KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ

POLSKIEJ. KOMENTARZ

PROF. DR HAB. BOGUSŁAW BANASZAK

Art. 25 [Zasada równouprawnienia i autonomii

kościołów i związków wyznaniowych]

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2009
WYDANIE 1
 Konstytucja RP Banaszak 2009 wyd. 1

Art. 25

1. Kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione.

2. Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijny-

ch, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym.

3. Stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach

poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współ-
działania dla dobra człowieka i dobra wspólnego.

4. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a Kościołem Katolickim określają umowa międzynarodowa za-
warta ze Stolicą Apostolską i ustawy.

5. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają
ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicie-
lami.

1 1. Konstytucja nie definiuje ani pojęcia kościoła, ani związku wyznaniowego. W odniesieniu do tego drugiego
czyni to ustawodawca. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy z 17.5.1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania
(t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) związek wyznaniowy to wspólnota religijna, założona w celu wy-
znawania i szerzenia wiary religijnej, posiadająca własny ustrój, doktrynę i obrzędy kultowe. Kościół to szczególna
nazwa związku wyznaniowego, zwykle oznaczająca, iż opiera się on na doktrynie chrześcijańskiej (ale związek
wyznaniowy sam decyduje o swojej nazwie i nie musi tej cechy uwzględniać). Związki wyznaniowe i kościoły
traktowane są w Konstytucji i ustawach inaczej niż stowarzyszenia. Sposobem regulacji ich sytuacji prawnej jest
rejestracja dokonywana na wniosek zainteresowanych (prawo wpisu do rejestru przysługuje grupie co najmniej
100 obywateli polskich). Jej procedurę oraz przesłanki odmowy rejestracji reguluje WolSumU. Z chwilą wpisu do
rejestru kościół lub inny związek wyznaniowy uzyskuje osobowość prawną. To samo dotyczy jednostek organiza-
cyjnych, jeżeli statut kościoła lub związku wyznaniowego przewiduje ich istnienie. Po rejestracji kościół lub inny
związek wyznaniowy staje się podmiotem praw i obowiązków określonych ustawowo. Rejestracja nie jest jednak
obowiązkowa. Następstwem tego jest możliwość powołania się na art. 25 Konstytucji przez wszystkie związki
wyznaniowe, bez względu na to czy są zarejestrowane, czy nie. Poza uprawnieniami związanymi z rejestracją
związki niezarejestrowane powinny mieć zagwarantowane te same uprawnienia.
2 2. Zasada równouprawnienia zdaniem TK "oznacza, że wszystkie kościoły i związki wyznaniowe posiadającą
wspólną cechę istotną powinny być traktowane równo. Jednocześnie zasada ta zakłada odmienne traktowanie ko-
ściołów i związków wyznaniowych, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej z punktu widzenia danej regulacji"
(zob. wyr. z 2.4.2003 r., K 13/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 28). Stanowisko to nawiązuje do ujęcia przez TK ogólnej
zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 (por. komentarz do art. 32 ust. 1). Równocześnie jednak TK traktuje
jako elementy zasady równouprawnienia zasady i swobody wyrażone w pozostałych ustępach art. 25 i zastrzega, że
"regulacja konstytucyjna zawarta w art. 25 Konstytucji w sposób całościowy normuje sprawy związane z równo-
uprawnieniem kościołów i z tego względu nie zachodzi potrzeba odwoływania się w tym zakresie do art. 32 Kon-
stytucji" (zob. ww. wyr.). Takie ujęcie implikuje umożliwienie wszystkim kościołom i związkom wyznaniowym
realizowania ich funkcji religijnych i uznanie ich jednakowej swobody w kwestiach doktrynalnych, kultowych,
posług religijnych itp. Wyklucza to istnienie kościoła państwowego lub dominującego. Z drugiej jednak strony
możliwe jest niejednakowe traktowanie poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych, gdy nie wszyst-
kie posiadają jakąś cechę istotną. Oznacza to wykluczenie identyczności rozwiązań dotyczących poszczególnych
kościołów i związków wyznaniowych, gdyż rozwiązania ustawowe powinny być dostosowane do ich specyfiki i
historycznego ukształtowania ich sytuacji. Jednoznaczne sformułowanie w Konstytucji zasady równouprawnienia
kościołów i związków wyznaniowych i brak klauzuli dopuszczającej zróżnicowania dokonane w regulacji usta-
wową sprawia, że wszelkie, ewentualne odstępstwa od zasady, powinny być przewidziane wprost w Konstytucji
(por. np. art. 25 ust. 4).
Zasada równouprawnienia nie posiada wprawdzie wyraźnie określonego adresata, ale uznanie, że oprócz władz
i instytucji publicznych odnosi się ona do podmiotów prywatnych (por. P. Borecki, Geneza modelu stosunków
Państwo–Kościół w Konstytucji RP, Warszawa 2008, s. 384) jest zbyt daleko idące. Równe traktowanie wszystkich
związków wyznaniowych uniemożliwiłoby tym podmiotom udzielenie różnego rodzaju wsparcia niektórym ko-
ściołom i związkom wyznaniowym będącego refleksem korzystania z wolności sumienia i wyznania osób wcho-
dzących w skład tych podmiotów prywatnych.
3 3. Władze publiczne tzn. organy wszystkich trzech władz (pojęcie władz publicznych zob. komentarz do
art. 77) zobowiązane zostały do zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądo-
wych i filozoficznych. Sformułowanie to wskazuje na szeroki zakres tej bezstronności i brak ograniczania jej wy-

sekretariat.kancelariakalisz@gmail.com 1230615162
 Konstytucja RP Banaszak 2009 wyd. 1

łącznie do spraw związanych bezpośrednio z praktykowaniem religii czy szerzeniem wiary lub zakazem oddzia-
ływania władz publicznych na religijne, światopoglądowe i filozoficzne poglądy jednostki. Obejmuje ona także
zachowanie jednakowego stosunku – tzn. w tym wypadku dystansu – wobec formułowanych przez wszystkie wy-
znania przekonań na temat miejsca człowieka w świecie, natury świata, systemu wartości itp. Obejmuje ona po-
nadto zakaz angażowania się organów państwowych w spory doktrynalne pomiędzy poszczególnymi wyznaniami.
Taka postawa bywa określana mianem neutralności światopoglądowej państwa (por. M. Pietrzak, Prawo wyzna-
niowe, Warszawa 1999, s. 262–263). W tym ujęciu granicą bezstronności i uzasadnieniem dla podjęcia działań
ingerujących w działalność określonego związku wyznaniowego czy kościoła jest naruszenie przez niego prawa.
4 4. Bezstronność nie może jednak być posunięta tak daleko, aby prowadzić do eliminacji symboli religijnych z
życia publicznego i zakazywać nauczania religii w szkołach publicznych (zob. komentarz do art. 53 ust. 4), czy też
zakładać nieidentyfikowanie się państwa z żadnym systemem wartości, obojętnie czy występującym w jakiejś reli-
gii, czy nie. Nie można odrzucać konkretnych wartości tylko dlatego, że opowiada się za nimi religia. Przecież sama
Konstytucja oparta jest na określonej aksjologii. Zresztą bez niej, jako czynnika integracyjnego, trudno wyobrazić
sobie istnienie w dłuższej perspektywie czasowej jakiegokolwiek zorganizowanego społeczeństwa. Dużo racji ma
W. Łączkowski, wskazując na kwestie, w których – jego zdaniem – nie jest możliwe zachowanie bezstronności i
w których zmiana stanowiska władz publicznych prowadziłaby do zmiany systemu wartości leżącego u podstaw
ustroju państwa. "Trudno na przykład uznać za bezstronne światopoglądowo, filozoficznie czy religijnie usiłowa-
nia wprowadzenia do systemu prawnego zasady swobody aborcji, zalegalizowania związków homoseksualnych
czy eutanazji. (...) Ich realizacja oznaczałaby bowiem zastąpienie dotychczasowego systemu wartości religijnych,
światopoglądowych i filozoficznych, znajdujących swoje odzwierciedlenie w prawie, przez nowy, przeciwstawny
temu system aksjologiczny" (tak W. Łączkowski, Dylematy etyczne i światopoglądowe jako przedmiot kontroli
konstytucyjnej, [w:] M. Zubik (red.), Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006,
s. 396–397). W tym kontekście warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie TK aprobował zawarty w
art. 18 ust. 2 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) nakaz re-
spektowania chrześcijańskiego systemu wartości. Uzasadnił to głębokim zakorzenieniem tych wartości w tradycji i
kulturze społeczeństwa polskiego, bez względu na stosunek danej osoby do religii. Podkreślał przy tym, że respek-
towanie tych wartości nie oznacza nakazu ich propagowania (orz. z 7.6.1994 r., K 17/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 11).
Zauważył również, że nie można utożsamiać pojęcia wartości chrześcijańskich z religią, gdyż pojęcie to wyraża
"uniwersalne zasady etyki kręgu kultury śródziemnomorskiej" (30.1.1991 r., K 11/90, OTK 1991, Nr 1, poz. 2).
5 5. Konstytucja nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia swobody wyrażania w życiu publicz-
nym przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Wiąże się to, ze wspomnianym wyżej zakazem
eliminowania z życia publicznego symboli religijnych, które służą przecież manifestowaniu przekonań religijnych.
Ponadto chodzi tu o umożliwienie wszystkim wierzącym brania udziału w obrzędach religijnych, nabożeństwach,
nauczaniu itp. Władze publiczne nie tylko nie mogą zakazywać tego, ale powinny ułatwiać wszelkie formy uczest-
nictwa (np. poprzez odpowiednią organizację ruchu drogowego, zezwolenia budowlane), o ile ułatwienia takie są
zgodne z prawem (np. w dziedzinie bezpieczeństwa i porządku publicznego).
6 6. Ustawodawca opiera stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi na zasa-
dach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie.
Autonomia ta warunkowana jest rozdzielnością, odmiennością celów realizowanych z jednej strony przez pań-
stwo, a z drugiej przez kościoły i związki wyznaniowe. Poza tym oba podmioty mają inny charakter. Powinny więc
móc działać niezależnie od siebie, jeżeli w tej działalności wyrażają się te różnice. Oznacza to, że organy władzy
publicznej realizują zadania publiczne niezależnie od jakichkolwiek instytucji wyznaniowych. To samo dotyczy
działalności instytucji publicznych. W przypadku kościołów i związków wyznaniowych chodzi o wykonywanie
funkcji religijnych (szerzej definiuje je art. 19 ust. 2 WolSumU), samorządność w sprawach związanych z kultem
i określanie wewnętrznej organizacji. "Związkom wyznaniowym zostaje zatem zagwarantowana autonomia, czyli
możność tworzenia własnego prawa wewnętrznego. Wątpliwości budzi natomiast odniesienie przymiotu autonomii
do państwa, skoro jego cechą immanentną jest suwerenność. Wykładnia historyczna art. 25 ust. 3 wskazuje, że
korekta treści omawianego przepisu w trakcie prac KKZN miała na celu wykluczenie tej degradującej dla państwa
interpretacji. Wykładnia historyczna ust. 3 w art. 25 nie jest zarazem sprzeczna z wykładnią językową" (zob. P.
Borecki, Geneza, s. 387).
7 7. Konstytucja zobowiązuje państwo oraz kościoły i związki wyznaniowe do współdziałania dla dobra czło-
wieka i dobra wspólnego. Oznacza to, że wzajemne stosunki obu podmiotów charakteryzuje nie tylko zagwaran-
towanie niezależności w działaniu, ale także nakaz podejmowania wspólnych działań, gdy realizowane mają być
cele konstytucyjnie określone – tzn. dobro człowieka i dobro wspólne. Pierwsze z tych pojęć nie występuje w in-
nych postanowieniach Konstytucji, ale wiąże się ono z realizacją wolności i praw i można je w świetle Preambuły
utożsamić z godnością człowieka (por. komentarz do Preambuły i art. 30). Dobro wspólne występuje zarówno w
Preambule, jak i w art. 1. Zastosowanie analogicznego terminu implikuje jego analogiczne rozumienie (por. ko-
mentarz do Preambuły i art. 1). Ustrojodawcy chodzi w art. 25 ust. 3 o cele uniwersalne całej społeczności zorga-
nizowanej w państwo i ich realizację poprzez dobrowolne działania oparte na zasadach partnerskich, wspieranie
3123061516 sekretariat.kancelariakalisz@gmail.com
 Konstytucja RP Banaszak 2009 wyd. 1

aktywności państwa w niektórych dziedzinach przez kościoły i związki wyznaniowe i vice versa. Wszędzie tam,
gdzie pojawia się płaszczyzna możliwej współpracy dla ich realizacji oba podmioty powinny podjąć współdziała-
nie zarówno jednorazowe, doraźne, jak i długofalowe, oparte na porozumieniach, umowach.
8 8. Sformułowany przez Konstytucję katalog celów współdziałania nie jest zamknięty, ma on raczej charakter
minimalny. Idea współdziałania może zostać więc rozszerzona przez ustawodawcę (por. np. art. 11 oraz 17 Wo-
lSumU).
9 9. Przyjęcie przez ustrojodawcę zasady, że stosunki między RP a Kościołem katolickim określają umowa
międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy bynajmniej nie oznacza uprzywilejowania jednego z
kościołów i nie stanowi przejawu braku równouprawnienia. Jest to wyciągnięcie konsekwencji ze szczególnej po-
zycji Stolicy Apostolskiej w prawie międzynarodowym (niemającej odpowiednika w przypadku innych kościołów
i związków wyznaniowych) i uznanie tradycyjnej formy regulowania stosunków z nią poprzez konkordat. Konsty-
tucja nie używa wprawdzie tej nazwy, ale z kolei wskazanie na umowę międzynarodową w liczbie pojedynczej po-
zwala bez trudności domyślić się o jaką formę chodzi. Ustrojodawca nakłada na władze publiczne obowiązek dą-
żenia do zawarcia tej umowy. Nie określa wprawdzie jej charakteru, ale z samej istoty materii, które ona obejmuje
– tzn. wolności sumienia i religii – wynika, że powinna być to umowa ratyfikowana w trybie art. 89. To wyznacza
jej miejsce w wewnątrzkrajowym porządku prawnym i zapewnia pierwszeństwo przed ustawami, w tym zwłaszcza
uchwalonymi na podstawie art. 25 ust. 4. Mimo że konkordat reguluje z zasady w sposób całościowy stosunki
między państwem a Stolicą Apostolską (i tak jest również w przypadku konkordatu zawartego 29.7.1993 r. między
RP a Stolicą Apostolską), Konstytucja przewiduje, że zaistnieją stosunki, które nie zostaną objęte konkordatem i
będą uregulowane w ustawach. Wyraźne wskazanie liczby mnogiej sugeruje, że nie wszystkie z tych stosunków
dają się ująć w ramy jednej ustawy, ale ze względu na konieczność unormowania różnych aspektów aktywności
Kościoła katolickiego w życiu społecznym konieczna będzie regulacja rozproszona, fragmentaryczna, przeprowa-
dzana przy okazji regulacji konkretnej dziedziny stosunków społecznych.
10 10. Konstytucja przewiduje, że stosunki państwa z niekatolickimi kościołami i związkami wyznaniowymi będą
regulowane w drodze ustawowej. Z Konstytucji nie wynika jednak, że sfera uprawnień poszczególnych kościołów i
związków wyznaniowych musi być wyczerpująco uregulowana w ustawach regulujących stosunki państwa z każ-
dym z kościołów i związków wyznaniowych. Dopuszczalne jest więc uchwalanie ustaw zawierających regulację
fragmentaryczną, jedynie niektórych zagadnień lub unormowanie w ustawie spraw dotyczących więcej niż jedne-
go kościoła lub związku wyznaniowego. Konstytucja gwarantuje niekatolickim kościołom i związkom wpływ na
kształt tych ustaw. Bez zawarcia odpowiedniej umowy nie może być wydana ustawa normująca stosunki RP z
danym kościołem czy związkiem wyznaniowym. Zauważyć można tu dążenie ustrojodawcy do zachowania para-
lelności z rozwiązaniem przyjętym w art. 25 ust. 4 – skoro w przypadku Kościoła katolickiego u podstaw regulacji
jego stosunków z państwem leży umowa, to podobnie dzieje się w przypadku niekatolickich kościołów i związków
wyznaniowych. Nie jest tu możliwe zawarcie umowy międzynarodowej, gdyż brak odpowiednika Stolicy Apostol-
skiej, a więc należy zawrzeć umowę z władzami krajowymi tych kościołów i związków wyznaniowych. Dokonując
wykładni art. 25 ust. 5, TK trafnie oddał jego istotę: "Konstytucyjny status kościołów i związków wyznaniowych
nie został jednoznacznie wyjaśniony w doktrynie. Nie podlega jednak dyskusji, że Konstytucja uregulowała status
wspólnot religijnych w sposób szczególny, różny od innych podmiotów prawa, ustanawiając specyficzne gwarancje
ich praw. Do istotnych elementów tego statusu należy zasada stanowienia regulacji prawnych dotyczących tych
wspólnot w drodze dwustronnej. (...) Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami i związkami
wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi
przedstawicielami (...) art. 25 ust. 5 Konstytucji oznacza, że umowa (...) determinuje poważnie, lub wręcz przesądza
treść przyszłej ustawy partykularnej. (...) Ustawodawca nie może zatem podejmować jednostronnych ingerencji
w sferę stosunków między poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi" (wyr. z 2.4.2003 r., K 13/02,
OTK-A 2003, Nr 4, poz. 28). Sprawa komplikuje się jednak, gdy ustawodawca ma dokonać regulacji kwestii (np.
majątkowych), co do których występują spory pomiędzy kościołami i związkami wyznaniowymi. Nawet i wów-
czas TK stoi na stanowisku, że "ustawodawca nie może rozwiązywać sporów między kościołami i związkami wy-
znaniowymi w sposób jednostronny, narzucając określone rozwiązania stronom. Powinien natomiast preferować
regulacje oparte na porozumieniu między stronami" (zob. ww. wyr.).
11 11. Ustawy regulujące stosunki między RP a innymi, niż Kościół katolicki, kościołami oraz związkami wyzna-
niowymi z woli ustrojodawcy mają być uchwalone na podstawie umów zawartych przez RM z ich właściwymi
przedstawicielami. Same jednak umowy leżące u podstaw tych ustaw nie są powszechnie obowiązującymi aktami
prawa. Ich zawarcie jest warunkiem koniecznym nie tylko dla uchwalenia ustawy, ale – co jest logicznym następ-
stwem tej zasady – również i dla wszelkich jej zmian. Należy tu dodać, że jak słusznie zauważyła Rada Legisla-
cyjna przy Prezesie RM – rozumienie pojęcia umowy w art. 25 ust. 5 nie pokrywa się z cywilistyczną definicją tego
terminu, a odpowiada raczej publicznoprawnemu pojęciu porozumienia (Przegląd Legislacyjny 2000, Nr 2, s. 99).
12 12. Każdemu niekatolickiemu kościołowi lub związkowi wyznaniowemu przysługuje roszczenie publiczno-
prawne o zawarcie umowy przewidzianej w art. 25 ust. 5. Konstytucja ani żadna ustawa rozwijająca jej postano-
wienia nie określa jednak żadnych terminów, w których RM powinna zawrzeć umowę lub odmówić jej zawarcia.
sekretariat.kancelariakalisz@gmail.com 1230615164
 Konstytucja RP Banaszak 2009 wyd. 1

Niezawarcie umowy lub przedłużające się negocjacje mogą stanowić podstawę skargi administracyjnej, ale brak
byłoby podstaw do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.
13 13. Artykuł 25 ust. 5 nie ogranicza praw podmiotów wymienionych w art. 118, którym przysługuje inicjatywa
ustawodawcza. Skoro podstawą projektu ustawy ma być umowa zawarta przez RM z przedstawicielami kościoła
lub związku wyznaniowego, to należy założyć, że w pierwszej kolejności z projektem ustawy powinna wystąpić
RM. Gdyby jednak mimo zawartej już umowy tego nie uczyniła można uznać, że projekt ustawy mogą przedłożyć
inne uprawnione podmioty. Mogłyby to uczynić także wtedy, gdyby ich zdaniem, RM niewłaściwie zinterpreto-
wała umowę w przyjętych w projekcie rozwiązaniach bądź nie uwzględniła w nich wszystkich elementów umowy.

5123061516 sekretariat.kancelariakalisz@gmail.com