Decentralised Governance

Development Programmes and Elite

Capture D. Rajasekhar
Visit to download the full and correct content document:
https://textbookfull.com/product/decentralised-governance-development-programmes-
and-elite-capture-d-rajasekhar/
More products digital (pdf, epub, mobi) instant
download maybe you interests ...

Poland developing good governance indicators for

programmes funded by the European Union Oecd

https://textbookfull.com/product/poland-developing-good-
governance-indicators-for-programmes-funded-by-the-european-
union-oecd/

Global governance and development 1st Edition Ocampo

https://textbookfull.com/product/global-governance-and-
development-1st-edition-ocampo/

Multilateral Development Banks: Governance and Finance

Ihsan Ugur Delikanli

https://textbookfull.com/product/multilateral-development-banks-
governance-and-finance-ihsan-ugur-delikanli/

Regional Integration, Development, and Governance in

Mesoamerica Alina Gamboa

https://textbookfull.com/product/regional-integration-
development-and-governance-in-mesoamerica-alina-gamboa/
Peacebuilding and Natural Resource Governance After
Armed Conflict Michael D. Beevers

https://textbookfull.com/product/peacebuilding-and-natural-
resource-governance-after-armed-conflict-michael-d-beevers/

Arctic Marine Resource Governance and Development 1st

Edition Niels Vestergaard

https://textbookfull.com/product/arctic-marine-resource-
governance-and-development-1st-edition-niels-vestergaard/

The Governance, Security and Development Nexus: Africa

Rising Kenneth Omeje

https://textbookfull.com/product/the-governance-security-and-
development-nexus-africa-rising-kenneth-omeje/

Synthetic Biology 2020 Frontiers in Risk Analysis and

Governance Benjamin D. Trump

https://textbookfull.com/product/synthetic-
biology-2020-frontiers-in-risk-analysis-and-governance-benjamin-
d-trump/

Elite Techniques in Shoulder Arthroscopy: New Frontiers

in Shoulder Preservation 1st Edition John D. Kelly Iv
(Eds.)

https://textbookfull.com/product/elite-techniques-in-shoulder-
arthroscopy-new-frontiers-in-shoulder-preservation-1st-edition-
john-d-kelly-iv-eds/
D. Rajasekhar · M. Devendra Babu
R. Manjula

Decentralised
Governance,
Development
Programmes and
Elite Capture
Decentralised Governance, Development
Programmes and Elite Capture
D. Rajasekhar M. Devendra Babu
•

R. Manjula

Decentralised Governance,
Development Programmes
and Elite Capture

123
D. Rajasekhar R. Manjula
Centre for Decentralisation Centre for Decentralisation
and Development and Development
Institute for Social and Economic Institute for Social and Economic
Change (ISEC) Change (ISEC)
Bengaluru, Karnataka, India Bengaluru, Karnataka, India

M. Devendra Babu
Centre for Decentralisation
and Development
Institute for Social and Economic
Change (ISEC)
Bengaluru, Karnataka, India

ISBN 978-981-13-1899-3 ISBN 978-981-13-1900-6 (eBook)

https://doi.org/10.1007/978-981-13-1900-6

Library of Congress Control Number: 2018952887

© Springer Nature Singapore Pte Ltd. 2018

This work is subject to copyright. All rights are reserved by the Publisher, whether the whole or part
of the material is concerned, specifically the rights of translation, reprinting, reuse of illustrations,
recitation, broadcasting, reproduction on microfilms or in any other physical way, and transmission
or information storage and retrieval, electronic adaptation, computer software, or by similar or dissimilar
methodology now known or hereafter developed.
The use of general descriptive names, registered names, trademarks, service marks, etc. in this
publication does not imply, even in the absence of a specific statement, that such names are exempt from
the relevant protective laws and regulations and therefore free for general use.
The publisher, the authors and the editors are safe to assume that the advice and information in this
book are believed to be true and accurate at the date of publication. Neither the publisher nor the
authors or the editors give a warranty, express or implied, with respect to the material contained herein or
for any errors or omissions that may have been made. The publisher remains neutral with regard to
jurisdictional claims in published maps and institutional affiliations.

This Springer imprint is published by the registered company Springer Nature Singapore Pte Ltd.
The registered company address is: 152 Beach Road, #21-01/04 Gateway East, Singapore 189721,
Singapore
Preface

The idea of this book took shape after the successful conclusion of our research
study on elite capture in 2012 for the research programme on decentralisation, rural
governance and inclusive growth, funded by the International Development
Research Centre, Canada, and implemented by National Council for Applied
Economic Research (NCAER), New Delhi. When the study findings were com-
municated to the academic community in various seminars and discussion meet-
ings, there was a considerable discussion on the role of decentralised governance,
social capital and international agreements in checking the elite capture tendencies.
Interestingly, there was also a discussion on the processes contributing to elite
capture in the programmes implemented by the local decentralised government.
This led us to think that we should gain a deeper understanding on the issue of elite
capture, which in turn resulted in revisits to the field areas for studying the process.
This book is a culmination of this five-year journey.
It discusses the process of elite capture in the development programmes
implemented through Grama Panchayats (GPs), the lowest tier in the rural local
self-government structure in India. The scope of this book is wide and includes
decentralised government, election expenditure, decentralisation, international
agreements, self-help groups, checks and balances in development programmes,
voice mechanism and the elite capture. The book will be of help to researchers from
several social science disciplines, civil society, policymakers and implementers
from the grassroots to the national-level government.
The methods adopted to collect primary data and evidence for this book are
unique and include collection of quantitative evidence from the same set of
households at two points in time; qualitative discussions with representatives of
local government, officials, local institutions, citizens and key stakeholders; election
expenditure incurred by candidates contesting to GPs at two points in time. Regular
visits to the field helped in developing a rapport with our informants and in gaining
more insights into the process of decentralised governance, checks and balances,
working of international agreements, and voice mechanisms and elite capture.

v
vi Preface

In this five-year journey, we have received help and support from a large number
of well-meaning individuals, and it is difficult to name each one as the list is long.
In particular, we express our grateful thanks to Prof. Hari Nagarajan, Prof.
Shashanka Bhide and Mr. Suman Berry for financial support to the initial study. We
also thank Professors V. M. Rao (late), Gita Sen, G. Thimmaiah, Abdul Aziz,
Meenakshi Sundaram and N. Sivanna for their comments and suggestions. We are
grateful to anonymous referees for their helpful comments and suggestions on
earlier versions of this study.
The study findings were presented in 2010 during the Round Table on Elite
Capture at the Institute for Social and Economic Change (ISEC), Bengaluru, India;
in 2011 at the Australia India Institute, University of Melbourne, Australia; and in
2014 during a seminar at the Christ University, Bengaluru. We thank participants
of these seminars, especially Mr. Mani Shankar Iyer, former Minister for Panchayat
Raj, Government of India, and Prof. Salim Lakha, University of Melbourne,
Australia.
We are indebted to sample households, elected and non-elected officials to
sample GPs, candidates contesting in the elections and key informants for providing
valuable information. We gratefully acknowledge the support and encouragement
provided by the past and present Directors of ISEC starting from Professors
R. S. Deshpande, B. K. Pattanaik, M. R. Narayana and M. G. Chandrakanth. We
would also like to place on record the excellent administrative support provided by
the office of registrar and accounts. Special thanks to former Registrars Col.
Ashuthosh Dhar, Dr. H. Shashidhar, Sri. R. Narayanan, Col. Utthaiah and present
Registrar Dr. P. S. Srinath.
Last but not least, we thank our colleagues at the Centre for Decentralisation and
Development at ISEC, especially Ashoka, Veena, Bheemaraya, Murali, Shivaraju,
Vanishree and Ravindra, for the field assistance, and Ms. Nupoor Singh, Associate
Editor, Springer, for her constant encouragement and support.

Bengaluru, India D. Rajasekhar

M. Devendra Babu
R. Manjula
Contents

1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1 Context and Importance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1.1 Concept of Decentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Decentralisation and Inclusive Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.2.1 Did Decentralised Government Promote Inclusive
Governance? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.3 New Roles of the Local Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3.1 HYOGO Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3.2 Millennium Development Goals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3.3 Self-help Groups . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.4 Need for the Study . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.5 Methodology . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.5.1 Repeat Visits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.6 Organisation of the Book . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2 Elite Capture in Decentralised Institutions: A Literature Survey . . . 19
2.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2 Elites, Elite Capture and Programme Capture . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2.1 Elites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.2.2 Elite Capture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.3 Why and How Elite Capture Occurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.3.1 Elections and Elite Capture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.4 Impact of Elite Capture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.5 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
3 Overview of Decentralisation in Karnataka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.2 Grama Sabha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

vii
viii Contents

3.3 Reservations in PRIs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.4 Administrative Decentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.5 Functional Decentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.6 Fiscal Decentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.7 Transparency and Accountability Mechanisms . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.7.1 Panchayat Jamabandhi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3.7.2 Programme Guidelines/Controls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.7.3 Upward Accountability . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.8 Recent Policy Initiatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.9 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
4 MGNREGS and Housing Programmes: Checks and Balances
to Prevent Elite or Programme Capture . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... 51
4.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... 51
4.2 Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee
Scheme (MGNREGS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
4.2.1 Checks and Balances in MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
4.2.2 Are Checks and Balances Working? . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.2.3 Issue of Job Cards and Provision of Work . . . . . . . . . . . . 56
4.2.4 Bank Accounts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
4.2.5 Muster Roll Manipulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4.2.6 Social Audits in MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4.3 Housing Schemes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
4.3.1 Rural Ashraya Housing Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
4.3.2 Ambedkar Housing Scheme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4.3.3 Indira Awas Yojana (IAY) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.4 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
5 Grama Panchayats: Background of Members and Governance . . . . 71
5.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
5.2 Profile of Elected Members . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
5.2.1 Election Expenditure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
5.2.2 Gender Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
5.2.3 Caste Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
5.2.4 Age of the Elected Members . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.2.5 Education Levels Among Elected Members . . . . . . . . . . . . 77
5.2.6 Land Ownership Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
5.2.7 Occupational Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
5.2.8 Reservation Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
5.2.9 Prior Political Experience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Contents ix

5.3 Functioning of Sub-institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5.3.1 Grama Sabha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
5.3.2 Standing Committees . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.4 Income and Expenditure Pattern of GPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.4.1 Expenditure Pattern of Grama Panchayats . . . . . . . . . . . . . 95
5.5 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
6 MGNREGS, Elite and Access to Benefits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
6.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
6.2 Implementation of MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
6.2.1 MGNREGS at the State Level . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
6.2.2 MGNREGS at the GP Level . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
6.2.3 Pattern of Expenditure Under MGNREGS . . . . . . . . . . . . 110
6.2.4 Complaints/Grievances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6.3 Socio-economic Characteristics of Sample Households . . . . . . . . . 113
6.4 Awareness of MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
6.5 Planning/Preparation of Action Plans in MGNREGS . . . . . . . . . . 118
6.6 Participation in MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
6.6.1 Who Benefited? Who Captured the Benefits? . . . . . . . . . . 123
6.7 Embezzlement of MGNREGS Funds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
6.7.1 How Does Capture Take Place? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
6.8 What Factors Explain? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
6.9 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
7 Housing Schemes, Elite and Capture of Benefits . . . . . . . . . . . . . . . . 135
7.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
7.2 Progress of Housing Schemes in India and Karnataka . . . . . . . . . . 137
7.2.1 Progress of Housing Programme in the Sample GPs . . . . . 138
7.2.2 Selection of Households for Housing Benefits . . . . . . . . . . 141
7.2.3 Definition of Houselessness . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
7.3 Procedure to Select the Beneficiaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
7.4 Housing Benefits Obtained by Sample Households . . . . . . . . . . . . 143
7.5 Procedure Adopted to Select the Households . . . . . . . . . . . . . . . . 145
7.5.1 Targeting of Housing Benefits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
7.5.2 Construction of the House . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
7.6 Elite Capture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
7.6.1 Incomplete Houses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
7.6.2 Checks and Balances Have Not Worked! . . . . . . . . . . . . . 156
7.7 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
x Contents

8 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
8.1 The Context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
8.2 The Main Focus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
8.3 What Is Elite Capture? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
8.4 An Overview of Decentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
8.5 Checks and Balances to Prevent Elite Capture . . . . . . . . . . . . . . . 165
8.6 Performance of PRIs: What Lessons Emerge? . . . . . . . . . . . . . . . 165
8.7 MGNREGS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
8.8 Housing Schemes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
About the Authors

Dr. D. Rajasekhar is Professor in Economics at the Centre for Decentralisation

and Development, Institute for Social and Economic Change (ISEC), Bengaluru.
He was Visiting Scholar at the Universities of Oxford, Melbourne, Sussex and at
the Centre for Development Research, Copenhagen. He has worked extensively on
decentralisation, social protection, microfinance and local organisations. He has
published 20 books/monographs and 70 papers in various journals and as chapters.
He has served in policy bodies constituted by the government. His paper on
‘Collusion, Co-option and Capture: Social Accountability and Social Audits in
Karnataka, India’ published in Oxford Development Studies (Taylor & Francis) was
awarded the Sanjaya Lall Prize for its contribution to the development studies. He is
currently collaborating with researchers from the London School of Economics, and
the universities of Bristol, Melbourne and Oxford in research relating to decentrali-
sation and poverty reduction, delivery of public services and social protection. His
co-authored paper on ‘Motivating Knowledge Agents: Can Incentive Pay Overcome
Social Distance?’ is being published in The Economic Journal (Wiley-Blackwell).

Dr. M. Devendra Babu is former Professor, Centre for Decentralisation and

Development, Institute for Social and Economic Change, Bengaluru. His areas of
interest are rural decentralisation and public economics. He has published two
books (co-authored) and a monograph, as well as articles in national and interna-
tional journals. The recent projects that he has been involved in include ‘District
Perspective Plans’ and ‘District Human Development Reports’.

Dr. R. Manjula holds a Ph.D. in economics and is working as Assistant

Professor at the Centre for Decentralisation and Development at ISEC, Bengaluru.
She was Academic Visitor at the Department of Economics, University of Oxford,
UK. She has published several books and research papers (in national and

xi
xii About the Authors

international journals and as chapters). Her co-authored paper on ‘Collusion,

Co-option and Capture: Social Accountability and Social Audits in Karnataka,
India’ published in Oxford Development Studies (Taylor & Francis) was awarded
the Sanjaya Lall Prize for its contribution to the development studies. Her recent
co-authored paper on ‘Motivating Knowledge Agents: Can Incentive Pay
Overcome Social Distance?’ is being published in The Economic Journal
(Wiley-Blackwell). She has worked on several of the centre’s research projects,
covering themes of decentralisation, child labour, social security, health insurance
and public works programme and collaborating with researchers from the London
School of Economics and the Universities of Bristol, Melbourne and Oxford.
List of Figures

Fig. 4.1 Households (%) provided with 100 days of MGNREGS during
2006–07 to 2016–17. Source Official website of MGNREGS
www.nrega.nic.in . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 57
Fig. 5.1 Political background of members of selected GPs in the selected
districts. Source Office of the selected GPs . . . . . . . . . . . . . . . . .. 84
Fig. 6.1 Proportion of sample HHs attending Grama Sabha meetings
during the reference period of 1 year . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Fig. 6.2 Reasons for not attending Grama Sabha meetings. . . . . . . . . . . . . 120
Fig. 7.1 Total number of houses constructed (in lakhs) in Karnataka
(2003–04 to 2014–15). Source Annual Report of Rural
Development and Panchayat Raj Department, Various issues . . . . 138
Fig. 7.2 Percentage of houses completed to total sanctioned in the
sample GPs (2010–11 to 2015–16). Source Data collected
from the sample GPs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Fig. 7.3 Relationship between the progress in housing and release
of grants for housing programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Fig. 7.4 Households (%) facing shortfall in the release of instalments
by programme type . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Fig. 7.5 Households (%) facing shortfall in the release of instalments
by districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Fig. 7.6 Households (%) facing shortfall in the release of instalments
by caste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

xiii
List of Tables

Table 1.1 Sample for MGNREGS and housing schemes . . . . . . . . . . . .. 13

Table 3.1 Elected members of PRIs in Karnataka since the 73rd
Amendment (by tier and category) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 35
Table 3.2 Number of personnel/staff in PRIs in Karnataka in different
years . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 36
Table 3.3 Sector-wise and tier-wise schemes transferred to PRIs
in Karnataka until 2005–06 (in numbers) . . . . . . . . . . . . . . . .. 38
Table 3.4 Number of schemes entrusted to PRIs in Karnataka
since 2006–07 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39
Table 3.5 Trends in the grants devolved to PRIs (three tiers)
in Karnataka (Rs. crore) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 42
Table 5.1 Election expenditure by the contestants in the selected
districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 73
Table 5.2 Proportion of male and female elected members
in the selected GPs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 75
Table 5.3 Caste-wise distribution of elected members of the
selected GPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 76
Table 5.4 Distribution of elected members by age in the selected
GPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
Table 5.5 Distribution of elected members of ten GPs by level of
education in the selected districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 79
Table 5.6 Landholding status of elected members in the selected
districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 81
Table 5.7 Occupational background of elected members of the
selected GPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 82
Table 5.8 Constituency status of elected members in the selected
districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83
Table 5.9 Functioning of Grama Sabhas in selected Grama
Panchayats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85
Table 5.10 Formation and functioning of standing committees
in selected districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 88

xv
xvi List of Tables

Table 5.11 Number of GP meetings held in selected GPs of five

districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 89
Table 5.12 Income pattern of selected Grama Panchayats of five
districts in Karnataka (in Rs.). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 91
Table 5.13 District-wise total and source-wise income of the selected
GPs (2007–08 to 2009–10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 94
Table 5.14 Expenditure pattern of 10 selected Grama Panchayats
in Karnataka (in Rs.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 96
Table 5.15 District-wise and sectoral-wise expenditure of selected GPs
(2007–08 to 2009–10) (Rs. lakhs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Table 6.1 District-wise allocation and expenditure on MGNREGS
in Karnataka (Rs. lakh) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Table 6.2 Sector-wise number of schemes selected under MGNREGS
by 10 selected GPs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Table 6.3 Scheme-wise expenditure by 10 sample GPs
(Rs. in lakhs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Table 6.4 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by caste and type of ration card . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Table 6.5 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by caste and principal occupation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Table 6.6 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by caste and proportion of wage workers. . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Table 6.7 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by caste and education of head of household . . . . . . . . . . . . . . 115
Table 6.8 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by education of head of household . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Table 6.9 Distribution of MGNREGS sample households (%)
by proportion of wage workers and principal occupation
of the household . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Table 6.10 Distribution of households (%) by comparing the days
of work (as per self-reported) to days recorded
in the official records . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Table 6.11 Distribution of sample households (%) by statements
on whether MGNREGS funds are misused . . . . . . . . . . . . . . . 127
Table 6.12 Distribution of sample households (%) by statements
about full payment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Table 6.13 Proportion of households who did not receive full
payment complaining to higher authorities . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Table 7.1 Distribution of sample households (%) by housing
scheme and caste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Table 7.2 Distribution of households (%) by housing scheme
and principal occupation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Table 7.3 Statements of sample households on who selected housing
beneficiaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
List of Tables xvii

Table 7.4 Distribution of households (%) by statements on how

their household was selected . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Table 7.5 Distribution of sample households (%) by year of sanction
of benefits and ownership status of the dwelling . . . . . . . . . . . 148
Table 7.6 Complaints on implementation of housing schemes
in the sample Grama Panchayats received during 2008–09 . . . 157
List of Boxes

Box 7.1 Payment for every instalment of housing benefit! . . . . . . . . . . . . . 152

Box 7.2 Sanctioning housing benefits to kith and kin . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Box 7.3 Payment for the sanction of housing benefits . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Box 7.4 Do you want the instalment to be released? Then pay us! . . . . . . 153
Box 7.5 Rampant corruption in the housing scheme . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

xix
List of Case Studies

Case Study 6.1 Ghost workers benefit from MGNREGS programme . . . . 121
Case Study 6.2 In the name of workers: Everything seems to be fair
for GPs and Contractors! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Case Study 6.3 Elite capitalising on ‘good will’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Case Study 6.4 Forced Collusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Case Study 6.5 Officials and Elected Representatives walk hand
in hand: Is it for ‘Development’ or ‘Rent seeking’? . . . . . 128
Case Study 6.6 Elites are not always from the upper caste . . . . . . . . . . . . 130

xxi
Chapter 1
Introduction

1.1 Context and Importance

For faster and sustainable poverty reduction, there is a need for inclusive growth
wherein people contribute to and benefit from economic growth. The importance of
inclusive growth has been recognised both globally as well as in India. Although
growth rates have gone up in India, the growth is not perceived to be inclusive for
many groups such as Scheduled Castes (SCs), Scheduled Tribes (STs), minorities
and women as Indian society is stratified in terms of social, economic and human
capital endowments. The Planning Commission of India has presented considerable
evidence in support of the above and argued for inclusive growth in the country. It is
now believed that rapid economic growth could exacerbate pre-existing inequalities
rather than narrowing them in an inclusive way, and hence pro-poor and inclusive
growth policies are needed. Given the persistent inequalities in the access to public
infrastructure and social services such as education and health, it is believed that
decentralised institutions can play a significant role in fostering inclusive growth.
The Eleventh Five-Year Plan sought to substantially empower and use Panchayat
Raj Institutions (PRIs)1 as the primary means of delivering essential services that are
critical to inclusive growth (Government of India 2006).

1.1.1 Concept of Decentralisation

It is thus believed that decentralisation contributes to the achievement of objective of

inclusive growth. Decentralisation is a process that transfers political, administrative
and fiscal responsibilities to local elected bodies, and empowers communities to

1 These rural local government institutions include Village Panchayat, Block Panchayat and District

Panchayat.

© Springer Nature Singapore Pte Ltd. 2018 1

D. Rajasekhar et al., Decentralised Governance, Development Programmes
and Elite Capture, https://doi.org/10.1007/978-981-13-1900-6_1
2 1 Introduction

ensure that these bodies function effectively (Rajasekhar 2012). Following from this,
it can be argued that mere transfer of responsibilities to local elected bodies will not
result in good development outcomes of improved and efficient service delivery and
poverty reduction at the local level. What is also needed is to empower the people
at the local level for the process of deliberation under which a group of people
can reach an agreement through discussion and debate (Heller and Rao 2015: 1).
Effective deliberation can transform and empower the poor, enhance their capacity for
collective action and enable them to manage their own affairs. Deliberation through
decentralised governance can result in people’s participation in the decentralised
government structures, voice (i.e. voting by participation), enable the poor to hold
the local elected bodies accountable and contribute to the improved and efficient
service delivery. If such empowerment does not take place, the likely result is exit2
(Hirschman 1970) of the people from the participatory processes, and co-option and
capture of benefits through decentralised governance (Lakha et al. 2015).
According to Rondinelli et al. (1983), there are four types of decentralisa-
tion—deconcentration, delegation, devolution and privatization.
Deconcentration is a process in which some amount of administrative authority or respon-
sibility is handed over to lower levels within the central government ministries or agencies.
This is nothing but shifting of workload from central government officials to staff located
outside the national capital.
Delegation implies the transfer of ‘managerial responsibility for specifically defined func-
tions to organisations that are outside the regular bureaucratic structure and that are only
indirectly controlled by the central government… It implies that a sovereign authority cre-
ates or transfers to an agent specified functions and duties, which the agent has broad dis-
cretion to carry out. However, ultimate responsibility remains with the sovereign authority’
(Rondinelli et al. 1983: 19).
Devolution is the creation of subnational government units or strengthening of the same
in financial and legal terms (Rondinelli et al. 1983). The activities of the subnational gov-
ernment units, which are autonomous, independent and having their own legal status, will
be substantially outside the direct control of the central government. Under this type, local
government will have clearly defined geographical boundary within which it undertakes the
assigned functions, raises revenue and incurs expenditure. In the perception of local citi-
zens, the local government delivers services that satisfy their needs and on which they have
some influence. The relationship between the local and central government is reciprocal and
mutual. The central government will only have indirect and supervisory role. Devolution of
powers is usually through constitutional amendment, and once devolved to lower units of
the government, such powers can only be taken back through a legislation.
Privatization implies a situation where the governments have “divested themselves of respon-
sibility for functions and have either transferred them to voluntary organizations or allowed
them to be performed by private enterprises. In some cases, governments have transferred
responsibility to “parallel organizations” such as national industrial and trade associations,
professional groups, religious organizations, political parties, or cooperatives. These parallel
organizations have been given the responsibility to license, regulate, or supervise their mem-
bers in performing functions that were previously performed or regulated by the government”
(Rondinelli et al. 1983: 28).

2 Vadivelu (2008) shows in the specific context of Karnataka state how people choose not to
participate in decentralized projects if transfer of functions is not matched by the corresponding
empowerment.
1.1 Context and Importance 3

Deconcentration is generally termed as the weakest form of decentralisation, while

devolution is regarded as the strongest form. Many do not now consider privatisa-
tion as one of the types of decentralisation. Falleti (2005) however argues that these
forms are complementary in nature and the introduction of weak form of decentral-
isation leads to the demand for the stronger form. One more categorisation can also
be observed in the literature, namely, political (devolution of political powers and
functions), administrative (devolution of powers on functionaries), fiscal (devolution
of financial powers) and economic or market decentralisation.
Democratic decentralisation is considered to be much more valuable than decon-
centration or delegation. Blair (2000: 21) defines democratic decentralisation as
‘meaningful authority devolved to local units of governance that are accessible and
accountable to the local citizenry, who enjoy full political rights and liberty. It thus
differs from the vast majority of earlier efforts at decentralisation in developing areas,
which go back to the 1950s, and which were largely initiatives in public administra-
tion without any serious democratic component’.
Why is democratic decentralisation promoted all over the world as the best form
for bringing good development outcomes? The first argument is related to informa-
tion asymmetry and incentives. The decentralised government, being closer to the
people, is in a more advantageous position to obtain information on the situation,
problems and needs of the people. It is also argued that leaders elected to decentralised
government have incentives to formulate plans according to the needs and prefer-
ences of the people, and implement them in such a way that the people, in general,
and their constituency, in particular, benefit from such need-based and decentralised
plans (Crook and Sverrisson 2001; Blair 2000; Crook and Manor 1998; Manor 1999;
Rondinelli et al. 1989; Kulipossa 2004). Political argument that is often made in sup-
port of decentralised government is that decentralisation promotes true democracy
by way of enabling the participation of the people in the governance and accountabil-
ity (Rondinelli 1983; Kulipossa 2004; Sharma 2006). From the fiscal angle, Oates
(1972) argues that local planning provides cost-efficient services as local government
considers local preferences more carefully than the central government.

1.2 Decentralisation and Inclusive Governance

Decentralisation, thus, provides an enabling environment in which decision-making

and service delivery can be brought closer to the people, especially those belonging to
poor and vulnerable groups. It not only improves governance through accountability,
transparency, participation of the marginalised and women in development but also
strengthens democracy, participation and civil society institutions. Decentralisation
is expected to lead to inclusive growth in the following ways.
First, the situation, needs and preferences of the people differ from locality to
locality. The local government, being closer to the people and having information on
their diverse needs and preferences, is in a better position to formulate programmes
that suit local preferences and conditions. Economic theories substantiate that decen-
4 1 Introduction

tralised decision-making optimises the outcomes and ensures the well-being of all
those who are likely to be affected by such decision. Decentralisation helps identifi-
cation of the local problems, takes an inventory of locally available human and nat-
ural resources, makes better estimates of financial resources and locates the projects
appropriately (Rajasekhar and Satapathy 2007). The local government can also act
more quickly to the changing needs of the people. Tailor-made policies and pro-
grammes become possible in decentralised governance as the local government and
organisations enable the people (including the vulnerable such as depressed castes,
women, etc.) to participate in the planning and implementation of programmes.
Second, transparency and accountability are important components of good gov-
ernance. Since local governments are closer to the people, their actions ought to be
transparent and accountable. By building popular participation and accountability
into local governance, the local level government will become more responsive to
citizens’ desires and more effective in service delivery. Because of this, in theoret-
ical terms, they cannot afford to resort to corruption in the delivery of services or
to diverting funds meant for development. The Human Development Report (2003)
cites a study of 55 countries, which found that decentralised government spending
was closely associated with lower corruption among bureaucrats and reduced rent
seeking by private parties—leaving more money for expenditure on basic services
for poor people (UNDP 2003: 135). Although a few studies in India have come up
with evidence of corruption by decentralised bodies,3 decentralised institutions have
the potential to reduce corruption and increase the scope of the reach of development
benefits to the poor.
Third, decentralisation reduces absenteeism among government employees in
local schools and health clinics because elected representatives of the local govern-
ment receive complaints from their constituents and can impose discipline on erring
officials. When the new decentralised institutional structure was introduced in Kar-
nataka in the late 1980s, it was found that ‘schools and hospitals are being run more
efficiently; attendance of teachers, students and doctors has improved’ (Aziz 1993:
133). Reduced absenteeism, in turn, enhances the provision of basic services to the
poor (UNDP 2003: 135), and improved outcomes (Duflo et al. 2012).
Fourth, much of the decentralisation’s strategy lies in its promise to include peo-
ple from all walks of life in community decision-making, and reduction in poverty.
‘The signal promise of decentralising government authority is enhancing democratic
participation by encouraging more people to get involved in the politics that affect
them, and making government more accountable by introducing citizen’s oversight
and control through elections. If democracy lies in rule by the people, the promise
of democratic decentralisation is to make that rule more immediate, direct, and pro-
ductive’ (Blair 1998: 6).

3 Asthana (2008), after comparing and analysing the levels of corruption in the drinking water system

in the centralised and decentralised systems in Madhya Pradesh and Chhattisgarh, concludes that
the level of corruption was significantly high in the decentralised system in terms of manipulating
bills and expediting repairs and new connections.
1.2 Decentralisation and Inclusive Governance 5

Through the 73rd Constitutional Amendment Act in 1993, the Indian government
has provided a framework for constituting democratic decentralised governments at
the substate level. The Amendment sought to bring a new political system in rural
areas by giving priority to decentralisation, people’s participation and democracy
at the local level. The Amendment adopted a three-tier model of government at the
level of district and below with democratically elected governments at the village,
block and district levels. The key features of this historic Amendment include manda-
tory elections once in 5 years, provision of Grama Sabha (people’s assembly) as an
institution providing an opportunity for people to participate and an accountability-
enhancing mechanism, affirmative action by reserving seats (including executive
positions) for women and people belonging to SC/ST communities, transfer of pow-
ers, functionaries and finances and the constitution of Finance Commission. The
Grama Sabha, which consists of all voters in a village, is to be convened at least
twice a year to incorporate people’s views into planning and implementation. The
mandatory rules in the Amendment provided for regular and periodic elections, reser-
vation of seats and allocation of funds to secure people’s participation. The Amend-
ment has also entrusted local governments with the responsibility for implementing
poverty alleviation programmes and delivering public services. All these features
have the potential to ensure representation and participation of vulnerable sections
such as depressed castes and women in decentralised governments, transparency and
accountability in these institutions, and the assignment of powers, functionaries and
finances to decentralised governments so that they can plan, implement and monitor
development projects and the delivery of services.

1.2.1 Did Decentralised Government Promote Inclusive

Governance?

Although decentralisation is expected to promote inclusive governance, the review

of studies presented below suggests that the evidence on the participation of
marginalised groups in the local decentralised government is mixed.

1.2.1.1 Participation of Marginalised Caste Groups

Although marginalised groups have improved their representation in the PRIs4 in

India, their effective participation in these bodies could not be achieved. Gaventa
and Valderrama (1999) identify factors such as power relations, level of citizen
organisation, participatory skills, political will and insufficient financial resources
as barriers to participation of citizens in general and those belonging to disadvan-
taged sections in particular. They write that ‘participation is about power and its

4 Theproportions of women, SC and ST representatives in all Panchayats in India were 36.9, 18.5
and 11.3%, respectively, as on July 1, 2011 (Alok 2011: 19).
6 1 Introduction

exercise by different social actors in the spaces created for the interaction between
citizens and local authorities. However, the control of the structure and processes for
participation—defining spaces, actors, agendas, procedures—is usually in the hands
of government institutions and can become a barrier for effective involvement of
citizens’ (Gaventa and Valderrama 1999: 7).
Soon after the decentralisation reforms have been initiated in India, Lieten (1996)
has examined the participation of members in Grama Panchayats (hereafter GPs) in
the state of Uttar Pradesh. He termed them as ‘namesake’ members. Kudva (2003)
examines the issue of women participation in Karnataka decentralised governments
over a period and found that the reservation has made women more visible and
contributed to self-efficiency of women representatives. Inbanathan (2003) exam-
ines issues relating to the representation of dalits (SCs) in GPs through affirmative
action, and their participation in functioning of local government. According to him,
reservations have provided political space to dalits; but, they are not able to exercise
effective power not only because of their recent entry into decentralised governance
systems but also because of barriers created by the existing social structure. Further,
he notes that ‘the power that a panchayat representative possesses also depends on
the social standing and other attributes that are more individual in orientation rather
than only on their caste identity’ (Inbanathan 2003: 2).
Inbanathan and Sivanna (2010), who analysed the participation of dalits in PRIs
in Karnataka and Tamil Nadu, found this situation has continued even after 10 years.
According to them, upper castes resist dalits occupying leadership positions thus
implying that the upper castes were against the lower caste groups exercising power
through decentralised government. The more recent experience suggests that the par-
ticipation of dalits has become complex issue. The representation and participation
of dalits in the local government has increased; but, while some of the dalit leaders
are co-opted others are able to assert themselves (Lakha et al. 2015).

1.2.1.2 Participation of Women

The representation of women in PRIs has been equal to or more than the seats reserved
in the country as a whole. In a few states, their representation is very high. Chattopad-
hyay and Duflo (2004) use political reservations for women to study the impact of
women’s leadership on decision-making at the local level. With the help of data from
265 GPs in West Bengal and Rajasthan states, they compared the type of public goods
provided in GPs reserved for women with those provided in GPs reserved for men.
They found that women leaders allocated more for those projects that are relevant for
women. Rajasekhar and Manjula (2011) show that women-headed Grama Panchay-
ats tended to be better in the delivery of streetlight services. Their analysis of data
from 5,212 GPs in Karnataka shows that the ratio of expenditure on the provision of
streetlight services to receipts was in general high in most of the GPs; but, if a GP has
woman president, the ratio declines by 8%. Deininger et al. (2015) finds that gender
quotas increase the level and quality of women’s political participation, their ability
to hold leaders to accountable and their willingness to contribute to public goods.
1.2 Decentralisation and Inclusive Governance 7

These positive effects persist beyond the period of reservation; that is, women once
elected will continue to have qualitative participation in decentralized governance
even after completion of their term.
There are also studies that argue that the political participation of women has been
less than what is desirable.5 There was little awareness among women about possibil-
ities that reservations provided for articulation of their rights and needs (Pal 1998a).
Political parties also did not assign considerable importance to the possibility that
reservations provided to the decentralisation and devolution of power (Pal 1998b).
It has been noted that without female literacy and a change in the status of women
in the family and society, women will continue to act as token representatives of the
male members of their households (Pal 1998c). It has been found that the level of
awareness among women GP members about schemes and programmes to improve
agriculture was found to be poor (Mankar et al. 2005). Vijayalakshmi (2007) analyses
the factors influencing the participation of women in PRIs in Karnataka, and argued
that the political participation of women depends on the sociocultural constraints
which manifest in gender inequalities, differences among women and how they deal
with their multiple identities.
The Government of India (2005) has conducted a large study in several Indian
states on the participation of women belonging to depressed castes. The study found
that caste discrimination and atrocities on scheduled castes and tribes continue to
be unabated in various states, despite various constitutional provisions and legisla-
tive measures. Elected women panchayat representatives, particularly from SC and
ST communities face enormous discrimination and even sexual harassment in per-
forming their public roles effectively. While continued discrimination in society is a
complex reality, what is worrying is that government officials also treat such elected
Panchayat representatives with neglect and apathy. Such attitudes and practices fur-
ther limit the effectiveness of elected Panchayat representatives from SC and ST
households. There is also evidence that elite capture in decentralised institutions is
leading to a situation where the benefits meant for the poor and vulnerable have been
siphoned off by the elite (Johnson et al. 2003).
Ban and Rao (2008) did not find any evidence that women elected to local gov-
ernments on reservations were merely proxy representatives and were more cautious
in their conclusion. According to them, institutional factors matter much more for
women than for men. They found that women perform better than men in situations
where they have more political experience. They also found that women tended to
perform better if they were living in villages less dominated by upper castes, and
in states where the panchayat system is more mature. Jayal (2006) notes that insti-
tutional design as well as of social inequalities of gender and caste inhibit a fuller
and more effective participation by women; at the same time, quotas have enabled
women to address their practical gender needs and interests, even if the articulation
and realisation of strategic interests is moving at a somewhat slower pace.

5 For a useful survey of women participation in PRIs, see the discussion paper by UNDP (n.d).
8 1 Introduction

1.2.1.3 Participation in Grama Sabha

The other mechanism created to facilitate the participation of people specially belong-
ing to marginalised groups below the GP is Grama Sabha. The main intention of hav-
ing Grama Sabha is to maximise opportunities for the poor and socially marginalised
groups and to exert influence over policy choice, resource allocation and programme
design (Robinson 1998: 153). The Grama Sabha at the grassroot level facilitates par-
ticipatory governance and planning since the elected representatives, officials and
the citizens are expected to participate in it. This platform enables the lowest rung of
government (village/grama) to plan and implement the local development projects
and services according to the needs and aspirations of the people. In other words,
planning and expenditure priorities arrived at by citizens and local officials through
participatory procedure reflect local preferences better. Greater citizen participation
in local budget decisions, spending choices and development planning—yield greater
citizen satisfaction with basic services and more coverage for previously excluded
groups—particularly the poor, minorities and women, thus moving toward more
inclusive governance (Babu et al. 2011: 214). Through Grama Sabha, the citizens
exercise voice and demand accountability and transparency of local officials in their
administration and development. Thus, in a nutshell, Grama Sabha paves the way
for inclusive development.
People belonging to disadvantaged groups will be in a position to participate in
Grama Sabha meetings and demand for accountability. Beseley et al. (2008: 253)
mention the two ways in which Grama Sabha may improve the working of the local
government. ‘First, relative to elected representatives, these meetings may better
reflect citizens’ preferences on issues such as how to target resources to the neediest
groups. Second, by providing a forum for monitoring the actions of elected represen-
tatives, they may reduce agency problems in politics, and the extent of corruption’.
There has been considerable research on the functioning of Grama Sabhas in
India. Issac and Heller (2003) found improved participation of the people and fairer
allocation of resources through Grama Sabha. Kadekodi et al. (2007) found that
holding a Grama Sabha seems to have an egalitarian influence, with more effective
targeting of benefits of providing below the poverty line (BPL) cards to the poor
and disadvantaged. However, the awareness on Grama Sabha and the number of
meetings to be conducted in a year varied across regions and socio-economic groups
(Rajasekhar et al. 2012a, b; Manjula et al. 2018). Several studies found that the main
reason why people attend Grama Sabha meetings is to obtain benefits under gov-
ernment schemes such as housing rather than representing their interests and secure
them through planning, and/or for holding local elected and non-elected officials
accountable for their actions accountable. A large number of citizens at the GP level
have not attended Grama Sabha meetings. The following have been cited as rea-
sons for not attending Grama Sabha meetings; (i) irregular conduct of meetings; (ii)
lack of prior information on Grama Sabha meeting dates; (iii) long distance to the
venue of Grama Sabha meeting; (iv) ‘Exit’ of the poor; and, (v) livelihood concerns
(Rajasekhar et al. 2012a, b; Manjula et al. 2018).
1.3 New Roles of the Local Government 9

1.3 New Roles of the Local Government

In the recent years, a number of international agreements such as Millennium Devel-

opment Goals (MDGs) and Hyogo Framework have been arrived at and these assign
roles to the local government in meeting the goals. Likewise, Self-Help Groups
formed under the microfinance programme are present in most of the villages. They
are also expected to play an important role at the grassroots level. A question may
therefore be raised: Are these new roles to local government have any influence on
elite capture? In the ensuing paragraphs, we will provide a few details on these new
roles.

1.3.1 HYOGO Framework

Are the local governments provided with new role under the international disaster6
management frameworks such as HYOGO and SENDAI?. In order to understand
this, let us briefly discuss these two frameworks.
A World Conference on Disaster Reduction in 2005 in Japan adopted the HYOGO
Framework for Action 2005–2015. The goal was to substantially reduce disaster loss
by 2015. The HYOGO framework was created after assessment of the 1994 Yoko-
homa strategy. To implement the HYOGO framework, India prepared the National
Disaster Mitigation Plan, the Disaster Management Act, 2005 and the National Policy
on Disaster Management, 2009. Due to the 73rd and 74th Constitutional Amendment
Acts, local governments have been entrusted to put emphasis on Disaster Risk Reduc-
tion in all the constructions made in future. Disaster Management Authorities have
been constituted at national, state and district level under a legal framework. Govern-
ment of India has implemented the GOI-UNDP Disaster Risk Reduction Programme
across the country (2009–2012) to strengthen these newly established Disaster Man-
agement Authorities at state and district level through Disaster Management training
facilities. There has been an increased focus for improvement of a recovery frame-
work to enable the people affected by disasters to access resources for rebuilding
their lives and to revive their livelihoods. There has been creation of key areas of
focus and revisitation on minimum standards of relief. Several village-level disaster
committees along with subcommittees such as Rescue and Relief, Temporary and
Permanent Shelter, etc. have been formed. There has been facilitation of disaster
management risk training and mock training drills at community levels and creation
of self-reliance at village, Gram Panchayat, Block and District levels in disaster pre-

6A disaster is defined as a sudden, calamitous event that seriously disrupts the functioning of a
community or society and causes human, material, economic or environmental losses that exceed
the community’s or society’s ability to cope using its own resource. Disasters can be due to envi-
ronmental issues or human interaction with the environment or a mixture of both. Examples of
disasters are cyclones, floods, earthquakes, thunderstorms, hurricanes, etc. There are four phases of
disaster management—Mitigation, preparedness, response and recovery.
10 1 Introduction

paredness. Several Non-Government Organisation (NGOs) such as Gram Vikas and

SEEDS, have contributed in disaster management especially in rural areas.
As per the Disaster Management Act 2005 of India, local governments which
include Panchayats, Urban Local Bodies (ULBs), Town Planning Authorities,
Autonomous District Councils, etc., will function as per the directions of District
Authority and will be responsible for carrying out relief, rehabilitation and recon-
struction activities in a post disaster situation. Also, local authorities have been
empowered to ensure that all construction activities within or under its jurisdic-
tion are in conformance with the mitigation guidelines laid down by National and
State Disaster Management Authorities. The Government of India has strived to
create Block/Taluk Disaster Management Committees in 169 multi-hazard prone
districts in 17 states. The Planning Commission of India in an exclusive chapter
‘Disaster Management: The Development Perspective’ in the Tenth Five Year Plan
(2002–2007) made detailed analysis of position and programmes relating to disas-
ters and provided a workable long-term framework for mitigation and overcoming
various natural catastrophes.
After the HYOGO framework, the SENDAI Framework was created as its succes-
sor. SENDAI Framework is a global policy framework for Disaster Risk Reduction,
with the timeframe of 2015–2030. The SENDAI Framework has seven targets and
four priorities. The SENDAI Framework has just come in, and hence, not much lit-
erature is available on plans implemented under this framework. However, there are
doubts regarding implementation and effectiveness of these plans, usage of funds
and actual legislative capacity of local government bodies.

1.3.2 Millennium Development Goals

A viewpoint expressed is that in view of international agreements such as Millennium

Development Goals (MDGs) and Sustainable Development Goals (SDGs) including
measures aimed at habitat development through the local government, whether it is
possible to have elite capture at the local level. These agreements are briefly explained
below. MDGs, formulated in 2000, were to be achieved by the year 2015. These goals
did not include activities relating to housing per se. After evaluating the success of
MDGs in 2015, SDGs were announced as a successor to the MDGs. Of 17 SDGs,
the following three were related to the habitat that a person inhabits; Goal 3: Good
Health and Well-being, Goal 6: Clean Water and Sanitation and Goal 7: Affordable
and Clean Energy. These three goals were not directly related to the housing, but
related broadly to the habitat. It is argued that these agreements have put the local
government under the global and national spotlight, and hence, it is not possible for
them not to achieve the goals relating to the habitat.
1.3 New Roles of the Local Government 11

1.3.3 Self-help Groups

Since the 1990s, the microfinance movement has been active in India. Microfinance
implies providing the poor with savings, credit and insurance facilities to set up
or expand Income Generating Activities relating to agriculture, allied activities and
non-farm sector, and thereby, to increase household income security. Microfinance
services are provided through groups, which are widely known as SHGs in India. As
per the data provided by the National Bank for Agriculture and Rural Development
(NABARD), there were 85.8 lakh SHGs which were linked to banks in India during
2016–17. Some of these SHGs have been formed as a part of nation-wide rural devel-
opment programmes, and are expected to be mentored by the local government. The
estimated average number of SHGs per village works out to be 13! This represents
considerable social capital in rural India.
Although the main objective of SHGs is the facilitation of savings contribution and
provision of credit to members, they are also involved in community activities. With
capacity building inputs provided by the promoters, SHG members are expected to
participate in Grama Sabha meetings, represent the interest of members and secure
them though collective action. It is therefore expected that SHGs will act as a check
against the local government policies and programmes, and demand accountability
from the local government officials at the grassroots. This will in turn have an impact
on elite capture tendencies.
In this study, we will be analysing the question of the extent to which the above
have had impact on the effective implementation of development programmes, and
inclusive governance and development.

1.4 Need for the Study

The studies on decentralised institutions suggest that mere constitutional changes

do not bring radical improvement in their functioning and people’s participation.
In this context, the distinction between administrative and political decentralisation
(Hansen 1999) becomes relevant. In administrative decentralisation, certain changes
(initiated from either outside or inside) lead to an improvement in the implementation
of development projects. Political aspects remain secondary under this approach. On
the other hand, political decentralisation involves the transfer of decision-making
authority to previously underrepresented or marginal groups. While the administra-
tive decentralisation approach claims that mere structural changes lead to a higher
degree of development, the political approach argues that mobilisation of people and
devolution of powers are necessary to obtain real decentralisation.
Viewed from this perspective, the 73rd Constitutional Amendment in India, which
sought to ensure the participation of women and marginalised groups through reser-
vations, Grama Sabha and other accountability mechanisms such as elections, can be
questioned on the grounds that these cannot break the traditional patterns of socio-
Another random document with
no related content on Scribd:
„Er is haast geen tijd toe.”

„Juist daarom wou ik er dadelijk werk van maken. Het moet gauw en
goed gaan. Hij is zoo’n fideele kerel, dat het al te gek zou wezen
hem zonder ’n kleine „fuif” te laten weggaan.”

Ondanks de verschrikkelijke haast kwam toch de overgeplaatste

dien avond in de sociëteit; Van Brakel had zijn lijstje reeds gereed;
de club deed mee, dat sprak vanzelf; verder de resident, eenige
chefs van handelshuizen, advocaten en ambtenaren,—zoo wat ’n
twintig lui; meer moesten er niet zijn, want dan werd het ongezellig.
Het moest een fijn dinertje wezen, dat stond vast; een der bedoelde
chefs had welwillend op zich genomen voor de wijnen en sigaren te
zorgen, natuurlijk tegen factuursprijs; dat deed hij altijd, en
[13]daarom was hij van dergelijke partijen steeds een groot
voorstander en nam hij volijverig daaraan deel; een ander, die een
groot huis bewoonde, had zijn lokaliteit ter dispositie gesteld en het
gratis gebruik zijner zilveren couverts aangeboden; Van Brakel zelf
had reeds ernstig onderhandeld met den koek- en banketbakker, die,
als hij behoorlijk nuchter was, in staat geacht werd een goed diner te
kunnen leveren, en althans in het bezit was van goede menu’s.

Toen hij in de sociëteit kwam, sprak Van Brakel eerst een oogenblik
zeer geheimzinnig met zijn collega en den redacteur, waarop ze met
hun drieën gelegenheidsgezichten trokken, en zóó naar den
assistent-resident gingen, die met een anderen bezoeker zat te
praten en zich hield alsof hij van de opkomende aanstellerij niets
hoegenaamd had bemerkt. Van Brakel, die machtig veel van
dergelijke voorbereidende aardigheden hield, deed het woord, en gaf
niet zonder ernst in toon en gebaren, den assistent-resident te
kennen, dat „eenige vrienden” bij gelegenheid van zijn vertrek
gaarne nog een avond aangenaam met hem wenschten door te
brengen, en dat zij daartoe den avond van overmorgen wenschten te
bepalen. Toen de assistent-resident had verklaard daar niet tegen te
hebben en er zeer vereerd mee te zijn, werd hem de lijst der
„deelnemers” overhandigd om als zijn speciale gasten daar nog bij te
schrijven, wie hij mocht verlangen.

Verbazend druk had Van Brakel het, en de arme man, die zijn huis
en zijn zilver had aangeboden, kreeg al dadelijk last van zijn offerte.
Men had een paar matroosjes weten te krijgen van het wachtschip,
aangezien er slechts één roep is omtrent de kunstvaardigheid van
Janmaat in het aanbrengen [14]van versieringen met groen, vlaggen
en bloemen. En zoo was op den gewichtigen avond alles gereed.

Toen Lucie gehoord had, dat het zoo’n fijn diner was, had zij het tot
haar echtelijken plicht en met het oog op de ontwikkeling des
vleesches van haar echtvriend, wenschelijk geacht een goeden raad
te geven.

„Jullie denkt er toch niet aan om acht uren, halfnegen te beginnen?”

vroeg ze.

„Natuurlijk. Dat was bepaald.”

„Het is zonde,” zei ze. „Je hebt dan nog weinig eetlust, en dat bij
zoo’n fijn diner.”

„Daar heb je gelijk in,” riep Herman, verrast over deze snuggere
vinding. „We konden best later.… maar hoe drommel krijgen we den
tijd om?”

„Wel doodeenvoudig. Je vertelt aan de lui, dat jullie pas tegen tien
uren, halfelf begint. Vóór dien tijd drink je ’n glas port en speelt een
hombertje.”

„Drommels, dat is een idee!”

„En dan niet t e v e e l bitter drinken, Herman,” vermaande ze. „Dan
proef je er niets van.”

„Jij wilt met alle geweld maar, dat ik lekker zal eten,” zei hij met een
dankbaren blik, en gaf haar een kus.

„Natuurlijk! Zoo’n fijn diner! ’t Is zonde!”

En het geschiedde, gelijk het door Lucie was verzonnen. Tegen acht
uren kwamen in de feestelijk versierde voorgalerij een twintigtal
heeren in zwarte jas bijeen. Eerst stonden en liepen ze zoowat op en
neer, al pratend en lachend; daarna zetten ze zich aan de vijf
speeltafeltjes, waar ze zooveel mogelijk soort bij soort waren
ingedeeld; de resident [15]zat aan het middelste tafeltje dicht bij de
trap der galerij, opdat de voorbijgangers vooral zouden kunnen zien,
dat hij ’t feestje bijwoonde.

Het kostte den waren liefhebbers van het spel geen geringe moeite
tegen elf uren op te staan en te gaan eten. De mandoor van den
kok-bakker had reeds van tien uren af aan Van Brakel geseind, dat
alles klaar was, maar de ingenieur was e n v e i n e en speelde het
eene „kleintje” na het andere, zoodat hij maar net gedaan had, als
had hij niets gemerkt.

Maar ten slotte was toch iedereen verheugd wat te kunnen eten, en
aangezien honger zelfs in Indië, ja misschien meer dan elders, de
beste saus is, werd de schildpadsoep zwijgend en met een soort van
piëteit genoten, en eerst de fijne Sauterne, die bij de visch werd
gedronken, had het vermogen de tongen een weinig te ontboeien.

Tot twee uren in den nacht zat men aan tafel, en toen men eindelijk
opstond, bleek uit de verrassende confidenties, die sommigen
„deelnemers” elkaar deden, schoon ze overigens in het dagelijksch
leven volstrekt niet intiem met elkaar waren, dat de verschillende
wijnsoorten haar invloed op de hersenen deden gevoelen.

Aan huiswaarts gaan dachten de meesten in het geheel niet. Slechts

een enkele sloop stilletjes het erf af, zocht onder de rijtuigen zijn
eigen véhikel en éclipseerde zoo op clandestine wijze, zonder
iemand gegroet te hebben, terwijl onder het naar huis rijden zijn
hoofd alle bewegingen van den wagen meemaakte, alsof het slechts
door een ijzerdraad met zijn romp was verbonden.

In de voorgalerij was men weer druk aan het dobbelen [16]geraakt.

Van een behoorlijke homber-partij was geen quaestie meer. V i n g t -
e t - u n , dat was het eenige, waartoe opgewektheid werd gevoeld.

Het duurde en duurde voort. Langzamerhand begon het te dagen;

het opdoemend licht teekende reeds flauw de omtrekken van ’t hoog
geboomte; de hanen in de kampongs kraaiden in koor. Herman Van
Brakel zat nog te spelen; hij zag bleek en zijn gezicht was nog meer
opgezet dan gewoonlijk; een groepje kijkers stond er om heen.

Het ochtendschot viel,—tot zoolang was er afgesproken, dat men

zou spelen, en toen bleek bij het afrekenen, dat Van Brakel
omstreeks drie duizend gulden had verloren.

Drie duizend gulden! Het was, vond hij, al een heel beroerd geval.
Men had echter niets aan hem kunnen zien, dat was zeker, en
lachend had hij gezinspeeld op de pikols koffie van zijn schoonvader,
ofschoon hij zeer goed wist, dat hij bij den tegen de K a f f e e l a u s
worstelenden Germaanschen ouden heer niet behoefde aan te
komen met het verzoek om een speelschuld van dien aard voor hem
te betalen; H e r r Drütlich, die op dat punt soliede principes had, zou
hem een S c h w e i n h u n d genoemd en naar den Te u f e l
verwezen hebben.
Naar den duivel! Hm! dat zou hij misschien wel doen, maar niet in
dien zin.

Het was helder dag toen hij huiswaarts keerde, na in het feestlokaal
te hebben ontbeten met de restes van het diner. Zoo veel was zeker,
dat hij er zijn gezonden eetlust niet bij verspeeld had.

De dampen van den wijn waren verdwenen, en hij was, [17]toen hij
huiswaarts keerde, zoo goed als ontnuchterd. Die Lucie ook, dacht
hij, met dat laat aan tafel gaan! Als zij dat niet had aangeraden, zou
alles beter zijn gegaan, en dan had hij wellicht v e i n e gehad, terwijl
nu .… Enfin, zij had het goed gemeend, dat was zeker, en hij voor
zich zou haar niet onlekker maken door over het geval te spreken.
Hoe hij aan het geld moest komen, stond hem niet duidelijk voor den
geest op dat moment, maar dat het t e r e c h t zou komen betwijfelde
hij geen oogenblik. In Indië kwam immers a l l e s terecht.

„Wel, heb je veel pleizier gehad?” vroeg Lucie, die al lang op was en
er frisch uitzag.

„Uitstekend. Heb jij je portie ontvangen?”

„Heerlijk, ik heb er aan gesmuld.”

Het deed hem pleizier, zei hij. ’t Was maar een aardigheid geweest.
Hij had het diner besteld en te gelijk aan den kok-bakker gezegd van
een enkelen schotel ’n beetje naar zijn huis te zenden; Mevrouw wou
het wel eens proeven. En de kok-bakker, die toen juist niet dronken
was en dan de goede eigenschap bezat een half woord te verstaan,
had aan de ingenieursvrouw een compleet diner, voor één persoon,
gezonden, waardoor zij zich vrouwmoedig had heengewerkt, schoon
werkelijk de laatste schoteltjes haar menigen zucht hadden gekost.

„Heb jullie nog gespeeld?”

„Natuurlijk. Behalve het eten hebben we niets anders gedaan.”

„Dobbelaar! En heb je niets gewonnen?”

Hij glimlachte m a l g r é l u i . Het was in zijn omstandigheden en op

dat oogenblik zoo zot te hooren vragen of hij gewonnen had. [18]

„Een kleinigheid,” loog hij. „Een gulden of tien.”

„Beter zóó dan anders. Ga nu gauw naar bed, vent. Je hebt het met
die partij al zóó druk gehad de laatste dagen.…”

Hij liet het zich geen tweemaal zeggen, en ondanks de drukkende

gedachte aan de drie duizend gulden, die hij niet bezat en toch
binnen tweemaal vier en twintig uren, volgens de heiligste en
inviolabelste afspraak, betalen moest, sliep hij rustig in, altijd door
zichzelven de verzekering gevend, dat het wel zou terechtkomen.

Lucie kwam eens naar hem zien. Het was nu juist geen mooi
gezicht, dat haar Herman al slapende opleverde. Zijn gezicht glom
alsof het met vet was ingewreven en hij snorkte allerakeligst. Maar
zij was een te goede getrouwde vrouw om hem zulke kleinigheden
aan te rekenen, en sloot zachtjes de jaloezieën, opdat hij in zijn
slaap geen last zou hebben van de zon, want ’t begon al erg warm te
worden.

Op het erf voor zijn woning wandelde de hoofdingenieur Willert des

namiddags op en neer, met een der heeren, die het afscheids-
partijtje ter eere van den assistent-resident hadden bijgewoond. Een
beminde persoonlijkheid was de hoofdingenieur niet. Zijn ambtelijke
bekwaamheid werd niet betwijfeld; hij was als gewoon opzichter in ’s
lands dienst gekomen, en had zich door ijver en studie een weg
gebaand tot zijn tegenwoordige positie. Dat was een gunstig sociaal
getuigschrift. Maar men vond hem niet vriendelijk genoeg en niet
aangenaam van humeur in den omgang; wel had hij bij velen den
roep van een braaf karakter en een goede inborst, maar het groote
publiek, meer oordeelend naar den vorm dan naar den inhoud,
mocht hem niet. [19]

Ook Van Brakel droeg hem geen goed hart toe, te minder omdat hij
vermeende door dien chef bespied te worden. Hij, de
hoofdingenieur, was de man geweest, die zoo onverwacht in de
sociëteit langs het speeltafeltje was gekomen, waaraan de club zat
te dobbelen, bij welke gelegenheid Van Brakel het woord „ploert” had
gebruikt.

Toen de bezoeker het verhaal deed van het wanhopig spelen van
den ingenieur en het cijfer noemde van diens verlies, schudde Willert
het hoofd.

„Ik begrijp niet hoe hij zulke sommen kan verliezen.”

„Och, dat is gemakkelijk genoeg; als hij zijn verlies maar kan
betalen.”

„Verliezen en betalen is bij mij één.”

„Maar niet bij alle menschen.”

„Bij Van Brakel wel. Hij is een lichtzinnig mensch, maar voor zoover
ik hem ken, acht ik hem niet in staat die schuld onbetaald te laten.”

„Waarachtig niet. Dat heb ik ook niet gezegd. Nu, adieu, ik wandel
nog een eind verder.”

Met de handen op den rug bleef de hoofd-ingenieur bedenkelijk

staan kijken in de lucht. Hij moest op Van Brakel een nauwlettend
toezicht houden, dat stond bij hem vast. Wel was hij van des
ingenieurs eerlijkheid volkomen overtuigd, maar hij had ook de
zekerheid, dat de man op weg was naar zijn ondergang, en tevens
zou trachten zich hoe dan ook op de been te houden.

Overplaatsen? Wat zou het baten? Wel werkte Van Brakel nu

zelfstandig,—maar er was toch nog e e n i g e contrôle. In het
binnenland was het nog gevaarlijker. En zoo hij [20]hier een
dobbelaar was, dáár zou hij ’t niet minder wezen.

Het speet hem voor Van Brakel, want ’t was een kundig man, die zijn
zaken verstond, en gemakkelijk en vlug werkte. Maar niettemin
moest hij hem scherp in het oog houden.

En hij dacht daar nog ernstig over na, toen Van Brakel eerst in den
namiddag ontwaakte, met een verschrikkelijken dorst, en door zijn
luid geroep om iets te drinken de oorzaak was, dat zijn tweelingen
zich verslikten.

De eerste teug ijswater werd hem vergald door de gedachte aan zijn
speelschuld.—Ja, ’t was Zondag-middag, en op het oogenblik kon hij
toch geen beslissende stappen doen. Toch scheen het hem
onvermijdelijk toe, dat hij i e t s deed, en onder den invloed dier
overtuiging ging hij naar zijn kantoorkamer, zette zich aan den
lessenaar, nam een groot vel wit papier en trok zeer netjes een
hoogst eenvoudig „staatje”; daarna nam hij uit een der laden een vrij
dikken bundel onbetaalde rekeningen, en begon die één voor één
zeer regelmatig te boeken in het staatje; toen hij daarmee gereed
was, telde hij de kolom „Bedrag” samen, aldus zijn beren als het
ware kapitaliseerende; boven het totaal trok hij één streepje en er
onder een langere, dubbele horizontale streep.

Het zag er netjes uit, en als ’t een stuk in duplo ware geweest, had
hij het gerust naar zijn Departement kunnen zenden. ’t Is waar: het
was niet bemoedigend. Meer dan tweemaal zijn jaarlijksch inkomen!
Dat kwam van den laatsten post van drie duizend gulden, dien hij
Dinsdag-ochtend moest betalen.

Toch had Van Brakel een gevoel van voldaanheid, toen hij de „zaak”
zoo eens flink onder de oogen had gezien, en [21]als hij ’t staatje
aanzag, dan dacht hij dat hij nog zoo’n slecht financier niet was, als
hijzelf wel eens meende. Behoedzaam sloot hij ’t mooie staatje weg
en kleedde zich om een eindje den weg op en neer te wandelen.

Dat hij „aangekeken” werd, viel hem niet op. De kracht der bazuin
van de Faam in een Indische plaats was hem niet goed bekend. Hij
zou het nooit hebben geloofd, dat de schoolkinderen, die hem langs
den weg groetten, wisten, dat hij den vorigen nacht een vrij
aanzienlijke som had verdobbeld. Oude lieden beantwoordden
stijfjes zijn groet; jongelui zagen hem met bewonderende blikken na;
nu, vonden ze, m o o i was het wel niet, maar er was toch iets
kranigs in.

Al voortwandelend ontmoette hij een paar kennissen, die met hem

opliepen.

„Ze hebben je leelijk te pakken gehad, hè, Van Brakel?”

„Ja, dat gaat vrijwel.”

Hij antwoordde op een toon, die voortzetting der conversatie over dit
onderwerp uitsloot. Er werd niet verder van gerept en over koetjes
en kalfjes sprekend, kwam hij weer terug bij zijn huis en ging er
binnen, eigenlijk blij dat hij van ’t gezelschap af was.

Hij had dien avond haast om naar de sociëteit te komen, wat Lucie
niet erg aanstond, omdat zij van plan was een visite te maken.

„Laat ik je er niet afhouden,” zei hij.

„Ik vind het vervelend alleen te gaan.”

„Dat behoeft ook niet, Lucie. Ik zal je brengen, en ik beloof je, dat ik
vóór elven kom om je te halen.” [22]

„Maar kan je nu dien éénen avond niet uit de sociëteit blijven?”

„Tien avonden als je wilt, maar van avond moet ik dringend een paar
lui over een werk spreken. Ik heb hun gezegd te komen, en nu kan
i k toch niet wegblijven.”

Ze geloofde het. Hij kon haar, wat zijn loopen naar de sociëteit
betreft, altijd alles wijsmaken.

Zijn gezicht helderde op toen hij in het ruime lokaal kwam, waar een
eeuwige lucht van verschaalde spiritualiën heerschte. Er waren dien
Zondag-avond nogal bezoekers en daaronder ook een oud heer,
chef van een groot handelshuis. Er werd natuurlijk kaart gespeeld.
Van Brakel zorgde dat hij met den koopman in hetzelfde partijtje
kwam; tegen halfelf zond hij den wagen naar Lucie met de
boodschap, dat hij haar onmogelijk kon komen halen; hij zou wel
nader zeggen, hoe dat kwam. Het was alweer halftwee voor men „de
laatste” speelde; daarna werd er gesoupeerd, en de koopman
bestelde paling in gelei met sla en andere goede zaken; zij praatten
en lachten, en besproeiden het soupertje met een goed glas
champagne. Toen meende Van Brakel, dat het rechte moment was
gekomen. Hij nam den koopman à p a r t en vertelde hem in weinige
woorden, wat de quaestie was. Met de handen in de zakken hoorde
deze hem aan, knikte een paar keer met het hoofd, en zei toen met
een onbeschrijfelijk beschermend a i r d e g r a n d s e i g n e u r :

„Wel ja, ik zal je wel helpen. Kom morgen maar even op mijn
kantoor, dan zullen we dat dingetje wel in orde maken.”
De ingenieur had wel willen springen van vreugde. Hij [23]drukte „den
vriend in nood” de hand en zei iets van groote verplichting
enzoovoort.

„Kom,” zei de ander. „Laat ons nu nog een partij biljarten.”

Tegen vier uren gingen ze huiswaarts; ze hadden veel pleizier

gehad; ze wisselden s h a k e - h a n d s ; ze hadden veel gedronken,
—maar beiden waren van die sturdy gasten, die letterlijk overal
tegen konden.

„Nu, t o t m o r g e n ,” zei de koopman, terwijl hij in zijn mylord

stapte.

Het antwoord „To t m o r g e n ” van Van Brakel, die in zijn bendy

klom, klonk als het summun van wat er hartelijks kan liggen in de
menschelijke stem.

Hij maakte Lucie wakker, maar ze was boos; ze verweet hem,

schoon op haar gewonen kalmen toon, dat hij haar een mal figuur
liet maken bij hun kennissen. Luid protesteerend, kuste hij haar. Hij
kon het waarachtig niet helpen; het was onmogelijk geweest,
want.…. en nu vertelde hij haar de heele geschiedenis.

Neen, nu begreep ze ook, dat hij niet weg had kunnen gaan, terwijl
zich zoo’n schoone gelegenheid aanbood.

Hoe gelukkig, dat hij zoo gauw geholpen was! Zij zouden er anders
groote s o e s a h mee gehad hebben. Van het bedrag was ze
zoozeer niet geschrikt; ze had in haar jeugd, als ze hier of daar op
een onderneming gelogeerd was, wel eens andere dingen gezien.
Nu, dat was in zoover, Goddank, dan alweer geschikt! Het
verheugde hem innig, dat zij er ook zoo over dacht; hij kuste haar
nogmaals en kneep haar in de kuiten, die ze lachend en flauwtjes
protesteerend optrok. [24]Geen wolkje was er meer aan de lucht;
geen zorg hoe groot of klein kon hen nu meer deren; ten slotte sliep
hij in, doodvermoeid van het vernieuwde nachtbraken, en Lucie sliep
waarlijk ook weer in, en werd met schrik wakker, door het
geschreeuw van de kinderen, toen het reeds lang dag was.

Van Brakel had zijn speelschuld betaald. Denzelfden dag, dat het
gebeurde, wist de geheele stad het. De meeste menschen waren er
verbaasd over, en zijn vrienden ook, maar zij hielden zich goed, en
als er over werd gesproken, zeiden ze maar, dat Van Brakel een
speelbeurs er op na hield, die verduiveld goed gespekt moest
wezen, want hij had anders altijd v e i n e . ’t Was niet waar, maar het
gezeur was er mee aan een eind.

Slechts de tokohouders, die tot het oneindige l a i n b o e l a n

kregen op hun rekeningen, waren recalcitrant toen ze hoorden van
die drie duizend pop, en ieder hunner besloot in stilte om het er niet
bij te laten. Als de ingenieur zóóveel geld kon verdobbelen, dan kon
hij, meenden zij, hen ook wel betalen.

Het leven ging zijn ouden gang met dit verschil, dat de Van Brakels
minder dan ooit konden toekomen, daar de koopman elke maand
een deel van het geleende moest terugontvangen. De ingenieur
deed het onmogelijke om hooge declaraties te maken, maar
overigens ontzag hij zich in niets, ging evenals vroeger elken dag
naar de sociëteit en dobbelde er met afwisselend geluk. Lucie deed
op hare wijze haar best als huisvrouw; de kinderen groeiden als
kool, en zij.… groeide ook als kool. Zij vonden het vooruitzicht op
[25]nieuwe vermeerdering van hun gezin nu juist niet aangenaam,
maar ze beklaagden zich niet. In dat opzicht waren ze ouderwetsche
principes toegedaan; ze vonden haar een zegen, die verwezenlijking
van de zeezand-theorie!
Er ontbrak hun niets dan een millioen, en het was heel ongelukkig,
vond Lucie, dat nu juist z i j daarover niet beschikken konden, terwijl
er menschen genoeg waren met groot fortuin, die door hun
levenswijze duidelijk toonden, dat ze van hun geld geen gebruik
wisten te maken, en het dus ook niet waard waren.

Het was zeer slecht verdeeld in de wereld. Herman deed toch zoo
zijn best! ’t Was waar: hij ging veel naar de sociëteit en had sterk
uitkomende epicurische neigingen. Doch een man moest toch w a t
hebben. En dan: wat werkte hij niet hard! Altijd was hij in de weer, en
nu gaf hij weer les aan verscheiden jongelieden, die zich voor
landmeters- en andere examens wilden bekwamen. Toch gingen ze
hard achteruit. Niet alleen werd het „staatje” met elke maand grooter,
maar er bestond geen goede verhouding tusschen het verminderen
der bestaande posten en het bedrag van die er bij kwamen.

„Heb je ’t gehoord?” vroeg Van Brakel, terwijl hij zijn morsige

schoenen op de mat wilde afvegen, maar het met voorname
slordigheid er naast deed: „heb je ’t gehoord? Er is een c a l i c o t -bal
in de soos.”

„Dat moet erg pleizierig zijn.”

„Zeker, alle dames komen in sarong en kabaja. Katoen-achtiger kan

men het niet verlangen.”

„Wees nu niet flauw, Herman. Ik vind het uitstekend. [26]Waarom

moeten er voor een gewone partij altijd zooveel onkosten worden
gemaakt?”

„Wou jij soms in een katoen japonnetje gaan?”

„Ja natuurlijk.… Een c a l i c o t -bal, heb ik gelezen.…”

„Is een gelegenheid om eenvoudige menschen te foppen.”

„Dat is n o n s e n s .”

„Neen Luus, dat is het niet. Haast iedereen komt op zoo’n bal in
prachtig toilet, en a l s er dan naïeve lui zijn, die w e z e n l i j k in een
katoentje komen, dan amuseeren de anderen zich daar kostelijk
mee. Dat zijn de arme drommels, die, gelukkig dat ze eens naar ’n
bal kunnen gaan, zonder dat het wat kost, de gelegenheid met beide
handen hebben aangegrepen.”

„A j a k k e s , hoe hatelijk!”

Van Brakel lachte met wereldkennis.

„Het is niets dan de waarheid, Luus, en ik zou niet willen hebben, dat
die dames van den handel, die toch al zoo’n bluf slaan in groot toilet,
jou achter haar waaiers zaten uit te lachen, omdat je er waart met
een katoen jurkje.”

„Het zou mij wat kunnen schelen.… Bovendien, ik geloof dat je ’t je

maar verbeeldt.”

„Waarachtig niet. Die particulieren hier in Indië.…”

„Ik zou maar niets van „die particulieren” zeggen, Herman. Wie zou
je laatst zoo maar dadelijk aan dat geld hebben geholpen, als het
niet een particulier was geweest?”

„’t Was ook wat.… voor hem,” protesteerde Van Brakel, maar hij ging
toch door naar zijn kamer om zich uit te kleeden, en onttrok zich aan
verdere discussie.

Het was een teer punt, het eenige waarover zij steeds [27]gevaar
liepen twist te krijgen. Hij kon niet nalaten zijn ambtenaarshart van
tijd tot tijd te luchten over „die particulieren”, en zij kon dat niet velen,
want haar vader was zoo’n particulier, en zij had haar heele
jongedochtersleven bij en met particulieren doorgebracht.

Maar niettemin besloot zij het denkbeeld van in een c a l i c o t -

kostuum te gaan, te laten varen. Toch wilde ze er heen. N u kon ze
nog gaan. Sloeg ze deze gelegenheid over, dan zou het wel weer
een heel jaar duren vóórdat ze zich kon vertoonen; dan had ze weer
een kleine, die haar thuis hield. Het stond dus vast, dat zij gaan zou,
en daar zij geen bruikbaar baltoilet had, bestelde ze er een, dat
n i e t van katoen was. Het kostte wel wat veel, maar kwam men
over den hond, dan zou men ook wel over ZEds. staart geraken.

En zij amuseerde zich uitstekend op het bal! Herman had gelijk

gehad, dat zag ze nu ook, en ze was blij met haar baltoilet, te meer
daar het zóó was gemaakt, dat dank zij ook de hulp van balein,
niemand „iets” aan haar kon zien.

Zij zag er wezenlijk goed uit, en daarvoor was ze ook jong genoeg.
Haar blanke huid en gevulde vormen; haar fraai aschblond haar,
keurig netjes opgemaakt, en mooie groote blauwe oogen trokken de
aandacht van menig man, en de opmerking „dat die mevrouw Van
Brakel er verduiveld goed uitzag”, werd dien avond verscheiden
malen gemaakt; daarbij lag er over haar geheele persoon als het
ware een cachet van vrouwelijkheid, dat meestal meer aantrekt dan
strenge schoonheid; ’t was of die eigenschap niet enkel sprak uit
haar figuur, maar of men haar hoorde uit den toon harer stem.

Geen dans bleef ze zitten. Niet alleen danste zij „dienst” [28]met twee
aspirant-ingenieurs en een jonger collega van Van Brakel, maar ze
werd ook door velen gevraagd, alleen om het genoegen met haar te
dansen. Wie haar zóó zag, zou de mevrouw Van Brakel niet hebben
herkend, die thuis wel eens den geheelen ochtend kon rondloopen,
een beetje ongewasschen, een beetje ongekamd en met een beetje
erg onzindelijke kabaja aan.
Eens kwam Van Brakel in den loop van den avond vragen, of ze ook
wat wilde gebruiken. Het was een noodelooze formaliteit, want onder
het dansen dronk ze nooit iets, uit vrees het te warm te krijgen. Voor
de rest was hij in de balzaal onzichtbaar. Zoo’n feest was voor hem
gelijk aan een gewonen speelavond met servituut van een lange jas.

Toen het bal was afgeloopen en de laatste bezoekers opstonden om

heen te gaan, kwam Van Brakel zijn vrouw uit de zaal halen; hun
rijtuig stond voor.

Hij zag er bijzonder vroolijk en opgewekt uit; al pratend en lachend

met een paar bekende families, scheen hij volstrekt geen haast te
hebben, hoe laat het ook was. Als Lucie het niet had belet door
eenvoudig afscheid te nemen, zou hij in staat zijn geweest er weer
bij te gaan zitten.

„Je bent ook zoo’n plakker,” zei ze, toen ze wegreden. Hij lachte.

„Zeg Luus, hoeveel heeft je nieuwe japon gekost?”

Zij aarzelde een oogenblik; ze kon niet ontkennen, dat ze eenig

zelfverwijt voelde.

„Honderd dertig.”

„Zoo, nu, ik heb van avond honderd tachtig verdiend; dat komt
zoowat overeen uit.” [29]

„Kom.…!”

„Wel, het is zoo’n wonder niet. Ik heb honderd en tachtig pop

gewonnen. ’t Is b e t o e l waar.”

Het was ook waar, en zij vond het heerlijk. Alweer een pak van haar
hart! Ten slotte dus, kwam die partij hun niet op een handvol geld,
maar ze verdienden er nog bij; dat idee bracht haar in een
aangename stemming, en zij vleide zich met welbehagen tegen hem
aan. Ook Van Brakel was recht in zijn humeur; hij sloeg zijn arm om
haar heen en zoende haar.

„Je zag er allerliefst uit van avond, Luus.”

„Vindt je?” vroeg ze met een zweempje coquetterie.

„A c r o q u e r ,” verzekerde hij, en zij gaven elkaar een kus, die wat

innigheid en afmetingen betreft, herinnerde aan den tijd toen ze nog
als geëngageerde jongelui hun heil zochten achter de bloempotten
van dokter Van der Linden.

Daarna gichelden ze samen, zeiden: „Wat zijn we toch kinderachtig,”

en gingen netjes rechtop zitten, gelijk bij getrouwde menschen, die
reeds vier kinderen hebben, te doen gebruikelijk is.

Die gewonnen honderd en tachtig gulden deden dienst dien avond!

Lucie zag het denkbeeld om nu en dan eens „wat” te laten maken,
minder donker in, en Herman werd er door bevestigd in zijn reeds
lang vaststaande meening, dat het homberen „een schoone zaak”
was.

Thuis haastte zij zich haar japon los te maken, luid zuchtend van
verlichting toen met een dof geluid de sterk gerekte en gespannen
stof zich weer tot haar natuurlijken toestand inkromp. [30]

„Dat is toch zoo’n genot!” zei ze.

Hij lachte er om en plaagde haar er mee, met allerlei zinspelingen;

en zij, die zich in zulk een t ê t e - a - t ê t e allerminst behoefde te
geneeren, gaf hem zijn plagerijen met interest terug.
Die goede honderd en tachtig gulden! Zoo weinig, en toch, helaas!
zooveel.

Maar er m o e s t verandering in komen. Het hielp op den duur niet,

dat Van Brakel den rekeningen-dag ontvluchtte, noch dat Lucie met
de grootste kalmte de quitanties terugzond. Er werd gedreigd;
ernstig gedreigd met aanvragen om beslag op zijn traktement, en dat
moest vermeden worden.

Naar het „staatje” keek hij reeds lang niet meer om. Er was toch
geen bijhouden aan, en dan: het bracht hem maar van streek en
bedierf zijn humeur, zonder dat het iets hoegenaamd hielp.

Hij zat in sombere gedachten daarover verdiept aan de kletstafel in

de sociëteit, en dronk er weemoedig een bittertje bij, haast niet
luisterend naar het gepraat van een jong handels-geëmployeerde,
die pas uit Europa was gekomen, maar, van invloedrijke en gegoede
familie zijnde, dadelijk bekwaam was geoordeeld voor een vrij goede
positie.

„Ik wou,” zeide deze eindelijk, „dat ik maar bij een nette familie
inwoning kon krijgen. Weet u niemand, die genegen is voor ƒ 150.—
’s maands, iemand een paar kamers en te eten te geven?”

Langzaam wendde Van Brakel het hoofd naar hem toe en keek hem
eenige oogenblikken als verwonderd aan.

„Misschien wel. Ik heb er nooit aan gedacht en mijn vrouw [31]ook

niet. Maar we hebben een paviljoen op ons erf met twee kamers. Als
mijn vrouw er niet tegen heeft, zoudt ge wellicht bij ons kunnen
komen.”

„Als het kon, heel graag.”

„Wel, ik ga nu naar huis en zal er mijn vrouw over spreken. Heeft zij
er geen bezwaar tegen, dan schrijf ik u van middag.”

„Heel graag; hoe gauwer hoe liever, want het leven in een logement
ben ik niet gewoon. Voor een maand of zoo gaat het goed, maar niet
op den duur.”

Het was een uitkomst! Dáár had hij nu waarlijk niet aan gedacht. Het
is waar dat ze bij hun trouwen vast besloten hadden nimmer
commensalen in huis te nemen, en dat het paviljoentje tot nu toe
voor niet veel meer dan berghok van kisten, koffers enz. werd
gebruikt, maar dat was in een wip te veranderen, en dat hij nog had
getwijfeld aan de toestemming van Lucie, was slechts p o e r a -
p o e r a geweest. Zij wist ook wel, dat de nood drong.

Nu, ze had er vrede mede niet alleen, maar ze was er blij om.
Dadelijk moest het paviljoentje schoon gemaakt en van meubelen
voorzien worden, die, een beetje erg duur, wel op krediet te krijgen
waren.

Zoo iemand meer of minder in de ménage, wat zou het kosten?

Honderd vijftig gulden ’s maands daarentegen—daarmee konden ze
dit en dat.… En ze somden de wonderen elkaar op, die zij
successievelijk met dat bedrag meer per maand zouden kunnen
doen, en ze zaten elkaar en zichzelven te bedotten met open oogen,
en ze misrekenden zich in hun illusoire voorstelling omtrent dezen
geldelijken bijslag [32]op een gruwelijke manier, tot eindelijk het
luchtkasteel compleet was.

De jonge Geerling kwam en bracht groote kisten mee vol bibelots en

snuisterijen, waarmede hij de twee kleine kamers zoodanig
volpropte, dat men er geen schrede kon verzetten, zonder gevaar te
loopen iets te breken, terwijl er geen plekje aan den muur was, waar
niet de eene of andere fraaiigheid hing.
Dat was, volgens zijn opinie, gezellig.

Lucie, die hij inviteerde om eens te komen zien, hoe hij zijn kwartier
had opgeschikt, stond verbaasd over de vele kleurige kleinigheden,
die gezamenlijk den vertrekken zulk een eigenaardig aanzien gaven,
evenals zij verbaasd had gestaan over Geerlings geheele
persoonlijkheid.

Zij was gewoon de heeren der schepping te zien in witte pantalons

en dito jassen of korte zwarte jasjes, en ook overigens gekleed met
een eenvoud, daarmede geheel in harmonie.

Geerling liet zich elken dag kappen, hij had zeer lage schoentjes aan
met zwarte lintjes gestrikt, en gekleurde zijden sokken; hij droeg
roomkleurige vesten en zalmkleurige jasjes, overhemden en
boorden met gekleurde strepen en balletjes, dassen met moesjes en
franjes, en stroohoeden met breede gekleurde linten er om; hij had
een lintgouden horlogeketting, en aan zijn vingers droeg hij lange
nagels en gouden ringen.

Met dat alles was hij een jongmensch met goede manieren en een
goede opvoeding, met een beetje pedanterie en veel radicalisme in
zijn denkbeelden, maar in elk geval zijn conversatie waard.

Waarom hij naar Indië was gezonden, wist hijzelf niet goed. Om het
geld behoefde hij het niet te doen; dat had hij [33]meer dan genoeg;
den handel zou hij toch niet leeren, want hij had er hoegenaamd
geen pleizier in, en te Parijs, ja zelfs te Amsterdam vond hij het leven
veel aangenamer dan op Java.

Maar ’t was de wil geweest zijns vaders, en daar hij minderjarig was,
heette die wil een wet.