You can enter subtitle here

政府经济发展职能与经济治理

YEARS

时杰博士 中国社会科学院
党的二十大高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持马克思列宁主义、
毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，
全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻阐述了新时代
10 年的伟大变革及其里程碑意义，习近平新时代中国特色社会主
义思想的世界观、方法论和贯穿其中的立场观点方法，新时代新征
程中国共产党的使命任务，中国式现代化的中国特色、本质要求和
必须牢牢把握的重大原则等重大理论和实践问题，确定了到 2035
年我国发展的总体目标和未来 5 年的主要目标任务，对加强党的全
面领导和推进新时代党的建设新的伟大工程作出了部署，为新时代
新征程党和国家事业发展指明了前进方向、提供了根本遵循。
CONTEN TS 1. 政府经济发展职能
2. 中国经济治理实践…
3. 讨论
政府经济发展职能
增长与就业
中国的 GDP 在 2022 年保持增长态势

请在插入菜单—页眉和页脚中修改此文本 6
经济增长的宏观经济学解释

•S=ALαK1-α
•D=C+I+G+(X-I)

14
15
推动经济增长离不开政府经济发展职能

中国政府经济发展职能

宏观调节 产业政策 公共服务 社会管理

18
 关于经济体制和竞争政策地位的文件与法律
时间 文件与法律 关键用语

1982 党的十二大报告 计划经济为主，市场调节为辅

1984 《中共中央关于经济体制改革的决定》 有计划的商品经济

社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的
1987 党的十三大报告
体制
1992 党的十四大报告 建立社会主义市场经济体制

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题
使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用
的决定》
1993
《反不正当竞争法》 “ 竞争”概念的法律化

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题
2003 更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用
的决定》

党的十七大报告 更好发挥市场在资源配置中的基础性作用
2007
《反垄断法》 首次确立“竞争政策”法律用语，“经济宪法”！

2012 党的十八大报告 更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用

2013 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用

《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意
2015 逐步确立竞争政策的基础性地位
见》

19
市场的决定性作用
•
表达式： 市场决定性作用 = 配置作用 + 激励作用

作用 要点 备注

1. 市场价格信号机制。价格扭曲与产业结构失调
互为因果
2. 市场利润率平均化（行业、企业）趋势。是市 • 信号失灵，股市为证
配置资源 • 资源错配，结构失调。
场有效配置资源的表现形式和基本指标
3. “ 生产价格理论”不能作为政府定价的依据。
不存在价值规律！

1. 创新导致的高收益体现市场的激励作用。声誉
（诚信）
2. 产权不清弊端太多。新文件落实问题，前途光 • 激励扭曲，产能过剩；
激励主体 • 激励不足，企业缺乏
明 创新，官员势必懒政
3. 官员懒政（不作为）主要是激励机制出了偏差。
“吏治原理”

20
三大政策分工与联系
分类 主要内容 备注
1. 控制经营者集中（商务部及相关部委）
2. 限制垄断协议（国家发改委、工商总局、相关部
• 符合国际惯例
按职能划分 委） • 中国力量分散
竞争 3. 防止滥用市场支配地位（国家发改委、工商总局、
相关部委）
政策
1. 反对普通企业垄断 1. 国际惯例
2. 政府企业 - 特殊法人 - 股份
按模块划分 2. 限制国有企业和特殊产业垄断（特殊法人之路）
公司
3. 防止行政垄断（滥用行政权力排除、限制竞争） 3. 公平竞争审查

1. 价格水平规制（上限、下限、指导价、阶梯价）
经济性规制 2. 收益率规制
规制 3. 数量规制 • 重点自然垄断规制
• 本质上与市场相容，纠正
政策 1. 卫生规制（ H ） 市场失灵
社会性规制 2. 安全规制（ S ）
3. 环境规制（ E ）

1. 财政补贴
按职能划分 2. 税收减免
3. 信贷、土地、外贸，等等
产业 • 本质上反市场
• 容易出现政府失灵
政策 1. 钢铁 • 是最大的不公平竞争？
按产业划分 2. 光伏
3. 新能源汽车
4. 等等 21
22
 中国竞争政策体系（狭义）
分类 主要内容 执法机构 对应法条 简评
发改委价格监督检查与
1. 限 制 垄 断 反垄断局、工商总局反 《反垄断法》第 2 章第 13-16 条：横向
协议 垄断与反不正当竞争执 垄断协议、纵向垄断协议、垄断协议豁
法局 免等

按职 2. 防 止 滥 用 发改委价格监督检查与 《反垄断法》第 3 章第 17-19 条：滥用

反垄断局、工商总局反
能划 市场支配地位 垄断与反不正当竞争执 市场支配地位行为的情形、相关市场界 国际惯例，
分 定、市场支配地位认定等
法局 有待加强、
《反垄断法》第 4 章第 20-31 条：经营 细化
3. 控 制 经 营 商务部反垄断局 者集中的形式、申报标准、豁免情形、
者集中 申报程序、审查程序、审查标准、处罚
措施等
《反垄断法》第 2-4 章第 13-31 条：垄
1. 反 对 常 规
断协议、滥用市场支配地位、经营者集
企业垄断 中
《反垄断法》第 1 章第 7 条：国有企业 “ 特 殊 法
2. 限 制 国 企
按模 垄断 有条件保护，并对其行为进行监管、调 人 ” 制 度 ，
三家执法机构为主、其 控或限制 有待建立
块划 他政府机构参与
分 《反垄断法》第 1 章第 8 条：行政机关
3. 防 止 行 政 不得滥用行政权力，排除、限制竞争； 公 平 竞 争 审
第 5 章第 32-37 条：滥用行政权力排除、查 制 度 ， 有
垄断 限制竞争的限定交易、地区封锁、市场 待完善
歧视等
中国竞争政策体系（反垄断方面）

常规垄断 • 执法机构协调一致，集中统一
（待加强） • 垄断现象清除空白，执法到位

国企垄断 • “ 政府企业—特殊法人—股份公司”
（待建立） • 目前思路有误，产权文件如何到位

行政垄断 • “18 不得”“ 32-37 条

（待完善） • 公平竞争审查是“行政垄断”的克星

24
25
从计划经济到市场经济

与《反
产业政策 不正当
指令计划 •计划经济 • 转型经济
主导 竞争
法》无
关？

竞争政策
反垄断 + 规制

26
从产业政策主导到竞争政策为基础

基础性地位

都对市场
指手划脚

27
中国经济治理
增长与就业
政策协调配合与换位

政策组合 短期关系 长期关系 备注

此消彼长，替 通过竞争形成相
产业政策 / 竞 对价格体系，配
协调配合 代关系，相互 置资源 + 激励主
争政策 换位 体

反垄断政 同生共长，互 广义竞争政策，

协调配合 确立基础性地位
策 / 规制政策 补关系

财政政策 / 货 主要宏观政策：
协调配合 协调配合 调控价格总水平
币政策 和经济增长率

30
 产业政策与竞争政策关系一例
• 现象（见怪不怪）：
• 中国产业政策不仅对内有重大影响，也有外溢效应（光伏、太阳能、不锈钢、等）
• 外溢效应：中国产能过剩的行业，通常都引发反倾销和反补贴诉讼（“旧双反”）
• 产业政策是最大的“不正当竞争”（“不公平竞争”）。国际争端！
• 规律（因果链）：
产业政策启动→产能过剩→出口猛增→反倾销 / 反补贴（旧双反）
→ 被动回应（新双反）→竞争政策补救
• 对策（新思路）：
− 竞争政策补救总原则：

事后审查 t=0 → 思路转换→对症实施→事先审查 t+1

− 需要分行业专题研究。

31
产业政策推动市场 竞争良性循环
产业政策 产业后果 国际影响

• 财政补贴 • 资源错配 • 出口猛增

• 出口退税 • 激励失当 • 对外冲击
• 政策扶持 • 产能过剩 • 扰乱市场

• 反倾销
• 反补贴
• （旧双反）

影响后果

32
“ 此消彼长”规律

产业政策↓ / 竞争政策↑ 反不正当竞争法↓ / 反垄断法↑

1. 从计划经济到向市场经济 • 法律体系发展完善：
1. 《反不正当竞争法》早于《民法典》
2. 从政府指令性计划到市场决定性作用 （物权法），着重解决“经济侵权”问
题
3. 从产业政策主导到确立竞争政策基础性 2. 《物权法》后，《消费者权益保护法》、
地位 《商标法》、《广告法》等法部分取代
《反不正当竞争法》

4. 从和为贵的“大锅文化”到产权清晰基 3. 《反垄断法》出台后，《反不正当竞争
法》俞显“多余”
础上的“竞争文化”
• 经济学理论：“科斯定理”、“跳单与协
5. 从“求同存异”到“求异存同”的思想 议限制互克理论”等表明，在产权清晰界
哲学 定的基础上，如无严重的垄断（特别是国
企垄断和行政垄断），市场自会实现效率。
• 演变规律：“先入为主” →“二法并
存” →“后来居上”
33
政策出处与评价
产业政策
• 1987 年党的十三大报告提出，“计划管理的重点应转向
制定产业政策 , 通过综合运用各种经济杠杆 , 促进产业
政策的实现”
• 1994 年《 90 年代国家产业政策纲要》
• 2009 年“十大产业调整和振兴规划”教训深刻
• 2016 年《十三五国家战略性新兴产业发展规划》
竞争政策
• 2007 年《反垄断法》确定“竞争政策”法律术语。
• 2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决
定》提出，“市场在资源配置中起决定性作用”
• 2015 年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干
意见》提出，“逐步确立竞争政策的基础性地位”
• 2016 年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审
查制度的意见》
34
 产业政策与规制政策

分类 主要内容 执行、执法机构 备注

1. 财政补贴
2. 税收减免 发改委、财政部、
按职能划分 3. 信贷、 土地、外 贸，其他部委  本质上反市场
产业 等等  容易出现政策失
灵或政策失误，
政策 体现与竞争政策
1. 钢铁 发改委、工信部、 的替代关系
按产业划分 2. 光伏 财政部、其他部委
3. 新能源汽车，等等

1. 价 格 水 平 规 制 （ 上
限、下限、指导  本质上与市场相
经济性规制 价） 发改委、其他部委 容，纠正市场失
2. 收益率规制 灵
规制 3. 数量规制  重点是自然垄断
政策 和外部性问题规
1. 卫生规制（ H ） 计生委、工商总局、 制，体现与竞争
社会性规制 2. 安全规制（ S ） 环保局、食药监管 政策的互补关系
3. 环境规制（ E ） 局、其他部委

35
 产业政策与竞争政策的替代关系——此消彼长
第政 第产 第竞
一府 业 争
二 三
直 政 政
阶 阶 阶
接 策 策
段干 段主 段萌
（预 导 生
（ （
1
逐 由 成
1 2
渐
9 盛 长
减
9
转
0
壮
7 9 0
弱 衰 大
8 1 62
-
改 1- 至0
0
1
革 2
9
今7
9
9
开 0 年
放
3 ）
9 0
年 《
初 反
0期 5，
《 垄
）， ） 断
中
政 法
共
府 》
中
直 首
央
接 次
关 36
干 明
于
预 确
 竞争政策与规制政策的互补关系——同生共长

分工明确 协调并济 目标一致

竞争政策 市场垄断
豁免自然垄断业务
维护、保护竞争
规范竞争性环节

自然垄断 规制自然垄断业务
合理机制设计，避
（ HSE ，外部 属性不明显再转为
规制政策 性） 竞争政策
免市场失灵

37
 中国高铁的企业组织演进
原铁道部
（政府企业）

2000 年与铁道部脱钩， 2007 年、 2008 年完成股份制改造

机车制造 路网施工

中国南车 中国北车 中国中铁 中国铁建

2013
（股份公司） （股份公司） （股份公司） （股份公司）
部
撤 年
2015 年合并 销 铁
道

中国中车 交通运输部
（股份公司） 政府职能
（政府）

运营管理

中国铁路总公司
（特殊法人）

38
 高铁产业的竞争政策适用问题

基本不适用竞争政策 一般不适用竞争政策 完全适用竞争政策

（政府企业） （特殊法人） （股份公司）

分公司（子公司）
业务分解

铁道部 企业职能 中铁总公司

（政府企业） （特殊法人） 分公司（子公司）

……
分公司（子公司）

规划职能

交通运输部 如广铁（集团）公司

39
 关于行政垄断的反垄断法规章

• 《反垄断法》总则第 8 条：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织
不得滥用行政权力，排除、限制竞争。详见第 5 章（ 第 32 至 37 条）。
• 《反垄断法》法律责任第 51 条： 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的
组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的
主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出
依法处理的建议。
法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政
权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。
• 发改委：《反价格垄断规定》（ 2010 ），《反价格垄断行政执法程序规定》（ 2010 ）

• 工商总局：《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》
（ 2009 ），《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》
（ 2010 ）

• 问题：事后补救，没有抓住问题根源！反垄断执法机构权威性？

40
 公平竞争审查制度是行政垄断的克星

2015年3月 •《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》
•首次提出“探索实施”公平竞争审查制度

2015年5月 •国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》
•“建立、规范”竞争性审查机制

2015年10月 •《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》
•“实施”公平竞争审查制度

2016年6月 •国务院正式出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》
•部署开展公平竞争审查工作

41
42
43
 从反垄断典型案例看公平竞争审查

典型案例 涉嫌垄断行为 相关政策 违反“ 18 不得”审查标准

（ 1 ）拒绝交易
第 1 类 第（ 1 ）、（ 2 ）、
电信联通垄断案 （ 2 ）价格歧视 工信部依据《电信条例》进行许可审批 （ 3 ）条
（ 3 ）价格挤压

（ 1 ）不公平高价
教育部、科技部、新闻出版总署、国家版权局 第 1 类 第（ 1 ）、（ 2 ）
知网涉嫌垄断案 （ 2 ）搭售； 等支持下建成“ CNKI 数字图书馆”
（ 3 ）独家交易 条

（ 1 ）不公平高价 第 1 类 第（ 1 ）、（ 2 ）、
银联涉嫌垄断案 （ 2 ）拒绝交易 中国人民银行批准设立 （ 3 ）条
第 2 类 第（ 1 ）、（ 2 ）
河北省客运班车 河北省交通厅出台文件对本省客运班车通行费
垄断案 歧视性收费标准 优惠 50% 条
第 3 类 第（ 1 ）条
安徽蚌埠药品招 蚌埠市卫计委招标采购要求本市企业年销售额 第 2 类 第（ 1 ）、（ 3 ）
标采购垄断案 歧视性准入标准 不低于 2000 万元，而市外企业不低于 5 亿元 条

汽车业系列垄断 （ 1 ）转售价格维持 《汽车品牌管理办法》规定设立国内独家总经 第 1 类 第（ 2 ）、（ 3 ）、

案 （ 2 ）横向垄断协议 销商 （ 4 ）、（ 5 ）条

（ 1 ）转售价格维持 第 4 类 第（ 3 ）、（ 4 ）
美敦力垄断案 （ 2 ）销售区域限制 如《药品价格管理暂行办法》等 条

44
 反垄断委员会职责
• 第九条 国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行
下列职责：

（一）研究拟订有关竞争政策；

（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；

（三）制定、发布反垄断指南；

（四）协调反垄断行政执法工作；

（五）国务院规定的其他职责。

国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。

45
 以竞争政策评估代替竞争状况评估
主要问题

1. 行业（或区域）≠市场（统计数据不能直接应用）
2. 市场环境瞬息万变，相关市场难以事先界定，须“一事
一议”
3. 具有自然垄断业务环节的行业，结构分析（ CRn,
HHI ）没有意义

主要建议

4. 从竞争状况评估转为竞争政策评估
5. 从重视结构分析转为结构分析和行为分析并重
6. 从以产业政策为主转为依据竞争政策进行公平竞争审查

46
竞争政策执行机构与反垄断执法机构的协调

统一问题，权威性

政策协调

集体诉讼 公平竞争审查

47
结论与讨论（“十大关系”）
题 目 备注
1 市场决定性作用的完整理解 配置资源 + 激励主体

2 竞争政策基础性地位的确立 推进改革（行政垄断）

3 市场决定性作用与竞争政策基础性地位的关系 国有企业

4 竞争政策的体系及与相关政策的关系 产业政策（扭曲市场）

5 竞争政策（狭义）与规制政策的关系 倡导竞争 / 允许垄断

6 竞争政策与《反垄断法》的关系 基础政策与经济宪法

7 竞争政策与《反不正当竞争法》的关系 修订还是转生

8 政策执行与法律执法机构的协调统一 法政之间 + 内部

9 竞争政策重点领域（互联网、 IPR ） 公地喜剧

铁路、公路、电力、航空、
10 竞争政策（广义）对关键行业的适用性及难点
城市水务、医疗、教育

48
问题与讨论
增长、发展与就业
Thanks

www.islide.cc Speaker name and title