บทบาทของเกษต รกรกับกระ บวนการ 6

นิติบัญญัติ

บทนำำ
1.1 ควำมสำำคัญของเกษตรกรในสังคมกำรเมืองไทย
ในสังคมไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันประชาชนที่ประกอบอาชีพเป็นเกษตรกร โดย
เฉพาะชาวนาชาวไร่ จัดได้ว่าเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศมาตั้งแต่ครั้งโบราณ และเป็นแหล่งผลิต
อาหารที่สำาคัญ คือ ข้าว พืชผัก และผลไม้เลี้ยงคนทั้งประเทศ จนมีการเปรียบเทียบอาชีพเกษตรว่า
เป็น “กระดูกสันหลังของชาติ” ในปัจจุบันประเทศไทยเป็นหนึ่งในจำานวนหกหรือเจ็ดประเทศในโลก
ทีส่ ามารถผลิตผลผลิตทางการเกษตรเพียงพอสำาหรับเลี้ยงประชากรในประเทศและยังพอส่งออก
ไปขายในตลาดต่างประเทศได้ ซึ่งนำารายได้เข้าประเทศได้ประมาณ 25 เปอร์เซ็นต์ ของรายได้
ทัง้ หมด อาจจะกล่าวได้ว่า การเกษตรเป็นสาขาที่เป็นตัวกำาหนดอัตราการขยายตัวของระบบ
เศรษฐกิจอื่น ๆ และเป็นสาขาที่รองรับแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศ
ดังนั้นเกษตรกรหรือผู้ประกอบอาชีพด้านการเกษตร จึงถือได้ว่าเป็นผู้ที่มีความสำาคัญ
อย่างมากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยเราทั้งในอดีตและปัจจุบัน
ในด้านการเมืองการปกครอง นักรัฐศาสตร์ถือว่าเกษตรกรเป็นกลุ่มผลประโยชน์ (Interest
Group) ทีส่ ำาคัญต่อการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระบบการเมืองสมัยใหม่ กลุ่มเกษตรกร
สามารถใช้อิทธิพลเรียกร้อง กดดันให้สถาบันทางการเมืองการปกครองตอบสนองต่อความต้องการ
ของกลุ่มได้ ถ้าระบบการเมืองเปิดโอกาส
ส่วนในอดีตที่ผ่านมาของสังคมไทยกลุ่มเกษตรกรโดยเฉพาะชาวนาก็เป็นแหล่งที่มาของ
ทรัพยากรบุคคลในการป้องกันประเทศในยามสงคราม ตลอดจนแหล่งส่งเสบียงอาหารในช่วงเวลา
ดังกล่าวอีกด้วย แต่ในบางช่วงเวลาในประวัติศาสตร์ก็ปรากฏว่ามีการก่อการกบฏของชาวนาเป็น
ครั้งคราว ซึ่งส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพความมั่นคงของประเทศ จนทางราชการต้องส่งกองทหาร
เข้าไปปราบปราม
จากความสำาคัญของเกษตรกร คือชาวนาชาวไร่ทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมืองข้างต้น
จึงคาดได้ว่าปัญหาของเกษตรกรในด้านต่าง ๆ ในการดำารงชีวิตและประกอบอาชีพอาจเป็นสาเหตุ
ก่อให้เกิดผลกระทบทั้งในด้านเศรษฐกิจและการเมืองได้ ดังนั้น การทำาความเข้าใจปัญหาของ
เกษตรกรจึงเป็นเรื่องที่มีความจำาเป็นอย่างยิ่ง

103
 1.2 ปัญหำสำำคัญของเกษตรกรไทย
ปัญหาของเกษตรกรโดยเฉพาะชาวนาชาวไร่ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่กว่า 70% ของ
ประเทศได้กลายเป็นเรื่องทีน่ ักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ให้ความสนใจศึกษามาเป็นเวลานาน
ดร.เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม มองปัญหาของชาวนาในแง่ของนักเศรษฐศาสตร์
โดยวิเคราะห์ว่าความไม่พอใจในชีวิตความเป็นอยู่และความเดือดร้อนที่ชาวนาได้รับนั้น มักจะสืบ
เนื่องจากความยากจนและถูกสังคมเอารัดเอาเปรียบอยู่ตลอดเวลา ก่อให้เกิดวงจรแห่งความ
ยากจนและความไม่ยุติธรรมในสังคมเกิดขึ้นและทวีความรุนแรงมากขึ้น โดยวงจรดังกล่าวเริ่มต้นที่
ความยากจนก่อน แล้วนำาไปสู่การขาดการออมและการลงทุน ประสิทธิภาพการผลิตตำ่า การถูกเอา
รัดเอาเปรียบและนำากลับไปสู่ความยากจนที่เพิ่มมากขึ้น (จากรูปที่ 1)

ความยากจน

การถูกเอารัดเอาเปรียบ ขาดการออมและการลงทุน

ประสิทธิภาพการผลิตตำ่า

รูปที่ 1

วงจรแห่งความยากจนนี้ จะทวีความรุนแรงมากขึ้นเมื่อชาวนาขาดแคลนที่ดินทำากินและ
ถูกเอารัดเอาเปรียบจากพ่อค้าคนกลางที่รับซื้อข้าวในแง่ของราคาข้าว ดังนั้นปัญหาความยากจน
ของชาวนาจึงอาจมองได้ว่า เกิดจากปัจจัยด้านเศรษฐกิจคือ ที่ดินและปัจจัยด้านการเมือง คือ
ชาวนาขาดอำานาจต่อรองหรือไม่ สามารถเรียกร้องความเป็นธรรมจากการถูกเอารัดเอาเปรียบจาก
พ่อค้าคนกลาง
ในขณะที่ ดร.เกริกเกียรติ มองปัญหาชาวนาในแง่ของการขาดแคลนที่ดินและถูกเอารัดเอา
เปรียบเป็นสำาคัญ ดร.จิรเกียรติ และดร.ชูชีพ นักเศรษฐศาสตร์เช่นกัน มองภาพปัญหาอย่างกว้าง
ในระดับมหภาคและอย่างซับซ้อนมากยิ่งขึ้น โดยรวบรวมปัญหาของเกษตรกรในส่วนที่เกี่ยวกับตัว
เกษตรเองไว้ถึง 6 ปัญหาด้วยกัน คือ
1. ปัญหาการถือครองที่ดิน ได้แก่ ปัญหาการเช่าที่ดิน ซึ่งรวมถึงการไร้ที่ดินทำากิน และ
ปัญหาการถือครองที่ดินขนาดเล็ก แม้ว่าเกษตรกรส่วนใหญ่จะเป็นเจ้าของที่ดินเอง แต่ก็มีบางส่วน
โดยเฉพาะเกษตรกรในภาคกลางต้องเช่าที่ดินทำากิน

104
 2. ปัญหาการจ้างงานสาขาเกษตร เกิดภาวะการว่างงานในสาขาเกษตร เนื่องจาก
ประชากรเพิ่มมากขึ้น ส่งผลให้แรงงานเพิ่มมากขึ้นในขณะที่พื้นที่เพาะปลูกเพิ่มขึ้นได้น้อย
3. ปัญหาเกี่ยวกับรายได้ของครัวเรือนของเกษตรกร รายได้ของเกษตรกรเมื่อเทียบกับ
อาชีพอื่นแล้ว นับว่าแตกต่างกันมาก กล่าวคือ มีรายได้น้อยกว่าอาชีพอื่น ๆ ทั้งหมด
4. ปัญหาเรื่องหนี้สินของเกษตรกร แม้วา่ ภาวะหนี้สินของเกษตรกรจะมีแนวโน้มลดลง
ก็ตาม แต่ก็ปรากฏว่ายังเหลือเกษตรกรประมาณร้อยละ 25 ยังคงมีหนี้สินอยู่ใน พ.ศ. 2523-2524
5. ปัญหาความยากจนในชนบท เป็นปัญหาเรื้อรังมานานในชนบท เกิดจากความล้าหลัง
ของชนบทมีรายได้ตำ่า ประมาณว่าประชาชนในชนบทถึงร้อยละ 33 หรือ ประมาณ 11.5 ล้านคน มี
รายได้ตำ่ากว่าระดับความยากจน คือตำ่ากว่าคนละ 1,800 บาท / ปี
6. ปัญหาการไม่มีกรรมสิทธิ์ในทีด่ ิน เกิดจากเกษตรกรบางส่วนมีเอกสารสิทธิ์ในที่ดินที่ไม่
สมบูรณ์ เช่น น.ส. 2 หรือ ใบ ส.ค. 1 เป็นต้น จึงไม่อาจนำาไปใช้ในการเป็นหลักฐานเพื่อกู้ยืมเงิน
จากสถาบันเงิน เพื่อนำาลงทุนในการผลิตได้
นอกเหนือจากปัญหาด้านตัวเกษตรกรข้างต้นแล้ว เกษตรกรยังมีปัญหาด้านการผลิตและ
การตลาดทางการเกษตรอีกด้วย เช่น ข้อจำากัดในเรื่องที่ดิน ผลผลิตต่อไร่ตำ่า การบุกรุกทำาลายป่าที่
มีผลต่อทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมของประเทศ ปัญหาการใช้ปัจจัยการผลิตสมัยใหม่และปัญหา
การตลาดเกษตร เป็นต้น
1.3 เกษตรกรกับกำรมีส่วนร่วมทำงกำรเมือง
แม้ว่าเกษตรกรโดยเฉพาะชาวนาชาวไร่ของไทยเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศก็ตาม
แต่เนื่องจากสภาพความยากจนเป็นสำาคัญ จึงเป็นสาเหตุที่ทำาให้เกษตรกรมีส่วนร่วมทางการเมือง
ค่อนข้างน้อยในปัจจุบัน ทัง้ นี้จะเห็นได้ว่า เกษตรกรชาวนาชาวไร่ในปัจจุบัน ไม่สามารถรวมตัวกัน
เป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่มีการจัดตั้ง (Organized Interest Group) ได้ โดยเฉพาะในรูปองค์กรจัดตั้ง
ทีเ่ ป็นทางการ ถึงแม้ว่าในอดีตช่วงยุคประชาธิปไตยเบ่งบนจะมีความพยายามเช่นทีว่ ่านี้ก็ตาม แต่
โดยสภาพพื้นฐานของเกษตรกรไทยเกี่ยวกับการดำารงชีพดังต่อไปนี้ ทำาให้เกษตรกรมีส่วนร่วม
ทางการเมืองน้อย ซึ่งได้แก่
1. ชาวนาชาวไร่อยู่ด้วยกันกระจัดกระจายในท้องที่ชนบทห่างไกล ทำาให้ยากต่อการติดต่อ
สื่อสารและการรวมกลุ่ม ทัง้ สองสิ่งนี้มีความสำาคัญยิ่งต่อการเรียนรู้และการสร้างอำานาจต่อรอง
ทางการเมือง
2. ฐานะทางเศรษฐกิจของชาวนาชาวไร่ส่วนใหญ่อยู่ในระดับเพียงพอต่อการดำารงชีพไป
วัน ๆ หนึ่ง ความยากจนทำาให้ชาวนาชาวไร่ขาดปัจจัย และความพร้อมที่จะเข้าร่วมแข่งขันใน
ทางการเมือง ซึ่งต้องอาศัยทั้งกำาลังเงินและเกียรติยศชื่อเสียง ดังนั้นชาวนาชาวไร่จึงตกเป็นฝ่ายถูก
กระทำามากกว่าเป็นฝ่ายกระทำาในทางการเมือง

105
 3. ชาวนาชาวไร่ขาดการรวมกลุ่มที่เป็นอิสระจากระบบราชการ ทำาให้ไม่อาจเคลื่อนไหว
หรือตั้งข้อเรียกร้องทางการเมืองที่ขัดต่อนโยบายของรัฐ และในกรณีที่รัฐบาลไม่มีนโยบายที่จะ
เปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองให้ตา่ งไปจากที่เป็นอยู่อย่างจริงจัง
ชาวนาชาวไร่ก็ไม่มีทางเลือกอย่างอื่นมากนัก
จากสภาพข้างต้น เราอาจตั้งเป็นสมมติฐานขั้นต้นได้ว่า การที่ชาวนาชาวไร่อันเป็น
ประชากรส่วนใหญ่ เข้ามามีบทบาททางการเมืองได้น้อยนั้น เนื่องจากสถานภาพทางสังคม
เศรษฐกิจของชาวนาชาวไร่เป็นปัจจัยหรือสาเหตุหลัก โดยมีปัจจัยด้านข้อจำากัดด้านการสื่อสาร
และนโยบายของรัฐเป็นตัวกำาหนดรองลงมา
ดังนั้น ในลำาดับต่อไปจะเป็นการนำาเสนอสภาพของเกษตรกรไทยในแต่ละช่วงสมัยพอ
สังเขป เพื่อให้เห็นถึงบทบาททางการเมือง และการมีสว่ นร่วมทางการเมืองของเกษตรกรไทยโดย
เฉพาะชาวนาชาวไร่ ซึ่งจะนำาไปสู่การวิเคราะห์ถึงบทบาทของเกษตรกรในกระบวนการนิติบัญญัติ
ได้ในที่สุด

บทบำทของเกษตรกรในกำรเมืองไทย
บทบาทของเกษตรกรโดยเฉพาะชาวนาชาวไร่ในสังคมการเมืองไทยมีลักษณะคล้ายคลึง
กัน และแตกต่างกันไปบ้างในแต่ละยุคตามสภาพการเปลี่ยนแปลงทางสังคมเศรษฐกิจและ
การเมืองในแต่ละยุคแต่ละสมัย อย่างไรก็ตามในส่วนนี้จะเน้นการพิจารณาบทบาทชาวนาชาวไร่
ในแง่มุมของการมีส่วนร่วมทางการเมืองในแต่ละยุค นับตั้งแต่สมัยสุโขทัยเป็นต้นมา
1. บทบำทของชำวนำชำวไร่ในสมัยสุโขทัย
ในสมัยสุโขทัยของไทยคือนับตั้งแต่ปี พ.ศ.1800 เป็นต้นมา ระบอบการปกครองของ
ไทยเราขณะนั้นแม้จะเป็นการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชก็ตาม แต่เนื่องจากบ้าน
เมืองมีความอุดมสมบูรณ์ ประชากรมีจำานวนน้อย ภัยจากสงครามก็มีไม่มากนัก ตลอดจนพระมหา
กษัตริยท์ รงทศพิธราชธรรม รักประชาชนดุจบิดารักบุตร ชีวิตความเป็นอยู่ของชาวนาชาวไร่ไม่
เดือดร้อนจากปัญหาความยากจน เนื่องจากการผลิตเป็นการผลิตเพื่อพอยังชีพ ไม่ได้เน้นการผลิต
เพื่อการค้าขายแต่อย่างใด ราษฎรส่วนใหญ่ของสุโขทัยซึ่งเป็นชาวนาชาวไร่เป็นส่วนใหญ่หรือเกือบ
ทัง้ หมดสามารถเข้ามามีบทบาททางการเมืองได้ โดยการเข้ารับราชการเป็นทหารรับใช้บ้านเมือง
หรือร้องเรียนเสนอเรื่องราว ร้องทุกข์ไปยังผู้ปกครองคือ พระมหากษัตริยไ์ ด้โดยตรง ตามที่พระมหา
กษัตริย์สโุ ขทัย ได้แขวนกระดิ่งไว้ให้ราษฎรใช้สั่นเมื่อต้องการร้องทุกข์ในเรื่องต่าง ๆ และพระองค์
จะเสด็จมารับฟังและตัดสินคดีความที่มีการร้องเรียนโดยราษฎรด้วยพระองค์เอง อาจกล่าวได้ว่า
ชาวนาชาวไร่สมัยสุโขทัยไม่จำาเป็นต้องรวมตัวกันเป็นกลุ่มผลประโยชน์ดังสมัยหลัง เนื่องจาก
สภาพสังคมและการเมืองที่มีความอุดมสมบูรณ์ และมีเสรีภาพในการมีส่วนร่วม ทางการเมือง

106
อย่างอิสระในแง่ของการเรียกร้อง ร้องเรียนร้องทุกข์ ต่อพระมหากษัตริย์เพื่อให้ช่วยใช้พระราช
อำานาจทั้งในด้านบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการของพระองค์เพื่อประโยชน์สุขของราษฎร ซึ่งเกือบ
ทัง้ หมดเป็นชาวนาชาวไร่
2. บทบำทของชำวนำชำวไร่ในสมัยอยุธยำ
ในสมัยอยุธยา ซึ่งเริ่มต้นเมื่อราว พ.ศ. 1893 และสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2310 สภาพ
เศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของไทยในช่วงนี้ได้เริ่มเปลี่ยนแปลงไปจากสมัยสุโขทัยตามลำาดับ
ระบบเศรษฐกิจที่เคยผลิตพอเลี้ยงชีพได้เริ่มมีการผลิตเพื่อการค้ามากขึ้น โดยพระมหากษัตริย์และ
ขุนนางเริ่มผูกขาดทางการค้ากับต่างประเทศ ผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรเริ่มมีความต้องการเพื่อส่ง
ไปขายมากขึ้น ดังนั้นระบบการเมืองจึงต้องมีการปรับตัวเข้มงวดมากขึ้น กล่าวคือ มีลักษณะ
เป็นการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชที่มีพระมหากษัตริย์ดำารงฐานะคล้ายสมมติเทพ หรือ
เทวราชาอยู่เหนือชีวิตราษฎร ไม่ใช้ลักษณะบิดาปกครองบุตรแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ประกอบ
กับมีข้าศึกคือพม่ารุกรานอยู่ตลอดเวลาในสมัยนี้ ทำาให้ราษฎรชาวอยุธยาหรือคนไทยโดยทั่วไป
ต้องมีสภาพการดำารงชีวิตที่ลำาบากเกิดขึ้นในช่วงนี้ สิ่งเหล่านี้ได้แก่ การเกิดระบบไพร่หรือการ
เกณฑ์แรงงานของราษฎรมาทำาการผลิตให้แก่ทางราชการอย่างสมำ่าเสมอ เพื่อให้ทางการมีอาหาร
และอาวุธไว้เป็นเสบียงในการทำาสงคราม นอกจากนี้แล้ว ยังมีการเพิ่มการเก็บภาษีจากราษฎรใน
รูปของส่วยต่าง ๆ เพิ่มมากขึน้ เพื่อทีท่ างราชการจะนำามาใช้ในการสงครามและค้าขายกับต่าง
ประเทศ ด้วยเหตุนี้เองชาวนาชาวไร่ในสมัยอยุธยาจึงมีสภาพที่ยากลำาบากกว่าในสมัยสุโขทัย
กล่าวคือ ต้องทำางานหนักมากขึ้น เสียภาษีมากขึ้น และต้องถูกเกณฑ์เข้าร่วมรบในสงครามบ่อย
ครั้ง นอกจากนี้ ในการมีส่วนร่วมทางการเมือง นอกเหนือไปจากการเข้าไปรับราชการแล้ว โอกาสที่
จะร้องเรียนหรือร้องทุกข์ในเรื่องต่าง ๆ ต่อพระมหากษัตริย์ก็หมดไปด้วย เนื่องจากระบอบการ
ปกครองที่เข้มงวดแบบเทวราชา ซึ่งผู้ใดจะร้องเรียนจะต้องถูกโบยหรือเสียค่าธรรมเนียมก่อน
เป็นต้น ทำาให้ราษฎรไม่อยากร้องเรียนถ้าไม่จำาเป็นจริง ๆ
จากการที่ชาวนาชาวไร่ซึ่งเป็นราษฎรส่วนใหญ่ของอยุธยา มีความยากลำาบากในการดำารง
ชีวิตมากขึ้น และโอกาสในการมีสว่ นร่วมทางการเมืองน้อยลงนี้เองทำาให้ในสมัยอยุธยาได้มีผู้
ชักชวนชาวนาชาวไร่ก่อการกบฏ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของชาติไทย เช่น การเกิดกบฏ
ญาณพิเชียร พ.ศ.2124 กบฏธรรมเถียร พ.ศ.2237 และกบฏบุญกว้าง พ.ศ.2241 ก่อให้เกิดปัญหา
ด้านเสถียรภาพความมั่นคงแก่สังคมไทยในขณะนั้นมากพอสมควร
3. บทบำทของชำวนำชำวไร่ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์
ในช่วงสมัยรัตนโกสินทร์ กล่าวคือ ตัง้ แต่ พ.ศ.2310 จนถึง พ.ศ.2475 สภาพชีวิตความ
เป็นอยู่ของชาวนาชาวไร่ มิได้แตกต่างไปจากชาวนาชาวไร่สมัยอยุธยามากนัก เนื่องจากระบอบ
การปกครองยังคงเหมือนเดิม ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจมีการเปลี่ยนแปลงอย่างช้า ๆ โดยเฉพาะใน

107
ช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น คือในช่วงสมัยรัชกาลที่ 1-3 ภัยจากพม่ายังคงมีอยู่ การมีส่วนร่วม
ทางการเมืองของชาวนาชาวไร่ นอกจากจะเข้ารับราชการแล้ว ก็ไม่มีช่องทางอื่นอีก นอกจากการ
ร้องเรียนหรือร้องทุกข์ต่อทางการหรือไม่ก็ก่อการกบฏเช่นเดียวกับสมัยอยุธยาเป็นครั้งคราว
โดยในช่วงสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นปรากฏว่า มีกบฏของชาวนาชาวไร่เกิดขึ้น 4 ครั้งด้วย
กันคือ กบฏ เชียงแก้ว พ.ศ.2334 กบฏสาเกียดโง้ง พ.ศ.2358 กบฏพญาผาบ เชียงใหม่ พ.ศ.2432
และศึกสามโบก พ.ศ.2438 ทัง้ นี้มีสาเหตุมาจากการที่มีผู้นำาราษฎรในระดับชุมชนบางคนชักชวน
ให้ชาวนาชาวไร่ก่อการกบฏเพื่อหวังผลประโยชน์สว่ นตัว โดยอ้างว่าจะช่วยแก้ไขความเดือดร้อน
ของชาวนาชาวไร่
นอกจากนี้ ในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนกลาง คือในรัชกาลที่ 4-7 ก็มีกบฏชาวนาเกิดขึ้นใน
ทำานองเดียวกันนี้อีกถึง 4 ครั้งเช่นกัน คือ กบฏเงี้ยวเมืองแพร่ พ.ศ.2445 กบฏผู้มีบุญภาคอีสาน
พ.ศ.2444-2445 กบฏผู้มีบุญภาคใต้ พ.ศ.2452-2454 และกบฏเจ้าผู้มีบุญหนองหมากแก้ว
พ.ศ.2467
อาจกล่าวได้ว่า บทบาททางการเมืองของชาวนาชาวไร่ได้เพิ่มมากขึ้นในรูปแบบการกบฏ
ต่อต้านอำานาจรัฐ ในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นและตอนกลาง ซึ่งมีสาเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลง
ทางเศรษฐกิจและสังคมทีก่ ำาลังเปลี่ยนจากระบบเศรษฐกิจแบบดั้งเดิมไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบ
ทุนนิยมมากขึ้น ทำาให้ชีวิตความเป็นอยู่ของชาวนาชาวไร่ ได้รับความลำาบากมากขึ้น ประกอบกับ
ระบบการเมื อ งยั งไม่ เปิ ด โอกาสให้ มี ส่ ว นร่ ว มทางการเมื อ งได้ อย่ างเสรี เนื่ องจาก
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชที่กษัตริย์และขุนนางมีอำานาจเด็ดขาด และจุดนี้เองเป็นกระแสผลัก
ดันอันหนึ่งไปสู่การเปลี่ยนแปลงใน พ.ศ.2475 เพื่อให้ระบอบการปกครองของไทยเข้าสู่ยุค
ประชาธิปไตยช่วงแรก
4. บทบำทของชำวนำชำวไร่หลังกำรเปลี่ยนแปลงกำรปกครอง พ.ศ.2475
ในช่ ว งหลั ง พ.ศ.2475 เมื่ อ ประเทศไทยได้ เ ปลี่ ย นแปลงการปกครองจาก
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาสู่ ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ
เราอาจศึกษาบทบาทของชาวนาชาวไร่ตั้งแต่จุดเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจนถึงปัจจุบัน โดยแบ่งย่อย
เป็น 2 ช่วงด้วยกัน เนื่องจากได้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ครั้งสำาคัญอีกครั้งหนึ่งใน
พ.ศ.2516
ก. ช่วง พ.ศ. 2475 - พ.ศ.2516
แม้วา่ ในช่วงต้นของการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎร์ ภายใต้การนำาของนาย
ปรีดี พนมยงค์ จะได้พยายามแก้ไขปัญหาของชาวนาชาวไร่ที่เรื้อรังมาเป็นเวลานานในช่วงก่อน
โดยรัฐบาลได้เสนอนโยบายแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งปรากฏอยู่ใน “เค้าโครงการ
เศรษฐกิจ” ภายใต้นโยบายดังกล่าวที่มีแนวทางการปฏิรูปเศรษฐกิจในแนวทางสังคมนิยม ได้เสนอ

108
หลักการที่สำาคัญที่สุดข้อหนึ่ง ซึ่งเกี่ยวกับราษฎรที่เป็นชาวนาชาวไร่เป็นส่วนใหญ่ หลักการที่ว่าก็
คือ ให้รัฐเป็นผู้ประกอบการเศรษฐกิจเสียเอง ทั้งในด้านเกษตรกรรม และอุตสาหกรรม ให้ราษฎร
ทุกคนเป็นข้าราชการ หรือลูกจ้างของรัฐบาล ให้รัฐบาลประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และให้
รัฐบาลเป็นผูว้ างแผนการพัฒนาประเทศ แต่นโยบายดังกล่าวก็ได้รับการคัดค้านว่าเป็นแนวทาง
แบบคอมมิวนิสต์ จึงมิได้นำามาใช้แต่ประการใด อย่างไรก็ตาม เนื่องจากปัญหาของชาวนาชาวไร่มี
มาก ดังนั้นรัฐบาลจึงได้หันมาแก้ไขในด้านกฎหมายแทน โดยได้ยกเลิกการเก็บภาษีทไี่ ม่เป็นธรรม
เช่น เลิกภาษีนาเกลือ ภาษีอากรสมพัตสร และให้ลดอากรค่านาลงเหลือไร่ละ 50 สตางค์ ตลอดจน
เงินรัชชูปการลงเหลือคนละ 2 บาท ซึ่งในเวลาต่อมาได้ยกเลิกไปทั้งหมด
นอกจากนี้ รัฐบาลคณะราษฎร์ยังได้ตราพระราชบัญญัติหลายฉบับที่เป็นการช่วยเหลือ
ชาวนาชาวไร่ ได้แก่ พระราชบัญญัตวิ ่าด้วยการยึดทรัพย์ของกสิกร พ.ศ.2475 เพื่อจำากัดการยึด
ทรัพย์สนิ ของกสิกรในกรณีทรัพย์สินของกสิกรในกรณีที่เป็นพืชผลที่ยังไม่ถึงเวลาเก็บเกี่ยว และที่
เก็บไว้สำาหรับเลี้ยงตัวและครอบครัว นอกจากนี้ในปีเดียวกัน ยังได้ตราพระราชบัญญัติ ห้ามเสียด
อกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ.2475 อีกด้วย โดยผู้ให้กู้ยืมเงินจะคิดดอกเบี้ยเกินกว่าที่กฎหมายกำาหนดไม่
ได้ หลังจากนั้นในปี พ.ศ.2482 รัฐบาลได้ตรากฎหมายอีกฉบับหนึ่ง เรียกว่า พระราชบัญญัติแห่ง
ประมวลรัษฎากร พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติลักษณะเก็บเงินค่านา ร.ศ.119
ช่วยให้เกษตรกรที่เป็นชาวนาไม่ต้องเสียเงินค่าทำานาอีกต่อไป
ผลจากการช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ของรัฐบาลคณะราษฎร์ข้างต้น ตั้งแต่ พ.ศ.2475 จนถึง
พ.ศ.2548 ปรากฏว่าได้ลดปัญหาความเดือดร้อนของชาวนาได้บ้าง ซึ่งจะเห็นได้จาการก่อกบฏของ
ชาวนาได้ลดน้อยลงอย่างเห็นได้ชัด กล่าวคือ ปรากฏว่ามีการก่อการกบฏเพียง 1 ครั้ง ในช่วงนี้คือ
กบฏหมอลำาน้อยชาตา พ.ศ.2479 อย่างไรก็ตาม ในช่วงระหว่าง พ.ศ.2483 – พ.ศ.2487 เป็นช่วงที่
เกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ชาวนา ชาวไร่ได้รับผลกระทบจากสงคราม ทำาให้ได้รับความยากลำาบาก
ในการประกอบอาชีพมากขึ้นจากภาวะขาดแคลนและอันตรายจากสงคราม ด้วยเหตุนี้เองจึงไม่มี
การเคลื่อนไหวของชาวนาชาวไร่ในช่วงนี้แต่ประการใด
เมื่อสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างถาวรในปี พ.ศ.2488 และในอีก 2 ปี ต่อมาได้เกิดการ
รัฐประหาร พ.ศ.2490 โดยคณะทหารภายใต้การนำาของจอมพลผิน ชุณหะวัณ ได้เปิดทางให้
จอมพล ป. พิบูลสงคราม อดีตนายกรัฐมนตรีสมัยสงครามได้กลับมาดำารงตำาแหน่งนายกรัฐมนตรี
อีกวาระหนึ่ง ดังนั้น ในระหว่าง พ.ศ.2491-2500 การเมืองไทยมีลักษณะค่อนข้างจำากัดการมีส่วน
ร่วมทางเมืองของกลุ่มผลประโยชน์ตา่ ง ๆ เนื่องจากจอมพล ป. มีนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์ใน
ช่วงนี้อย่างรุนแรง ตลอดจนจำากัดบทบาทของฝ่ายค้านในทางการเมือง อย่างไรก็ตาม สำาหรับกลุ่ม
ชาวนาชาวไร่ในช่วงนี้ได้แสดงบทบาทของตนได้บ้าง เช่น ในพ.ศ. 2492 ชาวนาในจังหวัดนครปฐม
สมุทรสาคร ได้เดินทางมาร้องเรียนรัฐบาล เนื่องจากที่ดินของตนเองต้องตกเป็นของนายทุน เพราะ

109
สัญญาเงินกู้ การจำานอง จำานำา ขายฝาก ฯลฯ ส่งผลให้รัฐสภาในขณะนัน้ ได้ออกพระราชบัญญัติ
ควบคุมค่าเช่านา พ.ศ.2493 นอกจากนี้ แรงผลักดันของชาวนายังก่อให้เกิดการออกกฎหมาย
จำากัดการถือครองที่ดินอีกด้วย ในปี พ.ศ.2497 โดยมีสาระสำาคัญคือ การห้ามไม่ให้ครอบครอง
ทีด่ ินเกินกว่า 50 ไร่ และห้ามคนต่างด้าวถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน
เมื่อสิ้นสุดยุคจอมพล ป. พิบูลสงคราม ในปี พ.ศ.2500 เนื่องจากการรัฐประหารของ จอม
พลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ระบอบการปกครองของไทยมีลักษณะอำานาจนิยมมากขึ้น เนื่องจากมีการ
ยกเลิกรัฐธรรมนูญ เป็นระยะเวลานานกว่า 10 ปี (พ.ศ.2500-2511) มีการนำาประกาศของคณะ
ปฏิวัติมาใช้เป็นกฎหมายแทน ในช่วงที่จอมพลสฤษดิ์ครองอำานาจระหว่าง พ.ศ.2500-2506 นัน้
ชาวนาชาวไร่เกือบไม่สามารถแสดงบทบาทใด ๆ ได้เลย ยิ่งกว่านั้นคณะปฏิวัติยังได้ออกประกาศ
คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม พ.ศ.2503 ยกเลิกมาตรา 34 ของพระราชบัญญัติให้ใช้
ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 อีกด้วย ทำาให้ไม่มีการจำากัดการถือครองที่ดินตั้งแต่นั้นเป็นต้น
มา และเหตุการณ์สำาคัญที่ชาวนาได้แสดงออกก็คือ การก่อการกบฏขึ้น 1 ครั้งใน พ.ศ.2502 คือ
กบฏนายศิลา วงศ์สิน
เมื่อเข้าสู่สมัยการบริหารประเทศของ จอมพลถนอม กิตติขจร ตั้งแต่ปี พ.ศ.2506-2516
นัน้ บัญหาชาวนาในเรื่องที่ดินทำากินและหนี้สินเพิ่มมากขึ้นจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ไม่สมดุล
ในช่วงจอมพลสฤษดิ์ ชาวนาชาวไร่มีความเดือดร้อนมากขึ้นในช่วงนี้ แต่ยังไม่อาจทำาอะไรได้
เนื่องจากในช่วง พ.ศ.2507-2510 ระบบการเมืองยังไม่เปิดโอกาส แต่เมื่อใกล้ที่จะมีการประกาศใช้
รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในพ.ศ.2511 ชาวนาชาวไร่ ได้เริ่มแสดงบทบาทของตนขึ้นมาบ้าง โดยในช่วง
ระหว่าง พ.ศ.2510-2511 ชาวนาชาวไร่จากอำาเภอทุ่งสาน จังหวัดพิษณุโลก ได้เข้าร้องเรียนต่อผู้ว่า
ราชการจังหวัด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและนายกรัฐมนตรี เรื่องข้าราชการทุจริตเรื่อง
การจัดสรรที่ดินนิคมสร้างตนเอง โดยในที่สุดชาวนาได้ยื่นฎีกาต่อในหลวงเรื่องจึงยุติลงไป หลังจาก
นัน้ ชาวนาได้เดินทางมาร้องเรียนเรื่องการถูกโกงที่ดินเป็นจำานวนมากแต่ก็ไม่ได้รับความช่วยเหลือ
จากรัฐบาลแต่อย่างใด จนกระทั่งเกิดการรัฐประหารตนเองของจอมพลถนอมอีกครั้งหนึ่ง ในพ.ศ.
2514 บทบาทของชาวนาชาวไร่ในการเรียกร้องจึงต้องยุติลงอีกครั้งหนึ่ง เนื่องจากคณะปฏิวัตหิ ้าม
การเคลื่อนไหวใด ๆ ในการเรียกร้องของกลุ่มต่าง ๆ
ข. ช่วง พ.ศ. 2516 – 2519
การรัฐประหารในปลายปี พ.ศ.2514 ก่อให้เกิดความไม่พอใจแก่ประชาชน โดยเฉพาะ
ปัญญาชน นิสิตนักศึกษาเป็นอย่างมาก ขบวนการศึกษาซึ่งเริ่มจัดตั้งในต้นปี พ.ศ.2513 ได้หนั มา
เรียกร้องรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยอย่างจริงจังในช่วงระหว่าง พ.ศ.2515-2516 รัฐบาล
จอมพลถนอมได้จับกุมผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญในเดือนกันยายน 2516 ส่งผลให้นิสิตนักศึกษาเดิน

110
ขบวนและชุมนุมเรียกร้องให้มีการปล่อยตัว จนเหตุการณ์บานปลายเกิดเป็นเหตุการณ์นองเลือดใน
วันที่ 14 ตุลาคม 2516 และเป็นการสิ้นสุดของรัฐบาลจอมพลถนอม
ภายหลังเหตุการณ์ดังกล่าวได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นประชาธิปไตย
มากที่สุด ในพ.ศ.2517 และมีรัฐบาลพลเรือนเข้ามาบริหารประเทศหลายชุดบรรยากาศ
ประชาธิปไตยได้แบ่งบานในช่วงนี้ ทำาให้กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ได้แสดงบทบาทอย่างเต็มที่ใน
ช่วงนี้ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มนักธุรกิจ กลุ่มผู้ใช้แรงงาน กลุ่มนิสิตนักศึกษาและกลุ่มชาวนาชาวไร่ ทั้งนี้
ประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ข้างต้น ได้ใช้โอกาสดังกล่าวนี้แสดงบทบาท เรียกร้องเพื่อให้กลุ่มของตนได้
รับผลประโยชน์และการช่วยเหลือ ตลอดจนเป็นการพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ส่วนรวม ในบางเรื่อง
สำาหรับชาวนาชาวไร่ในช่วงเวลานี้นับเป็นโอกาสที่ดียิ่งของตนเองในการเรียกร้องให้รัฐบาล
ได้แก้ไขปัญหาความยากจนที่เกิดขึ้นในช่วงการพัฒนาเศรษฐกิจของรัฐบาล จอมพลสฤษดิ์และ
จอมพลถนอม ซึ่งเป็นการพัฒนาที่ทำาให้ชาวนาชาวไร่ยากจนมากขึ้น ปัญหาเรื่องที่ดิน ปัญหาการ
เช่าที่ดิน ปัญหาหนี้สินของชาวนาชาวไร่ได้รับการเสนอต่อรัฐบาลอย่างต่อเนื่อง โดยการช่วยเหลือ
ของนิสติ นักศึกษาซึ่งได้ตระหนักในปัญหาความเดือดร้อนของชาวนา จากการไปสัมผัสชนบทใน
โครงการเผยแพร่ประชาธิปไตย
การเคลื่อนไหวของชาวนาชาวไร่ในช่วงนี้ที่สำาคัญ ได้แก่ การที่ชาวนาจากจังหวัดภาค
กลางหลายร้อยคนได้มาชุมนุมที่ท้องสนามหลวง ในเดือนมีนาคม พ.ศ.2517 เรียกร้องให้มีการ
ประกันราคาข้าวเปลือกเกวียนละ 3,000 บาท ต่อมาในเดือนพฤษภาคม ได้มีชาวนาได้เข้ามาร้อง
ทุกข์ต่อรัฐบาลให้ช่วยเหลือเรื่องหนี้สินและเรื่องที่ดินที่ถูกโกงไป รัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์
ได้ตอบสนองข้อเรียกร้องของชาวนา โดยได้จัดตั้งคณะกรรมการสอบสวนปัญหาหนี้สินของชาวนา
ชาวไร่ (กสส.) เพื่อตรวจสอบและแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ อย่างไรก็ตาม ชาวนาไม่อาจรอผลการตรวจ
สอบได้ เนื่องจากความเดือดร้องที่ทวีมากขึ้น ดังนั้น ในเดือนมิถุนายนจึงได้รวมตัวกันเป็น
จำานวนนับหมื่นเดินมายื่นข้อเสนอ 6 ข้อต่อรัฐบาล โดยมีประเด็นหลักให้รัฐบาลช่วยเหลือในเรื่อง
เช่าที่ทำากิจและกรรมสิทธิ์ ในที่ดนิ
ในปลายปี พ.ศ.2517 ชาวนาจากภาคเหนือ ภาคกลาง และภาคอีสาน ประมาณ 1,200
คน ได้มาชุมนุมที่ท้องสนามหลวง และได้ยื่นข้อเรียกร้อง 9 ข้อต่อรัฐบาล จุดเด่นของข้อเรียกร้อง
ครั้งนี้ก็คือ ขอให้รัฐบาลออกกฎหมายจำากัดการถือครองที่ดิน และให้นำาพระราชบัญญัติควบคุมค่า
เช่านา พ.ศ.2493 มาใช้ ทัง้ นี้เพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องที่ทำากินและหนี้สินของชาวนา นอกจากนี้ ชาวนา
ชาวไร่ที่มาชุมนุมกันครั้งนี้ ยังใช้โอกาสนี้จัดตั้ง “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” ขึ้นเป็น
องค์กรกลางในการประสารความร่วมมือระหว่างสหพันธ์ชาวนาชาวไร่ในภาคต่าง ๆ อีกด้วย โดยมี
นายใช่ วังตระกูล เป็นประธานของสหพันธ์คนแรก

111
 จากการเคลื่อนไหวครั้งนี้ส่งผลให้รัฐสภาผ่านพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านาปี
พ.ศ.2517 ออกมาใช้บังคับในเดือนธันวาคม 2517 และติดตามด้วยพระราชบัญญัติ การปฏิรูป
ทีด่ ินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 ในเดือนมีนาคม 2518
อย่างไรก็ตาม ในเดือนเดียวกันสหพันธ์ชาวนาชาวไร่ก็ยังไม่พอใจต่อมาตรการทาง
กฎหมายของรัฐบาลข้างต้น เนื่องจากพิจารณาเห็นว่ามีข้อบกพร่องและไม่มีผลในทางปฏิบัติอย่าง
แท้จริง จึงมีการจัดชุมนุมใหญ่ของสหพันธ์ชาวนา 21 จังหวัดและยื่นข้อเสนอ 12 ข้อต่อรัฐบาล
มรว.คึกฤทธิ์ ปราโมช โดยมีสาระโดยสรุปให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินทำากิน และเร่งรัดการ
ปฏิรูปทีด่ ิน ตลอดจนสิทธิเสรีภาพของชาวนาชาวไร่ในการเรียกร้องความเป็นธรรม ซึ่งเป็นข้อเรียก
ร้องทางการเมืองเพิ่มเข้ามาด้วย จากการเรียกร้องครั้งนี้ รัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาพระ
ราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินขึน้ มาใหม่ โดยเปิดโอกาสให้ตัวแทนสหพันธ์ฯ เข้ามามีส่วนร่วมในคณะกร
รมการฯ ดังกล่าว
ภายหลังการชุมนุมเรียกต้องข้อเสนอ 12 ข้อข้างต้นแล้ว สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่ง
ประเทศไทย ก็จัดการชุมนุมใหญ่ขึ้นอีก 2 ครั้ง ในเดือนพฤษภาคม และเดือนสิงหาคม 2518
ประกอบกับในช่วงตั้งแต่กลางปี 2518 เป็นต้นมา ผูน้ ำาของสหพันธ์ชาวนาชาวไร่ในภาคต่าง ๆ ได้
ถูกลอบสังหารเป็นจำานวนมาก ทำาให้สหพันธ์หมดหวังกับการที่จะเรียกร้องในรูปแบบการชุมนุม
เรียกร้องครั้งสำาคัญ ๆ เกี่ยวกับปัญหาของชาวนาโดยตรงจึงไม่เกิดขึ้นในช่วงต้นปี พ.ศ.2519 จน
กระทั่งเกิดเหตุการณ์นองเลือดวันที่ 6 ตุลาคม 2519 สหพันธ์ชาวนาชาวไร่จึงได้สลายตัวไป
เนื่องจากเกิดการรัฐประหารของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินในวันดังกล่าว
ดังนั้นจะเห็นได้ว่า บทบาททางการเมืองของชาวนาชาวไร่นั้นเป็นปฏิสัมพันธ์กับสภาพชีวิต
ความเป็นอยู่ของพวกเขา ในยุคสมัยใดที่มีชีวิตความเป็นอยู่ทดี่ ีและการปกครองเปิดโอกาสแล้ว
ชาวนาชาวไร่จะใช้โอกาสตามวิธีการสันติวิธีในการแสดงบทบาทของตน แต่ในยุคใดมีชีวิตที่ยาก
ลำาบาก ประกอบกับระบบการเมืองที่ปิดกั้นแล้ว ชาวนาก็จะใช้วิธีที่รุนแรงในการก่อการกบฏได้เช่น
กัน
ในช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 รัฐบาลคณะราษฎร์พยายามช่วย
เหลือชาวนาชาวไร่โดยมาตรการทางกฎหมายช่วยให้ปัญหาการก่อการกบฏ ชาวนาลดน้อยลง
อย่างเห็นได้ชัด และในช่วงรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ก็เช่นเดียวกัน แต่ในช่วงสมัยจอมพล
สฤษดิ์และจอมพลถนอม การปิดกั้นการมีส่วนร่วมทางการเมืองประกอบกับนโยบายของรัฐบาลที่
ไม่สนใจปัญหาชาวนาชาวไร่มาตลอด 16 ปี ทีผ่ ่านมา ทำาให้ปัญหาของชาวนาชาวไร่สะสมกดดัน
ไว้เป็นจำานวนมาก ดังนั้นเมื่อระบบการเมืองเปิดอีกครั้งในช่วง พ.ศ.2516-2519 ชาวนาชาวไร่จึงใช้
โอกาสนี้แสดงบทบาทอย่างเต็มที่ จนรัฐบาลในช่วงนี้ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของ
ชาวนาได้ กล่าวคือ ข้อเรียกร้องมีมากเกินกว่าที่รัฐบาลจะแก้ไขได้ในเวลาอันจำากัด แม้ว่ารัฐบาลจะ

112
ใช้มาตรการด้านกฎหมายเข้าช่วยแล้วก็ตาม แต่ความจริงที่พบประการหนึ่งจากการศึกษาบทบาท
ของชาวนาชาวไร่ ในช่วงหลัง พ.ศ. 2475 ก็คือ มาตรการทางกฎหมายนั้น สามารถช่วยลดปัญหา
ของชาวนาชาวไร่ได้ในระดับหนึ่ง ถ้าหากดำาเนินการอย่างต่อเนื่องและอย่างจริงจัง ดังนั้น
กระบวนการนิติบัญญัติ หรือการออกกฎหมายจึงควรเปิดโอกาสให้ชาวนาชาวไร่ได้มีโอกาสเสนอ
และร่วมพิจารณาด้วย โดยผ่านกลุ่มผลประโยชน์และตัวแทนของพวกเขาในรัฐสภา

เกษตรกรกับกระบวนกำรนิติบัญญัติ
จากการศึกษาบทบาทของเกษตรกรในการเมืองไทยมาพอสังเขปข้างต้น อาจวิเคราะห์ได้
ว่า ในส่วนหนึ่งของการแก้ไขปัญหาของเกษตรกรชาวนาชาวไร่นั้น มาตรการทางกฎหมายเป็นวิธี
การหนึ่งในการช่วยเหลือ นอกจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจในรูปแบบต่าง ๆ ที่ช่วยเหลือชาวนาอยู่
แล้ว
มาตรการทางกฎหมายเป็นหลักประกันขั้นพื้นฐานที่จะแสดงให้เห็นว่านโยบายของรัฐบาล
ทีม่ ีต่อชาวนาชาวไร่เป็นอย่างไร ในอีกแง่หนึ่งกฎหมายเป็นเครื่องมือในเชิงนโยบายขั้นต้นที่จะนำาไป
ปฏิบัติโดยระบบราชการ และบังคับใช้แก่บุคคลที่เกี่ยวข้องในปัญหาชีวิตความเป็นอยู่ของชาวนา
ชาวไร่
ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า ในแง่ของการเมืองและกฎหมายนั้นมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิด หาก
มองโดยผ่านกระบวนการที่จะแปรเปลี่ยนนโยบายของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติที่เป็นจริง ในกรณี
ชาวนาชาวไร่ก็เช่นเดียวกัน กฎหมายที่เกี่ยวกับชาวนาชาวไร่จึงเป็นเครื่องมือในเชิงนโยบายที่นำาไป
สู่การปฏิบัติที่เป็นจริงในการช่วยเหลือแก้ไขปัญหาของชาวนาชาวไร่
ปัญหาสำาคัญที่จะกำาหนดนโยบายของรัฐบาลและแปรมาสู่การออกเป็นกฎหมายบังคับใช้
ก็คือ ทำาอย่างไรจึงจะกำาหนดนโยบายและออกกฎหมายให้ตรงกับความต้องการ และเป็นการแก้ไข
ปัญหาที่แท้จริงของชาวนาชาวไร่ได้
หากวิเคราะห์ในโครงสร้างของระบบการเมืองในการแปรข้อเรียกร้อง / ความต้องการ
ชาวนาชาวไร่เข้าสู่กระบวนการแปรสภาพ (Conversion Process) เพื่อให้เกิดเป็นผลลัพธ์ในรูป
นโยบายและกฎหมายแล้ว เราจะต้องให้ชาวนาชาวไร่มีบทบาทในโครงสร้างของระบบการเมือง 2
โครงสร้างด้วยกัน คือ
1. โครงสร้างของการแสดงออกซึ่งข้อเรียกร้องและความต้องการ หรือที่เรียกว่าโครงสร้าง
ของกลุ่มผลประโยชน์
2. โครงสร้างของการเปลี่ยนแปลงข้อเรียกร้องและความต้องการให้กลายเป็นผลลัพธ์ในรูป
นโยบายและกฎหมาย โครงสร้างนี้ได้แก่ โครงสร้างของพรรคการเมืองที่ทำาหน้าที่ในรัฐสภา โดย

113
ผ่านผู้แทนราษฎรที่ทำาหน้าที่ตัวแทนเกษตรกรชาวนาชาวไร่ในการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ
เกษตรกร
ดังนั้น ภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติ บทบาทของเกษตรกรขาวนาชาวไร่จึงอาจ
แสดงออกได้ผ่านกลุ่มผลประโยชน์และพรรคการเมืองในระบบการเมืองที่มีการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตย
ในกรณีประเทศไทย นับตั้งแต่พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ได้เริ่มนำารูปแบบการปกครอบแบบ
ประชาธิปไตยมาใช้ แต่ก็มีลักษณะล้มลุกคลุกคลานมาโดยตลอด ดังนั้นในบางช่วงจึงเป็น
ประชาธิปไตยอย่างมาก และบางช่วงก็ขาดลักษณะดังกล่าวไป ซึ่งส่งผลต่อความเข้มแข็งของ
สถาบันทางการเมืองและโครงสร้างทางการเมือง ดังเช่น พรรคการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์เป็น
อย่างมาก เราจึงอาจวิเคราะห์บทบาทของเกษตรกรในกระบวนการนิติบัญญัติ โดยผ่านโครงสร้าง
ของพรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ได้ดังนี้
1. เกษตรกรในฐำนะกลุม่ ผลประโยชน์
ความไม่ต่อเนื่องของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ตั้งแต่พ.ศ.2475 ทำาให้
กลุ่มผลประโยชน์ในประเทศไทยมีบทบาทค่อนข้างจำากัด รัฐบาลชุดต่าง ๆ จะส่งเสริมให้เกษตรกร
รวมตัวกันในรูปสหกรณ์ ภายใต้การดูแลของทางราชการและห้ามไม่ให้มีเป้าหมายหรือ
วัตถุประสงค์ที่จะเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการเมือง โดยเฉพาะในรูปแบบการเคลื่อนไหวคัดค้านหรือเรียก
ร้องต่อรัฐบาลอย่างเสรี อย่างไรก็ตามในช่วงสั้น ๆ ระหว่าง พ.ศ.2516-2519 เกษตรกรชาวนา
ชาวไร่ได้รับแรงสนับสนุนจากขบวนการนิสิตนักศึกษา ทำาให้กล้าที่จะรวมตัวกันเป็นองค์กรอิสระใน
รูปกลุ่มผลประโยชน์ที่แท้จริงภายใต้ชื่อ “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” การเคลื่อนไหว
ขององค์กรนี้ได้ผลักดันนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาวนาชาวไร่หลาย
ฉบับ เช่น พระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านา พ.ศ.2517 และพระราชบัญญัติปฏิรูปที่เดินเพื่อ
เกษตรกรรม พ.ศ.2518 เป็นต้นมา อย่างไรก็ตาม จุดบกพร่องของสหพันธ์ชาวนาชาวไร่ในช่วงนี้ก็
คือ การเรียกร้องและกดดันต่อรัฐบาลที่มากเกินไป จนรัฐบาลไม่อาจตอบสนองได้ในเวลาอัน
รวดเร็วและเป็นการเร่งให้ระบอบประชาธิปไตยมีอายุสั้นลงเร็วขึ้น เนื่องจากกระแสความไม่พอใจ
ของบุคคลบางกลุ่มที่มองการเคลื่อนไหวของชาวนาชาวไร่ในแง่ลบ
สำาหรับในปัจจุบันแม้ว่าระบบการเมืองจะเปิดโอกาสให้ชาวนาชาวไร่รวมตัวกันได้ก็ตาม
แต่เนื่องจากในช่วงทีสหพันธ์ชาวนาชาวไร่เคลื่อนไหว ผูน้ ำาของชาวนาหลายสิบคนต้องถูกลอบ
สังหาร อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำาให้ชาวนาชาวไร่ขาดผู้นำาที่มีความกระตือรือร้นและมีความสามารถ
นอกจากนี้ ชาวนาชาวไร่ทวั่ ไปอาจยังไม่หายเกรงกลัวต่อสภาพการเสียชีวิตาของผู้นำาชาวนาชาวไร่
เหล่านั้นจึงไม่คิดที่จะก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำาแทน ดังนั้น การรวมตัวของชาวนาชาวไร่เป็นกลุ่มผล

114
ประโยชน์ เช่น สหพันธ์ชาวนาชาวไร่จึงไม่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ดังนั้น บทบาทในกระบวนการ
นิติบัญญัตใิ นฐานะกลุ่มผลประโยชน์ของชาวนาชาวไร่ในช่วงนี้จึงไม่เกิดขึ้น

2. เกษตรกรในฐำนะพรรคกำรเมือง
จากการศึกษาบทบาทของเกษตรในทางการเมือง จะพบว่า เกษตรกรมีบทบาทน้อย
มาก โดยผ่านทางสถาบันพรรคการเมือง เพราะเท่าที่ผ่านมาตั้งแต่ พ.ศ.2475 พรรคการเมืองไทย
จะเป็นตัวแทนของข้าราชการและกลุ่มนักธุรกิจ ตลอดจนผู้ประกอบอาชีพอิสระ เช่น ทนายความ
เป็นส่วนใหญ่ โดยจะเห็นได้จากตั้งแต่ พ.ศ.2475 เป็นต้น มาจนถึงปัจจุบัน ผู้ประกอบอาชีพ
เกษตรกรมีโอกาสเข้าไปเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยผ่านพรรคการเมืองต่าง ๆ น้อยมาก เมื่อ
เทียบกับอาชีพอื่น ๆ ข้างต้นที่กล่าวมา จากการคำานวณตัวเลขพบว่า จำานวน ส.ส.ทีป่ ระกอบอาชีพ
เกษตรกรนับตั้งแต่ พ.ศ.2475-2531 โดยเฉลี่ยแล้วมีประมาณ 6% เท่านั้น และในจำานวนนี้เป็น
ตัวแทนของเกษตรเพียงบางส่วนเท่านั้น เช่น เกษตรกรที่มีฐานะดีหรือผู้ประกอบอาชีพอุตสาหกรรม
การเกษตร
อย่างไรก็ตาม พรรคการเมืองต่าง ๆ บางพรรค ถึงแม้จะมี ส.ส. ที่เป็นตัวแทนของเกษตรกร
น้อยก็ตาม แต่ก็พยายามแสดงบทบาทรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกร เพื่อให้ประชาชนทั่วไป
ยอมรับว่าเป็นพรรคการเมืองของชนทุกสาขาอาชีพ แต่ในทางปฏิบัติแล้ก็เป็นการยากที่พรรคเหล่า
นีจ้ ะรู้และเข้าใจปัญหา และความต้องการของชาวนาชาวไร่ได้อย่างแท้จริง เพราะไม่ใช่
พรรคการเมืองของชาวนาชาวไร่ที่แท้จริง ดังนั้น ปัญหาการแสดงบทบาทได้อย่างเต็มที่ภายใน
รัฐสภาในการเสนอกฎหมายและพิจารณากฎหมายต่าง ๆ นอกจากนี้แล้ว จะหาวิธีการอย่างไรที่จะ
ช่วยเพิ่มสัดส่วนของ ส.ส. ทีป่ ระกอบอาชีพเป็นเกษตรให้เพิ่มมากขึ้นในรัฐสภา โดยเฉพาะสภาผู้
แทนราษฎร
จากที่วิเคราะห์มาข้างต้นถึงบทบาทของเกษตรในกระบวนการนิติบัญญัติจึงอาจสรุปได้ว่า
เกษตรกรไทยโดยเฉพาะชาวนาชาวไร่ยังมีบทบาทน้อยมา หรือแทบไม่มีเลยในปัจจุบัน ในอดีตช่วง
ยุคประชาธิปไตยเบ่งบานระหว่าง พ.ศ.2516-2519 เท่านั้น ที่เกษตรกรแสดงบทบาทของกลุ่มผล
ประโยชน์ที่มีผลต่อกระบวนการนิติบัญญัติ ทำาให้มีการออกกฎหมายตอบสนองความต้องการของ
ชาวนาชาวไร่ได้หลายฉบับในเวลาอันสั้นและสำาหรับพรรคการเมืองไทยแล้ว บทบาทในเรื่องนี้ก็มี
ลักษณะเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์ถูกต้องนัก เนื่องจากพรรคการเมืองไทยไม่ใช่พรรคที่เน้นผล
ประโยชน์ของชาวนาชาวไร่เป็นหลัก และสัดส่วนของบรรดา ส.ส.ของพรรคการเมืองต่าง ๆ ตั้งแต่
อดีต ปัจจุบัน มีจำานวนผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรเพียงไม่ถึง 10% ในขณะที่ประชาชนส่วนใหญ่
ของประเทศประกอบอาชีพด้านเกษตรกรรมมากกว่า 75%

115
บทสรุปและข้อเสนอแนะ
ปัญหาหลักของเกษตรกรชาวนาชาวไร่ของไทย ก็คือปัญหาความยากจน ซึ่งมีรากฐานของ
ปัญหามาจากการขาดที่ดินทำากินที่เพียงพอ การมีหนี้สิน และการถูกเอารัดเอาเปรียบในเรื่องค่า
ตอบแทนในการผลิต
จากสภาพที่เกษตรกรชาวนาชาวไร่ไทยอยู่กันกระจัดกระจายทั่วประเทศและยากจน เป็น
เงื่อนไขที่จำากัดการรวมกลุ่มของเกษตรกรเป็นองค์กรที่เข้มแข็งในระดับชาติ บทบาททางการเมือง
ของเกษตรกรไทยจึงมีลักษณะค่อนข้างจำากัดด้วยเช่นกัน ในยุคสมัยใดที่เกษตรกรชาวนาชาวไร่
เดือดร้อน และระบบการเมืองไม่เปิดโอกาสให้ร้องเรียนต่อผู้ปกครองแล้ว เกษตรกรชาวนาชาวไร่ใน
บางแห่งบางช่วงเวลาจึงอาจก่อการกบฏขึ้นมาได้เป็นกบฏชาวนาที่เกิดขึ้นหลายครั้งใน
ประวัติศาสตร์ของไทยที่ผ่านมา
อย่างไรก็ตาม เมื่อระบบการเมืองเข้าสู่ยคุ ใหม่ หลังการเปลี่ยนแปลง พ.ศ.2475 ซึ่งเปิด
โอกาสให้ประชาชนกลุ่มต่าง ๆ เข้ามามีสว่ นร่วมทางการเมืองได้ในทางทฤษฎี แต่ในทางปฏิบัติแล้ว
ระบบการเมืองไทยยังไม่มีความต่อเนื่องในด้านความเป็นประชาธิปไตย เนื่องจากการเกิด
รัฐประหารบ่อยครั้ง และนำารูปแบบการปกครองแบบอำานาจนิยมเข้ามาสลับเป็นครั้งคราว เกษตร
ชาวนาชาวไร่จึงไม่อาจอาศัยกลไกโครงสร้างกระบวนการนิติบัญญัตใิ นฐานะกลุ่มผลประโยชน์และ
พรรคการเมืองได้อย่างสมบูรณ์และต่อเนื่อง
ดังนั้น การแก้ไขปัญหาของเกษตรกรชาวนาชาวไร่ในแง่ของการเพิ่มบทบาทใน
กระบวนการนิติบัญญัติ ต้องอาศัยแนวทางต่อไปนี้ คือ
1. แม้ว่าเกษตรกรชาวนาชาวไร่จะยากจนและอยู่กระจัดกระจายก็ตาม เพื่อให้เกิดการรวม
ตัวเป็นกลุ่มผลประโยชน์มีความเป็นไปได้มากยิ่งขึ้น โดยเริ่มจากในระดับท้องถิ่น ทางราชการควร
เปิดโอกาสให้สหกรณ์การเกษตร เพราะการเรียกร้องและการเคลื่อนไหวทางการเมืองเป็นลักษณะ
ทีแ่ ท้จริงของกลุ่มผลประโยชน์ที่จะมีอิทธิพลต่อกระบวนการนิติบัญญัติ
2. เมื่อสหกรณ์การเกษตรระดับท้องถิ่นมีความเข็มแข็งแล้ว และสามารถดำาเนินบทบาท
ทางการเมืองในฐานะกลุ่มผลประโยชน์ได้รัฐบาลจะต้องส่งเสริมให้สหกรณ์การเกษตรเหล่านี้ รวม
ตัวกันเป็นองค์กรประสานงานระดับชาติในรูปของสหพันธ์สหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย
คล้ายกับสหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทยในอดีต
3. ในด้านพรรคการเมืองต่าง ๆ จะต้องเร่งหาความสนับสนุนจากเกษตรกรให้มากขึ้นโดย
จะต้องขอความร่วมมือจากสหกรณ์การเกษตรระดับท้องถิ่นในการให้คำาแนะนำาข้อเสนอ และข้อ
เรียกร้องแก่พรรคการเมือง เพื่อนำาไปแปรเปลี่ยนเป็นนโยบายช่วยเหลือเกษตรกร ตลอดจนการ
เสนอร่างกฎหมายที่จะเป็นประโยชน์แก่เกษตรกรอย่างแท้จริง

116
 4. พรรคการเมืองจะต้องเพิ่มสัดส่วนและคุณภาพของ ส.ส. ของพรรคที่มีอาชีพเป็น
เกษตรกรให้เพิ่มมากขึ้น เพื่อให้พรรคการเมืองไทยเป็นตัวแทนของประชาชนทุกสาขาอาชีพใน
สัดส่วนที่สมดุลย์กัน โดยคำานึงถึงอาชีพของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศเป็นหลัก ดังนั้น สัดส่วน
ของ ส.ส.ทั้งหมด เมื่อคำานึงถึงว่าในสังคมไทยมีอาชีพต่าง ๆ มากมาย และเกษตรกรเป็นประชากร
ส่วนใหญ่กว่า 75%
5. พรรคการเมืองจะต้องเน้นการพัฒนาคุณภาพของ ส.ส. ของตนที่ประกอบอาชีพเป็น
เกษตรกรให้มีความสามารถในเรื่องการออกกฎหมาย หรือกระบวนการนิติบัญญัติเพิ่มมากขึน้ โดย
การจัดอบรมบรรดาสมาชิกพรรคและผู้นำาพรรค เช่น กรรมการบริหารพรรคที่เป็นเกษตรกรในเรื่อง
ทีเ่ กี่ยวข้องกับปัญหาในด้านการเกษตรโดยตรงมากขึ้น เพื่อให้บุคคลเหล่านี้เมื่อมีโอกาสเป็น ส.ส.
ของพรรคแล้ว จะสามารถเป็นตัวแทนของเกษตรกรในกระบวนการนิติบัญญัติได้อย่างสมบูรณ์
6. บรรดา ส.ส.ของพรรคการเมืองต่าง ๆ แม้ว่าจะสังกัดต่างพรรคกันก็ตาม แต่ก็สามารถ
รวมตัวกันได้ ในสภาผู้แทนราษฎรในรูปของแนวร่วม ส.ส.เกษตรกร เพื่อร่วมปรึกษาหารือกันในการ
ผลักดันเรียกร้องให้มีการเสนอร่างกฎหมายที่เป็นผลประโยชน์ของชาวนาชาวไร่และเกษตรกรโดย
ทัว่ ไป ตลอดจนร่วมกันอภิปรายเกี่ยวกับปัญหาต่าง ๆ ของเกษตรกรเมื่อมีความจำาเป็น ทัง้ นี้โดยยึด
หลักผลประโยชน์ของเกษตรกรโดยส่วนรวมอยู่เหนือผลประโยชน์ของพรรค
7. ในช่วงที่เกษตรกรไม่มีความเข้มแข็งในฐานะกลุ่มผลประโยชน์ และพรรคการเมืองที่จะ
เข้ามามีบทบาทในกระบวนการนิติบัญญัติ สภาผู้แทนราษฎรจะต้องเปิดโอกาสให้มีการเลือก
เกษตรกรที่มีความรู้ความสามารถเข้าร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ที่
เกี่ยวกับเกษตรโดยตรงมากขึ้น
8. รัฐบาลจะต้องส่งเสริมให้บัณฑิตที่มีความรู้ดา้ นการเกษตรประกอบอาชีพด้าน
เกษตรกรรมโดยตรงมากยิ่งขึ้น โดยการให้ทุนอุดหนุนในเรื่องที่ดินและเงินทุน ขณะเดียวกัน
พรรคการเมืองต่าง ๆ จะต้องสนใจคัดเลือกบัณฑิตที่ประกอบอาชีพเกษตรกรเหล่านี้ เข้ามาพรรค
เพิ่มมากขึน้ เพื่อส่งเสริมให้เป็น ส.ส.ของพรรคในโอกาสต่อไป

117
 บรรณำนุกรม

กนกศักด์ แก้วเทพ เศรษฐศำสตร์กำรเมืองว่ำด้วยชำวนำร่วมสมัย : บทวิเครำะห์สหพันธ์

ชำวนำชำวไร่แห่งประเทศไทย กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย , 2530.
เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม ที่ดินกับชำวนำ “ปฏิรูป” หรือ “ปฏิวัติ” กรุงเทพฯ : สำานักพิมพ์
ดวงกมล , 2521.
จิรเกียรติ อภิปุณโยภาส และชูชีพ พิพัฒน์ดิถี “การเกษตรกับการพัฒนาชนบทในประเทศไทยฯ
รัฐสภำสำร ปีที่ 37 (9 กันยายน 2532) : 1-31.
ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และสมภาพ มานะรังสรรค์ (บรรณาธิการ) ประวัติศำสตร์เศรษฐกิจไทย
จนถึง พ.ศ.2484 กรุงเทพฯ : สำานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , 2527.
นิยม รัฐอมฤต “กลุ่มผลประโยชน์นอกระบบราชการกับการเมืองในประเทศไทย” รัฐสภำสำร
ปีที่ 35 ปีที่ 35 (1 มกราคม 2530) : 1-34.
Morell, David and Samudavanij , Chai-anan., Political Conflict in Thailand. Cambridge,
Massachsetts, Oelgeschlager & Hain, Publisher , Inc., 1981.
Truman , David B. The Governmental Process. New York : Alfred A. Knopf , 1971.

118