ธนาคารที่ดินคืออะไร - บทสรุปจากการศึกษาโครงการศึกษา “กระบวนการดาเนินงานธนาคาร

ที่ดิน”
โดย ดร. รุ่งทิพย์ จันทร์ธนะกุล และคณะ
สานักบริหารวิชาการ มหาวิทยาลัยศิลปากร
_______________________
สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินได้จ้างสานักบริหารวิชาการ มหาวิทยาลัยศิลปากร โดยดร. รุ่งทิพย์
จันทร์ธนะกุล และคณะ ทาการศึกษาการดาเนินงานของธนาคารที่ดินที่จะมีขึ้นในอนาคต เพื่อเป็นกรอบ
แนวทางในการวางโครงสร้างและการบริหารธนาคารที่ดิน เนื่องจากเรามองว่าธนาคารที่ ดินไม่ใช่ธนาคาร
พาณิชย์ หรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจแท้ๆ แต่ทาหน้าที่ช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนและดาเนินการกับ
ปัญหาลดความเหลื่อมล้า เพื่อให้เกษตรกรและผู้ยากจนมีความมั่นคงในทรัพยากรที่ดิน งานศึกษานี้ได้ทาการส่ง
มอบและตรวจรับนานแล้ว แต่ก็ยังมิได้เผยแพร่เป็นการทั่ วไป จึงเห็นสมควรทาสรุปคัดย่อ (digest) ที่ไม่ยาวนัก
เพื่อความเข้าใจเกี่ยวกับสถานะและความมุ่งหมายของธนาคารที่ดิน ซึ่งยังมีความเข้าใจไม่ตรงกันหลายประการ
โดยเฉพาะความซ้าซ้อนอานาจของหน่วยงานอื่นหรือดาเนินการใกล้เคียงกันและธนาคารที่ดินควรมีภาระกิจ
อะไร ซึ่งแม้แต่สถาบันฯ ได้เคยทาความเข้าใจและชี้แจงไปแล้ว แต่ดูเหมือนว่าเจ้าหน้าที่ผู้แทนหลายหน่วยงาน
ก็ยังทาความเห็นว่าซ้าซ้อนอยู่ โดยมิได้พิจารณากฎหมายและอานาจหน้าที่ตลอดจนข้อจากัด และช่องว่างของ
หน่วยงานที่ดาเนินการเกี่ยวกับการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน ที่เกษตรกรและผู้ ยากจนไม่ได้เป็นลูกค้า
ของสถาบันนั้น ที่จะเข้าถึงแหล่งสินเชื่อและความช่วยเหลือได้
ผลงานศึกษานี้เป็นงานทางวิชาการของผู้วิจัย สถาบันฯ มิได้ได้กากับทิศทางของผลการศึกษาแต่อย่าง
ใด เพราะเป็นเสรีภาพในทางวิชาการ อย่างไรก็ตามก็มีบางประเด็นที่ผู้สรุปย่อไม่เห็นด้วย เพราะข้อขัดแย้งกับ
ข้อเสนอของคณะผู้วิจัยเอง เช่น ผู้วิจัยเห็นว่าธนาคารที่ดินมิได้ดาเนินการเยี่ยงธนาคารแท้ๆ เพราะมีภาระกิจ
หลายประการในการช่วยเหลือเกษรตรกรและผู้ยากจน การสรุปว่าธนาคารที่ดินเป็น “สถาบันการเงินเฉพาะ
กิจ” ย่อมไม่ถูกทั้งหมด เพราะสถาบันการเงินเฉพาะกิ จตามกฎหมายนั้นถูกกากับดูแลและควบคุมโดยธนาคาร
แห่งประเทศไทย เพื่อมิให้ดาเนินการกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนผู้เป็นลูกค้าจากการรับฝาก
เงิ น และด าเนิ น ธุ ร กิ จ เยี่ ย งธนาคาร แม้ ที่ ป รึ ก ษาให้ ค วามเห็ น ว่า ไม่ ใช่ ท าหน้า ที่ เป็ น ตัว กลางการเงิ นก็ตาม
ก็ไม่แน่ใจว่าธนาคารแห่งประเทศไทยจะเห็นด้วยหรือไม่ เพราะธนาคารที่ดินมีวัตถุประสงค์แตกต่างออกไป
ดังปรากฏในงานวิจัยศึกษาธนาคารที่ดินในหลายประเทศ และโปรดดูนิยาม “ธนาคารที่ดิน” ในทางวิชาการ แต่
ผู้วิจัยคงจะมีเหตุผล จึงเป็นวิจารณญาณของท่านผู้อ่านซึ่งเป็นผู้ศึกษา
แต่อย่างไรก็ตาม ผู้สรุปย่อขอขอบคุณคณะผู้วิจัยที่ได้ทาการศึกษาและให้ข้อกฎหมาย ข้อคิดเห็นต่างๆ
ที่เป็นประโยชน์ และมีความเป็นกลางในทางวิชาการ ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการกาหนดทิศทางของธนาคารที่ดิน
ท้ายนี้ ผู้สนใจงานศึกษานี้อาจขอสาเนา pdf จากสถาบันฯได้ เพื่อประโยชน์ในการศึกษาและพัฒนา
องค์ความรู้เพื่อกาหนดนโยบายต่อไป
สรุปย่อโดย ธรรมนิตย์ สุมันตกุล
เมษายน 2562
 2

ผลการศึกษา
นิยาม”ธนาคารที่ดิน” ในทางวิชาการ
นักวิชาการในประเทศและต่างประเทศได้ให้คานิยามของ “ธนาคารที่ดิน” สอดคล้องกันว่า
เป็นหน่วยงานภาครัฐหรือองค์กรสาธารณะ ซึ่งมีวัตถุประสงค์ที่จะบริหารจัดการที่ดินเพื่อป้องกันการสูญเสีย
สิ ทธิในที่ดิน และทาให้ เ กิด การกระจายการถื อ ครองที่ดิ นที่ เป็ นธรรมและยั่ง ยืน ตลอดจนส่ งเสริ ม การใช้
ประโยชน์ในที่ดิน โดยธนาคารที่ดินสามารถใช้เครื่องมือทางกฎหมายและมาตรการทางการเงินในรูปกองทุน
ที่ดินในการรวบรวมที่ดินของรัฐและ/หรือของเอกชน เพื่อนามาจัดสรรให้แก่เกษตรกรและผู้มีรายได้น้อยที่ขาด
โอกาสในการเข้าถึงที่ดิน ได้ เข้า ทาประโยชน์ในที่ดินด้ว ยวิธี การต่า งๆ เช่น เช่า เช่าซื้อ และแนวทางอื่ น ๆ
ที่เหมาะสม
กรอบความคิดในการวิจัย
การวิจัยนี้วิเคราะห์ตามกรอบแนวคิดคุณค่า (value framework for evaluation of land
banks/funds) โดยพิจารณา (1) ด้านวัตถุประสงค์ (2) ด้านโครงสร้างและการจัดการ และ (3) ด้านการเงินของ
ธนาคารที่ดิน ดังนี้
(1) ด้านวัตถุประสงค์
วัตถุประสงค์หลักของธนาคารที่ดินคือ การส่งเสริมการพัฒนาที่ดินเพื่อการเกษตร โดยใช้
ธนาคารที่ดินและกองทุนที่ดินเป็นหน่วยงานในการรวบรวมที่ดินและจัดสรรที่ดิน ให้เกิดประโยชน์สูงสุด
(2) ด้านโครงสร้างและการจัดการ
ธนาคารที่ดินโดยส่วนใหญ่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยภาครัฐส่วนกลาง และโดยส่วนใหญ่มักถูกกากับ
ดูแลโดยกระทรวงด้านการเกษตรหรือกระทรวงการคลัง ซึ่ง ธนาคารที่ดินส่วนใหญ่มีระบบการจัดการแบบรวม
ศูนย์อานาจไว้ที่ส่วนกลาง และบางประเทศจะมีหน่วยงานในสั งกัดภูมิภาค แต่ธนาคารที่ดินส่วนใหญ่มักมี
โครงสร้างแบบรวมศูนย์อานาจไว้ที่ส่วนกลาง และบางประเทศจะเป็นหน่วยงานในสังกัดภูมิภาค โดยให้มี
หน่ ว ยงานบริ ห ารจั ด การ ( managing unit) ในระดั บ ส่ ว นกลาง และให้ มี ห น่ ว ยงานปฏิ บั ติ การ
(operational unit) ในระดับภูมิภาคหรือระดับท้องถิ่น นอกจากนั้น ธนาคารที่ดินในแต่ละประเทศอาจมีความ
แตกต่างกันทางโครงสร้างการจัดการ เช่น การตัดสินใจอยู่ในรูปแบบคณะกรรมการ และบางประเทศอาจมอบ
อานาจการตัดสินใจไว้ที่ผู้อานวยการหรือรัฐมนตรี
(3) ด้านการเงิน
ธนาคารที่ดินที่ถูกจัดตั้งโดยรัฐจะพึ่งพาเงินทุนจากงบประมาณของรัฐบาล ขณะที่ธนาคาร
ที่ดินในบางประเทศ เช่น เยอรมนี แม้ว่าจะเป็นธนาคารของรัฐ ก็ไม่พึ่งพางบประมาณของรัฐบาลทั้งหมด แต่จะ
ได้รับการจัดสรรงบดาเนินการจากกองทุนต่ างๆ สาหรับธนาคารของกาลิเซียจะใช้เงินทุนจากกองทุนที่มาจาก
การระดมทุนในแบบการลงทุนทางที่ดิน
วิธีการวิจัย
การศึกษานี้ใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ (qualitative research) โดยเก็บข้อมูลจากแหล่งข้อมูล
3ประเภท ได้แก่ (1) เอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้องด้ว ยวิธีการวิจัยเอกสาร (documentary research)
(2) การสัมภาษณ์เชิงลึก (in-depth interview) จากกลุ่มผู้ให้ข้อมูลหลัก (key informants) และ (3) การจัด
สนทนากลุ่ม (focus group) เครือข่ายธนาคารที่ดินในพื้นที่ภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคกลาง
และภาคใต้
 3

รูปแบบการบริหารจัดการธนาคารที่ดินในต่างประเทศ
ได้ศึกษาการบริหารจัดการที่ดินในรูปแบบธนาคารที่ดินในต่างประเทศ จานวน 4 ประเทศ
ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ไต้หวัน ฟิลิปปินส์ และญี่ปุ่น โดยประเทศดังกล่าวนี้มีลักษณะร่วมกัน 2 ประการ ได้แก่
(1) เป็นประเทศที่มีรูปแบบการบริหารจัดการที่ดินในรู ปแบบธนาคารที่ดินหรือองค์ กรที่มี
ลักษณะเดียวกัน และ
(2) เป็นประเทศใช้ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม (capitalism) อันเป็นระบบเศรษฐกิจที่อาศัย
กลไกตลาดเสรีในการจัดสรรทรัพยากร โดยให้เสรีภาพแก่ภาคเอกชนในการเลือกดาเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
และส่งเสริมให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและปัจจัยการผลิตได้อย่างเต็มที่ ประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจ
แบบทุนนิยมมักมีแนวโน้มที่จะประสบปัญหาความเหลื่อมล้าอย่างรุนแรง เนื่องจากให้เอกชนถือครองปัจจัยการ
ผลิตอย่างเช่นที่ดินได้อย่างไม่มีข้อจากัด หากประเทศเหล่านั้นขาดการบริหารจัดการที่ดินอย่างเหมาะสม
ผลการศึกษา
(1) ธนาคารที่ดินในระดับมลรัฐของประเทศสหรัฐอเมริกา (Federal Land Bank: FLB)
จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายการกู้ยื มเพื่อการเกษตรแห่งสหพันธ์ พ.ศ. 2459 ถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบสิ นเชื่ อ
การเกษตร(FCS) และอยู่ภายใต้องค์กรบริหารสินเชื่อการเกษตร (FCA) มีการดาเนินงานด้านให้เงินกู้ยืมเพื่อซื้อ
อสังหาริมทรัพย์ และให้สินเชื่อระยะสั้นแก่เกษตรกร นักธุรกิจการเกษตรและผู้อยู่อาศัยในชนบท
(2) ธนาคารที่ดินแห่งไต้หวัน (Land Bank of Taiwan: LBOT) จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย
แห่งสาธารณรัฐจีน วันที่ 1 กันยายน พ.ศ. 2489 มีรูปแบบเป็นธนาคารชานัญพิเศษ (specialized bank) ซึ่งทา
หน้ าที่เป็ น กลไกของรั ฐ ที่มีเป้ าหมายเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินไปสู่เกษตรกร ในปัจจุบันทาหน้าที่
รับผิดชอบด้านอสังหาริมทรัพย์และสินเชื่อเพื่อการเกษตร
(3) ธนาคารที่ ดิ น แห่ ง ฟิ ลิ ป ปิ น ส์ (Land Bank of Philippines: LBP) จั ด ตั้ ง ภายใต้
กฎหมายปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2506 ต่อมามีกฎหมายธนาคารที่ดิน พ.ศ. 2508 เป็นการเฉพาะขึ้น มีรูปแบบเป็น
ธนาคารครบวงจร (universal bank) แห่งแรกของประเทศตั้งแต่ พ.ศ. 2516 โดยรัฐบาลกาหนดให้ธนาคาร
ดาเนินพันธกิจทางสังคม โดยการเป็นธนาคารส่งเสริมการพัฒนาชนบทและขยายบทบาทไปสู่การส่งเสริมการ
พัฒนาประเทศ โดยให้บริการสินเชื่อแก่ภาคการเกษตร ภาคอุตสาหกรรม ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ตลอดจนการ
ให้สินเชื่อที่อยู่อาศัย ให้สินเชื่อแก่สหกรณ์และสมาคมการเกษตร และให้สินเชื่อแก่เกษตรกรรายย่อย
( 4 ) ธ น า ค า ร ที่ ดิ น ก า ร เ ก ษ ต ร ( The Farmland Intermediary Management
Institutions หรือ Farmland Bank) ของประเทศญี่ปุ่น จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายส่งเสริมกิจการของธนาคาร
ที่ดินเกษตรกรรม พ.ศ. 2556 โดยอยู่ภายใต้กระทรวงเกษตร ป่าไม้ และประมง (MAFF) และเป็นหน่วยงานของ
รัฐที่ทาหน้าที่เป็นตัวกลางในการรวบรวม ปรับปรุง และให้เช่าที่ดินทางการเกษตร โดยมีสานักงานระดับจังหวัด
ซึ่งใช้องค์กรเกษตรเดิมที่มีอยู่แล้วเป็นตัวแทนในจังหวัดต่างๆ
ในส่วนบทบาทในการป้องกันการสูญเสียสิทธิในที่ดิน การกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็น
ธรรมและยั่งยืน ตลอดจนส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดินของธนาคารที่ดินในต่างประเทศ พบว่า
(1) การป้ อ งกั น การสู ญ เสี ย สิ ท ธิ ใ นที่ ดิ น พบว่ า ธนาคารที่ ดิ น แห่ ง สหพั น ธ์ ( FLB) ของ
สหรัฐอเมริกามีวัตถุประสงค์ในการกู้ยืมเพื่อลดปัญหาการจานองที่ดินการเกษตร ซึ่งก่อนมีการจัดตั้งธนาคาร
ที่ดินแห่งสหพันธ์เกษตรกรจะต้องพึ่งพาสินเชื่อด้านเกษตรกรรมจากธนาคารพาณิชย์ บริษัทประกัน บริษัทรับ
จานอง รวมถึงการกู้ยืมเงินจากบุคคลที่ร่ารวย ทาให้เกษตรกรประสบปัญหาเงื่อนไขสินเชื่อที่ค่อนข้างเข้มงวด
และมีดอกเบี้ยสูงและการกู้ยืมมีระยะเวลาอันสั้น
(2) ธนาคารที่ดินแห่งไต้หวัน (LBOT) รับผิดชอบสินเชื่อด้านอสังหาริมทรัพย์และสินเชื่อเพื่อ
การเกษตรโดยธนาคารได้จัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาการเกษตร ที่มีโครงการสินเชื่อซื้อที่ดินให้กับครอบครัว
 4

เกษตรกรรายย่อย เพื่อให้การช่วยเหลือเกษตรกรหรือทายาทเกษตรกรสามารถซื้อที่ดินหรือรับช่วงที่ดินเพื่อ
ขยายพื้นทีก่ ารทาเกษตรกรรมของครอบครัว
(3) ธนาคารที่ดินแห่งฟิลิปปินส์ (LBP) ถูกกาหนดให้ดาเนินพันธกิจทางสังคมให้บริการสินเชื่อ
แก่เกษตรกรรายย่อยผ่านทางสหกรณ์การเกษตรและสมาคมการเกษตร เพื่อให้เกษตรกรรายย่อยกู้ยืมไปใช้ใน
การผลิต การตลาด และอุปกรณ์การเกษตรที่จาเป็น ซึ่งจะช่ วยลดภาวะหนี้สินของเกษตรกรและลดปัญหาการ
สูญเสียที่ดินทากินได้
การศึกษาธนาคารที่ดินของต่างประเทศ พบว่า
(1) การป้องกันการสูญเสียสิทธิในที่ดิน
ธนาคารที่ ดิ น ญี่ ปุ่ น ไม่ มี บ ทบาทและอ านาจหน้ า ที่ ใ นการป้ อ งกั น การสู ญ เสี ย สิ ท ธิ ใ นที่ ดิ น
เนื่องจากเกษตรกรในญี่ปุ่นได้รับการคุ้มครองด้วยมาตรการทางนโยบายและกฎหมายต่างๆ ที่มีประสิทธิภาพ
ทางด้านการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืนนั้น พบว่า ธนาคารที่ดินแห่งสหพันธ์( FLB) ของ
สหรัฐอเมริกา ไม่มีบทบาทและอานาจหน้าที่ที่ชัดเจนในการกระจายการถือครองที่ดินเช่นกัน
ส่วนธนาคารที่ดินแห่ง ไต้หวัน (LBOT) เป็นสถาบันการเงินสาหรับให้เกษตรกรและผู้ยากจน
สามารถกู้ยืม เพื่อซื้อที่ดินในขนาดเนื้อที่ตามที่กฎหมายจากัดไว้ ซึ่งธนาคารจะให้สินเชื่อระยะยาวและอัตรา
ดอกเบี้ยต่า และภายใต้กองทุนเพื่อการพัฒนาการเกษตร ธนาคารได้จัดทาโครงการสินเชื่อสาหรับเกษตรกรที่
เช่าที่ดินแปลงเล็กเพื่อให้สินเชื่อ 2 ประเภท คือ สินเชื่อเพื่อเช่าที่ดิน และสินเชื่อเพื่อดาเนินธุรกิจ
(2) ทางด้านการกระจายการถือครองที่ดิน
ธนาคารที่ดินแห่งฟิลิปปินส์ (LBP) มีวัตถุประสงค์หลักในการกระจายการถือครองที่ดินตาม
นโยบายการปฏิรูปที่ดินของรัฐบาล โดยให้ธนาคารที่ดินทาหน้าที่จัดซื้อที่ดินและสินทรัพย์การเกษตร เพื่อนามา
บริหารจัดการและขายต่อให้แก่เกษตรกรรายย่อยที่ถือครองที่ดินขนาดเล็ก และการซื้อที่ดินเกษตรกรรมที่ให้
เช่าเพื่อจัดสรรให้เกษตรกรเช่าหรือเช่าซื้อในราคาที่เหมาะสม
ธนาคารที่ดินการเกษตรของญี่ปุ่นเป็นกลไกสาคัญของรัฐบาลในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน
และการผลิ ตในภาคเกษตรกรรม โดยแก้ไขปัญหาที่ดินการเกษตรขนาดเล็ ก กระจัดกระจายถื อครองโดย
เกษตรกรรายย่อยเป็นส่วนใหญ่ ให้มีการรวมกันผลิตในรูปแบบที่ดินแปลงใหญ่ เพื่อลดต้นทุนในการผลิตและ
เพิ่มประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์ในที่ดิ นอย่างเต็มศักยภาพ โดยรัฐบาลใช้ธนาคารเป็นตัวกลางระหว่าง
เจ้าของที่ดินที่ต้องการให้มีการเช่าที่ดินและผู้ที่ประสงค์จะเช่าที่ดินเพื่อทาการเกษตร
(3) ทางด้านการส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดิน
พบว่าเครือข่ายธนาคารที่ดินของสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะอย่างยิ่งธนาคารที่ดิ นในระดับมลรัฐ
(ธนาคารที่ดินสหรัฐอเมริกาไม่ได้มีหนึ่งเดียว) ทั้งในระดับมลรัฐและระดับเทศมณฑลเป็นกลไกที่สาคัญในการ
ส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งธนาคารที่ดินจะมีบทบาทและอานาจหน้าที่ในการสนับสนุนนโยบายการใช้
ประโยชน์ที่ดินของท้องถิ่นต่างๆ โดยให้สอดคล้องกับความต้องการของชุมชนไปพร้อมกันด้วย
ธนาคารที่ดิน แห่ งไต้ห วัน (LBOT) มีโ ครงการสิ นเชื่อในกองทุนเพื่อ การพัฒ นาการเกษตร
คือโครงการสินเชื่อเพื่อการพัฒนาเกษตรกร ที่ช่วยส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดินเพื่อการผลิตพืชเศรษฐกิจ
การทาป่าไม้ ตลอดจนการเพาะเลี้ย งสั ตว์น้าและการทาปศุสั ตว์ การขยายธุรกิจเกี่ยวกับการผลิตและการ
กระจายสินค้าการเกษตร หรือการแปรสภาพผลิตภัณฑ์ทางการเกษตร รวมถึงการลงทุนในการซื้ออุปกรณ์ใน
การทาการเกษตรและซื้อที่ดินเพื่อทาการเกษตร
ธนาคารที่ดินแห่งฟิลิปปินส์ (LBP) มีการส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยอ้อมผ่านโครงการ
สนับสนุนสินเชื่อเพื่อการเกษตร (Agricultural Credit Support Project: ACSP) รวมทั้งสินเชื่อเพื่อการผลิต
เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยและรายใหญ่
 5

นอกจากนี้แล้ว ผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่าธนาคารที่ดินการเกษตรของญี่ปุ่น มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่ม

การใช้ประโยชน์ในที่ดินเกษตรกรรม โดยรวบรวมที่ดินให้เป็นแปลงใหญ่ และเพิ่มขนาดของธุรกิจเกษตรด้วย
ที่ดินเกษตรที่มีแปลงใหญ่ขึ้น เพื่อสร้างแรงจูงใจในการผลิตขนาดใหญ่ การผลิตที่ม ากขึ้นด้วยต้นทุนที่ต่าลง
และการเพิ่มผู้ทาการเกษตรรายใหม่ ขยายโอกาสของผู้ประกอบธุรกิจเกษตร ส่งเสริมการทาธุรกิจเกษตรของ
บุคคลและนิติบุคคลต่างๆ
สาหรับประเทศไทย พบว่า การบริหารจัดการที่ดินในประเทศไทยได้มีการแบ่งที่ดินออกเป็น 2
ประเภทใหญ่ๆ ได้แก่ ที่ดินของรัฐ และที่ดินของเอกชน ในส่วนที่ดินของรัฐ ได้แก่ ที่ดินที่รัฐเป็นเจ้าของ
ซึ่งมีหลายประเภทและกฎหมายเฉพาะให้อานาจแก่หน่วยงานหนึ่งหน่วยงานใดดูแลรักษาและบริหารจัดการให้
เป็ น ไปตามที่กฎหมายกาหนดไว้ สาหรั บที่ดินของเอกชนประกอบด้ว ยที่ ดินที่มี เอกสารสิ ทธิตามประมวล
กฎหมายที่ ดิ น รวมถึ ง ที่ ดิ น ที่ ป ระชาชนได้ รั บ การจั ด สรรจากรั ฐ โดยรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย
พุทธศักราช 2560 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการวางแนวทางการบริหารจัดการที่ดิน เพื่อลดความเหลื่อมล้าและ
สร้างความเป็นธรรมในสังคมตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ทั้งในด้านการกระจายการถือครองที่ดิ นอย่าง
ทั่วถึงและเป็นธรรม ส่งเสริมการใช้ประโยชน์ในที่ดินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและสอดคล้องกับความ
ต้ อ งการของประชาชน รวมทั้ ง ส่ ง เสริ ม ให้ รั ฐ มี ม าตรการหรื อ กลไกในการพั ฒ นาการผลิ ต ของเกษตรกร
และกาหนดให้รัฐพึงช่วยเหลือเกษตรกรผู้ยากไร้ให้มีที่ดินทากิน โดยการปฏิรู ปที่ดินหรือวิธีการอื่นใด ตลอดจน
กาหนดให้ มีการปฏิรูป ประเทศให้เกิดผลในด้านการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม รวมทั้งการ
ตรวจสอบกรรมสิทธิ์และการถือครองที่ดินทั้งประเทศเพื่อแก้ไขปัญหากรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครองที่ดินอย่าง
เป็นระบบ
ในการวิ เ คราะห์ ปั ญ หาโครงสร้า งทางกฎหมายของประเทศไทย ตลอดจนอุ ป สรรคและ
ข้อจากัดด้านกฎระเบียบและกฎหมาย รวมทั้งปัญหาอันเกิดจากแนวปฏิบัติที่มีอยู่ในปัจจุบัน สามารถจาแนกได้
3 ด้าน
(1) กฎหมายที่เกี่ยวกับการป้องกันการสูญเสียสิทธิในที่ดิน
ประเทศไทยมีกฎหมายด้านสิทธิในที่ดินที่สาคัญคือ พระราชบัญญั ติให้ใช้ประมวลกฎหมาย
ที่ดิน พ.ศ. 2497 และประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งนี้ประมวลกฎหมายที่ดินได้เคยบัญญัติจากัดสิทธิของบุคคลใน
การถือกรรมสิทธิ์ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัย เกษตรกรรม อุตสาหกรรม และพาณิชยกรรม โดยให้ถือได้เพียงจานวน
เนื้อที่ดินที่กาหนดไว้ แต่ต่อมาได้มีการยกเลิกบทบัญญัติเกี่ยวกับการจากัดสิทธิการถือครองที่ดินดังกล่าวโดย
ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 49 แม้ว่าจะมีการจากัดสิทธิในที่ดินของคนต่างด้าวและนิติบุคคลที่มีผู้ถือหุ้นเป็นคน
ต่างด้าว และมาตรการจากัดสิ ทธิในที่ดินต่างๆ ได้แก่ การจากัดสิทธิในการใช้ประโยชน์ที่ดินตามประ มวล
กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การจากัดสิทธิตามกฎหมายเฉพาะ เช่น การกาหนดสิทธิในที่ดินตามพระราชบัญญัติ
ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 ตลอดจนการจากัดสิทธิโดยการทาให้สิทธิในที่ดิน
สิ้นสุดลง ได้แก่ การจากัดสิทธิในที่ดินด้วยการเวนคืนตามพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
พ.ศ. 2530 และการบั ง คั บ ให้ จ าหน่ า ยจ่ า ยโอนโดยกฎหมายแต่ ม าตรการทางกฎหมายที่ มี อ ยู่ ยั ง ขาด
ประสิทธิภาพในการลดความเหลื่อมล้าในการถือครองที่ดิน ปัญหาที่สาคัญของระบบสิทธิในที่ดินของประเทศ
ไทย คือ ความแตกต่างของสิทธิในที่ดินตามประเภทของเอกสารสิทธิที่ดินที่ออกโดยหน่วยงานที่แตกต่างกัน
ซึ่งมีความเหลื่อมล้าด้านต่างๆ เช่น สิทธิในการจาหน่ายจ่ายโอน การจากัดเวลาในการโอน การครอบครอง
ปรปักษ์ และความสามารถที่จะใช้ในการประกันเงินกู้จากสถาบันการเงิน เป็นต้น นอกจากนั้น ยังมีกฎหมายที่
รับรองการสูญเสียสิทธิในที่ดินจากการครอบครองปรปักษ์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน และปัญหาด้านโครงสร้าง
ทางกฎหมายที่เกี่ยวกับการสูญเสียสิทธิในที่ดินจากจานอง และขายฝาก ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
(2) กฎหมายที่เกี่ยวกับการกระจายการถือครองที่ดิน
 6

เกิดจากปั ญหาข้ อจ ากั ดของมาตรการในการส่ ง เสริ ม การกระจายการถื อครองที่ดิ น เช่น

ข้อจากัดในการจัดที่ดินทากินและที่อยู่อาศัยให้แก่เกษตรกร และปัญหาการตรวจสอบหลักฐานแสดงสิทธิใน
ที่ ดิ น ของผู้ ค รอบครองที่ ดิ น ในเขตปฏิ รู ป ที่ ดิ น เพื่ อ เกษตรกรรม ตามพระราชบั ญ ญั ติ ก ารปฏิ รู ป ที่ ดิ น เพื่ อ
เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เป็นต้น
(3) กฎหมายที่เกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดิน
เกิดจากปัญหาความไม่ทันสมัยของกฎหมายที่ใช้ควบคุมการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ประกอบด้วย
ปัญหาจากความไร้ประสิทธิภาพของมาตรการควบคุมการไม่ทาประโยชน์โดยตรง ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน
และมาตรการควบคุมการไม่ทาประโยชน์โดยอ้อม ได้แก่ พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475
และพระราชบัญญัติภาษีบารุงท้องที่ พ.ศ. 2508 กล่าวได้ว่าปัญหาดังกล่าวเกี่ยวข้องกับปัญหาการบริห าร
จัดการที่ดินในด้านต่างๆ ดังนี้
1) การป้ องกัน การสู ญเสี ยสิ ทธิในที่ดิน เกิดจากการไม่มีห น่ว ยงานรับผิ ดชอบโดยตรง
ตลอดจนไม่มีการจากัดสิทธิในการถือครองที่ดินของบุคคลทั่วไป เว้นแต่บุคคลต่างด้าวและการจากัดสิทธิตาม
กฎหมายในบางกรณี และยังมีความเหลื่อมล้าของสิทธิในที่ดินประเภทต่างๆ
2) การกระจายการถือครองที่ดิน มีปัญหาและอุปสรรคในการดาเนิ นงานของหน่วยงานที่
รั บ ผิ ดชอบ เช่น ส.ป.ก. ตลอดจนขาดมาตรการบังคับทางกฎหมายและปัญหาจากการบังคับใช้กฎหมาย
ส่งผลกระทบให้เกิดความเหลื่อมล้าในการถือครองที่ดิน
3) การส่งเสริมใช้ประโยชน์ในที่ดิน มีปัญหาในระดับนโยบายของรัฐ การดาเนินงานของ
หน่วยงาน ตลอดจนการขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย และขาดระบบภาษีที่ดินแบบก้าวหน้าส่งผล
กระทบให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มประสิทธิภาพ และนาไปสู่ปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่า ทั้งนี้
ที่ปรึกษาได้นาเสนอผลกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติอันมาจากปัญหาดังกล่าวข้างต้นว่าเป็นสาเหตุของปัญ หา
ด้านต่างๆ เช่น ความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจ ปัญหาความยากจน รัฐสูญเสียรายได้ในการพัฒ นาประเทศ
เกิดความอยุติธรรมทางสังคม เกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนและประชาชนด้วยกันเอง เป็นเงื่อนไข
ของความขัดแย้งทางการเมือง และที่ดินและทรัพย์สินตกเป็นของคนต่างชาติ
บทเรียนการดาเนินงานและผลการดาเนินงานของหน่วยงานในประเทศไทย
ที่ปรึกษาได้ดาเนินการศึกษาบทเรียนการดาเนินงานและผลการดาเนินงานของหน่วยงานใน
ประเทศที่ดาเนินการเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดิน ดังนี้
(1) สานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือ ส.ป.ก.
โครงสร้างการบริหาร ส.ป.ก. ดาเนินงานปฏิรูปที่ดินภายใต้การกากับดูแลของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม (คปก.) อยู่ภายใต้การกากับดูแลของ คปก. ในส่วนราชการบริหารส่วนกลาง และในส่วนราชการ
บริหารส่วนภูมิภาค มีคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด (คปจ.) กากับดูแลการปฏิบัติงานของสานักงานการ
ปฏิรูปที่ดินจังหวัด (ส.ป.ก.จังหวัด) ส่วนโครงสร้างการบริหารองค์กรภายใน ส.ป.ก. จะแบ่งออกเป็นราชการ
บริหารส่วนกลาง และราชการบริหารส่วนภูมิภาค
ส.ป.ก. ได้รับการจัดสรรงบประมาณประจาปี ช่วง พ.ศ. 2556 – 2560 เป็นจานวนระหว่าง
1,691ล้านบาท ถึง 1,924 ล้านบาท ซึ่งเมื่อพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่างบประมาณส่วนใหญ่เป็น งบ
บุคลากรรองลงมาคืองบดาเนินงาน งบลงทุน และงบรายจ่ายอื่น ตามลาดับ สาหรับผลการดาเนินงานของ
ส.ป.ก. ในส่วนการจัดที่ดินเพื่อให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรที่มีที่ดินทากินเพียงเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การ
ครองชีพและโครงการศึกษากระบวนการดาเนินงานธนาคารที่ดินผู้ไม่มีที่ดินทากินเป็นของตนเอง นับตั้งแต่
พ.ศ. 2518 –2561 พบว่ า มี ก ารด าเนิ น การในพื้ น ที่ รั บ ผิ ด ชอบ 72 จั ง หวั ด (ยกเว้ น กรุ ง เทพฯ นนทบุ รี
สมุทรปราการสมุทรสาคร และสมุทรสงคราม) โดยมีผู้ได้รับการช่วยเหลือแล้วจานวน 2,825,873 ราย เป็นเนื้อ
ที่จานวน3,616,974 แปลง คิดเป็นจานวนรวม 35,856,897 ไร่
 7

ปัญหาและอุปสรรคในการดาเนินงานของ ส.ป.ก. คือการที่งบประมาณส่วนใหญ่ของ ส.ป.ก. อยู่ที่งบบุคลากร

(ส.ป.ก. มีอัตรากาลังทั้งสิ้น 2,269 ตาแหน่ง) โดยงบประมาณด้านอื่นๆ มีสัดส่วนค่อนข้างน้อยจึงส่งผลกระทบ
ต่อการดาเนินงานของ ส.ป.ก. โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการจัดซื้อที่ดินเอกชนที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเป็น
จานวนน้อยเกินกว่าจะดาเนินงานให้เกิดประสิทธิผลได้ เนื่องจากราคาที่ดินในตลาดการซื้อขายที่ดินมีราคาสูง
มากขึ้นเรื่อยๆ และมีเหตุผลให้ ส.ป.ก. ไม่ตัดสินใจใช้เงิน กองทุนฯ เข้าซื้อที่ดินในราคาสูงเพื่อนามาจัดสรรให้
เกษตรกรเข้าทาประโยชน์และทาสัญญาเช่าหรือเช่าซื้อได้ในราคาที่เหมาะสม รวมทั้งการจัดซื้อที่ดินของเอกชน
ยังมีข้อจากัดในการดาเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนระเบียบปฏิบัติของหน่วยราชการ เนื่องจากใน
การจัดซื้อทีด่ ินเอกชนของ ส.ป.ก. มีขั้นตอนการดาเนินงานมาก ทาให้ ส.ป.ก.
มักดาเนินการจัดซื้อที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาที่ว่าหากเป็นการจัดซื้อที่ดินที่อยู่นอกเขตปฏิรูป
ที่ดินก็ต้องดาเนินการตราพระราชกฤษฎีกากาหนดเขตปฏิรูปที่ดินซึ่งต้องใช้ระยะเวลานานและมีหลายขั้นตอน
ซึ่งอาจพบอุปสรรคระหว่างการดาเนินงานได้มาก นอกจากนั้น กรณีที่กฎหมายได้ให้อานาจเวนคืนที่ดินได้นา
กฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มาใช้โดยอนุโลม แต่จนถึงปัจจุบันนี้ ส.ป.ก. ยังมิได้ใช้มาตรการ
เวนคืนที่ดินแต่อย่างใด นอกจากนั้น อุปสรรคดังกล่าวทาให้ ส.ป.ก. ให้การช่วยเหลือเกษตรกรที่มีที่ดินทากิน
เพียงเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพและผู้ไม่มีที่ดินทากินเป็นของตนเองได้อย่างล่าช้า
(2) กองทุ น การปฏิ รู ป ที่ ดิ น เพื่ อ เกษตรกรรม จั ด ตั้ ง ขึ้ น ตามมาตรา 9 และ 10 แห่ ง
พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ซึ่ งกาหนดให้จัดตั้งกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อ
เกษตรกรรม ในกระทรวงการคลั ง มี วั ต ถุ ป ระสงค์ เ พื่ อ เป็ น ทุ น หมุ น เวี ย นและใช้ จ่ า ยเพื่ อ การปฏิ รู ป ที่ ดิ น
นอกเหนือจากงบประมาณที่ ส.ป.ก. ได้รับ โดยกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมประกอบด้วยเงินที่ได้รับ
จากแหล่งต่างๆ ได้แก่ งบประมาณแผ่นดิน เงินที่ได้รับจากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรหรือสินทรัพย์อื่นที่ได้รับ
จากรัฐบาล หรือจากแหล่งต่างๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ รวมทั้งดอกผลหรือผลประโยชน์ใดๆ ที่ ส.ป.ก.
ได้รับเกี่ยวกับการดาเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
ผลการดาเนินงานกองทุนการปฏิรูปที่ ดินเพื่อเกษตรกรรมในปีงบประมาณ 2560 พบว่ามี
สถานะการเงินรวม 6,010,853,435.95 บาท โดยในงวดปีงบประมาณ 2560 มีรายได้สูงกว่าค่าใช้จ่าย จานวน
119,364,361.80 บาท รายได้ส่วนใหญ่ ได้แก่ ดอกเบี้ยเงินกู้ ดอกเบี้ยเช่าซื้อ ดอกเบี้ยตามคาพิพากษาศาล
ค่าเช่า ค่าภาษีบารุงท้องที่ และรายได้อื่นๆ และค่าใช้จ่ายส่วนใหญ่ ได้แก่ ค่าจ้างลูกจ้างชั่วคราว ค่าใช้จ่ายใน
การบริหารกองทุนฯ ค่าใช้จ่ายในการรังวัดและออกโฉนดที่ดิน ค่าภาษีบารุงท้องที่จ่าย ค่าเสื่อมราคาสินทรัพย์
และค่าใช้จ่ายโครงการตัดจ่าย เป็นต้น แต่การที่กองทุนฯ มีรายได้สูงกว่ารายจ่ายอย่างต่อเนื่องแสดงถึงปัญหา
อันเกิดจากการที่ ส.ป.ก. มุ่งเน้นให้การช่วยเหลือเกษตรกรโดยการจัดที่ดินของรัฐ และไม่มีการจัดซื้อที่ดิน
เอกชนมาดาเนินการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ไร้ที่ดินที่ได้ยื่นคาขอขึ้นทะเบียนขอรับการจัดที่ดินทากินจาก
ส.ป.ก. ให้เพียงพอ ด้วยเหตุนี้กองทุนฯ จึงให้ความช่วยเหลือเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรในรูปแบบการให้
สินเชื่อเป็นหลัก ทาให้กองทุนฯ มีรายได้เป็นดอกเบี้ยและรายได้อื่นๆ สะสมเพิ่มมากขึ้นในแต่ละปี
(3) ธนาคารเพื่ อ การเกษตรและสหกรณ์ ก ารเกษตร หรื อ ธ.ก.ส. จั ด ตั้ ง ขึ้ น ตาม
พระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. 2509 ให้เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ ภายใต้
การกากับดูแลของกระทรวงการคลัง และมีสถานะเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (SFIs) ซึ่งในปัจจุบัน
ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีหน้าที่ตรวจสอบผลการดาเนินงานและความเสี่ยงของสถาบันการเงินเฉพาะ
กิจต่างๆ และรายงานผลการตรวจสอบไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง การดาเนินงานของ ธ.ก.ส.
มุ่งเน้นการให้สินเชื่อเพื่อการผลิตระยะสั้นและระยะกลางให้แก่เกษตรกรเพื่อลดบทบาทของเงินกู้นอกระบบ
และต่อมาได้พัฒนาระบบการให้สินเชื่อรวมถึงระบบบริการอื่นๆ เช่น ช่วยเหลือวัสดุอุปกรณ์ การเกษตร และจัด
ตลาดกลางสินค้าการเกษตรรวมถึงมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรที่จาเป็นตามนโยบายของรัฐบาล ผลการดาเนิน
งาน ในช่วง 5 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2556 – 2560 ธ.ก.ส. ได้ให้บริการด้านสินเชื่อและเงินฝากแก่เกษตรกร กลุ่ม
 8

เกษตรกร สหกรณ์การเกษตร โดยผลการดาเนินงาน พ.ศ. 2560 มี เกษตรกรที่เป็นลูกค้าของ ธ.ก.ส. ใช้บริการ

สินเชื่อ 3,976,257 ครัวเรือน และบุคคลทั่วไป 180,559 ราย โดยใน พ.ศ. 2559 มีเกษตรกรใช้บริการสินเชื่อ
สูงที่สุดในรอบ 5 ปี มีจานวนถึง 5,738,046 ครัวเรือน และบุคคลทั่วไป 281,939 ราย อย่างไรก็ตาม การ
ดาเนินงานของ ธ.ก.ส. ก็ยั งมีข้อจากัดเนื่องจากเกษตรกรโดยส่วนใหญ่ครอบครองที่ดินในชนบททาให้มีราคา
ประเมินต่ากว่าที่ดินในเขตเมือง และเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทากินอีกเป็นจานวนมากยังไม่สามารถเข้าถึงบริการ
สินเชื่อของ ธ.ก.ส. ได้
การเปรียบเทียบกับบทบาทหน้าที่ของธนาคารที่ดินตามที่กาหนดไว้ในร่างพระราชบัญญัติ
ธนาคารที่ดิน พ.ศ. .... กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับที่ดินทากินและการช่วยเหลือเกษตรกร ได้แก่ ส.ป.ก. และ ธ.
ก.ส. ตลอดจนกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทาให้พบว่านอกจาก ส.ป.ก. เป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ใน
การบริหารจัดการที่ดินเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินแก่ประชาชนที่ไม่มีที่ดินทากินเป็นของตนเองหรือมี
ที่ดินแต่ไม่เพียงพอแก่การครองชีพ ในขณะที่หน่วยงานอื่นและกองทุนต่างๆ ที่มีอยู่มีบทบาทหน้าที่ในการ
ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธ.ก.ส. มีวัตถุประสงค์หลั กเพื่อให้ความช่ว ยเหลื อ แก่
เกษตรกรโดยการให้สินเชื่อยังคงไม่ประสบความสาเร็จในการบริหารจัดการที่ดิน ในระยะเวลา 20 ปีที่ผ่าน
มายังพบว่าเกษตรกรมีหนี้สิ นครัว เรื อนเพิ่มขึ้น โดยส่วนใหญ่เป็นหนี้ในระบบเกิดจากการกู้เงินจาก ธ.ก.ส.
เกษตรกรยังคงสูญเสียสิทธิในที่ดินและไม่มีที่ดินทากินเป็นจานวนมาก ดังเช่นข้อมูลใน พ.ศ. 2559 พบว่ามีผู้มา
ยื่นคาขอขึ้นทะเบียนขอรับการจัดที่ดินทากินจาก ส.ป.ก. จานวน 370,676 ราย ตรวจสอบเบื้องต้นเป็นผู้มี
คุณสมบัติจานวน 333,246 ราย และยังมีผู้มาขอขึ้นทะเบียนเพิ่มเติมอยู่ตลอดเวลา ซึ่งเป็นเหตุผลว่าทาไมยังมี
ความจาเป็นต้องให้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อให้เป็นหน่วยงานที่ทาหน้าที่บริหารจัดการที่ดินที่สามารถแก้ไข
ปัญหาต่างๆ
ของเกษตรกรได้อย่างมีประสิทธิภาพ
จุดยืนความเป็นธนาคารที่ดิน
ที่ปรึกษาเห็นว่าธนาคารที่ดินที่จะจัดตั้งขึ้นไม่มีความซ้าซ้อนกับหน่วยงานและกองทุนต่างๆ
ที่มีอยู่ในขณะนี้ โดยธนาคารที่ดินของประเทศไทยจะมีแนวทางการดาเนินงานสอดคล้องกับธนาคารที่ดินใน
ต่างประเทศ ซึ่งมีลักษณะเด่นที่แตกต่างจากหน่วยงานและกองทุนต่างๆ ใน 3 ด้าน ดังนี้
(1) การเป็นตัวกลางในการแลกเปลี่ยนที่ดิน (exchange land banking)
ธนาคารที่ดินจะมีบทบาทหน้าที่ในการบริหารจัดการที่ดินของเอกชน โดยเป็นตลาดกลางที่ดินและเป็นตัวกลาง
ในการจัดหาและซื้อขายที่ดินเพื่อแก้ไขปัญหาการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ถือเป็นภารกิจที่สาคัญและแตกต่างจาก
ภารกิจของหน่วยงานของรัฐในปัจจุบันที่มุ่งดาเนินการในส่วนที่ดินของรัฐ เช่น ส.ป.ก. ที่สามารถจัดหาที่ดินของ
เอกชนมาบริ ห ารจั ดการเพื่อช่ว ยเหลื อเกษตรกรผู้ ไร้ที่ ดินทากินได้ แต่มีขั้นตอนต่างๆ เป็นเงื่อนไขให้ ต้ อ ง
ดาเนินการมากจนไม่สามารถดาเนินการให้สาเร็จลุล่วงได้
(2) การเป็นเครื่องมือทางการเงิน (financial instrument)
ธนาคารที่ดิน ซึ่งเป็ น สถาบัน การเงิน ของรัฐที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้น และอยู่ภ ายใต้การกากับดูแลของ
กระทรวงการคลัง ทาให้มีโครงสร้างและรูปแบบการดาเนินงานของธนาคารที่ดินเป็นเช่นเดียวกับ ธ.ก.ส.
ซึ่งสามารถตัดสินใจทานิติกรรมและธุรกรรมทางการเงินใดๆ ภายในของเขตของวัตถุประสงค์และอานาจหน้าที่
อย่างเป็นอิสระมากกว่าหน่วยงาน เช่น ส.ป.ก. ที่อยู่ ในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งต้องอาศัยกองทุนการ
ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นแหล่งทุนหมุนเวียนและค่าใช้จ่ายเพื่อการปฏิรูปที่ดิน ตลอดจนเป็นกองทุน
สนับสนุนการดาเนินงานที่อยู่นอกเหนืองบประมาณของ ส.ป.ก. ขณะที่ธนาคารที่ดินมีจุดยืนเป็นเครื่องมือทาง
การเงินแก้ไขปัญหาด้านที่ดินทากินของเกษตรกรและผู้ยากจนและเป็นกลไกในการบริหารจัดการที่ดินของรัฐ
ซึ่งแตกต่างจาก ธ.ก.ส. ที่มีภารกิจหลักในการช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร กลุ่มเกษตรกร หรือสหกรณ์
การเกษตร และการสนับสนุนการประกอบอาชีพของเกษตรกรเป็นสาคัญ
 9

(3) การพัฒนาที่ดิน (land bank as developer)

ธนาคารที่ดินจะมีจุดยืนในการพัฒนาที่ดินในด้านต่างๆ โดยเป็นกลไกของรัฐในการสารองที่ดิน
เพื่อสร้างประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจ หรือเพื่อช่วยเหลือหรือสนับสนุนการดาเนินการตามนโยบายการพัฒนา
ชนบทหรือเมือง หรือพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐนอกจากนั้น ธนาคารที่ดินมีอานาจหน้าที่ลงทุน หรือร่วม
ลงทุนกับภาครัฐหรือเอกชนเพื่อพัฒนาพื้นที่ และปรับปรุงที่ดินหรือสิทธิประโยชน์ในที่ดิน หรือเข้าทาประโยชน์
ในที่ดิน ของธนาคาร ที่ป รึ กษาได้น าเสนอว่ากรอบแนวทางการดาเนินงานของธนาคารที่ดินจะครอบคลุม
สาระสาคัญ 3 ด้าน ได้แก่ ด้านวัตถุประสงค์ ด้านโครงสร้างและการจัดการ และด้านการเงิน ดังนี้
(1) ด้านวัตถุประสงค์
ธนาคารที่ดินมีวัตถุประสงค์ที่สอดคล้องกับการดาเนินงานธนาคารที่ดินในต่างประเทศ 4
ด้านหลัก คือ เป็นคลังข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินและข้อมูลเกษตรกรและผู้ยากจนในด้านต่างๆ การบริหารจัดการที่ดิน
โดยเป็นตัวกลางในการแลกเปลี่ยนที่ดิน เป็นเครื่องมือทางการเงิน และเป็นองค์กรพัฒนาที่ดินเพื่อการพัฒนา
ประเทศในด้านต่างๆ
(2) ด้านโครงสร้างและการจัดการ
ธนาคารที่ดิน มีรู ป แบบเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่ว ยงานของรัฐ ที่ มีส ถานะเป็นสถาบั น
การเงิ น เฉพาะกิ จ (SFI) ในรู ป แบบสถาบั น การเงิ น เฉพาะกิ จ ที่ ไ ม่ ใ ช่ ตั ว กลางทางการเงิ น (non-financial
intermediaries) ซึ่งจะทาธุรกรรมเฉพาะด้านการให้สินเชื่อ และตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 2 ธันวาคม
2557 ซึ่งมอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นหน่วยงานกากับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ
ร่วมกับกระทรวงการคลัง ธนาคารที่ดินจึงต้องดาเนินงานภายใต้หลักเกณฑ์การกากับดูและสถาบันการเงิน
เฉพาะกิจตามประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยและแนวนโยบายธนาคารแห่งประเทศไทยในด้านต่างๆ ได้แก่
ธรรมาภิบาล การดารงเงินกองทุน การดารงสินทรัพย์สภาพคล่อง กระบวนการด้านสินเชื่อการกากับลู กหนี้
รายใหญ่ และการบัญชีและการเปิดเผยข้อมูล
(3) ด้านการเงิน
การจัดตั้งธนาคารที่ดินจะพึ่งพาเงินทุนจากงบประมาณของรัฐบาล โดยร่างพระราชบัญญัติ
ธนาคารที่ดิน พ.ศ. .... ฉบับ บจธ. กาหนดทุนประเดิมของธนาคารไว้หกพันล้านบาท โดยกาหนดทุนเรือนหุ้น
ของธนาคารไว้หกสิบล้านหุ้น มีมูลค่าหุ้นละหนึ่งร้อยบาท โดยให้ธนาคารขายหุ้นให้แก่กระทรวงการคลัง ไม่เกิน
ร้อยละ 51 ของจานวนหุ้นที่จาหน่ายได้แล้วทั้งหมด กลุ่มเกษตรกร สหกรณ์การเกษตร สถาบันเกษตรกร ชุมชน
องค์กรชุมชน เครือข่ายองค์กรชุมชน ไม่เกินกว่าร้อยละห้าของจานวนหุ้นที่จาหน่ายได้แล้วทั้งหมด
หากมีจานวนหุ้นคงเหลือจะนาออกขายให้แก่ธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินเอกชนหรือบุคคลอื่น ซึ่งนับ
รวมกันแล้วไม่เกินกว่าร้อยละห้าของจานวนหุ้นที่จาหน่ายได้แล้วทั้งหมด นอกจากเงินที่รัฐบาลจัดสรรให้เป็นทุน
ประเดิมแล้ว ทุนและรายได้ในการดาเนินการของธนาคารที่ดิน มี ที่มาจากแหล่งต่างๆ ตามมาตรา 12 ของร่าง
กฎหมายดังกล่าว อย่างไรก็ตาม การดาเนินงานของธนาคารที่ดินในอนาคต ย่อมได้รับการสนับสนุนงบประมาณ
จากรัฐบาลตามความจาเป็นและการดาเนินภารกิจตามนโยบายของรัฐบาลได้ เนื่องจากสถาบันการเงินเฉพาะ
กิจ (SFIs) จะต้องดาเนินพันธกิจตามนโยบายของรัฐในการพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจ รวมทั้งสนับสนุนการ
ลงทุนต่างๆ แม้ว่าจะมีจานวนทุนประเดิมที่ไม่สูงมาก แต่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลัง อาจพิจารณาเพิ่มทุนให้
ตามเหตุผลและความจาเป็นได้
ส่วนที่เหลือของการศึกษาวิจัยเป็นการเสนอของคณะผู้วิจัยเกี่ยวกับระบบการบริหารจั ดการ
ธนาคารที่ดินของประเทศไทย ว่าด้วยวิสัยทัศน์ พันธกิจ เสนอโครงสร้างธนาคารที่ดินที่ควรมี เช่น โครงสร้า ง
อัตรากาลังและภาระหน้าที่ของส่วนงานต่างๆ ด้านรูปแบบการจัดระบบการเงิน ด้านธุรกิจ ด้านบริหารจัดการ
ธรรมาภิบาลในองค์กรด้านบริหารความเสี่ยง ซึ่งจะไม่สรุปไว้ในที่นี้ เพราะขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลด้วย
 10

จากนั้ น เป็ น ผลการรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของผู้ มี ส่ ว นได้ เ สี ย จากการประชุ ม กลุ่ ม ย่ อ ย

(ซึ่งได้ดาเนินการหลายครั้งมาก) การสัมภาษณ์ผู้นาด้านธุรกิจ และจบดัวย “ข้อเสนอแนะ” อันเป็นข้อเสนอแนะ
เชิงนโยบาย ซึ่งอาจเป็นข้อเสนอแนะที่ด่วนสรุปในขณะนี้เช่นกัน และเป็นข้อเสนอแนะด้านการเตรียมการจัดตั้ง
ธนาคารที่ดิน ด้านการเป็นแหล่งทุน และการให้ธนาคารเป็นตัวกลางระหว่างผู้ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดิน
กับเจ้าของที่ดินยังมิได้ใช้ประโยชน์หรือที่ดินที่ยังไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่ ตลอดจนเป็น
ตลาดกลางที่ดิน (ซึ่งผู้สรุปย่อเห็นว่าเป็นข้อเสนอที่ใช้แรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ให้มีการนาที่ดินมาใช้ประโยชน์
ซึ่งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินควรเตรียมการศึกษาไว้ล่วงหน้า) การเตรียมบุคคลกรและการเสนอร่าง
กฎหมาย
เราได้อะไรจากการศึกษาวิจัยนี้
ผู้สรุปย่อการศึกษาวิจัยนี้ เห็นว่า อย่างน้อยก็มีบทสรุปในทางวิชาการถึงความไม่ซ้าซ้อนกับ
หน่วยงานต่างๆ ซึ่งตรงกันข้ามยังเป็นการเสริมกับหน่วยงานต่างๆ เหล่านั้นเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่ไม่สามารถ
เข้าถึงสถาบันการเงินได้ อันเป็นการช่วยลดความเหลื่อมล้าประการหนึ่ง การศึกษาวิจัยนี้หากนาไปผนวกกับ
การศึกษา “ธนาคารหมู่บ้ านหรื อธนาคารชนบท” หรือ Grameen Bank หรือสถาบัน Microfinance กับ
ปัญหาและทางออกของ “ความเหลื่อมล้า” ก็จะยิ่งเห็นชัดถึงเป้าหมายและทิศทางดาเนินการของธนาคารที่ดิน
ในอนาคตที่เป็ น ไปได้ ในแง่ของ Social return on investment อันเป็นบทบาทที่ต่างจากสถาบันการเงิน
เฉพาะกิจแท้ๆ ที่รัฐบาลควรให้ความสนใจ