5.

INTERGUVERNMENTALIZAM Interguvernmentalistikom se moe smatrati svaka teorija koja sredinje mjesto u raspravi o meunarodnim integracijama daje dravama ili nacionalnim vladama kao glavnim akterima. Odluke vane za procese integracije pripremaju se na temelju dogovora izmeu predstavnika drava u institucijama kao to je Vijee EU ili na meuvladinim konferencijama. Interguvernmentalizam predstavlja glavnu alternativu neofunkcionalizmu u pokuajima teorijskog objanjavanja europskih integracija od 60-ih godina. Interguvernmentalizam je izgraen na kritikama neofunkcionalizma kakva je npr. Hoffmanova i na odbacivanju njegovih kljunih premisa i pojmova (npr. spillovera). Ova se debata u novije vrijeme moe opisati kao sukob dvaju tabora prvi je pristup vierazinskog upravljanja (multi-level governance) koji je proizaao iz neofunkcionalistikih teorija, dok je drugi pristup sredinje mjesto i dalje daje dravama (state-centrist approach). Osnovni argument interguvernmentalista - postojanje neosporne uloge drava kao aktera u procesima stvaranja i mijenjanja meunarodnih integracija - je toliko jak da ga niti neofunkcionalisti ne mogu potpuno ignorirati. Prikazivanje meunarodnih pregovora kao procesa u kojima glavnu ulogu igraju vlade nacionalnih drava est je i empirijski vrlo plodonosan pristup. Ta vrsta diskursa prevladavajua je ne samo u eksplicitno interguvernmentalistikoj literaturi nego i izvan nje, na primjer u masovnim medijima. Korijen suvremenih integuvernmentalistikih teorija integracije moe se pronai u realizmu kao teoriji meunarodnih odnosa koja je prevladavala u posljednjih 50 godina. Osnovna premisa realizma jest da se meunarodna politika sastoji od niza interakcija izmeu drava kao racionalnih aktera koji pokuavaju ostvariti vlastite interese unutar anarhinog meunarodnog sustava. Meudravna suradnja je posve mogua u takvom sustavu, ali ona nikada ne nadilazi svoju osnovnu svrhu da ispuni sebine interese drava koje ju ostvaruju. Zbog toga su realizam i neorealizam poprilino neadekvatni za objanjavanje europskih integracija. Oni naime uspjeno objanjavaju zato se stabilne norme u meunarodnom sustavu ne mogu uspostaviti, ali ne i one sluajeve (kao to je EU) kada se to dogodilo. EU se stoga u realistikoj perspektivi promatra tek kao mehanizam koji je omoguio ostvarivanje interesa grupe zapadnoeuropskih drava u kontekstu hladnoratovskog poretka. injenica da se produbljivanje europske integracije nastavilo i nakon kraja Hladnog rata vrlo je teko objanjiva s pozicije realizma ili neorealizma iako je bilo i takvih pokuaja (npr. Greico).

Unutar interguvernmentalistikog tabora realistima su uglavnom upuene kritike na raun njihova promatranja drava kao unitarnih aktera unutar kojih ne postoji pluralizam interesa. Neoliberali su se koncentrirali na proces tvorbe dravnih preferencija. Realisti smatraju da te preferencije proizlaze iz pozicije neke drave u meunarodnom sustavu, no neoliberalni autori naglaavaju vanu ulogu domae politike (domestic politics - politike koja se odvija unutar neke drave). Simon Bulmer pokuao je objasniti utjecaj domae politike na dogaaje na europskoj razini. Njegov model je postavljen bottom-up, to znai da kao ishodinu toku dravnih preferencija ne uzima vlade drava, ve birako tijelo i interesne grupe koje te vlade legitimiraju i ije interese one trebaju tititi. Slian prikaz nudi i Robert Putnam u obliku metafore igre na dvije razine. Prvu razinu ini domaa politika u kojoj se domai politiki akteri natjeu za vlast, dok drugu razinu ini meunarodna politika u kojoj oni akteri koji su osvojili vlast na prvoj razini nastoje ostvariti ciljeve koji e zadovoljiti interese onih grupa koje su ih dovele na vlast. Najbolji primjer teorije koja europske integracije objanjava kao igru na dvije razine jest Moravcsikov liberalni interguvernmentalizam. Kao to mu ime kae, Moravcsikov model ujedinjuje liberalnu teoriju stvaranja nacionalnih preferencija (strana potranje) sa interguvernmentalistikim tumaenjem odnosa na meunarodnoj razini (strana ponude). Prema liberalnoj teoriji, nacionalne preferencije tvore se kroz sukob domaih drutvenih skupina koje nastoje ostvariti svoje interese. Nacionalna vlada na meunarodnoj razini zastupa one interese koji izau kao pobjedniki iz tog sukoba. Kad je o europskim integracijama rije, Moravcsik izdvaja tri bitne karakteristike meunarodnih pregovora u europskom kontekstu: drave u te pregovore ulaze svojevoljno, postoji visoka dostupnost informacija, te niski transakcijski trokovi. Jedan od zanimljivijih Moravcsikovih zakljuaka je ideja da europske integracije zapravo jaaju nacionalne vlade zato to im omoguuju da kroz pregovore u Bruxellesu zaobiu pregovaranje sa interesnim grupama kod kue i predstave im samo gotovi paket odluka koji one onda mogu tek odbiti ili prihvatiti u cijelosti (pri emu odbijanje esto nosi sa sobom stigmu anti-europejstva i nazadnjatva to stavlja opoziciju u oigledno neravnopravan poloaj). Ova ideja jo je snanije razvijena u djelima Alana Milwarda. On je razvio tezu da je integracija zapravo spas za europske nacionalne drave koje su se nakon Drugog svjetskog rata suoile sa brojnim vrlo tekim problemima na domaem i globalnom planu, te su ih rijeile kroz stvaranje kompleksnih europskih integracija.

Slaba toka Moravcsikovog modela je shvaanje domae politike kao relativno zatvorene domene. Drugi autori ukazali su na to da je granica izmeu domae politike i vanjske okoline sve propusnija, tj. da postoji sve vie interakcije izmeu aktera na domaoj i meunarodnoj razini, a koja se odvija mimo nacionalnih vlada. Kao to Moravcsikov liberalni interguvernmentalizam pripisuje bitnu ulogu europskim institucijama (npr. tako to omoguava nacionalnim vladama da kreiraju politiku mimo domae opozicije), tako i autori koji pripadaju u institucionalistiku teorijsku kolu esto implicitno ili eksplicitno prihvaaju interguvernmentalistiku tvrdnju o kljunoj vanosti drava kao aktera u meunarodnoj areni. Ono to te autore udaljava od interguvernmentalizma i ini institucionalistima jest teoretiziranje o nainima na koji same europske institucije mogu utjecati na kreiranje preferencija nacionalnih vlada.