Upravno Pravo

maslacak88@gmail.
com
Prof. dr Bogoljub Milosavljevi
UPRAVNO PRAVO
- osmo aurirano izdanje -
Beograd, 2014.
1
maslacak88@gmail.com
UPRAVNO PRAVO osmo

aurirano izdanje
Autor
Prof. dr Bogoljub Milosavljevi
Izdava
PROJURIS
Organizacija za pravnu edukaciju i kulturu prava Projuris d.o.o.
Beograd, Trg Nikole Paia 2 (e-mail:
projuris.org@gmail.com)
(web site: www.projuris.org)
Urednik
Vladimir Todorovi
Priprema i tampa
BIG tampa, Beograd
Tira
1.000
ISBN 978-86-86105-61-5
NAPOMENA
Fotokopiranje ili na drugi nain umnoavanje ove knjige bez pismene dozvole izdavaa
sankcionisano je odredbama Zakona o autorskim i srodnim pravima i Krivinog
zakonika.
2
SADRAJ
Predgovor osmom izdanju
I. ORGANIZACIJA UPRAVE
1. Organi uprave
1.1. Pojam i obeleja organa uprave
1.2. Principi formiranja organa uprave
1.3. Vrste i oblici organa uprave
1.4. Naela rada organa dravne uprave
1.5. Poslovi dravne uprave
1.6. Ureenje organa dravne uprave
2. Unutranji upravni nadzor
3. Nedravni subjekti kao vrioci upravne delatnosti
3.1. Narodna banka Srbije
3.2. Imaoci javnih ovlaenja
3.2.1. Pojam i vrste upravnih (javnih) ovlaenja
3.2.2. Preduzea, ustanove, organizacije i
drugi imaoci javnih ovlaenja
3.2.3. Odnos prema organima dravne uprave
4. Republika (dravna) uprava
4.1. Poloaj i uloga republike uprave
4.2. Republiki organi uprave
4.3. Republike posebne organizacije
4.4.Obavljanje poslova van sedita organa
dravne uprave (upravni okruzi)
4.5. Slube Vlade, Narodne skuptine i predsednika Republike
5. Pokrajinska uprava
5.1. Autonoma pokrajina Vojvodina
5.2. Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija
6. Optinska i gradska uprava
6.1. Poloaj i uoga optine i grada
6.2. Organi optine i grada
3
7. Unutranji odnosi (unutranja organizacija, pojam i naela,

organizacione jedinice, rukovoenje organizacionim jedinicama)
8. Sredstva za rad organa uprave
9. Kadar u upravi
9.1. Pojam i vrste
9.2. Naela delovanja dravnih slubenika
9.3. Poloaj i uloga ministra i drugih funkcionera
9.4. Radna mesta i poloaj dravnih slubenika
9.4.1. Poloajna radna mesta
9.4.2. Izvrilaka radna mesta
10. Radni odnosi u organima uprave
10.0. Nain ureivanja
10.1. Kadrovski sistem po Zakonu o dravnim slubenicima
10.2. Prijem u radni odnos
10.3. Premetaj dravnih slubenika zbog potrebe rada
10.4. Prava i dunosti dravnih slubenika
10.5. Ocenjivanje i napredovanje
10.6. Plate, naknade i druga primanja
10.7. Odgovornost dravnih slubenika
10.8. Prestanak radnog odnosa
10.9. Zatita prava zaposlenih i postavljenih lica
II. UPRAVNA DELATNOST

1. Akti uprave (pravni i materijalni)
2. Upravni propisi
3. Upravni akti: pojam i obeleja
3.1. Vrste upravnih akata
3.2. Pravno dejstvo upravnog akta
3.3. Pravnosnanost, konanost i izvrnost upravnog akta
3.4. Dodaci upravnom aktu
3.5. Pogreni upravni akti
3.5.1. Neuredni upravni akti
3.5.2. Protivpravni upravni akti
3.5.2.1. Nezakoniti upravni akti
3.5.2.2. Necelishodni upravni akti
4. Upravni ugovori
4
5. Materijalni akti i radnje uprave

5.1. Dokumentovanje
5.2. Akti saoptenja
5.3. Primanje izjave
5.4. Akcesorni akti
5.5. Upravne radnje u uem smislu
5.5.1. Pojam i vrste upravnih radnji
5.5.2. Uloga i upotreba prinude u ostvarivanju zadataka uprave
III.UPRAVNI POSTUPAK
1. Pojam upravnog postupka
1.1. Smisao i znaaj upravnog postupka
1.2. Opti upravni postupak i posebni upravni postupci
1.3. Vaenje ZUP
2. Osnovna naela upravnog postupka
2.1. Smisao i znaaj osnovnih naela
2.2. Osnovna naela ZUP
3. Nadlenost za reavanje u upravnom postupku
3.1. Pojam i vrste nadlenosti
3.2. Odreivanje stvarne i mesne nadlenosti
3.3. Promena nadlenosti
3.4. Sukob nadlenosti
4. Pravna pomo
5. Izuzee slubenog lica
6. Uesnici u upravnom postupku
6.1. Stranka, pojam i vrste
6.2. Zakonski zastupnik, privremeni zastupnik, zajedniki
predstavnik odnosno zajedniki punomonik
6.3. Punomonik
6.4. Struni pomaga
7. Optenje organa i stranaka
7.1. Pojam i sadrina podnesaka
7.2. Podnesci sa vie zahteva
7.3. Predaja i prijem podnesaka
7.4. Nedostaci u podnescima
5
8. Pozivanje
9. Zapisnik i zabeleka u spisu
10. Razgledanje spisa i obavetavanje o toku postupka
11. Dostavljanje
11.1. Nain, vreme i mesto dostavljanja
11.2. Posredno dostavljanje
11.3. Obavezno lino dostavljnnje
11.4. Dostavljanje zakongkom zastupniku i punomoniku
11.5. Dostavljanje punomoniku za primanjc pismena
11.6. Dostavljanje dravnim organima, preduzeima
i drugim pravnim licima
11.7. Dostavljanje javnim saoptenjem
11.8. Odbijanje prijema
11.9. Promena prebivalita, boravita ili sedita firme
11.10. Dokaz o dostavljanju
11.11. Greke u dostavljanju
12. Rokovi u upravnom postupku
12.1. Vrste rokova
12.2. Raunanje rokova
12.3. Povraaj u preanje stanje
13. Trokovi upravnog postupka
13.1. Trokovi organa i stranaka
13.2. Oslobaanje od plaanja trokova
14. Odravanje reda u upravnom pogupku
15. Prvostepeni postupak
15.1. Pokretanje pogupka
15.2. Spajanje stvari u jedan postupak
15.3. Izmena i odustanak od zahteva
15.4.Poravnanje
15.5. Postupak do donoenja reenja
15.5.1. Opte karakteristike
15.5.2. Skraeni postupak
15.5.3. Poseban ispitni postupak
15.5.4. Prethodno pitanje
15.5.5. Usmena rasprava
15.5.6. Dokazivanje
15.5.6.1. Isprave, uverenja, svedoci, izjave stranaka,
vetaenje i uviaj
6
15.5.6.2. Obezbeenje dokaza

15.6. Reenje
15.6.1. Pojam i donosilac reenja
15.6.2. Oblik i sastavni delovi reenja
15.6.3. Delimino, dopunsko i privremeno reenje
15.6.4. Rok za izdavanje reenja
15.6.5. Ispravljanje greaka u reenju
15.7. Zakljuak, pojam i vrste
16. alba
16.0. Pojam i vrste pravnih sredstava
16.1. Pravo albe
16.2. Nadlenost za reavanje o albi
16.3. Rok za albu
16.4. Pravno dejstvo albe
16.5. Sadrina albe
16.6. Rad prvostepenog organa po albi
16.7. Reavanje drugostepenog organa po albi
16.8. Forma i sadrina drugostepenog reenja
16.9. alba kad prvostepeno reenje nije doneto
16.10. Rok za donoenje i dostavljanje drugostepenog reenja
17. Vanredna pravna sredstva
17.1. Ponavljanje postupka
17.2. Menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom
17.3. Ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora
17.4. Ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja
uz pristanak ili po zahtevu stranke
17.5. Vanredno ukidanje
17.6. Oglaavanje reenja nitavim
17.7. Pravne posledice ponitavanja i ukidanja
18. Izvrenje
18.1. Pojam i vrste izvrenja
18.2. Izvrni naslov
18.3. Cilj i naela administrativnog izvrenja
18.4. Organ nadlean za sprovodenje administrativnog izvrenja
18.5. Zakljuak o dozvoli izvrenja i potvrda izvrnosti
18.6. alba u izvrnom postupku
18.7. Obustavljanje i odlaganje izvrenja
18.8. Naini izvrenja nenovanih obaveza
7
18.8.1. Izvrenje preko drugih lica

18.8.2. Izvrenje putem prinude
18.9. Izvrenje radi obezbeenja
18.10. Privremeni zakljuak o obezbeenju
IV. UPRAVNA DELATNOST U POSEBNIM SITUACIJAMA

1. Upravni nadzor
1.1. Pojam i obeleja upravnog nadzora
1.2. Vrste i oblici upravnog nadzora
1.3. Inspekcijski nadzor
1.3.1. Pojam i obeleja inspekcijskog nadzora
1.3.2. Organizovanje inspekcijskih slubi
1.3.3. Postupak vrenja inspekcijskog nadzora
1.3.4. Odgovornost inspektora
1.3.5. Meusobni odnosi inspekcijskih organa
2. Upravna delatnost u stvarima linog statusa
2.1. Pojam i elementi linog statusa
2.2. Ovlaenja i dunosti organa uprave u vezi sa linim statusom
(voenje evidencija, odluivanje i izdavanje potvrda)
2.3. Lino ime, porodino stanje, posovna sposobnost,
prebivalite, boravite
2.4. Dravljanstvo
2.4.1. Pojam i znaaj
2.4.2. Sticanje dravljanstva
2.4.3. Pojam i nain prestanka dravljanstva
2.4.4. Postupak za sticanje, prestanak i utvrivanje dravljanstva
2.4.5. Evidencije o dravljanstvu
V. KONTROLA UPRAVE
1. Vrste i oblici kontrole uprave
2. Pravna kontrola uprave
2.1. Upravna kontrola uprave
2.2. Zatitnik graana (ombudsman)
2.3. Kontrola organa vlasti kroz uvid u informacije
od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti
2.4. Sudska kontrola uprave
8
3. Upravni spor
3.1. Pojam upravnog spora
3.2. Vrste upravnog spora
3.2.1. Upravni spor ograniene i pune jurisdikcije
3.2.2. Objektivni i subjektivni upravni spor
3.3. Predmet upravnog spora
3.4. Upravni spor zbog utanja administracije"
3.5. Upravni akti protiv kojih se ne moe voditi upravni spor
3.6. Stranke u upravnom sporu
3.7. Nadlenost za reavanje upravnog spora
3.8. Pokretanje upravnog spora
3.8.1. Sistem generalne klauzule i sistem enumeracije
u vezi sa pokretanjem upravnog spora
3.8.2 Razlozi za pokretanje upravnog spora
3.8.3. Mogunost voenja upravnog spora protiv
diskrecionog upravnog akta
3.8.4. Tuba
3.9. Prethodni postupak u upravnom sporu
3.9.1. Postupak po tubi
3.9.2. Ponitavanje upravnog akta u prethodnom postupku
3.9.3. Obustavljanje postupka
3.9.4. Dostavljanje tube na odgovor i odlaganje izvrenja
3.10. Redovan postupak
3.10.2. Odluivanje suda
3.10.3. Presuda i reenje
3.11. Pravna sredstva
3.12. Obaveznost presuda
9
PRAVNI IZVORI, KNJIEVNOST I SUDSKA PRAKSA
Predgovor osmom izdanju

Prvo izdanje ovog prirunika pojavilo se krajem 2003. godine. U predgovoru tom
izdanju autor je naglasio da tekstovi odraavaju vreme obimnih, ali jo uvek ne
i zaokruenih zakonodavnih intervencija u materiji organizacije i delatnosti
uprave, odnosno pozitivnog upravnog prava", odnosno da su na delu zapoeti a
nedovreni procesi ustavne reforme i reforme javne uprave i da zbog toga mogu
lako da se uoe sukobi i neusaglaenosti izmeu starih i novih pravila, izmeu
inoviranih i zastarelih propisa."Korisnicima prirunika je stoga sugerisano da
prilikom pripremanja pravosudnog ispita aktivno prate slubena glasila i
upoznaju novine u propisima, kojih e izvesno biti, ali i da, pre toga, uz itanje
ovog prirunika izvorno upoznaju osnovne vaee zakonske tekstove koji su
navedeni u popisu zakonskih izvora.
Te iste napomene vrede i sada. Ovim izdanjem je obuhvaeno stanje u propisima

opteg upravnog prava zakljuno sa poetkom meseca septembra 2014. godine.
Najavljeno je donoenje novih zakona o optem upravnom postupku,
inspekcijskom nadzoru i poloaju zaposlenih u slubama jedinica lokalne
samouprave, kao i promene u jednom broju drugih zakona.
Kao i u ranijim izdanjima (Od 2003, 2005, 2006, 2007, 2011, 2012. i 2013.
godine), nisam teio da iznosim sve zakonske detalje, ni da tekstove optereujem
teorijskim sadrajima, izuzev dodavanjem po neke reenice gde je ovo drugo
bilo nuno. Za ire upoznavanje teorijskih pitanja valja konsultovati neki od
univerzitetskih udbenika Upravnog prava.
Beograd, 15. septembra 2014. Autor
10
I. ORGANIZACIJA UPRAVE
1. Organi uprave
1.1. Pojam i obeleja organa uprave
Pojam. Organi uprave su subjekti koji vre upravne i odreene druge poslove u
ime i za raun drave, lokalnih i teritorijalnih aztonomih zajedinca i koji su
snabdeveni ovlaenjima za takav rad. Ako govorimo o organima uprave drave,
onda treba koristiti pojam organi dravne uprave kao ui od pojma organi uprave.
Organe dravne uprave moe imati jedino drava, pa su to republiki organi
uprave drave Srbije. S druge strane, kada govorimo o organima uprave optine,
grada i teritorijalne autonomije (pokrajine), onda treba koristiti pojam organi
lokalne uprave i pokrajinski organi uprave ili, kao zajedniki pojam, organi
uprave teritorijalnih jedinica. Dakle, pojam organi uprave predstavlja zbirni
pojam za dravne organe uprave, lokalne organe uprave i pokrajinske organe
uprave. Slino, ali ire znaenje kod nas ima pojam javna uprava, koji bi
obuhvatao dravnu upravu, upravu teritorijalnih jedinica, kao i imaoce javnih
ovlaenja (preduzea, ustanove i druge organizacije koje vre poverene poslove
dravne uprave kao javna ovlaenja).
Drugi bitan element pojma organi uprave ogleda se u njihovoj specifinoj
delatnosti. To su organi koji se od drugih organa razlikuju po tome to su
upravni"; dakle, ono to ih razlikuje od zakonodavnih i sudskih organa jeste
njihova specifina upravna delatnost ili funkcija. Moe se rei i da su oni
posebna vrsta organa koji se obrazuju za vrenje upravne delatnosti (funkcije), a ta
se delatnost (funkcija) sastoji od upravnih poslova kojima se vri upravna vlast.
Grupacija upravnih poslova obuhvata izvrne i nadzorne poslove. Prvima se
izvravaju zakoni, drugi propisi i opti akti, a drugima obavlja upravno-nadzorni
rad, tj. nadzire kako drugi subjekti (fizika i pravna lica) izvravaju zakone, druge
propise i opte akte. U ove druge (nadzorne) poslove dolaze i poslovi staranja o
javnim slubama.
U vezi s pojmom organa uprave treba imati u vidu i sledee napomene:
1. upravna delatnost je osnovna, ali ne i jedina delatnost organa uprave, tako da

oni uz tu svoju osnovnu delatnost mogu vriti i druge poslove koji nisu upravni
(misli se na strune, razvojne, kreativno-politike i sline poslove). I ti drugi
poslovi su poslovi uprave, ali nisu upravni poslovi i nemaju autoritativnu prirodu,
jer se njima ne vri upravna vlast. Samo upravni poslovi su, dakle, autoritativne
prirode ili poslovi kojima se vri upravna vlast, pa je pojam upravni poslovi ui od
pojma poslovi uprave;
11
2. organi uprave nisu jedini vrioci upravne delatnosti, jer tu delatnost mogu da
vre i drugi subjekti koji uopte nisu organi uprave (za njih Zakon o dravnoj
upravi koristi generiki pojam imaoci javnih ovlaenja);
3. zakoni o dravnoj upravi i dravnim slubenicima iz 2005. godine znaajno
reformiu upravu, uvodei niz novih pojmova i kategorija, a meu njima novi
slubeniki sistem i institut dravnog slubenika. Dravna uprava je deo izvrne
vlasti Republike Srbije koji vri upravne poslove u okviru prava i dunosti
Republike Srbije, a sainjavaju je ministarstva, organi uprave u sastavu
ministarstava (uprave, inspektorati i direkcije) i posebne organizacije
(sekretarijati, zavodi i organizacije drugaijeg naziva.
Obeleja. Osnovna obeleja organa uprave su:

predstavljaju organe vlasti i mogu da autoritativno istupaju, a to znai da
mogu nametati odreena ponaanja pojedincima i organizacijama i protiv
njihove volje;
rade na ostvarivanju i zatiti javnog interesa (za razliku od sudova koji vode
rauna o zatiti zakonitosti, organi uprave vode rauna o zatiti zakonitosti kao
i o zatiti javnog interesa);
neki od organa dravne uprave mogu da primenjuju i neposrednu fiziku
prinudu (ne svi);
osnivaju se zakonom i odlukama skuptina optina, gradova i pokrajina;
imaju utvreni delokrug i nadlenost; delokrug se utvruje propisima o
osnivanju organa, a nadlenost (stvarna i mesna) utvruje se materijalnim i
organizacionim propisima;
organizuju se po pravilu na monokratskom principu (kao inokosni), a mogu se
osnivati i kao kolegijalni (na primer, komisije);
nemaju, po pravilu, svojstvo pravnog lica, jer to svojstvo ima drava, odnosno
optina, grad, pokrajina;
uivaju samostalnost u radu, pod ime treba razumeti pravno obezbeenu
mogunost donoenja odluka bez iijeg uticaja, to jest punu samostalnost u
odnosu na reavanje u upravnim stvarima i manji ili gotovo simbolian stepen
samostalnosti u vrenju drugih poslova (tj. u donoenju podzakonskih akata, kao i
u obavljanju strunih i drugih neupravnih poslova).
1.2. Principi formiranja organa uprave
Organi uprave se formiraju u zavisnosti od ustavnih, politiko-teritorijalnih i

odreenih sistemsko-pravnih reenja. Osnovni teritorijalni raspored organa uprave
reguliu najvii propisi (po pravilu, ustavni propisi). Unutranje ustrojstvo organa
uprave poiva na principima hijerarhije i subordinacije. Kada se odluuje o
formiranju organa uprave za potrebe jedne drave ili lokalne zajednice, polazi se
12
od vrste i obima poslova, kao i od primene sledea tri osnovna principa: realnog,
teritorijalnog i personalnog.
Realni princip izraava potrebu i mogunost obrazovanja organa uprave prema

vrsti poslova (materiji, oblasti ili resoru) i prema slinosti radnih operacija. U
pitanju su dva ua principa: resorni (ako se kao kriterijum uzima samo vrsta
poslova) i funkcionalni (ako se kao kriterijum uzima samo slinost radnih
operacija). Na primer, resorni princip je primenjen za oblasti unutranjih poslova,
spoljnih poslova, finansija, poljoprivrede itd. Funkcionalni princip oznaava
mogunost povezivanja poslova u jednom organu uprave u zavisnosti od tehniko-
tehnolokih procesa i taj se princip obino koristi za opredeljivanje unutranje
organizacije ministarstava (na primer, inspekcijski poslovi, analitiki poslovi i sl.).
Resorni i funkcionalni princip mogu se koristiti kao posebni ili kombinovati.
Teritorijalni princip postoji kada se jedan organ uprave obrazuje za vrenje
poslova iz razliitih oblasti na jednoj teritoriji. Takav organ uprave je tzv. opti
organ uprave, a primer predstavlja optinska uprava u optinama sa manje od
50.000 stanovnika (videti kod optinske uprave).
Personalni princip znai formiranje organa uprave prema kategoriji lica
(korisnika usluga) za ije se potrebe obavljaju upravni poslovi. Na primer takav se
princip moe primeniti kod obrazovanja organa uprave za dijasporu, za omladinu,
brigu o deci ili izbegla lica.
1.3. Vrste i oblici organa uprave
Vrste. U zavisnosti od odabranih kriterijuma, organi uprave mogu se grupisati na
razliite naine. etiri takve podele su od veeg znaaja:
1) centralni i lokalni organi uprave kriterijum kod ove podele je politika
decentralizacija, tako da su centralni organi uprave zapravo dravni organi
uprave (tj.republiki organi uprave), a lokalni su optinski, gradski i
pokrajinski organi uprave;
2) organi u seditu i podruni organi - kriterijum za ovu podelu je
dekoncentracija, tako da jedan organ moe imati svoje ispostave na terenu ili ne
(na primer, podruni organi su jedinice u okruzima, carinarnice, luke
kapetanije, policijske podrune uprave i policijske stanice, mesne kancelarije i
sl.). Podruni organi su sastavni delovi organa u seditu i njemu podreeni;
3) samostalni organi i organi u sastavu - kriterijum kod ove podele je
samostalnost u odnosu prema osnivau", tj. Skuptini ili Vladi, odnosno
lokalnom izvrnom organu. Samostalni organ uprave je, na primer,
ministarstvo, a organ u sastavu je uprava ili inspektorat u sastavu ministarstva,
tako da su direktor uprave ili stareina inspektorata podreeni ministru i
odgovaraju Skuptini i Vladi preko ministra;
13
4) inokosni i kolegijalni organi uprave - kriterijum za ovu podelu je nain

rukovoenja organom uprave. Kao to je ve pomenuto, pravilo je da se organi
uprave obrazuju kao inokosni, tj. prema monokratskom principu i onda njima
rukovodi jedna linost stareina organa (ministar, direktor i sl.). Kod
kolegijalnih organa postoji kolektivno telo koje donosi odluke na svojim
sednicama prostom ili kvalifikovanom veinom glasova i takvi su organi
izuzetak.
Vrste i oblici organa uprave (Slubeni glasnik) :
1. Centralni i necentralni organi razdvajaju se prema merilu da li jedan organ
uprave obavlja poverene poslove na celoj teritoriji drave (ministarstva, ali i
pojedini organi u sastavu ministarstva na primer, Uprava carina u sastavu
Ministarstva finansija) ili se, pak, njegova nadlenost prostire samo na
odreenom delu, to jest na uem podruju iste drave. Prvi su centralni, a drugi
necentralni organi.
Necentralni organi, u zavisnosti od priznatog stepena (ne)samostalnosti u odnosu
na centralne, mogu da budu centralizovani (podruni tj. periferni) i
decentralizovani.
Podruni organi, premda organizaciono i teritorijalno izdvojeni od centralnih,
centralizovani su kao necentralni organi. Osnivaju ih sami centralni organi,
iskljuivo za vrenje poslova tzv. prenetog delokruga onih poslova centralnih
organa koji se vezuju za odreeni deo dravne teritorije. U svemu su podreeni
centralnim organima. Izmeu centralnih i podrunih organa uspostavljaju se
klasine hijerarhijske relacije odnosi viih i niih. Bitno je drugaiji odnos
centralnih i lokalnih organa. Decentralizovanost lokalnih organa drugo je ime za
njihovu funkcionalnu i organizacionu samostalnost. U sklopu delatnosti
decentralizovanih necentralnih organa redovno preovlauju poslovi njihovog
sopstvenog (lokalnog) delokruga. Nad tim poslovima centralni organi mogu da
imaju jedino zakonom posebno odreena nadzorna ovlaenja, svedena mahom na
proveru zakonitosti (ne i celishodnosti), a neretko i predmetno ograniena. Lokalni
organi uprave (optinski, gradski i dr.) nisu dravni organi uprave, ne pripadaju
dravnom upravnom aparatu ve organizacionoj strukturi decentralizovanih
teritorijalnih zajednica;
2. Vii i nii orani rangiraju se prema poloaju na hijerarhijskoj lestvici - jedni kao
vii, nadreeni prema drugim, niim, podreenim. Za meusobni odnos
dravnih organa uprave po principu vii-nii nije neophodan poseban
zakonski osnov. To su ipso facto hijerarhijski odnosi sa svim odgovarajuim
posledicama. U naem sistemu, hijerarhijski odnosi izmeu pojedinih organa
dravne uprave postoje izmeu centralnih i njihovih (centralizovanih)
podrunih organa;
3. Samostalni organ uprave i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave
razvrstani su prema stepenu svoje samostalnosti i okolnosti da li pripadaju
14
nekoj iroj upravno-organizacionoj celini-u sastavu su, ili nisu-samostalni

su. Takoe, samostalnim se oznaavaju oni organi uprave koji nisu pod
nadzorom nekog drugog organa uprave ve su neposredno potinjeni Vladi,
nosioci izvrne vlasti. Jedini oblik samostalnih dravnih organa uprave u Srbiji
jeste ministarstvo. Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave,
ministarstva, obrazuju se za izvrne, odnosno inspekcijske i sa njima povezane
strune poslove, ako njihova priroda ili obim zahtevaju veu samostalnost od
one koju ima sektor u ministarstvu (lan 28. stav 2. ZDU). Organ u sastavu
moe stei svojstvo pravnog lica kad je to zakonom odreeno (stav 3. ZDU).
Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave nalaze se pod neposrednim

nadzorom organa uprave kome pripadaju. No, ZDU veli: Poslove iz svoga
delokruga organ u sastavu vri samostalno. Ipak, ministar usmerava rad organa u
sastavu i donosi propise iz njegovog delokruga. Organ u sastav pred Vladom i
Narodnom skuptinom predstavlja ministar. Ovlaenja prema organima dravne
uprave, kad se odnose na organ u sastavu, Vlada i Narodna skuptina ostvaruju
preko ministarstva u ijem sastavu je organ (lan 32).
Oblici organa uprave u sastavu jesu uprave, inspektorati i direkcije. Uprava
se obrazuje za izvrne i s njima povezane strune poslove, isnspektorat za
inspekcijske i s njima povezane strune poslove, a direkcija za strune i s njima
povezane izvrne poslove koji se, po pravilu, odnose na privredu.
4. Kod inokosnih i kolegijalnih organa merilo razgranienja je u tome da li je
pravno odluujua volja pojedinca ili jednog tela, grupe lica (kolegijuma).
Inokosni znai da je na elu organa jedno lice, stareina organa (to je
monokratsko rukovoenje). Njegovi pravni akti jesu pravni akti organa (kod
ministarstava, inspektorata i dr.) U kolegijalnom organu uprave (komisije,
komiteti, odbori, tamo gde postoje) odluke se donose na sednici njegovog
rukovodeeg tela, glasanjem odreene grupe lica. Uslovi za punovano
odluivanje od strane kolelegijalnih orana dvojaki su (lan 192. stav 2.
Zakona o optem upravnom postupku ZUP). Najpre, pravilo je da je
dovoljno prisustvo vie od polovine ukupnog broja lanova kolegijalnog
organa da bi se uopte moglo pristupim reavanju. Uz navedenu
pretpostavku, pravno valjano donetim reenjem smatra se odluka za koju je
glasala veina prisutnih lanova kolegijalnog organa. Kvalifikovani kvorum
prisutnih, odnosno glasaa naroita veina u poreenju sa onom
odreenom ZUP-om moe da bude predviena posebnim propisima;
5. Oruani i neoruani organi uprave razlikuju se prema preovlaujuem
nainu i sredstvima postupanja jednog organa uprave, u skladu sa prirodom
njegove delatnosti za koju je ustanovljen. Stoga, ako je neko polje drutvene
stvarnosti takvo da efikasno obavljanje pripadajuih poslova, u odreenim
situacijama, podrazumeva noenje i korienje oruja - slubenim licima
15
odgovarajuih grupa organa zakonom se daju ovlaenja ili/i utvruje

obaveza da to ine. Takvi organi uprave kvalifikuju se kao oruani, dok se
ostali mogu oznaiti kao neoruani. Oruani organi uprave formiraju se
prevashodno u dva izuzetno znaajna podruja drutvenog ivota: u oblasti
odbrane zemlje (prvenstveno, Vojska Srbije kao zaseban organizacioni
upravni podsistem) i u oblasti unutranjih poslova (u prvom redu policija). U
njima su inkorporisani i najvaniji interesi svake drave - spoljna i unutranja
bezbednost, ukljuujui tu i prinudno izvrenje donetih odluka dravnih
organa.
16
Oblici. Kao osnovni oblici organa uprave razlikuju se ministarstva, uprave,

inspektorati i drugi oblici organa. Iz pregleda organizacije uprave na pojedinim
nivoima vlasti videe se i koji su oblici najee primenjeni i u emu se
meusobno razlikuju.
1.4. Naela rada organa dravne uprave
Delovanje organa dravne uprave zasniva se na ustavnim naelima, principima

upravnog prava i standardima definisanim u dravama Evropske unije.
Evropska unija i Savet Evrope imaju itav niz usvojenih standarda tzv. dobre
uprave (good administration), koji definiu naela i smernice za postupanje
uprave i njenu kontrolu. Zakon o dravnoj upravi iz 2005. godine, s tim u vezi,
formulie nekoliko osnovnih naela.
1) Naelo zakonitosti i samostalnosti. Ono podrazumeva da dravna uprava

svoje nadlenosti vri samostalno, u okviru i na osnovu Ustava, zakona,
drugih propisa i optih akata. S tim u vezi, dravna uprava podlee
nadzoru Vlade (pravni nadzor), nadzoru Narodne skuptine (politiki
nadzor), nadzoru sudova kroz upravni spor i drugim oblicima nadzora.
2) Naelo strunosti, nepristrasnosti i politike neutralnosti. Organi dravne

uprave postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politiki
neutralno i duni su da svakom, bez ikakve diskriminacije, omogue
jednaku pravnu zatitu u ostvarivanju prava, obaveza i pravnih interesa.
3) Naelo delotvornosti u ostvarivanju prava stranaka. Organi dravne

uprave duni su da strankama omogue brzo i delotvorno ostvarivanje
njihovih prava i pravnih interesa.
4) Naelo srazmernosti. Kad reavaju u upravnom postupku i preduzimaju

upravne radnje, organi dravne uprave duni su da koriste ona sredstva
koja su za stranku najpovoljnija ako se i njima postiu svrha i cilj zakona.
U smislu koji je prihvaen u evropskim demokratskim zemljama, naelo
srazmernosti znai neto vie - obavezu uprave da svoje akcije kojima se
nameu ogranienja pravima graana tako preduzima da izmeu tih
akcija i nameravanog cilja postoji srazmera (proporcionalnost).
5) Naelo potovanja stranaka. Organi dravne uprave duni su da potuju

linost i dostojanstvo stranaka.
17
6) Naelo javnosti rada. Rad organa dravne uprave je javan. Organi

dravne uprave duni su da javnosti omogue uvid u svoj rad, naroito
prema zakonu kojim se ureuje slobodan pristup informacijama od
javnog znaaja.
1.5.Poslovi dravne uprave
U poslove dravne uprave spada:
1. Uestovanje u oblikovanju (kreiranju) politike Vlade, tako to organ dravne
uprave (prvenstveno ministarstva) pripremaju nacrte zakona, druge propise i
opte akte za Vladu i predlau Vladi strategije razvoja, politike u pojedinim
oblastima i druge mere.
2. Praenje stanja - Organi dravne uprave prate i utvruju stanje u oblastima
iz svoga delokruga, prouavaju posledice utvrenog stanja i, zavisno od
nadlenosti, sami preduzimaju mere ili predlau Vladi donoenje propisa i
preduzimanje mera na koje je ovlaena.
3. Izvravanje zakona, drugih propisa i optih akata - Organi dravne uprave
izvravaju zakone, druge propise i opte akte Narodne skuptine i Vlade tako
to donose propise, reavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju
javne isprave i preduzimaju upravne radnje.
4. Donoenje propisa. Ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike,
naredbe i uputstva, koji se objavljuju u Slubenom gasniku Republike
Srbije. Pravilnikom se razrauju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade.
Naredbom se nareuje ili zabranjuje neko ponaanje u jednoj situaciji koja
ima opti znaaj. Uputstvom se odreuje nain na koji organi dravne uprave
i imaoci javnih ovlaenja izvravaju pojedine odredbe zakona ili drugog
propisa.
5. Reavanje u upravnim stvarima i donoenje upravnih akata. Organi dravne
uprave reavaju u upravnim stvarima tako to donose pojedinane upravne
akte. Takode, reavaju o albama i vanrednim pravnim sredstvima na
upravne akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlaenja.
6. Vrenje inspekcijskog nadzora. Inspekcijskim nadzorom organi dravne
uprave ispituju sprovoenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u
poslovanje i postupanje fizikih i pravnih lica i, zavisno od rezultata
nadzora, izriu mere na koje su ovlaeni. Inspekcijski nadzor ureuje se
posebnim zakonom (Zakon o inspekcijskom nadzoru).
7. Staranje o javnim slubama sa ciljem da se rad javnih slubi odvija prema
zakonu. U javne slube spadaju javna preduzea, ustanove i druge
organizacije odreene zakonom. Ovlaenja organa dravne uprave ovde su
ira od vrenja samih osnivakih prava drave i proteu se i na nadzor nad
strunim radom ustanova a odreuju se zakonom.
18
8. Podsticanje i usmeravanje razvoja u oblastima iz delokruga organa, kao i

ostali struni poslovi: prikupljanje i prouavanje podataka u oblastima iz
delokruga, sainjavanje analiza, izvetaja, informacija i drugih materijala i
vrenje drugih strunih poslova.
1.6.Ureenje organa dravne uprave
1. Ministarstva. Ministarstvo se obrazuje za poslove dravne uprave u

jednoj ili vie meusobno povezanih oblasti. Njegovim radom rukovodi
ministar, koji je istovremeno lan Vlade i kog bira Narodna skuptina.
On predstavlja ministarstvo, donosi upravne propise, odluuje u
Upravnim stvarima i drugim pitanjima iz nadlenosti ministarstva, kao i
odgovara predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skuptini za rad
ministarstva i stanje okruga ministarstva. Ministarstvo moe da ima
jednog ili vie dravnih sekretara, koji uz ministra, njegove posebne
savetnike i kabinet, ine politiku strukturu ministarstva. Pomonici
ministra, sekretar ministarstva i svi drugi zaposleni u ministarstvu (sa
izuzetkom ministra, nametenika) potpadaju pod zakon o dravnim
slubenicima, tako da njihovi poloaji i napredovanje u slibi ne bi
trebalo da zavisi od promena polotikih stranaka na vlasti. Jedan od
dravnih sekretara zamenjuje ministra u sluaju njegove odsutnosti ili
spreenosti za rad, s tim to ga ministar ne moe ovlastiti za donoenje
propisa ili glasanje na sednicama Vlade.
2. Organi uprave u sastavu ministarstava. Organ u sastavu obrazuje se za

izvrne odnosno inspekcijske i sa njima povezane strune poslove (kao
uprava, inspektorat ili direkcija).1 Organ u sastavu moe stei svojstvo
pravnog lica kada je to zakonom odreeno. Radom ovog organa rukovodi
direktor, koji za svoj rad odgovara ministru. Direktor moe imati
pomonike, a u ovakvim organima ne postoji tkz. politiki sloj, ve samo
nepolitiki ili profesionalni sloj (tj. Dravni slubenici).
3. Posebne (upravne) organizacije. Obrazuju se za strune i s njima

povezane izvrne poslove ija priroda zahteva veu samostalnost od one
koju ima organ u sastavu. Standardni krug poslova upravnih organizacija
predstavljaju statistiki, meteoroloki, planski, arhivski, nomotehniki i
slini poslovi, kao i struni poslovi u vezi sa nabavljanjem i
skladitenjem robnih rezervi, merama i dragocenim metalima i sl. Kada
je neki od upravnih poslova u tesnoj vezi sa navedenih strunim
poslovima, onda se iz razloga racionalnosti tim organizacijama daje da
1 Odstupanje od ova tri zakonska oblika organa u sastavu uinjeno je u sluaj Vojnobezbednosne i
Vojnoobavetajne agencije, koje su organi u sastavu Ministarstva odbrane.
19
obavljaju i takve upravne poslove. Kad obavljaju upravne poslove, mogu

i da autoritativno istupaju.
Upravne organizacije mogu, kad je to zakonom odreeno, stei svojstvo

pravnog lica, iz razloga to je njihovo poslovanje esto povezano sa potrebom
samostalnog istupanja u pravnim poslovima sa treim licima (zakljuivanje
ugovora itd.). Kao osnovni oblici upravnih organizacija pojavljuju se
sekretarijati i zavodi, kao i direkcije, arhivi, upravne agencije i dr. One mogu da
se osnivaju kao samostalne i u sastavu ministarstava. Posebnom organizacijom
rukovodi direktor, koji moe imati zamenika i pomonike. (Napomena: upravna
agencija kao vrstu posebnih ili upravnih organizacija, kakva je Bezbednosno-
informativna agencija, na primer, treba jasno razlikovati od javnih agencija,
koje se osnivaju po Zakonu o javnim agencijama i koje se nalaze izvan
strukture organa dravne uprave).
4. Upravni okruzi i druge dekoncentrisane jedinice. Upravni okrug se obrazuje

radi vrenja poslova dravne uprave izvan sedita organa dravne uprave.
Upravne okruge obrazuje Vlada uredbom, kojom odreuje i podruja i sedita
upravnih okruga. Upravni okrug ima naelnika, koji za svoj rad odgovara
ministru nadlenom za poslove uprave i Vladi. U upravnom okrugu postoji
struna sluba upravnog okruga, zaduena za strunu i tehniku potporu
naelniku upravnog okruga i za poslove zajednike svim okrunim podrunim
jedinicama organa dravne uprave. Upravni okrug nema poloaj organa dravne
uprave pa ni sopstvenu nadlenost iz domena poslova dravne uprave, a organi
dravne uprave u okrugu mogu imati svoje organizacione - podrune jedinice
radi reavanja u upravnim stvarima i vrenja inspekcijskog i drugog nadzora.
Radi usklaivanja rada organa dravne uprave i lokalne samouprave na
podruju upravnog okruga predvieno je postojanje Saveta upravnog okruga.
Savet ine naelnik upravnog okruga, predsednici optina i gradonaelnici
gradova sa podruja upravnog okruga. Pored jedinica u okruzima, organi
dravne uprave mogu obrazovati svoje organizacione jedinice i za druga
podruja (ua ili ira od okruga).
2. Unutranji upravni nadzor
O kontroli rada organa dravne uprave bie jo rei, posebno o eksternoj,

sudskoj kontroli kroz upravni spor. Zakon o dravnoj upravi posebno ureuje
tzv. unutranji nadzor, tj. nadzor koji organi dravne uprave vre nad drugim
organima dravne uprave i imaocima javnih ovlaenja u vrenju poverenih
poslova dravne uprave.
20
Unutranji nadzor sastoji se od nadzora nad radom, od inspekcijskog nadzora

preko upravne inspekcije i od drugih oblika nadzora ureenih posebnim
zakonom. Nadzor nad radom sastoji se od nadzora nad zakonitou rada i
nadzora nad svrsishodnou rada organa dravne uprave i imalaca javnih
ovlaenja u vrenju poverenih poslova dravne uprave. Nadzorom nad
zakonitou rada ispituje se sprovoenje zakona i drugih optih akata, a
nadzorom nad svrsishodnou rada - delotvornost i ekonominost rada i
svrhovitost organizacije poslova. Jedno ministarstvo ne moe vriti nadzor nad
radom drugog ministarstva.
Organ dravne uprave ovlaen je da u vrenju nadzora nad radom: 1) zahteva

izvetaje i podatke o radu; 2) utvrdi stanje izvravanja poslova, upozori na
uoene nepravilnosti i odredi mere i rok za njihovo otklanjanje; 3) izdaje
instrukcije; 4) naloi preduzimanje poslova koje smatra potrebnim; 5) pokrene
postupak za utvrivanje odgovornosti; 6) neposredno izvri neki posao ako
oceni da se drukije ne moe izvriti zakon ili drugi opti akt; 7) predloi Vladi
da preduzme mere na koje je ovlaena.
3. Nedravni subjekti kao vrioci upravne delatnosti

3.1. Narodna banka Srbije (NBS)
Narodna banka Srbije (dalje: NBS) jeste centralna banka Republike,

samostalna je i nezavisna u obavljanju svojih poslova, a za svoj rad odgovara
Narodnoj skuptini. Ona utvruje i sprovodi monetarnu politiku, vodi
politiku kursa dinara, uva i upravlja deviznim rezervama, izdaje novanice i
kovani novac, ureuje, kontrolie i unapreuje funkcionisanje platnog
prometa u zemlji i sa inostranstvom, izdaje i oduzima dozvole za rad i vri
kontrolu boniteta i zakonitosti poslovanja poslovnih banaka i drugih finan
sijskih organizacija i obavlja druge poslove. U sastavu NBS posluje Zavod
za izradu novanica i kovanog novca Topider.
Organi NBS su Monetarni odbor, Guverner i Savet NBS.
Upravna ovlaenja NBS stoje u vezi sa njenom kontrolnom funkcijom, u

okviru koje ona izdaje dozvole za rad poslovnim bankama i drugim
finansijskim organizacijama, oduzima te dozvole, vri kontrolu njihovog
21
boniteta i zakonitosti poslovanja, kao i preduzima druge mere utvrene

zakonom o poslovnim bankama.
Pri vrenju kontrole, NBS ima pravo uvida u poslovne knjige i drugu
dokumentaciju banaka i drugih finansijskih organizacija, kao i pravnih lica
koja su sa bankom koja se kontrolie povezana imovinskim, upravljakim ili
poslovnim odnosima.
Ako se kontrolorm utvrdi da je poslovna banka ili druga finansijska

organizacija postupala suprotno propisima ili na nain koji ugroava njen
bonitet, onda NBS, zavisno od teine utvrenih nepravilnosti, moe da
preduzme sledee mere: upuivanje pismene opomene; upuivanje
nalogodavnog pisma; izricanje naloga za otklanjanje utvrene nepravilnosti
uz izricanje novane kazne; uvoenje prinudne uprave; oduzimanje dozvole
za rad. Reenje o merama donosi guverner ili lice koje on ovlasti, a reenje je
konano. Detaljna pravila o uslovima, sadrini i postupku izricanja mera
ureuje Zakon o bankama.
3.2. Imaoci javnih ovlaenja
3.2.1. Pojam i vrste upravnih (javnih) ovlaenja
Kao nedravni subjekti, autonomne pokrajine, optine, gradovi i grad

Beograd, javne agencije, preduzea, ustanove, druge organizacije i pojedinci
mogu vriti odreene poslove iz kruga upravne delatnosti. Takvi poslovi se
njima poveravaju da ih vre kao upravna ovlaenja i mogu ih vriti samo
ako su i kada su im ta ovlaenja poverna posebnim zakonima.
Uz pojam upravno ovlaenje, kao sinonim koristi se i pojam javno

ovlaenje. Zakon o dravnoj upravi (2005) sadri posebne odredbe o
imaocima javnih ovlaenja.
Imaoci javnih ovlaenja postoje, odnosno osnivaju se za vrenje drugih

poslova i funkcija, a u sluaju preduzea za obavljanje jedne ili vie
privrednih odnosno drugih osnovnih delatnosti, a ne za vrenje upravnih
poslova (kao to je sluaj sa organima uprave). Njima se upravna ovlaenja
poveravaju uglavnom zato da bi nesmetano obavljali svoju osnovnu
delatnost, tako da mogu u ogranienom krugu poslova autoritativno da
istupaju. Drugi osnovni razlog za poveravanje upravnih ovlaenja ogleda se
u racionalnosti i efikasnosti, tj. u proceni da bi oni te poslove racionalnije i
efikasnije (sa stanovita potreba graana) obavljali od organa uprave.
Vano je jo jednom podvui da je za svaki takav posao uvek neophodno

izriito zakonsko ovlaenje, tj. akt poveravanja poslova. Uz to, potrebno je
uoiti da pokrajina, optina i grad mogu, takoe, poveravati poslove iz svog
22
autonomnog (izvornog) delokruga preduzeima, ustanovama i drugim

organizacijama na svom podruju i oni to ine svojim odlukama.
Optina, grad i pokrajina ne mogu, meutim, poveravati drugim subjektima
poslove koje je njima Republika poverila.
Pod upravnim ovlaenjem treba razumeti ovlaenje nedravnog subjekta

da vri odreene (poverene) upravne poslove i da u njihovom vrenju
autoritativno istupa. Kao osnovne vrste upravnih ovlaenja, odnosno
poslova koji se poveravaju nedravnim subjektima, mogu se oznaiti:
- donoenje upravnih akata kojima se odluuje o pravima, obavezama i

pravnim interesima pojedinaca i pravnih lica;
- ureivanje optim aktima odreenih odnosa od ireg drutvenog znaaja;
- voenje javnih evidencija i izdavanje javnih isprava na osnovu tih
evidencija.
Zakon o dravnoj upravi postavlja dva osnovna pravila o radu imalaca javnih
ovlaenja. Prvo, prema kome imaoci javnih ovlaenja, u poverenim
poslovima dravne uprave, imaju jednaka prava i dunosti kao organi
dravne uprave (lan 51. Stav 1). Drugo: budui da su posredi poslovi
drave, odnosno dravne vlasti, koji se poveravaju nedravnim subjektima,
Vlada i organi dravne uprave, kao jedini izvorni nosioci vlasti i upravnih
ovlaenja, i posle poveravanja poslova zadravaju odgovornost za njihovo
izvravanje (lan 51. Stav 2). U tom zadravanju odgovornosti nalazi se i
osnov njihovih nadzornih ovlaenja nad imaocima javnih ovlaenja.
3.2.2. Preduzea, ustanove, organizacije i drugi imaoci javnih ovlaenja
U naelu, upravna ovlaenja mogu se poveriti svim preduzeima (bez obzira

na svojinski oblik), ustanovama, i drugim organizacijama. Najee, takva
ovlaenja se poveravaju javnim preduzeima u oblasti elektroprivrede, PTT i
eleznikog saobraaja, komunalne i sline delatnosti, zatim ustanovama
zdravstvene zatite, socijalnog osiguranja, kolima, fakultetima, univerzitetima,
ustanovama u oblasti kulture, socijalne zatite drutvene brige o deci. Kao to
se moe videti, najee se radi o javnim slubama. Pojam javne slube u
organizacionom pogledu obuhvata javna preduzea, ustanove i druge oblike
organizovanja utvrene posebnim zakonima (fondovi, slube, zavodi). Drugi
element tog pojma ogleda se u cilju, koji obuhvata obavljanje delatnosti i
poslova kojima se ostvaruju prava graana, zadovoljavaju potrebe graana i
organizacija i ostvaruju drugi zakonom utvreni interesi (javni interesi). Kao
trei element pojma javne slube moe se oznaiti poseban reim obavljanja
delatnosti, odosno poslova, koji se ureuje zakonom. Delatnost javnih slubi
mogu obavljati i graani kao preduzetnici, a osnivai ustanova mogu biti pravna
23
i fizika lica. Vrenje delatnosti javne slube moe se poveriti putem koncesije.
Organi ustanove i javnog preduzea su direktor, upravni odbor i nadzorni
odbor.
U preduzeu, ustanovi i drugoj organizaciji kojoj je povereno upravno
ovlaenje, to ovlaenje vre njihovi organi i slubena lica.
Pored navedenih preduzea, ustanova i organizacija, javna ovlaenja se mogu

poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u
pojedinim oblastima ili delatnostima (na primer, regulatorna tela u obliku
saveta, komisija ili odbora, kao to su Komisija za hartije od vrednosti,
akreditaciona tela, Nacionalni savet za visoko obrazovanje itd.).
Tu su i javne agencije kao mogui imaoci javnih ovlaenja. One se osnivaju od

strane Republike i niih javnih vlasti (optine, grada i pokrajine), a
predstavljaju kvazi-dravne institucije. Imaju, po pravilu, upravni odbor i
direktora kao organe (posebnim zakonom moe se odrediti da imaju drugaije
organe), a obavljaju razvojne, strune i regulatorne poslove. Mogu imati i javna
ovlaenja, kada su im poverena zakonom. Sistem javnih agencija ureen je
2005. godine, Zakonom o javnim agencijama. Osnivanje javne agencije se
upisuje u sudski registar, a osniva obezbeuje sredstva za poetak njenog rada.
Prema navedenom zakonu, javne agencije su samostalne u svom radu, tako da
Vlada ne moe usmeravati njihov rad, niti ga usklaivati sa radom organa
dravne uprave. Meutim, kada vre poverene upravne poslove, javne agencije
u vrenju tih poslova stoje pod neposrednim nadzorom organa dravne uprave
(kao i svi drugi imaoci javnih ovlaenja). Organe javne agencije imenuje
osniva, koji daje i saglasnost na njihov godinji program rada, finansijski
izvetaj, tarifu za pruanje usluga korisnicima i druge opte akte.
Prema Ustavu (lan 137. stav 2.), pojedina javna ovlaenja mogu se zakonom
poveriti i pojedincima. Zakonodavstvo o dravnoj upravi za sada ne razrauje tu
mogunost, ali se ona regulie posebnim zakonima, na primer, zakonima o
slubi javnih belenika i izvrenju (privatni izvritelji).
3.2.3. Odnos prema organima dravne uprave
Organ dravne uprave koji nadzire rad imalaca javnih ovlaenja u vrenju
poverenih poslova dravne uprave odreuje se zakonom. Nadzor nad
zakonitou rada imalaca javnih ovlaenja podrazumeva i nadzor nad
zakonitou propisa ije im je donoenje povereno.
24
Budui da se radi o poslovima koji su povereni, organi uprave imaju prema

subjektima - vriocima poverenih upravnih ovlaenja odreena prava i
dunosti, odnosno posebna ovlaenja za vrenje upravnog i strunog nadzora, i
to:
- pravo da trae izvetaje, podatke i obavetenja o vrenju poverenih
poslova;
- pravo i dunost da im daju obavezne instrukcije;
- pravo i dunost upozoravanja na neizvravanje poverenih poslova;
- pravo i dunost da propisuju nain voenja evidencija;
- pravo reavanja po albi, ukidanja i ponitavanja akata koji su doneti u
vrenju poverenih poslova; i
- pravo da naloe donoenje propisa koje je imalac ovlaenja duan da
donese i da preuzmu obavljanje pojedinog posla (supstitucija).
Pored navedenih optih ovlaenja, konkretna ovlaenja organa uprave

utvruju se propisima u pojedinim oblastima (na primer, propisima o visokom
obrazovanju, zdravstvenoj zatiti i drugim).
4. Republika (dravna) uprava

4.1. Poloaj i uloga republike uprave
Poloaj i ulogu republike uprave opredeljuje u prvom redu Ustav, prema kome
je ona podreena Vladi i Narodnoj skuptini. Narodna skuptina osniva i ukida
republike organe uprave, odobrava im sredstva za rad, propisuje pravila za
njihov rad (donoenjem zakona), razmatra njihove izvetaje o radu, imenuje i
razreava ministre i odluuje o njihovoj politikoj odgovornosti.
Vlada je nosilac izvrne vlasi i njoj je republika uprava vre podreena.

Vlada donosi podzakonske propise, propisuje unutranje ureenje ministarstava
i drugih organa dravne uprave, postavlja i razreava funkcionere i dravne
slubenike na poloaju u tim organima (izuzev ministara), usmerava i usklauje
rad republike uprave (utvrivanjem smernica i naelnih stavova za njen rad),
vri nadzor nad njenim radom, ukljuujui pravo da ponitava i ukida propise i
odreene pojedinane akte, razmatra izvetaje o radu, reava sukobe nadlenosti
i odluuje o odgovornosti funkcionera u republikoj upravi.
Poloaj republike uprave je, s druge strane, opredeljen njenom

proklamovanom samostalnou u obavljanju upravnih poslova, o emu je ve
bilo rei.
25
Uloga republike uprave sastoji se u obavljanju poslova iz nadlenosti

Republike, i to onih koji ine upravnu delatnost, kao i strunih i nekih drugih
poslova za potrebe republikih organa, preduzea, organizacija i graana.
Ta se uloga vidi iz popisa osnovnih poslova republike uprave, koji su ve

navedeni pod 1.5. Osnovna struktura republike uprave moe se sagledati iz
narednog shematskog prikaza.
4.2. Republiki organi uprave
Osnovni oblik republikih organa uprave, koji se osnivaju za obavljanje poslova

dravne uprave, predstavljaju ministarstva. Ona se obrazuju i njihov delokrug
se utvruje zakonom.
Prema Zakonu o ministarstvima (Sl. glasnik RS", br. 44/14) postoji 16

ministarstva i to su: spoljnih poslova ; odbrane; unutranjih poslova; finansija;
privrede; pravde; dravne uprave i lokalne samouprave; graevinarstva,
saobraaja i infrastrukture; poljoprivrede i zatite ivotne sredine; prosvete,
nauke i tehnolokog razvoja; zdravlja; rudarstva i energetike; kulture i
informisanja; omladine i sporta; rada, zapoljavanja, borakih i socijalnih
pitanja; trgovine, turizma i telekomunikacija. Prethodna Vlada je imala jedno
ministarstavo vie.
Za obavljanje odreenih poslova dravne uprave koji, zbog svoje prirode,

celovitosti i naina obavljanja zahtevaju samostalnost i posebno organizovanje,
postoje organi u sastavu ministarstva. Na primer, u sastavu Ministarstva
odbrane nalaze se Inspektorat odbarne, Vojnobezbednosna agencija i
Vojnoobavetajna agencija; u sastavu Ministarstva finansija nalaze se Uprava
carina i Poreska uprava; u sastavu Ministarstva poljoprivrede i zatite ivotne
sredine nalaze se Uprava za veterinu, Uprava za zatitu bilja, Uprava za ume,
Republika direkcija za vode i Agencija za zatitu ivotne sredine; u sastavu
Ministarstva privrede nalaze se Direkcija za mere i dragocene metale i Uprava
za brzi odgovor; a u sastavu Ministarstva dravne uprave i lokalne samouprave
nalaze se Direkcija za elektronsku upravu i Upravni inspektorat.
Pojedina ministarstva, kao i posebne republike organizacije, mogu imati svoje

podrune organe na teritoriji uoj ili iroj od upravnog okruga (kapetanije,
carinarnice, policijske podrune uprave, stanice policije itd.). Takoe, mogu
imati svoje dekoncentrisane jedinice u upravnim okruzima.
26
27
28
4.3. Republike posebne organizacije
Za obavljanje strunih poslova i odreenih poslova dravne uprave obrazuju se

posebne republike organizacije (upravne organizacije). Zakonom o
ministarstvima obrazovano je devet posebnih republikih organizacija:
Republiki sekretarijat za zakonodavstvo, Republika direkcija za robne
rezerve, Republiki zavod za statistiku, Republiki hidrometeoroloki zavod,
Republiki geodetski zavod, Republika direkcija za imovinu Republike Srbije,
Centar za razminiranje, Zavod za intelektualnu svojinu, Zavod za socijalno
osiguranje i Republiki sekretarijat za javne politike. Pojedine posebne
republike organizacije mogu se obrazovati i posebnim zakonom (na primer,
takav je sluaj sa Bezbednosno-informativnom agencijom, obrazovanom
zakonom o toj agenciji u julu mesecu 2002. godine, od ranijeg Resora dravne
bezbednosti Ministarstva unutranjih poslova).
Sve posebne organizacije obavljaju strune poslove od znaaja za ostvarivanje

prava i dunosti Republike, a neke od njih obavljaju i odrene upravne i druge
poslov odreene zakonom i drugim propisom.
4.4. Obavljanje poslova van sedita organa dravne uprave (upravni okruzi)
Za upravne okruge je ve reeno (kod 1.6) da predstavljaju oblik

dekoncentracije, odnosno podrune centre dravne uprave. Obrazovani su po
prvi put uredbom Vlade Republike Srbije, posle Ustava od 1990. godine, kao
okruzi (bez dodatka upravni) i to kao administrativna podruja, a ne kao oblik
decentralizacije. To znai da se radi o podrunim centrima ili detairanim
delovima dravne (republike) uprave, a ne o decentralizovanim ili prenetim
poslovima u delokrug lokalne samouprave ili teritorijalne autonomije. Potreba
za okruzima iskazala se posle ukidanja meuoptinskih regionalnih zajednica,
koje su postojale do Ustava od 1990. godine (kao srednji, tj. posredniki nivo -
izmeu optina i Republike). Postoji 29 okruga u Republici, sa utvrenim
podrujima, nazivima i seditima. Za podruje grada Beograda ne obrazuje se
okrug, budui da su u tom gradu sedita organa dravne uprave.
Upravni okruzi i njihova sedita jesu: Severnobaki (Subotica), Srednjebanatski

(Zrenjanin), Severnobanatski (Kikinda), Junobanatski (Panevo),
Zapadnobaki (Sombor), Junobaki (Novi Sad), Sremski (Sremska Mitrovica),
Mavanski (abac), Kolubarski (Valjevo), Podunavski (Smederevo),
Branievski (Poarevac), umadijski (Kragujevac), Pomoravski (Jagodina),
Borski (Bor), Zajearski (Zajear), Zlatiborski (Uice), Moraviki (aak),
Raki (Kraljevo), Rasinski (Kruevac), Niavski (Ni), Topliki (Prokuplje),
Pirotski (Pirot), Jablaniki (Leskovac), Peinski (Vranje), Kosovski (Pritina),
Peki (Pe), Prizrenski (Prizren), Kosovsko-mitrovaki (Kosovska Mitrovica) i
Kosovsko-pomoravski (Gnjilane).
Upravni okrug ine organizacione jedinice pojedinih republikih organa uprave

ili pojedini radnici tih organa, a u njemu se mogu obavljati samo oni poslovi
29
dravne uprave koji su utvreni propisima. Radi se prvenstveno o reavanju u

upravnim stvarima u prvom i drugom stepenu, vrenju upravnog odnosno
inspekcijskog nadzora i sl. Dakle, okruzi nemaju izvorne poslove, ve
iskljuivo obavljaju poslove ministarstava i posebnih republikih organizacja.
Na elu okruga je naelnik, koji se stara o obezbeenju uslova za obavljanje

poslova okruga i ostvarivanju saradnje sa organima optina, gradova i
autonomnih pokrajina. Postavlja ga Vlada na vreme od etiri godine i njoj je
odgovoran za svoj rad. Takoe je disciplinski stareina radnicima u okrugu. Ve
je reeno da postoji i Savet okruga.
4.5. Slube Vlade, Narodne skuptine i predsednika Republike
Vlada Republike Srbije ima vei broj svojih strunih i drugih slubi, koje ne
spadaju u republike organe uprave, niti u posebne republike organizacije. To
su: Generalni sekretarijat Vlade, Sluba za upravljanje kadrovima, kao i vei
broj drugih slubi (kancelarije i biroi Vlade za pojedine poslove) koje Vlada
osniva uredbama. Narodna skuptina i predsednik Republike imaju svoje
posebne strune slube.
5. Pokrajinska uprava
5.1. Autonomna pokrajina Vojvodina
Kao oblik teritorijalne autonomije, pokrajina predstavlja teritorijalnu zajednicu

i ima ovlaenja utvrena ustavom i zakonom, a njen osnovni akt je statut.
Njeni organi ureuju odreena pitanja, naroito u oblastima prostornog
planiranja i razvoja, poljoprivrede, industrije, kulture, obrazovanja, zdravstva,
socjalne zatite i nizu drugih oblasti utvrenih Ustavom i zakonom, zatim
izvravaju zakone i druge propise Republike kad im je to povereno i vre druge
poslove. Nadlenosti organa AP Vojvodine su naroito proirene 2002. godine
donoenjem tzv. omnibus" zakona (Zakon o utvrdivanju odreenih nadlenosti
autonomne pokrajine), a zatim i sada vaeim Zakonom o utvrivanju
nadlenosti Autonomne pokrajine Vojvodine iz 2009. godine.
Skuptina AP Vojvodine i Pokrajinska vlada u naelu imaju ista prava prema

svojim organima uprave kao i Narodna skuptina i Vlada prema republikim
organima uprave. To znai da pokrajinska skuptina obrazuje pokrajinske
organe uprave i ureuje njihovu organizaciju, bira i razreava stareine
pokrajinskih organa uprave, odobrava im sredstva za rad i vri kontrolu nad
njihovim radom. Pokrajinska vlada usmerava i usklauje rad tih organa i vri
ostala nadzorna i kontrolna prava prema njima.
Uloga pokrajinske uprave sastoji se u izvravanju odluka i drugih akata koje
donose Skuptina AP Vojvodine i Pokrajinska vlada; izvravanju republikih
30
zakona i drugih republikih propisa kad je to povereno pokrajini; reavanju u

upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim interesima graana i
pravnih lica; vrenju upravnog nadzora; pripremanju odluka i drugih optih
akata koje donose Skuptina AP Vojvodine i Pokrajinska vlada i vrenju drugih
strunih poslova.
Pokrajinski organi uprave. Odlukom o pokrajinskoj upravi, Skuptina AP
Vojvodine obrazovala je pokrajinske sekretarijate kao osnovni oblik organa
uprave (na primer, za: privredu; poljoprivredu, kulturu i obrazovanje;
informacije; zdravstvo, rad i socijalnu politiku; finansije; i ostvarivanje prava
nacionalnih manjina, upravu i propise). Na elu pokrajinskih sekretarijata su
pokrajinski sekretari, koji su istovremeno lanovi Pokrajinske vlade. Pored
pokrajinskih sekretarijata, kao oblici pokrajinskih organa uprave osnivaju se
pokrajinske upravne organizacije, a uz njih se mogu osnivati javne i strune
slube. Poloaj zaposlenih u pokrajinskoj upravi ureen je zakonom i
pokrajinskom odlukom. Za kontrolu nad radom pokrajinske uprave i zatitu
prava graana osnovan je Pokrajinski ombudsman 2002. godine.
5.2. Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija
S obzirom na poznate politike okolnosti i probleme, po donoenju Ustava od
1990. godine nije dolo do konstituisanja pokrajinskih organa, pa je Narodna
skuptina 1992. godine donela Odluku o organizaciji organa uprave AP Kosovo
i Metohija. Tom odlukom bila su obrazovana tri pokrajinska sekretarijata (za
obrazovanje, kulturu i nauku; za trgovinu, turizam i ugostiteljstvo; i za
poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu), a uz njih i sekretarijati za informacije
i za propise, kao pokrajinske upravne organizacije. Navedeni propisi se ne
primenjuju od zavoenja civilne uprave Ujedinjenih nacija (1999), tako da
poslove uprave na podruju te pokrajine obavljaju UNMIK i lokalni organi.
6. Optinska i gradska uprava

6.1. Poloaj i uloga optine i grada
Prema Ustavu i Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine, optina je
osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava. Pored
optine, lokalna samouprava se ostvaruje u gradovima i u gradu Beogradu, koji
ima poseban poloaj utvren Ustavom i posebnim zakonom. Po Ustavu od
1990. godine bila je obaveza da se u gradu obrazuju dve ili vie gradskih
optina, pa se moglo govoriti o dva tipa optina (obine" optine i gradske
optine). Meutim, po novom Ustavu, statutu grada je ostavljeno da predvidi
eventualno obrazovanje gradskih optina, a one vie ne predstavljaju jedinice
lokalne samouprave. Gradske optine postoje u Beogradu (17), Niu (5),
Poarevcu, Uicu i Vranju (po dve). Zajedniki ustavni i zakonski pojam za
31
optine, gradove i grad Beograd jeste jedinica lokalne samouprave, ima ih

ukupno 174. Optina je 150, a gradova ima 24 (tj. 23 plus Beograd sa posebnim
statusom).
Osnovni pravni akt jedinice lokalne samouprave je njen statut. Graani

neposredno uestvuju u ostvarivanju lokalne samouprave putem referenduma,
graanskih inicijativa i zborova graana. Odlukom skuptine optine mogu se
na podruju optine osnivati mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave,
koji imaju svojstvo pravnog lica u okviru svojih prava i dunosti. U gradovima
se mogu osnivati mesne zajednice, kvartovi i drugi oblici mesne samouprave
(osim mesnih zajednica, drugih oblika za sada nema).
Teritorija optina i gradova, kao i njihovo osnivanje i ukidanje, ureuju se
zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike, a svaka teritorijalna promena
pretpostavlja pribavljanje prethodnog miljenja graana sa podruja na koje se
promena odnosi (putem referenduma)
U delokrugu jedinice lokalne samouprave razlikuju se izvorni ili samoupravni
delokrug i povereni delokrug ili povereni poslovi (oni koje Republika poveri
optini zakonom, kao i pokrajina iz svog izvornog delokruga).
Jedinica lokalne samouprave donosi svoj budet, a lokalna samouprava se
finansira iz tri vrste prihoda:
- izvorni prihodi (porez na imovinu, lokalne komunalne takse, boravine
takse, naknade za ureenje i korienje graevinskog zemljita,
samodoprinos i dr.);
- ustupljeni prihodi (koje ustupa Republika zakonom, i to od poreza
ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave); i
- transferna sredstva (koja prenosi Republika iz svog budeta optinama).
Prema Ustavu, optine i pokrajine imaju sopstvenu imovinu (optinska i
pokrajinska imovina), koja predstavlja oblik javne svojine. Koja je imovina u
svojini drave, pokrajine i jedinici lokalne samouprave odreeno je Zakonom o
javnoj svojini iz 2011. godine.
Odnosi izmeu organa lokalne samouprave i dravnih organa zasnivaju se na
meusobnom obavetavanju i saradnji, kao i na odreenim pravima dravnih
organa prema organima lokalne samouprave. Dravni organi uprave mogu da
od optinskih i gradskih organa trae izvetaje , podatke i obavetenja, a
obavezni su da im pruaju strunu pomo. Ministarstvo nadleno za posove
lokalne samouprave ima pravo organima lokalne samouprave ukazuje na
nesaglasnost njihovih akata sa Ustavom i zakonom, kao i da pokree postupke
pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata.
32
Takoe, isto ministarstvo ima pravo da skuptini optine i grada predlae

ukidanje, odnosno ponitavanje pojedinanih akata optinske uprave kada
protiv tih akata nije obezbeena sudska zatita. Vlada moe, do odluke
Ustavnog suda, da obustavi od od izvrenja propis i drugi opti akt optine i
grada, kao i da zadri njihov propis od izvrnja i pokrene postupak pred
Ustavnim sudom. Takoe, Vlada moe da raspusti skuptinu jedinice lokalne
samouprave ako ta skuptina:
- ne zaseda due od tri meseca, ili
- ne donese statut ili budet u roku utvrenom zakonom, ili
- ne izabere predsednika optine i optinsko vee u roku od mesec dana od
dana konstituisanja skuptine ili od dana njihovog razreenja ili ostavke.
S druge strane, lokalna samouprava uiva zatitu, pre svega od uzurpacija
njenih prava od strane dravnih i pokrajinskih organa. Radi toga, organi
jedinice lokalne samouprave mogu da:
- pred Ustavnim sudom pokrenu postupak za ocenu ustavnosti zakona,

odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog opteg akta Republike ili pokrajine
kojim se povreuju njihova prava;
- izjave albu Ustavnom sudu zbog onemoguavanja vrenja nadlenosti
lokalne samouprave putem pojedinanog akta ili radnje dravnog organa ili
organa pokrajine.
6.2. Organi optine i grada
Organizacija optinskih organa utvrena je naelno u Ustavu i Zakonu o

lokalnoj samoupravi (2007), a konkretnije u statutu i drugim optim aktima
optina i gradova.
Organi optine su:
- skuptina optine, kao predstavniki i najvii organ, koji se bira na

neposrednim izborima. Broj odbornika utvruje se statutom optine, s tim
to taj broj po zakonu ne moe biti manji od 19 ni vei od 75 odbornika;
- predsednik optine, kao nosilac izvrne funkcije u optini, koji se bira od
strane skuptine optine iz reda odbornika, na period od etiri godine;
- optinsko vee, kao kolegijalni izvrni organ (do 11 lanova), kog bira
skuptina optine na period od etiri godine i kojim predsedava predsednik
optine. Ono predlae statut, budet i druge akte i odluke koje donosi
skuptina optine, neposredno izvrava pojedine odluke i druge opte akte
skuptine, vri nadzor nad radom optinske uprave, reava u upravnom
postupku u drugom stepenu o upravnim stvarima iz sopstvene nadlenosti
optine i stara se o obavljanju poverenih posova;
33
- optinska uprava se osniva kao jedinstvena sluba u optinama koje imaju

do 50.000 stanovnika, a u onima sa vie od 50.000 stanovnika mogu se
osnovati i optinske uprave za pojedine oblasti. Njenim radom rukovodi
naelnik, kog postavlja i razreava optinsko vee. Unutranje ureenje i
sistematizacija radnih mesta u optinskoj upravi reguliu se pravilnikom koji
donosi naelnik uz saglasnost optinskog vea.
U optinskoj upravi mogu se postaviti do tri pomonika predsednika optine za
pojedine oblasti, a u gradskoj do pet pomonika gradonaelnika (na primer,
glavni arhitekta optine/grada, kao i drugi glavni strunjaci za pojedine oblasti,
kakve su ekonomski razvoj, primarna zdravstvena zatita, poljoprivreda i
druge). Oni pokreu inicijative, predlau projekte i daju miljenja o pitanjima
koja se tiu razvoja oblasti za koju su postavljeni. Optinska uprava vri
upravne i strune posove iz izvornog i poverenog delokruga, a u postupku pred
optinskom upravom primenjuje se Zakon o optem upravnom postupku.
Pored navedenih organa, u optinama sa nacionalno meovitim sastavom osniva
se (obavezno) savet za meuinstitucionalne odnose.
U optinama se moe ustanoviti i zatitnik graana (ombudsman koji titi
individualna i kolektivna prava i interese graana i vri kontrolu nad radom
uprave i javnih slubi u optini. On postupa po pritubama graana i po
sopsvenoj inicijativi. Ne moe da menja upravne akte, ali moe da ispita
stvar i, ako ustanovi da postoji krenje prava, moe da izdaje upozorenja i
preporuke optinskim organima i slubama, kao i da izrie kritike, inicira
postupke za utvrivanje odgovornosti i obavetava javnost o svojim
nalazima. U voenju istrage ima pravo da trai i dobike slubene spise, kao i
da sasluava svedoke, radnike i funkcionere uprave i javnih slubi i da od
njih uzima izjave. Na njegova upozorenja i preporuke optinska uprava mora
da odgovori u odreenom roku. Postoji u svega petnaestak optina i gradova.
Sa naelno istim poloajem, kao organi grada postoje skuptina grada,
gradonaelnik i gradsko vee, a takoe i navedeni fakultativni organi.
Gradska uprava se moe organizovati u vie uprava za pojedine oblasti, a
svakom od njih rukovodi naelnik. Grad Beograd primenjuje model gradske
uprave kao jedinstvene slube, iako se radi o najveoj lokalnoj upravi. Jo
jednu specifinost gradske uprave ini komunalna policja, uvedena Zakonom
o komunalnoj policiji iz 2009. godine. Organizuje se kao posebna unutranja
organizaciona jedinica, a obavlja komunalno-policijske (odravanje
komunalnog reda, podrka inspekcijskim i drugim gradskim organima) i
druge poslove u cilju izvravanja nadlenosti grada. Komunalni policajci
imaju posebna ovlaenja, kakva su izdavanje upozorenja i nareenja,
provera identiteta, dovoenje i pregled lica, privremeno oduzimanje
predmeta, izricanje mandatnih kazni i upotreba sredstava prinude (fizike
snage, slubene palice i sredstava za vezivanje). Najavljeno je uvoenje ove
slube i u optinama.
34
Gradske optine, prema statutima gradova, imaju u osnovi istu organizaciju

osnovnih organa kao i jedinice lokalne samouprave.
Na poloaj zaposlenih u upravi pokrajine, optine, grada i gradske optine

primenjuje se jo uvek Zakon o radnim odnosima u dravnim organima iz
1991. godine (shodna primena). Najavljenim zakonom o zaposlenima u
pokrajinskim i lokalnim organima trebalo bi da se i na njih primeni
slubeniki sistem, slian onome za dravne slubenike.
7. Unutranji odnosi (unutranja organizacija, pojam i

naela, organizacione jedinice, rukovoenje
organizacionim jedinicama)
Unutranja organizacija je sistem veza izmeu razliitih delova, odnosno
organizacionih jedinica i radnih mesta u jednom organu uprave. Poetnu stavku
u sainjavanju svake organizacije predstavlja utvrivanje radnih operacija i
poslova koji ine pojedina radna mesta. Poslovi se grupiu u radna mesta prema
funkcionalnom principu (na primer, normativno-pravni, studijsko-analitiki,
upravni i slini poslovi). Zatim se vie radnih mesta povezuju u organizacione
jedinice.
Ustavom je utvreno da Vlada propisuje unutranje ureenje ministarstava i

drugih organa dravne uprave i organizacija (lan 136. stava 4.). Na osnovu
uredbe Vlade kojom se propisuju naela za unutranju organizaciju uprave,
sama unutranja organizacija utvruje se pravilnikom koji, uz saglasnost Vlade,
donosi ministar ili drugi funkcioner koji rukovodi organom. To je pravilnik o
unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, u kome se utvruje broj i
vrsta organizacionih jedinica, njihovi poslovi, nain rukovoenja, ukupan broj
radnih mesta i broj izvrilaca, uslovi za izvrioce i sl.
Organizacione jedinice su celine u unutranjoj strukturi organa uprave. Dele se

na osnovne (sektori), unutranje (odeljenja, odseci, grupe) i posebne (na primer,
sekretarijat koji obavlja poslove od zajednikog interesa za celo ministarstvo).
Sektorima rukovode pomonici ministra, odeljenjima naelnici odeljenja,
odsecima efovi odseka, grupama rukovodioci grupa, sekretarijatom
sekretar.
Nazivi organizacionih jedinica u pojedinim ministarstvima mogu biti i drugaiji,

a onda su i nazivi rukovodilaca torme prilagoeni.
35
8. Sredstva za rad organa uprave

Organi uprave se finansiraju iz budeta Republike (organi dravne uprave),
odnosno iz budeta pokrajine, optine i grada (pokrajinski, optinski i gradski
organi uprave). Ta sredstva slue za plate zaposlenih, plaanje naknada, poreza i
doprinosa, pokrie trokova rada, nabavku i odravanje opreme, zakup i
odravanje zgrada i druge izdatke za rad. Prema Zakonu o budetskom sistemu
(2009), svaki organ uprave jeste poseban korisnik budetskih sredstava i njemu
se, pose usvajanja budeta, dodeljuje budetska aproprijacija. Raspolaganje
sredstvima za finansiranje rada organa uprave spada u krug ovlaenja stareine
koji rukovodi organom uprave. On je naredbodavac za izvrenje onog dela
sredstava koja su dodeljena organu i lice koje odgovara za zakonitu, namensku,
ekonominu i efikasnu upotrebu budetskih sredstava.
Nad korienjem sredstava sprovodi se viestruka budetska kontrola, i to kao
interna i preko posebne slube za budetsku inspekciju i reviziju, zatim kao
prethodna u postupku pripremanja i usvajanja budeta i kao naknadna (koju
vre Dravna revizorska institucija i skuptina prilikom usvajanja zavrnog
rauna budeta). Od osnovnog pravila da se organi uprave finansiraju iz
budeta odstupa mogunost da pojedini organi uprave i upravne organizacije
stiu manje prihode od sopstvene delatnosti, kadaje to propisano zakonom,
odnosno lokalnim propisom.
9. Kadar u upravi
9.1. Pojam i vrste
Kadar u upravi ine sva lica koja obavljaju poslove i zadatke organa uprave.
Prema propisima koji su vaili do sredine 2006. godine, sa stanovita naina na
koji dolaze na poloaj mogli su da se razlikuju: imenovana lica, postavljena lica
i zaposleni. Imenovana lica" su bila ona koja na funkciju u organu uprave
imenuje, odnosno bira Skuptina, postavljena lica su bila ona koja postavlja
Vlada, dok su zaposleni" bili oni radnici u organu uprave koji se u radni odnos
primaju aktom funkcionera, na osnovu raspisanog konkursa, odnosno ogasa ili
preuzimanjem.
Zakon o dravnim slubenicima iz 2005. godine uspostavio je, poev od 1. jula
2006. godine, novi slubeniki sistem u dravnoj upravi, pa se, u statusnom
smislu, podela kadra vri na funkcionere, dravne slubenike i nametenike.
Tim zakonom stvoren je normativni okvir koji treba da omogui
profesionalizam i delotvorniji i struniji rad zaposlenih u dravnim organima, a
time i jaanje institucija demokratske i pravne drave. Uvedeni su principi rada
koji treba da, i bez delovanja trinih principa (jer takvi principi deluju u
privatnom sektoru, a ne i u upravi), omogue da se poslovi dravne uprave vre
efikasno, struno i zakonito, a zaposleni da budu zatieni od uticaja politike.
36
Ovo poslednje pre svega se odnosi na stabilnost poloaja onih lica u upravi koja
postavlja Vlada (direktori organa u sastavu, pomonici ministara, sekretari
ministarstava): oni su po tom zakonu postali dravni slubenici, ime bi im
karijera trebalo da postane zavisna iskljuivo od strunih merila. Istovremeno,
izdvojena je kategorij lica koja ine tzv. politiki sloj u upravi i iji se angaman
vezuje za trajanje mandata Vlade. Pored ministara, u taj sloj dolaze dravni
sekretari (nije odreen maksimalni broj), posebni savetnici ministra (do tri
savetnika) i njegov kabinet (od tri do osam slubenika i nametenika), a trajanje
njihovog radnog odnosa vezano je za trajanje mandata ministra, odnosno Vlade.
Dravni sekretari su funkcioneri koje postavlja Vlada na predlog ministra,
posebni savetnici se angauju ugovorom, a radnici u kabinetu se primaju na
odreeno vreme - najdue dok traje funkcija ministra.
Po zakonu o dravnim slubenicima, dravni slubenik je lice ije se radno
mesto sastoji od poslova iz delokruga organa dravne uprave, sudova, javnih
tuilatava, Dravnog pravobranilatva, slubi Narodne skuptine, predsednika
Republike, Vlade, Ustavnog suda i slubi organa ije lanove bira Narodna
skuptina, ili s njima povezanih optih pravnih, informatikih, materijalno-
finansijskih, raunovodstvenih i administrativnih poslova.
Po istom zakonu, nisu dravni slubenici, ve imaju status funkcionera:
narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, anovi Vlade,
sudije, javni tuioci, zamenici javnih tuilaca. Poloaj slubenika nemaju ni
druga lica koja na funkciju bira Narodna skuptina, kao to su Zatitnik grana,
Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i
Poverenik za zatitu ravnopravnosti (i njihovi zamenici), lanovi regulatornih
tela koje bira Narodna skuptina, lanovi Komisije za hartije od vrednosti i
drugi, ili koje postavlja Vlada, kao to su dravni sekretari, naelnici upravnih
okruga i Generalni sekretar Vlade. Na kraju, uvaavajui ustavno pravo na
samoorganizovanje Narodne skuptine, Ustavnog suda i predsednika Republike
i potujui posebnosti sudova i javnih tuilatava, propisano je da poloaj
dravnih slubenika nemaju ni lica koja prema posebnim propisima imaju
poloaj funkcionera". Praktino, to znai da je navedenim dravnim organima
preputeno da mogu svojim aktima odrediti koja lica imaju status funkcionera a
koja dravnih slubenika.
Nametenik je lice ije se radno mesto sastoji od prateih pomono - tehnikih

poslova u dravnom organu (vozai, spremaice, zaposleni u tampariji i sl.).
Osnovna razlika izmeu dravnih slubenika i nametenika proizlazi iz
injenice da su poslovi dravnih slubenika neposredno povezani sa vrenjem
Vlasti, zbog ega se njihov odnos sa dravom uspostavlja na javnopravni nain.
Nasuprot tome, nametenici su lica koja rade na prateim poslovima u dravnim
organima i njihov poloaj se u velikoj meri pribliava poloaju zaposlenih u
privatnom sektoru.
37
Nametenici zakljuuju ugovore o radu, na njih se primenjuju opti propisi o

radu, a poseban upravni reim normiran ovim zakonom na njih se primenjuje
samo izuzetno.
Poslodavac dravnih slubenika i nametenika je Republika Srbija, a prava i

dunosti poslodavca vri rukovodilac dravnog organa u kom rade.
9.2. Naela delovanja dravnih slubenika
Zakonitost, nepristrasnost, politika neutralnost. - Ova naela zasnivaju se na

evropskim standardima pravnog ureenja slubenikog sistema. Naelo
zakonitosti je ustavno naelo i nalae izvravanje poslova na osnovu i u okviru
Ustava, zakona i drugih propisa, ali nije dovoljno ako dravni slubenici ne
postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politiki neutralno. Sve to bi
trebalo da omoguava razvoj profesionalnosti, objektivnosti i kvaliteta rada
dravnih slubenika i dravnih organa, a slubenicima da prui garancije za
ouvanje profesionalnih interesa.
Odgovornost, jednaka dostupnost radnih mesta, napredovanje. - Dravni

slubenik je odgovoran za zakonitost, strunost i delotvornost svog rada.
Naelo odgovornosti primorava dravne slubenike na kvalitetan i efektivan rad
i uspostavlja punu odgovornost za rezultate rada. Naelo jednake dostupnosti
radnih mesta omoguava da su pri zapoljavanju u dravnim organima svim
kandidatima pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta, i da se izbor
meu kandidatima vri prema njihovoj strunoj osposobljenosti, znanju i
vetinama (a ne prema politikoj pripadnosti, na primer). Dravni slubenik
moe da napreduje sticanjem vieg zvanja ili prelaskom u vii platni razred,
zavisno od njegove strunosti i ocene rada i potreba dravnog organa. Vezivanje
napredovanja za potrebe dravnog organa neophodno je usled toga to dravni
slubenik moe napredovati na vie radno mesto samo ako je ono
sistematizovano i ako je slobodno. Svi dravni slubenici su jednaki u pogledu
mogunosti napredovanja, odluivanja o njihovim pravima i pravne zatite.
Dostupnost informacija o radu. - Informacije o radu dravnih slubenika

dostupne su javnosti, u skladu sa zakonom koji ureuje slobodan pristup
informacijama od javnog znaaja.
Zabrana povlaivanja i uskraivanja dravnih slubenika u njihovim pravima i

dunostima. - Zabranjeno je povlaivanje i uskraivanje dravniih slubenika u
njihovim pravima i dunostima po bilo kom osnovu, a naroito zbog rasne,
verske, polne, nacionalne ili politike pripadnosti ili bilo kog drugog linog
svojstva.
38
9.3. Poloaj i uloga ministra i drugih funkcionera
Status funkcionera u dravnim organima uprave imaju ministri i dravni

sekretari. Zakon o dravnoj upravi iz 2005. godine ukida funkciju zamenika
ministra, a ministra, kao to je ve reeno, zamenjuje dravni sekretar, odnosno
jedan od njih kad ih je vie.
Ministar rukovodi radom ministarstva, predstavlja ministarstvo, donsi pravne

akte, organizuje i obezbeuje zakonito i efikasno obavljanje poslova, izdaje
pojedinane naloge za rad, odluuje o pravima i obavezama zaposlenih, vri
nadzor i kontrolu nad njihovim radom, odluuje o zasnivanju radnog odnosa i
rasporeivanju zaposlenih na radna mesta, izrie disciplinske mere, kao i snosi
odgovornost predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skuptini za svoj rad i rad
ministarstva. Njegova je odgovornost politika, a ona ne iskljuuje pravnu
odgovornost. Ministre bira i razreava Narodna skuptina i oni su lanovi Vlade.
Dravni sekretar pomae ministru u okviru ovlaenja koja mu on odredi.

Ministarstvo moe da ima jednog ili vie dravnih sekretara, koji za svoj rad
odgovaraju ministru i Vladi. Dravni sekretar je funkcioner koga postavlja i
razreava Vlada na predlog ministra i njegova dunost prestaje s prestankom
dunosti ministra. Dravni sekretar podlee istim pravilima o nespojivosti
poslova i sukobu interesa kao lan Vlade. On ne moe biti narodni poslanik u
Narodnoj skuptini, poslanik u skuptini pokrajine, odbornik skuptine jedinice
lokalne samouprave, niti lan izvrnog vea pokrajine, optine ili grada.
Izmenama Zakona o dravnoj upravi od se septembra 2014. godine, status

funkcionera podaren je i naelnicima upravnih okruga, koji su do tada bili
dravni slubenici na poloaju. Postavlja ih Vlada na etiri godine, a rukovode
radom dravnh slubenika u okrugu.
Poloaj ostalih dravnih funkcionera ureuje se, po pravilu, zakonom ili drugim
aktom kojim se odreeni organ osniva. Tako, Zatitnik graana, kao samostalni i
nezavisni dravni organ, uspostavljen Zakonom o Zatitniku gradana,
upodobljen je poloaju predsednika Ustavnog suda Srbije, a njegovi zamenici
poloaju sudija Ustavnog suda. Poverenik za informacije od javnog znaaja,
imenovan po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja,
ima poloaj sudije Vrhovnog kasacionog suda.
Svi navedeni funkcioneri postavljaju se na odreeni period vremena (etiri

godine ili zavisno od mandata Vlade, ili, kad je re o Zatitniku graana na pet
godina), s tim to mogu biti razreeni i pre isteka perioda na koji su birani ili
39
imenovani. Kao funkcioneri, odgovorni su za rad organa kojim rukovode i,

saglasno tome, imaju posebna ovlaenja u vezi sa organizovanjem rada i
rukovoenjem procesom rada. I njihov ravnopravni status je zbog toga u celini
ili delimino drugaije reen, u poreenju sa dravnim slubenicima u organima
uprave, ukljuujui zarade i prava po prestanku funkcije.
9.4. Radna mesta i poloaj dravnih slubenika
Radna mesta dravnih slubenika dele se na poloaje i na izvrilaka radna

mesta, u zavisnosti od sloenosti poslova, ovlaenja i odgovornosti (ova
podela ne odnosi se na policijske, carinske i poreske slubenike, na dravne
slubenike koji rade na bezbednosnim poslovima i u zavodima za izvrenje
zavodskih sankcija, jer se u tim organima primenjuju posebni propisi).
9.4.1. Poloajna radna mesta
Poloaj je radno mesto koje se stie postavljenjem od strane Vlade ili drugog
dravnog organa ili tela, na kome dravni slubenik ima ovlaenja i
odgovornosti vezane za voenje i usklaivanje rada u dravnom organu.
Poloajna mesta imaju pomonik ministra, sekretar ministarstva, direktor
organa uprave u sastavu ministarstva, pomonik direktora organa uprave u
sastavu ministarstva, direktor posebne organizacije, zamenik i pomonik
direktora posebne organizacije, direktor slube Vlade, zamenik i pomonik
direktora slube Vlade, zamenik i pomonik Generalnog sekretara Vlade,
Dravni pravobranilac i njegov zamenik.
Poloaji u sudovima i javnim tuilatvima odreuju se aktom Vrhovnog

kasacionog suda odnosno Republikog javnog tuioca, a poloaji u ostalim
dravnim organima odreuju se njihovim aktima.
Dravni slubenici koja rukovode organima u sastavu ministarstava i posebnim

organizacijama (direktori) imaju u osnovi ovlaenja stareine organa, s tim to
za svoj rad i rad organa kojim rukovode odgovaraju ministru i Vladi. Postavlja
ih i razreava Vlada na predlog ministra.
Pomonike ministra postavlja Vlada na predlog ministra. Oni rukovode

sektorima i odgovaraju ministru i Vladi.
Sekretara ministarstva postavlja Vlada na predlog ministra. U krug njegovih

odgovornosti dolaze poslovi unutranje organizacije i organizovanja rada, kao i
drugi poslovi po nalogu ministra.
9.4.2. Izvrilaka radna mesta

40
Izvrilaka radna mesta jesu sva radna mesta koja nisu poloaji, ukljuujui i
radna mesta rukovodilaca uih unutranjih jedinica u dravnom organu.
Razvrstavaju se po zvanjima, u zavisnosti od sloenosti poslova, odgovornosti,
samostalnosti u radu, potrebnih znanja i iskustava, kreativnih i analitikih
sposobnosti i uslova rada.
Zvanja su vii savetnik, samostalni savetnik, savetnik i mlai savetnik (za

dravne slubenike sa visokim obrazovanjem), saradnik i mlai saradnik (za
one sa viim obrazovanjem) i referent i mali referent (za one sa zavrenom
srednjom kolom).2
10. Radni odnosi u organima uprave

10.0. Nain ureivanja
Materiju radnih odnosa u organima uprave ureuje poseban zakon Zakon o

dravnim slubenicima. Na pitanja koja nisu ureena tim zakonom (kao lex
specialis) primenjuje se Zakon o radu kao supsidijarni propis, to znai da
Zakon o dravnim slubenicima nije propis koji celovito ureuje radne odnose
u organima uprave. Osim toga, u pojedinim upravnim oblastima postoje i
posebni propisi (unutranji i spoljni poslovi, vojska, poreska administracija)
kojima se, takoe, ureuju odreena pitanja radnih odnosa (tu se, najpre,
primenjuje propis iz te oblasti kao lex specialissimus, potom Zakon o dravnim
slubenicima i, na kraju, Zakon o radu, ako neko od pitanja nije ureeno prvim
i drugim propisom). Konano, odreena prava i dunosti dravnih slubenika
ureuju se (1) Kodeksom ponaanja dravnih slubenika (2008) i (2) Posebnim
kolektivnim ugovorom za dravne organe (2008). Ovaj drugi zakljuuju Vlada i
reprezentativni sindikati zaposlenih u upravi i pravosuu.
Zakon o dravnim slubenicima primenjuje se na radne odnose zaposlenih u

dravnim organima (tj. u dravnim organima uprave, posebnim republikim
organizacijama, sudovima, javnim tuilatvima, pravobranilatvu, slubama
Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade i Ustavnog suda).
2 Saglasno promenama u sistemu visokog obrazovanja, tana zakonska

formulacija za ranije visoko obrazovanje glasi "visoko obrazovanje na osnovnim
akademsnim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master
akademskim studijama, specijalistikim akademskim studijama, specijalistikim
strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama od najmanje etiri godine
ili specijalistikim studijama na fakultetu", a za ranije vie obrazovanje "visoko
obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB
bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri
godine.
41
Kao to je napomenuto, na radne odnose zaposlenih u pokrajinskoj i lokalnoj

upravi shodno se primenjuje Zakon o radnim odnosima u dravnim organima iz
1991. godine, do donoenja posebnog zakona koji treba da uredi tu oblast.
10.1. Kadrovski sistem po Zakonu o dravnim slubenicima
Zakon predvia posebne organe i instrumente za uvoenje i funkcionisanje

slubenikog sistema u organima dravne uprave.
Saglasno promenama u sistemu visokog obrazovanja, tana zakonska

formulacija za ranije visoko obrazovanje glasi "visoko obrazovanje na
osnovnim akademsnim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova,
master akademskim studijama, specijalistikim akademskim studijama,
specijalistikim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama od
najmanje etiri godine ili specijalistikim studijama na fakultetu", a za ranije
vie obrazovanje "visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u
obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama,
odnosno na studijama u trajanju do tri godine.
Ovaj zakon ustanovljava Slubu za upravljanje kadrovima, koju obrazuje

Vlada, a koja vodi evidenciju internog trita rada za organe dravne uprave i
slube Vlade i oglaava slobodna radna mesta u organima dravne uprave,
organizuje struno usavravanje dravnih slubenika, analizira kadrovsku
politiku, daje predloge i savete organima i vri druge strune poslove vezane za
upravljanje kadrovima u organima dravne uprave. Ova Sluba vodi i Centralnu
kadrovsku evidenciju sa informatikom bazom podataka o svim slubenicima i
nametenicima i Evidenciju internog trita rada koja obuhvata podatke o
slobodnim radnim mestima, slubenicima koji ele premetaj, nerasporeenim
slubenicima i drugim kadrovskim potrebama.
Zakon je predvideo i osnivanje Visokog slubenikog saveta od jedanaest

lanova, koji propisuje standarde o merilima (strunoj osposobljenosti,
znanjima i vetinama) i postupku selekcije kandidata za rad u dravnoj
upravi,donosi kodeks ponaanja dravnih slubenika, imenuje konkursne
komisije za popunjavanje poloaja i dr. lanove Visokog slubenikog saveta
imenuje Vlada na est godina meu strunjacima iz oblasti od znaaja za rad
dravne uprave i dravnim slubenicima koje na poloaj postavlja Vlada.
lanovi Visokog slubenikog saveta biraju izmeu sebe predsednika, tajnim
glasanjem. Funkcioneri u dravnim organima ne mogu da budu imenovani u
Visoki slubeniki savet.
42
Navedeni organi bi trebalo da imaju znaajnu ulogu u oblasti strunog

usavravanja i dodatnog obrazovanja slubenika, ocenjivanja rada i
napredovanju u slubi, profesionalizaciji i depolitizaciji uprave.
Kad je re o kadrovskom sistemu, Zakon o dravnim slubenicima uvodi tzv.

kadrovski plan. Institut kadrovskog plana je uveden radi kontinuiranog
planiranja potreba za kadrovima, kako unutar jednog dravnog organa tako i na
nivou sistema dravne uprave, sudova, javnih tuilatava. Kadrovski plan sastoji
se od prikaza broja dravnih slubenika po radnim mestima, broja dravnih
slubenika koji je potreban u godini za koju se kadrovski plan donosi, broja
pripravnika iji se prijem u radni odnos planira i broja dravnih slubenika iji
se prijem u radni odnos na odreeno vreme planira zbog mogueg poveanja
obima posla. Svaki dravni organ priprema nacrt kadrovskog plana istovremeno
sa pripremanjem nacrta zakona o budetu, i to tako da sa njim bude usklaen.
Na osnovu pojedinanih nacrta kadrovskih planova, Sluba za upravljanje
kadrovima priprema predlog jedinstvenog kadrovskog plana za sve organe
dravne uprave i slube Vlade. Predlog kadrovskog plana za sudove i javna
tuilatva priprema Ministarstvo pravde. Ovi bi planovi trebalo da omogue ne
samo plansko primanje slubenika na rad, ve i njihovo plansko obuavanje.
10.2. Prijem u radni odnos
Zakon o dravnim slubenicima detaljno ureuje nain popunjavanja

izvrilakih radnih mesta i poloaja, sa osnovnom idejom da se pomire
prednosti i mane otvorenog i karijernog (zatvorenog) slubenikog sitema.
Da bi se neko lice zaposlilo kao dravni slubenik, potrebno je da ispunjava

uslove za zaposlenje. Ti su uslovi osnovni ( vae za sva radna mesta) o
dopunski (za pojedina radna mesta). Osnovni uslovi su dravljanstvo,
punoletstvo i propisana struna sprema, kao i poloen dravni struni ispit. Kao
dopunski uslov za rad na poloajima zahtevaju se zavren fakultet i najmanje
devet godina radno iskustva u struci, a za dravne slubenike koji vode upravni
postupak zahteva se steeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim
studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim
studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine. 3Ostali dopunski uslovi
mogu biti utvreni zakonima u pojedinim oblastima ili za pojedine organe
dravne uprave, kao i pravilnikom o unutranjem ureenju i sistematizaciji
radnih mesta. Kao dravni slubenik ne moe se zaposliti lice kome je ranije
3 Ovo je zakonsko reenje uneseno septembra 2014. godine, ime je naputena

viegodinje zalaganje zakonodavca za to da upravni postupak mogu voditi samo
slubenici sa potpunom visokom kolskom spremom. To zalaganje, meutim, nije
bilo u praksi nikad do kraja potovano.
43
prestao radni odnos zbog tee povrede radne dunosti, kao ni lice koje je
osuivano na kaznu zatvora od najmanje est meseci.
Odluku o popunjavanju radnog mesta donosi stareina organa, pod uslovima da
je mesto predvieno pravilnikom i da se njegovo popunjavanje uklapa u
doneseni kadrovski plan.
Popunjavanje poloaja sprovodi se na osnovu internog ili javnog konkursa, kao

i bez konkursa ako se radi o ponovnom postavljenju istog lica na isti poloaj.
Za poloaje koje popunja Vlada najpre se raspisuje interni konkurs, na kome
mogu uestvovati slubemci iz organa dravne uprave i slubi Vlade. Javni
konkurs se sprovodi tek ako interni nije uspeo i na njemu mogu uestvovati sva
lica koja ispunjavaju uslove. U oba sluaja konkurs sprovodi konkursna
komisija, koju imenuje Visoki slubeniki savet. Ona vri selekciju kandidata i
potom sastavlja listu od najvie tri kandidata i dostavlja je stareini organa
dravne uprave, a on predlae Vladi kandidata.
Do postavljenja na poloaj redovnim putem (tj. na osnovu konkursa), moe se

od septembra 2014. godine, postaviti vrilac dunosti bez konkursa na vreme od
est meseci. Posle postavljenja vrioca dunosti oglaava se konkurs za
popunjavanje poloaja, pa ako se taj konkurs ne okona postavljenjem, status
vrioca dunosti moe se produiti za jo tri meseca. Ovo novo zakonsko
reenje je, zapravo, samo sankcionisalo ve postojeu praksu.
Popunjavanje izvrilakih radnih mesta mogue je, najpre, putem premetaja

slubenika iz istog organa i taj nain ima prednost. Ako se tako ne popuni
mesto, sprovodi se interni konkurs, pa ako ni on ne bude uspean obavezno se
sprovodi javni konkurs. Obe vrste konkursa sprovodi konkursna komisija, koja
sastavlja spisak kandidata koji ispunjavaju uslove i meu njima sprovodi
postupak selekcije, da bi na kraju sainila listu za izbor. Na internom konkursu
mogu da uestvuju samo slubenici koji rade u organima dravne uprave i
slubama Vlade i ako taj konkurs bude uspean, donosi se reenje o premetaju.
Javni konkurs oglaava organ dravne uprave koji popunjava radno mesto na
svojoj internet prezentaciji, na internet prezentaciji Slube za upravljanje
kadrovima, na portalu e-uprave, na oglasnoj tabli, internet prezentaciji i
periodinom izdanju oglasa Nacionalne slube za zapoljavanje. Prijave na
konkurs podnose se u roku od 15 dana, a rukovodilac organa dravne uprave
bira kandidata sa liste za izbor i donosi reenje o prijemu u radni odnos. To
reenje se dostavlja svim uesnicima konkursa i oni imaju pravo albe u roku
od osam dana.
Radni odnos na izvrilakim radnim mestima po pravilu se zasniva na

neodreeno, a po izuzetku na odreeno vreme (zamena odsutnog slubenika,
privremeno poveanje obima posla, radna mesta u kabinetu ministra i radi
44
obuke pripravnika). Za zasnivanje radnog odnosa sa pripravnikom obavezan je

javni konkurs.
Sva lica koja prvi put zasnivaju radni odnos, izuzev pravnika i radnika u
kabinetu ministra, obavezno podleu probnom radu u trajanju od est meseci.
Probni rad prati neposredni pretpostavljeni, koji daje o tome pismeno miljenje
funkcioneru radi donoenja odluke. Ako je ocena o probnom radu negativna,
radni odnos se otkazuje bez prava na novanu naknadu zbog otkaza.
Lica koja prvi put zasnivaju radni odnos, a imaju srednju, viu ili visoku
kolsku spremu, primaju se u svojstvu pripravnika. Pripravniki sta na radnim
mestima sa fakultetskim obrazovanjem traje jednu godinu, na radnim mestima
sa viim obrazovanjem devet meseci, a na radnim mestima sa srednjim
obrazovanjem est meseci. Pripravnik se osposobljava za samostalan rad u
skladu sa optim aktom o uvoenju pripravnika u rad i programom polaganja
dravnog strunog ispita. Do isteka pripravnikog staa, pripravnik treba da
poloi dravni struni ispit za rad u dravnim organima, a ako taj ispit ne poloi
prestaje mu radni odnos.
Dravni struni ispit su duni da poloe i radnici koji imaju radno iskustvo
izvan dravnih organa, a prvi put se zapoljavaju u dravnim organima, opet u
roku od est meseci od dana zasnivanja radnog odnosa u dravnim organima.
Ovaj ispit nisu duna da polau lica koja su poloila Pravosudni ispit (obratno
ne vai!), kao ni lica koja su poloila diplomatsko-konzularni ispit.
Nametenici za razliku od dravnih slubenika, zasnivaju radni odnos

ugovorom o radu.
10.3. Premetj dravnih slubenika zbog potrebe rada
Radi potpune iskorienosti postojeeg kadra i racionalnog rasporeivanja

dravnih slubenika, veina slubenikih sistema uvodi mobilnost dravnih
slubenika, predviajui mogunost njihovog premetaja usled slubenih
potreba. Institut premetaja ima za cilj omoguavanje kvaliteta rada javnog
sektora, ali i da dravnog slubenika zatiti i omogui mu da zadri status kad
god se potrebe u odreenoj oblasti rada izmene.
Po Zakonu o dravnim slubenicima, dravni slubenik, izuzev dravnog

slubenika na poloaju, moe i bez svoje saglasnosti, a zbog potrebe rada, biti
trajno ili privremeno premeten na drugo odgovarajue radno mesto u istom
dravnom organu ili privremeno premeten u drugi dravni organ.
Odgovarajue radno mesto" je pravni standard pod kojim se podrazumeva ono
45
radno mesto iji se poslovi obavljaju u istom zvanju kao poslovi radnog mesta
sa koga se dravni slubenik premeta i za koje on ispunjava sve uslove.
Trajni premetaj dravnog slubenika na drugo odgovarajue radno mesto u

istom dravnom organu, vri se ako to nalau organizacija ili racionalizacija
poslova ili drugi opravdani razlozi.
Privremeni premetaj na drugo odgovarajue radno mesto u istom dravnom
organu mogu je zbog zamene odsutnog dravnog slubenika ili privremenog
poveanja obima posla, pri emu dravni slubenik zadrava sva prava koja
ima na svom radnom mestu. Privremeni premetaj traje najdue jednu godinu
posle ega dravni slubenik ima pravo da se vrati na radno mesto na kome je
radio pre premetaja.
Dravni slubenik moe biti samo privremeno premeten na odgovarajue
radno mesto u drugi dravni organ kome je potrebna pomo zbog poveanog
obima posla, pri emu sva prava iz radnog odnosa ostvaruje u dravnom
organu iz koga je premeten. Privremeni premetaj u drugi dravni organ traje
najdue est meseci, a izuzetno moe biti produen za jo est meseci. Po
proteku vremena premetaja dravni slubenik ima pravo da se vrati na radno
mesto na kome je radio pre premetaja.
O privremenom premetaju dravnog slubenika iz jednog u drugi dravni
organ rukovodioci zakljuuju pismeni sporazum, posle ega rukovodilac
dravnog organa iz koga se dravni slubenik premeta donosi reenje o
premetaju.
10.4. Prava i dunosti dravnih slubenika
Svi dravni slubenici imaju dunost da obavljaju svoje poslove savesno i
nepristrasno u skladu sa Ustavom i zakonom, kao i da u obavljanju poslova i
svojim ukupnim ponaanjem uvaju ugled organa u kom rade. Prilikom
obavljanja poslova, ne smeju se rukovoditi politikim ubeenjima, a duni su
da potuju kodeks profesionalne etike, odnosno naela i pravila etike prirode
propisana kodeksom. Dalje, duni su da podatke koji predstavljaju dravnu,
vojnu ili slubenu tajnu uvaju u toku i posle prestanka radnog odnosa u
dravnim organima. Naroite dunosti postoje u vezi sa pravilima o spreavanju
sukoba interesa, a zakonom je utvrena i obaveza zaposlenih da se struno
usavravaju i da uestvuju u svim oblicima strunog usavravanja na koje su
upueni.
Poseban naglasak je na dunosti zaposlenih da uredno i tano izvravaju naloge
za rad koje im izdaju funkcioneri i drugi neposredni rukovodioci. Jedino ako
zaposleni smatra da je dobijeni nalog nezakonit, takav nalog moe zadrati od
izvrenja osim ako nije u pitanju hitna stvar, uz obavezu ukazivanja na to
46
izdavaocu naloga. Ponovljeni nalog u pismenoj formi mora se izvriti bez

odlaganja, izuzev ako bi se time uinilo kanjivo delo.
Odgovornosti dravnih slubenika obuhvataju njihovu disciplinsku odgovornost

i odgovornost za tetu prouzrokovanu dravnom organu ili treem licu.
Naglasak na dunostima ne znai da zaposleni nemaju i odreena prava. Oni

mogu davati inicijative i predloge funkcioneru i neposrednim rukovodiocima u
vezi sa obavljanjem poslova. Takoe, oni uivaju prava iz radnog odnosa koja
im garantuje zakon i mogu ulagati prigovore na odluke funkcionera kojima se
odluuje o njihovim pravima i obavezama.
Katalog prava i dunosti dravnih slubenika po Zakonu o dravnim

slubenicima obuhvata:
a) Prava dravnih slubenika:
pravo na uslove rada koji mu nee ugroziti ivot i zdravlje, na tehnike i
druge uslove potrebne za rad i na zatitu od pretnji, napada i svih vrsta
ugroavanja bezbednosti na radu;
pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se ureuju
plate u dravnim organima;
pravo na odmore i odsustva prema optim propisima o radu i posebnom
kolektivnom ugovoru;
pravo na godinji odmor od najmanje 20 a najvie 30 radnih dana, prema
merilima odreenim posebnim kolektivnim ugovorom;
pravo na lanstvo u sindikatu i profesionalnom udruenju i njihovim
organima upravljanja;
pravo albe na reenje kojim se odluuje o njegovim pravima i dunostima,
ako alba ovim zakonom nije izriito iskljuena. O albama odluuju
naroite albene komisije, u roku Od 30 dana, a ako u tom roku ne donesu
odluku smatra se da je alba odbijena. Postoje albena komisija Vlade (za
albe dravnih slubenika koji rade u organima dravne uprave, slubama
Vlade i Dravnog pravobranilatva), albena komisija pravosua i druge
albene komisije. Protiv odluke albene komisije moe se pokrenuti upravni
spor.
b) Dunosti dravnih slubenika

duan je da izvri usmeni nalog pretpostavljenog, izuzev kad smatra da je
nalog suprotan propsima, pravilima struke ili da njegovo izvrenje moe da
prouzrokuje tetu, to saoptava pretpostavljenom;
duan je da odbije izvrenje usmenog ili pismenog naloga ako bi ono
predstavljalo kanjivo delo i da o tome pismeno obavesti rukovodioca
47
odnosno organ koji nadzire rad dravnog organa ako je nalog izdao
rukovodilac;
duan je da prihvati radno mesto u istom ili drugom dravnom organu na
koje je zakonito premeten;
duan je da, po pismenom nalogu pretpostavljenog, radi i poslove koji nisu u
opisu njegovog radnog mesta ako za njih ispunjava uslove, zbog privremeno
poveanog obima posla ili zamene odsutnog dravnog slubenika, najdue
30 radnih dana;
duan da, u sluaju elementarnih nepogoda, vie sile ili drugih nepredvidivih
okolnosti, po pismenom nalogu pretpostavljenog, radi na radnom mestu
niem od svog, dok traju te okolnosti, zadravajui za to vreme prava koja
proizlaze iz njegovog radnog mesta;
duan je da postupi po pismenom nalogu kojim ga rukovodilac odreuje za
rad u radnoj grupi u svom ili drugom dravnom organu;
duan je da uva slubenu ili drugu tajnu odreenu zakonom ili drugim
propisom;
duan je da potuje radno vreme i pravila ponaanja u dravnom organu;
duan je da, ako je spreen da radi, o razlozima obavesti neposredno
pretpostavljenog u roku od 24 sata od nastanka razloga.
c) U cilju spreavanja sukoba interesa i korupcije, dravni slubenik:

ne sme da primi poklon u vezi s vrenjem svojih poslova, izuzev
protokolarnog ili prigodnog poklona manje vrednosti, niti bilo kakvu uslugu
ili drugu korist za sebe ili druga lica;
ne sme da koristi rad u dravnom organu da bi uticao na ostvarivanje svojih
prava ili prava s njime povezanih lica;
moe, uz pismenu saglasnost rukovodioca, van radnog vremena da radi za
drugog poslodavca samo onda ako dodatni rad nije zabranjen posebnim
zakonom ili drugim propisom, ako ne stvara mogunost sukoba interesa ili
ne utie na nepristrasnost rada dravnog slubenika; ta saglasnost nije
potrebna za dodatni naunoistraivaki rad, objavljivanje autorskih dela i rad
u kulturno-umetnikim, humanitarnim, sportskim i slinim udruenjima, ali
rukovodilac moe zabraniti i takav rad ako se njime onemoguava ili
oteava rad dravnog slubenika ili teti ugledu dravnog organa;
ne sme da osnuje privredno drutvo, javnu slubu, niti da se bavi
preduzetnitvom;
duan je da, u sluaju prenosa upravljakih prava u privrednom subjektu na
drugo lice, podatke o tom licu i dokaze o prenosu prava dostavi
rukovodiocu, a dravni slubenik koji je na poloaju - Agenciji za borbu
protiv korupcije;
48
ne sme biti direktor, zamenik ili pomonik direktora pravnog lica, a lan
upravnog odbora, nadzornog odbora ili drugog organa upravljanja pravnog
lica moe biti jedino ako ga imenuje Vlada ili drugi dravni organ prema
posebnom propisu;
duan je da neposredno pretpostavljenog pismeno obavesti o svakom
interesu koji on, ili s njime povezano lice, moe imati u vezi sa odlukom
dravnog organa u ijem donoenju uestvuje, radi odluivanja o njegovom
izuzeu.
10.5. Ocenjivanje i napredovanje
Zaposleni u dravnim organima napreduju sticanjem vieg zvanja ili prelaskom

u vii platni razred u okviru istog zvanja. Radi utvrivanja postojanja uslova za
napredovanje, rad zaposlenih ocenjuje se jednom godinje. Vrste ocena,
postupak ocenjivanja zaposlenih u svim dravnim organima, kao i nain
sticanja i oduzimanja zvanja, utvruje se aktom Vlade.
Zaposleni u dravnom organu moe stei neposredno vie zvanje ako u toku
dve uzastopne godine dobije jednu od dve najvie predviene ocene.
Za sve zaposlene u dravnim organima i postavljena lica vodi se evidencija o

svim okolnostima vezanim za njihov rad (radni list).
Zakon o dravnim slubenicima jo predvia da se ne ocenjuje dravni

slubenik koji rukovodi dravnin organom (npr. direktor zavoda), niti dravni
slubenik koji je u kalendarskoj godini radio manje od est meseci bez obzira
na razlog, ni dravni slubenik koji je zasnovao radni odnos na odreeno
vreme. Ocene su: ne zadovoljava", zadovoljava", dobar", istie se" i
naroito se istie". Ocenu odreuje rukovodilac reenjem. Dravni slubenik
kome je odredena ocena ne zadovoljava" moe biti upuen na dodatno struno
osposobljavanje, a potom se vanredno ponovo ocenjuje. Ako dravnom
slubeniku na vanrednom ocenjivanju bude odreena ocena ne zadovoljava"
prestaje mu radni odnos danom konanosti reenja.
10.6. Plate, naknade i druga primanja
Platni sitem za dravne slubenike ureen je Zakonom o platama dravnih
slubenika, koji je donet 2006. godine, a primenjuje se od 1. januara 2007.
godine. Postoje osnovna plata, dodaci na osnovnu platu, naknada plate i druga
primanja.
Osnovna plata se odreuje mnoenjem koeficijenta sa osnovicom za obraun i

isplatu plate. Koeficijent izraava vrednost poslova za pojedine poloaje i
zvanja izvrilaca, tako da su oni razvrstani u 13 platnih grupa. Za izvrilaka
49
zvanja postoji, u okviru svake platne grupe, po osam platnih razreda, tako da
izvrioci mogu u istom zvanju napredovati iz nieg u vii platni razred zavisno
od ocenjivanja. Osnovica za obraun i isplatu plate je jedinstvena i utvruje se
budetom Republike za svaku godinu.
Dodaci na osnovnu platu jesu dodaci za svaku navrenu godinu u radnom

odnosu (tzv. minuli rad, u iznosu od 0.4%), za rad nou, na dan praznika i
prekovremeni rad, za dodatno optereenje na radu i za pripravnost (obaveza
slubenika da van radnog vremena bude u pripravnosti za eventualni rad).
Naknade plate jesu naknade za godinji odmor, plaeno odsustvo, bolovanje, za
sluaj nerasporeivanja i druge naknade po posebnim propisima (za sluaj
porodiljskog odustva i odsustva radi nege deteta).
Naknade trokova obuhvataju naknadu trokova za dolazak i odlazak sa rada, za

slubeno putovanje, smetaj i ishranu na terenu, kao i otpremninu u sluaju
prestanka radnog odnosa.
Druga primanja postoje kada su utvrena posebnim kolektivnim ugovorom, u

skladu sa optim propisima o radu. U odreenim organima dravne uprave i
slubama drugih dravnih organa uveani su koeficijenti za plate posebnim
propisima za 30% ili vie procenata (policija, BIA, poreska uprava, Dravna
revizorska institucija, Ustavni sud). S tim u vezi, mada je zamiljen kao
jedinstven, primetno je da platni sistem dravnih slubenika jasno tendira ka
sve manjem jedinstvu.
10.7. Odgovornost dravnih slubenika
Razlikuju se disciplinska i materijalna odgovornost, pri emu do prve dolazi
zbog povreda radnih obaveza i dunosti, a do materijalne zbog nanoenja tete
na radu ili u vezi s radom, koja se moe naneti dravnom organu, pravnom i
fizikom licu.
Da bi dolo do disciplinske odgovornosti zaposleni treba da uini neku od

propisanih lakih ili teih povreda radnih obaveza i dunosti, a zatim da se
protiv njega pokrene disciplinski postupak i utvrdi njegova odgovornost. Lake
povrede, su na primer, kanjenje na posao, raniji izlazak sa posla, nesavesno
ivanje slubenih spisa, neopravdan izostanak sa rada jedan dan i slini, a za
njih se izrie jednokratna novana kazna do 20% plate. Tee povrede su, na
primer, neizvravanje ili nesavesno izvravanje poslova i naloga stareine,
nezakonit rad, primanje poklona u vezi sa vrenjem poslova, nedolino,
nasilniko ili uvredljivo ponaanje prema strankama i kolegama i sline.
Za nju se moe izrei tri vrste kazni: novana kazna od 20% do 30% od plate u
trajanju do est meseci, zabrana napredovanja od dve do etiri godine i
prestanak radnog odnosa.
50
Disciplinski postupak protiv zaposlenog pokree rukovodilac organa koji i

odluuje o disciplinskoj odgovornosti, a za voenje postupka moe da obrazuje
i trolanu disciplinsku komisiju. Odluka sadri uvod, izreku, obrazloenje i
pouku o pravnom leku. Na prvostepenu odluku moe se izjaviti alba, a albena
komisija, kao drugostepena instanca, donosi konanu odluku. U pojedinim
organima uprave mogu postojati i naroiti (prvostepeni i drugostepini)
disciplisnki organi.
Protiv konane odluke u disciplinskom postupku moe se pokrenuti upravni
spor. Posle pokretanja disciplinskog postupka, slubenik protiv kog se postupak
vodi moe biti udaljen sa rada do okonanja postupka (tzv. suspenzija). Na
pitanja voenja disciplinskog postupka koja nisu ureena Zakonom o dravnim
slubenicima primenjuju se pravila opteg upravnog postupka.
Disciplinski postupak za dravne slubenike koje postavlja Vlada vodi Visoki
slubeniki savet, protiv ijeg reenja alba nije doputena, ali se moe voditi
upravni spor.
Do materijalne odgovornosti moe doi ako je zaposleni na radu ili u vezi sa
radom namerno ili iz grube nepanje prouzrokovao tetu dravnom organu,
pravnom licu ili graaninu. Pravila o odgovornosti razlikuje se zavisno od toga
kome je teta priinjena. Ako je teta priinjena dravnom organu, slubeno lice
koje je tetu prouzrokovalo bie obveznik naknade tete, a ako odbije da
naknadi tetu, pravo na naknadu tete moe se ostvariti pred sudom u
parninom postupku.
Slubenik moe biti osloboen odgovornosti za tetu kad je ona nastala putem
izvrenja naloga stareine, pod uslovom da je upozorio stareinu na injenicu da
izvrenje naloga moe prouzrokovati tetu. Ukoliko bi isplatom naknade tete
bila ugroena egzistencija slubenika i njegove porodice, mogue je delimino
oslobaanje od plaanja.
Za razliku od toga, za tetu koju dravni slubenik na radu ili u vezi s radom
prouzrokuje treem licu nezakonitim ili nepravilnim radom, odgovara
Republika Srbija, s tim to oteeno lice ima pravo da naknadu tete zahteva i
neposredno od slubenika ako je on tetu prouzrokovao namerno.
Republika Srbija odgovara za tetu prouzrokovanu dravnom slubeniku na
radu ili u vezi s radom, prema optim pravilima obligacionog prava.
10.8. Prestanak radnog odnosa
Radni odnos slubenika moe prestati iz vie razloga, ali pod uslovima i na
nain utvren zakonom. Najpre, po volji slubenika (njegovim otkazom),
prtokom vremena na koje je zasnovan (radni odnos na odreeno vreme),
pismenim sporazumom izmeu rukovodioca organa i slubenika, po sili zakona
51
(navretkom radnog veka, zbog osude na kaznu zatvora od najmanje est

meseci, istekom est meseci od kada je postao nerasporeen, u drugim
sluajevima utvrenim Zakonom o radu), kao i otkazom od strane poslodavca.
Otkaz od strane poslodavca mogu je ako slubenik ne zadovolji na probnom
radu, ne poloi dravni struni ispit, ne stupi na rad u roku od 15 dana posle
prestanka razloga za mirovanje radnog odnosa, usled izricanja disciplinske
mere prestanka radnog odnosa ili kada dobije najniu ocenu na vanrednom
ocenjivanju.
Osim toga, radni odnos moe prestati i na nekoliko drugih, za organe uprave
specifinih naina.
Najpre, ako se radi o racionalizaciji (smanjenju broja zaposlenih usled promena
u organizaciji i metodima rada, odnosno smanjenju obima i ukidanju poslova),
slubenici se rasporeuju, odnosno premetaju, na radna mesta u istom ili
drugom dravnom organu koja odgovaraju njihovoj strunoj spremi. Ukoliko
slubenik ne prihvati drugo ponueno mesto, radni odnos mu prestaje. Ako
nema slobodnih radnih mesta, oni ostaju nerasporeeni i imaju u osnovi ista
prava kao i tehnoloki vikovi u preduzeima.
U sluaju ukidanja dravnog organa, dravni organ u iji delokrug prelaze
poslovi ukinutog organa preuzima potreban broj slubenika, koji su radili na
preuzetim poslovima.
Dravnom slubeniku na poloaju moe prestati rad na poloaju protekom
vremena na koje je postavljen, podnoenjem pismene ostavke, stupanjem na
funkciju u dravnom, pokrajinskom ili lokalnom organu (nespojivost!),
ukidanjem poloaja, navrenjem radnog veka, njegovim pismenim otkazom ili
razreenjem. Razlozi sa razreenje su: osuda na kaznu zatvora od najmanje est
meseci, konano reenje kojim mu je izreena disciplinska mera prestanka
radnog odnosa ili kojim mu je na ocenjivanju odreena ocena ne zadovoljava,
kao i drugi razlozi za prestanak radnog odnosa predvieni optim propisima o
radu, a koji nisu zavisni od volje poslodavca ili zaposlenog. Takoe, razreava
se ako organ ili telo nadleno za postavljenje prihvati preporuku Zatinika
graana za razreenje ili inicijativu Agencije za borbu protiv korupcije.
Konano, ako se radi o rukovodiocu dravnog organa, on se moe razreiti i
kada organ ili telo nadleno za postavljenje utvrdi da je u vreme njegovog
rukovoenja dolo do ozbiljnih poremeaja u radu dravnog organa kojim
rukovodi.
Dravni slubenik koji je razreen poloaja moe se rasporediti na radno mesto
za koje ispunjava uslove, a ako takvih mesta nema - postaje nerasporeen.
Nerasporeeni slubenici koji su bili na poloaju, kao i oni koji su bili na
izvrilakim mestima, imaju pravo na platu u trajanju od est meseci. Potom im
prestaje radni odnos po sili zakona.
52
10.9. Zatita prava zaposlenih i postavljenih lica

U sistemu prava dravnih slubenika postoje: pravo na obraanje funkcioneru
radi zatite svojih prava, pravo albe na akte kojima se odluuje o pravima,
pravo obraanja upravnoj inspekciji i pravo na sudsku zatitu.
Radi ostvarivanja svojih prava,dravni slubenici pismeno se obraaju
funkcioneru koji rukovodi organom. U tim obraanjima moe da iznese i
predlog radi zatite svojih prava.
Protiv svakog reenja ili drugog akta kojim je odlueno o njegovim pravima i
obavezama, dravni slubenik ima pravo da podnese albu. Ona se podnosi
albenoj komisiji Vlade, kada se radi o slubeniku organa uprave i slubi Vlade,
odnosno albenoj komisiji pravosua, kada se radi o slubeniku iz organa
pravosua. albena komisija je duna da odlui o albi u roku od 30 dana od
dana njenog prijema ako ovim zakonom nije drugije odreeno, inae se smatra
da je alba odbijena. Protiv odluke albene komisije moe se pokrenuti upravni
spor.
Radi zatite svojih prava, slubenik se moe obratiti upravnoj inspekciji koja
vri nadzor nad primenom propisa o pravima i obavezama zaposlenih u
dravnim organima. Ona ima mogunost da ukae rukovodiocu na nepravilnosti
i da odloi izvrenje konanog akta rukovodioca ako nae da je pravo
slubenika povreeno.
Pravo na sudsku zatitu, osim u upravnom sporu, moe se ostvariti i u postupku

za zatitu prava, predvienom optim propisom o radu.
II. UPRAVNA DELATNOST

1. Akti uprave (pravni i materijalni)
Upravni akti i upravne radnje su glavni instrumenti upravnog rada. Pojam akti
uprave je, meutim, iri, jer obuhvata sve pravne i materijalne akte kojima
uprava izvrava upravne poslove, tj. sve akte koje donosi i sve radnje koje
preduzima u obavljanju upravnih poslova. Akti uprave obuhvataju upravne
propise, upravne akte, upravne ugovore, upravne radnje i druge materijalne
akte. Akti uprave mogu se podeliti (1) prema njihovom pravnom dejstvu i (2)
prema njihovoj usmerenosti.
(1) Prema pravnom dejstvu,akti uprave dele se na pravne i materijalne(ili

nepravne akte). Materijalni akti nemaju neposredno pravno dejstvo,
jer se njihov osnovni cilj ne sastoji u unoenju promena u prava i
53
obaveze subjekata, ve u faktikoj realizaciji drugim (pravnim)

aktima ustanovljenih prava i obaveza, odnosno u vrenju odreenog
uticaja na prirodu i oveka. Zbog toga je njihovo pravno dejstvo
posredno. Pravni akti su oni koji izazivaju pravne posledice i oni
predstavljaju izjave volje kojima se unose promene u prava i obaveze,
odnosno u pravne situacije. Uobiajna je podela pravnih akata na
opte i pojedinane. Prvima se nazivaju oni koji sadre generalna i
apstraktna pravila ponaanja i odnose se na neodreeni broj lica i
situacija.
S druge strane, pojedinani akti se odnose na odreena lica u odreenim

situacijama i njima se uspostavljaju ili menjaju konkretni pravni odnosi. Opti
akti se jo nazivaju normativnim aktima ili upravnim propisima, a pojedinani
akti -konkretnim aktima. Dve osnovne vrste pojedinanih akata su upravni akti
(tipini akti upravne vlasti, koji su jednostrani) i upravni ugovori kao dvostrani
pojedinani pravni akti.
(2) Kod klasifikacije akata uprave prema njihovoj usmerenosti razlikuju se

spoljni ili eksterni od unutranjih ili internih akata. Dejstvo eksternih akata
prostire se na subjekte van uprave, a dejstvo internih akata na samu upravu
(tiu se unutranje organizacije i funkcionisanja uprave; na primer, to su
pravilnici o sistematizaciji, struna uputstva i obavezne instrukcije).
2. Upravni propisi
Upravni propisi su opti akti uprave ili akti normativnog karaktera koje uprava
(tj. stareina organa uprave) donosi. Njima se ureuju objektivne situacije,
sadre pravila ponaanja generalnog i apstraktnog karaktera i odnose se na
neodreeni broj lica i situacija. Zapravo, to su podzakonski akti koje uprava
donosi samo na osnovu posebnog i izriitog ovlaenja zakonodavca ili Vlade, s
ciljem konkretizovanja zakona ili opteg akta Vlade. Zbog toga se nazivaju
izvrnim ili sprovedbenim aktima, jer razrauju odredbe zakona. Oni ne mogu
nikada stvarati nove obavaze i prava van onih utvrenih zakonom. Kontrola
zakonitosti nad tim aktima vre Ustavm sud i Vlada, koji ih mogu oglasiti
nesaglasnim Ustavu i zakonu (Ustavni sud), odnosno ponititi i ukinuti (Vlada).
Opti akti se objavljuju u slubenom glasilu i stupaju na snagu kao i drugi
propisi, a donosi ih funkcioner koji rukovodi organom uprave.
Razlikuju se tri vrste optih akata: pravilnici, naredbe i uputstva. Pravilnikom,

kao aktom najireg karaktera, razrauju se pojedine odredbe zakona u pogledu,
nainu i postupku njihovog izvravanja. Naredbe se tiu pojedinanih situacija
koje se ureuju na opti nain, a njima se radi izvravanja zakona nareuje ili
54
zabranjuje postupanje u odreenoj situaciji koja ima opti znaaj (na primer,
obavezno atestiranje vozila, mere spreavanja zaraze ili odbrane od poplava).
Uputstvom se propisuje nain rada i izvravanja pojedinih odredaba zakona i
drugih propisa (nain rada organa dravne uprave i imalaca javnih ovlaenja).
Primeri upravnih propisa: Pravilnik o nainu obraunavanja i plaanja akcize,

Pravilnik o pravosudnoj strai, Naredba o sprovoenju mera za spreavanje i
suzbijanje zaraznih bolesti ivotinja u 2006. godini, Naredba o proglaavanju
stanja ugroenosti ivotne sredine na prostoru Hemijske industrije upa AD.
Kruevac i u njenoj okolini, Upustvo o obrascima u upravnom postupku,
Uputstvo o voenju matinih knjiga i obrascima matinih knjiga.
3. Upravni akti: pojam i obeleja
Upravni akt je vrsta pojedinanog pravnog akta uprave. Najkrae odreen
pojam upravnog akta mogao bi da glasi da je to konkretan i autoritativan
pravni akt donet u upravnoj stvari. Tome treba dodati da je upravni akt
zasnovan na zakonu, neposredan i izvran i da ga donose organi uprave. Iz
tako odreenog pojma, slede i osnovna obeleja upravnog akta, i to:
- konkretnost znai da se taj akt odnosi na pojedinanu situaciju koja je

predmet akta i na konkretna lica;
- autoritativnost znai da je to akt kojim se subjektu namee izvesno
ponaanje, a u sluaju obaveze to se ponaanje moe realizovati uz
pretnju i preduzimanje prinude;
- zasnovanost na zakonu znai da se tim aktima primenjuje zakon na
pojedine sluajeve i da je akt utemeljen na zakonu i donet u zakonom
propisanoj proceduri;
- izvrnost je obeleje upravnog akta koje nam ukazuje da je svrha akta u
njegovom izvrenju, odnosno unoenju promena u prava, obaveze i
pravne situacije, kao i da se o izvrenju staraju organi uprave, dok se
momenat nastupanja izvrnosti upravnog akta posebno odreuje i stoji u
vezi sa utvrivanjem ili neutvrivanjem naina provere zakonitosti tog
akta;
- donosilac kao obeleje upravnog akta znai da ga donose ovlaeni
donosioci, tj. organi uprave i drugi dravni organi u vrenju upravnih
poslova, kao i imaoci javnih ovlaenja;
- poslednje obeleje oznaava da je to akt koji se donosi u upravnoj stvari,
a to je stvarna pojedinana situacija u kojoj treba doneti upravni akt.
Od svih navedenih obeleja, najsoenije je pitanje o tome ta sve moe biti

upravna swar, a posebno kako razlikovati upravnu od sudske i normativne
stvari. Uzima se da je upravna stvar ona pojedinana nesporna situacija od
javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizazi potreba da se
55
budue ponaanje stranke autoritativno pravno odredi" (lan 5. Zakona o

upravnim sporovima). Konkretan pojam upravnog akta, na osnovu opte
zakonske odredbe, oblikuje se u sudsko-upravnoj praksi.
3.1. Vrste upravnih akata
Od vie moguih klasifikacija, znaajnije su podele upravnih akata na

pozitivne i negativne, konstitutivne i deklarativne, jednostavne i sloene,
vezane i diskrecione i na individualne i generalne upravne akte.
1. Pozitivni upravni akt je takav akt koji unosi promene u postojea prava i
obaveze, bilo da ih stvara, menja ili ukida, a negativan bi bio onaj kojim
se odbija vrenje takvih promena, tj. odrava postoje stanje stvari
(odbijajui upravni akt). Podela je od znaaja zato to samo pozitivni
upravni akti mogu da steknu pravnosnanost, a ne i negativni, jer bi u
protivnom odbijeno lice bilo lieno mogunosti da ponovi zahtev (na
primer , za dobijanje neke dozvole).
2. Konstitutivnim upravnim aktom se stvaraju, menjaju ili ukidaju prava i
obaveze, pa oni mogu biti, sa stanovita stranaka, ovlaujui
(favorabilni) ili obavezujui (onerozni). Deklarativnim aktima se samo
utvrujue da neki pravni odnos, odnosno pravo i obaveza postoje (koji bi
postojali i bez tog akta). Obino se u sitom upravnom aktu stiu oba ta
elementa (konstituisanje i potvrivanje postojanja prava i obaveza).
3. Vezani upravni akt je akt pri ijem donoenju je donosilac unapred vezan
propisanom sadrinom i njegova se uloga sastoji u tome da utrvrdi da li
su ispunjeni uslovi utvreni zakonom za donoenje akta. Nasuprot tome,
kod diskrecionih upravnih akata sadrina nije unapred propisana, tako da
donosilac ima mogunost izbora izmeu dve ili vie pravno jednakih
zakonom predvienih mogunosti. Podela je od znaaja za mogunost
pobijanja upravnih akata, jer se puna kontrola zakonitosti (tj. korienje
albe i voenje upravnog spora) omoguavaju samo kod vezanih
upravnih akata, kao i u odnosu na one delove diskrecionih upravnih akata
koji su pravno vezani. Kontrola diskrecione ocene moe se vriti samo u
postupku po albi (drugostepeni postupak), a ne i pred sudom u
upravnom sporu, jer sud moe da vri jedino proveru zakonitosti akta a
ne i proveru celishodnosti.
4. Jednostavni i sloeni upravni akti razlikuju se prema broju organa koji

uestvuju u njihovom donoenju. Prve donosi jedan, a druge dva ili vie
organa. Postoji nekoliko situacija u kojima dva ili vie organa uestvuju u
donoenju upravnog akta: a) kada o istoj stvari reavaju istovremeno dva
56
ili vie organa (na primer, kada se gradi objekat koji se prostire na
teritoriji dve optine) i tada svaki organ reava, a sporazumevaju se ko e
od njih izdati reenje; b) akt se donosi uz prethodnu saglasnost ili
miljenje drugog organa (u aktu se navodi da li je saglasnot ili miljenje
drugog organa, odbijeno ili izostalo); i v) akt se donosi uz naknadnu
saglasnost, potvrdu ili odobrenje drugog organa (prvi organ sastavlja
reenje i alje ga drugom na saglasnost, potvrdu ili odobrenje i bez tog
ina nema reenja, tj. smatrae se da je reenje doneto tek posle davanja
saglasnosti, potvrde ili odobrenja).
5. Individualni i generalni upravni akti se razlikuju prema stepenu

odreenosti adresata, tako da se prvi odnose na tano odreena lica, a
drugi na vei broj lica koja nisu poimenino navedena, ali su odrediva
tako da se moe utvrditi ko su (na primer, vlasnici vozila ili parcela,
mukarci odreenog godita). Individualni akti se dostavljaju lino, a
generalni putem javnog saoptenja. alba kod individualnih akata po
pravilu ima suspenzivno dejstvo na itav akt, a kod generalnih to dejstvo
po pravilu ne postoji, pa i kad postoji ono je delimino , jer se odnosi
samo na lica koja su uloila albu.
3. Vrste upravnih akata (Slubeni glasnik)

(1) Pravno vezani i diskrecioni upravni akti. Svaki upravni akt je zakonski
zasnovan, pravno vezan. No, pravna vezanost jednog upravnog akta za
pravni propis moe da bude potpuna i delimina. Donosilac pravno vezanog
akta, potujui pravila procedure (i druge formalne elemente) primenjuje
materijalni (sadrinski) propise na pojdinaan sluaj tako to utvruje
(ne)ispunjenost uslova na strani nekog lica za nastupanje predvienih
pravnih posledica. On je obavezan da merodavni propis striktno primeni, s
obzirom na obeleja odreenog sluaja: jedna nee se dati (tj. ne sme se
dati!) dok traje ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti ili vanredno
stanje.
A kod upravnog akta donetog korienjem diskrecione (slobodne) ocene

izdavalac je u samom propisu ovlaen (najee reima moe, slobodan je
da odlui", odluuje , ocenie") da izabere onu pravnu soluciju koja e
najpotpunije (najbolje) odslikavati volju zakonodavca u pogledu konkretne
situacije. Primer odluivanja po osnovu slobodne ocene nalazimo: u materiji
davanja dozvoli za noenje oruja; kod izdavanja pasoa; u pogledu odobrenja
strancu stalnog nastanjenja u Srbiji; kod pravne mogunosti organa da odbije
zahtev za sticanje dravljanstva prijemom, odnosno za prestanak dravljanstva
iako su ispunjeni zakonski uslovi, ako oceni da je to u dravnom interesu itd.
57
Da se elastinost opisane zakonske regulative ne bi pretvorila u arbitrarnost i

samovolju, propisuju se bespogovorne granice izbora, odnosno ovlaenja, i cilj
koji se tom prilikom mora ostvariti. Prema tome, organi stoje na raspolaganju
dve (ili vie) pravnih solucija za odreeni mode situacije, sa zadatim ciljem
(ostvarenje ili zatita angaovanog javnog interesa). To su okviri diskrecione
ocene.
Da bi sam subjektivno procenio (po svom nahoenju) ta je celishodno u tim

prilikama, tj. koja je od pravnih alternativa konkretno ona prava, izdavalac
treba da sagleda ukupnost okolnosti sredine i vremena (ekonomskih, politikih,
socijalnih, etnikih, istorijskih, kulturnih...), ime nuno izlazi iz sfere istoga
prava.
to se tie razgranienja pravnog tumaenja i slobodne ocene, posluimo se
reima akademika Ive Krbeka: Uope, stoji pojmovno, diskreciona ocjena u
najotrijoj opreci spram interpretacije. Interpretacija istrauje volju neke pravne
norme, volju nekog treeg faktora, i utvruje sluajeve koje treba podvesti pod
ovu normu. Ta interpretacija moe za interpretatora stavljati najtee zahtjeve...,
ali interpretirati znai uvijek da se ide za tuom voljom. Znai, razlika izmeu
pravnog tumaenja i diskrecione vlasti je sutinska. Da li je zakonodavac u
nekom posmatranom sluaju predvideo strogu pravnu vezanost, koja zahteva
tumaenje (ukljuujui tu i pronalaenje smisla upotrebljenih pravnih
standarda), ili pak slobodnu upravnu ocenu, zavisi od prirode same upravne
stvari. Ako je neka ivotna situacija delikatna i suptilna, ispunjena unapred
nepredvidivim, promenljivim parametrima, zakonodavac e pribei sputanju"
pripadajue koliine normiranja sa svoje opte na upravnu, konkretnu ravan:
poverie nadlenom organu slobodnu ocenu.
(2) Pozitivni i negativni upravni akti. Za pozitivne upravne akte vezane su
izvesne promene u pravnim odnosima (nastanak, menjanje i gaenje), bilo da
ih oni preteno sami stvaraju, bilo da preovlaujue utvruju nastupelu
zrelost uslova za promene. Negativnim upravnim aktom izdavalac se
izjanjava za opstajanje jedne pravne situacije, za njeno nemenjanje. Ako
menjanje postojee pravne situacije strai stranka, upravni akt o odbijanju
podnetog zahteva negativan je. U svakom sluaju, negativan upravni akt
uvek je deklarativan, utvrujui da u konkretnom sluaju neto pravno novo
nije stvoreno, odnosno nastalo. Pored mogunosti izdavanja negativnog
upravnog akta, pravni sistem poznaje i pretpostavljeno odbijanje, preutni
akt sa negativnim znaenjem. utanje uprave pravno se upodobljava sa
eksplicitnim negativnim upravnim aktom, i smuslu ZUP-a ( lan 208).
(3) Kostitutivni i deklarativni upravni akti. Merilo razdvajanja konstitutivnih
i deklarativnih upravnih akata jeste okolnost da li jedan upravni akt sam
donsoi (priznaje ili odreuje) , na osnovu propisa, neto novo u pravni
poredak ili prosto zvanino samo utvruje postojanje ili nepostojanje
celine (dela) odreenog pravnog odnosa. Pri prvoj hipotezi, u pitanju je
58
stvaralaki, konstitutivan upravni akt; pri drugoj utvrujui, deklarativni.

Konstitutivni upravni akt pojavljajuje se u tri glavne varijante: a) prava
konstitutivnost, pravni odnos aktom izvorno nastaje; b) rekonstitutativnost,
aktom se neto menja u postojeem pravnom odnosu (preinaenje pravnog
odnosa); c)dekonstitutivnost, gaenje (okonanje) postojeeg pravnog
odnosa , u celini ili delimino. Deklarativnim upravnim aktima formalno se
saoptava da je jedan pravni odnos (moe i izvesna injenica kao deo
pravnog odnosa), ili jedna pravna situacija ve (ranije) nastala, ili se samo
obelodanjuje da (zahtevanog) odnosa ili situacije pravno nema. Konstitutivni
akt, po svojoj prirodi deluje samo za budunost; odstupanja moraju da budu
izriito pravno propisana. Delovanje deklarativnih upravnih akata prostire se
od momenta nastanka odnosa (ili injenice) koji utvruju, od natrag
retroaktivno.
Konstitutivni upravni akti pojavljuju se u nekoliko vidova: 1- ovaujui
(favorabilni), obavezujui (onerozni . )
, , ( )
; 2-
()
(, ),
(
); 3- ,
( ).
(4) Individualni i generalni upravni akti. Svaki upravni akt ureuje konkretan
ivotni dogaaj. Pri tome, dogaajem moe da bude obuhvaeno jedno ili
vie lica. Ako su ta lica (jedno ili vie) u samom aktu precizno (poimence)
navedena, nesumnjivo individualno odreena, posredi je individualan
upravni akt. Kod generalnog upravnog akta, krug adresata akta takoe je
zatvoren. Znai, generalni upravni akt nije bezlian, opti-krug lica nije
neodreen. No, taj krug kod predmetne kategorije akata nije do kraja, u
potpunosti odreen. Adresati generalnog upravnog akta odredivi su na
osnovu u aktu postavljenih kriterijuma (granina starost adresata, lokacija
stanovanja i sl.): lica na koja se akt odnosi mogu se naknadno (i) poimenice
individualizovati.
(5) Prosti (jednostavni) i sloeni (zbirni) upravni akti. Broj organa koji na
osnovu propisa uestvuju u donoenjujednog upravnog akta ine merilo
odvajanja prostih (jesdnostavnih) od sloenih (zbirnih) upravnih akata.
Prosti upravi akti poivaju na principu jedan organ, nadlean donosilac
jedan akt. Kod sloenih akata pravno je predvieno da je akt rezultat
komponovanja volja vie organa. Ima nekoliko podvrsta sloenih upravnih
akata (l. 193-194.ZUP):
59
a) Istovremeno, ali odvojeno, reavanje iste upravne stvari od strane dva ili
vie organa. Na kraju se oni sporazumevaju koji e od njih formalno
izdati (otpraviti) akt. Neophodan uslov za punovano izdavanje akta jeste
da su nadleni organi reili konkretnu stvar, svaki ponaosob u istom
smislu;
b) Donoenje upravnog akta od strane jednog, nadlenog organa, uz
prethodnu saglasnost drugog. Odbijanje saglasnosti raa zabranu
nadlenom organu da donese upravni akt onoga smisla i sadrine na koju
je saglasnost uskraena;
c) Donoenje upravnog akta od strane jednog, nadlenog organa, uz
naknadnu saglasnost, potvrdu ili odobrenje drugog organa. U ovom
sluaju, uee drugog organa je izvan samog procesa donoenja akta, ali
ima ulogu pravnog obezbeivanja njegove ispravnosti. Bez te saglasnosti,
on je nezakonit.
d) Donoenje upravnog akta od strane jednog, nadlenog organa uz
pribavljeno miljenje drugog organa. Za razliku o do sada opisanih
oblika uestvovanja drugih organa, sadrina pribavljenog miljenja ne
obavezuje organ koji reava datu upravnu stvar. On je duan da ga
dobavi, odnosno bar da ga zastrani, ali ne i da prihvati pribavljeno
miljenje.
Izostanak zakonski propisane saglasnosti (prethodne ili naknadne), odobrenja,
potvrde ili miljenja drugog organa u aktu nadlenog organa predstavlja
punovaan osnov za ponitavanje tog akta, ne samo povodom izjavljene albe
ve i po osnov slubenog nadzora.
(6) Upravni akti doneti po slubenoj dunosti i upravni akti doneti po
zahtevu stranke. Merilo razdvajanja je u tome ko daje inicijativu za
pokretanje postupka donoenj upravnog akta (to zavisi od prirode i sadrine
odnosa koji tom prilikom treba da bude uspostavljen, izmenjen, ugaen ili
utvren). Upravni akt se donosi po slubenoj dunosti organa kada to
odreuje zakon ili na zakonu zasnovan propis, kao i kad nadleni organ
utvrdi (ili sazna) da s obzirom na postojee injenino stanje, treba radi
zatite javnog interesa pokrenuti upravni postupak (lan 114. stav 1. ZUP-a).
Po pravilu, posredi je odreivanje obaveze ili umanjenje priznatog prava
nekom licu. Ali, za donoenje pojedinih grupa upravnih akata po slubenoj
dunosti obavezni zakonski uslov punovanosti jeste pristanak stranke (pri
izboru ili postavljenju na odreene javne funkcije, ili kod zasnivanja
slubenikih odnosa).
Upravni akti se donose povodom zahteva stranke kada je po zakonu ili prirodi
stvari zahtev stranke neophodan za pokretanje i voenje upravnog postupka.
(lan 116. ZUP-a). Re je o priznanju prava nekom licu ili, pak, o umanjenju
60
ranije odreenih obaveza. Ali, ako upravni akt bude donet po slubenoj dunosti
u onoj pravnoj stvari u kojoj je za pokretanje i voenje postupka bio nuan
prethodni zahtev stranke takav akt je nitav, osim ako stranka na njegovu
sadrinu u meuvremenu izriito ili preutno ne pristane (lan 257. taka 4).
3.2. Pravno dejstvo upravnog akta
Pod pravnim dejstvom upravnog akta imaju se u vidu promene koje on izaziva
u postojeim pravnim situacijama. Te promene, odnosno dejstva mogu da se
odnose na stranku, donosioca akta, kao i na trea lica. Upravni akti prvenstveno
obavezuje stranke i one su dune da se ponaaju u skladu sa sadrinom akta koji
im namee neku obavezu. Kada akt strankama priznaje neko pravo, stvar je
njihove volje da li e to pravo koristiti ili ne. Donosilac akta ima obavezu da se
stara o prinudnom sprovoenju obaveze utvrene aktom (ako je stranka ne
ispuni dobrovoljno), kao i da strankama omogue korienje prava koja im akt
priznaje, ukljuujui i sluaj kada ih neko u tome ometa. Trea lica imaju
dunost da se uzdre od ometanja dejstva upravnog akta, to znai da ih sa
obavezuje.
Osnovno je pravilo da upravni akti deluju za ubudue , a samo po izuzetku
mogu imati retroaktivno dejstvo. Ov drugo dejstvo u izvesnom smislu imaju
deklarativni akti (utvruju neto to ve po zakonu postoji, tako da se tu ni ne
radi o pravoj retroaktivnosti), dok konstitutivni akti mogu delovati unazad (1)
kad je to predvieno zakonom i (2) kad se novim aktom uklanjaju posledice
koje je proizveo raniji akt.
Pravna dejstva upravnog akta poinju da vae od odreenog trenutka i mogu u

odreenom momentu prestati.
Upravni akt vezuje donosioca od momenta donoenja, a kao taj momenat uzima
se u prvostepenom postupku momenat predavanja akta licu koje vri dostavu
akata. U drugostepenom postupku to je trenutak kad taj organ preda svoje
reenje prvostepenom organu. to se tie stranke, nju upravni akt vezuje od
momenta kad joj je dostavljen ili saopten.
Prestanak pravnog dejstva upravnog akta vezuje se za trenutak od kog upravni

akt vie nee vaiti, odnosno proizvoditi pravno dejstvo, a takvih je sluajeva
vie:
- istek perioda vremena vaenja akta (akti sa temporalnim dejstvom);

- nastupanje raskidnog uslova ili roka (kadje dejstvo vezano za to);
- smrt lica (ako se radi o linim pravima i obavezama);
- propast stvari (kad je dejstvo akta vezano za stvar);
- odricanje od vrenja ovlaenja (kada akt daje stranki neko ovlaenje kojim
ona slobodno raspolae);
61
- stavljanje akta van snage novim aktom;

- ostvarivanje prava ili ispunjenje obaveze iz akta koji nalae jednokratno
ponaanje (na primer, jednokratna materijalna pomo ili plaanje poreza).
3.3. Pravnosnanost, konanost i izvrnost upravnog akta
Pravnosnanost znai svojstvo relativne nepromenljivosti upravnog akta, izraz

je pravnog naela po kom se o istoj stvari ne moe raspravljati ponovo i slui
pravnoj sigurnosti. Pravnosnano je ono reenje protiv kog se ne moe izjaviti
alba ni pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla neko pravo ili
obavezu. Takav akt se ne moe vie menjati voljom stranke ili
uprave.Konkretnije, pravnosnano je ono reenje kod kog nema mesti albi ni
tubi.
Pravnosnanost nastupa u sledeim sluajevima:

1) kada stranka ne izjavi albu na prvostepeni upravni akt, takav akt e postati
pravnosnaan istekom roka za albu, jer se tuba u upravnom sporu ne moe
koristiti ako prethodno nije koriena alba;
2) kada je upravni spor po izuzetku zakonom iskljuen, upravni akt postaje
pravnosnaan momentom nastupanja njegove konanosti u upravnom
postupku;
3) kada stranka ne podnese tubu protiv konanog upravnog akta, takav akt
postaje pravnosnaan istekom roka za podnoenje tube; i
4) kada stranka podnese tubu i tuba bude odbijena kao neosnovana, upravni
akt postaje pravnosnaan donoenjem presude o odbijanju tube.
Pravnosnanost ne mogu da steknu negativni upravni akti (odbijajui).

Pravnosnanost ne stiu ni svi delovi pozitivnog upravnog akta, ve samo onaj
njegov deo kojim se odluuje o pravima i obavezama (dispozitiv).
Relativnost pravnosnanosti znai to da se od pravnosnanosti odstupa u

sluajevima u kojima se mogu upotrebiti vanredna pravna sredstva, a to su
teke povrede zakona i tu se daje prednost naelu zakonitosti pred naelom
pravne sigurnosti.
Uz pojam pravnosnanosti potrebno je poznavati pojmove konanosti i

izvrnosti upravnog akta.
62
Konanost upravnog akta jeste takvo svojstvo koje oznaava da je akt zavrna
izjava volje uprave o jednoj upravnoj stvari, akt kojim uprava konano reava
tu stvar. Takav se akt ne moe vie napadati albom kao redovnim pravnim
sredstvom, ve samo tubom u upravnom sporu, pa se moe rei da je konaan
onaj upravni akt koji se ne moe osporavatri albom u upravnom postupku.
Konani mogu postati i prvostepeni, a ne samo drugostepeni upravni akti.
Prvostepeni upravni akt postoja konaan u 2 sluaja: 1) kada protekne rok za
albu, a ona se ne izjavi ili se izjavi pa bude odbaena ili odbijena, i 2) kada
alba po izuzetki nije doputena. Drugostepeni upravni akt je uvek konaan
upravni akt, jer protiv njega nikad nije doputena alba. Samo protiv konanih
upravnih akata moe se koristiti tuba u upravnom sporu.
Izvrnost upravnog akta jeste takvo svojstvo koje oznaava pravnu mogunost
njegovog sprovoenja u ivot. Izvrni su svi konani upravni akti, a uz njih i
oni prvostepeni upravni akti kod kojih alba nema odlono dejstvo (ne odlae
izvrenje) ili kod kojih je alba imala takvo dejstvo ali nije izjavljena ili je
izjavljena pa je odbaena ili odbijena.
3.4. Dodaci upravnom aktu
Pored dispozitiva, u kom se odluuje o zasnivanju, menjanju, ukidanju ili

utvrivanju pravnog odnosa, upravni akt moe imati i druge delove koji utiu
na njegovo pravno dejstvo ili nameu dopunske obaveze ili omoguuju njegovo
opozivanje. Ti se delovi zovu dodaci upravnom aktu i to su usov naog i
pridraj opoziva.
Uslov je budua neizvesna injenica ili okolnost od ijeg nastupanja zavisi

pravno dejstvo upravnog akta. Uslovi mogu biti odloni i raskidni. Ako je u
upravnom aktu naveden odloni uslov, upravni akt ne proizvodi dejstvo odmah,
ve kada nastupi okolnost koja je postavljena kao uslov. Dejstvo raskidnog
uslova je suprotno - upravni akt proizvodi pravno dejstvo odmah, ali nastankom
postavljenog uslova njegovo dejstvo prestaje.
Rok kao dodatak upravnom aktu oznaava protek vremena od ijeg nastupanja
zavisi pravno dejstvo akta, tj. da li e akt stupiti u dejstvo ili prestati da vai
odreenog dana. To znai da i rok moe biti odloan i raskidan.
Nalog je povezan sa osnovnim sadrajem dispozitiva i njime se strankama

namee da neto uine ili da se uzdre od injenja. Nalog se moe utvrditi i
posebnim upravnim aktom, a moe se i samostalno realizovati prinudnim
putem. Upravni akt sa nalogom moe i da se opozove zbog neizvrenja naloga
(novim upravnim aktom). Na primer, dozvolom za nadziivanje objekta moe
63
se investitoru naloiti da tokom radova ne ometa redovnu upotrebu objekta i

instalacija u objektu.
Pridraj opoziva je dodatak upravnom aktu kojim donosilac akta zadrava

pravo da akt kasnije opozove, a moe se dodati upravnom aktu samo kad je to
izriito predvieno zakonom, jer je protivan naelu pravnosnanosti.
3.5. Pogreni upravni akti
3.5.1. Neuredni upravni akti
Pogreni upravni akti su svi koji sadre neki od nedostataka, a vaniji takvi akti
su neuredni i protivpravni upravni akti.
Neuredni su oni upravni akti koji sadre faktike greke tehnike prirode, na
primer greke u imenima, brojevima, pisanju, raunanju ili druge oigledne
netanosti. Takve pogreke ne utiu na pravno dejstvo akta i mogu se ispraviti u
svako vreme zakljukom koji donosi organ, s tim to ispravka deluje od dana
od kog akt proizvodi pravno dejstvo (tj. unazad).
3.5.2. Protivpravni upravni akti
Protivpravni upravni akti sadre nedostatke koji utiu na njihovo pravno dejstvo
i ima ih dve vrste: nezakoniti (sadre direktne povrede pravnih propisa) i
necelishodni (nije potovan javni interes).
3.5.2.1. Nezakoniti upravni akti
Nezakoniti upravni akti sadre neposredne povrede propisa koje utiu na
dejstvo akta. Poto povrede propisa mogu biti lake i tee, njihov uticaj na
pravno dejstvo upravnog akta je razliit. Ukoliko je povreda zakona laka i njen
uticaj na pravno dejstvo upravnog akta bie privremen, a ako je tea, taj je uticaj
trajan. U prvom sluaju akt je ruljiv, a u drugom nitav.
Ruljivi upravni akti mogu se napadati samo u odreenom roku, a ako to ne
bude uinjeno i ruljivost akta ne bude utvrena, takvi e akti postati akti pune
pravne snage (dolazi do njihove konvalidacije). Razlozi za ruljivost predvieni
su u okviru razloga za albu, kao i u okviru vanrednih pravnih sredstava.
Nitavi upravni akti sadre najtee povrede propisa i ne mogu nikad stei punu
pravnu snagu (nema konvalidacije), pa otud nema ni rokova za njihovo
uklanjanje iz poretka. Akti sa takvim grekama ipak proizvode pravno dejstvo
dok ne budu uklonjeni iz pravnog poretka, tj. dok ne budu oglaeni nitavim, a
potom se uklanjaju i sve posledice koje su do tada proizveli. Organi uprave su
duni da po slubenoj dunosti vode rauna o razlozima za nitavost upravnih
akata, a o tome se moe odluiti i povodom albe, povodom tube u upravnom
64
sporu, kao i kroz institut ponitavanja upravnih akata u okviru kontrole Vlade
nad radom uprave. Postoji i posebno vanredno pravno sredstvo - oglaavanje
reenja nitavim, i kod tog sredstva su taksativno pobrojani razlozi koji ine
jedno reenje nitavim (videti pod 17.6). To znai i to da ostale nezakonitosti,
koje su bitne a nisu navedene kao razlozi za nitavost, jesu one koje dovode do
ruljivosti upravnog akta.
3.5.2.2. Necelishodni upravni akti
Necelishodni upravni akti mogu nastati jedino u stvarima u kojima se odluuje
na osnovu slobodne ocene (diskrecioni akti) i tu javni interes nije najbolje
zadovoljen. Donosilac upravnog akta je u takvim sluajevima primenio onu od
solucija koja nije celishodna, koja ne zadovoljava na najbolji nain interes
utvren zakonom. Poto je u pitanju sfera koja izlazi iz okvira ocene
zakonitosti, tu vrstu kontrole vre drugostepeni organi povodom albe.
Necelishodnost se, dakle, tie same diskrecione ocene, a ne i pravno vezanih
delova diskrecionih akata (jer ako postoj greka u pravno vezanim delovima
takvih akata, tu e se raditi o nezakonitim aktima). Naravno, mogua je situacija
da jedan isti akt bude istovremeno necelishodan i nezakonit (greke se tiu i
povrede javnog interesa i povrede zakona).
4. Upravni ugovori
Kao dvostrani pojednani pravni akti uprave, upravni ugovori su takvi pravni
akti u kojima se uprava pojavljuje kao jedna od ugovornih strana, dok je druga
ugovorna strana neko lice privatnog prava. Nazivaju se i akti poslovanja, jer
uprava njima ne vri vlast, ve sklapa pravne poslove. Pored injenice da je
uprava jedna od ugovornih strana, za pojam upravnog ugovora bitan je sam
predmet tog ugovora i injenica da oni, barem delimino, potpadaju pod
specijalni - upravnopravni reim. Predmet upravnih ugovora stoji u vezi sa
ostvarivanjem funkcija uprave, odnosno sa funkcionisanjem javnih slubi.
Francuski upravni ugovor ima za predmet ono to se kod nas obuhvata pojmom
javnih nabavki dobara, usluga i radova za javne potrebe, zatim ustupanje javne
slube (ugovor o koncesiji javne slube), javno zaduivanje (ugovor o javnom
zajmu) i slino. Kod francuskog koncepta upravnog ugovora naglaeni su
nejednakost ugovornih strana i upravnopravni reim, dok se u sluaju nemakog
upravnog ugovora vie insistira na jednakosti ugovornih strana a manje na
izdvojenosti iz graanskopravnog reima.
Ranije srpsko, a potom i jugoslovensko pravo, kao ni pozitivno srpsko pravo,

nije jo uvek zauzelo afirmativan stav prema upravnom ugovoru. Ipak, mogu se
zapaziti izvesna i ne tako mala odstupanja od graanskopravnog reima kod
ugovora o javnim nabavkama, koncesijama i javnoprivatnom partnerstvu. Ovaj
poslednji ugovor se odnosi na uspostavljanje dugorone saradnje izmeu javnog
65
tela i privatnog partnera (fiziko ili pravno lice) radi obezbeivanja finansiranja,
izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili odravanja infrastrukturnih i drugih
objekata od javnog znaaja i pruanja usluga od javnog znaaja. Moe biti sa ili
bez elemenata koncesije. Ureen je Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i
koncesijama (2011). Uvoenje upravnih ugovora kao pravnog instituta moe se
oekivati u skorije vreme (sa novim Zakonom o optem upravnom postupku),
to e predstavljati jednu od mera za usaglaavanje naeg upravnog prava sa
upravnim pravom Evopske unije.
Koji model upravnog ugovora e prihvatiti na zakonodavac i koju e irinu dati

njegovom predmetu, ostaje za sada neizvesno.4 U svakom sluaju, radilo bi se o
ugovoru izmeu javnog i privatnog subjekta, koji bi bio instrument upravnog
rada, sluio ostvarenju javnog interesa i bio manje ili vie podvrgnut upravnom
pravu s ciljem zatite tog interesa.
5. Materijalni akti i radnje uprave

Uprava ne donosi samo upravne akte, ve vri i brojne druge pojedinane akte i
radnje u upravnom postupku. Takvi akti i radnje ne proizvode neposredno
pravno dejstvo, to jest promene u pravima i obavezama subjekata, ali jesu od
znaaja za njih, kao i za izvravanje zakona u celini. Radi se o aktima i
radnjama koje obino prethode ili slede upravnom aktu, a mogu biti i odvojene
od postupka donoenja akta. To su: dokumentovanje, akti saoptenja, primanje
izjava, akcesorni akti i upravne radnje u uem smislu.
5.1. Dokumentovanje
Dokumentovanje obuhvata beleenje odreenih injenica, okolnosti ili stanja

(voenje javnih evidencija) i izdavanje akata kojima se potvruju injenice,
okolnosti i stanja na osnovu javnih evidencija. To mogu biti lina svojstva
graana, evidencije o imovini ili druge injenice, okolnosti i stanja. Voenje
evidencija sastoji se u voenju raznih vrsta propisanih knjiga, kao to su
matine knjige, registri, spiskovi itd.
Na osnovu javnih evidencija izdaju se akti koji su slini upravnim aktima, a

njima se samo potvruje neka injenica, stanje ili okolnost, dok prava i obaveze
nastaju na osnovu drugih akata. U pitanju su znaajni akti, jer slue
4 U hrvatskom ZUP-u (2009) predmet upravnog ugovora ogranien je na

sporazum organa i stranke o izvrenju prava i obaveza utvrenih prethodno
donetim upravnim aktom.
66
ostvarivanju prava i obaveza graana. Najvanijih takvi akti su isprave i

uverenja. Uverenja su esto povezana sa upravnim aktima i prethode im kao
uslov za donoenja upravnog akta ili slede upravnom aktu (na osnovu upravnog
akta potvruje se postojanje prava i obaveze). Takve akte izdaju organi uprave i
imaoci javnih ovlaenja, koji i vode javne evidencije. O njima e biti vie rei
kod dokazivanja.
5.2. Akti saoptenja
Akti saoptenja su posebna vrsta pojedinanih akata bez neposrednog pravnog

dejstva, kojima organi uprave i imaoci javnih ovlaenja obavetavaju,
upozoravaju ili savetuju zainteresovana lica u vezi sa njihovim pravima i
obavezama, nainom ostvarivanja tih prava i obaveza, rokovima, procedurama,
propisima i slinim injenicama. Oni slue lakem ostvarivanju postupaka, ali i
efikasnijem i potpunijem ostvarivanju prava i obaveza graana i drugih
subjekta, odnosno servisnoj ulozi uprave.
5.3. Primanje izjava

Izjave se primaju radi saznavanja odreenih injenica, podataka i okolnosti
bitnih za ostvarivanje funkcija uprave, odnosno za voenje pojedinih postupaka
i sl. To mogu biti razna saoptenja graana i drugih stranaka (na primer, prijave
matinih stanja, odnosno injenice roenja, zakljuenja braka ili smrti, zatim
podnoenje poreskih prijava, prijave prebivalita i boravita, izjave svedoka
itd).
Neke od izjava, odnosno prijava, utvrene su kao zakonska obaveza i mogu se
nazvati obaveznim izjavama. Za sluaj njihovog nedavanja, odnosno
nepodnoenja, mogu postojati i pravne posledice u vidu sankcija (na primer, kod
poreske prijave, promene prebivalita). I neke od drugih izjava mogu imati
odreeni pravni znaaj, kao to su sveana izjava, izjava svedoka ili vetaka i
slino.
5.4. Akcesorni akti
Kao posebna vrsta akata koji se izdaju u procesu donoenja upravnih akata
pojavljuju se sporedni ili uzgredni (akcesorni) akti. Oni nemaju samostalnu
pravnu egzistenciju i samostalno pravno dejstvo, ve su povezani sa glavnim
67
zavrnim aktom upravnog postupka (reenjem) i obino se donose u prethodnoj

proceduri.
Takvi akti su, na primer, zakljuak o pokretanju postupka ili o izuzeu
slubenog lica, miljenje lekarske komisije o sposobnosti regruta itd. Protiv
akcesornih akta obino nema mesta samostalnoj albi ni mogunosti vodenja
upravnog spora, ali se mogu napadati u albi na upravni akt i tubi protiv tog
akta.
5.5. Upravne radnje u uem smislu
5.5.1. Pojam i vrste upravnih radnji

Upravne radnje su podvrsta materijalnih radnji kojima se upravni akti i zakoni
izvravaju (na primer, ulaenje i pregled poslovnih prostorija i knjiga, pregled
vozila, dovoenje svedoka, privoenje, zadravanje lica, regulisanje saobraaja,
zaplena stvari, ruenje objekta, uzimanje uzoraka namirnica za inspekcijski
pregled, igosanje plemenitog metala, premer zemljita itd.). Neophodne su i
veoma zastupljene u delatnosti uprave. One se mogu klasifikovati na nekoliko
naina, i to na one:
- kojima se izvravaju upravni akti i kojima se izvrava neposredno zakon;

- koje se vre uz upotrebu prinude i bez upotrebe prinude;
- koje su usmerene prema licima i prema stvarima;
- koje vre organi uprave i imaoci javnih ovlaenja; i
- koje se vre u redovnim i vanrednim prilikama.
Navedene upravne radnje, kao i ovlaenja policije i pojedinih drugih organa za
upotrebu prinude, reguliu se delom upravnim propisima, a delom pravilima
posebnih zakona (na primer, Zakonom o izvrenju krivinih sankcija, Carinskim
zakonom, Zakonom o komunalnoj policiji).
5.5.2. Uloga i upotreba prinude u ostvarivanju zadataka uprave
Upravna delatnost, kao i izvravanje zakona uopte, poivaju na pretpostavci da

e se subjekti na koje se upravnim aktima ili zakonskim odredbama utvruju
obaveze, dobrovoljno podvrgnuti tim obavezama, odnosno vriti ih bez prisile.
Medutim, kada takvog pristanka subjekata nema, nuna je pretnja prinudom, pa
i primena neposredne prinude. Iz tog je razloga upravna delatnost autoritativnog
karaktera, odnosno uprava je snabdevena ovlaenjima da zapreti prinudom,
kao i da je, pod strogo propisanim zakonskim uslovima, upotrebi. Sama uloga
prinude u vrenju upravne delatnosti se inae, istorijski gledano, stalno menja,
tako da se moe govoriti o tendenciji opadanja ili smanjenja te uloge. Meutim,
jasno je da e sve dok drava postoji biti i dravne prinude.
68
Do upotrebe prinude u ostvarivanju zadataka uprave uglavnom dolazi u dve

razliite situacije: 1) povodom realizacije prethodno donetog upravnog akta
(prinudno izvrenje), ili 2) radi neposredne primene zakona (tj. bez prethodnog
donoenja upravnog akta).
Zakoni detaljno propisuju uslove, sredstva i nain upotrebe prinude, kao i

odgovornost drave i njenih slubenih lica za prekomernu ili nezakonitu
prinudu, ukljuujui i pravo onih prema kojima je prinude upotrebljena
nezakonito ili preko opravdane mere da dobiju naknadu tete. Upotrebljena
prinuda treba da bude srazmerna zakonitom cilju koji se eli postii (naelo
srazmernosti).
Prinuda moe biti posredna i neposredna. Pod posrednom prinudom

podrazumevaju se novane kazne i izvrenje preko drugog lica na troak
izvrenika. Neposredna prinuda obuhvata prinudu prema licima, stvarima i
ivotinjama. Pravo da vre neposrednu fiziku prinudu (prema licima) nemaju
svi organi uprave, ve samo neki od njih, i to: policija i u nekim (ogranienim)
sluajevima carinski, inspekcijski, vojni i obavetajno-bezbednosni organi, kao i
ustanove za izvrenje krivinih sankcija. Ograniena ovlaenja iste vrste
odnedavno imaju pravosudna straa i komunalna policija.
III. UPRAVNI POSTUPAK

1. Pojam upravnog postupka
1.1. Smisao i znaaj upravnog postupka
Kao i u sluaju drugih postupaka (krivinog, parninog, vanparninog,

prekrajnog), propisivanje pravila upravnog postupka, tj. pravila za postupanje
organa uprave prilikom reavanja o upravnim stvarima ima za svrhu da regulie
nain rada. Tim pravilima se obezbeuje standardizacija postupanja u primeni
materijalnopravnih propisa, tako da slubena lica, ali i stranke, mogli predvideti
ponaanja u datim pravnim situacijama.
Jo vanije od toga, pravila postupka obavezuju organe uprave i stranke i slue

obezbeenju pravne jednakosti graana i drugih stranaka. Takoe, propisani
69
postupak omoguuje organima koji vre kontrolu nad upravom da tu kontrolu

ostvare.
Upravni postupak je, prema tome, pravnim propisima regulisani nain rada
organa uprave pri reavanju u upravnim stvarima i on ima tehniki, ali i znatno
iri drutveni znaaj. ine ga pravna pravila o obaveznom postupanje dravnih
organa i organizacija kada u upravnim stvarima, neposrednom primenom
materijalnih propisa, reavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima
pojedinaca, pravnih lica ili drugih stranaka. Tehniki smisao i znaaj
propisivanja pravila postupka je u standardizaciji i efikasnosti upravnog rada, a
drutveni u pravnoj zatiti graana i obezbeenju njihove jednakosti.
1.2. Opti upravni postupak i posebni upravni postupci
U materiji upravnog postupka razlikuju se opti upravni postupak i posebni

upravni postupci.
Opti upravni postupak je regulisani nain rada, odnosno reavanja u upravnim

stvarima, koji vai za sve organe uprave i sve oblasti upravnog rada i njega
ureuju norme Zakona o optem upravnom postupku (dalje: ZUP). Tanije,
opti upravni postupak obuhvata pravila postupanja prilikom reavanja o
pojedinanim upravim stvarima koja su zajednika za sve oblasti uprave, sa
izuzetkom onih oblasti za koje su propisana posebna pravila postupka.
Posebni upravni postupci obuhvataju pravila postupka koja se odnose na

pojedine, specifine upravne materijale (porezi, carine, devizno poslovanje,
komasacija, privredni registri, unutranji poslovi itd.). Do potrebe za takvim
postupcima dolazi zbog same prirode pojedinih upravnih stvari u datim
oblastima. Svi posebni postupci imaju tretman odstupanja od pravila opteg
upravnog postupka. Isto tako, treba uoiti da posebni postupci nisu celoviti, tj,
sasvim drugaiji, ve samo delimino.
Svi upravni postupci (opti i posebni) uvek se ureuju zakonom. Odnos izmeu
opteg i posebnih upravnih postupaka je takav da su posebni postupci primarni,
a opti postupak supsidijaran i primenjuje se na ona pitanja koja nisu ureena
pravilima posebnih postupaka. Uz to, svi posebni postupci moraju biti u
saglasnosti sa osnovnim naelima ZUP-a..
1.3. Vaenje ZUP
70
ZUP je obavezan za dve kategorije subjekata: 1) organe uprave (dravne organe

uprave i organe teritorijalnih jedinica) i druge dravne organe, i 2) imaoce
javnih ovlaenja, tj. preduzea i druge organizacije koje vre javna ovlaenja.
Organi uprave i drugi dravni organi duni su da postupaju po ZUP-u kada (1) u
upravnim stvarima, (2) neposredno primenjujui propise (3) reavaju o pravima,
obavezama i pravnim interesima fizikih i pravnih lica ili drugih stranaka.
Imaoci javnih ovlaenja duni su da postupaju po ZUP-u kada (1) u vrenju
javnih ovlaenja, (2) u upravnim stvarima, (3) neposredno primenjujui
propise (4) reavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima fizikih i
pravnih lica ili drugih stranaka.
Radi pojednostavljivanja teksta, u daljim izlaganjima o postupku koristiemo
pojam organi uprave za sve subjekte koji postupaju po ZUP-u (tj. za organe
dravne uprave, druge dravne organe, organ uprave teritorijalnih jedinica i
imaoce javnih ovlaenja).
Napomena: Vaei Zakon o optem upravnom postupku iz 1997. godine, donet
je kao propis SRJ i on se, uz manje izmene i dopun, koje su u meuvremenu
izvrene, primenjuje kao republiki propis. Predstoji donoenje novog ZUP-a
Srbije, dok je nivu zakon o upravnim sporovima donet na samom kraju 2009.
godine.
2. Osnovna naela upravnog postupka

2.1. Smisao i znaaj osnovnih naela
Osnovna naela predstavljaju principe koji su zajedniki za sve upravne
postupke, ona saeto i pregledno izraavaju sutinu i daju smernice za shvatanje
i primenu propisa o postupku. Ostala pravila postupka samo razrauju osnovna
naela. Smisao naelaje da se realizuju dva cilja: zatita javnog interesa
(objektivna zakonitost) i zatita prava graana i pravnih lica. Osnovna naela
obavezuju one koji reavaju u upravnim stvarima u svakom konkretnom
sluaju, sluei kao putokaz za tumaenje nejasnih odredaba postupka (smisao
i duhzakona). Jo neto vano: povreda osnovnih naela predstavlja bitnu
povredu pravila postupka.
2.2. Osnovna naela ZUP
71
ZUP propisuje vei broj osnovnih naela (ukupno 12) i svakom od njih odreuje
sadriinu u l. 5. do 16.
Naelo zakonitosti izraava vezanost uprave zakonom kod donoenja upravnih
akata. Zbog povrede ovog naela moe se izjaviti alba, podii tuba za
pokretanje upravnog spora, kao i koristiti vanredna pravna sredstav.
Naelo zatite prava graana i zatita javnog interesa ima tri elemeta:
obavezuje organe uprave da u upravnom postupku omogue graanima da to
lake ostvare i zatite svoja pravi, ali tako da ta prava ne budu u suprotnosti sa
pravima drugih lica i javnim interesom; obavezuje slubena lica da upozore
stranke na prava koja mogu ostvariti; i obavezuju slubena lica da izmeu vie
mogunosti odaberu one mere prema strankama koje su za njih povoljnije ako
se tim merama postue cilj zakona (princip srazmernosti u starom,
prevazienom uskom smislu).
Naelo efikasnosti obavezuje organe uprave da pri reavanju u upravnim
stvarima obezbede uspeno i kvalitetno ostvarivanje prava, obaveza i pravnih
interesa stranaka, pri emu u ZUP nije utvrena sankcija za povredu ovog
naela.
Naelo materijalne istine podrazumeva da se u postupku moraju pravilno,
potpuno i istinito utvrditi sve injenice i okolnosti od uticaja na donoenje
zakonitog i pravilnog reenja, odnosno da se reenje mora zasnivati na pravom,
istinitom stanju stvari.
Naelo sasluanja stranke znai da stranka, pre donoenja reenja, mora dobiti
mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima od znaaja za donoenje
reenja. Izuzetak od ovog naela predstavlja skraeni upravni postupak, u kome
ne postoji obaveza organa da saslua stranku (ali u kome se reava pretean broj
upravnih stvari).
Naelo ocene dokaza daje pravo slubenom licu koje vodi postupak da po svom
uverenju odluuje o tome koje e injenice uzeti kao dokazane, i to na osnovu
savesne i briljive ocene dokaza (uzetih posebno i svih zajedno), kao i na
osnovu rezultata itavog postupka. Inae, proces zakljuivanja navodi se u
obrazloenju reenja.
Naelo samostalnosti u reavanju zpai mogunost donoenja reenja bez iijeg

uticaja i ukljuuje dva elementa: samostalnost u voenju postupka i donoenju
reenja, kao i samostalnost u utvrivanju injenica i okolnosti i u primeni
propisa.
Naelo dvostepenosti u upravnom postupku podrazumeva postojanje

prvostepenog postupka i albenog ili postupka kao pravila, tj. da svaka
prvostepena odluka moe biti pobijana albom kao jedinim redovnim pravnim
72
sredstvom u upravnom postupku. Ovo naelo je korelativno sa konanou

upravnih akata, tako da reenja postaju konana (ne mogu se vie napadati
albom) ukoliko je: proputen rok za albu (pasivna konanost), odlueno je po
albi drugostepenim aktom (aktivna konanost) ili alba nije doputena.
Poslednji sluaj je izuzetak od naela dvostepenosti, a pravo na albu se moe
iskljuiti ukoliko su ispunjena (kumulativno) tri sledea uslova: 1) da se to ini
u pojedinim upravnim stvarima (tj. po izuzetku), 2) da se to ini zakonom, i 3)
da je na drugi nain obezbeena zatita prava stranke i zatita zakonitosti. U
samom ZUP-u iskljuena je alba protiv prvostepenih reenja Vlade (lan 24.
stav 2. ZUP), to se prostire i na upravne akte Narodne skuptine i predsednika
Republike.
Takoe, alba protiv prvostepenih reenja republikih samostalnih organa

uprave moe se izjaviti samo kad je to zakonom predvieno, kao i kad se radi o
upravnoj stvari u kojoj je iskljueno voenje upravnog spora (lan 214. stav 1.
ZUP). Jo jedan vaan detalj: alba je mogua i kada prvostepeni organ uopte
ne donese reenje i to je alba zbog utanja administracije (ili utanje
uprave"), koja se podnosi po proteku propisanog roka za donoenje reenja.
Naelo pravnosnanosti, kao to je ve reeno, slui pravnoj sigurnosti i znai

relativnu nepromenljivost upravnog akta i pravnog odnosa koji je njme stvoren.
Po ZUP-u, pravnosnano je ono reenje protiv kog se ne moe izjaviti alba ni
pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla neko pravo. To znai da
negativni ili odbijajui upravni akti ne mogu da steknu svojstvo
pravnosnanosti. Za pravnosnanost je, dakle, potreban sticaj dva elemena: 1)
konanost reenja (nema mesta albi ili je ona iskoriena) i ne moe se
pokrenuti upravni spor (iskljuena mogunost pokretanja, voenja ili je tuba
odbijena ili je rok za tubu protekao) i 2) da se radi o pozitivnom upravnom
aktu. Inae, pravnosnanost nije apsolutna kategorija, jer je protiv
pravnosnanog akta mogua intervencija upotrebom vanrednih pravnih
sredstava (odstupanje od naela pravne sigurnosti u korist naela zakonitosti).
Naelo ekonominosti postupka sastoji se u obavezi organa da vodi postupak
bez odugovlaenja i sa to manje trokova za stranku i druge uesnike postupka,
ali tako da to ne utie na pravilno i potpuno utvrivanje injeninog stanja i
donoenje zakonitog i pravilnog reenja. Za povredu ovog naela nema sankcija
protiv slubenog lica, izuzev u okviru disciplinskog postupka.
Naelo pruanja pomoi neukoj stranci ogleda se u dunosti organa koji vodi
postupak da se stara o tome da neznanje i neukost stranke i drugih lica koja
uestvuju u postupku ne budu na tetu prava koja im po zakonu pripadaju. Ni za
povredu ovog naela nije propisana sankcija protiv slubenog lica.
73
Naelo upotrebe jezika i pisma oznaava, s jedne strane, obavezu organa da

vodi postupak na jeziku koji je propisan kao slubeni jezik postupka, a s druge
strane, pravo stranke da koristi svoj jezik u postupku. Prema odredbama zakona,
organ vodi postupak na srpskom jeziku i u tom postupku koristi irilino pismo,
a latinino pismo u skladu sa zakonom. Na podrujima na kojima je, u
skladu sa zakonom, u slubenoj upotrebi i jezik odreene nacionalne manjine,
postupak se vodi i na jeziku i uz upotrebu pisma te nacionalne manjine. Prema
Zakonu o slubenoj upotrebi jezika i pisama, o uvoenju jezika i pisama
nacionalnih manjina u slubenu upotrebu odluuje se statutom optine i grada.
Pokrajinskim statutom odluuje se o jezicima nacionalnih manjina koji su u
slubenoj upotrebi pred pokrajinskim organima.
3. Nadlenost za reavanje u upravnom postupku

3.1. Pojam i vretse nadlenosti
Nadlenost je ovlaenje i dunost jednog organa uprave da reava u odreenoj

upravnoj stvari na odreenoj teritoriji. Nadlenost ne treba meati sa
delokrugom kao optim okvirom delovanja organa uprave, jer se na osnovu
njega tek blie odreuje stvarna nadlenost.
Razlikuju se stvarna i mesna nadlenost. Stvarna nadlenost je ovlaenje i

dunost za reavanje upravnih stvari s obzir in na vrstu (prirodu i karakter) tih
stvari, a mesna nadlenost je ovlaenje i dunost za reavanje upravnih stvari s
obzirom na odreenu teritoriju, odnosno podruje.
3.2. Odreivanje stvarne i mesn nadlenosti
Stvarna nadlenost se utvruje propisima iz pojedinih upravnih oblasti, tj.

materijalnopravnim propisima (na primer, o zdravstvu, umama, porezima itd.),
a mesna nadleznost propisima o politiko-teritorijalnoj organizaciji i
organizaciji organa uprave.
Meutim, ako mesna nadlenost nije dovoljno jasno odreena ili uopte nije
odreena, za njeno odreivanje primenjuju se pravila ZUP-a, i to:
- u upravnim stvarima koje se odnose na nepokretnost - prema mestu u kome

se ona nalazi;
- u upravnim stvarima koje se odnose na poslove iz nadlenosti dravnog
organa ili na delatnost preduzea ili drugog pravnog lica - prema seditu
dravnog organa, preduzea ili drugog pravnog lica;
- u upravnim stvarima koje se odnose na delatnost preduzetnika ili drugog
fizikog lica koje profesionalno obavlja ili treba da obavlja delatnost, a
74
nema svojstvo preduzetnika prema seditu odnosno prema mestu u kom se

delatnost obavlja ili treba da se obavlja;
- u ostalim upravnim stvarima - prema prebivalitu stranke, a ako ima vie
stranaka- prema prebivalitu stranke prema kojoj je zahtev upravljen. Ako
stranka nema prebivalite u Srbiji, onda se nadlenost odreuje prema
njenom boravitu, a ako nema ni boravite - prema poslednjem prebivalitu,
odnosno boravitu u Srbiji;
- u stvarima koje se tiu broda ili vazduhoplova, nadlenost se odreuje prema
matinoj luci broda, odnosno matinom pristanitu vazduhoplova;
- ako se mesna nadlenost ne moe odrediti ni po jednom od prethodnih
osnova, odredie se prema mestu u kome je nastao povod za voenje
postupka.
Postoje tzv. personalna i teritorijalna ogranienja mesne nadlenosti. Prva se
tiu diplomatskih i konzularnih predstavnika, a druga prostora diplomatskih i
konzularnih predstavnitava i vojnih objekata. Dodatno, kada organi uprave
treba da postupaju van granica svog podruja koristi se institut pravne pomoi.
3.3. Promena nadlenosti
Osnovno pravilo je da se jednom utvrena nadlenost ne moe menjati voljom
stranaka ili organa, osim po izuzetku za koji je osnov predvien zakonom.
Takvih je izuzetaka tri:
1) delegacija nadlenosti je mogunost prenoenja nadlenosti s jednog na
drugi organ u sluaju kad u toku voenja postupka nastupe okolnosti prema
kojima je drugi organ postao mesno nadlean (na primer, usled promene
sedita pravnog lica ili usled promene propisa o teritorijalnoj organizaciji);
2) supstitucija nadlenosti je mogua kada organ nieg stepena ne vri posao i
ako je organ vieg stepena ovlaen da u takvom sluaju preuzima njegovu
nadlenost, odnosno reavanje odreene upravne stvari (na primer, kad je
optinskom organu povereno da obavlja odreeni upravni posao pa on to ne
ini, obavljanje tog posla preuzee nadleni republiki organ uprave, uz
istovremeno uskraivanje sredstava optinskom organu koja su bila
usmerena za te svrhe);
3) sporazumna promena nadlenosti je mogunost da jedan od organa nastavi
da vodi postupak i to samo ukoliko su oba organa mogla biti mesno nadlena
za reavanje o istoj stvari (na primer, u sluaju granje objekta koji se
prostire na teritoriji dve optine).
3.4. Sukob nadlenosti
Sukob nadlenosti je situacija u kojoj se dva ili vie organa istovremeno
proglase nadlenim ili nenadlenim za reavanje iste upravne stvari. Sukob
75
nadlenosti moe biti pozitivan i negativan. Pozitivan sukob nadlenosti postoji

onda kada dva ili vie organa smatraju da su nadleni za reavanje neke upravne
stvari, a negativan kada dva ili vie organa odbiju reavanje neke upravne stvari,
smatrajui da nisu nadleni za njeno reavanje. I jedan i drugi sukob nadlenosti
moe se pojaviti bilo u vezi sa stvarnom ili mesnom nadlenou.
Predlog za reavanje sukoba nadlenosti podnosi organ koji je poslednji reavao

ili stranka.
ZUP sadri pravila za reavanje sukoba nadlenosti, tako da:
- o sukobu nadlenosti izmeu republikih organa reava Vlada, a o sukobu

nadlenosti izmeu tih organa i sudova, reava Ustavni sud Srbije;
- sukobe nadlenosti izmeu republikih i optinskih organa reava takoe

Ustavni sud, a sukobe izmeu samih optinskih organa reava optinsko
vee.
Organ koji reava sukob nadlenosti istovremeno e ponititi reenje koje je u

upravnoj stvari doneo nenadlean organ, odnosno ponitie zakljuak kojim se
nadleni organ izjasnio kao nenadlean i dostavie spise predmeta nadlenom
organu.
Protiv reenja kojim se odluuje o sukobu nadlenosti stranka ne moe izjaviti

posebnu albu niti voditi upravni spor.
4. Pravna pomo
Institut preduzimanja pojedinih procesnih radnji od strane nekog drugog
organa, a za potrebe organa koji vodi postupak (sasluanje svedoka, uviaj,
pribavljanje isprava i sl.), naziva se pravna pomo. Po ZUP-u razlikuju se
obavezna pravna pomo, do koje dolazi kada organ treba da preduzme neku
radnju van svog podruja i neobavezna ili fakultativna pravna pomo, koja se
koristi kad god je, po oceni organa koji vodi postupak, to potrebno za bre i
lake obavljanje procesnih radnji na podruju drugog organa (na primer,
sasluanje svedoka, uviaj).
Zamoljeni organ je duan da prui pomo najkasnij u roku od 30 dana od dana
prijema zamolnice. Postoji i institut meunarodne pravne pomoi, koja se
realizuje preko ministarstva nadlenog za inostrane poslove, odnosno u skladu
sa meunarodnim ugovorima. Napomena: od sudova se ne moe traiti pravna
pomo, ve samo da dostave spise potrebne za voenje postupka ako to ne
remeti sudski postupak.
76
5. Izuzee slubenog lica

Izuzee slui nepristrasnosti voenja postupka, a ZUP razlikuje apsolutne i
relativne razloge za izuzee slubenog lica.
Apsolutni razlon za izizee su:

- ako je slubeno lice u predmetu u kome se vodi postupak stranka,
saovlaenik, odnosno saobveznik, svedok, vetak, punomonik ili zakonski
zastupnik stranke;
- ako je slubeno lice sa strankom ili punomonikom stranke srodnik po krvi
u pravoj liniji, a u pobonoj liniji do etvrtog stepena zakljuno, ili brani
drug ili srodnik po tazbini do drugog stepena zakljuno, pa i onda kad je
brak prestao;
- ako je slubeno lice sa strankom, zastupnikom ili punomonikom stranke u
odnosu staraoca, usvojenika ili usvojioca;
- ako je slubeno lice u prvostepenom postupku uestvovalo u voenju
postupka ili donoenju reenja.
im sazna za neki od navedenih razloga, slubeno lice je duno da prekine

svaki dalji rad na predmetu i odmah obavesti organ nadlean za reavanje o
izuzeu. Zahtev za izuzee slubenog lica iz istih razloga moe podneti i
stranka , a slubeno lice potom ne sme da vri nikakve radnje postupka do
donoenja zakljuka o izuzeu, izuzev onih radnji koje ne trpe odlaganje.
Relativni razlozi za izuzee slubenog lica nisu navedeni u zakonu, a uzima se
da to mogu biti prijateljstvo ili loi odnosi sa strankom, srodstvo daljeg stepena,
konkubinat, poverilako-duniki i slini odnosi. Relativni razlozi su osnov za
fakultativno izuzee. Stranka je duna da u zahtevu navede okolnosti zbog kojih
smatra da postoji neki od razloga za izuzee.
O izuzeu slubenog lica odluije zakljukom stareina organa, a o izuzeu

stareine odluuje Vlada, odnosno u optini i pokrajini njihov izvrni organ.
Pravila o izuzeu slubenog lica shodno se primenjuju na izuzee vetaka i

zapisniara.
6. Uesnici u upravnom postupku

Svi subjekti koji moraju ili mogu da uestvuju u upravnom postupku dele se na
obavezne, eventualne i sluajne.
Obavezni su oni bez kojih nema bilo kog upravnog postupka, i to su organ i
stranka.
77
Eventualni su oni ije uee nije nuno u svakom postupku, ali onda kad
uestvuju njihov je poloaj regulisan ZUP-om, i to su svedoci, vetaci, tumai,
zastupnici, punomonici, struni pomaga, javni tuilac i pravobranilac.
Sluajni uesnici postupka su oni koji imaju faktiki interes za ishod postupka i
to mogu biti lica koja podnose prijave, predstavke, upozorenja i sline akte. Oni
se nalaze van postupka i nisu uesnici postupka u pravom smislu.
6.1. Stranka, pojam i vrste
Lica o ijim se pravima, obavezama i pravnim interesima odluuje u postupku

nazivaju se strankama. Zavisno od uloge, razlikuju se:
- lice po ijem je zahtevu pokrenut postupak (aktivna stranka);
- lice protiv kog se vodi upravni postupak (pasivna stranka); i
- lice koje radi zatite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da uestvuje
u postupku (uzgredna stranka ili intervenijent).
U upravnom postupku moe biti jedno ili vie lica sa istim interesom (tada
postoje jednostranake upravne stvari) i, ree, dve ili vie stranaka sa suprotnim
interesima (dvostranake i viestranake upravne stvari).Pravilo je da postoji
jedna stranka, dok su dve ili vie stranaka sa suprotnim interesima izuzetak.
Da bi jedno lice imalo sposobnost za stranako delovanje, ono treba da ima

odreena svojstva ili kvalitete, pomou kojih se opredeljuje njegova stranaka
sposobnost, procesna sposobnost i stranaka ili stvarna legitimacija.
Stranaka sposobnost je sposobnost lica da bude nosilac prava i obaveza

predvienih materijalnim propisima za pojedine oblasti, odnosno upravne
materije. Ovim propisima se odreuje ko moe biti nosilac prava i obaveza u
odnosnim upravnim materijama, a samim tim i stranaka sposobnost. Iz toga
proizilazi da se stranaka sposobnost podudara sa pravnom sposobnou.
Stranaku sposbnost imaju sva poslovno sposobna fizika i pravna lica, kao i
odreeni kolektiviteti bez svojstva pravnog lica u meri u kojo su nosioci
odreenih prava i obaveza (dravni organ, poslovna jedinica preduzea ili druge
organizacije, zajednice ili grupa lica, deo naselja, stanari zgrade).
Procesna sposobnost je sposobnost lica da samostalno preduzima procesne
radnje u upravnom postupku (da podnosi zahtev za pokretanje postupka, daje
izjave, ulae albu na prvostepeno reenje i dr.). Tu sposobnost imaju sva lica
koja izjavama volje mogu da stiu prava i obaveze tj. sva fizika lica koja su
poslovno sposobna (lica sa navrenih 18 godina ivota, izuzev onih kojima je
oduzeta poslovna sposbnost), kao i lica mlaa od 18 godina ivota kad je to
predvieno posebnim propisom (na primer, saglasnost deteta u postupku otpusta
iz dravljanstva). Procesna sposobnost, prema tome, moe biti i ira od
poslovne sposobnosti.
78
Stranaka ili stvarna legitimacija oznaava odnos izmeu jednog lica i

konkretne stvari o kojoj se reava u upravnom postupku. Tim odnosom se
izraava veza lica sa predmetom postupka, odnosno princip da svako moe biti
uesnik u svom, a ne i u tuem predmetu. Drugaije reeno, lice je legitimisano
da kao stranka uestvuje u postupku onda kada se reava o nekom njegovom
pravu, obavezi ili pravnom interesu zasnoanom na propisu.
O ispunjenosti uslova za stranako delovanje duno je da vodi rauna slubeno

lice, odreeno da vodi postupak u datoj upravnoj stvari. Ako se licu koje moe
da uestvuje u postupku kao stranka to ne omogui, ono moe izjaviti albu, a
to e istovremeno biti i razlog za ponavljanje upravnog postupka.
6.2. Zakonski zastupnik, privremeni zastupnik, zajedniki predstavnik odnosno
zajedniki punomonik
Zakonski zastupnik je lice koje na osnovu zakona ili akta nadlenog organa
preduzima radnje u upravnom postupku u ime i za raun procesno nesposobne
stranke ili stranke koja ima svojstvo pravnog lica ili kolektiviteta bez svojstva
pravnog lica. Zakonski zastupnik maloletnog lica je po pravilu roditelj tog lica,
a zakonski zastupnik punoletnog nesposobnog lica je staratelj tog lica. Pravno
lice zastupa direktor ili drugo zaposleno lice odreeno aktom tog pravnog lica.
Dravne organe zastupa stareina organa ili drugo zaposleno lice koje stareina
za to ovlasti ili dravni pravobranilac. Kolektivitete bez svojstva pravnog lica
zastupa lice koje oni ovlaste.
Privremene zastupnike postavlja organ uprave koji vodi postupak iz odreenih
hitnih razloga i dok za to postoji potreba (u tom smislu se radi o privremenom
zastupanju). Takav se zastupnik postavlja:
- ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika;
- kada se neka procesna radnja ima preduzeti protiv lica ije prebivalite,
odnosno boravite nije poznato, a to lice nema punomonika;
- ako pravno lice ili druga organizacija nema zakonskog zastupnika,
predstavnika ili punomonika, postavie se privremeni zastupnik iz reda
slubenih lica u tom pravnom licu;
- kada se ima izvriti radnja koja se ne moe odlagati, a stranku, odnosno
njenog punomonika, ovlaenog predstavnika ili zakonskog zastupnika nije
mogue blagovremeno pozvati.
Zajedniki predstavnik, odnosno zajeniki punomonik se naznauje od strane
dve ili vie stranaka koje zajedniki istupaju u istom predmetu (tj. kada postoji
procesna zajednica). Ako stranke ne naznae ko e u ime svih njih istupati,
organ uprave e im dati rok da to uine, pa ako to propuste, sam e postaviti
jednu od stranaka za njihovog zajednikog predstavnika, odnosno zajednikog
punomonika.
6.3. Punomonik
79
Lice koje stranka ovlasti da preduzima procesne radnje u njeno ime i za njen
raun, naziva se punomonik. Stranka koja je procesno sposobna moe u
svojim stvarima sama da istupa u upravnom postupku, a ako eli moe i da
odredi svog punomonika koji e je zastupati u vrenju radnji u kojima je
potrebno da sama stranka daje izjave. Punomonik deluje u granicama datog
punomoja i njegove radnje preduzete u tim granicama imaju znaaj kao da ih
je sama stranka preduzela. Stranka moe da uestvuje u postupku uz svog
punomonika, kao i da opoziva njegove izjave.
U upravnom postupku punomonik moe biti svako lice koje je poslovno

sposobno, osim lica koja se bave nadripisarstvom (a to su lica koja su osuena
za krivino delo nadripisarstva).
Punomoje se moe dati u pismenoj formi, kao i usmeno na zapisnik kod

organa koji vodi postupak. Ako se punomoje daje licu koje nije advokat, mora
biti overeno kod nadlenog organa.
Budui da ZUP ne regulie sva pitanja u vezi sa punomonicima, na pitanja

koja nisu regulisana shodno se primenjuju odredbe Zakona o parninom
postupku.
6.4. Struni pomaga
Kao jedna od specifinosti upravnog postupka, struni pomaga je lice koje

stranka odredi da joj pomae davanjem obavetenja i saveta o strunim
pitanjima postupka. To nije zastupnik ili punomonik stranke i ne moe da daje
izjave umesto nje, a stranka ga moe odrediti uz dozvolu organa koji vodi
postupak. Za strunog pomagaa ne moe biti odreeno lice koje nema
poslovnu sposobnost, kao ni lice koje se bavi nadripisarstvom. Prema praksi,
struni pomaga ima mesta u stvarima za koje se trai struno poznavanje
pitanja, odnosno onaj stepen strunog znanja kojim stranka ne raspolae i koje
je (znanje) u vezi sa predmetom postupka.
7. Optenje organa i stranaka

7.1. Pojam i sadrina podneska
Optenje organa i stranaka odvija se putem podnesaka, pozivanjem,

dostavljanjem, putem zapisnika i putem ostvarivanja prava na razgledanje spisa
i obavetavanje o toku postupka.
80
Podnescima u upravnom postupku smatraju se zahtevi, obrasci koji se koriste za

automatsku obradu podataka, predlozi, prijave, molbe, albe, prigovori i druga
saoptenja kojima se stranke (pojedinci, pravna lica i organizacije) obraaju
organima.
Svaki podnesak mora biti razumljiv, a da bi se po njemu moglo postupati on

mora da sadri naroito: oznaenje organa kome se upuuje, predmet na koji se
odnosi, zahtev, odnosno predlog, iz kog se vidi ta stranka trai, naznaenje
punomonika ili zastupnika ako ga ima, ime i prezime i prebivalite, odnosno
boravite (adresu) podnosioca, odnosno zastupnika ili punomonika. Podnosilac
je duan da svojeruno potpie podnesak, a ako je nepismen ili nije u stanju da
se potpie, podnesak e potpisati drugo lice i staviti i adresu.
Pored pismeni podnesaka, kao najeih, podnesci mogu biti i usmeni.
7.2. Podnesci sa vie zahteva
Pravilo je da podnesak sadri jedan zahtev (na primer, trai se izdavanje

graevinske dozvole za gradnju kue), ali stranke mogu da jednim istim
podneskom iskau i vie zahteva (na primer, pored traenja graevinske
dozvole, moe se traiti deekspropriacija nekog zemljita i sl.). Kada primi
takav podnesak, organ uprave e proceniti da li je nadlean za reavanje svih
zahteva, pa ako je to sluaj, uzee takve zahteve u reavanje kao odvojene
zahteve. Meutim, ako to nije sluaj, organ uprave e uzeti u reavanje samo
zahteve za koje je nadlean, a ostale e poslati nadlenom organu i o tome
obavestiti stranku.
7.3. Predaja i prijem podnesaka
Pismeni podnesci se mogu podnositi neposredno ili upuivati potom, kao i

usmeno izjavljivati na zapisnik kod nadlenog organa. Ako nije drugaije
propisano za pojedine vrste podnesaka, oni mogu da se izjavljuju i telegrafski,
odnosno telefaksom. Takoe, kratka i hitna saoptenja mogu se davati
telefonom, ako je to, po prirodi stvari, mogue. (ZUP jo uvek ne priznaje
podneske upuene elektronskom potom, ali ih zakoni o pojedinim posebnim
postupcima priznaju).
Podnesci se predaju organu koji je nadlean za njihov prijem, svakog radnog
dana u toku radnog vremena organa. Za usmene podneske koji nisu vezani za
rokove, moe se odrediti da se predaju samo u odreene sate, odnosno dane, s
tim to je organ uprave duan da to vreme objavi.
81
Organ uprave je duan da primi podnesak koji mu se predaje, a slubeno lice

koje prima podneske da potvrdi prijem kada podnosilac to zahteva (obino se to
ini na kopij podneska ili posebnoj potvrdi). Ako je organ uprave nenadlean za
postupanje po podnesku koji mu se podnosi, slubeno lice e na to upozoriti
stranku i uputiti je na organ kome treba da podnesak preda. Meutim, ako
stranka insistira da njen podnesak bude primljen, to e se uiniti, ali takav
podnesak moe biti odbaen zakljukom poto se utvrdi da organ uprave zaista
nije nadlean.
U sluaju podnesaka koji su organu uprave upueni potom, a za koje organ nije
nadlean, procedura je neto drugaija. Takve podneske e organ koji ih je
primio i utvrdio da nije nadlean za postupanje proslediti nadlenom organu na
reavanje i obavestiti o tome stranku. Ako se iz podneska ipak ne moe da
utvrdi koji je organ nadlean, oni se odbacuju zakljukom i taj se zakljuak
dostavlja stranci.
Protiv zakljuka o odbacivanju podneska doputena je posebna alba.
7.4. Nedostaci u podnescima
Podnesci koji su nerazumljivi, nepotpuni ili nuredni, mstraju se podnescima sa

nedostacima. U takvom sluaju, organ uprave odreuje podnosiocu rok za
otklanjanje nedostataka u podnesku, to se moe uiniti i telefonom i usmeno,
uz zabeleku na spisu. Ako podnosilac otkloni nedostatak, smatrae se da je
podnesak uredan od poetka, a ako to ne ulini pa se zbog toga ne moe
postupati po podnesku, on e biti odbaen zakljukom. Protiv tog zakljuka
doputena je posebna aalba.
8. Pozivanje
Priroda upravnog postupka je takva da namee potrebu neposrednog
komuniciranja izmeu organa koji vodi postupak i lica koja uestvuju u
postupku (stranka, svedok, vetak i dr.). Zbog toga je ZUP dao ovlaenje
organu da poziva lica ije je prisustvo u postupku potrebno.
To ovlaenje sadri i jedno vano zakonsko ogranienje: mogu se pozivati

samo lica koja borave na podruju organa koji vodi postupak. Od tog
ogranienja su izuzeta lica koja borave van podruja organa a ije je prisustvo
potrebno na usmenoj raspravi i koja se mogu pozvati ako se time postupak
82
ubrzava ili olakava njegov tok, a dolazak tih lica ne prouzrokuje im vee
trokove ili veu dangubu. U ostalim sluajevima, za lica van podruja organa
koristi se institut pravne pomoi.
Pravilo ZUP-a je i da se lice ne moe pozivati radi dostavljanja (uruenja)
pismenih otpravaka reenja i zakljuaka ili radi davanja saoptenja koja se
mogu izvriti potom i na drugi pogodniji nain za stranke. Po izuzetku, mogue
je pozivanje zbog uruenja pismena.
Pozivanje se vri pismenim pozivom, ako posebnim propisom nije predvien
drugi nain pozivanja. Sadrina poziva je propisana zakonom, tako da poziv
sadri naziv organa, ime i prezime lica koje se poziva, mesto, dan i vreme u
kom se poziva, predmet zbog kog se poziva i u kom svojstvu, kao i ukazivanje
na posledice neodazivanja pozivu.
Organ je duan da vodi rauna o tome da lice koje se poziva bude to manje
ometano u vrenju svog redovnog posla. Uz to, niko ne moe biti pozvan da
doe nou, osim ako se radi o hitnim i neodlonim merama (na primer, radi
suzbijanja poara ili druge opasnosti veih razmera).
Pozvano lice duno je da se odazove pozivu, jer zakon propisuje obavezu
odazivanja na poziv i mogunost izricanja sankcije zbog nepotovanja te
obaveze. Pozvani moe da se opravda (za sluaj bolesti ili drugog opravdanog
razloga) i o tome je duan da izvesti organ koji ga poziva. Ako se lice kome je
poziv lino dostavljen ne odazove pozivu, a izostanak ne opravda, mogu se
prema njemu, ako je to u pozivu bilo naznaeno, primeniti sledee mere: 1)
moe biti privedeno i uz to kanjeno novanom kaznom; i 2) moe se odrediti
da pozvano lice snosi trokove koji su nastupili zbog njegovog nedolaska.
Zakljuak o privoenju, novanoj kami i snoenju trokova donosi slubeno lice
koje vodi postupak i na taj se zakljuak moe izjaviti posebna alba.
Pripadnici vojske i policije pozivaju se preko nadlene vojne komande, odnosno
organa policije.
9. Zapisnik i zabeleka u spisu

Zapisnik je pismeno koje se sastavlja o usmenoj raspravi, usmenim izjavama
stranaka i drugih uesnika postupka i o drugim vanijim radnjama u upravnom
postupku. Za razliku od toga, manje vane radnje postupka i izjave stranaka,
83
saoptenja, slubena opaanja, usmena uputstva i nalozi ne unose se u zapisnik,

ve se o njima stavlja zabeleka u spisima premeta, koju potvruje slubeno lice
uz naznaku datuma kada je stvaljen.
Sadrina zapisnika je ureena zakonom, tako to je utvreno da se u zapisnik
obavezno unosi: naziv organa koji obavlja radnju, mesto, dan i as vrenja
radnje, predmet u kom se radnja vri, imena slubenih lica, prisutnih stranaka i
njihovih zastupnika ili punomonika, tok i sadraj izvrnih radnji i datih izjava
(tano i kratko). U zapisniku se navode i sve isprave koje su upotrebljene na
usmenoj raspravi i one se, po potrebi, prilau zapisniku. Izjave svedoka,
stranaka, vetaka i drugih lica koje su od znaaja za reavanje upravne stvari,
upisuju se u zapisnik to tanije, po potrebi i njihovim reima. Zapisnik se vodi
u toku vrenja slubene radnje i u njemu se ne sme nita brisati. Precrtana mesta
moraju ostati itljiva i overavaju se potpisom slubenog lica. Kada se zapisnik
potpie, u njemu se ne moe nita menjati ili dodavati. Ako je nuna dopuna
zapisnika, ona se unosi u poseban akt - dodatak zapisniku.
Pre zakljuivanja, zapisnik se ita sasluanim licima i ona imaju pravo da ga

pregledaju i stave primedbe. Na kraju zapisnika se navodi da je proitan i kakve
su primedbe na njega stavljene. Zatim ga potpisuju lica koja su uestvovala u
postupku, slubeno lice i zapisniar ako ga je bilo. Ako lice koje je uestvovalo
u postupku nee da potpie zapisnik, to se unosi u zapisnik i navodi se razlog.
Zapisnik je javna isprava i dokaz o toku i sadrini radnji i datih izjava, izuzev
onih delova ma koje je lice stavilo primedbu da nisu pravilno sastavljeni.
Dozvoljeno je dokazivati netanost zapisnika.
Kad u upravnom postupku reava kolegijalni organ, sastavlja se poseban

zapisnik o veanju i glasanju.
10. Razgledanje spisa i obavetavanje o toku postupka
Stranke imaju pravo da razgledaju spise predmeta i da te spise o svom troku

prepiu ili fotokopiraju, ali pod nadzorom slubenog lica. To pravo imaju i trea
lica koja uine verovatnim svoj interes. Zahtev za razgledanje spisa moe se
84
staviti pismeno i usmeno. Ne mogu se razgledati ni prepisivati ili fotokopirati

zapisnik o veanju i glasanju, slubeni referati i nacrti reenja, kao ni poverljivi
spisi.
Stranke imaju pravo i da se obaveste o toku postupka.
Protiv odbijanja zahteva za razgledanje spisa i obavetavanje o toku postupka

doputena je posebna alba u roku od 24 asa, a o njoj se odluuje u roku od 48
asova od asa izjavljivanja.
11. Dostavljanje
11.1. Nain, vreme i mesto dostavljanja
Pod dostavljanjem se podrazumeva postupak upuivanja pismena (poziva,

reenja, zakljuaka i drugih slubenih spisa) licu kom su namenjena. Znaaj
pravila o dostavljanju slubenih spisa sastoji se u tome to se za dostavljanje
vezuju odreene vane pravne posledice, kako u odnosu na organ koji je izdao
pismeno, tako i u odnosu na lica kojima se pismeno upuuje. Od urednog
dostavljanja zavisi i poetak dejstva upravnog akta, kao i mogunost nastupanja
njegove konanosti, izvrnosti i pravnosnanosti.
Dostavljanje se vri potom ili preko slubenih lica a izuzetno i tako to e lice
biti pozvano u organ uprave da primi pismeno (kada to zahtevaju priroda i
znaaj pismena koje se uruuje). Pravilo je da se dostavljanje moe vriti samo
radnim danom, i to danju. Izuzetno, moe se vriti nedeljom i nou, kada za to
postoji neodlona potreba.
Dostavljanje se vri u stanu, u poslovnoj prostoriji ili na radnom mestu na kome

je zaposleno lice kome se pismeno ima da dostavi, a advokatu - u njegovoj
advokatskoj kancelariji. Van tih mesta, dostavljanje se moe izvriti i u drugim
prostorijama ili gde se lice zatekne, ako ono pristane da primi pismeno.
11.2. Posredno dostavljanje
Ovaj nain dostavljanja obuhvata sluajeve dostavljanja drugim licima ili na

drugi nain, osim neposredno licu kom se pismeno upuuje. Takvo se
dostavljanje vri onda kad se lice ne zatekne u stanu (predajom nekom od
odraslih lanova domainstva) ili na radnom mestu (predajom drugom
85
zaposlenom u istoj organizaciji ili drugom licu zaposlenom u advokatskoj

kancelariji). Pravilo je da se takvo dostavljanje (drugom licu) ne moe izvriti
ukoliko to drugo lice uestvuje u istom postupku sa suprotnim interesom.
Kada se dostavljanje ne moe izvriti na opisani nain, pismeno se vraa organu

uz naznaku da je lice odsutno i gde se nalazi (ako to dostavlja zna). Ako se ne
utvrdi da je lice odsutno, pismeno se polae kod organa na ijem je podruju
prebivalite, odnosno boravite lica ili kod pote, a na vratima stana se ostavlja
obavetenje o tome gde se pismeno moe podii, i time se smatra da je
dostavljanje uredno izvreno. Meutim, ako se ne moe utvrditi njegovo
prebivalite, odnosno boravite, onda se primenjuje pravilo o postavljanju
privremenog zastupnika za primanje pismena. Postavlja ga organ uprave koji
vodi postupak i njemu uruuje pismena za lice ije boravit odnosno
prebivalite, nije poznato.
11.3. Obavezno lino dostavljanje
Kao poseban nain dostavljanja, obavezno lino dostavljanje podrazumeva da

se pismeno moe uruiti samo licu na koje se odnosi i primenjuje se za pismena
koja imaju poseban znaaj. Lino dostavljanje je obavezno:
- kada je takvo dostavljanje odreeno ZUP-om ili drugim propisom (na

primer, poziv za sasluanje);
- kada od dana dostavljanja poinje da tee rok koji se ne moe

produavati (na primer, rok za albu); i
- kada takav nain dostavljanj posebno odredi organ koji je naredio

dostavljanje.
Lino dostavljanje se moe izvriti u stanu, poslovnoj prostoriji ili na radnom

mestu lica kome se pismeno dostavlja, kao i u advokatskoj kancelariji. Osim
licu kom se pismeno upuuje, lino dostavljanje moe da se izvri i preko
zakonslog zastupnika, punomonika lica i punomonika za primanje pismena,
kao i druogog lica zaposlenog u advokatskoj kancelariji. Ako se lice ne zatekne
u stanu, poslovnoj prostoriji, na radnom mestu ili u advokatskoj kancelariji,
dostavlja je duan da se obavesti kada i gde ga moe pronai, pa e za to lice
ostaviti obavetenje da u odreeni dan i as bude u stanu ili na drugom
navedenom mestu. Ako se dostavljanje ni posle toga ne izvri, postupa se kao i
kod obinog dostavljanja (tj. pismeno se predaje nadlenom organu ili poti i,
kako ZUP kae, pribija na vrata stana obavetenje o tome), a time se smatra
daje dostavljanje uredno izvreno.
11.4. Dostavljanje zakonskom zastupniku i punomoniku
86
Kada lice ima zakonskog zastupnika ili punomonika u odreenoj upravnoj

stvari povodom koje se vri dostavljanje, onda se dostavljanje tim licima vri na
isti nain kao i stranci, tj. bilo posredno ili lino, u zavisnos od toga koji je
nain dostavljanja odreen.
Ako vie stranaka imaju zajednikog zakonskog zastupnika ili punomonika u

istom predmetu, dostavljanje se za sve njih vri istom zakonskom zastupniku,
odnosno punomoniku.
11.5. Dostavljanje punomoniku za primanje pismena
Ova vrsta dostavljanja koristi se onda kada stranka ovlasti odreeno lice da
bude njen punomonik za primanje pismena koja e se u datom predmetu
upuivati njoj. Stranka je, u tom sluaju, duna da obavesti prgan koji vodi
postupak o tome, kako bi organ mogao vriti dostavljanje punomoniku umesto
njoj. Punomonik ima dunost da svako primljeno pismeno bez odlaganja
dostavi stranci. Uloga takvog punomonika se time iscrpljuje i on ne moe
zastupati stranku u nekoj radnji na osnovu ovlaenja za prijem pismena.
Odreivanje punomonika je fakultativno, ali ima sluajeve kada moe biti
obavezno.
11.6. Dostavljanje dravnim organima, preduzeima i drugim pravnim licima
U odnosu na opta pravila o dostavljanju graanima, dostavljanje dravnim

organima, preduzeima i drugim pravnim licima i pravila o tome imaju karakter
posebnih pravila, odnosno posebnih sluajeva dostavljanja. Ova vrsta
dostavljanja realizuje se predajom pismena slubenom licu, odnosno licu
odreenom za primanje pismena u dravnom organu, preduzeu i drugom
pravnom licu, ako za pojedine sluajeve nije drukije propisano. Ako dostavlja
u radnom vremenu ne nae lice odreeno za primanje pismena, moe predati
pismeno drugom licu zaposlenom u dravnom organu, preduzeu i drugom
pravnom licu u njihovim slubenim, odnosno poslovnim prostorijama.
U vezi sa dostavljanjem na izloeni nain, valja imati u vidu i odreene posebne

sluajeve dostavljanja koji su u vezi sa dravnim organima ili preduzeima:
- preko Ministarstva spoljnih poslova vri se dostavljanje licima koja se nalaze
u inostranstvu i licima sa diplomatskim imunitetom;
- preko nadlene komande ili preduzea u kom su zaposleni, vri se
dostavljanje pripadnicima Vojske, policije i zaposlenima u suvozemnom i
vazdunom saobraaju;
87
- preko uprave u kojoj izdravaju zatvorsku kaznu ili borave zbog lienja
slobode, vri se dostavljanje licima na izdravanju kazne i lienim slobode.
11.7. Dostavljanje javnim saoptenjima
Dostavljanje putem javnog saoptenja vri se onda kad se radi o veem broju
lica koja organu nisu poznata ili koja se ne mogu odrediti. U ovakom sluaju
dotavljanje se, najre, vri tako to se pismeno saoptenje istie na oglasnoj tabli
organa koji je pismeno izdao. Smatra se da je dostavljanje izvreno poto
istekne 15 dana od dana isticanja pismena. Pored toga, dostavljanje javmm
saoptenjem moe da se izvri i objavljivanjem u tampi i drugim sredstvima
javnog informisanja, kao i na drugi uobiajni nain.
11.8. Odbijanje prijema
Da bi upravni postupak mogao da nesmetano tee, ZUP je predvideo posebna

pravila za sluaj odbijanja prijema pismena. Prema ovim pravilima, ako lice
kome je pismeno upueno ili odrasli lan njegovog domainstva odbiju bez
zakonskog razloga da prime pismeno, ili to uini lice zaposleno u dravnom
organu, preduzeu ili drugom pravnom licu ili advokatskoj kancelariji,
dostavlja e ostaviti pismeno u stanu ili prostoriji ili pribiti ga na vrata stana,
odnosno prostorije. Na dostavnici e dostavlja zabeleiti dan, as i razlog
odbijanja prijema pismena i mesto gde je pismeno ostavljeno. Smatrae se da je
ovim pismeno dostavljeno.
11.9. Promena prebivalita, boravita ili sedita firme
U toku voenja upravnog postupka mogue je da stranka promeni svoje

prebivalite, odnosno boravite, ili da preduzee promeni svoje sedite. Iz tog
razloga je ZUP utvrdio dunost stranke da o tome obavetava organ koji vodi
postupak. Ako to stranka ne uini, a dostavlja ne moe da dozna gde se ona
odselila, organ e odrediti da se dostavljanje za njih vri pribijanjem pismena na
oglasnoj tabli organa koji vodi postupak. Smatra se da je dostavljanje izvreno
protekom osam dana od dana pribijanja pismena na oglasnoj tabli.
11.10. Dokaz o dostavljanju
Kao dokaz o izvrenom dostavljanju, odnosno kao potvrda o tome, slui

dostavnica. To je pismeno koje potpisuju dostavlja i primalac pismena, a
primalac na dostavnici upisuje datum prijema i dostavnica se potom vraa
organu koji vodi postupak, da bi bila uloena u spise predmeta.
88
11.11. Greke u dostavljanju
lako su u ZUP-u precizno utvrena pravila za dostavljanje pismena, u praksi

moe doi do greaka u dostavljanju. Da bi se dimenzionirale pravne posledice
takvih greaka, isti zakon utvruje kao osnovno pravilo da posledice pogrenog
dostavljanja ne moe da snosi stranka. Ako se utvrdi da je dostavljanje izvreno
pogreno, smatrae se da je dostavljanje izvreno onog dana kada lice stvarno
dobije pismeno. Napomenimo i to da sistem dostavljanja po ZUP-u spada u
slabe strane ovog zakona, kao i da tome doprinose propusti u radu pote,
neuredne evidencije prebivalita i boravita, neodgovarajui podaci u registrima
pravnih lica itd.
12. Rokovi u upravnom postupku
12.1. Vrste rokova
Rok je protek vremena u kom treba da se preduzme neka radnja u upravnom

postupku. Propisivanje i potovanje rokova je znaajno kako za blagovremeno
okonanje postupka, tako i za samo ostvarivanje prava i obaveza uesnika u
postupku. Rokovi se mogu podeliti na vie naina:
1. Zakonom odreeni rokovi i oni koje odreuje organ koji vodi postupak.
Pravilo je da se zakonom odreeni rokovi ne mogu produavati voljom
organa ili stranaka, kao i da njihovim proputanjem nastupaju posledice, dok
se drugi mogu odreivati kada je to potrebno (a nisu zakonom odreeni).
Podela je izvrena prema nainu odreivanja rokova.
2. Prekluzivni i dilatorni. Kod prvih se u sluaju proputanja gubi pravo na
preduzimanje radnje koju je trebalo preduzeti u roku, a kod drugih se to
pravo ne gubi, ve organ odreuje novi rok za preduzimanje proputene
radnje.
3. Produivi i neproduivi. U zavisnosti od toga da li se rokovi mogu
produavati ili ne, dele se na produive (to su ugavnom oni koje odreuje
slubeno lice, kao i oni utvreni zakonom ali sa mogunou produenja) i
neproduive (nema mogunosti za produenje).
4. Subjektivni i objektivni. Poetak raunanja kod prvih zavisi od saznanja lica
za neku injenicu, dok drugi teku prema stvarnom stanju stvari, nezavisno
od saznanja.
5. Apsolutno i relativno odreeni. Prvi su tano odreeni (na primer, kao
datum za uplatu prve rate akontacije poreza 15. februar), a drugi se
odreuju kao protek vremena od odreenog momenta koji e nastupiti (na
primer, rok za albu je 15 dana od dana dostavljanja reenja).
89
12.2. Raunanje rokova
Rokovi u upravnom postupku se raunaju na dane, mesece i godine, a mogu se

raunati i na asove. Ako se rok rauna na dane, ne rauna se dan dogaaja
(dostavljanja ili saoptenja), ve se prvi naredni dan uzima kao dan od kog
poinje da tee rok. Ako je rok odreen po mesecima ili godinama, onda on
poinje da tee narednog dana od dana dostavljanja ili saoptenja, a zavrava se
istekom onog dana, meseca, odnosno godine, koji po broju odgovaraju danu
kada je dostavljanje ili saoptenje izvreno. Na primer, rok od mesec dana koji
je poeo da tee 10. marta, zavrava se 10. aprila. Ako u mesecu u kom istie
rok nema tog dana, onda se rok zavrava poslednjeg dana u tom mesecu
(februar i meseci sa 30 dana).
Poetak i tok roka ne spreavaju nedelje i dani dravnih praznika, ali ako
poslednji dan roka pada u nedelju, na dan dravnog praznika ili u drugi neradni
dan dravnog organa, rok e istei prvog narednog radnog dana.5
Smatra se da je podnesak predat u roku ako je pre isteka roka stigao organu
kome je imao biti predat. Od ovog pravila postoje tri izuzetka, i to:
- kada je podnesak upuen potom preporueno - kao dan predaje organu

smatra se dan predaje poti;
- za lica koja se nalaze u vojnoj jedinici - kao dan predaje organu smatra se
dan predaje podneska vojnoj jedinici; i
- za lica liena slobode - kao dan predaje organu smatra se dan predaje
podneska upravi ustanove u kojoj se lice nalazi.
12.3. Povraaj u preanje stanje
Povraaj u preanje stanje (restitutio in integrum) je institut koji podrazumeva

pravo stranke da trai da se postupak vrati u stanje u kom je bio pre nego to je
5 Dravni praznici jesu: Sretenje Dan dravnosti Srbije (praznije se 15. i 16.
februar), Nova godina (1. i 2. januara), Praznik rada (1.i 2. maja), Dan pobede (9.
maja), Dan primirja u Prvom svetskom ratu (11. novembra). Dan pobede
praznuje se radno. Ako jedan od datuma na koje se praznuju dravni praznici
padne u nedelju, ne radi se prvog narednog radnog dana. Dravni organi ne rade
ni u dane verskih praznika: prvog dana Boia (7. januar) i Vaskrnjih praznika
(poev od Velikog petka zakljuno sa drugim danom Vaskrsa). Videti Zakon o
dravnim i drugim praznicima u Republici Srbiji ("SI. gasnik RS", br. 43/01,
101/07 i 92/11).
90
ona propustila rok za preduzimanje neke radnje iz opravdanih razloga, a to

proputanje je dovelo do prekluzije (iskljuenja od vrenja te radnje). U pitanju
je, dakle, sredstvo kojim stranka otklanja dejstvo prekluzije, odnosno tetne
posledice svog opravdanog proputanja radnje. Stranka moe da svojim
predlogom trai povraaj u preanje stanje u tri sluaja:
- ako je bez sopstvene krivice, tj. iz opravdanih razloga propustila da u roku

izvri neku radnju postupka usled ega je iskljuena od vrenja te radnje (na
primer, usled nastupanja nekog nepredvienog dogaaja koji je stranku
spreio, kao to je iznenadna bolest, elementarna nepogoda, saobraajni
udes, smrt u porodici i sl.). Razlozi nisu u zakonu precizirani, a uzima se kao
bitno to da stranka nije kriva za nastupanje takvih razloga i da su oni doista
ometajui dogaaji;
- ako je stranka iz neznanja ili oiglednom omakom propustila da preda

podnesak blagovremeno, a uputila ga je u okviru roka potom (obinom) ili
neposredno predala nenadlenom organu;
- ako je oiglednom omakom propustila rok, ali je podnesak ipak primljen od

nadlenog organa najdocnije tri dana po isteku roka pod uslovom da bi
stranka usled zadocnjenja izgubila neko pravo.
Stranka je duna da u svom predlogu za povraaj u preanje stanje iznese

razloge, odnosno okolnosti zbog kojih je dolo do proputanja roka i da te
razloge uini verovatnim. Predlog se podnosi u roku od osam dana od dana
prestanka razloga koji su prouzrokovali proputanje, odnosno od dana saznanja
za proputanje roka (subjektivni rok), a najkasni u roku od tri meseca
(objektivni rok).
Predlog za povraaj u preanje stanje podnosi se organu na pred kojim je

trebalo izvriti proputenu radnju. Organ reava o predlogu zakljukom, protiv
kog se moe uloiti alba ako je zakljuak negativan i doneo ga je prvostepeni
organ.
Predlog za povraaj u preanje stanje ne zaustavlja tok postupka, ali organ

moe da privremeno prekini postupak dok zakljuak donet po predlogu ne
postane konaan. Kada se povraaj dozvoli, postupak se vraa u stanje u kom se
nalazio pre proputanja radnje i ponitavaju se sva reenja i zakljuci koje je
organ doneo u vezi sa proputanjem.
13.Trokovi upravnog postupka

13.1.Trokovi organa i stranaka
91
Trokove upravnog postupka ine izdaci nastali voenjem postupka u jednoj

upravnoj stvari, a nastaju na strani organa koji vodi postupak i stranaka koje
uestvuju u postupku.
Na teret organa koji vodi postupak padaju izdaci u gotovom novcu, kao to su
putni trokovi slubenih lica, izdaci za svedoke, vetake i tumae, za uviaj i sl.
Meutim, ako je stranka ili drugo lice koje uestvuje u postupku prouzrokovalo
svojom krivicom ili obeu odredene trokove postupka, ono e snositi takve
trokove.
Svaka strank snosi svoje trokove prouzrokovane postupkom, kao to su

troskovi u vezi sa dolaskom, danguba, administrativne takse i trokovi za
pravno zastupanje. Kada u postupku uestvuju dve ili vie stranaka sa
suprotnim interesima, onda e stranka koja je prouzrokovala postupak i na iju
je tetu postupak zavren biti duna da protivnoj stranci naknadi njene
opravdane trokove postupka. Ali, ako je stranka koja je prouzrokovala
postupak delimino uspela u svom zahtevu, naknadie drugoj strani deo
trokova srazmeran delu zahteva u kome nije uspela.
Zahtev za naknadu trokova mora biti stavljen blagovremeno (u toku trajanja

postupka) da bi o tome organ odluio u reenju kojim se postupak okonava,
inae se gubi pravo na naknadu trokova. Na tu okolnost je slubeno lice duno
da upozori stranke. Ako izmeu stranaka sa suprotnim interesima doe do
poravnanja, onda e svaka stranka snositi svoje ili onako kako se one nagode.
U reenju kojim se postupak zavrava odreuje se ko snosi trokove, iznos

trokova i rok za plaanje. Ako trokove snosi vie lica, oni se razdeljuju na
ravne delove ili u odgovarajuoj srazmeri. U reenju ne mora uvek da bude
odlueno o trokovima, ali kada je to sluaj onda se u reenju mora navesti da
e se o trokovima odluiti naknadno posebnim zakljukom.
Trokove postupka izvrenja reenja snosi izvrenik, a ako se trokovi od njega

ne mogu naplatiti snosie ih predlaga izvrenja.
Kada se postupak pokree, a oigledno je da e njegovo voenje izazvati

trokove odreenog obima, onda organ moe traiti da stranka unapred poloi
potreban iznos za pokrie trokova uviaja, vetaenja, dolaska svedoka i
slinih trokova postupka. Ako stranka ne poloi odreeni iznos, organ moe
svojim reenjem obustaviti postupak, izuzev kada je u pitanju javni interes.
Trokovi za pravno zastupanje mogu se naknaditi samo u sluaju kad je takvo
zastupanje bilo nuno odnosno opravdano. Svedoci, vetaci, tumai i slubena
lica imaju pravo na propisanu naknadu trokova, kao i pravo na naknadu
92
izgubljene zarade. Pored toga, vetaci i tumai imaju pravo na propisanu

nagradu. Oni stavljaju zahtev za naknadu prilikom davanja miljenja, odnosno
tumaenja, a svedoci prilikom svedoenja. Ako zahtev ne stave, gube pravo na
naknadu trokova, zbog ega je slubeno lice obavezano da ih upozori na to.
Iznos naknade i nagrade odreuje organ posebnim zakljukom, protiv kog je
doputena posebna alba. Taj je zakljuak i osnov za izvrenje (izvrna isprava).
13.2. Oslobaanje od plaanja trokova
Organ pred kojim se vodi postupak moe da oslobodi stranku od plaanja

trokova u celini ili delimino, i to ako nae da ih ona ne moe podneti bez
tete po svoje nuno izdravanje, odnosno izdravanje svoje porodice.
Zakljuak o tome donosi se po predlogu stranke, na osnovu uverenja o njenom
imovnom stanju koje izdaje nadleni organ. Taj se zakljuak u toku postupka
moe ukinuti, ukoliko organ utvrdi da vie ne postoje razlozi za oslobaanje od
plaanja trokova. Protiv zakljuka o odbijanju predloga stranke za oslobaanje
od plaanja trokova, kao i protiv zakljuka kojim se ukida ranije doneti
pozitivni zakljuak o tome, doputena je posebna alba.
14. Odravanje reda u upravnom postupku

O odravanju reda u upravnom postupku stara se slubeno lice koje vodi
postupak. Ono je, radi toga, ovlaeno da opmominje na red i izrie mere zbog
ometanja reda. Zakonom je propisan da lica ne smeju unositi oruje i opasna
orua u prostorije organa (ta se zabrana ne odnosi na noenje oruja od strane
ovlaenih slubenih lica). Lice koje ometa red najpre se opominje, pa ako
nastavi da to ini i posle opomene, donosi se zakljuak o njegovom udaljavanju.
Ako to lice nema punomonika, radnja postupka se odlae na njegov troak, a
moe mu biti postavljen i punomonik. Za tee naruavanje reda moe se izrei
novana kazna , uz mogunost pokretanja prekrajnog i krivnog postupka.
alba protiv zakljuaka donetih u vezi sa odravanjem reda u postupku nema
odlono dejstvo.
15. Prvostepeni postupak

15.1. Pokretanje postupka
93
Odgovor na ovo pitanje ukjuuje odgovore na tri povezana potpitanja: ko

pokree postupak, na iju inicijativu i kako.
Upravni postupak uvek pokree nadleni organ, a on to ini (1) po slubenoj

dunosti ili (2) po zahtevu stranke. U prvom sluaju postupak se obino vodi
radi utvrivanja neke obaveze strankama, a ree radi ostvarivanja nekog
njihovog prava ili zatite nekog njihovog interesa. U drugom sluaju, postupak
se vodi radi priznavanja nekog prava, ukidanja ili umanjenja neke obaveze
stranke.
Po slubenoj dunosti organ pokree postupak (1) kada to odreuje zakon ili
drugi propis i (2) kad utvrdi ili sazna da upravni postupak treba pokrenuti s
obzirom na postojee injenino stanje, a radi zatite javnog teresa. Pri tom se
uzimaju u obzir, kao podsticaj, eventualne predstavke i upozorenja nadlenih
organa.
Po zahtevu stranke pokree se postupak u stvarima u kojima je to predvieno

zakonom ili kada to iz same prirode stvari proizlazi. Zahtev stranke je tada
neophodan i bez njega se postupak ne moe pokrenuti. Ako povodom zahteva
stranke organ nae da nema uslova za pokretanje postupka, donee zakljuak o
odbacivanju zahteva na koji se moe izjaviti posebna alba. Uslova za
pokretanje postupka nee biti ako zahtev potie od lica koje nema stranaku
sposobnost ili stranaku legitimaciju, ako se ne radi o upravnoj stvari, ako je
stvar ve pravnosnano reena ili kad je zahtev podnet nenadlenom organu.
Postupak se pokree neformalno i smatra se pokrenutim im organ preduzme

ma koju od radnji s ciljem voenja postupka (obino je prva radnja pozivanje
stranke). Mogue je da se postupak pokrene i formalnim zakljukom o
pokretanju postupka. Uz to, postupak se moe pokrenuti i putem javnog
saoptenja, i to prema veem broju lica koja nisu poznata ili se ne mogu
unapred odrediti. To se obino ini javnim saoptenjem na oglasnoj tabli organa
i na drugi pogodan nain (na primer, poziv poreskim obveznicima).
15.2. Spajanje stvari u jedan postupak
94
Mogunost spajanja vie stvari u jedan postupak vezana je za dve situacij 1)

kada vie stranaka podnesu iste zahteve ili 2) kada jedna ista stranka podnese
vie zahteva. Uslovi za spajanje vie stvari u jedan postupak su sledei:
potrebno je da se prava i obaveze stranaka zasnivaju na istom ili slinom
injeninom stanju i na istom pravnom osnovu, kao i da je organ stvarno
nadlean u pogledu svih zahteva.
O spajanju se podnosi poseban zakljuak, protiv kog je doputena alba (izuzev
kada je zakljuak doneo drugostepeni organ).
Pod spajanjem vie stvari u jedan postupak smatra se i sluaj kada se postupak
pokree prema veem broju nepoznatih ili unapred neodredivih lica, ukoliko se
radi o bitno istom zahtevu prema svima njima.
U spojenim stavrima svaka stranka ima pravo da istupa samostalno odnosno da

preduzima procesne radnje, da stavlja predloge i slino. Zakljuci kojima se
preduzimaju mere prema strankama moraju biti individualizovani, kako bi se
znalo koja se od mera odnosi na koju stranku. Od ovog pravila postoji izuzetak
u sluaju kad su zahtevi stranaka istovetni.
15.3. Izmena i odustanak od zahteva
Stranka je u naelu vlasna da proiri postavljeni zahtev poto je upravni

postupak pokrenut ili da postavi drugi zahtev umesto prvog, ali pod uslovom da
se takav zahtev zasniva na bitno istom staniu. Ona to moe da ini sve do
donoenja prvostepenog reenja.
Isto tako, stranka moe d odustan od svog zahteva u postupku koji je pokrenut
po njenom zahtevu, i to u toku itavog postupka do donoenja drugostepenog
reenja. Odustajanje od zahteva stranka izjavljuje organu koji vodi postupak,
pismenim putem ili usmeno na zapisnik. Meutim, njen odustanak nee biti
prihvaen ako je dalje voenje postupka potrebno radi zadovoljenja javnog
interesa, kao i kada nastavljanje postupka zahteva protivna strana (stranka sa
suprotnim intresom). Postupak se obustavlja zakljukom, a trokove
obustavljenog postupka po pravilu snosi sama stranka. Jo je vano znati da se
pojedine radnje ili proputanja stranke mogu tumaiti kao njen odustanak od
zahteva, i to samo kada je to izriito predvieno zakonom. Tada se radi o
pretpostavljenom odustanku od zahteva.
Izmena zahteva i odustanak od zahteva predstavljaju dispozitivne stranake

radnje u postupku, a uz njih isti karakter ima i pravo stranaka da zakljue
95
poravnanje (kod viestranake upravne stvari). Dispozitivne su zato to stoje na

volji ili dispoziciji stranaka.
I kada je postupak pokrenut po slubenoj dunosti moe biti obustavljen od

strane organa koji ga vodi. Meutim, ako je u istoj stvari postupak mogao biti
pokrenut i po zahtevu stranke, taj se postupak moe nastaviti na njen zahtev.
15.4. Poravnanje
Kao jedan od naina okonanja upravnog postupka, poravnanje (lat. transactio)

predstavlja vrstu ugovora kojim stranke sa suprotnim zahtevima sporazumno
ureuju svoje sporne odnose povodom kojih se vodi postupak, bilo u celini ili
delimino (tj. o svim ili samo o nekim od spornih pitanja). ZUP utvruje i
obavezu slubenog lica da nastoji da doe do poravnanja stranaka.
Poravnanje mora biti jasno i odreeno, a ne sme biti na tetu javnih interesa,
javnog morala ili pravnih interesa treih lica (ako je takvo, organ e
zakljukom odbiti poravnanje). Uredno poravnanje se upisuje u zapisnik i
smatra se zakljuenim kad stranke potpiu zapisnik. Ako one to trae, predaje
im se overeni prepis zapisnika.
Poravnanje ima pravnu kao i izvrno reenje u upravnom postupku i predstavlja

izvrnu ispravu. Posle postignutog poravnanja, postupak se obustavlja
zakljukom ako je ono potpuno ( tj. postignuto o svim spornim pitanjima).
Meutim, kad je poravnanje delimino, postupak se nastavlja o preostalim
spornim pitanjima.
15.5. Postupak do donoenja reenja
15.5.1. Opte karakteristike
Upravni postupak poiva na raspravnom i istranom naelu, s tim to je ovo

drugo osnovno i ini upravni postupak razliitim od parninog postupka (u kom
je naglasak na raspravnom naelu). Sledstveno tome, slubeno lice nosi
inicijativu u pogledu prikupljanja procesnog materijala, a uz njega to moe da
ini i stranka.
Obaveza je slubenog lica da se stara o tome da u postupku budu utvrene sve

odlune injenice i okolnosti od znaaja za donoenje reenja, kao i da
strankama omogui da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese.
96
Radi toga, zakon obavezuje slubeno lice da stranke upozorava na njihova prava
i na pravne posledice njihovih radnji i proputanja tih radnji u postupku. Dalje,
slubeno lice moe u toku itavog postupka da upotpunjava injenino stanje i
da izvodi dokaze radi utvrivanja i onih injenica koje nisu iznete i utvrene.
Konano, po slubenoj dunosti je slubeno lice obavezno da pribavi podatke o
injenicama o kojima se vodi slubena evidencija u tom i drugom organu (kako
se ini, u praksi se ova dunost slubenih lica ostvaruje uz znatne tekoe).
Na drugoj strani, stranka je duna da injenino stanje, na kome zasniva svoj

zahtev, iznese tano, potpuno i odreeno. Ona ne mora da dokazuje injenice
koje su notorne (optepoznate), ali za one koje nisu takve i za koje organ ne
vodi slubenu evidenciju, duna je da predloi dokaze i da ih podnese. Ako to
ne uini, slubeno lice e to traiti od nje i odrediti joj rok za to, pa ako to ni
posle roka ne uini, njen zahtev moe biti odbaen. Svoje izjave, stranka daje po
pravilu usmeno, a moe ih davati i pismeno.
Kada se u toku trajanja postupka pojavi lice koje nije uestvovalo do tada u
postupku, slubeno lice je duno da ispita njegovo pravo da bude stranka i da o
tome donese zakljuak, na koji se moe izjaviti alba.
Postupak do donoenja reenja moe se odvijati na dva naina: kao skraeni

postupak i kao poseban postupak.
15.5.2. Skraeni postupak
Osnovna karakteristika skraenog postupka je ta da se u njemu izostavlja ispitni

postupak kao posebna faza upravnog postupka, tako da se odmah posle
pokretanja postupka donosi reenje o upravnoj stvari. Naravno, i u takvom
postupku moraju biti utvrene sve injenice i okolnosti koje su od znaaja za
reenje same stvari, a strankama se mora dati mogunost da ostvare i zatite
svoja prava i pravne interese.
U skraenom postupku moe da se reava:

- ako je stranka u zahtevu navela injenice i dokaze na osnovu kojih se moe
utvrditi stanje stvari, ili se to stanje moe utvrditi na osnovu optepoznatih
injenica i onih koje su organu poznate;
- ako se stanje stvari moe utvrditi neposrednim uvidom, odnosno na osnovu
slubenih podataka kojima organ raspolae, a nije potrebno sasluanje
stranke;
97
- ako je propisom predvieno da se stvar moe reiti na podlozi injenica koje

su uunjene verovatnim, iako nisu potpuno utvrene ili se dokazima samo
posredno potvruju, a iz svih okolnosti proizilazi da zahtevu stranke treba
udovoljiti;
- kad se u javnom interesu preduzimaju hitne mere koje se ne mogu odlagati, a
injenice na kojima treba da bude reenje zasnovano jesu utvrene ili barem
uinjene verovatnim.
15.5.3. Poseban ispitni postupak
Poseban ispitni postupak je faza upravnog postupka u kojoj se utvruje

injenino stanje. Sprovodi se u svim sluajevima u kojima je potrebno da se
utvrde odlune injenice i okolnosti za donoenje reenja, kao i kada je
potrebno da se strankama prui mogunost da ostvare i zatite svoja prava.
Praktino, obavezan je uvek kada nije dozvoljeno reavanje upravne stvari u
skraenom postupku.
Tok ispitnog postupka odreuje slubeno lice prema okolnostima sluaja, a u
skladu sa odredbama ZUP-a. Ono odreuje koje e se radnje izvriti, kakv e
biti redosled tih radnji, odreuje usmenu raspravu i sasluanje stranaka, koji e
se dokazi izvesti, kao i da li e se raspravljanje i dokazivanje vriti o pojedinim
spornim pitanjima ili za litav premet zajedno. U ovoj fazi postupka moe se
naii i na prethodno pitanje, koje se mora reiti.
Stranka ima pravo da uestvuje u ispitnom postupku, da daje podatke i brani
svoja prava i zakonom zatiene pravne interese. Ona moe da iznosi injenice
od uticaja na reavanje stvari, da predlae dokaze i pobija tanost navoda drugih
uesnika, da dopunjuje svoje navode i slino, a slubeno lice je duno da joj to
omogui i posebno da joj prui mogunost da se izjasni o injenicama i
okolnostima na kojima treba da se zasniva reenje.
15.5.4. Prethodno pitanje
Prethodno ili prejudiciono pitanje je ono koje dini samostalnu pravnu celinu i za
ije je reavanje nadlean sud ili drugi organ, a bez ijeg se reavanja ne moe
da rei upravna stvar. Kada se takvo pitanje pojavi u postupku, organ ima dve
mogunosti: da sam raspravi to pitanje ili da postupak prekine dok nadleni
organ ne rei to pitanje. Ako sam raspravlja prethodno pitanje, onda reenje tog
pitanja ima pravno dejstvo samo u toj upravnoj stvari. Meutim, organ mora
prekinuti postupak kada se prethodno pitanje odnosi na injenice postojanja
krivinog dela, postojanje braka, utvrivanja oinstva ili druge sluajeve koji su
98
zakonom odreeni. Takva pitanja on ne moe reavati, ve ih mora prepustiti

nadlenom organu (najee, sudu).
U ostalim prethodnim pitanjima organ uprave koji vodi postupak odluuje da li
e sam reavati takvo pitanje ili prekinuti postupak i saekati reenje drugog
nadlenog organa. Ako se odlui za drugu mogunost, donsi zakljua o tome, a
na zakljuak se moe uloiti alba (ako se radi o prstupku) ili tuba u upravnom
sporu (ako se radi o drugostepenom postupku). Poto se postupak prekine,
potrebno je da neko zatrai od nadlenog organa (suda ili drugog organa) da
rei prethodno pitanje. Kada se postupak vodi po slubenoj dunosti, to e
uiniti sam organ uprave , a kad se vodi po zahtevu stranke - ta obaveza pada na
nju. Njoj organ uprave odreuje rok u kom je duan da zatrai svojim zahtevom
pokretanje postupka radi reavanja prethodnog pitanja i ona treba da u tom roku
podnese dokaz da je to uinila. Ako ne podnese takav dokaz, postupak se moe
obustaviti. Kod dvostranakih stvari istovrsna neaktivnost jedne od stranaka ne
dovodi do obustavljanja postupka, ve postoji obaveza organa koji vodi upravni
postupak da tada sam rei prethodno pitanje, kako druga stranka ne bi trpela
posledice
Postupak koji je prekinut zbog reavanja prethodnog pitanja, nastavlja se poto

bude konano odlueno u tom pitanju.
Usmena rasprava je centralna faza ispitnog postupka u kojoj se usmeno i

neposredno razjanjavaju sve sporne injenice i okolnosti uz uee stranaka,
svedoka, vetaka i drugih uesnika postupka. Ona je u praksi obavezna u
manjem broju sluajeva, jer najvei broj upravnih stvari reava po skraenom
postupku.
Usmena rasprava je obavezna u stvarima u kojima uestvuju dve ili vie

stranaka sa suprotnim interesima, kao i kada treba da se izvri uviaj, sasluanje
svedoka i vetaka. Pored toga, slubeno lice moe da odredi usmenu raspravu
kada je to korisno za razreenje stvari, bilo po svojoj inicijativi ili na predlog
stranke (to su, dakle, sluajevi u kojima je usmena rasprava fakultativna).
Osnovno pravilo je to da je usmena rasprava javna , s tim to se javnost moe

iskljuiti u sledeim sluajevima:
- ako to zahtevaju razlozi javnog morala ili javne bezbednosti;
- ako postoji ozbiljna i neposredna opasnost od ometanja rasprave;
- ako treba da se raspravlja o odnosima u nekoj porodici; i

99
- ako se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju vojnu, dravnu slubenu

ili poslovnu tajnu.
Predlog za iskljuenje javnosti sa usmene rasprave moe da stavi i

zainteresovano lice, a o iskljuenju javnosti se donosi obrazloeni zakljuak
koji se objavljuje. Iskljuenje se, naravno, ne odnosi na stranke, njihove
zastupnike, punomonike i strune pomagae, a svi oni su duni da uvaju kao
tajnu ono to doznaju na raspravi sa koje je javnost iskljuena.
O pripremanju usmene rasprave stara se organ, odnosno slubeno lice, koje je

duno da preduzme sve to je potrebno da bi se usmena rasprava odrala bez
odugovlaenja. Radi toga, licima koja se na raspravu pozivaju mora se ostaviti
dovoljno vremena za pripremu i dolazak na raspravu, a taj rok po pravilu iznosi
osam dana. Ako postoji opasnost da se pojedinani pozivi nee na vreme
dostaviti ili verovatnoa da ima zainteresovanih lica koja se jo nisu pojavila
kao stranke ili ako postoje neki slini drugi razlozi, organ je duan da javno
objavi odreivanje usmene rasprave.
Usmena rasprava se po pravilu odrava u seditu organa, a izuzetno na mestu

uviaja ili na drugom mestu. Ona poinje utvrivanjem koja su od pozvanih
lica prisutna i proverom da li su odsutna lica uredno pozvana. Moe se odloiti
ako stranka koja ranije nije sasluana nije dola na raspravu, a ne moe se
utvrditi da joj je poziv uredno dostavljen. Kada se, medutim, utvrdi da se
uredno pozvana stranka po ijem je zahtevu postupak pokrenut nije odazvala
pozivu na raspravu, postupak se moe i obustaviti (ako se moe pretpostaviti da
je stranka zahtev povukla). Takoe, rasprava se moe odrati i bez stranke koja
je uredno pozvana a nije se odazvala pozivu, ukoliko postupak treba nastaviti u
javnom interesu.
Rasprava tee tako da predmet rasprave bude u potpunosti raspravljen, a ako to

nije mogue, slubeno lice e raspravu prekinuti i zakazati to pre njen
nastavak. Pre nastavka, upoznae prisutne sa ranijim tokom rasprave.
Stranka moe da u toku same rasprave stavlja primedbe na njen tok, a ako ih ne
stavi i pored upozorenja slubenog lice, smatrae se da ona nema primedbi.
15.5.6. Dokazivanje
Dokazivanje je proces utvrivanja postojanja i izgleda, odnosno sadraja i

tanosti, odreenih injenica i okolnosti. Ono se vri uz pomo drugih injenica
koje se nazivaju dokazima. Sledi da je dokaz injenica kojom se dokazuje
postojanje ili nepostojanje, odnosno izgled, one injenice koja je sporna i koja
100
se utvruje, koja je predmet dokazivanja. Otud bi bilo potrebno razlikovati

dokaz (probatio) od dokaznog sredswa (media probandi), kao nosioca ili izvora
dokaza.
Meutim, to razlikovanje nije jednostavno, pa se obino dokazu daje znaenje

sredstva za utvrivanje injenica i on time izjednaava sa dokaznim sredstvima.
To ini i ZUP. Kao dokaz i dokazno sredstvo u upravnom postupku moe se
upotrebiti svaka injenica na osnovu koje je mogue proveriti odreenu drugu
injenicu ili okolnost koja je bitna za donoenje odluke. Prema ZUP-u, kao
dokaz mogu da se upotrebe sva podesna sredstva, kao to su: isprave, iskazi
svedoka, nalazi i miljenja vetaka, uviaj i druga sredstva.
O tome da li neku injenicu treba dokazivati ili ne odluuje slubeno lice koje
vodi postupak. Ne treba dokazivati injenice koje su notorne (optepoznate),
kao ni one injenice ije postojanje zakon pretpostavlja (pravne ili zakonske
pretpostavke). Poto zakonske pretpostavke mogu biti oborive i neoborive,
doputeno je dokazivati nepostojanje oborivih pretpostavki (mogu se obarati
drugim dokazima).
Dokazivanje se vri pred organom koji vodi postupak, a ako je to neizvodljivo,
povezano sa nesrazmernim trokovima ili velikim gubitkom vremena,
dokazivanje se moe vriti i pred zamoljenim organom.
15.5.6.1. Isprave, uverenja, svedoci, izjave stranaka, vetaenje i uvidjaj
Isprave i uverenja. U irem smislu isprava je svaki predmet na kom je vidno
zabeleeno neto to moe posluiti utvrivanju postojanja neke injenice. U
uem smislu, pod ispravama se podrazumevaju pismena, a isprave se dele na
javne i privatne.
Javne isprave izdaju u propisanom obliku dravni organi i imaoci javni
ovlaenja. Sa javnim ispravama su izjednaene mikrofilmske kopije isprava,
kao i reprodukcije tih kopija. Za javne isprave vai pretpostavka njihove
istinitosti, s tim to se mogu pobijati. One poseduju dokaznu vrednost ako su
bez spoljnih nedostataka, a slubenom licu je dato pravo da ocenjuje da li je
umanjena dokazna vrednost javne isprave na kojoj je neto precrtavano, brisano,
i slino.
Privatne isprave izdaju privatna lica i nedravne organizacije van vrenja
javnih ovlaenja. Na primer, to mogu biti ugovori, testamenti, priznanice,
poslovne knjige i slino. Za ove isprave nema pretpostavke istinitosti i slubeno
lice slobodno ocenjuje njihovu dokaznu snagu.
101
Isprave podnose stranke ili ih pribavlja organ pred kojim se vodi postupak. Ako
se isprava nalazi kod protivne strane, slubeno lice je ovlaeno da je pozove
kako bi podnela ispravu. Sve isprave, ako neto drugo nije utvreno zakonom,
mogu da se podnose u originalu, overenom prepisu ili obinom prepisu, a
slubeno lice utvruje da li je prepis veran originalu. Strane javne isprave imaju
istu dokaznu vrednost kao i domae javne isprave, a vae pod uslovom
uzajamnosti.
Uverenja su posebna vrsta isprava, odnosno dokumentarne isprave kojima se ne
zasniva pravni odnos, ve se potvruje njegovo postojanje. Razlikuju se
uverenja koja izdaju organi o injenicama o kojima vode slubenu evidenciju od
onih uverenja koje izdaju o injenicama o kojima ne vode slubenu evidenciju.
Prva vrsta uverenja ima znaaj javnih isprava. Izdaju se na usmeni zahtev
stranke i po pravilu istog dana, a najdocnije u roku od petnaest dana od dana
podnoenja zahteva. Druga vrsta uverenja ne obavezuje organ kom je
podnesena, tako da on moe ponovo utvrivati injenice navedene u uverenju
(na primer, uverenje o prihodima po lanu domainstva). Rok za izdavanje ove
druge vrste uverenja iznosi trideset dana.
Svedoci. Svedok u upravnom postupku moe biti svako lice koje je bilo
sposobno da opazi injenicu o kojoj treba da svedoi i koje je u stanju da to
svoje opaanje saopti. Jedino ne moe biti svedok slubeno lice koje vodi
postupak. Svedoci se dele na neposredne svedoke i svedoke po uvenju
(ovima drugima je podatak prenet od nekog drugog lica). Godine svedoka nisu
od presudnog znaaja, a organu pred kojim se vodi postupak ostavljeno je da
ceni da li su deca odreenog uzrasta sposobna da opaze i reprodukuju odreene
injenice.
ZUP propisuje dunost svedoenja i sankcije za svedoka koji se ne odazove

pozivu ili se udalji pre zavretka sa mesta gde treba da svedoi. On moe biti
prinudno doveden i obavezan da snosi trokove dovoenja, kao i novano
kanjen. Svedok koji doe na poziv, pa odbije da svedoi, moe se novano
kazniti, a novana kazna moe se jo jednom izrei ako posle prve kazne i dalje
odbija da svedoi. Svedoku koji opravda izostanak ponitava se zakljuak o
novanoj kazni, kao i onom svedoku koji posle izricanja kazne pristane da
svedoi.
Ne moe se kao svedok ispitati lice koje bi svojim iskazom povredilo dunost
uvanja dravne, vojne ili slubene tajne, sve dok ga nadleni organ ne oslobodi
te dunosti.
Svedok moe uskratiti svedoenje u sledeim sluajevima:
102
- ako bi svojim odgovorom izloio tekoj sramoti, znatnoj imovinskoj teti ili
krivinom gonjenju samog sebe, srodnika po krvi u pravoj liniji i u
pobonoj do treeg stepena, branog druga, staraoca ili usvojioca;
- ako bi svojim odgovorom povredio dunost uvanja poslovne, profesionalne,
umetnike ili naune tajne;
- o onome to mu je stranka poverila kao svom punomoniku;
- o onome to mu je stranka ispovedila kao svom verskom ispovedniku.
Sasluavanje svedoka vri se pojedinano, odnosno bez prisustva svedoka koji

e docnije svedoiti, a svedok se ne sme udaljiti bez dozvole slubenog lica.
Ako se iskazi dva svedoka ne slau, slubeno lice ih moe suoiti (suoavanje
je zajedniko ispitivanje dva svedoka povodom njihovih vedatih izjava koje se
ne slau. Svedok koji ne moe doi zbog bolesti ili telesne nesposobnosti, moe
biti sasluan u stanu ili ustanovi u kojoj se nalazi.
Svedoenje zapoinje upozoravanjem svedoka na dunost da govore istinu i da
nita ne preuti i predoavanjem posledica davanja lanog iskaza. Zatim se od
njega uzimaju lini podaci i pouava se na koja pitanja moe da uskrati
odgovore, pa mu se postavljaju pitanja o samom predmetu i poziva se da iznese
ta mu je poznato i otkud mu je to poznato. Posle davanja iskaza, slubeno lice
moe odluiti da svedok poloi zakletvu.
Iizjave stranaka. Usmene izjave stranaka mogu se uzeti kao dokaz za
utvrivanje pojedinih injenica o kojima ne postoje neposredni dokazi.
Verodostojnost izjave stranke ceni se u sklopu njenog celokupnog izjanjavanja
u postupku, a pre uzimanja izjave stranka se upozorava na krivinu i
materijalnu odgovornost zbog davanja lane izjave. Izjava stranke ima
drugorazredan znaaj kao dokazno sredstvo (zbog pristrasnosti stranaka).
Vetaenje.Vetak je lice koje na osnovu svog strunog znanja daje struno
miljenje i/ili struni nalaz od znaaja za utvrivanje ili ocenu neke injenice
koja je vana za reavanje upravne stvari. Vetaenje se koristi kada je potrebno
struno znanje kojim ne raspolae slubeno lice, s tim to predmet vetaenja
ne moe biti pravno pitanje, jer o takvim pitanjima slubeno lice mora da ima
znanja. Vetak se ne angauje ako bi dokazivanje putem vetaenja bilo
nesrazmerno skupo prema znaaju ili vrednosti predmeta, izuzev ako stranka i
tada to zahteva i pristaje da snosi trokove vetaenja.
Slubeno lice, po slubenoj dunosti ili na predlog stranke, odreuje jednog ili
dva ili vie vetaka u sloenijim stvarima. Za vetaka moe biti odreeno svako
lice koje ima potrebnu strunu spremu, a prvenstveno se odreuju lica koja su
posebno ovlaena za davanje strunih miljenja o pitanjima odgovarajue
struke (tzv. stalni vetaci, komisije strunih organizacija, zavodi za vetaenja i
sl.). Za vetaka se ne moe da odredi lice koje po zakonu ne moe biti svedok,
to jest slubeno lice koje uestvuje u postupku i lice koje bi povredilo dunost
103
uvanja dravne, vojne ili slubene tajne. Lice koje je preoptereeno tim
poslom i lice koje smatra da ne bi bilo nepristrasno u konkretnom sluaju, mogu
traiti oslobaanje od dunosti vetaenja (iz istih onih razloga kao i svedok). I
stranka moe da trai izuzee vetaka, a duna je da uini verovatnih okolnosti
koje dovode u pitanje njegovo struno znanje ili nepristrasnost. Vetak koji
neopravdano izostane na poziv za vetaenje, ili koji uskrati vetaenje, moe
se novano kazniti i moe mu se odrediti da snosi zbog toga nastale trokove u
postupku.
Poto vetak izloi svoj nalaz i miljenje, stranka i slubeno lice mogu mu
postavljati pitanja i traiti objanjenja. Ako njegov nalaz i miljenje nisu jasni
ili su nepotpuni, kao i kada se miljenja i nalazi dva vetaka bitno razlikuju ili
se pojavi sumnja u tanost njihovih miljenja i nalaza, vetaenje moe da se
ponovi sa istim ili drugim vetacima, a moe da se zatrai i vetaenje od
naune ili strune organizacije.
Nalaz vetaka odnosi se na utvrivanje neke injenice i njen izgled (na primer,
sastav neke tenosti, utvrivanje nekog oboljenja), a miljenje na znaaj te
injenice i njen uticaj na neku stvar (na primer, da li je odreena tenost opasna
po ljudsko zdravlje, da li odreeno oboljenje utie na smanjenje radne
sposobnosti lica). Nalaz i miljenje najee idu zajedno.
Tumai. Tumai su struna lica koja pomau slubenom licu u optenju sa
uesnicima postupka koji ne znaju jezik na kom se vodi postupak ili koji zbog
fizikih nedostataka ne mogu da neposredno opte u postupku (gluvonema
lica). Uloga tumaa je da prevode, odnosno da omogue komunikaciju, i oni ne
daju svoj iskaz ili miljenje. Na tumae se shodno primenjuju odredbe ZUP-a
koje se odnose na vetake.
Uviaj. Kao posebno dokazno sredstvo, uviaj se sastoji u utvrivanju vanih
injenica za reavanje upravne stvari putem neposrednog opaanja slubenog
lica koje vodi postupak. Predmet uviaja mogu biti stvari, mesta (lokaliteti) i
iva bia. Po pravilu, uviaj se obavlja u seditu organa za stvari koje se mogu
doneti, a kad su u pitanju lokaliteti i nepokretnosti na licu mesta.
Stranke imaju pravo da prisustvuju uviaju, a vlasnik ili dralac stvari, prostora
ili zemljita koji se imaju razgledati, duan je da dopusti vrenje uviaja. Ako
on to odbije, moe se kazniti kao i svedok koji uskrati svedoenje. teta koja se
pri uviaju nanese vlasniku ili draocu stvari naknauje se, a zakljuak o tome
donosi organ.
15.5.6.2. Obezbeenje dokaza

Obezbeenje dokaza je mera koja se preduzima kada postoji opravdana
bojazanost da se neki dokaz nee moi docnije izvesti ili da e to biti oteano.
Takav se dokaz moe izvesti u svakom stadijumu postupka, pa i pre nego to je
104
upravni postupak pokrenut. Radi se o stvarima iji je vek trajanja ogranien, ili
o licima koja treba da budu sasluana,a putuju u inostranstvo, teko su bolesna i
slino.
Obezbeenje dokaza se vri po slubenoj dunosti, a na predlog stranke ili

zainteresovanog lica koje u datoj stvari ima pravni interes. Organ uprave koji
vodi postupak donosi poseban zakljuak o obezbeenju dokaza, a kada upravni
postupak jo nije pokrenut, zakljuak donosi organ na ijem se podruju nalaze
stvar ili lice.
15.6. Reenje
15.6.1. Pojam i donosilac reenja
Reenje je naziv za upravni akt u kom je sadrana odluka o upravnoj stvari,

odnosno predmetu upravnog postupka. Svako reenje se formalno oznaava kao
takvo, s tim to posebnim propisima mogu biti utvreni i drugi nazivi
(odobrenje, dozvola, saglasnost, nareenje).
Donoenje reenja je najvaniji deo postupka i rezultat itavog procesa

reavanja upravne stvari. Ono se donosi na osnovu odlunih injenica koje su
utvrene u postupku, a njemu prethodi dokazni postupak koji se vodi radi
utvrivanja tih injenica. Zatim se na utvreno injenino stanje primenjuju
odgovarajui pravni propisi, to jest vri se pravna kvalifikacija injenica da bi
se formulisalo pojedinano pravno pravilo za ponaanje stranke u datoj
situaciji. Reenjem se utvruje da li subjektu pripada neko pravo ili obaveza i u
kom obimu.
Reenje donosi organ koji je stvarno i mesno nadlean za reavanje upravne

stvari, bilo samostalno ili uz uee drugog, odnosno drugih organa (sloena
reenja). Ako reava kolegijalni organ, on moe reavati ako je prisutno vie od
polovine njegovih lanova, a reenje se donosi veinom glasova prisutnih ili
kvalifikovanom veinom kada je ona posebnim propisom predviena.
15.6.2. Oblik i sastavni delovi reenja
Osnovno pravilo je da reenja imaju pismeni oblik, a samo uzuzetno usmeni

oblik (kada se radi o preduzimanju izuzetno hiznih mera radi obezbeenja
javnog reda i bezbednosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po ivot i
zdravlje ljudi i imovine). Kod usmenih reenja vai i pravilo da se njihovo
izvrenenje nareuje odmah, i to je sluaj kada se vodi skraeni postupak u
javnom interesu. Organ koji je doneo usmeno reenje duan je da ga izda
stranci u pismenom obliku u roku od osam dana, kada ona to zahteva.
105
Pismeno reenje sadri: uvod, dispozitiv, obrazloenje, uputstvo o pravnom

leku, naziv organa, broj i datum reenja, potpis slubenog lica i peat. Kada se
reenja obrauju mehanografski, umesto potpisa i peata mogu da sadre
faksimil. Peat nije bitni sastavni deo upravnog akta. Reenje potpisuje
slubeno lice koje ga donosi, a ako ga je doneo kolegijalni organ
predsedavajui ili drugo lice odreeno aktom tog organa. Ako reenje potpie
neovlaeno lice, to je razlog za ponavljanje upravnog postupka.
Uvod reenja sadri naziv organa koji donosi reenje, propis o nadlenosti tog
organa, ime stranke i njenog zakonskog zastupnika ili punomonika ako ga ima
i kratko oznaenje predmeta postupka. Ako su u donoenju reenja uestvovala
dva ili vie organa (sloena reenja), navode se nazivi tih organa i da li je data
njihova saglasnost ili miljenje. Kada je reavao kolegijalni organ, u uvodu se
oznaava dan sednice na kojoj je stvar reena.
Dispozitivom se resava o predmetu u celini i o svim zahtevima stranaka o

kojima u toku postupka nije posebno reeno. Od tog pravila postoje izuzeci kod
tzv. deliminih i dopunskih reenja, o kojima e biti posebno rei. Dispozitiv
mora da bude kratak i odreen, a kad je to potrebno moe se podeliti u vie
taaka (po pravilu, to e biti kada je zahtev uvaen ili kada ima vie zahteva). U
dispozitivu se reava i o trokovima postupka, ili se istie da e o trokovima
biti reeno posebnim zakljukom. Kada se reenjem nalae izvrenje neke
radnje, u dispozitivu se odreuje rok za izvrenje. Takoe, ako alba nema
odlono dejstvo, u dispozitivu se to mora navesti.
Obrazloenje sadri kratko izlaganje zahteva stranke, utvreno injenino
stanje, razloge koji su bili odluni za uvaavanje ili neuvaavanje zahteva,
pravne propise i razloge koji upuuju na reenje stvari dato u dispozitivu. Kada
alba nema odgodno dejstvo, obrazloenje sadri i pozivanje na propis kojim je
to utvreno. Ako je reavano po slobodnoj oceni, u obraloenju se navodi propis
koji na to ovlauje i navode se razlozi kojima se organ rukovodio. Postoji i
varijanta uproenog obrazloenja koje je doputeno u jednostavnim upravnim
stvarima, a to su one u kojime je uestvovala samo jedna stranka i njen se
zahtev uvaava, kao i one u kojima je uestvovalo dve ili vie stranaka a one ne
prigovaraju postavljenom zahtevu kom se reenjem udovoljava. Takvo reenje
sadri naznaenje zahteva stranke i na osnovu kojih propisa je reeno, a reenja
s takvim obrazloenjem se obino izdaju na propisanim obrascima.
Uputstvo o pravnom leku predstavlja obavetenje stranci o tome da li moe da

protiv reenja izjavi albu ili pokrene upravni spor ili drugi postupak pred
sudom. Ako moe da se izjavi alba, navodi se kome se ona izjavljuje, u kom
106
roku, u koliko primeraka i sa koliko takse. Ako uputstvo o pravnom leku

izostane, stranka moe postupiti po zakonu ili traiti od organa da u roku od
osam dana dopuni reenje, i tada e rokovi poeti da teku od dana dostavljanja
dopunjenog reenja.
Jo je vano uoiti da postoje odreeni izuzeci od optih pravila o reenju, i to

su:
- jedno reenje u odnosu na vei broj lica (donosi se kada je dolo do spajanja
vie stvari u jedan postupak, u dispozitivu se navode sva lica, a u
obrazloenju izlau razlozi koji se na svako od njih odnose);
- jedno reenje u odnosu na vie lica koja nisu poznata (to je tzv. generalni
upravni akt, koji sadri takve podatke da se iz njih moe videti na koja se
lica odnosi i u emu se sastoji njihova obaveza);
- reenje u obliku zabeleke na spisu predmeta (donosi se u stvarima manjeg

znaaja u kojima je angaovan privatni interes, koje se reavaju lako i brzo i
esto se pojavljuju, a postupak je pokrenut po zahtevu stranke i sleduje mu
pozitivno reenje za koje su razlozi oigledni);
- usmena reenja (lan 204. ZUP, o tome je ve bilo reo);
- kao izuzeci od optih pravila o reenju mogu se tretirati jo delimino,

dopunsko i privremeno reenje.
15.6.3. Delimino, dopunsko i privremeno reenje
Delimino reenje se donosi u sluaju kada se reava o vie pitanja, a samo su

neka od njih sazrela za reavanje i celishodno je da se o njima rei posebno. U
pogledu pravnih sredstava i izvrenja, delimino reenje se smatra kao
samostalno reenje. O pitanjima koja nisu njime reena natavlja se postupak.
Dopunsko reenje se donosi onda kada organ u prvom reenju nije odluio o
svim pitanjima predmeta postupka. Takvo reenje se donosi po slubenoj
dunosti ili po predlogu stranke i to kao posebno reenje o preostalim pitanjima.
107
I ono se smatra samostalnim reenjem, a njegova razlika od deliminog reenja

je u tome to je ovde proputeno da se dolui o nekim pitanjima koja su inae
bila zrela za reavanje.
Privremeno reenje se donosi onda kada je pre re zavretka upravnog postupka

potrebno privremeno urediti sporna pitanja i odnose. Ono se donosi na osnovu
podataka koji u tom trenutku postoje i na njemu se oznaava da je privremeno.
Kasnijim reenjem, privremeno reenje se ukida, a ono ima karakter
samostalnog reenja u pogledu pravnih sredstava i izvrenja (na primer,
odreivanje akontacionog iznosa penzije ili poreza). Dakle, kao razlozi za
donoenje privremenog reenja mogu biti oni koji spadaju u sferu privatnog
interesa (penzija), kao i oni koji ine javni interes (porez).
15.6.4. Rok za izdavanje reenja
Kada nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak (tj. kada se moe voditi
skraeni postupak), kao i u sluajevima kada nema drugih razloga za odlaganje,
rok za izdavanje reenja iznosi jedan mesec od dana predaje zahteva stranke ili
od dana pokretanja postupka po slubenoj dunosti. U ostalim sluajevima rok
za izdavanje reenja iznosi dva meseca. Postoje i krai i dui rokovi utvreni
posebnim zakonima i drugim propisima (na primer, sedam ili 15 dana).
Ako reenje protiv kog je doputena alba nije doneto i dostavljeno stranci u
propisanom roku, stranka ima pravo na albu kao da je njen zahtev odbijen, a
ako alba nije doputena stranka moe pokrenuti upravni spor. To je oblik
utanja administracije". Navedena prava moe koristiti samo stranka po ijem
je zahtevu pokrenut postupak, kao i ona u ijem je interesu pokrenut postupak
po slubenoj dunosti. Protivna strana to pravo ne moe da koristi. Ovde se radi
o kombinovanju jedne pravne fikcije (uzima se da je stvar reena) i jedne
neoborive pretpostavke (uzima se da je stvar negativno reena). Izuzetno,
utanje administracije" moe da ima znaaj pozitivne pretpostavke, tj. uzima
se da je organ reio pozitivno, a to je sluaj samo onda kada zakon to izriito
predvia.
15.6.5. Ispravljanje greaka u reenju
Tehnike greke sadrane u reenju mogu se ispraviti u svako vreme, a to su

greke u imenima i brojevima, pisanju i raunanju i druge oigledne netanosti.
Ispravka u takvom sluaju proizvodi dejstvo unazad, tj. od dana od kog je
reenje, a o ispravci se donosi poseban zakljuak. Ispravka se upisuje u izvronik
reenja i, ako je to mogue, u sve overene prepise reenja. Protiv zakljuka o
ispravci moe se izjaviti posebna alba, ali se njome ne moe napadati i glavna
stvar.
15.7. Zakljuak, pojam i vrste
Za razliku od reenja kao upravnog akta kojim se odluuje o stvari koja je

predmet upravnog postupka, zakljukom se ureuju procesnopravna pitanja, tj.
ona pitanja koja se tiu postupka. Na primer, zakljukom se odluuje o spajanju
108
vie stvari u jedan postupak, izuzeu slubenog lica, prekidanju postupka radi
reavanja prethodnog pitanja itd. Zatim, zakljukom se odluuje o pitanjima
koja se ne reavaju u reenju zato to su sporedna. Pojedini zakljuci mogu biti
veoma znaajni (na primer, takav je zakljuak o odbacivanju zahteva za
pokretanje postupka ili o obustavljanju postupka ili o poravnanju). Takvi
zakljuci imaju karakter svojevrsnih procesnih reenja.
Zakljuke donosi slubeno lice koje vri onu radnju postupka pri kojoj se
pojavilo pitanje koje treba reiti zakljukom. Zakljuak moe da sadri i rok
kada se njime nalae izvrenje neke radnje. Pravilo je da se zakljuci donose i
saoptavaju usmeno, a u pismenom obliku se izdaju na zahtev lica koje moe da
izjavi albu protiv zakljuka ili da na osnovu njega trai izvrenje.
Protiv zakljuka je doputenja posebna alba samo kada je to zakonom izriito
predvieno i u takvim sluajevima zakljuak mora biti obrazloen i sadravati
uputstvo o pravu na albu. Rokovi, nain reavanja i organi za reavanje po
albi na zakljuak isti su kao u sluaju albe na reenje. Pravilo je da alba ne
odlae izvrenje zakljuka, osim kad je zakonom ili samim zakljukom
drugaije odreeno.
Oni zakljuci kod kojih nema mesta posebnoj albi, mogu da se pobijaju
albom na reenje, izuzev u nekoliko sluajeva gde je alba na zakljuak
apsolutno iskljuena (na primer, izuzee slubenog lica).
16. alba
16.0. Pojam i vrste pravnih sredstava
Pravna sredstva su procesne radnje kojima se omoguava pobijanje nepravilnih

i nezakonitih akata donetih u upravnom postupku. Osnovna podela pravnih
sredstava je na redovna i vanredna, a kriterijum za tu podelu izveden je prema
momentu u kom se mogu koristiti, razlozima i mogunostima za njihovo
korienje.
Redovna pravna sredstva su ona koju su uobiajna kao mogunost osporavanja

upravnog akta pre nego to on postane konaan. Postupak po njima je albeni i
redovna je faza upravnog postupka. Jedino redovno pravno sredstvo u
upravnom postupku jeste alba. Rokovi za njeno korienje su kratki i ona po
pravilu ima odlono dejstvo, a u naelu moe se ulagati zbog bilo koje povrede
materijalnih ili procesnih zakona.
Vanredna pravna sredstva se koriste protiv konanih, izvrnih i pravnosnanih

upravnih akata, tj. protiv akata koji se ne mogu osporavati albom. Po pravilu,
vanredna pravna sredstva nemaju odlono dejstvo. U izvesnom smislu,
postupak po njima je novi postupak i slui vanrednoj kontroli upravnog akta.
109
Ulau se zbog teih povreda zakona i rokovi za njihovo korienje su dui (u

odnosu na rokove za albu). Ima ih est: ponavljanje postupka, menjanje i
ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom, ponitavanje i ukidanje po
osnovu slubenog nadzora, ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja uz
pristanak ili po zahtevu stranke, vanredno ukidanje, i oglaavanje reenja
nitavim.
Napomena: U upravnom postupku koristi se pojam pravna sredstva, a ne pravni

lekovi kako se to ini u sudskim postupcima.
16.1. Pravo albe
Kao jedno od temeljnih prava koje slui obezbeenju pravnog poloaja graana
i zatiti njihovih prava u odnosima sa dravnim organima, a time i ostvarenju
procesne strane principa vladavine prava, pravo na albu je garantovano
osnovnim meunarodnim dokumentima o ljudskim pravima, kao i naim
Ustavom. albom se ostvaruje redovna upravna kontrola uprave u okviru
drugostepenog ili albenog upravnog postupka. Sa stanovita alioca, ona je
pravni lek koji omoguava preispitivanje prvostepenog upravnog akta kojim
alilac nije zadovoljan.
Osnovno pravilo je da se alba moe koristiti (samo) protiv svih prvostepenih

reenja i to pravilo daje osnov u upravnom postupku. Naglaavanje da se alba
moe koristiti samo protiv prvostepenih reenja ima smisao da istakne to da
alba nije mogua protiv drugostepenih reenja, jer bi se time uvela trostepenost
u upravnom postupku koju ZUP izriito onemoguava.
Pravo na albu ipak nije apsolutno pravo, jer postoje stvari u kojima je alba
iskljuena. Takvi sluajevi imaju rang izuzetka, pa je alba iskljuena samo
kada je to izriito predvieno zakonom, i to pod uslovom da je u takvim
sluajevima obezbeen drugi vid pravne zatite. Kljuni razlog na kom se
temelje sluajevi iskljuenja prava na albu jeste taj da je u prvom stepenu se
reavao hijerarhijski najvii organ, iznad kog nema vieg organa koji bi
kontrolisao njegov upravni rad. Dodatni razlog je procena zakonodavca da je u
nekim upravnim stvarima dovoljan jedan stepen.
Otud je alba iskljuena:

- ako nema drugostepenog organa koji bi reavao po albi (odnosi se na
prvostepena reenja ministarstava i samostalnih republikih organizacija), s
110
tim to tu alba moe da se izuzetno koristi ako je to izriito predvieno

zakonom ili se radi o upravnim stvarima u kojima je iskljuen upravni spor;
- apsolutno je iskljuena protiv reenja Vlade, Narodne skuptine i

predsednika Republike; i
- u pojedinim vrstama upravnih stvari, kad je to posebnim zakonom izrilito

predvieno.
albu mogu podenti:

- stranke;
- lica koja nisu uestvovala u prvostepenom postupku a trebalo je da

uestvuju kao stranke;
- trea zainteresovana lica radi zatite svojih prava i interesa, ukoliko su imala
pravo da uestvuju u prvostepenom postupku, bez obzira da li su
uestvovala ili ne;
- svedoci, vetaci i tumai u pogledu onog dela reenja koji se tie njih
(trokovi, nagrade i sl.); i
- javni tuilac, pravobranilac i drugi dravni organi kada su zakonom

ovlaeni, i to protiv reenja kojima je povreen zakon u korist pojedinca ili
pravnog lica a na tetu javnog interesa.
16.2. Nadlenost za reavanje o albi
Pravilo je da o albi uvek reava drugostepeni organ, a ne organ koji je reavao
u prvom stepenu. Kada je u prvom stepenu reavalo ministarstvo, a albaje
izuzetno doputena, onda e o njoj reavati Vlada. O albi na prvostepeno
reenje organa u sastavu ministarstva reava ministar. O albi na prvostepeno
reenje podrune jedinice dravnog organa uprave reava ministar, direktor
organa u sastavu ili direktor posebne republike organizacje.
O albi na prvostepena reenja imalaca javnih ovlaenja reava (prema
nadlenosti za odgovarajuu upravnu oblast) ministar, odnosno direktor organa
u sastavu ili posebne organizacije, ako zakonom nije drugaije odreeno (na
primer, da o albi reava upravni okrug). O albi protiv reenja optinske,
111
gradske i pokrajinske uprave, donetog u njihovom izvornom delokrugu, reava

njihov izvrni organ (Pokrajinska Vlada, odosno optinsko ili gradsko vee).
16.3. Rok za albu
Opti rok za albu je petnaest dana od dana dostavljanja reenja aliocu, ako
posebnim zakonom nije odreen dui ili krai rok za albu. Kada se alba ne
izjavi u roku, reenje e postati konano i izvrno, ali u isto vreme i
pravnosnano, jer se upravni spor ne moe voditi ako alba nije bila izjavljena.
Tada stranci ostaje kao jedina mogunost da trai povraaj u preanje stanje.
Kod utanja administracije" rok za albu je dilatoran, odnosno poinje tei
poto proe rok za donoenje reenja.
16.4. Pravno dejstvo
alba ima dvostruko pravno dejstvo: devolutivno i suspenzivno.
Devolutivno dejstvo albe znai da se reavanje po albi i u upravnoj stvari

povodom koje je ona izjavljena prenosi na drugostepeni organ, tj. da
prvostepeni organ ne moe vie da reava u istoj upravnoj stvari. Drugostepeni
organ e sada imati sva ona ovlaenja i dunosti u vezi sa reavanjem upravne
stvari koje je do albe imao prvostepeni organ. To, naravno, ne znai da i
prvostepeni organ nee uestvovati u postupku po albi, ali on nee biti
ovlaen da rei albu i okona upravnu stvar.
Suspenzivno dejstvo albe znai da se ulaganjem albe odlae izvrenje reenja

dok drugostepeni organ ne donese reenje i dostavi ga stranci. To dejstvo nije
apsolutno, odnosno podrazumev izuzetke prema kojima se reenje moe izvriti
i pre nego to se odlui o albi, odnosno u kojima alba nema odgodno dejstvo.
To e biti kada zakon izriito predvia da alba nema odgodno dejstvo, zatim u
sluaju preduzimanja hitnih mera, kao i kada bi nekoj od stranaka
(viestranake stvari) bila nanete teta koja se ne bi mogla popraviti.
16.5. Sadrina albe
U ZUP-u je propisan minimum obavezne sadrine albe, tako da u njoj treba da

budu navedeni podaci o reenju koje se pobija (naziv organa koji je to reenje
doneo, broj i datum reenja). Uz to, obavezno je i dovoljno da alilac iznese u
kom je pogledu nezadovoljan reenjem, a albu ne mora posebno da obrazlae.
U albi mogu da se iznose nove injenice i novi dokazi, ali je tada alilac duan
da obrazloi zbog ega ih nije izneo u prvostepenom postupku. Ako je u pitanju
112
upravni postupak sa dve ili vie stranaka koje imaju suprotne interese, alilac
koji iznosi nove injenice i dokaze duan je da priloi onoliko prepisa albe
koliko ima takvih stranaka. alba se dostavlja svakoj takvoj stranci od strane
organa i ostavlja joj se rok u kome ona treba da se izjasni, a taj rok ne moe biti
krai od osam ni dui od petnaest dana.
alba moe da se podnosi pismeno ili usmeni na zapisnik. Izjavljuje se

drugostepenom organu, a predaje prvostepenom. Ako je alba neposredno
predata drugostepenom organu, on je vraa prvostepenom. alba se predaje
neposredno ili upuuje potom. Kada je alba upuena potom smatra se
predatom onog dana kada stigne organu (obino pismo), odnosno danom
predaje poti (preporueno pismo).
16.6. Rad prvostepenog organa po albi
Poto primi albu, prvostepeni organ najpre ispituje njenu formalnu stranu, tj.
da li je doputena, blagovremena i izjavljena od ovlaenog lica. Ako neto od
toga nije uredno, odbacie albu svojim zakljukom. Protiv tog zakljuka je
doputena alba, pa ako je ona opravdana, uzee se u rad i osnovna alba koja je
bila odbaena.
Zatim, prvostepeni organ moe da nae da je alba osnovana, pa ako nije

potreban nov ispitni postupak, on moe da stvar rei drugije i da svojim
reenjem zameni pobijano reenje. I protiv novog reenja stranka ima pravo
albe.
Dalje, prvostepeni organ moe dopuniti svoj raniji postupak ako povodom albe
nae da je isti bio nepotpun, kao i kada stranka u albi iznese nove injenice i
dokaze. Potom, on moe da u granicama zahteva stranke rei stvar drugaije i
da novim reenjem zameni pobijano reenje. I protiv novog reenja stranka ima
pravo albe.
Konano, kada je stranka traila da se sprovede poseban ispitni postupak, koji je

bio obavezan a nije sproveden, prvostepeni organ moe da taj postupak
sprovede i donese novo reenje.
Ako ne postupi ni po jednoj od izloenih solucija, prvostepeni organ e

neodlono albu sa svim spisima predmeta predati drugostepenom organu, a
najkasnije u roku od petnaest dana od dana prijema albe. Time e i odluivanje
po albi prei na drugostepeni organ (poee devolutivno dejstvo albe).
16.7. Reavanje drugostepenog organa po albi

113
Zapoinjanjem svog rada po albi, drugostepeni organ poinje da deluje i vri

svoja ovlaenja prema samoj upravnoj stvari, kao i prema stranci i
prvostepenom organu iji rad sada kontrolie. Drugostepeni organ, takoe,
najpre ispituj formalnu stranu albe (doputenost, blagovremenost, i da li je
podneta od strane ovlaenog lica) i povodom toga je moe odbaciti svojim
reenjem. Kada je alba formalno uredna, uzima se u reavanje i nakon njenog
razmatranja, drugostepeni organ moe trojako postupiti:
- odbiti albu ako je ona neosnovana (prvostepeno reenje je u svemu

pravilno, odnosno u postupku je bilo manjih nepravilnosti koje nisu uticale
na pravilno reenje stvari, ili obrazloenje reenja nije najbolje sastavljeno
ali su injenice i okolnosti korektno utvrene) ;
- ponititi prvostepeno reenje zbog bilo koje bitne povrede postupka, propisa
o nadlenosti, greaka u primeni materijalnog propisa ili greaka u oceni
celishodnosti. Tada moe postupiti na dva naina: vratiti stvar prvostepenom
organu na reavanje ili sam meritorno reiti stvar, to e zavisiti od njegove
procene ta je bre i ekonominije. Ako vraa stvar prvostepenom organu,
ukazae mu na nedostatke po kojima je prvostepeni organ duan da postupi
najdocnije u roku od trideset dana; ili
- izmeniti (preinaiti) prvostepeno reenje, odnosno reiti stvar drugaije ako

se cilj moe postii i drugim sredstvima koja su povoljna za stranku. Reenje
se moe izuztno izmeniti na tetu alioca, i to kada prvostepeno reenje
sadri nepravilnosti koje su razlog za njegovo ponitavanje i ukidanje po
pravu slubenog nadzora, odnosno za njegovo vanredno ukidanje i
oglaavanje nitavim.
Potrebno je razlikovati odbacivanje i odbijanje albe: ona se odbacuje zbog

formalnih nedostataka, a odbija kada je neosnovana. Izlazi da je odbacivanje vid
nemeritornog, a odbijanje vid meritornog odluivanja po albi. Kod odbacivanja
se ni ne ulazi u razloge albe (ona se odbacuje odmah - a limine), a kod
odbijanja se ona uzima u rad, ispituju njeni razlozi i utvruje da li ima osnova
za intervenciju prema prvostepenom reenju, pa ako nema, alba se odbija.
16.8. Forma i sadrina drugostepenog reenja

Na formu i sadrinu drugostepenog reenja shodno se primenjuju odredbe ZUP-
a o formi i sadrini prvostepenog reenja. Razlika je u tome to se u
drugostepenom reenju moraju oceniti i svi navodi albe.
16.9. alba kad prvostepeno reenje nije doneto

114
U sluaju utanja administracje, to jest kada prvostepeni organ ne donese

reenje u zakonskom roku i ne dostavi ga stranci (trideset ili ezdeset dana, ili
drugi zakonom odreeni rok), stranka izjavljuje albu kao da je njen zahtev
negativno reen (tj. kao da je donet odbijajui upravni akt). Procedura rada po
albi je u takvirn sluajevima neto drugaija. Drugostepeni organ najpre trai
od prvostepenog da mu saopti razloge za svoje proputanje roka. Ako je do
toga dolo iz opravdanih razloga ili iz razloga koje je skrivila stranka,
drugostepeni organ e odrediti novi rok prvostepenom organu za donoenje
reenja, koji ne moe biti dui od mesec dana. Meutim, ako su razlozi za
proputanje roka neopravdani, drugostepeni organ e zatraiti spise predmeta i
sam doneti reenje. I u ovom drugom sluaju postoji mogunost da drugostepeni
organ po izuzetku prepusti prvostepenom da sprovede postupak, ukoliko je to
bre i ekonominije, a zatim e sam da rei stvar. Takvo reenje drugostepenog
organa je konano i ne moe se pobijati albom.
Po izuzetku, koji mora biti izriito predvien zakonom, utanju administracije
moe biti dato suprotno znaenje, tj. uzima se kao da je organ uprave doneo
pozitivan upravni akt.
16.10. Rok za donoenje i dostavljanje drugostepenog reenja
Rokovi u drugostepenom postupku su kratki, tako da ZUP utvruje da
drugostepeni postupak treba da bude okonn to pre, a najdocnije u roku od dva
meseca od dana predaja albe, ako posebnim zakonom nije utvren krai rok.
Taj rok obuhvata i dostavljanje reenja stranci. Drugostepeni organ upuuje
svoje reenje sa spisima predmeta prvostepenom organu, a taj organ ga
dostavlja strankama u roku od osam dana od dana prijema spisa.
Stranka moe i da odustane od svoje albe sve do donoenja reenja po albi, a

u tom sluaju postupak se obustavlja zakljukom protiv kog nije doputena
alba, ali se moe voditi upravni spor.
17. Vanredna pravna sredstva

17.1. Ponavljanje postupka
Za ponavljanje postupka pretpostavka je postojanje konanog reenja, takvog
protiv kog se ne moe koristiti alba. Ponavljanje postupka moe se zahtevati iz
jedanaest razloga:
- kada se pojave nove injenice i dokazi koji mogu dovesti do drugaijeg
reenja;
- ako je reenje doneto na podlozil lane isprave, lanog iskaza svedoka ili
vetaka, ili je nastalo kao posledica dela kanjivog po krivinom zakonu;
115
- ako se reenje zasniva ma presudi donetoj u krivinom postupku i postupku

po privrednim prestupima, pa ta presuda bude ukinuta;
- ako su kao osnov reenja posluili neistiniti navodi stranke kojima je organ
bio doveden u zabludu;
- ako je reenje bilo zasnovano na odluci donetoj o prethodnom pitanju koje je
kasnije reeno bitno drugaije;
- ako je u postupku uestvovalo slubeno lice koje je po zakonu moralo biti
izuzeto;
- ako je u donoenju reenja uestvovalo slubeno lice koje nije bilo ovlaeno
za to;
- ako kolegijalni organ nije imao odgovarajui sastav ili za reenje nije glasala
potrebna veina;
- ako stranci nije data mogunost da uestvuje u postupku;
- ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu je to trebalo; i
- ako licu nije data zakonska mogunost da u postupku upotrebljava svoj jezik
i pismo.
Ponavljanje postupka vri se na zahtev stranke ili po slubenoj dunosti, kao i
na zahtev javnog tuioca. Ponavljanje postupka moe da se trai u odreenim
rokovima, pri emu subjektivnii rok iznosi mesec dana, a objektivni pet godina,
odnosno kod pojedinih razloga je taj rok i dui od pet godina. U sluaju
podnoenja predloga za ponavljanje postupka ne odlae se izvrenje pobijanog
reenja, osim ako o tome ne odlui organ pred kojim se odluuje o predlogu za
ponavljanje postupka. Poto zakljuak o dozvoli ponavljanja postupka bude
donet, on e imati automatsko suspenzivno dejstvo.
O ponavljanju postupka reava organ koji je doneo konano reenje (odluuje

po predlogu za ponavjanje postupka i sprovodi ponovni postupak). Ponavljaju
se radnje na koje se odnose razlozi za ponavljanje postupka. Reenje moe biti
dvojako, odnosno ishod ponovljenog postupka moe biti takav da ranije reenje
ostane na snazi ili da bude zamenjeno novim.
17.2. Menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom
Poto upravni spor bude pokrenut, organ protiv ijeg je reenja taj spor pokrenut
moe sve do zavretka spora da poniti ili izmeni svoje reenje iz razloga kojih
bi sud mogao ponititi takvo reenje, ali pod uslovom da se time ne vrea pravo
stranke ili treih lica. Dakle, ovo sredstvo moe da koristi sam organ - donosilac
konanog reenja, koji e tim inom obaviti samokontrolu i priznati
nezakonitost svog akta koji je tubom napadnut. Donosilac upravnog akta je
inae tuena strana u upravnom sporu i njemu sud dostavlja tubu na odgovor,
tako da on moe koristiti ovo sredstvo odmah po dobijanju tube. U praksi,
meutim, organi uprave ovo sredstvo veoma retko koriste.
116
Ako iskoristi ovo sredstvo i izmeni ili poniti svoje reenje, donosilac reenja je
duan da o tome obavesti sud i stranku. Potom e sud traiti od stranke da se
ona u roku od petnaest dana izjasni da li je zadovoljna novim aktom ili ostaje
pri tubi i u kom obimu. Ako stranka izjavi da je zadovoljna novim aktom, ili se
o tome ne izjasni u roku, sud e reenjem obustaviti voenje spora, a ako
stranka izjavi da nije zadovoljna novim aktom - sud nastavlja voenje upravnog
spora.
17.3. Ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora
Kod ovog sredstva se radi o vidu vanredne upravne kontrole koja se vri po
slubenoj dunosti, odnosno o posebnom pravu u okviru vrenja nadzornih
ovlaenja. Predmet ponitavanja i ukidanja je konano reenje, a
ponitavanjem se otklanjaju sve pravne posledice reenja u prolosti i
budunosti, dok se ukidanjem otklanjaju samo budua pravna dejstva reenja.
Ponitavanje je mogue u sledeih pet sluajeva:

- ako je reenje doneo stvarno nenadlean organ, a ne radi se o apsolutnoj
nenadlenosti (u pitanju je stvarna nenadlenost donosioca reenja, ali ne
radi se o stvari iz sudske nadlenosti, ni o stvari u kojoj uprava uopte ne
moe reavati);
- ako je u istoj stvari ranije doneto pravnosnano reenje kojim je stvar
drukije reena;
- ako je reenje doneo jedan organ bez saglasnosti, potvrde, odobrenja ili
miljenja drugog organa (sloena reenja);
- ako je reenje doneo mesno nenadlean organ, i;
- Ak oje reenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili druge
nedozvoljene radnje.
Dok se razlozi za ponitavanje ograniavaju na navedene teke povrede

procesnih zakona, dotle je ukidanje mogue kada je reenjem oigledno
povreen materijalni zakon, to znai da se kao razlog za ukidanje reenja moe
uzeti bilo koja oigledna povreda materijalnopravnih propisa.
Reenje moe da poniti i ukine drugostepeni organ, a ako takvog organa nema,
onda to pravo ima Vlada, a u teritorijalnim jedinicama njihov izvrni organ.
Reenje o ponitavanju donosi se po slubenoj dunosti, po zahtevu stranke ili
po zahtevu javnog tuioca, a reenje o ukidanju po slubenoj dunosti ili po
zahtevu javnog tuioca.
Reenje o ponitavanju moe se doneti u roku od jedne godine (ako ga je doneo

mesno nenadleni organ), odnosno u roku od pet godina (iz razloga navedenih
117
kao prva tri sluaja), odnosno bez obzira na rok (ako je reenje doneto kao
posledica prinude i drugih nedozvoljenih radnji). Za donoenje reenja o
ukidanju rok iznosi jednu godinu, raunajui od dana kada je reenje postalo
konano.
Protiv reenja o ponitavanju i ukidanju nije dozvoljena alba, ve se moe

neposredno pokrenuti upravni spor.
17.4. Ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja uz pristanak ili po zahtevu

stranke
Sutina ovog vanrednog pravog sredstva svodi se na mogunost vanrednog

naina samokontrole izdavaoca upravnog akta, tako da ovo sredstvo moe da
koristi jedino organ koji je done pravnosnano reenje. Ovim sredstvom se
odstupa od naela pravnosnanosti u interesu naela zakonitosti, a za njegovo
korienje bitna je i volja stranke (njen pristanak ili zahtev).
Predmet ukidanja i menjanja mogu biti reenja kojima je stranka stekla neko
pravo, kao i ona koja strankama utvruju neku obavezu. Donosilac reenja treba
najpre da oceni da li je pogreno primenjen materijalni zakon, ali se za ukidanje
ili izmenu reenja kojim je stranka stekla neko pravo trai da stranka pristane na
to ili da to zahteva, kao i da se time ne vreaju prava treih lica.
Pristanak stranke potreban je i za izmenu reenja na njenu tetu kada joj je

prvotnim reenjem utvrena neka obaveza. Svrha ukidanja i menjanja reenja je
da se ono uskladi sa materijalnim zakonom, to znai da se putem ovog
vanrednog sredstva ne moe reenje ukidati i menjati zbog povreda procesnih
pravila zakona.
Novo reenje ima pravno dejstvo samo za ubudue, dok se posledice koje je
reenje ve proizvelo ne otklanjaju. Donosi ga prvostepeni organ, a
drugostepeni samo kad je svojim reenjem meritorno odluio o upravnoj stvari.
Protiv novog reenja moe se izjaviti alba ako ga je doneo prvostepeni organ i
ako alba u toj stvari nije iskljuena.
17.5. Vanredno ukidanje
Vanredno ukidanje moe da se koristi protiv izvrnih reenja, a njegova je svrha

da se zatiti javni interes, odnosno sacuvaju zatiena javna dobra, koja bi
mogla biti ugroena izvrenjem reenja. Konkretnije, razlozi za vanredno
ukidanje mogu biti sadrani u potrebi otklanjanje tekih i neposrednih opasnosti
po ivot i zdravlje ljudi, po javnu bezbednost, javni mir, javni poredak i javni
moral, kao i potrebi otklanjanja poremeaja u privredi. Tu se radi o
118
promenjenim okolnostima koje su nastupile od momenta donoenja do

momenta okonanja izvrenja reenja, a koje su takve da izvrenja ine
necelishodnim, odnosno opasnim po zatiene javne interese.
Ovim sredstvom se reenje moe ukinuti u celni ili delimino . Koristi se

iskljuivo po slubenoj dunosti, odnosno na inicijativu nadlenih organa.
Za vanredno ukidanje nadlean je prvostepeni organ koji je doneo reenje. Isto

sredstvo moe koristiti i drugostepeni organ kao i Vlada. Protiv reenja o
ukidanju je doputena alba kada ga je odneo prvostepeni organ, a ako ga je
doneo drugostepeni organ ili Vlada, jedino je mogue voditi upravni spor.
Stranka koja zbog ukidanja reenja trpi tetu ima pravo na nalnadu tete, a o
njenom zahtevu reava sud u parninom postupku.
17.6. Oglaavanje reenja nitavim
Ovo vanredno sredstvo se koristi u sluajevima najteih povreda zakona, tako

da za njegovo korienje nema ni roka. Obino se koristi povodom odluivanja
o redovnim i vanrednim pravnim sredstvima, ali i u bilo kom kasnijem trenutku.
Nitavim moe da se oglasi reenje:
- koje je u upravnom postupku doneto o stvari iz sudske nadlenosti ili o drugoj

stvari koja se ne moe uopte reavati u upravnom postupku (apsolutna
stvarna nenadlenost);
- koje bi svojim izvrenjem moglo da prouzrokuje neko delo kanjivo po

krivinom zakonu;
- ije izvrenje nije mogue u pravnom ili faktikom smislu;
- koje je done organ bez prethodnog zahteva stranke, a takav je zahtev onavezan i
stranka nije naknadno pristala na to reenje;
- koje sadri nepravilnost koja je nekom izriitom zakonskom odredbom

predviena kao razlog nitavosti.
Osim po slubenoj dunosti, reenje se moe oglasiti nitavim po predlogu

stranke i javnog tuioca. Protiv reenja kojim se jedno reenje oglaava
nitavim, kao i protiv reenja kojim se odbija zahtev za takvo oglaavanje,
119
doputena je posebna alba, a ako nema organa koji bi reavao po albi, moe
se neposredno voditi upravni spor.
17.7. Pravne posledice ponitavanja i ukidanja
U sluaju ponitavanja i oglaavanja reenja nitavim dolazi i do ponitavanja

pravnih posledica koje je to reenje proizvelo od momenta njegovo donoenja.
To jest, ponitavanje i oglaavanje reenja nitavim deluju retoroaktivno.
Za razliku od toga, ukidanje reenja spreava samo dalje proizvoenje pravnih

posledica, odnosno deluje ubudue. To znai da ostaju na snazi ve proizvedene
posledice. Prema sudskoj praksi, reenje o ukidanju jednog reenja deluje od
dana u kome je stranci dostavljeno.
18. Izvrenje
18.1. Pojam i vrste izvrenja
Izvrenje je usaglaavanje injeninog sa normativnim stanjem i poslednja je

faza upravnog postupka u kojoj se sprovodi reenje u ivot. Zakonske odredbe o
izvrenju su odredbe o prinudnom putu izvrenja reenja, to znai da ako
stranka izvri obavezu u roku i dobrovoljno, nee ni doi do primene zakonskih
odredaba o izvrenju. Meutim, ako ona to ne uini, doi e do primene
zakonskih odredaba o izvrenju. S druge strane, prinudnog izvrenja uopte
nee biti kada je stranci upravnim aktom priznalo neko pravo, pa ona nee da ga
vri. Meutim, kada je jednoj stranci priznato neko pravo, a drugoj utvrena
korelativna obaveza, takvo reenje e ipak biti podobno za izvrenje prinudnim
putem.
Prema tome, za prinudno izvrenje podobna su samo reenja koja stranci

utvruju kakvu obavezu, odnosno injenje, proputanje ili trpljenje tue radnje,
pod uslovom da stranka u datom roku ne postupi po reenju. Da bi bio izvriv,
dispozitiv reenja mora biti precizan u pogledu utvrivanja obaveze, odnosno
injenja ili proputanja stranke. Konkretnije odreeno, obaveza stranke moe se
sastojati:
- u novanom davanju (na primer,plaanje poreza, takse, mesnog

samodoprinosa);
120
- u vrenju neke radnje (na primer, iseljenje, uklanjanje bespravnog

objekta);
- u uzdravanju od neke radnje (na primer, zabrana obavljanja

delatnosti ili gradnje objekta);
- u trpljenju neke radnje (na primer, promena granica graevinske

parcele),
- u predaji neke stvari (na primer, neispravnih namirnica ili oruja koje
se oduzima).
U zavisnosti od vrste obaveza utvrenih u dispozitivu reenja, izvrenje e se

sprovoditi ili po pravilima ZUP-a u upravnom postupku ili po pravilima Zakona
o izvrnom postupku, tj. u posebnom sudskom postupku. Tako dolazimo do dve
osnovne vrste izvrenja 1) administrativnog tzvrnja, koje se sporovdi po
pravilima ZUP-a i kojim se izvravaju novane obaveze, i 2) sudskog izvrsenja
koje se sprovodi po pravilima Zakona o izvrnom postupku i kojim se
izvravaju novane obaveze. Odstupanja od te podele su samo izuzetna, u tom
smislu to se administrativnim putem mogu izvriti odreene novane obaveze
u vidu tzv. administrativne zabrane na primanja iz radnog odnosa, po pristanku
izvrenika.
Lice prema kom se sprovodi izvrenje naziva se izvrenik, a stranka po ijem se
predlogu pristupa izvrenju naziva se trailac izvrenja. Inae, izvrenje se
sprovodi po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke. Ako se sprovodi po
slubenoj dunosti, u postupku izvrenja uestvuju organ koji sprovodi
izvrenje i izvrenik, a kada se sprovodi po predlogu stranke i ona se pojavljuje
kao trei uesnik postupka (trailac izvrenja).
18.2. Izvrni naslov
Kao osnov za izvrenje slui reenje, a osim njega to mogu biti zakljuak i
poravnanje. Kao zajedniki naziv za te akte koristi se pojam izvrni naslov,
odnosno izvrna isprava.
Da bi jedno reenje postalo podobno za prinudno izvrenje, ono treba da stekne

svojstvo izvrnosti. Kao to je ve reeno, to svojstvo imaju konana reenja,
kao i ona reenja ija izvrnost nastupa pre njihove konanosti, tj. kod kojih
alba nema odlono dejstvo. Konkretnije, prvostepeno reenje postaje izvrno
istekom roka za albu (ako alba nije izjavljena), dostavljanjem reenja stranci
(ako alba nije doputena ili ako je doputena a nema odlono dejstvo) i
dostavljanjem stranci reenja kojim se alba odbacuje ili odbija.
121
Drugostepeno reenje postaje izvrno kada se dostavi stranci. Vano je uoiti

jo neto: ako je u reenju stranci dat rok za izvrenje (tzv. paricioni rok), onda
e reenje postati izvrno tek istekom tog roka, a ako rok nije u reenju odreen,
onda on iznosi petnaest dana od dana dostavljanja reenja stranci. Drugi vaan
momenat vezan je za reenja kod kojih alba ima odgodno dejstvo, a u postupku
je bilo dve ili vie stranaka: kod takvih reenja alba barem jedne strane
spreava izvrenje reenja ako su zahtevi stranaka bili istovetni, ali ako su ti
zahtevi bili suprotni alba e imati odlono dejstvo samo u odnosu na
alioca.
Pravila o izvrenju zakljuaka su neto drugaija i to uglavnom zbog toga to

alba na zakljuak retko ima odgodno dejstvo. To e biti sluaj samo kada je
zakonom ili u samom zakljuku to odreeno, a u protivnom alba na zakljuak
nee imati odgodno dejstvo.
18.3. Cilj i naela administrativnog izvrenja
Administrativno izvrenje sprovodi se, kao to je ve reeno, radi usaglaavanja

injeninog stanja sa stanjem koje je utvreno reenjem, odnosno radi unoenja
promena u prava, obaveze i pravne interese lica. To je i cilj donoenja upravnog
akta i itavog upravnog postupka.
Kada ima vie mogunosti za sprovoenje izvrenja, organ koji sprovodi

izvrenje duan je da odabere onu mogunost, odnosno nain, koji je za
izvrenika najblai. Mada se radi o prinudnom putu za sprovoenje reenja,
izvrenjem ne treba unositi nepotrebno uznemirenje i remetiti prava i slobode
graana preko potrebne mere. U tom cilju je propisano da se izvrenje ne
sprovodi nedeljom, u dane dravnih praznika i nou, izuzev kada postoji
opasnost od odlaganja i ako je organ koji sprovodi izvrenje izdao za to poseban
pismeni nalog. Ako se bez ispunjenja tih uslova pristupi izvrenju nedeljom, u
dane dravnih praznika ili nou, to e predstavljati razlog za albu i za
disciplinsku odgovornost slubenog lica.
Radi obezbeenja zakonitosti u postupku sprovoenja izvrenja, postoje

utvreni oblici kontrole tog postupka (po albi i po slubenoj dunosti), kao i
mogunost zahtevanja protivizvrenja i naknade tete prouzrokovane
nezakonitim izvrenjem.
18.4. Organ nadlean za sprovoenje administrativnog izvrenja
Administrativno izvrenje sprovodi organ koji je reavao u prvom stepenu, osim
ako je zakonom propisano da to ini neki drugi organ. Uz to, administrativno
izvrenje moe da sprovodi i organ na ijem se podruju nalazi prebivalite,
122
odnosno boravite ili sedite izvrenika, ako je zakonom propisano da izvrenje

ne sprovodi prvostepeni ili naroito za to odreeni organ.
Organi unutranjih poslova (policije) su duni da organu nadlenom za

sprovoenje izvrenja, i to na njegov zahtev, prue pomo u sprovoenju
izvrenja ako se naie na otpor izvrenika ili drugih lica, ili ako se takav otpor
oekuje (tzv. asistencija policije).
Novane kame izvravaju se od strane organa koji su nadleni za izvrenje

novanih kazni izreenih za prekraje, a naplauju se u korist budeta iz kog se
finansira organ koji je izrekao kaznu.
18.5. Zakljuak o dozvoli izvrenja i potvrda izvrnosti
Pre otpoinjanja administrativnog izvrenja, organ koji je nadlean za izvrenje,
donosi zakljuak o dozvoli izvrenja. U tom se zakljuku konstatuje da je
reenje postalo izvrno i odreuju se nain i sredstva za sprovoenje izvrenja.
Bez donoenja tog zakljuka ne moe se otpoeti sprovoenje izvrenja. Protiv
tog zakljuka je dozvoljena alba drugostepenom organu, s tim to se u takvoj
albi ne moe pobijati pravilnost reenja koje treba izvriti, ve se mogu uputiti
prigovori na sam postupak izvrenja, odnosno, na nain i sredstva izvrenja, kao
i prigovori u vezi sa svojstvom izvrnosti reenja. alilac moe izneti i da je
obaveza ve ispunjena, da on nije u obavezi i sl.
Ako izvrenje treba da se sprovede sudskim putem (novane obaveze), onda
organ ije reenje treba izvriti stavlja na reenje potvrdu izvrnosti i dostavlja
ga nadlenom sudu, koji zatim sprovodi izvrenje prema pravilima Zakona o
izvrnom postupku.
18.6. alba u izvrnom postupku
Kao to je ve napomenuto, albom u okviru izvrnog postupka moe se
pobijati jedino valjanost izvrenja, a ne i reenje koje se izvrava. To znai da se
albom u izvrsnom postupku mogu pobijati sva reenja i zakljuci koji se
donose u okviru tog postupka, kao i same materijalne radnje kojima se sprovodi
izvrenje. Cilj albe je da se zatite prava izvrenika i traioca izvrenja od
moguih povreda u izvrnom postupku.
Takva alba se izjavljuje drugostepenom organu, koji je reava po pravilima

opteg upravnog postupka. Ona nema odgodno dejstvo, a mogu je uloiti
izvrenik i trailac izvrenja. Takoe je ranije pomenuto da se nad izvrnim
postupkom sprovodi kontrola po slubenoj dunosti od strane organa koji
sprovodi izvrenje (u pogledu zakonitosti izvrenja).
18.7. Obustavljanje i odlaganje izvrenja
123
Administrativno izvrenje se obustavlja po slubenoj dunosti ako se utvrdi da

je izvrenik obavezu u celini izvrio, da izvrenje nije bilo uopte doputeno, da
se sprovodi prema licu koje nije u obavezi, ako trailac izvrenja odustane od
zahteva za izvrenje i ako je izvrna isprava u meuvremenu ponitena ili
ukinuta.
S druge strane, administrativno izvrenje se odlae ako se utvrdi da je dozvoljen

poek ili ako se utvrdi da je privremeno reenje zamenjeno reenjem o glavnoj
stvari i da je to novo reenje razliito. Poek je mogunost produenja roka za
izvrenje obaveze, a odobrava se na predlog izvrenika.
18.8. Naini izvrenja nenovanih obaveza

18.8.1. Izvrenje preko drugih lica
Nenovane obaveze mogu se izvriti na dva posebna naina: kao izvrenje
preko drugog lica i kao izvrenje prinudom (posrednom i neposrednom).
Izvrenje preko drugog lica primenjuje se kada se izvrenikova obaveza sastoji

u izvrenju neke radnje (tj. u injenju), a tu radnju moe izvriti i drugo lice, jer
nije u pitanju lina obaveza (na primer, ruenje bespravno izgraenog obejekta).
Poto izvrenik sam ne izvri svoju obavezu i steknu se drugi uslovi za
izvrenje, organ koji je nadlean za sprovoenje izvrenja moe u zakljuku o
dozvoli izvrenja odrediti da e se obaveza izvriti preko drugog lica.
Izvrenje preko drugog lica sprovodi se na troak izvrenika i on se na tu

okolnost mora prethodno opomenuti. Organ koji sprovodi izvrenje moe
zakljukom da naloi izvreniku da poloi unapred iznos koji je potreban za ovu
svrhu.
18.8.2. Izvrenje putem prinude
U sluaju kada se obaveza izvrenika sastoji u neinjenju (duan je da neto

dopusti ili trpi), pa on postupa suprotno tome, kao i u sluaju kada se njegova
obaveza sastoji u injenju a u pitanju je radnja koja ne moe da se izvri preko
drugog lica, organ koji sprovodi izvrenje prinudie izvrenika na ispunjenje
obaveze. Bitno je da se obaveza izvrenika sastoji u neinjenju (tj. da neto trpi
ili dopusti) ili da se injenje na koje je obavezan ne moe izvriti preko drugog
lica. Prinudno izvrenje moe se sprovesti uz korienje posredne ili
neposredne prinude. U prvom sluaju, re je o novanom kanjavanju, a u
drugom o primeni sredstava fizike prinude.
Izvrenje posrednom prinudom sprovodi se izricanjem novane kazne, kao

oblika posredne prinude, i to tako to se izvreniku najpre zapreuje novanom
124
kaznom i odreuje mu se rok za izvrenje. Ako on ni posle toga ne izvri svoju

obavezu, zapreena kazna se odmah izvrava i odreuje se novi rok za izvrenje
radnje uz mogunost viekratnog zapreivanje novom, stroom novanom
kaznom.
Za izvrenje neposrednom prinudom potrebno je da se radi o obavezi koja se ne

moe sprovesti preko drugog lica ili posrednom prinudom (tj. novanom
kaznom), zatim da je priroda obaveze takva da se moe sprovesti neposrednom
prinudom i da posebnim propisom nije drukije odreeno, odnosno da primena
neposredne prinude nije iskljuena. Neposrednu fiziku prinudu primenjuju, po
pravilu, organi policije prema prirodi obaveze izvrenika.
18.9. Izvrenje radi obezbeenja
Za razliku od pravila o izvrenju koja su ve izloena i gde je uslov za prinudno

izvrenje upravnog akta njegovo svojstvo izvrnosti, kod izvrenja radi
obezbeenja radi se o pravilima koja slue obezbeenju obaveza utvrenih
upravnim aktom, ali pre nego to je nastupila njegova izvrnost. Osnovni razlog
za propisivanje tih pravila sastoji se u potrebi spreavanja opasnosti da stranke
preduzmu radnje u nameri izbegavanja predstojeih obaveza ili oteavanja
prinudnog izvrenja kada do njega doe.
Dakle, zakljukom se moe dozvoliti izvrenje reenja i pre nego je ono postalo
izvrno, ako bi bez takve radnje bilo osujeeno ili znatno oteano ivrenje posle
nastupanja izvrnosti reenja. Ovde je, prema tome, reenje ve doneto i njime
je obaveza stranke utvrena, ali ono jo nje postalo izvrno i pri tom postoji
opasnost da e postupak izvrenja biti osujeen ili otean.
Izvrenje radi obezbeenja sprovodi se po slubenoj dunosti ili po predlogu
stranke, a stranka koja predlae takvo izvrenje duna je da opasnost od
osujeenja ili oteavanja izvrenja uini verovatnom. Organ moe od stranke da
trai da ona poloi obezbeenje za sluaj eventualne naknade tete koju bi druga
strana pretrpela sprovoenjem takvog reenja. O dozvoli izvrenja donosi se
zakljuak, protiv kog je doputena alba koja nema odgodno dejstvo. Samo
izvrenje radi obezbeenja sprovodi se administrativnim ili sudskim putem, u
zavisnosti od vrste obaveza.
18.10. Privremeni zakljuak o obezbedenju
125
Osnovni cilj privremenog zakljuka o obezbeenju jeste taj da se i pre

donoenja reenja u upravnom postupku preduzmu mere koje treba da obezbede
budue izvrenje. Uslovi za donoenje privremenog zakljuka o obezbeenju
su: 1) da postoji ili je uinjena verovatnom obaveza stranke, i 2) da postoji
opasnost da e stranka osujetiti ili znatno oteati izvrenje obaveza.
Zakljuak se moe doneti po slubenoj dunosti i na predlog stranke, mora biti

obrazloen i protiv njega se moe izjaviti alba koja nema odlono dejstvo. Kao
mere za obezbeenje izvrenja obino se koriste zabrana otuenja nepokretne
imovine, predaja pokretne stvari treem licu na uvanje, polaganje kaucije i sl.
U zavisnosti od prirode tih mera, zakljuak se sprovodi administrativnim ili
sudskim putem.
Ako se pravnosnanim reenjem kasnije utvrdi da ne postoji obaveza stranke

prema kojoj je primenjen privremeni zakljuak o obezbeenju, predlaga je
duan da joj naknadi tetu koja je prouzrokovana tim zakljukom. O tome
reava organ koji je doneo privremeni zakljuak, a ako predlaga odbije da
naknadi tetu, suprotna strana se obraa sudu da u parnici ostvari naknadu tete.
IV. UPRAVNA DELATNOST U POSEBNIM

SITUACIJAMA
1. Upravni nadzor
1.1. Pojam i obeleja upravnog nadzora
Najoptije odreeno, nadzor je odnos izmeu dva subjekta: jednog koji vri
nadzor i drugog nad kojim se vri nadzor, a nadzor je aktivnost posmatranja i
ocenjivanja delatnosti drugog subjekta. Kao sinonimi koriste se izrazi nadzor i
kontrola, pri emu se u naim propisima ti izrazi ne upotrebljavaju dosledno.
Upravni nadzor je takav nadzor koji vre organi uprave nad zakonitou rada i
akata drugih organa, organizacija i pojedinaca. U pojedinim sluajevima,
upravni nadzor moe biti poveren nedravnim subjektima, kao to je to sluaj s
Narodnom bankom Srbije, pokrajinskim, optinskim i gradskim organima. Otud
126
se moe rei da upravni nadzor vre organi uprave i drugi subjekti koji su
snabdeveni ovlaenjem da autoritativno istupaju.
Opti cilj upravnog nadzora je u spreavanju nezakonitog rada, odnosno u

otkrivanju i otklanjanju odreenih nezakonitosti. Vrilac upravnog nadzora nije
ovlaen da se uputa u ocenjivanje celishodnosti rada, ve se njegova kontrola
zadrava na terenu zakonitosti.
1.2. Vrste i oblici upravnog nadzora
Upravni nadzor se moe podeliti prema subjektima koji ga vre na upravni

nadzor koji vre organi uprave i na nadzor koji vre drugi subjekti, pri emu je
prva vrsta osnovna, a druga se javlja po izuzetku (tj. kao povereni posao).
Druga i vanija podela upravnog nadzora moe se izvriti prema predmetu

nadzora na:
- nadzor nad zakonitou propisa i izvravanjem propisa teritorijalnih jedinica

(sastoji se u nadzoru nad zakonitou optih akata i izvravanjem tih akata od
strane optina, gradova i pokrajina);
- nadzor nad zakonitou propisa i pojedinanih akata imalaca javnih
ovlaenja (sastoji se u kontroli zakonitosti propisa i upravnih akata koje
donose imaoci javnih ovlaenja, kao i mogunosti reavanja po albi); i
- inspekcijski nadzor.
1.3. Inspekcijski nadzor
1.3.1. Pojam i obeleja inspekcijskog nadzora
Inspekcijski nadzor vre za to posebno organizovani i osposobljeni subjekti, koji

se nazivaju inspekcijskim organima. To su organi uprave, obino organizovani u
sastavu ministarstava. Inspekcijski nadzor se sastoji u neposrednom uvidu u
poslovanje i postupanje preduzea , ustanova , drugih organizacija i graana, i
to u pogledu njihovog pridravanja zakona, drugih propisa i optih akata.
Vri se putem inspekcijskog pregleda, odnosno neposrednim opaanjem

inspektora. Predmet pregleda mogu biti prostorije, objekti, dokumentacija, roba,
ureaji i slino. Prilikom obavljanja svojih poslova, inspektori imaju posebna
ovlaenja koja su autoritativnog karaktera, kao i tim ovlaenjima korelativne
dunosti i odgovornosti.
127
1.3.2. Organizovanje inspekcijskih slubi
Inspekcijske slube se organizuju u okviru odgovarajuih ministarstava i organa

uprave, kao posebni inspektorati ili kao organizacione jedinice drugog naziva.
Znaajan deo inspekcijskih poslova iz nadlenosti republikih organa uprave
obavlja se preko podrunih centara dravne uprave (upravnih okruga). Deo tih
poslova poveren je teritorijalnim jedinicama (pokrajina, optina, grad), koje
imaju i sopstvene inspekcijske poslove (iz sopstvenog delokruga).
1.3.3. Postupak vrenja inspekcijskog nadzora
Postupak vrenja inspekcijskog nadzora regulisan je Zakonom o inspekcijskom

nadzoru. Osnovni metod rada inspektora je inspekcijski pregled, koji se obavlja
neposrednim uvidom na licu mesta. Inspektori su snabdeveni posebnim
ovlaenjima, imaju slubenu legitimaciju kojom dokazuju svoje slubeno
svojstvo i imaju, takoe, posebne odgovornosti. Oni nisu obavezni da najave
svoj dolazak radi vrenja inspekcijskog pregleda, a taj pregled mogu vriti u
radno vreme preduzea, a kada se radi o graanima - i u drugo pogodno vreme
(na primer tokom izvoenja graevinskih radova na objektu graanina).
Ovlaenja i dunosti inspektora su:
- da pregledaju opte i pojedinane akte, evidenciju i dokumentaciju;

- da sasluavaju i uzimaju izjave od odgovornih i zainteresovanih lica;
- da pregledaju poslovne prostorije, objekte, postrojenja, ureaje predmete i robu;
- da uzimaju uzorke robe radi analize, ekspertize i slino; i
- da nareuju merenja i druge mere i radnje na koje su ovlaeni zakonom i
drugim propisom.
Inspektor sastavlja zapisnik o toku i rezultatima pregleda i preduzetim
radnjama, kao i o nalazu stanja i naloenim merama. Primerak zapisnika
ostavlja se preduzeu, odnosno graaninu kod kog je izvren pregled, a oni su
duni da obaveste inspektora o preduzetim merama koje su naloene u
zapisniku. Ako su pregledom utvreni neki nedostaci, inspektor moe da inicira
odgovarajue postupke kod drugih organa ili da reenjem naloi preduzimanje
odgovarajuih mera i odredi za to rok. Takvo se reenje izdaje u pismenoj formi,
a izuzetno moe biti i usmeno. U sluaju konstatovanja opasnosti za zdravlje i
ivot ljudi ili za druge javne interese, inspektor moe izdati privremena
nareenja, odnosno zabrane. Protiv reenja inspektora mogu se koristiti
uobiajna pravna sredstva, jer je to zapravo upravni postupak.
Kao posebno ovlaenje inspektora postoji pravo izricanja mandatne kazne, i to

samo za odreene prekraje za koje je predviena novana kazna. Takoe,
inspektori mogu podnositi krivine prijave, zahteve za pokretanje prekrajnog
postupka i zahteve za utvrivanje odgovornosti zbog povreda radne dunosti
128
(prema odgovornom licu). Posebnim propisima mogu biti predviena i druga

ovlaenja inspektora.
1.3.4. Odgovornost inspektora
Zakonom utvrena samostalnost u radu i posebna ovlaenja inspektora,

pretpostavljaju i njihovu odgovornost koja je posebno regulisana. Odgovorni su
za svoj zakonit i pravilan rad, za tetu koju prouzrokuju licu i organizaciji
nezakonitim radom, kao i za preduzimanje, predlaganje i odreivanje mera van
granica svojih ovlaenja, za povlaivanje pojedinih lica, kao i u drugim
sluajevima kada prekorae granice svojih ovlaenja.
Pored toga to mogu biti podvrgnuti disciplinskoj odgovornosti, inspektorima

mogu biti oduzeta ovlaenja i mogu biti suspendovani sa dunosti.
1.3.5. Meusobni odnosi inspekcijskih organa
Kao i u sluaju optih pravila o meusobnim odnosima i odnosima izmeu

organa uprave razliitih nivoa organizovanja, i izmeu inspekcijskih organa se
uspostavljaju meusobni horizontalni i vertikalni odnosi. Pod prvima se
podrazumevaju odnosi izmeu inspekcijskih organa na istom nivou
organizovanja (na primer, odnosi sanitarnih, veterinarskih i drugih inspekcijskih
organa Republike), a pod drugima odnosi izmeu tih organa koji pripadaju
razliitim nivoima organizovanja (optinska i republika inspekcija, na primer).
Inspekcijski organi su duni da meusobno sarauju, da razmenjuju podatke,

kao i da deluju koordinirano sa inspekcijskim organima iz drugih upravnih
oblasti. Takoe, duni su da sarauju sa pravosudnim organima, prekrajnim
organima i drugim organima i organizacijama.
Republiki inspekcijski organi mogu biti ovlaeni da izdaju obavezne

instrukcije i da kontroliu rad inspektora u optini, gradu i pokrajini, da vre
nadzor nad njihovim radom i preuzimaju njihove poslove kada ih ovi ne vre (u
sluaju poverenih inspekcijskih poslova).
2. Upravna delatnost u stvarima linog statusa

2.1. Pojam i elementi linog statusa
Pod linim statusom podrazumevaju se elementi preko kojih se odreuju osnove

pravnog poloaja lica, a koji stoje u vezi sa odreenim osobinama i
sposobnostima pojedinaca iz kojih se izvodi mogunost sticanja konkretnih
prava i obaveza. Naime, graani su jednaki u pravima i obavezama, ali je za
129
pravo ponekad bitno da meusobno razlikuje fizika lica po odreenim

svojstvima i pravnom poloaju (maloletna i punoletna lica, samci i lica sa
porodicom, stranci i domai dravljani).
Utvrivanje linog statusa prethodi mogunosti sticanja odreenih konkretnih

prava i obaveza i ujedno individualizuje fizika lica. Dakle, elementi koji su
vezani za pojedinca i predstavljaju preduslov za odreivanje njegovog pravnog
poloaja, nazivaju se linim statusom.
Kao elementi linog statusa sa upravnog stanovita najvei znaaj imaju lino
ime, porodino stanje, poslovna sposobnost, prebivalite i boravite i
dravljanstvo.
2.2. Ovlaenja i dunosti organa uprave u vezi sa linim statusom

(voenje evidencija, odluivanje i izdavanje potvrda)
Organi uprave u stvarima linog statusa imaju razliita ovlaenja, koja se mogu
grupisati u tri kategorije:
- voenje slubenih evidencija o elementima linog statusa;
- odluivanje o uspostavljanju i menjanju linog statusa; i
- izdavanje potvrda o elementima linog statusa.
Voenje slubenih evidencija o elementima linog statusa sastoji se u beleenju

odgovarajuih injenica o elementima tog statusa u propisane evidencije. Takve
se evidencije vode u okviru matinih knjiga, evidencija organa unutranjih
poslova i organa starateljstva. Matine knjige su osnovne evidencije o linom
statusu graana i ima ih tri vrste: roenih, venanih i umrlih. Voenje matinih
knjiga obezbeuje optinska odnosno gradska uprava, a vodi ih ovlaeni radnik
- matiar. Knjige se vode u seditu tih organa i u mesnim kancelarijama.
Evidencije organa unutranjih poslova obuhvataju evidencije prebivalita i
boravita, dravljana, izdatih linih karata i putnih isprava i slino. Evidencije
organa starateljstva obuhvataju evidencije o posovnoj sposobnosti, izdravanim
licima i dr.
Ovlaenja u vezi sa odluivanjem o uspostavljanju i menjanju linog statusa
obuhvataju grupu ovlaenja koja vre organi uprave prilikom upisa elemenata
linog statusa. Oni su ovlaeni da vre proveru podataka koje upisuju, da
upisuju podatke o elementima linog statusa na osnovu prijava pojedinaca,
130
odluka nadlenih organa i sudova, kao i da odbiju prijavljene upise u odreenim

sluajevima.
Organi uprave koji vode evidencije o elementima linog statusa imaju
ovlaenje i dunost da izdaju potvrde i javne isprave o tome. Takve se potvrde i
isprave izdaju radi ostvarivanju pojedinih prava graana i imaju dokaznu snagu
javnih isprava (izvodi iz matinih knjiga, potvrde o prebivalitu i boravitu,
line karte, potvrde organa staraeljstva o poslovnoj sposobnosti i slino).
2.3. Lino ime, porodino stanje, poslovna sposobnost, prebivalite, boravite
Lino ime. Lino ime je oznaka fizikog lica koja slui za njegovu
identifikaciju, a pravo je i dunost lica da poseduje lino ime i da se njime slui.
Sastoji se od imena i prezimena. Zabranjenaje upotreba tueg linog imena.
Lino ime deteta odreuju roditelji sporazumno, a kada ne postignu o tome

sporazum, to ime e odrediti organ starateljstva nakon sasluanja oba roditelja.
Isti organ odreuje lino ime detetu koje nema ive roditelje ili iji roditelji ne
vre roditeljska prava. Prijava linog imena se vri matiaru, koji moe odbiti
upis imena ako je ono pogrdno, vrea moral ili je suprotno obiajima i
shvatanjima sredine. O tome matiar donosi odgovarajue reenje. Lino ime se
upisuje i u linu kartu kao individualnu i identifikacionu ispravu lica starijih od
14 godina. Za identifikaciju graana veoma je vaan i jedinstveni matini broj
od 13 cifara.
Promena linog imena moe da se vri pri sklapanju braka i razvodu (prezime),
kao i van toga na osnovnu zahteva optinskoj upravi. O promeni imena odluuje
se u formi reenja. Lino ime ne moe promeniti graanin protiv kog se vodi
krivini postupak ili je osuen za krivino delo dok se ne izvi kazna.
Porodino stanje. Porodino stanje je stanje koje proizlazi iz branog odnosa i
odnosa roditelja i dece, a u nekim sluajevima i iz odreenog stepena srodstva.
Bitno je za odreivanje odreenih prava i obaveza (izdravanje, izuzee
slubenog lica itd.). Podaci o porodinom stanju vode se u matinim knjigama,
a u vezi sa izdravanjem kod organa starateljstva.
Poslovna sposobnost. Pod poslovnom sposobnou se podrazumeva

objektivnim pravom priznata mogunost samostalnog preduzimanja pravnih
radnji i sticanja prava i obaveza. Lica sa poslovnom sposobnou mogu
izjavama svoje volje da zasnivaju, menjaju i ukidaju pravne odnose, dok lica
bez poslovne sposobnosti ne mogu samostalno da preduzimaju pravne radnje,
ve to mogu da ine preko zakonskog zastupnika.
131
Poslovna sposobnost moe biti odlukom suda ograniena ili oduzeta, a

evidencije o poslovnoj sposobnosti vode organi uprave u okviru matinih
knjiga, kao i organi starateljstva.
Prebivalite i boravite. Prebivalite je mesto za koje je lice trajno vezano, to

jest mesto u kome se lice nastani s namerom da stalno ivi, a boravite je mesto
u kom lice privremeno ivi van svog prebivalita due od 90 dana (Zakon o
prebivalitu i boravitu graana, SI. glasnik RS", broj 87/11). Kriterijum
razlikovanja izmeu prebivalita i boravita sastoji se u nameri trajnog ili
privremenog vezivanja za odreeno mesto.
Prebivalite i boravite prijavljuju se u roku od osam dana od dana nastanka

promene. Odjava prebivalita vri se u sluaju iseljenja u inostranstvo, a odjava
boravita vri se neposredno pre odlaska iz mesta boravita. Privremeni boravak
u inostranstvu prijavljuje se pre odlaska, ako graanin namerava da boravi due
od 90 dana. Isti graanin je duan da prijavi povratak u zemlju u roku od osam
dana od dana povratka u mesto prebivalita.
Sve prijave i odjave prebivalita i boravita vre se u organima unutranjih

poslova prema optini prebivalita, odnosno boravita, i oni o tome vode
evidencije i izdaju potvrde. Isti organi imaju i kontrolna ovlaenja, tj. pravo da
vre kontrolu nad primenom propisa o prijavljivanju i odjavljivanju prebivalita
i boravita.
2.4. Dravljanstvo
2.4.1. Pojam i znaaj
Dravljanstvo predstavlja poseban pravni odnos javnopravnog karaktera koji se

uspostavlja kao lina veza izmeu fizikog lica i drave. To je dvostrani odnos,
takav iz kog proizlaze meusobna prava i obaveze (prava i obaveze graana
prema dravi i prava i obaveze drave prema njima). Dravljanstvo je odnos
redovnog i trajnog karaktera. Redovan je po tome to se odsustvo dravljanstva
(apatridija), kao i vie od jednog dravljanstva (bipatridija) pojavljuju kao
izuzeci, a trajan po tome to se obino zasniva roenjem i retko se kasnije
menja.
132
Pravni poredak je u celini vaei za domae dravljane, a za strane dravljane i

lica bez dravljanstva mogu da vae odreena ogranienja u pravima, kao i u
pogledu utvrivanja odreenih obaveza (koja se mogu nametati samo domaim
dravljanima).
Dravljanstvo ima znaaja u svim oblastima prava, poev od ustavnog (izborno

pravo, na primer), preko upravnog (porezi, carine, vojna obaveza itd.),
graanskog (prava na nepokretnostima, na primer), krivinog (razliite sankcije
u pojedinim sluajevima, na primer), pa do privrednog i drugih grana prava.
Materija dravljanstva bila je u protekle dve decenije predmet estih promena,

saglasno promenama dravnog ustrojstva. Do donoenja Ustavne povelje
dravne zajednice SCG (2003) postojalo je jugoslovensko dravljanstvo kao
primarno, a republiko se, kao sekundardno, izvodilo iz njega. Potom je bilo
uvedeno dravljanstvo SCG, ali na nain da je dravljanin republike lanice
istovremeno i dravljanin SCG, ime je bio utvren primat republikog
dravljanstva, iz kojeg se, kao sekundarno, izvodilo dravljanstvo SCG. To je
znailo da se sticanjem republikog dravljanstva sticalo i dravljanstvo SCG,
kao i da se prestankom republikog dravljanstva gubilo i dravljanstvo SCG.
Saglasno tome, ureivanje materije dravljanstva prelo je potpuno u nadlenost
drava lanica, koje su donele svoje zakone. Konano, po prestanku dravne
zajednice SCG prestala je i potreba za dravljanstvom te zajednice. Zakon o
dravljanstvu Republike Srbije usvojen je u decembru 2004. godine, a njegove
izmene i dopune 2007. godine (Slubeni glasnik RS", br. 135/04 i 90/07).
Prema Ustavu Republike Srbije (lan 38), sticanje i prestanak dravljanstva

Republike Srbije ureuje zakon. Dravljanin Republike Srbije ne moe biti
proteran ni lien dravljanstva ili prava da ga promeni. Dete roeno u Republici
Srbiji ima pravo na dravljanstvo Republike Srbije, ako nisu ispunjeni uslovi da
stekne dravljanstvo druge drave.
Kada se radi o upravnim nadlenostima, punu nadlenost u pitanjima

dravljanstva ima ministarstvo za unutranje poslove.
2.4.2. Sticanje dravljanstva
Prema optim pravilima sticanju dravljanstva, primenjuju se tri osnovna

sistema ili naela:
- ius sanguinus (naelo porekla, krvne veze);

- ius soli (naelo mesta roenja); i
- ius domicili (naelo prebivalita).
133
Saglasno naelu porekla, deca slede roditelje u dravljanstvu, bez obzira gde su
roena. Kod naela mesta roenja nije bitno dravljanstvo roditelja, ve je bitno
gde je dete roeno, tj. u kojoj zemlji. Naelo prebivalita koristi se za
odreivanje dravljanstva punoletnih lica putem priroenja (naturalizacije).
Nai propisi o dravljanstvu koriste kombinaciju navedenih naela, tako da se

dravljanstvo moe stei na etiri osnovna naina: poreklom, roenjem na naoj
teritoriji, prijemom u dravljanstvo i po meunarodnom ugovoru. Poslednji
nain se koristi za sluaj teritorijalnih promena, kada zemlji meunarodnim
ugovorom pripadne odreeni novi deo teritorije. Meunarodnim ugovorom
moe biti ustanovljeno i dvojno dravljanstvo, to na zakon prihvata i
uslovljava uzajamnou (reciprocitetom). Tako, 2005. godine ugovor o
dvojnom dravljanstvu ratifikovan je sa Bosnom i Hercegovinom.
a) Sticanje dravljanstva poreklom. Da bi dete steklo dravljanstvo

poreklom potrebno je da su oba ili jedan od njegovih roditelja na dravljani
u trenutku roenja deteta. Kada su oba roditelja nai dravljani, dete stie to
dravljanstvo bez obzira gde se rodi. Takoe, ako je samo jedan roditelj na
dravljanin u trenutku roenja detet, a dete je roeno na naoj teritoriji, po
tom osnovu e i dete stei nae dravljanstvo. Meutim, kada je dete roeno
u inostranstvu, onda je uslov za sticanje dravljanstva taj da je jedan njegov
roditelj na dravljanin.
Za dete roeno u inostranstvu, iji je jedan roditelj na dravljanin, a drugi

strani dravljanin, potrebno je da dete do navrene 18. godine ivota bude
prijavljeno kao na dravljanin kod nadleznog diplomatsko-konzularnog
predstavnitva Srbije i da bude podnet zahtev za upis u matinu knjigu
dravljana. Na isti nain moe stei nae dravljanstvo i usvojenik - stranac u
sluaju potpunog usvojenja. Takoe, pod istim uslovima dravjjanstvo moe
stei i lice starije od 18 godina ako do navrene 23. godine podnese zahtev za
upis u matinu knjigu dravljana. Taj zahtev moe podneti roditelj, odnosno
staratelj, koji je na dravljanin, s tim to je za dete starije od 14 godina
potrebna i njegova saglasnost.
Dete koje stekne dravljanstvo poreklom, smatra se dravljaninon Republike
Srbije od roenja.
b) Sticanje dravljanstva roenjem na teritoriji Republike Srbije. - Dete koje je
roeno ili naeno na naoj teritoriji, a ija su oba roditelja nepoznata ili
nepoznatog dravljanstva ili su lica bez dravljanstva, stie automatski nae
dravljanstvo, ako nisu ispunjeni uslovi za sticanje dravjjanstva druge
drave. Ovaj nain sticanja dravljanstva u praksi se najee primenjuje za
naputenu decu (nahoad). Tako steeno dravljanstvo moe prestati ako se
do navrene osamnaeste godine deteta utvrdi da su oba njegova roditelja
134
strani dravljani, s tim to je potrebna i njegova saglasnost za to posle

navrene 14. godine ivota.
c) Sticanje dravljanstva prijemom u dravljanstvo Prijem u dravjjanstvo
mogu je kao redovan prijem i kao prijem pod povoljnijim uslovima. U oba
sluaja radi se o licu koje ima strano dravljanstvo.
Za redovan prijem potreban je zahtev lica, kao i da mu je odobreno stalno

nastanjivanje na naoj teritoriji (na osnovu propisa o kretanju i boravku
stranaca). Pored toga, potrebno je da ima navrenih osamnaest godina ivota,
zatim da pribavi otpust iz stranog dravljanstva ili dokaz da e taj otpust dobiti
prijemom u nae dravljanstvo. Dalje je potrebno da je to lice do podnoenja
zahteva imalo najmanje tri godine neprekidno prijavljeno prebivalite na
teritoriji Republike Srbije, kao i da podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju
smatra svojom dravom.
Prijem pod povoljnim uslovima mogu je u vie sluajeva:
- ako se radi o strancu koji je najmanje tri godine u braku sa dravljaninom
Republike Srbije i kome je odobren stalno nastanjivanje u naoj zemlji, s tim
da podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom dravom;
- iseljenik i njegov potomak mogu biti primljeni u dravljanstvo Republike
Srbije ako su navrili 18 godina ivota i nije im oduzeta poslovna
sposobnost i ako podnesu pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatraju
svojom dravom;
- kad se radi o strancu koji se zbog meunarodnih i drugih interesa nae
zemlje, baroitih zasluga za nau zemlju, ili iz naunih, ekonomskih,
kulturnih , nacionalnih i slinih razloga (moe se primiti i ako nema otpust iz
stranog dravljanstva i bez obzira da li mu je odobreno nastanjivanje u naoj
zemlji i da li ima zaposlenje ili drugi izvor prihoda);
- ako je u pitanju maloletno strano lice ije je usvojilac na dravljanin, i koji
ivi zajedno sa usvojiocem u Srbiji;
- lice koje je roeno na teritoriji Republike Srbije moe biti primljeno u

dravljanstvo Republike Srbije ako je do podnoenja zahteva za prijem
najmanje dve godine neprekidno boravilo na teritoriji Republike Srbije i ako
podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom dravom.
Ako oba roditelja steknu dravljanstvo prijemom, u tome ih, na zahtev

roditelja, slede njihova deca mlaa od 18 godina. Ako na isti nain
dravljanstvo stekne samo jedan od roditelja, onda na njegov zahtev
dravljanstvo mogu da steknu i deca koja sa njim ive u naoj zemlji, i to uz
saglasnost drugog roditelja i saglasnost deteta ako je starije od 14 godina.
135
Reenje o sticanju dravljanstva prijemom je konstitutivnog karaktera, tako

da se dravljanstvo stie danom dostavljanja reenja, sem u sluaju sticanja
dravljanstva poreklom.
d) Poseban nain sticanja dravljanstva, lanom 23. Zakona o dravljanstvu

Republike Srbije, odnosi se na mogunost sticanja dravljanstva (1) za
pripadnike srpskog naroda koji nemaju prebivalite na teritoriji Srbije (2)
lica koja su roena u drugoj reublici bive SFRJ i imala su dravljanstvio te
republike ili su dravljani druge drave nastale na teritoriji ranije SFRJ, a
koja kao prognana, izbegla ili raseljena borave u Srbiji ili su izbegla u
inostranstvo. Takvo lice moe biti primljeno u dravljanstvo Republike
Srbije ako je navrilo 18 godina ivota i nije mu oduzeta poslovna
sposobnost i ako podnese pismenu izjavu da Republiku Srbije smatra
svojom dravom. Pod istim uslovima, u dravljanstvo Republike Srbije
moe biti primljeno i lice koje je pripadnik drugog naroda ili etnike
zajednice sa teritorije Republike Srbije.
e) Ponovno sticanje dravljanstva. - Lice koje je otputeno iz naeg

dravljanstva i steklo strano dravljanstvo i lice kome je, na zahtev roditeIja,
prestalo nae dravljanstvo otpustom ili odricanjem, moe ponovo stei
dravljanstvo Republike Srbije ako podnese zahtev za ponovno sticanje
dravljanstva Republike Srbije, ako je navrilo 18 godina ivota i nije mu
oduzeta poslovna sposobnost i ako podnese pismenu izjavu da Republiku
Srbiju smatra svojom dravom.
2.4.3. Pojam i nain prestanka dravljanstva
U samoj ideji dravljanstva jeste to da se radi o vezi fizikog lica i drave koja
je trajnog karaktera. Otud je i pravilo da lice koje je steklo dravljanstvo
zadrava to dravljanstvo do kraja svog ivota. Meutim, od ovog pravila
postoje izuzeci, pa se zakonom utvruju i naini prestanka dravljanstva.
Dravljanstvo moe prestati na tri naina: otpustom iz dravljanstva,

odricanjem od dravljanstva i po meunarodnom ugovoru.
Otpust iz dravljanstva moe se ostvariti na zahtev lica, a na osnovu donetog

reenja. Uslovi za to su (1) da lice ima navrenih 18 godina ivota, (2) da nema
smetnji u pogledu vojne obaveze, (3) da je izmirilo poreske i druge zakonske
obaveze, (4) da je regulisalo imovinskopravne obaveze iz branih odnosa i
odnosa roditelja i dece i (5) da se protiv njega ne vodi krivini postupak koji je
pokrenut po slubenoj dunosti, odnosno da je izdralo kaznu zatvora ako je
osueno. Uz ispunjenje takvih uslova, potrebno je da to lice podnese dokaz da
ima strano dravljanstvo ili da e biti primljeno u strano dravljanstvo.
136
Otpust se moe odbiti (nee se odobriti) ako je to potrebno iz razloga

bezbednosti ili odbrane zemlje, iz razloga uzajamnosti ili ako to zahtevaju
ekonomski ili drugi interesi zemlje. Kao to se moe uoiti, skala razloga za
uskraivanje otpusta postavljena je dosta iroko.
Zahtevom za otpust, dravljanin moe traiti i otpust za svoju decu do navrene

18. godine ivota, a za to je potrebna saglasnost drugog roditelja, ili ako je
nepoznat, miljenje nadlenog organa starateljstva, kao i saglasnost deteta
starijeg od 14 godina. Ista se pravila primenjuju i za usvojenike u sluaju
potpunog usvojenja.
Ako posle dobijanja otpusta iz dravljanstva lice ne stekne strano dravljanstvo

u roku od godinu dana, reenje o otpustu moe se ponititi na njegov pismeni
zahtev, ako bi to lice ostalo bez dravljanstva.
Odricanje od dravljanstva takoe se ostvaruje na osnovu volje lica i uz

ispunjenje zakonskih uslova, a odricanje se realizuje donoenjem resenja. To
pravo mogu da koriste punoletna lica koja su roena u inostranstvu i koja
istovremeno imaju, pored naeg, i strano dravljanstvo. Odricanje se moe
traiti do navrene 25. godine ivota, a potom se moe traiti samo otpust iz
dravljanstva. Reenje o odricanju je deklarativnog karaktera i u njemu se samo
konstatuje da su ispunjeni uslovi za odricanje, kao i dan od kog prestaje
dravljanstvo.
Prestanak dravljanstva po meunarodnom ugovoru vezuje se za teritorijalne

promene koje se vre po osnovu takvog ugovora, odnosno za sluaj prelaska
dela nae teritorije pod strani suverenitet. Potrebno je da takav ugovor bude i
ratifikovan.
2.4.4. Postupak za sticanje, prestanak i utvrivanje dravljanstva
O zahtevima za sticanje dravljanstva prijemom i na osnovu meunarodnih

ugovora, kao i o prestanku dravljanstva odluuje Ministarstvo za unutrasnje
poslove. Zahtev za prijem, zahtev za otpust i zahtev za ponovno sticanje
dravljanstva podnose se lino ili preko punomonika, na propisanom obrascu.
Ti zahtevi, kao i izjava o odricanju od dravljanstva, podnose se nadlenom
organu za unutranje poslove neposredno ili preko diplomatsko-konzularnog
predstavnitva nae zemlje u inostranstvu, koje ga prosleuje nadlenom organu
unutranjih poslova.
137
Dravljanstvo se stie, odnosno prestaje, danom dostavljanja reenja o prijemu

u dravljanstvo, odnosno o otpustu u sluaju prestanka odricanjem
podnoenjem izjave o odricanju.
Nadleni organ za unutranje poslove duan je da pravosnano reenje o

sticanju ili prestanku dravljanstva dostavi organu nadlenom za voenje
matinih knjiga i organu nadlenom za voenje registra stanovnitva.
Otpust iz dravljanstva ne daje se, a odricanje od dravljanstva ne prihvata se za

vreme dok traje ratno stanje ili vanredno stanje.
Kada se utvrdi da dravljanstvo nekog lica nije upisano u matine knjige

roenih ili u matinu knjigu dravljana, nadleni organ za unutranje poslove
utvrdie dravljanstvo tog lica na njegov zahtev, i to donoenjem reenja o
utvrivanju dravljanstva.
2.4.5. Evidencije o dravljanstvu
O dravljanstvu se vode evidencija u okviru matinih knjiga roenih (za lica

roena na teritoriji nae zemlje). injenica o dravjanstvu upisuje se
istovremeno sa upisom roenja.
Za razliku od toga, evidencije o dravljanima koji su dravljanstvo stekli

poreklom ali su roeni u inostranstvu, kao i za ine koji su primljeni u nae
dravljanstvo, vode se u matinim knjigama dravljana, budui da oni nisu
upisani u matine knjige roenih u naoj zemlji. Upisi za lica roena u
inostranstvu vre se na zahtev lica, a za strance primljene u dravljanstvo - po
slubenoj dunosti. Vrste podataka koji se upisuju u matine knjige dravljana
detaljno su utvreni zakonom. Svi spisi na osnovu kojih se vre upisi u matine
knjige dravljana trajno se uvaju, a izvodi iz tih knjiga izdaju se na zahtev lica.
Uverenje o dravljanstvu je javna isprava kojom se dokazuje dravljanstvo

Republike Srbije i izdaje se na osnovu podataka iz evidencije dravljana
Republike Srbije. Dravljanstvo Republike Srbije dokazuje se izvodom iz
matine knjige roenih, uverenjem o dravljanstvu, a u inostranstvu - i vaeom
putnom ispravom.
Podaci iz evidencija o dravljanstvu uivaju pravnu zatitu, budui da se radi o

podacima o linosti, tako da ih organi koji vode evidencije tite i mogu ih dati
licima na koje se odnose, a pored toga, dravnim organima pod zakonom
propisanim uslovima. Isti se podaci, pod uslovom uzajamnosti, mogu
prosleivati i organima stranih drava.
138
V. KONTROLA UPRAVE
1. Vrste i oblici kontrole uprave
Svaka ljudska delatnost podrazumeva mogunost greaka, a vrenje vlasti i

mogunost zloupotreba, zbog ega je neophodno da bude podvrgnuto kontroli, i
to viestrukoj. Razlog postojanja kontrole je, prema tome, zasnovan na
pretpostavci o mogunosti nastanka greaka u upravnom radu i potrebi da se
intervenie radi otklanjanja tih greaka. Dalje, svrha kontrole uprave je da se
obezbedi potpunija zatita prava i pravnih interesa graana, na jednoj strani, kao
i da se zatiti objektivna zakonitost, odnosno javni interes, na drugoj strani.
Ishod kontrole je u korigovanju pogrenog upravnog rada i eventualnom
preduzimanju sankcija povodom toga. U demokratskom drutvu kontrola
uprave ima i ire ciljeve, jer poiva na pravu graana da znaju ta i kako javne
vlasti rade, kao i na njihovom pravu da imaju dobru i odgovornu upravu.
U zavisnosti od usvojenog kriterijuma, kontrola uprave se moe klasifikovati
na:
- unutranju i spoljnu (prema tome da li je kontrolor izvan ili u sastavu

uprave);
- pravnu i vanpravnu (prema nainu ureivanja i predmetu kontrole); i
- meritornu kontrolu i kontrolu koja se vri procesnim ovlaenjem (prema

ovlaenjima kontrolora u odnosu na postupak ili samu upravnu stvar).
2. Pravna kontrola uprave
Pravna kontrola uprave je ona koja je regulisana pravnim propisima (ureuje se

koji je organ vri, postupak u kom se kontrola vri, ovlaenja kontrolora i
sankcije) i iji je predmet zakonitost rada uprave, tj. otkrivanje i korigovanje
uinjenih povreda zakona. Osnovni, a dugo vremena i jedini oblici pravne
kontrole uprave bili su upravna i sudska kontrola. Njima treba dodati kontrolu
od strane ombudsmana i kontrolu putem prava na slobodan pristup
informacijama od javnog znaaja.
2.1. Upravna kontrola uprave

139
Ovu vrstu kontrole vre organi uprave koji su ovlaeni da kontroliu upravni
rad drugih organa uprave. Aktivni subjekt, odnosno kontrolor, kao i pasivni
subjekt (kontrolisani organ) pripadaju upravi, pa se takva kontrola stoga i
naziva upravnom kontrolom uprave. Predmet upravne kontrole uprave moe
biti zakonitost i celishodnost rada, kao i ekonominost i odreeni drugi aspekti
upravnog rada. Razlikuju se etiri osnovna Vida upravne kontrole uprave:
- instanciona albena i vanalbena kontrola (vri je drugostepeni organ nad

radom prvostepenog, po zahtevu ovlaenog subjekta, odnosno po albi i po
vanrednim pravnim sredstvima);
- hijerarhijska kontrola (vre je stareine organa u organu kojim rukovode, kao
i vii organ nad radom nieg organa, i to bez spoljne inicijative, tj. po
slubenoj dunosti). Ministarstva, obino preko okruga, nadziru imaoce
javnih ovlaenja i izdaju im obavezne instrukcije. Nad radom ministarstava
i posebnih organizacija nadzor vri Vlada, koja moe ukinuti ili ponititi
njihove pojedinane akte, itd.;
- inspekcijska kontrola koju vri upravna inspekcija; i
- kontrola nad lokalnom samoupravom (vre je nadlena ministarsva, odnosno
nadleni pokrajinski organi, kada su na to izriito zakonom ovlaeni, i to
samo u pogledu ustavnosti i zakonitosti obavljanja poslova iz nadlenosti
organa jedinica lokalne samouprave).
O instancionoj i hijerarhijskoj kontroli, kao i o kontroli nad lokalnom

samoupravom, bilo je rei, tako da je ovde potrebno rei neto vie o kontroli
putem upravne inspekcije. Ova inspekcija vri nadzor nad primenom zakona i
drugih propisa kojima se ureuju: dravna uprava; radni odnosi u dravnim
organima i organima optina i gradova; opti upravni postupak i posebni
upravni postupci; izgled i upotreba dravnog grba, zastave i himne; slubena
upotreba jezika i pisama; peat dravnih i drugih organa; biraki spiskovi i
matine knjige; politike stranke i udruenja; slobodan pristup informacijama
od javnog znaaja, kao i u drugim oblastima kad je to zakonom utvreno.
Njenim nadzorom obuhvaena su postupanja ne samo organa dravne urpave,
ve i drugih dravnih organa u kojima rade dravni slubenici, kao i postupanja
imalaca javnih ovlaenja. Poslove ove inspekcije obavlja Upravni inspektorat,
kao organ uprave u sastavu ministarstva nadlenog za poslove dravne urpave.
Kada se radi o upravnom postupku, nadzor ove inspekcije obuhvata potovanje
rokova, efikasnosti, ostvarivanja i zatite prava i pravnih interesa stranaka,
pravilnost primene procesnih odredaba, formalnu ispravnost upravnih akata i
druga pitanja. Povodom utvrenih nepravilnosti, upravni inspektor moe da
naloi donoenje, stavljanje van snage ili odlaganje izvrenja odgovarajueg
140
akta, da zabrani preduzimanje nezakonitih radnji i predloi pokretanje

odgovarajuih postupaka protiv odgovornih lica.
Ideja o postojanju posebne parlamentarne institucije koja kontrolie upravu radi

zatite prava graana ima svoje korene u dalekoj prolosti, a primenjena je prvi
put u vedskoj 1809. godine. U izvornom znaenju re ombudsman oznaava
zastupnika, predstavnika parlamenta", dakle lice kome je parlament poverio da
kontrolie upravu i titi prava graana. Tek od polovine dvadesetog veka
institucija ove vrste poinje da se iri izvan skandinavskih zemalja. Sa jaanjem
procesa demokratizacije, u poslednjoj deceniji dvadesetog veka ova institucija
postaje opteprihvaena, kao bitan sastavni deo demokratskih procesa u jednoj
zemlji i u ovom trenutku je poznaje preko 130 zemalja sveta, a Srbija je meu
poslednjim evropskim zemljama koje su uvele ombudsmana.
Ombudsman je poseban, nezavisan dravni organ, odnosno specifina sui

generis kontrolna institucija koja vri nadzor nad radom pre svega organa
dravne uprave, javnih slubi, organa lokalne samouprave, dakle nad radom
onih subjekata koji neposredno odluuju o pravima i obavezama graana, a
ijim radom, odnosno neradom mogu biti povreena neija zagarantovana prava
ili slobode. To nije ni organ uprave, ni sudski organ, ni zakonodavni organ, kao
ni organ instancione pravne kontrole i zato nema ovlaenja da donsoi meritorne
odluke o pravima i obavezama graana, a njegove intervencije nemaju pravno
obavezujuu snagu. Njegova aktivnost se ispoljava u obliku mera upozorenja,
ukazivanja, davanja miljenja, predloga i incijativa. On predtsavlja specifian
vid spoljne kontrole rada pre svega uprave, u funkciji zatite i unapreenja
ostvarivanja ljudskih prava, pri emu deluje autoritetom svoje javne funkcije.
U pravnom sistemu Srbije ombudsman je najpre ustanovljen na nivou

teritorijalne autonomije (2002. godine odlukom Skuptine AP Vojvodine
ustanovljen je Pokrajinski ombudsman) i lokalne samouprave (Zakonom o
lokalnoj samoupravi 2002. godine predviena mogunost da se u jedinici
lokalne samouprave moe ustanoviti graanski branilac, koji po Zakonu o
lokalnoj samoupravi iz 2007. godine menja ime u lokalnog zatitnika graana).
Tu mogunost je do sada iskoristio samo odreeni manji broj jedinica lokalne
samouprave. Na republikom nivou ombudsman je uveden Zakonom o
zatitniku graana od 2005. godine i potom Ustavom od 2006. godine, a prvi
nosilac te funkcije imenovan je 29. juna 2007.
141
Po zakonskoj definiciji, Zatitnik graana je nezavisan dravni organ koji titi

prava i slobode graana, ukljuujui domaa i strana fizika i pravna lica, i
kontrolie rad organa dravne uprave, organa nadlenog za pravnu zatitu
imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija,
preduzea i ustanova kojima su poverena javna ovlaenja. Nije ovlaen da
kontrolie rad Narodne skuptine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog
suda, sudova i javnih tuilatava, a za svoj rad je odgovoran Narodnoj skuptini.
Nadlenosti Zatitnika graana jesu sledee:
kontrolie potovanje prava graana, utvruje povrede uinjene aktima,

radnjama ili neinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republikih
zakona, drugih propisa i optih akata;
kontrolie zakonitosti i pravilnost rada organa uprave;
ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadlenosti, kao i ravo da podnosi

inicijative Vlada, odnosno Narodnoj skuptini, za izmenu ili dopunu zakona i
drugih propisa i optih akata, ako smatra da do povrede prava graana dolazi
zbog nedostataka u propisima, zatim i da inicira donoenje novih zakona,
drugih propisa i optih akata, kada smatra da je to od znaaja za ostvarivanje
i zatitu prava graana;
daje miljenje Vladi i Skuptini na predloge zakona i drugih propisa, ako se

njima ureuju pitanja koja su od znaaja za zatitu prava graana;
pokree postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti

zakona, drugih propisa i optih akata;
javno preporuuje razreenje funkcionera koji je odgovoran za povredu

prava graana, odnosno inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv
zaposlenog u organu uprave koji je neposredno odgovoran za uinjenu
povredu i to ako iz ponovljenog ponaanja funkcionera ili zaposlenog
proizilazi namera da odbijaju saradnju sa Zatitnikom graana ili ako se
utvrdi da je uinjenom povredom graaninu priinjena materijalna ili druga
teta veih razmera;
142
ako nae da u radnjama funkcionera ili zaposlenog u organu uprave ima

elemenata krivinog ili drugog kanjivog dela, moe da nadlenom organu
podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivinog, prekrajnog ili
drugog odgovarajueg postupka;
kada je to od znaaja za postupak koji vodi, moe obaviti razgovor sa svakim

zaposlenim u organu uprave;
ima pravo nesmetanog pristupa zavodima za izvrenje sankcija i drugim

mestima na kojima se nalaze lica koja su liena slobode, kao i pravo da sa
tim licima razgovara nasamo.
Organi uprave imaju obavezu da sarauju sa Zatitnikom graana i da mu

omogue pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke kojima
raspolau, a koji su od znaaja za postupak koji vodi i za ostvarenje cilja
njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim
kada je to u suprotnosti sa zakonom. Predsednik Republike, predsednik i
lanovi Vlade, predsednik Skuptine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u
organima uprave duni su da prema Zatitniku graana ma njegov zahtev
najkasnije u roku od 15 dana.
Svako fiziko ili pravno, domae ili strano lice koje smatra da su mu aktom,
radnjom ili neinjenjem organa uprave povreena prava moe da podnese
pritubu Zatitniku graana. Zatitnik graana pokree postupak po pritubi
graana ili po sopstvenoj inicijativi. Pored prava na pokretanje i voenje
postupka, Zatitnik graana ima pravo da pruanjem dobrih usluga,
posredovanjem i davanjem saveta i miljenja o pitanjima iz svoje nadlenosti
deluje preventivno, u cilju unapreenja rada organa uprave i unapreenja zatite
ljudskih sloboda i prava.
Sedite Zatitnika graanaje u Beogradu, s tim to on moe obrazovati

kancelarije i van svog sedita.
Zatitnika graana bira Narodna skuptina na period od pet godina, a pre

stupanja na dunost polae zakletvu. Za Zatitnika graana moe biti izabran
dravljanin Republike Srbije koji ispunjava sledee usove: da je diplomirani
pravnik, da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima koji su
od znaaja za obavljanje poslova iz nadlenosti Zatitnika graana, da poseduje
visoke moralne i strune kvalitete, da ima zapaeno iskustvo u zatiti prava
graana. Zatitnik graana ima etiri zamenika i svoju strunu slubu.
143
2.3. Kontrola organa vlasti kroz uvid u informacije od javnog znaaja i zatitu
podataka o linosti
Usvajanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja

(2004) obezbeene su sutinske normativne pretpostavke za ostvarivanje prava
graana na delotvornu kontrolu rada javnih vlasti. Pravo na pristup podacima
koji su u posedu javnih Vlasti garantovano je svima kao jedno od jjudskih prava
(lan 51. Stav 2. Ustava).
Ovim zakonom ureuje se pravo na pristup informacijama od javnog znaaja

kojima raspolau organi javne Vlasti, radi ostvarivanja i zatite interesa javnosti
da se upozna sa tim informacijama. Organ javne Vlasti je: dravni organ, organ
teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, organizacija kojoj je povereno
vrenje javnih ovlaenja, kao i pravno lice koje osniva ili finansira u celini,
odnosno u pretenom delu dravni organ.
Zakon predvia da, s tim u vezi, svako ima etiri osnovna zakonska prava,
naime pravo da mu bude saopteno da li organ javne vlasti poseduje odreenu
informaciju od javnog znaaja, odnosno da li mu je ona inae dostupna, zatim
pravo na uvid u dokument koji sadri informaciju od javnog znaaja, pravo na
kopiju tog dokumenta kao i pravo na dostavu istoga. Takoe, definie se princip
zabrane diskriminacije, odnosno naelo jednakosti u korienju prava.
Svako moe pismenim putem da zatrai od organa javne vlasti informaciju od

javnog znaaja i ne navodei razloge za takav zahtev. Organ vlasti duan je
(ukoliko ne postoji neki od zakonskih razloga za nedavanje informacija) da bez
odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, traioca
obavesti o posedovanju informacije, stavi mu na uvid dokument koji sadri
traenu informaciju, odnosno izda mu ili uputi kopiju tog dokumenta.
Zakon ustanovljava Poverenika za informacije od javnog znaaja, kao

samostalan dravni organ, nezavisan u vrenju svoje nadlenosti, kome
nezadovoljni trailac informacije moe uputiti albu ukoliko mu organ javne
vlasti uskrati informaciju.
Poverenik donosi reenje bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana
predaje albe, poto omogui organu vlasti da se pismeno izjasni, a po potrebi i
traiocu. Povereniku e, radi utvrivanja injeninog stanja, biti omoguen uvid
u svaki nosa informacije na koji se zakon primenjuje.
Na postupak pred Poverenikom primenjuju se odredbe Zakona o optem

upravnom postupku, koje se odnose na reavanje drugostepenog organa po
albi. Protiv reenja Poverenika moe se pokrenuti upravni spor. Reenja i
zakljuci Poverenika obavezujui su. Administrativno izvrenje svojih reenja
144
Poverenik sprovodi putem novane kazne, a u sluaju potrebe Vlada je duna da

mu prui pomo u izvrenju reenja.
Poverenika bira Narodna skuptina od lica s priznatim ugledom i strunou u

oblasti zatite i unapreenja ljudskih prava, s tim da ispunjava uslove za rad u
dravnim organima, da je zavrilo pravni fakultet i da ima najmanje deset
godina radnog iskustva. Poverenik ima posebnu Strunu slubu. Njegov mandat
traje sedam godina.
Nadlenost Poverenika proirena je 2008. godine sa zadacima zatite podataka

o linosti (Zakonom o zatiti podataka o linosti), tako da je i njegov zvanini
naziv Poverenik za informacije odjavnog znaaja i zatitu podataka o linosti.
Na ovaj nain je i osetljiva oblast linih podataka koji se nalaze u posedu organa
vlasti (i drugih subjekata) podvrgnuta njegovoj kontroli.
U red nezavisnih kontrolnih organa uvrten je od 2010. godine i Poverenik za

zatitu ravnopravnosti, ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije
(Slubeni glasnik RS, broj 22/09).
2.4. Sudska kontrola uprave
Pod sudskom kontrolom uprave podrazumevaju se oblici kontrole koju nad

radom organa uprave vre sudovi. Predmet takve kontrole je zakonitost, a vri
se samo povodom formalnih zahteva koje stavljaju ovlaeni subjekti. Sud se
nikad ne uputa u ocenu celishodnosti, efikasnosti i slinih aspekata upravnog
rada, ve se strogo zadrava na oceni zakonitosti upravnog rada.
Sudovi opte nadleznosti odluuju o krivinoj odgovornosti slubenih lica

organa uprave kada ta lica uine krivino delo u vrenju slube, a u parninom
postupku o odgovornosti za tetu prouzrokovanu nezakonitim upravnim aktima
ili radnjama.
Ustavni sud kontrolie ustavnost i zakonitost optih pravnih akata organa
uprave, tj. pravilnika, naredaba i uputstava. Postoji i poseban postupak koji
Ustavni sud vodi povodom ustavne albe, i to zbog povreda ili uskraivanja
pojedinanim aktom ili radnjom ljudskih ili manjinskih prava i sloboda
zajemenih ustavom, pod uslovom da nisu obezbeena druga pravna sredstva za
njihovu zatitu. Ustav Republike Srbije predvia ustavnu albu u lanu 170.
Upravni sud u posebnom upravno-sudskom postupku (upravnom sporu) vri

kontrolu pojedinanih upravnih akata, to je predmet narednih pitanja.
3. Upravni spor
145
3.1. Pojam upravnog spora
Upravni spor je glavni vid sudske kontrole uprave, ije postojanje predvia
Ustav. Prema odredbi lana 198. Stav 2. Ustava, zakontiost konanih upravnih
akata podlee preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u odreenom
sluaju zakonom nije predviena drugaija sudska zatita. Upravni spor ureuje
Zakon o upravnim sporovima (2009). Prema lanu 1. Stav 2. tog zakona, u
upravnom sporu se obezbeuje sudska zatita pojedinanih prava i pravnih
interesa i zakonitost reavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom
predvienim pojedinanim stvarima
Najkrae, upravni spor je spor o zakonitosti konanog upravnog akta. Pojam

upravnog spora ine sledei elementi: 1) to je vid sudske kontrole uprave, 2)
kontrolie se upravna delatnost, 3) predmet kontrole je zakonitost upravnog akta
i 4) upravni akt koji se kontrolie je konani upravni akt.
Moe se rei i to da je upravni spor takav spor u kom se ostvaruje sudska

kontrola zakonitosti konanih upravnih akata radi pruanja sudske zatite
pravima i pravnim interesima stranaka iz upravnog postupka. Moe se voditi i
kada upravni akt nije donet, tj. u sluaju utanja administracije", pri emu se
uzima kao da je donet negativni konani upravni akt. Takoe se moe voditi i
protiv drugih (neupravnih) konanih pojedinanihakata kojima se reava o
pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu u pogledu kojih zakonom nije
predviena drugaija sudska zatita.
3.2. Vrste upravnog spora
Osnovne su dve podele upravnog spora: na upravni spor ograniene i upravni

spor pune jurisdikcije, na jednoj strani, i na objektivni i subjektivni upravni
spor, na drugoj strani. Mogue su i druge podele upravnog spora (stvarni i
personalni, jednostepeni i dvostepeni, prvobitni i naknadni i druge), koje ovde
nisu predmet obrade.
3.2.1. Upravni spor ograniene i pune jurisdikcije
Spor ograniene jurisdikcije naziva se jo sporom za ponitaj upravnog akta i

sporom o zakonitosti. On podrazumeva to da su ovlaenja suda ograniena na
146
ponitavanje upravnog akta pose utvrivanja da je isti nezakonit. U takvom

sporu dolazi do zamenjivanja upravnog akta novom meritornom odlukom suda.
On se samo ograniava na to da utvrdi da li je upravni akt nezakonit i predmet
vraa donosiocu upravnog akta koji e doneti novi upravni akt umesto
ponitenog, u skladu sa shvatanjem suda u pogledu primene materijalnog i
procesnog prava. Tuilac ve u tubi treba da opredeli svoj tubeni predlog u
smeru da li trai samo ponitaj upravnog akta ili da sud, pored toga, donese
novu odluku kojom e zameniti upravni akti.
Kod spora pune jurisdikcije, sud, nakon ponitenja upravnog akta, svojom
presudom u potpunosti zamenjuje upravni akt meritornim reenjem upravne
stvari. Presuda je tada izvrna isprava. Zakon o upravnim sporovima daje sudu
pravo da proceni hoe li sam reiti upravnu swar, odnosno voditi spor pune
jurisdikcije. Po pravilu, to e biti onda kada priroda upravne stvari to dozvoljava
i sud smatra da je injenino stanje koje je utvreno u upravnom postupku
pouzdana osnova za meritorno presuivanje. U praksi je spor pune jurisdikcije
rei od spora ograniene jurisadikcije. S druge strane, spor pune jurisdikcije je
obavezan kad sud prvo poniti upravni akt i uputi organu uprave stvar da je rei,
a organ uprave u novom reenju ne postupi u skladu sa shvatanjem suda i
tuilac ponovi tubu. Takoe, ako organ uprave u opisanom sluaju ne donese
nikakvo reenje, stranka moe od suda zatraiti da stvar rei, odnosno da to
uini u sporu pune jurisdikcije.
3.2.2. Objektivni i subjektivni upravni spor
Ove dve vrste upravnog spora se razlikuju prema predmetu zatite. U

objektivnom upravnom sporu titi se objektivna zakonitost, a u subjektivnom -
tite se subjektivna prava.
Kod objektivnog upravnog spora od suda se trai da uspostavi stanje u kom e

biti zatiena objektivna zakonitost i takav spor se vodi zbog povreda
objektivnog prava koje je ustanovljeno zakonom i drugim optim pravnim
aktom. Takav spor se vodi na podsticaj dravnih organa i tu je zakon povreen u
korist fizikog ili pravnog lica, a na tetu interesa drave ili jedinice lokalne
samouprave i teritorijalne autonomije. Voenje spora iniciraju javni tuilac i
davni, pokrajinski i lokalni pravobranilac.
Subjektivni upravni spor se vodi s ciljem zatite subjektivnih prava odreenih

lica koja su povreena upravnim aktom. Tuilac ovde trai zatitu svojih,
zakonom priznatih subjektivnih prava. Ova vrsta spora je ea i pravilo je u
praksi, dok je objektivni upravni spor rei. Subjektivni upravni spor pokreu
147
stranke da bi zatitile neko pravo ili pravni interes, pa bi sledilo da takvu vrstu
upravnog spora imamo uvek kada ga svojom tubom pokree stranka
nezadovoljna konanim upravnim aktom.
3.3. Predmet upravnog spora
Predmet upravnog spora je ono o emu sud u tom sporu odluuje i to

kontrolie, a to je zakonitost konanog upravnog akta kao glavni predmet
upravnog spora. lanom 3. Zakona o upravnim sporovima (ZUS) predmet
upravnog spora je proiren, tako da sud, pored odluivanja o zakonitosti
konanog upravnog akta, u upravnom sporu odluuje jo o dve vrste akata: (1)
konanih pojedinanih akata kojima se reava o pravu, obavezi ili na zakonu
zasnovanom interesu, ako za pojedine od njih nije predviena drugaija sudska
zatita i (2) drugih konanih pojedinanih akata za koje je to zakonom
predvieno. Kod ova dva preostala sluaja je jasno da se ne radi o upravnim
aktima, ve o drugim aktima koji su pojedinani i kojima se odluuje o pravu,
obavezi i pravnom interesu ili o drugim pojedinanim aktima. Novi ZUS je u
l. 4. i 5. dao definicije upravnog akta i upravne stvari. Upravni akt bi bio svaki
pojedinani pravni akt kojim nadleni organ, neposrednom primenom propsia,
reava o odreenom pravu ili obavezi pojedinca, pravnog lica ili druge stranke
u upravnoj stvari. Upravna stvar je definisana kao pojedinana nesporna
situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi
potreba da se budue ponaanje stranke autoritativno pravno odredi.
Da bi se pokrenuo upravni spor, potrebno je da upravni akt postane konaan, a

takvi su svi drugostepeni akti, kao i prvostepeni protiv kojih nije doputena
alba ili je odbaena ili odbijena.Ako alba nije korena, kao to je reeno,
nee biti ni mogunosti za voenje upravnog spora.
Predmet upravnog spora moe biti i utanje administracije i tada sud

raspravlja o razlozima za nedonoenje upravnog akta, a svojom presudom
obavezuje organ uprave da donese reenje.
Kao uzgredan predmet, predmet upravnog spora moe biti i pitanje o naknadi
tete priinjene osporenim upravnim aktom i povraaju stvari oduzetih po
osnovu tog akta.
3.4. Upravni spor zbog utanja administracije
Kada organ uprave ne donese nikakvo reenje u upravnom postupku, stranka

postupa kao da je njen zahtev odbijen i izjavljuje albu drugostepenom organu.
Ako potom ni drugostepeni organ ne rei stvar u roku od ezdeset dana, stranka
je duna da mu se jo jednom obrati i zatrai da on rei stvar (to ponovno
148
obraanje se kolokvijalno naziva ,pournica). Ako ni u daljih sedam dana

organ ne donese reenje, stranka moe da podnese tubu kao da joj je alba
dobijena, pod uslovom da u takvoj stvari nije iskljuena mogunost voenja
upravnog spora.
Poto ne postoji akt ija bi se zakonitost osporavala, sud proverava osnovanost

tube i ako nae da je tuba osnovana odredie nadlenom organu uprave da
donese reenje. Ako organ uprave ni posle toga ne donese reenje, sud e u
sporu pune jurisdikcije doneti reenje koje zamenjuje upravni akt u toj upravnoj
stvari.
3.5. Upravni akti protiv kojih se ne moe voditi upravni spor
Upravni spor ne moe da se vodi jedino protiv upravnih akata za koje zakon
obezbeuje sudsku zatitu van upravnog spora (tj. u parninom ili
vanparninom postupku, kao i u naroitim sudskim postupcima kakvi su
izborno sporovi ili sporovi povodom zabrane rada politike stranke, za koje je
nadlean Ustavni sud). Ovde postoji drugi vid sudske zatite, pa se odstupa od
pravila da se sudska zatita obezbeuje u upravnom sporu. Dovoljan je, dakle,
jedan sudski put za zatitu.
Sudskom kontrolom u upravnom sporu obuhvaeni su i akti koje donose

Narodna skuptina i predsednik Republike, kada se njima reava o pravu,
obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, ako za pojedine od njih nije
predviena drugaija sudska zatita. Takvi su akti po starom ZUS-u bili izuzeti
od sudske kontrole u upravnom sporu.
Od sudske kontrole u upravnom sporu nisu izuzeti ni diskrecioni upravni akti u

onim njihovim delovima koji su pravno vezani, dok su njhovi slobodni
(diskrecioni) delovi izuzeti od takve kontrole.
3.6. Stranke u upravnom sporu
U upravnom sporu se razlikuju tri vrste stranaka: tuilac, tueni i zainteresovano

lice.
Tuilac moe biti stranka iz upravnog postupka, nadleni javni tuilac i

pravobranilac.
Tueni je donosilac upravnog akta, tj. dravni organ ili nedravni subjekt koji
vri javna ovlaenja. To moe biti donosilac konanog prvostepenog upravnog
akta ili donosilac drugostepenog akta.
149
Zainteresovano lice je lice kome bi ponitaj upravnog akta bio neposredno na

tetu, a to moe biti lice koje je steklo neko pravo na osnovu upravnog akta
donetog u dvostranim ili viestranakim upravnim stvarima. Njegov je poloaj u
upravnom sporu kao i tuenog, jer ima interes da se upravni akt ne poniti.
3.7. Nadlenost za reavanje upravnog spora
Nadlenost za reavanje upravnog spora ima Upravni sud, a dok ovaj sud nije
poeo sa radom (tj. do 1. januara 2010. godine) tu su nadlenost imali raniji
okruni sudovi i Vrhovni sud Srbije. Sedite Upravnog suda je u Beogradu, a on
ima odeljenja u Kragujevcu, Niu i Novom Sadu. Poto je Upravni sud jedina
sudska institucija sa nadlenou za upravne sporove, te je i upravni spor
jednostepen (to je u uporednoj praksi retko). U upravnom sporu ovaj sud
odluuje u veu od tri sudije, s tim to je zakonom predvieno da o pojedinim
pitanjima u pripremnoj fazi postupka odluuje sudija pojedinac. Postoji i
nadlenost Vrhovnog kasacionog suda za odluivanje o vanrednim pravnim
sredstvima protiv odluka Upravnog suda.
3.8. Pokretanje upravnog spora
3.8.1. Sistem generalne klauzule i sistem enumeracije u vezi sa pokretanjem

upravnog spora
Za pokretanje upravnog spora postoje dva sistema: sistem generalne klauzule i

sistem enumeracije. Prema prvom, upravni spor se moe voditi protiv svih
upravnih akata, a prema drugom - samo protiv onih koji su taksativno pobrojani.
Kod nas je prihvaen sistem generalne klauzule, kao povoljniji za stranke, s tim
to upravni spor nije mogue voditi kad je obezbeena drugaija sudska zatita.
3.8.2.Razlozi za pokretanje upravnog spora
Osnovni razlog za pokretanje upravnog spora jeste pretpostavka o

formalnopravnoj i/ili materijalnopravnoj nezakonitosti konanog upravnog akta.
Takve nezakonitosti mogu biti razliitog karaktera, odnosno povrede zakona
mogu biti razliitog stepena i njih Zakon o upravnom sporu klasifikuje u sledee
grupe povreda:
- ako u upravnom aktu nisu uopte ili nisu pravilno primenjeni zakon, drugi
propis ili opti akt;
- ako je upravni akt doneo nenadleni organ;
- ako organ nije postupao po pravilima postupka;
150
- ako su uinjene greke pri utvrivanju injeninog stanja (injenino stanje

nije pravilno utvreno, ili je iz utvrenih injenica izveden nepravilan
zakljuak u pogledu stanja stvari);
- ako je u aktu koji je donet po slobodnoj oceni organ prekoraio granice
zakonskog ovlaenja ili ako takav akt nije donet u skladu sa ciljem u kom je
ovlaenje dato;i
- ako je tueni ponovio svoj raniji akt koji je ve poniten presudom kao i
kada je doneo akt koji je bez pravnog dejstva.
3.8.3. Mogunost voenja upravnog spora protiv diskrecionog upravnog akta
Diskrecioni upravni akti mogu biti predmet sudske kontrole samo delimino.
Oni, naime, imaju pravno vezane delove i diskrecioni deo. Sudska kontrola se
moe vriti samo u pogledu pravno vezanih delova, dok diskrecioni delovi
takvog akta izmiu sudskoj kontroli. Dakle, kod diskrecionih akata sud moe
ocenjivati (1) da li je donosilac akta bio za to nadlean, (2) da li je akt doneo na
osnovu zakonskih ovlaenja i u granicama tih ovlaenja, i (3) da li je akt
doneo u skladu s ciljem zbog kojeg mu je dato diskreciono ovlaenje.
Diskrecioni akti se mogu osporavati i zbog procesnih nedostataka, kao i
nenadlenosti.
3.8.4. Tuba
Upravni spor se uvek pokree tubom ovlaenog tuioca. Zakon o upravnim

sporovima predvia dva roka za podnoenje tube. Za stranku i nadleni dravni
organ taj rok iznosi 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta. Kada
dravnom organu akt nije dostavljen, rok za tubu je 60 dana od dana
dostavljanja upravnog akta stranci. Rokovi su prekluzivni i njihovim
proputanjem gubi se pravo na tubu.
Uz to, za sluaj utanje administracije utvren je poseban dilatorni rok, prema

kome se tuba ne moe podii pre isteka roka za donoenje reenja i isteka jo
sedam dana (posle ponovnog obraanja organu), a tuba podneta pre toga
smatrae se preuranjenom i bie odbaena kao takva. Istek roka za takav sluaj
nije utvren, pa se uzima da rok traje sve dok traje i utanje administracije
posle ulaganja pournice.
U pogledu sadrine tube, zakonom je utvren samo minimum elemenata.

Potrebno je navesti podatke o tuiocu i upravnom aktu koji se osporava, zbog
ega se tuba podnosi i u kom se pravcu i obimu predlae ponitavanje
upravnog akta. Ako tuilac zahteva povraaj oduzete stvari ili naknadu tete, u
151
tubi treba i to da precizira. Tuba se podnosi u onoliko primeraka koliko ima

uesnika, tj. za sud, tueni organ i zainteresovana lica kad ih ima.
Tuba se predaje neposredno sudu ili mu se upuuje potom. Moe se predati i u

obliku elektronskog dokumenta i smatra se da je takav nain predaje jednak
neposrednoj predaji sudu tube u pismenom obliku. Uz to, tuba se moe
,izjaviti na zapisnik kod suda. Vojna lica mogu predati tubu i preko svoje
jedinice ili komande. Ako tuilac u okviru roka grekom preda tubu organu
uprave ili nenadlenom sudu i zbog toga zakasni, smatrae se da je tuba
podneta blagovremeno ako se takva greka moe pripisati neznanju stranke ili
njenoj oiglednoj omaci. Inae, organ uprave je duan da tubu odmah poalje
sudu.
3.9. Prethodni postupak u upravnom sporu
3.9.1. Postupak po tubi
Sud najpre ispituje formalne elemente i ako nae da je tuba nepotpuno ili
nerazumljiva, pozvae tuioca da otkloni nedostatke i ostaviti mu rok za to. Ako
tuilac ne otkloni nedostatke, a oni su takvi da spreavaju rad suda, tuba e biti
odbaena reenjem suda kao neuredna. Sud ipak nee ni takvu tubu odbaciti
ako ustanovi da je upravni akt nitav i tada e ponititi upravni akt bez obzira na
neorednost tube.
U sledeim sluajevima sud mo odbaciti tubu u bilo kojoj fazi postupka:

- ako utvrdi da je tuba neblagovremena ili preuranjena;
- ako utvrdi da akt protiv kog je tuzba podnet nije upravni akt;
- Ako je oigledno da se upravnim aktom ne dira u pravo i pravne interese
tuioca (to znai da tuilac nije ni legitimisan za podnoenje tube);
- ako nije iskoriena alba protiv upravnog akta a bila je doputena;
- ako je posle podnoenja tube osporeni akt poniten po tubi druge strane;
- ako uz tubu podnetu zbog utanja uprave nisu priloeni svi dokazi;i
- ako postoji pravnosnana sudska odluka doneta u upravnom sporu o istoj
stvari.
3.9.2. Ponitavanje upravnog akta u prethodnom postupku
Mogunost ponitavanja upravnog akta u prethodnom postupku javljuje se kao

izuzetak. Upravni akt se, prema tome, moe ponititi i pre redovnog postupka i
to ako sud nae da osporeni upravni akt sadri takve nedostatke koji spreavaju
dalji rad suda. Takvi nedostaci treba istovremeno da budu oni koji ine akt
nezakonitim u formalnoprocesnom smislu i obino su vezani za propisani obliki
i formu akta. Na primer, to e biti sluaj kada akt nema uopte obrazloenje ili
neki od drugih obaveznih elemenata.
152
3.9.3. Obustavljanje postupka
Sud moe da obustavi postupak svojim reenjem u dva sluaja: 1) ako tuilac
odustane od tube, a on to moe da uini sve do donoenja odluke (sud e tada
postupak obustaviti reenjem), i 2) ako organ uprave u meuvremenu izmeni ili
poniti upravni akt u skladu sa zahtevom tuioca, a on se u roku od 15 dana ne
izjasni o novom aktu ili se izjasni da je novim aktom zadovoljan. U ovom
drugom sluaju se radi o vanrednom pravnom sredstvu (menjanje i ponitavanje
upravnog akta u vezi sa upravnim sporom). Ako, na drugoj strani, tuilac izjavi
da nije zadovoljan novim aktom (da ostaje pri tubi) to e znaiti da spor i dalje
postoji i sud e nastaviti sa njegovim voenjem.
3.9.4. Dostavljanje tube na odgovor i odlaganje izvrenja
U toku prethodnog postupka sud dostavlja tubu sa svim navodima tuenom

organu i zainteresovanim licima kad ih ima. U aktu kojim se tuba dostavlj na
odgovor ostavlja se rok za davanje odgovora, koji ne moe biti dui od 30 dana.
Ako odgovor izostane, sud ponavlja zahtev jo jednom, pa ako organ ni tada ne
odgovori i ne dostavi spise predmeta, sud e reiti spor i bez toga. Davanje
odgovora na tubu nije, prema tome, obaveza tuenog i zainteresovanog lica, ve
njihovo pravo. Ali, tueni je duan da u istom roku poalje spise predmeta sudu.
Ako to ne uini (kad su spisi predmeta uniteni, na primer) sud e reavati bez
tih spisa.
U toku prethodnog postupka tuilac moe postaviti zahtev za odlaganje

izvrenja upravnog akta. Samo podnoenje tube, po pravilu, nema suspenzivno
dejstvo, ali sud moe reenjem odluiti da odloi izvrenje upravnog akta do
donoenja sudkse odluke u upravnom sporu. O odlaganju izvrenja sud odluuje
u roku od pet dana od dana prijema zahteva tuioca. Odlaganje je mogue ako
bi se izvrenjem nanela teta tuiocu koja bi se teko mogla popraviti i ako
odlaganje nije protivno javnom interesu niti se njime nanosi nenadoknadiva
teta protivnoj stranci. Izuzetno, stranka moe traiti odlaganje izvrenja i pre
podnoenja tube. (Po starom ZUS-u odlaganje je spadalo u prava organa
uprave.)
3.10. Redovan postupak
Osnovno pravilo starog ZUS-a bilo je to da je sud donosio odluku u nejavnoj

sednici, a samo u odreenim sluajevima mogao je da odri i usmenu raspravu.
Odluivanje suda se, dakle, zasnivalo na injenicama koje su utvrene pred

upravom, postupak je bio zasnovan na pismenom optenju uesnika, a tuilac
153
nije imao priliku da brani svoja prava pred sudom. Poto su takva obeleja
upravnog spora odstupala od prava na pravino suenje iz lana 6. Evropske
konvencije o ljudskim pravima, novi ZUS je poao od ideje da obezbedi
potovanje navedenog prava.6 Otud Upravni sud u upravnom sporu treba da
odluuje na podlozi injenica koje su utvrene na usmenoj i javnoj raspravi.
Usmena javna rasprava postala je, dakle, glavno pravilo u upravnom sporu. Na
njoj se utvruje injenina podloga za donoenje sudske odluke, ime ta odluka
treba da postane manje zavisna od rezultata upravnog postupka, a poloaj
tuioca naelno povoljniji u odnosu prema tuenom organu uprave. Po
izuzetku, sud ipak moe da odluuje i bez odravanja usmene javne rasprave.
Sud je naroito duan da odri usmenu javnu raspravu: (1) kad je predmet
upravnog spora sloen; (2) kad je to potrebno radi razjanjenja stanja stvari; (3)
kad su u upravnom postupku uestvovale dve ili vie stranaka sa suprotnim
interesima; (4) kad sud utvruje injenino stanje radi reavanja u punoj
jurisdikciji i (5) kad sud reava bez dostavljanja spisa iz upravnog postupka.
Na drugoj strani bez odravanja usmene javne rasprave sud reava (1) ako je
predmet upravnog spora takav da oigledno ne iziskuje neposredno sasluanje
stranaka i posebno utvrivanje injeninog stanja (2) ako stranke na to izriito
pristanu.
Usmena rasprava je po pravilu javna. Javnost se moe iskljuit reenjem

sudskog vea za celu raspravu ili njen deo, ako to zahtevaju razlozi zatite
interesa nacionalne bezbednosti, javnog reda i morala, kao i radi zatite interesa
maloletnika ili privatnosti uesnika postupka.
Predsednik vea ima glavnu ulogu u zakazivanju i voenju usmene rasprave.

On odreuje dan rasprave, poziva stranke i rukovodi raspravom. Ako stranke
izostanu, itaju se njihovi podnesci ili se rasprava odlae, ili se spor raspravlja i
bez njihovog prisustva. Predsednik vea najpre daje re lanu vea
izvestiocu, koji iznosi sutinu spora i stanje u kom se spor nalazi, pa potom se
daje re tuiocu, zastupniku tuenog i zainteresovanim licima. O raspravi se
vodi zapisnik, koji potpisuju predsednik vea i zapisniar.
3.10.2. Odluivanje suda

6 Zbog reenja starog ZUS-a, SCG je bila stavila rezervu na lan 6. Evropske
konvencije, u smislu da se pravo na javnu raspravu ne primenjuje u upravnim
sporovima. Ta je rezerva Povuena 2010. godine (Zakon o ratifikaciji Evropske
konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, sa protokolima 1 do 13,
SI. list SCG Meunarodni ugovori", br. 9/03, 5/05 i 7/05 i SI. glasnik RS
Meunarodni ugovori", br. 12/10).
154
Upravni spor se reava presudom , koja se donosi veinom glasova lanova

vea. O glasanju i veanju vodi se zapisnik, a inu glasanja i veanja ne mogu
prisustvovati stranke. Kad je odrana usmena rasprava, pravilo je da se presuda
odmah po toj raspravi usmeno objavi. Meutim, ako se radi o sloenijim
sluajevima, to se moe uiniti najkasnije u roku od osam dana od dana
zakljuenja rasprave.
Presudom se tuba moe uvaiti ili odbiti kao neosnovana. Tuba se odbija kad
sud nae da je upravni akt zakonit. Time upravni akt postaje pravnosnaan. Ako
se radilo o tubi zbog utanja administracije koja je odbijena, takvom
presudom se potvruje da je utanje bilo opravdano, odnosno da upravni akt
nije trebalo doneti. Ako se tuba uvai, onda se reenje organa uprave ponitava
u celini ili delimino i predmet se vraa donosiocu akta, ili sud reava stvar u
sporu pune jurisdikcije. U prvom sluaju, presuda e sadrati (1) izreku o
usvajanju tube i ponitavanju upravnog akta i (2) izreku o obavezivanju organa
uprave da donese novi akt u skladu sa shvatanjem suda. Ako je doneta presuda u
sporu pune jurisdikcije, ona e imati (1) izreku o usvajanju tube i ponitavanju
upravnog akta i (2) meritornu odluku o upravnoj stvari.
Presudom o usvajanju tube zbog utanja administracije utvruje se (1) da je

tuba bila osnovana i (2) nalae se organu uprave da donese reenje po zahtevu
stranke.
3.10.3. Presuda i reenje
Presudom se odluuje o osnovnom predmetu spora, a reenjem se tuba

odbacuje ili postupak obustavlja. Oblik i sastavni delovi presude i reenja su isti
i sadre: oznaenje suda, ime i prezime predsednika, lanova vea i zapisniara,
oznaenje stranaka i njihovih zastupnika, predmet spora, dan donoenja i
objavljivanja, dispozitiv, obrazloenje i pouku o pravmom sredstvu. Originale
potpisuju predsednik vea i zapisniar, a strankama se presude i reenja izdaju u
overenom prepisu.
3.11. Pravna sredstva
Poto je upravni spor jednostepen, u njemu nema redovnih, ve sam vanrednih

pravnih sredstava. Postoje dva takva pravna sredstva: zahtev za preispitivanje
sudskih odluka i ponavljanje postupka.
Zahtev za preispitivanje sudske odluke moe se podneti Vrhovnom kasacionom

sudu protiv pravnosnane odluke Upravnog suda. Mogu ga podneti stranka iz
upravnog spora i javni tuilac u sledeim sluajevima: (1) kad je to predvieno
155
zakonom, (2) kad je sud odluivao u sporu pune jurisdikcije i (3) u stvarima u
kojima je u upravnom postupku bila iskljuena alba.
Moe se koristiti zbog povreda materijalnog prava ili pravila postupka. Predaje
se Vrhovnom kasacionom sudu, s tim to stranka koja je fiziko lice zahtev
moe predati iskljuivo preko punomonika iz reda advokata. Rok za
podnoenje iznosi 30 dana od dana dostavljanja sudske odluke, a u postupku po
tom sredstvu sud najpre razmatra njegovu dozvoljenost, blagovremenost i da li
je izjavljen od ovlaenog lica. Ako se zahtev zbog toga ne odbaci, uzima se u
postupak i dostavlja protivnoj strani na odgovor. O zahtevu se odluuje
presudom, kojom zahtev moe biti odbijen ili uvaen. Kada se zahtev uvai,
odluka moe biti ukinuta a predmet se vraa Upravnom sudu na reavanje.
Ponavljanje postupka mogue je u sledeim sluajevima: 1) ako stranka sazna

nove injenice i dokaze na osnovu kojih bi spor mogao biti za nju povoljnije
reen; 2) ako je do odluke suda dolo usled krivinog dela koje poini sudija ili
radnik suda, ili je odluka izdejstvovana prevarnom radnjom zastupnika ili
punomonika stranke ili protivnika a ta radnja predstavlja krivino delo ; 3) ako
je odluka zasnovana na presudi u krivinoj ili graanskoj stvari a ta presuda je
kasnije pravnosnano ukinuta; 4) ako je isprava na kojoj se zasniva presuda
lana ili lano preinaena, ili ako je svedok, vetak ili stranka, prilikom
saslianja pred sudom, dala laan iskaz, a odluka se zasniva na tom iskazu; 5)
ako stranka nae ili stekne mogunost da upotrebi raniju odluku donetu u
upravnom sporu o istoj stvari;i 6) ako zainteresovanom licu nije bila data
mogunost da uestvuje u upravnom sporu. Zahtev se podnosi u formi tube,
subjektivni rok za podnoenje zahteva iznosi 30 dana a objektivni rok je pet
godina od pravnosnanosti odluke suda. Zahtev se podnosi Upravnom sudu,
koji najpre ispituje zahtev i moe ga odbaciti reenjem, a ako to ne uini i uzme
ga u reavanje odluie presudom. Protiv reenja o odbacivanju tube za
ponavljanje postupka i reenja kojim se ne dozvoljava ponavljanje, kao i protiv
presude donete u ponovljenom postupku, moe se koristiti zahtev za
preispitivanje sudske odluke koji se podnosi Vrhovnom kasacionom sudu.
3.12. Obaveznost presuda
Kao i u sluaju sudskih odluka uopte, pravnosnane presude donete u

upravnom sporu imaju snagu obavezujuih odluka i autoritet presuene stvari.
Kada je voen spor ograniene jurisdikcije, presude donete u upravnom sporu

kojima je uvaen tubeni zahtev imaju obaveznu snagu u odnosu na donosioca
ponitenog upravnog akta. Ako nije potrebno doneti novi upravni akt, upravni
organ je praktino obavezan na neinjenje u istoj stvari. Ali, ako treba doneti
156
novi upravni akt, predmet se upuuje donosiocu upravnog akta da ga ponovo

rei, tako da se predmet vraa u stanje u kom je bio pre donoenja ponitenog
upravnog akta. Organ uprave je duan da donese novi upravni akt u roku od 30
dana, a u tome je vezan pravnim shvatanjem suda.
Ako organ uprave donese nov akt, ali protivno shvatanju suda, stranka ima
ponovo mogunost tube, kao i kad organ uprave ne donese upravni akt u
zakonskom roku.
Kada je voen spor pune jurisdikcije, onda su presude u upravnom sporu

izvrne isprave i u svemu zamenjuje poniteni upravni akt.
Da bi se stalo na put aktivnom i pasivnom nepostupanju uprave po presudama iz

upravnog psora, novi ZUS je predvideo dve vane novine. Prvo, tuilac ima
pravo na naknadu tete nastale neizvrenjem ili neblagovremenim izvrenjem
presude. Naknada se ostvaruje u parnici pred nadlenim sudom. Drugo
stredstvo su kaznene odredbe. Rukovodilac organa uprave moe biti novano
kanjen ako ne postupi po presudi, a reenje o kazni donosi Upravni sud.
Novana kazna se moe ponovo izrei ako se obaveza ne izvri posle prvog
izricanja kazne. Propisana je i novana kazna za sluaj nedostavljanja spisa iz
upravnog postupka na zahtev suda, odnosno kad po oceni suda nisu navedeni
opravdani razlozi za nedostavljanje spisa.
NOVI ZUP
Narodna skuptina Republike Srbije je 29. februara 2016. godine donela novi
Zakon o optem upravnom postupku (u daljem tekstu: Zakon), koji je stupio na
snagu 9. marta 2016. godine i koji e se primenjivati od 1. juna 2017. godine,
osim pojedinih odredaba koje poinju da se primenjuju 7. juna 2016. godine.
U pitanju je potpuno nov propis koji donosi velike promene na polju domaeg
upravnog prava. Stoga e u nastavku biti dat kratak pregled njegovih najvanijih
odredbi.
Predmet Zakona je znatno proiren tako da se njegove odredbe primenjuju na

organe kada 1) donose upravne akte; 2) donose garantne akte; 3) zakljuuju
upravne ugovore; 4) preduzimaju upravne radnje; 5) pruaju javne usluge.
Pojedina pitanja upravnog postupka se mogu posebnim zakonom urediti samo
ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa
osnovnim naelima odreenim Zakonom i ne smanjuje nivo zatite prava i
pravnih interesa stranaka zajemenih Zakonom, ime je, naglaava
zakonodavac, Zakon podignut na nivo osnovnog zakona.
157
Naelo predvidivosti je vezano za naelo zakonitosti, u skladu s kojim e organi

biti duni da vode rauna i o ranijim odlukama donetim u istim ili slinim
upravnim stvarima kada postupaju u upravnim stvarima.
Naelo pomoi stranci je proireno tako da je organ, kada sazna ili oceni da
stranka i drugi uesnik u postupku imaju osnova za ostvarenje nekog prava ili
pravnog interesa, duan da ih upozori na to, kao i na izmenu propisa koji je od
znaaja za postupanje u upravnoj stvari.
Naelo delotvornosti i ekonominosti postupka predvia da organ moe od

stranke da zahteva samo podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i
dokumente koji potvruju injenice o kojima se ne vodi slubena evidencija,
dok se uvid u podatke o kojima se vodi slubena evidencija, njihovo
pribavljanje i obrada vre po slubenoj dunosti. Ovlaeno slubeno lice u
organu koji zahteva od stranke da dostavi podatke koji se vode u slubenim
evidencijama podlee prekrajnoj odgovornosti. Ako slubenu evidenciju vodi
drugi organ, organ koji vodi postupak duan je da hitno zatrai podatke, a
zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije
drukije propisano. Ako se traeni podaci mogu dobiti elektronskim putem,
zamoljeni organ ih dostavlja u najkraem roku.
Garantni akt je novi oblik upravnog postupanja. Radi se o pisanom aktu kojim
se organ obavezuje da, na odgovarajui zahtev stranke, donese upravni akt
odreene sadrine. Njime se ne odluuje o pravima i pravnim interesima
stranke, ve se donosi kada je to propisano posebnim zakonom i pod uslovom
da stranka istakne zahtev za njegovo izdavanje.
Upravni ugovor je dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim

zakonom odreeno, zakljuuju organ i stranka i kojim se stvara, menja ili ukida
pravni odnos u upravnoj stvari, ija sadrina ne sme biti protivna javnom
interesu niti pravnom interesu treih lica, i kao takav prestavlja novi institut
domaeg upravnog prava.
Upravne radnje su Zakonom definisane kao materijalni akti organa koji utiu na
prava, obaveze ili pravne interese stranaka. Exempli causa se navode voenje
evidencija, izdavanje uverenja, pruanje informacija, primanje izjava. Protiv
upravne radnje moe se izjaviti prigovor, ali samo ako ona nije povezana sa
donoenjem upravnog akta.
U okviru pruanja javnih usluga se razlikuje postupanje u cilju zadovoljenja

osnovnih potreba pravnih i fizikih lica i postupanje u cilju zadovoljenja
potreba korisnika javnih usluga, pri emu se, ako one ne budu pruene uredno i
kvalitetno, moe izjaviti prigovor.
158
Zakon predvia tzv. jedinstveno upravno mesto, kom se stranka obraa ako je za
ostvarivanje jednog ili vie prava potrebno postupanje jednog ili vie organa,
ime se postupak racionalizuje i koncentrie, a poloaj stranke bitno poboljava.
Omogueno je elektronsko optenje organa i stranke ako se stranka prethodno
sa tim saglasila ili ako je to posebnim propisom odreeno.
Obavetavanje stranke moe se vriti a) elektronskim putem, b) putem pote, v)

dostavljanjem, pri emu se dostavljanje moe vriti a) lino, b) posredno, v)
javno. Odredbe o linom dostavljanju su izmenjene u odnosu na sadanju
verziju Zakona, a javno dostavljanje je predvieno kao novi vid dostavljanja.
Ako je postupak pokrenut po slubenoj dunosti i u interesu je stranke, smatrae

se pokrenut kad organ preduzme bilo koju radnju radi voenja postupka, dok e
se za postupak koji nije u interesu stranke smatrati da je pokrenut tek kad
stranka bude obavetena o aktu o pokretanju ovog postupka.
Zakon na vie mesta predvia donoenje (procesnih) reenja umesto zakljuaka,

pri emu se zakljuak moe napadati samo pravnim sredstvom protiv reenja.
Prigovor je novo pravno sredstvo koje moe da se izjavi zbog neispunjenja
obaveza iz upravnog ugovora, upravne radnje i naina pruanja javnih usluga,
ako ne moe biti izjavljeno drugo pravno sredstvo.
Zakon propisuje posebne sluajeve uklanjanja i menjanja reenja, i to menjanje i

ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom, ponavljanje postupka,
ponitavanje konanog reenja, ukidanje reenja i ponitavanje, ukidanje ili
menjanje pravnosnanog reenja po preporuci Zatitnika graana.
Postupci koji do poetka primene Zakona nisu okonani, okonae se prema

odredbama sadanje verzije Zakona. Ako posle poetka primene Zakona reenje
prvostepenog organa bude poniteno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se
prema njegovim odredbama. Do 1. juna 2018. godine e se izvriti usklaivanje
odredaba drugih zakona sa Zakonom.
159

Upravno Pravo

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Upravno Pravo

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

maslacak88@gmail.

Prof. dr Bogoljub Milosavljevi

UPRAVNO PRAVO osmo

Predgovor osmom izdanju

7. Unutranji odnosi (unutranja organizacija, pojam i naela,

II. UPRAVNA DELATNOST

5. Materijalni akti i radnje uprave

15.5.6.2. Obezbeenje dokaza

18.8.1. Izvrenje preko drugih lica

IV. UPRAVNA DELATNOST U POSEBNIM SITUACIJAMA

PRAVNI IZVORI, KNJIEVNOST I SUDSKA PRAKSA

Predgovor osmom izdanju

Te iste napomene vrede i sada. Ovim izdanjem je obuhvaeno stanje u propisima

Beograd, 15. septembra 2014. Autor

1. upravna delatnost je osnovna, ali ne i jedina delatnost organa uprave, tako da

Obeleja. Osnovna obeleja organa uprave su:

1.2. Principi formiranja organa uprave

Organi uprave se formiraju u zavisnosti od ustavnih, politiko-teritorijalnih i

Realni princip izraava potrebu i mogunost obrazovanja organa uprave prema

4) inokosni i kolegijalni organi uprave - kriterijum za ovu podelu je nain

nekoj iroj upravno-organizacionoj celini-u sastavu su, ili nisu-samostalni

Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave nalaze se pod neposrednim

odgovarajuih grupa organa zakonom se daju ovlaenja ili/i utvruje

Oblici. Kao osnovni oblici organa uprave razlikuju se ministarstva, uprave,

1.4. Naela rada organa dravne uprave

Delovanje organa dravne uprave zasniva se na ustavnim naelima, principima

1) Naelo zakonitosti i samostalnosti. Ono podrazumeva da dravna uprava

2) Naelo strunosti, nepristrasnosti i politike neutralnosti. Organi dravne

3) Naelo delotvornosti u ostvarivanju prava stranaka. Organi dravne

4) Naelo srazmernosti. Kad reavaju u upravnom postupku i preduzimaju

5) Naelo potovanja stranaka. Organi dravne uprave duni su da potuju

6) Naelo javnosti rada. Rad organa dravne uprave je javan. Organi

8. Podsticanje i usmeravanje razvoja u oblastima iz delokruga organa, kao i

1. Ministarstva. Ministarstvo se obrazuje za poslove dravne uprave u

2. Organi uprave u sastavu ministarstava. Organ u sastavu obrazuje se za

3. Posebne (upravne) organizacije. Obrazuju se za strune i s njima

obavljaju i takve upravne poslove. Kad obavljaju upravne poslove, mogu

Upravne organizacije mogu, kad je to zakonom odreeno, stei svojstvo

4. Upravni okruzi i druge dekoncentrisane jedinice. Upravni okrug se obrazuje

2. Unutranji upravni nadzor

O kontroli rada organa dravne uprave bie jo rei, posebno o eksternoj,

Unutranji nadzor sastoji se od nadzora nad radom, od inspekcijskog nadzora

Organ dravne uprave ovlaen je da u vrenju nadzora nad radom: 1) zahteva

3. Nedravni subjekti kao vrioci upravne delatnosti

Narodna banka Srbije (dalje: NBS) jeste centralna banka Republike,

Organi NBS su Monetarni odbor, Guverner i Savet NBS.

Upravna ovlaenja NBS stoje u vezi sa njenom kontrolnom funkcijom, u

boniteta i zakonitosti poslovanja, kao i preduzima druge mere utvrene

Ako se kontrolorm utvrdi da je poslovna banka ili druga finansijska

3.2. Imaoci javnih ovlaenja

3.2.1. Pojam i vrste upravnih (javnih) ovlaenja

Kao nedravni subjekti, autonomne pokrajine, optine, gradovi i grad

Uz pojam upravno ovlaenje, kao sinonim koristi se i pojam javno

Imaoci javnih ovlaenja postoje, odnosno osnivaju se za vrenje drugih

Vano je jo jednom podvui da je za svaki takav posao uvek neophodno

autonomnog (izvornog) delokruga preduzeima, ustanovama i drugim

Pod upravnim ovlaenjem treba razumeti ovlaenje nedravnog subjekta

- donoenje upravnih akata kojima se odluuje o pravima, obavezama i

3.2.2. Preduzea, ustanove, organizacije i drugi imaoci javnih ovlaenja

U naelu, upravna ovlaenja mogu se poveriti svim preduzeima (bez obzira

Pored navedenih preduzea, ustanova i organizacija, javna ovlaenja se mogu

Tu su i javne agencije kao mogui imaoci javnih ovlaenja. One se osnivaju od

3.2.3. Odnos prema organima dravne uprave

Budui da se radi o poslovima koji su povereni, organi uprave imaju prema