Intitut za lokalno samoupravo in javna naroila Maribor Vse pravice pridrane.

Brez pisnega dovoljenja je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, predelava ali druga uporaba tega dela ali njegovih delov v kakrnemkoli obsegu ali postopku, vkljuno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranjevanjem v elektronski obliki. Avtorja: dr. Boo Grafenauer, mag. Botjan Brezovnik Lektor: Ivan igart, prof. CIP - Kataloni zapis o publikaciji Univerzitetna knjinica Maribor 35(075.8) GRAFENAUER, Boo Javna uprava / Boo Grafenauer, Botjan Brezovnik. - [1. izd.]. - Maribor : Pravna fakulteta, 2006 ISBN 961-6399-49-7 1. Brezovnik, Botjan COBISS.SI-ID 57676289 Izdajatelj: Pravna fakulteta Univerze v Mariboru Mladinska ulica 9, 2000 Maribor, Slovenija tel. 02 250 42 00 faks. 02 252 32 45 e-pota: info.pf@uni-mb.si spletni naslov: http://www.pf.uni-mb.si Zaloil: Intitut za lokalno samoupravo in javna naroila Maribor Grajska ulica 7, 2000 Maribor, Slovenija tel. 02 250 04 59, 031 687 788 faks 02 250 04 59 e-pota: info@lex-localis.info spletni naslov: http://www.lex-localis.info Naklada: 300 izvodov Tisk: Unigrafika d.o.o.

BOO GRAFENAUER BOTJAN BREZOVNIK

JAVNA UPRAVA

Maribor, november 2006

Predgovor Materija za tudij predmeta javna uprava je vsebovana v vrsti ubenikov, monografij, znanstvenih in strokovnih revij, pa tudi v velikem tevilu najrazlinejih predpisov. Gradivo, ki je pred vami, vsebuje zapiske predavanj pri predmetu javna uprava na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru v tudijskem letu 2006/2007. Zapiski so pripravljeni ob upotevanju tudijskega programa, med uporabljeno literaturo pa je treba posebej izpostaviti ubenike in druga dela, ki sta jih v preteklih letih za potrebe tudijskega procesa na Pravni fakulteti v Mariboru napisala prof. dr. Rafael Cijan in doc. dr. Boo Grafenauer. Materija predmeta javna uprava se prepleta z materijo predmeta upravno pravo, tako da je treba upotevati, da se z nekaterimi vsebinskimi sklopi sreamo pri obeh predmetih. Ob tem eliva opozoriti, da materijo upravnega procesnega prava, virov upravnega prava, nadzora nad delovanjem uprave, odgovornosti drave za kodo, nekaterih pravnoteoretinih izhodi in nael za delovanje organov javne uprave obravnavamo predvsem v okviru predmeta upravno pravo. Pri pripravi gradiva za to knjigo sva si avtorja delo razdelila tako, da je Boo Grafenauer pripravil prvi del knjige, v drugem pa poglavja o vladi, dravni upravi in lokalni samoupravi, Botjan Brezovnik pa v drugem delu poglavja o javnih slubah, pravnih osebah javnega prava in ljudeh v upravi. eliva, da bi tudi to delo prispevalo k uspenemu tudiju. Avtorja

Kazalo Kazalo PRVI DEL: UVOD V JAVNO UPRAVO .................................................................... 1 I. 1 2 II. 1 2 3 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1
5.1.1

UVODNE UGOTOVITVE........................................................................... 3 Najpomembneji vsebinski sklopi pri predmetu javna uprava........................ 3 Javna uprava in upravno pravo ....................................................................... 5 ORGANIZACIJA KOT OKVIR (OSNOVA, PREDPOSTAVKA) ZA UPRAVLJANJE, UPRAVO, JAVNO UPRAVO ............................... 7 Pojem organizacije.......................................................................................... 7 Razlogi za povezovanje ljudi v organizacije................................................... 8 Javni interes kot osnova za upravnopravno urejanje in delovanje ................ 10 Vrste organizacij ........................................................................................... 13 Teritorialne organizacije ............................................................................... 13 Funkcionalne organizacije ............................................................................ 14 Asociativne (personalne) organizacije .......................................................... 15 Elementi organizacije.................................................................................... 15 Cilj ................................................................................................................ 15
Pravna pravila, vsebovana v pravnih aktih, kot izhodie za doloanje ciljev organizacije ................................................................................................................ 16

5.2 5.3 5.4 5.5 6 6.1 7 7.1 8 III. 1 1.1 2 2.1 2.2 3 IV. 1 2 3

Ljudje............................................................................................................ 18 Sredstva......................................................................................................... 21 Samostojnost................................................................................................. 21 Notranja organizacijska struktura ................................................................. 22 Delitev dela in vodenje kot najpomembneja elementa uinkovitosti .......... 25 Webrov model racionalne birokratske organizacije...................................... 27 Vodenje organizacij ...................................................................................... 29 Nekatera naela in vodila pri upravljanju v javni upravi .............................. 32 Resorno, teritorialno in funkcionalno naelo ustanavljanja upravnih organov ......................................................................................................... 32 OPREDELITVE UPRAVLJANJA IN UPRAVE .................................... 35 Upravljanje in (javna) uprava kot odloanje in usmerjanje .......................... 37 Upravljanje kot odloanje o potrebah in nainih njihove zadovoljitve......... 38 Upravljanje po sistemski teoriji .................................................................... 39 Upravljanje in (javna) uprava po kibernetsko-informacijski teoriji .............. 40 Upravni (upravljavski) proces....................................................................... 45 Uprava kot nujno potrebna dejavnost, ki omogoa izvrevanje temeljnih (osnovnih) nalog .......................................................................... 46 POJEM DRAVNE UPRAVE, LOKALNE SAMOUPRAVE IN JAVNIH SLUB ......................................................................................... 49 Pojem dravne uprave................................................................................... 49 Pojem lokalne samouprave ........................................................................... 52 Pojem javne slube ....................................................................................... 54

Kazalo V. 1 2 3 4 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 VI. 1 2 3 VII. 1 2 3 4 VIII. 1 2 3

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

POMEN UPRAVNEGA PRAVA ZA PRAVNO UREJANJE JAVNE UPRAVE ....................................................................................... 57 Opredelitev upravnega prava - uvodne ugotovitve ....................................... 57 Izhodia za razvranje pravnih norm v upravno pravo .............................. 59 Pojem in vsebina upravnega prava................................................................ 60 Sistem upravnega prava ................................................................................ 63 Upravnopravno razmerje .............................................................................. 64 Znailnosti glede subjektov .......................................................................... 66 Znailnosti glede naina nastanka (nastopanja) ............................................ 67 Znailnosti glede vsebine.............................................................................. 68 Znailnosti glede postopka in zaite pravic................................................. 69 Nekatere druge znailnosti upravnopravnega razmerja ................................ 69 AKTI (JAVNE) UPRAVE.......................................................................... 71 Pravni akti uprave ......................................................................................... 71 Materialni akti (dejanja) uprave.................................................................... 72 Akti poslovanja ............................................................................................. 73 NASTANEK IN RAZVOJ UPRAVNEGA PRAVA IN UPRAVNOPRAVNE ZNANOSTI ............................................................ 75 Splono o nastanku in razvoju upravnega prava ........................................... 75 Upravna in upravnopravna znanost............................................................... 77 Nastanek upravne in upravnopravne znanosti............................................... 78 Opredelitev upravnopravne znanosti in njeno razmerje do drugih znanosti ......................................................................................................... 81 MODERNI PRINCIPI DELOVANJA JAVNE UPRAVE ...................... 83 Naelo odprtosti javne uprave....................................................................... 83 Dostop do informacij javnega znaaja .......................................................... 83 Pravna ureditev dostopa do informacij javnega znaaja ............................... 84
Informacija javnega znaaja ....................................................................................... 84 Katalog informacij javnega znaaja ........................................................................... 86 Postopek pridobitve informacije javnega znaaja....................................................... 86 Pritoba na informacijskega pooblaenca in sodno varstvo...................................... 88 Stroki posredovanja informacij................................................................................. 89

DRUGI DEL: POZITIVNOPRAVNA UREDITEV JAVNE UPRAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI.......................................................................... 91 I. 1 2 3 4 5 6 7 VLADA ........................................................................................................ 93 Splono o izvrilni veji oblasti - vladi in dravni upravi............................... 93 O pomenu naela delitve oblasti ................................................................... 95 Splono o naelih decentralizacije in dekoncentracije izvajanja nalog javne uprave.................................................................................................. 97 Sestava in organizacija vlade ...................................................................... 100 Volitve predsednika vlade in imenovanje ministrov ter prenehanje funkcije ....................................................................................................... 103 Funkcije vlade............................................................................................. 106 Razmerja do institucij Evropske unije ........................................................ 110

Kazalo 9 10 11 12 13 14 14.1 14.2 14.3 14.4 15 16 II. 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4 5 III. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 9.1 9.1.1
9.1.2

Funkcija predsednika vlade in ministrov .................................................... 111 Delovanje vlade in ministrstev.................................................................... 113 Slube in uradi vlade................................................................................... 116 Poslovnika doloila o delu vlade............................................................... 119 Razmerja vlade do dravnega zbora ........................................................... 125 Odgovornost vlade in ministrov.................................................................. 127 Nezaupnica vladi......................................................................................... 127 Zaupnica vladi............................................................................................. 128 Interpelacija ................................................................................................ 129 Obtoba predsednika vlade in ministrov (impeachment)............................ 130 Pravni akti vlade ......................................................................................... 132 Pomen in pravna narava izvrilnih predpisov dravne uprave.................... 133 DRAVNA UPRAVA............................................................................... 137 Dravna uprava v funkcionalnem smislu.................................................... 139 Regulativna dejavnost................................................................................. 139 Kontrolno-nadzorna dejavnost.................................................................... 140 Operativna dejavnost .................................................................................. 140 tudijsko-analitina dejavnost .................................................................... 141 Represivna dejavnost .................................................................................. 141 Inpekcijski nadzor kot funkcija dravne uprave........................................ 142 Dravna uprava v organizacijskem smislu.................................................. 147 Uvodne ugotovitve...................................................................................... 147 Splono o naelih decentralizacije in dekoncentracije izvajanja nalog javne uprave................................................................................................ 149 Ministrstva .................................................................................................. 152 Organi v sestavi ministrstev........................................................................ 155 Direktorati kot temeljna oblika notranjih organizacijskih enot v ministrstvih ................................................................................................. 157 Teritorialna organizacija uprave ................................................................. 158 Razmerja ministrstev .................................................................................. 164 Predpisi uprave ........................................................................................... 166 LOKALNA SAMOUPRAVA................................................................... 167 O lokalni samoupravi v sodobnih ustavnih ureditvah................................. 167 Ugotavljanje znailnosti in primerjanje ureditev zahteva celovit pristop ......................................................................................................... 168 Ustavni in zakonski temelji ureditve lokalne samouprave v Republiki Sloveniji...................................................................................................... 169 Upravno-teritorialna lenitev Slovenije ...................................................... 171 lenitve, pomembne za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ....... 176 Ustanovitev obine in spremembe obmoij obin ...................................... 177 Vrste obin in oji deli obin ...................................................................... 179 Naloge obin ............................................................................................... 181 Organi obine.............................................................................................. 186 Obinski svet............................................................................................... 186 Volitve obinskega sveta ............................................................................ 187
Delovanje in odloanje obinskega sveta ................................................................. 190

9.2

upan .......................................................................................................... 190

Kazalo
9.2.1 9.2.2 Naloge in poloaj upana ......................................................................................... 191 Volitve upana ......................................................................................................... 192

9.3 10 11 12 13 14 15 16 IV. 1 2 3
3.1 3.1.1

Nadzorni odbor ........................................................................................... 193 Obinska uprava ......................................................................................... 193 Obinski predpisi ....................................................................................... 197 Neposredne oblike sodelovanja obanov pri odloanju .............................. 197 Nadzor dravnih organov............................................................................ 198 Varstvo lokalne samouprave....................................................................... 201 Premoenje in financiranje obine.............................................................. 201 Sodelovanje in povezovanje med obinami................................................ 206 JAVNE SLUBE ...................................................................................... 209 Zgodovinski, jezikovni in pravni pregled uporabe pojma javne slube...... 210 Opredelitev pojma javne slube.................................................................. 214 Predpostavke javne slube .......................................................................... 216
Javni interes kot predpostavka javne slube ............................................................. 217 Posamini, sploni, drubeni in javni interes............................................................ 217

4 5 6 7 8 8.1 8.2 8.3 8.4 9 9.1 9. 2 9. 3 9. 4

9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.3 9.4.3.1 9.4.3.2 9.4.3.3 9.4.3.4 9.4.3.5 9.4.4

Servisna funkcija javne uprave ................................................................... 220 Javne slube v pravu EU............................................................................. 221 Liberalizacija, deregulacija in privatizacija javnih slub ............................ 223 Pomembneja pravila prava Evropske skupnosti o konkurenci na podroju gospodarskih javnih slub............................................................ 224 Pravni reim javne slube ........................................................................... 225 Razmerja med izvajalcem javne slube, dravo (lokalno skupnostjo) in uporabnikom ........................................................................................... 225 Nain izvajanja dejavnosti javne slube ..................................................... 227 Oblika izvajanja javne slube ..................................................................... 227 Cenovni reim javne slube ........................................................................ 229 Gospodarske javne slube........................................................................... 229 Vrste gospodarskih javnih slub ................................................................. 229 Pravni reim gospodarske javne slube ...................................................... 230 Subsidiarna uporaba ZGJS.......................................................................... 230 Oblike izvajanja gospodarskih javnih slub................................................ 230
Reijski obrat ........................................................................................................... 231 Javni gospodarski zavod........................................................................................... 231 Javno podjetje........................................................................................................... 232 Koncesionirana javna sluba .................................................................................... 232 Koncesijski akt, koncesijska odloba, koncesijska pogodba .................................... 233 Prenehanje koncesijskega razmerja .......................................................................... 233 Prenos koncesije....................................................................................................... 234 Obvezna koncesija.................................................................................................... 234 Vija sila in odgovornost za kodo ........................................................................... 235 Vlaganje javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava .................................. 235

9.5 9.6 10 10.1

10.1.1 10.1.2 10.1.3 10.1.4

Financiranje gospodarskih javnih slub ...................................................... 235 Varstvo uporabnikov javnih dobrin ............................................................ 236 Negospodarske javne slube ....................................................................... 236 Javni zavodi ................................................................................................ 236
Ustanovitev zavoda .................................................................................................. 237 Ime in sede zavoda ................................................................................................. 237 Dejavnosti zavoda .................................................................................................... 237 Opravljanje javnih slub........................................................................................... 237

Kazalo
10.1.5 10.1.6 10.1.7 10.1.8 10.1.9 10.1.10 10.1.11 Organi zavoda .......................................................................................................... 238 Sploni akti zavoda................................................................................................... 239 Organizacija zavoda ................................................................................................. 240 Sredstva za delo zavoda ........................................................................................... 240 Nadzor...................................................................................................................... 240 Statusne spremembe ................................................................................................. 240 Povezovanje zavodov ............................................................................................... 240

10.2 V. 1. 2
2.1

Koncesija .................................................................................................... 241 PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA .................................................. 243 Uvodne ugotovitve...................................................................................... 243 Pravne osebe javnega prava ........................................................................ 246
Bistvo in pomen razlikovanja pravnih oseb javnega in zasebnega prava ................. 247

4 4.1
4.1.1 4.1.2

Zbornice...................................................................................................... 248 Vrste zbornic............................................................................................... 248

Gospodarske zbornice .............................................................................................. 249 Poklicne zbornice ..................................................................................................... 250

5 5.1
5.2 5.2.1 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Javne agencije ............................................................................................. 250 Pravna ureditev javnih agencij.................................................................... 250

Nain ustanovitve..................................................................................................... 251 Pristojnosti ustanovitelja javne agencije................................................................... 252 Organi javne agencije............................................................................................... 252 Naloge in dejavnost javne agencije .......................................................................... 254 Financiranje.............................................................................................................. 255 Nadzor nad delom in poslovanjem javne agencije ................................................... 255 Prenehanje javne agencije ........................................................................................ 256

6 6.1
6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

Javni skladi ................................................................................................. 256 Pravna ureditev javnih skladov ................................................................... 256
Vrste javnih skladov................................................................................................. 256 Nain ustanovitve in pristojnosti ustanovitelja......................................................... 257 Organi ...................................................................................................................... 257 Namensko premoenje ............................................................................................. 258 Nadzor nad javnim skladom..................................................................................... 259 Prenehanje javnega sklada........................................................................................ 259

VI. 1 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 4 4.1 4.2 4.3 4.4

LJUDJE V UPRAVI - JAVNI USLUBENCI IN FUNKCIONARJI ..................................................................................... 261 Uvodne misli............................................................................................... 261 Javni funkcionarji ....................................................................................... 263 Lokalni in dravni funkcionarji................................................................... 263 Poklicni in nepoklicni funkcionarji............................................................. 263 Omejitve in dolnosti, ki veljajo za javne funkcionarje.............................. 264 Pravna ureditev sistema javnih uslubencev............................................... 265 Uvodne ugotovitve...................................................................................... 266 Skupna naela sistema javnih uslubencev................................................. 266 Posebne dolobe Zakona o javnih uslubencih za javne uslubence v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti ......................................... 268 Odloanje o pravicah in obveznostih javnih uslubencev........................... 269 Sistemizacija delovnih mest in kadrovski nart .......................................... 270 Sklenitev delovnega razmerja ..................................................................... 271 Delovna mesta, poloaji in nazivi ............................................................... 276

Kazalo 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 5 5.1 5.2 5.3 5.4 Pravice in obveznosti javnih uslubencev................................................... 278 Pripravnitvo............................................................................................... 279 Odkodninska odgovornost......................................................................... 279 Premestitev ................................................................................................. 280 Prenehanje delovnega razmerja .................................................................. 281 Strokovni izpiti ........................................................................................... 282 Sistem pla v javnem sektorju .................................................................... 282 Obseg sredstev za plae .............................................................................. 282 Doloanje osnovne plae ............................................................................ 283 Napredovanje .............................................................................................. 283 Delovna uspenost ...................................................................................... 283

Literatura .................................................................................................................... 285

Prvi del

UVOD V JAVNO UPRAVO Obravnavanje javne uprave je neloljivo povezano s fenomenom upravljanja in organizacije (javno upravljanje je upravljanje v javnih zadevah, javna uprava pa uprava v javnih zadevah, vsi procesi v zvezi z upravljanjem in javno upravo pa se dogajajo v organizacijah). V uvodnem delu predmeta javna uprava obravnavamo teoretina izhodia in pojme, katerih poznavanje je pomembno za obravnavanje in prouevanje vsebin, ki spadajo v ta predmet. Tako opredeljujemo pojme: upravljanje, uprava, javna uprava, dravna uprava, javne slube, lokalna samouprava, upravna znanost, upravnopravna znanost, upravno pravo idr. Poleg tega v okviru tega dela obravnavamo temeljne znailnosti in elemente organizacij ter posamezne organizacijske teorije in smeri prouevanja uprave - kot. npr. sistemsko in kibernetsko-informacijsko teorijo, Fayolove, Taylorjeve, Webrove in druge poglede na organizacijo in upravo. V pravnem smislu je podroje javne uprave neloljivo povezano s predpisi, ki predstavljajo temeljno osnovo in okvir za organizacijo, delovanje in postopanje na podroju javne uprave - zato v okviru pravnega tudija dajemo najveji poudarek pravnim vidikom javne uprave. Zato tudi v tem uvodnem delu obravnavamo pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave.

Uvodne ugotovitve

I. UVODNE UGOTOVITVE

Najpomembneji vsebinski sklopi pri predmetu javna uprava

Vsebina predmeta javna uprava na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru je razdeljena v dva dela. V prvem obravnavamo teoretina izhodia in pojme, katerih poznavanje je pomembno za obravnavanje in prouevanje vsebin, ki spadajo v ta predmet. Tako opredeljujemo pojme: upravljanje, uprava, javna uprava, dravna uprava, javne slube, lokalna samouprava, upravna znanost, upravnopravna znanost, upravno pravo idr. Poleg tega v okviru tega dela obravnavamo temeljne znailnosti in elemente organizacij ter posamezne organizacijske teorije in smeri prouevanja uprave - kot. npr. sistemsko in kibernetsko-informacijsko teorijo, Fayolove, Taylorjeve, Webrove in druge poglede na organizacijo in upravo. Obravnavanje javne uprave je neloljivo povezano s fenomenom upravljanja in organizacije, saj je javno upravljanje upravljanje v javnih zadevah, javna uprava pa uprava v javnih zadevah. Z upravljanjem in upravo se sreamo v vseh organizacijah, javno upravljanje pa se dogaja v tkim. javnopravnih skupnostih in organizacijah (predvsem v dravi in samoupravnih lokalnih skupnostih - obinah). V drugem delu obravnavamo predvsem sistem javne uprave z vidika pozitivnopravne ureditve v Republiki Sloveniji, tako da je ta del mogoe oznaiti tudi kot "pozitivnopravna ureditev javne uprave". V okviru tega dela obravnavamo temeljna vpraanja pravne ureditve dravne in nedravne javne uprave (to je dravne uprave, javnih slub in lokalne samouprave). Javna uprava je celotna dejavnost, ki omogoa, da se javni interesi (javne koristi, sploni drubeni interesi) v drubi oziroma javnem ivljenju uresniujejo. Podroje javne uprave je mogoe razdeliti v dva velika dela: prvi se nanaa na izvajanje prvenstveno oblastnih funkcij (v okviru dravne uprave), drugi pa na urejanje ter zagotavljanje zadovoljevanja drugih javnih potreb in interesov (v okviru javnih slub in lokalne samouprave). Tako lahko reemo: javna uprava = dravna uprava + javne slube + lokalna samouprava 3

Uvod v javno upravo Vse navedene dejavnosti so povezane z dravo, bodisi da jih izvruje sama (v okviru dravne uprave) bodisi da predpisuje poseben pravni reim za njihovo opravljanje (kot je to v primeru javnih slub in lokalne samouprave). Pri umestitvi javne uprave v ustavno ureditev Republike Slovenije je tako treba izhajati iz dolob 3. lena Ustave Republike Slovenije /Ustava RS/ (Uradni list RS, t. 33I/1991-I, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006), kjer je doloeno, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, dravljanke in dravljani pa to oblast izvrujejo neposredno in z volitvami po naelu delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno. V okviru predmeta javna uprava in predmeta upravno pravo se preteno sreujemo s podrojem izvrilne veje oblasti - pravno ureditvijo, organizacijo, pravicami, poloajem v pravnem sistemu, nainom uresnievanja nalog Skratka, z javno upravo lahko oznaimo celotno dejavnost, ki omogoa uresnievanje veljavnega pravnega reda in zagotavlja opravljanje vseh javnih zadev (to je zadev, ki se opravljajo neposredno v javnem interesu). Pri tem pa lahko javno upravo definiramo v funkcionalnem in v organizacijskem smislu: v funkcionalnem smislu: je javna uprava uprava v javnih zadevah in pojem javne uprave vkljuuje (zaobsega) dejavnost dravne uprave, javnih slub, lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil; v organizacijskem smislu pa predstavlja javno upravo skupek subjektov (organov in organizacij), ki opravljajo dejavnost oziroma naloge javne uprave.

Tako v funkcionalnem kot tudi v organizacijskem smislu lahko v teoriji zasledimo delitev javne uprave na: dravno (javno) upravo, ki obsega dejavnosti dravne uprave, ki se izvajajo v organizacijski obliki ministrstev in drugih oblik upravnih organov (upravni organ kot skupen izraz za vse organizacijske oblike izvajanja nalog v dravni upravi), in nedravno (javno) upravo, ki obsega dejavnosti lokalne samouprave, javnih slub in drugih nosilcev javnih pooblastil, izvaja pa se po organih in organizacijah v obinah in drugih samoupravnih lokalnih skupnostih ter v vseh organizacijskih oblikah izvajanja javnih slub in izvrevanja javnih pooblastil (javna podjetja, javni zavodi, zbornice, univerzi, agencije, gospodarske drube in podjetniki posamezniki). Lahko reemo, da je javna uprava instrument drubene skupnosti, organizirane v dravo, za izvajanje njenih funkcij oblastne in neoblastne narave, v organizacijskem smislu pa jo sestavljajo organi dravne in nedravne uprave (slednje sestavljajo izvajalci javnih slub in samoupravne lokalne skupnosti). Javna uprava je torej generini pojem za doloene (javne) upravne naloge oziroma dejavnosti in za organe in organizacije, ki te naloge izvajajo to so dravni organi, organizacije, ki izvajajo dejavnosti javnih slub in samoupravne lokalne skupnosti.

Uvodne ugotovitve 2 Javna uprava in upravno pravo

Predmet javna uprava je tesno povezan s predmetom upravno pravo, saj se pravne norme, ki se nanaajo na podroje javne uprave, sicer obravnavajo in prouujejo v okviru tistega dela pravnega sistema, ki ga imenujemo upravno pravo. Predmeta javna uprava in upravno pravo sta torej tesno medsebojno povezana in tvorita zaokroeno celoto. Pri tem je razdelitev "pravnega dela" obravnavanih tudijskih predmetov koncipirana tako, da se pri predmetu Javna uprava obravnavajo temeljna materialnopravna in organizacijskopravna vpraanja ureditve podroja javne uprave, pri predmetu upravno pravo pa je dan poudarek delovanju organov javne uprave (predvsem procesnopravnim vidikom) v posameznih upravnopravnih razmerjih. Glede na navedeno bi lahko razmerje med predmetoma javna uprava in upravno pravo prikazali z dvema mnoicama, ki se v pretenem delu prekrivata - ko torej preteni del predstavlja presek obeh mnoic, javne uprave in upravnega prava. Ugotoviti je treba, da je pravni vidik samo eden od vidikov prouevanja podroja javne uprave, ki jo lahko prouujemo tudi z ekonomskih, organizacijskih, sociolokih, informatizacijskih in drugih vidikov. V najirem smislu tako spada prouevanje javne uprave v domeno "upravne znanosti" - to je znanosti, katere predmet je vseobsegajoe prouevanje uprave. Upravno pravo je celota (skup) pravnih norm, ki urejajo podroje javne uprave, upravnopravna znanost pa je znanost, ki ima nalogo, da prouuje pravne norme upravnega prava. Upravno pravo predstavlja podsistem pravnih norm in samostojno pravno panogo, ki spada v okvir javnega prava (tega sestavljajo predvsem pravne norme, ki urejajo temelje ureditve drave, poloaj, organizacijo in delovanje drave in drugih javnopravnih organizacij in skupnosti ter razmerja med nosilci oblasti in posamezniki) to je prava, katerega temeljni razpoznavni znak je urejanje uresnievanja dravne oblasti in usmerjenost v urejanje in varovanje javnih interesov. Materijo upravnega prava sestavljajo oziroma obsegajo pravne norme, ki urejajo organizacijo, delovanje in postopanje na podroju javne uprave. V okviru upravnega prava tako prouujemo predvsem norme, ki se nanaajo na izvrilno vejo oblasti, pa tudi norme, ki so povezane z uresnievanjem javnega interesa na podroju javnih slub in lokalne samouprave - oblast namre tudi v primeru, ko izvajanje dejavnosti za zadovoljitev javnih potreb zaupa organizacijam izven dravnega organizma, ohrani odgovornost za njihovo izvajanje. Tesna povezanost upravnega prava z javno upravo je razvidna iz mnogih opredelitev, po katerih je upravno pravo pravo javne uprave (pravo, ki ureja organizacijo, delovanje in postopanje javne uprave).

Uvod v javno upravo

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo

II. ORGANIZACIJA KOT OKVIR (OSNOVA, PREDPOSTAVKA) ZA UPRAVLJANJE, UPRAVO, JAVNO UPRAVO

Pojem organizacije je neloljivo povezan s pojmi, ki se pojavljajo v okviru predmeta javna uprava, saj brez organizacije ne moremo govoriti o upravljanju, upravi, javni upravi, upravnem pravu. Za razumevanje upravljanja in uprave je tako potrebno poznati in razumeti tudi pojav, pomen in vlogo organizacije. Sodobni problemi javne uprave so torej tudi problemi organizacij, saj se vsi procesi (javnega) upravljanja dogajajo v organizacijah - zato je nujno, da tudi javno upravo obravnavamo le v povezavi s pojmom organizacije. 1 Pojem organizacije

loveka lahko oznaimo kot ustvarjalno bitje. Ni ustvarjalen samo kot posameznik, marve tudi kot lan in organizator drube, v kateri ivi. Za oblike povezovanja, sodelovanja in zdruevanja ljudi pa velja, da so zelo pestre in mnogotevilne in da jih v sociologiji prouujejo v okviru tkim. drubenih skupin. Nain sodobnega ivljenja pogojuje povezanost posameznikov v razne drubene skupine, v katere so ljudje nujno povezani in vkljueni zaradi zadovoljevanja svojih najrazlinejih interesov in potreb (vsak lovek je istoasno lan cele vrste razlinih drubenih skupin, v katerih opravlja razne oblike svojih aktivnosti). Sodobni lovek neposredno preivi velik del ivljenja v organizacijah 1: dela v gospodarski organizaciji, ola se v izobraevalni organizaciji, vkljuen je v razne politine stranke in drutva, svoje vsakodnevne potrebe zadovoljuje s pomojo trgovskih, komunalnih in drugih organizacij, s tem ko prebiva na doloenem teritoriju, je vkljuen v obino, vkljuen pa je tudi v globalno organizacijsko obliko loveke drube, to je dravo 2. Ljudje danes v organizacijah uresniujejo veino svojih ivljenjskih potreb - tako da lahko reemo, da je v organizacijah mo in nemo sodobnega loveka, da je torej organizacija najbolj pomemben drubeni pojav sodobnega loveka. Zato je pritrditi ugotovitvam, da je organizacija najbolj pomemben drubeni pojav in da je sodobni lovek lovek organizacije.
1 Izraz organizacija nam bo tukaj pomenil oznabo za razne oblike povezovanja ljudi, za skupnosti oziroma drubene kolektive. V tem smislu je organizacija vsak socialni sestav medsebojno sodelujoih ljudi, ki izpolnjujejo neki skupni smoter. 2 lovek je po naravi dravno bitje. Kdor je po naravi nesposoben za dravno ivljenje, mora biti ali nekaj vijega ali nekaj nijega kakor lovek: ali boansko bitje ali ival - Aristotelova opredelitev v delu Politika.

Uvod v javno upravo V sodobnem asu se celotno ivljenje odvija v raznih organizacijah in je mogoe nekatere interese in potrebe zadovoljiti le tako, da se v ta namen oblikujejo drubene organizacije3, ki jih sestavljajo ljudje, ki so medsebojno povezani na poseben nain. Opozoriti pa je treba, da se poleg navedenega razumevanja organizacije (kot skupnosti) ta pojem uporablja tudi, kadar mislimo na ustroj, sestavo, ureditev, strukturo. Organizacija v ojem smislu (ko govorimo o organiziranju, problemih organizacije, vrstosti organizacije, ustroju, strukturi, notranjih sestavnih delih ...) tako pomeni celokupnost razmerij (odnosov), ki se vzpostavljajo med ljudmi znotraj organizacije. Pri tem gre za tkim. organizacijsko strukturo, to je celokupnost notranjih povezav in razmerij, nain vzpostavljanja povezav in koordiniranja posameznih delov v procesu uresnievanja zastavljenega cilja. Gre torej za vpraanja delitve dela in povezovanja v uinkovite celote. kot skupnost ljudi (razne oblike povezovanja ljudi, drubeni kolektivi) organizacija kot ustroj, sestava, ureditev, struktura (proces delitve dela in istoasnega povezovanja v uinkovit sistem) Pojem organizacije je nerazdruljivo povezan s pojmi, ki se pojavljajo v okviru predmeta javna uprava, saj brez organizacije ne moremo govoriti niti o upravljanju niti o upravi, javni upravi itd. Organizacija tako predstavlja zgradbo, v kateri teejo procesi upravljanja. Tako so sodobni problemi javne uprave tudi problemi organizacij predvsem teritorialnih in dela funkcionalnih. Ne gre spregledati, da se procesi upravljanja - tudi javnega - dogajajo v organizacijah. Pojma organizacije in upravljanja sta nerazdruljivo povezana - kot v medicini, ko ni smiselno obravnavati srca samega brez njegovih funkcij. 2 Razlogi za povezovanje ljudi v organizacije

Svoje potrebe ljudje zadovoljujejo z dobrinami. Osnova za oblikovanje potreb so interesi, ti pa se oblikujejo na podlagi posameznikovih vrednot. Navedene pojme je mogoe razvrstiti v verigo: vrednote - interesi - potrebe - dobrine. Vrednote pogosto opredeljujemo kot filozofsko etino kategorijo, ki predstavlja osnovo in orientacijo za ravnanje ljudi. Zaobsegajo cilje, moralno-etina, ivljenjska, nazorska, spoznavna, verska naela. So pomembna vrsta preprianj o tem, kaj je prav in kaj ni prav, kaj je dobro in zaeleno in kaj je slabo in nezaeleno. Vrednote so izrazi osmiljanja lovekega ivljenja in snovanja, so predvsem nravstvena vsebina doloila lovenosti in drubenosti (kot je zapisal Vladimir Sruk v Leksikonu morale in etike).

3 Po sistemski teoriji je sistem sestav medsebojno odvisnih in povezanih delov, sistemi pa se v osnovi delijo na bioloke, tehnine in drubene. Za slednje lahko ugotovimo, da so to sistemi sodelovanja ljudi, torej vsi drubeni sestavi oziroma organizacije, ki so izrazito odprti sistemi in kot taki v stalni interakciji s svojim okoljem. Drubeni sistemi so sistemi sodelovanja ljudi in se razmejujejo od nekega okolja s smiselnimi odnosi med tem delovanjem.

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Sicer pa se izraz vrednota preteno uporablja na idejnem in nravnem podroju, vrednost pa na gospodarskem podroju. Vsak lovek ima svoj vrednostni sistem, ki obsega vrsto vrednot, ki jih med seboj primerja in razporeja ter postavlja v doloeno hierarhijo. Npr. lovek, ki postavlja na prvo mesto denar oziroma bogastvo, bo svoje interese in praktine ukrepe za uresnievanje dojemal drugae kot tisti, ki postavlja na prvo mesto ast, potenost, izobrazbo, razumevanje med ljudmi ali kako drugo vrednoto. im vije v hierarhiji posameznika stoji neka vrednota, tem bolj intenzivna bodo njegova prizadevanja za dosego takne vrednote. Sicer pa se vrednostni sistem posameznika oblikuje z njegovo vzgojo, izobrazbo, ivljenjem v okolju, tradicijo, izkunjami. Za ivljenje v neki skupnosti so seveda posebej pomembne vrednote, ki se nanaajo na urejanje ivljenja neke skupnosti in soitja ljudi - torej drubene vrednote. Veljavno pravo naj bi skrbelo za skladnost drubenih vrednot (tega, kar je po splonem preprianju v neki drubeni skupnosti pozitivno) in pravne urejenosti v neki drubeni skupnosti. Sicer pa vekrat zasledimo delitev vrednot na generine (to so vrednote, pomembne za samo eksistenco - ivljenje, zdravje, premoenje), individualne vrednote vsakega posameznika (potenost, pridnost, marljivost, skromnost) in vrednote urejenosti drubenih odnosov (med temi so najpomembneje pravne vrednote - red, varnost, pravinost, zakonitost). V pravnem smislu je pomembno, da so osnovni elementi vrednostnega sistema posamezne drubene skupnosti vneseni (oziroma jih je mogoe razbrati) v ustave in zakone, pa tudi mednarodne pogodbe (kot npr. vrednote humanizma, demokracije, svobode, pravne drave, socialne drave, solidarnosti, nedotakljivosti in neodtujljivosti lovekovih pravic, enakopravnosti, strpnosti, lovekovega dostojanstva). Interesi so povezani z vrednotami oziroma odvisni od vrednot, loimo pa jih na subjektivne in objektivne. Subjektivni interes je preprianje (stalie, priakovanje) posameznika, da je nekaj v njegovo korist po njegovih vrednostnih ocenah oziroma kriterijih. Je predstava o doloeni vrednoti, ki mu prinaa ugodne, pozitivne posledice, koristi. Nosilci subjektivnega interesa so torej ljudje - posamezniki. Objektivni interes pa lahko definiramo kot nekaj, kar je v korist posameznika po drubeno sprejetih vrednostnih merilih. Nosilec tega interesa je doloena drubena skupnost. Pri tem pa je za pravno ureditev pomemben predvsem tkim. javni interes, to je interes doloene drubene skupnosti. Javni interes lahko definiramo kot tisto, kar teje druba, organizirana v dravo ali drugo pravno-organizacijsko teritorialno enoto oziroma skupnost (obino, pokrajino) po svojih vrednostnih merilih za svojo korist. Ravno interes po zadovoljevanju potreb v sodelovanju z drugimi lani drube je temeljni element povezovanja ljudi v organizacije. V razmerju do interesa posameznika pomeni javni interes sploni, iri, drubeni interes. 4 Potrebe so osnova za lovekovo ravnanje. Obiajno s tem pojmom razumemo pomanjkanje neesa, kar bi hoteli imeti. Sicer pa so lovekove potrebe tevilne in raznovrstne, v glavnem pa jih delimo na primarne (tiste, ki jih je treba zadovoljiti
4 Za razliko od splonega interesa, ki je drubeni pojav, je javni interes normativni pojav. Noben sploni interes ne more postati javni interes sam po sebi oziroma zaradi svojih lastnosti, ampak to postane ele tedaj, ko ga kot taknega opredeli pravna norma. Javni interes je tako pojmovno vezan na dravo in na pravo kot njen instrument drubene regulacije.

Uvod v javno upravo zaradi samega obstanka, ohranitve (hrana, obleka, stanovanje), ki izhajajo iz same organsko-fizioloke strukture loveka in najmoneje usmerjajo lovekovo delovanje, in na sekundarne. Slednje izvirajo iz narave loveka kot razumskega in duevnega bitja, sem pa spadajo potrebe po znanju, kulturi, lepoti lovek se kot razumsko bitje zavestno odloa za zadovoljevanje potreb skozi prizmo svojih subjektivnih interesov. Dobrine lahko opredelimo kot stvari, ki zadovoljujejo lovekove potrebe, delijo pa se na primarne oziroma materialne (z njimi se zadovoljujejo primarne potrebe) in na sekundarne oziroma nematerialne (z njimi se zadovoljujejo sekundarne potrebe) 5. Opozoriti je treba e na dejstvo, da se dobrine, glede na nain njihovega zagotavljanja oziroma pridobivanja, pridobivajo: a) po naelih trnega gospodarstva, b) s posebno "intervencijo" drubene skupnosti, kot je to v okviru javne uprave. 3 Javni interes kot osnova za upravnopravno urejanje in delovanje

Ugotovili smo, da upravno pravo vsebuje norme, ki urejajo podroje javne uprave, pri emer lahko javno upravo najkraje opredelimo kot upravo v javnih zadevah. Pri tem je v vsaki dravi eno najpomembnejih vpraanj, katere so in kako se izvajajo zadeve javnega pomena oziroma javne zadeve. To so zadeve, ki so skupnega (splonega) pomena za vse prebivalce in organizacije na doloenem obmoju in ki se opravljajo na poseben nain, ki vkljuuje monost oblastne intervencije drave. Gre torej za zadeve, ki se opravljajo neposredno v javnem (splonem, drubenem) interesu, to je v interesu celotne skupnosti na nekem obmoju. Javne zadeve so torej tiste zadeve, v katere je vkljuen (inkorporiran) javni interes, zadeve, v katerih je izraeno varstvo javnega interesa. V vsakodnevnem delovanju predstavlja javno zadevo vsak posamezen primer (zadeva), ki se nanaa na uresnievanje javnega interesa. Katere zadeve so to, pa je doloeno v pravnem redu, predvsem v zakonih. Javni interes (uporablja se tudi pojem sploni drubeni interesi) zaobsega interese, ki se nanaajo na celotno skupnost, na celotno drubo, torej interese, ki so pomembni za drubo kot celoto. Mogoe je rei, da se vsi javni interesi v konni obliki opredeljujejo in uveljavljajo prek drave in da so v svojem osnovnem bistvu istovetni z interesi drave kot najire drubene organizacije. Njihovo upotevanje in uveljavljanje omogoa normalno delovanje, soitje in sodelovanje vseh lanov drube. Javni interes se oblikuje, izraa in uporablja pri delovanju in odloanju javnopravnih skupnosti - to je drave kot najire javnopravne skupnosti, in ojih teritorialnih skupnosti (pokrajinah, obinah). Pri tem so nekateri interesi zaradi svoje pomembnosti za delovanje drube in drave povzdignjeni na raven z ustavo zagotovljenih pravic, drugi pa so opredeljeni v zakonih ali pa se zakoni nanje sklicujejo oziroma napotujejo.

Dobrine lahko delimo na tiste, ki jih lahko posameznih pridobiva sam, in tiste, ki si jih lahko zagotovi le v sodelovanju z drugimi ljudmi, delimo pa jih lahko tudi na neposredne (ki neposredno zadovoljujejo lovekovo potrebo - voda, zrak, energija, zdravilo) in posredne oziroma vmesne (to je tiste, preko katerih pridemo do neposrednih dobrin). Odloitve oziroma storitve in ukrepi dravne uprave imajo preteno znaaj posrednih dobrin - npr. gradbeno dovoljenje samo po sebi ni uporabna dobrina, posredno pa pomeni enega izmed lenov za zagotovitev bivalnega prostora. Podobno velja za storitve organizacij na podroju izvajanja javnih slub (olstva, kulture, javne snage), eprav zagotavljanje teh dobrin vekrat pomeni zagotavljanje primarnih dobrin (npr. zdravstvo).

10

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Obravnavanje in opredeljevanje interesov je predmet mnogih znanstvenih disciplin, nas pa v okviru upravnega prava zanima predvsem vsebina javnega interesa kot pravnega pojma in enega izmed osrednjih pojmov upravnega prava. To zato, ker se po splonih naelih upravnega prava v primeru kolizije interesov odloi v skladu z javnim interesom in nanj upre odloitev. eprav se pravne norme pogosto sklicujejo na javni interes, ta v pravnih normah pogosto ni popolnoma precizno opredeljen. Zato mora organ, ki je pooblaen za odloanje, ugotoviti obstoj in vsebino javnega interesa v vsakem konkretnem primeru. Sicer pa je potrebno upotevati, da je pravni interes izraen s splonim in abstraktnim pravnim pravilom in tudi zato njegova uporaba niti ne more biti vnaprej tono doloena za vse konkretne in posamine primere. Javni interes kot pravni pojem je del pozitivnopravne ureditve. Ugotavljanje javnega interesa je pogosto sestavina dela javne uprave, bodisi takrat, ko sprejema podzakonske izvrilne predpise, e posebej pa takrat, ko mora v skladu z zakonom ugotavljati obstoj javnega interesa pri odloanju v konkretnih upravnih stvareh. V tem primeru predstavlja splona pravna norma izhodie oziroma okvir, v katerem se mora odraziti odloitev v konkretnem primeru. Ob tem se postavlja vpraanje, kako opredeliti v posameznih in konkretnih primerih javni interes. Na splono je mogoe javni interes (javno korist) definirati kot tisto, kar teje druba, organizirana v dravo ali drugo pravnoorganizacijsko teritorialno enoto oziroma skupnost (obino, pokrajino) po svojih vrednostnih merilih za svojo korist. Je torej interes doloene drubene skupnosti in pravni izraz splone drubene koristi oziroma interesa. Kot smo ugotovili, pa so za odloanje v konkretnih stvareh pomembni tisti interesi, ki imajo temelj v pravnih predpisih. Zato organ ugotavlja in presoja obstoj javnega interesa oziroma koristi ob uporabi (materialnih) zakonov glede na njihovo vsebino, namen, smisel, cilj. Tako organ v konkretnem primeru iz vsebine in smisla zakona ugotovi, kaj je v konkretnem primeru teti za javno korist (interes) in tako temu splonemu pojmu oziroma okvirni normi doloi konkretno vsebino. Pri tem je v posameznih materialnih zakonih javni interes vekrat vsebinsko opredeljen ali pa ga je mogoe jasno razbrati, saj vezanost na zakon oziroma drugi predpis prepreuje morebitno samovoljno ravnanje uradne osebe v posameznih primerih oziroma pri posameznih strankah. V teoriji vekrat razvramo pojem javnega interesa med nedoloene pravne pojme, to je pojme, katerih vsebina ni zmeraj vnaprej tono doloena s pravno normo s strani zakonodajalca, temve je doloitev vsebine prepuena tistemu, ki to normo uporablja. Tako je torej nedoloni pravni pojem v pravnem aktu pomensko odprto opredeljen (v teoriji navajajo, da pa stopnja nedolonosti ne sme biti previsoka, saj bi bilo to v nasprotju z naelom pravne drave o doloenosti pravnih norm). Seveda pa je organ, ki v konkretnih in posaminih primerih doloa vsebino javnega interesa, pri tem vezan: na temeljna ustavna naela in vrednostne temelje in znailnosti pravnega reda kot celote, na temeljna naela, zapisana v zakonu, ki napotuje na uporabo prostega preudarka, na upotevanje namena, zaradi katerega je zakonodajalec prepustil doloitev vsebine javnega interesa ter upotevanje dejstev in okoliin konkretnega primera. Navedimo, da so tudi v ustavnem besedilu uporabljeni nekateri obravnavani pojmi, kot na primer javna zadeva in javna korist. Pojem javna zadeva v nai ustavi zasledimo v 44. lenu, kjer je doloeno, da ima vsak dravljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Pojem javne koristi pa se pojavlja v 69. lenu, po dolobah katerega se lahko lastninska 11

Uvod v javno upravo pravica v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odkodnini pod pogoji, ki jih doloa zakon 6. V ustavi je pojem javne koristi zaslediti e v 74. lenu ustave, ki doloa, da je gospodarska pobuda svobodna, ne sme pa se gospodarska dejavnost izvajati v nasprotju z javno koristjo. Sicer pa lahko ugotovimo, da se pri uporabi pojma javni interes skozi prakso na posameznih podrojih oblikujejo pravni standardi uporabe oziroma razumevanja. Kot primer zakona, ki se v posameznih dolobah sklicuje na upotevanje javnega interesa, lahko navedemo Zakon o splonem upravnem postopku /ZUP/. V tem zakonu sicer ni mogoe zaslediti splone definicije in navedbe, kako oziroma po katerih (pravnih) kriterijih ugotoviti obstoj javnega interesa (koristi), v posameznih primerih pa je le-ta vendarle opredeljen npr. ko ZUP opredeljuje nujne ukrepe v javnem interesu (tako je v 144. lenu doloeno, da lahko organ po skrajanem postopku takoj odloi o stvari v primeru, e gre za nujne ukrepe v javnem interesu, pri tem pa je navedeno, da so nujni ukrepi v javnem interesu podani, e obstaja nevarnost za ivljenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoenje veje vrednosti); v 45. in 229. lenu ZUP je opredeljen poloaj dravnega toilca in dravnega pravobranilca pri zastopanju javnih koristi v upravnem postopku; po 126. lenu ZUP lahko pristojni organ zane upravni postopek tudi po uradni dolnosti, e ugotovi ali zve, da je treba glede na obstojeo dejansko stanje zaradi javne koristi zaeti postopek; po dolobah 137. lena ZUP poravnava ne sme biti sklenjena v kodo javne koristi; po 278. lenu ZUP se lahko izvrljiva odloba razveljavi, e to narekujejo nujni ukrepi v javnem interesu, ki jih ni mogoe odlagati - to je, e obstaja nevarnost za ivljenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoenje veje vrednosti V slovenskem javnem redu pa se kot novost uporablja tudi tkim. test javnega interesa, ki je opredeljen v Zakonu o dostopu do informacij javnega znaaja - uradno preieno besedilo /ZDIJZ-UPB2/ (Uradni list RS, t. 51/2006), uporablja pa se v postopku, ko organi javnega sektorja odloajo o zahtevah prosilcev, ki elijo pridobiti doloeno informacijo javnega znaaja. Obravnavani zakon izhaja iz naela prostega dostopa do informacij javnega znaaja, kar naj pripomore k odprtosti in preglednosti delovanja dravnih organov in drugih organov s podroja javnega sektorja. Zakon sicer izrecno navaja izjeme, to je, ko se zavrne prosileva zahteva za dostop do informacije javnega znaaja 7, vendar pa doloa tudi, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, e je javni interes glede razkritja moneji od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Pri odloanju o tem se uporabi test javnega interesa - to je test tehtanja ("balance test"), ali pravica ire javnosti vedeti
V tem primeru je torej javna korist pogoj in predpostavka razlastitve. Po dolobah drugega odstavka 92. lena Zakona o urejanju prostora /ZureP-1/ (Uradni list RS, t. 110/2002, 58/2003) je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Po dolobah 93. lena citiranega zakona pa je razlastitev v korist obine ali drave dovoljena tudi zaradi gradnje za gradnjo ali prevzem objektov oziroma zemlji za potrebe izvajanja javnih slub na podroju zdravstva, vzgoje, olstva, kulture, znanosti in raziskovanja ter socialnega varstva; za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj itn. 7 Na primer, ko gre za informacije, ki se nanaajo na: podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen; 2. podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske drube; osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kritev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov itd. (6. len ZDIJZ).
6

12

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo prevladuje nad drugimi pravicami (v zakonu doloenimi izjemami). Odgovoriti je treba na vpraanje, kako razreiti kolizijo med javnim interesom za razkritje informacije in javnim interesom za zapiranje informacije. Ali naj v konkretnem primeru prevlada pravica vedeti ali pa ena od izjem, zapisanih v zakonu. V tem presojanju so se v sodni praksi izoblikovala razlikovanja katerih razkritje je v javnem interesu, ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. 4 Vrste organizacij

Najsploneja razvrstitev organizacij (s katerimi imamo tudi vsakodnevno opravka) je razvrstitev po ciljih, zaradi katerih nastajajo in po nainu povezovanja ljudi v njih, in sicer na: teritorialne organizacije, funkcionalne organizacije asociativne (oz. personalne) organizacije. 4.1 Teritorialne organizacije

Teritorialne organizacije so tiste, pri katerih gre za usmeritev na doloen teritorij in na obvladovanje problemov, ki so povezani z ivljenjem na tem teritoriju. V sklop teritorialnih organizacij spadajo drava in vse teritorialne skupnosti, ki sestavljajo dravo (obine, pokrajine, regije). Bistvo teritorialnih organizacij je njihova usmeritev na doloen teritorij (obmoje drave, obine, pokrajine), temeljna funkcija pa izvajanje tkim. regulativne funkcije ter zagotavljanje in ustvarjanje splonih monosti za ivljenje in delo ljudi in za delovanje gospodarskih in drugih organizacij na tem teritoriju. Tako skrbijo za opravljanje dejavnosti na tevilnih drubenih podrojih - varnosti ljudi in premoenja, funkcioniranja politinega in gospodarskega sistema, delovanja vseh potrebnih gospodarskih in drugih javnih slub. Bistvena znailnost teritorialnih organizacij je v tem,dsa so to oblastne organizacije, ki razpolagajo s politino oblastjo, ki jo lahko pri opravljanju svojih nalog uporabljajo v okviru ustavnih in zakonskih doloil. Oblast oznauje oziroma pomeni monost izvajanja odloitev tudi v primeru odpora "naslovnikov". Temeljna teritorialna organizacija je drava. Dravno oblast lahko definiramo kot oblast, ki se na ozemlju drave izvaja kontinuirano na temelju "monopola prisiljevanja". Pomembno pa je tudi, da so ljudje v teritorialne organizacije vkljueni avtomatino (na osnovi kraja rojstva oziroma bivanja), tako da se jim ne morejo izogniti. e izhajamo s stalia univerzalnosti moderne drave, ki ji (originarno) gredo vse pravice na podroju izvajanja javnih zadev, je treba upotevati, da je suverena samo drava, za vse druge (tudi teritorialne) organizacije pa velja, da so v izvedenem poloaju in da njihov obstoj in delovanje temelji na pozitivnem (dravnem) pravu. Drava ni edini javnopravni subjekt na svojem ozemlju, vendar pa se od vseh drugih razlikuje po tem, da ima samo drava pravico izvrevati imperium - oblast na svojem ozemlju. Tako so tudi vsi javnopravni subjekti v dravi v svojem nastanku in delovanju odvisni od volje oziroma odloitve drave. e predstavlja delitev oblasti (na zakonodajno, upravno in sodno) tkim. horizontalno delitev oblasti, v okviru katere je 13

Uvod v javno upravo vsaka oblast za sebe najvija, pa zahteva izvajanja nalog drave in javnih interesov na njenem celotnem ozemlju doloeno vertikalno delitev, ki pojmovno vkljuuje vijo in nijo oblast - ta se v teoriji obravnava v okviru pojma decentralizacije. Vidimo torej, da je v sodobnem asu vsak posameznik del organizacije, ki ji pravimo drava. Tako velja, da je drava organizacija, ki predstavlja osnovno obliko povezovanja ljudi, pa tudi organizacija, ki predstavlja temeljno obliko oblasti na doloenem ozemlju. Dejstvo je, da se v okviru drave organizirajo, usmerjajo in nadzorujejo vsa podroja javnega ivljenja. kot prisilna drubena organizacija, ki razpolaga z monopolom fizinega prisiljevanja; organizacija, ki ureja temeljna pravila skupnega ivljenja; drava organizacija, ki zagotavlja varnost ljudem in njih premoenja; taka organizacija, ki ni samo policija, zapori in davkarija, to je zgolj oblastna represivna organizacija, ampak tudi organizacija, ki skrbi za zagotavljanje nekaterih za posameznike in drubo nujno potrebnih dobrin (po sodobnih pristopih drava naj ne izvaja samo oblasti, ampak naj tudi nudi usluge. Drava (neposredno) lahko sama opravlja doloene dejavnosti (to predvsem takrat, ko gre za tipine oblastne naloge) ali pa postavlja pravila, ki zagotavljajo njen vpliv pri uresnievanju javnega interesa. sama opravlja doloene dejavnosti izrazito oblastnega znaaja drava opravlja naloge z namenom zagotovitve oz. uresniitve javnega interesa Tudi celotno dejavnost javne uprave je mogoe deliti na podroje, kjer gre za dejavnost, ki predstavlja uresnievanje oblasti, in podroje, ki pomeni uresnievanje drugih javnih interesov (javne slube + lokalna samouprava). 4.2 Funkcionalne organizacije

S funkcionalnimi organizacijami mislimo na tiste organizacije, pri katerih je osnovna usmeritev osredotoenost na doloeno dejavnost (funkcijo). Bistvena je njihova dejavnost, funkcije, tako da niti oblast niti teritorij pri njih nimata odloujoe vloge. Gre predvsem za gospodarske organizacije, ki delujejo po trnih naelih (input - predelava output). Posebna vrsta funkcionalnih organizacij so organizacije, ki zagotavljajo uresnievanje javnih slub. Njihovo delovanje je vezano - v vsebinskem in teritorialnem pogledu - na posebno pravno ureditev, pogosto pa izvrujejo tudi javna pooblastila. e gledamo na te organizacije z vidika javnih slub, je pri njih poudarek na izvajanju tkim. servisne funkcije.

14

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo 4.3 Asociativne (personalne) organizacije

Asociativne (v teoriji jih opredeljujejo tudi kot personalne) pa so tiste organizacije, v katere se ljudje vkljuujejo prostovoljno z namenom zadovoljevanja svojih osebnih interesov v okviru ljubiteljskega oziroma amaterskega delovanja (predvsem v okviru raznih drutev). Gre za prostoasne aktivnosti na podroju kulture, porta, humanitarnih dejavnosti ipd.. Tudi med temi pa obstajajo organizacije (npr. Rdei kri, Karitas, gasilska drutva), ki lahko izvajajo naloge v javnem interesu - ko za to (servisno) dejavnost pridobijo javno pooblastilo za opravljanje posameznih javnih nalog.8 5 Elementi organizacije

Z organizacijo razumemo vsak sestav medsebojno sodelujoih ljudi, ki izpolnjujejo neki skupni smoter - doloeno skupino ljudi, ki medsebojno sodelujejo, da bi dosegli neki skupen cilj. Organizacija je ustrezno povezana skupina ljudi, ki je oblikovana kot samostojna celota s potrebnimi sredstvi za uresniitev doloenega cilja. Pri tem se kot elementi organizacije najvekrat navajajo: cilj, ljudje, sredstva, samostojnost. notranja (organizacijska) struktura. Organizacije na podroju javne uprave so del oziroma vrsta drubenih (te lahko delimo na javne in zasebne) organizacij. Elementi teh organizacij so naeloma zelo podobni elementom v vseh drugih organizacijah, seveda pa imajo tudi svoje specifine znailnosti - tako glede ciljev, zaradi katerih so ustanovljene, kot tudi glede organizacijske strukture in naina delovanja. Vendarle pa je mogoe opozoriti na nekatere skupne znailnosti elementov organizacije. Vse navedene elemente organizacij na podroju javne uprave (e predvsem dravne uprave) bomo spoznali in obravnavali v okviru pozitivnopravne ureditve, ki jo obravnavamo v nadaljevanju. Zaradi tega tukaj navajamo le nekatere iztonice. 5.1 Cilj

Organizacije se ustanavljajo, nastajajo, oblikujejo zaradi doseganja (uresnievanja) doloenih ciljev. Ljudje torej ustanavljajo organizacije oziroma se v njih vkljuujejo, da bi uresniili kak svoj zastavljeni cilj. Tako so torej cilji primarni element organizacije.
8

V skladu z doloilom 30. lena Zakona o drutvih /ZDru-1/ (Uradni list RS, t. 61/2006) se lahko "drutvu podeli status drutva, ki deluje v javnem interesu, e deluje na podroju kulture, vzgoje in izobraevanja, zdravstvenega varstva, socialnega varstva, izvajanja druinske politike, varstva lovekovih pravic, varstva okolja, varstva ivali, porta, obrambe ter varstva pred naravnimi in drugimi nesreami, gospodarstva, kmetijstva, gozdarstva, veterinarstva ali prehrane, zunanjih zadev, razvoja demokracije ali na drugih podrojih, e njihovo delovanje presega interese njegovih lanov in je splono koristno".

15

Uvod v javno upravo V ciljih je zaobseeno to, kar eli organizacija dosei - zato so cilji tudi osnovno izhodie za odloanje in ravnanje v organizaciji. Cilji organizacije so lahko zelo raznovrstni (zasebni, individualni, javni, dravni, gospodarski, drubeni, humanitarni, kratkoroni, dolgoroni, glavni, stranski). S stalia vede o organizaciji je cilj organizacije tisti skupni priakovani rezultat, za katerega se organizacija prizadeva oziroma h kateremu organizacija tei. Cilj je predstava o stanju, ki ga elimo(jo) dosei. Za dosego oziroma vzpostavitev cilja je potrebno opraviti vrsto dejavnosti, ki morajo biti vzajemno povezane in koordinirane v celoto. Od vsebine, narave, vrste cilja je odvisno, kakne dejavnosti in aktivnosti so potrebne za dosego cilja, kakna notranja organizacijska struktura je za to potrebna, katere oblike in metode dela je treba uporabiti itd. Cilje vsake organizacije je mogoe razleniti na posamezne elemente: naloge in opravila. Naloge nastajajo v procesu konkretizacije ciljev ter pomenijo zaokroene dejavnosti in aktivnosti, ki so potrebne za dosego cilja. Z nalogami pride torej do natanneje operacionalizacije cilja. Nadaljnja razlenitev nalog pripelje do posameznih opravil. e je pri nalogah potrebno sodelovanje vejega tevila ljudi, pa je z opravilom najvekrat miljena dejavnost oziroma delo posameznega loveka. Kot torej vidimo, je od zastavljenega cilja odvisna notranja struktura oziroma organiziranost, ki mora biti prilagojena zadanemu cilju. V tem smislu zato pride do razlenitev na naloge in opravila vodstvenega, tudijskega, kontrolnega, tehnikega, administrativnega znaaja. 5.1.1 Pravna pravila, vsebovana v pravnih aktih, kot izhodie za doloanje ciljev organizacije

Temeljni cilji organizacij (organov), ki delujejo na podroju javne uprave, so opredeljeni oziroma izhajajo iz pravnih aktov, ki jih sprejmejo pristojni organi. Izhodini in temeljni pravni akt drave je ustava, ki vsebuje norme najvije pravne veljave to je originarne norme najvije stopnje abstraktnosti in splonosti. Ustavne norme predstavljajo temelj in doloajo okvire, v katerih se lahko "gibljejo" vse druge pravne norme v dravi. Naela, vsebovana v ustavi, predstavljajo tudi temelj za delovanje vseh dravnih organov in s tem tudi organov dravne uprave, pa tudi temelj za delovanje vseh drugih organov in organizacij na podroju javne uprave. Zakoni so v praksi najpogosteji in najvaneji viri upravnega prava, lahko reemo primarni in osnovni viri upravnega prava. Predstavljajo torej temeljni pravni vir in osnovo za delovanje celotnega upravnega aparata na podroju javne uprave. To izhaja tudi iz Ustave RS, po doloilih katere (87. len) lahko dravni zbor pravice in obveznosti dravljanov ter drugih oseb doloa samo z zakonom. Ob tem posebej opozarjamo e na doloilo 153. lena ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi sploni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Po dolobi istega lena morajo tudi vsi posamini akti in dejanja dravnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

16

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Po dolobi 8. lena Ustave RS se mednarodne pogodbe, ki jih je ratificiral dravni zbor, uporabljajo neposredno in so torej tako pravni vir. Poleg navedenih pogodb, s katerimi morajo biti v skladu tudi zakoni, pa predstavljajo pravni vir tudi druge ratificirane mednarodne pogodbe, s katerimi pa morajo biti v skladu (po 2. odstavku 153. lena Ustave RS) podzakonski predpisi in drugi sploni akti. Poleg ustave in zakonov na dravni zbor sprejema e: proraun (ki predstavlja plan prihodkov in odhodkov za financiranje javne porabe), deklaracije in resolucije (prve vsebujejo naelna stalia o pomembnih vpraanjih s podroja notranje in zunanje politike, v drugih pa predstavniko telo sprejme stalie o posameznih vpraanjih), razne nacionalne programe (kadar je to predvideno s posameznimi zakoni), odloke (ki se izdajajo zaradi izvritve in konkretizacije zakonov ali kot akti urejanja notranje organizacije in odnosov; odloki se izdajajo tudi o imenovanjih in izvolitvah npr. imenovanju ministra, izvolitvi v sodniko funkcijo), priporoila vladi in drugim dravnim organom, avtentina tolmaenja zakonov, poslovnik (to je svojevrsten pravni akt, ki ureja vpraanja notranje organizacije in delovanja nekega organa v tem primeru dravnega zbora), pa tudi sklepe. Seveda pa so v okviru javne uprave pomembni tudi drugi sploni pravni akti 9, ki jih podrobneje obravnavamo v okviru normativne dejavnosti dravne uprave (predvsem vlade in ministrstev), lokalne samouprave (predvsem obinskega sveta in upana) in izvajalcev javnih slub.

Kot posebno vrsto pravnega vira omenimo uredbo z zakonsko mojo (dolobe o njej vsebuje Ustava Republike Slovenije v 108. in 16. lenu), ki jo lahko izda predsednik republike na predlog vlade, kadar se dravni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati. Pri tem je pomembno e, da se lahko s takno uredbo izjemoma omejijo posamezno pravice in temeljne svoboine in da jo mora predsednik republike predloiti v potrditev dravnemu zboru takoj, ko se ta sestane. Sicer pa predsednik republike v okviru svojih pristojnosti, ki so navedene v 107. lenu ustave, izdaja predvsem ukaze (npr. o razglasitvi zakona, o podelitvi odlikovanj, o odprtju ali zaprtju veleposlanitva, o imenovanju in odpoklicu veleposlanikov) in odloke (npr. o razpisu rednih volitev v Dravni zbor, o pomilostitvi obsojencev).

17

Uvod v javno upravo Slika: Viri upravnega prava

5.2

Ljudje

Cilje organizacije lahko dosegajo samo ljudje, ki so vanjo vkljueni. Od njih je odvisna uspenost delovanja organizacije. Kot ni matematike brez tevil, tako tudi ni organizacije brez ljudi. Glede doseganja ciljev je pri tem ideal, da se z uinkovitim delom zaposlenih doseejo tako zastavljeni cilji kot tudi osebno zadovoljstvo zaposlenih. Jasno je, da se tei k temu, da bi bili v posamezni organizaciji zaposleni ljudje, ki imajo znanja in sposobnosti za im kvalitetnejo izvedbo nalog in opravil. Poleg tega pa je za doseganje ciljev organizacije pomembno, da so zaposleni v njej tudi osebnostno motivirani za dosego im boljih rezultatov organizacije, ki jih tejejo tudi za svoje lastne uspehe. Za uspeh so, poleg objektivnih motivacijskih elementov (to je, da zaposlitev v organizaciji zagotavlja dohodek in s tem preivetje), zelo pomembne motivacijske vzpodbude, ki izhajajo iz osebnega zadovoljstva ob dobro opravljenem delu, pozitivnih odnosov med sodelavci, vrednostnega sprejemanja ciljev organizacije, priznanja uspenega dela s strani vodilnih delavce oziroma lastnikov, tradicije 18

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Poleg ozkih strokovnih znanj in usposobljenosti zaposlenih v organizacijah so torej odloilnega pomena za dosego im boljih rezultatov pomembni tudi psiholokosocioloki dejavniki, ki vplivajo na poloaj posameznika in delovanje posameznika v organizaciji in v odnosu do organizacije. Za delo z ljudmi v posamezni organizaciji je pomembna kadrovska politika, to je sistematina dejavnost v zvezi s sprejemanjem na delo in razporejanjem na posamezna delovna mesta, naloge za ustvarjanje optimalnih pogojev za delo zaposlenih in naloge na podroju strokovnega usposabljanja in s pomojo pri osebni izgraditvi posameznika. Ustrezna izbira ljudi na posamezna delovna mesta ter vzpostavljanje pogojev in odnosov, v katerih bo lahko posameznik razvil in pokazal svoje sposobnosti, ima odloilen pomen za uspeh organizacije. Za zaposlene v organizacijah na podroju javne uprave se v teoriji izpostavlja pomen in pomembnost njihovega odnosa do: obanov (strank). Ta odnos mora izhajati s stalia, da opravljajo javni uslubenci posamezna dela v neki drubi, kot pa opravljajo drugi ljudje druga dela. Obani naj obutijo, da jim v okviru skrbi za uresnievanje javnega interesa nudijo storitve, ne pa vladajo. Vezanost na delovanje po zakonu in upotevanje etinih standardov naj bo temeljno vodilo v razmerju do posameznikov in organizacij. Ta odnos pa vkljuuje tudi skrb za obveanja javnosti o delu in o tem, kako lahko posamezniki in organizacije uresniujejo svoje pravice; organizacije (upravnega organa), v kateri je zaposlen. V irem smislu vkljuuje to tudi ustrezen odnos do vsakokratnih predpostavljenih in nosilcev oblasti. Glede na to, da mora (javna) uprava opravljati svoje delo po pravilih stroke in da mora biti strokovna, politino nevtralna in nepristranska, se od javnih uslubencev priakuje lojalnost pri uresnievanju sprejetih ciljev. Ni torej treba, da bi bil javni uslubenec preprian (ali celo navduen) o pravilnosti doloene politike ter vsebini zakonov in drugih predpisov, vendar pa je njegova obveza (ker tako veleva opravljanje njegove slube; ker tako veleva dolnost), da jih upoteva, dela po njih ter skrbi in se trudi za njihovo uresniitev. dela. Gre predvsem za odnos do dela, ki se kae v tem, da mora javni uslubenec opravljati svoje delo zakonito, strokovno, vestno in pravoasno. Za dosego tega se mora tudi stalno izobraevati, usposabljati in izpopolnjevati. Javna sredstva mora uporabljati gospodarno in uinkovito. Javni uslubenec mora varovati tajne podatke, za celotno svoje delo pa je odgovoren - disciplinsko, kazensko in odkodninsko. V pravnem smislu je potreba po ljudeh v organizacijah na podroju javne uprave razvidna iz ustreznega akta o organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, ki doloa organizacijske enote in delovna mesta (z opisom pogojev, zahtevnosti in nalog na posameznem delovnem mestu), potrebna za izvajanje nalog. Pozitivnopravno gledano sta na podroju javne uprave v zvezi z "ljudmi v javni upravi" pomembna predvsem Zakon o javnih uslubencih - uradno preieno besedilo /ZJU-UPB2/ (Uradni list RS, t. 32/2006) in Zakon o funkcionarjih v dravnih organih /ZFDO/ (Uradni list RS, t. 30/1990, 18/1991, 22/1991, 2/1991-I,

19

Uvod v javno upravo 4/1993, 18/1994-ZRPJZ). e izhajamo iz teh zakonov, obstajata v javnem sektorju 10 dve vrsti "ljudi" oziroma zaposlenih v javnem sektorju: funkcionarji in javni uslubenci. Znotraj navedenih temeljnih kategorij zaposlenih v javnem sektorju obstaja ve vrst funkcionarjev in javnih uslubencev. Tako je temeljna delitev javnih uslubencev na "uradnike" 11 in na "strokovno-tehnine javne uslubence" 12 oziroma na uradnika delovna mesta in na strokovno-tehnina delovna mesta. Ta delovna mesta (razvranje ureja Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih) 13 se razvrajo glede na zahtevnost delovnega mesta, ki se ravna po zahtevnosti dela in zahtevnosti pogojev za opravljanje dela, in druge okoliine delovnih razmer. Uradnik izvruje javne naloge v nazivu (ta se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika na javnem nateaju ali z napredovanjem v viji naziv; obstaja ve stopenj nazivov, ki so predvsem: sekretar, svetovalec, referent, inpektor). Za razvrstitev (imenovanje v naziv) pa morajo kandidati izpolnjevati pogoje, to je: da imajo najmanj predpisano izobrazbo, da imajo ustrezen strokovni izpit in da znajo uradni jezik. Kot pogoj za imenovanje v naziv se lahko doloijo tudi delovne izkunje in drugi pogoji v skladu z zakonom (dravljanstvo Republike Slovenije; da oseba ni bila pravnomono obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti, in da ni bila obsojena na nepogojno kazen zapora v trajanju ve kot est mesecev; 3. da zoper osebo ni vloena pravnomona obtonica zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti) Za uradnike na uradnikih delovnih mestih, na katerih se izvrujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu, zakon doloa, da imajo "poloaj", so torej poloajni uradniki. 14 Tako npr. upravno in strokovno delo na zaokroenem delovnem podroju znotraj ministrstva vodijo generalni direktorji, ki jih
Javni sektor po Zakonu o javnih uslubencih sestavljajo: dravni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi; druge osebe javnega prava, e so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti. 11 Uradniki so javni uslubenci, ki v organih opravljajo javne naloge. Javne naloge v organih so naloge, ki so neposredno povezane z izvrevanjem oblasti ali z varstvom javnega interesa. 12 Javni uslubenci, ki v organih opravljajo spremljajoa dela, so strokovno-tehnini javni uslubenci (strokovno-tehnini uslubenci). Spremljajoa dela so dela na podroju kadrovskega in materialnofinannega poslovanja, tehnina in podobna dela ter druga dela, ki jih je treba opravljati zaradi nemotenega izvajanja javnih nalog organa. 13 Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06) 14 Po zakonu so poloaji: v ministrstvih: generalni direktor, generalni sekretar in vodje organizacijskih enot; v organih v sestavi ministrstva: direktor in vodje organizacijskih enot; v upravnih enotah: naelnik upravne enote in vodje organizacijskih enot; v vladnih slubah: direktor in vodje organizacijskih enot; v upravah lokalnih skupnosti: direktor in vodje organizacijskih enot.
10

20

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo imenuje (po poprej opravljenem nateajnem postopku) vlada na predlog pristojnega ministra. Znailno uradniko poloajno mesto je tudi mesto generalnega sekretarja, ki vodi strokovno delo na podroju upravljanja s kadrovskimi, finannimi, informacijskimi in drugimi viri ter pomaga ministru pri koordinaciji med notranjimi organizacijskimi enotami ministrstva. Generalni direktor in generalni sekretar sta za svoje delo odgovorna ministru. 5.3 Sredstva

Sredstva so materialni element vsake organizacije, z njimi pa se zagotavljajo nujni pogoji za delovanje organizacije in s tem dosego zastavljenih ciljev. Lahko jih delimo na: tehnika sredstva (tista, ki neposredno rabijo za opravljanje osnovne dejavnosti npr. reprodukcijski material ; tista, ki so najtesneje povezana z opravljanjem osnovne dejavnosti - npr. prostori, pisarniki material, informatizacijska tehnologija) in finanna sredstva. Predvsem pri finannih sredstvih je treba ugotoviti, da velja v sferi javne uprave za njihovo pridobivanje in uporabo specifina pravna ureditev, ki je predvsem v tem, da imajo ta pravila izhodie v proraunskem financiranju, v okviru le-tega pa ima vsak proraunski porabnik svoj finanni nart (predstojnik neposrednega uporabnika odgovarja za zakonitost, namenskost, uinkovitost in gospodarnost razpolaganja s proraunskimi sredstvi) . Sredstva za delo organizacij na podroju javne uprave delimo na: a) sredstva, potrebna za opravljanje redne dejavnosti, b) sredstva, potrebna za nabavo in vzdrevanje opreme, in c) sredstva za posebne namene. Sicer pa sredstva za delo organov uprave sestavljajo: sredstva za plae, sredstva za materialne stroke (potroni material, drobni inventar, razsvetljava, ogrevanje, najem poslovnih prostorov, stroki za potne in telekomunikacijske storitve), sredstva opreme (strojna oprema, pohitvo, prevozna sredstva, sredstva za modernizacijo, amortizacijo...) in sredstva za posebne namene (strokovno izobraevanje in usposabljanje, stroki posvetovanj). 5.4 Samostojnost

e predstave o organizaciji ne bi dopolnili z elementom samostojnosti, ne bi bilo mono z gotovostjo razlikovati, kdaj gre za posebno organizacijo in kdaj samo za del neke druge organizacije. Samostojnost je pojem, ki ima lahko razlino vsebino. Nekatere organizacije so bolj, druge manj samostojne - teko je natanno doloiti, katere lastnosti mora imeti neka organizacijska celota, da bi jo lahko opredelili kot samostojno. To razlinost lahko vidimo, e primerjamo gospodarske organizacije z organizacijami na podroju javne uprave, posebej dravne uprave. Na podroju javne uprave, posebej pri organih dravne uprave, kae samostojnost razumeti predvsem kot delovno, strokovno in poslovno samostojnost, in to v okviru delovnega podroja in pristojnosti. Sicer pa gre za pomembno "omejitev" samostojnosti, saj so organizacije na podroju javne uprave e posebej vezane na naelo zakonitosti delovanja. Pa tudi njihove osnovne cilje delovanja jim doloajo dravni predstavniki in izvrilni organi.

21

Uvod v javno upravo Posebna vrsta samostojnosti pa je samostojnost pri odloanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank v upravnih postopkih. 15 Ali ima neka organizacijska celota, in v kakni meri, samostojnost ali ne, je potrebno v vsakem konkretnem primeru ocenjevati: a) po stopnji funkcionalne samostojnosti, to je ali obstaja nad njenim delom samo nadzor zakonitosti, ali pa tudi primernosti; b) po stopnji personalne samostojnosti, to je samostojnosti, v okviru katere lahko organizacija sama reuje kadrovska vpraanja - predvsem vodstvenega vrha; c) po stopnji proraunske samostojnosti; d) po stopnji organizacijske samostojnosti, to je po tem, koliko je ta organizacija pooblaena, da sama reuje svoje organizacijske probleme (v smislu postavljanja, spreminjanja in ukinjanja svoje organizacijske strukture); e) po stopnji "pravne" samostojnosti, ki je v tem, ali ima organ pravico samostojnega nastopanja v pravnem prometu (ali ima lastnost pravne osebe oziroma kakne omejitve so postavljene za sklepanje pravnih poslov. V zvezi z vpraanji samostojnosti upravnih organov je treba ugotoviti, da Zakon o dravni upravi doloa, da uprava opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov. Sicer pa je samostojnost odvisna od tega, ali gre za samostojen upravni organ ali pa gre le za notranjo organizacijsko enoto upravnega organa. Po Zakonu o dravni upravi upravne naloge opravljajo ministrstva, organi v njihovi sestavi in upravne enote 16. 5.5 Notranja organizacijska struktura

Notranja organizacijsko struktura v neki drubeni organizaciji je celokupnost notranjih povezav in razmerij, nain vzpostavljanja povezav in koordiniranja

15 Med pomembne funkcije izvrevanja zakonov spada tudi odloanje o upravnih zadevah. Glede tega Zakon o splonem upravnem postopku doloa, da organ vodi upravni postopek in odloa o upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splonih aktov, izdanih za izvrevanje javnih pooblastil. V istem lenu je doloeno e, da uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliin uporablja predpise oziroma splone akte, izdane za izvrevanje javnih pooblastil. Samostojnost pri odloanju je potrebna, da bi se zagotovilo zakonito, strokovno in objektivno delo v upravnem postopku. Naelo samostojnosti pri odloanju pomeni predvsem dvoje: da organ, ki vodi postopek, odloa (v mejah pravic, ki mu jih dajejo predpisi) samostojno, da uradna oseba samostojno ugotavlja dejstva in okoliine in uporablja predpise v konkretnih primerih. To naelo prepreuje, da bi 1. organi druge stopnje, organi, ki opravljajo funkcijo hierarhinega nadzora ali izvrilni in drugi organi dajali navodila, kako postopati, ravnati oziroma odloiti v posamezni upravni zadevi, ali da bi 2. predstojnik dajal uradni osebi, ki vodi postopek, konkretna navodila ali celo konkretna naroila za reitev posamezne upravne zadeve. Navedeni torej ne smejo odrediti, kaj naj se v neki konkretni upravni zadevi ugotovi in kako je v njej treba odloiti oziroma na podlagi katerih predpisov. 16 Ministrstvo se ustanovi za opravljanje upravnih nalog na enem ali ve upravnih podrojih. Organ v sestavi ministrstva se ustanovi za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inpekcijskega in drugega nadzora in nalog na podroju javnih slub, e se s tem zagotovi veja uinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma e je zaradi narave nalog ali delovnega podroja potrebno zagotoviti vejo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog. Upravna enota se ustanovi za opravljanje nalog dravne uprave, ki jih je treba organizirati in izvajati teritorialno.

22

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo posameznih delov v procesu uresnievanja zastavljenega cilja. Je izoblikovan sistem odnosov med sestavinami oziroma deli organizacije. Vzpostavitev le-te pomeni razlenjevanje celote na dele in njihovo povezovanje v skladno celoto, uinkovit sistem dela. Gre torej za doloitev dejavnosti, ki so potrebne za dosego nekega cilja in razporeditev teh dejavnosti na skupine delavcev in posamezne delovne enote. Organizacijska struktura predstavlja sistem delitve in razporeditve nalog ter medsebojnih povezav zaradi izvritve skupnega cilja. Bistvo strukturnega elementa je torej v procesu delitve dela in istoasnega povezovanja nalog v enovit sistem dela, skladno celoto. Sistem organizacijskega povezovanja se vzpostavlja na razline naine, odvisen pa je od narave ciljev, nalog in vrste organizacije. V ta namen se najsploneji cilji razstavijo na manje enote (gibi> opravila> dejanja> naloge> funkcije> temeljni cilji) in nato smiselno poveejo v veje, predvsem v posamezna delovna mesta. Skup nalog (opravil), ki jih mora opraviti ena oseba, predstavlja delovno mesto (to je najmanja enota organizacije nekega upravnega organa), ve delovnih mest pa v zaokroeno delovna celoto - enoto (oblikuje se lahko po sorodnosti nalog, po podobnosti delovnih operacij, glede na ozemlju, na katerem se opravlja, glede na krog ljudi, za katere se naloge opravljajo). Kako je vpraanje notranje organizacije urejeno za podroje dravne uprave (predvsem ministrstev), lahko vidimo iz veljavne Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih, navaja naslednje mone notranje organizacijske enote v organih dravne uprave: kabinet, direktorat, sekretariat, urad, sektor, inpekcija, oddelek, center, sluba, glavna pisarna, obmona enota, izpostava, referat, krajevni urad, diplomatsko predstavnitvo in konzulat. Obravnavana uredba posebej opredeljuje notranjo organizacijo ministrstva. Pri tem posebej opredeljuje direktorat, sektor, oddelek, referat in urad (glej shemo). Za kabinet navaja, da se oblikuje za opravljanje strokovnih, svetovalnih, organizacijskih, koordinativnih in administrativno-tehninih nalog, vezanih na funkcije predsednika vlade, ministrov in generalnega sekretarja vlade. Sekretariat se oblikuje v ministrstvu za opravljanje spremljajoih, metodolokih, strokovno tehninih in drugih podobnih nalog (na podroju organizacije ministrstva, stikov z javnostmi, protokolarnih zadev, finannega in materialnega poslovanja, stratekega nartovanja in programiranja dela, upravljanja s kadrovskimi viri, upravljanja odnosov z uporabniki, poslovanja z dokumentarnim gradivom, upravljanja kakovosti, informatike in pravnih zadev). V sekretariatu se lahko oblikujejo slube, centri, glavna pisarna. Obmona enota ministrstva in izpostava se organizira, e je iz razlogov racionalnosti ali izboljanja dostopnosti upravnih storitev potrebno dekoncentrirano opravljanje nalog. Diplomatska predstavnitva in konzulati so notranje organizacijske enote ministrstva za zunanje zadeve. Inpekcije se organizirajo v organih v sestavi ministrstev za posamezna podroja inpekcijskega nadzora. Krajevni urad se lahko organizira v upravni enoti zaradi veje dostopnosti upravnih storitev. 23

Uvod v javno upravo Slika: Notranja organizacija ministrstva

MINISTRSTVO

DIREKTORAT se oblikuje za izvajanje upravnih nalog na zaokroenem delovnem podroju v ministrstvu

SEKTOR se oblikuje za izvajanje nalog na delu delovnega podroja oz. za izvajanje posameznih funkcij, e je za podroje sistemiziranih najmanj 5 delovnih mest

URAD se oblikuje v direktoratu, ki ima ve kot 80 sistemiziranih delovnih mest, e je za podroje sistemizirano najmanj 30 delovnih mest

ODDELEK se oblikuje za izvajanje nalog na ojem delu delovnega podroja oz. posameznih funkcij, e je za podroje sistemizirano najmanj 5 delovnih mest, v sektorju pa najmanj 10 delovnih mest.

REFERAT e je v oddelku sistemiziranih najmanj 20 del. mest, e je za delovno podroje sist. najmanj 5 delovnih mest

24

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo 6 Delitev dela in vodenje kot najpomembneja elementa uinkovitosti

V pristopu pri iskanju, kako najbolj uinkovito izpeljati delitev dela in hkratnega povezovanja v uinkovito celoto, sta v preteklosti znana dva temeljna pristopa. Prvi, ki obravnavana vpraanja prouuje z "mikro" vidika, in drugi, ki jih prouuje z "makro" vidika. Najbolj znana predstavnika teh pristopov (v upravni znanosti jih obravnavamo v okviru tkim. upravnotehninih smeri prouevanja uprave) sta Friderik Taylor in Henry Fayol kot kljuna predstavnika tkim. "klasinih organizacijskih teorij". Kot smo e ugotovili, se je Friderik Taylor 17 ukvarjal predvsem z organizacijo dela v proizvodnem obratu. Kljuni cilj njegovega raziskovanja je bil doseganje veje uinkovitosti delavca, svoje ideje o racionalizaciji (znan je njegov tudij gibov in asa - vsaka naloga se razdeli na podroben program operacij, nato pa se ugotovi najbolj uinkovit obseg in vrstni red operacij) rutinskega oziroma ronega dela, pa je posploeval na upravljanje podjetja kot celote. Gre za analizo delovnih operacij v njene sestavne dele in nato integracijo v iri delovni proces, s imer se pride do optimalnega poteka rutinskega dela. Glede na to, da gre tukaj za "mehanino" obravnavanje organizacije dela, so se rezultati njegovega prouevanja (tkim. znanstvenega upravljanja) prili do izraza predvsem v serijski industrijski proizvodnji - pri tekoih trakovih 18. Taylor je smatral loveka v organizaciji kot njeno orodje, kot podaljek stroja. Tako je najve pozornosti pri prouevanju posvetil posameznemu delavcu in oblikovanju njegovih nalog v obratu. Da bi lovek naredil najve, kar je sposoben, pa je treba: a. ugotoviti, kaj delavec zmore (od tod merjenje gibov in asa), b. narediti sistem plaila za delo, po katerem bo delavec dobil ve, e bo ve naredil (za delavce je bil preprian, da jim denar pomeni univerzalno motivacijo). Po drugi strani pa je naloga vodstvene dejavnosti v podjetju, da v celoti pripravi vsako delovno nalogo - na to se vee sistem funkcijskega vodenja ki jo delavec samo izvaja z vnaprej doloenimi najuinkovitejimi delovnimi operacijami. Po naelih funkcijskega vodenja v obratu delavca usmerjajo tirje - vodja delovne skupine, vodja za hitrost dela, inpektor in vodja za vzdrevanje in popravila. Na osnovi navedenih Taylorjevih spoznanj pa so prieli ugotavljati, da je nekaj podobnega (racionalizacija, ekonominost) mogoe tudi v javni upravi - toda predvsem (le) pri opravilih, ki imajo rutinski znaaj (administrativno tehninih opravilih). Hkrati pa so ugotavljali, da je, predvsem v povezavi z nagrajevanjem delavcev, zelo vpraljivo merjenje asa delovnih operacij v javni upravi.

17

Friderik Taylor (1856-1915) je bil glavni inenir pri Midvale Steel Company v Philadelphiji, ukvarjal pa se je predvsem z nalogami, ki imajo rutinski in ponavljajo znaaj - ko je torej posebej mogoa serijska proizvodnja na tekoem traku. V neposrednem vodenju podjetja so znane njegove zahteve po redu v podjetju in strogem spotovanju podrobnih navodil (v odnosu do delavcev je izhajal s stalia: da je treba vsakega delavca razporediti tja, kjer je najbolj koristen; da je treba biti v odnosu do delavcev nepristranski in pravien; da je treba dosledno nagrajevati dobro delo in kaznovati napake; da je treba imeti strogo disciplino; da naj bodo zaposleni im bolj stalni, vodilno osebje pa naj se od asa do asa obnovi). 18 Posebej je to prilo do izraza v Fordovi organiziranosti avtomobilskega podjetja, ki je bilo ustanovljeno leta 1903. Rezultat idej fordizma, ko so delavci na enem delovnem mestu opravljali samo eno delovno operacijo, so bili tekoi trakovi pri izdelavi avtomobilov.

25

Uvod v javno upravo e se je Taylor osredotoil bolj na mikro vidik upravljanja in organizacije dela, pa se je francoski rudarski inenir Henry Fayol ukvarjal predvsem z organizacijo in upravljanjem podjetja v celoti (z makro vidika) in v ta namen podal prikaz elementov in nael vodstvene dejavnosti. Posebej pa je Fayol (ki ga tejemo kot enega izmed utemeljiteljev znanstvenega upravljanja (managementa) in je znan po utemeljitvi teorije upravnega vodenja, predvsem po svojih elementih vodstvene dejavnosti - nartovanje, organiziranje, ukazovanje, usklajevanje, kontroliranje poudarjal, da bi tudi drava in njeni organi morali delovati kot velika podjetja. Posebej je tudi izpostavil, da je za dobro poslovanje podjetja potrebna disciplina, ki je odvisna predvsem od ravnanja vodilnih. Za Fayola (1841-1925; francoski rudarski inenir, ki se je ob prelomu 18. in 19. stoletja kot direktor premogovnega podjetja ukvarjal s problemi upravljanja, uprave in organizacije) je bila iztonica prouevanja pravzaprav v tem, kako poveati uinkovitost dela. Pri tem je izhajal s stalia podjetja kot celote, njegov prispevek h klasinim organizacijskim teorijam pa je v tem, da je: a. opredelil temeljne poslovne funkcije podjetja, b. opredelil elemente in splona naela vodenja, c. opredelil sposobnosti, ki jih mora imeti delavec. Organizacijo industrijskega podjetja je proueval kot celoto, ki jo je razlenil in analiziral posamezne temeljne funkcije (tehnino, komercialno, finanno, varnostno, raunovodsko) in ugotovil, da se pri vsaki od teh funkcij pojavlja tudi upravna dejavnost - uprava. Funkcije podjetja po Fayolu tehnina komercialna finanna varnostna raunovodska funkcija vodenja

funkcija vodenja (upravna funkcija)

Fayol je posebej izpostavil vodenje organizacije in opredelil vodstveno dejavnost, ki jo sestavljajo opravila, za katera je znailno, da se z njimi uravnava proces dela v neki organizaciji, vidna pa so pri vsakem elementu vodstvene dejavnosti. Pri tem je kot elemente vodstvene dejavnosti navedel 19: nartovanje (predvidevanje, planiranje; torej postavljanje ciljev, ki jih elimo dosei; podjetje naj ima en plan - enovit, kontinuiran, proen, natanen; plani so letni, desetletni in posebni); organiziranje (to je zagotavljanje vsega, kar je potrebno za funkcioniranje podjetja - materialov, opreme, kapitala, delavcev; gre za sprejem ustreznih organizacijskih finannih, kadrovskih, tehninih - ukrepov, da se lahko delo zane in nemoteno poteka);
19 O vodenju govorimo, kadar obstaja posebno razmerje med ljudmi (voditelj - vodeni) in dejavnost oziroma odloitve enega neposredno uravnavajo delo drugega. Voditi pomeni odloiti kam iti in dosei, da gredo drugi za nami. Vodstvena dejavnost je dejavnost, ki predstavlja okvir, predpostavko za koordinacijo in integracijo zaokroenih delovnih procesov.

26

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo ukazovanje (naloga ukazovanja je, spraviti sistem v gibanje; to je odloanje, kaj se bo delalo in kaj bo kdo delal; naloga ukazovanja je naloga vodilnih, za katere je zelo pomembno, da imajo osebnostne kakovosti in da poznajo splone pravila vodenja; sicer pa se ukazovanje pojavlja tudi pri vseh ostalih elementih), usklajevanje (koordinacija; to je harmoniziranje razlinih slub in funkcij v uinkovito celoto; gre za koordiniranje dela ljudi, da le-to tee nemoteno in v smeri zastavljenega cilja), kontroliranje (to je nadzorovanje, preverjanje ali akcija tee v skladu s predvidenimi programi tako, kot je zastavljeno).

Navedeni elementi so razvreni po sistematinem zaporedju, saj je za uspeno vodenje organizacije najprej potrebno planirati cilje in potek akcije za dosego ciljev; nato je treba sprejeti ustrezne organizacijske ukrepe, da akcija stee; temu sledi samo delo oziroma dejavnosti, kjer je potrebno ukazovanje in usklajevanje; sam proces dela in doseganja ciljev je treba kontrolirati, da vemo, kaj je treba opraviti v primeru motenj ali odstopanj. Fayol je tudi navedel nekatera splona naela vodenja, kot na primer: delitev dela, oblast in odgovornost, disciplina, enotnost ukazovanja, enotnost usmerjanja, podrejanje posebnih interesov splonim, pravine plae zaposlenim, centralizacija, hierarhija, red, pravinost, stalnost osebja, iniciativnost, enotnost zaposlenih. V upravno dejavnost torej spadajo specifine naloge pri uresnievanju nalog organizacije, katere sestavni del so oziroma pri delovanju katere se pojavljajo. Smisel in bistvo upravljanja in uprave je tako v vodenju organizacije. Pri tem je uspeen tisti, katerega ukaze naslovljenci spotujejo in jih izvrujejo (na osnovi njegove moi, oblasti, avtoritete). Tukaj torej pridejo do izraza odnosi nadrejenosti in podrejenosti - hierarhije - ko v hierarhini piramidi tee od vrha navzdol linija ukazovanja, v obratni smeri pa linija poroanja in odgovornosti. Sicer pa lahko ugotovimo, da je danes hierarhina organiziranost prevladujo tip organiziranosti. linija ukazovanja 6.1 Webrov model racionalne birokratske organizacije linija poroanja

Poleg navedenih smeri pri prouevanju fenomena organizacije, uprave in vodstvene dejavnosti, so iz zaetka 20. stoletja posebej znana raziskovanja Maxa Webra (18641920), znamenitega nemkega sociologa, ki se je ukvarjal predvsem z vpraanji drubene vloge uprave v sodobnem svetu (za razliko od Taylorja in Fayola, ki sta se ukvarjala z upravo le s tehnike plati) in podal celovito analizo uprave v drubenem in politinem smislu. Njegov najpomembneji prispevek k prouevanju uprave pa je v njegovi teoriji oziroma modelu racionalne birokratske organizacije, v katerem je

27

Uvod v javno upravo postavil pravila dobre organizacije (izraz birokratski 20 je pri Webru vrednostno nevtralen). Eden izmed temeljev te organizacije je naelo hierarhije kot sistema odnosov med nadrejenimi in podrejenimi. Pri tem tee od nadrejenih linija ukazovanja, v obratni smeri pa linija poroanja in odgovornosti. Nadrejeni ima pravico ukazovati, podrejeni pa mora ukaze izvrevati. Za to pa je potrebna disciplina, ki je pogoj moi in uspenosti uprave. Hierarhino zgrajena organizacija ima podobo piramide, katere oblika je odvisna od vsebine, zahtevnosti,obsenosti nalog neke organizacije.Viina piramide je predvsem odvisna od tevila zaposlenih v organizaciji in razpona kontrole (tevila ljudi, ki jih lahko nadzira en vodja). Znailnosti Webrovega modela njegove (birokratske) organizacije so: specializacija (izvedena je jasna delitev dela do vsakega delovnega mesta, uspeno opravljanje dela pa zahteva znanje, izobrazbo in izkunje), hierarhina struktura (tono se ve, kdo komu ukazuje in kdo komu odgovarja), formalne komunikacije (zaradi ugotavljanja opravljenega dela in kontrole je poudarek na pisnih ukazih in poroilih) in brezosebnost v odnosih (odnosi med delavci so slubeno brezosebni). Po Webru so prednosti te organizacije: da je racionalna; da je enostavna; da je mogoe vse naprej predvideti; da omogoa dosledno izvajanje odloitev; da obstajajo jasne in enotne komande; da jo je mogoe obvladovati; da zagotavlja kontinuiteto in stabilnost; da je notranje trdna Njena negativna stran pa je v tem, da onemogoa demokratinost in da si zaradi svoje velike moi vekrat podredi politiko, poleg tega pa: pasivizira in zavira ustvarjalnost ljudi; vzgaja uradniko povprenost; nagrajuje opreznost in oklevanje; vodi v formalizem in togost; povzroa uradniko brezosebnost v odnosih; povzroa nasprotja med hierarhijo in strokovnostjo
20 Beseda birokracija je pogosto uporabljena, njena vsebina pa je odvisna od tega, v kakni povezavi jo uporabimo oziroma kaj elimo z njo povedati. Med ve pomeni pojma birokracija kae opozoriti predvsem na naslednje: v "personalnem" smislu, ko mislimo na ljudi, ki se ukvarjajo z upravnim oziroma pisarnikim delom, ki delajo v pisarnah. Birokrat je v tem smislu pripadnik birokracije - torej upravni delavec (pri tem obravnavani pojem nima a priori negativnega predznaka). V irem smislu pa je birokracija drubena plast poklicnih upravljalcev drubenih zadev, ustanov, dejavnosti; v negativnem smislu, ko razumemo z birokracijo skup negativnih pojavov v vsakodnevnem delovanju uprave in ljudi v njej (brezduna vladavina pisarne, okorelih birokratov). Pri tem mislimo na: a) odnose med ljudmi oziroma predvsem odnose in obnaanje uradnikov do strank - npr. brezosebnost, vzvienost, formalistino, okorelo, neumno... skratka, neloveko obnaanje s stalia humanih odnosov med ljudmi; b) negativne pojave pri delu, ki se izraajo v nepotrebnih, nesmiselnih, ablonskih, neracionalnih in kompliciranih postopkih pri delu, neuinkovitosti, poasnosti, neekonominosti, neurejenosti, papirnati vojni, slabi organizaciji dela... v Webrovem smislu urejenih organizacij (kot smo to navedli pri obravnavi njegovega modela "racionalne birokratske organizacije"; v politinem smislu, ko govorimo o birokratski oblasti (kot nainu izvrevanja oblasti). Gre za stanje, v katerem uprava oz. tkim oblastne upravne organizacije (vojska, policija...) predstavljajo glavni ali izkljuni temelj oblasti v drubi. Gre torej za nain izvajanja oblasti, v katerem odloujoa skupina na oblasti nima povezave s svojim politinim temeljem (dravljani, volivci...), ampak je na oblasti predvsem s pomojo oblastnikega upravnega aparata. Gre za oblast birokratov kot skupka priviligiranih oseb, ki svoje privilegije in oblast izvajajo le na temelju uporabe aparata prisile. Taka oblast nastane kot posledica odsotnosti demokratinega (volilnega.) temelja za izvrevanje oblastnih pooblastil.

28

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Lahko reemo, da so osnovne poteze organizacije in poslovanja, ki jih je podal Max Weber, tako ali drugae aktualne tudi pri sodobnih organizacijah. Sicer pa je zasluga Maxa Webra tudi v tem, da je osvetlil odnose med politiko in upravo, pri emer je jasno pokazal, da je uprava pomembno sredstvo vladanja. Izhajal je s stalia, da je uprava sredstvo v rokah politike, zato postavljanje politinih ciljev ne sme biti v rokah uprave. Upravo in politiko je treba loiti. Tudi upravni uslubenci se po njegovem mnenju ne bi smeli ukvarjati s politiko morali bi torej biti izven politinih strank in borbe za oblast. 7 Vodenje organizacij

Ugotovili smo, da v vsaki organizaciji teijo k temu, da bi vzpostavili tako notranjo organizacijsko strukturo, ki bi zagotavljala im uinkoviteje delo. Vzpostavitev notranje organizacijske strukture in uspenost delovanja vsake organizacije je tesno povezano z vodenjem. O vodenju govorimo, kadar mislimo na svojevrstno razmerje med ljudmi (ko je na eni strani voditelj, na drugi strani pa vodeni), ko dejavnost posameznika ali skupine ljudi neposredno uravnava dejavnost drugega oziroma drugih. Voditi pravzaprav pomeni, doloiti "kam iti (doloiti konkretne poti do ciljev) in dosei, da gredo drugi za nami". V zvezi z vodenjem so zelo pomembne metode vodenja, stil vodenja, tehnike in veine vodenja ter sistemi vodenja 21. Metode vodenja so naini, s katerimi vodilni opravljajo naloge in dosegajo cilje skupaj s sodelavci oziroma podrejenimi, torej naini dela z ljudmi, ki jih vodijo. Loimo lahko: avtokratsko, demokratsko in liberalno metodo 22. Vsaka od teh metod ima pozitivne in negativne strani, na izbiro v konkretnih primerih pa vpliva vrsta dejavnikov. S sistemi vodenja pa razumemo naine povezovanja in koordiniranja posameznih (specializiranih) funkcij v uinkovito celoto (gre za doloanje poti, komunikacij, nainov usklajevanja opravljanja funkcij).

21

Z metodami vodenja razumemo naine, s katerimi vodilni opravljajo naloge in dosegajo cilje skupaj s sodelavci oziroma podrejenimi, torej naine dela z ljudmi, ki jih vodijo. Stil vodenja je skupek individualnih metod vodenja, ki so svojstvene vsakemu posameznemu vodilnemu delavcu. S tem so povezane veine vodenja, to je delovne navade, ki jih uporablja vodilni pri vodenju. Tehnike vodenja so doloeni delovni postopki, s katerimi predstojnik opravlja svojo vodstveno dejavnost (kot npr. intervju, pouitev, ukazovanje in dajanje nalog, vodenje sestankov, govornitvo, verbalna komunikacija, poroanje - pisanje poroil, tehnike reevanje problemov, nain sprejemanja odloitev). S sistemi vodenja pa razumemo naine povezovanja in koordiniranja posameznih specializiranih funkcij (nalog) v uinkovito celoto. 22 Pri avtokratski (uporablja se tudi naziv avtoritativna) metodi vodenja se vodja pri odloanju ne opira na sodelovanje drugih, temve sam odloa in razdeljuje delo. Do podrejenih je strog in od njih zahteva disciplinirano izvrevanje dobljenih nalog (pogosto se vtika tudi v nain opravljanja dela). Po drugi strani pa uti polno odgovornost tako za uspeh v celoti kot tudi za posamezne faze dela. Ta metoda naj bi pri pri delu zagotavljala uinkovitost, hitrost in urejenost. Za demokratske metode je znailno, da se vodja pred odloitvijo posvetuje s svojimi sodelavci. To naj bi pripomoglo k sprejemu najboljih odloitev (po reklu "ve glav ve ve"), sodelavce pa naj bi tudi vzpodbudilo k iniciativnosti in kreativnosti. Potem, ko so zadevo skupaj pretresli, se vodja odloi in za svojo odloitev prevzame odgovornost. Za liberalno metodo pa je znailno naelno stalie, naj se vodja im manj vtika v delo sodelavcev. Le-ti imajo proste roke in samostojno reujejo probleme ter izbirajo naine za izvedbo nalog, vloga vodje pa je predvsem koordinativna.

29

Uvod v javno upravo Najpogosteje loimo: linijski (hierarhini), tabno-linijski in funkcionalni sistem vodenja. Najstareja oblika organizacijskega povezovanja je linijska, za katero je znailen vertikalen sistem povezav med notranjimi enotami in delovnimi mesti, med katerimi veljajo hierarhina razmerja. Pri tem povezovanju obstaja linija ukazovanja, ki povezuje predstojnika z vsemi nijimi enotami. Pri tem je vsak izvrevalec podrejen samo enemu vodji (vsako delovno mesto ima samo eno 'naredbodajno' mesto, od katerega sprejema naloge), s imer se zagotavlja enotnost vodenja in izvrevanja. Linijsko povezovanje ima v glavnem naslednje znailnosti: je enostavno; linije ukazovanja in izvrevanja so tono znane; vnaprej je doloena avtoriteta vodilnega in odgovornost vsakega izvrevalca; pravice, dolnosti in odgovornosti so precizno doloene in zato redkeje prihaja do nesporazumov in sporov glede pristojnosti; vsak vodilni - ne glede, na kateri stopnji hierarhine lestvice je - ima vse funkcije oziroma pooblastila, ki se nanaajo na vodenje podrejenih, podrejen pa je samo enemu vijemu vodstvenemu delavcu; vodja nosi popolno odgovornost za podroje (sektor) dela, ki mu je zaupan v vodenje itd., poloaj vodje je mogoe opredeliti z naslednjimi znailnostmi: a) ima vse funkcije, ki se nanaajo na vodenje enote in ljudi, ki so mu podrejeni; b) sam je podrejen oziroma ima samo enega nadrejenega; c) v celoti (popolno) odgovarja za celotno podroje dela, ki ga vodi. Med prednostmi tega naina povezovanja se najvekrat navajajo: vrstost in enostavnost organizacijske strukture; enostavnost poslovanja; obstoj jasne razdelitve avtoritete in odgovornosti (to je, kdo ukazuje in kdo izvruje); lahko vzdrevanje discipline, kar je posebej pomembno pri vodenju vejih organizacij. Med negativnimi stranmi pa se navaja, da je taka organizacija (eprav uinkovita) kruta. Ker celoten sistem temelji na "mrei" vodilnih na razlinih stopnjah, lahko odhod kakega vodilnega privede do zastojev pri delu in ogrozi delo cele organizacije. Takna organizacija poraja avtoritativne in birokratske tendence, povzroa teave glede razdelitev pristojnosti v strokovnih zadevah, vekrat pa prihaja tudi do tega, da vodilni dajejo navodila (ukaze) na osnovi trenutnega razpoloenja. Stroga hierarhija pa pogosto dui iniciativnost in kreativnost. tabno-linijska oblika organiziranja oziroma vodenja se je razvila s kombiniranjem linijskega in funkcionalnega povezovanja, s ciljem, da se poskua izkoristiti prednosti obeh. Za temelj je vzeto linijsko povezovanje, ki je izpopolnjeno z uporabo tabov oziroma skupin strokovnjakov, ki s svojim strokovnim znanjem pomagajo vodilnemu. Pri tabno-linijski organizaciji obstajata dva organizacijska sistema: linija in tab. tabi nimajo pravice ukazovanja, temve so s svojimi strokovnimi ocenami, nasveti in predlogi na razpolago vodilnim delavcem, tako da tab predstavlja "razirjeno pamet" vodilnega. Naeloma obstajata dve vrsti tabov - eni, ki delujejo neodvisno od linije, ki upotevajo organizacijo kot celoto (kot npr. vrhovni tab v vojski), drugi pa deluje vzporedno z linijo (kot npr. vojaki tabi pri posameznih enotah). tabi se torej pojavljajo ob liniji in ne vstopajo vanjo. S tem se torej zagotavlja hierarhino vodenje in zagotavlja monost pridobitve strokovnih nasvetov od svojega taba. 30

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Teave se lahko pojavijo, e poskuajo lani taba svojo svetovalno vlogo pretvoriti v odloujoo, s imer lahko pridejo v spor z vodilnimi, ki dejansko odgovarjajo za samo odloitev in izvritev neke naloge. To pa lahko porui enotnost vodenja v organizaciji. Po drugi strani pa se lahko zgodi, da lani tabov ne dajejo nasvetov z obutkom polne odgovornosti, saj ne odgovarjajo neposredno za rezultat in posledice odloitev. Kot neke vrste tabe v javni upravi lahko razumemo kolegij predstojnika, strateke svete in druga delovna telesa. Funkcionalni sistem vodenja pomeni takno obliko organizacijskega povezovanja, kjer je notranja struktura neke organizacije izgrajena na temelju funkcij, ki jih ima ta organizacija. Za funkcionalni princip organizacijske strukture je sicer znailno, da se delovna mesta razvrajo v skupine po sorodnosti nalog oziroma opravil in na tej osnovi dodelijo notranji enoti, ki opravlja doloeno funkcijo, kar omogoa maksimalno specializacijo. Osnovna koncepcija funkcionalnega povezovanja je v tem, da se deli organizacije ustanovijo oziroma oblikujejo ter razmerja izpeljejo glede na funkcije in vrste nalog. S tako organizacijo se eli zagotoviti, da se im popolneje izkoristijo strokovna znanja in izkunje posameznikov. Posamezne enote niso v takni meri kot pri linijski organizaciji obremenjene z raznovrstnimi nalogami ter se lahko bolje osredotoijo na oje podroje in s tem specializirajo. Naelo delitve dela je tukaj izpeljano do podrobnosti. Glede funkcionalnega sistema vodenja pa je treba posebej opozoriti, da se dajejo ukazi oziroma nalogi prvenstveno po strokovni (funkcionalni) liniji. Vsak delavec je tako istoasno podrejen ve strokovnjakom, mojstrom, vodilnim, vendar v okviru tono doloenega delovnega podroja. Za razliko od linijske organizacije je tukaj zagotovljena enotnost vodenja z enotnostjo funkcije in ne z enotnostjo oseb. Da bi se lahko vzpostavila takna organizacija in povezovanje, je potrebno naloge v organizaciji oziroma naloge posameznih notranjih organizacijskih enot podrobno razleniti in nato podrediti vodenju doloenega specialista. V tem sistemu vodenja se poudarja predvsem odgovornost vsakega posameznega strokovnjaka, ki ukazuje. S tem, ko dobiva delavec istoasno navodila in naloge od ve oseb (neposredni izvrevalci so istoasno podrejeni vejemu tevilu vodilnih delavcev, vsakemu za delovanje v okviru njegove specializacije), pa nastanejo problemi enotnosti vodenja in koordinacije, to pa lahko tudi slabi disciplino (ne obstaja namre samo ena linija ukazovanja oziroma dajanja nalog, temve ve poti za dajanje vsebinsko razlinih navodil. V zvezi s sistemi vodenja in sprejemanja odloitev v upravnih organih kae opozoriti, da glede na nain in oblike odloanja in sprejemanja aktov loimo organe z individualnim vodenjem (individualno vodene) in kolegijske upravne organe. Med individualno vodene oziroma monokratine upravne organe tejemo tiste, pri katerih je na njihovem elu predstojnik, ki sprejema odloitve v imenu tega organa - ko je torej volja predstojnika kot posameznika odloujoa, tako da se tudi za pravne akte teje, da jih je izdal predstojnik (npr. minister, dekan). Za kolegijske organe (telesa) pa je znailno, da jih sestavlja ve oseb (lanov), ki jim je tudi zaupano odloanje in

31

Uvod v javno upravo sprejemanje aktov. Ti organi torej sprejemajo odloitve v kolegiju, torej na sejah - npr. parlament, obinski svet, vlada. 23 7.1 Nekatera naela in vodila pri upravljanju v javni upravi

Kot vodilo pri upravljanju so se (v okviru Intituta za javno upravo v New Yorku, predvsem pod vplivom znanstvenika Gulicka) izoblikovala nekatera naela oziroma vodila pri upravljanju v javni upravi, kot na primer: enotnost komande, ki je v tem, da mora izvirati vsa pristojnost in odgovornost za koordinacijo vseh upravnih dejavnosti iz enega samega centra (predsednik, guverner, upan naj bo tako politini kot upravni vodja); skladnost hierarhije, po kateri morajo biti posamezne pristojnosti odloanja in ("kanali") zapovedovanja strogo v skladu z naelom hierarhije. Vsakdo v piramidi je konno odgovoren vrhovnemu efu; razpon kontrole, to je tevilo ljudi in oddelkov, ki so vezani na enega efa, naj bo tako veliko, da bo le-ta lahko vsakemu posvetil zadosti pozornosti; odloa posameznik, kolektivni organ le svetuje - kolektivni organi naj bodo le za svetovanje, ne za odloanje; koordinacija preko prorauna, kar pomeni, da vrhovni ef usklajuje celotno dejavnost zlasti preko prorauna; tabni organi kot sredstvo za koordinacijo in kontrolo - centralne kadrovske, proraunske, raunovodske enote naj opravljajo im bolj neposredno nadzorstvo nad linijskimi enotami; delitev dela na organizacijske enote po namenu, kar pomeni, da naj bi bile vse dejavnosti, ki so namenjene istemu smotru, organizacijsko povezane v isti organizacijski enoti; loitev politike od uprave. 8 Resorno, teritorialno in funkcionalno naelo ustanavljanja upravnih organov

Po resornem naelu se upravni organi ali njihove notranje organizacijske enote oblikujejo glede na resor oziroma podroje delovanja, in sicer tako, da se ustanovi en upravni organ (enota) za vse naloge z nekega podroja - resorja. V praksi se preteno uveljavlja ta princip, saj se upravni organi praviloma oblikujejo za posamezno podroje nalog (v resorje so naloge razvrene po vrsti, sorodnosti, medsebojni povezanosti) - na primer ministrstva. Po teritorialnem naelu se organi oblikujejo glede na teritorij (ozemlje), na katerem izvajajo svojo dejavnost, naloge. To pomeni, da bo upravni organ na svojem teritoriju opravljal naloge oziroma zadeve z razlinih podroij (resorjev). V praksi so to npr. upravne enote, ki opravljajo na svojem ozemlju naloge, ki sicer spadajo v ve resorjev.

23

Predsedujoi takega organa je najvekrat "primus inter pares", njegov glas pa je odloujo pri enakem tevilu glasov za oziroma proti neki odloitvi. Sicer pa se z ustreznimi akti doloi sestava takih organov, sklic sej, sklepnost, tevilo glasov, potrebnih za sprejem odloitve idr.

32

Organizacija kot okvir (osnova, predpostavka) za upravljanje, upravo, javno upravo Po funkcionalnem naelu pa se v en upravni organ povezujejo enakovrstne naloge, ki sicer spadajo v ve resorjev (e bi na primer v en upravni organ vkljuili inpekcijske naloge iz razlinih resorjev).

33

Uvod v javno upravo

34

Opredelitve upravljanja in uprave

III. OPREDELITVE UPRAVLJANJA IN UPRAVE

V antiki je veljalo kot simbol upravljanja krmilo v krmarjevih rokah ali palica pedagoga; ob prehodu v srednji vek se je pojavila misel, da ljudi in drub ne upravljajo ljudje, ampak bog; v asu absolutizma je teorijo zanimalo predvsem vpraanje samega izvrevanja oblasti; ele v zaetku 20. stoletja pa so v okviru organizacije sodobne proizvodnje prieli ugotavljati, da se uprava ne nanaa samo na podroje drave, temve da imamo z njo opraviti pri vsaki dejavnosti, v katero je vkljueno veje tevilo ljudi. Navedene misli smo navedli, da opozorimo, da nasploh velja, da pojma upravljanje in pojma uprava ni mogoe obravnavati brez pojma organizacije, v kateri se upravljanje in uprava dogajata. Gre za pojma, ki sta neloljivo povezana, saj je organizacija tista osnova (temelj, zgradba), v kateri poteka proces upravljanja. Tesno povezana pa sta tudi pojma upravljanje in uprava. Zato velja, da je potrebno za opredelitev (javne) uprave izhajati iz precej irega pojma to je pojma upravljanje. Pri opredelitvah pojmov upravljanje, uprava in javna uprava pa je mogoih ve pristopov, pri emer bodo v tem delu uporabljeni naslednji: 1. upravljanje in (javna) uprava kot odloanje, usmerjanje in izvrevanje, 2. upravljanje in (javna) uprava po sistemski in kibernetsko-informacijski teoriji, 3. uprava kot nujno potrebna dejavnost, ki omogoa izvrevanje temeljnih (osnovnih) nalog. Morda kae tukaj opozoriti e, da imata oba obravnavana pojma v vsakodnevni uporabi ve pomenov. Oba pa se uporabljata tudi v povezavi z dostavki, kot na primer: javno upravljanje, javna uprava; dravno upravljanje, dravna uprava, prisilna uprava, civilna uprava... Posebej je za pojem upravljanje znailno, da lahko ima "dinamien" ali "statien" pomen. V prvem primeru razumemo z upravljanjem proces, v okviru drugega pa neko konkretno dejavnost oziroma odloitev v nekem trenutku. Za pojem uprava pa je znailno, da ima najvekrat dva glavna pomena - lahko je uporabljen v funkcionalnem ali pa v organizacijskem smislu. V funkcionalnem smislu je to doloeno delovanje oziroma aktivnosti, v organizacijskem smislu pa se s tem izrazom oznauje neki organ, subjekt, lahko pa tudi organizacijsko enoto (upravo v podjetju, obinsko upravo...).

35

Uvod v javno upravo Sicer pa lahko najsploneje reemo, da pomeni upravljanje usmerjanje, dajanje smeri, odloanje o vsebini neke akcije in poteh za dosego ciljev, vodenje (odoanje o tem, kaj in kako naj delajo oziroma ravnajo lani drubene skupnosti, da se dosee neki cilj; "odloanje kam in doseganje, da nam drugi sledijo"). Lahko gre za lastno dejavnost oziroma upravljanje posameznika (osebno upravljanje) ali dejavnost v kaki organizaciji (drubeno upravljanje - ko se upravljanje nanaa na celo organizacijo ali na del take organizacije). Kadar pa gre za upravljanje v okviru oziroma z namenom doseganja splonih drubenih ciljev (izvajanja oblasti in uresnievanja javnih interesov), pa govorimo o "javnem upravljanju". Pojem uprave je oji pojem od upravljanja in predstavlja le del (procesa) upravljanja, le vrsto dejavnosti s specifinimi znailnostmi oziroma le eno izmed funkcij upravljanja. Slika: Upravljanje
Doloanje ciljev UPRAVLJANJE Izvrevanje ciljev

Osebno, posameznika

Drubeno, v organizacijah

v gospodarskih idr. organizacijah

Javno upravljanje

Politina funkcija Izvrilna funkcija

Upravna funkcija

36

Opredelitve upravljanja in uprave 1 Upravljanje in (javna) uprava kot odloanje in usmerjanje

Upravljanje je dejavnost, katere bistvo je v usmerjanju, doloanju smeri za dosego nekega cilja (pri tem s ciljem razumemo predstavo o stanju, ki ga elimo dosei), za katerega uresniitev pa je treba opraviti doloene dejavnosti, ki omogoajo dosego cilja upravljanja. Iz povedanega izhajata dve osnovni sestavini upravljanja: element usmerjanja oziroma doloanja smeri z namenom dosege nekega cilja in element izvrevanja dejanj in aktivnosti, ki omogoajo in zagotavljajo dosego cilja. Ti sestavini sta pri posamezniku, ki si sam postavlja svoje cilje in opravlja dejavnosti, da bi jih dosegel, zdrueni obe sestavini naeloma izvaja ena oseba. Drugae pa je pri upravljanju zaradi doseganja ciljev v organizacijah, pri emer nas zanimajo predvsem tiste, v katerih je smisel in namen upravljanja v uresnievanju drubenih ciljev, to je tistih, za katere obstaja sploni drubeni oziroma javni interes. Dejavnost za dosego ciljev je najvekrat razdeljena na razline nosilce: eni se ukvarjajo z usmerjanjem, drugi pa z neposrednim izvrevanjem. Enako velja tudi za upravljanje z namenom doseganja drubenih ciljev - to je ciljev, ki se uresniujejo v interesu drube (organizirane v dravo ali njen oji del). Upravljanje, ki je v interesu drube kot celote oziroma v javnem interesu, oznaujemo kot javno upravljanje oziroma splono drubeno upravljanje. Pri tem izraz javno zaobsega vse, kar se nanaa na celotno skupnost, na celotno drubo v neki dravi. Javno upravljanje je torej upravljanje skupnih drubenih zadev oziroma dejavnosti, ki so v (javnem, splonem, skupnem) interesu celotne drube. Tudi pri (javnem) upravljanju pa imamo dve sestavini oziroma elementa: element usmerjanja in doloanja smeri, ki predstavlja doloanje najbolj splonih ciljev in usmerjanje za njihovo dosego, poleg tega pa e element, ki pomeni izvrevanje dejavnosti, potrebnih za dosego cilja. Kot elementi pojma javno upravljanje se torej pojavljajo dejavnosti oziroma funkcije (kot skupine sorodnih nalog), ki so potrebne, da bi dosegli doloene cilje. Ob teh funkcijah pa se postavljajo tudi vpraanja, kdo in v kakni obliki jih opravlja, na kaken nain, s katerimi ljudmi in sredstvi. Lahko navedemo predvsem tri funkcije javnega upravljanja, katerih razlikovanje je pomembno tudi zato, ker je njihovo opravljanje zaupano razlinim subjektom: politino funkcijo javnega upravljanja (sestavljajo jo dejavnosti, s katerimi se doloa politika to je, odloa o najbolj splonih ciljih drubene skupnosti ter usmerjanju in vkljuevanju posameznih subjektov v njihovo uresnievanje), izvrilno upravno funkcijo javnega upravljanja (v katero spadajo dejavnosti, ki predstavljajo eno izmed stopenj konkretizacije sprejetih odloitev, in sicer: organiziranje, ukazovanje, izvrevanje, koordiniranje in nadzorovanje; z njihovo pomojo je omogoeno uresnievanje sprejetih najsplonejih ciljev), funkcija neposrednega uresnievanja odloitev (sestavljajo jo razna strokovna in tehnina opravila ter operacije, skratka-vse, kar je potrebno za dejansko izvedbo sprejetih odloitev). Izhajajo iz navedenih funkcij javnega upravljanja je javna uprava celokupnost vseh dejavnosti, ki sodijo v izvrilno funkcijo javnega upravljanja, vasih pa tudi dejavnosti, ki sodijo v funkcijo neposrednega uresnievanja sprejetih odloitev. Politina funkcija javnega upravljanja je predvsem v rokah predstavnikih teles: dravnega zbora in obinskih svetov, izvrilna funkcija pa v rokah vlade in drugih 37

Uvod v javno upravo organov dravne uprave; za to funkcijo je predvsem znailno, da gre za naloge oblastne narave, ki se izvajajo predvsem pod gronjo uporabe dravne prisile, pa tudi v rokah organov samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil in organizacij, ki v skladu z zakonom izvajajo dejavnosti na podroju javnih slub. Tretjo funkcijo, to je funkcijo neposrednega izvrevanja odloitev, najvekrat ne tejemo v okvir upravljanja in uprave, pri emer pa moramo vendarle rei, da je ta funkcija vasih zelo prepletena ali celo sestavni del izvrilno-upravne funkcije, vasih pa jo je mogoe jasno opredeliti oziroma razloiti kot samostojno funkcijo. 1.1 Upravljanje kot odloanje o potrebah in nainih njihove zadovoljitve

Lahko tudi reemo, da je upravljanje proces odloanja o potrebah in o nainih zadovoljitve teh potreb gre torej za odloanje o obstoju potreb in o nainu, kako in s kaknimi sredstvi tem potrebam zadostiti. Pri upravljanju kot drubenem procesu pa gre za odloanje o ciljih in o sredstvih (nainih) za dosego teh ciljev. Iz tega vidimo, da je proces upravljanja razlenjen, vertikalno strukturiran. Pri tem predstavlja npr. v dravi odloanje o ciljih temeljno odloanje, ki je vezano na politiko, razumljeno kot proces, preko katerega se pridobiva, ohranja in uporablja drubena mo. Temu sledijo nadaljnje odloitve, ki naj vodijo k dosegi zastavljenega cilja. Gre za odloanje o sredstvih in nainih za uresniitev izbranih ciljev to je tisti del procesa upravljanja, ki ga imenujemo uprava. Poleg tega pa v okvir uprave tejemo tudi vso strokovno pomo, ki je potrebna v samem procesu odloanja. e ima upravljanje politien prizvok, ima uprava strokovno-tehnien prizvok. Ugotovimo torej lahko, da je uprava del procesa upravljanja, ugotovimo pa lahko tudi, da je pogosto jasne lonice med obema pojmoma teko potegniti. Upravljanje je proces odloanja o ciljih in o sredstvih za dosego teh ciljev.

Lahko reemo, da je upravljanje proces, sestavljen iz ve posameznih (ojih, podrobnejih) odloitev. Vsakdo, ki odloa (sprejema odloitve ali pomaga pri odloanju in izvajanju odloitev), ravna po doloenih kriterijih, to je premisah odloanja, ki so: premise dejstev (dejanske oziroma faktoloke) - kakno je stanje na nekem podroju in ali smo z njim zadovoljni; premise o ciljih (vrednostne, aksioloke) - kaj hoemo dosei; premise o sredstvih (o nainih, metodoloke) - kako elene cilje dosei. Pri premisah o ciljih je poudarjen predvsem interesni (vrednostni) vidik, pri premisah o dejanskem stanju in sredstvih za dosego ciljev pa strokovni vidik. dejanski stan sredstvo cilj

38

Opredelitve upravljanja in uprave Vse tri vrste premise (odloitve) so medsebojno tesno povezane, pri sprejemanju odloitev v neki drubeni organizaciji pa so tudi v rokah razlinih nosilcev. Pri tem je za upravljanje v teritorialnih organizacijah (posebej v dravi) upravljanje vezano na politiko 24 oziroma na nosilce drubene moi (drubena mo pravzaprav pomeni osnovo in sposobnost za sprejem neke odloitve in zagotovilo, da bo sprejeta odloitev tudi uveljavljena, v skrajnem primeru tudi s pomojo prisile). 2 Upravljanje po sistemski teoriji

Reevanje zahtevnejih problemov in izvajanje nalog je od nekdaj tudi na podroju javne uprave povezano z vpraanjem, kaken pristop bo dal najbolje rezultate. Ali je to pragmatini pristop, ki nas usmerja le na reevanje posaminih problemov, ali pa celosten sistemsko naravnan pristop, za katerega je znailen iri (vseobsegajo) pristop, ki vkljuuje in analizira celoten sistem problemov in razmerij, kar vse lahko prispeva k boljemu sprejemanju odloitev. V sredini tega stoletja je nastala sistemska teorija za nekatere pa bolj metoda prouevanja nekaterih pojavov ki predstavlja okvir in ogrodje za vrsto znanosti, hkrati pa nekaken skupni jezik med razlinimi znanostmi. Njen utemeljitelj je predvsem Ludwig von Bertalanffy, avtor temeljnega dela o teoriji sistemov (General system theory: foundations, developement, applications), ki je izlo v New Yorku leta 1968. Izhodie sistemske teorije je koncept sistema. Vse stvari, pojavi, iva bitja so sistemi, ker so sestavljeni iz delov. Sistem je tako kozmos kot tudi vsaka najmanja stvar (celo atom je sestavljen e iz manjih delov). Tako torej s sistemom razumemo skupino elementov, ki tvorijo celoto. Pri tem pa je vekrat pomembneje spoznati medsebojna razmerja med elementi, ki sestavljajo neki pojav, kot pa lastnosti samih elementov bistvo vsake stvari in pojava spoznamo, e ugotovimo njegove dele in pravila o soodvisnosti, povezanosti in medsebojnem uinkovanju teh delov, saj spremembe v posameznem delu povzroijo spremembe v drugih delih. Sistem je torej logina konstrukcija, ki sestoji iz ve delov in pravil (elementov) medsebojne povezanosti. Sistem je sestav medsebojno odvisnih in povezanih delov. Je celota, razmejena od svoje okolice oziroma drugih sistemov. Kot smo navedli, prihaja v samem sistemu do medsebojne soodvisnosti, (akcije, uinkovanja, sistemske dinamike) med deli sistema. To medsebojno akcijo oziroma menjavo med deli sistema imenujemo sistemska interakcija. Sistem = deli (elementi) + interakcije med njimi. Izmed sistemov (temeljna delitev sistemov v teoriji je delitev na: bioloke vsako ivo bitje; tehnine vsaj stroj ali naprava; drubene sisteme sodelovanja ljudi v vseh drubenih sestavih, organizacijah) nas zanimajo predvsem drubeni sistemi. Drubeni sistemi so sistemi, ki so sestavljeni iz konkretnega delovanja med ljudmi in ki se razmejujejo od okolja s smiselnimi odnosi med tem delovanjem. Tako tejemo za drubene sisteme: dravo, lokalne skupnosti, gospodarsko drubo, olo, torej razne oblike sodelovanja in organiziranja ljudi. Vsak drubeni sistem je sestavljen iz podsistemov, konna sestavina vsakega drubenega sistema pa je lovek, ki tudi
24

S pojmom politika bomo tu razumeli proces pridobivanja, ohranjanja in uporabe drubene moi; sposobnost podrejati si voljo drugih oziroma sposobnost uveljavljanja odloitev tudi v primeru odpora naslovnikov.

39

Uvod v javno upravo ustvarja razne drubene sisteme, jim spreminja lastnosti, tevilo, nain povezovanja in delovanja V teoriji sisteme glede na odnos do okolja delimo na zaprte in odprte. Prvi so tisti, ki so neodvisni od svojega okolja so torej odvisni le od njihovih lastnih delov in povezanosti med njimi. Sem tejemo razne mehanske sisteme - sicer pa absolutno zaprtih sistemov ni. Za odprte sisteme pa je znailna njihova menjava - interakcija z okoljem, s katerim so povezani. Za te sisteme je bistveno, da so spremembe v njih podvrene vplivom iz okolja, to je vplivom, ki jih ni mogoe popolnoma predvideti in obvladati. Teorijo odprtih sistemov uporabljamo predvsem v drubenih vedah, tudi pri prouevanju organizacij in upravljanja v njih. Za razliko od narave, v kateri teejo sistemske interakcije avtomatino in ustvarjajo ravnoteje, eli lovek usmerjati sistemske interakcije za dosego prav doloenih ciljev oziroma zagotovitev potrebnih dobrin (na podroju zdravstva, olanja, kulture, komunale, gospodarstva), pri zagotavljanju katerih mora biti izvedeno usmerjanje sistemskih interakcij. Upravljanje je (po sistemski teoriji) zavestno lovekovo usmerjanje sistemskih interakcij znotraj drubenih sistemov in med njimi, da bi dosegel doloene cilje. Usmerja pa se tako, da se odloa, usklajuje, vodi Pri tem pa se v teoriji navaja, da je za usmerjanje sistemskih interakcij potrebna drubena mo, v smislu sposobnosti dejansko dosei to, kar je odloeno (to pa zahteva vekrat potrebo po podreditvi volje drugih). V dravi oziroma strukturi oblasti se drubena mo uveljavlja preko organov, ki nastopajo s pozicije oblasti in doloajo drubene kriterije sistemskih interakcij. Oblast pri tem pomeni monost uveljavitve odloitev - tudi v razmerju do tistih, ki se s posameznimi odloitvami ne strinjajo. Da bi lahko dejavnost upravljanje v navedenem smislu potekala, pa so potrebne doloene dejavnosti, ki to omogoajo, to je doloeno pomono, upravno delovanje, ki zagotavlja ustrezne podatke za ustrezno usmerjanje in odloanje. V zvezi s tem kae opozoriti na tkim. elezni zakon oligarhije, po katerem (avtor te teorije iz leta 1915 je italijanski teoretik Roberto Michels) vsaka oblika drubene organizacije poraja v sebi tenjo po oligarhinem vodstvu, to je po vodstvu manjine. im veja je organizacija, tem manja je monost, da bi se upravljala na mnoini osnovi zato prihaja v teh organizacijah do delitve dela in specializacije. 2.1 Upravljanje in (javna) uprava po kibernetsko-informacijski teoriji

Kibernetika, ki jo definiramo kot vedo o samouravnavajoih sistemih, je znana predvsem iz naravoslovnih znanosti. Vendar pa je kot pristop in nain razmiljanja (kot znanstvena veda, katere zakonitosti in metode so uporabne na razlinih podrojih) dobrodola tudi na podroju upravnih in upravnopravnih znanosti. Za duhovnega oeta kibernetike tejemo amerikega matematika in filozofa Norberta Wienerja, ki je njene temelje poloil v petdesetih letih tega stoletja in jo je definiral kot teorijo usmerjanja in sporoanja v ivih bitjih in strojih. Zaradi svojega interdisciplinarnega pristopa jo mnogi tejejo kot neke vrste posploujoa znanost in jo definirajo kot vedo o zakonitostih usmerjanja, ki so skupna raznim sistemom.

40

Opredelitve upravljanja in uprave Poimenovanje te vede izhaja iz grke besede kibernetes, kar pomeni krmar krmar pa je oseba, ki vodi ladjo proti izbranemu cilju. Kibernetika temelji na sistemski teoriji, njeno bistvo pa je v vodenju sistemov proti doloenim ciljem. Tako ena izmed definicij navaja, da je kibernetika veda o optimalnem upravljanju kompleksnih (sestavljenih) sistemov, ki temelji na naelih samoregulacije. Kibernetika je veda o samouravnavajoih sistemih. Njen namen je v usmerjanju sistemov v smereh subjektivno izbranih ciljev. Tako gre pri njej za idejo upravljanja kot akcije, ki naj bi sama sebe uravnavala oziroma popravljala in vodila sistem k zastavljenim ciljem. Znailnost kibernetskega modela je, da ima dva sestavna dela: usmerjevalni in vodeni. Med navedenima deloma obstaja posebna povezava, tako da gre iz usmerjevalnega dela impulz k vodenemu, od tu pa nazaj povratno sporoilo oziroma informacija - tudi o morebitnem odmiku od zartanega cilja.

usmerjevalni del

vodeni del

Prikazan nain delovanja je mogoe zaznati v naravi, tako pa deluje tudi cela vrsta naprav (bojler, pralni stroj, semafor). V drubenih sistemih se kibernetsko-informacijska teorija uporablja kot model upravljanja organizacij. Pri tem gre predvsem za pogled na potek in vsebino upravljalskega procesa kot kronega informacijskega procesa. V drubenih sistemih temelji kibernetsko-informacijska teorija na treh temeljnih pojmih: na sistemu (na kratko smo ga e opredelili), informacijskem inputu. Na razne vrste drubenih organizacij lahko gledamo kot na sisteme za uporabo in predelavo informacij, ki so v bistvu vsebina in substanca upravljanja. Informacije tako predelajo v odloitve, ki se sprejemajo na razlinih ravneh v neki organizaciji. Pri tem so informacije razni podatki, sporoila, preglednice, analize, elaborati, osnutki predlogov odloitev, zasnove in predlogi predpisov Informacije teejo po poteh, ki jih imenujemo informacijski kanali, ki naj bi omogoili, da bi bila prava informacija ob pravem asu na pravem mestu. Sicer pa informacije pogosto delijo na informacije o ciljih (aksioloke), o nainih za doseganje ciljev (metodoloke) in o dejanskem stanju (faktoloke). na feed-backu (povratna informacija, povratna zveza, vzvratni sklop). To je tek informacij znotraj posameznih sistemov, in sicer v obratni smeri od smeri izvrevanja akcije, torej od mesta izvrevanja (vodenega dela) nazaj k mestu, od koder prihajajo napotila (usmerjevalni del). S feed-backom se zagotovi tek informacij v obratni smeri, kar omogoa, da je sistem seznanjen z uspehom poteka akcije, da torej to spremlja in ima monost reagiranja, e smer akcije odstopa od postavljenega cilja (v tem primeru govorimo o negativnem feed-backu, ki je v tem smislu torej nekaj pozitivnega, saj omogoa regulacijo sistema, njegovo obvladanje, omogoa odpravo oddaljevanja od zastavljenega cilja). Feed-back so pravzaprav podatki o rezultatih. Sistem, ki hoe preiveti, mora razviti feed-back, ki mu omogoa upravljanje na osnovi poznavanja stanja in rezultatov sprejetih odloitev, ne pa na slepo. 41

Uvod v javno upravo Za bolje razumevanje upravnih akcij, ugotavljanje njihovih uinkov v drubenem dogajanju, bolj nartno usklajevanje, predvsem pa uinkoviteje uresnievanje zastavljenih ciljev v drubi je mogoe tudi na javno upravo gledati kot na kibernetski model. Na osnovi ugotovitve, da je upravljanje v organizacijah kroni informacijski proces, povezan v celoto, lahko shematsko prikaemo potek kibernetske akcije, vkljuno z medsebojnimi interakcijami in vplivi med posameznimi fazami oziroma nivoji. Slika: Potek kibernetske akcije

Potek kibernetske akcije: prva raven (institucionalna) kibernetske akcije pomeni doloitev ciljev, ko se torej doloajo cilji, ki naj bi jih sistem kot celota dosegel. To se opravlja v organu za doloanje ciljev ali v tkim. vrhovnem mestu odloanja. Gre za najviji nivo in odloitve temeljnega pomena. V dravi pri tem govorimo o politini ravni odloanja, ki je osredotoena predvsem v parlamentu kot predstavnikem telesu. V teoriji govorimo tudi o selektorju, v okviru katerega se na podlagi vrednot nekega sistema doloajo cilji, ki naj bi jih sistem kot celota dosegel; na instrumentalni ravni (instrument razumemo kot sredstvo za dosego cilja) se najvije in najbolj splone odloitve operacionalizirajo, to je preoblikujejo v izvedbeno akcijo, kjer je potrebno akcijo usmerjati, usklajevati in nadzorovati. To je predvsem mesto vodenja in usmerjanja akcije, ki jo v dravi predstavlja izvrilno-upravna raven. Je pa to tudi strokovna raven, kjer se sprejete odloitve 42

Opredelitve upravljanja in uprave ustrezno strokovno pripravijo za neposredno izvajanje. Uprava se tukaj pojavlja kot posrednik med (istim) politinim delom sistema in subjekti (dravljani, organizacijami), ki na nivoju konkretnega drubenega dogajanja izvrujejo aktivnosti uresnievanja drubenih in osebnih nalog. Pri tej ravni gre v nekem smislu za posredniko raven, ker slui kot vez med institucionalno in tehniko ravnijo (v teoriji se govori tudi o transduktorju, ki posreduje ukaze ter vodi in nadzoruje izvrevanje aktivnosti); na tretji ravni neposrednem uresnievanju (tehnini ravni, efektorju) se koncentrira neposredno izvrevanje in dejavnosti. To pravzaprav ni ve raven upravljanja, temve neposrednega izvrevanja neke osnovne dejavnosti (npr. zdravstvene, gradbene ipd. dejavnosti). V irem smislu pa spada ta raven v obravnavani proces upravljanja, ki se tukaj obrne v nasprotno smer (glej shemo).

Kot vidimo, pa tee feed-back v obratni smeri torej nazaj v organ za vodenje in usmerjanje akcije in v organ za doloitev ciljev. Tako se lahko akcija usmerja, cilj pa po potrebi tudi ustrezno korigira ali spremeni. Tako je upravljanje v neki organizaciji pravzaprav sklenjen kroni informacijski sistem. Potek kibernetske akcije nam slui kot pristop in prikaz oziroma kot nain razumevanja medsebojne povezanosti raznih nosilcev posameznih aktivnosti v dravi. Tako se na primer na prvi ravni sprejemajo zakoni, ki urejajo pravice in obveznosti in druga razmerja na posameznih podrojih. Izvrevanje zakonov je pogosto zahtevna in zapleteno podroje, pri emer mora vlada in ministrstva pogosto nato sprejeti podzakonske predpise pa tudi druge odloitve, ki ele omogoijo uresniitev nekega zakona. Navedene odloitve se sprejemajo predvsem v okviru instrumentalne oziroma upravne ravni upravljanja. Pogosto gre pri tem za odloitve, ki zahtevajo predvsem strokoven pristop (v usmerjevalnem in tehninem smislu). Tretji nivo pa je popolnoma izvedbene narave (v smislu konkretnega zdravljenja pacienta, gradnje hie, izvajanja kmetijske dejavnosti ipd.). Dodati moramo, da v dejanskem ivljenju razmejitev med posameznimi nivoji upravljanja ni zmeraj popolnoma jasna. Pojem upravljanja po kibernetsko-informacijski teoriji lahko definiramo kot celoten proces doloitve ciljev, vodenja in usmerjanja akcije v neki organizaciji. S pojmom uprava, ki je v obravnavanem smislu oji, pa oznaujemo le del tega procesa to je tisti del, ki se odvija na instrumentalni ravni. e je razpoznavni znak institucionalne ravni predvsem vrednostni, interesni, politini vidik upravljanja, pa je za instrumentalno raven znailen strokovni vidik upravljanja. Kibernetsko-informacijska teorija jasno pokae funkcionalno povezanost in medsebojno odvisnost vseh faz upravljanja, tako da je uspenost in uinkovitost sistema v celoti odvisna od vseh. Pri tem pa spadajo odnosi med posameznimi ravnemi - e posebej v okviru drave in drugih javnopravnih skupnosti in organizacij - med zelo zahtevna in zapletena vpraanja. e posebej teavno vpraanje je ustrezna razmejitev med politiko (tistimi institucijami, ki se ukvarjajo s postavljanjem ciljev), kar je nujno povezano s politinimi strankami, ki sestavljajo vsakokratno pozicijo v parlamentu in upravo, ki skrbi za uresniitev sprejetih odloitev in ne bi smela delovati in odloati po politinih kriterijih.

43

Uvod v javno upravo Poloaj in vloga uprave (predvsem dravne) v dravi kot kompleksnem sistemu ustreza vlogi transduktorja. Pojavlja se kot posrednik med politinim delom sistema, v katerem se sprejemajo temeljni drubeni cilji in naloge, in med posamezniki (dravljani) in organizacijami, ki neposredno opravljajo aktivnosti, ki naj bi pripeljale do uresniitev temeljnih nalog (ciljev). Javna (predvsem dravna) uprava je torej posrednik med selektorjem in efektorjem. lika: Potek kibernetske akcije v javni upravi TEMELJNI CILJI, NALOGE DRAVE

Zakonodajni organ

naloge javne uprave Upravni organi upravna akcija upravni nadzor vzvratni sklop (feed-back) Dravljani Organizacije

drubeno dogajanje

Morda kae dodati nekatere zakonitosti, ki se navajajo v zvezi s kibernetskoinformacijsko teorijo in drubenimi sistemi. To je najprej zakonitost cikline menjave z okoljem, po katerem tee izmenjava z okoljem po vzorcu input predelava output. Pri tem je v doloenem smislu zaeleno, da razmerje med inputom in outputom tee po naelu ekvivalentnosti (enakovrednosti po vsebini in obsegu), s imer se ustvarja ravnoteje v sistemu, pa tudi med sistemom in okoljem. Druga je naravna zakonitost (v teoriji sistemov se oznauje kot entropija), po kateri so vsi sistemi podvreni dezintegraciji, razpadanju, razkroju, unienju. Upotevanje te zakonitosti zahteva, da morajo sistemi razvijati tkim. negativno entropijo, to je neke vrste varovalk in rezerv, ki jih varujejo pred procesom razpadanja (kot npr. amortizacija, sredstva rezerv, izobraevanje novih kadrov). V zvezi s tem govorimo o homeostazi kot zakonitosti, da se odprti sistemi zmeraj poskuajo stabilizirati v svojem okolju, in to tako, da se prilagajajo okolju, predvsem pa da ustvarjajo obrambne mehanizme. Kot zakonitost (diferenciacija) se navaja tudi, da se odprti sistemi z razvojem vse bolj notranje razlenjujejo in diferencirajo. Posebna zakonitost drubenih sistemov (organizacij) pa je njihova variabilnost in krhkost, ki je posledica dejstva, da jih sestavljajo ljudje, 44

Opredelitve upravljanja in uprave katerih ravnanje in reakcije pogosto ni mogoe predvideti in obvladati. Poleg tega gre pri drubenih sistemih za izrazito dinamine sisteme s pogostimi in stalnimi spremembami v njih. 2.2 Upravni (upravljavski) proces

Pri obravnavi pojma upravljanje in uprava kae - posebej tudi v zvezi s kibernetskoinformacijsko teorijo upravljanja - opozoriti na dejstvo, da je potrebno gledati na te pojme z dinaminega vidika. Poleg tega je treba ugotoviti, da vsak proces odloanja (upravljalski proces; upravni proces) poteka po posameznih fazah, tako da se pred sprejemom same odloitve opravi vrsta dejavnosti in aktivnosti - od nastanka potrebe po odloitvi, priprave delovne zasnove odloitve, izdelave predloga odloitve in sprejema same odloitve: iniciativa za sprejem odloitve delovna zasnova (osnutek) odloitve predlog odloitve sprejem odloitve Da gre za upravljavski oziroma upravni proces, pride e posebej do izraza v okviru zakonodajnega odloanja in delovanja. Tako je mogoe ugotoviti, da obstajajo do sprejema same odloitve (zakona) naslednje temeljne faze: nastanek, ugotavljanje, izoblikovanje potrebe po neki odloitvi, pridobivanje in zbiranje relevantnih (strokovnih) informacij, opredelitev okvirne vsebine odloitve, njenih vzrokov, kriterijev za odloitev, ciljev odloitve in predvidenih rezultatov in posledic, opredelitev razlinih monih variant odloitve (oblikovanje alternativ) in njihovo vrednotenje, samo odloanje o predlagani reitvi in sprejem (najustrezneje) odloitve, uresnievanje (izvrevanje) sprejete odloitve, nadzor nad uresnievanjem odloitve, ocena uinkov sprejete odloitve in morebitno izoblikovanje potreb po novi oziroma drugani doloitvi. V zakonodajnih projektih so v navedeni proces vkljueni razlini akterji - od politinih strank (te svoje osnovne usmeritve pri spreminjanju zakonodaje vpiejo v koalicijsko pogodbo ali se politino uskladijo okoli sprememb konkretnih zakonov), ministrstev (ki pripravljajo strokovne analize, osnove in variantne zakonodajne reitve), vlade (ki je najvekrat predlagateljica zakonodajnih sprememb), pa seveda do dravnega zbora, ki v predpisani zakonodajni proceduri neki zakon sprejme.

45

Uvod v javno upravo 3 Uprava kot nujno potrebna dejavnost, ki omogoa izvrevanje temeljnih (osnovnih) nalog

Vsaka organizacija je ustanovljena za izvajanje doloene temeljne - osnovne dejavnosti oziroma nalog (npr. bolninica za izvajanje zdravljenja, ola za opravljanje izobraevalne dejavnosti, gospodarska druba za proizvodnjo doloenih izdelkov). Izvrevanje temeljnih nalog na najrazlinejih podrojih je najvekrat zelo zapleteno ter zahteva opravo vrste dejavnosti, ki sicer ne pomenijo neposrednega opravljanja temeljne dejavnosti, vendar pa brez njih te sploh ni mogoe uspeno izvajati (npr. na podroju zdravstvene dejavnosti: ustrezne evidence o bolnikih, nabava in vzdrevanje ustreznih aparatur, zagotavljanje nabave ustreznih zdravil, skrb za ustrezno organizacijo dela, razreevanje kadrovskih in drugih vpraanj s podroja delovnih razmerij). Te nujno potrebne spremljevalne dejavnosti za izvajanje glavnih nalog, ki so seveda prilagojene in odvisne od narave glavnih nalog, v teoriji poimenujejo tudi upravne naloge oziroma uprava. Pogosto se pri tem navajajo e elementi upravne vodstvene dejavnosti, ki jo (po Fayolu) sestavljajo opravila, za katera je znailno, da se z njimi uravnava proces dela v neki organizaciji. Pri tem je Fayol kot elemente vodstvene dejavnosti navedel: nartovanje, organiziranje, ukazovanje, usklajevanje, kontroliranje. Ameriki avtorji so ponazorili svojo opredelitev, da sestavljajo upravo tiste naloge, ki spremljajo in omogoajo izvajanje in opravljanje temeljnih nalog, in da je to tista (organizacijska) dejavnost, ki omogoa sodelovanje vejega tevila ljudi, ki imajo neki skupni cilj oziroma nalogo z naslednjimi primeri: a. ko dva loveka skupaj valita kamen, ki ga vsak sam ne bi mogel, morata uskladiti svoje delovanje, preden uporabita fizino silo za premaknitev kamna, b. tudi na kmetiji je potrebna neka organizacija in vodenje dela na polju ali v hlevu, c. e pri obrtniku, ki sam opravlja neko obrtno dejavnost, nekoliko teje razbrati upravne dejavnosti, pa te postanejo zelo razvidne, ko na primer raziri svojo glavno dejavnost in zaposli ve delavcev, saj mora opraviti vrsto pomonih dejavnosti (nabava materiala, pridobivanje strank, urejanje davnih zadev, obraunavanje pla), da bo tako razirjen obrat uspeno deloval. Pri upravi kot nujno potrebni dejavnosti, ki omogoa izvrevanje temeljnih (osnovnih) nalog, je treba opozoriti, da je seveda njen obseg in vrsta dejavnosti odvisna predvsem od vsebine temeljnih nalog (njen obseg ni nujno odvisen od obsega temeljnih nalog). To pa hkrati pomeni tudi, da upravna dejavnost ne more (sme) biti sama sebi namen. Naeloma enako lahko reemo za javno upravo, ki predstavlja posebno dejavnost, katere namen je, da v javnem interesu skrbi za uresnievanje zakonov in drugih predpisov oziroma za uresnievanje veljavnega pravnega reda. S stalia drave kot celote in klasine delitve dravnih funkcij (delitve oblasti) gre pri tem predvsem za izvajanje tistih nalog, ki spadajo v izvrilno vejo oblasti - torej nalog v okviru dravne uprave25. V irem smislu pa sem tejemo tudi dejavnosti javnih slub, za opravljanje katerih velja poseben pravni reim, pa tudi

25

e bi izhajali z ozkega stalia uprave kot pomone, vendar nujno potrebne dejavnosti za uresnievanje glasnih nalog, bi lahko rekli, da je dravna uprava pomona, a nujno potrebna dejavnost, ki omogoa uresnievanje nalog drave.

46

Opredelitve upravljanja in uprave dejavnosti samoupravnih lokalnih skupnosti, za delovanje katerih ravno tako velja specifina pravna ureditev.

47

Uvod v javno upravo

48

Pojem dravne uprave, lokalne samouprave in javnih slub

IV. POJEM DRAVNE UPRAVE, LOKALNE SAMOUPRAVE IN JAVNIH SLUB

Pojem dravne uprave

Z dravno upravo razumemo dejavnost, ki se po doloenih svojih znailnostih razlikuje od drugih dravnih dejavnosti, to je zakonodaje in sodstva. e izhajamo iz naela delitve oblasti in dravnih funkcij na zakonodajno, izvrilno in sodno, je dravna uprava instrument drave za izvajanje njenih izvrilnih funkcij. Skrbi torej za to, da se naloge in cilji drave ustrezno izvrujejo oziroma dosegajo. Pri tem pa lahko dravna uprava v primeru potrebe nastopa tudi oblastno (oblast pomeni monost prisilnega uveljavljanja svoje volje in odloitev). V funkcionalnem smislu zajema dravna uprava izvrevanje dejavnosti in nalog izvrilne veje oblasti, v organizacijskem smislu pa je to skupek organov (izvrilnih in upravnih), ki te funkcije opravljajo. V organizacijskem smislu je dravna uprava sistem upravnih organov in organizacij, preko katerih drava uresniuje naloge, ki ji jih nalaga drubena skupnost. V vsaki dravi zakoni ali drugi sploni pravni akti doloajo, kateri organi se v dravi tejejo za organe dravne uprave. Velja naelo, da opravljajo dravno upravo kot funkcijo organi dravne uprave, e niso na podlagi ustave ali zakona, posamezne zadeve dravne uprave zaupane drugim dravnim organom ali organizacijam ali pa posameznikom, ki so izven strukture dravnih organov. V organizacijskem smislu lahko reemo, da opravljajo aktivnosti dravne uprave: vlada kot najpomembneji in najviji organ izvrilne funkcije oblasti, dravni upravni organi (ministrstva s svojimi organi v sestavi); upravne enote kot dekoncentrirani del izvajanja nalog; samoupravne lokalne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki, ki imajo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij dravne uprave. V funkcionalnem smislu je bistvo dravne uprave v dejavnostih uresnievanja veljavnega drubenega in pravnega reda v dejanskem ivljenju, to je v zagotavljanju obstoja in urejenega delovanja drube ter temeljnih pogojev za ivljenje in delo v dravi. Izvrilno-upravni organi so odgovorni, da se zakoni in druge odloitve predstavnikega telesa dejansko uresniujejo. Pri tem ima dravna uprava ve temeljnih funkcij, ki jih lahko razvrstimo po razlinih kriterijih in v razline skupine: regulativno, ki je oblastvene narave (izdajanje splonih in posaminih pravnih aktov in nadzor nad njihovim izvajanjem); pospeevalno (to so neoblastvene dejavnosti, katerih cilj je zagotavljati pogoje za delovanje in razvoj posameznikov in njihovih organizacij ter posameznih dejavnosti), servisno (pri kateri gre za 49

Uvod v javno upravo nudenje strokovne in tehnine pomoi predstavnikim organom). Glede na dejstvo, da nastopa dravna uprava v primerjavi z drugimi subjekti pogosto z monejo voljo, lahko zadeve, ki jih opravlja, razdelimo tudi na avtoritativne (te se opravljajo oblastno na podlagi javnih pooblastil) in na neavtoritativne zadeve. regulativna Funkcije dravne uprave pospeevalna servisna Dejavnost dravne uprave se jasno kae skozi razvrstitev v naslednje vrste nalog: regulativne, pri katerih gre za dravni poseg v drubene odnose z izdajo pravnih predpisov (uredb, pravilnikov, odredb, navodil), posredno pa s tem, ko kot "strokovni" organi s posameznega podroja sodelujejo v posameznih fazah (strokovni pripravi materialov, delovnih tez, predlogov predpisov ...) priprave zakonov. Gre za pomembno in zahtevno nalogo, za njeno uresniitev pa je poleg temeljitega strokovnega znanja potrebno tudi dobro poznavanje dejanskega stanja, pojavov, gibanj na doloenem podroju; kontrolno-nadzorne, ki pomenijo kontrolo nad tem, kako posamezniki in organizacije spotujejo veljavne predpise na razlinih podrojih drubenega ivljenja. Med vrstami nadzora omenimo inpekcijski nadzor, ki je tipina funkcija oblastnega znaaja in vkljuuje: ugotavljanje dejanskega stanja in skladnosti s predpisi, v primeru ugotovljenih neskladnosti pa tudi ugotavljanje monosti in nainov za odpravo neskladij ter izrekanje oziroma predlaganje sankcij in ukrepov ob ugotovljenih kritvah; operativne - to je predvsem dejavnost izdajanja individualnih in konkretnih upravnih aktov ter opravljanja materialnih dejanj. V to dejavnost sodi npr. odloanje v upravnem postopku; administrativno izvrevanje upravnih aktov in neposredno izvrevanje pravnih predpisov; sklepanje civilnopravnih poslov; dokumentiranje (razne evidence, razvidi, registri, kartoteke, knjigovodske, finanne in materialne evidence, izdajanje potrdil) ter dokumentacija vseh vrst; sprejemanje izjav in obvestil; pisarnika, manipulativna in administrativna dela ter vsa druga materialna dejanja in materialnotehnine operacije; tudijsko-analitine - rezultat teh so najvekrat razne analize, informacije, elaborati in druga strokovna gradiva, njihov namen pa je prikazati stanje na nekem podroju, opozoriti na morebitno neustreznost stanja ter podati predloge ukrepov za ureditev oziroma izboljanje (sem sodi npr.: zbiranje, urejanje in analiziranje podatkov ter drugih gradiv o stanju in problemih na posameznih podrojih drubenega ivljenja; dajanje predlogov in mnenj na podlagi opravljenih analiz idr.); represivne, pri katerih gre za prisilno - represivno izvrevanje posameznih upravnih funkcij. To je pravzaprav del operativne dejavnosti dravne uprave, ki jo oznaujejo specifine znailnosti oblastnega in prisilnega izvrevanja (npr. pri zagotavljanju reda in miru, varovanja premoenja in oseb, pri zagotavljanju nedotakljivosti in celovitosti dravnega ozemlja...). Zato jih razvramo v posebno skupino dejavnosti dravne uprave. Te dejavnosti ne opravljajo vsi upravni organi, temve samo nekateri, ki so za to posebej pooblaeni. 50

Pojem dravne uprave, lokalne samouprave in javnih slub Slika: Vrste in oblike dejavnosti dravne uprave

Vekrat lahko zasledimo negativno opredelitev dravne uprave, po kateri je dravna uprava tista dravna dejavnost, ki ni ne zakonodajna ne sodna: celotna dravna dejavnost (zakonodaja + sodstvo) = dravna uprava. e pa izhajamo iz pozitivnopravne opredelitve dravne uprave, se moramo nasloniti na ustavno zagotovljeno delitev oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno. Dejstvo pa je, da naa ustava ni podala definicije vlade in tudi ne uprave. Opozoriti je potrebno, da se v vsakodnevnem jeziku pojem izvrilne funkcije in pojem upravne funkcije esto uporabljata kot sinonima. Ko govorimo o izvrilni oblasti, tako mislimo hkrati na vlado in njeno dejavnost in na upravne organe (ministrstva in druge upravne organe). Kot skupen izraz za vlado in upravne organe (predvsem ministrstva) uporabljamo tudi termin dravna uprava. Ustava je, eprav je glede sestave in delovanja vlade, tevila, pristojnosti in organizacije ministrstev predpisala, da se ta vpraanja uredijo z zakonom, opredelila poloaj in pooblastila predsednika vlade ta "skrbi za enotnost politine in 51

Uvod v javno upravo upravne usmeritve vlade". Na tej ustavni dikciji temelji besedilo Zakona o vladi, po katerem je vlada "organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave Republike Slovenije". Vlada je samostojna pri opravljanju svojih funkcij v okviru ustave in zakonov, dravnega prorauna ter naelnih in dolgoronih usmeritev dravnega zbora. V ustavi je uporabljen termin uprava za oznaitev upravnega dela izvrilne oblasti. Izhajajo iz ustave je termin uprava uporabljen za oznaitev upravnega dela izvrilne oblasti, torej dela izvrilne oblasti, ki opravlja upravne naloge iz dravne pristojnosti. Zaradi navedenega pod pojmom dravna uprava najvekrat razumemo: vlado kot vrh izvrilne oblasti in kot organ, ki v okviru ustavnih pooblastil in aktov, ki jih je sprejel dravni zbor (predvsem zakonov in prorauna), samostojno doloa in izvaja politiko drave, in upravo, ki na izvedbeni ravni neposredno skrbi, da se sprejete odloitve (tako dravnega zbora kot vlade) uresniujejo v vsakodnevnem drubenem ivljenju. Naloge uprave oziroma dravne uprave po ustavi opravljajo neposredno ministrstva (z organi v sestavi - uradi, inpektorati, direkcijami, agencijami, reijskimi obrati in teritorialnimi dekoncentriranimi enotami, kot so to npr. upravne enote), z zakonom pa lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij dravne uprave. 2 Pojem lokalne samouprave

Lokalna samouprava je pravnosistemska institucija odloanja o lastnih zadevah v lokalni skupnosti. Ali drugae povedano: lokalna samouprava pomeni samostojno upravljanje lastnih lokalnih zadev, to je urejanje in reevanje ivljenjskih potreb prebivalcev na organiziran nain. V sodobnih dravah se lokalna samouprava med seboj precej razlikuje, v vseh pa pomeni vejo ali manjo stopnjo samostojnega, bolj ali manj od drave neodvisnega upravljanja z lokalnimi zadevami (lokalne zadeve so vrsta javnih zadev, ki zadevajo prebivalce neke lokalne skupnosti) s strani prebivalcev lokalne skupnosti. Splona znailnost lokalne samouprave je v tem, da drava prizna lokalnim skupnostim (teritorialnim enotam), da po svojih lastnih organih, na svoj raun, v svojem imenu in samostojno, vendar pod doloenim nadzorstvom drave (po ustavi dravni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti) opravljajo znatno tevilo aktivnosti (javnih zadev), ki se nanaajo na zadovoljevanje interesov in potreb lokalnega prebivalstva. Samoupravne lokalne skupnosti (obine, pokrajine...) so torej tiste organizacijske oblike, v katerih se lokalna samouprava uresniuje. Kot znailnosti lokalne samouprave najvekrat navajajo: da predstavlja nain upravljanja (samostojnega, neodvisnega odloanja) skupnih drubenih (javnih) zadev, da se dogaja v lokalni skupnosti (enoti), da je njen bistveni element, da prebivalci lokalne skupnosti sami volijo (izbirajo) svoje predstavnike oziroma organe, da ima samoupravna lokalna skupnost oziroma njeni organi svoje pristojnosti, ki so takne narave, da se lahko z njimi dejansko vpliva na ivljenje in razvoj v njej, 52

Pojem dravne uprave, lokalne samouprave in javnih slub da ima lokalna samouprava z dravnimi predpisi opredeljen pravni status, ki vkljuuje tudi lastnost osebe javnega prava, da se zagotavljajo vsaj minimalni materialni temelji delovanja itd. Podroje lokalne samouprave ureja tudi Ustava RS. V njenih splonih dolobah (v 7. lenu) je navedeno, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, druga doloila pa so v posebnem podpoglavju z naslovom Lokalna samouprava. Tako je v 138. lenu doloeno, da prebivalci Slovenije uresniujejo lokalno samoupravo v obinah in drugih lokalnih skupnostih. Po dolobah 139. lena je obina samoupravna lokalna skupnost, katere obmoje obsega naselje ali ve naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Obina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na doloenem obmoju. Zakon tudi doloi obmoje obine. Delovno podroje samoupravnih lokalnih skupnosti opredeljuje 140. len, po dolobah katerega spadajo v pristojnost obine lokalne zadeve, ki jih obina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce obine. Po predhodnem soglasju obine ali ire samoupravne lokalne skupnosti lahko drava z zakonom prenese na obino ali iro samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti, e za to zagotovi tudi sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla drava, opravljajo dravni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. Ustava posebej doloa, da lahko dobi mesto po postopku in ob pogojih, ki jih doloa zakon, status mestne obine. Mestna obina opravlja kot svoje tudi z zakonom doloene naloge iz dravne pristojnosti, ki se nanaajo na razvoj mest. V 142. lenu ustave je doloeno, da se obina financira iz lastnih virov, obinam, ki zaradi slabe gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, pa drava v skladu z zakonsko doloenimi naeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Ustava vsebuje tudi doloila o pokrajinah ter doloa, da se obine samostojno odloajo o povezovanju v ire samoupravne lokalne skupnosti, tudi v pokrajine, za urejanje in opravljanje lokalnih zadev irega pomena. V sporazumu z njimi prenese drava nanje doloene zadeve iz dravne pristojnosti v njihovo izvirno pristojnost in doloi udelebo teh skupnosti pri predlaganju ter izvrevanju nekaterih zadev iz dravne pristojnosti. Naela in merila za prenos pristojnosti iz prejnjega odstavka ureja zakon. Razmerje med dravo in samoupravnimi lokalnimi skupnostmi je v osnovi urejeno v 144. lenu, ki doloa, da dravni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Dodajmo, da se na podroje lokalne samouprave nanaajo tudi dolobe 4. in 7. alinee prvega odstavka 160. lena ustave, kjer je doloeno, da ustavno sodie odloa o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni, pa tudi, da ustavno sodie odloa o sporih glede pristojnosti med dravo in lokalnimi skupnostmi in med samimi lokalnimi skupnostmi. Glede ustavnopravne ureditve lokalne samouprave v Sloveniji kae opozoriti na nekatere specifine reitve, ki neposredno vplivajo na to, da e nimamo ustanovljenih pokrajin, in na to, da nae obine ne opravljajo od drave prenesenih pristojnosti, in sicer: a. ustava postavlja dokaj ostro lonico med dravno oblastjo in lokalno samoupravo, saj doloa, da se v obini praviloma opravljajo samo naloge lokalne samouprave, drava pa lahko nanjo prenese dravne naloge samo, e se obina s tem strinja - to v bistvu pomeni, da se mora drava o tem pogajati z vsako obino posebej, b. za ire samoupravne lokalne skupnosti (pokrajine) je znailno, da so prostovoljne oblike povezovanja, ki jih ustava dopua in ne zapoveduje, saj nastanejo na osnovi 53

Uvod v javno upravo odloitve oziroma sporazuma obin, drava pa nato v sporazumu z njimi prenese nanje doloene zadeve iz dravne pristojnosti. 3 Pojem javne slube

Vsebina pojma javna sluba" se z drubenim razvojem spreminja, kljub temu pa je mogoe ugotoviti nekatere znailne elemente. V sodobni drubi brez opravljanja nekaterih dejavnosti (na primer na podroju olstva, zdravstva, javnega prometa, komunalnih dejavnosti), s katerimi se zadovoljujejo najbolj elementarne potrebe posameznikov in drube kot celote, sploh ni mogoe shajati. Gre torej za dejavnosti, ki jih je potrebno nujno opravljati ter zagotoviti tudi z dravnim (pravnim) urejanjem (z ustreznimi pravnimi predpisi in pravnimi normami), ne jih pa prepustiti izkljuno trnemu principu zagotavljanja. To so dejavnosti, ki imajo javni znaaj in omogoajo normalno funkcioniranje in obstoj drubene skupnosti, vsako neizvrevanje teh dejavnosti splonega drubenega pomena pa bi povzroilo resne motnje za samo delovanje in obstoj neke drubene skupnosti. V posameznih dravah je razlino urejeno, katere naloge uvrajo med javno slubo, razlike pa izhajajo predvsem iz stopnje razvoja ter pristopa pri spodbujanju drubenega oziroma osebnega standarda. Od drave do drave je tako odvisno, kako bo urejeno podroje javnih slub in katere dejavnosti se bodo zagotavljale v njihovem okviru. Sicer pa teorija javne slube (razvil jo je francoski teoretik Leon Duguit) izhaja iz koncepcije, da sodobna drava ne more biti samo policija, zapori in davkarija, to je zgolj oblastna represivna organizacija, ampak mora zagotavljati tudi nekatere za posameznike in drubo nujno potrebne dobrine. Drava naj torej ne dri samo bia v svoji rokah, ampak naj nudi tudi usluge ni samo oblast, ampak tudi sluba. Javna(e) sluba predstavlja zbir dejavnosti, ki so skupnega (splonega, javnega) pomena za vse ljudi in njihove organizacije na nekem obmoju, njihovo izvajanje pa je urejeno in zagotovljeno s pravnimi predpisi. Javna sluba predstavlja torej zbir vseh tistih dejavnosti, ki so neobhodne za delovanje in razvoj drube, ki se zaradi drubenega pomena (za razliko od drugih dejavnosti) opravljajo z intervencijo drave v okviru posebne pravne ureditve. Iz te opredelitve javne slube je mogoe razbrati dva elementa: 1. dejavnost, 2. pravno normo. Ta elementa lahko opredelimo tudi kot socioloko in pravno komponento javne slube. Socioloka kae na drubeno pomembnost in znaaj dejavnosti, ki se opravljajo, in oznauje, da gre za dejavnost, povezano s splonimi potrebami drubene skupnosti, in pomenijo zadovoljevanje splonih drubenih interesov in potreb. Pravna sestavina pa se kae v tem, da je za to, da bi se neka dejavnost lahko tela v okvir javne slube, potrebno, da je njeno opravljanje urejeno s pravnimi predpisi. Pravna sestavina torej kae na to, da gre za dejavnosti, ki se opravljajo na organiziran nain in so urejene in zagotovljene z zakonom, in to v okviru posebnega pravnega reima. Lahko reemo, da socioloka in pravna komponenta v bistvu predstavljata funkcionalni in organizacijski element pojma javne slube, ki pa sta sicer medsebojno povezana in se prepletata. Zato je potrebno v posameznih primerih opredeljevanja javne slube gledati oba elementa v medsebojni povezavi. Najvekrat so dejavnosti javnih slub v zakonskih predpisih opredeljene v vsebinskem smislu, doloeni pa so tudi izvajalci ali pa vsaj pogoji, ki jih morajo izpolnjevati.

54

Pojem dravne uprave, lokalne samouprave in javnih slub Pri doloanju kriterijev, ki so odloilni za to, ali so neke dobrine tako pomembne za drubeno skupnost, da jih je potrebno zagotavljati v okviru sistema in ureditve javnih slub, gre pravzaprav za razmejevanje med zasebno in javno sfero. Kot kriteriji za javno slubo pa se najvekrat navajajo: da gre za zagotavljanje dobrin, ki jih ni mogoe zagotavljati samo po trnih zakonitostih; da gre za dobrine, ki so nujno potrebne za uporabnike in drubeno skupnost v celoti; da morajo biti nekatere dobrine zagotovljene vsem ljudem, ne glede na njihov materialni in socialni poloaj in da je treba nekatere dobrine v javnem interesu vasih celo vsiliti; da gre za dobrine, pri katerih pogosto ni mogoe individualizirati neposrednega uporabnika; da so proizvajalci dobrin, ki jih je potrebno zagotoviti v javnem interesu, glede na naravo dobrin v monopolnem poloaju nasproti uporabnikom; da gre za dejavnosti, ki nujno zahtevajo stalno in kontinuirano opravljanje Kot smo ugotovili, je javna sluba dejavnost, ki ima za cilj zadovoljevanje doloenih (javnih) potreb ire skupnosti in jo kot tako opredeli zakonodajalec. Organizacije, ki opravljajo dejavnost javnih slub, so pri tem vezane na posebno pravno ureditev oziroma pravni reim, ki je predpisan za opravljanje posamezne vrste javne slube. Pri tem gre pogosto za specifino pravno ureditev z upotevanjem znailnosti posameznega podroja, na katerem se zagotavlja izvajanje javnih slub, ki vkljuuje tudi finanno in drugo intervencijo drave oziroma obin, posebej pa tudi nadzor nad izvajanjem teh slub. Javno slubo v organizacijskem smislu opravljajo 26 organizacije na podroju negospodarskih dejavnosti (po prejnji terminologiji: drubenih dejavnosti) in na podroju izvajanja gospodarskih javnih slub. V prvem primeru je osnovna statusnopravna oblika izvajanja javni zavod, v drugem primeru (ko loimo republike in lokalne gospodarske javne slube ter obvezne in neobvezne gospodarske javne slube) pa je to lahko npr. reijski obrat kot organizacijska enota obinske uprave, javni gospodarski zavod, javno podjetje ali pa drugi izvajalci, ki izvajajo javno slubo kot koncesionirano javno slubo.

26 Na splono se v teoriji kot moni naini izvajanja javnih slub navajajo: izvajanje v okviru dravne uprave (tkim. dravno-birokratski nain - na primer reijski obrat v okviru dravne ali obinske uprave); izvajanja v okviru relativno neodvisnih javnih ustanov - npr. javnih podjetij, javnih zavodov; izvajanje v okviru neodvisnih trnih subjektov v okviru koncesionirane javne slube (izvaja se na osnovi odloitve oziroma pooblastila pristojnega dravnega organa ali organa obine in sklenjene pogodbe). V 6. lenu Zakona o gospodarskih javnih slubah /ZGJS/ (Uradni list Republike Slovenije, t. 32/1993) so tako predvidene naslednje oblike zagotavljanja gospodarskih javnih slub: reijski obrat, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega ali znailnosti slube neekonomino ali neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo, javni gospodarski zavod, kadar gre za opravljanje ene ali ve gospodarskih javnih slub, ki jih zaradi njihove narave ni mogoe opravljati kot profitne oziroma e to ni njihov cilj, javno podjetje, kadar gre za opravljanje ene ali ve gospodarskih javnih slub vejega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je doloena kot gospodarska javna sluba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoe opravljati kot profitno, z dajanjem koncesij osebam zasebnega prava, z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava, kadar je takna oblika primerneja od oblik iz prejnjih alinej.

55

Uvod v javno upravo K navedenemu je potrebno dodati ugotovitev, da drava (v skladu z zakonom pa tudi obine) ne glede na konkreten nain izvajanja doloa pogoje za opravljanje doloenih javnih slub in vzpostavlja ter izvaja nadzor nad izvajanjem, saj s tem varuje javni interes na tem podroju.

56

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave

V. POMEN UPRAVNEGA PRAVA ZA PRAVNO UREJANJE JAVNE UPRAVE

Pravne norme, ki urejajo podroje javne uprave, spadajo v pravno vejo, ki jo imenujemo upravno pravo. Tako je mogoe rei, da je upravo pravo pravo javne uprave. 1 Opredelitev upravnega prava - uvodne ugotovitve

Razvranje pravnih norm in pravnih predpisov v celote pravne panoge (veje, discipline), ki vkljuujejo in urejajo zaokroena podroja drubenih odnosov, se opravlja po posameznih kriterijih in pravilih, ki vsebinsko niso zmeraj natanno doloena in splono sprejeta. Med tradicionalnimi pravnimi panogami je ravno za upravno pravo znailno, da pri njegovi opredelitvi ni enotnega pristopa, tako da obstajajo pri definiranju med posameznimi avtorji pomembne razlike. Upravno pravo predstavlja podsistem pravnih norm in samostojno pravno panogo, ki spada v okvir javnega prava (tega sestavljajo predvsem pravne norme, ki urejajo temelje ureditve drave, poloaj, organizacijo in delovanje drave in drugih javnopravnih organizacij in skupnosti ter razmerja med nosilci oblasti in posamezniki) to je prava, katerega temeljni razpoznavni znak je urejanje uresnievanja dravne oblasti in usmerjenost v urejanje in varovanje javnih interesov. Upravno pravo kot posebna pravna disciplina izhaja iz ugotovitve, da v danem pravnem sistemu obstaja zaokroena skupina pravnih norm, ki se razlikujejo od drugih in jih je mogoe teti kot norme posebne pravne discipline - upravnega prava. Ne glede na to pa vendarle obstaja ve pristopov in predstav o vsebini in obsegu upravnega prava (predvsem glede posameznih podroij pravnega urejanja in norm, ki jih posamezni avtorji tejejo med norme upravnega prava). Pogled v zgodovino nastanka in lenitve prava na posamezne pravne panoge pokae, da so (predvsem v nemki teoriji) upravno pravo, skupaj z ustavnim pravom, opredeljevali kot dravno pravo, in sicer tisti del dravnega prava, ki se nanaa na izvrilno vejo oblasti. V zaetku so upravno pravo sestavljale predvsem norme, katerih temeljni razpoznavni znak je bil v urejanju oblastnega nastopanja drave in njenih organov, ko je torej v razmerjih z drugimi subjekti drava ravnala (izkljuno) ex imperio, avtoritativno, z monejo voljo. Nastanek upravnega prava je pravzaprav eden izmed rezultatov borbe meanstva proti fevdalcem in absolutistini vladavini, saj se s pravnimi normami prine omejevati dravni aparat in postopno podrejati pravnim normam. Pri tem pa velja, da so v zaetnem obdobju nastajanja upravnega prava tega sestavljale predvsem 57

Uvod v javno upravo norme, ki so urejale organizacijo in delovanje organov dravne uprave, in to z (izkljunim) namenom zaite vsakokratnega vladarja. Po francoski revoluciji (1789) so z razvojem ideje o pravni dravi postajali tudi organi dravne uprave v odnosu do dravljanov vse bolj vezani na pravne predpise, s katerimi so prieli urejati delovanje in ravnanje organov dravne uprave in s tem tudi omejevati njihovo samovoljno ravnanje. Sasoma pa je priela drava posegati tudi na podroje izvajanja javnih slub, to je novih dejavnosti pod okriljem drave, pri katerih je sicer bilo v zaetku potrebno pogosto uporabljati oblastne instrumente, njihovo bistvo pa je vendarle bilo v zagotavljanju in nudenju javnih dobrin. Z nastankom norm, ki so priele urejati delovanje lokalne samouprave, so se v okvir upravnega prava vkljuile tudi te pravne norme (pri nas lahko o nartnem nastanku zakonodaje o lokalni samoupravi, torej prava s tega podroja, znailnega za moderne drave, govorimo od leta 1849 naprej, ko je avstrijski cesar potrdil Provizorini zakon o obinah), v okviru katerih so prieli skrbeti za urejanje in opravljanje javnih zadev lokalnega pomena. Iz povedanega lahko ugotovimo, da so se v upravno pravo skozi razvoj vkljuile norme, ki se nanaajo na podroje: dravne uprave, javnih slub, lokalne samouprave. V teoriji se vsa navedena podroja poimenujejo tudi z zbirnim pojmom javna uprava. Gre za termin, ki najvekrat slui za oznaevanje organov in dejavnosti, katerih osnovni namen ustanovitve oziroma delovanja je zadovoljevanje javnih interesov. Sicer pa predstavlja podroje javne uprave del javnega upravljanja (javno upravljanje je upravljanje v javnih zadevah) v javnopravnih skupnostih. Javna uprava je uprava v javnih zadevah. Javnopravne skupnosti, med katere tejemo dravo in samoupravne lokalne skupnosti, delujejo v bistvu zaradi zadovoljevanja javnih potreb na dravni in lokalni ravni. Namen drave je zadovoljevanje potreb celotne drubene skupnosti, organizirane v dravo. Pri tem lahko javne potrebe definiramo kot nekaj, kar ne zadovoljuje zgolj posameznika, temve celotno skupnost (populacijo), zaradi svojega temeljnega pomena pa preraa v oblastno funkcijo. Oblast namre, tudi v primeru, ko izvajanje dejavnosti za zadovoljitev javnih potreb (na podroju javnih slub in lokalne samouprave) zaupa organizacijam izven dravnega organizma, ohrani odgovornost za njihovo izvajanje. Katere naloge so v nekem trenutku vkljuene v javno upravo, je najtesneje povezano z vsakokratnim razvojem drube in drave ter seveda s pozitivnopravno ureditvijo, kar pomeni predvsem z odloitvami zakonodajalca.

58

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave 2 Izhodia za razvranje pravnih norm v upravno pravo

Glede tega, kaj tono spada (tako glede celih podroij kot tudi posameznih norm z nekaterih podroij) v upravno pravo, obstajajo zelo razlina stalia. Tako nekateri tejejo v upravno pravo vse norme, ki urejajo oziroma se nanaajo na podroje dravne uprave, javnih slub in lokalne samouprave, drugi pa menijo, da sestavljajo upravno pravo samo nekatere od navedenih norm, ki imajo doloene specifine znailnosti. Poleg tega obstajajo oja stalia, da spadajo v upravno pravo samo tiste norme, ki urejajo izvrilno vejo dravne oblasti, ali pa celo samo nekatere norme, ki urejajo podroje organizacije in delovanja dravne uprave (npr. samo norme, ki urejajo upravnopravna razmerja). Vendarle pa je z veine stali in opredelitev upravnega prava mogoe izluiti, da se v upravno pravo vkljuujejo nekatere norme, ki jih je mogoe teti za tipine upravnopravne norme. To so tiste norme, s katerimi se ureja izvrevanje oblasti na podroju izvrilne veje oblasti, in tiste norme, s katerimi se urejajo javne zadeve oziroma v njihovem okviru zagotavlja uresnievanje javnega interesa. Pri tem pa je potrebno posebej izpostaviti pravne norme, ki urejajo posebno vrsto pravnih razmerij, to je upravnopravna razmerja. Ta razmerja so v resnici najbolj jasen in znailen razpoznavni znak in osnova za razvrstitev nekega predpisa oziroma norme v okvir upravnega prava. Upravnopravno razmerje ima zato v upravnem pravu osrednje mesto. Tako je mogoe rei, da (nesporno) vrsto jedro upravnega prava sestavljajo norme, ki urejajo izvrilno vejo dravne oblasti, med temi normami pa so izrazite norme upravnega prava tiste, ki se nanaajo na izvrevanje oblasti v posaminih in konkretnih primerih - predvsem, ko se oblastno odloa o pravicah, obveznostih in pravnih koristih dravljanov in drugih subjektov. Poleg tega pa veina avtorjev v upravno pravo teje tudi tiste norme, ki sicer ne predstavljajo neposrednega izvrevanja oblasti, urejajo pa zadovoljevanje doloenih vitalnih potreb dravljanov to je norme, ki zagotavljajo funkcioniranje javnih slub, in norme, ki urejajo opravljanje javnih zadev lokalnega znaaja v samoupravnih lokalnih skupnostih. S temi normami se ureja specifien poloaj organizacij in skupnosti, ki skrbijo za uresnievanje javnih interesov, v tem okviru pa predvsem uresnievanje pravic in obveznosti prebivalcev na podroju javnih zadev. Ravno z namenom, da bi se zagotovilo uresnievanje javnih (splonih, skupnih, drubenih) interesov tudi v primeru nestrinjanja in odpora posameznikov, ki varujejo in si prizadevajo za svoje (oje) zasebne interese, je nujno, da se s posebno pravno ureditvijo zagotovi ustrezen moneji poloaj subjektom (predvsem dravi in njenim organom), ki skrbijo za uresnievanje javnih interesov. Hkrati pa je potrebno v teh primerih zagotoviti ustrezen poloaj (predvsem mehanizme varovanja pred samovoljo oblastnih organov) tudi posameznikom, za katere oziroma v korist katerih je neka zadeva opredeljena kot javna zadeva. V razmerah sodobne drube se pri tem pojavlja drava kot osnovni kreator in garant, da bo zagotovljeno uresnievanje javnih interesov, in to tudi v primerih, ko na primer organizacije in skupnosti, v katerih se dejansko uresniujejo ti interesi, niso neposredni sestavni del dravnega organizma.

59

Uvod v javno upravo Slika: Norme upravnega prava

Pojem in vsebina upravnega prava

Za upravno pravo je znailno, da je to dinamina pravna panoga, katere norme se pogosto spreminjajo in prilagajajo drubenemu razvoju in spreminjajoim se razmeram. Poleg drugega je tudi to razlog, da lahko pri definiranju upravnega prava zasledimo zelo razline pristope in da ne obstaja neki za vse sprejemljiv teoretini pojem upravnega prava. Vsi avtorji se strinjajo, da je upravno pravo del pravnega sistema v neki dravi in samostojna pravna panoga, ki ima svoj specifini predmet in nain urejanja, pri opredelitvi njegove vsebine pa obstajajo pomembne razlike. Glede na zelo obseno pravno panogo, katere predpisi in norme se nanaajo na najrazlineja podroja, je zelo teko upravno pravo opredeliti tako, da bi na primer navedli vse predpise (ali celo splone pravne norme), ki spadajo v okvir upravnega prava. Zaradi tega nekateri avtorji navajajo, da upravno pravo kot del pravnega sistema predstavlja celota pravnih norm, s katerimi se urejajo doloeni drubeni odnosi. Pri tem se najvekrat navaja, da obsega upravno pravo predpise, ki urejajo organizacijo in delovanje dravne in vobe javne uprave ter njihova razmerja do posameznikov in organizacij.

60

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave Sicer pa je pojem in vsebino upravnega prava mogoe opredeliti z materialnim oziroma pozitivnim pristopom, kjer opredelimo pojem po vsebinskih karakteristikah, in s formalnim pristopom, kjer se opredelitev opravi na osnovi doloenih formalnih znailnosti. e opozorimo naprej na tkim. formalne opredelitve, lahko reemo, da obstajata predvsem dve vrsti teh opredelitev. Prve so opredelitve, pri katerih gre za koncepcijo upravnega prava kot prava organov, ki jih tejemo za upravne 27, tako da upravno pravo predstavlja celoto norm, ki se nanaajo na dejavnosti, ki jih opravljajo upravni organi (tkim. organske opredelitve). V tem primeru se upravno pravo oznauje kot pravo upravnih organov, torej po formalnem kriteriju organa oziroma toneje upravnih organih, za katerega veljajo te norme, ne navaja pa se, katere norme v vsebinskem smislu so to. Pri organski definiciji pa se vendarle postavlja vpraanje, ali gre le za predpise in norme, ki jim je skupno samo to, da jih uporabljajo doloeni organi (tudi pri tem je potrebno opredeliti, kateri organi so to), ali pa gre za celoto pravnih norm, med katerimi kljub vsemu obstaja doloena notranja - vsebinska povezava z doloenimi skupnimi znailnostmi. Druga vrsta formalnih definicij pa so tkim. negativne opredelitve. Po mnenjih zagovornikov tega naina definiranja je mogoe upravno pravo opredeliti samo na negativen nain, kar pomeni, da je upravno pravo skupek pravnih norm, ki se nanaajo na urejanje razmerij in dejavnosti javne uprave (na upravnopravno dejavnost), pa ne spadajo v nobeno drugo pravno vejo. Veina avtorjev pa izhaja iz materialnih (pozitivnih) opredelitev upravnega prava, kar pomeni, da ga definirajo z navajanjem zaokroenih vsebinskih sklopov, ki sestavljajo upravno pravo. Pri tem pa lahko glede na irino podroij in vsebinski obseg norm, ki spadajo v upravno pravo, to je pri navajanju (enumeraciji) vsebine upravnega prava loimo iri in oji pristop. Po prvem (irem) sestavljajo upravno pravo vsi tisti pravni predpisi, ki se nanaajo na javno upravo, vse tiste norme, ki jih uprava uporablja ne glede na naravo odnosov, ki jih ti predpisi urejajo in brez ozira na metodo in nain urejanja. Po tem pristopu se v upravno pravo vkljuujejo norme, ki urejajo (javne) avtoritativne funkcije (te obsegajo predvsem aktivnosti za izvrevanje oblasti in uresnievanje javnih interesov, katerih uresniitev se v skrajnih primerih ravno tako zagotavlja z oblastnimi ukrepi), kot tudi norme, ki se nanaajo na tkim. neavtoritativne funkcije oziroma dejavnosti. Pri tem je potrebno opozoriti, da nujno prihaja do medsebojnega prepletanja in pogojevanja avtoritativnih in neavtoritativnih funkcij zato med njimi ni zmeraj jasne lonice. V najirem smislu bi tako v okvir upravnega prava spadale norme, ki ne urejajo predvsem upravnopravnih razmerij v okviru izvrevanja oblasti in uresnievanja javnih interesov, temve tudi norme, ki v celoti urejajo neki resor oziroma podroje (npr. celotna ureditev posameznih podroij obrambe, olstva - ne pa predvsem norme, ki urejajo temelje organizacije izvajanja teh dejavnosti ter uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov in drugih subjektov), in celo norme, ki se uporabljajo v primerih, ko organi na podroju javne uprave stopajo v poslovna razmerja (npr. ob sklepanju poslovnih pogodb ipd.). Vendarle pa se
27

Pojem upravnega organa bomo tu razumeli v smislu vseh pravnoorganizacijskih oblik, v katerih se opravljajo naloge na podroju uresnievanja javnih zadev. Sicer pa v terminologiji drubenih znanosti navadno pomeni izraz organ (grka beseda organon se najvekrat prevaja z izrazom orodje; z njim razumemo doloen instrument, s katerim se opravljajo dela, naloge, zadeve) skupino ljudi ali posameznika, ki opravlja neko funkcijo za druge - to je za neko skupnost, ki je predvidela ta organ kot svoje orodje. S pojmoma dravni organ in organ samoupravne lokalne skupnosti pa se na primer sploni pomen izraza organ konkretizira na organe, ki na doloenem obmoju opravljajo posamezne upravne in druge strokovne naloge izmed celotnih funkcij dravne uprave oziroma lokalne samouprave.

61

Uvod v javno upravo najvekrat pri definiranju upravnega prava v irem smislu navaja, da je upravno pravo skupek pravnih norm, ki urejajo organizacijo in delovanje javne uprave, pri emer se v okvir javne uprave (v smislu organov) tejejo organi izvrilne veje oblasti, organi samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih slub. Po drugem ojem pristopu pa sestavljajo upravno pravo samo tiste pravne norme, ki se nanaajo na organizacijo javne uprave in v tem okviru tiste dejavnosti, pri katerih ta nastopa oblastno oziroma pri katerih zanjo veljajo zaradi uresnievanja javnega interesa posebne (specifine) pravne norme, ki dajejo izvrevalcem specifien, najvekrat moneji poloaj. Gre za opredelitev upravnega prava kot skupka upravnopravnih norm, ki urejajo uresnievanje izvrilno-upravne oblasti (organizacijo, izvrevanje in nadzor) kot ene izmed oblik dravne oblasti. Med temi normami pa so najbolj znailne tiste, ki se nanaajo na organizacijo, pristojnost, poloaj, vlogo, dejavnosti organizacij na podroju javne uprave, v primerih, ko te nastopajo s pozicije oblasti (ex imperio) - "z monejo voljo", ustvarjajo tako v razmerju do drugih pravnih subjektov specifino vrsto pravnih razmerij, ki jih imenujemo upravnopravna razmerja. Za upravnopravno razmerje je znailno, da je eden od subjektov tega razmerja zmeraj dravni organ ali organizacija izven dravnega organizma, ki ima "javno pooblastilo" in ki nastopa v imenu drave kot izvrevalec oblasti. Na splono je torej mogoe rei, da gre pri normah, ki urejajo upravnopravna razmerja za norme, ki v svoji osnovi zagotavljajo neenakopravnost subjektov v pravnih razmerjih, ki nastajajo, se spreminjajo ali ukinjajo v zvezi z uresnievanjem splonih (javnih) interesov. Avtoritativno nastopanje organa javne uprave oziroma nastopanje z monejo voljo pa pri tem pomeni tudi to, da se tako zagotavlja, da bo v primeru kolizije zasebnih (osebnih) in javnih interesov prevladal javni interes. V okviru naega pristopa bomo izhajali s stalia, da upravno pravo obsega predpise, ki urejajo oziroma se nanaajo na: organizacijo, delovno podroje in pristojnosti dravne in sploh javne uprave (predvsem dravnih upravnih organov, organov obin in organizacij z javnimi pooblastili), delovanje organov in organizacij na podroju javne uprave in vsebino razmerij med njimi ter posamezniki in drugimi organizacijami v primerih upravnopravnih razmerjih, pravni poloaj in razmerja organov javne uprave v sistemu oblasti, postopek (upravni), po katerem morajo ravnati organi javne uprave, ko odloajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in drugih strank v upravnih stvareh, sodni in drugi nadzor nad delom organov ter odgovornost organov in organizacij na podroju javne uprave, temelje ureditve pravnega poloaja zaposlenih v organih in organizacijah s podroja javne uprave, sredstva, s katerimi razpolagajo oziroma jih uporabljajo organi in organizacije pri opravljanju svojih upravnopravnih nalog in dejavnosti. Iz navedene definicije je razvidno, da obsega upravno pravo organizacijski, materialni (funkcionalni) in procesni del.

62

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave Ob navedeni opredelitvi upravnega prava pa je treba opozoriti e na nekatere znailnosti upravnega prava: da materija upravnega prava oziroma upravnopravno delovanje posega na najrazlineja podroja (notranjih zadev, obrambe, obrti, urejanja prostora, davkov, carin) in so zato predpisi zelo tevilni, mnogovrstni in razpreni, da je vekrat posamezne predpise in norme zelo teko razvrstiti (razmejiti) v posamezno (eno) pravno panogo, saj se ravno pri predpisih upravnega podroja pogosto prepletajo znailnosti in elementi ve pravnih panog, da gre pri upravnem pravu za materijo, ki je po svoji naravi zelo dinamina in se z drubenim razvojem in spremembami relativno hitro spreminja, da so za izvrevanje zakonov na tem podroju pogosto sprejeti razlini podzakonski (izvrilni) predpisi. Slika: Opredelitve upravnega prava

Sistem upravnega prava

Kot smo ugotovili, je upravno pravo ena izmed tradicionalnih pravnih panog, katere materija je zelo obsena. Zato je potrebno postaviti doloen sistem, s katerim se iz mnoice zakonskega in drugega gradiva pripravi ustrezen pregled, gradivo sistemizira, izluijo sploni pojmi in naela ter opravi razvrstitev po posameznih delih in institucijah upravnega prava. Sistem upravnega prava predstavljata s stalia zaokroenosti doloene pravne materije dva dela: sploni in posebni del upravnega prava. V sploni del spada obravnava vpraanj, ki so temeljna za celotno podroje upravnega prava, v tem delu pa se obravnavajo tudi osnovna naela organizacije, delovanja in opravljanja nalog ter nadzora nad delom dravne in javne uprave, pa tudi predpisi, institucije, naela in pojmi, ki so skupni za vse ali ve podroij javne uprave. Posebni del upravnega prava pa obsega pravne norme, s katerimi se urejajo posamezna upravna podroja: notranje zadeve, obramba, urejanje prostora, varstvo okolja, carina, finance in davki, obrt, olstvo, zdravstvo.... Ta materija se pogosto obravnava po posameznih institucijah (institucije upravnega prava so skupine pravnih norm upravnega prava, s katerimi se ureja ista vrsta drubenih razmerij), kot na primer: osebno ime, dravljanstvo, drutva, razlastitev

63

Uvod v javno upravo Glede na vsebino norm pa je mogoe upravno pravo razdeliti 28 na materialno in formalno. Upravno materialno pravo obsega pravne norme, ki urejajo vsebino (pravice in obveznosti, pravni poloaj, razmerja) upravnopravnega delovanja in razmerij med organi javne uprave ter posamezniki in organizacijami na najrazlinejih upravnih podrojih. Upravno formalno pravo pa sestavljata dve skupini pravnih norm to je organizacijsko pravo, ki vsebuje doloila o organizaciji dravne in javne uprave, in procesno pravo, ki vsebuje pravila o postopanju pristojnih organov in drugih udeleencev, ko v upravnih stvareh odloajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij. Dodajmo, da vekrat posamezni predpisi vsebujejo norme, ki spadajo v razline skupine, vekrat pa so pri posameznih predpisih in normah razlini pogledi, v katero skupino jih uvrstiti (kot npr. pri predpisih, ki urejajo podroje javnih uslubencev, predpisih, ki urejajo nadzor nad delovanjem organov javne uprave ipd.). Slika: Sistem upravnega prava

Upravnopravno razmerje

Upravno pravo predstavlja predvsem skupek pravnih norm, ki urejajo izvajanje in uresnievanje upravne veje oblasti ter delovanje in organizacijo podroja javnih slub in lokalne samouprave. V okviru tega nas posebej zanimajo norme, ki vsebujejo doloila o vedenju in ravnanju ljudi in organizacij, predvsem o njihovih pravicah in obveznostih, in razmerja, do katerih prihaja v procesu uresnievanja teh norm. Zanimajo nas torej upravnopravna razmerja, ki so tipien institut upravnega prava in predstavljajo eno izmed oblik pravnih razmerij. Pravne norme so pravila za vedenje in ravnanje ljudi. Na osnovi teh norm se vzpostavljajo razlina pravna razmerja to je drubena razmerja, ki so pravno urejena. Najpogosteji
28

Sicer pa tudi za upravno pravo, enako kot za druga pravna podroja, velja, da je ena izmed pravnih panog oziroma vej pravnega sistema. Pri tem pravni sistem (enako tudi pravni red) opredeljujemo kot celoto pravnih pravil, ki veljajo v neki drubi oziroma dravi v doloenem asu, kot pravno panogo pa oznaujemo celoto pravnih pravil, ki urejajo zaokroeno podroje drubenih odnosov. Posamezna pravna panoga se nadalje lahko razleni na pravne institute (pravne ustanove), to je celote pravnih pravil, ki urejajo isti predmet, istovrstne drubene odnose in razmerja; elementarni sestavni del prava pa so seveda posamezna splona in abstraktna pravna pravila.

64

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave obliki pravnih razmerij sta civilnopravno razmerje in upravnopravno razmerje. Upravnopravno razmerje je torej vrsta pravnega razmerja, za katero se navaja, da je to razmerje, ki ima svoje specifine znailnosti in je s stalia pravne urejenosti pomembno za delovanje drube kot celote. Upravnopravno razmerje nastane v procesu izvajanja nalog javne uprave (nalog v okviru uresnievanja javnih interesov), predvsem v okviru izvajanja upravnih oblastnih funkcij. Tako lahko reemo, da je upravnopravno razmerje vrsta pravnega razmerja, v katerega stopajo organi dravne uprave in drugi organi, ki izvrujejo javna pooblastila v procesu svojega dela to je takrat, ko na osnovi norm upravnega prava odloajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih subjektov (fizinih in pravnih oseb) v posameznih upravnih stvareh. Znailnost tega razmerja je, da gre za razmerje neenakopravnih subjektov. Poleg tega pa je znailnost tega razmerja, o katerem se odloa v upravnem postopku (upravni postopek se lahko zane na zahtevo stranke ali po uradni dolnosti), da je njegov rezultat upravna odloba. Odloba, izdana v upravnem postopku, pa je konkretni upravni akt, s katerim pristojni organ odloi o kakni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku. Z upravno odlobo se torej obstojei sploni materialni predpis (abstraktna norma) uporabi na konkreten, posamini - individualni primer. Z odlobo organ avtoritativno (z monejo voljo) in enostransko (to je brez pogajanj) odloi o konkretni pravici, obveznosti ali pravni koristi posamezne stranke. Odloba pomeni akt uporabe prava, akt, ki ustvarja konkretno in posamino upravno odloitev (normo). Upravnopravno razmerje ima znailnosti pravnega razmerja, ima pa tudi nekatere specifine znailnosti, ki se kaejo predvsem glede: subjektov tega razmerja, naina nastanka (nastopanja), vsebine ter postopka in zaite pravic.

65

Uvod v javno upravo Slika: Upravnopravno razmerje

5.1

Znailnosti glede subjektov

Eden izmed subjektov tega razmerja je zmeraj dravni organ ali pa organizacija ali posameznik, ki ima za to posebno javno pooblastilo. Tako je pravzaprav eden izmed subjektov tega razmerja obvezno vnaprej doloen. Najvekrat je subjekt tega razmerja dravni upravni organ, vekrat pa so to tudi organizacije (npr. javni zavodi, javna podjetja), ki opravljajo zadeve javne slube, in druge organizacije in skupnosti, ki izvrujejo javna pooblastila. Vidimo torej, da mora biti eden izmed subjektov tega razmerja posebno kvalificiran za opravljanje zadev javne uprave, to je za uresnievanje splonih interesov, v okviru katerih se drugemu udeleencu postopka (stranki) priznavajo pravice ali nalagajo obveznosti. Zaradi nadaljnjega razumevanja in razlage bomo tukaj nekoliko ve navedli o pojmu javnega pooblastila. e Ustava RS doloa (v drugem odstavku 121. lena), da lahko z zakonom ali na njegovi podlagi pravne ali fizine osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje doloenih nalog dravne uprave. Javno pooblastilo pomeni, da lahko 66

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave organizacije (javna podjetja, zavodi, zdruenja, zbornice, univerzi, ustanove, agencije), ki so sicer zunaj organizma dravnih organov, v doloenih primerih uresniujejo svoje naloge s pomojo izdajanja aktov oblastne narave, ko torej v razmerju do drugih subjektov nastopajo z monejo voljo. Javno pooblastilo je torej pooblastilo doloenim subjektom, da opravljajo posamezne pravice in dolnosti, ki jih imajo nosilci javne oblasti. Javno pooblastilo ni nikakrna posebna vrsta oblasti, temve samo njena oblika, ki jo opravljajo tisti subjekti, ki sicer niso v strukturi dravnih organov oblasti. Vsebina javnega pooblastila pa je med drugim v: 1) monosti urejanja (s splonimi pravni akti predpisi) doloenih razmerij, ki so irega drubenega pomena, 2. odloanju v upravnih stvareh, opravljanju upravnih dejanj, izdajanju potrdil in drugih javnih listin, kot tudi vodenju javnih (uradnih) evidenc. Gre torej za to, da (javno) oblast izvrujejo organizacije oziroma subjekti, ki niso del dravnega aparata. Za izvrevanje javnih pooblastil so lahko posamezne organizacije pooblaene s samim zakonom (npr. na podroju izvajanja neke javne slube) ali drugim aktom na podlagi zakona, ki jih pooblaa za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku in odloanje v doloenih vrstah upravnih stvari (npr. podaljevanje prometnih dovoljenj pri organizacijah, posebej pooblaenih za to). Kot smo ugotovili, naa ustava doloa (v drugem odstavku 121. lena): Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizine osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje doloenih nalog dravne uprave. Ob tem pa kae opozoriti e na dikcijo Zakona o splonem upravnem postopku (drugi odstavek 1. lena), po katerem se javno pooblastilo za postopanje in odloanje v upravnih zadevah podeli z zakonom, za vodenje postopka in odloanje v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti pa s predpisom sveta samoupravne lokalne skupnosti. Tako ZUP torej monost podelitve javnega pooblastila iri tudi na predpis sveta lokalne skupnosti. Dodajmo ugotovitev, da se v sami izvedbi navedenih dolob v praksi glede na naravo posameznega javnega pooblastila javno pooblastilo podeli z zakonom, v nekaterih primerih pa zakon uredi nain doloitve (pogoje in postopek) nosilca javnega pooblastila, ki se nato neposredno doloi z drugim aktom. 5.2 Znailnosti glede naina nastanka (nastopanja)

Nain nastanka in predvsem nastopanja organa, ki odloa, je naslednja pomembna znailnost upravnopravnega razmerja. To razmerje nastane na osnovi moneje volje dravnega organa oziroma organa, ki ima javno pooblastilo (ne nastane torej na osnovi sporazuma, soglasja volj med subjekti, ki sodelujejo v tem razmerju), ki nastopa avtoritativno in enostransko. To velja tako za primere, ko se postopek uvede oziroma zane po samem zakonu (ipso lege) kot tudi takrat, ko se postopek zane na zahtevo stranke. Iz navedenega izhaja, da gre pri upravnopravnem razmerju za razmerje dveh neenakopravnih subjektov, v katerem eden odloa o pravicah in obveznostih drugega in tudi zagotavlja izvritev svoje odloitve s pomojo oblastnega nastopanja. Seveda pa je tudi ta subjekt vezan na zakonska doloila in predpisane pogoje za svoje ravnanje in odloanje, njegova volja pa se praviloma izrazi v obliki upravnega akta odlobe, s katerim se odloi o pravici obveznosti ali pravni koristi. Po Zakonu o splonem upravnem postopku - uradno preieno besedilo /ZUP-UPB2/ (Uradni list RS, t. 24/2006) se postopek lahko zane oziroma uvede po uradni dolnosti ali na zahtevo stranke, ali kot se navaja v teoriji, po oficialni ali zasebni maksimi 67

Uvod v javno upravo (maxime je beseda francoskega izvora in pomeni najvije pravilo za doloeno ravnanje, delovanje). V prvem primeru organ sam presoja, ali je treba uvesti upravni postopek, v drugem pa mora za to biti podana pronja oziroma zahteva stranke. Upravni postopek zane (uvede) stvarno in krajevno pristojni organ na zahtevo stranke 1) e je po doloilih zakona potrebna zahteva stranke najvekrat zakon doloa, da se lahko uvede upravni postopek le na zahtevo stranke, ki jo tudi opredeli npr. pri sprejemu v dravljanstvo, potnem listu, gradbenem dovoljenju, in 2) e je po naravi stvari za postopek potrebna zahteva stranke, ker gre za njene (zasebne) interese. Upravni postopek se torej uvede na zahtevo stranke, e to zahtevajo pravni predpisi ali e to zahteva narava stvari. Po uradni dolnosti pa se zane upravni postopek 1) e zakon ali drugi na zakonu temelje predpis tako doloa in 2) v primerih, ko pristojni organ ugotovi ali izve, da je treba glede na obstojee dejansko stanje zaeti upravni postopek zaradi varstva javnih koristi (npr. ukrepi sanitarnega inpektorja za zavarovanje zdravja ljudi). 5.3 Znailnosti glede vsebine

V vsebinskem smislu gre pri upravnopravnem razmerju za odloanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznih subjektov v upravnih zadevah s posameznih upravnih podroij. Pri tem je znailno, da gre pri upravnopravnih razmerjih za konkretne upravne zadeve, v katerih je v veji ali manji meri izraen javni (sploni drubeni) interes oziroma javna korist, ki naj se uresnii po potrebi tudi z instrumenti oblasti (ve o upravni zadevi obravnavamo v okviru upravnega postopka; vsebinske znailnosti upravnopravnih razmerij pa so najlepe vidne pri obravnavanju konkretnih primerov oziroma upravnih stvari z raznih upravnih podroij). Morda kae tukaj dodati, da je za upravnopravno razmerje znailno, da zanj veljajo kategorine (kogentne, ius cogens, imperativne) pravne norme, kar pomeni, da je dispozitivnost izkljuena - kadar so podana predpisana dejstva, mora pristojni organ uporabiti tono doloene norme in izdati predvideni akt odlobo. Upravno zadevo definiramo kot vsak posamezen primer odloanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizine ali pravne osebe oziroma druge stranke z doloenega podroja upravnega prava. To so konkretne upravne zadeve (gradbeno dovoljenje, odloba o odmeri dohodnine, potni list, obrtno dovoljenje, odloba o odmeri carine itd), ki jih najvekrat e sami predpisi opredelijo oziroma oznaijo kot upravne zadeve in predpiejo, da o njih odloajo v upravnem postopku upravni in drugi organi. Po ZUP-u (2. len) se teje, da gre za upravno zadevo, e je s predpisom doloeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloa v upravnem postopku ali izda upravno odlobo oziroma e to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve. Tako lahko torej upravno zadevo opredelimo z naslednjimi znailnostmi: da gre pri njej za odloanje s podroja upravnega prava; da je konkretna - to postane takrat, ko stranka, to je posamino doloena fizina ali pravna oseba oziroma drugi nosilec pravic in obveznosti, vloi pri pristojnem organu konkretno zahtevo za priznanje pravice v konkretnem primeru, ali ko organ po uradni dolnosti sam zane postopek v konkretnem primeru zaradi naloitve kakne obveznosti; da je v njej izraeno varstvo javnega interesa (koristi).

68

Pomen upravnega prava za pravno urejanje javne uprave 5.4 Znailnosti glede postopka in zaite pravic

Pravice in dolnosti, nastale iz upravnopravnih razmerij, imajo pravno veljavnost samo, e so bile ugotovljene v predpisanem postopku to je v splonem upravnem postopku ali posebnih upravnih postopkih, e so za posamezne primere predpisani. Zaita pravic iz tega razmerja je zagotovljena v upravnem postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi in v vseh sodobnih pravnih sistemih pa je vzpostavljena tudi sodna kontrola zakonitosti konkretnih upravnih odlob in s tem torej sodno varstvo pred nezakonitimi upravnimi odlobami to je zagotovljeno v okviru upravnega spora (pri nas odloa v upravnih sporih Upravno sodie Republike Slovenije, zoper njegove odloitve pa je dovoljena pritoba na Vrhovno sodie Republike Slovenije). 5.5 Nekatere druge znailnosti upravnopravnega razmerja

Ker je delovanje dravne uprave v tevilnih primerih vezano na nastajanje, spreminjanje in ukinjanje upravnopravnih razmerij, imajo ta razmerja osrednje mesto v naem predmetu. Zato so norme in pravni predpisi, ki se nanaajo na taka razmerja, eden najpomembnejih delov upravnega prava in javne uprave. Iz znailnosti upravnopravnega razmerja, ki smo jih navedli, izhaja, da to razmerje najvekrat nastane med organi javne uprave (dravnimi upravnimi organi, drugimi dravnimi organi, podjetji ter drugimi organizacijami, skupnostmi in posamezniki, ki izvrujejo javna pooblastila) na eni strani in dravljani na drugi strani. Kot stranke pa se lahko v tem razmerju pojavijo tudi gospodarske drube ter druge organizacije, pa tudi dravni organi sami. Tudi takrat, ko npr. nastane med dvema dravnima organoma, ta organa ne nastopata kot partnerja, temve nastopa organ, pristojen za odloanje v doloeni zadevi z monejo voljo. Pravice in obveznosti, ki nastanejo iz upravnopravnega razmerja, veejo organ, ki je odloal, in tudi stranko, ki je pridobila neko pravico ali pa ji je bila naloena kakna obveznost. Subjektivne pravice in obveznosti, ki nastanejo v teh razmerjih, so najvekrat nepremoenjske in osebne narave ter dravljani z njimi ne morejo razpolagati (npr. prenesti potnega lista na drugega, poslati k vojakom sorodnika ali prijatelja ipd.) in se jim naeloma tudi ne morejo vnaprej odrei. Kot smo ugotovili, sta torej najpogosteji pravni razmerji: upravnopravno razmerje in civilnopravno razmerje. Vsako od teh razmerij je podvreno posebnemu pravnemu reimu, tako da je mogoe med njima navesti e nekatere razlike: glede subjektov udeleencev. V upravnopravnem razmerju je eden od udeleencev naeloma doloen naprej in je zmeraj dravni organ oziroma organizacija, ki izvruje javno pooblastilo, pri civilnopravnem pa noben udeleenec ni obvezno vnaprej doloen; glede predmeta - vsebine. Upravnopravna razmerja so urejena z upravnopravnimi normami, v njih pa stopajo udeleenci pri izvrevanju upravne dejavnosti v posameznih upravnih stvareh. Za ta razmerja veljajo kategorine (kogentne) norme in ne dispozitivne oz. razpolagalne (to je, ko zakonodajalec prepua oblikovanje dispozicije tistim, ki naj bi se po normi ravnali kadar je doloitev vsebine odnosov razmerij najpametneje prepustiti tistim, ki vanje stopajo). Civilnopravna razmerja pa so v vsebinskem smislu vezana predvsem na predpise civilnega prava predvsem stvarnega in obligacijskega; 69

Uvod v javno upravo glede naina nastanka. Upravnopravno razmerje nastane, se spremeni ali preneha na osnovi moneje volje dravnega oziroma drugega organa, ki avtoritativno odloa, za civilnopravno razmerje pa je znailno, da nastane na temelju sporazuma in enakopravnosti udeleencev; glede postopka in zaite pravic. e pride pri upravnopravnem razmerju v potev predvsem Zakon o splonem upravnem postopku in Zakon o upravnem sporu, pa se v primeru sporov v zvezi s civilnopravnimi razmerji postopa predvsem po Zakonu o pravdnem postopku.

70

Akti (javne) uprave

VI. AKTI (JAVNE) UPRAVE

Organi in organizacije, ki na podroju javne uprave (dravne uprave, izvajanja javnih pooblastil, javnih slub, lokalne samouprave) v okviru svojega delovnega podroja in pristojnosti uporabljajo in uresniujejo norme upravnega prava, izdajajo in sprejemajo razline pravne akte ter opravljajo vrsto drugih nalog in dejanj. Celotno dejavnost oziroma naloge uprave (predvsem dravnih upravnih organov) v teoriji razvramo tudi glede na njihove akte, ki jih delimo na: pravne akte, materialne akte (dejanja), akte poslovanja 1 Pravni akti uprave

Pravni akti so oblike, v katerih se izraajo (nastajajo, so vsebovane) pravne norme. Njihovo bistvo in vsebina je v ustvarjanju pravnih pravil. Pravne akte opredeljujemo tudi kot izjave volj, ki ustvarjajo pravne uinke. Pri dejavnosti javne uprave imajo osrednje mesto pravni akti, ki jih izdajajo organi in organizacije na podroju javne uprave v okviru uresnievanja svojih funkcij in nalog. Pravni akti oblike, v katerih se izraajo (nastajajo, so vsebovane) pravne norme. Glede na vrsto pravnih norm, ki jih vsebujejo oziroma kakna pravna pravila se z njimi ustvarjajo, delimo pravne akte v dve veliki skupini: splone (abstraktne) pravne akte in posamine (konkretne) pravne akte. Sploni in abstraktni upravni akti 29 vsebujejo splona in abstraktna pravna pravila, vsebina konkretnih (posaminih) aktov drugih pa so posamina in konkretna pravna pravila. Splone (abstraktne) pravne akte, za oznaevanje katerih se uporablja tudi izraz normativni akti, loimo tudi po tem, kdo jih izdaja. Pri tem je za nao obravnavo najpomembneje razlikovanje splonih pravnih aktov, ki jih izdajajo zakonodajni
Ker vrste teh aktov in znailnosti vsakega od njih obravnavamo v drugih poglavjih, jih tukaj samo natejmo. Dravni zbor RS: ustava, zakon, ratifikacija mednarodne pogodbe, proraun, deklaracija, resolucija, odlok, priporoilo, nacionalni program, avtentino tolmaenje zakona, poslovnik; Predsednik republike: uredba z zakonsko mojo, odlok, ukaz; Vlada RS: uredba, odlok, proraunski memorandum, strategija regionalnega razvoja, poslovnik; Ministrstva: pravilnik, odredba, navodilo; Organi v obinah: statut, poslovnik, odlok, proraun, odredba, pravilnik, navodilo; Organizacije z javnim pooblastilom: statut, pravila.
29

71

Uvod v javno upravo organi, in splonih pravnih aktov, ki jih izdajajo organi izvrilno-upravne veje oblasti, med slednjimi pa tudi razlikovanje med splonimi pravnimi akti, ki jih izdaja vlada, in splonimi pravnimi akti, ki jih izdajajo ministrstva. Posamini (konkretni) upravni akti30 nastanejo kot rezultat uporabe abstraktnega in splonega pravnega pravila na konkreten in posamien primer. S temi akti se na avtoritativen nain v konkretni upravni stvari odloi o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, organizacije ali druge stranke v kakni upravni stvari. Gre za tipine akte, ki jih izdaja uprava v okviru svoje dejavnosti uresnievanja zakonov. Za upravno pravo nasploh velja, da je za uresniitev njegovih splonih in abstraktnih pravnih pravil pogosto potrebno izdati konkreten in posamini upravni akt v skladu z zakonodajo se za njihovo oznaevanje uporablja predvsem izraz odloba, lahko pa se imenujejo tudi drugae npr. dovoljenje, potni list Pri konkretnih in posaminih upravnih aktih gre za oblastne akte, to je avtoritativne akte, pri katerih se uprava pojavlja v razmerju do drugega subjekta (v upravnopravnem razmerju) z monejo voljo, kar pomeni, da mu zapoveduje, ne pa sporazumeva. Za razliko od tega so pogodbe kot akti poslovanja neoblastne narave, saj pri njih oba subjekta nastopata z enakopravno voljo, za sklenitev pa je potrebno soglasje volj. 2 Materialni akti (dejanja) uprave

Materialni akti - dejanja (izraza akt in dejanje se tukaj uporabljata kot sinonima) so tista ravnanja, dejanja, dejavnosti, naloge organov javne (predvsem dravne) uprave, ki nimajo narave pravnih aktov in (praviloma) nimajo neposrednih pravnih uinkov. V najirem smislu gre za opravila, ki imajo organizacijski, analitini, tudijski, tehnini, strokovni znaaj. Materialna dejanja so zelo raznovrstna: vodenje razvidov (evidenc, registrov, matinih knjig), izdelava analiz, elaboratov, poroil, zakonskih osnutkov itd. Med njimi pa kae posebej opozoriti na tista (realna) dejanja, s katerimi dravni organi neposredno nastopajo nasproti prizadetim osebam in tako posegajo v pravice in svoboine posameznikov na primer s pridranjem, uporabo posameznih prisilnih ukrepov in sredstev (pridranja, gumijevke, strelnega oroja), odstranitvijo objekta ipd. Materialne akte oziroma toneje materialna dejanja, kar predstavlja pomemben del nalog vsakega upravnega organa, je mogoe razvrstiti v posamezne zaokroene celote po razlinih kriterijih. Dokumentiranje, kamor tejemo akte (dejanja), s katerimi organi javne uprave ugotavljajo obstoj, registrirajo, zapisujejo in spremljajo razne pojave, osebne lastnosti in druga dejstva in nudijo podatke o tem. Gre za dejavnost, katere namen je zagotavljanje pravne varnosti, saj se z dokumentiranjem dosee pregled resninega stanja dejstev. Sem tejemo: vodenje evidenc, ki sestoji iz beleenja oziroma vodenja pojavov, lastnosti in drugih dejstev. Najpomembneje evidence, razvidi, registri so predpisani z zakoni: npr. dravljanov, rojstev, porok, smrti, osebnih vozil, ladij, vojakih
Znailnosti teh aktov in njihove vrste obravnavamo v okviru upravnega procesnega prava (glej Grafenauer, Boo. Breznik, Janez: Upravni postopek in upravni spor. Ljubljana: Gospodarski vestnik, Ljubljana, 2005), toneje pri vrstah upravnih odlob, kjer loimo: pisne in ustne odlobe; pozitivne in negativne odlobe; konstitutivne in deklarativne odlobe; dokonne, pravnomone in izvrljive odlobe; individualne in generalne odlobe; izpodbojne in nine odlobe; odlobe, ki jih izda posamezen organ, ter zbirne odlobe.
30

72

Akti (javne) uprave obveznikov, tujcev, obrtnikov, davnih zavezancev, gospodarskih drub, volivcev, zemlji idr. V okviru dejavnosti dravne uprave so posebej pomembni razvidi osebnih stanj statusov (rojstev, porok, smrti), ki jih vodijo upravni organi za notranje zadeve, ki pa se evidentirajo v matinih knjigah. Na osnovi zapisov v matinih knjigah (rojstnih, poronih in matinih knjigah umrlih) se ugotavljajo in dokazujejo osebna stanja (statusi) fizinih oseb. Poleg osnovnih vpisov se vpisujejo tudi vse spremembe v osebnem stanju. Vpisi v matine knjige imajo praviloma le deklarativen znaaj - z njimi se samo ugotavlja in dokazuje doloeno osebno stanje, ne pa konstituira oziroma ustvarja; izdajanje potrdil, ki pomeni pravzaprav dajanje podatkov o pojavih, lastnostih in dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca (evidenca, ustanovljena s predpisom). Potrdilo samo po sebi ne povzroi pravnih uinkov, temve je samo potrditev doloenega dogodka, lastnosti ali dejstva. Po ZUP-u se na zahtevo strank morajo izdati potrdila, o katerih se vodi uradna evidenca, taka potrdila pa imajo tudi lastnost javne listine. Kot posebne vrste potrdil tejemo izkaznice (osebna, zdravstvena), ki predstavljajo potrditev nekega stanja ali statusa, pa tudi iz tega izhajajoih pravic.

Obveanje predstavlja materialne akte (dejanja), s katerimi uprava obvea naslovljence o raznih dejstvih ali pravnih aktih, opravlja pa se v razlinih oblikah. Tako se npr. zakoni in drugi predpisi objavljajo v uradnem listu in drugih glasilih; upravni akti se vroijo tistim, na katere se nanaajo; statistini in drugi podatki se objavijo v uradnih biltenih ipd. Kot posebne vrste aktov obveanja se v teoriji tejejo razni opomini in opozorila, s katerimi se tistim, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti (npr. ne oistijo snega na ploniku, ne plaajo davka ipd.), na to opozorijo, vekrat pa se doda tudi gronja, kaj bo v primeru neupotevanja opomina. Sprejemanje izjav zainteresiranih ali zavezanih oseb, ki lahko imajo zelo razlien pomen in pravne posledice npr. lahko sluijo kot osnova za neko dejavnost uprave (npr. ob prijavi onesnaenja inpekcijskim slubam, prijavah rojstev) oziroma izdajo upravnega akta (npr. sprejemanje carinskih deklaracij, vlaganje davnih napovedi itd.). Drugi materialni akti uprave, kamor pritevamo razna organizacijska, analitina, tudijska, pedagoka, tehnina in druga strokovna opravila, izdelovanje elaboratov, poroil, analiz, delovnih osnutkov in predlogov predpisov, opravljanje raznih izvrilnih dejavnosti idr. V strokovnem pogledu morajo upravni organi svoje predloge, stalia, poroila, predpise in druge akte, ki jih pripravljajo, sprejemajo, kakor tudi opravljanje vseh drugih nalog strokovno utemeljevati. Zato vekrat sodelujejo z znanstvenimi in strokovnimi organizacijami, e posebej, e so za to potrebna zahtevneja raziskovanja, specializirana znanja ali posebne strokovne in znanstvene metode, ki jih ni mogoe zagotoviti v samem upravnem organu. 3 Akti poslovanja

Z akti poslovanja mislimo na tiste akte, s katerimi stopajo organi javne uprave v zasebnopravna razmerja z drugimi subjekti, pri emer veljajo pravila, ki sicer urejajo pogodbena razmerja in druge pravne posle veljajo pa pri tem za osebe javnega prava v nekaterih primerih specifinosti, ki jih predpisujejo zakoni. Akti poslovanja so torej 73

Uvod v javno upravo neavtoritativni pravni akti uprave, ki nastopa v razmerju do posameznikov in organizacij na osnovi enakopravnosti volj (torej ne zapoveduje, temve se sporazumeva).

74

Nastanek in razvoj upravnega prava in upravnopravne znanosti

VII. NASTANEK IN RAZVOJ UPRAVNEGA PRAVA IN UPRAVNOPRAVNE ZNANOSTI

Splono o nastanku in razvoju upravnega prava

Upravno pravo je ena izmed mlajih pravnih panog. Zane se pojavljati, ko pride do prvih podreditev delovanja dravnega upravnega aparata pravu oziroma pravnim normam. Z nastankom taknih pravnih norm je priel postopno nastajati poseben sistem pravnih norm, ki so se razlikovale od sistema drugih po tem, da so se nanaale na specifino podroje drave dravno upravo oziroma na pristojnosti, organizacijo in nain dela tistih organov dravne uprave, ki so neposredno izvrevali dravne upravne naloge. Za obdobje fevdalizma (z znailnimi tenjami po jaanju centralne oblasti in borbe glede tega s fevdalno gospodo ter pomembno vlogo kraljevskih dvornih pisarn in uslubencev na elu s kraljevimi pobiralci davkov) velja, da ni bilo prava, ki bi bilo splono obvezno in na katerega bi se lahko vsakdo skliceval ter bi vezalo tudi tvorca tega prava po naelu "spotuj pravo, ki si ga sam ustvaril" (legem patere quam ipse fecisti). Tudi v asu absolutistine drave dejavnost dravne uprave (oz. " policije " kot enega od karakteristinih upravnih organov drave) ni bila urejena s splonimi pravnimi akti, s tem pa tudi ne z obveznimi pravnimi normami, s katerimi bi bilo doloeno, kaj lahko in esa ne sme delati. Za absolutistino in policijsko dravo XVIII. stoletja, ko se e zane oblikovati dravna uprava v dananjem smislu, so bili "dravni razlogi ", predvsem razlogi njene varnosti in interesov, osnovna izhodia delovanja uprave oziroma upravnih uradnikov. V absolutistinih dravah je veljalo naelo, da v upravi ne velja zakonitost, temve da je treba opravljati naloge v okviru vladarjevih interesov, kar je v praksi pomenilo, da so se opravljale tiste naloge in na tisti nain in s sredstvi, kot je to doloal vladar in njegova osrednja pisarna. Dejanja in ukrepi uradnikov niso bili podrejeni sodni kontroli. Uprava je opravljala svoje naloge po navodilih in konkretnih nalogih vijih organov ter prostem preudarku svojih uradnikov. Pravila, ki so obstajala, so vezala samo nije organe in izvrevalce v odnosu do vijih, ne pa tudi uprave v odnosu do posameznika. Gre za dobo, ko v upravi e niso bile priznane splono obvezne pravne norme, ki bi vezale tudi upravni aparat in s tem ustvarile vnaprej predvidene pravice dravljanov, to je za dobo, ko je uprava predstavljala "dravo v dravi". V asu francoske revolucije (1789) se razvije ideja, da mora biti uprava v svoji dejavnosti in v odnosu do drugih dravnih in drubenih subjektov kot tudi do 75

Uvod v javno upravo dravljanov omejena s pravnimi pravili, kar pomeni, da lahko opravlja samo tisto, za kar je konkretno pooblaena. To pride do izraza z nastankom buroaznih drav, v katerih se zano uveljavljati naela pravne drave, katere temeljna znailnost je vezanost uprave na zakon oziroma pravo ter kontrola zakonitosti dela uprave. Upravi morajo biti z zakonom dodeljene pristojnosti, posamezniki pa imajo predpisane dolnosti pa tudi pravice v odnosu do nje. Uprava ne more delati tistega, za kar nima temelja v zakonu ali kaknem drugem splonem predpisu. Da bi bila mona kontrola njene dejavnosti, mora uprava izdajati doloene pravne akte in po pravilu od posameznika ne more zahtevati ni, esar prej ni ugotovila s formalnim aktom. Poleg tega mora obstajati monost posameznika, da se s pravnimi sredstvi brani pred kritvami zakonov s strani dravne uprave. Upravno pravo se tako zane pojavljati, ko so se s splonimi normami priele omejevati pravice in pooblastila tistih, ki so neposredno izvrevali dravne naloge. Nastane torej v asu borbe proti absolutistini vladavini kot nain omejitve upravnega aparata ter podreditve njegovega delovanja pravu. Z nastankom norm, ki so razirjale krog pravic posameznikov, je uprava s tem postajala vse bolj zavezana, da te pravice prizna in jim celo daje pravno zaito. Tako prine nastajati poseben sistem pravnih norm, razlien od norm civilnega prava, to je norm, ki se nanaajo na delo dravnega aparata absolutistine monarhije. Upravno pravo se je najprej kot posebna in obsena pravna panoga pojavilo v Franciji. Nastanek upravnega prava v Franciji je imel vpliv tudi na druge drave evropskega kontinenta ter se skoraj istoasno razvije upravno pravo kot posebna veja prava v Nemiji, Avstriji, Italiji, nato pa tudi v drugih evropskih dravah. Ves kasneji razvoj je pripeljal do tega, da je danes splono sprejeto, da mora biti vse ravnanje dravne uprave uokvirjeno v pravne norme. Pri tem je temeljno izhodie delovanja, e posebej pri odloanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov in organizacij, v strogi vezanosti na zakon torej delovanje "secundum legem". V moderni pravni dravi tako velja, da je dejavnost dravnih organov omejena samo na tista podroja, kjer jim je ta dejavnost dovoljena in naloena. Na osnovi navedenega lahko reemo, da obstajajo tri glavne stopnje razvoja upravnega prava. V prvi nastanejo pravila, ki so le notranje narave za samo delo dravnega aparata. Posameznik ima v razmerju do drave status podlonika brez zagotovljenih pravic, edino njegovo sredstvo vpliva na upravo pa je v pronjah vladarju za njegovo milost. Druga etapa je v postopnem nastajanju ideje o potrebi po pravnih normah za delovanje uprave oziroma splonih pravilih, ki veejo upravo tudi v razmerju do posameznika. S tem se v poloaj posameznika prino vgrajevati pravni elementi in vnaprej predvidene obveznosti in pravice. S sprejemom nael pravne drave pa pride do vladavine prava nad upravo, ki mora delati po zakonih in na nain kot zakoni to predpisujejo, posameznik pa ima poleg tega v razmerju do uprave tudi monost sodne zaite.

76

Nastanek in razvoj upravnega prava in upravnopravne znanosti 2 Upravna in upravnopravna znanost

Znanstvena disciplina, ki zaobsega prouevanje in raziskovanje vsega, kar je v zvezi z upravnim delovanjem, je upravna znanost. V okviru upravne znanosti se obravnavajo vse za upravno dejavnost specifine znailnosti in pojavi. Njen skupni predmet je raziskovanje (z empirinimi in normativnimi pristopi oziroma metodami) 31 vsega, kar se pojavlja ter nastaja v zvezi z upravnim delovanjem zato je predmet prouevanja upravne znanosti tako upravljanje (odloanje) in organiziranje v funkcionalnem in institucionalnem smislu kot tudi vsa potrebna strokovna priprava za to in vsa izvrilna in tehnino administrativna dejavnost. Posebej je potrebno poudariti, da se upravna znanost ne nanaa samo na prouevanje upravne dejavnosti v okviru javne uprave, temve tudi na upravno dejavnost v organizacijah na vseh drugih podrojih, ki ne spadajo v okvir javne uprave. Zaradi tega lahko pri posameznih vidikih prouevanja uprave govorimo o specializiranih upravnih znanostih ali o razlinih znanstvenih disciplinah upravne vede. e izhajamo s taknega stalia, lahko reemo, da je sestavni del upravne znanosti tudi upravnopravna znanost to je znanost, ki ima nalogo, da prouuje (splone) pravne norme upravnega prava. Upravna znanost presega zgolj pravno prouevanje. Nanaa se torej na vse, kar je bistveno za upravo. Namen znanosti o upravi je vseobseno prouevanje in raziskovanje uprave in sinteza spoznanj raznih znanstvenih disciplin o fenomenu uprave, da bi tako dosegli najboljo organizacijo, delovanje in uinkovitost uprave. Kot naloge upravne znanosti, ki ima za predmet svojega prouevanja upravo kot posebno strokovno dejavnost, se pogosto navajajo: kognitivne (spoznavne), pri katerih gre za spoznavanje opazovanih pojavov in procesov ter njihove medsebojne vzronosti; kreativne (snovalne), pri katerih gre za razvijanje novih in sodobnejih oblik dela, oblikovanje alternativnih reitev, modelov, predlogov; doktrinarne, ki pomenijo posredovanje izkustvenih posploitev in novo pridobljenega znanja upravnim strokovnjakom in delavcem ter javnosti. Z upravno znanostjo je tesno povezana upravnopravna znanost, ki je samostojna znanstvena disciplina, ki spada med pravne znanosti, njena vsebina oziroma predmet pa so upravnopravne norme, ki jih prouuje, interpretira, sintetizira, sistemizira ter izvaja iz njih splone zakonitosti in naela. Lahko reemo, da je pri upravni znanosti ali znanosti o upravi, za razliko od upravnopravne znanosti, kjer je poudarek na pravnonormativnih obravnavah, poudarek na obravnavanju politinih in tehninih vidikov delovanja in organizacije uprave.

31 Znanost lahko opredelimo kot urejeno vednost (vedenje) o svetu, se pravi o posameznih podrojih tega sveta. Najosnovneja delitev znanosti glede na podroje raziskovanja je delitev na naravoslovne znanosti (njihov predmet prouevanja so naravni pojavi) in druboslovne znanosti, katerih predmet prouevanja so drubeni pojavi - vse pojavne oblike drube. Glede na cilje in metode v posameznih znanostih vekrat razlikujemo empirini vidik (ko gre za raziskovanje objektivnih zakonitosti v naravi in drubi - predvsem na osnovi opazovanja, izkuenj, preizkusov in za opisovanje, klasificiranje in razlago pojavov) in normativni vidik (pri katerem gre za ugotavljanje notranje skladnosti sistema norm, njihovo medsebojno povezanost, logino izvajanje posledic).

77

Uvod v javno upravo 3 Nastanek upravne in upravnopravne znanosti

Na splono lahko ugotovimo, da se o upravnih problemih govori vse od nastanka prvih drav, vendar pa se pojavi njeno prvo sistematino prouevanje (znanost o upravi administraciji) v Evropi ele, ko se pojavi predmet prouevanja to je dravna uprava v sodobnem smislu. To je v dobi absolutistine drave v sredini 18. stoletja 32. Tedanji teoretiki so se ukvarjali enotno z vsemi pojavi, ki so povezani z dravno upravo v okviru kameralistike (znanosti o policiji). Ta znanost se je, razen s "policijo" v ojem smislu, ukvarjala e z vpraanji pospeevanja financ in trgovske dejavnosti (merkantilizem). V absolutistini dravi je bila vsa oblast v rokah vladarja, naloga upravnega aparata pa je bila, da s svojim delom zagotovi im bolj uinkovito uresnievanje nalog absolutistine drave, ki jih doloa vladar. Kameralistiko zanima predvsem uinkovitost in uspenost dela. Takratna upravna znanost je bila predvsem opisna (opisovalo je pojave, postopke, pravila poslovanja) in je bil njen cilj usposabljanje 1judi, ki so delali v "policiji ". Vanjo je spadala tudi veina pisarnikega poslovanja, ki so ji vasih pripisovali celo ve pomena kot znanju prava. Zato je zaslediti tudi navedbe, da je "kameralistika politina teorija birokratov o birokratih in za birokrate". Kameralistika 33 je imela torej predvsem prakticistien namen opisovanje, kaj se dela in kako se opravljajo posamezna opravila. Za upravnopravno znanost pa lahko ugotovimo, da je kot samostojna znanstvena disciplina nastala, ko se je oblikovalo upravno pravo kot posebna pravna veja (ko je torej nastal predmet njenega prouevanja) in ko se zane sredi XIX. stoletja razvijati buroazna pravna drava. Dokler uprava ni bila pravno regulirana oziroma "vezana" in dokler ni bilo pravne zaite dravljanov v zvezi z delovanjem dravnega aparata, ni bilo niti upravnopravne znanosti kot posebne znanstvene discipline. Do razcveta upravnopravne znanosti pride (najbolj v Franciji) ob koncu XIX. in zaetku XX. stoletja, ko se prino bolj intenzivno ukvarjati s pravnimi vpraanji na podroju javne uprave in pri tem prouevati predvsem pravni vidik odnosov med dravno upravo in dravljani. Gre za obdobje "liberalizma", ko je veljalo, da se naj drava omeji le na zagotavljanje reda in miru, zunanje varnosti in financ ("drava naj bo le noni uvaj"), sicer pa naj pusti kapitalistinim podjetnikom vso svobodo delovanja. Iz tega asa izhaja znan rek laissez faire, laissez passer (pustite naj dela vsak, kar hoe, naj gre vsak po svoji poti), ki zagovarja svobodno konkurenco, nevmeavanje dravnih instanc v gospodarsko dogajanje. Po staliu, da naj drava ne dela ni drugega, kot da iti obstojei pravni red, so v tem asu v zvezi z upravo prouevali predvsem pravne vidike odnosov med dravno upravo in dravljani oziroma njihovimi organizacijami, medsebojne odnose med organi dravne uprave ter odnose teh organov do drugih dravnih organov.
V XVII. in XVIII. stoletju prino absolutistine drave vse bolj razvijati svoj dravni upravni aparat, zgrajen na strogo hierarhinem principu. Da bi se zagotovilo dobro delovanje tega aparata, se izdelajo na osnovi izkuenj iz prakse tevilna navodila za opravljanje posameznih vrst dravnih nalog. Najve pozornosti se posvea najvanejim nalogam vojakim, policijskim (zagotavljanju javnega reda) in finannim (predvsem zbiranju dravnih prihodkov). S tem se pojavi tudi potreba po strokovnjakih za posamezna podroja, kar vzpodbudi tudi razvoj prouevanja navedenih vpraanj. 33 Najbolj znani predstavnik te vede je bil dunajski profesor Sonnenfels (1723-1827), ki je svoje ugotovitve strnil tudi v posebnem ubeniku. Velik napredek v znanstvenem prouevanju uprave je pol stoletja kasneje nastal z deli profesorja dravnega prava na Dunaju Lorenza von Steina, ki je sintetiziral dognanja iz prakse v splona naela upravljanja.
32

78

Nastanek in razvoj upravnega prava in upravnopravne znanosti Po prvi svetovni vojni se je v Evropi veinoma nadaljevala smer, ki daje poudarek prouevanju pravnega vidika uprave (to je prouevanju upravnega prava), ponovno pa so prieli prouevati tudi druga vpraanja v zvezi z upravo (tkim. upravnotehnina smer prouevanja uprave, ki se je posebej razvila tudi v Ameriki), upravo pa prino prouevati tudi kot poseben drubeni pojav s svojimi specifinimi znailnostmi in zakonitostmi. Sodobni razvoj pa je vplival na to, da so se pri prouevanju uprave pojavile nove smeri prouevanja: kot na primer psiholoke, socioloke in novotehnike. Upravno tehnina smer prouevanja uprave se neposredno navezuje predvsem na tenje po racionalizaciji dela v industriji. Pri tem je posebej znan Friderik Taylor, ki se je ukvarjal predvsem z racionalizacijo dela v proizvodnem obratu, svoje ideje o racionalizaciji (znan je njegov tudij gibov) ronega dela pa je posploeval na upravljanje podjetja kot celote. Na osnovi teh spoznanj so prieli ugotavljati, da je nekaj podobnega (racionalizacija, ekonominost) mogoe tudi v javni upravi), pri tem pa so postavili v tridesetih letih tega stoletja tudi nekatera organizacijska naela: enotnost komande, skladnost hierarhije, razpon kontrole, kolektivno svetovanje individualno odloanje, delitev dela na organizacijske enote po namenu, proraunska koordinacija. e se je Taylor osredotoil bolj na mikro vidik upravljanja in organizacije dela, pa se je francoski rudarski inenir Henry Fayol ukvarjal predvsem z organizacijo in upravljanjem podjetja v celoti (z makro vidika) in v ta namen podal prikaz elementov in nael vodstvene dejavnosti. Posebej pa je Fayol (ki ga tejemo kot enega izmed utemeljiteljev znanstvenega upravljanja (managementa) in je znan po svojih elementih vodstvene dejavnosti - nartovanje, organiziranje, ukazovanje, usklajevanje, kontroliranje poudarjal, da bi tudi drava in njeni organi morali delovati kot velika podjetja. Posebej je tudi izpostavil, da je za dobro poslovanje podjetja potrebna disciplina, ki je odvisna predvsem od ravnanja vodilnih. Poleg navedenih smeri pri prouevanju fenomena uprave so iz zaetka 20. stoletja posebej znana raziskovanja Maxa Webra, znamenitega nemkega sociologa, ki se je ukvarjal predvsem z vpraanji drubene vloge uprave v sodobnem svetu, njegov najpomembneji prispevek k prouevanju uprave pa je v njegovi teoriji oziroma modelu racionalne birokratske organizacije, v katerem je postavil pravila dobre organizacije. Eden izmed temeljev te organizacije je naelo hierarhije kot sistema odnosov med nadrejenimi in podrejenimi. Pri tem tee od nadrejenih linija ukazovanja, v obratni smeri pa linija poroanja in odgovornosti. Znailnosti modela (birokratske) organizacije so: specializacija (izvedena je jasna delitev dela do vsakega delovnega mesta, uspeno opravljanje dela pa zahteva znanje, izobrazbo in izkunje), hierarhina struktura (tono se ve, kdo komu ukazuje in kdo komu odgovarja), formalne komunikacije (zaradi ugotavljanja opravljenega dela in kontrole je poudarek na pisnih ukazih in poroilih) in brezosebnost v odnosih (odnosi med delavci so slubeno brezosebni). Psiholoke smeri prouevanja uprave izhajajo iz ugotovitve, da je lovek zapleteno psihofizino bitje, ter poudarjajo potrebo po upotevanju psiholokega elementa pri prouevanju uprave: ugotavljajo, da psiholoke znailnosti loveka vplivajo na njegovo obnaanje in ravnanje v organizacijah. Pri tem se smeri, ki prouujejo organizacijo z 79

Uvod v javno upravo vidika posameznika in njegovega ravnanja, imenujejo behavioristine (te upotevajo predvsem dvoje: individualno psiholoko orientacijo in motivacijo posameznega loveka), druge pa so smeri, ki dajejo poudarek predvsem medlovekim odnosom (human relations smeri izhajajo iz ugotovitve, da loveka motivira ravnanje okolja, v katerem ivi tako na posameznika v neki organizaciji vpliva poleg plae e zadovoljstvo pri delu, obutek varnosti, samostojnosti, solidarnosti) in opozarjajo na posebno obutljivost in skrb pri ravnanju z ljudmi. Zato se pogosto bolj kot hierarhina struktura odnosov obnesejo drugi pristopi, kot na primer poudarek na timskem delu, ustreznem sodelovanju delavcev pri upravljanju ipd. Socioloke smeri poudarjajo predvsem potrebo po upotevanju in prouevanju okolja, v katerem nastopa uprava (tudi javna uprava), in odpirajo poglede v odnose med organizacijami kot socialnimi sistemi ter med posameznikom in organizacijo, v katero je vkljuen. Novotehnine smeri se ukvarjajo predvsem z vpraanji, kako poveati uinkovitost upravljanja in uprave. Sem tejemo uporabo spoznanj sistemske in kibernetskoinformacijske teorije pri upravljanju in upravi, sodobnih teorij odloanja, uporabo matematinih in statistinih metod in tehnik predvidevanja in planiranja, posebej pa novo raunalniko in informacijsko tehnologijo za zbiranje, obdelavo, analizo, prenos najrazlinejih podatkov in informacij. Glede na pomembne politine in dravnopravne spremembe v zadnjih desetletjih (posebej tudi pri nas) dobiva vse iri pomen prouevanje upravnega prava v povezavi z upotevanjem temeljnih izhodi in nael pravne drave. V vsakodnevnem jeziku s pojmom pravna drava najvekrat mislimo na dravo, v kateri se drubeno ivljenje odvija v skladu s pravnimi normami, katerih uresnievanje zagotavlja drava s svojo organizacijo oblasti. V tem smislu nam pojem pravne drave pomeni potrebo po spotovanju pravnih predpisov in zahtevo do pristojnih dravnih organov, da ustrezno reagirajo in izreejo sankcije zoper kritelje. V pravni stroki pa s pravno dravo razumemo predvsem dravo, v kateri je delovanje dravnih organov vezano na pravne predpise, dravo, v kateri vlada pravo, ne pa samovolja in arbitrarnost dravnih organov. Osnovno naelo pravne drave je torej izraeno s postulatom vezanosti dravnih organov na pravo in njihovo podreditev zakonom34. Najbolj bistven vidik pravne drave je tako v

34 Pojem pravne drave pa ima tudi mnogo ire razsenosti. Odkar obstoji drava, se namre postavlja vpraanje odnosa med posameznikom (dravljanom) in dravo oziroma nosilci dravne oblasti. Odnos med posameznikom in oblastjo je tako eno temeljnih vpraanj razvoja loveke drube. Zelo jasno je postavljeno e v Platonovem delu Drava (Quis custodiet ipsos custodes), kasneje pa se pod vplivom naravnopravnih teorij izrazi v zahtevi (npr. pri Johnu Locku in Montesquieuju), da mora oblast spotovati v lovekovi naravi utemeljene pravice (ivljenje, zdravje, svobodo, premoenje). Svoj normativni izraz so te zahteve dobile leta 1789 v francoski deklaraciji o pravicah loveka in dravljana: Za zagotavljanje pravic loveka in dravljana je potrebna javna oblast. Ta oblast je zato postavljena v korist vsem, ne pa v posebno korist tistih, ki jim je zaupana. Sicer pa je v tej deklaraciji prvi v celoti izraeno naelo zakonitosti, ki pomeni velik korak v zgodovinskem procesu omejevanja subjektivnosti, samovolje in arbitrarnosti oblastnikov in njihovo podrejanje pravu kot bistveni sestavini loveke kulture in civilizacije. Ideje pravne drave in zakonitosti so se priele konec 19. in v zaetku 20. stoletja relativno hitro uresnievati. Po drugi strani pa je za 20. stoletje znailno tudi, da zasledimo popolna popaenja ideje pravne drave in to v vseh totalitarnih, avtoritarnih in monopartijskih reimih. Naela pravne drave in zakonitosti se v teh nadomestijo z naelom koristnosti za vladajoi reim in uveljavljanje njegove ideologije. Ravno na osnovi teh izkuenj se v novejem asu e posebej utrjuje spoznanje, da je lovek nosilec in subjekt pravic in da naj

80

Nastanek in razvoj upravnega prava in upravnopravne znanosti vnaprejnjem omejevanju oblasti in njeni podreditvi materialnim in procesnim pravnim normam. Pri tem predstavljajo temelj za vsako zakonsko in podzakonsko urejanje, pa tudi za vsako delovanje dravnih organov, spotovanje pravic in svoboin loveka in dravljana, ki so zapisane oziroma ki izhajajo iz nae ustave. Spotovanje nael pravne urejenosti in pravne drave torej zahteva, da vsi organi dravne oblasti spotujejo ustavo in zakon, ker obstaja nevarnost, da kdor to podlago zapua, odpira vrata samovolji in anarhiji. 4 Opredelitev upravnopravne znanosti in njeno razmerje do drugih znanosti

Znanost je urejena vednost (vedenje) o svetu, se pravi o posameznih podrojih tega sveta. Podroje raziskovanja pravnih znanosti so vsa tista razmerja v drubi, ki so pravno urejena. Tako kot pravo se tudi pravne znanosti delijo po pravnih panogah. Upravnopravna znanost ima nalogo, da prouuje norme upravnega prava, ki sestavljajo vsebino upravnega prava kot dela pravnega sistema. Osnovna naloga upravnopravne znanosti je, da razloi norme upravnega prava, jih sistemizira in izvede splone zakonitosti (pravila) in naela. Temelj in vsebino prouevanja upravnopravne znanosti predstavlja upravno pravo, predmet prouevanja upravnopravne znanosti pa so tudi vpraanja (odnosi in razmerja), ki nastanejo v procesu uporabe norm upravnega prava. Glede na potrebo po celovitem in sintetinem obravnavanju in raziskovanju vsega, kar je v zvezi z upravnim delovanjem, se upravnopravna znanost dopolnjuje in povezuje z upravno znanostjo, ki prouuje upravo kot posebno strokovno dejavnost in ki vkljuuje tudi upravnopravno znanost. Pri tem lahko reemo, da na podroju javne uprave prevladuje pravna orientacija v prouevanju upravnih pojavov, medtem ko na drugih podrojih (predvsem v gospodarstvu) dajejo veji poudarek drugim vidikom prouevanja. Upravnopravna znanost se torej ukvarja s prouevanjem pravnih norm upravnega prava. Poenostavljeno bi lahko rekli, da so to pravne norme, ki se "nanaajo na upravo". Upravo prouujejo tudi druge znanosti zato je jasno, da prihaja do povezovanja in dopolnjevanja med vsemi znanstvenimi disciplinami, ki s taknega ali druganega zornega kota prouuje fenomen uprave. e lahko reemo, da na podroju javne uprave e zmeraj prevladuje pravna orientacija v prouevanju upravnih pojavov, lahko na drugih podrojih (predvsem v gospodarstvu) ugotovimo, da je veji poudarek na drugih vidikih prouevanja (predvsem empirijskega) uprave v okviru upravne znanosti kot splone znanosti o upravi. Vendar pa tudi za javno upravo velja, da se vse bolj prouujejo "izvenpravni" vidiki: psiholoki ("behaviorizem" , "human relations"), socioloki, ekonomski, organizacijsko tehnini (z upotevanjem sistemske in kibernetskoinformacijske teorije, z uvedbo operacijskih raziskav, z uporabo sodobne raunalnike in informacijske tehnologije ...) idr.. Dodajmo pa, da bo na podroju javne uprave pravni vidik prouevanja e naprej posebej pomemben, saj se upravna dejavnost uresniuje z dejanji in akti, ki ne morejo imeti zmeraj le cilj najracionalneje in najuinkoviteje izvritve nalog, temve tudi zagotovitev in zaito subjektivnih pravic in interesov dravljanov. Ne glede na to pa lahko dajo najbolje rezultate pri prouevanju in zagotovitvi veje uinkovitosti dela uprave sintetini pristopi, to je multidisciplinarno prouevanje upravnih vpraanj.

politini sistem in oblast ob upotevanju temeljnih svoboin in pravic sluita loveku in ne predvsem dravi. Za to pa je pogoj upotevanje temeljnih postulatov demokratina ureditev v posameznih dravah.

81

Uvod v javno upravo

82

Moderni principi delovanja javne uprave

VIII. MODERNI PRINCIPI DELOVANJA JAVNE UPRAVE

Naelo odprtosti javne uprave

V upravni teoriji se navaja, da sta za odprto javno upravo pomembna dva elementa, in sicer: 1. pravica dostopa do informacij javnega znaaja; in 2. pravica javnosti do sodelovanja pri sprejemanju predpisov. Kontinentalni model javne uprave je, za razliko od anglosaksonskega modela, dolgo veljal za zaprt model v smislu dostopa do informacij javnega znaaja. Kljuno vpraanje pri dostopu do informacij javnega znaaja pa je, kako dosei im vejo obveenost javnosti (predvsem javnost in odprtost delovanja javnega sektorja), hkrati pa ne prizadeti pravice do zasebnosti. Tako je torej pri informacijah javnega znaaja temeljnega pomena tehtanje interesov med pravico do javnih informacij in pravico do zasebnosti (to je omejitev povezanih z varstvom zasebnosti, osebnimi podatki). V teoriji se navaja, da je pri razlagi odnosa med pravico do zasebnosti in pravico do javnih informacij bistvena presoja, ali razkritje doloene informacije posega v posameznikovo pravico do zasebnosti tkim. doktrina temeljnega cilja, ki temelji na analizi vpliva osebne informacije na pravico do zasebnosti in tehtanja dveh pravno varovanih vrednot (gre za vpraanje, ali je javni interes po razkritju neke informacije veji od kode, ki jo posameznik utrpi zaradi razkritja tkim. testu javnega interesa, javne koristi kodni test. V veljavnih ureditvah evropskih drav obstaja naelo dostopa do javnih informacij kot pravna presumpcija, izjeme od tega pa so tono opredeljene oziroma definirane. Zakon, ki v Sloveniji omogoa in (pravno) zagotavlja pridobivanje informacij javnega znaaja, je Zakon o dostopu do informacij javnega znaaja. 35 2 Dostop do informacij javnega znaaja

Za domovino prava dostopa do informacij javnega znaaja velja vedska, ki je leta 1776 kot prva drava na svetu uzakonila pravico dravljanov do informacij, s katerimi razpolagajo javne oblasti. Sledili sta ji Kolumbija (1918) in Finska (1919) ter leta 1966 ZDA, ki so najbolj zaslune, da je ideja o svobodi informacij postala znana po celem svetu. eprav je bila pravica dostopa v tistem obdobju vkljuena v nekatere najpomembneje mednarodne pravne akte, lahko o njenem resninem razvoju v Evropi
35

Zakon o dostopu do informacij javnega znaaja - uradno preieno besedilo /ZDIJZ-UPB2/ (Uradni list RS, t. 51/2006)

83

Uvod v javno upravo in drugod po svetu dejansko govorimo ele konec 90. let prejnjega stoletja. V zadnjem desetletju je postala ena izmed najbolj popularnih temeljnih lovekovih pravic, ki jo e sedaj priznava ve kot 50 drav po svetu, e dodatnih 30 drav pa trenutno sprejema nove zakone na tem podroju. Mednarodna priporoila svetujejo, naj se pravica dostopa do informacij javnega znaaja kot temeljna pravica zapie e v ustavi, ker ji to zagotavlja vejo trajnost in stabilnost in tudi simbolni ravni povzdigne njen pomen v drubi. Med temi dravami je tudi Slovenija, ki je pravico dostopa do informacij javnega znaaja vkljuila v besedilo Ustave RS. Drugi odstavek 39. lena ustave RS tako doloa: 'Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega znaaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih doloa zakon. 3 Pravna ureditev dostopa do informacij javnega znaaja

Zakon, ki je navedeno ustavno dolobo celostno implementiral, je Zakon o dostopu do informacij javnega znaaja - uradno preieno besedilo /ZDIJZ-UPB2/ (Uradni list RS, t. 51/2006 36, za obravnavano podroje pa je pomemben tudi Zakon o informacijskem pooblaencu (ZinfP), Uradni list Republike Slovenije, t. 113/05. Zakon o dostopu do informacij javnega znaaja ureja postopek, ki vsakomur omogoa prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega znaaja. Gre za informacije, s katerimi razpolagajo (govorimo o zavezancih za posredovanje informacij): dravni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih slub. Namen zakona pa je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogoiti uresnievanje pravice fizinih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega znaaja. 3.1 Informacija javnega znaaja

Informacija javnega znaaja je informacija, ki izvira z delovnega podroja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugimi organi ali pridobil od drugih oseb. Pomembno je, da zakon izhaja iz naela prostega dostopa, saj opredeljuje, da je informacija javnega znaaja prosto dostopna pravnim in fizinim osebam, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega znaaja tako, da jo pridobijo na vpogled ali da pridobijo njen prepis, fotokopijo ali njen elektronski zapis. Informacije javnega znaaja posreduje ena ali ve uradnih oseb organa, ki jih doloi predstojnik.
36

Pliani, Senko et al. Komentar zakona o dostopu do informacij javnega znaaja s pravom EU in primerjalnopravno prakso. Ljubljana: Intitut za javno upravo, 2005, stran 45 - 46.

84

Moderni principi delovanja javne uprave Organ mora v im veji meri zagotavljati informacije javnega znaaja v elektronski obliki, vendar ni dolan za potrebe uporabe informacij javnega znaaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvleke iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem doloenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb. Ob pozitivni opredelitvi pojma informacije javnega znaaja zakon tako vsebuje tudi negativno opredelitev, ko doloa, katere informacije niso informacije javnega znaaja in v katerih primerih se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Izjeme od naela prostega dostopa do informacij javnega znaaja so v zakonu taksativno natete 37 - to je predvsem takrat, e gre (v skladu z zakonom) za tajne podatke; podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost; osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kritev zakonsko opredeljenega varstva osebnih podatkov; podatke, katerih razkritje bi pomenilo kritev zaupnosti davnega postopka; podatke iz dokumentov, ki so v postopku izdelave in e predmet posvetovanja, njegovo razkritje pa bi povzroilo napano razumevanje njegove vsebine Ne glede na navedeno se dostop do zahtevane informacije dovoli, e gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslubenca (z nekaterimi izjemami, doloenimi v zakonu), in e gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi in druge podatke, e tako doloa zakonodaja o varstvu okolja. Posebej pa je treba opozoriti, da Zakon o dostopu do informacij javnega znaaja predvideva monost, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, e je javni interes glede razkritja moneji od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. 38
37

Po dolobah prvega odstavka 6. lena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, e se zahteva nanaa na: 1. podatek, ki je na podlagi zakona (sedaj je trenutno Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, t. 135/03), ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen; 2. podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske drube; 3. osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kritev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov; 4. podatek, katerega razkritje bi pomenilo kritev zaupnosti individualnih podatkov o poroevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost dravne statistike; 5. podatek, katerega razkritje bi pomenilo kritev zaupnosti davnega postopka ali davne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davni postopek; 6. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrki in bi njegovo razkritje kodovalo njegovi izvedbi; 7. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje kodovalo njegovi izvedbi; 8. podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje kodovalo njegovi izvedbi; 9. podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je e predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzroilo napano razumevanje njegove vsebine; 10. podatek o naravni oziroma kulturni vrednoti, ki v skladu z zakonom, ki ureja ohranjanje naravne ali kulturne dediine, ni dostopen javnosti zaradi varovanja naravne oziroma kulturne vrednote; 11. podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzroilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. 38 To pa ne velja, e gre: za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, oznaeni z najvijima dvema stopnjama tajnosti; za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje drave

85

Uvod v javno upravo 3.2 Katalog informacij javnega znaaja

Vsak organ je dolan redno vzdrevati in na primeren nain javno objavljati (uradno glasilo organa, svetovni splet ipd.) ter dati na vpogled prosilcu po vsebinskih sklopih urejen katalog informacij javnega znaaja, s katerim razpolaga. Vsak organ je dolan v svetovni splet posredovati naslednje informacije javnega znaaja, do katerih mora omogoiti brezplani dostop: preiena besedila predpisov, ki se nanaajo na delovno podroje organa, povezana z dravnim registrom predpisov na spletu; programe, strategije, stalia, mnenja in navodila, ki so splonega pomena ali so pomembna za poslovanje organa s fizinimi in pravnimi osebami oziroma za odloanje o njihovih pravicah ali obveznostih, tudije in druge podobne dokumente, ki se nanaajo na delovno podroje organa; predloge predpisov, programov, strategij in drugih podobnih dokumentov, ki se nanaajo na delovno podroje organa; vse objave in razpisno dokumentacijo v skladu s predpisi, ki urejajo javna naroila; informacije o svoji dejavnosti ter upravnih, sodnih in drugih storitvah; vse informacije javnega znaaja, ki so jih prosilci zahtevali najmanj trikrat; druge informacije javnega znaaja. Nain priprave kataloga informacij javnega znaaja je podrobneje predpisala Vlada Republike Slovenije z Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega znaaja (Uradni list RS, t. 76/2005). 3.3 Postopek pridobitve informacije javnega znaaja

Prosilec zahteva dostop do informacije javnega znaaja z ustno (neformalno) in s pisno zahtevo za dostop do informacije javnega znaaja. Pri tem pa je pomembno, da ima pravno varstvo le prosilec, ki vloi pisno zahtevo za dostop do informacije javnega znaaja. e prosilec zahteva dostop do informacije javnega znaaja z neformalno zahtevo, je organ dolan prosilcu omogoiti dostop do informacij javnega znaaja, razen, e gre za podatke (izjeme, doloene v zakonu), ko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. e pa organ zahtevi ugodi, prosilcu nemudoma omogoi seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled, ali tako, da mu zagotovi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis oziroma mu omogoi ponovno uporabo. e prosilec zahteva, da se mu da informacija na vpogled, je organ dolan omogoiti prosilcu vpogled tako, da ima prosilec dovolj asa, da se seznani z njeno vsebino. V praksi dajejo dravljani in organizacije vrsto ustnih zahtev za dostop do informacij javnega znaaja, in to na nain, da se stranki neposredno ustno pove zahtevana informacija oziroma se ji odgovor posreduje po telefonu ali po elektronski poti (ustni
ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov; za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje drave; za podatke, katerih razkritje bi pomenilo kritev zaupnosti individualnih podatkov skladno z zakonom, ki ureja dravno statistiko; za podatke, katerih razkritje bi pomenilo kritev zaupnosti davnega postopka ali davne tajnosti.

86

Moderni principi delovanja javne uprave zahtevi se pogosto ugodi tudi tako, da se zagotovi fotokopija kake listine, predpisa, elektronski zapis oziroma izpis ali pa d zahtevano gradivo na vpogled). V primeru pisne zahteve pa vsebuje zakon ve procesnih dolob, po katerih mora uradna oseba postopati. Za pisno zahtevo (lahko se izroi naravnost organu, polje po poti, telefaksu ali elektronskem mediju, lahko pa se poda tudi ustno na zapisnik) je opredeljeno, da mora vsebovati: navedbo organa, kateremu se poilja; osebno ime, firmo ali ime pravne osebe; navedbo o morebitnem zastopniku ali pooblaencu ter naslov prosilca oziroma njegovega zastopnika ali pooblaenca. Ob tem mora prosilec v zahtevi opredeliti informacijo, s katero se eli seznaniti, ter na kaken nain se eli seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve ali izrecno oznaiti, da gre za dostop do informacije javnega znaaja (slednje ugotovi organ iz narave zahteve). Postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega znaaja ali ponovno uporabo v organu vodi in v njem odloa predstojnik ali pooblaena uradna oseba v skladu z dolobami zakona, ki ureja sploni upravni postopek. 39 Zahteve prosilcev so najvekrat razumljive in vsebujejo vse potrebne sestavine, pa tudi vsebine zahtev so takne, da se jim praviloma ugodi. V primeru ugoditve zahtevi prosilca organ prosilcu nemudoma omogoi seznanitev z vsebino zahtevane informacije, in to tako, da mu jo da na vpogled ali tako, da mu zagotovi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. V takem primeru zakon ne zahteva izdaje odlobe, temve doloa, da se o tem napravi uradni zaznamek. V vsebinskem smislu uradna oseba v uradnem zaznamku navede, kako je ugodila zahtevi (na primer, da je prosilcu pisno sporoila informacijo; da je bilo na primer gradivo izroeno osebno prosilcu; da je bil sporoen spletni naslov, kjer se gradivo nahaja ipd.). Pomembno je opozoriti, da je organ dolan odloiti o zahtevi prosilca nemudoma, najkasneje pa v roku 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve. 40 e organ zahtevo za dostop do informacije javnega znaaja v celoti ali delno zavrne, o tem izda pisno odlobo (ta mora obvezno vsebovati obrazloitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena, ter pouk o pravnem sredstvu kar je sicer izhaja tudi e iz Zakona o splonem upravnem postopku). Za zavrnitev zahteve prosilca za dostop
e se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujo javni interes za razkritje ali e predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to dolobo, o zadevi na predlog predstojnika odloi: vlada, e je zavezan organ dravne uprave, dravnega toilstva ali dravnega pravobranilstva, oseba javnega prava, katere ustanovitelj je drava, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne slube na dravni ravni; vrhovno sodie, e je zavezano sodie; svet samoupravne lokalne skupnosti, e je zavezan organ samoupravne lokalne skupnosti, oseba javnega prava, katere ustanovitelj je samoupravna lokalna skupnost, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne slube na ravni samoupravne lokalne skupnosti; organ sam, e ne gre za prej navedene primere. 40 Zakon obravnava tudi primer, e prosilec meni, da posredovana informacija ni informacija, ki jo je navedel v zahtevi. e poda zahtevo, da se mu omogoi seznanitev z informacijo javnega znaaja, ki jo je navedel v zahtevi, mora organ o tej zahtevi odloiti nemudoma, najkasneje pa v roku 3 delovnih dni. Rok 20 delovnih dni se lahko v primeru, da organ potrebuje ve asa za posredovanje zahtevane informacije javnega znaaja (zaradi izloitve podatkov ali zaradi obsenosti zahtevanega dokumenta), podalja za najve 30 delovnih dni. O podaljanju roka, vkljuno z obrazloitvijo razloga za podaljanje, je organ dolan odloiti s sklepom, ki ga vroi prosilcu. Sklep je organ dolan sprejeti najkasneje v roku 15 delovnih dni po prejemu zahteve. V primeru, ko se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujo javni interes za razkritje informacije, mora zavezani organ predloiti predlog odloitve pristojnemu organu v roku 15 delovnih dni od prejema zahteve, pristojni organ pa mora odloiti o zahtevi v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odloitve.
39

87

Uvod v javno upravo do informacije javnega znaaja mora obstajati zakonsko predvideni razlog, to je, da pomeni zahtevani podatek oziroma dokument izjemo po dolobah (6. lena) zakona. 3.4 Pritoba na informacijskega pooblaenca in sodno varstvo

Zoper odlobo, s katero je organ zahtevo za dostop do informacije javnega znaaja zavrnil, ter zoper sklep, s katerim je organ zahtevo zavrgel, ima prosilec pravico do pritobe, o kateri odloa informacijski pooblaenec (sam postopek se izvaja po dolobah ZUP). Prosilec ima pravico do pritobe tudi v primeru, e meni, da informacija, s katero se je seznanil, ni informacija javnega znaaja, ki jo je navedel v zahtevi, ali e ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval (v skladu z ZUP pa tudi v primeru, e organ ne odloi v predpisanem roku 20 delovnih dni). Zoper odlobo informacijskega pooblaenca je mogoe zaeti upravni spor. Informacijski pooblaenec je v Zakonu o informacijskem pooblaencu (Uradni list RS, t. 113/05) opredeljen kot samostojen in neodvisen dravni organ, ki ga imenuje Dravni zbor Republike Slovenije na predlog predsednika Republike Slovenije za dobo petih let (ista oseba je lahko e enkrat ponovno imenovana). Po dolobah 2. lena citiranega zakona je informacijski pooblaenec pristojen za: odloanje o pritobi zoper odlobo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugae kril pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega znaaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega znaaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov; inpekcijski nadzor nad izvajanjem zakona in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov oziroma iznos osebnih podatkov iz Republike Slovenije, ter opravljanje drugih nalog, ki jih doloajo ti predpisi; odloanje o pritobi posameznika, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika glede pravice posameznika do seznanitve z zahtevanimi podatki, do izpisov, seznamov, vpogledov, potrdil, informacij, pojasnil, prepisovanja ali kopiranja po dolobah zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg tega je (v 2. lenu citiranega zakona) informacijski pooblaenec opredeljen tudi kot prekrkovni organ, pristojen za nadzor nad Zakonom o informacijskem pooblaencu in zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Tako so v uradu informacijskega pooblaenca zaposleni tudi dravni nadzorniki(ce)za varstvo osebnih podatkov. Informacijski pooblaenec tako torej zdruuje oziroma opravlja naloge in pristojnosti na podroju informacij javnega znaaja in na podroju varstva osebnih podatkov.

88

Moderni principi delovanja javne uprave 3.5 Stroki posredovanja informacij

Vpogled v zahtevano informacijo javnega znaaja je brezplaen, za posredovanje predpisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije pa lahko organ prosilcu zarauna materialne stroke. Okvirni strokovnik ter podrobneja merila in pogoje za doloanje cen predpie vlada. Vsak organ pa mora strokovnih objaviti v svojem katalogu informacij javnega znaaja ter jih dati na vpogled vsakemu prosilcu. Dolnosti organov po Zakonu o dostopu do informacij javnega znaaja morajo imeti Katalog informacij javnega znaaja morajo posredovati informacije v svetovni splet

morajo omogoiti prosilcem (najkasneje v roku 20 delovnih dni) na njihovo zahtevo dostop do informacije javnega znaaja ustna (neformalna) zahteva pisna zahteva e organ zahtevek zavrne, izda pisno odlobo o pritobi zoper odlobo odloa informacijski pooblaenec

e organ zahtevku ugodi, sestavi uradni zazanamek

89

Drugi del

POZITIVNOPRAVNA UREDITEV JAVNE UPRAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI V okviru pozitivnopravne ureditve javne uprave v Sloveniji bo podan predvsem pregled vsebine zakonov, ki predstavljajo temeljno pravno osnovo in okvir za delovanje organov in organizacij v okviru dravne uprave, lokalne samouprave in javnih slub. Pri tem bo podan predvsem prikaz strukture in funkcij posameznih organov in organizacij, ki delujejo na navedenih podrojih. Tako bodo obravnavani predvsem: Zakon o Vladi Republike Slovenije, Zakon o dravni upravi, Zakon o inpekcijskem nadzoru, Zakon o javnih uslubencih, Zakon o sistemu pla v javnem sektorju (s podroja dravne uprave); Zakon o lokalni samoupravi, Zakon o lokalnih volitvah, Zakon o financiranju obin (s podroja lokalne samouprave); Zakon o gospodarskih javnih slubah, Zakon o zavodih (s podroja javnih slub). Dodajmo, da (v okviru tudijskega programa na Pravni fakulteti v Mariboru) materijo upravnega procesnega prava (predvsem Zakon o splonem upravnem postopku in Zakon o upravnem sporu), virov upravnega prava, nadzora nad delovanjem uprave, odgovornosti drave za kodo, nekaterih drugih teoretinopravnih izhodi in nael za delovanje organov javne uprave idr., obravnavamo v okviru predmeta upravno pravo. Sicer pa se v okviru vaj pri obeh 'javnopravnih' predmetih (predmetu javna uprava in predmetu upravno pravo) sreamo z vrsto podronih zakonov in podzakonskih predpisov, predvsem pa s konkretnimi problemi in primeri, ki se pojavljajo na obravnavanih podrojih.

Vlada

I. VLADA

Splono o izvrilni veji oblasti - vladi in dravni upravi

Izhajajo iz delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno, naa ustava ni podala definicije vlade in tudi ne uprave, temve je v njihovi opredelitvi izhajala predvsem iz formalno-organizacijskih elementov. Je pa ustava, eprav je glede sestave in delovanja vlade, tevila, pristojnosti in organizacije ministrstev predpisala, da se ta vpraanja urejajo z zakonom (drugi odstavek 114. lena ustave), v istem lenu opredelila poloaj in pooblastila predsednika vlade, tako da "skrbi za enotnost politine in upravne usmeritve vlade", iz esar je izlo zakonsko besedilo, da je vlada Republike Slovenije "organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave Republike Slovenije" (kot je doloeno v Zakonu o vladi Republike Slovenije - uradno preieno besedilo /ZVRSUPB1/ (Uradni list RS, t. 24/2005). Vlada je samostojna pri opravljanju svojih funkcij v okviru ustave in zakonov, dravnega prorauna ter naelnih usmeritev dravnega zbora. Poseben pomen izvrilne veje oblasti (vlade in dravne uprave) izhaja iz dejstva, da leta neposredno opravlja oblastne in druge funkcije v okviru uresnievanje javnega interesa - tako se dravljani glede na sodoben nain ivljenja pravzaprav vsakodnevno (pri razreevanju konkretnih zadev) sreujemo z izvrilno vejo oblasti. Dodajmo, da tudi pri upravi ustava napotuje na to, da se vpraanja organizacije uprave, njene pristojnosti in nain imenovanja funkcionarjev v upravi urejajo z zakonom. Ta zakon je Zakon o dravni upravi - uradno preieno besedilo /ZDU-1-UPB4/ (Uradni list RS, t. 113/2005), ki je opredelil upravo kot del izvrilne oblasti v Republiki Sloveniji, ki izvruje upravne naloge. Opozoriti je potrebno, da se v vsakodnevnem jeziku pojem izvrilne funkcije in pojem upravne funkcije pogosto uporabljata kot sinonima. Ko govorimo o izvrilni oblasti, tako mislimo hkrati na vlado in njeno dejavnost in na upravne organe (ministrstva in druge upravne organe). Kot skupen izraz za vlado in upravne organe (predvsem ministrstva) pa vekrat uporabljamo tudi termin dravna uprava. V ustavi je uporabljen termin uprava za oznaitev upravnega dela izvrilne oblasti. Glede na to, da se obravnava uprava kot del dejavnosti dravne oblasti oziroma natanneje kot del izvrilne oblasti, ki opravlja upravne naloge iz dravne pristojnosti, bi bilo ustrezneje govoriti o dravni upravi.

93

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Tako torej v okviru izvrilne oblasti obravnavamo vladni in upravni del izvrilne oblasti, in sicer: vlado kot vrh izvrilne oblasti in kot organ, ki v okviru ustavnih pooblastil in aktov, ki jih je sprejel dravni zbor (predvsem zakonov in prorauna), samostojno doloa in izvaja politiko drave in upravo, ki na izvedbeni ravni neposredno skrbi, da se sprejete odloitve (tako dravnega zbora kot vlade) uresniujejo v vsakodnevnem drubenem ivljenju. Po ustavni dolobi (121. len) naloge uprave opravljajo neposredno ministrstva. Z zakonom pa lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij dravne uprave. Izmed ustavnih dolob, ki se nanaajo na podroje uprave, je potrebno opozoriti tudi na ustavno dolobo, ki opredeljuje zaposlitev v upravnih slubah. Tako je v 122. lenu Ustave RS doloeno: Zaposlitev v upravnih slubah je mogoa samo na temelju javnega nateaja, razen v primerih, ki jih doloa zakon. V Zakonu o vladi je doloeno, da je vlada odgovorna dravnemu zboru za politiko drave, ki jo vodi, in za razmere na vseh podrojih iz pristojnosti drave; odgovorna je tudi za izvajanje zakonov in drugih predpisov dravnega zbora ter za celotno delovanje dravne uprave. Za vlado so skupno odgovorni vsi njeni lani, za delo posameznega ministrstva pa pristojni minister. K vsemu navedenemu kae dodati, da je vlada pravzaprav najpomembneji politien organ v strukturi dravne oblasti. To predvsem zato, ker so izhodia za njeno oblikovanje in sestavo politino pogojena, saj temeljijo na moi posameznih politinih strank, oziroma toneje na moi, ki jo posameznim politinim strankam in poslancem podelijo dravljani, volivci na volitvah. Vlada ne more nastati (in tudi ne delovati), e je ne podpre oziroma e nima za sabo parlamentarne veine. Celo, ko gre za tkim. manjinsko (tehnino, ekspertno) vlado, mora le-ta imeti vsaj minimalno podporo za delovanje, ker nima "stalne" veinske podpore v parlamentu, je po navadi taka vlada le prehodnega znaaja. Glede na to, da imamo v nai ustavni ureditvi uveljavljen proporcionalni sistem volitev poslancev dravnega zbora, in glede na dejstvo, da nobena stranka na volitvah ne dosee zadostnega tevila poslanskih sedeev, da bi lahko sama oblikovala vlado, je oblikovanje vlade "obsojeno" na koalicijsko povezovanje in sodelovanje politinih strank. Do tega povezovanja pride po vsakokratnih volitvah (lahko pa tudi med samim mandatom), opredeljeno pa je v tkim. koalicijski pogodbi oziroma sporazumu med politinimi strankami (toneje vrhovi oziroma vodstvi politinih strank), ki se v koalicijo poveejo. Osnova pri tem povezovanju naj bi bila programska sorodnost med politinimi strankami, v ozkem formalnem smislu pa doseganje zadostnega tevila poslancev (najmanj 46), ki podprejo oblikovanje in delovanje neke vlade. e se ozremo na ureditev in poloaj izvrilne veje oblasti v drugih dravah, lahko najbolj splono ugotovimo, da glede na dravne organe, ki so nosilci izvrilne oblasti, in glede na to, kaken je njihov poloaj v sistemu oblasti, loimo predvsem:

94

Vlada

predsedniki sistem, v katerem ima predsednik kot vrh 41 izvrilne veje oblasti zelo samostojen in od parlamenta neodvisen poloaj (tudi zato, ker ga praviloma volijo ljudje neposredno), in parlamentarni sistem, v katerem je vlada kot najpomembneji organ izvrilne oblasti v pomembni meri odvisna od parlamenta. Za predsedniki sistem je tudi znailno, da opravlja izvrilno funkcijo en sam organ, to je predsednik drave, v parlamentarnem sistemu pa obstajata dva organa 42 - poleg vlade (ta je politino odgovorna parlamentu) e ef oziroma predsednik drave ali monarh, pri emer v sodobnih ureditvah velja, da je vladanje (izvrilna oblast) v rokah vlade, ef drave pa ima predvsem reprezentativen in simbolen poloaj in naloge predstavljanja drave (predstavlja enotnost drave navznoter in navzven). Dodati je treba, da v parlamentarnem sistemu obstajajo razline ureditve glede zagotovitve ustrezne samostojnosti in stabilnosti vlade v razmerju do parlamenta - kot na primer s sistemom konstruktivne nezaupnice (kot to velja v Nemiji in pri nas, ko se vladi izree nezaupnica le tako, da se izvoli novi mandatar oziroma nova vlada), ali pa z meanim (npr. francoskim) sistemom parlamentarno-predsednikega sistema. Zelo razlino pa so v posameznih parlamentarnih sistemih urejena vpraanja "postavitve" (imenovanja, izvolitve) efa vlade in ministrov 43. 2 O pomenu naela delitve oblasti

Naelo delitve oblasti je temeljnega pomena in osrednja ustavna doloba o graditvi dravne organizacije in s tem tudi delitve pristojnosti. Ustava doloa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in da dravljanke in dravljani izvrujejo oblast neposredno in z volitvami po naelu delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno. 44 Tako predpisana delitev oblasti zagotavlja in zahteva, da se pri izpeljavi organizacije oblasti (dravne ureditve) vgradijo mehanizmi zavor in ravnoteij ("check and balancies"), to je tisti mehanizmi, ki omogoajo in narekujejo medsebojni nadzor in omejevanje med navedenimi tremi vejami dravne oblasti. Naelo delitve oblasti je torej, enako kot v drugih demokratinih dravah, tudi pri nas eno temeljnih nael ureditve in delovanja oblasti v dravi. Dravna oblast se izvruje preko razlinih oblastnih funkcij drave (pri emer s funkcijo razumemo skupek istovrstnih oblastnih dejavnosti drave, od katerih ima vsaka svoje znailnosti, opravljajo pa jo razlini organi ).
Ko je predsednik pravzaprav vodja celotne izvrilne veje oblasti in dravne uprave. Zato je v teoriji mogoe zaslediti navedbe o dualistinem ali bicefalnem sistemu, ko torej izvrilno funkcijo opravljata dva organa. 43 Tako lahko npr. ef drave - to je predsednik republike ali monarh - imenuje efa vlade (in ministre), vendar pa mora vlada nato dobiti zaupnico v parlamentu, lahko pa nastopa le v vlogi, ko parlamentu predlaga mandatarja za sestavo vlade. 44 Naloge ustavnega naela delitve oblasti so zlasti (kot navaja Lovro turm v delu Omejitev oblasti): da varuje in zagotavlja osebno svobodo posameznika, da preprei koncentracijo in monopol oblasti, da vzpostavi nadzor nad oblastjo in s tem preprei njeno samovoljo, zlorabo oblasti in brezpravje, da smiselno razporedi dravne naloge in pristojnosti, da vzpostavi vzajemno kontrolo nosilcev oblasti, kakor tudi, da vzdruje ravnoteje in enakomerno porazdeljeno mo med posameznimi vejami oblasti in med njihovimi nosilci.
42 41

95

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji e se ozremo nekoliko nazaj, ugotovimo, da je naelo delitve oblasti povezano z imenom francoskega pravnika in filozofa XVIII. stoletja Montesquieuja, ki je njegov filozofsko-politini nosilec in utemeljitelj (eprav je to naelo e prej oblikoval angleki filozof John Locke). Po Montesquieuju je najbolj nevarno, da bi bila vsa najvija oblast skoncentrirana v eni osebi oziroma organu. Kot navaja, bi bilo vse izgubljeno, e bi isti lovek, isti organ plemiev ali ljudstva opravljal tri oblasti: 1) ustvarjanje in izdajanje zakonov, 2) izvrevanje sprejetih odredb 3) ter sojenje zloincev in odloanje v sporih med posamezniki. Ko isti lovek ali telo zdrui v svojih rokah zakonodajno in upravno oblast, je svobodo nemogoe zagotoviti, kajti v pravu nihe ne more biti omejen s svojo lastno voljo, pa pa s tujo. Pomembno izhodie tega naela je tako v tem, da se ena oblast zoperstavlja drugi, da ena oblast zaustavlja drugo, da je vsaka izmed treh oblasti (zakonodajna, izvrna in sodna) neke vrste vzvod in protiute. Ali povedano drugae da se oblast ne bi mogla izkoriati, je potrebno, da glede na razporeditev nalog oblast zaustavlja oblast zato je treba oblast loevati (ena veja oblasti brzda drugo, vse pa so v potrebnem ravnoteju). Gre torej za instrumentarij, ki naj preprei splono lovekovo nagnjenje k zlouporabi oblasti. Bistvo naela delitve oblasti je v tem, da morajo dobiti dravne pravne funkcije zakonodajna, izvrilna (upravna) in sodna vsaka posebnega nosilca (izvajalca, izvrevalca), ki bo samostojen in neodvisen. Ti dravni organi, od katerih vsak opravlja drugo dravno pravno funkcijo, ne smejo imeti neposredne vloge pri izvajanju funkcij drugega, v nobenem primeru pa ne smejo opravljati funkcij drugega. Gre torej za razdelitev pravnih funkcij drave oziroma razdelitev dravne dejavnosti na razne med seboj loene in samostojne organe. Gre za razpodelitev funkcij in uresnievanja dravne oblasti na posamezne elemente, in to tako, da je vsak element loen od drugega in v okviru svojih funkcij oziroma nalog enakopraven z drugim. Zgodovinsko gledano je naelo delitve oblasti odigralo svojo vlogo kot sredstvo kompromisa fevdalne aristokracije z monarhom na elu in mlade e ne dovolj mone buroazije v asu, ko je bila prva oslabljena, druga pa e ne dovolj mona, da sama prevzame oblast v svoje roke 45. Naelo delitve oblasti je posebej po francoski revoluciji (prej pa npr. v ZDA 1787) navdihnilo tvorce ustav, ki so upotevali kriterij, izpostavljen v znameniti Deklaraciji o pravicah loveka in dravljana iz 1789, po katerem druba, v kateri ni uveljavljeno naelo delitve oblasti, nima ustave. Naelo delitve oblasti je kot formula v pravnotehninem smislu uresniena v mnogih ustavah. Pri tem pomeni to naelo tako organizacijo dravne oblasti, pri kateri je opravljena delitev dravnih pravnih funkcij na razne nosilce in izvrevalce (organe) tako, da nosilec ene funkcije ni istoasno glavni nosilec neke druge funkcije kjer ima vsak organ svoj poloaj in vlogo, ki jo druga dva priznavata, v tem okviru pa priznavata tudi akte drugega organa. Razline dravne funkcije oblasti so torej razdeljene med razline nosilce, med katerimi se ustvarja svojevrstno ravnoteje v okviru medsebojnega omejevanja in nadziranja. Posebej pa je v tem razmerju pomembno, da obstaja pravna premo zakonodajnega (predstavnikega) organa, ki je demokratino izvoljen, saj njegovi akti pomenijo akte najvije pravne veljave v dravi.
45

Prva utemeljitev te ideje izhaja od Johna Locka (iz del Dve razpravi o vladi Two Treaties on Government, 1690), kasneje pa jo je v XVIII. stoletju razdelal in utemeljil Charles Montesquieu (v delu O duhu zakonov De l'esprit des lois, 1748).

96

Vlada

Iz naela delitve oblasti izhaja tradicionalna delitev dravnih organov na zakonodajne, sodne in izvrilne. Dravna oblast se torej izraa v navedenih treh osnovnih oblikah, njihov pravni izraz pa so tri vrste aktov, ki jih izdajajo ti organi. Zakonodajni organi (parlamenti) izdajajo abstraktne splone pravne akte v obliki zakonov. Sodni organi (sodia) izdajajo sodbe kot konkretne in posamine odloitve oziroma zapovedi o tem, kaj je v konkretnih primerih v skladu z zakonom. Izvrilno-upravni organi (vlada in ministrstva) pa za izvrevanje zakonov izdajajo podzakonske izvrilne predpise, materialne akte oziroma dejanja ter odlobe kot konkretne in posamine akte, s katerimi se ustanavljajo, spreminjajo, ugotavljajo ali ukinjajo posamezne pravice in obveznosti ter opravljajo materialna dejanja. Kot posebna vrsta delitve oblasti se v teoriji navaja e vertikalna delitev oblasti, ki pride do izraza v federalno urejenih dravah. V unitarnih dravah, kot je naa, pa pride to naelo do izraza skozi ustavnopravni poloaj lokalne samouprave kot specifine oblike vertikalne delitve oblasti (pri tem se kot osnovne zahteve za samostojen poloaj samoupravnih lokalnih skupnosti navajajo: doloeno ozemlje, na katerem so oblikovane; z zakonom doloen poloaj in osnovne pravice in obveznosti (z zakonom zagotovljene pristojnosti); samostojne volitve svojih organov; lastnost osebe javnega prava; lastno premoenje in zagotovljeni finanni viri. Lahko dodamo, da v irem smislu to naelo vkljuuje tudi naelo samostojnosti vsake od navedenih vej oblasti, seveda v okviru njihovega z ustavo opredeljenega poloaja. Tako je v zvezi z izvrilno vejo oblasti (v 110. lenu nae ustave) doloeno, da so vlada in posamezni ministri v okviru svojih pristojnosti samostojni in odgovorni dravnemu zboru. Za upravne organe pa je v ustavi predpisano (v drugem in tretjem odstavku 120. lena), da opravljajo svoje delo samostojno in na podlagi ustave in zakonov, zoper njihove odloitve in dejanja pa je zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov dravljanov in organizacij. 3 Splono o naelih decentralizacije in dekoncentracije izvajanja nalog javne uprave

e so npr. specifini pogoji politine organizacije najvejega tevila starih grkih polisov omogoali, da se je organizacija drave-polisa izrazila s sistemom organov na enotnem nivoju - to je na nivoju celotnega polisa, pa razvoj drav, ki obsegajo velika ozemlja in imajo milijone prebivalcev, tako obliko politine organizacije drave onemogoa. Zato v modernih dravah, poleg centralnih dravnih organov oziroma tistih, ki svoje naloge (zakonodajne, izvrilne, sodne) opravljajo za ozemlje celotne drave, obstajajo tudi drugi organi (necentralni), ki so pristojni za opravljanje zadev s svojega delovnega podroja samo na ojem dravnem teritoriju. Pri tem v modernih dravah izhajajo iz ugotovitve, da obstajajo nekateri sploni in skupni interesi vseh dravljanov (sploni dravni interesi), da pa obstajajo tudi oji, posebni interesi, ki so za posamezne skupine prebivalcev na razlinih obmojih drave razlini (lokalni interesi). Glede na to, da centralna oblast ne more zadovoljivo ugotoviti in spoznati vseh raznolikih interesov in potreb prebivalcev v dravi, e manj pa jih vsaj v glavnem zadovoljiti, prepua, da prebivalci v posameznih krajih, mestih oziroma podrojih sami skrbijo za njihove posebne - lokalne interese. V tem je pravzaprav bistvo ideje decentralizacije.

97

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Ko govorimo o centralizaciji in decentralizaciji, je pri tem mogoih ve pristopov (gre za pojme, katerih vsebino je potrebno vedno obravnavati v zvezi z drubeno stvarnostjo), v realnem ivljenju pa je med obema monih cela vrsta kombinacij, tako da ni istih modelov, kot bi to bilo mogoe razumeti v teoretinem podajanju, ko se poskuajo konstruirati posamezne vrste oziroma modeli centralizacije in decentralizacije. Praktino organizirati javno upravo, predvsem dravno upravo in lokalno samoupravo, pravzaprav pomeni najti pravo kombinacijo med idejo upravne centralizacije in decentralizacije. Vzpostavitev doloenega ravnoteja pri tem je danes eno najpomembnejih vpraanj delovanja in organizacije vsake drave. Na splono lahko ugotovimo, da je v sodobni dravi na doloenih podrojih njenega delovanja nujen centralizem (npr. nemoteno ivljenje in povezanost vseh delov drube pogojuje tudi visoko stopnjo poenotenosti, usklajenosti v organizaciji vseh oblik aktivnosti moderne drube; vsak sistem, torej tudi drava, zahteva za zagotovitev svojega obstoja doloeno osredotoenje, povezanost in koordiniranje javnih nalog...), po drugi strani pa je na nekaterih podrojih nemoteno in normalno izvrevanje nalog mogoe samo v okviru organizacijskega naela, ki ga imenujemo decentralizacija. V najirem smislu z decentralizacijo oznaujemo vsako slabljenje neposrednega vpliva doloenega centra nekega organiziranega sistema na dele tega sistema. Tako je pri teritorialni decentralizaciji teritorialna enota, na katero se prenesejo naloge, v doloenem smislu in obsegu podvrena vplivu, ki izhaja iz te enote, torej razlinem od centralne dravne uprave (obina ima svoje samostojno izvoljene organe - obinski svet, upana). Lahko reemo, da obstaja decentralizacija takrat, ko ima neki necentralni organ pravico, da v okviru ustave in zakonov posamezne odloitve sprejema samostojno. Decentralizacija ima tako v navedenem smislu predvsem politien prizvok oziroma se nam kae kot problem politine narave. Po drugi strani pa je mogoe na vpraanje centralizacije in decentralizacije gledati tudi s stalia, da gre pri obeh predvsem za organizacijsko naelo glede nainov odloanja o nalogah, izvrevanja nalog in nadzora nad njihovim izvrevanjem in da o vpraanjih centralizma in decentralizacije ne gre a priori govoriti v politinem smislu. e izhajamo iz upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, bi tako lahko rekli, da s pojmom centralizma razumemo osredotoenje opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oziroma v popolni odvisnosti od centra po neposrednih direktivah in pod kontrolo centralnih - najvijih organov uprave. O upravni centralizaciji (ali tkim. togem centralizmu) bi lahko v najisteji in najstroji obliki govorili le v primeru, e bi za celotno dravo obstajal samo en edini dravni urad, v katerem bi bila skoncentrirana vsa javna uprava. To v praksi ni mogoe - zato se v vsaki sodobni dravi v veji ali manji meri pojavlja ideja decentralizacije. Decentralizacija pa je v okviru uprave oziroma javne uprave mogoa na dva naina, to je kot: 1. administrativna decentralizacija in kot 2. decentralizacija po (s pomojo) samoupravah oziroma samoupravnih lokalnih enotah (za slednjo lahko reemo, da je prava decentralizacija oziroma decentralizacija v ojem smislu). Predvsem v Franciji, ki velja za centralistino urejeno dravo, se za administrativno decentralizacijo uporablja termin dekoncentracija, s katerim se oznaujejo dravni upravni organi na lokalnem nivoju, ki so v uradniki podrejenosti proti centralni upravi, za decentralizacijo po samoupravnih lokalnih skupnostih pa termin decentralizacija, s katerim oznaujejo naloge lokalne uprave, ki jih opravljajo lokalne skupnosti s priznano javnopravno osebnostjo, opravljajo pa jih po organih, ki so doloeni (izvoljeni) od 98

Vlada

prebivalcev ojega obmoja, na katerem se opravljajo samoupravne naloge neodvisno od centralne uprave. Dekoncentrirani organi dravne uprave so bistveno drugae in bolj podrejeni osrednji dravni oblasti, kot to velja za organe samoupravne lokalne skupnosti in njihove odloitve. Pomembno je, da ima decentralizacija dva razlina vidika: upravno-tehninega in interesnega. Cilj prvega je dosei im vejo racionalnost in uinkovitost upravljanja, medtem ko je cilj drugega vidika poveati monost uveljavljanja interesov njihovih nosilcev. Rezultat prvega pristopa je dekoncentrirano izvajanje nalog, drugega pa lokalna samouprava. e je administrativna decentralizacija (po francoski terminologiji dekoncentracija) le tehnino in organizacijsko vpraanje prenosa nalog, ki so sicer centralizirane, na obmone organizacijske enote oziroma na nije dravne organe izven centra drave, je decentralizacija po samoupravnih lokalnih skupnostih tudi (ali predvsem) politino vpraanje, saj gre za doloeno delitev upravnih nalog med centralno upravo in lokalnimi (samo)upravami, ki lahko delujejo kot samostojni upravni centri. Zato predstavlja pravo (resnino) decentralizacijo le lokalna samouprava in izvajanje zadev s podroja javne uprave v samoupravnih lokalnih skupnostih. Decentralizacija in dekoncentracija imata - tehnino gledano - skupen element: v obeh primerih gre za prenos nalog od centralnih organov na druga oja oblastva. Pri tem pa lahko reemo, da predstavlja dekoncentracija neko vmesno stopnjo in pomeni na eni strani odmik od centralizacije in na drugi strani priblianje k decentralizaciji. Tudi za dekoncentracijo je namre, kar sicer nesporno velja za decentralizacijo po samoupravah, znailna doloena distanciranost od centrale in priblievanje javne uprave prebivalstvu. Dekoncentracija je zaradi tega vekrat tudi prehodni stadij in dobra pripravljalna faza za decentralizacijo, ker je mnogo laje prenesti zadeve na samoupravne organe iz lokalnih dravnih upravnih organov kakor pa neposredno s centralnih dravnih upravnih organov. Ugotovimo lahko torej, da ne obstajajo isti modeli centralizacije in decentralizacije, temve da lahko govorimo o razlinih stopnjah oziroma o monejih in blajih oblikah centralizacije oziroma decentralizacije. Gre za proces in dinamien pojav, ki je odvisen od vrste elementov in pogojev, predvsem pa v vsaki dravi od temeljnih izhodi ureditve te drave in drube. Tako je mogoe pri decentralizaciji govoriti o nizu stopenj - od maksimalne stopnje neodvisnosti in samostojnosti do minimalnih monosti samostojnega urejanja nalog. e poenostavimo - reemo lahko, da je razlika med posameznimi vrstami (stopnjami, modeli) centralizacije in decentralizacije v tem: ali ima neka oja skupnost (enota) status pravne osebe in kakna je njena konkretna vsebina, kaken je obseg lokalnih zadev in nalog, ki jih uresniujejo lokalne skupnosti (enote), ter kako in v kaknem obsegu so zagotovljena finanna in druga sredstva, kakna kontrolna in nadzorna pooblastila imajo centralni (dravni) organi v razmerju do lokalnih, ali lokalno prebivalstvo samo odloa o izbiri (voli, imenuje) oziroma sestavi organov v lokalnih skupnostih (enotah) in kaken je vpliv centralnih organov pri tem itd.

Naloge na podroju uresnievanja javnih (splonodrubenih) zadev v vsaki dravi opravljajo organi, ki so lahko centralni (osrednji) ali necentralni (lokalni). Pri necentralnih organih (mogoe jih je poimenovati tudi lokalni, podroni ali periferni) pa 99

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji obstaja razlika med tistimi, ki so v svojem nastanku in delovanju direktno odvisni od centralnih dravnih organov, in tistimi, pri oblikovanju in delovanju katerih je odloilen vpliv lokalnega prebivalstva. Pri prvih gre za organe, ki ga v lokalni enoti oblikuje (ustanovi, postavi ...) centralna dravna oblast, tako da govorimo o organih dravne lokalne uprave oziroma o dravni lokalni upravi (lahko bi jih imenovali tudi podroni centralizirani organi). Pri drugih pa gre za organe lokalne samouprave oziroma organe v samoupravnih lokalnih skupnostih, to je organe, za oblikovanje katerih je znailno, da imajo pri tem odloilen vpliv (z volitvami) prebivalci teh skupnosti - zato govorimo o organih lokalne samouprave. Organi dravne lokalne uprave opravljajo predvsem dela neposrednega izvrevanja dravnih predpisov (izdajanje upravnih odlob, vodenje raznih razvidov in evidenc, izdajanje potrdil itd.), to je dela uradnikega znaaja - zato so tudi uradniko oblikovani. Za razliko od tega obstajajo v samoupravnih lokalnih skupnostih organi predstavnikega znaaja (obinski sveti idr.), ki jih volijo prebivalci, pa tudi obinski uradniki organi, ki skrbijo za neposredno uresnievanje in operacionalizacijo odloitev. Najvekrat ima drava v lokalnih enotah svoje lokalne dravne upravne organe za opravljanje nalog dravne uprave na lokalnem nivoju (pri tem so obmoja, za katera so oblikovani ti organi, pogosto ira, kot pa so obmoja temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti, to je obin), svoje upravne organe oziroma svojo upravo pa ima tudi vsaka samoupravna lokalna skupnost. V takih primerih govorimo o tkim. dvojnem upravnem tiru ali o dvotirnosti lokalne uprave, ker obstajata vzporedno dve vrsti oziroma dve liniji lokalnih organov. e pa obstajajo na lokalnem nivoju oziroma v lokalnih enotah samo organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki opravljajo oziroma na katere so prenesene tudi naloge dravne uprave, pa govorimo o tkim. enojnem upravnem tiru (vsa uprava je speljana na en tir - tir obinske uprave). 4 Sestava in organizacija vlade

Po ustavni dolobi (110. len ustave) vlado sestavljajo predsednik in ministri. Vlada in posamezni ministri so v okviru svojih pristojnosti samostojni in odgovorni dravnemu zboru. V skladu z ustavo sestavo in delovanje vlade, pristojnosti in organizacijo ministrstev ureja zakon 46. V vladi je poleg predsednika vlade e doloeno tevilo ministrov oziroma ministrstev (resorjev) med temi lahko reemo, da so nekatera od teh klasina in stalna ministrstva (npr. zunanje zadeve, obramba, finance, notranje zadeve), nekatera pa se na novo oblikujejo oziroma spremenijo ob vsakokratnih oblikovanjih novih koalicij v dravnem zboru in nato izvolitvah novih vlad. Zakon o vladi tudi doloa, da sta lahko v vladi najve dva ministra brez resorja ("ministra brez listnice"). Minister brez resorja pomaga predsedniku vlade pri usklajevanju dela ministrstev v okviru pooblastil, ki mu jih da predsednik vlade. Predsednik vlade pa lahko da pooblastilo za pomo pri usklajevanju dela ministrstev tudi resornemu ministru.
46 Sedaj imamo ministrstva oziroma ministre(ice) za notranje zadeve; zunanje zadeve, finance, obrambo, pravosodje, gospodarstvo, promet; kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano; okolje in prostor, kulturo, olstvo, znanost in port, zdravje; delo, druino in socialne zadeve; informacijsko drubo; minister brez resorja, odgovoren za evropske zadeve.

100

Vlada

Predsednik vlade doloi ministra, ki ga bo nadomeal v asu njegove odsotnosti ali zadranosti, pri predstavljanju vlade, pri vodenju vladnih sej in usmerjanju uprave (ne more pa ga nadomeati v pravicah, ki se nanaajo na zaupnico vladi ter na predloge za imenovanje in razreitev ministrov). Pomembno je, da predsednik vlade in ministri ne morejo hkrati opravljati funkcij v dravnih organih, sodiih, organih lokalnih skupnosti in drugih javnih funkcij niti opravljati drugih dejavnosti, ki po zakonu niso zdruljive s funkcijo lana vlade. V sedanji vladi (november 2006) so ministri(ce) za: Finance Delo, druino in socialne zadeve Gospodarstvo Promet Visoko olstvo, znanost in tehnologijo Kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Zdravje Okolje in prostor Notranje zadeve Kulturo Zunanje zadeve olstvo in port ter Pravosodje Obrambo Javno upravo najve dva brez resorja Sestavo in delovanje vlade, tevilo, pristojnosti in organizacijo ministrstev ter drugih upravnih organov doloa zakon. Predsednik vlade in ministri ne morejo hkrati opravljati funkcij v dravnih organih, sodiih, organih lokalnih skupnosti in drugih javnih funkcij niti opravljati drugih dejavnosti, ki po zakonu niso zdruljive s funkcijo lana vlade.

101

Slika:

Organigram Vlade Republike Slovenije (2006)

Vir:

http://www.vlada.si

Vlada

Volitve predsednika vlade in imenovanje ministrov ter prenehanje funkcije

Za vlado lahko reemo, da je organizirana kot organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave takrat, ko so izvoljeni predsednik vlade in imenovani ministri in ko predsednik in ministri izreejo po izvolitvi oziroma po imenovanju pred dravnim zborom prisego (besedilo prisege je enako kot za predsednika republike). PRISEGA: Prisegam, da bom spotoval(a) ustavni red, da bom ravnal(a) po svoji vesti in z vsemi svojimi momi deloval(a) za blaginjo Slovenije.

Kandidata za predsednika vlade predloi dravnemu zboru po posvetovanju z vodji poslanskih skupin predsednik republike. Predsednik republike predloi kandidata za predsednika vlade najkasneje v 30 dneh po konstituiranju dravnega zbora, volitve pa se opravijo najprej 48 ur in najkasneje 7 dni potem, ko je prejel predsednik dravnega zbora pisni predlog kandidata. Predsednika vlade voli dravni zbor z veino glasov vseh poslancev. Zakon predpisuje tajno glasovanje. Pred glasovanjem predstavi predlagani kandidat programske zasnove vlade. e kandidat ne dobi zadostnega tevila glasov, urejata ustava in zakon postopek in potrebno tevilo glasov pri ponovnih volitvah oziroma glasovanju. e kandidat ne dobi potrebne veine glasov, lahko predsednik republike po ponovnih posvetovanjih v tirinajstih dneh predloi drugega ali ponovno istega kandidata, prav tako pa lahko predlagajo kandidate tudi poslanske skupine ali najmanj deset poslancev. e je bilo v tem roku vloenih ve predlogov, se glasuje o vsakem posebej, in sicer najprej o kandidatu predsednika republike, e ta ni izvoljen, pa e o drugih kandidatih po vrstnem redu vloitve predlogov. e ni izvoljen noben kandidat, predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie nove volitve, razen e dravni zbor v osemintiridesetih urah z veino opredeljenih glasov navzoih poslancev ne sklene izvesti ponovne volitve predsednika vlade, kjer zadoa za izvolitev veina opredeljenih glasov navzoih poslancev. Na ponovnih volitvah se glasuje o posameznih kandidatih po vrstnem redu tevila glasov, dobljenih pri prejnjih glasovanjih, nato pa o novih do volitev vloenih kandidaturah, med katerimi ima prednost morebitni kandidat predsednika republike. e tudi pri teh volitvah noben kandidat ne dobi potrebne veine glasov, predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie nove volitve.

103

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji kandidata predlaga predsednik republike po posvetovanju z vodji poslanskih skupin VOLITVE PREDSEDNIKA VLADE voli ga Dravni zbor RS z veino glasov vseh poslancev (glasovanje je tajno) e kandidat ne dobi potrebne veine glasov, lahko predsednik republike po ponovnih posvetovanjih v tirinajstih dneh predloi drugega ali ponovno istega kandidata, prav tako pa lahko predlagajo kandidate tudi poslanske skupine ali najmanj deset poslancev. e je bilo v tem roku vloenih ve predlogov, se glasuje o vsakem posebej, in sicer najprej o kandidatu predsednika republike, e ta ni izvoljen, pa e o drugih kandidatih po vrstnem redu vloitve predlogov. e ni izvoljen noben kandidat, predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie nove volitve, razen e dravni zbor v osemintiridesetih urah z veino opredeljenih glasov navzoih poslancev ne sklene izvesti ponovne volitve predsednika vlade, kjer zadoa za izvolitev veina opredeljenih glasov navzoih poslancev. Na ponovnih volitvah se glasuje o posameznih kandidatih po vrstnem redu tevila glasov, dobljenih pri prejnjih glasovanjih, nato pa o novih, do volitev vloenih kandidaturah, med katerimi ima prednost morebitni kandidat predsednika republike. e tudi pri teh volitvah noben kandidat ne dobi potrebne veine glasov, predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie volitve. Ministre imenuje in razreuje dravni zbor na predlog predsednika vlade, s tem da se mora predlagani minister pred tem predstaviti pristojnemu delovnemu telesu dravnega zbora in odgovarjati na vpraanja njegovih lanov (kot je to doloeno v 12. lenu ustave) 47. Predsednik vlade lahko najkasneje v treh dneh po prejemu mnenja delovnega telesa umakne predlog kandidata za ministra in predloi novo kandidaturo za isto ministrstvo. Predsednik vlade mora predlagati (predlog mora biti v pisni obliki in mora vsebovati listo predloenih kandidatov z njihovimi podatki, vsaka kandidatura pa mora biti obrazloena) imenovanje ministrov v roku petnajst dni po svoji izvolitvi. e v tem roku ne predloi sestave vlade, mu lahko dravni zbor doloi rok, v katerem mora predloiti
47

Poslovnik o delu dravnega zbora doloa, da se predstavitev opravi najprej tri dni in najkasneje sedem dni po vloitvi predloga kandidatur.

104

Vlada

predlog za sestavo vlade. e tudi po izteku tega roka ne da predloga, dravni zbor ugotovi, da je predsedniku vlade prenehala funkcija. teje se, da je vlada nastopila funkcijo, e je imenovanih ve kot dve tretjini ministrov, pri emer se ne vtevajo ministri brez resorja. Predsednik vlade mora v desetih dneh po nastopu funkcije vlade predlagati e neimenovane ministre oziroma obvestiti dravni zbor, katere resorje bo zaasno, vendar ne dlje kot za tri mesece, prevzel sam ali jih poveril drugemu ministru. e dravni zbor tudi v treh mesecih po nastopu funkcije vlade ne imenuje e neimenovanih ministrov, dravni zbor ugotovi, da je funkcija predsedniku vlade in ministrom prenehala. O imenovanju ministrov glasujejo poslanci tako, da glasujejo o listi kandidatov za ministre kot celoti. Glasuje se tajno. e lista ni izglasovana, se opravi novo glasovanje o imenovanju ministrov na podlagi nove liste kandidatov. To mora predloiti predsednik vlade v 10 dneh od prvega glasovanja. e tudi nova lista ni izglasovana, lahko predsednik vlade predloi, da se o vsakem predloenem kandidatu z liste glasuje posebej. IMENOVANJE MINISTROV - Predsednik vlade mora predlagati imenovanje ministrov v roku petnajstih dni po svoji izvolitvi (predlagani minister se mora pred imenovanjem predstaviti pristojni komisiji dravnega zbora in odgovarjati na njena vpraanja) e predsednik vlade v roku 15 dni ne predloi sestave vlade, mu lahko dravni zbor doloi rok, v katerem mora predloiti predlog za sestavo vlade. e tudi po izteku tega roka predsednik vlade ne predloi predloga za imenovanje lanov vlade, dravni zbor ugotovi, da je predsedniku vlade prenehala funkcija. teje se, da je vlada nastopila funkcijo, e je imenovanih ve kot dve tretjini ministrov, pri emer se ne vtevajo ministri brez resorja. Predsednik vlade mora v desetih dneh po nastopu funkcije vlade predlagati e neimenovane ministre oziroma obvestiti dravni zbor, katere resorje bo zaasno, vendar ne dlje kot za tri mesece, prevzel sam ali jih poveril drugemu ministru. e dravni zbor tudi v treh mesecih po nastopu funkcije vlade ne imenuje e neimenovanih ministrov, dravni zbor ugotovi, da je funkcija predsedniku vlade in ministrom prenehala. Funkcija predsednika vlade in ministrov preneha, ko se po volitvah sestane nov dravni zbor. Funkcija ministrov preneha tudi z vsakim drugim prenehanjem funkcije predsednika vlade ter z razreitvijo ali odstopom ministra, s tem da mora minister opravljati tekoe posle do izvolitve novega predsednika vlade oziroma do imenovanja novega ministra.

105

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Predsednik vlade lahko predlaga razreitev posameznega ministra, o njegovem predlogu pa odloi dravni zbor. Predsednik vlade in posamezen minister lahko odstopi, s tem da mora predsednik o svojem odstopu obvestiti ministre, ministri pa predsednika vlade. Predsednik vlade in vsak minister ima pravico svoj odstop obrazloiti v dravnem zboru. Z odstopom predsednika vlade preneha tudi funkcija ministrov. O odstopu predsednika vlade ali posameznega ministra dravni zbor ne glasuje, temve samo ugotovi dejstvo, da je odstop podan. Izvolitev novega predsednika vlade in imenovanje ministrov se opravi po postopku in pravilih, ki sicer veljajo za izvolitev predsednika in imenovanje ministrov. PRENEHANJE FUNKCIJE predsednika vlade in ministrov ko se po volitvah sestane nov DZ

tudi z vsakim drugim prenehanjem funkcije predsednika vlade z razreitvijo z odstopom (predsednik mora o svojem odstopu obvestiti ministre, minister pa predsednika vlade; svoj odstop imajo pravico obrazloiti v dravnem zboru).

predsednik vlade lahko predlaga razreitev posameznega ministra 6 Funkcije vlade

Funkcije vlade izhajajo iz ustave in zakona, pri emer so to funkcije vlade kot najvijega organa izvrilne oblasti in kot najvijega organa dravne uprave (prikazane so tudi na shemi na naslednji strani). V najirem smislu je tako funkcija vlade dvojna: politino izvrilna in upravna. Po ustavni in zakonski opredelitvi je torej vlada organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave Republike Slovenije, iz esar izhajata dve osnovni skupini njenih nalog: naloge, ki jih ima kot organ izvrilne oblasti, in naloge, ki jih ima kot najviji organ dravne uprave. Posebej je treba navesti e, da v zadevah Evropske unije vlada predstavlja in zastopa Republiko Slovenijo ter uveljavlja njena stalia v institucijah EU. Kot "organ izvrilne oblasti" opravlja in ima vlada naslednje funkcije: v skladu z ustavo, z zakoni in drugimi splonimi akti dravnega zbora doloa, usmerja in usklajuje izvajanje politike drave; izdaja predpise in sprejema druge pravne, politine, ekonomske, finanne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja drave in za urejenost razmer na vseh podrojih iz pristojnosti drave;

106

Vlada

predlaga dravnemu zboru v sprejem zakone, dravni proraun, nacionalne programe in druge splone akte, s katerimi se doloajo naelne in dolgorone politine usmeritve za posamezna podroja iz pristojnosti drave; s proraunskim memorandumom predstavi dravnemu zboru temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proraunske politike vlade ter globalne okvire celotnih javnih financ za naslednje leto (proraunski memorandum vsebuje tudi globalne cilje politike javnih financ za naslednje leto kot izhodie za sestavo predloga dravnega prorauna); izvruje pravice in dolnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih drub in drugih organizacij (e posebnim zakonom ni drugae doloeno); zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo (e glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugae doloeno); upravlja z nepremininami in drugim premoenjem Republike Slovenije (e glede posameznih zadev ni s posebnim zakonom drugae doloeno).

Kot "najviji organ dravne uprave" ima vlada naslednje funkcije: vodenje in usmerjanje dravne uprave prek ministrov; nadzorovanje dela ministrstev; dajanje (ministrstvom) smernic za izvajanje politike in za izvrevanje zakonov, drugih predpisov in splonih aktov; skrb za usklajeno izvrevanje nalog ministrstev; urejanje delovnega asa v dravni upravi ter sprejemanje organizacijskih, kadrovskih in drugih ukrepov za delo vlade in ministrstev; odloanje o sporih glede pristojnosti med ministrstvi ter med ministrstvi in nosilci javnih pooblastil. Glede izvajanja funkcij vlade zakon posebej doloa, da je vlada samostojna pri opravljanju svojih funkcij v okviru ustave in zakonov, dravnega prorauna ter naelnih in dolgoronih usmeritev dravnega zbora.

107

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Funkcije (naloge) vlade doloa, usmerja in usklajuje izvajanje politike drave; izdaja predpise; sprejema druge pravne, politine ekonomske, finanne organizacijske in druge ukrepe. predlaga Dravnemu zboru RS v sprejem zakone, dravni proraun, nacionalne programe in druge splone akte, s katerimi se doloajo naelne in dolgorone politine usmeritve za posamezna podroja iz pristojnosti drave

s proraunskim memorandumom predstavi Dravnemu zboru RS temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proraunske politike vlade ter globalne okvire celotnih financ za naslednje leto

za politiko drave VLADA JE ODGOVORNA DZ za razmere na vseh podrojih iz pristojnosti drave za izvajanje zakonov in drugih predpisov DZ za celotno delovanje dravne uprave. skupno vsi njeni lani za delo posameznega ministrstva pa pristojni minister

108

Vlada

Slika:

Funkcije in poloaj vlade

FUNKCIJE IN POLOAJ VLADE ORGAN IZVRILNE OBLASTI VLADA PREDSTAVLJA IN ZASTOPA REPUBLIKO SLOVENIJO V INSTITUCIJAH EVROPSKE UNIJE NAJVIJI ORGAN DRAVNE UPRAVE

DOLOA, USMERJA IN USKLAJUJE IZVAJANJE POLITIKE DRAVE IZDAJA PREDPISE IN SPREJEMA PRAVNE, POLITINE, EKONOMSKE, FINANNE, ORGANIZACIJSKE IN DRUGE UKREPE ZA ZAGOTOVITEV RAZVOJA DRAVE IN UREJENOST RAZMER PREDLAGA DZ V SPREJEM ZAKONE, DRAVNI PRORAUN, NACIONALNE PROGRAME IN DRUGE SPLONE AKTE PRIPRAVI PRORAUNSKI MEMORANDUM Z GLOBALNIMI OKVIRI CELOTNIH JAVNIH FINANC ZASTOPA REPUBLIKO SLOVENIJO KOT PRAVNO OSEBO; UPRAVLJA Z NEPREMININAMI IN DRUGIM PREMOENJEM REPUBLIKE SLOVENIJE IZVRUJE PRAVICE IN DOLNOSTI, KI PRIPADAJO RS KOT USTANOVITELJICI ZAVODOV, GOSPODARSKIH DRUB IN DRUGIH ORGANIZACIJ

VODI IN USMERJA DRAVNO UPRAVO PREK MINISTROV NADZORUJE DELO MINISTRSTEV

DAJE MINISTROM SMERNICE ZA IZVAJANJE POLITIKE IN ZA IZVREVANJE ZAKONOV, DRUGIH PREDPISOV IN SPLONIH AKTOV SKRBI ZA USKLAJENO IZVREVANJE NALOG MINISTRSTEV UREJA DELOVNI AS V DRAVNI UPRAVI TER SPREJEMA ORGANIZACIJSKE, KADROVSEKE IN DRUGE UKREPE ZA DELO VLADE IN MINISTRSTEV ODLOA O SPORIH GLEDE PRISTOJNOSTI MED MINISTRSTVI TER MED MINISTRSTVI IN NOSILCI JAVNIH POOBLASTIL

109

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 7 Razmerja do institucij Evropske unije

V zadevah EU vlada predstavlja in zastopa Republiko Slovenijo ter uveljavlja njena stalia v institucijah EU 48. V postopek sprejemanja pravnih aktov in odloitev v Evropski uniji (predlogov aktov zakonodajne narave in predlogov odloitev politine narave), o katerih odloajo predstavniki vlad drav lanic v institucijah EU ali so predmet medvladnega sodelovanja v okviru Evropske unije, sodeluje tudi Dravni zbor Republike Slovenije. Dravni zbor sodeluje pri oblikovanju stali Republike Slovenije pri tistih zadevah EU, ki bi po svoji vsebini v skladu z ustavo in zakoni spadale v njegovo pristojnost. Razprava o staliih in zavzemanje stali Republike Slovenije je v pristojnosti delovnega telesa, pristojnega za evropske zadeve, v zadevah zunanje in varnostne politike pa delovnega telesa, pristojnega za zunanjo politiko. 49 Sprejete odloitve o predlogu stali se takoj posredujejo vladi, ki jih v okviru svojih pristojnosti upoteva pri svojem delovanju v institucijah EU. 50 O spremembah pogodb, na katerih temelji unija, pred odloanjem v institucijah EU razpravlja in zavzame stalie Republike Slovenije dravni zbor. Najmanj enkrat letno dravni zbor razpravlja o stanju v EU in poloaju Republike Slovenije v njej na podlagi uvodne predstavitve predsednika vlade. Dravni zbor sprejme stalia o politinih usmeritvah za delovanje Republike Slovenije v institucijah Evropske unije v prihodnjem obdobju. Vlada sproti obvea dravni zbor o zadevah EU ter poroa o sprejetih odloitvah in o svoji dejavnosti v zvezi z njimi v institucijah EU. Vlada obvea dravni zbor tudi o drugih gradivih, ki so pomembna za izvajanje njegovih ustavnih pristojnosti in zadevajo politine in programske vidike delovanja Evropske unije.

Zakon o sodelovanju med dravnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije (Uradni list Republike Slovenije, t. 34/2004) 49 Na zahtevo najmanj etrtine poslancev, pristojnega delovnega telesa, ali na podlagi sklepa kolegija predsednika dravnega zbora zadevo EU razpravlja dravni zbor in v zvezi z njo sprejme stalia Republike Slovenije. 50 Kadar vlada pri uveljavljanju stali Republike Slovenije zaradi poteka pogajanj v institucijah EU oceni, da njihova uveljavitev ali popolna uveljavitev ni izvedljiva ali ne bi bila v korist Republiki Sloveniji, lahko odloi drugae. O tem takoj obvesti dravni zbor in navede okoliine, ki so utemeljevale takno ravnanje.

48

110

Vlada

Funkcija predsednika vlade in ministrov

Za enotnost politine in upravne usmeritve vlade skrbi predsednik vlade, ki tudi usklajuje delo ministrov. Ministri so skupno odgovorni za delo vlade, vsak minister pa za delo svojega ministrstva (kot je doloeno v prvem odstavku 114. lena Ustave RS). Ministri so odgovorni za odloitve in stalia vlade ter za njihovo izvajanje, za svoje odloitve pri vodenju ministrstev kakor tudi za opustitve ukrepov, ki bi jih morali sprejeti. Minister v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, daje politine usmeritve za delo ministrstva in organov v njegovi sestavi, nadzoruje njihovo delo, izdaja predpise in druge akte iz pristojnosti ministrstva in organov v njegovi sestavi ter opravlja druge naloge, ki jih doloa zakon ali drug predpis. Enako, kot je to pri vladi, so v zakonu zapisane tudi funkcije predsednika vlade, ki: vodi in usmerja delo vlade; skrbi za enotnost politine in upravne usmeritve vlade; usklajuje delo ministrov; predstavlja vlado ter sklicuje in vodi njene seje. Predsednik vlade lahko daje ministrom obvezujoe napotke v zvezi z nalogami, ki izhajajo iz usmeritev vlade. e minister meni,da ti napotki ne izhajajo iz usmeritev vlade, lahko zahteva, da vlada obravnava sporno vpraanje. Predsednik vlade lahko zahteva, da mu posamezen minister pisno ali ustno poroa o svojem delu in o delu ministrstva ter mu da podatke in obvestila s svojega delovnega podroja, pomembna za vodenje vlade. Tudi minister ima pravico zahtevati, da ga predsednik vlade sprejme na razgovor o vpraanjih, pomembnih za delo vlade. Za ministre pa velja dolnost, da morajo obveati vlado o vseh vpraanjih, ki so pomembna za doloanje in izvajanje vladne politike. e predsednik vlade ugotovi, da bi odloitev, ki jo je sprejela vlada, utegnila imeti kodljive posledice, lahko zadri njeno uresniitev in takoj, najpozneje pa na naslednji seji vlade, zahteva, da vlada ponovno obravnava svojo odloitev in jo spremeni. Kadar vlada oziroma njen predsednik zadrita izvritev predpisa, ki ga je izdal minister, ker menita, da ni v skladu z ustavo, zakonom, drugim predpisom dravnega zbora ali uredbo vlade, mu hkrati predlagata, da najpozneje v petih dneh spremeni ali odpravi svoj predpis. e je izvritev predpisa zadral predsednik vlade in pristojni minister meni, da predsednikova odloitev ni utemeljena, lahko takoj, najpozneje pa v treh dneh, pisno zahteva, da vlada obravnava sporni predpis in predsednikovo odloitev. e minister v doloenem roku ne ukrepa v skladu s sklepom vlade oziroma e vloi zahtevo, naj vlada presodi predsednikovo odloitev o zadranju predpisa, vlada na naslednji seji odloi o predlogu za zaetek postopka pred ustavnim sodiem. Predsednik vlade lahko doloi ministra, ki ga nadomea v primeru odsotnosti ali zadranosti. Predsednika vlade ni mogoe nadomeati pri opravljanju nalog, ki se nanaajo na zaupnico vladi ter na imenovanje in razreitve ministrov.

111

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji vodi in usmerja delo vlade skrbi za enotnost politine in upravne usmeritve vlade usklajuje delo ministrov, zahteva poroanje o delu PREDSEDNIK VLADE predstavlja vlado sklicuje in vodi seje vlade lahko daje ministrom obvezujoe napotke v zvezi z nalogami, ki izhajajo iz usmeritev vlade in so pomembne za delo posameznih ministrov (e minister meni, da obvezujoi napotki predsednika vlade ne izhajajo iz usmeritev vlade, lahko zahteva, da vlada obravnava sporno vpraanje) lahko doloi ministra, ki ga nadomea v primeru odsotnosti ali zadranosti (predsednika vlade ni mogoe nadomeati pri opravljanju nalog, ki se nanaajo na zaupnico vladi ter na imenovanje in razreitve ministrov)

MINISTER

odgovoren za: odloitve in stalia vlade ter za njihovo izvajanje, svoje odloitve pri vodenju ministrstev, za opustitev ukrepov, ki bi jih moral sprejeti.

v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, daje politine usmeritve za delo ministrstva in organov v njegovi sestavi, nadzoruje njihovo delo, izdaja predpise in druge akte iz pristojnosti ministrstva in organov v sestavi, zastopa stalia vlade v medijih, se udeleuje mednarodnih in drugih sreanj, opravlja druge naloge, ki jih doloa zakon ali drug predpis.

112

Vlada

pravilnik se izda za izvrevanje zakonov, drugih predpisov in aktov DZ, predpisov in aktov vlade ter predpisov EU Predpisi ministra druge predpise minister izda, e tako doloa zakon (npr. odredbo, navodilo) izda pravilnik, e tako doloa zakon ali uredba ali e oceni, da je izdaja potrebna za izvrevanje predpisov. 10 Delovanje vlade in ministrstev

Vlada dela in odloa na sejah, veljavno pa sklepa, e je na seji navzoa veina lanov, ter sprejema sklepe in druge odloitve z veino glasov vseh lanov. V primeru sodega tevila lanov vlade je ob polovici prisotnih lanov ta sklepna, e je prisoten tudi predsednik vlade, odloitev pa je sprejeta, e je zanjo glasovala polovica lanov vlade, zanjo pa je glasoval tudi predsednik vlade. Sicer pa za nemoteno delovanje vlade skrbi urad predsednika vlade, ki opravlja strokovne in druge naloge za predsednika vlade (urad vodi vodja, ki je neposredno odgovoren predsedniku vlade) in generalni sekretariat vlade, ki opravlja koordinacijske in strokovne naloge za vlado (vodi ga generalni sekretar, ki ga imenuje vlada na predlog predsednika vlade). Zakon o vladi doloa, da ima vlada svet za nacionalno varnost kot svoj posvetovalni in usklajevalni organ za podroje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaite in reevanja ter za druga vpraanja nacionalne varnosti. Predsednik vlade pa lahko ustanovi strateke svete za posamezna podroja in imenuje njihove lane. Z aktom o ustanovitvi se doloijo naloge in delovno podroje stratekega sveta. Strateki svet praviloma vodi ministrski svetnik, ki ga imenuje in razreuje vlada na predlog predsednika vlade (ministrski svetnik svetuje in oblikuje predloge za predsednika vlade). Strateki sveti v okviru svojega delovnega podroja na predlog predsednika vlade obravnavajo posamezna vpraanja ter svetujejo in pripravljajo mnenja za predsednika vlade. Vlada lahko za opravljanje strokovnih nalog ustanovi vladne slube (slubo vodi minister brez listnice ali direktor).

113

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Svet za nacionalno varnost posvetovalni in usklajevalni organ vlade za podroje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaite in reevanja ter za druga vpraanja nacionalne varnosti ustanovi jih lahko predsednik vlade (z aktom o ustanovitvi se doloijo naloge in delovno podroje; v okviru svojega delovnega podroja obravnavajo posamezna vpraanja ter svetujejo in pripravljajo mnenja za predsednika vlade) lane imenuje predsednik vlade. Vlada dela in odloa na sejah. Pri tem veljavno sklepa, e je na seji navzoa veina vseh lanov, ter sprejema sklepe in druge odloitve z veino glasov vseh lanov. Za sprejem neke odloitve je torej potrebna absolutna veina glasov vseh lanov vlade. Za predhodno obravnavo zadev iz svoje pristojnosti lahko ustanovi delovna telesa (odbore, komisije in druga delovna telesa). Sestavo in naloge teh teles doloi vlada. Delovna telesa delajo na sejah, pomembno pa je poudariti, da lahko vlada to telo pooblasti za odloanje o posameznih zadevah iz njene pristojnosti. V tem primeru se odloitev telesa teje kot odloitev vlade. Vlada lahko ustanovi tudi strokovne svete kot svoja strokovna posvetovalna telesa vanje imenuje poleg ministrov in vodilnih uslubencev tudi druge strokovnjake z delovnega podroja strokovnega sveta. Takni strokovni sveti so npr. Svet za zdravje pri Vladi Republike Slovenije, Svet Vlade Republike Slovenije za invalide (ki opravlja strokovne naloge za predsednika vlade in Vlado in jima nudi strokovno pomo pri odloanju o zadevah s podroja varstva invalidov) in Svet za nacionalno varnost (ki je posvetovalni in usklajevalni organ za podroje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaite in reevanja ter za druga vpraanja nacionalne varnosti). Delo ministrstva vodi minister, ki je lan vlade. Ministri so funkcionarji, ki jih imenuje in razreuje dravni zbor ter vodijo in predstavljajo ministrstva. Ministri so skupno odgovorni za delo vlade, vsak minister pa za delo svojega ministrstva. Ministri so odgovorni za odloitve in stalia vlade ter za njihovo izvajanje, za svoje odloitve pri vodenju ministrstev kakor tudi za opustitev ukrepov, ki bi jih morali sprejeti. Minister v skladu s sprejeto politiko: vodi in predstavlja ministrstvo; daje politine usmeritve za delo ministrstva in organov v njegovi sestavi; nadzoruje delo organov v sestavi ministrstva; izdaja predpise in druge akte iz pristojnosti ministrstva in organov v njegovi sestavi; opravlja druge naloge, ki jih doloa zakon ali drug predpis.

Strateki sveti

114

Vlada

MINISTER

odgovoren za: odloitve in stalia vlade ter za njihovo izvajanje, svoje odloitve pri vodenju ministrstev, za opustitev ukrepov, ki bi jih morali sprejeti. v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, daje politine usmeritve za delo ministrstva in organov v njegovi sestavi, nadzoruje njihovo delo, izdaja predpise in druge akte iz pristojnosti ministrstva in organov v sestavi, opravlja druge naloge, ki jih doloa zakon ali drug predpis.

Vlada imenuje dravne sekretarje(ke). V ministrstvu se lahko (na predlog ministra) imenuje najve eden dravni sekretar(ka), ki pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister. Dravnemu sekretarju preneha funkcija z dnem prenehanja funkcije ministra. Vlada lahko na predlog predsednika vlade ali ministra brez resorja imenuje dravnega sekretarja(ko), ki pomaga predsedniku vlade ali ministru brez resorja pri opravljanju njegove funkcije v okviru danih pooblastil. Minister brez resorja ima lahko najve enega dravnega sekretarja. Dravnemu sekretarju preneha funkcija z razreitvijo, z odstopom ali s prenehanjem funkcije tistega, ki ga je predlagal v imenovanje. Dravni sekretar imenuje ga vlada na predlog predsednika vlade ali ministra opravlja strokovno delo na irih zaokroenih podrojih v okviru ministrstva oziroma v uradu predsednika vlade pomaga predsedniku vlade oziroma ministru pri opravljanju funkcije v okviru danih pooblastil funkcija preneha z razreitvijo, z odstopom ali s prenehanjem funkcije tistega, ki ga je predlagal v imenovanje. Organe v sestavi ministrstev vodijo predstojniki, ki jih doloa zakon. Predstojnike imenuje in razreuje vlada na predlog ministra in je za svoje delo odgovoren ministru.

115

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 11 Slube in uradi vlade

Za organizacijsko, strokovno in drugo pomo pri delovanju vlade in usklajevanju dela ministrstev lahko vlada ustanavlja vladne slube. Predsednik vlade lahko za te naloge pooblasti tudi resorno ministrstvo. Vladno slubo vodi minister brez resorja, dravni sekretar ali direktor - odgovorni so predsedniku vlade, ministru ali generalnemu sekretarju vlade. Kot vladna sluba deluje tudi generalni sekretariat vlade. Generalni sekretariat vlade vodi generalni sekretar, ki ga imenuje in razrei vlada na predlog predsednika vlade. Generalni sekretar po navodilih predsednika vlade skrbi za pripravo sej vlade in izvrevanje njenih odloitev ter opravlja druge naloge v zvezi z organizacijo dela v vladi in vladnih slubah. Generalnemu sekretarju vlade preneha funkcija z razreitvijo, z odstopom ali s prenehanjem funkcije predsednika vlade. V odnosu do vladnih slub, razen do Varnostno-informativne slube, Zavoda Republike Slovenije za statistiko, Slube vlade za zakonodajo in vladnih slub, ki jih vodi minister brez resorja, ima generalni sekretar enaka pooblastila, kot jih ima minister do organov v sestavi. Generalni sekretar je za svoje delo odgovoren vladi. Imenuje in razreuje ga vlada na predlog predsednika vlade. Funkcija mu preneha z odstopom ali razreitvijo oziroma z dnem prenehanja funkcije vladi. Kot vladna sluba deluje tudi kabinet predsednika vlade. Predstojnika kabineta predsednika vlade imenuje in razrei predsednik vlade. Predstojniku kabineta predsednika vlade poloaj preneha z razreitvijo, odstopom ali s prenehanjem funkcije predsednika vlade. Za postopek njegove izbire se ne uporabljajo dolobe zakona o javnih uslubencih. Za organizacijske, tehnine in druge naloge za svoje potrebe in za potrebe drugih dravnih organov lahko vlada ustanovi servise, centre in druge oblike slub. Predstojnike teh slub imenuje in razreuje vlada. Vlada ima (po trenutni organizaciji) naslednje vladne slube oziroma strokovne slube: Slubo vlade RS za evropske zadeve; Urad za slovence v zamejstvu in po svetu; Slovenska obveevalno-varnostna agencija; Sluba vlade za zakonodajo; ti so vezani na Statistini urad Republike Slovenije; predsednika vlade Urad za makroekonomske analize in razvoj; Generalni sekretariat vlade; Urad vlade RS za informiranje; Urad vlade RS za enake monosti; Urad vlade RS za verske skupnosti; Urad za narodnosti; Protokol Republike Slovenije; Urad za varovanje tajnih podatkov;

ti so vezani na generalnega sekretarja vlade

Sluba vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko; Sluba vlade RS za razvoj.

116

Vlada

Kot vladna sluba je organizirana tudi Slovenska varnostno-obveevalna agencija (SOVA), ki pa se bistveno razlikuje od drugih vladnih slub - tako po vsebini dela kot tudi po metodah in organizaciji dela idr. Gre za slubo, ki je zaradi njenega posebnega pomena in zaradi potreb nadzora nad njenim delom neposredno vezana na vlado. Slovenska varnostno-obveevalna agencija v mejah pravic in dolnosti, ki jih doloa zakon, opravlja zadeve varstva ustavne ureditve; zbira podatke in obvestila ter izvaja ukrepe, s katerimi odkriva in prepreuje dejavnosti posameznikov, skupin in organizacij, usmerjenih v izpodkopavanje ali ruenje temeljev ustavne ureditve Republike Slovenije. Vladne slube ustanavlja jih vlada za organizacijsko, strokovno in drugo pomo pri delovanju vlade in usklajevanju dela ministrstev vodi jo minister brez resorja, dravni sekretar ali direktor ta status ima tudi odgovoren predsedniku vlade, generalnemu sekretarju vlade ministru ali

generalni sekretariat vlade: vodi ga generalni sekretar, ki ga imenuje in razrei vlada na predlog predsednika vlade; po navodilih predsednika vlade skrbi za pripravo sej vlade in izvrevanje njenih odloitev; mandat generalnemu sekretarju preneha z razreitvijo, z odstopom ali s prenehanjem funkcije predsednika vlade. kabinet predsednika vlade: (predstojnika imenuje in razrei predsednik vlade)

117

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Slika 12: Urad vlade in vladne slube URAD VLADE IN VLADNE SLUBE VLADA 1 + 15 + (3) URAD PREDSEDNIKA VLADE VLADNE (STROKOVNE) SLUBE SLUBA VLADE RS ZA EVROPSKE ZADEVE SLUBA VLADE RS ZA ZAKONODAJO URAD ZA SLOVENCE V ZAMEJSTVU IN PO SVETU URAD ZA MAKROEKONOMSKE ANALIZE IN RAZVOJ STATISTINI URAD REPUBLIKE SLOVENIJE SLOVENSKA OBVEEVALNO-VARNOSTNA AGENCIJA GENERALNI SEKRETARIAT VLADE URAD VLADE RS ZA INFORMIRANJE URAD ZA ENAKE MONOSTI URAD VLADE RS ZA VERSKE SKUPNOSTI URAD ZA NARODNOSTI PROTOKOL REPUBLIKE SLOVENIJE URAD ZA VAROVANJE TAJNIH PODATKOV SLUBA VLADE RS ZA LOKALNO SAMOUPRAVO IN REGIONALNO POLITIKO SLUBA VLADE RS ZA RAZVOJ

118

Vlada

12

Poslovnika doloila o delu vlade

Za delo (delovanje) Vlade Republike Slovenije je zelo pomemben njen poslovnik (Poslovnik Vlade Republike Slovenije) 51, s katerim se urejata organizacija in nain dela vlade. Vlada dela in odloa o zadevah iz svoje pristojnosti na rednih in na dopisnih sejah vlade. Na rednih sejah predsednik vlade in ministri sodelujejo in odloajo neposredno, na dopisnih sejah pa sodelujejo in odloajo z uporabo informacijskotelekomunikacijskih storitev. Preden kakno gradivo dokonno obravnava vlada, ga obravnava pristojno delovno telo (odbor, komisija) vlade. e je tako doloeno, lahko delovno telo dokonno obravnava gradiva v posameznih ojih in manj pomembnih vpraanjih. Vlada ustanovi delovno telo s sklepom, v katerem doloi: naloge in delovno podroje delovnega telesa; vrste odloitev, za katere so ministri, ki so lani delovnega telesa, pooblaeni, da jih v imenu vlade dokonno obravnavajo; ministre in direktorje vladnih slub, ki so po funkciji predsednik, namestnik in lani delovnega telesa 52. Posebej pomembna so stalna delovna telesa Vlade RS, to je:

Odbor Vlade RS za dravno ureditev in javne zadeve

Odbor Vlade RS za gospodarstvo

Komisija Vlade RS za kadrovske in administrativne zadeve

51

Preieno besedilo Poslovnika Vlade Republike Slovenije je Vlada Republike Slovenije doloila na 63. redni seji dne 2.3.2006. Sicer pa besedilo poslovnika in njegove spremembe najdemo v Uradnem listi Republike Slovenije, t. 43/2001, 23/2002, 54/2003, 103/2003, 114/2004, 26/2006). 52 Minister oziroma direktor, ki je lan ve delovnih teles, lahko za posamezno delovno telo s pisnim pooblastilom doloi funkcionarja ali vijega upravnega delavca, ki ga pri delu delovnega telesa stalno zastopa. Glede njegovih pravic in dolnosti se uporablja 30. len tega poslovnika. e je minister odsoten, ga na podlagi njegovega pooblastila nadomea dravni sekretar, e pa v ministrstvu ni dravnega sekretarja, viji upravni delavec, ki prevzame vse pravice in dolnosti lana delovnega telesa, razen pravice iz tretjega odstavka prejnjega lena. Generalni sekretar vlade lahko za posamezno delovno telo imenuje sekretarja delovnega telesa.

119

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Vlada torej v sklepu o ustanovitvi doloi lane odbora ter njihove naloge in pooblastila. 53

53

Odbor Vlade RS za gospodarstvo ima naslednja pooblastila in naloge: usklajuje predpise in druge splone akte ter ukrepe, ki jih sprejema vlada ali jih predlaga Dravnemu zboru; predhodno obravnava vse zadeve in ukrepe s svojega delovnega podroja, ki jih obravnava vlada; predlaga predpise in druge ukrepe s svojega delovnega podroja vladi. Odbor obravnava vpraanja s podroij: gospodarske ureditve in sistema ter temeljnih nael gospodarskega razvoja Slovenije; gospodarskih gibanj in tekoe gospodarske politike; gospodarske infrastrukture; prometne infrastrukture; delovanje trga; kmetijstva, gozdarstva in prehrambene industrije; turizma; jedrske varnosti; sistema ter razvojne politike na podroju gospodarskih odnosov s tujino; mednarodnega sodelovanja in zadev EU; financ; posojilno-denarne politike; zavarovalnitva; davnega sistema, carinskega sistema in plane politike; varstva okolja in regionalnega razvoja; vodarstva in vodnega gospodarstva; informatike in informacijskih sistemov. Generalni sekretar Vlade Republike Slovenije lahko na podlagi poslovnikih doloil odboru dodeli v dokonno obravnavo naslednja gradiva: soglasja k programom dela, finannim nartom, statutom, cenikom; odgovori, mnenja, stalia o pronjah, pritobah, pobudah; doloitev cen ubenikov; pooblastila za zastopanje interesov Republike Slovenije v primerih, kjer ima Republika Slovenija manji dele kapitala; poslanske pobude in vpraanja; vloge za izdajo dovoljenj za uporabo imena Slovenija ali njenih izpeljank in kratic v firmi drube ter imena zavoda ali ustanove oziroma vloge za izdajo dovoljenj za uporabo imena Slovenija in njenih izpeljank v blagovnih in storitvenih znamkah; predlogi za dokapitalizacijo po Zakonu o kupnini; urgentne zadeve z delovnega podroja odbora. Odbor sestavljajo: minister za finance (predsednik), minister za gospodarstvo (podpredsednik); in lani: ministrica za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, direktorica Statistinega urada Republike Slovenije, minister za delo, druino in socialne zadeve, dravni sekretar, odgovoren za evropske zadeve, minister za promet, direktor Urada Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj, minister brez listnice odgovoren za regionalni razvoj in lokalno samoupravo, minister za okolje in prostor, direktor Slube Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, minister za olstvo in port, minister za visoko olstvo, znanost in tehnologijo, minister za javno upravo, minister za zunanje zadeve. Odbor Vlade RS za dravno ureditev in javne zadeve ima naslednja pooblastila in naloge: usklajuje predpise in druge splone akte ter ukrepe, ki jih sprejema vlada ali jih predlaga dravnemu zboru, predhodno obravnava vse zadeve in ukrepov s svojega delovnega podroja, ki jih obravnava vlada, predlaga predpise in druge ukrepe s svojega delovnega podroja vladi. Odbor obravnava vpraanja s podroij: ustavne ureditve, varstva pravic in svoboin loveka in obana; javnega obveanja, volilnega in parlamentarnega sistema, pravosodnega sistema, notranjih zadev in obrambe; javne uprave, organiziranja, delovanja in financiranja dravne uprave; davnega sistema in davne politike ter javnih financ; mednarodnega sodelovanja, zadev Evropske unije in NATA; vpraanj Slovencev po svetu in v zamejstvu ter narodnosti v Sloveniji; sistemske ureditve, financiranja in organiziranosti in delovanja na podrojih vzgoje in izobraevanja, raziskovalne dejavnosti, zdravstvenega in socialnega varstva, kulture in porta, pokojninskega in invalidskega zavarovanja, vpraanja delovnih razmerij in pravice iz njih; informatike in informacijskih sistemov; razvojne in tekoe politike iz navedenih podroij. Generalni sekretar Vlade Republike Slovenije lahko na podlagi poslovnikih doloil odboru dodeli v dokonno obravnavo naslednja gradiva: soglasja k programom dela, finannim nartom, statutom, cenikom; odgovori, mnenja, stalia o pronjah, pritobah, pobudah; pronje za sprejem v dravljanstvo; doloitev cen ubenikov; pooblastila za zastopanje interesov Republike Slovenije v primerih, kjer ima Republika Slovenija manji dele kapitala; poslanske pobude in vpraanja; vloge za izdajo dovoljenj za uporabo imena Slovenija ali njenih izpeljank in kratic v firmi drube ter imenu zavoda ali ustanove oziroma vloge za izdajo dovoljenj za uporabo imena Slovenija in njenih izpeljank v blagovnih in storitvenih znamkah; urgentne zadeve z delovnega podroja odbora. Odbor sestavljajo: minister za olstvo in port (predsednik); minister za obrambo (podpredsednik) in lani: generalni sekretar Vlade Republike Slovenije; minister za delo, druino in socialne zadeve; minister za zdravje; direktor Urada Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj; minister za finance; minister za zunanje zadeve; minister brez listnice, odgovoren za regionalni razvoj in lokalno samoupravo; minister za kulturo; direktor slube Vlade Republike Slovenije za zakonodajo; minister za pravosodje; minister za visoko olstvo, znanost in tehnologijo; minister za notranje zadeve; minister za javno upravo; dravni sekretar za evropske zadeve.

120

Vlada

Za izpolnitev nalog, ki jih vlada naloi ve ministrstvom in vladnim slubam, lahko vlada imenuje delovno skupino vlade. S sklepom o njeni ustanovitvi vlada doloi nalogo delovne skupine in rok za njeno izpolnitev, vodjo skupine in lane delovne skupine. Delovna skupina mora vladi predloiti poroilo o izpolnitvi naloge. Z namenom vzpostavitve dialoga z organizacijami civilne drube in nevladnimi strokovnimi institucijami vlada na posameznem podroju (so)ustanavlja svete vlade. Gradivo - to je skupek dokumentov s predlogi vladnih odloitev - ki naj se obravnava na vladi, lahko predlagajo v obravnavo predsednik vlade, ministri, generalni sekretar vlade, direktorji vladnih slub in drugi pooblaeni predlagatelji. Gradivo sestavljajo spremni dopis (vsebuje presojo uinkov predlagane odloitve - na podroju javnih financ in usklajenosti s pravnim redom EU; navedbo o opravljenem medresorskem usklajevanju ter posvetovanju s predstavniki civilne drube) 54, jedro (obrazloitev gradiva, predlagane sklepe) 55 in priloge. Preden pridejo gradiva v vladno obravnavo, morajo biti predhodno medresorsko usklajena(vana) 56 z ministrstvi in vladnimi slubami, ki jih zadevajo. Predlogi splonih aktov in aktov poslovanja vlade morajo biti vedno predhodno usklajeni z ministrstvom, pristojnim za finance, in vladno slubo, pristojno za zakonodajo. Vsako gradivo za obravnavo na vladi mora biti pripravljeno v elektronski obliki, polje pa se generalnemu sekretariatu vlade 57. Posebej pa je pomembno, da morajo biti v gradivu tudi predlogi sklepov, ki morajo biti oblikovani jasno in jedrnato (vsebovati morajo pravno podlago, nosilce nalog, realne roke za njihovo izvedbo in navedbo, koga je treba seznaniti s sklepom). K objavljenemu gradivu lahko dajo lani vlade svoje pripombe oziroma lahko nasprotujejo njegovi obravnavi. Postopek se nadaljuje potem, ko je bilo gradivo usklajeno, oziroma potem, ko je generalni sekretar vlade prejel zahtevo predlagatelja, da se gradivo obravnava kljub neusklajenosti.

54 Pomembno je, da mora biti v spremnem dopisu gradiva tudi zagotovilo predlagatelja, da je opravil presojo uinkov predlaganih odloitev vlade in da je izvedel potrebno medresorsko usklajevanje ter posvetovanje s predstavniki civilne drube. Presoja uinkov se opravi na podroju javnih finannih sredstev, usklajenosti s pravnim redom Evropske unije, odprave administrativnih ovir in javne uprave, pravosodnih organov, gospodarstva, okolja in socialnega poloaja posameznikov. 55 Jedro gradiva mora vsebovati obrazloitev predlaganih sklepov, ki vkljuuje tudi obrazloitev uinkov predlaganih ukrepov (vkljuno z oceno poveanja oziroma zmanjanja obremenitve sodi in javne uprave) in druge podatke, potrebne za kakovostno odloanje vlade, ki jih doloi generalni sekretar vlade. e bo gradivo poslano v obravnavo dravnemu zboru, mora vsebovati vse sestavine, ki jih predpisuje poslovnik dravnega zbora. V gradivu morajo biti ocenjene finanne posledice sprejema predlagane odloitve. 56 Neusklajena gradiva se predloijo v obravnavo vladi, e uskladitve po pridobitvi mnenj zaproenih ministrstev in vladnih slub ni mogoe dosei ali e predhodnega usklajevanja zaradi nujnosti postopka ni bilo mogoe izvesti. V predhodnem medresorskem usklajevanju mora vsako zaproeno ministrstvo in vladna sluba dati svoje mnenje k pripravljenemu gradivu najpozneje v 14 dneh po njegovem prejemu, sicer se teje, da se z vsebino gradiva strinja. 57 Generalni sekretar gradivo vlade objavi v informacijskem sistemu vlade, dostop do njega pa imajo lani vlade, generalni sekretar, vodja Kabineta predsednika vlade, direktorji vladnih slub in njihovi pooblaenci.

121

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Gradivo vlade se lahko obravnava: na redni ali dopisni seji vlade po predhodni obravnavi na pristojnih delovnih telesih; na redni ali dopisni seji vlade brez predhodne obravnave na pristojnih delovnih telesih; na pristojnem delovnem telesu, ki gradivo dokonno obravnava. Pri doloitvi postopka generalni sekretar upoteva vsebino in obseg vladnega gradiva, stopnjo njegove pripravljenosti in usklajenosti, morebiten predlog predlagatelja gradiva, poroilo delovnega telesa, e je vladno gradivo predhodno obravnavalo. Vladno gradivo, ki ga je pristojno delovno telo zavrnilo, se ne sme uvrstiti na sejo vlade. Sicer pa se na delovnih telesih vlade predhodno obravnavajo zgolj tista gradiva vlade, pri katerih je bilo medresorsko usklajevanje neuspeno, pa predlagatelj kljub temu zahteva njegovo obravnavo, in gradiva, ki so se sprejemala v okviru dopisne seje, pa najmanj trije lani vlade zahtevajo, da gradivo obravnava pristojno delovno telo (v tem primeru se teje, da je gradivo umaknjeno z dopisne seje). Na rednih sejah vlade se obravnavajo zahtevneja vladna gradiva, s katerimi se predlaga sprejem pomembnih odloitev in usmeritev politine ali ekonomske narave, s tem povezane predloge odloitev dravnega zbora, ter gradiva, ki so bila na podlagi umaknjena z dnevnega reda dopisne seje vlade. Druge zadeve vlada obravnava na dopisnih sejah. Redne seje vlade sklicuje predsednik vlade na stalno doloen dan v tednu. Predlog dnevnega reda doloi na predlog generalnega sekretarja vlade. Sklic seje se objavi v informacijskem sistemu vlade. Sejo vlade vodi predsednik vlade, e je odsoten, pa minister, ki ga doloi. Seja se zane z doloitvijo dnevnega reda. Podlaga za razpravo o dnevnem redu je predlog dnevnega reda. Na predlog predlagatelja lahko vlada v nujnih primerih raziri predlog dnevnega reda z obravnavo e neobjavljenega vladnega gradiva. Po doloitvi dnevnega reda se sprejme zapisnik prejnje seje ter pregleda uresnievanje sklepov prejnjih sej vlade. lani vlade imajo pravico dati pripombe k zapisniku pisno pred sejo ali ustno na sami seji. O pripombah k zapisniku odloi vlada. Obravnava posamezne toke dnevnega reda se zane s kratko predlagateljevo obrazloitvijo vladnega gradiva, e je to po mnenju predsednika vlade potrebno oziroma e to predlagatelj izrecno zahteva. Po konani obravnavi vlada sprejme sklepe, s katerimi gradivo in predlagane reitve sprejme v predlaganem ali spremenjenem besedilu, oziroma sklepe, s katerimi zavrne gradivo. Vlada lahko odloi sklepanje, naloi predlagatelju, da gradivo dopolni. Na seji vlade sodelujejo predsednik vlade, ministri, generalni sekretar, vodja Kabineta predsednika vlade, direktor slube vlade za zakonodajo, slube vlade za informiranje in vabljeni. Poslovnik dokaj podrobno ureja odloanje na dopisni seji vlade. Pri tem so pomembna doloila, da lahko lan vlade zahteva, da se pred dokonno odloitvijo gradivo poprej 122

Vlada

obravnava na pristojnem delovnem telesu (e postavijo takno zahtevo trije lani vlade ali ve lanov, se teje, da je bilo vladno gradivo umaknjeno z dnevnega reda dopisne seje), lan vlade pa lahko zahteva tudi, da se gradivo obravnava na redni seji vlade. e postavijo takno zahtevo trije ali ve lanov vlade, se teje, da je bilo vladno gradivo umaknjeno z dnevnega reda dopisne seje. Za sprejem odloitve na dopisni seji velja enaka veina kot za sprejem odloitve na redni seji - to je veina glasov vseh lanov vlade (e je tevilo lanov vlade sodo in je glasovanje izenaeno, odloi glas predsednika vlade). Ugotovili smo e, da ima vlada delovna telesa, ki predhodno obravnavajo posamezne zadeve iz svoje pristojnosti, dokonno pa obravnavajo gradiva o posameznih ojih in manj pomembnih vpraanjih - pristojnost delovnega telesa je opredeljena v sklepu o ustanovitvi. predhodno obravnava posamezna gradiva, katera nato sprejema vlada Delovno telo: dokonno obravnava posamezna gradiva o ojih in manj pomembnih vpraanjih Delo vlade se mora seveda dokumentirati. Tako so najpomembneji dokumenti vlade: zapisniki sej vlade 58 in delovnih teles, sprejeti sklepi in akti vlade in delovnih teles, dobesedni zapisi vladnih sej. Predpise in druge akte vlade, ki se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije, podpie predsednik vlade oziroma minister, ki ga je predsednik vlade doloil za vodenje seje vlade, na kateri so bili ti sklepi in akti sprejeti. Vse druge sklepe, akte in pogodbe vlade podpisuje (ali na drug zanesljiv nain overi) generalni sekretar, e si podpisovanja posameznih aktov ne pridri predsednik vlade. Vlada lahko za podpis posamezne pogodbe ali dogovora, ki ga sklene vlada, pooblasti ministra ali drugega funkcionarja, predstojnika organa v sestavi, predstojnika vladne slube ali naelnika upravne enote. Vlada doloi svoje glavne naloge za doloeno obdobje z delovnim programom vlade 59 ter s proraunskimi dokumenti, uspenost izvedbe zastavljenih nalog pa ugotavlja v poroilu o delu vlade. 60

O redni seji vlade se pie zapisnik. Zapisnik obsega navedbo tevilke in vrste seje vlade, datum in uro zaetka seje, navedbo, kdo je vodil sejo, imena navzoih in odsotnih lanov vlade, imena drugih navzoih na seji, navedbo o potrditvi oziroma spremembi zapisnika prejnje seje, sprejeti dnevni red seje ter stalia in sklepe, ki jih je sprejela vlada k posameznim tokam dnevnega reda. Pri odloenih tokah se navede, na igav predlog je bila toka odloena. Zapisnik seje se objavi v informacijskem sistemu vlade. Zaupni deli zapisnika se objavijo loeno. Vlada sprejme zapisnik na svoji naslednji redni seji. Predsednik vlade lahko tudi po potrditvi zapisnika zadri odloitev vlade, e ugotovi, da bi njena izpolnitev utegnila imeti kodljive posledice in takoj, najpozneje pa na naslednji redni seji vlade, zahteva, da vlada ponovno obravnava svojo odloitev. 59 V delovnem programu vlade se natejejo predlogi zakonskih in podzakonskih aktov, ki bodo pripravljeni za obravnavo na seji vlade. Za vsak akt se navedejo razlogi, ki zahtevajo njegovo sprejetje, in opravi presoja uinkov nartovanega predpisa. Podrobneja navodila za pripravo programa doloi generalni sekretar. Vlada sprejme delovni program za prihodnje leto do konca decembra tekoega leta in ga v delu, v katerem so nateti predlogi zakonov in drugih aktov, ki jih bo predloila dravnemu zboru, polje dravnemu zboru. 60 V poroilu o delu vlade se natejejo opravljene naloge, ki so bile opredeljene v delovnem programu dela vlade in v proraunskih dokumentih. Posebej se navedejo in opiejo tudi opravljene naloge, ki niso bile

58

123

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Vlada uresniuje svoja razmerja do dravnega zbora v skladu z ustavo in zakonom tako, kot doloata poslovnik dravnega zbora in ta Poslovnik Vlade. Kot svojega predstavnika pri obravnavi posameznega gradiva v dravnem zboru vlada praviloma doloi pristojnega ministra ali direktorja vladne slube. Vlada za vsako sejo dravnega zbora doloi ministra, ki jo predstavlja pri delu dravnega zbora (deurni lan vlade). Vlada sodeluje s predsednikom republike pri vpraanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja z vpraanji, pomembnimi za njegovo delo. Vlada sodeluje z drugimi dravnimi organi, s strokovnimi zdruenji, zbornicami, sindikati, lokalnimi skupnostmi in drugimi subjekti praviloma preko pristojnih ministrstev. Pri tem zlasti obravnava njihova mnenja in pobude, oblikuje do njih stalia, jih obvea o svojih staliih in ukrepih, e je potrebno, vabi njihove predstavnike na seje svojih delovnih teles, ustanovi svete vlade in organizira druge oblike sodelovanja. Razmerja do institucij Evropske unije. Poslovnik podrobno doloa nain delovanja in postopanja vlade pri sprejemanju stali Republike Slovenije do predlogov aktov zakonodajne narave in predlogov odloitev politine narave, o katerih odloajo predstavniki vlad drav lanic v institucijah EU ter stali, ki jih Republika Slovenija zastopa v postopkih Evropske komisije za ugotavljanje kritev pravnega reda EU (predsodnih postopkih) in v postopkih pred Sodiem Evropskih skupnosti in Sodiem prve stopnje (sodnih postopkih). Glede obravnave posameznih dokumentov in priprave stali za delovanje v organih EU, je pomembno sprotno sodelovanje usklajeno delovanje s Stalnim predstavnitvom Republike Slovenije pri EU. Takoj, ko vlada sprejme gradivo za obravnavo, doloi pristojno ministrstvo oziroma vladno slubo za pripravo stalia, ki ga bodo predstavniki vlade zastopali v Svetu EU na ravni ministrov. Na seji vlade ali vladnega delovnega telesa se nato stalie obravnava in sprejme. Stalno predstavnitvo Republike Slovenije pri EU ter vsak drug organ, ki prejme dokumente Evropske komisije v predsodnem postopku ali dokumente, ki se nanaajo na postopke pred Sodiem Evropskih skupnosti ali pred Sodiem prve stopnje, te nemudoma posreduje pristojni vladni slubi, ki doloi pristojno ministrstvo oziroma vladno slubo za pripravo predloga stalia. Pri pripravi pisnih vlog oziroma gradiv v zvezi s postopki pred Sodiem Evropskih skupnosti ali pred Sodiem prve stopnje sodeluje Dravno pravobranilstvo. Pripravljen predlog stalia obravnava in potrdi vlada, nato pa se posreduje Stalnemu predstavnitvu Republike Slovenije pri EU (ta ga posreduje Generalnemu Sekretariatu Evropske komisije). Poslovnik opredeljuje tudi podroje javnosti dela vlade. Pri tem izhaja iz tega, da je delo vlade javno - javnost pa se zagotavlja z novinarskimi konferencami, internetnimi predstavitvami ter sporoili, poslanimi po drugih informacijsko-telekomunikacijskih sredstvih.
vnaprej nartovane. Podrobneja navodila za pripravo poroila doloi generalni sekretar vlade v sodelovanju z ministrom, pristojnim za finance. Vlada sprejme poroilo o delu vlade za preteklo leto in ga predloi dravnemu zboru hkrati s predlogom dravnega prorauna.

124

Vlada

Vlada odgovarja na vsa vpraanja, pobude in predloge praviloma preko ministrstev in vladnih slub. Na vloge in pritobe, naslovljene na predsednika vlade, odgovarja pristojna sluba predsednika vlade v sodelovanju s pristojnimi ministrstvi in vladnimi slubami. Po dolobah poslovnika za zagotavljanje javnosti dela vlade in ministrstev skrbita sluba vlade, pristojna za informiranje, in vladni predstavnik za odnose z javnostmi. Predsednik vlade, generalni sekretar in vladni predstavnik za odnose z javnostmi obveajo javnost o delu in sprejetih odloitvah vlade. Ministri obveajo javnost o tistih odloitvah vlade, ki spadajo v njihovo delovno podroje. Po pooblastilu vlade ali ministrov lahko o sprejetih odloitvah s svojega delovnega podroja obveajo javnost tudi dravni sekretarji in predstojniki vladnih slub. 61 Glede javnosti sej vlade poslovnik doloa, da novinarji in drugi predstavniki javnosti praviloma niso navzoi na sejah vlade. Razprave lanov in drugih udeleencev seje se tejejo za podatke z najvijo stopnjo tajnosti, e vlada ne odloi drugae. 13 Razmerja vlade do dravnega zbora

Temeljno izhodie za ugotavljanje razmerij med dravnim zborom in vlado je v dejstvu, da gre za razmerja med organom zakonodajne in organom izvrilne veje oblasti. Pri tem pa je vlada kot nosilec izvrilne veje oblasti v okviru svojih pristojnosti samostojna in odgovorna dravnemu zboru. Za parlamentarni sistem, tudi za obliko, kot je izpeljana pri nas, je znailno, da vlada, ko dobi zaupnico parlamenta, sama vodi notranjo in zunanjo politiko, dokler ima zaupanje parlamenta ("vlada vlada"). Vlada je torej v odnosu do parlamenta relativno samostojna. Ta samostojnost pa je, glede na strankarsko sestavo vlade in mo koalicijskih partnerjev (strank) vladne veine, lahko zelo razlina. V parlamentih, kjer imajo vlado iz ene stranke (npr. v Angliji), je ta vlada povsem samostojna in avtonomna glede na parlament. Vlada ima namre v parlamentu svojo veino med poslanci in tako lahko parlamentu diktira svojo politiko. e je vlada koalicijska vlada ve strank, ki so npr. tudi programsko zelo razline, pa je lahko vekrat zelo negotovo, ali bo za neko odloitev imela v parlamentu zadostno zaupanje ali ne. Izvedba naela delitve oblasti postavlja vlado v poloaj, da ni le izvrilno-tehnini organ parlamenta (dravnega zbora), temve samostojna veja oblasti, ki je splono pristojna za doloanje in vodenje politike drave, slikovito povedano "organ stratekega odloanja". Nadzor parlamenta oziroma pri nas dravnega zbora pa je vzpostavljen predvsem preko institutov poslanskih vpraanj, interpelacije in glasovanja o nezaupnici. V irem smislu sodi sem tudi "personalni" vpliv na sestavo vlade. Odgovornost vlade dravnemu zboru bi lahko oznaili predvsem kot politino odgovornost, ki ne nadomea kakne druge odgovornosti, temve ima svoj posebni
Za vse navedene velja, da morajo v javnih izjavah in pri svojih nastopih v javnosti izraati in predstavljati stalia vlade. Sprejeto odloitev vlade mora v javnosti zagovarjati tudi lan vlade, ki je glasoval proti oziroma se je glasovanja vzdral. Nain glasovanja posameznega lana vlade teje za podatek z najvijo stopnjo tajnosti.
61

125

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji temelj in obliko. Posledica te politine odgovornosti je v monosti razreitve oziroma zamenjave vlade. In to ne samo zaradi nezakonitega dela in postopkov, temve tudi zaradi neizpolnjevanja nalog ali rezultatov "vladanja", ki niso v skladu s priakovanji poslancev dravnega zbora. Vlada in ministri morajo sodelovati z dravnim zborom, imajo v razmerju do dravnega zbora vrsto obveznosti: vlada poroa dravnemu zboru o svojem delu; vlada mora ob sprejemanju prorauna predloiti celovito poroilo o svojem delu v preteklem letu; vlada in vsak njen lan mora na zahtevo dravnega zbora poroati o izvrevanju zakonov, drugih predpisov in splonih aktov, ki jih je sprejel dravni zbor, ter o drugih ukrepih iz svoje pristojnosti; vlada in vsak minister mora dajati odgovore na vpraanja poslancev 62; vlada mora zavzeti stalie do pobud in predlogov, ki jih da dravni zbor ali poslanci v zadevah iz njene pristojnosti; vlada mora sodelovati pri delu dravnega zbora in njegovih delovnih teles pri sprejemanju zakonov ali drugih predpisov, ki jih je sama predlagala. Med pravicami vlade lahko navedemo: pravico predlagati zakone; pravico, da predlaga dravnemu zboru, da obravnava posamezna vpraanja iz njene pristojnosti in zavzame do njih stalia; predsednik vlade lahko zahteva glasovanje o zaupnici vladi; vlada ima pravico, da pred razpravo o interpelaciji v petnajstih dneh da svoje stalie o vpraanju, na katerega se nanaa interpelacija, in da sodeluje v razpravi; predsednik vlade in vsak minister ima pravico svoj odstop obrazloiti v dravnem zboru ... V okviru razmerij med dravnim zborom in vlado je zelo pomembno tudi neposredno sodelovanje vladnih predstavnikov pri delu dravnega zbora - predvsem na sejah dravnega zbora. Vlado predstavljajo v dravnem zboru predsednik vlade in ministri. Kot svojega predstavnika pri obravnavi posameznega gradiva v dravnem zboru vlada praviloma doloi pristojnega ministra ali direktorja vladne slube. Ob tem kae posebej izpostaviti pomen sodelovanja predstavnikov vlade v zakonodajnem postopku, saj je vlada najpogosteje predlagateljica sprejema novih zakonov oziroma sprememb obstojeih, vkljuena pa je v zakonodajni postopek tudi v primerih, ko gre za druge predlagatelje zakona. 63
Pri posebni toki dnevnega reda dravnega zbora, ko se obravnavajo pobude in vpraanja poslancev, morajo biti navzoi vsi ministri. e je minister opravieno odsoten ali zadran, ga lahko nadomesti dravni sekretar. Poslanec ima pravico postaviti poslansko vpraanje vladi ali posameznemu ministru z njegovega podroja. Na prva tri poslanska vpraanja odgovori opozicijskim poslancem predsednik vlade, e vpraanja zadevajo delo vlade. Poslanec lahko vpraanje postavi ustno ali pisno. Na ustno vpraanje mora vlada ali minister odgovoriti na isti seji, na pisno najpozneje tri dni pred zaetkom naslednje seje. 63 Redni zakonodajni postopek ima tri obravnave. Prva obravnava predloga zakona se opravi s posredovanjem predloga zakona poslancem. Najmanj deset poslancev lahko v 15 dneh po posredovanju predloga zakona poslancem zahteva, da dravni zbor opravi razpravo o razlogih, ki zahtevajo sprejem zakona ter o naelih, ciljih in poglavitnih reitvah predloga zakona (splona razprava). Po konani sploni razpravi dravni zbor sklepa o tem, ali je predlog zakona primeren za nadaljnjo obravnavo. V drugi obravnavi se lahko predlog zakona spreminja in dopolnjuje z amandmaji, pravico predlagati amandmaje pa ima vlada tudi takrat, kadar ni predlagateljica zakona. Druga obravnava predloga zakona se opravi najprej v matinem delovnem telesu in nato na podlagi poroila matinega delovnega telesa na seji dravnega zbora. V drugi obravnavi se opravi razprava o lenih ali delih predloga zakona in glasovanje o lenih ali delih predloga zakona. V tretji obravnavi, ko dravni zbor razpravlja o zakonskem predlogu kot celoti in o njem glasuje
62

126

Vlada

14

Odgovornost vlade in ministrov

Vlada je odgovorna dravnemu zboru za politiko drave, ki jo vodi, in za razmere na vseh podrojih iz pristojnosti drave; odgovorna je tudi za izvajanje zakonov in drugih predpisov dravnega zbora ter za celotno delovanje dravne uprave. Za vlado so skupno odgovorni vsi njeni lani, za delo posameznega ministrstva pa pristojni minister. 14.1 Nezaupnica vladi

Temeljna zahteva za uspenost delovanja vlade je, da ima ustrezno podporo v dravnem zboru, da je torej zagotovljena stabilnost njenega delovanja. Zaradi tega je, predvsem takrat, ko je vladajoa koalicija strank programsko raznolika in ko nima v dravnem zboru izrazite veine, pomembno, na kak nain je mogoe vladi izglasovati nezaupnico. Predvsem v nemki ureditvi je znan tkim. "sistem konstruktivne" nezaupnice, katerega bistvo je v tem, da ni mogoe izrei nezaupnice vladi in je s tem prisiliti k odstopu, e ni hkrati oblikovana e nova vlada oziroma izvoljen nov ef vlade. Sistem konstruktivne nezaupnice velja tudi v nai ustavni ureditvi. Kot osnovni mehanizem odgovornosti vlade v razmerju do parlamenta (dravnega zbora) je institut nezaupnice. Po nai ustavi lahko poda predlog zahteve za nezaupnico najmanj deset poslancev dravnega zbora. Predsednik vlade ima pred volitvami novega predsednika vlade pravico odgovoriti na zahtevo za nezaupnico in obrazloiti svoje poglede na dotedanje delo vlade. Dravni zbor lahko izglasuje nezaupnico vladi le tako, da z veino glasov vseh poslancev izvoli novega predsednika vlade. S tem je dotedanji predsednik vlade razreen, mora pa skupaj s svojimi ministri opravljati tekoe posle do prisege nove vlade. Med vloitvijo predloga za izvolitev novega predsednika in volitvami mora pretei najmanj osemintirideset ur, razen e dravni zbor z dvotretjinsko veino glasov vseh poslancev ne sklene drugae ali e je drava v vojnem ali izrednem stanju. Za izrek nezaupnice v primeru, ko je bil predsednik vlade izvoljen z veino opredeljenih glasov navzoih poslancev, zadoa veina opredeljenih glasov.

(vlada lahko predlaga amandma samo k tistim lenom, h katerim so bili v drugi obravnavi sprejeti amandmaji, oziroma k tistim, ki so nujni zaradi medsebojne uskladitve dolob zakona). Predlagatelj zakona lahko predlaga, naj dravni zbor obravnava predlog zakona v skrajanem postopku, e gre za: manj zahtevne spremembe in dopolnitve zakona; prenehanje veljavnosti posameznega zakona ali njegovih posameznih dolob; manj zahtevne uskladitve zakona z drugimi zakoni ali s pravom Evropske unije; spremembe in dopolnitve zakona v zvezi s postopkom pred ustavnim sodiem oziroma z odlobo ustavnega sodia. V tem postopku se ne opravi splona razprava, druga in tretja obravnava pa se opravita na isti seji. Kadar je sprejem zakona nujen zaradi interesov varnosti ali obrambe drave ali zaradi odprave posledic naravnih nesre ali zato, da se prepreijo teko popravljive posledice za delovanje drave, lahko vlada predlaga sprejem zakona po nujnem postopku (v tem postopku se vse tri zakonodajne faze opravijo na isti seji).

127

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji NEZAUPNICA VLADI DZ lahko izglasuje nezaupnico vladi le tako, da na predlog najmanj desetih poslancev z veino glasov vseh poslancev izvoli novega predsednika vlade (S tem je dotedanji predsednik vlade razreen, mora pa skupaj z ministri opravljati tekoe posle do prisege nove vlade). Med vloitvijo predloga za izvolitev novega predsednika vlade in volitvami mora potei najmanj osemintirideset ur, razen e dravni zbor z dvotretjinsko veino glasov vseh poslancev ne sklene drugae ali e je drava v vojnem ali izrednem stanju. e je bil predsednik vlade izvoljen na temelju etrtega odstavka 111. lena, mu je izreena nezaupnica, e dravni zbor na predlog najmanj desetih poslancev izvoli novega predsednika vlade z veino opredeljenih glasov. 14.2 Zaupnica vladi

Zaupnica vladi je instrument, s pomojo katerega vlada preverja oziroma ugotavlja, ali e ima v dravnem zboru veinsko podporo ali ne. Zaupnica namre pomeni odloitev dravnega zbora, s katero da vladi podporo ali ne, od te odloitve pa je odvisno, ali vlada ostane ali ne. Tako pravzaprav pomeni institut zaupnice "protiute" institutu nezaupnice. Obiajno se vpraanje zaupnice pojavi, kadar pride v parlamentu do takih nesoglasij, ki hromijo njegovo delo in zato ne more sprejemati zakonov in drugih pomembnejih odloitev, in takrat, kadar vlada meni, da je za uresniitev njenih ciljev in programa kljunega pomena, da je kaken zakon ali odloitev sprejeta tono v tisti vsebini, ki jo predlaga dravnemu zboru. Po drugi strani, kot bomo videli tudi iz ustavnega besedila, vlada z vpraanjem zaupnice v nekem smislu "izsiljuje" podporo dravnega zbora, saj je v ozadju izreene nezaupnice tudi gronja monosti razpustitve dravnega zbora. Ob tem moramo opozoriti, da so v ozadju postavitve vpraanja zaupnice, pa tudi konkretnega glasovanja, vekrat lahko "strankarske raunice" in tehtanje, ali je bolje glasovati za zaupnico, eprav se z delovanjem vlade ali kaknim njenim predlogom ne strinjajo, ali pa je bolje izglasovati nezaupnico in zaradi nezmonosti sestave nove vlade povzroiti razpust dravnega zbora in razpis novih volitev. Vpraanje zaupnice postavi predsednik vlade. Pri tem se lahko vpraanje zaupnice postavi "na splono" ali pa ob konkretnem odloanju o sprejemu nekega zakona ali druge odloitve v dravnem zboru. Razlika je v tem, da mora dobiti vlada v prvem primeru podporo veine glasov vseh poslancev, v drugem primeru pa podporo z navadno veino (kot se praviloma sprejemajo zakoni), e ni v ustavi drugae predpisano. Predsednik vlade mora zahtevo, da dravni zbor glasuje o zaupnici, predloiti predsedniku dravnega zbora. O zaupnici se glasuje najprej v 48 urah in najkasneje v 7 dneh od vloitve zahteve. Predsednik vlade ima pred glasovanjem o zaupnici pravico obrazloiti svojo zahtevo. e vlada ne dobi podpore veine glasov vseh poslancev, mora dravni zbor v tridesetih dneh izvoliti novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovnem 128

Vlada

glasovanju izglasovati zaupnico, sicer predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie nove volitve. Predsednik vlade lahko vpraanja zaupnice vee tudi na sprejem zakona ali druge odloitve v dravnem zboru. e odloitev ni sprejeta, se teje, da je bila izglasovana nezaupnica. Med zahtevo za glasovanje o zaupnici in glasovanjem mora potei najmanj osemintirideset ur. Kadar je predsednik vlade vezal vpraanje zaupnice s sprejemom zakona ali druge odloitve v dravnem zboru, je "usoda" zaupnice odvisna od tega, kako bo dravni zbor odloil ob sprejemanju tega zakona oziroma odloitve (o zaupnici se v tem primeru ne glasuje posebej). e sta zakon ali druga odloitev sprejeta v nasprotju s predlogom predsednika vlade, se teje, da je bila vladi izglasovana nezaupnica. V primeru izglasovane nezaupnice lahko predsednik vlade ali najmanj deset poslancev zahteva ponovno glasovanje o zaupnici. e je vladi tudi pri ponovnem glasovanju o zaupnici izglasovana nezaupnica, se glasovanje o zaupnici ne more ponoviti. e je bila vladi izglasovana nezaupnica, lahko predsednik republike, poslanska skupina ali najmanj 10 poslancev najkasneje v 7 dneh predloijo kandidature za novega predsednika vlade - volitve novega predsednika vlade teejo po postopku, ki velja za izvolitev novega predsednika vlade. ZAUPNICA VLADI Predsednik vlade lahko zahteva glasovanje o zaupnici vladi. e vlada ne dobi podpore veine glasov vseh poslancev, mora dravni zbor v tridesetih dneh izvoliti novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasovati zaupnico, sicer predsednik republike razpusti dravni zbor in razpie nove volitve. Predsednik vlade lahko vpraanje zaupnice vee tudi na sprejem zakona ali druge odloitve v dravnem zboru. e odloitev ni sprejeta, se teje da je bila vladi izglasovana nezaupnica. Med zahtevo za glasovanje o zaupnici in glasovanjem mora potei najmanj osemintirideset ur. 14.3 Interpelacija

Interpelacija je eno izmed sredstev kontrole in odgovornosti vlade in ministrov ter predstavlja pravzaprav posebno vrsto poslanskega vpraanja, ki je dano vladi in s katerimi poslanci zahtevajo odgovor na doloena vpraanja, razjasnitev posameznih stali in postopkov vlade ipd. Razlika pa je v tem, da je bistvo poslanskega vpraanja v pridobitvi odgovora, obvestil oziroma informacij, interpelacija pa je v prvi vrsti namenjena nadzoru nad delom vlade, ele nato pa pridobitvi ustreznih informacij. Vekrat zasledimo opredelitev, da pomeni interpelacija "javno vpraanje" o odgovornosti vlade oziroma ministra. Temu vpraanju nato sledi obravnava v dravnem zboru, lahko pa tudi glasovanje o zaupnici. Interpelacijo uporabijo najvekrat lani opozicije kot sredstvo kritike vlade oziroma ministrov in ugotavljanje njihove odgovornosti, predstavlja pa lahko tudi pomembno sredstvo, da se v javnosti vzpodbudi zanimanje za kakno pomembno zadevo. Pri interpelaciji na splono velja, da jo mora vloiti ve poslancev, da mora biti podana v pisni obliki, da praviloma vsebuje kakno naelno, iro in pomembneje vpraanje in 129

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji da se po postavljeni interpelaciji in odgovoru vlade oziroma posameznega ministra odpre razprava (kar pri poslanskih vpraanjih ne velja). Razpravi lahko sledi glasovanje o zaupnici vladi oziroma posameznemu ministru. V zvezi z interpelacijo se v teoriji govori o "kvalificiranosti zadev", v zvezi s katerimi se lahko postavi vpraanje interpelacije, iz esar izhaja, da interpelacije ni mogoe sproiti o kateremkoli vpraanju. Ta omejitev je podana predvsem zato, da ne bi postala interpelacija nain prepreevanja normalnega parlamentarnega dela. Tudi naa ustava predvideva dve "omejitvi" - to je, da mora interpelacijo sproiti najmanj deset poslancev in da se lahko sproi o delu vlade ali posameznega ministra (torej o vseh zadevah, ki spadajo v delovno podroje vlade in ministrstev). Po dolobah 118. lena ustave lahko najmanj deset poslancev sproi v dravnem zboru interpelacijo o delu vlade ali posameznega ministra, v njej pa mora biti jasno postavljeno in obrazloeno vpraanje, ki je njen predmet. Interpelacija se vloi v pisni obliki predsedniku dravnega zbora, ki z njo takoj seznani poslance, polje pa jo tudi predsedniku vlade oziroma ministru, na katerega se nanaa. Hkrati doloi predsednik dravnega zbora rok za odgovor, ki ne sme biti kraji od 15 in ne dalji od 30 dni. O interpelaciji se odloa na prvi seji dravnega zbora po tem, ko dobi predsednik dravnega zbora odgovor na interpelacijo. Pred razpravo o interpelaciji ima predstavnik poslancev, ki so vloili interpelacijo, pravico obrazloiti interpelacijo, do zaetka glasovanja o njej pa jo lahko tudi umakne. Predsednik vlade ali minister, na katerega se nanaa interpelacija, ima pravico kratko obrazloiti pisni odgovor ali ustno odgovoriti na interpelacijo. Razprava o interpelaciji se lahko kona s sklepom, s katerim se oceni delo vlade ali posameznega ministra. Sklep lahko predloijo poslanci, ki so vloili interpelacijo, ali druga skupina najmanj desetih poslancev. Po konani razpravi o interpelaciji o delu vlade lahko najmanj deset poslancev zahteva, da se glasuje o nezaupnici vladi, e hkrati s to zahtevo predloijo izvolitev novega predsednika vlade oziroma zahteva, da se glasuje o nezaupnici ministru, zoper katerega je bila vloena interpelacija. Nezaupnica vladi je izglasovana, e je izvoljen nov predsednik vlade, e pa je nezaupnica izglasovana ministru, se teje, da je minister razreen. 14.4 Obtoba predsednika vlade in ministrov (impeachment)

Kot posebna monost ugotavljanja odgovornosti predsednika vlade in ministrov je v ustavi (v 119. lenu) predvidena obtoba pred ustavnim sodiem (tkim. impeachment). Pri tem lahko dravni zbor predsednika vlade in ministre pred ustavnim sodiem obtoi kritve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njihovih funkcij. Ustavna obtoba (impeachment) najvijih dravnih funkcionarjev (po nai ustavi je mona tudi zoper predsednika republike, 109. len ustave) je v parlamentarnih demokracijah izjemen institut, ki se uporablja zelo redko in le kot skrajno sredstvo uveljavljanja njihove odgovornosti, saj se, tako velja tudi pri nas, lahko uporabi le ob kritvah ustave in zakonov pri opravljanju funkcije, ne pa tudi kot sredstvo za ugotavljanje ustreznosti ali primernosti ravnanja nekega funkcionarja.

130

Vlada

Uvedbo postopka o obtobi zoper predsednika vlade in ministre lahko dravnemu zboru predlaga (v pisni obliki in z opisom oitane kritve) najmanj deset poslancev 64. Predlog mora biti obravnavan na prvi naslednji seji, dravni zbor pa mora o predlogu odloiti vsaj v 60 dneh od sprejema predloga. e dravni zbor odloitve v tem roku ne sprejme, se teje, da je predlog zavrnjen. Predlog obtobe polje predsednik dravnega zbora obtoenemu. Na zahtevo dravnega zbora mora predsednik republike izrei svoje mnenje o predlogu obtobe zoper predsednika vlade, predsednik vlade pa mora izrei svoje mnenje o predlogu obtobe zoper ministre. Pred odloanjem o obtobi ima obtoeni pravico pisno ali ustno na seji dravnega zbora odgovoriti na predlog obtobe, predlagatelj pa lahko predlog obtobe umakne vse do konca obravnave. Da se ne bi obtoba uporabila v namen predvolilnega tekmovanja in pridobivanja volivcev, je doloeno, da se ne more vloiti v asu od razpisa volitev do razglasitve volilnih rezultatov. Dravni zbor odloa o obtobi z veino glasov vseh poslancev, odloi pa s sklepom, ki ga polje ustavnemu sodiu in obtoenemu. Ta sklep mora vsebovati opis zatrjevane kritve ustave oziroma huje kritve zakona in predlog dokazov o kritvi. Hkrati doloi dravni zbor izmed poslancev, ki so predlagali uvedbo postopka o obtobi, pooblaenega predstavnika, ki bo zastopal obtobo pred ustavnim sodiem. Ko dobi ustavno sodie sklep o obtobi, ga polje obtoenemu, ki lahko na obtobo odgovori. Nato opravi ustavno sodie javno obravnavo, na kateri od dravnega zbora pooblaeni predstavnik zastopa obtobo, na obravnavi pa ima pravico biti navzo tudi predsednik republike. Ustavno sodie lahko (z dvotretjinsko veino) odloi, da obtoeni do odloitve o obtobi zaasno ne more opravljati svoje funkcije. e ustavno sodie ugotovi, da obtoba ni utemeljena, z odlobo oprosti obtoenega. e ustavno sodie ugotovi kritev ustave ali hujo kritev zakona, z odlobo ugotovi utemeljenost obtobe, lahko pa odloi tudi, da predsedniku republike preneha funkcija. Odloitev o utemeljenosti obtobe in odloitev o prenehanju funkcije sprejme ustavno sodie z dvotretjinsko veino glasov vseh sodnikov.

Obtoba zoper predsednika vlade in ministre Predsednika vlade ali ministre lahko dravni zbor pred ustavnim sodiem obtoi kritve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njihovih funkcij (Ustavno Sodie RS lahko z 2/3 veino glasov vseh sodnikov odloi o odvzemu funkcije).

64

Uvedbo postopka o obtobi predsednika republike lahko dravnemu zboru predlaga najmanj 30 poslancev.

131

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 15 Pravni akti vlade

V Zakonu o vladi so kot pravni akti vlade navedeni: uredba, proraunski memorandum, odloba, poslovnik in sklep. Z uredbo vlada lahko podrobneje ureja in razlenjuje v zakonu ali v drugem aktu dravnega zbora doloena razmerja v skladu z namenom in kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Uredbo za uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu. Z odlokom ureja vlada posamezna vpraanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo sploen pomen, ter sprejema druge odloitve, za katere je z zakonom ali z uredbo doloeno, da jih ureja vlada z odlokom. S proraunskim memorandumom vlada predstavi dravnemu zboru temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proraunske politike vlade ter globalne okvire celotnih javnih financ za naslednje leto. Gre za akt vlade, ki predstavlja izhodie za sestavo predloga dravnega prorauna in ga vlada predloi dravnemu zboru skupaj s predlogom dravnega prorauna. Z odlobo vlada odloa o imenovanjih in razreitvah v upravnih zadevah iz svoje pristojnosti in o drugih posaminih zadevah iz svoje pristojnosti. S sklepom odloa vlada zmeraj takrat, ko ne odloa z drugim aktom. Svojo notranjo organizacijo in delo ureja vlada s poslovnikom in s sklepi.
z uredbo vlada lahko podrobneje ureja in razlenjuje v zakonu ali v drugem aktu DZ doloena razmerja (uredbo za uresnievanje pravic in obveznosti lahko izda le, e ima za to izrecno pooblastilo v zakonu) z odlokom ureja vlada posamezna vpraanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo sploen pomen, ter sprejema druge odloitve, za katere je to doloeno z zakonom PRAVNI AKTI VLADE s poslovnikom in sklepi ureja notranjo organizacijo in delo odlobe izdaja o imenovanjih in razreitvah ter v upravnih zadevah iz svoje pristojnosti, kakor tudi o drugih posaminih zadevah iz svoje pristojnosti sklep sprejme vlada, kadar ne odloi z drugim aktom s proraunskim memorandumom vlada predstavi DZ temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proraunske politike vlade ter globalne okvire celotnih javnih financ za naslednje leto (ki predstavlja izhodie za sestavo predloga dravnega prorauna)

132

Vlada

16

Pomen in pravna narava izvrilnih predpisov dravne uprave

Za podroje upravnega prava je znailno veliko tevilo predpisov, ki jih izdaja izvrilna veja oblasti predvsem vlada in ministrstva - saj je za izvritev zakonov nujno potrebno izdati podzakonske (izvrilne) predpise, vasih pa brez takih predpisov zakonskih dolob sploh ni mogoe neposredno uresniiti. Lahko reemo, da pomen teh predpisov e naraa, saj zapletenost sodobnega ivljenja pogosto zahteva vse ve podrobnega razlenjevanja izvedbene (strokovne, tehnine) narave. Glede izdajanja podzakonskih predpisov (uredb in odlokov, ki jih izdaja vlada; pravilnikov, odredb in navodil, ki jih izdajajo ministri) se postavlja vpraanje, ali potrebujejo vlada in ministrstva izrecno zakonsko pooblastilo (tkim. izvrilno klavzulo) za izdajo vsakega posameznega predpisa ali pa pravica izdajanja teh predpisov izhaja iz njihovega z ustavo in z zakoni doloenega poloaja (v Zakonu o vladi in v Zakonu o dravni upravi)? Kot izhaja iz dolob Zakona o vladi in Zakona o upravi je pri tem treba loiti dve vrsti podzakonskih predpisov 65: podzakonske predpise, ki zgolj podrobneje razlenjujejo zakonske dolobe, jih konkretizirajo in interpretirajo - za njihovo izdajo ni potrebno izrecno zakonsko pooblastilo. V tem primeru se izdajo taki predpisi po odloitvi vlade oziroma ministrstva. e pa v navedenih primerih zakon predpisuje, da je treba izdati v nekem roku podzakonski predpis (vsebuje torej izrecno izvrilno klavzulo), to pomeni, da tak predpis mora izdati; podzakonske predpise, s katerimi se uredijo doloena vpraanja za izdajo takih predpisov je potrebno izrecno pooblastilo v zakonu, ki ureja posamezno podroje, na katerem je treba urediti doloena vpraanja (npr. stopnjo dovoljenega hrupa; minimalne sanitarne, tehnine ali druge pogoje za neko dejavnost). Brez izrecnega zakonskega pooblastila pa ni osnove za izdajo takega predpisa. V to vrsto podzakonskih predpisov je treba teti tudi uredbe, ki jih izda vlada za uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov in drugih oseb (po 21. lenu zakona o vladi se te lahko izdajo le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu). e iz temeljne funkcije izvrevanja zakonov izhaja pravica Vlade Republike Slovenije, da izdaja izvrilne predpise, med katerimi so najpomembneje uredbe. Pri tem pa iz dolob 21. lena Zakona o vladi izhaja, da obstajata dve vrsti uredb:
V teoriji glede pooblastila za izdajo podzakonskih izvrilnih predpisov loijo: 1. "spontane" izvrilne predpise to so tisti, ki jih izdajajo dravni organi neposredno na temelju generalnega pooblastila ustave ali na temelju splonega zakonskega pooblastila, in 2. nespontane izvrilne predpise, o katerih govorimo, ko je za njihovo izdajo potrebno izrecno zakonsko pooblastilo tkim. izvrilna klavzula. Tako pooblastilo najvekrat obsega tono navedbo organa, ki mora predpis izdati, pa tudi obliko (naziv) predpisa. Pogosto pa so k temu dodana e podrobneja napotila, kaj se lahko s tem predpisom ureja. Poleg tega se v teoriji vekrat navaja tudi delitev na podzakonske predpise, za izdajo katerih imajo doloeni organi generalno pooblastilo, in na podzakonske predpise, za izdajo katerih mora biti podano v zakonu specialno pooblastilo za vsak konkreten primer izdaje takega predpisa. Dodajmo, da v tistih pravnih sistemih, kjer se lahko na izvrilne organe delegira pravica izdajanja podzakonskih predpisov, ki pa imajo v vsebinskem smislu znaaj zakona (da se torej z njimi izvirno urejajo doloena razmerja ali pravice in obveznosti) in so izdane namesto zakona, govorimo o izvrilnih predpisih z zakonsko mojo. Kot smo e navedli, je po nai ustavi to mogoe le v izjemnih primerih. Po 108. lenu ustave lahko predsednik republike na predlog vlade izdaja uredbe z zakonsko mojo samo, kadar se dravni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati. S tako uredbo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboine. Posebej pa je doloeno tudi, da mora predsednik republike uredbe z zakonsko mojo predloiti v potrditev dravnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
65

133

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji prve so tiste, s katerimi vlada podrobneje ureja in razlenjuje v zakonu ali v drugem aktu dravnega zbora doloena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Za take vrste uredb vlada ne potrebuje e posebnega zakonskega pooblastila (v Zakonu o vladi je tako vladi dano generalno pooblastilo za izdajanje teh navadnih uredb); druge pa so uredbe za uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov in drugih oseb. Te uredbe pa lahko vlada izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu.

Sicer pa je potrebno ugotoviti, da zakonodajalec pogosto vlado v zakonih posebej pooblasti oziroma ji naloi, da mora za izvritev zakona ali njegovih posameznih dolob izdati uredbo. Za podzakonske akte se zahteva tudi njihova (stroga) vsebinska podreditev zakonskim normam. Zakoni namre vsebujejo dolobe, s katerimi se predpisujejo pravice in obveznosti, urejajo posamezna razmerja, predpisujejo naloge dravnih organov in drugih subjektov, s svojimi predpisi pa lahko organi dravne uprave v okviru danih pooblastil le v izvrilnem smislu razlenjujejo, urejajo podrobnosti, tehnino opredeljujejo, opisujejo nain konkretne izvedbe tisto, kar je sicer urejeno z zakonskimi normami. Gre za predpise, ki vsebujejo dolobe za uresniitev tega, kar je v zakonih e predpisano oziroma predvideno, torej predpise, ki doloajo le nain uresniitve z zakonom e predpisane temeljne vsebine norme. To pomeni, da lahko taken predpis zakonsko normo razlenjuje oziroma dopolnjuje samo v okviru polne vsebinske odvisnosti od zakonskih dolob, le tako dale, da ne ureja razmerij samostojno, zunaj zakonskega okvira, sploh pa da ne uvaja novih obveznosti ali zouje z zakonom predpisanih pravic dravljanov. Razmejitev med zakoni in podzakonskimi predpisi je torej urejena tako, da izvrilni in upravni organi ne morejo izvirno (vsebinsko) urejati drubenih razmerij, temve lahko izdajajo le predpise, ki doloajo nain izvajanja zakonov lahko torej le precizirajo nain dela, tehniko dela in organizacijske ukrepe, pa tudi razlenjujejo posamezne dolobe, ki jih vsebuje zakon. Tako je popolnoma jasno, da lahko pravice in obveznosti doloa le zakon, podzakonski predpisi pa lahko urejajo samo strokovna in tehnina vpraanja ter vsebujejo izrazito izvedbene dolobe tehnino dopolnjevanje, razlenjevanje, opisovanje, razlago zakonskih dolob. Seveda pa v praksi ta razmejitev vekrat ni tako enostavna. Ob upotevanju naela delitve oblasti ter ustavnosti in zakonitosti zato kae vsako ne dovolj jasno doloeno pooblastilo organom dravne uprave (vladi, ministrstvom) za izdajanje predpisov oziroma za vsebinsko urejanje posameznih podroij razlagati ozko, kar posebej velja v zvezi z urejanjem pravic in obveznosti dravljanov. Kot smo e ugotovili, je za podroje upravnega prava posebej pomembna razmejitev ter razmerje med zakoni in podzakonskimi predpisi. V nai pravni ureditvi je treba glede obravnavanih vpraanj izhajati iz: ustavnih dolob o naelu delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno (drugi odstavek 3. lena ustave); ustavnih dolob, po katerih so vlada in posamezni ministri v okviru svojih pristojnosti samostojni in odgovorni dravnemu zboru

134

Vlada

(110. len ustave); ustavnih dolob, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (drugi odstavek 120. lena ustave). Posebej pa se na obravnavano problematiko nanaajo dolobe tretjega odstavka 153. lena ustave, kjer je doloeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi sploni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Iz povedanega izhaja osnovna zahteva, da morajo imeti podzakonski predpisi podlago v zakonu. Zakon je osnova in okvir za normativno dejavnost izvrilne veje oblasti. V vsebinskem smislu tako organi izvrilne veje oblasti ne smejo samostojno predpisovati pravic in obveznosti in tudi ne spreminjati zakonskih dolob oziroma vsebine z zakonom predpisanih pravic in obveznosti. Skratka, zanje se zahteva vsebinska skladnost z zakonom.

135

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji

136

Dravna uprava

II. DRAVNA UPRAVA

Zakon dravni upravi - uradno preieno besedilo /ZDU-1-UPB4/ (Uradni list RS, t. 113/2005) v svojem 1. lenu doloa, da dravna uprava kot del izvrilne oblasti v Republiki Sloveniji izvruje upravne naloge. Nadalje posebej opredeljuje, da delovanje uprave temelji na naelu ustavnosti in zakonitosti in na naelu samostojnosti. Po prvem izvruje uprava svoje naloge na podlagi in v mejah ustave in zakonov ter drugih predpisov in drugih aktov, kar pomeni, da mora imeti uprava za vsako svoje delovanje in aktivnost ustrezen pravni temelj. Samostojnost pa pomeni predvsem samostojnost pri uresnievanju doloil zakonov in drugih predpisov. Glede na to, da predstavlja pomemben del dejavnosti dravne uprave oblastno odloanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih dravljanov in organizacij, je v zakonu posebej poudarjeno, da mora uprava pri tem odloanju zagotoviti enako pravno varstvo pravic ali na zakonu temeljeih interesov. V splone dolobe in temeljna naela predlaganega zakona je vkljueno naelo strokovnosti ter politine nevtralnosti in nepristranosti. Gre torej za naelo oziroma zahtevo po profesionalni in nepolitini upravi. Uprava opravlja svoje delo po pravilih stroke. Pri opravljanju svojega dela je politino nevtralna. Uprava mora pri svojem delu ravnati nepristransko in ne sme dajati neupravienih koristi in prednosti posameznikom, pravnim osebam in interesnim skupnostim. Poleg ministra je kot politina funkcija v ministrtvu opredeljena e funkcija (enega) dravnega sekretarja, ki pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije ter v okviru ministrovih pooblastil sprejema odloitve iz pristojnosti ministrstva, predstavlja ministrstvo in nadomea ministra v primeru njegove odsotnosti ali zadranosti. Drugi vodilni poloaji v ministrstvu pa so opredeljeni kot upravno-managerski. Za vodenje kadrovskega poslovanja v ministrstvu in delo slub, ki opravljajo finanna, kadrovska, raunovodska, informacijska in druga spremljajoa dela v ministrstvu, bi bil pristojen generalni sekretar, upravno delo na zaokroenem delovnem podroju znotraj ministrstva pa bi vodil generalni direktor. Oba imata status dravnih uradnikov in torej nista podvrena zamenjavi ob menjavi ministrov (kot to velja za dravnega sekretarja), kar naj bi pomenilo, da predstavljata jedro tkim. upravne elite v dravni upravi. Taken njun poloaj naj bi prispeval k jasni loitvi med politinimi funkcijami in upravnimi poloaji v ministrstvih. V okviru splonih dolob in temeljnih nael je potrebno izpostaviti e dolobo 5. lena zakona, po kateri mora uprava pri poslovanju s strankami zagotoviti spotovanje 137

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji njihove osebnosti in osebnega dostojanstva ter zagotoviti, da im hitreje in im laje uresniujejo svoje pravice in pravne koristi. V ta namen uprava tudi skrbi za obveenost javnosti o nainu svojega poslovanja in uresnievanja pravic strank. Kot uradni jezik zakon doloa slovenino, na obmojih obin, v katerih ivita avtohtoni italijanska in madarska narodna skupnost, pa je uradni jezik tudi italijanina ali madarina. Na teh obmojih uprava posluje, vodi postopek in izdaja pravne in druge akte v slovenini in v jeziku narodne skupnosti, e stranka, ki ivi na tem obmoju, uporablja italijanski oziroma madarski jezik. Kadar je upravni organ na prvi stopnji vodil postopek tudi v italijanini oziroma madarini, mora biti tudi drugostopna odloba izdana v istem jeziku. Osebo, ki ne obvlada uradnega jezika, mora upravni organ seznaniti z gradivom in svojim delom v njenem jeziku in ji omogoiti, da spremlja postopek po tolmau. Zakon tudi posebej doloa, da je uprava dolna zagotavljati javnost svojega dela, upotevaje omejitve, ki izhajajo iz predpisov, ki urejajo varovanje osebnih in tajnih podatkov (upravni organi morajo varovati tajnost podatkov, ki so z zakonom ali z drugim predpisom doloeni kot dravna, vojaka, uradna ali poslovna tajnost, pri emer minister s svojim aktom doloi, kateri podatki z delovnega podroja ministrstva in upravnih organov ter upravnih organizacij v njegovi sestavi pomenijo tajnost, stopnjo tajnosti podatkov ter ukrepe in postopek za njihovo zavarovanje). DRAVNA UPRAVA je del izvrilne oblasti izvruje upravne naloge opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in drugih predpisov. naela - znailnost upravnega delovanja strokovnost politina nevtralnost nepristranskost spotovanje osebnosti in dostojanstva strank javnost dela

138

Dravna uprava

Dravna uprava v funkcionalnem smislu

Po zakonskih dolobah so glavne funkcije uprave oziroma upravne naloge naslednje: sodelovanje pri oblikovanju politik, to je pripravljanje predlogov zakonov, podzakonskih predpisov in drugih aktov ter drugih gradiv za vlado; izvrilne naloge, med katere spada izvrevanje zakonov in drugih predpisov, ki jih sprejema dravni zbor, ratificiranih mednarodnih pogodb, dravnega prorauna, podzakonskih predpisov in drugih aktov vlade; za izvedbo teh nalog uprava izdaja predpise in posamine akte ter akte poslovanja, vstopa v imenu in za raun RS v civilnopravna razmerja ter opravlja materialna dejanja; inpekcijski nadzor, to je opravljanje inpekcijskega nadzora nad izvajanjem predpisov, kar ureja poseben zakon 66; spremljanje stanja drube na podrojih, za katera je uprava pristojna in skrb za razvoj v skladu s sprejeto politiko drave; uprava vzpostavi, vodi vzdruje in povezuje zbirke podatkov in evidence; razvojne naloge, pri katerih uprava v okviru zakonov, drugih predpisov in dravnega prorauna spodbuja oziroma usmerja drubeni razvoj; zagotavljanje javnih slub, ki jih uprava zagotavlja v skladu z zakonom (zagotavlja jih v javnih zavodih in gospodarskih drubah ter drugih organizacijskih oblikah, ki jih doloa zakon, lahko pa tudi v upravnih organih). Kot vidimo, opravljajo upravni organi razline oblike in naine dejavnosti, ki jih je mogoe razvrstiti, klasificirati po razlinih merilih, npr. na naslednje skupine dejavnosti: regulativno, kontrolno-nadzorno, operativne, tudijsko-analitino in represivno. 1.1 Regulativna dejavnost

Danes sodelujejo upravni organi v tej obliki dravne intervencije v drubene odnose na dva naina. Sami lahko izdajajo pravne predpise (pravilnike, odredbe, navodila), e so za to posebej pooblaeni - to predstavlja njihovo "avtonomno" regulativno dejavnost. Upravni organi pa lahko poleg tega kot "strokovni" organi s posameznega podroja sodelujejo v posameznih fazah (strokovni pripravi materialov, delovnih tez, predlogov predpisov ...) pri regulativni dejavnosti, ki je v pristojnosti drugih dravnih organov (dravnemu zboru, vladi). Gre za pomembno in zahtevno nalogo, za njeno uresniitev

66

To je Zakon o inpekcijskem nadzoru /ZIN/ (Uradni list RS, t. 56/2002), ki ureja splona naela inpekcijskega nadzora, organizacijo in koordinacijo inpekcij, poloaj, pravice in dolnosti inpektorjev, pooblastila inpektorjev, postopek inpekcijskega nadzora, inpekcijske ukrepe in druga vpraanja, povezana z inpekcijskim nadzorom (zakon pa ne bo veljal za upravno, proraunsko in obrambno inpekcijo ter druge oblike notranjega nadzora). Inpekcije bodo praviloma organizirane kot organi v sestavi ministrstev, s imer bo zagotovljena potrebna samostojnost pri opravljanju inpekcijskega nadzora. Kot medresorsko delovno telo se bo ustanovil Inpekcijski svet RS, katerega lani bodo vsi vodje inpektoratov, to je glavni inpektorji. Inpekcije bodo predvidoma organizirane tako, da bodo delovale v inpektoratih, ki bodo imeli status samostojnega organa v sestavi ministrstva.

139

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji pa je poleg temeljitega strokovnega znanja potrebno tudi dobro poznavanje dejanskega stanja, pojavov, gibanj na doloenem podroju. 1.2 Kontrolno-nadzorna dejavnost

To je tipina dejavnost upravnih organov na vseh podrojih. Obseg in intenzivnost te dejavnosti upravnih organov sta odvisna od obsega in intenzivnosti pravnega urejanja drubenih odnosov na razlinih podrojih drubenega ivljenja. V okviru tkim. upravnega nadzora je najpomembneje inpekcijsko nadzorstvo, ki je tipina funkcija oblastnega znaaja. Inpekcijski nadzor je oblika upravnega nadzora, v okviru katerega upravni organi nadzorujejo, kako posamezniki, organizacije in skupnosti spotujejo oziroma izvrujejo zakone in druge predpise. Neposredne naloge inpekcijskega nadzorstva opravljajo za to posebej pooblaene osebe - inpektorji, ki imajo nekatera specifina pooblastila (to so npr. sanitarni, trni, veterinarski, gradbeni, vodnogospodarski, poarni idr. inpektorji). 1.3 Operativna dejavnost

To dejavnost izvajajo upravni organi, ko izdajajo oziroma sodelujejo pri izdaji individualnih in konkretnih upravnih aktov in ko opravljajo materialna dejanja, razne materialno-tehnine operacije, razna manipulativna in administrativna in druga opravila, ki nimajo neposrednega pravnega uinka. Gre torej za doloene dejavnosti uporabe, izvajanja ali neposrednega izvrevanja zakonov in drugih predpisov. V to dejavnost sodi npr. odloanje v upravnem postopku; administrativno izvrevanje upravnih aktov in neposredno izvrevanje pravnih predpisov brez prej sprejetih upravnih aktov; sklepanje civilnopravnih poslov; dokumentiranje (razne evidence, razvidi, registri, kartoteke, knjigovodske, finanne in materialne evidence, izdajanje potrdil) ter dokumentacija vseh vrst; sprejemanje izjav in obvestil; pisarnika, manipulativna in administrativna dela ter vsa druga materialna dejanja in materialno-tehnine operacije. Dravljani se najvekrat sreamo z oblastjo takrat, ko upravni organi na nao zahtevo ali po uradni dolnosti odloajo v upravnih stvareh. Predpisi (materialni) vsebujejo doloila o pravicah in obveznostih in vsebini pravnih razmerij. Na podlagi teh predpisov se ustanavljajo, spreminjajo, ukinjajo ali ugotavljajo pravice, obveznosti ali pravne koristi fizinih in pravnih oseb na najrazlinejih upravnih podrojih (gradbenitva, urbanizma, obrti, carin, notranjih zadev, obrambe ...). Da bi ta doloila zaivela v drubeni stvarnosti, se pravi, da bi se ljudje in organizacije po njih resnino vedli in ravnali, je potrebno sploni in abstraktni predpis uporabiti na posamien in konkreten primer. Je torej potrebno odloiti in o tem izdati ustrezen pravni akt (najvekrat je to odloba). Pri tem se opravljajo posamezna dejanja, ki si sledijo po doloenem zaporedju in na vnaprej predpisan nain - to je po predpisanem upravnem postopku.

140

Dravna uprava

1.4

tudijsko-analitina dejavnost

tudijsko delo in raziskovalna dejavnost upravnih organov se pojavljata kot nujna aktivnost pri uresnievanju spremljanja stanja in odkrivanja problemov na posameznih podrojih drubenih odnosov pa tudi pri pripravljanju aktov in opravljanju nalog po odloitvi dravnega zbora in vlade. Sem sodi npr.: zbiranje, urejanje in analiziranje podatkov ter drugih gradiv o stanju in problemih na posameznih podrojih drubenega ivljenja; (zlasti o tem, kaj je urejeno oziroma kaj se usmerja s politinimi odloitvami, pravnimi predpisi in nepravnimi akti politinih teles); dajanje predlogov in mnenj na podlagi opravljenih analiz idr. Rezultat tega dela so najvekrat razne analize, informacije, elaborati in druga strokovna gradiva, njihov namen pa je prikazati stanje na nekem podroju, opozoriti na morebitno neustreznost stanja ter podati predloge ukrepov za ureditev oziroma izboljanje. 1.5 Represivna dejavnost

Pri tej dejavnosti gre za prisilno - represivno izvrevanje posameznih upravnih funkcij. To je pravzaprav del operativne dejavnosti dravne uprave, ki jo oznaujejo specifine znailnosti oblastnega in prisilnega izvrevanja (npr. pri zagotavljanju reda in miru, varovanja premoenja in oseb, pri zagotavljanju nedotakljivosti in celovitosti dravnega ozemlja ... ). Zato jih razvramo v posebno skupino dejavnosti dravne uprave. To dejavnost ne opravljajo vsi upravni organi, temve samo nekateri, ki so za to posebej pooblaeni.

141

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji UPRAVNE NALOGE sodelovanje pri oblikovanju politik: za vlado pripravlja predloge zakonov; podzakonskih predpisov in drugih aktov; za vlado pripravlja druga gradiva vladi zagotavlja drugo strokovno pomo pri oblikovanju politik. izvrilne naloge, to je izvrevanje: zakonov in drugih predpisov DZ; ratificiranih mednarodnih pogodb; dravnega prorauna; podzakonskih predpisov in drugih aktov vlade. izdaja predpise, posamine akte in interne akte; vstopa v civilnopravna razmerja; opravlja materialna dejanja. inpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov spremljanje stanja drube na podrojih, za katera je pristojna, in skrbi za razvoj v skladu s sprejeto politiko drave v ta namen vzpostavi, vodi, vzdruje in povezuje zbirke podatkov in evidence. razvojne naloge - na podlagi in v okviru zakonov, drugih predpisov in dravnega prorauna spodbuja oziroma usmerja drubeni razvoj zagotavljanje javnih slub v skladu z zakonom (v javnih zavodih, gospodarskih drubah, v drugih org. oblikah, pa tudi v upravnih organih) 2 Inpekcijski nadzor kot funkcija dravne uprave

Med funkcijami dravne uprave kae posebej opozoriti na funkcijo "opravljanja inpekcijskega nadzora, kar je tipina funkcija oblastnega znaaja in vkljuuje: ugotavljanje dejanskega stanja in skladnosti s predpisi, v primeru ugotovljenih neskladnosti pa tudi ugotavljanje monosti in nainov za odpravo neskladij ter izrekanje oziroma predlaganje sankcij in ukrepov ob ugotovljenih kritvah. Inpekcijski nadzor je nadzor nad izvajanjem oziroma spotovanjem zakonov in drugih predpisov, izvrujejo pa ga inpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. Podroje inpekcijskega nadzora ureja poseben Zakon o inpekcijskem nadzoru /ZIN/ (Uradni list RS, t. 56/2002). V citiranem zakonu so kot izhodie postavljena nekatera naela, in sicer: naelo samostojnosti, po katerem so inpektorji pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil samostojni; naelo varstva javnega interesa in varstva zasebnih interesov, po katerem inpektorji opravljajo naloge inpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizinih oseb; 142

Dravna uprava

naelo javnosti - inpektorji obveajo javnost o svojih ugotovitvah ter ukrepih, e je to potrebno, da se zavarujejo pravice pravnih ali fizinih oseb, ter v primerih, kadar je to potrebno za zagotovitev spotovanja pravnega reda oziroma njihovih odlob; naelo sorazmernosti, po katerem morajo inpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrevanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizinih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev uinkovitega inpekcijskega nadzora. Pri izbiri ukrepov inpektor izree ukrep, ki je za zavezanca ugodneji, e je s tem doseen namen predpisa. Pri doloitvi roka za odpravo nepravilnosti mora upotevati teo kritve, njene posledice za javni interes in okoliine, od katerih je odvisno, v koliknem asu lahko fizina ali pravna oseba ob dolni skrbnosti odpravi nepravilnosti.

Inpekcijski nadzor neposredno opravljajo inpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi 67. Zakon doloa za inpektorja prepoved opravljanja dejavnosti oziroma dela za drugega delodajalca na podroju, na katerem opravlja naloge inpekcijskega nadzora, razen e gre za znanstveno ali pedagoko delo. Inpektor mora varovati tajnost, s katero se seznani pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora (ta dolnost tudi po prenehanju delovnega razmerja inpektorja). Posebej pa je pomembno, da je inpektor dolan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inpekcijski nadzor. Zakon pa opredeljuje tudi posebne odgovornosti inpektorjev 68, to je, da je inpektor odgovoren: e pri opravljanju nalog nadzora opusti izvritev nalog oziroma ne sprejme ustreznih ukrepov, ki jih je skladno z zakonom dolan izvriti oziroma sprejeti; e ne poda prijave oziroma ne obvesti pristojnih organov o kritvah zakonov ali drugih predpisov, ki jih je ugotovil pri izvrevanju nalog inpekcijskega nadzora, e opravlja dejavnost oziroma dela za drugega delodajalca na podroju, na katerem opravlja naloge inpekcijskega nadzora, razen e gre za znanstveno in pedagoko delo. Inpektorji delujejo v okviru inpekcij, ki se organizirajo za posamezno upravno podroje. Inpekcije delujejo v inpektoratih, ki imajo status samostojnega organa v sestavi ministrstva. e v inpektoratu deluje ve inpekcij, se oblikujejo ustrezne notranje organizacijske enote. Predstojnik inpektorata je glavni inpektor (e je v inpektoratu organiziranih ve inpekcij, vodi delo posamezne inpekcije direktor inpekcije). Glavni inpektor vodi in predstavlja inpektorat, organizira in koordinira
67

e ni s predpisi o posamezni inpekciji drugae doloeno, je lahko za inpektorje imenovana oseba, ki ima: univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo, najmanj pet let delovnih izkuenj, strokovni izpit za inpektorja (Za inpektorja je lahko imenovana oseba, ki nima strokovnega izpita za inpektorja, e ima opravljen strokovni izpit iz upravnega postopka, mora pa opraviti strokovni izpit v roku enega leta od dneva imenovanja za inpektorja. Dokler nima strokovnega izpita za inpektorja, lahko opravlja dejanja v postopku pred izdajo odlobe). Inpektor se razrei, e v predpisanem roku iz razlogov, ki so na njegovi strani, ne opravi strokovnega izpita. 68 Kritve posebnih odgovornosti so teje disciplinske kritve. Inpektor, proti kateremu je uveden disciplinski postopek zaradi teje disciplinske kritve, ne sme do dokonnosti odlobe o disciplinski odgovornosti opravljati nalog inpekcijskega nadzora.

143

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji delo inpektorjev ter v okviru svojih pooblastil odgovarja za zakonitost, kakovost in uinkovitost dela inpekcije. Glede na veliko tevilo razlinih inpekcij, ki so organizacijsko vkljuene v ve ministrstev, obstaja potreba po koordinaciji njihovega dela. Zato je z zakonom predviden inpekcijski svet kot stalno medresorsko delovno telo za medsebojno koordinacijo dela razlinih inpekcij. 69 Inpektor samostojno opravlja zadeve inpekcijskega nadzorstva, vodi upravni postopek ter izdaja odlobe in sklepe v upravnem postopku. 70 Pooblastilo za opravljanje nalog inpekcijskega nadzora se izkazuje s slubeno izkaznico in znako. Izkaznico in znako izda minister, pristojen za podroje, na katerem deluje inpekcija, v soglasju z ministrom, pristojnim za upravo. Zavezanec mora inpektorju omogoiti nemoteno opravljanje nalog inpekcijskega nadzora, e pa inpektor pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora naleti na fizini odpor ali e tak odpor priakuje, lahko zahteva pomo policije. Zakon taksativno nateva pooblastila inpektorja, ki ima pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora pri fizini ali pravni osebi, pri kateri opravlja inpekcijski nadzor, pravico: pregledati prostore, objekte, postroje, naprave, delovna sredstva, napeljave, predmete, blago, snovi, poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo dravnih organov, gospodarskih drub, zavodov, drugih organizacij in skupnosti ter zasebnikov 71, pregledati poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo, kadar se vodijo in hranijo na elektronskem mediju, ter zahtevati izdelavo njihove pisne oblike, ki mora verodostojno potrjevati elektronsko obliko,
69 lani Inpekcijskega sveta so glavni inpektorji in direktorji inpekcij oziroma drugi predstavniki organov v sestavi, v katerih se opravlja inpekcijski nadzor. Inpekcijski svet na podrojih, kjer je za doseganje veje uinkovitosti in delovanja inpekcij potrebno usklajeno ravnanje ve inpekcij, usklajuje narte dela inpekcij, nartuje skupno izvajanje nalog inpekcijskega nadzora razlinih inpekcij ter predlaga oblikovanje skupin inpektorjev pri skupnem izvajanju nalog ter o nainu njihovega dela. Inpekcijski svet tudi obravnava skupna vpraanja, povezana s problemi pri delovanju inpekcij, in o tem obvea vlado. Inpekcijski svet usklajuje reevanje organizacije, prostorske, materialne, finanne in administrativne problematike delovanja obmonih enot in izpostav inpektoratov. 70 Glavni inpektor lahko odvzame pooblastilo za vodenje e zaetega postopka inpektorju in zadevo dodeli drugemu inpektorju ali sam prevzame vodenje postopka le v primeru, da je podan izloitveni razlog po zakonu, ki ureja sploni upravni postopek, ali ko je uveden disciplinski postopek zoper inpektorja. 71 Inpektor ima pravico brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca oziroma njegove odgovorne osebe, ne glede na delovni as, vstopiti v prostore in objekte ter k opremi in napravam. e zavezanec brez upravienih razlogov ne dovoli vstopa v prostore ali objekte, kjer se dejavnost opravlja, ima inpektor pravico vstopiti v prostor mimo volje zavezanca ob pomoi policije. Stroke vstopa in morebitno kodo, ki pri tem neizogibno nastane, nosi zavezanec. Zavezanec lahko inpektorju, ki nima odlobe pristojnega sodia, odkloni vstop v stanovanjske prostore. e mora inpektor pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora pregledati posamezne prostore v stanovanju, pa temu lastnik oziroma uporabnik nasprotuje, si mora za pregled teh prostorov pridobiti odlobo pristojnega sodia. Pri tem zakon doloa razloge in pogoje, ko sodie dovoli tak ogled (npr. e obstajajo razlogi za sum, da se v stanovanju opravlja nedovoljena dejavnost; da se v stanovanju hranijo predmeti, ivali ali druge stvari v nasprotju s predpisi ) Pri pregledu stanovanjskega prostora morata biti navzoi dve polnoletni osebi kot prii.

144

Dravna uprava

zasliati stranke in prie v upravnem postopku, pregledati listine, s katerimi lahko ugotovi istovetnost oseb, brezplano pridobiti in uporabljati osebne in druge podatke iz uradnih evidenc in drugih zbirk podatkov, ki se nanaajo na zavezanca in ki so potrebni za izvedbo inpekcijskega nadzora, brezplano vzeti vzorce blaga in opraviti preiskave vzetih vzorcev, brezplano vzeti vzorce materialov in opreme za potrebe preiskav, fotografirati ali posneti na drug nosilec vizualnih podatkov osebe, prostore, objekte, postroje, napeljave in druge predmete iz prve alinee, reproducirati listine, avdiovizualne zapise in druge dokumente, zasei predmete, dokumente in vzorce v zavarovanje dokazov, opraviti druga dejanja, ki so v skladu z namenom inpekcijskega nadzora (npr. za najve 15 dni odvzeti dokumentacijo, ki jo potrebuje za obravnavanje dejanskega stanja v obravnavani zadevi, e meni, da obstaja utemeljen sum kritev zakonov ali drugih predpisov; o tem se izda potrdilo).

Za uinkovito izvrevanje inpekcijskega nadzora zakon doloa ukrepe, ki jih lahko uporabi inpektor in ugotovljenih kritvah zakonov ali drugih predpisov. Naeloma ima inpektor dve vrsti ukrepov - "preventivne" in "represivne". preventivni Ukrepi inpektorjev represivni Inpektor s ciljem preventivnega ukrepanja: odgovarjajo na pisna vpraanja posameznikov, podjetij in institucij, ki se nanaajo na delovanje inpekcije, preko medijev obveajo javnost o ugotovljenih nepravilnostih ter o posledicah kritev zakonov in drugih predpisov, na druge naine delujejo v smislu osveanja javnosti, ustno opozarja na nepravilnosti (opomin) ter na njihove posledice in doloi rok za njihovo odpravo (svoje ugotovitve, izreeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku; e nepravilnosti niso odpravljene v doloenem roku, izree inpektor druge ukrepe v skladu z zakonom). Ob ugotovljenih kritvah pa uporabi inpektor z zakonom doloene "represivne" ukrepe. Tako ima inpektor, e pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora ugotovi, da je kren zakon ali drug predpis, pravico in dolnost: odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga doloi 72;
72 e zavezanec v danem roku ne odpravi ugotovljenih nepravilnosti in pomanjkljivosti, lahko inpektor z odlobo zaasno, do odloitve pristojnega organa, prepove opravljanje dejavnosti oziroma odvzame predmete ali dokumentacijo, ki jih zavezanec uporablja za kritve ali so s kritvami nastali. Inpektor zaasno, do odloitve pristojnega organa, prepove opravljanje dejavnosti oziroma odvzame predmete ali dokumentacijo, ki jih zavezanec uporablja za kritve ali so s kritvami nastali, ne da bi prej doloil rok za odpravo nepravilnosti, e je to potrebno, da bi se odvrnila neposredna nevarnost za ivljenje ali zdravje ljudi in ivali ali za nastanek kode v naravnem oziroma ivljenjskem okolju in na premoenju. Inpektor lahko z odlobo zaasno odvzame predmete ali dokumentacijo, ki jih zavezanec uporablja za kritve ali so s kritvami nastali, tudi v primeru, ko ugotovi, da kljub izdani odlobi zavezanec ponovi kritev.

145

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji izvesti postopke v skladu z zakonom o prekrkih; podati kazensko ovadbo za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolnosti; predlagati pristojnemu organu sprejem ukrepov; odrediti druge ukrepe in opraviti dejanja, za katere je pooblaen z zakonom ali drugim predpisom; predlagati odvzem s kaznivim dejanjem ali prekrkom pridobljene premoenjske koristi; predlaga ukrepanje drugim inpekcijam. 73

Zelo pomemben ukrep inpektorja je ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti. Inpektor ima pravico odrediti zapeatenje poslovnih ali proizvodnih prostorov, objektov ali drugih prostorov, v katerih se opravlja dejavnost, oziroma delovnih sredstev, naprav in opreme, s katero se opravlja dejavnost. e zavezanec ne spotuje odlobe o prepovedi opravljanja dejavnosti, lahko inpektor z odlobo naloi podjetjem, ki so pristojna za distribucijo elektrine energije, vode, plina ter za telekomunikacijske zveze, da zavezancu v roku treh dni ustavijo njihovo dobavo oziroma prekinejo telekomunikacijske zveze. Zakon o inpekcjskem nadzoru vsebuje tudi dolobe o odkodninski odgovornosti drave. Tako doloa, da Republika Slovenija odgovarja za materialno kodo, ki je bila zavezancu ali drugi osebi povzroena s protipravnim dejanjem ali opustitvijo inpektorja pri izvajanju nalog inpekcijskega nadzora (Republika Slovenija pa ima nasproti inpektorju regresni zahtevek, e je bila koda povzroena naklepno ali iz hude malomarnosti). Zavezanec ali tretja oseba lahko zahtevata povrailo kode neposredno od inpektorja le v primeru, ko je koda nastala zaradi kaznivega dejanja inpektorja. Zakon o inpekcijskem nadzoru vsebuje nekatere procesne dolobe glede postopanja inpektorjev. Inpekcijski postopek je postopek, ki se vodi po uradni dolnosti. Vodi ga inpektor kot uradna oseba 74, poloaj stranke v postopku inpektorja pa ima zavezanec (v zakonu je posebej doloeno, da vlagatelji pobud, prijav, sporoil ali drugih vlog nimajo poloaja stranke). Ne glede na to pa je z zakonom doloeno, da inpektor mora obravnavati prijave, pritobe, sporoila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih; obravnavati pa mora tudi anonimne prijave, razen e iz okoliin izhaja sum, da so prijave neresne oziroma lane. V primeru, da je v postopku inpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kritve zakona ali drugega predpisa, inpektor ustavi postopek s sklepom (v njegovi obrazloitvi navede obseg opravljenega nadzora in razloge za ustavitev postopka). V obrazloitvi odlobe, s katero inpektor naloi zavezancu doloene ukrepe, se navede
73 V primeru, da inpektor pri opravljanju nalog inpekcijskega nadzora ugotovi kritev zakona ali drugega predpisa oziroma akta, katerega izvajanje nadzoruje druga inpekcija, sam ugotovi dejansko stanje ter o svojih ugotovitvah sestavi zapisnik, ki ga skupaj s predlogom za ukrepanje posreduje pristojni inpekciji. 74 Posamezna dejanja v postopku pred izdajo odlobe v inpekcijskih zadevah, zlasti ugotavljanje dejstev in okoliin, pomembnih za odloitev, lahko po pooblastilu glavnega inpektorja opravljajo tudi druge uradne osebe, zaposlene v inpekciji. Te osebe nimajo inpekcijskih pooblastil in tudi ne morejo izdajati odlob in sklepov, s katerimi se ustavi postopek. Posamezna strokovna dela v inpekcijskih zadevah lahko opravljajo specializirane organizacije, zavodi ali posamezniki, kadar to ni v nasprotju z javnim interesom ali interesi udeleencev postopka.

146

Dravna uprava

tudi obseg opravljenega nadzora in ugotovitve, v katerih delih nadzora je inpektor ugotovil, da zavezanec ni kril predpisov. Inpekcijski nadzor se lahko predhodno najavi. Zavezanec, njegov zakoniti ali statutarni zastopnik, pooblaenec in odgovorna oseba zavezanca lahko prisostvujejo opravljanju nalog inpekcijskega nadzora, razen v primeru, ko inpektor oceni, da bi njihova prisotnost ovirala uinkovitost inpekcijskega nadzora (o slednjem izda inpektor poseben sklep). V primeru, da ti niso navzoi, lahko inpektor ravno tako opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze. Odgovorna oseba zavezanca mora dati na zahtevo inpektorja in v roku, ki ga doloi inpektor, pisno pojasnilo in izjavo v zvezi s predmetom nadzora. e ne gre za nujne in neodloljive ukrepe, inpektor pred izdajo odlobe polje zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v doloenem roku, ki ne sme biti kraji od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliinah (poziv se zavezancu vroi tako, da se izroi kateremu od zaposlenih oziroma, e to ni mogoe, pusti v objektu). Po preteku roka inpektor izda odlobo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslianje stranke. e je inpektor odredil odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti ter zavezancu doloil rok za njihovo odpravo, mora zavezanec o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inpektorja. Sicer pa je v zakonu izrecno doloeno, da pritoba zoper odlobo inpektorja ne zadri njene izvritve, e s posebnim zakonom ni drugae doloeno. Stroke inpekcijskega postopka, ki so bili nujni za ugotovitev dejstev, ki dokazujejo, da je zavezanec kril zakon ali drug predpis, trpi zavezanec. e se inpekcijski postopek ustavi (ko je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kritve zakona ali drugega predpisa), trpi stroke inpekcijskega postopka organ. Organ trpi tudi stroke dejanj oziroma opravil v inpekcijskem postopku, ki se nanaajo na tisti del nadzora, pri katerem niso bile ugotovljene nepravilnosti. e je bil inpekcijski postopek izveden na podlagi lane prijave, trpi stroke postopka prijavitelj. Zakon predpisuje nekatere denarne kazni za kritve dolob Zakona o inpekcijskem nadzoru - npr. za oviranje ali onemogoenje vstopa inpektorja v prostore, objekte ali k napravam; za onemogoanja nemotenega opravljanja nalog inpekcijskega nadzora; nespotovanje odrejenih ukrepov inpektorja - med drugim tudi denarno kazen za fizino osebo, ki poda inpekciji lano prijavo. 3 3.1 Dravna uprava v organizacijskem smislu Uvodne ugotovitve

Dravna uprava predstavlja (v organizacijskem smislu) sistem upravnih organov, preko katerih drava uresniuje upravne naloge. Na splono lahko ugotovimo, da ustava in zakoni doloajo, kateri organi se v dravi tejejo za organe dravne uprave in kateri organi zunaj dravnega organizma lahko v posameznih primerih opravljajo naloge dravne uprave. V skladu z ustavnim poloajem izvrilno-upravne veje oblasti Zakon o dravni upravi doloa, da naloge uprave opravljajo ministrstva, organi v njihovi sestavi in upravne 147

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji enote. Posebej pa je treba opozoriti na dolobo 121. len Ustave RS: Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizine osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje doloenih nalog dravne uprave. Javno pooblastilo pomeni, da lahko gospodarske drube, druge organizacije in podjetja, ki so zunaj dravnega organizma, svoje naloge uresniujejo v doloenih primerih tudi z izdajanjem oblastnih aktov - kot torej opravljajo posamezne funkcije dravne uprave (nosilci javnih pooblastil imajo pri njihovem izvajanju pravice in dolnosti dravne uprave). Vidimo torej, da pristojnost dravnih organov za opravljanje funkcij dravne uprave ni absolutna, ker se lahko posamezne naloge dravne uprave zaupajo tudi "nedravnim subjektom" (nevladnim organom oziroma organizacijam), in to neposredno z zakonom, ali pa z drugim aktom, e je v zakonu za to dana podlaga. Ob tem zakon doloa, da se javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij dravne uprave lahko da, kadar se tako zagotovi bolj smotrno in uinkovito opravljanje nalog, pri emer pa na ta nain ni mogoe poveriti zadev inpekcijskega nadzorstva, razen posameznih dejanj in strokovnih del tega nadzorstva. Zakon o dravni upravi v posebnem poglavju doloa, da upravne naloge opravljajo: ministrstva, organi v njihovi sestavi in upravne enote (kot zbirni pojem za vse navedene uporablja izraz upravni organi). Ministrstvo se ustanovi za opravljanje upravnih nalog na enem ali ve upravnih podrojih; organ v sestavi ministrstva se ustanovi za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inpekcijskega in drugega nadzora in nalog na podroju javnih slub, e se s tem zagotovi veja uinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma e je zaradi narave nalog ali delovnega podroja potrebno zagotoviti vejo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog; upravna enota se ustanovi za opravljanje nalog dravne uprave, ki jih je treba organizirati in izvajati teritorialno javne agencije 75 in drugi nosilci javnih pooblastil. Za javne agencije zakon doloa, da se lahko ustanovijo za opravljanje upravnih nalog v skladu s posebnim zakonom, ki ureja javne agencije: e je s tem omogoeno uinkoviteje in smotrneje opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja upravnih nalog v upravnem organu, zlasti e se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali preteno financira z upravnimi taksami oziroma plaili uporabnikov, ali e glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politini nadzor nad opravljanjem nalog ali.

75 Kot smo e navedli, je tudi Zakon o javnih agencijah v postopku sprejemanja. Ta zakon bo urejal novo statusno obliko nosilcev javnih pooblastil, v katero bi se postopno izloila veina funkcij, ki v dravno upravo v ojem pomenu besede ne spadajo in bi jih bilo mogoe bolje, hitreje in ob manji obremenitvi javnih sredstev opravljati izven nje. Kot predvideva zakonski predlog, se bo javna agencija ustanovila kot samostojna pravna oseba za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, e je s tem omogoeno uinkoviteje in smotrneje opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v upravnem organu zlasti pa, e se lahko opravljanje teh nalog v celoti oziroma preteno financira z upravnimi taksami oziroma plaili uporabnikov ali e glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali primeren stalni neposredni politini nadzor nad opravljanjem nalog. Javno agencijo lahko ustanovi Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost. V imenu drave jo ustanovi Vlada RS, ki tudi izvruje pravice in obveznosti ustanovitelja, v imenu obine pa jo ustanovi obinski svet, pravice in obveznosti ustanovitelja pa izvruje upan. Po zakonu sta organa javne agencije svet in direktor.

148

Dravna uprava

Z zakonom ali na podlagi zakona lahko javno pooblastilo za opravljanje upravnih nalog pridobijo tudi druge osebe javnega prava, posamezniki in osebe zasebnega prava. e zakon dopua, da za pridobitev javnega pooblastila kandidira ve fizinih oziroma pravnih oseb, se izbira opravi na javnem nateaju. Pri izvajanju javnih pooblastil imajo nosilci javnih pooblastil pravice in dolnosti uprave, ki jih doloa zakon ali drug predpis. Posebej je treba opozoriti na dejstvo, da ureja ustanavljanje, organizacijo, delovanje ... javnih agencij poseben Zakon o javnih agencijah /ZJA/ (Uradni list RS, t. 52/2002, 51/2004-EZ-1).. Upravne naloge opravljajo

upravni organi ministrstva; organi v sestavi ministrstev; upravne enote.

javne agencije in drugi nosilci javnih pooblastil

Notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest ministrstva doloi minister v soglasju z vlado. e zakon ne doloa drugae, doloi notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest organa v sestavi, na predlog predstojnika organa v sestavi, minister v soglasju z vlado. Pred sprejetjem akta mora predstojnik pridobiti mnenje reprezentativnih sindikatov v ministrstvu oziroma v organu v sestavi v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja javnih uslubencev. Sicer pa skupne temelje za notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest doloi vlada z uredbo. 76 3.2 Splono o naelih decentralizacije in dekoncentracije izvajanja nalog javne uprave

e so npr. specifini pogoji politine organizacije najvejega tevila starih grkih polisov omogoali, da se je organizacija drave-polisa izrazila s sistemom organov na enotnem nivoju - to je na nivoju celotnega polisa, pa razvoj drav, ki obsegajo velika ozemlja in imajo milijone prebivalcev, tako obliko politine organizacije drave onemogoa. Zato v modernih dravah, poleg centralnih dravnih organov oziroma tistih, ki svoje naloge (zakonodajne, izvrilne, sodne) opravljajo za ozemlje celotne drave, obstajajo tudi drugi organi (necentralni), ki so pristojni za opravljanje zadev s svojega delovnega podroja samo na ojem dravnem teritoriju. Pri tem v modernih dravah izhajajo iz ugotovitve, da obstajajo nekateri sploni in skupni interesi vseh dravljanov (sploni dravni interesi), da pa obstajajo tudi oji, posebni interesi, ki so za posamezne skupine prebivalcev na razlinih obmojih drave razlini (lokalni interesi). Glede na to, da centralna oblast ne more zadovoljivo ugotoviti in spoznati vseh raznolikih interesov in potreb prebivalcev v dravi, e manj pa jih vsaj v glavnem zadovoljiti, prepua, da prebivalci v posameznih krajih, mestih oziroma podrojih sami
76

Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06).

149

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji skrbijo za njihove posebne - lokalne interese. V tem je pravzaprav bistvo ideje decentralizacije. Ko govorimo o centralizaciji in decentralizaciji, je pri tem mogoih ve pristopov (gre za pojme, katerih vsebino je potrebno vedno obravnavati v zvezi z drubeno stvarnostjo), v realnem ivljenju pa je med obema monih cela vrsta kombinacij, tako da ni istih modelov, kot bi to bilo mogoe razumeti v teoretinem podajanju, ko se poskuajo konstruirati posamezne vrste oziroma modeli centralizacije in decentralizacije. Praktino organizirati javno upravo, predvsem dravno upravo in lokalno samoupravo, pravzaprav pomeni najti pravo kombinacijo med idejo upravne centralizacije in decentralizacije. Vzpostavitev doloenega ravnoteja pri tem je danes eno najpomembnejih vpraanj delovanja in organizacije vsake drave. Na splono lahko ugotovimo, da je v sodobni dravi na doloenih podrojih njenega delovanja nujen centralizem (npr. nemoteno ivljenje in povezanost vseh delov drube pogojuje tudi visoko stopnjo poenotenosti, usklajenosti v organizaciji vseh oblik aktivnosti moderne drube; vsak sistem, torej tudi drava, zahteva za zagotovitev svojega obstoja doloeno osredotoenje, povezanost in koordiniranje javnih nalog...), po drugi strani pa je na nekaterih podrojih nemoteno in normalno izvrevanje nalog mogoe samo v okviru organizacijskega naela, ki ga imenujemo decentralizacija. V najirem smislu z decentralizacijo oznaujemo vsako slabljenje neposrednega vpliva doloenega centra nekega organiziranega sistema na dele tega sistema. Tako je pri teritorialni decentralizaciji teritorialna enota, na katero se prenesejo naloge, v doloenem smislu in obsegu podvrena vplivu, ki izhaja iz te enote, torej razlinem od centralne dravne uprave (obina ima svoje samostojno izvoljene organe - obinski svet, upana). Lahko reemo, da obstaja decentralizacija takrat, ko ima neki necentralni organ pravico, da v okviru ustave in zakonov posamezne odloitve sprejema samostojno. Decentralizacija ima tako v navedenem smislu predvsem politien prizvok oziroma se nam kae kot problem politine narave. Po drugi strani pa je mogoe na vpraanje centralizacije in decentralizacije gledati tudi s stalia, da gre pri obeh predvsem za organizacijsko naelo glede nainov odloanja o nalogah, izvrevanja nalog in nadzora nad njihovim izvrevanjem in da o vpraanjih centralizma in decentralizacije ne gre a priori govoriti v politinem smislu. e izhajamo iz upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, bi tako lahko rekli, da s pojmom centralizma razumemo osredotoenje opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oziroma v popolni odvisnosti od centra po neposrednih direktivah in pod kontrolo centralnih - najvijih organov uprave. O upravni centralizaciji (ali tkim. togem centralizmu) bi lahko v najisteji in najstroji obliki govorili le v primeru, e bi za celotno dravo obstajal samo en edini dravni urad, v katerem bi bila skoncentrirana vsa javna uprava. To v praksi ni mogoe - zato se v vsaki sodobni dravi v veji ali manji meri pojavlja ideja decentralizacije. Decentralizacija pa je v okviru uprave oziroma javne uprave mogoa na dva naina, to je kot: 1. administrativna decentralizacija in kot 2. decentralizacija po (s pomojo) samoupravah oziroma samoupravnih lokalnih enotah (za slednjo lahko reemo, da je prava decentralizacija oziroma decentralizacija v ojem smislu). Predvsem v Franciji, ki velja za centralistino urejeno dravo, se za administrativno decentralizacijo uporablja termin dekoncentracija, s katerim se oznaujejo dravni upravni organi na lokalnem nivoju, ki so v uradniki podrejenosti proti centralni upravi, za 150

Dravna uprava

decentralizacijo po samoupravnih lokalnih skupnostih pa termin decentralizacija, s katerim oznaujejo naloge lokalne uprave, ki jih opravljajo lokalne skupnosti s priznano javnopravno osebnostjo, opravljajo pa jih po organih, ki so doloeni (izvoljeni) od prebivalcev ojega obmoja, na katerem se opravljajo samoupravne naloge neodvisno od centralne uprave. Dekoncentrirani organi dravne uprave so bistveno drugae in bolj podrejeni osrednji dravni oblasti, kot to velja za organe samoupravne lokalne skupnosti in njihove odloitve. Pomembno je, da ima decentralizacija dva razlina vidika: upravno-tehninega in interesnega. Cilj prvega je dosei im vejo racionalnost in uinkovitost upravljanja, medtem ko je cilj drugega vidika poveati monost uveljavljanja interesov njihovih nosilcev. Rezultat prvega pristopa je dekoncentrirano izvajanje nalog, drugega pa lokalna samouprava. e je administrativna decentralizacija (po francoski terminologiji dekoncentracija) le tehnino in organizacijsko vpraanje prenosa nalog, ki so sicer centralizirane na obmone organizacijske enote oziroma na nije dravne organe izven centra drave, je decentralizacija po samoupravnih lokalnih skupnostih tudi (ali predvsem) politino vpraanje, saj gre za doloeno delitev upravnih nalog med centralno upravo in lokalnimi (samo)upravami, ki lahko delujejo kot samostojni upravni centri. Zato predstavlja pravo (resnino) decentralizacijo le lokalna samouprava in izvajanje zadev s podroja javne uprave v samoupravnih lokalnih skupnostih. Decentralizacija in dekoncentracija imata - tehnino gledano - skupen element: v obeh primerih gre za prenos nalog od centralnih organov na druga oja oblastva. Pri tem pa lahko reemo, da predstavlja dekoncentracija neko vmesno stopnjo in pomeni na eni strani odmik od centralizacije in na drugi strani priblianje k decentralizaciji. Tudi za dekoncentracijo je namre, kar sicer nesporno velja za decentralizacijo po samoupravah, znailna doloena distanciranost od centrale in priblievanje javne uprave prebivalstvu. Dekoncentracija je zaradi tega vekrat tudi prehodni stadij in dobra pripravljalna faza za decentralizacijo, ker je mnogo laje prenesti zadeve na samoupravne organe iz lokalnih dravnih upravnih organov kakor pa neposredno s centralnih dravnih upravnih organov. Ugotovimo lahko torej, da ne obstajajo isti modeli centralizacije in decentralizacije, temve da lahko govorimo o razlinih stopnjah oziroma o monejih in blajih oblikah centralizacije oziroma decentralizacije. Gre za proces in dinamien pojav, ki je odvisen od vrste elementov in pogojev, predvsem pa v vsaki dravi od temeljnih izhodi ureditve te drave in drube. Tako je mogoe pri decentralizaciji govoriti o nizu stopenj - od maksimalne stopnje neodvisnosti in samostojnosti do minimalnih monosti samostojnega urejanja nalog. e poenostavimo - reemo lahko, da je razlika med posameznimi vrstami (stopnjami, modeli) centralizacije in decentralizacije v tem: ali ima neka oja skupnost (enota) status pravne osebe in kakna je njena konkretna vsebina, kaken je obseg lokalnih zadev in nalog, ki jih uresniujejo lokalne skupnosti (enote), ter kako in v kaknem obsegu so zagotovljena finanna in druga sredstva, kakna kontrolna in nadzorna pooblastila imajo centralni (dravni) organi v razmerju do lokalnih, ali lokalno prebivalstvo samo odloa o izbiri (voli, imenuje) oziroma sestavi organov v lokalnih skupnostih (enotah) in kaken je vpliv centralnih organov pri tem itd. 151

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Naloge na podroju uresnievanja javnih (splonodrubenih) zadev v vsaki dravi opravljajo organi, ki so lahko centralni (osrednji) ali necentralni (lokalni). Pri necentralnih organih (mogoe jih je poimenovati tudi lokalni, podroni ali periferni) pa obstaja razlika med tistimi, ki so v svojem nastanku in delovanju direktno odvisni od centralnih dravnih organov, in tistimi, pri oblikovanju in delovanju katerih je odloilen vpliv lokalnega prebivalstva. Pri prvih gre za organe, ki ga v lokalni enoti oblikuje (ustanovi, postavi ...) centralna dravna oblast, tako da govorimo o organih dravne lokalne uprave oziroma o dravni lokalni upravi (lahko bi jih imenovali tudi podroni centralizirani organi). Pri drugih pa gre za organe lokalne samouprave oziroma organe v samoupravnih lokalnih skupnostih, to je organe, za oblikovanje katerih je znailno, da imajo pri tem odloilen vpliv (z volitvami) prebivalci teh skupnosti - zato govorimo o organih lokalne samouprave. Organi dravne lokalne uprave opravljajo predvsem dela neposrednega izvrevanja dravnih predpisov (izdajanje upravnih odlob, vodenje raznih razvidov in evidenc, izdajanje potrdil itd.), to je dela uradnikega znaaja - zato so tudi uradniko oblikovani. Za razliko od tega obstajajo v samoupravnih lokalnih skupnostih organi predstavnikega znaaja (obinski sveti idr.), ki jih volijo prebivalci, pa tudi obinski uradniki organi, ki skrbijo za neposredno uresnievanje in operacionalizacijo odloitev. Najvekrat ima drava v lokalnih enotah svoje lokalne dravne upravne organe za opravljanje nalog dravne uprave na lokalnem nivoju (pri tem so obmoja, za katera so oblikovani ti organi, pogosto ira, kot pa so obmoja temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti, to je obin), svoje upravne organe oziroma svojo upravo pa ima tudi vsaka samoupravna lokalna skupnost. V takih primerih govorimo o tkim. dvojnem upravnem tiru ali o dvotirnosti lokalne uprave, ker obstajata vzporedno dve vrsti oziroma dve liniji lokalnih organov. e pa obstajajo na lokalnem nivoju oziroma v lokalnih enotah samo organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki opravljajo oziroma na katere so prenesene tudi naloge dravne uprave, pa govorimo o tkim. enojnem upravnem tiru (vsa uprava je speljana na en tir - tir obinske, pokrajinske uprave). 3.3 Ministrstva

Kot smo navedli, opravljajo naloge uprave ministrstva. Ministrstva se ustanovijo (z zakonom) za posamezno upravno podroje ali za ve med seboj povezanih podroij. Po veljavni organizaciji obstajajo naslednja ministrstva za: NOTRANJE ZADEVE ZUNANJE ZADEVE FINANCE OBRAMBO PROMET KULTURO OLSTVO IN PORT VISOKO OLSTVO, ZNANOST IN TEHNOLOGIJO OKOLJE IN PROSTOR PRAVOSODJE KMETIJSTVO, GOZDARSTVO IN PREHRANO GOSPODARSTVO 152

Dravna uprava

JAVNO UPRAVO ZDRAVJE DELO, DRUINO IN SOCIALNE ZADEVE

Ministrstvo za delo, druino in socialne zadeve opravlja naloge na podrojih delovnih razmerij in pravic iz dela, zaposlovanja in poklicnega usposabljanja, druine, socialnih zadev, invalidskega varstva, vojnih invalidov, vojnih veteranov in rtev vojnega nasilja ter vojnih grobi. Ministrstvo za finance opravlja naloge na podrojih zakladnitva, javnega raunovodstva, prorauna, javnih naroil, davnega in carinskega sistema, javnofinannih prihodkov in finannega sistema, prepreevanja in odkrivanja pranja denarja, prirejanja iger na sreo, dravnih pomoi ter makroekonomskih analiz in napovedi. Ministrstvo za gospodarstvo opravlja naloge na podrojih ekonomskega sistema in razvoja, notranjega trga, tehnine zakonodaje in meril, varstva potronikov, varstva konkurence, ekonomskih odnosov s tujino, razvoja podjetnikega sektorja in konkurennosti, intelektualne lastnine, drobnega gospodarstva in turizma, energetike in rudarstva, elektronskih komunikacij, pote in industrijskih projektov. Ministrstvo za javno upravo opravlja naloge na podrojih javne uprave, sistema javnih uslubencev in planega sistema v javnem sektorju. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano opravlja naloge na podrojih kmetijstva, razvoja podeelja, prehrane, krme, varstva rastlin, veterinarstva in zootehnike, gozdarstva, lovstva in ribitva. Ministrstvo za kulturo opravlja naloge na podrojih ustvarjanja, posredovanja in varovanja kulturnih vrednot, medijev ter skrbi za uveljavljanje, razvoj in promocijo slovenskega jezika. Ministrstvo za notranje zadeve opravlja naloge na podrojih javne varnosti in policije, upravnih notranjih zadev in migracij. Ministrstvo za obrambo opravlja naloge na podrojih obrambnega sistema in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesreami. Ministrstvo za okolje in prostor opravlja naloge na podrojih okolja in prostora. Ministrstvo za pravosodje opravlja naloge na podrojih organizacije in statusa sodi, dravnega toilstva, dravnega pravobranilstva in ustavnega sodia, nadzora nad poslovanjem dravnega toilstva in dravnega pravobranilstva, civilnega in kaznovalnega prava, sodnih postopkov, pravosodne uprave, odvetnitva, notariata, izvrevanja kazenskih sankcij, varstva osebnih podatkov in mednarodne pravne pomoi. Ministrstvo za promet opravlja naloge na podrojih eleznikega, zranega, pomorskega prometa, prometa po celinskih vodah in cestnega prometa, razen nadzora 153

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji varnosti cestnega prometa, ter naloge na podrojih prometne infrastrukture in inikih naprav. Ministrstvo za olstvo in port opravlja naloge na podrojih vzgoje, osnovnega, srednjega in vijega olstva ter porta. Ministrstvo za visoko olstvo, znanost in tehnologijo opravlja naloge na podrojih visokega olstva, znanosti in raziskovanja, tehnologije, meroslovja in pospeevanja informacijske drube na podrojih, ki ne sodijo v delovna podroja drugih ministrstev, in usklajevanja dela na podroju informacijske drube. Ministrstvo za zdravje opravlja naloge na podrojih varovanja in krepitve zdravja, zdravstvenega varstva, zdravstvenega zavarovanja, zdravstvene dejavnosti, zdravstvene varnosti ivil, zdravega prehranjevanja, zdravil in medicinskih pripomokov ter kemikalij. Ministrstvo za zunanje zadeve opravlja naloge na podrojih zunanjih zadev drave, konzularne zaite in mednarodnih pogodb. Delo ministrstva vodi minister, ki je lan vlade. Zakon doloa, da minister v skladu s sprejeto politiko vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odloitve iz pristojnosti ministrstva vodi ministrstvo v sladu s sprejeto politiko predstavlja ministrstvo Minister izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom sprejema druge odloitve iz pristojnosti ministrstva V ministrstvu se lahko imenuje najve en dravni sekretar, ki pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister. Minister lahko pisno pooblasti dravnega sekretarja, da ga nadomea v asu njegove odsotnosti ali zadranosti pri vodenju in predstavljanju ministrstva ter predlaganju gradiv v obravnavo vladi. Minister ne more pooblastiti dravnega sekretarja ali koga drugega, da izdaja predpise in glasuje na seji vlade. Dravni sekretar ima status funkcionarja. Imenuje in razreuje ga vlada na predlog ministra, ki vodi ministrstvo. Dravnemu sekretarju preneha funkcija z dnem prenehanja funkcije ministra. Minister lahko kot svoj strokovno-posvetovalni organ za obravnavo vpraanj z upravnih podroij ministrstva oziroma za svetovanje pri oblikovanju politik ustanovi strokovni svet. Temeljna notranja organizacijska enota v ministrstvu je direktorat, ki se oblikuje za izvajanje upravnih nalog na zaokroenem delovnem podroju v ministrstvu. Upravno in strokovno delo v direktoratu vodi generalni direktor. Generalni direktor je za svoje delo odgovoren ministru.

154

Dravna uprava

V ministrstvu se v skladu z zakonom, ki ureja poloaj javnih uslubencev, imenuje generalni sekretar, ki vodi strokovno delo na podroju upravljanja s kadrovskimi, finannimi, informacijskimi in drugimi viri ter pomaga ministru pri koordinaciji med notranjimi organizacijskimi enotami ministrstva. Generalni sekretar je za svoje delo odgovoren ministru. Za obravnavo strokovnih vpraanj z upravnih podroij ministrstva oziroma za svetovanje pri oblikovanju politik lahko minister ustanovi strokovni svet kot svoj strokovno-posvetovalni organ. MINISTRSTVO minister vodi ministrstvo v sladu s sprejeto politiko, predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odloitve iz pristojnosti ministrstva dravni sekretar (najve eden) pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister (ne more pa izdajati predpisov in glasovati na seji vlade); imenuje in razreuje ga vlada na predlog ministra; funkcija preneha z dnem prenehanja funkcije ministra generalni direktor vodi upravno in strokovno delo na zaokroenem delovnem podroju znotraj ministrstva; za svoje delo je odgovoren ministru generalni sekretar vodi strokovno delo na podroju upravljanja s kadrovskimi, finannimi, informacijskimi in drugimi viri ter pomaga ministru pri koordinaciji med notranjimi organizacijskimi enotami ministrstva; za svoje delo je odgovoren ministru strokovni svet ustanovi minister kot posvetovalni organ za obravnavo strokovnih vpraanj z upravnih podroij ministrstva oz. za svetovanje pri oblikovanju politik 3.4 Organi v sestavi ministrstev

V ministrstvih se lahko z uredbo vlade ustanovijo upravni organi v njihovi sestavi. Ustanovijo se za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inpekcijskega in drugega nadzora in nalog na podroju javnih slub. Po zakonskih dolobah se organi v sestavi lahko ustanovijo: za izvajanje nalog (specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inpekcijskega in drugega nadzora in nalog na podroju javnih slub) v vejem obsegu, e se s tem zagotovi veja uinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog, ali e je zaradi narave nalog ali delovnega podroja potrebno zagotoviti vejo stopnjo samostojnosti pri opravljanju navedenih nalog.

155

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Organ v sestavi ministrstva se ustanovi z uredbo, ki tudi doloi delovno podroje; organ vodi direktor/ica, zakon ali uredba pa lahko doloi drugano poimenovanje

se lahko ustanovi: za izvajanje opravljanja specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih nalog v vejem obsegu, e se s tem zagotovi veja uinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog, ali e je zaradi narave nalog ali delovnega podroja potrebno zagotoviti vejo stopnjo samostojnosti pri opravljanju teh nalog.

Organ v sestavi vodi direktor(ica), ki se imenuje v skladu z zakonom, ki ureja poloaj javnih uslubencev - torej na osnovi izvedenega javnega nateaja. Z zakonom ali uredbo se lahko doloi za poloaj predstojnika organa v sestavi tudi drugano poimenovanje. Poloaj organa v sestavi je razviden predvsem iz tega, da je predstojnik tega organa za svoje delo odgovoren ministru. Predstojnika organa v sestavi imenuje in razreuje vlada na predlog ministra in je za svoje delo odgovoren ministru. Organ v sestavi izvaja naloge v skladu z zakonom, drugimi predpisi, programom dela, ki ga sprejme minister na predlog predstojnika organa v sestavi, in finannim nartom, ki se sprejme v skladu z zakonom o javnih financah. Minister daje organu v sestavi ministrstva usmeritve za delo organa v sestavi. Minister daje organu v sestavi obvezna navodila za delo ter mu naloi, da v mejah svoje pristojnosti opravi doloene naloge ali sprejme doloene ukrepe ter mu o tem poroa. Pred dravnim zborom in vlado predstavlja organ v sestavi minister. Delo upravnega organa v sestavi nadzoruje ministrstvo, v katerega sestavi je. Pri opravljanju tega nadzorstva ima npr. minister pravico in dolnost: nadzorovati izvrevanje predpisov, ki jih neposredno izvruje upravni organ v sestavi; pravico dajati obvezna navodila - intrukcije; doloati posamezne naloge organa v sestavi; zahtevati poroila, podatke in druge dokumente v zvezi z opravljanjem dela organa v sestavi; opravljati druge naloge, za katere je pooblaen. Predstojnik organa v sestavi mora ministru redno in na njegovo posebno zahtevo poroati o delu organa v sestavi in o vseh pomembnejih vpraanjih s podroij dela organa v sestavi. e zakon doloa, da je za odloanje o upravnih zadevah na doloenem podroju na prvi stopnji pristojno ministrstvo in je v ministrstvu organiziran organ v sestavi za to podroje, na prvi stopnji vodi postopek in odloa o upravni zadevi organ v sestavi ministrstva. Ministrstvo odloa v upravnem postopku na drugi stopnji o pravnih sredstvih zoper upravne akte, ki jih izdaja organ v sestavi.

156

Dravna uprava

V ministrstvih so ustanovljeni naslednji upravni organi v sestavi 77: uprave, uradi, inpektorati, direkcije, agencije, policija, generaltab, arhiv. Pregled ministrstev z organi v sestavi 78 je podan v shemi na naslednjih straneh. 3.5 Direktorati kot temeljna oblika notranjih organizacijskih enot v ministrstvih

Direktorat se oblikuje za izvajanje upravnih nalog na zaokroenem delovnem podroju v ministrstvu. Kot ilustracijo navajamo, kateri direktorati so trenutno ustanovljeni: Ministrstvo za delo, druino in socialne zadeve: Direktorat za delovna razmerja in pravice iz dela; Direktorat za trg dela in zaposlovanje; Direktorat za socialne zadeve; Direktorat za druino; Direktorat za invalide. Ministrstvo za finance: Direktorat za finanni sistem; Direktorat za zakladnitvo; Direktorat za sistem davnih, carinskih in drugih javnih prihodkov; Direktorat za proraun; Direktorat za javno premoenje; Direktorat za javno raunovodstvo. Ministrstvo za gospodarstvo: Direktorat za podjetnitvo in konkurennost; Direktorat za ekonomske odnose s tujino; Direktorat za notranji trg; Direktorat za turizem; Direktorat za energijo; Direktorat za elektronske komunikacije. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano: Direktorat za kmetijstvo; Direktorat za varno hrano; Direktorat za gozdarstvo, lovstvo in ribitvo. Ministrstvo za kulturo: Direktorat za kulturno dediino; Direktorat za umetnost; Direktorat za medije. Ministrstvo za notranje zadeve: Direktorat za policijo in druge varnostne naloge; Direktorat za upravne notranje zadeve. Ministrstvo za obrambo: Direktorat za logistiko; Direktorat za obrambne zadeve; Direktorat za obrambno politiko.

77 Upravo, urad, direkcijo in agencijo vodi direktor, inpektorat pa glavni inpektor (v nadaljnjem besedilu: predstojnik). Predstojnik vodi in predstavlja upravni organ v sestavi. Pred dravnim zborom in vlado predstavlja organ v sestavi minister. Predstojnik izdaja pravne akte v posaminih zadevah iz pristojnosti organa v sestavi in opravlja druge naloge, ki jih doloa zakon ali drug predpis. Predstojnik je za svoje delo in za delo organa v sestavi odgovoren ministru. Predstojnika imenuje in razreuje vlada na predlog ministra. 78 Sedanji Zakon o dravni upravi nima posebnih "izhodinih" opredelitev posamezne vrste organa v sestavi. V prej veljavnem Zakonu o upravi pa je bilo doloeno: da se uprava ustanovi za posamezno oje upravno podroje ali za opravljanje posameznih funkcij ministrstva; urad se ustanovi za opravljanje doloenih organizacijskih ali specializiranih strokovnih in z njimi povezanih upravnih nalog z delovnega podroja ministrstva; inpektorat se ustanovi za opravljanje nadzorstva nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov in aktov z delovnega podroja ministrstva; direkcija se ustanovi za opravljanje posameznih upravnih, strokovnih, organizacijskih ter nadzornih nalog, ki zadevajo dejavnosti javnih slub; agencija se ustanovi za opravljanje razvojnih in pospeevalnih nalog drave.

157

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 3.6 Ministrstvo za okolje in prostor: Direktorat za okolje; Direktorat za prostor; Direktorat za evropske zadeve in investicije. Ministrstvo za pravosodje: Direktorat za pravosodno upravo; Direktorat za zakonodajo s podroja pravosodja; Direktorat za mednarodno sodelovanje in mednarodno pravno pomo. Ministrstvo za promet: Direktorat za ceste ; Direktorat za civilno letalstvo; Direktorat za pomorstvo; Direktorat za eleznice in inice; Direktorat za promet; Direktorat za mednarodne zadeve. Ministrstvo za olstvo in port: Direktorat za vrtce in osnovno olstvo; Direktorat za srednje in vije olstvo ter izobraevanje odraslih; Direktorat za port. Ministrstvo za zdravje: Direktorat za javno zdravje; Direktorat za zdravstveno varstvo; Direktorat za zdravstveno ekonomiko. Ministrstvo za zunanje zadeve: Direktorat za evropske zadeve in politino bilateralo; Direktorat za nartovanje politik in politino multilateralo; Direktorat za mednarodno pravo in zaito interesov. Ministrstvo za javno upravo: Direktorat za organizacijo in kadre; Direktorat za plae v javnem sektorju; Direktorat za e upravo in upravne procese; Direktorat za investicije, nepreminine in skupne slube dravne uprave. Ministrstvo za visoko olstvo, znanost in tehnologijo: Direktorat za znanost in visoko olstvo; Direktorat za informacijsko drubo; Direktorat za tehnologijo. Teritorialna organizacija uprave

V zvezi s konkretno organizacijo izvrevanja upravnih nalog se postavlja vpraanje organizacije opravljanja upravnih nalog na celotnem obmoju drave, to je vpraanje teritorialne organizacije uprave. V naelu velja, da se za opravljanje nalog dravne uprave (predvsem tistih, ki se ne morejo opravljati v samem centru) lahko: oblikujejo posebne (dravne) upravo-teritorialne enote, vsak centralni organ (ministrstvo ali organ v njegovi sestavi) oblikuje lastno mreo lokalnih organizacijskih enot, naloge opravljajo organi lokalne samouprave kot naloge lastne ali prenesene pristojnosti. Na konkretno organiziranost vpliva predvsem stopnja decentralizacije v vsaki posamezni dravi. To je hkrati pomembno politino vpraanje, hkrati pa tudi vpraanje zagotovitve racionalnega in uinkovitega opravljanja z zakonom doloenih nalog dravne uprave na posameznih obmojih drave. Po obravnavanem Zakonu o dravni upravi se za opravljanje nalog dravne uprave, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati in izvajati teritorialno za obmoja ene ali ve obin - organizirajo upravne enote. Naloge upravnih enot predpisujejo zakoni, preteno pa: odloajo na prvi stopnji v upravnih zadevah iz dravne pristojnosti in opravljajo tudi druge upravne naloge iz dravne pristojnosti, doloene z zakoni, ki urejajo posamezna podroja. Poleg tega lahko posamezna ministrstva opravljajo del svojih nalog preko dislociranih enot oziroma izpostav, opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti pa lahko drava z zakonom prenese tudi na obino ali iro lokalno skupnost, e za to zagotovi tudi sredstva. 158

Dravna uprava

Po sedanjem stanju je v Sloveniji 58 upravnih enot z naslednjimi sedei: Ajdovina, Breice, Celje, Cerknica, rnomelj, Domale, Dravograd, Gornja Radgona, Grosuplje, Hrastnik, Idrija, Ilirska Bistrica, Izola, Jesenice, Kamnik, Koevje, Koper, Kranj, Krko, Lako, Lenart, Lendava, Litija, Ljubljana, Ljutomer, Logatec, Maribor, Metlika, Mozirje, Murska Sobota, Nova Gorica, Novo mesto, Ormo, Pesnica, Piran, Postojna, Ptuj, Radlje ob Dravi, Radovljica, Ravne na Korokem, Ribnica, Rue, Sevnica, Seana, Slovenj Gradec, Slovenska Bistrica, Slovenske Konjice, entjur pri Celju, kofja Loka, marje pri Jelah, Tolmin, Trbovlje, Trebnje, Tri, Velenje, Vrhnika, Zagorje ob Savi, alec. Upravno enoto vodi naelnik, ki se imenuje v skladu z zakonom, ki ureja poloaj javnih uslubencev. Naelnik doloi notranjo organizacijo upravne enote, in to s soglasjem vlade. Naelnik upravne enote predstavlja upravno enoto, izdaja odlobe v upravnem postopku na prvi stopnji, koordinira delo notranjih organizacijskih enot, zagotavlja opravljanje strokovnih in drugih nalog, ki so skupne notranjim organizacijskim enotam, opravlja druge organizacijske naloge v zvezi z delovanjem upravne enote, odloa o pravicah ter dolnostih in delovnih razmerjih delavcev v upravni enoti in o drugih kadrovskih vpraanjih ter skrbi za sodelovanje z lokalnimi skupnostmi z obmoja upravne enote. Upravna enota opravlja zadeve s svojega delovnega podroja pod strokovnim vodstvom ministrstev, na katerih delovno podroje sodijo posamezne zadeve. Ministrstvo, na katerega delovno podroje sodijo zadeve, ki jih opravlja upravna enota: daje upravnim enotam usmeritve, strokovne napotke in drugo strokovno pomo za izvrevanje nalog iz svoje pristojnosti, daje upravnim enotam obvezna navodila za izvrevanje nalog s svojega delovnega podroja, spremlja organizacijo dela v upravni enoti oziroma v ustrezni notranji organizacijski enoti, usposobljenost uslubencev za opravljanje nalog in uinkovitost dela pri reevanju upravnih stvari, nadzoruje izvrevanje upravnih nalog v upravni enoti, lahko naloi upravni enoti, da v mejah svoje pristojnosti opravi doloene naloge ali sprejme doloene ukrepe ter mu o tem poroa. Naelnik upravne enote mora ravnati v skladu z usmeritvami, strokovnimi napotki in obveznimi navodili ministrstva, pristojnega za ustrezno podroje. Naelnik upravne enote mora redno poroati ministrstvu, pristojnemu za upravo, in resornim ministrstvom o izvrevanju nalog upravne enote. Poroanje ministrstvu, pristojnemu za upravo, zajema celotno delovanje upravne enote, poroanje resornim ministrstvom pa zajema izvrevanje nalog na njihovih delovnih podrojih. Zakon posebej ureja razmerja med ministrstvom, pristojnim za upravo, in upravnimi enotami. 79

79

Ministrstvo, pristojno za upravo: nadzoruje organizacijo dela in uinkovitost upravne enote v celoti,

159

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Ministrstvo, na katerega delovno podroje sodijo zadeve, ki jih opravlja upravna enota, opravlja nadzorstvo nad izvrevanjem nalog s svojega delovnega podroja, ki jih izvruje upravna enota. e ministrstvo ugotovi, da upravna enota ne izvruje nalog iz pristojnosti ministrstva oziroma jih ne izvruje pravilno ali pravoasno, mora na to opozoriti naelnika upravne enote in mu naloiti, da zagotovi izvrevanje teh nalog oziroma da odpravi ugotovljene nepravilnosti v roku, ki mu ga doloi. e naelnik upravne enote ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, lahko ministrstvo neposredno opravi posamezno nalogo iz pristojnosti upravne enote. Ministrstvo mora neposredno opraviti posamezno nalogo iz pristojnosti upravne enote, e bi zaradi tega utegnile nastati kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje. Minister, pristojen za upravo, predlaga vladi zaetek postopka za ugotavljanje odgovornosti naelnika upravne enote in njegovo razreitev, e ugotovi, da naelnik ne izvruje svojih nalog oziroma jih ne izvruje pravilno in pravoasno. Ministrstvo, pristojno za doloeno upravno podroje, odloa o pritobi zoper odlobo ali drug posamini akt, ki ga je v upravnih stvareh na prvi stopnji izdala upravna enota. e je v ministrstvu za doloeno upravno podroje ustanovljen organ v sestavi, odloa o pritobi zoper odlobo ali drug posamini akt, ki ga je na prvi stopnji izdala upravna enota, organ v sestavi. V sporih o pristojnosti med upravnimi enotami odloa ministrstvo, pristojno za upravo. Z zakonom je predvideno, da se za sodelovanje med upravno enoto, obinskimi upravami in obmonimi enotami, izpostavami in drugimi dislociranimi organizacijskimi enotami ministrstev, organov v njihovi sestavi ter oseb javnega prava, katerih ustanovitelj je drava in ki preteno opravljajo upravne naloge, za obmoje upravne enote ustanovi poseben koordinacijski sosvet (v njem sodelujejo naelnik upravne enote, upani oziroma direktorji obinskih uprav (tajniki obin) in vodje dislociranih enot. Koordinacijski sosvet obravnava vpraanja v zvezi z organizacijo, uinkovitostjo in kakovostjo dela dravne uprave na obmoju upravne enote z namenom zagotoviti im bolj usklajeno delovanje javne uprave na tem obmoju in usklajeno reevanje organizacijskih, prostorskih, materialnih vpraanj, vpraanj splonega poslovanja (poslovanja s strankami, poslovanja z dokumentarnim gradivom itd.). Naelnik upravne enote kot koordinator sosveta skupne predloge in vpraanja posreduje ministrstvu,

spremlja usposobljenost delavcev na delovnih mestih, na katerih se ne opravljajo upravne nalogeiz delovnih podroij drugih ministrstev, daje upravni enoti usmeritve in navodila za izboljanje organizacije, uinkovitosti in kakovosti dela, predlaga vladi izdajo soglasja k notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v upravni enoti, usklajuje reevanje kadrovskih, finannih, prostorskih, materialnih in drugih podobnih vpraanj v zvezi z delom upravnih enot. Naelnik upravne enote za svoje delo in delo upravne enote odgovarja ministru, pristojnemu za upravo. Minister, pristojen za upravo, kot predstojnik naelnika upravne enote s splonim aktom uredi nain uresnievanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja naelnikov upravnih enot. Usmeritve in obvezna navodila ministrstev iz 49. lena tega zakona so za upravne enote zavezujoa, e z njimi z vidika organizacijskih, kadrovskih, finannih in drugih posledic za poslovanje upravne enote pisno soglaa minister, pristojen za upravo. V primeru spora odloi vlada. e ima podzakonski predpis, ki ga izda pristojni minister, kadrovske, finanne ali druge posledice za poslovanje upravne enote, mora pred njegovo izdajo pristojni minister pridobiti pisno mnenje ministrstva, pristojnega za upravo. V primeru spora odloi vlada.

160

Dravna uprava

pristojnemu za upravo, in ministrstvom, na katerih delovno podroje se predlogi in vpraanja nanaajo. TERITORIALNA ORGANIZACIJA UPRAVE

upravne enote se ustanovijo (z uredbo) za opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave potrebno organizirati teritorialno; odloajo na prvi stopnji v upravnih zadevah; opravljajo upravne naloge, doloene s podronimi zakoni. Vrste upravnih organov

obmone enote, izpostave, dislocirane enote (e zakon tako doloa)

Tabela:

MINISTRSTVA (za)

ORGANI V SESTAVI MINISTRSTEV

VRSTE UPRAVNIH ORGANOV NOTRANJE ZADEVE ZUNANJE ZADEVE FINANCE OBRAMBO PROMET KULTURO OLSTVO IN PORT VISOKO OLSTVO, ZNANOST IN TEHNOLOGIJO OKOLJE IN PROSTOR PRAVOSODJE METIJSTVO, GOZDARSTVO IN PREHRANO GOSPODARSTVO JAVNO UPRAVO ZDRAVJE DELO, DRUINO IN SOCIALNE ZADEVE UPRAVE URADI INPEKTORATI DIREKCIJE AGENCIJE POLICIJA GENERALTAB ARHIV

161

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Tabela: Ministrstva in organi v sestavi ministrstev
MINISTRSTVA IN ORGANI V SESTAVI MINISTRSTEV Ministrstva za: NOTRANJE ZADEVE ZUNANJE ZADEVE FINANCE JAVNO UPRAVO ZDRAVJE Organi v sestavi: Policija Inpektorat RS za notranje zadeve Davna uprava RS Carinska uprava RS Urad RS za prepreevanje pranja denarja Urad RS za nadzor prirejanja iger na sreo Uprava RS za javna plaila Urad RS za nadzor prorauna Generaltab Slovenske vojske Uprava RS za zaito in reevanje Inpektorat RS za obrambo Inpektorat RS za varstvo pred naravnimi in drugimi nesreami Uprava RS za izvrevanje kazenskih sankcij Inpektorat RS za varstvo osebnih podatkov Uprava RS za pomorstvo Direkcija RS za ceste Prometni inpektorat RS Arhiv Republike Slovenije Inpektorat RS za kulturo in medije Urad RS za mladino Inpektorat RS za olstvo in port Urad RS za meroslovje Agencija RS za okolje Geodetska uprava RS Uprava RS za jedrsko varnost Inpektorat RS za okolje in prostor Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeelja Inpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Veterinarska uprava RS Fitosanitarna uprava RS Urad RS za varstvo konkurence Urad RS za varstvo potronikov Urad RS za intelektualno lastnino Inpektorat RS za elektronske komunikacije, elektronsko podporo in poto Inpektorat RS za energetiko in rudarstvo Trni inpektorat RS Zdravstveni inpektorat RS Urad RS za kemikalije Agencija RS za zdravila in medicinske pripomoke Uprava RS za varstvo pred sevanji Inpektorat RS za delo

OBRAMBO

PRAVOSODJE PROMET

KULTURO OLSTVO IN PORT VISOKO OLSTVO, ZNANOST IN TEHNOLOGIJO OKOLJE IN PROSTOR

KMETIJSTVO, GOZDARSTVO IN PREHRANO GOSPODARSTVO

DELO, DRUINO IN SOCIALNE ZADEVE

162

Dravna uprava

Tabela:

Upravne enote v Republiki Sloveniji UPRAVNE ENOTE V REPUBLIKI SLOVENIJI (SEDEI) Ajdovina Breice Celje Cerknica rnomelj Domale Dravograd Gornja Radgona Grosuplje Hrastnik Idrija Ilirska Bistrica Izola Jesenice Kamnik Koevje Koper Kranj Krko Lako Lenart Lendava Litija Ljubljana Ljutomer Logatec Maribor Metlika Mozirje Murska Sobota Nova Gorica Novo mesto Ormo Pesnica Piran Postojna Ptuj Radlje ob Dravi Radovljica Ravne na Korokem Ribnica Rue Sevnica Seana Slovenj Gradec Slovenska Bistrica Slovenske Konjice entjur pri Celju kofja Loka marje pri Jelah Tolmin Trbovlje Trebnje Tri Velenje Vrhnika Zagorje ob Savi alec

163

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 4 Razmerja ministrstev

Razmerja do vlade. Ministrstva se morajo ravnati po politinih usmeritvah vlade, na zahtevo vlade pa morajo prouiti doloeno vpraanje ali opraviti doloeno nalogo in ji o tem poroati. Sicer pa ministrstva poroajo vladi o svojem delu, zlasti o stanju na njihovem delovnem podroju, o izvrevanju zakonov, drugih predpisov in usmeritev vlade, o ukrepih, ki so jih sprejeli, ter o njihovih uinkih, lahko pa dajo vladi predloge in pobude za urejanje vpraanj z njihovega delovnega podroja, ki so v pristojnosti vlade ali dravnega zbora. Od vlade pa lahko ministrstva zahtevajo, da vlada zavzame stalie ali da usmeritve za reevanje posameznih vpraanj z njihovega delovnega podroja. Medsebojna razmerja ministrstev. Ministrstva in drugi upravni organi morajo med seboj sodelovati v vseh skupnih vpraanjih, v ta namen pa lahko ustanavljajo skupna delovna telesa (v zadevah, ki po svoji naravi zahtevajo sodelovanje ve ministrstev), za obravnavo posameznih vpraanj pa oblikujejo skupne delovne skupine ali organizirajo druge oblike medsebojnega sodelovanja. Pri pripravljanju predpisov in drugih splonih aktov morajo ministrstva medsebojno sodelovati oziroma si pred izdajo predpisa oziroma pred predloitvijo predpisa ali drugega akta vladi pridobiti mnenje drugih pristojnih ministrstev. e ministrstvo ne sprejme pomembnejih pripomb drugega ministrstva, mora ob predloitvi predpisa ali drugega splonega akta o tem obvestiti vlado. Kadar je z zakonom doloeno, da izda izvrilni predpis posamezno ministrstvo v soglasju z drugim ministrstvom, pa med njima ni doseeno soglasje, mora ministrstvo, ki je pooblaeno za izdajo predpisa, o spornem vpraanju obvestiti vlado in zahtevati, da o tem odloi. e se pri delu ministrstev pojavijo druga sporna vpraanja, odloi o tem sporu vlada, ki da usmeritve za njihovo reitev. Razmerja v ministrstvih. Minister daje organu v sestavi ministrstva za delo organa v sestavi. Minister daje organu v sestavi obvezna navodila za delo ter mu naloi, da v mejah svoje pristojnosti opravi doloene naloge in sprejme doloene ukrepe in mu o tem poroa. Pred dravnim zborom in vlado predstavlja organ v sestavi minister. Ministrstvo nadzoruje delo organa v sestavi. Minister lahko zahteva poroila, podatke in druge dokumente v zvezi z opravljanjem dela organa v sestavi. Ministrstvo odloa v upravnem postopku na drugi stopnji o pravnih sredstvih zoper upravne akte, ki izdaja organ v sestavi. Razmerja do organov lokalnih skupnosti. Ministrstva, vsako na svojem podroju, pri opravljanju nadzorstva nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti nadzorujejo zakonitost splonih in posaminih aktov, ki jih izdajajo organi lokalnih skupnosti v zadevah iz pristojnosti lokalnih skupnosti. Ministrstvo mora opozoriti organ lokalne skupnosti, ki je izdal akt, ki ni v skladu z ustavo in zakonom, in mu predlagati ustrezne reitve ter doloiti rok, v katerem mora organ lokalne skupnosti sporen akt uskladiti. e organ lokalne skupnosti v danem roku 164

Dravna uprava

ne uskladi svojega predpisa z ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, da zahteva zaetek postopka pred ustavnim sodiem za oceno skladnosti predpisa lokalne skupnosti z ustavo oziroma zakonom. Pristojno ministrstvo mora opozoriti organ lokalne skupnosti, ki nadzoruje delo uprave lokalne skupnosti, e ugotovi, da uprava lokalne skupnosti ne ravna v skladu z zakonom in drugim zakonitim predpisom, in mora predlagati ustrezne ukrepe. Ministrstva, vsako na svojem podroju, opravljajo nadzorstvo tudi nad zakonitostjo posaminih upravnih aktov organov lokalnih skupnosti, kadar ti odloajo v upravnih zadevah iz prenesene dravne pristojnosti. O pritobi zoper posamine akte, ki jih v zadevah iz prenesene dravne pristojnosti na prvi stopnji izdajajo organi lokalnih skupnosti, odloa ministrstvo, pristojno za ustrezno podroje. V zadevah, ki jih na organe lokalnih skupnosti prenese drava, opravljajo pristojna ministrstva tudi nadzorstvo nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. Pri izvajanju nadzorstva lahko pristojno ministrstvo da obvezno navodilo za organizacijo slub in sistemizacijo delovnih mest za opravljanje teh nalog ter daje obvezna navodila za opravljanje nalog iz dravne pristojnosti. Pri izvrevanju nalog iz dravne pristojnosti si pristojno ministrstvo zagotavlja pregled nad delom organov lokalnih skupnosti in v ta namen zahteva od organov lokalnih skupnosti poroila, obvestila, mnenja in podatke ter njihovo obvezno sodelovanje. Upravna enota mora opozoriti pristojno ministrstvo, e ugotovi, da organi lokalnih skupnosti pri opravljanju nalog iz pristojnosti lokalnih skupnosti ravnajo nezakonito. Upravna enota mora prav tako opozoriti pristojno ministrstvo, e ugotovi, da organi lokalnih skupnosti pri nalogah iz dravne pristojnosti, ki so prenesene na lokalne skupnosti, ravnajo neprimerno in nestrokovno. e ministrstvo ugotovi, da organ lokalne skupnosti ne izvruje nalog iz dravne pristojnost, ali jih ne izvruje pravilno in pravoasno, ga mora na to opozoriti in mu z odlobo naloiti, da zagotovi izvrevanje teh nalog v roku, ki ga doloi, oziroma doloiti nain in rok za odpravo nepravilnosti. Lahko pa pristojnemu organu lokalne skupnosti predlaga tudi ukrepe zoper odgovorno uradno osebo. e organ lokalne skupnosti ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, lahko ministrstvo na stroke lokalne skupnosti neposredno opravi posamezno nalogo iz dravne pristojnosti, ki bi jo moral opraviti organ lokalne skupnosti. Posamezno nalogo iz pristojnosti lokalne skupnosti pa mora ministrstvo neposredno opraviti, e bi zaradi opustitve naloge utegnile nastati kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje. e organ lokalne skupnosti kljub vekratnim opozorilom ne opravlja nalog iz dravne pristojnosti, ki jih je po predhodnem soglasju na lokalno skupnost prenesla drava, ali e jih ne izvruje pravilno in pravoasno, lahko ministrstvo predlaga vladi, da zane postopek za odvzem prenesenih nalog in njihov prenos na upravno enoto. Razmerja oziroma nadzor nad nosilci javnih pooblastil. Ministrstva, vsako na svojem podroju, nadzorujejo zakonitost splonih in posaminih pravnih aktov, izdanih za izvrevanje javnih pooblastil. 165

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Sicer pa morajo biti sploni akti, izdani za izvrevanje javnih pooblastil, objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije (nosilec javnega pooblastila je dolan posredovati sploni akt za objavo pristojnemu ministrtstvu). Vlada na predlog pristojnega ministrstva zadri objavo splonega akta, izdanega za izvrevanje javnih pooblastil, e meni, da je v nasprotju z ustavo ali zakonom, in predlaga nosilcu javnega pooblastila, da o njem ponovno odloi (pri tem mora vlada navesti razloge za zadranje, njen sklep pa se objavi v Uradnem listu). e nosilec javnega pooblastila vztraja pri svoji odloitvi, se sploni akt objavi, vlada pa lahko zadri njegovo izvrevanje, e najkasneje v 15 dneh po objavi splonega akta vloo pri ustavnem sodiu zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. Nadzor ministrstva, pristojnega za upravo. Ministrstvo, pristojno za upravo, opravlja v upravnih organih in pri nosilcih javnih pooblastil nadzorstvo nad izvajanjem predpisov o notranji organizaciji, poslovnem asu, uradnih urah, poslovanju z dokumentarnim gradivom, kakovosti poslovanja in poslovanju s strankami. Nadzorstvo opravljajo uradne osebe - upravni inpektorji, ki jih za to pooblasti minister, pristojen za upravo. Upravni inpektor ima pravico do vstopa v prostore upravnega organa oziroma nosilca javnega pooblastila, ter pravico do vpogleda v dokumentacijo. Upravni organ mora zagotoviti upravnemu inpektorju pogoje za delo in vse potrebne informacije. Upravni inpektor o nadzoru sestavi zapisnik, ki se vroi predstojniku, pristojnemu ministru in ministru, pristojnemu za upravo. V zapisniku lahko upravni inpektor predlaga ustrezne ukrepe za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Na zapisnik ima predstojnik pravico ugovora v osmih dneh od dneva vroitve zapisnika. O ugovoru na zapisnik odloa minister, pristojen za upravo, ki lahko tudi predlaga predstojniku, pristojnemu ministru oziroma vladi ustrezne ukrepe za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. 5 Predpisi uprave

Za izvrevanje zakonov, drugih predpisov in aktov dravnega zbora, predpisov in aktov vlade ter predpisov Evropske unije ministri izdajajo pravilnike; e tako doloa zakon, pa tudi druge predpise 80. Pravilnik se izda, e tako doloa zakon ali uredba ali e minister oceni, da je izdaja pravilnika potrebna za izvrevanje zakonov in drugih predpisov. 81 Nosilci javnih pooblastil izdajajo pravilnike, e tako doloa zakon. Pri odloanju o upravnih zadevah izdajajo ministri in predstojniki odlobe in sklepe.

Iz navedene zakonske dikcije izhaja, da gre za podzakonske akte, ki temeljijo na nekem vijem predpisu in vsebinsko izhajajo iz njega. Poleg tega pa iz obravnavane norme izhaja tudi, da lahko loimo tri vrste teh predpisov: eni se izdajo za izvrevanje zakonov, drugih predpisov in aktov dravnega zbora, drugi za izvrevanje predpisov in aktov vlade, tretji pa za izvrevanje predpisov Evropske unije. 81 Veljavni Zakon o dravcni upravi ne vsebuje opredlitve "drugih predpisov". Morda kae ob tem povzeti opredelitve, kot jih je vseboval prej veljavni Zakon o upravi, ki je doloal: da se s pravilnikom razlenijo posamezne dolobe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrevanje; z odredbo se doloajo ukrepi, ki imajo sploen pomen (npr. pri ureditvi neke konkretne situacije, ki ima sploen pomen); z navodilom se za izvritev posameznih dolob zakona, drugega predpisa ali akta predpisuje nain ravnanja (pri navodilu gre tako predvsem za ureditev vpraanj tehnine narave).

80

166

Lokalna samouprava

III. LOKALNA SAMOUPRAVA

O lokalni samoupravi v sodobnih ustavnih ureditvah

V sodobnem asu je drava organizacija, ki predstavlja najvijo obliko oblasti na doloenem ozemlju in sistem sodelovanja ljudi, v katerem se organizirajo, usmerjajo in nadzorujejo vsa podroja javnega ivljenja. Zato je eno osnovnih in kljunih vpraanj v vsaki dravi, kako bo zagotovljeno uresnievanje oblasti na njenem celotnem teritoriju, kako bo organizirano uresnievanje javnih interesov in potreb prebivalcev, kako bo drava notranje teritorialno strukturirana oziroma kakne (po teritoriju in vsebini) teritorialne enote bodo v dravi oblikovane. V vseh dravah so za zagotovitev uresnievanja nalog na podroju izvajanja prvenstveno oblastne funkcije drave in zagotavljanja javnih potreb in interesov ljudi, ki se opravljajo v okviru izvrilne veje oblasti, oblikovane oje teritorialne (lokalne) enote. e gre pri teh le za obmone organizacijske enote ter za tehnino in organizacijsko izvajanje nalog drave izven centra, se v teoriji najvekrat govori o teritorialni organiziranosti drave oziroma njene dravne uprave in v okviru tega o upravni decentralizaciji oziroma o dekoncentraciji kot oblikah izvajanja dravnih nalog na ravni, niji od centralne. V vseh sodobnih dravah pa se oblikujejo tudi lokalne enote - samoupravne lokalne skupnosti, katere po svojih lastnih organih, na svoj raun, v svojem imenu in (relativno) samostojno, vendar pa v okviru ustave in zakonov ter pod doloenim nadzorom drave, opravljajo znatno tevilo nalog, ki se nanaajo na zadovoljevanje lokalnih interesov in potreb prebivalcev. Gre za tkim. politino decentralizacijo po samoupravnih lokalnih skupnostih, to je lokalnih skupnostih, ki imajo status samouprave - ali drugae povedano samoupravnih lokalnih skupnostih, v katerih se vzpostavlja nain upravljanja v drubenih zadevah, ki ga imenujemo lokalna samouprava. Tako velja, da lokalno samoupravo tvorijo pravno urejena razmerja na podroju odloanja o skupnih zadevah v lokalnih skupnostih in uresnievanja sprejetih odloitev. eprav je enotno stalie, da pomeni uresniitev lokalne samouprave v vseh sodobnih dravah bistveni element demokratine ureditve, so pri uresniitvi koncepta lokalne samouprave med posameznimi dravami pomembne razlike. Zato pri prouevanju lokalne samouprave velja, da se mora prouevati v okviru dane dravne in drubene ureditve in njenih osnovnih nael, ki so za delovanje lokalne samouprave odloilnega 167

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji pomena. Gre predvsem za razlike v tem, kako so posamezni elementi samoupravnosti funkcionalni, organizacijski, materialni, pravni, pa tudi teritorialni 82, ekonomski, informacijski... - opredeljeni v zakonodaji in kako se uresniujejo v praksi. Pri tem gre zmeraj za iskanje nekaknega ravnovesja med dravnim centralizmom na eni ter samostojnostjo (neodvisnostjo) samoupravnih lokalnih skupnosti na drugi strani. Glede tega kae opozoriti, da obstaja v teoriji ve koncepcij oziroma stali o vlogi lokalne samouprave: stalia, ki se popolnoma podrejajo dravi in vidijo v samoupravnih lokalnih skupnostih samo instrument za izvrevanje ciljev drave; stalia, po katerih je drava samo neka subsidiarna organizacija, ki naj opravlja le tiste zadeve, ki jih posameznik ali prostovoljne asociacije posameznikov ne morejo opraviti same; veinska - srednja stalia, ki temeljijo na ideji politine decentralizacije. Ta stalia upotevajo dejstvo, da obstaja centralna drava, da pa obstajajo tudi izvirni lokalni interesi, ki jih dravni (centralni) zakonodajalec priznava in njihovo upravljanje zaupa lokalnim organom, ki so v doloenem obsegu neodvisni od dravne (centralne) oblasti. Poudarjajo torej, da meje in okvir delovanja lokalne samouprave doloajo dravni zakoni, znotraj tega (zakonsko doloene samostojnosti oziroma neodvisnosti) pa je delovanje samoupravnih lokalnih skupnosti samostojno in dravno poseganje v to ni dopustno. Kaken koncept lokalne samouprave je (bo) uveljavljen v neki dravi, je odvisno od vrste dejavnikov: iz katerih temeljev izhaja ustavnopravna ureditev; kateri so zastavljeni cilji neposrednega uresnievanja in izvajanja oblasti; kakna je vloga in poloaj lokalne samouprave v okviru celotne dravne in drubene ureditve; vpliva zgodovinske tradicije; geografske oblikovanosti, obsenosti in poseljenosti ozemlja; zavesti o pripadnosti ljudi doloenim lokalnim skupnostim; stopnje gospodarske razvitosti; stopnje razvitosti komunalne in druge infrastrukture; drubenega in osebnega standarda; socialne strukture prebivalcev; mentalitete prebivalcev; racionalnosti pri izvrevanju oblasti ter zadovoljevanju in uresnievanju potreb in interesov; kadrovskih potencialov za uresniitev doloene organiziranosti; upotevanja mednarodnopravnih dokumentov; poznavanja teoretinih izhodi posameznih konceptov oziroma sistemov ter poznavanja e uveljavljenih konceptov in njihove uspenosti v drugih dravah; upotevanja elementov upravno-organizacijske racionalnosti; ugotavljanja perspektiv razvoja na tem podroju itd. 2 Ugotavljanje znailnosti in primerjanje ureditev zahteva celovit pristop

Na splono velja, da je za vzpostavitev pa tudi za razumevanje - sistema lokalne samouprave v neki dravi potreben vsestranski, celovit in sistemski pristop, ker je lokalna samouprava veplasten pojav, ki obsega socioloke, zgodovinske, politine, pravne, ekonomske, organizacijske idr. dimenzije, ki se od drave do drave razlikujejo.

82

Problem velikosti obine je pravzaprav sestavljen iz problema istoasne zadovoljitve dvojega: po eni strani ohranitve krajevne povezanosti, po drugi strani pa zagotavljanje monosti ekonominega delovanja - prvo omejuje obseg (teritorialni in prebivalstveni) lokalne skupnosti, za drugo pa je doloena velikost predpogoj. Ugotovimo lahko, da gleda politika, pa tudi stroka, na uresniitev teoretine zahteve, da morajo biti obine dovolj velike, da lahko uinkovito in uspeno opravljajo lokalne zadeve oziroma naloge, hkrati pa dovolj majhne, da pomenijo tesnejo interesno povezanost ljudi in dajejo monost njihovega vplivanja na odloitve, zelo razlino.

168

Lokalna samouprava

Lokalna samouprava predstavlja v sodobnih dravah bistven element demokratine ureditve. Sicer pa lokalna samouprava v svojem bistvu zagotavlja ugodne pogoje za obstoj in razvoj demokracije, saj je blie ljudem, kar omogoa njihovo dejansko in neposredno sodelovanje pri upravljanju. Njen pomen je izraen tudi s tem, da je ustavna kategorija, torej v sodobnih dravah pravno zagotovljena v ustavah kot najvijih pravnih aktih. Pri uresniitvi koncepta lokalne samouprave obstajajo med dravami, kljub naelno enakim izhodiem iz Evropske listine lokalne samouprave, tevilne razlike glede vrst in tevila samoupravnih lokalnih skupnosti (obin, provinc, deel), njihovih nalog in pristojnosti, stopnje samostojnosti, organizacijske strukture, volitev posameznih organov, finanne moi, razmerja do drave Po drugi strani pa so si organiziranost in delovanje ter druga vpraanja, povezana z uresnievanjem lokalne samouprave, v razlinih dravah v mnogoem podobna. Pri primerjanju pravnih ureditev v razlinih dravah je potrebno posebej opozoriti na dejstvo, da je lokalna samouprava del sicernje ustavnopravne ureditve posamezne drave in je torej ni mogoe obravnavati, sploh pa ne dejansko razumeti, loeno od te ureditve. Poleg tega je treba opozoriti na terminoloke razlike, e posebej, ko lahko enak ali podoben izraz v razlinih dravah pomeni zelo razlino vsebino, vlogo, poloaj itd. Zato pri primerjavi ureditev v razlinih dravah ne kae oblikovati prehitrih sklepov, predvsem pa ne brez upotevanja sicernje ustavnopravne ureditve in drugih specifinosti ureditve v posamezni dravi. Potrebni sta torej smiselna primerjava realno primerljivih institutov in ustrezna ustvarjalna sposobnost razumevanja vsebinskih podobnosti in razlik. 3 Ustavni in zakonski temelji ureditve lokalne samouprave v Republiki Sloveniji

Ustava Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, t. 33/91-I, 42/97, 66/00, 23/03, 69/04, 68/06) vsebuje doloila, ki se nanaajo na ureditev lokalne samouprave e v splonih dolobah (kjer je v 7. lenu doloeno: V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava), e posebej pa v posebnem podpoglavju z naslovom Lokalna samouprava, kjer se na lokalno samoupravo nanaa 7 lenov: 138. len doloa, da prebivalci Slovenije uresniujejo lokalno samoupravo v obinah in drugih lokalnih skupnostih, po dolobah 139. lena je obina samoupravna lokalna skupnost, katere obmoje obsega naselje ali ve naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Obina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na doloenem obmoju. Zakon tudi doloi obmoje obine; 140. len opredeljuje delovno podroje samoupravnih lokalnih skupnosti. V pristojnost obine spadajo lokalne zadeve, ki jih obina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce obine. Drava lahko z zakonom prenese na obino opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti, e za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla drava, opravljajo dravni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela; 141. len obravnava mestno obino. Mesto lahko dobi po postopku in ob pogojih, ki jih doloa zakon, status mestne obine. Mestna obina opravlja kot 169

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji svoje tudi z zakonom doloene naloge iz dravne pristojnosti, ki se nanaajo na razvoj mest; 142. len doloa, da se obina financira iz lastnih virov. Obinam, ki zaradi slabe gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, drava v skladu z zakonsko doloenimi naeli in merili zagotovi dodatna sredstva; v lenu 143 je opredeljena pokrajina. Pokrajina je samoupravna lokalna skupnost, ki opravlja lokalne zadeve irega pomena in z zakonom doloene zadeve regionalnega pomena. Pokrajine se ustanovijo z zakonom, s katerim se doloi njihovo obmoje, sede in ime. Zakon sprejme dravni zbor z dvotretjinsko veino glasov navzoih poslancev. V postopku za sprejem zakona mora biti zagotovljeno sodelovanje obin. Drava z zakonom prenese na pokrajine opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti, mora pa jim za to zagotoviti potrebna sredstva; po dolobah 144. lena dravni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti.

K temu kae dodati, da je v 4. in 7. alinei 1. odstavka 160. lena ustave doloeno, da Ustavno sodie Republike Slovenije odloa o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni ter o sporih glede pristojnosti med dravo in lokalnimi skupnostmi, in med samimi lokalnimi skupnostmi. Ugotoviti je treba, da so se zadnje ustavne spremembe v Sloveniji (sprejete v juniju 2006) nanaale na spremembo lenov, ki urejajo lokalno samoupravo, to je na spremembo 121., 140. in 143. lena, tako da so od teh sprememb dalje podane veje (bolje) monosti za prenos posameznih nalog iz dravne pristojnosti na obine in za ustanovitev pokrajin. 83 Lahko reemo, da je v Sloveniji dozorelo spoznanje, da bo potrebno napraviti (e) odloneje korake v smeri uveljavljanja in spodbujanja prizadevanj za enakomeren razvoj vseh obmoij Slovenije. Glede na to, da kaejo podatki za posamezna obmoja in razvojne regije, da so ponekod zaostajanja v stopnji razvitosti izrazita oziroma bistveno prevelika, bo nujno potrebno najti nove instrumente in monosti za vzpodbujanje razvoja na teh obmojih, ker se bo sicer razvojni razkorak med posameznimi obmoji e veal. V okviru prizadevanj za decentralizacijo in s tem spodbujanje razvoja na irih zaokroenih obmojih Slovenije pa se odpirajo pomembne monosti - ne samo z ustanovitvijo pokrajin, ki bi opravljale pomembne naloge irega pomena in naloge regionalnega pomena - tudi s prenosi sedeev in izvajanjem nalog
83

V zadnjih letih se je kot "temeljna ovira" za izvedbo decentralizacije pogosto izpostavljala specifina ustavna ureditev, ki je: 1) postavljala dokaj ostro lonico med dravno oblastjo in lokalno samoupravo, saj je doloala, da v pristojnost obine spadajo lokalne zadeve, ki jih obina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce obine, drava pa je lahko na obino (pa tudi na pokrajino) prenesla opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti le, e je pridobila prehodno soglasje vsake posamezne obine, 2) ire samoupravne lokalne skupnosti (pokrajine) predvidevala kot "kreacijo obin", saj so se le-te lahko samostojno odloile za ustanovitev pokrajin. Rezultat takih ustavnih dolob naj/je bi bil, da obine niso opravljale nobene od drave prenesene pristojnosti in da v Sloveniji nimamo pokrajin. Z ustavnimi spremembami (121., 140. in 143. lena), sprejetimi junija 2006, pa je nastala nova ustavnopravna podlaga - in to tako za prenos opravljanja posameznih nalog iz dravne pristojnosti na obine (in pokrajine) kot tudi za ustanovitev pokrajin, ki so opredeljene kot samoupravne lokalne skupnosti, ki opravljajo lokalne zadeve irega pomena in z zakonom doloene zadeve regionalnega pomena. Tako je sedaj dravni zbor v poloaju, da je, poleg tega, da je pristojen za opravljanje lenitev na temeljni ravni (ustanavljanje obin), v njegovi domeni tudi sprejem odloitev o ustanovitvi, obmoju, nalogah, organizaciji in financiranju pokrajin.

170

Lokalna samouprava

posameznih (sicer centralnih) institucij drave izven glavnega mesta, torej na razlinih obmojih Slovenije. Najpomembneji zakoni, ki v Sloveniji urejajo podroje lokalne samouprave 84, so: Zakon o lokalni samoupravi - uradno preieno besedilo /ZLS-UPB1/ (Uradni list RS, t. 100/2005); Zakon o lokalnih volitvah - uradno preieno besedilo /ZLV-UPB1/ (Uradni list RS, t. 100/2005); Zakon o financiranju obin - uradno preieno besedilo /ZFO-UPB1/ (Uradni list RS, t. 32/2006); Zakon o ustanovitvi obin ter o doloitvi njihovih obmoij - uradno preieno besedilo /ZUODNO/ (Uradni list RS, t. 60/1994, 69/1994, 56/1998, 75/1998, 52/2002, 27/2006, 61/2006); Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja /ZSRR-1/ (Uradni list RS, t. 93/2005). Izmed mednarodnih dokumentov je za podroje lokalne samouprave posebej pomembna Evropska listina lokalne samouprave (Uradni list RS mednarodne pogodbe, t. 15/1996, Uradni list RS, t. 57/1996). K navedenim zakonom pa je potrebno dodati vse tiste podrone zakone, ki vsebujejo doloila o delovnem podroju in pristojnostih obin na posameznih podrojih (kot na primer Zakon o gospodarskih javnih slubah, Zakon o varstvu okolja, Zakon o urejanju prostora idr. ). Dodajmo, da so zakoni in (dravni) podzakonski predpisi, ki se nanaajo na delovanje obin, pregledno navedeni in po vsebini razlenjeni v Katalogu pristojnosti obin, ki ga je mogoe najti v okviru E-uprave, pa tudi na spletni strani: www.lex-localis.info). V skladu z Zakonom o dostopu do informacij javnega znaaja pa imajo tudi slovenske obine na svojih spletnih straneh objavljene svoje predpise statut, odloke 4 Upravno-teritorialna lenitev Slovenije

Slovenija meri 20.273 kvadratnih kilometrov in ima okoli 2.000.000 prebivalcev. Slovenija je enotno (unitarno) urejena drava, v kateri so z ustavo kot enote lokalne samouprave predvidene obine in pokrajine (slednje v tem trenutku, novembra 2006, e niso ustanovljene). Slovenija je danes razdeljena na 210 obin 85 (11 mestnih). Glede na velikost obin, predvsem tevilo prebivalcev v obinah (to je povpreno 9.500) se umea nekje na sredino lanic EU 86. Najmanja obina (Hodo) ima okoli 400
84 Zakoni s podroja lokalne samouprave so vse od prvega sprejema doivljali pogoste spremembe (na te so vplivale tudi odloitve Ustavnega sodia Republike Slovenije). 85 Zakon o ustanovitvi obin ter o doloitvi njihovih obmoij /ZUODNO/ (Uradni list RS, t. 60/1994 (69/1994 - popr.), 69/1994, 73/1994 Odl.US: U-I-183/94, 73/1995 Odl.US: U-I-304/94-9, 56/1998 (75/1998 - popr.), 67/1998 Odl.US: U-I-285/98, 67/1998 Odl.US: U-I-301/98, 72/1998 Odl.US: U-I-294/98, 72/1998 Odl.US: U-I-354/98, 72/1998 Odl.US: U-I-341/98, 75/1998, 28/2001 Odl.US: U-I-416/98-38, 52/2002, 27/2006, 61/2006). 86 Povpreno tevilo prebivalcev po obinah v dravah lanicah EU je zelo raznoliko, tako imajo npr. v povpreju pod 10.000 prebivalcev na obino v eki Republiki (1.600), Franciji (1.600), na Cipru (1.800), na Slovakem (1.900), na Madarskem (3.200), v Avstriji (3.400), v Latviji (4.300), v Luksemburgu (3.700) in paniji (4.900), v Estoniji (5.500), na Malti (5.800), v Nemiji (5.900), v Italiji (7.100); od 10.000 do 100.000 prebivalcev v Griji (10.200), v Sloveniji (10.300), na Finskem (11.600), na Poljskem (15.500), v Belgiji

171

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji prebivalcev, najveja (Mestna obina Ljubljana) pa ima okoli 280.000 prebivalcev. Najve obin ima med 2000 in 5000 prebivalcev Zanimivo je pogledati zbirni pregled obin na obmoju Slovenije v preteklosti 87. Kot smo e ugotovili, so obine v Sloveniji edine samoupravne lokalne skupnosti, saj pokrajine kot (ire) samoupravne lokalne skupnosti (eprav jih ustava opredeljuje) e niso ustanovljene. Sicer pa moramo, kadar govorimo o upravno-teritorialni lenitvi, upotevati tudi druge teritorialne lenitve, ki so povezane z izvajanjem nalog dravne uprave na lokalni ravni. e sledimo teoretinim konceptom, naeloma velja, da se za opravljanje nalog dravne uprave na celotnem dravnem ozemlju lahko uporabi ena izmed naslednjih vrst teritorialne organizacije dravne uprave: da se oblikujejo posebne (dravne) upravno-teritorialne enote, da vsak centralni organ (ministrstvo) oblikuje lastno mreo lokalnih organizacijskih enot, da naloge opravljajo organi lokalne samouprave kot naloge lastne ali prenesene pristojnosti.

(17.400), na Danskem (19.700), na vedskem (30.700), na Nizozemskem (32.200), na Portugalskem (36.000), na Irskem (44.900); nad 100.000 prebivalci pa imajo v povpreju obine v Veliki Britaniji (135.700). Falzon, Micheline. Pereti, Marie-Pierre. Verdier, Axelle. Hoorens, Dominique. Local finances in the twenty five countries of the European Union. Paris: Dexia Editions, 2004, stran 49. 87 Iz tevilnega pregleda obin v Sloveniji (na sedanjem obmoju Slovenije) v posameznih obdobjih v preteklosti lahko ugotovimo velika nihanja, tako da je bilo: 1366 obin leta 1850, 1264 obin leta 1868, 1216 obin pred I. svetovno vojno, 1227 obin leta 1921, 1134 obin leta 1931, 424 obin leta 1933, 469 obin leta 1939, 1274 krajev leta 1948, 386 obin leta 1952, 130 obin leta 1955, 83 obin leta 1964, 60 obin od leta 1966 do 1980, 65 obin leta 1980, 62 obin leta 1989, 147 obin leta 1994, 192 obin od leta 1998 dalje. e pogledamo sedanjo lenitev na obine, je mogoe v njej videti tudi zgodovinski vpliv. Tako so po tevilu prebivalcev najveje obine na obmoju nekdanjih Ilirskih provinc, nekoliko manje na obmoju, ki je bilo v okviru deele tajerske, in najmanje na obmoju, ki je bilo v preteklosti v okviru Ogrske. Ugotovimo pa lahko, da pa poleg tega, da obstajajo neki ciklusi v razvoju samoupravnih lokalnih skupnosti, obstajajo tudi nekatere stalnice. Tako npr. doloene teritorialne enote oziroma skupnosti obstajajo na enakih obmojih domala ves as v zgodovini, kar pa nakazuje na nekakne notranje, objektivne razloge - tako imajo npr. nekatera naselja (z okolikimi majhnimi naselji, ki gravitirajo k njim) domala vseskozi doloen teritorialnopravni status, pri emer pa so poimenovanja razlina. Pogled v zgodovino pokae e, da teritorialne reorganizacije pri izvajanju dravnih dekoncentriranih nalog niso bile tako pogoste in tako zelo razline, kot velja to za podroje oblikovanja obin. Tako smo vse od sredine prejnjega stoletja pa do druge svetovne vojne imeli na obmoju sedanje Slovenije od 25 do 30 okrajev. e ve, tudi po nastanku nove (socialistine) drave po II. svetovni vojni so tipine dravne naloge lokalnega znaaja opravljali v domala v teritorialno enakih okrajih. Spremembe pri tem so nastopile predvsem od leta 1955, ko se je tevilo okrajev zmanjalo na 19 in ko se je priel utrjevati poloaj novih obin (tevilo teh se je v tem letu zmanjalo od 386 na 130) kot kljunih enot za izvajanje dravnih nalog na lokalnem nivoju. Do leta 1965, ko so bili ukinjeni, se je zmanjevalo tako tevilo okrajev kot tevilo obin. Od leta 1965 pa vse do leta 1994, ko so bile ustanovljene obine v novi ustavnopravni ureditvi, se je tevilo obin gibalo med 60 in 65. Glede izvajanja dekoncentriranih nalog drave pa lahko ugotovimo, da so ostale enote za izvajanje dravnih nalog, ki so dobile naziv upravne enote, enake tudi potem, ko smo uvedli nov sistem lokalne samouprave in ustanovili 147, nato 192, sedaj pa 210 obin. Iz tega vidimo, da je drava v preteklosti, pogojno reeno, z bistveno vejo lahkoto ustanavljala oziroma dopuala ustanavljanje in spreminjanje teritorialnega obsega osnovnih samoupravnih lokalnih skupnosti, to je obin, kot pa je to veljalo za oblikovanje enot za izvajanje njenih nalog oblastnega znaaja, kjer je upotevala predvsem naela in kriterije upravno-organizacijske racionalnosti in strokovnosti opravljanja predpisanih nalog in pristojnosti.

172

Lokalna samouprava

V tem trenutku obine v Sloveniji ne izvrujejo nobenih nalog iz dravne pristojnosti (nalog tkim. prenesene pristojnosti), ki bi jih v skladu s 140. lenom ustave nanje prenesla drava. Po Zakonu o dravni upravi pa so v okviru teritorialne organizacije dravne uprave predvidene upravne enote (pa tudi druge oblike teritorialne organiziranosti - obmone enote, izpostave), ki delujejo zaradi opravljanja upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave potrebno organizirati teritorialno (obmoja upravnih enot doloi vlada z uredbo, po veljavni ureditvi pa jih je 58). Obmoja upravnih enot se doloijo tako, da je zagotovljeno racionalno in uinkovito opravljanje upravnih nalog, posamezna upravna enota pa praviloma obsega obmoje ene ali ve obin. Za izvajanje nalog dravne uprave na lokalni ravni so torej v Sloveniji oblikovane upravne enote, ki jih je 58 in so v teritorialnem smislu v glavnem enake, kot so bile pred letom 1994 takratne obine (te so delovale v okviru tkim. komunalnega sistema takratne socialistine ustavne ureditve, bile pa so del sistema dravne uprave na lokalni ravni in hkrati samoupravne lokalne skupnosti; v preteni meri so izvajale dravne zakone in predvsem naloge iz okvira dravne uprave; povprena slovenska obina je takrat imela ez 30.000 prebivalcev in merila nad 300 km2). Graf: Obine po tevilu prebivalcev (2006)
100 90 80 70 t. ob in 60 50 40 30 20 10 0 do 2.000 2.000 - 5.000 5.000 10.000 10.000 30.000 30.000 100.000 nad 100.000 7 2 24 47 43 87

t. prebivalcev ob ine po tevilu prebivalcev

173

Tabela:

Obine glede na tevilo prebivalcev po regijah (2006)

zap. t. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

regija Gorenjska regija Gorika regija Jugovzhodna regija Koroka regija Notranjo-kraka regija Obalno-kraka regija Osrednjeslovenska regija Podravska regija Pomurska regija Spodnjesavinska regija Spodnjeposavska regija Zasavska regija Skupaj

t. preb 200.421 118.391 139.860 74.059 50.922 104.180 498.024 323.728 124.933 259.798 70.841 45.584 2.010.741

do 2.000 1 2 1 1

5 9 5

2.000 - 5.000 5.000 - 10.000 4 8 4 5 11 3 6 3 1 1 3 10 7 22 9 10 5 15 6 1 87 47

24

10.000 - 30.000 4 3 3 2 3 3 7 4 3 5 3 3 43

30.000 - 100.000 1 1 1

1 1

nad obin 100.000 skupaj 18 13 20 12 6 7 1 26 1 41 27 33 4 3 2 210

Slika:

Obine v Sloveniji (GURS, 2006)

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 5 lenitve, pomembne za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja

Posebno vrsto lenitve predstavljajo razvojne regije (teh je trenutno 12), ki so po Zakonu o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS, t. 93/05 - funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje regionalne politike, ki jo v enovito zakljueno prostorsko celoto zdruujejo poselitveni, gospodarski, infrastrukturni in naravni sistemi ter na katerih je mogoe zagotoviti enake monosti za skladen regionalni razvoj. Razvojne regije so pravne osebe z lastnim finannim raunom ter pristojnostmi za opravljanje skupnih zadev, ki jih na njih prenesejo obine. V razvojno regijo so vkljuene obine z njenega obmoja, najpomembneja naloga organov razvojne regije (sveta regije oziroma regionalnega razvojnega sveta) 88 je sprejem regionalnega razvojnega programa. V regijah delujejo regionalne razvojne agencije, ki izvajajo splone razvojno pospeevalne naloge in zagotavljajo strokovne, tehnine in administrativne podpore za delovanje sveta regije in regionalnega razvojnega sveta. Zakon pa predvideva tudi kohezijske regije (doloi jih Vlada RS; vlada je doloila dve kohezijski regiji: Vzhodno Slovenijo in Zahodno Slovenijo 89) - to so funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje skupnih nalog obin in drave, e posebej v povezavi z izvajanjem kohezijske politike EU v Republiki Sloveniji (to je regionalna politika EU, ki obsega politiko strukturnih skladov in Kohezijskega sklada EU). Organ odloanja kohezijske regije je razvojni svet. Posebej je treba opozoriti, da imajo razvojne in kohezijske regije posebno vlogo pri rpanju sredstev strukturnih in Kohezijskega sklada EU. Sicer pa so, kot temeljni programski dokumenti za oblikovanje in izvajanje regionalne politike, predvideni naslednji programski dokumenti: Strategija razvoja Slovenije, Strategija prostorskega razvoja Slovenije, Strategija regionalnega razvoja Slovenije, Dravni razvojni program, programski dokumenti EU ter obmoni razvojni programi. Seveda pa so za dosego zastavljenega cilja pomembne tudi dravne spodbude za skladni regionalni razvoj - to je predvsem z razvojem mree regionalnih institucij, investicijami dravnega pomena in dodeljevanjem regionalnih spodbud. Kae opozoriti na dejstvo, da so med posameznimi obmoji v Sloveniji velike razvojne razlike (najbolj je razvita Osrednjeslovenska regija s sedeem v Ljubljani, najmanj ugodni pa so statistini kazalci za Pomursko regijo).

lani regionalnega razvojnega sveta so predstavniki obin, gospodarstva, sindikatov, nevladnih organizacij in predstavniki drugih partnerjev. Kohezijska regija Vzhodna Slovenijo teje okoli 1.080.000 prebivalcev in obsega 12.212 kvadratnih kilometrov (sestavljajo jo razvojne regije: Pomurska, Podravska, Koroka, Savinjska, Jugovzhodna Slovenija; Zasavska, Spodnjeposavska in Notranjsko-kraka), Zahodna Slovenija pa teje okoli 920.000 prebivalcev in obsega 8.061 kvadratnih kilometrov (sestavljajo jo razvojne regije: Gorenjska, Gorika, Obalno-kraka, Osrednjeslovenska).
89

88

176

Lokalna samouprava 6 Ustanovitev obine in spremembe obmoij obin

Po ustavi obmoje obine obsega naselje ali ve naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Pri tem je po zakonodaji naselje strnjena ali nestrnjena skupina stavb, ki sestavljajo naseljeno zemljepisno enoto (mesto, trg, vas, industrijsko ali rudarsko naselje, zdravilie in podobno), ki ima skupno ime, lastni sistem otevilenja stavb ter doloeno obmoje, ki ga tvori eden ali ve statistinih okoliev. V smislu najmanjih enot sestavljajo naselja katastrske obine. Ustava doloa, da se obina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu 90, s katerim se ustanovi volja prebivalcev na doloenem obmoju. Sicer pa je (se) obmoje obine doloeno z zakonom o ustanovitvi obin(e). Pogoji za obino so predpisani v Zakonu o lokalni samoupravi, kjer je (v 13. in 14. lenu) doloeno, da mora biti obina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. teje se, da je obina sposobna na svojem obmoju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati naloge, e so izpolnjeni naslednji pogoji: popolna osnovna ola; primarno zdravstveno varstvo obanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja); komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in ienje odpadnih voda, oskrba z elektrino energijo); potne storitve; knjinica (splona ali olska); prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti. Poleg tega je v zakonu doloeno, da mora imeti obina najmanj 5000 prebivalcev, zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov pa izjemoma tudi manj kot 5000 prebivalcev, vendar ne manj kot 2000 prebivalcev (spodnja meja 2000 prebivalcev ob ustanovitvi obine je bila v zakon vnesena v letu 2005). Izjema od pravila 5000 prebivalcev je bila pri nastajanju obin uporabljena zelo pogosto, tako da je postala pravzaprav e pravilo. Do leta 2005 je ustanavljanje obin urejal poseben zakon (Zakon o postopku za ustanovitev obin ter za doloitev njihovih obmoij), od takrat dalje pa je ta materija vkljuena v Zakon o lokalni samoupravi 91. Po veljavnem zakonu ima postopek za spremembo obmoja obine oziroma za ustanovitev nove obine pravzaprav tri faze: Vloitev predloga. Postopek za spremembo obmoja obine oziroma za ustanovitev nove obine zane dravni zbor na predlog, ki ga vloijo z ustavo doloeni predlagatelji zakona (to je Vlada RS, vsak poslanec DZ, najmanj pet tiso volivcev, dravni svet) ali obinski svet. Dravni zbor mora postopek za spremembo obmoja obine oziroma za ustanovitev nove obine konati najkasneje tri mesece pred rokom, ki je z Zakonom o lokalnih volitvah doloen kot prvi rok za razpis rednih
90

Ta referendum ima pravno naravo posvetovalnega referenduma, katerega rezultati so seveda pomembno vodilo in usmeritev pri odloanju. Po ustavni dikciji se torej referendum obvezno izvede, rezultati referenduma pa za dravni zbor niso obvezni oziroma ne prepreujejo drugane odloitve. Tak znaaj referenduma je razumljiv, saj pri vzpostavitvi sistema lokalne samouprave ne gre samo za vpraanje interesov prebivalcev ojih obmoij, temve tudi za vpraanje javnih interesov oziroma interesov v dravi kot celoti. 91 Prva ustanovitev 147 obin pa je tekla po Zakonu o referendumu za ustanovitev obin, ki se je z uporabo v letu 1994 pravzaprav izrpal.

177

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji lokalnih volitev v obinske svete. V predlogu morajo biti navedeni razlogi, ki utemeljujejo predlog, podatki o izpolnjevanju pogojev za obino ter podatki, iz katerih je razvidno, da obina, katere obmoje se spreminja, e izpolnjuje pogoje za obino. e predlog ni vloil obinski svet, mu dravni zbor polje predlog, da poda svoje mnenje. Nato se navedeni predlogi (in mnenja obinskih svetov) poljejo Vladi RS, ki poda svoje mnenje in predlog. V nadaljevanju postopka nato dravni zbor, e oceni, da niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev obine oziroma za spremembo njenega obmoja, to ugotovi s sklepom, ki ga polje predlagatelju (ta lahko poda v 15 dneh pobudo ustavnemu sodiu za oceno ustavnosti in zakonitosti tega sklepa). e pa dravni zbor oceni, da so izpolnjeni pogoji za ustanovitev obine oziroma za spremembo njenega obmoja, razpie referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. Z odlokom o razpisu referenduma se doloi referendumsko obmoje, besedilo vpraanja, dan razpisa referenduma in dan glasovanja. Referendum se seveda razpie, e so izpolnjeni pogoji za ustanovitev obine oziroma spremembo obmoja obine. Pravico glasovati ima vsak, ki ima na referendumskem obmoju volilno pravico za volitve v obinski svet 92. Zakonodajni postopek. Ta del postopka se zane po opravljenem referendumu. Obina se lahko razdeli na dvoje ali ve obin, e se za to na referendumu na obmoju vsake od predvidenih novih obin izree veina volivcev, ki so glasovali 93. Del obine se lahko izloi iz obine in ustanovi novo obino, e se za to na referendumu v tem delu obine odloi veina volivcev, ki so glasovali. Postopek konstituiranja novoustanovljene obine, v katerem se izvolijo in konstituirajo njihovi organi ter sprejme statut in drugi akti, potrebni za delovanje obine. Volitve v obinski svet in volitve upana nove obine se izvedejo ob prvih rednih lokalnih volitvah po njeni ustanovitvi - obinsko volilno komisijo nove obine imenuje obinski svet oziroma obinski sveti obin(e), na obmoju katerih(e) je bila ustanovljena nova obina. Nova obina se konstituira in zane opravljati svoje naloge s prvim dnem proraunskega leta po opravljenih volitvah. Zakon vsebuje (v 15.b. lenu) tudi podrobneje dolobe o konstituiranju organov nove obine 94.

Dodajmo, da sta ime in sede vsake obine doloena v zakonu (volja prebivalcev o tem pa se pred tem ravno tako ugotovi z referendumom). Ime obine se doloi po imenu sredinega ali drugega naselja v obini ali po krajinskem imenu, pri tem pa se upotevajo zgodovinski in prometni vidiki ter ustaljene splone krajinske oznake. Kot sede obine se praviloma doloi sredino naselje.

92

Postopek za izvedbo referenduma vodijo republika volilna komisija, volilne komisije referendumskih obmoij, ki jih imenuje republika volilna komisija, in volilni odbori. Republika volilna komisija lahko za izvedbo referenduma pooblasti obinsko volilno komisijo. 93 Dvoje ali ve sosednjih obin se lahko zdrui v novo obino, e se za to na referendumu v vsaki obini izree veina volivcev, ki so glasovali. Del obine se lahko izloi iz obine in prikljui k sosednji obini, e se za to v tem delu obine in v obini, kateri se ta del obine eli prikljuiti, na referendumu odloi veina volivcev, ki so glasovali. 94 Obinski svet se konstituira na prvi seji po volitvah, na kateri je potrjenih ve kot polovica mandatov lanov sveta. Prvo sejo obinskega sveta sklie prejnji upan, prvo sejo obinskega sveta nove obine pa predsednik obinske volilne komisije. Prvo sejo vodi najstareji lan obinskega sveta oziroma lan, ki ga na predlog najstarejega lana doloi obinski svet. Obinski svet odloi o potrditvi mandatov na osnovi poroila volilne komisije, odloa pa tudi o vloenih pritobah (tkim. spornih mandatih; e pritobi ne ugodi, lahko pritonik uveljavlja sodno varstvo v okviru upravnega spora).

178

Lokalna samouprava Obina ima tudi pravico do uporabe lastnega grba in zastave (obina le-to doloi s svojim predpisom), ima pa tudi svoj ig. 7 Vrste obin in oji deli obin

Lahko reemo, da pozna Zakon o lokalni samoupravi tri vrste obin: navadne oziroma vake obine (v zakonu ni uporabljena ta terminologija), mestne obine in obine s posebnim statusom. 95 V tem trenutku je v Sloveniji skupaj 210 obin - 199 navadnih obin in 11 mestnih obin. Najveja mestna obina (Ljubljana) ima okoli 280.000 prebivalcev, po tevilu prebivalcev druga najveja obina (Mariboru) ima okoli 115.000 prebivalcev, ostale mestne obine pa imajo 50.000 ali manj prebivalcev. Mestne obine se ustanovijo (ustanovi jih dravni zbor z zakonom po prej opravljenem referendumu) zaradi enotnega prostorskega in urbanistinega urejanja, zadovoljevanja komunalnih potreb in planiranja razvoja v mestu. Ugotoviti je treba, da se pravna ureditev mestnih obin le neznatno razlikuje od sicernje obinske ureditve 96. Zakon o lokalni samoupravi vsebuje posebne dolobe o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati mestne obine. Mestna obina je gosto in strnjeno naselje ali ve naselij, povezanih v enoten prostorski organizem in mestno okolico, ki jo povezuje dnevna migracija prebivalstva. Status mestne obine lahko dobi mesto (mesto je veje urbano naselje, ki ima ve kot 3.000 prebivalcev ter se po velikosti, ekonomski strukturi, prebivalstveni gostoti, naseljenosti in zgodovinskem razvoju razlikuje od drugih naselij - naselje dobi status mesta z odloitvijo vlade), e ima najmanj 20.000 prebivalcev in najmanj 15.000 delovnih mest, od tega najmanj polovico v terciarnih in kvartarnih dejavnostih in je geografsko, gospodarsko in kulturno sredie svojega gravitacijskega obmoja. Ime mestne obine se doloi po imenu mesta, na obmoju katerega se ustanovi mestna obina. Kot posebno vrsto obin lahko tejemo e "obine s posebnim statusom", ki se jim lahko podeli, kadar je izraen poseben interes drave za ohranitev in razvoj posameznih obmoij (gorska, obmejna, narodnostno meana, ekoloko degradirana in razvojno ibka obmoja). Drava zagotavlja taknim obinam posebna sredstva za razvoj. Sicer pa mora pogoje za pridobitev posebnega statusa in funkcije, ki jih taka obina opravlja poleg sicernjih funkcij obine, predpisati zakon. V tem trenutku obin s posebnim statusom v Sloveniji ni. V zvezi z notranjimi teritorialnimi lenitvami obin je treba ugotoviti, da je poznala prejnja (socialistina) ustavna ureditev posebne samoupravne skupnosti, ki so delovale v okviru obin - to je krajevne skupnosti, ki jih je bilo v celi Sloveniji ez 1100. To so bile pravzaprav tipine lokalne skupnosti v katerih so obani z medsebojnim povezovanjem in sodelovanjem razreevali vrsto lokalnih nalog. Zato je zakonodajalec tudi v novem sistemu

95

V 26. in 27. lenu Zakona o lokalni samoupravi je doloeno: Kadar je izraen poseben interes drave za ohranitev poselitve in razvoj posameznih obmoij, lahko Dravni zbor obinam na teh obmojih podeli poseben status. Pogoje za pridobitev posebnega statusa doloi poseben zakon. Drava zagotavlja posebna sredstva za razvoj obin s posebnim statusom. 96 Poleg zadev javnega pomena mestna obina na podlagi in v skladu z zakoni, ki urejajo posamezna podroja, kot svoje naloge opravlja e z zakonom doloene naloge iz dravne pristojnosti, ki se nanaajo na razvoj mest.

179

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji prepustil obinam, da se odloijo o svoji notranji lenitvi na oje dele obine to je na krajevne, vake ali etrtne skupnosti. Zakon o lokalni samoupravi vsebuje dokaj obsene dolobe o ojih delih obine krajevnih, vakih ali etrtnih skupnostih. O notranji lenitvi, to je, ali se bodo v obini oblikovali oji deli obin, odloa obinski svet s statutom (ki doloi tudi ime in obmoje ojega dela obine), pri tem pa upoteva interes prebivalcev, zgodovinske, gospodarske, upravne, kulturne in druge znailnosti obmoja. 97 Organ ojega dela obine je svet, katerega tevilo lanov obine doloi obinski svet, izvolijo pa ga obani (volilni upravienci), ki imajo stalno prebivalie na obmoju ojega dela obine. Svet opravlja naloge, ki se preteno nanaajo na prebivalce ojega dela obine in ki so mu prenesene v izvajanje s statutom obine (podrobneje se te naloge doloijo z odlokom). Svet ojega dela obine ima predsednika, ki ga izmed sebe izvolijo lani sveta ojega dela obine. e s statutom niso ustanovljeni oji deli obine ali e statut doloi, da ti deli nimajo sveta, lahko obinski svet ustanovi odbore (krajevne, vake, etrtne) kot svoja delovna telesa. Pomembno je opozoriti, da lahko obina na svete ojih delov prenese v izvajanje naloge, ki se nanaajo na: lokalne javne slube, vzdrevanje krajevnih cest in drugih javnih povrin, upravljanje s premoenjem, namenjenim za potrebe krajanov, pospeevanje kulturne in drugih drutvenih dejavnosti. Svet ojega dela obine lahko obinskemu svetu predlaga odloitve, ki se nanaajo na oji del obine. e tako doloa statut obine, pa mora obinski svet pred sprejetjem odloitve, ki se nanaa na oji del obine, pridobiti mnenje sveta ojega dela obine. Statut obine lahko doloi, da so posamezne odloitve sveta ojega dela obine veljavne, ko da nanje soglasje obinski svet. Opozoriti kae na dejstvo, da so notranje lenitve v posameznih obinah zelo razline ponekod jih sploh ni, drugod pa imajo oji deli obine pomembne pristojnosti in celo status pravne osebe javnega prava, e tako doloa obinski statut. e je oji del obine pravna oseba, nastopa v pravnem prometu v okviru nalog, ki so doloene s statutom oziroma odlokom obine. Zastopa ga njegov svet (statut obine lahko doloi, da ga zastopa predsednik sveta) 98, za svoje obveznosti pa odgovarja z vsem svojim premoenjem (za obveznosti ojega dela subsidiarno odgovarja obina). Delovanje ojega dela obine se financira iz obinskega prorauna, s prostovoljnimi prispevki fizinih in pravnih oseb, s plaili za storitve, s samoprispevkom in s prihodki od premoenja ojega dela obine. 99
97 Pobudo za ustanovitev ojih delov obine ali za spremembo njihovih obmoij lahko da zbor krajanov ali s statutom doloeno tevilo prebivalcev dela obine. Obinski svet mora pobudo obvezno obravnavati. Pred ustanovitvijo ojih delov obine ali pred spremembo njihovih obmoij mora obinski svet na zborih krajanov ali na referendumu ugotoviti interes prebivalcev posameznih obmoij v obini, kjer naj bi bili ustanovljeni oji deli obine. 98 Pravni posli, ki jih sklene oji del obine brez predhodnega soglasja upana, so nini, vendar pa lahko predpis obine, ki je potreben za izvritev obinskega prorauna, doloi, kateri pravni posli in v kateri viini so ti posli, ki jih sklene oji del obine, veljavni brez predhodnega soglasja upana. 99 Tudi v primeru, e oji del obine ni pravna oseba, lahko statut obine doloi naloge in proraunska sredstva, pri katerih obino zastopa svet ojega dela obine ali njegov predsednik (tudi tukaj mora dati k sklenitvi pravnega posla soglasje upan, obinski predpis pa lahko doloi, v katerih primerih to ni potrebno. e oji del obine ni pravna oseba, nain financiranja njegovega delovanja doloi obinski statut, sredstva za izvajanje nalog pa se zagotovijo v obinskem proraunu.

180

Lokalna samouprava Prihodki in odhodki ojega dela obine morajo biti zajeti v njegovem finannem nartu, ki je sestavni del obinskega prorauna. Zakon tudi doloa, da se oji del obine ne sme zadolevati. 8 Naloge obin

V 140. lenu ustave je doloeno, da spadajo v pristojnost obine lokalne zadeve, ki jih obina lahko ureja samostojno in zadevajo samo prebivalce obine. Drava lahko z zakonom prenese na obine opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti, e za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla drava, opravljajo dravni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. Navedeni len ustave je bil spremenjen v juniju letos (2006), z njegovimi spremembami pa so dane veje monosti za prenos posameznih nalog iz dravne pristojnosti na obine. 100 Da je obstajala dokaj ostra lonica med dravno oblastjo in lokalno samoupravo (za razliko od ureditve v evropskih dravah, kjer se naloge drave in lokalne samouprave na razline naine prepletajo), kae tudi dejstvo, da obine v Sloveniji v tem trenutku opravljajo samo svoje izvirne naloge in nobenih z drave prenesenih nalog oziroma pristojnosti. Tudi sicer je v teoriji znana loitev na lastne (izvirne) in prenesene (naloene, delegirane) naloge oziroma delovno podroje obin. Lahko reemo, da je ta delitev odraz zgodovinskega razvoja oziroma teorije, da obstaja doloena izvirna in samostojna pravica samoupravnih teles 101. Pri tem velja, da pridobivajo samoupravne skupnosti (enote, telesa) s prenesenim delovnim podrojem celo nove pristojnosti, ki so dodane k sicernjim (konvencionalnih), ki jih imajo kot samoupravne skupnosti. Tako opravlja samoupravna skupnost ene (lastne) naloge v svojem imenu in po svoji odgovornosti, druge, to je prenesene naloge, pa v imenu drave in na njen raun. Sicer pa ideja o lastnih in prenesenih pravicah obine prihaja do izraza pri razlikovanju na izvirne in prenesene naloge lokalnih skupnosti, ki je izpeljano v domala vseh evropskih dravah - to velja tudi za nao ustavo in zakonodajo. lastne (izvirne) Naloge in pristojnosti obin prenesene

100

S to spremembo je nekoliko omehana ustavna koncepcija popolne loitve obine in drave, po kateri obine opravljajo (zgolj) lokalne zadeve, drava pa lahko nanje prenese opravljanje posameznih nalog iz dravne pristojnosti, e za to zagotovi tudi potrebna sredstva. Po prejnjem ustavnem doloilu je bilo namre za prenos nalog na obino potrebno e soglasje vsake posamezne obine. 101 Bistvo teorije o naravnih, prirojenih pravicah obine (pouvoir municipal), ki izhaja iz asa francoske revolucije, je v zatrjevanju, da naj bi imela obina, kakor to velja tudi za pravice loveka in dravljana, svoje naravne (prirojene) pravice, ki so neodvisne od drave. Gre za naravno ali lastno delovno podroje oziroma pristojnost obine, ki je npr. v stari Avstriji dobila svoj odraz v obinskem zakonu iz leta 1849 (katerega so v tistem asu teli kot enega od najbolj naprednih obinskih zakonov), ki vsebuje doloila o temeljnih pravicah obine, naloge obine pa deli na lastne in prenesene. Kot navaja Leonid Pitamic v delu Drava (iz leta 1927), je naziranje o naravnih pravicah obine, ki bi bile nedotakljive nasproti zakonu ali celo nasproti ustavi, minilo; obine imajo le toliko pristojnosti, kolikor jim jih podeli zakonodaja, ki lahko le-te zopet spremeni ali ukine. Se je pa ohranila v zakonih delitev na lastno ali samostojno (izvirno) delovno podroje oziroma pristojnosti obine in na preneseno delovno podroje.

181

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Zakon o lokalni samoupravi doloa (v 21. lenu), da obina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih doloi s splonim aktom obine ali so doloene z zakonom. Obina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge 102: upravlja obinsko premoenje, omogoa pogoje za gospodarski razvoj obine in v skladu z zakonom opravlja naloge s podroja gostinstva, turizma in kmetijstva, nartuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na podroju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno slubo gospodarjenja s stavbnimi zemljii, ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za poveanje najemnega socialnega sklada stanovanj, v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne slube, pospeuje slube socialnega skrbstva, za predolsko varstvo, osnovno varstvo otroka in druine, za socialno ogroene, invalide in ostarele, skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja, ureja in vzdruje vodovodne in energetske komunalne objekte, ustvarja pogoje za izobraevanje odraslih, ki je pomembno za razvoj obine in za kvalitetno ivljenje njenih prebivalcev, pospeuje vzgojno-izobraevalno, informacijsko dokumentacijsko, drutveno in drugo dejavnost na svojem obmoju,, pospeuje razvoj porta in rekreacije, pospeuje kulturno-umetniko ustvarjalnost, omogoa dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splonoizobraevalno knjinino dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediino na svojem obmoju, gradi, vzdruje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne povrine, v skladu z zakonom ureja promet v obini ter opravlja naloge obinskega redarstva, opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami, organizira komunalno-redarstveno slubo in skrbi za red v obini, skrbi za poarno varnost in organizira reevalno pomo, organizira pomo in reevanje za primere elementarnih in drugih nesre, organizira opravljanje pokopalike in pogrebne slube, doloa prekrke in denarne kazni za prekrke, s katerimi se krijo predpisi obine, in opravlja inpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem obinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, e ni z zakonom drugae doloeno, sprejema statut obine in druge splone akte, organizira obinsko upravo, ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.
102

Za mestno obino je v zakonu doloeno, da opravlja e naloge, ki se nanaajo na razvoj mesta: ureja javni primestni promet; ureja obratovalni as gostinskih lokalov na svojem obmoju; izvaja naloge na podroju posegov v prostor in graditve objektov na svojem obmoju, izvaja naloge na podroju geodetske slube; zagotavlja javno mreo gimnazij, srednjih, poklicnih in vijih ol na svojem obmoju; zagotavlja javno zdravstveno slubo na sekundarni ravni na svojem obmoju.

182

Lokalna samouprava Posebej je treba opozoriti, da so konkretne naloge in pristojnosti obin doloene predvsem z zakoni, ki urejajo posamezna podroja (na primer Zakon o varstvu okolja, Zakon o gospodarskih javnih slubah, Zakon o graditvi objektov idr.) in z obinskimi statuti. Pregled vseh nalog obin, razporejenih po posameznih organih (obinskem svetu, upanu, obinski upravi) je pregledno razviden iz Kataloga pristojnosti obin: www.lex-localis.info. Temeljne naloge obine in njenih organov so prikazane tudi v posebni shemi oziroma tabeli na naslednjih straneh te knjige. Med nalogami in pristojnostmi obine je treba posebej opozoriti na obveznost obine, da zagotavlja opravljanje javnih slub, ki jih sama doloi, in javnih slub, za katere je tako doloeno z zakonom (lokalne javne slube). V obini gre predvsem za opravljanje gospodarskih in drugih javnih slub, s katerimi se zagotavljajo materialne in druge javne dobrine (energetske, komunalne ... - npr. plin, voda, kanalizacija, zbiranje in odvoz odpadkov, vzdrevanje cest, parkov; zdravstvene, socialne ...), kar opredeljujejo posamezni podroni zakoni v skladu z Zakonom o gospodarskih javnih slubah, Zakonom o varstvu okolja. Tako je na primer v 61. lenu Zakona o lokalni samoupravi predpisano, da obina zagotavlja opravljanje lokalnih javnih slub: neposredno v okviru obinske uprave; z ustanavljanjem javnih zavodov in javnih podjetij; z dajanjem koncesij; z vlaganjem lastnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava. Dvoje ali ve obin lahko zaradi gospodarnejega in uinkovitejega zagotavljanja javnih slub skupaj ustanovi javni zavod ali javno podjetje 103. Posebej kae opozoriti na obvezne obinske gospodarske javne slube varstva okolja, ki so opredeljene v 149. lenu Zakona o varstvu okolja. Obvezne obinske gospodarske javne slube varstva okolja so: oskrba s pitno vodo, odvajanje in ienje komunalne in padavinske odpadne vode, zbiranje in prevoz komunalnih odpadkov, odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in urejanje in ienje javnih povrin. Obina zagotovi izvajanje teh javnih slub skladno s predpisi, ki urejajo gospodarske javne slube. e obina ne zagotovi izvajanja navedenih obveznih gospodarskih javnih slub, jih zagotovi drava na obmoju obine in za njen raun.

103

Za izvrevanje ustanoviteljskih pravic obin v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom javnega zavoda ali javnega podjetja ter za usklajevanje odloitev obin v zvezi z zagotavljanjem javnih slub obinski sveti udeleenih obin ustanovijo skupni organ, ki ga sestavljajo upani. Akt o ustanovitvi skupnega organa mora doloati njegove naloge, organizacijo dela in nain sprejemanja odloitev, financiranje in delitev strokov med obinami. Skupni organ opravlja svoje naloge v imenu in za raun obin, ki so ga ustanovile. Sede organa je v obini, v kateri je sede javnega zavoda ali javnega podjetja. Strokovne naloge za skupni organ opravlja obinska uprava obine, v kateri je njegov sede.

183

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Zakon posebej doloa, da se lahko z obinskim predpisom doloi, da se za opravljanje posameznih upravnih nalog iz izvirne pristojnosti obine podeli javno pooblastilo javnemu podjetju, javnemu zavodu, javni agenciji, javnem skladu, drugi pravni osebi ali posamezniku, e se s tem omogoi uinkoviteje in smotrneje opravljanje nalog zlasti, e se v celoti ali preteno financirajo s plaili uporabnikov (e je za pridobitev javnega pooblastila ve kandidatov, se izbira opravi po javnem nateaju). Kot smo e navedli, lahko obina poleg lastnih - izvirnih nalog oziroma pristojnosti, opravlja obina tudi "prenesene" naloge, to je posamezne naloge iz dravne pristojnosti, ki jih (lahko) drava z zakonom prenese na obino. Za prenesene naloge zagotavlja drava obini tudi ustrezna sredstva za njihovo opravljanje, dravni organi pa lahko pri teh nalogah opravljajo tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo dela. V praksi prenosov dravnih pristojnosti na obine v Sloveniji do sedaj e ni bilo.

184

Slika:

Pregled nalog organov v obini

UPAN predstavlja in zastopa obino; sklicuje in vodi obinski svet; predlaga obinskemu svetu proraun obine in zakljuni raun prorauna, odloke in druge akte iz pristojnosti obinskega sveta; skrbi za izvajanje odloitev obinskega sveta; skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splonih aktov obine; zadri objavo splonega akta obinskega sveta, e meni, da je neustaven ali nezakonit; odloa o upravnih stvareh iz obinske pristojnosti na drugi stopnji.

NADZORNI ODBOR opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoenjem obine; nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proraunskih sredstev; nadzoruje finanno poslovanje uporabnikov proraunskih sredstev; izdela poroilo in o kritvah obvea pristojne organe OBINSKA UPRAVA izvaja upravne in druge naloge izvajanja predpisov in odloitev organov iz obinske pristojnosti; odloa o upravnih stvareh iz obinske pristojnosti na prvi stopnji; opravlja inpekcijske naloge iz obinske pristojnosti; opravlja naloge obinskega redarstva in slube nadzora (varstvo okolja, ceste); opravlja strokovna opravila za obinske organe (obinski svet); opravlja organizacijska in administrativna opravila za obinske organe

OBINSKI SVET sprejema statut obine, odloke in druge obinske akte; sprejema prostorske in druge plane razvoja obine; sprejema obinski proraun in zakljuni raun; daje soglasje k prenosu nalog iz dravne pristojnosti na obino; imenuje in razreuje lane nadzornega odbora ter lane komisij in odborov obinskega sveta; nadzoruje delo upana, podupana in obinske uprave glede izvrevanja odloitev obinskega sveta; daje mnenje k imenovanju naelnika upravne enote in imenuje in razreuje predstavnike obine v sosvetu naelnika upravne enote; odloa o pridobitvi in odtujitvi obinskega premoenja, e ni z zakonom drugae doloeno; imenuje in razreuje lane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; odloa o drugih zadevah, ki jih doloa zakon in statut obine.

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 9 Organi obine

Zakon o lokalni samoupravi doloa, da so organi obine: obinski svet, upan in nadzorni odbor. 9.1 Obinski svet

Osrednji organ lokalne samouprave v obini je obinski svet, ki je najviji organ odloanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolnosti obine. Mandat lanov obinskega sveta je 4 leta. V okviru svojih pristojnosti obinski svet: sprejema statut obine; sprejema odloke in druge obinske akte; sprejema prostorske in druge plane razvoja obine; sprejema obinski proraun in zakljuni raun; imenuje in razreuje lane nadzornega odbora ter lane komisij in odborov obinskega sveta; nadzoruje delo upana, podupana in obinske uprave glede izvrevanja odloitev obinskega sveta; imenuje in razreuje predstavnike obine v sosvetu naelnika upravne enote; odloa o pridobitvi in odtujitvi obinskega premoenja, e ni z zakonom drugae doloeno; imenuje in razreuje lane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; odloa o na obino z zakonom prenesenih zadevah iz dravne pristojnosti, e zakon ne doloa, da o teh zadevah odloa drug obinski organ; odloa o drugih zadevah, ki jih doloa zakon in statut obine. Najpomembneji sploni pravni akt, ki ga sprejme obinski svet, je statut, ki doloa temeljna naela za organizacijo in delovanje obine, oblikovanje in pristojnosti obinskih organov (razen glede organov obinske uprave), nain sodelovanja obanov pri sprejemanju odloitev v obini in druga vpraanja skupnega pomena v obini. Poleg statuta ureja obina zadeve iz svoje pristojnosti predvsem z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Med navedenimi akti so najpomembneji in tudi najpogosteji obinski odloki. 104 Zakon o lokalni samoupravi sledi ustavnim dolobam o objavljanju predpisov in doloa, da morajo biti statut in drugi predpisi obine objavljeni v uradnem glasilu, veljati pa zanejo petnajsti dan po objavi, e ni v njih drugae doloeno. Pri tem je treba ugotoviti, da nekatere obine objavljajo svoje predpise v Uradnem listu Republike Slovenije, nekatere (oziroma ve obin skupaj) pa objavljajo predpise v svojih uradnih glasilih. Obinski svet teje od 7 do 45 lanov. tevilo lanov obinskega sveta doloa statut obine (tevilo lanov prvega obinskega sveta po ustanovitvi posamezne obine se doloi v
104

Ve o normativni dejavnosti obin glej v prispevku Boa Grafenauerja Obinski predpisi, ki je objavljen v reviji za lokalno samoupravo Lex Localis, t. 4/2005.

186

Lokalna samouprava zakonu glede na tevilo prebivalcev v obini). V skladu z zakonskimi doloili teje obinski svet naslednje tevilo lanov: 7 11 lanov v obini do 3.000 prebivalcev 12 15 lanov v obini do 5.000 prebivalcev 16 19 lanov v obini do 10.000 prebivalcev 20 23 lanov v obini do 15.000 prebivalcev 24 27 lanov v obini do 20.000 prebivalcev 28 31 lanov v obini do 30.000 prebivalcev 32 - 35 lanov v obini s preko 30.000 prebivalcev 36 45 lanov v obini s preko 100.000 prebivalcev V narodnostno meanih obinah, kjer ivita italijanska in madarska narodna skupnost, imata narodni skupnosti v obinskih svetih najmanj po enega predstavnika. S statutom v teh obinah se doloi neposredna zastopanost narodnih skupnosti tudi v drugih organih obine. V teh obinah se tudi ustanovi komisija za narodnostna vpraanja, v kateri imajo pripadniki narodne skupnosti polovico lanov. Zakon o lokalni samoupravi je v spremembah, sprejetih v letu 2002, doloil, da ima v 20 obinah (v zakonu so natete) pravico do enega predstavnika v obini naseljena romska skupnost. 9.1.1 Volitve obinskega sveta

Lokalne volitve so urejene v posebnem Zakonu o lokalnih volitvah, ki zelo podrobno ureja vsa vpraanja, povezana z volilno pravico, volilnim sistemom, kandidiranjem in potrjevanjem kandidatur, volilnimi organi, glasovanjem na voliih, ugotavljanjem volilnih izidov, varstvom volilne pravice Prve lokalne volitve po uveljavitvi nove Ustave Republike Slovenije so bile leta 1994, zadnje pa letos (2006). Volitve obinskega sveta potekajo torej v skladu z doloili Zakona o lokalnih volitvah. Obinski svet se voli na podlagi splone in enake volilne pravice z neposrednim in tajnim glasovanjem. Aktivno volilno pravico (to je pravico voliti) in pasivno volilno pravico (to je pravico biti voljen) imajo polnoletni dravljani Republike Slovenije volilno pravico ima volivec v obini, v kateri ima stalno prebivalie. Pravico voliti obinski svet imajo tudi tujci, ki imajo v obini stalno prebivalie in so stari 18 let, dravljani drav lanic Evropske unije pa imajo tudi pravico biti voljen v obinski svet. Volilni sistem v ojem smislu besede je v obinah odvisen od velikosti obine oziroma tevila prebivalcev, saj je od tega odvisno tevilo lanov obinskega sveta. lani obinskih svetov se volijo: 105 po veinskem sistemu (naelu; veinske volitve), e teje obinski svet manj kot 12 lanov (po veinskem sistemu se volijo tudi lani obinskega sveta iz vrst italijanske in madarske narodne skupnosti, pa tudi predstavniki romske skupnosti),

105

Za ugotovitev tevila lanov obinskega sveta ter za doloanje volilnih enot in tevila lanov obinskega sveta, ki se volijo v posamezni volilni enoti, se ne upoteva tevila lanov obinskega sveta predstavnikov italijanske oziroma madarske narodne skupnosti ter predstavnikov romske skupnosti.

187

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji po proporcionalnem sistemu (naelu; proporcionalne volitve), e teje obinski svet 12 ali ve lanov.

Za volitve se v obini lahko oblikujejo volilne enote, ki se oblikujejo tako, da se en lan obinskega sveta voli na priblino enako tevilo prebivalcev. Za veinske volitve zakon doloa, da se lahko vsi lani obinskega sveta volijo v obini kot eni volilni enoti, e obinski svet ne teje ve kot sedem lanov. V vsaki volilni enoti se voli en lan obinskega sveta, e je to smotrno zaradi oblikovanja volilnih enot, pa najve trije lani obinskega sveta. Za proporcionalne volitve lanov obinskega sveta doloa zakon, da se lahko oblikujejo volilne enote - volilne enote se v tem primeru oblikujejo tako, da se v vsaki voli enako tevilo lanov, vendar najmanj pet lanov obinskega sveta. Volilna enota za predstavnike italijanske oziroma madarske narodne skupnosti in za predstavnike romske skupnosti je cela obina. Volitve obinskih svetov veinske (pri obinskih svetih z manj kot 12 lani) proporcionalne (pri obinskih svetih z 12 ali ve lani)

po volilnih enotah

lahko v obini, kot eni volilni enoti, e obinski svet ne teje ve kot 7 lanov

v obini kot eni volilni enoti

lahko v ve volilnih enotah, v vsaki pa se voli najmanj 5 lanov

Redne volitve 106 v obinske svete razpie predsednik dravnega zbora, opravijo pa se vsako etrto leto, in to najprej dva meseca in najpozneje zadnjo nedeljo ali drug dela prost dan pred potekom tirih let od prejnjih rednih volitev v obinske svete. Volitve v obinske svete vodijo in izvajajo obinske volilne komisije (predsednik volilne komisije in njegov namestnik se imenujeta izmed sodnikov ali izmed drugih diplomiranih pravnikov; komisija ima predsednika in tri lane - vsi imajo tudi namestnike), za glasovanje na voliih pa skrbijo volilni odbori. Za enotno izvajanje predpisov skrbi tudi Republika volilna komisija. Obinsko volilno komisijo in volile komisije volilnih enot imenuje obinski svet, volilne odbore pa obinska volilna komisija. Zakon tudi doloa, da so lahko pri delu obinske volilne komisije navzoi predstavniki kandidatov in list kandidatov, pri delu volilnih odborov pa zaupniki kandidatov in kandidatnih list.

106

Zakon o lokalnih volitvah ureja tudi predasne volitve (te se opravijo, e se obinski svet razpusti pred potekom tiriletne mandatne dobe, pa tudi v primeru, e hkrati odstopi veina lanov obinskega sveta) in nadomestne volitve (te se opravijo, e lanu obinskega sveta, ki je bil izvoljen na veinskih volitvah, preneha mandat; e preneha mandat lanu obinskega sveta, ki je bil izvoljen na proporcionalnih volitvah, postane lan obinskega sveta za preostanek mandata naslednji kandidat iz istoimenske liste - to pa ne velja, e lan obinskega sveta odstopi prej kot v estih mesecih od potrditve mandata, saj se v tem primeru izvedejo nadomestne volitve po veinskem sistemu ).

188

Lokalna samouprava Kandidiranje se nekoliko razlikuje glede na vrsto volitev. Pri veinskih volitvah lahko doloijo kandidate politine stranke v obini in volivci v volilni enoti (najmanj 15 volivcev s podpisovanjem). Pri kandidiranju za proporcionalne volitve lahko doloijo liste kandidatov za lane obinskega sveta politine stranke in volivci (listo kandidatov doloi s podpisovanjem skupina najmanj 15 volivcev volilne enote). Politine stranke doloijo kandidate po postopku, doloenem z njihovimi pravili. Kandidati morajo imeti stalno prebivalie v volilni enoti, v kateri kandidirajo za lana obinskega sveta, kandidirajo pa lahko samo v eni volilni enoti in samo na eni listi kandidatov. Za vsako kandidaturo je potrebno pisno soglasje kandidata. Politina stranka ali volivci, ki v volilni enoti doloijo ve kot enega kandidata za lana obinskega sveta, morajo doloiti kandidate oziroma kandidatne liste tako, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40% kandidatur oziroma mest na kandidatni listi ter svoje kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenino po spolu. To ne velja za kandidatne liste, na katere so uvreni trije kandidati oziroma kandidatke, pri emer pa mora biti na taki kandidatni listi najmanj en predstavnik vsakega od spolov 107. Po izvedenih volitvah ugotovijo volilne izide volilni odbori (na vsakem voliu) in volilna komisija. Seveda pa je najpomembneje vpraanje, kateri kandidati so bili izvoljeni. Ugotavljanja volilnih izidov je odvisno od tega, ali so se volitve izvajale po veinskem ali po proporcionalnem sistemu. Pri veinskem sistemu, ko se glasuje o posameznih kandidatih, so v volilni enoti izvoljeni kandidati, ki so dobili najve glasov. e sta dva kandidata dobila enako najveje tevilo glasov, odloi o izvolitvi med njima reb. Pri proporcionalnih volitvah se v volilni enoti glasuje o listah kandidatov. Volivec glasuje za eno listo kandidatov, na glasovnici pa lahko pri tej listi oznai kandidata, ki mu daje pri izvolitvi prednost (preferenni glas) pred ostalimi kandidati. Volilna komisija mora pri teh volitvah ugotoviti, koliko glasov je dobila posamezna lista kandidatov, koliko mandatov pripada posamezni listi in kateri kandidati s posameznih list kandidatov so izvoljeni. e se glasuje o listi kandidatov v obini kot eni volilni enoti, se mandati dodelijo listam kandidatov po zaporedju najvijih kolinikov (uporablja se DHondtov sistem; tevilo glasov za vsako listo se deli s tevili od ena do tevila lanov obinskega sveta). Z liste je izvoljenih toliko kandidatov, kolikor mandatov je dobila lista. e se glasuje o listah kandidatov v obini po volilnih enotah, se najprej ugotovi, koliko mandatov pripada listi e glede na rezultat, doseen v volilni enoti. Mandati, ki niso bili razdeljeni v volilni enoti, pa se na osnovi ostanka glasov razdelijo na ravni obine tako, da se ugotovi, koliko mandatov bi pripadlo listam gleda na doseen rezultat v celi obini, in se tem listam dodeli razlika od tevila mandatov, ki so jih dobile e v volilni enoti. (nain izraunavanja je v Zakonu o lokalnih volitvah natanno predpisan). Kandidati so izvoljeni po vrstnem redu na listi. Posebej pa je treba opozoriti na zakonsko doloilo, da so pri proporcionalnih volitvah izvoljeni kandidati, ki so dobili preferenne glasove, vendar pa je za to pogoj, da je najmanj etrtina volivcev, ki so glasovali za posamezno listo kandidatov, oddala preferenne
107

Kot je to doloeno v 77 a lenu Zakona o lokalnih volitvah. Vendar pa je treba upotevati e prehodno dolobo 4. lena Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalnih volitvah ZLV-E (Uradni list RS, t. 72/05), po kateri pripada vsakemu od obeh spolov za prve redne volitve (to je v letu 2006) najmanj 20% in za naslednje redne volitve (to je v letu 2010) najmanj 30% kandidatur oziroma mest na kandidatni listi ter svoje kandidate oziroma kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenino najmanj vsakega tretjega kandidata po spolu. Obinska volilna komisija ne zavrne potrditve kandidatur oziroma kandidatnih list, ki jih je vloila politina stranka v obini, e je na ravni obine upotevala z zakonom doloeno razmerje med spoloma.

189

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji glasove za posamezne kandidate z liste; v tem primeru so z liste izvoljeni kandidati, ki so dobili najveje tevilo preferennih glasov. e takih kandidatov ni, so izvoljeni kandidati po vrstnem redu na listi. Zakon ureja tudi prenehanje mandata lanu obinskega sveta (naeloma enaki razlogi veljajo tudi za prenehanje funkcije upana), in sicer: e izgubi volilno pravico; e postane trajno nezmoen za opravljanje funkcije; e je pravnomono obsojen na nepogojno kazen zapora, daljo od est mesecev; e ne preneha opravljati dejavnosti, ki ni zdruljiva s to funkcijo oziroma e nastopi funkcijo, ki ni zdruljiva s funkcijo lana obinskega sveta; e odstopi; e umre. lanu obinskega sveta (enako velja tudi za upana) preneha mandat z dnem, ko obinski svet ugotovi, da so nastali razlogi za prenehanje mandata. Pri proporcionalnem sistemu volitev nadomesti lana obinskega sveta, ki mu preneha funkcija, naslednji kandidat z iste liste kandidatov (razen v primeru, ko odstopi prej kot v estih mesecih od potrditve mandata v tem primeru se izvedejo nadomestne volitve), pri veinskem sistemu pa se izvedejo nadomestne volitve lana obinskega sveta. 9.1.2 Delovanje in odloanje obinskega sveta

Obinski svet ureja svoje delo s statutom in poslovnikom (slednjega sprejme z dvotretjinsko veino navzoih lanov obinskega sveta). Obinski svet lahko veljavno sklepa, e je na seji navzoa veina lanov obinskega sveta, odloitve pa sprejema z veino opredeljenih glasov navzoih lanov. upan ni lan obinskega sveta in zato nima pravice glasovanja. Obinski svet predstavlja upan, ki tudi sklicuje in vodi seje obinskega sveta. upan lahko za vodenje pooblasti podupana ali drugega lana obinskega sveta. upan mora sejo obinskega sveta sklicati najmanj tirikrat letno. upan mora sklicati sejo obinskega sveta (v 15 dneh), e to zahteva najmanj lanov sveta e seje ne sklie v roku 7 dni po prejemu pisne zahteve, jo lahko skliejo lani obinskega sveta, ki so zahtevo podali. Zakon predpisuje nekatere organe, ki jih mora imeti oziroma imenovati obinski svet (kot na primer: volilno komisijo; komisijo za mandatna vpraanja, volitve in imenovanja; tab civilne zaite), obinski svet pa lahko imenuje tudi druge komisije in odbore kot svoja delovna telesa (lane imenuje izmed lanov obinskega sveta, najve polovico pa tudi izmed drugih obanov, pri emer pa mora biti predsednik lan obinskega sveta), ki obravnavajo zadeve iz pristojnosti obinskega sveta in mu dajejo mnenja in predloge. Gre za fakultativne organe, katerih ustanovitev in tevilo je odvisno od odloitve obinskega sveta v vsaki konkretni obini. Komisije in odbori v okviru svojega delovnega podroja obravnavajo zadeve iz pristojnosti obinskega sveta in dajejo obinskemu svetu mnenja in predloge. Najvekrat so v obinah ustanovljeni: odbor za komunalo; odbor za finance; odbor za varstvo okolja; odbor za kmetijstvo in gozdarstvo; odbor za drubene dejavnosti; statutarnopravna komisija, komisija za podelitev priznanja idr. 9.2 upan

Izraz upan sega zelo dale nazaj v slovensko pravno zgodovino in je prastari slovanski naziv za stareino oziroma predstojnika skupnosti - upe, v ojem pravnem smislu pa je upan opredeljen predvsem od leta 1849, ko je avstrijski cesar potrdil (leta 1849) Provizorini zakon o obinah. Med I. in II. svetovno vojno in po II. svetovni vojni je bil v 190

Lokalna samouprava zakonodaji ta izraz opuen, ponovno pa uveden v zakonodajo po letu 1991, to je v samostojni Republiki Sloveniji. V zvezi z nalogami in poloajem upana predvsem v razmerju do obinskega sveta in obinske uprave - je bilo v zadnjih letih v zakonodaji kar nekaj sprememb 108. 9.2.1 Naloge in poloaj upana

Temeljne naloge upana so zlasti, da predstavlja in zastopa obino, predlaga obinskemu svetu v sprejem proraun in zakljuni raun prorauna, odloke in druge akte iz pristojnosti obinskega sveta ter da skrbi in odgovarja za izvajanje odloitev obinskega sveta. upan predstavlja obinski svet, sklicuje in vodi seje obinskega sveta, nima pa pravice glasovanja. upan usmerja in nadzira obinsko upravo, katere delo pa vodi tajnik obine (direktor obinske uprave), ki ga imenuje in razreuje upan. Tajnik obine je uradnik po zakonu, ki ureja poloaj javnih uslubencev. upan doloi sistemizacijo delovnih mest v obinski upravi in odloa o imenovanju oziroma sklenitvi delovnega razmerja zaposlenih v obinski upravi. upan skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splonih aktov obine. V okviru njegove skrbi za zakonitost dela ima pravico zadrati objavo splonega akta obinskega sveta 109, e meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga obinskemu svetu, da o njem ponovno odloi na prvi naslednji seji (upan mora navesti razloge za zadranje). e obinski svet vztraja pri svoji odloitvi, se sploni akt objavi, upan pa lahko vloi pri ustavnem sodiu zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. Obina ima najmanj enega podupana, ki ga imenuje (pa tudi razrei) upan izmed lanov obinskega sveta. Podupan pomaga upanu pri njegovem delu ter opravlja posamezne naloge iz pristojnosti upana, za katere ga upan pooblasti. Podupan nadomea upana v primeru njegove odsotnosti ali zadranosti 110. V primeru predasnega prenehanja mandata upana opravlja funkcijo upana do razpisa nadomestnih volitev podupan. Dodajmo, da se - enako kot za druge organe v obini - tudi poloaj upana, njegove pristojnosti, dolnosti, pravice, pooblastila, odgovornost idr. podrobneje opredeljujejo v
108

Zakon o lokalni samoupravi je najprej (do kasnejih sprememb v letu 1998) glede organov v obinah in njihovih medsebojnih razmerij - predvsem med obinskim svetom in upanom - izhajal s stalia stroge delitve funkcij v obini To se je kazalo tudi v tem, da je obinski svet izmed sebe izvolil predsednika in da je bil upan lahko vabljen na seje in na njih sodeloval na nain, ki mu ga je ob vsakokratnem sklicu in poteku seje predvidel predsednik obinskega sveta. Tak sistem je pogosto hromil normalno delovanje organov v obinah. Zato so bile med spremembami zakona v letu 1998 tudi spremembe, ki so uvedle glede medsebojnih razmerij med organi evropsko primerljive reitve. Od takrat naprej delo obinskega sveta vodi upan. Obinski svet in upan sta v poloaju povezanosti in soodvisnosti, kar pripomore k uinkovitemu uresnievanju javnih zadev lokalnega pomena. 109 Poleg zadranja objave splonega akta pa zakon omogoa tudi zadranje druge odloitve obinskega sveta. upan zadri izvajanje odloitve obinskega sveta, e meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splonim aktom obine, in predlaga obinskemu svetu, da o njej ponovno odloi na prvi naslednji seji, pri emer mora navesti razloge za zadranje. Ob zadranju izvajanja odloitve obinskega sveta upan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odloitve. e obinski svet ponovno sprejme enako odloitev, lahko upan zane postopek pri upravnem sodiu. 110 e ima obina ve podupanov, nadomea upana tisti podupan, ki ga doloi upan, e ga ne doloi, pa najstareji podupan. V asu nadomeanja opravlja podupan tekoe naloge iz pristojnosti upana in tiste naloge, za katere ga upan pooblasti.

191

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji statutu obine. V pomembni meri pa je poloaj upana doloen e z dejstvom, da ga volijo obani neposredno, s imer ima pomembno povezovalno vlogo in hkrati "odgovornost" do volivcev. lani obinskega sveta, upan in podupan obine so obinski funkcionarji, svojo funkcijo pa opravljajo nepoklicno. Po zakonu se upan lahko odloi, da bo funkcijo opravljal poklicno, podupan pa se lahko v soglasju z upanom odloi, da bo funkcijo opravlja poklicno, vendar pa mora tako odloitev sprejeti oziroma potrditi obinski svet. Viino plae upana doloa zakon oziroma posebna vladna uredba, odvisna pa je od tevila prebivalcev v obini. V primeru nepoklicnega opravljanja funkcije pripada upanu 50% plae, ki bi jo dobival, e bi funkcijo opravljal poklicno. V vseh mestnih obinah upani opravljajo funkcijo poklicno, pa tudi v drugih obinah se upani pogosto odloijo za poklicno opravljanje te funkcije. 9.2.2 Volitve upana

Mandatna doba upana traja tiri leta. upana volijo volivci, ki imajo v obini stalno prebivalie, na neposrednih in tajnih volitvah po dvokronem veinskem volilnem sistemu. Volitve se opravijo hkrati z volitvami v obinski svet. Pravico voliti in biti voljen za upana ima vsak oban, ki ima volilno pravico pri volitvah v obinski svet. upana lahko kandidirajo politine stranke in volivci. 111 Za upana je izvoljen kandidat, ki je dobil veino veljavnih glasov volivcev. upan se torej voli neposredno po dvokronem veinskem sistemu (e noben kandidat ni dobil veine v prvem krogu, se opravi drugi krog volitev med kandidatoma, ki sta dobila v prvem krogu najve glasov). Glede prenehanja mandata upana se primerno uporabljajo dolobe zakona o prenehanju mandata lanu obinskega sveta. Zakon posebej doloa tudi, s katerimi drugimi funkcijami in dejavnostmi funkcija upana ni zdruljiva, kot na primer s funkcijo lana obinskega sveta, lanstvom v obinskem nadzornem odboru, s poloajem naelnika upravne enote, kot tudi z delom v dravni upravi na delovnih mestih, ki so povezana s pooblastili oziroma nalogami nadzorovanja dela organov obin. Za Slovenijo velja, da so neposredno izvolitev upana (to se je v zadnjem desetletju uveljavilo tudi v ve evropskih dravah) volivci sprejeli kot najbolj demokratino obliko izbire, ki tudi zato daje upanu posebno integrativno vlogo v obini. Je pa specifinost ureditve v tem, da upan ni lan obinskega sveta (obstajajo pa tevilni predlogi, da bi to ureditev spremenili, tako da bi bil upan lan obinskega sveta). Kot zanimivost kae navesti, da je znailnost dosedanjih volitev upanov, da precej izvoljenih upanov kandidirajo neposredno volivci in ne politine stranke. Na lokalnih volitvah v letu 2002 je bilo (od skupaj 193 upanov) takih kandidatur 67.

111

Kandidata za upana lahko doloi s podpisovanjem skupina volivcev, ki imajo stalno prebivalie v volilni enoti. Potrebno tevilo podpisov je najmanj 2% od tevila volivcev v volilni enoti na dan razpisa volitev, vendar ne ve kot 2500.

192

Lokalna samouprava 9.3 Nadzorni odbor

Po zakonu je nadzorni odbor najviji organ nadzora javne porabe v obini. V okviru svoje pristojnosti nadzorni odbor: 112 opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoenjem obine, nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proraunskih sredstev, nadzoruje finanno poslovanje uporabnikov proraunskih sredstev. Nadzor vsebuje ugotavljanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja obinskih organov ter organizacij, ki so porabniki obinskega prorauna in ocenjevanje uinkovitosti in gospodarnosti porabe obinskih proraunskih sredstev. Nadzorni odbor o svojih ugotovitvah, ocenah in mnenjih izdela poroilo s priporoili in predlogi. Obinski svet, upan in uporabniki so dolni to poroilo obravnavati ter upotevati priporoila in predloge. e pa nadzorni odbor ugotovi hujo kritev predpisov ali nepravilnosti pri poslovanju obine, mora o tem v roku 15 dni obvestiti pristojno ministrstvo in Raunsko sodie Republike Slovenije. lane nadzornega odbora imenuje obinski svet (imenovanje mora opraviti najkasneje v 45 dneh po svoji prvi seji), najvekrat pa so v nadzorni odbor imenovani obani, ki imajo ustrezna strokovna znanja. lani nadzornega odbora ne morejo biti lani obinskega sveta, upan, podupan, lani svetov ojih delov obine, tajnik obine, delavci obinske uprave, lani poslovodstev organizacij, ki so uporabniki proraunskih sredstev. 10 Obinska uprava

Obinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeevalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih slub iz obinske pristojnosti. Te naloge izhajajo iz razlinih zakonov in drugih predpisov, posebej statuta in obinskih odlokov (sistematien pregled teh nalog in pristojnosti je razviden iz Kataloga pristojnosti obin (mogoe ga je najti na spletni strani Slube vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko in na www.lex-localis.info). Sicer pa je mogoe - pogojno reeno - naloge obinske uprave razvrstiti podobno kot smo razvrstili naloge dravne uprave (na regulativne, kontrolno-nadzorne, operativne, tudijsko analitine). Obinsko upravo ustanovi obinski svet na predlog upana s splonim aktom, s katerim doloi njene naloge in notranjo organizacijo. upan doloi (na predlog tajnika obine) sistemizacijo delovnih mest v obinski upravi. O sklenitvi delovnega razmerja odloa upan oziroma po njegovem pooblastilu tajnik. Obinsko upravo usmerja in nadzira upan, delo obinske uprave pa vodi tajnik obine 113, ki ga imenuje in razreuje upan. Tajnik-ica (s splonim aktom se lahko za tajnika obine
112

Statut obine doloa naloge, postopke in naine dela nadzornega odbora, oblikovanje nadzornega odbora, naela za organizacijo dela in predstavljanje nadzornega odbora, obveznosti in pravice obinskih organov v zvezi z delom ter priporoili in predlogi nadzornega odbora ter javnost dela nadzornega odbora. Nadzorni odbor sprejme v skladu s statutom obine svoj poslovnik.

193

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji doloi naziv direktor-ica) je uradnik po Zakonu o javnih uslubencih. V obini je lahko oblikovana enovita obinska uprava, lahko pa je ustanovljenih ve organov (oddelkov) obinske uprave v tem primeru pooblasti tajnik obine za posamezne naloge oziroma vodenje organov predstojnike teh organov, katere imenuje in razreuje upan. Obinska uprava odloa v upravnih zadevah na prvi stopnji, zoper njene odlobe pa je dovoljena pritoba na upana. Proti dokonnim upravnim odlobam upana je predviden upravni spor, v katerem odloa upravno sodie. Zakon posebej doloa, da inpekcijsko nadzorstvo v okviru pristojnosti obine neposredno opravljajo obinski inpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. V okviru obinske uprave se za izvajanje nadzorstva nad izvajanjem obinskih predpisov lahko ustanovi obinska inpekcija. Dve ali ve obin se lahko odloi, da ustanovijo enega ali ve organov skupne obinske uprave ali skupno slubo obin za opravljanje posameznih nalog. Odloitev o tem sprejmejo obinski sveti 114, viino sredstev za delo organa zagotavljajo posamezne obine v odvisnosti od tevila prebivalcev. Drava vzpodbuja skupno opravljanje posameznih nalog obinske uprave, saj zakon o financiranju obin doloa, da se obinam, ki organizirajo skupno opravljanje nalog obinske uprave, zagotavlja dodatna dotacija iz sredstev dravnega prorauna (in to v viini 50% realiziranih odhodkov za ta namen). Organ skupne obinske uprave vodi predstojnik, ki ga imenujejo in razreujejo upani obin, ki so tak organ ustanovile. Glede na razlino velikost in specifinost obin je obinska uprava od obine do obine zelo razlina. V velikih obinah je v njej zaposlenih ve deset ljudi in ima razvejano notranjo organizacijsko strukturo, male obine pa imajo le tri ali tiri zaposlene 115. V Zakonu o lokalni samoupravi je posebej doloeno (v 50.a lenu), da obinska uprava opravlja nadzorstvo nad izvajanjem obinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi obina ureja zadeve iz svoje pristojnosti. Za opravljanje nadzorstva se lahko v okviru obinske uprave ustanovi obinska inpekcija (inpekcijsko nadzorstvo neposredno opravljajo obinski inpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi v skladu z zakonom, s katerim je urejen inpekcijski nadzor) 116. V okvir nadzora nad izvajanjem (obinskih) predpisov spadajo tudi naloge redarstva 117 (predvsem v okviru urejanja mirujoega prometa in komunalno-redarstvenih nalog). 118
113

Kadar je v obini ustanovljenih ve organov obinske uprave, pooblasti tajnik za posamezne naloge v zvezi z njihovim vodenjem predstojnike teh organov, katere imenuje in razreuje upan. upani se lahko dogovorijo, da se naloge skupnega organa obinske uprave ali skupne slube opravljajo v eni od obinskih uprav. 115 Primeroma lahko navedemo, da je v obini s 6.000 prebivalci zaposlenih okoli 10 ljudi, kot na primer: upan, administrativna tajnica, direktor obinske uprave, referent za komunalne zadeve; referent za drubene dejavnosti; referent za kmetijstvo in obrt; vzdrevalec; pravni referent; referent za upravne zadeve; raunovodja. 116 S splonim aktom, s katerim se doloi delovno podroje in organizacija obinskega inpekcijskega nadzora, se doloijo pogoji, ki jih morajo izpolnjevati obinski inpektorji za posamezno podroje obinskega inpekcijskega nadzora. Za odloanje v zadevah obinskega inpekcijskega nadzora je lahko pooblaena uradna oseba, ki ima najmanj visokoolsko strokovno izobrazbo, strokovni izpit iz upravnega postopka, ali drug strokovni izpit za inpektorja, ki vsebuje poznavanje upravnega postopka, e je tako doloeno s posebnim zakonom. 117 Ob tem kae opozoriti, da se v zakonodajni proceduri predlog zakona o obinskem redarstvu.
114 118 Pomembna so na primer pooblastila obinskega redarstva po Zakonu o varnosti cestnega prometa (ZVC)-1UPB3, uradno preieno besedilo, Uradni list RS, t. 25/06. Tako je v 14. lenu citiranega zakona doloeno, da zaradi zagotavljanja varnega in neoviranega cestnega prometa - obinski redarji izvajajo nadzor nad

194

Lokalna samouprava Zakon tudi doloa, da se z obinskim predpisom lahko doloi, da se za opravljanje posameznih upravnih nalog iz izvirne pristojnosti obine podeli javno pooblastilo javnemu podjetju, javnemu zavodu, javni agenciji, javnemu skladu, drugi pravni osebi ali posamezniku, e se s tem omogoi uinkoviteje in smotrneje opravljanje nalog zlasti, e se v celoti ali preteno financirajo s plaili uporabnikov 119.

ustavljenimi in parkiranimi vozili ter ovirami v naselju; izvajajo nadzor nad ravnanjem udeleencev cestnega prometa v obmoju umirjenega prometa in obmoju za pece. Pri opravljanju navedenih nalog obinski redarji izrekajo globe in opozorila ter izvajajo pooblastila in ukrepe, ki so preneseni nanje z zakoni, ter ukrepe, doloene z obinskimi predpisi (obine doloijo nain dela obinskega redarstva pri nadzoru in urejanju prometa). 119 e predpis dopua, da za pridobitev javnega pooblastila kandidira ve pravnih oseb ali posameznikov, se izbira opravi po javnem nateaju. O izloitvi uradnih oseb nosilca javnega pooblastila odloi upan.

195

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Slika: Organizacijska shema obine OBINA OBANI - VOLIVCI

UPAN

OBINSKI SVET

NADZORNI ODBOR OBINSKA VOLILNA KOMISIJA

Volilna komisija Komisija za mandatna vpraanja, volitve in imenovanja, Svet za varstvo potronikov tab civilne zaite odbori obinskega sveta komisije obinskega sveta

DELI OBINE: KRAJEVNE, VAKE, ETRTNE SKUPNOSTI

OBINSKA UPRAVA
ORGANI OBINSKE UPRAVE oddelki, direkcije, reijski obrati, obinska inpekcija, nadzorna sluba varstva okolja, sluba za nadzor obinskih cest, obinsko redarstvo itd. GOSPODARSKE JAVNE SLUBE NEGOSPODARSKE JAVNE SLUBE osnovna ola vrtec osnovno zdravstvo lekarna knjinica osebna pomo druini lokalna turistina organizacija

OBVEZNE oskrba s pitno vodo, odvajanje in ienje odpadnih voda, ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje ostankov predelave, javna snaga in ienje javnih povrin, gasilska sluba, vzdrevanje obinskih javnih cest

IZBIRNE pogrebna in pokopalika dejavnost, preskrba s plinom, preskrba s toplotno energijo, javne trnice, urejanje in upravljanje parkiri, emisijski monitoring (MO obvezna), kopalika dejavnost, avtobusni promet (v MO obvezna)

SKLADI (niso obvezni) Stanovanjski sklad Sklad za razvoj malega gospodarstva

OBINA LAHKO USTANOVI TUDI - glasbeno olo, zavod za izobraevanje odraslih, javni raziskovalni zavod, kulturni zavod, arhiv, zavod za varstvo naravne in kulturne dediine, neprofitno stanovanjska organizacija.

196

Lokalna samouprava 11 Obinski predpisi

Pravne akte, ki nastajajo v obinah, lahko pristojni obinski organi izdajajo na podlagi dolobe 140. lena ustave, po kateri v pristojnost obine spadajo lokalne zadeve, ki jih obina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce obine. Poleg tega pa je v zakonih, kjer se opredeljujejo posamezne izvirne pristojnosti obin, vekrat izrecno doloen obseg normativnih pristojnosti obin (urejanje zadev lokalnega pomena) na nekem podroju. Pravni viri, ki nastajajo v obinah, so predvsem statuti, poslovniki, odloki (te vrste aktov so najpogosteje) in prorauni, lahko pa tudi odredbe, pravilniki, navodila. V 64. lenu Zakona o lokalni samoupravi je doloeno, da obina (toneje obinski svet) sprejme svoj statut, v njem pa doloa temeljna naela za organizacijo in delovanje obine, oblikovanje in pristojnosti obinskih organov, nain sodelovanja obanov pri sprejemanju odloitev v obini in druga vpraanja skupnega pomena v obini, ki jih doloa zakon. V naslednjem lenu istega zakona pa je predpisano, da obina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Zadeve iz prenesene pristojnosti pa ureja obina z odloki in drugimi predpisi, doloenimi z zakoni. S poslovnikom se ureja organizacija in nain dela obinskega sveta ter postopek za sprejemanje odlokov in drugih splonih aktov. Lahko ugotovimo, da so najpogosteji sploni pravni akt v obinah odloki, s katerim obinski svet na sploen nain ureja zadeve iz svoje pristojnosti, ustanavlja organe obinske uprave in doloa njihovo notranjo organizacijo in delovno podroje, ustanavlja organizacije na podroju izvajanja javnih slub idr. V skladu z veljavno zakonodajo morajo obine vsako leto sprejeti tudi proraun, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki obine (za posamezne namene) za eno leto. upan, ki po zakonu skrbi za izvajanje odloitev obinskega sveta, pa lahko izda predpis za izvritev kaknega predpisa, e ga za to obinski svet izrecno pooblasti. V razlinih oblikah organizacij, ki izvajajo dejavnosti javnih slub in organizacij, ki izvrujejo javna pooblastila, se sprejemajo predvsem statuti in pravila. 12 Neposredne oblike sodelovanja obanov pri odloanju

Neposredne oblike sodelovanja obanov pri odloanju v obini so: zbor obanov, referendum in ljudska iniciativa. Obani na zboru obanov obravnavajo posamezne zadeve, oblikujejo stalia, dajejo predloge, pobude in mnenja ali odloajo o posameznih vpraanjih. Zbor se lahko sklie za vso obino ali njen posamezen del. Zbor obanov sklie upan obine po potrebi, mora pa ga sklicati, e je to predpisano z zakonom ali statutom obine ali e tako zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v obini oziroma njenem posameznem delu. Na referendumu se obani lahko odloajo o vpraanjih, ki so vsebina splonih aktov obine, razen o proraunu in zakljunem raunu obine ter o splonih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo obinski davki in druge dajatve. Obani lahko odloajo na referendumu o samoprispevkih in tudi o drugih vpraanjih, e tako doloa zakon. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem obani potrdijo ali zavrnejo sprejeti sploni akt ali njegove posamezne dolobe. Obinski svet lahko razpie referendum na predlog upana ali lana obinskega sveta, mora pa razpisati referendum, e to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v obini in e tako doloa zakon ali statut obine. Na 197

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji osnovi predloga oziroma pobude (zakon tono predpisuje postopanje v primeru podane pobude volivcev, to je predvsem, kako dajejo obani podporo zahtevi za razpis referenduma) za razpis referenduma, kar je treba podati v petnajstih dneh po sprejemu splonega akta, upan zadri objavo splonega akta do odloitve o predlogu ali pobudi oziroma do odloitve na referendumu. e je sprejeti sploni akt na referendumu potrjen, ga mora upan objaviti skupaj z objavo izida referenduma. e pa je sprejeti sploni akt na referendumu zavrnjen, se ne objavi, odloitev volivcev na referendumu pa zavezuje obinski svet do konca njegovega mandata. Pravico glasovati na referendumu imajo vsi obani, ki imajo pravico voliti lane obinskega sveta. Odloitev je na referendumu sprejeta, e zanjo glasuje veina volivcev, ki so glasovali, posebej pa je predpisano, da je odloitev o uvedbi samoprispevka sprejeta, e je zanjo glasovala veina volivcev. Zakon o lokalni samoupravi pa pozna tudi svetovalni referendum. Z njim obinski svet ugotovi voljo obanov pred odloanjem o posameznem vpraanju. Odloitev volivcev na takem referendumu (pravno) ne zavezuje obinskih organov. V 48. lenu Zakona o lokalni samoupravi je doloeno, da lahko najmanj pet odstotkov volivcev v obini zahteva izdajo ali razveljavitev splonega akta ali druge odloitve iz pristojnosti obinskega sveta oziroma drugih obinskih organov. Organ, na katerega je naslovljena zahteva, je dolan v roku, ki ga doloi statut obine, najkasneje pa v treh mesecih odloiti o zahtevi. 13 Nadzor dravnih organov

Podroje nadzora dravnih organov in razmerja ministrstev do organov obin ureja Zakon o lokalni samoupravi (leni 88-90.) in Zakon o dravni upravi (leni 64 - 73). Naeloma dravni organi (vlada in ministrstva) zagotavljajo ustrezno sodelovanje, medsebojno obveanje in strokovno pomo organom obin, nadzorstvo pa se nanaa na zakonitost dela obin (v zadevah, ki jih na obine prenese drava, pa opravljajo dravni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo dela) 120. Nadzor dravnih organov opravlja vlada ministrstva (vsako na svojem podroju) nad zakonitostjo dela nad primernostjo in strokovnostjo dela v zadevah, ki jih na obine prenese drava

120 Sicer pa pridejo nad delovanjem obine in njenih organov v potev tudi druge oblike nadzora, ki jih sicer pozna zakonodaja predvsem sodni nadzor, nadzor s strani Raunskega sodia Sicer pa naeloma dravni organi zagotavljajo ustrezno sodelovanje, medsebojno obveanje in strokovno pomo organom obin.

198

Lokalna samouprava Ministrstvo (resorno, vsako na svojem podroju) mora opozoriti organ obine, za katerega meni, da je izdal akt, ki ni v skladu z ustavo in zakonom in mu predlagati ustrezne reitve oziroma ukrepe in doloiti rok za uskladitev. 121 e obinski organ ne uskladi svojega predpisa, mora resorno ministrstvo predlagati vladi, da zahteva pred ustavnim sodiem zaetek postopka za oceno skladnosti splonega akta obine z ustavo in zakonom. Vlada lahko predlaga ustavnemu sodiu, da zadri izvrevanje splonega akta obine, za katerega meni, da bi z njegovo izvritvijo lahko nastale veje motnje v izvrevanju nalog obine in bi zato nastale kodljive posledice za zdravje ali ivljenje ljudi, ali veja gospodarska koda, ali pa bi izvrevanje takega akta pomenilo kritev z ustavo in zakonom zagotovljenih pravic in svoboin obanov. 122 Nadzor nad zakonitostjo splonih aktov

ministrstvo opozori organ obine, e meni, da je izdal akt, ki ni v skladu z ustavo ali zakonom, in mu predlaga ustrezne reitve e organ obine ne uskladi splonega akta, mora ministrstvo predlagati vladi, da zahteva pred ustavnim sodiem zaetek postopka za oceno skladnosti z ustavo in zakonom e bi z izvritvijo splonega akta nastale kodljive posledice za zdravje ljudi, veja gospodarska koda ali kritev ustavnih in zakonskih pravic obanov, vlada predlaga ustavnemu sodiu, da zadri tak akt

to velja tudi, e obinska uprava ne ravna v skladu z zakonom

odloke, ki jih izda obina v okviru prenesene pristojnosti, lahko vlada zadri in predloi Ustavnemu sodiu RS

Po zakonu ima drava monost ukrepati tudi v primeru, e obina ne opravlja svojih predpisanih nalog. e obina ne izvaja nalog iz svoje izvirne pristojnosti, jo pristojno ministrstvo na to opozori in ji predlaga nain izpolnitev naloge ter doloi rok. e obina naloge ne izpolni in bi lahko nastale kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje, mora pristojno ministrstvo obini naloiti izvedbo naloge z odlobo - e obina tudi odlobe ne izvri v danem roku, jo izvri ministrstvo v skladu z zakonom, ki ureja upravno izvrbo.

Ministrstvo mora opozoriti nadzorni odbor v obini, e ugotovi, da obinska uprava ne ravna v skladu z zakonom ali drugim predpisom, in mora predlagati ustrezne ukrepe. 122 V primeru, da gre za odloke v okviru prenesenih pristojnosti, pa lahko vlada odloke, za katere meni, da so nezakoniti, zadri glede izvrevanja in jih predloi ustavnemu sodiu.

121

199

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Pri prenesenih nalogah iz dravne pristojnosti (v tem trenutku takih nalog ni) pa zakonodaja daje vladi in ministrstvom "ire" monosti ukrepanja in uporabe nadzornih mehanizmov. 123 Poleg tega je v zakonu predpisano, da lahko v primerih, ki so taksativno navedeni, dravni zbor na predlog vlade razpusti obinski svet in razrei upana. V primeru razpustitve obinskega sveta dravni zbor razpie predasne volitve obinskega sveta, e razrei upana, pa tudi nadomestne volitve upana (v tem primeru imenuje dravni zbor zaasnega upravitelja). Zakon o lokalni samoupravi doloa, da se lahko obinski svet predasno razpusti: e ne izvruje odlob ustavnega sodia, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje, e v letu, za katerega ni bil sprejet proraun, tudi za prihodnje leto ne sprejme v skladu z zakonom predloenega in pripravljenega prorauna, ki bi lahko zael veljati ob zaetku leta, e se v posameznem koledarskem letu po najmanj trikratnem sklicu sploh ne sestane na sklepni seji. upana se lahko predasno razrei, e ne izvruje odlob ustavnega sodia ali pravnomonih odlob sodia, pristojnega za upravne spore, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje. V primeru razpustitve obinskega sveta dravni zbor razpie predasne volitve v obinski svet, v primeru razreitve upana pa nadomestne volitve upana. O razpustitvi obinskega sveta oziroma razreitvi upana odloa dravni zbor na predlog vlade. Preden izda sklep o razpustitvi obinskega sveta oziroma razreitvi upana, mora dravni zbor opozoriti obinski svet oziroma upana na njegovo nezakonito ravnanje ter mu predlagati, kako naj v primernem roku te nezakonitosti odpravi. e obinski svet oziroma upan ravna v skladu z opozorilom, dravni zbor postopek o razpustitvi oziroma razreitvi s sklepom ustavi. Dravni zbor razpusti obinski svet oziroma razrei upana, e ugotovi, da
123

V zadevah, ki jih na organe lokalnih skupnosti prenese drava, opravljajo pristojna ministrstva tudi nadzorstvo nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela, pri emer lahko pristojno ministrstvo da obvezno navodilo za organizacijo slub in sistemizacijo delovnih mest za opravljanje teh nalog ter daje obvezna navodila za opravljanje nalog iz dravne pristojnosti. Ministrstva, vsako na svojem podroju, opravljajo nadzorstvo nad zakonitostjo posaminih upravnih aktov organov lokalnih skupnosti, kadar ti odloajo v upravnih stvareh iz prenesene dravne pristojnosti. O pritobi zoper posamine akte, ki jih v zadevah iz prenesene dravne pristojnosti na prvi stopnji izdajajo organi lokalnih skupnosti, odloa ministrstvo, pristojno za ustrezno podroje. e ministrstvo ugotovi, da organ lokalne skupnosti ne izvruje nalog iz dravne pristojnosti, mora opozoriti organ lokalne skupnosti in mu z odlobo naloiti, da zagotovi izvrevanje teh nalog v roku, ki ga doloi. Ministrstvo lahko tudi predlaga pristojnemu organu lokalne skupnosti ukrepe zoper odgovorno uradno osebo. e organ lokalne skupnosti ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, lahko ministrstvo na stroke lokalne skupnosti neposredno opravi posamezno nalogo iz dravne pristojnosti, ki bi jo moral opraviti organ lokalne skupnosti. Ministrstvo mora neposredno opraviti posamezno nalogo iz pristojnosti organa lokalne skupnosti, e bi zaradi opustitve naloge utegnile nastati kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje. e organ lokalne skupnosti kljub vekratnim opozorilom ne opravlja nalog iz dravne pristojnosti, ki jih je na lokalno skupnost prenesla drava, ali e jih ne izvruje pravilno in pravoasno, lahko ministrstvo predlaga vladi, da zane postopek za odvzem prenesenih nalog.

200

Lokalna samouprava razlogi niso odpravljeni, da so bili uporabljeni vsi mileji zakoniti ukrepi in je predasna razpustitev obinskega sveta oziroma razreitev upana v danem primeru primeren in nujen ukrep za zagotovitev lokalne samouprave v obini. Obinski svet oziroma upan lahko v tridesetih dneh vloi zahtevo za presojo ustavnosti takega sklepa dravnega zbora. e zahteva ni vloena v roku oziroma e ji ni ugodeno, je obinski svet razpuen oziroma upan razreen z dnem objave odloitve dravnega zbora oziroma ustavnega sodia. e je obinski svet razpuen, opravlja nujne naloge iz njegove pristojnosti v asu do izvolitve novega obinskega sveta upan. upan mora svoje odloitve predloiti v potrditev novoizvoljenemu obinskemu svetu takoj, ko se ta sestane na prvi seji. e je razreen upan, opravlja nujne naloge iz njegove pristojnosti do izvolitve novega upana podupan oziroma lan obinskega sveta, ki je v skladu s tem zakonom doloen za zaasno opravljanje funkcije upana, e je ta predasno razreen. V primeru hkratne razpustitve obinskega sveta in razreitve upana imenuje vlada zaasnega upravitelja, ki do izvolitve novih obinskih organov opravlja nujne naloge. Zaasni upravitelj mora svoje odloitve predloiti v potrditev novoizvoljenemu obinskemu svetu takoj, ko se ta sestane na prvi seji. Za zaasnega upravitelja ni mogoe imenovati osebe, ki opravlja funkcijo ali delo, ki je nezdruljivo s funkcijo lana obinskega sveta in upana.. 14 Varstvo lokalne samouprave

Zakon o lokalni samoupravi pa zagotavlja tudi varstvo lokalne samouprave in pravic posameznikov ter organizacij. Tako lahko obina pri ustavnem sodiu vloi zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov drave, s katerimi se posega v ustavni poloaj in pravice obine. Poleg tega lahko obina v upravnem sporu spodbija konkretne upravne akte in ukrepe, s katerimi dravni organi izvrujejo oblastni nadzor, zakon pa ji tudi zagotavlja poloaj stranke v postopkih, v katerih se odloa o pravicah in obveznostih posameznikov in organizacij pred dravnimi organi, e so se s temi akti neposredno prizadete njene pravice in koristi, doloene z ustavo in zakoni 124. Posebej pa zakon doloa obveznost, da mora dravni zbor pred sprejemom zakonov in drugih predpisov, ki se tiejo koristi obin, pridobiti njihovo mnenje. Vlada (smiselno pa tudi posamezni ministri) pa mora pred sprejetjem predpisov oziroma pred predloitvijo dravnemu zboru v sprejem zagotoviti ustrezno sodelovanje zdruenj obin, e gre za predpis, ki zadeva pristojnosti, delovanje in financiranje obin. 15 Premoenje in financiranje obine

Po ustavnih in zakonskih dolobah se obine financirajo iz lastnih virov, obinam, ki zaradi slabe gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti izvajanja z zakonom doloenih nalog, pa zagotovi dodatna sredstva drava. Obina predstavlja samostojno gospodarsko enoto, katere osnova je njeno lastno premoenje, ki ga sestavljajo: nepremine stvari, premine stvari, denarna sredstva, pravice.
124

Zakon doloa tudi, da ima obina pravico biti obveena (v osmih dneh po zaetku postopka) o vsakem upravnem postopku, v katerem pristojni dravni organ odloa na podlagi predpisov obine.

201

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Pri nepreminem premoenju je poleg zemlji in stavb pomembno predvsem lastnitvo infrastrukturnih objektov. Prihodki in izdatki za posamezne namene financiranja javne porabe obine morajo biti zajeti v proraunu obine, ki ga sestavljata bilanca prihodkov (v njej so izkazani vsi prihodki po virih in vrstah) in odhodkov (prikazani so v skupnih zneskih po posameznih namenih) ter raun financiranja (v tem se izkae odplaevanje dolgov in zadolevanje obine). Med odhodki prorauna se predvidi tudi tekoa proraunska rezerva za financiranje namenov, ki jih ni bilo mogoe predvideti ali zanje ni bilo predvidenih dovolj sredstev. Po preteku leta sprejme obinski svet zakljuni raun prorauna za preteklo leto, sprejema pa tudi premoenjsko bilanco obine na dan 31. decembra leta, za katerega se sprejema zakljuni raun. Obine se lahko zadolujejo (z izdajo vrednostnih papirjev ali z najetjem posojila) le v obsegu, ki skupaj z obstojeim stanjem dolgov ne presega 20% realiziranih prihodkov iz bilance v letu pred letom zadolevanja in e odplailo glavnic in obresti v posameznem letu ne presee 5% realiziranih prihodkov obine v letu pred letom zadolevanja (pri izraunih se ne upotevajo donacije in transferni prihodki iz dravnega prorauna za investicije). Za financiranje investicij na podroju osnovnega olstva, stanovanjske gradnje, oskrbe z vodo in javne infrastrukture za ravnanje z odpadno vodo ter investicij, ki so sofinancirane iz sredstev skladov Evropske unije, e odplailo glavnice in obresti v posameznem letu ne presee dodatnih 3% realiziranih prihodkov in doba odplaevanja ni dalja od ekonomske ivljenjske dobe investicije. V dovoljeni obseg zadolevanja se tejejo leasingi, blagovni krediti in druge oblike pogodbenega razmerja, ki pomenijo dejansko zadolitev. Pred sklenitvijo pogodbe o zadolevanju mora upan pridobiti soglasje ministrstva za finance. Odloitev o odsvojitvi delov premoenja obine sprejeme obinski svet (v skladu s statutom je lahko za doloene odloitve o pridobitvi in odsvojitvi premoenja pooblaen upan). Lokalne zadeve javnega pomena financira obina iz lastnih virov, sredstev drave in zadolevanja. Lastni viri obine so davki in druge dajatve ter dohodki od njenega premoenja. Drava zagotavlja obinam, ki ne morejo financirati lokalnih zadev javnega pomena v primerni viini iz lastnih virov, dodatna sredstva. Obina pa lahko pridobi od drave tudi posebna dodatna sredstva za posamezne investicije. Z Zakonom je posebej doloeno, da so obine upraviene do dodatnih sredstev za sofinanciranje investicij na podroju regionalnih razvojnih programov izvajanja strukturne, kohezijske ali predpristopne politike na lokalni ravni. Sredstva v viini 3% skupne primerne porabe vseh obin se zagotovijo na posebni proraunski postavki dravnega prorauna. Zaradi zagotovitve priblino enakih monosti vsem obinam pozna zakon institut tkim. primerne porabe to je viine sredstev ki so nujno potrebna za financiranje opravljanja ustavnih in zakonskih nalog obine. Primerno porabo na prebivalca doloi Dravni zbor Republike Slovenije ob sprejemu vsakoletnega dravnega prorauna za posamezno proraunsko leto. Tako je na primer ta znesek za leto 2006 doloen v viini 103.638 tolarjev (to je cca. 432,47 EUR) na prebivalca, za leto 2007 pa v viini 108.302 tolarjev (to je cca. 452,01 EUR) na prebivalca 125. Navedeni znesek se mnoi s tevilom
125

Kot je to predpisano v 37. lenu Zakona o izvrevanju prorauna Republike Slovenije za leto 2006 in 2007, Uradni list RS, t. 116/05.

202

Lokalna samouprava prebivalcev v obini in tako dobi celotni znesek primerne porabe. Po zakonskih dolobah se tako izraunana primerna poraba korigira (zakon predpisuje ustrezno formulo za izraun) z upotevanjem nekaterih danosti posamezne obine, kot na primer: povrino obine na prebivalca; dolino lokalnih cest; deleem prebivalcev, mlajih od 15 let in starejih od 65 let; dejstvom, da gre za mestno obino. Korekcije na osnovi navedenih kriterijev lahko poveajo ali zmanjajo primerno porabo za cca 10%. Obine, ki s svojimi dohodki ne doseejo izraunanega zneska primerne porabe, imajo pravico do finanne izravnave (do viine primerne porabe), ki se zagotovi v dravnem proraunu. 126 Med prihodki za izraun primerne porabe se upotevajo: prihodki, uvedeni z zakonom za vse obine (21. len ZFO): davek na dediine in darila, davek na dobitke od iger na sreo, davek na promet nepreminin, upravne takse, posebna taksa za uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic, 35% prihodkov od dohodnine zavezancev, ki imajo stalno prebivalie v obini, drugi prihodki, ki jih predvideva zakon, konkretno pa doloa obina (22. len ZFO): davek od premoenja, nadomestilo za uporabo stavbnega zemljia, krajevne turistine takse, komunalne takse, pristojbine, odkodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljia, odkodnine in nadomestila za degradacijo prostora in onesnaevanje okolja, prihodki uprave, drugi prihodki. Ugotovimo lahko, da sta odloilna predvsem dva vira to je dohodnina in nadomestilo za uporabo stavbnega zemljia. Glede na to, da sta navedena vira zelo neenakomerno porazdeljena po posameznih obinah (visoka sta predvsem v mestnih obinah in v obinah z ve prebivalci, ki imajo visoke plae, pa tudi v obinah, kjer je veliko stanovanjskih in poslovnih prostorov), je v nekaterih obinah potrebna zelo visoka finanna izravnava, v nekaterih pa e iz naslova dohodnine zberejo ve, kot je izraunana primerna poraba. Le

126

Sklep o izraunu primerne porabe in zneskov finanne izravnave za vsako obino sprejme Vlada Republike Slovenije. Za vsako obino se izraunajo njeni lastni prihodki, to je v bistvu lastna finanna mo obine. Pri tem se upotevajo dejansko udejanjeni prihodki, ki so z zakonom predpisani v enaki viini za celo dravo, v nekaterih primerih, kot npr. pri nadomestilu za uporabo stavbnega zemljia, pa se upotevajo potencialno udejanjeni prihodki glede na povpreje v dravi. Tako se npr. pri obini, ki ima predpisano veje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljia, kot je povpreje v dravi, pri izraunu upoteva povpreje v dravi to pomeni, da obine, ki svoje prebivalce nadpovpreno obremenijo, razpolagajo s sredstvi, ki jih realizirajo nad povprejem in obratno. Zakon posebej doloa, kateri prihodki se pri izraunu lastnih prihodkov ne upotevajo: obresti na depozite; najemnine za stanovanja in poslovne prostore, kupnine od prodaje premoenja; drugi prihodki od premoenja (dohodki od zakupnin in najemnin za zemljia in objekte, ki so obinska lastnina; dohodki od vlaganja kapitala; dohodki od vrednostnih papirjev; dohodki od rent, dobika javnih podjetij in koncesij); komunalni prispevki, samoprispevki; drugi prihodki od obanov za sofinanciranje doloenih nalog in obveznosti na lokalni ravni.

203

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji okoli 15% obin v Sloveniji ima veje lastne prihodke, kot je njihova primerna poraba, vse ostale obine pa dobivajo finanno izravnavo s strani drave. Ugotovimo lahko, da so dejanski prorauni obin bistveno viji od primerne porabe. Primeroma lahko navedemo, da ima obina s 6.000 prebivalci v letu 2006 proraun v viini najmanj 620.000.000 tolarjev (cca. 2.600.000 EUR). Primeroma pa lahko navedemo tudi okvirno razdelitev sredstev prorauna ene izmed tako velikih obin. Njen proraun za leto 2006 znaa okoli milijarde tolarjev (cca. 4.000.000 EUR). Za samo delovanje obine in njenih organov gre 10 %; za izobraevanje, socialno varstvo, otroko varstvo, zdravstvo 35%; za kulturo in port 5%; za kmetijstvo 5%; za komunalno in cestno gospodarstvo 40 %; za druge namene 5%. Poslovanje obine ter pravnih oseb, ki jih obina ustanovi ali je njihov lastnik, preverja raunsko sodie. Porabo sredstev iz naslova zadolevanja in porabo dodatnih sredstev, ki jih je zagotovila drava, pa nadzoruje tudi ministrstvo za finance.

204

Lokalna samouprava Tabela: Premoenje in financiranje obin

PREMOENJE IN FINANCIRANJE OBINE PREMOENJE OBINE nepremine stvari premine stvari denarna sredstva pravice FINANCIRANJE OBINE LOKALNIH JAVNIH ZADEV LASTNI VIRI Dohodki od premoenja (zakupnin, najemnin za zemljia in objekte, vrednostnih papirjev, rent, dobika javnih podjetij, koncesij, vlaganj kapitala) Davki v celoti (na dediine in darila, na dobitke od iger na sreo), 35% dohodnine Takse in drugi dohodki nadomestilo za uporabo stavbnega zemljia takse (upravne, krajevne turistine, komunalne, na uporabo igralnih avtomatov) pristojbine, prihodki uprave Drugi dohodki (darila, donacije, nagrade...) Sredstva finanne izravnave obinam, ki ne doseejo viine primerne porabe na prebivalca SREDSTVA DRAVE ZADOLEVANJE Za investicije, ki jih potrdi obinski svet, soglasje pa da minister za finance z najetjem posojil (odplailo anuitet ne sme presei 5% realiziranih letnih prihodkov; izjema je stanovanjska gradnja, oskrba z vodo ter odvajanje in ienje odplak) z izdajo vrednostnih papirjev v skladu z zakonom

Dodatna sredstva drave za opravljanje nujnih nalog za sofinanciranje zadev zaradi posebnega interesa za investicije .v obinah z najnijim komunalnim standardom na osnovi predpisov o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja za sofinanciranje investicij na podroju regionalnih razvojnih programov in izvajanja strukturne, kohezijske ali predpristopne politike na lokalni ravni. ZADEV, KI JIH NA OBINO PRENESE DRAVA (s predhodnim soglasjem obine) FINANCIRA JIH DRAVA

205

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 16 Sodelovanje in povezovanje med obinami

Ugotovimo lahko, da pozna zakonodaja ve oblik in vrst povezovanja in sodelovanja med obinami. Zakon predvideva ustanavljanje skupnih organov (organov skupne obinske uprave - kot npr. za opravljanje inpekcijskega nadzorstva), skladov, javnih zavodov (npr. vrtcev, ki jih ustanovi ve obin), javnih podjetij (ko ve obin ustanovi javno podjetje za izvajanje gospodarskih javnih slub), pa tudi povezovanje v (interesne) zveze in zdruenja obin. Zakon o lokalni samoupravi posebej opredeljuje interesne zveze (lahko so enonamenske ali venamenske), ki jih lahko ustanovita dve ali ve obin zaradi skupnega urejanja in izvajanja posameznih upravnih nalog ter zaradi izvajanja skupnih razvojnih in investicijskih programov. Interesna zveza se ustanovi z aktom o ustanovitvi, ki ga sprejmejo obinski sveti obin ustanoviteljic. Akt o ustanovitvi zveze predloijo ustanoviteljice v hrambo ministrstvu, pristojnemu za lokalno samoupravo, ki ta akt prevzame v hrambo z odlobo, katere izrek in akt o ustanovitvi zveze objavijo upani obin ustanoviteljic v Uradnem listu Republike Slovenije. Z dnem objave pridobi zveza status osebe javnega prava. Temeljni organ interesne zveze je svet 127, ki ga sestavljajo upani obin ustanoviteljic ter z aktom o ustanovitvi zveze doloeno tevilo predstavnikov obinskih svetov obin ustanoviteljic 128. Zakon opredeljuje tudi povezovanje med obinami z namenom predstavljanja in uveljavljanja lokalne samouprave ter usklajevanja in skupnega zagotavljanja svojih interesov (npr. v razmerju do dravnih organov dravnega zbora, vlade; v razmerju do organov EU in Sveta Evrope; v razmerju do podobnih zdruenj v drugih dravah) - v ta namen se ustanovi zdruenje. Z aktom o ustanovitvi zdruenja doloijo ustanoviteljice ime in sede zdruenja, cilje in naloge zdruenja, pravice, obveznosti in odgovornosti zdruenja v pravnem prometu, zastopanje zdruenja, pravice in obveznosti lanic, nain vlanjevanja oziroma prenehanja lanstva, organe zdruenja, financiranje zdruenja, nadzor nad poslovanjem in prenehanje 129. Zdruenje obin je pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih doloata zakon in akt o ustanovitvi. Zdruenje predstavlja interese svojih lanic pred dravnimi organi, kadar ti oblikujejo ali sprejemajo zakone, ali druge predpise, s katerimi se doloajo naloge, pravice, obveznosti in odgovornosti obin, ali se s predpisi kako drugae posega v njihove koristi. Zdruenje lahko pridobi lastnost reprezentativnosti - to pridobi zdruenje, v katerega je vlanjenih najmanj 30% obin (odlobo o tem izda ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo) 130.
127

Z aktom o ustanovitvi zveze se doloi ime in sede zveze, naloge, ki jih bodo ustanoviteljice urejale in izvajale v zvezi, zaetek delovanja in prenehanje zveze, pristojnosti, sestavo, organizacijo in nain odloanja sveta, zagotavljanje sredstev za delovanje in izvajanje nalog zveze, zastopanje zveze, pravice, obveznosti in odgovornosti ustanoviteljic ter naela urejanja medsebojnih premoenjskih in drugih razmerij. Akt o ustanovitvi zveze predloijo ustanoviteljice v hrambo ministrstvu, pristojnemu za lokalno samoupravo. Zahtevi za hrambo akta o ustanovitvi zveze priloijo upani obin ustanoviteljic sklepe obinskih svetov, s katerimi je bil akt sprejet. Ministrstvo prevzame akt v hrambo z odlobo, katere izrek in akt o ustanovitvi zveze objavijo upani obin ustanoviteljic v Uradnem listu Republike Slovenije. Z dnem objave pridobi zveza status osebe javnega prava. 128 Vsaka od ustanoviteljic mora imeti vsaj dva lana sveta in nobena ne more imeti ve kot polovice lanov sveta. 129 Akt o ustanovitvi zdruenja predloijo ustanoviteljice v hrambo ministrstvu, pristojnemu za lokalno samoupravo, priloijo pa sklepe obinskih svetov o lanstvu v zdruenju in statut zdruenja. Ministrstvo izda odlobo o hrambi. Akt o ustanovitvi zdruenja, statut zdruenja in izrek odlobe o hrambi objavi zdruenje v Uradnem listu Republike Slovenije - z dnem objave pridobi zdruenje status pravne osebe javnega prava. 130 Vlada doloi merila in postopek za sestavo stalnega predstavnitva reprezentativnih zdruenj obin za sodelovanje z dravnimi organi ter njihovih delegacij v mednarodnih organizacijah samoupravnih lokalnih

206

Lokalna samouprava V tem trenutku delujeta v Sloveniji dve zdruenji, in sicer: Skupnost obin Slovenije in Zdruenje obin Slovenije.

skupnosti in v drugih mednarodnih organizacijah. Pri tem upoteva naelo, da se tevilo lanov posameznih delegacij doloi po proporcionalnem naelu glede velikosti zdruenja in zagotovi, da ima vsako reprezentativno zdruenje v delegaciji vsaj enega predstavnika, kadar tevilo lanov delegacije to dopua. Sredstva za delegacije reprezentativnih zdruenj v organih Sveta Evrope in Evropske unije, ki bremenijo drave, se zagotovijo v dravnem proraunu.

207

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji

208

Javne slube

IV.

JAVNE SLUBE

V dananjem asu se razpololjivost veine dobrin sicer zagotavlja preko delovanja trnih zakonitosti, vendar pa nekaterih dobrin ne moremo dobiti prek sistema trne proizvodnje. Slednje zagotavlja druba izven delovanja trnih zakonitosti na osnovi svoje sposobnosti prisile. Te dobrine so lahko ali doloeni proizvodi, storitve, drubena razmerja ali drubeno stanje. Mnoge dobrine, ki spadajo danes v tipino podroje drave, so vasih pridobivali na osnovi trne menjave. Varnost premoenja in ivljenja je bila vasih stvar, ki si jo je moral zagotoviti vsak posameznik sam. olanje je bilo v preteklosti, v nekaterih dravah delno e danes, stvar, ki je spadala v zasebno podroje posameznika. e si je posameznik hotel zagotoviti izobrazbo, si je moral najeti uitelja. Prav isto velja za zdravstveno varstvo, nekatere vrste prometa in celo vrsto drugih storitev, katerih razpololjivost e danes zagotavlja drava. Nobena dobrina ni po svoji naravi taka, da bi zaradi svojih lastnosti spadala v podroje javnih zadev. Sleherno dobrino je v doloenih pogojih mogoe pridobivati tudi na osnovi trnih procesov. Zaradi medsebojne odvisnosti, ki je pogojena v sedanjem nainu proizvodnje, pa je v drubi potrebna celokupnost vseh dobrin, ki so nujne, da druba kot organizirana skupnost posameznikov sploh lahko obstaja, in da posamezniki prek nje in v njej proizvajajo dobrine in zadovoljujejo svoje potrebe. Vpraanje, ki se zastavlja, je v bistvu vpraanje ustrezne delitve dela, torej strokovnotehnino vpraanje: pri kakni delitvi dela je doseen optimum pri zadovoljevanju drubenih potreb oziroma potreb njenih lanov. Gre za odloitev o vpraanju, kdo naj kaj proizvaja in na kaken nain. Pri tem gre najprej za vpraanje, ali je mogoe posamezne dobrine proizvajati oziroma pridobivati na osnovi trno blagovnih procesov ali na osnovi neposredno organizirane proizvodnje, ki ni izpostavljena delovanju trnih zakonitosti. S tem seveda ni reeno, da ne vplivajo na vsako proizvodnjo oziroma pridobivanje in delitev dobrin tudi ekonomske zakonitosti. S tem, da smo se odloili, da eno vrsto dobrin zagotavljamo prek procesa trno blagovne proizvodnje, drugo vrsto dobrin pa prek procesov, ki jih druba neposredno organizira in vodi brez posredovanja trga, smo potegnili mejo med tako imenovanim zasebnim in javnim interesom oziroma zasebno in javno sfero. Ugotavljanje potreb, proizvodnja in pridobivanje ter razpolaganje z dobrinami, kjer druba neposredno organizira proces proizvodnje in razpolaganje izven delovanja trnih zakonitosti, je podroje posebnega javnega interesa in torej splonih drubenih javnih zadev. 209

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Tako nastane vpraanje, kaj je mogoe proizvajati v procesu trne proizvodnje in kaj ne, in sicer s stalia optimuma v zadovoljevanju vseh drubenih potreb. To delitev narekuje predvsem nain proizvodnje sam po sebi, ele sekundarno in v zelo omejeni meri tudi prosta presoja lanov drube oziroma tistih, ki so od drube pooblaeni, da odloajo o njenih interesih. Preteno trni sistem gospodarstva je v doloenih pogojih v preteklih stoletjih omogoil optimalno zadovoljevanje potreb lanov vsakokratne drube. Podroje javnih zadev je bilo v tistih pogojih dokaj ozko. Drava se je omejevala ve ali manj samo na zaito pravnega reda in javne varnosti, vendar se je njena vloga skozi stoletja bistveno spremenila. 131 Z nadaljnjim razvojem proizvajalnih sil se je pokazalo, da samo na osnovi preteno trnega gospodarstva ni mogoe dosei taknega optimuma: da se ob pomanjkanju nekaterih dobrin, ki jih ni mogoe zagotavljati prek trnega procesa, ruijo celo sami temelji tiste proizvodnje, ki je sicer mona na trnih osnovah. Delovanje trnih zakonitosti je bilo treba na teh obmojih omejiti, na drugih je morala drava celo neposredno prevzeti v svoje roke pridobivanje tistih dobrin, ki jih trno gospodarstvo ni zagotavljalo ali pravilno razdeljevalo. Ob sodobnem nainu proizvodnje je dele tistih dobrin, ki jih mora zagotoviti druba, vedno veji, vedno veje pa je tudi podroje posebnih javnih zadev in javnih koristi. Zato je za sodobno drubo znailno, da se vedno bolj iri podroje dejavnosti drave in da mora drava s svojimi ukrepi vedno bolj posegati na tista podroja, kjer so se neko odnosi urejali samo na osnovi delovanja trnih zakonitosti. 132 Dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo za drubo eksistenno pomembne dobrine ali pa so le-te pomembne zgolj za njen socialni, ekonomski ali kulturni razvoj, druba pogosto podvre posebnemu pravnemu reimu javne slube. Zagotavljanje dobrin in storitev, ki posamezniku omogoijo neodvisno in loveka vredno ter dostojno ivljenje, 'srce' (temelj) javne slube. 133 Dejstvo je, da se z razvojem drube vea obseg za drubo pomembnih dobrin in logina posledica tega je, da druba skladno z razvojem iri obseg javnih slub. 1 Zgodovinski, jezikovni in pravni pregled uporabe pojma javne slube

Pojem javna sluba (fr. service public) je nastal koncem 19. stoletja v praksi francoskega Dravnega sveta (Conseil d'Etat), ki je javno slubo oznail kot "aktivnost uprave po naelih javnega prava". Kot pravno tvarino je pojem kmalu sprejela tudi teorija, ki pa ga je pogosto iroko obravnavala. 134 K miselni tvorbi pojma javne slube je gotovo najve prinesla francoska pravna teorija, ki je vse svoje postulate zgradila na pojmu javne slube. Posebno mesto v francoski pravni teoriji pripada Leonu Duguitu. Duguit je bil pod vplivom tedanjih francoskih drubenih

131

Ve o vlogi drave in samem razvoju javnih slub v delu Barker, Ernest. The Development of Public Services in Western Europe 1660 - 1930. Connecticut, Hamden, Archon Books, 1966. Buar, France, Uvod v javno upravo. Ljubljana: Uradni list, 1969, stran 46. 133 Tako Fisher, C. M. Resource Allocation in the Public Sector: Values, priorities and markets in the management of public services. London, New York: Routledge, 1998, stran 1 in 5. 134 Borkovi, Ivo. Upravno pravo. Zagreb: Informator, 1997, stran 12.
132

210

Javne slube razmer, ko se je izredno razmahnila servisna funkcija dravne uprave 135 s pojavom t.i. javnih slub. V svojem znanem delu o preobrazbi javnega prava je dravo razglasil za sistem, ki organizira in koordinira javne slube. 136 V Duguitevem asu je tako v teoriji kot tudi praksi dozorelo spoznanje, da drava ni samo suverena oblast, ki s silo zapoveduje skupinam posameznikov, ampak mora silo uporabljati tudi za ustvarjanje in opravljanje javnih slub. Duguit je v svojem razmiljanju o pojmu javne slube celotno dravno delovanje poistovetil s pojmom javne slube in dravo oznail kot "skup javnih slub". Duguitu je v tistem asu sledila vrsta teoretikov, ki so mu bili blizu po razmiljanju. Waline 137 je tako npr. trdil, da je javna sluba vsaka sluba, ki se izvaja pod vladavino javnega prava, medtem ko je npr. Jeze 138 razumel javno slubo kot tehnini postopek, preko katerega se zadovoljujejo potrebe splonega (javnega) interesa. Javna sluba se tako karakterizira po javnem interesu oz. kot je trdil Rivero 139, je javna sluba oblika upravnega delovanja, s katerim javni subjekti zagotavljajo zadovoljevanje potreb, ki so v javnem interesu. Danes sodobni francoski pisci javno slubo definirajo kot aktivnost javnih kolektivnih teles, katerih cilj je zadovoljitev neke potrebe v splonem (javnem) interesu. Bistveni element v definiciji javne slube je pojem splonega (javnega) interesa in zadovoljevanje splonih (javnih) potreb. 140 Razvoj javnih slub je od konca 19. stoletja potekal vzporedno z razvojem meanske (buroazne) drave. 141 V prvi fazi razvoja buroazne drave, v njeni liberalistini eri, v kateri je imela drava predvsem vlogo nonega uvaja, je bilo tevilo javnih slub zelo omejeno. To je bilo v skladu z zahtevami rastoega kapitalizma in razrednimi interesi meanstva, ki se je osvobajal izpod absolutistinih reimov in kateremu je v tem asu ustrezalo, da se je drava im manj vmeavala v ekonomske in drubene odnose. Drava se je v tem asu ukvarjala preteno z obrambo pred zunanjimi sovraniki in ohranjanjem varnosti, reda in mira na njenem obmoju ter v sami skupnosti. Te aktivnosti drave pa so tvorile tri prvobitne javne slube, in sicer: narodno obrambo, policijo in pravosodje. 142 Teoretiki tistega asa poudarjajo, da se z drubenim razvojem vea tudi tevilo dejavnosti, ki so lahko predmet javne slube. Ker se z razvojem drube poveuje tudi tevilo vsakovrstnih potreb, ki se morajo zadovoljiti v najkrajem monem asu, je z drubenim razvojem vse pogosteja tudi intervencija drave. Tako se je v sodobni buroazni dravi nad vse ve dejavnostmi vzpostavlja pravni reim javne slube. Osnovni vzrok vse vejega tevila javnih slub v buroaznih dravah je potrebno iskati v razvoju in zahtevah
V upravnopravni teoriji loimo med t.i. "oblastno (regulativno)" in "servisno funkcijo" drave. Prva je oblastne narave in ima pravne nasledke, medtem ko gre pri drugi za zagotavljanje javnih dobrin in storitev. Ve o tem v nadaljevanju in v delih: Trpin, Gorazd. Smeri razvoja modernih upravnih sistemov. Ljubljana; Intitut za javno upravo, Vestnik Intituta za javno upravo, 1989, t. 1-2, stran 5 - 28; Pirnat, Rajko. Upravna dejavnost in javne slube ter poloaj zaposlenih. Portoro: IX. Dnevi slovenske uprave, Portoro 2002, Zbornik referatov, stran 312320; Virant, Grega. Oblastne funkcije obine. Ljubljana; Pravna praksa, t. 14, 1995, stran 31-34; Pliani, Senko. Javno podjetje. Ljubljana: Vestnik za javno upravo, tevilka 1/2, letnik 27, leto 1991, stran 78 idr. 136 Ve o Deguitevi vlogi v razvoju pojma javne slube v delu Igliar, Albin. Pravo in druba. Ljubljana: Cankarjeva zaloba, 2000, stran 43 - 44. 137 Waline, M. La notion du travail public, Reveue de droit public et de la science politique. Pariz, 1996, t. 5, stran 1061. 138 Jeze, Gaston. Le fonctionement des serveices publics, Pariz, 1926, stran 36. 139 Rivero, Jean. Droit Administratif, cinqueme edition, Pariz, leto 1971, stran 397. 140 Popovi, Slavoljub. Mladinovi, Slavka. Upravno pravo - opti deo. Beograd: Savremena administracija, 1985, stran 66. 141 Ve o razvoju buruazne drave v delu Vilfan, Sergij. Uvod v pravno zgodovino. Ljubljana: Z Uradni list Republike Slovenije, 1993. 142 Deguit, Leon. Preobraaji javnog prava. Beograd: 1998, stran 48.
135

211

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji kapitalistinega naina proizvodnje. Meanstvo kot vladajoi razred ni moglo zadovoljiti vseh potreb novo nastajajoe drube brez intervencije drave. Zaradi tega je drava zaela prevzemati nove in nove naloge s katerimi je zagotovila nemoten kapitalistini nain proizvodnje. Tako je drava izobraevala kadre, ustanavljala ole in druge prosvetne ustanove, organizirala izvajanje potnih, telefonskih in eleznikih storitev ter druge slube, ki so bile nujno potrebne za razvoj takratne meanske drube. 143 Institut javne slube je iz francoskega prava prevzela tudi nemkopravna teorija (nem. ffentliche Dienst 144), tej pa je sledila avstrijska normativno pravna ola, ki si je pojem javne slube razlagala najire. Njena razlaga sloni na ideji identinosti drave in prava. Izhajajo iz slednjega je vsak izvrevalec prava javni organ in vsaka sluba javnega organa javna sluba. 145 Pojem javne slube (angl. public utility, tudi public service) zasledimo tudi v anglosaksonski upravnopravni teoriji in praksi. Podobno, kot velja za evropske drave, so bile z vse vejimi intervencijami drave v proizvodnjo, npr. v ZDA in Angliji, v porastu tudi javne slube. Zaradi tega se je anglosaksonska upravnopravna teorija posvetila tudi temu pojmu. 146 Pojem javne slube je bil po drugi svetovni vojni iroko zaznaven tudi v jugoslovanskem pravu. Posebno iroko je ta pojem uporabljal nekdanji jugoslovanski zakonodajalec po letu 1952, ko je niz dejavnosti proglasil za javno slubo, vendar brez izrecnih kriterijev, po katerih bi lahko zakljuili, v em je njihov pravni reim. V tem obdobju je najiri pojem javne slube doloil Zakon o javnih uslubencih iz leta 1957, ki je pod pojmom javna sluba smatral celokupno dejavnost ustanov in dravnih organov. Po letu 1963 je bil iz ustavnih zakonskih tekstov pojem javna sluba izpuen. Nadomestil ga je termin "delovna organizacija", s katero se je oznaevala organizacijska oblika, ki je opravljala tako proizvodne kot tudi drubene slube.

143 Popovi, Slavoljub. Mladinovi, Slavka. Upravno pravo - opti deo. Beograd: Savremena administracija, 1985, stran 68. 144 Pojem "javna sluba" v nemki pravni ureditvi ni enoten. Izraz "ffentliche Anstalt" (javna ustanova) ima prvenstveno organizacijski aspekt in obsega javne ustanove, torej organizacije, ki opravljajo javne slube, medtem ko se izraz "ffentliche Dienst" (javna sluba) uporablja v smislu posebnega pravnega odnosa med javnopravnimi subjekti. Povzeto po Borkovi, Ivo. Upravno pravo... stran 13. 145 Krbek, Ivo. Organizavija javne uprave ... stran 12. 146 Definicijo pojma "public service" zasledimo pri nekaterih sodobnih piscih, kot je npr. Phillips, ki postavlja naslednje kriterije za doloitev javne slube, ko pravi "e se dejavnost (1) zagotavlja v javnem interesu in (2) je tesno povezano s procesi transporta in distribucije ter se (3) ponuja javnosti, obiajno na zahtevo in po primernih in nediskriminacijskih cenah ter (4) se v veliki meri opravlja samostojno in brez podjetnike konkurence ali je (a) pridobila svoj monopolistini poloaj ali s (b) podeljeno franizo ali z izdanim potrdilom s strani drave, ki to dejavnost postavlja v ta poloaj, je to javna sluba". (" ... if business is (1) affected with a public interest , and (2) bears an intimate connection with the process of transportation and disttibution, and (3) is under an obligation to afford its facilities to the public generally, upon demand, at fair and nondiscriminatory rates, and (4) enjoys, in a large measure an independence and freedom from business competition brought about either (a) by its acqisition of monopolic status, or (b) by the grant of franchise or certificate from the State placing it is in this position, it is ... a public utility".) Phillips, C. F. The Regulation of Public Utilities; Theory and Practice. Arington Va, Public Utilities Report, 1992, stran 118.

212

Javne slube V ustavi iz leta 1974 pa je bil uporabljen poseben pojem "dejavnosti v posebnem drubenem interesu", ki je bil novi terminoloki nadomestek za pojem javne slube. Ta novi termin pa je bil prevzet tudi v preostalo zakonodajo. 147 V novi slovenski pravni ureditvi pojem javne slube ni ustavna kategorija, je pa predmet zakonodaje, v kateri pa pojem ni enovit. Ob uvedbi javnih slub v slovenski pravni sistem v letu 1991 so bile le-te, v nasprotju s sedanjim individualnim pristopom, opredeljene na generalen nain, saj jih je Zakon o zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, t. 12I/1991) uvedel na vseh podrojih dotedanjih drubenih dejavnosti. ZZ pa je v letu 1993 sledil Zakon o gospodarskih javnih slubah /ZGJS/ (Uradni list RS, t. 32/1993), ki sistematino ureja gospodarske javne slube in jih definira v funkcionalnem smislu, torej kot dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu. Ta javni interes pa se v ZGJS kae v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, e jih ni mogoe zagotavljati na trgu. Z vstopom Slovenije v Evropsko unijo je Slovenija prevzela pravni red Evropske unije, ki pa enovitega pojma "javna sluba" ne uporablja. V Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti 148 (v nadaljevanju: Pogodba ES) je relativno malo dolob, ki bi se neposredno nanaale na javne slube, pa vendar lahko v sami pogodbi zasledimo ve izrazov, ki odkazujejo na pojem javne slube. Tako so v pogodbi uporabljeni naslednji izrazi: "services of general economic interest" zasledimo v besedilu 16. 149 in 86. (2) 150 lena in se nanaa na trne dejavnosti, ki jih javne oblasti v dravah lanicah proglasijo za slube v splonem interesu in so podvrene posebnim obveznostim javne slube (public service obligation 151); "public service" 152 v pomenu, ki oznauje neko gospodarsko dejavnost, ki se opravlja v javnem interesu, uporabljen v 73. lenu, ki govori o skupni transportni politiki.

Podrobneje o razvoju pojma "javna sluba" v nekdanji SFR Jugoslaviji v delih: Popovi, Slavoljub. Mladinovi, Slavka. Upravno pravo - opti deo ... stran 70; Borkovi, Ivo. Upravno pravo. ... stran 17; Festi, Ibrahim. Upravno pravo. ... stran 151 - 155; Godec, Rupko. O probemih uprave. Ljubljana: Pravna fakulteta v Ljubljani, 1978, stran 8 - 13. 148 t.i. Amsterdamska pogodba (orig. Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related Acts) Uradni list C 340 z dne 10. novembra 1997, ki je bila spremenjena in dopolnjena s Pogodbo iz Nice (v nadaljevanju Pogodba ES). 149 "Without prejudice to Articles 73, 86 and 87, and given the place occupied by services of general economic interest in the shared values of the Union as well as their role in promoting social and teritorial cohesion, the Community and the Mamber States, each within their respective powers and within the scope of application of this treaty, shall take care that services operate the basis of principles and conditions which enable them to fulfil their missions." 16. len Pogodbe ES. 150 "2. Undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest or having the character of a revenue-producing monopoly shall be subject to the rules contained in this Treaty, in particular to the rules on competition, insofar as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the particular tasks assigned to them. The development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the interests of the Community." 86. (2) len Pogodbe ES. 151 Termin "public service obligation" pomeni zahteve oz. obveznosti v zvezi z izvajanjem javne slube, ki jih oblasti na ravni unije, nacionalni ali regionalni (lokalni) ravni naloiju izvajalcu javne slube z namenom, da se dosee javni interes (public interest). Green paper on services of General Interest, COM (2003) 270 final, 21.5.2003. 152 Izraz "public service" je v Pogodbi ES uporabljen tudi v pomenu organov in organizacij javne uprave. Gre torej za dvoumen izraz, ki lahko bodisi predstavlja institucijo, ki izvruje neko dejavnost v splonem interesu in ima pri tem posebne obveznosti javne slube, ali pa oznauje samo dejavnost. Tako Pirnat, Rajko. Javne slube v pravu ES. Ljubljana: Nebra, ola Evropskega prava, 2004, stran 2.

147

213

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Ob navedenem se v pravu ES uporabljata tudi izraza "universal service" (slov. univerzalna (dejavnost) storitev) in "services of general interest" (slov. storitve (dejavnosti) v splonem interesu). Termin "universal service" zasledimo v Communication from the Commission - Services of General Interest in Europe 153, pod katerim razumemo univerzalno dejavnost. Zlasti definicija posebnih obveznosti zagotavljanja univerzalne dejavnosti je kljuni dodatek trni liberalizaciji storitvenega sektorja v Evropski uniji, kot so npr. telekomunikacije. Z definicijo in jamstvom za univerzalno dejavnost se zagotovi ohranitev neprekinjene dostopnosti in kakovosti uveljavljenih storitev za vse uporabnike in potronike v procesu prehoda z monopolne ponudbe na odprte konkurenne trge. Univerzalna dejavavnost je v okoliinah odprtih in konkurennih trgov definirana kot minimalni niz storitev doloene kakovosti, do katerih imajo uporabniki in potroniki, ob upotevanju posebnih nacionalnih pogojev, dostop po sprejemljivih cenah. 154 Naslednji termin "services of general interest" v sami pogodbi ES ne najdemo, ga pa zasledimo v Green Paper on Services of General Interest 155. V praksi se je termin "services of general interest" zael uporabljati na podlagi termina "services of general economic interest". Je iri od termina "services of general economic interest" in zajema tako trne kot tudi netrne dejavnosti, ki jih javne oblasti klasificirajo kot tiste, ki se opravljajo v splonem interesu in so podvrene posebnim obveznostim javne slube (public service obligation). Sam termin je po besedah Evropske komisije kompleksen in spreminjajo. Obsega irok krog od energetskih, potnih, transportnih in telekomunikacijskih storitev do zdravstva, izobraevanja in socialnih slub. Ravno tako obsega razline dimenzije izvajanja od evropskega, celo svetovnega do lokalnega okolja. Organizacija izvajanja teh dejavnosti je raznovrstna, kar je posledica kulturnih, zgodovinskih in geografskih raznolikosti ter tehnoloke razvitosti posamezne lanice EU. 156 V Green paper on Services of General Interest je Evropska komisija v uvodu poudarila, da so "services of general interest" posebnega pomena za Evropsko unijo (EU). Imajo posebno mesto med skupnimi vrednotami EU in so kljuna prvina modela evropske drube. Pomembno prispevajo k dvigu kvalitete ivljenja prebivalcev EU in prepreujejo socialno izkljuitev in izolacijo posameznih struktur prebivalcev. Glede na teo, ki jo imajo v gospodarstvu ter njihov pomembno vlogo pri proizvodnji dobrin in storitev, kakovost, razpololjivost in dostopnost teh storitev prispevajo k sploni konkurennosti evropskega gospodarstva in veji koheziji enotnega trga. Kot navaja Evropska komisija, je uinkovito in nediskriminatorno zagotavljanje storitev v splonem interesu pogoj za uinkovito delovanje enotnega trga ter bodoo ekonomsko integracijo v EU. Te storitve so steber t.i. evropskega dravljanstva (european citizenship) in tvorijo nekatere pravice, ki jih uivajo prebivalci EU. 2 Opredelitev pojma javne slube

Kot je razvidno iz razprave v prejnjem poglavju, je pojem javne slube eno osrednjih vpraanj upravne teorije, o katerem obstaja ve razumevanj, vendar pa ne moremo trditi, da smo v teoriji in praksi zasledili obo in natanno definicijo tega pojma. V vseh poskusih definiranja pojma javne slube se nam skozi as razodeva njegova vsebina, ki pa predvsem
153 154

Communication from the Commission - Services of General Interest in Europe, OJ C 17, 19.1.2001. Communication from the Commission - Services of General Interest in Europe, ... stran 4 - 23. 155 Green Paper on Services of General Interest, COM (2003) 270 final, 21.5.2003. 156 Green Paper on Services of general Interest ... stran 5.

214

Javne slube odraa njegovo kompleksnost in heterogenost. Kot trdi Fishe, je vsako definiranje pojma javne slube relativno in ne absolutno, saj se obseg dejavnosti, ki so podvrene klasifikaciji javne slube, spreminja v odvisnosti od drubene blaginje. 157 V sodobni pravni teoriji se pojavljata dve, naeloma razlini definiciji oz. dva razlina pojma javne slube 158. Prvi se osredotoa na vsebino in namen javne slube, drugi na osebo, ki javno slubo opravlja. Prvi je materialni, drugi formalni. Ta pojma nista identina, saj skuata vsak zase prikazati pojem javne slube z razlinega gledia. Pri materialnem pojmu je pomembna vsebina javne slube in ne izvajalec, ki jo opravlja. Tako pod materialnim pojmom javne slube teorija razume vsako dejavnost, ki jo druba zaradi njenega pomena za drubeni, socialni, ekonomski ali kulturni razvoj podredi posebnemu pravnemu reimu javne slube, ki je drugaen od pravnega reima "zasebne" slube. Glede na navedeno definicijo materialnega pojma, pravni reim javne slube ni odvisen od izvajalca, temve le od dejavnosti, ki se opravlja pod tem reimom. Pri formalnem pojmu javne slube pa je pomemben le izvajalec javne slube, kar pomeni, da ima neka dejavnost znaaj javne slube le, e jo izvaja oseba javnega prava. 159 Avtorji sicer priznavajo, da ta pojma omogoata razne variacije in medsebojne kombinacije v miselnem tvorjenju pojma javne slube, vendar poudarjajo, da ju je potrebno prikazati loeno v svoji isti vsebini. Kot e reeno, je k miselni tvorbi pojma javne slube gotovo najve prinesla francoska pravna teorija, ki je vse svoje postulate zgradila na pojmu javne slube. Pri tem pa je za dananje pojme zala v izjemno irino, tako da je priela pojmovati dravo kot skupek javnih slub. Drugi del stare francoske teorije pa je blije dananjemu pojmu javne slube in v bistvu predstavlja izhodie za dananjo opredelitev tega pojma. Po tej teoriji javna

157157

Fisher med javne slube (angl. public services) priteva tiste dejavnosti, ki so tako pomembe za blagostanje prebivalcev, da drava zagotovi njihovo izvajanje in vzpostavi poseben sistem plaevanja storitev in dobrin. Fisher, C. M. Resource Allocation in the Public Sector: Values, priorities and markets in the management of public services. London, New York: Routledge, 1998, stran 5. 158 V teoriji avtorji, kot izhaja iz nadaljevanja te opombe, pogosto govorijo o dveh pojmih javne slube. 'Pojem' po Slovarju slovenskega knjinega jezika, Ljubljana, 2002, stran 889, pomeni 'miselno tvorbo, doloeno z bistvenimi lastnostmi, znailnostmi konkretnega ali abstraktnega predmeta' zato je po mojem mnenju pravilneje govoriti o razlinih definicijah (t.j. natannem opisu pojma z navedbo vseh njenih bistvenih znakov) pravnega pojma javne slube kot pa o dveh ali ve razlinih pojmih javne slube, kot so to storili nekateri avtorji v nadaljevanju. Krbek tako npr. loi med 'materialno-teleolokim in formalnim pojmom javne slube' v delu Organizacija javne uprave ... stran 12, Borkvi med 'formalnim in materialnim pojmom' v delu Upravno pravo ... stran 14, pri emer pa se sklicuje na delo Delloz, Rpertoire de droit public et administratif, Tome II, Pariz, 1959, stran 867, ko trdi, da se v francoski teoriji pojma kombinirata in povzema, da je 'javna sluba, po prevladujoi koncepciji posebna dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu preko posebnih organizacij. Takna definicija vsebuje oba elementa, materialnega in organizacijskega. Po isti materialni koncepciji je sluba v javnem interesu vedno javna sluba. Po isti organizacijski koncepciji pa lahko govorimo o javni slubi, kadar se izvaja preko javne uprave'. Razmiljanju o razlinih definicijah pravnega pojma javne slube se najbolj priblia Trpin v delu Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih slub ... stran 144 npr., kjer pravi, da so se 'v teoriji razvile t.i. materialne definicije, ki skuajo glede na njihove znailnosti definirati njihov skupni pojem. Pri tem pa vse teorije priznavajo, da je za definiranje javne slube poleg materialnega kriterija bistven tudi formalni kriterij, ki pomeni pravni akt, s katerim se vzpostavi poseben pravni reim na dejavnosti'. 159 Tako Krbek, Ivo. Organizacija javne uprave ... stran 11-17, Borkovi, Ivo. Upravno pravo ... stran 14, Popovi, Slavoljub, Miladinovi, Slavka. Upravno pravo - opti deo... stran 66-70, Festi, Ibrahim. Upravno pravo. Sarajevo: Pravni fakultet u Sarajevu, 1974, stran 146-151 idr.

215

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji sluba ne predstavlja neke dejavnosti. 160 Nobena dejavnost sama po sebi ni javna sluba, to "postane" samo s trenutkom vzpostavitve posebnega pravnega reima, ki je njeno bistvo. Sama dejavnost v tehninem smislu torej sploh ni povezana z javno slubo, saj slednjo opredeljuje ele sklop posebnih pravno urejenih drubenih razmerij, ki nastajajo v zvezi z njenim izvajanjem in njenimi rezultati. 161 Kljub taki opredelitvi pojma javne slube pa obstajajo nekatere znailnosti posameznih dejavnosti, ki vplivajo na to, da se v zvezi z njimi vzpostavi poseben pravni reim, ki ga oznaujemo kot javno slubo. 162 e se osredotoimo na stalie, da je doloena stopnja homogenosti definicije pojma javne slube nujna tako iz teoretinih kot tudi praktinih razlogov za razumevanje tematike tega dela, potem moramo iz vseh poskusov definicij izluiti bistvo ter ga privesti v red enotne definicije. 3 Predpostavke javne slube

Posameznik lahko svoje neposredne interese, t.j. interese po zadovoljevanju svojih potreb, v bistvu uveljavlja na dva razlina naina: posamino ali skupno z drugimi lani drube. Posamino lahko uveljavlja in zadovoljuje svoje interese takrat, kadar lahko tak interes sam ugotovi in ga lahko tudi sam zadovolji. Nain zadovoljevanja potreb pa je odvisen od stanja proizvajalnih sil. Skupno z drugimi lani pa bo posameznik lahko zadovoljeval svoje potrebe takrat, kadar bo te potrebe lahko ugotovil in jih zlasti zadovoljeval le v sodelovanju z drugimi lani drube. Individualni interesi, ki jih imajo vsi posamezniki kot lani drube,
Nasprotno npr. trdi Virant v delu Pravna ureditev javne uprave, Ljubljana, leto 1998, stran 129, ko pravi, da je javna sluba dejavnost, preko katere se zagotavljajo javne dobrine in ki jo oznaujejo naslednje znailnosti: izvaja se v javnem interesu; - za njeno zagotavljanje je odgovorna drava ali lokalna skupnost; - izvzeta je iz pravnega reima trnih dejavnosti (prenesena je iz zasebne v javno sfero) in; - izvaja se po posebnem javnopravnem reimu. Podobno razmilja tudi npr. midovnik v delu Temeljni pojmi o upravi, Ljubljana, leto 1980, stran 115-116, ko pravi, da so "javne slube dejavnosti storitvenega oziroma proizvodnega znaaja iz okvira javne uprave". Podobno tudi Kuhelj, Alenka v delu Primer ZDA kot model uspenega in racionalnega opravljanja gospodarskih javnih slub, Ljubljana: Pravnik, tevilka 6 - 8, letnik 52, leto 1997, stran 382, kjer povzema ugotovitve po R. L. Swrtwout, Current Utility Regulatory Practice a Historical Perspective, v. 32, Natural Resource Journal, stran 239, ki trdi, da 'pojem gospodarske javne slube oznauje dejavnosti, ki jih lokalne skupnosti zagotavljajo zaradi interesa lokalnega prebivalstva in delovanja drubenega sistema, zato jih ni mogoe pridobivati prek sistema trne menjave. Podobno opredelitev, da je javna sluba dejavnost, zasledimo tudi v odlobah Ustavnega sodia RS. Tako Ustavno sodie RS v odlobah U-I-159/01, U-I-384/98, v obrazloitvi navaja, da "so gospodarske javne slube dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo javne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu'. 161 Trpin ob tem primeroma navaja, da se ob spremembi pravnega reima sama dejavnost praviloma v niemer ne spremeni. Npr. izobraevalni proces se v niemer ne razlikuje, prav gotovo pa se razlikujeta v distribuciji rezultatov tega procesa. V prvem primeru urejajo to distribucijo pravna pravila, v drugem primeru pa trg; prvi zagotavlja bolj enakomerno razporeditev in usklajeno delovanje raven znanja, drugi pa njegovo boljo alokacijo in vejo povezanost med interesom in znanjem. Pri vsem skupaj torej vidimo, da gre za razpravo o nainu urejanja doloene dejavnosti, kar nedvomno utrjuje definicijo javne slube kot posebnega pravnega reima, na katerega narava posamezne dejavnosti lahko vpliva, nima pa esencialnega pomena. Trpin, Gorazd. Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih slub v Sloveniji. Ljubljana: Javna uprava, letnik 30, tevilka 2, leto 1994, stran 144. 162 Krbek, Ivo. Organizacija javne uprave... stran 13. Podobno trdi tudi ve drugih avtorjev, kot so npr.: Godec, Rupko v delu O problemih uprave (sploni pojmi, organizacija upravnih organov in upravna vodstvena delavnost), Ljubljana, 1978, stran 9, ko pravi, da 'da ima javna sluba za drubo poseben pomen, zato je podvrena posebnemu pravnemu reimu'.; Popovi, Slavoljub. Miladinovi, Slavka v delu Upravno pravo - opti deo, stran 66, ko pravita, da se 'za javno slubo smatra tista dejavnost, ki je zaradi svoje posebne narave podrena reimu javnega prava. idr.
160

216

Javne slube tvorijo javni interes. Toda ta abstrakcija javnega interesa je za realno ivljenje e vedno povsem irelevantna, dokler vsak posameznik tak svoj interes sam ugotovi in ga tudi sam zadovolji. Relevantna postane takrat, kadar je za zadovoljitev takih skupnih in enakih interesov potrebno sodelovanje vseh lanov drube ali njih veine. Sleherna druba, ki hoe zadovoljevati svoje potrebe oziroma potrebe svojih lanov ,mora biti kot skupnost organizirana. Organizacija je tisto potrebno okolje in sredstvo, da se javni interes sploh lahko oblikuje. Ker gre pri doloitvi javnih interesov za tista dva elementa, ki sta potrebna v slehernem skupnem smotrnem delovanju, namre sodelovanje in skupen cilj (ugotovitev skupne potrebe), je organizacija tista nujna osnova, brez katere ni mogoe ugotavljati javnih potreb, e manj pa jih zadovoljevati. Na svetu danes ne poznamo nobene drubene skupnosti, ki ne bi bila organizirana kot drava ali ki ne bi bila zajeta v neko dravo. V dananjem svetu je drava tista organizacija, ki razpolaga s fizino silo, da kot organizacija uveljavi svojo silo. Drava nastopa kot tista vrhovna organizacija, kateri so podrejene vse druge organizacije na njenem obmoju in ki ima vpliv na sleherno organizacijo na svojem obmoju. Slednje pomeni, da ni mogoe uveljaviti nobenega javnega interesa, ki bi bil v nasprotju z interesi drave. Vsi javni interesi se v konni obliki opredeljujejo prek drave. Nobena splona potreba se ne more uveljaviti kot sploni interes, e ni vsaj v svojem osnovnem bistvu istoveten z interesi drave kot najire drubene organizacije. 163 Izhajajo iz poskusov opredelitve pojma javne slube vrste avtorjev ter gornjih ugotovitev je nesporno, da je javni interes bistvena predpostavka pojma javne slube. Za razumevanje pojma javne slube je torej razprava o tej predpostavki bistvena. 3.1 Javni interes kot predpostavka javne slube

Za opredelitev pojma javne slube je potrebno najprej razjasniti pojem javnega interesa, od vsebine katerega je odvisen pravni reim javne slube. Pri opredelitvi tega pojma pa naletimo na terminoloke teave, saj se nam pojem javnega interesa kae v razlinih terminolokih oblikah, kot je npr. sploni interes, drubeni interes ipd. ter v razlinih razsenostih. Ali gre zgolj za sinonime, za isto stvar ali pa gre tudi za pojmovno razlinost, je prvo vpraanje, ki ga moramo reiti na poti opredeljevanja pojma javne slube. 3.1.1 Posamini, sploni, drubeni in javni interes

Sploni interes opredelimo samo v razmerju do posaminega interesa 164, katerega nosilec je lahko samo lovek oziroma posameznik. Z njegovega vidika je njegov interes duevno obutje, ki je usmerjeno v doloeno materialno ali duhovno dobrino oziroma v doloen
163 164

Buar, France. Uvod v javno upravo. ... stran 93 - 95. V teoriji ob uporabi pojma "posamini interes" zasledimo e pojem "subjektivni" in "objektivni interes". Npr. midovnik razume subjektivni interes kot 'preprianje posameznika, da je nekaj v njegovo korist po njegovih vrednostnih ocenah. Subjektivni interes izraa emocionalni odnos posameznika do objekta tega interesa, ki je lahko bolj ali manj intenziven, odvisno od vrednote posameznika, na katero se opira interes. Zato lahko govorimo o vejem ali manjem interesu posameznika do doloene stvari.' Objektivni interes pa definira 'kot nekaj kar je v korist posameznika po drubeno srejetih vrednostnih merilih. Objektivni interes je neodvisen od volje in tudi od vednosti posameznika; vrednosta, na kateri temelji objektivni interes, je ugotovljena po drubenih merilih, ne po merilih posameznika.' midovnik, Janez. Temeljni pojmi o upravi...stran 45.

217

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji osebni poloaj. To obutje se lahko nanaa na eljo po pridobitvi doloene dobrine oziroma poloaja ali na njuno ohranitev. Glede na to, da je interes v tem smislu duevno stanje, lahko ugotovimo, da je prav tovrstni interes zmoen imeti samo lovek kot mislee in utee bitje. To v enaki meri velja tako za posamini kot za sploni interes, saj izven posameznika ne obstaja neka "splonost", ki bi bila sposobna duevnega miljenja in utenja in bi tako lahko bila nosilec doloenega splonega interesa. Za razliko od posaminega interesa, ki hipotetino lahko obstaja neodvisno od okolja, nastaja sploni interes kot neposredna posledica sobivanja ljudi in njihovih medsebojnih odnosov. Ljudje kot drubena bitja ustvarjajo mreo medsebojnih razmerij, ki v tem poloaju dajejo smisel njihovemu ravnanju. Ta medsebojna razmerja omogoajo njihovo usklajeno skupno ustvarjanje, ki je privedlo loveka do dananje razvojne stopnje. Tako kot vsaka dejavnost loveka mora tudi to skupno ustvarjanje temeljiti na doloenem interesu, in v tem okviru lahko iemo pojem splonega interesa. Sploen interes je tudi v tem skupnem ustvarjanju vezan na posamini interes posameznika, vendar pri tem ne gre za preprosti zbir teh interesov, ampak za njihovo emanacijo. To pomeni, da morajo posamezniki v medsebojnih interakcijah iz svojih posaminih interesov v procesu njihovega medsebojnega prilagajanja in spreminjanja oblikovati sploni interes, ki potem daje okvire njihovemu skupnemu delovanju oziroma ustvarjanju. Tako oblikovani sploni interes ne more biti povsem identien z interesi posameznikov, ki so v medsebojnih razmerjih ta interes oblikovali. Sploni interes ima v tem smislu novo vsebino, ki pa se mora vsaj v doloenih elementih ujemati s posaminimi interesi tistih, ki so v medsebojnih razmerjih oblikovalci in nosilci splonega interesa. Pojmovno torej ne more biti v nasprotju s posaminimi interesi ljudi, ki so istoasno nosilci tako teh interesov kot tudi splonega interesa. Slednja ugotovitev ni vezana na vpraanje, ali se posamezniki v vsakem primeru zavedajo natanne vsebine splonega interesa. Zavedanje o neposredni vsebini splonega interesa za posameznika sploh ni pomembno, vano je samo to, ali lahko v okviru uresnievanja splonega interesa uresniuje tudi svoj posamini interes oziroma ali je uresnievanje splonega interesa pogoj za uresniitev njegovih posaminih interesov. Iz tega izhaja ugotovitev o soodvisnoti obeh interesov, pri emer je posamini interes v razmerju do splonega interesa vedno primaren, saj slednji vedno izhaja iz prvega. Brez podlage v posaminih interesih sploni interes pojmovno sploh ne more obstajati, saj je njegovo uresnievanje v konni fazi vedno namenjeno uresnievanju neposrednega interesa posameznika. e v posameznem primeru te povezave ni, potem ne gre za sploni interes, ampak za neki drug interes, ki s konkretnim nosilcem posaminega in splonega interesa nima nobene zveze. 165 Naslednje je vpraanje pojmovne ureditve drubenega interesa. To opredelitev lahko neposredno izvedemo iz splonega interesa, s to razliko, da lahko vanjo vkljuimo e en institucionalni del. Ljudje ivijo v drubi, ki jo sestavlja splet njihovih medsebojnih razmerij in ravnanj v teh interakcijah. Drubeni interes in sploni interes v bistvu oznaujeta isti pojav, razlika je samo v tem, da pri opredelitvi drubenega interesa posebej poudarimo institucionalno plat splonega interesa, to je njegovo povezanost z drubenim sistemom. Pri tem se dosledno izogibamo reifikaciji drubenega sistema in s tem pojmovanju drubenega interesa kot samostojnega, od posameznikov neodvisnega interesa,
165

Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov. Ljubljana: Javna uprava, letnik 41, leto 2005, tevilka 3/4, stran 357 - 358.

218

Javne slube temve ta interes pojmujemo kot interes posameznikov, ki ivijo v doloeni drubeni skupnosti in katerega uresnievanje v konni posledici omogoa uresnievanje partikularnih interesov lanov te skupnosti. e bolj institucionalno vezan od drubenega interesa je javni interes 166. Javni interes je neposredno vezan na dravo kot na institucijo za izvajanje politine oblasti in je glede na to nekoliko oji od splonega oziroma drubenega interesa. Politina oblast vsebuje drubeno mo, kar omogoa tistemu, ki obvladuje dravo kot institucijo za izvajanje politine oblasti, da preko nje vsili svoj interes tudi drugim. Tega praviloma ne dela neposredno, ampak tako, da ta interes opredeli kot javni interes, katerega uresnievanje potem zagotavlja prek drave kot prisilne organizacije. Javni interes je pojmovno vezan na dravo in pravo kot njen instrument drubene regulacije, saj ele slednje s svojim normativnim instrumentarijem doloi, kateri od mnoice monih interesov je javni interes. 167 Javni interes ni ne setevek zasebnih interesov in ne 'ostanka', ko odtejemo pluse in minuse zasebnih interesov. Ravno tako ni popolnoma loen od zasebnih interesov, temve je nekaj posebnega, nekaj, kar zraste ob, zasebnih interesih, med njimi in nad njimi. 168 Za razliko od splonega interesa, ki je drubeni pojav, je javni interes normativni pojav. Noben sploni interes ne more postati javni interes sam po sebi oziroma zaradi svojih lastnosti, ampak to postane ele tedaj, ko ga kot taknega opredeli pravna norma. Enako velja tudi za posamini ali skupinski interes, ki lahko postane javni interes na podlagi odloitve nosilca drubene moi, ki lahko na ta nain uveljavi svoj interes v obliki javnega interesa kljub odnosu drugih pripadnikov drubene skupnosti. Seveda pa mora biti javni interes, kljub temu da je normativni pojav v doloenem razmerju s splonim interesom in posaminimi oziroma skupinskimi interesi nosilcev drubene moi. Idealen je poloaj, ko se javni interes povsem prekriva s splonim interesom. V tem primeru je normativni pojav predvsem identien dejanskemu drubenemu pojavu, zato odpade potreba po njem, saj pri splonem interesu v navedenem smislu odpade potreba po prisilni regulaciji. Takno stanje je seveda povsem idealizirano, saj v realnem drubenem ivljenju tega ni. Tudi e hipotetino postavimo, da se javni interes v celoti ujema s splonim interesom, ni nujno, da se vsebine splonega interesa vsi posamezniki enako zavedajo, zato je lahko tudi v tem primeru vekrat potrebna prisila za njegovo uresniitev. Kljub temu mora vsaka drubena regulacija stremeti k temu, da se ta dva interesa im bolj ujemata, saj to zagotavlja stabilnost drubenega sistema in vodi k minimalni uporabi drubene prisile. 169

166

"Javni interes" je osrednji pojem vede o javni upravi in prav ta pojem se zelo izmika eksaktni opredelitvi. V teoriji in praksi lahko zasledimo vrsto poskusov definicij in uporabe navedenega pojma (npr. Krbek, Ivo v delu Upravno pravo, Zagreb, 1932.; Buar, France v delu Javna uprava, Ljubljana, 1969; midovnik, Janez v delu Temeljni pojmi o javni upravi, Ljubljana, 1980; Cijan, Rafael. Grafenauer. Boo v delu Upravno pravo; Maribor, 2002; Denhardt, Janet V. Denhardt Robert B. v delu The New Public Service; Seving , not Steering, New York, London, 2003, Appleby, Paul v delu Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge, 1950 idr.). 167 Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov. Ljubljana: Javna uprava, letnik 41, leto 2005, tevilka 3/4, stran 357 - 358. 168 Appleby, Paul. Morality and Administration in Democratic Government. Baton Rouge: Lousiana State University Press, 1950, stran 34-35. 169 Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov. ... stran 357 - 358.

219

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Navedena razlaga pojmov sploni, drubeni in javni interes je temeljno izhodie za razumevanje pojma javne slube. Pri tem pa moramo postaviti javne slube v celoten sistem funkcij javne uprave, saj lahko ele v njihovi medsebojni povezanosti in odvisnosti spoznamo bistvene znailnosti tega pojava. 4 Servisna funkcija javne uprave

Kot je bilo e reeno v prejnjih poglavjih, javna uprava izvaja tri temeljne funkcije 170, in sicer: regulatorno (oblastno), pospeevalno in servisno. V okviru regulatorne izvaja drubeno regulacijo, pri emer postavljajo abstraktna pravila ravnanja ter na njihovi podlagi na temelju realnih situacij oblikujejo konkretna pravna razmerja oz. konkretna pravila ravnanja. To funkcijo izvaja na njeni izvrilni ravni celoten sistem dravne uprave ter v doloeni meri tudi nosilci javnih pooblastil. Druga je pospeevalna funkcija, ki predstavlja sklop neoblastnih ukrepov drave in njenih institucij, s katerimi v skladu s politiko omogoa hitreji razvoj doloenih dejavnosti oziroma podroij drubenega ivljenja. V okviru servisne funkcije pa zagotavlja javne dobrine in javne storitve, to je tiste dobrine in storitve, ki so nujno potrebne za zadovoljevanje potreb posameznikov, pa jih iz razlinih razlogov ni mogoe zagotoviti prek sistema trne menjave. Kot reeno, se vse te funkcije izvajajo v splonem oziroma javnem interesu, ki jim sploh daje njihov smisel in je temelj njihovega obstoja. Drubena regulacija omogoa predvidljivost ravnanja posameznikov v njihovih medsebojnih interakcijah in tako zagotavlja drubeno soitje. Pospeevalni ukrepi zagotavljajo uravnoteenost drubenega razvoja in s tem ravnovesje drubenega sistema. Zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev pa omogoa proizvodnjo in distribucijo tistih dobrin in storitev, do katerih ni mogoe priti prek sistema trne menjave, ampak samo preko doloenih poti v organizirani drubeni skupnosti. Vse te dejavnosti predstavljajo sploni oziroma javni interes, ki ga je treba uresniiti zato, da se v konni posledici uresniijo interesi posameznikov oziroma zadovoljijo njihove potrebe. Za opredelitev pojma javne slube je posebej pomembna servisna funkcija, t.j. zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev. Bistveno za te dobrine in storitve je, da jih ni mogoe pridobivati prek sistema trne menjave. To sicer ne pomeni, da trnih mehanizmov pri teh dejavnostih ni mogoe vzpostaviti, saj se lahko vsako dejavnost izvaja na tren nain. Odsotnost trnih mehanizmov v tej zvezi pomeni to, da bi njihova vzpostavitev na posamezni dejavnosti lahko privedla do motenj v delovanju drubenega sistema oziroma njegovih posameznih podsistemov. Iz tega razloga drava nadomesti te mehanizme tako, da zagotavlja njihovo izvajanje prek svojih upravnih sistemov v okviru temeljne funkcije, to je drubene regulacije. 171

170

V slovenski upravni teoriji se najpogosteje uporabljata termina "servisna" in "oblastna" funkcija. Tako npr. Virant, Grega v delu Pravna ureditev javne uprave ... stran 26, pravi, da "ima drava dva obraza, saj v razmerju do dravljanov nastopa kot oblast (avtoritarno) in kot subjekt,ki zagotavlja razline storitve(servisno)". Pirnat pa npr. razmejuje med servisnimi in oblastnimi v delu Nekatera vpraanja pravnega poloaja javnih uslubencev, Ljubljana: Gospodarski vestnik, Podjetje in delo, 2001, t. 6/7, stran 1350, oziroma servisnimi in avtoritativnimi v delu Pravne osebe javnega prava,sistem ali kaos. Ljubljana: Gospodarski vestnik, Podjetje in delo, 1999, t. 6/7, stran 919. 171 Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov. Ljubljana: Javna uprava, letnik 41, leto 2005, tevilka 3/4, stran 356 - 360.

220

Javne slube Odsotnost trnih mehanizmov nadomesti s svojo regulacijo bodisi drava bodisi oja (lokalna) ali ira (npr. evropska) skupnost, na katero drava prenese pristojnost regulacije. Slednje pomeni, da na izvajanju dejavnosti in na razdelitvi dobrin oziroma storitev, ki iz teh dejavnosti izhajajo, drava ali oja oziroma ira skupnost vzpostavi poseben pravni reim, ki ureja celokupnost vseh razmerij v zvezi s temi dejavnostmi. Javna sluba tako ni dejanski, ampak je normativni pojav. Ta normativni pojav je sicer pogojen z realnimi drubenimi razmerji, ki jih ureja, vendar je za sam pojem javne slube kljub vsemu bistven njegov normativni del. Ni javne slube brez njenega normativnega dela, ker brez pravne ureditve ni posebnega pravnega reima na posamezni dejavnosti, ki bistveno razlikuje pravni poloaj te dejavnosti v razmerju do povsem enake dejavnosti, ki se odvija v okviru zasebnopravnega reima. 172 Glede na navedeno lahko sklenemo, da o ustanavljanju ali ukinitvi javne slube odloa samo drava. Od njene volje (javnega interesa) pa je odvisno, ali bo pristojnost odloitve o ustanavljanju in ukinitvi javne slube ter vzpostavitvi posebnega pravnega reima javne slube in njegovem obsegu prepustila oji ali iri skupnosti ali pa bo o tem odloila sama. Prenos te pristojnosti na ojo (npr. regionalno ali lokalno) skupnost je pogojena predvsem s stopnjo decentralizacije drave, na iro (npr. evropsko) skupnost pa s stopnjo njene integracije v iro drubeno skupnost. Seveda pa moramo ob tem opozoriti, da se drava, ki prenese svojo pristojnost ustanavljanja in ukinjanja javnih slub ter pristojnost vzpostavitve pravnega reima javne slube bodisi na ojo bodisi na iro drubeno skupnost, odpove delu lastne suverenosti. 5 Javne slube v pravu EU

Kot e reeno, je v pogodbi o ustanovitvi ES relativno malo dolob, ki bi se neposredno nanaale na javne slube, vendar je v zadnjih 10 do 15 letih vpraanje ureditve javnih slub postalo relativno pomembno. Poudariti moramo, da se pravo ES zlasti nanaa na gospodarske javne slube, vendar pa je mogoe najti tudi principe in pravila, ki se nanaajo na vse dejavnosti v javnem interesu, ne glede na to, ali so gospodarske ali ne. Gre predvsem za naelo in pravila nediskriminacije, naelo in pravila prostega gibanja oseb in pravila javnega naroanja. Na drugi strani pa so tevilna pravila tega prava, ki se nanaajo le na gospodarske dejavnosti in torej le na gospodarske javne slube: svoboda izvajanja storitev, pravica ustanavljanja pravnih oseb, pravila konkurence in pravila o dravnih pomoeh. Na tem mestu se nam posebej zastavlja vpraanje, kako sploh loiti gospodarske od negospodarskih javnih slub. Pravo ES izhaja iz vsebinske opredelitve gospodarske narave javne slube. Evropsko pravo je jasno povedalo, da je vsako ponujanje dobrin in storitev na trgu gospodarska dejavnost. 173 Gospodarska javna sluba je torej tista, za katere dobrine oziroma storitve obstoji trg. Teava s to opredelitvijo pa je, da se obstoj trga lahko spreminja in da se v okviru iste dejavnosti lahko skupaj zagotavljajo trne in ne-trne dobrine in storitve. Komisija v e navedenem Green Paper on Services of General Interest navaja primer negospodarskih javnih slub tiste, ki so notranje povezane s prerogativami drave, kot so
Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov. Ljubljana: Javna uprava, letnik 41, leto 2005, tevilka 3/4, stran 356 - 360. 173 Zdruena primera C-180-184/98, Pavel Pavlov and Others v Stichtung Pensionenfonds Medische Specialisten (2000) ECR I-6451.
172

221

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji nacionalno izobraevanje, obvezno socialno varstvo in druge preteno socialne funkcije. To podpira tudi praksa Evropskega sodia, ki ugotavlja, da organizacije, ki so utemeljene na naelu solidarnosti, delujejo neprofitno in izvajajo izkljuno socialno funkcijo, ne izvajajo gospodarske dejavnosti in niso podjetja v smislu prava ES. Bistven element opredelitve javne slube v pravu ES so posebne obveznosti, ki jih imajo izvajalci javnih slub in ki so jim naloene pri izvajanju doloene dejavnosti. V pravu ES torej ni nobene vnaprejnje opredelitve javne slube, pa pa pod pravni reim, ki zadeva gospodarske javne slube po pravu ES spada vsaka gospodarska dejavnost, pri kateri je mogoe najti z akti oblasti doloene posebne obveznosti v javnem interesu. Seveda morajo te obveznosti biti naloene skladno z naeli in pravili prava ES z ustreznim aktom nacionalne zakonodaje. Naela, ki jih je pri tem potrebno upotevati, so zlasti: naelo zanesljivosti prava - obveznosti javne slube morajo biti doloene jasno in dolono, pri tem pa morajo biti v zvezi s storitvami javne slube, na katero se nanaajo; naelo prepovedi diskriminacije - eprav je v pravu ES prepoved relativno iroka, je po naravi stvari glede obveznosti javne slube uporabna prepoved diskriminacije na podlagi nacionalnosti iz 12. lena Pogodbe ES; obveznosti javne slube morajo biti doloene enako za vse izvajalce javne slube, ne glede na njihov sede v dravah lanicah ES; naelo preglednosti - obveznosti javne slube morajo biti v doloenem objavljenem aktu na pregleden nain; naelo sorazmernosti - gre za razmerje med obveznostmi javne slube in javnim interesom, zaradi katerega so vzpostavljene, da predstavljajo najblaje breme izvajalcev in da so po svojih posledicah primerljive pomenu javnega interesa. Naela

naelo zanesljivosti prava

naelo prepovedi diskriminacije

naelo preglednosti

naelo sorazmernosti

V pravu ES sicer e ni predpisa, ki bi na splono doloal obveznosti javne slube, vendar je mogoe v t.i. sektorskih predpisih, zlasti smernicah, najti tevilne dolobe, ki bodisi neposredno nalagajo dravam lanicam, da doloijo nekatere obveznosti javne slube, ali pa jim to vsaj dovoljujejo. V teh predpisih je mogoe najti nekaken skupen nabor obveznosti javne slube v pravu ES. Gre zlasti za naslednje: univerzalne storitve (angl. universal service) - je posebna obveznost izvajalca javne slube, da zagotovi doloene storitve vsem uporabnikom na doloenem ozemlju, ne glede na njihovo lokacijo, in sicer po sprejemljivi ceni (at an affordable price). Cena torej ni nujno enaka za vse uporabnike, eprav je seveda v nacionalni zakonodaji tako 222

Javne slube doloeno, vendar pa je implicirano v tej obveznosti, da je za nekatere uporabnike cena manja, kot bi bila ekonomska cena. Namen te obveznosti je pokritje celotnega ozemlja z minimalnim obsegom storitev javne slube za doseganje pomemnih javnih interesov (enakomeren razvoj, ohranjanje poselitve ...). trajnost (angl. continuity) - pomeni zlasti nepretrgano zagotavljanje storitev javne slube, kar pri nekaterih omrenih javnih slubah vkljuuje tudi zanesljivost zagotavljanja. Slednje pomeni, da mora biti celoten nain zagotavljanja javne slube, od kvalitete gradnje in vzdrevanaj komunalne infrastrukture do organizacije in naina izvajanja tak, da ne pride do prekinitve izvajanja javne slube. kvaliteta storitev (angl. quality of services) - je sicer pogosto lahko rezultat trnih prizadevanj izvajalca javne slube, zlasti tam, kjer je zagotovljena konkurenca med izvajalci, vendar pa mora drava pogosto naloiti izvajalcu posebne standarde glede minimalne kvalitete storitev javne slube. Ti se sicer razlikujejo pri razlinih javnih slubah, v vsakem primeru pa pomenijo dodatne stroke pri izvajanju javne slube. dostopnost (affordability) - se nanaa na ceno storitev javne slube. Gre za obveznost izvajalca javne slube, da zagotavlja storitve po dostopni ceni, ki omogoa vsakomur dostop do storitev javne slube. Ta obveznost seveda praviloma pomeni tak ali drugaen nain omejevanja cen ali kontrolnega mehanizma nad njimi, pa tudi pokrivanja morebitne neekonomske cene za doloene uporabnike. varstvo potronikov (angl. user and consumer protection) - je obveznost javne slube le, kadar in kolikor presega splona pravila o varstvu potronikov, ki se nanaajo na vse gospodarske dejavnosti. Take posebne zahteve se obiajno zvezane s posebnim zagotavljanjem varnosti pri izvajanju storitev, varovanju interesov uporabnika pri urejanju razmerja z izvajalcem, posebni mehanizmi pravnega varstva uporabnikov in sodelovanje uporabnikov pri urejanju in ocenjevanju storitev javne slube. 174

varstvo potronikov univerzalne storitve kvaliteta storitve trajnost dostopnost 6 Liberalizacija, deregulacija in privatizacija javnih slub

Obveznosti javne slube

V okviru terminolokih vpraanj moramo obravnavati e razliko med izrazi liberalizacija, deregulacija in privatizacija javnih slub, ki se pogosto enaijo, eprav med njimi obstajajo bistvene razlike in so si deloma celo v nasprotju.
174

Pirnat, Rajko. Javne slube v Pravu ES. Ljubljana: Nebra, ola evropskega prava, 2004, stran 3 - 5.

223

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Najenostavneje je definirati pojem privatizacije, saj se nanaa le na strukturo kapitala v podjetjih, ki izvajajo javne slube. Privatizacija torej oznauje proces spreminjanja javnega kapitala (kapitala v lastnini oseb javnega prava) v zasebni kapital. Liberalizacija je obiajno povezana s privatizacijo, eprav to nikakor ni nujno. S tem pojmom oznaujemo proces iritve uporabe konkurennih pravil v neki dejavnosti. Gre zlasti za odpravo ali zmanjanje monopolnega poloaja doloenih izvajalcev kakor tudi zmanjanje posebnih ali izkljunih pravi (special or exclusive rights 175). 176 Izraz deregulacija obiajno oznauje zmanjanje obsega posebne pravne ureditve neke dejavnosti, torej zmanjanje obsega posebnih pravnih pravil, katerim so izvajalci te dejavnosti podvreni. Pri tem je presenetljivo mogoe opaziti, da pomeni privatizacija in liberalizacija pogosto vejo regulacijo. 177 Slednje je seveda razumljivo, saj se javne slube izvajajo v javnem interesu, za katerega lahko drava v monopolnem javnem podjetju v preteni javni lasti skrbi skozi svoj kapitalski vpliv. Ko ta vpliv izgubi, mora za uresnievanje javnega interesa, torej za izvrevanje obveznosti javne slube, poskrbeti s podrobnimi pravnimi pravili, ki veljajo za vse izvajalce v zasebni lasti. 178 7 Pomembneja pravila prava Evropske skupnosti o konkurenci na podroju gospodarskih javnih slub

Pogodba ES vsebuje le redke dolobe, ki se neposredno nanaajo na gospodarske javne slube. e omenjeni 73. len, ki govori o tem, da drave lanice lahko zagotavljajo dravno pomo, e gre za povrailo izvajanja obveznosti javne slube. Ker gre za dokaj specifino dolobo, ki se nanaa le na dravne pomoi, je ta len igral pomembno vlogo v noveji politiki Evropske skupnosti predvsem glede liberalizacije gospodarskih javnih slub. Mnogo pomembneji je 86. len Pogodbe ES, katerega bistvo je prav opredelitev obsega uporabe konkurennih pravil te pogodbe na podroju gospodarskih javnih slub. Ta len najprej doloa, da se konkurenna pravila uporabljajo tudi za javna podjetja in podjetja, kateri drave lanice podelijo posebne ali ekskluzivne pravice. Pri tem pravo ES teje za javna podjetja tista, v katerih 'lahko imajo javne oblasti neposredno ali posredno prevladujo vpliv zaradi lastnitva, finanne participacije ali pravil, ki se nanj nanaajo'. Javno podjetje tako ni nujno v izkljuni ali preteni javni lasti. e pomembneji pa je drugi odstavek 86. lena, ki doloa, da so podjetja, ki izvajajo gospodarske javne slube (undertaking entrusted with the operation of services of general economic interest), podvrena pravilom konkurence iz Pogodbe ES, razen kolikor uporaba teh pravil dejansko ali pravno ne ovira posebnih nalog, ki so jim naloene. V nadaljevanju pa ta odstavek doloa izjemo od navedene izjeme: ne glede na to monost izjeme zaradi nje razvoj trgovine ne sme biti prizadet v toliknem obsegu, da bi to nasprotovalo interesom
175

Ta izraz uporablja prvi odstavek 86. lena Pogodbe, ki posebej poudarja, da se pravila te pogodbe o konkurenci uporabljajo tudi za javna podjetja in podjetja, ki jim drave lanice namenjajo posebne in izkljune pravice. 176 Ve o liberalizaciji sistema javnih slub v delu Pliani, Senko. Liberalizacija sistema javnih slub v Sloveniji in pravni poloaj javnega podjetja. Ljubljana: Podjetje in delo, letnik XXV, tevilka 6-7, leto 1999, stran 923 936. 177 Hrovatin, Nevenka. Komercializacija javnih podjetij v Sloveniji. Ljubljana: Visoka upravna ola, Zbornik IV. dnevov javne uprave, 1997, stran 94. 178 Pirnat, Rajko. Javne slube v Pravu ES... stran 3.

224

Javne slube Skupnosti. V tretjem odstavku tega lena pa je pooblastilo Komisiji, da zagotovi izvajanje dolob tega lena in po potrebi v ta namen izdaja direktive in sklepe. Ta doloba pa predstavlja podlago za veino t.i. sektorskih predpisov, s katerimi Komisija z razlinimi akti sekundarne zakonodaje (zlasti direktivami in uredbami) ureja posamezne gospodarske javne slube. 8 Pravni reim javne slube

Temelj pravnega reima javne slube je dejavnost, ki jo drava v javnem interesu izvzame iz sistema trnih mehanizmov in s pravnimi normami uredi celokupnost vseh pravnih razmerij, ki se nanaajo na njeno izvajanje ter zagotavljanje dobrin in storitev v javnem interesu. Pravni reim javne slube se tako predvsem nanaa na: a. razmerja med izvajalcem, dravo (lokalno skupnostjo) in uporabnikom, b. nain izvajanja dejavnosti javne slube, c. obliko izvajanja javne slube in d. cenovni reim. 179

Pravni reim javne slube

razmerje med izvajalcem, dravo in uporabnikom 8.1

nain izvajanja dejavnosti javne slube

oblika izvajanja javne slube

cenovni reim

Razmerja med izvajalcem javne slube, dravo (lokalno skupnostjo) in uporabnikom

Pri oblikovanju vsebine posebnega pravnega reima javne slube se posebna pozornost namenja razmerjem med izvajalcem javne slube, dravo (lokalno skupnostjo) in uporabnikom. Ta razmerja se razvijajo predvsem v smeri zagotavljanja kvalitete storitev oz. dobrin, ki se zagotavljajo z izvajanjem dejavnosti javne slube, njihovo dostopnostjo konnim uporabnikom in varovanjem njihovih pravic ter nadzorom nad izvajanjem dejavnosti javne slube. Drava oz. ira ali oja drubena skupnost, na katero je prenesena pristojnost izvajanja dejavnosti javne slube, zagotovi kvaliteto storitev oziroma dobrin z ustrezno stopnjo regulacije naina izvajanja dejavnosti javne slube. Je pa na tem mestu pomembno omeniti aktivno vlogo uporabnikov storitev in dobrin, ki se zagotavljajo z izvajanjem dejavnosti javne slube. V teoriji in praksi razvitih drav zasledimo posebna telesa za varstvo
179 Tako Virant, Grega. Pravna ureditev javne slube ... stran 130. Podobno tudi Trpin, Gorazd. Pravni poloaj premoenja javnih zavodov... stran 361 idr.

225

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji uporabnikov javnih storitev in dobrin, ki jih sestavljajo predstavniki uporabnikov javnih dobrin in se ustanovijo z namenom njihovega sodelovanja pri zagotavljanju storitev in dobrin. Navedena telesa dajejo predvsem pripombe in predloge v zvezi z izvajanjem posamezne javne slube in v nekaterih primerih tudi izvajajo doloene oblike nadzora nad zagotavljanjem storitev in dobrin posamezne javne slube. V slovenski pravni ureditvi se navedena telesa ustanovijo na podroju izvajanja gospodarskih javnih slub v skladu z doloili veljavnega Zakona o gospodarskih javnih slubah /ZGJS/. Ob navedenem se sodelovanje predstavnikov uporabnikov lahko zagotovi tudi z njihovim vkljuevanjem v organizacijske strukture izvajalcev javnih slub. Takne primere poznamo tudi v slovenski pravni ureditvi na podroju izvajanja negospodarskih javnih slub. Veljavni Zakon o zavodih /ZZ/ je npr. doloil, da zavod upravlja svet ali drug kolegijski organ upravljanja, ki pa ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki delavcev zavoda in predstavniki uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti. Z navedenima oblikama sodelovanja uporabnikov v procesu zagotavljanja storitev in dobrin dejavnosti javnih slub se posledino vzpostavlja tudi nadzor nad samim izvajanjem dejavnosti javne slube in nad izvajalcem. Seveda se ob navedenem v razvitih dravah zagotavlja tudi posebno varstvo pravic uporabnikov kot potronikov. 180 Zagotavljanje pravic potronikom je toliko bolj pomembno zaradi posebnega vpliva navednih storitev in dobrin na ekonomski in socialni poloaj uporabnikov. Razmerja med dravo oz. iro ali ojo skupnostjo in izvajalcem javne slube pa se osnujejo predvsem zaradi nadzora nad izvajanjem dejavnosti javne slube. Ta razmerja pa so lahko bodisi oblastna ali neoblastna, ki pa so lahko bodisi statusna bodisi pogodbena. Oblasten nadzor nad izvajanjem javne slube zagotavlja drava oz. iro ali ojo skupnost s svojo mojo zapovedovanja in regulativo. Tako lahko za izvajalce javne slube doloi sankcije, ki jih npr. izrekajo posebni dravni organi (npr. inpekcije) za primer, ko izvajalci javne slube ne izvajajo dejavnosti javne slube v skladu z veljavnimi predpisi. Najhuja sankcija je seveda odvzem izkljune pravice izvajanja dejavnosti javne slube, kar pa najpogosteje ostane v domeni tistega, ki je izkljuno pravico podelil. Neoblasten nadzor pa se opravlja bodisi v okviru statusnega razmerja, v katerem se drava oz. ira ali oja skupnost pojavljajo kot ustanovitelji ali lastniki pravnih oseb - izvajalcev javnih slub bodisi v okviru pogodbenega razmerja npr. v primeru, ko imajo neposredno ali posredno prevladujo vpliv zaradi finanne participacije pri izvajanju dejavnosti javne slube ali pa npr. v primeru, ko se dejavnost javne slube izvaja kot koncesionirana dejavnost.

180

Pravice potronikov pri ponujanju, prodajanju in drugih oblikah trenja blaga in storitev s strani podjetij v Sloveniji doloa Zakon o varstvu potronikov - uradno preieno besedilo /ZVPot-UPB2/ (Uradni list RS, t. 98/2004).

226

Javne slube 8.2 Nain izvajanja dejavnosti javne slube

Drava oziroma ira ali oja drubena skupnost, na katero je drava prenesla pristojnost urejati pravni reim javne slube v okviru te pristojnosti v okviru regulatorne dejavnosti (npr. drava z zakoni in podzakonskimi akti 181, lokalne skupnosti z odloki), doloijo nain izvajanja dejavnosti javne slube, da se zagotovi ustrezna stopnja kvalitete storitev in dobrin, ki jih morajo izvajalci javnih slub zagotavljati uporabnikom. Nain izvajanja dejavnosti javne slube je ob cenovnem reimu osrednji del pravnega reima, saj je od vsebine naina izvajanja dejavnosti odvisna kvaliteta storitev in dobrin. Z navedenimi predpisi drava in ire ali oje skupnosti praktino doloajo standarde, s katerimi se zagotavlja kvaliteta storitev in dobrin v taknem obsegu, da v najveji meri zadovoljijo potrebe posameznika. 8.3 Oblika izvajanja javne slube

Kot smo e navedli, je v javnem interesu sodobne drave optimalno zagotavljanje storitev in dobrin dejavnosti javnih slub uporabnikov. Optimum se seveda vrednoti s kvaliteto storitev in dobrin na eni strani in ceno (strokov) proizvodnje oz. zagotavljanja ter njihove alokacije med uporabnike. Do 80. let prejnjega stoletja je prevladovala klasina (javnopravna) oblika izvajanja dejavnosti javnih slub. Tako je bilo izvajanje dejavnosti javnih slub predvsem zaradi zagotavljanja javnega interesa in znailnosti proizvodnje preteno v domeni drave oziroma lokalnih skupnosti. V tistem asu so ti t.i. monopoli javnega sektorja navkljub ekonomiji obsega poslovali vse bolj neuinkovito, saj je breme javnih virov postalo nevzdrno. Dolnika kriza javnega sektorja je prekinila priliv posojil, kar je zmanjalo obseg razpololjivih sredstev za investicije v infrastrukturo in izvajanje dejavnosti javnih slub. Temu je logino sledil proces privatizacije, s imer se je drava umaknila kot izvajalec javnih slub ter prevzela vlogo regulatorja dejavnosti, ki se izvajajo pod posebnim reimom javne slube. S procesom privatizacije je tako drava dopustila vstop zasebnega sektorja v zagotavljanje izgradnje infrastrukture in izvajanja dejavnosti javnih slub. Med dravo oziroma lokalnimi skupnostmi in fizinimi oziroma pravnimi osebami zasebnega prava so se med procesom privatizacije razvili razlini tipi aranmajev oz. partnerstev v izvajanju dejavnosti javnih slub. Najpogosteji razlogi za sklepanje partnerstev med dravo oziroma lokalnimi skupnostmi in fizinimi oziroma pravnimi osebami zasebnega prava so financiranje, nartovanje in izgradnja infrastrukture ter izvajanje dejavnosti javne slube. V elji po doseganju optimuma so v dravah tako razvile razline oblike izvajanja javnih slub, ki jih lahko glede na pravno organizacijsko obliko zdruimo v tri osnovne oblike. Kot smo e omenili, je v zgodnji dobi razvoja javnih slub dobrine in storitve v javnem interesu pridobivala drava v lastni reiji. Med razvojem pa je v procesu liberalizacije, za izvajanje dejavnosti javnih slub ustanovila razline tipe neodvisnih organizacij (javna
181

Zakon o gospodarskih javnih slubah /ZGJS/ npr. doloa, da se tehnini, oskrbovalni, strokovni, organizacijski in drugi standardi ter normativi za opravljanje gospodarskih javnih slub urejajo s predpisi pristojnih ministrov.

227

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji podjetja, javne zavode ...), ki jih je ustanovila bodisi sama bodisi s fizinimi ali pravnimi osebami zasebnega prava ali pa je prepustila izvajanje dejavnosti javne slube fizinim ali pravnim osebam zasebnega prava. V slednje oblike se partnersko vkljuujejo tudi fizine ali pravne osebe zasebnega prava bodisi v obliki statusnega bodisi pogodbenega povezovanja. Te oblike partnerskega povezovanja so v svetu znane kot javno-zasebno partnerstvo (Public Private Partnership). Seveda se je s prenosom izkljune pravice izvajanja dejavnosti javne slube iz drave na organizacije v lasti drave oz. lokalnih skupnosti oz. na fizine ali pravne osebe zasebnega prava poveala regulacija, tudi regulacija navedenih dejavnosti. Izhajajo iz navedenega lahko sklenemo, da se kot temeljne oblike izvajanja dejavnosti javnih slub pojavljajo: a. drava oz. lokalne skupnosti, ki izvajajo dejavnosti v lastni reiji, torej v okviru lastne organizacije; b. neodvisne organizacije v lasti drave ali lokalnih skupnosti in c. fizine ali pravne osebe zasebnega prava, ki jim drava oz. lokalna skupnost podeli izkljuno pravico izvajanja dejavnosti javne slube. V slovenski pravni ureditvi zasledimo vse tri navedene oblike izvajanja dejavnosti javnih slub. Kot izhaja iz doloil veljavnega Zakona o dravni upravi, lahko drava zagotavlja opravljanje javnih slub tudi v upravnih organih. Podobno doloilo najdemo tudi v veljavnem Zakonu o lokalni samoupravi /ZLS/, ki doloa, da lahko obina zagotavlja opravljanje lokalnih javnih slub neposredno v okviru obinske uprave. Drava oz. lokalna skupnost lahko zagotovita izvajanje gospodarske javne slube v obliki reijskega obrata, negospodarske javne slube pa v obliki javnega zavoda, ki nima statusa pravne osebe. Z navedenim je v nai pravni ureditvi dravi in lokalni skupnosti omogoeno izvajanje dejavnosti javne slube v lastni reiji. Drava oziroma lokalna skupnost lahko za izvajanje gospodarskih oziroma negospodarskih javnih slub ustanovita neodvisne organizacije, katerih soustanovitelji so lahko tudi fizine ali pravne osebe zasebnega prava. Tako lahko za izvajanje gospodarskih javnih slub v skladu z ZGJS ustanovita javno podjetje ali javni gospodarski zavod, za izvajanje negospodarskih javnih slub pa lahko v skladu z ZZ ustanovita javni zavod. Ob navedenem pa lahko drava oziroma lokalna skupnost podelita izkljuno pravico izvajanja dejavnosti javne slube fizini ali pravni osebi zasebnega prava. Tako lahko v skladu z ZGJS in ZZ podelita koncesijo tako za izvajanje gospodarske kot tudi negospodarske javne slube ali pa zagotovita izvajanje gospodarske javne slube z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb javnega prava.

228

Javne slube 8.4 Cenovni reim javne slube

V svetu lahko zasledimo ve sistemov financiranje izvajanja dejavnosti javnih slub. Od klasinega t.i. proraunskega financiranja, po katerem je celotno breme zagotavljanja finannih sredstev preneseno na bodisi dravni proraun ali proraun lokalne skupnosti, do financirnja s strani uporabnikov. Prvi sistem financiranja se najpogosteje uporablja, kadar uporabe dobrin oziroma storitev javne slube ni mono izmeriti oziroma katerih uporaba ni dololjiva (npr. uporabe obinskih cest, parkov, ulic ...) ali kadar je financiranje iz proraunskih sredstev v posebnem javnem interesu drave ali oje oz. ire skupnosti (npr. osnovnoolsko izobraevanje), drugi sistem pa se preteno uporablja, kadar so glede na posameznega uporabnika ali glede na dololjive skupine uporabnikov dobrine oziroma storitve izmerljive. Tako v slednjem primeru uporabniki plaujejo ceno proizvoda ali storitve, ki je lahko v obliki tarife, takse, nadomestila, povraila ... Drava ali lokalna skupnost (v mejah svoje fiskalne suverenosti) pa lahko za financiranje javne slube predpieta tudi davek. Cene dobrin in storitev se doloajo na nain in po postopku, ki ga doloi zakon ali predpis oje ali ire skupnosti in se lahko diferencirajo po kategorijah uporabnikov in koliini porabljenih ali nudenih javnih dobrin ter rednosti njihove uporabe. Cene se lahko tudi subvencionairajo s imer se obiajno omogoi dostop do dobrin in storitev javne slube socialno ibkejim slojem prebivalstva. 9 Gospodarske javne slube

Nain in oblike izvajanja gospodarskih javnih slub doloa Zakon o gospodarskih javnih slubah /ZGJS/ (Uradni list RS, t. 32/1993, 30/1998). ZGJS ureja gospodarske javne slube sistematino in jih definira v funkcionalnem smislu, torej kot dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu. Ta javni interes pa se v ZGJS kae v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, e jih ni mogoe zagotavljati na trgu. 9.1 Vrste gospodarskih javnih slub

Opravljanje gospodarskih javnih slub je v pristojnosti republike oziroma samoupravne lokalne skupnosti in so lahko obvezne in izbirne. Obvezna gospodarska se doloi z zakonom. Nain opravljanja republike gospodarske javne slube predpie Vlada Republike Slovenije z uredbo, lokalna skupnost pa z odlokom tako, da je zagotovljeno njeno izvajanje v okviru funkcionalno in prostorsko zaokroenih oskrbovalnih sistemov. Tehnine, oskrbovalne, strokovne, organizacijske in druge standarde ter normative za opravljanje gospodarskih javnih slub se urejajo s predpisi pristojnih ministrov.

229

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 9. 2 Pravni reim gospodarske javne slube

Ne glede na nain izvajanja (opravljanja) gospodarske javne slube reim dejavnosti ureja drava oziroma lokalna skupnost. Glede na navedeno ZGJS predvideva izdajo posebnega predpisa uredbo vlade ali odlok lokalne skupnosti o nainu opravljanja, s katerim se uredijo pogoji za zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, viri financiranja in nain njihovega oblikovanja (v tem okviru tudi cenovni reim), pravice in obveznosti uporabnikov in poloaj infrastrukture, namenjene izvajanju javne slube. Z navedenim predpisom se za posamezno gospodarsko javno slubo predpie: organizacijska in prostorska zasnova njihovega opravljanja po vrstah in tevilu izvajalcev (v reijskem obratu, gospodarskem javnem zavodu, javnem podjetju, na podlagi koncesije ali javnih kapitalskih vlokov), vrsta in obseg javnih dobrin ter njihova prostorska razporeditev, pogoji za opravljanje in uporabo javnih dobrin, pravice in obveznosti uporabnikov, viri financiranja gospodarskih javnih slub in nain njihovega oblikovanja, vrsta in obseg objektov in naprav, potrebnih za opravljanje gospodarske javne slube, ki so lastnina republike ali lokalne skupnosti ter del njihove javne lastnine, ki je javno dobro in varstvo, ki ga uiva, drugi elementi, pomembni za opravljanje in razvoj gospodarske javne slube. Z navedenim predpisom vlade ali lokalne skupnosti se lahko uredijo vpraanja v zvezi z javno slubo, ki so v javnem interesu, ne glede na to, v kakni obliki se bo izvajala javna sluba. Ta predpis naj bi tudi e doloal, v kakni obliki se bo izvajala javna sluba. V predpisu se torej uredijo vsa vpraanja, ki so zaradi javnega interesa pomembna pri gospodarski javni slubi - gre torej za javnopravno regulacijo javne slube. 9. 3 Subsidiarna uporaba ZGJS

ZGJS doloa, da se njegove dolobe uporabljajo, e s posebnim zakonom posamezna vpraanja niso drugae urejena. 9. 4 Oblike izvajanja gospodarskih javnih slub

Republika Slovenija ali lokalna skupnost lahko zagotovi opravljanje gospodarskih javnih slub v naslednjih oblikah: 1. v reijskem obratu, 2. javnem gospodarskem zavodu, 3. javnem podjetju, 4. z dajanjem koncesij osebam iz zasebnega prava in 5. z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb iz zasebnega prava.

230

Javne slube Oblike izvajanja gospodarskih javnih slub

reijski obrat

javni gospodarski zavod

javno podjetje

koncesija

vlaganje javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava

9.4.1

Reijski obrat

Republika oziroma lokalna skupnost lahko zagotovi izvajanje gospodarske javne slube v obliki reijskega obrata, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega ali znailnosti slube neekonomino ali neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo. Reijski obrat se organizira kot organizacijska enota uprave oziroma slube lokalne skupnosti. Organiziran je lahko kot samostojen ali nesamostojen reijski obrat. Organizacijo in delovno podroje reijskega obrata v lokalni skupnosti doloi obinski svet v okviru organizacije in delovnega podroja obinske uprave na predlog upana. ZGJS izrecno doloa, da reijski obrat ni pravna oseba. 9.4.2 Javni gospodarski zavod

V obliki javnega gospodarskega zavoda se lahko zagotovi izvajanje gospodarske javne slube, kadar gre za opravljanje ene ali ve gospodarskih javnih slub, ki jih zaradi njihove narave ni mogoe opravljati kot profitne oziroma e to ni njihov cilj. Vlada ali lokalna skupnost ustanovita javni gospodarski zavod za opravljanje ene ali ve gospodarskih dejavnosti, kadar se v celoti izvajajo kot neprofitne, njihovo izvajanje pa zahteva samostojno organizacijo izven uprave lokalne skupnosti. Javni gospodarski zavod ustanovi vlada ali lokalna skupnost z aktom o ustanovitvi, s katerim se ob statusnih lastnostih doloijo tudi sredstva za ustanovitev in zaetek dela zavoda, viri, nain in pogoji za financiranje dela zavoda ter pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda. Poleg vlade ali samoupravne lokalne skupnosti so lahko soustanovitelji javnega gospodarskega zavoda tudi druge pravne ali fizine osebe, vendar njihovi ustanoviteljski delei skupaj ne smejo presegati 49%. Ustanovitelji javnega gospodarskega zavoda imajo vrsto pravic, zlasti pa doloajo pogoje za izvajanje dejavnosti, dajejo soglasje k statutu zavoda ter k notranji organizaciji in programom dela zavoda. Ustanovitelji odloajo tudi o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin in sprejemajo poslovno poroilo, obraune in zakljuni raun gospodarskega javnega zavoda. Javni gospodarski zavod upravlja upravni odbor, poslovanje in delo gospodarskega javnega zavoda pa vodi direktor. Slednjega imenuje in razreujejo ustanovitelji zavoda, e za to ni pooblaen upravni odbor zavoda. Direktorja javnega zavoda imenujejo ustanovitelji za obdobje tirih let, ista oseba pa je lahko po preteku mandata ponovno imenovana. Pravice, obveznosti in odgovornosti direktorja pa ureja statut javnega gospodarskega zavoda.

231

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 9.4.3 Javno podjetje

Vlada oziroma lokalna skupnost lahko zagotovi izvajanje gospodarske javne slube v obliki javnega podjetja, kadar gre za opravljanja ene ali ve gospodarskih javnih slub vejega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je doloena kot gospodarska javna sluba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoe opravljati profitno. Javno podjetje lahko ustanovita vlada oziroma lokalna skupnost bodisi kot podjetje v lasti drave oziroma lokalne skupnosti bodisi z vloki zasebnega kapitala, e to ni v nasprotju z javnim interesom, zaradi katerega je javno podjetje ustanovljeno. Javno podjetje se praviloma ustanovi v eni od oblik kapitalskih gospodarskih drub (druba z omejeno odgovornostjo, delnika druba, komanditna delnika druba) v skladu z doloili veljavnega Zakona o gospodarskih drubah /ZGD-1/ (Uradni list RS, t. 42/2006). Ustanovitelj javnega podjetja ima posebne pravice, in sicer: doloi posebne pogoje za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, odloa o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, sprejme poslovno poroilo, obraune in zakljuni raun javnega podjetja. Glede na znaaj javnega podjetja ZGJS doloa, da poslovanje in delo javnega podjetja vodi direktor, ki ga imenuje in razreuje ustanovitelj javnega podjetja na podlagi javnega razpisa pod pogoji, na nain in po postopku, doloenim s statutom. S slednjim se doloijo tudi pravice, obveznosti in odgovornosti direktorja. Spore v zvezi z imenovanjem in razreitvijo direktorja reuje sodie, pristojno za upravne spore. ZGJS e doloa, da se za vsa vpraanja, ki se nanaajo na poloaj javnega podjetja, uporabljajo predpisi, ki urejajo poloaj podjetij oziroma gospodarskih drub, e seveda ni z ZGJS ali drugim zakonom doloeno drugae. 9.4.3 Koncesionirana javna sluba

ZGJS kot nain izvajanja gospodarske javne slube predvideva tudi koncesijo. Koncesija je oblika zasebnega izvajanja javne slube. Koncesija je posebno dovoljenje in pooblastilo, ki ga da drava ali lokalna skupnost osebi zasebnega prava za izvajanje javne slube. S podelitvijo koncesije nastane koncesijsko razmerje, v katerem nastopata koncedent (Republika Slovenija ali lokalna skupnost, ki podeli koncesijo) in koncesionar (oseba zasebnega prava, ki izvaja javno slubo). Koncesionar je lahko fizina ali pravna oseba, e izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet koncesionirane gospodarske javne slube. e zakon ne doloa drugae, je lahko koncesionar tudi tuja oseba. Katero gospodarsko javno slubo je mono opravljati na podlagi koncesije, doloa zakon ali odlok lokalne skupnosti. Postopek za podelitev koncesije je dokaj zapleten. Najprej mora koncedent sprejeti akt o nainu izvajanja javne slube (predpis vlade ali odlok lokalne skupnosti). V tem aktu naj bi bila e vnaprej sprejeta odloitev, da se neka gospodarska javna sluba opravlja kot koncesionirana. Ta akt tudi ureja celoten reim izvajanja javne slube. V njem je opredeljen javni interes na podroju doloene javne slube. Ta akt torej prinaa izkljuno javnopravne elemente (bodoega) koncesijskega razmerja. 232

Javne slube 9.4.3.1 Koncesijski akt, koncesijska odloba, koncesijska pogodba Aktu o nainu izvajanja javne slube v primeru, da se je lokalna skupnost odloila za koncesijo, sledi koncesijski akt (predpis vlade ali odlok lokalne skupnosti), s katerim se ustanovi koncesija. S tem aktom se doloi predmet in pogoje opravljanja gospodarske javne slube za posamezno koncesijo. S koncesijskim aktom se lahko da koncesionarju javno pooblastilo, e tako doloa zakon. Koncesijski akt vsebuje: dejavnost ali zadeve, ki so predmet gospodarske javne slube, obmoje izvajanja gospodarske javne slube, uporabnike ter razmerja do uporabnikov, pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, morebitna javna pooblastila koncesionarju, splone pogoje za izvajanje gospodarske javne slube in za uporabo javnih dobrin, ki se z njo zagotavljajo, vrsto in obseg monopola ali nain njegovega prepreevanja, zaetek in as trajanja koncesije, vire financiranja gospodarske javne slube, nain plaila koncesionarja ali nain plaila odkodnine za izvrevanje gospodarske javne slube oziroma varine, nadzor nad izvajanjem gospodarske javne slube, prenehanje koncesijskega razmerja, organ, ki opravi izbor koncesionarja, organ, pooblaen za sklenitev koncesijske pogodbe, druge sestavine, potrebne za doloitev in izvajanje gospodarske javne slube. Pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, so podlaga za kasneji javni razpis, s katerim koncedent pridobi koncesionarja. Podlaga za javni razpis je koncesijski akt, s katerim se doloita tudi oblika in postopek javnega razpisa. Javni razpis se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. O izbiri koncesionarja odloi koncedent z upravno odlobo. Z izbranim koncesionarjem sklene koncedent koncesijsko pogodbo v pisni obliki, s katero koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesionirane gospodarske javne slube. Bistvene sestavine koncesijske pogodbe se nanaajo na nain in roke plail morebitne varine, razmerja v zvezi s sredstvi, ki jih vloi koncedent, dolnost koncesionarja poroati koncedentu o vseh dejstvih in pojavih, ki utegnejo vplivati na izvajanje javne slube, nain finannega in strokovnega nadzora, pogodbene sankcije in nain spreminjanja koncesijske pogodbe. O morebitnem sporu med koncedentom in koncesionarjem odloa redno sodie. 9.4.3.2 Prenehanje koncesijskega razmerja Koncesijsko razmerje preneha: a. s prenehanjem koncesijske pogodbe, b. z odkupom koncesije, c. z odvzemom koncesije in d. s prevzemom koncesionirane gospodarske javne slube v reijo. Koncesijska pogodba preneha po preteku asa, za katerega je bila sklenjena, z odpovedjo, e je bila sklenjena za nedoloen as ali z razdrtjem. Razlogi in pogoji za razdrtje,

233

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji odpovedni rok in druge medsebojne pravice in obveznosti ob odpovedi ali razdrtju pogodbe se doloijo v koncesijski pogodbi. Z odkupom koncesije preneha koncesijsko razmerje tako, da koncesionar preneha opravljati javno slubo, ki je predmet koncesije, koncedent pa v doloenem obsegu prevzame objekte in naprave, ki jih je koncesionar zgradil ali drugae pridobil za namen izvajanja koncesionirane gospodarske javne slube. Odkup koncesije je moen samo, e je izrecno predviden v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi, s katero se doloijo tudi nain, obseg in pogoji odkupa. Zakon pa dopua tudi monost prisilnega odkupa koncesije. Ob prisilnem odkupu koncesije pa je koncendent dolan plaati koncesionarju odkodnino, ki se doloa po predpisih o razlastitvi. Pri odvzemu koncesije lahko koncedent odvzame koncesionarju koncesijo, e le-ta ne zane z opravljanjem koncesionirane gospodarske javne slube v za to doloenem roku ali e je v javnem interesu, da se dejavnost preneha izvajati kot gospodarska javna sluba ali kot koncesionirana gospodarska javna sluba. Pogoji za odvzem koncesije se doloijo v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi. V primeru odvzema koncesije je koncedent dolan koncesionarju plaati odkodnino, ki se doloa po predpisih o razlastitvi. Pod pogoji in na nain, doloenimi v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi, lahko koncedent prevzame koncesionirano gospodarsko javno slubo v reijo. Prenehanje koncesijskega razmerja

s prenehanjem koncesijske pogodbe

z odkupom koncesije

z odvzemom koncesije

s prevzemmom koncesionirane gospodarske javne slube v reijo

9.4.3.3 Prenos koncesije ZGJS doloa, da lahko koncesionar prenese opravljanje koncesionirane gospodarske javne slube na drugo osebo. Slednje je mogoe samo, e je prenos predviden v koncesijski pogodbi v predvidenem obsegu. V nasprotnem primeru je prenos moen samo z dovoljenjem koncedenta. Koncedent pa lahko v celoti ali delno prenese opravljanje koncesioniranje gospodarske javne slube samo v primerih, doloenih z ZGJS ali zaradi razlogov, doloenih v koncesijski pogodbi, drugae pa samo s soglasjem koncesionarja. 9.4.3.4 Obvezna koncesija ZGJS pozna tudi obvezno koncesijo, kadar gre za doloeno dejavnost, ki se opravlja kot gospodarska javna sluba, opravljajo pa jo osebe zasebnega prava kot obvezen del svoje dejavnosti. Obvezna koncesija se izvajalcu naloi z upravno odlobo, za njeno opravljanje pa koncedent in koncesionar skleneta koncesijsko pogodbo. 234

Javne slube 9.4.3.5 Vija sila in odgovornost za kodo Koncesionar mora opravljati koncesionirano gospodarsko javno slubo v okviru objektivnih monosti tudi ob nepredvidljivih okoliinah, nastalih zaradi vije sile. V tem primeru ima koncesionar pravico zahtevati od koncedenta povrailo strokov, ki so nastali zaradi opravljanja koncesionirane gospodarske javne slube v nepredvidljivih okoliinah. Koncesionar je v skladu z zakonom odgovoren za kodo, ki jo pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem javne slube povzroijo pri njem zaposleni ljudje uporabnikom ali drugim osebam. Uporabnikom ali drugim osebam odgovarja subsidiarno za koncesionarja tudi koncedent, e s koncesijsko pogodbo ni dogovorjena drugana vrsta odgovornosti. 9.4.4 Vlaganje javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava

Republika ali lokalna skupnost lahko zagotovi opravljanje javne gospodarske slube tudi z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega kapitala. Za vloeni javni kapital se tejejo denar, stvari in vrednostni papirji. Odloitev o vlaganju javnega kapitala sprejme vlagatelj ali organ, ki ga vlagatelj (republika ali lokalna skupnost) za to pooblasti. Na podlagi sprejete odloitve se izvede javni razpis za pridobivanje zainteresiranih oseb zasebnega prava. Odloitev o vlaganju javnega kapitala lahko vlagatelj sprejme tudi na podlagi prejete vloge zainteresirane osebe zasebnega prava. V tem primeru mora vlagatelj pred sprejemom odloitve namero objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije in s tem omogoiti drugim zainteresiranim osebam, da vloijo vloge za vlaganje javnega kapitala. Z izbrano osebo zasebnega prava sklene vlagatelj pogodbo o vlaganju javnega kapitala. Omenjena pogodba mora biti sklenjena v pisni obliki in mora poleg splonih pogodbenih sestavin vsebovati tudi dolobe o: vrsti in viini vloenega javnega kapitala, obliki in nainu vlaganja, namenu vlaganja, obdobju, za katerega se vlaga javni kapital, nainu vraila ali odkupa vloenega javnega kapitala, pravicah in obveznostih glede objektov, zgrajenih z javnim kapitalom, pravicah in obveznostih vlagatelja do vloenega javnega kapitala in upravljanja, pravicah in obveznostih osebe zasebnega prava do uporabe in razpolaganja z vloenim javnim kapitalom, vrsti in pogojih zagotavljanja in uporabe javnih dobrin, asu (trajanju) obveznosti zagotavljanja javnih dobrin, razmerjih osebe zasebnega prava do uporabnikov javnih dobrin, pogodbenih kaznih ter razlogih za odpoved, razvezo in razdrtje pogodbe ter pravicah in obveznostih pogodbenih strank v taknih primerih. 9.5 Financiranje gospodarskih javnih slub

Gospodarske javne slube naj bi se naeloma financirale z zaraunavanjem storitev, ki jih plaujejo uporabniki javnih dobrin na podlagi vnaprej doloenih tarif, taks, nadomestil ali povrail. Cene proizvoda ali storitve se oblikujejo in doloajo na nain in po postopku, ki ga doloa zakon ali na njegovi podlagi sprejet podzakonski predpis ali odlok lokalne 235

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji skupnosti. Cene se lahko doloijo diferencirano po kategorijah uporabnikov in koliini porabljenih ali nudenih javnih dobrinah ter rednosti njihove uporabe. Cene se lahko tudi subvencionirajo, pri emer se z aktom, s katerim se doloi subvencioniranje, doloita tudi viina in vir subvencij. Tudi subvencije so lahko diferencirane po kategorijah uporabnikov in koliini porabljenih ali nudenih javnih dobrinah. Gospodarske javne slube, s katerimi se zagotavljajo javne dobrine, katerih uporabniki niso dololjivi ali katerih uporaba ni izmerljiva, se financirajo iz sredstev prorauna. Poleg navedenega pa lahko lokalna skupnost za financiranje lokalnih gospodarskih javnih slub predpie tudi davek v skladu s predpisi, ki urejajo financiranje javne porabe in nalog lokalnih skupnosti. Vsi izvajalci gospodarskih javnih slub morajo voditi raunovodstvo v skladu z raunovodskimi standardi tako, da je moen stalen nadzor nad finannim poslovanjem izvajalcev gospodarskih javnih slub. Izvajalci, ki imajo status pravne osebe, morajo imeti revidirane letne raunovodske izkaze v skladu z zakonom. Pri reviziji se ugotavljajo zlasti namenskost, uinkovitost in racionalnost uporabe proraunskih sredstev. 9.6 Varstvo uporabnikov javnih dobrin

Za posamezno ali ve gospodarskih javnih slub ustanovijo republika oziroma lokalne skupnosti telesa za varstvo uporabnikov javnih dobrin. Omenjena telesa sestavljajo predstavniki uporabnikov javnih dobrin. Telesa dajejo pripombe in predloge v zvezi z izvajanjem gospodarskih javnih slub pristojnim organom lokalne skupnosti, ki so jih dolni o svojih staliih in ukrepih obvestiti. Sestavo, delovno podroje ter podrobneje pravice telesa za varstvo uporabnikov javnih dobrin doloi akt o njegovi ustanovitvi, s katerim se doloi tudi organ, ki opravlja zanj administrativno strokovna opravila. 10 Negospodarske javne slube

Oblike izvajanja negospodarskih javnih slub na generalen nain ureja Zakon o zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, t. Uradni list RS, t. 12I/1991, 45I/1994 Odl.US: U-I-104/92, 8/1996, 18/1998 Odl.US: U-I-34/98, 36/2000). Dolobe ZZ se uporabljajo, e niso v posebnih zakonih posamezna vpraanja drugae urejena, ne uporabljajo pa se za zavode, ki se ustanovijo kot upravni organi po predpisih o dravni upravi. Zavodi so organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraevanja, znanosti, kulture, porta, zdravstva, socialnega varstva, otrokega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, e cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobika. So pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih doloata zakon in akt o ustanovitvi, ustanovijo jih pa lahko domae ali tuje fizine in pravne osebe, razen e ni za posamezne dejavnosti ali za posamezne vrste zavodov drugae doloeno. 10.1 Javni zavodi

Javni zavodi se ustanovijo za opravljanje javnih slub. Ustanovijo se lahko tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne slube, e se opravljanje dejavnosti 236

Javne slube zagotavlja na nain in pod pogoji, ki veljajo za javno slubo. Ustanovijo jih republika, obine, mesto in druge z zakonom pooblaene javne pravne osebe. Soustanovitelji javnega zavoda pa so lahko tudi druge pravne in fizine osebe. Javni zavod lahko ustanovi tudi samoupravna narodna skupnost, ki ima pravico soustanoviti ali ustanoviti javni zavod, ki opravlja dejavnost, pomembno za uresnievanje pravic narodnosti. Javni zavod je pravna oseba, e ni z zakonom oziroma odlokom obine ali mesta drugae doloeno. Javni zavod, ki nima statusa pravne osebe, izvruje pooblastila v pravnem prometu v imenu in za raun ustanovitelja, e so mu bila dana z aktom o ustanovitvi. 10.1.1 Ustanovitev zavoda

Zavod se lahko ustanovi, e so zagotovljena sredstva za ustanovitev in za zaetek dela zavoda ter e so izpolnjeni drugi z zakonom doloeni pogoji. Ustanovi se z ustanovitvenim aktom, ki vsebuje: 1. ime in sede ustanovitelja, 2. ime in sede zavoda, 3. dejavnosti zavoda, 4. dolobe o organih zavoda, 5. sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in zaetek dela, 6. vire, nain in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda, 7. nain razpolaganja s presekom prihodkov nad odhodki in nain kritja primanjkljaja sredstev za delo zavoda, 8. pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu, 9. dolobe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda, 10. medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda, 11. druge dolobe v skladu z zakonom. Zavod pridobi pravno sposobnost z vpisom navedenega akta v sodni register. 10.1.2 Ime in sede zavoda

Ime zavoda vsebuje oznabo, ki navaja na dejavnost in sede zavoda. Ime lahko vsebuje ime ustanovitelja in tudi ime zgodovinske ali druge umrle pomembne osebnosti. Za uvrstitev imena navedene osebnosti v ime zavoda je potrebna privolitev njenih zakonitih dediev. Sestavni del imena pa je lahko tudi znak ali grafina oblika imena. Zavod pa lahko ima tudi skrajano ime. Pri svojem poslovanju mora zavod uporabljati samo tisto ime, ki je vpisano v sodni register. Sede zavoda pa je kraj, v katerem zavod opravlja dejavnost. e pa zavod opravlja dejavnost v ve krajih, je sede zavoda kraj, v katerem je sede poslovodnega organa. 10.1.3 Dejavnosti zavoda

Zavod lahko opravlja eno ali ve negospodarskih dejavnosti, t.j.: vzgoje in izobraevanja, znanosti, kulture, porta,, zdravstva, socialnega varstva, otrokega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, e cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobika. Ob tem pa lahko zavod opravlja tudi gospodarsko dejavnost, e je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. 10.1.4 Opravljanje javnih slub

Javne slube opravljajo javni zavodi, na podlagi koncesije pa lahko tudi drug zavod. Slednji ima glede opravljanja javne slube pravice, dolnosti in odgovornosti javnega zavoda (zavod s pravico javnosti). Kot javne slube se opravljajo z zakonom oziroma odlokom 237

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji obine na podlagi zakona doloene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavlja v javnem interesu republika, obina ali mesto. Koncesija za opravljanje javne slube se lahko da zavodu, ki ni ustanovljen kot javni zavod, e izpolnjuje za opravljanje javne slube predpisane pogoje. Podeli se lahko z zakonom ali odlokom obine ali mesta ali z odlobo pristojnega organa v skladu z zakonom oziroma odlokom (akt o koncesiji). Koncesija se lahko da za doloen ali nedoloen as, preneha pa s potekom asa, za katerega je bila dana, ali na podlagi odpovedi v roku, doloenem z aktom o koncesiji. Koncedent pa lahko odvzame koncesijo, e koncesionar ne opravlja javne slube v skladu s predpisi in aktom o koncesiji ter s pogodbo o koncesiji. Po podelitvi koncesije organ, ki daje koncesijo (koncedent), in zavod, kateremu je koncesija dana (koncesionar), skleneta pogodbo o koncesiji. Z navedeno pogodbo se uredijo razmerja v zvezi z opravljanjem javne slube med koncedentom in koncesionarjem ter doloijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno slubo v skladu s predpisi, ki urejajo javno slubo. Koncesija za opravljanje javne slube lahko podeli tudi podjetju, drutvu, drugi orgnizaciji ali posamezniku, ki izpolnjuje za javno slubo predpisane pogoje. 10.1.5 Organi zavoda

Organi zavoda so: a. svet zavoda, b. direktor, c. strokovni vodja zavoda in d. strokovni svet. a. Svet zavoda

Zavod upravlja svet ali drug kolegijski organ, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki delavcev zavoda ter predstavniki uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti. Sestava, nain imenovanja oziroma izvolitve lanov, trajanje mandata in pristojnosti sveta se doloijo z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda. Svet zavoda sprejema statut oziroma pravila in druge splone akte zavoda, sprejema programe dela in razvoj zavoda ter spremlja njihovo izvrevanje, doloa finanni nart in sprejema zakljuni raun zavoda, predlaga ustanovitelju spremembo ali raziritev dejavnosti, daje ustanovitelju in direktorju zavoda predloge in mnenja o posameznih vpraanjih in opravlja druge z zakonom in aktom o ustanovitvi doloene zadeve. b. Direktor zavoda

Poslovodni organ zavoda je direktor ali drug individualni organ. Direktorja imenuje in razreuje ustanovitelj, e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi za to pooblaen svet zavoda. Kadar je za imenovanje in razreitev direktorja javnega zavoda pristojen svet zavoda, daje k imenovanju in razreitvi soglasje ustanovitelj, e z zakonom ni drugae doloeno. e poslovodna funkcija in funkcija vodenja strokovnega dela nista loeni, imenuje in razreuje direktorja svet zavoda s soglasjem ustanovitelja. Soglasje pristojnega organa republike ali lokalne skupnosti pa je potrebno tudi pri imenovanju in razreitvi direktorja zavoda s pravico javnosti, e je tako doloeno z zakonom oz. odlokom obine. Direktor zavoda organizira in vodi delo in poslovanje zavoda, predstavlja in zastopa zavod in je odgovoren za zakonitost dela zavoda. e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi zavoda glede na naravo dejavnosti in obseg dela na poslovodni funkciji doloeno, da sta 238

Javne slube poslovodna funkcija in funkcija vodenja strokovnega dela zavoda loeni, potem direktor vodi strokovno delo zavoda in je odgovoren za strokovnost dela zavoda. Za direktorja zavoda je lahko imenovan, kdor izpolnjuje pogoje, doloene z zakonom in aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda. Mandat direktorja traja tiri leta, e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugae doloeno. Po preteku mandatne dobe pa je lahko ista oseba znova imenovana za direktorja. Direktorja zavoda se imenuje na podlagi javnega razpisa, e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugae doloeno, razpis pa se objavi v sredstvih javnega obveanja. V razpisu pa se doloijo pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat, as, za katerega bo imenovan, rok, do katerega se sprejmejo prijave kandidatov, in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveeni o izbiri. Rok, do katerega se sprejemajo prijave kandidatov, pa ne sme biti kraji kot 8 dni, rok,v katerem se kandidati obvestijo o izbiri pa ne dalji kot 30 dni od dneva objave razpisa. Direktor javnega zavoda je lahko razreen s sklepom pristojnega organa pred potekom asa, za katerega je imenovan: e direktor sam zahteva razreitev, e nastane kateri izmed razlogov, ko po predpisih o delovnih razmerjih preneha delovno razmerje po samem zakonu, e direktor pri svojem delu ne ravna po predpisih in splonih aktih zavoda ali neutemeljeno ne izvruje sklepov organov zavoda ali ravna v nasprotju z njimi, e direktor s svojim nevestnim ali nepravilnim delom povzroi zavodu vejo kodo ali e zanemarja ali malomarno opravlja svoje dolnosti, tako da nastanejo ali bi lahko nastale huje motnje pri opravljanju dejavnosti zavoda. c. Strokovni vodja

Strokovno delo zavoda vodi strokovni vodja, e je tako doloeno z zakonom ali z aktom o ustanovitvi. Pravice in dolnosti ter odgovornosti strokovnega vodje se doloijo s statutom ali pravili zavoda v skladu z zakonom oz. aktom o ustanovitvi. Imenuje in razreuje ga svet zavoda po predhodnem mnenju strokovnega sveta, e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugae doloeno. Glede imenovanja in razreitve strokovnega vodja pa se smiselno uporabljajo dolobe ZZ, ki veljajo za imenovanje direktorja javnega zavoda. d. Strokovni svet

Zavod ima strokovni svet ali drug kolegijski strokovni organ, katerega sestava, nain oblikovanja in naloge se doloijo s statutom ali pravili zavoda v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Strokovni svet obravnava vpraanja s podroja strokovnega dela zavoda, odloa o strokovnih vpraanjih v okviru pooblastil, doloenih v statutu, ali pravilih zavoda, doloa strokovne podlage za programe dela in razvoj zavoda, daje svetu, direktorju in strokovnemu vodji mnenja in predloge glede organizacije dela in pogojev za razvoj dejavnosti ter opravlja druge z zakonom ali aktom o ustanovitvi ozroma statutom ali pravili zavoda doloene naloge. 10.1.6 Sploni akti zavoda

Zavod ima statut in pravila, s katerimi se ureja njegova organizacija, organi, njihove pristojnosti in nain odloanja ter druga vpraanja, pomembna za opravljanje dejavnosti in 239

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji poslovanje zavoda v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Zavod lahko ima tudi druge splone akte, s katerimi se urejajo vpraanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda v skladu s statutom oziroma pravili. Statut oziroma pravila sprejme svet zavoda s soglasjem ustanovitelja, druge splone akte pa sprejme svet zavoda, e ni s statutom oziroma pravili zavoda doloeno, da jih sprejme direktor. 10.1.7 Organizacija zavoda

Organizacija zavoda se doloi s statutom oziroma pravili zavoda. V zavodu se lahko za opravljanje posamezne dejavnosti ali dela dejavnosti ali za opravljanje dejavnosti na posameznem obmoju oblikujejo organizacijske enote. S statutom in poslovnikom pa je lahko doloeno, da imajo posamezne organizacijske enote pooblastila v pravnem prometu, ta pooblastila pa izvrujejo v imenu in za raun zavoda. 10.1.8 Sredstva za delo zavoda

Zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plaili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in drugih virov na nain in pod pogoji, doloenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Preseek prihodkov nad odhodki pa sme zavod uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, e ni z aktom o ustanovitvi drugae doloeno. Za svoje obveznosti je zavod odgovoren s sredstvi, s katerimi lahko razpolaga, ustanovitelj pa je odgovoren za obveznosti zavoda, e ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugae doloeno. 10.1.9 Nadzor

ZZ doloa tri vrste nadzora nad zavodom, in sicer nadzor nad zakonitostjo, nad finannim poslovanjem in nad strokovnostjo dela zavoda. Nadzor nad zakonitostjo dela opravljajo pristojni dravni organi, nadzor nad finannim poslovanjem opravljajo pristojni dravni organi oz. pooblaene organizacije, nadzor nad strokovnostjo dela zavoda pa opravljajo z zakonom doloeni strokovni organi. 10.1.10 Statusne spremembe ZZ omogoa vrsto statusnih sprememb zavoda. Tako se lahko ustanovitelj odloi, da se: a. zavod pripoji drugemu zavodu, da se dvoje ali ve zavodov spoji v en zavod ali da se zavod razdeli na dvoje ali ve zavodov; b. organizacijska enota zavoda izloi in pripoji drugemu zavodu ali organizira kot samostojen zavod; c. zavod ali njegova organizacijska enota organizira kot podjetje. 10.1.11 Povezovanje zavodov Zavodi se lahko s soglasjem ustanovitelja (obinski svet) povezujejo v skupnost zavodov za opravljanje skupnih zadev. Skupnost zavodov je pravna oseba, e ni z aktom o ustanovitvi skupnosti drugae doloeno.

240

Javne slube 10.1.12 Prenehanje zavoda Zavod lahko, podobno kot vse pravne osebe, preneha: e se s pravnomono odlobo ugotovi ninost vpisa zavoda v sodni register, e je zavodu izreen ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti, ker ne izpolnjuje pogojev za opravljanje, dejavnosti, pa v roku, doloenem z izrenim ukrepom, ne izpolni pogojev za opravljanje te dejavnosti, e ustanovitelj sprejme akt o prenehanju zavoda, ker so prenehale potrebe oziroma pogoji za opravljanje dejavnosti, za katero je bil zavod ustanovljen, e se pripoji drugemu zavodu ali spoji z drugim zavodom ali razdeli v dvoje ali ve zavodov, e se organizira kot podjetje, v drugih primerih,doloenih z zakonom ali aktom o ustanovitvi. V navedenih primerih iz gornjih prve, druge in tretje alinee se opravi postopek likvidacije zavoda v skladu z zakonom. Zavod pa lahko preneha tudi na podlagi steaja, e ustanovitelj po zakonu ali aktu o ustanovitvi ni odgovoren za obveznosti zavoda. 10.2 Koncesija

Ob javnih zavodih lahko v dejavnost javne slube na podlagi koncesije opravljajo tudi drugi zavodi. Tak zavod ima glede opravljanja javne slube pravice, dolnosti in odgovornosti javnega zavoda in ga zakon poimenuje zavod s pravico javnosti. Koncesija za opravljanje javne slube se lahko da zavodu, ki ni ustanovljen kot javni zavod, e seveda izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje. Koncesija za opravljanje javne slube se lahko da z zakonom ali odlokom obine ali z odlobo pristojnega organa v skladu z zakonom oziroma odlokom (akt o koncesiji). Organ, ki daje koncesijo (koncedent), in zavod, ki se mu daje koncesija (koncesionar), skleneta pogodbo o koncesiji. S pogodbo o koncesiji se uredijo razmerja v zvezi z upravljanjem javne slube med koncedentom in koncesionarjem ter doloijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno slubo. Koncedent pa lahko da koncesionarju za opravljanje javne slube v uporabo prostore in opremo. Koncesija se lahko da za doloen ali nedoloen as in preneha s potekom asa, za katerega je bila dana, ali na podlagi odpovedi v roku, doloenem v koncesijski pogodbi. Koncedent pa lahko tudi odvzame koncesijo, e koncesionar ne opravlja javne slube v skladu s predpisi, aktom o koncesiji ter pogodbe o koncesiji. Koncesija se lahko podeli tudi podjetju, drutvu, drugi organizaciji ali posamezniku, ki izpolnjuje za opravljanje javne slube predpisane pogoje.

241

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji

242

Pravne osebe javnega prava

V. 1. Uvodne ugotovitve

PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA

Znano je, da v pravu loimo dve vrsti pravnih subjektov (s pravnimi subjekti oznaujemo tiste subjekte, ki jim je s pravnim redom priznano, da so lahko nosilci pravic in obveznosti oziroma dolnosti) to je fizine in pravne osebe. Fizine osebe so posamezniki, pravne osebe pa se v teoriji opredeljujejo kot umetno s pravnimi akti ustvarjeni pravni subjekti (pravni red daje to lastnost razlinim organizacijam in skupnostim). Pravna oseba predstavlja statusno obliko, ki ji pravni red zaradi doloenih njenih lastnosti priznava status pravne osebe in pravno sposobnost (pravna sposobnost pomeni sposobnosti biti nosilec pravic in obveznosti oziroma dolnosti). Pri tem zakonodaja predpisuje pogoje oziroma elemente (namen, organizacijo, premoenje) za nastanek in obstoj pravne osebe in trenutek njenega nastanka (npr. s sprejemom ustanovitvenega akta, vpisom v register, izdajo dovoljenja ipd.). Temeljno razlikovanje pravnih oseb, ki v bistvu sledi razlikovanju med javnim (ius publikum) in zasebnim pravom (ius privatum), je razlikovanje na pravne osebe zasebnega prava in na pravne osebe javnega prava. Osnovni namen tega razlikovanja je v tem, da se v pravni ureditvi upoteva, da osebe zasebnega prava delujejo predvsem v osebno korist njenih ustanoviteljev, za razliko od tega pa je pri osebah javnega prava v ospredju uresnievanje javnega interesa. Glede na to, da je od tega, ali gre v nekem primeru za pravno osebo zasebnega ali pravno osebo javnega prava, odvisen njen pravni poloaj in ureditev, je pojem osebe javnega prava eden izmed osrednjih pojmov upravnega prava. e je za pravne osebe zasebnega prava znailno, da se ustanovijo z zasebnim pravnim aktom 182 (statutom, pogodbo, z enostransko izjavo volje v obliki pisnega ustanovitvenega akta), je za pravne osebe javnega prava znailno, da se ustanovijo z zakonom ali drugim upravnim aktom oziroma javnopravnim aktom (ustanovitev pravnih oseb javnega prava je urejeno v ve zakonih) 183. Najbolj jasen je pri tem primer, ko je pravna oseba javnega prava
182

Pravne osebe zasebnega prava so lahko drube - korporacije (te temeljijo na lanski strukturi npr. delnika druba, zadruga, drutvo) ali kot ustanove (to je skupnosti oziroma vrste organiziranega premoenja za doloen namen). Korporacija je skupnost oseb, lanov, z njihovo zdruitvijo pa se ustvari nova pravna oseba, razlina od oseb, iz katerih je sestavljena. Pri ustanovi pomeni pravno osebo na doloen namen vezano premoenje. Ustanove (uporablja se tudi naziv fundacije) so lahko ustanovljene za splono koristne oziroma dobrodelne namene. 183 Tako so lahko pravne osebe javnega prava ustanovljene z zakonom, podzakonskim predpisom vlade ali ministrstev, predpisom obine, posaminim aktom dravnega organa ali organa obine. Najvekrat zakon doloa, kdo vse (npr. drava, obina) lahko s svojimi akti ustanovi pravno osebo javnega prava, v nekaterih primerih pa se pravne osebe javnega prava ustanovijo in imajo ta status po samem zakonu - na primer obine po zakonu o

243

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji ustanovljena z zakonom (npr. obina) oziroma ko zakon doloa to njeno lastnost 184. Najve pravnih oseb javnega prava, to je javnih podjetij in javnih zavodov, pa se ustanovi z akti ustanovitelja v okviru drave je to predvsem vlada (ki sprejme uredbo), v obinah pa obinski svet (ki opravi ustanovitev z odlokom). Poleg tega se specifina ureditev pravnih oseb javnega prava kae glede pravic izvrevanja javnih pooblastil (kar je za nekatere celo osnovni kriterij, da dobi neki pravni subjekt lastnost pravne osebe javnega prava), ureditve financiranja (ko je npr. zagotovljen dotok denarja iz prorauna ali na kakni drugi zakonski podlagi), sestave in imenovanja organov (ustanovitelj ima pogosto pristojnosti imenovanja in razreitve organov), nadzora (tega opravlja tudi raunsko sodie), pla zaposlenih (te so urejene s posebnim zakonom in s tem v osnovi poenotene), plaevanje davkov (niso npr. zavezanci za davek na dobiek), zaposlovanja (na osnovi javnih razpisov ipd.) idr. Vekrat kot posebne znailnosti pravnih oseb javnega prava v teoriji navajajo: javno naravo funkcij oziroma delovanja (vsebina njihovega delovanja je v uresnievanju javnih funkcij, kot je to na primer pri organizacijah, ustanovljenih za opravljanje javnih slub); posebno ureditev sredstev in naina financiranja. Posamezna lastninska vpraanja in sistem financiranja pravnih oseb javnega prava je urejeno na specifien (javnopravni) nain, kot na primer pri ureditvi javnega dobra, financiranja preko proraunov, oddajanja del in storitev v okviru javnih naroil ipd. e omenimo slednje, je namen javnega naroila v tem, da se dosee zakonita, gospodarna in namenska raba javnih sredstev zato zakon predpisuje pogoje, postopke in nain oddajanja javnih naroil in njihov nadzor, pri tem pa nastopajo predvsem naronik, ponudnik in revizijska komisija. Dodajmo e, da velja za pravne osebe javnega prava tudi specifina ureditev (reim) nadzora so npr. tudi pod nadzorom Raunskega sodia.
lokalni samoupravi, zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter zavod za zdravstveno zavarovanje po zakonih, s katerima sta ustanovljeni; Slovenska akademija znanosti in umetnosti s svojim posebnim zakonom itd. Morda kae ob tem opozoriti, da za pravne osebe javnega prava ne velja v celoti naelo numerus clausus, ki velja za pravne osebe javnega prava (to je naelo doloenosti pravno-organizacijskih oblik pravnih oseb, kar pomeni, da lahko ustanovitelji izbirajo le med oblikami, ki jih dovoljuje oziroma ponuja zakon), temve lahko npr. drava z zakonom ustanovi posebno pravno osebo javnega prava kot subjekt sui generis in v celoti uredi njegove statusne znailnosti. 184 Sicer pa je mogoe kot merila za opredelitev pravne osebe javnega prava uporabiti merila, ki so oblikovana v drugih pravnih sistemih, in sicer (kot je navedel prof. dr. Rajko Pirnat v sestavku: Pravne osebe javnega prava sistem ali kaos, Podjetje in delo, Ljubljana 1999, t. 6-7): namen zakonodajalca, da neko pravno osebo ustanovi kot javnopravno - se uporabi v primeru, e v zakonu ni izrecno doloeno, da je neka pravna oseba pravna oseba javnega prava; nain ustanovitve - to je ugotovitev, ali je pravna oseba ustanovljena z zakonom ali drugim upravnim aktom (izjemoma je mogoe, da bi bila pravna oseba javnega prava ustanovljena z zasebnopravnim aktom); cilj pravne osebe, pri emer ustanovitev s ciljem uresnievanje javnih, ne pa zasebnih interesov oziroma namenov, kae na pravno osebo javnega prava; razmerje med pravno osebo in javnimi oblastmi - predvsem ali je bolj kot pravne osebe zasebnega prava podrejena javnemu pravu (kako oblastni organi posegajo v njeno upravljanje, jo nadzorujejo ipd.); ali ima pravna oseba prerogative, zaradi katerih ni v celoti podrejena zasebnemu pravu, ali ima javna pooblastila, torej ali zanjo velja pravna ureditev, razlina od ureditve zasebnopravnih subjektov (ali je financirana iz javnih sredstev, ali ima pravno zagotovljen monopolni poloaj, ali je lanstvo v njej obvezno, ali lahko predpisuje obvezne prispevke lanov ipd.).

244

Pravne osebe javnega prava posebno ureditev nekaterih notranjih in zunanjih razmerij. Tako najvekrat obstaja posebna ureditev njihove notranje organiziranosti, oblikovanja organov, pridobitve lanstva in drugih statusnih vpraanj. V zunanjih razmerjih pa pravne osebe javnega prava pogosto nastopajo (kot organi z monejo voljo) v okviru upravnopravnih razmerij. Pravne osebe javnega prava lahko razvrstimo v ve skupin. Tako loimo teritorialne osebe javnega prava in specializirane osebe javnega prava. Med teritorialne osebe javnega prava tejemo dravo (v posameznih primerih lahko imajo status pravne osebe organizacije v sestavi ministrstev to je agencije in direkcije) in obine (ko bodo nastale, pa tudi pokrajine), e tako doloa obinski statut pa tudi krajevne, vake in etrtne skupnosti. Med specializirane pravne osebe javnega prava pa tejemo javna podjetja (kot npr. Slovenske eleznice, Drubo za avtoceste, Poto Slovenije, tevilna javna podjetja za opravljanje komunalnih dejavnosti v obinah), javne zavode 185 (na primer osnovne in srednje ole, muzeji ipd.; nekateri javni zavodi so ustanovljeni celo s posebnimi zakoni, kot npr. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Zavod za zdravstveno zavarovanje, Zavod za zaposlovanje idr.) in gospodarske javne zavode (kot npr. Center za promocijo turizma Slovenije), javne sklade za posamezne namene 186 (kot so to stanovanjski skladi, Filmski sklad RS, Sklad za sofinanciranje programov varstva okolja, Preernov sklad idr., javne agencije (Agencija za raziskovalno dejavnost RS, Javna agencija za elezniki promet) in zbornice (gospodarska, obrtna, kmetijsko-gozdarska, odvetnika) s predpisanim obveznim lanstvom.

Pravni subjekti

fizine osebe

pravne osebe

teritorialne - drava - pokrajine - obine

specializirane - javna podjetja - javni zavodi - javne agencije - javni skladi - zbornice

185

To so predvsem javni zavodi na podrojih (po terminologiji iz prejnje ureditve drubene dejavnosti: vzgoje in izobraevanja, znanosti in kulture, porta, zdravstva, socialnega varstva, otrokega varstva, socialnega zavarovanja in drugih nepridobitnih dejavnosti. Za javne zavode so torej znailne njihove dejavnosti, posebej pa, da jih od gospodarskih drub loujemo po merilu (namenu) pridobitnosti. Gospodarske drube se ustanavljajo s pridobitnim namenom, zavodi pa za dejavnosti brez pridobitnega namena. 186 Po Zakonu o javnih skladih (Uradni list RS, t. 22/00) se lahko javni sklad ustanovi kot javni finanni sklad, nepremininski sklad ali javna ustanova.

245

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 2 Pravne osebe javnega prava 187

Za pravne osebe javnega prava v Sloveniji veljajo enake znailnosti kot v tujini, glavni opredelilni element za loitev med osebami zasebnega prava in pravnimi osebami javnega prava pa je ustanovitveni akt, ki je zakon ali drug oblastni akt. Pravna oseba javnega prava je nesporno tista, ki jo doloa zakon. e pa sam zakon te dolobe ne vsebuje, je treba njen status presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odloilni za to vrsto pravne osebe. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se pogosto navaja ustanovitveni akt. Ta je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). V Sloveniji je ustanovitelj na dravni ravni najpogosteje vlada, v nekaterih primerih pa dravni zbor (npr. univerze). Ob tem kriteriju se kot opredelilni kriteriji navajajo e izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno lanstvo, e gre za lansko obliko, obvezni obstoj, vpliv drave na upravljanje in podobno. V teoriji se pogosto kot opredelilni kriterij navaja tudi izvajanje javnih pooblastil. Nekateri ta kriterij vidijo celo kot odloujo pri umestitvi doloene pravne osebe javnega prava in ga dopolnjujejo z drugimi kriteriji. Ob tem velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odloilni kriterij, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizine osebe, kar omogoa Ustava RS v 121. lenu. Javna pooblastila, kot jih razumeta ustava in upravno pravo, prav tako izvrujejo tevilne pravne osebe, ki izvajajo javne slube in imajo (v tujini vsaj nekatere, v Sloveniji pa v veini) status pravne osebe javnega prava (npr. bolninice, ole ...), vendar tudi nekatere, ki so pravne osebe zasebnega prava (npr. ole). Teorija kot odloujoe za opredelitev pravne osebe javnega prava navaja izvajanje dravnih (oblastnih) nalog oziroma izvajanje javnih nalog v oblastni vlogi. Sicer pa upravna teorija bolj poudarja izvajanje upravnih nalog oziroma upravnih funkcij. Na podroju javnih slub je pri tem posebej pomembno podeljevanje koncesij, izvajanje vseh omenjenih nalog pa je lahko preneseno na zasebnopravne subjekte. Tudi samo navajanje javnih nalog ni bistveno, saj del teorije navaja, da tudi veina pravnih oseb zasebnega prava izvaja javne naloge, povezane z zadovoljevanjem nekih irih interesov (npr. zaposlitev delavcev, tiskanje asopisov) V zvezi s pravnimi osebami, ki imajo lansko obliko, je pomemben opredelilni element doloitev obveznega lanstva. to je pomembno zlasti v zvezi z zbornicami. Ker tako doloanje lanstva postavlja pod vpraanje pravico svobode zdruevanja, je predmet obsenih obravnav v teoriji in pogosto predmet ustavnih sporov. Ob tem pa velja omeniti, da doloitev obveznega lanstva (npr. v zdravniki zbornici) ne pomeni, da se lani (zdravniki) ne bi mogli zdruevati tudi v drutva ali druge oblike prostovoljnega, svobodnega zdruevanja. Vsi omenjeni kriterije opredelitve pravnih oseb javnega prava nam pomagajo pri umestitvi doloene pravne osebe. Obravnavati jih je treba kot celoto, vsekakor pa upotevati ustanovitveni akt. Opredelitev pravne osebe kot javnopravne pa ne pomeni, da zanjo velja le javno pravo. tudi za pravne osebe javnega prava velja zasebno pravo. V koliknem obsegu lahko poslujejo na
187

Trstenjak, Verica. Predpisi s podroja javne uprave. Ljubljana: GV Zaloba, 2003, stran 63 - 81.

246

Pravne osebe javnega prava podlagi zasebnopravnih dolob, je odvisno od omejitev v javnem pravu. Tako npr. pravna oseba javnega prava nedvomno lahko sklepa pogodbe (kot zasebnopravni akt), npr. kupoprodajno pogodbo za nakup raunalnikov, pisarnikega materiala ipd. Ob tem pa jo omejujejo javnopravni predpisi o porabi javnega denarja. Podobno velja tudi za pogosto sporno zadevo v nai praksi glede dopustnosti ustanavljanja pravnih oseb zasebnega prava (npr. ustanove, delnike drube), ko je ustanovitelj pravna oseba javnega prava. Tudi tu je potrebno upotevati javnopravne omejitve (npr. zakon o javnih financah). Na tem mestu velja opozoriti, da poimenovanje oseba javnega prava ni identino s pojmom pravna oseba javnega prava, saj kot osebo javnega prava lahko razumemo tudi fizino osebo z oblastnimi pooblastili pri izvajanju javne funkcije (npr. minister, policist, uradnik). 2.1 Bistvo in pomen razlikovanja pravnih oseb javnega in zasebnega prava

Pomen razlikovanja pravnih oseb javnega in zasebnega prava se kae na tevilnih podrojih. Najpomembneje so razlike glede zaposlovanja (obseg in pogoji) in zagotavljanja sredstev za plae in doloanje viine pla, plaevanja davkov, imenovanja in razreevanja organov, financiranja iz prorauna, vrst in obsega nadzora, pristojnosti ustanovitelja (drave in lokalnih skupnosti) ob ustanovitvi in v primeru prenehanja, poloaj lastnine idr.. Ustanovitelj pravne osebe javnega prava je pravna oseba javnega prava. to je najvekrat drava, obine, lahko pa tudi druga pravna oseba na podlagi posebnega pooblastila. Ustanovitev pravnih oseb javnega prava ne more biti povsem svobodna, saj ustanovitelj prevzema doloene finanne obveznosti (glede financiranja dejavnosti, zagotavljanja pla itn.), prav tako pa ima javnopravna oseba omejitve glede ustanavljanja zasebnopravnih oseb. Ustanovitelj pravne osebe javnega prava nastopa v oblastni vlogi in pravno osebo javnega prava ustanovi z oblastnim aktom, npr. z zakonom. Tako si ustanovitelj praviloma zagotovi veji vpliv na upravljanje in monost nadzora, v ustanovitvenem aktu doloi vpliv na imenovanje in razreitev organov, doloi monosti prenehanja ipd. e ustanovitelj ne imenuje organov, si pogosto pridri pravico dati soglasje k imenovanju. e nima veine v pomembnejih organih, lahko e v ustanovitvenem aktu doloi, da je potrebno soglasje ustanovitelja k notranjim aktom pravne osebe javnega prava, soglasje k programu dela in finannem nartu itn. Prav tako ustanovitelj doloi obveznosti pravne osebe oziroma njenih organov v asu poslovanja glede rezultatov poslovanja (npr. poiljanje poroil o delu ustanovitelju; soglasje ustanovitelja k odloitvam o delitvi dobika). Pogoste so tudi dolobe o prenehanju, kdaj je sploh mogoe, komu pripade premoenje ipd. Ustanovitelj prevzame tudi doloene finanne obveznosti v zvezi s pravno osebo, ki jo ustanovi. Najvekrat se ta obveznost nanaa na zagotovitev zadostnih sredstev za zaetek poslovanja pravne osebe javnega prava. Za same pravne osebe pa, glede na to, da so praviloma financirane iz javnih sredstev, veljajo doloene omejitve glede svobode sklepanja pogodb. To pa ne velja le glede pogodb temve tudi glede izbora strank, saj je praviloma doloena obveznost javnih razpisov, izbor bodoega pogodbenika pa je mogo na podlagi predpisanega postopka in izpolnitve predpisanih kriterijev (npr. po zakonu o javnih naroilih). 247

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Pravne osebe javnega prava so pogosto oproene plaila nekaterih dajatev - davkov, taks, carin .... (to velja vsaj v doloenem obsegu, za doloene dejavnosti in za doloene vrste dajatev. Tudi za podroje zaposlovanja in delovnih razmerij v pravnih osebah javnega prava veljajo nekatere specifinosti, praviloma pa jih urejajo posebni predpisi. Tako celotno podroje zaposlovanja v javnem sektorju ureja zakonodaja o javnih uslubencih, zanje pa velja tudi enoten plani sistem, urejen z zakonom o plaah v javnem sektorju. Za pravne osebe javnega prava je praviloma doloen poseben nadzor, ki obsega ve podroij. Poleg nadzora nad finannim poslovanjem, zakonodaja opredeljuje e nadzor nad zakonitostjo dela, strokovni nadzoru idr. Nadzor lahko opravljajo pristojni organi v sani pravni osebi (ustanovitveni ali drug akt doloi posebne nadzorne organe v okviru same pravne osebe) ali zunaj nje. Ustanovitelj si nadzor zagotovi tudi tako, da imenuje lane v organe pravne osebe in da zahteva razna poroila, programe dela ipd. V vseh pravnih osebah javnega prava pa opravljajo nadzor nad finannim poslovanjem tudi neodvisne institucije, kot npr. raunsko sodie. 4 Zbornice

Zbornice so pravne osebe, v katerih se brez profitnega motiva zdruujejo gospodarski subjekti (gospodarske zbornice) ali posamezniki, ki opravljajo doloen poklic (poklicne zbornice). Glede na nain ustanovitve loimo javnopravne zbornice, ki jih ustanovi drava s splonim aktom (obiajno z zakonom) in zasebnopravne zbornice, ki se ustanovijo na prostovoljni podlagi s pogodbo, statutom ipd. 4.1 Vrste zbornic

Javnopravne zbornice izhajajo iz evropskega kontinentalnega modela, ki jim daje avtonomen, strokoven in reprezentativen znaaja, stabilno finanno oporo v obvezni lanarini, ter jim omogoa izvajanje javnih nalog in javnih pooblastil, za katere drava meni, da se lahko bolj racionalno izvajajo v okviru zbornice. Znailnost tega modela zbornice posledino pogosto podajajo osnovo oitkom o premajhni uinkovitosti njenega delovanja. Zasebnopravne zbornice imajo osnovo v anglo-amerikem modelu, ki jih ob odsotnosti obvezne lanarine v izrazito trno-interesno naravnanost. Uinkovitost delovanja s trnimi storitvami je condicio sine qua non zagotavljanja lanstva, pri emer so pomisleki usmerjeni v reprezentativnost, strokovno neodvisnost in teritorialno nepokritost njenega delovanja, ki ga zgolj redko dopolnjujejo dana javna pooblastila ali celo javne naloge. V Sloveniji je ustanovljenih 19 gospodarskih in poklicnih zbornic: Gospodarska zbornica Slovenije, Obrtna zbornica Slovenije, Kmetijskogozdarska zbornica Slovenije, Stanovanjska zbornica Slovenije, Zdravnika zbornica Slovenije, Lekarnika zbornica Slovenije, Zbornica fizio-terapevtov Slovenije, Zbornica zdravstvene nege Slovenije, Socialna zbornica Slovenije, Zbornica Republike Slovenije za zasebno zavarovanje, Notarska zbornica Slovenije, Odvetnika zbornica Slovenije, Kulturnika zbornica Slovenije, Detektivska zbornica Slovenije, Veterinarska zbornica Slovenije, Inenirska 248

Pravne osebe javnega prava zbornica Slovenije, Slovenska oglaevalska zbornica, Nepremininska zbornica Slovenije in Zbornica gospodarskih javnih slub in varstva okolja. 188 4.1.1 Gospodarske zbornice

Status gospodarskih zbornic, postopek ustanavljanja, delovanja, preoblikovanja in prenehanja gospodarskih zbornic v Sloveniji ureja poseben Zakon o gospodarskih zbornicah /ZGZ/ (Uradni list RS, t. 60/2006). Po veljavni ureditvi je gospodarska zbornica pravna oseba zasebnega prava, in je samostojno, prostovoljno, interesno in nepridobitno zdruenje pravnih ali fizinih oseb, ki na trgu opravljajo pridobitno gospodarsko dejavnost. V gospodarsko zbornico se lahko vlanijo gospodarske drube in samostojni podjetniki posamezniki, statut zbornice pa ne more doloiti, da so lahko lani zbornice le iz doloene panoge ali, da opravljajo le doloeno gospodarsko dejavnost. Delo zbornic je javno. Njihovi cilji pa so spodbujanje gospodarskih dejavnosti njenih lanov in uresnievanje njihovih skupnih ciljev, opredeljenih v statutu zbornice. Zbornica za svoje lane opravlja predvsem naslednje naloge: zastopa interese lanov pred dravnimi organi, organizira izobraevanja in usposabljanja, organizira obiske poslovnih delegacij, sejemske predstavitve, seminarje in konference ter druge predstavitvene dogodke, lanom poilja poslovne informacije in jim poslovno svetuje, sodeluje pri navezovanju poslovnih stikov, nudi strokovno pomo lanom. Ob navedenih nalogah pa lahko gospodarska zbornica tudi izvaja javna pooblastila, ki se ji podelijo z zakonom ali na njegovi podlagi. Gospodarska zbornica se ustanovi tako, da se na ustanovni skupini sprejme statut zbornice in izvoli njene organe, zbornica pa se vpie v register, v katerega se vpisujejo zbornice. Organi zbornice so: 1. skupina, ki je najviji organ zbornice in jo lahko sestavljajo vsi njeni lani ali izvoljeni predstavniki lanov, odvisno od organiziranosti; 2. upravni odbor, ki obravnava in sprejema predloge gradiv in sklepov za seje skupine zbornice, predlaga skupini sprejetje programa dela in finannega narta, izvaja program dela in finanne narte ter druge sklepe skupine zbornice itn.; 3. nadzorni odbor, ki nadzoruje zakonitost, gospodarnost in pravilnost poslovanja zbornice in o svojem delu poroa skupini zbornice; in 4. predsednik zbornice. Finanna sredstva za delovanje zbornice se zagotavljajo iz: 1. lanarine (viino doloi skupina zbornice za vsako koledarsko leto); 2. plail storitev, ki jih opravlja zbornica; 3. donacij, 4. sredstev dravnega prorauna in 5. drugih virov.
188

Preern, Saa et al. Analiza zborninega sistema s predlogi izboljav. Ljubljana: Ministrstvo za gospodarstvo, 2005, stran 5.

249

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Zakon predvideva tudi prenehanje zbornice. Slednja preneha, e v skladu s statutom tako odloijo njeni lani, z likvidacijo ali s steajem. V sklepu o prenehanju zbornice lani doloijo zbornico, na katero se prenese premoenje zbornice, ki preneha delovati. e pa lani zbornice ne doloijo zbornice, na katero se prenese navedeno premoenje, sprejme odloitev o prenosu minister, pristojen za gospodarstvo, pri emer upoteva kriterij velikosti. 4.1.2 Poklicne zbornice

Ustanovitev poklicnih zbornic predvidevajo podroni predpisi, ki urejajo izvajanje posamezne dejavnosti (ti predpisi tudi doloajo, katera javna pooblastila izvrujejo posamezne zbornice). Tako je bila npr. Odvetnika zbornica Slovenije ustanovljena z Zakonom o odvetnitvu /ZOdv/ (Uradni list RS, t. 18/1993, 24/1996 Odl.US: U-I-201/9319, 24/2001, 48/2001 Odl.US: U-I-371/98-34, 111/2005 Odl.US: U-I-212-03-14). Odvetnika zbornica je samostojna pravna oseba, ustanovljena pa je z namenom, da spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetnitva, sprejema kodeks odvetnike poklicne etike in opravlja druge z zakonom doloene naloge. lanstvo odvetnikov v Odvetniki zbornici Slovenije je obvezno. Z Zakonom o notariatu uradno preieno besedilo /ZN-UPB2/ (Uradni list RS, 4/2006) je bila ustanovljena Notarska zbornica Slovenije, v katero se obvezno zdruujejo notarji, imenovani po zakonu. Notarska zbornica Slovenije je pravna oseba s pooblastili, doloenimi z zakonom, ki skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata ter zastopa interese notarjev, notarskih pomonikov in notarskih pripravnikov. Podobno pa je tudi npr. z Lekarniko zbornico Slovenije, ki je ustanovljena z Zakonom o lekarniki dejavnosti - uradno preieno besedilo /ZLD-UPB1/ (Uradni list RS, t. 36/2004), ki je pravna oseba in v katero se obvezno zdruujejo javni zavodi, ki izvajajo lekarniko dejavnost in samostojni lekarnarji. Lekarnika zbornica pospeuje in skrbi za razvoj in strokovni napredek dejavnosti, varuje stanovsko ast, skrbi za izvajanje stanovskih obveznosti ter varuje stanovske in gospodarske interese lanov. Z Zakonom o zdravniki slubi - uradno preieno besedilo /ZZdrS-UPB3/ (Uradni list RS, t. 72/2006) je bila ustanovljena Zdravnika zbornica Slovenije, ki je pravna oseba in v katero se obvezno zdruujejo zdravniki, ki na obmoju Republike Slovenije opravljajo zdravniko slubo. Zdravnika zbornica Slovenije zastopa poklicne, socialne in ekonomske interese zdravnikov, skrbi za ugled in ast zdravnikega poklica ter izpolnjevanje zdravnike dolnosti. Podobna pravna ureditev velja tudi za ostale poklicne zbornice. Poklicne zbornice se preteno financirajo iz lanarine, sredstev iz prorauna in drugih virov. 5 5.1 Javne agencije Pravna ureditev javnih agencij

Javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava ureja Zakon o javnih agencijah /ZJA/ (Uradni list RS, t. 52/2002, 51/2004). Javna agencija se ustanovi za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu, e zanje z zakonom ni predvidena druga statusna oblika. Za njeno ustanovitev mora imeti ustanovitelj (Republika Slovenija, samoupravna lokalna skupnost 250

Pravne osebe javnega prava ali zveza samoupravnih lokalnih skupnosti) podlago v zakonu. Pri izvajanju nalog je javna agencija samostojna, njene pristojnosti za izdajanje predpisov, posaminih aktov in opravljanje oblastnih dejanj pa doloa zakon. Javna agencija se ustanovi: e je s tem omogoeno uinkoviteje in smotrneje opravljanje (regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog v javnem interesu) nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti, e se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali preteno financira z upravnimi taksami oziroma s plaili uporabnikov ali e glede na naravo oz. vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politini nadzor nad opravljanjem nalog. Javna agencija se ustanovi za opravljanje regulatornih, razvojnih ali strokovnih nalog

- e je s tem omogoeno uinkovitejo in smotrneje opravljanje nalog, kot bi to bilo v upravnem organu, zlasti e se njihovo opravljanje financira z pravnimi taksami oziroma plaili uporabnikov, - e glede ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politini nadzor 5.2 Nain ustanovitve

Kot reeno, lahko javno agencijo ustanovi Republika Slovenija (v njenem imenu Vlada RS) lokalna skupnost ali zveza lokalnih skupnosti. V primeru, da javno agencijo ustanovi ve ustanoviteljev, se njihove medsebojne pravice in obveznosti uredijo s pogodbo in z ustanovitvenim aktom. Javna agencija se ustanovi z ustanovitvenim aktom, ki ga sprejme ustanovitelj na podlagi posebnega zakona, ki daje podlago za ustanovitev javne agencije. e je ustanoviteljev ve, se javna agencija ustanovi z ustanovitvenim aktom, ki ga sprejmejo vsi ustanovitelji. Obvezne sestavine akta o ustanovitvi javne agencije so doloene z zakonom. V ustanovitvenem aktu se tako doloijo: ime in sede javne agencije (ime javne agencije mora biti v slovenskem jeziku in mora vsebovati: kratko oznabo namena, poimenovanje "javna agencija" in navedbo ustanovitelja. e je slednjih ve, se kot ime ustanovitelja v imenu uporablja oznaba, ki jo doloijo ustanovitelji v ustanovitvenem aktu. Sede javen agencije pa mora biti v Republiki Sloveniji.) namen javne agencije, naloge oziroma dejavnosti javne agencije, sestava organov javne agencije ter tevilo in mandatna doba lanov teh organov, pristojnosti organov javne agencije, razmerja javne agencije do ustanovitelja, razmerja javne agencije do drugih subjektov, sredstva, ki jih ustanovitelj namenja za ustanovitev in zaetek dela javne agencije, nain financiranja javne agencije, odgovornost ustanovitelja za obveznosti javne agencije, 251

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji druga vpraanja, pomembna za ustanovitev in delovanje javne agencije, druga vpraanja, za katera ta ali drug zakon doloa, da morajo biti urejena v ustanovitvenem aktu.

V primeru, da je ustanoviteljev ve, se v ustanovitvenem aktu doloi tudi nain skupnega izvrevanja ustanoviteljskih pravic, skupnega financiranja in nadzora ter posledice prenehanja javne agencije ter druga medsebojna razmerja pri upravljanju javne agencije. Ustanovitveni akt se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije ali v uradnem glasilu lokalne skupnosti. Javna agencija pridobi status pravne osebe z vpisom v sodni register. 5.2.1 Pristojnosti ustanovitelja javne agencije

Ustanovitelj javne agencije imajo vrsto pristojnosti. Tako: imenuje in razreuje direktorja in lane sveta javne agencije, razen uporabnikov storitev javne agencije, e so v ustanovitvenem aktu doloeni kot lani sveta javne agencije; imenuje vrilca dolnosti direktorja javne agencije, ki opravlja naloge direktorja do imenovanja direktorja v skladu z ZJA; daje soglasje k programu dela in finannemu nartu ter k letnemu poroilu in drugim poroilom javne agencije. Navedenih ustanoviteljskih pravic ustanovitelj ne more prenesti na drug organ ali za njihovo izvrevanje izdati javnega pooblastila. Ustanovitelj mora tudi podati predlog za vpis javne agencije v sodni register h kateremu mora predloiti ustanovitveni akt in sklep o imenovanju prvih lanov sveta javne agencije in vrilca dolnosti direktorja. 5.3 Organi javne agencije

Organa javne agencije sta: svet javne agencije in direktor javne agencije. Svet javne agencije ima najmanj tri in najve devet lanov, ki jih imenuje in razreuje (razen predstavnikov uporabnikov) ustanovitelj za dobo petih let z monostjo ponovnega imenovanja. lani pa izmed sebe izvolijo predsednika oz. predsednico. Za lana sveta javne agencije je lahko imenovana oseba, ki: ima najmanj visoko strokovno izobrazbo, je strokovnjak s podroja dela javne agencije, ni bila pravnomono obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti, na nepogojno kazen zapora v trajanju ve kot est mesecev, izpolnjuje druge z zakonom ali ustanovitvenim aktom doloene pogoje. Ne morejo pa biti imenovane osebe: osebe, ki so zaposlene v tej javni agenciji, funkcionarji v izvrilni veji oblasti in osebe, za katere obstaja monost konflikta med njihovimi zasebnimi interesi in javnimi interesi, ki jih zasleduje javna agencija.

252

Pravne osebe javnega prava lani sveta javne agencije so lahko tudi predstavniki uporabnikov storitev javne agencije, e tako doloi ustanovitelj v ustanovitvenem aktu, pri emer pa tevilo uporabnikov storitev v svetu ne sme biti manje od tretjine lanov in ne veje od polovice lanov sveta. Z ustanovitvenim aktom se lahko doloi, da navedene lane sveta izvolijo uporabniki storitev z neposrednim in tajnim glasovanjem. Postopek in kriteriji za izbiro oziroma volitve se uredijo z ustanovitvenim aktom. Pri imenovanju predstavnikov uporabnikov veljajo nekatere omejitve, to je, da mora ustanovitelj upotevati zastopanost razlinih uporabnikov ali skupin uporabnikov. V primeru, da javna agencija dodeljuje finanne spodbude in druga sredstva, za lane sveta ne morejo biti imenovani dejanski ali potencialni prejemniki sredstev. lan sveta javne agencije se lahko tudi predasno razrei z upravno odlobo ustanovitelja: e to sam zahteva; e ne izpolnjuje pogojev za imenovanje; e ne opravlja nalog, doloenih v zakonu, ustanovitvenem aktu in splonih aktih javne agencije, oziroma jih opravlja nevestno ali nestrokovno; e ravna v nasprotju s svojimi obveznostmi iz 16. lena tega ZJA. Direktorja javne agencije imenuje in razreuje ustanovitelj na predlog sveta javne agencije na podlagi javnega nateaja v skladu s pogoji in kriteriji, doloenimi z zakonom in ustanovitvenim aktom. Direktor je imenovan za dobo petih let in je lahko ponovno imenovan. Zakon o javnih agencijah doloa, da je za direktorja lahko imenovana oseba, ki: ima najmanj visoko strokovno izobrazbo; ima najmanj deset let delovnih izkuenj; je strokovnjak na podroju dela javne agencije; ni bila pravnomono obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti, na nepogojno kazen zapora v trajanju ve kot est mesecev. Ob navedenih pogojih pa lahko zakon in ustanovitveni akt doloita tudi dodatne pogoje za imenovanje direktorja. Pomembno je tudi doloilo, da mora biti direktor javne agencije slovenski dravljan v primeru, da javna agencija odloa o upravnih zadevah. Direktor javne agencije, katere ustanovitelj je Republika Slovenija, je za svoje delo odgovoren pristojnemu ministru in vladi. Direktor javne agencije, katere ustanovitelj je lokalna skupnost, je za svoje delo odgovoren izvrilnemu organu lokalne skupnosti. Ustanovitelj ima pravico, da na lastno pobudo ali na predlog sveta javne agencije predasno razrei direktorja z upravno odlobo: e to sam zahteva; e ne izpolnjuje pogojev za imenovanje; e stori dejanje, ki je v zakonu o javnih uslubencih doloeno kot huja disciplinska kritev; e svoje delo opravlja nevestno, nestrokovno ali se izkae, da po delovnih in strokovnih kvalitetah ni primeren za opravljanje dela na poloaju direktorja; e javna agencija ne dosega zadovoljivih delovnih rezultatov oziroma e pri njenem delu prihaja do ponavljajoih se napak ali do teje napake. Za razreitev direktorja se smiselno uporabljajo dolobe zakona, ki ureja delovna razmerja.

253

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 5.4 Naloge in dejavnost javne agencije

Javna agencija lahko izvaja: regulatorne naloge, razvojne naloge, nadzorstvene naloge, strokovne naloge, odloa o javnopravnih zadevah ter opravlja druge naloge oz. dejavnosti v javnem interesu. Regulatorne naloge. Javna agencija lahko po javnem pooblastilu na podlagi zakona ureja pravna razmerja in odloa v posaminih stvareh. Pri izvajanju teh pa izdaja splone akte za izvrevanje javnih pooblastil in upravne odlobe. Splone akte sprejema svet javne agencije in se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije. Sploni akt, ki ga sprejme svet javne agencije je le ta dolna posredovati za objavo ustanovitelju. Le ta pa lahko zadri objavo splonega akta javne agencije, e meni, da je v nasprotju z ustavo ali zakonom, in predlaga javni agenciji, da o njem ponovno odloi, pri emer mora navesti razloge za zadranje. e javna agencija vztraja pri svoji odloitvi, sploni akt objavi, ustanovitelj pa lahko zadri njegovo izvrevanje, e najkasneje v 15 dneh po uveljavitvi splonega akta vloi pri ustavnem sodiu zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. Navedeni sklep ustanovitelja, s katerim zadri izvrevanje splonega akta, se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Razvojne naloge. Javna agencija opravlja razvojne naloge v skladu z namenom, zaradi katerega je bila ustanovljena. Navedene naloge javne agencije obsegajo predvsem svetovanje, opravljanje strokovnih razvojnih nalog za dravne organe, lokalne skupnosti ter fizine ali pravne osebe, sprejemanje ukrepov iz lastne pristojnosti ter razporejanje in dodeljevanje finannih spodbud in drugih sredstev, ki se dodeljujejo v skladu z zakoni in drugimi predpisi ter ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Strokovne naloge. Kot navedeno javna agencija opravlja tudi strokovne naloge skladno z namenom, zaradi katerega je bila ustanovljena. Dravni organi, organi lokalnih skupnosti ter osebe javnega prava so dolni za potrebe priprave strokovnih analiz ter drugih vrst obdelav podatkov javni agenciji proti plailu dejanskih strokov oziroma proti plailu po tarifi posredovati podatke, ki jih za njihovo pripravo potrebuje. Nadzorstvene naloge. Nadzor, ki ga opravlja javna agencija, vkljuuje nadzor primernosti in strokovnosti dela pravnih ali fizinih oseb, katerim dodeljuje finanna sredstva ali druge oblike spodbud, ter drugih oseb, za katere zakon tako doloa. O opravljanju nadzora izdaja javna agencija poroila, ki morajo temeljiti na analizi ustrezne dokumentacije in posvetovanju s strankami v postopku. Skupne ugotovitve iz poroila pa morajo biti objavljene in dostopne javnosti. Odloanje o javnopravnih zadevah. O javnopravnih stvareh iz pristojnosti javne agencije odloa direktor oziroma osebe, ki jih direktor pooblasti v skladu z zakonom o splonem upravnem postopku. Zoper odlobo direktorja oziroma pooblaene osebe ima stranka pravico do pritobe. O pritobi pa odloa pristojno ministrstvo. e je ustanovitelj javne

254

Pravne osebe javnega prava agencije lokalna skupnost, odloa o pritobi pristojni organ lokalne skupnosti, e zakon ne doloa drugae. Druge naloge. Javna agencija lahko poleg nalog navedenih nalog opravlja tudi dejavnosti, ki so povezane z njenim ustanovitvenim namenom oziroma nalogami, ki jih opravlja v javnem interesu, e je tako doloeno z ustanovitvenim aktom skladno s posebnim zakonom. Glede veljavnosti pravnih poslov, sklenjenih izven obsega nalog in dejavnosti javne agencije pa se smiselno uporabljajo dolobe Zakona o gospodarskih drubah. 5.5 Financiranje

Sredstva za zaetek dela t.j. potrebne prostore, opremo in sredstva za zaetek dela mora javni agenciji zagotoviti ustanovitelj, ki opremo in prostore ne prenese javni agenciji v last marve le v upravljanje Javna agencija se financira: s sredstvi prorauna, pridobljenimi na podlagi pogodbe, sklenjene s pristojnim ministrstvom oziroma lokalno skupnostjo, s prihodki, pridobljenimi s prodajo blaga in storitev, in z drugimi prihodki. V primeru, da javna agencija opravlja storitve za posameznike in pravne osebe proti plailu, mora izdati tarifo, s katero doloi viino plail za storitve, ki jih opravlja. Za izdajo navedene tarife pa mora pridobiti soglasje ustanovitelja. Javna agencija lahko z izvajanjem nalog ustvarja preseek prihodkov nad odhodki, ki pa ga lahko uporabi za opravljanje in razvoj dejavnosti ali za plailo delovne uspenosti zaposlenih v javni agenciji v skladu z zakonom ali pa vplaa v proraun ustanovitelja. O uporabi preseka prihodkov nad odhodki in o pokrivanju preseka odhodkov nad prihodki odloa svet javne agencije na predlog direktorja in v soglasju z ustanoviteljem. 5.6 Nadzor nad delom in poslovanjem javne agencije

Nadzor nad zakonitostjo, uinkovitostjo in uspenostjo dela javne agencije opravlja pristojno ministrstvo (glede na delovnem podroje na katere deluje javna agencija) oziroma uprava lokalne skupnosti. Nadzor nad izvajanjem predpisov, ki urejajo javne finance, predpisov, ki urejajo finanno, materialno in raunovodsko poslovanje javnih agencij, zakonitostjo, namenskostjo in smotrnostjo uporabe sredstev, pridobljenih iz prorauna, ter nad upravljanjem s premoenjem v lasti ali uporabi javne agencije pa opravlja ministrstvo, pristojno za finance. Nadzor nad izvajanjem predpisov o upravnem postopku, poslovnem asu, uradnih urah, poslovanju s strankami, poslovanju z dokumentarnim gradivom in zagotavljanju javnosti delovanja pa zagotavlja ministrstvo pristojno za javno upravo.

255

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 5.7 Prenehanje javne agencije

Zakon o javnih agencijah doloa tudi primere prenehanja javne agencije. Slednja preneha: e se s pravnomono odlobo ugotovi ninost vpisa javne agencije v sodni register, e ustanovitelj sprejme akt o prenehanju javne agencije, ker so prenehale potrebe oziroma pogoji za opravljanje namena, za katero je bila agencija ustanovljena, e se javna agencija pripoji ali spoji z drugo pravno osebo ali razdeli v dve ali ve pravnih oseb, v drugih primerih, doloenih z zakonom ali aktom o ustanovitvi. V primeru prenehanja javne agencije se opravi postopek likvidacije javne agencije v skladu z zakonom. 6 Javni skladi

Javni skladi so v Sloveniji urejeni s posebnim zakonom, kot posebna vrsta osebe javnega prava. Po strukturnih znailnostih so skladi podobni ustanovam. Slovenski zakon o javnih skladih uvaja ve tipov javnih skladov in s tem nekoliko zamegljuje ustanove in javne sklade in terminologijo iz javnega in zasebnega prava. Tudi za javni sklad je, podobno kot za ustanovo, bistven element premoenje, poleg namena in organov, ki so pogoj za obstoj javnega sklada. 189 6.1 Pravna ureditev javnih skladov

V Sloveniji so javni skladu urejeni s posebnim Zakon o javnih skladih /ZJS/ (Uradni list RS, t. 22/2000), kar je razlika napram drugim dravam, ki poveini nimajo splonega predpisa temve z zakoni ustanavljajo konkretne javne sklade. Zakon o javnih skladih ureja le javne sklade kot pravne osebe, t.i. nesamostojni skladi pa so urejeni kot npr. proraunski skladi v zakonu o javnih financah. 6.2 Vrste javnih skladov

Zakon o javnih skladih opredeljuje javni sklad kot pravno osebo javnega prava, ki upravlja in razpolaga s premoenjem, ki ga je drava ali lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa. Loimo tri oblike javnih skladov, to je: 1. javni finanni sklad, ki se ustanovi z namenom spodbujanja razvoja na doloenem podroju z dajanjem kreditov oziroma porotev in drugih oblik vzpodbujanja razvoja oziroma za druge namene, doloene z zakonom; 2. javni nepremininski sklad, ki se ustanovi z namenom poslovanja z nepremininami, in 3. javna ustanova, ki se ustanovi z namenom spodbujanja razvoja in ustvarjalnosti na posameznih podrojih z dodeljevanjem nagrad, tipendij, drugih nepovratnih sredstev in drugih oblik vzpodbud.
189

Trstenjak, Verica. Predpisi s podroja javne uprave. Ljubljana: GV Zaloba, 2003, stran 40.

256

Pravne osebe javnega prava 6.3 Nain ustanovitve in pristojnosti ustanovitelja

Javni sklad lahko ustanovita drava ali lokalna skupnost z ustanovitvenim aktom, in to bodisi sami bodisi z drugimi soustanovitelji. V primeru, da je ustanoviteljev ve, se njihove pravice in obveznosti doloijo z ustanovitvenim aktom. Javni sklad pridobi pravno osebnost z dnem vpisa v sodni register. Ustanovitelj javnega sklada odloa o: imenovanju in razreitvi lanov uprave in nadzornega sveta, poveanju oziroma zmanjanju vrednosti namenskega premoenja, razporejanju in uporabi pozitivnega rezultata poslovanja, drugih zadevah, doloenih z zakonom oziroma ustanovitvenim aktom. 6.4 Organi

Javni sklad ima dva organa, in sicer nadzorni svet in upravo (ustanova nima uprave, razen e ustanovitveni akt doloa drugae). Nadzorni svet ima predsednika in najve est lanov (ustanova najve 14). Predsednik nadzornega sveta je po svoji funkciji pristojni minister, e je ustanovitelj javnega sklada drava oziroma upan, e je ustanovitelj javnega sklada lokalna skupnost. lane nadzornega sveta pa imenuje in razreuje ustanovitelj za dobo najve petih let na predlog predsednika nadzornega sveta z monostjo ponovnega imenovanja. lani nadzornega sveta so lahko tudi funkcionarji in viji upravni delavci. Tako doloa posebno omejitev, da lani nadzornega sveta ne morejo biti osebe, ki so zaposlene v javnem skladu, ter druge osebe, katerih funkcija ali dejavnost je v skladu z zakonom nezdruljiva s lanstvom v nadzornem svetu. Nadzorni svet izvaja pristojnosti, doloene z zakonom o javnih skladih, svoje odloitve pa sprejema z veino glasov vseh lanov, e pa je rezultat neodloen, odloi glas predsednika. Uprava lahko ima najve tri lane, njihovo tevilo pa doloi ustanovitveni akt. lane imenuje in razreuje ustanovitelj na podlagi javnega nateaja ter pod pogoji, na nain in po postopku, doloenim z zakonom in ustanovitvenim aktom. lan uprave je imenovan za dobo najve tirih let in je lahko ponovno imenovan. Zakon doloa tudi posebne pogoje za imenovanje. Tako je lahko za lana uprave imenovana oseba, ki ima najmanj visoko strokovno izobrazbo in najmanj pet let delovnih izkuenj ter ni bila pravnomono obsojena na kazen zapora ve kot treh mesecev, e e ni izbrisana. lani uprave zastopajo in predstavljajo javni sklad, organizirajo in vodijo delo ter poslovanje javnega sklada. Zagotoviti morajo, da sklad posluje v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom ter odgovarjajo za kodo, ki je nastala zaradi njihovega nevestnega ali protipravnega delovanja. Uprava izdaja pravne akte v posaminih zadevah iz pristojnosti javnega sklada. Pri odloanju o javnopravnih zadevah se uporablja postopek, doloen z zakonom o splonem upravnem postopku. Zoper izdano odlobo pa ima stranka pravico do pritobe, o njej pa 257

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji odloa pristojno ministrstvo, e je ustanovitelj drava oziroma pristojni organ lokalne skupnosti, e je ustanovitelj lokalna skupnost, e seveda zakon ne doloa drugae. lan uprave ali nadzornega sveta je lahko predasno razreen. lan uprave ali nadzornega sveta je lahko razreen na njegovo pisno pronjo ali e ne izpolnjuje nalog, doloenih z zakonom ali ustanovitvenim aktom. Ravno tako je razreen, e umre ali e postane poslovno nesposoben ali e mu je potekel mandat. e v slednjem primeru uprava ne more zastopati ali predstavljati javnega sklada, opravlja funkcijo uprave predsednik nadzornega sveta, vendar najdlje eno leto. 6.5 Namensko premoenje

Sklad je pravna oseba tipa universitas bonorum, zato je bistveni element javnega sklada premoenje namenjeno za doseganje namena javnega sklada. Javni sklad upravlja in razpolaga z namenskim premoenjem samo v skladu z namenom, zaradi katerega je bil ustanovljen. Vrednost navedenega namenskega premoenja pa mora biti ob ustanovitvi najmanj 15.000.000 tolarjev. Namensko premoenje je lahko tudi stvarni vloek, vendar mora vrednost stvarnih vlokov oceniti pooblaeni ocenjevalec premoenja. Vrste premoenja javnega sklada so odvisne od tipa javnega sklada. Pri javnem nepremininskem skladu so to predvsem nepreminine, pri javnem finannem skladu in javni ustanovi pa denar, vrednostni papirji, terjatve in drugo finanno premoenje, ki je po svojih lastnostih primerno za zagotavljanje namena omenjenih skladov. Zakon natanno doloa monosti poveanja in tudi zmanjanja namenskega premoenja ter njegovo upravljanje. 190 Ker je namensko premoenje bistven element javnega sklada, zakon doloa obveznost loitve namenskega premoenja od premoenja, ki ga kot sredstva za delo javnega sklada zagotovi ustanovitelj. Z namenskim premoenjem mora javni sklad upravljati tako, da se ohranja oziroma poveuje njegova vrednost. Z namenskim premoenjem javni sklad odgovarja za obveznosti, nastale v zvezi z namenom, zaradi katerega je bil javni sklad
190

Namensko premoenje se tako lahko povea z zagotovitvijo dodatnega namenskega premoenja ter z razporeditvijo pozitivnega rezultata upravljanja v namensko premoenje. Zmanjanje premoenja sicer ni mono pod viino (ustanovitvenega) namenskega premoenja (15.000.000 SIT), vendar se lahko zmanja z izplailom ustanovitelju ter zaradi pokrivanja negativnega rezultata upravljanja z namenskim premoenjem. Navedeni rezultat upravljanja je razlika med prihodki in odhodki, izkazanimi v letnem izkazu uspeha javnega sklada. Vrednost namenskega premoenja se lahko povea z zagotovitvijo dodatnega namenskega premoenja, e tako sklene ustanovitelj. Ob navedenem pa se lahko, kot e reeno, namensko premoenje povea z razporeditvijo celotnega ali dela pozitivnega rezultata, e tako sklene ustanovitelj. Navedeno poveanje se vpie v sodni register. V sklepu o poveanju pa ustanovitelj doloi vrednost dodatnega namenskega premoenja in vrste premoenja, ki se zagotovi kot dodatno namensko premoenje. Kot reeno, pa se zmanjanje vrednosti premoenja lahko opravi z izplailom ustanovitelju ali zaradi pokrivanja negativnega rezultata upravljanja. V obeh navedenih primerih mora ustanovitelj sprejeti sklep o zmanjanju namenskega premoenja ter vpisati zmanjanje premoenja v register. V primeru izplaila ustanovitelju mora v navedenem sklepu ustanovitelj doloiti vrednost, za katero se namensko premoenje zmanja, in vrsto namenskega premoenja, ki se izplaa ustanovitelju. V primeru zmanjanja zaradi pokrivanja negativnega rezultata upravljanja pa mora ustanovitelj, e bi se s tem vrednost namenskega premoenja zmanjala pod 15.000.000 SIT, hkrati z zmanjanjem opraviti postopek poveanja namenskega premoenja z zagotovitvijo dodatnega premoenja. Zakon pa doloa tudi omejitev. Tako ustanovitelj ne sme zmanjati vrednosti namenskega premoenja, e javni sklad izkazuje nepokrit negativni rezultat upravljanja preteklih oz. tekoega poslovnega leta ali e bi se zaradi tega vrednost namenskega premoenja zmanjala pod 15.000.000 tolarjev.

258

Pravne osebe javnega prava ustanovljen. Za druge obveznosti pa odgovarja s premoenjem, ki ga kot sredstva za delo javnega sklada zagotovi ustanovitelj. Ustanovitelj mora zagotoviti opremo in poslovne prostore, potrebne za delo sklada, in tekoe zagotavljati denarna sredstva za izplailo pla zaposlenih ter drugih materialnih strokov, povezanih z delom zaposlenih in za izplailo sejnin in drugih povrail lanom nadzornega sveta. Ustanovitelj za obveznosti javnega sklada ne odgovarja. 6.6 Nadzor nad javnim skladom

Upravni nadzor nad delom in poslovanjem javnega sklada opravlja pristojni minister, e je ustanovitelj javnega sklada drava oz. nadzorni svet lokalne skupnosti, e je ustanovitelj lokalna skupnost ter obinski svet v skladu z zakonom o javnih financah. Nadzor nad smotrnim upravljanjem z namenskim premoenjem javnega sklada opravlja ustanovitelj. 6.7 Prenehanje javnega sklada

Zakon predvideva tudi prenehanje javnega skada. Tako javni sklad preneha: e je bil ustanovljen za doloen as, e tako odloi ustanovitelj, s steajem. V primeru prenehanja po doloenem asu in e tako odloi ustanovitelj, se izvede likvidacija javnega sklada, pri emer se smiselno uporabljajo dolobe zakona o gospodarskih drubah o likvidaciji drube. V primeru prenehanja s steajem pa se uporabljajo dolobe zakona o prisilni poravnavi, steaju in likvidaciji.

259

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji

260

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji

VI. LJUDJE V UPRAVI - JAVNI USLUBENCI IN FUNKCIONARJI

Uvodne misli

Kot smo navedli lahko loveka oznaimo kot ustvarjalno bitje. Ni ustvarjalen samo kot posameznik, marve tudi kot lan in organizator drube, v kateri ivi. Glede na to, da ljudje danes v organizacijah uresniujejo veino svojih ivljenjskih potreb, je torej organizacija najbolj pomemben drubeni pojav sodobnega loveka (zato tudi sodobnega loveka oznaujemo kot "loveka organizacije"). Ljudje so torej ob sredstvih in zastavljenih ciljih temeljni element vsake organizacije. Slednje velja tudi za upravne organizacije 191 oziroma organizacije na podroju javne uprave (dravne uprave, lokalne samouprave in izvajalcev javnih slub). V najirem smislu z ljudmi v organizacijah s podroja javne uprave razumemo: - javne uslubence. Javni uslubenci so po veljavni ureditvi posamezniki, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju (Javni sektor po Zakonu o javnih uslubencih sestavljajo: dravni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti; javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi; druge osebe javnega prava, e so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti); - funkcionarje. Gre za javne funkcionarje na dravni in lokalni ravni, ki opravljajo delo oziroma funkcijo (poklicno ali nepoklicno), na katero so bili izvoljeni ali imenovani za neko mandatno obdobje; - druge (obasne) sodelavce, kot npr. pogodbene delavce oziroma sodelavce, zunanje lane posameznih organov, sodnike porotnike ipd. V primerjalnih sistemih lahko zasledimo razline pravne ureditve sistema javnih uslubencev: od splonega, po katerem so osebe zaposlene v javnem sektorju izenaene z osebami, zaposlenimi v zasebnem sektorju, do posebnega sistema, v katerem se za osebe, zaposlene v javnem sektorju, njihove pravice in obveznosti uredijo na poseben (javnopraven) nain. Pogosto pa je uveljavljen tkim. mean sistem, ki predstavlja kompromis med splonim in posebnim sistemom.
191

Termin "upravne organizacije" je mogoe vekrat zaslediti v teoriji. Pri tem je - po opredelitvi Eugena Pusia v delu Nauka o upravi, Zagreb, 1978, str. 6 - upravna organizacija taka organizacija, v kateri ljudje, na podlagi trajne delitve dolnosti in pooblastil, opravljajo drubene zadeve kot svoj stalni poklic. Gre torej za organizacije, ki opravljajo drubeno pomembne zadeve - ki imajo vlogo pri izvrevanju oblasti in uresnievanju javnih interesov.

261

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Razlikovanje med navedenimi sistemi pride posebej do izraza pri vpraanjih zaposlovanja v javni upravi, napredovanja zaposlenih, planega sistema , tako da lahko loimo: - karierni (klasini) sistem, po katerem prine oseba ob prvi zaposlitvi v organizaciji na podroju javne uprave "na dnu", nato pa se postopno (po vnaprej doloenih pravilih, kot npr. dolini delovne dobe, doseeni viji izobrazbi) vzpenja na pomembneja in vija delovna mesta. Gre za relativno tog in zaprt sistem, ki deluje na osnovi nagrajevanja zaposlenih za stalnost in pridnost, njegova slabost pa je v tem, da nagrajuje predvsem najbolj vztrajne in ni naklonjen kreativnim in visoko sposobnim kadrom, in - odprti (pozicijski) sistem, v katerem se uslubenec razvra in napreduje na pomembneje in odgovorneje delovno mesto na osnovi vsakokratnih javnih nateajev in (vsakokratne, subjektivne) ocene sposobnosti, to je kreativnosti, uvedenih inovacij, rezultatov dela ipd., - meani sistem, ki naj bi povzel prednosti kariernega in odprtega sistema, in to predvsem tako, da se v karierni sistem vgradijo elementi za monost "hitrejega" napredovanja. Tudi v Ustavi Republike Slovenije je mogoe zaslediti loitev na funkcionarje in druge zaposlene v javni upravi. Tako je v prvem odstavku 120. lena doloeno, da nain imenovanja funkcionarjev v upravi doloa zakon, v 122. lenu pa, da je zaposlitev v upravnih slubah mogoa samo na temelju javnega nateaja, razen v primerih, ki jih doloa zakon. Ustava tako loi zaposlitev v upravnih slubah od imenovanja funkcionarjev v upravi. Kje je postavljena meja med (politinimi) funkcijami in upravnimi slubami, je stvar zakonodajalca. 192 Sicer pa je pomen dolobe, da je zaposlitev v upravnih slubah mogoa samo na temelju javnega nateaja, predvsem v tem, da omogoa vsem kandidatom pod enakimi pogoji dostop do delovnega mesta (brez dajanja neupraviene prednosti posameznemu kandidatu), in da zagotavlja izbiro najprimernejega kandidata. Navedena zahteva po javnem nateaju, ki mora biti izveden tako, da zagotovi izbiro strokovno najbolje usposobljenega kandidata oziroma kandidata, ki bo najve prispeval k uinkovitemu in uspenemu delu organa, je povezana tudi z ustavno zagotovljenim pravnim sredstvom zoper odloitev o izbiri. 193

192

Za sodobne sisteme javne uprave je znailno, da visoke strokovne vodstvene poloaje v upravi zasedajo profesionalni uradniki in ne politini funkcionarji. V nekaterih sistemih (npr. britanskih) je ta sistem speljan tako dosledno, da ima vsako ministrstvo svojega uradnikega vodjo (t.i. stalni sekretar), ki vodi delo celotnega ministrstva. Drugod so najviji uradniki poloaji vodij posameznih zaokroenih podroij znotraj ministrstva - kot npr. direktorji direktoratov po nai ureditvi. S funkcionarji v upravi so miljeni politini funkcionarji, torej osebe, ki v izvrilni veji oblasti pridejo na poloaj po volji vladajoe politine stranke oziroma koalicije. Glede na to, da je imenovanje ministrov urejeno e v Ustavi RS, so z navedeno dolobo prvega odstavka 120. lena Ustave RS miljeni drugi funkcionarji, ki poleg ministrov delujejo v izvrilni veji oblasti (npr. dravni sekretarji v ministrstvih ipd.). 193 e pravno sredstvo ni zagotovljeno, ostane izbira, eprav je pravno vezana, zunaj nadzora. Taken poloaj pa bi izniil pomen ustavnega instituta javnega nateaja kot ustavnopravnega instituta in bi ga spremenil v golo formalnost. Odloitev o izbiri je tako kot vsaka pravno vezana odloitev uprave podvrena tudi sodnemu nadzoru (tretji odstavek 120. lena Ustave RS)- turm, Lovro et al. Komentar Ustave Republike Slovenije, stran 893 895.

262

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji 2 Javni funkcionarji

Kot smo e ugotovili, funkcionarjev ne uvramo pod pojem javnega uslubenca, saj so praviloma na funkcije izvoljeni oziroma imenovani, njihov poloaj pa praviloma ni trajen, temve je vezan na mandatno obdobje, za katerega je bil izvoljen oziroma imenovan. Morda kae ob tem omeniti poloaj sodnikov, ki jih na podlagi doloila 130. lena Ustave RS izvoli Dravni zbor RS na predlog Sodnega sveta, in na poloaj dravnih toilcev, ki jih (na podlagi doloila prvega odstavka 17. lena Zakona o dravnem toilstvu /ZDT-UPB2/ (Uradni list RS, t. 50/2006)) imenuje Vlada RS na predlog ministra, pristojnega za pravosodje, in se po nai pravni ureditvi sicer tejejo za funkcionarje, eprav so pri njihovem imenovanju v ospredju strokovni pogoji in eprav je njihova funkcija trajna. Funkcionarjeva vloga je drugana od vloge javnega uslubenca. Pri funkcionarju zahteva po strokovnosti ni izraena, saj je njegova vloga politina. Funkcionar vnaa v upravni proces politine odloitve, strokovne podlage za njihovo sprejemanje pa zagotavljajo strokovno usposobljeni javni uslubenci. 2.1 Lokalni in dravni funkcionarji

V slovenski pravni ureditvi so funkcionarji na dravni ravni poslanci, lani dravnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, dravni sekretarji, sodniki ustavnega sodia, sodniki, dravni toilci, guverner Banke Slovenije, varuh lovekovih pravic, funkcionarji v slubah dravnega zbora in predsednika republike, funkcionarji v vladi, funkcionarji v slubah ustavnega sodia, funkcionarji na vrhovnem sodiu, funkcionarji v raunskem sodiu, Banki Slovenije in pri varuhu lovekovih pravic in funkcionarji v drugih dravnih organih. Na lokalni ravni pa so funkcionarji lani obinskega sveta, upan in podupan. 2.2 Poklicni in nepoklicni funkcionarji

V slovenski pravni ureditvi zasledimo obe obliki opravljanja dela funkcionarja tako poklicno kot tudi nepoklicno. Po veini funkcionarji opravljajo svoje delo poklicno, nepoklicno pa opravljajo svojo funkcijo le lani Dravnega sveta RS (njihova funkcija je astna) in lani obinskega sveta ter upani, ki se sami tako odloijo. Poloaj funkcionarjev na dravni in lokalni ravni ureja Zakon o funkcionarjih v dravnih organih /ZFDO/ (Uradni list RS, t. 30/1990, 18/1991, 22/1991, 2/1991-I, 4/1993, 18/1994-ZRPJZ). ZFDO je doloil, da ima funkcionar, ki opravlja funkcijo nepoklicno, pravico do nadomestila, e se mu zaradi opravljanja funkcije zmanja plaa na njegovem rednem delovnem mestu, oziroma pravico do dela plae (najve 33 %), ki bi mu pripadala, e bi funkcijo opravljal profesionalno. Pravice nekaterih funkcionarjev doloajo tudi posebni zakoni, kot npr. Zakon o poslancih, Zakon o Ustavnem sodiu Republike Slovenije, Zakon o Vladi Republike Slovenije, Zakon o raunskem sodiu Republike Slovenije, Zakon o lokalni samoupravi itn. S temi zakoni je doloen tudi nain izraunavanja njihovih pla. Sicer pa je sistem pla funkcionarjev - pravila za njihovo doloanje, obraunavanje in izplaevanje ter pravila za doloanje obsega sredstev za plae -

263

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji urejen v Zakonu o sistemu pla v javnem sektorju - uradno preieno besedilo /ZSPJSUPB5/ (Uradni list RS, t. 32/2006). Materialni poloaj funkcionarjev (plae in nadomestila) je obiajno ugodneji od materialnega poloaja javnih uslubencev. Po citiranem Zakonu o funkcionarjih v dravnih organih ima funkcionar, ki je opravljal funkcijo poklicno, tri mesece po prenehanju funkcije (za poslance velja dalji rok - eno leto) pravico do polnega nadomestila plae, ki bi jo prejemal, e bi opravljal funkcijo. Ta pravica mu pripada, e se iz objektivnih razlogov ne more zaposliti na delovnem mestu, ki ustreza njegovi izobrazbi in poklicu. 2.3 Omejitve in dolnosti, ki veljajo za javne funkcionarje

Omejitve za funkcionarje glede opravljanja pridobitne dejavnosti, sprejemanje daril v zvezi z opravljanjem funkcije, poslovanja gospodarskih drub in drugih subjektov z javnim sektorjem in dolnost prijave podatkov ter javnost podatkov o premoenjskem stanju funkcionarjev ureja Zakon o nezdruljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo /ZNOJF-1/ (Uradni list RS, t. 20/2006) 194. ZNOJF-1 tako velja za poslance, lane dravnega sveta, predsednika republike, predsednika vlade, ministre, dravne sekretarje, sodnike ustavnega sodia, sodnike, dravne toilce, guvernerja Banke Slovenije, varuha lovekovih pravic, funkcionarje v slubah dravnega zbora in predsednika republike, funkcionarje v vladi, funkcionarje v slubah ustavnega sodia, funkcionarje na vrhovnem sodiu, funkcionarje v raunskem sodiu, Banki Slovenije in pri varuhu lovekovih pravic, funkcionarje v drugih dravnih organih in funkcionarje samoupravnih lokalnih skupnosti (lani obinskega sveta, upan in podupan). 195 V primeru kritev zakonskih omejitev in neizpolnjevanja dolnosti se lahko prine celo postopek za prenehanje mandata oziroma razreitev funkcionarja. Funkcionar v zvezi z opravljanjem funkcije ne sme sprejemati daril, razen protokolarnih daril manje vrednosti in prilonostnih daril manje vrednosti, v nobenem primeru pa ne sme sprejeti darila, e se kot darilo izroa denar ali vrednostni papirji. Kot protokolarna darila se tejejo darila, ki jih izroijo funkcionarji ali javni uslubenci drugih drav in mednarodnih organizacij na obiskih, gostovanjih ali ob drugih prilonostih ter druga darila, dana v podobnih okoliinah (njihova vrednost ne sme presegati 15.000 SIT, sicer postanejo last delodajalca). Poklicni funkcionar v asu trajanja funkcije ne sme opravljati nobene pridobitne dejavnosti v zasebne namene, in sicer: e bi dejavnost lahko vplivala na objektivno ali od zunanjih vplivov odvisno opravljanje funkcije; e bi se v primeru opravljanja dejavnosti ustvaril vtis, da funkcionar pri opravljanje svoje funkcije ni objektiven; e bi opravljanje dejavnosti kodovalo ugledu funkcije ali organa. Navkljub navedenemu pa lahko poklicni
194

Vsebino tega zakona povzemamo ne glede na to, da je ustavno sodie njegovo izvrevanje zadralo, saj tudi "prejnji" Zakon o prepreevanju korupcije (Uradni list RS, t. 2/04) opredeljuje naeloma enake obveznosti in omejitve, ki veljajo za funkcionarje. 195 Poleg tega velja obravnavani zakon tudi za bive predsednike republike, ki uivajo materialne pravice po prenehanju mandata, in za funkcionarje, ki jim je funkcija prenehala, pa e prejemajo nadomestilo v skladu z zakonom. Zakon pa velja tudi za direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in njegovega namestnika, direktorja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in njegovega namestnika, za direktorje in lane kolektivnih poslovodnih organov javnih agencij, javnih zavodov, javnih skladov, javnih podjetij in gospodarskih drub v veinski lasti Republike Slovenije ali lokalnih skupnosti ter v gospodarskih drubah, ki so v veinski lasti teh drub, ter za predsednike zbornic z obveznim lanstvom.

264

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji funkcionar pridobi soglasje delodajalca za opravljanje dovoljene pridobitne dejavnosti (npr. izobraevalne) in sklene delovno razmerje za najve 1/5 polnega delovnega asa. Poklicni funkcionar tudi ne sme opravljati dejavnosti upravljanja ali zastopanja v javnem zavodu, javnem podjetju, javnem skladu, javni agenciji, gospodarski drubi, gospodarskem interesnem zdruenju, zbornici ali drugi pravni osebi, e po svoji funkciji opravlja nadzor nad njihovim delom. Navedene omejitve veljajo tudi za upane in podupane, ki funkcijo opravljajo nepoklicno. Poklicni funkcionar mora prenehati opravljati navedene dejavnosti v enem mesecu po izvolitvi oziroma imenovanju. e komisija oceni, da funkcionar opravlja nezdruljivo dejavnost, le-to prepove in doloi rok za prenehanje opravljanja, e pa funkcionar ne ravna po tej prepovedi, komisija izda odlobo (nespotovanje pravnomone odlobe ima za posledico prenehanje mandata). Funkcionarji so zaradi svojega poloaja podvreni posebnemu nadzoru njihovega premoenjskega stanja. Slednje je potrebno predvsem iz preventivnih razlogov prepreevanja korupcije. V skladu z ZNOJF-1 mora tako poklicni funkcionar takoj, najpozneje pa v enem mesecu po nastopu in prenehanju funkcije, sporoiti pristojnemu organu 196 podatke o svojem premoenjskem stanju. Navedeno velja tudi za upane in podupane, ki funkcijo opravljajo nepoklicno. e komisija ugotovi, da funkcionar ni sporoil podatkov, da pozove, da jih predloi (e tudi potem funkcionar ne predloi podatkov, komisija odloi, da se mu znia plaa za 1/10). Zanimivo je, da so navedeni podatki o dohodkih in premoenjskem stanju funkcionarjev ne glede na omejitve, ki jih doloa zakon zaradi varovanja osebnih podatkov in davnih tajnosti, javno dostopni. Navedene podatke o svojem premoenjskem stanju je funkcionar v asu trajanja mandata dolan prijaviti premoenje vsaki dve leti in na zahtevo navedene komisije e v enem letu po opravljanju funkcije. e se funkcionarju premoenje v asu od zadnje prijave povea za ve, kot znaa setevek neto izplaanih pla za opravljanje funkcije v tem asu, je dolan ob prijavi obrazloiti, na kaken nain je prilo do poveanja premoenja. Posebna omejitev velja tudi pri poslovanju po predpisih o javnih naroilih. Tako naroniki, ki poslujejo po predpisih o javnih naroilih, ne smejo poslovati s subjekti, v katerih je poklicni ali nepoklicni funkcionar, ki opravlja funkcijo pri naroniku oziroma organu naronika, lan poslovodstva ali je neposredno ali posredno udeleen pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju oziroma kapitalu v kakrnemkoli deleu. Navedena prepoved velja tudi za subjekte, v katerih je na naveden nain udeleen zakonec, zunajzakonski partner, otrok ali posvojenec funkcionarja. Ta prepoved pa smiselno velja tudi za dravne pomoi in druge oblike pridobivanja sredstev od naronikov, ki poslujejo po predpisih o javnih naroilih, ter za koncesije in druge oblike javno-zasebnega partnerstva. Seznam navedenih subjektov, za katere veljajo navedene omejitve, objavi pristojna komisija v Uradnem listu RS in na svoji spletni strani. 3 Pravna ureditev sistema javnih uslubencev

V okviru pravne ureditve sistema javnih uslubencev v Republiki Sloveniji bo podan predvsem prikaz Zakona o javnih uslubencih /ZJU-UPB2/ (Uradni list RS, t. 32/2006), kot zakona, ki ureja temeljna vpraanja in tudi nekatere specifinosti, ki veljajo za
196

Po obravnavanem zakonu (ki ga je ustavno sodie zaasno zadralo), je to posebna komisija Dravnega zbora RS, po "prejnjem" Zakonu o prepreevanju korupcije pa je bila to Komisija za prepreevanje korupcije kot samostojen dravni organ.

265

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji zaposlene v javnem sektorju. Poleg tega zakona je na posameznih podrojih (vojske, policije, diplomacije ipd.) treba upotevati posebne dolobe, ki so praviloma, vsebovane v posameznih podronih zakonih. V vsakem primeru pa se tudi za zaposlene v javnem sektorju subsidiarno uporabljajo doloila zakona, ki v Sloveniji sicer ureja delovna razmerja, to je Zakona o delovnih razmerjih /ZDR/ (Uradni list RS, t 42/2002). Pravice in obveznosti javnih uslubencev iz delovnih razmerij se doloajo s predpisi s podroja delovnih razmerij, s kolektivnimi pogodbami, z Zakonom o javnih uslubencih in drugimi zakoni ter na njihovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi. Pravice in obveznosti se doloijo s pogodbo o zaposlitvi, e zakon o javnih uslubencih ne doloa drugae. 3.1 Uvodne ugotovitve

Drubeni poloaj javnih uslubencev je specifien, saj opravljajo naloge, pomembne za celotno drubeno skupnost in je od njih odvisno uresnievanje javnih interesov. Delo javnih uslubencev tako nima le vpliva na organizacije, v katerih so zaposleni, temve tudi navzven, saj neposredno upravljajo z javnimi zadevami. Poloaj javnih uslubencev je poseben: a. ker uinek njihovega dela praviloma ni neposredno merljiv; b. ker podroje delovanja javnih uslubencev ni izpostavljeno trgu in c. ker se sredstva za plae javnih uslubencev zagotavljajo v proraunih. V nekaterih dravah velja za javne uslubence splono (zasebno) delovno pravo, tako da se njihov poloaj ne razlikuje od poloaja zaposlenih v zasebnem sektorju. V mnogih dravah (npr. v Belgiji, Nemiji, paniji, Griji itn.) pa so uslubenska razmerja, to je delovna razmerja v javni upravi urejena z javnim pravom, to je s posebnimi zakoni o javnih uslubencih. Slednje ne pomeni, da za ta razmerja velja popolnoma drugana pravna ureditev kot za zaposlene v zasebnem sektorju, pa pa so posebej urejene le specifike, v preostalem delu pa je pravni poloaj javnega uslubenca urejen s splonimi predpisi delovnega prava. Razmerje med splonimi predpisi delovnega prava in predpisi, ki urejajo poloaj javnih uslubencev, je razmerje med splonim in posebnim (lex generalis in lex specialis). Pravne norme, ki urejajo posebnosti pravnega poloaja javnih uslubencev, sestavljajo posebno uslubensko pravo, ki je (za razliko od delovnega prava) del javnega (upravnega) prava. 197 V uslubenskih sistemih v dravah EU je ena glavnih znailnosti t.i. nevtralnost javnih uslubencev. Slednja vsebuje vrsto standardov opravljanja storitev za dravljane, kar pomeni, da niti politina razmerja, religiozni ali filozofski nazori ter narodnost, spol in ostala razlikovanja ne morejo vplivati na delovanje javnega uslubenca. Nevtralnost je pravno zavezujoa za vse drave lanice EU na temelju Rimske pogodbe o ustanovitvi ES, e se nanaa na diskriminacijo na temelju nacionalnosti. 198 3.2 Skupna naela sistema javnih uslubencev

Skupna naela in druga vpraanja sistema javnih uslubencev ureja Zakon o javnih uslubencih - uradno preieno besedilo /ZJU-UPB2/ (Uradni list RS, t. 32/2006). Sploni predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe pa veljajo za delovna
197 Virant, Grega. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2004, stran 188 - 189. 198 Pirnat, Rajko et al. Komentar zakonov s podroja javne uprave. Ljubljana: Intitut za javno upravo, 2004, stran 41-51.

266

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji razmerja javnih uslubencev ter za pravice in dolnosti, ki izvirajo iz teh delovnih razmerij, kolikor Zakon o javnih uslubencih in drugi zakoni ne doloajo drugae. Zakon o javnih uslubencih celovito ureja sistem javnih uslubencev ter posebnosti delovnih razmerij javnih uslubencev v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Po obravnavanem Zakonu o javnih uslubencih je javni uslubenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju, to je v: - dravnih organih in upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih, drugih osebah javnega prava, e so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti. Zakon o javnih uslubencih je z navedeno pozitivno opredelitvijo organizacij, ki sodijo v javni sektor, izkljuil nekatere organizacije, ki bi po nekaterih opredelitvah lahko sodile v javni sektor - to je javna podjetja in gospodarske drube, v katerih ima veinski dele oziroma prevladujo vpliv drava ali lokalna skupnost. Sicer pa obravnavani zakon pozna (razlikuje) naslednje javne uslubence: - uradnike. Uradniki so javni uslubenci, ki v organih opravljajo javne naloge, to je naloge, ki so neposredno povezane z izvrevanjem oblasti ali z varstvom javnega interesa. Delovna mesta, ki jih zasedajo uradniki, so uradnika delovna mesta; - strokovno-tehnine javne uslubence. Strokovno tehnini javni uslubenci v organih opravljajo spremljajoa dela, to je dela na podroju kadrovskega in materialno-finannega poslovanja, tehnina in podobna dela ter druga dela, ki jih je treba opravljati zaradi nemotenega izvajanja javnih nalog organa. Delovna mesta, na katerih se izvajajo navedena dela, so strokovno-tehnina delovna mesta. Javni uslubenci lahko na strokovno-tehninem delovnem mestu opravljajo tudi enostavna upravna opravila, ki jih doloi minister, pristojen za upravo Zakon o javnih uslubencih v posebnem poglavju obravnava skupna naela sistema javnih uslubencev, in sicer: Naelo enakopravne dostopnosti zaposlovanja javnih uslubencev se uresniuje tako, da je zagotovljena enakopravna dostopnost delovnih mest za vse zainteresirane kandidate pod enakimi pogoji, in to tako, da je zagotovljena izbira kandidata, ki je najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu; Naelo zakonitosti, ki doloa pravni okvir oz. pravne akte, ki so podlaga za izvrevanje nalog javnih uslubencev. Javni uslubenec izvruje javne naloge na podlagi in v mejah ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih predpisov; Naelo strokovnosti, ki doloa, da javni uslubenec izvruje javne naloge strokovno, vestno in pravoasno. Naelo strokovnosti zavezuje javnega uslubenca, da pri svojem delu ravna po pravilih stroke in se v ta namen stalno usposablja in izpopolnjuje, pri emer pogoje za strokovno izpopolnjevanje in usposabljanje zagotavlja delodajalec; Naelo astnega ravnanja obvezuje javnega uslubenca k astnemu ravnanju pri izvrevanju javnih nalog v skladu s pravili poklicne etike;

267

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Naelo zaupnosti pomeni, da mora javni uslubenec varovati tajne podatke, ne glede na to, kako jih je izvedel (navedena dolnost velja tudi po prenehanju delovnega razmerja in tako dolgo, dokler delodajalec javnega uslubenca te dolnosti ne razrei); Naelo odgovornosti za rezultat, po katerem javni uslubenec odgovarja za kvalitetno, hitro in uinkovito izvrevanje zaupanih nalog; Naelo dobrega gospodarjenja, po katerem mora javni uslubenec gospodarno in uinkovito uporabljati javna sredstva, s ciljem doseganja najbolje rezultate ob enakih ali strokih oziroma enake rezultate ob najnijih strokih; Naelo varovanja poklicnih interesov obvezuje delodajalca, da mora javnega uslubenca varovati pred ikaniranjem, gronjami in podobnimi ravnanji, ki ogroajo opravljanje njegovega dela. Delodajalec mora omogoiti plaano pravno pomo javnemu uslubencu, zoper katerega je uveden kazenski ali odkodninski postopek pri izvrevanju javnih nalog, e oceni, da so bile te javne naloge izvrene zakonito in v skladu s pravicami in obveznostmi iz delovnega razmerja; Naelo prepovedi nadlegovanja, po katerem je prepovedano vsako fizino, verbalno ali neverbalno ravnanje ali vedenje javnega uslubenca, ki temelji na katerikoli osebni okoliini in ustvarja zastraujoe, sovrano, poniujoe, sramotilno ali aljivo delovno okolje za osebo ter ali njeno dostojanstvo; Naelo omejitve in dolnosti v zvezi s sprejemanjem daril, ki je v tem, da javni uslubenec ne sme sprejemati daril v zvezi z opravljanjem slube, razen protokolarnih daril in prilonostnih daril manje vrednosti. 199 Posebne dolobe Zakona o javnih uslubencih za javne uslubence v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti

Zakon o javnih uslubencih vsebuje v svojem drugem delu posebne dolobe za javne uslubence v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Ob tem pa doloa tudi, da se lahko posamezna vpraanja za sodno osebje in osebje dravnih toilstev, dravnega pravobranilstva, za diplomate, poklicne pripadnike Slovenske vojske, javne uslubence na podroju obrambe ter zaite in reevanja, policiste, inpektorje, delavce v davni in v carinski slubi ter slubi za izvrevanje kazenskih sankcij, pooblaene uradne osebe v obveevalnih in varnostnih slubah in druge uradne osebe s posebnimi pooblastili z zakonom drugae urejena, kot so urejena v tem zakonu, e je to potrebno zaradi specifine narave njihovih nalog oziroma za izvrevanje posebnih dolnosti in pooblastil. Doloeno je tudi, da lahko vlada z uredbo podrobneje uredi vpraanja za organe dravne uprave in pravosodne organe (tako je vlada sprejela Uredbo o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06), drugi dravni organi in lokalne skupnosti pa to uredijo s svojimi splonimi akti.

Podobno kot velja za funkcionarje, veljajo tudi za javne uslubence omejitve in dolnosti v zvezi s sprejemanjem daril. Za darila manje vrednosti se po ZJU tejejo darila, katerih vrednost ne presega 15.000 tolarjev oziroma katerih skupna vrednost v posameznem letu ne presega 30.000 tolarjev, e so prejeta od iste osebe. Za protokolarna darila pa se tejejo darila funkcionarjev ali javnih uslubencev drugih drav in mednarodnih organizacij, dana ob obiskih, gostovanjih in drugih prilonostih, ter druga darila, dana v podobnih okoliinah. Podatki o sprejetem darilu, njegovi vrednosti, osebi, od katere je darilo sprejeto, in druge okoliine, se vpiejo v poseben seznam daril

199

268

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji Drugi del Zakona o javnih uslubencih doloa nekatera naela sistema javnih uslubencev, zaposlenih v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti, in sicer: Naelo javnega nateaja, po katerem se uradniki izbirajo na javnem nateaju, razen v primerih, ko je z zakonom drugae doloeno. V postopku se kandidate obravnava enakopravno, izbira pa se opravi na podlagi izkazane bolje strokovne usposobljenosti; Naelo politine nevtralnosti in nepristranskosti zahteva, da uradnik izvruje svoje naloge v javno korist, politino nevtralno in nepristransko; Naelo kariere izhaja stalia, da je uradniku omogoena kariera z napredovanjem, tako da je njegova kariera odvisna od strokovne usposobljenosti in drugih delovnih in strokovnih kvalitet ter od rezultatov dela; Naelo prehodnosti pomeni, da je lahko javni uslubenec pod pogoji, ki jih doloa zakon, premeen na drugo delovno mesto v okviru organov; Naelo odprtosti do javnosti doloa, da organ obvea javnost o svojem delovanju in o rezultatih opravljenega dela uradnikov na nain, doloen z zakonom in podzakonskimi predpisi. 4.1 Odloanje o pravicah in obveznostih javnih uslubencev

Pravice in dolnosti delodajalca v organu dravne uprave in upravi lokalne skupnosti izvruje predstojnik. Predstojnik lahko za izvrevanje pravic in dolnosti delodajalca pooblasti uradnika z univerzitetno izobrazbo ali visoko strokovno izobrazbo s specializacijo ali magisterijem in z najmanj petimi leti slubene dobe (vodja kadrovskega poslovanja). Navedeno pooblastilo pa se objavi na primeren nain in o njem se posebej obvesti reprezentativni sindikat v organu. Navedeno pooblastilo se lahko da samo eni osebi in je lahko asovno in vsebinsko omejeno. Kljub danemu pooblastilu pa predstojnik obdri pooblastila v zvezi z izvrevanjem pravic in dolnosti delodajalca. Za izvrevanje posameznih nalog na podroju poslovanja s kadrovskimi viri pa lahko predstojnik pooblasti tudi drugo osebo, e to monost posebej predvideva zakon. Javni uslubenec uiva pravno varstvo, kar pomeni, da mora delodajalec o njegovi pravici oziroma obveznosti odloiti s pisnim sklepom, ki mora biti obrazloen in vroen javnemu uslubencu. e javni uslubenec meni, da delodajalec ne izpolnjuje obveznosti iz delovnega razmerja ali kri katero od njegovih pravic iz delovnega razmerja, ima pravico zahtevati, da delodajalec kritev odpravi oziroma da svoje obveznosti izpolni v roku, doloenem z zakonom. Zoper odloitev o pravici oz. obveznosti iz delovnega razmerja javnega uslubenca in zoper kritev pravic iz delovnega razmerja je dovoljena pritoba, e zakon ne doloa drugae. Pritoba pa ne zadri izvritev odloitve o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja javnega uslubenca, e zakon ne doloa drugae, razen v primeru prenehanja delovnega razmerja. Posebna komisija za pritobe pa lahko na predlog javnega uslubenca zadri izvritev odloitve o pravici oz. obveznosti iz delovnega razmerja, e oceni, da bi lahko z izvrevanjem nastale teko popravljive posledice. O pritobah zoper odloitve o pravicah ali obveznostih iz delovnega razmerja javnega uslubenca, zoper kritve pravic iz delovnega razmerja in o drugih vpraanjih, kadar zakon tako doloa, odloa pristojna komisija za pritobe iz delovnega razmerja, in sicer:

269

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji za javne uslubence pri organih dravne uprave in pri pravosodnih organih komisija za pritobe pri vladi; za javne uslubence pri drugem dravnem organu komisija za pritobe pri tem dravnem organu; za javne uslubence pri upravah lokalnih skupnosti komisija za pritobe pri reprezentativnih zdruenjih lokalnih skupnosti (e se ta komisija ne organizira, odloa o pritobah komisija pri vladi).

Komisijo za pritobe sestavljajo predsednik in lani. 200 Zoper sklep o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja je dovoljeno sodno varstvo pred delovnim sodiem pod pogojem, da je javni uslubenec e izkoristil monost pritobe. V primerih, ko se pa o pravicah oziroma obveznostih odloa z upravno odlobo, je zoper odlobo dovoljena pritoba v skladu z zakonom, ki ureja sploni upravni postopek, e ZJU ne doloa drugae, zoper dokonno odlobo pa je dovoljen upravni spor. e je s kolektivno pogodbo predvidena arbitraa za reevanje individualnih delovnih sporov, se lahko delavec in delodajalec najkasneje v roku 15 dni od odloitve o pritobi oz. od poteka roka za pritobo sporazumeta o reevanju spora pred arbitrao. 4.2 Sistemizacija delovnih mest in kadrovski nart

Vsak dravni organ, uprava lokalne skupnosti in oseba javnega prava morajo imeti akt o sistemizaciji delovnih mest, v katerem so v skladu z notranjo organizacijo doloena delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog. Pri vsakem delovnem mestu se v sistemizaciji doloijo najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta. Sistemizaciji doloi predstojnik organa, pri tem pa mora upotevati skupna izhodia, doloena v Uredbi o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 58/2003, 81/2003, 109/2003, 43/2004, 58/2004 popr., 138/2004, 35/2005, 60/2005, 72/2005, 112/2005). 201 K sistemizaciji organa dravne uprave je potrebno pridobiti soglasje vlade. Sistemizacijo delovnih mest v obinski upravi na predlog tajnika obine doloi upan. Sistemizacija mora biti sestavljena v skladu s kadrovskim nartom, tako da tevilo funkcionarjev in sistemiziranih delovnih mest ni vije od tevila, dovoljenega v kadrovskem nartu. V sistemizaciji delovnih mest se doloi tevilo in vrsto uradnikih delovnih mest in strokovno-tehninih delovnih mest po

Predsednika in lane komisije za pritobe pri vladi imenuje in razrei vlada na predlog ministra, pristojnega za upravo, in organov, za katere deluje, predsednika in lane komisije pri drugem dravnem organu imenuje in razrei ta dravni organ, predsednika in lane komisije za javne uslubence uprav lokalnih skupnosti imenujejo in razreujejo pristojni organi reprezentativnih zdruenj lokalnih skupnosti. Predsednik komisije za pritobe mora biti univerzitetni diplomirani pravnik z najmanj petimi leti delovnih izkuenj, lan komisije za pritobe pa mora imeti univerzitetno izobrazbo ali visoko strokovno izobrazbo s specializacijo ali magisterijem in najmanj pet let delovnih izkuenj. Komisije za pritobe delajo v senatih treh lanov. Pri odloanju o pritobah komisija za pritobe uporablja zakon, ki ureja sploni upravni postopek, posebej pa je doloeno, da mora komisija odloiti sploni upravni postopek, mora komisija za pritobe odloiti o pritobi najkasneje v 30 dneh, sicer lahko javni uslubenec zahteva sodno varstvo pred pristojnim sodiem. 201 Ta uredba ureja: vsebino akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest; razvrstitev uradnikih delovnih mest ter pogoje za uradnika delovna mesta; uradnike nazive in delovne izkunje, potrebne za pridobitev naziva; poloaje, pogoje za poloaje in nazive, v katerih se opravljajo naloge na poloaju; razvrstitev strokovnotehninih delovnih mest.

200

270

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji organizacijskih enotah, vkljuno z delovnimi mesti za doloen as in delovnimi mesti pripravnikov. 202 Organi dravne uprave in uprave lokalnih skupnosti sklepajo delovna razmerja in upravljajo s kadrovskimi viri v skladu s kadrovskim nartom, s katerimi se prikae dejansko stanje zaposlenosti in nartovane spremembe v tevilu in strukturi delovnih mest za obdobje dveh let. Predlog kadrovskega narta se pripravi glede na proraunske monosti, predviden obseg nalog in program dela. Predlog poda predstojnik ob pripravi prorauna. Dodajmo tukaj, da lahko organi dravne uprave in uprave lokalnih skupnosti dijakom in tudentom podeljujejo tipendije, pri emer se tipendisti izbirajo na javnem nateaju. Izbira se opravi z upravno odlobo, ki se vroi vsem, ki so sodelovali na javnem nateaju. Zoper odlobo pa je dovoljena pritoba, o kateri odloa komisija za pritobe. S tipendistom se po dokonnosti odlobe o izbiri sklene pogodba. 4.3 Sklenitev delovnega razmerja

Delovno razmerje z javnim uslubencem se sklene s pogodbo o zaposlitvi, ki vsebuje naslednje sestavine: navedbo pogodbenih strank; navedbo organa, v katerem bo javni uslubenec opravljal delo; as trajanja delovnega razmerja; navedbo delovnega mesta oziroma poloaja, na katerem bo javni uslubenec opravljal delo, oziroma podatki o vrsti dela s kratkim opisom dela; datum zaetka opravljanja dela; kraj opravljanja dela; doloilo o tem, ali se delo opravlja s polnim ali skrajanim delovnim asom; druge podatke, ki jih doloa ta zakon ali podroni zakon, ki ureja poloaj javnih uslubencev v organih; doloilo o osnovni plai in morebitnih dodatkih, vezanih na delovno mesto; doloilo o letnem dopustu; doloilo o delovnem asu; doloilo o odpovednem roku; navedbo, da lahko posamezne sestavine pogodbe delodajalec enostransko spreminja v skladu z zakonom. Ob imenovanju v drug naziv ali ob napredovanju v viji plailni razred in ob premestitvi na drugo delovno mesto se sklene aneks k pogodbi o zaposlitvi. Delovno razmerje z javnim uslubencem se sklene za nedoloen as za delovno mesto, ki je doloeno v sistemizaciji. Za doloen as se lahko sklene delovno razmerje samo v primerih, doloenih z Zakonom o javnih uslubencih. 203 Dolobe pogodbe o zaposlitvi, ki omejujejo as trajanja delovnega razmerja v nasprotju z zakonom, so nine. Izven sistemizacije pa se lahko sklene delovno razmerje za doloen as in za opravljanje pripravnitva ali druge podobne oblike teoretinega in praktinega usposabljanja. Preden sprejme predstojnik odloitev o novi zaposlitvi, oceni, ali je mogoe prosto delovno mesto zasesti s premestitvijo javnega uslubenca iz istega organa. e prostega delovnega mesta ni mogoe zasesti na naveden nain, se lahko delovno mesto zasede s

202

203

Pri posameznih delovnih mestih se v sistemizaciji navede: opis nalog; pogoje za opravljanje dela na delovnem mestu; tarifni razred, plano skupino in podskupino ter plani razred delovnega mesta oziroma naziva in dodatke k osnovni plai; ali se delo opravlja s krajim delovnim asom od polnega delovnega asa; morebitne posebnosti glede raporeditve delovnega asa; katerih nalog skladno s predpisi ne smejo opravljati enske in mladina; katere naloge lahko opravljajo invalidi; oznaka skupine, v katero spada delovno mesto glede na oceno tveganja skladno z zakonom, ki ureja varstvo in zdravje pri delu; morebitna posebna pooblastila; morebitno dodatno obvezno pokojninsko zavarovanje; pooblastilo za dostop do tajnih podatkov; po potrebi druge posebnosti delovnega mesta.

271

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji premestitvijo javnega uslubenca iz drugega organa - za ta namen se izvede interni nateaj (o tem sklenejo organi poseben dogovor; za organe dravne uprave dogovor sklene vlada). Postopek za novo zaposlitev uradnika se izvaja kot javni nateaj, postopek za novo zaposlitev na strokovno-tehninem delovnem mestu pa po postopku, doloenem s predpisi, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivno pogodbo. Javni nateaj se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije ali v dnevnem asopisju ter na spletni strani ministrstva, pristojnega za upravo, pri emer rok za vlaganje prijav na javni nateaj ne sme biti kraji od osmih dni od dneva objave javnega nateaja. 204 Objava javnega nateaja mora vsebovati najmanj naslednje podatke: organu in o kraju opravljanja dela; vrsti uradnikega delovnega mesta; pogojih za opravljanje dela; dokazilih, ki jih mora kandidat priloiti prijavi; roku in naslovu za vlaganje prijav in o roku obveanja o izbiri; osebi, ki daje informacije o izvedbi javnega nateaja; okvirni vsebini dela. Za vodenje izbirnega postopka lahko predstojnik pooblasti javnega uslubenca ali imenuje komisijo. Zakon o javnih uslubencih pa posebej doloa, da javni nateaj za poloaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih slub in naelnikov upravnih enot, izvaja posebna nateajna komisija 205, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniki svet. 206 Izbiro kandidata nato opravi v izbirnem postopku, v katerem se presoja usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na delovnem mestu. S kandidati, ki ne izpolnjujejo nateajnih pogojev, izbirnega postopka ni potrebno opraviti. Sam izbirni postopek se lahko opravi v ve fazah, tako da se kandidati postopno izloajo. Opravi se v obliki presojanja strokovne usposobljenosti iz dokumentacije, ki jo je predloil kandidat, pisnega preizkusa
204

ZJU doloa, da se za postopek javnega nateaja smiselno uporabljajo dolobe Zakona o splonem upravnem postopku (razen dolob o ustni obravnavi), vlada pa z uredbo doloi nain vroanja oziroma obveanja kandidatov in ravnanja z nepopolnimi vlogami. 205 Gre za tki. poseben javni nateaj. Nateajna komisija ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za poloaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta poloaj, in izda kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za poloaj, ter kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, poseben sklep. Nateajna komisija seznam kandidatov, ki so po njeni oceni glede na strokovno usposobljenost primerni za poloaj, predloi funkcionarju, ki mu je uradnik na poloaju odgovoren. Med temi kandidati funkcionar izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimerneji. Funkcionarju odloitve iz tega odstavka ni treba posebej obrazloiti; o izbiri se ne izda odloba, temve se izbranega in neizbrane kandidate le obvesti. e funkcionar oceni, da noben izmed kandidatov s predloenega seznama ni primeren, lahko zahteva od uradnikega sveta, da postopek ponovi, ali pa sam imenuje nateajno komisijo, ki izvede postopek. Funkcionar je dolan odloitev, da bo sam imenoval komisijo, pisno obrazloiti uradnikemu svetu. 206 Uradniki svet skrbi za izvajanje izbire uradnikov na navedenih poloajih in daje vladi ter dravnemu zboru mnenja o predpisih, ki urejajo uradniki sistem in poloaj uradnikov. Uradniki svet je pri svojem delu samostojen. Uradniki svet ima dvanajst lanov (tri lane imenuje predsednik republike izmed strokovnjakov s podroja javnega sektorja; tri lane izvolijo izmed sebe uradniki z nazivom prve in druge stopnje v organih dravne uprave; dva lana imenujejo reprezentativni sindikati dejavnosti oziroma poklicev v organih; tiri lane imenuje vlada na predlog ministra, pristojnega za upravo. Predsednika uradnikega sveta izvolijo lani sveta izmed sebe s tajnim glasovanjem z veino glasov vseh lanov. lane uradnikega sveta se izvoli oziroma imenuje za dobo estih let.

272

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji usposobljenosti, ustnega razgovora ali v drugi obliki. Izmed kandidatov se izbere kandidat, ki se je v izbirnem postopku izkazal kot najbolj strokovno usposobljen za uradniko delovno mesto. e nihe od prijavljenih kandidatov po merilih izbirnega postopka ni dovolj strokovno usposobljen za uradniko delovno mesto, se lahko javni nateaj ponovi, prijavljenim kandidatom pa se vroi obvestilo o neuspelem javnem nateaju. O izbiri oziroma neizbiri uradnika se vsakemu kandidatu, ki je sodeloval v izbirnem postopku, izda in vroi sklep (vsak kandidat lahko vpogleda v gradiva izbirnega postopka). Kandidat, ki se je prijavil na javni nateaj, pa ni bil izbran, ima zoper sklep (v osmih dneh od vroitve) pravico do pritobe na pristojno komisijo za pritobe, e meni, da: je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje nateajnih pogojev; izpolnjuje nateajne pogoje, pa mu ni bila dana monost sodelovanja v izbirnem postopku; je bil izbran kandidat, ki po merilih izbirnega postopka oitno ni dosegel najboljega rezultata; je prilo do bistvenih kritev postopka javnega nateaja oziroma izbirnega postopka. Pravice do pritobe nima kandidat, ki se posameznih dejanj v izbirnem postopku ni udeleil niti ni opraviil svoje odsotnosti, eprav je bil pravilno vabljen. Pritoba zadri imenovanje izbranega kandidata v naziv in sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Zoper sklep komisije za pritobe je dovoljen upravni spor. 207 Najkasneje v roku 8 dni po dokonnosti odlobe se izbranega kandidata imenuje v naziv in mu najkasneje v osmih dneh ponudi sklenitev pogodbe o zaposlitvi. e pogodba o zaposlitvi iz razlogov, ki so na strani uradnika, ni sklenjena v 30 dneh od imenovanja v naziv, oseba oziroma organ, ki je izdal odlobo o imenovanju v naziv, to odlobo odpravi. Pred sklenitvijo delovnega razmerja za strokovno-tehnina delovna mesta se lahko opravi predhodni preizkus usposobljenosti. Predstojnik lahko odloi, da se delovno razmerje sklene pod pogojem, da javni uslubenec uspeno opravi poskusno delo, razen v primeru, ko je javni uslubenec predhodno e opravil preizkus usposobljenosti. Poskusno delo lahko traja najve est mesecev. Poskusno delo se lahko doloi tudi v primeru premestitve na drugo delovno mesto v aneksu k pogodbi o zaposlitvi. V primeru, da kandidat ne uspe opraviti poskusnega dela, se uporabljajo dolobe ZJU o posledicah ugotovitve nesposobnosti. Zakon o javnih uslubencih vsebuje tudi dolobe o sankcijah v primeru nezakonitosti (e javni uslubenec ne izpolnjuje pogojev za delovno mesto, za katero je bila pogodba sklenjena; e pred sklenitvijo pogodbe ni bil izveden predpisan postopek javnega nateaja, eprav bi moral biti izveden; e so posamezne dolobe v kodo javnega interesa ali v neskladju z zakonom, podzakonskimi predpisi in kolektivno pogodbo), ko lahko komisija za pritobe odloi o razveljavitvi ali delni razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi. ZJU e doloa, da lahko predstojnik kadarkoli v korist javnega uslubenca spremeni akt, s katerim je bilo odloeno o pravici ali obveznosti javnega uslubenca, e ugotovi, da je akt v neskladju z zakonom, podzakonskim predpisom ali kolektivno pogodbo.

207

V primeru, da upravno sodie ugotovi, da je toba utemeljena, lahko prisodi prizadetemu odkodnino v viini najmanj ene in najve treh najnijih mesenih bruto pla za delovno mesto, za katero se je potegoval, v primeru, da pa je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje nateajnih pogojev, pa lahko upravno sodie sklep o izbiri razveljavi. Odkodnino sodie odmeri glede na teo kritve in glede na posledice, ki jih je utrpel tonik. V primeru razveljavitve sklepa o izbiri pristojna komisija za pritobe po uradni dolnosti razveljavi akt o imenovanju in pogodbo o zaposlitvi.

273

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Pogodba o zaposlitvi se lahko (po 68. lenu ZJU) sklene za doloen as: - za delovna mesta, vezana na osebno zaupanje funkcionarja (). Pogodba se sklene najdlje za as trajanja funkcije funkcionarja; - za nadomeanje zaasno odsotnega javnega uslubenca za as odsotnosti javnega uslubenca; - za strokovna dela, ki se organizirajo kot projekti z omejenim asom trajanja, in za izvrevanje javnih nalog v primeru zaasno poveanega obsega dela, ki po svoji naravi traja doloen as in ga ni mogoe izvrevati z obstojeim tevilom javnih uslubencev (sklene se za as trajanja projekta oziroma za as zaasno poveanega obsega dela); - za opravljanje pripravnitva ali druge podobne oblike teoretinega in praktinega usposabljanja (za as opravljanja pripravnitva ali druge oblike teoretinega in praktinega usposabljanja); - za poloaj generalnega direktorja, generalnega sekretarja, predstojnika organa v sestavi, predstojnika vladne slube, naelnika upravne enote in direktorja obinske uprave oziroma tajnika obine - delovno razmerje se sklene za dobo petih let; - v primerih, ko je v organu priakovati spremembo obsega javnih nalog, ki lahko vpliva na zmanjanje potrebnega tevila javnih uslubencev, pri emer se takna delovna mesta v sistemizaciji posebej oznaijo (delovno razmerje se sklene najve za dobo petih let, z monostjo enkratnega podaljanja). Z javnim uslubencem, ki sklene delovno razmerje za doloen as, se ne sme skleniti delovno razmerje za nedoloen as na uradnikem delovnem mestu brez javnega nateaja. Pripravnik, ki je bil izbran na javnem nateaju, lahko po zakljuenem pripravnitvu sklene delovno mesto za nedoloen as brez javnega nateaja.

274

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji Sklenitev delovnega razmerja Sprejem odloitve o novi zaposlitvi odloitev sprejme predstojnik - e je treba zasesti delovno mesto - e so zagotovljena finanna sredstva - e je to v skladu s sistemizacijo in kadrovskim nartom v Uradnem listu RS ali v dnevnem asopisu in na spletni strani ministrstva za javno upravo

Objava javnega nateaja

Izvedba izbirnega postopka

posebna nateajna komisija, ki jo imenuje Uradniki svet (e gre za visoke dravne uradnike: generalnega direktorja, generalnega sekretarja, predstojnika organa v sestavi, predstojnika vladne slube, naelnika upravne enote)

predstojnik lahko za vodenje izbirnega postopka imenuje komisijo ali pooblasti javnega uslubenca

Izdaja in vroitev sklepa o izbiri kandidata Ugotovitev (izdaja) sklepa, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje in so primerni za poloaj zoper ta sklep je dovoljen upravni spor funkcionar izbere (obvesti) tistega s seznama uvrenih kandidatov, ki je po njegovi presoji najprimerneji; e pa funkcionar oceni, da noben kandidat ni primeren, zahteva od uradnikega sveta, da postopek ponovi, ali pa sam imenuje nateajno komisijo neizbrani kandidat ima pravico do pritobe na komisijo za pritobe, zoper odloitev te pa je dovoljen upravni spor imenovanje kandidata v naziv in sklenitev pogodbe o zaposlitvi

275

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji 4.4 Delovna mesta, poloaji in nazivi

Ugotovili smo e, da se delovna mesta javnih uslubencev delijo na uradnika delovna mesta in strokovno-tehnina delovna mesta, znotraj teh skupin pa se razvrajo glede na: zahtevnost delovnega mesta, ki se ravna po zahtevnosti dela in zahtevnosti pogojev za opravljanje dela ter druge okoliine delovnih razmer. Uradnika in strokovno-tehnina delovna mesta v organih dravne uprave, pravosodnih organih in upravah lokalnih skupnosti razvrsti vlada z uredbo, drugi organi pa to uredijo s svojim splonim aktom (ZJU doloa, da se lahko navedena delovna mesta razvrstijo s kolektivno pogodbo). Za uradnika delovna mesta se kot pogoj za opravljanje dela poleg splonih pogojev, ki jih urejajo predpisi s podroja delovnega prava, doloi: naziv, smer izobrazbe, funkcionalna in specialna znanja ter posebne sposobnosti. Za strokovno-tehnina delovna mesta pa se kot pogoji za opravljanje dela poleg splonih pogojev, ki jih urejajo predpisi s podroja delovnega prava, doloijo: stopnja in smer izobrazbe ter delovne izkunje, lahko pa tudi znanje uradnega jezika, funkcionalna in specialna znanja ter posebne sposobnosti ali drugi pogoji, e tako doloa zakon. Merila za doloanje pogojev za delovna mesta za uprave lokalnih skupnosti se doloijo v uredbi, 208 ki jo sprejme vlada oziroma v kolektivni pogodbi. a. Poloaji

Poloaj je delovno mesto, na katerem se izvrujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu. Poloaji so: v ministrstvih: generalni direktor, generalni sekretar in vodje organizacijskih enot; v organih v sestavi ministrstva: direktor in vodje organizacijskih enot; v upravnih enotah: naelnik upravne enote in vodje organizacijskih enot; v vladnih slubah: direktor in vodje organizacijskih enot; v upravah lokalnih skupnosti: direktor in vodje organizacijskih enot. Pogoji za pridobitev poloaja in naziv, v katerem se lahko opravlja poloaj, se doloijo v aktu o sistemizaciji v skladu z merili, doloenimi z uredbo vlade oziroma kolektivno pogodbo. Poloaj se pridobi z odlobo o imenovanju (direktorja uprave lokalne skupnosti imenuje upan, naelnika upravne enote imenuje minister, pristojen za upravo, generalne sekretarje in generalne direktorje v ministrstvih, direktorje organov v sestavi ministrstev in direktorje vladnih slub imenuje vlada na predlog pristojnega ministra). Navedeni poloaji se pridobijo za dobo petih let, uradniki za poloaj se izbirajo na podlagi javnega nateaja. Zakon vsebuje tudi dolobe o prenehanju poloaja, do esar lahko pride: e uradnik to sam zahteva oziroma s tem soglaa; e v enem mesecu od imenovanja ne sklene pogodbe o zaposlitvi; v primeru ugotovljene nesposobnosti za opravljanje nalog na poloaju; v
208

Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06).

276

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji primeru prenehanja delovnega razmerja v skladu s sporazumom o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi oziroma odpovedjo pogodbe o zaposlitvi s strani javnega uslubenca; s pretekom mandatnega obdobja; e se ukine organ ali organizacijska enota, ki jo vodi. Poleg tega zakon predvideva monost razreitve - ne glede na prej navedene razloge - v enem letu od nastopa funkcije novega funkcionarja oziroma organa, pristojnega za imenovanje na poloaj. b. Nazivi

Uradnik izvruje javne naloge v nazivu, ki ga pridobi z imenovanjem po izbiri na javnem nateaju ali z napredovanjem. Uradnika imenuje v naziv predstojnik z odlobo, v kateri se doloi naziv in datum pridobitve naziva. Uradnik se po izbiri na javnem nateaju imenuje v najniji naziv, v katerem se opravlja delo na uradnikem delovnem mestu, za katero bo sklenil pogodbo o zaposlitvi. Uradnike imenuje v naziv predstojnik organa, v naziv viji sekretar v organih dravne uprave pa vlada. Za imenovanje v naziv mora uradnik izpolnjevati z ZJU doloene pogoje, in sicer: - da ima najmanj predpisano izobrazbo, - da ima opravljen strokovni izpit, 209 - da zna uradni jezik, - da je dravljan Republike Slovenije, - da ni bil pravnomono obsojen zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti, in da ni bil obsojen na nepogojno kazen zapora v trajanju ve kot est mesecev, - da zoper osebo ni vloena pravnomona obtonica zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolnosti, - delovne izkunje, e so doloene kot pogoj; - drugi pogoji v skladu z ZJU. Nazivi so razporejeni v 16 stopenj, za imenovanje v posamezni naziv pa zakon predpisuje potrebno stopnjo izobrazbe.

209 V naziv se lahko imenuje posameznik, ki nima ustreznega strokovnega izpita za imenovanje v naziv, pod pogojem, da najkasneje v enem letu od sklenitve delovnega razmerja opravi ta izpit.

277

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Tabela: Stopnja nazivi prvega kariernega razreda: naziv prve stopnje: viji sekretar naziv druge stopnje: sekretar naziv tretje stopnje: podsekretar nazivi drugega kariernega razreda: naziv etrte stopnje: viji svetovalec I naziv pete stopnje: viji svetovalec II naziv este stopnje: viji svetovalec III nazivi tretjega kariernega razreda: naziv sedme stopnje: svetovalec I naziv osme stopnje: svetovalec II naziv devete stopnje: svetovalec III nazivi etrtega kariernega razreda: naziv desete stopnje: viji referent I naziv enajste stopnje: viji referent II naziv dvanajste stopnje: viji referent III nazivi petega kariernega razreda: nazivi trinajste stopnje: referent I nazivi tirinajste stopnje: referent II nazivi petnajste stopnje: referent III nazivi estnajste stopnje: referent IV Nazivi predpisana izobrazba

univerzitetna izobrazba ali visoka strokovna izobrazba s specializacijo oz. magisterijem

najmanj visoka strokovna izobrazba

najmanj vija strokovna izborazba

najmanj srednja splona ali srednja strokovna izobrazba

Uradniku pridobljeni naziv ugasne z dnem prenehanja delovnega razmerja uradnika, z razreitvijo in z izvedenim napredovanjem v viji naziv. Uradnik se razrei naziva: v primeru izreenega disciplinskega ukrepa razreitve naziva; v primeru ugotovljene nesposobnosti v skladu z ZJU in v drugih primerih, ki jih doloa zakon (razveljavitev odlobe o imenovanju v naziv; e uradnik ne opravi strokovnega izpita v predpisanem roku; premestitev iz poslovnega razloga; v primerih, doloenih s posebnimi zakoni, itn.). Posledice razreitve naziva so lahko prenehanje delovnega razmerja uradnika ali druge z zakonom predvidene posledice (npr. znianje plae). 4.5 Pravice in obveznosti javnih uslubencev

Pravice in obveznosti javnih uslubencev so doloene s predpisi s podroja delovnega prava in kolektivnimi pogodbami. Javni uslubenec mora svoje delo opravljati v skladu s predpisi, kolektivno pogodbo, pogodbo o zaposlitvi, splonimi akti organa in kodeksom etike. Pri opravljanju dela je javni uslubenec vezan na navodila nadrejenega. Javni uslubenec lahko zahteva pisno odredbo in pisno navodilo, e meni, da bi izvritev ustne odredbe 278

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji pomenila protipravno ravnanje oziroma povzroila kodo. Javni uslubenec lahko odkloni izvritev odredbe oziroma navodila , e bi pomenila protipravno ravnanje oziroma povzroila kodo, mora pa ga odkloniti, e bi pomenila kaznivo dejanje. Zakon o javnih uslubencih doloa tudi nekatere omejitve glede opravljanja dejavnosti zaradi zagotovitve zakonitega opravljanja nalog na uradnikih delovnih mestih. Tako uradnik ne sme opravljati dejavnosti, e: je dejavnost v nasprotju s konkurenno prepovedjo ali konkurenno klavzulo po zakonu, ki ureja delovna razmerja; bi opravljanje dejavnosti lahko vplivalo na nepristransko opravljanje dela; bi pri opravljanju dejavnosti lahko zlorabil informacije, do katerih ima dostop pri opravljanju nalog na delovnem mestu in niso javno dostopne; je opravljanje dejavnosti v kodo ugledu organa. Uradnik mora pred zaetkom opravljanja dejavnosti, za katero meni, da bi bila ali utegnila biti v nasprotju z navedenim, o tem obvestiti predstojnika, le-ta pa lahko opravljanje dejavnosti prepove s sklepom, e meni, da je izpolnjen kateri od navedenih pogojev. Ta prepoved ne velja za opravljanje dejavnosti znanstvenega in pedagokega dela, dela v kulturnih, umetnikih, portnih, humanitarnih in drugih podobnih drutvih in organizacijah, dela na publicistinem podroju in za lanstvo oz. delovanje v politinih strankah. 4.6 Pripravnitvo

Za pripravnika se sprejme oseba, ki prvi sklene delovno razmerje in se usposablja za opravljanje predpisanega strokovnega izpita. Pripravnik sklene delovno razmerje za doloen as opravljanja pripravnike dobe, pripravnitvo pa se lahko opravlja tudi volontersko. Nain in potek ter program usposabljanja pripravnikov za opravljanje dela oziroma opravo strokovnega izpita za imenovanje v naziv doloi minister, pristojen za upravo. Po opravljenem pripravnitvu in strokovnem izpitu pa se lahko s pripravnikom sklene delovno razmerje za uradniko delovno mesto za nedoloen as brez javnega nateaja, e je bil za pripravnik, izbran na javnem nateaju. Za usposabljanje pripravnika med pripravnitvom so odgovorni mentor in druge osebe, ki spremljajo pripravnika. Mentorja, ki pripravi individualni program usposabljanja pripravnika, imenuje predstojnik. 4.7 Odkodninska odgovornost

Javni uslubenec je odkodninsko odgovoren za kodo, ki jo protipravno povzroi delodajalcu pri delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti. Za kodo, ki jo na delu ali v zvezi z delom protipravno povzroi javni uslubenec tretji osebi, je nasproti tej osebi odkodninsko odgovoren delodajalec. Tretja oseba (okodovanec) pa lahko zahteva povrailo kode tudi od tistega, ki ji je kodo povzroil, e je bila koda povzroena naklepno. Z namenom lajega reevanja sporov v zvezi z odkodninsko odgovornostjo javnega uslubenca je predvidena tudi posebna monost sporazumnega reevanja tega vpraanja. Tako se o viini in nainu poravnave kode, ki je povzroena delodajalcu, lahko sklene pisni dogovor med predstojnikom in povzroiteljem kode. Navedeni pisni dogovor je izvrilni naslov.

279

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Za izplaano odkodnino za kodo, ki jo je javni uslubenec na delu ali v zvezi z delom naklepno povzroil tretji osebi, uveljavlja delodajalec, ki je kodo izplaal, regresni zahtevek za poplailo celotne izplaane odkodnine. Za izplaano odkodnino za kodo, ki jo je na delu ali v zvezi z delom iz hude malomarnosti povzroil javni uslubenec tretji osebi, uveljavi delodajalec, ki je kodo izplaal, regres za poplailo celotne izplaane odkodnine ali za delno poplailo. ZJU ureja tudi odkodninsko odgovornost delodajalca za kodo, povzroeno javnemu uslubencu pri delu ali v zvezi z delom pri organu. Navedeno kodo mora povrniti delodajalec po splonih naelih civilnega prava. Odkodninska odgovornost se nanaa tudi na kodo, ki jo delodajalec povzroi javnemu uslubencu s krenjem pravic iz delovnega razmerja. O viini in nainu poravnave kode je mogo pisni dogovor med predstojnikom in javnim uslubencem, kateremu je bila povzroena koda. 4.8 Premestitev

Javni uslubenec se lahko v okviru istega delodajalca premesti na drugo delovno mesto zaradi: a. delovnih potreb (brez soglasja) ali s soglasjem oziroma b. na lastno eljo. Premestitev je lahko trajna ali zaasna, pri emer lahko slednja traja najve dve leti. Premestitev je mogoa le na ustrezno delovno mesto, za katero javni uslubenec izpolnjuje predpisane pogoje in ga je sposoben opravljati. Uradnika je mogoe trajno premestiti le na uradniko delovno mesto, ki se lahko opravlja v nazivu iste stopnje, razen, e je premestitev izvedena iz razloga nesposobnosti za uradniko delovno mesto ali iz poslovnega razloga. Zaasno se lahko uradnika premesti tudi na delovno mesto, na katerem se opravljajo zahtevneje naloge v vijem nazivu, pri emer pa mora uradnik izpolnjevati pogoje glede zahtevane izobrazbe za takno delovno mesto, vendar se ga lahko ne imenuje v viji naziv, temve se mu za as premestitve doloijo pravice glede na viji naziv. Premestitev javnega uslubenca na prosto delovno mesto (uradniko oziroma strokovnotehnino) zaradi delovnih potreb se izvede pod posebej doloenimi pogoji. Tako se javni uslubenec premesti, e: so podani poslovni razlogi; je ugotovljeno, da je javni uslubenec nesposoben za svoje delovno mesto; predstojnik oceni, da je mogoe na ta nain zagotoviti uinkoviteje oziroma smotrneje delo organa; se trajno spremeni obseg dela ali racionalizirajo delovni postopki in javni uslubenec nima ve polne delovne obremenitve, in v drugih primerih, ki jih doloa zakon. Premestitev zaradi delovnih potreb na obmoju Republike Slovenije se opravi s sklepom o premestitvi, e javni uslubenec s premestitvijo ne soglaa. e se javnega uslubenca premesti na njegovo eljo oziroma s soglasjem, se sklene aneks k pogodbi o zaposlitvi. Predstojnik in javni uslubenec se lahko sporazumno dogovorita o mirovanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja. V tem asu lahko javni uslubenec sklene delovno razmerje z drugim delodajalcem v skladu z dogovorom, miruje mu pa tudi pridobljeni naziv. Po prenehanju delovnega razmerja pri drugem delodajalcu pa se javni uslubenec brez javnega nateaja takoj vrne na delovno mesto, ki se opravlja v nazivu, ki ga je dosegel pred prietkom mirovanja pravic.

280

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji 4.9 Prenehanje delovnega razmerja

Pogodba o zaposlitvi javnega uslubenca preneha na naine, ki jih doloa veljavni zakon o delovnih razmerjih, po samem zakonu o javnih uslubencih pa tudi v naslednjih primerih: - e uradnik ne opravi ustreznega strokovnega izpita, ki je bil kot pogoj doloen v pogodbi o zaposlitvi, razen e ga ne opravi zaradi razlogov, ki niso na njegovi strani; delovno razmerje mu preneha naslednji dan po preteku roka, doloenega s pogodbo o zaposlitvi, - e je s pravnomono sodbo obsojen za naklepno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolnosti, z nepogojno kaznijo ve kot est mesecev zapora; delovno razmerje mu preneha s sklepom, ki ga izda predstojnik, najkasneje pa 15. dan po vroitvi pravnomone sodbe delodajalcu; - na drug nain, e tako doloa ta zakon oziroma podroni zakon, ki ureja delovna razmerja javnih uslubencev v organih. Z dnem prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi uradniku ugasneta tudi naziv in poloaj. Javnemu uslubencu lahko delovno razmerje preneha ali pa je premeen na delovno mesto, ki ne ustreza njegovemu nazivu, zaradi zmanjanja obsega javnih nalog, privatizacije javnih nalog, iz organizacijskih, strukturnih, javnofinannih ali podobnih razlogov (tkim. poslovni razlogi). Podlaga za ugotovitev razloga za prenehanje delovnega razmerja oziroma premestitev iz poslovnega razloga je sprememba akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest (reorganizacija). Odloitev o reorganizaciji se lahko sprejme na ravni organa, za organe dravne uprave pa o reorganizaciji odloi vlada. Reorganizaciji mora biti predloena obrazloitev, ki vsebuje cilje reorganizacije, razloge za izvedbo reorganizacije, analizo delovnih opravil in delovnih postopkov ter tevilo in strukturo delovnih mest in tevilo javnih uslubencev. 210 Javnemu uslubencu lahko predstojnik odpove delovno razmerje iz razloga nesposobnosti. 211 Javni uslubenec je nesposoben za svoje uradniko delovno mesto oziroma strokovno-tehnino delovno mesto, e ne dosega priakovanih delovnih rezultatov. Zakon doloa, da je uradnik nesposoben za poloaj, e: organ oziroma organizacijska enota, ki jo vodi, ne dosega priakovanih delovnih rezultatov, ki bi zagotavljali kakovostno in uinkovito delovanje organa oziroma organizacijske enote v skladu s programom dela organa; na delovnem podroju organa oziroma organizacijske enote, ki jo vodi, prihaja do ponavljajoih napak pri poslovanju oziroma e pride do teje napake pri poslovanju. Nesposobnost javnega uslubenca se ugotavlja po posebnem postopku.

210

Opomniti je potrebno, da se glede programa razreevanja presenih javnih uslubencev uporabljajo dolobe zakona o delovnih razmerjih, pri emer se za ugotavljanje ali reorganizacija prizadene veje tevilo javnih uslubencev, upoteva tevilo javnih uslubencev in presenih javnih uslubencev za vsak organ posebej. Navedeni program razreevanja presenih javnih uslubencev se za organe, ki so vkljueni v interni trg dela, pripravi tako, da se upotevajo kadrovske potrebe vseh organov, ki so vkljueni v interni trg dela. Na to se nanaa tudi Uredba o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih dravne uprave in pravosodnih organih (Uradni list RS, t. 22/2004, 57/05, 10/06)

211

281

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji Delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi javnemu uslubencu, za katerega se ugotovi, da je nespoben za svoj poloaj oz. za svoje delovno mesto, z uinkom po preteku odpovednega roka, e ga ni mogoe premestiti na drugo ustrezno delovno mesto, za katero izpolnjuje pogoje. e pa pride do premestitve v asu odpovednega roka, se odpoved s soglasjem javnega uslubenca preklie. 212 4.10 Strokovni izpiti

Poseben pogoj za imenovanje v naziv je opravljen strokovni izpit za imenovanje v naziv. 213 Za imenovanje v naziv, za katerega je predpisana univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba, mora kandidat opraviti dravni izpit iz javne uprave, za druge nazive pa strokovni upravni izpit. Navedene izpiti se opravljajo pred posebno komisijo, ki jo imenuje minister, pristojen za upravo. 5 Sistem pla v javnem sektorju

V Sloveniji ureja sistem pla funkcionajev in javnih uslubencev v javnem sektorju pravila za njihovo doloanje, obraunavanje in izplaevanje ter pravila za doloanje obsega sredstev za plae Zakon o sistemu pla v javnem sektorju /ZSPJS/ (Uradni list RS, t. 32/2006-UPB2, 68/2006). Plaa funkcionarja in javnega uslubenca se doloi s pogodbo o zaposlitvi, tako da se doloi plailni razred in druge sestavine plae v skladu s predpisi ter kolektivnimi pogodbami. Posebej moramo opozoriti na omejitev, da se v pogodbi o zaposlitvi javnemu uslubencu in funkcionarju ne sme doloiti plaa v drugani viini, kot je doloena z zakonom, predpisi in drugimi akti, izdanimi na njihovi podlagi ter kolektivnimi pogodbami. Javni uslubenec ali funkcionar lahko v primeru, da ugotovi, da mu je bila doloena in izplaana plaa v drugani viini, kot je doloena z navedenimi akti, pisno zahteva od delodajalca, da ugotovi nezakonitost in ravna na naveden nain. Delodajalec ima v tem primeru osemdnevni rok, da javnemu uslubencu oz. funkcionarju izda pisno obvestilo. V nasprotnem primeru lahko javni uslubenec ali funkcionar s tobo zahtevata od pristojnega sodia ugotovitev nezakonitosti ter izplailo razlike med izplaano in zakonito doloeno plao. 5.1 Obseg sredstev za plae

Obseg sredstev za plae se za posamezno proraunsko leto doloi v finannih nartih uporabnikov prorauna, v katerih morajo uporabniki obinskega prorauna upotevati tevilo javnih uslubencev in funkcionarjev v skladu s sprejetim programom dela, njihove
Ob navedenem doloa zakon o javnih uslubencih dva dodatna razloga za redno odpoved. Predstojnik lahko tako odpove pogodbo o zaposlitvi tudi v primeru, da javni uslubenec ne izpolnjuje ve pogojev za delovno mesto. Pogoji za opravljanje dela na delovnem mestu pa se lahko spremenijo samo na podlagi zakona; pri tem je delodajalec dolan javnemu uslubencu omogoiti, da v razumnem roku izpolni pogoje za delovno mesto, sicer se javnemu uslubencu odpove pogodba o zaposlitvi z monostjo odpravnine. Ob navedenem pa lahko predstojnik javnemu uslubencu redno odpove pogodbo o zaposlitvi ob upotevanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki sledi mesecu, v katerem javni uslubenec v skladu z veljavno zakonodajo dosee polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. 213 Na ta izpit se nanaa tudi Pravilnik o strokovnem izpitu za imenovanje v naziv (Uradni list RS, t. 63/03, 88/03, 114/03).
212

282

Ljudje v upravi - javni uslubenci in funkcionarji osnovne plae vkljuno s predvidenimi napredovanji, obseg sredstev za plailo delovne uspenosti in obseg sredstev za dodatke po zakonih, podzakonskih predpisih in kolektivnih pogodbah. 5.2 Doloanje osnovne plae

Osnovna plaa je tisti del plae, ki ga prejema javni uslubenec ali funkcionar na posameznem delovnem mestu, nazivu ali funkciji za opravljeno delo v polnem delovnem asu in za priakovane rezultate dela v posameznem mesecu. V osnovni plai je vteto tudi napredovanje javnega uslubenca ali funkcionarja. 5.3 Napredovanje

Javni uslubenec lahko na delovnem mestu oz. v nazivu napreduje v viji plailni razred. O tem napredovanju odloa predstojnik. Tako lahko javni uslubenec na delovnih mestih, kjer je mogoe tudi napredovanje v viji naziv, v posameznem nazivu napreduje za najve pet plailnih razredov, javni uslubenci na delovnih mestih, kjer pa ni mogoe napredovati v viji naziv, pa lahko na tem delovnem mestu napredujejo najve za deset plailnih razredov. Javni uslubenec lahko napreduje vsaka tri leta za en plailni razred, e izpolnjuje predpisane pogoje, ob prvem in drugem napredovanju pa lahko napreduje za najve dva plana razreda. Kot napredovalno obdobje pa se teje as od zadnjega napredovanja v viji plani razred in tudi as, ko je javni uslubenec delal na delovnih mestih, za katera je predpisana enaka stopnja strokovne izobrazbe. 5.4 Delovna uspenost

Sistem pla v javnem sektorju omogoa nagrajevanje uspenih funkcionarjev in javnih uslubencev. Skupen obseg sredstev, ki se namenja za plailo delovne uspenosti (najve 5% letnih sredstev za osnovne plae), se doloa s kolektivno pogodbo za javni sektor. Navedeni skupni obseg sredstev pa lahko uporabniki prorauna, ki pridobivajo del sredstev s prodajo blaga in storitev na trgu ali pa iz nejavnih prihodkov za opravljanje javne slube, poveajo in uporabijo za plailo poveane delovne uspenosti ali za plailo poveanega obsega dela.

283

Pozitivnopravna ureditev javne uprave v Republiki Sloveniji

284

Literatura Literatura Appleby, Paul. Morality and Administration in Democratic Government. Baton Rouge: Lousiana State University Press, 1950. Barker, Ernest. The Development of Public Services in Western Europe 1660 - 1930. Connecticut, Hamden, Archon Books, 1966. Borkovi, Ivo. Upravno pravo. Zagreb: Informator, 1997. Brezovnik, Botjan. Oplotnik, an. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. Maribor: Intitut za lokalno samoupravo in javna naroila Maribor, 2003. Buar, France, Uvod v javno upravo. Ljubljana: Uradni list, 1969. Buar, France. Sodobne organizacijske teorije. Ljubljana: Pravna fakulteta, 1974. Carroll Alex: Constitutional and Administrative Law, Financial Times Pitman Publishing, Essex, 1998. Cijan, Rafael, Boo, Grafenauer: Javna uprava izbrana vpraanja, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 1999. Cijan, Rafael. Grafenauer, Boo. Upravno pravo. Maribor: Pravna fakulteta Maribor, 2002. Duguit, Leon. Preobraaji javnog prava. Beograd: 1998. Denhardt, Janet V. Denhardt Robert B. The New Public Service; Serving , not Steering. New York, London, 2003. Falzon, Micheline. Pereti, Marie-Pierre. Verdier, Axelle. Hoorens, Dominique. Local finances in the twenty five countries of the European Union. Paris: Dexia Editions, 2004. Fisher, C. M. Resource Allocation in the Public Sector: Values, priorities and markets in the management of public services. London, New York: Routledge, 1998. Jeze, Gaston. Le fonctionement des serveices publics, Pariz, 1926. Godec, Rupko: Upravnopravna delavnost sploni del, Pravna fakulteta Ljubljana, Ljubljana, 1985. Grad, Franc: Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2000. Grafenauer Boo: Lokalna samouprava na Slovenskem, teritorialno-organizacijske strukture, Pravna fakultete v Mariboru, Maribor, 2000. Grafenauer, Boo Breznik, Janez. Upravni postopek in upravni spor. Ljubljana: Gospodarski vestnik, Ljubljana, 2005. Igliar, Albin. Pravo in druba. Ljubljana: Cankarjeva zaloba, 2000. Jambrek, Peter: Varstvo pravic posameznika v razmerju do javne uprava oris nael in meril prava Evropske konvencije za lovekove pravice, V. Dnevi slovenske uprave zbornik referatov, Visoka upravna ola Ljubljana, Portoro, 1998. Krbek, Ivo: Pravo javne uprave FNRJ, Birozavod, Zagreb, 1962. Krbek, Ivo. Organizacija javne uprave. Zagreb: Tisak i naklada jugoslovenske tampe, 1932. Kuej, Gorazd, Pavnik, Marijan, Pereni, Anton: Uvod v pravoznanstvo, Z Uradni list RS, Ljubljana, 1992. Luhmann, Niclas: Teorija sistema, svrhovitost i racionalnost, Globus, Zagreb, 1981 Phillips, C. F. The Regulation of Public Utilities; Theory and Practice. Arington Va, Public Utilities Report, 1992. Pirnat, Rajko. Upravna dejavnost in javne slube ter poloaj zaposlenih. Portoro: IX. Dnevi slovenske uprave, Portoro 2002, Zbornik referatov. Pirnat, Rajko. Javne slube v pravu ES. Ljubljana: Nebra, ola Evropskega prava, 2004. Pirnat, Rajko. Komentar zakonov s podroja uprave. Ljubljana: Intitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, 2004. 285

Literatura Pirnat, Rajko. Nekaj pravnih vpraanj javno-zasebnega partnerstva. Ljubljana: Javna uprava, letnik 41, t. 2/3, leto 2005. Pirnat, Rajko. Osebe javnega prava prispevek k reinstituciji pojma v slovenskem pravu. Ljubljana: Intitut za javno upravo, 1995. Pliani, Senko et al. Komentar zakona o dostopu do informacij javnega znaaja s pravom EU in primerjalnopravno prakso. Ljubljana: Intitut za javno upravo, 2005 Popovi, Slavoljub. Mladinovi, Slavka. Upravno pravo - opti deo. Beograd: Savremena administracija, 1985. Pusi, Eugen: Nauka o upravi, kolska knjiga, Zagreb, 1996. Rivero, Jean. Droit Administratif, cinqueme edition, Pariz, leto 1971. Rupnik, Janko, Cijan, Rafael, Grafenauer, Boo: Ustavno pravo Republike Slovenije posebni del, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 1996 Sruk, Vlado: Leksikon morale in etike, Ekonomsko-poslovna fakulteta Maribor, Maribor, 1999. Steska Henrik: O javni upravi Upravnopravna in upravnopolitina razmotrivanja, Zvezna tiskarna in knjigarna, Ljubljana, 1925 midovnik Janez. Teoretine osnove upravljanja, VU in DDU Univerzum, Ljubljana, 1985. turm Lovro. Omejitev oblasti ustavna izhodia javnega prava, Nova revija, Ljubljana, 1999. turm, Lovro et al. Komentar Ustave RepublikeSlovenije. Ljubljana: Fakulteta za podiplomske dravne in evropske tudije, 2002. Thompson, Brian: Constitutional and Administrative Law, Blackstone Press Limited, London, 1997. Trpin, Gorazd. Smeri razvoja modernih upravnih sistemov. Ljubljana; Intitut za javno upravo, Vestnik Intituta za javno upravo, 1989. Trpin, Gorazd: Reforma javne uprave v Sloveniji stanje in perspektive, V. Dnevi slovenske uprave zbornik referatov, Visoka upravna ola Ljubljana, Portoro, 1999. Trpin, Gorazd. Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih slub v Sloveniji. Ljubljana: Javna uprava, letnik 30, tevilka 2, leto 1994. Trpin, Gorazd. Nekatere novosti pravne ureditve dravne uprave. Ljubljana: Javna uprava, letnik 39, leto 2003, t. 1. Trstenjak, Verica. Predpisi s podroja javne uprave. Ljubljana: GV Zaloba, 2003. Virant, Grega. Pravna ureditev javne uprave, Fakulteta za upravo Ljubljana, 2004. Waline, M. La notion du travail public, Revue de droit public et de la science politique. Pariz, 1996, t. 5.

286