MLAĐEN MANDIĆ
LJUBINKO  MITROVIĆ
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UPRAVNO PROCESNO PRAVO
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Banja Luka, 2012.
  
 
UPRAVNO PROCESNO PRAVO
 
Autori:
Dr MLAĐEN Mandić, dr LJUBINKO Mitrović
 
Recezenti:
Dr ALEKSANDAR Đurđev, redovni profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu
Doc. dr VLADIMIR Đurić, Fakultet pravnih nauka, Univerzitet „Apeiron“ Banja Luka
 
Lektor:
JOVANKA Borić, profesor
 
Izdavač:
Panevropski univerzitet "APEIRON"
Banja Luka, godina 2011.
 
Odgovorno lice izdavača:
DARKO Uremović
 
Glavni i odgovorni urednik izdavača:
mr ALEKSANDRA Vidović
 
Tehnički urednik:
SRETKO Bojić
 
Štampa:
"ART-PRINT", Banja Luka, d.o.o., grafika - dizajn – marketing, Banja Luka
 
Odgovorno lice štamparije:
VLADIMIRA Stijak- Ilisić
 
EDICIJA:
Pravna biblioteka – Sofokles- Σοφοκλῆς, knj. 18
 
ISBN 978-99955-49-78-7
 
Na osnovu člana 225. Statuta Univerziteta, Senat Panevropskog univerziteta „Apeiron“ od 02. marta 2012. godine donio je Odluku br.
473-5/12 kojom se odobrava izdavanje ovog udžbenika.
 
Zabranjeno je preštampavanje u cjelini ili u dijelovima, fotokopiranje u cjelini ili dijelovima ili objavljivanje ove knjige
na bilo koji način bez pisane saglasnosti autora.
 SADRŽAJ
 
I DIO
UPRAVNI POSTUPAK
1    UVOD
2    UPRAVNA STVAR
3    ISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVNOG POSTUPKA
3.1       Razvoj upravnog postupka u Bosni i Hercegovini
4    POJAM I VRSTE UPRAVNOG POSTUPKA
5    VAŽENJE ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU
6    OSNOVNA ILI IZRIČITA NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA
6.1       Načelo zakonitosti
6.2       Načelo zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa
6.3       Načelo efikasnosti
6.4       Načelo (materijalne) istine
6.5       Načelo saslušanja stranke
6.6       Načelo slobodne ocjene dokaza
6.7       Načelo samostalnosti u rješavanju
6.8       Načelo dvostepenosti u rješavanju  (pravo na žalbu)
6.9       Načelo konačnosti i pravosnažnosti rješenja
6.10     Načelo ekonomičnosti postupka
6.11     Načelo pružanja pomoći neukoj stranci
6.12     Načelo o upotrebi jezika i pisma
7    IZVEDENA ILI PRETPOSTAVLJENA NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA
7.1       Načelo oficijelnosti i načelo akuzatornosti
7.2       Inkviziciono i dispoziciono načelo
7.3       Načelo usmenosti i pismenosti
8    NADLEŽNOST
8.1       Sticaj jednorodnih organa
8.2       Stranke sa diplomatskim imunitetom
8.3       Prostorno ograničenje nadležnosti
8.4       Sukob nadležnosti
8.5       Pravna pomoć
9    STRANKA I NJENO ZASTUPANJE
9.1       Uopšte o učesnicima u upravnom postupku
9.2       Službeno lice ovlašćeno za vođenje postupka i službeno lice
ovlašćeno za rješavanje
9.2.1       Izuzeće službenog lica
9.3       Stranka u upravnom postupku
9.3.1       Svojstva stranke
9.3.2       Stranačka sposobnost
9.3.3       Procesna sposobnost
9.3.4       Stvarna ili stranačka legitimacija
9.4       Zastupnici stranaka u upravnom postupku
 9.4.1       Zakonski zastupnik
9.4.2       Privremeni zastupnik
9.4.3       Zajednički predstavnik i zajednički punomoćnik
9.4.4       Punomoćnik
10  OPŠTENJE ILI KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA
10.1     Podnesci
10.2     Pozivanje
10.3     Zapisnik
10.3.1    Način vođenja zapisnika
10.3.2    Potpisivanje zapisnika
10.3.3    Zapisnik o vijećanju i glasanju
10.4     Razgledanje spisa i obavještavanje o toku postupka
11  DOSTAVLJANJE  PISMENA
11.1     Način, vrijeme i mjesto dostavljanja pismena
11.2     Posredno dostavljanje pismena
11.3     Obavezno lično dostavljanje pismena
11.4     Posebni slučajevi dostavljanja pismena
11.5     Odbijanje prijema pismena
11.6     Promjena prebivališta, odnosno boravišta ili sjedišta
11.7     Dostavnica
11.8     Greške u dostavljanju
12  ROKOVI I NJIHOVO RAČUNANJE
13  POVRAĆAJ U PREĐAŠNJE STANJE (restitutio in  integrum)
14  TROŠKOVI POSTUPKA
14.1     Oslobođenje od plaćanja troškova
15  FAZE REDOVNOG UPRAVNOG POSTUPKA
15.1     Pokretanje postupka
15.2     Pokretanje postupka po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke
15.3     Spajanje upravnih stvari u jedan postupak
15.4     Izmjena zahtjeva za pokretanje postupka
15.5     Odustanak od zahtjeva
15.6     Poravnanje
16  POSTUPAK DO DONOŠENJA RJEŠENJA
16.1     Osnovna načela
16.2     Skraćeni postupak
16.3     Poseban ispitni postupak
16.4     Prethodno pitanje u upravnom postupku
16.5     Usmena rasprava
16.6     Održavanje reda
17  DOKAZIVANJE I DOKAZNA SREDSTVA
17.1     Pojam dokaza i izvođenje dokaza
17.2     Dokazna sredstva
17.3     Isprave
17.3.1    Uvjerenje
 17.4     Svjedoci
17.5     Izjava stranke
17.6     Vještaci
17.7     Tumači i prevodioci
17.8     Uviđaj
17.9     Obezbjeđenje dokaza
17.10  Obnavljanje spisa
18  RJEŠENJE
18.1     Pojam rješenja
18.2     Vrste rješenja
18.3     Oblik i sastavni dijelovi rješenja
18.4     Rok za donošenje rješenja
18.5     Ispravljanje grešaka u rješenju
18.6     Neuredno rješenje
18.7     Nezakonito rješenje
18.8     Nepravilno necjelishodno rješenje
19  ZAKLJUČAK
20  PRAVNA SREDSTVA
20.1     Žalba
20.1.1    Pojam žalbe
20.1.2    Pravo na žalbu
20.1.3    Nadležnost organa za rješavanje po žalbi
20.1.4    Rok za žalbu, sadržaj i dejstvo žalbe
20.1.5    Rad prvostepenog organa po žalbi
20.1.6    Rješavanje drugostepenog organa po žalbi
20.1.7    Žalba kada prvostepeno rješenje nije doneseno
20.1.8    Rok za donošenje rješenja po žalbi i dostavljanje
drugostepenog rješenja
20.1.9    Posebna žalba protiv zaključka
20.1.10  Pojam izvršnog, konačnog i pravosnažnog rješenja
21  VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI
21.1     Ponavljanje postupka
21.1.1    Pokretanje ponavljanja postupka
21.1.2    Rješavanje o prijedlogu za ponavljanje postupka
21.2     Naročiti slučajevi poništavanja, ukidanja i mijenjanja rješenja
21.2.1    Mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom
21.2.2    Zahtjev za zaštitu zakonitosti
21.2.3    Poništavanje i ukidanje po pravu nadzora
21.2.4    Ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak
ili po zahtjevu stranke
21.2.5    Vanredno ukidanje
21.2.6    Oglašavanje rješenja ništavim
21.2.7    Pravne posljedice poništavanja i ukidanja rješenja
22  IZVRŠENJE RJEŠENJA DONESENOG U UPRAVNOM POSTUPKU
22.1     Uvod
22.2     Administrativno izvršenje
 22.3     Izvršenje nenovčanih obaveza
22.3.1    Izvršenje preko drugih lica
22.3.2    Izvršenje prinudom
22.4     Izvršenje radi obezbjeđenja
22.5     Privremeni zaključak o obezbjeđenju
 
 
 
 
II DIO
UPRAVNI SPOR
1    UVOD
2    VRSTE PRAVNIH SISTEMA PREMA NAČINU RJEŠAVANJA
UPRAVNOG SPORA
2.1       Sistem samokontrole rada uprave
2.2       Predmet upravnog spora
2.2.1       Sistem generalne klauzule
2.2.2       Sistem enumeracije ili nabrajanja
3    POJAM I PRAVNA PRIRODA UPRAVNOG SPORA
3.1       Upravni spor u formalnom smislu
3.2       Upravni spor u materijalnom smislu
3.2.1       Pojam spora uopšte
3.2.2       Dva gledišta o upravnom sporu u materijalnom smislu
4    VRSTE UPRAVNIH SPOROVA
4.1       Objektivni i subjektivni upravni spor
4.2       Spor o poništenju (ocjeni zakonitosti) upravnog akta i spor
pune jurisdikcije
5    UPRAVNI AKT U SMISLU ZAKONA O UPRAVNIM SPOROVIMA REPUBLIKE SRPSKE
6    STVARI U KOJIMA SE NE MOŽE VODITI UPRAVNI SPOR
7    STRANKE U UPRAVNOM SPORU
7.1       Tužena strana u upravnom sporu
7.2       Tužilac u upravnom sporu
7.3       Zainteresovano lice u upravnom sporu
8    RAZLOZI ZBOG KOJIH SE UPRAVNI AKT MOŽE POBIJATI
U UPRAVNOM SPORU
9    NADLEŽNOST SUDOVA ZA RJEŠAVANJE UPRAVNIH SPOROVA
10  POKRETANJE UPRAVNOG SPORA
10.1     Tužba
10.2     Sadržina tužbe
10.3     Predaja tužbe
10.4     Rok u kojem se tužba može podnijeti
10.5     Dejstvo tužbe
11  TOK UPRAVNO-SUDSKOG POSTUPKA
 11.1     Pripremni ili prethodni postupak u upravnom sporu
11.1.1    Odbacivanje tužbe iz formalnih razloga
11.1.2    Obustavljanje postupka
11.1.3    Dostavljanje tužbe na odgovor tuženoj strani
11.1.4    Pokretanje upravnog spora u slučaju “ćutanja uprave”
11.1.5    Pokretanje upravnog spora protiv akata koji se donose na
osnovu slobodne (diskrecione) ocjene
11.2     Redovni postupak
11.2.1    Rješavanje upravnog spora
11.2.2    Razlozi poništavanja upravnih akata
11.2.2.1    Formalnopravni razlozi poništavanja upravnih akata
11.2.2.1.1    Nenadležnost
11.2.2.1.2    Povreda pravila upravnog postupka
(greške u formi)
11.2.2.1.3    Nepravilno činjenično stanje
11.2.2.2    Materijalnopravni razlozi poništavanja upravnih akata
11.2.2.2.1    Nepravilno rješenje pravnog pitanja
(povreda pravnih pravila)
11.2.2.2.2    Zloupotreba ovlašćenja
11.2.3    Nejavna sjednica suda i usmena rasprava
11.2.4    Presuda
12  ŽALBA I POSTUPAK PO ŽALBI
13  VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNO-SUDSKOM POSTUPKU
13.1     Ponavljanje upravno-sudskog postupka
13.2     Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke
14  OBAVEZNOST  PRAVOSNAŽNIH  PRESUDA SUDA U UPRAVNOM
SPORU
15  POSTUPAK ZAŠTITE SLOBODA I PRAVA POJEDINCA
ZAJAMČENIH USTAVOM
LITERATURA.......................................................................................................................... 245
PRAVNI PROPISI.................................................................................................................... 247
 
 
IZVOD IZ RECENZIJE
Udžbenik Upravno procesno pravo koautora prof. dr Mladena Mandića i prof. dr Ljubinka
Mitrovića, predstavlja najnoviji udžbenik iz ove oblasti koji se pojavljuje na prostoru Republike
Srpske, a koji obuhvata sveukupnu materiju upravnog procesnog prava, odnosno upravnog
postupka i upravnog spora baziranu na najnovijim zakonskim rješenjima u Republici Srpskoj.
Namijenjen je studentima visokoškolskih ustanova u RS i Bosni i Hercegovini, ali i svim drugim
licima koja se bave problematikom upravnog procesnog prava.
Udžbenik je podijeljen u dva dijela: prvi, koji se bavi institutom upravnog postupka i drugi,
čiji je predmet upravni spor. Posebno svakako treba obratiti pažnju na načela upravnog postupka,
a zatim i na ostale institute poput nadležnosti, rokova, pravnih akata koji se donose u upravnom
postupku, te na kraju redovnog, odnosno vanrednih pravnih lijekova u pozitivnom upravnom
postupku Republike Srpske. Pokretanje i tok upravno-sudskog postupka svakako zavređuju
posebnu pažnju u drugom dijelu ovog udžbenika. Na kraju udžbenika daje se popis literature, te
zakonskih tekstova, odnosno podzakonskih akata korišćenih tokom rada na ovom udžbeniku.
Udžbenik pod naslovom "Upravno procesno pravo" bi svakako trebao da posluži studentima,
prije svega pravnih, ali i drugih srodnih fakulteta kao osnovna literatura za usvajanje znanja iz
nastavnog predmeta koji nosi naziv Upravno procesno pravo, kao i mnogobrojnim državnim
službenicima i ostalim namještenicima za rješavanje problema koji se ovima svakodnevno
javljaju u praksi kao ovlašćenim službenim licima u konkretnim upravnim postupcima, odnosno
donosiocima upravnih odluka.
Iz cjelokupnog sadržaja udžbenika treba zaključiti da on može poslužiti kao značajan i
zanimljiv putokaz i široj čitalačkoj publici koja želi da bude upoznata sa osnovnim postavkama
savremenog upravnog procesnog prava u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini. Udžbenik je
pisan na pristupačan način i nudi brojne odgovore bilo teorijski, bilo praktično, zainteresovanim
za ovu problematiku. Impresionira obuhvatnost materije (zasnovane na obimnom fondu literature
o tome napisanoj, sa vrsnom znalačkom selekcijom njenog korišćenja), koja je izložena na
pregledan i sistematski sređen način. Od posebnog je značaja i kritička argumentacija izloženog i
njihovi stavovi o brojnim razmotrenim pitanjima od kojih neki nesumnjivo imaju značaj
prijedloga za buduću zakonodavnu praksu (de lege ferenda).
Zadovoljstvo mi je da predložim izdavaču da "Upravno procesno pravo" štampa kao udžbenik.
 
U Novom Sadu, decembra 2011.                                             RECENZENT
Prof. dr Aleksandar Đurđev
redovni profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu
IZVOD IZ RECENZIJE
Ova knjiga posvećena je tumačenju i objašnjavanju, odnosno pravnom proučavanju i oceni
osnovnih instituta upravnog procesnog prava. Ona je zamišljena prvenstveno kao udžbenik
upravnog procesnog prava i stoga je namenjena studentima prava, ali i, kako to autori s pravom
ističu, studentima drugih srodnih fakulteta i državnim službenicima. Autori su svoju monografiju
uglavnom sveli na problematiku upravnog procesnog prava Republike Srpske jer se u udžbeniku
prvenstvenu izlažu i objašnjavaju rešenja sadržana u zakonodavstvu Republike Srpske. Izloženi
su svi osnovni pojmovi upravnog postupka i upravnog spora čime je sistem upravnog procesnog
prava Republike Srpske u potpunosti obuhvaćen i zaokružen, a studentima i drugim čitaocima, iz
reda stručne i šire javnosti, pružen uvid u osnovne institute i pojmove upravnog procesnog prava.
Sistematika sadržaja, kao i kod svih procesnih predmeta, opredeljena je sistematikom relevantnih
zakonskih tekstova, što svakako denekle sputava autore u sferi procesnih nauka, ali je uočljiv je i
hvale dostojan čin autora da pre izlaganja osnovnih načela upravnog postupka, u delu udžbenika
posvećenom upravnom postupku, odnosno pre izlaganja o strankama u upravnom sporu, u delu
udžbenika posvećenom upravnom sporu, studentima pruže objašnjenja osnovnih teorijskih
pitanja, kao što su upravna stvar koja je centralno pitanja upravnog postupka, ili pojma i pravne
prirode upravnog spora i vrste upravnih sporova. Pritom, autori su izbegli zamorna i studentima
često nerazumljiva nabrajanja svakog pojedinačnog shvatanja o određenim pitanjima,već su im u
meri u kojoj je to potrebno i na prijemčiv način omogućili da shvate suštinu određenih pojmova.
Posebno treba istaći nameru autora da primerima potkrepe teorijska obrazlaganja, odnosno da
pozivanjem na pravnu, naročito sudsku praksu ukažu da li pojedina teorijska određenja nalaze
potvrdu u praksi čime ovaj rukopis, u određenom obimu, dobija i upotrebljivu vrednost
komentara.
 
U Beogradu, februar 2012.                                         doc. dr Vladimir Đurić

Fakultet pravnih nauka

Univerzitet «Apeiron» Banja Luka
PREDGOVOR
Materija upravnog postupka i upravno-sudskog postupka, odnosno upravnog spora do sada je,
kod većine pravnih teoretičara, obrađivana isključivo u okviru udžbenika iz upravnog prava
namijenjenih studentima pravnih fakulteta. Bila je to posljedica tradicionalističkog shvatanja
koncepcije sadržaja nastavnog plana i programa nastavnog predmeta upravno pravo.
Slijedeći logiku prema kojoj se sva procesna prava moraju izučavati odvojeno od materijalnih
prava, kao što je to slučaj i sa građanskopravnom ili krivičnopravnom oblasti, javila se svakako
potreba i za izdvajanjem upravnog procesanog prava od upravnog materijalnog prava.
Korišćenjem iskustava sa različitih fakulteta pravnih nauka u Bosni i Hercegovini, odnosno
pravnih fakulteta zemalja u okruženju, u ovom udžbeniku obrađena je materija upravnog
postupka, odnosno upravnog spora koja čini posebnu i izdvojenu cjelinu i sama po sebi
predstavlja tzv. procesnu materiju upravnog prava.
Objavljivanjem ovog udžbenika, trebalo bi, da se u izvjesnoj mjeri, popuni praznina koja
postoji usljed neadekvatne i nedovoljne obrade procesne materije u klasičnom upravnom pravu.
Naime, izdavanje novih udžbenika iz upravnog, odnosno upravnog procesnog prava u posljednje
vrijeme na ovim našim prostorima, a naročito poslije raspada bivše Socijalističke Federativne
Republike Jugoslavije dosta je siromašno, pogotovo u odnosu na  pitanja i institute upravnih
procesnih radnji koji se u pomenutim udžbenicima samo uzgred objašnjavaju.
Prema mišljenju autora, nepravilno je zapostavljena obrada materije upravnog procesnog
prava u odnosu na građanskopravnu i krivičnopravnu oblast, pa je izdavanje ove knjige skroman
doprinos autora prevazilaženju pomenute razlike. Prilikom obrade osnovnih pojmova i instituta
upravnog procesnog prava uglavnom se oslanjalo na obradu materijalnopravnih pojmova i
instituta iz razloga što je teško odvojiti materije procesnog i materijalnog prava koje su nužno
povezane i izrazito su normativnog karaktera.
Udžbenik pod naslovom “Upravno procesno pravo” bi svakako trebao da posluži studentima,
prije svega pravnih, ali i drugih srodnih fakulteta kao osnovna literatura za usvajanje znanja iz
nastavnog predmeta koji nosi naziv Upravno procesno pravo, kao i  mnogobrojnim državnim
službenicima i ostalim namještenicima za rješavanje problema koji se ovima svakodnevno
javljaju u praksi kao ovlašćenim službenim licima u konkretnim upravnim postupcima, odnosno
donosiocima upravnih odluka.
Svakako se nadamo da će ovaj udžbenik pomoći studentima u pripremanju gradiva iz
nastavnog predmeta koji nosi naziv Upravno procesno pravo. S druge strane, kako je gradivo iz
upravnog postupka, odnosno upravno-sudskog postupka obrađeno u jednoj knjizi, praktično,
umnogome će se olakšati korisnicima udžbenika izučavanje pomenute materije.
 
Banja Luka, januara 2012. godine                                                   Autori
 I DIO
UPRAVNI POSTUPAK
1          UVOD 
Pod postupkom ili procedurom uopšte, obično se podrazumijeva način rada
prilikom kojeg je određeno da se radne operacije jednako obavljaju u jednakim
slučajevima.
U svakoj državi, pa i u Bosni i Hercegovini, odnosno u Republici Srpskoj kao
njenom entitetu, prava i obaveze pravnih subjekata u vezi s određenim pravnim odnosima
i pravnim situacijama regulišu se materijalnopravnim propisima. Drugačije rečeno,
materijalnopravnim propisima uređuje se sadržina samog pravnog odnosa koji je predmet
postupka. S druge strane, da bi se pravni propisi mogli primjenjivati na određene pravne
situacije i prema određenim pravnim subjektima, potrebno je propisati pravila postupka.
Ova pravila postupka ili procedure nazivaju se formalnim ili procesnopravnim pravom.
Premda se razlikuju dvije vrste propisa, odnosno materijalnopravni i
formalnopravni propisi, ipak se oni u praksi zajedno primjenjuju, dopunjavaju i
međusobno uslovljavaju.
Propisi o upravnom postupku sadrže pravna pravila koja regulišu formu radnji i
donošenje upravnih akata od strane državnih (republičkih) organa i organizacija kojima je
povjereno vršenje javne vlasti, kada u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući
propise, rješavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka koje učestvuju u
upravnom postupku. Osnovni zadatak pravnih normi u upravnom postupku jeste
omogućavanje pravilne primjene materijalnopravnih normi kojima su regulisane pojedine
upravne materije. Bez tačno propisane procedure ili postupka odlučivanja u pravnim
(upravnim) stvarima moglo bi doći do proizvoljnosti i zloupotrebe materijalnopravnih
propisa od strane organa i organizacija koje postupaju u određenoj pravnoj (upravnoj)
stvari.
Polazeći od pojedinih oblasti prava, kao i od prirode organa čiji se rad propisuje u
pravnim propisima, te svakako od procesnih normi koje se primjenjuju, postupci uopšte
se dijele na sudske i upravne.
Značaj upravnog postupka može se posmatrati sa dva aspekta. Naime, s jedne
strane, taj značaj je više tehničkog karaktera, a s druge, on ima i društvenog karaktera.
Značaj svakog postupka, pa tako i upravnog jeste, naravno, u postizanju veće efikasnosti
rada organa uprave. Kroz posmatranje, tumačenje i analiziranje postupaka dolazi se do
najpovoljnije varijante standardizacije postupka koji se potom predviđa kao obavezan za
sve slučajeve u budućnosti.
Ako se pođe od postulata da se “u jednakim situacijama jednako postupa”,
definisanje pravila postupka ima nesumnjivo i društveni karakter. Pravna jednakost jeste
osnova svakog pravno uređenog društva i pravne države kao cjeline. Kada pravila
upravnog postupka ne bi postojala, dolazilo bi zasigurno do proizvoljnosti, arbitrarnosti i
različitosti u postupanju organa uprave u istim pravnim stvarima, što bi opet moglo
dovesti do samovolje i urušavanja države kao garanta pravne jednakosti, odnosno
sigurnosti svih njenih građana i njihovih asocijacija u bilo kojem obliku.
Upravni postupak obuhvata ona pravna pravila kojima se reguliše redosljed
procesnih radnji, forme radnji i akata, pravni lijekovi, kao i izvršenje upravnih akata
donesenih od strane organa uprave prilikom rješavanja o pravima i obavezama građana i
organizacija koje proizilaze iz materijalnopravnih propisa upravnog prava. Njegova je
svrha da se omogući pravilna primjena materijalnopravnih propisa, a što se postiže
vođenjem upravnog postupka i dolaženjem do materijalne istine.

2          UPRAVNA STVAR
Jedno od najspornijih pitanja u nauci upravnog prava uopšte jeste definisanje
pojma “upravna stvar”. Različiti pravni teoretičari u različitim vremenskim periodima
iznosili su svoja različita mišljenja o navedenom pojmu koja su ga ponekada tretirala na
posve drugačijim gledištima[1]. U teoriji i praksi upravnog prava ipak su se izdefinisala tri
osnovna mišljenja o suštini i pojmu “upravne stvari”.
Prva grupa pravnih stručnjaka smatra da se odredbe iz zakona o opštem upravnom
postupku mogu primjenjivati samo na određene upravne stvari, ali ne i na sve njih.
Naime, prilikom određivanja obima primjene zakona o opštem upravnom postupku
primjenjuje se metoda generalne klauzule, a ne metod nabrajanja. Ova teorija ima
donekle uporište i u našem Zakonu o opštem upravnom postupku[2] (u daljem tekstu:
ZOUP), i to u njegovom prvom članu. Analizom pomenutog člana vidljivo je da po
odredbama ZOUP-a “postupaju republički organi uprave, kada u upravnim stvarima,
neposredno primenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima
pojedinaca, pravnog lica ili druge stranke, kao i kada obavljaju druge poslove utvrđene
ovim zakonom. Po ovom zakonu dužni su da postupaju i organi grada i opštine kada na
osnovu zakona obavljaju poslove državne uprave, kao i privredna društva, ustanove i
druge organizacije, kada u vršenju javnih ovlašćenja, koja su im povjerena zakonom,
rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinaca, pravnog lica ili druge
stranke, odnosno kada obavljaju druge poslove utvrđene zakonom”. Elementi koji
karakterišu upravnu stvar jesu autoritativnost, pojedinačnost, konkretnost i pravno
djelovanje.
Druga grupa pravnih teoretičara smatra da je priroda pravnog propisa ekvivalent
koji određuje pojam upravne stvari. Dakle, u pitanju su pojedinačne konkretne stvari koje
se rješavaju rješenjem u upravnom postupku. Kao takva, “upravna stvar” jeste uvijek u
vezi sa određenom upravnom djelatnošću.
Treće stanovište polazi od razmatranja predmeta upravnog spora, a to je, prema
ovom stanovištu, upravni akt, a ne akt uprave. Dakle, bitan je sadržaj, a nikako izdavalac
upravnog akta. Osnovna odrednica odnosi se na to kako se aktom državnog (republičkog)
organa mijenja ili ukida neki pravni odnos. Radi se o takvim aktivnostima organa uprave
kojima se stvaraju ili utvrđuju, mijenjaju ili ukidaju upravnopravni odnosi u pogledu
određenog fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke. To su individualni, pravni i
autoritativni akti državnih (republičkih) organa. Njima se rješava o izvjesnim pravima ili
obavezama određenih fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka.
Ako se pažljivo analiziraju sve tri pobrojane teorije, zapaziće se svakako da one
imaju niz zajedničkih karakteristika. Osnovni sinonim za definisanje “upravne stvari”
jeste upravo riječ “upravna”, dakle, upravna stvar se vezuje za upravnu djelatnost čiji su
rezultat akti upravnih organa. Nadalje, uvijek se radi o autoritativnom aktu kojim se
rješavaju (rješenjem u upravnom postupku) konkretne, odnosno pojedinačne stvari
(predmeti). Zapravo, radi se o konkretnoj situaciji za koju je neophodna pravna
intervencija kojom se odlučuje (rješava) o pravima, obavezama ili pravnim interesima
pojedinaca, pravnih lica i drugih stranaka.
 Na kraju, može se reći da u upravnim stvarima obavezno dolazi do primjene
materijalnopravnih propisa s područja određene upravne djelatnosti od strane nadležnog
organa uprave, i to uz poštovanje normi upravnog postupka. U pomenutom postupku
uvijek se odlučuje o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinca, pravnog lica
ili druge stranke.
I još nešto, ovdje je svakako potrebno napraviti razliku između “upravne stvari” i
“upravne radnje”. Upravnom radnjom smatra se vođenje raznih evidencija (npr. vođenje
matičnih knjiga, podnošenje poreske prijave, itd.), kao i izdavanje različitih uvjerenja i
drugih isprava. Upravna radnja se u većini slučajeva obavlja nezavisno od volje pojedinih
lica. Postupcima u upravnim radnjama stranke, u pravilu,  ne stiču nikakva prava i
obaveze. To je ta tačka razdvajanja između upravnih radnji i upravnih stvari. I na kraju,
upravnim radnjama stranke mogu da se služe s ciljem  dokazivanja činjenica u upravnim
predmetima koje su važne za odlučivanje o izvjesnoj upravnoj stvari (npr. s ciljem
dobijanja dozvole za gradnju stranka izvodom iz katastra ili zemljišnjih knjiga dokazuje
pravo vlasništva na zemljištu).

3          ISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVNOG

POSTUPKA
Razvoj upravnog postupka u teoriji upravnog prava uopšte može se posmatrati
kroz prizmu postojanja kodifikacije upravnog postupka. Pod kodifikacijom upravnog
postupka podrazumijeva se prikazivanje, sređivanje, sistematizovanje i povezivanje svih
procesnih instituta koji se odnose na  upravni postupak u jedan zakonik ili kodeks.
Za razliku od materije koja se obrađuje u krivičnom i građanskom pravu
(materijalne i procesne) koja je dosta rano kodifikovana, u upravnom procesnom pravu 
to nije bio slučaj. Naime, neka vrsta pokušaja kodifikacije upravnog procesnog prava
započela je tek u 20. vijeku.
Prema dosadašnjem razvoju kodifikacija upravnog procesnog prava, odnosno
prema shvatanju o korisnosti kodifikacije upravnog procesnog prava (iznalaženje
postojanja opštih pravnih pravila) pozitivnopravni sistemi savremenih zemalja
razvrstavaju se u tri grupacije, i to:
a)      prva grupacija obuhvata one zemlje koje su izvršile kodifikaciju upravnog
procesnog prava;
b)      druga grupacija se naziva “mješovitom” i u nju ulaze zemlje u kojima je
fragmentarno regulisano upravno procesno pravo;
c)      treću grupaciju čine zemlje koje nemaju  procesnoupravnih propisa.
 
Prva zemlja u svijetu koja je izvršila kodifikaciju upravnog procesnog prava jeste
Austrija, i ona je to uradila 1925. godine. Naime, nakon raspada Austrougarske 
monarhije, “nova” Austrija je težila da što prije objedini i uprosti rad svoje nove uprave.
U periodu od svega nekoliko godina, ona donosi četiri zakona, među kojima je bio i
Zakon o opštem upravnom postupku. Ostala tri zakona su se odnosila na krivično pravo i
administrativnopravnu materiju. Značaj donošenja posebnog Zakona o opštem upravnom
postupku nije bio samo u činjenici što je to bio prvi takav zakon u svijetu, nego svakako i
zbog njegove kvalitativne i kvantitativne obrade niza instituta upravnog procesnog prava.
U pitanju je bio cjelovit propis, veoma koncizan i usklađen, odnosno propis koji je imao
svega 93 paragrafa, a obuhvatao je i administrativno izvršenje. Naravno, Austrija je
nakon toga bila uzor mnogim državama koje su pošle njenim putem. To su prije svih bile 
Čehoslovačka (1928), Poljska (1928), Kraljevina Jugoslavija (1930) i dr.
Drugu grupu zemalja čine one zemlje koje nemaju u svojim pravnim sistemima
kodifikovana pravila upravnog postupka, ali imaju fragmentarne i rasute propise kojima
su uređena određena upravno procesna pitanja. U ovu grupu zemalja ubrajamo Englesku,
zemlje Latinske Amerike, Portugaliju, Italiju i dr.
Treću grupu zemalja čine zemlje koje nemaju u svom upravnom pravu propise
koji se odnose na upravno-procesne radnje, odnosno institute. Tipičan predstavnik jeste
Francuska, mada se i kod nje u posljednje vrijeme dešavaju značajne promjene. Naime,
dosadašnje preovlađujuće stanovište da se propisivanjem postupka organi uprave
sprečavaju u vršenju svog osnovnog zadatka (a to je zaštita javnog interesa) polako se
napušta. Naime, krajem dvadesetog vijeka Francuska je izdala niz zakona u kojima je
propisano postupanje organa uprave u određenim oblastima.

3.1         Razvoj upravnog postupka u Bosni i Hercegovini 

Posmatrajući razvoj upravnog prava u Bosni i Hercegovini, na početku moramo
konstatovati da je Bosna i Hercegovina kao samostalna država u novijoj istoriji stvorena
1995. godine. Do tada je, i to u dužem periodu, bila u sastavu Jugoslavije (stare
Jugoslavije i Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije), pa bi kratak pregled
razvoja upravnog procesnog prava u Jugoslaviji bio adekvatan pokazatelj  i razvoja
upravnog procesnog prava u Bosni i Hercegovini.
Prvi Zakon o opštem upravnom postupku stara Jugoslavija je donijela 1930.
godine. Idejni tvorac i realizator pomenutog zakona bio je akadaemik Ivo Krbek. Ovaj
Zakon o opštem upravnom postupku rađen je po ugledu na isti takav austrijski zakon, ali
je imao skoro dvostruko više članova. Razlog tome treba svakako tražiti u činjenici da su
jugoslovenski pravni teoretičari u ovaj zakon unijeli i neke odredbe iz parničnog
postupka.
U periodu od 1945. godine do 1956. godine, u SFRJ su se primjenjivali propisi
upravnog procesnog prava stare Jugoslavije koji nisu bili u suprotnosti sa novim
socijalističkim odrednicama. Nakon toga, 1952. godine donesen je Zakon o upravnim
sporovima, što je bio početak kodifikacije upravnog procesnog prava. Donošenjem
Zakona o opštem upravnom postupku 1956. godine završava se ovaj period donošenja
posebnih zakona o upravno-procesnim normama.
U kasnijem periodu, dakle sve do 1992. godine,  Zakon o opštem upravnom
postupku iz 1956. godine četiri puta se mijenjao i dopunjavao, i to 1965, 1976, 1978. i
1986. godine.
Izbijanjem ratnih sukoba na prostorima bivše SFRJ pa sve do njihovog završetka
primjenjivala su se pravila upravnog postupka iz Zakona o opštem upravnom postupku
bivše SFRJ iz 1986. godine[3], koji je Republika Srpska, na osnovu člana 12 Ustavnog
zakona za sprovođenje Ustava Republike Srpske zadržala u pravnom nasljedstvu nakon
raspada jugoslovenske državne zajednice.
Potpisivanjem Dejtonskog mirovnog sporazuma 1995. godine prestala su ratna
dejstva na teritoriji Bosne i Hercegovine. Dejtonskim mirovnim sporazumom,  i to u
njegovom Aneksu 4 (Ustav Bosne i Hercegovine) predviđeno je da će propisi iz oblasti
upravnog postupka biti doneseni na nivou entiteta.
 Republika Srpska je, poštujući navedenu ustavnu odredbu, 2002. godine donijela
vlastiti Zakon o opštem upravnom postupku[4] i time izvršila kodifikaciju pravnih normi iz
upravnog procesnog prava. Zakonom o opštem upravnom postupku su u potpunosti
obrađeni pravni instituti opšteg upravnog postupka. Ovaj zakon je do sada dva puta
mijenjan i dopunjavan, i to 2007 i 2010. godine.

4          POJAM I VRSTE UPRAVNOG POSTUPKA  

Upravni postupak čine pravna pravila kojima se reguliše obavezno postupanje
državnih (republičkih) organa i organizacija kada u upravnim stvarima, neposrednom
primjenom materijalnih propisa, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima
pojedinaca, pravnih lica ili drugih stranaka.
Pravilima upravnog postupka regulišu se:
-          nadležnost organa uprave,
-          procesne radnje (red, tok i oblik),
-          prava i dužnosti lica koja učestvuju u upravnom postupku,
-          oblik i sadržina akta kojim se rješava o nečijem pravu, obavezi ili pravnom
interesu,
-          redovni i vanredni pravni lijekovi protiv upravnih akata i
-          njihovo izvršenje.
Upravne stvari mogu biti raznovrsne i u veoma različitim oblastima i kao takve
veoma teško se mogu podvesti pod samo jednu vrstu pravila upravnog postupka. Kako
postoji veliki broj upravnih organa i upravnih organizacija koje postupaju u nizu upravnih
oblasti, nemoguće je zamisliti da se sve konkretne situacije mogu riješiti jedinstvenim
upravnim postupkom. Zbog toga postoje, pored opšteg upravnog postupka, i posebni
upravni postupci.
Opšti upravni postupak obuhvata skup pravila postupanja koja se tiču rješavanja
pojedinih upravnih stvari, a koja se mogu primijeniti za postupak i rad organa uprave, kao
i drugih državnih (republičkih) organa kada rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim
interesima pojedinaca, pravnih lica ili drugih stranaka u svim oblastima uprave. Dakle, to
su ona jedinstvena opšta pravila postupka koja su zajednička za sve ili najveći broj
upravnih oblasti i važe za sve organe uprave koje u tim oblastima rješavaju pojedinačne
upravne stvari za koje nije propisan poseban upravni postupak. U našem pozitivnom
zakonodavstvu, pravila opšteg upravnog postupka sadržana su u Zakonu o opštem
upravnom postupku.
Posebni upravni postupci obuhvataju ona posebna procesnopravna pravila koja su
obično sadržana u zakonima kojima se reguliše rad nekog organa uprave ili materija u
određenoj upravnoj oblasti (npr. unutrašnji poslovi, carina, porezi, doprinosi itd.). To su
posebna pravila koja važe za pojedine upravne materije.
Pojedina pitanja upravnog postupka zbog specifične prirode upravnih stvari u
određenim upravnim oblastima mogu se posebnim zakonom urediti drugačije nego što su
uređena  Zakonom o opštem upravnom postupku, pod uslovom da je to neophodno (član
2 ZOUP-a). Dosljednim tumačenjem zakonskih odredbi o posebnim upravnim
postupcima, može se zaključiti da po njima postupaju tačno određeni organi u konkretnoj
pravnoj situaciji. Tako, npr. carinski organi, rješavajući po nekoj konkretnoj upravnoj
stvari, ponekada primjenjuju posebni tzv. carinski postupak koji je različit od normi
opšteg upravnog postupka.
 Opšti upravni postupak u odnosu na posebne upravne postupke ima dopunski
(supsidijarni) karakter. To nadalje znači da se na pojedine upravne oblasti za koje je
zakonom predviđeno postupanje organa po posebnom postupku, primjenjuju norme
opšteg upravnog postupka, samo i ukoliko pomenuta upravna oblast nije regulisana
pravnim normama posebnog upravnog postupka (supsidijarna primjena opšteg upravnog
postupka).
Dakle, u upravnim oblastima za koje je zakonom propisan poseban upravni
postupak postupa se po odredbama tog zakona (lex specialis derogat legi generali), s tim
da te odredbe moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim pravnim
normama opšteg upravnog postupka. S druge strane, po odredbama Zakona o opštem
upravnom postupku postupa se u svim onim pitanjima, odnosno u svim upravnim
oblastima koje nisu  uređene posebnim zakonom (član 3 ZOUP-a).
Posebni upravni postupci počivaju na tri zakonske pretpostavke koje se odnose na
to:
1.      da posebna pravna pravila uređuju pojedina pitanja upravnog postupka;
2.      da se grupa posebnih pravila mora odnositi na određenu upravnu oblast, i to
samo ukoliko je takva posebna regulativa zbog specifičnosti određene upravne
oblasti neophodna da bi u njoj mogli postupati i
3.      da se odstupanje od pojedinih pravnih normi opšteg upravnog postupka može
propisati samo zakonom, a ne nekim drugim propisima i pravnim aktima.
 
Ako se analiziraju tri prethodne pretpostavke, jasno je da se radi o posebnim
zakonima koji sadrže pravne norme o drugačijem uređivanju pojedinih pitanja upravnog
postupka. Takvi zakoni su, u pravilu, “mješoviti”, jer sadrže norme materijalnog prava i
norme procesnog prava (npr. Zakon o Poreskoj upravi, Zakon o porezu na dodatu
vrijednost).

5          VAŽENJE ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU 

Pod važenjem pravne norme podrazumijeva se svojstvo norme da aktuelno
obavezuje, a to znači da je pravna norma stupila na snagu i da su njeni adresati dužni da
se ponašaju po njoj[5].
Pod važenjem Zakona o opštem upravnom postupku podrazumijeva se njegova
obaveznost ili obaveznost primjene njegovih pravnih pravila, odnosno normi. Drugačije
rečeno, pravilima o važenju Zakona o opštem upravnom postupku reguliše se koji su to
sve pravni subjekti i pod kojim uslovima dužni da postupaju po pravilima tog zakona.
Prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, prema njegovim
pravnim pravilima dužne su da postupaju tri kategorije subjekata prava, i to:
-          republički organi uprave kada u upravnim stvarima, neposredno
primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima
pojedinca, pravnog lica ili druge stranke, kao i kada obavljaju druge poslove
utvrđene pomenutim zakonom;
-          organi grada i opštine kada na osnovu zakona obavljaju poslove državne
uprave, kao i
-          privredna društva, ustanove i druge organizacije, kada u vršenju javnih
ovlašćenja koja su im povjerena zakonom rješavaju, odnosno kada obavljaju
druge  poslove koji su im zakonom povjereni (član 1 ZOUP-a).
  
Pod organom koji vodi upravni postupak, odnosno rješava u upravnim  stvarima
podrazumijeva se: organ uprave, drugi republički organ uprave, upravna organizacija,
kao i privredno društvo, ustanova i druga organizacija kojima je zakonom povjereno
vršenje javnih ovlašćenja.

6          OSNOVNA ILI IZRIČITA NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA

Načela u upravnom postupku mogu se podijeliti na dvije grupacije, i to:
a)      opšta načela – to su ona načela koja važe za cijeli pravni sistem (načelo
zakonitosti ili načelo javnosti) i
b)      osnovna načela – podrazumijevaju se ona načela koja posebno važe za
upravni postupak (takvo je npr. načelo pravosnažnosti).
 
Pod osnovnim ili rukovodnim načelima ili principima uopšte podrazumijevaju se
određeni pravni principi koji su zajednički za jedan cijeli pravni propis. Osnovnim
načelima se na sažet i pregledan način izražava suština na kojoj pravni propis počiva, ali i
daju određene smjernice za shvatanje i primjenu konkretnog pravnog propisa. S druge
strane, sve konkretne odredbe su unaprijed opredijeljene okvirima koji su postavljeni
osnovnim načelima.
Za pravilnu primjenu Zakona o opštem upravnom postupku bitno je shvatiti
značaj i mjesto njegovih osnovnih načela. Naravno, važno je napomenuti da se osnovna
načela, odnosno principi primjenjuju i u posebnim upravnim postupcima. Dakle, i u
opštem, i u posebnim upravnim postupcima moraju se primjenjivati osnovna načela
upravnog postupka bez kojih bi bilo nemoguće primijeniti materijalnopravne propise na
bilo koju konkretnu upravnu stvar.
Organi koji odlučuju u upravnim postupcima, bez poimanja suštine osnovnih
načela upravnog postupka ne bi mogli shvatiti suštinu i svrhu pojedinih procesnih
odredbi. To bi imalo za posljedicu nezakonit rad i nepravilno postupanje državnih
(republičkih) organa i drugih organa koji učestvuju u upravnom postupku. Dakle, načela
moraju biti osnova i pravac za tumačenje i primjenu pojedinih odredbi Zakona o opštem
upravnom postupku.
Ukoliko se osnovna načela upravnog postupka posmatraju kao sažeta suština
samog Zakona o opštem upravnom postupku, onda se svakako može reći da je za njih
karakteristično da predstavljaju takva osnovna pravila i principe kojima se traži
uravnoteženje dva osnovna cilja, i to:
-          zaštita javnog interesa i objektivne zakonitosti i
-          zaštita pojedinačnih i subjektivnih interesa pojedinaca i grupa.
 
Važno je napomenuti da su osnovna ili izričita načela upravnog postupka
opšteobavezna, i to kako za opšti upravni postupak, tako i za sve posebne upravne
postupke. Povreda osnovnih načela upravnog postupka ima za posljedicu direktno
sankcionisanje upravnih akata donesenih od strane upravnih organa i organizacija.
U Zakonu o opštem upravnom postupku pobrojana su sljedeća osnovna načela
upravnog postupka, i to:
1.      načelo zakonitosti;
2.      načelo zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa;
3.      načelo efikasnosti;
4.      načelo istine;
5.      načelo saslušanja stranke;
6.      načelo slobodne ocjene dokaza;
7.      načelo samostalnosti u rješavanju;
8.      načelo dvostepenosti u rješavanju (pravo na žalbu);
9.      načelo konačnosti i pravosnažnosti rješenja;
10.  načelo ekonomičnosti postupka;
11.  načelo pružanja pomoći neukoj stranci;
12.  načelo o upotrebi jezika i pisma.
6.1         Načelo zakonitosti 
Načelo zakonitosti predstavlja jedno od osnovnih i najvažnijih načela ne samo u
upravnom postupku,  nego i u svim drugim postupcima u slučajevima kada postupaju
državni organi (krivičnom, parničnom i dr.).
U odredbi stava 1 člana 5 Zakona o opštem upravnom postupku načelo
zakonitosti je definisano na sljedeći način, i to: “organi[6] koji postupaju u upravnim
stvarima rješavaju na osnovu zakona i drugih propisa”.
Načelo zakonitosti u radu uprave sadržano je i u članu 111 Ustava Republike
Srpske, prema kojem “državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja mogu u
pojedinačnim stvarima rješavati o pravima i obavezama građana ili primjenjivati mjere
prinude i ograničenja, samo u zakonom propisanom postupku u kome je svakome data
mogućnost da brani svoja prava i interese i da protiv donesenog akta izjavi žalbu,
odnosno upotrijebi drugo zakonom predviđeno pravno sredstvo.”[7]
Pravno dejstvo primjene ovog osnovnog načela upravnog postupka ima dvostruki
karakter i sastoji se u:
1.      obavezi organa koji vode upravni postupak da u upravnom postupku donose
rješenja koja su na zakonu zasnovana i           
2.      obavezi organa koji vode upravni postupak da se pridržavaju odredaba kojima
se reguliše njihova nadležnost i postupanje, kao i prava stranaka u upravnom
postupku. Sva službena lica kada rješavaju o pravima i obavezama ili o
primjeni mjera prinude ili ograničenja, mogu to činiti samo u zakonom
propisanom postupku u kome su dužna svakom dati pravo da brani svoja
prava i interese.
 
Načelo zakonitosti dolazi do izražaja i u upravnim stvarima u kojima je organ koji
vodi upravni postupak ovlašćen da rješeva po slobodnoj ocjeni. Naime, u upravnim
stvarima u kojima je organ koji vodi postupak  zakonom ili na zakonu zasnovanom
propisu ovlašćen da rješava po slobodnoj ocjeni (ovdje se radi o ovlašćenju organa datom
materijalnopravnim propisom po kojem on može između više mogućih situacija izabrati
onu koju smatra najcjelishodnijom, svakako pridržavajući se odredaba upravnog
postupka prilikom donošenja rješenja), rješenje mora biti doneseno u granicama
ovlašćenja i u skladu s ciljem zbog koga je ovlašćenje dato (član 5 stav 2 ZOUP-a).
Zaštita načela zakonitosti ostvaruje se putem žalbi i tužbi, kao i putem vanrednih
pravnih lijekova. Zakonito postupanje ne odnosi se samo na primjenu materijalnopravnih
propisa, već i na primjenu pravila upravnog postupka (nadležnost, donošenje rješenja
itd.). Sankcije za povredu pomenutog načela sastoje se, s jedne strane, u pravu
ovlašćenog lica da uloži žalbu ili tužbu, zavisno u kojem postupku (upravnom ili
upravno-sudskom) se odlučuje o prvostepenom rješenju, i s druge strane, u ovlašćenju ili
dužnosti drugostepenog organa ili nadležnog suda da prvostepeno rješenje poništi,
izmijeni ili ukine. U slučajevima teže povrede materijalnopravnih propisa, rješenje se
može proglasiti i ništavim, povodom ulaganja vanrednih pravnih lijekova.
Slučajevi nezakonitosti mogu se svrstati u pet grupa, i to:
1.      nenadležnost,
2.      povreda propisa o postupku,
3.      povreda materijalnog prava,
 4.      pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i
5.      nezakonitost u cilju ili svrsi upravnog akta.
 
Sve nabrojene grupe nezakonitosti su jedan od osnovnih razloga za poništavanje,
mjenjanje ili ukidanje odluka donesenih od strane nadležnog organa uprave.

6.2         Načelo zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa

Načelo zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa objedinjava u sebi gotovo
čitavu suštinu i bit svih ostalih osnovnih načela upravnog postupka, pa i čitavog upravnog
postupka. Naime, postići ravnotežu u realizaciji ova dva cilja jeste primarni zadatak
organa koji rješava u konkretnoj upravnoj stvari, a želja za postizanjem tog cilja
obilježava cjelokupan upravni postupak,  s tim da je posebno  naglašena u okviru ovog
načela.
Polazi se od pretpostavke da zaštita javnog interesa istovremeno podrazumijeva i
zaštitu užih (pojedinačnih) interesa. U upravnom postupku ne postoji strogo
suprotstavljanje javnih i pojedinačnih interesa sa suprotnim zahtjevima kako je to,
recimo, u krivičnom ili građanskom postupku.
U odredbama Zakona o opštem upravnom postupku nije određen poseban organ
čija bi dužnost bila staranje o zaštiti javnog interesa, kao što je to recimo, u slučaju sa
tužiocem u krivičnom postupku. Organ koji je dužan da se stara o zaštiti javnog interesa
jeste uvijek organ koji vodi upravni postupak, odnosno rješava upravnu stvar.
S druge strane, zakonom je posebno definisano da su,  pri vođenju postupka i
rješavanju u upravnim stvarima organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i
ostvare svoja prava, vodeći pri tom računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na
štetu prava drugih lica niti u suprotnosti sa javnim interesom koji je utvrđen zakonom
(član 6 stav 1 ZOUP-a). Dakle, organ koji vodi upravni postupak dužan je da prilikom
vođenja i rješavanja u upravnom postupku vodi računa o javnom interesu, ali i da se stara
o zaštiti prava i pravnih interesa pojedinaca i drugih učesnika u upravnom postupku.
U vezi sa dužnošću ovlašćenog službenog lica da strankama u postupku omogući
da što lakše zaštite i ostvare svoja prava stoji i njegova obaveza prema kojoj ukoliko
ovlašćeno službeno lice sazna ili ocijeni da stranka ili neki drugi učesnik u postupku
imaju osnova za ostvarivanje nekog prava, upozoriće ih na to. Isto tako, ukoliko se na
osnovu zakona strankama nalažu kakve obaveze, prema njima će se primjenjivati one
mjere predviđene propisima koje su za njih povoljnije, pod uslovom da se  takvim
mjerama postiže cilj zakona (član 6 stav 2 i 3 ZOUP-a).
Pojam “javnog interesa” predstavlja još jedan pojam iz grupe “neodređenih
pojmova” koji su prepušteni na slobodno tumačenje organima koji vode postupak (Zakon
o opštem upravnom postupku ne daje definiciju javnog interesa već samo određuje da
organ pri vođenju i rješavanju u upravnom postupku vodi računa o javnom interesu).
Slobodu u ocjenjivanju pojma “javnog interesa” potrebno je shvatiti uslovno, iz razloga
što se organ u svojoj “slobodnoj ocjeni” mora pridržavati odredbi materijalnih propisa.

6.3         Načelo efikasnosti 
Kao potpuno novo načelo (uneseno po prvi put u Zakon o opštem upravnom
postupku bivše SFRJ novelom zakona iz 1977. godine) pojavljuje se načelo efikasnosti.
 Zakonodavac ne precizira u potpunosti u čemu se sastoji načelo efikasnosti, ali on
svakako predviđa obavezu po organe da kada rješavaju u upravnim stvarima, dužni su da
obezbijede uspješno i kvalitetno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih
lica, pravnih lica ili drugih stranaka (član 7 ZOUP-a).
Ovo osnovno načelo podrazumijeva provođenje upravnog postupka bez
odugovlačenja, ali i onemogućavanje svake zloupotrebe procesnih prava koja pripadaju
učesnicima u upravnom postupku. Ovo načelo jeste univerzalno, odnosno opšte načelo za
većinu postupaka, poput krivičnog, prekršajnog, građanskog itd. Načelo efikasnosti, u
svakom slučaju, ne smije ići na štetu donošenja pravilne i zakonite odluke organa,
odnosno ovo načelo ne smije doći u koliziju sa načelom zakonitosti ili načelom
utvrđivanja istine.
Pojam efikasnosti nije identičan pojmu ekonomičnosti. Jasno je i da pojam
efikasnosti podrazumijeva vođenje postupka u što kraćem vremenskom periodu uz
maksimalnu uštedu materijalnih sredstava (što je suština načela ekonomičnosti).
Međutim, osnovna razlika između ova dva načela jeste u tome što se kod pojma
efikasnosti u prvi plan stavlja kvalitet posla.
Načelno, efikasnost podrazumijeva optimalan odnos između postavljenih ciljeva i
postignutih rezultata u konkretnom postupku. Najkraće rečeno, načelo efikasnosti u
upravnom postupku podrazumijeva ostvarivanje prava i interesa građana i organizacija u
postupku koji vode organi i koji postupak sprovode brzo, uz svestrano razmatranje stvari
i potpuno rješavanje postavljenih zadataka.
Realizacija načela efikasnosti doprinosi ostvarenju i drugih osnovnih načela i
pravila upravnog postupka. To svakako znači da se ovo načelo ne može posmatrati
odvojeno od drugih načela, uostalom kao nijedno drugo.
Interesantno je napomenuti da Zakon o opštem upravnom postupku nije predvidio
sankcije za povredu, odnosno nepoštivanje načela efikasnosti. Stoga se može konstatovati
da je pomenuto načelo više deklarativnog karaktera, i ono treba da utiče na svijest i
savjesnost državnih službenika.

6.4         Načelo (materijalne) istine

Kod pojedinih pravnih autora “načelo istine” naziva se još i “načelo materijalne
istine”. Pojam atributa “materijalna istina” jeste dosta problematičan. Složićemo se sa
konstatacijom da je pojam istine jedinstven i da je istina samo jedna. Nešto je ili istina ili
nije istina. Saznanje koje vjerno odgovara objektivnoj stvarnosti može se samo nazivati
istinom. Svako drugo saznanje nije pravi odraz stvarnosti i ono je neistinito. Razlika se
može praviti samo u tome na koji se način i kojom metodom može dokazivati istina.
Načelo istine označava obavezu organa koji vodi postupak da prilikom
utvrđivanja činjenica pronađe stvarnu, odnosno materijalnu istinu. Materijalna istina
znači da se u upravnom postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i
okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja. Te činjenice se
zovu odlučne, bitne ili pravnorelevantne činjenice.
Naš Zakon o opštem upravnom postupku, u članu 8 načelo istine definiše na
sljedeći način: “u postupku se mora utvrditi pravo stanje stvari, i u tom cilju moraju se
potpuno i pravilno utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od važnosti za donošenje
zakonitog i pravilnog rješenja”. Iz analize navedene zakonske definicije “načela istine”
jasno je da se i naš zakon poziva na stvarnu, odnosno materijalnu istinu tj. metod
dokazivanja uočavanjem činjeničnog stanja onakvog kakvo ono u stvari postoji.
Za razliku od materijalne istine, formalna ili zakonska istina se zasniva na formi
dokazivanja, i u tom postupku do istine se dolazi formalnim postupkom. Recimo,
priznanje stranke  ili dvije identične izjave svjedoka smatraju se kao dokazana (istinita)
stvar, bez obzira na to da li ostali dokazi ukazuju na neku sasvim drugu istinu.
Svakako da treba biti oprezan u analizi šta odgovara istini. Moguće je da se
formalnim načinom dokazivanja utvrdi istina, ali se materijalnim dokazima dođe do
neistine, i obrnuto.
Organ koji vodi postupak dužan je da nepristrasno i istinito utvrdi činjenice koje
idu u prilog stranci ili koje su štetne za nju. Gotovo cjelokupan Zakon o opštem
upravnom postupku prožet je odredbama koje ukazuju na obaveznost utvrđivanja stvarne,
odnosno materijalne istine (npr. pouka neukoj stranci, obaveza da se stranka prije
donošenja rješenja izjasni o svim činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za
donošenje rješenja, odredba prema kojoj nema ograničenja sredstava i mogućnosti
dokazivanja itd.).
S druge strane, postoje i slučajevi odstupanja od načela materijalne istine (istina,
njih zakon posebno ne predviđa). Tako, u upravnim stvarima u kojima nije naglašen javni
interes, a u pitanju su dvostranački interesi, moguće je da se izvrši poravnanje stranaka.
Naime, u ovom slučaju, radi se o odstupanju od načela materijalne istine, koje je ipak
beznačajno u odnosu na njegovu suštinu.
Drugi slučaj odstupanja od načela materijalne istine jeste kada se preduzimaju
hitne mjere u javnom interesu koje se ne mogu odlagati, a činjenice na kojima treba da se
zasniva rješenje, utvrđene su ili su bar učinjene vjerovatnim.
Treći slučaj odstupanja od primjene načela materijalne istine javlja se zbog
postojanja načela zabranereformatio in peius (tzv. preinačenje na lošije) prvostepenog
rješenja u žalbenom postupku. Naime, ako u žalbenom postupku drugostepeni organ
zaključi da bi trebalo donijeti drugačije rješenje koje je nepovoljnije po žalioca, on to ne
može uraditi, tj. mora odstupiti od načela istine zbog zabrane prinačenja rješenja na štetu
žalioca.

6.5         Načelo saslušanja stranke 

Načelo saslušanja stranke podrazumijeva, s jedne strane, dužnost organa koji vodi
postupak da prije donošenja rješenja stranci omogući da se izjasni o činjenicama i
okolnostima koje su od značaja za donošenje rješenja, te, s druge strane, pravo stranke da
se izjasni o tim činjenicama i okolnostima, a sve s ciljem potpunog ostvarenja i zaštite
njenih prava i pravnih interesa.
Shodno odredbi člana 9 ZOUP-a, prije donošenja rješenja stranci se mora pružiti
mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su važne za donošenje rješenja
(važno je stranci dati mogućnost da se izjasni, a dali će ona to svoje pravo iskoristiti,
zavisi od stranke). U istom članu je dalje normirano da se rješenje može donijeti bez
prethodnog saslušanja stranke samo u onim slučajevima kada je to zakonom dopušteno.
Prema ovom osnovnom načelu upravnog postupka, organ koji vodi upravni
postupak svakako je dužan da:
-          omogući stranci da učestvuje u ispitnom postupku,
 -          sasluša stranku i da joj pruži priliku da se izjasni o svim važnim pitanjima i
okolnostima, i
-          da obavijesti stranku na vrijeme o planiranim usmenim raspravama, kao i o
sadržini predmeta o kome se raspravlja.
Odstupanje od načela saslušanja stranaka postoji samo u tzv. “skraćenom
postupku”. Naime, kada je organ zakonom ovlašćen da postupa po skraćenom postupku,
nije se dužan pridržavati načela o saslušanju stranaka.
Dakle, odstupanja od primjene pomenutog načela mogu se propisati isključivo
zakonom, a ne nekim drugim pravnim propisima.
 

6.6         Načelo slobodne ocjene dokaza

U procesnim zakonodavstvima uopšte, poznata su dva načela (teorije) u vezi sa
ocjenjivanjem dokaza. To su:
-          načelo zakonskih dokaza i
-          načelo slobodne ocjene dokaza.
 
U starijim zakonodavstvima preovladavalo je načelo zakonskih dokaza koje je
podrazumijevalo zakonsku snagu svakog dokaza. Dakle, prema ovom načelu zakonom je
unaprijed određivano koje se činjenice moraju smatrati dokazanim i koja se dokazna
sredstva mogu uzeti u obzir. U današnje vrijeme ovo načelo je napušteno.
Načelo slobodne ocjene dokaza sastoji se u ovlašćenju organa koji vodi postupak
da ocjenjuje po svom slobodnom uvjerenju, a uzimajući u obzir rezultat cijelog dokaznog
postupka, da li će navođenje jedne činjenice primiti kao istinito ili ne.
Kada je naš Zakon o opštem upravnom postupku u pitanju, on u odredbi člana 10
propisuje da odluku  o tome koje će činjenice uzeti kao dokazane donosi ovlašćeno
službeno lice po svom slobodnom uvjerenju, a na osnovu savjesne i brižljive ocjene
svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog
upravnog postupka.
Prema načelu slobodne ocjene dokaza, ovlašćeno službeno lice samostalno
odlučuje i koje će dokaze izvoditi i koje će činjenice utvrđivati. Na osnovu savjesne i
brižljive ocjene svakog dokaza ponaosob, kao i uzimajući ih u obzir u cjelini, organ koji
vodi postupak samostalno donosi određenu odluku.
Ipak, slobodna ocjena dokaza ne znači da organ koji vodi upravni postupak,
donoseći na osnovu svoje slobodne ocjene zaključak (odnosno odluku), nije ničim vezan.
Naprotiv, organ koji vodi postupak je dužan da iz utvrđenih činjenica izvede logičan
zaključak u pogledu činjeničnog stanja i da obrazloži zašto  pojedinim dokazima jeste (ili
nije) poklonio vjeru. U tom pogledu svakako treba imati u vidu odredbu predviđenu u
članu 197 Zakona o opštem upravnom postupku, prema kojoj obrazloženje rješenja sadrži
i utvrđeno činjenično stanje, a prema potrebi i razloge koji su bili odlučujući prilikom
ocjene dokaza, razloge zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka, te propise i
razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na odluku koja je data u
dispozitivu.
Mogućnost odstupanja od načela slobodne ocjene dokaza je predviđena samo za
jedno dokazno sredstvo. Naime, postoje određene činjenice o kojima ovlašćeno službeno
lice ne može po svojoj slobodnoj ocjeni odlučivati da li će ih uzeti kao dokazno sredstvo
ili neće. Radi se o javnim ispravama o kojima će biti kasnije više riječi.

6.7         Načelo samostalnosti u rješavanju 

Načelo samostalnosti u rješavanju u upravnom postupku jeste posljedica opšteg
položaja uprave u našem pravnom i političkom sistemu. Za razliku od sudova koji su
nezavisni, organi uprave su samostalni.
Načelom o samostalnosti organa u rješavanju, zakonodavac je želio istaći
samostalnost organa prilikom vođenja upravnog postupka, kao i samostalnost ovlašćenog
službenog lica organa prilikom obavljanja pojedinih radnji u upravnom postupku.
Zakonom je propisano da organ vodi upravni postupak i donosi rješenje
samostalno, bez uticaja viših instanci, a u okviru ovlašćenja utvrđenog zakonom ili
drugim propisom. Ovlašćeno službeno lice organa samostalno utvrđuje činjenice i
okolnosti, i na podlozi utvrđenih činjenica i okolnosti primjenjuje zakone i druge propise
na konkretan slučaj (član 11 ZOUP-a).
S obzirom na to da organi uprave ne vrše samo administrativno-tehničke poslove,
već da oni vrše i upravnu funkciju, bilo je svakako nužno da se zakonom istakne njihova
samostalnost. Pri tome, podrazumijeva se svakako da se samostalnost organa mora kretati
u okviru zakonskih ovlašćenja.
S druge strane, samostalnost ovlašćenih službenih lica organa prilikom vršenja
pojedinih radnji u postupku odnosi se na činjenicu da ovlašćeno službeno lice organa ne
treba dobijati određena konkretna uputstva niti odobrenja ili naređenja od funkcionera
koji rukovode organom uprave ili drugih službenih lica prilikom preduzimanja određenih
radnji u konkretnom upravnom postupku.

6.8         Načelo dvostepenosti u rješavanju  (pravo na žalbu)

Načelo dvostepenosti ili pravo na žalbu jeste ustavna kategorija sadržana u
Ustavu Republike Srpske[8] (i ustavima svim savremenih zemalja) i ono se odnosi gotovo
na sve postupke pred državnim organima, a tiče se ostvarenja prava i sloboda  njenih
državljana.
Prema odredbi člana 113 Ustava Republike Srpske “protiv pojedinačnih akata
sudova, upravnih i drugih državnih organa, kao i organizacija koje vrše javna ovlašćenja,
donesenih u prvom stepenu, može se izjaviti žalba nadležnom organu. Zakonom se,
izuzetno, može isključiti žalba, ako je na drugi način obezbijeđena zaštita prava i
zakonitosti.”
Nadalje, u odredbi člana 12 Zakona o opštem upravnom postupku propisano je da
protiv rješenja donesenog u prvom stepenu (prvostepenog rješenja) stranka ima pravo na
žalbu. S druge strane, samo se zakonom može propisati da u pojedinim upravnim
stvarima žalba nije dopuštena, i to samo u onim slučajevima kada je na drugi način
obezbijeđena zaštita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti.
Ukoliko nema organa drugog stepena, žalba protiv prvostepenog rješenja može se
izjaviti samo kada je to zakonom predviđeno. Tim zakonom odrediće se i organ koji će
rješavati po žalbi.
Pod uslovima propisanim Zakonom o opštem upravnom postupku stranka ima
pravo na žalbu i kada prvostepeni organ u određenom roku (mjesec, odnosno dva
mjeseca) ne donese rješenje po njenom zahtjevu, odnosno ne donese rješenje u postupku
pokrenutom po službenoj dužnosti, a u interesu stranke (tzv. ćutanje administracije).
Protiv rješenja donesenog u drugom stepenu žalba nije dopuštena. Drugostepeno
rješenje se ne može napadati žalbom.
Upravni postupak je dakle dvostepen (nema mogućnosti trećeg stepena), pa se
ispitivanje zakonitosti upravnog akta u upravnom postupku završava odlukom
drugostepenog organa po žalbi (drugostepeni postupak jeste konačan postupak).
Takvo rješenje koje je doneseno po žalbi jeste konačno i protiv njega se ne može
izjaviti nova žalba, odnosno dalje se može jedino voditi upravni spor pred nadležnim
sudom.

6.9         Načelo konačnosti i pravosnažnosti rješenja 

Prema odredbi člana 14 Zakona o opštem upravnom postupku rješenje protiv
koga se ne može izjaviti žalba (konačno rješenje), odnosno rješenje protiv koga se ne
može  izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje), a kojim je stranka
stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze može se
poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom (vanredni
pravni lijekovi). To u suštini znači da se rješenje više ne može poništavati, mijenjati ili
ukidati, a takvo svojstvo stiče ono rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba niti
voditi upravni spor.
U upravnopravnoj teoriji i praksi razlikuju se dvije vrste pravosnažnosti, a u
zavisnosti od kriterija koji se uzima kao osnov.
S jedne strane, govorimo o formalnoj (procesnoj) pravosnažnosti  upravnog akta
koja se posmatra sa aspekta stranke i sastoji se u nemogućnosti stranke da pobija upravni
akt redovnim pravnim sredstvom (protiv upravnog akta stranka ne može koristiti žalbu),
odnosno nemogućnosti stranke da tužbom pokrene upravni spor protiv pravosnažnog
upravnog akta.
S druge strane, da bi upravni akt bio i materijalno pravosnažan, potrebno je, osim
ispunjenja uslova za formalnu pravosnažnost, da se ispuni još jedan uslov koji se svodi na
uspostavljanje upravnim aktom nekog prava i obaveze za stranku. Posljedica materijalne
pravosnažnosti jeste činjenica da organ koji je donio pravosnažno rješenje ne može
izmijeniti svoje rješenje ni u korist, a naročito ne na štetu stranke, osim u slučajevima
predviđenim zakonom (vanredni pravni lijekovi).
Iz prednjeg je vidljivo da materijalna pravosnažnost veže sam organ koji je donio
rješenje (dakle, donosilac upravnog akta ne može mijenjati sadržinu svog upravnog akta),
dok formalna pravosnažnost vezuje stranke (protek vremena za žalbu).
Konačnost upravnog akta znači da je postupak donošenja upravnog akta završen.
Ona može nastupiti i nakon završetka prvostepenog postupka, odnosno nakon donošenja i
dostavljanja prvostepenog rješenja, i to u dva slučaja:
a)      kada protiv prvostepenog rješenja nije dopuštena žalba ili
b)      kada je žalba dopuštena, ali je stranka propustila u roku žalbu izjaviti.
 
Konačnost upravnog akta u većini slučajeva nastupa tek nakon završetka
drugostepenog postupka – kada je protiv prvostepenog rješenja žalba bila dopuštena,
stranka je u roku izjavila, a drugostepenim rješenjem je odlučeno o žalbi. Rješenje protiv
kojeg nema više mogućnosti ulaganja žalbe u upravnom postupku tako je konačno (protiv
konačnog upravnog akta, odnosno rješenja može se pokrenuti upravni spor).
Načelo konačnosti i pravosnažnosti rješenja ima dva osnovna zadatka, i to da se
onemogući odugovlačenje postupka bilo u interesu stranke, bilo u interesu organa (dakle,
isključuje se mogućnost da se organ opterećuje ponovnim rješavanjem istog predmeta –
objektivna pravosnažnost). Pored navedenog, načelo pravosnažnosti i konačnosti svakako
unosi pravnu sigurnost u ustavni poredak države, s obzirom na to da se ne može dirati u
pravo pojedinaca (subjektivna pravosnažnost).
Od principa nepromjenjivosti rješenja u upravnom postupku može se odstupiti
samo u izuzetnim slučajevima, odnosno kada to zakon izričito predviđa. Takav je slučaj
sa vanrednim pravnim lijekovima, kao što su: ponavljanje postupka, poništavanje i
ukidanje po pravu nadzora itd.
            Pravosnažnost stiču samo oni upravni akti kojima je stranci priznato neko pravo
ili je stranci utvrđena neka obaveza (pozitivni akti), dok negativni akti ne stiču
pravosnažnost.

6.10     Načelo ekonomičnosti postupka  

Odredbom člana 14 Zakona o opštem upravnom postupku normirano je da se 
upravni postupak vodi bez odugovlačenja (brzo i jednostavno) i sa što manje troškova
(jeftino) za stranku i druge učesnike u postupku, ali istovremeno tako da se pribave svi
dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje
zakonitog i pravilnog rješenja. Iz pomenutog zakonskog određenja jasno je da načelo
ekonomičnosti ne smije, naravno, da bude na štetu  iscrpnog i objektivnog pretresanja
upravne stvari. To svakako znači da ekonomično postupanje ne smije dovesti u pitanje
ostvarenje drugih procesnih načela, a prije svih načela zakonitosti i načela istine.
U suštini, načelo ekonomičnosti sadrži dva načela, i to:
-          načelo brzine i
-          načelo štednje.
 
Načelo ekonomičnosti zahtijeva da upravni postupak bude brz, jednostavan, jeftin
i cjelishodan. S druge strane,  svaki upravni postupak mora se dovesti do kraja sa jasno
utvrđenim činjenicama. Skraćeni postupak jeste upravo direktan proizvod načela
ekonomičnosti.

6.11     Načelo pružanja pomoći neukoj stranci 

Prilikom vođenja upravnog postupka ovlašćeno službeno lice organa koji vodi
postupak mora voditi računa da građanima i drugim strankama u upravnom postupku
omogući da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tom računa da to ne bude na
štetu javnog interesa ili interesa drugih stranaka (član 6 ZOUP-a).
Pored toga, organ koji vodi postupak dužan je da se stara da neznanje i neukost
stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju
u postupku (član 15 ZOUP-a). Suština ovog načela ogleda se u činjenici da nepoznavanje
prava (objektivno) ne smije biti na štetu stranaka i drugih učesnika u postupku, ali
svakako ni na štetu javnog interesa ili interesa drugih lica. Ovlašćeno službeno lice koje
vodi upravni postupak dužno je, po potrebi, stranku, ali i druge učesnike u postupku
upozoriti na njihova prava i dužnosti u upravnom postupku kako zbog nepoznavanja istih
ne bi trpjeli njeni interesi.

6.12     Načelo o upotrebi jezika i pisma 

Načelo upotrebe svog jezika i pisma strankama i drugim učesnicima u upravnom
postupku zagarantovano je Ustavom Republike Srpske. Naime, odredba člana 112 Ustava
Republike Srpske glasi: “Svakome je zajamčeno pravo da u postupku pred sudom ili
drugim državnim organom ili organizacijom koja u vršenju javnih ovlašćenja rješava o
njegovim pravima i dužnostima, upotrebljava svoj jezik i da se upoznaje sa činjenicama
na svom jeziku.” Prema odredbi člana 7 Ustava Republike Srpske, službeni jezici u
Republici Srpskoj jesu: jezik srpskog naroda, jezik bošnjačkog naroda i jezik hrvatskog
naroda. Službena pisma jesu ćirilica i latinica.
Prema odredbi člana 16 Zakona o opštem upravnom postupku, upravni postupak
vodi se na jednom od jezika konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini, a u skladu sa
Ustavom i zakonom. Pripadnicima drugih konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini
kao strankama ili drugim učesnicima u upravnom postupku pripada pravo da se služe
svojim jezikom.
Ukoliko se upravni postupak ne vodi na jeziku stranke, odnosno drugih učesnika
u postupku, organ je dužan da im omogući da preko prevodioca prate postupak na svom
jeziku, kao i da im pozive i druga pismena dostavlja na  njihovom jeziku i pismu.
Stranka i drugi učesnici u postupku koji nisu državljani Republike Srpske, a ne
znaju jezik na kome se vodi postupak, imaju pravo da tok postupka prate preko
prevodioca.
Svakako, nužno je naglasiti da se pomenuto načelo primjenjuje kao opšte načelo u
svim postupcima (krivičnom, građanskom itd.), a ne samo u upravnom postupku.
Suština ovog načela ogleda se u nekoliko obaveza organa koji vodi postupak, te je
on tako dužan da obezbijedi strankama:
-          da u upravnom postupku upotrebljavaju svoj jezik;
-          da na svom jeziku podnose molbe, žalbe, tužbe, prijedloge, predstavke i
druge podneske;
-          da im se na njihov zahtjev dostavljaju na njihovom jeziku otpravci rješenja i
drugih akata kojima se rješava o njihovim pravima i obavezama.

7          IZVEDENA ILI PRETPOSTAVLJENA NAČELA UPRAVNOG

POSTUPKA 

7.1         Načelo oficijelnosti i načelo akuzatornosti

U vezi s pravom na pokretanje postupka, u pravu su poznata dva načela, i to:
-          na��elo oficijelnosti i
-          načelo akuzatornosti ili načelo privatne inicijative.
 
Prema načelu oficijelnosti pravo pokretanja upravnog postupka spada u isključivu
nadležnost ovlašćenog organa, dok po drugom načelu pomenuto pravo pripada
zainteresovanoj stranci.
 U našem upravnom postupku primjenjuju se i jedno i drugo načelo. U glavi X
Zakona o opšem upravnom postupku naglašeno je da se upravni postupak može voditi i
po zahtjevu stranke i po službenoj dužnosti organa.
S druge strane, upravni postupak se pokreće uvijek od strane nadležnog organa, s
tim što on to čini ili po službenoj dužnosti ili na inicijativu stranke.
Ukoliko se upravni postupak pokreće po službenoj dužnosti, tada se radi o načelu
oficijelnosti, a kada se upravni postupak pokreće na zahtjev stranke, onda je zastupljeno
privatno načelo.

7.2         Inkviziciono i dispoziciono načelo

Inkviziciono ili istražno načelo podrazumijeva da se dokazi potrebni za vođenje
upravnog postupka prikupljaju od strane samog organa koji vodi postupak ili po
njegovim uputstvima i zahtjevima. Organ koji vodi postupak nije vezan prijedlogom
stranaka.
Dispoziciono načelo označava da je gorepomenuto pravo isključivo vezano za
stranke u upravnom postupku. Organ koji vodi postupak nema pravo prikupljanja dokaza,
a u krajnjem slučaju nema pravo ni ispitivanja pozvanih lica. Stranka u postupku je
ovlašćena da pribavlja i iznosi dokaze.
U našem upravnom procesnom pravu primjenjuje se, u pravilu, inkviziciono
načelo, što opet znači da se ponekada primjenjuje i dispoziciono načelo. Naime,
dispoziciono načelo se primjenjuje u toku izvođenja dokaza na usmenoj raspravi. Stranka
je dužna da u toku vođenja upravnog postupka svoje tvrdnje dokaže na način da sama
ponudi izvođenje određenih dokaza.

7.3         Načelo usmenosti i pismenosti

Načelo usmenosti jeste jedno od važnih načela upravnog procesnog prava koje
znači da nadležni organ može zasnivati svoju meritornu odluku samo na činjenicama koje
su bile pred njim usmeno iznesene, odnosno koje su bile predmet pretresanja. Suprotno
tome jeste načelo pismenosti, prema kojem stranke daju organu koji vodi postupak
pismene dokaze i druge relevantne dokaze o kojima se ne vodi rasprava, odnosno pretres.
U većini slučajeva, u upravnom postupku primjenjuje se načelo
pismenosti. Međutim, ni načelo usmenosti nije potpuno zanemareno. Naime, prema
odredbama člana 137 Zakona o opštem upravnom postupku, službeno lice koje vodi
postupak određuje, po svojoj inicijativi ili na prijedlog stranke, usmenu raspravu u svim
onim slučajevima kada je to korisno za razjašnjavanje upravne stvari, što opet zavisi o
njegovoj procjeni. Zakon je predvidio tri slučaja obaveznosti održavanja usmene
rasprave. To su:
-          u upravnim stvarima u kojima učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim
interesima;
-          kada treba izvršiti uviđaj;
-          u slučajevima saslušanja svjedoka ili kada je nužno saslušati vještaka.
 
U toku usmene rasprave stranka može davati iskaz u zapisnik. U nekim drugim
odredbama zakona, načelo usmenosti je dato kao alternativa pismenom načelu. Tako se
npr. zahtjev za pokretanje upravnog postupka može podnijeti pismeno, ali i usmeno;
podnesci se mogu predavati i usmeno itd.

8          NADLEŽNOST 
Organi uprave i drugi nadležni organi koji vode upravni postupak obavljaju
raznovrsne i brojne poslove. Podrazumijeva se da svi upravni organi ne mogu biti
ovlašćeni da rješavaju sve upravne stvari, a pogotovo da rješavaju i u prvom i u drugom
stepenu.
Nadležnost ovlašćenog organa uprave jeste pravni pojam i određuje se kao pravo
i dužnostpostupanja ovlašćenog organa u određenoj konkretnoj upravnoj stvari na
određenoj teritoriji u upravnom postupku. Nadležnost (stvarna ili mjesna) uvijek se
određuje zakonom ili nekim drugim pravnim propisom zasnovanom na zakonu. Zbog
toga, određivanje nadležnosti u upravnom postupku predstavlja tzv. prinudno pravo (ius
cogens), te se shodno tome, stvarna i mjesna nadležnost ne mogu mijenjati dogovorom
stranaka, dogovorom organa i stranaka, niti dogovorom organa, ako zakonom nije
drugačije određeno. Organ koji vodi upravni postupak dužan je po službenoj dužnosti
tokom cijelog postupka voditi računa o tome da li je nadležan da postupa u određenoj
upravnoj stvari.
Nadležnost jeste važna kako za stranke tako i za sam organ uprave. Naime,
stranka odmah, dakle odmah na početku postupka zna kojem se organu uprave može
obratiti za rješavanje određene upravne stvari, a organ uprave se ne može odreći svog
ovlašćenja po istom pitanju. O međusobnoj podjeli nadležnosti organ uprave se ne može
sporazumijevati sa nekim drugim organom, a isto tako, nije dozvoljeno da se organ
uprave i stranka sporazumijevaju o nadležnosti. Ako prije pokretanja postupka organ
ustanovi da nije nadležan, neće postupak ni pokrenuti, a ako u toku postupka ustanovi
svoju nenadležnost, ustupiće predmet nadležnom organu.
Nadležnost ima dva osnovna oblika, i to:
-          stvarnu nadležnost i
-          mjesnu nadležnost.
 
Stvarna nadležnost za rješavanje u upravnom postupku podrazumijeva pravo i
dužnost jednog organa da postupa u određenom predmetu s obzirom na pravnu prirodu
materije na koju se upravna stvar odnosi.
Prema slovu našeg zakona, kada je u pitanju rješavanje u upravnom postupku,
stvarna nadležnost se određuje materijalnim propisima (ona se ne određuje Zakonom o
opštem upravnom postupku), i to:
1.      po propisima kojima se uređuje određena upravna oblast (materijalnim
propisima, npr. Zakon o šumama) ili
2.      po propisima kojima se određuje nadležnost pojedinih  organa (član 17 stav 1
ZOUP-a).
Ukoliko u odnosnim propisima nema odredbi o stvarnoj nadležnosti ili su te
odredbe nepotpune, stvarna nadležnost se određuje prema sljedećim dopunskim
pravilima:
a)      za rješavanje u upravnim stvarima u prvom stepenu stvarno su nadležni
organi određeni zakonom ili drugim propisom (član 18 ZOUP-a).
 b)      organ ne može preuzeti određenu upravnu stvar iz nadležnosti drugog organa
i sam je riješiti, osim ako je to zakonom dozvoljeno i pod uslovima
propisanim zakonom (član 19 stav 1 ZOUP-a).
c)      organ nadležan za rješavanje u određenoj upravnoj stvari može na osnovu
zakonskog ovlašćenja prenijeti rješavanje u toj stvari na drugi organ.
 
Promjena stvarne nadležnosti može se odnositi na:
1.      delegaciju, odnosno subdelegaciju nadležnosti;
2.      supstituciju nadležnosti;
3.      rekviziciju nadležnosti.
 
Delegacija nadležnosti označava pravo organa nadležnog za rješavanje da
određene upravne stvari iz svoje nadležnosti prenese, odnosno povjeri na drugi organ
istog stepena ili organ nižeg stepena (što je najčešći slučaj). Delegaciju je moguće
primijeniti samo ukoliko to zakon predviđa, što praktično znači da organ nadležan za
rješavanje u određenoj upravnoj stvari može samo na osnovu izričitog zakonskog
ovlašćenja prenijeti rješavanje u toj upravnoj stvari na drugi organ (član 19 stav 2 ZOUP-
a). Takav slučaj imamo u odredbi člana 6 Zakona o republičkoj upravi.
Subdelegacija  podrazumijeva ovlašćenje nižeg organa na koji je delegacijom
prenesena stvarna nadležnost, da rješavanje određene upravne stvari, odnosno vršenje
određenih poslova ustupi ili prenese na rješavanje svom nižem, područnom organu.
Subdelagacija takođe mora biti predviđena zakonom.
Supstitucija (ili devolucija ili avokacija) nadležnosti  podrazumijeva pravo,
odnosno ovlašćenje upravnog organa višeg stepena da preuzme i rješava upravnu stvar ili
određene poslove iz nadležnosti organa nižeg stepena. I supstitucija mora biti zakonom
predviđena. Poseban oblik principa supstitucije  izražen kao princip devolucije imamo u
vezi sa rješavanjem po žalbi.
Rekvizicija nadležnosti u upravnopravnoj teoriji podrazumijeva pravo organa
višeg stepena da određeni dio posla ili pojedine procesne radnje u samom upravnom
postupku prepusti, odnosno prenese na organ nižeg stepena, dok on za sebe zadržava
pravo rješavanja upravne stvari u cjelini.
I prema Zakonu o opštem upravnom postupku Republike Srpske stvarna i mjesna
nadležnost ne mogu se mijenjati dogovorom stranaka, dogovorom organa i stranaka, niti
dogovorom organa, osim ukoliko to zakonom nije dozvoljeno (član 19 stav 3 ZOUP-a).
Dakle, radi se o, kako smo to već istakli, imperativnim ili kogentnim normama (ius
cogens) koje su obavezujuće za sve učesnike u upravnom postupku.
Mjesna nadležnost za rješavanje u upravnom postupku predstavlja pravo i dužnost
jednog organa da postupa u određenoj upravnoj stvari s obzirom na područje, odnosno
teritoriju. Mjesna nadležnost služi za određivanje teritorije, odnosno područja na kojem
se proteže djelatnost određenog državnog (republičkog) ili drugog nadležnog organa.
Kod određivanja mjesne nadležnosti bitan elemenat jeste teritorijalni odnos upravne
stvari prema organu, a ne vrsta pravnog posla, odnosno upravne stvari.
Mjesna nadležnost se određuje:
1.      po propisima o teritorijalnoj podjeli i
2.      po propisima o organizaciji pojedinih organa (član 17 stav 2 ZOUP-a).
 
 Međutim, ukoliko u odnosnim propisima nema odredbi o mjesnoj nadležnosti ili
su te odredbe nepotpune, mjesna nadležnost se određuje prema sljedećim dopunskim
pravilima:
-          u upravnim stvarima koje se odnose na nepokretnost - prema mjestu u kome
se nepokretnost nalazi (realna mjesna nadležnost – forum rei sitae),
-          u upravnim stvarima koje se odnose na poslove iz nadležnosti državnog
organa - prema sjedištu državnog organa,
-          u upravnim stvarima koje se odnose na djelatnost privrednog društva ili
drugog pravnog lica- prema sjedištu privrednog društva ili drugog pravnog
lica,
-          u upravnim stvarima koje se odnose na djelatnost privrednog društva koje
ima poslovnu jedinicu van svog sjedišta, a koje proizlaze iz pravnog odnosa te
jedinice, pored organa opšte nadležnosti, mjesno nadležan je i organ na čijem
području se nalazi ova poslovna jedinica,
-          u upravnim stvarima koje se odnose na djelatnost preduzetnika ili drugog
fizičkog lica koje profesionalno obavlja djelatnost - prema mjestu gdje se
djelatnost obavlja (forum actus),
-          - u ostalim upravnim stvarima - prema prebivalištu stranke. Kada ima više
stranaka, mjesna nadležnost se određuje prema stranci prema kojoj je zahtjev
upravljen. Ukoliko stranka nema prebivalište u Republici Srpskoj, mjesna
nadležnost se određuje prema njenom boravištu, a ako nema ni boravišta –
mjesna nadležnost se odredđuje prema njenom posljednjem prebivalištu,
odnosno boravištu u Republici Srpskoj,
-          ako se mjesna nadležnost ne može odrediti niti po jednom od navedenih
pravila, tada se mjesna nadležnost određuje prema mjestu gde je nastao povod
za vođenje upravnog postupka. Pod “povodom za vođenje upravnog
postupka” podrazumijeva se događaj, radnja i sl. koji su predstavljali razlog za
pokretanje upravnog postupka (član 20 ZOUP-a).
Mjesna nadležnost se određuje svim lokalnim (nižim) organima uprave.
Centralnim (republičkim) organima se ne određuje mjesna nadležnost iz razloga što se
njihovo pravo postupanja prostire na cijeloj državnoj (republičkoj) teritoriji. Centralni
organi, dakle, imaju samo stvarnu nadležnost.
U upravnim stvarima koje se odnose na brod ili vazduhoplov, ili u kojima je
povod za vođenje upravnog postupka nastao na brodu ili vazduhoplovu, mjesna
nadležnost se određuje prema matičnoj luci broda, odnosno matičnom pristaništu
vazduhoplova (član 20 stav 2 ZOUP-a). Pod matičnom lukom broda podrazumijeva se
luka pripadnosti broda. Pod matičnim pristaništem podrazumijeva se vazduhoplovno
pristanište u sjedištu preduzeća kome pripada vazduhoplov.
Funkcionalna nadležnost može se smatrati jednom podvrstom stvarne
nadležnosti, s obzirom na to, da ona pomaže da se tačno utvrdi kojem je organu ili
organizacionoj jedinici u okviru jednog organa stavljeno u nadležnost rješavanje
konkretne upravne stvari. Dakle, funkcionalnom nadležnošću bliže se određuje stvarna
nadležnost organa. Ona podrazumijeva tačno i nedvosmisleno određivanje organa kome
je stavljeno u nadležnost rješavanje konkretne upravne stvari. Povreda funkcionalne
nadležnosti ima za posljedicu pravo osporavanja donesenog rješenja u žalbenom
postupku.
8.1         Sticaj jednorodnih organa 
U stvarnosti se može desiti da dva ili više organa budu stvarno i mjesno nadležna
za postupanje u istoj upravnoj stvari (npr. izdavanje odobrenja za izgradnju autoputa koji
se proteže na teritoriji dvije opštine).
Prema odredbi člana 21 Zakona o opštem upravnom postupku, ukoliko su prema
odredbama ovog zakona (čl. 19 i 20 ZOUP-a) istovremeno mjesno nadležna dva ili više
organa, nadležan će biti onaj organ koji je prvi pokrenuo upravni postupak. S druge
strane, organ koji je prvi pokrenuo postupak može sesporazumjeti sa drugim mjesno
nadležnim organom o tome koji će od  njih voditi upravni postupak. U ovom slučaju,
svaki mjesno nadležni organ izvršiće na svom području one radnje postupka koje ne trpe
odlaganje.
U pogledu mjesne nadležnosti treba istaći i dodatno pravilo prema kojem organ
koji je već pokrenuo upravni postupak kao mjesno nadležan zadržava svoju mjesnu
nadležnost (ius retentionis) i kada u toku trajanja postupka nastupe neke nove okolnosti
prema kojima bi bio mjesno nadležan neki drugi organ. Međutim, organ koji je pokrenuo
upravni postupak može (nije obavezan) i ustupiti predmet organu koji je prema novim
okolnostima postao mjesno nadležan, ako se time znatno olakšava upravni postupak,
naročito za stranku (član 22 ZOUP-a).
S obzirom na to da su odredbe o stvarnoj i mjesnoj nadležnosti imperativnog
karaktera, te da se stvarna i mjesna nadležnost ne mogu mijenjati dogovorom stranaka,
organ pazi po službenoj dužnosti u toku cijelog upravnog postupka na svoju stvarnu i
mjesnu nadležnost (član 23 stav 1 ZOUP-a).
Ukoliko organ nađe da nije nadležan za rad po određenoj upravnoj stvari,
službeno lice tog organa upozoriće na to stranku i uputiti je nadležnom organu (član 23
stav 2 ZOUP-a). Ukoliko podnosilac i pored toga zahtijeva da se njegov podnesak primi,
službeno lice je dužno da primi takav podnesak. Ako organ nađe da nije nadležan za rad
po takvom podnesku, donijeće zaključak kojim će odbaciti podnesak zbog nenadležnosti.
Kada organ poštom dobije podnesak za čiji prijem nije nadležan, a nesumnjivo je
koji je organ nadležan za prijem, poslaće podnesak bez odlaganja nadležnom organu,
odnosno sudu i o tome će obavijestiti stranku. Ako organ koji je dobio podnesak ne može
da utvrdi koji je organ nadležan za rad po podnesku, donijeće bez odlaganja zaključak
kojim će odbaciti podnesak zbog nenadležnosti i zaključak odmah dostaviti stranci.
Ukoliko je nenadležni organ izvršio neku radnju upravnog postupka, nadležni
organ kome je upravna stvar ustupljena cijeniće da li će neku od tih radnji ponoviti ili će
je uzeti kao već izvedenu (član 23 stav 3 ZOUP-a).

8.2         Stranke sa diplomatskim imunitetom

U pogledu nadležnosti domaćih organa u stvarima u kojima je stranka stranac koji
uživa diplomatski imunitet u Republici Srpskoj, strana država ili međunarodna
organizacija, važe pravila međunarodnog prava.
U slučaju sumnje o postojanju i obimu diplomatskog imuniteta, objašnjenje daje
republički organ nadležan za poslove uprave.
Službene radnje koje se tiču lica koja uživaju diplomatski imunitet obavljaju se
preko republičkog organa nadležnog za poslove uprave.
8.3         Prostorno ograničenje nadležnosti
Zakonom o opštem upravnom postupku istaknut je poseban princip po kojem
svaki organ izvršava službene radnje u granicama svog područja (član 25 stav 1 ZOUP-
a).
Međutim, zakonom je predviđen i jedan izuzetak, pa tako, ukoliko
postoji opasnost zbog odlaganja, a službenu radnju bi trebalo izvršiti van granica
područja organa koji rješava upravnu stvar, organ može izvršiti službenu radnju i izvan
granica svog područja. Ovaj organ je dužan da o tome odmah obavijesti organ na čijem je
području tu službenu radnju izvršio.
Međutim, po dosljednom tumačenju odredbi zakona koje se tiču mjesne
nadležnosti, pomenute radnje predstavljaju zadiranje u mjesnu nadležnost drugog organa,
pa je, izuzev pomenutog slučaja, takva radnja zabranjena. U normalnim okolnostima,
organ koji rješava upravnu stvar bi zatražio pravnu pomoć od drugog organa na čijem se
području imaju preduzeti određene službene radnje.
Službene radnje koje se obavljaju na eksteritorijalnom području vrše se preko
republičkog organa nadležnog za poslove uprave (član 25 stav 3 ZOUP-a).

8.4         Sukob nadležnosti
Sukob nadležnosti postoji kada se dva ili više organa ili organizacija ovlašćenih
za vođenje upravnog postupka ne mogu sporazumjeti ili složiti oko pitanja koji je od njih
nadležan da riješi konkretnu upravnu stvar.
Sukob nadležnosti može biti pozitivan i negativan.
Pozitivan sukob nadležnosti postoji kada se dva ili više organa izjasne stvarno i
mjesno nadležnim za rješavanje u jednoj upravnoj stvari, a negativan kada se dva ili više
organa koji dolaze u obzir za rješavanje izjasne nenadležnim za postupanje u konkretnoj
upravnoj stvari.
Sukobe nadležnosti između dva organa rješava, po pravilu, viši organ. Tako,
prema odredbi člana 26 Zakona o opštem upravnom postupku, sukob nadležnosti između
republičkih organa uprave, između republičkih organa uprave i republičkih upravnih
organizacija kao i između republičkih upravnih organizacija rješava Vlada Republike
Srpske. S druge strane, sukob nadležnosti između organizacionih jedinica jedinice
lokalne samouprave i sukob nadležnosti između administrativne službe opštine, odnosno
grada i organizacija koje vrše poslove od interesa za opštinu, odnosno grad, rje��ava
načelnik, odnosno gradonačelnik jedinice lokalne samouprave. I na kraju, sukob
nadležnosti između organizacionih jedinica koje vrše određene upravne poslove iz
nadležnosti republičkog organa uprave rješava republički organ uprave iz čije nadležnosti
obavljaju poslove organizacione jedinice u sukobu.
U slučaju sukoba nadležnosti, svaki organ koji se nalazi u sukobu dužan je da na
svom području preduzme, odnosno izvrši sve službene radnje koje ne trpe odlaganje (član
28 stav 4 ZOUP-a).
Postupak za rješavanje sukoba nadležnosti propisan je Zakonom o opštem
upravnom postupku (čl. 26 do 29 ZOUP-a). Naime, ukoliko se dva organa izjasne kao
nadležni ili kao nenadležni za rješavanje u istoj upravnoj stvari i o tome donesu upravni
akt, prijedlog za rješavanje sukoba nadležnosti u pravilu podnosi organ koji je posljednji
odlučivao o svojoj nadležnosti, a može ga podnijeti i stranka (član 28 stav 1 ZOUP-a).
Dakle, postupak za rješavanje sukoba nadležnosti može biti pokrenut na inicijativu
organa i na osnovu zahtjeva zainteresovanih stranaka. To se odnosi kako na pozitivan,
tako i na negativan sukob nadležnosti.
Kada je u pitanju pozitivan sukob nadležnosti, i organ koji je posljednji sebe
oglasio nadležnim, pored organa koji već rješava određenu upravnu stvar, može podnijeti
prijedlog za rješavanje sukoba nadležnosti.
Prijedlog za rješavanje negativnog sukoba nadležnosti podnosi onaj organ kojem
je dostavljen predmet od organa koji se oglasio nenadležnim za tu upravnu stvar.
Organ koji rješava sukob nadležnosti u postupku rješavanja sukoba nadležnosti
preduzeće nekoliko radnji, i on će istovremeno:
1.      poništiti rješenje koje je u upravnoj stvari donio nenadležni organ;
2.      poništiće zaključak kojim se nadležni organ izjasnio kao nenadležan;
3.      dostaviće spise predmeta nadležnom organu (član 28 stav 2 ZOUP-a).
 
Prema odredbi člana 28 stav 3 Zakona o opštem upravnom postupku, protiv
rješenja kojim se odlučuje o sukobu nadležnosti stranka ne može izjaviti posebnu žalbu
niti voditi upravni spor (rješenje koje je donio organ kojim je raspravljen sukob
nadležnosti jeste izvršno i pravosnažno).
Ako organ u sukobu nadležnosti smatra da mu je rješenjem kojim je odlučeno o
sukobu nadležnosti povrijeđeno neko pravo, može izjaviti žalbu (član 29 stav 1 ZOUP-a).
Međutim, ukoliko je o sukobu nadležnosti riješila Vlada Republike Srpske ili sud,
žalba nije dopuštena.
Ukoliko organ nadležan za rješavanje po žalbi  utvrdi da rješenje o sukobu
nadležnosti nije zasnovano na propisima, raspraviće odnose koji su usljed toga nastali
između organa koji se žalio i organa koji je rješenjem o sukobu nadležnosti oglašen za
nadležni, vodeći računa o pravima koja po odgovarajućim propisima pripadaju organu
koji se žalio. Rješenje doneseno po žalbi smatra se prvostepenim rješenjem (član 29 stav
3 ZOUP-a).

8.5         Pravna pomoć 
Pod pružanjem pravne pomoći podrazumijeva se vršenje pojedinih procesnih
radnji u upravnom postupku, a po zahtjevu, odnosno molbi drugog organa nadležnog za
vođenje upravnog postupka. Kod ovog pravnog instituta, organ koji vodi upravni
postupak u potpunosti zadržava svoju nadležnost, s tim da iz određenih razloga moli
drugi organ da izvrši neke procesne radnje.
U pomenute procesne radnje spadaju: vršenje uviđaja, saslušanje svjedoka,
vršenje vještačenja, dostavljanje, stavljanje na raspolaganje ili slanje spisa itd.
Pravna pomoć može biti:
a)      obavezna pravna pomoć – s obzirom na pravila prostornog ograničenja
nadležnosti koja onemogućavaju ovlašćeno službeno lice na preduzimanje
procesnih radnji van granica svog područja, za izvršenje pojedinih procesnih
radnji u upravnom postupku koje ipak treba preduzeti izvan područja
nadležnog organa, taj organ će zamoliti (zamolnica) nadležni organ na čijem
se području procesna radnja ima preduzeti (član 30 stav 1 ZOUP-a) i
b)      fakultativna pravna pomoć - organ nadležan za rješavanje u upravnoj stvari
može, radi lakšeg i bržeg obavljanja procesne radnje ili izbjegavanja
 nepotrebnih troškova (poštivanje načela ekonomičnosti i cjelishodnosti),
obavljanje pojedine procesne radnje u upravnom postupku povjeriti
odgovarajućem drugom organu ovlašćenom za preduzimanje takve procesne
radnje (član 30 stav 2 ZOUP-a).
 
Organi su dužni da jedni drugima ukazuju pravnu pomoć u upravnom postupku.
Ta pomoć se traži službenom zamolnicom. Zamoljeni organ dužan je da postupi po
zamolnici bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema službene
zamolnice (član 31 stav 1 i 2 ZOUP-a).
Pravna pomoć za izvršenje pojedinih radnji u postupku može se tražiti i od
sudova, u skladu sa posebnim propisima. Bar za sada tih posebnih propisa nema.
Izuzetno, organ može tražiti od suda da mu dostavi spise koji su potrebni za vođenje
upravnog postupka. Sud je dužan postupiti po tom zahtjevu ukoliko se time ne ometa
sudski postupak. S druge strane, sud može odrediti rok u kojem mu se spisi moraju vratiti
(član 31 stav 3 ZOUP-a).
Za pravnu pomoć u odnosu sa inostranim organima važe inostrane odredbe
međunarodnih ugovora, a ako tih ugovora nema, primjenjuje se načelo uzajamnosti. U
slučaju sumnje o postojanju uzajamnosti, objašnjenje daje republički organ nadležan za
poslove uprave (član 31 stav 4 ZOUP-a).
Organi ukazuju pravnu pomoć inostranim organima na način utvrđen zakonom.
Organ će uskratiti pravnu pomoć ukoliko se traži obavljanje procesne radnje koja je
protivna javnom poretku. Radnja koja je predmet molbe inostranog organa može se
izvršiti i na način, odnosno po postupku koji zahtijeva inostrani organ, ako takav
postupak nije protivan javnom poretku.
Ukoliko međunarodnim ugovorima nije predviđena mogućnost neposrednog
opštenja s inostranim organima, organi opšte s inostranim organima preko republičkog
organa  nadležnog za poslove uprave (član 31 stav 6 ZOUP-a).

9          STRANKA I NJENO ZASTUPANJE

9.1         Uopšte o učesnicima u upravnom postupku

    Pod učesnicima u upravnom postupku podrazumijevaju se svi pravni subjekti koji
moraju ili koji mogu da učestvuju u upravnom postupku.
S obzirom na karakter, odnosno obaveznost njihovog učešća u postupku, najčešće
se razlikuju tri kategorije učesnika u upravnom postupku, i to:
-          obavezni,
-          eventualni i
-          slučajni učesnici u upravnom postupku.
 
U upravnom postupku obavezni učesnici jesu organ uprave i stranka.
Druga grupa učesnika u postupku, odnosno eventualni učesnici (svjedoci, vještaci,
tumači itd.) mogu se pojaviti u upravnom postupku, što opet zavisi od prirode i vrste
upravne stvari koja je predmet upravnog postupka.
 Slučajni učesnici jesu zainteresovana lica koja nisu ni u kakvom pravnom odnosu
sa konkretnom upravnom stvari, već su to ona lica koja imaju faktički interes za ishod
upravnog postupka, odnosno razrješenje upravne stvari.
Upravnog postupka nema ukoliko ga ne vodi organ. Pravilima o nadležnosti
(stvarnoj i mjesnoj) tačno se precizira koji će organ odlučivati o pravima i obavezama ili
pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke.
Prema odredbi člana 4 Zakona o opštem upravnom postupku, pod organom koji
vodi postupak, odnosno rješava u upravnim  stvarima podrazumijeva se: organ uprave,
drugi republički organ uprave, upravna organizacija, kao i privredno društvo, ustanova i
druga organizacija kojoj je zakonom povjereno vršenje javnih ovlašćenja.
Krug učesnika u upravnom postupku zavisi od vrste postupka koji se vodi o
određenoj upravnoj stvari (poseban postupak, usmena rasprava itd.).

9.2         Službeno lice ovlašćeno za vođenje postupka i službeno lice ovlašćeno za

rješavanje
Odredbom člana 31a Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o opštem
upravnom postupku[9]propisano je da rješenje u upravnom postupku, u pravilu, donosi
rukovodilac, odnosno starješina organa, ukoliko posebnim propisima nije drugačije
određeno. Isto tako, rukovodilac, odnosno starješina organa možeovlastiti posebnim
rješenjem drugo službeno lice iz istog organa za donošenje rješenja, izuzev  akta o
odlaganju izvršenja rješenja.
Dakle, o ovlašćenju službenog lica za donošenje rješenja rukovodilac, odnosno
starješina organa donosi posebno rješenje koje sadrži lične podatke službenog lica i obim
ovlašćenja.
U pogledu ovlašćenja koja se prenose na službeno lice, a tiču se vođenja upravnog
postupka, treba istaći da rukovodilac, odnosno starješina organa može ovlastiti drugo
službeno lice iz istog organa, i to: 
1.      za vođenje upravnog postupka i donošenje rješenja ili
2.      za  vođenje upravnog postupka  (član 31b stav 1 ZOUP-a).
 
Ovlašćeno službeno lice na koje se prenosi ovlašćenje, u svakom slučaju, može
biti lice koje ima VII stepen odgovarajuće školske spreme – odgovarajućeg smjera,
najmanje tri godine radnog iskustva u traženom stepenu obrazovanja i položen stručni
ispit za rad u republičkim organima uprave (član 31b stav 2 ZOUP-a).
O obimu ovlašćenju službenog lica rukovodilac, odnosno starješina organa uprave
donosi posebno rješenje, koje sadrži lične podatke službenog lica i obim ovlašćenja
(vođenje postupka i donošenje rješenja ili samo vođenje upravnog postupka, bez
ovlašćenja na donošenje rješenja).

9.2.1        Izuzeće službenog lica

Izuzeće jeste ustanova upravnog procesnog prava putem koje se iz upravnog
postupka odstranjuje službeno lice koje vodi postupak ili drugi učesnik u postupku
(zapisničar, vještak, sudski tumač itd.) u slučaju kada postoje razlozi i okolnosti koje ga
čine nepodobnim za vršenje funkcije ili pobuđuju sumnju u njegovu objektivnost i
nepristrasnost. Na ovaj način doprinosi se objektivnom i nepristrasnom ostvarivanju
upravno-procesnog zadatka.
Naime, u cilju obezbjeđenja objektivnog vođenja i rješavanja u upravnom
postupku, nije dozvoljeno da postupak vodi službeno lice u čiju se nepristrasnost može
posumnjati zbog njegovih ličnih osobina, bilo u odnosu na upravnu stvar ili na neku
stranku u konkretnom upravnom postupku.
Postoje dvije vrste izuzeća: obavezno i fakultativno.
Zakonom o opštem upravnom postupku (član 32 ZOUP-a) je predviđeno da će se
službeno lice koje rješava ili koje obavlja pojedine radnje u postupku obavezno
izuzeti ukoliko postoji neki od sljedećih razloga, i to ako je:
1.      u predmetu u kome se vodi postupak stranka, saovlašćenik, odnosno
saobveznik, svjedok, vještak, punomoćnik ili zakonski zastupnik stranke;
2.      sa strankom, zastupnikom ili punomoćnikom stranke srodnik po krvi u pravoj
liniji, a u pobočnoj  liniji do četvrtog stepena zaključno, bračni drug ili
srodnik po tazbini do drugog stepena zaključno, pa i onda kada je brak
prestao;
3.      sa strankom, zastupnikom ili pomoćnikom stranke u odnosu staraoca,
usvojioca, usvojenika ili hranioca;
4.      u prvostepenom postupku učestvovalo u vođenju postupka ili u donošenju
rješenja.
 
Nabrojana četiri razloga predstavljaju osnov za obavezno izuzeće službenog lica
(obligatorno izuzeće).
Fakultativno izuzeće nije obavezno i sprovodi se samo u onim situacijama kada se
procijeni da postoje druge okolnosti koje dovode u sumnju objektivnost i nepristrasnost
službenog lica.
Kada je postupanje službenog lica u pitanju, važno je istaći da je službeno lice
koje rješava u određenoj upravnoj stvari ili koje obavlja određenu procesnu radnju u
postupku, čim sazna da postoji neki od navedena četiri  razloga,  dužno da prekine svaki
dalji rad na predmetu i da o tome obavijesti organ nadležan za rješavanje o izuzeću. S
druge strane, ukoliko službeno lice smatra da postoje neke druge okolnosti koje
opravdavaju njegovo izuzeće (mimo nabrojana četiri zakonska razloga), obavijestiće o
tome organ nadležan za rješavanje o izuzeću, ne prekidajući rad.
Izuzeće službenog lica koje rješava u određenoj upravnoj stvari ili koje obavlja
određenu radnju u postupku može zahtijevati i stranka u postupku. Naime, stranka može
svojim zahtjevom zahtijevati izuzeće službenog lica kada postoje taksativno navedeni
zakonski razlozi (navedena četiri razloga), kao i kada postoje druge okolnosti koje
dovode u sumnju njegovu nepristrasnost (fakultativno izuzeće). U svom zahtjevu za
izuzeće stranka mora navesti konkretne okolnosti zbog kojih smatra da postoji neki od
razloga za izuzeće. Zakonodavac nije mogao predvidjeti sve okolnosti kao razlog za
fakultativno izuzeće službenog lica, nego je to uredio jednom opštom klauzulom koja
glasi: “stranka može zahtijevati izuzeće službenog lica .... i kada postoje druge okolnosti
koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost”. Ti razlozi mogu biti mnogobrojni (na
primjer, dugogodišnje prijateljstvo ili neprijateljstvo službenog lica i stranke, zajednički
imovinski interesi, srodstvo u daljem stepenu, emotivna veza ili bliski odnosi službenog
lica sa strankom itd.). Dakle, u slučajevima relativnih razloga za izuzeće službenog lica
stranka mora, pored navođenja razloga za izuzeće, dokazati i kako oni utiču na
nepristrasnost službenog lica. Kod apsolutnih razloga za izuzeće dovoljno je samo navesti
bilo koji od nabrojanih razloga.
Službeno lice za koje je stranka zahtijevala izuzeće iz bilo kog razloga
obligatornog izuzeća ne može do donošenja zaključka o tom zahtjevu obavljati procesne
radnje u postupku, osim onih koje ne trpe odlaganje.
O izuzeću službenog lica odlučuje funkcioner koji rukovodi tim organom. O
izuzeću funkcionera koji rukovodi organom uprave odlučuje Vlada.
O izuzeću se odlučuje zaključkom. Prije donošenja zaključka o zahtjevu stranke za
izuzeće, ima se saslušati službeno lice čije se izuzeće traži. U zaključku o izuzeću
određuje se službeno lice koje će rješavati u upravnoj stvari, odnosno obavljati pojedine 
radnje u postupku u predmetu u kome je izuzeće određeno. Protiv zaključka kojim se
određuje izuzeće nije dopuštena posebna žalba.
Odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (čl. 32 do 36 ZOUP-a) o izuzeću
službenog lica shodno se primjenjuju i na zapisničara.  Zaključak o izuzeću zapisničara
donosi službeno lice koje vodi upravni postupak.

9.3         Stranka u upravnom postupku

Pitanje pozitivnopravnog određivanja stranaka u upravnom postupku jeste dosta
složenije u odnosu na određivanje stranke u krivičnom ili građanskom postupku. Prije
svega, treba istaći da se u upravnom postupku razlikuju dvije vrste upravnih stvari, i to:
-          jednostranačke upravne  stvari u upravnom postupku jesu one upravne stvari
u kojima naspram organa učestvuje samo jedna stranka, odnosno kada u
upravnom postupku učestvuje više stranaka koje istupaju zajednički (nalaze se
u istoj poziciji) i čine tzv. procesualnu zajednicu (ona postoji kada se dva ili
više lica pojavljuju kao jedna stranka u odnosu na organ koji vodi upravni
postupak; npr. donošenje rješenja o eksproprijaciji zemljišta koje se nalazi u
suvlasništvu više lica ili donošenje jednog rješenja za čije je donošenje
zainteresovano više lica) i
-          dvostranačke, odnosno višestranačke upravne stvari jesu one u kojima u
svojstvu stranke učestvuju dva ili više subjekata sa suprotnim interesima.
Suprostavljanje interesa javlja se u dva vida: kroz kontrarne (stranke imaju
suprotstavljene interese i zahtjeve koji proizilaze iz njihovog međusobnog
neposrednog odnosa) i kolidirajuće stranke (stranke koje imaju, u pravilu,
suprotne zahtjeve, ali nisu u međusobnom odnosu van upravnog postupka).
 
Zakonodavac u odredbi člana 38 Zakona o opštem upravnom postupku definiše
pojam stranke, te se, shodno tome, pojmom stranke obuhvata svako fizičko ili pravno lice
po čijem je zahtjevu pokrenut upravni postupak ili lice protiv koga se vodi postupak, ili
lice koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u upravnom
postupku[10]. Analiziranjem zakonske definicije može se zaključiti da treba razlikovati tri
grupe stranaka u upravnom postupku, i to su:
a)      aktivna stranka: dakle, ono lice po čijem je zahtjevu pokrenut upravni
postupak (npr. lice koje traži izdavanje građevinske dozvole);
b)      pasivna stranka: ono lice protiv koga se vodi upravni postupak (npr. lice
kojem nadležni organ utvrđuje poresku prijavu);
 c)      uzgredna stranka ili intervenijent, odnosno zainteresovano lice: to je ono lice
koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa može učestvovati u
upravnom postupku koji se vodi, dakle lice koje ima pravo da učestvuje u
upravnom postupku (npr. lice koje smatra da će izdavanje građevinske
dozvole susjedu u upravnom postupku povrijediti neko njegovo pravo).
 
Prema odredbi člana 39 stav 1 Zakona o opštem upravnom postupku, stranka u
upravnom postupku može biti svako fizičko i pravno lice.
To može biti i republički organ uprave, organizacija, naselje, grupa lica i drugi
koji nemaju svojstvo pravnog lica, s tim da oni mogu biti stranke ukoliko mogu biti
nosioci prava i obaveza ili pravnih interesa o kojima se rješava u upravnom postupku
(član 39 stav 2 ZOUP-a).
Stranka u upravnom postupku mogu biti i tužilac, pravobranilac i drugi državni
organi. Oni to mogu biti kada su zakonom ovlašćeni da u upravnom postupku zastupaju,
odnosno štite javni interes, te u takvoj situaciji imaju u granicama tih ovlašćenja prava i
dužnosti stranke. Podrazumijeva se da tužilac, pravobranilac i drugi državni organi ne
mogu u upravnom postupku imati šira ovlašćenja nego što ih imaju stranke, osim ako su
im takva ovlašćenja data zakonom (član 40 st. 1 i 2 ZOUP-a).

9.3.1        Svojstva stranke 
Da bi jedno fizičko ili pravno lice moglo učestvovati u upravnom postupku u
svojstvu stranke, ono mora ispunjavati određene uslove. Pomenuti uslovi
podrazumijevaju postojanje:
-          stranačke ili pravne sposobnosti (sposobnost biti strankom, odnosno
sposobnost lica da bude nosilac prava i obaveza o kojima se odlučuje u
upravnom postupku),
-          procesne sposobnosti (sposobnost samostalnog vršenja procesnih radnji u
upravnom postupku) i
-          stvarne ili stranačke legitimacije (postojanje određene veze lica sa
konkretnim predmetom; lica moraju imati izvjesna prava ili pravni interes u
konkretnoj upravnoj stvari)[11].
Organ koji vodi upravni postupak dužan je da u toku cijelog postupka vodi računa
(pazi po službenoj dužnosti) o tome da li su kod stranke ispunjeni navedeni uslovi. U
slučaju da bilo koju od navedenih sposobnosti stranka izgubi u toku upravnog postupka,
organ koji vodi postupak je dužan prekinuti postupak i nastaviti ga tek kada se za to
steknu zakonski uslovi.

9.3.2        Stranačka sposobnost 
Stranačka ili pravna sposobnost označava sposobnost nekog lica da bude nosilac
prava i obavezapredviđenih materijalnim propisima za pojedine upravne oblasti o kojima
se odlučuje u upravnom postupku, odnosno sposobnost nekog lica da bude stranka. Ovu
sposobnost imaju sva ona lica koja mogu imati prava i obaveze.
Fizička lica postaju subjekti prava, tj. stiču stranačku ili pravnu sposobnost
momentom rođenja. Pravnu sposobnost, tj. svojstvo subjekta prava, fizička lica mogu
steći, pod određenim uslovima, i prije rođenja, ukoliko je to u njihovom interesu.
 Fizičko lice, momentom smrti gubi svojstvo subjekta prava, odnosno pravnu
sposobnost. Isto dejstvo proizvodi i sudsko proglašenje nestalog lica za umrlo u
slučajevima pretpostavljene smrti (rat, elementarne nepogode i sl.).
Za razliku od fizičkih lica koja imaju univerzalnu pravnu sposobnost, dakle mogu
biti nosioci gotovo svih prava i obaveza, pravna lica imaju specifičnu pravnu sposobnost.
Ona mogu stupati samo u one pravne odnose koji ulaze u krug njihove djelatnosti,
odnosno koji su određeni samim ciljem postojanja pravnog lica, koji je u krajnjoj liniji
određen pravnim poretkom.
Pravna sposobnost pravnih lica je, dakle, s obzirom na njihov specifičan karakter,
u pravilu, uvijek određena određenim pravnim aktom, zakonom, statutom i sl. Pravna lica
stiču pravnu sposobnost, u pravilu, upisom u sudski registar.
Stranačku sposobnost mogu imati i republički organi uprave, organizacije,
naselja, grupe lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, uz uslov da mogu biti
nosioci prava i obaveza ili pravnih interesa o kojima se rješava u upravnom postupku.
Stranačku sposobnost u upravnom postupku mogu imati i tužilac, pravobranilac i
drugi državni organi kada su zakonom ovlašćeni da u postupku zastupaju, odnosno štite
javni interes.

9.3.3        Procesna sposobnost
Poslovna ili procesna sposobnost fizičkog lica (legitimatio ad processum)
određuje se kao sposobnost da se svojim vlastitim izjavama volje preuzimaju obaveze i
realizuju prava, tj. zasnivaju, mijenjaju i prekidaju pravni odnosi. Drugačije rečeno,
procesna sposobnost stranke jeste sposobnost za samostalno obavljanje procesnih radnji
u upravnom postupku pred organima (da podnosi zahtjev za pokretanje upravnog
postupka, da preduzima radnje u postupku, da izjavi žalbu, itd.) Potpuna poslovna
sposobnost fizičkih lica vezuje se za razvoj svijesti i volje fizičkih lica i stiče se sa
određenim uzrastom, tj. punoljetstvom. Ova sposobnost je potpuna poslovna sposobnost.
Međutim, moguće je da se i prije punoljetstva stekne djelimična (ograničena) poslovna
sposobnost fizičkih lica (npr. sposobnost za sklapanje braka, za zasnivanje radnog odnosa
i dr.). Ukoliko fizičko lice, najčešće usljed duševne bolesti, alkoholizma, uživanja droga i
sl. postane nesposobno za rasuđivanje ili svojim postupcima ugrožava svoja prava i
interese ili pak prava i interese drugih lica, poslovna sposobnost mu se može, u naročitom
sudskom postupku, oduzeti potpuno ili pak djelimično.
Pravna lica imaju procesnu sposobnost preko svojih organa ili zastupnika.
Prema odredbi stava 1 člana 41. ZOUP-a, stranka koja je potpuno poslovno
sposobna može sama obavljati radnje u postupku (procesna sposobnost). Za procesno
nesposobno lice procesne radnje u upravnom postupku obavlja njegov zakonski
zastupnik.
Nepostojanje procesne sposobnosti predstavlja razlog za ulaganje vanrednih
pravnih lijekova protiv rješenja donesenog u takvom postupku.
Postulaciona sposobnost predstavlja sposobnost istupanja stvarno, djelujući pred
organima koji vode upravni postupak. Nemaju je glovonijemi, lica koja ne razumiju jezik
organa koji vodi postupak itd.
9.3.4        Stvarna ili stranačka legitimacija 
Stvarna ili stranačka legitimacija (legitimatio ad causam) predstavlja treći uslov
koji mora ispuniti jedno lice da bi se moglo pojaviti kao stranka u upravnom postupku u
konkretnoj upravnoj stvari. Stranačka legitimacija označava specijalan odnos između
jednog lica i konkretne upravne stvari u konkretnom upravnom postupku koji se vodi.
Dakle, upravni postupak se može voditi samo ukoliko postoji konkretan i neposredan
pravni interes između stranke i predmeta upravnog postupka (ne može upravni postupak
pokrenuti bilo koje lice po principu opšte zainteresovanosti).
Za postojanje stvarne legitimacije potrebno je postojanje stranačke sposobnosti,
dok nije nužno postojanje procesne sposobnosti. Naime, u slučaju gubljenja procesne
sposobnosti u toku postupka,  stranku u daljem postupku zastupa njen zakonski
zastupnik.
Kod vođenja upravnog postupka naročito je važno da organ koji vodi postupak
utvrdi postojanje aktivne i pasivne stranačke legitimacije. Aktivno legitimisana stranka
jeste lice po čijem se zahtjevu vodi upravni postupak. Pasivno legitimisana stranka jeste
lice protiv koga se vodi upravni postupak.
Stranačka sposobnost, procesna sposobnost i stranačka legitimacija jesu bitne
procesne pretpostavke na čije postojanje službeno lice koje vodi upravni postupak mora
paziti u toku cijelog postupka.
 

9.4         Zastupnici stranaka u upravnom postupku

Prisustvo stranaka tokom vođenja upravnog postupka nije obavezno, kakav je to
slučaj u nekim drugim postupcima (npr. krivičnom ili prekršajnom). Samo izuzetno,
zakon predviđa obavezno lično prisustvo stranaka u upravnom postupku, odnosno onda
kada to priroda postupka zahtijeva.
Lice koje zastupa stranku u upravnom postupku, odnosno lice koje je ovlašćeno
da umjesto stranke obavlja procesne radnje u upravnom postupku, naziva se zastupnik.
Za zastupanje stranaka lice koje vrši zastupanje mora posjedovati naročitu
legitimaciju, odnosno naročito ovlašćenje. Pomenuta legitimacija može se zasnivati na:
-          zakonu i
-          volji stranaka.
 
Ako se posebna legitimacija zasniva na zakonu, takav se zastupnik
naziva zakonski zastupnik. Kada se zastupnik određuje slobodnom voljom stranaka, onda
se takav zastupnik naziva punomoćnik.
Pored pomenute dvije osnovne vrste zastupnika, u upravnom postupku pojavljuju
se i privremenizastupnik, zajednički predstavnik i zajednički punomoćnik, s tim da su i
ovakva zastupanja, u načelu, ili zakonska ili voljna.

9.4.1        Zakonski zastupnik
Zakonski zastupnik stranke jeste lice koje na osnovu zakona ili na osnovu akta
nadležnog organa preduzima procesne radnje u upravnom postupku u ime i za račun
procesno nesposobne stranke. Postoje dvije vrste zakonskih zastupnika:
1.      zakonski zastupnik procesno nesposobnog fizičkog lica i
 2.      zakonski zastupnik pravnog lica.
 
Shodno zakonskoj odredbi (član 41 stav 2 ZOUP-a), za procesno nesposobno
fizičko lice (maloljetno ili umobolno lice) procesne radnje u upravnom postupku obavlja
njegov zakonski zastupnik i on se određuje na osnovu zakona ili aktom nadležnog
državnog organa donesenim na osnovu zakona (npr. zakonski zastupnik maloljetnog lica
jeste njegov otac).
S druge strane, pravno lice (koje je takođe procesno nesposobno lice) obavlja
procesne radnje u upravnom postupku preko svog predstavnika, odnosno zakonskog
zastupnika, a on se određuje opštim aktom tog pravnog lica (statut), ako nije određen
zakonom ili aktom nadležnog državnog organa donesenim na osnovu zakona (član 41
stav 3 ZOUP-a).
Zakonom su propisani i predstavnici drugih mogućih učesnika u upravnom
postupku, te shodno tome, republički organ uprave obavlja procesne radnje u postupku
preko zakonom ili drugim propisom ovlašćenog predstavnika, organizacija koja nema
svojstvo pravnog lica - preko lica koje se određuje prema opštem aktu organizacije, a
naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica preko lica koje oni ovlaste,
ako posebnim propisom nije drugačije određeno (član 41 stav 4 ZOUP-a).
Organ koji vodi postupak ima obavezu da po službenoj dužnosti pazi tokom
cijelog postupka da li lice koje se pojavljuje kao stranka  može biti stranka u upravnom
postupku (stranačka sposobnost i stranačka legitimacija), te da li stranku zastupa njen
zakonski zastupnik, odnosno ovlašćeni predstavnik (član 42 stav 1 ZOUP-a). Ukoliko
organ ustanovi da zakonski zastupnik lica pod starateljstvom ne pokazuje potrebnu
pažnju u zastupanju, obavijestiće o tome organ starateljstva (član 41 stav 5 ZOUP-a).
Smrt stranke, odnosno prestanak pravnog lica može imati različite posljedice po
sami upravni postupak koji se vodi. Naime, ukoliko u toku upravnog postupka nastupi
smrt stranke, odnosno prestanak pravnog lica, upravni postupak se može obustaviti ili
nastaviti, što opet zavisi od prirode upravne stvari koja je predmet upravnog postupka.
Ako prema prirodi stvari upravni postupak ne može da se nastavi, organ koji vodi
postupak će obustaviti upravni postupak zaključkom protiv kojeg je dopuštena posebna
žalba (član 42 stav 2 ZOUP-a).

9.4.2        Privremeni zastupnik
Privremeni zastupnik predstavlja lice koje postavlja organ koji vodi postupak, i to
stranci koja nema zakonskog niti voljnog zastupnika, a upravni postupak se mora
sprovesti radi određenih važnih, odnosno hitnih razloga. Shodno odredbi člana
43  Zakona o opštem upravnom postupku organ koji vodi postupak postavlja
stranci privremenog zastupnika u sljedećim situacijama:
a)      ukoliko procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika (član 43
stav 1);
b)      ako neku procesnu radnju treba preduzeti protiv lica čije je prebivalište,
odnosno boravište nepoznato, a koje nema punomoćnika, pod uslovom da to
traži hitnost predmeta, te da se upravni postupak mora sprovesti. U takvoj
situaciji, organ koji vodi postupak će odmah izvijestiti o tome organ
starateljstva, a ako je privremeni zastupnik postavljen licu čije je prebivalište,
 odnosno boravište nepoznato, objaviće svoj zaključak na oglasnoj tabli organa
(član 43 stav 1);
c)      ako pravno lice, organizacija, naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo
pravnog lica nemaju zakonskog zastupnika, ovlašćenog predstavnika ili
punomoćnika, organ koji vodi upravni postupak, pod naprijed navedenim
uslovima postaviće toj stranci privremenog zastupnika i o tome će je odmah
obavijestiti. Pravnom licu se privremeni zastupnik postavlja, po pravilu, iz
reda službenih lica tog pravnog lica (član 43 stav 2);
d)     privremeni zastupnik će se postaviti i kada treba izvršiti radnju koja se ne
može odložiti, a stranku, odnosno njenog zakonskog zastupnika, ovlašćenog
predstavnika ili punomoćnika nije moguće blagovremeno pozvati. O tome će
se stranka, zakonski zastupnik, ovlašćeni predstavnik ili punomoćnik odmah
obavijestiti (član 43 stav 3 ZOUP-a).
Lice koje je postavljeno za privremenog zastupnika dužno je da se primi
zastupanja. Izuzetno, ono može odbiti zastupanje samo iz razloga koji su predviđeni
posebnim propisima.
Dužnost privremenog zastupnika traje određeni period. Shodno pravilu datom u
odredbi člana 43 stav 4 Zakona o opštem upravnom postupku, privremeni zastupnik
učestvuje samo u upravnom postupku za koji je izričito postavljen (specijalno
zastupanje), i to privremeno, odnosno dok se ne pojavi zakonski zastupnik ili ovlašćeni
predstavnik, odnosno sama stranka ili njen punomoćnik.

9.4.3        Zajednički predstavnik i zajednički punomoćnik 

Dvije ili više stranaka mogu, ako posebnim propisom nije drugačije određeno, u
istom predmetu istupati zajednički sa istovjetnim zahtjevima (tzv. procesualna
zajednica). One su u tom slučaju dužne da u interesu ekonomičnosti odrede koja će od
njih istupati kao njihov zajednički predstavnik, ili će postaviti zajedničkog punomoćnika
(član 44 stav 1 ZOUP-a).
Zakon o opštem upravnom postupku predviđa i postupak postavljanja zajedničkog
predstavnika, odnosno punomoćnika od strane organa koji vodi postupak. Naime, organ
koji vodi postupak može, ako to ne zabranjuje poseban propis, odrediti zaključkom
strankama koje u upravnom postupku učestvuju sa istovjetnim zahtjevima da u
određenom roku odrede koja će ih između njih predstavljati, ili da postave zajedničkog
punomoćnika. Ukoliko stranke ne postupe po takvom zaključku organa, ovlašćenog
predstavnika ili zajedničkog punomoćnika može odrediti organ koji vodi postupak, u
kojem slučaju zajednički predstavnik, odosno zajednički punomoćnik zadržava to
svojstvo sve dok stranke ne postave drugog.
Protiv takvog zaključka stranke imaju pravo na posebnu žalbu, koja ne odlaže
izvršenje zaključka (član 44 stav 2 ZOUP-a).
I u slučaju određivanja zajedničkog predstavnika, odnosno zajedničkog
punomoćnika, svaka stranka zadržava pravo da istupa kao stranka u upravnom postupku i
da daje izjave, kao i da samostalno izjavljuje žalbu i koristi druga pravna sredstva (član
44 stav 3 ZOUP-a).
9.4.4        Punomoćnik 
Punomoćnik jeste lice koje je stranka, odnosno njen zakonski zastupnik odredio
da je zastupa u upravnom postupku. Dakle, stranka, odnosno njen zakonski zastupnik
može odrediti punomoćnika koji će je zastupati u postupku, osim u procesnim radnjama u
kojima je potrebno da sama stranka daje izjave (lično). Radnje u upravnom postupku koje
punomoćnik preduzima u granicama punomoćja imaju isto pravno dejstvo kao da ih je
preduzela sama stranka, odnosno njen zakonski zastupnik (član 45 stav 1 i 2 ZOUP-a).
I pored punomoćnika, sama stranka može davati izjave, a one se mogu od nje i
neposredno tražiti.
Stranka koja je prisutna kada njen punomoćnik daje usmenu izjavu, može
neposredno poslije date izjave izmijeniti ili opozvati izjavu svog punomoćnika. Ukoliko u
pismenim ili usmenim izjavama koje se tiču činjenica upravne stvari postoji nesaglasnost
između izjava stranke i njenog punomoćnika, organ koji vodi postupak će cijeniti njihove
izjave po svom uvjerenju  u skladu sa načelom slobodne ocjene dokaza (član 45 stav 4
ZOUP-a).
Prema zakonskom tekstu (odredba člana 46 ZOUP-a) punomoćnik stranke može
biti advokat, advokatsko društvo ili zaposleni kod službe za besplatnu pravnu pomoć,
zatim za pravna lica zaposleni kod tog pravnog lica, a za fizička lica bračni, odnosno
vanbračni supružnik stranke ili srodnik stranke po krvi ili po tazbini. Punomoćnik, u
svakom slučaju, ne može biti lice koje nije poslovno sposobno, kao ni lice koje se bavi
nadripisarstvom. Međutim, ukoliko se kao punomoćnik ipak pojavi lice koje se bavi
nadripisarstvom, organ koji vodi upravni postupak će takvom licu uskratiti dalje
zastupanje i o tome će odmah obavijestiti stranku i nadležnog tužioca. Protiv zaključka o
uskraćivanju zastupanja može se izjaviti posebna žalba koja ne odlaže izvršenje
zaključka.
Punomoć se može dati pismeno ili usmeno na zapisnik. Ukoliko se u toku
postupka ne sastavlja zapisnik o usmenoj punomoći, staviće se zabilješka u spisu
predmeta. Stranka koja nije pismena ili nije u stanju da se potpiše staviće na pismenu
punomoć umjesto potpisa otisak kažiprsta (član 47 ZOUP-a).
Izuzetno, službeno lice koje vodi upravni postupak ili obavlja pojedine radnje u
upravnom postupku može dopustiti da u  ime stranke, kao njen punomoćnik, izvrši
odrđenu procesnu radnju bez priložene punomoći član njene porodice ili domaćinstva ili
lice koje je u radnom odnosu sa njom, pod uslovom da nema sumnje u postojanje i obim
punomoćja. Ako takvo lice postavi zahtjev za pokretanje postupka ili u toku postupka da
izjavu suprotnu ranijoj izjavi stranke, od njega će se zatražiti da u određenom roku
naknadno podnese punomoć (član 47 stav 3 ZOUP-a).
Punomoć se može dati u obliku privatne isprave. Ukoliko je punomoć data u
obliku privatne isprave, pa se posumnja u njenu istinitost, može se narediti da se podnese
ovjerena punomoć.
Pravilnost punomoćja ispituje se po službenoj dužnosti, a nedostaci pismene
punomoći otklanjaju se u skladu sa zakonom (primjenjuju se pravila koja se tiču
otklanjanja nedostataka na podnesku), pri čemu službeno lice može dopustiti
punomoćniku sa neurednom punomoći da izvrši hitne radnje u postupku (član 48 ZOUP-
a).
Za obim punomoći mjerodavna je sadržina punomoćja. Punomoć se može dati:
a)      za cijeli postupak (tzv. procesna punomoć) i
 b)      samo za pojedine radnje (specijalna ili ograničena punomoć).
 
Isto tako, punomoć se može i vremenski ograničiti.
Punomoćje ne prestaje smrću stranke, gubitkom njene procesne sposobnosti ili
promjenom njenog zakonskog zastupnika, ali pravni sljedbenik stranke, odnosno njen
novi zakonski zastupnik može opozvati raniju punomoć. Na pitanja u vezi sa
punomoćjem koja nisu uređena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku shodno
se primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku (član 49 ZOUP-a).
Odredbe Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na stranke, shodno
se primjenjuju i na njihove zakonske zastupnike, ovlašćene predstavnike, punomoćnike,
privremene zastupnike, zajedničke predstavnike i zajedničke punomoćnike. Na ovakav
način zakonodavac je definisao pravni položaj zastupnika i punomoćnika u upravnom
postupku. Jasno je definisano da sve radnje koje preduzimaju zastupnici i punomoćnici
imaju iste posljedice kao da ih je sama stranka preduzela (član 50 ZOUP-a).
Zakon o opštem upravnom postupku dozvoljava da stranka u upravnim stvarima
za koje se traži stručno poznavanje pitanja koja se odnose na predmet postupka angažuje
stručno lice. Dakle, stranci će se dozvoliti da u upravnim stvarima za koje se traži stručno
poznavanje pitanja u vezi sa predmetom postupka angažuje stručno lice koje će joj davati
obavještenja i savjete. To stručno lice koje se naziva stručni pomagač ne zastupa stranku,
što znači da stručni pomagač nije ni zakonski zastupnik niti punomoćnik stranke. Stručni
pomagač prati stranku pri vršenju pojedinih procesnih radnji, pomaže joj stručnim
savjetima i obavještenjima, dakle on ne vrši procesne radnje umjesto stranke, već stručni
pomagač djeluje uz stranku.
Ko sve može biti stručni pomagač, Zakon o opštem upravnom postupku ne
određuje (stranka ima punu slobodu u izboru odgovarajućeg stručnog pomagača, i to
može biti lice pravne, ekonomske, medicinske, tehničke i druge struke). Istina,  Zakonom
o opštem upravnom postupku je propisana i jedna zabrana te tako stranka ne može
angažovati kao stručnog pomagača lice koje nije poslovno sposobno (maloljetno i
punoljetno umobolno lice) ili lice koje se bavi nadripisarstvom (član 51 ZOUP-a).

10     OPŠTENJE ILI KOMUNICIRANJE ORGANA I STRANAKA

            Zakon o opštem upravnom postupku predviđa sljedeće oblike komuniciranja
između organa, stranke i drugih učesnika u postupku, i to:
1.      podnesci,
2.      pozivanje,
3.      zapisnik i
4.      razgledanje spisa i obavještavanje o upravnom postupku.

10.1     Podnesci
Podnesci u upravnom postupku jesu izjave ili saopštenja procesnopravnih
subjekata koja se podnose u pismenoj formi ili se daju usmeno na zapisnik organa uprave
pred kojim se vodi upravni postupak, a koja su od značaja za vođenje upravnog
postupka. Prema odredbi člana 52 stav 1 Zakona o opštem upravnom
postupku podnescima se smatraju svi zahtjevi, obrasci koji se koriste za automatsku
obradu podataka, prijedlozi, prijave, molbe, žalbe, prigovori i druga saopštenja kojima se
stranke obraćaju organima.
Podnesci se, po pravilu, pismeno predaju neposredno ili se šalju poštom, ili se
usmeno saopštavaju na zapisnik, a mogu se izjavljivati i telefaksom. Kratka i hitna
saopštenja mogu se davati i telefonom, pod uslovom da je to po prirodi upravne stvari
moguće (član 52 stav 2 ZOUP-a).
Podnesak se predaje organu nadležnom za prijem podneska, a podnesak se može
predati svakog radnog dana u toku radnog vremena. Za usmene podneske koji nisu vezani
rokom ili nisu neodložni, može se odrediti da se predaju samo u određene sate u toku
radnog vremena, odnosno samo u određene dane. Vrijeme za predaju takvih podnesaka
objavljuje svaki organ u svojim prostorijama na vidnom  mjestu (član 53 ZOUP-a).
Organ koji je nadležan za prijem podneska, dužan je primiti podnesak koji mu se
predaje, odnosno uzeti na zapisnik podnesak koji mu se usmeno saopštava. Službeno lice
koje primi podnesak dužno je, na usmeni zahtjev podnosioca zahtjeva, da mu potvrdi
prijem podneska.
Ukoliko organ nije nadležan za prijem podneska, službeno lice tog organa će
upozoriti na to podnosioca podneska i uputiti ga organu nadležnom za prijem. Ako
podnosilac podneska, i pored toga, zahtijeva da se njegov podnesak primi, službeno lice
je dužno da primi takav podnesak. Ako organ nađe da nije nadležan za rad po takvom
podnesku, donijeće zaključak kojim će odbaciti takav podnesak zbog nenadležnosti.
Kada organ poštom dobije podnesak za čiji prijem nije nadležan, a nesumnjivo se
može utvrditi koji je organ nadležan za prijem, poslaće podnesak bez odlaganja tom
nadležnom organu, odnosno sudu, i o tome će obavijestiti stranku (član 54 stav 4 ZOUP-
a). Ukoliko organ koji je dobio podnesak ne može da utvrdi koji je organ nadležan za rad
po podnesku, donijeće bez odlaganja zaključak kojim će odbaciti podnesak zbog
nenadležnosti i zaključak odmah dostaviti stranci. Protiv zaključka donesenog na prednji
način dopuštena je posebna žalba.
Ako organ poštom dobije tužbu za pokretanje upravnog spora, dostaviće je bez
odlaganja nadležnom sudu, o čemu će obavijestiti podnosioca tužbe.
Podnesak mora biti razumljiv, a da bi se po njemu moglo postupati, on treba da
sadrži:
-          označenje organa kome se upućuje,
-          predmet na koji se podnesak odnosi,
-          zahtjev, odnosno prijedlog podnosioca podneska,
-          ko je zastupnik stranke, odnosno njen punomoćnik ili predstavnik ukoliko ga
stranka ima i
-          ime i prezime i prebivalište, odnosno boravište (adresa) ili firma i sjedište
podnosioca podneska, zastupnika, punomoćnika ili predstavnika stranke.
 
Podnosilac je dužan svojeručno potpisati podnesak. Izuzetno, podnesak može
umjesto podnosioca potpisati njegov bračni drug, zatim jedan od njegovih roditelja, sin ili
kćer, ili advokat koji je po ovlašćenju stranke sastavio podnesak. Lice koje je potpisalo
podnesak dužno je da na podnesku potpiše svoje ime i stavi svoju adresu. Ukoliko je
podnosilac podneska nepismen ili on nije u stanju da se potpiše, na podnesku će njegovo
ime potpisati drugo pismeno lice koje će uz to potpisati i svoje ime i prezime i navesti
svoju adresu (član 55 ZOUP-a).
 Već je rečeno da podnesci moraju biti razumljivi (kako u pogledu čitkosti, tako i u
pogledu sadržine i smisla onoga što se u njima ističe), te da moraju sadržavati sve ono što
je potrebno da bi se po njima moglo postupati. Ukoliko to nije slučaj, odnosno ukoliko
podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku, ili ako
je podnesak nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak ne može ga
odbaciti, već će učiniti sve što treba da se nedostaci otklone, te svakako odrediti
podnosiocu podneska rok (ovaj rok spada u kategoriju rokova koje određuje službeno lice
koje vodi postupak i može se po molbi stranke produžavati) u kome je dužan da to učini.
To se može saopštiti podnosiocu podneska telefonom ili usmeno ako se podnosilac
podneska zatekne kod organa koji saopštava da podnesak sadrži nedostatke. O učinjenom
saopštenju organ će sastaviti zabilješku na spisu predmeta (član 56 stav 1 ZOUP-a).
Ukoliko podnosilac ukloni nedostatke u određenom roku, smatraće se da je
podnesak bio od početka uredan. To znači da podnesak u tom slučaju dejstvuje ex tunc,
jer se smatra da nije uopšte vraćen stranci radi uklanjanja nedostataka. Međutim, ukoliko
podnosilac podneska ne otkloni nedostatke u podnesku u određenom roku, pa se usljed
toga ne može po podnesku postupati, smatra se da podnesak nije ni podnesen, s tim da će
organ  koji je primio podnesak zaključkom odbaciti takav podnesak kao neuredan. Na
ovu posljedicu podnosilac podneska će se naročito upozoriti u pozivu za ispravku
podneska. Protiv tog zaključka dozvoljena je posebna žalba (član 56 stav 2 ZOUP-a).
Kada je podnesak poslat telefaksom ili je primljeno saopštenje telefonom, pa se
posumnja da je podnesak podnijelo lice čije je ime navedeno u telefaksu, odnosno da
saopštenje potiče od lica koje je u saopštenju telefonom dalo svoje ime, organ koji je
primio podnesak pokrenuće postupak za utvrđivanje tih činjenica, pa ako se one utvrde,
odnosno ako se nedostaci ne otklone, organ će donijeti zaključak kojim se podnesak
odbacuje kao neuredan. Protiv zaključka organa kojim se podnesak odbacuje može se
izjaviti posebna žalba.
Ako podnesak sadrži više zahtjeva koji se moraju rješavati odvojeno, organ koji
primi podnesak uzeće u rješavanje zahtjeve za čije je rješavanje nadležan, a sa ostalim
zahtjevima, za koje on nije nadležan, postupiće tako što će ih bez odlaganja uputiti
nadležnom organu i o tome će obavijestiti stranku (član 57 ZOUP-a).
Izmjenama Zakona o opštem upravnom postupku iz 2010. godine propisana je i
jedna novina u pogledu opštenja, odnosno komuniciranja  organa i stranaka prema kojoj
organi i stranke, te druga lica koja učestvuju u upravnom postupku mogu komunicirati i u
elektronskom obliku. U pogledu prijema, odnosno otpreme podnesaka elektronskim
putem primjenjuju se odredbe propisa kojima se reguliše e-poslovanje (član 57a ZOUP-
a).

10.2     Pozivanje  
Upravni postupak se odvija preduzimanjem zakonom propisanih upravno-
procesnih radnji kojima se uspostavljaju, mijenjaju i prestaju upravno-procesni odnosi.
Za uspješno vođenje upravnog postupka ponekada je neophodno prisustvo stranaka, ali i
niza drugih lica, svjedoka, vještaka, tumača, prevodilaca i drugih. 
Obezbjeđenje prisustva ovih lica vrši se mjerom pozivanja. Po pravilu, pozivati se
ne može radi dostavljanja rješenja i zaključaka, ili radi saopštenja koja se mogu uputiti
poštom ili na drugi način pogodniji za lice kome se saopštenje treba dostaviti (član 58
stav 1 ZOUP-a).
 Pozivanje predstavlja jednu od osnovnih procesnih radnji koja ima za cilj
neposredno uspostavljanje kontakta između stranke i organa koji vodi postupak. Zbog
toga je organu koji vodi upravni postupak dato ovlašćenje da poziva lica čije je prisustvo
u upravnom postupku potrebno. Organ koji vodi postupak može pozivati samo ona lica
koja imaju prebivalište, odnosno boravište na njegovom području[12]. U slučajevima kada
je potrebno prisustvo lica koje nema prebivalište, odnosno boravište na području organa
koji vodi postupak, moguće su dvije situacije:
1.      da se putem pravne pomoći uputi zahtjev organu na čijem se području lice
nalazi, koji će obavijestiti lice da se javi organu koji vodi upravni postupak i
2.      da sam organ koji vodi postupak pozove lice ako se time ne bi postupak
odužio ili stranka ne bi izložila nepotrebnim troškovima.
 
Izuzetak od prednjeg pravila prema kome organ može pozivati samo ono lice koje
boravi na njegovom području jeste pozivanje na usmenu raspravu. Naime, na usmenu
raspravu može biti pozvano lice koje ima prebivalište, odnosno boravište izvan područja
organa koji vodi postupak, ako se time upravni postupak ubrzava ili olakšava, a dolazak
ne prouzrokuje veće troškove ili veći gubitak vremena za pozvanog (član 58 stav 2
ZOUP-a).
Pozivanje se vrši pismenim pozivom, ako posebnim propisima nije predviđen
drugačiji način pozivanja. Zakon o opštem upravnom postupku je u odredbi člana 59
propisao tačnu sadržinu poziva, tako da će se u pismenom pozivu označiti:
-          naziv organa koji je izdao poziv,
-          ime i prezime i adresa lica koje se poziva,
-          mjesto, dan, a kada je to moguće, i čas dolaska pozvanog,
-          predmet zbog koga se lice poziva i u kom svojstvu (kao stranka, svjedok,
vještak itd.) i
-          koja pomoćna sredstva i dokaze pozvani treba da pribavi, odnosno podnese.
 
U pismenom pozivu mora se navesti i dali je pozvano lice dužno da dođe lično ili
ono može poslati punomoćnika koji će ga zastupati, s tim da će se pozvani upozoriti da je
u slučaju spriječenosti da se odazove pozivu dužan obavijestiti organ koji je izdao poziv.
Pozvani će se svakako upozoriti i na posljedice za slučaj neodazivanja pozivu, odnosno
ukoliko ne obavijesti da je spriječen da dođe.
U pozivu na usmenu raspravu stranka se može pozvati da podnese pismene i
druge dokaze, a može se upozoriti i da može povesti svjedoke na koje namjerava da se
pozove. Ukoliko to dopušta priroda upravne stvari, može se ostaviti na volju pozvanom
licu da umjesto ličnog dolaska na usmenu raspravu preda do određenog dana potrebnu
pismenu izjavu (član 59 stav 2 i 3 ZOUP-a).
U pogledu vremena u koje se lice može pozvati, zakonodavac propisuje neka
manja ograničenja uz poseban uslov prema kojem organ prilikom pozivanja mora voditi
računa o tome da se lice čije je prisustvo potrebno pozove da dođe u vrijeme koje će
najmanje ometati pozvanog u obavljanju njegovog redovnog posla. Isto tako, važno je
istaći da niko ne može biti pozvan da dođe u toku noći, osim ukoliko nije riječ o hitnim i
neodložnim mjerama (član 60 ZOUP-a).
Zakon o opštem upravnom postupku propisuje obavezu za pozvano lice koje
je dužno da se odazovepozivu (član 61 stav 1 ZOUP-a). Dakle, svako lice kome je uredno
uručen poziv dužno je da se odazove pozivu, ukoliko nije spriječeno razlozima koji
opravdavaju njegov nedolazak. Ukoliko je pozvano lice zbog bolesti ili drugog
opravdanog razloga spriječeno da dođe, dužno je odmah po prijemu poziva da o tome
obavijesti organ koji je izdao poziv, a ako je razlog spriječenosti nastao kasnije, odmah
po nastanku  razloga.
Sankcije za slučaj neopravdanog neodazivanja pozivu mogu biti različite. Tako,
ukoliko se lice kome je poziv lično dostavljen ne odazove pozivu, a izostanak ne opravda,
ono može biti privedeno, a pored toga i kažnjeno novčanom kaznom do 50 KM. Ove će se
mjere primijeniti samo ukoliko je u pozivu bilo označeno da će se one primijeniti.
Isto tako, ukoliko su usljed neopravdanog izostanka pozvanog lica nastali troškovi
u upravnom postupku, može se odrediti da te troškove snosi, odnosno naknadi  lice koje
je izostalo.
Zaključak o privođenju, zatim o izricanju novčane kazne ili plaćanju
troškova, donosi službeno lice koje vodi postupak u saglasnosti sa službenim licem
ovlašćenim za rješavanje upravne stvari, a kod zamoljenog organa u saglasnosti sa
rukovodiocem, odnosno starješinom tog organa, odnosno sa službenim licem ovlašćenim
za rješavanje u sličnim upravnim stvarima. Protiv tog zaključka dopuštena je posebna
žalba (član 61 stav 3 ZOUP-a).

10.3     Zapisnik 
Zapisnik ili “nijemi svjedok svih procesnih radnji” jeste pismeni akt koji se
sastavlja o svakoj procesnoj radnji preduzetoj od strane organa koji vodi postupak u
upravnom postupku. Zapisnik se sastavljao usmenoj raspravi ili drugoj važnijoj
procesnoj radnji u upravnom postupku, kao i o važnijim usmenim izjavama stranaka ili
trećih lica u upravnom postupku (član 62 stav 1 ZOUP-a).
O manje važnim radnjama i izjavama stranaka i trećih lica koja nemaju bitnog
uticaja na rješavanje u upravnoj stvari, o upravljanju tokom upravnog postupka, o
saopštenjima, službenim opažanjima, usmenim uputstvima i nalazima, kao i okolnostima
koje se tiču unutrašnjeg rada organa kod koga se vodi postupak, po pravilu, ne sastavlja
se zapisnik, već se u samom spisu stavlja zabilješka, koju potvrđuje službeno lice koje je
zabilješku stavilo, uz oznaku datuma. Zapisnik se ne mora sastavljati ni o onim usmenim
zahtjevima stranke o kojima se odlučuje po skraćenom postupku, a kojima se udovoljava,
već se takvi zahtjevi mogu samo evidentirati na propisan način (član 62 stav 2 ZOUP-a).
Sadržaj zapisnika je određen zakonom (član 63 ZOUP-a) i u njega se obavezno
unosi:
-          naziv organa koji obavlja procesnu radnju,
-          mjesto u kojem se obavlja radnja,
-          dan i čas kada se obavlja radnja,
-          predmet u kome se radnja obavlja i
-          imena službenih lica, prisutnih stranaka i njihovih zastupnika, punomoćnika
ili predstavnika.
 
Zapisnik treba da sadrži tačno i kratko tok i sadržaj procesnih radnji izvršenih u
postupku, kao i datih izjava. Pri tom zapisnik treba da se ograniči na ono što se tiče same
upravne stvari koja je predmet upravnog postupka.
 U zapisniku se navode sve isprave koje su u bilo koju svrhu upotrijebljene na
usmenoj raspravi. Prema potrebi, te isprave se prilažu uz zapisnik.
Izjave stranaka, svjedoka, vještaka i drugih lica koja učestvuju u upravnom
postupku, a koje su od značaja za rješavanje u upravnoj stvari, upisuju se u zapisnik što
tačnije, a prema potrebi i njihovim riječima. U zapisnik se upisuju i svi zaključci koji se u
toku izvršenja radnje donesu.
Ako se saslušanje vrši preko tumača ili prevodioca, označiće se na kom je jeziku
saslušani govorio i ko je bio tumač ili prevodilac.

10.3.1    Način vođenja zapisnika

Zapisnik se vodi u toku vršenja službene radnje (član 63 stav 5 ZOUP-a). Ukoliko
se neka radnja ne može završiti istog dana kada je započeta, unijeće se svakog dana
posebno u isti zapisnik ono što je tog dana urađeno i to će se propisno potpisati. Ako se
radnja o kojoj se vodi zapisnik nije mogla izvršiti bez prekida, u zapisniku će se označiti
da je bilo prekida.
Ako su u toku radnje izrađeni ili pribavljeni planovi, skice, crteži, fotografije i
slično, ovjeriće se i priključiti zapisniku.
Propisima se može odrediti da se zapisnik u određenim stvarima može voditi
u vidu knjige ili drugih sredstava evidencije.
Zapisnik mora biti vođen uredno i u njemu se ne smije ništa brisati. Mjesta koja
su precrtana do zaključenja zapisnika moraju ostati čitljiva i ovjerena potpisom službenog
lica koje rukovodi radnjom postupka (član 64 stav 1 ZOUP-a).
U već potpisanom zapisniku ne smije se ništa dodavati ni mijenjati. Dopuna u već
zaključenom zapisniku unosi se u dodatak zapisnika.

10.3.2    Potpisivanje zapisnika
Prije zaključenja zapisnik će se pročitati saslušanim licima i ostalim licima koja
učestvuju u upravnom postupku, odnosno službenoj radnji koja se vrši. Ova lica imaju
pravo da i sama pregledaju zapisnik i da stavljaju svoje primjedbe. Na kraju zapisnika
konstatuje se da je zapisnik pročitan i da nisu stavljene nikakve primjedbe, ili ukoliko
jesu, ukratko će se unijeti sadržaj primjedbi. Nakon toga, zapisnik će potpisati lice koje je
učestvovalo u radnji, a na kraju će ga ovjeriti službeno lice koje je rukovodilo službenom
radnjom kao i zapisničar - ako ga je bilo (član 65 stav 1 ZOUP-a).
Ako zapisnik sadrži saslušanje više lica, svako će se od njih potpisati ispod onog
dijela zapisnika gdje je upisana njegova izjava (član 65 stav 4 ZOUP-a). Ako su vršena
suočenja, dio zapisnika o tome potpisaće lica koja su suočena.
Ukoliko se zapisnik sastoji od više listova, svaki list će se označiti rednim brojem,
a zatim će svaki list na kraju svojim potpisom ovjeriti službeno lice koje rukovodi
radnjom postupka i lice čija je izjava upisana na kraju lista.
Zapisnik se može i dopunjavati, s tim da će se dopune već zaključenog zapisnika
ponovo potpisati i ovjeriti.
Ukoliko lice koje treba da potpiše zapisnik nije pismeno, ili ne može da piše,
potpisaće ga pismeno lice koje će staviti i svoj potpis (član 65 stav 6 ZOUP-a). To ne
može biti službeno lice koje rukovodi radnjom postupka, niti zapisničar.
Ukoliko neko lice odbije da potpiše zapisnik, ili se udalji prije zaključenja
zapisnika, to će se upisati u zapisnik i navesti razlog zbog kojeg je potpis uskraćen.
 Zapisnik sastavljen prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku jeste
javna isprava (član 66 stav 1 ZOUP-a). Zapisnik je dokaz o toku i sadržini radnje
postupka i datih izjava, osim onih dijelova zapisnika na koje je saslušano lice stavilo
primjedbu da nisu pravilno sastavljeni.
Shodno odredbi člana 66 stav 2 Zakona o opštem upravnom postupku, dozvoljeno
je dokazivati netačnost zapisnika.

10.3.3    Zapisnik o vijećanju i glasanju

Zapisnik o vijećanju i glasanju predstavlja posebnu kategoriju zapisnika koji se
vodi isključivo u situacijama kada u upravnom postupku odluke donosi kolegijalni organ.
Naime, ukoliko u upravnom postupku rješava kolegijalni organ, o vijećanju i glasanju
sastavlja se poseban zapisnik. U onim situacijama kada je u postupku po žalbi
jednoglasno odlučeno, ne mora se sastavljati zapisnik o vijećanju i glasanju, već se o
tome može staviti samo zabilješka na spisu.
Sadržaj zapisnika o vijećanju i glasanju je zakonom propisan, te se tako, kao
nužni podaci, u zapisnik upisuju, pored podataka o ličnom sastavu kolegijalnog organa, i
označenje predmeta o kome se radi i kratak sadržaj onoga što je riješeno, kao i izdvojena
mišljenja, ako ih je bilo. Zapisnik o vijećanju i glasanju potpisuje lice koje predsjedava i
zapisničar (član 67 ZOUP-a).

10.4     Razgledanje spisa i obavještavanje o toku postupka 

Pravo da razgledaju spise predmeta i da o svom trošku prepišu, odnosno
fotokopiraju njima potrebne spise, imaju:
-          stranke, odnosno njihovi zakonski zastupnici ili punomoćnici (bez ikakvog
uslovljanja) i
-          druga lica koja učine vjerovatnim svoj pravni interes za to.
 
Svoj pravni interes za razgledanjem spisa predmeta i eventualno fotokopiranje
neko lice dokazuje svim dokaznim sredstvima, s tim da službeno lice organa koji vodi
postupak ocjenjuje da li treće lice ima opravdan interes za razgledanje spisa ili ne. Pravo
trećeg lica propisano je i u odredbi člana 68 Zakona o opštem upravnom postupku po
kojoj pravo da razgleda spise i da o svom trošku prepiše, odnosno fotokopira pojedine
spise ima i svako treće lice koje učini vjerovatnim svoj pravni interes.
Stranke koje imaju pravo da razgledaju spise predmeta i da o svom trošku prepišu,
odnosno fotokopiraju potrebne spise, najprije moraju podnijeti zahtjev. Zahtjev za
razgledanje i prepisivanje, odnosno fotokopiranje spisa može se staviti pismeno i 
usmeno, a o zahtjevu se odlučuje zaključkom. S druge strane, organ koji vodi upravni
postupak može tražiti od lica koje traži razgledanje spisa (a koje nije stranka) da pismeno
ili usmeno na zapisnik obrazloži postojanje svog  pravnog interesa. Treba istaći da se
razgledanje i prepisivanje, odnosno fotokopiranje spisa  vrši pod nadzorom službenog
lica organa koji vodi upravni postupak.
 U svakom slučaju ne mogu se razgledati, prepisivati, odnosno fotokopirati:
-          zapisnik o vijećanju i glasanju,
-          službeni referati i nacrti rješenja,
 -          spisi koji se vode kao povjerljivi, ako bi se time mogla osujetiti svrha
postupka, ili ako se to protivi javnom interesu ili opravdanom interesu jedne
od stranaka ili trećih lica.
 
Stranka i svako treće lice koje učini vjerovatnim svoj pravni interes u predmetu,
kao i zainteresovani republički organi uprave, imaju pravo da budu obaviješteni o toku
upravnog postupka (član 68 stav 5 ZOUP-a).
Protiv zaključka o odbijanju zahtjeva za razgledanje, prepisivanje, fotokopiranje
ili obavještavanje o toku upravnog postupka dopuštena je posebna žalba i kada zaključak
nije donesen pismeno. Žalba se može izjaviti odmah po saopštenju, a najkasnije u roku od
24 časa od momenta saopštavanja. O žalbi se mora odlučiti u roku od 48 časova od časa
izjavljivanja žalbe (član 68 stav 6 ZOUP-a).

11     DOSTAVLJANJE  PISMENA
Dostavljanje predstavlja postupak (upravna materijalna radnja) putem koga se
službeni spisi, odnosno pozivi, rješenja, zaključci i dr. upućuju, odnosno predaju licu
kome su namijenjeni.
Dostavljanje jeste značajna upravno procesna radnja, s obzirom na to, da npr. od
trenutka dostavljanja rješenje počinje da proizvodi pravno dejstvo. Isto tako, od trenutka
dostavljanja počinju da teku rokovi za upotrebu pravnih lijekova u upravnom postupku
(redovnih i vanrednih). Prije dostavljanja, rješenje se, po pravilu, ne može ni izvršiti, a od
trenutka dostavljanja nastupa izvršnost upravnog akta.
Dostavljanje pismena može biti:
1.      posredno dostavljanje pismena,
2.      obavezno lično dostavljanje pismena,
3.      posebni slučajevi dostavljanja pismena.
11.1     Način, vrijeme i mjesto dostavljanja pismena
Dostavljanje pismena, odnosno poziva, rješenja, zaključaka i drugih službenih
spisa vrši se, po pravilu, tako što se pismeno predaje licu kojem je namijenjeno. Lice
kojem je pismeno namijenjeno svakako treba da potvrdi prijem tog pismena.
Kojim će se putem ili na koji način će se izvršiti dostavljanje pismena određuje
organ čije se pismeno dostavlja. Dostavljanje pismena se, u pravilu, vrši preko pošte,
odnosno telefaksom ili dostavljanje pismena vrši organ preko svog službenog lica. Lice
kojem se pismeno treba dostaviti može biti pozvano radi dostavljanja pismena samo
izuzetno kada to zahtijeva priroda ili značaj pismena koje treba uručiti (član 69 ZOUP-a).
Dostavljanje pismena vrši se radnim danom, i to danju. Organ čije se pismeno
treba dostaviti može iz  naročito važnih razloga odrediti da se dostavljanje pismena izvrši
i u neradne dane, a i noću, ako je to neodložno potrebno. Dostavljanje pismena poštom
može se vršiti i u neradne dane (član 70 ZOUP-a). 
Dostavljanje pismena vrši se, po pravilu, u stanu ili na radnom mjestu na kojem je
zaposleno lice kojem dostavljanje pismena treba izvršiti, a advokatu u njegovoj
advokatskoj kancelariji. Dostavljanje pismena može se izvršiti i izvan prostorija koje su
već navedene (stan, radno mjesto ili advokatska kancelarija), ako lice kojem se pismeno
dostavlja pristane da pismeno primi, a ako tih prostorija nema, tom licu se može izvršiti
dostavljanje pismena gdje god se ono zatekne (član 71 ZOUP-a).

11.2     Posredno dostavljanje pismena

Ukoliko se lice kojem se dostavljanje pismena treba izvršiti ne zatekne u svom
stanu, dostavljanje pismena se vrši predajom pismena nekom od odraslih članova
njegovog domaćinstva, a ukoliko se ni oni ne zateknu u stanu, onda će se pismeno predati
nastojniku zgrade ili susjedu, pod uslovom da oni na to pristanu (član 72 ZOUP-a).
Ukoliko se pismeno dostavlja na radnom mjestu, a lice na koje se pismeno odnosi
tu se ne zatekne, dostavljanje pismena se može izvršiti licu koje je na istom mjestu
zaposleno, pod uslovom da ono pristane da primi pismeno.
Dostavljanje pismena advokatu može se izvršiti i predajom pismena licu
zaposlenom u advokatskoj kancelariji.
U svakom slučaju, dostavljanje pismena u prethodnim situacijama ne može se
izvršiti licu koje u istom upravnom postupku učestvuje sa suprotnim interesom (član 72
stav 3 ZOUP-a).
Ako se utvrdi da je lice kojem se pismeno treba dostaviti odsutno, te da mu
navedena lica ne mogu pismeno na vrijeme predati, pismeno će se vratiti organu koji ga
je izdao, uz naznačenje gdje se odsutni nalazi.
Ukoliko se prebivalište, odnosno boravište lica kojem se pismeno dostavlja, ne
može utvrditi, organ koji je izdao pismeno postaviće tom licu privremenog zastupnika i
njemu će dostaviti pismeno (član 73 ZOUP-a).
Kada se dostavljanje pismena ne može izvršiti niti na gore izloženi način, a nije
utvrđeno da je lice kojem se pismeno dostavlja odsutno, dostavljač će predati pismeno
nadležnom organu na čijem se području nalazi prebivalište, odnosno boravište lica kojem
se pismeno dostavlja, ili pošti u njegovom prebivalištu, odnosno boravištu, ako se
dostavljanje pismena vrši poštom.
 Na vratima stana ili poslovne prostorije lica kojem se pismeno dostavlja,
dostavljač će pričvrstiti pismeno saopštenje o tome gdje se pismeno nalazi i time se
smatra da je dostavljanje pismena izvršeno. Na saopštenju i na samom pismenu koje se
dostavlja dostavljač će označiti razlog takvog dostavljanja pismena, kao i dan kada je
saopštenje pričvrstio na vrata i potpisaće ga. O dostavljanju pismena izvršenom na ovaj
način obavijestiće se organ koji je odredio dostavljanje pismena (član 74 ZOUP-a).

11.3     Obavezno lično dostavljanje pismena

Kada se radi o dostavljanju pismena od naročite važnosti, primjenjuje se poseban
način dostavljanja pismena tzv. dostavljanje pismena u ruke ili lično dostavljanje
pismena. Prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, dostavljanje pismena
mora se izvršiti lično licu kome je pismeno namijenjeno u sljedećim slučajevima[13], i to:
-          kada je takvo dostavljanje pismena određeno Zakonom o opštem upravnom
postupku ili drugim propisom,
-          kada od dana dostavljanja pismena počinje teći rok koji se ne može
produžavati (npr. rok za žalbu), ili
-          kada to naročito odredi organ koji je naredio dostavljanje pismena (npr.
dostavljanje pismena povjerljive prirode).
 
Smatra se da je izvršeno lično dostavljanje pismena advokatu i predajom pismena
licu zaposlenom u advokatskoj kancelariji (član 75 stav 1 ZOUP-a).
Kada se lice kojem se pismeno treba lično dostaviti ne zatekne u stanu, na radnom
mjestu ili se u advokatskoj kancelariji ne zatekne ni lice koje je u njoj zaposleno,
dostavljač će saznati kada i na kojem mjestu može naći lice kojem se pismeno treba lično
dostaviti, pa će mu kod nekog od odraslih članova njegovog domaćinstva, nastojnika
zgrade, susjeda ili kolege na poslu ostaviti pismeno obavještenje da u određeni dan i čas
bude u svom stanu, odnosno na radnom mjestu radi primanja pismena. Ukoliko i poslije
toga dostavljač ne zatekne lice kojem se pismeno dostavlja, postupiće na način kao i kod
posrednog dostavljanja pismena i tada se smatra da je dostavljanje pismena izvršeno (član
75 stav 2 ZOUP-a).
Dostavljanjem pismena zakonskom zastupniku, punomoćniku ili punomoćniku za
primanje pismena, smatra se da je dostavljanje pismena izvršeno samoj stranci
(pretpostavljeno lično dostavljanje pismena).

11.4     Posebni slučajevi dostavljanja pismena

a) Dostavljanje pismena zakonskom zastupniku ili punomoćniku (član 76 ZOUP-
a)
Dostavljanje pismena zakonskom zastupniku ili punomoćniku, ukoliko ih stranka
ima, vrši se na isti način kao i stranci (posredno i neposredno). Ukoliko više stranaka
imaju zajedničkog zakonskog zastupnika ili punomoćnika u istom predmetu, pismeno za
sve njih dostavlja se tom zakonskom zastupniku, odnosno punomoćniku. S druge strane,
ukoliko stranka ima više punomoćnika, dovoljno je da se dostavljanje pismena izvrši
samo jednom od njih.
 
b) Dostavljanje pismena punomoćniku za primanje pismena
 Stranka može ovlastiti određeno lice kojem se dostavljaju sva pismena koja se
odnose na nju. Nakon što stranka obavijesti organ koji vodi postupak o datom ovlašćenju,
taj organ će sva dostavljanja pismena vršiti određenom punomoćniku (to je tzv.
punomoćnik za primanje pismena).
Punomoćnik za primanje pismena dužan je da svako pismeno bez odlaganja
pošalje stranci (član 77 stav 2 ZOUP-a). U ovom slučaju govorimo
o fakultativnom  određivanju punomoćnika za primanje pismena.
Organ koji vodi upravni postupak može naložiti postavljanje punomoćnika za
primanje pismena stranci u konkretnom predmetu kada govorimo
o obaveznom  određivanju punomoćnika. Ovdje se radi o onim situacijama u kojima bi
neposredno dostavljanje stranci, zakonskom zastupniku ili punomoćniku znatno
odugovlačilo postupak. U ovom slučaju službeno lice može naložiti stranci da po
određenom predmetu i u određenom roku postavi u sjedištu organa koji vodi postupak
punomoćnika za primanje pismena. Ukoliko stranka ne postupi po ovom nalogu organa
koji vodi postupak, organ može dostaviti pismeno stranci na jedan od već ranije opisanih
načina.
Punomoćnik za primanje pismena postavlja se i u slučaju boravka stranke ili
njenog zastupnika u inostranstvu. Naime, ukoliko se stranka ili njen zakonski zastupnik
nalazi u inostranstvu, a nemaju punomoćnika u Republici  Srpskoj, pozvaće se
prilikom dostavljanja prvog pismena da u određenom rokupostave punomoćnika ili
punomoćnika za primanje pismena i upozoriće se da će im se, ako u ostavljenom roku ne
postave punomoćnika, postaviti po službenoj dužnosti punomoćnik za primanje pismena,
odnosno privremeni zastupnik. Dostavljanjem pismena punomoćniku za primanje
pismena smatra se da je dostavljanje izvršeno stranci kojoj je pismeno trebalo dostaviti.
Kada više stranaka u postupku zajednički učestvuju sa istovjetnim zahtjevima, a
nemaju  zajedničkog  punomoćnika, dužne su prilikom prve radnje u postupku da prijave
organu zajedničkog punomoćnika za primanje pismena, i to po mogućnosti onog koji
stanuje u sjedištu organa (i ovdje se radi o obaveznom određivanju punomoćnika). Dok
ne odrede, odnosno prijave zajedničkog punomoćnika za primanje pismena, za takvog
punomoćnika smatraće se ona stranka među njima koja je na prvom zajedničkom
podnesku prva potpisana ili označena. Ako se na ovakav način ne može odrediti
punomoćnik za primanje pismena, službeno lice koje vodi postupak može odrediti za
punomoćnika bilo koju od tih stranaka. Ako je broj stranaka veliki ili su one iz raznih
mjesta, stranke mogu prijaviti, a i samo službeno lice može odrediti više takvih
punomoćnika i označiti koju će stranku svaki od njih zastupati (član 78 stav 1 ZOUP-a).
Zajednički punomoćnik za primanje pismena dužan je, bez odlaganja, obavijestiti
sve stranke o pismenu koje je za njih primio i omogućiti im da pregledaju, prepišu ili
ovjere pismeno koje, po pravilu, on treba da čuva.
U pismenu koje se dostavlja punomoćniku za primanje pismena označiće se lica
za koja se dostavljanje pismena vrši.
 
c) Dostavljanje pismena republičkim organima uprave, privrednim društvima i
drugim pravnim licima
Dostavljanje pismena republičkim organima uprave, privrednim društvima i
drugim pravnim licima vrši se predajom pismena službenom licu, odnosno licu
određenom za primanje pismena ovih organa, ukoliko za pojedine slučajeve nije
drugačije propisano (član 79 stav 1 ZOUP-a).
U upravnom postupku mogu da učestvuju i određeni kolektiviteti koji nemaju
svojstvo pravnog lica. Dostavljanje pismena ovim kolektivitetima se vrši predajom
pismena licu koje su oni ovlastili, odnosno odredili.
Ako dostavljač u radnom vremenu ne nađe lice odeđeno za primanje pismena,
predaju pismena on može  izvršiti bilo kojem licu zaposlenom u republičkom organu
uprave, privrednom društvu ili drugom pravnom licu koje se zatekne u njihovim
prostorijama.
 
d) Dostavljanje pismena ostalim licima
Licima u inostranstvu, kao i licima u zemlji koja uživaju diplomatski imunitet,
dostavljanje se vrši preko republičkog organa nadležnog za poslove uprave, ukoliko
međunarodnim ugovorom nije drugačije određeno (član 80 stav 1 ZOUP-a).
Dostavljanje izvoda iz matičnih knjiga, uvjerenja, potvrda i drugih pismena
izdatih na njihov zahtjev, kao i ostalih pismena državljanima Republike Srpske koji se
nalaze u inostranstvu može da se vrši neposredno (član 80 stav 2 ZOUP-a).
Licima koja su lišena slobode dostavljanje pismena se vrši preko ustanove,
odnosno kazneno-popravnog zavoda u kojem se nalaze (član 81 ZOUP-a).
 
e) Dostavljanje pismena javnim saopštenjem
Ukoliko se radi o većem broju lica koja organu koji vodi postupak nisu uopšte
poznata ili koja se ne mogu odrediti, dostavljanje pismena se vrši putem javnog
saopštenja na oglasnoj tabli organa koji je pismeno izdao. Smatra se da je dostavljanje
pismena izvršeno po isteku 15 dana od dana isticanja saopštenja na oglasnoj tabli, ako
organ koji je pismeno izdao ne odredi duži rok.
Pored objavljivanja na oglasnoj tabli, organ koji je pismeno izdao može objaviti
saopštenje i u sredstvima javnog informisanja ili na neki drugi uobičajeni način (član 82
ZOUP-a).

11.5     Odbijanje prijema pismena

 Za slučajeve odbijanja prijema pismena zakonom su predviđena posebna pravila.
Prema ovim pravilima, ukoliko lice kojem je pismeno upućeno, odnosno odrasli
član njegovog domaćinstva, bez opravdanog razloga odbije da primi pismeno, ili to učini
lice zaposleno u republičkom organu uprave, privrednom društvu, drugom pravnom licu
ili u advokatskoj kancelariji, odnosno ukoliko bez opravdanog razloga odbije da primi
pismeno lice koje su za primanje pismena odredili kolektiviteti koji nemaju svojstvo
pravnog lica, dostavljač će pismeno ostaviti u stanu ili prostoriji u kojoj odnosno lice
stanuje, odnosno gdje je zaposleno, ili će pismeno pričvrstiti na vrata njegovog stana ili
poslovne prostorije u kojoj radi (član 83 stav 1 ZOUP-a).
Kada je dostavljanje pismena izvršeno na ovakav način, dostavljač će zabilježiti
na dostavnici dan, čas i razlog odbijanja prijema pismena, kao i mjesto gdje je pismeno
ostavio, i time će se smatrati da je dostavljanje pismena izvršeno (član 83 stav 2 ZOUP-
a).
11.6     Promjena prebivališta, odnosno boravišta ili sjedišta
 Zakonom je propisana posebna obaveza za stranku ili njenog zakonskog zastupnika za
slučaj promjene prebivališta, odnosno boravišta fizičkog lica ili sjedišta pravnog lica.
Dakle, kada stranka ili njen zakonski zastupnik u toku upravnog postupka
promijene svoje prebivalište, odnosno boravište ili sjedište, dužni su da o tome odmah
obavijeste organ koji vodi upravni postupak. Ukoliko to oni ne učine, a dostavljač na neki
drugi način ne sazna njihovo novo prebivalište, odnosno boravište ili sjedište, organ koji
vodi postupak će odrediti da se sva naredna dostavljanja pismena u upravnom postupku
za tu stranku vrše isticanjem pismena na oglasnu tablu organa koji vodi upravni
postupak.
Dostavljanje pismena smatra se izvršenim po isteku osam dana od dana isticanja
pismena na oglasnu tablu organa koji vodi postupak.
Kada punomoćnik, odnosno punomoćnik za primanje pismena u toku upravnog
postupka promijeni svoje prebivalište, odnosno boravište, a ne obavijesti o tome organ
koji vodi postupak, dostavljanje pismena će se izvršiti kao da punomoćnik nije ni
postavljen.

11.7     Dostavnica
Dostavnica jeste pismeno kojim lice, kojem je povjereno da izvrši dostavu
pismena, potvrđuje da je dostavu pismena izvršilo.
Potvrdu o izvršenom dostavljanju pismena (dostavnicu) potpisuju  primalac i
dostavljač pismena.
Primalac pismena na dostavnici sam naznačuje slovima datum i mjesto prijema
pismena. Ukoliko je primalac pismena nepismen ili ne može da se potpiše, dostavljač
pismena će na dostavnici označiti njegovo ime i dan predaje pismena i staviće napomenu
zašto primalac pismena nije stavio svoj potpis. Ako primalac pismena odbije da potpiše
dostavnicu, dostavljač će to označiti na dostavnici i ispisati slovima dan predaje pismena
i time se smatra da je pismeno dostavljeno.
Ukoliko je dostavljanje pismena izvršeno nekom od odraslih članova porodice ili
drugim licima u poslovnoj prostoriji, dostavljač pismena će na dostavnici označiti lice
kojem je pismeno predato i odnos tog lica prema licu kojem se dostavljanje pismena
trebalo izvršiti.
Ako je dostavljanje pismena izvršeno putem javnog saopštenja, na dostavnici se
označava dan izvršenog saopštenja, kao i dan predaje pismena nadležnom organu na
čijem se području nalazi prebivalište, odnosno boravište lica kojem se dostavljanje
pismena vrši ili pošti njegovog prebivališta, odnosno boravišta (član 85 ZOUP-a).
Dostavnica se odmah vraća organu koji je odredio dostavu. Ako je dostavnica
nestala, dostavljanje pismena može se dokazivati i drugim sredstvima (član 86 stav 2
ZOUP-a).

11.8     Greške u dostavljanju
Ako prilikom dostavljanja pismena bude učinjena greška, smatra se da je
dostavljanje pismena izvršeno onog dana za koji se utvrdi da je lice kome je pismeno
namijenjeno (adresat) stvarno primilo to pismeno (član 86 stav 1 ZOUP-a).
12     ROKOVI I NJIHOVO RAČUNANJE
Da bi se upravni postupak u nekoj konkretnoj upravnoj stvari mogao uspješno
voditi i biti okončan, mora se odvijati bez zastoja i u predviđenim rokovima. Rok
je određeni razmak ili period vremena u kojem upravnoprocesni subjekti moraju, mogu
ili ne smiju preduzeti određenu upravnoprocesnu radnju (npr. u roku od 15 dana može se
izjaviti žalba na prvostepeno rješenje).
Dakle, pojedine upravnoprocesne radnje moraju se odvijati u određenim
vremenskim intervalima koji se nazivaju rokovima. Oni su od velikog uticaja na tok
upravnog postupka jer su vezani za zasnivanje ili gubitak nekog prava.
Postoje razne vrste i podjele rokova. Tako, s obzirom na organ koji određuje
rokove, odnosno na način određivanja rokova, mogu se razlikovati:
a)      zakonski rokovi (čije je trajanje određeno zakonom i oni se ne mogu
produžavati – npr. rok za žalbu) i
b)      rokovi organa koji vodi postupak ili službeni rokovi (određuje ih nadležni
organ, odnosno službeno lice koje vodi upravni postupak, a na osnovu
zakonskih ovlašćenja).
 
Zakonski rokovi jesu rokovi koji su određeni zakonom ili drugim propisom
zasnovanim na zakonu. Oni su čvrsti, strogi rokovi i ne mogu se mijenjati rješenjem
organa koji vodi postupak, osim ukoliko je to zakonom predviđeno. Dakle, zakonski
rokovi se ne mogu mijenjati niti produžavati rješenjem organa koji vodi upravni
postupak. Oni mogu biti:
-          prekluzivni zakonski rokovi - stranka njihovim propuštanjem gubi neko pravo
za preduzimanje određenih radnji u postupku (npr. pravo na žalbu),
-          instruktivni zakonski rokovi – to su interni rokovi kojih su dužni da se
pridržavaju organi za vođenje postupka, a tiču se obavljanja pojedinih radnji u
postupku od strane službenog lica (postoji mogućnost disciplinske
odgovornosti službenog lica zbog propuštanja ovog roka).
 
Ako rokovi nisu određeni zakonom ili drugim propisom, određuje ih, s obzirom
na okolnosti slučaja, službeno lice koje vodi upravni postupak. Rok koji je odredilo
službeno lice koje vodi postupak, kao i rok određen propisima za koji je predviđena
mogućnost produženja, može se produžiti na prijedlog stranke koji je podnesen prije
isteka roka, ako postoje opravdani razlozi za produženje (član 87 ZOUP-a). Prednje,
naravno, podrazumijeva da stranke ne mogu po svom dogovoru mijenjati ove rokove (rok
mijenja službeno lice koje vodi postupak na prijedlog stranke).
Kod produžavanja roka na molbu stranaka mora se voditi računa o prirodi i obimu
obaveza, tako da određeni rok omogućava izvršavanje određenih radnji ali ne smije biti
takav da nepotrebno odugovlači sam postupak. Ovo je razumljivo, jer je upravni postupak
prvenstveno proces zaštite javnog interesa.
S obzirom na posljedice koje nastaju usljed propuštanja roka, rokovi mogu biti:
-          peremptorni (neodgodivi), kada propuštanje roka ima za posljedicu
isključenje (prekluziju) od mogućnosti preduzimanja određene procesne
radnje koja se inače mogla preduzeti u okviru propuštenog roka. Zakonski
rokovi su u pravilu peremptorni.
 -          dilatorni  (odgodni) rokovi kod kojih nepreduzimanje određene radnje ima za
posljedicu određivanje naknadnog (novog) roka od strane službenog lica koje
vodi postupak. Radi se o rokovima koji označavaju vremenski period koji
mora da protekne da bi se radnja mogla uopšte preduzeti, npr. “ćutanje
uprave”.
S obzirom na to da li se mogu ili ne mogu produžavati, rokovi se dijele na:
-          produžive - organ koji vodi postupak može ih produžiti i
-          neprodužive - organ ih ne može produžavati.
Produživost roka se ne mora poklapati sa peremptornošću, isto kao što se i
neproduživost ne poklapa sa dilatornošću, što je uslovljeno zakonskim određivanjem
pojedinih rokova.
Rokovi se računaju na dane, mjesece i godine.
Kada je rok određen po danima, dan u koji je dostavljanje izvršeno, odnosno u
koji pada događaj od koga treba računati trajanje roka, ne uračunava se u rok, već se za
početak roka uzima prvi naredni dan.
Rok koji je određen po mjesecima, odnosno po godinama, završava se istekom
onog dana, mjeseca, odnosno godine, koji po svom broju odgovara danu kada je
dostavljanje izvršeno, odnosno  danu u koji pada događaj od koga se računa trajanje roka.
Ako nema tog dana u posljednjem mjesecu, rok se završava posljednjeg dana tog
mjeseca. Završetak roka može se označiti i kalendarskim danom (član 88 ZOUP-a).
Početak i tok rokova ne sprečavaju neradni dani. Ako posljednji dan roka pada u
neradni dan, rok ističe istekom prvog narednog radnog dana (član 89 ZOUP-a).
Osnovno pravilo koje je postavio zakonodavac jeste - podnesak je podnesen u
roku ako je prije nego što je rok istekao predat nadležnom organu. Međutim, kada je
podnesak upućen poštom preporučeno, dan predaje pošti smatra se danom predaje organu
kome je upućen. S druge strane, kada je podnesak upućen telefaksom, dan prijema
telefaksa smatra se danom predaje organu. Ukoliko se radi o pošiljci koja nije predata
preporučeno (obična pošiljka), za nju je mjerodavan dan kada ona stigne organu koji vodi
postupak. Za lica lišena slobode, dan predaje podneska ustanovi u kojoj se nalaze smatra
se danom predaje organu kome je upućen. Ako je organ koji vodi postupak odredio dan
kada će se raspravljati o podnesku koji je stranka dužna da podnese, pa je pozvao stranku
da podnesak dostavi do određenog dana, organ je dužan da uzme u razmatranje podnesak
koji je primljen prije početka raspravljanja (član 90 ZOUP-a).
Prema trenutku početka roka, rokovi se dijele na:
-          subjektivne i
-          objektivne.
Subjektivni rokovi su takvi rokovi čiji početak zavisi od određenih činjenica i
okolnosti koje se vezuju za subjektivne momente. To su najčešće:
-          saznanje stranke,
-          spriječenost,
-          sticanje mogućnosti za preduzimanje određenih radnji i sl.
Pomenute okolnosti, od čijeg nastupanja počinje teći subjektivni rok, objektivno
se ne mogu provjeriti ili utvrditi. Takav je npr. rok iz člana 237 Zakona o opštem
upravnom postupku, po kome stranka može tražiti ponavljanje postupka samo u roku od
mjesec dana, računajući od dana kada je saznala za razlog ponavljanja postupka.
 Objektivni rokovi počinju teći od određenog trenutka koji se vezuje za činjenice
ili okolnosti koje ne zavise od stranke, već su objektivno date. Početak objektivnog roka
se uvijek sa sigurnošću može utvrditi kao i njegov završetak (npr. objektivan je onaj rok
kod koga se početak računa od dana uručenja rješenja).
S obzirom na mogućnost zloupotrebe subjektivnih rokova, oni se u praksi uvijek
kombinuju sa objektivnim rokovima. Subjektivni rok je obično kraći od objektivnog.
Objektivni rok sadrži vremenski period subjektivnog roka i predstavlja krajnju granicu
preko koje se ne može ispitivati sadržaj subjektivnog roka.

13     POVRAĆAJ U PREĐAŠNJE STANJE (restitutio in  integrum) 

Povraćaj u pređašnje stanje jeste institut ne samo upravnog procesnog prava nego
i niza drugih prava (krivičnog, prekršajnog itd.). Neki ga pravni teoretičari smatraju
vanrednim pravnim sredstvom. Drugi autori smatraju da je povraćaj u pređašnje stanje
(restitutio in integrum) institut upravnog procesnog prava vezan za propuštanje rokova,
odnosno institut putem kojeg se otklanjaju štetne posljedice po stranku do kojih dolazi
propuštanjem rokova od strane stranke iz određenih opravdanih  razloga za koje se ne
može  kriviti stranka.
U svakom slučaju, povraćaj u pređašnje stanje predstavlja pravo stranke koja je
bez svoje krivice zbog određenih opravdanih razloga propustila da izvrši određenu radnju
u postupku, vezanu za rok, pa je usljed tog propuštanja isključena od vršenja ove radnje,
da traži u određenom roku da joj nadležni organ dozvoli povraćaj u pređašnje stanje,
odnosno u stanje u kojem se upravni postupak nalazio prije propuštanja.
Bez obzira na različita tumačenja, povraćaj (vraćanje, povrat) u pređašnje stanje
jeste pravno sredstvosui generis.
Povraćaj u pređašnje stanje može se dozvoliti zbog postojanja tri procesne
situacije (propuštanje radnje, propuštanje podneska i prekoračenje roka), odnosno:
a)      stranci koja je iz opravdanih razloga propustila da u roku izvrši neku radnju
upravnog postupka, pa je usljed tog propuštanja isključena od vršenja te
radnje. Ovoj stranci, na njen prijedlog, dozvoliće se povraćaj u pređašnje
stanje;
b)      stranci koja je propustila da u roku preda podnesak. Ovoj stranci na njen
prijedlog dozvoliće se povraćaj u pređašnje stanje kada je ona iz neznanja ili
očiglednom omaškom podnesak blagovremeno poslala poštom, odnosno
predala nenadležnom organu;
c)      stranci koja je očiglednom omaškom prekoračila rok, a podnesak je ipak
primljen kod nadležnog organa najkasnije tri dana od dana isteka roka, ako bi
stranka zbog zakašnjenja izgubila neko pravo.
 
U prvom slučaju, povraćaj u pređašnje stanje može se tražiti samo ako je zbog
propuštanja radnje za stranku nastupila prekluzija, tj. ako je stranka isključena iz vršenja
procesne radnje, s tim da se procesna radnja ne može nikako naknadno preduzeti. To u
suštini znači da u slučajevima da stranka može naknadno preduzeti propuštenu procesnu
radnju, prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje se neće prihvatiti. Organ koji vodi
postupak će, kada utvrdi da je u vrijeme podnošenja prijedloga za povraćaj stranka mogla
preduzeti određenu procesnu radnju, odbiti prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje.
 Opravdan razlog za podnošenje prijedloga za povraćaj može biti neki
“nepredviđen događaj” koji je stranku spriječio da izvrši u roku određenu radnju u
postupku (npr. nedolazak na usmenu raspravu ili propuštanje roka za žalbu). To može biti
iznenadna bolest stranke koja ju je spriječila da izvrši radnju, odnosno koja ju je spriječila
da prisustvuje usmenoj raspravi, zatim elementarne nepogode, smrt u porodici itd.
Opravdan razlog može biti i neki neotklonjiv događaj kao što je kvar na
automobilu kojim je stranka išla na usmenu raspravu itd. Dovoljno je da postoji barem
jedan opravdan razlog da bi se mogao tražiti povraćaj u pređašnje stanje.
Kada je u pitanju drugi slučaj u kojem se može tražiti povraćaj u pređašnje stanje,
da bi stranka mogla tražiti povraćaj u pređašnje stanje zbog “predaje pismena
nenadležnom organu”, potrebno je:
a)      da je propustila da u roku preda podnesak nadležnom organu,
b)      da je podnesak poslala blagovremeno poštom (preporučenom pošiljkom) ili
predala nenadležnom organu neposredno i
c)      da je dostavljanje podneska nenadležnom organu učinila iz neznanja ili
očiglednom omaškom.
 
Navedeni uslovi su kumulativni. Ukoliko nije ispunjen bilo koji od nabrojanih
uslova, stranka ne može tražiti povraćaj u pređašnje stanje.
I za treći osnov zbog koga se može tražiti povraćaj u pređašnje stanje traži se
kumulativno ispunjenje određenih uslova, i to su:
a)      da je stranka propustila da u roku preda podnesak nadležnom organu usljed
očigledne omaške (koju dokazuje stranka),
b)      da je stranka ipak predala podnesak nadležnom organu koji ga je primio
najkasnije tri dana po isteku roka i
c)      da bi stranka zbog zakašnjenja, odnosno prekoračenja roka izgubila neko
pravo.
 
Stranka je dužna da u prijedlogu za povraćaj u pređašnje stanje iznese okolnosti
zbog kojih je bila spriječena da u roku izvrši propuštenu radnju i da te okolnosti učini
vjerovatnim. Prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje ne može se zasnivati na okolnosti
koju je organ koji vodi postupak već ranije ocijenio kao nedovoljnu za produženje roka ili
odlaganje rasprave. Ako se povraćaj u pređašnje stanje traži zbog toga što je propušteno
da se podnese nekakav podnesak,  uz prijedlog treba priložiti i taj podnesak (član 92
ZOUP-a).
Razlikuje se subjektivni i objektivni rok za podnošenje prijedloga za povraćaj u
pređašnje stanje.
 Subjektivni rok iznosi osam dana i on se računa:
-          od dana kada je prestao razlog koji je prouzrokovao propuštanje,
-          od dana kada je stranka saznala za propuštanje, ako je ona to tek kasnije
saznala.
 
Objektivni rok iznosi tri mjeseca i on se računa od dana propuštanja. Poslije isteka
ovog roka ne može se tražiti povraćaj u pređašnje stanje (apsolutan rok).
Ako se propusti rok za traženje povraćaja u pređašnje stanje, ne može se tražiti
povraćaj u pređašnje stanje zbog propuštanja ovog roka (član 93 ZOUP-a).
 U svim navedenim slučajevima stranka ima mogućnost da podnese prijedlog za
povraćaj u pređašnje stanje. Organ koji vodi postupak nikada ne traži povraćaj u
pređašnje stanje po službenoj dužnosti.
Prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje podnosi se organu kod koga je trebalo
izvršiti propuštenu radnju (to može biti prvostepeni ali i drugostepeni organ; npr. to je
organ koji je zakazao usmenu raspravu na koju nije pristupila stranka koja po tom osnovu
podnosi prijedlog za povraćaj).
O prijedlogu za povraćaj u pređašnje stanje odlučuje zaključkom organ kod koga
je trebalo izvršiti propuštenu radnju (dakle, isti onaj organ kome se podnosi prijedlog).
Organ kome je podnesen prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje može donijeti
jednu od sljedećih odluka, i to:
a)      prijedlog za povraćaj odbaciti,
b)      prijedlog za povraćaj odbiti ili
c)      prijedlog za povraćaj uvažiti.
 
Organ koji odlučuje o prijedlogu za povraćaj u pređašnje stanje dužan je da
neblagovremeno podnesen prijedlog odbaci bez daljnjeg postupka. Naravno, ovo
podrazumijeva obavezu po taj organ prema kojoj on prvo mora ispitati blagovremenost
prijedloga, a tek ukoliko utvrdi da je prijedlog podnesen u roku, onda on može odlučiti o
opravdanosti prijedloga. Nakon što primi prijedlog za povraćaj, organ ima obavezu tražiti
izjašnjenje od protivne strane (ako se radi o dvostranačkoj ili višestranačkoj stvari).
Ukoliko su činjenice na kojima se prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje zasniva
opštepoznate, organ može odlučiti o tom prijedlogu bez izjašnjenja protivne stranke (član
94 ZOUP-a).
Odlučujući o opravdanosti prijedloga za povraćaj u pređašnje stanje, organ koji
vodi postupak će svojim zaključkom za slučaj postojanja razloga propisanih zakonom
uvažiti prijedlog, odnosno ako takvi razlozi ne postoje, organ će odbiti prijedlog za
povraćaj u pređašnje stanje.
Protiv zaključka kojim se dozvoljava povraćaj u pređašnje stanje (pozitivan
zaključak) nije dopuštena žalba. Izuzetno, žalba je dopuštena protiv zaključka kojim se
dozvoljava povraćaj ukoliko je povraćaj dozvoljen po prijedlogu za povraćaj koji je
neblagovremeno podnesen ili je nedopušten.
Protiv zaključka kojim je odbijen prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje
(negativan zaključak) dopuštena je posebna žalba, pod uslovom da je zaključak donio
prvostepeni organ. Žalba nije dopuštena protiv zaključka o prijedlogu za povraćaj u
pređašnje stanje koji je donio organ nadležan za rješavanje u drugom stepenu o glavnoj
stvari (član 95 ZOUP-a).
Prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje ne zaustavlja tok postupka (dakle,
prijedlog nema suspenzivno dejstvo). Međutim, organ nadležan za odlučivanje o 
prijedlogu može privremeno prekinuti postupak dok zaključak o prijedlogu za povraćaj
ne postane konačan (član 96 stav 1 ZOUP-a).
Kada je povraćaj u pređašnje stanje dozvoljen, upravni postupak se vraća u ono
stanje u kojem se nalazio prije propuštanja radnje, a poništavaju se sva rješenja i
zaključci koje je organ donio u vezi sa propuštanjem te radnje – ex tunc (član 96 stav 2
ZOUP-a).
14     TROŠKOVI POSTUPKA  
Troškovi postupka jesu materijalni izdaci koji nastaju usljed pokretanja i vođenja
upravnog postupka. Dakle, u upravnom postupku nastaju troškovi koji mogu biti dvojaki:
a) opšti i b) posebni.
Opšti troškovi koji padaju na teret organa koji vodi postupak vezani su za redovno
poslovanje tog organa i to su opšti stvarni izdaci organa za kancelarijski materijal,
troškovi energije i sl.
U posebne troškove ubrajaju se posebni izdaci u gotovom novcu organa koji vodi
postupak, kao što su: putni troškovi službenih lica, izdaci za svjedoke, vještake, tumače,
odnosno prevodioce, uviđaj, oglase i sl. Ovi troškovi nastaju sprovođenjem postupka, i
oni padaju, po pravilu, na teret onoga ko je upravni postupak izazvao.
Kada lice koje učestvuje u postupku prouzrokuje svojom krivicom troškove
pojedinih radnji u postupku, dužno je da te troškove snosi.
Kada je upravni postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti organa okončan
povoljno po stranku, troškove postupka, računajući i troškove stranke, snosi organ koji je
postupak pokrenuo (član 102 ZOUP-a).
Svaka stranka snosi, po pravilu, sama svoje troškove prouzrokovane upravnim
postupkom, kao što su putni troškovi, izgubljena zarada, izdaci za takse, pravno
zastupanje, stručno pomaganje i sl.
Kada u postupku učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim interesima, stranka
koja je izazvala postupak, a koji je po nju nepovoljno okončan, dužna je da protivnoj
stranci nadoknadi opravdane troškove nastale njenim učestvovanjem u postupku. Ukoliko
je u takvom slučaju neka od stranaka djelimično uspjela sa svojim zahtjevom, dužna je da
protivnoj stranci nadoknadi troškove srazmjerno dijelu zahtjeva sa kojim nije uspjela.
Stranka koja je iz obijesti prouzrokovala protivnoj stranci troškove u postupku,
dužna je da joj te troškove nadoknadi.
Troškovi za pravno zastupanje nadoknađuju se samo u slučajevima kada je takvo
zastupanje bilo nužno i opravdano.
Zahtjev za naknadu troškova mora biti stavljen na vrijeme, tako da organ koji
vodi postupak može o njemu odlučiti u rješenju. U protivnom, stranka gubi pravo na
naknadu troškova. Službeno lice organa koji vodi postupak dužno je da na to upozori
stranku. Svaka stranka snosi svoje troškove postupka koji je završen poravnanjem, ako u
poravnanju nije drugačije određeno.
Troškove stranke i drugog lica u postupku prouzrokovane postupkom pokrenutim
po službenoj dužnosti, a koje stranka, odnosno drugo lice u postupku nije izazvalo svojim
ponašanjem, snosi organ koji je pokrenuo postupak (član 103 ZOUP-a).
Troškove postupka u vezi sa izvršenjem snosi izvršenik, a ako se ovi troškovi ne
mogu naplatiti od izvršenika, snosi ih tražilac izvršenja, odnosno stranka po čijem je
prijedlogu izvršenje sprovedeno (član 104 ZOUP-a).
Ako se postupak pokreće po zahtjevu stranke, a sa sigurnošću se može predvidjeti
da će izazvati posebne izdatke (u vezi sa uviđajem, vještačenjem, dolaskom svjedoka i
sl.), organ koji vodi postupak može zaključkom odrediti da stranka unaprijed položi
potreban iznos za pokriće tih troškova. Ako stranka ne položi taj iznos u određenom roku,
organ može odustati od izvođenja tih dokaza ili obustaviti postupak, osim ako produženje
postupka zahtijeva javni interes (član 105 ZOUP-a).
 U rješenju kojim se postupak o glavnoj upravnoj stvari završava, određuje se ko
snosi troškove postupka, njihov iznos, kome se i u kom roku imaju isplatiti. U rješenju se
mora posebno navesti da li će onaj ko snosi troškove morati da nadoknadi troškove
drugoj stranci.
Ako troškove postupka snosi više lica, troškovi će se između njih razdijeliti na
jednake dijelove, odnosno u odgovarajućoj srazmjeri. Ako organ koji vodi postupak u
rješenju ne odluči o troškovima, navešće da će o troškovima donijeti poseban zaključak
(član 106 ZOUP-a).
Svjedoci, vještaci, tumači, prevodioci i službena lica imaju pravo na naknadu
troškova putovanja, izdataka izazvanih boravkom u mjestu, a ako im zarada za to vrijeme
ne pripada, imaju pravo i na naknadu izgubljene zarade. Pored naknade, vještaci, tumači i
prevodioci imaju pravo i na posebnu nagradu (član 107 stav 1 ZOUP-a).
Zahtjev za naknadu, odnosno nagradu svjedoci, vještaci, tumači i prevodioci
dužni su da postave prilikom saslušanja, davanja mišljenja, tumačenja, odnosno
prevođenja. U protivnom, gube to pravo. Službeno lice dužno je da ih na to upozori (član
107 stav 2 ZOUP-a). Iznos naknada, odnosno nagrade određuje zaključkom organ,
određujući ko je dužan da ih plati i u kom roku. Protiv tog zaključka dopuštena je
posebna žalba.

14.1     Oslobođenje od plaćanja troškova

Organ koji vodi postupak može osloboditi stranku od plaćanja troškova u cjelini
ili djelimično, ukoliko nađe da ih ona ne može podnijeti bez štete po nužno izdržavanje
sebe i svoje porodice. Organ koji vodi postupak donosi zaključak o tome po prijedlogu
stranke, na osnovu uvjerenja i ostalih dokaza o njenom imovnom stanju koje izdaje
nadležni organ. Oslobađanje od plaćanja troškova odnosi se na oslobađanje od taksa i
drugih izdataka organa koji vodi postupak kao što su putni troškovi službenih lica, izdaci
za svjedoke, vještake i tumače, uviđaj i sl. Strani državljani oslobodiće se od plaćanja
troškova samo pod uslovom uzajamnosti. U slučaju sumnje o postojanju uzajamnosti,
objašnjenje daje republički organ nadležan za poslove uprave.
Organ koji vodi postupak može u toku postupka ukinuti zaključak o oslobađanju
od plaćanja troškova  ukoliko utvrdi da više ne postoje razlozi zbog kojih je stranka bila
oslobođena od plaćanja troškova.
Protiv zaključka kojim se odbija zahtjev stranke za oslobađanje od plaćanja
troškova, kao i protiv zaključka kojim se ukida zaključak o oslobađanju od plaćanja
troškova  može se uložiti posebna žalba.
 
 

15     FAZE REDOVNOG UPRAVNOG POSTUPKA 

Upravni postupak se sastoji iz niza procesnopravnih radnji koje se obavljaju u
toku postupka. Cilj postupka jeste utvrđivanje pravno relevantnih činjenica i donošenje
rješenja koje je zasnovano na njima. U upravnom postupku treba prvenstveno postići cilj
zaštite javnog interesa, ali i priznati prava i interese pojedinaca, pravnih lica ili drugih
zainteresovanih stranaka.
 Pokretanje upravnog postupka podrazumijeva postojanje inicijative od strane
stranke koja podnosi zahtjev za priznanje nekog prava ili pravnog interesa.
Kada je postupak već pokrenut, potrebno je utvrditi pravno relevantne činjenice i
okolnosti koje nalažu određeni materijalnopravni propisi koji će se u određenom slučaju
primijeniti.
Poslije sprovođenja ispitnog postupka u kome se utvrđuju pravno relevantne
činjenice, nadležni organ donosi rješenje. U rješenju se organ izjašnjava da li udovoljava
ili ne zahtjevu stranaka ili, ako je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, organ će
rješenjem naložiti obaveze stranaka.
U slučajevima kada odlukama u rješenju stranke nisu zadovoljne, one mogu
ulagati odgovarajuće pravne lijekove.
Kada rješenje postane izvršno u upravnom postupku, ono se mora izvršiti.
Iz naprijed izloženog mogu se svakako utvrditi sljedeće faze upravnog postupka, i
to:
1.      pokretanje upravnog postupka (po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke),
2.      ispitni postupak (koji može biti skraćeni postupak i posebni ispitni postupak),
3.      donošenje rješenja u upravnom postupku,
4.      postupak po žalbi ili po prigovoru i
5.      administrativno izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku.
 
Navedene faze upravnog postupka su moguće, ali nisu uvijek i obavezne u
svakom konkretnom predmetu. Ipak, obavezne su samo tri faze upravnog postupka, i to:
1.      pokretanje upravnog postupka,
2.      ispitni postupak i
3.      donošenje rješenja u upravnom postupku.
 
Ostale faze upravnog postupka mogu se, ali i ne moraju pojaviti, što zavisi od
distribucije volje stranaka. Npr. ako stranka ne uloži žalbu na rješenje, faza odlučivanja o
žalbi ne postoji.

15.1     Pokretanje postupka
U procesnom zakonodavstvu, a u vezi sa pokretanjem i vođenjem upravnog
postupka, razlikujemo dva načela, i to:
-          načelo oficijelnosti i
-          načelo privatne inicijative.
 
Prema oficijelnom načelu, nadležni organ ovlašćen je da postupak pokreće i vodi 
po službenoj dužnosti. Za pokretanje ovakvog postupka nije potreban prijedlog ili zahtjev
stranke. Dakle, bitno je naglasiti da se kod oficijelnog načela u pokretanju postupka isti
ne može pokrenuti ako ne postoji zahtjev službenog lica u bilo kom obliku. Kod ovog
načela, organ je ovlašćen da sam ocjenjuje da li treba pokrenuti i voditi postupak ili ne, s
tim da se eventualni prijedlozi i zahtjevi stranaka tretiraju samo kao prijava kojom se na
organ utiče da pokrene postupak.
Prema stranačkoj ili privatnoj inicijativi, nadležni organ ne može pokrenuti
postupak bez zahtjeva ovlašćene stranke. Zahtjev stranke predstavlja apsolutan uslov za
pokretanje postupka bez izuzetka.
 Iskustvo je pokazalo da primjena isključivo jednog ili drugog načela dovodi do
nedosljednosti u zaštiti prava i interesa bilo pojedinaca ili države kao cjeline. Zakon o
opštem upravnom postupku Republike Srpske prihvatio je oficijelno načelo kao osnovno,
ali je dopustio i privatno načelo kao dopunu oficijelnom načelu (primjenom načela
privatne inicijative uvijek se štiti privatni interes, a ne javni).

15.2     Pokretanje postupka po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke

Upravni postupak uvijek pokreće nadležni organ za vođenje upravnog postupka
bilo po službenoj dužnosti ili po inicijativi, odnosno povodom zahtjeva stranke. Prema
tome, sama stranka ne može pokrenuti upravni postupak.
Nadležni organ je dužan pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti:
-          kada to određuje zakon ili drugi propis (uredba, odluka i sl.) i
-          kada utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba
pokrenuti upravni postupak radi zaštite javnog interesa (član 112 stav 1
ZOUP-a).
 
Inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti može da potekne i od
drugog, a ne samo od organa koji treba da pokrene postupak. Pri pokretanju postupka po
službenoj dužnosti nadležni organ za vođenje upravnog postupka dužan je da uzme u
obzir i eventualne predstavke građana, organizacija i upozorenja drugih organa.
Nadležni organ za vođenje upravnog postupka pokreće upravni postupak i
povodom zahtjeva stranke. U upravnim stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi
stvari za pokretanje i vođenje upravnog postupka potreban zahtjev stranke, nadležni
organ za vođenje upravnog postupka može pokrenuti i voditi postupak samo ako takav
zahtjev postoji (npr. zahtjev za prijem u državljanstvo ili zahtjev za izdavanje odobrenja
za nabavljanje vatrenog oružja). Ukoliko nadležni organ za vođenje upravnog
postupka povodom zahtjeva stranke utvrdi da nema uslova za pokretanje upravnog
postupka, donijeće zaključak o odbacivanju zahtjeva stranke[14]. Protiv tog zaključka
dozvoljena je posebna žalba (član 113 ZOUP-a). Zakon o opštem upravnom postupku ne
propisuje rok u kome je nadležni organ dužan da povodom zahtjeva stranke pokrene
upravni postupak. Međutim, ako se ima u vidu odredba zakona koja predviđa kao krajnji
rok od mjesec, odnosno dva mjeseca za donošenje rješenja povodom zahtjeva stranke,
onda bi nadležni organ morao da pokrene upravni postupak što prije, odnosno odmah po
prijemu zahtjeva stranke.
Upravni postupak je pokrenut čim organ koji je nadležan za vođenje upravnog
postupka izvrši ma koju radnju radi vođenja upravnog postupka (npr. pozivanje stranke
na saslušanje, zakazivanje usmene rasprave i sl.).
Ako u upravnim stvarima u kojima je propisan rok za podnošenje zahtjeva,
stranka podnese zahtjev po isteku roka, nadležan organ za vođenje upravnog postupka će
takav zahtjev zaključkom odbaciti kao neblagovremen. Protiv tog zaključka dozvoljena je
posebna žalba (član 114 ZOUP-a).
 
15.3     Spajanje upravnih stvari u jedan postupak 
Da bi se mogao pokrenuti i voditi jedan upravni postupak u slučaju kada ima više
stranaka, o čijim pravima i obavezama se radi, potrebno je da budu ispunjeni sljedeći
uslovi:
a)      da se prava ili obaveze stranaka zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom
stanju,
b)      da se prava ili obaveze stranaka zasnivaju na istom pravnom osnovu i
c)      da je organ koji vodi upravni postupak u pogledu svih predmeta stvarno
nadležan (član 115 stav 1 ZOUP-a).
 
Uz ispunjenje navednih uslova, jedna ili više stranaka mogu u jednom upravnom
postupku ostvarivati i više različitih zahtjeva (član 115 stav 2 ZOUP-a).  Obično se za
primjer uzima situacija kada jedna ili više stranaka podnesu zahtjeve za izdavanje
urbanističke saglasnosti nadležnom opštinskom organu na istoj lokaciji. U pravilu, sve
ove zahtjeve treba riješiti u jedinstvenom postupku jer se ne može izdati više
urbanističkih saglasnosti za istu lokaciju.
Spajanje u jedan postupak vrši se iz razloga ekonomičnosti i racionalnosti (npr.
pokretanje i vođenje postupka za eksproprijaciju kompleksa zemljišta sa više vlasnika).
Vođenje jednog upravnog postupka u naprijed navedenim slučajevima podrazumijeva
donošenje posebnog zaključka od strane nadležnog organa za vođenje upravnog
postupka. Protiv tog zaključka može se izjaviti posebna žalba (član 115 stav 3 ZOUP-a),
osim ako je zaključak donio drugostepeni organ (takav zaključak je konačan).
Organ nadležan za vođenje upravnog postupka može javnim saopštenjem
pokrenuti postupak prema većem broju lica koja mu nisu poznata ili se ne mogu odrediti,
a koja u upravnom postupku mogu imati položaj stranke, ako je riječ o bitno istom
zahtjevu prema svima njima (član 116 ZOUP-a). Takav slučaj imamo kada je u pitanju
poziv poreskim obveznicima poreza na dohodak da podnesu poresku prijavu. Javno
saopštenje se vrši na oglasnoj tabli organa nadležnog za pokretanje upravnog postupka
(saopštenje se može objaviti i u sredstvima javnog informisanja).
Karakteristika postupka u kome je više stvari spojeno u jedan postupak, kao i
postupka koji je pokrenut javnim saopštenjem  jeste u tome što svaka stranka istupa u
postupku samostalno. Ukoliko se u postupku koji je spojen preduzimaju određene mjere
prema strankama, mora se odrediti koja se od tih mjera ponaosob odnosi na koju od
stranaka. Izuzetak od ovog pravila predviđen je za slučaj kada se radi o strankama koje u
postupku zajednički učestvuju sa istovjetnim zahtjevima, kao i za slučajeve za koje je
posebnim zakonom drugačije propisano (član 117 ZOUP-a).

15.4     Izmjena zahtjeva za pokretanje postupka 

U postupku pokrenutom povodom zahtjeva stranke, stranka može sve do
donošenja prvostepenog rješenja mijenjati svoj zahtjev. Izmjenom zahtjeva za pokretanje
postupka upravnog smatra se:
-          proširenje ranije postavljenog zahtjeva i
-          promjena ili stavljanje drugog zahtjeva umjesto ranijeg.
 
 Izmjena zahtjeva za pokretanje upravnog postupka podrazumijeva ispunjenje dva
uslova, i to:
a)      da se prošireni ili izmijenjeni zahtjev zasniva na bitno istom činjeničnom
stanju i
b)      da je prošireni ili izmijenjeni zahtjev podnesen prije donošenja prvostepenog
rješenja.
 
Dakle, nakon pokretanja upravnog postupka, stranka može sve do donošenja
prvostepenog rješenja proširiti svoj zahtjev ili umjesto ranijeg zahtjeva postaviti drugi,
bez obzira na to da li se prošireni ili izmijenjeni zahtjev zasniva na istom pravnom
osnovu, pod uslovom da se takav zahtjev zasniva na bitno istom činjeničnom stanju (član
118 stav 1 ZOUP-a).
Nakon donošenja prvostepenog rješenja, iz razloga ekonomičnosti i efikasnosti,
izmjena zahtjeva za pokretanje upravnog postupka nije dozvoljena, jer bi to značilo, u
suštini, vođenje novog upravnog postupka.
Ako organ koji vodi postupak prihvati izmjenu zahtjeva za pokretanje postupka
stranke, nastavlja postupak bez donošenja posebnog zaključka, vodeći pri tome računa o
proširenom, odnosno izmijenjenom zahtjevu. S druge strane, ukoliko organ koji vodi
postupak ne dozvoli proširenje ranije postavljenog zahtjeva ili izmjenu ranijeg zahtjeva
novim zahtjevom, donijeće o tome zaključak. Protiv tog zaključka dopuštena je posebna
žalba (član 118 ZOUP-a).

15.5     Odustanak od zahtjeva
Kada je postupak po nekoj upravnoj stvari pokrenut na zahtjev stranke, ona uvijek
može odustati od tog zahtjeva. Dakle, stranka po čijem se zahtjevu vodi postupak može
odustati od svog zahtjeva u toku cijelog postupka (član 119 stav 1 ZOUP-a). Zakon nije
definisao šta se podrazumijeva pod cijelim postupkom, ali dosljednim tumačenjem
odredbi Zakona o opštem upravnom postupku, odustanak od svog zahtjeva može se
preduzeti sve do donošenja drugostepenog rješenja. Ako bi stranka odustala od svog
zahtjeva u fazi izvršenja, onda bi to predstavljalo odustanak od izvršenja, a ne od svog
zahtjeva za pokretanje postupka.
Stranka može odustati od svog zahtjeva na dva načina:
-          izričitim odustankom ili
-          preduzimanjem pojedinih radnji ili propuštanjem da preduzme pojedine
radnje, kada je to zakonom predviđeno (tzv. prećutni odustanak).
 
Odustankom od zahtjeva poništavaju se sve pravne posljedice proizvedene
podnošenjem zahtjeva za pokretanje postupka, odnosno zahtjeva postavljenog u toku
vođenja postupka.
Kada je postupak pokrenut povodom zahtjeva stranke, a stranka odustane od svog
zahtjeva, organ koji vodi postupak donijeće zaključak kojim se postupak obustavlja. U
dvostranačkim ili višestranačkim upravnim stvarima, organ koji vodi postupak je dužan o
donesenom zaključku kojim se postupak obustavlja obavijestiti protivnu stranku (član
119 stav 2 ZOUP-a).
Donošenje zaključka o obustavljanju postupka koji je pokrenut po zahtjevu
stranke pretpostavlja nepostojanje javnog interesa. Međutim, ukoliko bi u slučaju
odustanka stranke od zahtjeva za pokretanje postupka dalje vođenje postupka  bilo
potrebno u javnom interesu ili ako to zahtijeva protivna stranka, nadležni organ će
produžiti vođenje upravnog postupka (član 119 stav 3 ZOUP-a).
Kada je upravni postupak pokrenut po službenoj dužnosti, organ koji vodi
postupak može obustaviti postupak ukoliko smatra da nema daljeg osnova za vođenje
postupka. Međutim, ako je postupak u istoj upravnoj stvari mogao biti pokrenut i po
zahtjevu stranke, postupak će se nastaviti ako to stranka izričito zahtijeva. Protiv
zaključka kojim se postupak obustavlja dopuštena je posebna žalba (član 119 stav 3 i 4
ZOUP-a).
Stranka odustaje od svog zahtjeva pismenim podneskom ili izjavom koju daje na
zapisnik organu koji vodi postupak. Stranka može opozvati svoj odustanak od zahtjeva,
sve dok organ koji vodi postupak ne donese zaključak o obustavljanju postupka i ne
dostavi ga stranci (član 120 stav 1 ZOUP-a).
Prećutni odustanak stranke od zahtjeva propisan je odredbom člana 120 stav 2
Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, stranka može odustati od svog zahtjeva
prećutno, odnosno preduzimanjem pojedinih radnji ili propuštanjem vršenja određenih
radnji koje upućuju na to da je stranka odustala od svog zahtjeva, ali samo u onim
slučajevima kada je to zakonom određeno. I u ovom slučaju, organ koji vodi postupak
donijeće  zaključak o obustavljanju postupka protiv koga je dopuštena posebna žalba.
Ukoliko je stranka odustala od svog zahtjeva poslije donošenja prvostepenog
rješenja, a prije isteka roka za žalbu, organ koji vodi postupak će zaključkom o
obustavljanju postupka poništiti prvostepeno rješenje ako je njime zahtjev stranke bio u
cjelini ili djelimično pozitivno riješen.
Ukoliko je stranka odustala od svog zahtjeva poslije izjavljene žalbe, a prije nego
što joj je dostavljeno rješenje doneseno povodom žalbe, zaključkom o obustavljanju
postupka poništava se prvostepeno rješenje kojim je zahtjev stranke bio usvojen bilo u
cjelini ili djelimično, ako je stranka u cjelini ili djelimično odustala od svog zahtjeva
(član 120  stav 3 ZOUP-a).
Pitanje podmirenja troškova postupka nastalih u “obustavljenom postupku”
riješeno je na taj način što je prema slovu zakona stranka koja je odustala od zahtjeva za
pokretanje postupka dužna da snosi troškove koji su nastali do obustavljanja postupka,
osim ako posebnim propisima nije drugačije određeno (član 121 ZOUP-a).
Obustavljanje postupka vrši se zaključkom, protiv koga se može izjaviti posebna
žalba.

15.6     Poravnanje 
Upravni postupak može se okončati ne samo donošenjem rješenja ili zaključka
već i određenim dispozitivnim radnjama stranaka kao što su poravnanje i odustanak od
zahtjeva (o kojem je već bilo riječi). Poravnanje (transactio) predstavlja posebnu vrstu
ugovora kojim stranke sa suprotnim interesima dogovorno uređuju svoje sporne odnose
povodom kojih se vodi postupak. Ova instutucija vodi porijeklo još iz rimskog prava, a
posljedica je načela da su stranke gospodari spora.
Primjena instituta poravnanja nije toliko zastupljena u upravnom postupku iz dva
razloga:
-          upravni postupak je u većini slučajeva jednostranački i
 -          stranka u upravnom postupku nešto traži od organa ili joj organ nešto
nameće, što u suštini nema osobine spora.
Poravnanje može biti:
-          potpuno (kada su se stranke poravnale, odnosno nagodile u svim spornim
zahtjevima) i
-          djelimično (kada su se stranke poravnale samo u pojedinim spornima
stvarima).
 
Poravnanje je moguće samo u upravnim stvarima u kojima nije angažovan opšti,
odnosno javni interes, već samo u postupcima u kojima se radi o dispozitivnim pravima
stranaka. Naime, ukoliko u postupku učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim
zahtjevima, službeno lice organa koji vodi postupak nastojaće u toku cijelog postupka da
se stranke poravnaju, potpuno ili o pojedinim pitanjima (član 122 stav 1 ZOUP-a).
Poravnanje mora biti uvijek jasno i određeno i ne smije biti na štetu javnog
interesa, javnog morala ili pravnog interesa trećih lica. Službeno lice organa koji vodi
postupak mora na to paziti po službenoj dužnosti. Ako se utvrdi da bi poravnanje bilo na
štetu javnog interesa, javnog morala ili pravnog interesa trećih lica, organ koji vodi
postupak neće prihvatiti da se zaključi poravnanje, i o tome će donijeti zaključak (član
122 stav 2 ZOUP-a).
Poravnanje se upisuje u zapisnik i ono je zaključeno onog momenta kada stranke,
poslije pročitanog zapisnika o poravnanju, potpišu zapisnik. Ovjeren prepis zapisnika
predaje se strankama ukoliko ga one traže (član 122 stav 3 ZOUP-a).
Poravnanje ima snagu izvršnog rješenja donesenog u upravnom postupku (izvršna
isprava). Organ pred kojim je zaključeno poravnanje (poravnanje se može zaključiti samo
pred službenim licem ovlašćenim za vođenje postupka i rješavanje, a ne i pred službenim
licem ovlašćenim samo za vođenje postupka) dužan je da donese zaključak kojim će
upravni postupak obustaviti u cjelini ili djelimično, zavisno od toga da li je zaključeno
potpuno ili samo djelimično poravnanje. Ako je poravnanje djelimično, službeno lice
donosi zaključak o obustavi postupka samo u pogledu dijelova zahtjeva kojima je
poravnanje postignuto, a po ostalim dijelovima zahtjeva stranke vodi dalji postupak.
Protiv zaključka o obustavljanju, odnosno o nastavljanju upravnog postupka dopuštena je
posebna žalba (član 122 stav 6 ZOUP-a).
16     POSTUPAK DO DONOŠENJA RJEŠENJA

16.1     Osnovna načela
Poslije pokretanja upravnog postupka, kao prve faze postupka, dolazi druga faza
koja se naziva ispitni postupak.
Pod ispitnim postupkom podrazumijeva se faza upravnog postupka u kojoj
se utvrđuju sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rješenja i u
kojoj se strankama omogućuje da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese zasnovane
na propisma.
Prema tome, ispitni postupak koji se sprovodi prije donošenja prvostepene odluke
(rješenja) ima dvojak zadatak:
a)      da se tačno i nedvosmisleno utvrde sve odlučne pravno relevantne činjenice i
okolnosti (načelo istine) koje su od značaja za donošenje rješenja i
b)      da se strankama pruži mogućnost da ostvare i zaštite svoja legitimna prava i
pravne interese (član 123 stav 1 ZOUP-a).
 
Ovaj zadatak ispitnog postupka, odnosno zadatak utvrđivanja odlučnih pravno
relevantnih činjenica i okolnosti koje su značajne za donošenje rješenja u konkretnom
slučaju može se izvršiti na dva načina, i to:
-          u skraćenom postupku i
-          u posebnom ispitnom postupku (član 123 stav 2 ZOUP-a).
 
U realizaciji navedenog zadatka, prema odredbama Zakona o opštem upravnom
postupku službeno lice organa koji vodi postupak ima sljedeća ovlašćenja i dužnosti:
-          u toku cijelog postupka može upotpunjavati činjenično stanje i izvoditi
dokaze radi utvrđivanja i onih činjenica koje u postupku nisu bile iznesene ili
nisu  bile utvrđene (član 124 stav 1 ZOUP-a),
-          u toku cijelog postupka može odrediti po službenoj dužnosti izvođenje
svakog dokaza ako ocijeni da je to potrebno radi razrješenja stvari (član 124
stav 2 ZOUP-a),
-          da pribavlja po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima se vodi
službena evidencija (član 124 stav 3 ZOUP-a),
-          da upozori stranku na njena prava u postupku i ukaže joj na pravne posljedice
njenih procesnih radnji ili propuštanja u postupku (član 128 ZOUP-a).
 
Zakon o opštem upravnom postupku posebno propisuje prava i procesne dužnosti
stranke u vezi sa njenim zahtjevom (član 125 ZOUP-a), i to:
a)      svaki svoj zahtjev stranka zasniva na određenom činjeničnom stanju.
Činjenično stanje na kom zasniva svoj zahtjev stranka je dužna da iznese
tačno, potpuno i određeno,
b)      ako se ne radi o činjenicama koje su opštepoznate, (notorne) stranka je dužna
da za svoje navode predloži dokaze i da ih po mogućnosti podnese organu koji
vodi postupak. Ako sama stranka tako ne postupi, službeno lice organa koji
vodi postupak pozvaće je da to učini. Od stranke se neće tražiti da podnese
 dokaze, koje brže i lakše može pribaviti organ koji vodi postupak, niti da
podnosi javne isprave koje organi nisu dužni izdavati po službenoj dužnosti.
Ako stranka nije u naknadno određenom roku predložila, odnosno podnijela
dokaze, organ koji vodi postupak će zaključkom odbaciti zahtjev kao da nije
podnesen. Protiv tog zaključka dopuštena je posebna žalba.
 
Stranka daje svoje izjave, po pravilu, usmeno, a može ih davati i pismeno (član
126 stav 1 ZOUP-a).
U slučajevima kada se radi o složenoj upravnoj stvari ili kada su potrebna
određena stručna objašnjenja, službeno lice organa koji vodi postupak može naložiti
stranci da podnese pismenu izjavu i ostaviti joj za to određeni rok. U takvom slučaju i
stranka ima pravo da traži da joj se dopusti davanje pismene izjave.
Ako je stranci naloženo ili dopušteno da podnese pismenu izjavu, ne može joj se
usljed toga oduzeti pravo da svoju izjavu da i usmeno (član 126 stav 2 i 3 ZOUP-a).
Ako se u toku postupka kao stranka pojavi lice koje do tada nije učestvovalo u
postupku kao stranka, pa zahtijeva da učestvuje u postupku kao stranka, službeno lice
organa koji vodi postupak će ispitati njegovo pravo da bude stranka i o tome će donijeti
zaključak.
Protiv zaključka kojim se ne priznaje to pravo dopuštena je posebna žalba (član
127 ZOUP-a).
16.2     Skraćeni postupak 
Uzevši u obzir prirodu upravnih stvari koje se rješavaju u upravnom postupku,
veliki broj njih se rješava na ovaj način, odnosno kroz tzv. skraćeni postupak. Naprijed
navedena tvrdnja se dokazuje jednostavnom analizom odredbi člana 129 Zakona o
opštem upravnom postupku Republike Srpske.
Odredbe o skraćenom postupku imaju u vidu takve praktične slučajeve u kojima
nije potrebno vršiti posebne procesne radnje (dakle, uviđaj, usmenu raspravu, saslušanje
svjedoka itd.) da bi se mogle utvrditi relevantne i odlučne činjenice i okolnosti koje su od
značaja za rješavanje upravne stvari, te da bi se strankama omogućilo da ostvare i zaštite
svoja prava i pravne interese.
Prilikom odlučivanja da li će se u konkretnom slučaju primijeniti skraćeni
postupak, treba valjano ocijeniti upravnu stvar, jer u suprotnom, ukoliko je npr. rješenje
doneseno po skraćenom postupku, odnosno bez prethodnog saslušanja stranaka u
posebnom ispitnom postupku koji je bio obavezan, tako doneseno rješenje može biti
poništeno po žalbi.
Dakle, Zakonom o opštem upravnom postupku su predviđeni slučajevi kada se
određene upravne stvari mogu riješiti u skraćenom upravnom postupku. Tako Zakon o
opštem upravnom postupku jasno definiše kada se može primijeniti skraćeni postupak, i
to u sljedećim slučajevima:
a)      ako je stranka u svom zahtjevu navela činjenice ili podnijela dokaze na
osnovu kojih se može utvrditi stanje stvari, ili ako se to stanje može utvrditi na
osnovu opštepoznatih činjenica ili činjenica koje su organu koji vodi postupak
poznate,
b)      ako se stanje stvari može utvrditi na osnovu službenih podataka kojima organ
koji vodi postupak raspolaže, a nije potrebno posebno saslušanje stranke radi
zaštite njenih prava, odnosno pravnih interesa;
c)      ako je propisom predviđeno da se upravna stvar može riješiti na podlozi
činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno utvrđene ili se dokazima samo
posredno utvrđuju, pa su činjenice ili okolnosti učinjene vjerovatnim, a iz svih
okolnosti proizlazi da se zahtjevu stranke ima udovoljiti;
d)     ako se radi o preduzimanju hitnih mjera u javnom interesu koje se ne mogu
odlagati, a činjenice na kojima rješenje treba da bude zasnovano su utvrđene
ili bar učinjene vjerovatnim (član 129 stav 1 ZOUP-a).
 

16.3     Poseban ispitni postupak 

Ukoliko ne postoje uslovi za vođenje skraćenog postupka, sprovešće se poseban
ispitni postupak. Poseban ispitni postupak se sprovodi kada je to potrebno radi
utvrđivanja činjenica i okolnosti koje su značajne za rješavanje stvari ili radi davanja
strankama mogućnosti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 130 stav 1
ZOUP-a). Cilj posebnog ispitnog postupka jeste da se obavljanjem pojedinih procesnih
radnji u postupku kao što su saslušavanje stranaka, vještačenje, obavljanje uviđaja,
održavanje usmene rasprave i sl. utvrde odlučne činjenice i okolnosti koje su značajne za
donošenje rješenja, te da se strankama daju mogućnosti da ostvare i zaštite svoja prava i
pravne interese
Tok ispitnog postupka određuje, prema okolnostima pojedinog slučaja, isključivo
službeno lice koje vodi postupak pridržavajući se svakako odredabi zakona i drugih
propisa koji se odnose na upravnu stvar o kojoj se radi (član 130 stav 2 ZOUP-a). U
granicama koje mu zakon određuje, službeno lice koje vodi postupak:
-          određuje koje radnje u postupku treba izvršiti,
-          izdaje naređenja za njihovo izvršenje,
-          određuje red kojim će se pojedine radnje izvršiti,
-          određuje rokove u kojima će se radnje izvršiti, pod uslovom da oni nisu
propisani zakonom,
-          određuje održavanje usmene rasprave i saslušanja pojednih lica, i sve što je
potrebno za njihovo održavanje,
-          odlučuje koji će se dokazi izvesti, kojim dokaznim sredstvima, te o svim
prijedlozima i izjavama učesnika u postupku (član 130 stav 3 ZOUP-a).
 
Isto tako, službeno lice koje vodi postupak odlučuje da li će se raspravljanje i
dokazivanje vršiti odvojeno o pojedinim pitanjima ili zajedno za sva pitanja (član 130
stav 4 ZOUP-a).
Stranka ima pravo:
-          da učestvuje u ispitnom postupku, da daje potrebne podatke i brani svoja
prava i zakonom zaštićene pravne interese,
-          da iznosi činjenice koje mogu biti od uticaja na rješenje stvari i da pobija
tačnost navoda koji se ne slažu sa njenim navodima,
-          da sve do donošenja rješenja dopunjuje i objašnjava svoje navode, a ako to
čini poslije održane usmene rasprave, dužna je da obrazloži zbog čega to nije
učinila na usmenoj raspravi (član 131 stav 1 i 2 ZOUP-a).
 
U odnosu prema strankama, službeno lice koje vodi postupak dužno je:
-          da pruži mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama
koje su iznesene u ispitnom postupku, o prijedlozima i predloženim dokazima,
-          da učestvuje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama,
svjedocima i vještacima preko službenog lica, a sa njegovom dozvolom i
neposredno,
-          da se upozna s rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni (član 131
stav 3 ZOUP-a).
 
Organ koji vodi postupak ne može donijeti rješenje prije nego što stranci pruži
mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva
rješenje, a o kojima stranci nije bila data mogućnost da se izjasni (član 131 ZOUP-a).

16.4     Prethodno pitanje u upravnom postupku

Do donošenja rješenja u upravnom postupku, organ koji ga vodi nailazi na niz
spornih pitanja. Neka od njih može sam riješiti jer spadaju u njegovu nadležnost, a može
naići i na pitanja koja treba riješiti neki drugi stvarno nadležni organ.
 Pod prethodnim (prejudicionim) pitanjem se podrazumijeva takvo pitanje koje
čini za sebe samostalnu pravnu cjelinu i kao takvo spada u nadležnost nekog drugog
organa (npr. suda), s tim da se bez prethodnog rješenja tog pitanja ne može riješiti glavna
stvar koja je predmet postupka  (na primjer, građanin traži dozvolu za izgradnju
porodične kuće na zemljištu za koje tvrdi da je njegovo. Međutim, pravobranilac
osporava tvrdnju da je zemljište vlasništvo građanina, i on tvrdi da je zemlja državna
svojina. Dakle, prethodno pitanje je činjenica čije je vlasništvo pomenuto zemljište).
U pravnoj teoriji postoje dva načina rješavanja prethodnog pitanja, i to:
-          austrijsko-njemački sistem – prema kome organ koji odlučuje o glavnom
pitanju po slobodnoj ocjeni odlučuje da li će o prethodnom pitanju sam
odlučiti ili će prekinuti postupak, odnosno odložiti postupak po glavnom
pitanju sve dok prethodno pitanje ne riješi stvarno nadležan organ i
-          francuski sistem – po kome organ koji vodi postupak, odnosno rješava glavno
pitanje nije ovlašćen odlučivati o prethodnom pitanju, već je obavezan
prekinuti, odnosno odložiti postupak po glavnoj stvari i prethodno pitanje
ustupiti, odnosno dostaviti na rješavanje nadležnom organu.
 
Prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku prihvaćen je austrijsko-
njemački sistem, odnosno sistem koji ovlašćuje organ koji vodi postupak da odluči da li
će sam riješiti prethodno pitanje ili će rješavanje prethodnog pitanja ustupiti drugom
nadležnom organu. Dakle, ako organ koji vodi postupak naiđe na pitanje bez čijeg se
rješenja ne može riješiti sama upravna stvar, a to pitanje čini samostalnu pravnu cjelinu
za čije je rješavanje nadležan sud ili neki drugi organ (prethodno pitanje), on može pod
uslovima propisanim zakonom sam raspraviti to pitanje ili postupak prekinuti dok
nadležni organ to pitanje ne riješi. O prekidu postupka donosi se zaključak protiv kojeg je
dopuštena posebna žalba (član 132 stav 1 ZOUP-a).
Ako je organ koji vodi postupak sam riješio prethodno pitanje, rješenje takvog
pitanja ima pravno dejstvo samo u upravnoj stvari u kojoj je to pitanje riješeno (član 132
stav 2 ZOUP-a).
Po pitanju postojanja krivičnog djela i krivične odgovornosti učinioca, organ koji
vodi postupak je vezan pravosnažnom presudom suda kojom se optuženi oglašava krivim
(član 132 stav 3 ZOUP-a).
Od pravila po kome je organu koji vodi postupak dozvoljeno da po slobodnoj
ocjeni odlučuje da li će sam raspraviti prethodno pitanje ili će postupak prekinuti do
rješenja tog pitanja od strane nadležnog organa postoje i određeni izuzeci. Naime, organ
koji vodi postupak mora prekinuti upravni postupak kada se prethodno pitanje odnosi:
-          na postojanje krivičnog djela,
-          na postojanje braka,
-          na utvrđivanje očinstva i materinstva ili
-          kada je to zakonom određeno (član 133 stav 1 ZOUP-a).
 
Kada se prethodno pitanje odnosi na krivično djelo za koje se gonjenje preduzima
po službenoj dužnosti, a nema mogućnosti za krivično gonjenje, organ koji vodi postupak
raspraviće i to pitanje (član 133 stav 2 ZOUP-a).
U slučaju kada se zbog prethodnog pitanja ne mora prekinuti upravni postupak,
organ koji vodi postupak može sam uzeti u pretres prethodno pitanje, raspraviti ga kao
sastavni dio glavnog pitanja, odnosno riješiti prethodno pitanje kao sastavni dio te
upravne stvari (član 134 ZOUP-a). Ako je organ koji vodi upravni postupak sam
raspravio prethodno pitanje, rješenje prethodnog pitanja tada ne čini sastavni dio
dispozitiva već obrazloženja rješenja. Dakle, rješenje prethodnog pitanja predstavlja
sastavni dio činjeničnog stanja, na podlozi koga se rješava upravna stvar.
Ako se radi o takvom prethodnom pitanju koje organ koji vodi postupak nije
ovlašćen da riješi, odnosno koje on nije uzeo u raspravljanje, a postupak za rješavanje
prethodnog pitanja koji se može voditi samo po službenoj dužnosti još nije pokrenut,
organ koji vodi postupak tražiće da nadležni organ pokrene postupak po prethodnom
pitanju (član 135 stav 1 ZOUP-a).
U upravnoj stvari u kojoj se postupak za rješavanje prethodnog pitanja pokreće
povodom zahtjeva stranke, organ koji vodi postupak može zaključkom naložiti jednoj od
stranaka da u cilju rješavanja prethodnog pitanja traži od nadležnog organa pokretanje
postupka, određujući joj rok u kojem je dužna da to učini, i da o podnesenom traženju
podnese dokaz. Pri tom će organ koji vodi upravni postupak upozoriti stranku na
posljedice propuštanja. Rok za traženje pokretanja postupka za rješavanje prethodnog
pitanja počinje teći od dana kada zaključak postane konačan, a protiv ovog zaključka
dopuštena je posebna žalba (član 135 stav 2 ZOUP-a).
Ako u jednostranačkoj ili višestranačkoj stvari stranka ne podnese u određenom
roku dokaz da je od nadležnog organa tražila pokretanje postupka po prethodnom pitanju,
smatra se da je odustala od zahtjeva, a organ koji vodi upravni postupak obustaviće
postupak. Ako u dvostranačkoj stvari protivna stranka ne podnese dokaz da je od
nadležnog organa tražila pokretanje postupka po prethodnom pitanju, organ će nastaviti
postupak i sam raspraviti prethodno pitanje (član 135 stav 3 ZOUP-a).
Postupak prekinut zbog rješavanja prethodnog pitanja pred nadležnim organom
nastaviće se kada se konačno odluči o tom pitanju (član 136 ZOUP-a). Dakle, ako je za
rješenje prethodnog pitanja bio nadležan sud, upravni postupak po glavnom pitanju moći
će se nastaviti tek pošto je odluka suda postala pravosnažna. Slično je i u onim
situacijama kada je za rješenje prethodnog pitanja bio nadležan drugi organ uprave.

16.5     Usmena rasprava 
Usmena rasprava je jedna od radnji u ispitnom postupku čiji je cilj da se utvrde
sve činjenice i okolnosti od značaja za rješenje upravne stvari koja je predmet postupka i
da se strankama omogući da zaštite svoja prava i pravne interese. Dakle, usmena rasprava
se u upravnom postupku određuje s ciljem potpunog razjašnjenja stanja upravne stvari
(član 137 stav 1 ZOUP-a). Ona nema onoliki značaj kao u ostalim procesnim sporovima
(građanski, krivični ili prekršajni) iz razloga što se u upravnom postupku mogu riješiti
mnoge upravne stvari i bez održavanja ročišta (usmene rasprave ili pretresa). Generalno,
usmena rasprava se određuje u svim slučajevima postojanja složenije upravne stvari, u
kojoj učestvuje više lica i u kojoj treba izvesti više dokaza.
Određivanje usmene rasprave može biti obavezno (obligatorno) i neobavezno
(fakultativno).
Fakultativno određivanje usmene rasprave postoji u svim onim slučajevima kada
je službenom licu ostavljeno na ocjenu da s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja
odluči da li će odrediti usmenu raspravu ili ne. Službeno lice koje vodi postupak će
odrediti održavanje usmene rasprave u svakom slučaju kada je to korisno za razrješenje
upravne stvari.
Prema odredbi člana 137 stav 1 Zakona o opštem upravnom postupku službeno
lice određuje, po svojoj inicijativi ili po prijedlogu stranke, usmenu raspravu u svakom
slučaju kada je to korisno za razrješenje stvari, a mora je odrediti:
1.      u upravnim stvarima u kojima učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim
interesima (dovoljno je, dakle, da se radi o dvostranačkoj ili višestranačkoj
upravnoj stvari u kojoj učestvuju dvije ili više stranaka sa protivnim
intersima) ili
2.      kada treba izvršiti uviđaj ili saslušanje svjedoka ili vještaka (dovoljno je da
treba saslušati makar jednog svjedoka).
 
Javnost usmene rasprave - Odredbe o javnosti usmene rasprave nalazimo u članu
138 Zakona o opštem upravnom postupku. U praksi se razlikuju tri vrste ispoljavanja
javnosti u vezi sa održavanjem usmene rasprave, i to:
-          opšta javnost – kada svako lice može prisustvovati usmenoj raspravi,
-          stranačka javnost – kada usmenoj raspravi mogu prisustvovati samo stranke
ili određena lica i
-          ograničena javnost – organ po slobodnoj ocjeni određuje ko može
prisustvovati raspravi osim stranaka.
 
Prema odredbi člana 138 stav 1 Zakona o opštem upravnom postupku uvedeno je
načelo opšte javnosti, tako da je usmena rasprava u upravnom postupku, u pravilu, javna.
S obzirom na to da je Zakon o opštem upravnom postupku usvojio načelo opšte javnosti,
nužno je bilo predvidjeti i slučajeve kada javnost može biti isključena, s tim da
razlikujemo stranačku javnost (usmenoj raspravi mogu prisustvovati samo stranke i
određena lica) i ograničenu javnost (usmenoj raspravi, po slobodnoj ocjeni službenog lica
koje vodi postupak mogu prisustvovati i druga lica koja ne učestvuju u postupku). Naš
zakonodavac je taksativno pobrojao slučajeve u kojima se odstupa od načela opšte
javnosti, te tako službeno lice koje vodi postupakmože isključiti javnost za cijelu usmenu
raspravu ili samo za jedan njen dio (npr. saslušanje nekog svjedoka), po službenoj
dužnosti ili na zahtjev stranke, odnosno zainteresovanog lica u sljedećim slučajevima, i
to:
1.      ako to zahtijevaju razlozi morala ili javne bezbjednosti,
2.      ako postoji ozbiljna i neposredna opasnost ometanja usmene rasprave,
3.      ako treba da se raspravlja o odnosima u porodici i
4.      ako treba da se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju službenu,
poslovnu, profesionalnu, naučnu ili umjetničku tajnu (član 138 stav 2 ZOUP-
a).
 
O isključenju javnosti (po službenoj dužnosti i inicijativi ili po prijedlogu stranke
ili zainteresovanog lica) službeno lice donosi zaključak koji mora biti obrazložen i javno
objavljen (član 138 stav 3 ZOUP-a).
Isključenje javnosti u svakom slučaju ne odnosi se na stranke, njihove zastupnike,
punomoćnike, predstavnike i stručne pomagače (član 139 stav 1 ZOUP-a). Službeno lice
koje vodi postupak može dopustiti da usmenoj raspravi sa koje je javnost isključena
prisustvuju pojedina službena lica i naučni radnici ako je to od interesa za njihovu službu,
odnosno naučni rad (u ovom slučaju govorimo o ograničenoj javnosti). Službeno lice
koje vodi postupak će upozoriti ta lica da su dužna da čuvaju kao tajnu ono što na
raspravi budu saznala (član 139 stav 2 ZOUP-a).
Priprema usmene rasprave - Održavanje svake konkretne usmene rasprave treba
valjano pripremiti, te je u tom smislu organ koji vodi postupak dužan da preduzme sve
što je potrebno da se usmena rasprava obavi bez odugovlačenja i po mogućnosti bez
prekidanja i odlaganja (poštivanje načela ekonomičnosti i racionalnosti i ovdje dolazi do
punog izražaja). Licima koja se pozivaju na usmenu raspravu mora se ostaviti dovoljno
vremena da se pripreme za raspravu i da dođu na raspravu na vrijeme i bez vanrednih
troškova. Isto tako, pozvanim licima ostaviće se najmanje osam dana od dana
dostavljanja poziva do dana održavanja usmene rasprave (član 140 stav 1 ZOUP-a). Kada
je za raspravljanje na usmenoj raspravi potrebno upoznavanje sa planovima, spisima ili
drugim predmetima, iste treba staviti na uvid pozvanim licima istovremeno sa
određivanjem vremena održavanja rasprave, a u pozivu za raspravu treba označiti vrijeme
i mjesto kada i gdje se oni mogu razgledati (član 141 ZOUP-a).
Organ koji vodi postupak dužan je da, pored ličnog dostavljanja poziva na
usmenu raspravu, javno objavi određivanje usmene rasprave (vrijeme održavanja
rasprave) u sljedećim slučajevima, i to:
-          kada postoji opasnost da se pojedinačni pozivi neće moći na vrijeme
dostaviti,
-          kada postoji vjerovatnoća da ima zainteresovanih lica koja se još nisu
pojavila kao stranke, ili
-          kada to nalažu drugi razlozi (član 142 stav 1 ZOUP-a).
 
Javna objava usmene rasprave treba da sadrži sve podatke koji moraju biti
navedeni u pojedinačnom pozivu, kao i poziv da na raspravu dođe svako ko smatra da se
upravna stvar tiče njegovih pravnih interesa. Ta se objava saopštava na način propisan
zakonom (član 142 stav 2 ZOUP-a).
Mjesto održavanja usmene rasprave - određuje organ koji vodi upravni postupak
uz primjenu sljedećih pravila koja su propisana zakonom (član 143 ZOUP-a): naime,
usmena rasprava održava se, po pravilu, u sjedištu organa koji vodi postupak; ako je
potreban uviđaj u mjestu izvan sjedišta organa koji vodi postupak, usmena rasprava se
može održati na mjestu uviđaja; organ koji vodi postupak može odrediti za usmenu
raspravu i drugo mjesto kada je to potrebno radi smanjenja troškova i zbog potpunijeg,
bržeg ili jednostavnijeg raspravljanja upravne stvari.
Odsutnost stranke i drugih pozvanih lica sa usmene rasprave - Usmena rasprava u
svakom slučaju ima za cilj saslušanje stranaka, kao i neposredno preduzimanje drugih
procesnih radnji u vezi sa razjašnjenjem upravne stvari. Kako su određene procesne
radnje vezane za stranku i njene aktivnosti, treba svakako istaći da je zakon posebno
predvidio mogućnost sankcionisanja stranke usljed njenog propuštanja određenih radnji.
Stranke i druga pozvana lica dužna su da prisustvuju usmenoj raspravi. Službeno
lice koje vodi postupak je dužno da na početku usmene rasprave utvrdi koja su od
pozvanih lica prisutna, a u pogledu odsutnih da provjeri da li su im pozivi uredno
dostavljeni (član 144 stav 1 ZOUP-a). Ukoliko neka od stranaka koja još nije saslušana
nije došla na usmenu raspravu, a nije utvrđeno da joj je poziv uredno dostavljen, službeno
lice koje vodi postupak odložiće usmenu raspravu, osim ako je usmena rasprava na
vrijeme javno objavljena (član 144 stav 2 ZOUP-a).
Mogućnost sankcionisanja stranke postoji u određenim situacijama za slučaj
nedolaska stranke na usmenu raspravu, pod uslovom da je uredno pozvana. Naime, ako
na usmenu raspravu ne dođe stranka po čijem je zahtjevu upravni postupak pokrenut,
iako je uredno pozvana, a iz cjelokupnog stanja stvari se može pretpostaviti da je odustala
od zahtjeva, organ koji vodi postupak će svojim zaključkom obustaviti postupak. Protiv
tog zaključka dopuštena je posebna žalba. Međutim, ako se ne može pretpostaviti da je
stranka odustala od svog zahtjeva ili ako bi se upravni postupak u javnom interesu morao
nastaviti po službenoj dužnosti, službeno lice koje vodi postupak će, prema okolnostima
slučaja, sprovesti usmenu raspravu bez tog lica, ili će je odložiti (član 144 stav 3 ZOUP-
a).
Ako stranka protiv koje je pokrenut upravni postupak neopravdano izostane iako
je uredno pozvana, službeno lice koje vodi postupak može:
-          sprovesti usmenu raspravu i bez nje,
-          na trošak stranke odložiti usmenu raspravu, ako je to potrebno radi pravilnog
rješenja odnosne upravne stvari (član 144 stav 4 ZOUP-a).
 
Primjedbe na rad obavljen na usmenoj raspravi - Stranka trpi određene posljedice
i ukoliko u toku usmene rasprave ne stavi primjedbe na radnje koje se na usmenoj
raspravi preduzimaju. Naime, ako prisutna stranka i pored upozorenja na posljedice ne
stavi u toku usmene rasprave primjedbu na radnje koje se na raspravi preduzimaju,
smatraće se da nema primjedbi. Ako ta stranka kasnije stavi primjedbu na radnje
preduzete na usmenoj raspravi, organ koji rješava o upravnoj stvari će cijeniti i tu
primjedbu, ako ona može imati uticaja na rješavanje stvari, pod uslovom da nije data
poslije usmene rasprave s ciljem odugovlačenja postupka (član 145 stav 1 ZOUP-a).
Ako stranka koja je pozvana samo javnim saopštenjem, a ne i ličnim
dostavljenjem poziva, nije došla na usmenu raspravu, a primjedbe na radnje preduzete na
usmenoj raspravi stavi poslije usmene rasprave, ove će se primjedbe uzeti u obzir pod
uslovom da mogu imati uticaja na rješavanje stvari, te da nisu date s ciljem
odugovlačenja postupka (član 145 stav 2 ZOUP-a).
Prekid i nastavak usmene rasprave - Na usmenoj raspravi treba raspraviti i
utvrditi ono što je predmet ispitnog postupka (član 146 stav 1 ZOUP-a).
Ako se predmet ne može raspraviti na jednoj usmenoj raspravi, službeno lice koje
vodi postupak prekinuće usmenu raspravu i zakazati što prije njen nastavak. Za taj
nastavak službeno lice će preduzeti sve mjere koje su propisane za određivanje usmene
rasprave, a prisutnim licima može usmeno saopštiti te mjere, kao i vrijeme i mjesto
nastavka usmene rasprave. Prilikom nastavka usmene rasprave službeno lice koje vodi
postupak iznijeće u glavnim crtama tok dotadašnje usmene rasprave (član 146 stav 2
ZOUP-a).
Za izvođenje pismenih dokaza koji se naknadno podnesu ne mora se ponovo
određivati rasprava, ali će se stranci dati mogućnost da se o tim dokazima izjasni (član
146 stav 3 ZOUP-a).
Zapisnik o usmenoj raspravi - O svakoj se usmenoj raspravi sastavlja zapisnik
prema odredbamaZakona o opštem upravnom postupku. Takav zapisnik predstavlja javnu
ispravu i dokaz o svim radnjama preduzetim u toku rasprave. U zapisnik se unosi tok
usmene rasprave, stanje stvari kako su ga iznijele stranke, kao i dokazi o spornim
činjenicama. U zapisnik se mogu staviti i pravna razmatranja u vezi sa upravnom stvari.

16.6     Održavanje reda  
O održavanju reda pri radu u vođenju upravnog postupka stara se službeno lice
koje vodi postupak, odnosno koje rukovodi radnjom upravnog postupka (član 97 stav 1
ZOUP-a). S ciljem održavanja reda, službeno lice je ovlašćeno da:
-          opominje lica koja ometaju rad,
-          određuje mjere potrebne za održavanje reda, i to:
a)      udaljenje  zbog narušavanja reda ili nepristojnosti i
b)      izricanje novčane kazne (član 97 stav 2 ZOUP-a).
 
Lica koja prisustvuju nekoj radnji postupka (npr. usmenoj raspravi) ne smiju
nositi oružje ili opasno oruđe (član 97 stav 3 ZOUP-a).
Lice koje, i pored opomene, ometa rad pri vršenju radnje postupka može biti
udaljeno. Lice koje učestvuje u radnji postupka može biti udaljeno tek pošto je prethodno
bilo opomenuto da će biti udaljeno i pošto su mu predočene pravne posljedice takve
mjere. Udaljenje zbog ometanja rada izriče službeno lice koje rukovodi radnjom postupka
(član 98 ZOUP-a).
Ako zbog ometanja rada organa bude udaljena stranka koja nema punomoćnika,
ili ako bude udaljen punomoćnik čiji vlastodavac nije prisutan, službeno lice koje
rukovodi radnjom postupka pozvaće lice koje se udaljava da postavi svog punomoćnika.
Ako pozvano lice to ne učini, službeno lice može odgoditi radnju na trošak lica koje je
odbilo da postavi svog punomoćnika, a može mu i samo postaviti punomoćnika, ako je to
potrebno.Takav punomoćnik može zastupati stranku samo u radnji postupka sa koje je
stranka udaljena (član 99 ZOUP-a).
Pored mjere udaljenja, onaj ko u radnji postupka teže naruši red, može se kazniti i
novčanom kaznom do 100,00 KM. Izrečena novčana kazna ne isključuje druge oblike
odgovornosti. Novčanom kaznom može biti kažnjeno i lice koje svojim podneskom
grubo povrijedi ugled organa ili službenog lica (član 100 ZOUP-a).
Novčanu kaznu  izriče službeno lice koje rukovodi radnjom postupka. Protiv
zaključka o novčanoj kazni može se izjaviti posebna žalba, s tim da žalba protiv
zaključka ne odlaže izvršenje kazne (član 101 ZOUP-a).

17     DOKAZIVANJE I DOKAZNA SREDSTVA

17.1     Pojam dokaza i izvođenje dokaza

Pod dokazivanjem (izvođenjem dokaza) se podrazumijevaju procesne radnje koje
preduzima organ koji vodi postupak u toku postupka da bi se ustanovilo postojanje
pravno relevantnih činjenica koje su prema pravnim propisima od značaja za donošenje
rješenja. Dokazivanjem se, dakle, ustanovljava stvarno stanje stvari koje će poslužiti za
donošenje rješenja. Utvrđivanje pravno relevantnih činjenica vrši se izvođenjem dokaza
ili dokazivanjem. Činjenice na podlozi kojih se donosi rješenje (odlučne činjenice)
utvrđuju se dokazima (član 147 stav 1 ZOUP-a).
 Pod dokazom se podrazumijeva procesno sredstvo pomoću koga organ, odnosno
službeno lice organa koji vodi postupak utvrđuje koja je od pravno relevantnih činjenica
istinita ili nije istinita.
Kao dokazno sredstvo upotrijebiće se sve što je podesno za utvrđivanje stanja
stvari i što odgovara pojedinom slučaju, kao što su isprave, odnosno mikrofilmska kopija
isprave ili reprodukcija te kopije, iskazi svjedoka, izjave stranke, nalazi i mišljenje
vještaka, uviđaji i dr. (član 147 stav 2 ZOUP-a).
Predmet dokazivanja jesu svakako sporne i pravno relevantne činjenice. Pravno
relevantne činjenice se utvrđuju na osnovu materijalnog propisa koji se u konkretnom
slučaju ima primijeniti i na osnovu koga se ima riješiti upravna stvar. Odluku o tome da li
neku činjenicu treba utvrđivati ili ne donosi službeno lice organa koji vodi postupak
prema tome da li ta činjenica može imati uticaja na rješavanje upravne stvari (to ne znači
da je stranka pasivni posmatrač toka dokazivanja; njoj je omogućeno aktivno
učestvovanje u postupku u cilju zaštite njenih prava i pravnih interesa). Dokazi se, po
pravilu, izvode pošto se utvrdi šta je u pogledu činjenica sporno ili šta treba dokazivati
(član 148 stav 1 ZOUP-a).
U svakom slučaju, ne treba dokazivati činjenice koje su:
-          nesporne,
-          opštepoznate i
-          činjenice čije postojanje zakon pretpostavlja ili zakonske pretpostavke (npr.
činjenice koje se dokazuju nekim uvjerenjem).
 
Nesporna činjenica jeste ona činjenica čija je istinitost već dokazana (npr. dužina
puta od jednog do drugog mjesta je nesporna i ne treba je dokazivati).
Opštepoznata činjenica jeste činjenica koja je poznata velikom broju ljudi. Radi
se obično o važnijim događajima političke prirode ili prirodnim fenomenima.
Činjenice koje ne treba dokazivati, a čije postojanje zakon pretpostavlja dijele se
na:
-          oborive i
-          neoborive.
 
Oborive pretpostavke su takve prirode da zakon dozvoljava da zainteresovana lica
mogu dokazivati neistinitost pretpostavke u propisanom postupku.
Neoborive činjenice su takve činjenice čiju istinitost štiti zakonodavac zabranom
ispitivanja njihove istinitosti (presuđena stvar u sudskom postupku).
Zakon o opštem upravnom postupku je prihvatio izloženi način dokazivanja tako
što je u tekstu zakona naveo da ne treba dokazivati ni činjenice čije postojanje zakon
pretpostavlja, ali je dopušteno dokazivanje nepostojanja tih činjenica, ako zakonom nije
drugačije određeno.
Izvođenje dokaza vrši se, po pravilu, pred organom, odnosno od strane službenog
lica organa koji vodi postupak. Međutim, ako je dokazivanje pred organom koji vodi
postupak neizvodljivo, ili je povezano s nesrazmjernim troškovima ili velikim gubitkom
vremena, dokazivanje se može izvoditi pred zamoljenim organom – pravna pomoć (član
149 ZOUP-a).
Kada je propisom predviđeno da se upravna stvar može riješiti na podlozi
činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno utvrđene ili se dokazima samo posredno
utvrđuju (činjenice i okolnosti koje su učinjene vjerovatnim), izvođenje dokaza u tom
cilju nije vezano za odredbe Zakona o opštem upravnom postupku o izvođenju dokaza
(član 150 ZOUP-a).
Ako organu koji rješava u upravnoj stvari nije poznato pravo koje važi u stranoj
državi, može se o tome obavijestiti kod republičkog organa uprave. Organ koji rješava u
upravnoj stvari može od stranke zatražiti da podnese javnu ispravu koju je izdao nadležni
inostrani organ kojom se potvđuje koje pravo važi u toj državi. Dopušteno je suprotno
dokazivanje od onog što je sadržano u toj ispravi, ako međunarodnim ugovorom nije
drugačije predviđeno.

17.2     Dokazna sredstva 
Kao dokazno sredstvo u upravnom postupku upotrebljava se sve što je podesno za
utvrđivanje pravog stanja upravne stvari i što odgovara pojedinom slučaju, kao što su
isprave, svjedoci, uviđaj, vještaci i dr. Tako se za osnovna dokazna sredstva smatraju:
-          isprave,
-          svjedoci,
-          izjave stranaka,
-          vještaci i
-          uviđaj.
 
Treba svakako napomenuti da Zakonom o opštem upravnom postupku priznanje
stranke nije uvršteno kao dokazno sredstvo, kao što je to slučaj u ostalim postupcima.
Razlog za prethodno treba tražiti u činjenici da se upravni postupak, u pravilu, vodi u
javnom interesu.

17.3     Isprave 
Isprava u širem smislu jeste svaki predmet koji se može upotrijebiti kao dokazno
sredstvo u cilju utvrđivanja određenih činjenica. S druge strane, pod ispravom u užem
smislu podrazumijeva se pismeno (documentum) kojim se utvrđuje neka činjenica ili
događaj.
Kada su u pitanju isprave u užem smislu, opšteprihvaćen je stav po kome
se razlikuju:
a)      javne isprave i
b)      privatne isprave.
 
Javna isprava jeste ono pismeno koje je u propisanom obliku izdao organ,
odnosno privredno društvo, ustanova ili organizacija na osnovu javnog ovlašćenja.
Javnom ispravom se dokazuje ono što se u ispravi potvrđuje, s tim da javna
isprava može biti prilagođena i elektronskoj obradi podataka (član 152 stav 1 ZOUP-a).
Jednaku dokaznu snagu kao javna isprava ima i mikrofilmska kopija isprave,
odnosno reprodukcija te kopije, s obzirom na to da se one u postupku dokazivanja
izjednačavaju sa javnom ispravom, pod uslovom da je tu mikrofilmsku kopiju, odnosno
reprodukciju te kopije, izdao organ, privredno društvo, ustanova ili organizacija u vršenju
javnih ovlašćenja (član 152 stav 2 ZOUP-a).
 Prema zakonskom tekstu, dopušteno je dokazivati da su u javnim ispravama
činjenice neistinito potvrđene ili da su javne isprave neispravno sastavljene. Isto tako,
dopušteno je dokazivati da mikrofilmska kopija, odnosno reprodukcija te kopije nije
vjerna originalu (član 152 stav 3 i 4 ZOUP-a).
Pod privatnom ispravom podrazumijeva se pismeno koje je izdalo privatno
fizičko ili pravno lice, a u privatne isprave spadaju mjenice, testament, ugovor i sl.
Ako je na ispravi nešto precrtano, ostrugano, izbrisano, ili umetnuto, ili ako na
ispravi postoje kakvi drugi spoljni nedostaci, službeno lice koje vodi postupak ocijeniće
prema svim okolnostima da li je time i u kojoj mjeri umanjena dokazna vrijednost
isprave, ili je isprava potpuno izgubila dokaznu vrijednost za rješavanje u upravnoj stvari
(član 153 ZOUP-a).
Isprave koje služe kao dokaz, podnose stranke ili ih pribavlja organ koji vodi
postupak. Stranka podnosi ispravu u originalu, mikrofilmskoj kopiji isprave ili u
reprodukciji te kopije ili u ovjerenom prepisu, a može je podnijeti i u običnom prepisu.
Ukoliko stranka podnese ispravu u ovjerenom prepisu, službeno lice koje vodi postupak
može tražiti da stranka pokaže originalnu ispravu, a kada podnese ispravu u običnom
prepisu, službeno lice koje vodi postupak će utvrditi da li je taj prepis vjeran originalu.
Mikrofilmska kopija isprave ili reprodukcija te kopije koju je izdao organ, privredno
društvo, ustanova ili organizacija u vršenju javnih ovlašćenja ima dokaznu vrijednost
javne isprave (član 154 stav 1 ZOUP-a).
Svakako treba istaći i odredbu kojom je organ koji vodi postupak ovlašćen da
uzme kao dokazane neke činjenice ili okolnosti koje su već utvrđene ili su one dokazane
u javnoj ispravi (kao lična karta, izvod iz matične knjige i dr.) od organa koji vodi
postupak. Međutim, kada je u pitanju sticanje ili gubljenje prava, a postoji vjerovatnoća
da su se te činjenice i okolnosti naknadno izmijenile, ili ih na osnovu posebnih propisa
treba utvrđivati, službeno lice koje vodi postupak će tražiti da stranka podnese dokaze o
tim činjenicama i okolnostima, ili će ih organ sam pribaviti (član 154 stav 2 ZOUP-a).
Službeno lice koje vodi postupak može naložiti stranci da podnese ispravu na koju
se poziva, ukoliko ona raspolaže istom ili je može pribaviti.
Ako se isprava nalazi kod suprotne stranke, a ona neće dobrovoljno da je podnese
ili pokaže, službeno lice koje vodi postupak će pozvati tu stranku da podnese ili pokaže
ispravu na usmenoj raspravi, s ciljem da bi se druge stranke o njoj mogle izjasniti.
Ako stranka kojoj je naloženo da podnese, odnosno pokaže ispravu na usmenoj
raspravi ne postupi po pozivu, organ koji vodi postupak će cijeniti, s obzirom na sve
okolnosti slučaja, od kakvog je to uticaja za rješavanje upravne stvari. U takvom slučaju
organ koji vodi postupak može toj stranci izreći novčanu kaznu za povredu procesne
discipline u iznosu do 100,00 KM, a tu kaznu može ponovo izreći u istom iznosu,
odnosno sve dok stranka ne pristane da podnese, odnosno pokaže ispravu.
Protiv zaključka kojim je izrečena novčana kazna stranka može izjaviti posebnu
žalbu, koja ne zadržava izvršenje tog zaključka (član 155 ZOUP-a).
Ako se isprava koja se ima upotrijebiti kao dokaz u postupku nalazi kod organa,
privrednog društva, ustanove ili organizacije koja ima javno ovlašćenje za rješavanje u
upravnim stvarima, a stranka koja se pozvala na tu ispravu nije uspjela da je pribavi,
organ koji vodi postupak pribaviće ovu ispravu  po službenoj dužnosti (član 156 ZOUP-
a).
 Isprava koja je važna za razrješenje upravne stvari može se nalaziti i kod “trećeg”
lica. Dakle, ako se isprava nalazi kod trećeg lica koje neće da je dobrovoljno pokaže,
organ koji vodi postupak donijeće zaključak kojim će naložiti tom licu da pokaže ispravu
na usmenoj raspravi, kako bi se stranke mogle o njoj izjasniti. Treće lice može uskratiti
pokazivanje isprave na usmenoj raspravi iz onih razloga iz kojih svjedok može uskratiti
svjedočenje. Protiv trećeg lica, koje bez opravdanog razloga odbije da pokaže ispravu,
postupiće se kao protiv svjedoka koji odbija da svjedoči. Protiv zaključka kojim se
naređuje pokazivanje isprave, kao i protiv zaključka o kazni zbog nepokazivanja isprave,
treće lice ima pravo žalbe, koja odlaže izvršenje zaključka. Stranka koja se poziva na
ispravu koja se nalazi kod trećeg lica dužna je naknaditi troškove koje je to lice imalo u
vezi sa pokazivanjem isprave (član 157 ZOUP-a).
Isprave koje su izdali inostrani organi, a koje u državi u kojoj su izdate važe kao
javne isprave, imaju, pod uslovima uzajamnosti, istu dokaznu snagu kao i domaće javne
isprave, ako su propisno ovjerene (član 158 ZOUP-a).
17.3.1    Uvjerenje
Uvjerenja predstavljaju posebnu vrstu isprave koja se od opšteg pojma isprave
razlikuje prema cilju izdavanja[15].
Naime, uvjerenja su isprave kojima se ne zasniva pravni odnos, već se ona izdaju
s ciljem potvrde postojanja nekog pravnog odnosa koji je nastao nezavisno od njih.
Uvjerenjima se, dakle, dokazuje, odnosno potvrđuje postojanje nekih činjenica ili
okolnosti.
Organi (odnosno organi uprave, drugi republički organi uprave, upravne
organizacije, kao i privredna društva, ustanove i druge organizacije kojima je zakonom
povjereno vršenje javnih ovlašćenja) izdaju uvjerenja, odnosno druge isprave (sertifikate,
potvrde i dr.) o činjenicama o kojima vode službenu evidenciju (član 159 stav 1 ZOUP-
a).
Uvjerenja i druge isprave o činjenicama o kojima se vodi službena
evidencija moraju se izdavati saglasno podacima iz službene evidencije. Takva uvjerenja,
odnosno druge isprave imaju značaj javne isprave (član 159 stav 2 ZOUP-a).
Postupak izdavanja uvjerenja i drugih isprava propisan je zakonom. Naime,
uvjerenje i druge isprave o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija izdaju se
stranci na njen usmeni zahtjev.
Rok izdavanja je takođe propisan zakonom, te se tako uvjerenje i druge isprave
izdaju, po pravilu, istog dana kada je stranka zatražila izdavanje uvjerenja, odnosno druge
isprave, a najkasnije u roku od osam dana, ako propisom kojim je ustanovljena službena
evidencija nije drugačije određeno (član 159 stav 3 ZOUP-a).
Ukoliko nadležni organ odbije zahtjev za izdavanje uvjerenja, odnosno druge
isprave o činjenicama o kojima vodi službenu evidenciju, dužan je o tome donijeti
posebno rješenje. Međutim, ukoliko u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva za
izdavanje uvjerenja, odnosno druge isprave, organ ne izda uvjerenje, odnosno drugu
ispravu, niti donese rješenje o odbijanju zahtjeva za izdavanje uvjerenja, odnosno druge
isprave, stranka može izjaviti žalbu kao da je njen zahtjev odbijen (član 159 stav 4
ZOUP-a).
Ako stranka, na osnovu dokaza kojima raspolaže, smatra da joj uvjerenje,
odnosno druga isprava nije izdata u skladu sa podacima iz službene evidencije, može
zahtijevati izmjenu ili izdavanje novog uvjerenja, odnosno nove isprave. Ako u roku od
osam dana od dana podnošenja zahtjeva za izmjenu ili izdavanje novog uvjerenja,
odnosno nove isprave, nadležni organ ne postupi po zahtjevu stranke, stranka može
izjaviti žalbu kao da je njen zahtjev odbijen (član 159  st. 5 i 6 ZOUP-a).
Nadležni organi izdaju uvjerenja, odnosno druge isprave i o činjenicama o
kojima ne vode službenu evidenciju, pod uslovom da je to određeno zakonom ili drugim
propisom. U tom slučaju činjenice koje se navode u uvjerenju utvrđuju se u postupku
propisanom Zakonom o opštem upravnom postupku (član 160 ZOUP-a).
Ovakva uvjerenja, odnosno druge isprave ne obavezuju organ kojem su
podnesene kao dokaz i koji treba da rješava o upravnoj stvari, jer ovaj organ može
ponovo utvrđivati činjenice navedene u uvjerenju, odnosno drugoj ispravi. Ova vrsta
uvjerenja, odnosno drugih isprava stranci se izdaju u roku od 15 dana od dana podnošenja
zahtjeva, a ukoliko organ ne izda uvjerenje u ostavljenom roku, smatraće se da je zahtjev
stranke odbijen, pa stranka može uložiti žalbu zbog neizdavanja uvjerenja.
17.4     Svjedoci 
Svjedok je fizičko lice kome su poznate određene činjenice ili okolnosti koje se
utvrđuju u postupku, a pozvano je od organa koji vodi postupak da da iskaz o tim
činjenicama ili okolnostima. Razlikujemo prave svjedoke (oni koji su do činjenica došli
neposrednim putem, na osnovu vlastitog opažanja) i svjedoke po čuvenju (svjedoci koji
su posrednim ili indirektnim putem, odnosno na osnovu kazivanja drugih došli do
saznanja o činjenicama koje se utvrđuju u postupku).
Svjedok može biti svako lice koje je bilo sposobno da opazi činjenicu o kojoj
treba da svjedoči i koje je u stanju da to svoje opažanje saopšti (član 161 stav 1 ZOUP-a).
Lice koje u postupku učestvuje u svojstvu službenog lica koje vodi postupak ne
može biti svjedok (član 161 stav 2 ZOUP-a). Svjedok može iznositi činjenice koje su se
desile u prošlosti, a organ koji vodi postupak za njih objektivno nije mogao da zna.
Svako lice koje se kao svjedok poziva, dužno je da se odazove pozivu, a i da
svjedoči ako zakonom nije drugačije propisano (član 162 ZOUP-a).
U svakom slučaju, ne mogu se ispitati kao svjedok sljedeća lica, i to:
-          lice koje bi svojim iskazom povrijedilo dužnost čuvanja službene,
profesionalne, naučne i umjetničke tajne, dok ga nadležni organ ne oslobodi te
dužnosti,
-          lice koje nije sposobno saopštiti ono što je zapazilo (npr. nijemo lice) ili lice
koje nije bilo sposobno da u vrijeme događaja o kome svjedoči opazi činjenice
koje se dokazuju i
-          službeno lice koje učestvuje u postupku.
 
Svjedočenje je građanska dužnost, a svako lice koje je od strane organa pozvano
kao svjedok dužno je da svjedoči. Međutim, postoji određen broj lica koja nisu dužna
svjedočiti. Zakon o opštem upravnom postupku  taksativnom metodom nabraja slučajeve
kada se pomenuta građanska dužnost može uskratiti, te tako svjedok može uskratiti
svjedočenje u sljedećim slučajevima, i to:
a)      ako bi odgovorom na pojedina pitanja izložio teškoj sramoti, znatnoj
materijalnoj šteti ili krivičnom gonjenju sebe, svog srodnika po krvi u pravoj
liniji, a u pobočnoj liniji do trećeg stepena zaključno, svog bračnog druga ili
srodnika po tazbini, do drugog stepena zaključno i onda kada je brak prestao,
kao i svog staraoca ili staranika, usvojioca ili usvojenika,
b)      ako bi odgovorom na pojedina pitanja povrijedio obavezu, odnosno pravo da
čuva poslovnu, profesionalnu, naučnu ili umjetničku tajnu,
c)      o onome što je stranka povjerila svjedoku kao svom punomoćniku i
d)     o onome o čemu se stranka ili drugo lice ispovjedilo svjedoku kao vjerskom
ispovjedniku (član 164 stav 1 ZOUP-a).
 
Svjedok se može osloboditi dužnosti svjedočenja i o pojedinim drugim pitanjima
u slučaju kada iznese važne razloge za oslobađanje, s tim da ako je potrebno, on treba te
razloge da učini vjerovatnim. Svjedok koji je oslobođen dužnosti svjedočenja rukovođen
ličnim moralnim uzorima, sam donosi odluku o tome da li će svjedočiti ili ne.
Svjedok ne može zbog opasnosti od imovinske štete uskratiti svjedočenje o
pravnim poslovima pri kojima je bio prisutan kao svjedok, zapisničar ili posrednik, o
radnjama koje je u vezi sa spornim odnosom preduzeo kao pravni prethodnik ili
zastupnik jedne od stranaka, kao i o svakoj onoj radnji o kojoj je na osnovu posebnih
propisa dužan podnijeti prijavu ili dati izjavu (član 164 st. 2 i 3 ZOUP-a).
Zakon o opštem upravnom postupku sadrži detaljne odredbe o načinu
saslušavanja svjedoka. Tako je zakonom propisano: svjedoci se saslušavaju pojedinačno i
bez prisustva ostalih svjedoka, kako bi se izbjeglo podešavanje iskaza, kao i eventualna
pojava međusobnog sugestivnog uticaja;  saslušani svjedok ne smije se udaljiti bez
dozvole službenog lica koje vodi postupak; službeno lice koje vodi postupak može već
saslušanog svjedoka ponovo saslušati, a svjedoke čiji se iskazi ne slažu može suočiti; lice
koje zbog bolesti ili tjelesne nesposobnosti ne može doći po pozivu ispitaće se u svom
stanu (član 165 ZOUP-a); svjedok će se prethodno upozoriti da je dužan govoriti istinu,
da ne smije ništa prećutati i da može na svoj iskaz biti zaklet, pa će mu se predočiti i
posljedice davanja lažnog iskaza (član 166 stav 1 ZOUP-a).
Pošto su mu sva prethodna upozorenja saopštena, od svjedoka će se zatim
uzeti opšti lični podaci, i to sljedećim redom:
-          ime i prezime,
-          zanimanje,
-          prebivalište, odnosno boravište,
-          mjesto rođenja,
-          godine života i
-          bračno stanje svjedoka.
 
Nakon uzimanja ličnih podataka svjedoka u cilju utvrđivanja njegovog identiteta,
svjedok se poziva da iznese sve što mu je poznato o upravnoj stvari, kao i otkud mu je
poznato ono o čemu svjedoči.
Ako je potrebno, svjedok će biti ispitan i o okolnostima koje se tiču njegove
vjerodostojnosti kao svjedoka u predmetu o kom se radi, a naročito o njegovim odnosima
prema strankama u postupku.
Službeno lice koje vodi postupak poučiće svjedoka na koja pitanja može uskratiti
svjedočenje. Nakon što je iznio sve što mu je poznato u vezi sa predmetom, svjedoku se
mogu, po potrebi, postavljati pitanja radi boljeg razjašnjenja upravne stvari. Pri tome, nije
dozvoljeno postavljati tzv. sugestivna pitanja, odnosno pitanja u kojima je već sadržan
odgovor, te tzv. kapciozna pitanja, odnosno pitanja u kojima je prećutno sadržana
pretpostavka da je svjedok iskazao nešto što u stvari nije iskazao.
Svjedok će se uvijek upitati otkuda mu je poznato ono o čemu svjedoči (član 166
ZOUP-a).
Ako svjedok ne zna jezik na kom se vodi postupak, ispitaće se preko prevodioca.
Ako je svjedok gluv, pitanja će mu se postavljati pismeno, a ako je nijem, pozvaće se da
pismeno odgovara. Ako se ispitivanje ne može izvršiti na ovaj način, pozvaće se kao
tumač lice koje se sa svjedokom može sporazumjeti (član 167 ZOUP-a).
Nakon što sasluša svjedoka, službeno lice koje vodi postupak može odlučiti da
svjedok položi zakletvu na svoj iskaz. Izuzetak od obaveze zaklinjanja odnosi se na
svjedoka koji je maloljetan ili svjedoka koji ne može dovoljno da shvati značaj zakletve.
Zakletva se polaže usmeno, izgovaranjem ovih riječi: “Zaklinjem se da sam o svemu o
čemu sam ovde pitan govorio istinu i da ništa što o ovoj stvari znam nisam
prećutao”. Nijemi svjedoci koji znaju čitati i pisati zaklinju se na taj način što potpisuju
tekst zakletve, a gluvi svjedoci će pročitati tekst zakletve. Ako nijemi ili gluvi svjedoci ne
znaju čitati ni pisati, zakletvu će položiti preko tumača (član 168 ZOUP-a).
Ukoliko je svjedok uredno pozvan, a ne dođe niti svoj izostanak opravda, ili se
svjedok bez odobrenja ili opravdanog razloga udalji s mjesta gdje treba da bude saslušan,
organ koji vodi postupak može narediti da se svjedok prinudno dovede, te da snosi
troškove dovođenja, a može svjedoka i kaznitinovčanom kaznom do 50,00 KM.
Novčanom kaznom do 50,00 KM kazniće se i svjedok koji bez opravdanog
razloga odbije da svjedoči, pod uslovom da je upozoren na posljedice odbijanja
svjedočenja. Ukoliko svjedok i poslije toga (dakle nakon kažnjavanja) odbije da svjedoči,
može se ponovo kazniti istom novčanom kaznom. Zaključak o izricanju novčane kazne
donosi službeno lice koje vodi postupak u saglasnosti sa službenim licem ovlašćenim za
rješavanje u upravnoj stvari, a kod zamoljenog organa u saglasnosti sa rukovodiocem,
odnosno starješinom tog organa, odnosno sa službenim licem ovlašćenim za rješavanje u
sličnim upravnim stvarima (član 169 stav 2 ZOUP-a).
Ako svjedok naknadno opravda svoj izostanak, službeno lice poništiće zaključak
o kazni ili troškovima. Ako svjedok naknadno pristane da svjedoči, službeno lice koje
vodi postupak može poništiti zaključak o kazni (član 169 stav 3 ZOUP-a). Službeno lice
koje vodi postupak može odlučiti da svjedok naknadi troškove koje je prouzrokovao
svojim izostankom ili odbijanjem da svjedoči (član 169 stav 4 ZOUP-a). Protiv zaključka
o troškovima ili o novčanoj kazni, dopuštena je posebna žalba (član 169 stav 5 ZOUP-a).
U posebnu vrstu iskaza spada suočenje. Suočenje predstavlja poseban vid
svjedočenja, koji se sastoji u istovremenom saslušavanju dva prisutna svjedoka čiji se
raniji iskazi ne slažu u pogledu bitnih pravnorelevantnih činjenica. Odluku o
preduzimanju ove procesne radnje donosi službeno lice koje vodi postupak, a svrha
suočenja je u tome da službeno lice koje vodi postupak neposrednim zapažanjem
ponašanja suočenih lica utvrdi koji je iskaz tih lica istinit. O suočenju se vodi zapisnik, s
tim da se istovremeno mogu suočiti samo dva svjedoka. Suočenje nije obligatorna
procesna radnja, odnosno ono je predviđeno samo kao mogućnost, a pristupa mu se samo
ako se protivrječnost ili neslaganje iskaza svjedoka ne može na drugi način otkloniti, a
sve s ciljem utvrđivanja materijalne istine, odnosno pravilnog utvrđivanja činjeničnog
stanja.
Pored tri osnovne dužnosti (da se odazovu pozivu,  da svjedoče i da govore
istinu), svjedoci imaju i određena prava, kao što su pravo na naknadu troškova prevoza,
naknadu troškova boravka u drugom mjestu, naknadu za izgubljenu zaradu, itd. O
saslušanju svjedoka sastavlja se zapisnik.

17.5     Izjava stranke 
Zakon o opštem upravnom postupku kao dokazno sredstvo predviđa i izjavu
stranke. Stranka svoju izjavu može dati usmeno i pismeno.
Usmeno data izjava stranke može poslužiti kao dokazno sredstvo za utvrđivanje
pravno relevantne činjenice u slučaju kada za utvrđivanje određene činjenice ne postoji
neposredan dokaz, ili se takva činjenica ne može utvrditi na osnovu drugih dokaza. Isto
tako, izjava stranke se može uzeti kao dokaz i u upravnim stvarima malog značaja ako bi
određenu činjenicu trebalo utvrđivati saslušanjem svjedoka koji živi u mjestu udaljenom
od sjedišta organa, ili ako bi usljed pribavljanja drugih dokaza, bilo otežano ostvarivanje
prava stranke (član 170 stav 1 ZOUP-a).
 Pored navedenih slučajeva, posebnim zakonom se može propisati da se i u drugim
slučajevima, osim navednih, određene činjenice mogu dokazivati izjavom stranke.
Dokaznu snagu i vjerodostojnost izjave stranke službeno lice koje vodi postupak cijeni po
načelu slobodne ocjene dokaza. Prije uzimanja izjave stranke službeno lice koje vodi
postupak dužno je upozoriti stranku na krivičnu i materijalnu odgovornost za davanje
lažne izjave (član 170 st. 2, 3 i 4 ZOUP-a). Stranka koja da lažnu izjavu odgovara
krivično i materijalno.
Uvođenjem izjave stranke kao jednog od dokaznih sredstava umnogome je
olakšan njen položaj u postupku. Naime, stranka je u mogućnosti da zaštiti svoja prava
neposredno, a organu koji vodi postupak je lakše da utvrdi činjenice bez nepotrebnog
odugovlačenja. Jasno je da će organ koji vodi postupak morati, prilikom ocjenjivanja
izjave stranke, voditi računa i o načelu materijalne istine.

17.6     Vještaci 
Vještačenje je procesna radnja, odnosno posebno dokazno sredstvo koje se sastoji
u utvrđivanju činjenica i okolnosti važnih za postupak i davanju mišljenja o tim
činjenicama na osnovu  znanja ili vještina stručnih lica, kada opšte znanje i stručna
sprema službenog lica koje vodi postupak za to nije dovoljna.
Vještačenje se određuje kao dokazno sredstvo i ima dvije faze:
1.      otkrivanje činjenica važnih za postupak (nalaz vještaka) i
2.      davanje mišljenja o tim činjenicama (mišljenje vještaka).
 
            Vještačenje se ne može odnositi na pravna pitanja, a predmet vještačenja može
biti samo važna činjenica za čije je utvrđivanje ili ocjenu nužna primjena posebnog
stručnog znanja koje posjeduje vještak.
Vještak je stručno lice koje posjeduje određena stručna znanja i vještine, a kome
je organ koji vodi postupak naredio da, na osnovu svojih stručnih znanja i vještina, utvrdi
i ocijeni pravno relevantne činjenice i o tome da svoj nalaz i mišljenje. Pored stručnog
znanja i vještine iz odgovarajuće nauke, tehnike ili zanata i procesne sposobnosti, vještaci
moraju imati i određene lične kvalitete, poput nepristrasnosti, kritičnosti u radu,
odgovornosti, sposobnosti jasnog i razložnog iznošenja nalaza i mišljenja i dr.
Vještaci ispituju i utvrđuju procesno relevantne činjenice po nalogu službenog
lica koje vodi postupak. Razlikuju se od svjedoka s obzirom na to da se svjedoci
saslušavaju o prošlim događajima kojima su spontano ili slučajno prisustvovali, dok se
vještaci saslušavaju zbog poznavanja određenih oblasti, ali i činjenica važnih za vođenje
upravnog postupka.
Dužnost vještačenja nije opšta, kao što je to dužnost svjedočenja, zbog toga što se
od vještaka, prije svega, traži stručno poznavanje  relevantnih činjenica. Pored fizičkih i
pravnih lica, u ulozi vještaka mogu se pojaviti i naučne institucije, fakulteti, stručne
ustanove, instituti i sl.
Zakonom o opštem upravnom postupku propisano je da u slučaju kada je za
utvrđivanje ili ocjenu neke činjenice važne za rješavanje upravne stvari potrebno stručno
znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postupak, izvešće se dokaz
vještačenjem (član 171 ZOUP-a).
Ako bi dokazivanje vještačenjem bilo nesrazmjerno skupo u poređenju sa
značajem ili vrijednošću predmeta, upravna stvar će se riješiti na osnovu drugih dokaznih
sredstava, s tim da će se u navedenom slučaju vještačenje ipak izvršiti ukoliko stranka to
zahtijeva i pristane da snosi troškove vještačenja (član 172 ZOUP-a).
Radi izvođenja dokaza vještačenjem, službeno lice koje vodi postupak određuje,
po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke, jednog vještaka, a kada ocijeni da će
vještačenje biti složeno, može odrediti dva i više vještaka. S obzirom na to, prijedlog za
izvođenje dokaza vještačenjem može podnijeti i stranka, s tim da određivanje vještaka
isključivo vrši službeno lice koje vodi postupak. Za vještaka se određuje lice koje je
stručno, i koje, po pravilu, ima posebno ovlašćenje za davanje nalaza, ocjene i mišljenja o
pitanjima odgovarajuće struke u skladu sa Zakonom o vještacima Republike Srpske. U
svakom slučaju, stranka će se izjasniti o predloženom vještaku, kao i o predmetu i obimu
vještačenja (prije određivanja vještaka). Za vještaka se ne može odrediti lice koje ne
može biti svjedok (član 173 ZOUP-a).
Lica koja raspolažu potrebnom stručnom spremom obavezna su da se prime
dužnosti vještaka. Službeno lice koje vodi postupak može osloboditi lice koje ispunjava
uslove da bude vještak od dužnosti vještačenja ukoliko postoje opravdani razlozi, kao što
su preopterećenost vještačenjima, drugim poslovima i slično, a oslobođenje od dužnosti
vještačenja može tražiti i starješina, direktor privrednog društva ili rukovodilac drugog
pravnog lica, preduzetnik ili drugo fizičko lice, gdje je vještak zaposlen (član 174 ZOUP-
a).
Vještak može uskratiti vještačenje iz istih razloga iz kojih svjedok može uskratiti
svjedočenje. Vještak može biti oslobođen dužnosti vještačenja i kada je na osnovu
posebnih propisa oslobođen te dužnosti (član 175 ZOUP-a).
U pogledu izuzeća vještaka shodno se primjenjuju odredbe o izuzeću službenih
lica od vođenja postupka. Stranka može tražiti izuzeće vještaka ukoliko učini vjerovatnim
okolnosti koje dovode u pitanje njegovo stručno znanje. O izuzeću vještaka odlučuje
zaključkom službeno lice koje vodi postupak (član 176 ZOUP-a).
Prije početka vještačenja vještaka treba upozoriti da je dužan da predmet
vještačenja brižljvo razmotri i u svom nalazu tačno navede što je zapazio i našao, kao i da
svoje obrazloženo mišljenje iznese nepristrasno i u skladu sa pravilima struke. Službeno
lice koje vodi postupak pokazaće vještaku predmete koje vještak treba da razmotri.
Kada vještak izloži svoj nalaz i mišljenje, službeno lice koje vodi postupak i
stranke mogu mu postavljati pitanja i tražiti objašnjenja u pogledu datog nalaza i
mišljenja. Saslušanje vještaka obavlja se po istim principima kao i saslušanje svjedoka, s
tim da vještak ne polaže zakletvu (član 177 ZOUP-a).
Vještačenje se vrši, po pravilu, na usmenoj raspravi. Isto tako, vještaku se može
naložiti da izvrši vještačenje i izvan usmene rasprave. Međutim, i u tom slučaju od
vještaka se može tražiti da na usmenoj raspravi obrazloži svoj pismeni nalaz i mišljenje.
Ako je za neko vještačenje postavljeno više vještaka, oni mogu svoj nalaz i
mišljenje dati zajednički. Ako se vještaci ne slažu, svaki će od njih odvojeno izložiti svoj
nalaz i mišljenje (član 178 ZOUP-a).
Ako nalaz i mišljenje vještaka nisu jasni ili potpuni, ili ako se nalazi i mišljenje
vještaka bitno razlikuju, ili ako mišljenje nije dovoljno obrazloženo, ili se pojavi
osnovana sumnja u tačnost datog mišljenja, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni
ponovnim saslušanjem vještaka, ponoviće se vještačenje sa istim ili drugim vještacima, a
može se zatražiti i mišljenje od neke naučne ili stručne ustanove. Mišljenje od naučne ili
stručne ustanove može se tražiti i onda kada se zbog složenosti slučaja ili zbog potrebe
vršenja analize može opravdano pretpostaviti da će se na taj način doći do tačnijeg nalaza
i mišljenja (član 179 ZOUP-a).
Prema vještaku se mogu primijeniti i određene sankcije, i to u slučaju:
-          ako vještak koji je uredno pozvan ne dođe na usmenu raspravu, a svoj
izostanak ne opravda,
-          ako vještak dođe na usmenu raspravu, ali odbije da vještači i
-          kada u ostavljenom roku vještak ne podnese svoj pismeni nalaz i mišljenje.
 
U pomenutim slučajevima službeno lice koje vodi postupak može kazniti vještaka
novčanom kaznom do 100,00 KM.
Sem navedene novčane kazne, službeno lice koje vodi postupak, zbog
neopravdanog izostanka vještaka, njegovog odbijanja da vještači, ili propuštanja da
podnese pismeni nalaz i mišljenje može odrediti da troškove koji nastanu u postupku
snosi vještak.
Zaključak o novčanoj kazni ili o plaćanju troškova donosi službeno lice koje vodi
postupak u saglasnosti sa službenim licem ovlašćenim za rješavanje u upravnoj stvari, a
kod zamoljenog organa u saglasnosti sa rukovodiocem, odnosno starješinom tog organa,
odnosno sa službenim licem ovlašćenim za rješavanje u sličnim upravnim stvarima (član
180 stav 2 ZOUP-a).
Ukoliko vještak naknadno opravda svoj izostanak, ili naknadno opravda to što
svoj pismeni nalaz i mišljenje nije podnio na vrijeme, službeno lice koje vodi upravni
postupak može poništiti zaključak o novčanoj kazni ili o troškovima postupka, a ako
vještak naknadno pristane da vještači, službeno lice koje vodi postupak može poništiti
zaključak o novčanoj kazni.
Protiv zaključka o troškovima ili o novčanoj kazni dopuštena je posebna žalba
(član 180 st. 3 i 4 ZOUP-a).
Već smo istakli da kod vještačenja treba razlikovati:
-          nalaz vještaka (visum, repertum)  - pod kojim se podrazumijeva utvrđivanje
činjenica i okolnosti i
-          mišljenje vještaka (perere) – vještakov stručni sud (zaključak ili mišljenje) o
konkretnom pitanju.
 
Vještak je uvijek dužan da obrazloži svoj nalaz i mišljenje.                                

17.7     Tumači i prevodioci
Tumači su u suštini stručnjaci za jezik, što im daje karakteristike neke vrste
vještaka. Za tumača se može odrediti lice koje dobro poznaje jezik na kome se vodi
postupak, odnosno jezik na kom se stranke saslušavaju.
Prema slovu zakona, tumač je lice koje se određuje radi sporazumijevanja sa
učesnikom u postupku koji je gluv ili nijem, a čije se saslušanje ne može izvršiti
pismenim putem (član 181 stav 1 ZOUP-a).
Ako u postupku učestvuje lice koje ne poznaje jezik na kojem se vodi postupak,
tom licu se određuje prevodilac (član 181 stav 2 ZOUP-a).
Na tumače i prevodioce će se shodno primjenjivati odredbe Zakona o opštem
upravnom postupku koje se odnose na vještake.
17.8     Uviđaj
Uviđaj predstavlja takvo dokazno sredstvo pomoću koga se službeno lice koje
vodi postupak lično, odnosno neposredno uvjerava o istinitosti, odnosno neistinitosti
izvjesne činjenice. Uviđaj predstavlja čulno opažanje službenog lica koje vodi postupak s
ciljem neposrednog saznavanja istine o nekim činjenicama. Prilikom vršenja uviđaja
službeno lice može se služiti svim čulima, ali se najčešće služi čulom vida (odatle i naziv
“uviđaj”).
Prema zakonskoj definiciji, uviđaj se vrši kada je za utvrđivanje činjenica ili
okolnosti potrebno neposredno opažanje službenog lica koje vodi upravni postupak (član
182 ZOUP-a). Iz naprijed iznesenih razloga, uviđaj se može smatrati najjačim dokaznim
sredstvom.
Zakon propisuje ko sve ima pravo prisustvovati radnji uviđaja. Tako, stranke
imaju pravo da prisustvuju uviđaju, s tim da će službeno lice koje vodi postupak odrediti
koja će lica, pored stranaka, prisustvovati uviđaju. Uviđaj se može izvršiti i uz učešće
vještaka. To će se uraditi naročito u onim situacijama kada službeno lice koje vodi
postupak ne posjeduje dovoljno znanja da ocijeni svojstvo i osobine stvari (član 183
ZOUP-a).
Uviđaj pokretne stvari koja se bez teškoća može donijeti na mjesto gdje se radnja
uviđaja izvodi izvršiće se na tom mjestu, a inače na mjestu gdje se stvar nalazi. Službeno
lice koje vodi postupak je dužno da u mjestu vršenja uviđaja održi usmenu raspravu.
Zakon sadrži odredbu prema kojoj je vlasnik ili držalac stvari, prostorija ili
zemljišta koja se imaju razgledati, ili u kojima, odnosno na kojima se nalaze stvari za
uviđaj, ili preko kojih je potrebno preći, dužan dopustiti da se uviđaj izvrši. Ako vlasnik
ili držalac ne dopusti da se uviđaj izvrši, službeno lice koje vodi postupak može preduzeti
sve mjere koje se preduzimaju prema svjedoku u slučajevima neopravdanog uskraćivanja
svjedočenja (član 185 stav 3 ZOUP-a).
Vlasnik ili držalac stvari ima pravo na naknadu štete nanesene prilikom vršenja
uviđaja. Šteta nanesena prilikom vršenja uviđaja spada u troškove postupka. O naknadi
štete vlasniku ili držaocu stvari organ koji vodi postupak donosi zaključak. Protiv tog
zaključka dopuštena je posebna žalba. Protiv rješenja donesenog po žalbi ne može se
voditi upravni spor, a nezadovoljna stranka može pokrenuti spor za naknadu štete pred
nadležnim sudom (član 185 stav 4 ZOUP-a).
Shodno odredbi člana 186 Zakona o opštem upravnom postupku, službeno lice
koje rukovodi uviđajem dužno je da pazi da uviđaj ne bude zloupotrijebljen i da ne bude
povrijeđena nečija službena, profesionalna, naučna ili umjetnička tajna.

17.9     Obezbjeđenje dokaza 
Institut obezbjeđenja dokaza ima za cilj da se obezbijede budući dokazi. Da bi se
dokazivanje, odnosno obezbjeđenje dokaza izvelo prije same faze dokazivanja, potrebno
je da postoji:
-          opravdana bojazan da se neki dokaz neće moći kasnije izvesti ili
-          da će njegovo izvođenje biti otežano.
 
Dakle, radi obezbjeđenja dokaza, može se u svakom stanju upravnog postupka, pa
i prije nego što je upravni postupak pokrenut, taj dokaz izvesti (s ciljem obezbjeđenja
dokaza  obaviće se uviđaj, vještačenje ili saslušanje svjedoka). Obezbjeđenje dokaza vrši
se po službenoj dužnosti ili po prijedlogu stranke, odnosno lica koje ima pravni interes
(član 187 ZOUP-a).
Za obezbjeđenje dokaza u toku postupka nadležan je organ koji vodi postupak. Za
obezbjeđenje dokaza prije pokretanja postupka nadležan je organ na čijem se području
nalaze stvari koje treba razgledati, odnosno na čijem području borave lica koja treba
saslušati (član 188 ZOUP-a).
O obezbjeđenju dokaza nadležni organ donosi poseban zaključak. Protiv
zaključka kojim se odbija prijedlog za obezbjeđenje dokaza dopuštena je posebna žalba,
koja ne prekida tok postupka (član 189 ZOUP-a).

17.10 Obnavljanje spisa 
Postupak za obnovu spisa pokreće se, po potrebi, u svim onim situacijama kada se
spis ili pojedini dijelovi spisa izgube, oštete ili unište. Postupak za obnovu spisa sprovodi
organ koji je nadležan za rješavanje u toj upravnoj stvari.
Postupak za obnovu spisa pokreće se na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti.
Rješenje o obnovi spisa donosi rukovodilac, odnosno starješina organa ili lice koje on za
to ovlasti.
Prilikom obnove spisa obnoviće se isključivo oni dijelovi spisa koji su važni, s
obzirom na razloge zbog kojih je odobren postupak za obnovu spisa. Spisi se obnavljaju
na osnovu prepisa nestalih, oštećenih ili uništenih podnesaka kojima raspolažu stranke ili
organ i podataka iz glavnih i pomoćnih evidencija, a u skladu sa pravilima dokazivanja.
U svakom slučaju, troškove obnavljanja spisa snosi organ koji je nadležan za rješavanje u
toj upravnoj stvari. (član 189a Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o opštem
upravnom postupku).
18     RJEŠENJE

18.1     Pojam rješenja
U upravnom postupku donose se dvije vrste upravnih akata, i
to rješenja i zaključci.
Rješenje predstavlja upravni akt kojim se odlučuje o predmetu upravnog
postupka.
S druge strane, zaključak predstavlja upravni akt kojim se odlučuje o svim
pitanjima koja se tiču upravnog postupka, pod uslovom da se pomenuta pitanja ne
rješavaju rješenjem.
Rješenje uvijek donosi organ nadležan za rješavanje u upravnom postupku, dok
zaključke donosi ono službeno lice koje vrši onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo
pitanje koje je predmet zaključka.
Rješenjem se na osnovu činjenica utvrđenih u postupku odlučuje o upravnoj stvari
koja je predmet upravnog postupka. Organ nadležan za rješavanje donosi rješenje tek
kada utvrdi sve pravno relevantne činjenice koje su neophodne za rješavanje upravne
stvari.
Dakle, donošenje rješenja jeste finalna i najvažnija faza upravnog postupka
(rješenje je rezultat postupka jer se zasniva na činjenicama utvrđenim u postupku i
dokazima izvedenim u njemu).
Organ nadležan za rješavanje donošenjem rješenja nastoji da u okviru važećih
propisa udovolji kako opštem, javnom interesu, tako i interesima stranke po čijem se
zahtjevu vodio upravni postupak. Rješavanje se sastoji u primjeni materijalnog propisa na
činejnično stanje utvrđeno u postupku.
Rješenje predstavlja konkretni, pojedinačni upravni akt kojim se rješava
konkretna upravna stvar. Njime se ostvaruje pravno dejstvo za određena lica ili stvari.
Pod rješenjem se podrazumijeva autoritativan akt organa nadležnog za rješavanje,
akt vlasti,  a ne akt poslovanja.

18.2     Vrste rješenja
U pravnoj teoriji danas, a i prema odredbama Zakona o opštem upravnom
postupku moguće je razlikovati više vrsta rješenja, i to prema različitim kriterijima koji
služe kao osnov za vršenje podjela. Naime, mogu se razlikovati sljedeće vrste rješenja, i
to:
-          pravno vezana rješenja i rješenja koja se donose na osnovu slobodne ocjene
(diskreciona rješenja),
-          pismena i usmena rješenja,
-          rješenja koja donosi jedan organ i rješenja koja donose dva ili više organa u
saradnji,
-          potpuna, djelimična i dopunska rješenja,
-          konačna i privremena rješenja i
-          rješenja koja se odnose na jedno lice, zajednička rješenja i generalna rješenja.
 
 Pravno vezano rješenje jeste takvo rješenje kod koga je organ nadležan za
rješavanje vezan imperativnim normama koje određuju kakvo rješenje taj organ mora
donijeti ukoliko su ispunjeni svi zakonski uslovi. Prema tome, organ nadležan za
rješavanje nema mogućnosti biranja između više opcija i rješenja (npr. izdavanje rješenja
o obavljanju samostalne ugostiteljske djelatnosti; zakonom su propisani uslovi za
izdavanje ovog rješenja te ukoliko su isti ispunjeni, organ je dužan izdati odobrenje).
Njegovo ponašanje je unaprijed određeno. U drugom slučaju, odnosno prilikom
donošenja rješenja prema slobodnom uvjerenju organa nadležnog za rješavanje, organ je
ovlašćen da bira između više opcija, odnosno više rješenja koja su pravno jednaka (npr.
rješavanje u postupku za izdavanje odobrenja za nabavljanje vatrenog oružja).
S obzirom na formu donošenja, rješenja mogu biti pismena i usmena. Pravilo je
da se rješenja donose u pisanoj formi. Samo izuzetno, kada se moraju preduzeti hitne
radnje koje ne trpe odlaganje, rješenje se može izdati u usmenoj formi (npr. za slučaj
elementarnih nepogoda, poput poplava, požara i sl.). Na zahtjev stranke, organ koji je
donio usmeno rješenje mora u određenom roku izdati pomenuto rješenje u pisanoj formi.
Usmeno izdato rješenje obavezuje stranke na postupanje bez obzira na zahtjev stranke za
izdavanje pisanog rješenja. Treba razlikovati usmeno rješenje od usmenog saopštavanja
ili usmenog objavljivanja pisanog rješenja. Usmeno saopšteno rješenje mora se izdati u
pisanoj formi, osim ako zakon ne predviđa drugačije.
U stvarima malog značaja organ nadležan za rješavanje može izdati rješenje u
vidu zabilješke na spisu (ova rješenja sastoje se samo iz dispozitiva). Ovim rješenjem se
ne smije dirati u javni interes, odnosno interes drugog lica, a zahtjevu stranke se 
udovoljava.
Prema zakonskom tekstu (član 190 stav 1 ZOUP-a), na osnovu odlučnih
činjenica utvrđenih u postupku organ nadležan za rješavanje donosi rješenje u upravnoj
stvari koja je predmet upravnog postupka.
Kada je broj organa koji učestvuju u donošenju rješenja u pitanju, treba
razlikovati:
a)      rješenja koja donosi jedan organ (s tim da taj organ može biti inokosni i
kolegijalni) i
b)      rješenja koja donose dva ili više organa u saradnji (složena rješenja).
 
Najčešći je slučaj da jedan organ donosi rješenje (rješenje koje donosi ministar za
finansije, načelnik sekretarijata za privredu i sl.). Međutim, ukoliko o upravnoj stvari
rješava kolegijalni organ, rješenje se donosi većinom glasova od ukupnog broja članova
kolegijalnog organa (član 190 ZOUP-a).
Rješenja koja se donose saradnjom ili uz učešće dva ili više organa nazivaju
se složena ili zbirna rješenja (složeno rješenje se sastoji od dva ili više akata). Oblici
složenih rješenja su različiti, što opet zavisi od oblika saradnje organa koji učestvuju u
donošenju složenog rješenja.
a) Rješenje koje donose dva ili više organa - Prvi oblik složenog rješenja
nalazimo u odredbi člana 191 ZOUP-a. Naime, kada je zakonom ili drugim propisom
određeno da o upravnoj stvari rješavaju dva ili više organa, svaki od njih dužan je da
riješi (da donese posebno rješenje) o toj upravnoj stvari. Organi se zatim sporazumijevaju
koji će od njih izdati rješenje, a u rješenju mora biti naveden akt (rješenje) drugog organa.
Ovo rješenje se smatra rješenjem onog organa koji ga je izdao, što je značajno zbog
upotrebe pravnih lijekova protiv njega.
b) Rješenje uz prethodnu saglasnost drugog organa - Zakonom ili drugim
propisom zasnovanim na zakonu može biti određeno da rješenje o upravnoj stvari donosi
jedan organ uz prethodnu saglasnost drugog organa. U ovoj situaciji rješenje se donosi
nakon što je drugi organ dao prethodnu saglasnost (praktično, ovo bi podrazumijevalo
obavezu organa koji donosi rješenje da dostavi drugom organu koji daje svoju saglasnost
nacrt budućeg rješenja na koji će posebnim aktom ovaj organ dati prethodnu saglasnost).
Isto tako, organ koji donosi rješenje dužan je da u svom rješenju navede akt kojim je
drugi organ dao ili odbio saglasnost, odnosno da navede da u propisanom roku drugi
organ nije dao ni odbio saglasnost.
c) Rješenje uz naknadnu saglasnost drugog organa - Zakonom ili drugim
propisom zasnovanim na zakonu može biti određeno da rješenje o nekoj upravnoj stvari
donosi jedan organ uz naknadnu saglasnost sa drugim organom. U ovom slučaju organ
koji donosi rješenje sastavlja ga i dostavlja sa spisima predmeta na naknadnu saglasnost
drugom organu. Ovaj organ može dati svoju saglasnost na već doneseno rješenje
potvrdom na samom rješenju ili posebnim aktom. Smatra se da je rješenje doneseno kada
je drugi organ dao saglasnost,  s tim da se ovakvo rješenje smatra kao akt organa koji ga
je donio.
d) Rješenje uz potvrdu ili odobrenje drugog organa - Zakonom ili drugim
propisom zasnovanim na zakonu može biti određeno da rješenje o nekoj upravnoj stvari
donosi jedan organ uz potvrdu ili odobrenje drugog organa. Na isti način (kao kod
donošenja rješenja uz saglasnost drugog organa) postupa se i za slučaj kada je u zakonu
propisano da rješenje donosi jedan organ uz potvrdu ili odobrenje drugog organa.
e) Rješenje po pribavljenom mišljenju drugog organa - Zakonom ili drugim
propisom može biti određeno da je organ dužan da prije donošenja rješenja pribavi
mišljenje drugog organa. U ovom slučaju rješenje se donosi poslije pribavljenog
mišljenja drugog organa. Kako se ne bi odugovlačilo sa donošenjem ove vrste rješenja,
zakonom je propisano da je organ čija je saglasnost ili mišljenje potrebno za donošenje
rješenja, dužan saglasnost, odnosno mišljenje dati u roku od mjesec dana od dana kada
mu je zatraženo, ako posebnim propisima nije određen drugi rok. Ako organ u roku od
mjesec dana ne obavijesti organ koji donosi rješenje da daje ili odbija saglasnost,
smatraće se da je dao saglasnost, a ako ne da nikakvo mišljenje, nadležni organ može
donijeti rješenje i bez pribavljenog mišljenja, ako posebnim propisima nije drugačije
određeno (član 192 ZOUP-a).
 
Ako službeno lice koje vodi postupak nije ovlašćeno na donošenje rješenja, dužno
je da podnese nacrt rješenja organu koji donosi rješenje. U ovom slučaju službeno lice
parafira rješenje.
Treba svakako istaći da se kod donošenja složenih rješenja uvijek pojavljuje jedan
glavni ili centralni upravni akt i jedan ili više akcesornih (dopunskih) akata. Složeno
rješenje jeste složeno samo u fazi donošenja. U trenutku objavljivanja ono se pojavljuje
kao jedan jedinstven akt. Bitno je takođe naglasiti da složeno rješenje može da se donese
samo ako su doneseni svi akcesorni akti predviđeni u postupku. Ako to ne postoji,
rješenje će ostati bez pravne važnosti.
 S obzirom na to da li se rješenjem rješava upravna stvar u potpunosti ili se
rješavaju samo neka pitanja u vođenom upravnom postupku, mogu se razlikovati:
a) potpuna rješenja – ona rješenja kojima se u potpunosti, odnosno u cjelini i u 
svim tačkama rješava upravna stvar po kojoj se i vodio upravni postupak. Sva sporna
pitanja ovim rješenjem moraju biti riješena. Potpunim rješenjem se, dakle,  rješava glavna
stvar koja je predmet upravnog postupka. Podrazumijeva se da se zaključcima rješavaju
sporedna pitanja koja se pojavljuju tokom postupka.
b) djelimična rješenja – ona koja donosi organ nadležan za rješavanje u
slučajevima kada se o jednom predmetu rješava u više tačaka, a samo su neke od njih
zrele za razrješenje, odnosno kada se pokaže cjelishodno da se pojedine tačke odvojeno
rješavaju.
Djelimično rješenje organ nadležan za rješavanje donosi po službenoj dužnosti ili
na prijedlog stranke. Treba istaći, svakako, da i djelimično rješenje mora sadržavati
sastavne elemente potpunog rješenja. Ono se smatra samostalnim rješenjem u pogledu
ulaganja pravnih sredstava od strane stranaka u postupku. Dakle, protiv njega se može
uložiti samostalna žalba, a kada postane izvršno, pomenuto rješenje se izvršava. Zakon o
opštem upravnom postupku propisuje kada se može donijeti djelimično rješenje. Prema
odredbma pomenutog zakona, kada se u jednoj upravnoj stvari rješava u više tačaka, a
samo su neke od njih zrele za rješavanje, i kada se pokaže cjelishodnim da se o tim
tačkama riješi posebnim rješenjem, organ može donijeti rješenje samo o tim tačkama
(djelimično rješenje). Djelimično rješenje smatra se u pogledu pravnih sredstava i
izvršenja kao samostalno rješenje (član 203 ZOUP-a).
c) dopunska rješenja – ona koja donosi nadležni organ kada u rješenju kojim je
odlučeno o upravnoj stvari nisu riješena određena pitanja. Dakle, radi se o grešci organa
koji je propustio da riješi sve sporne tačke u rješenju kojim se odlučivalo o upravnoj
stvari. Dopunsko rješenje se donosi po službenoj dužnosti, ali se najčešće donosi na
prijedlog stranke. Dopunsko rješenje se može donijeti bez održavanja usmene rasprave u
situacijama kada je upravna stvar dovoljno razjašnjena. Ako neka sporna pitanja nisu
dovoljno razjašnjena, onda je organ koji sprovodi postupak dužan sprovesti ispitni
postupak prije donošenja dopunskog rješenja.Zakon o opštem upravnom postupku, u
odredbi člana 204, definiše tačno u kojim situacijama je moguće donijeti dopunsko
rješenje, i to “ako organ nije rješenjem odlučio o svim pitanjima koja su bila predmet
postupka, on može po prijedlogu stranke ili po službenoj dužnosti donijeti posebno
rješenje o pitanjima koja već donesenim rješenjem nisu obuhvaćena (dopunsko rješenje).
Ako prijedlog stranke za donošenje dopunskog  rješenja bude odbijen, protiv zaključka o
tome dopuštena je posebna žalba. Ako je predmet već raspravljen, dopunsko rješenje se
može donijeti bez ponovnog sprovođenja ispitnog postupka. Dopunsko rješenje smatra se
u pogledu pravnih sredstava  i izvršenja samostalnim rješenjem”.
 
S obzirom na okolnost da li se rješenjem raspravlja o glavnoj stvari ili se njim
uređuju neka sporna pitanja ili odnosi, rješenja se mogu podijeliti na:
a) rješenja o glavnoj stvari ili konačna rješenja - donose se po okončanju
upravnog postupka i njima se na podlozi utvrđenih činjenica rješava o predmetu
postupka.
b) privremena rješenja - donosi nadležni organ kada se prema okolnostima
slučaja pokaže da je neophodno prije okončanja postupka donijeti rješenje kojim se
privremeno uređuju sporna pitanja ili odnosi. Privremeno rješenje mora imati sve
elemente kao i rješenje o glavnoj stvari. Kako je privremeno rješenje doneseno sa
ograničenim rokom važenja, u njemu se mora tačno navesti rok do koga rješenje važi. Taj
rok je obično određen trenutkom donošenja rješenja o glavnoj stvari. Ako je prema
okolnostima slučaja neophodno prije okončanja postupka donijeti rješenje kojim se
privremeno uređuju sporna pitanja ili odnosi, takvo se rješenje donosi na osnovu
podataka koji postoje u času njegovog donošenja. Donošenje privremenog rješenja po
prijedlogu stranke organ nadležan za rješavanje može usloviti davanjem obezbjeđenja za
štetu koja bi mogla usljed izvršenja tog rješenja nastati za protivnu stranku u slučaju da
osnovni zahtjev stranke ne bude  uvažen.
 
Na kraju, u literaturi pronalazimo i klasifikaciju rješenja na:
a)      rješenja koja se odnose na jedno lice,
b)      zajednička rješenja i
c)      generalna rješenja.
Rješenjem se može rješavati predmet postupka koji se odnosi samo na jedno
određeno fizičko ili pravno lice, što je i najčešći slučaj.
Međutim, u jednoj upravnoj stvari dva ili više lica mogu nastupiti zajedno. U tom
slučaju organ nadležan za rješavanje može postupiti na sljedeći način:
-          donijeti zajedničko rješenje za sve učesnike i
-          za svakog pojedinca donijeti posebno rješenje.
 
Dakle, kada se radi o upravnoj stvari koja se tiče više lica  (npr. eksproprijacija
kompleksa zemljišta sa više vlasnika) za sva ta lica može se donijeti jedno (zajedničko)
rješenje, s tim što sva ta lica moraju biti imenovana u dispozitivu. Rješenje se mora
dostaviti svakom od tih lica (osim ako imaju zajedničkog punomoćnika ili zajedničkog
punomoćnika za primanje pismena).
Generalno rješenje se donosi ukoliko se radi o upravnoj stvari koja se tiče većeg
broja lica koja nisu lično poznata organu koji vodi postupak, odnosno nadležnom za
rješavanje. Rješenje mora biti urađeno na način da se lica na koja se odnosi mogu tačno
prepoznati (stanovnici naselja, vojni obveznici itd.).

18.3     Oblik i sastavni dijelovi rješenja 

S ciljem razlikovanja i po formi, zakonom je propisano da se svako rješenje kao
takvo mora označiti. Izuzetno, posebnim propisima može se predvidjeti da se rješenju
može dati i drugi naziv (npr. dozvola, odobrenje i dr.).
Rješenje se donosi pismeno, a samo izuzetno, i to u slučajevima predviđenim
zakonom ili drugim propisima, rješenje se može donijeti i usmeno (o čemu je već bilo
riječi).
Rješenje doneseno u pismenoj formi   sadrži:
-          naziv organa, sa brojem i datumom donošenja rješenja,
-          uvod,
-          dispozitiv (izreku),
-          obrazloženje,
-          uputstvo o pravnom sredstvu,
-          potpis službenog lica i pečat organa (član 194 stav 3 ZOUP-a).
 
Rješenje ne mora sadržavati pojedine od navedenih dijelova kada je to predviđeno
zakonom ili drugim propisom. Ukoliko se rješenje obrađuje mehanografski, umjesto
potpisa i pečata može da sadrži faksimil ovlašćenog službenog lica.
Kada se rješenje saopšti usmeno, mora se izdati u pismenom obliku, osim ako je
zakonom ili drugim propisom drugačije određeno. Podrazumijeva se  da pismeno
izrađeno rješenje mora potpuno odgovarati rješenju koje je usmeno saopšteno (član 194
stav 4 ZOUP-a).
Rješenje se mora dostaviti stranci u originalu ili u ovjerenom prepisu (član 194
stav 5 ZOUP-a).
Uvod rješenja (član 195 stav 1 ZOUP-a) sadrži:
-          naziv organa koji donosi rješenje,
-          propis o nadležnosti organa za rješenje odnosne stvari,
-          ime stranke i njenog zakonskog zastupnika, predstavnika ili punomoćnika
(ako ga ima) i
-          kratko označenje predmeta postupka.
 
Ukoliko se radi o složenom rješenju, odnosno ako je rješenje doneseno uz
saglasnost, potvrdu, odobrenje ili po pribavljenom mišljenju drugog organa, to treba
svakako navesti u uvodu. Ako je upravnu stvar riješio kolegijalni organ, u uvodu se
označava dan održavanja sjednice tog organa na kojoj je upravna stvar riješena.
Dispozitiv (član 196 ZOUP-a) predstavlja najvažniji dio rješenja. Dispozitivom se
rješava o predmetu postupka u cjelini, kao i o svim zahtjevima stranaka o kojima u toku
postupka nije posebno riješeno (obavezni element dispozitiva). Dispozitiv mora biti
kratak i određen, a kada je potrebno, može se podijeliti i na više tačaka. Dispozitivom se
može riješiti i o troškovima postupka, ako ih je bilo, određujući njihov iznos, ko ih je
dužan platiti, kome i u kom roku (odluka o troškovima postupka jeste fakultativni
element dispozitiva). Prema tome, ako se u dispozitivu ne rješava o troškovima postupka,
navešće se da će se o tome donijeti poseban zaključak.
Ako se rješenjem nalaže izvršenje kakve radnje, u dispozitivu će se odrediti rok u
kome se ta radnja ima izvršiti (npr. plaćanje određenog novčanog iznosa ili predaja neke
stvari). Kada je propisano da žalba ne odlaže izvršenje rješenja, to mora biti navedeno u
dispozitivu (eventualni elementi dispozitiva).
Sadržaj obrazloženja (član 197 ZOUP-a) zavisi od toga da li se radi o
jednostavnim ili složenim upravnim stvarima.
Naime, ako se radi o jednostavnim upravnim stvarima u kojima učestvuje samo
jedna stranka ili o jednostavnim upravnim stvarima u kojima u postupku učestvuju dvije
ili više stranaka ali ni jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev se usvaja,
obrazloženje rješenja može sadržavati samo kratko izlaganje zahtjeva stranke i pozivanje
na pravne propise na osnovu kojih je upravna stvar riješena. U ovakvim upravnim
stvarima rješenje se može izdati i na propisanom obrascu.
U ostalim, odnosno složenim upravnim stvarima u obrazloženju rješenja se
navodi:
-          kratko izlaganje zahtjeva stranaka,
-          utvrđeno činjenično stanje,
-          prema potrebi i razlozi koji su bili odlučujući pri ocjeni dokaza,
 -          razlozi zbog kojih nije uvažen neki od zahtjeva stranaka,
-          propisi i razlozi koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na
odluku koja je data u dispozitivu.
 
Ako žalba ne odlaže izvršenje rješenja, obrazloženje rješenja sadrži i pozivanje na
propis koji to određuje. U obrazloženju rješenja moraju biti obrazloženi i oni zaključci
protiv kojih nije dopuštena posebna žalba.
Sadržaj obrazloženja onih rješenja kojima se rješava upravna stvar po slobodnoj
ocjeni nadležnog organa jeste specifičan. Naime, ako je nadležni organ zakonom ili
drugim propisom ovlašćen da riješi upravnu stvar po slobodnoj ocjeni, on je dužan da u
obrazloženju rješenja navede taj propis i da izloži razloge kojima se pri donošenju
rješenja rukovodio. Međutim, razlozi kojima se organ rukovodio pri donošenju rješenja
po slobodnoj ocjeni ne moraju se navesti kada je to u javnom interesu zakonom ili
drugim propisom predviđeno (npr. kod prijema u državljanstvo, kod izdavanja putne
isprave i dr.). Ako je zakonom ili drugim propisom predviđeno da se u rješenju
donesenom po slobodnoj ocjeni ne moraju navesti razlozi kojima se organ rukovodio pri
donošenju rješenja, u obrazloženju rješenja se navode sljedeći podaci: kratko izlaganje
zahtjeva stranaka,  utvrđeno činjenično stanje, prema potrebi i razlozi koji su bili
odlučujući pri ocjeni dokaza, razlozi zbog kojih nije uvažen koji od zahtjeva stranaka,
propisi i razlozi koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na odluku koja je
data u dispozitivu, a zatim i propis kojim je organ ovlašćen da riješi stvar po slobodnoj
ocjeni, odnosno propis kojim je ovlašćen da ne mora navesti razloge kojima se pri
donošenju rješenja rukovodio.
Uputstvom o pravnom sredstvu (član 198 ZOUP-a) stranka se obavještava,
odnosno upoznaje da li protiv rješenja može izjaviti žalbu ili pokrenuti upravni spor ili
neki drugi postupak pred sudom ako rješenjem nije zadovoljna.
Kada je žalba dopuštena, odnosno kada se protiv rješenja može izjaviti žalba, u
uputstvu se navodi kome se žalba izjavljuje, a kome se, u kom roku i sa kolikom taksom
žalba predaje, te naznaka da se žalba može izjaviti i na zapisnik.
Kada se protiv rješenja može pokrenuti upravni spor, u uputstvu o pravnom
sredstvu se navodi:
-          kome se sudu tužba podnosi,
-          u kom roku i sa kolikom taksom i
-          u koliko primjeraka se tužba podnosi.
 
Kada se protiv rješenja može pokrenuti pred sudom drugi postupak (a ne upravni
spor), u uputstvu se navodi sud kome se stranka može obratiti i u kom roku.
Ako je u rješenju dato pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu, stranka može
postupiti: a) po važećim propisima o pravnom sredstvu ili b) po uputstvu. Stranka koja
postupi po pogrešnom uputstvu, ne može zbog toga imati štetnih posljedica.
Kada u rješenju nije dato nikakvo uputstvo o pravnom sredstvu ili je uputstvo
nepotpuno, stranka može postupiti po važećim propisima, a može u roku od osam dana
tražiti od organa koji je rješenje donio da dopuni rješenje (u smislu uputstva o pravnom
sredstvu). U tom slučaju rok za žalbu, odnosno tužbu, teče od dana dostavljanja
dopunjenog rješenja.
 Kada je protiv rješenja moguće izjaviti žalbu, a stranka je pogrešno upućena da
protiv tog rješenja nema mjesta žalbi ili da se protiv njega može pokrenuti upravni spor,
rok za žalbu teče od dana dostavljanja rješenja suda kojim je tužba odbačena kao
nedopuštena, ako stranka nije već prije toga podnijela žalbu nadležnom organu.
Kada protiv rješenja nije moguće izjaviti žalbu, a stranka je pogrešno upućena da
se protiv tog rješenja može žaliti, pa je izjavila žalbu i zbog toga propustila rok za
pokretanje upravnog spora, ovaj rok joj teče od dana dostavljanja rješenja kojim joj je
žalba odbačena, ako  stranka nije već prije toga pokrenula upravni spor.
Uputstvo o pravnom sredstvu, kao poseban sastavni dio rješenja, stavlja se poslije
obrazloženja.
Ostali dijelovi rješenja - Rješenje mora imati i potpis rukovodioca, odnosno
starješine organa, ako posebnim propisom nije drugačije određeno ili službenog lica po 
njihovom ovlašćenju. Rješenje koje je donio kolegijalni organ potpisuje predsedavajući
kolegijalnog organa, ako drugim propisom nije drugačije određeno. Kada je kolegijalni
organ donio rješenje, strankama se izdaje ovjeren prepis rješenja, a kada je upravnu stvar
riješio zaključkom, rješenje se izdaje u skladu sa tim zaključkom i ovjeren prepis takvog
rješenja se izdaje strankama (član 199 ZOUP-a).
Kada se radi o upravnoj stvari koja se tiče većeg broja određenih lica, može se za
sva ta lica donijeti jedno rješenje, ali ona moraju biti imenovana u dispozitivu, a u
obrazloženju rješenja moraju biti navedeni razlozi koji se na svako od njih odnose (ovdje
govorimo o zajedničkom rješenju, o čemu je već bilo riječi). Ovakvo rješenje mora se
dostaviti svakome od tih lica, osim u slučajevima predviđenim zakonom. Ako je riječ o
upravnoj stvari koja se tiče većeg broja lica koja organu nisu individualno poznata, može
se za sve njih donijeti jedno rješenje (tzv. generalno rješenje) ali ono mora sadržavati
takve podatke da se iz njih može lako utvrditi na koja se lica rješenje odnosi (npr.
stanovnici ili vlasnici imanja u određenoj ulici i sl.).
U stvarima manjeg značaja u kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira u
javni interes ili interes drugog lica, rješenje se može sastojati samo od dispozitiva u
vidu zabilješke na spisu, ako su razlozi za takvo rješenje očigledni i ako drugačije nije
propisano. Ovakvo rješenje se, po pravilu, saopštava stranci usmeno, a pismeno joj se
izdaje samo ako stranka to traži. Takvo rješenje, po pravilu, ne sadrži obrazloženje, osim
ako je ono po prirodi stvari potrebno, a može se izdati i na propisanom obrascu (član 201
ZOUP-a).
U slučajevima kada se radi o preduzimanju izuzetno hitnih mjera s ciljem
obezbjeđenja javnog mira i bezbjednosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po
život i zdravlje ljudi ili imovinu, organ, odnosno ovlašćeno službeno lice organa, može
donijeti rješenje i usmeno. Organ koji je donio usmeno rješenje može narediti njegovo
izvršenje bez odlaganja. Na zahtjev stranke, organ koji je donio usmeno rješenje dužan je
izdati ga stranci u pismenom obliku, i to najkasnije u roku od osam dana od dana
podnošenja zahtjeva stranke. Taj zahtjev se može podnijeti u roku od dva mjeseca od
dana donošenja usmenog rješenja (član 202 ZOUP-a).

18.4     Rok za donošenje rješenja

Blagovremeno izdavanje rješenja o određenoj upravnoj stvari izuzetno je
značajno za ostvarivanje prava i obaveza građana, organa i organizacija. Iz tog razloga,
zakonodavac je postavio obavezu donosiocima rješenja da ista donose i izdaju po
zahtjevu stranke u određenim rokovima.
Kada se upravni postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po
službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a za donošenje rješenja nije potrebno
sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje kakvi drugi razlozi zbog kojih se ne
može donijeti rješenje bez odlaganja (rješavanje prethodnog pitanja i dr.), nadležni organ
je dužan donijeti rješenje i dostaviti ga stranci što prije, a najkasnije u roku od mjesec
danaračunajući od dana predaje urednog zahtjeva, odnosno od dana pokretanja postupka
po službenoj dužnosti, ukoliko posebnim propisom nije određen drugi rok.
U ostalim slučajevima (kada se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke,
odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke), nadležni organ je dužan
donijeti rješenje i dostaviti ga stranci najkasnijeu roku od dva mjeseca od dana predaje
urednog zahtjeva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ukoliko
posebnim propisom nije određen kraći rok (član 206 stav 1 ZOUP-a).
Ako organ protiv čijeg je rješenja dopuštena žalba ne donese rješenje i ne dostavi
ga stranci u propisanom  roku, stranka ima pravo žalbe kao da je njen zahtjev odbijen
(član 206 stav 2 ZOUP-a)[16].

18.5     Ispravljanje grešaka u rješenju 

Organ koji je donio rješenje, odnosno službeno lice koje je potpisalo rješenje
može u svako vrijeme ispraviti greške u imenima ili brojevima, pisanju ili računanju, kao
i druge očigledne netačnosti u rješenju ili njegovim ovjerenim prepisima.
Ispravljanje grešaka u rješenju vrši se po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke.
Ispravka greške proizvodi pravno dejstvo od dana od koga proizvodi pravno dejstvo
rješenje koje se ispravlja.
O ispravci se donosi poseban zaključak. Bilješka o ispravci upisuje se u izvornik
rješenja, a ako je to moguće, i u sve ovjerene prepise dostavljene strankama. Bilješku
potpisuje službeno lice koje je potpisalo zaključak o ispravci.
Protiv zaključka kojim se već doneseno rješenje ispravlja, ili kojim se odbija
prijedlog za ispravljanje, dopuštena je posebna žalba.

18.6     Neuredno rješenje 
Neurednim rješenjem smatra se ono rješenje u kojem se nalaze očigledne greške u
činjenicama koje su opštepoznate, kao što su npr. imena stranaka, računanje ili druge
očigledne greške.
Najčešće, neuredno rješenje sadrži očigledne greške u imenima. Očigledne greške
mogu se nalaziti u originalu rješenja ili u ovjerenim kopijama rješenja. U slučajevima da
se radi o očiglednim greškama i netačnostima, organ koji je donio rješenje, odnosno
službeno lice koje je potpisalo rješenje može u svako doba pomenute nepravilnosti
ispraviti. Ispravljena greška, kao što je već rečeno, proizvodi pravna dejstva od dana kada
proizvodi pravno dejstvo i rješenje koje je ispravljeno. O ispravci greške donosi se
poseban zaključak, a zaključak donosi organ koji je donio rješenje, odnosno službeno lice
koje je potpisalo rješenje. Treba naglasiti da se ispravljanjem rješenja ne mogu ispravljati
greške pravne prirode (pomenute greške se ispravljaju po posebnom postupku – žalbeni
postupak). Bilješka o ispravci rješenja upisuje se u izvornik i ako je moguće i u sve
ovjerene kopije, na sljedeći način:
-          pogrešna riječ u rješenju podvuče se crvenim mastilom,
-          obilježi se zvjezdicom,
-          crvenim mastilom napiše se; mjesto riječi...treba da stoji ...
-          ispravka napisana na osnovu zaključka br. ...
 
Bilješku potpisuje službeno lice koje je donijelo zaključak o ispravci rješenja, a
nakon toga se stavlja pečat organa. Ispravka se može vršiti kako u prvostepenom tako i u
drugostepenom rješenju.

18.7     Nezakonito rješenje
Nezakonito rješenje jeste takvo rješenje čijim je donošenjem povrijeđen zakon ili
neki drugi propis zasnovan na zakonu. Prema odredbama Zakona o opštem upravnom
postupku, nezakonita rješenja mogu se podijeliti na:
-          rušljiva (oboriva) rješenja i
-          ništava rješenja.
 
Rušljivo rješenje sadrži u sebi određene nezakonitosti, s tim da one nisu toliko
teške prirode, te ako se na vrijeme ne uloži pravno sredstvo, takva rješenja mogu postati
pravosnažna i izvršna. Protiv rušljivog rješenja mogu se ulagati svi pravni lijekovi
(redovni i vanredni).
Ništava rješenja jesu takva rješenja koja u sebi sadrže tešku povredu zakonskih
normi. Zbog težine povrede zakona ona nikada ne mogu postati pravosnažna i izvršna,
bez obzira na činjenicu ulaganja, odnosno neulaganja pravnih sredstava.
Za ništava rješenja se smatra da nikada nisu ni postojala.

18.8     Nepravilno necjelishodno rješenje

Necjelishodnim rješenjem smatra se takvo rješenje kojim se izričito ne krše
zakonske odredbe, ali koje svojim donošenjem vrijeđa društveni interes zaštićen pravnim
poretkom. Cjelishodnost se ocjenjuje slobodnom ocjenom organa koji rješava po
uloženoj žalbi na pomenuto rješenje.
Prema tome, nepravilno rješenje jeste ono rješenje koje je doneseno na osnovu
slobodne ocjene, a kod kojeg slobodna ocjena nije vršena u skladu sa opštim društvenim
interesom.
19     ZAKLJUČAK  
Zaključak predstavlja drugu vrstu upravnih akata koja se donosi u toku upravnog
postupka. Dok se rješenjem rješava o predmetu postupka, zaključkom se odlučuje o
pitanjima koja se tiču postupka, kao i o onim pitanjima koja se kao sporedna pojave u
vezi sa sprovođenjem postupka, a koja se ne rješavaju rješenjem (član 208 ZOUP-a).
Zaključak donosi službeno lice koje obavlja onu radnju postupka pri kojoj se
pojavilo pitanje koje je predmet zaključaka, ako ovim zakonom ili drugim propisima nije
drugačije određeno. Ako se zaključkom nalaže izvršenje neke radnje, odrediće se i rok u
kome se ta radnja treba izvršiti.
Za razliku od rješenja koje se, po pravilu, donosi u pismenoj formi, zaključak se
saopštava prisutnim licima usmeno. Zaključak se napismeno izdaje na zahtjev lica koje
može protiv zaključka izjaviti posebnu žalbu, ili kada se može odmah tražiti izvršenje
zaključka (član 209 stav 3 ZOUP-a).
Protiv zaključka može se izjaviti posebna žalba samo kada je to izričito zakonom
predviđeno. Takav zaključak mora biti obrazložen i sadržavati i uputstvo o žalbi. Žalba se
izjavljuje u istom roku, na isti način i istom organu kao i žalba protiv rješenja.
Zaključke protiv kojih nije dopuštena posebna žalba mogu nezadovoljna lica
pobijati žalbom protiv rješenja, osim ako je žalba protiv zaključka  zakonom isključena.
Nasuprot pravilu prema kome žalba protiv rješenja odlaže izvršenje rješenja,
žalba ne odlaže izvršenje zaključka osim kada je zakonom ili samim zaključkom
drugačije određeno (član 210 ZOUP-a).

20     PRAVNA SREDSTVA 
Jasno je da se upravni postupak mora voditi na takav način da njegov rezultat
(odluka, odnosno rješenje) bude zakonit i pravilan.  Međutim, i pored tako jasno
postavljenog cilja, ipak je moguće da se i u upravnom postupku pojave greške kako u
primjeni propisa tako i u utvrđivanju činjeničnog stanja i primjeni materijalnog prava na
konkretan slučaj. Zbog toga se, kao uostalom i u drugim postupcima, javlja potreba za
upotrebom odgovarajućih pravnih sredstava radi otklanjanja grešaka koje su se pojavile u
postupku[17].
Pravna sredstva jesu pravni lijekovi,  koji opet mogu biti redovni i vanredni, kao i
druga pravna sredstva, odnosno prigovor, povraćaj u pređašnje stanje i predstavka kao
neformalno pravno sredstvo.
Dakle, u upravnom postupku, slično kao i u drugim postupcima, ovlašćena lica,
odnosno stranke mogu koristiti:
a)      redovne i
b)      vanredne pravne lijekove.
 
Pravni lijekovi su sredstvo za ispravljanje grešaka koje su moguće i u
najsavršenijim procesnim odredbama i sudskim i vansudskim postupcima. Postojanje
pravnih lijekova upućuje prvostepene i drugostepene organe na kvalitetniji rad i
postupanje, jer kontrolom pravilnosti njihovih odluka postoji mogućnost kontrole
njihovog rada od strane viših organa. Pored toga, značajna je uloga pravnih lijekova i u
ujednačavanju prakse upravnog rješavanja, kao važnom elementu zakonitosti.
 Redovni pravni lijekovi jesu pravna sredstva koja koriste stranke s ciljem
pobijanja prvostepenih rješenja, odnosno to su oni pravni lijekovi koji se ulažu protiv
rješenja koja još nisu postala pravosnažna i koji su devolutivni i po pravilu imaju
suspenzivno dejstvo. U upravnom postupku postoji samo jedan redovni pravni lijek –
žalba.
Vanredni pravni lijekovi su, načelno, oni pravni lijekovi koji se mogu ulagati
protiv odluka, odnosno rješenja koja su postala pravosnažna. Ovi pravni lijekovi nisu
suspenzivni, a često nisu ni devolutivni. U vanredne pravne lijekove ubrajamo:
1.      ponavljanje postupka,
2.      mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom,
3.      zahtjev za zaštitu zakonitosti,
4.      poništavanje i ukidanje po pravu nadzora,
5.      ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili po zahtjevu
stranke,
6.      vanredno ukidanje i
7.      oglašavanje rješenja ništavim.
 
Pravna sredstva proističu iz ustavnog načela prema kojem je svakom zajamčeno
pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke suda, državnog organa i drugih
organa i organizacija kojima se rješava o njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom
interesu.
Shodno odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, u upravnom postupku
mogu se upotrijebitisljedeća pravna sredstva:
a)      žalba i
b)      vanredni pravni lijekovi.

20.1     Žalba

20.1.1    Pojam žalbe
Žalba je redovan, potpun i devolutivan pravni lijek, sa suspenzivnim dejstvom,
koji mogu izjaviti stranke ili druga ovlašćena lica protiv rješenja donesenog u upravnom
postupku u prvom stepenu. Žalba je jedino redovno pravno sredstvo u upravnom
postupku, odnosno pravni lijek koji predviđa Zakon o opštem upravnom postupku (član
211 stav 1 ZOUP-a).
Pod žalbom se podrazumijeva pravni lijek kojim stranka ili drugo ovlašćeno lice
osporava zakonitost ili pravilnost, odnosno cjelishodnost prvostepenog rješenja
donesenog u upravnom postupku. Žalbom se traži da se prvostepeno rješenje ponovo
ispita i ispravi od strane drugostepenog organa, odnosno stranka ili drugo ovlašćeno lice
žalbom traži da se prvostepeno rješenje poništi ili izmijeni kao nezakonito ili nepravilno,
odnosno necjelishodno. Aktiviranje žalbenog postupka zavisi, prije svega, od toga da li je
stranka zadovoljna rješenjem nadležnog organa uprave ili ne. Žalbom, kao redovnim
pravnim sredstvom u upravnom postupku, stranka pokreće postupak instancione kontrole
zakonitosti, odnosno cjelishodnosti rješenja koje je donio organ niže instance, odnosno
prvostepeni organ, kod organa više instance, odnosno drugostepenog organa.
20.1.2    Pravo na žalbu 
Zakonom o opštem upravnom postupku propisano je da protiv rješenja donesenog
u prvom stepenu stranka ima pravo žalbe (član 211 stav 1 ZOUP-a).  Pravo na žalbu,
odnosno legitimaciju za podnošenje žalbe imaju stranke koje:
a)      posjeduju stranačku sposobnost i
b)      imaju poseban odnos prema konkretnoj upravnoj stvari (stranačka
legitimacija za žalbu).
 
Stranačka legitimacija za žalbu označava da mora postojati poseban odnos stranke
prema konkretnoj upravnoj stvari. Naime, potrebno je da je prvostepenim rješenjem
tangiran pravni interes stranke u upravnom postupku. Pri određivanju kvaliteta pravnog
interesa, u praksi se, uglavnom, polazi od sljedećih načela:
- pravni interes mora biti neposredan i konkretan, što opet dalje znači da taj
interes ne treba da bude samo eventualan, već on mora biti stvaran i sadašnji, uz uslov da
poništenje pobijanog rješenja mora žaliocu neposredno pružiti zadovoljenje, i
- pravni interes mora biti lični, što znači da se pobijano rješenje mora odnositi
neposredno i lično na žalioca, a ne na neko drugo lice. Lični interes mora da proizilazi iz
jedne posebne pravne situacije u kojoj se žalilac nalazi u odnosu na pobijano rješenje i u
kojoj bi mu to rješenje moglo nanijeti štetu. Zahtjev da pravni interes bude lični
isključuje mogućnost izjavljivanja žalbe u slučaju postojanja takvog interesa koji ima
svaki pojedinac u pogledu pravilnog funkcionisanja uprave.
Pravni interes žalioca može se zasnivati kako na materijalnopravnom, tako i na
formalnopravnom propisu, tj. žalbom se rješenje može pobijati kako zbog povrede
materijalnopravnih, tako i zbog povrede formalnopravnih propisa.
Pored stranke, žalbu mogu podnijeti i tužilac, pravobranilac i drugi državni
organi, kada su zakonom ovlašćeni, i to protiv rješenja kojim je povrijeđen zakon u korist
pojedinca ili pravnog lica, a na štetu javnog interesa (član 211 stav 2 ZOUP-a).
Protiv prvostepenog rješenja republičkog organa uprave ili republičke
organizacije, može se izjaviti žalba samo kada je to zakonom predviđeno, kao i u slučaju
kada je riječ o upravnoj stvari u kojoj je isključen upravni spor.
Protiv rješenja Vlade ne može se izjaviti žalba, isto kao ni protiv rješenja Narodne
skupštine, skupštine grada i skupštine opštine donesenog u prvom stepenu (član 212
ZOUP-a).

20.1.3    Nadležnost organa za rješavanje po žalbi

Jedno od osnovnih načela upravnog postupka jeste načelo dvostepenosti u
rješavanju (član 12 ZOUP-a). Već smo istakli da protiv rješenja donesenog u prvom
stepenu stranka ima pravo na žalbu. Samo se zakonom može propisati da u pojedinim 
upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako je na drugi način obezbijeđena zaštita
prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti. Protiv rješenja donesenog po
žalbi, odnosno drugostepenog rješenja, žalba nije dopuštena (član 12 stav 4 ZOUP-a). To
istovremeno znači da je svako rješenje doneseno po žalbi konačno, budući da se protiv
njega ne može izjaviti nova žalba (po pravilu, može se podnijeti tužba u upravnom
sporu).
Navedeno načelo označava pravilo da po žalbi protiv prvostepenog rješenja može
rješavati samo još jedan – drugostepeni organ i da se, prema tome, rješenjem
drugostepenog organa okončava rješavanje u upravnom postupku. Međutim, Zakon o
opštem upravnom postupku predviđa određene izuzetke od načela dvostepenog
rješavanja u upravnom postupku. Naime, prema stavu 2 člana 212 ZOUP-a, protiv
rješenja Vlade se ne može izjaviti žalba, dok se prema stavu 1 člana 212 ZOUP-a protiv
prvostepenog rješenja republičkog organa uprave ili republičke organizacije može izjaviti
žalba samo kada je to zakonom predviđeno, kao i u slučaju kada se radi o upravnoj stvari
u kojoj je isključen upravni spor. Prema stavu 3 člana 212 ZOUP-a, protiv rješenja
Narodne skupštine, skupštine grada i skupštine opštine donesenog u prvom stepenu, ne
može se izjaviti žalba.
Za rješavanje u drugom stepenu je nadležan organ određen zakonom (član 213
stav 1 ZOUP-a). Ako je za rješavanje u prvom stepenu određena područna jedinica u
sastavu ministarstva ili drugog organa, zakonom će se odrediti organ koji će rješavati u
drugom stepenu. O žalbi na prvostepeno rješenje organizacije koja vrši javna ovlašćenja,
a koje je doneseno u povjerenim, odnosno prenesenim poslovima, rješava nadležno
ministarstvo, ako zakonom nije drugačije određeno. O žalbi na prvostepeno rješenje
republičke uprave i republičke upravne organizacije rješava nadležno ministarstvo (član
213 stav 4 ZOUP-a).
Po žalbi protiv rješenja donesenog o upravnoj stvari koju su rješavala dva ili više
organa, odnosno u upravnim stvarima koje su završene donošenjem složenog rješenja
rješava organ koji je nadležan za rješavanje po žalbi protiv rješenja organa koji je donio
pobijano rješenje, ako posebnim propisom nije određeno da o žalbi rješava drugi organ.
Drugostepeni organ može poništiti pobijano rješenje, a ne može ga izmijeniti.
Ako je organ koji je trebao da rješava o žalbi dao saglasnost, odobrenje ili potvrdu
na prvostepeno rješenje, o žalbi rješava organ određen zakonom, a ako takav organ nije
određen, protiv takvog rješenja može se neposredno pokrenuti upravni spor (član 214
ZOUP-a).

20.1.4    Rok za žalbu, sadržaj i dejstvo žalbe

Žalba se podnosi u roku od 15 dana, računajući od dana dostavljanja rješenja
stranci, ako zakonom nije drugačije određeno (određen kraći ili duži rok).
Iako Zakon o opštem upravnom postupku ne propisuje posebnu formu za žalbu,
ipak je potrebno da žalba koju treba da razmatra drugostepeni organ sadrži određene
podatke. Žalilac u žalbi mora navesti:
-          rješenje koje se pobija,
-          naziv organa koji je donio prvostepeno rješenje, kao i
-          broj i datum prvostepenog rješenja (član 217 stav 1 ZOUP-a).
 
U pogledu sadržine razloga kojima se pobija pravilnost rješenja, nije propisana
posebna forma. Zbog toga je  potrebno i dovoljno da žalilac u žalbi izloži zbog čega je
nezadovoljan rješenjem, kao i u kom pogledu je nezadovoljan, s tim da žalba ne mora
sadržavati posebno obrazloženje, niti se svaki od eventualnih zahtjeva stranke mora
posebno obrazlagati. Stoga, žalilac nije dužan da se u žalbi poziva na pravne propise zbog
kojih smatra da je rješenje nezakonito ili necjelishodno.
Shodno odredbi člana 217 stav 2 ZOUP-a, a primjenom načela ekonomičnosti, u
žalbi se mogu iznositi nove činjenice i novi dokazi (beneficium novorum). Ukoliko
stranci ne bi bila data ova mogućnost, ona bi morala ili da na osnovu novih činjenica i
novih dokaza pokreće nov postupak, ili da upotrijebi vanredno pravno sredstvo –
ponavljanje postupka. Međutim, da bi drugostepeni organ mogao uzeti u razmatranje
nove činjenice i nove dokaze, potrebno je da žalilac obrazloži zbog čega te nove činjenice
i nove dokaze nije iznio u prvostepenom postupku. Drugostepeni organ je, u svakom
slučaju ovlašćen da cijeni opravdanost razloga zbog kojih je stranka zakasnila sa
iznošenjem pravno relevantnih činjenica i novih dokaza.
Kada je u pitanju iznošenje u žalbi novih činjenica i novih dokaza u upravnoj
stvari u kojoj učestvuju dvije ili više stranaka sa suprotnim interesima, treba istaći da se u
ovom slučaju uz žalbu prilaže još i onoliko prepisa žalbe koliko ima takvih stranaka. U
tom slučaju organ dostavlja svakoj takvoj stranci prepis žalbe i ostavlja joj rok da se o
novim činjenicama i novim dokazima izjasni. Ovaj rok ne može biti kraći od osam, ni
duži od petnaest dana (član 217 stav 3 ZOUP-a).
Žalbom se rješenje može pobijati u cjelini, a mogu se pobijati i samo neki dijelovi
rješenja, odnosno samo neke tačke rješenja.
Žalba se uvijek neposredno predaje ili šalje poštom organu koji je donio
prvostepeno rješenje (član 218 stav 1 ZOUP-a). Razlog za to je jednostavan, zbog toga
što prvostepeni organ nakon što primi žalbu ima određene dužnosti, odnosno ovlašćenja.
Međutim, ukoliko je žalba predata ili poslata neposredno drugostepenom organu, on je
dužan da je odmah dostavi prvostepenom organu. Inače, žalba koja je poslata neposredno
drugostepenom organu u pogledu roka se smatra kao da je predata prvostepenom organu
(član 218 stav 3 ZOUP-a).
Žalba izjavljena u upravnom postupku ima suspenzivno, odnosno odgodno i
devolutivno dejstvo. Suspenzivno dejstvo žalbe znači  da izjavljena žalba sprečava,
odnosno odlaže izvršenje prvostepenog rješenja (uz neke izuzetke) do donošenja konačne
odluke o njoj. U vezi s tim, suspenzivno dejstvo ima i rok za žalbu, što znači da se
rješenje  ne može izvršiti za vrijeme dok teče zakonom predviđeni rok za izjavljivanje
žalbe (suspenzivno dejstvo roka za žalbu). Kada je žalba propisno izjavljena, rješenje se
ne može izvršiti sve dok se rješenje koje je doneseno po žalbi ne dostavi stranci
(suspenzivno dejstvo žalbe).
Izuzetno, rješenje se može izvršiti i u žalbenom roku, kao i poslije izjavljene žalbe
u sljedećim slučajevima:
1.      ako je zakonom predviđeno da žalba ne odlaže izvršenje rješenja,
2.      ako se radi o preduzimanju hitnih mjera i
3.      ako bi usljed odlaganja izvršenja bila nanesena kojoj stranci šteta koja se ne bi
mogla nadoknaditi. U ovom slučaju može se tražiti odgovarajuće obezbjeđenje
od stranke u čijem se interesu sprovodi izvršenje i ovim obezbjeđenjem
usloviti izvršenje.
 
Devolutivno dejstvo žalbe se sastoji u tome što po žalbi rješenje donosi organ
kome se žalba izjavljuje, a ne prvostepeni organ koji je donio rješenje protiv kojeg se
žalba ulaže. Devolutivno dejstvo žalbe ima za posljedicu da se rješavanje o žalbenim
razlozima prenosi na drugi organ koji treba da na nepristrasan način odluči o žalbenim
razlozima. Međutim, od pravila devolutivnog dejstva žalbe postoje izuzeci. U tim
slučajevima prvostepeni organ je ovlašćen da sam riješi žalbu koju mu je žalilac podnio,
a to su sljedeći slučajevi:
 a)      odbacivanje nedopuštene, neblagovremene i od neovlašćenog lica izjavljene
žalbe (član 219 ZOUP-a),
b)      izmjena prvostepenog rješenja novim rješenjem u slučaju pogrešnog rješenja
pravnog pitanja (član 220 ZOUP-a),
c)      otklanjanje nepravilnosti u postupku koji je prethodio donošenju rješenja i
donošenje novog rješenja, nakon što upotpuni postupak (član 221 ZOUP-a) i
d)     naknadno sprovođenje ispitnog postupka i donošenje novog rješenja (član 222
ZOUP-a).

20.1.5    Rad prvostepenog organa po žalbi

            Rad i dužnosti prvostepenog organa ne završavaju se donošenjem prvostepenog
rješenja, jer ovaj organ ima određena prava i dužnosti i u vezi sa žalbom koju je stranka
izjavila.
Naime, kada primi žalbu protiv svoga rješenja, prvostepeni organ, prije svega,
ispituje da li je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica.
Žalba je dopuštena protiv svakog rješenja donesenog u prvom stepenu, izuzev
onih rješenja protiv kojih je posebnim zakonom, odnosno odredbama Zakona o opštem
upravnom postupku isključena žalba.
Žalba je blagovremena ako je izjavljena u roku od 15 dana od dana prijema
rješenja, odnosno u kraćem ili dužem roku ako je on određen posebnim zakonom. Treba
istaći da prvostepeni organ cijeni blagovremenost žalbe koja je predata ili poslata
neposredno drugostepenom organu prema danu kada je predata, odnosno poslata
drugostepenom organu.
Žalba je izjavljena od ovlašćenog lica ako ju je izjavila stranka, odnosno lice o
čijem je pravu ili pravnom interesu, odnosno obavezi odlučeno u rješenju, jer su samo
takva lica legitimisana da izjave žalbu, a isto važi i za tužioca, pravobranioca ili drugi
državni organ kada se radi o rješenjima kojima je povrijeđen zakon u korist pojedinca ili
pravnog lica, a na štetu javnog interesa.
Nedopuštenu, neblagovremenu ili od neovlašćenog lica izjavljenu žalbu
prvostepeni organ odbaciće svojim zaključkom (član 219 stav 2 ZOUP-a). Protiv
zaključka kojim je prvostepeni organ odbacio žalbu kao nedopuštenu, neblagovremenu ili
izjavljenu od neovlašćenog lica stranka ima pravo žalbe. Ako organ koji rješava po žalbi
nađe da je žalba opravdana, odnosno osnovana, riješiće ujedno i po žalbi koja je bila
odbačena (član 219 stav 4 ZOUP-a).
Ako prvostepeni organ nađe da je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od
ovlašćenog lica, on može da postupi na jedan od sljedećih načina:
a) ako prvostepeni organ koji je donio rješenje nađe da je žalba opravdana, a nije
potrebno sprovoditi nov ispitni postupak, može stvar riješiti drugačije i novim rješenjem
zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Protiv novog rješenja stranka ima pravo na
žalbu (član 220 ZOUP-a);
b) prvostepeni organ može upotpuniti postupak ako povodom žalbe nađe da je
sprovedeni postupak bio nepotpun i da je to moglo da bude od uticaja na rješenje stvari
(član 221 stav 1 ZOUP-a). Prvostepeni organ upotpunjava postupak u sljedećim
slučajevima: 1) kada su u žalbi od strane žalioca iznesene nove činjenice i novi dokazi
koji bi mogli biti od uticaja za drugačije rješenje stvari, 2) ako je žaliocu morala biti data
mogućnost da učestvuje u postupku koji je prethodio donošenju rješenja, a ta mu
mogućnost nije bila data i 3) ako je žaliocu bila data mogućnost da učestvuje u postupku
koji je prethodio donošenju rješenja, a on je propustio da je koristi, ali je u žalbi opravdao
to propuštanje (član 221 stav 2 ZOUP-a). Na osnovu rezultata dopunjenog postupka,
organ koji je donio rješenje može, u granicama zahtjeva stranke, riješiti stvar drugačije i
novim rješenjem zamijeniti rješenje protiv koga je izjavljena žalba. Protiv tog novog
rješenja stranka ima pravo na žalbu;
c) da sprovede poseban ispitni postupak: 1) ako je ovakav postupak bio obavezan,
a nije sproveden, odnosno kada je rješenje doneseno bez prethodno sprovedenog
posebnog postupka koji je bio obavezan i 2) u slučaju kada je rješenje doneseno po
skraćenom postupku shodno ovom zakonu. U tom slučaju nadležni organ dužan je da
omogući stranci kojoj nije bila data mogućnost da se izjasni u prvostepenom postupku, da
se izjasni o činjenicama, ukoliko stranka traži da se ispitni postupak sprovede, odnosno
da se izjasni o takvim činjenicama i okolnostima. Po sprovedenom postupku prvostepeni
organ može da uvaži zahtjev stranke i da donese novo rješenje (član 222 ZOUP-a);
d) da dostavi bez odlaganja, a najkasnije u roku od osam dana od dana prijema
žalbe, žalbu organu nadležnom za rješavanje po njoj (drugostepenom organu) kada nađe
da je podnesena žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica, a novim
rješenjem ne zamijeni rješenje protiv koga je žalba izjavljena (član 223 stav 1 ZOUP-a).
Uz žalbu se dostavljaju svi spisi koji se odnose na predmet.
Ako prvostepeni organ ne dostavi spise predmeta drugostepenom organu u roku
od osam dana od dana prijema žalbe, drugostepeni organ zatražiće od prvostepenog
organa da mu dostavi spise predmeta i odrediće mu rok za to. Ako prvostepeni organ ne
dostavi spise predmeta u ostavljenom roku, drugostepeni organ može riješiti upravnu
stvar i bez spisa predmeta (član 223 stav 3 ZOUP-a).

20.1.6    Rješavanje drugostepenog organa po žalbi

Drugostepeni upravni postupak sprovodi, odnosno odlučuje o žalbi drugostepeni
organ. U okviru postupka po žalbi kod drugostepenog organa mogu se razlikovati dvije
posebne faze postupka:
a)      prethodni postupak po žalbi i
b)      redovni postupak po žalbi u kome se meritorno raspravlja žalbeni zahtjev, tj.
rješava predmet žalbe.
 
a) U prethodnom postupku po žalbi drugostepeni organ ponovo sprovodi kontrolu
ispunjenosti formalnih i procesnih uslova za vođenje postupka po žalbi. Kao i
prvostepeni organ, tako i drugostepeni organ odbacuje žalbu ako nađe da je ona
nedopuštena, neblagovremena ili izjavljena od neovlašćenog lica (naravno, ukoliko je to
propustio prvostepeni organ), ne ulazeći u razmatranje same upravne stvari (član 224 stav
1 ZOUP-a). Protiv rješenja drugostepenog organa kojim se žalba odbacuje nije dopuštena
žalba (jer je svako rješenje drugostepenog organa konačno), ali se protiv njega može
voditi upravni spor[18].
b) Kada drugostepeni organ utvrdi da je žalba dopuštena, blagovremena i
izjavljena od ovlašćenog lica, on pristupa rješavanju upravne stvari koja je predmet
žalbe u tzv. redovnom postupku po žalbi. U redovnom postupku drugostepeni organ treba
da riješi predmet žalbe, odnosno da riješi meritorno upravnu stvar i sve zahtjeve žalioca
iznesene u žalbi.
  
U redovnom postupku drugostepeni organ može žalbu odbiti (kada rješenje ostaje
na snazi) ili je usvojiti (kada se rješenje poništava). Ako se žalba usvoji, rješenje se
poništava (u cijelosti ili djelimično), a u nekim slučajevima rješenje se može i izmijeniti.
U slučaju poništavanja rješenja, drugostepeni organ može, prema uslovima predviđenim
u zakonu, te okolnostima slučaja, sam riješiti upravnu stvar, uputiti je na rješavanje
nadležnom organu ili je vratiti prvostepenom organu na ponovno rješavanje.
U redovnom postupku drugostepeni organ može donijeti sljedeće rješenje:
1.      o odbijanju žalbe kao neosnovane kada rješenje ostaje na snazi,
2.      o usvajanju žalbe i poništavanju rješenja u cijelosti ili djelimično i
3.      o usvajanju žalbe i izmjeni prvostepenog rješenja u cijelosti ili djelimično
(član 224 stav 3 ZOUP-a).  
   
1.      Odbijanje žalbe. Drugostepeni organ će odbiti žalbu:
a) kada utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno sproveden i da je
rješenje pravilno i na zakonu zasnovano, a žalba neosnovana (član 225 stav 1 ZOUP-a).
Dakle, dugostepeni organ će žalbu odbiti kada ustanovi da ne postoje nedostaci
formalnog i materijalnog karaktera, odnosno da su u prvostepenom postupku odlučne
činjenice potpuno i tačno utvrđene, da se u postupku vodila briga o pravilima i
odredbama upravnog postupka koje bi mogle uticati na rješenje stvari, da su dokazi
pravilno ocijenjeni, da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu
činjeničnog stanja, da je slobodna ocjena pravilno upotrijebljena, da rješenje ima sastavne
dijelove, da nema protivrječnosti između dispozitiva i obrazloženja rješenja i dr.
b) kada nađe da je u prvostepenom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi
da nisu mogli imati uticaja na rješenje upravne stvari. Ovdje se radi o tzv. nebitnim
povredama pravila postupka (član 225 stav 2 ZOUP-a);
c) kada utvrdi da je prvostepeno rješenje na zakonu zasnovano, ali zbog drugih 
razloga, a ne zbog onih koji su u rješenju navedeni. U ovom slučaju drugostepeni organ
će u svom rješenju izložiti te razloge, a žalbu odbiti (član 225 stav 3 ZOUP-a). Na
primjer: ako je prvostepeni organ upravnu stvar meritorno pravilno riješio, drugostepeni
organ neće poništiti rješenje ako se prvostepeni organ pogrešno pozvao na pravni propis
ili odredbu, već će u obrazloženju navesti pravni propis na osnovu koga je trebalo
donijeti rješenje.
 
 2. Poništavanje rješenja. U redovnom postupku po žalbi drugostepeni organ
može žalbu usvojiti i poništiti prvostepeno rješenje ako je došlo do povrede materijalnog
prava ili povrede bitnih pravila upravnog postupka. Dakle, ako drugostepeni organ utvrdi
da je u prvostepenom postupku učinjena nepravilnost koja čini rješenje ništavim, oglasiće
ništavim takvo rješenje, kao i onaj dio postupka koji je obavljen poslije te nepravilnosti
(član 226 stav 1 ZOUP-a).
S druge strane, ukoliko drugostepeni organ utvrdi da je prvostepeno rješenje donio
nenadležni organ, poništiće to rješenje po službenoj dužnosti i dostaviti predmet organu
nadležnom za rješavanje (član 226 stav 2 ZOUP-a).
Razlozi zbog kojih drugostepeni organ može poništiti prvostepeno rješenje na
osnovu žalbe mogu se svrstati u dvije grupe:
a)      formalnopravne razloge i
 b)      materijalnopravne razloge.
 
U formalnopravne razloge ubrajamo:
-          nepotpuno ili pogrešno utvrđeno činjenično stanje;
-          povredu pravila postupka koja je od uticaja na rješenje stvari;
-          pogrešnu ocjenu dokaza;
-          izvođenje pogrešnog zaključka iz utvrđenih činjenica u pogledu činjeničnog
stanja;
-          nejasnost dispozitiva pobijanog rješenja i
-          protivrječnost dispozitiva i obrazloženja rješenja.
 
U materijalnopravne razloge ubrajamo slučajeve:
-          kada je pogrešno primijenjen pravni propis na osnovu koga je riješena
upravna stvar i
-          kada je na osnovu slobodne ocjene upravnu stvar trebalo drugačije riješiti.
 
Ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku činjenice
nepotpuno ili pogrešno utvrđene ili se u postupku nije vodilo računa o pravilima
postupka, što je imalo uticaja na rješenje stvari, ili je dispozitiv pobijanog rješenja
nejasan ili je u protivrječnosti sa obrazloženjem, on će upotpuniti postupak i otkloniti
izložene nedostatke sam, ili preko prvostepenog organa ili kog zamoljenog organa. Ako
drugostepeni organ nađe da na podlozi činjenica utvrđenih u upotpunjenom postupku
stvar mora riješiti drugačije nego što je riješio prvostepeni organ, on će poništiti
prvostepeno rješenje i sam riješiti stvar (član 227 stav 1 ZOUP-a).
Drugostepeni organ će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i vratiti
predmet prvostepenom organu na ponovni postupak ukoliko nađe da će nedostatke
prvostepenog postupka koji se odnose na nepotpuno ili pogrešno utvrđene činjenice ili na
to što se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka, a što je imalo uticaja na
rješenje stvari, ili na to da je dispozitiv pobijanog rješenja nejasan ili je u protivrječnosti
sa obrazloženjem, brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ. Prvostepeni organ je,
u tom slučaju, dužan da postupi po primjedbama drugostepenog organa i da bez
odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta donese novo
rješenje. Protiv novog rješenja stranka ima pravo žalbe (član 228 stav 2 ZOUP-a).
Međutim, ukoliko prvostepeni organ nakon poništenja rješenja od strane drugostepenog
organa donese novo rješenje protivno pravnom shvatanju drugostepenog organa ili
primjedbama drugostepenog organa u vezi sa postupkom, pa stranka izjavi novu žalbu,
drugostepeni organ je dužanponištiti prvostepeno rješenje i sam riješiti upravnu
stvar (član 227 stav 3 ZOUP-a). Drugostepeni organ dužan je da o postupanju
prvostepenog organa obavijesti Upravnu inspekciju radi pokretanja prekršajnog postupka.
            Drugostepeni organ će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i sam
riješiti upravnu stvar(član 228 stav 1 ZOUP-a) ukoliko u redovnom postupku utvrdi:
-          da su u prvostepenom rješenju pogrešno ocijenjeni dokazi,
-          da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak u pogledu
činjeničnog stanja,
-          da je pogrešno primijenjen materijalni propis na osnovu koga se rješava stvar
(povreda materijalnog prava) ili
 -          ako nađe da je na osnovu slobodne ocjene trebalo donijeti drugačije rješenje
(ocjena cjelishodnosti rješenja u postupku po žalbi).
 
            3. Izmjena rješenja. Drugostepeni organ može izmijeniti prvostepeno rješenje u
tri određena slučaja, a pod određenim okolnostima, i to:
            a) ako utvrdi da je rješenje pravilno u pogledu utvrđenih činjenica i u pogledu
primjene zakona, ali da se cilj zbog koga je rješenje doneseno može postići i drugim
sredstvima povoljnijim za stranku (član 228 stav 2 ZOUP-a),
            b) kada utvrdi da postoje razlozi za izmjenu prvostepenog rješenja u korist žalioca
i mimo zahtjeva postavljenog u žalbi, pod uslovom da je on postavljen u prvostepenom
postupku i da se time ne vrijeđa pravo trećih lica (ustanova reformatio in melius sastoji se
u tome što drugostepeni organ može, u svrhu pravilnog rješenja upravne stvari, povodom
žalbe izmijeniti prvostepeno rješenje u korist žalioca i mimo zahtjeva postavljenog u
žalbi, a u okviru zahtjeva postavljenog u prvostepenom postupku, ako se time ne vrijeđa
pravo drugog lica),
            c) kada utvrdi da postoje razlozi za izmjenu rješenja na štetu žalioca (načelo
zabrane reformatio in peius sastoji se u tome da prvostepeno rješenje ne može povodom
žalbe biti izmijenjeno na štetu žalioca, izuzev u zakonom predviđenim slučajevima).
Drugostepeni organ može povodom žalbe izmijeniti prvostepeno rješenje na štetu žalioca,
ali samo iz onih razloga koji kasnije mogu dovesti do poništavanja, ukidanja ili
oglašavanja rješenja ništavim, upotrebom određenih vanrednih pravnih lijekova (to su
poništavanje i ukidanje po pravu nadzora; vanredno ukidanje ili oglašavanje rješenja
ništavim)[19].    

20.1.7    Žalba kada prvostepeno rješenje nije doneseno    

Prvostepeni organ je dužan da donese rješenje i da ga dostavi stranci što prije, a
najkasnije u roku od mjesec dana od dana predaje urednog zahtjeva. Ovaj rok važi za
slučajeve kada se pokreće postupak povodom zahtjeva stranke, a prije donošenja rješenja
nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak niti postoje drugi razlozi zbog kojih se
ne može donijeti rješenje bez odlaganja (npr. rješavanje prethodnog pitanja i sl.).
Posebnim propisima može se regulisati obaveza organa da donese rješenje i dostavi ga
stranci i u roku kraćem od mjesec dana. U ostalim slučajevima kada se postupak pokreće
po zahtjevu stranke, nadležni organ je dužan da rješenje donese i dostavi ga stranci
najkasnije u roku od dva mjeseca.
Ukoliko nadležni prvostepeni organ protiv čijeg je rješenja dopuštena žalba ne
donese rješenje u zakonom propisanom roku (ćutanje prvostepenog organa), stranka ima
pravo žalbe neposredno organu drugog stepena – kao da je njen zahtjev odbijen. Žalba
koju stranka izjavi zbog nedonošenja rješenja od strane prvostepenog organa predaje se
neposredno drugostepenom organu. U ovakvom slučaju, drugostepeni organ će tražiti da
mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rješenje nije doneseno u roku. Ukoliko
drugostepeni organ nađe da rješenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga ili zbog
krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rješenja, koji ne može
biti duži od mjesec dana. Međutim, ukoliko razlozi zbog kojih rješenje nije doneseno u
roku nisu opravdani, drugostepeni organ će zatražiti da mu prvostepeni organ pošalje
spise predmeta (član 231 stav 1 ZOUP-a).
 Ako drugostepeni organ ocijeni da može upravnu stvar riješiti na osnovu
dostavljenih mu spisa predmeta, on će riješiti upravnu stvar, odnosno donijeti svoje
rješenje, a ako nađe da na osnovu dostavljenih spisa ne može riješiti upravnu stvar,
sprovešće postupak i svojim rješenjem riješiti stvar. Izuzetno, moguće je da drugostepeni
organ ocijeni da će se postupak bolje, brže i ekonomičnije sprovesti pred prvostepenim
organom (član 231 stav 2 ZOUP-a). U takvom slučaju on će naložiti prvostepenom
organu da sprovede postupak i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku. Na
osnovu ovako prikupljenih podataka, drugostepeni organ će svojim rješenjem riješiti
upravnu stvar. Ovakvo rješenje je konačno (tj. protiv njega se ne može izjaviti žalba).

20.1.8    Rok za donošenje rješenja po žalbi i dostavljanje drugostepenog

rješenja            
Za donošenje rješenja po žalbi ili drugostepenog rješenja, Zakon o opštem
upravnom postupku određuje krajnji rok od dva mjeseca. Ovaj rok se računa od dana
predaje žalbe. U roku od dva mjeseca rješenje se  mora ne samo donijeti, već i dostaviti
stranci. Posebnim propisom se može odrediti i kraći rok za donošenje rješenja po žalbi,
ali svakako ne i duži (član 232 stav 1 ZOUP-a). Određivanje roka za donošenje
drugostepenog rješenja ima za cilj da zaštiti stranku u ostvarivanju njenih prava i pravnih
interesa.
Ako stranka odustane od žalbe, postupak po žalbi obustavlja se zaključkom,
protiv koga nije dopuštena žalba. Protiv tog zaključka može se neposredno pokrenuti
upravni spor pred nadležnim sudom.
Drugostepeni organ, po pravilu, ne dostavlja svoje rješenje neposredno stranci,
već svoje rješenje sa spisima predmeta šalje prvostepenom organu. Prvostepeni organ je
dužan navedeno rješenje dostaviti stranci, i to bez odlaganja i na propisani način,
odnosno u roku od osam dana od dana prijema spisa (član 233 ZOUP-a).
Od trenutka dostavljanja drugostepenog rješenja stranci počinje da teče rok za
tužbu kojom se pokreće upravni spor.

20.1.9    Posebna žalba protiv zaključka

Pod posebnom žalbom podrazumijeva se pravo stranke da izjavi žalbu protiv
zaključka, kada je to izričito predviđeno odrebama Zakona o opštem upravnom postupku,
odnosno drugim zakonom. Stranci mora biti dostavljen pismeni otpravak takvog
zaključka, a takav zaključak mora biti obrazložen i sadržavati uputstvo o pravu na žalbu.
Zakon o opštem upravnom postupku u nizu odredaba predviđa mogućnost
izjavljivanja posebne žalbe protiv zaključka. Tako, npr., posebna žalba je dopuštena:
-          protiv zaključka kojim se određuje postavljanje zajedničkog punomoćnika,
-          protiv zaključka kojim je zahtjev odbačen zbog nenadležnosti;
-          protiv zaključka o privođenju, o izricanju kazni i o plaćanju troškova od
strane lica koje se nije odazvalo pozivu;
-          protiv zaključka kojim je odbijen prijedlog za povraćaj u pređašnje stanje;
-          protiv zaključka o kazni zbog narušavanja reda;
-          protiv zaključka kojim se utvrđuje iznos naknada svjedocima, vještacima,
tumačima i službenim licima;
-          protiv zaključka o odbijanju zahtjeva stranke za pokretanje postupka;
 -          protiv zaključka kojim se odbija zahtjev stranke za oslobađanje od naknade
troškova i dr.
 
Žalba protiv zaključka se izjavljuje u istom roku, na isti način i istom organu kao i
žalba protiv rješenja. Ova žalba ne odlaže izvršenje zaključka, osim ako je zakonom ili
samim zaključkom drugačije određeno. Jedan od slučajeva kada žalba odlaže izvršenje
zaključka predviđen je u članu 157. Zakona o opštem upravnom postupku, prema kome
treće lice ima pravo žalbe (koja odlaže izvršenje zaključka) protiv zaključka kojim mu se
naređuje pokazivanje isprave, kao i protiv zaključka o kazni zbog nepokazivanja isprave.
Ako zakonom nije predviđeno pravo stranke da protiv zaključka izjavi posebnu
žalbu, stranka u takvom slučaju ima pravo da zaključak pobija u žalbi protiv rješenja koje
je doneseno u glavnoj stvari, osim ako je žalba protiv zaključka odredbama Zakona o
opštem upravnom postupku isključena.

20.1.10                        Pojam izvršnog, konačnog i pravosnažnog rješenja

Pod izvršnim rješenjem u upravnom postupku podrazumijeva se rješenje koje se
može izvršiti. Prvostepeno rješenje postaje izvršno:
-          istekom roka za žalbu - ako žalba nije izjavljena,
-          dostavljanjem rješenja stranci - ako žalba nije dopuštena,
-          dostavljanjem rješenja stranci - ako žalba ne odlaže izvršenje rješenja i
-          dostavljanjem rješenja stranci - kada je žalba odbačena kao nedopuštena,
neblagovremena i izjavljena od neovlašćenog lica.
 
Drugostepeno rješenje postaje izvršno kada se dostavi stranci.
Pod konačnim rješenjem u upravnom postupku podrazumijeva se prvostepeno
rješenje protiv koga se ne može izjaviti žalba (žalba nije dopuštena ili je stranka
propustila rok za podnošenje žalbe). Sem toga, i sva drugostepena rješenja donesena po
žalbi su konačna u upravnom postupku.
Pod pravosnažnim rješenjem u upravnom postupku podrazumijeva se rješenje
protiv koga se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor.
Pravosnažno je i ono rješenje protiv koga se po zakonu ne može voditi upravni
spor, ili rješenje prvostepenog organa protiv koga nije izjavljena žalba ili je izjavljena po
isteku roka za žalbu, jer se u slučaju nepodnošenja žalbe protiv takvog rješenja ne može
voditi upravni spor.
Pravosnažno je i ono rješenje protiv koga je vođen upravni spor, ali je tužba
odbijena.
21     VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI
Redovnim pravnim lijekom – žalbom može se pobijati zakonitost i pravilnost
prvostepenog rješenja i ona predstavlja jedini redovni pravni lijek u upravnom postupku.
U slučajevima kada žalba nije uložena ili je žalba odbijena, rješenje postaje konačno.
Takvo rješenje je konačno uobličeno od strane uprave i ona, po pravilu, ne bi mogla više
razmatrati isto, odnosno takvo rješenje ne može se osporavati redovnim pravnim lijekom
u upravnom postupku, tj. žalbom.  Nezadovoljnoj stranci jedino bi ostalo da tužbom kod
nadležnog suda traži pokretanje upravnog spora. Po završetku upravnog spora rješenje
postaje pravosnažno i kao takvo ne bi se trebalo više mijenjati. Opisani postupak ima za
cilj stvaranje pravne sigurnosti kako se ne bi unedogled vodili upravni postupci.
Međutim, postoje i konačna i pravosnažna rješenja koja i pored sprovedene
cjelokupne provjere sadrže određene nezakonitosti, odnosno nepravilnosti. Pomenute
nezakonitosti mogu biti većeg ili manjeg značaja.
Ako su nezakonitosti manjeg značaja, s ciljem stvaranja pravne sigurnosti,
zakonodavac ne dozvoljava bilo kakvo ponovno preispitivanje konačnog rješenja.
U slučajevima teže povrede zakona, a svakako s ciljem zaštite objektivne
zakonitosti i zaštite prava i interesa stranaka, zakon dozvoljava mogućnost
neuobičajenog, odnosno neredovnog osporavanja upravnog akta. To se radi pomoću
vanrednih pravnih lijekova.
Osnovi za upotrebu vanrednih pravnih lijekova,  u načelu, jesu isti kao i kod
žalbe. Međutim, razlozi su suženi po svom obimu i po važnosti. Upotreba vanrednih
pravnih lijekova dozvoljena je samo zbog povrede zakonitosti, ali ne i radi povrede
cjelishodnosti.
Pored navedene razlike, rokovi kod upotrebe vanrednih pravnih lijekova jesu
duži, pa nekada čak i vremenski neograničeni. Isto tako, vanredni pravni lijekovi nemaju
suspenzivan karakter.
Prema tome, vanredni pravni lijekovi predstavljaju izuzetnu mogućnost pobijanja
konačnih, izvršnih ili pravosnažnih rješenja u upravnom postupku.
Vanredni pravni lijekovi su, načelno, oni pravni lijekovi koji se mogu ulagati
protiv odluka, odnosno rješenja koja su postala pravosnažna.
Ovi pravni lijekovi nisu suspenzivni, a često nisu ni devolutivni.
21.1     Ponavljanje postupka

21.1.1    Pokretanje ponavljanja postupka

Ponavljanje postupka jeste vanredni pravni lijek kojim se ponavlja upravni
postupak okončan rješenjem, što u suštini znači ponovno izvođenje procesnih radnji,
raspravljanje i odlučivanje (ovdje svakako treba napomenuti da se ponavljanje postupka
primjenjuje samo u slučajevima kada se pojavljuju nove činjenice i novi dokazi o kojima
se nije raspravljalo u redovnom postupku. Nove činjenice i novi dokazi mogu se
naknadno pojaviti, poslije pravosnažnosti rješenja ili se može raditi o činjenicama i
dokazima koji su i ranije postojali, ali su iz nekog razloga ostali nepoznati).
Prema odredbi člana 234 Zakona o opštem upravnom postupku, postupak
okončan rješenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u upravnom postupku
(konačno rješenje) ponoviće se:
1. ako se sazna za nove činjenice, ili se nađe ili stekne mogućnost da se upotrijebe
novi dokazi koji bi, sami ili u vezi sa već izvedenim i upotrijebljenim dokazima,
mogli dovesti do drugačijeg rješenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili
izneseni ili upotrijebljeni u ranijem postupku,
2. ako je rješenje doneseno na podlozi lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili
vještaka, ili ako je doneseno  kao posljedica kakvog djela kažnjivog po krivičnom
zakonu,
3. ako se rješenje zasniva na presudi donesenoj u krivičnom postupku, a ta presuda
je pravosnažno ukinuta,
4. ako je rješenje povoljno za stranku doneseno na osnovu neistinitih navoda stranke
kojima je organ doveden u zabludu,
5. ako se rješenje organa zasniva na prethodnom pitanju, a nadležni organ je to
pitanje kasnije riješio u bitnim tačkama drugačije,
6. ako je u donošenju rješenja učestvovalo službeno lice koje je po zakonu moralo
biti izuzeto,
7. ako je rješenje donijelo službeno lice nadležnog organa koje nije bilo ovlašćeno
za njegovo donošenje,
8. ako kolegijalni organ koji je donio rješenje nije rješavao u sastavu predviđenom
važećim propisima ili ako za rješenje nije glasala propisana većina,
9. ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogućnost
da učestvuje u postupku,
10. ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu je trebalo da je
zastupa,
11. ako licu koje je učestvovalo u postupku nije bila data mogućnost da se izjasni o
bitnim činjenicama na jeziku koji razumije.
 
Ponavljanje upravnog postupka mogu tražiti:
-          stranka,
-          organ koji je donio konačno rješenje po službenoj dužnosti i
-          tužilac.
 
 Stranka može, u pravilu, tražiti ponavljanje postupka iz svih pobrojanih razloga.
Međutim, zbog okolnosti navedenih pod tačkama 1, 6, 7, 8 i 11, stranka može tražiti
ponavljanje postupka samo ukoliko bez svoje krivice nije bila u stanju da u ranijem
postupku iznese okolnosti zbog kojih traži ponavljanje. Isto tako, iz razloga koji su
navedeni od tačke 6 do 11, stranka ne može tražiti ponavljanje postupka, ako je taj razlog
bio bez uspjeha iznesen u ranijem postupku.
Pod istim uslovima pod kojima ponavljanje upravnog postupka može tražiti
stranka, ponavljanje postupka može tražiti i tužilac (član 235 ZOUP-a).
S druge strane, ukoliko je rješenje po kom se traži ponavljanje upravnog postupka
bilo predmet upravnog spora, ponavljanje se može dozvoliti samo zbog onih činjenica
koje je nadležni organ utvrdio u ranijem upravnom postupku, a ne i zbog onih koje je
utvrdio sud u svom postupku (član 236 ZOUP-a).
Kod ovog vanrednog pravnog lijeka razlikuju se dva roka: subjektivni i objektivni
rok.
Subjektivni rok teče od momenta kada je stranka došla u mogućnost da se koristi
razlogom za ponavljanje postupka i on iznosi mjesec dana.
Objektivni rok iznosi pet godina i on se računa od dostavljanja konačnog rješenja
stranci.
Zakon propisuje rokove u kojima se može tražiti ponavljanje postupka, te tako
stranka može tražiti ponavljanje postupka u roku od mjesec dana u sljedećim
slučajevima, i to:
1.      u slučaju kada stranka želi iznijeti nove činjenice, odnosno upotrijebiti nove
dokaze - od dana kada je stranka mogla iznijeti nove činjenice, odnosno
upotrijebiti nove dokaze,
2.      u slučaju kada je rješenje doneseno na podlozi lažne isprave ili lažnog iskaza
svjedoka ili vještaka, ili ako je doneseno kao posljedica kakvog djela
kažnjivog po krivičnom zakonu, odnosno ako se rješenje zasniva na presudi
donesenoj u krivičnom postupku, a ta presuda je pravosnažno ukinuta – od
dana kada je stranka saznala za pravosnažnu presudu u krivičnom postupku, a
ako se krivični postupak ne može sprovesti, od dana kada je saznala za
obustavu tog postupka ili za okolnosti zbog kojih se postupak ne može
pokrenuti, odnosno za okolnosti zbog kojih nema mogućnosti za krivično
gonjenje,
3.      u slučaju kada se rješenje nadležnog organa zasniva na prethodnom pitanju, a
nadležni organ je to pitanje kasnije riješio u bitnim tačkama drugačije - od
dana kada je mogla upotrijebiti novi akt (presudu, rješenje),
4.      u slučaju postojanja razloga navedenih pod brojem 4, 6, 7 i 8 - od dana kada
je stranka saznala razlog za ponavljanje,
5.      u slučaju  postojanja razloga navedenih pod brojem 9, 10 i 11 - od dana kada
joj je rješenje dostavljeno.
 
Ako bi rok od mjesec dana počeo teći prije nego što je rješenje postalo konačno u
upravnom postupku, taj će se rok računati od dana kada rješenje postane konačno,
odnosno od dana dostavljanja konačnog rješenja nadležnog organa (član 237 stav 2
ZOUP-a).
  Nakon proteka roka od pet godina od momenta dostavljanja konačnog rješenja
stranci, ponavljanje postupka se ne može tražiti, niti se može pokrenuti po službenoj
dužnosti (prijedlog za ponavljanje postupka nakon proteka ovog roka bi bio
neblagovremen). Izuzetno od ovog pravila, i poslije isteka roka od pet godina ponavljanje
postupka se može tražiti, odnosno pokrenuti samo iz razloga navedenih u tačkama 2, 3 i
5, koje su navedene kao razlog za ponavljanje postupka (član 237 stav 4 ZOUP-a).
Upravni postupak može se ponoviti u slučajevima kada je rješenje doneseno na
podlozi lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili vještaka, odnosno kada je doneseno
kao posljedica kakvog djela kažnjivog po zakonu  i ako se krivični postupak ne može
sprovesti, ili ako postoje okolnosti zbog kojih se postupak ne može pokrenuti. Prije
donošenja zaključka o ponavljanju postupka iz prednjih razloga, službeno lice će od
organa nadležnog za krivično gonjenje zatražiti obavještenje o tome da li je krivični
postupak obustavljen, odnosno da li postoje okolnosti zbog kojih se postupak ne može
pokrenuti. Službeno lice ne mora zatražiti takvo obavještenje ako je nastupila zastarjelost
krivičnog gonjenja, ili je nastupila smrt lica na čiju se krivičnu odgovornost ukazuje u
prijedlogu za ponavljanje postupka, odnosno ako okolnosti zbog kojih se krivični
postupak ne može pokrenuti samo službeno lice može sa sigurnošću utvrditi (član 238
ZOUP-a).
Stranka je dužna da u prijedlogu za ponavljanje postupka učini vjerovatnim
okolnosti na kojima zasniva prijedlog, kao i okolnost da je prijedlog podnesen u
zakonskom roku (član 239 ZOUP-a).

21.1.2    Rješavanje o prijedlogu za ponavljanje postupka

Prijedlog za ponavljanje upravnog postupka stranka predaje ili šalje organu koji je
o predmetu rješavao u prvom stepenu ili organu koji je donio rješenje kojim je postupak
okončan (član 240 stav 1 ZOUP-a).
O prijedlogu za ponavljanje rješava organ koji je donio rješenje kojim je upravni
postupak okončan.
O prijedlogu za ponavljanje upravnog postupka organ je dužan odlučiti najkasnije
u roku od 30 dana od dana prijema prijedloga.
Kada se ponavljanje traži po rješenju koje je doneseno u drugom stepenu,
prvostepeni organ koji primi prijedlog za ponavljanje postupka priložiće spise predmeta
prijedlogu za ponavljanje i poslaće organu koji je rješavao u drugom stepenu (član 240
stav 4 ZOUP-a).
Kada organ koji je nadležan za rješavanje o prijedlogu za ponavljanje primi
prijedlog, dužan je da ispita:
-          da li je prijedlog blagovremen, tj. da li je podnesen u subjektivnom roku od
mjesec dana, odnosno u objektivnom roku od pet godina,
-          da li je prijedlog za ponavljanje izjavljen od strane ovlašćenog lica (da li ga je
podnijela stranka, odnosno tužilac)  i
-          da li su okolnosti na kojima se prijedlog zasniva učinjene vjerovatnim (član
241 stav 1 ZOUP-a).
 
Navedeni uslovi su kumulativni (znači moraju biti svi ispunjeni), a ako ovi uslovi 
nisu ispunjeni, nadležni organ će svojim zaključkom odbaciti prijedlog (član 241 stav 2
ZOUP-a).
 Ako su navedeni uslovi ispunjeni, organ nadležan za rješavanje ispitaće da li su
okolnosti, odnosno dokazi koji se iznose kao razlog za ponavljanje takvi da bi mogli
dovesti do drugačijeg rješenja, pa ukoliko utvrdi da se ne radi o takvim okolnostima i
dokazima koji bi mogli dovesti do drugačijeg rješenja, odbiće prijedlog svojim rješenjem
(član 241 stav 3 ZOUP-a).
Nakon što je utvrdio da su ispunjeni kumulativno postavljeni uslovi za
ponavljanje postupka, a zbog čega nije odbacio niti odbio prijedlog za ponavljanje
postupka, organ nadležan za rješavanje donosi zaključak da se ponavljanje postupka
dozvoljava i istovremeno određuje u kom se obimu postupak ima obnoviti (iudicium
rescidens).
Ranije radnje u postupku na koje ne utiču razlozi ponavljanja neće se ponavljati
(član 242 stav 1 ZOUP-a). Dakle, raniji uviđaji i druge radnje dokazivanja na koje ne
utiču razlozi ponavljanja, neće se ponavljati.
Kada se upravni postupak ponavlja po službenoj dužnosti, organ nadležan za
rješavanje donijeće zaključak kojim se ponavljanje dozvoljava, ako prethodno utvrdi da
su ispunjeni uslovi (član 242 stav 1 ZOUP-a).
Kada je to prema okolnostima slučaja moguće, a u interesu je ubrzanja upravnog
postupka, organ nadležan za rješavanje može, čim utvrdi postojanje uslova za
ponavljanje, preći na one radnje postupka koje treba ponoviti, ne donoseći poseban
zaključak kojim se ponavljanje dozvoljava (član 242 stav 2 ZOUP-a).
Kada o prijedlogu za ponavljanje odlučuje drugostepeni organ, on će sam izvršiti
potrebne radnje u ponovljenom postupku, a izuzetno, ako nađe da će te radnje brže i
ekonomičnije izvršiti prvostepeni organ, naložiće mu da to učini i da mu materijal o tome
dostavi u određenom roku (član 242 stav 3 ZOUP-a).
Na osnovu podataka pribavljenih u ranijem i u ponovljenom postupku, nadležni
organ donosi rješenje o upravnoj stvari koja je bila predmet postupka (iudicium
rescissorium), i njime može:
-          ranije rješenje koje je bilo predmet ponavljanja ostaviti na snazi ili
-          ranije rješenje zamijeniti novim.
 
U ovom drugom slučaju, s obzirom na sve okolnosti pojedinog slučaja, nadležni
organ može ranije rješenje poništiti ili ukinuti i donijeti novo rješenje (član 243 ZOUP-a).
Protiv zaključka kojim je prijedlog za ponavljanje postupka odbačen (član 241
stav 2 ZOUP-a), protiv rješenja kojim je prijedlog za ponavljanje odbijen (član 241 stav 3
ZOUP-a), protiv zaključka kojim je dozvoljeno ponavljanje postupka - iudicium
rescidens (član 242 stav 1 ZOUP-a), kao i protiv rješenja donesenog u ponovljenom
postupku - iudicium rescissorium (član 243 ZOUP-a) može se izjaviti žalba samo onda
kada je taj zaključak, odnosno rješenje donio prvostepeni organ.
Ukoliko je zaključak ili rješenje donio drugostepeni organ, žalba nije dopuštena, s
tim da se može neposredno pokrenuti upravni spor (član 244 ZOUP-a).
Prijedlog za ponavljanje postupka, po pravilu, ne odlaže izvršenje rješenja po kom
se ponavljanje traži, ali organ koji je nadležan za odlučivanje o prijedlogu za ponavljanje
postupka, ako smatra da će prijedlog za obnovu biti uvažen, može riješiti da se odloži
izvršenje dok se ne odluči o ponavljanju postupka (član 245 stav 1 ZOUP-a).
Zaključak kojim se dozvoljava ponavljanje postupka odlaže izvršenje rješenja
protiv koga je ponavljanje dozvoljeno (član 245 stav 2 ZOUP-a).
21.2     Naročiti slučajevi poništavanja, ukidanja i mijenjanja rješenja

21.2.1    Mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom

Prema odredbi člana 246 Zakona o opštem upravnom postupku organ protiv čijeg
je rješenja blagovremeno pokrenut upravni spor može do okončanja spora, ako uvažava
sve zahtjeve tužbe, poništiti ili izmijeniti svoje rješenje iz onih razloga iz kojih bi sud
mogao poništiti takvo rješenje, ako se time ne vrijeđa pravo stranke u upravnom postupku
ili pravo trećeg lica.
Dakle, organ protiv čijeg konačnog upravnog akta je  pokrenut upravni spor
(svakako to može biti prvostepeni i drugostepeni organ), a s ciljem ostvarenja načela
ekonomičnosti i efikasnosti, može sam svoje rješenje poništiti ili izmijeniti umjesto da
čeka da to učini sud u upravno-sudskom postupku. Razlog za to je jednostavan; moguće
je da je organ koji je donio rješenje uvidio svoje greške pa je najcelishodnije da ih on sam
i ispravi. Time se otklanja bilo kakva potreba za intervencijom suda.
Da bi organ koji je donio rješenje mogao da upotrijebi pomenuti vanredni pravni
lijek, potrebno je da su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:
-          da se u konkretnom slučaju radi o upravnoj stvari o kojoj se može voditi
upravni spor;
-          da je protiv rješenja blagovremeno (u zakonskom roku od 30 dana) pokrenut
upravni spor. To znači da nije dovoljno da postoji mogućnost pokretanja
upravnog spora, nego upravni spor mora biti stvarno pokrenut;
-          da upravni spor još nije okončan. Nakon okončanja upravnog spora ne bi
imalo nikakve svrhe mijenjati, odnosno poništavati rješenje, jer je sud već
donio presudu koja ukida, potvrđuje ili zamjenjuje rješenje;
-          da se izmjenom ili poništavanjem rješenja uvažavaju svi zahtjevi tužbe. Bilo
kakvo neuvažavanje bilo kojeg zahtjeva iz tužbe, odnosno djelimično
uvažavanje tužbenog zahtjeva sprečava nadležni organ da donese rješenje
drugačije od prethodnog;
-          da poništi svoje rješenje iz onih razloga iz kojih bi i sud poništio pomenuto
rješenje. Pomenutom odredbom nadležni organ koji je donio rješenje
ograničava se u obimu promjena, te se tako izbjegava zloupotreba u vidu
drugačijeg mijenjanja rješenja od onog koje bi uvažio i sud;
-          da se izmjenom ili poništavanjem rješenja ne vrijeđa pravo stranke u
upravnom postupku ili pravo nekog trećeg lica. Ovom odredbom se štite prava
trećih lica koja su učestvovala u upravnom postupku, ili nisu uopšte
učestvovala u postupku, ali bi izmjenama ili poništenjem rješenja došlo do
povrede njihovih stečenih prava;
-          da se izmjena ili poništavanje rješenja ne protivi nekoj zakonskoj odredbi ili
drugom propisu koji je na zakonu zasnovan, ili javnom interesu.
 
Ovakvo rješenje donosi isključivo organ protiv čijeg je rješenja pokrenut upravni
spor i ono uvijek djeluje unazad (ex tunc).
Kada nadležni organ izmijeni ili poništi svoje rješenje, on obavještava nadležni
sud o tome. Sud će u roku od 15 dana od stranke tražiti mišljenje da li je novim rješenjem
zadovoljna ili nije.
 Ako se stranka ne izjasni u datom roku ili se izjasni da je zadovoljna promjenama,
sud obustavlja upravni spor.
Ako stranka nije zadovoljna novim rješenjem, sud će nastaviti upravni spor.

21.2.2    Zahtjev za zaštitu zakonitosti

Zahtjev za zaštitu zakonitosti jeste vanredni pravni lijek “sui generis” koji može
upotrijebiti isključivo tužilac kao čuvar zakonitosti (objektivne zakonitosti koja se tiče
zaštite javnog interesa ili subjektivnih prava i pravnih interesa stranaka) ako smatra da je
upravnim aktom povrijeđen zakon. Da bi se podigao zahtjev za zaštitu zakonitosti,
potrebno je da su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:
-          da je rješenje pravosnažno,
-          da je rješenje doneseno u upravnoj stvari u kojoj se ne može voditi upravni
spor,
-          da sudska zaštita nije obezbijeđena ni izvan upravnog spora i
-          da tužilac smatra da je rješenjem povrijeđen zakon (član 247 stav 1 ZOUP-a).
 
Zahtjev za zaštitu zakonitosti pravosnažnog rješenja donesenog u upravnoj stvari
u kojoj se ne može voditi upravni spor tužilac može podići u roku od mjesec dana od
dana kada je rješenje dostavljeno tužiocu (subjektivni rok), a ako mu rješenje nije
dostavljeno - u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja rješenja stranci – objektivni rok
(član 247 stav 2 ZOUP-a).
Po zahtjevu za zaštitu zakonitosti odlučuje organ uprave koji je višeg stepena u
odnosu na organ koji je donio pravosnažno rješenje, a ako takvog organa nema – Vlada
(član 247 stav 3 ZOUP-a).
Povodom zahtjeva za zaštitu zakonitosti, nadležni organ može:
a)      uvažiti zahtjev za zaštitu zakonitosti i ukinuti pobijano rješenje (ako ustanovi
da ono sadrži pravni nedostatak na koji se u zahtjevu od strane njegovog
podnosioca ukazuje) ili
b)      odbiti zahtjev za zaštitu zakonitosti kao neosnovan.
 
Protiv rješenja donesenog po zahtjevu za zaštitu zakonitosti žalba nije dopuštena
(član 247 stav 4 ZOUP-a). Isto tako, protiv rješenja donesenog po zahtjevu za zaštitu
zakonitosti ne može se pokrenuti ni upravni spor, s obzirom na to da se zahtjev za zaštitu
zakonitosti može podići samo protiv pravosnažnog rješenja donesenog u upravnoj stvari
u kojoj se ne može voditi upravni spor.

21.2.3    Poništavanje i ukidanje po pravu nadzora

Poništavanje i ukidanje rješenja donesenih u upravnom postupku po pravu
nadzora predstavlja vrstu upravnog nadzora, odnosno upravne kontrole rada organa
uprave. Primjenom pomenutog vanrednog pravnog lijeka kontroliše se zakonitost
konačnih upravnih akata donesenih u upravnom postupku.
Ovaj vanredni pravni lijek, dakle, manifestuje se kroz dvije različite pravne
ustanove, i to:
a)      poništavanje konačnih rješenja po pravu nadzora i
b)      ukidanje konačnih rješenja po pravu nadzora.
 
 a) Poništavanje konačnog rješenja po pravu nadzora - Kada je prvi institut u
pitanju, rješenje koje je konačno u upravnom postupku, drugostepeni organ ili organ koji
je zakonom ovlašćen da vrši nadzor nad radom organa koji je donio rješenje poništiće po
pravu nadzora kada su ispunjeni sljedeći uslovi, i to:
1.      ako je rješenje donio stvarno nenadležni organ, a nije riječ o upravnoj stvari iz
sudske nadležnosti, ili stvarima u kojima se uopšte ne može rješavati u
upravnom postupku;
2.      ako je u istoj stvari ranije doneseno pravosnažno rješenje kojim je ta upravna
stvar drugačije riješena[20];
3.      ako je rješenje donio jedan organ bez saglasnosti, potvrde, odobrenja ili
mišljenja drugog organa, a ovo je potrebno po zakonu ili drugom propisu;
4.      ako je rješenje donio mjesno nenadležni organ;
5.      ako je rješenje doneseno kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili
druge nedozvoljene radnje (član 248 stav 1 ZOUP-a).
 
b) Ukidanje konačnog rješenja po pravu nadzora - S druge strane, rješenje koje je
konačno u upravnom postupku može se ukinuti po pravu nadzora ako je njime očigledno
povrijeđen materijalni zakon. U upravnim stvarima u kojima učestvuju dvije ili više
stranaka sa suprotnim interesima rješenje se može ukinuti samo po pristanku
zainteresovanih stranaka (član 248 stav 2 ZOUP-a). Rok za ukidanje ovog rješenja jeste
jedna godina od dana kada je rješenje postalo konačno u upravnom postupku (član 249
stav 3 ZOUP-a).
c) Organi nadležni za poništavanje, odnosno ukidanje rješenja po pravu
nadzora - Za poništavanje ili ukidanje rješenja po pravu nadzora nadležan  je, u pravilu,
drugostepeni organ. Međutim, ukoliko nema drugostepenog organa, rješenje može
poništiti ili ukinuti organ koji je zakonom ovlašćen da vrši nadzor nad radom organa koji
je donio rješenje.
Nadležni organ donosi rješenje o poništavanju rješenja:
-          po službenoj dužnosti,
-          po zahtjevu stranke ili
-          po zahtjevu tužioca.
 
S druge strane, nadležni organ donosi rješenje o ukidanju rješenja:
-          po službenoj dužnosti ili
-          po zahtjevu tužioca.
 
Rješenje se može poništiti u roku od pet godina od dana kada je postalo konačno
u upravnom postupku ukoliko ga je donio stvarno nenadležan organ, odnosno ako već
postoji rješenje o upravnoj stvari ili je rješenje donio organ koji nije zatražio saglasnost,
potvrdu, odobrenje ili mišljenje drugog organa (nepravilnosti u donošenju složenog
rješenja), a bio je obavezan da to učini (razlozi pod brojem 1, 2 i 3).
Ako je rješenje donio mjesno nenadležan organ, ono se može poništiti u roku od
jedne godine od dana kada je postalo konačno u upravnom postupku.
Rješenje koje je doneseno kao posljedica prijetnje, prisile, ucjene, pritiska ili neke
druge nedozvoljene radnje može se poništiti bez obzira na rokove utvrđene zakonom
(član 249 stav 4 ZOUP-a).
 Protiv rješenja kojim je poništeno ili ukinuto rješenje konačno u upravnom
postupku po pravu nadzora nije dopuštena žalba, već se protiv njega može neposredno
pokrenuti upravni spor (član 249 stav 5 ZOUP-a).

21.2.4    Ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja uz pristanak ili po zahtjevu

stranke 
U osnovi ovog vanrednog pravnog lijeka stoji ostvarenje nekoliko načela, i to:
načela zaštite stečenih prava, načela pravne sigurnosti i načela zakonitosti. U teoriji, a i u
praksi, opšteprihvaćeno je načelo po kojem se stečena subjektivna prava mogu mijenjati
samo zakonom ili na osnovu izričitog zakonskog ovlašćenja.
Kada je ovaj vanredni pravni lijek u pitanju, razlikujemo:
a)      ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja kojim je stranka stekla neko
pravo i
b)      ukidanje i mijenjanje pravosnažnog rješenja koje je nepovoljno po stranku.
 
U oba slučaja, razlog zbog koga se napada pravosnažno rješenje jeste nepravilna
primjena materijalnog zakona, te se tako, primjenom ovog vanrednog pravnog lijeka,
sadržina pobijanog rješenja dovodi u sklad sa važećim zakonima.
Prema tome, ako je pravosnažnim rješenjem stranka stekla neko pravo, a organ
koji je donio to rješenje smatra da je nepravilno primijenjen materijalni zakon, on može,
na svoju inicijativu, rješenje ukinuti ili izmijeniti radi njegovog usklađivanja sa zakonom
samo ako stranka koja je na osnovu tog rješenja stekla pravo na to pristane i ako se time
ne vrijeđa pravo trećeg lica.
I kada je u pitanju pravosnažno rješenje kojim je stranci određena neka obaveza,
da bi se to rješenje moglo mijenjati (ukinuti ili izmijeniti) na štetu stranke, takođe je
neophodan pristanak stranke (član 250 stav 1 ZOUP-a).
Dakle, da bi se jedno rješenje, na osnovu koga je stranka stekla neko pravo moglo
ukinuti ili izmijeniti primjenom ovog vanrednog pravnog lijeka, neophodno je da su
kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:
1.      da se radi o pravosnažnom rješenju,
2.      da se rješenje ne može izmijeniti ili ukinuti primjenom nekog drugog
vanrednog pravnog lijeka,
3.      da postoji pristanak lica koja su na osnovu pravosnažnog rješenja stekla neko
pravo (odnosno pristanak stranke),
4.      da novo rješenje kojim se ukida ili mijenja ranije rješenje ne smije biti
protivno zakonu ili drugom propisu zasnovanom na zakonu,
5.      da se novim rješenjem ne vrijeđa pravo nekog trećeg lica i
6.      da se novo rješenje ne protivi javnom interesu.
Ispunjenje navedenih uslova nužno je i za ukidanje i izmjenu pravosnažnog
rješenja koje je za stranku iz nekih razloga nepovoljno. Prema tome, pod naprijed
navedenim uslovima, a na zahtjev stranke, može se ukinuti ili izmijeniti pravosnažno
rješenje koje je nepovoljno po stranku.
Inicijativa za izmjenu ili ukidanje pravosnažnog rješenja primjenom ovog
vanrednog pravnog lijeka može poteći od strane:
1.      organa koji je donio ranije rješenje,
 2.      od stranke koja je pravosnažnim rješenjem stekla neko pravo ili kojim su joj
ustanovljene neke obaveze ili
3.      od stranke za koju je pravosnažno rješenje na drugi način nepovoljno.
 
U svakom slučaju, ukoliko organ nađe da nema potrebe da se rješenje ukine ili
izmijeni, dužan je da o tome obavijesti stranku (član 250 stav 2 ZOUP-a).
Rok u kome se rješenje može ukinuti ili izmijeniti primjenom ovog vanrednog
pravnog lijeka nije predviđen, pa se rješenje može ukinuti ili izmijeniti u svako doba.
Dejstvo izmijenjenog rješenja je određeno zakonom, te tako izmjena rješenja koje
je nepovoljno za stranku djeluje samo ubuduće, a ne retroaktivno (član 250 stav 3 ZOUP-
a).
Bez obzira na to ko je inicijator za izmjenu ili ukidanje pravosnažnog rješenja
primjenom ovog vanrednog pravnog lijeka, rješenje povodom zahtjeva za izmjenu ili
ukidanje rješenja, u pravilu, donosi prvostepeni organ koji je donio ranije rješenje (uslov
je da je prvostepeno rješenje postalo pravosnažno). S druge strane, ukoliko je postalo
pravosnažno rješenje drugostepenog organa, novo rješenje donosi drugostepeni organ
samo kada je rješenjem odlučio o stvari. Ako je organ koji je donio ranije rješenje ukinut
ili je prestao biti nadležan u upravnoj stvari o kojoj je riječ, rješenje o izmjeni i ukidanju
pravosnažnog rješenja donosi organ koji je za tu stvar nadležan u vrijeme donošenja
rješenja (član 250 stav 4 ZOUP-a).
Rješenje o ukidanju ili izmjeni pravosnažnog rješenja smatra se kao potpuno nov
predmet, te stranka može protiv takvog rješenja izjaviti žalbu organu višeg stepena, pod
uslovom da je žalba inače dopuštena. Prema tome, žalba protiv novog rješenja donesenog
po zahtjevu za izmjenu ili ukidanje ranijeg rješenja dopuštena je samo ako je to novo
rješenje donio prvostepeni organ. Ako je ranije rješenje donio drugostepeni organ,
odnosno ako je rješenje prvostepenog organa konačno, protiv tog rješenja može se
pokrenuti upravni spor (član 250 stav 5 ZOUP-a).

21.2.5    Vanredno ukidanje
Vanredno ukidanje rješenja jeste takav vanredni pravni lijek koji se primjenjuje u
odnosu na izvršno rješenje koje ne sadrži nikakvu povredu zakonitosti, već se rješenje
ukida iz objektivnih razloga, odnosno zbog zaštite primarnih društvenih interesa, odnosno
naročitih društvenih vrijednosti. Dakle, ovaj pravni lijek koristi se prema potpuno
zakonitim i pravilnim rješenjima koja nemaju nikakvu pravnu grešku, ali su ona opasna
po pojedine vitalne društvene interese.
Prema tome, izvršno rješenje može se ukinuti (djeluje ex nunc, tj. od momenta
donošenja) ako je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti po život i
zdravlje ljudi, javnu bezbjednost, javni mir i poredak ili javni moral, ili radi otklanjanja
poremećaja u privredi, ako se to ne bi moglo uspješno otkloniti drugim sredstvima kojim
bi se manje diralo u stečena prava (član 251 stav 1 ZOUP-a).
Za ukidanje rješenja primjenom ovog vanrednog pravnog lijeka neophodno je da
su kumulativno ispunjeni sljedeći uslovi:
1.      da se radi o rješenju koje je postalo izvršno,
2.      da bi izvršenjem rješenja nastala teška i neposredna opasnost po život i
zdravlje ljudi, javnu bezbjednost, javni mir i poredak ili javni moral, ili da bi
izvršenje rješenja izazvalo poremećaj u privredi,
 3.      potrebno je da se teška i neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi, javnu
bezbjednost, javni mir i poredak ili javni moral, odnosno opasnost po
izazivanje poremećaja u privredi ne bi mogla uspješno otkloniti drugim
sredstvima kojim bi se manje diralo u stečena prava.
 
Novim rješenjem, ranije rješenje može se ukinuti u cijelosti ili djelimično. Ako se
rješenje ukida samo djelimično (kada se u stvari radi o mijenjanju rješenja), onda se ono
može ukinuti samo u obimu koji je neophodan da se opasnost otkloni ili zaštite navedeni
javni interesi (član 251 stav 1 ZOUP-a).
Izvršno rješenje može ukinuti, odnosno izmijeniti:
1.      organ koji je donio rješenje koje se mijenja ili ukida – to može biti
prvostepeni organ ili drugostepeni organ,
2.      ako drugostepenog organa nema, rješenje može ukinuti organ koji je zakonom
ovlašćen da vrši nadzor nad radom organa koji je donio rješenje.
 
Rok u kome se rješenje može ukinuti ili izmijeniti primjenom ovog vanrednog
pravnog lijeka nije predviđen, pa se rješenje može ukinuti ili izmijeniti u svako doba.
Protiv rješenja kojim se ranije rješenje ukida (u cijelosti ili djelimično) dopuštena
je žalba samo kada je to rješenje donio prvostepeni organ. U protivnom, protiv takvog
rješenja može se neposredno pokrenuti upravni spor.
Stranka koja je usljed ukidanja izvršnog rješenja pretrpjela štetu, ima pravo na
naknadu stvarne štete. Za rješavanje o zahtjevu za naknadu štete nadležan je sud koji bi
po Zakonu o upravnim sporovima bio nadležan za rješavanje upravnog spora protiv
rješenja donesenog u postupku vanrednog ukidanja. O visini naknade ovaj sud rješava po
svom uvjerenju uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja (član 251 stav 4 ZOUP-a).

21.2.6    Oglašavanje rješenja ništavim

Za najteže povrede zakona koje se u smislu nezakonitosti upravnog akta ne mogu
nikako tolerisati, predviđen je vanredni pravni lijek koji se naziva oglašavanje rješenja
ništavim. Rješenja koja se oglase ništavim ne mogu ni pod kojim uslovima postati
pravosnažna, pa se kao takva mogu ukloniti iz pravnog poretka u svako doba. S druge
strane, sve dok se rješenje ne proglasi ništavim stranka je dužna postupati prema
njegovim odredbama ili se može susresti sa negativnim posljedicama njegovog
neizvršenja. Dakle, rješenje mora biti oglašeno ništavim da bi se moglo ukloniti iz
pravnog poretka i da bi stranka mogla da odbije njegovo izvršenje.
 Prema članu 252. Zakona o opštem upravnom postupku ništavim se oglašava
rješenje koje sadrži teške povrede zakona, i to:
1.      koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u
stvari o kojoj se uopšte ne može rješavati u upravnom postupku;
2.      koje bi svojim izvršenjem moglo prouzrokovati neko djelo kažnjivo po
krivičnom zakonu;
3.      čije izvršenje nije moguće[21];
4.      koje je donio organ bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka nije
naknadno izričito ili prećutno pristala;
5.      koje sadrži nepravilnost koja je po nekoj izričitoj zakonskoj odredbi
predviđena kao razlog ništavosti.
  
S obzirom na to da se radi o razlozima koji povlače apsolutnu ništavost, rješenje
koje sadrži neki od nabrojanih razloga ne može nikada postati pravosnažno (u pravnom
smislu riječi, ništavo rješenje i ne postoji, tj. niko na osnovu ništavog rješenja ne može
steći neko pravo, niti se ono može izvršiti). Zbog navedenih razloga ništavim se može
oglasiti rješenje po kome još nije istekao rok za žalbu, kao i rješenje po kome je
izjavljena žalba, ali i rješenje od čijeg je donošenja proteklo duže vrijeme.
Dakle,  rješenje se može u svako doba oglasiti ništavim.
 Rješenje se može oglasiti ništavim:
1.      po službenoj dužnosti (od strane organa koji je donio rješenje, od strane
organa uprave višeg stepena ili organa koji vrši nadzor nad radom organa koji
je donio rješenje),
2.      po prijedlogu stranke ili
3.      po prijedlogu tužioca.
 
Rješenje se može oglasiti ništavim u cjelini ili djelimično. Ako se radi o
djelimičnom oglašavanju rješenja ništavim, ništavim se oglašava samo onaj dio rješenja
koji sadrži grešku, dok ostali dijelovi ostaju na snazi. Ako je rješenje oglašeno ništavim,
oglašavaju se ništavim i sve radnje u postupku koje su obavljene poslije učinjene
nepravilnosti zbog koje je rješenje oglašeno ništavim.
Rješenje oglašava ništavim organ koji ga je donio ili drugostepeni organ, a ako
drugostepenog organa nema - organ koji je zakonom ovlašćen da vrši nadzor nad radom
organa koji je donio rješenje (član 253 stav 3 ZOUP-a).
Rješenje koje je doneseno u postupku oglašavanja rješenja ništavim smatra se
novim rješenjem, protiv koga je dopuštena žalba. Prema tome, protiv rješenja kojim se
neko rješenje oglašava ništavim ili se odbija prijedlog stranke ili tužioca za oglašavanje
rješenja ništavim dopuštena je žalba. Ako nema organa koji rješava po žalbi, protiv
takvog rješenja se može pokrenuti upravni spor (član 253 stav 4 ZOUP-a).

21.2.7    Pravne posljedice poništavanja i ukidanja rješenja

Poništavanjem rješenja i oglašavanjem rješenja ništavim poništavaju se i pravne
posljedice koje je takvo rješenje proizvelo. To znači da poništavanje ili oglašavanje
rješenja ništavim djeluje unazad (ex tunc), odnosno od njegovog samog donošenja do
poništavanja ili oglašavanja ništavim.
Ukidanjem rješenja ne poništavaju se pravne posljedice koje je rješenje proizvelo
do momenta ukidanja, ali se onemogućava dalje proizvođenje pravnih posljedica
ukinutog rješenja. Prema tome, ukidanje rješenja mnogo je blaži oblik od poništavanja ili
oglašavanja rješenja ništavim.
Organ koji sazna za rješenje kojim je povrijeđen zakon, a povreda može biti
razlog za ponavljanje postupka, odnosno za poništavanje, ukidanje ili mijenjanje rješenja,
dužan je bez odlaganja o tome obavijestiti organ nadležan za pokretanje postupka i
donošenje rješenja (član 254 stav 3 ZOUP-a).
22     IZVRŠENJE RJEŠENJA DONESENOG U UPRAVNOM
POSTUPKU

22.1     Uvod
Izvršenje predstavlja posebnu procesualnu djelatnost upravnog organa čiji je cilj
da prinudnim putem uspostavi i dovede u saglasnost činjenično stanje sa dispozitivom
rješenja, odnosno stanjem koje zahtijeva pravni poredak, na osnovu dispozitiva rješenja.
Izvršenje rješenja jeste posljednja faza upravnog postupka. U ovoj fazi se u stvari postiže
cilj rješavanja u upravnom postupku. Izvršava se, u pravilu, upravni akt donesen radi
ostvarivanja prava ili interesa stranaka ili radi izvršavanja njihovih obaveza.
Izvršiti se može:
1.      rješenje koje je postalo izvršno,
2.      akt o poravnanju (izvršenje se može sprovesti i na osnovu poravnanja, ali
samo protiv lica koja su učestvovala u poravnanju) i
3.      zaključak koji je postao izvršan.
 
Upravni akti doneseni u upravnom postupku izvršavaju se nakon što postanu
izvršni. Međutim, treba imati u vidu da svi upravni akti nisu izvršivi (npr. ako je
upravnim aktom zahtjev stranke odbijen, tu se onda nema šta izvršavati; ako je upravnim
aktom u jednostranačkim upravnim stvarima dato stranci neko pravo, npr. odobrenje za
otvaranje zanatske radnje, takođe nema izvršenja jer je to u intersu stranke o čemu će ona
sama brinuti).
I rješenje kao najvažniji upravni akt doneseno u upravnom postupku izvršava se
pošto postane izvršno. Drugačije rečeno, izvršno rješenje jeste ono rješenje koje se može
izvršiti. Prvostepeno rješenje u upravnom postupku postaje izvršno:
1.      istekom roka za žalbu - ako žalba nije izjavljena,
2.      dostavljanjem stranci - ako žalba nije dopuštena,
3.      dostavljanjem stranci - ako žalba ne odlaže izvršenje rješenja,
4.      dostavljanjem stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija (član 255
stav 3 ZOUP-a).
 
Drugostepeno rješenje kojim je izmijenjeno prvostepeno rješenje postaje izvršno
kada se dostavi stranci (član 255 stav 4 ZOUP-a). Drugostepeno rješenje kojim se
odbacuje ili odbija žalba na prvostepeno rješenje ne izvršava se, već se izvršava
prvostepeno rješenje.
Izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku sprovodi se radi ispunjenja
nenovčanih i novčanih obaveza (potraživanja) (član 255 stav 1 ZOUP-a). Novčana
potraživanja su ona potraživanja koja se sastoje u određenim davanjima u vidu novca
(npr. upravnim aktom stranka je obavezna na plaćanje sume od 100,00 KM na ime
korišćenje gradskog zemljišta). Nenovčane obaveze sastoje se u izvršavanju neke radnje
ili u uzdržavanju od vršenja neke radnje (npr. inspektor je stranci naredio da u određenom
roku otkloni uočene nedostatke).
Izvršenje rješenja se sprovodi protiv lica koje je prema upravnom aktu dužno da
ispuni određenu obavezu i ono se naziva izvršenik (član 258 stav 1 ZOUP-a).
 Izvršenje rješenja se sprovodi po službenoj dužnosti kada to nalaže javni interes
ili po prijedlogu stranke kada je to u njenom interesu (tražilac izvršenja).
Rješenjem može biti određen i rok za izvršenje određene radnje. Ako je u rješenju
određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku,
rješenje postaje izvršno istekom tog roka. Ako rješenjem nije određen rok za izvršenje
radnje, rješenje postaje izvršno u roku od 15 dana od dana dostavljanja rješenja.
Rješenjem ostavljeni rok za izvršenje rješenja, odnosno propisani rok od 15 dana za
izvršenje počinje da teče od dana kada rješenje postane izvršno (član 255 stav 5 ZOUP-
a).
Ako se rješenje odnosi na dvije ili više stranaka koje u postupku učestvuju sa
istovjetnim zahtjevima, žalba bilo koje stranke sprečava izvršenje rješenja (član 255 stav
7 ZOUP-a).
Kada postoji mogućnost da se izvršenje sprovede na više načina i primjenom
raznih sredstava, izvršenje će se sprovesti na onaj način i primjenom onog sredstva koje
dovodi do cilja, a koje je po izvršenika najblaže. U neradne dane i noću, radnje izvršenja
mogu se sprovoditi samo ako postoji opasnost od odlaganja, i ako je organ koji sprovodi
izvršenje izdao za to pismeni nalog (član 257 ZOUP-a).
Zaključak donesen u upravnom postupku izvršava se pošto postane
izvršan. Zaključak postaje izvršan, i to:
a)      zaključak protiv koga se ne može izjaviti posebna žalba, kao i zaključak
protiv koga se može izjaviti posebna žalba koja ne odlaže izvršenje -
saopštavanjem, odnosno dostavljanjem stranci,
b)      kada je zakonom ili zaključkom određeno da žalba odlaže izvršenje zaključka
- istekom roka za žalbu, ako žalba nije izjavljena, a ako je izjavljena,
dostavljanjem stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija.
c)      u ostalim slučajevima zaključak postaje izvršan prema pravilima po kojima
postaje izvršno i rješenje doneseno u upravnom postupku.
 
Odredbe Zakona o opštem upravnom postupku o izvršenju rješenja važe i za
izvršenje zaključka (član 256 ZOUP-a).
Izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku sprovodi se administrativnim
putem (administrativno izvršenje), a u slučajevima predviđenim zakonom - sudskim
putem (sudsko izvršenje).
Administrativno izvršenje sprovode organi uprave po odredbama Zakona o
opštem upravnom postupku, odnosno posebnog zakona, a sudsko izvršenje - nadležni
sud, po propisima koji važe za sudsko izvršenje (član 259 ZOUP-a).

22.2     Administrativno izvršenje
Izvršenje rješenja donesenog u upravnom postupku radi ispunjenja, odnosno
ostvarivanja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi se administrativnim putem.
S druge strane, izvršenje radi ispunjenja izvršenikovih novčanih obaveza (na
njegovim fizičkim stvarima i nekretninama, odnosno novčanim i drugim potraživanjima)
sprovodi se sudskim putem.
Izuzetno, izvršenje radi ispunjenja novčanih obaveza iz primanja na osnovu
radnog odnosa može se sprovesti administrativnim putem po pristanku izvršenika (član
260 ZOUP-a). Isto tako, za izvršenje radi ostvarivanja novčanih obaveza u oblasti poreza,
doprinosa i carina nadležni su organi uprave (prinudna naplata).
Organi nadležni za sprovođenje administrativnog izvršenja - Administrativno
izvršenje sprovodi organ koji je o upravnoj stvari rješavao u prvom stepenu (bez obzira
na to da li je rješenje donio prvostepeni ili drugostepeni organ). Međutim, posebnim
propisom može se odrediti drugi organ koji će sprovesti administrativno izvršenje, a ne
organ koji je rješavao u prvom stepenu. Ako je propisano da administrativno izvršenje ne
može sprovoditi organ koji je o upravnoj stvari rješavao u prvom stepenu, a posebnim
propisima nije određen organ koji je za to ovlašćen, izvršenje sprovodi gradski, odnosno
opštinski organ uprave nadležan za poslove opšte uprave na čijem se području nalazi
prebivalište, odnosno boravište izvršenika (član 261 stav 2 ZOUP-a).
Od pravila da administrativno izvršenje sprovodi organ koji je o upravnoj stvari
rješavao u prvom stepenu postoji izuzetak, i on se odnosi na administrativno izvršenje
rješenja onih organizacija i zajednica koje nisu zakonom ovlašćene da same izvršavaju
svoja rješenja. Administrativno izvršenje rješenja ovih organizacija i zajednica
dozvoljava i sprovodi organ uprave nadležan za poslove opšte uprave grada, odnosno
opštine na čijoj teritoriji se nalazi prebivalište, odnosno boravište izvršenika, ako
zakonom nije određena nadležnost drugog organa (član 261 stav 3 ZOUP-a).
Organi unutrašnjih poslova dužni su da organu nadležnom za sprovođenje
izvršenja, na njegov zahtjev, pruže pomoć u sprovođenju izvršenja (član 261 stav 4
ZOUP-a).
Zaključak o dozvoli izvršenja - Administrativno izvršenje rješenja se sprovodi po
službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke (tražilac izvršenja) uz uslov da je rješenje
postalo izvršno. No, bez obzira na činjenicu da je rješenje postalo izvršno, ono se ne
može izvršiti prije nego što organ nadležan za izvršenje donese poseban akt,
odnosno zaključak o dozvoli izvršenja. Prema tome, prije nego pristupi administrativnom
izvršenju organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi po službenoj
dužnosti ili na prijedlog stranke zaključak o dozvoli izvršenja.
Zaključkom o dozvoli izvršenja utvrđuje se da je rješenje koje se treba izvršiti
postalo izvršno i određuje vrijeme, mjesto, način i sredstva izvršenja. Protiv ovog
zaključka stranka može izjaviti žalbu nadležnom drugostepenom organu (član 262 stav 1
ZOUP-a).
Zakonom je propisan i rok za donošenje zaključka o dozvoli izvršenja rješenja
koje je doneseno u upravnoj stvari po kojoj je postupak pokrenut po službenoj dužnosti,
te je tako organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja dužan da donese
zaključak o dozvoli izvršenja bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana kada
je rješenje postalo izvršno, ako posebnim propisima nije drugačije određeno.
Nedonošenje zaključka do tog roka ne isključuje obavezu njegovog donošenja (član 262
stav 2 ZOUP-a).
Kada administrativno izvršenje ne sprovodi organ koji je donio rješenje u prvom
stepenu, već neki drugi organ, tražilac izvršenja podnosi prijedlog za dozvolu izvršenja
tom drugom organu. Ako je rješenje postalo izvršno, organ kome je podnesen prijedlog
za dozvolu izvršenja stavlja na rješenje potvrdu da je rješenje postalo izvršno. Ova
potvrda se naziva potvrdom izvršnosti. Nakon što na rješenje stavi potvrdu izvršnosti,
organ kome je podnesen prijedlog za dozvolu izvršenja dostavlja rješenje radi izvršenja
organu nadležnom za izvršenje, predlažući mu istovremeno vrijeme, mjesto, način i
sredstva izvršenja.  Na osnovu potvrde izvršnosti i akta o načinu izvršenja, organ
nadležan za izvršenje rješenja donosi zaključak o dozvoli izvršenja (član 262 stav 3
ZOUP-a).
Kada se po službenoj dužnosti treba sprovesti izvršenje rješenja organa koji nije
ovlašćen za sprovođenje izvršenja, taj organ se radi izvršenja obraća prijedlogom za
dozvolu izvršenja organu nadležnom za izvršenje. Organ koji je nadležan za izvršenje
kome je podnesen prijedlog (pod uslovom da je rješenje postalo izvršno) stavlja na
rješenje potvrdu da je rješenje postalo izvršno. Ova potvrda se naziva potvrdom
izvršnosti. Nakon što na rješenje stavi potvrdu izvršnosti, organ kome je podnesen
prijedlog za dozvolu izvršenja dostavlja rješenje radi izvršenja organu nadležnom za
izvršenje, predlažući mu istovremeno vrijeme, mjesto, način i sredstva izvršenja.  Na
osnovu potvrde izvršnosti i akta o načinu izvršenja, organ nadležan za izvršenje rješenja
donosi zaključak o dozvoli izvršenja nakon sprovedenog postupka propisanog zakonom
(član 262 stav 4 ZOUP-a).
U svakom slučaju, treba istaći da se administrativno izvršenje koje sprovodi organ
koji je o stvari rješavao u prvom stepenu sprovodi na osnovu rješenja koje je postalo
izvršno i zaključka o dozvoli izvršenja (član 263 ZOUP-a).
U postupku administrativnog izvršenja može se izjaviti žalba na zaključak o
dozvoli izvršenja (koja se može odnositi isključivo na izvršenje), a njome se ne može
pobijati pravilnost rješenja koje se izvršava. Žalba se izjavljuje drugostepenom organu i
ne odlaže započeto izvršenje. U pogledu roka za žalbu i organa nadležnog za rješavanje
po žalbi primjenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku kojima se reguliše
nadležnost organa za rješavanje po žalbi kao i odredbe koje se odnose na rok za žalbu
(član 264 st. 1 i 2 ZOUP-a).
Žalba na zaključak o dozvoli izvršenja može se izjaviti samo u pogledu vremena,
mjesta i načina izvršenja (član 264 stav 3 ZOUP-a).
Administrativno izvršenje će se obustaviti po službenoj dužnosti ako se utvrdi:
-          da je obaveza već izvršena,
-          da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno,
-          da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, 
-          ako tražilac izvršenja odustane od svog zahtjeva,
-          ako je izvršni naslov poništen ili ukinut (član 265 stav 1 ZOUP-a).
 
Obustavljanje administrativnog izvršenja ima za posljedicu poništavanje
sprovedenih radnji u postupku izvršenja.
Administrativno izvršenje se odlaže:
-          ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja obaveza dozvoljen poček, ili
-          ako je umjesto privremenog rješenja koje se izvršava doneseno rješenje o
glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rješenja.
Zaključak o obustavi ili odlaganju administrativnog izvršenja donosi rukovodilac,
odnosno starješina organa (član 265 stav 3 ZOUP-a).
Novčane kazne izrečene po odredbama Zakona o opštem upravnom
postupku izvršavaju organi nadležni za izvršavanje novčanih kazni.
Novčana kazna naplaćuje se u korist budžeta Republike Srpske, grada, odnosno
opštine (član 266 ZOUP-a).
22.3     Izvršenje nenovčanih obaveza
Administrativno izvršenje, odnosno izvršenje radi ostvarivanja nenovčanih
obaveza izvršenikasprovodi se:
a)      preko drugih lica ili
b)      prinudom (član 267 ZOUP-a).

22.3.1    Izvršenje preko drugih lica

Izvršenju preko drugih lica pristupa se kada se izvršenikova obaveza sastoji u
izvršenju radnje koju može izvršiti i drugo lice, a izvršenik je ne izvrši uopšte ili je ne
izvrši u cjelini ni poslije opomene od strane organa nadležnog za izvršenje. U takvom
slučaju,  radnja će se izvršiti preko drugog lica, na trošak izvršenika.
Organ koji sprovodi izvršenje dužan je prethodno upozoriti izvršenika na to da će
radnja izvršenja koju je on imao izvršiti biti izvršena preko drugog lica. U slučaju kada
treba pristupiti izvršenju preko drugog lica, organ koji sprovodi izvršenje može
zaključkom naložiti izvršeniku da unaprijed položi iznos koji je potreban za podmirenje
troškova izvršenja,  s tim da se konačan obračun naknadno izvrši. Zaključak o polaganju
ovog iznosa je izvršan (član 268 ZOUP-a).

22.3.2    Izvršenje prinudom
Izvršenju putem primjene prinudnih sredstava (novčana kazna i neposredna,
fizička sila) pristupa se kada je izvršenik dužan da nešto dopusti ili da trpi, a on postupa
protivno toj obavezi, ili ako je predmet izvršenja izvršenikova radnja koju ne može
umjesto njega izvršiti drugo lice. U ovom slučaju, organ koji sprovodi
izvršenje prinudiće izvršenika na ispunjavanje obaveze prinudnom mjerom, odnosno
novčanim kaznama (član 269 stav 1 ZOUP-a).
Postupak izvršenja prinudom započinje organ koji sprovodi izvršenje i on
će najprije zaprijetitiizvršeniku primjenom novčane kazne ukoliko izvršenik svoju
obavezu ne izvrši u ostavljenom roku. Ako izvršenik u toku tog roka preduzme radnju
protivno svojoj obavezi, ili ako ostavljeni rok bezuspješno protekne, zaprijećena novčana
kazna će se odmah izvršiti, a ujedno će se odrediti novi rok za izvršenje radnje i
zaprijetiti novom strožjom novčanom kaznom (član 269 stav 2 ZOUP-a).
Prinudna novčana kazna koja se na ovaj način izriče prvi put ne može biti manja
od 100,00 KM. Svaka kasnije prinudna novčana kazna mora se izreći u većem iznosu od
100,00 KM, ali ne u iznosu većem od 300,00 KM (član 269 stav 3 ZOUP-a).
Naplaćena novčana kazna se ne vraća čak ni ako izvršenik po naplati kazne izvrši
svoju obavezu. Ukoliko izvršenik ne plati novčanu kaznu, ovlašćeni organ podnosi
prijedlog Poreskoj upravi radi prinudne naplate (član 269 stav 5 ZOUP-a).
Izvršenje nenovčanih obaveza može se ostvarivati i primjenom neposredne
(fizičke) prinude. Ona dolazi u obzir onda kada se izvršenje nenovčane obaveze ne može
uopšte ili ne može na vrijeme sprovesti primjenom sredstava predviđenih Zakonom o
opštem upravnom postupku (preko drugih lica ili posrednom prinudom). Prema tome,
izvršenje će se prema prirodi nenovčane obaveze sprovesti i neposrednom prinudom (npr.
prinudnim iseljenjem iz stana), ukoliko propisima nije drugačije određeno (član 270
ZOUP-a). Shodno tome, neposredna prinuda je posljednje sredstvo u izvršenju rješenja.
 Kada je na osnovu rješenja sprovedeno izvršenje, a rješenje je kasnije poništeno
ili izmijenjeno, izvršenik ima pravo na povrat oduzetog, odnosno uspostavljanje stanja
koje je bilo prije donošenja rešenja, kao i na naknadu štete. O traženju izvršenika rješava
organ koji je donio zaključak o dozvoli izvršenja (član 271 ZOUP-a).

22.4     Izvršenje radi obezbjeđenja

Zakonom o opštem upravnom postupku propisana su dva oblika
obezbjeđenja upravnog izvršenja rješenja, i to:
a)      izvršenje radi obezbjeđenja i
b)      privremeni zaključak o obezbjeđenju.
 
Izvršenje radi obezbjeđenja praktično se primjenjuje kada je doneseno
prvostepeno rješenje, ali još nije postalo izvršno. Institutom izvršenja radi obezbjeđenja
nadležni organ unaprijed preduzima prethodno izvršenje rješenja ili neke posebne mjere
kojima će obezbijediti da kasnije izvršenje bude uspješno i efikasno. Na ovaj način,
stranka se onemogućava u eventualnoj namjeri da osujeti ili značajnije oteža buduće
izvršenje. Prema tome, u skladu s odredbom člana 272 stav 1 Zakona o opštem upravnom
postupku, radi obezbjeđenja izvršenja može se zaključkom dozvoliti izvršenje rješenja i
prije nego što je postalo izvršno, ako postoji opasnost da će izvršenje, kada rješenje
postane izvršno, od strane izvršenika biti osujećeno ili znatno otežano (obezbjeđenje
izvršenja).
Zaključak o dozvoli izvršenja radi obezbjeđenja organ koji sprovodi izvršenje
donosi:
-          po službenoj dužnosti (kada se radi o obavezama koje se prinudno izvršavaju
po službenoj dužnosti) ili
-          na prijedlog stranke (tražioca izvršenja) u čiju se korist treba sprovesti
izvršenje.
Kada prijedlog za izvršenje rješenja radi obezbjeđenja stavi samo stranka, u tom
prijedlogu stranka (predlagač) mora opasnost od osujećenja ili otežavanja izvršenja
obaveze iz rješenja učiniti vjerovatnom. Uz to, organ može prijevremeno izvršenje
rješenja usloviti davanjem određenog obezbjeđenja od strane predlagača shodno
odredbama Zakona o opštem upravnom postupku (član 272 stav 2 ZOUP-a).
Protiv zaključka organa koji sprovodi izvršenje donesenog na prijedlog stranke za
izvršenje radi obezbjeđenja, kao i protiv zaključka donesenog po službenoj dužnosti,
dopuštena je posebna žalba (član 272 stav 3 ZOUP-a). Žalba podnesena protiv zaključka
kojim je određeno izvršenje radi obezbjeđenja, odnosno kojim je usvojen prijedlog o
izvršenju radi obezbjeđenja ne odlaže sprovođenje izvršenja (dakle, nema odgodno
dejstvo).
Izvršenje radi obezbjeđenja može se sprovoditi: a) administrativnim putem ili b)
sudskim putem zavisno od vrste samog izvršenja, odnosno zavisno od toga da li je u
pitanju izvršenje radi ispunjenja novčanih ili nenovčanih obaveza.
Kada se izvršenje radi obezbjeđenja sprovodi sudskim putem, sud postupa po
propisima koji važe za sudsko izvršenje (član 273 st. 1 i 2 ZOUP-a).
Izvršenje privremenog rješenja može se sprovesti samo u onom obimu i u onim
slučajevima ukoliko je dozvoljeno izvršenje radi obezbjeđenja (član 274 ZOUP-a).
22.5     Privremeni zaključak o obezbjeđenju
Privremeni zaključak o obezbjeđenju donosi se prije donošenja rješenja o obavezi
stranke, a s ciljem obezbjeđenja izvršenja te obaveze. Privremeni zaključak o
obezbjeđenju može se donijeti kada obaveza stranke nije još utvrđena rješenjem, pa čak i
prije pokretanja upravnog postupka radi utvrđivanja obaveze. Prema tome, ako postoji ili
je učinjena vjerovatnom obaveza stranke, a postoji opasnost da će stranka raspolaganjem
imovine, dogovorom s trećim licima ili na drugi način osujetiti ili znatno otežati izvršenje
obaveze, organ nadležan za donošenje rješenja o obavezi stranke može prije donošenja
rješenja donijeti privremeni zaključak radi obezbjeđenja izvršenja obaveze (član 275 stav
1 ZOUP-a).
Donošenje privremenog zaključka o obezbjeđenju, dakle, pretpostavlja postojanje
sljedećih uslova:
-          da postoji prijedlog za donošenje privremenog zaključka o obezbjeđenju koji
je upravljen prema stranci, s tim da privremeni zaključak po vlastitoj
inicijativi može donijeti i sam organ koji je nadležan za njegovo donošenje,
-          da postoji ili da je učinjena bar vjerovatnom obaveza stranke i
-          da postoji opasnost da će stranka raspolaganjem imovine, dogovorom s
trećim licima ili na drugi način osujetiti ili znatno otežati izvršenje obaveze.
Privremeni zaključak o obezbjeđenju donosi organ nadležan za donošenje rješenja
o obavezi stranke, i to prije donošenja rješenja o obavezi stranke, a u cilju obezbjeđenja
izvršenja te obaveze. To je organ nadležan za donošenje rješenja u prvom stepenu.
Privremeni zaključak o obezbjeđenju može se donijeti:
-          po službenoj dužnosti ili
-          po prijedlogu stranke.
 
Kada se privremeni zaključak o obezbjeđenju donosi po prijedlogu stranke,
donošenje privremenog zaključka može se usloviti davanjem određenog obezbjeđenja od
strane predlagača za štetu koja bi usljed izvršenja privremenog zaključka o obezbjeđenju
mogla nastati za protivnu stranku u slučaju da osnovni zahtjev predlagača ne bude uvažen
(član 275 stav 2 ZOUP-a).
Prilikom donošenja privremenog zaključka o obezbjeđenju, organ koji donosi
privremeni zaključak dužan je voditi računa o odredbi člana 257 Zakona o opštem
upravnom postupku koja se odnosi na mogućnost da se izvršenje sprovede na više načina
i primjenom raznih sredstava, s tim da će izvršenje uvijek provesti na onaj način i
primjenom onog sredstva koje dovodi do cilja, a koje je po izvršenika najblaže.
Privremeni zaključak mora biti obrazložen (član 275 stav 1 ZOUP-a).
Ako je pravosnažnim rješenjem utvrđeno da pravno ne postoji obaveza stranke
radi čijeg je obezbjeđenja donesen privremeni zaključak, ili ako je na drugi način
utvrđeno da je zahtjev za donošenje privremenog zaključka bio neopravdan, predlagač je
dužan da nadoknadi protivnoj stranci štetu koja joj je donesenim zaključkom
prouzrokovana. O naknadi nastale štete odlučuje organ koji je donio privremeni zaključak
o obezbjeđenju (član 276 st. 1 i 2 ZOUP-a).
Ako je očigledno da je privremeni zaključak izdejstvovan iz obijesti, predlagač će
se kazniti novčanom kaznom do 200,00 KM. Protiv ovog zaključka o kazni može se
izjaviti posebna žalba koja odlaže izvršenje zaključka (član 276 stav 3 ZOUP-a).
 
 II DIO
UPRAVNI SPOR
 1          UVOD
Kontrola državne uprave od strane sudova relativno je kasno uvedena i datira  od
polovine dvadesetog vijeka. Do tada, postojali su drugi oblici kontrole nad radom
državne uprave, zavisno od političkog sistema u kojem je državna uprava funkcionisala.
Naime, ova kontrola je bila organizovana kako od strane državnog aparata (unutrašnja
kontrola), tako i od strane drugih organa van sistema organa državne uprave (spoljna
kontrola).
Unutrašnja kontrola se sastojala u povremenom kontrolisanju cjelokupnog rada 
organa uprave nižeg stepena od strane organa uprave višeg stepena, a zatim svakako i u
tome što su organi uprave višeg stepena kontrolisali upravne akte organa uprave nižeg
stepena. Ova kontrola vršila se, po pravilu, u dva odvojena postupka, i to: 
-          u žalbenom (instancionom) i
-          u nadzornom postupku.
 
Spoljnu kontrolu državne uprave vršili su predstavnički organi vlasti, zatim
tužilaštvo, a u izvjesnoj mjeri i redovni sudovi. Budući da je državna uprava
funkcionisala u sistemu samoupravnog socijalizma, kontrola je, bar formalno, bila
preduzimana i od “narodnih masa”, odnosno građana.
Međutim, i pored naprijed proklamovane višestruke kontrole državne uprave, ipak
ta kontrola nije bila potpuna, niti dovoljno efikasna, ona je često, naprotiv, bila formalna i
“partijski obojena”. Pomenuti oblici kontrole nad radom državne uprave nisu mogli da
pruže, zbog samog načina vršenja te kontrole, dovoljno obezbjeđenje načela zakonitosti u
radu državne uprave, odnosno obezbjeđenje i zaštitu prava građana od nepravilnih
postupaka organa državne uprave. Trebalo je, stoga, organizovati novi oblik kontrole nad
radom državne uprave, a ta kontrola bi, s jedne strane, bila nezavisna od državne uprave,
a s druge strane, njom bi se na sistematski način vršila kontrola nad radom državne
uprave. Rješenje za ove zahtjeve je nađeno u sudskoj kontroli rada državne uprave,
odnosno u organizovanju ustanove upravnog spora, koja je u naše pravo uvedena
Zakonom o upravnim sporovima[22] (u daljem tekstu: ZUS).  
Šta je upravni spor?
Pod upravnim sporom podrazumijeva se spor o zakonitosti upravnog akta na čije
pokretanje kod nadležnog suda imaju pravo, s jedne strane, fizičko ili pravno lice,
ukoliko smatraju da im je upravnim aktom povrijeđeno neko pravo ili neposredni lični
interes zasnovan na zakonu, a s druge strane, i zakonom ovlašćeni republičkii organ
(nadležni pravobranilac) kada smatra da je upravnim aktom povrijeđen zakon na štetu
Republike Srpske, grada ili opštine koju on po zakonu zastupa, kao i u drugim
slučajevima određenim zakonom, te organ jedinice lokalne samouprave, poslovna
jedinica preduzeća, naselje ili grupa lica ukoliko su nosioci prava i obaveza o kojima se
rješavalo u upravnom postupku (član 2 ZUS-a).
Dok se u građanskom sporu rješava o spornim pravnim situacijama koje proističu
iz građanskopravnog odnosa, u upravnom sporu se rješava o spornim situacijama koje
nastaju iz upravnopravnih odnosa. Dakle, sporne pravne situacije u upravnopravnim
odnosima nastaju kada republički organi uprave i republičke upravne organizacije, organi
jedinice lokalne samouprave u gradu ili opštini, preduzeća, ustanove i druga pravna lica
koja vrše javna ovlašćenja, a koja predstavljaju jednu stranu u upravnopravnom odnosu,
donesu takve upravne akte koji su protivni zakonu.
Nužnost upravnog spora?
Jedno od osnovnih načela u radu organa uprave[23] jeste svakako načelo
zakonitosti. Ovo načelo je proklamovano Ustavom Republike Srpske[24] u kome je
naglašeno da svi akti i mjere, odnosno pojedinačni akti organa uprave koje oni donose u
vršenju javnih ovlašćenja, moraju biti zasnovani na zakonu. Međutim, i pored ustavne
odredbe o načelu zakonitosti u radu organa uprave, stoji konstatacija da organi uprave
ponekada donose upravne akte protivne zakonu kojima se pojedincima ili pravnim licima,
kao i drugim strankama u upravnopravnom odnosu nanosi šteta, ili kojima se priznaje
kakva korist na koju oni nemaju pravo. Iz činjenice da se jednim nezakonitim upravnim
aktom organa uprave nanosi šteta pojedincu ili pravnom licu proizilazi da se tim
upravnim aktom, s jedne strane vrijeđa objektivni pravni poredak, odnosno, s druge
strane, vrijeđaju se subjektivna prava građana koja su im priznata zakonom. U ovakvim
slučajevima nastaje potreba da se otkloni povreda zakona izvršena upravnim aktom
organa uprave, a time i povrede prava građana. Otklanjanje povrede prava građana vrši se
vođenjem posebnog spora, naime, vođenjem upravnog spora.
Ukoliko je pak fizičko ili pravno lice upravnim aktom republičkog organa uprave
ili republičke upravne organizacije, organa jedinice lokalne samouprave u opštini ili
gradu, preduzeća, ustanove ili drugog pravnog lica koje vrši javna ovlašćenja  pribavilo
sebi kakvu korist na koju po zakonu nije imalo pravo, to znači da je takav upravni akt
protivan zakonu. Nesumnjivo je da i u ovakvom slučaju postoji interes društvene
zajednice da se takav nezakoniti upravni akt stavi van snage. Pošto u ovom slučaju
fizičko ili pravno lice koje je spornim upravnim aktom steklo neku korist nije
zainteresovano za stavljanje van snage takvog upravnog akta, to je zakon dao ovlašćenje
posebnom republičkom organu (nadležnom pravobraniocu) da pokrene upravni spor
protiv upravnog akta kojim je povrijeđen zakon u korist fizičkog lica ili pravnog lica.
Iz izloženog proizilazi da prema Zakonu o upravnim sporovima, upravni sporovi
nastaju iz upravnopravnih odnosa u onim slučajevima kada je upravnim aktom
republičkog organa uprave ili republičke upravne organizacije, organa jedinice lokalne
samouprave u opštini ili gradu, preduzeća, ustanove ili drugog pravnog lica koje vrši
javna ovlašćenja  povrijeđen zakon na štetu fizičkog ili pravnog lica, odnosno u korist
fizičkog ili pravnog lica. U prvom slučaju zakon ovlašćuje pojedina fizička lica ili pravno
lice, a u drugom – poseban republički organ (nadležno pravobranilaštvo) da pokrenu
upravni spor.
Postavlja se pitanje, kojim organima treba povjeriti rješavanje upravnih
sporova?
Pošto upravni spor nastaje između građana, odnosno drugih pravnih subjekata s
jedne strane, i republičkog organa uprave ili republičke upravne organizacije, organa
jedinice lokalne samouprave u opštini ili gradu, preduzeća, ustanove ili drugog pravnog
lica koje vrši javna ovlašćenja (donosilac upravnog akta), s druge strane, to je sasvim
logično da rješavanje upravnih sporova treba povjeriti organima nezavisnim od državne
uprave koji bi nepristrasno mogli u svakom pojedinom, konkretnom slučaju da ocijene da
li postoji ili ne postoji povreda zakona. Otuda je naš zakon povjerio rješavanje upravnih
sporova sudovima, i to, po pravilu, najvišim sudovima (kod nas su to okružni sudovi
kojih je u Republici Srpskoj prema važećem Zakonu o sudovima Republike Srpske pet).
 Iz karaktera i prirode upravnog spora proizilazi da ova ustanova u našem
pravu ima za osnovni cilj, s jedne strane, učvršćivanje načela zakonitosti u radu
republičkih organa ili organizacija koje vrše javna ovlašćenja, odnosno, s druge strane,
ostvarenje što potpunije zaštite prava građana i drugih pravnih lica.
Dakle, uvođenje ustanove upravnog spora ima za svrhu potpuniju zaštitu prava
građana. Zaštita prava građana počiva na temeljima na kojima se izgrađuje naše društvo.
Bosna i Hercegovina i Republika Srpska kao njen entitet izgrađuju se na principu podjele
vlasti i na humanističkim princima. Otuda se čovjek u Bosni i Hercegovini i Republici
Srpskoj posmatra kao osnovna društvena vrijednost.
Zaštita prava i sloboda pojedinaca postavlja se kao zahtjev načela ustavnosti i
zakonitosti i humanizma bez koga nema ni pravne države.

2          VRSTE PRAVNIH SISTEMA PREMA NAČINU

RJEŠAVANJA UPRAVNOG
SPORA
S obzirom na to kako je organizovana kontrola zakonitosti upravnih akata u
jednoj državi, treba istaći da su u pravnoj teoriji i u uporednom pravu moguća tri sistema,
i to:
a) sistem u kojem sporove nastale iz upravnopravnih odnosa rješava sama
uprava - ovaj sistem je danas prevaziđen, a bio je primjenjivan uglavnom u bivšem
Sovjetskom Savezu i u izvjesnim drugim (većinom socijalističkim) zemljama. Prema
ovom sistemu sporove nastale iz upravnopravnih odnosa rješavali su, po pravilu, sami
organi državne uprave u instancionom postupku ili nadzornom postupku. Sudovi opšte
nadležnosti, samo po izuzetku rješavali su o izvjesnim upravnim sporovima (npr. sporove
koji nastaju iz radnih i službeničkih odnosa). Pomenuti sistem kontrole je u današnje
vrijeme uglavnom napušten i veoma je mali broj zemalja u kojima je opstao.
b) sistem posebnih upravnih sudova ili sistem specijalnog upravnog sudstva –
prema ovom sistemu, koji se u pravnoj teoriji naziva i francuskim sistemom, za
rješavanje upravnih sporova obrazuju se posebni upravni sudovi[25]. Ovaj sistem danas
postoji u Francuskoj, Austriji, Njemačkoj, Italiji, Švajcarskoj, Finskoj, Grčkoj, Turskoj,
Crnoj Gori i u drugim zapadnoevropskim zemljama, a postojao je i u staroj Jugoslaviji.
c) anglosaksonski ili angloamerički sistem – prema ovom sistemu, upravne
sporove, po pravilu, rješavaju redovni, odnosno klasični  sudovi (ili sudovi opšte
nadležnosti). Ovaj sistem funkcioniše u engleskom i američkom pravu, ali i u Holandiji,
Mađarskoj, Rumuniji, Slovačkoj itd.
U našem pozitivnom pravu prihvaćen je anglosaksonski sistem sa sudovima opšte
nadležnosti predviđenim za rješavanje upravnih sporova.
Sistemi u kojima funkcionišu posebni upravni sudovi karakteristični  su  za
zapadnoevropske zemlje (van anglosaksonskih) i oni se zasnivaju na načelu podjele vlasti
prema kojem sudska vlast ne bi mogla ocjenjivati zakonitost upravnih akata koje donosi
upravna vlast. Zbog toga se upravni sudovi u tim zemljama smatraju dijelom upravne
vlasti.

2.1              Sistem samokontrole rada uprave

 Ovaj sistem kontrole rada državne uprave bio je primijenjen uglavnom samo u
bivšem Sovjetskom Savezu, te pojedinim istočnoevropskim zemljama. Prema sovjetskom
sistemu, sporove nastale iz upravnopravnih odnosa rješavali su, po pravilu, organi
državne uprave. Sudovi opšte nadležnosti samo izuzetno su rješavali o pojedinim
upravnim sporovima (npr. sporove koji nastaju iz službeničkih i radnih odnosa).
Dakle, u bivšem Sovjetskom Savezu nije postojala organizovana sistemska sudska
kontrola zakonitosti akata državne uprave u formi upravnog spora. Sovjetski pravnici su
tu činjenicu isticali kao važnu osobenost sovjetskog upravnog prava koje je bilo različito
od upravnog prava buržoaskih sistema i koje je po njima bilo odraz vladanja radničke
klase. Prema tome, u bivšem Sovjetskom Savezu nije postojala institucija upravnog spora
u formalnom smislu. Međutim, ponekada su i u socijalističkim zemljama sudovi vršili u
izvjesnim materijama nadzor nad radom organa državne uprave.
Pored samokontrole rada državne uprave kakvu smo imali u Sovjetskom Savezu,
potrebno je pomenuti da se jedno vrijeme gotovo identičan sistem kontrole državne
uprave pojavio i u Francuskoj, i to kroz ustanovu administratora uprave. Jasno je da je
pomenuta institucija stvar prošlosti, ali je zbog osobenosti potrebno objasniti. Naime,
administrator – sudija istorijski predstavlja takvu ustanovu koja je imala karakter vršenja
sudske kontrole nad upravom. Ova ustanova nastala je u vrijeme francuske revolucije.
Naime, kada su redovni sudovi isključeni od vršenja sudske kontrole nad upravom, tada
je, shodno Robespjerovom proklamovanom načelu podjele vlasti, rješavanje upravnih
sporova povjereno samoj upravi. Tako su za rješavanje upravnih sporova, s jedne strane,
postali nadležni šef države i ministri (Zakon od 7. do 14. oktobra 1790. godine) a, s druge
strane, uprava departmana (Zakon od 6. do 11, septembra 1790. godine). Međutim, i u
samoj Francuskoj, gdje je ova ustanova nastala, smatralo se nenormalnim - u odnosu na
izvjesne principe državne organizacije i podjelu nadležnosti, da ove sporove rješava sama
državna uprava. Pri svemu tome postojali su izvjesni razlozi koji su zahtijevali da se
izvjesno vrijeme održi ova ustanova. Protiv ove ustanove, a za uvođenje sudske kontrole
uprave, isticani su mnogi razlozi. Teorija o administratoru – sudiji (ministru – sudiji)
davno je već napuštena u francuskom upravnom pravu, tako da doktrina danas smatra
akte ministara aktima organa državne uprave, a ne aktima organa pravosuđa.

2.2              Predmet upravnog spora 

 Upravni spor jeste vrsta sudskog spora u kome se preispituje zakonitost upravnih
odluka. Već je istaknuto da se pod upravnim sporom u Republici Srpskoj podrazumijeva
spor o zakonitosti upravnog akta na čije pokretanje kod nadležnog suda imaju pravo, s
jedne strane, fizičko ili pravno lice, ako smatraju da im je upravnim aktom povrijeđeno
neko pravo ili neposredni lični interes zasnovan na zakonu, a s druge strane, i zakonom
ovlašćeni republički organ (nadležni pravobranilac) kada smatra da je upravnim aktom
povrijeđen zakon na štetu Republike Srpske, grada ili opštine koju on po zakonu zastupa,
kao i u drugim slučajevima određenim zakonom, te organ jedinice lokalne samouprave,
poslovna jedinica preduzeća, naselje ili grupa lica ako su nosioci prava i obaveza o
kojima se rješavalo u upravnom postupku.
Osnovna svrha upravnog spora jeste ocjenjivanje zakonitosti upravnog  akta koji
se tužbom osporava. S druge strane, svakako važnim treba istaći da se cjelishodnost
upravnog akta ne može ispitivati u upravnom sporu.
 Predmet upravnog spora jeste upravni akt – odnosno akt povodom koga se
upravni spor vodi. Prilikom određivanja predmeta upravnog spora, zakonodavstva
pojedinih država uglavnom razlikuju dva načina njegovog određivanja, i to:
1.      sistem opšte (generalne) klauzule i
2.      sistem nabrajanja ili preciznog navođenja (sistem enumeracije).

2.2.1        Sistem generalne klauzule

Prema sistemu generalne ili opšte klauzule upravni spor se načelno može
pokrenuti protiv svih upravnih akata. Prema tome, po ovom sistemu mogućnost
pokretanja upravnog spora određuje se jednom opštom zakonskom odredbom, odnosno
generalnom klauzulom, a ne nabrajanjem pojedinačnih upravnih materija.
S druge strane, sistem generalne klauzule ne treba shvatiti na takav način da se
određeni upravni akti ne mogu izuzeti od sudske kontrole. Jer, u zemljama u kojima je
primijenjen sistem generalne klauzule, izvjesne upravne materije se, u pravilu, izuzimaju
ispod sudske kontrole. Ali ono što je bitno u sistemu generalne klauzule, to je činjenica
da se izuzeci od ovog sistema moraju predvidjeti zakonskim propisom.

2.2.2        Sistem enumeracije ili nabrajanja

Po sistemu enumeracije ili preciznog navođenja upravni spor može se pokrenuti
samo protiv određenih vrsta upravnih akata, tj. upravnih akata iz onih upravnih materija
koje su zakonom izričito određene (navedene).
Istorijski gledano, prvo je nastao sistem enumeracije, s obzirom na to, da je u prvo
vrijeme sudskoj kontroli bio povjeren samo ograničen broj upravnih predmeta, a tek u
kasnijem razvoju nastao je i sistem generalne klauzule.
Nesumnjivo je, međutim, da sistem generalne klauzule ima prednosti u odnosu na
sistem enumeracije. Po sistemu generalne klauzule daje se zaštita pravnim subjektima, u
načelu, protiv svih nezakonitih upravnih akata uopšte, dok su po sistemu enumeracije
zaštićeni od nezakonitih upravnih akata samo prava i interesi građana iz oblasti određenih
upravnih materija.
U našem pravu usvojen je sistem generalne klauzule (član 7 ZUS-a), uz
kombinaciju sistema negativne enumeracije. To znači da se u Republici Srpskoj upravni
spor može pokrenuti načelno, protiv svih upravnih akata, osim u izuzetnim slučajevima
izričito predviđenim u zakonu, u kojima se upravni spor ne može voditi. Predviđanjem
izuzetnih slučajeva u kojima se upravni spor ne može voditi, potvrđuje se činjenica da je
u našem pravu usvojen sistem generalne kluzule, jer, kao što je već napomenuto, i sistem
generalne klauzule dopušta izuzimanje izvjesnih upravnih materija ispod sudske kontrole.
Polazeći od pravila da je po našem zakonu usvojen sistem generalne klauzule,
potrebno je uvijek u slučaju sumnje, tamo gdje nije jasno isključena mogućnost vođenja
upravnog spora, smatrati da je upravni spor dopušten.

3          POJAM I PRAVNA PRIRODA UPRAVNOG SPORA

U upravnopravnoj teoriji ne postoji jedinstveno gledište o pojmu i pravnoj prirodi
upravnog spora. Ono oko čega se uglavnom svi slažu i što je po svoj prilici jedinstven
stav jeste činjenica da se radi o posebnoj vrsti sudske kontrole nad radom državne uprave.
 Zavisno od načina na koji se definiše nadležnost organa za rješavanje upravnog
spora, uglavnom se mogu razlikovati dva osnovna gledišta o pojmu upravnog spora, i to:
1.      formalno  i
2.      materijalno gledište.

3.1              Upravni spor u formalnom smislu  

Gledišta i stavovi po pitanju pojma upravnog spora u formalnom smislu nisu
jedinstvena, s obzirom na to da se i u okviru tog pojma mogu razlikovati tri posebna
gledišta, i to:
a) upravni spor bi predstavljao takav spor čije je rješavanje povjereno posebnim,
specijalno osposobljenim, upravnim sudovima, isključujući pri tom one sporove za čije su
rješavanje nadležni sudovi opšte nadležnosti;
b) drugo gledište uzima kao kriterijum za određivanje pojma upravnog
spora naročiti postupakpo kome se rješavaju upravni sporovi. Radi se, dakle, o takvom
pristupu u definisanju upravnog spora po kome je sasvim irelevantno pred kojim se
sudom postupak vodi;
c) treći pravac primat daje karakterističnim svojstvima stranaka koje se pojavljuju
u upravnom sporu pred sudom. Važno za ovaj pravac jeste to da se u ovom sporu kao
jedna od stranaka, odnosno kao jedan od učesnika (tuženi) obavezno pojavljuje organ
državne uprave.
Formalni  kriterijum za određivanje pojma upravnog spora pokazuje se
nedovoljnim, naročito tamo gdje sudsku kontrolu vrše sudovi opšte nadležnosti. S
obzirom na to da je prema našem Zakonu o upravnim sporovima vođenje upravnog spora 
povjereno isključivo sudovima opšte nadležnosti (član 5 ZUS-a), nesumnjivo je da se
pojam upravnog spora u našem pravu ne može određivati na osnovu formalnog
kriterijuma. Potrebno je stoga pristupiti analizi pravne prirode upravnog spora i odrediti
pojam upravnog spora na osnovu materijalnog kriterijuma, nezavisno od vrste suda kome
je povjereno vršenje kontrole nad upravom.

3.2              Upravni spor u materijalnom smislu 

Veći broj pravnih teoretičara iz oblasti upravnog prava ističe potrebu određivanja
pojma upravnog spora u materijalnom smislu. Da bi se mogao odrediti taj pojam,
potrebno je najprije odrediti pojam samog spora u materijalnom smislu.

3.2.1        Pojam spora uopšte

Prema jednom gledištu, spor postoji samo u onim situacijama ukoliko postoje
dvije strane koje se spore oko izvjesnih zahtjeva. Dakle, postojanje dviju strana sa
suprotnim zahtjevima po ovom gledištu predstavlja uslov za postojanje spora. Na ovom
principu izvršena je organizacija sudske funkcije u Engleskoj.
Po drugom gledištu, spor predstavlja takvu situaciju u kojoj se vrši
suprotstavljanje jednom postavljenom zahtjevu. Naime, jedno lice postavlja zahtjev koji
se odnosi na izvjesnu radnju ili izvjesno nečinjenje drugog lica. Ono je, dakle, ovlašćeno
da zahtijeva od drugog lica pozitivnu ili negativnu aktivnost. Ovaj zahtjev nailazi na
otpor od strane drugog lica. Na ovaj način treba razumjeti spor koji sačinjava spornu
situaciju. Postojanje spora predstavlja povod za intervenciju suda. Pri ovakvom
određivanju spora izgledalo bi da je za postojanje spora potrebno da se spor vodi među
strankama, upravo izgledalo bi tako da spor postoji samo u slučaju kada dvije stranke
suprotstavljaju svoje zahtjeve pred sudom.
Međutim, pojedini teoretičari upravnog prava uzimaju ideju spora i u širem
smislu. Smatraju da za izvjesne intervencije suda nije potrebno postojanje spora između
dviju stranaka. To je slučaj, na primjer, sa sporom o zakonitosti akata u Francuskoj. U
sporu koji se vodi zbog prekoračenja vlasti pred Državnim savjetom, uprava ne
predstavlja stranku u sporu.
Neki teoretičari nadalje smatraju da postoji spor čim se nekom zahtjevu
suprotstavlja izvjestan otpor ili opozicija, navodeći dalje da pri tome nije nužno da
protivna strana istupa u procesnoj ulozi stranke da bi podržavala svoje zahtjeve. Da bi se
zasnovao spor, dovoljno je, prema tome, da postoji jednostavno otpor ili opozicija
postavljenim zahtjevima. Ovaj minimum za postojanje spora nužan je za shvatanje sporne
situacije i sudske intervencije koja je time izazvana. Logično je da sama ideja o
postojanju zahtjeva (koju naročito ističe francuski pravnik Diguit) nije dovoljna za pojam
spora. Za postojanje spora potrebno je da postoji suprotstavljanje postavljenom zahtjevu,
i da je stoga potrebna sudska intervencija da se učini kraj takvom otporu i opoziciji.

3.2.2        Dva gledišta o upravnom sporu u materijalnom smislu

S materijalnog gledišta moguće je na dva načina odrediti pojam upravnog spora.
Naime, prema prvom gledištu, vodi se računa o strankama u upravnom sporu, dok se po
drugom gledištu polazi od pravnih pravila koja su predmet upravnog spora.
Po prvom gledištu, upravni spor postoji u onim situacijama kada se državna
(republička) uprava pojavljuje kao stranka, bilo da ona pokreće taj spor, bilo da ga
pokreće fizičko ili pravno lice protiv uprave. Prema ovom gledištu, uprava je nesumnjivo
stranka u sporu kada su spornu radnju vršili neposredno službenici organa državne
uprave. Međutim, ukoliko je uprava dejstvovala s ciljem obezbjeđenja vršenja javnih
službi posredstvom autonomnih organa, postojaće upravni spor ako službenici tih
autonomnih organa imaju svojstvo javnih službenika. To je slučaj sa decentralizovanim
upravnim organima. Ali ako se službenici autonomnih organa ne smatraju javnim
službenicima, kao što je to slučaj sa službenicima koncesionarnih javnih službi, tada se
smatra da se protiv akata tih službenika ne može pokrenuti upravni spor.
Po drugom gledištu, postojanje upravnog spora zasniva se na razlici između
privatnog i javnog prava i na činjenici da uprava uglavnom primjenjuje propise javnog
prava, posebno propise upravnog prava, a u manjoj mjeri propise privatnog prava. Stoga
će, po ovom gledištu, postojati upravni spor kada je pravno pitanje na koje se odnosi spor
– pitanje upravnog prava. Naprotiv, neće biti upravnog spora ako se radi o privatnom
pravu koje uprava primjenjuje.
Drugo gledište o pojmu upravnog spora u izvjesnom smislu je i uže i šire od
prvog. Po prvom gledištu, postojaće upravni spor kada uprava primjenjuje pravila
privatnog (građanskog) prava, dok po drugom gledištu, u takvom slučaju ne postoji
upravni spor. Naprotiv, po drugom gledištu postojaće upravni spor i kada upravni akt nije
donio organ državne uprave ili drugi državni organ, već druga organizacija, ali se tim
aktom primjenjuju pravila i propisi upravnog prava, zbog čega takav akt ima karakter
upravnog akta.
 U našem pravu ne može se prihvatiti formalno, već materijalno gledište o pojmu
upravnog spora. Dakle, za naše pravo neprihvatljivo je formalno-organizaciono gledište o
pojmu upravnog spora, jer prema Zakonu o upravnim sporovima upravne sporove ne
rješavaju upravni sudovi. Pojam našeg upravnog spora može se odrediti samo na osnovu
materijalnog gledišta.
U našem pravu, međutim, ne može se prihvatiti ni prva varijanta materijalnog
gledišta po kojoj upravni spor postoji onda kada se u sporu pojavljuju dvije stranke od
kojih jedna mora biti organ republičke uprave ili drugi nadležni organ, mada naš zakon
formalno označava kao tuženu stranu u upravnom sporu onaj republički organ, odnosno
organizaciju čiji se upravni akt tužbom osporava. Ovo uglavnom zbog toga što prema
Zakonu o upravnim sporovima svi sporovi u kojima se na jednoj strani pojavljuje kao
stranka republička uprava, odnosno organizacija koja vrši javna ovlašćenja, nisu upravni
sporovi, već izvjesni od tih sporova mogu biti iz građanskopravnih ili porodičnopravnih
odnosa. Našem pravu stoga je bliže drugo gledište, po kome postoji upravni spor ako je
pravno pitanje koje je u sporu – pitanje upravnog prava. Naime, Zakon o upravnim
sporovima vezuje pojam upravnog spora za pojam upravne stvari.
Prema Zakonu o upravnim sporovima (član 1), predmet upravnog spora mogu biti
samo oni upravni akti republičkih organa uprave, republičkih upravnih organizacija,
organa jedinice lokalne samouprave u opštini ili gradu, preduzeća, ustanova ili drugih
pravnih lica doneseni u vršenju javnih ovlašćenja kojima se rješava o izvjesnom pravu ili
obavezi određenog fizičkog ili pravnog lica ili organizacije u kakvoj pojedinačnoj
upravnoj stvari. A to opet znači da predmet upravnog spora ne mogu biti akti republičkih
organa i organizacija, odnosno nadležnih organa koji nisu doneseni u određenoj upravnoj
stvari. Drugim riječima, u upravnom sporu ne može se provjeravati zakonitost ostalih
pojedinačnih akata, a ni opštih pravnih akata čiji je donosilac republička uprava. Na
primjer, upravni spor se ne može pokrenuti protiv akata republičkih organa, odnosno
organizacija kojima se stvaraju građanskopravni odnosi. Takvi akti nisu doneseni u “bilo
kakvoj upravnoj stvari”.
 4          VRSTE UPRAVNIH SPOROVA
S obzirom na različite kriterijume, može se izvršiti različita klasifikacija upravnih
sporova. Tako se uglavnom vrši podjela:
a)      na objektivne i subjektivne upravne sporove,
b)      na upravne sporove o zakonitosti (o poništenju) upravnih akata ili sporove
ograničene jurisdikcije i sporove pune jurisdikcije.
 
Moguća je, međutim, klasifikacija i na druge vrste upravnih sporova, kao na
primjer: na naknadne i prethodne sporove, sporove o materijalnom izvršenju i o
poništenju upravnih akata, redovne i neredovne upravne sporove, upravni spor
presuđivanja i spor bez presuđivanja, opšti i posebni upravni spor, prvobitni i naknadni
upravni spor, jednostepeni i dvostepeni upravni spor, itd.

4.1              Objektivni i subjektivni upravni spor 

U upravnopravnoj teoriji podjela upravnih sporova vrši se na subjektivne i
objektivne. Međutim, po mišljenju nekih pravnih teoretičara, ova podjela upravnih
sporova (na objektivne i subjektivne) proširuje se  na sve vrste sporova.
Klasifikacija  upravnih sporova na objektivne i subjektivne polazi od dvije vrste
kriterijuma prema kojima se ona vrši, i to:  
a) prema jednom kriterijumu, kao osnova za podjelu upravnih sporova na
objektivne i subjektivne uzima se cilj spora (cilj upravnog spora). Objektivni spor ima za
cilj prvenstveno zaštitu zakonitosti koja je ustanovljena zakonima i aktima podzakonskog
karaktera, dok subjektivni spor ima prvenstveno za svrhu zaštitu subjektivnih prava
pojedinca, odnosno zaštitu prava stranke koja je u sporu angažovana.
Sporovi prve vrste, tj. objektivni sporovi, vode se zbog povrede objektivnog
prava, a sporovi druge vrste, tj. subjektivni sporovi, vode se zbog povrede subjektivnog
prava.
b) prema drugom kriterijumu, za osnovu podjele sporova na objektivne i
subjektivne uzima se vrsta akta koji može biti predmet spora (ovaj drugi kriterijum se
uglavnom primjenjuje). Prema ovom kriterijumu, objektivni upravni sporovi bi bili oni
upravni sporovi koji se mogu pokrenuti protiv opštih akata, dok se pod subjektivnim
sporovima podrazumijevaju sporovi koji se vode protiv upravnih akata.
Činjenica da postoje dvije vrste kriterijuma prema kojima se vrši podjela upravnih
sporova na objektivne i subjektivne ukazuje na to da se objektivni i subjektivni sporovi
po prvom i drugom kriterijumu ne moraju poklapati. Zbog toga je moguće da izvjestan
spor bude kategorisan po prvom kriterijumu kao objektivan, jer ima prvenstveno za cilj
zaštitu zakonitosti, dok bi se po drugom kriterijumu ubrajao u grupu subjektivnih
sporova, jer ima za predmet konkretni upravni akt.
U ovu vrstu sporova spadaju u našem pravu sporovi koje pokreće nadležni
pravobranilac ili drugi zakonom ovlašćeni organ protiv upravnih akata kojima je
povrijeđen zakon u korist pojedinaca ili pravnih lica.
Međutim, ima izvjesnih sporova koji se mogu okarakterisati kao subjektivni,
odnosno objektivni i po jednom i po drugom kriterijumu. Tako, na primjer, upravni spor
koji pojedinac vodi protiv individualnog upravnog akta kojim je povrijeđeno njegovo
pravo jeste subjektivni upravni spor i po jednom i po drugom kriterijumu, a upravni spor
koji bi pojedinac vodio protiv pravilnika donesenog od strane ministra zbog povrede
svoga interesa bio bi objektivni upravni spor i po jednom i po drugom kriterijumu.
Primjenjujući drugi kriterijum (vrsta upravnog akta koji je predmet upravnog
spora) dolazi se do zaključka da je u našem pravu usvojen subjektivni upravni spor, s
obzirom na to da se prema Zakonu o upravnim sporovima spor može voditi samo protiv
pojedinačnih upravnih akata.
Ako se pak kao osnova za podjelu upravnih sporova uzme prvi kriterijum (cilj
upravnog spora), u tom slučaju ovakav zaključak ne bi bio tačan u pogledu upravnog
spora koji protiv individualnog upravnog akta pokreće nadležni pravobranilac, jer se ovaj
upravni spor smatra objektivnim upravnim sporom, budući da je cilj ovakvog upravnog
spora zaštita zakonitosti, odnosno zaštita objektivnih pravnih situacija.
Međutim, može se priznati karakter objektivnog upravnog spora i sporu koji
pokreće fizičko ili pravno lice zbog povrede neposrednog ličnog, na zakonu zasnovanog
interesa, ako se za povredu upravnih sporova uzme prvi kriterijum (cilj upravnog spora).

4.2              Spor o poništenju (ocjeni zakonitosti) upravnog akta

i spor pune jurisdikcije
S obzirom na karakter i obim ovlašćenja koja sud koji je nadležan za njihovo
raspravljanje ima prilikom rješavanja upravnih sporova, u Zakonu o upravnim sporovima
pravi se razlika između:
a)      sporova o poništenju (odnosno ocjeni zakonitosti) upravnih akata ili sporova
ograničene jurisdikcije i
b)      sporova pune jurisdikcije.
 
a) Spor o poništenju upravnog akta - Osnovnu i, u pravilu, standardnu vrstu
upravnog spora prema Zakonu o upravnim sporovima čini spor o poništenju (odnosno
ocjeni zakonitosti) upravnih akata ili spor ograničene jurisdikcije. Ovaj spor se tiče i
odnosi na već doneseni upravni akt, izuzev u slučaju, tzv. “ćutanja uprave”.
U ovom upravnom sporu sud je ovlašćen da ispituje samo zakonitost, ali ne i
cjelishodnost upravnih akata. Sadržina sudske kontrole zakonitosti upravnih akata
obuhvata ne samo ispitivanje saglasnosti upravnih akata sa zakonom, već ispitivanje
saglasnosti ovih upravnih akata sa odredbama ostalih normativnih akata koji su doneseni
na osnovu zakona.
Sudska kontrola obuhvata ispitivanje upravnih akata kako sa formalne, tako i sa
materijalne strane, što znači da je sud dužan da prilikom rješavanja upravnih sporova
ispituje kako povrede materijalnopravnih, tako i povrede formalnopravnih propisa.
Presuda kojom je u sporu o poništenju (ocjeni zakonitosti) upravnih akata
poništen upravni akt, nema neposredno dejstvo u tom smislu da tužilac na osnovu
presude može neposredno ostvariti svoja prava, već se izvršenje presude prenosi u
nadležnost onog organa čiji je upravni akt poništen. Prednje naravno znači ograničenost
ingerencija suda s obzirom na to da se one iscrpljuju u poništavanju osporenog upravnog
akta zbog njegove nezakonitosti, nakon čega se predmet vraća tuženom organu kako bi
on postupio po sudskoj presudi (po pravilu, tuženi će u izvršenju presude donijeti novi
upravni akt).
 b) Spor pune jurisdikcije - Osim upravnog spora o poništenju (odnosno o ocjeni
zakonitosti) upravnih akata, u Zakonu o upravnim sporovima predviđeni su i određeni
oblici spora pune jurisdikcije.
Kao što je poznato, ustanova upravnog spora pune jurisdikcije vodi porijeklo iz
francuskog upravnog spora. U francuskom sporu pune jurisdikcije pravni osnov tužbe
jeste povreda ličnog ili subjektivnog prava. Tako se tužba u francuskom sporu pune
jurisdikcije može  podnijeti kada se osporavanje odnosi na postojanje, izmjenu ili vršenje
individualne pravne situacije. Spor pune jurisdikcije je sličan imovinskopravnim
sporovima koje rješavaju sudovi opšte nadležnosti. Ova analogija se ne ograničava na
prirodu tužbe, ona se isto tako odnosi na prirodu sudskih ovlašćenja. U sporu pune
jurisdikcije, sud rješava o činjeničnom i pravnom pitanju. Sud ima najpunija ovlašćenja
kojima uopšte sudovi mogu raspolagati. Naime, on može poništiti osporeno rješenje,
zamijeniti ga svojim, a da pri svemu tome time ne zalazi u domen uprave, osuditi stranke
na naknadu štete, osloboditi tuženi organ novčane odgovornosti koja je bila predmet
tužbe itd. Prema francuskoj pravnoj teoriji, pojedini zakoni omogućavaju pokretanje
spora pune jurisdikcije u materijama u kojima bi, s obzirom na njihovu prirodu, bilo
osnova za pokretanje spora o zakonitosti upravnih akata, odnosno u materijama u kojima
se pojavljuje kao sporno pitanje primjena objektivnog prava (tj. pitanje primjene pravnih
propisa). To su materije:
1.      neposrednih poreza i taksa,
2.      izbora (izbor za opšte savjete, okružne i opšte savjete, za predsjednika opštine
itd.),
3.      plata i penzija javnih službenika (ukoliko su u pitanju novčana potraživanja).
 
Specifičan domen primjene spora pune jurisdikcije u francuskom pravu čine
materije u kojima je riječ o povredama subjektivnih prava, tj. sporovi koji nastaju iz tzv.
administrativnih ugovora i sporovi o naknadi štete prouzrokovane funkcionisanjem javne
službe, odnosno opasnim, nezdravim i sličnim postrojenjima.
c) U našem pravu, kao što je već istaknuto, ne postoji spor pune jurisdikcije u
čistom obliku u kakvom ova vrsta upravnog spora postoji u francuskom pravu. Ovo zbog
toga, što u našem pravu najveći broj sporova koji u francuskom pravu imaju karakter
spora pune jurisdikcije spada u kompetenciju redovnih sudova.
Takvi sporovi su na primjer:
1.      imovinskopravni sporovi koji proističu iz ugovora koje državna uprava
zaključuje sa pravnim licima i pojedincima;
2.      sporovi o naknadi štete koju su radnici državnih organa i organizacija koje
vrše poslove od javnog interesa pričinili fizičkim i pravnim licima
nezakonitim, odnosno nepravilnim aktima, odnosno radnjama;
3.      sporovi o naknadi štete iz radnji državne uprave izvršenih saglasno zakonu
(na primjer, sporovi u vezi sa naknadom za eksproprisanu imovinu, u vezi sa
naknadom za imaoca stoke koja je ubijena zbog toga što je oboljela od stočne
zaraze i sl.);
4.      sporovi u vezi sa odgovornošću radnika u državnim organima, odnosno u
organizacijama koje vrše poslove od javnog interesa za štetu nanesenu
građanima, odnosno organizacijama.
 Što se tiče materije neposrednih poreza i taksa koja u francuskom pravu čini
predmet spora pune jurisdikcije, ona je u našem pravu predmet spora o zakonitosti
upravnih akata.
Svakako, potrebno je istaći da je u našem pravu (u Zakonu o upravnim sporovima
i u Zakonu o opštem upravnom postupku) predviđeno nekoliko oblika upravnog spora
koji imaju obilježja upravnog spora pune jurisdikcije. To su sljedeći slučajevi:
a) Kada sud nađe, odnosno kada sud koji je nadležan za raspravljanje upravnog
spora procijeni da se osporeni upravni akt ima poništiti, on može, ukoliko priroda
konkretne upravne stvari to dozvoljava i ukoliko rezultati upravnog postupka kojima sud
raspolaže pružaju pouzdan osnov za to, presudom riješiti samu upravnu stvar (član 31
stav 5 ZUS-a). U ovom slučaju presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt.
Dok je sud kod upravnog spora o zakonitosti upravnih akata ovlašćen samo na
poništenje nezakonitih upravnih akata, s tim što dalja nadležnost prelazi na organ čiji je
upravni akt poništen, kod ove vrste upravnih sporova sud meritorno rješava upravnu stvar
i može da prizna tužiocu pravo koje je tužbom tražio. Sudska presuda u ovom slučaju
predstavlja izvršni naslov. Sud je u ovoj vrsti upravnog spora ovlašćen da presudom
izmijeni rješenje, a ovo ovlašćenje inače sud nema u sporu o zakonitosti upravnih akata.
Na primjer, ukoliko je jedno lice pokrenulo upravni spor protiv upravnog akta
koji je donio republički fond za penzijsko-invalidsko osiguranje (stručna služba) kojim
tužiocu nije priznato pravo na penziju, nadležni sud koji rješava upravni spor može ovaj
upravni spor riješiti kao spor o zakonitosti (poništenju) upravnog akta ili kao spor pune
jurisdikcije. Ukoliko sud ovaj upravni spor rješava kao spor o zakonitosti (o poništenju)
upravnog akta, sud će ukoliko nalazi da tužilac ima pravo na penziju, poništiti upravni akt
i svoju presudu sa spisima dostaviti republičkom fondu za penzijsko-invalidsko
osiguranje. Republički fond za penzijsko-invalidsko osiguranje je dužan da izvrši presudu
nadležnog suda i da donese novi upravni akt (kojim će, praktično, poništeni upravni akt
fonda za penzijsko-invalidsko osiguranje kojim se tužiocu ne priznaje pravo na penziju
zamijeniti novim upravnim aktom), a tužilac će moći da ostvari svoj zahtjev za penziju.
Međutim, sud može ovaj upravni spor riješiti i kao spor pune jurisdikcije. Naime,
sud je ovlašćen da na osnovu dokumenata koji se nalaze u spisima (javnih isprava,
uvjerenja i dr.) utvrdi da je tužilac stekao pravo na penziju i da utvrdi godine radnog staža
koje tužiocu treba priznati za penziju i da donese presudu kojom će poništiti nezakoniti
upravni akt republičkog fonda za penzijsko-invalidsko osiguranje, s tim što će u samoj
presudi utvrditi da tužilac ispunjava sve uslove iz važećih propisa o priznavanju prava na
penziju, utvrdiće broj godina radnog staža za penziju i izračunaće iznos penzije koji
tužiocu pripada. Na ovaj način sud je meritorno raspravio tužiočev zahtjev i utvrdio kako
pravo na penziju tako i iznos penzije, s tim što će tužilac na osnovu ovakve presude moći
da od republičkog fonda za penzijsko-invalidsko osiguranje traži stavljanje u tok isplate
penzije. Sudska presuda donesena na ovakav način predstavlja izvršni naslov prema
kome može da se tužiocu stavi u tok isplata penzije.
b) Obaveznost spora pune jurisdikcije nalazimo i u odredbi člana 29 Zakona o
upravnim sporovima, prema kojoj je sud dužan, ukoliko na usmenoj raspravi utvrdi
drugačije činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku,
da otkloni povrede pravila upravnog postupka, poništi osporeni upravni akt i prvostepeni
upravni akt, ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam riješi upravnu stvar (spor pune
jurisdikcije).
 c) Izvjestan oblik spora pune jurisdikcije postoji i kada je tužilac u upravnom
sporu postavio zahtjev za povraćaj stvari oduzetih izvršenjem osporenog upravnog akta,
odnosno zahtjev za naknadu štete pričinjene izvršenjem upravnog akta (član 11 ZUS-a).
U ovakvim slučajevima sud je dužan da, ukoliko poništi upravni akt, riješi o tom
tužiočevom zahtjevu za naknadu štete, odnosno za povraćaj stvari, pod pretpostavkom da
je u upravnom postupku prikupljeno dovoljno podataka za to (svakako iz razloga
ekonomičnosti i efikasnosti). Ukoliko sud na osnovu prikupljenih podataka i dokaza ne bi
mogao da riješi pitanje naknade štete, odnosno pitanje zahtjeva za povraćaj stvari, on će
tužioca uputiti na građansku parnicu.
d) Izvjesna obilježja spora pune jurisdikcije imamo i u slučajevima koji nastaju
primjenom vanrednog pravnog sredstva u upravnom postupku - vanrednog ukidanja
rješenja.
Naime, izvršno rješenje može se, u cijelosti ili djelimično, ukinuti ukoliko je to
potrebno u cilju otklanjanja teške i neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, javnu
bezbjednost, javni mir i poredak ili javni moral, ili u cilju otklanjanja poremećaja u
privredi, ukoliko se to ne bi moglo uspješno otkloniti drugim sredstvima kojima bi se
manje diralo u stečena prava. Stranka koja usljed ukidanja rješenja trpi štetu ima pravo na
naknadu stvarne štete. Za rješavanje o zahtjevu za naknadu štete nadležan je odgovarajući
sud koji o visini naknade rješava po svom uvjerenju, uzimajući u obzir ove okolnosti
slučaja.
e) Spor pune jurisdikcije javlja se i u vezi sa neizvršenjem pravosnažnih sudskih
presuda od strane tuženog organa (član 51 ZUS-a). Naime, Zakonom o upravnim
sporovima propisano je da ukoliko nadležni organ poslije poništenja osporenog upravnog
akta (iz ranije vođenog upravnog spora ograničene jurisdikcije) donese novi upravni akt
protivno pravnom shvatanju suda, ili protivno primjedbama suda u pogledu vođenog
upravnog postupka, pa nezadovoljni tužilac podnese novu tužbu, sud je dužan u
navedenim slučajevima poništiti osporeni upravni akt i sam riješiti stvar presudom. Takva
presuda u svemu zamjenjuje  upravni akt nadležnog organa.
f) Posljednji primjer spora pune jurisdikcije iz našeg Zakona o upravnim
sporovima dovodi se u vezu sa neizvršenjem pravosnažnih sudskih presuda kojima je
prvobitno doneseni upravni akt tuženog organa stavljen van snage, odnosno poništen [26].
Dakle, ukoliko nakon poništenja upravnog akta u upravnom sporu vođenom radi
ispitivanje njegove zakonitosti tuženi organ ćuti, odnosno ne donese novi upravni akt bez
odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude ili akt o izvršenju
presude donesene povodom ćutanja uprave, stranka može tražiti posebnim podneskom od
nadležnog organa donošenje novog upravnog akta. Ukoliko nadležni organ ne donese
upravni akt ni za 15 dana od ovog traženja, stranka može tražiti donošenje takvog akta od
suda koji je donio presudu (član 52 stav 1 ZUS-a). Po takvom zahtjevu sud će zatražiti od
nadležnog organa obavještenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije donio. Nadležni
organ je dužan dati ovo obavještenje odmah, a najkasnije u roku od sedam dana. Ako on
to ne učini, ili ako dato obavještenje po ocjeni suda ne opravdava neizvršenje sudske
odluke, sud će donijeti rješenje koje u svemu zamjenjuje akt nadležnog organa. Sud će
ovo rješenje dostaviti organu nadležnom za izvršenje i o tome istovremeno obavijestiti
organ koji vrši nadzor. Organ nadležan za izvršenje dužan je bez odlaganja da izvrši
ovakvo rješenje (član 52 stav 2 ZUS-a).
 Stoji činjenica, međutim, da ove ograničene pravne mogućnosti našeg spora pune
jurisdikcije u sudskoj praksi nisu dovoljno iskorišćene, jer naši sudovi ovu mogućnost
nisu koristili čak ni u stvarima socijalnog osiguranja kod kojih ima puno opravdanja za
korišćenje ove vrste upravnog spora.
Sličnost pojedinih oblika našeg spora pune jurisdikcije sa francuskim ogleda se
naročito u sljedećem:
-          objekat tužbe u sporu pune jurisdikcije može biti zahtjev za naknadu štete,
-          ove upravne sporove rješava isti sud koji rješava i upravne sporove o
zakonitosti upravnih akata,
-          nadležni sud prilikom rješavanja tužbe u navedenim slučajevima ima
ovlašćenje da meritorno riješi stvar, tj. da utvrdi iznos naknade štete, da utvrdi
iznos potraživanja ili drugo pravo predviđeno zakonom, da odluči o povraćaju
svih ili samo nekih oduzetih stvari,
-          prilikom rješavanja ovih upravnih sporova sud ima ovlašćenje da se upušta i
u ispitivanje slobodne (diskrecione) ocjene uprave.
 
Odstupanje našeg upravnog spora pune jurisdikcije od francuskog, pa prema tome
i ograničenost našeg upravnog spora ogleda se naročito u sljedećem:
-          naš spor pune jurisdikcije nema karakter spora zbog materijalnog izvršenja
pravnih pravila, jer se on može neposredno voditi samo protiv upravnog akta
ili u vezi sa upravnim aktom, a ne i povodom kakve radnje državnog organa
(na primjer, protiv neposrednog izvršenja pravnih pravila) ili zbog povrede
prava priznatog drugim pravnim odnosima (na primjer, zbog povrede prava iz
ugovora) - što je razumljivo, jer, kao što smo istakli, u našem pravu ove
sporove rješavaju sudovi opšte nadležnosti;
-          naš spor pune jurisdikcije jeste naknadni spor, stoga što je nužna
pretpostavka za njegovo zasnivanje – postojanje upravnog akta.
 
Francuski upravni spor pune jurisdikcije, međutim, može biti kako naknadni tako
i prethodni spor, jer se spor može pokrenuti i ukoliko uopšte nije donesen upravni akt, tj.
može se pokrenuti zbog materijalne radnje.
 5          UPRAVNI AKT U SMISLU ZAKONA O UPRAVNIM
SPOROVIMA REPUBLIKE SRPSKE 
Upravni spor se može voditi samo protiv upravnih akata.
U upravnopravnoj teoriji pojam upravnog akta shvata se na različite načine.
Naime, jedna kategorija pravnih teoretičara prilikom određivanja pojma upravnog
akta primjenjuje isključivo formalno-organizacioni kriterijum. Tako, s formalno-
organizacionog gledišta, pod upravnim aktom se podrazumijevaju upravni akti koje
donose oni organi kojima pozitivni propisi svake pojedine zemlje dodjeljuju karakter
upravnih organa.
Po drugoj grupaciji teoretičara, formalni kriterijum je nedovoljan za određivanje
pojma upravnih akata, zbog čega je nužno primijeniti i materijalni kriterijum koji uzima u
obzir unutrašnju pravnu prirodu upravnih akata. Zastupnici materijalnog gledišta navode
da ima slučajeva kada organi koji nemaju karakter organa državne uprave donose
upravne akte (kao što, na primjer, organi državne vlasti – predstavnički organi vlasti ili
sudovi  koji mogu da donesu i upravne akte u materijalnom smislu). I obrnuto, svi akti
koje donose organi državne (republičke) uprave nemaju uvijek karakter upravnih akata.
Suprotno francuskom zakonodavstvu u kome se upravni spor može pokrenuti
samo protiv akata uprave u formalnom smislu, tj. protiv pojedinačnih i opštih akata
donesenih od strane upravnih organa, naš Zakon o upravnim sporovima prihvatio je
pojam upravnog akta u materijalnom smislu (član 7 stav 2 Zakona). Tako je naš zakon
pojam upravnog akta vezao za pojam upravne stvari, što znači da se pod upravnim aktom
podrazumijeva takav akt koji je donesen u kakvoj upravnoj stvari od strane nadležnog
organa (nadležni organ jeste republički organ uprave ili republička upravna organizacija,
organ jedinice lokalne samouprave, preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice kada u
vršenju javnih ovlašćenja rješava u upravnim stvarima), a u kojem nadležni organ rješava
o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom ličnom interesu fizičkih i pravnih
lica ili drugih stranaka[27].
Upravni akt protiv koga se može pokrenuti upravni spor ima sva obilježja rješenja
koje se donosi u upravnom postupku, odnosno zaključka koji je konačan u upravnom
postupku.
Upravni akt koji je predmet upravnog spora, tj. protiv koga se može pokrenuti
upravni spor, mora imati određene karakteristike, odnosno on mora ispunjavati određene
uslove. Ovi uslovi se sastoje uglavnom u sljedećem:
a) upravni akt mora biti donesen od strane nadležnog organa – to je republički
organ uprave ili republička upravna organizacija, organ jedinice lokalne samouprave,
preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice kada u vršenju javnih ovlašćenja rješava u
upravnim stvarima. Shodno odredbi člana 8 Zakona o upravnim sporovima, upravni spor
se može pokrenuti i u slučaju kada nadležni organ o zahtjevu, odnosno o žalbi stranke
nije donio odgovarajući upravni akt (ćutanje uprave ili ćutanje administracije);
b) upravni akt mora biti donesen u kakvoj upravnoj stvari – pod  upravnom stvari
podrazumijeva se ona materija koja je regulisana upravno-pravnim propisima koje
primjenjuju organi uprave. Ona je jedan od elemenata upravnog akta i vezuje se za
upravnu djelatnost, odnosno za rješavanje u određenim oblastima iz nadležnosti uprave.
Upravna stvar je konkretna, pojedinačna situacija koja se rješava upravnim aktom;
 c) upravni akt mora biti autoritativan – u njemu se odgleda imperijum državnog
(republičkog) organa kao nosioca vlasti. Autoritativnost upravnog akta predstavlja
obaveznost akta za pravne subjekte na koje se odnosi;
d) akt mora imati karakter upravnog akta – on mora rješavati o izvjesnom pravu
ili obavezi, odnosno neposrednom ličnom interesu fizičkih i pravnih lica ili drugih
stranaka. Sam akt može imati karakter bilo konstitutivnog ili deklarativnog upravnog
akta. Ovaj elemenat upravnog akta sadržan je u normama Zakona o upravnim sporovima
koje zahtijevaju da se upravnim aktom “rješava o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno
neposrednom ličnom interesu fizičkih ili pravnih lica ili drugih stranaka”. Prema tome, da
bi jedan akt mogao biti predmet upravnog spora, on mora da rješava o kakvom pravu
određenog fizičkog i pravnog lica ili drugih stranaka (tj. može oduzimati kakvo pravo,
uvažavati ili odbaciti zahtjev za priznavanje kakvog prava), odnosno o kakvoj obavezi
određenog fizičkog i pravnog lica ili drugih stranaka (tj. može nalagati kakvu obavezu ili
oslobađati od kakve obaveze);
e) akt mora proizvoditi pravne posljedice - iz pravila da predmet upravnog spora
može biti samo upravni akt organa uprave  kojim se rješava o kakvom pravu ili obavezi
određenog fizičkog i pravnog lica ili drugih stranaka proizilazi dalje zaključak da
predmet upravnog spora ne mogu biti akti koji nisu u stanju da proizvedu pravno dejstvo,
tj. neposredne pravne posljedice po određena fizička ili pravna lica ili druge stranke.
Otuda obični administrativni akti i operacije ne mogu biti predmet upravnog spora. U
takve akte i operacije koje se ne mogu neposredno primijeniti na određena fizička ili
pravna lica ili druge stranke spadaju službene naredbe, raspisi, cirkulari, mišljenja,
ankete, još nedorađeni projekti rješenja, pripremne mjere i sl.
Upravni spor ne može se pokrenuti protiv instrukcija (stručnih uputstava) koje
organi uprave višeg stepena upućuju organima uprave nižeg stepena prvenstveno zbog
toga što ovi akti ne proizvode pravno dejstvo, jer se njima ne mijenja pravna situacija
određenog fizičkog ili pravnog lica ili drugih stranaka. Do promjene pravne situacije će
doći tek onda kada nadležni organ postupajući po stručnom uputstvu (instrukciji) donese
konkretno rješenje.
Pravno dejstvo ne mogu proizvoditi ni akti koji imaju karakter mišljenja,
izvještaja, nacrta, ankete i sl. iz razloga što ovi akti imaju karakter pripremnih radnji, a ne
karakter upravnih akata (to su samo elementi jedne operacije);
            f) upravni akt mora biti konkretan i individualan - pod konkretnim upravnim
aktom podrazumijeva se takav akt kojim se rješava u određenom, konkretnom slučaju o
izvjesnom pravu ili obavezi određenog (jednog) fizičkog ili pravnog lica ili više pravnih
subjekata. Individualan ili pojedinačan upravni akt jeste onaj koji sadrži pojedinačnu
pravnu normu, odnosno akt koji se odnosi na određeni pravni subjekt.
Pravilo da se upravni spor može pokrenuti samo protiv konkretnog i
individualnog upravnog akta ne znači da se upravni spor može voditi samo protiv takvog
akta koji se odnosi na jedno određeno lice. Upravni akt se može odnositi na više lica, ali
svako od tih lica treba da bude poimenično označeno ili bar da se svako od tih lica može
lako prepoznati (generalni upravni akti).
Iz pravila da predmet upravnog spora može biti samo konkretan i individualan
upravni akt proizilazi zaključak da se upravni spor ne može pokrenuti protiv opštih akata
republičkih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja. Tako se tužba ne može
podnijeti protiv naredaba, pravilnika i uputstva organa republičke uprave i drugih organa,
kao i protiv statuta, pravilnika i drugih opštih akata organizacija.
Opšti akti sadrže opšta, apstraktna pravila s dejstvom za ubuduće, i putem njih se
neposredno ne zasnivaju upravnopravni odnosi fizičkih lica ili putem njih se neposredno
ne zasnivaju upravnopravni odnosi određenog fizičkog ili pravnog lica ili drugih
stranaka;
g) upravni akt mora biti konačan u upravnom postupku - upravni spor može se
voditi samo protiv konačnog upravnog akta (član 7 stav 1 ZUS-a). To podrazumijeva da
se upravni spor može  pokrenuti samo protiv upravnog akta (izuzetak je spor zbog
“ćutanja uprave”) koji je donesen u drugom stepenu, odnosno neposredno protiv
upravnog akta prvostepenog organa protiv koga nema mjesta žalbi u upravnom postupku.
Navedeni elementi - od a) do g) jesu kumulativni, što znači da svi oni moraju biti
ispunjeni u svakom konkretnom slučaju.
Ukoliko neki od navedenih elemenata nedostaje, upravni spor se ne može
pokrenuti protiv takvog upravnog akta, jer takav upravni akt nema karakter upravnog
akta u smislu Zakona o upravnim sporovima, odnosno ukoliko je upravni spor pokrenut
protiv takvog upravnog akta, sud će odbaciti tužbu zbog toga što akt koji se tužbom
osporava nije upravni akt.

6          STVARI U KOJIMA SE NE MOŽE VODITI UPRAVNI

SPOR
U Zakonu o upravnim sporovima, kao što je već napomenuto, usvojen je sistem
generalne klauzule vođenja upravnih sporova sa negativnom enumeracijom. To znači da
je zakon predvidio i posebne izuzetke od pravila generalne klauzule. Tako, upravni spor
ne može se voditi:
1) protiv akata donesenih u upravnim stvarima u kojima je sudska zaštita
obezbijeđena van upravnog spora – nema logike, ali ni uporišta u zakonu da o istoj
upravnoj stvari uporedo teku dva sudska postupka. U ovakvim slučajevima, sud će se
rješenjem oglasiti nenadležnim i predmet ustupiti nadležnom sudu (na primjer, prema
ranijim propisima, protiv odluke skupštine opštine o preduzimanju privremene mjere u
odnosu na odgovarajuću organizaciju spor se mogao pokrenuti pred sudom udruženog
rada);
2) protiv akata donesenih u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi zakona ne
može voditi upravni spor[28] – iako važi generalni princip da je upravni spor dozvoljen
protiv svih upravnih akata, zakon ipak nabraja slučajeve u kojima nije moguće voditi
upravni spor. U takvoj situaciji, sud rješenjem odbacuje tužbu;
3) u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuje
Narodna skupština Republike Srpske, predsjednik Republike ili jedan od potpredsjednika
Republike - ukoliko je Narodna skupština Republike Srpske, predsjednik Republike ili
jedan od potpredsjednika Republike prilikom donošenja upravnog akta prekoračio
granice svoje nadležnosti ili upravni akt nije donio neposredno na osnovu ustavnih
ovlašćenja, upravni spor je dozvoljen (član 9 ZUS-a).

7          STRANKE U UPRAVNOM SPORU 

 Upravni spor podrazumijeva postojanje dvije suprotstavljene strane – tužilačku i
tuženu stranu. Dakle, kao stranke u upravnom sporu pojavljuju se:
-          tužilac  i
-          tuženi.
 
Pored tužioca i tuženog koji su obavezni učesnici upravno-sudskog postupka, u
tom postupku može se pojaviti i treće, odnosno zainteresovano lice – intervenijent,
odnosno lice kome bi poništenje osporenog upravnog akta neposredno bilo na štetu.

7.1              Tužena strana u upravnom sporu

Tužena strana u upravnom sporu jeste nadležni organ čiji se konačan upravni akt
osporava (donosilac upravnog akta).
Prema Zakonu o upravnim sporovima, nadležnim organom smatraju se:
a)      republički organi uprave ili republičke upravne organizacije,
b)      organi jedinice lokalne samouprave,
c)      preduzeća, ustanove ili druga pravna lica kada u vršenju javnih ovlašćenja
rješavaju u upravnim stvarima (član 4 ZUS-a).
 
Dakle, tužena strana jeste onaj nadležni organ čiji se konačan upravni akt ili
ćutanje (u smislu ćutanja uprave) pobija u upravnom sporu.
U pravilu, to je drugostepeni organ uprave, a izuzetno to može biti i prvostepeni
organ protiv čijeg upravnog akta nije dopuštena žalba.
U svojstvu tužene strane mogu se pojaviti svi oni republički organi čiji upravni
akti mogu biti predmet upravnog spora. To su ponajprije republički organi uprave[29].
Tužena strana mogu biti, pod određenim uslovima, i organi jedinice lokalne
samouprave, preduzeća, ustanove ili druga pravna lica kada u vršenju javnih ovlašćenja
rješavaju u upravnim stvarima, odnosno kada su zakonom ovlašćeni na donošenje
upravnih akata. Na primjer, u upravnom sporu koji je pokrenut protiv upravnog akta
univerziteta, tužena strana jeste univerzitet.

7.2              Tužilac u upravnom sporu

Tužilac u upravnom sporu (aktivno legitimisana stranka) jeste ono lice koje radi
zaštite svojih prava i pravnih interesa tužbom pobija zakonitost konačne upravne odluke
ili konačnog upravnog ćutanja kojom/kojim je to učinjeno ukoliko smatra da su neko
njegovo pravo ili pravni interes povrijeđeni.
Prema odredbama Zakona o upravnim sporovima, u svojstvu tužioca mogu se
pojaviti:
a)      fizičko ili pravno lice,
b)      organ jedinice lokalne samouprave, poslovna jedinica preduzeća, naselje ili
grupa lica i slično,
c)      društvena organizacija, odnosno udruženje građana i
d)     nadležni pravobranilac.
 
a) Pravo na pokretanje upravnog spora imaju, prije svih, fizička ili pravna
lica. To su, u pravilu, ona lica koja su u svojstvu stranke učestvovala u upravnom
postupku. Najčešće, radi se o neuspješnom žaliocu, odnosno licu čija je žalba u upravnom
postupku ocijenjena kao neosnovana i zato odbijena. Fizičko ili pravno lice može uvijek,
ukoliko smatra da mu je upravnim aktom nadležnog organa povrijeđeno neko pravo ili
neposredni lični interes zasnovan na zakonu, podnijeti tužbu za pokretanje upravnog
spora (član 2 stav 1 ZUS-a).
b) Zakonom o upravnim sporovima iz 2005. godine propisano je da se kao tužilac
može pojaviti i organ jedinice lokalne samouprave, poslovna jedinica preduzeća, naselje
ili grupa lica i slično, iako nemaju svojstvo pravnih lica. Ovi pravni subjekti mogu  se
pojaviti kao tužioci u upravnom sporu pod uslovom da mogu biti nosioci prava i obaveza
o kojima se rješavalo u upravnom postupku (član 2 stav 2 ZUS-a). Na primjer, ako je
upravnim aktom nametnuta kakva obaveza poslovnoj jedinici određene organizacije ili
joj je upravnim aktom uskraćeno kakvo pravo, ona može protiv tog upravnog akta
pokrenuti upravni spor, dakle, ona ima aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog
spora. Ovi kolektiviteti nemaju opštu pravnu sposobnost, dakle, oni imaju pravnu
sposobnost koja važi samo za jedan konkretan slučaj.
c) U ulozi tužioca u upravnom sporu može se naći i društvena organizacija ili
udruženje građana (član 12 ZUS-a). Naime, društvena organizacija ili udruženje građana
mogu podnijeti tužbu i voditi upravni spor ukoliko je pojedincu koji je učlanjen u nekoj
društvenoj organizaciji ili udruženju građana koje prema svojim pravilima (statut) ima
zadatak da štiti određena prava i interese svojih članova, upravnim aktom povrijeđeno
koje takvo pravo ili interes. Treba istaći da ta društvena organizacija, odnosno udruženje
građana može, po pismenom pristanku svog člana, u njegovo ime podnijeti tužbu i voditi
upravni spor protiv takvog upravnog akta. Uz prednje, društvena organizacija ili
udruženje građana može u svakom stadijumu postupka, sa pravima sporednog umješača,
stupiti u već pokrenuti upravni spor na strani takvog pojedinca i u njegovu korist
preduzimati sve radnje i upotrebljavati sva pravna sredstva.
d) Upravni spor može pokrenuti i nadležni pravobranilac ukoliko je upravnim
aktom povrijeđen zakon na štetu Republike Srpske, grada ili opštine koju on po zakonu
zastupa, kao i u drugim slučajevima određenim zakonom (član 2 stav 3 i 4 ZUS-a). Iz ove
zakonske odredbe proizilazi zaključak po kojem nadležni pravobranilac može pokrenuti
upravni spor protiv upravnog akta i kada Republika Srpska, odnosno grad ili opština nije
učestvovala u upravnom postupku u kojem je donesen osporavani upravni akt. To
svakako znači da nije nužno da je upravnim aktom povrijeđen zakon u korist fizičkog ili
pravnog lica, već je dovoljno da je upravnim aktom povrijeđen zakon na štetu određene
društveno-političke zajednice koju pravobranilac po zakonu, odnosno po njihovom
zahtjevu zastupa.
Isto tako, organi jedinice lokalne samouprave i  pravna lica dužni su da o aktima
kojima je povrijeđen zakon na štetu Republike Srpske, grada ili opštine, kada za njih
saznaju, obavijeste nadležnog pravobranioca.

7.3              Zainteresovano lice u upravnom sporu

U upravnom sporu, po pravilu, učestvuju tužilac i tužena strana. Oni obavezno
moraju učestvovati u sporu, jer bez njih ne može postojati upravni spor. Međutim, Zakon
o upravnim sporovima predviđa mogućnost učešća i trećih lica u sporu, a to su ona lica
kojima bi poništenje osporenog upravnog akta neposredno prouzrokovalo štetu. Po 
našem zakonu, trećim, odnosno tzv. zainteresovanim  licima daje se položaj stranke u
sporu.
Treće ili zainteresovano lice (član 13 stav 2 ZUS-a) učestvuje u upravnom sporu
po tom osnovu što mu je upravnim aktom koji se tužbom osporava bilo priznato ili je ono
steklo izvjesno pravo, odnosno izvjestan interes, pa bi to pravo ono izgubilo ukoliko bi
upravni akt protiv koga je podnesena tužba bio poništen. Pošto se u upravnom sporu u
kome učestvuje zainteresovano lice rješava o njegovom pravu ili interesu koje ono izvodi
iz osporenog upravnog akta, to se zainteresovano lice, po pravilu, pojavljuje na strani
tuženog organa, odnosno organizacije.
Kao zainteresovana lica mogu se pojaviti u upravnom sporu kako fizička, tako i
pravna lica. Tako, na primjer, u upravnom sporu koji pokreće  pravobranilac protiv
rješenja kojim je priznato kakvo pravo izvjesnom licu, to lice se pojavljuje kao
zainteresovano lice. Zainteresovano lice može se pojaviti i u upravnom sporu kada se radi
o dvostranačkoj ili višestranačkoj upravnoj stvari, pa je upravni postupak okončan u
korist jedne stranke, a na štetu druge (na primjer, u stambenoj stvari).
Iz činjenice da treće ili zainteresovano lice ima položaj stranke u upravnom sporu
proizilazi obaveza za sud da zainteresovano lice tretira kao stranku u upravnom sporu.
Tako je sud obavezan da izvrši saslušanje zainteresovanog lica, i to:
a)      ako se održava usmena rasprava, sud mora pozvati na raspravu i
zainteresovano lice;
b)      ako je pak postupak pismen, sud mora dostaviti jedan primjerak tužbe na
odgovor i zainteresovanom licu[30].
Povreda odredbe Zakona o upravnim sporovima o saslušanju trećeg ili
zainteresovanog lica od strane suda predstavlja razlog za obnovu upravno-sudskog
postupka.

8          RAZLOZI ZBOG KOJIH SE UPRAVNI AKT MOŽE

POBIJATI U UPRAVNOM SPORU
Razlozi zbog kojih se upravni akti mogu pobijati propisani su Zakonom o
upravnim sporovima. To su one povrede zakona na koje se tužilac poziva u svojoj tužbi  i
o kojima nadležni sud meritorno odlučuje, odnosno donosi svoju odluku.
Prema većini pravnih teoretičara, ovi razlozi mogu biti formalnopravne i
materijalnopravne prirode.
U skladu s odredbom člana 10 Zakona o upravnim sporovima, upravni akt se
može pobijati iz sljedećih razloga, i to:
1.       ako upravni akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju ocjenu njegove
zakonitosti ili nedostatke koji ga čine ništavim;
2.       ako u upravnom aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis
zasnovan na zakonu ili opšti akt[31];
3.       ako je upravni akt donesen od strane nenadležnog organa;
4.       ako u upravnom postupku koji je upravnom aktu prethodio nije postupljeno
po pravilima upravnog postupka, a naročito ako činjenično stanje nije potpuno
i pravilno utvrđeno ili ukoliko je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan
zaključak u pogledu činjeničnog stanja[32];
 5.       ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice
ovlašćenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno  datom ovlašćenju.

9          NADLEŽNOST SUDOVA ZA RJEŠAVANJE UPRAVNIH

SPOROVA
Za rješavanje upravnih sporova, prema odredbi člana 5 Zakona o upravnim
sporovima, stvarno sunadležni okružni sudovi.
Mjesna nadležnost određuje se prema sjedištu prvostepenog organa, odnosno
njegove organizacione jedinice, ukoliko posebnim zakonom nije drugačije riješeno.
S druge strane, pravilo je da u upravnim sporovima sudi sudija
pojedinac. Izuzetno, u složenim predmetima za koje su razlozi pogrešno i nepotpuno
utvrđeno činjenično stanje i/ili pogrešna primjena materijalnog zakona, koji su od uticaja
na pravično rješavanje upravne stvari, sudi vijeće od troje sudija (u ovim slučajevima radi
se o profesionalnim sudijama).

10     POKRETANJE UPRAVNOG SPORA 

10.1          Tužba
Upravno-sudski postupak, odnosno upravni spor pokreće se tužbom koju tužilac
podnosi nadležnom sudu.
Tužba jeste pravni akt koji proizvodi određene pravne posljedice, odnosno to je
akt bez koga nema niti može biti upravno-sudskog postupka. Nadalje, upravno-sudski
postupak će se obustaviti ukoliko se utvrdi da je vođen bez tužbe ili ukoliko tužilac
odustane od svoje tužbe (upravno-sudski postupak se nikada ne pokreće po službenoj
dužnosti, kao što je to slučaj sa upravnim postupkom).
Isto tako, tužbom se ograničava područje djelovanja suda, s obzirom na to, da se
odluka suda može odnositi samo na tužbeni zahtjev koji je iznesen u tužbi.
Tužba je i podnesak kojim se jedna stranka, u ovom slučaju tužilac, obraća sudu.
U formalnopravnom smislu tužba je akt, odnosno propisno sastavljeni podnesak
kojim se aktivno legitimisano lice obraća sudu i traži od njega da pokrene upravni spor
protiv određenog upravnog akta ili ćutanja uprave i tako ostvari odgovarajuću pravnu
zaštitu[33].

10.2          Sadržina tužbe
Tužba je strogo formalan pravni akt koji mora da sadrži određene podatke.
S druge strane, tužba mora biti razumljiva i uredna (nerazumljiva bi bila prije
svega ona tužba koja nije sačinjena na jednom od jezika koji su u službenoj upotrebi u
Republici Srpskoj, a neuredna jeste npr. ona tužba koja se zbog različitih tehničkih ili
drugih nedostataka ne može pročitati).
Tužba se sačinjava u pismenoj formi.
   Odredbama člana 18  Zakona o upravnim sporovima propisano je i taksativno
pobrojano koje sve podatke treba da sadrži tužba, i to su:
 a)      ukoliko tužbu podnosi fizičko lice, onda ono u tužbi mora navesti svoje ime i
prezime, te zanimanje i mjesto stanovanja; ukoliko pak tužbu podnosi pravno
lice, ono u tužbi, pored ostalog, mora navesti svoj naziv (firmu) i svoje
sjedište;
b)      u tužbi se mora navesti broj i datum upravnog akta protiv koga je tužba
podnesena, a osim toga, uz tužbu se mora podnijeti i sam upravni akt koji se
osporava, i to u originalu ili prepisu. Tužba i prilozi uz tužbu podnose se u
potrebnom broju primjeraka za sud i tuženu stranu (razlog dostavljanja tužbe
tuženoj strani jeste svakako radi dostavljanja njenog odgovora na tužbu).
Ukoliko u upravnom sporu učestvuju i zainteresovana lica, tužba se mora
podnijeti još i u onolikom broju primjeraka koliko ima i zainteresovanih lica;
c)      u tužbi se mora navesti i kratko izlaganje zbog čega tužilac podnosi tužbu
(razlozi za pobijanje upravnog akta). Prema tome, da bi se tužba mogla uzeti u
postupak, potrebno je da tužilac u istoj izloži zbog čega je upravni akt
nezakonit, odnosno zbog čega tužilac smatra da su mu osporenim upravnim
aktom povrijeđeni pravo ili neposredni lični interes zasnovan na zakonu;
d)     najzad, potrebno je da tužilac u tužbi navede u kom pravcu i u kom obimu
predlaže poništenje upravnog akta. Podrazumijeva se, upravni akt može se
pobijati u cijelosti ili djelimično, zbog čega tužilac u tužbi mora navesti da li
osporeni upravni akt pobija u cijelosti ili samo u nekom njegovom dijelu.
 
U tužbi se, isto tako, moraju navesti i osnovni podaci o tuženom, odnosno naziv i
sjedište tužene strane, kao i podaci zainteresovanih lica, naravno, ukoliko ih ima, te
potpis podnosioca.
Treba svakako istaći da se izlaganje u tužbi ne mora vršiti po nekoj strogo
određenoj formi. Izlaganje činjenica i razvijanje tužbe jeste slobodno. U tužbi se ne
moraju označiti pravni propisi koji su povrijeđeni. No, iako naš zakon ne traži da tužba
bude podnesena u naročitoj formi, svakako je nužno da izlaganje u tužbi bude jasno, a ne
kontradiktorno.
Ako se tužbom pored poništenja upravnog akta traži i naknada štete ili povraćaj
stvari, tužilac mora staviti određen zahtjev u pogledu vrijednosti ili visine pretrpljene
štete (član 11 ZUS-a). Naime, zahtjev za povraćaj oduzetih stvari mora biti postavljen
određeno, a potrebno je da se u tužbi bliže opišu i koje su to stvari, njihov broj, vrsta,
eventualno karakteristične osobine i sl.
Ukoliko se radi o zahtjevu za naknadu štete, u tužbi treba označiti u čemu se šteta
ogleda, kako je pričinjena, te kolika je visina naknade i sl.
Jednom tužbom, po pravilu, može se osporavati samo jedan upravni akt. Slučaj
tzv. kolektivne tužbe postoji kada više lica jednom tužbom osporava isti upravni akt. Na
primjer, muž i žena podnose tužbu protiv rješenja kojim im se oduzima stan.
Ukoliko tužba ne sadrži bitne elemente predviđene Zakonom o upravnim
sporovima zbog čega je ona nepotpuna ili nerazumljiva, sud neće odmah odbaciti tužbu,
već će pozvati tužioca da u ostavljenom roku ukloni nedostatke tužbe. Tom prilikom sud
će poučiti tužioca da u ostavljenom roku ukloni, odnosno otkloni nedostatke tužbe. Isto
tako, sud će i poučiti tužioca kako treba to da učini i ukazati mu na posljedice koje će
nastati ukoliko ne postupi po traženju suda.
 Ukoliko tužilac u ostavljenom roku ne ukloni nedostatke tužbe, a oni su takvi da
sprečavaju rad suda, sud će rješenjem odbaciti tužbu kao neurednu, pod uslovom da ne
nađe da je osporeni upravni akt ništav (član 21 ZUS-a).
Tužba mora biti taksirana određenom taksom predviđenom u Zakonu o sudskim
taksama.
Već je istaknuto da se uz tužbu svakako dostavlja i konačan upravni akt koji se
osporava, i to u originalu, odnosno ovjerenom prepisu ili ovjerenoj fotokopiji.
 

10.3          Predaja tužbe
Tužba se predaje nadležnom sudu neposredno ili mu se šalje poštom – običnom
ili preporučenom pošiljkom.
Ukoliko se tužba šalje putem pošte preporučenom pošiljkom, dan predaje tužbe
pošti smatra se danom predaje nadležnom sudu, bez obzira na to kada je tužba stvarno
primljena u sudu.
Ukoliko tužba nije predata nadležnom sudu nego drugom organu, a nadležni sud
poslije isteka roka za podnošenje tužbe primi tužbu, smatraće se da je na vrijeme
podnesena ako se njeno podnošenje tom organu može pripisati neznanju ili očiglednoj
omašci podnosioca tužbe (član 16 stav 1 i 2 ZUS-a).
Za lica koja se nalaze u službi u vojnim jedinicama, vojnim ustanovama ili
štabovima ili na obaveznoj vojnoj službi, važe posebna pravila, pa se tako dan predaje
tužbe vojnoj jedinici, odnosno vojnoj ustanovi ili štabu, smatra danom predaje nadležnom
sudu.
Isto pravilo primjenjuje se i na lica lišena slobode, a dan predaje tužbe upravi
ustanove u kojoj se ta lica nalaze smatra se danom predaje tužbe nadležnom sudu (član
16 stav 3 i 4 ZUS-a).

10.4          Rok u kojem se tužba može podnijeti

Iz razloga pravne sigurnosti, u Zakonu o upravnim sporovima određen je rok
(odnosno dva roka) u kome se može pokrenuti upravni spor ili podnijeti tužba.
Tužba kojom se pokreće upravni spor podnosi se u roku od 30 dana od dana
dostavljanja upravnog akta stranci koja podnosi tužbu.
Prednji rok, po pravilu, važi i za nadležnog pravobranioca u slučajevima kada je
on ovlašćen na podnošenje tužbe, pod uslovom da mu je upravni akt dostavljen. Ukoliko
upravni akt nije dostavljen nadležnom pravobraniocu, rok za tužbu iznosi 60 dana
računajući od dana dostavljanja upravnog akta stranci o čijem je pravu ili obavezi
odlučeno (član 15 stav 2 i 3 ZUS-a).
Rok je prekluzivan ili strog, što znači da tužilac mora podnijeti tužbu u
pomenutom roku. Ukoliko u ovom roku tužilac ne podnese tužbu, on nema više pravo na
podnošenje tužbe. Pomenuti rok ne može se produžavati, pa ni odlukom suda.
Rok, prema tome, obavezuje kako republičke organe, tako i pojedince i pravna
lica, kao i sam sud.
Rok počinje teći, po pravilu, od dana dostavljanja upravnog akta stranci, ukoliko
posebnim propisima nije drugačije određeno. Prema tome, po pravilu, nije dopušteno da
je rješenje samo saopšteno tužiocu, već mu ono mora biti i dostavljeno.
 U rok se prema načelima parničnog postupka ne računa dan predaje rješenja. To
znači da rok počinje teći od sljedećeg dana po predaji upravnog akta. Ako je upravni akt,
na primjer,  predat stranci 10. marta, rok za podnošenje tužbe počinje teći od 11. marta i
traje zaključno sa  9. aprilom.
Tužba mora biti u zakonskom roku podnesena nadležnom sudu. Problem može
nastati ukoliko tužba bude podnesena nenadležnom organu ili nenadležnom sudu. U tom
slučaju rok za ocjenu blagovremenosti računa se od dana prijema osporenog upravnog
akta od strane tužioca do trenutka kada tužba bude primljena u nadležnom sudu. Ako u
međuvremenu istekne rok od 30 dana, tužba se smatra neblagovremenom. Pri tome,
smatra se da je tužba na vrijeme podnesena ako se njeno podnošenje nenadležnom organu
može pripisati neznanju ili očiglednoj omašci donosioca (član 16 stav 2 ZUS-a).
Ukoliko tužba nije podnesena blagovremeno, tj. ako nije podnesena u roku
predviđenom u Zakonu o upravnim sporovima, odnosno ukoliko je tužba podnesena prije
vremena predviđenog u Zakonu o upravnim sporovima (u slučaju kada se spor pokreće
zbog “ćutanja uprave”), sud je dužan da takvu tužbu odbaci rješenjem, i to u prvom
slučaju – kao neblagovremenu, a u drugom – kao podnesenu prije vremena ili
preuranjenu.
Odbacujući tužbu svojim rješenjem, sud se ne upušta u meritorno raspravljanje
tužbenog zahtjeva.

10.5          Dejstvo tužbe
 Tužba u upravnom sporu, po pravilu, za razliku od žalbe u upravnom
postupku, ne sprečava izvršenje upravnog akta protiv koga je podnesena.
Drugačije rečeno, tužba u upravnom sporu, po pravilu, nema suspenzivno ili
odgodno dejstvo (član 14 stav 1 ZUS-a). Dakle, podnošenjem tužbe ne dolazi do
odlaganja izvršenja osporenog upravnog akta.
Međutim, od prednjeg pravila postoje dva izuzetka kada tužilac može podnijeti
zahtjev za odlaganje izvršenja upravnog akta. Ovaj zahtjev tužilac može podnijeti organu
nadležnom za izvršenje ili nadležnom sudu kojem je podnesena tužba.
Naime, u prvom slučaju, organ koji je nadležan za izvršenje određenog upravnog
akta dužan je po zahtjevu za odlaganje tužioca da odloži izvršenje upravnog akta
(obavezno odlaganje), do konačne sudske odluke ukoliko su u konkretnom slučaju
kumulativno ispunjena tri uslova, i to:
a)      ukoliko bi izvršenje upravnog akta nanijelo tužiocu štetu koja bi se kasnije
teško mogla nadoknaditi;
b)      ukoliko odlaganje izvršenja upravnog akta nije protivno javnom interesu i
c)      ukoliko se odlaganjem izvršenja upravnog akta ne bi nanijela veća
nenadoknadiva šteta protivnoj stranci (član 14 stav 2 ZUS-a).
 
Isto tako, do odlaganja izvršenja osporenog upravnog akta do donošenja sudske
odluke može doći i zbog nekih drugih razloga, pod uslovom da to nije u suprotnosti sa
javnim interesom, odnosno ukoliko to javni interes dozvoljava – fakultativno odlaganje
(član 14 stav 3 ZUS-a).
Uz zahtjev za odlaganje izvršenja upravnog akta tužilac u svakom slučaju mora
priložiti i dokaz o podnesenoj tužbi. Po takvom zahtjevu tužioca nadležni organ mora
donijeti rješenje u najkasnijem roku od osam dana od dana prijema zahtjeva za odlaganje
izvršenja upravnog akta.
S druge strane, pod identičnim uslovima pod kojima se može odložiti izvršenje
upravnog akta od strane organa nadležnog za izvršenje, o zahtjevu za odlaganje izvršenja
upravnog akta protiv kojeg je podnesena tužba može odlučiti i nadležni sud kod kojeg je
tužba podnesena, ako to u pismenoj formi zatraži tužilac.
O zahtjevu za odlaganje izvršenja upravnog akta sud je dužan odlučiti u roku od
15 dana, s tim da sud može odložiti izvršenje upravnog akta u trajanju  do 60 dana,
računajući od dana donošenja  odluke o odgađanju (član 14 stav 4 i 5 ZUS-a)[34].
 11     TOK UPRAVNO-SUDSKOG POSTUPKA
Upravno-sudski postupak, odnosno tok upravnog spora odvija se u određenim
fazama, i to:  
a)      faza prethodnog ili pripremnog postupka (prva faza) i
b)      faza redovnog ili glavnog postupka (druga faza).
 
      Svaka od ove dvije faze ima neke svoje specifičnosti, s tim da se i u fazi redovnog
postupka mogu rješavati određena pitanja iz faze prethodnog postupka, pod uslovom da
ona nisu riješena u prethodnom postupku.

11.1          Pripremni ili prethodni postupak u upravnom sporu

Pripremni ili prethodni postupak karakteriše se činjenicom prema kojoj nadležni
sud tokom prethodnog postupka ne raspravlja tužbeni zahtjev u meritumu, odnosno sud
ne rješava sporno pravno pitanje, već on odbacuje tužbu iz formalnih razloga (član 22
ZUS-a), odnosno nadležni sud ništi osporeni upravni akt ukoliko on sadrži takve bitne
nedostatke koji sprečavaju ocjenu zakonitosti upravnog akta. Prema tome, sud u
prethodnom postupku isključivo ispituje i provjerava da li su ispunjeni formalno procesni
uslovi za pokretanje i vođenje upravno-sudskog postupka, odnosno upravnog spora, ne
ulazeći u suštinsko (meritorno) odlučivanje o tužbenom zahtjevu. Ukoliko ti uslovi,
odnosno procesne pretpostavke za vođenje upravno-sudskog postupka ne postoje, sud
tužbu odbacuje rješenjem.

11.1.1    Odbacivanje tužbe iz formalnih razloga 

U odredbi člana 22 Zakona o upravnim sporovima predviđeni su slučajevi
(razlozi) u kojima je nadležni sud ovlašćen i dužan da svojim rješenjem odbaci tužbu iz
formalnih razloga, svakako ne upuštajući se u meritorno raspravljanje tužbenog zahtjeva.
Tako će nadležni sud u svakom stadijumu upravno-sudskog postupka (pa i u prethodnom
postupku) svojim rješenjem odbaciti tužbu ukoliko utvrdi postojanje nekog od razloga, i
to:
1.      da je tužba neblagovremena, prijevremena ili podnesena od neovlašćenog
lica,
2.      da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt,
3.      da upravnim aktom koji se tužbom osporava nije povrijeđeno pravo tužioca ili
njegov neposredni lični interes zasnovan na zakonu,
4.      da se protiv upravnog akta koji se tužbom osporava mogla izjaviti žalba, a
žalba nije izjavljena,
5.      da se radi o upravnoj stvari o kojoj se po odredbama Zakona o upravnim
sporovima ne može voditi upravni spor i
6.      da već postoji pravosnažna sudska odluka donesena u upravnom sporu o istoj
upravnoj stvari.
 
1) tužba je  podnesena neblagovremeno, odnosno tužba je podnesena prije
vremena (do podnošenja tužbe prije vremena može doći ukoliko je tužba podnesena
protiv “ćutanja uprave”) ili je tužba podnesna od neovlašćenog lica -  ukoliko tužilac ne
podnese tužbu u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta, odnosno ukoliko
tužbu ne podnese nadležni pravobranilac u roku od 30 odnosno 60 dana, sud je dužan da
odbaci tužbu kao neblagovremenu. Isto tako, sud je dužan da odbaci tužbu i onda kada je
tužilac podnio tužbu protiv “ćutanja uprave”, pa nije sačekao da proteknu rokovi za
donošenje konačnih upravnih akata predviđenih u zakonu. Tužba će biti odbačena i
ukoliko je podnese neko drugo lice mimo ovlašćenih subjekata, tačno preciziranih
zakonom;
2) akt koji se tužbom osporava nije upravni akt - predmet upravnog spora može
biti samo upravni akt, a pod upravnim aktom se podrazumijeva pojedinačni akt
nadležnog organa ili organizacije koja vrši javna ovlašćenja donesen u kakvoj upravnoj
stvari, kojim se rješava o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom ličnom
interesu određenog fizičkog ili pravnog lica ili druge stranke u kakvoj upravnoj stvari
(član 7 stav 2 ZUS-a). Ukoliko akt organa protiv koga je podnesena tužba nema
karakteristike upravnog akta, sud je dužan da odbaci tužbu (na primjer, ako je tužba
podnesena protiv opšteg akta ili akta donesenog u nekoj građanskoj stvari);
3) da je očigledno da upravnim aktom koji se tužbom osporava nije povrijeđeno
pravo tužioca ili njegov neposredni lični interes zasnovan na zakonu -  u ovom slučaju
sud odbacuje tužbu usljed nedostatka aktivne procesne legitimacije određenog lica za
vođenje upravnog spora, jer je tužbu podnijelo lice koje nije ovlašćeno da pokrene
upravni spor;
4) da se protiv upravnog akta koji se tužbom osporava mogla izjaviti žalba u
upravnom postupku, pa žalba nije uopšte izjavljena - po ovoj odredbi sud odbacuje tužbu
kada ustanovi da tužilac nije koristio svoje pravo žalbe protiv prvostepenog upravnog
akta koje proističe iz načela dvostepenosti upravnog postupka, pa nije izjavio žalbu protiv
upravnog akta protiv koga je žalba dopuštena. U ovom slučaju radi se o upravnom aktu
koji ne ispunjava uslov u pogledu konačnosti, jer ovakav upravni akt nije konačan u
upravnom postupku (na primjer, tužilac je pokrenuo upravni spor protiv rješenja organa
uprave opštine nadležnog za poslove građevinarstva kojim je odbijen zahtjev tužioca da
mu se izda odobrenje za izgradnju porodične stambene zgrade. Protiv ovakvog rješenja
tužilac je mogao da koristi najprije pravo žalbe republičkom organu uprave nadležnom za
poslove građevinarstva, a tek protiv rješenja republičkog organa kojim se odbija njegova
žalba tužilac je mogao da pokrene upravni spor kod nadležnog suda);
5) da se radi o upravnoj stvari o kojoj se po odredbama Zakona o upravnim
sporovima ne može voditi upravni spor - ti slučajevi su taksativno nabrojani u Zakonu o
upravnim sporovima (član 9 ZUS-a);
6) da već postoji pravosnažna sudska odluka donesena u upravnom sporu o istoj
stvari - to je slučaj presuđene stvari (res iudicata). Da bi sud mogao da odbaci tužbu zbog
postojanja presuđene stvari, on mora da ustanovi postojanje identiteta spornog predmeta.
U svim izloženim slučajevima, nadležni sud, po pravilu, odbacuje tužbu još u
prethodnom postupku, odnosno prije dostavljanja tužbe na odgovor tuženom organu i
prije pribavljanja spisa predmeta. Međutim, postavlja se pitanje šta će se desiti kada
nadležni sud ne može u prethodnom  postupku, samo na osnovu tužbe i priloženog
osporenog upravnog akta, da ustanovi postojanje razloga za odbacivanje tužbe? U tom
slučaju nadležni sud je svakako dužan da po službenoj dužnosti odbaci tužbu iz naprijed
iznesenih razloga i u kasnijem redovnom postupku. Na primjer, ukoliko sud ustanovi
neblagovremenost podnošenja tužbe sudu tek poslije pribavljanja spisa (a to će biti češći
slučaj), on je dužan da tužbu odbaci kao neblagovremenu, ne upuštajući se u meritorno
raspravljanje tužbenog zahtjeva.
Na kraju, svakako treba dodati da sud odbacuje tužbu rješenjem kao neurednu,
ukoliko tužilac u ostavljenom roku ne ukloni nedostatke tužbe, a oni su takvi da
sprečavaju rad suda (član 21 ZUS-a).

11.1.2    Obustavljanje postupka 
U fazi prethodnog ili pripremnog postupka tužilac može, u smislu odredbe
propisane članom 20 Zakona o upravnim sporovima, i da odustane od tužbe. Dakle,
tužilac može odustati od tužbe sve do donošenja sudske odluke, u kom slučaju nadležni
sud rješenjem obustavlja upravno-sudski postupak.
U odredbi člana 23 Zakona o upravnim sporovima nalazimo takođe jedno veoma
interesantno rješenje koje može rezultirati donošenjem rješenja o obustavljanju postupka
(o ovom je već bilo riječi prilikom obrade vanrednih pravnih sredstava u upravnom
postupku, odnosno jednog od njih koje nazivamo mijenjanje i poništavanje rješenja u
vezi sa upravnim sporom). Naime, nadležni organ protiv čijeg upravnog akta je pokrenut
upravni spor može do okončanja spora izmijeniti sopstveno rješenje ili donijeti novo
rješenje ukoliko je spor pokrenut zbog “ćutanja uprave”. Ukoliko nadležni organ kao
ovlašćeni izdavalac upravnog akta za vrijeme upravno-sudskog postupka donese drugi
upravni akt kojim se mijenja ili stavlja van snage upravni akt protiv koga je upravni spor
pokrenut, kao i ukoliko nadležni organ naknadno donese propušteni upravni akt (ćutanje
uprave), taj organ je dužan, pored tužioca, blagovremeno pismeno obavijestiti i sud pred
kojim je spor pokrenut, s tim da sudu dostavi i novi upravni akt. Sud će u tom slučaju
pozvati tužioca da u roku od osam dana pismenim putem izjavi da li je naknadno
donesenim upravnim aktom zadovoljan ili ostaje pri svojoj tužbi i u kom obimu, odnosno
da li tužbu proširuje i na novi upravni akt. Za pretpostaviti je da će sud – ukoliko tužilac
izjavi da je naknadno donesenim aktom zadovoljan ili se u ostavljenom roku uopšte ne
izjasni – svojim rješenjem obustaviti vođeni upravno-sudski postupak [35]. S druge strane,
ukoliko tužilac izjavi da novim upravnim aktom nije zadovoljan, sud će upravno-sudski
postupak koji je u toku nastaviti.

11.1.3    Dostavljanje tužbe na odgovor tuženoj strani 

Ukoliko okružni sud u prethodnom postupku ne odbaci svojim rješenjem tužbu
zbog njene neurednosti (radi se o nepotpunoj i nerazumljivoj tužbi iz člana 21 ZUS-a) ili
iz formalnih razloga (član 22 ZUS-a), sud dostavlja na odgovor po jedan primjerak tužbe
s prilozima tuženoj strani i zainteresovanim licima, ako takvih lica ima.
Dostavljajući tužbu na odgovor tuženoj strani sud određuje rok koji ne može biti
kraći od osam, ni duži od 30 dana, u kojem tuženi organ treba da dostavi svoj odgovor na
tužbu. Dužinu roka za odgovor sud određuje u svakom pojedinom slučaju.
Pravo na davanje odgovora koje imaju tuženi organ, odnosno zainteresovano lice,
oni mogu svakako iskoristiti, ali i ne moraju, s obzirom na to da zakon ne propisuje
nikakve štetne posljedice po njih zbog nepoštivanja prednjih rokova.
S druge strane, sasvim je drugačija situacija kada je u pitanju dostavljanje spisa
koji se odnose na predmet spora od strane tuženog organa. Naime, tuženi organ kome je
dostavljena tužba na odgovor dužan je da u ostavljenom roku sudu pošalje spise koji se
odnose na predmet. Ako tužena  strana u tom roku ne dostavi spise predmeta sudu, ili ako
izjavi da te spise ne može dostaviti, sud može riješiti upravnu stvar i bez spisa, ako se
tužbom pobija osporeni akt iz razloga pogrešne primjene materijalnog prava.

11.1.4    Pokretanje upravnog spora u slučaju “ćutanja uprave”

Prema našem Zakonu o upravnim sporovima, upravno-sudski postupak se može
voditi, po pravilu, samo protiv konačnog upravnog akta (član 7 stav 1 ZUS-a).
Naime, sudska kontrola zakonitosti nad radom uprave sprovodi se putem kontrole
upravnih akata. Baš zato što konačan upravni akt predstavlja pretpostavku za sprovođenje
sudske kontrole nad radom uprave, može  se desiti da organi uprave odugovlače sa
donošenjem upravnog akta, odnosno da odgovarajući upravni akt uopšte ne donesu. Na
taj način uprava bi mogla osujetiti kontrolu zakonitosti nad njenim radom, s obzirom na
to da su fizička ili pravna lica na taj način lišena mogućnosti da vode upravni spor.
Da bi se onemogućio ovakav postupak organa uprave, u našem zakonu je
predviđena mogućnost vođenja upravnog spora i u slučajevima kada po zahtjevu ili žalbi
fizičkog ili pravnog lica nadležni organi uprave nisu donijeli nikakav upravni akt (član 8
ZUS-a). Prednjom odredbom (član 8 ZUS-a) reguliše se, dakle, tzv. spor zbog “ćutanja
uprave ili administracije”. No, da bi se upravni spor mogao zasnovati u slučaju “ćutanja
uprave”, potrebno je da su ispunjeni određeni uslovi.
Prije svega, u odredbi stava 1 člana 17 Zakona o upravnim sporovima predviđen
je slučaj kada drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom
određenom kraćem roku donio rješenje po žalbi stranke protiv rješenja prvostepenog
organa (ćutanje drugostepenog organa). Naime, zakon pretpostavlja situaciju u kojoj je
stranka protiv rješenja koje je donio nadležni organ po zahtjevu stranke ili po svojoj
inicijativi, podnijela žalbu drugostepenom organu. Drugostepeni organ je dužan da bez
odlaganja postupi po žalbi. Krajnji rok za rješavanje po žalbi iznosi 60 dana ili kraće
vrijeme, ako je taj kraći rok određen kakvim posebnim propisom. Ukoliko drugostepeni
organ u pomenutom roku ne donese rješenje, stranka ne može neposredno, odnosno
odmah poslije toga pokrenuti upravni spor, već se ona mora ponovo obratiti svojim
zahtjevom (tzv. požurnica) drugostepenom organu. Tek ukoliko drugostepeni organ ne
donese rješenje ni u daljem roku od 15 dana, a po ponovljenom traženju stranke, stranka
je ovlašćena da pokrene upravni spor kao da joj je žalba odbijena.
Zakonom je nadalje predviđena i situacija kada po zahtjevu stranke rješenje u
predviđenom roku nije donio prvostepeni organ, a protiv rješenja nije dopuštena žalba u
upravnom postupku (tzv. ćutanje prvostepenog organa). I u ovoj situaciji stranka može
da postupi na način iznesen u prethodnom slučaju. Naime, i prvostepeni organ je dužan
da donese upravni akt u roku od 60 dana. Ukoliko prvostepeni organ ne donese rješenje u
ovom roku, stranka je dužna da se požurnicom ponovo obrati prvostepenom organu.
Ukoliko ovaj organ ne donese rešenje ni po proteku 15 dana od ponovnog traženja,
smatra se da je zahtjev stranke odbijen i ona je ovlašćena da pokrene upravni spor, iako
stvarno nije doneseno nikakvo rješenje (član 17 stav 2 ZUS-a).       
Najzad, u praksi se može pojaviti i treća situacija i ona se odnosi na nedonošenje
upravnog akta od strane prvostepenog organa, a zatim  nedonošenje rješenja po žalbi na
“ćutanje prvostepenog organa” kada govorimo o “ćutanju i prvostepenog i
drugostepenog organa”. Naime,  postoji mogućnost da prvostepeni organ protiv čijeg
upravnog akta ima mjesta žalbi, u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom
kraćem roku ne donese nikakvo rješenje po zahtjevu stranke. Stranka je ovlašćena da po
proteku navedenog roka izjavi žalbu drugostepenom organu. Protiv rješenja
drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor. Međutim, ukoliko i
drugostepeni organ ne donese nikakvo rješenje u roku do 60 dana, stranka je ovlašćena da
postupi kao u prvom slučaju. Naime, ona treba da se po isteku roka od 60 dana obrati
ponovo drugostepenom organu, pa ukoliko ne dobije rješenje ni po isteku daljeg roka od
15 dana po ponovnom traženju, ona može pokrenuti upravni spor (član 17 stav 3 ZUS-a).

11.1.5    Pokretanje upravnog spora protiv akata koji se donose na osnovu

slobodne (diskrecione) ocjene 
U Zakonu o upravnim sporovima je raspravljeno i pitanje pokretanja upravnog
spora protiv akata koji se donose na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene. Prema
odredbi člana 10 stav 1 tačka 5 Zakona o upravnim sporovima nema nepravilne primjene
propisa ukoliko je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni na osnovu i u granicama
ovlašćenja koje mu je dato zakonom. To praktično znači da tužilac ne može imati uspjeha
u upravnom sporu ako je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni, na osnovu i u
granicama ovlašćenja koje mu je dato pravnim propisima. U ovom slučaju tužba će biti
odbijena kao neosnovana. S druge strane, podrazumijeva se da se upravni akt može
pobijati ako je nadležni organ rješavajući po slobodnoj ocjeni prekoračio granice
ovlašćenja koja su mu data zakonom i odlučio suprotno datom ovlašćenju.
Karakteristika akata koji se donose na osnovu diskrecione (slobodne) ocjene jeste
u tome što je u tim slučajevima organ ovlašćen na biranje između više opcija, koje su
pravno sve jednake. Kod akata koji se donose na osnovu diskrecione ocjene, razlikuju se
pravno vezani dijelovi i pravno nevezani dijelovi. Pravno vezani dijelovi mogu se
podvrći kontroli zakonitosti, pa prema tome i sudskoj kontroli, dok pravno nevezani
dijelovi ne mogu biti predmet sudske kontrole. Tako smo došli da pravila da se upravni
akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene mogu podvrći sudskoj kontroli koja se,
kao što je poznato, ograničava isključivo na kontrolu zakonitosti.
Prilikom vršenja slobodne ocjene organ mora uvijek voditi računa o činjenici, da
izbor između više mogućih opcija mora vršiti onako kako to nalaže javni interes. Dakle,
prilikom vršenja slobodne ocjene organ se ne može izjednačiti sa privatnim licem, jer
privatno lice uvijek djeluje u svom privatnom interesu, dok organ koji rješava upravnu
stvar djeluje u javnom interesu. Prema tome, vršenje slobodne ocjene od strane
ovlašćenih organa ni u kom slučaju se ne može identifikovati sa samovoljom, pod kojom
se podrazumijeva takvo postupanje organa pri kome se ne vodi računa o javnom i opštem
interesu.
Nadležni organ prilikom vršenja slobodne ocjene, ukoliko ne izlazi iz okvira
postavljenog pravnom normom, slobodan je u svom djelovanju, jer se sama slobodna
ocjena ne kreće u okviru zakonitosti, već u sferi cjelishodnosti. Prilikom vršenja slobodne
ocjene organ se ne mora rukovoditi pravnim mjerilima, već ekonomskim i socijalnim
motivima, motivima pravičnosti itd. Iz načela zakonitosti uprave proizilazi pravilo da
organ mora imati posebno ovlašćenje pravne norme za vršenje slobodne ocjene.
Smisao odredbe člana 10 stav 1 tačka 5 Zakona o upravnim sporovima u vezi sa
vođenjom upravnog spora protiv akata koji se donose na osnovu slobodne ocjene jeste u
sljedećem:
1) predmet upravnog spora ne mogu biti oni dijelovi upravnog akta doneseni na
osnovu slobodne ocjene organa;
 2) sudskoj kontroli podliježu oni dijelovi upravnog akta doneseni na osnovu
slobodne ocjene koji su pravno vezani. Dakle, sudska kontrola zakonitosti upravnih akata
donesenih na osnovu slobodne ocjene uglavnom se svodi na sljedeće:
a)      na kontrolu pitanja da li je organ bio ovlašćen na vršenje slobodne ocjene i da
li se kretao u granicama ovlašćenja za vršenje slobodne ocjene;
b)      na kontrolu stvarne i mjesne nadležnosti organa;
c)      na kontrolu primjene formalno-procesnih propisa;
d)     na kontrolu činjenica na kojima se zasniva upravni akt donesen na osnovu
slobodne ocjene;
e)      na kontrolu zakonske svrhe.

11.2          Redovni postupak
U drugu fazu postupka, odnosno u redovni ili glavni postupak sud prelazi u onim
situacijama kada u prethodnom postupku nije došlo do odbacivanja tužbe, a ni do
obustavljanja postupka, bilo po odustanku tužioca ili u vezi sa eventualnim korišćenjem
raspoloživih samokontrolnih ovlašćenja od strane tuženog organa[36].
Osnovna karakteristika druge faze postupka (redovnog postupka) jeste u tome što
u ovom postupku sud raspravlja, po pravilu, definitivno o tužbenom zahtjevu, tj. rješava
konačno sporno pravno pitanje. Međutim, kao što je naprijed izneseno, u ovoj fazi
postupka sud može da rješava i o izvjesnim pitanjima iz prethodnog postupka, ukoliko o
njima nije mogao da raspravi u prethodnom postupku. Pored toga, sud u ovoj fazi
postupka može i da poništi upravni akt i to iz razloga što je činjenično stanje takvo da
ono ne može da posluži kao osnov presude ili što su u upravnom postupku povrijeđene
bitne forme upravnog postupka.
Shodno odredbi člana 19 Zakona o upravnim sporovima, u tužbi se ne mogu
iznositi nove činjenice i predlagati novi dokazi (beneficium novorum), jer nadležni sud
upravni spor rješava na bazi činjenica koje su, u pravilu, utvrđene u upravnom postupku.
Izuzetno, od prednjeg pravila se odstupa u slučaju ispunjenja dva uslova, i to: 1) kada
nove činjenice i novi dokazi nesumnjivo ukazuju da je činjenično stanje očigledno
drugačije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku i 2) pod uslovom da tužilac
pruži dokaze da te nove činjenice i nove dokaze bez svoje krivice nije mogao iznijeti,
odnosno predložiti do završetka upravnog postupka.
Naravno, podrazumijeva se da je svaka stranka dužna dokazati činjenice na koje
se poziva. Ukoliko stranka ne predoči dokaze za svoje navode ili se na osnovu izvedenih
dokaza ne može sa sigurnošću utvrditi neka odlučna činjenica, o njenom postojanju sud
će odlučiti primjenom pravila o teretu dokazivanja (član 19 stav 3 ZUS-a).

11.2.1    Rješavanje upravnog spora

Ukoliko sud nije svojim rješenjem odbacio tužbu iz nekog formalnog razloga u
prethodnom postupku, a zatim ni u sprovođenju redovnog upravno-sudskog postupka nije
ustanovio nedostatak formalnog karaktera, sud po okončanju prethodnog postupka prelazi
na rješavanje upravnog spora.
Sud je ovlašćen da u upravno-sudskom postupku rješava kako činjenična, tako i
pravna pitanja. Naime, sud najprije ispituje da li je pravilno proveden upravni postupak
na osnovu koga je osporeni upravni akt donesen (ovdje sud ispituje pitanje
(ne)nadležnosti, pitanje pravilne primjene formalno-procesnih propisa i pitanje pravilnog
utvrđivanja činjeničnog stanja), i ukoliko ustanovi da je upravni postupak pravilno
proveden, sud pristupa rješavanju pravnog pitanja, pri čemu ispituje da li je organ
pravilno primijenio materijalnopravne propise na utvrđeno činjenično stanje.
Oslanjajući se, po pravilu, na činjenično stanje utvrđeno u upravnom
postupku[37], sud donosi presudu kojom rješava upravni spor.
Sud svojom presudom može:
1.      odbiti tužiočevu tužbu kao neosnovanu ili
2.      uvažiti tužbu i poništiti osporeni upravni akt (član 31 stav 2 ZUS-a).
 
Naravno, prije svega treba istaći da sud rješava u upravnom sporu, odnosno
ispituje zakonitost osporenog upravnog akta samo u granicama tužbenog zahtjeva, ali pri
tom nije vezan razlozima tužbe (član 30 stav 1 ZUS-a). Stoga, ukoliko sud nađe da
tužbeni zahtjev nije zasnovan na zakonu, a da je upravni akt zasnovan na zakonu u onom
dijelu koji je tužbom napadan, sud će donijeti presudu kojom će tužbu odbiti kao
neosnovanu.
S druge strane, ukoliko sud ustanovi da je tužbeni zahtjev zasnovan na zakonu i
da je stoga upravni akt protivan zakonu u dijelu koji je tužbom osporavan, sud će
presudom poništiti osporeni upravni akt.
Sud će poništiti osporeni upravni akt i u onim slučajevima kada je samo
djelimično uvažio tužbeni zahtjev.
Ukoliko je tužilac pokrenuo upravni spor na osnovu tzv. “ćutanja uprave”, pa sud
nađe da je tužba opravdana u materijalnom pogledu, on će presudom uvažiti tužbu i
odrediti u kom će smislu nadležni organ donijeti rješenje.
Poslije donošenja presude o poništenju osporenog upravnog akta cijeli predmet se
vraća nadležnom organu koji je obavezan da dalje postupi po presudi, pa prema tome i da
donese novi upravni akt, ako je to u datom slučaju potrebno (član 31 stav 4 ZUS-a). Tek
novim upravnim aktom koji bude donesen u izvršenju presude, za tužioca biće stvorena
nova pravna situacija. U ovakvom slučaju radi se o upravnom sporu o poništenju
(zakonitosti) upravnih akata.
Međutim, kada priroda upravne stvari to dozvoljava, sud je ovlašćen ne samo da
poništi osporeni upravni akt, već će ako ima dovoljno podataka za rješenje same upravne
stvari, odnosno ako rezultati postupka pružaju pouzdan osnov za to, svojom presudom
kojom ništi upravni akt, odlučiti meritorno o samoj upravnoj stvari i tužiocu priznati
određeno pravo. Takva presuda u svemu zamjenjuje akt nadležnog organa (spor pune
jurisdikcije). U ovakvom slučaju, sud svojom presudom zamjenjuje poništeni upravni akt,
a donesenom presudom se stvara za tužioca nova pravna situacija (član 31 stav 5 ZUS-a).
Dalja osobenost našeg upravnog spora jeste u tome što se u upravnom sporu može
tražiti povraćaj oduzetih stvari, kao i naknada štete koja je tužiocu nanesena izvršenjem
upravnog akta koji se osporava. U ovim slučajevima sud ima ovlašćenje da presudom
kojom ništi osporeni upravni akt, odluči i o zahtjevu tužioca za povraćaj stvari, odnosno
za naknadu štete, pod uslovom da podaci upravnog postupka pružaju za to pouzdan osnov
(spor pune jurisdikcije). Ako je sud uvažio tužbu, ali nije mogao na osnovu podataka u
predmetu da odluči o ovom tužiočevom zahtjevu, on upućuje tužioca da svoj zahtjev
ostvaruje u građanskoj parnici.
 11.2.2    Razlozi poništavanja upravnih akata
U našem pravu mogu se razlikovati dvije grupe razloga poništavanja upravnih
akata, i to:
a)      formalnopravni razlozi (nenadležnost, povreda pravila upravnog postupka –
greške u formi i greške u činjeničnom stanju – nepravilno činjenično stanje) i
b)      materijalnopravni razlozi (povreda pravnih pravila i zloupotreba ovlašćenja).

11.2.2.1       Formalnopravni razlozi poništavanja upravnih akata

11.2.2.1.1      Nenadležnost
Pod nenadležnošću se podrazumijeva pravna nesposobnost jednog organa da
donese određeni pravni akt. Mogu se razlikovati sljedeće vrste nenadležnosti, i to:
a)      uzurpacija vlasti - koja postoji naročito kada je upravni akt donijelo potpuno
neovlašćeno lice; 
b)      stvarna nenadležnost – koja postoji kada je određeni akt donio organ koji po
zakonu nije ovlašćen da donosi akte te vrste (na primjer, organ državne uprave
donese akt kojim rješava izvjesna pitanja za čije je rješavanje po pravnim
propisima nadležan sud ili izvjesno pitanje riješi opštinski organ nadležan za
poslove privrede, a po zakonu je za rješavanje tog pitanja nadležno republičko
ministarstvo), i
c)      mjesna nenadležnost.
 
            Pitanje nadležnosti sud cijeni po službenoj dužnosti, što znači da on odlučuje o
nadležnosti organa i kada se stranka u tužbi ne poziva na okolnost da je osporeni upravni
akt donio nenadležni organ. Zbog nenadležnosti sud može poništiti upravni akt kako u
prethodnom tako i u redovnom postupku.

11.2.2.1.2      Povreda pravila upravnog postupka (greške u formi)

Zakon o upravnim sporovima predvidio je mogućnost pobijanja upravnog akta i iz
razloga što u upravnom postupku koji je upravnom aktu prethodio nije postupljeno po
pravilima upravnog postupka. Dakle, sud je ovlašćen da poništi osporeni upravni akt
presudom ukoliko nađe da se u upravnom postupku nije vodilo računa o pravilima
upravnog postupka koja bi bila od uticaja na rješenje upravnog spora.
Povreda pravila upravnog postupka (odnosno greške u formi), u stvari se sastoji iz
dvije vrste povreda (grešaka):
a)      iz povrede forme samog upravnog akta (formalne greške upravnog akta) i
b)      iz povrede pravila upravnog postupka na osnovu kojih je upravni akt donesen
(greška u postupku).
 
Formalne greške samog upravnog akta nastaju usljed nepridržavanja od strane
organa propisa o sadržaju i elementima upravnog akta.
S druge strane, greške u upravnom postupku nastaju u toku sprovođenja upravnog
postupka koji je prethodio donošenju upravnog akta. Ove greške se odnose na postupak
po kome je upravni akt donesen, zatim na pitanje dostavljanja upravnog akta, na postupak
rješavanja po pravnim lijekovima, na postupak oko izvršenja upravnog akta, kao i na
zaključke na kojima se zasniva upravni akt.
Zbog bitne povrede pravila upravnog postupka sud svojim presudom ništi upravni
akt.

11.2.2.1.3      Nepravilno činjenično stanje

U pogledu sudske kontrole činjeničnog stanja mogući su različiti pravni sistemi, i
to:
a) Sud je strogo vezan za činjenično stanje koje su utvrdili organi uprave, tako da
se sud ne može upuštati u kritiku činjeničnog stanja i u ispitivanje da li stvarno postoji
ono činjenično stanje koje se navodi u osporenom upravnom aktu, već je ograničen na
ocjenu samog pravnog pitanja;
b) Sudu se priznaje pravo da ulazi u ispitivanje činjeničnog stanja i da poništava
upravne akte ukoliko utvrdi da organi nisu pravilno ili nisu potpuno utvrdili činjenično
stanje. Međutim, sud u ovom slučaju nema pravo da sam utvrđuje činjenično stanje i da
sprovodi dokazivanje;
c) Sudu se dozvoljava ne samo da ulazi u kritiku činjeničnog stanja utvrđenog od
strane nadležnih organa već mu se priznaje i pravo da sam utvrđuje činjenično stanje i da
provodi dokazivanje.
U našem pravu usvojen je, prije svega, sistem po kome se sudu priznaje pravo da
ulazi u ispitivanje činjeničnog stanja i da poništi upravni akt, ukoliko utvrdi da nadležni
organi uprave nisu pravilno ili nisu potpuno utvrdili činjenično stanje. Međutim, u
izvjesnim slučajevima u našem pravu se primjenjuje i sistem po kome se sudu dozvoljava
ne samo da ulazi u kritiku činjeničnog stanja utvrđenog od strane organa uprave, već mu
se priznaje pravo da i sam utvrđuje činjenično stanje i da sam provodi dokazivanje (član
29 stav 2 ZUS-a).
Sud je ovlašćen da poništi upravni akt zbog postojanja nekog od sljedećih razloga:
a) Ukoliko sud ustanovi da činjenice u upravnom postupku nisu u bitnim tačkama
potpuno i pravilno utvrđene.
Zakon vodi računa samo o takvim činjenicama koje su od uticaja na donošenje
upravnog akta i čije odsustvo može da proizvede donošenje nepravilnog upravnog akta.
Takav slučaj postojao bi onda kada se socijalnom osiguraniku upravnim aktom ne
priznaje potreban staž za penziju, a on je tvrdio da ga je navršio, o čemu je podnio i
potrebne dokaze, a isti u rješenju nisu ocijenjeni. U ovom slučaju sud će poništiti akt i
naložiti presudom da se svestrano i potpuno utvrdi činjenično stanje u vezi sa stažom.
Naprotiv, sud nije ovlašćen da poništi akt, na primjer, kada socijalni osiguranik
(muškarac) pobija osporeni akt, kojim mu nije priznato pravo na starosnu penziju,
iznoseći da on ima 60 godina života i 12 godina staža, a ne 10 godina staža kako se to
navodi u osporenom aktu. Ovo iz  razloga što se u ovom slučaju ne radi o takvim
činjenicama koje su mogle biti od uticaja na donošenje osporenog upravnog akta, jer se
pravo na starosnu penziju ne može steći ni sa 12 godina staža.
b) Sud može poništiti upravni akt ako utvrdi da postoji protivrječnost između
utvrđenih činjenica iznesenih u osporenom upravnom aktu i spisima predmeta.
Činjenično stanje mora biti takvo da odgovara stvarnom stanju stvari. Međutim,
ako se u spisima predmeta nalazi više podataka o izvjesnoj upravnoj stvari koji se
međusobno isključuju ili ako se ustanovi da su u rješenju navedene izvjesne činjenice za
koje u spisima nema osnova ili nisu takve kakve se u rješenju navode, u takvim
slučajevima je nesumnjivo da postoji u pogledu utvrđenih činjenica protivrječnost u
spisima. Protivrječnost u pogledu utvrđenih činjenica postojaće i onda ako činjenice
utvrđene u upravnom postupku protivrječe izvjesnim službenim izvještajima, operatima
itd. Na primjer, činjenice utvrđene u upravnom postupku ne smiju biti u protivrječnosti sa
službenim podacima o veličini jednog naselja, o konfiguraciji ili plodnosti jednog
zemljišta, itd. Protivrječnost u pogledu činjenica utvrđenih u upravnom postupku
postojaće i onda ako te činjenice nisu u skladu sa izvjesnim fiksnim pojmovima
svakidašnjeg života, koji su notorni kao, na primjer, pojam velikog grada.
c) Sud može poništiti osporeni upravni akt ako utvrdi da je iz utvrđenih činjenica
izveden nepravilan zaključak u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja.
Nakon što pravilno utvrde činjenično stanje, odnosno nakon što provjere
materijalnu tačnost činjenica na kojima se zasniva upravni akt, nadležni organi su dužni
da iz tako utvrđenih činjenica izvedu pravilan zaključak u pogledu samog činjeničnog
stanja. Ako organi ne postupaju tako, sud je ovlašćen i dužan da poništi upravne akte u
kojima konstatuje takve nedostatke.
Uzmimo sljedeći primjer: Za određivanje poreza na dohodak potrebno je da se
utvrdi visina prihoda i na taj način što se utvrđuju svi pojedinačni izvori prihoda poreskog
obveznika (ovako je regulisano po poreskim propisima). Ocjena o ukupnoj visini svih
prihoda koje je poreski obveznik postigao u toku godine predstavlja zaključak koji se
izvodi iz utvrđenih činjenica (tj. iz pojedinačnih izvora prihoda) za izvjesno činjenično
stanje (visina ukupnog dohotka). Ako bi, prema tome, upravni organ u poreskoj stvari
ustanovio pojedinačne izvore prihoda poreskog obveznika i na osnovu tako ustanovljenih
izvora prihoda po slobodnom uvjerenju našao poresku osnovicu koja je daleko veća nego
što proizilazi iz utvrđenih izvora prihoda, tada postoji slučaj izvođenja nepravilnog
zaključka iz utvrđenih činjenica (izvori prihoda) u pogledu samog činjeničnog stanja
(visina dohotka).
Ovaj razlog postojaće i kada je za rješenje izvjesne upravne stvari mjerodavna
činjenica da li se izvjestan događaj desio danju ili noću. Ako organ iz činjenice što se
jedan događaj desio juna mjeseca u pet časova ujutru izvede zaključak da se taj događaj
desio noću, u tom slučaju je nesumnjivo da je iz utvrđenog činjeničnog stanja izveden
nepravilan zaključak u pogledu pitanja kada se odigrao taj događaj
Zbog nepravilnog činjeničnog stanja sud ništi upravni akt presudom na osnovu
odgovarajuće odredbe Zakona o upravnim sporovima.

11.2.2.2       Materijalnopravni razlozi poništavanja upravnih akata

11.2.2.2.1      Nepravilno rješenje pravnog pitanja (povreda pravnih pravila)

Ako sud u redovnom upravno-sudskom postupku ne ustanovi postojanje nekog od
formalnopravnih razloga za poništenje upravnih akata (nadležnost, greške u činjeničnom
stanju ili povreda pravila postupka), sud će poništiti upravni akt kada ustanovi da je
osporenim upravnim aktom nepravilno riješeno pravno pitanje.
Nepravilno rješenje pravnog pitanja postojaće kada je upravnim aktom povrijeđen
kakav materijalnopravni propis, tj. kada u osporenom upravnom aktu nije nikako
primijenjen, ili nije pravilno primijenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili opšti akt.
Upravnim aktom mogu biti povrijeđeni zakoni, akti izvršnih organa, akti republičkih
organa republičke uprave i akti drugih organa. U ovim slučajevima sud donosi presudu na
osnovu odredbe Zakona o upravnim sporovima koja važi za taj slučaj.

11.2.2.2.2      Zloupotreba ovlašćenja
Zloupotreba ovlašćenja kao razlog za poništenje upravnih akata postoji u
francuskom pravu. Naime, u Francuskoj, teorija o zlupotrebi ovlašćenja zasniva se na
ideji da su upravni organi dužni da svoja upravna ovlašćenja upotrebljavaju isključivo u
interesu i za dobro javne službe. Ovlašćenja upravnih organa su usko vezana s ciljem
pojedinog pravnog instituta. Stoga kada upravni organ pri donošenju upravnog akta ima u
vidu drugi cilj, a ne onaj radi kog su mu data ovlašćenja, on time vrši prekoračenje
ovlašćenja. Prema tome, zloupotrebu ovlašćenja pri donošenju upravnog akta čini onaj
organ koji upotrebljava svoja ovlašćenja zbog drugih pobuda i namjera, a ne zbog onih
zbog kojih su mu ta ovlašćenja povjerena. Naročito treba istaći da upotreba ovlašćenja od
strane organa koji rješavaju u upravnom postupku u izvjesnom drugom cilju, a ne u
zakonom predviđenom cilju, nije element slobodne ocjene, već element zakonitosti.
Stoga će upravni akt, pri čijem donošenju nadležni organi ne ostvaruju ciljeve sadržane u
zakonskim propisima, biti nezakoniti. Tako, na primjer, u francuskom pravu se smatra da
postoji zloupotreba ovlašćenja kada predsjednik opštine koji raspolaže izvjesnim
policijskim ovlašćenjima donese opšti ili upravni akt kojim želi da sebi pribavi izvjesnu
materijalnu korist. U ovom slučaju predsjednik opštine upotrebio je svoja ovlašćenja u
drugom cilju, a ne u cilju zaštite javnog poretka i javne bezbjednosti. Iz istih razloga se u
francuskom pravu ništi upravni akt kojim je upravni organ išao za ostvarenjem jednog
stranačko-političkog cilja, a ne onog cilja sadržanog u zakonu čija je primjena u pitanju.
Naš Zakon o upravnim sporovima nije izričito predvidio mogućnost poništavanja
upravnih akata zbog zloupotrebe ovlašćenja. Međutim, odredba o tome sadržana je u
Zakonu o opštem upravnom postupku u kome se predviđa da u upravnim stvarima u
kojima je organ zakonom ili na zakonu zasnovanom propisu ovlašćen da rješava po
slobodnoj oceni, rješenje mora biti doneseno u granicama ovlašćenja i u skladu s ciljem u
kome je ovlašćenje dato. Prema tome, u našem pravu može se primijeniti teorija o
zloupotrebi ovlašćenja, jer ova teorija ne izlazi iz okvira kontrole zakonitosti upravnih
akata. U ovim slučajevima sud će poništiti upravni akt na osnovu iste odredbe Zakona o
upravnim sporovima, koja se primjenjuje prilikom donošenja presude zbog nepravilnog
rješenja pravnog pitanja.

11.2.3    Nejavna sjednica suda i usmena rasprava

Već smo istakli da u upravnim sporovima sud rješava po sudiji pojedincu ili u
sjednici vijeća (član 25 stav 1 ZUS-a).
Ono što je interesantno i svakako različito u odnosu na druge sudske postupke
(prije svih krivični i parnični) jeste način rada suda prilikom vođenja upravno-sudskog
postupka. Naime, nadležni sud, u pravilu, odlučuje u nejavnoj sjednici, odnosno bez
prisustva stranaka i zainteresovanih lica, odnosno ostalih učesnika. Ipak, Zakonom o
upravnim sporovima je propisano i obavezno održavanje usmene rasprave, i to u
sljedećim situacijama:
1.      zbog složenosti sporne upravne stvari,
2.      ukoliko sud nađe da je to potrebno radi boljeg razjašnjenja upravne stvari i
 3.      u slučaju kada je neka od stranaka u tužbi, odnosno blagovremenom
odgovoru na tužbu predložila da se usmena rasprava održi (član 25 stav 2
ZUS-a).
 
Ukoliko sud odluči da se održi usmena rasprava, usmenom raspravom rukovodi
predsjednik vijeća. Datum i vrijeme održavanja usmene rasprave, u pravilu, određuje
predsjednik vijeća koje rješava upravni spor. Da bi se usmena rasprava uspješno odvijala,
neophodno je da se o njenom održavanju blagovremeno i uredno obavijeste, odnosno da
se na nju pozovu stranke i ostali učesnici u upravnom sporu. Pozivanje ovih lica se vrši
dostavljanjem pismenog poziva, koji sadrži:
-    naziv suda koji poziva,
-    ime i prezime stranaka, odnosno zainteresovanih lica,
-    naznaku predmeta spora,
-    mjesto, dan i čas održavanja usmene rasprave, sa naznakom obaveza i
posljedica propuštanja pojavljivanja na usmenoj raspravi i
-    otisak službenog pečata i ime i prezime sudije koji poziva.
 
            Tok usmene rasprave počinje objavljivanjem, odnosno iznošenjem glavne
sadržine upravnog spora (predsjednik vijeća, u pravilu, iznosi glavni sadržaj tužbe). Prije
toga, predsjednik vijeća otvara usmenu raspravu, objavljuje predmet usmene rasprave i
konstatuje da li su pristupila sva pozvana lica. Predsjednik vijeća nakon toga daje riječ
članu sudskog vijeća koji ima ulogu izvjestioca. Izvjestilac izlaže stanje predmeta i
suštinu spora, ne dajući svoje mišljenje. Poslije toga daje se riječ tužiocu kako bi on
obrazložio tužbu, a zatim i tuženoj strani i zainteresovanom licu kako bi i oni obrazložili
svoje navode (član 28 ZUS-a).
            Izostanak stranke s usmene rasprave ne zadržava rad suda. Zbog izostanka
stranaka sa rasprave ne može se uzeti da su stranke odustale od svojih zahtjeva, već će se
njihovi podnesci pročitati. Ukoliko na raspravu ne dođe ni tužilac ni tužena strana, sud će
raspraviti spor i bez prisustva stranaka (član 27 ZUS-a).
            O raspravi se vodi zapisnik u koji se unose samo bitne činjenice i okolnosti, kao i
dispozitiv odluke. Zapisnik potpisuju predsjednik vijeća i zapisničar (član 26 stav 1 ZUS-
a).
O vijećanju i glasanju vodi se zapisnik koji potpisuju članovi vijeća i zapisničar.
Vijećanje i glasanje vrši se bez prisustva stranaka (član 26 stav 3 ZUS-a).
Već je istaknuto da sud rješava upravni spor, po pravilu, na podlozi činjenica koje
su utvrđene u upravnom postupku.
Međutim, zakon propisuje i daje mogućnost utvrđivanja činjeničnog stanja i
samom sudu u upravnom sporu. Naime, prema odredbi stava 2 člana 29 Zakona o
upravnim sporovima, ukoliko nadležni sud na usmenoj raspravi utvrdi drugačije
činjenično stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku i otkloni
povrede pravila upravnog postupka, on će poništiti osporeni upravni akt i prvostepeni
upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam riješiti upravnu stvar (spor pune
jurisdikcije).
Sud utvrđuje činjenično stanje, po pravilu, na raspravi ili preko jednog člana
sudskog vijeća, ili preko drugog zamolbenog suda. Ukoliko sud činjenično stanje
utvrđuje preko drugog zamolbenog suda, taj sud je obavezan postupiti po zahtjevu i
obavijestiti stranke da mogu prisustvovati ročištu za izvođenje dokaza (član 29 stav 3
ZUS-a).
Nakon zaključenja usmene rasprave sud će prisutne stranke obavijestiti o datumu
kada su dužne preuzeti odluku.
Ukoliko jedna od stranaka nije prisustvovala usmenoj raspravi, sud će je pismeno
obavijestiti o datumu za preuzimanje odluke.
Stranke, odnosno njihovi zastupnici ili punomoćnici, dužni su sami preuzeti
odluku u zgradi suda, a ako to ne učine u za to određeno vrijeme, dostava će se izvršiti
putem pošte ili na drugi način određen zakonom (član 32 stav 2 i 3 ZUS-a).
 

11.2.4    Presuda
Sud rješava upravni spor presudom (član 31 stav 1 ZUS-a).
Presudom se tužba uvažava ili odbija kao neosnovana.
Nadležni sud će tužbu uvažiti, odnosno presudom poništiti upravni akt i sam
riješiti upravnu stvar u onim slučajevima kada na raspravi utvrdi drugačije činjenično
stanje u odnosu na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku. Na ovaj način sud
otklanja povrede pravila upravnog postupka, poništava osporeni upravni akt i prvostepeni
upravni akt ako je i on sadržavao iste nedostatke, te sam rješava upravnu stvar (spor pune
jurisdikcije). Takva presuda u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt (član 31 stav 3
ZUS-a).
Kada je tužba podnesena na osnovu člana 17 Zakona o upravnim sporovima,
odnosno kada se radi o sporovima povodom ćutanja administracije, a sud nađe da je
tužba opravdana, presudom će uvažiti tužbu i naložiti nadležnom  organu, odnosno
tuženoj strani da donese odgovarajuću odluku, odnosno izostali upravni akt u roku koji ne
može biti duži od 30 dana od dana dostavljanja presude.
U suprotnom, sud presudom odbija tužbu i zauzima stav o nepostojanju pravne
dužnosti tuženog organa u pogledu donošenja propuštenog akta (član 31 stav 4 ZUS-a).
Presuda, odnosno rješenje, shodno odredbi člana 33 Zakona o upravnim
sporovima, sadrži:
-          naziv suda,
-          broj i datum upravnog akta koji se tužbom osporava,
-          uvod koji obuhvata: ime i prezime predsjednika vijeća, članova vijeća,
odnosno sudije pojedinca i zapisničara, označenje stranaka i njihovih
zastupnika, kratko označenje predmeta upravnog spora i dan kada je presuda,
odnosno rješenje doneseno,
-          izreku i
-          obrazloženje.
 
Izreka mora biti odvojena od obrazloženja. U presudi se moraju cijeniti
pravnorelevantni navodi tužbe.
Izvornik presude, odnosno rješenje potpisuju predsjednik vijeća, odnosno sudija
pojedinac i zapisničar.
Presuda, odnosno rješenje izdaje se strankama u ovjerenom prepisu.
 Ako je u upravno-sudskom postupku održana usmena rasprava, sud je dužan
donijeti svoju odluku i izraditi pismeni otpravak najkasnije u roku od 30 dana od dana
zaključenja rasprave (član 32 stav 1 ZUS-a).
U upravno-sudskom postupku nadležni sudovi donose dvije vrste odluka, i to:
1.      rješenja i
2.      presude.
 
Sudskom presudom se meritorno odlučuje, odnosno upravno-sudski postupak se
okončava donošenjem presude u kojoj je sadržana ocjena o zakonitosti pobijanog
upravnog akta.
Rješenje sud donosi u slučajevima u kojima je potrebno tužbu odbaciti, ili onda
kada se upravno-sudski postupak obustavlja.
Sud odlukom kojom okončava upravno-sudski postupak odlučuje ko snosi
troškove postupka i koliko oni iznose. Ovi troškovi obuhvataju nagradu za rad advokata i
drugih lica kojima Zakon o parničnom postupku priznaje pravo na nagradu. Inače,
troškovi u upravno-sudskom postupku jesu svi oni izdaci koji su učinjeni povodom
upravnog spora, i to od njegovog pokretanja do završetka upravno-sudskog postupka.
Zakon o upravnim sporovima, u odredbi člana 49a propisuje nekoliko pravila koja
se odnose na plaćanje troškova upravno-sudskog postupka, i to: prije svega, stranka koja
izgubi spor dužna je da protivnoj stranki nadoknadi troškove spora; s druge strane,
ukoliko stranka djelimično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh,
odrediti da svaka stranka podmiruje svoje troškove ili da jedna stranka nadoknadi drugoj
srazmjeran dio troškova; i na kraju, stranka koja je pokrenula spor pred sudom zbog
“ćutanja administracije” ne plaća troškove spora i u slučaju da ne uspije u sporu.
Takođe, zakonodavac je ostavio i mogućnost polaganja unaprijed određenog
iznosa od strane stranaka u sporu potrebnog za podmirenje troškova postupka, a po
nalogu suda.
 12     ŽALBA I POSTUPAK PO ŽALBI
Protiv odluke donesene u upravnom sporu ne može se izjaviti žalba, osim ako to
posebnim zakonom nije određeno (član 34 ZUS-a). Dakle, iz prednje zakonske odredbe
jasno je da je žalba moguća i dopuštena, ali se kao standardan pravni lijek iz drugih
postupaka u upravnom sporu ne može generalno, već samo izuzetno koristiti, odnosno
samo onda kada je u pojedinim upravnim stvarima posebnim (materijalnim) zakonom
propisana. Treba dalje istaći da, kada je riječ o žalbi, izuzev odredbe člana 34, Zakon o
upravnim sporovima ne sadrži nikakva druga pravila o žalbi.
S obzirom na odredbu člana 48 Zakona o upravnim sporovima, koja glasi: “sud će
primijeniti odredbe Zakona o parničnom postupku za pitanja koja nisu regulisana ovim
zakonom”, žalba ima sva svojstva redovnog pravnog lijeka i na nju bi se mogla
primijeniti sva pravila propisana tim zakonom.

13     VANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNO-SUDSKOM

POSTUPKU 
Nakon što odluka donesena u upravno-sudskom postupku postane pravosnažna,
raspravljanje, odnosno postupak o toj upravnoj stvari je završen. Međutim, i među
pravosnažno presuđenim upravnim stvarima nalazi se određen broj nepravilno
presuđenih, u pravilu zbog grešaka i propusta u donošenju pravosnažne odluke u
upravnom sporu. Polazeći od tih pretpostavki i teorijskih stanovišta, a oslanjajući se na
dosadašnju praksu u primjeni vanrednih pravnih lijekova, Zakon o upravnim sporovima
Republike Srpske je predvidio da se pravosnažna odluka (presuda ili rješenje nadležnog
okružnog suda) donesena u upravno-sudskom postupku može izmijeniti vanrednim
pravnim lijekovima.
Vanredni pravni lijekovi jesu ona pravna sredstva kojima se mogu pobijati
pravosnažne upravno-sudske odluke donesene u upravno-sudskom postupku od strane
nadležnog okružnog suda.
Prema Zakonu o upravnim sporovima Republike Srpske postoje sljedeći vanredni
pravni lijekovi, i to:
1.   ponavljanje postupka i
2.   zahtjev za vanredno preispitivanje pravosnažne sudske odluke.
 13.1          Ponavljanje upravno-sudskog postupka 
Osnovna pretpostavka za podnošenje prijedloga za ponavljanje postupka se sastoji
u činjenici postojanja pravosnažne sudske presude, odnosno rješenja.
Ponavljanje postupka mogu da traže samo one stranke koje su učestvovale u
upravnom sporu okončanom presudom, odnosno rješenjem, a to su:
-          tužilac,
-          organ čiji je upravni akt poništen (tuženi) i
-          zainteresovano lice – ukoliko je osporeni upravni akt poništen.
 
Treba svakako dodati još i to da se ponavljanje upravno-sudskog postupka može
tražiti samo u slučaju kada je sud utvrdio u svom, odnosno upravno-sudskom postupku
činjenično stanje. Naime, ukoliko je sud prihvatio činjenično stanje utvrđeno u upravnom
postupku, što opet znači da sud nije u upravno-sudskom postupku utvrđivao činjenično
stanje, u tom slučaju ne može se tražiti ponavljanje upravno-sudskog postupka, već
ovlašćene stranke mogu tražiti obnovu upravnog postupka kod nadležnog organa koji je
rješavao u upravnom postupku, izuzev kada se ponavljanje upravno-sudskog postupka
traži zbog toga što je do odluke suda došlo usljed krivičnog djela sudije ili radnika u
sudu.
Upravno-sudski postupak okončan presudom ili rješenjem nadležnog okružnog
suda ponoviće se na prijedlog stranke:
1.      ako stranka sazna za nove činjenice ili nađe ili stekne mogućnost da upotrijebi
nove dokaze na osnovu kojih bi spor bio povoljnije riješen za nju da su te
činjenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni na raspravi u ranijem
sudskom postupku;
2.      ako je odluka suda donesena radnjom koja predstavlja krivično djelo sudije ili
radnika u sudu, ili je odluka donesena prevarnom radnjom zastupnika ili
punomoćnika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili
punomoćnika;
3.      ako je odluka zasnovana na presudi donesenoj u krivičnoj ili građanskoj
stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravosnažnom sudskom
odlukom;
4.      ako je isprava na kojoj se zasniva sudska odluka lažna ili lažno preinačena, ili
ako je svjedok, vještak ili stranka, prilikom saslušanja pred sudom dao lažan
iskaz, a odluka suda se zasniva na tom iskazu;
5.      ako stranka nađe ili stekne mogućnost da upotrijebi raniju sudsku odluku
donesenu u istom upravnom sporu (res iudicata);
6.      ako stranci, odnosno zainteresovanom licu nije bila data mogućnost da
učestvuje u upravnom sporu (audiatur et altera pars).
 
Zbog okolnosti navedenih pod tačkama 1) i 5) ponavljanje će se dozvoliti samo
ako stranka bez svoje krivice nije bila u stanju da te okolnosti iznese u ranijem postupku
(član 41 ZUS-a). Prednje svakako podrazumijeva savjesnost stranke, odnosno stranka ne
smije svjesno prećutati činjenice na koje se kasnije poziva kao razloge za ponavljanje
postupka.
 Ponavljanje sudskog postupka shodno odredbi člana 42 Zakona o upravnim
sporovima može se tražiti samo u određenom roku. Postoje dva relevantna roka, i to:
a) subjektivni rok od 30 dana koji se računa od dana kada je stranka saznala za
razlog ponavljanja. Stranka je dužna da najdalje u ovom roku od 30 dana podnese
prijedlog za ponavljanje postupka. Ukoliko je stranka saznala za razlog ponavljanja prije
nego što je postupak kod suda okončan, ali taj razlog nije mogla da upotrijebi u toku
postupka, ponavljanje se može tražiti u roku od 30 dana od dana dostavljanja sudske
odluke i
b) objektivni (apsolutni) rok od pet godina koji se računa od dana kada je sudska
odluka kojom je okončan raniji postupak postala pravosnažna. Ponavljanje postupka
može se tražiti samo unutar ovog roka od pet godina - po proteku pet godina od
pravosnažnosti sudske odluke ponavljanje se ne može uopšte više tražiti. Izuzetno, i
poslije proteka roka od pet godina može se tražiti ponavljanje postupka ako se
ponavljanje traži iz razloga učinjenog krivičnog djela sudije ili radnika u sudu, zatim ako
je upravna stvar riješena drugačije u krivičnoj ili građanskoj stvari ili se sudska odluka
zasnivala na lažnim iskazima ili lažnim ispravama (razlozi navedeni pod tačkama 2), 3) i
4).
Zakonom o upravnim sporovima je definisano pravilo da se prijedlog za
ponavljanje postupka predaje sudu koji je donio odluku na koju se odnosi razlog za
ponavljanje postupka. Isto tako, o prijedlogu za ponavljanje postupka rješava sud koji je
donio odluku na koju se odnosi razlog za ponavljanje postupka (član 43 ZUS-a).
Prijedlog za ponavljanje postupka podnosi se sudu koji je nadležan za rješavanje.
U prijedlogu se mora naročito navesti:
1.      presuda ili rješenje doneseno u postupku čije se ponavljanje traži,
2.      zakonski osnov ponavljanja i dokazi, odnosno okolnosti koje čine
vjerovatnim postojanje tog osnova,
3.      okolnosti iz kojih proizilazi da je prijedlog podnesen u zakonskom roku
(blagovremeno) i čime se to dokazuje i
4.      u kom pravcu i u kom obimu se predlaže izmjena presude, odnosno rješenja
donesenog u postupku čije se ponavljanje traži (član 44 ZUS-a).
 
O prijedlogu za ponavljanje postupka odlučuje sudija pojedinac, bez održavanja
rasprave, a na osnovu spisa predmeta.
Nakon što primi prijedlog za ponavljanje postupka, sud ga može svojim
rješenjem, prije svega, odbaciti. Naime, sud će odbaciti prijedlog rješenjem ako utvrdi da
je prijedlog podnijelo neovlašćeno lice ili da prijedlog nije blagovremen ili da stranka
nije učinila vjerovatnim postojanje zakonskog osnova (razloga) za ponavljanje (član 45
stav 2 ZUS-a).
Ukoliko sud ne odbaci prijedlog iz navedenih razloga, prijedlog će dostaviti
protivnoj stranci i zainteresovanim licima, te ih pozvati da se u roku od 15 dana izjasne o
prijedlogu za ponavljanje postupka (član 45 ZUS-a). Kada istekne rok za odgovore ili
kada sud dobije odgovore na prijedlog, sud presudom rješava o prijedlogu za ponavljanje
postupka. Sudu na raspolaganju u ovoj situaciji stoje dvije solucije, i to:
1.      da prijedlog za ponavljanje postupka odbije (a to će svakako učiniti onda kada
ustanovi da je prijedlog za ponavljanje postupka neosnovan) ili
2.      da prijedlog uvaži i dozvoli ponavljanje postupka.
  
Ukoliko sud dozvoli ponavljanje postupka, ranije rješenje ili presuda se stavljaju
van snage u cijelosti ili djelimično, a presudom kojom se dozvoljava ponavljanje
postupka sud će riješiti o glavnoj stvari. Ranije procesne radnje na koje ne utiču razlozi
ponavljanja postupka neće se ponavljati (član 46 ZUS-a).
Dakle, presudom kojom se ponavljanje dozvoljava rješava se i o glavnoj stvari. U
postupku za ponavljanje postupka shodno se primjenjuju odredbe Zakona o parničnom
postupku.
 13.2          Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke
Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke  donesene u upravnom sporu
može se podnijeti samo protiv pravosnažne odluke okružnog suda (član 35 stav 1 ZUS-a).
U Republici Srpskoj, zahtjev za vanredno preispitivanje pravosnažne sudske
odluke  okružnog suda podnosi se Vrhovnom sudu Republike Srpske.
 Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke ne može se podnijeti u stvarima
u kojima je zakonom dozvoljena žalba.
Prema odredbi člana 35 stav 2 Zakona o upravnim sporovima osnovni razlozi
zbog kojih se može podnijeti zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke jesu:
1.      povreda zakona, drugog propisa ili opšteg akta (manjkavosti
materijalnopravnog karaktera) i
2.      povreda propisa o postupku koja je mogla biti od uticaja na rješenje stvari
(povrede procesnog karaktera – bitna povreda pravila postupka).
 
Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke predaje se okružnom sudu
protiv čije se odluke traži preispitivanje, neposredno ili poštom.
Rok za podnošenje zahtjeva iznosi 30 dana od dana dostavljanja stranci sudske
odluke protiv koje se podnosi zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke, odnosno
izjavljuje ovaj vanredni pravni lijek (član 36 ZUS-a)  
Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke može podnijeti stranka. Pod
strankom se podrazumijeva tužilac koji je pokrenuo upravni spor pred nadležnim sudom.
Mišljenja smo da zahtjev za ponovno ispitivanje pravosnažne sudske odluke može
podnijeti i treće, zainteresovano lice koje je učestvovalo u postupku pred sudom
nadležnim za rješavanje upravnog spora, ali ne i tuženi organ.
Zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke sadrži:
1.      označenje sudske odluke čije se preispitivanje predlaže i
2.      razloge i obim u kome se predlaže preispitivanje te odluke (član 37 stav 1
ZUS-a).
 
U postupku po zahtjevu, prvo se provjerava da li je zahtjev za vanredno
preispitivanje sudske odluke potpun i razumljiv. Ukoliko je zahtjev nepotpun ili
nerazumljiv, nadležni sud postupa shodno odredbama Zakona o upravnim sporovima
koje se odnose na nepotpunu ili nerazumljivu tužbu kojom se pokreće upravni spor.
Naravno, ukoliko zahtjev ima neki nedostatak, sud će pozvati podnosioca zahtjeva da u
roku koji mu ostavi otkloni nedostatke, te će mu ukazati na posljedice nepostupanja po
njegovom traženju. Ukoliko podnosilac zahtjeva za vanredno preispitivanje sudske
odluke u ostavljenom roku ne ukloni nedostatke, sud će svojim rješenjem odbaciti zahtjev
kao neuredan. Isto tako, po prijemu zahtjeva za vanredno preispitivanje pravosnažne
sudske odluke nadležni sud ispituje da li je zahtjev podnesen od strane ovlašćenog lica
(tj. da li je zahtjev podnijela stranka), kao i da li je zahtjev podnesen blagovremeno u
određenom roku od 30 dana. Zahtjev koji nije podnijelo ovlašćeno lice, odnosno zahtjev
koji nije podnesen u predviđenom roku sud odbacuje rješenjem (član 38 stav 1 ZUS-a).
Ukoliko je sud ustanovio da je zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke
podnijelo ovlašćeno lice u zakonom predviđenom roku, sud dostavlja protivnoj stranci
zahtjev s ciljem da se protivna stranka upozna sa sadržinom zahtjeva i da sudu eventualno
dostavi odgovor na zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke. Sud će ostaviti
protivnoj stranci rok u kome će protivna stranka moći da podnese odgovor na zahtjev.
Pomenuti rok iznosi 30 dana. Zakonom nije propisana obaveza za protivnu stranku da
podnese odgovor, ali ona može u roku koji odredi sud podnijeti sudu odgovor na zahtjev
za vanredno preispitivanje sudske odluke.
Sud protiv čije je odluke podnesen zahtjev za vanredno preispitivanje sudske
odluke i tuženi organ dužni su da bez odlaganja dostave Vrhovnom sudu Republike
Srpske, na njegov zahtjev, sve spise.
Tuženi organ je dužan dostaviti spise u roku od 30 dana, a sud protiv čije odluke
je zahtjev podnesen dužan je sve spise predmeta proslijediti Vrhovnom sudu Republike
Srpske u roku od tri dana po prijemu spisa (član 38 ZUS-a).
Po prijemu odgovora od protivne stranke, odnosno ako protivna stranka u
ostavljenom roku nije dostavila odgovor na zahtjev, sud raspravlja o zahtjevu i donosi
odluku.
Vrhovni sud Republike Srpske odlučuje o zahtjevu za vanredno preispitivanje u
vijeću od troje sudija, u pravilu, u nejavnoj sjednici. Sud prilikom odlučivanja pobijanu
presudu ispituje samo u okviru onoga što stranka traži, odnosno u granicama podnesenog
zahtjeva, s tim da mora voditi računa i o povredama zakonom predviđenih propisa koje
su mogle imati uticaja na donošenje pobijene presude (član 39 ZUS-a).
Odlukom suda, odnosno svojom presudom Vrhovni sud Republike Srpske zahtjev
za vanredno preispitivanje sudske odluke može odbiti kao neosnovan, ukoliko sud nađe
da ne postoje povrede zbog kojih je zahtjev podnesen.
Međutim, Vrhovni sud Republike Srpske može svojom presudom uvažiti zahtjev i
sudsku odluku protiv koje je podnesen zahtjev ukinuti ili preinačiti.
Ukoliko Vrhovni sud Republike Srpske ukine sudsku odluku nižeg, odnosno
okružnog suda, predmet vraća okružnom sudu čija je odluka ukinuta. Taj sud je dužan da
sprovede sve procesne radnje i da razriješi sva ona pitanja na koja mu je ukazao Vrhovni
sud Republike Srpske koji je rješavao o zahtjevu (član 40 ZUS-a).

14     OBAVEZNOST  PRAVOSNAŽNIH  PRESUDA SUDA U

UPRAVNOM SPORU
Zakon o upravnim sporovima, u odredbi člana 3 eksplicitno proklamuje
obaveznost pravosnažnih presuda nadležnih sudova donesenih u upravnim sporovima za
sve nadležne organe uprave (odnosno republičke organe uprave, republičke upravne
organizacije,  organe jedinice lokalne samouprave u opštini ili gradu, preduzeća, ustanove
i druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja), te građane. Pravosnažne sudske presude
su obavezne kako za tuženog, tako i za tužioca, zatim za eventualno zainteresovano lice,
ali i za sva ostala treća lica (erga omnes) Naravno, bez poštivanja ovog načela, svrha
sudske kontrole zakonitosti upravnih akata koja se odnosi na primjerenu zaštitu prava
fizičkih ili pravnih lica ne bi bila postignuta.
S druge strane, sudske presude donesene u upravno-sudskom postupku su
pravosnažne odluke i kao takve ne mogu se pobijati redovnim pravnim sredstvima. Isto
tako, iz odredbe člana 22 stav 1 tačka 6 Zakona o upravnim sporovima jasno je da sud ne
smije ponovo odlučivati o upravnoj stvari koja je sudskom odlukom definitivno
razriješena (bila bi to povreda načela non bis in idem, odnosno res iudicata, odnosno
principa presuđene stvari).
Pravosnažne presude sudova donesene u upravnom sporu pravno su obavezne i
kao takve one se moraju na odgovarajući način i izvršiti. Dakle, obaveznost pravosnažnih
sudskih presuda ima za posljedicu njihovo izvršenje, a  u odnosu na tuženi organ
predviđena je odredbom čl. 50 do 52 Zakona o upravnim sporovima. Naime, Zakon o
upravnim sporovima (član 50) propisuje, prije svega, da se predmet, ukoliko sud poništi
osporeni upravni akt ili osporeni i prvostepeni akt, vraća u ono stanje u kome se nalazio
prije nego što je poništeni upravni akt donesen. Međutim, ukoliko je prema prirodi
upravne stvari koja je bila predmet upravnog spora, umjesto poništenog upravnog akta
potrebno donijeti drugi upravni akt, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja,
a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. On je pri tom vezan
pravnim shvatanjem suda, kao i primjedbama suda u pogledu postupka (član 50 ZUS-a).
Poslije donošenja sudske presude, u pogledu obaveza tuženog organa mogu
nastupiti tri različite situacije, i to:
a) nadležni organ može donijeti novi upravni akt u skladu s pravnim shvatanjem
suda i u skladu s primjedbama suda u pogledu postupka sadržanim u presudi;
b) moguće je da nadležni organ donese novi upravni akt, ali protivno pravnom
shvatanju suda i primjedbama suda u pogledu postupka sadržanim u presudi - ukoliko
nadležni organ poslije poništenja osporenog upravnog akta donese novi upravni akt
protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primjedbama suda u pogledu postupka, pa
tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni upravni akt i po pravilu sam riješiti
stvar presudom. Takva presuda u svemu zamjenjuje upravni akt nadležnog organa (član
51 ZUS-a). U takvom slučaju sud izvještava nadležni organ koji vrši nadzor. Donošenje
presude ima svakako mjesta kako u slučaju kada je upravni spor okončan presudom
kojom je upravni spor meritorno raspravljen, tako i kada je presudom poništen upravni
akt,  ali predmet spora nije meritorno raspravljen. Novi upravni akt protivan presudi
organi mogu izdati kada je izdavanje novog upravnog akta prema prirodi stvari potrebno,
tako i kada izdavanje takvog akta nije potrebno (npr. organ nadležan za poslove finansija
donese u izvršenju presude rješenje o doplati poreza, iako je presudom rješenje iste takve
sadržine poništeno kao protivno zakonu).
c) najzad, moguće je da nadležni organ u propisanom roku ne donese nikakav
upravni akt u izvršenju sudske presude, iako je bio dužan to da učini - ukoliko nadležni
organ poslije poništenja upravnog akta ne donese novi upravni akt u propisanom roku, ili
akt o izvršenju presude, stranka može posebnim podneskom tražiti donošenje takvog
akta. Ukoliko nadležni organ ne donese akt ni za 15 dana od ovog traženja, stranka može
tražiti donošenje takvog akta od suda koji je donio presudu. Po takvom zahtjevu sud će
zatražiti od nadležnog organa obavještenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije donio.
Nadležni organ je dužan dati ovo obavještenje odmah, a najkasnije u roku od sedam dana.
Ako on to ne učini, ili ako dato obavještenje po  ocjeni suda ne opravdava neizvršenje
sudske odluke, sud će donijeti rješenje koje u svemu zamjenjuje akt nadležnog organa.
Sud će ovo rješenje dostaviti organu nadležnom za izvršenje i o tome istovremeno
obavijestiti organ koji vrši nadzor. Organ nadležan za izvršenje dužan je bez odlaganja da
izvrši ovakvo rješenje (član 52 ZUS-a).
Dejstvo sudske presude kojom se upravna stvar meritorno rješava razlikuje se od
dejstva ostalih presuda koje se donose po odredbama Zakona o upravnim sporovima (čl.
51 i 52) po tome što ove presude imaju karakter i dejstvo upravnog akta (upravni spor
pune jurisdikcije), dok se ostalim presudama samo poništava upravni akt i dalje izvršenje
presude prenosi se na upravne organe (izuzev slučaja iz Zakona o upravnim sporovima
kada je sud presudom riješio samu upravnu stvar, kao u sporu pune jurisdikcije).
U cilju da se izbjegnu ubuduće slučajevi nepravilnog izvršenja sudskih presuda,
sud je dužan da u ovakvom slučaju donošenja presude kojom je meritorno riješio upravnu
stvar, obavijesti organ koji vrši nadzor. Organ nadležan za izvršenje dužan je bez
odlaganja da izvrši ovakvo rješenje.

15     POSTUPAK ZAŠTITE SLOBODA I PRAVA POJEDINCA

ZAJAMČENIH USTAVOM 
Fizičko lice čija su prava ili osnovne slobode zajamčeni Ustavom Republike
Srpske povrijeđeni konačnim pojedinačnim aktom organa, ima pravo da zahtijeva zaštitu
tih prava i sloboda kod suda, u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima, ako nije
osigurana druga pravna zaštita (član 53 ZUS-a).
O pomenutom zahtjevu svojim rješenjem odlučuje okružni sud. Prilikom
odlučivanja o zaštiti sloboda i prava pojedinaca zajamčenih Ustavom okružni sud
primjenjuje pravila i norme Zakona o upravnim sporovima.
Zaštita sloboda i prava pojedinaca zajamčenih Ustavom osigurava se i u slučaju
ako su te slobode ili prava povrijeđeni radnjom službenog lica u republičkom organu
uprave i republičkoj upravnoj organizaciji, organima jedinica lokalne samouprave,
odnosno odgovornog lica u preduzeću, ustanovi ili drugom pravnom licu, koja vrše javna
ovlaštenja, a kojom se, protivno Ustavu, neposredno sprečava ili ograničava određenom
pojedincu vršenje takve slobode ili prava (član 55 ZUS-a)[38].
Fizička lica kojima je povrijeđeno pravo radnjom službenog ili odgovornog lica
nadležnog organa podnose zahtjev nadležnom okružnom sudu. U zahtjevu za zaštitu zbog
nezakonite radnje obavezno se navodi:
1.      radnja, kao i mjesto i vrijeme kada je učinjena,
2.      organ, odnosno pravno lice  kod koga je ta radnja učinjena,
3.      podaci o službenom licu, odnosno odgovornom licu koje je to učinilo,
4.      dokazi o učinjenoj radnji,
5.      zahtjev da se otkloni zapreka ili ograničenje za vršenje slobode ili prava koje
se osporava nezakonitom radnjom (član 56 ZUS-a).
 
Zahtjev se može podnijeti za vrijeme dok radnja ograničenja ili povrede traje.
Ako lice prema kome je radnja preduzeta nije u mogućnosti da samo podnese zahtjev za
zaštitu zbog nezakonite radnje, umjesto njega zahtjev može podnijeti: bračni drug,
roditelj, usvojilac i usvojenik ili srodnik po krvi u pravoj liniji (član 57 ZUS-a). O
podnesenom zahtjevu odlučuje okružni sud, u vijeću sastavljenom od troje sudija (član 58
ZUS-a). Zahtjev za zaštitu zbog nezakonite radnje je hitne prirode i sud je dužan dati
efikasnu zaštitu prava i interesa građana (član 59 ZUS-a).
Sud, odnosno vijeće od troje sudija će bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30
dana zahtjev dostaviti na odgovor organu, odnosno pravnom licu, zavisno od toga ko je
izvršio radnju kojom je došlo do povrede prava i sloboda zagarantovanih Ustavom. Sud
može, prema okolnostima slučaja, po zahtjevu donijeti odluku odmah, odnosno bez slanja
zahtjeva na odgovor organu ili pravnom licu, ako podaci iz zahtjeva pružaju pouzdan
osnov za donošenje odluke (član 60 ZUS-a).
Prilikom meritornog odlučivanja, a ukoliko sud nađe da je zahtjev osnovan,
odnosno ukoliko sud utvrdi da je određena ustavna sloboda ili pravo nezakonito
napadnuto, on će donijeti rješenje kojim će zabraniti dalje vršenje nezakonite radnje. U
protivnom, odbiće zahtjev kao neosnovan. Ukoliko sud donese rješenje u kojem usvaja
zahtjev kao osnovan, navešće mjere koje organ ili pravno lice trebaju preduzeti. Naravno,
preduzimanje ovih mjera ima za cilj uspostavljanje zakonitog stanja. Sud će pri tome
organu ili pravnom licu ostaviti rok za izvršenje naloženih mjera, te će  odrediti zakonske
sankcije za slučaj neizvršenja  rješenja. Rješenje suda izvršava republički organ uprave,
republička upravna organizacija, organ jedinice lokalne samouprave, preduzeće, ustanova
ili drugo pravno lice koje vrši javna ovlašćenja, čije je službeno, odnosno odgovorno lice
učinilo nezakonitu radnju, odnosno učinilo povredu pojedinačnih prava zagarantovanih
Ustavom, u roku utvrđenom odlukom suda (član 61 ZUS-a).
Protiv rješenja donesenog u  ovom postupku nije dozvoljena žalba, ali se može
podnijeti zahtjev za vanredno prispitivanje sudske odluke Vrhovnom sudu Republike
Srpske. Rok za podnošenje pomenutog zahtjeva za vanredno preispitivanje jeste osam
dana od dana dostavljanja rješenja stranci (član 62 ZUS-a).
Da bi se obezbijedilo izvršenje rješenja, sud koji je donio rješenje će prema
okolnostima konkretnog slučaja preduzeti sve što je potrebno radi osiguranja izvršenja
rješenja, s tim da može o predloženim radnjama odmah obavijestiti i Vladu Republike
Srpske, odnosno u gradu i opštini gradonačelnika, odnosno načelnika zavisno od toga čiji
je organ u pitanju, sa uputstvom šta su dužni preduzeti kako bi se otklonila nezakonita
radnja i uspostavilo zakonito stanje koje garantuje poštovanje pojedinačnih prava
garantovanih ustavom (član 63 ZUS-a).
Ukoliko rješenje ne bude izvršeno u ostavljenom roku, nadležni sud će na zahtjev
stranke izvršiti rješenje neposredno ili preko drugog suda ili organa. Izvršenje se
sprovodi, zavisno od slučaja, na trošak organa, privrednog društva ili drugog pravnog
lica, odnosno na trošak službenog ili odgovornog lica u organu koje je izvršilo nezakonitu
radnju. S ciljem izvršenja rješenja, nadležni sud može podnijeti zahtjev nadležnom
organu, odnosno pravnom licu da se službeno, odnosno odgovorno lice udalji sa daljeg
vršenja dužnosti koju obavlja (član 64 ZUS-a.
 
LITERATURA:
1.      Adamovich, L. K. – Funk, B. C.: Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien-New
York, 1980.
2.      Bačić, V. – Tomić, Z.: Komentar Zakona o upravnom postupku,
Beograd,1988.
3.      Borković, I.: Upravno pravo, Zagreb, 1987.
4.      Crnković, V. – Dupelj, Ž.: Primjena zakona o opštem upravnom postupku,
Zagreb,1986.
5.      Ćurković, S.: Komentar Zakona o upravnim sporovima, 2010.
6.      Dedić, S.: Osnovi upravnog procesnog prava, Sarajevo, 1989.
7.      Dimitrijević, P.: Upravno pravo, Niš, 2004.
8.      Dimitrijević, P.: Upravno pravo, opšti deo, Niš, 2008.
9.      Grisel, A.: Droit administratif suisse, Paris-Neuchatel, 1970.
10.  Kamarić, M.: Upravni postupak, Sarajevo, 1978.
11.  Kitarović, I.: Sistem državne uprave, upravni postupak i upravni spor,
Beograd, 2008.
12.  Kostić, L.: Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, Beograd, 1936.
13.  Krbek, I.: Pravo jugoslovenske javne uprave III, Zagreb, 1962.
14.  Krijan, P.: Komentar Zakona o upravnim sporovima, Sarajevo, 2001.
15.  Krijan, P.: Komentar Zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i
Hercegovine sa sudskom praksom, Sarajevo, 2002.
16.  Lilić, S.: Upravno pravo, Beograd, 2004.
17.  Majstorović, B.: Komentar Zakona o opštem upraqvnom postupku, Beograd,
1978.
18.  Mandić, M.: Upravno pravo – poseban dio, Foča, 2006.
19.  Marković, R.: Upravno pravo, Beograd, 1995.
20.  Miletić, S.: Policijsko pravo, Beograd, 1997
21.  Milkov, D.: Upravno pravo – upravna djelatnost, Novi Sad, 1988.
22.  Milkov, D.: Upravno pravo, Novi Sad, 2001.
23.  Mitrović, Lj.: Prekršajno pravo – materijalno i procesno, Banja Luka, 2010.
24.  Mitrović, Lj.: Policijsko pravo – pravo unutrašnjih poslova, Banja Luka,
2008.
25.  Pljakić, Lj.: Savremenost novog upravno-sudskog postupka, Pravni
informator, Beograd, br. 3/2010.
26.  Popović, S. -  Marković, B. - Petrović, M.: Upravno pravo – opšti deo,
Beograd, 1989.
27.  Popović, S. – Lilić, S. – Savinšek, J.: Komentar Zakona o opštem upravnom
postupku, Beograd,1998.
28.  Rađenović, M.:  Pravo opšteg upravnog postupka, Banja Luka, 2004.
29.  Rađenović, M.:  Pravo upravnog spora, Banja Luka, 2010.
30.  Stjepanović, N.: Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978.
31.  Stjepanović, N. – Lilić, S.: Upravno pravo, Beograd, 1991.
32.  Tomić, Z.: Upravno pravo, Beograd, 2002.
33.  Tomić, Z.  – Bačić, V.; Komentar Zakona o opštem upravnom postupku,
Beograd, l986.
PRAVNI PROPISI:
1.      Ustav Republike Srpske sa Amandmanima od I do CXXII (“Službeni glasnik
Republike Srpske”, br. 3/92 do 19/2010);
2.      Zakon o opštem upravnom postupku (“Službeni glasnik Republike Srpske”,
br. 13/2002; 87/2007; 50/2010);
3.      Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike
Srpske”,  br. 109/2005; 63/2011);
4.      Zakon o upravnim sporovima Republike Srbije (“Službeni glasnik Republike
Srbije”, broj 111/2009);
5.      Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine (“Službeni
glasnik Bosne i Hercegovine ”, br. 32/2001; 56/2009);
6.      Zakon o republičkoj upravi (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br.
118/2008; 11/2009);
7.      Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne
i Hercegovine”, br. 19/2002; 88/2007; 83/2008);
8.      Zakon o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene
novine Federacije Bosne i Hercegovine”, broj 9/2005);
9.      Zakon o upravnim sporovima Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine
(“Službeni glasnik Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine”, br. 4/2000; 1/2001);
10.  Zakon o upravnom postupku Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Bosne i
Hercegovine”, broj 29/2002);
11.  Zakon o upravnom postupku Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine (“Službeni
glasnik Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine”, broj 8/2000);
12.  Zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine (“Službene
novine Federacije Bosne i Hercegovine”, broj 2/98).
  

CIP – Каталогизација у публикацији

Народна и универзитетска библиотека
Републике Српске, Бања Лука
 
342.9(075.8)
35(075.8)
 
МАНДИЋ, Млађен
Upravno procesno pravo / Mlađen Mandić,
Ljubinko Mitrović. - 1. izd. - Banja Luka :
Panevropski univerzitet Apeiron, 2011 (Banja Luka
: Art print). - 247 str. ; 24 cm. - (Edicija
Pravna biblioteka - Sofokles ; Knj. 18)
 
Tiraž 200. – Bibliografija: str. 245-246.
 
ISBN 978-99955-49-78-7
1. Митровић, Љубинко [autor]
 
COBISS.BH-ID 2395416
 

[1]
 Zakon o upravnim sporovima Republike Srbije (“Službeni glasnik Republike Srbije”, broj 111/2009) koji
je stupio na snagu 30. decembra 2009. godine definiše da je upravna stvar “pojedinačna nesporna situacija
od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se buduće ponašanje stranke
autoritativno pravno odredi.” Prema ovom zakonu, upravni spor rješava upravni sud, i to u vijeću od troje
sudija, ukoliko zakonom nije drugačije određeno.
[2]
 (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 13/2002; 87/2007; 50/2010).
[3]
 (“Službeni list SFRJ”, broj 47/86).
[4]
 (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 13/2002; 87/2007; 50/2010).
 
[5]
 Savić, S.: Osnove prava, Banja Luka, 2005.
[6]
 Prema odredbi člana 4 Zakona o opštem upravnom postupku pod izrazom organ podrazumijeva se organ
koji vodi upravni postupak, odnosno rješava u upravnim  stvarima, i to je: organ uprave, drugi republički
organ uprave, upravna organizacija, kao i privredno društvo, ustanova i druga organizacija kojima je
zakonom povjereno vršenje javnih ovlašćenja.
[7]
 Ustav Republike Srpske sa Amandmanima od I do CXXII (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br.
3/92 do 19/2010).
.
 
[8]
 Ustav Republike Srpske sa Amandmanima od I do CXXII (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br.
3/92 do 19/2010).
.
 
[9]
 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o opštem upravnom postupku iz 2010. godine.
[10]
 Pravo na povrat sredstava uplaćenih na ime poreza na promet  može ostvarivati jedino uplatilac tih
sredstava (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj: 011-0-U-08-000 087 od 18. septembra
2008. godine). U obrazloženju presude je konstatovano: “Zaključkom prvostepenog organa navedeni
zahtjev tužiteljice odbačen je iz razloga što tužiteljica nema svojstvo stranke u ovoj upravnoj stvari iz
odredbe čl. 38 do 41 Zakona o opštem upravnom postupku (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 
13/2002),  odnosno jer nije obveznik navedene uplate, koji zaključak i pravni stav prihvata i drugostepeni
organ kada osporenim aktom odbija kao neosnovanu žalbu tužiteljice izjavljenu protiv naprijed navedenog
prvostepenog zaključka, a s pozivom na odredbu čl. 225 ZOUP-a.”
[11]
 Da bi neko lice moglo imati svojstvo stranke u upravnom postupku, potrebno je postojanje određene
veze lica sa predmetom postupka, odnosno postojanje izvjesnih prava ili pravnih interesa u konkretnoj
stvari (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 011-0-U-07-000 748 od 13. marta 2008.
godine). U obrazloženju presude je konstatovano:“prema tome, da bi stranka mogla da izjavi žalbu, treba
da ispunjava uslov u pogledu stranačke legitimacije pod kojim se podrazumijeva poseban odnos stranke
prema konkretnoj upravnoj stvari. U predmetnoj upravnoj stvari podnosilac žalbe nije bio legitimisan za
podnošenje iste, pa je drugostepeni organ propustio da pravilnom primjenom navedenih zakonskih odredbi,
žalbu odbaci kao izjavljenu od neovlašćenog lica.”
[12]
 Prema odredbi člana 3 stav 1 Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/2001; 56/2009) prebivalištem se smatra opština ili distrikt
u kojem se državljanin nastani s namjerom da tamo stalno živi. Boravištem se smatra opština ili distrikt
gdje se državljanin nastani s namjerom da tamo privremeno živi.
 
[13] Dostavljanje se mora izvršiti lično licu kome je pismeno namijenjeno kada je takvo dostavljanje
određeno zakonom ili drugim propisom, kada od dana dostavljanja počinje teći rok koji se ne može
produžavati, ili kada to odredi organ. (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj: 11 0 U 000
294 08 U od 30. oktobra 2008. godine).
 
[14]
 Zajednica etažnih vlasnika ima aktivnu legitimaciju za podnošenje zahtjeva za... budući da se ona
upravo i osniva radi obavljanja poslova upravljanja zgradom, pa tako da je ona pravno lice u poslovima
koji se odnose na upravljenje zgradom. (vidjeti više u: presudi Okružnog suda u Banjoj Luci, broj 011-0-U-
06-000 702 od 10. maja 2007. godine).
[15]
 Uvjerenje o prebivalištu nije upravni akt, iako je izdato u formi rješenja (vidjeti više: u presudi
Okružnog suda u Banjoj Luci, broj 011-0-U-07-000 202 od 21. septembra 2007. godine. U obrazloženju
presude je konstatovano: Prema članu 7 stav 2 ZUS-a upravni akt u smislu ovog zakona jeste akt kojim
državni organ, preduzeće ili duga organizacija ili ustanova i zajednica u vršenju javnih ovlašćenja, rješava o
izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari. Prema
navedenoj zakonskoj odredbi, da bi jedan akt imao svojstvo upravnog akta, on mora ispunjavati uslove u
pogledu donosioca, mora biti autoritativan, rješavajući, pojedinačan, konačan i donesen u upravnoj stvari.
To znači da rješenje koje je osporenim aktom oglašeno ništavim i koje u suštini predstavlja uvjerenje o
prebivalištu, nema rješavajući karakter pa samim tim ne može imati ni svojstvo upravnog akta zbog čega
nije ispunjen osnovni, prema navedenoj zakonskoj odredbi uslov za oglašavanje rješenja ništavim, a to je
da se ništavim može oglasiti samo akt donesen u kakvoj upravnoj stvari – upravni akt...).
[16] Pravo na žalbu  u slučaju “ćutanja administracije” u postupku izdavanja odobrenja za građenje, ima
samo stranka po čijem je zahtjevu postupak pokrenut, a ne i druga stranka, odnosno zainteresovano
lice. (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj 11 0 U 001204 09 U od 30. aprila 2009.
godine).
 
 
[17]
 Lj. Mitrović: Prekršajno pravo – materijalno i procesno, Banja Luka, 2010, str. 209.
[18] Ako lice, kome je data mogućnost da učestvuje u upravnom postupku, a kojem ne pripada svojstvo
stranke u smislu član 38 ZOUP-u, izjavi žalbu na prvostepeno rješenje, takvu žalbu treba odbaciti kao
podnesenu od neovlašćenog lica na osnovu člana 224 stav 1 ZOUP-a. (vidjeti više u: presuda Okružnog
suda u Banjoj Luci, broj 11 0 U 000612 08 U od 16. juna 2009. godine).
 
[19]
 Drugostepeni organ može povodom žalbe izmijeniti prvostepeno rješenje na štetu žalioca, ali samo iz
razloga predviđenih u članu 248, 251 i 252 ZOUP-a. (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci
broj 11 0 U 001799 09 U od 24. septembra 2009. godine). 
[20] Pravno je nedopušteno da postoje dva različita rješenja o istoj upravnoj stvari. (vidjeti više u: presuda
Okružnog suda u Banjoj Luci, broj 11 0 U 001 374 od 23. septembra 2009. godine).
 
[21] Ništavim se oglašava rješenje čije izvršenje nije moguće, a na ništavost, kao težu vrstu nezakonitosti
upravnog akta, po službenoj dužnosti paze kako drugostepeni organ u žalbenom postupku, tako i sudovi u
postupku upravnog spora. (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj: 011-0-U-08-000534
od 23. septembra 2008. godine). 
 
[22]
 (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 109/2005; 63/2011). Treba istaći da je ovaj zakon zamijenio
Zakon o upravnim sporovima koji je donesen 1994. godine. Pored ovog zakona, materija upravnog spora u
Bosni i Hercegovini tretira se i Zakonom o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik
Bosne i Hercegovine”, br. 19/2002, 88/2007; 83/2008), zatim Zakonom o upravnim sporovima Federacije
Bosne i Hercegovine (“Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine”, broj 9/2005) i Zakonom o
upravnim sporovima Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik Brčko Distrikta Bosne i
Hercegovine”, br. 4/2000; 1/2001). Inače, u bivšoj SFRJ, prvi Zakon o upravnim sporovima donesen je
1952. godine (“Službeni list FNRJ”, broj 23/52, a stupio je na snagu 9. maja 1952. godine). Ovaj zakon je
noveliran 1964. godine (“Službeni list SFRJ”, broj 16/64) i 1976. godine. Nakon toga, 1977. godine
donesen je novi Zakon o upravnim sporovima koji je objavljen u “Službenom listu SFRJ”, broj 4/77, a
stupio je na snagu 11. jula 1977. godine. Ovaj zakon je bio na snazi sve do donošenja Zakona o upravnim
sporovima u Republici Srpskoj (“Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 12/94). 
[23]
 Shodno odredbama Zakona o republičkoj upravi (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 118/2008;
11/2009) terminom organi uprave obuhvaćeni su republički organi uprave i drugi republički organi uprave,
te nosioci javnih ovlašćenja kojima su povjereni poslovi uprave.               
[24]
 Ustav Republike Srpske sa Amandmanima od I do CXXII (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br.
3/92 do 19/2010).
[25]
 Evropska unija pridaje izuzetnu važnost upravnom sudovanju s obzirom na to da se ogromna većina tzv.
evropskog prava nalazi u nadležnosti upravnih sudova (poseban značaj se daje zaštiti ljudskih prava i zaštiti
javnog interesa). Od 27 članica Evropske unije, 16 zemalja, i to Njemačka, Austrija, Belgija, Finska,
Francuska, Grčka, Italija, Letonija, Luksemburg, Holandija, Poljska, Portugal, Češka, Švedska, Rumunija i
Bugarska imaju vrhovni upravni sud kao specijalizovani sud, odnosno državni savjet. Ostalih 11 zemalja
imaju specijalizovane odsjeke, odnosno odjeljenja unutar redovnog vrhovnog suda.
[26]
 M. Rađenović, Pravo upravnog spora, Banja Luka, 2010, str. 61.
[27]
 U stavu 3 člana 113 Ustava Republike Srpske propisano je: “O zakonitosti konačnih pojedinačnih akata,
kojima državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja rješavaju o pravima ili obavezama, odlučuje
sud u upravnom sporu, ako za određenu stvar nije zakonom predviđena druga sudska zaštita.”
 
[28]
 U stavu 4 člana 113 Ustava Republike Srpske propisano je: “Samo zakonom se može, izuzetno, u
određenim vrstama upravnih stvari, isključiti upravni spor.”
[29]
 Prema odredbama Zakona o republičkoj upravi (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 118/2008;
11/2009) republička uprava je dio izvršne vlasti Republike Srpske koja vrši poslove uprave u okviru prava i
dužnosti Republike Srpske. Poslove uprave obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne
organizacije.
 
[30]
 U postupku kontrole zakonitosti upisa i školovanja studenata, koji provodi prosvjetna inspekcija,
studenti imaju pravo da učestvuju u postupku i izjasne se na okolnosti predmetne upravne stvari, s obzirom
na to da se rješenjem inspektora o otklanjanju nepravilnosti zadire u njihova prava i interese (vidjeti više u:
presuda Okružnog suda u Banjoj Luci, broj: 011-0-U-07-000 380 od 22. septembra 2008. godine. U
obrazloženju presude konstatovano je: Prema tome, može se zaključiti da je u ovoj fazi upravnog postupka
došlo do povrede pravila postupka - načela saslušanja stranke - jer zainteresovanim licima u upravnom
postupku nije omogućeno da učestvuju u istom, da brane svoja prava i pravne interese, da se izjasne o
činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rješenje. Na osnovu naprijed navedenog, a po
ocjeni ovog suda, prvostepeno rješenje je doneseno uz povredu pravila postupka, pa su ostvareni razlozi iz
člana 10 stav 1 tačka 4 ZUS-a za poništenje osporenog akta, zbog čega se tužba tužioca uvažava i osporeni
akt poništava na osnovu člana 31 stav 1 i 2 istog zakona, kako je to sud odlučio u stavu 1 izreke presude).
[31]
 Stranka ima pravo slobodnog izbora advokata koji je, na osnovu Zakona o advokaturi Republike Srpske,
ovlašćen da izvršava djelatnost advokata u Republici Srpskoj, pa uskraćivanje tog prava predstavlja
povredu prava na pravično suđenje u smislu člana 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i
osnovnih sloboda u pogledu slobodnog izbora branioca, odnosno advokata, kao i  povredu prava na zabranu
diskriminacije u smislu člana 14 te konvencije, koja se u smislu člana II tačka 2 Ustava Bosne i
Hercegovine direktno i primjenjuje u Bosni i Hercegovini (vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj
Luci broj: 011-0-U-08-000 130 od 9. juna 2008. godine).
[32]
  Pravo na naknadu odlikovanim borcima ostvaruju i borci kojima je status borca I kategorije priznat s
obzirom na činjenicu da su odlikovani nekim od odlikovanja za ispoljenu ličnu hrabrost u ratu, bez obzira
na dužinu i uslove angažovanja(vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj: 11 0 U 001 241
09 U od 10. jula 2009. godine. U obrazloženju presude je konstatovano: S obzirom na navedeno,
donošenjem osporenog akta je došlo do nepravilne primjene materijalnog prava, a što predstavlja razlog iz
člana 10 tačka 2 ZUS-a za poništavanje osporenog akta. Kako je priroda upravne stvari to dozvoljavala i
rezultati postupka pružali pouzdan osnov za to, sud je našao da su ispunjeni uslovi da predmetnu upravnu
stvar riješi u sporu pune jurisdikcije, u smislu člana 31 stav 5 ZUS-a, što je i traženo predmetnom tužbom,
zbog čega je i odlučeno da se tužba uvažava i osporeni akt poništava i rješava da se daje saglasnost tužiocu
da zastupa stranke u predmetima koji se vode kod Osnovnog suda u...).
[33]
 M. Rađenović, Pravo upravnog spora, Banja Luka, 2010, str. 83.
 
[34]
 Zahtjev za odlaganje izvršenja upravnog akta protiv kojeg nije podnesena tužba, odbacuje se kao
nedozvoljen (vidjeti više u: rješenje Okružnog suda u Banjoj Luci, broj:  011-0-V-08-000 215 od  17. juna
2008. godine. U obrazloženju rješenja je konstatovano: “ S obzirom na sve navedeno, kako protiv upravnog
akta broj 05… od 12. maja 2008. godine Ministarstva za izbjeglice i raseljena lica Republike Srpske, čije je
odlaganje izvršenja Univerzitet … zatražio svojim predmetnim zahtjevom, i nije podnesena tužba pred
ovim sudom, to se predmetni zahtjev Univerziteta … za odlaganje izvršenja tog upravnog akta, ukazuje kao
nedozvoljen, pa ga je stoga i valjalo odbaciti, primjenom člana 6 (rečenica prva) u vezi člana  22 ZUS-a.”)
 
[35]
 M. Rađenović, Pravo upravnog spora, Banja Luka, 2010, str. 91.
 
[36]
 M. Rađenović, Pravo upravnog spora, Banja Luka, 2010, str. 92.
 
[37]
 Rješenje o dozvoli vršenja pripremnih radnji za eksproprijaciju, faktički predstavlja privremeno
ograničenje prava svojine na nekretninama, uz odgovarajuću naknadu ukoliko dođe do oštećenja prilikom
vršenja pripremnih radnji, a vlasnici nekretnina, na kojima se i vrše pripremne radnje, svoje prigovore u
vezi sa zaštitom svojih prava mogu isticati tek u postupku eksproprijacije, ukoliko taj postupak uslijedi, za
što je prethodno i potrebno da dođe do  usvajanja opšteg interesa u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji
(vidjeti više u: presuda Okružnog suda u Banjoj Luci broj: 011-0-U-08-000 103 od 24. juna 2008. godine.
U obrazloženju presude je konstatovano: Imajući u vidu sve navedeno, a budući da sud u smislu člana 29
stav 1 ZUS-a zakonitost osporenog akta ispituje na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, pa
kako u postupku donošenja osporenog akta i nije ostvaren nijedan od razloga iz člana 10 ZUS-a za
poništavanje osporenog akta, tužba tužilaca se ukazuje bez osnova, pa je stoga i valjalo odbiti, a na osnovu
ovlašćenja iz člana 31 stav 1 i 2 istog zakona).
[38]
 Zahtjev za zaštitu Ustavom zajemčenih sloboda i prava povrijeđenih radnjom sudije se ne može
podnijeti na osnovu odredbe člana 55 Zakona o upravnim sporovima, pa takav zahtjev treba odbaciti kao
nedozvoljen.  (vidjeti više u rješenjuOkružnog suda u Banjoj Luci broj: 011-0-Uz-08-000 004 od 11.
septembra 2008. godine. Iz obrazloženja: Iz zahtjeva za zaštitu sloboda i prava pojedinaca zajemčenih
Ustavom Republike Srpske, proizilazi da podnosilac zahtjeva O. Z. iz Banjaluke podnosi taj zahtjev zbog
radnje sudije … Osnovnog suda u …, a koja mu u predmetu tog suda broj Rs-…, kako se to u zahtjevu
navodi, nije dozvolila da kao punomoćnik u svojstvu advokata zastupa tužioca B. B., time što je ignorisala
njegovu punomoć koja se nalazila u spisu, a što znači da je taj zahtjev za zaštitu sloboda i prava pojedinaca
zajemčenih Ustavom Republike Srpske podnešen zbog nezakonite radnje sudije. Odredbom člana 55
Zakona o upravnim sporovinma (Službeni glasnik Republike Srpske, broj 109/2005 – u daljem tekstu:
ZUS) je propisano da se zaštita sloboda i prava pojedinaca zajemčenih Ustavom osigurava i u slučaju ako
su te slobode ili prava (osim povrede konačnim pojedinačnim aktom u smislu člana 53 ZUS-a) povrijeđeni
radnjom službenog lica u republičkom organu uprave i republičkoj upravnoj organizaciji, organima jedinice
lokalne samouprave, odnosno odgovornog lica u preduzeću, ustanovi ili drugom pravnom licu, koja vrše
javna ovlašćenja, a kojom se, protivno Ustavu, neposredno sprečava ili ograničava određenom pojedincu
vršenje takve slobode ili prava, s tim da fizičko lice čija su prava i slobode ugroženi, zahtjev podnosi (u
smislu člana 56 istog zakona) nadležnom okružnom sudu, pri čemu se zahtjev zbog nezakonite radnje može
podnijeti sve dok radnja traje, kako je to i propisano članom 57 stav 1 istog zakona. U konkretnom slučaju
se radi o zahtjevu podnesenom protiv radnje sudije, ali sudije kao inokosni nosioci sudske vlasti, u
tripartitnom ustavnom uređenju Republike Srpske nesporno i ne spadaju u krug lica obuhvaćenih
pomenutim članom 55 ZUS-a, zbog čega se zahtjev za zaštitu Ustavom zajemčenih sloboda i prava
povrijeđenih radnjom sudije i ne može podnijeti na osnovu te odredbe. Odredbom člana 54 stav 2 ZUS-a
propisano je da se podnošenje zahtjeva za zaštitu sloboda i prava zajemčenih Ustavom, kao i rješavanje tog
zahtjeva od strane suda vrši shodnom primjenom odredaba ZUS-a koje se odnose na upravni spor, s tim da
se o zahtjevu odlučuje rješenjem, a odredbom  člana 22 stav 1 tačka 5 ZUS-a je propisano da će nadležni
sud u svakom stadijumu postupka rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da se radi o stvari u kojoj se po
odredbama tog zakona ne može voditi upravni spor. S obzirom na sve navedeno, budući da se predmetni
zahtjev za zaštitu Ustavom zajemčenih sloboda i prava povrijeđenih radnjom sudije i ne može podnijeti na
osnovu odredbe člana 55 ZUS-a, to je predmetni zahtjev, shodnom primjenom odredbe člana 22 stav 1
tačka 5 ZUS-a u vezi sa odredbom člana 54 stav 2 istog zakona, valjalo odbaciti kao nedozvoljen).