GAJDUSCHEK GYÖRGY

J}D
HAJNAL GYÖRGY
re)

A GYAKORLAT ELMÉLETE
ÉS AZ ELMÉLET GYAKORLATA

PTE Egyetemi Könyvtár

P000792862

Lap- és Könyvkiadó Kft.

 © Gajduschek György, 2010
© Hajnal György, 2010 Tartalom
© HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2010

A kézirat lezárásának napja: 2010. június 30.

Előszó ........................... ·. · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 13

I. RÉSZ Bevezetés. A közpolitika alapkérdései ................. · . · 15

1. A közpolitika tanulmányozásával kapcsolatos legfontosabb
alapfogalmak. .............................. · · . · · · · · · · 17
1.1. A közpolitika fogalma ................................. . 17
1.1.1. A „közpolitika" kifejezés ............................. · · · 17
1.1.2. Közpolitika-definíciók ................................. · 19
1.1.3. Mi nem közpolitika? ............................. · · · · · · · 20
1.2. Közpolitika: rendszertani megközelítés .................... . 22
A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak 1.2.1. Közpolitika - kormányzat - társadalmi környezet ........... . 22
részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely for- 1.2.2. Az output és az outcome ....................... · . · · · · · · · 23
mában vagy eszközzel - elektronikus, fényképészeti úton vagy más 1.2.3. Az eredményesség és hatékonyság értelmezése ............. . 24
módon - a kiadó engedélye nélkül közölni. 1.2.4. A „piaci" és az „állami" összevetése ...................... · 25
úfj:µA~EGylffJ'f<.i;
1.3. További fogalmak ............................. · . · · · · · · · 28
~„ ~
uiiit "
h,v,cF"l ....
1\ 2. A közpolitikáról való gondolkodás - a közpolitika
\. fl.\'\!'; •
megközelítései ............................... · . · · · · · · · 30
2.1. A közpolitika elméletének kialakulása .................... . 30
2.2. A közpolitikai ciklus .................. : ·... : ... : ... · · · · · 31
2.3. A közpolitika „tudományai": Néhány közpohtika1 elmelet
ISBN 978-963-258-106-4 és modell ..................................... · · · · · · · 34
2.3.1. Az intézményi racionális választások modellje .............. . 35
2.3.2. A tudás, a világkép és a gondolatok felértékelődése:
Támogató koalíciók ............................. · . · · · · · 36
Budapest, 2010
A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása 3. Közpolitika a gyakorlatban: a „közpolitikai gondolkod~s"
Internet: www.hvgorac.hu szerepe, és intézményi-működési kontextusának alakulasa ...
E-mail: info@hvgorac.hu 39
Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezető igazgatója 3.1. A közpolitikai tanácsadás és elemzés - a közpolitika
Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt mint gyakorlat és mint szakma .......................... . 39
Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva 3.2. Az „NPM-jelenség" ............................. · · · · · · · 41
3.3. NPM és közpolitika; egy poszt-NPM korszak felé? ........... . 46
 6 TARTALOM 7
TARTALOM

4. Közpolitika és a magyar kormányzati gyakorlat .......... . 52 8. A közpolitikai alternatívák kidolgozása és értékelése.

A döntéshozatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
4.1.1. A közpolitika „logikája" ................................ . 52
4.2. A kormányzati tevékenységjogias értelmezése .............. . 53 8.1. A közpolitika céljai. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
4.3. Szerepek és szereplők .................................. . 55 8.1.1. A célmeghatározás nehézségei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
4.4. A folyamat .......................................... . 58 8.1.2. A közpolitikai célmeghatározás lehetőségei és szükségessége . . . 108
8.2. A közpolitika hatásmechanizmusa; a programmodell.......... 110
II. RÉSZ A közpolitika elmélete 59 8.3. A tervezett közpolitika, ill. közpolitikai alternatívák hatásainak
előzetes elemzése és értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
5. A szakpolitikák típusai és eszközei. ..................... . 61 8.3.l. A közpolitika-elemzés fogalma és gyakorlati jelentősége . . . . . . . 113
8.3.2. Hogyan lehet a közpolitikák hatásait előzetesen értékelni?
5.1. Közpolitika-tipológiák ................................. . 61 A közpolitika-elemzés „technológiája" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
5.2. A közpolitikai eszköz fogalma; eszköztipológiák ............ . 63 8.3.3. A közpolitika-elemzés gyakorlata történeti metszetben . . . . . . . . 116
8.4. A megvalósítás tervezése (implementation planning) . . . . . . . . . . 119
6. A közpolitika szereplői. ............................... . 69 8.5. A racionalitás problémája a döntésben - elméleti perspektívák. . . 121

6.1. Kik csinálják a közpolitikát? ............................ . 9. Megvalósítási folyamatok a közpolitikában ............... . 127
69
6.2. Milyenek a közpolitika szereplői? ........................ . 74
6.3. ~közpolitikai szereplők csoportjai, csoportosítási lehetőségei .. . 75 9.1. A megvalósítás néhány alapkérdése és -fogalma ............. . 129
6.3.1. Allami-kormányzati szereplők ........................... . 77 9.1.1. Mit nevezünk megvalósításnak? ......................... . 129
6.3.2. Nemzetközi szereplők ................................. . 79 9.1.2. A megvalósításkutatás alapkérdése és lehetséges vizsgálati
6.3.3. Hazai társadalmi-gazdasági és politikai szereplők ........... . irányai - „felülről lefelé" versus „alulról fölfelé" ............ . 130
82
9.2. A megvalósítási folyamat szereplői ....................... . 131
7. Problémadefiníció a közpolitikában: 9.2.l. A kormányzat végrehajtó apparátusai ..................... . 132
a közpolitikai napirend és a tematizáció ................. . 9.2.2. A törvényhozás ....................................... . 134
86
9.2.3. A bíróságok ......................................... . 136
7.1. A közpolitikai probléma fogalma, és szerepe a közpolitikai 9.2.4. Egyéb állami szervezetek, szereplők ...................... . 137
folyamatban ......................................... . 86 9.2.5. Magánvállalatok ...................................... . 138
7.2. A (köz)politikai napirend fogalma és kialakulásának folyamata .. 9.2.6. Nonprofit/civil szervezetek .............................. . 139
90
7.3. A tematizáció közpolitikai jelentősége ..................... . 9.2.7. Nyomáscsoportok, érdekcsoportok, kamarák ............... . 140
93
7.3.1. Szelekció ............................................. 94 9.2.8. Média .............................................. . 141
7.3.2. A probléma oksági szerkezetével kapcsolatos elképzelések .... . 94 9.2.9. A „közvélemény'', az „utca embere" ...................... . 141
7.4. ~ közpolitikai napirendet meghatározó tényezők ............ . 97 9.3. Igazgatás és politika; avagy az értékek és a politikum szerepe
7.4.1. Altalános gazdasági-társadalmi fejlettség .................. . 97 a megvalósítás folyamatában ............................ . 142
7.4.2. Politikai vezetés . 98 9.3.1. A kiindulópont: a semleges közigazgatás mítosza ............ . 142
7.4.3. Intézményi agendák : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : 98 9.3.2. A politikum beszüremlése a megvalósításba ................ . 143
7.4.4. Lobbi- (szervezett érdek- és nyomás-) csoportok ............. . 99 9.3.3. A megvalósítás inherensen politikai jellege ................. . 146
7.4.5. Válságok, katasztrófák, szenzációk (focusing events) ......... . 99
7.4.6. Média .............................................. . 100 10. A közpolitikák értékelése.............................. . 148
7.4.7. „Nemzetközi trendek" utánzása. 100
7.4.8. :,A gondolat ereje": ideológiák, s;eÍÍe~i {i;~~Í~t~k: ~~d~~á~~~~. 10.1. Miért van szükség értékelésre? Az értékelés fogalma és funkciója 148
ismeretek és „városi legendák" ........................... . 101 10.1.1. Az értékelés funkciója makroperspektívából. ............... . 149
7.5. Néhány összegző gondolat .............................. . 103 10.1.2. Az értékelés funkciója a közpolitikai folyamatokban ......... . 150
10.1.3. A programértékelés mint társadalmi praxis ................. . 151
 8 TARTALOM
TARTALOM 9
10.2. Az értékelések típusai .................................. . 151 12.5. Információfeldolgozási technikák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
10.2.1. Értékelés versus rendszerszerű, tudományos értékelés ........ . 152
10.2.2. 12.5.1. Az összehasonlítás fontossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Az értékelés ambíciója és időzítése ....................... . 153
10.2.3. 12.5.2. Az adatok legegyszerűbb statisztikai elemzése, bemutatása. . . . . 203
Az értékelés által megcélzott alapkérdések köre . . . . ........ . 155
10.3. 12.5.3. Néhány szó a kvalitatív adatelemzésről. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
A programértékelés néhány további alapkérdése ............. . 158 12.6.
10.3.1. Amire figyelni kell - tipikus hibák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Az értékelendő program azonosítása ...................... . 158
10.3.2. A programcélok problémája ............................. .
10.3.3. 159 13. Prezentálás - outputok /közpolitikai dokumentumok . . . . . . . 211
A programmodell ..................................... . 162
10.3.4. Kvantitatív versus kvalitatív kutatások .................... .
10.3.5. 164 13.1. Strukturálatlan helyzetek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
A programhatás fogalmával és mérésével kapcsolatos néhány 13.2. Strukturált helyzetek - prezentáció és szakpolitikai
speciális megfontolás .................................. . 166 dokumentumok. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
III. RÉSZ A közpolitika gyakorlata 13.3. Javaslatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
(Technikák és módszerek gyakorlati szakembereknek) ............. . 171 14. I. lépés: A társadalmi probléma értelmezése. . . . . . . . . . . . . . . 216
11. Bevezetés ........................................... . 173 14.1. A probléma okai. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
11.1. 14.2. A társadalmi probléma következményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Eltérő megközelítés ................................... . 173
11.1.1. 14.3. Okok és következmények. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
A közérdek .......................................... . 173
11.1.2. 14.4. A közpolitikák egymásra hatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
A racionalitás ........................................ . 175
11.1.3. Gyakorlati megfontolások .............................. .
11.1.4. 175 15. II. lépés: A célok meghatározása. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Átfedések ........................................... . 175
11.2. A folyamat .......................................... .
11.3. 176 15.1. A célmeghatározás nehézsége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Szereplők és szerepük ................................. . 177
11.3.1. 15.1.1. A politikai döntéshozó és a szakértő viszonya a célok
A politikus és a szakértő szerepe, viszonyuk egymáshoz ...... . 179
11.3.2. meghatározásában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
A szakértők két nagy típusa ............................. . 181
11.3.3. 15.1.2. A célok meghatározásának nehézsége általában . . . . . . . . . . . . . . 228
A közpolitikai szakértő etikája ........................... . 182 15.1.3. A célok megfogalmazásának nehézségei a kormányzatban. . . . . . 229
12. 15.2. A célmeghatározás kettőssége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Információforrások és információkezelés ................ . 185 15.3. A célok azonosítása ....................... 1 • • • • • . • . • . • • 231
12.1. 15.3.1. A célok feltárásának forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Milyen információra van szükség? ....................... . 186
12.2. 15.3.2. A célok meghatározása előzetes listával . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Kik végezzék az információgyűjtést? ..................... . 187
12.2.1. A szakértő maga végez adatgyűjtést ...................... . 15.4. A célok fontosságának értékelése. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
12.2.2. Külső szervezet végzi az adatgyűjtést ..................... . 188 15.4.1. Az értékelés módszerei elvi oldalról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
12.3. 189 15.4.2. A célhierarchia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Az információk típusai ................................. . 190
12.3.1. Tény és vélemény ..................................... . 15.4.3. A tévedés lehetőségei a célmeghatározásban. . . . . . . . . . . . . . . . . 241
12.3.2. Kvantitatív és kvalitatív adatok .......................... . 190 15.5. Célokkal szembeni elvárások. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
12.3.3. A számszerűség mértéke - Skálák ........................ . 191 15.5.1. Az okos célmeghatározás: SMART . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
12.4. 193 15.5.2. A célmeghatározás megfelelő szintje (Célok, nem eszközök!) . . . 243
Információgyűjtési technikák ........................... . 194
12.4.L Az interjú ........................................... . 15.6. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
12.4.2. Kérdőív .............................................. 195
12.4.3. Fókuszcsoport. ....................................... . 195 16. III. lépés: Alternatívák generálása. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
12.4.4. Meglévő statisztikai adatok (másod)elemzése ............... . 199
12.4.5. Dokumentumelemzés .................................. . 199 16.1. A közpolitikai eszközökről. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
201 16.2. Változás vagy status quo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
 10 TARTALOM
TARTALOM 11
16.3. Kreativitás .......................................... . 248 Igazgatástechnikai megvalósíthatóság ..................... . 304
18.3.5.
16.4. Gyakran alkalmazott technikák .......................... . 250 A szempontok értelmezése és együttes alkalmazhatósága ..... . 305
18.3.6.
16.4.1. Máshol alkalmazott-bevált megoldások, mint alternatívák ..... . 250 Formalizált, kvantitatív eljárások ......................... . 307
18.4.
16.4.2. Az adaptáció nélküli átvétel veszélyei ..................... . 251 308
18.5. A költség-haszon elemzés . . ....................... · .. · ·
16.4.3. Az érdekeltek mint ötletadók ............................ . 252 Néhány előzetes gondolat ............................... . 308
18.5.1.
16.5. Az alternatívák száma ................................. . 252 314
18.5.2. Az alapmodell - a költség-haszon elemzés mikroökonómiája ... .
18.5.3. Illusztráció: néhány hipotetikus alkalmazás ................ . 322
17. IV. lépés: Egyeztetés, az érdekeltek elemzése ............. . 254 18.5.4. Néhány eljárás a nem piaci jószágok értékének becslésére ..... . 326
18.5.5. Néhány megjegyzés a KHE korlátairól .................... . 327
17.1. Elméleti megközelítések ................................ . 254 18.6. A többváltozós hasznossági modellek ..................... . 328
17.1.1. Preskriptív-racionális versus deskriptív-empirikus modell ..... . 254 18.6.1. A modell bemutatása lépésről lépésre egy konkrét példán ..... . 328
17.2. A tárgyalási és alkuszituáció ............................ . 256 18.6.2. A TVHM és más racionális döntéshozatali technikák
17.2.1. Mi a tárgyalás? ....................................... . 256 alkalmazásának lehetséges előnyei és nehézségei a gyakorlatban 335
17.2.2. Az egyszerű alkuszituáció .............................. . 258 Az érzékenységvizsgálat ............................... . 336
18.6.3.
17.2.3. Játszmák: zéró, pozitív, negatív összegű játszmák és az irigység . 260 További racionális döntéshozatali technikák ................ . 337
18.7.
17.2.4. A tárgyalás egy bonyolultabb modellje .................... . 262 18.7.1. A racionális döntési helyzetek tipizálása ................... . 337
17.2.5. Egyeztetés-tárgyalás a közpolitika gyakorlatában ............ . 264 18.7.2. Döntéshozatal biztos környezetben ....................... . 340
17.2.6. Társadalomtudományi megközelítések: tárgyalótípusok ....... . 266 18.7.3. Döntéshozatal bizonytalan, kockázati környezetben .......... . 341
17.3. A kommunikáció ..................................... . 268 18.7.4. Döntés a teljes bizonytalanságban ........................ . 344
17.3.1. A kommunikáció modellje .............................. . 268 18.7.5. Kísérletek a jövő előrejelzésére .......................... . 345
17.3.2. Kommunikációs hibák ................................. . 269 18.8. Összegzés ........................................... . 346
17.3.3. Metakommunikáció: tartalmi és viszonyszint ............... . 271
17.3.4. Asszertivitás ......................................... . 272 19. VI. lépés: A döntés .................................. · . 349
17.3.5. Meggyőző közlés ..................................... . 273
17.3.6. A konfliktus ......................................... . 273 19.1. Vázlatos áttekintés: a magyar kormányzati döntés-előkészítési
17.3.7. Alkalmazott tárgyalási technikák ........................ . 275 folyamat: intézmények, funkciók ......................... . 349
17.3.8. Gyakorlati javaslatok .................................. . 275 19.1.1. Döntés-előkészítés .................................... . 350
17.4. Stakeholder menedzsment .............................. . 276 19.1.2. A döntés-előkészítés funkcionális megközelítésben .......... . 352
17.4.1. A stakeholder menedzsment fontossága: egy példa ........... .
17.4.2. Az érdekeltek azonosítása .............................. .
277 19.1.3. Döntés ................................. „....... ·. · · · · 355
279
17.4.3. A stakeholderekjellemzőinek meghatározása, elemzés ....... . 283
17.5.
20. VII. lépés: A megvalósítás tervezése ................... · .. 356
A stakeholder stratégia kialakítása ........................ . 286
17.6. Összegzés, főbb üzenetek ............................... . 290 20.1. Célok és részcélok áttekintése - logikai keretmátrix .......... . 358
20.2. A folyamatok tervezése - Gantt-diagram .................. . 364
18. V. lépés: Alternatívák értékelése - Közpolitika-elemzés ..... 292 20.2.1. Mérföldkövek ........................................ . 367
18.L 20.3. Az inputok tervezése .................................. . 369
Az elemzés lehetséges módszerei ........................ . 292
18.2. 20.3.1. A tárgyi-fizikai inputok ................................ . 369
Intuitív megközelítés .................................. . 293
18.3. 20.3.2. Az idő ........................... ·.· .. ··············· 370
Megvalósíthatóság tesztje: mivel jár, ha megvalósítjuk
20.3.3. Az emberi erőforrás ................................... . 370
az alternatívát? ....................................... . 296
18.3.1. 20.3.4. Átválthatóság az inputok között .......................... . 371
A társadalmi megvalósíthatóság ......................... . 296 20.3.5. A pénz ............................................. . 372
18.3.2. Politikai népszerűség .................................. . 298
18.3.3. Költségvetési-pénzügyi megvalósíthatóság ................. . 299
18.3.4. Jogi megvalósíthatóság ................................. . 303
 12 TARTALOM

21. VIII. lépés: A közpolitika effektív megvalósítása. . . . . . . . . . . 375 Előszó

21.1. Megvalósítás jelentősége ............................... . 375
21.1.1. A megvalósítás elmaradása, torz jellege ................... . 375
21.1.2. A pontatlan feladatmeghatározás okai ..................... . 376
21.1.3. A közpolitikai döntés és az annak megvalósítása közötti eltérés
értékelése ........................................... . 377
21.1.4. A közpolitikai szakértő - korlátozott - szerepe a megvalósítással
kapcsolatban ......................................... . Ez a kötet a közpolitikával kívánja megismertetni az érdeklődő olvasókat.
378
21.2. De mi a közpolitika? Nos, ennek a kérdésnek a megválaszolására törekszünk
A közpolitika fenntartása ............................... . 379
e könyv három nagy részében. . .
22. IX. lépés: A közpolitikák értékelése: az evalváció ......... . Az első részben a közpolitika alapfogalmait mutatjuk be. Foglalkozunk a fog~­
381
lom értelmezésével, a közpolitika tudományos vizsgálatával és azzal 1s, hogy mit
22.l. A közpolitikák értékelésének típusai ...................... . adhat a közpolitikai „szemlélet" a magyar kormányzati tevékenys.ég s~~mára.
381
22.2. Monitoring és evalváció ................................ . A második rész a „gyakorlat elméletével" ismertet meg. Azt v1zsgalja, ~ogy a
383
22.3. Az evalváció problémája ............................... . nemzetközi szakirodalom hogyan írja le a közpolitika tényleges folyamatait. Eb-
385
22.3.1. A mérés sajátos problémája ............................. . ben a részben a deskriptív (hogyan van), illetve a magyarázó-megértő (miért így
385
22.3.2. Az értelmes mérés lehetősége: a kísérlet ................... . van) szemlélet dominál.
386
22.3.3. Egy megoldási lehetőség: a kvázi kísérlet .................. . A harmadik részt nevezhetnénk az „elmélet gyakorlatának". Ebben a részbe~
387
22.3.4. Egy másik út: a programmodell mentén ................... . azt vizsgáljuk, hogy egy ideális, jobbára csak az elmélet szintjén létező köz~ol.1-
390
22.3.5. Közpolitika és külső hatások - egy általánosabb szinten ...... . tikai ciklusban mik a közpolitikai szakértő feladatai. Ebben a részben a presknptlv
391
22.4. Illusztráció: a köztisztviselői alapvizsgarendszer evalvációja ... . megközelítés (hogyan kellene lennie, hogyan kellene „jól" csinálni) a jellemző.
392
22.4.1. A program és a vizsgálat háttere ......................... . Kik a reménybeli olvasók? A szerzők szeme előtt e köny: megírá?a sorá~ ~z
392
22.4.2. érdeklődők két nagy csoportja lebegett. Az egyik az egyetemi hallgatok, a mas1k
A probléma elemzési kerete. A programmodell és a szükségletek
értékelése ........................................... . a gyakorlati szakemberek csoportja. A gyakorlati szakembe~ek ~örébe .tartoz?ak
393
22.4.3. A program hatásainak elemzése .......................... . azok a köztisztviselők és a kormányzat más alkalmazottai, akik aktJvan reszt
395
22.4.4. A kérdések megválaszolásának módja ..................... . vesznek a szakpolitikák formálásában. De idetartoznak azok is, akik a kül~~fé,le
395
22.4.5. Lehetséges hibák a mérésben és az adatok értelmezésében .... . érdekcsoportok, civil szerveződések képvisdőiként törekszenek ~ kö:p~~Jt1kak
396
22.4.6. Az evalváció eredményei ............................... . befolyásolására. Végül, de nem utolsósorban idetartoznak azok, a~1~ k~lso szak-
398
22.5. értőként, tanácsadóként, konzultánsként kapcsolódnak be a'közpohtikai folyama-
Az értékelés kiterjeszthetősége .......................... . 398
22.5.1. Okok és továbbfejlesztési lehetőségek ..................... . tokba.
399
22.5.2. Hatékonyság ......................................... . Az egyetemi hallgatók elsősorban az 1. és a II. részre támaszkodva ismerked-
400 hetnek meg a közpolitika mibenlétével és az arra vonatkozó tudományos elméle-
22.5.3. Sok vagy kevés? Az eredmények értelmezése. . . . . . . ...... . 401 tekkel. A gyakorlati szakemberek az l. rész mellett elsősorban a III. részben talál-
22.5.4. Az értékelés további lehetséges kérdései ................... . 402 hatnak a gyakorlatban is alkalmazható ismereteket és technikákat. Természetesen
22.6. Közösségi programok értékelése és a közpolitikák értékelése .. . 404
22.7. A közpolitikai szakértő szerepe .......................... . úgy véljük, hogy a könyv a maga teljességében adja a legátfogóbb képet arról,
406
hogy mi a közpolitika. , . .
Hivatkozások ............................................... . A könyvet kézikönyvnek, illetve tankönyvnek szánjuk tehat. Ehhez 1gazod1k
407
nemcsak a tartalom, de a forma is. A tudományos munkákban alapvető elvárás-
nak számító hivatkozásokat igyekeztünk a minimálisra korlátozni. Ehelyett uta-
lunk arra, hogy az olvasók egy-egy területen hogyan mélyíthetik el ismeret~iket,
hogyan találnak - elsősorban magyar nyelvű - további irodalmat, illetve m1lye~
más lehetőségek (pl. tréningek) adódnak a „továbbtanuláshoz". Az egyes szakki-
fejezések mellett megadjuk azok angol megfelelőit is, hogy ezen a nyelven, akár a
14 ELöszó

világhálón is, utána lehessen nézni az adott kérdésnek. Emellett számos ábrával
kíséreljük meg érthetőbbé tenni a szöveges információkat. Az elvont állításokat I. RÉSZ
lehetőleg példákkal támasztjuk alá. Ahol pedig arra lehetőség nyílik, ott az olva-
sót önálló feladatmegoldásra is ösztönözzük.

Ezúton mondunk köszönetet azoknak, akik tanácsaikkal segítettek a könyv

Bevezetés
megírásában. Külön köszönet Ágh Attilának, Bodnár Viktóriának, Józsa Zoltán-
nak, Reszkető Petrának és Váradi Balázsnak.

A szerzők
A közpolitika
alapkérdései

1. A közpolitika tanulmányozásával kapcsolatos

legfontosabb alapfogalmak
2. A közpolitikáról való gondolkodás - a közpolitika
megközelítései
3. Közpolitika a gyakorlatban: A „közpolitikai
gondolkodás" szerepe, és intézményi-működési
kontextusának alakulása
4. Közpolitika és a magyar kormányzati gyakorlat
1. A közpolitika tanulmányozásával
kapcsolatos legfontosabb alapfogalmak

Ebben az első fejezetben tehát azt a kérdést kíséreljük meg megválaszolni, hogy
mi a közpolitika. Mi a közpolitika mint fogalom, mint a tudományos vizsgálódás
területe, és mi a közpolitika jelentősége a kormányzati tevékenység gyakorlatá-
ban? Az alábbiakban ennek a kérdésnek futunk neki újra és újra. Különböző olda-
lakról próbáljuk meg megközelíteni a témát. Az eltérő megközelítések azonban
nem egyszerűen más aspektusokat tárnak fel, hanem - reményeink szerint - el is
mélyítik a közpolitika megértését. Ilyen szempontból e fejezet csak megkezdi azt,
ami a könyv egészének célja.

1.1. A közpolitika fogalma

1.1.1. A „közpolitika" kifejezés

A közpolitika szó az angol „public policy", vagy olykor rövidebben-egyszerű­

en csak „polic" kifejezés szó szerinti fordítása - amelyet ilyen formában először
Ágh Attila fordított magyarra (Ágh 1994).
Az angol nyelvben a magyar „politika" szóra három, egymástól eltérő tartal-
mú kifejezés is van. Ezek a politics, polity, policy. Az angolban ez lehetővé teszi,
hogy különbséget tegyünk a „politika" különböző jelentései, illetve szegmensei
között. A politikatudományban gyakori megkülönböztetés szerint a politikai je-
lenségeket három - a „politológiai háromszög" három csúcsának megfelelő (Bayer
1999: 21-25. o.) - irányból lehet vizsgálni, illetve a politikai tudományok azt há-
rom irányból szokták megtenni.
1. A „polity" kifejezést inkább csak a tudományban, az értelmiségi dis-
kurzusban használják. Különösen a társadalomelmélet és a politikaelmé-
let alkalmazza gyakran a kifejezést. Ilyenként a politikai rendszert, azon
belül elsősorban a str.1:!.ktúrákat (szervezeti felépítés) és intézményeket
Oogintézmények: pl. vái;~;tÓsi szabályok, íratlan szabályok stb.), illetve
az ezeket a középpontba helyező vizsgálati módokat jelöli.
Történetileg talán ezt a megközelítést tekinthetjük a politikai jelenségek első
hangsúlyos vizsgálati irányának.

2. Az angol ,,politics" kifejezés a politikai élet konfliktusos folyamatai-

ra utal. A politikai rendszer ilyen szempontú vizsgálata azokat a módokat
18 A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK
és folyamatokat teszi tárgyává, amelyek révén és során a politikai élet
középponti szereplői a hatalmat igyekeznek megragadni és azt saját érde-
keiknek, értékeiknek megfelelően felhasználni (Vö. Bayer 1999: 22. o.).
A „politics" szó a politika mindennapi, gyakran kifejezetten negatív értelem-·
ben használt jelentése. Amikor olyasmit mondunk, hogy „ezek csak a szokásos
politikai csatározások", „pártpolitika" stb. akkor a politika szót ebben az értelem-
ben használjuk. A politikának ebben a vetületében meghatározó szerepet játsza-
nak - legalábbis a modern, demokratikus politikai rendszerekben - a pártok, s
mindez egyre inkább a médiában jelenik meg az átlagember számára. Ebben a
politikában így egyre nagyobb szerepe van a kommunikációnak - egyesek ezt
úgy fogalmazzák, hogy a közönség felé egyre jellemzőbb a „show", a valójában
tartalom nélküli, sőt a valós tartalmakat éppen elfedni kívánó kommunikáció.
Ilyenként egyre növekvő szerepe van a marketingnek, sőt az ún. „public relations"
tevékenységnek. A pártok végső soron a szavazatokért küzdenek, hiszen a politi-
ka végső célja a kormányzati pozíció, illetve hatalom megszerzése és megtartása,
ami - a demokráciákban - a választások megnyerésével érhető el. A pártharcok
egy jelentős része természetesen zárt ajtók mögött zajlik, s abban nagy szerepe
van számos további tényezőnek, a pártfinanszírozás rendjétől kezdve, a választási
rendszer sajátságain át egészen a politikus személyiségéig.
A politika ilyen (politics) értelmében vett tartalmával a politikatudomány, illet-
ve jelentős részben a média politikai publicisztikái foglalkoznak. Számunkra ez a
fogalom elsősorban annak kapcsán bír jelentőséggel, hogy el tudjuk különíteni a
közpolitika fogalmától. Ugyanakkor látni fogjuk, hogy a közpolitikában is elke-
rülhetetlenül jelen van az ilyen értelemben vett politika.
3. A „public policy" a kormányzati politika tartalmi oldalára utal. Ez
a „politika" a kormányzat egy-egy területet, társadalmi szférát érintő
elképzeléseit jelöli. Erősen leegyszerűsítve, de a különbség lényegét még-
is jól érzékeltetve azt szokták mondani, hogy a politics az, amit az állam-
hatalom megszerzéséért és megtartásáért tesz egy párt. A policy pedig
az, amit már e hatalom birtokában, kormányként megtesz.
Érdemes megjegyezni, hogy a „policy" általánosabb értelemben is használatos,
irányokat, irányelveket, értékválasztást jelöl. Ilyen értelemben beszélhetünk „üz-
letpolitikáról'', de az angolban pl. a biztosításokkal kapcsolatos szerződési feltéte-
leket is „policy"-ként jelölik.
A legtöbb nyelvben (francia, német, orosz, spanyol, olasz stb.) azonban a „poli·-
tika" tartalmi elemei közötti, az angolhoz hasonló különbségtétel nem létezik,
ahogy a magyarban sem. A policynak megfelelő tartalmakat csak összetett sza-
vakkal vagy szókapcsolatokkal tudjuk jelölni.
Ezért és ilyen értelemben használjuk a közpolitika kifejezést, vagy - lényegé-
ben azonos tartalommal - a „szakpolitikák" kifejezést.
Ez a tartalom akkor válik nyilvánvalóvá, mindannyiunk által érzékelhetővé, ha
konkrét szóösszetételben találkozunk vele. Így beszélünk pl. külpolitikáról, ag-
A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK 19
rárpolitikáról, oktatáspolitikáról vagy szociálpolitikáról, azon belül pl. munkanél-
küliséggel kapcsolatos politikáról, hajléktalanpolitikáról stb. Ebben az esetben a
szó „közpolitika" értelmében használjuk a „-politika" kifejezést; e kifejezések te-
hát sajátos közpolitikai területeket jelölnek.
A szakpolitikák magukban foglalják az adott területtel kapcsolatos kormány-
zati célokat, értékeket és a megvalósításukhoz kapcsolódó eszközöket is.
A szakpolitikák általában nem köthetőek egyetlen intézményhez, hanem a tár-
sadalmi problémához kapcsolódnak.
1. FR~_,ADAT! Gondqlja végig, hogy pl. a munkanélküliséggel kapcsolatos közpolitika hány
korm~nyzati és egyéb szervet érint!
1
1. MEGOLDÁS Csak példaként: az önkormányzatok folyósítanak szociális segélyt, a mun-
kaügyiközponfok góndoskodnak ai úri. passzív és aktív ellátási formák biztosításáról, pl. a
1minkanélküli-járadék folyósításáról. A minisztérium felelős a közpolitika kidolgozásáért,
val~mint a jogszabályok előkészítésért, de érintett számos más ágazat is: pl. oktatásügy,
egészségügy, gazdasági tárca stb. A munkanélküliség e könyvben még többször szolgál pél-
daként, ezért mire a könyv végére ér, ennél a listánál bizonyosan részletesebbet is össze tud
majd állítani.
1.1.2. Közpolitika-definíciók
A közpolitikának számos fogalma ismert. Nézzünk néhányat a legegysze-
rűbbtől a legtöbb lényeges elemet magában foglalóig! A közpolitika ...
- bármi, amiről a kormány úgy dönt, hogy megteszi, vagy nem teszi meg (Dye
2005: 1. o.);
T, a politika tartalmi oldala; egy-egy probléma megoldásá,ra alkalmazott politi-
kai irányvonal. (Bayer 2000: 23, 246. o.);
kormányzati stratégia, illetve stratégiai döntéshozatal, ideértve a döntés-elő­
készítést és a megvalósítást is (Gajduschek-Rossiter, 2002: 1. o.);
valamely meghatározott ügyre, ügyekre vonatkozóan a kormányzat cselekvé-
se, vagy annak szándékolt hiánya - kormányzati döntés (Wikipedia - angol);
1- a - szélesen értelmezett - kormányzat által folytatott, egy adott probléma-
/
helyzet megoldását célzó, azaz céltudatos akció (ide értve a tudatos nem cse-
lekvést is) (Hajnal-Gajduschek 2002: 16. o.);
- mindazon kormányzati tevékenységek összessége - történjen ez akár köz-
vetlen kormányzati cselevésként, akár közvetetten, más szervezetek közbe-
iktatásával -, amelyeken keresztül a kormányzat az állampolgárok életét be-
folyásolja (Peters 2010: 4. o.);
- az a folyamat, amelynek során a kormányok politikai vízióikat programokba
és intézkedésekbe ültetik át, azért, hogy 'eredményeket', azaz a mindennapi
20 A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK
életben szükséges változásokat valósítsanak meg (az Egyesült Királyság kor-
mányának fehér könyve; idézi: Lusk 2002: 135. o.).
Bár a definíciók jelentősen eltérőek, néhány - többé-kevésbé általánosnak
mondható fogalmi elem már ezekből a definíciókból is meghatározható. Eszerint
a közpolitika mindig:
1. A kormányzathoz köthető; középpontjában mindig a közösségi akaratot
kifejezni hivatott kormányzat, illetve annak döntése áll. Ez természetesen
nem zárja ki más szereplők részvételét, illetve befolyását a közpolitikára, sőt
mint látni fogjuk, a közpolitika szinte soha sem a kormányzat kizárólagos,
senki által sem befolyásolt akaratnyilvánítása.
2. Valamilyen társadalmi problémára, állampolgári igényre reagál. A köz-
politika valamely társadalmi probléma, feszültség, szükséglet, igény kezelé-
sét célozza. Ez a társadalmi feszültség határozza meg a közpolitika tartal-
mát, ez a kiváltó oka, és végső soron ez lesz sikerességének értékmérője is.
Ha úgy tetszik, a társadalmi probléma a közpolitika kiváltó oka (kezdete), és
a közpolitika tárgya, amire a közpolitika hatni kíván (a folyamat végén). Így
lesz a társadalmi probléma a későbbiekben tárgyalandó közpolitikai ciklus-
nak kezdeti és végpontja is egyben.
3. Valamilyen döntésben jelentkezik. Nemcsak magát a döntés aktusát jelenti
azonban, hanem magában foglalja a döntés előkészítését és annak megvaló-
sítását is. A döntés maga a társadalmi feszültségre reflektál (lásd 2. pont).
Az is döntés, ha a kormány nem reagál, nem tesz semmit.
4. Magában foglalja a döntés megvalósítását, illetve annak szervezését i§.
Csak akkor beszélhetünk tényleges közpolitikáról, ha a kormányzat valós
lépéseket tesz a - társadalmi feszültség kezelésére hozott (2. pont) döntés
(3. pont) végrehajtására, eszközöket rendel kinyilvánított szándékai megva-
lósításához. Ellenkező esetben - a szó „politics" értelmében vett - politikai
deklarációról, kinyilatkoztatásról beszélhetünk (más kontextusban: „süket
dumáról"), de nem közpolitikáról.
1.1.3. Mi nem közpolitika?
A fentiekből jól látható, hogy nincs egy egységes és pontos közpolitika foga-
lom. Mi sem kíséreljük meg, hogy egy ilyet megfogalmazzunk. Ehelyett a közös
jellemzőket emeltük ki a fogalmakból, és azt reméljük, hogy a könyv továbbolva-
sása is hozzásegít a közpolitika tartalmának jobb megismeréséhez.
Mindamellett egyértelmű fogalom hiányában az a veszély fenyeget, hogy szin-
te bármit közpo~itikának nevezhetünk. A fenti négy fogalmi elem ezt már jelentő­
sen korlátozza. lgy pl. kiesnek azok a tartalmak, amelyeket az angol „policy" ki-
fejezéssel illetnek, de semmi közük a kormányzathoz (nem public policy). Így
természetesen nem tartozik ide a vállalatok üzletpolitikája, személyzeti politikája
A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK 21
stb. Nem tartoznak ide az olyan kifejezések, mint a biztosítótársaságok esetében
használt „ insurance policy" stb. Röviden: az üzleti szférában alkalmazott politika
(policy) kifejezés nem tárgya e tankönyvek.
Ezen túl azonban, pl. Dye fogalma alapján mindent közpolitikának tekinthe-
tünk, amit a kormányzat tesz. Tekintsük ezt a közpolitika egy meglehetősen, talán
túlságosan széles értelmezésének. Ehhez képest a szűkebb értelmezés szerint,
amely e könyv szerzőinek felfogásához közelebb áll, a közpolitika mindenképpen
valamely nagyobb társadalmi problémához kapcsolódó, stratégiai kormány-
zati terület, amelyben így vagy úgy, megjelennek a kormányzati célok és az
azt megvalósítani hivatott eszközök. Ha ezt a szűkebb fogalommeghatározást
alkalmazzuk, akkor számos kormányzati cselekvés mindenképpen kiesik e fogal-
mi körből. A teljesség igénye nélkül, inkább csak a tipikusabb elemeket kiemelve,
azt mondhatjuk, hogy nem tekintjük a közpolitika - szűkebb - fogalmi körébe
tartozónak a következőket:
- Pártprogramok, választási programok. Ezek azért zárhatók ki egyértelműen
a közpolitika köréből, mert nem a kormányzathoz kapcsolhatók. Igaz ugyan-
akkor, hogy a választási programok - egyes esetekben - kormányprogram-
má alakulhatnak. A kormányprogramok már nem zárhatók ki hasonló egy-
értelműséggel a közpolitikák köréből. Ugyanakkor ezek a dokumentumok
túlságosan átfogóak (nagyon sok, egymással csak távoli összefüggésben lévő
társadalmi problématerületet érintenek), és némileg felszínesek (amennyi-
ben tipikusan csak jól hangzó célokat fogalmaznak meg, anélkül, hogy a
célok közötti kapcsolatra - olykor ellentmondásra - utalnának, illetve meg-
neveznék a célelérés eszközeit).
- A politika (politics) értelmezési körébe tartozó, bár kormányzatinak tekint-
hető cselekmények. Pl. koalíciókötés, annak felmondása stb.
- A rutinműködés, az egyedi ügyekben hozott ún. jogalkalmazó döntések.
Ilyen döntés pl. egy építési engedély kiadása vagy annak megtagadása, szo-
ciális segélyről való döntés, egy bírságoló határozat stb. Ilyen döntéseket a
közigazgatás évi milliós nagyságrendben hoz. Ezeknek a döntéseknek jelen-
tős szerepe van egyes közpolitikák megvalósításában, ám éppen ezéft önma-
gukban nem tekinthetők közpolitikának.
- Nagy jelentőségű ügyekben hozott egyedi kormányzati döntések. Ilyen lehet
pl., amikor a kormányzat dönt egy nagyberuházásról, és szélsőséges esetben
ilyen a háborúról való döntés is. Ezek sem tartoznak a szűk értelemben vett
~özpolitika körébe, hiszen nincs egy meghatározott társadalmi probléma,
Jobbára hiányzik az átfogó célok meghatározása is stb. Ugyanakkor talán ez
az a terület, ami határesetnek tekinthető; e döntéseket számos szakember
már közpolitikainak tekinti.
22 A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK 23

1.2. Közpolitika: rendszertani megközefüés INPUT KORMÁNYZAT

1.2.L Közpolitika - kormányzat - társadalmi környezet Erőforrások Közpolitikák kidolgozása

és megvalósítása
Mint jeleztük, a közpolitikai szemlélet középpontjában kormányzat és társada- Társadalmi
lom kölcsönhatása áll, amennyiben a kormányzat tevékenysége csak annak társa- igények, elvárások
dalmi hatásában értelmezhető. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy maga a kor-
mányzat is társadalmi jelenség, a széles értelemben vett társadalmon belül helyez-
kedik el. A kormányzat és társadalom közötti sajátos kölcsönhatást a legegysze-
rűbben talán a rendszerszemlélet eszköztárával közelíthetjük meg.
Szervezeti környezet
Inputok
A rendszerszemlélet a rendszer-környezet viszonyt általában az input --+ rend- biztosítása Pl. munkaerőpiac,
szer (throughput) --+ output fogalmaival írja le, amit kiegészít még a visszacsato- a társadalom munkakultúra
lás (feedback) fogalma. Lényegében ezt a felfogást fogjuk alkalmazni olyan mó-
által
don, hogy a kormányzatot tesszük a vizsgálódás középpontjába (rendszer).
A társadalom jelenti tehát a környezetet, amely felől a rendszer irányába érkez-
nek a - rendszer bemenetét jelentő - inputok. Ezek, támaszkodva David Easton
politikai rendszerelméletére, elsősorban a pénzben kifejezhető erőforrások, ame- TÁRSADALOM
lyeket a kormányzat elsősorban adók formájában von el, majd sajátos szempontok
szerint használja fel ezeket; vagy más megközelítésben: újra elosztja. Ha úgy tet- (Beleértve a társadalom valamennyi alrendszerét - mindenekelőtt a gazdasági
szik, ezek azok az erőforrások, amelyek felhasználásával a kormányzat megkísé- és kulturális alrendszert.
relheti céljai megvalósítását. Az input oldalon jelenik meg a politikai támogatott-
ság is - amely egyébként olyan tényezőkkel is elméleti összefüggésben áll, mint a
1. ábra
legitimitás, de alapvetően a közvélemény-kutatásokkal mérhető társadalmi elfo-
Közigazgatás és társadalom összefüggésrendszere rendszerszemléletű
gadottságot-támogatottságot jelenti. Az input oldal másik elemét a társadalmi igé- megközelítésben
nyek, elvárások jelentik. Ezek, pontosabban ezek egy része generálja végső soron
a közpolitikákat, miközben az előbbi tényező azok megvalósítását teszi lehetővé. A fentiekben azonban nem magyaráztuk még meg az ábrán kétirányú nyíllal
A kormányzat tevékenységét több lehetséges értelmezési-fogalmi keretben le- jelölt jelenséget. Az alábbiakban ezt kíséreljük meg, többféle megközelítésben is,
het vizsgálni. Így például a jogalkotás-jogalkalmazás, esetleg a hatósági tevé- megtenni.
kenységek-közszolgáltatások biztosítása dichotómiákban. A továbbiakban mi a
kormányzat tevékenységét - vagyis azt, amit a kormányzat tesz - elsősorban a
közpolitika formálásával és megvalósításával azonosítjuk stb. A rendszer kimene- 1.2.2. Az output és az outcome
ti, avagy output oldalán a kormányzati tevékenység, a közpolitikák közvetlen
eredményeit találjuk. Ilyenek pl.: a szociális segély, a megépült autópálya, a mű Az outputot úgy definiáltuk, hogy az a kormányzat tevékenységének közvetlen
ködő általános iskola vagy kórház, de idetartoznak a jogszabályok is, hogy csak eredménye. Példaként hoztuk a szociális segélyt vagy az autópálya megépítését,
néhány, jelentősen eltérő jellegű témát említsünk. - és a későbbiekben még meglehetősen sok ilyen példát fogunk hozni. Ha ki:.;;áró-
A társadalom ezen túl a kormányzat mint szervezetrendszer környezetét is je- lag a kormányzat oldaláról szemlélnénk ezt a viszonyrendszert, akkor a vizsgáló-
lenti. Így pl. a munkaerőpiac alakulása meghatározza, hogy a közigazgatási állá- dásunkat itt be is fejezhetnénk. Mivel azonban a közpolitika a társadalmi hatás
sokba milyen munkaerőt lehet találni (sokáig pl. nagyon nehéz volt jogászt, köz- kapcsán nyer értelmet, tovább kell lépnünk. Az elméleti nehézséget az jelenti,
gazdászt találni, később egyebek mellett a tömeges egyetemi képzés hatására a hogy a társadalmi hatás nem kizárólag a kormányzati tevékenység, illetve az out-
helyzet megfordult), de meghatározza a felvettek munkakultúráját is. Ezeket az putok következménye. Ez akkor jelent különösen problémát, amikor a döntés előtt
összefüggéseket kísérli meg bemutatni az 1. ábra. meg kívánjuk ítélni egy közpolitika várt hatását, és még inkább, amikor meg
akarjuk mérni, hogy ténylegesen hogyan hatott a közpolitika. Éppen ezért ez
utóbbi téma (az ún. evalváció) tárgyalása során részletesebben foglalkozunk majd
24 A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK
a kérdéssel. E ponton elsősorban néhány példa segítségével kíséreljük meg bemu-
tatni, hogy mire gondolunk, amikor azt mondjuk, hogy a társadalmi hatás nem
kizárólag a kormányzati outputoktól függ.
A szociális segély egyeseknek segíthet egy váratlanul adódó nehéz időszakot átvé·
szelni anyagilag és erkölcsileg is. Segít abban, hogy ha pl. a családfő elveszti állását, ne
roppanjon össze pszichésen, ne kezdjen el inni stb., és a család ne essen szét. Mindennek
eredményeképpen később könnyebben sikerül visszailleszkedni e a munkába. Más csalá··
dokban ugyanez a szociális támogatási forma viszont ahhoz vezethet, hogy nem is keres-
nek munkát, hanem ezt tekintik a megélhetés biztos forrásának. Az autópálya alkalmas
lehet egy régió gazdaságának fellendítésére, ám e hatás fellépésének számos egyéb - az
autópályától független - feltétele is van. Így egy autópálya megépítésének hosszú távú
hatása nehezen becsülhető a kormányzat számára.
A példák tehát azt mutatták be, hogy az output és a társadalmi hatás - amit a
nemzetközi szakirodalomból kölcsönözve a fogalmat az outcome (kimenetel, vég-
kifejlet) kifejezéssel jelöltünk-jelentősen eltérhet, s a kormányzat számára gyakran
nem számítható ki, hogy az outputokból miként lesznek outcome-ok. Megjegyez-
zük, hogy egyes felfogások az outcome fogalmától elkülönítik még a végső társa-
dalmi hatás fogalmát is (output - outcome - effect), ám mi azt itt mellőzzük.
Talán világos az eddigiekből, hogy a közpolitikai szemlélet számára nem az
output, hanem az outcome, illetve a társadalmi hatás bír jelentőséggel. Ebben
egyébként jelentősen eltér a közigazgatás „klasszikus"-nak, „bürokratikus"-nak,
avagy - Max Weber (1978: 212-223. o.; 956-1003. o.) után - „weberi"-nek neve-
zett felfogásától. Ez a felfogás a kormányzati tevékenységre koncentrál. Úgy is
mondhatnánk, hogy a kormányzatot zárt rendszerként kezeli, és elsősorban a
rendszeren belüli tényezők, valamint a közvetlen inputok és outputok bírnak e
szemlélet számára jelentőséggel.
1.2.3. Az eredményesség és hatékonyság értelmezése
Output és outcome elkülönítése kapcsán szólunk két további fogalomról: az ered-
ményességről és hatékonyságról. Az eredményesség egy szervezet esetében azt
mutatja meg, hogy a szervezet milyen mértékben érte el kitűzött célját. A köz-
politikai szemléletben ez végső soron arra utal, hogy a kormányzat milyen mér-
tékben tudta az adott társadalmi problémát enyhíteni, tekintettel a kormányzat
ezzel kapcsolatos célkitűzéseire. A hatékonyság ezzel szemben azt mutatja meg,
hogy egységnyi ráfordítással mekkora eredményt sikerült elérni. A fentieknek
megfelelően az eredményesség mutatója a következő képlettel írható le:
EREDMÉNYESSÉG= ELÉRT EREDMÉNY! CÉLKITŰZÉS
A képlet arra utal, hogy az elért eredményeket a kitűzött célokhoz viszonyítjuk.
Ehhez természetesen az szükséges, hogy ezek a célok meghatározásra kerüljenek,
mégpedig oly módon, hogy az eredmények és célkitűzések összevethetőek legye-
nek. Könnyű észrevenni, hogy minél „kisebb" a célkitűzés és minél „nagyobb" az
A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK 25
elért eredmény, annál nagyobb lesz az eredményesség mutatója. Ugyanez a képlet
a közpolitika esetében a következőképpen írható fel:
EREDMÉNYESSÉG= OUTPUT! ELVÁRT (TERVEZETT) OUTPUT
vagy
EREDMÉNYESSÉG= OUTCOME I ELVÁRT (TERVEZETT) OUTCOME
E két eredményességfogalom némileg eltérő tartalmat takar. Az outputban mért
eredményesség elsősorban arra a kérdésre ad választ, hogy az adott szervezet el-
végezte-e a kitűzött feladatokat. Pl. megtörtént-e a munkanélküliek átképzése a
tervezett számban? Az outcome alapján mért eredményesség viszont már a társa-
dalmi hatás tekintetében teszi fel a kérdést. Pl. a tervezett mértékben hozzásegí-
tette-e az átképzés a munkanélkülieket a munkavállaláshoz? A fentieket figye-
lembe véve, az eredményesség e két tartalmának elkülönítésére használhatjuk az
output- és az outcome-eredményesség fogalmait is - bár e fogalmak nem általá-
nosan alkalmazottak a szakirodalomban.
A hatékonyság legáltalánosabb, különösen a szervezetek körében alkalmazott
rendszerelméleti felfogása az alábbi képlettel jeleníthető meg:
HATÉKONYSÁG= OUTPUT! INPUT
Az input, mint láttuk, a ráfordításokat fejezi ki. A közpolitikában ez mindenek-
előtt a költségvetési erőforrások felhasználását jelenti. Láttuk azonban, hogy a
közpolitikai szemléletnek itt is sokkal inkább megfelel az a képlet, amely a ráfor-
dításokat a társadalmi hatásokra, és nem az egyszerű outputokra vetíti:
HATÉKONYSÁG= OUTCOME ! INPUT
Előbbi képlet - a fenti példánál maradva - arra kérdez rá, hogy „mibe kerül egy
munkanélküli átképzése?", utóbbi viszont - némi leegyszerűsítéssel - arra, hogy
„mibe kerül egy munkanélküli munkához juttatása?". A fentieket figyelembe
véve, a hatékonyság e két tartalmának elkülönítésére hasznalhatjuk az output- és
az outcome-hatékonyság fogalmait is - bár e fogalmak nem általánosan <ilkalma-
zottak a szakirodalomban.
Ezekről a kérdésekről a közpolitika-értékelés kapcsán még jóval részletesebben
is szólunk.
1.2.4. A „piaci" és az „állami" összevetése
Az eredményesség és a hatékonyság általános képletei minden szervezetre egy-
aránt érvényesek lehetnek. Ugyanakkor elméletileg is jelentős különbségek van-
nak egyfelől a kormányzati tevékenység, a közpolitika, másfelől a piaci szfé-
rában működő vállalatok között abban, hogyan értelmezhetők ezek a mutatók.
Ez az eltérés legalább három ponton kimutatható.
26 A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK
A vállalat esetében mind az inputok, mind pedig az outputok meglehetős pon-
tossággal meghatározhatók. Az inputok a termelés pénzben kifejezett költségeivel
azonosíthatók, s így viszonylag könnyen számszerűsíthetők is. Ugyanígy, az out-
putok nagysága a vállalat által piacra vitt termékek, illetve szolgáltatások árával,
az abból nyert bevételekkel mérhető.
Mint láttuk, a közpolitika területén outcome és output között lényegi különbség
van. Olyan különbség, amely magának a kormányzatnak is fontos. A vállalat ese-
tében viszont a végső társadalmi hatás lényegtelen, illetve - a neoklasszikus köz-
gazdaságtan szerint - a piaci mechanizmus az árban általában pontos visszajel-
zést ad az adott output (és a hozzá felhasznált input) társadalmi értékéről, annak
árában.
A vállalat legfőbb célja minden esetben a profit maximalizálása. A profit
képlete:
PROFIT= OUTPUT (BEVÉTELEK) - INPUT (KIADÁSOK)
Vegyük észre, hogy a profit képletében szereplő tényezők megegyeznek a haté-
konyság általános képletében szereplő tényezőkkel, ráadásul e tényezők „viselke-
dése" is azonos. Az egyetlen eltérés az, hogy a profit képletében nem az osztás /"
jele, hanem a kivonás „-" jele szerepel, de az eredmény minkét képletben akkor
nagyobb, ha az output nagyobb, és az input kisebb.
Mi következik mindebből elvi szinten a vállalat üzleti és a kormányzat közpo-
litikai tevékenysége közötti, eredményességet és hatékonyságot érintő különbsé-
get tekintve?
A közpolitika területén - mint fentebb utaltunk rá - el kell különíteni az out-
put és outcome fogalmait. Az outputtal, illetve az outcome-mal számított
eredményesség a közpolitika területén különböző jelentéssel bír, eltérő kér-
désekre adhat választ. A vállalat esetében ezzel szemben ez az eltérés lé-
nyegtelen, illetve a piac ideális modellje szerint nem is létezik.
Eredményesség és hatékonyság a közpolitika területén ismét csak két külön-
böző, egymástól jelentősen eltérő tartalommal bíró fogalom. A vállalat ese-
tében azonban eredményesség és hatékonyság lényegében azonos tartalom-
mal bírnak, végső soron mindkettő a profitabilitásra utal. A vállalat akkor
eredményes és hatékony, ha maximális profitot termel. (A kormányzat eseté-
ben a profit jórészt értelmezhetetlen kategória.)
Az in_putok és outputok a piacon pénzegységben („forintosítva") jelennek meg.
A piac, illetve a piaci árak szerepe kettős a vállalatok irányában:
E,gyrészt informálják a vállalatot a saját (ill. a versenytársak) hatékonyságá-
ra!. Ha pl. a vállalat magas összegért vásárolja meg a termeléshez szükséges
árukat (ideértve a munkaerőt is), és a termékeket (ideértve a szolgáltatásokat
1s) csak olcsón tudja eladni, az jelzés a vállalat számára, hogy alacsony haté-
konysággal termel.
A KÖZPOLITIKA TANULMÁNYOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS LEGFONTOSABB ALAPFOGALMAK 27
_ Szelekciós mechanizmusként szolgálnak: azok a szervezetek, amelyek out-
putjaik árából nem képesek inputjaikat fedezni (vagy ezt csak a versenytár-
sakra jellemzőnél kedvezőtlenebb arány mellett képesek megtenni), meg-
szűnnek létezni a piacon, tönkremennek.
A szervezetek oldaláról szemlélve tehát a piac olyan környezetet jelent, amely
automatikusan meghatározza a szervezeti output társadalmi értékét. A piaci
mechanizmus kíméletlenül biztosítja a hatékonyságot is. Egyfelől az inputok és
outputok árán, az abból következő kiadásokon és bevételeken keresztül folyama-
tos (és, ha a számviteli költségektől eltekintünk, ingyenes) információt ad a szer-
vezet számára annak hatékonyságáról. Másfelől pedig kiszelektálja azokat a szer-
vezeteket, amelyek alacsony hatékonysággal működnek. Ez a piaci visszajelző­
szelektáló mechanizmus ráadásul folyamatosan működik. Nap mint nap tájéko-
zatja a cég vezetését, tulajdonosait az árakon keresztül a hatékonyságról is. Követ-
kezésképpen a korrekció szükségessége viszonylag gyorsan, de legalábbis tenden-
ciájában jól érzékelhetően jelentkezik. A vállalatvezetés hozzáláthat a hatékony-
ságnövelő intézkedések megtételéhez, s azok hatásáról is gyorsan visszajelzést
kaphat a piacon.
A kormányzat esetében a piaci visszajelzési mechanizmus nyilván nem mű­
ködhet. Ennek számos oka van. Így pl. a kormányzat gyakran monopol helyzet-
ben van; a kormányzat által nyújtott szolgáltatások pedig gyakran eleve nem biz-
tosíthatók a piaci logika szerint (pl. közjavak) stb.
A fentiekkel éles ellentétben a kormányzat jellemző visszajelzési-értékelési
mechanizmusa a politikai visszajelzés. A modern politikai rendszerekben ez
mindenekelőtt a választásokban ölt testet. A demokratikus politikai rendsze-
rekben a kormányzati tevékenység, illetve a közpolitikák sikerességét (ered-
ményességét és hatékonyságát) a választók ítélik meg. A választásnak mint
visszacsatolási, a közpolitikák eredményességét és hatékonyságát visszajelző
mechanizmusnak azonban jelentős korlátai vannak:
'
- A választásokra csak hosszabb időközönként, általában négyévente kerül
sor. Ez a visszacsatolási mechanizmus tehát nem folyamatos és igen lassú is.
Más esetekben viszont a négy év túl rövid idő egy közpolitika eredményei-
nek megmutatkozásához. A kormányok ilyen közpolitikákat nem szívesen
indítanak el. Megint máskor a közpolitikák időzítése kifejezetten a választá-
sokhoz igazodik, gyakran az ésszerűség ellenében is. A periodikusan ismét-
lődő visszajelzési mechanizmus tehát ilyen tekintetben kétségtelenül „rosz-
szabb" a piac folyamatos visszajelzési mechanizmusánál.
A választói értékítéletben a véletlenszerű tényezők szerepe, például hangu-
lati elemek, a média, a botrányok hatása rendkívüli mértékben megnövek-
szik. Egy miniszter, aki keményen és jól dolgozik, ám a médiában nem sze-
repel jól, sokkal kevésbé reménykedhet karrierje folytatódásában, mint a
médiában gyakran és jól szereplő, a minisztériumi munkájával azonban alig
törődő társa. Nemritkán négy év jó teljesítménye kevesebbet nyom a latban,
mint a választások előtti néhány sikeres médiaszereplés.

2. A közpolitikáról való gondolkodás
- a közpolitika megközelítései
2.1. A közp~iitika elméletének kialakulá§a
Mint az eddigiekből kiderült, a közpolitika mint társadalmi jelenség, mint a
társadalmi valóság része, „mindig is", pontosabban: a civilizáció kezdete óta léte-
zik. Az ókori Egyiptom gát- és öntözőrendszereinek létrehozása és működtetése,
vagy a középkori Európa országaiban a külső támadások elleni védelem megszer-
vezése, vagy éppen a munkaképtelensége vagy egyéb ok miatt rászorulónak te-
kintett emberekről való gondoskodás a szó legvalódibb értelmében vett közpoliti-
kai feladatot jelentett. Attól persze, hogy a társadalom valamit „csinál", még nem
biztos, hogy a társadalmi gyakorlat érintett szegmensének vizsgálatára, megérté-
sére külön tudományt is létrehoz.
Sokáig ez volt a helyzet a közpolitikával is. Az uralkodók és kormányzatok te·
vékenységével, a politikai intézmények milyenségével és kapcsolatrendszerével, a
hatalomgyakorlás szervezeti-működési kereteinek leírásával, megértésével, vagy
éppen helyes gyakorlatának azonosításával kapcsolatban természetesen már hosz-
szú ideje születtek - bizonyos értelemben az ókorig visszavezethetően - tudomá-
nyos igényű munkák.
Európában a kormányzás megértésének, és mindenekelőtt helyes, követendő
gyakorlatának problémái nagyjából a XVIII. század óta képezték modern érte-
lemben vett, szisztematikus vizsgálódás tárgyát.
Azonban a mai értelmezésnek megfelelő közpolitikai vizsgálódások csak lll
második világháború utáni években vettek komoly kezdetet. Maga a közpoli-
tika (public policy) kifejezés is csak ebben az időszakban - pontosabban: Hamid
D. Lasswell amerikai politikatudós 1951-ben, „A közpolitikai orientációról" meg-
jelent munkája nyomán vált - elsőként az angolszász országokban - közhasznála-
túvá. Az ezt követő évtizedek a közpolitika jelenségeivel kapcsolatos kutatások és
ismeretek robbanásszerű elterjedését hozták magukkal.
Létezésének első évtizedeiben a - főként Angliában és az Egyesült Államok-
ban teret hódító - közpolitika-tudomány céljává a közpolitikák gyakorlati néző·
pontból történő elemzését és megértését tette. Feladatul „a hagyományos politika-
tudomány felváltását, a politikai elmélet és gyakorlat olyan integrálását tűzte ki,
' amely mentes a formál-jogi megközelítések sterilitásától [...] a közpolitika-tudo-
mányt a korábbi megközelítésektől három vonása különbözteti határozottalll
meg: multidiszciplinaritása, gyakorlati probléma-orientációja és explicite
, normatív jellege" (Howlett-Ramesh 2003: 3. o.). A tudományos ismeretek fejlő­
désének általános vonása, hogy elmosódnak az egyes hagyományos tudományte-
rületek közötti határok, és egyre inkább a multi- és interdiszciplináris megközelí-
tések válnak uralkodóvá. Nem volt ez másként a közpolitika-tudománnyal sem; itt
A KÖZPOLITIKÁRÓL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSEI 3]
· forrásként használt, máshonnan átemelt és/vagy továbbfejlesztett koncepciók
~~~fé]eségével találkozhatunk. Hogy csak néhány, a közpolitika-tudomány „mag-
jához" közelebb eső területet említsünk:
_ politikatudomány,
_ közgazdaságtan,
_ szociológia,
_ döntés- és játékelmélet,
_ rendszerelmélet,
_ pszichológia,
- statisztika, valamint
_ az operációkutatás címszó alatt összefoglalható matematikai területek.
A közpolitika-tudoll!ány, valamint gyakorlatiasabb, a „puszta" megismerés
mellett/lleJyefCagyakorlati iránymutatás igényével fellépő ikertestvére: a közpo-
litika-elemzésnagyj4ból a nyolcvanas évekig viszonylag homogén ferUiétét képé-
zetCkétmeghatározó ismérve közül az egyik a társadalmi valóságnak a felvilá-
güsodásban gyökerező pozitivista-posz;po,~itiv!sta szemlélete, .vag_Yis az, a me~­
győződés volt, hogy a társadalom problema1, mmtegy a newtom fi.z1ka modszere-
nek mintájára, megismerhetők, és a józan, szisztematikus, problémaorientált gon-
dolkodás alkalmazása révén - legalábbis elvileg - megoldhatók. A közpolitika-
tudomány e klasszikus korszakának másik ismérve a közpolitika ún. ciklus-mo-
delljének dominanciája volt; a ciklusmodellről néhány sorral lentebb, a következő
fejezetpontban írunk bővebben.
A nyolcvanas évtizedtől kezdve a közpolitika-tudomány és -elemzés homoge-
nitását mindkét fent említett vonatkozásban a heterogenitás váltja fel. Társadalom-
és tudományfilozófiai szempontból a problémák természetének objektív feltárására
és optimális megoldására való „racionális" törekvés helyét részben egyéb - eman-
cipatorikus, kommunikatív stb. - racionalitások foglalják el. Hasonló sokféleség, tö-
redezettség jelenik meg a közpolitikáról való gondolkodás mqdellszintű struktúrájá-
ban: a közpolitika ciklusmodellje, legalábbis ami a tudományos kutatást illeti, foko-
zódó mértékben adja át a helyét egyéb, nagyobb leíró és magyarázó erejű modellek-
nek; ezek közül néhányat e fejezet harmadik alpontjában villantunk majd föl.
2.2. A közpolitikai ciklus
A nagyszámú kutatócsoport és -hely és a sokféle kutatási eredmény - a társa-
dalomtudományoknál szokásos módon - a gyorsan formálódó-kiterjedő és intéz-
ményesülő közpolitika-tudományban is fokozatosan, de elkerülhetetlenül egy-
mástól elkülöníthető és sokszor egymással éles vitát folytató iskolák és elméleti
irányzatok köré rendeződött. Nagyjából a nyolcvanas évektől kezdve lehetünk ta-
núi viszonylag állandó, a közpolitika természetéről és mozgatórugóiról egymástól
sokszor igen nagy mértékben eltérő állításokat megfogalmazó elméleti irányzatok
létezésének.
32 A KÖZPOLITJKÁRÓL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZE_Lí_TE_·
s_c1_ _ _ __ A KÖZPOLITIKÁRÓL VALÓ GONDOLKODÁS - /\ KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSEI 33

A közpolitika különböző elméleteit vizsgáló és egymással összevető egyik leg-

ismertebb munka (Sabatier 1999) például mintegy féltucatnyi átfogóbb, és további
mintegy négy, az önálló közpolitika-elméleti iskola státusát el nem érő, mindazo-
náltal jelentős közpolitikai megközelítést azonosít. Egy - a jelen munkához ha-
sonlóan - bevezető jellegű gondolatmenetnek természetesen sem célja, sem pedig
lehetősége ezen sokszínűséget akár csak hozzávetőlegesen is megjeleníteni. Már
csak a további fejezetek egymásra épülésének logikáját tisztázandó is, elkerülhe-
tetlen azonban, hogy röviden felvillantsunk legalább két-három nagyobb jelentő­
ségű közpolitikai elméleti irányzatot.
Az ötvenes-hatvanas évektől egészen a nyolcvanas évek elejéig tartó idő­
szakot gyakorlatilag egyetlen, részleteiben és hangsúlyaiban ugyan folyamato-
san változó, de lényegét tekintve viszonylag stabil iskola dominanciája jellemez-
te. A közpolitika ezen, ún. ciklusmodelljének lényege, hogy
a közpolitika folyamatát mint egymástól - legalábbis elvileg-fogalmilag- jól
elkülöníthető fázisok vagy lépések sorozataként közelíti, valamint hogy
e fázisok időbeli sorrendje, legalábbis az egyszerűbb, korábbi felfogások ese-
tében, kötött (a közpolitika ciklusmodelljének viszonylag későbbi, illetve je-
lenlegi képviselői ez utóbbi megszorítástól már hajlamosak eltekinteni).
A közpolitikai folyamat e fázisainak száma és megnevezése az egyes szerzők
munkáiban sok esetben eltérő. (Egy lehetséges felosztást mutat be a 2. ábra.) Míg
például H. Lasswell (1956) hét fázist különböztet meg, addig - a jelenkori tan-
könyvi megközelítésekhez mind felfogásában, mind pedig megnevezéseit tekint-
ve inkább hasonlító - Brewer (1974) hat szakaszt különböztet meg; ezek: a közpo-
litika kezdeményezése, a megoldási lehetőségék értékelése, a választás (döntés), a
megvalósítás, az értékelés és a közpolitika befejezése (megszüntetése); lásd a túl-
oldali ábrát. A továbbiakban mi is - a tárgyalás módjától és szándékától függően -
több vagy kevesebb fázisra osztjuk majd a közpolitikai ciklust.
A közpolitikai folyamat ezen mozzanatainak mibenlétéről, belső összefüggései-
ről és az azokat meghatározó tényezőkről a későbbi fejezetekben részletesen lesz
szó. E helyen azonban fontos néhány általánosabb, a közpolitika ciklusmodelljé-
nek ambíciójával és érvényével kapcsolatos megjegyzést előrevetni.
A közpolitika ciklusmodellje nem állítja (i) sem azt, hogy e közpolitikai fázisok
egymástól minden esetben jól elkülöníthetők lennének, (ii) de még csak azt sem,
hogy e fázisok sorrendje minden közpolitika esetében azonos lenne, vagy hogy
(iii) minden közpolitikai ciklusban szükségképpen meg kell hogy jelenjen e fázi-
sok mindegyike.
A közpolitika ciklusmodellje tehát nem vagy csak kevéssé ambicionálja a köz-
politikai folyamatok univerzális leírását. Ezzel szemben viszont (i) egyrészt te-
kinthető egyfajta normatív modellnek („egy jól, ésszerűen működő közpolitikai
folyamatnak általában így kellene kinéznie"), másrészt - és mindenekelőtt - pe-
dig (ii) egy, a közpolitikáról való gondolkodást és beszédet rendszerező, leegy-
szerűsítő, azt logikailag megragadható keretekbe foglaló strnktúrának. A köz-·
i: Probléma~észlelés és
· -de:Íiníció
2. Közpolitikai
6. Az.eredméllyek l!lternativák
hldolgázása
•.._'.értékel~~é
2. ábra
A közpolitikai ciklus
politikai modellekkel szemben tám~sztható, s~igorúb.b köv~telmén~eknek, (is)
megfelelő néhány további elképzelés 1smertetesere e fejezet kovetkezo pontJaban
térünk ki.
A továbbiakban mi is elsősorban ekként tekintünk rá; a közpolitika ciklusmo-
dellje tehát elsősorban mint a mondanivalónkat szervező, struktúrába rendező fo-
galmi rend jelenik meg. ,
Azonban nem kizárólagosan így; ahogy két bekezdéssel fentebb utaltunk ra, a
ciklusmodellnek normatív, előíró tartalma is van, amennyiben a racionális, prob-
lémaorientált közpolitikai cselekvés és érvelés vezérfonalául szolgálhat. A közpo-
litika ciklusmodellje ugyanis a rendszerszemléletű problémamegoldás univerzá-
lis, jó néhány más területen (pl. döntéselmélet, menedzsment) is megjelenő algo-
ritmusát követi. Mindennapi terminusokkal megfogalmazva valami olyasmit
mond, hogy „döntsük el, mi az a probléma, amit meg akarunk oldani, majd azt,
hogy mit akarunk kezdeni vele; ezután gondoljuk át a cselekvési lehetőségeinket,
és válasszuk ki - majd hajtsuk végre ·-azt, ami a céljainknak leginkább megfelel;
végül pedig győződjünk meg arról, hogy sikerült-e a problémával kapcsolatos
céljainkat elérni; ha igen, hátradőlhetünk, ha nem, kezdjük elölről a kört''. E meg-
közelítésnek pedig nagy előnye az intuitív, mindennapos felfogás számára kézen-
fekvő, egyszerű és ésszerű volta. Ebből fakad, hogy a közpolitikai folyamat
ilyeténképpeni, vagyis cél-eszköz logikán alapuló, racionális problémamegoldó
folyamatként történő tételezése jelentős argumentatív erővel bír.
34 A KÖZPOUTtKÁRÓL VALÓ GONDOLKODl\.S ~A KÖZPOL!T!KA MEGKÖZELÍTÉSEI
_Így ha egy közpolitikai szereplő - pl. az előterjesztő minisztérium vagy egy
énntett érdekcsoport - nyomós érvet mutat föl amellett, hogy egy adott közpoliti-
kai döntés
- alapjául szolgáló probléma valójában nem is probléma, vagy legalábbis a fel-
tételezettől lényegesen eltérő természetű;
- ellentétes a döntéshozó deklarált céljaival;
- nem oldja meg a közpolitika középponti problémáját;
- megvalósítása nem követi a döntéskor meghatározott elképzeléseket, vagy
megvalósul ugyan, de nem eredményezi a megcélzott hatásokat,
akkor erős, akár kényszerítő erejű érvekre tesz szert az adott közpolitika ellené-
ben. (A fenti esetek ellentétei pedig természetesen az adott közpolitika melletti
érvként fognak értékelődni.)
A kormányzatok és az egyéb közpolitikai szereplők cselekedeteinek ésszerűsé­
ge sokszor legalábbis erősen megkérdőjelezhető. Mindemellett a közpolitikákkal
kapcsolatos szakmai és politikai, illetve szélesebb diskurzusnak a közpolitikát
társadalmi problémákra orientált, célracionális entitásként tételező szerveződése
elősegíti, a_ kö~politik_ai :iták mede_rbe~ tartását és fokuszálását, végső soron pedig
a rac1onahs kozpoht1kai kommumkác1ó és mérlegelés előmozdítása révén hozzá-
segít a közpolitikák minőségének és ezáltal a kormányzat teljesítményének a nö-
veléséhez.
2.3. A közpolitika „tudományai":
Néhány közpolitikai elmélet és modell
A szó szorosabb értelmében vett tudományos (vagy akár éppen „hétköznapi")
elméletek célja hármas: egyfelől a természeti vagy társadalmi környezet ill. gya-
kodat egy meghatározott szegmensének leírása; másrészt a vizsgált jelenségek
akarnak és befolyásoló tényezőinek azonosítása (vagyis a magyarázat); harmad-
részt pedig a vizsgálat körébe tartozó jelenségek előrejelzése. Figyelembe véve az
elmélet ezen hármas funkcióját, fontos megjegyezni, hogy a közpolitika ciklus-
modellje megáll a közpolitikai jelenségek leírásánál; nem alkalmas, és nem is tö-
rekszik azok magyarázatára, még kevésbé előrejelzésére. Másként fogalmazva:
általában. nem alkalmas, és nem is várható tőle olyan kérdések megválaszolása,
hogy „Miért történt X közpolitika(i probléma) tekintetében Y?", vagy hogy „Mi
történne X közpolitik(ai problém)ával Y esetben?".
_E_ponton több, a közpolitikai modellekkel kapcsolatos alapkérdés is felvetődik.
Mit is keresünk pontosan, amikor a közpolitika „alkalmas" modelljét keressük és
voltaképpen miért is van szükségünk ilyen modellre? Nem egyszerűen a tudo-
mány ele~ántcson.~tornyában üldö~élők öncélú bíbelődéséről van itt szó? A gya-
korl~.tot Jül 1s11;'.erok_rraktikus tudasa nem helyettesítheti-e a tudományos model-
lekbol nyerheto tudast, vagy akár nem áll-e fölötte annak?
A KÖZPOLITIKÁRÖL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSEI 35
Talán nem túlzás azt állítani, hogy a közpolitika komplexitása még a társa-
dalomra irányuló megismerés és cselekvés valamennyi területét általában is
jellemző ko~pl~xitási sz.intet is„meghaladj~. Ez a komp_lexitás olyan forr~s?k­
ból táplálkozik (Ill. olyan Jellemzokben ny1lvanul meg), mmt pl. a legkülönfelebb
intézményi-szervezeti szereplők és egymáshoz kapcsolódó programok tucatjai,
több évtizedes időtávok, erősen technikai jellegű összefüggésrendszerek, és
_ nem utolsósorban - a közpolitika kontextusát adó társadalmi közeg erősen ér-
dek- és értéktelített volta.
A közpolitika gyakorló szakemberének praktikus tudása e komplex környezet-
ből táplálkozik, és ebben is kell érvényesülnie. E tudás azonban erős és meg nem
kerülhető korlátokba ütközik:
_ egyrészt személyes, így óhatatlanul erősen korlátozott empírián,
- másrészt implicit (vagyis ki nem fejtett, és így mások felé csak kevéssé kom-
munikálható) kategóriákon és összefüggéseken alapul;
- mindezekből fakadóan pedig e tudás érvényessége, a megfogalmazott állítá-
sok más kontextusokban való alkalmazhatósága nem tesztelhető; nincs más
hátra, mint hogy megbízzunk a szakértőben, és elfogadjuk: „úgy van".
Egyfelől a közpolitikával kapcsolatos gyakorlati tudás ezen korlátai, másfelől
pedig a közpolitikai döntések és folyamatok hatalmas gyakorlati jelentősége tehát
nagymértékben indokolják a közpolitikai jelenségek leírására és megértésére,
esetenként pedig akár előrejelzésére is alkalmas, általánosított ismeretek: azaz
modellek kidolgozására tett erőfeszítéseket.
Az elmúlt bő harminc év több, egymástól viszonylag független közpolitikai
modellt- és hozzájuk kapcsolódó kutatási paradigmát - hozott létre (ezek jó átte-
kintő és összehasonlító elemzését adja Sabatier, 1999). Ezen modellek részletes
bemutatására itt nincs lehetőség; a lehetséges megközelítési irányok sokszínűsé­
gének és a közpolitika ciklusmodelljétől való különbözőségüknek az illusztrálása
végett azonban hasznos lehet néhány karakterisztikusabb. megközelítés rövid,
vázlatos felvillantása. ·
2.3.l. Az intézményi racionális választások modellje
Az intéz!ll~~i ra~io11ális választások modellje (IRV, institutional rational
choice) a hetvenes évektől kezdődően, jelentős mértékben Elinor Ostrom kutatá-
sai nyomán került a közpolitikai gondolkodás homlokterébe. Az IRV központi
fo~aI111a az intézmény; kiindulópontja pedig az intézményeknek a társadalmi
-ezen béiülpedig kiemelten: a kormányzati- cselekvésben játszott centrális sze-
r~pe. E megközelítésben - szemben az alternatív, szűkebb értelmű fogalomhasz-
na_lattal - nemcsak a formális szervezeteket tekinthetjük intézménynek, hanem
mmdazokat a szabályrendszereket, amelyek az emberek közötti interakciókat
strukturálják, orientálják. Ilyen értelemben tehát a piaci vagy kormányzati szer-
36 A A
KÖZPOLITfKÁRÖL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSEI
vezetektől kezdve a családon át a piacok „láthatatlan kezéig" és a nemzetközi re-
zsimekig - és, korántsem utolsósorban: a közpolitika eszközrendszeréig- nagyon
sok minden intézménynek tekinthető.
Az a körülmény, hogy az IRV modell az intézmény fogalmát ilyen nagy mér-
tékben általánosított értelemben kezeli és próbálja a közpolitikai jelenségek ma-
gyarázatára felhasználni, igen komoly ambíciót takar. Az IRV-t megelőzően a
különböző típusú intézményekben megfigyelhető emberi magatartást egészen
más diszciplínák és elvek mentén vizsgálták: így például a piaci magatartás a köz-
gazdaságtan (mikroökonómia), a különféle társadalmi intézményekben megfi-
gyelhető magatartások pedig szociológiai, politikai vagy kulturális megközelíté-
sek tárgyát képezték. Az IRV elmélete ezen megközelítések integrálására, és egy
átfogó, közös magyarázó modell létrehozására törekedett; egy olyan modellére,
amely egységes elvek alapján képes leírni, megmagyarázni és előre jelezni a
különféle intézményekben zajló társadalmi cselekvéseket és azok eredményét.
„Az IRV [tehát] egy általános nyelv, amely megragadja azt a módot, ahogyan a
szabályok, a világ fizikai-anyagi feltételei, valamint a közösség különféle sajátos-
ságai meghatározzák a cselekvés színtereit, az egyénekre ható ösztönzőket, és a
mindebből következő társadalmi eredményeket" (Sabatier 1999: 59. o.).
Egy ilyen modell - amennyiben sikeres - lehetséges „felhasználási módjai"
igen sokfélék; közpolitikai szempontból vett jelentősége pedig az, hogy segítségé-
vel megérthetjük, miért sikeresek vagy sikertelenek a különböző társadalmi
problémák megoldására létrehozott intézmények, közpolitikák. Ezen túlme-
nően pedig előrejelzéseket is megfogalmazhatunk - ennek alapján pedig normatív
iránymutatást nyújthatunk - a tekintetben, hogy valamely adott közpolitikai cél
elérését szolgáló magatartásokat milyen jellegű intézményektől várhatjuk a legin-
kább.
Az IRV-t az évek során a legkülönbözőbb közpolitikai területek vizsgálatára és
megértésére alkalmazták. A modell a rendőrségi, közrendvédelmi feladatok ellá-
tásától az ún. közös kínálatú (common pool) javak termelését és használatát/fo-
gyasztását szabályozó (pl. öntözési, erdészeti, halászati) stb. közpolitikákon át a
privatizáció és a fejlesztési politika folyamatainak és eredményeinek megértésé-
ben és megmagyarázásában is eredményesnek mutatkozott.
2.3.2. A tudás, a világkép és a gondolatok felértékelődése:
Támogató koalíciók
A nyolcvanas évek elejétől több új, a szakértői ismeretek, a tág értelemben vett
világképek, és az ezek körül szerveződő szereplői csoportok tényezőit hangsú-
lyozó modell is született. Ezek közül a legismertebb talán az ún. támogató koalí-
ciók elmélete (TKE, advocacy coalition framework), a John Kingdon általkidol-
gozott áramlatmodell (multiple streams model; lásd Kingdon 1995), valamint a
megszakított egyensúlyi állapotok modellje (punctuated equuilibrium model;
KÖZPOLITIKÁRÓL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSEI 37
-------------
Baumgartner és Jones 1993). Ezek közül - nagyobb európai ismertségére és talán
·obb alkalmazhatóságára is tekintettel - e helyütt az előbbire térünk ki.
J A támog~t~.l\:~a.:lí_~iók elméletének - melynek gyökerei Sabatier és Jenkins-
Smith(f993) munkáihoz nyúlnak vissza - kiindulópontja a tudományos-tech:"i-
kai jelleJ;!Ű ismeretek és információk közpolitikai folyamatban betöltött, mmd
háÍÍ.gsúlyosabb szerepének felismerése, illetve tételezése. Viszonylag ált~~~
tendencia ugyanis (legalábbis ami a közpolitika nemzetközi világát illeti; a ma-
gyargyakürlatról lásd később), hogy a közp_<:>li!ikában egyre döntőbb szerepet ját-
szanak a pusztán csak „kisszámú kiválasztott" aitaI érthető, vitatható és így befo-
lyásolható, magas szintű tudományos-technikai ismereteket követelő megfontolá-
sok és összefüggések.
A fentieken túl fontoljuk meg a jelenkori közpolitikát (mindenekelőtt a fejlett
országok közpolitikai gyakorlatát) egyre inkább jellemző, alábbi körülményeket:
- a különböző társadalmi-közpolitikai problémákat egyre inkább különböző
szintű (nemzetközi, nemzeti, területi, helyi) és intézményi központú (kor-
mányzati, civil), egymás mellett, átfedésben, vagy éppen egymás ellenében
működő program célozza;
- a közpolitikák kidolgozásában, pontosításában vagy megvalósításában sze-
repet játszó sokféle szereplő meglehetős autonómiát élvez, vagyis magatar-
tásukat és a közpolitikára gyakorolt hatásukat korántsem determinálja száz
százalékban valamiféle „legfelsőbb közpolitikai akarat"; ugyanakkor
- a közpolitikák kialakításában és formálásában - nem annyira szemben a tu-
dományos jellegű érvekkel és megfontolásokkal, mint inkább azokkal szoro-
san összefonódva -· nagy szerepet játszanak a részt vevő szereplők széles
köre által osztott, sokszor látens alapértékek (core values), valamint a prob-
léma természetével, oksági szerkezetével és megoldhatóságának mértékével
kapcsolatos alapfeltevések. Ezek az értékek és hiedelmek (belieft) gyakorta
komplex és koherens, nagymértékben tartós közpolitikai paradigmákká
szerveződnek. ·
A támogató koalíciók elméletének legfontosabb állítása, hogy a közpdlitikák
megértésére irányuló törekvésünk során figyelmünket nem az egyes közpoliti-
kákra kell koncentrálnunk. Az elemzés elsődleges egysége sokkal inkább a köz-
politika tényleges jellemzőit meghatározó közpolitikai paradigmák - ponto-
sabban: az ezeket kialakító, hordozó és érvényre juttató ún. támogató koalíciók -
kell hogy legyenek.
A támogató koalíció - némileg leegyszerűsítve - a közpolitika kormányzaton
belüli és kormányzaton kívüli szereplőinek egy olyan halmaza, amely (i) osztja a
szóban forgó közpolitikával kapcsolatos normatív és oksági hiedelmek egy jelen-
tős körét, és (ii) amelyet a valamilyen módon koordinált (közpolitikai) cselekvés
egy időben viszonylag állandó rendszere jellemez.
Fontos kiemelni a fenti meghatározásból, hogy a tá.mogató koalíciók tagsága
meglehetősen heterogén: a kormányhivatalok és politikai testületek tisztségvise-
 38 A KÖZPOLITIKÁRÓL VALÓ GONDOLKODÁS - A KÖZPOLITIKA MEGKÖZELÍTÉSE!
lőitől az érintett civil szervezeteken és a területen irányadó kutatókon keresztül
egészen a politikai média prominens szereplőiig terjed. A különböző közpolitikai
területeket megvizsgálva általában az állapítható meg, hogy azokon egy időben
viszonylag kis számú - általában egy és négy közötti-, egymástól jól megkülön-
böztethető támogató koalíció található meg. Ezek a támogató koalíciók egymással
és környezetükkel bonyolult, stratégiai interakcióban törekszenek a saját közpoli-
tikai paradigmájuknak megfelelő közpolitika érvényre juttatására, illetve a kor··
mányzat ilyen irányú befolyásolására.
E támogató koalíciók egyik fontos sajátossága, hogy tagjaikat - noha instru-
mentálisan racionálisak, vagyis kitűzött céljaikat a rendelkezésükre álló eszközök-
kel optimális módon igyekszenek megvalósítani - számottevő kognitív és infor-·
mációs torzítások és korlátok jellemzik. A kognitív pszichológia és a döntéselmé-
let által leírt ezen korlátok - mint pl. az ún. attribúciós torzítás vagy a kognitív
disszonancia csökkentése (lásd pl. Bakacsi 1998)- együttesen fontos következmé··
nyekkel járnak a közpolitikai tanulásra, a támogató koalíciók stabilitására, és nem
utolsósorban a közpolitikai változások lehetőségeire és feltételeire nézve:
- A támogató koalíciók határozott tendenciát fognak mutatni a paradigmájuk-
kal ellentétes, azt kétségbe vonó vagy cáfoló információk figyelmen kívül
hagyására.
- Emellett törekedni fognak a paradigmájuk alapjául szolgáló előfeltevések és
hiedelmek megalapozottságát igazoló információk (pl. közpolitika-elemzé-
sek, -értékelések) előállítására.
- A közpolitikai tanulás - melyet, Hugh Heclo nyomán, úgy határozhatunk
meg, mint
a közpolitikai célok elérésével vagy felülvizsgálatával kapcsolatos gondolko-
dás, illetve az ilyen magatartással kapcsolatos szándékok tapasztalatból vagy
új információból származó, tartós változása (idézi: Sabatier 1999) -
mindennek következtében a közpolitika másodlagos, technikai, vagyis az
alapértékek és -hiedelmek körén kívül eső aspektusaira fog korlátozódni.
A közpolitikai paradigma központi magvát alkotó összetevők (az ún. policy
core) tehát csak nem kognitív, a támogató koalíció szempontjából külsődle­
ges hatások eredményeként változhatnak meg. Az ilyen jellegű, mély váito·
zások meglehetősen ritkák; ebből fakad a támogató koalíciók és a hozzájuk
társítható közpolitikai paradigmák nagymértékű stabilitása.
A támogató koalíciók modelljének különböző, részben egymásra épülő, egymás
továbbfejlesztésének tekinthető variációi a támogató koalíciók belső sajátosságai-
nak (összetételének, típusainak, létrejöttének és alakulásának) és interakcióik di-
namikájának (pl. az érvényesülés érdekében folytatott stratégiáiknak) a feltárása
révén igyekeznek hozzájárulni a közpolitikák alakulásának megértéséhez.
3. Közpolitika a gyakorlatban:
A „közpolitikai gondolkodás" szerepe,
és intézményi-működési kontextusának
alakulása
Az előző fejezet röviden bemutatta a közpolitika szisztematikus művelésének
és tanulmányozásának első, „klasszikusnak" tekinthető, nagyjából a második vi-
lágháborútól a hetvenes évek végéig terjedő időszakát. Utaltunk a közpolitika fel-
fogásában a nyolcvanas évek elejétől bekövetkezett, illetve folyamatba~ lévő vál-
tozásokra is. Ebben a fejezetben a közpolitika működésének gyakorlatibb aspek-
tusait: a „közpolitikainak" tekinthető megközelítésmódok jelenlétének, hatásá-
nak, és ezek átalakulásának a kérdéskörét tesszük vizsgálatunk tárgyává.
3.1. A közpolitikai tanácsadás és elemzés
- a közpolitika mint gyakorlat és mint szakma
Az előző oldalakon nagy vonalakban felvázoltuk a közpolitika-tudomány fejlő­
dési ívét. Ezen ív kezdőpontjában a közpolitika egyértelműen alkalmazott jellegű,
normatív, problémaorientált tudománya áll. Másként szólva: a közpolitika-tudo-
mány központi törekvése a kezdeti időkben - és még sokáig - az volt, hogy a köz-
politika „csinálóinak" praktikus, gyakorlati tanácsokat adjon; olyan tanácsokat,
amelyek elősegítik az aktuálisan vizsgált közpolitikai problémák megoldását.
A közpolitika-tudomány ezen önmeghatározásának fontos - tudományszocio-
lógiai jellegű - következményei vannak. A közpolitika-kutató ebben a felállásban
egyszerre két, meglehetősen eltérő sajátosságokkal, igényekkel és standardokkal
jellemezhető közönségnek „játszik": ·
- A közönség egyik fele a gyakorlat világának, a közpolitika „csinalóinak"
köréből verbuválódik. Velük a közpolitika-kutató olyasfajta viszonyt alakít
ki, mint tanácsadó a kliensével - vagyis nagyjából mint a menedzsment-
konzultáns a vállalati vezetővel, vagy a klasszikus (fizetett) pszichoterapeuta
a terápiát igénybe vevő személlyel. Teljesítményének kritériuma és sikerének
kulcsa az lesz, hogy az általa nyújtott szolgáltatást annak megrendelői vagy
felhasználói milyen mértékben érzik hasznosnak. A közpolitika művelé­
sének ezt a módját a továbbiakban a közpolitika normatív megközelítésé-
nek (vagy elméletének) nevezzük.
A közpolitika normatív elmélete tehát - tudományos eszközök és mód-
szerek felhasználásával - a közpolitika gyakorlati művelőinek informáci-
ós igényeit igyekszik kielégíteni; arra keresi a választ, hogy a közpolitika
 KöZPOLITfKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
40 ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉS! KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA
gyakorlati problémáit hogyan lehet optimális módon megoldani. A köz-
politika normatív elméletét gyakran nevezik közpolitika-elemzésnek is.
A közpolitika - a fenti, klasszikus önképe alapján, szemben mondjuk a
könyvviteli, marketing- vagy rendszerszervező tanácsadással - azonban
nem(csak) szakma, hanem tudomány is. (Hangsúlyozzuk, hogy ez az állítás
nem az előállított vagy felhasznált ismeretek tartalmi sajátosságaira, még
kevésbé intellektuális színvonalára, hanem a közpolitika-tudomány gya-
korlóinak szociológiai értelemben vett pozíciójára vonatkozik.) Amennyiben
és amilyen mértékben pedig a közpolitika „tudomány", akkor és olyan mér-
tékben elmondhatjuk, hogy a közpolitika-kutató közönségének másik fele
egy, a közpolitika gyakorlóinak körétől nagymértékben különböző körből: a
tudomány világából verbuválódik. E körben azonban a teljesítmény és a si-
ker kritériumai az előző csoporttal való összevetésben egészen mások, mint
ahogy - tipikusan - különböznek a résztvevők egyéni motivációi, értékei és
intellektuális ambíciói is. A közpolitika művelésének ezt módját a továbbiak-
ban a közpolitika leíró-magyarázó elméletének fogjuk nevezni. · és leíró-magyarázó elmélete - illetve az ezeknek megfeleltethető „közpolitikai
A közpolitika leíró-magyarázó elmélete - szemben a normatív elmélet-
tel, amely a „ hogyan legyen?" kérdésére keresi a választ -- alapvetően a
„hogyan van?" kérdését vizsgálja. Célja a közpolitika világában tapasz-
talható különböző jelentések adekvát leírása, megértése, a közöttük fenn-
álló oksági kapcsolatok feltárása, valamint általánosító törvényszerűsé­
gek megfogalmazása.
Megjegyezzük itt, hogy a közpolitika mint intellektuális terrénum fenti kettős­
sége önmagában egyáltalán nem jelent automatikusan problémát. Ha a jelenkor
társadalmi gyakorlatát ilyen szempontból vesszük szemügyre, akkor azt látjuk,
hogy az egyes szakmák gyakorlói (akik „csinálják") és tudományos kutatói (akik
„taní!ják/kutatják") közötti távolság vagy átfedés mértéke nagymértékben szóró-
dik. Igy például az orvostudomány esetében - legalábbis Magyarországon - a
szakmai-gyakorlati értelemben vett legjobb, legelismertebb orvosok köre viszony-
lag jelentős mértékben átfed a tudományos értelemben legelismertebb orvos-ku-
tatókkal. A spektrum másik végéhez jóval közelebb található, mondjuk, a politics
értelmében vett politika: itt a „politikusság", a politika gyakorlati világában való
személyes részvétel szinte kizárja a „tudósságot". Vagyis valaki nem igazán lehet
egyszerre mindkettő. Ez persze nem jelenti azt, hogy - amint azt sok hazai és
nemzetközi példa is bizonyítja - különböző életszakaszaiban valaki ne vehetne
részt a politikának az egyik, majd később a másik színterén.
Az, hogy a közpolitika művelése mint intellektuális tevékenység mennyire ké-
pes_ egyszerre megfelelni az előbb említett két nagy célcsoport - a gyakorló „köz-
poht1ka-csmálók" és a tudósok - igényeinek, sok mindentől függ. A nagyjából a
hetvenes évek végéig terjedő időszakban a közpolitika-tudomány normatív és le-
író-magyarázó elmélete egymással szoros, szerves kapcsolatban fejlődött. Ezt a
szerves egységet azonban széttartó erők feszítették, egyre növekvő mértékben.
KözPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 41
A közpolitika jelenségeinek tudományos szigorral történő, egyre elmélyültebb - a
különböző ismeretelméleti tradíciók és diszciplináris alapok mentén történő - ta-
nulmányozása a közpolitika-tudományon belül egyre nagyobb fokú heterogeni-
tást teremtett. Ezzel párhuzamosan egyre számosabbakká és fajsúlyosabbakká
váltak azok az iskolák és modellek, amelyeket nem vagy csak nehezen lehetett a
közpolitika normatív, gyakorlatias elméletének szolgálatába állítani.
A közpolitikai gondolkodás e kétféle „felhasználási módja" annak művelői kö-
rében is növekvő mértékű differenciálódáshoz vezetett. Ennek eredményekép-
pen a „közpolitikai elemző-szakértő" mint szakma és a „közpolitika-kutató"
(vagy -tudós) identitása, szakmai háttere és szocializációja, tevékenysége és gon-
dolkodásmódja elválik egymástól.
Ez a folyamat természetesen országonként meglehetősen más és más módon és
mértékben zajlott, zajlik le, és korántsem mindig egyirányú; vagyis nem beszél-
hetünk egy, a szakma és a tudomány határozott kettéválása felé vezető folyamat-
ról. Közelebb járunk az igazsághoz akkor, ha azt mondjuk: a közpolitika normatív
szakértői" versus „közpolitika-tudósi" identitás - egymással egy többértelmű, né-
miképp bizonytalan és ellentmondásos megítélésű, de továbbra is szoros kapcso-
latban van.
Ezt a bizonytalanságot és többértelműséget jól illusztrálja az a körülmény, hogy
az általános, bevezető jellegű közpolitikai tankönyvek egy része nagyjából ha-
sonló súllyal tárgyalja a közpolitika leíró-magyarázó elméletét és a közpolitika-
elemzést, más szerzők azonban csak a közpolitika leíró-magyarázó elméletét ér-
tik bele e témába.
3.2. Az „NPM-jelenség"
Az itt következő fejezetpont célja a közpolitika működési közegét az utóbbi két-
három évtizedben világszerte (át)alakító és újraértelmezÖ állami-kormányzati
modernizációs és reformtörekvések: az Új Közmenedzsment - közkeletű rovidí-
téssel: NPM, úm. New Public Management - átfogó és általános jellegű bemuta-
tása (a nemzetközi és a hazai közigazgatási reformokat vizsgáló nemzetközi iro-
dalom részletesebb áttekintéséhez lásd Hajnal 2004). A következő néhány oldalon
ezt mindenekelőtt (i) a reformok jelenségszintű, strukturált áttekintése, (ii) a fo-
lyamatok mögött húzódó fő mozgatórugók azonosítása, illetve (iii) az eredmé-
nyeknek, a jelenkor tendenciáinak-kihívásainak, valamint problémáinak rövid fel-
villantása révén kíséreljük meg megvalósítani.
Mint minden, akár csak némileg is jelentős tér- és időbeli érvényességű, gya-
korlati orientációt nyújtó szellemi-politikai áramlatot, úgy az NPM-et is lehetet-
len egyetlen „ősforrásra" visszavezetni - akár oksági, akár egyszerűen csak idő­
beli értelemben. Így hát az NPM-kronológia valamiféle kezdőpontjának kijelölé-
se bizonyos fokig óhatatlanul önkényes, leegyszerűsítő mozzanat. Mindazonáltal
 KÖZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
42 ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA
e korlátozottság tudatában is - célszerű az NPM-et a hetvenes-nyolcvanas évek
fordulója világgazdasági szerkezetváltásának-recessziójának, illetve a legtöbb an-
golszász országban ezzel összekapcsolódó jobboldali, neokonzervatív-neoliberális
politikai fordulatnak a közegéből kiindulva megközelíteni.
E fejezetben az értelmezés és az értékelés helyett elsősorban a jelenségek meg-
rendelt - viszonyban vannak azok a célok, amelyek a közösségi szektor kívánatos
ragadása a cél. Ugyanakkor azonban - mint korábban már utaltunk rá - a kor-
strukturális és müködési jellemzőire, illetve az átalakítás célszerű eszközeire-
mányzati „reformpolitikák" nemcsak (sőt sokszor nem is elsősorban) kormányza-
módszereire vonatkoznak. Itt már jóval nehezebb a kategorizálás teljességét, s
ti cselekvést, hanem sokszor inkább kormányzati beszédet: retorikát, politikai-
egyszersmind hézag- és átfedésmentességét biztosítani:
kormányzati kommunikációt, szimbolikus cselekvést stb. jelentenek. A kinyilvá-
nított célok és értékek vizsgálatának az NPM jelenségszintű megragadásában
betöltött szerepét még inkább kiemeli az a körülmény, hogy a reformok gyakorla-
ti következményeinek-eredményeinek megragadása és értékelése kis túlzással
szinte lehetetlen feladat; ráadásul mind a gyakorlati kormányzati (szak)politikai
gondolkozás és ambíció, mind pedig a jelen gondolatmenet kereteit mindenkép-
pen nagyban szétfeszítené. Így tehát a továbbiakban - a rejtett motivációk és ön-
ellentmondások, valamint az alapértékek, -célok és az eredmények diszkrepan-
ciája helyett - elsősorban az NPM „önképével", hirdetett-vallott értékeivel és cél-
jaival foglalkozunk.
Természetesen az NPM gyökerei (is) visszanyúlnak a „homályos múltba" - leg-
gyakrabban a brit Pulton-bizottság hatvanas évek végi tevékenységét, és az ezeket
összegző ajánlásait szokás e körben említeni. Mindazonáltal a Thatcher (1979,
Anglia) és Reagan (1980, USA) személyéhez kötődő politikai formációk hatalom-
ra kerülése az a mozzanat, amelyhez az NPM megjelenése és gyors felfelé ívelése
talán a legjobban köthető. Az NPM e kezdeti, határozottan jobboldali, ideologikus
és radikális, angolszász verzióját az alábbi fő vonások jellemezték:
a) Az állam leépítésének-visszaszorításának igénye. Ez az igény két forrás-
ból táplálkozott: (i) a recesszió miatt egyre inkább éleződő nemzetközi piaci
versenyben a „túlköltekező" jóléti állam működtetése által kikényszerített
adóterhek jelentős versenyhátrányt okoztak; (ii) ezen túlmenően azonban a
túlfejlődő-túlköltekező, ugyanakkor élősködő és haszontalan, az egyéni (pi-
aci) cselekvés szabadságát túlzott mértékben is korlátozó állam(i bürokrácia)
visszaszorítása mint önérték is megjelenik.
b) A kormányzati-közösségi körben maradó funkciókkal szemben a „3E"
követelményének (úm. economy, efficiency, ejfectiveness - olcsóság, haté-
konyság, hatásosság) hangsúlyozása. A kiindulópont itt az, hogy a kor-
mányzatnak még egy radikális államellenes felfogásban is egy sereg funk-
ciót kell továbbra is ellátnia; e tevékenységekkel szemben mindazonáltal a
korábbiaktól részben különböző, illetve részben azoknál jóval magasabb
szintű követelményeket kell érvényesíteni a „pazarlások kiküszöbölése" és a
hatékonyság-eredményesség növelése érdekében. A kezdeteknél némileg ké-
sőbb jelentkezett, de még idetartozik a „minőség", a fogyasztó- vagy ügyfél-
orientáció értékeinek hangsúlyozása a tágan értelmezett kormányzat műkö­
désében. Ez nagyjából - az alacsony igényszintű átlag-ügyfeleknek kínált -
KÖZPOLITIKA A GYAKORLATBAN'. A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 43
tömeges és uniformizált jóléti állami szolgáltatások „nagyüzemi igénytelen-
sége" helyett az igények személyre szabott, udvarias, gyors, pontos és ugyan-
akkor hatásos kielégítését jelenti.
A fenti, általánosabb célokkal többé-kevésbé eszközjellegű - vagyis nekik alá-
c) Mindenképpen az elsők között érdemel említést az ún. piaci típusú mecha-
nizmusok (MTM / market type mechanisms) köre. Ezek olyan technikák,
amelyek valamilyen módon a piac és a verseny ,,láthatatlan kezét" kísérlik
meg becsempészni a kormányzás - egyébként igencsak verseny- és piacide-
gen - működési elveibe és folyamataiba. Azoknak az eszközöknek a köre,
amelyek ezt ilyen vagy olyan formában megteszik, rendkívül széles; ugyan-
akkor csak igen magas absztrakciós szinten tekinthetők egy csoportba tarto-
zónak. Csak néhány fontosabbat említve:
Privatizáció. E fogalom jelentéstartománya önmagában is igen széles;
magában foglalja az állam szolgáltatási felelősségének - a szolgáltatás
eszközeinek magánkézbe adásával párhuzamos - megszüntetését vala-
mely közszolgáltatás tekintetében; a szolgáltatási felelősség megtartása
mellett a szolgáltatás eszközeinek és/vagy jogának eladását, átadását vagy
koncesszióba adását; a szolgáltatási felelősség részleges feladását a jogo-
sultak körének korlátozása és/vagy a szolgáltatások díjkötelessé tétele ré-
vén; vagy a szolgáltatási felelősség megtartása mellett a tényleges szolgál-
tatásnyújtás polgári (szerződéses) jogviszonyon alapuló magánkézbe adá-
sát („kiszerződés"). Megjegyzendő, hogy a privatizáció e széles értelmű
felfogása - amelyet pl. Savas klasszikusnak számító munkája is követ (Sa-
vas 1993), a gyakorlatban sokszor túlzottan is átfogónak tűnik, hiszen
gyakorlatilag a magánszektornak az állam ellenében történő előtérbe he-
lyezését megvalósító valamennyi megoldást magában foglalja. 1\ gyakor-
lati nyelvhasználatban általában jobbára csak az állami tulajdonú eszkö-
zök tulajdonjogát - vagy legalábbis a tulajdonjog legfontosabb elemeit -
magánkézbe juttató szakpolitikákat/intézkedéseket nevezik így. A nyelv-
használat e gyakorlatiasságának hátulütője viszont, hogy általa az elméle-
ti-fogalmi kontúrok- a Savas-féle fogalmi kikristályosodottsághoz képest
- elmosódnak. A továbbiakban a vonatkozó gondolatmenetek gyakorla-
tiasabb céljaira és fókuszára tekintettel általában a pontatlanabb, de a
tényleges szakpolitikai folyamatoknak jobban megfeleltethető szóhaszná-
lat mellett maradunk.
Ez utóbbi elem továbbgondolásaként értelmezhető az ún. kötelező verse-
nyeztetés rendszere (CCT / compulsory competitive tendering). E - szá-
mos országban, különösképpen pedig Angliában előszeretettel alkalmazott
 KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN'. A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS~' SZEREPE,
44 ES INTEzMÉNYl-MŰKÖDESI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA
- technikának a lényege, hogy, főként a helyi közszolgáltatások egy vi-
szonylag széles köre esetében, a szolgáltatót - pl. az önkormányzatot - jog-
szabály kötelezi arra, hogy a szóban forgó közszolgáltatási tevékenységet
versenypiaci feltételek mellett versenytárgyalásra bocsássa. E versenyeljá-
ráson (tenderen) a versenypiaci szereplők széles köre indulhat, s ezek közül
csupán az egyik a feladatot korábban monopoljelleggel ellátó „állami"
szolgáltató.
Voucher-rendszerek: a voucherek részben vagy egészben állami finan-
szírozású szolgáltatások igénybevételére jogosító „jegyek", melyeket tu-
lajdonosuk annál a szolgáltatónál „költ el'', amelynél kívánja (ilyen pl. az
étkezési vagy az üdülési utalvány, melyek az állam által közvetlenül nyúj-
tott - munkahelyi étkeztetési és üdültetési - szolgáltatásokat hivatottak
helyettesíteni). A szolgáltatás igénybevevői ilyen módon mintegy fogyasz-
tóként, annak nyújtói pedig versengő piaci szereplőként fognak viselked-
ni, ami révén a piaci verseny hatékonyságösztönző tulajdonságai kihasz-
nálhatóvá válnak.
1
d) „Menedzserializmus". A piaci rlpusú mechanizmusok mellett tat<in ez te-
kinthetÖ-azNPM másik legsarkalatosabb instrumentális értékének. Valójá-
ban két különböző, de egymáshoz kapcsolódó dolgot szokás alatta érteni.
Egyrészt - a felelősségkerülő, szürke, és pusztán a szabályok betartására
ügyelő bürokratával szembeállított - kompetens, és valódi vezetői (leader/
leadership) tulajdonságokkal bíró, eredményorientált, vállalkozó típusú
közigazgatási menedzser ideáljának előtérbe helyezését. E célt a köz-
szolgálati rendszer hagyományos kereteinek radikális átalakításával és
részben lebontásával igyekeztek elérni. A közszolgálati kötöttségeket kü-
lönösen a vezetők vonatkozásában lazították erőteljesen: a határozatlan
helyett a határozott időtartamú vezetői kinevezések, a vállalati gyakorlat-
hoz hasonló, erősen teljesítményfüggő bónuszrendszerek, illetve a karri-
erelv háttérbe szorításával a közszolgálat felső rétegeibe vezető rekrutációs
csatornák megnyitása a „kívülről érkezettek" számára stb. Ebben a kör-
ben célszerű megemlíteni a szervezeti-döntési decentralizációnak, a hie-
rarchiák „lelapításának" és a - vezetői, dolgozói, sőt: állampolgári - auto-
nómia (empowerment) mind szélesebb körben feltűnő, ugyanakkor a stra-
tégiai irányítási és ellenőrzési funkciók határozott központosításával és
erősítésével ellensúlyozott folyamatait is.
Másrészt pedig a magánvállalati menedzsment „filozófiáinak" és konk-
rét technikáinak fokozott - gyakran erőltetett - átvételét. Ennek eredmé-
nyeképpen a nyolcvanas évek közepétől a közigazgatásban korábban isme-
retlen fogalmak és gyakorlatok kezdtek burjánzani - először csak néhány
angolszász országban, a kilencvenes évektől azonban az európai kontinen-
sen és egy sereg további országban is: Tata! Quality Management (TQM),
stratégiai tervezés/menedzsment, teljesítményértékelés és teljesítményfüg-
KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
ES INTÉZMÉNYl-MŰKÖDESI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 45
gő bérezési rendszerek, benchmarking, üzleti folyamatok újratervezése
(BPR / business process reengineering), nullabázisú és egyéb teljesítmény-
orientált költségvetési rendszerek, Management by Objectives, vezetői ellen-
őrzés/management control, és a sort még hosszan folytathatnánk.
e) A nagy, sokfunkciós, vertikálisan integrált (miniszteriális) kormányzati
szervezetek feldarabolása egyfelől viszonylag kisméretű, főként a ~raté­
giai irányítással foglalkozó központra, másfelől pedig a végrehajtó funkció-
kat gyakötló, sokszor nagyszámú, viszonylag jelentős operatív autonómiával
bíró égysegre (ez utóbbiak megnevezésében - agency - gyökeredző, közke-
letű-angol kifejezéssel élve: agencialisation v. agencification). E végrehajtó
egységek gyakran kvázi-szerződéses viszonyban állnak az irányítást gya-
korló központtal; e szerződések részletesen megszabják az adott időszakban
elvárt teljesítményparamétereket, illetve rendelkeznek a rendelkezésre álló
költségvetés - avagy „szolgáltatási díj" - összegéről, sőt nemegyszer a nem
teljesítés esetén fenyegető szankciókról is. Egy ilyen kvázi-szerződéses jel-
legű irányítási kapcsolat természetesen feltételezi a teljesítménymérés, a
teljesíménymonitoring, illetve az ezeket működő rendszerbe foglaló szerve-
zeti és irányítási keret: a teljesítménymenedzsment, továbbá a külső szerve-
zetek (pl. számvevőszék) által gyakorolt teljesítményauditálás eszközeinek
igen fejlett technológiáját és alkalmazási rutinját.
f) Dereglllláció. A túlburjánzó, céljaikat tekintve sokszor teljesen homályos,
ugyanakkor az üzleti szereplőknél fokozott betartási, míg a közigazgatásban
fokozott végrehajtási költségekkel járó jogszabálydzsungel ritkítása szintén
gyakran feltűnt az NPM-ihlette reformpfögrámok napirendjén, főként a ki-
lencvenes évek első feléig.
g) Közszolgáltatások magán- és állami szereplők általi, közös nyújtása /
Public-Priy_qt(! Parinership (PPP). E technika látszatra sokban emlékeztet
ugyan a piaci típusú mechanizmusok körében tárgyalt kiszerződésre, azon-
ban mind filozófiájában, mind pedig megvalósításában lényeges különbsége-
ket is mutat. Alapgondolata a „gondoskodó", paternalista helyett a „képessé
tevő" (enabling/empowering) állam eszménye, amely az érintettek és/vagy a
társadalomban meglévő, velük szolidáris csoportok kezdeményezőkészsé­
gének kiaknázása és előmozdítása révén jobb és olcsóbb közösségi szolgál-
tatásokat eredményezhet, miközben a társadalmi autonómia és szolidaritás
önértékként kezelt eszményeit is megjeleníti. E körben különösen a civil
szervezetek és az egyházak szerepét szokás hangsúlyozni.
A fentiekben áttekintettük azokat a legfontosabb elemeket, amelyekből a kü-
lönböző országokban megvalósult-megvalósuló NPM-reformok építkeznek. Fon-
tos azonban hangsúlyozni, hogy ezek csak építőelemek; a belőlük az egyes nem-
zeti kontextusokban felépült reformépületek mind fazonjukban, mind pedig mére-
tükben-fontosságukban igencsak változatosak. Pusztán példaszerűen utalva né-
hány fontosabb különbségre:
 KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOL!TlKAf GONDOLKODÁS" SZEREPE,
46 ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA
- A skandináv régióban és Hollandiában mélyreható változások tapasztal-
hatók, az NPM-reformoknak a legtöbb angolszász országban tapasztalható
ideologikus és sokszor élesen államellenes mozzanata azonban nagyrészt hi-
ányzik;
- A mediterrán (dél-európai) régióban az egész NPM-problematika és -diskur-
zus lényegesen kisebb mértékben jelent-jelenik meg, mint Európa és a világ
többi, hasonló fejlettségü országában. Hasonlóképpen feltünő az NPM által
a német szövetségi adminisztrációra és kormányzatra gyakorolt hatás mini-
mális volta.
- Franciaországban az „NPM-csomag" számos eleme a nemzetközi trendektől
részben vagy teljesen függetlenül, azokat akár meg is előzve jelent meg, má-
sok pedig csak nagy késéssel vagy egyáltalán nem.
- Németországban és Ausztriában pedig - legalábbis ami a szövetségi szintet
illeti-mindmáig minimális az NPM-típusú mozzanatok jelenléte. Ugyanak-
kor a szubnacionális (szövetségi tartományi és önkormányzati) szinteken,
főként Németországban, a kilencvenes évek második felétől meglehetősen
színes és határozott NPM-áramlatokjelentek meg.
A különböző NPM-építőkövek használati értéke, fontossága azonban nemcsak
térben, hanem időben is változik, két értelemben is. Egyrészt létezik néhány glo-
bális trend: bizonyos „témák" és technikák divatba jönnek, míg mások kimennek
a divatból. Így pl. a nyolcvanas évek második és a kilencvenes évek első felére
- főleg az USA-ban, de Angliában és más országokban is - jellemző egyes hang-
súlyos témák, mint pl. a TQM (kisebb mértékben a stratégiai menedzsment vagy
a dereguláció), mára szinte teljesen eltüntek a szakmai közbeszédből, miközben a
gyakorlatban is sokat veszítettek jelentőségükből. Hangsúlyozni kell ugyanakkor,
hogy igen sok esetben pusztán a nevek, fogalmak és címkék cserélődnek, hiszen
ugyanazok az elemek - pl. különféle tanácsadó-ipari (consultancy) termékek -
különböző üzleti-szakmai és politikai érdekeknek megfelelően újabb és újabb cso-
magolásokban és összetételben tünnek fel. Másrészt pedig az egyes országok re-
formtörténelme (avagy reformöröksége; reform path) is jócskán tartalmaz hang-
súly-áthelyeződéseket, nemegyszer pedig fordulatokat is.
3.3. NPM és közpolitika; egy poszt-NPM korszak felé?
Mit lehet mármost a fentiek tükrében az NPM-nek a közpolitikára gyakorolt
hatásáról mondani?
Christopher Pollitt brit kutató nyomán (pl. Pollitt 2001) szokás a nemzetközi
NPM-reformok hatásainak és e hatások vizsgálatának négy lehetséges szintje kö-
zött különbséget tenni. Így beszélhetünk a reformok
1. retorikai, diszkurzív jellemzőiről (melyek a kinyilatkoztatott célok és esz-
közök?, „mit mondanak?'', „mit akarnak?", „miről akarják azt a látszatot
kelteni, mintha akarnák/nem akarnák?");
KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 47
2. döntési komponenseiről [a szóban forgó kormányzat(ok) milyen konkrét, a
reformok körébe sorolható intézkedéseket hoztak?];
3. gyakorlati, működési jellemzőiről (mely döntések és mennyiben, hogyan
valósultak meg? melyek a közvetlen, kézzelfogható változások?); valamint
4. eredményeiről (milyen tényleges, hosszabb távú - akár szándékolt, akár
szándékolatlan - hatásokat tulajdoníthatunk az NPM-reformoknak?).
A NPM-reformokjellemzőit és eredményeit vizsgálva e szintek között sokszor
meglehetősen éles különbség rajzolódik ki. Így van ezt a közpolitikára gyakorolt
hatások vizsgálata esetében is.
Ami a reformok retorikáját illeti, a szorosabb értelemben vett NPM gondolatvi-
lágában a „jó döntés" tudománya - amely a megelőző évtizedekben a közpolitika-
elemzés'luassZ!klisan „saját" területe és témája volt - nagymértékben hátt~rbe
szorult. Némi túlzással, és elsősorban a radikálisabban anti-etatista angolszász
varüínsok összefüggésében talán azt is mondhatnánk, hogy „a jó döntés a nem
döntés"; vagyis a kormányzat akkor dönt jól, ha nem dönt - és nem is csinál -
semmit, vagy legalábbis a lehető legkevesebbet.
Általánosságban is elmondható azonban, hogy a reformerek és a kormányrúd
kézben tartóinak figyelme és szándékai döntő mértékben a megvalósításra - azon
belül is a megvalósítás operatív értelemben vett, szervezeti-müködési hatékonysá-
gára, vagyis a közpolitika-tudomány és -elemzés tárgyától és módszerétől
meglehetősen idegen területekre - irányult. A közpolitikai megközelítésnek az
NPM-diskurzusban tetten érhető ezen általános háttérbe szorulása alól talán csak
egyetlen, halvány kivétel van: a regulációs célú szakpolitikák eredményességének
javítása, társadalmi összköltségük csökkentése érdekében időnként előtérbe ke-
rültek különféle, a közpolitika-elemzés eszköztárába tartozó hatáselemzési tech-
nikák. (A regulációs hatáselemzésről - regulatory impact analysis - magyar nyel-
ven bővebben lásd pl. OECD 1999.)
Áttérve most már a retorikáról az NPM döntési és gyakorlati, megvalósítási
szintjeire, érdemes azzal a megállapítással kezdenünk, hogy a közpolitika klasz-
szikus témáinak, megközelítéseinek és eszközeinek az NPM-diskurzu~ból való
eltűnése korántsem jelenti - vagy legalábbis: korántsem jelenti automatikusan -
ezen elemeknek a kormányzati gyakorlatból való eltűnését is. Másként fogalmaz-
va: noha az NPM-reformok szószólói nagymértékben máshova helyezték a hang-
súlyokat, a fejlett országok kormányzataiban a korábbi évek, évtizedek során ki-
alakult közpolitikai gyakorlat jelentős mértékben tovább élt. Vagyis a döntés~elő­
készítésnek, a költségvetési tervezésnek, a megvalósítás nyomon követésének
és a közpolitikák utólagos értékelésének a korábbi időszakban kialakult és
„berögzült" technikái - mintegy a kormányzás standard rutinkellékévé válva -
tovább éltek, tovább müködtek.
Ugyanakkor azt is elmondhatjuk, hogy az NPM meglehetősen ambiciózus re-
torikája és célmeghatározásai a gyakorlatban - már a döntések során is, de külö-
nösen a tényleges megvalósítás folyamán - általában meglehetősen „felhígultak".
Vagyis az NPM-reformok esetében is megfigyelhető a reformok („fölülről lefelé"
 KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKA! GONDOLKODÁS" SZEREPE, KöZPOLITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOUTJKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE,
48 ÉS INTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA ÉS !NTÉZMÉNYI-MŰKÖDÉSl KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 49

átalakítások) azon általános jellemzője, hogy a megcélzott változások mélységé- 1. A kormányzatnak, az államnak a társadalom irányításában betöltött szerepe
vel és jelentőségével arányos mértékben nő a tehetetlenség, sőt az ellenállás a több, párhuzamosan ható tényező eredményeként folyamatosan és határo-
megvalósítás során. zottan csökkent:
Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy a legtöbb fejlett országban az NPM-
A privatizáció és az állami szerepvállalás visszaszorítása (pl. deregu-
reformok körébe tartozó döntések, illetve az ezek nyomán (ki)alakuló napi kor-
láció révén). Ezen törekvések evidens módon, közvetlenül csökkentették a
mányzati gyakorlat terén a közpolitika normatív elmélete és gyakorlati eszköz-
kormányzat szerepét és súlyát.
tára az NPM-érában - ha némileg meggyengülve is, de - megtartotta a koráb-
A hatalom és funkciók kormányzati szintek közötti átstrukturálódá-
bi időszakban kivívott pozícióit. Ugyanakkor a korábbi évtizedekre jellemző,
sa. A nemzetek feletti (globális, nemzetközi és szupranacionális) erőköz­
átfogó és ambiciózus, közpolitika-orientált reformok és reformkísérletek gyakor-
pontok felértékelődése, illetve a nemzetközi integrációs tendenciák erősö­
latilag eltűntek a színtérről.
dése „fölfelé" (vagyis a nemzetállami szint fölé), míg a regionalizáció, a
Nézzük meg végül, hogy milyen átfogó megállapítások tehetők az NPM-
szubszidiaritás és a helyi-területi autonómiák felértékelődése „lefelé"
reformok vizsgálatának utolsó, negyedik szintjén az NPM-nek a közpolitika nor-
(vagyis a szubnacionális - pl. regionális, helyi önkormányzati - szintek
matív elméletének és eszköztárának gyakorlati alkalmazására ténylegesen gyako-
felé) mozdított el számos, korábban (nemzet)állami feladatot.
rolt, hosszabb távú hatásai tekintetében!
Az alternatív szolgáltatásszervezési mechanizmusok előtérbe kerülé-
Az NPM-reformokban „élenjáró" országokban - Angliában, Ausztráliában, Ka-
se. A (nemzet)állami hatáskörben maradó feladatok, eszközök és kapacitá-
nadában - a kilencvenes évek második felétől-végétől erősödtek föl az NPM-
sok tekintetében végül egyfajta „oldalirányú" kimozdulást figyelhetünk
reförmok által okozott károkkal kapcsolatos aggályok és kritikák. E kritikák már
meg. A piaci és egyéb nem állami szervezetek fokozódó igénybevétele
túlmutattak az aggályoskodó kutatók korábban hangoztatott, absztrakt felvetésein,
- mely eleinte jobbára csak a közpolitikák megvalósítására korlátozódott,
mivel azokat erős társadalmi beágyazottságú érdekcsoportok, sőt egyes fontos vo-
később azonban fokozódó mértékben kiterjedt a kormányzat alaptevékeny-
natkozásokban pedig maguk a kormányzati hatalom birtokosai fogalmazták meg.
ségét képező közpolitika-formálási tevékenységekre is - azonos mértékben
E kritikák értékalapjukat, irányultságukat és tényleges tartalmukat tekintve
építette le a kormányzat közvetlen körébe tartozó ezen kapacitásokat.
természetesen sokfélék (és gyakorta egymásnak is ellentmondók) voltak: a refor-
mok eredménytelenségétől vagy kontraproduktivitásától a szándékolt vagy szán- 2. A fenti folyamatokkal párhuzamosan, de azoktól nagyrészt függetlenül a
dékolaffiin-fársadalmi (mellék)hatások és károk felvetésén át a bújtatottan - de a kormányzatok előtt álló legfontosabb közpolitikai problémák is lényeges
társadalom gyenge érdekérvényesítő képességű csoportjainak költségére - kiszol- változásokon mentek át.
gált, illegitim üzleti és politikai érdekek bírálatáig, és azon túl is íveltek. E helyen
A hidegháború utáni világot nemzetközi és nemzeti szinteken is egyre
nem célunk a lehetséges és tényleges kritikák e sokféleségét bemutatni, mivel az
inkább a komplexitás és a kiszámíthatatlanság jellemezte, jellemzi.
messze túlterjeszkedne a jelen munka korlátain és ambícióin.
Az egymással bonyolult és átláthatatlan módokon összekapcsolódó globá-
Mindemellett e kritikák egyik fontos - szempontunkból pedig legfontosabb -
lis (intézményi, üzleti, infrastrukturális stb.) hálózatok és hatásmechaniz-
aspektusa a kormányzat közpolitikai kapacitásának, sőt általában a kormányzati
musok egyre gyorsabban és kivédhetetlenebbül közvetítik az akár távoli
képésségeknek a súlyos meggyengülésével kapcsolatos. E ponton azonban szük-
földrészeken bekövetkező események hatásait. '
séges kissé ,;hátrébb lépni" az NPM-problematikától, és a kilencvenes-kétezres
- A folyamatosan keletkező és átértelmeződő közpolitikai problémák pedig
évtized fordulójának globális kormányzati problémáit a maguk tágabb összefüg-
a nemzetállamok határain belül is egyre kevésbé „tisztelik" a hagyomá-
gésében is szemügyre venni.
nyos ágazati-szervezeti lehatárolásokat. Egyre kevesebb olyan közpoliti-
A kormányzat kormányzási képességének meggyengülésével és erősítésének
kai problémát lehet találni, amelynél ne lenne szükség különböző, egy-
lehetőségeivel kapcsolatban a kilencvenes évektől megfogalmazódó - akár gya-
mástól „távol eső" kormányzati szervezetek és döntéshozók közötti, a ko-
korlati-politikai, akár tudományos - magyarázatok, reflexiók és deklarációk szá-
rábbinál jóval szorosabb együttműködésre (,, wicked problems ").
mos különböző, egymást részben átfedő jelenséget és problémakört emelnek ki.
Ezek egy része viszonylag szorosan kapcsolódik az NPM-reformokhoz, mások 3. A fenti jelenségek és folyamatok a (nemzet)állam megmaradó funkcióinak,
csak lazábban; a kormányzatot meggyengítő tényezők egy jelentékeny része azon- szervezeteinek és képességeinek - végső soron közpolitikai kapacitásá-
ban a közpolitika környezetének, „a világnak" a kilencvenes években manifesztá- nak - erősödését kívánták volna meg. A gyakorlatban ezzel szemben - noha
lódó megváltozásával hozható kapcsolatba. E helyütt nem célunk ezen okok időben, térben, és mindenekelőtt közpolitikai és kormányzati területenként
komplex rendszerének szisztematikus és teljes körű bemutatása; ehelyett inkább erősen változó mértékben - sok esetben éppen ezzel ellentétes tendenciákat
csak néhány fontosabb csomópontot emelünk ki. figyelhettünk meg.
 KöZPOl.ITIKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKAI GONDOLKODÁS" SZEREPE, KözrOL!TlKA A GYAKORLATBAN: A „KÖZPOLITIKJ\I GONDOLKODÁS" SZEREPE,
ÉS INTÉZMENYl-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA 51
50 ES INTÉZMÉNYJ-MŰKÖDÉSI KONTEXTUSÁNAK ALAKULÁSA

Közpolitikai kapacitás alatt - a kifejezés szűkebb, itt használt értelmé- mányzat előtt álló komplex és dinamikus közpolitikai problémák - mint pl. biz-
ben - a kormányzatnak „jó" (vagyis a rendelkezésre álló tudást és infor- tonság, migráció, népesedés stb. - által támasztott kihívások fényében.
mációt az elérendő közpolitikai célok érdekében optimális módon felhasz- Ez a helyzetmegítélés a 2000-es években az érintett országokban többé-kevés-
náló) közpolitikák kidolgozására irányuló szervezeti képességét értjük. Tá- bé markáns, sok tekintetben az NPM-alapelvek egyikével-másikával ellentétes -
gabb értelemben azonban a közpolitikai kapacitás fogalmi körébe sokszor bár az egyes országok intézményi-jogi és kulturális adottságainak, valamint re-
bele szokták érteni a fenti értelemben vett „jó" közpolitikák eredményes és formtörténelmének (reform path) függvényében némiképp eltérő irányú- reakció-
hatékony megvalósítására irányuló képességek összességét is. kat, kormányzati lépéseket váltott ki. Így pl. Angliában a Blair-kormányzat a
„joined-up government" jelszó jegyében - több más országnak mintát nyújtva -
A kormányzatok közpolitikai kapacitásának meggyengülése megint csak olyan célokat tűzött maga elé, mint a közpolitika
több tényezőre vezethető vissza. célracionalitásának előtérbe helyezése,
tényekre és elemzésre történő alapozása (evidence-based policy making), il-
Az egyik tényező a közpolitikai kapacitás szervezeti infrastruktúrájának letve
meggyengülése, sok esetben felszámol(ód)ása volt. Így pl. Kanadában a professzionalizmusának növelése.
nyolcvanas évek második felétől a kilencvenes évek közepéig sorra szűntek
meg a különféle ágazati és összkormányzati közpolitikák kidolgozásáért, Ezeket a célkitűzéseket több egyéb mellett a koordinált és megalapozott közpo-
elemzéséért, és a kormányzaton belüli és társadalmi partnerekkel való litika-csinálás szervezeti és személyi bázisának megerősítésével: a saját elemző
egyeztetéséért felelős kutatóintézetek és -hálózatok, koordinációs testületek kapacitások erősítésével, a korábban erősen széttagolt és specializált (vö. a mi-
és tanácsok. Hasonló, bár sok esetben kevésbé látványos folyamatnak lehet- nisztériumi résztevékenységek specializált végrehajtó ügynökségekbe történő ki-
tünk tanúi több más országban is. Ezek a leépülési folyamatok sok esetben szervezése) kormányzati szervezetek részleges újraintegrálásával, valamint a kö-
célirányosak, szándékosak voltak; mögöttük az a feltételezés állt, hogy - az zöttük fennálló koordináció egyéb eszközeinek fokozott alkalmazásával próbál-
NPM elveivel összhangban - a megfelelő szaktudás jobb minőségben és fő­ ták, próbálják megvalósítani.
leg olcsóbban „megvehető" a tanácsadói, kutatási piacon. Más esetekben a
szervezeti és személyi bázis meggyengülése inkább mellékhatásnak, szán-
dékolatlan - de a közpolitika-alkotás problémáinak szisztematikus figyel-
men kívül hagyásával szorosan összefüggő - következménynek tekinthető.
Egy másik fontos tényező a (főleg az angolszász országok gyakorlatára) tra-
dicionálisan jellemző köztisztviselői elit szerepének meggyengülése, átér-
tékelődése volt. Ez a folyamat részben a politikai szempontoknak a tudomá-
nyos, elemzésen alapuló döntés-előkészítéssel szembeni, fokozódó domi-
nanciájára vezethető vissza, ami a közigazgatási elit hagyományos feladat-
körének kiüresedését hozta magával. Másfelől az NPM szellemében cselek-
vő politikusok a közigazgatási vezetőkre sok helyütt egyre inkább mint me-
nedzserekre - vagyis a folyó, operatív ügyek intézőire - tekintettek, és egyre
kevésbé mint a közpolitikák komplex tartalmi összetevőinek kidolgozásáért,
megértéséért és működésük nyomon követéséért felelős szakemberekre.
A fent ismertetett folyamatok tehát összességükben - sok egyéb mellett - a
kormányzati közpolitikák eredményességének és hatékonyságának csökkené-
séhez, és különösképpen a különböző, egymással összefüggő területeken (vagy
éppen azonos területen - lásd pl. az amerikai nemzetbiztonság területén működő
nagyszámú szervezet közötti együttműködés visszatérő és elemi erejű problémá-
it) működő közpolitikák közötti koordinációnak a vészes meggyengüléséhez
vezettek. Legalábbis a politikai közvélemény és a politikai elit számottevő körei-
ben fokozódó mértékben egy ilyen helyzetmegítélés alakult ki, különösen a kor-
 KöZPOUT!KA ÉS A MAGYAR KORMÁNYZAT! GYAKORLAT 53

4. Közpolitika és a magyar kormányzati Mindezeket a lépéseket jóval részletesebben, ám jelentősen eltérő szemléletben
fogjuk még tárgyalni a II. és a III. részben.
gyakorlat
4.2. A kormányzati tevékenység jogias értelmezése
4.1. A közpolitika „logikája" A fenti „üzenet" a magyar közigazgatás számára azért bír jelentőséggel, illetve
újdonságértékkel, mert a magyar közigazgatásnak mind az elméletét, ~ind a g~a­
Mint láttuk, a közpolitikának sokféle értelmezése lehetséges. Bizonyos érte- korlatát egy alapvetően más - általunk „jogias"-nak nevezett - szemlelet uralja.
lemben beszélhetünk közpolitikai szemléletről is. Ha így teszünk, ez alatt a kor- Anélkül, hogy a szemlélet részletes, illetve tudományos elemzését megkísérelnénk,
mányzati tevékenységnek azt a szemléletét értjük, amelynek középpontjában a inkább néhány, a jogias és a közpolitikai szemlélet közötti eltérésre utalunk.
közpolitikával kapcsolatos tevékenység áll; legyen az a közpolitikák megformálá- A leglényegesebb eltérés talán, hogy a jogi szemléletben a cél és az eszköz
sa, annak végrehajtása, a közpolitikák folyamatos változtatása és a változásra val?
egyaránt maga a jogszabály. AJ~i)_~p_olitikai szemléletben a jog eszkö~. lehe~ a
reagálás stb. E ponton, meglehetősen tudománytalanul, azt szeretnénk rögzítem, társadalmi problémák megoldására, de önmagában sohasem cél. A k1mdulas,
hogy - a szerzők szubjektív véleménye szerint - mi a közpolitikai szemlélet leg-
miht láttuk, minden esetben a társadalmi probléma, s az azzal kapcsolatos kor-
fontosabb „üzenete" - különösen a magyar kormányzati tevékenység számára.
mányzati célok.
Nos, ezt az üzenetet talán a következő gondolati láncban tudjuk összefoglalni:
A jogias megközelítés a jogi szövegre koncentrál, míg a közpolitikai szemlé_let
Társadalmi probléma -> Célok -> Eszközök -> Megvalósítás középpontjában a tényleges - társadalmi és kormányzati - folyamatok állnak. AJo~
gias-szemiélet ugyan különbséget tesz jogalkotás és jogalkalmazás között, de utóbbi
1. A kormányzat feladata a társadalmi szükségletek kielégítése, feszültségek
- legalábbis a hazai - jogtudományi vizsgálódás perifériáján helyezkedik el, vagy
kezelése. E szemlélet szerint ez a kormányzat létének értelme és oka. A kor-
akár kívül is áll azon. A jogias szemlélet a megvalósítást, vagyis e kontextusban a
mányzat minden tevékenysége végső soron ezt szolgálja. A kormányzat „jó-
jogalkalmazást, mintegy automatikusan megtörténő dolognak tételezi: elfogadták
sága" is azon mérhető le, hogy mennyire képes kezelni, megoldani a társa-
a jogszabályt, s ezzel az meg is valósul. A közpolitikai _szemlélet ezze~. s~emb:n
dalmi feszültségeket.
figyelembe veszi, hogy a megvalósítás korántsem automatikus. Az egyfelol Jelentos
Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a kormányzatnak minden társadalmi
előkészítést és további erőfeszítéseket igényel, másfelől a megvalósítás nagyon
problémára reagálnia kell. Csak azok a társadalmi problémák „alkalmasak"
gyakran elmaradhat, vagy a döntéshozók szándékától teljességgel eltérő irányba
arra, hogy egy közpolitika tárgyává váljanak, amelyeket a kormányzat meg
haladhat. A közpolitikai szemléletben ezért különösen nagy szerepe van a megva-
tud és meg akar oldani. Erről később jóval részletesebben szólunk.
lósítás szervezésének majd a folyamatok és eredmények értékelésének.
2. A kormányzatnak valamilyen szinten meg kell határoznia, hogy mit akar a
A jogi szemlélet alapvetően intézményekben, jogintézményekben és különö-
problémával tenni, milyen célokat határoz meg, milyen irányban kíván el-
sen szervezetekben gondolkodik. A közpolitikai szemlélet viszont a - céfokból
mozdulni a jelenlegi helyzettől. A célok, a cselekvési irányok meghatározása
következő - funkciókra és - a megvalósítást szolgáló - folyamatokra hélyezi a
nemcsak azért szükséges mert az, mint láttuk, a legtöbb esetben a közpoliti-
hangsúlyt. Ez határozza meg a határvonalak meghúzását is. A jogi szemlélet pl.
ka definitív eleme; hanem azért is, mert világos célkitűzés nélkül nem kép-
egyes intézménytípusokat sorol egy körbe (pl. a „végrehajtó hatalmi ág szervei",
zelhető el ésszerű döntés, illetve cselekvés.
vagy az „állandó bentlakást biztosító szociális intézmények"), míg a közpolitikai
3. Természetesen nem elég a célokat kijelölni, meg kell határozni azt is, hogy
szemlélet számára a határvonalat a társadalmi probléma és az akörül szerveződő
azokat milyen módon kíséreljük meg elérni; másként fogalmazva: mit fo-
kormányzati aktivitás jelöli ki.
gunk tenni céljaink elérése érdekében. Itt ismét azt hangsúlyozzuk, hogy
A jogias és a közpolitikai szemlélet közötti néhány fontosabb különbséget az
nem egyszerűen arról van szó, hogy a közpolitikának definitív eleme az,
1. táblázattal kíséreltük meg bemutatni.
hogy „mit tesz" a kormányzat, hanem arról is, hogy az ésszerű döntés és
cselekvés lényege a célokhoz igazodó eszközök alkalmazása.
4. Végül, amint arra már utaltunk, a stratégia, a deklaráció mit sem ér, ha az
elhatározást nem követi megvalósítás. A megvalósítás pedig - ideális eset-
ben illetve az ideális döntéshozó szándéka szerint - a társadalmi probléma
me~szüntetéséhez, de legalábbis (reálisabban) enyhítéséhez fog vezetni.
 KöZPOLITIKA ÉS A MAGYAR KORMÁNYZATI GYAKORLAT 55
54 KöZPOL!TlKA Í:iS A MAGYAR KORMÁNYZATI GYAKORLAT

1. táblázat 4.3. Szerepek és szereplők

Jogias és közpolitikai szemlélet eltérései - szakvizsgatananyag

Jogias szemlélet Közpolitikai szemlélet

A demokratikus politikai rendszerek általában éles határvonalat húznak a köz-
Kiinduló- A jogi szöveg. A társadalmi valóság, feszültségek. igazgatáson, illetve a kormányzati tevékenységen belül az ún. „szakmai és a poli-
pontja tikai elem" között. A politikai elemet a közvetlenül vagy közvetve választott poli-
Lényegi Jogszabályok egymáshoz A társadalmi viszonyok. Bonyolult, ok-okozati, illetve statisztikai tikusok jelentik. A mai magyar kormányzati gyakorlatban helyi szinten ezek első­
való viszonya (jogértelme- összefüggések. Az állami beavatkozás szerepe ebben a komplex
össze~
függés- zés, joghézag, jogi össze~ társadalmi rendszerben.
sorban az önkormányzati képviselő-testület tagjai és a polgármester, központi
rendszer ütközés) szinten pedig a miniszterek, illetve a kormány tagjai. A szakmai elemet a köz-
Produktuma Jogi szöveg: jogszabály. Közpolitika, amely általában valamilyen kormányzati dokumen- igazgatásban elsősorban a köztisztviselők képviselik. Némileg sematikus, ideál-
Esetleg „egyedi jogi ak- tumban is megjelenik. Ez lehel jogszabály, de nem feltétlenül az.
tus" pl. határozat
tipikus változatban a politikusok határozzák meg a végső célokat, értékeket, míg
Értékmérő Jogszerűség. Társadalmi hatás, eredményesség, hatékonyság. a köztisztviselők ezek figyelembevételével előkészítik a döntéseket (amelyeket az-
Szemlélet Intézményi szemlélet: Funkciók és tevékenységek szerinti szemlélet. tán a politikusok hoznak meg), majd gondoskodnak azok végrehajtásáróL
jogintézmények és szer- A politikus szerepe tehát az irányok kijelölésével inkább stratégiainak, míg a köz-
vezetek.
tisztviselő szakembereké inkább operatívnak lenne nevezhető - anélkül, hogy
A szervezeti Alapvetően alkotmányjogi Szervezeti határok kevéssé jelentősek: a hangsúly nem a szerve-
határok alapon. Középpontjában: zeten van. vállalkoznánk e fogalmak pontos meghatározására.
„közigazgatás'', lényegé- A határt inkább a közpolitika alkotása és megvalósítása között vonja A hazai, jogias szemléletű, a jogalkotás körül szerveződő közpolitika-al-
ben a végrehajtó hatalmi meg. Előbbiben részt vesz a közigazgatás, a parlament és számos
ággal azonosítható. Éles egyéb szereplő. (Erre is utal a „kormányzat" governance kifejezés.)
kotási folyamatban azonban a szerepek felcserélődése szinte elkerülhetetlen.
határt von a törvényho- Ez a felfogás jobban tükrözi a tényleges viszonyokat is: hiszen a A jogszabály megalkotása során a célok kérdése nem merül fel, amennyiben a jog
zástól. törvényeket általában a minisztériumok készítik elő és egyeztetik nem a cél-eszköz logika, hanem más elvek szerint szerveződik: jogelvek szerepe;
az érdekeltekkel, a kormány nyújtja be a parlamentek, és biztosítja
is a szavazattöbbséget. jogági tagolódás, jogszabályi hierarchia, paragrafusok, bekezdések szerinti szerve-
Tagolás, Jogalkotás,jogalkalmazás, Közpolitikai döntéshozatal, a döntés megvalósítása. Részletesebb ződés. A középpontban, mint láttuk, maguk az intézmények, azok létrejötte, felépí-
értelmezési egyéb, jogi relevanciával bontásban a közpolitikai cikluson belül tárgyalják. tése, működési szabályai állnak, azok céljai nem bírnak jogi relevanciával, jogilag
keret nem bíró tevékenység.
általában kevéssé is kódolhatóak. A jogszabályokat a hivatalok (tipikusan jogi) szak-
Cél-eszköz Nem értelmezhető a jogi Meghatározó a közpolitikai szemléletben: társadalmi célok és ahhoz
J_ogika keretek között. rendelt eszközök, elsősorban kormányzati cselekvés formájában. értői állítják össze, és azokba így mintegy észrevétlenül, tudattalanul-akaratlanul
Eszköze Jogalkotás és (esetlegesen) Szabályozás, pénzügyi eszközök (pozitív és negatív), közszolgál- belekódolják a célokat. Akár akarják és előre tudják, akár nem, az intézmények be
jogalkalmazás. tatások szervezése, biztosítása, informálás stb. fognak tölteni valamilyen (manifeszt, látens, illetve disz-) funkció(ka)t. Ám mert
A jogalkotás csak az egyik lehetséges eszköz. A szabályozás,
„regulation" kifejezést használják, ami minden esetben magában elsősorban jogi szakértőkről van szó, maguk a szakértők sem látják át, és jórészt
foglalja a végrehajtásról való gondoskodást is. nem is mutatnak érdeklődést az iránt, hogy előreláthatólag mely társadalmi funk-
„Tagolás" Bekezdések, paragrafusok, Társadalmi probléma - kitüzött célok - célok elérését biztosító ciókat fognak ellátni a jogszabályban meghatározott intézméi;iyek.
jogszabályok, jogrendszer eszközök.
Rendszer és A jogi rendelkezések, Az alkalmazott eszközökben. Míg a hajléktalanságra vonatkozó A szociális tárcánál régebben dolgozó jogász köztisztviselő meséli, hogyan született
szinergia jogintézmények közötti szabályok a törvényben szétszórva találhatóak; a rendszerezés a szociális törvény. „Akkor hármunkat beraktak a minisztérium Balaton melletti üdülő­
logikai kapcsolódások. alapja az intézmény, szervtípus. Egy intézménytípus (mindegy jébe, és azt mondták nekünk, hogy addig nem jöhetünk ki, amíg a törvény el nem készül.
A törvényben egy para- milyen társadalmi probléma megoldására szolgál) kerül egy Néhány nap alatt megszövegeztük a törvényt" - mondja büszkén. Valóban, a jogszabály
grafusban szerepelnek az paragrafusba. A közpo!itikaí szemlélet viszont a hajléktalanság meglehetősen széles körben szabályozza a szociális kérdéseket, a különféle fogyatékkal
időskorúak, fogyatéko- problémáját kezelő eszközöket látja együtt, mert a rendszerezés élők ellátási formáitól, és a részükre működtetett intézményektől a hajléktalanok számá-
sok, szenvedélybetegek egysége a megoldandó probléma. Az eszközök együttes, komp-
ra biztosított ellátásokig. De, mint arra máshol utalunk, az e csoportokkal kapcsolatos
és hajléktalanok ellátását lex alkalmazásával keresi a társadalmi probléma kezelésének
biztosító különféle intéz- legjobb módját.
közpolitikai célok egyáltalán nem jelennek meg a törvényben. Az elbeszélő a célokra
mények. vonatkozó kérdést láthatólag nem is érti.
Célkitüzés Dichotóm: valami vagy Skálaszerű: Milyen mértékben sikerült a célt megvalósítani? (Pl. A politikus természetesen még annyira sem lesz képes a jogi szövegbe kódolt
módja jogos vagy jogtalan. 72%-ban.) Egy példa: a jogi szabályozás meghatározhatja, hogy a
mentőnek hány percen belül kell kiérnie a beteghez. A mentő vagy célokat feltárni, mint a jogszabályt szövegező köztisztviselő.
kiér ennyi idő alatt, vagy nem. A közpolitikai szemlélet szerint ki- A magyar minisztériumok apparátusai általában úgy készítik elő a döntéseket,
tűzhető pl. az a cél, hogy az esetek 90%-ában a mentő érjen ki 15
percen belül; vagy a tavalyi évhez viszonyítva 3%-kal kell növelni
hogy már csak a kész jogszabálytervezetek jutnak el a politikai döntéshozók elé,
a 10 percen belüli ki érkezések arányát. vagyis nem történik meg egy, az általános célokat legalább nagy vonalaiban tisz-
tázó egyeztetés. Sőt bár a jogalkotásról szóló törvény előírja, hogy a törvényter-

56 KöZPOL!TlKA ÉS A MAGYAR KORMÁNYZATI GYAKORLAT
vezeteknek előbb a koncepcióját (értsd fő vonalait, céljait, szerepét) kell megtár-
gyalni, gyakran a politikai döntéshozók, kormánytagok és parlamenti képviselők,
bizottsági tagok már csak a kész jogszabálytervezetekkel találkoznak.
Az agrártárcánál egy vezető beosztású köztisztviselő büszkén mondja el, hogy meny-
nyire aktívak a törvények kezdeményezésében, illetve azok előkészítésében. Altalában
nem húzzák az időt, illetve nem traktálják a politikusokat az előzetes koncepció elkészí-
tésével, hanem már azonnal a kész jogszabályszöveget nyújtják be. Ezt érzékelhetően
mint a jó hivatali teljesítmény egy fontos mutatóját említi.
A jogszabálytervezetekben a jogi megfogalmazás, a jog sajátos logikája szerin-
ti felépítés, a paragrafusokra és bekezdésekre való tagolás stb. elfedi a jogszabá-
lyoknak a politikai döntéshozó számára lényeges tartalmát: hogyan fogják ezek a
társadalmi valóságot befolyásolni? Ilyen körülmények között aztán a politikus
nem képes a célkijelölésben és az eszközök kiválasztására irányuló döntésben
megnyilvánuló feladatát ellátni. Ugyanakkor - mivel számára csak a jogi szöveg
adott - a döntés kapcsán, gyakran találkozunk olyan esetekkel, hogy politikusok
jogszabályokat szövegeznek.
Lényegében ez történik a legtöbb parlamenti módosító indítvány esetében, de tudunk
olyan abszurd esetekről is, amikor a miniszterek maguk szövegeztek át jogszabályt a
kormány ülésén.
A magyar közigazgatás jogias jellegéből következik, hogy a közpolitikai (a
közpolitikai folyamathoz értő, azt hatékonyan menedzselni képes) szakemberek
szinte teljességgel hiányoznak. E könyv - egyebek mellett, vagy talán: mindenek-
előtt - arra is szolgál, hogy segítsen egy ilyen szakembergárda létrejöttében.
Közpolitikai, de gyakran az adott szakterülethez (pl. hajléktalanügy) értő szak-
értők helyett jogászokat találunk, akik hosszabb ideje dolgozván az adott terüle-
ten, a specialista szakember szerepét töltik be. Ugyanakkor, mivel a kormányzati
döntéshozatalt nem közpolitika-alkotási, hanem jogalkotási folyamatként fogják
fel, ugyanezen jogász szakértők töltik be a generalista közpolitikai szakemberek
helyét is.
Összegezve, úgy tűnik, hogy a jogias szemlélet - talán elkerülhetetlenül - összeke-
veri a szerepeket, és senki nem képes valódi feladatát ellátni, sőt bizonyos értelemben
megcserélődnek a szerepek. A politikus helyett a szakértők jelölik ki, jobbára öntudat-
lanul, a célokat. A politikusok a célok, a fő irányok meghatározása helyett eszközökön
és jogi formulákon vitatkoznak. A társadalmi problématerület szakértői helyett jobbá-
~a jogászokat találunk - vagy rosszabb esetben a szakértők szövegeznek jogszabályt.
Igy aztán szinte lehetetlen a társadalmi folyamatok ismeretén alapuló, a problémákat
viszonylag adekvát módon kezelni képes közpolitikákat kialakítani.
4.4. A folyamat
A jogias szemlélet következtében sérül a közpolitikai folyamat logikája is. Jó-
részt e folyamatot követjük e könyv további részének felépítésében. Az egyes pon-
tokon utalni fogunk a hazai gyakorlat anomáliáira is. E ponton részben megelőle-
KöZPOl.lTIKA ÉS A MAGYAR KORMÁNYZATI GYAKORLAT 57
gezve, részben összefoglalva mutatjuk be pontokba szedve a legfontosabb „devi-
anciákat":
1. Problémaértelmezés: A jogias szemlélet - értelemszerűen - nem a társa-
dalmi, hanem a jogi problémából indul ki: olyan kérdések vizsg~latából,
mint pl. hogy az adott terület nem szabályozott, túlszabályozott, Jogertel~e~
zést igényel, ellentmondásos a jogi szabályozás vagy kiskapuk vannak a Jogi
szabályozásban. Az adekvát problémaértelmezésnek jórészt hiányoznak a
szervezeti, személyi és funkcionális feltételei. Sem a kormányzat eg~széne,k
szintjén, sem a minisztériumok szintjén nincsenek olyan szervezeti egyse-
gek, amelyek a társadalmi szükségletek és feszültségek feltárásával foglal-
koznának. A jogászokhoz képest még mindig minimális a társadalomtudo-
mányi, főleg szociológiai képzettségű közhivatalnokok aránya - különösen a
vezetői, döntés-előkészítő pozíciókban. (A hivatalos statisztikák a társa~~­
lomtudományi végzettséget nem is tartják nyilván; az a „bölcsész" kategon-
án belül keresendő, amelynek aránya a köztisztviselők körében 2004-ben 6%
volt, a vezetők körében pedig ennél is jóval kisebb. Gajduschek 2008/a 147-
148.) Közpolitikai végzettséggel rendelkezhető köztisztviselő pedig még a
minisztériumokban is alig található.
2. Célmeghatározás: A célok definiálása, mint láttuk, elsődlegesen a politika
feladata lenne, ám a közigazgatás sajátos működésmódja ezt jelentősen meg-
nehezíti. A közigazgatás a szükségesnél és lehetségesnél ritkábban munkál
ki alternatívákat. A jelentős döntéstervezetek jellemzően jogszabályi formá-
ban kerülnek a politikai döntéshozó elé, aki a jogi szövegből nem tud a tény-
leges társadalmi tartalomra következtetni. A jól megszövegezett „koncep-
ció" alkalmas lehet a lényegi, stratégiai kérdések megvitatására a politikai
döntéshozók által, ám a koncepciók vagy nem ilyenek, vagy olykor - mint
láttuk - ezt a szakaszt átugorják, vagy csak formálisan kerül rá sor. Valójá-
ban senkinek nem is tűnik fel, hogy hiányzik a célok meghatározása - ami
az értelmes cselekvésnek definitív feltétele. A célmeghatározásra sem a
szakértők, sem a politikusok részéről nem mutatkozik igény. A jelek szerint
a célok hiánya nem is tudatosul, nem is problematizálódik a magyar kor-
mányzati gyakorlatban. Célok helyett intézkedések, intézmények és hatáskö-
rök vannak.
3. Az eszközök kiválasztása: Az eszközök kiválasztása természetesen esetle-
gessé válik minden olyan esetben, amikor a célok nem ismertek. Így az esz-
közök önmagukban állnak a magyar kormányzati döntéshozatali folyamat
középpontjában. A politikai döntéshozók ezekről folytatják vitáikat. (Pl. le-
hessen-e buktatni az általános iskola alsó osztályaiban.) Az eszközök Jelen-
nek meg a jogintézmények, hatáskörök és szervezetek formájában. Ez érthe-
tő is, hiszen ha a politika kontrollálni akarja a közigazgatást, akkor ezt, ne-
vesített és definiált célok hiányában, csak a nevesített eszközök kézben tartá-
sán, az eszközök meghatározásán keresztül teheti meg. Vagyis a szerepek
megcserélődnek, mivel - mint láttuk - a célokat látensen, sőt olykor tudatta-
lanul a köztisztviselők jelölik ki, miközben a jogszabályokat szövegezik.
58 KözPOL.!TIKA ÉS A MAGYAR KORMÁNYZATI GYAKORLAT

Az adekvát eszközök kiválasztását nehezíti, hogy mindent jogi szabályozás- II. RÉSZ
sal kívánnak elérni, mivel a kormányzati tevékenységet jogi tevékenység-
ként Uogalkotás és jogalkalmazás) tekintik. Nem ismert például a szabályo-
zási (regulatory) és az ún. kiadási (expenditure) programok közötti elkülöní-
tés. Ennek pedig számos további negatív következménye is van, így pl. a
hatósági jogalkalmazó jelleg dominanciája a szolgáltató jelleg ellenében.
4. A megvalósítás: Sajnálatos, de jól ismert problémája a magyar közigazga-
A közpolitika elmélete
tásnak a végrehajtás gyengesége. Számos döntést egyáltalán nem hajtanak
végre, máskor a végrehajtás teljességgel formális: a jogi rendelkezéseket be-
tartották, anélkül, hogy bármi esély lenne az azokból remélt hatás kiváltásá- 5. A szakpolitikák típusai és eszközei
ra. A végrehajtás elmaradásának nemritkán az az oka, hogy az technikailag
lehetetlen, mert pl. a „jogalkotó" nem biztosította a feladat ellátásához szük- 6. A közpolitika szereplői
séges költségvetési forrásokat (a költségvetési törvény ugyanis egy másik 7. Probléma definíció a közpolitikában:
jogszabály), személyi, technikai, esetleg további jogi (valódi hatáskör) felté-
a közpolitikai napirend és a tematizáció
teleket. A feltételek biztosításának hiánya meglehetősen gyakori, s nehéz el-
dönteni, hogy ennek mikor, milyen mértékben oka a nemtörödömség, a hoz- 8. A közpolitika alternatívák kidolgozása
zá nem értés, illetve milyen mértékben tudatos és szándékolt, hogy a jogi és értékelése. A döntéshozatal
szabályozásban foglaltak megvalósítását ellehetetlenítsék.
5. Áttekintés, értékelés: A közpolitikai folyamat utolsó eleme, amikor értéke- 9. Megvalósítási folyamatok a közpolitikában
lik, hogy a közpolitika a gyakorlatban beváltotta-e a remélt hatást, sikerült-e
10. A közpolitikák értékelése
elérni a kívánatos célt, vagy egyáltalán sor került-e bármi érdemi tevékeny-
ségre ennek érdekében. Minderre a jogias megközelítés szerint nincs szük-
ség: a jogszabályok meghatározzák a feladatokat - a közigazgatási szervek
pedig alkalmazzák a jogszabályokat. Ha nem így van, akkor jogszabálysér-
tés történik, amivel kapcsolatban a felettes hatóság, esetleg a bíróság jár el.
Valóban, a magyar közigazgatásban a megvalósítás folyamatát lényegében
nem kísérik figyelemmel - semmiképpen nem olyan rendszerességgel, aho-
gyan az a közpolitikai szemléletből következne. Márpedig a közpolitikák
minősége, eredményessége és hatékonysága nagyrészt a megvalósítás folya-
matában dől el. Éppen ezért sajnálatos, hogy a monitoring kevéssé, a prog-
ramértékelés, az ún. evalváció pedig szinte egyáltalán nincs jelen a közigaz-
gatás gyakorlatában. A megvalósulást leggyakrabban az ún. „törvények és
jogszabályok hatályosulásának vizsgálata" biztosítaná, ha megfelelne a tu-
dományosság, rendszeresség és objektivitás követelményeinek. Ezek közül
azonban aj elen hazai gyakorlat egyik követelménynek sem felel meg igazán.
Mindez rendszertani értelemben a visszacsatolás hiányát is jelenti. Értékelés
hiányában a tanulás is lehetetlenné válik. A fel nem tárt hibákból, tévedések-
ből, vagy éppen a sikerekből nem lehet okulni.

Úgy véljük, hogy a közpolitikai szemlélet és a bevett közpolitikai technikák

alkalmazása segíthet kiküszöbölni ezeknek az anomáliáknak legalább egy részét,
ezáltal a magyar kormányzati gyakorlat eredményesebbé és hatékonyabbá válhat.
Azt reméljük, hogy - ha kismértékben is, de - e cél eléréséhez is hozzájárulha-
tunk e könyvvel.
5. A szakpolitikák típusai és eszközei

Mielőtt belefognánk a közpolitikai folyamat egyes mozzanatainak részletező is-

mertetésébe, vessünk egy pillantást a közpolitikák problématerületének egészére!
Az itt következő fejezetben a közpolitikai folyamat néhány átfogó, „horizontális"
_vagyis a közpolitikai ciklus egyes fázisain átívelő érvényű - mozzanatát vesszük
szemügyre. A közpolitikai jelenségeket két szempontból fogjuk közelíteni:
1. először a közpolitikák típusaival kapcsolatos, majd
2. a közpolitikák által alkalmazott, a közpolitika szolgálatába állított eszközök
jellemzőin alapuló

vizsgálati, rendszerezési lehetőségeket vesszük szemügyre.

5.1. Közpolitika-tipológiák
Mint minden társadalmi jelenség, úgy a közpolitikák is meglehetős sokfélesé-
get mutatnak; és (itt is) felmerül a kérdés, hogy milyen szempontok alapján és
milyen csoportokba rendezhető e sokféleség. Az efféle kategóriaképzés egyik el-
sődleges célja a vizsgált jelenségkör minél adekvátabb leírása. További, nem ke-
vésbé fontos céljai is vannak azonban: a közpolitikák lényegi megkülönböztető
tulajdonságainak azonosítása ugyanis előfeltétele a tudományos vizsgálódás am-
biciózusabb, a jelenségek magyarázatát és előrejelzését célzó válfajainak. Így pél-
dául értelmezhetővé és vizsgálhatóvá válnak olyan, a közpolitikák okaival és kö-
vetkezményeivel kapcsolatos, mélyebbre hatoló kérdések, mint hogy „m~ly típusú
közpolitikák függenek leginkább az aktuális kormányzat ideológiai beállítódásá-
tól?", vagy hogy „a magas gazdasági növekedési rátájú országok mely közpoliti-
kákra költenek átlagon felül?" stb.
A közpolitikákkal kapcsolatos legkézenfekvőbb tipológia a megcélzott prob-
lématefiilet szerint osztályozza azokat. Ennek megfelelően beszélhetünk pl. jó-
léti, biztonság-, verseny-, közlekedés- vagy oktatáspolitikáról; vagy - finomabb
boiifüfüan, az előbbiek közül a legelső kategóriára koncentrálva - munkanélküli-
ségi, család-, gyermek-, hajléktalan- vagy fogyatékosügyi politikákról. A közpo-
litikák ilyen jellegű címkézése nem ritka, sőt a (politikai) közbeszédben egyene-
sen tipikus. Kézenfekvő, közérthető volta mellett azonban számottevő hátrányai
is vannak:
62 A SZAKPOLITIKÁK TÍPUSAI [S ESZKÖZEI
Az alkalmazható, ill. alkalmazandó kategóriák száma, tartalma, egymástól
való elhatárolása nélkülöz minden elvi alapot, teljes mértékben (homályos és
változékony) konvenciókon alapul.
Ebből fakadóan nemcsak időben és térben (országok vagy régiók közötti ösz-
szehasonlítás során) rendkívül változékony, hanem sokszor egy adott időben
és helyen is ésszerű módon el nem dönthető ellentmondást generál.
Mindeközben a közpolitikáknak a megcélzott problématerületek szerinti
csoportosítása a megismerésnek a leíráson kívüli, további céljait - a magya-
rázatot és az előrejelzést - általában nem szolgálja, mivel a közpolitikákkal
kapcsolatos általánosítható oksági összefüggések (törvényszerűségek) álta-
lában nem azzal kapcsolatosak, hogy az adott közpolitika pl. éppen a hajlék-
talanokat vagy a lakással rendelkező munkanélkülieket célozza-e meg.
A közpolitikákkal kapcsolatos átfogó csoportosító kategóriarendszer létrehozá-
sára irányuló első, valóban tudományos igényű kísérlet Theodore Lowi (1964)
nevézhez köthető. Lowi a közpolitikák három széles osztályát azonosította:
disztributív közpolitikák,
-- regulatív közpolitikák és
redisztributív közpolitikák.
A disztributív jellegű közpolitikák egy jól meghatározható, viszonylag
szűk csoport számára nyújtanak valamilyen speciális előnyt (pl. mező­
gazdasági termelők támogatása, vagy egy meghatározott településen/ré-
gióban megépülő, és döntően az adott környék előnyét szolgáló infra-
strukturális beruházás).
A regulációs jellegű közpolitikák mibenlétének meghatározása némi-
leg ellentmondásosabb. Birkland (2005) és mások szerint a regulatív köz-
politika lényege, hogy valamely üzleti jellegű tevékenység végzésére vo-
natkozóan fogalmaz meg (pl. élelmiszer-biztonsági, kartellellenes stb.)
szabályt. Mások- Mitnick (1980) nyomán - azonban szélesebb értelem-
ben használják e kifejezést: szerintük a reguláció a magáY1szektor szerep-
lői magatartásának a köz érdekében történő befolyásolására, orientálá-
sára irányuló - alapvetően ellenőrzés és szankcionálás útján érvényesí-
tett - szabályozás.
Végül a redisztributív jellegű közpolitikák célja a materiális vagy
egyéb javak (pl. környezeti minőség, állampolgári jogok, életesélyek)
nagy társadalmi csoportok közötti eloszlásának megváltoztatása (pl. jó-
léti vagy területi kiegyenlítést célzó közpolitikák). A redisztributív közpo-
litikákat az előbbiekben említett disztributív közpolitikától tehát széles-
körűsége és ambíciója különbözteti meg. A disztributív közpolitikák célja
partikuláris, viszonylag szerény méretű csoportok helyzetének javítása
valamilyen, a társadalmi szolidaritáson és az egyenlőségen kívül eső,
speciális megfontolásból. A redisztributív közpolitikák ezzel szemben a
társadalom egésze tekintetében fogalmazzák meg céljukat, mely végső so-
A SZAKPOLITIKÁK TÍPUSAI ÉS ESZKÖZEI 63
ron a „szegények" és a „gazdagok" között fennálló különbségek csök-
kentéséhez kapcsolódik. Pl. a mezőgazdaságban a családi kistermelők
vagy a .fioorballszövetség támogatása disztributív, míg a szociális segé-
lyezés redisztributív jellegű közpolitika.
Noha e tipológia részben az amerikai politikai-intézményi viszonyokat tükrözi,
azért általánosságban is elmondható, hogy jelentős mértékben alkalmas az adott
közpolitikával kapcsolatos politikai konfliktusok méretének és jellegének meg-
magyarázására és előrejelzésére. Így például, a fenti osztályozásnak csak egye~len
lehetséges következményét kiemelve, a disztributív közpolitikák esetében a mini-
mális ellenállás és a döntéshozók egymás közötti „szavazatvásárlásra" irányuló
háttérmegállapodásai -. „megszavazom a te projektedet, ha te is az enyémet" -,
míg a redisztribúciós közpolitikákra az éles politikai konfliktus és a csekély meg-
valósíthatóság a jellemző.
Az adópolitika pozíciója a fenti tipológiában többféle lehet. „Ala~esetben" az
adóztatás célja az állam -tehát a közpolitikák összességének- mu1<C)déséhez szük-
séges-gazdasági erőforrások biztosítása; ebben az értelemben tehát az adópolitika
nem tekiilthetőközpolitikáilák. Más esetekben azonban az adóztatás - a fenti álta-
lános célon túlmenően, vagy akár azzal szemben is - egyéb, immár közpolitikai-
nak nevezhető célokat szolgál. Ez a helyzet például az egészségre vagy a környe-
zetre ártalmas termékek adóztatásával: a cigarettára kivetett adó fontos célja az
egyéni magatartás befolyásolása, a dohányzás visszaszorítása. Hasonló a helyzet a
kiugróan magas (pl. banki) jövedelmek közel 100%-os adóztatásával is.
5.2. A közpolitikai eszköz fogalma; eszköztipológiák
A közpolitikák csoportosításának problémájához kapcsolódóan - de azon jóval
túlmutatóan - teszünk említést a közpolitikai eszközök fogalmáról, valamint a
lehetséges eszköztipológiák egyikéről-másikáról. ·
A „közpolitikai eszköz" fogalom értelmes voltának előfeltétele, hogy a közpo-
litikát mint racionális, cél-eszköz logika által jellemezhető folyamatot tételez-
zük. Eszközökről leginkább csak meghatározott célok vonatkozásában lehet
ugyanis beszélni; ellenben ha a közpolitikát mint a különböző szereplők szándé-
kaiból és cselekedeteiből spontán módon kibomló folyamatot tételezzük, akkor a
közpolitikai eszköz fogalma problematikussá válik. Továbblépve mármost az
előbbi - vagyis a közpolitikát mint célracionális, tudatos (kormányzati) cselek-
vést tételező - irányban, azt mondhatjuk, hogy
a közpolitikai eszköz a kormányzat által a közpolitikai célok elérése ér-
dekében alkalmazott módszer (Salamon és Lund 1989, idézi Birkland
2005: 170. o.).
Említést érdemel azonban, hogy a közpolitikai eszköz fogalmát jó néhány kutató
ennél szűkebb, specifikusabb értelemben használja. Így Anderson (1997) és mások

64 A SZAKPOLIT!KÍ\K TÍPUSA! ÉS ESZKÖZE!
- abból kiindulva, hogy a közpolitikák egyik lényegi közös mozzanata, hogy meg-
határozott társadalmi problémák megoldása érdekében az emberek viselkedését ori-
entálni igyekeznek - így határozza meg a közpolitikai eszköz fogalmát:
Az irányítás (kontroll) olyan technikája, amelynek célja, hogy embere-
ket bizonyos cselekvésekre, cselekvések folytatására, vagy bizonyos dol-
gok megtételétől való tartózkodásra rábírja.
Az itt bemutatott két meghatározásból a közpolitikai eszközök meglehetősen
színes sokfélesége rajzolódik ki. Miután tehát definiáltuk azokat - csakúgy (és
ugyanolyan okokból), mint egy alfejezettel fentebb magukat a közpolitikákat --:,
érdemes a közpolitikai eszközöket némileg homogénebb csoportokba _rendezm.
Az irodalomban igen sokféle eszköztipológia létezik. Ezek közül az egyik legegy-
szerűbb - de talán legellentmondásmentesebb és legrobusztusabb - van der
Doelen (1989, idézi de Bruijn és Hufen 1998: 17. o.) és nyomában mások (pl.
Vedung 2008) osztályozása, akik három közpolitikai eszközcsoportot különböz-
tetnek meg. Ezek:
1. az ún. regulációs vagy regulatív,
2. a gazdasági és
3. az információs
eszközök.
1. A regulatív eszközök alkalmazása során az állam kötelező érvényű,
a személyek és szervezetek valamely meghatározott körére vonatkozó,
meghatározott magatartásokat előíró vagy tiltó szabályokat - tipikusan:
jogszabályokat - állapít meg (pl. környezet- és munkavédelmi vagy bün-
tetőjogi szabályozás). A regulatív eszközök általában, de nem szükség-
képpen magukban foglalják a magatartási szabályok betartására ösztön-
ző szankciók rendszerét (a szankció mozzanatát nélkülöző jogszabályt a
jogi szaknyelvben lex imperfectának - tökéletlen törvénynek - nevezik).
Hangsúlyozzuk, hogy a „jogalkotás" nem azonos a „regulációval": noha
az utóbbi általában magában foglalja ez előbbit, de túl is terjeszkedik
rajta, és kiterjed a (jogO normák betartását a gyakorlatban monitorozó,
és a normasértés esetén szükséges szankciókat ténylegesen is alkalmazó
apparátusok, tevékenységek és szabályok összességére is.
A szankciók olyan, akár pozitív (pl. engedély meghosszabbítása, pozi-
tív publicitás), akár - tipikusan - negatív (pénzbüntetés, börtön, tevé-
kenység tiltása, engedély visszavonása stb.) következmények, amelyek a
megcélzott szereplőket arra ösztönzik vagy kényszerítik, hogy a kormány-
zati (közpolitikaO szándéknak megfelelő magatartást tanúsítsanak.
2. A közpolitika gazdasági jellegű eszközei a kormányzat közpolitiká-
ban kifejezett akaratával összhangban álló magatartást anyagi - pénz-
ügyi vagy természetbeni - javak nyújtása, illetve visszatartása/megtaga-
dása révén kívánják elérni.
A SZAKPOLITIKÁK TÍPUSA! ÉS ESZKÖZE! 65
Míg a regulációs eszközökre a magatartásnak a tekintélyen és általában kény-
eren alapuló orientálása jellemző, addig a gazdasági jellegű eszközök a megcél-
sz tt cselekvők érdekeire, és az ezen érdekek alapján folytatott egyéni mérlegelés-
~~ „apellálnak". Példaként a termelői tá~ogatások, ~e.dve~ményes \Pl. beruh~zási
agy lakás-) hitelek, adókedvezmények es fogyasztas1 adok, vagy eppen a kozte-
~ertartozást felhalmozó gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárásokból való
kizárása említhetők. Fontos hangsúlyozni, hogy ez a kategória - különösen a ter-
mészetbeni javak nyújtása által történő orientáció- igencsak széles; magában fog-
lalja a fizikai javak vagy szolgáltatások kormányzati szervezetek által történő biz-
tosítását (pl. állami fenntartású úthálózat, ingyenes állami egészségügyi ellát~s)
csakúgy, mint azok magánszervezetek által, de közpénzből történő előállítását, Il-
letve nyújtását (pl. az előbbi tevékenységek kiszervezett, koncesszióba adott stb.
változatai).
3. A közpolitika információs jellegű eszközei a megcélzott társadalmi
cselekvőket információk, érvek, ismeretek és a morális meggyőzés egyéb
eszközei révén kívánják a kívánt irányba orientálni. Az információs, pro-
paganda- vagy PR-kampányok, a különböző tréningek és képzések is
ebbe a kategóriába tartoznak. Az információs eszközöket a regulációs
eszközöktől a kényszer hiánya különbözteti meg. A gazdasági eszközöktől
pedig az, hogy míg ott a közpolitika céljaival egyező (vagy azokkal ellen-
tétes) magatartásoknak az „elkövető" közvetlen anyagi érdekeit érintő
következményeik vannak, addig az információs eszközök révén kapott in-
formációk felhasználása esetében „szabad a vásár"; vagyis itt hiányzik a
közvetlen anyagi érdekeltség mozzanata.
A közpolitikai eszközök e hármas csoportosításának fontos tulajdonsága, hogy
az emberi viselkedés mozgatórugóival kapcsolatban három, meglehetősen jól el-
különíthető előfeltevés - ha úgy tetszik: három különböző emberkép - sejlik föl a
háttérben. .
A regulatív eszközök alapjául szolgáló előfeltevés szerint az emberi viselkedés
eredendően a nemkívánatos, immorális, káros - röviden: a rossz - irányába ten-
dál; e körülmény igazolja, hogy a helyes, kívánatos magatartás csak tekintélyen
alapuló, valamilyen értelemben kényszerítő jellegű eszközök alkalmazásával biz-
tosítható. A gazdasági jellegű eszközök alkalmazása mögött megbúvó előfölté­
telezés szerint az ember alapvetően az ésszerűség szabályait követő, az egyéni
hasznait racionálisan maximalizáló (a közgazdaságtanban és más tudományok-
ban is gyakran Homo Oeconomicusként megjelölt) lény. Ebből következik, hogy
minden helyzetben azt fogja tenni, amit az egyéni érdekei - döntően és alapvető­
en: anyagi érdekei - diktálnak a számára. Viselkedésének orientálására nem kell
tehát mást tenni, mint hogy a közpolitika (a közérdek) szempontjából kívánatos
viselkedést tesszük a számára a legkifizetődőbbé, míg az alternatív - káros, im-
morális stb. - magatartásokat kevésbé kifizetődővé. Végül az információs jellegű
közpolitikai eszközök az embert mint alapvetően jóra törekvő lényt tételezik, akit
 A SZAKPOUTrKÁK TÍPUSAI ÉS ESZKÖZEI 67

azonban e törekvésében külső lehetőségeinek, vagy belső szellemi és fizikai ké- a javak vagy szolgáltatások vásárlásával - tekintet nélkül azok közvetlen
pességeinek korlátai, vagy éppen a megfelelő információk és ismeretek hiánya felhasználási módjára - általában is hatást gyakorolhat a helyi vagy országos
akadályoznak. Ebből fakad, hogy a közpolitikának a helyes/megkívánt cselekvés gazdasági növekedésre, vagy éppen a piaci struktúrák alakulására.
központi előfeltételeként ezen, alapvetően kognitív természetű korlátokat kell la- _ A költségvetési politika bevételi oldala (adópolitika) egyfelől a közpolitikák
zítania, lebontania. - bárminemű közpolitika, sőt bármilyen kormányzati működés - folytatásá-
A szakirodalomban léteznek ennél finomabb felbontású tipológiák is; a jelen nak előfeltételét biztosítja, amennyiben az ahhoz szükséges erőforrásokat
kötet szempontjából azonban ezeket nemritkán az egyes kategóriák közötti fogal- előteremti. Másfelől azonban konkrét közpolitikai hatása is lehet azáltal,
mi distinkció kissé homályos volta és/vagy a magyartól idegen (tipikusan: ameri- hogy orientálja a gazdasági szereplők magatartását: az elmaradott régiókban
kai) intézményi-jogi megoldások teszik nehezen alkalmazhatóvá. Egy viszonylag megvalósított beruházásokhoz nyújtott adókedvezmények, vagy éppen a ká-
sikerültebb, részletező tipológia Anderson (1997) nevéhez fűzhető, aki a közpoli- ros hatású termékekre kivetett fogyasztási adó említhető példaként.
tikák mintegy tucatnyi eszközét különbözteti meg: - Piaci és tulajdonosi beavatkozások jellemzője, hogy a kormányzat mint
„egyszerű" tulajdonos, piaci szereplő éri el közpolitikai céljait. Ilyen, amikor
A kényszer minden mozzanatát nélkülöző (nem kényszerítő jellegű) esz-
pl. kormányzat a részvény- vagy pénzpiacokon (ún. nyílt piaci műveletek
közök a kormányzati ráhatás direkt (kényszerítő jellegű) vagy indirektebb
formájában) nagy tételben vesz vagy elad, vagy amikor az állami tulajdonú
(előnyök-hátrányok révén orientáló) formáitól is mentesek. Ide tartoznak a
gazdasági társaságok - pl. nemzeti vasúttársaság - stratégiai döntései révén
közpolitikai deklarációk, az önkéntes minőségi vagy viselkedési standardok
hoz szélesebb, közpolitikai relevanciájú intézkedéseket.
felvilágosító kampányok stb.; ez a kategória tehát nagyjából azonos a fenti,
- A javak és szolgáltatások közszervezetek által történő előállítása és nyúj-
hármas tipológia „információs eszközök" nevű eszközcsoportjával. tása - a költségvetésen belüli arányát tekintve - a legkiterjedtebben alkalma-
Az ellenőrzés valaminek (valamely fizikai tárgy, ill. termék, magatartás
zott közpolitikai eszköz. Idetartozik pl. az állami egészségügyi vagy közok-
stb.) a megvizsgálása abból a célból, hogy a kormányzat által megfogalma-
tatási rendszer, illetve a szociális ellátórendszer által nyújtott természetbeni
zott kívánalmaknak való megfeleléséről meggyőződjenek. Az ellenőrzés le-
ellátások csakúgy, mint az állami kezelésű közúthálózat létrehozása és fenn-
het folyamatos (pl. nagyüzemek szennyezőanyag-kibocsátása, fix kamerák-
tartása.
kal történő, folyamatos sebességmérés az autópályán) vagy periodikus/szú-
- Végül a szankciók a büntetések és/vagy jutalmak olyan rendszerét jelentik,
rópróbaszerű (pl. élelmiszer-biztonsági, fogyasztóvédelmi, munbbiztonsá-
amellyel valamely közpolitika (vagy a közpolitikák valamely köre) tekinteté-
gi ellenőrzés). Az előírt standardoknak, szabályoknak való megfelelés elő­
ben a gazdasági-társadalmi szereplőknek a kormányzati preferenciákkal
mozdítása céljából az ellenőrzés általában - de nem szükségszerűen - magá-
összhangban álló magatartása kikényszeríthető, vagy legalábbis előmozdít­
ban foglalja a szankcionálást is.
ható. A szankciók leggyakrabban a regulatív jellegű közpolitikai eszközök-
- Az engedélyezés lényege, hogy a kormányzat egy személyt vagy szervezetet
höz kapcsolódva működnek.
mentesít valamely, egyébként tiltott tevékenységre vonatkozó tilalom alól
Az Anderson- és a van de Doelen-féle eszköztípusok közötti - helyenként csak
(pl. vendéglátóhely-működési engedély, autóvezetői jogosítvány). E mentesí-
hozzávetőleges - megfeleltetést a 2. táblázat mutatja. ·
tés feltétele az adott személyre/szervezetre vonatkozó bizonyos követelmé-
nyeknek való megfelelés előzetes igazolása.
A hitelek, szubvenciók és támogatások közös vonása, hogy címzettjeik
(gazdasági szervezetek vagy magánszemélyek) bizonyos feltételek fennállá·
sa esetén pénzügyi vagy természetbeni juttatást kapnak.
Kiszerződés esetén bizonyos kormányzati feladatokat közpénzből finanszí-
rozott, de magánszervezetek (vállalatok) által szerződés alapján folytatott te-
vékenységek révén látnak el. A feladatterületekre és a lehetséges jogi for-
mákra vonatkozó példák nagyon szerteágazók, a koncessziós autópálya-épí-
téstől és infrastruktúra-üzemeltetéstől a vállalkozási szerződés keretében
ellátott településüzemeltetésig számos példa említhető.
- A költségvetési kiadási politika a vásárolt áruk vagy szolgáltatások jellegé-
től és céljától függetlenül, önmagában is közpolitikai eszköz. A kormányzat
68 A SZAKPOLITIKÁK TÍPUSAI ÉS ESZKÖZEI

2. táblázat
A közpolitikai eszközök két tipológiája
6. A közpolitika szereplői

Anderson van der Doelen

Ellenőrzés Regulatív eszközök

.Engedélyezés
Adóztatás Gazdasági eszközök
A közpolitika világában történő elmélyültebb - ugyanakkor az átfogó definí-
Hitelek és gazdasági támogatások ciók és általános elméletek absztrakciós szintjénél konkrétabb - kalandozásunkat
Szolgáltatások és termékek közvetlen kezdjük olyan kérdések megvizsgálásával, mint hogy
előállítása -· kicsodák és/vagy micsodák is azok az entitások, amelyek a közpolitikát „csi-
Szolgáltatások és termékek vásárlása nálják",
melyek ezen szereplők fő jellemzői, illetve
Piaci és tulajdonosi beavatkozások
- ezen jellemzők alapján milyen csoportokba rendezhetők.
Civil szervezetek bevonása
Információátadás Információs eszközök Ezeket a kérdéseket az alábbiakban egyenként vizsgáljuk meg.
·-
A fenti - valamint a további, itt nem ismertetett -, a közpolitikai eszköz&
rendszerezését szolgáló kategóriarendszerek esetenként kevéssé tűnnek térben és 6.1. Kik csinálják a közpolitikát?
időben univerzálisan alkalmazhatónak; az egyes kategóriák továbbá időnként át-
fedni látszanak egymással. A közpolitikai eszközök tág uni~erzui;ián~k f~ltfaké­ Vegyük példaként egy elképzelt nagyváros esetét, amely a különféle helyi problémák
(mint pl. munkanélküliség, szegénység, az ezekből fakadó tovagyűrűző társadalmi
pezése azonban nemcsak a közpolitikák lehetőségem~k. meg1smerese ~s :eahs ~el­
problémák, az önkormányzat saját bevételeinek elégtelensége) enyhítése érdekében he-
mérése hanem - a közpolitikai eszközök alkalmazasaval foglalkozo, itt tovabb lyi gazdaság- és befektetésösztönző programot indít. Az új közpolitika keretében, annak
nem ré~zletezett kutatások és modellek révén - a jövőbeli közpolitikák megvaló- első lépéseként, közművekkel és egyéb infrastruktúrával ellátott ipari parkot alakítanak
síthatóságának és eredményességének javítása szempontjából is fontos feladat. ki, és rendszeres információs kampányokat folytatnak, illetve konzultációkat szervez-
nek a helyi beruházásokban potenciálisan érdekelt helyi, országos és nemzetközi gazda-
sági szereplőkkel, kormányzati, kvázi-kormányzati és nem kormányzati, valamint nem-
zetközi szervezetekkel. Ezen túlmenően igyekeznek felmérni a térség iránt érdeklődő
befektetőknek a képzési-oktatási rendszerrel (a helyi szakképző intézményekkel és főis­
kolával), valamint a fizikai (pl. közlekedés) és szociális (pl. bölcsődék, óvodák) infrast-
ruktúrával kapcsolatos igényeit is, annak érdekében, hogy ezeket a helyi adottságokat,
amennyire csak lehet, a befektetők elvárásaihoz igazítsák.

Mielőtt belevágnánk a közpolitikai szereplők körével kapcsolatos kérdések

megválaszolásába, érdemes elgondolkozni azon, hogy nagyjából hol is keressük e
szereplőket. Egyáltalában: hol húzzuk meg a „közpolitikai szereplő" fogalmának
határait; mennyire tágra, vagy mennyire szűkre szabjuk e határokat? Az egyik
lehetséges - és egyszerűsége folytán akár vonzónak is tekinthető - megoldás az,
hogy a közpolitika-fogalom definíciójából kiindulva azt mondjuk: a közpolitikát a
kormányzat csinálja, tehát a közpolitika szereplője
- a kormányzat - ill. annak az adott közpolitikában érintett szintje (pl. helyi
vagy megyei önkormányzat, központi kormány, szupranacionális kormány-
zati szervezet) - mint olyan; esetleg

70 ___________
:__::_ A_KÖZPOLITIKA SZERLPL0':'.'."1_ _ _ _ _ _._ _ _ __
_ a szóban forgó kormányzatnak az adott közpolitika által ténylegesen é~intett
szervezeti komponensei (pl. a megfelelő minisztériumok, törvényhozas1 bi-
zottságok).
1.
Röviden: a közpolitika szereplőinek köre e felfögá§ban nem terjeszkedik
túl a(z adott közpolitikát folytató) kormányzat határain. E m~goldá.sn,a~ az
egyszerűségében rejlő, kétségtelen előnye m~Hett .az~nban szmte k1zarolag
hátrányai vannak. Gondoljunk csak bele az alabb1 kerdesekbe:
1. Egy ilyen szűkre szabott fogalmi megközelítés, a fe~~-i ~azda~ágfejlesztési
példánál maradva, azt jelentené, hogy a közpolitika szer~~l~1 ~enye~eben a~. adott
közpolitika kialakításában, elfogadtatásában és megvalo_sitasab.an enntett onkor-
mányzati entitások (személyek; szervezetek, .s~e;vezetJ .egysegek). Azo~ban a
gazdaságfejlesztési program sikeres megvalosit~sa elkepzelhete~~en ma~ kor-
mányzati szereplők aktív együttműködése nélkül. lg~ pl. a me~ye1 on~o;n:a~yz~t
által fenntartott szakiskola és városi kórház a külföldi befektetok telepitesi donte-
seinek fontos tényezői. A környékbeli, a potenciális ingázó munkásokat szállító
vasúti szárnyvonalak működtetése pedig közpon:i kor;nány~ati feladat, cs~kúgy,
mint a külföldi befektetőkkel való kapcsolatfelvetel, es - bizonyos nagysagrend
fölött - a befektetési helyszínért való kormányzati „lobbizás" is. Sőt: az adól~e~­
vezmények és különböző formában kínált egyéb támogatások - pl. az állan:1 t~­
mogatásoknak az európai közös piacot torzító hatása kapcsán - akár európai urn-
ás mérlegelést és cselekvést is szükségessé tehetnek. .. . .
Vagyis még egy viszonylag korlátozott hatókörű közpohtika esetebe~ ~s a:;;:t
látjuk, hogy a különböző kormányzati szintek és szervezetek k~mplex __halo~a_ta­
nak szoros és jól koordinált együttműködése nélkül nmcs esely a kozpohtika
megvalósulására. Más szempontból pedig azt mondhatjuk, hogy a k~lönböző kor-
mányzati szervezetek nemcsak P.ozitív, hane~ negatí; ért~lemben 1s fo~tos sze-
replői az adott közpolitikának. Igy pl. a közigazgatas1 hivatal, vagy ~ppen_ ~z
ügyészség által gyakorolt törvényességi felügyelet, vagy a környezetvedelm1 es
egyéb szakhatóságok hozzáállásának „rugalmas" vagy éppen „n:erev" volta adott
esetben a példaként vett közpolitika sikerének döntő mozzanatai lehetnek. .
Nyilván még inkább így van ez az egész régiókra vagy az egész ~rszágra ki.ter-
jedő közpolitikák esetében. Ennek tükrében viszo~t az adott kö~poht!l~a relevans,
fontos szereplőinek körét az adott (városi ön)kormanyzat fala~nal lehat_ar?lm__nei;i-
csak teljes mértékben önkényes, hanem következményeit tekmtve 1s h1bas dontes-
nek tekinthető.
2. A releváns állami szereplők köre azonban sok esetben még ennél is tá~abb,
és a törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalmi ágon túl a bíróságokra, illet-
ve az Alkotmánybíróságra is kiterjed. Ami az előbbit illeti, a bíróságok a legtöbb
közpolitika esetében közvetett módon - akár mmt a konkrét hatósági döntések
jogorvoslati fóruma, akár mint az ítélkezési gyakorta~ révén jog- és fogalomértel-
mezéseket kialakító-megszabó fórum stb. - szmte mmden esetben megjelennek.
Nemegyszer azonban ennél jóval aktívabb a szerepük: a büntetőjogi eszközöket is
A KOZPOLJTIKA SZEREPLŐI 71
igénylő közpolitikák (mint amilyen pl. a kábítószer-politikában a kínálatcsökken-
tés) esetében egyenesen elkerülhetetlen a bíróságok aktív, rutinszerű szerepválla-
lása. A fentebb felvetett helyi gazdaságfejlesztési példa esetében is számtalan
ponton beléphetnek a bíróságok mint az adott közpolitikában fontos funkciót be-
töltő szereplők; így pl. az ipari park létrehozásához és a kapcsolódó közműberu­
házásokhoz szükséges kisajátítási eljárásokkal, vagy a különböző kapcsolódó
építményekre vonatkozó engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos jogviták elrende-
zése is a bíróságok feladata.
Egyes - ritka - esetekben pedig az is előfordulhat, hogy a bíróságok lépnek elő
az adott közpolitika gyakorlatilag legfőbb, vagy akár egyetlen végrehajtóiként; ez
a helyzet pl. a gyűlöletbeszéd elleni közpolitikák azon válfaja esetében, ahol a
gyűlöletbeszéd sértettjeinek kárigényét polgári peres eljárásban teszik kielégíthe-
tővé.
3. A fentiekkel talán sikerült érzékeltetni, hogy a közpolitikák megvalósításá-
ban az államhatalom valamennyi szegmensének - a szubnacionálistól a nem-
zetin át a szupranacionális szintig, és az államhatalmi ágak mindegyikének - fon-
tos szerepe lehet (és gyakran van is). Ez azonban még nem minden; fontoljuk
csak meg, hogy pl. a helyi gazdaságfejlesztési program megalkotása és megvaló-
sítása során milyen súlya lehet a következő szereplők pozitív, támogató, vagy ép-
pen aktívan ellenséges viszonyulásának:
- a különböző helyi, regionális vagy országos gazdasági érdek-képviseleti
szervezetek (pl. a traktorosgazdák elállják-e az építkezéseken dolgozó mun-
kagépek útját, vagy a polgármester oldalán fényképezkednek az átadást kí-
sérő sajtótájékoztatón?);
- a helyi és országos politikai pártok (pl. kilátásba helyezik-e, hogy hatalomra
kerülésük esetén alaposan a „körmére néznek" majd az érkező beruházóknak,
vagy ellenkezőleg: széles körű egyetértésükről biztosítják azokat?);
- a civil szervezetek (hazai és nemzetközi média- és jogi fórumokon támad-
ják-e e programot vagy annak egyes - környezetszennyezőnek, veszélyes-
nek, vagy egyéb okból nem kívánatosnak tartott - komponenseit, vagy ellen-
kezőleg: partnerségi programokkal igyekeznek annak különböző elemeire
rácsatlakozni?).
- A hírmédia megnyerése, illetve együttműködésének biztosítása megint
csak fontos lehet, főleg azáltal, hogy a közpolitikának az abban megjelenő
képe nagymértékben befolyásolhatja a közvélekedést.
- Ugyan még nem ejtettünk róluk szót, de a legfontosabb szereplők mégiscsak
maguk a potenciális beruházók; azok a hazai és külföldi kis-, közepes vagy
nagyobb vállalkozások, amelyek befektetési döntéseikkel alapvetően meg-
határozzák a gazdaságfejlesztési program jövőbeni irányát, tényleges hatá-
sait. A közpolitika összes többi szereplője végezheti akár tökéletesen is a rá
eső feladatokat; a konkrét és jelentős befektetetési döntések elmaradása ese-
tén mindez teljességgel eredménytelen lesz.
72 A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐ!
A közpolitikai szereplőknek az előbb felsorolt öt csoportja, legalábbis tipiku-
san, mind a nyilvánosság, mind pedig a legalitás mezsgyéin belül mozog és mű­
ködik. Különösebb tudományos előképzettség nélkül, pusztán az újságokat olvas-
gatva is feltűnik azonban, hogy a közpolitikák számos szereplője, illetve azok
tevékenysége kívül esik ezen a körön.
Ezen eseteket két, egymástól élesen elváló csoportra oszthatjuk:
1. az egyik esetben a szereplők, ill. a szerepvállalás ténye vagy módja ugyan
nem illegális, de a nyilvánosság előtt rejtve marad, míg
2. a másik esetben a nyilvánosság hiánya mellett az illegalitás, a jogsértés mo-
tívuma is megjelenik.
Ami az előbbit illeti, nem lepődhetünk meg, hogy jelentős (gazdasági-pénz-
ügyi, politikai vagy egyéb) érdekeket érintő közpolitikák számos mozzanata so-
sem kerül nyilvánosságra. A kormányzaton kívüli szervezetek, mindenekelőtt a
vállalatok esetében ez szinte természetes; pl. a beruházási döntéseket előkészítő
megtérülési számítások gyakran érzékeny üzleti titoknak minősülnek. Azonban a
kormányzati szférán belül is számos olyan mozzanat található, amely elkerüli a
nyilvánosságot; példaként említhetők a tárcák előterjesztései, és az azokhoz kap-
csolódó egyeztetések dokumentumai. A kül- és belbiztonsági, valamint diplomá-
ciai területen pedig ismét csak szinte természetes, hogy az elemzések, döntés-elő­
készítő anyagok, egyeztetések és tárgyalások legtöbb részlete soha nem kerül
nyilvánosságra, ami sok esetben teljesen érthető és indokolt-, gondoljunk csak pl.
a monetáris politikával (leértékeléssel, árfolyamrezsimmel) kapcsolatos kérdé-
sekre, ahol már a döntés-előkészítő anyagok esetleges kiszivárgása is óriási káro-
kat tud okozni.
Mindemellett az esetek egy - vélhetően jóval nagyobb - részében a nyilvános-
ság kizárása vagy korlátozása a jogilag, vagy egyszerüen csak politikailag/erköl-
csileg nehezen védhető közpolitikai mozzanatok rejtését, a velük kapcsolatos po-
litikai és jogi elszámoltathatóság korlátozását célozza. Ennek inkább felismerhető
változata az, amikor eleve kriminális jellegű szereplők épülnek be az adott közpo-
litikába, illetve tesznek erre kísérletet. Jóval gyakoribb azonban az az eset - bár
nem mindig könnyű az előbbitől különválasztani-, amikor legális „alaptevékeny-
séget" folytató szereplők - kormányzati, politikai vagy üzleti szervezetek, illetve
ezek tisztségviselői - kísérelnek meg hatást gyakorolni az adott közpolitika kiala-
kítására vagy végrehajtására; ilyen pl. az olajkereskedelemmel foglalkozó vállal-
kozásoknak a kilencvenes évekbeli magyar vámpolitika alakításában vélhetően
játszott szerepe.
Mivel a legtöbb közpolitika lényeges mértékben érinti, illetve érintheti - akár
pozitív, akár negatív irányban - egy sor társadalmi, gazdasági vagy politikai cso-
portosulás egymással sokszor összefonódó érdekeit, nem meglepő, hogy ezen ér-
dekek minden lehetséges úton megpróbálnak maguknak érvényesülési lehetősé­
get találni. Az adminisztratív és politikai korrupció, ill. megvesztegetés, a nepo-
tizmus, a zsarolás, a joggal való visszaélés, a jogellenes - például a közbeszerzé-
A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐ! 73
sek odaítélésével kapcsolatos - politikai-gazdasági háttéralkuk, vagy akár a köz-
vetlen, fizikai fenyegetés és erőszak - mind olyan eszközök, amelyek révén olyan
szereplők is lényeges hatást gyakorolhatnak a közpolitikára, akiknek erre elvileg
(értsd: legálisan) nem lenne lehetőségük.
Az eddigiekben amellett érveltünk, hogy a plurális demokrácia és a kapitalista
piacgazdaság viszonyai közepette nincs értelme, illetve logikailag-fogalmilag
konzisztens módon nincs lehetőség arra, hogy a közpolitika szereplőinek körét
leszűkítve értelmezzük; gyakran előállhat ugyanis az a helyzet, hogy az adott
közpolitika alakítása és/vagy végső eredményei szempontjából egy, a formális,
állami-kormányzati intézményrendszertől akár igencsak távol eső szereplő
magatartása bizonyul meghatározó jelentőségűnek.
Kiindulópontként tehát az alábbi fogalommeghatározás kínálkozik:
Valamely közpolitika vonatkozásában mindazok „szereplőknek" te-
kinthetők,akik/amelyek az adott közpolitikára -_l}n~ak tarta_lmára vagy
elért eredményeire - ténylegesen vagy akár csak potenciálisan is hatást
gyaROrolriak. · ", • r
,. { '
Ez a meghatározás azonban mindjárt felvet egy-két újabb kérdést. lgy pl. mit
jelent a „potenciális" hatásgyakorlás, és miért tekintjük a potenciálisan hatást
gyakorló szereplőket szereplőnek? E kérdésre válaszként gondoljunk arra az eset-
re, amikor a kormányzat egy, a családi gazdaságokat érintő megszorító intézke-
dést - a gazdálkodók kemény és kitartó tiltakozása ellenére, hosszú politikai harc
(sztrájkok, demonstrációk stb.) ellenére - végül mégis bevezet, mégpedig az ere-
detileg tervezett formájában. Ebben az esetben a gazdálkodók nem gyakoroltak
tényleges hatást a szóban forgó közpolitikára. Azonban e hatás lehetősége egy-
részt ténylegesen fennállt (csak végül különböző egyedi tényezők/ véletlenek ha-
tására nem lépett föl); másrészt pedig a mezőgazdasági kistermelők valahogy
mégis sokkal több szállal kapcsolódnak az adott közpolitikához, mint mondjuk a
vívószövetség; harmadrészt pedig a közpolitika bevezetésének vagy további sor-
sának, működésének megértéséhez nagymértékben szükség lehet a mezőgazdasá­
gi termelők szerepének, működésének figyelembevételére. (Pl. minek kö;;zönhető,
hogy sikerült semlegesíteni az egyik fontos érintetti kör ellenállását? milyen kor-
mányzati, vagy éppen érdekcsoport-stratégiák fogalmazhatók meg ennek alapján
a jövőre nézve? stb.)
Újabb kérdés, hogy pontosan kik vagy mik, mely entitások jöhetnek egyáltalán
szóba mint közpolitikai szereplők. Sokáig - a közpolitikai kutatások első néhány
évtizedében - úgy gondolták, hogy e szereplők
- elsősorban
az érintett szervezeteket irányító, vagy azokban fontos szerepet
betöltő
személyek (pl. politikai és adminisztratív vezetők), valamint
- maguk az érintett - formálisan is létező, megragadható - szervezetek (pl.
kormányhivatalok, politikai testületek, érdek-képviseleti szervezetek)
lehetnek.

A KÖZPOLITIKA SZEREPLÖI
74
Nyilvánvaló, hogy ez a meghatároz~s rendkívül széles, és ennek megfelelően
nagyon heterogén elemeket foglal magaban.
A genetikailag módosított kukorica szabadföl~i t:rmesztésé~.ek engedélye~ése kör~:
li globális közpolitikai vitában - magyar szem.szo_gbol-: szereplonek te~mfüetok a ~et~
l i
magot előállító, hatalmas lobbierejű transznac10nahs vallalatok, az Europa1 BI~ottsag.es
a nemzetközi és európai környezetvédelmi mozgalmak (pl. Greenpeac~) csakugy, mmt
a magyar Vetőmag Terméktanács, vagy éppen az egyes magyar sz.avazok_. Ezen szer~p­
lők fajsúlya, és ráhatása a GM vetőmagokkal kapcsolatos európai es hazai kozpoht1kara
radikálisan eltér.
A közpolitikák gyakorlatilag minden esetb~n 1?ateriál~s, pr~sztízs- és/va~y
szimbolikus javak (újra)elosztását eredményezik, illetve ~e~ozz~k; az egy~s _koz-
politikai alternatívák pedig elsősorban e javak menny1sege es elosztasanak
módja tekintetében különböznek egymástól. Az_ a kérdés az?nban,,hogy e~ek a
javak az érintett szereplők közöt~ hogyan ~er~lJe~e~ ~loszt~sra, tulm.~t~~ Jele~
gondolatmenetünk keretein; az mar maga a Jelzo nelkuh - tehat ne~ „koz- -: ~o
litika terrénuma: „Politics is about who gets what, when and how - „A politika
arról szól, hogy ki, mit, mikor és hogyan kap meg" (Lasswell 1936).
6.2. Milyenek a közpolitika szereplői?
A címben foglalt kérdés alapvetően a közpolitika külön,féle ~zereplőin~k -~nag~­
tartásával, az azt vezérlő-leíró alapelvekkel kapcsolatos al~al~nosab,b, kozos el?.-
feltevésekre vonatkozik. A közpolitika mindennapi felfo~as.a1 csakugy, -~-~nt ~u.~
lönféle tudományos megközelítései meghatározott, egymastol gyakran kulonbozo
ember- és szervezetképeken alapulnak. . portja is éles érdekellentétben van a másik csoporttal stb.
Amikor például azt mondjuk: „a közügyekben is érvényes, hogy mmden ~zent-
nek maga felé hajlik a keze", akkor a szereplők materiális, ö~érde~ének m1~.d~,n
más szempont - pl. jogi vagy erkölcsi normák, személy~s. ert~kek es me~gyozo­
dések - fölötti primátusát deklaráljuk. (Ez persze nem zarJa k1 ezen normak vagy
elvek érvényesülését az egyes cselekvők magatartásában, azo~b.an ez cs~k .abb.~n
az esetben várható ha az ezen értékeket megtestesítő cselekves1 alternat1vak tor-
ténetesen egybees~ek a materiális értelemben legkifi~etődőb?.el.) Has?nlóképpen:
ha egy politikus vagy vezető tisztségviselő a.zt mon~Ja: „Az u~~b~n enntett vala-
mennyi szerv mérlegelés nélkül, pontosan aJogszabalyokban rog~1t.et.t elvek men~
tén jár el", egy másik előfeltevést deklarál, mely szennt az egyen~, es. szerveze~1
cselekvést teljes mértékben, száz százalékban „előre programozza a J~g1 szaba-
lyozás, egyéni devianciának vagy akár mérlegelésnek ~elye v~p te;e m~csen.
A közpolitika világát tanulmányozó kutatók hasonlo, noha JOVal atfogobb-: en-
nélfogva absztraktabb - és pontosabban definiált elő~eltevé.s-_re~~s~ere~_kel eltek,
illetve élnek. Az elmúlt évtizedekben ezen előfeltevesek tip1zalasara tobb, nagy
hatású kísérlet történt (pl. Simon 1957, Allison 1971).
Általánosságban azt mondhatjuk, hogy a különböző csoportosítása~ egy}k f?~­
tos dimenziója a kormányzat mint cselekvő, döntéshozó szereplo racionalrn
A KÖZPOLITIKA SZEREPLÖI 75
avagy nem racionális jellege. A másik dimenzió pedig a cselekvő, döntést hozó
entitás egységességével kapcsolatos (ha mindkét feltétel fennáll, akkor - és csak
akkor - beszélhetünk e szereplőkről úgy, mint értelmesen gondolkodó és konzisz-
tensen cselekvő entitásról; ez az ún. unitary rational actor model).
A közpolitikai szereplő egységes („unitér") volta alapvetően a szervezetek ese-
tében vetődik föl kérdésként (az egyes emberek tekintetében való értelmezéshez a
pszichológia és a pszichiátria vizeire kellene áteveznünk - ezt itt nem tesszük
meg). A kérdés itt az, hogy az adott szervezet tekinthető-e, és ha igen, mennyiben
és milyen korlátok között, konzisztensen gondolkodó és cselekvő entitásnak. Min-
dennapi szóhasználatunkban, csakúgy, mint számos tudományosabb kontextus-
ban, sokszor teljesen problémamentesen használunk olyan fordulatokat, mint
hogy „a hatóság úgy döntött", „a vállalatnak nem áll érdekében", „a párt nem
akarja" stb. Eközben - akár véletlenül, akár szándékosan - megfeledkezünk arról,
hogy valójában egy metaforát használunk: egy szervezet valójában nem tud akar-
ni, érezni, gondolni vagy cselekedni; legalábbis nem úgy és nem abban az érte-
lemben, ahogy az azt alkotó személyek tudnak.
Ez a leegyszerűsítés gyakran - ezen belül a mindennapi beszédhelyzetek szin-
te mindegyikében - jogos és indokolt, sőt elkerülhetetlen. A szervezeti, közpoliti-
kai jelenségek körüli elmélyültebb vizsgálódások során azonban előbb-utóbb óha-
tatlanul felmerülnek ezzel kapcsolatos kételyek. Kiderül például, hogy - parla-
menti előterjesztése ellenére - a Kormány mint olyan nem akarja X közpolitikát,
csak annak egyik minisztere (másik kettő pedig ellenzi, és „titokban" ellene dol-
gozik); hogy Y frakció ugyan elfogadta a szóban forgó döntést, de egyes képvise-
lők mégis ellene szavaztak; hogy Z vállalat menedzsmentje egész más szempont-
ok szerint orientálódik, mint annak tulajdonosai - sőt a tulajdonosok egyik cso-
Időrendben és logikailag is minden bizonnyal elsőként az egységes és racioná-
lis cselekvőket tételező megközelítésekről érdemes szót ejteni. Annál is inkább,
mert a további fejezetekben - hacsak az ellenkezőjét nem jelezzük - alapvetően
mi is ilyenekként: többé-kevésbé racionális és unitér cselekvőkként fogjuk a köz-
politika szereplőit tekinteni. Meg kell azonban jegyezni, hogy mind el,méletileg,
mind pedig - a közpolitika legkülönbözőbb területei tekintetében - empiriku-
san sokszorosan azonosíthatók és igazolhatók e megközelítés érvényességének
korlátai.
6.3. A közpolitikai szereplők csoportjai 9 csoportosítási
lehetőségei
A közpolitika szereplőit sokféle szempont szerint lehet, illetve szokták csopor-
tosítani. Az alábbiakban többé-kevésbé a Howlett és Ramesh (2003) által használt
fogalmi kereteknek megfelelően mutatjuk be a közpolitikai szereplők egy célsze-
rű osztályozását; a legfontosabb fogalmakat az alábbi ábra jeleníti meg.
 76 A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐI
A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐI 77

A közpolitikai szereplőket intézményi státusuktól függetlenül, átfogó jelleggel,

Közpolitikai a közpolitikai folyamatra való ráhatásuk erőssége alapján osztályozó fogalmak
univerzum közül a harmadik, egyben utolsó az érdekhálózat.
1' Az érdekhálózat az adott közpolitika alakításában leggyakrabban és
legnagyobb hatással részt vevő, az érdekhálózat többi szereplőjével álta-
Közpolitikai
lában rutinszerű kapcsolatban álló szereplőket foglalja magában.
alrendszer Arra vonatkozóan, hogy a fentiekben definiált három szereplőhalmaz konkré-
tan milyen szereplőket tartalmaz, nincs általános, elméletileg (is) levezethető sza-
bályszerűség; a szereplők körét és a közpolitikára történő ráhatásának kérdését

Vasháromszög: minden esetben egyedileg kell megvizsgálni.

Most a szereplőket azok formális - szervezeti-jogi-intézményi - helyzete alap-
Érintett ján osztályozzuk tovább. Az itt követett csoportosítás három nagy halmazt foglal
minisztérium magában:
+ törvényhozás 1. a nemzeti és szubnacionális állami-kormányzati,
+érdekcsoportok
2. a nemzetközi, valamint
3. a társadalmi
szereplőket.

6.3.1. Állami-kormányzati szereplők

A közpolitika fogalmából következik, hogy valamilyen állami-kormányzati e~­

3. ábra
A közpolitikai szereplők egy lehetséges tipológiája
A közpolitikai szereplőkre vonatkozó legtágabb halmaz a közpolitikai univer-
zum.
A közpolitikai univerzum magában foglalj'a valamennyi, az adott közpo-
litikát akár ténylegesen, akár csak potenciálisan befolyásoló szereplőt.
Ennél egy fokkal szűkebb kategória a közpolitikai alrendszer (policy subsys-
tem; szokták még közpolitikai hálózatnak - policy network - is hívni).
A közpolitikai alrendszer a közpolitikai szereplőkkel kapcsolatos vizs-
gálódások középponti kategóriája, mely az adott közpolitikára - ha akár
csak marginálisan is, de - tényleges hatással bíró szereplőket foglalja
magában.
A közpolitikai alrendszer fogalmának jelentősége nagyrészt praktikus jellegű;
a tágabb kategória (közpolitikai univerzum) sokszor gyakorlatilag kezelhetetlenül
nagyszámú és heterogén eleme helyett a legtöbb esetben jóval kisebb és áttekint-
hetőbb - bár általában még mindig igen nagy méretű - halmazról van szó.
titás, vagy inkább entitások, szükségképpen szerepet kapnak a külön~éle közpo~1-
tikák kialakításában és megvalósításában. Sőt: az állami-kormányzati szektor, Il-
letve az e körbe tartozó szereplők a közpolitikák minőségének, eredményességé-
nek minden bizonnyal legfontosabb meghatározói. Az állami-kormányzati rend-
szernek a közpolitikák kialakításában és végrehajtásában betöltött - mint később
látni fogjuk: változékony, mindazonáltal - centrális szerepe 'felveti a kérdést: me-
lyek az állam azon szervezeti és működési tulajdonságai, amelyek ~ „jó" (a
közjót előmozdító, eredményes, hatékony) közpolitikákhoz hozzásegítenek?
Nos, az állam ilyen irányú képességeit gyakran szokták a „közpolitikai kapa-
citás" gyűjtőfogalommal megjelölni.
Közpolitikai kapacitás alatt a (tág értelemben vett) kormányzatnak az
eredményes és hatékony közpolitikák kidolgozására és végrehajtására
irányuló képességét, ill. ezen képességek összességét értjük A közpoliti-
kai kapacitás két fő komponense
a politikai kapacitás, amely a közérdeket és annak sokszínűségét jól
megjelenítő (vagyis a részérdekekkel szemben viszonylag autonóm),
a végrehajtó szervezeteket hatékonyan elszámoltatni képes politikai
intézményeket jelenti; valamint
 A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐI
78
az adminisztratív kapacitás, amely alatt a közpolitikák eredményes
előkészítését, végrehajtását és monitorozását/értékelését célzó szer-
vezeti képességek összességét értjük. Ezen szervezeti képességek to-
vábbi három összetevőre bonthatók, úm. (U a szervezetek koherenciá-
1 i
ja és autonómiája - vagyis ellenálló képesség a külső társadalmi,
gazdasági vagy politikai nyomásokkal szemben, (ii) a közszerveze-
tekben dolgozó személyzet szakértelme, valamint (iii) e személyzet
közszolgálat iránti elhivatottsága (másként: a közszolgálat ethosza).
Az államnak a közpolitikák tartalmára, és az általuk keltett eredményekre gya-
korolt hatása térben is és időben is erősen változékony. A történeti jelenkort te-
kintve e széles skála egyik végpontjában azokat az államokat találjuk, amelyek
még az állam legklasszikusabb minimálfunkcióit - mint pl. az ország területe fö-
lötti fizikai kontroll gyakorlása, az adók beszedése - sem tudnak teljesen megfe-
lelni (pl. Szomália, Sierra Leone). Az ún. „gyenge" és „erős" államok között hú-
zódó kontinuum másik végpontjában ismét csak a liberális demokrácia keretein
többé-kevésbé kívül eső államokat találhatunk; így például az ázsiai „kis tigri-
sek" - legtisztábban a hatvanas-nyolcvanas évek során megjelenő - féldemokra-
tikus kormányzatai rendkívüli hatékonysággal valósították meg a gazdasági és
társadalmi modernizációhoz szükséges lépéseket.
Visszatérve mármost a szereplőtipológiához, az állami-kormányzati szereplők
egyik nagy csoportja a választott tisztségviselők és azok testületei. Ez a csoport
a szűk értelemben vett politikum világa; Magyarországon idetartoznak a parla-
menti és önkormányzati képviselők (illetve a törvényhozás és az önkormányzati
képviselő-testületek), a miniszterelnök és a polgármesterek, hogy csak a fonto-
sabbakat említsük.
Az állami-kormányzati szereplők második csoportja a kinevezett tisztségvise-
lők és azok szervezetei. Másként fogalmazva: a tágan értelmezett közszolgálat
szervezetrendszere, avagy a közigazgatás általános és specializált bürokratikus ap-
parátusai. A minisztériumok, kormányhivatalok, önkormányzati hivatalok, a fegy-
veres testületek, a nagy ágazati szolgáltató apparátusok (egészségügyi, oktatásügyi,
szociális ellátórendszer szervezetei) a legfontosabb, e körbe tartozó példák.
Végül - mint korábban már említettük- a közpolitika állami szereplőinek köre
túlnyúlik a poiitikai hatalmat közvetlenül gyakorló szerveken. Országonként és
közpolitikánként erősen változó mértékben ugyan, de a közpolitikák kialakításá-
ban és/vagy megvalósításában akár döntő szerepe is lehet a bíróságoknak, vala-
mint (ahol van) az alkotmánybíróságnak. Az utóbbi szerepével kapcsolatban
megállapíthatjuk, hogy a magyar közpolitikai gyakorlat bővelkedik jelentős kö-
vetkezményekkel járó esetekben - gondoljunk csak a Bokros-csomaggal kapcso-
latos elutasító alkotmánybírósági álláspont átfogó hatásaira. A bíróságok pedig a
legtöbb közpolitika esetében akár mint jogorvoslati, jogvitát eldöntő fórum, akár
mint a jogszabályokban megjelenő közpolitikai döntéseket operacionalizáló, azt a
gyakorlat nyelvére lefordító fórum, szinte minden esetben megjelennek, szerepük
azonban esetenként ennél is kiterjedtebb lehet.
A KÖZPOLITIKA SZEREPLÓ! 79
6.3.2. Nemzetközi szereplők
A közpolitika vizsgálata során sokáig megfigyelhető volt - és, főként a széle-
sebb közbeszédben, sokszor ma is megfigyelhető - az országhatárokon belüli té-
nyezők és szereplők jelentőségének túlértékelése, sőt esetenként ezek szinte kizá-
rólagos figyelembevétele. Más szóval: a közpolitikát alakító-korlátozó, az ország-
határokon kívüli tényezők és szereplők súlyát sokszor hajlamosak vagyunk alul-
értékelni (ez alól talán csak a rövid távon jelentkező, elkerülhetetlen és súlyos
következményekkel járó hatások - pl. gazdasági válságok - képeznek kivételt).
Ugyanakkor - némileg ellentmondásos módon - a gazdasági és társadalmi élet
más területein általában nem habozunk a globális gazdasági, környezeti vagy kul-
turálls stb. tényezők hatását felismerni.
, Mi~dennek o~~i között minden bizonnyal előkelő helyen szerepelnek a nemzet-
allam1 szuveremtassal kapcsolatos, történetileg és kulturálisan mélyen gyökerező
hiedelmek, vélekedések. (A „hiedelem" kifejezést nem köznapi hanem annak a
pszichológiában és egyéb társadalomtudományokban megszokott' értelmében hasz-
nálj,uk, kb. úm. „valamely igaznak elfogadott állítás vagy kijelentés"; e kifejezés
~ehat nem tartalmaz ~rra vonatkozó ítéletet, hogy a szóban forgó állítás valóban
1~az-e vag~ n~m) E ~1edelmek súlyát nagymértékben növeli egyrészt e szuvereni-
tas al_kotn_ianyJog1lag 1s „ércbe vésett" jellege, másrészt pedig az a körülmény, hogy
a poht1ka1 rendszerek legitimitása jelentős részben ezen - vagyis a nemzeti érdekek
kompromisszum nélküli szolgálatának deklarált célján - nyugszik.
, A köz?olitika gyakorlatában azonban ez a szuverenitás sokszor némileg, időn­
kent pedig egyenesen döntő mértékben feltételes, elméleti jellegű és korlátozott.
Eg~ o:s~ág valam~ly közpolitikája esetében latba eső nemzetközi befolyás erőssé­
ge es Iranya termeszetesen térben, időben és közpolitika-területenként is rendkí-
vül széles határok között ingadozik. E hatás legfontosabb tényezői
- egyrész_t az adot~ ország nemzetközi súlya, érdekérvényesítő képessége és
a~kuereJe, valammt nemzetközi beágyazottságának, vagy éppen (informá-
ciós, gazdasági, politikai stb.) elszigeteltségének mértéke
másrészt pedig az adott közpolitika nemzetközi érdekek~t vagy szemponto-
kat érintő jellege.
A~i az előbbit illeti, nyilvánvaló, hogy egy Kína méretű vagy éppen Észak-
Koreahoz hasonlóan elszigetelt állam jóval kevesebb teret kínál a nemzetközi be-
foly~s közvetlen érvényesítésére, mint egy jóval kisebb és/vagy gazdaságilag in-
tegraltabb ország. Másfelől pedig viszonylag jelentős számú - noha a közvéleke-
dés által tükrözöttnél minden bizonnyal jóval kevesebb és csökkenő számú -
k?zpolitika esetében nem, vag;: csak közvetett formában ~erülnek föl nemzetkö-
zi, sz~mpon~ok v~~y tény,ezők. Igy például egy vámpolitikai és biztonságpolitikai
~er~es eset~ben JOval szelesebb az érintett nemzetközi érdekek és szereplők köre
es sulya; mmt valamely önkormányzat helyi területfejlesztési, -rendezési tervének
az eseteben. A nemzetközi befolyással kapcsolatban általánosságban azonban
 A A KÖZPOLITIKA
80 KÖZPOLITIKA SZEREPLÖ!
mindenképpen elmondható, hogy - különösen a mintegy százezer oldalnyi közös··
ségi joganyagot kötelezően alkalmazó, valamint egy sor kevéssé formalizált és
absztraktabb, de igen széles érvényű közösségi politikai értéket és elvet figyelem-
be venni kénytelen EU-tagállamokban -
- egyfelől meglepően kevés azon közpolitikai területek száma, ahol a nemzet-
közi dimenzió valóban elhanyagolható lenne,
- másfelől pedig a nemzeti kormányzatok (még a legnagyobbaké is!) tényleges
közpolitikai mozgástere a kulcsfontosságú közpolitikai problémák - pl. gaz-
daságélénkítés, befektetésösztönzés, munkanélküliség - növekvő körében
meglehetősen korlátozott.
A nemzetközi szereplők legfontosabb csoportjai az alábbiak:
1. Nemzetállamok, nemzetállami kormányzatok. A nemzetközi befolyás
leghagyományosabb, legismertebb forrásai egyrészt a nagy, a nemzetközi
rendszeren belül centrális helyzetű államok (mindenekelőtt az USA). Más-
részt pedig az adott régióban centrális helyzetű regionális/nagyhatalmak
rendelkeznek számottevő befolyással.
2. Nemzetközi és szupranacionális szervezetek. A nemzetállamok közös cél-
jaik elérésére számos - szakosított (pl. Interpol) vagy általános (pl. ENSZ)
nemzetközi szervezetet hoztak, illetve hoznak létre. Egyes esetekben ezeket
a szervezeteket felruházzák olyan döntések meghozatalának a jogával is,
amelyek a tagokra nézve még azok esetleges ellenkezése esetén is kötelező­
ek; ez esetben ún. szupranacionális (nemzetek feletti) szervezetről beszélhe-
tünk (ezek „legszupranacionálisabb" képviselője az EU). E szervezeteknek a
nemzeti közpolitikákra gyakorolt hatása, különösen a kisebb/gyengébb or-
szágok esetében, nehezen becsülhető túl. Így például a Világbank vagy az
IMF által a posztszocialista országok vagy Ázsia és Dél-Amerika válság-
tól sújtott államai számára előírt, sokszor radikális strukturális reformok
alapvetően meghatározták ezen államok kormányzatainak közpolitikai moz-
gásterét.
3. Nemzetközi rezsimek. Az előző bekezdésben említett nemzetközi szerve-
zetek formális (írásos, jogi érvényű) aktussal létrehozott, saját erőforrássok­
kal, személyzettel stb. rendelkező, „klasszikus" szervezetek. A nemzetihez
hasonlóan nemzetközi színtéren is léteznek azonban ezeknél jóval diffúzabb
és kevésbé formalizált, ugyanakkor nagy hatású szereplők.
A nemzetközi rezsim szabályok, normák és eljárásmódok olyan össze-
függő rendszere, amely valamely problématerületen jelentős mértékben
szabályozza és korlátozza a résztvevők - tipikusan nemzetállamok- cse-
lekvéseit.
A nemzetközi rezsimek száma és súlya a második világháború óta robbanás-
szerűen megnövekedett. Az ebben az időszakban létrejött nagyszámú nem-
zetközi rezsimre példaként említhető a második világháború végén létreho-
SZEREPLÖI 81
zott Bretton Woods-i nemzetközi pénzügyi rendszer (1944) az atom- bioló-
giai és vegyi fegyverek elterjedésével kapcsolatos rezsim (~elynek legtöbb
eleme a hetvenes évektől jött létre), vagy az üvegházhatású gázok kibocsátá-
sát szabályozó Kiotói Protokoll (1997). Miközben a legtöbb nemzetközi re-
zsimnek (nemzetközi) jogi alapja van, azok nem tekinthetők egyszerű nem-
zetközi szerződéseknek. Szemben ugyanis azokkal, a nemzetközi rezsimek
mögül gyakran hiányzik az azok betartásának kikényszerítését lehetővé tevő
formális eljárások és szankciók rendszere. Szintén fontos sajátosságuk, hogy
gyakran _valam1!y~n hegemón szereplő áll a hátterükben; ez a legtöbb eset-
b~n egy allam (t1p1k_us~n: az USA), de pl. az intellektuális tulajdonjogok ese-
teben a nagy (amenkai) szoftvergyártó és kiadói vállalkozások. Ezenkívül
pedig azon szereplők számára is jelentős mértékben irányt mutatnak és hi-
v~tkozási ala?ot képeznek, akikre/amelyekre a szerződéses elemek jogi ha-
talya nem terjed k1 (pl. mert nem írták alá vagy nem ratifikálták a vonatkozó
nemzetközi szerződéseket).
4. Transznacionális vállalatok és tőkecsoportok. A Karl Marx által több
mint százötven éve megfogalmazott tétel - mely szerint a tőkének nincsen
nemz~tisége - fokozó~ó mértékben érvényes. A világ vezető tőkecsoportjai
- az u~. trans_~nac10?alis vállalatok -, melyek akár egy-egy közepes állam
ga_zd~sag1 er~J-~vel b1rnak, valóban az egyes nemzetállamok földrajzi és po-
litikai kereteitol nagymértékben függetlenül, globális méretekben cseleksze-
~ek. A nemzetállami kormányzatokkal szembeni alkuerejüket éppen globá-
lis szervezettségük és mobilitásuk növeli nemritkán ellenállhatatlan mérté-
k_űre; pél~ául a pénzügyi befektetések (és, bizonyos fokig, a termelőkapaci­
t.asok) szmte ~orlát,lan mo?ilitásának/áthelyezésének „adu ásza" hatékony
ervkent hasznalhato az adoterhek, vagy éppen a termelési és forgalmazási
költségeket jelentősen érintő nemzeti munkavédelmi, környezetvédelmi fo-
gyasztóvédelmi közpolitikák körüli közpolitikai vitákban. '
5. Nemzetközi és globális nem kormányzati szervezet~k. Főként az utóbbi
egy-két évti~ed sajátossága az ún. nem kormányzati („civil", NGO) szerve-
ze_tek globális szintű szerveződése és tevékenysége. Az olyan szervezetek,
mmt a Greenpeace, az Amnesty lnternational, a Transparency Jnternational
va~~ az _Orvosok Határok Nélkül (MSF) nem egy esetben képesek számot-
t~vo hata~t gyakorolm egy-egy ország adott területen folytatott közpolitiká-
Ja.ra; _tev_ekenységüket, állásfoglalásaikat nemcsak nemzetközi és nemzeti
hlfmediak, hanem a legkülönbözőbb kormányzatok is jelentős érdeklődéssel
követik nyomon.
A ~emzetközi szereplőkkel kapcsolatban eddig elmondottak alapján az a be-
ny~n_ia~ alaku~h.at~tt
ki az olvasóban, hogy fokozódó térnyerésük a nemzeti köz-
p~h~1k~k. alak1tasaban káros. A helyzet azonban az, hogy a közpolitika nemzet-
ko~iesulese-globalizálódása nemcsak hátrányokat és veszélyeket hanem elő-
nyoket és lehetőségeket is rejt magában. '
 A KÖZPOLITIKA SZEREPLÖI 83
A KÖZPOUTIKA SZEREPLÖI
82
is, noha kiegészítő tevékenységként sok praktikus szolgáltatást is nyújthat tagjai-
Ami a hátrányokat és veszélyeket illeti, való igaz, hogy a nemzeti szuverenitás
nak vagy a tágabb közösségnek, elsődlegesen egy többé-kevésbé meghatározott
csökkenése és a - sokszor ugyan meglehetősen ellentmondásosnak vagy akár il-
csoport (vagy csoportok) érdekeinek a közpolitikai folyamatban való megjeleníté-
luzórikusnak is bizonyuló - „nemzeti érdek" háttérbe szorulása sok esetben prob-
sét tűzik ki célként maguk elé; itt tehát par excellence politikai szereplőkről be-
lémaként jelentkezik. Hasonlóképpen számos nehézség forrása a hazai közp?liti-
1'
szélhetünk.
kát érő nemzetközi hatások egyre kiszámíthatatlanabb, k1kerülhetetlenebb es el-
A közpolitikák lényege a társadalmat alkotó egyének és a részvételükkel mű­
lenállhatatlanabb volta. Jó példa erre a 2008 őszén kezdődött nemzetközi pénz-
kö~ő ~~erveze~ek magatartásának, esetleg egyéb jellemzőinek (pl. mentális vagy
ügyi és gazdasági válság, amelyet ugyan eredetileg „csak" az amerikai jelzálog-
fizikai al~apot~na~) befolyásolása, orientálása. Ebből fakadóan elmondható, hogy
hitel-piac megrendülése váltott ki, később azonban ellenállhatatlan erővel, a nem-
m1~d .a .k~zpoht:~:.i.~-~~~!~~~ő-~lakításának, mind pedig azok eredményes meg-
zeti kormányok által kivédhetetlenül söpört végig öt kontinens valamennyi társa-
v::ilos1tas.anaK:Jiz esetek nagy reszeoeri"eiőfeltétele az adött közpolitika bizonyos
dalmán és gazdaságán. . . f~kú társadal,~i ~eágyazot~sága, támogatottsága, vagy legalábbis elfogadott-
Ugyanakkor azonban a közpolitika nemzetköziesülése lehetőségeket 1s rejt ma-
saga. Ennek hianyaban az akar mégoly szükséges közpolitika is csekély hatékony-
gában. E körben mindenekelőtt a hazai közpolitikai szereplők számára elérhetővé
sággal és eredményességgel, szélsőséges esetben pedig akár teljesen eredményte-
váló, azok közpolitikai céljainak előmozdítását elősegítő új erőforrások me.gjele-
lenül fog működni.
nésére kell gondolni. Ilyen erőforrás egyrészt a közpolitikai tudás, illetve mfor-
, A l_~berál!s.-de_mokratikus politikai rendszerrel bíró, kapitalista alapokon nyug-
máció; a közpolitikai tanulás egyik fontos forrása ugyanis a különböző _közpoli-
vo (koz)poht1ka1 rendszerek legfontosabb társadalmi-gazdasági szereplői a tőke­
tikai megoldások nemzetközi átvétele (diffúziója), vagy éppen a „legjobb" he-
viszony két oldalán álló szervezetek:
lyett a „legrosszabb" gyakorlatokból, mások kudarcaiból való tanulás lehetősé­
ge. Másrészt pedig a közpolitika színpadának nemzetközi „felnyílása" az egyes - a tőkeérdeket megjelenítő munkaadói, valamint
közpolitikai szereplők számára megteremti annak lehetőségét, hogy céljaikat más - a munkavállalói érdekeket képviselő szakszervezeti
nemzetközi szereplőkkel karöltve. az azok által kínált erőforrásokat felhasz-
tömörülések. Ezek szerepe elsődlegesen a gazdaság alapját képező munka-tőke
nálva érjék el. Erre különösen sok példa található az EU-tagállamokban, ahol a
v1sz?nnyal ~a~csolatos egyezt~tések, tárgyalások és alkuk lefolytatása (pl. akol-
nemzeti közpolitikai kérdések európai szintre emelése gyakran perdöntő hatást
lektiv szerzodesek, a munkavedelem vagy a foglalkoztatás kérdéseiben). Mind-
eredményezett. azonáltal - országonként ugyan széles határok között változó mértékben de ·-
részt vesznek az általuk képviselt érdekeket érintő kormányzati dönté;hoza-
tal elők~_sz_íté~.é~en is. Ennek ,elsősorban az európai kontinentális országokban,
6.3.3. Hazai tár8adalmi-gazdasági és politikai szereplők ~zon belul 1s fokent a korporat1v struktúrákkal és konszenzuális döntéshozatallal
Jellemezhető, közép- és észak-európai államokban van nagy súlya és hagyománya.
A közpolitika szereplőinek harmadik nagy csoportja a kormányzaton kívüli
tv,rag~arorszagon 1s a rendszerváltozással egyidős a háromolqalú tárgyalások in-
hazai szereplőket foglalja magában. A címben említett két halmazt, a társadalmi
te~menye, melyeken a kormányzat a munkaadói és a munkavállalói oldallal igyek-
(ezen belül: gazdasági) és a politikai szereplőket az különbözteti meg egymástól,
s~1k e_gyezt~tm é~ elfogadtatni az aktuális kormányzati politika sarokpontjait (pl.
hogy míg az utóbbiak fö vagy kizárólagos funkciója, tevékenységük fő tartalma a
berkiaramlas, adoterhek, foglalkoztatáspolitika).
(köz)politikai folyamatok befolyásolása, addig a társadalmi-gazdasági szereplők e
. A_Politik~i ~zereplők elsődleges funkciója a különböző tényleges vagy potenciá-
funkciójuknak csak „másodállásban", fő funkciójuk mellett tesznek eleget. Egy
lis kozpoht1kakkal kapcsolatban a társadalomban létező érdekek, értékek törek-
vések és percepciók politikai akarattá, majd cselekvéssé formálása, a p~litikai
praktikus példával illusztrálva a különbséget: a szakszervezetek vagy a különbö-
ző (termelői, fogyasztó stb.) szövetkezetek klasszikusan az őket alkotó tagság
folyama~ba tör.ténő becsatornázása. E szereplők spektruma már jóval szélesebb:
gazdasági érdekeinek előmozdítására, illetve annak az egyéb gazdasági szerep-
mmd sz~mossagu~, mmd pedig heterogenitásuk igen jelentős. Fontosabb csoport-
lőkkel szembeni védelmére jöttek létre - vagyis lényegüket tekintve a gazdasági-
Ja1k - veletlenszeru sorrendben - az alábbiak:
társadalmi szereplők csoportjába tartoznak. Ettől függetlenül, „másodállásban",
kisebb-nagyobb gyakorisággal vállalkozhatnak ezen érdekeknek (vagy éppen 1. A (p~litikai) közvélemény és annak „atomi" alkotóeleme, az állam(szavazó)-
akár szélesebb érdekeknek) a közpolitikai folyamatba történő becsatornázására is; polgar. Az egyes állampolgár, noha a politikai hatalom végső forrásának
pl. megkísérelhetnek nyomást gyakorolni a kormányzatra az adózási teltételek tekmthetjük, minimális hatással bír a közpolitikai folyamataira. Ezzel szem-
kedvezőbbé tétele érdekében. Ezzel szemben a politikai pártok, de pl. a nagycsa- ben az (aggregált szintű) közvéleményre gyakran szoktak hivatkozni mint
ládosok, a nyugdíjasok, vagy éppen a községi önkormányzatok érdekszövetsége valamely közpolitikai döntés forrására, vagy az azt legitimáló, „mÍndent
 84 A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐI A KÖZPOLITIKA SZEREPLŐI 85
vivő" adu-érvre. A helyzet azonban az, hogy az esetek legnagyobb részében nyak között azonban ezek az eszközök jobbára nem érvényesülnek az egyes
a „közvélemény" avagy „közhangulat" túlságosan is szubjektíven értelmez- közpolitikákban, hanem megmaradnak a politikai szereplőknek a hatalom
hető, változékony, manipulálható és ellentmondásos ahhoz, hogy valóban megragadásáért és megtartásáért folytatott általánosabb küzdelmének (poli-
1: megalapozottan lehessen komplex közpolitikák értékalapjaként figyelembe tics) szintjén. Ezen megállapítás általános érvénye egyetlen, fontos ponton
venni. vonható kétségbe: ez pedig a hírmédiának a tematizálásban: vagyis a közpo-
2. A politikai pártok. A politikai pártoknak a döntéshozatalban és a megvaló- litikai problémák azonosításában-tudatosításában, és az azok természetével
sításban betöltött, sokszor perdöntő szerepe a politikai döntéshozó testüle- kapcsolatos közvélekedések kialakításában játszott szerepe. Az ún. fókusz-
tekben, a politikai vezetők körében, valamint - politikai kinevezések révén képző események (focusing events) - botrányok, katasztrófák és hasonló, vá-
- a vezető köztisztviselők körében is érvényesül. ratlan, de nagy jelentőségű és „beszédes" események - exponálása révén
3. Közpolitikai szakértői szervezetek (think tankek). Ezek a szervezetek ugyanis a hírmédia esetenként úgy képes egyes kérdéseket problematizálni,
-- melyek lassan Magyarországon is kezdenek gyökeret verni - a közpolitikai hogy a cselekvés a kormányzat számára elkerülhetetlenné válik.
folyamatok befolyásolásának explicit céljával működő, e célt interdiszcipli-
náris közpolitikai kutatásokkal elérni igyekvő szakértői szervezetek. Szere-
püket - általánosságban: a közpolitikai kérdések tekintetében direkt relevan-
ciával bíró tudományos ismeretek előállítását és terjesztését-, de egyáltalán
a gondolatnak a közpolitikában betöltött szerepét sokáig nem értékelték kel-
lőképpen. A nyolcvanas évek vége felé jelent meg az ún. Támogató Koalíciók
Elmélete (Advocacy Coalition Framework; Sabatier és Jenkins-Smith 1993),
amely elsőként emelte ezt a tényezőt a közpolitikák alakulásával kapcsolatos
vizsgálódások homlokterébe. (Erről bővebben lásd a 2. fejezetet).
4. Szervezett érdek- és lobbicsoportok. Ezek a szervezetek eleve döntően az-
zal a céllal jönnek létre, hogy valamilyen szűkebb, leggyakrabban gazdasá-
gi, ritkábban intézményi vagy ideológiai szempontok alapján körülírható
társadalmi csoportnak a szempontjait és érdekeit megjelenítsék a közpoliti-
kai folyamatban, illetve a közpolitikákat ezen érdekeknek megfelelően ala-
kítsák. Magyar példákat említve ilyen a MAGOSZ (Magyar Gazdakörök és
Gazdaszövetkezetek Szövetsége), vagy a Gimnáziumok Országos Szövetsé-
ge. Az esetleges ellenkező látszattal szemben, e szervezetek részvétele a
közpolitikai folyamatokban, mindenekelőtt azok előkészítő szakaszában a
megfelelő színvonalú döntés-előkészítés elengedhetetlen feltétele: az adott
szakterülethez kapcsolódó, gyakran nagymértékben speciális és komplex is-
meretek ugyanis nem mindig hozzáférhetők egyéb forrásokból. A nagyobb
jelentőségű kormányzati döntéseket megelőző társadalmi vita elsődleges
funkciója éppen az ezeknek az értékes, és nehezen hozzáférhető informá-
ciókon/ismereteken alapuló érveknek az összegyűjtése. A szervezett érdek-
csoportoknak a közpolitikára gyakorolt befolyása a zérótól „fölfelé" akár-
meddig terjedhet, hiszen a pártok, jelöltek legális vagy illegális finanszíro-
zása révén gyakran nehezen kontrollálható, és legalább ilyen nehezen túl-
becsülhető befolyásra tesznek szert. (A villamosenergia-ipar szabályo-
zásának tekintetében egy érdekes példáért lásd: http://eltecon.blog.hu/
2010/06/01/jaradekvadaszat_a_magyar_villamosenergia _iparban)
5. Hírmédia. A tömegkommunikációs eszközök politikai - sokak szerint dön-
tő - szerepét gyakran szokták hangsúlyozni. Demokratikus politikai viszo-
 PROl3LÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMAT!ZÁCIÓ 87

pol!trka-.ren~szerek, ezek~t működnek.

jedt, .kifinomult, a rés.zcélok és az eszközök gazdag sokaságát felvonultató kom ··
_rll.. ki:zolgáló intézményrendszerek plex koz-
7. Problémadefinídó a közpolitikában: A telJessegre valo torekves nelkül olyan elemek említhetők itt meg példaként, mint
A közpolitikai napirend és a tematizáció - ~z i~fo;i;iác~ószer.zé.st. s~olgáló (így pl. a termelővállalatok munkanélküliséget be-
1;
1
~ yaso o - e~uh.azas1 es. el~ocsátás1/leépítési - terveit és döntéseit nyomon köve-
to, a m~mkanelkuhe~ _s~amara, területi é.s társadalmi-képzettségi eloszlására vo-
na~k~zo adatokat .~YUJtO, a munkanélkülieket a különböző ellátásokra való jo o-
7.1. A közpolitikai probléma fogalma~ és szerepe ~~e~~~ szempontJaból ellenőrző és regisztráló) tevékenységek és szervezetre~d-
a közpolitikai folyamatban - a munk~nél~üliek különféle (szakmai, demográfiai, etnikai, szociokulturális terü-
~el!, ~ge~zseg1 stb. alapon meghatározott) csoportjainak szükségleteire szab~tt in
A közpolitikai folyamat legegyszerűbb - e könyvben általunk is alapul vett - ormac10s, i;iunka~özvetítő, átképző, tanácsadó, fejlesztő stb. programok· -
modellje szerint egy közpolitika logikai és időbeli kezdőpontja egy, a majdani - a~ rklyen '.evekenysegeket folytató civil szerveződések erősítését és támog;tását cél-
zo ormanyzatr programok;
közpolitika középpontjában álló társadalmi probléma megjelenése, kikristályoso-
- ka fogla}koz_tatásp~litika ún. aktív eszközei körében közmunka- és egyéb közfo 1 1-
dása és a (kormányzat által történő) tudomásul vétele. Ebben a fejezetben erről a oztatast b1ztos1to programok, ill. mindenekelőtt ga
mozzanatról: a közpolitikai problémák kialakulásáról, megjelenéséről, és a - ~~~~~~e~~e~~:~kb~ruházá~o ~atkösztö?ző - adó-, infrastruktúra-, fejlesztéspoli-
közpolitikai folyamatban betöltött szerepéről lesz szó. . 1
e is opera o - ormanyzat1 programok stb.
Ezen belül az itt következő alfejezetben először a probléma exponálására kerül . Annak ismere~ében, .hogy a munkanélküliség problémájának kezelésére mana s,
ilyen h~talmas
meglepo, hogy
kozpohtJkai apparátust hoznak létre és működtetnek
t l ·d k · p ag
, u aJ on eppen
sor.
Az a felfogás, hogy a kormányzat (közpolitikai) cselekvésének fókuszában álló
problémák köre és mibenléte-természete - hasonlóan, mondjuk, a globális felme- - a munkanélküEség, annak elle?é~e, hogy időnként nagy tömegeket sú.tva az élet
legedés vagy az elsivatagosodás problémájához - mintegy objektíve adott, nem- ugy~n.olya? m.m~ennapos veleJaroJa volt, mint manapság, az 1929-33-a{ na az
csak mindennapi gondolkodásunkra, de sokszor a témával elmélyültebben foglal- ~rla~vals.ag~t megelőzően
dastakg1 sehol nem képezte érdemleges kormány;~igbe~
ava ozas targyat; es hogy
kozó közpolitikai, szakmai diskurzusra is jellemző. A közpolitikai probléma ezen - a korm~nyzati beavatkozás hiányát elsősorban nem a kormányzatok va ellené
- intuitív - megközelítésben ugyanolyan módon adottság, mint a társadalom de- dekelt tarsadalm1-gazdasági csoportok ellenállásának tudhatJ.uk be (ba'rgy tl r-
ges er e · · l' k' · . az ese e-
mográfiai összetétele vagy az ország természetföldrajzi viszonyai; a kérdés legfel- an; k rh tranyu 0 ise~1et:k ~mden ~izonnyal ellenállást szültek volna), hanem
a ' „ogyD ~ munkanelkuhseg kormanyzati kezelésének igénye vagy lehetősége
jebb csak annyi, hogy az aktuális kormányzat (i) milyen mértékben ismeri azt föl,
egy~zerue~ e se~ merü!t. Vag.yis a munkanélküliséget- ugyanúgy, aho az öre-
(ii) mennyire tartja azt fontosnak, és (iii) mennyire képes vagy hajlandó annak ged~st, a parkereses nehezsege1t/kudarcait vagy a téli hideget - a (társad~lmi)
élet
megoldása érdekében cselekedni. Ugyanennek a - nevezzük így: „objektivista" - :~:~~i~e::~ kellemetle? vagy romboló, de lényegében elkerülhetetlen, vagy leg-
álláspontnak a kissé kifinomultabb verziója már elismeri, hogy a probléma mi- telm t 'k ~;ntett e1yen_re; nem ~ed1g a kormányzatra tartozó körülményeként ér-
benlétének és a teendők meghatározásának a tekintetében időnként homályos le- ez .e ; yran va am1kent lehat, amivel kapcsolatban a kormányzati cselekvés-
n ek az 1genye ie1 sem merül.
het a kép. E homályt azonban e megközelítésben a megfelelő információk sziszte-
matikus gyűjtésével, illetve tudományos igényű vizsgálatokkal elvileg tetszőleges Miközben tehát maga az objekt' "t · d 1 . · 1
1930-as évek óta annak lehe;Unk ta~~· :rsa a mije en~ég. lén7egé.ben alig vá,ltozott, az
mértékben el lehet oszlatni; gyakorlatilag pedig ennek csak a rendelkezésre álló léma súlya robbanásszerűen „ tt lE, ogy a munkanel~uhseg mmt közpolitikai prob-
bl, megno · z persze a legkevesbé sem zárja ki a t h
idő, pénz és szakértelem jelenti korlátját.
A közpolitikák keletkezését és alakulását kísérő viták és események alaposabb f~~ el~~;z:~~~~~:~:i:ít~:~;~:lv~t:~
htika1 változá ok t · T ·
~e~::;~~:;:~:g::r~Je;~!~á~i' smkódja
1i:af ~ k~pkg~s~fa~
a ar enyeges ozpo-
szemügyre vétele révén azonban - különösen, ha ezt az „egy ország - egy időpil­
lanat" perspektívájánál kissé szélesebb időbeli és földrajzi keretek között tesszük ~;;:őa~~~~J;;i:~~;:::~:1r!i;€~E~!:~{~:atzge/ciE~tk~or~rza;b·:b~nr:u~~l~l~2l~~:~~~:e~n:a;~~~
t d.. " · · 1 szem e et a munkanelk··1 ·
- kiviláglik a fenti álláspont elnagyolt, sok esetben pedig alapvetően téves jellege. ~=oci~~~~~~r~i~n~ ~z .egyén_ szempontjából objektív és elkerülhetetlen, a gazdas:g:s:~
Lássunk egy-két, e kritikát- és egyben a fejezet további gondolatmenetének nagy d" d" .. ~ r_anyok ~l~al ~eghatározott problémaként fogta föl. A 200S-től k _
részét - megalapozó, konkrét példát! s~:~a~~gszuleto
iso ujabb.latasmod a_zonban a probléma értelmezésében és kezelésé::n
előtt nem ::iri~o~t~g:u}l~al Jelemt1 m~g a ~unkanélküliek felelősségét, mindenek-
A modern értelemben vett, tömeges munkanélküliség jelensége a kite1jedt, a nemzet-
ilyen jellegű, a köz ~~~i~~at. Mas orszagokb~! é~ közpolitikai területekről pedig az
gazdaság döntő hányadát átszövő kapitalista gazdasági működés sajátja, és mint ilyen, '! bb k .. , P gyakorlatot 1s elero kozpohtrkai paradigmaváltások ·. 1
viszonylag hosszú - száz években mérhető - múltra tekint vissza. A történeti jelenkor-
ban, vagyis nagyjából a második világháború (az átalakuló országokban pedig a rend-
~~~:i~e stb.)~revel kapcsolatban idézhetők példák (pl. drogpolitika, alkoholtilalom, ~~~:-
szerváltozás) óta természetesnek vesszük, hogy a munkanélküliség problémájával kiter-
 PRüBLÉMADHINÍCIÖ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÖ
88
Egy másik példa a természeti csapások elleni védekezés témájához kapcsolódik.
A természet váratlan, pusztító megnyilvánulásai évezredeken keresztül az elháríthatat-
lan végzet par excellence megtestesítői voltak. Az, hogy a kormányzat- vagy egyáltalán
az ember - ezekkel kapcsolatban a károk utólagos enyhítésén kívül bármi mást is tehet-
ne, fel sem merült. A technológiai és gazdasági lehetőségek kibővülésével ez a helyzet
1 i
azonban a 20. század folyamán gyökeresen megváltozott. Az építkezések során felhasz-
nált anyagok és eljárások, valamint az előrejelző és elhárító rendszerek stb. fejlődése
révén egy sor országban reális közpolitikai céllá vált a földrengések, cunamik és hasonló
jelenségek által okozott károk akár nagyságrendekkel való csökkentése. Ebben az eset-
ben tehát - szemben a munkanélküliség példájával - nem a társadalmi megítélés
változása, hanem a technikai fejlődés „hozott létre" egy sor vadonatúj, nagy jelen-
tőségű közpolitikai problémát (ill. erre adott válaszként egy sor hasonlóan fajsúlyos
közpolitikát).
A példák üzenete - röviden - az volt, hogy a társadalmi/közpolitikai problé-
mák nem „vannak", hanem „lesznek"; vagyis azokat a különböző, tényleges
vagy potenciális társadalmi-gazdasági és kormányzati szereplők egy bonyolult,
egyéni és csoportérdekektől, -értékektől és hiedelmektől átitatott közegben ma-
guk hozzák létre, konstruálják meg.
Folytatva ezt a - tehát a közpolitikai problémák társadalmilag megkonstruált
jellegével kapcsolatos - gondolatmenetet, előrebocsáthatjuk (némileg megelőle­
gezve ezáltal e fejezet későbbi részeinek mondanivalóját): ha a közpolitikai prob-
lémákat maguk a (jövőbeni) közpolitika szereplői hozzák létre, akkor a probléma
legfontosabb jellemzőivel - mindenekelőtt: természetével, okaival és lehetséges
kezelési módjaival - kapcsolatos vélekedések, „tények" is ugyanezen konstrukci-
ós folyamat eredményei.
Térjünk itt vissza egy pillanatra a munkanélküliségről folyó, fentebb említett
vitára! A kérdés körül a 2008-ban kezdődő válság nyomán lángolt föl a közpoliti-
kai vita; az ebben egymásnak feszülő álláspontokat - túlzó, de a jelen illusztratív
gondolatmenet szempontjából indokolt leegyszerűsítéssel - nevezzük a „nem tud-
nak" (ez a korábbi paradigma) versus „nem akarnak dolgozni" (ez az újabb para-
digma) álláspontnak. Ez a vita a legkevésbé sem (pusztán) akadémikus természe-
tű, mivel kimenetelétől függően emberek tömegeinek életviszonyai változnak
meg lényegesen (vö. pl. az Út a Munkához program közmunkára vonatkozó ren-
delkezései).
E könyv írásának időpontjában még nem tudni, hogy a két álláspont közül me-
lyik milyen mértékben jelenik meg az átalakuló munkanélküliségi politika cél-
és eszközrendszerében. Az azonban megkockáztatható, hogy legalábbis vala-
mennyi esélye mindkét álláspontnak van arra, hogy a jövőbeni kormányzati be-
avatkozások paradigmatikus alapját képezze. Az is kijelenthető, hogy a hátrá-
nyos helyzetű (kis)településeken élők tartós munkanélküliségével kapcsolatos
problémák természete - e munkanélküliség okai, kezelésének vagy következmé-
nyei csökkentésének korlátai és lehetőségei - objektíve vélhetően nem sokat vál-
toztak az elmúlt években. Mégis: miközben tehát a probléma objektív természete
nem sokat változott, könnyen elképzelhető, hogy a kormányzat munkanélkülisé-
gi politikájának cél- és eszközrendszere alapvetően újrafogalmazódik pusztán
PROBLÉMADEFINÍCIÖ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÖ 89
~~nak k?vet.kezményeként, .hogy a k~zpol~tikai közösségben domináns (érték)
iteletek es hiedelmek megvaltoznak. Es mmdez, hangsúlyozzuk, anélkül, hogy
akár a társadalmi valóság, akár az azzal kapcsolatos tudományos ismeretek lé-
nyeges megváltoztak volna!
.. Hasonló példák szép számmal hozhatók más területekről. Így például a homoszexua-
htas (vagy „pl. az USA egyes államaiban" a különböző rasszhoz tartozó emberek közöt-
ti szex~ális ~apcsola~) ali~ néhány évtized. alatt vált pszichiátriai diagnózissal is jelle-
mezheto, az allamI buntetopohtika eszközeivel IS üldözött, társadalomellenes aberráció-
ból állampolgári joggá, sőt akár a (meleg) büszkeség tárgyává. A kábítószer-használók
1lL -függő~ bűn~.zőként, avagy betegként, vagy éppen „normálisként" való (közpoliti'.
kai) kezeles.e - sot magának a kábítószer mibenlétének a meghatározása is - pedig sok
o;s:;ag.ban, 1g.y n.apJam.k Ma~yarországán is évek óta aktuális, folyamatosan napirenden
levo kozpohtikai v!latema. Erdekes eset a gyermekek iskolai testi fenyítésének a kérdé-
se. Mmtán. testi fenyítés praktikusan az egész (fejlett) világban sokáig széles körű és
konszenzuahs gyakorlat volt, a legtöbb országban - a társadalmi értékek változásának
hatá~ára - .b~tilt?tták. Legutóbb azonban több helyen, így pl. Angliában is, a szülők kez-
demenyezesere UJra felmerült - egyelőre csak egyes szülői szervezetek részéről - annak
alkalmazása.
.A fenti megfontolások összegzéseképpen tehát az alábbi, a közpolitikai problé-
makkal kapcsolatos megállapítások és következtetések fogalmazhatók meg:
1. A kormányzati beavatkozást igénylő társadalmi problémák köre az esetle-
ges ellenkező látszat ellenére, nem adott és állandó, hanem tértŐl és időtől
függően széles határok között változik.
2. A kormányzati beavatkozást igénylő társadalmi problémák köre még egy
adott helyen ~ors~ágba~) és időp.ontban sem objektíve adott. Ellenkezőleg:
a~, h.ogy mib~l vahk „tarsadalmi (avagy közpolitikai) probléma", a gazdasá-
gi, tarsadalmi, kulturális, technikai stb. feltételek függvényében, a társada-
lom - ezen belül a elsősorban a domináns közpolitikai szereplők - értékíté-
letein, hiedelmein és preferencián átszűrődve határozódik meg.
3. Nem csak egy adott állapot vagy jelenség „közpolitikai problémaként" - te-
hát kormányzati cselekvést igénylő anomáliaként - történő meghatározása
képeúaz előbb említett társadalmi konstrukciós folyamat tárgyát. Ami leg-
alab? ily~n fontos; maga a probléma mibenléte, határainak kijelölése,
okamak es lehetseges megoldásainak az azonosítása is nagyrészt hasonló
konstrnkciós folyamat eredménye.
Eze~. ~~lí~ások e~etleg azt a benyomást keltik az olvasóban, hogy a szerzők
me~gyoz~de~e szermt minden „attól függ"; semmi sem tudható biztosan, és még
a k?z~o~1t.ikai p~o~lémákkal kapcsolatos legegyszerűbb ténymegállapítás is pusz-
ta ertekttelet, nezopont vagy megítélés kérdése, ekként pedig könnyen cáfolható
vag7„figyeli;ne~ kívül hagyható. Ez az értelmezés azonban távol áll a szerzők né-
ze~etol. Anelkul,, hogy b~lemen?~nk a közpolitikai folyamattal kapcsolatos, egy-
n_iassal s~kszor elesen vttatkozo 1Smeretelméleti irányzatok ismertetésébe (erről
l~s~ pl. Fischer és Forester 1993), érdemes a saját pozíciónkat röviden tisztázni.
Allaspontunk szerint az egyéni és társadalmi szintű konstrukciós folyamatban

PROBLÉMADErlNÍCJÓ A KÖZPOLJTJKÁBAN'. A KÖZPOLlTlKAl NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ
90
megjelenő-előálló, közpolitikailag releváns értékek és hiedelmek (i) nagyon fon-
tos, ugyanakkor (ii) korántsem kizárólagos összetevői a közpolitikák középpont-
jában álló társadalmi problémáknak. Az információkon és tényeken alapuló,
megfontolt ítélet, és az ezek alapján gondosan megformált érv csakúgy, mint a
tudományos eszközökkel elért vagy alátámasztott, világosan prezentált következ-
tetés ugyancsak megkerülhetetlen elemei a közpolitikákról és a közpolitikai prob-
lémákról folyó diskurzusnak és a társadalmi problémamegoldási folyamatnak.
PR013LÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN'. A KÖZPOLJTIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIÚCIÓ 91
litikai napirend elemévé válik. (Mint e meghatározásból is látszik, a
tematizál, tematizáció kifejezéseket - összhangban a magyar gyakorlat-
tal [lásd pl. Tamás 2001 ln Horányi} a „ közpolitikai napirendre juttat",
az angol agenda settinggel szinonim értelemben használjuk.)
A társadalmi-gazdasági szereplők és csoportjaik különféle „ügyes-bajos dol-
gai" közül tehát csak igen kevés - elenyésző töredék - válik ténylegesen is a köz-
politikai napirend részévé, azaz közpolitikai problémává. Ezt a folyamatot szem-
lélteti a 4. ábra.

7.2. A (köz)politikai napirend fogalma

és kialakulásának folyamata
Az előző fejezetpontban elmondottak végkicsengése az, hogy az egyes közpo-
litikák középpontjában álló, azokat mintegy definiáló „közpolitikai probléma"
létrejötte korántsem automatikus és objektív, hanem inherensen „politikai"
- vagyis lényeges érdek- és/vagy értékbeli téteket hordozó - folyamat, és mint
ilyen, a közpolitikai vizsgálódások (és e könyv) lényegi összetevője. E felismerés-
nek megfelelően a közpolitikai problémák „létrejöttének" és alakulásának - gyak-
ran használt kifejezéssel: a közpolitikai napirendnek, ill. a tematizációnak - a
vizsgálata már több évtizede a közpolitikai kutatások fontos területe. Az alábbi-
akban ezen eredmények közül válogatva néhány kulcsfogalom és -összefüggés
·-~-----11 Formális politikai napirend
bemutatására vállalkozunk. 1. Helyi
Az első kulcsfogalom a közpolitikai napirend. Mint mindenre, úgy erre is jó 2. Országos
néhány, nagyobbrészt hasonló meghatározás létezik. A magunk részéről - többek 2.a törvényhozási
között John Kingdon (1995) nyomán - az alábbi meghatározást követjük: 2.b kormányzati
2.c (alkotmány)bírósági
A (köz) politikai napirend - avagy agenda - azon közösségi problémák
2.d bürokratikus
listája, amelyeknek a kormányzati döntéshozók egy adott időben komoly
figyelmet szentelnek.
4. ábra
Egy másik, hasonló meghatározás (Anderson 1997) szerint a közpolitikai napi- Hogyan lesz egy problémából közpolitikai napirendi pont?
rend azon elvárások vagy követelések halmaza, amelyekkel kapcsolatban a köz-
politika-alkotók valamely adott időpontban - akár szabad választásuk alapján, Lássuk az ábrán szereplő fogalmak pontosabb jelentését!
akár külső hatásra - cselekvési kényszert éreznek. A közpolitikai napirendnek
több alfaja különíthető el: a rendszerszintű közpolitikai napirend a politikai rend- Problémáról akkor beszélünk, ha egy személy a valóság általa érzékelt
szer egészének szintjén (bárhol) felmerülő tételeket jelent, míg az intézményi köz- valamely aspektusa és az általa kívánatosnak tartott helyzet között lénye-
politikai napirend (pl. kormányzati jogalkotási terv, törvényhozási, alkotmánybí- ges különbséget érzékel.
rósági napirendek) valamely intézmény vonatkozásában értelmezhető. . Problémák tehát az egyes emberek fejében keletkeznek; egy probléma létre-
Mint említettük, a közpolitikai napirend egy közpolitikai részfolyamat: a te- jöttének és mibenlétének ugyanolyan fontos eleme a külső valóság - pontosab-
matizáció eredményeként alakul (ki). ba.n: az, amit a szóban forgó személy a külső valóságból érzékel és arról gondol-,
mmt az adott ügyben m~gfelelőnek vagy ideálisnak tartott (világ)állapotra vonat-
A tematizáció (angolul: agenda-setting) az a folyamat, amelynek ered- kozó egyéni értékítélet. lgy pl. ha valaki éhes, az még nem probléma (vö. aszkéta,
ményeként a nagyszámú, a politikai napirendre kerülni törekvő problé- l~lkes fogyókúrázó stb.); akkor válik azzá, ha az illető ezt az állapotot nagymér-
ma közül kiválasztódik az a - csekély - hányad, amely ténylegesen a po- tekben meg nem felelőnek tartja.
 A PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN:
92 PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ
A problémák jelentős része egyéni, vagy keveseket érintő, esetleg csak átmene-
ti probléma. Pl. egy kellemetlen szomszéd, egy rövid ideig tartó útfelbontás nem
valószínű, hogy valaha is közösségi problémává váljon.
1 i Valamely problémából akkor lesz közösségi (országos szinten: társa-
dalmi) probléma, ha kellően hosszú ideig fennáll, és kellően sok embert
érint ahhoz, hogy az a közösségben kollektíven is tudatosuljon.
A közösségi problémák jelentős részével kapcsolatban általános az a vélekedés,
hogy azok megoldhatatlanok, illetve megoldásuk kívül esik a kormányzat lehető­
ségeinek körén; ilyen lehet például az elidegenedés jelensége a társadalomban, az
Amazonas-medence biodiverzitásának csökkenése (a Brazílián kívüli kormány-
zatok számára), vagy éppen a szomszéd faluban működő kőbánya által generált
forgalom (a forgalom hatásait elszenvedő falu önkormányzatának szemszögéből).
Bizonyos közösségi problémákkal kapcsolatban azonban kialakul az a várako-
zás, hogy a kormányzat (ill. annak valamely - helyi, területi vagy országos -
szintje) annak enyhítésére, megoldására tegyen valamit:
Potenciális közpolitikai proh!émának azon közösségi problémákat ne-
vezzük, amelyekkel kapcsolatban a kormányzati cselekvést kellően széles
körben tartják lehetségesnek, egyszersmind szükségesnek.
Az előbbi meghatározás az olvasó számára talán túlságosan is „puhának",
szubjektívnek tűnik; felvethető, hogy miért nem úgy végződik: „ .. .lehetséges,
egyszersmind szükséges". A helyzet azonban az, hogy újszerű közpolitikai prob-
lémák felmerülése esetén a (köz)politikai vita éppen e kérdések körül sűrűsödik;
akik szeretnének az adott téren valamiféle kormányzati cselekvést kiváltani, azok
amellett érvelnek, hogy ez a cselekvés mind lehetséges, mind pedig szükséges.
Akik viszont - bármilyen okból! - ellenzik a kormányzati beavatkozást, azok
igen gyakran annak lehetetlensége és/vagy szükségtelensége mellett érvelve pró-
bálják álláspontjukat érvényre juttatni.
Lássunk e mérlegelésekre néhány, a fenti álláspontot alátámasztó példát!
- Az ún. „nemdohányzók védelmével" kapcsolatos intézkedések egy részét - jelesül
a munka- és vendéglátóhelyeken történő dohányzás generális tiltását - sok ország-
ban (Magyarországon is) sokan egy ilyen jellegű tiltás praktikus betarthatatlansá-
gára hivatkozva ellenezték. Ezzel szemben azokban az országokban, ahol eddig
bevezették, általában betarthatónak bizonyultak; ez persze semmit nem mond ar-
ról, hogy pl. Magyarországon is betarthatók lennének-e.
- a 2008-tól kibontakozó gazdasági-pénzügyi válság eredményeként nehézségekkel
szembenéző társadalmi-gazdasági csoportok - bankok, autógyártók, később egyéb
iparágak termelői, vagy Magyarországon a devizában eladósodott magánszemé-
lyek - megsegítésével kapcsolatos egyik fő kérdés az volt, hogy mennyire van
(pontosabban: mennyire ,,legyen") a kormányzatnak pénzügyi lehetősége e problé-
mák felvállalására. A különböző kormányzatok más- és másképpen döntöttek e
kérdésben; e különbségek jelentős részben azok pénzügyi lehetőségeitől függött,
azonban a megítélésnek is fontos szerep jutott; pl. Anglia - szerényebb pénzügyi
lehetőségei ellenére -- jóval nagyobb áldozatot vállalt e téren, mint Németország.
A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ 93
- Utolsó példánk a 2004-ben a Távol-Keleten pusztító, több százezer halálos áldoza-
tot követelő tengerárral (cunamival) kapcsolatos. Az ilyen jellegű természeti csa-
pások elleni védekezés hosszú történelmi korokon keresztül elképzelhetetlen volt
(ill. esetleg egyes kormányzaton kívüli szereplők- sámánok, papok stb. - mágikus
vagy spirituális jellegü „intervencióira" szorítkozott). A technikai fejlődés azon-
ban lassa!1ként a megelőzés, illetve a károk csökkentésének több lehetőségét is fel-
vetette. (Igy pl. az 1953-as, ezres nagyságrendű halálos áldozatot követelő hollan-
diai tengerár-katasztrófát követően a holland kormány egy több évtizedes, hatal-
mas projekt keretében a sok száz évente egyszer előforduló legnagyobb tengervíz-
szintet is elviselő védőműveket építtetett.) A 2004-es távol-keleti cunami után ko-
moly formában felvetődött egy olyan - nemzetközi (japán, amerikai stb.) beruhá-
zásban megvalósuló- előrejelző és riasztási rendszer kiépítésének ötlete, amilyen-
hez hasonló más országokban (pl. Japánban) már müködik.
A kormányzati beavatkozás lehetségességével, illetve szükségességével kap-
csolatos, pusztán csak a közmegítélés változásainak betudható közpolitikai viták
és fordulópontok példatárában még hosszan lehetne tallózni (gyermekek vallási
nevelése az iskolában; a prostitúció, a könnyű drogok vagy az alkohol engedélye-
zése vagy tiltása stb.). A fenti példák azonban talán elegendőek annak alátámasz-
tására, hogy az ilyen jellegű kérdésekben, ritka kivételektől eltekintve, általában
nincs mód egészen bizonyos, és ilyenként széles körben el is fogadott állítást
megfogalmazni. A kormányzati beavatkozásnak mind a „lehetségessége",
mind pedig a „szükségessége" a legtöbb esetben éles, mindkét oldalról alapos
érvekkel alátámasztott viták tárgyát képezi. E viták pedig sokszor csak ideig-
lenesen jutnak nyugvópontra, pláne konszenzusra; kimenetelüket tekintve pedig
esetenként akár többször is 180 fokos fordulatot vesznek.
Azt a folyamatot, amelynek révén valamely közpolitikai probléma tár-
sadalmilag széles körben elfogadott körvonalait és tartalmát elnyeri, a
közpolitikai probléma társadalmi konstrukciójának nevezzük (Birkland
2005: 125. o.).
7.3. A tematizáció közpolitikai jelentősége
A közpolitikai napirenddel és a tematizációval kapcsolatban eddig elmondottak
alapján talán már nyilvánvaló, hogy a közpolitikai problémák körének, természe-
tének meghatároz(ód)ása - vagyis társadalmi konstrukciója - fontos, és az eset-
leges ellenkező látszatok ellenére meglehetősen komplex folyamat. Ebben afeje-
zetpontban azt a kérdést járjuk egy kissé körül, hogy milyen relevanciával bír
mindez a közpolitikák tényleges tartalmával kapcsolatban.
Mint azt az eddigi gondolatmenet alapján leszűrhetjük, a közpolitikai problé-
mák köre csakúgy, mint az egyes problémaelemek természete nem egyetlen, „ob-
jektíve" lehetséges módon határozódhat csak meg. Ellenkezőleg: a tematizációs
folyamat potenciálisan sokféle alternatív - időben és térben akár erősen változé-
kony - eredménnyel zárulhat. (Például a munkanélküliséget tekinthetjük - ill.
sokan tekintik - kemény sorscsapásnak, de a lusta és lógós emberek túlélési stra-
 A KÖZPOLITIKAI
94 PROBLÉMADEFINÍC!Ó A KÓZPOLIT!KÁBAN: NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ
tégiájának is ...) Ha viszont az egyes közpolitikák fókuszában álló közpolitikai
probléma sokféle alakot ölthet, akkor indokolt feltenni a kérdést: e különbségek
vajon milyen módokon befolyásolják a közpolitikai folyamatot, illetve végső so-
ron a közpolitika tényleges működésmódját, az általa kiváltott társadalmi hatáso-
1'
kat, világállapotot?
E helyen két olyan hatásmechanizmusra hívjuk fel a figyelmet, amelyek révén
a tematizáció hatást gyakorol a közpolitikák tartalmára. Ezek:
1. a szelekciós hatás és
2. a probléma oksági szerkezetével kapcsolatos attribúciók hatása.
7.3.l. Szelekció
A tematizáció szelekciós hatásának mibenléte - az eddigi gondolatmenet tükré-
ben - viszonylag kézenfekvő. A tematizációt célszerű egy meglehetősen éles, ke-
mény versenyként felfognunk. E versenyt az a feszültség, ill. ellentmondás indukálja,
amely egyfelől a különböző társadalmi-gazdasági, politikai szereplők által fontosnak
tartott problémák potenciális körének végtelensége, másfelől pedig a kormányzat
- különös tekintettel a politikai döntéshozókra - figyelmének és idejének a meglehe-
tősen korlátozott volta között fennáll. A verseny tétje az, hogy a sok problémajelölt
közül melyik lesz az a néhány, amelynek a kormányzat valamely adott időszak­
ban tényleges, komoly figyelmet fog szentelni. A tematizáció által hordozott ezen
szelekciós hatás fundamentális volta abból fakad, hogy azon kérdések, amelyek nem
kerülnek föl a közpolitikai napirendre, tényleges súlyuktól és egyéb jellemzőiktől
függetlenül nem fogják kormányzati cselekvés tárgyát képezni.
E szelekciós hatás illusztrálására számos példa kínálkozik. A környezetszeny-
nyezés - illetve korszerűbb és átfogóbb megközelítésben: a fejlődés fenntartható-
ságának kérdése - például az intenzív és nagy környezeti károkat okozó induszt-
rializáció hosszú történelmi korszakának nagy részében nem, vagy csak alig je-
lentkezett mint közpolitikai probléma. Így például a (spray-k hajtógázaként is
használt) CFC ózonpusztító hatása már legalább a hetvenes évek óta ismert volt.
A gyártásban a jövedelmező szabadalmak miatt érdekelt (amerikai) vegyipari cé-
gek azonban sikerrel álltak ellent a felhasználás korlátozására irányuló kísérletek-
nek. Így volt ez egészen a nyolcvanas évek közepéig, amikor is - részben a szaba-
dalmak lejárta, részben egyéb események bekövetkezése miatt- már nem ellenez-
ték a CFC környezetpusztító hatásainak tematizálását. A CFC használatát fokoza-
tosan betiltó Montreali Egyezményt röviddel ezután, 1987-ben írták alá.
7.3.2. A probléma oksági szerkezetével kapcsolatos elképzelések
Már említettük, hogy a legtöbb, a közpolitikai napirendre felkerülő társadalmi
probléma többféle módon is megkonstruálódhat, vagyis többféle „tálalásban" is a
PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ 95
színre léphet. A közpolitikai problémák ilyen értelemben vett konstrukciójának
több, itt nem tárgyalt aspektusa is van (lásd pl. Stone 2002); ezek közül talán a
legfontosabb a probléma oksági szerkezetével kapcsolatos elképzelések kikris-
tályosodása. Egy közpolitikai probléma ugyanis sohasem önmagában, „csupa-
szon", hanem mindig valamilyen oksági kontextusban, mint meghatározott okok-
nak a következménye jelenik meg. Az pedig, hogy a szóban forgó problémának
milyen okokat is tulajdonít a döntéshozó, illetve a társadalom, döntő mérték-
ben befolyásolja-korlátozza az adott problémával kapcsolatos közpolitikai
cselekvés tartalmát és irányát.
Ha például a(z illegális) kábítószer-fogyasztást a saját maguk és a társadalom
érdekeire fittyet hányó, tudatosan törvényt szegő, bűnöző hajlamú egyének devi-
áns magatartásaként értékeljük, akkor a megoldások alapvetően a büntetőpolitika
területén keresendők; több és eredményesebb felderítés, szigorúbb büntetések és
hasonlók kínálkoznak megoldásként. Ha azonban a kábítószer-fogyasztást szoci-
alizációs és én-fejlődési zavarokkal, kumulatív családi és szociokulturális hátrá-
nyokkal sújtott személyek kóros reakciójaként fogjuk föl, akkor a kialakuló köz-
politika alapvetően a megelőzés, illetve az orvosi (pszichiátriai) jellegű beavatko-
zások mint eszközök között fog válogatni.
Az ilyen és ehhez hasonló viták - meglehetősen szűk körben ugyan, és kevéssé
dokumentálva, de - minden országban számos közpolitikai probléma körül zajla-
nak. A Magyarországon folyó hasonló viták jellegzetessége többek között, hogy
- résztvevői azokat gyakran tisztán szakmai, tudományos vitaként - a problé-
mát körülvevő morális és politikai jellegű értékítéletek szerepéről megfeled-
kezve - élik meg, illetve aposztrofálják, és/vagy
- egy vagy több szereplő(i kör) részéről tartós törekvés mutatkozik az egyik
(értsd: a saját) álláspont „szakmaiként", míg a másik, ellentétes álláspont
„politikaiként" történő exponálására. (Míg a hazai közpolitikai diskurzus-
ban az előbbi általában az „önzetlen bölcsesség", addig az utóbbi a „hitelte-
len, önző és korrupt hozzá nem értés" szinonimájaként szerepel).
(Zárójelben: mindkét csoport tevékenységét nagyban elősegíti - és a probléma
súlyát növeli -· az a körülmény, hogy a magyar közpolitikai folyamatokban elvétve
találkozhatni csak a megcélzott probléma jellegének szisztematikus és gyakorlatias
feltárására irányuló kormányzati erőfeszítéssel.) Nem egy esetben minden bizony-
nyal a valóságon történő túlzott erőszaktevés nélkül megengedhetők a fenti leegy-
szerűsítések. Az esetek egy jelentős részében azonban az egymással szemben álló
álláspontok ekként való megjelenítése inkább a szóban forgó közpolitikai probléma
saját érdekeknek és/vagy értékeknek megfelelő megkonstruálására irányuló harc
eszközeként fogható föl. A közpolitikai problémák domináns interpretációjáért
folytatott küzdelem egy jó példáját dolgozza föl Birkland (2005: 120. o.).
~ 989-ben az USA csendes-óceáni partvidékén hajótörést szenvedett az Exxon olajtár-
sasag Exxon Valdez nevű olajszállító hajója, aminek eredményeként a szinte érintetlen
alaszkai partvidéket hatalmas mennyiségű, mintegy ötvenezer tonnányi olaj árasztotta
el. A hatalmas természeti és anyagi károkat okozó balesetet követően a katasztrófa okai-
val kapcsolatban fellángoló vitában különböző nézetek jelentek meg.

PROBLÉMADEfJNÍCIÓ A KÓZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ
96
_ Az Exxon ola"társaság és a hajó kapitánya szerint az ilyen balesetek bármilyen - mé~
, " _ mé~tékű elővigyázatosság mellett is előfordulhatnak; a kat~sztrofa Ilt tehat
:~:~C~mberi erővel) elháríthatatlan baleset, ritka, de elkerülhe'.etle~ veg~~'..J;len~~eg.
- Az Exxon versenytársai ezzel szemben az olajtársaság vezete~e: es mu ..o „ es.1 o ya-
matait kritizálták. Szerintük a cég - az alaszkai olajipari beruhazas (a k1kot~ho~ vez'.:~
tő ola·vezeték építése) során tett ígéretével ellentétben - nem tet; me,g mm en a mu
ködé; biztonsága érdekében: a tankerek elégtelen nagyságú, e~~rt .tulzottan leter~el~
személyzettel mlíködtek, a személyzeti kiválasztás és az ellenorzes1 folyamatok a
nyagok voltak stb. · 11' t ·szont
.k +" ként a környezetvédő szervezetek által hangoztatott a asp?n v~ ,
- Egy harmadl ' 1 0' d" h anyzo alla-
rendszerszintű okokat azonosított. Szenntuk .a tulzottan meg~ng~ o vagy !
. .. ,
d, ,
mi szabályozás és ellenőrzés, és az olajtársasago~n~k a profi:ert e~. a piaci resz~~~ es.e~
folytatott, minden más szempontot háttérbe s~onto versengese elobb vagy uto szu
ségszerlíen ilyen és ehhez hasonló következmenyekhez vezet.
A balesetet követő hónapokban ezek az álláspontok éles csatákat .vívtak az amerikai
·1 · · · k.. litika különböző fórumain. A tét nem volt kicsi, hiszen - ezzel
ny1 vanossag es ozpo d · · · t, adalmi
minden szereplő tisztában volt - a vita kimene;elétő,~ hatalmas gaz asag1 es ars ,
érdekek fü gtek. Végül a harmadik értelmezes gyozedelmesk~dett., En~ek nyoi_nan a
kormányza~ új, az olajipar által eredetileg élesen ellenzett szabalyozast l~pt,~t~tt ~letbe,
amely az olajtársaságok számára a korábbinál sokkal költségesebb megelozo es kareny-
hítő intézkedéseket írt elő.
összefoglalásképpen négy állítást fogalmazhatunk meg.
1. A legtöbb esetben a megcélzot~ közpo~.itik~i prob~,éma oksági szerkezete ki-
sebb-nagyobb mértékben homalyos, tobbe~telm~. , , . nagyrészt irracionális és véletlenszerű jellegét domborítja ki.
2 E bizonytalanság nagyrészt (i) a társadalmi problemak tenyleges kompl~x~-
. tásának, (ii) a probléma elmélyült ele~zésé,hez szü~séges adatok, ·~~- es
szakértelem elégtelenségének tulajdomthato, valammt an~ak, ho~y.~m) .a
legtöbb közpolitikai probléma körülhatárolása. és m~gyara~ata, mogott ki-
mondva-kimondatlanul egy sor lényeges moráhs, poht!kat es (tarsadalom)-
filozófiai érték és előfeltevés húzódik meg. , , ,
3. A (majdani) közpolitika alapjait és - végső soron.- ten~~eg?s tar~alm.at es
hatását nagyban meghatározza, hogy a közpol!t1ka1 _dontes~ozo ~ulyen
ok(ok)nak tulajdonítja a szóba.n ~orgó p~~~lémát. J\;11vel pe.~1~ a, ko.zp?l.~­
tikák számos társadalmi-gazdasag1 szereplo lenyeges erd~keitol e~ e.r~eke1tol
telített térben zajlanak, érthető, ha a probléma domináns ertelmez?seert ,foly-
tatott küzdelem korántsem (csak) akadémikus jellegű, hanem melyen es el-
kerülhetetlenül politikai természetű is. .. , ,
4. Mindez azonban nem csökkenti-sőt talán növ?h 1s-az.a~ap~s~n alatamas::-
tott, okadatolt érveken és elemzéseken nyugvo ~ö~pohhka1. vd.a fonto~sa.­
gát. Az adott közpolitikai problémához kapcsolodo, ad~tok es tenyek mmel
alaposabb és szélesebb körű ismerete ugyams hozz~se~1t az azza.l kapc~ola­
tos álláspontok megalapozottabbá és árnyalta?~á .tetelehez csakugy, mmt a
nyilvánvalóan tarthatatlan álláspontok ehmmalasahoz.
PROBLÉMADEFINlCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPJREND ÉS A TEMATIZÁCJÓ 97
7.4. A közpolitikai napirendet meghatározó tényezők
Az előző fejezetpontban arra a kérdésre próbáltunk válaszolni, hogy a közpoli-
tikai folyamatok szempontjából miért is fontos dolog a közpolitikai napirend; be-
mutattuk azokat a legfontosabb mechanizmusokat, amelyeken keresztül a tema-
tizáció nehezen túlbecsülhető hatást gyakorol a közpolitikák tartalmára, és ezáltal
- végső soron - arra a világra, amelyben élünk.
Ha tehát a közpolitikai napirend a közpolitikák alakulásának megértése szem-
pontjából ilyen fontos, akkor okkal tehető föl a kérdés: mitől függ a közpolitikai
napirend alakulása? Miért vezet a tematizáció inkább ilyen, nem pedig amo-
lyan eredményre? Mely tényezők és hogyan határozzák meg annak folyamatát és
eredményét? E fejezetpontban e kérdésekre keressük a választ.
Howlett és Ramesh (2003, 5. fejezet) a tematizáció különféle magyarázó elmé-
leteit viszonylag széles merítéssel áttekintő gondolatmenetében az 1960-as évekig
vezeti vissza a közpolitikai napirend alakulásának megmagyarázására irányuló
tudományos erőfeszítések történetét. Az azóta eltelt évtizedek a tematizációnakjó
néhány - egyszerűbb és bonyolultabb, sikeresebb és sikertelenebb - modelljét lát-
ták megszületni és elhalványodni. Így például a korábbi modellek az általános
gazdasági-társadalmi fejlettséget, vagy éppen a kormányzat ideológiai orientáció-
jának tényezőjét hangsúlyozták. John Kingdonnak (1995) a nyolcvanas évek ele-
jétől több, egymást követő finomítással alakuló elmélete pedig a tematizáció
A magunk részéről azonban e bevezető jellegű könyvben eltekintünk a külön-
féle modellek akár csak áttekintő bemutatásától is. Ehelyett, hasonlóan James E.
Andersonhoz (1997, 3. fejezet), egyszerűen felsoroljuk azokat a tényezőket, fo-
lyamatokat és szereplőket, amelyek, ill. akik - gyakran bonyolult, de itt nem
részletezett interakciójuk révén - lényeges hatást gyakorolnak a közpolitikai na-
pirendre.
7.4.1. Általános gazdasági-társadalmi fejlettség
A különböző lehetséges tényezők közül talán az elsők között - nagyjából a hat-
vanas években - kezdték vizsgálni az általános gazdasági és társadalmi fejlettség-
nek a közpolitikai napirendre gyakorolt hatását. Valóban: meglehetősen kézenfek-
vő gondolat, hogy a kormányzatok előtt álló leglényegesebb problémák köre és
jellege szisztematikusan más lesz a magasan fejlett országokban, mint a súlyos
(alul)fejlődési problémákkal küszködő, vagy éppen a szervezett állami lét határán
vergődő - pl. afrikai és ázsiai - országokban. Az előbbi csoportban túlnyomóan
olyan közpolitikai kérdések merülnek föl, amelyek szoros összefüggésben állnak
az indusztrializáció (ill. később: a posztindusztrializáció) magas fokával.
Az e megközelítés által hangsúlyozott „fejlettség-fejletlenség" skála egyik vég-
pontjában az iparosodottság magas fokán álló országokat találjuk. Ezen országok-
 PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: A KÖZPOLITIKA! NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ 99
98 PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÓZPOLITIKÁBAN'. A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCIÓ
vésbé sem volt téma mindaddig amíg a k.. .. . ..
ban a kormányzati érdeklődés homlokterében jellemzően olyan problémákat fo-
meg nem J. elent A bel"o··1d1· . l; . . ozosseg1 joganyag átvételének kötelezettsége
m ezmeny1 agendák h t" ·1 d. · · . .
manybíróság 1998-as, a müvi meddővé tétel . a ~s~ pe 1g JOl peldazza az Alkot-
• · 1'

gunk találni, mint pl. az urbanizáció, a környezeti problémák súlyosbodása, vagy mányeUenességét és újraszabályozásának s ~odatoz~s~val. kapcs?lalo~ - .annak alkol-
éppen a népesség elöregedése, ill. az ezekből fakadó sokfajta részprobléma. egy teljesen új, addig lényegében eg általin n~eges~eg~t k1mo~do. - dontese. E döntés
A skála másik végéhez közelítve radikálisan más társadalmi problémák kerülnek pohtJka és a médiaérdeklődés reflektZr.fényébe. m letezo problemat emelt az országos
előtérbe: a robbanásszerű népességnövekedés, a hatalmas belső migráció (pl. a
mezőgazdaságban dolgozók városokba áramlása), a fizikai és szociális infrastruk-
túra súlyos hiányai, vagy éppen az ország területe fölötti tényleges fizikai kont- 7.4.4. Lobbi- (szervezett érdek- és nyomás-) csoportok
rollnak és az állami intézmények alapműködésének gyengesége, hiányosságai.
A közpolitika egyes vonatkozásaiban a gazdasági-társadalmi fejlettség valóban A különféle társadalmi-gazdasági érdekeket és értékeket . ,"
kézenfekvő és „erős" magyarázó tényező. Önmagában azonban nyilván elég- zett nyomás-, ill. érdekcsoportok tal, 1 , , megJelemto, szerve-
telen, hiszen egyfelől a „fejlett" és a „fejletlen" országcsoportokon belüli összeha- tő problémák tematizálására iráan ~~exponalt.~~? t~v~kenysége az őket érin-
sonlításban a közpolitikai napirendek nagy különbségeit fedezetjük föl; másfelől vevő törekvésük E szervezet k nkyu o, a legkulonfelebb eszközöket igénybe
· e gya ran nagyon s l ·d"t · ·
pedig akár egy adott ország is a közpolitikai napirend radikális változásait képes hogy a problémák valamely körét a szélesebb k„ ,o < 1, o es p,enzt szánnak arra,
produkálni igen rövid időn belül, vagyis anélkül, hogy a gazdasági-társadalmi zattal tudatosítsák, illetve arra ho , b ozve~emenn7el es/:.agy a kormány-
ját erősítsék az esetleges alter~ath~ln~eszo ~~ ~?~~o rroblema sajat mterpretáció-
fejlettségi szintje érdemben változna.
erőszak problematizálására ( ontos rp~e ac10 ,a sz.e~ben. A családon belüli
"k' t . ·1 p abban. e problema atertelmezésére') t·· k "
fio en c1v1 szervezetek például sa· t, b r . . ore vo,
gekkel, utcai demonstrációkkal igy~ko ~ ~ CegJ~enésekkel, int~rjúkkal, trénin-
kai napirendre emelni és ott is tartan· e~ e< tfye eme~) e, pro,bl,emát a közpoliti-
7.4.2. Politikai vezetés
A választásokon hatalomra jutott politikai vezetés, illetve politikai vezetők a tő pl. a 2005 tavasza'n a gabona· t 1. a.s?nk o temat1zac1os ktserletnek tekinthe-
politikai napirend kulcsfontosságú alakítói. A politikusok és politikai pártok leg- budapesti traktoros felvonulás va a
m ervenc10 örül"
2009
~ ano~aTta'!< megoldását sürgető
többször már a választási kampányban is többé-kevésbé jól meghatározott- ígére- mai érdekképviselet által aláír; a ;~ . .t, b ny~ran szamos ~ezőgazdasági szak-
tük szerint hatalomra jutásuk esetén megoldásra kerülő - problémákkal lépnek elő. jelenő, az európai uniós mező 'azd/~S~J ~ an z~tett ?~rdetesként többször meg-
A hatalom berkeibe kerülve azután különböző motívumok hatására a „sajátnak"
sürgető felhívás. g sag1 tamogatasok UJ rendszerére való áttérést
érzett közpolitikai problémáknak egy, a hatalomra jutást megelőző időszakra jel-
lemzőtől jelentősen különböző halmaza kerülhet reflektorfénybe. Ilyen motívu-
mok lehetnek pl. a választási ígéretek betartásának, valamint a személyes és/vagy 7.4.5. Válságok, katasztrófák, szenzációk (focusing events)
a párt által hordozott politikai értékek és „ügyek" képviseletének a szándéka, vagy
éppen a koalíciós kormányzás feltételeinek megteremtése/megőrzése. A közpolitikai problémák a le több ,
kevésbé (i) tudatos (célra irány~ló) é es~~~e·~ ~gy vagy ~öbb szereplő többé-
eredményeként kerülnek a köz olitik s. u ~ oben tartos tevékenységeinek
b:an e két jellemző egyike, vagy :kár ~ ::pi~~n~.re. ~gyes esetekben azon-
1
7.4.3. Intézményi agendák
hirtelen, minden, vagy szinte minde:::n etto h1anyz~~: v,ala~,ely probléma
A különféle hazai és nemzetközi, a választott politikusokétól esetenként nagy- ratlanul „exponálja saját ma át" Í yeges sze~ep!o szamara teljesen vá-
mértékben különböző intézményi agendák szintén fontos inputjait képezik a köz- h~zások és apparátusok elégt~ens.é g/t. P~· egy .n~g~ ~rv1z a~ á~vízvédelmi beru-
politikai folyamatnak. A saját közpolitikai agendával rendelkező szereplők köre h1permarketek élel . b. g , gy vasarlo altal keszttett lesivideó" a
mtszer- tztonságával kapcsol t b , „
magában foglalja a nemzetközi szervezeteket és intézményeket csakúgy, mint a egy állami felső vezető kipattanó k . , .. a os , otra.nyos helyzetet; vagy
hazai adminisztratív apparátust, vagy éppen az alkotmánybíróságot. rüli korrupció kérdését hely h f do~rupc10s, ugye ,az allam1-politikai vezetés kö-
a közpolitika napirendjére. ez e 1 rama1 modon, es ezáltal elháríthatatlan erővel
A nemzetközi intézményi agendák befolyásának egyik példája a Világbank által
megkívánt felsőoktatási integráció esete; a felsőoktatási intézményrendszer dezintegrált
jellege ugyanis korábban nem érte el a közpolitikai nyilvánosság ingerküszöbét. Egy
másik példa a közpolitikai napirendnek az EU-csatlakozással kapcsolatos változásaihoz
kötődik: a középületek akadálymentesítése - annak ellenére, hogy Magyarországon
mind középületek, mind pedig mozgáskorlátozottak már hosszú ideje voltak - a legke-
 .. ·ND ÉS A TEM/\TIZÁCIÓ
PROBLtcMADEFINÍCIÓ A KÓZPOLITIKÁBAN'. A KOZPOLITIKAI NAPIRE .
100
matív nyomás annál inkább: a döntéshozók a ténylegesen kívánatos következmé-
7.4.6. Média nyekkel kecsegtető alternatívák helyett azokat fogják előnyben részesíteni, ame-
A helyi, regionális és (főként).~ nemzeti hírmédiának a közpolitikai napirend
lyek választása - szerintük - elvárható, normatív-morális értelemben helyes,
vagy éppen „trendi". A helyénvalóság ilyen értelemben vett logikájának jeleit és
alakításában játszott szerepe ~e-~os) . , sság hordozójaként a szélesebb köz- hatásait az élet legkülönfélébb területein is érzékelhetjük, a mindennapi érintke-
1;

Egyik szerepe, hogy a ,(pol it'1

véleményhez - a szavazopo g~r oz
:1 1
~~~~~~ő információs csatornaként, végső
, , , "k fi 1 matok és szereplők
zés szabályaitól az üzleti vagy diplomáciai tárgyalások szokásos/elvárt módjáig.
A helyénvalóság logikájának, mint láttuk, központi mozzanata a normatív,
dig a közpolitikai nap!Iendet alakJto tenye,zo , o ya , . ,
soron pe , f k · , 1 egy termeszeti csapas külső nyomás, amely megmondja, hogy az adott helyzetben mi a helyes, a köve-
k"" ··tf egyfajta közvetítő közegkent un c10na1. 1gy p . 1 . " 1 tendő út - lényegében függetlenül annak tényleges, objektív következményeitől.
ozo I gazdasági válság azáltal válik a tematizációs folyamatot e em1 ero;e
vagy egy , . , d , 1 . d hasonlóképpen pi a nyomas- E normatív nyomás egyik fontos forrása a nemzetközi gyakorlat, ezen belül is az
lt, 'tő" tényezővé, hogy a media hlft a ro a, e, '„ . ,. , 1
ún. „irányadó nemzetközi gyakorlat" (más nyelveken is gyakran használt, szálló-
„e en , , , . k esetben a média szolgál alapveto csatornaJaU .
~op~~~~~a~::k:;y~~~;~:~~~i~~a" többé-kevésbé semleges jellegű _a~b~~ é~te~
az
igeszerű angol kifejezezéssel: international best practice). Az, hogy a társadalmi
gyakorlat egy adott területén egy adott időpontban a nemzetközi gyakorlatok ál-
me ia h a mé'dia világa alapvetően nem mint önálló, a temat1zac10 t_arta m1
}:~eb~~Őit~~!aját jogon" befolyásoló tényező jelenik .'.11.~g benne, h~ne~ mi~~ egy- talában áttekinthetetlenül sokszínű kavalkádjából mi minősül irányadónak - nem
meglepő -, döntően érdek-, nem pedig értékvezérelt, lényegileg hatalmi jellegű
fajta - a rajta kívül álló erőket és tényezők~~-össz~~otok~ztr~~i~~~:s~~~~~e~J~t ön- kérdés. Míg pl. egy korábbi történeti időszakban az országok egy körében ez lé-
Másrészt azonban egyes esetekben a ~e ia mm a , p . - alakító szere lő nyegileg a szovjet gyakorlatot jelentette, addig a történeti jelenkor kapitalista, li-

J~~~~~~k~:~~~~~~~ ~~~~e~~j:~~,k~~f~:~~; :~~~e~~~e~~~~~~; kérdé,se~~t, ~m.i~tp~~

, . saládon belüli erőszak) az adott tema szoszo oma so
berális demokratikus intézményrendszerek által jellemzett, fejlett társadalmaiban
ez a kifejezés szinte mindig az amerikai, szélesebb értelemben esetleg angolszász
~~lu;;e~~:~~~~~~b:;~~e~het előter_ébe, ;a~y.tarthat ~:~
1
megoldásokra utal. A sok lehetséges közül csak egy példát említve: a kilencvenes
a közpolitikai diskurzus
években az ilyen, ún. utánzó jellegű mechanizmusok révén lettek a „piaci", „ma-
Ma, sfelől pedig egy adott kérdés, tálalásának
h ·
módjával a köbzlp'o iti aibsze,~etf ol
'b forgó pro ema m1 en e eve, gán-" és „privatizál" kifejezések, ill. előtagok az „irányadó, hatékony, egyetlen
széles körénél alapvetően befol~asol atJa a .sz~ anlk 1 tos hiedelmeket, véle- lehetséges" kifejezés megkérdőjelezhetetlen szinonimáivá.
okal·val , és ezáltal annak lehetseges megoldasaiva apcso a
, · 1 t" ' b n roma - nepessegg
, , el
Az irányadó nemzetközi gyakorlat azonban sokszor korántsem csak a „fejeken
ményeket (lásd pl. a „sz~ciálisan ~es~a~a~o - Je ~n .os ~~.szö:és" szembeállítását a keresztül", az elvi-értékbeli orientáció által fejti ki hatását és terjed el; a hatalom
kapcsolatos közbiztonsag1 prob_lemak es a „c1gany un
jóval nyersebb csatornái és megnyilvánulásai is rendelkezésre állnak.
hírmédia különböző szegmenseiben).
A nemzetközi pénzügyi intézmények (OECD, IMF, Világbank) gyakran az általuk
nyújtott kölcsönök feltételéül szabják bizonyos közpolitikák napirendre vételét. Az Euró-
pai Unió kötelezően alkalmazandó joganyaga, illetve csak (akár informális) irányelv jelle-
7.4.7. Nemzetközi trendek" utánzása gű, de jóval általánosabb és átfogóbb irányelvei-alapértékei pedig a nemzetközi, ill. szup-
" ranacionális befolyásnak még ennél is jóval markánsabb példáit tárják a szemlélő elé.
„
Nagy]abol , , k ele1"e'től merült föl és hódított
a nyo1cvanas eve . szélesebb körben
· .. az
t k - szélesebb értelemben pedig a szervezeti 1cozeg-
a gondolat, hogy a szerveze e .. , · következ-
ben zajló társadalmi jelenségek, így a közpoht1kak is -hgt·kra~~seá~ ~a~agy illen- 7.4.8. „A gondolat ereje": ideológiák, szellemi áramlatok,
mények logikája" (logic of consequences), han~m a" e yenv , 01 1989) tudományos ismeretek és „városi legendák"
dőség) logikája" (logic ofappropriateness) szennt ~lakul ~March es s~;: közUÍ
Az előbbi szerint az adott helyzetben elvileg l~he~sege~_sz~mtal:~ ~e;~ á~~la ki- Az eddigiekben áttekintett, a közpolitikai napirendet befolyásoló tényezők több-
- legalábbis elvileg, tendenciájá,ban - ~z f~g ervenyesulmfe~:őb~ Vagyis ha X sége lényegileg „kemény", vagyis azokban a minket körülvevő társadalmi-fizikai
váltott következmények, hatasok tukreben a legmeg ·. y kk valóság objektív, az egyéni ítéletektől és gondolatoktól nagymértékben független
megoldás valamilyen értelemben „jobb" eredményekhez v~zet, mmt , a or az elemei dominálnak. Valóban: mind logikailag, mind pedig időrendileg-történetileg
X megközelítés érvényesülésére számíthatunk na~y~bb esell~.e~: b .. " 1 h tsé es elsőbbséget élveznek azok a megközelítések, amelyek a közpolitikai jelenségeket -
A helyénvalóság logikája szerint azonban a val~sagban a kulon_ .ozo e e sz!e- ezen belül a közpolitikai napirend alakulását - a társadalom és a gazdaság objektív
megoldások által szállított" tényleges következmenyek nem1genJat~~a:.~~ „ jellemzőiben gyökerező (társadalmi) problémák, illetve kézzelfogható hatalmi in-
pet a folyamatok ~lakulásában. A döntéshozók által érzékelt vagy ve t u so, nor- tézmények és/vagy érdekcsoportok interakciója révén magyarázzák.
 A
102 PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOLITIKÁBAN: KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS i\ TEMATlzACIÓ
Az utóbbi évtizedekben azonban a közpolitika világával kapcsolatos vizsgáló-
dások eredményeként fokozódó mértékben nyert teret az a felismerés, hogy a köz-
politikai jelenségeket sokszor sokkal „puhább", inkább csak az emberi fejekben
létező tényezők is meghatározó erővel képesek formálni. Az elsők között a brit
J_)
Kingdon hívta föl a figyelmet a közpolitika terében „szabadon lebegő'', azaz pil-
lanatnyilag nem hasznosított, de gyakorlati alkalmazást kereső gondolatoknak -
különféle problémafelfogásoknak és megoldási alternatíváknak - a közpolitikai
napirend alakításában játszott szerepére. Kingdon szerint a ,józan, paraszti" fel-
fogással ellentétben közpolitikák nem csak oly módon keletkeznek, hogy bizo-
nyos problémákhoz bizonyos közpolitikai megoldások (intézkedések) rendelőd­
nek hozzá. A közpolitikában ugyanennyire jelen van egy ellentétes irányú moz-
gás, amikor is meghatározott - sokszor csak nagy vonalakban, ideológiai szinten
létező, de gyakran tudományosan, szakmailag is már többé-kevésbé kidolgozott
- közpolitikai megoldások „keresnek maguknak egy alkalmas problémát", amely-
hez hozzákapcsolódva realitássá, elfogadott intézkedéssé válhatnak.
Ilyen eset, amikor a köztisztviselök egyéni teljesítményértékelési rendszerének, vagy
éppen az NPM által ajánlott más megoldások bevezetéséről hozott - politikai szintü -
döntés után a szakapparátus, ill. az előterjesztés írója számára már csak azon kérdés
megválaszolása marad, hogy pontosan milyen célok érdekében is történjen mindez„.
A nyolcvanas-kilencvenes évektől számos további nagy jelentőségű, a közpoli-
tikai problémák mentális és verbális leképeződésének a közpolitikai napirendre
gyakorolt hatását reflektorfénybe állító gondolkodási eredmény született.
Így pl. Baumgartner és Jones (1993) vizsgálatai szerint a közpolitikákat egy-
felől a hosszú ideig tartó stabilitás, másfelől pedig a hosszú, stabil periódu-
sok közötti rövid, de intenzív változással jellemezhető időszakok együt-
tes, egymás melletti és egymást feltételező léte jellemzi. Az egyes közpoliti-
kák újraformálását hozó változási periódusra pedig akkor kerül sor, amikor
az adott közpolitikának és közpolitikai problémának megszületik egyfajta, a
korábbitól radikálisan különböző, új image-e. Vagyis a közpolitikai napi-
rendre kerülés döntő mozzanata az adott problématerülettel kapcsolatban a
társadalomban, a közpolitikai szereplőkben élő kép.
Sabatier és Jenkins-Smith (1993) pedig a közpolitika alakulásának magyará-
zatában központi szerepet tulajdonít az ún. támogató kmulídólrnak. Egy-
egy támogató koalíció a közpolitikai szereplőknek egy olyan - a különböző
szektorokon és intézményeken átnyúló - halmaza, amelynek fő jellemzője,
hogy az adott közpolitikával, ill. közpolitikai problémával kapcsolatos leg-
alapvetőbb hiedelmeik közösek. Így pl. az ún. kis értékű vagy „megélhetési"
bűnözés meghatározott felfogásait - akár azok megengedő jellegű kezelését,
akár a „cigánybűnözés" fogalmi keretében történő értelmezését - a politikai
pártokon és oldalakon, szakmai és tudományos szervezeteken, és nem utol-
sósorban a büntető igazságszolgáltatás szervezetrendszerén szélesen átívelő
és azokat keresztbe metsző támogató koalíciók osztják.
PROBLÉMADEFINÍCIÓ A KÖZPOL!TlKÁBAN: A KÖZPOLITIKAI NAPIREND ÉS A TEMATIZÁCJÓ 103
7.5. Néhány fü;szegző gondolat
Az előző fejezetpontokban a közpolitikai napirenddel, annak jelentőségével, és
az azt meghatározó tényezőkkel kapcsolatos gondolati csomópontokat vettük sor-
ra. A fejezet lezárásaként két, a fenti kérdések továbbgondolásán alapuló kérdés-
kört szeretnénk exponálni.
Az első a közpolitikai napirend „szavatossági idejével" kapcsolatos. A köz-
politikai napirend definíció szerint az egy adott időpontban (ill. időszakban) a
közpolitikai mérlegelés tárgyát képező kérdések halmaza. Felmerül azonban a
kérdés, hogy milyen mértékben állandó ez a lista; vagy - ugyanezen érem másik
oldalát szemlélve - mennyi ideig található egy-egy napirendi elem a közpolitikai
napirenden? A kérdéssel kapcsolatos (sajnos többnyire az amerikai szcénát tükrö-
ző, pl. Downs 1972) vizsgálatok csakúgy, mint a mindennapi tapasztalat, azt mu-
tatják, hogy a közpolitikai problémák egy számottevő része csak viszonylag záros
ideig képes a közpolitikai napirenden maradni. A lehetséges megoldások költsé-
geinek és nehézségeinek felismerése, a probléma újszerűségének megkopása (ill.
az ahhoz való hozzászokás), más, fontosabb problémák felmerülése, ritkábban
pedig a probléma kisebb-nagyobb mérvű megoldása folytán ugyanis a közérdek-
lődés irántuk megcsappan.
A közpolitikai napirenddel kapcsolatos másik, még nem említett kérdéskör az
ún. „nem döntések" jelenségéhez kapcsolódik. Egy probléma tematizálódása
ugyanis definíció szerint pusztán a szóban forgó kérdés döntéshozók általi mérle-
gelését jelenti. Az, hogy e mérlegelés végül eredményez-e tényleges kormányzati
cselekvést, már más lapra tartozik; a közpolitikai napirendre kerülő kérdések nem
elhanyagolható részével kapcsolatban soha nem születik tényleges kormányzati
intézkedés. A tényleges kormányzati cselekvés elmaradása eredhet a kormányzat
közpolitikai kapacitásának korlátosságából; vagyis az alkalmas és megvalósítható
megoldási alternatívák előállítására és/vagy az ezek elfogadásához szükséges po-
litikai támogatás kikovácsolására irányuló képességek elégtelenségéből. A nem
döntések mögött azonban egyes közpolitikai szereplők szándékos, céltudatos ma-
gatartása is állhat. A közpolitikai status quónak egy új közpolitika általi megvál-
toztatása ugyanis szükségszerűen a közpolitikai hasznok és költségek újraosztá-
sát eredményezné, ami a fennálló helyzethez képest nemcsak győzteseket, hanem
veszteseket is kreálna. Ilyen esetekben érthető, ha a potenciális vesztesek minden
eszközzel igyekeznek megakadályozni azt, hogy az adott kérdés a közpolitika na-
pirendjére kerüljön.

8. A közpolitikai alternatívák kidolgozása
és értékelése. A döntéshozatal
Az előző fejezetben a közpolitikai ciklus kiinduló fázisát: egy adott probléma
közpolitikai problémává válásának mozzanatát tekintettük át. Ennek eredménye-
ként egy új(szerű), a természetét és okait tekintve többé-kevésbé kikristályosodott
társadalmi állapot vagy jelenség kerül a közpolitika-alkotók látóterébe. Ez az álla-
pot vagy jelenség problémaként lép elénk; olyan problémaként, amellyel ~apc~~lat~
ban a kormányzati cselekvés iránt nehezen megkerülhető társadalm1-poht1kai
igény merül föl. Az itt következő fejezetben azt a folyamatot tekintjük át, amely-
nek révén e problémára egy - tipikusan valamilyen jogszabály(együttes) formájá-
ban megjelenő - kormányzati válasz születik. E folyamat sokszor rendkívül komp-
lex: a közpolitika-formálásban különböző kormányzati és nem kormányzati entitá-
sok, az érintett közigazgatási szervezetek, politikusok, politikai csoportosuláso~,
társadalmi és gazdasági érdekek és érdekképviselők, tudományos és szakértŐl­
szakmai szereplők tucatjai juthatnak szerephez. A folyamat során e sok szereplő
egymással igen sokféle módon kerül interakcióba; a technikai munkamegosztás, a
rejtett vagy nyílt konfliktus, a meggyőzés és nyomásgyakorlás éppúgy része e re-
pertoárnak, mint az egyeztetés, a tárgyalás és a kompromisszum.
A közpolitika-formálás tehát nagyszámú, mind technikailag, mind pedig poli-
tikailag bonyolult, nehezen átlátható mozzanatot foglal magában; e folyamat idő­
horizontja pedig a néhány naptól (pl. díszpolgárrá avatásról szóló önkormányzati
döntés esetében) akár az évtizedes távlatig (pl. energiaellátás biztonsága) is ter-
jedhet. Talán nem túlzás tehát azt mondani, hogy a közpolitikai folyamat legbo-
nyolultabb, legsokszínűbb mozzanatával állunk szemben. Mindezek tükrében
nem meglepő, hogy a közpolitika-formálásról a közpolitika-tudományban és társ-
tudományaiban (döntéselmélet, közpolitika-elemzés, közigazgatás-tudomány stb.)
élő képek és elméleti modellek is igencsak sokfélék. E sokféleséget nemcsak lehe-
tetlen, de értelmetlen is volna e bevezető jellegű könyvben megjeleníteni. Csak
utalunk arra, hogy a megközelítésbeli eltérések egyike a deskriptív-preskriptív
eltérés, amit e könyv felépítése is tükröz.
Mielőtt a közpolitikai alternatívák kialakításának fontosabb részleteit áttekin-
tenénk, kíséreljük meg röviden értelmezni magát a közpolitikai alternatíva fogal-
mát!
Közpolitikai alternatívának a valamely közpolitikai probléma - többé-
kevésbé meghatározott kritériumokat és célokat követő - megoldását cél-
zó szabályok, intézmények és tevékenységek egy meghatározott rendsze-
rére vonatkozó, viszonylag részletes elképzelést UavaslatoU nevezünk.
A KÖZPOUTIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 105
Az előbbi definíció fontos mozzanata az alternatívafogalom középpontjában
álló probléma- és célrendszer meghatározott volta. Vagyis például annak az
intézkedésnek, hogy „bocsássunk el tízezer pedagógust", a fogalom itt használt
értelmében nem alternatívája az, hogy „alkalmazzunk több és jobban fizetett pe-
dagógust". A két intézkedés ugyanis - minden bizonnyal - eltérő problémákat
kíván kezelni és eltérő célokat tűz maga elé. Vagyis amikor „közpolitikai alterna-
tívákról" beszélünk, fontos, hogy ugyanannak a problémának a különböző meg-
oldásairól beszéljünk- ellenkező esetben ugyanis kilátástalan logikai zűrzavarba
fulladunk. (Más kérdés, hogy az alternatívaállításnak sokszor ez a legfontosabb,
noha ki nem mondott célja!)
A közpolitika-formálás folyamatában a döntéshozóknak előbb vagy utóbb - de
lehetőleg inkább előbb - szembe kell nézni az adott közpolitikával kapcsolatos
„mit, hogyan, ki, mikor, hol" típusú kérdésekkel. A következő fejezetpontokban e
kérdésköröket vesszük sorra, az alábbi struktúrában (lásd még Birkland 2005 is):
(a) a közpolitika célrendszere;
(b) a közpolitika oksági modellje (a programmodell);
(c) a tervezett közpolitika, ill. a különböző közpolitikai alternatívák hatásai-
nak előzetes elemzése és értékelése;
(d) a közpolitika megvalósításának mikéntje, feltételrendszere.
8.1. A közpolitika céljai
8.1.l. A célmeghatározás nehézségei
Első ránézésre talán triviálisnak, és ezért fölöslegesnek tűnhet túl sok szót po-
csékolni a célok kérdésére; „nyilvánvaló, hogy a hajléktalanpolitika célja a hajlék-
talanság problémájának lehetőség szerinti enyhítése, a kábítószer-politikáé a dro-
gok okozta egészségügyi és szociális károk csökkentése" ·stb. - mondhatnánk.
Egy kissé alaposabb utánagondolás azonban rávilágít a közpolitikák célrendsze-
rének ellentmondásos és bonyolult jellegére. E bonyodalmakat legegyszerűbben
talán a már létező, elfogadott közpolitikák céljainak szemügyre vétele tárhatja föl;
nehéz lenne ugyanis olyan közpolitikát találni, amelynek hátterében egyértelmű,
specifikus és közmegegyezésnek örvendő célrendszer rajzolódna ki.
Mindezen nehézségek ellenére a célok meghatározása a közpolitika-formálás
lehetőleg korai szakaszában egyértelműen kívánatos, hiszen ezáltal válik lehető­
vé a közpolitika mint célracionális eszköz kidolgozása (mi más is orientálhatná a
közpolitika kialakítása során felmerülő számtalan kérdés megválaszolását, mint
az: „mit is akarok ezzel az egésszel elérni?"). A célmeghatározás egy további,
technikaibb jellegű haszna pedig a közpolitika későbbi - akár menet közbeni,
akár utólagos - értékelése során jelentkezik. Az, hogy a közpolitika jól műkö­
dik-e, avagy ellenkezőleg: változtatásokra szorul, csak az elé tűzött célok ismere-
tében dönthető el.
 A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉS!IOZATAL
106
Az alábbiakban a közpolitikai célok meghatározásával kapcsolatos nehézségek
néhány fontosabb, tipikusabb forrását, illetve következményét vesszük szemügyre.
(a) Miben áll az adott prob~éma problematik'.-1s jellege?
11 (b) Milyen mértékben akaIJuk azt megoldam?
(c) Milyen időtávon? . . . .
(d) Hogyan kezeljük a különböző, egymással gyakran konfliktusban allo celok
egyidejű jelenlétének a problémáját? . . . Az alternatív, egymást kiegészítő - de még inkább: egymással versengő - célok
(e) A célmeghatározás érték- és érdekvezérelt Jellegevel kapcsolatos proble-
mák.
(f) A közpolitikák célrendszerének inherensen homályos jellege.
Ad (a): . . , , ,
Talán a legnehezebb kérdés az, hogy pontosan miben is all a megcelzott tar-
sadalmi állapot/jelenség problematikus jellege.
Ha a hajléktalanságot és az ahhoz kapcsolódó mélyszegénY.séget mint k~~biztonsá7i­
közegészségügyi, vagy éppen „városképi" pr?bl_émát ~e~elju~, a_kkor a fo __feladatta .a
nem hajléktalan társadalomnak a hajléktalansag Jelensegevel es kozvetlen kovetkezme-
nyeivel szembeni védelme lép elő. Ellenben ha a jelenség szociális aspektusára vagyun_k
érzékenyek akkor a hajléktalan vagy hajléktalansággal fenyegetett emberek sorsa, a ro-
luk való go~doskodás kerül a középpontba. De egyes esetekben megközd.íthető le.het a
kérdés mint egy alapvetően etnikai-faji jellegű probléma 1s; ekk?r a.haJlektalan_sag ~z
érintett népcsoport emancipációjának szélesebb problémahalmazaba agyazottan Je~em~
meg. Hasonló kérdések merülnek föl a.kábít?szer-politik~tó'.. a _fopatékos~politikan __es
az egészségpolitika különféle részkérdesem at a fiatalkoru bunozes, vagy eppen a koz-
műdíj-hátralékosok problémájáig bezárólag számtalan területen.
Ad (b) és (c): .. . ,
Egy következő kérdéskör azzal kapcsolatos, hogy ~ köz~olit1ka .~mlyen mer-
tékben akarja a szóban forgó problémát megoldam. Elkepzelheto,_hogy egye-
sek csak a probléma romlását akadályoznák meg; mások. a7o~ba~ ~kar a~na.k ra-
dikális csökkentését sőt teljes és azonnali megszünteteset 1s k1tuzendo celnak
tarthatják. Hasonlóképpen komoly kérdőjeleket vethet föl a közpolitikai. c~lrend­
szer időtávja: a kérdéses célokat néhány hét, hónap, év, vagy esetleg evt1zedek
alatt akarjuk elérni?
Ad(d): .. . egyéb eszközei is. Ilyen körülmények között a közpolitikai döntéshozó számára a
Tegyük most föl, hogy egy kidolgozás alatt álló közpoht1k~ e~eteb_en e_~Y adott
ponton úgy érezzük: a célokkal kapc.~olatos ö~sz~s fen:1 kerdest s~.k~rul~ meg-
nyugtatóan tisztázni. Ekkor azonban upb? ne~ezsege~ l~pne~ az -~loterbe. a7z~l
kell számot vetni, hogy a legtöbb közpolitika (1) egynel tobb celt tuz maga ele, _es
(ii) e célok gyakorta ellentétben állnak egymás~al - vag7is mi;iél ink~bb telje-
sül az egyik, annál kevésbé fog a másik (legalábbis az egyeb feltetelek valtozatla-
nul hagyása mellett).
Például: . , .
- a hajléktalanokkal kapcsolatban cél lehet mind a hajlékta~anok.helyzetének JaVt~as~,
mind pedig a közegészségügyi vagy környezetvédelm1-varoskep1 szempontok erve-
nyesítése;
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELf'SE. A DÖNTÉSCJOZATAL 107
- a kábítószer-politikával kapcsolatban lehetséges célok például a kábítószerfüggőket
érö egészségi ártalmak csökkentése és/vagy leszokásuk elősegítése, a lakosság széle-
sebb rétegeinek védelme a kábítószer-bűnözés hatásaitól, és az exponált csoportok (pl.
gyermekek, fiatalkorúak) függövé válásától;
- egy nemzeti park létesítése kapcsán a biodiverzitás megőrzése, a turisztikai bevéte-
lek növelése, a régió népességmegtartó erejének fokozása, vagy a nemzetközi/euró-
pai természetvédelmi irányelveknek való megfelelés szempontjai is felmerülhetnek
célként stb.
rendszere persze a valóságban jóval bonyolultabb, mint az előbbi, illusztratív pél-
dákban. Az egyes érintett csoportok például a legtöbbször maguk is számos, egy-
mástól többé-kevésbé különböző problémával és szükséglettel jellemezhető rész-
csoportra bonthatók. Kérdés lehet, hogy a turisztikailag kiemelt területek üzleti
szempontjainak biztosítsunk elsőbbséget, vagy inkább a „lepukkant" városrészek
szociálisan hátrányos rétegeit védjük a hajléktalanság vagy a drog hatásaitól; a
kemény (vagyis az adott életszakaszban „leszoktathatatlan") vagy a rekreációs
kábítószer-használók legyenek-e a beavatkozás fókuszában stb.
Ad (e):
A közpolitikák céljaival kapcsolatos kérdések természetesen a legkevésbé sem
pusztán technikai, tudományos jellegűek. Noha a tudományos vizsgálatok és
szakértői elemzések sokat hozzátehetnek egy megalapozott, a realisztikus és kí-
vánatos célokat tisztázó döntés-előkészítési folyamathoz (sőt: nélkülözhetetlenek
ahhoz), a célokkal kapcsolatos alapvető döntések azonban minden esetben egy
érték- és érdektelített közegben születnek meg. A döntési közeg érték- és érdek-
telített volta azt jelenti, hogy a célmeghatározások és a nyomukban majdan meg-
valósuló közpolitikák valóságos társadalmi-politikai szereplők - akár materiális,
akár szimbolikus, de - nagyon is valóságos érdekeit fogják, sokszor fundamentá-
lis módon, érinteni.
Ebből adódóan a potenciálisan érintett szereplők - a kockán forgó érdekeik sú-
lyának és lehetőségeiknek megfelelő intenzitással - törekedni fognak arra, hogy a
formálódó közpolitika céljait a számukra megfelelő irányba' mozdítsák el. E törek-
vések számtalan formában realizálódhatnak; idetartoznak például a saját ·állás-
pontot alátámasztó és a rivális célokat megkérdőjelező érvek, információk, kom-
munikációs fogások, és a szűkebb vagy tágabb közvélemény meggyőzésének
tisztánlátás egyszerre válik kritikus fontosságúvá és nehezen megvalósíthatóvá.
Ad (f):
Végiggondolva a fenti nehézségeket egyfelől, a közpolitika-formálás sokszor
extrém módon szűkös időkereteit és a rendelkezésre álló információ, tudás és
szakértelem korlátait másfelől, nem meglepő, hogy az elfogadott közpolitikai do-
kumentumok (törvények stb.) gyakran meglehetősen homályos módon kezelik a
célok meghatározásának kérdését. E homályosság részben szükségszerű, hiszen a
politikai döntéshozóknak nemcsak az ideje és a szakértelme, de a technikai rész-
letek iránti fogékonysága is korlátozott; ezen túlmenően pedig pl. egy törvény

108 A KÖZPOUTIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL.
szövegébe „műfajilag" se férne bele egy hosszadalmas, részletes és erősen techni-
kai célmeghatározás. A szükségszerűség mellett megjelenik azonban a közpoliti-
ka-alkotó tudatos, a konfliktusokat elkerülését célzó, és a döntéshozatalt „megola-
jozó" stratégiáinak a mozzanata is. A pusztán nagy vonalakban specifikált közpo-
litikai célok ugyanis alkalmasak a döntés elfogadásához szükséges (politikai)
egység kikovácsolására ott is, ahol a részletesebb célmeghatározás már feloldha-
tatlan konfliktust vagy túlzott késedelmet jelentene.
A célok elnagyolt meghatározásával azonban az adott közpolitika kapcsán szem-
ben álló célok és érdekek között harc csak részben zárul le; részben ugyanis áthe-
lyeződik egy új, technikaibb terepre. A közpolitika céljainak és működésmódjának
eredményeivel kapcsolatos „huzakodás" egy fontos terepe lehet az alsóbb szintű,
végrehajtási jellegű jogszabályok kidolgozásának folyamata, hiszen a technikai
részletek sokszor fundamentálisan képesek befolyásolni-megváltoztatni az adott
közpolitika tényleges hatását. Hasonló a helyzet a voltaképpeni végrehajtási folya-
mat további - jogi eszközökkel már nem definiált - részleteinek a meghatározásá-
val is; gondoljuk csak meg, hogy pl. egy rendőrségi vezető adott, változatlan jog-
szabályi keretek mellett is milyen jelentős mértékben képes a bűnügyi-közrendvé­
delmi tevékenységek tényleges tartalmát befolyásolni, meghatározni (hol járőröz­
zenek, milyen típusú bűncselekményekre „menjenek rá" stb.).
8.1.2. A közpolitikai célmeghatározás lehetőségei és szükségessége
A közpolitikai célmeghatározás nehézségeivel kapcsolatos fenti jelenségek és
nehézségek létét a már létező közpolitikák különböző - akár tudományos, akár
szakértői (pl. értékelő kutatás) - vizsgálatainak tapasztalatai is igazolják. A célok
meghatározása nemcsak az elfogadott közpolitikai deklarációkból, jogszabályok-
ból hiányzik (vagy ha szerepel is bennük, csak meglehetősen elnagyolt formában),
hanem a megvalósításban érintett különféle szereplőknek a célokkal kapcsolatos
percepciói is nagy mértékben különbözők, akár egymással ellentétesek is lehet-
nek. Példaként, számos egyéb - így a már említett hajléktalan-politika - mellett,
gondolhatunk a családi adózás, a minimálbér, vagy éppen a magyar termőföld
védelmének ügyére. Ezen ügyekre egyként jellemző a meglehetősen csekély való-
színűsége annak, hogy két tetszőleges szereplőt vagy személyt az adott közpoliti-
ka által megoldani kívánt konkrét, végső társadalmi probléma mibenlétéről meg-
kérdezve azonos, vagy akár csak hasonló válaszokat kapjunk.
Ugyanakkor fontos látni azt is, hogy a célracionális közpolitika-alkotás útjában
tornyosuló ezen nehézségek korántsem abszolút jellegűek és megkerülhetetlenek;
jelenlétük és súlyuk esetről esetre, széles skálán változik. A célokkal kapcsolatos
tisztázó jellegű elemzés, érvelés és diskurzus jelentőségét e nehézségek nem fel-
tétlenül csökkentik, sokszor pusztán annak értelmét és hatását módosítják. E je-
lentőség több forrásból fakad.
Különösen a magyar közpolitika-formálás gyakorlatára jellemző, hogy a közpo-
litikai célok kérdése még csak fel sem merül a közpolitikai diskurzusban; az
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 109
adott ügy szószólója (vagy szószólói) magától értetődő módon beéri(k) azzal, hogy
az általa/általuk preferált intézkedés „szükségességét" hangsúlyozza/hangsúlyoz-
zák. Arról, hogy a szóban forgó - sokszor igen bonyolult és költséges - intézkedés-
re igazából mely cél érdekében lenne szükség, adott esetben akár egyáltalán nem is
esik szó. En_nek fényében nem meglepő, hogy sokszor nagy és költséges intézmény-
rendszerek Jönnek létre és működnek évekig-évtizedekig anélkül, hogy bárki vala-
ha is végiggondolta volna azok működésének célját. (Más kérdés, hogy a gyakorlat
utólag, informális és implicit formában, óhatatlanul megtölti valamiféle céllal-érte-
lemmel azokat; e célok azonban nélkülözni fogják a demokratikus legitimációt, és
ezáltal esetleg a közjóhoz való hozzájárulást is.) Azt mondhatjuk tehát, hogy a célok
meghatározásához vezető úton el kell menni a lehető legmesszebbre· és a megtett út
végpontja, még ha jóval „idébb" van is a tökéletesen tiszta és egyé~telmű célrend-
szer-meghatározáshoz szükségesnél, sokszor lényegesebb messzebb van annál mint
ameddig a közpolitika-formálás gyakorlatában ténylegesen eljut a folyamat. '
Felmerül azonban a kérdés: miért jó a célok meghatározásának nehézségeivel
vesződni? Mit remélhetünk a közpolitikai célrendszer minél pontosabb meghatá-
rozására tett erőfeszítésektől?
Az egyik ilyen potenciális eredmény a jobb minőségű közpolitikák kidolgo-
zásának esélye. A társadalmi, technikai és intézményi környezet komplexitásá-
nak és dinamizmusának robbanásszerű növekedésével, paradox módon, a kor-
mányzat cselekvési lehetőségeinek ugyancsak folyamatos, a globális hatásokból
és a pénzügyi lehetőségek korlátozottabbá válásából is fakadó beszűkülése társul.
Mindezek eredményeként a hatásos és hatékony közpolitikák megformálása egy-
re nagyobb kihívást jelent, és egyre inkább igényli a tudás és információ legkü-
lönfélébb - mind a kormányzaton belüli, mind pedig azon kívüli - forrásainak
bevonását. A különböző hatóságok, szakértők, tudományos és szakmai szerveze-
tek, érdekcsoportok közötti intenzív diskurzus ezért a hatékony közpolitikák
megformálásának egyre elengedhetetlenebb előfeltétele. Egy közpolitika célszerű
me~tervezéséről folyó diskurzus értelmes lefolytatása azonban nem képzelhető el
a celokkal kapcsolatos, legalább minimális mértékű egyetértés nélkül.
A célrendszerrel kapcsolatos valamilyen mértékű tisztánlátás a közpolitika
megvalósítási fázisában is fontos szerephez jut. A közpolitikai folyamatok és
ere~n_ié~yek, menet közbeni, monitorozása csakúgy, mint utólagos, nagyobb léleg-
zetu ertekelese a programcelok ismerete nélkül nemigen lehetséges.
A kormányzati intézkedésekkel kapcsolatban a célokban és részcélokban való
gondolkozás meglehetősen újszerű elem a magyar közpolitikai gyakorlatban.
Az _a gondolat, hogy a kormányzat által elfogadott közpolitikáknak a jelentésnél-
kühségig általános - tipikusan a jogszabályok preambulumában megjelenő - cél-
meghatározáson („a Magyar Köztársaság Országgyűlése az XYZ jogok előmoz­
d~tása é~ ér~ényesítése érdekében a következő törvényt alkotja") túl konkrétabb
celok~t 1s k1 kellene jelölniük, leginkább csak az európai uniós projekttervezés
k~pc~an nyert teret a magyar gyakorlatban. Ennek legismertebb eleme az ún. lo-
gikai keretmátrix, amely az átfogótól a konkrétig az elérendő célok több szintjét
tartalmazza (lásd a III. Rész „A megvalósítás tervezése" e. fejezetét).

A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÜS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTl'SHOZATAL
110
8.2. A közpolitika hatásmechanizmusa; a programmodell
Tegyük föl, hogy valamely közpolitikai probléi_na von~tkozásáb~n sike:.ült elfo,~
adható mértékben tisztázni a követendő közpolitika celrendszeret:. A kovetke~o
g h ?"kérdése Első megközelítésben talán itt is elfoghat bennunket a tnvia-
a , ogyan. . 'l , , sök
li~ásnak az az érzése, mint a célokkal kapcsolatban: ha a ce a szegenys~g c , ~
kentése, akkor támogassuk a szegényeket; ha egy terüle_t_~n a forgalombol ~d~do
zajt szeretnénk csökkenteni, akkor tiltsuk ki vagy tereljuk d a ,~orgal~a~ es ig,Y
t ova'bb . „Mi itt a kérdés ' hol a probléma?" - kérdezetnénk., M1elott
11
e kerdesre va-
laszolnánk, ismerkedjünk meg a programmodell fo?a 1mava ·
Legegyszerűbb megfogalmazásban azt mondhatnank:
A programmodell a program működésmódjáról kialakított valószerű
és értelmes elképzelés (Weiss 2005).
Olyan jellegű kérdésekre válaszol, mint hogy „~a én X-et t,~s~em, abból hogy~n
és milyen egyéb külső feltételek mellett következik majd Y_? , ~lletve hogy ,„ha en
X-et teszem, annak Y-on kívül milyen egyéb következmenye1 lehetnek, es ezen
további hatások megjelenése mitől függ?".
Némileg formálisabb definíció is adható:
A programmodell a közpolitikai bea~~tk~z~s és a m_eg_c~lzott f!.ro~léma
vagy problémák legfontosabb jellemzo1 kozott1 oksagz osszefuggeseket
megjelenítő, gyakran grafikus modell.
A programmodellek struktúrája tehát - erősen leegyszerűsítve - az alábbi:
\Várható eredmények (1, 2 ... n)
\ Tevékenységek (1, 2, ... n)
5. ábra
A programmodell sematikus meghatározása
Meg kell azonban rögtön jegyezni, hogy a programmo~~l~~,ek a fe~ti ábrán
megjelenő meghatározása nemcsak azért erősen leegyszerusit? J,ellegu, mert ,a
számos egymással is komplex ok-okozati viszonyrendszerben ,all? programteve-
kenysé~et és -elemet egyetlen dobozban jeleníti meg, hanem azert 1s, ~nert elt~kmt
a külső környezetnek a várható eredményekre gyakorolt komplex es ktkerulhe-
tetlen hatásaitól.
Így például egy, a munkanélküliség nagyságát és romboló ~atásait ~sö~kenteni h_i;a-
tott program sok összekapcsolódó mozzanatból állhat, a munka! ~ere.sok. es a potenc1ahs
munkaadók körének felmérésétől és tájékoztatásuktól kezdve az at~ep~o, munkahelyte-
remtő vaay -megtartó stb. programok fejlesztésén és finanszír~zásm1 at az.1pan parkok
létesítéséhez szükséges infrastruktúra kiépítéséig. Mmdezektol független~! ~zonban,a
program célváltozójára, a munkanélküliség.re egy sor, a _progr~m szempontJabol ~biektl~
és külső tényező _ mint pl. a nemzetközi es hazai koniunktura, a hitelpiac, az arfolya
mok, a demográfiai folyamatok - is óriási hatást gyakorol.
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL lll
Mielőtt továbblépnénk, térjünk vissza a fentebb feltett kérdésre: miért és meny-
nyiben van szükség egy megformálás alatt lévő közpolitika tervezett működés­
módjának, hatásmechanizmusának vizsgálatára?
A közpolitikák akár csak érintőleges, de időben és térben szélesebb horizontú
(vagyis az „egy adott ország, egy adott időszak" horizontján túllépő) áttekintése is
meggyőzhet bennünket arról, hogy a legtöbb közpolitika működésmódja - vagyis
az, hogy pontosan hogyan fejti ki a hatását - a legkevésbé sem magától értetődő.
Az összehasonlító közpolitikai tanulmányok bővelkednek az ugyanazon vagy ha-
sonló célokat különböző országokban vagy időpontokban egymástól radikálisan
különböző módszerekkel megvalósító közpolitikák példáiban. Extrém, időben-tér­
ben távolabbi példaként gondolhatunk
- a helyes, erényes, jámbor életre intő prédikációkkal versus brutális büntető­
jogi következményekkel (pl. korbácsolás, kézlevágás);
- az alkoholizmus problémáját orvosi ellátással és felvilágosítással versus al-
koholtilalommal és az alkoholfogyasztás kriminalizálásával; vagy
az őrültnek tekintett - de nem közveszélyes - emberek által keletkeztetett
problémák fizikai izoláció (elzárás) versus különböző orvosi kezelések (vagy
éppen a szóban forgó állapot problematikus jellegének tagadása, és az érin-
tettekre irányuló beavatkozás mellőzése) révén
megoldani szándékozó közpolitikákra. Az itt-és-most koordinátákhoz időben-tér­
ben közelebb mozdulva példaként említhető a kábítószer-probléma rendőri-bünte­
tőjogi versus bio-pszicho-szociális szemléletű kezelésének, vagy a gyermeksze-
génység pénzbeni versus természetbeni támogatások révén történő enyhítésének
dilemmája.
Ezen, és az ezekhez hasonló további - ugyanazon közpolitikai célok sokszor
élesen eltérő eszközökkel történő megvalósítását illusztráló - példákat végiggon-
dolva levonható a következtetés: a valóságban szinte soha nincsenek kényszerí-
tő erejű érvek amellett, hogy egy közpolitika miért éppen olyan módon kí-
vánja kifejteni a hatását, ahogy. Az ezzel ellentétes tartalu°-iú, viszonylag gyako-
ri vélekedésekkel szemben a legtöbb közpolitika működésével kapcsolatban a szi-
gorúbb értelemben vett tudomány sem ad egyértelmű válaszokat. Vagyis noha az
eredményes közpolitikák kimunkálásához általában elkerülhetetlen a releváns tu-
dományos eredmények figyelembevétele, abban, hogy a kormányzatnak pontosan
milyen módon kellene X átfogó közpolitikai célt megvalósítania, a „tudomány"
- bármelyik tudomány - egyszerűen nem kompetens, hiszen ez nem(csak) tudo-
mányos kérdés. (Ez az állítás csak a viszonylag átfogó célokra vonatkozik; ha
például a célok konkretizálásában már sikerült odáig eljutni, hogy egy folyó meg-
határozott helyén hidat kell építeni, akkor az - esetünkben: mérnöki - tudomá-
nyok szerepe erősen megnő, bár továbbra is megkerülhetetlenek maradnak a nem
tudományos jellegű kérdések. Ez utóbbiakra jó példa az MO-s nyomvonala, vagy
éppen az annak északi hídja körüli, vég nélküli huzavona.)
A valóságos közpolitikák tehát nem bizonyított tényeken és összefüggéseken
alapuló, logikailag zárt folyamatban, hanem sokkal inkább gyakorlati tapaszta-
 112 A KÖZPOLlTIKAl ALTERNATiVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL
lat, kísérletezés-tanulás, más területeken működőképesnek látszó, meg?,l~á:
sok átvétele-adaptálása által formálódnak. E folyamatra pers~e az es~zer~seg1
jellegű, funkcionális kényszerek mellett az adott_o~szág ~,örtén~t1, kulturahs, JOg1-
intézményi és gazdasági-társadalmi kontextusa 1s Jelentos_ hatast gyakoro_l.
.1'
A programmodell lehetséges sokféleségét jól illusztrálja, Carol ~- 'Ye1s~ne~ a
tanulói teljesítményt a tanári fizetés megemelése révén Javitam szandekozo koz-
politika négy különböző lehetséges programmodelljét bemutató ábrája:
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATiVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTl~SHOZATAL 113
Mindezen megfontolások végkicsengése az, hogy a megfelelő programmodell
kialakítása - vagyis annak elképzelése, hogy (i) milyen kormányzati cselekvések
(ii) milyen közvetítő tényezőkön keresztül végül (iii) milyen következményhez
fognak vezetni, és (ív) ezek mi módon és mennyiben oldják meg vagy enyhítik a
megcélzott társadalmi problémát - egyszerre problematikus és kritikus fontos-
ságú a sikeres közpolitika-csinálás szempontjából.

8.3. A tervezett közpolitika, Hl. közpolitikai alternatívák

hatásainak előzetes elemzése és értékelése

A tanárok feladják Rátermettebb Tegyük most már föl, hogy az eddigiekben vázlatosan áttekintett - a közpoliti-
Javul a tanárok A csoportlégkör embereket vonz kai probléma értelmezésének, a releváns célok meghatározásának, és a lehetséges
másodállásukat
közhangulata. kellemesebb.
és teljes energiájukat a tanítás. megoldási alternatívák kidolgozásának mozzanatai körül sűrűsödő - közpolitikai
a tanításnak szentelik. folyamatok eredményeként előállt néhány viszonylag konkrét közpolitikai alter-

l
A tanárok tanítás
l
A tanárok A tanárok
l
Az iskolák
natíva. Az alábbiakban arra a kérdésre keressük a választ, hogy mi történik, mi
történjen a folyamat e pontján.

közben keményebben barátságosabb alaposabban rátermettebb

dolgoznak, több viszonyt készítik elő tanárokat 8.3.l. A közpolitika-elemzés fogalma és gyakorlati jelentősége
energiát fektetnek alakítanak ki óráikat. alkalmaznak.
a felkészülésbe. a tanulókkal. A hatékony és hatásos közpolitikák megtervezésének elengedhetetlen összete-

A tanulók A tanulók
l
A tanárok
l
A rátermettebb
tanárok
vője a már viszonylag részletesen kidolgozott - ideális esetben egynél több - köz-
politikai alternatíva hatásainak átfogó és komplex előzetes elemzése és értéke-
lése. A közpolitika-formálási folyamatban az e célt szolgáló elemzési tevékenysé-
geket leggyakrabban közpolitika-elemzésnek (public policy analysis), esetleg
jobban jó kapcsolat változatosabb
pedagógiai hatékonyabban (előzetes) hatáselemzésnek, hatásértékelésnek nevezik.
megértik fenntartására
a tananyagot. törekszenek stratégiákat tanítanak.
alkalmaznak.
A közpolitika-elemzés a mérlegelés tárgyát képező közpolitikai varián-
a tanárokkal.
soknak ·
- a közpolitikai döntéshozók (politikusok és közigazgatási vezetők, va-
lamint a közpolitikai folyamat egyéb szereplői, pl. érdekcsoportok,
A tanulók A tanárok civil szervezetek) konkrét, gyakorlati információs igényeit kielégítő,
keményebben hatékonyabban - a különböző szaktudományok eredményeit ötvöző (multidiszcipli-
dolgoznak. tanítanak. náris),
- ugyanakkor igen szigorú és körülírt módszertannal bíró
alkalmazását jelenti. Rövidebb megfogalmazásban azt is mondhatjuk,
hogy a közpolitika-elemzés a különböző tudományterületekről átvett
A tanulói teljesítmény javul. módszerek tudatos és szisztematikus alkalmazása a közpolitikai döntés-
előkészítés folyamatában.
Forrás.· Weiss (2005)
A közpolitika-elemzés a fejlett országok többségének közpolitikai gyakorlatá-
6. ábra
Alternatív programmodellek ugyanazon programhoz: A tanári fizetések emelése ban magától értetődő. Felhasználási területe sokszínűségének érzékeltetése céljá-
és az oktatási munka eredményessége között fennálló lehetséges összefüggések ból néhány jellegzetes példa (a példák bármely - nemzeti, regionális vagy helyi -
kormányzati szintre vonatkozhatnak):
 A KÖZPOLITlKAl ALTERNATÍVÁK KJDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 115
A KÖZPOLITIKAl ALTERNATÍVÁK KJDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL
114
8.3.2. Ho~~an l~~et a közpolitikák hatásait előzetesen értékelni?
Költségvetésből finanszírozott kiadási programok, beruházások (ill. -varián-
A kozpohtika-elemzés „technológiája" ·
sok) előzetes vizsgálata. Ez tekinthető a közpolitika-elemzés legrégebbi al-
kalmazási területének. , A ~öz.po liti~a-elemzés eddigiekben ismertetett céljai, ambíciói már első ráné-
Szabályozási (regulációs) célú jogszabályok társadalmi hatásainak előzetes
értékelése. Az OECD-országok többségében a központi kormányzat által be-
zesre
köz 1s 1 Je entosek.
l"fk 1 , Ebben
. , a .pontban
, eg y k.isse, k..oze1ebb rol
„ vesszuk
.. szemügyre a

vezetni tervezett szabályozási eszközöknél kötelező a közpolitika-elemzés
(esetleg valamilyen egyszerűsített formájának) alkalmazása. A közpolitika-
elemzés ilyen célú alkalmazását „szabályozási hatásvizsgálat"-nak (Regula-
tory Jmpact Analysis, RIA) nevezik (OECD 1999).
Egyéb, az előző két csoportba nem tartozó jogszabály- és intézkedésterveze-
tek előzetes értékelése.
A közpolitika-elemzés alkalmazására sor kerülhet szűkebb értelemben vett
szervezeti szinten, valamely többé-kevésbé komplex vezetési-tervezési prob-
léma megoldása érdekében. Néhány példa, az egyszerűbbtől a bonyolultabb
felé haladva: a szemétszállító autók útvonalának megtervezése; egy nagyvá-
rosi tűzoltószervezet telepítési-fejlesztési tervének és bevetési rendszerének
kidolgozása; egy komplex stratégiai fegyverrendszer (pl. lokátorállomás) te-
lepítésének előkészítése.
Végül érdemes megemlíteni, hogy a közpolitika-elemzést a kevésbé fejlett
országokban is számottevő mértékben alkalmazzák. A fejlesztési projektek,
jogszabályok stb. várható hatásainak feltárására irányuló elemzések itt azért
is érdemelnek különös figyelmet, mert a piaci viszonyok a fejlődő országok-
ban általában korlátozottabban vannak jelen (pl. a hatósági árszabályozások,
a kiterjedt regulációs beavatkozások, az erős vámvédelem stb. miatt). Ennek
következtében itt a tisztán piaci kategóriákban gondolkodó, „egyszerű"
pénzügyi-költségvetési elemzések még azokban az esetekben is jelentősen
torzított eredményt adnak, amelyekben egy fejlettebb piac esetében még al-
kalmazhatók lennének.
Látható tehát, hogy a közpolitika-elemzést a kormányzati munkában és a köz-
szervezetek vezetési-döntési folyamataiban igen széleskörűen lehet felhasználni,
illetve használják ténylegesen is fel. Természetesen pl. egy, a szociális gondosko-
dás valamely új formáját bevezető törvényjavaslat vizsgálata jelentős részben más-
fajta ismereteket követel meg, mint - mondjuk - egy gátrendszer építésével kap-
csolatosproblémáé. A problémamegoldás során alkalmazottproblémamegoldási
gondolkodásmód és technikák azonban nagymértékben azonosak lehetnek.
A továbbiakban tehát közpolitika-elemzésen az egyes alkalmazási területek e
- számottevő súlyú - közös részét, metszetét értjük.
po 1 1 a-e ~m~es m1~e~tJet és a folyamat elemeit. Mindenekelőtt lássuk rész-
~:t:~:~~~n, ; 1-~mde~t is Jele~t\het) a k~z~~litika_:~l_e1J1z.és !!öntés-előkészítési
'k····t· .k.. 11 Ja. 1rnz~olltJka-formalas ezen faz1saban tipikusan a következő feladato-
a e megoldam:
az alterna~í;ák n;egvalósíthatósági vizsgálata és szelekciója;
a mehgv~los1~hato alternatívák várható következményeinek becslése illetve
meg atarozasa; '
a cs;le~v-~si ~lternatívák minősítése várható következményeik alapján sorba
ren ezesuk, Javaslat az optimális cselekvési alternatívára. '
t (Zárójelben
k t, bb említjük
, ,meg '. ho gy a k„ozporJt1·ka-elemzes
, fenti értelmezésénél lé-
~~~e aga , ertelmezesek is .. Ilye~ - tágabb - értelemben a közpolitika-elemzés
k?re?e tart~z?na~ s~o~t.ak tekmtem minden, a közpolitikai folyamat informálását
celzo, mult1d1szc1plmans tudományos eszközökkel dolg ozo, teve'kenyseget. ,
mmdenekelőtt Ilyen
- a problémahelyzet definiálása feltárása·
a ,„jó" mego.ldás kritériumain~k, illetve' a követendő céloknak h t,
zasa; valammt a meg a aro-
- a lehetséges cselekvési alternatívák kellő részletezettségű feltárása.)
Korántsem biztos ug~a~akkor, hogy minden egyes elemzési feladat a fentiek-
~~n f~~~~rolt
valamennyi_ lep~st magában foglalja. Elképzelhető, hogy pl. a prob-
em~Jo ~mert, vagy a v1zsgalandó cselekvési változatok már eleve adottak vagy
~~s~~~- ontextusban elegendő pusztán a megvalósíthatóság. kérdésének az,elem-
lat~:~n :oponton az ol~asób~n (érthető n;ód~n) kétely merülhet fel azzal kapcso-
; gy az.. embe~1 tudas, a tudomany Jelenlegi állása mellett e általában
~~h~tseg~s-~a ko:;:polltJ~a-el~mzés vizsgálati körébe tartozó kérdésekr~y- a triviá-
~~~aa:;~o ~~ tu~menoen, erdemben - elmélyült, megalapozott válaszokat adni.
szembesül:ü:~s: l~lomm~l kapcs?latos gondolkodás minden területén, úgy itt is
különféle tudomá: ;z ~~t ~1 tudas alap~ető k~rlát~ival, a közpolitika-elemzés a
eszköztárát alkalmy eru e e .. zav~r?a eJtoen szeles es sokszor meglepően „okos"
.. „ azza. A kozpolltJka-elemzés diszciplináris forrásvidékei" k""
Z u1 a iontosabbak: " o-
Közgazda~ágtani
~odell~~ .~s alkalma~.á~ok (ezek nagy részét átfogják a költstSg-haszon elem~
(mikroökonómiai, jóléti közgazdaságtani ökonometriai

s gyuJtofogalom korebe tartozó technikák); költség-hatékonyság és költ-

 . . K KIDOLGOZÁS/\ ÉS ÉRTÉKELÉSE, A DÖNT(SllOZAT/\L A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 117
116 A KÖZPOLITIKAI /\LTERNATIY/\ ~

. . k„l„ böző kockázatok elemzésére alkalmas A háború után az operációkutatás alkalmazása a polgári életben is teret nyert,
ség-hasznossag elemzes, a u on .' .
elsősorban hasonló, komplex és nagyméretű feladatok megoldásában. Optimali-
technikák (risk-~enefi. t ~n~ly(s~sp,:r~~~;~:~;::!{~;j~~ások: lineáris és dinami-
Matemat1ka1 opt1ma izacios1 . · · · r · · k stb
ás különböző statisztikai elemzes1-becsles1 qaraso . . .
zációs feladatok azonban nem csak a szigorúan technikai elemekből felépülő, ka-
tonai célú rendszerekkel kapcsolatban adódtak. A háború utáni időszak - az ötve-
!: kus pro~ra~o~ . , h . k. k· d .. t. si fák érzékenységvizsgálat, sokvaltozos nes és a hatvanas évek - egyszerre több területen is szükségessé tette az emberi
Formál!s dontes1 tec m a · on e '
(pszichológiai), sőt a társadalmi komponensek bevonását a közszektor előtt álló
hasznossági modellek.
problémák megoldásába. Az egyik ilyen nagy terület a hidegháború által kiköve-
Kibernetika. . . d 11 k ztochasztikus és szimulációs telt fegyverkezési programok - időrendben talán ez az első-, a másik pedig a fo-
Különféle fogalmi és számít~g~pes m? e e ~ d . ikor valódi" embereket lyamatosan növekvő mértékű és méretű állami szerepvállalás a legkülönfélébb
modellek, „játszmamodellezes (fammg :~e er~~::álási;a; ilyen pl. a kato- társadalmi problémák (jóléti, közlekedési-infrastrukturális, környezeti stb.) meg-
használnak a folyamatok egy~~l e ememe'b Jevésbé strukturált modellezési oldásában. Az egyéni, csoport-, illetve társadalmi szinten megjelenő pszicholó-
nai törzsvezetési gyakorlat), I etve egye , . . h "k'k)
giai-magatartási összefüggések kezelésére azonban az operációkutatás kezdeti,
technikák (pl. az ún. forgatóköny~írás, brams~~r"!mg:tec msz:k~" tudomá-
A különféle (a közpolitika-elemzes szempo~tJ~b?l. nezv~) "l' . . d gó- magasan formalizált és matematizált modelljei nem voltak alkalmasak. Ez a kihí-
vás hozta létre a közpolitika-elemzés közvetlen előzményének számító rendszer-
nyok eredményei, eljárásai, __modelljei. ~~ocwlo~ia~:Js~;:é~ ~~:~at~-t~ch­
giai, egészségügyi-orvosi: kornyezetve e m1, merno , elemzést. (Zárójelben jegyezzük meg, hogy az itt használt kifejezések- operáció-
kutatás, rendszerelemzés - jelentése időben változik, szélesedik. Így pL a mai
nikai elemzések és vizsgalatok). . . · "· k 1 f - tudás-
A kevéssé formalizált és szisztemat1zalt - pl. szakerto~: gy.a. orka I szóhasználat szerint operációkutatás az, amit három évtizeddel ezelőtt még in-
formákat hasznosító-becsatornázó, kvalitatívabb megkozel!tese . kább rendszerelemzésnek hívtak stb.)
Az USA szövetségi kormányzatának nem katonai berkeiben az 1960-as évek
. k' . k·-r·nösebb alátámasztást az az a· ll't · hogy a komplex
I as, . . sta-
. elejétől elterjedő, általában „rendszerelemzésnek" (systems analysis) nevezett
T~lan ~e~. ivan ~ o . a a szimulációs technikák alap1amak e~
tiszt1ka1 es kozga~dasagt.~n.1 mo~el~ek v gy fi' r be a jelen gondolatmenet keretei technikát - bár helyesebb lenne inkább különböző technikák halmazáról beszél-
lehetőségein~k reszlet~~o ~tte~1~~~~:t::c:olatban azonban az olvasó a könyv ni - szintén a katonai szektorban fejlesztették ki és alkalmazták elsőként. A hi-
közé; e kérdesek egy1 eve -masi . . . an technika megértésében degháború éveiben a nagyméretű, komplex stratégiai fegyverrendszerek fejlesz-
1
III. részében nyer~et részl:tese~~:t~:~:~t::!· ~;:atos~gíthet az, ha - mintegy tör- tése során a katonai tervezők és elemzők a hagyományosabb tervezési és (pro-
azonban, mmt am!lye? a k?z~.? Jt1 a. an for ,ó .elenség fejlődési pályáját. Annak jekt-) menedzsment technikákra támaszkodva már nem voltak képesek megoldani
téneti közelítésben - attek~?t1uk1· ~kszo~ . sg fjlyamatát újabb oldalról mutassuk a tervezés, fejlesztés, megvalósítás és üzemeltetés során felmerülő, gyakran sok-
érdekében tehát, hogy a kozpo Jt~ ~-e em~~ éves periódusokat átívelő, rendkívül komplex és nagyméretű feladatokat. E ne-
be, röviden áttekintjük e történeti d1menz10t. hézségeket - mint fentebb utaltunk rá - különösen az a körülmény fokozta, hogy
gyakran szükségessé vált az önmagukban is rendkívül összetett technikai-műsza­
ki aspektusokon kívül a tágabban értelmezett politikai, gazdasági és társadalmi
8.3.3. A közpolitika-elemzés gyakorlata történeti metszetben hatások esetenként széles körének a figyelembevétele is. ·
A rendszerelméleti közelítés akkor vált a közpolitika-csinálás eszközévé, ami-
A közpolitika-elemzés közvetlen előz1?ényeidközütl avl:;;sa~~~b:jze~;~~:~~~ kor azt, a katonai területeken történő alkalmazás sikerein felbuzdulva, a kormány-
, .. k t t. . a rendszerelemzes-ren szer er . zati feladatok egyéb, nem katonai területein is elkezdték alkalmazni. Az USA-ban
az operacw. u a as _es . . . kább az an ol eredeti: operations research)-
kutatást- mmt. neve is ~t~l r~ (me~ m b. . 1atonai műveleteihez kapcsolódó, ezt a folyamatot tovább erősítették a Kennedy- és a Johnson-kormányzat ambici-
első ízben_ a ~asod1~ v~laghabor~ n·a!~:~l~s:~~tték ki. Az operációkutatás gyűjtő­ ózus jóléti programjai. A rendszerelemzést gyakran használták az ún. PPBS („ter-
pl. logisztikai p~oblemak megol~~~~r t r;atematikai eljárásokat foglalta magában, vezési, programozási és költségvetési rendszer") keretei között az egyes progra-
fogalma voltakeppen az~kat ~ oa;:méter és korlátozó feltétel együttes jelenléte mok, alprogramok stb. hatásainak és hatékonyságának becslésére. A rendszerel-
mélet a „humán", „puha" tényezők bevonását a döntéselméleti, pszichológiai,
amelyek (na~~on)d~o; ~~t~~~~~ós feladatok elvégzésére alkalmasak (p_L tenge;1
szervezetelméleti, kibernetikai, a komplex szociotechnikai rendszerekkel kapcso-
mellett mego a~ . p . . k közeinek megtervezése; partvedelm1 es
latos és egyéb eredmények alkalmazásával kísérelte meg. Ebben az időszakban
szállítás üt?mezels.enek;, u~~~~~l:;:sin:~: bevetési tervének kialakítása stb.). E~e­
hadltengereszetI eg1ero a . „ b'l. . k t az emberi elme _korlátai miatt váltak a költség-haszon elemzés körébe tartozó közgazdaságtani modellek is a
k t a komplex és/vagy nagymeretu pro ema a " . kormányzati döntések elemzésének egyik legfontosabb eszközeivé.
-ea hagyományos, intuitív módon már képtelen megfeleloen megoldam.

A KÓZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOIJiOZÁSA L0S ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTl'SHOZATAL
118
A megnövekedett teljesítőképességű és kibővült alkalmazási lehetős~gek~~l
bíró rendszerelemzés azonban - elődjéhez hasonlóan - csakhamar szmten knt1-
kák kereszttüzébe került. E kritikák fő irányai az alábbiak voltak:
a politika túlzottnak ítélte a technokratikus, szakértői hatalom „kontroll~lat­
lan burjánzását", vagyis azt, hogy a tényleges döntések egyre nagyobb resze
csúszik át a politikusok kezéből a szakértők kezébe; , tudomany es a (koz)1gazgatas-tudomány perspektíváinak és eszközeinek az átvé-
az elemzések - noha a „puha" tényezők egyre szélesebb körét építe~t~k ma-
gukba - a politikai és adminisztratív megvalósítha~óság szempontjait nem
igazán voltak képesek megfelelően figyelembe venm; , ,
_ mindezeken kívül pedig ott volt a nehezen vagy egyaltalan nem szamszeru-
síthető szempontok és változók problémaköre.
A közpolitikai döntés-előkészítés célját szolgáló kn?w-how.-t a ~~vábbiakb~.n
ezeknek a kritikáknak megfelelően igyekeztek továbbfejlesztem; az upbb megko-
zelítés (és tudományág) megnevezésére a hatvana~ _évek végé~ől kezdték a'.k~~­
mazni a „közpolitika-elemzés" kifejezést. A közpoltttka-~le~zesb~n az o~e~ac1_a­
kutatási-rendszerelemzési vonal legfontosabb örökségekent el tovabb a kulonfele
kormányzati döntések szisztematikus, széles szaktudományos megal~pozo~t­
ságú, objektivitásra és számszerűsítésre törekvő előkészítése és elemzese mmt
cél. Az új vonások
egyrészt az elemző munkának a közpolitikai folyamatban betöltött helyével
és szerepével, , operac1okutatas1 modellek, egyes statisztikai modellek stb. - nagymértékben hát-
másrészt pedig az elemzés közben tekintetbe vett szempontok, az elemzesbe
bevont változók körével
kapcsolatosak.
A szakértői véleményekkel szembeni politikai ellenállásba, és abba, ho~y ..a po-
litika gyakran frusztrálta az elemzőket szakértői javaslataik figyel~e~ ~~vu,l ha-
gyásával, mindkét előbb említett tényező belejátszott. Az~z a polttika,1 dontes~o­
zók egyrészt nem akarták a közpolitikai fo'.yamat fölö:t1 k,ontr~llt atengedm a
szakértőknek, másrészt viszont sok esetben tenylegesen ugy ereztek, hogy a szak-
értői elemzések lényeges tényezőket hagynak figyelmen kívül.
Hogyan módosult mármost az elemzésnek a közpolitikai folyamatban be~?}tött
helye? Egyértelművé vált, hogy a szakértői javasla~?k és elemz~~ek f?~mapban
megjelenő racionalitás csak akkor kaphat számott~vo s~ere~et a kozpoltt1ka-alko-
tás és -menedzsment folyamatában, ha a közpolttika1 tanacsokat nem a „tudo-
mány és a technológia elefántcsonttornyaiból" .osztogatják a politi~~s~knak; ha-
nem kialakul egyfajta kliensorientáció. Vagyis ahelyett, hogy a dontesh~z~nak
megmondanák, hogy mi a helyes megoldás, arra törekszenek, ~o~y f~ltarJ,a~, a
különböző közpolitikai szereplők mibenlétét, szerepét, azok valod1 mformac1~s
igényeit, és megpróbáljanak ezen igényeknek min~l jo~ba? 1'.1egfelelm. Ez te~me,:
szetesen nem jelentett végleges megoldást az „objekttv, ertekmentes tudoman~
és a politikai érdekek és értékek által motivált döntési folyamatok közötti konflik-
tusra, csupán a határvonalak újrarajzolását eredményezte.
,,,-
1
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 119
, Azonban, mint jelezt~k, nemcsak a közpolitika-elemzésnek a helye és szerepe
v~ltoz~tt m~g, ~~~em valtozma kellett az elemzésbe bevont körülmények, ténye-
~ok, valtozok korenek, figyelembevételük módjának is. Ez nagyjából két dolgot
jelen~e:t: egyrészt azt, hogy a politikai és adminisztratív megvalósíthatóság szem-
pontjait, a nehezen számszerűsíthető hatásokat stb. új elvek és elemzési eszközök
felhasz,nálá~ával ~e~kísérel~ék bevonni a vizsgálatba; ez mindenekelőtt a politika-
telét-beép.ít~~~t jele~tette. Más~és~t pedig azt, hogy a közpolitika-elemzési folya-
mat am,bICim sz~r~nyebbe~ke v~Itak. A deklarált cél immár nem az optimális
„ megoldas megtalalasa - ami termeszetesen feltételezné azt is, hogy az elemzésbe
valamennyi figyelmet érdemlő szempontot bevonják-, hanem pusztán az analiti-
kusan kezelhető szempontok mérlegelése és összevetése. Az analitikusan nem
kezelhető, „puha" szempontok más (heurisztikus, tárgyalásos-kompromisszumos
stb.) módon történő figyelembevétele a döntéshozó feladata. A közpolitika-elem-
zés fent említett kliensorientációja kifejezésre jutott abban is, hogy az elvont sok-
s~or a szaké~tők számár~ is nehezen érthető stílust és terminológiát, legalábbis
reszbe~, fe~_valto~t~ egy „eletközelibb" kommunikációs stílus és terminológia.
Am~ a kozpoltt1~~-e~~r;1z_és á~tal ,alkalmazott technikákat, illetve a közpolitika-
elemzes alkalmazas1 koret illeti, ket fontos tendencia érdemel említést. Az alkal-
mazo~t előreje~zés~; ~atáselemzési ~s -értékelési technikák körében megfigyelhető
egyfajta egysegesules. Ennek egyik elemeként a szigorú, gyakran túlzottan le-
egys~er?sítő e,l~feltételezéseket használó modellek - mint pl. a determinisztikus
terb,e ~zorul,~ak. ~z~el szemben megjelent az alkalmazott technikák egy igen szé-
les esJelentos mertekben standard köre (ez a „standardizálódás" olyannyira előre­
haladt, h?.gy nem eg7 s~erző - pl. Weimer-Vining, 1999 - egyenlőségjelet tesz a
sok eszkoz egy1kekent ertelmezhető költség-haszon elemzés, illetve a közpoliti-
ka-elemzés közé).
A másik vonás, hogy a közpolitika-elemzés alkalmazási területe több tekintet-
ben i~ kit~rjedt. A kö~politika-elemzést egyrészt számos, korábban kevéssé jel-
~emzo terulet~n kezdte~ el alkalmazni (pl. a humán közszolgáltatások, a lakóssági
1~!rastr~kturalts szolgaltatások egyes területei stb.), másrészt pedig nemcsak a
kozpont1 kormányzati szervezetek, hanem - egyre fokozódó mértékben - az ala-
csonyabb ,szintű, kormányzati és k?zigazgatási szervezetek, az önkormányzati,
nonpr~.fit es.e.gyeb szervezetek 1s vegeztek, ill. végeztettek ilyen vizsgálatokat.
A kozpolttika-elemzés egyes technikáinak, konkrét példákkal is illusztrált be-
mutatására a 18. fejezetben kerül majd sor.
8.4.
A megvalósítás tervezése (implementation planning)
, 1:' közpolitika~formálás harmadik, kritikus jelentőségű mozzanata a megvaló-
sttas~a vonatkozo tervek megfelelő színvonalú és részletességű kidolgozása. Mi-
ben all ez a mozzanat, és mi a jelentősége a közpolitika sikere szempontjából?
 A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL
120
A kifejtésnek a fejezet eddigi részében követett logikája mentén_továbbh_a~adva
ismét csak tételezzük föl, hogy a közpolitika-formálás folyamata sikerrel tuljutott
az előbbi két fázison: a közpolitika elérendő céljainak rendszere csakúgy, mmt az
ehhez szükséges intervenció logikája-vagyis az, hogy e célo~.mint végs~ o~oza­
tok milyen közbülső tevékenységek eredményeként fognak e~o~ll~i - kell~keppe?
tisztázott. Például: a meghatározott kritériumoknak eleget tevo vallalkozasok re-
szére a kormányzat meghatározott módon számított és „célba juttatott" munka-
helyteremtő vagy -megtartó támogatást fizet, am~ által javul a~ érin.tett régiók
munkanélküliségi helyzete és az érintett vállalkozasok versenykepess_eg_e ~tb. .
A valóságban azonban még egy igen egyszerű intézkedés gyakorlati kiv1teleze-
se is számos kormányzati-közigazgatási - és esetleg azon kívüli - szereplő
együttműködését teszi szükségessé, ak~knek/amelye~rn~k szá.mos újsz;rű t~~é­
kenységet kell időben, térben és techmkailag koordmalt mo??n elvegez?mk.
Amikor e tevékenységek megtervezésére gondolunk, akkor valojaban egy reszle-
tes az érintett kormányzati szervezetek mindegyikére kiterjedő, a szóban forgó
kö~politika bevezetésével és megvalósításával kapcsolatos projekttervről van
szó. Ez lehet viszonylag nagyvonalú, esetleg rendkívül alapos és aprólékos - vagy
akár teljes egészében hiányozhat is.
A megvalósítás tervezésével kapcsolatos irányelvek egyik példájaként az auszt-
rál szövetségi kormányzat által használt megvalósításiterv-vázlat említhető. E~ -
némi leegyszerűsítéssel - tipikusan az alábbi kérdéseket taglalja (Austrahan
Government / Department of the Prime Minister and Cabinet 2009):
a) A bevezetendő közpolitika rövid ismertetése: a közpolitika céljai, hasznai,
tervezett eredményei, értékelési szempontjai.
b) A megvalósítás során irányadó felelősségi és irányítási viszonyok: mely
szervezetek/szervezeti egységek/szervezeti vezetők felelnek az egyes meg-
valósítási részfolyamatokért; milyenek a jelentési/elszámoltatási viszonyok
(ki jelent kinek); milyen a különböző döntéshozatali pontokon előirányzott
döntési mechanizmus stb.
c) Az előirányzott teljesítések pontos meghatározása: milyen teljesítésekre
(vagyis kézzelfogható, mérhető, pontosan specifikált ou_tputokra, tev~~~ny­
ségekre, termékekre) van szükség ahhoz, hogy a projekt sikerrel jarjon.
Az egyes teljesítésekhez vezető utat, amennyire csak lehetséges, ún. mér-
földkövekkel kell megjelölni. A mérföldkő (milestone) az adott tevékeny-
séghez kapcsolódó olyan ellenőrzési pont, amely alapján meg lehet arról
győződni, hogy a folyamatok a kívánt irányba haladnak-e. . . Gondoljunk csak arra például, hogy mennyire bonyolult, soktényezős és számos kor-
d) Megvalósítási ütemterv: melyek a projekt fő fázisai; ki, mikor és ~mlyen
tevékenységeket folytat az egyes fázisokban, és ezek hogyan követik egy-
mást / kapcsolódnak egymáshoz; melyek a megvalósítást kijelölő főbb
mérföldkövek.
e) Költségvetés (erőforrás-szükséglet): mind - a projekt egész időtartamára
számított, de évekre lebontott - pénzügyi, mind pedig a nem pénzügyi erő­
forrásigényt rögzíti kiadás/erőforrás típus szerinti bontásban. A tervezett
közbeszerzések részletes specifikációja is ebben a fejezetben található.
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 121
f) Kockázatelemzés: azon külső és belső feltételeknek az azonosítása és elem-
z~se, amely~k alapvetően érinthetik a projekt megvalósíthatóságát. A koc-
kazatelemzesnek ezen túl ki kell térnie arra is, hogy negatív események
bekövetkezte esetén milyen intézkedésekkel biztosítható a projekt működő­
képességének fenntartása.
g) A. proj~k~ széles értelemben vett kommunikációs terve (az angol megneve-
zes talalo~b: ~t~kehol~er management plan) a közpolitika sikerében nagy
szerepet jatszo enntett1 csoportok elérésének, tájékoztatásának, bevonásá-
nak, meggyőzésének stratégiáját és eszközrendszerét tartalmazza. E terv
~gyrészt azonosítja az érintettek legfontosabb csoportjait és azoknak a pro-
jekttel kapcsolatos nézeteit/attitűdjeit, a megvalósítás sikerére való ráhatá-
s~kat (ill. a tőlük várt hozzájárulásokat), másrészt pedig azokat a tevékeny-
s~_geke~, _amelyek ré_v~n. biztosítható az érintettek optimális hozzájárulása a
kozpohtika megvalositasához.
8.5. A racionalitás problémája a döntésben - elméleti
perspektívák
1:- közpolitikai döntés ideális esetben egyben racionális döntés is. De mit értünk
rac10náhs döntés alatt?
Kezdjük talán azzal, hogy mit értünk döntésen. A döntés nem más mint alter-
natívák _közötti választ.~s. Az alternatívák között azonban számos módon, pl. pil-
lanatnyi hangulat alapjan, vagy a véletlen segítségével is dönthetünk: feldobunk
e~y _ér~ét, és ha az fej, akkor moziba megyünk, ha írás, otthon maradunk. Ma-
ganelet~nkben s~ks~or nem racionálisan, hanem megszokásból vagy erkölcsi el-
v~ket kov~tve do~~unk,_ gy.akra? azzal ~zemben, amit egyéni céljainkat alapul
veve tennenk. A kozpohtikakat 1s befolyasolják ilyen tényezők.
1:- ra_cionális dö?tés. így a döntéshozatali módok egy sajátos típusa, amelyben
a c~ljm~kn~k leg1?kabb ~egfelelő alternatívát választjuk. Egy még pontosabb
meghatarozas szermt a racionális döntés a céljainknak legmegfelelőbb eszközök
megválasztása, figyelembe véve a korlátozó körülményeket is.
A definíció viszo~ylag egyszerű és egyértelmű. Ez azonban nem jelenti azt,
hogy a ?yakorlatban is olyan egyszerű lenne racionális döntéseket hozni. Már ma-
gánéleti döntéseink is meglehetősen bonyolultak lehetnek.
lat ~gyelembevételét kívá?ó döntést kell hozni a középiskola befejezése ~tán a továbbta-
nulassal kap~solatban: Szamos cél, döntési kritérium van, amit figyelembe kell venni, és
sza~os _korlat. _Anyagi helyzetünk, hozott pontjaink pl. nyilvánvaló korlátot jelentenek.
A dontes1 kr'.tenumok kö~öt.t ~tt van érdeklődési körünk, és az is, hogy milyenek az
adott d1ploma_val .b:tolthet~ allashelyek lehetőségei stb. Ezek olykor ellentétben állnak
eg_ymas.sal. ?ontesu~ket vegül gyakran olyan tényezők határozzák meg, mint hogy me-
ly~k I~tezmen.y ~an kozdeb~, vagy hova ment legjobb középiskolai barátunk, barátnőnk.
Raadasn~ a donte~eket altalaban a bizonytalan jövőre tekintettel kell meghoznunk. Egyes
dtplomattpusok JO karnerrel kecsegtettek egy évtizede, de mára már mintha telítődne a
 122 A KÖZPOLlTIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL
szakma, és félő, hogy mire mi végeznénk, már szinte lehetetlen lesz elhelyezk.~dni ilyen
diplomával. Nem kizárt, hogy egy jó szakmára sokkal inkább lehet egz1sztenc1at alapoz-
ni, mint erre a diplomára.
Egyetlen személyes döntés is komoly kihívást jelent. A közpolitik~_i d?ntések
alighanem ennél is jóval több nehézséget támasztanak. Ezek~e~ a __ do~tesekn~k
i
j
jóval bonyolultabb a célrendszere. Utaltunk rá, hogy a közpoltt1ka1 dontesek ~ora~
számos, olykor egymással is ellentmondásban lévő cél együttes figyel~m~evetelet
kell biztosítani. Ráadásul gyakran a célok képviselete eltérő közpohttka1 szerep-
lőkhöz kötődik. Jelentős a bizonytalanság szerepe is a közpolitikai döntésekben,
hiszen társadalmi problémákra vonatkoznak, a társadalom pedig egy rendkívül
komplex szerveződés, amelynek jövőbeni folyamatait nagyon nehéz elő:e jelezni.
Végül a közpolitikai döntési helyzetek számos korláttal bírnak. Gondoljunk csak
az emberi és állampolgári jogok betartásának követelményére, vagy arra a szá-
mos korlátra, amelyet a demokratikus politikai folyamat hordoz magában, av~gy
a költségvetési korlátokra. Ugyanakkor ezek a korlátok gyakran nehezebben kita-
pinthatóak, mint pl. a piaci szférában.
A döntések és döntési szituációk tudományos elemzése során világossá vált,
hogy a döntést nagyban megnehezíti, ha sok célt kell együttesen figyelembe
venni, illetve ha nagyszámú alternatíva között kell választani, ahol akár már a
három is „nagy szám" lehet. Számos kutatás foglalkozott a bizonytalanság körül-
ményei között hozott döntésekkel. Empirikus kutatások bizonyították, hogy a
gyakorlatban ilyen helyzetekben általában képtelenek vagyunk racionális dönté-
seket hozni. Sőt gyakran ugyanazon döntési helyzetet némileg másként prezentál-
va ugyanaz a személy is ellentétes döntéseket hozhat. . bár kevéssé alátámasztott modellje a valóságban zajló döntési folyamatoknak.
Mindezek a problémák ugyanakkor arra is sarkallták a kutatókat és a gyakorlati
szakembereket, hogy megoldásokat keressenek. Ismerünk olyan döntéshozatali
technikát, amely képes kezelni a nagyszámú célt és döntési alternatívát tartalmazó
helyzeteket, amiként számos olyan döntési technika is ismert, amely a bizonytalan-
ság kezelésére, illetve a jövőbeni folyamatok előrejelzésére szolgál. Ezeket a tec~­
nikákat viszonylag részletesen bemutatjuk a 18.fejezetben. Kifejezetten a közpoli-
tikai döntések támogatására, racionalitásuk növelésére szolgál a költség-haszon
elemzés technikája (valamint a hasonló, illetve kapcsolódó technikák), amelyet
ugyanott mutatunk be részletesebben.
A racionalitás problémája azonban nem csak a gyakorlatban jelentkezett. Ara-
cionális döntések elméleti szinten is megkérdőjeleződtek. A Nobel-díjas Herbert
Simon (1982) ún. korlátozott racionalitás elmélete szerint a racionális döntés elvi-
leg is lehetetlen. A racionális döntés a legeslegjobb alternatíva kiválasztását
jelenti, tehát feltételezi, hogy a döntéshozó
tökéletesen tisztában van saját céljaival, azok egymáshoz való viszonyával,
számba veszi az összes szóba jöhető alternatívát (pl. továbbtanulás esetén az
összes egyetem összes szakát),
azokról minden szükséges információt összegyűjt,
majd ezeket a tényeket egy hallatlanul bonyolult számítási műveletben
elemzi.
A KÖZPOLITIKA! ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL 123
Valójában, mondja Simon, ez soha nincs így. Nem is lehet. Mindezen informáci-
ók összegyűjtése hatalmas emberi energiát, időt és pénzt igényel, ami soha nem áll
rendelkezésre. Arról nem is beszélve, hogy a tökéletes informáltság, már csak a
környezet bizonytalansága, a jövő kiszámíthatatlansága miatt is lehetetlen. De még
ha mindez lehetséges is lenne, vajon racionális lenne-e megtenni? Sarkosabban
fogalmazva: vajon racionális-e racionális döntést hozni? A fentiekből talán világos,
hogy nem. A legjobb titkárnő kiválasztásához pl. esetleg több ezer jelentkezőt kel-
lene különféle tesztekkel megvizsgálni, ami hosszú hónapokba és tízmilliós nagy-
ságrendű költségbe kerülne. Ehhez képest a legjobb és egy kielégítően jó teljesít-
ményt nyújtó titkárnő közötti eltérés, illetve az ebből származó haszon ill. kár mi-
nimális. Racionálisabb tehát a kielégítő alternatíva választása, mint a legjobb
keresése. Ez a kielégítő (avagy az angol megfelelővel: satisficing) döntések elméle-
te. A nagy szervezetek más technikákat is alkalmaznak a bonyolult döntések keze-
lésére. Ennek kapcsán Simon elkülöníti a strukturált és strukturálatlan döntéseket.
Előbbi alatt olyan döntési helyzeteket ért, amelyek gyakran jelentkeznek, s ezekre
a szervezet már kész programokat dolgoz ki. A döntéshozónak ilyenkor nem kell a
döntés teljes komplexitásával megküzdenie, hanem meg van határozva számára,
hogy milyen tényezőket és hogyan kell figyelembe vennie, így a döntés mintegy
automatikusan megszületik. A klasszikus német jogelméletben pl. lényegében így
fogják fel a jogalkalmazói döntéseket. A jogalkotói, vagy, ami szempontunkból
lényeges, a közpolitikai döntések azonban jórészt strukturálatlanok.
A döntések racionalitásának még pesszimistább modellje az ún. szemeteskuka
modell (garbage can model), amely nagy heurisztikus erejű, gyakran hivatkozott,
Eszerint a problémák, megoldások, döntési helyzetek és döntéshozók mintegy vé-
letlenszerűen kerülnek kapcsolatba egymással. Így pl. gyakran nem a problémák
generálnak megoldási alternatívákat, hanem utóbbiak „keresnek maguknak"
megoldandó problémákat; döntések gyakran csak azért születnek, mert a döntés-
hozók úgy érzik, hogy ezt várják tőlük stb.
Míg a korlátozott racionalitás elmélete és a szemeteskuka modell általában kí-
sérel meg elméleti keretet adni a döntéshozatali folyamatnak, és mint ilyenek,
adaptálhatók a közpolitikai döntéshozatalra is, addig Charles Lindblom „kis lépé-
sek tudománya" kifejezetten a közpolitikai folyamat modellszerű leírására vállal-
kozik, és később vált a szervezeten belüli döntéshozatal egyik meghatározó elmé-
letévé.
Lindblom (1959) abból indult ki, hogy a közigazgatás alapvetően politikai je-
lenség, a közpolitikai döntések elkerülhetetlenül politikai döntések is. Ebből kö-
vetkezik, hogy a céloknak és preferenciáknak a racionális döntéshozatal első ele-
meként megkövetelt tisztázása megoldhatatlan feladatot jelent a közigazgatásban.
A célok ellentmondó volta jelenti a legfontosabb problémát. Egy-egy közpolitika
kapcsán olyan egymással kibékíthetetlen ellentmondásban lévő preferenciákkal
kellene számolni, mint gazdaságfejlesztés és környezetvédelem, területrendezés
és a területen lakók érdekei stb. A célokban rejlő ellentmondások nemcsak elvon-
tan jelentkeznek, hanem azok mindegyike mögött politikai pártok, erős érdekcso-
124 A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSHOZATAL
portok, lobbik és kormányhivatalok állnak. Ezek a preferenciák ráadásul eltérő
hangsúlyt kapnak minden egyes döntési szituációban, nem kezelhetőek tehát
absztraktan és állandóként. A célok szintjén folytatott vita így megoldhatatlan, és
nem vezethet kézzelfogható eredményre. Fokozza még a problémát a közpolitikai
döntések komplexitása, ami abból következik, hogy e döntések a társadalom bo-
nyolult rendszerére irányulnak. Elvileg is lehetetlen a döntés minden lehetséges
következményét elemezni; erre egyetlen kormányhivatal sem vállalkozhat.
A közigazgatás ezért a racionális elmélettől jelentősen eltérő döntési mechaniz-
mussal dolgozik, a kis lépések technikájával (incremental decision making).
Vizsgálódását nem az elvont preferenciákkal kezdi, hanem a lehetséges konkrét
politikák számbavételével. Itt sem vesz figyelembe minden lehetséges alternatí-
vát. Pusztán csak néhány, az éppen hatályban lévőtől csak kismértékben eltérő
közpolitikai alternatívát vizsgál. Eleve lemond tehát arról, hogy az elvileg legjobb
alternatívát keresse.
Ez a metódus többféle haszonnal is kecsegtet. Egyfelől általános tapasztalat, hogy
a konkrét kérdésekben könnyebb az egymásnak feszülő politikai erők között kon-
szenzust találni, mint az elvont értékek szintjén folytatott vitában. A különböző
politikai erők megállapodhatnak egy konkrét politikában egymásnak jórészt ellent-
mondó okokból is. A szociális ellátás kiterjesztésében például egyetérthetnek tőké­
sek és munkások, illetve az ezek érdekeit tükröző jobb- és baloldali pártok. Előbbi­
ek munkabékét, a termelés és magántulajdon biztonságát, végső soron a kommuniz-
mus visszaszorítását, utóbbiak nagyobb létbiztonságot és jólétet remélnek ettől.
Emellett az újonnan bevezetett politika hatásaiban rejlő kockázat is jóval ki-
sebb. Mivel a választani szándékozott politika csak kismértékben tér el a koráb-
ban alkalmazottól, várhatóan hatásaiban is csak kisebb, a már megszerzett tapasz-
talatok alapján könnyebben megjósolható eltérést fog okozni. Ezzel szemben még
a leggondosabb elemzés, modellezés és tudományos analízis sem képes feltár-
ni egy merőben új megoldás minden hatását.
A kis lépések módszerének fontos eleme a széles körű egyeztetési mechaniz-
mus. Az érdekeltek a maguk szempontjából vizsgálják a javasolt döntést, így
olyan konzekvenciákra is felhívhatják a figyelmet, amelyre még a legalaposabb
egyedi döntéshozó sem lenne képes. A racionalitás záloga ebben az értelmezés-
ben tehát egyfelől a politikai konszenzus léte, másfelől a kis lépések technikája,
amely megnöveli a kiszámíthatóságot, és egyben könnyebbé teszi az esetleg szük-
ségessé váló korrekciót.
Látható, hogy ez az elmélet nemcsak mint deskriptív megközelítés jelenik meg,
de egy preskriptív modellt is kínál; vagyis az inkrementális döntéshozatalt nem
(csak) mint az emberi gondolkodás korlátai miatt egyetlen lehetséges eljárást mu-
tatja be, hanem mint kívánatos és célszerű módszert is. Az előnyök mellett ugyan-
akkor kockázatokat is rejt a módszer. Lindblom maga is figyelmeztet a kis lépések
technikájának arra a veszélyére, hogy csapdákba és zsákutcákba vezethet,
amennyiben túlzottan kötődik a már meglévőhöz, nem tud attól akkor sem elsza-
kadni (path dependence), ha a diszfunkcionalitás teljesen egyértelmű. A folyama-
tot talán az evolúcióhoz lehetne hasonlítani, amely kis lépésekben haladva, alka!-
A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ~:RTÉKELÉSE. A DÖNTÉSllOZATAI. 125
mazkodva az új kihívásokhoz, olyan hihetetlenül bonyolult „rendszert" is képes
volt létrehozni, mint az ember. Ugyanakkor nem volt képes megalkotni egy olyan
egyszerű, ám rendkívül hasznos megoldást, mint a kerék.
Lindblom elméletében megjelenik az a tény is, ami a racionális döntéselmélet-
ből annak alapkérdése miatt eleve kimarad. Nevezetesen, hogy a döntéseket ál-
talában sem egy ember hozza, a közpolitikai döntéseket pedig sohasem. A köz-
politikai döntések mindig valamiféle csoportos döntéshozatal keretében szü-
letnek. Az egynél több szereplő által hozott döntések a racionális döntéselmélet
kevéssé kidolgozott területei, azzal inkább a pszichológia, szociálpszichológia
foglalkozik.
A csoportos döntéshozatali szituáció vizsgálata során viszonylag jól elkülönít-
hetőek azok a kutatások, amelyek a döntési folyamatra, s azok, amelyek a döntés
végeredményére koncentrálnak. Előbbi olyan kérdéseket vizsgál, mint a különféle
koalíciók, a csoporton belüli hatalmi viszonyok vagy a hatékony kommunikáció és
a meggyőző közlés csoporton belüli feltételei. Utóbbi pl. arra keresheti a választ,
hogy a csoportos döntés vajon optimálisabb-e (kissé leegyszerűsítve: racionáli-
sabb-e), mint a legokosabb csoporttag önálló döntése lett volna. (Érdemes megje-
gyezni, hogy e tekintetben a szakirodalom meglehetősen ellentmondó állításokat
tartalmaz.)
Hasonló kettősséget tapasztalhatunk aszerint is, hogy a vizsgálat a csoportos
döntés előkészítésére, vagy a döntéshozatali mechanizmusra irányul-e. Utóbbit
tekintve három nagy típust lehet elkülöníteni:
Konszenzusos döntés, amikor a részvevők közös eredményre jutnak.
Valamiféle „szavazásos" döntéshozatal, amikor a részvevők, vagy azok egy
csoportja együttesen dönt a kérdésben, de nem törekszenek teljes egyetértés-
re. Ezen belül a szavazás módja szerint is számos megoldás lehetséges (pl.
mindenki a legjobb alternatívát jelöli meg, mindenki rangsort ad le, vagy
mindenki értékeli - pl. 1-10 skálán - az alternatívákat). A szavazatokat az-
tán aggregálják valamilyen módszerrel, amiben szintén számos megoldás
lehetséges, beleértve különféle érvényességi küszöbök beiktatását. A rész-
vevők köre szerint is csoportosíthatók e döntések, illetve sajátos technikák
alakíthatók ki (pl. bizottság létrehozása, képviseleti elv, az érdekeltek direkt
bevonása stb.).
Diktatórikus döntéshozatal, amikor egy egyén, vagy kisebb csoport hozza
meg a döntést a csoport egészére nézve, illetve annak nevében.
A döntés-előkészítés csoporton belüli folyamatának tudományos vizsgálata el-
sősorban az interakció, a kommunikáció és a csoportdinamika elemzését jelenti.
Kevésbé megfoghatóak, mégis széles körben kerülnek alkalmazásra azok a gyak-
ran egész kézikönyveket kitöltő tanácsok, amelyek azt taglalják, hogyan lehet a
csoporton belüli folyamatokat úgy alakítani, hogy az egyfelől a részvevők elége-
dettségét szolgálja, másfelől optimális eredményhez is vezessen, bármit jelentsen
is ez. Ezt a kérdéskört a 17.fejezetben részletesen tárgyaljuk.
126 A KÖZPOLITIKAI ALTERNATÍVÁK KIDOLGOZÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE. A DÖNTÉSllOZATAL
A csoportos döntéshozatali helyzeteket aszerint is szokt.ák osztályozni, .?o~y az
abban részt vevők végső soron egy közös célt követnek-e, es a csoportos d?ntesh?-
zatal e cél elérése legjobb módjának me&keresésére ir.ányul-e; vagy a reszvevok
céljai alapvetően ellentétesek egymással. Erdemes megiegyezm? ho~y a gyakorlat-
ban meglehetősen ritka, a közpolitikai döntési helyzetekb~n pedig sz~~te ~o~a nem
fordul elő, hogy a részvevők céljai megegyezzenek. M~g1~ a.l~pveto el~er.es van a
két helyzet között. Utóbbit ugyanis, a tárgyalási és alkuszitua~10t (negotwtwns and
bargaining) a tudományos irodalom is széles körben elei;iz1, ug~an~~kor ezen a
területen is megtalálhatóak a gyakorlatias, kézikönyvszeru 1;1~?~oze~1;e~ek. ,
A csoportos döntéshozatal sajátos tudományos preze~tac1?J~ ~ j~te~elm~iet,
amely a modern társadalomtudományok egyik m~ghataroz~ lf~nyat Jelenti ~z
utóbbi évtizedekben. Ennek tárgyalásába azonban itt nem szukseges belebocsat-
kozni.
9. Megvalósítási folyamatok a közpolitikában
Az előző fejezetekben áttekintett fázisok eredményeként tehát a közpolitika fo-
lyamata eljutott oda, hogy - legalábbis elvileg - „papíron már minden megvan";
vagyis a kormányzat meghozta a megfelelő döntéseket, megalkotta a szükséges
jogszabályokat, kidolgozta a megvalósításhoz szükséges projekt- és funkcionális
terveket stb. A közpolitika szakértőinek és kutatóinak érdeklődése egészen a het-
venes évekig nagyjából eddig a pontig tartott. A közpolitika megalkotásának pilla-
natától: vagyis a célok, és az azokhoz vezető eszközökről való (politikai) döntés
meghozatalától és törvényekbe, jogszabályokba foglalásától kezdve - gondolták - a
bürokrácia semleges, technikai apparátusai és folyamatai veszik át a főszerepet.
A bürokratikus kormányzati apparátusokkal kapcsolatban tehát (a fejlett orszá-
gokban is) sokáig élt a politika versus adminisztráció szigorú elválaszthatóságának
és elválasztásának a klasszikus igazgatástudományban gyökerező - Woodrow
Wilson (1887) és Max Weber (1980/1921-22) munkássága nyomán mind az Egye-
sült Államokban, mind pedig Európában sokáig egyeduralkodó - vágya-illúziója.
A közigazgatásnak ezen, sok tekintetben ma is igen befolyásos képe egyfelől a po-
litikai döntés és az azt megjelenítő jogalkotás, másfelől pedig a megvalósítás/jog-
alkalmazás szigorú intézményi, személyi és funkcionális különválasztásán alapul.
Az előbbi a politikai vezetők és testületek, az utóbbi pedig a bürokrácia semleges
és professzionális szervezeteinek és személyi állományának kizárólag terrénuma;
a két szféra közötti interakció pedig kizárólag a kodifikált, formálisan is létező in-
tézményi viszonyokban megjelenő mechanizmusokra korlátozódik. Ezt a viszony-
rendszert a 7. ábra szemlélteti.
A politikum és az igazgatás viszonyrendszerének ezen - első és legldassziku-
sabb, mindazonáltal itt csak körvonalaiban felvillantott - elképzelésével kapcso-
latban két kiegészítő megjegyzés kívánkozik ide.
Az egyik egy, az amerikai és az európai közigazgatási és közigazgatás-tudo-
mányi fejlődés.közötti ·fontos különbséggel kapcsolatos. Az Európában a XIX.
sz'áüia közepétől kibontakozó és elméleti téren W~ber munkásságában kicsűcso­
sodó fejlődést a közpolitika és a kormányzás alapvetően jogi terminusokban
való szemlélete határozta meg. A kQr_mányzás két alappillére e szemléletmód sze-
ril11 egyrészt a jogalkotás, másrészt pe-dig a mindenkori politikai hatalmat teljes
mértékben és párúierrí.leges módon kiszolgáló (hatósági)jogalkalmazás.
A XIX. század végétől kikristályosodó amerikai (po;;tÜsabban: angolszász)
szemléletben ezzel szemben sokkal marginálisabb a jog szerepe. Itt - mind agya-
korlatban, mind pedig a tudományban - (politikai) döntésekről és (technikai)
megvalósításról beszélnek; a jog szerepe pedig mindkét mozzanatban esetleges.
128 MEGVALÓSÍTÁS! FOLYAMATOK A KÓZPOL!T!KÁBAN
Vagyis a politikai döntéseknek nem feltétlenül kell jogszabályi/törvényi formát
ölteniük; a megvalósítás pedig a legkevésbé sem korlátozódik már létező, máshol
meghozott jogszabályok mechanikus alkalmazására, hanem jelentős mértékben a
megvalósító oldalán felhalmozódott tapasztalaton, szakértelmen és ítéletalkotá-
son is nyugszik.
Politikai
döntés/jogalkotás
Formális intézményi kapcsolatok:
Hierarchia, szabályok, adminisztratív
elszámoltathatóság ...
Semleges, ,,sine ira et
studio" megvalósítás/
jogalkalmazás
7. ábra
A semleges, politikamentes közigazgatás modellje
A klasszikus kontinentális európai és a klasszikus amerikai-angol megközelí-
tésben tehát közös a politikum és az adminisztráció éles kettéválasztása, fontos
különbségként jelenik azonban meg a jognak tulajdonított szerep, amely a köz-
igazgatás-tudomány közjogias, klasszikus európai megközelítésében centrális,
míg annak klasszikus amerikai megközelítéseiben marginális, vagy legalábbis
erősen másodlagos jelentőséggel bír.
A második megjegyzés a magyar közigazgatásnak és közigazgatás-tudomány-
nak a fenti térképen történő elhelyezésével kapcsolatos. A kontinentális európai
fejlődés a második világháborút követő évtizedekben egyre inkább eltávolodott a
közigazgatástan klasszikus, jogi paradigmájától, és fokozódó mértékben adta-ad-
ja át a helyét egy közpolitikai - kisebb mértékben pedig egyfajta menedzsment-
szemléletű - megközelítésnek. Ez a folyamat természetesen időben-térben egye-
netlen módon ment-megy végbe: elsőként és a legnagyobb mértékben Észak-Eu-
rópa országaiban jelenik meg, majd - a hetvenes, de még inkább a nyolcvanas
évektől - dél és kelet felé „húzódva" egyre inkább eléri Nyugat- (Franciaország,
Belgium, Svájc), Közép- (Németország) és, még később, Délnyugat-Európát (Spa-
nyolország, Olaszország) is. A posztszocialista országokban ez a folyamat, a Bal-
tikumtól eltekintve, jóval kevésbé jellemző: Magyarország, a térség néhány más
államával együtt (pl. Románia, Szerbia) a közigazgatás közjogias szemléletű
működtetésének és tanulmányozásának legtúlélőképesebb, leglassabban vál-
MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 129
tozó területe (e kérdéskörről részletesebben lásd pl. Hajnal-Jenei, 2007, valamint
Hajnal, 2003).
A magyar közigazgatási gyakorlatnak, gondolkodásnak és elméletnek e jogias
természetéből következik, hogy a jelen fejezet mondanivalója - sőt valószínűleg
már problémafelvetése is - némileg „testidegenként" hathat. A megvalósítás-ku-
tatás (implementation research) ugyanis, valamikor a hetvenes évek elején, éppen
annak a felismerésnek a nyomán kezdett kibontakozni, és értelmét-lényegét ma is
abból meríti, hogy a közpolitikák megvalósítása korántsem azonos a jogalkotók
által létrehozott jogi „programnak" a közigazgatás gépezetén történő egyszerű
„lefuttatásával" (a gondolkodásmód és a fogalom eredetét tükröző módon német
szakkifejezéssel: rechtl4iche Programmierung der Verwaltung cím „a közigazga-
tás jogi programozottsá~a"). Ellenkezőleg: a közpolitikák megvalósításának az a
megközelítése, amely azt a „jogalkotás versus jogalkalmazás" egyszerű dichotó-
miájának utóbbi kategóriájába tuszkolná be, a közpolitikák tényleges, gyakorlati
működésére irányuló vizsgálatok tükrében kétszeresen sem igaz:
(a) Egyfelől a közigazgatást a jogszabályokban megjelenő „programozáson"
kívül számtalan fundamentális, a közpolitika működését alapvetően befo-
lyásoló hatás éri, mind a közpolitikai döntéshozók, mind pedig a közpoliti-
kai szereplők szélesebb köre irányából.
(b) Másfelől pedig a közigazgatási apparátus maga is nagymértékben - ezen
belül pedig sokszor akár az eredeti jogalkotói-közpolitikai szándékkal el-
lentétes irányban is - képes a közpolitika tényleges irányát, hatását befolyá-
solni.
Az alábbi fejezetpontokban a fenti két problémakört tekintjük át kissé részlete-
sebben. Mielőtt azonban nekifognánk ennek, érdemes a megvalósítással és annak
vizsgálatával kapcsolatos néhány általánosabb fogalmi elemet és összefüggést fel-
villantani.
9.1. A megvalósítás néhány alapkérdése és -fogalma ·
9.1.1. Mit nevezünk megvalósításnak?
A megvalósítás (implementáció) fogalmának meghatározása nem egyszerűJel­
adat. A könnyebbik végén fogva meg a problémát, sokan úgy határozzák meg azt,
mint
- a közpolitikai tervek valóra váltásának - a közpolitika céljainak és
működésmódjának meghatározását, valamint a pénzügyi és személyi-
szervezeti erőforrások rendelkezésre bocsátását követően kibontako-
zó - folyamata (lásd pl. Howlett és Ramesh 2003., 8. fejezet), illetve
azon szereplők, folyamatok, technikák és célcsoportok összessége,
amelyek a közpolitikák tervezett hatásainak tényleges kiváltását, a
közpolitikai célok elérését szolgálják (Anderson 1997: 214.p.).
130 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN
Ezek a meghatározások, éppen egyszerűségük miatt, vonzók. Ugyanakkor nem
foglalkoznak az olyan, meglehetősen problematikus mozzanatokkal, mint a közpo-
litika mint terv versus a közpolitika mint cselekvés közötti distinkció, illetve végső
soron a gondolat versus cselekvés, illetve az eszközök versus célok közötti különb-
ségtétel (Pressman és Wildavsky 1984: 164. és az azt követő oldalak). A továbbiak-
ban mindazonáltal - bevezető jellegű gondolatmenetről lévén szó - jobbára mi is
megmaradunk a fogalommeghatározás ezen egyszerűbb szintjén:
Valamely közpolitika megvalósításának fogalomkörébe a közpolitikai
ciklusnak a közpolitikai döntést követő, az abban foglalt cselekvési tervet
követő folyamatok összessége tartozik.
9.1.2. A megvalósításkutatás alapkérdése és lehetséges vizsgálati
irányai - „felülről lefelé" versus „alulról fölfelé"
A megvalósítás folyamatainak és problémáinak az implicit módon az előbbi
definíciókban is megjelenő, ún. ,,felülről-lefelé" megközelítése a megvalósításkuta-
tás első időszakában majdnem kizárólagos volt. A ,,felülről-lefelé" megközelítés
nevét onnan kapta, hogy perspektívája a (magas szintű) közpolitikai döntésho-
zókéival azonos: azt vizsgálja, hogy a hivatalosan, törvényekben és egyéb kor-
mányzati döntésekben megfogalmazott célok és előírt folyamatok-tevékenységek
hogyan, milyen mértékben és módon teljesülnek. Másként fogalmazva: azokat az
eltéréseket próbálja azonosítani és megmagyarázni, amelyek a normatív („így kell
lennie") és a tényleges („így van") megvalósítási folyamatok között fennállnak.
Egy ilyen perspektívában a hangsúly nyilván az alsóbb, végrehajtó szinteken je-
lentkező „hibákra", „torzulásokra'', „szabálytalanságokra" helyeződik.
Az implementáció vizsgálatának létezik azonban egy ezzel ellentétes, ún. „alul-
ról-fölfelé" típusú szemlélete is. E megközelítés kiindulópontja az a felismerés,
hogy a közpolitikák tényleges - nem pedig „papír szerinti" - világában a végre-
hajtás alsó szintjeinek: a célcsoportokkal tényleges kapcsolatba kerülő tisztségvi-
selőknek, az érintett külső szereplőknek stb. nehezen túlbecsülhető ráhatása
van a közpolitika tényleges működésére. E nézet szószólói szerint a valódi köz-
politika pusztán ebben a fázisban és ebben a viszonyrendszerben születik meg,
telik meg értelemmel; ez az értelem pedig az eredeti, formális közpolitikai szán-
dékoktól nagymértékben független, akár azokkal szöges ellentétben álló is lehet.
(A közjogi megközelítésen nevelkedett olvasónak talán még az átlagosnál is pro-
vokatívabban hangozhat a megvalósításkutatás alapművének (Pressman-
Wildavsky 1984: 170-173. o.) megfogalmazása: „a megvalósítás kétségtelenül
formálja a közpolitikát [...] de vajon a közpolitika [mint terv] befolyásolja-e egy-
általán a megvalósítást?")
A két megközelítés közötti különbséget jól példázzák a közpolitikai kudarcok,
katasztrófák okait feltárni igyekvő - mind tudományos, mind pedig hivatalos -
vizsgálatok.
MEGVALÓSÍTÁSI rüLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 131
Egy nagy vasúti katasztrófa okait ,,felülről lefelé" perspektívából keresve úgy merül
föl a kérdés, hogy a vonatkozó biztonsági előírások és procedúrák közül mikor, ki, me-
lyiket nem tartotta be, ill. nem teljesítette; valamint hogy az érintett műszaki berendezé-
sek és folyamatok közül mikor, melyik és miért mondta föl a szolgálatot; és hogy mindez
hogyan járult hozzá a baleset bekövetkeztéhez. Egy ilyen, „fölülről-lefelé" vizsgálat vég-
eredménye általában valami olyasmi, hogy „XY (alsó- vagy középszintű tisztviselő)
ezen és ezen a ponton megsértette a vonatkozó biztonsági előírásokat" és/vagy „Z beren-
dezés (karbantartási vagy gyártási hiba miatt) felmondta a szolgálatot", és ez vezetett a
megvalósítás katasztrófában végződő problémájához.
Mindezt „alulról fölfelé" perspektívában vizsgálva egészen másféle okokra derülhet
fény. Kiderülhet például,
- hogy a biztonsági előírások egyikét-másikát (pl. a költségesebb karbantartási fel-
adatokkal, vagy a személyzet pihenőidejével kapcsolatosakat) a felettes hatóságok
csöndes beleegyezésével, sőt akár azok informális nyomására csak szórványosan
tartották be;
- hogy a gyakorlat - a különböző irányokból érkező, formális és informális nyomá-
soknak, technikai és pénzügyi kényszereknek a hatására - már jó ideje új, csak
informálisan létező, de a működés fenntartását a változóban lévő szervezeti, poli-
tikai, gazdasági környezetben is úgy-ahogy biztosítani képes eljárás- és szabály-
rendszert alakított ki;
- hogy azok a szabályok - végső soron: az a közpolitika -, amelyek a biztonságot
voltak hivatva garantálni, alkalmatlanok voltak ezen cél elérésére stb.
A két megközelítés között tehát azonosságok és különbségek is vannak. A leg-
fontosabb azonosság, hogy mindkettő alapkérdése ugyanaz: a valóságban miért
úgy működik - avagy nem működik - az adott közpolitika, ahogy? Tágabb érte-
lemben: hogyan befolyásolja a megvalósítás folyamata a közpolitika tényleges
tartalmát?
A különbségek pedig elsősorban abból adódnak, hogy a választ máshol keresik:
egy „alulról fölfelé" irányuló vizsgálat tipikusan a magas szintű döntéshozók,
közpolitika-formálók szerepét, az általuk elkövetett hibák és mulasztások jelentő­
séget fogja kihangsúlyozni, míg egy „fölülről-lefelé" típusú a megvalósító appa-
rátusok felelősségét hajlamos előtérbe helyezni.
A két megközelítéssel, illetve a közöttük lehetséges számtalan átmenet és
kompromisszum kérdésével a továbbiakban nem foglalkozunk; gondolatmene-
tünk alapvetően a közpolitikai döntéshozó normatív, „fölülről-lefelé" perspektívá-
jához fog közelebb esni, mindazonáltal az alsóbb szintek befolyásoló-értelemadó
szerepére is ki-kifogunk tekintetni.
9.2. A megvalósítási folyamat sze.replfü
Ha a közpolitika megvalósítási fázisáról akarunk valami általános érvényűt, de
a fenti fogalmi keretek absztrakciós szintjénél konkrétabbat, a valósághoz köze-
lebbit mondani, két kérdés merül föl: a „ki?" és a „mit/hogyan?" kérdése. A II.
rész elején bemutattuk a közpolitikai szereplőkkel kapcsolatos alapfogalmakat, és
azt, hogy e szereplők köre jóval szélesebb annál, amit mindennapi gondolkodá-
 132 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÓZPOLITIKÁBAN
sunk a legtöbb esetben feltételez. A közpolitikai folyamat különböző fázisait te-
kintve azonban mind e szereplők köre, mind pedig szerepvállalásuk módja jelen-
tős mértékben változik, változhat. Így például a közpolitikai napirend meghatáro-
l,
zódásának folyamatában - mint láttuk - igen nagy szerepe lehet a médiának és az
abban megjelenő ellentmondásoknak, botrányoknak, vagy éppen a kutatóintéze-
teknek, think tankeknek. A döntéshozatalban tipikusan a végrehajtó hatalom
csúcsszervezetei (kormány) és a körülöttük csoportosuló szakértői és politikai
stáb, valamint a törvényhozás kerül a középpontba.
Ebben a fejezetpontban a megvalósítás folyamataiban fontos szerepet vállaló
közpolitikai szereplőket és azok szerepvállalásának domináns módjait tekintjük
röviden át.
Arra a kérdésre, hogy ki is az, aki a közpolitikát megvalósítja, sokan valószínű­
leg - csakúgy, mint a közpolitikai folyamat többi fázisával kapcsolatban - itt is
valami olyasmit felelnének, hogy a kormány, esetleg a közigazgatás, a végrehajtó
hatalom. Valóban: a közpolitikák megvalósításában a kormányzat végrehajtó ap-
parátusainak középponti szerep jut. A szereplők köre azonban ezzel - mint látni
fogjuk - korántsem teljes; a további - állami és nem állami - közreműködők vi-
szonylag széles körének van, illetve lehet hasonlóan fontos, vagy éppen fontosabb
szerepe. A továbbiakban e szereplőket, valamint szerepvállalásuk jellegét tekint-
jük át. A főbb elemeket az alábbi táblázatban mutatjuk be.
3. táblázat
A megvalósítási folyamatok fontosabb szereplői
Állami szervezetek Nem állami szervezetek
a) Végrehajtó apparátusok a) Magánvállalatok (kiszerződés, PPP)
b) Bíróságok b) Nonprofit/civil szervezetek
c) Törvényhozás c) Nyomáscsoportok, érdekcsoportok
d) Egyéb állami szervezetek d) Média
9.2.1. A kormányzat végrehajtó apparátusai
A kormányzat különféle közpolitikáinak megvalósításában a főszerepet általá-
nos szabályként az ún. kormányzati végrehajtó apparátusok játsszák. E szerve-
zeti kör határai a köz- és magánszervezetek közötti átmeneti típusok sokfélesé-
gének folyamatos növekedése miatt némileg elmosódottak.
Viszonylag egyértelmű a helyzet a végrehajtó hatalommal - központi szinten a
kormánnyal, területi és helyi szinteken pedig a területi vagy helyi önkormányzat-
tal - szoros, hierarchikus alárendeltségben álló szervezetek tekintetében. „Hierar-
MEGVALÖSÍTASI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 133
chikus alárendeltség" alatt azt értjük, hogy a végrehajtó hatalom birtokosainak
joga és lehetősége van az adott, alárendelt szervezetek vonatkozásában olyan ve-
zetői aktusokra, mint az utasítás, a beszámoltatás vagy az ellenőrzés. E hierarchi-
kus függés erőssége és terjedelme természetesen nem állandó. Viszonylag szoros
hierarchikus függés jellemzi az alábbi - némi leegyszerűsítéssel a „közigazgatási
szervezetek" összefoglaló névvel megjelölhető - szervezettípusokat:
a) a központi közigazgatás szervezetei (minisztériumok, nem minisztériumi
státusú központi közigazgatási szervezetek);
b) a helyi-területi igazgatás centrálisan alárendelt (de értelemszerűen területi
szinten is megjelenő) szervezetei, az ún. dekoncentrált szervek (mint pl.
APEH, ÁNTSZ stb.);
c) a területi és helyi önkormányzatok hivatalai (megyei önkormányzat hiva-
tala, polgármesteri hivatal);
d) a rendvédelmi, fegyveres szervezetek (rendőrség, katonaság, tűzoltóság,
katasztrófavédelem stb.).
A hierarchikus irányítási viszonyok e szervezetek körében többek között olyan
lényegi elemeket foglalnak magukban, mint a szervezetek létrehozása és meg-
szüntetése, a vezető kinevezése és felmentése, az erőforrások (költségvetés, mun-
kaerő) meghatározása, részletes, egyedi ügyekre is kiterjedő ellenőrzési és utasí-
tási jog. Magyarországon e szervezetekben többnyire köztisztviselők (ill. közal-
kalmazottak) dolgoznak; a köztisztviselők pedig az állam alkalmazásában álló
többi csoporthoz - mint pl. közalkalmazottak, „egyszerű" (vagyis a szokásos
munkajogi szabályozás szerint alkalmazott) munkavállalók - képest szigorúbb
függelmi, összeférhetetlenségi stb. szabályozás alá esnek. A hierarchikus jelleg
tehát nemcsak a fölé-, illetve alárendelt szervezetek közötti viszonyrendszerben,
hanem a szervezeten belül: a vezető és a beosztott viszonyában is kidomborodik.
Viszonylag általános trend a végrehajtó szervezetrendszer „eltávolítása" a politi-
kai és adminisztratív irányítás centrumától, és - közpolitika-formálás és/vagy a
végrehajtás területén élvezett - autonómiájuk fokozatos kiterjesztése.
A hierarchikus irányítási viszonyok gyengébben ugyan, de határozottan jelen
vannak al,'közpóí:fü vagy helyi/területi) (ön)kormányzat(ok) által működtetett nem
köZigazgatási jellegű szervezeteknél is. E szervezetek közös vonása - az előbb
említett hierarchikus függésen túl-, hogy (döntően) közpénzből (döntően) közfel-
adatot látnak el. Magyarországon e szervezetek nagy része az alábbi alcsoportok
egyikébe sorolható be:
e) Az ún. közalkalmazotti szféra szervezetei; e kör nagy részét a közoktatá-
si, közegészségügyi és szociális ellátórendszer intézményei alkotják.
f) Az ún. kvázi-kormányzati szervezetek, melyek jogi formájukat - és ezál-
tal a fölöttük gyakorolt formális kormányzati-közigazgatási irányítási jogok
terjedelmét- tekintve még közelebb állnak a magánszervezetekhez; ilyenek
pl. a közalapítványok vagy a közigazgatási szervezet által alapított és tulaj-
donolt közhasznú vállalkozások.

134 MEGVALÓSÍTÁS[ FOLYAMATOK A KÖZPOLlTll(ÁBAN
g) A skála szélső pontján az állami tulajdonú gazdasági társaságokat talál-
hatjuk; ezek formális (vagyis intézményes formában is megje~enő), füg~ése
elvileg azonos a magánvállalat és a magántula~,do~os - pl. a r:sz~enytarsa­
ság és a részvényes - viszonylatában megjeleno h1era?h1kus fuggesse!. I;1a-
gyarországon jelenleg e kör legjelentősebb reprezentansamak a postat es a
vasutat tekinthetjük.
A fenti szervezetcsoportok tehát bizonyos értelemben a végrehajtó hatalom
„saját" szervezetei, melyek tekintetében „gazdaként", illetve „főnökkén~",mű,k~d­
het. E szervezetek együttesen a nemzetgazdasági munkaerő-felhasznalasbol Je-
lentős, Magyarország esetében nagyjából egyharmados ar.á?Y?~n részese?,ne~.
A végrehajtó apparátusok e két jellemzője együttesen megvilagitJa, hogy m1ert is
tekinthetünk e szervezeti körre valóban mint a közpolitikák, a kormányzati akarat
megvalósításának elsődleges eszközeire. " . . , , talában elmarad az adminisztratív eszközökkel gyakorolt, közigazgatási jellegű
Természetesen minden átfogó csoportosítás - még ha elonye1 nyilvanvaloak
is - szükségszerűen kissé elnagyolt és leegyszerűsítő. Némiképp e korlátozást is
szem előtt tartva mindazonáltal megállapítható, hogy a végrehajtó apparátusok
végrehajtásban betöltött szerepének jellege a hatalmi központtól való hierarchi-
kus távolságukkal együtt változik:
- míg a csúcsszervezetek" - elsősorban a minisztériumok, de kisebb mérték-
ben a helyi és területi önkormányzatok hivatalai is - döntően a közpolitikák
kidolgozásának feladatát látják el, és a megvalósítás tekintetében feladatuk
inkább a feladatmeghatározásra, a nyomon követésre és a végrehajtási folya-
matok ellenőrzésére terjed ki, addig
az alsóbb szintű közigazgatási szervezetek feladatai legnagyobb részt a vég-
rehajtás irányító jellegű, illetve adminisztratív feladataira terjednek ki
(hatósági ügyek, szervezetirányítási feladatok); . a szélesebb nyilvánosság felé történő exponálása, és az ezeket időnként kö-
a nem közigazgatási szervezetek pedig alapvetően „termelő jellegű" - vagyis
a piaci szervezetek körében is megtalálható, termékek és szolgáltatások előál­
lítására irányuló - tevékenységeket folytatnak.
9.22. A törvényhozás
Az előző alpontban tárgyalt végrehajtó apparátusok közös vonása, hogy az ál-
lamhatalom ágainak klasszikus, hármas felosztásában - törvényhozó, bírói és
végrehajtó hatalom-, noha „állami" jellegük esetenként elmosódott vagy _részl~­
ges, mégis egyértelműen az utóbbi kategóriába esnek. A nomen ~~t omen 1ga~sa­
gát ebben az esetben azonban megkérdőjelezi, hogy a végre~aJtas feladataiban
nemcsak a végrehajtó, hanem a másik két hatalmi ág szervezetei 1s fontos szerepet
vállalnak.
Első látásra talán meglepő az az állítás, hogy a politikai döntéshozatal legfel-
sőbb szerve, a törvényhozás, végrehajtási feladatokat lát el. Egy kissé alaposabb
utánagondolás azonban megmutatja, hogy több szempontból is ez a helyzet.
MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 135
A törvényhozás végrehajtásban betöltött szerepe talán a végrehajtó apparátu-
sok fölötti törvényhozási kontroll intézményeiben jelenik meg a legnyilvánva-
lóbb formában. A megvalósítási folyamatok nyomon követését - és, ha szükséges,
a további törvényhozási intézkedések megalapozását - olyan intézmények szol-
gálják, mint az interpellációk, kérdések, a rendes és az eseti bizottságok által
folytatott vizsgálatok és meghallgatások, illetve a végrehajtó apparátusok szer-
vezeteinek jelentős része által a törvényhozás felé fennálló (írásos) jelentéstételi-
beszámolási kötelezettsége. (Ezen intézmények egy része az önkormányzati
képviselő-testületek esetében nem, vagy csak korlátozottabb formában, esetleg
más elnevezés alatt működik; a lényeget tekintve azonban hasonló elemeket talál-
hatunk a törvényhozó jellegű politikai testületek valamennyi területi szintjén.)
A törvényhozás által a végrehajtási folyamatok fölött gyakorolt, alapvetően po-
litikai jellegű kontroll folyamatosságát, mélységét és „érzékenységét" tekintve ál-
kontrollétól. Szerepe-súlya viszonylag ritkán, főleg a rendkívüli, botrányos vagy
katasztrofális esetekben válik jelentőssé. Ennek ellenére szerepe nem becsülendő
le, főként két okból:
- Az adminisztratív kontrollt döntően a végrehajtó apparátusok berkein belül-
ről - azokhoz szervezetileg és személyileg is szorosan kötődő személyek
útján, hivatali-jogi, a politikai elemeket és főként a nyilvánosságot nagymér-
tékben nélkülöző csatornákon keresztül - gyakorolják. A törvényhozás által
gyakorolt kontroll ettől szempontjait Uogi helyett vagy mellett politikai) és
módszereit (pl. nyilvánosság szerepe) tekintve is különbözik. Ebből fakadó-
an az elszámoltathatóság egy másik típusával szembesíti a végrehajtó appa-
rátusokat.
A törvényhozás által gyakorolt politikai kontroll az igazán „ütős" eseteknek
vető intézkedések (vezetők, sőt politikusok leváltása, intézményi-jogi kere-
tek erőteljes átalakítása stb.) gyors és radikális volta miatt esetenként az ad-
minisztratív kontrollnál akár nagyobb hatást, és ezáltal nagyobb „elrettentő
erőt" is képviselhet.
Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a törvényhozás ilyen jellegű kontrolljának
erőssége a politikai kultúrától legalább olyan mértékben függ, mint a politikai
intézményrendszertől. Vagyis a kontroll formális-intézményi lehetőségeinek
megléte még korántsem jelenti e kontroll tényleges működését és - főleg - ered-
ményességét.
A törvényhozás által a végrehajtásban játszott szerep egy másik, kevésbé nyil-
vánvaló csatornája a törvényhozás által meghozott/szentesített közpolitikai dön-
tések - törvények, illetve önkormányzati rendeletek - megformálásának folya-
matában jelenik meg. Korábban már utaltunk arra, hogy a „döntés-végrehajtás"
éles kettéválasztása részben fiktív, elvi-fogalmi jellegű. Ezt a fekete-fehér dicho-
tómiát a valóságban inkább egy végtelen számú árnyalatot magában foglaló spekt-
rumként képzelhetjük el. Az, amit „megvalósításnak" hívunk, valójában végtelen

136 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN
számú döntést igényel és foglal magában; a döntés és a megvalósítás közötti kü-
lönbség tehát inkább csak a meghozott döntések hatókörét, operativitásának mér-
tékét tekintve áll fönt.
Ugyanez az állítás némileg más megfogalmazásban úgy hangzik, hogy a köz-
politikai döntéshozatal során a döntéshozó - a rendelkezésre álló idő, szakértelem
és információ korlátai miatt - egyfelől nem képes, másfelől pedig - a technikai
„aprómunka" politikailag kevéssé kifizetődő volta miatt - nem is hajlamos az
adott közpolitikával kapcsolatos, annak majdani tényleges működését meghatáro-
zó-befolyásoló összes döntést meghozni. A végrehajtási szabályok megalkotásá-
nak alsóbb szintre (pl. miniszteri végrehajtási rendeletek) történő delegálása ezt a
korlátot jeleníti meg. A közpolitikai döntéshozónak választási lehetősége csak a
tekintetben áll fenn, hogy milyen mélységben és terjedelemben hozza meg eze-
ket a döntéseket, és alkossa meg az ezeket tükröző szabályokat.
A végrehajtási folyamatok nagy részletezettségű törvényhozói specifikációja
tehát értelmezhető a végrehajtási folyamatok nagyobb mélységű meghatározására
való törekvésként; ha pedig a végrehajtással kapcsolatos részletszabályok jelen-
tős, az egyébként szokásosnál nagyobb részét a törvényhozás alkotja meg, akkor
a végrehajtási folyamatokra gyakorolt hatása nyilván nagyobb lesz, mint egy, csak
valamilyen átfogó keretszabályt magában foglaló közpolitikai döntés esetében.
9.2.3. A bíróságok
A bíróságok által a közpolitikák végrehajtásában betöltött szerep nagyrészt há-
rom területen manifesztálódik.
a) Jogértelmezés. A - tipikusan felső szintű - jogszabályok (törvények, kor-
mányrendeletek) formájában megjelenő közpolitikai döntések, mint emlí-
tettük, a legtöbb esetben szükségszerűen az absztrakció bizonyos szintjén
kerülnek megfogalmazásra. A döntések tényleges tartalma a megvalósítás
folyamatában - alsóbb szintű jogszabályok vagy egyéb, nem jogszabályi jel-
legű előírások, szabályzatok formájában, de gyakran egyszerűen csak a
mindennapi gyakorlatban - nyerik el konkrét formájukat. Az átfogó és ab-
sztrakt köznolitikai döntések konkretizálódásához vezető folyamatok/funk-
ciok -közül' az egyik a bíróságok jogértelmező szerepében gyökeredzik.
A bíróságok egyrészt a joggyakorlat (ki)alakítása, másrészt pedig formá-
lisan is megjelenő jogegységi döntéseik révén járulnak hozzá az absztrakt,
esetenként egyenesen homályos vagy ellentmondásos tartalmú rendelkezé-
sek egyértelmű(bb) gyakorlati értelmezéséhez és alkalmazásához.
b) Jogorvoslat. A közpolitikák megvalósítása során keletkező (kormányzati,
kÖZTgazgatási, szervezeti) döntések jelentős részét az általuk érintett szerep-
lői kör vagy annak egy része bíróság előtt megtámadhatja. (Jogi szem-
pontból ezek lehetnek közigazgatási bírósági eljárások, de akár éppen mun-
ka- vagy polgári jogi, esetleg büntetőeljárás is felmerülhet.) Ezekben az ese-
MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 137
tekben a bíróság megvizsgálja, hogy a végrehajtás során az annak alapjául
szolgáló jogi szabályozást, esetleg más, alkalmazandó jogi szabályokat nem
sértettek-e meg. Amennyiben pedig ilyen jellegű normasértést tapasztalt,
akkor gondoskodik a (jog)szabályszerű állapot lehető legnagyobb mértékű
helyreállításáról. A bíróságok e tevékenysége tehát egyes esetekben akár
lényeges mértékben is formálhatja a közpolitikák megvalósításának folya-
matát. E szerepnek az egyes eseteken túlmutató, átfogó funkciója pedig a
megvalósítás egységességének, állandó és kiszámítható jellegének a biz-
tosítása.
c) A fenti két szerepkörben a bíróságok a megvalósítási folyamatok fontos, de
mégiscsak mellékes szereplőiként lépnek elénk. Egyes esetekben azonban
ennél jóval nagyobb szerepet is játszanak, sőt időnként főszereplővé lépnek
elő. A büntetőpolitikai eszközökkel megvalósítani szándékozott közpoliti-
kák esetében a bíróságok szerepe - a büntető igazságszolgáltatás többi in-
tézményi szereplőjével (rendőrség, ügyészség, büntetés-végrehajtás stb.)
együtt - középpontivá válik, hiszen a büntetőjogi szankció érvényesítésé-
nek a bíróságok nélkülözhetetlen, kulcsfontosságú résztvevői. Ennél is fon-
tosabb, szinte kizárólagos szereplők a bíróságok azokban az esetekben, ami-
kor valamely közpolitika megvalósítása a jogilag egyenrangú szereplők
közötti - polgári, munka- vagy családjogi - jogviszonyok szabályozása út-
ján valósul meg. Ha például a kormányzat a gyűlöletbeszéd mint társadalmi
probléma kezelésére az elkövetők polgári peres eljárásban történő felelős­
ségre vonását alkalmazza, akkor a bíróságok a közpolitika megvalósításá-
nak középponti szereplőjévé lépnek elő.
9.2.4. Egyéb állami szervezetek, szereplők
A közpolitikák megvalósításának folyamatát, illetve eredményeit a fentieken
túl esetenként számottevő mértékben befolyásolhatják a hatálmi ágak eddig alkal-
mazott klasszikus hármas tagolásába csak nehezen beilleszthető egyéb állami
szereplők.
a) Az ombudsman - de jure és/vagy de facto kötelező érvényű ajánlásai és ál-
lásfoglalásai útján - a közpolitikák megvalósításának fontos részleteit hatá-
rozhatja meg, ami egyes esetekben akár a közpolitika egészének eredmé-
nyeire is erőteljes hatást gyakorol. Az ombudsman funkciójából (az egyéni
jogok állammal, esetleg egyéb szereplőkkel szembeni védelme) eredően ez
a hatás az esetek többségében korlátozó jellegű. Például a közterületeken,
vagy éppen a tömegközlekedési eszközökön alkalmazandó kamerarendsze-
rekkel kapcsolatos elutasító vagy korlátozó álláspont a közrend védelmét
szolgáló kormányzati tevékenységeket és azok eredményét adott esetben
igen jelentős mértékben visszafogja.
138 MEGVALÓSiTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOL!TIKÁOAN
b) Az alkotmánybíróság feladata - a magas szintű jogszabályokban megteste-
sülő közpolitikai döntések alkotmányossági alapú vizsgálata és „szűré­
se" - tipikusan a közpolitikai döntésekhez kötődik. Egyes esetekben azon-
ban az alkotmánybírósági felülvizsgálat nem az adott közpolitika alapvető
céljaival, hanem az alkalmazni tervezett eszközök - adott esetben egészen
speciális - technikai részleteivel kapcsolatos (a magyar gyakorlatból említ-
ve példát, ez volt a helyzet a személyi szám alkalmazhatóságával kapcsolat-
ban hozott elutasító alkotmánybírósági döntés esetében).
9.2.5. Magánvállalatok
Az eddigi alpontokban a megvalósításnak az állami szférába sorolható szerep-
lőire koncentráltunk; az itt következő alpontokban pedig a nem állami szereplők
különböző csoportjait vesszük sorra. A magánvállalkozások kiemelt szerepet töl-
tenek be számos közpolitika megvalósításában. A magánvállalkozások szerepe
- értelemszerűen - valamilyen termék vagy szolgáltatás kormányzati megren-
delésre történő előállítását, biztosítását jelenti. A közpolitikai eszközök megvá-
lasztása során a kormányzat eldönti, hogy az adott terméket vagy szolgáltatást
(útépítés, közterület-fenntartás, képzés, szociális ellátás, őrzés-védelem stb.) saját
szervezettel és személyzettel, vagy kiszerződés útján kívánja-e előállítani.
A kormányzati tevékenységek megvalósítása- az elmúlt húsz-harminc év nem-
zetközi tendenciáit tekintve - rohamosan növekvő mértékben támaszkodik a piaci
szektor szervezeteire. Ilyen irányú változás, noha szerényebb mértékben, de meg-
figyelhető Magyarországon is.
A piaci szereplőknek a kormányzati közpolitikákba történő bevonása nagyfokú
és folyamatosan növekvő - az „egyszerű" közbeszerzéstől a privatizációs és a
koncessziós megoldások sokféleségén át a stratégiai partnerség intézményesített
formáiig ívelő - formai változatosságot mutat. E kérdéskör kimerítő tárgyalása itt
nem célunk; fontos azonban röviden megvilágítani két, talán leggyakrabban fel-
merülő fogalom jelentését.
A kiszerződés lényege, hogy valamilyen, a végrehajtó apparátusok kö-
rében felmerülő (rész)feladatot az adott kormányzati szerv külső, piaci
szereplővel, polgári jogi kapcsolat keretében végeztet el. A kiszerződés
klasszikus területei sokáig az infrastrukturális és funkcionális szolgálta-
tások - pl. informatikai rendszer-ek, épületek, eszközpark üzemeltetése -
voltak. Az utóbbi egy-két évtizedben azonban nemzetközi trenddé vált az
egyes közpolitikákkal kapcsolatos fő- vagy alaptevékenységek kiszerző­
dése is (pl. szociális ellátás, képzés vagy akár büntetés-végrehajtás).
A PPP (public-private partnership) keretében a magánvállalati fél
(vagy felek) részt vesznek a szóban forgó megvalósítási tevékenység kö-
zös, hosszú távú finanszírozásában és/vagy üzemeltetésében. A PPP egyik
gyakori változatánál a magánbefektető vállalja egy adott szolgáltató lé-
MEGVALÖSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 139
tesítmény részben vagy teljesen saját befektetésként történő megvalósítá-
sát, majd meghatározott időre jogot szerez annak üzemeltetésére - akár
az államtól, akár a használóktól/ügyfelektől kapott díj ellenében. A kü-
lönböző PPP-megoldások közös jellemzijje az állam és a vállalati partner
közötti együttműködés hosszú távú, stratégiai jellege.
9.2.6. Nonprofit/civil szervezetek
Az előző alpontban említett magánvállalatok üzletszerűen, a profitmotívum ál-
tal vezérelten vesznek részt a közpolitika megvalósítási folyamatában. A civil
szervezeteket - melyek száma és súlya növekvőben van - azonban e téren más
indítékok vezérlik.
A civil szervezetek (más, hasonló értelmű elnevezésekkel: önkéntes, nonprofit,
ill. nem kormányzati szervezetek, közkeletű angol rövidítéssel NGO-k úm. non-
governmental organizations) valójában a társadalmi működés két nagy szervezeti
színtere: az állam és a piac mellett annak harmadik nagy szektorát alkotják; in-
nen az egyébként szintén használatos „harmadik szektor" elnevezés (egyes meg-
közelítések még egy negyedik szférát is elkülönítenek: a családot). A szektornak
a társadalmi működésben betöltött szerepe igen sokrétű és mély. E komplex sze-
repkörnek az akár csak futólagos áttekintése helyett is ezúttal csak annak egyet-
len aspektusára: a civil szervezeteknek a közpolitikai megvalósítás eszközeként
történő kormányzati felhasználására koncentrálunk.
A civil szervezetek az abban szerepet vállaló egyének közös céljai, ér-
dekei, értékei mentén, a tagok önkéntes (pénzbeli és/vagy személyes) hoz-
zájárulásainak alapján létrejövő és működő szervezetek.
E meghatározás alapján közpolitikai szempontból releváns tevékenységet foly-
tatónak tekinthető számos nonprofit szervezettípus; így pl. a helyi városszépítő
egyesület, az önkéntes telefonos segítő szolgálatok vagy akülönböző adomány-
osztó szervezetek.
E szervezeteknek a közpolitikák megvalósításába történő bevonását több más
mellett két fő tényező is indokolja:
a) Az önkéntesség mozzanatára való támaszkodás lehetővé teszi a kormány-
zati forrásokkal való takarékoskodást (hiszen - egyebek változatlansága
esetén -- az önkéntes alapon felajánlott magánerőforrás azonos nagyságú
kormányzati erőforrást vált ki).
b) A kisméretű, sajátos (pl. szakmai vagy szociokulturális) alapon szerveződő,
ill. ezt tükröző személyi összetételű magánszervezetek sokkal inkább alkal-
masak lehetnek egyes speciális közpolitikai problémák kezelésére, mint a
nagy, bürokratikus kormányzati végrehajtó apparátusok. Így például egy
volt drogfüggők által működtetett kábítószer-elvonó intézmény olyan páci-
 140 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK i\ KÖZPOLITIKÁBAN MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÓZPOLITIKÁBAN 141

ensek bizalmát is felkeltheti, ill. ott is eredményes lehet, ahol a nagy és/vagy 9.2.8. Média
uniform állami intézmények kudarcot vallanának.
A megvalósítási folyamat szereplőinek áttekintése során eddig olyan szerep-
Technikai szempontból a nonprofit szervezetek bevonása a magánvállalati sze-
lőkről volt szó, amelyeknek (akiknek) a szerepe formális dimenzióban, „papíron"
1, replők bevonásához többé-kevésbé hasonló módon zajlik; lényeges külö~bség ta-
is manifesztálódott. A közpolitikák megvalósításának folyamatát azonban olyan
lán csak annyi van, hogy a kormányzat által vásárolt szolgáltatás formailag nem
szereplők és folyamatok is nagymértékben befolyásolhatják, amelyeket semmi-
egy piaci tranzakció (vállalkozási, megbízási, ad~s~ételi stb .. szerző.dés), han~m
lyen jogszabály vagy szerződés nem specifikál. Ezen informális jellegű szerepek
valamilyen támogatási konstrukció keretében zaJhk. Ez a tamogatas lehet_koz.~
és szereplők köre igen széles. E tág halmaz egy nagy szeletével, az illegális (tipi-
vetten pénzügyi transzfer, a támogatókat és/vagy magát. a szerv?z~tet me~1lleto
kusan: büntetőjogi üldözés alá eső) mozzanatokkal a továbbiakban sem foglalko-
adókedvezmény, vagy a kormányzat által nyújtott termeszetbem tamogatas (pl.
zunk részletesen. E tartózkodás oka korántsem az e körbe eső jelenségek - mint
ingatlan, eszközállomány).
amilyenek a politikai és adminisztratív korrupció különböző formái - jelentékte-
Magyarországon és több más, hasonló hel~zetű országban a~onban a _hel~zetet
lensége, hanem azoknak a közpolitikai folyamatok jelen, bevezető jellegű áttekin-
némileg bonyolítja az a körülmény, hogy a c1V1l szervezet?k tarsadal~1 beagya-
tésen tematikailag kívül eső jellege.
zottsága és támogatottsága meglehetősen csekély, legalábbis a nyugati gyakorlat-
Az informális szereplők közül minden bizonnyal a legfontosabbak közé tarto-
hoz viszonyítva. Ennek a kormányzati támogatástól való túlzott és egyoldalú füg-
zik, de sokszor az „abszolút kategóriában" is jelentős a nyomtatott és elektroni-
gés a következménye, ami viszont éppen az önkéntes magánrészvétel fenti definí-
kus sajtó. A hír-, és bizonyos mértékben a bulvármédia is - sokféle személyes és
ciós mozzanatát üresíti ki, teszi értelmetlenné. (Hiszen ha egy szervezet 90 va~y
szervezeti motívum (haszon, hírnév, hivatástudat stb.) által vezérelve, erősen vál-
100%-ban kormányzati forrásokból, fizetett alkalmazottak által látja el fela?atait,
tozékony alapossággal ugyan, de - nyomon követi a közérdeklődésre számot tartó
akkor az önkéntes részvétel mozzanata gyakorlatilag eltűnik.) Részben e bizony-
közpolitikák kialakításának és megvalósításának folyamatait és eredményeit.
talanságokat is tükrözi, hogy a (magyar) gyakorlatban a no_npr?fit sze:vezetek?t
Szerepe akkor értékelődik fel, ha rendellenességet talál, „botrányt szimatol". Ilyen
nem annyira tényleges tevékenységük és működésük, mmt ~nka?b ~z alta~uk va-
esetekben a média a közvélemény pillanatok alatti mobilizálása, és ezáltal az adott
lasztott jogi forma alapján szokták meghatározni, besorolm. E JOg1 forrnak - az
közpolitikával kapcsolatos politikai figyelem sokszor ellenállhatatlan mértékű fo-
alapítványok, egyesületek, közhasznú gazdasági társaságok - legfontosabb közös
kuszálása révén nagyon erős impulzusokat képes a megvalósítási folyamatokkal
jellemzője a profitszétosztás tilalma.
közölni.
A média által a megvalósításra gyakorolt befolyás sok tekintetben hasonlít a
törvényhozás által gyakorolt politikai kontrollhoz; erősségei és gyengeségei is ha-
9.2.7. Nyomáscsoportok, érdekcsoportok, kamarák
sonlóak tehát. Így fontos jellemzője az eltérésekre, a zavarok és szabálytalansá-
gok azonosítására való törekvés; a viszonylag rövid ideig tartó, de adott esetben
A gazdasági szereplők nemcsak egyedileg - mint vállalkozás - játszhatna_k
rendkívül intenzív figyelem és ráhatás; valamint az ítéletalkqtás alapjául szolgáló
szerepet a megvalósításban, hanem különböző szerveződéseik, tö~örülése1k r~­
szempontok sajátos - a jogi, szakmai vagy éppen pártpolitikai szempontoktól
vén is. Ennek leggyakoribb formája a szakmai, iparági stb. kamarakhoz telep1-
független, vagy azoknak egyenesen ellentmondó - jellege.
tett jogosítványokra épül; például a kormányzat egyes, speciális szak_t~dást
igénylő gazdasági tevékenységek gyakorlását önszervező~ő alapú, kam~rai.Jell~­
gű kontrollhoz kötheti (orvos, mérnök, ügyvéd stb. karnarak). E megoldast altala-
9.2.9. A „közvélemény", az „utca embere"
ban az teszi előnyössé - vagy egyenesen elkerülhetetlenné-, hogy az é~inte~t te-
vékenység színvonalának, minőségének a megítélése a kívülállók: vagyis mmd a
Annak ellenére, hogy a közpolitikák nagy részének a hatásai, rövidebb vagy
fogyasztók, mind pedig a kormányzat számára csak korlátozottan, vagy egyálta-
hosszabb úton, de elérnek az ország (vagy az adott terület) lakosságának legszéle-
lán nem lehetséges. Márpedig ez a fogyasztók biztonságának szempontjából köz-
sebb köreiig, „az emberekhez", mégis meglehetősen ritkán lehet találkozni e cso-
ponti jelentőségű probléma. Az iparági-szakmai kamarák „minőségbiztosításra"
porttal a megvalósítás szereplőinek szokásos tipológiáiban. Ennek okai valószí-
való felhasználása azonban emellett - rosszabb esetben ehelyett - gyakran az
nűleg sokrétűek; minden bizonnyal előkelő helyen szerepelnek azonban közöttük
érintett szakma vagy gazdasági ágazat céhes jellegű és eredetű kiváltságainak a
az alábbi körülmények.
megőrzését is szolgálhatja a piacra való belépés mesterséges, állami Qogi) eszkö-
zökkel történő korlátozása által. a) A jelenkor reprezentatív demokráciáiban viszonylag ritka az a helyzet, ami-
kor a „nép" közvetlenül gyakorolja szuverenitását meghatározott, specifikus
közpolitikai kérdésekben.
 MLGVALÓSITÁSI H)!YAM/dOK /\ KÖZPOLl ! !KÁi3/\N
142
, "' l"I még e viszonylag kisszámú esetben is, legalábbis sokak szerint,
b) M as1e o · · 11 d'
megkérdőjelezhető a társadalom tén~leges s.zereplőkéntJ .v1se (e„ es?, .a'.~eny-
nyiben ui. annak egységes és racionalts (umtary and ratzonal) ?ontes1 es cse-
lekvési képessége valamennyi szereplő közül messze a le~lmrlatozo:ta~b.
\; c) Végül_ részben az előbbi ponttal összefüggésben, de reszben attol fugg~t-
"1 · _itt merül fel a leginkább az a kérdés, hogy mennyiben tekmtheto a
1enu 1s ·b "! „
társadalom a közpolitikai folyamat önálló ágensének, é,~ me~ny! en .mu m-
dik inkább csak mint kontextuális, a tényleges szereplok szamara hivatko-
zási alapot vagy referenciapontot jelentő tényező.
A társadalom széles tömegei tehát - legalábbis a repreze~tatív demo~rác.'.a vi-
szonyai. k„ozo"tt , „ be'ke1'do"ben" - közvetlenül ritkán vesznek reszt„ a konkret
,
kozpo-
,
litikák megvalósításában; akaratukat-preferenciáikat alapvetoe~ a negyev,?nte
esedékes parlamenti választások útján, így tehát elkerülhetetlenul meglehetosen
elnagyolt formában fejezik csak ki. . " . , , ,
Ugyanakkor a közvetlen demokrácia - mmdenekelott ~helyi .es orszag?s ne~­
szavazások - intézményei, illetve egyéb, főként a helyi kozpoh~1ka szmtjen hata-
sos participációs mechanizmusok mégis jelentős tényezővé tudják tenm az „utca
emberét".
9.3. Igazgatá§ é§ politika; avagy az értékek é§ a politikum
szerepe a megvalósítás folyamatában
9.3.1. A kiindulópont: a semleges közigazgatás mítosza
Mint a fejezet bevezetőjében említettük, a közigazgatás seml~g?~ségébe vetett
hiten_ vagyis azon a hiten, hogy a politikai mozzanat a megvalos1~asban nemj~t
szerephez_ a második világháborút követő egy-két évtized tudo,'.n~nyos fejleme-
nyei ejtettek (sokáig) jóvátehetetlennek tűnő sebet. Az ez.t követo ,evt1zedek~en a
szervezetszociológiai, politikatudományi, döntéselméleti és egyeb tudoma~y~k
művelői sok irányból és sokfajta módon „ráerősítettek" erre a fordulatra; a kerdes
tehát már jó ideje nem az, hogy a közi~a,z~atás, hanem az, h~gy me-
lyek a politikum megjelenésének okai a megvalos1tasban, melyek a kovetkez-
ményei és kezelésének legcélszeirűbb módjai.
Noha már több helyen megtettük, újra hangsúlyozzuk: „politikum" alatt, sze.m-
ben az e kifejezés alkalmazásának Magyarországon domináns módjában. unphc1-
te benne rejlő értelmezéssel, nem (i) pártpolitikai ~zemp~ntol~ ;agy (n) eg~es
pártok meghatározott személyi vagy szervezet! köreihez kotheto erdekek megje-
lenését értjük.
A megvalósítás összefüggésében „politikainak" te_kint~.ető rr:_inden
olyan ráhatás vagy ráhatási kísérlet, amelynek mozgatorugo;a a kozpoh-
tika által érintett különböző társadalmi-gazdasági csoportok (esetleg
MEGVALÓSÍTÁS! FOLYAMATOK A KÓZPOL!T!KÁ8AN 143
egyének) materiális vagy szimbolikus értékei, hiedelmei és világképei.
A „politikainak" ez a fajta - meglehetősen nagy mértékben általánosított
- értelmezése leginkább a „technikai, értéksemleges" ellenpólusaként
ragadható meg; „politikai", hiszen „érték- és érdektelített". Az előbbi ki-
zárólag a „hogyan, mi módon", míg az utóbbi a „mit, miért" kérdéseire
tartalmaz választ.
A fenti meghatározás tehát egyfelől magában foglalja a magyar közbeszédben
inkább szokásos „pártpolitika/pártérdek/pártvezetői érdek" fogalomkört, másfe-
lől azonban sokkal szélesebb is annál. Természetesen a politikai és a technikai
mozzanatok é.les és tökéletes szétválasztása sem gyakorlatilag, sem elvileg nem
lehetséges. Mmdazonáltal ezen distinkció használatát indokolja, hogy (i) a fogal-
~i biz?n~ta~anságok elle~ére is komoly heurisztikus ereje van, valamint hogy
(n) e kifejezesek, ha nem 1s feltétlenül az itt használt értelemben, de a mindenna-
pi, a szakmai és a tudományos gondolkodásnak és közbeszédnek is integráns,
gyakran használt, számos vonatkoztatási ponttal rendelkező - ilyen módon tehát
reflexiót érdemlő és igénylő - elemei.
A fenti értelemben vett j)()litikum a megvalósítás folyamatát alapvetően két nagy
c~t~rna~ keresztül hatva téríti el a jogszabályba kódolt közpolitikai akarattól:
a) egyfelől a társadalmi-politikai környezet által a megvalósítási folyamatokra
gyakorolt nyomások, másfelől pedig
b) á·végrehajtó szervezetrendszer által hordozott, és a megvalósítás során ha-
tásukát mintegy „belülről" kifejtő érdekek, értékek és hiedelmek
révén. Az alábbi két alpontban e két hatásmechanizmust vizsgáljuk meg egy kissé
közelebbről.
9.3.2. A politikum beszüremlése a megvalósításba
, ~nderson ~1997) mintegy féltucatnyi olyan mechanizmust villant föl, amelyek
r?ven a p~ht1kum - vagyis a valamilyen módon érintett, szűkebb vagy tágabb
ta,rsadal?1,1 csoportok érdekei, értékei vagy véleményei - hatást gyakorolhat a
vegrehajtas folyamataira. Ez a hatás sokféle lehet;
- gyengítheti ;ag~ erősíthe~i is az e:edeti közpolitikai szándékot, de lehet ép-
pen ".?ldahranyu" - vagyis a tulajdonképpeni közpolitika céljaitól lényegé-
ben független motívumok által vezérelt - is·
- ~o;ális, és jogi szempontból lehet legális, i~morális vagy illegális;
- mtezmeny1 szempontból pedig lehet formális vagy informális.
. A különféle hatásmechanizmusok és -csatornák mindeme sokfélesége közepet-.
~e~gyetlen mozzanat állandó. Nevezetesen az, hogy a közpolitika megvalósításá-
·•.~il1. f?lyamata - és ezáltal, nagy valószínűséggel eredményei is - az eredeti köz-
'PO. IÍikai szan
:>; ' de'khoz kepest
' '
megvaltoznak: '
gyengülnek, erősödnek, kiegészül-
144 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITlKÁB/\N
nek, vagy egyszerűen csak mások lesznek. Fogalmilag e „politikai _r~ha~ástól"
nem kívánjuk meg, hogy tényleges változást ere~ményezzen; egy poht1kai ~efo­
lyásoló tényező már attól is reálissá, létezővé vá\Jk, hog_y - a s1ker_m~~ legala~~1s
bizonyos szintű esélyével- megkísérel hatást gyakorolm a megvalos1tasra. (Vo. a
korábban a „közpolitikai szereplő" definíciójával kapcsolatban mondottakat; az a
körülmény például, hogy egy szakszervezeti szövetségnek kitartó és kemény
sztrájk ellenére sem sikerül egy közpolitikán változtatnia, még nem jelenti azt,
hogy ne lenne annak - akár múlt-, akár jövőbeli - alakulását p~~~nciális b~fo~yá­
soló, illetve megértéséhez elengedhetetlenül szükséges szereploJe.) Az alabb1ak-
ban öt, a politikum megvalósításba történő „beszivárgásának" utat adó csatornát
mutatunk be (ezek egy részét a végrehajtás szereplőinek áttekintése során már -
némileg más összefüggésben - felvillantottuk):
a) „A játszma szabályai": íratlan szabályok és politikai elvárásre~dszerek.
A megvalósító szervezetek tevékenységét sok esetben íratlan - sot kimon-
datlan - szabályrendszerek, elvárások orientálják vagy korlátozzák. Ezen
elvárások gyökerezhetnek a szűkebb politikai, vagy éppen a tágabb társa-
dalmi környezetben (esetleg mindkettőben); lényeges vonásuk, hogy - ép-
pen íratlanságuknál fogva - szinte észrevétlenül itatják át az érintett szerve-
zetek gyakorlatát, és ezáltal a megvalósított közpolitikát. E szabályok jelen-
tős része viszonylag banális; ilyen pl. az, hogy
mennyire legyen szigorú a közlekedési rendőr (az ötvenes tábla után már
55-nél, vagy csak 60-nál kezdjen el büntetni? tényleg megnézze az izzó-
készletet?), vagy hogy
valamely hatósági eljárásnál mekkora határidő-túllépés „fér még bele"
(akár az ügyfél, akár a hivatal részéről).
Más szabályok szűkebb kört érintenek, és ezért kevésbé közismertek;
például az, hogy az adóhivatalnak mekkora ügybuzgalmat „illik" tanúsí-
tania az ellenzék, vagy éppen a kormánypárt vezető politikusainak vo-
natkozásában, vagy hogy
az új belügyminiszter hajlamos-e félrenézni (esetleg, ellenkezőleg, ki-
mondottan „háklis-e rá"), ha a rendőrség egy kicsit „erőteljesebben" lép
föl egy-egy súlyosabb ügyben.
Ezen elvárások és szabályok közös jellemzője - íratlanságukból és informális
jellegükből fakadóan-, hogy csak a közpolitikai gyakorlatból és gyakorlatban, an-
nak mindennapi rutinjai mélyén ismerhetők meg, tárulnak föl. Megsértésüket nem
mindig követi azonnali és súlyos szankció. Hatásukat tekintve inkább hosszú
távú/orientáló, mintsem azonnali és kényszerítő jellegűek, amennyiben az ezen
elvárások megsértését szankcionáló mechanizmusok inkább hosszú távon, „puha"
formában jelentkeznek, hasonlóan a társadalmi normák, pl. illemszabályok meg-
sértését büntető mechanizmusokhoz. Ilyen szankció lehet a hivatal vagy az egyén
„rossz hírbe keveredése", az előléptetés vagy a jutalom elmaradása, vagy akár csak
egy-két - jól időzített és elhelyezett - vezetői (politikusi) homlokráncolás.
MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITlKÁBAN
145
b) Törvényhozási kontroll. Az előző fejezetpontban már kitértünk a törvény-
hozásnak a megvalósítási folyamatokban játszott szerepére; megmutattuk
h?gy .a parlamentá~is demokráciákban e ráhatásnak-kontrollnak komoly in~
tezmenyes mechamzmusa1 vannak. Ilyen mindenekelőtt
a végrehajtó szervezetek által a törvényhozásnak benyújtott írásbeli ese-
tenként szóbeli beszámolás/jelentéstétel rendszere, '
a parlam~nti interpellációk és kérdések intézménye, valamint
a rendes es rendkívüli bizottsági vizsgálatok és meghallgatások.
Különös_en ez utóbbi kettő alkalmas arra, hogy adott - noha általában csak vi-
~z?nylag ntka, „~i~_ívó - esetben érzékeny reakciókat váltson ki a megvalósítás
enntett szerepl01bol. Ezen esetek meglehetősen ritkák bekövetkezésük valószí-
nűség: csekél~; azonban a törvényhozási „botrányok'; felettébb kínos volta jól
ellensulyozhatJa azt, hogy valószínűségük kicsi, így a törvényhozási kontroll nem
egy esetben hatékonyan orientálja a végrehajtó apparátusok magatartását.
c) Sze~v~zett é~de.~e~, ér~ekcsoportok tevékenysége. A legtöbb közpolitika
hatasa1~ak don~o _tobbsege_ egy - vagy maximum néhány - viszonylag jól
m:g.hata:oz~~to ~a~sadalm1 csoportra koncentrálódik (ha a közpolitika for-
mahsan is raJuk _1ranyul, ezeket általában az adott közpolitika ügyfeleinek
ne:~z1k; pl. a haJléktalanpolitika kliensei a ténylegesen vagy potenciálisan
haJl~k~alan ember~k stb.). (\z - ilyen értelemben - érintett társadalmi-gaz-
dasag1 csoportok torekedm fognak materiális vagy szimbolikus értékeiknek
~i~~l nagyobb mérvű érvényesítésére a megvalósítási folyamatban. Ez az
~ll.1tas nemcsak a közpolitikai döntés, hanem a megvalósítás fázisára nézve
is ~gaz. _A leg:onto.sa~b érintett_ csoportok „hozzáállása" természetesen egész
:oas ~odon es mertek_b:n. f~~Ja a megvalósítást befolyásolni akkor, ha egy
Jelentos hatalommal b1ro es JOl szervezett csoportról van szó mint akkor ha
az ügyfél gyenge érdekérvényesítő képességű, kiszolgálta;ott emberekből
á_'.L A~. előbb_ire ~éld.a _lehet a szerzői és szomszédos jogok érvényesítésére
to:e.kvo multmac10nahs nyoi:i~scsoport, míg az utóbbira a kábítószyrfüggő
eht?l~ek,_ va~y az :lm~-, szociahs otthonban ápoltak érdekérvényesítése.
d) Pohtika1 partok altah befolyásolás. A politikai pártoknak - mindenekelőtt
a hatalmon ~-évő ~~lit.ikai párto~nak - erős és intézményesített lehetőségeik
vann~k. a kozpohtikak tartalmi befolyásolására, meghatározására. Ezek a
l:h.etosegek alapvetően a döntési, illetve az azt megelőző közpolitika-formá-
la.s1 sza~a~zokra koncentrálódnak; a megvalósítás befolyásolására a tör-
ve~yhozas1 kontroll fentebb felvillantott eszközeinek felhasználásával van
I~t~~m~nyesített lehetőségük. A parlamentáris, többpártrendszerű demok-
raciak altalános tapasztalata azonban, hogy a pártok sokszor keveslik az
ezen in~é~~én?':s be_foly~solási csatornák által nyújtott lehetőségeket (a
megvalos1tast ero poht1ka1 hatások itt bemutatott sokrétűségének fényében
ez nem is igazán meglepő).
146 MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN
A döntéshozatalt követő, a megvalósítás során gyakorolt befolyás egyik
legfontosabb eszköze a politikai kinevezések gyakorlata; vagyis a (poli-
tikailag) „megfelelő ember megfelelő helyre" ültetése. Az adott közpoli-
tika szempontjából centrális szerepű végrehajtó szervezet vezetői pozíció-
jának ilyen értelmű „birtoklása" a közpolitika formális, jogi kereteinek
változatlanul hagyása mellett is érdemi teret nyit a megvalósítási folya-
matok - és ezáltal a közpolitika által keltett végső társadalmi hatások -
saját érdekek és értékek mentén történő orientálására.
A politikai pártok azonban más módokon is képesek érdekeiket, szem-
pontjaikat érvényre juttatni. Ha egy adott végrehajtó szervezet „nem
megfelelően viselkedik", akkor várhatóan nem fog „jól feküdni" az érin-
tett politikai pártnál; éppen hatalmon lévő párt esetében ez pl. a költség-
vetési támogatások visszafogását, a hatalomba készülődő párt esetében
pedig az adott szerv, illetve vezető „kilátásainak" borúsabbá válását von-
ja maga után szankcióként.
e) A végrehajtás szereplőinek számbavétele során szót ejtettünk a politikai és
a bulvármédiának a végrehajtási folyamatokat ellenőrző, a botrányosnak
tűnő szabálytalanságok vagy károk utáni kutakodás során felfedett esetek
nyilvánosságra hozatalával szankcionáló szerepét. A média szerkezetének
átalakulása - így különösen az „új média", vagyis a felhasználók által kre-
ált azonnali spontán és hitelesen dokumentált tartalmak tömegessé válása
- t~vább nö~eli a vég~ehajtási folyamatokra a (politikai) közvélemény által
gyakorolt hatások mélységét, erejét.
9.3.3. A megvalósítás inherensen politikai jellege
Az előző bekezdésekben a megvalósítás főszereplőit - elsősorban a végrehajtó
apparátusokat - „kívülről" érő politikai hatások és nyomások sokrétűségét mutat-
tuk be. A politikum azonban nem csak kívülről jöhet. A szervezet és/vagy annak
meghatározó befolyással bíró vezetői - saját érdekei-értékei, hiedelmei, végső so-
ron pedig az ezeket hordozó, és az új szervezeti tagokra „átörökíthető" szervezeti
kultúra révén - képesek érzékelhető, esetenként pedig meghatározó erejű hatást
gyakorolni a közpolitika tényleges megvalósításának mikéntjére. Valójában itt te-
hát a megvalósítás jogi programozottságának korábban már említett hiányáról/tö-
kéletlenségéről van szó, csak ezúttal az érem másik oldaláról közelítve: a megvaló-
sítás folyamata két tényező miatt lehet „politikai" (azaz érték- és érdektelített).
Egyrészt azért, mert a megvalósítást előíró (jog)szabályok bizonyos fokig óhatat-
lanul homályosak, nem determinálják azt száz százalékban (ez az ún. szabályozási
hézag). Másrészt pedig azért, mert a végrehajtó apparátusok adminisztratív elszá-
moltathatósága - vagyis azok az (ellenőrzési, információs, szankció- stb.) mecha-
nizmusok, amelyek azt hivatottak biztosítani, hogy az apparátusok pontosan a szá-
mukra a közpolitikai döntéshozó által előírt módon cselekedjenek- elkerülhetetle-
nül csak tökéletlenül, bizonyos, sokszor jelentős hézagokkal működik.
MEGVALÓSÍTÁSI FOLYAMATOK A KÖZPOLITIKÁBAN 147
A magukból a megvalósító szervezetekből fakadó politikum legfőbb hatáscsa-
tornája az adott közpolitika megvalósítása során követett eljárási gyakorlat tech-
nikai részleteinek - részben formális, írott szabályzatokban is megjelenő, de rész-
ben csak a mindennapi gyakorlat részleteiben informálisan megbúvó - alakítása,
meghatározása.
A fejezetpont elején amellett érveltünk, hogy a közpolitikai döntés a legtöbb
esetben szükségszerűen bizonyos fokú szabadságot hagy a megvalósító szerveze-
teknek a megvalósítás - és ezáltal a közpolitika - részleteinek kialakítása tekinte-
tében. Ez a szabadság jelentős részben formálisan is létezik, kimutatható.
Önmagában az a szabály, hogy lakott területen nem szabad 50 km/h-nál gyorsabban
vezetni, és hogy a szabály megszegőit a rendőrség köteles X Ft pénzbüntetéssel sújtani,
még nem határozza meg a végrehajtás olyan, kulcsfontosságú paramétereit, mint hogy
hol és milyen gyakorisággal, mely időpontokban ellenőrizzék a sebességet.
A „részletekben lakozó ördög" pedig még testesebbé válik akkor, ha a végre-
hajtó apparátus kezében csak informálisan - de nagyon is reálisan - meglévő
olyan további lehetőségeket is figyelembe veszünk, mint az ellenőrzés szigorának
vagy szelektivitásának (így pl. a földrajzi, vagyoni-hatalmi, etnikai stb. dimenzi-
ók mentén történő különbségtételnek) a meghatározása, kialakítása.
A közpolitikák - természetesen a közlekedésbiztonságon túl is szinte vala-
mennyi közpolitika - végrehajtásának itt a szemléltetés kedvéért nagyon is leegy-
szerűsített részletei a valóságban nagyon komplex és átláthatatlan módokon
rendeződhetnek az eredeti közpolitikai szándékkal akár szögesen ellentétes
irányú hatást kifejtő mintázattá.
Selznick (1949) klasszikus esettanulmányában élesen világított rá erre a jelenségre,
amikor egy vakokat rehabilitáló, a minél önállóbb életvezetésre képessé tevés céljával
működő intézmény működési rutinjának mikromozzanatait vizsgálva bemutatta, hogy
„klientúrájának", így végső soron saját maga létjogosultságának és így fennmaradásá-
nak biztosítása érdekében az intézet, a működési keretek és előírások betartása mellett,
hogyan kreál páciensei körében még nagyobb intézményi függést és önállótlanságot.
A- természetesen összehasonlíthatatlanul kisebb mértékben kutatás tárgyává tett - ma-
gyar gyakorlatból pedig olyan példákat említhetnénk, mint az iskolaérettséget vizsgáló
egyes szakértői bizottságoknak a cigány gyerekek „kisegítő" osztályokba való.elkülöní-
tését szolgáló-megvalósító - az előírásoknak egyébként minden bizonnyal ~lapvetően
megfelelő - működési gyakorlata. (A konkrét példával kapcsolatban további, érdemi in-
formáció található pl. a „Zöld Könyv a Közoktatás Megítjításáért" e. kötet 6. fejezeté-
ben: http://oktatas.magyarorszagholnap.hu/images/ZKTartalom.pdf A adminisztráció
általi közpolitika-csinálás (administrative policymaking) csínjának-bínjának számos to-
vábbi, igen mély értelmű és szórakoztató példájával szolgál az „Igenis, miniszter úr!" c.
szatirikus filmsorozat; lásd www.yes-minister.com)

10. A közpolitikák értékelése
,l 10.1. Miért van szükség értékelésre?
Az értékelés fogalma és funkciója
A programértékelés olyan szisztematikus eljárá~, ,amel~ ~ mef!:!elel~
információk összegyűjtése, elemzése és felhasznalasa reven kepes(s~,
tesz) közpolitikákkal, projektekkel és programokkal kap.c~olatos alapv~t~
kérdések megválaszolására. (Wikipedia, http://en.wzkzpedw.org/wzkzl
Program_ evaluation, letöltve: 2009. október 18.)
Mielőtt továbbhaladnánk, egy terminológiai kitérő látszik szükségesnek.
Az előbbi meghatározásban egyaránt használtuk~ ,:kö~poli;ika", a,„pro~ra~': és
a „projekt" kifejezéseket mint az értékelés potenc1áhs targy~r~ uta~o meg~elolese­
ket. E sokféleség oka az, hogy az értékelések tárgyául szolgalo tevekeny~eg.~~~p­
lexumok, valamint - bizonyos fokig - a szakmai közbeszédben az ezek Jeiolesere
használt terminusok is sokfélék. Némileg leegyszerűsítve a sokféleséget és sokér-
telműséget, azt mondhatjuk, hogy
a kormányzati tevékenységek legmagasabb szinten közpolitikákra osztha-
tók (pl. munkanélküliséggel kapcsolatos politika, biztonságpolitika); ,hogy
e közpolitikák egy vagy több - speciális részcélok, eszközök és/vagy celcso-
portok által definiált - programból állhatnak (pl. pályakezdők elhelyezke-
dését segítő program, tartós munkanélkülieket segítő átképző program);
e programok pedig - időnként, nem szükségszerűen - egy vagy több, konk-
rét, meghatározott idő- és/vagy térbeli keretek között f~t?, pr~jekt.ből é~ül~
nek föl (pl. egy meghatározott pályázati rendszer X reg10 fnss d1pl?~asa1
részére). A projekteknek a közpolitikákkal és pro~ra~okk~l sze?,Jbem leny~­
ges megkülönböztető sajátossága az, hogy defimc10 szermt 1doben behata-
rolt - tipikusan 2-5 éves - tevékenységekről van szó; ezzel sz~mben a ~ö~­
politikák és a programok nagyrészt, noha nem mmd1g, meghatarozatlan 1do-
re szólnak.
A fenti kategóriák és a közöttük húzódó választóvonalak ~zonban korántsem.a~­
szolút jellegűek; a terminusok megválasztását leginkább a p1llanatny1 kommumka-
ciós helyzet befolyásolja. Ami tehát az egyik szövegösszefüggésben „program",
az egy másikban nyugodtan lehet „közpolitika" vagy éppen „projekt".
A droapolitika" kontextusában az ártalomcsökkentést tekinthetjük az átfogó közpo-
litika,~élj;it megvalósító számos program egyikének. Rá~özelítve azonban e .területre
azt látjuk, hogy az maga is számos, meglehetősen heterogen komponensre o.szltk - m1.nt
pl. alacsonyküszöbű ellátást nyújtó progamok, tűcsereprogramo,~, a BV-1.ntezeteket cel-
zó speciális programok-, melyeket indokolt lehet „programnak _neveznunk nemcsak, a
konvenció okán, hanem azért is, mert azok ismét csak kisebb reszelemekre oszthatok
(pl. a tücsereprogramok X vidéki városra való kiterjesztés.él célzó kétéves proJ?kt). Teh~t
e fogalmak közös tartalmi magja az, ami lényeges: vagyis a meghatarozott celokra ira-
nyuló, hierarchikus, egymásba ágyazódó jelleg.
A KÖZPOL!T!KÁK ÉRTÉKELÉSE 149
A magyar nyelvű irodalomban és közbeszédben egy másik tekintetben is meg-
figyelhető bizonyos fokú sokféleség - vagy ha úgy tetszik, következetlenség.
Az angol (public program v. policy) evaluation kifejezés második felét időnként
- mint itt is - egyszerűen „értékelésnek", máskor „evaluációnak", esetleg - latino-
sabban - „evalvációnak" fordítják. E kifejezések azonban ugyanarra a fogalomra
mutatnak; az itt következő oldalakon általában az „értékelés" terminust fogjuk
alkalmazni, de egyes esetekben, amikor szükség van az értékelés köznapi és
„programértékelési" jelentései közötti különbségtétel hangsúlyozására, az
„evalváció" kifejezés használata is szükségessé válik.
Visszatérve most gondolatmenetünk fő vonalához, azt mondhatjuk tehát, hogy
a közpolitikák és kormányzati programok értékelője információkat gyűjt,
elemez és használ fel; teszi mindezt azzal a céllal, hogy az értékelés tárgyát ké-
pező tevékenység legfontosabb, legalapvetőbb tulajdonságait - mint pl. annak lét-
jogosultságát, eredményességét - megalapozott ítélet tárgyává tehesse. E tevé-
kenysége meglehetősen speciális ismereteket és készségeket igényel, és nem egy
országban - például Magyarországon is - kivételesnek számít.
Joggal merül fel tehát a kérdés: mi szükség van a programértékelésre, mi adja
létjogosultságát? Mit - és mit nem - kell, lehet vagy nem lehet értékelni, és miért?
Az alábbiakban ezen, a programértékelés közpolitikai funkciójának mibenlétét
feszegető kérdéseket vesszük szemügyre, mégpedig két irányból.
10.1.1. Az értékelés funkciója makroperspektívából
Ha a bennünket körülvevő világban körülnézünk - még ha egy, a programérté-
kelést rutinszerűen alkalmazó országban tesszük is ezt-, akkor azt tapasztalhat-
juk, hogy a legtöbb tevékenység esetében nem merül föl az evalváció szükséges-
sége. A sarki fodrász, a hipermarketlánc vagy az autógyár meglehetősen ritkán
végez vagy végeztet az általa folytatott tevékenységgel kapcsolatban ilyen jellegű
vizsgálatokat. ·
Felvetődhet a kérdés, hogy mi különbözteti meg a fodrászt vagy a hip({rmarke-
tet a kormányzat különféle termékeket vagy szolgáltatásokat előállító programjai-
tól. Mi az a különbség, ami miatt az egyiket értékelni kell, a másikat pedig nem?
Az e kérdésre adandó válasz kulcsa a piac, pontosabban annak jelenléte vagy hi-
ánya. A profitorientált (vállalati) szereplők által előállított és piacon értékesített
javak esetében az olyan kérdésekre, mint hogy szükség van-e az adott termékre/
szolgáltatásra, elég jó minőségű-e, illetve hogy elég hatékonyan (olcsón) folyik-e
azok előállítása, végső soron a piac adja meg a választ. Ha e kérdésekre igenlő a
válasz, a vállalkozás profitot termel, nyereséges lesz és fennmarad; ha viszont egy
vagy több tekintetben nem jól teljesít, akkor vagy alkalmazkodik, vagy pedig
veszteséges lesz és eltűnik. (Ez a mechanizmus csak ideális, ún. kompetitív piaci
körülmények között működik tökéletesen. A valódi piacok működése ezen ideál-
tól általában elmarad; azonban a piaci versus nem piaci működés közötti megkü-
lönböztetés érvényét ez a körülmény lényegesen nem korlátozza.)
150 A KÖZPOLITIKÁK f:RTl'KEll'SE
A kormányzat által létrehozott és működtetett (vagy akár csak finanszírozott)
tevékenységek esetében más a helyzet. A piac által közvetített ár-, költség- és
profitinformációk itt hiányoznak; a program akkor is fennmaradhat, ha semmi-
lyen legitim igényt nem elégít ki (vagy akár kárt okoz), és akkor is megszűnhet/
megszüntethetik, ha fontos, és máshogy nem pótolható funkciót teljesít. A kor-
mányzati tevékenységek, programok funkcióteljesítésének megalapozott
megítéléséhez tehát más jellegű, más forrásból származó információkra van
szükség, mint a piacra termelő tevékenységek esetében. A különböző - tág,
köznapi értelemben vett - értékelő jellegű tevékenységek, melyek áz evalváció-
kutatáson kívül olyan elemeket is magukban foglalnak, mint a közvélemény-ku-
tatás vagy éppen a parlamenti vagy népszavazás, végül is mind ezt a feladatot
igyekeznek ellátni.
10.1.2. Az értékelés funkciója a közpolitikai folyamatokban
Az előbb a programértékelés tág, társadalmi méretekben értelmezett funkció-
járól ejtettünk szót. Az evalvációnak azonban a közpolitika szűkebb terrénu-
mán is fontos és jól körülírható szerepe van. A közpolitikai alternatívák kidol-
gozása kapcsán már említettük, hogy a különböző közpolitikai problémák kezelé-
sének-megoldásának gyakorlatilag soha nincs valamiféle megkérdőjelezhetetlen,
a tudomány és/vagy a gyakorlati tapasztalat alapzatán szilárdan álló és garantál-
tan sikeres megoldása. (Ezen állítás igazsága logikai - ismeretelméleti - úton is
belátható, azonban e helyütt elégedjünk meg egyfajta empirikus bizonyítással:
tegye fel a kezét az az olvasó, aki találkozott már olyan közpolitikai megoldással,
amely az általa megcélzott közpolitikai problémát kétségtelen és végérvényes mó-
don megoldotta!)
Ilyen „tuti tipp", vagy az azt megalapozó, logikailag zárt algoritmus hiányában
a közpolitika világa a különféle programok kidolgozása és finomítása folyamán a
sorozatos próbálkozások és a hibákból való tanulás (ún. trial-and-error) me-
chanizmusaira kell hogy hagyatkozzon. A közpolitikai tanulás - mint minden
tanulási folyamat - azonban feltételezi a környezet felől érkező visszacsatolás
létét; ahhoz, hogy a tanulás megvalósuljon, a tanulónak tudnia kell, hogy jól vagy
rosszul teljesített-e, sőt lehetőleg még azt is: mennyiben jól, illetve mennyiben
rosszul. Az ilyen jellegű információk előállítására és birtoklására irányuló törek-
vés valószínűleg olyan régi, mint maga a kormányzás; a különböző korokban és
rendszerekben különböző formákban megjelenő népgyülések, a hangulatjelenté-
sek, a népszavazások és a parlamenti választások éppúgy e célt szolgálják, mint a
sajtófigyelés vagy a közvélemény-kutatás. Az értékelés ezen tradicionálisabb esz-
közeinek nagy részével azonban az a baj, hogy nemigen képesek specifikus, vala-
mely konkrét programra vonatkozó - még kevésbé pedig az azzal kapcsolatos
problémák diagnosztizálására is alkalmas - információk előállítására.
A modern közpolitikák világában, melyet a méretek, a komplexitás és a válto-
zékonyság korábban ismeretlen mérvü megnövekedése jellemez, egyre inkább
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 151
szükség van a közpolitikai tanulást és alkalmazkodást támogató, minél rész-
letesebb és fokuszáltabb információkra. Az evalvációkutatás végül is nem
más, mint az erre az igényre adott tudományos igényű válaszreakció.
10.1.3. A programértékelés mint társadalmi praxis
Történetileg a programértékelés az 1960-as évek Amerikájában jött létre mint
elkülönült tudományos és szakmai terület. A létrejöttéhez vezető folyamat utolsó
lépése az igencsak ambiciózus szociális programok egész sorának az erre az idő­
szakra eső elindítása volt. Ezen - rendkívül költséges és nagyméretű, ugyanakkor
ambícióikat és működésmódjukat tekintve is meglehetősen újszerű - programok
esetében az értékelés hagyományos, nem szisztematikus formái már végképp elég-
telennek ítéltettek. Az ezt követő években a programértékelés a „tudásipar" ha-
talmas iparágává vált; tanszékek és kutatóintézetek, egyetemi programok és tudo-
mányos társaságok, szakmai és tudományos fórumok, és - nem utolsósorban - ér-
tékeléssel foglalkozó üzleti és nonprofit szervezetek sokasága alakult.
~z ezt követő évtizedekben a programértékelés mind a fejlett országok, mind
pe?1g a nemzetközi szervezetek (OECD, Világbank) és az Európai Unió közpoliti-
kai gyakorlatában széles körben alkalmazást nyert. Az evalváció gondolkodási ke-
rete, eljárása és terminológiája ilyen módon egyre inkább nemzetközi - így a két- és
többoldalú segélyprogramokban, valamint a magyar közpolitikai tevékenységekkel
szemben is egyre inkább érvényesített - standarddá válik. Számos esetben - így
péld.á~l az EU valamennyi költségvetési programja, illetve az USA szövetségi prog-
ramp1 esetében - az evalváció alkalmazását jogszabály írja elő.
Az evalvációval kapcsolatos magyar helyzetet a kormányzati gyakorlat sok
más területén is megfigyelhető kettősség jellemzi. Egyfelől jogszabályok és ala-
csonyabb szintű kormányzati döntések sokasága deklarálja a programértékelés
alkalmazásának célját és fontosságát; az utóbbi években pedig ez a tendencia je-
lentős mértékben megerősödött az EU különböző alapjaiból finanszírozott prog-
ramok értékelésének kötelezettsége révén. Másfelől azonban - az értéke,lés tény-
leges gyakorlatát tekintve - igencsak más kép tárul elénk. A nem európai uniós
programok tekintetében a formális értékelés továbbra is fehér holló; az uniós fi-
nanszírozású programok esetében pedig - bár e tekintetben szisztematikus infor-
mációk nem állnak rendelkezésre - az értékelések szakmai színvonala az esetek
nagy részében valószínűleg meg sem közelíti a nemzetközi standardokat.
10.2. Az értékelések típusai
A programértékelés fogalma meglehetősen heterogén, szerteágazó tevékenysége-
ket foglal magában. E sokféleség rendszerezéséhez szükséges az értékeléseket illet-
ve az értékelő vizsgálatokat különféle szempontok/dimenziók szerint csopo;tokra
bontani. Az alábbiakban három ilyen csoportosítási szempontot villantunk föl.
 A A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 153
152 KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE

10.2.1. Értékelés versus rendszerszerű tudományos értékelés Vagyis nem gondoljuk, hogy bármelyik „jobb" lenne a másiknál; ellenkező­
leg, mindkettőnek létjogosultsága van, és egyik sem képes a másikat helyet-
Korábban már említettük, hogy a közpolitikák teljesítményével, funkcióteljesí- tesíteni (vagy csak meglehetősen tökéletlenül).
tésének mértékével kapcsolatos információk előállítása-gyűjtése hosszú múltra b) Megjegyzendő az is, hogy „tudományos" jellege, műfaji sajátosságai ellené-
visszatekintő tevékenység. Felmerül azonban a kérdés: vajon mi különbözteti meg re az értékelő kutatás nem tudomány (legalábbis a szó szokásosabb, ha-
ezeket a tevékenységeket attól, amit evalvációnak, értékelő kutatásnak hívunk? gyományosabb értelmében nem az), mivel alapvető célja nem a vizsgált va-
Az értékelési célú tevékenységeket és folyamatokat két csoportba sorolhatjuk. lóság átfogó leírása, megértése és esetleges befolyásolásának-kontrolljának
Az első csoport a politikai avagy szubjektív értékelés címkét viseli, míg a megalapozása, hanem a „közpolitika-gazda" mint megrendelő nagyon is
másik a rendszerszerű, tudományos értékelő kutatás. A két műfaj közötti kü- konkrét információs igényeinek kielégítése.
lönbségeket az alábbi táblázat foglalja össze. c) Ez utóbbi félmondat az értékelő kutatások egy fontos „szociológiai" jellemző­
jére világít rá: szemben az egyéb értékelésekkel, az evalvációk gyakorlatilag
4. táblázat minden esetben „megrendelésre" készülnek. Vagyis az értékelések vala-
A szubjektív és a rendszerszerű értékelés jellemzői mely középponti helyzetű közpolitikai szereplő, leginkább az adott terület
kormányzati „gazdája" (pl. a megfelelő minisztérium) vagy „ellenőre" (pl.
Politikai (szubjektív) Rendszerszerű, törvényhozás, számvevőszék) konkrét igényére adott reakciónak tekintendők.
Jellemző tudományos értékelés
értékelés E körülménynek számos komplex etikai és módszerbeli, valamint gyakorlati
Milyen értékalapon Önkényesen, alá nem A lehetőségekhez konzekvenciája van, ezekre azonban e helyütt nem térünk ki bővebben.
nyugszik az értékelés? támasztott és nem képest alátámasztott
Honnan származnak igazolt módon kerülnek (pl. a közpolitikai
megválasztásra (sőt a dokumentumokból, 10.2.2. Az értékelés ambíciója és időzítése
ezek az értékek?
leggyakrabban nem is deklarációkból
teszik explicitté) levezetett), de A különböző értékelő vizsgálatok nagymértékben különbözhetnek egymástól
mindenképp explicit, aszerint, hogy milyen „közönségnek'', milyen céllal, és - a programhoz viszonyít-
és ezáltal vita tárgyává va - milyen időpontban készülnek. A megcélzott közönség, illetve az értékelés
tehető időzítése szempontjából két, egymással összefüggő dimenzióban szoktak az érté-
kelések között különbséget tenni. Megkülönböztethetünk egyfelől
Milyen Töredékes, ellenőrizetlen Az adott korlátok
információforrásokon és szelektíven felhasznált között elérhető legjobb, a) összegző versus formatív, illetve, másfelől
alapul? legteljesebb, tudományos b) előzetes, menet közbeni versus utólagos jellegű
alapossággal feltárt értékelést.
Elemzési módszerek Szubjektív Szisztematikus, Lássuk először az előbbi megkülönböztetés értelmét! Az értékelések viszony-
benyomásokon alapuló, társadalomtudományi lag hosszú időn keresztül alapvetően retrospektív szemléletűek voltak; arra a kér-
esetleges, a hétköznapi megalapozottságú désre keresték a választ, hogy sikerült-e a programcélokat elérni, illetve ha nem,
gondolkodás heurisztikái akkor mennyiben és miért nem. Az ilyen jellegű kérdéseket tipikusan a progra-
által uralt mok (politikai) „megbízói", „megrendelői" teszik föl; a politikai döntéshozók, a
Ertékelési cél Tetszőleges Visszacsatolás biztosítása törvényhozás bizottságai stb., amelyek, illetve akik a program fenntartása, ~tala­
az adott közpolitika kítása vagy megszüntetése kérdéseit mérlegelik. E kérdések feltételének nyilván
működéséről akkor van csak értelme, ha a vizsgált program (illetve annak egy számottevő
etapja) már megvalósult; amikor tehát már számítani lehet arra, hogy a prog-
A fenti táblázatban foglaltakat kissé továbbgondolva fontos hangsúlyozni né- ramhatások - ha léteznek egyáltalán - jelentkezhetnek: vagyis alapvetően utólag.
hány, talán kevéssé nyilvánvaló mozzanatot: (Ne felejtsük el, hogy ez az idő sokszor igen hosszú; például egy szegregáció vagy
regionális egyenlőtlenség elleni program esetében akár évtizedekben mérhető.)
a) Az esetleges ellenkező látszat ellenére a tudományos és a szubjektív érté- Egy idő után azonban igény kezdett mutatkozni az értékelési eredményekre
kelés közötti fenti különbségtételnek nincsen mögöttes értéktartalma. egy másik közönség részéről is. A vizsgált programok operatív irányítói már „me-
 A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE
154
net közben", vagy akár röviddel a program megkezdése ut~n is ~eg kívántak vá-
laszolni különféle, a program működésével, hatásmechamzmusaval kapcsolatos
kérdéseket. Ez utat nyitott egy másik, új típusú értékelési műfaj irányába: az úgy-
nevezett formatív értékelések felé. Ezek az értékelések, legalábbis részben, más
közönségnek szólnak, mint az összegző értékelések. Cél~.u~, ?og~ a ~r?,g~~~
operatív irányítói számára gyors (legalábbis az összegzo ertekelesek 1d~tavJa~
hoz képest gyors), korlátozottabb érvényű, de az esetleges hibák menet koz.b~m
kijavítását, a követett célok és/vagy az alkalmazott eszközök „finomhangolasat"
lehetővé tevő információkat állítsanak elő.
A formatív és az összegző értékelés közötti különbséget egy gyakran használt
metafora úgy határozza meg, hogy „az összegző értékelés az, amikor a vendég
kóstolja meg az ebédet; a formatív értékelés pedig az, amikor a szakács".
A fent említett másik csoportosító szempont szorosan kötődik az előbbihez, de
mégsem azonos azzal. A különböző típusú érték?lések k?zött as_zerint_ i~. különb-
séget tehetünk, hogy az értékelt programhoz kepest mikor, mJlyen 1dopontban
végzik el. Ilyen szempontból „három és fél" típusú értékelésről beszélhetünk.
Előzetes (ex ante) értékelésről van szó akkor, amikor az értékelő vizsgálatra
még az előtt kerül sor, hogy a gyakorlatban bármi is megvalósult volna
az adott programból. Ilyen értékeléseket tipikusan a döntés-előkészítési sza-
kaszban, annak támogatására szoktak végezni; e vizsgálatok tipikus céljai
között olyanok szerepelnek, mint a program által megcélzott probléma vagy
szükséglet természetének, okainak pontosító célú vizsgálata; a szándékolt
beavatkozás előfeltevéseinek, várt hatásainak, esetleges mellékhatásainak
stb. tesztelése; illetve a megvalósítás praktikus, technikai aspektusainak és
működési feltételeinek vizsgálata.
- Menet közbeni vizsgálatról akkor beszélhetünk, ha az értékelésre azt meg-
előzően kerül sor, hogy a program számottevő végső hatásokat (outcome-
okat) produkálhatott volna. Ezen értékelések tipikusan, de nem szükség-
szerűen, a formatív értékelések kategóriájába tartoznak. Az is elképzelhető
ugyanakkor, hogy a program finanszírozója, megrendelője ad ilyen érték:-
lésre megbízást, pl. a támogatás nem megfelelő vagy szabálytalan felhaszna-
lásának fokozott veszélyét érzékelve.
- A menet közbeni értékelés egy sajátos, félig-meddig a programértékelés foga-
lomkörébe tartozó, de azon részben kívül is eső altípusa a programmonitoring.
A programmonitoring egyértelműen az adott program (ill. az azt végrehajtó
szervezet) vezetőinek hatáskörében létrejövő és működő, így az ő vezetői infor-
mációs szükségleteiket megcélzó tevékenység. Céljai nagy vonalakban hason-
lítanak a formatív értékelés céljaihoz, eszközei és ambíciói azonban korlátozot-
tabbak. Általában lényegesen szerényebb erőforrás-felhasználás mellett, alap-
vetően a program működése közben „amúgy is" keletkező információkra
alapozva von le egy értékelő vizsgálatnál jóval korlátozottabb érvényű követ-
keztetések. E korlátozottabb érvényű és megalapozottságú következtetések
elsősorban a vezetés operatív beavatkozásainak megalapozását szolgálják.
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 155
Ilyen szempontból tehát a menedzsmentkontrollhoz hasonló tevékenységről
van szó; a különbség leginkább az alkalmazott terminológiában, és az alkal-
mazott eszközök evalvációkutatási, társadalomtudományi jellegében vannak.
- Utólagos, ex post értékelésről - mint fentebb említettük - pedig akkor be-
szélhetünk, ha az értékelő vizsgálatra a program lezárulása, vagy legalább-
is egy lényeges programszakasz lezárulása után kerül sor; akkor, amikor a
végső programhatások megjelenése már, legalábbis részben, várható.
10.2.3. Az értékelés által megcélzott alapkérdések köre
A megválaszolni kívánt alapkérdések szempontjából négyfajta értékelésről be-
szélhetünk. E négy típus azonban nem „vagy-vagy" módon viszonyul egymás-
hoz, hanem inkább mint a vizsgálat négy, egymásra épülő lépése vagy fázisa.
Az értékelés ezen alapkérdéseit az alábbi ábra szemlélteti.
Mit jelentenek ezek a lépések, illetve az értékelő vizsgálatok mely típusai ren-
delhetők e lépésekhez?
a) A szükségletek értékelése
Egy közpolitika létjogosultságát az a körülmény igazolhatja, hogy - végső so-
ron - valamilyen emberi szükségletet elégít ki, meghatározott társadalmi prob-
lémát old meg. Vagyis a leghatékonyabban szervezett, legeredményesebb prog-
ramnak sincs létjogosultsága, ha nem áll mögötte valamilyen jogilag, társadalmi-
lag és politikailag is többé-kevésbé legitim szükséglet.
Másként fogalmazva: az evalváció folyamatában egy zabhegyező program,
bármilyen jól (olcsón és magas technikai hatékonysággal) működjön is, a végső
eredményeit vagy a társadalmi hatékonyságát tekintve valószínűleg nem minősül
jónak, mivel hiányzik mögüle a tényleges, legitim társadalmi szükséglet. Az eval-
váció első lépése tehát - elvileg - az adott közpolitika alapjáuR szolgáló szük-
ségletek vizsgálata, leírása és értékelése kell hogy legyen.
A valóságban persze ez a lépés szükségtelen is lehet, és előfordulhat, hogy azt
csak egy feltételezés helyettesíti. Így pl. egy kisegítő iskolai kísérleti program ér-
tékelése esetében (gyakorlati és/vagy költségmegfontolásokból) nem biztos, hogy
sor kerül a speciális oktatást-nevelést igénylő gyermekek által megtestesített tár-
sadalmi probléma átfogó elemzésére és értékelésére, hanem egyszerűen csak fel-
tételezik, hogy a probléma (a) létezik, azaz valóban probléma, és hogy (b) ismert,
v~gyis lényegét tekintve olyan, amilyennek látszik, illetve amilyennek a prógram
kidolgozói feltételezték.
b) A szervezeti folyamatok értékelése
Abban az esetben, ha - akár egy elmélyült, kvantitatív elemzés, akár az adott
k.ö~politikával kapcsolatos jogi, politikai stb. megfontolások eredményeként- úgy
latjuk, hogy a vizsgált közpolitika valóban létező és legitim szükségleteket céloz
meg, akkor az időrendben és logikailag is következő kérdés az: mi is történik
valójában a program színfalai mögött?
156 A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE
Miért szükséges ezt a kérdést feltenni? Tételezzük ~el, hogy egy önko_rmányz~-
. t v 1·zsgálunk amelynek célja, hogy a helyi lakosokat a kerti hulladek
ti programo , .. ··1 k"k ··1" k
komposz t a·]a' sa' ra buzdítsa, és ilyen módon csökkentse a kozteru etre 1· eru o er-
d ki" d ·
ti hulladék mennyiségét. Ha azonban e p~o~ram ~ gyak?rl~tban - _az er e o es
hiánya, a rossz kommunikáció vagy admm1sztrativ nehezsege~- ~1att - egy~tlen
lakossági komposztáló kihelyezését sem eredményezte, akkor fo_Iosl~ges a kozte-
rületi zöldhulladék mennyiségi alakulásának és az ezt ~egh.atar?zo ok?k~_ak_ a
vizsgálatával bíbelődnünk. Minden további nélkül. megal~-a~~thatJuk enelkul 1s,
hogy a programnak nem volt (mert az adott k?rü.lmen.yek ~ozo~t elvileg -~em lehe-
tett) semmilyen hatása, minden esetleges, a celvaltozo tekmteteben bekovetkezett
változás más, a programon kívüli tényezők eredménye. , .
Itt tehát végső soron abba a „fekete dobozba" próbálunk beleku~u~~kalm, ame,:
lyik az inputok és az outputok között áll, és amely a :,transz.~~rmac~os foly~~~t
feliratot viseli. (Transzformációs folyamat alatt - emlekezt~toul - ~-m-~az_t ertJuk,
!. az inputok - ráfordítások - és az outputok - végtermekek - kozott a!!.) Ma-
am uknak a szervezeti folyamatoknak a megfigyelése, elemzese, · hate'konysagu
· k
!érése és növelése nem különbözik alapvetően az egyéb szerve~etekben megva-
lósuló hasonló jellegű tevékenységektől; e kérdésekkel azonban Itt nem foglalko-
zunk bővebben.
(a) Szükségletek értékelése
(b) Folyamatok értékelése
(d) Hatékonyság értékelése
8. ábra
Az értékelő vizsgálat négy lehetséges alapkérdése
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 157
e) A végeredmények értékelése
Tegyük fel, hogy az elemzés előző két fázisában azt láttuk, hogy a program
által megcélzott szükséglet valóban létezik, továbbá az e szükségletek kielégítése
érdekében ténylegesen folyó tevékenység többé-kevésbé megegyezik az előzete­
sen feltételezettel, illetve a program megtervezői által eredetileg kialakított elkép-
zelésekkel. Ekkor - úgy tűnik - joggal várhatjuk azt, hogy a szóban forgó közpo-
litika valóban biztosítani fogja az adott célok elérését. A kérdés ekkor a követke-
ző: megalapozott-e ez a várakozás? Azaz: működik-e a közpolitika, valóban az
történik-e, amit vártunk; elérjük-e a kitűzött célokat?
d) A hatékonyság értékelése
Ha az elemzés előző három fázisában azt tapasztaltuk - vagy más okból felté-
telezhető-, hogy a vizsgált program által megcélzott szükségletek valóban létez-
nek, a program valóban azt „csinálja", amit kell, és a szükségleteket valóban hatá-
sosan elégíti ki, akkor a logikailag következő kérdés annak vizsgálata, hogy ezt az
eredményt milyen ráfordításokkal sikerül elérni. Ebben a lépésben tehát az
eredményoldal mellett a ráfordításoldalt is figyelembe véve olyan kérdésekre ke-
resünk választ, mint:
- Mekkora ráfordításokkal sikerült elérni az adott eredményt?
- A tapasztalt hatékonyság (azaz output/input arány) jobb-e az elvárhatónál,
illetve a hasonló közpolitikák esetében szokásosnál, vagy rosszabb?
- A program révén elérhető hasznok megfelelő mértékben meghaladják-e a
program költségeit?
Az első kérdésre a költségelemzés, a másodikra a költség-hatékonyság elem-
zés válaszol. Ez utóbbit akkor alkalmazzák, ha a programnak mind a ráfordításai,
mind pedig a hasznai ismertek és számszerűsíthetők, azonban az eredménymuta-
tókat nem lehet, vagy nem érdemes monetáris (forint-) dimenzióban kifejezni. Ha
például tudjuk, hogy egy adott kórházban egy adott diagnózissal jellemezhető
beteg meggyógyítása X forintba kerül, akkor ezt a számot mód van más, hasonló
kórházak hasonló mutatószámaival összehasonlítani (végül így elkerülhető a
„meggyógyítás" társadalmi értékének forintosítása).
A harmadik kérdés, a költségek és hasznok közvetlen összevetésének kérdése
pedig a költség-haszon elemzés alkalmazását teszi szükségessé. A közpolitika-
elemzéssel összevetve itt az egyetlen - gyakorlatilag igen fontos, technikailag
azonban lényegtelen - különbség, hogy az evalváció esetében a költség-ha~zon
elemzést múltbeli tényadatokon, míg a közpolitika-elemzés esetében becsült, jö-
vőbeni adatokon végezzük el.
Amint látható, az evalvációs vizsgálati szakaszoknak a korábbiakban említett,
hierarchikusan egymásra épülő jellege abban áll, hogy bármelyik kérdés felte-
vése csak akkor értelmes (hasznos), ha az azt megelőző kérdésekre pozitív
válasz született. Így például nincs értelme egy program folyamatát, tevékenysé-
geit vizsgálni, ha az nem szolgálja valamely tényleges és legitim szükséglet kielé-
gítését; vagy nincs értelme egy program hatásosságát vizsgálni, ha az adott tevé-
158 A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE
kenység egészen máshogy valósul meg, mint ahogyan azt tervezték, vagy esetleg
sehogy se.
Korábban már utaltunk arra, hogy mindez nem azt jelenti, hogy egy konkrét
vizsgálat során valamennyi vizsgálati fázison végig kellene menni. Erre sok-
szor sem szükség, sem pedig lehetőség nincs. Szükség azért nincs feltétlenül,
mert az adott döntési probléma dimenziója, kontextusa, keretei nem mindig kí-
vánják ezt meg. Így például egy települési önkormányzat számára a megfelelő
ágazati jogszabályok meglehetős részletességgel meghatározzák, hogy ki tekin-
tendő szociális ellátásra szorulónak, mit jelent esetében a szociális ellátás stb.;
ezen szükségletek mibenlétét és (politikai, jogi, társadalmi) megalapozottságát
tehát egy önkormányzatnak általában nincs oka (bár a szükségletek tényleges
fennállását persze már lehet és kellhet is) vizsgálni.
A jogi vagy politikai meghatározottságokon kívül sok esetben a lehetőségek is
korlátot szabnak a vizsgálat elé. Mivel a rendelkezésre álló pénz és idő általában
eléggé korlátozott, sokszor a teljes döntési probléma legkritikusabb aspektusára
kell koncentrálni az erőfeszítést, a többi elem tekintetében pusztán előfeltevésekre
vagy becslésekre hagyatkozva.
10.3. A programértékelés néhány további alapkérdése
A programértékelés mint tevékenység számos „fogós" konceptuális problémát
és komplex technikai részletet rejt magában. Az alábbiakban ezek közül néhány,
a programértékelés világának és logikájának megértése szempontjából fontosabb,
viszonylag kevéssé technikai jellegű mozzanatot villantunk föl (a technikaibb jel-
legű elemekről egy külön fejezetben fogunk szót ejteni). Ezek a mozzanatok töb-
bé-kevésbé a bemutatásra kerülő formában és sorrendben merülnek föl egy tény-
leges értékelő vizsgálat megtervezése és megkezdése során is.
10.3.1. Az értékelendő program azonosítása
Röviden megfogalmazva a megválaszolandó kérdés itt az: pontosan mi is az a
program - tevékenységrendszer-, melyet értékelni kívánunk? A kérdés látszó-
lag triviális; nyilván azt a programot kell értékelnünk, amelyre a megbízásunk
szól. Ha egy munkanélkülieket átképző programra, akkor azt, ha egy városreha-
bilitációs programra, akkor meg azt.
A valóság azonban többnyire jóval bonyolultabb ennél. A legtöbb kormányzati
tevékenység (program) számtalan ponton érintkezik - sőt: fonódik össze - más,
adott esetben egészen „távoli" kormányzati vagy kormányzatközeli szervezetek
tevékenységeivel. E kapcsolódó programok pedig komplex és gyakran átláthatat-
lan módokon képesek az értékelendő program megvalósítási folyamatait és ered-
ményeit befolyásolni.
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 159
Ha például a kormány regionális gazdaságfejlesztési politikáját kell értékelnünk ak-
kor az: a kérdést kell előzetesen megválaszolni, hogy az igen nagyszámú, potenciáÚsan
v~gy tenylegesen gazdas~~fejles~tő _hatás.ú intézke?és, projekt, program, közpolitika kö-
znl p~ntosan J11elyeket kI~an1uk ertekelm. Hasonloképpen, a hajléktalanok problémáit a
korma?yzat tobb csatornan ~~resz~ül ~ezeli; pl. önkormányzatok által - de központi tá-
mogat~ssal - fenntartott ellato mtezmenyek, nonprofit, önkéntes szolgálatok támogatá-
s~, _az mg~tl_anmaffia ellem, Jogalkotási és rendőrségi eszközökkel történő fellépés, a
v~laso~ koruh vagy~nJop ~ér~é~ek újra~zabályozása, vagy a közműdíjhátralékkal küz-
do csaladok megseg!leset celzo tamogatas1 konstrukciók stb.
. _ősszességé_ben tehát azt .m~ndh~tjuk, hogy gyakran a program egyszerű le-
1rasa - vagy1~ annak felterkepezese, hogy a „programnak" nevezett komplex
ren.dszer ~ereteben po?tosan milyen szereplők (intézmények, szervezetek, szerve-
zeti„egyse~e~), mit, ~:mlye~ céllal csinálnak, és ezek a tevékenységek hogyan szer-
v:z~d~ek. 1dob~?, terben es funkcionálisan egy működő rendszerré - is komoly
k~h1vast,ieient~, u~yanakkor komoly információs hasznokat eredményező te-
veke~~seg. E kerdesek alapos megválaszolása általában nem lehetséges pusztán a
fo~mah~ k:retek - ~l. jogsz.abályi keretek, statútumok- áttanulmányozása alapján
(~ar :nelku~ s~_m); 1~yen m?don tehát már a feladat megfogalmazása is vagy a kér-
deskor elmelyult elozetes ismeretét, vagy előzetes terepmunkát kíván meg.
10.3.2. A programcélok problémája
A program - még nem értékelésének, de - egyszerű megértésének egy fontos
~ozzanata a pro,gr~mcélok azonosítása; vagyis annak a látszólag megint csak
igen egyszeru ke:desnek a megválaszolása, hogy voltaképpen miért is van az
adott program, mit akar elérni, milyen problémát vagy szükségletet kíván enyhí-
tem vagy kielégíteni.
A ~~lok i;.ieghatározásána_k_szükségessége több forrásból táplálkozik. Egyfelől
~zt v~rJ~k tole, ho_gy onentalJa az értékelést, meghatározva annak értékalapját.
Igy p~lda~l egy hajléktalanokat segítő programtól nem várjuk azt, hogy fejlessze
~ ~~~-y1 tunzmust, vagy hogy munkahelyeket teremtsen stb„ és így nem is.eszerint
~t~lJ~k m;g. H~ a p~ogram célja X, akkor nyilván elsődlegesen aszerint kell meg-
it.elm - es a vizsgalat ennek megállapítására kell irányuljon -, hogy megvaló-
SltJa-e X-et vagy sem. A programcélok megértésének azonban abban is fontos
szere~e van, hogy magának a programnak a működési mechanizmusát, a részek
egymas~oz kapcsolódásának módját megértsük, a látszólag fontos, illetve a rej-
tett, d~ le~ye~e~ mozzanatok között különbséget tudjuk tenni és így tovább.
Elso ~ozehtesben azt mondhatjuk, hogy a programcélok két nagy halmazba
sorolhatok.
A program.•formális. c_élj~inak azokat a célokat tekintjük, amelyeket a
pr~gram ~·~~Jiul _szolgalo hivatalos dokumentumok (jogszabályok, közpoliti-
kai. deklarac1?k, mz~swn stat;méntek stb.) célként jelölnek meg. Ezen a ponton
akar meg 1.s allhatnank, fa azt mondhatnánk: meghatároztuk a programcélokat.
A helyzet azonban az, hogy a formális célok az esetek nagy részében csak megle-
160 A KÖZPOUTIKÁK ÉRTÉKELÉSE
hetősen szórványosan, felületesen, az általánosságok szintjén, és - még így i~ -
gyakran egymásnak lényeges pontokon ellentmondva ker?lne~ ~egfog~lmaza.s­
ra. A formális programcélok igencsak elnagyolt meghatarozasanak szamos, Itt
nem részletezhető oka van; csak példaként néhány:
a politikusoknak a politikai konszenzus maximalizálására. való tör.ekvése
(sokszor ugyanis az eszközökben akkor is meg lehet egye~m, h~ a celok te-
kintetében alapvető ellentmondás van a döntés mögött álla poht1ka1 csopor-
tok között); ,
az utólag viszonylag „keményen" számon kérhető célmeghatározástól vala
ódzkodás; vagy
a közpolitika deklarált és tényleges céljai (l~tens funk~iója) köz?~ti, e.l~ent­
mondások elrejtésére való törekvés (pl. amikor egy. va~osrehab1!ü~c1o~a~
„álcázott" önkormányzati program valódi célja az etmka1 szegregac10 eros1-
tése) stb.
Magyarországon ehhez - az értékelő kutatások szempontjából amúg~. sem. r~­
zsás - helyzethez további nehézségek társulnak, amennyiben, az esetek tobbsege-
ben, a formális célmeghatározásnak még ezen általános és ellentmondásos
változata is egyszerűen hiányzik.
A sok lehetséges példa közül gyakorlatilag vaktában kiválasztva.egy „?agy" ~gazati
törvényt - a kormányzat szociálpolitikájának alapvetését tarta}maz? .torveny a kozp?lr-
tikai célok kérdésének egyetlen mondatot szán. „!. §(!)E törveny c.elJa, h?gy a .szoc1.alts
biztonság megteremtése és megőrzése érdekében megh~tározz~ ~z allam al;al b1ztosJt~tt
egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociahs ellatasokra valo J.ogosult~ag
feltételeit valamint érvényesítésének garanciáit." Valójában még csak nem 1s az egesz
mondat hanem annak pusztán az első néhány szava foglalkozik a célmeghatározással,
ami ne~ más, mint a szociális biztonság megteremtése és megőrzése. A jogszabály a
későbbi pontokon sem veszteget szót a célok kérdésé'.e; hanem - .ígéret~,hez ~ív:n - fel-
sorolja „az állam által biztosított egyes szodális ellat~sok '.ormait stb. , anelkul, hogy
ezen ellátások nyújtásának közpoht1kai céljait meghatarozna.
A formális célok hiányosságának, ellentmondásosságának vagy egyszerű hiá-
nyának folyománya, hogy az érintettek külö~.~öző c~oportjai - k~ien~ek, ~ prog-
ram alsó szintű munkatársai, a program vezet01, a poht1kusok, a kozvelemeny stb.
- más és más, egymással akár szöges ellentétben l.évő, i~formális elké~~el~s~­
ket fejlesztenek ki e célokkal kapcsolatban. Ezek a Jelensegek pedig az 1do mul~­
sával csak még komplexebbé válnak: lassanként kicserélődhet a program vezete-
se, személyzete, klientúrája, megváltozhatnak kulcsfontosságú tartalmi mozzana-
~~ . mos további nehézséget az értékelő kutatók sokféleképpen próbálhatják meg ke-
Mindezek eredményeként jó esélyünk van arra, hogy ha egy tetszőlegesen ki-
választott program különböző érintettjeit arra kérjük, hogy mondják el, pontosan
mi is a program célja, akkor nagymértékben változatos, egymásnak gyakran ha-
tározottan ellentmondó válaszokat kapunk; és e bábeli zavart - szintén jó eséllyel
- nem fogja érdemben enyhíteni a program jogszabályi hátterének vagy egyéb
dokumentumainak az áttanulmányozása sem.
A KÖZPOUTIKÁK ÉRTÉKELÉSE 161
Ezért általában elkerülhetetlen az informális célok feltárása és figyelembe-
vétele. Vagyis a program tényleges céljait az értékelő vizsgálatnak több forrásból
kell gyakran még csak nem is rekonstruálnia (hiszen eleve sem biztos, hogy volt
valamiféle a priori cél), hanem egyenesen megkonstruálnia. E konstrukciós mun-
ka során azután újabb elvi és gyakorlati nehézségek merülnek föl.
A legtöbb program egyszerre több célt is szolgál. Így pl. a hajléktalanellátás-
nak célja lehet az életet veszélyeztető állapotok elhárítása, az elsődleges egész-
ségügyi segítségnyújtás, a hajléktalanok munkához, lakáshoz jutásának elősegí­
tése, a bűncselekmény áldozatává vált hajléktalanoknak történő jogi segítség-
nyújtás, a közrend és az közegészség védelme, a városkép védelme stb. Mivel
minden cél egyidejű és teljes mértékű teljesítése gyakorlatilag soha nem lehetsé-
ges - az egyik cél nagyobb mértékű megvalósítása jellemzően a másik kisebb
mértékű elérését vonja maga után-, ezért a gyakorlatban nem is a célok, hanem
a célrendszeren belüli prioritások kérdése a döntő. A különböző érintetti csopor-
tok között - de gyakran még egy adott csoport különböző tagjai között is - azon-
ban jellemzően e tekintetben is ellentétek vannak. (Például a helyi kereskedelmi
kamara elnöke minden bizonnyal sokkal nagyobb súlyt ad a városkép óvásának,
mint a hajléktalanok egyesületéé.) Arról nem is beszélve, hogy a célok közötti
súlyképzés valódi mintázatát sokszor lehetetlen pontosan feltárni, azok részletei
rejtve maradhatnak. (Például arra a kérdésre, hogy „X vagy Y célt tartja-e fonto-
sabbnak?", olyan választ kapunk, hogy „mindkettő nagyon fontos, egyikről sem
mondhatunk le".)
További nehézség a sajátos szervezeti és egyéni érdekek által diktált szándékos
torzítás, az őszinteség hiánya az interjúalanyok oldalán. Ez természetesen az ő
szempontjukból általában teljesen érthető és indokolt is, hiszen ki vállalná föl azt
az - egyébként teljesen általános - szervezeti célt, hogy „a problémásabb esetek-
től igyekszünk megszabadulni", vagy hogy „csak botrány ne legyen". Hasonló-
képpen nem várhatjuk, mondjuk, egy ügyésztől, hogy beismerje: a szervezeti cél-
jaik között az élen jár a váderedményesség lehető legmagasabb szintre emelése;
ehelyett valószínűleg olyan válaszokat fogunk kapni, hogy ,;az ügyészség elé ke-
rülő büntetőügyek minél jog- és szakszerűbb, gördülékeny végigvitele" stb.
Az interjúalanyokban pedig a saját vélt vagy valódi érdekeiktől függetlenül is ál-
talában erős tendencia van arra, hogy olyan válaszokat adjanak, amelyeket - sze-
rintük - a kérdező helyesnek tart, elvár tőlük (az interjúkészítés buktatóiról ennél
jóval részletesebben lásd pl. Babbie 2003 9. és 10. fejezetét).
A programcélok feltárásával kapcsolatos ezen, valamint az itt nem tárgyalt szá-
zelni. A rejtett részletekre is odafigyelő, ugyanakkor szintetizáló gondolko-
dás, vagy éppen a különböző, sajátos adatfelvételi technikák (pl. az érintettek
részvételével tartott fókuszcsoport) mellett a célok figyelmen kívül hagyása is
az opciók között szerepel (ez az ún. goal-free evaluation). Ebben az esetben a
vizsgálat nem valamely cél mentén értékeli a programot, hanem megkísérli annak
valamennyi lényeges hatását azonosítani, és a felhasználóra bízza annak eldönté-
sét, hogy akkor mindezek tükrében a program végül is eléri-e a célját vagy nem.

162 A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE
10.3.3. A programmodell
A legtöbb program vizsgálatának - sőt, egyszerűen csak megértésének is -
kulcsmozzanata egy olyan logikai konstrukció megalkotása, amelyet az értékelő
kutatók általában programmodellnek (néha, kismértékben eltérő értelemben, ha-
tásláncnak vagy beavatkozási logikának is) neveznek. A programmodell fogalmát
a közpolitikai alternatívákkal foglalkozó fejezetben ismertettük; ott mint a jó
(eredményes, hatékony) közpolitikai alternatíva kidolgozásának egyik centrális
mozzanata került a figyelmünk középpontjába.
A programértékelés összefüggésében ugyanez a kérdés egy másik oldalról,
mintegy a visszájáról kerül előtérbe. Itt ugyanis már működő, tényleges progra-
mok működési logikájának, vélt hatásmechanizmusának egyfajta „felfedezésé-
ről" vagy rekonstruálásáról van szó. A programmodell ugyanis - mint látni fog-
juk - nemcsak a közpolitika-alkotás, hanem az értékelés fázisában is megke-
rülhetetlen.
Bár a célok meghatározásával kapcsolatos, néhány bekezdéssel föntebb részle-
tezett nehézségek fényében ez talán már nem annyira meglepő, mégis felvetődhet
a kérdés: hol itt a probléma? Elővesszük a program dokumentációját - vagy egy-
szerűen csak vetünk egy pillantást a programra-, és a programmodell máris ren-
delkezésünkre áll, dolgozhatunk vele. Ha nem akarjuk, hogy a tolvajok lopjanak,
akkor becsukjuk őket a börtönbe, és ott nem fognak lopni; ha azt akarjuk, hogy X
városban új vállalkozások telepedjenek meg és teremtsenek munkahelyeket, ak-
kor ipari parkkal és adókedvezménnyel csábítjuk őket oda; stb.
Az itt következő, a programmodellel kapcsolatos gondolatmenet célja kettős:
a) egyrészt rá kívánunk világítani a programmodellnek a programértékelés-
ben betöltött szerepére;
b) másrészt pedig a programmodell kialakításával, megalkotásával kapcsola-
tos sajátos nehézségekre, végső soron pedig annak sokszor többértelmű, bi-
zonytalan és/vagy konstruált jellegére szeretnénk - érvek és példák bemu-
tatásával is - felhívni az olvasó figyelmét.
Ad (a):
E helyen három, a programmodell létrehozása - valójában inkább: nélkülözhe-
tetlensége - mellett szóló érvet említünk meg.
Tegyük föl: anélkül, hogy bármilyen programmodellt létrehoznánk, sikerül
megmérnünk egy program hatását, és azt találjuk, hogy nincs érdemleges hatása.
Ebben az esetben itt megáll a gondolkodás és a következtetések láncolata.
Nem tudjuk, hogy például egy munkanélkülieket átképző program azért nem műkö­
dött, mert (i) nem a megfelelő szakmákat tanították, (ii) nem a megfelelő embereknek
tanították a szakmát, (iii) alacsony színvonalon tanították a szakmát, vagy (iv) nem sike-
rült a munkaerő.· kínálatot a kereslettel „összehozni" stb. Ilyen formában tehát a drága és
időigényes értékelő vizsgálat nem képes semmilyen további közpolitikai döntést, _kor-
rekciót megalapozni, ha csak azt nem, hogy meg kell szüntetni az adott programot. Osz-
szefoglalóan: ha egy jól meghatározott programmodell összes kritikus pontjára figyel-
met fordítunk, akkor nemcsak azt tudhatjuk meg, hogy - adott esetben - nem működik
a program, hanem azt is, hogy miért nem.
A KÖZPOUTIKÁK ÉRTÉKELÉSE 163
Az említett probléma jelentkezését a programmodell alkalmazása helyett elvi-
leg úgy is megelőzhetnénk, hogy „mindent" megmérünk, és ha „utólag baj van",
akkor elkezdjük vizsgálgatni, hogy mi és hol ment félre. Ez a megközelítés azon-
ba~ csak elvileg működik. A gyakorlatban bárminek a megmérése, megvizsgálá-
sa igencsak költség- és időigényes feladat; az értékelő kutatónak ezért arra kell
törekednie, hogy csak a legkritikusabb mozzanatoknak szenteljen figyelmet
az adatfelvétel és -elemzés során, ilyen módon kímélve a megbízó pénzét és/vagy
javítva a mérés megbízhatóságát és színvonalát. A hatásmechanizmus kritikus
pontjainak feltárása pedig - értelemszerűen - előfeltételezi magának a hatás-
mechanizmusnak, azaz a programmodellnek a feltárását.
A program működésének mikéntjéről kialakított valamiféle elképzelés nélkül
azo?b~n s~k ese.tben ~ár a~nak.el_döntése is alapvető nehézségekbe ütközik, hogy
az ertekeles soran egyaltalan mit 1s kellene mérni. Ezt a problémát megint csak a
programmodell segítségével hidalhatjuk át; ennek révén ugyanis meghatározha-
tók, majd - egy későbbi vizsgálati fázisban - operacionalizálhatók a vizsgálat
során mérendő változók.
. Ha például azt gondoljuk, hogy a munkanélküliek X, Y és Z jellemzőinek kulcsjelentő­
sege varr. abban, h~gy az átképző pro?rarn sikeres lesz-e, akkor innen már egy rövid lépés
arra a kovetkeztetesre JUtm, hogy a resztvevők e három jellemzőjét kell megmérnünk.
Ad (b):
A figyelmesebb olvasót talán már nem lepi meg, hogy a program szándékolt
tervezett hatásmechanizmusával kapcsolatban a különböző érintettek szakértők
és politikusok körében uralkodó elképzelések - ha egyáltalán létezne!~ - még kö-
dösebbek, kimunkálatlanabbak és ellentmondásosabbak, mint a program céljaival
kapcsolatosak. Hangsúlyozzuk: nem a tényleges hatásmechanizmusról van szó
hanem arról, hogy mit gondolunk, vagy a program megalkotói és működtetői mÚ
gondoltak/gondolnak arról, hogyan kellene a programnak működnie (a kettő adott
esetben egybe 1s eshet, de ez korántsem magától értetődő).
Az adott program - bármely program - modellje, mögöttes logikája tekinteté-
ben fennálló bizonytalanság gyökerei végső soron ugyanazokban az okokban rej-
lenek, amelyekről a közpolitikai alternatívák kidolgozása kapcsán már szót ejtet-
tünk.
A legtöbb társadalmi probléma megoldásának módja, nem is beszélve az e
megold_ást. előá~lító tevékenységek/beavatkozások milyenségéről, a legkevésbé
s:m n~~,1v,anvalo. Az esetek túlnyomó részében egyszerűen nincsenek kényszeirí-
to ereJu ervek amellett, hogy a szóban forgó programnak olyannak kefflen-
nie, amilyen. Ha ez így van, abból az következik, hogy másmilyen is lehetne.
~os; valóban ez ~ h~~yzet_. ygyanazo? ~özpolitikai probléma kezelésének módja
tortenett korok es foldraJzl koordmatak szerint extrém mértékben különböző.
(Példaként gondoljunk a fiatalkorú bűnözés, a homoszexualitás vagy az elmebe-
tegség „kezelésére" régebben és ma, vagy a világ fejlettebb versus elmaradottabb
felén ...) Vagyis a közpolitikák, programok -- az esetleges ellenkező látszatok elle-
nére - a legkevésbé sem valamilyen természeti törvény vagy technikai-tudomá-
 rI
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 165
164
nyos felismerés mentén alakulnak ki. Ellenkezőleg: leginkább mint kulturálisan, Az értékelő kutatások elméletében és gyakorlatában nagyjából a nyolcvanas
intézményileg és történetileg meghatározott jelenségekre érdemes rájuk t?k~ntet­ évek elején kezdődött el az a fordulat, amely néhány év alatt a számok, kérdő­
nünk. Némi túlzással azt is mondhatnánk, hogy egy program milyenseget, az ívek, sokváltozós statisztikai elemzések és társaik egyeduralmának megszű­
annak működésére vonatkozó elképzeléseket feltárni és megmagyarázni ahhoz néséhez vezetett. Az új, általában „kvalitatív értékelésnek", ritkábban „harmadik
hasonló feladat, mintha az illedelmes viselkedésre vagy a sikeres vá_llalati straté- generációs értékelésnek" nevezett irányzat mára a „régi iskolával" tudományos
giára vonatkozó elképzeléseket akarnánk feltárni és megmagyarázm. " .. , szempontból azonos súlyú megközelítéssé vált.
Összegezve: az előbbiekből egyrészt az következik, hogy a program mukode- A lehető legtömörebben megfogalmazva a két megközelítés közötti különbsé-
si logikája nem - az esetek többségében: a legkevésbé sem - magát~l értetődő. get, azt mondhatjuk, hogy míg a kvantitatív kutató alapvetően számokkal, in-
Ez még önmagában nem feltétlenül probléma. Problémává két további mozzanat dexekkel és skálákkal dolgozik, addig a kvalitatív kutató egyéb, más jellegű
adatokkal, mindenekelőtt - dokumentumokból, interjúkból és hasonlókból szár-
teszi.
mazó - szövegekkel, ritkábban megfigyelésekkel, képekkel stb. A felhasznált
Egyrészt az előbbiekből következő azon körülmény, hogy a programmodell adatok különbözősége azonban egyrészt meglehetősen mély ismeretelméleti és
sokszor nem mint valamiféle - még ha sokszor rejtett és komplex is, de azért kutatás-módszertani különbségeket takar, másrészt pedig következményeit, a tu-
- objektív és megismerhető dolog lép elénk, hanem - emellett vagy ezzel dományos vagy értékelő munka eredményeinek jellegével és felhasználhatóságá-
szemben - mint társadalmi konstrukció. Vagyis olyan fogalom- és össze- val kapcsolatos jellemzőit tekintve is jelentős eltéréseket okoz. E különbségeket
függésrendszer, amely interpretáció, jelentéstulajdonítás, kommunikáció, röviden az alábbi táblázat foglalja össze.
vita, érdek- és értékkonfliktusok, hitek és hiedelmek erőterében formálódik, 5. táblázat
és formálódik folytonosan újra. Kvalitatív és kvantitatív megközelítések az értékelő kutatásban
- Másrészt pedig az, hogy a közpolitika-alkotók a programmodellel kapcsola-
tos elképzelésüket, egyébként hasonlóan a programcélok vagy elvárt prog- Kvantitatív megközelítések Kvalitatív megközelítések
rameredmények stb. kérdéseihez, igen gyakran „elfelejtik" rögzíteni, doku- Adatok forrása
mentálni. Vagyis az értékelést végző kutatónak sokszor nem, vagy csak
- Kísérletek, kvázi-kísérletek - Mélyinterjúk, dokumentumok
minimális mértékben állnak rendelkezésre azzal kapcsolatos fogódzók,
hogy mégis milyen logikát kellene az adott program mögött keresnie. Ez - Standardizált adatgyűjtő eszközök - Terepkutatás, személyes tapasztalatok
a kérdés sokszor már a közpolitikai döntés pillanatában is meglehetősen ho- Az elemzés „műfaji sajátosságai"
mályos; azonban lényeges mértékben tovább nehezíti a helyzetet az, ha a - „Sok szám", „tudományos szigor'', erősen - A kutató személyes benyomásainak, íté-
közpolitikai döntéstől az értékelésig évek, vagy adott esetben akár évtizedek formalizált statisztikai elemzési eljárások leteinek fontossága
teltek el, megváltoztatva-kicserélve a program „gazdáinak", klienseinek, Mikor melyik használható? Inkább ...
megvalósítóinak és működési környezetének túlnyomó részét vagy akár tel- - az eredmények, a program oksági szerke- - a még nem ismert," újszerű, bonyolult fo-
jes egészét. zete és a hatékonyság, ill. lyamatok, mindenekelőtt:
- viszonylag jól ismert / már megkutatott - a megvalósítási folyamatok, ill.
folyamatok -- nehezen számszerűsíthető mozzanatok
10.3.4. Kvantitatív versus kvalitatív kutatások - nem várt hatások azonosítása
Ráfordításigény
Az értékelő kutatás sokáig egyértelműen és kizárólag azt jelentette - és az elő­
- Általában költség- és időigényes - „Vész esetén" rövidebb idő alatt/ kisebb
ző oldalakon leírtak nagy része is ezen az implicit előfeltevésen nyugodott-, hogy
költségekkel is megvalósítható
az értékelő kutató a program kulcsfontosságú paramétereit „megméri"; vagyis
egzakt, időben és térben, valamint funkcionálisan összehasonlítható, de önma-
Az értékelő vizsgálatok mai gyakorlatában a két megközelítés közötti választást
gukban is sokat mondó számokat rendel e paraméterekhez. Például olyan jellegű
állításokat fogalmaz meg, hogy „a térfigyelő kamerák felszerelése 60 százalékkal meghatározó egyik döntő mozzanat az értékelő vizsgálatok költségigényének
csökkentésére való törekvés. Az értékelő vizsgálatok megrendelői között, úgy tű­
csökkentette a közterületi bűnözést"; vagy hogy „az idősebb munkanélküliek át-
képzése egyre kevésbé sikeres, minden egyes plusz életév 8 százalékkal csökken- mk, meglehetősen általános az a meggyőződés, hogy a költségcsökkentés a kvalita-
tív vizsgálatok alkalmazása esetén kivitelezhetőbb, kevésbé jár a vizsgálat minősé­
ti az átképzés utáni elhelyezkedés esélyét".
gét súlyosan érintő következményekkel, mint a kvantitatív vizsgálatok esetén (illet-

166 A KÖZPOLITIK.~K ERTÉKELÉSE
ve ha mégis lennének ilyen veszélyek, akkor azt inkább a megfelelő rutint szerzett
és magasan kvalifikált kutatók alkalmazásával kísérlik meg megoldani).
Ez gyakran, noha korántsem mindig, így is van: míg egy kisebb program gyors
kvalitatív vizsgálata - a kapcsolódó dokumentumok áttekintése és egy-két tucat
l:
interjú alapján - akár néhány tucat szakértői nap felhasználásával, néhány hét
alatt elvégezhető, addig a legegyszerűbb adatfelvétel megszervezése és végrehaj-
tása, illetve a keletkező adatok elemzése ennél számottevően több időt igényel.
Sőt: számos esetben, főleg „adatszegény" környezetben (pl. Magyarországon),
megbízható számok előállítása gyakran herkulesi feladatnak bizonyul. A nemzet-
közi - vagy legalábbis az európai - gyakorlatban tehát a költségek csökkentésére
történő törekvés az ilyen jellegű, gyors és viszonylag olcsó, de nem túl igényes
(beszédes angol ,,műszóval": quick and dirty) vizsgálatok előtérbe kerülését ered-
ményezte. A hatvanas-hetvenes évekre jellemző klasszikus, „tankönyvi" - nagy
mintákat, hosszú időtávokat, kontrollált kísérleteket stb. magában foglaló - érté-
kelő vizsgálatok pedig, úgy tűnik, viszonylag ritkák. Egy újabb trendként megfi-
gyelhető azonban a kevert jellegű megközelítések alkalmazása is, amikor a vi-
szonylag könnyen, olcsón és gyorsan mérhető mozzanatokat kvantitatív, míg az
ilyen módon meg nem ragadható programjellemzőket inkább kvalitatív eszközök-
kel kísérlik meg értékelni.
10.3.5. A programhatás fogalmával és mérésével kapcsolatos néhány
speciális megfontolás
Az értékelés tárgyát képező program különböző paramétereinek/jellemzői­
nek - úm. inputjainak, folyamatváltozóinak, outputjainak és eredményeinek -
mérése számos, itt nem részletezett konceptuális és technikai problémát rejt ma-
gában. Ezen, inkább a szemléleti alapok kialakítását, mintsem a technikai rész-
letek bemutatását célzó fejezet lezárásaként a program által keltett hatások
konceptualizálásával és mérésével kapcsolatos néhány elvi jellegű alapkérdést
villantunk föl.
Az értékelő vizsgálatok legtöbbje többé vagy kevésbé hangsúlyos módon, de
magába foglalja az evalvációkutatás - talán mondhatjuk: - kulcskérdésének meg-
válaszolását. Nevezetesen azét a kérdését, hogy a program végül is milyen vál-
tozást okozott a társadalmi környezetében. Ezt a kérdést, meglehetős leegysze-
rűsítéssel, időnként úgy szokták részletesebben megfogalmazni, hogy (i) volt-e
valamilyen változás a megcélzott probléma tekintetében, és ha volt, akkor (ii) ez
a változás a programnak mint oknak tulajdonítható-e, vagy pedig esetleg valami-
lyen más tényezőnek vagy tényezőegyüttesnek.
A kérdés már így is elég bonyolult, hiszen az okság kérdésének vizsgálata a
társadalomtudományok egyik legfogósabb elvi és empirikus problémája.
Alaposabb szemügyre vétel után azonban megállapíthatjuk, hogy a helyzet még
ennél is „súlyosabb".
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 167
Képzeljünk el egy olyan munkahelyteremtő programot, amely megvalósításának né-
hány éve alatt - úgy tűnik - semmilyen érdemleges változást nem eredményezett: a
munkahelyek és a munkában állók száma semmit sem változott. Ennek alapján levon-
hatnánk azt a kővetkeztetést, hogy fölösleges az okság problémájával bíbelődni: ha nem
volt okozat (vagyis a célváltozó nem változott), akkor nyilván ok sem volt; a program
eredménytelennek tekinthető.
Ebben a helyzetben jön valaki, és azt mondja: „Az elmúlt három évben valamennyi
szomszédos/hasonló helyzetű országban lényegesen romlott a munkaerőpiaci helyzet.
A gazdaság mindenhol - nálunk is - visszaesésben van; mindezek alapján okkal feltéte-
lezhetjük, hogy a munkahelyteremtő program hiányában a mi helyzetünk is lényegesen
romlott volna; valójában már az is jelentős eredmény, hogy ezt a romlást sikerült meg-
akadályozni."
Átgondolva és némileg általánosítva e kis példa tanulságait, megállapítható,
hogy a program végső hatásainak értékelésével kapcsolatos talán legfőbb nehéz-
ség abból fakad, hogy a megcélzott problémára (az előbbi történetben pl. a mun-
kahelyek, a munkában állók számára) a vizsgálni kívánt programon kívül még
számtalan más, az adott program, sőt a kormányzat (sőt bárki) hatókörén kí-
vül eső tényező is hat. E számtalan tényező pedig egy konkrét program kimene-
telét, hatásait egymással gyakran kibogozhatatlanul összefonódva, együttesen ha-
tározza meg. Hogyan lehet az okságnak ebből a bonyolult szövevényéből egyetlen
szálat, a vizsgálni kívánt programot kiragadni és annak hatását - nemcsak mérni,
de egyáltalán: - konceptualizálni?
E kérdést itt csak viszonylag kis mélységben áll módunkban megvizsgálni. Eh-
hez egy, a programhatások azonosításának problémáját megvilágító kulcsfoga-
lom: az ún. counterfactual bevezetésére van szükség. (Ezen angol terminus
technicus magyar megfelelőjével még nem találkoztunk; kielégítő magyarítási öt-
let hiányában egyelőre az angol kifejezést fogjuk használni.)
Marshall (1998: 123-124. o.) megfogalmazásában a counterfactual
„egy arra vonatkozó állítás, hogy mi történt volna akkor, ha az esemé-
nyek tényleges menete más lett volna, mint ami. Vagyis az a kijelentés,
hogy az el-alameini csata megváltoztatta a második világháború kimene-
telét, azt a counterfactual állítást implikálja, hogy ha a sivatagi csatát a
németek nyerték volna, a szövetségesek elveszítették volna a háborút"
A különböző programok következményeinek vizsgálata során lényegében ezen,
az okság fogalmával kapcsolatos fogalom a kiindulópontunk. Az az állítás példá-
ul, hogy „a magas munkanélküliség a munkahelyteremtő politika eredménytelen-
s~gének tudható be", implicite feltételezi, hogy a counterfactual forgatókönyv/
kimenetel fennállása esetén a munkanélküliség ráta ennél kisebb lett volna (e fel-
tét~lezés nélkül ugyanis nem tulajdoníthatnánk értelmet az állításnak). Ha a jelen-
legi, tényleges munkanélküliségi ráta 12%, és a counterfactual helyzetre jellemző
ráta 0%, akkor az mondható: a közpolitikai kudarc mértéke 12 százalékpontnyi
munkanélküliség-növekedés. Ha 6%-nyi munkanélküliség minden körülmények
között elkerülhetetlen lett volna, akkor a ténylegesen okozott közpolitikai kár
168 A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE
csak 6 százalékpontnyi; ha pedig lehetetlen lett volna 12%-nál kisebb munkanél-
küliségi rátát elérni, akkor nem beszélhetünk közpolitikai kudarcról.
A counterfactual jelentését, jelentőségét - a munkanélküliségi példánál marad-
va - az alábbi ábra illusztrálja.
12
10 Tényleges
Counterfactual
6 ---·---·· ---·--~--~---------
'<, Programhatás
T1 T2 T3 T4
9. ábra
A counterfactual a hatáselemzésben
Mindebből az következik, hogy bármilyen program „hatásáról" beszélni elke-
rülhetetlenül magában foglalja
egy olyan világ - és ezen belül a program középpontjában álló probléma -
elképzelését, amely minden tekintetben azonos a tényleges világállapottal,
kivéve, hogy az adott program nem létezik; és
a megcélzott probléma (pl. munkanélküliség) ezen elképzelt világban fenn-
álló állapotának összevetését a ténylegesen tapasztalattal.
A programnak tulajdonított hatás tehát pontosan ugyanannyira függ attól, hogy
a megcélzott közpolitikai probléma hogyan alakult (vö. a „Tényleges" jelölésű
vonal a fenti ábrán), mint attól, hogy mit gondolunk arról: hogyan alakult volna
a program hiányában (vö. a „Counterfactual" jelölésű vonal).
E ponton kényszerítő erővel vetődik föl egy következő kérdés: honnan tudhat-
nánk, hogy mi lett volna akkor, ha nincs munkahelyteremtő program? Vagy ha a
németek nyerik az el-alameini csatát?
Az értékelő vizsgálatok e - talán mondhatjuk: központi - problémájának meg-
oldására és e megoldások logikai-módszertani rendszerezésére (Shadish, Cook,
Campbell, 2002) az elmúlt évtizedekben óriási mennyiségű tudományos figyel-
met és erőfeszítést fordítottak. E helyen ezen eredmények ismertetésére nincs
mód; pusztán csak a lehetséges megoldások széles skálájának egyik szélső pont-
jában elhelyezkedő, elvi szempontból ideálisnak tekinthető eszközt említjük meg.
A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE 169
Ez pedig nem más, mint az ún. kontrollált kísérlet, melynek legtöbb alapelvét és
részletét a természettudományokban, gyógyszerkutatásokban és hasonló alkal-
mazási területeken dolgozták ki.
A kontrollált kísérletben valamely beavatkozásnak (gyakori szóhasz-
nálattal: „kezelésnek") a célváltozóra gyakorolt hatását úgy állapítják
meg, hogy a kezelés tárgyául szolgáló populáció (szervezetek, személyek,
kísérleti állatok stb.) szigorúan véletlenszerűen kiválasztott egyik részét
kiteszik a szóban forgó kezelésnek - ez az ún. kezelt csoport-, a másik,
ún. kontrollcsoportot pedig nem. A kezelt és a kontrollcsoport közötti, a
mérni kívánt célváltozó tekintetében fennálló esetleges különbség ezután
kizárólag és teljes egészében a programnak lesz tulajdonítható.
Ha tehát pl. az antibiotikummal kezelt tüdőgyulladásos betegek átlagos felépü-
lési ideje 2 hét, a nem kezelteké pedig 6 hét, akkor a 4 hétnyi különbség teljes egé-
szében az antibiotikus kezelés hatásának tulajdonítható. A kontrollált kísérlet cent-
rális mozzanata a véletlenszerű kiválasztás. Ez, és csak ez biztosíthatja ugyanis
azt, hogy a kezelt és a kontrollcsoport valóban ne különbözzön egymástól semmi-
lyen más tekintetben, csakis abban, hogy kapnak-e kezelést vagy nem. (Egy másik,
technikaibb jellegű mozzanat a két vizsgált csoport elegendően nagy elemszáma.
Ha például a munkahelyteremtő program hatásait úgy akarnánk megmérni, hogy
véletlenszerűen kiválasztunk egy megyét, ahol bevezetjük, és egyet, ahol nem, ak-
kor a két megye közötti számos további - a gazdasági, demográfiai„ természetföld-
rajzi, közlekedési stb. adottságok tekintetében fennálló - különbség nem „tűnne el"
a munkanélküliségi ráták összehasonlítása során. Az „elegendően nagy" minta
fogalmát a statisztika egzakt módszerekkel képes meghatározni.)
Visszatérve a counterfactual fogalmához, azt mondhatjuk, hogy a kontrollált
kísérlet végül is a counterfactual szituáció „mesterséges" előállításának egy meg-
lehetősen robusztus módja. A programértékelések gyakorlatában azonban a külön-
böző - jogi, etikai, szervezeti, technikai - problémák és korlátok miatt igen ritkán
van lehetőség egy valóban véletlenszerű kiválasztás végreh~jtására. Az e probléma
megkerülésére szolgáló megfontolásokat azonban e helyen nem követjük fovább;
az érdeklődő olvasó további információkat találhat pl. Babbie (2003)-ban.
r

III. RÉSZ

A közpolitika
gyakorlata
(Technikák
és módszerek gyakorlati szakembereknek)

11. Bevezetés
12. Információforrások és információkezelés
13. Prezentálás - outputok / közpolitikai dokumentumok
14. I. lépés, kiindulás: A társadalmi probléma
15. II. lépés: A célok meghatározása
16. III. lépés: Alternatívák generálása
17. IV. lépés: Egyeztetés, az érdekeltek elemzése
18. V. lépés: Alternatívák értékelése - Ki;izpolitika-elemzés
19. VI. lépés: A döntés
20. VII. lépés: A megvalósítás tervezése
21. VIII. lépés: A közpolitika effektív megvalósítása
22. IX. lépés: A közpolitikák értékelése: az evalváció
11. Bevezetés

11.1. Eltérő megközelítés

A fentiekben a közpolitikát alapvetően deskriptív megközelítésben vizsgáltuk.
Az alábbiakban preskriptív módon közelítünk a közpolitikai folyamathoz.
Nem arra keressük a választ, hogy „Hogyan van?", hanem arra „Hogyan kellene
lennie?", avagy „Hogyan lenne ez egy ideális világban?"
Joggal vethető fel a kérdés, hogy milyen értékalapról kiindulva beszélnek a
szerzők „ideálisról'', elvárásokról. E kérdésre nem könnyű válaszolni, valóban pon-
tos választ adni pedig alighanem lehetetlen is. Mégis talán két elemet lehet kiemel-
ni az „ideális" közpolitika, illetve közpolitikai folyamat meghatározásában:
1. A közpolitikai folyamatban úgy kellene eljárni, hogy az a közérdeknek leg-
inkább megfelelő közpolitikához vezessen.
2. Racionálisan kellene eljárni. Mind a döntésnek, mind a megvalósítási folya-
matnak racionálisnak kellene lennie, hiszen a racionalitás ez esetben az
eredményesség és hatékonyság szinonimája.
Nyilvánvaló azonban, hogy mindkét szemponttal szemben súlyos kételyek ve-
tődnekfel.

11.1.1. A közérdek

Egyfelől adósak maradunk a közérdek pontos meghatározásával. Nem vé-

letlen, hiszen a modern társadalomtudomány egyik legvitatottabb fogalmáról van
szó. Ráadásul a közérdek szigorú szem előtt tartása csak a közszektorban dolgozó
szakemberekkel szemben vethető fel. Az érdekcsoportoknak, illetve a nekik dol-
gozó szakembereknek viszont már nem annyira a közérdek, mint az adott társa-
dalmi csoport érdekének maximális előmozdítása a feladata.
A klasszikus normatív-racionális közpolitikai szemléletben a kormányzat
a közpolitika alkotásának egyetlen lényegi szereplője. Ebben a felfogásban a
kormányzat egy racionális folyamatban meghatározza a közösség számára leg-
megfelelőbb közpolitikát, majd gondoskodik annak végrehajtásáról, alapvetően
saját eszközeire (jogalkotás, költségvetési erőforrások, állami intézményrendszer
működtetése) támaszkodva.
Ez a felfogás a „közérdeket" egy olyan entitásnak (magyarul: valaminek) látja,
amely bár gyakran, sőt általában rejtve van, mégis megtalálható. A legitimitását
végső soron a néptől elnyert kormányzat feladata, hogy a közérdeket fellelje, meg-
nevezze (szakkifejezéssel: artikulálja) és felmutassa. A kormányzat által így meg-
 174 BEVEZETÉS
határozott közérdekhez kell aztán a közpolitikának igazodnia. Ez a szemlélet jel-
lemezte és jelentős részben jellemzi még ma is az európai kontinens országait,
valamint az ázsiai országok jelentős részét is.
Egy másik szemlélet szerint a közérdek nem eleve adott; az a társadalmi sze-
1.j
replők közötti interakcióban, gyakran konfliktusos kommunikációs folyamatban,
vitákban, az érdekegyeztetés során áll elő. A társadalom meglehetősen tagolt, az
egyes csoportoknak eltérő érdekeik vannak, gyakran eltérő értékrendeket is képvi-
selnek. E csoportok egy kérdés kapcsán egészen mást gondolhatnak arról, hogy mi
a közérdek. Vajon a kistelepülések iskoláinak bezárása, vagy éppen azok minden
áron való megtartása a közérdek? Mást gondolnak erről általában a pedagógus
szakemberek, mást a település lakossága, mást a kistelepülésen dolgozó pedagógu-
sok, mást a szülők, sőt a szülők egyes csoportjai is. A közérdek így a különféle
többé-kevésbé szervezett érdekcsoportok közötti interakció során rajzolódik
ki, ha sikerül valamiféle közös, kompromisszumos megoldást találni.
Mindkét szemlélet mellett és ellen hozhatók fel elvi érvek. Az azonban nehezen
tagadható, hogy a gyakorlatban a kormányzati döntéshozatal nem egy elmélyült,
intellektuális kutatófolyamat. Az érdekcsoportok kétségkívül nagy szerepet ját-
szanak a tényleges döntéshozatalban, a kormányzat pedig a politika (politics) lo-
gikáját követve nem szívesen száll szembe nagy érdekcsoportokkal. A politikai
döntéshozatal sokszor lavírozást, kompromisszumkeresést igényel. A második
modell tehát sokkal inkább alkalmas a valós folyamatok leírására.
Az is érzékelhető, hogy a kormányzatnak alapvetően eltérő a szerepe a két felfo-
gásban. Előbbi felfogásban a kormányzat egyedüli feladata és felelőssége a közér-
dek meghatározása; konkrétabban pedig a közpolitikai döntés meghozatala.
A második megközelítés szerint viszont a kormányzat inkább egy sajátos „vitaveze-
tői", mediátori szerepben van, esetleg még abban sem. Eszerint a döntéseket nem a
kormányzat hozza, illetve semmiképpen nem egyedül hozza. Az érdekképviseletek
biztosíthatják a döntések támogatottságát, és megkönnyíthetik a megvalósítást,
amennyiben a közvetlenül érintettek akaratát jelenítik meg. Másfelől pedig mozgó-
sítani tudják a támogatókat a döntések ellenében, akár megmozdulásokat is szervez-
ve. A vállalkozások jelentős tőkével, gyakran a megvalósításhoz szükséges techni-
kai szakértelemmel és eszközökkel rendelkezhetnek. A szakértők szakértelmükkel,
információkkal, és gyakran „szakértői" presztízsükkel lehetnek jelen a közpolitikai
hálózatban. A kormányzat elsődlegesen jogalkotási lehetőségére, költségvetési erő­
forrásaira, illetve a választók által biztosított legitimitására támaszkodhat.
Alapvetően ezt a - tényleges működést sokkal pontosabban tükröző - szemlé-
letet jeleníti meg e könyv II. része. Ebben a harmadik részben viszont egy olyan
normatív szemléletet követünk, amely a közpolitika-alkotás általunk klasszi-
kusnak, a kontinentális Európára jellemzőnek tekinthető elméletét követi.
Eszerint a kormányzat feladata a közösségi érdekek meghatározása, és a legjobb
megoldás megtalálása - vagyis a különféle társadalmi csoportoknak kevéssé jut
szerep. A kormányzat figyelembe veheti a különféle érdekcsoportok véleményeit
(erre szolgál az egyeztetés és az érdekeltek elemzése), de a döntést a kormányzat
egyedül hozza meg.
BEVEZETÉS 175
A közpolitikai ciklus mint egy racionális problémamegoldási folyamat is felté-
telezi, hogy egyetlen döntéshozó, egy - egységesen működő - kormányzat hozza
meg a döntést. Valójában azonban maga a kormányzat sem egységes, azt számos
érdek- és értékrendbeli ellentét szabdalja.
11.1.2. A racionalitás
A racionalitás szerepe a közpolitikai folyamatban mindenekelőtt a cél-eszköz
logika alkalmazásában manifesztálódik, amiként azt e könyv bevezető részében
részletesebben is kifejtettük. A racionális döntés ugyanis nem más, mint a célok-
nak leginkább megfelelő eszközök megtalálása.
A közpolitikai folyamat racionális modellje a közpolitika-alkotást egy olyan
problémamegoldó folyamatként tételezi, amely a célok meghatározására épül,
majd a céloknak leginkább megfelelő megoldás megkeresését és annak megvaló-
sítását foglalja magában.
11.1.3. Gyakorlati megfontolások
De talán célszerű, ha az elméleti megfontolásokat kissé félretolva, praktikus
oldalról közelítünk a könyv e részének funkciójához. Ha így teszünk, akkor egy-
szerűen azt mondhatjuk, hogy e rész a gyakorlati szakemberek számára kísérel
meg olyan viszonylag egyszerű technikákat, gondolkodási paneleket, „ellenőrző
listákat" (checklist) stb. biztosítani, amelyekre támaszkodhatnak a közpolitikai
folyamat egyes állomásai során, és amelyek segítik a szakértői feladatok hatékony
és eredményes megoldását.
11.1.4. Átfedések
Nem szabad elfelejteni ugyanakkor, hogy könyvünk II. és III. része jórészt ugyan-
arról a jelenségegyüttesről, nevezetesen a közpolitikai ciklusról szól, csak gyökere-
sen eltérő szemléletmódban, illetve - didaktikai oldalról tekintve - eltérő céllal.
A téma azonossága azonban elkerülhetetlenné teszi a két rész közötti átfedése-
ket, ami ismétlésként jelenhet meg. Ahol lehet, ezt igyekeztünk elkerülni, olyan
módon, hogy a szövegben utalunk azokra a tartalmakra, amelyek a másik részben
jelennek meg. Ám erre nem mindig volt mód, akár mert a hasonló tartalmakat
eltérő kontextusban kellett tárgyalni, akár mert a kölcsönös kereszthivatkozás el-
fogadhatatlanul nehezen követhetővé tette volna a szöveget. Ezért döntöttünk úgy,
hogy akár az ismétléseket is vállalva arra törekszünk, hogy mind a II., mind a
III. fejezet önmagában is megálljon, vagyis mindkét fejezet is teljes egészet ad-
jon, s az olvasó megtehesse, hogy csak az egyik vagy a másik megközelítésmód
szerint haladjon.
176 BEVEZETES BEVEZETÉS
177
11.2. A folyamat
0. Társadalmi I. Probléma
A közpolitikai ciklus a II. részben bemutatott - deskriptív - modellje a folya- valóság/probléma értelmezése
mat iteratív-kommunikatív jellegét hangsúlyozza. Ebben a folyamatban számos
szereplő (érdekcsoportok, szakértői csoportok, különféle politikai irányzatok stb.)
kölcsönhatása a jellemző. A folyamat iteratív abban az értelemben is, hogy általá- IX. Monitoring,
ban nincsenek egymás után következő lépcsőfokok, illetve hiányzik az egyes ele- evalváció
II. Célok
mek szigorú egymásutánisága.
meghatározása
A könyv e részéhez azonban ez a folyamatleírás kevéssé alkalmazható. Egyfe-
lől a racionális döntési logikának a közpolitikai döntéshozatalban jelentős szerepe
van. Célszerű ugyanis követni a cél-eszköz, illetve a célok-alternatívák-döntés-
megvalósítás logikát. Természetesen vannak esetek, amikor az ettől való eltérés-
nek megvan a maga sajátos racionalitása, amint azt például Lindblom (1959) „kis
lépések" modellje jelzi. A tapasztalat, s különösen a kelet-közép-európai tapasz- III. Alternatívák
talat azt mutatja, hogy az elemi racionalitás modelljétől való eltérés ritkán tudha- generálása
VIII. Megvalósítás,
tó be a kis lépések modellje követésének, gyakrabban a hozzá nem értésnek és a „fenntartás"
szervezeti káosznak. A sorrendiségnek egy határon túli felborulása pedig nyil-
vánvalóan a folyamat és a végeredmény (közpolitika) kárára válik. Így pl. általá-
ban előnyös, ha tisztában vagyunk azzal, hogy miben is áll a társadalmi problé-
ma, és mik annak az okai. Előnyös, ha legalább nagy vonalaiban sikerül tisztázni IV. Érdekeltek
a célokat, vagy legalább azt, hogy milyen célok jöhetnek szóba. De a legfontosabb meghatározása
talán az, hogy ne a döntés megszületése után kezdjünk el azon gondolkodni, hogy
tulajdonképpen mit is kívánunk tenni és miért- ahogyan az a kelet-közép-európai
közigazgatási rendszerekben gyakran megesik.
A folyamat II. részben alkalmazottól elérő leírásának másik oka, hogy egy
jóval tagoltabb, jóval több elemre felosztott folyamatábra az ajánlott megoldások,
technikák egyértelműbb, pontosabb tagolását is lehetővé teszi. tervezése
Mindezen szempontokat figyelembe véve a közpolitikai folyamatnak a követ-
kező felosztása tűnik a legszerencsésebbnek:

0. Kiindulás: társadalmi valóság/probléma VI. Döntés

1. Probléma értelmezése
II. Célok meghatározása
10. ábra
III. Alternatívák generálása Közpolitikai ciklus ábrája
IV. Érdekeltek meghatározása és/vagy egyeztetés
V. Alternatívák értékelése (a célok alapján) , Ebben a rész~en tehá.t er~e a ciklusábrára fogunk támaszkodni ez egyes techni-
VI. Döntés k~k ~endszerezese, m~Jd targyalása során. Egyes, a ciklus egészére vonatkozó
VII. Megvalósítás technikai tervezése kerdeseket azonban meg ebben és a következő fejezetben tárgyalunk.
VIII. Megvalósítás (projekt vs. folyamatos-bürokratikus)
IX. Monitoring és evalváció (a társadalmi hatások felmérése, értelmezése
- ezért ciklus) 11.3. Szereplők és szerepük
Mindezt grafikusan bemutatva a következő ábrát kapjuk:
re A_Y:. rész 6. feje~~tében rés.z~etesebben is szóltunk a közpolitikai folyamat sze-
plo1rol. Ebbe a korbe a pohhkai döntéshozótól, és a köztisztviselőktől kezdve
178 BEVEZETÉS BEVEZETÉS 179

beletartoztak a bíróságok, a politikai pártok, a különféle érdekcsoportok képvise- 11.3.1. A politikus és a szakértő szerepe és egymáshoz fűződő viszonyuk
lői a média csakúgy, mint a nemzetközi szervezetek.
Ebben a III. részben, amelynek célja a közpolitikai szakembe~ számár~ gyakor- Erősen leegyszerűsítve, egyben visszautalva a közpolitika-alkotás „klasszikus,
lati tanácsokat és technikákat biztosítani, a szereplőket aszermt osztaly?zzuk, preskriptív modelljével" kapcsolatos fenti gondolatokra, azt mondhatjuk, hogy a
hogy azok milyen kapcsolatban vannak a közpolitikai sza~értő.vel. Esz~nn! két politikus elsődleges felelőssége a közpolitika közérdekűiségének, míg a szak-
nagy csoportot különböztethetünk meg, amiként azt a 11. abra 1s szemleltet1. értőké a racionalitásának biztosítása. A két szerep közötti további eltérések lé-
nyegében ebből a distinkcióból következnek. A politikus elsődleges feladata a
- Az érdekeltek, az ún. stakeholderek (ejtsd: sztékholder) csoportja a közpo-
litikai szakértő számára munkájának szélesebb környezetét jelentik. A stake- célok megjelölése és a közpolitikai alternatívák közötti döntés. A szakértő
feladata a folyamat többi elemének megvalósítása, általában beleértve a dön-
holderek kapcsán a közpolitikai szakértő feladata elsődlegesen az, hogy az?.-
tési javaslat előállítását, sőt nemritkán a lehetséges célok, közpolitikai irá-
nosítsa a közpolitika befolyásolásában részt vevő fontosabb stakeholderek ko-
nyok meghatározását is.
rét, feltárja ezek jellemzőit, és javaslatot dolgozzon ki a. ve~ük ka?csolatos stra-
A politikai döntéshozó feladata a végső, lényegét tekintve értékalapú célok
tégiáról; amiként ezt egy külön fejezetben részletes~n is ~argyalJuk: .
- Azok, akikkel a közpolitikai szakértő szoros, akar mmdennapmak is ne- meghatározása így tehát ő határozza meg, hogy pl. a szociálpolitikában az az
vezhető együttműködésben dolgozik, akikkel folyamatos és köl~~önös ko~­
általános elv érvényesül, amely szerint az állam mindenki számára feltétel nélkül
munikációban végzi a közpolitika kidolgozására irányuló munkaJat. E tekm- biztosít bizonyos szintű életszínvonalat (szociális lakás, rendszeres segélyezés
tetben három szereplőt különíthetünk el: stb.), vagy az „érdemes szegények", illetve az „egyén (is) felelős saját helyzetéért"
elv alapján bizonyos feltételekhez köti az állami juttatásokat. Hasonlóképpen po-
o A politikai döntéshozó litikai döntés, hogy a drogfogyasztást bűncselekményként vagy egyéni betegség-
o Az adott szakterület szakértője ként, esetleg társadalmi torzulásként kezeli. A politikai döntéshozó szerepe a köz-
o A közpolitikai szakember politikai folyamatban tehát elsősorban a célok megjelölése, valamint a közpoliti-
kai döntések meghozatala.
0 A politikai döntéshozót erre a demokratikus politikai rendszerekben a válasz-
tásokon szerzett legitimitása predesztinálja, az tehát, hogy a politikus a társada-
lom, a közösség egészét képviseli ebben a döntési folyamatban. Ugyanakkor, rész-
0 ben ebből is következően, a politikai döntéshozó nem szakember. A preskriptív
modell szerint ezért van szükség a szakértőkre, akik a közpolitikai döntéshoztalban
Közpolitika-formálás „belső" köre a szakértelmet biztosítják. Erősen leegyszerűsítve e modell szerint tehát a politi-
kus feladata, hogy a „mit?" kérdést megválaszolja, míg a szakértőé a „hogyan?"
kérdésének megválaszolása.
0 0 Ez a felfogás tükröződik a közhivatalnok szerepéről alkotott, klasszikus elkép-
Politikai öntéshozók zelésben - amely leginkább Woodrow Wilson (1887) és Max Weber (1989) nevé-
hez köthető. Az elmélet alapvetően eltérőnek látja a politikusi és hivatalnoki fel-
0 adatokat, sőt az ideális személyiségtípusokat is. A hivatalnok szakértő, aki egyéni
meggyőződését, érzelmeit és értékrendjét félretéve, kizárólag a valóság összefüg-
Közpolitikai Specialista
0 géseinek feltárására, a politikus által már meghatározott célok legjobb megvalósí-
szakemberek
0 tására koncentrál. Ezt a sajátos helyzetet tükrözi a két fél közötti viszony is.
0 A közigazgatásban - de strukturálisan más szervezetekben is - a politikus egyfaj-
ta főnöki szerepben van a szakértő felett, mintegy alkalmazója annak. Másfelől a
jól működő rendszerek védik a szakemberek autonómiáját is, annak érdeke, hogy
az minden esetben őszintén és legjobb szaktudása szerint tudjon, és merjen taná-
csot adni. A két csoport közötti jó munkamegosztás és együttműködés a hatékony
állami működés kulcsa.

11. ábra
A közpolitikai folyamat szereplői - a közpolitikai szakértő perspektívájából
180 BEVEZETÉS BEVEZETÉS 181
A modern demokráciákban erre is szolgál az ún. érdemrendszerű vagy karrier- szonylagos tájékozatlanság gyakran nemcsak azt jelenti, hogy nem ismerjük a vá-
rendszerű közszolgálat, amely elszigeteli a közigazgatási szake~berekre vo~atko­ laszokat, de sokszor a jó kérdéseket sem tudjuk feltenni. Sőt olykor azt sem vesz-
zó személyzeti döntéseket (kiválasztás, kinevezés, előléptet~,s, Javadalmazas: el- szük észre, hogy kérdeznünk kellene, mert lényeges információink hiányoznak.
távolítás) a politikától (Gajduschek 2008/a: 29-52). E~le~kezo eset~e~ a pol~t1kus Pontosan ez a helyzet a politikusokkal is. A szakembernek ezért gyakran elébe kell
döntéshozók - a tapasztalat szerint - azokat a szakertoket preferalpk, akik azt mennie a kérdéseknek, jeleznie kell a politikusnak, hogy milyen kérdések merül-
mondják, amit ők hallani szeretnének, függetlenül annak , ig~zságt~rt~lmát~l. nek fel, s azok megválaszolása a politikus számára miért fontos. (c) Az olyan viszo-
Az így, valós szakértelem híján hozott döntések nem szolgalJak a koz erdeket. nyok között, amelyekben a politikusi és szakmai szerepek viszonylag kialakulatla-
Hosszabb távon a politikusok érdekeit is sértik, ennek belátása azonban hosszabb nok - s a hazai helyzet minden jel szerint ilyen - a szerepek gyakran össze is keve-
időt vesz igénybe. (Az Egyesült Államokban pl. közel száz évig tartott ennek fe!- rednek. A szakértőnek a hazai viszonyok között tehát azt a helyzetet is kezelnie
ismerése.) Magyarországon az érdemrendszer meglehetősen csök~v~,n~esen.. mú- kell, hogy gyakran tőle várják olyan kérdések eldöntését, amely a politikus felada-
ködik. Különösen a közpolitikai döntéshozatali folyamatban szakertokent kozre- ta lenne, míg a politikus olykor szakmai kérdésekbe kíván beleszólni.
müködők esetében van ez így. Ezért az egyébként is jelentős nehézségek mellett a 2. A politikus másik fontos jellemzője, hogy számára a közpolitika alakítá-
magyar szakértőnek egzisztenciális kockázatot is vállalnia kell,, ~,a v~ló~i szak- sában való részvétel csak egy, s gyakran nem is a legfontosabb feladat. A po-
mai tanácsot kíván adni a politikai döntéshozónak. Ez a szakerto szamara egy litikus alapvetően a - szó politics értelmében vett - politikai szférában működik,
újabb etikai kérdést vet fel. politizál; az egyes kérdéseket jelentős részben eszerint értékeli és értelmezi, cse-
A meghatározó határvonal tehát politikus és szakértő között húzható meg. lekvéseit a politikai célszerűség határozza meg. Ez jellemző még a közigazgatá-
A főbb eltéréseket mutatja be a 6. táblázat. si vezetőként fungáló miniszterre is. Mindebből számos következmény adódik
a közpolitikai folyamatra nézve, amelyre a szakértőnek figyelemmel kell lennie.
6. táblázat (a) Ezek közül e ponton kiemelést érdemel, hogy a politikus ideje meglehetősen
A politikus és a szakértő jellemzői
korlátozott. Ezért a szakértőnek megfelelően fel kell készülnie a politikussal való
találkozásokra, olyan módon, hogy közlései rövidek, érthetőek legyenek. Vilá-
Politikus Szakértő
gossá kell tennie a politikus számára, hogy milyen inputokat vár tőle (célok meg-
Mit határoz meg? Mi legyen? Mi van? határozása, közpolitikai alternatívák közötti döntés), és lehetőleg meg kell köny-
Hogyan valósítható meg a cél? nyítenie ezeket a feladatokat. Így felvázolhatja, hogy milyen főbb célkitűzések
Fő feladata Célok meghatározása Eszközök ,,fel/megtalálása", jöhetnek szóba, illetve a döntés előtt megjelöl néhány alternatívát és az azokat
és döntés megvalósításról való jellemző legfontosabb pozitív és negatív következményeket. (b) Bár elvileg ez po-
gondoskodás litikai feladat, általában a szakértőnek is fel kell mérnie és jeleznie kell egy-egy
döntés várható politikai fogadtatását, az érdekeltek és a szélesebb közvélemény
Döntési elemek Értékelemek Tényelemek
várható reakcióját. (c) Ugyanakkor a politikus nagy szerepet játszhat (mert ez is az
Mit ad hozzá Legitimitás, választói Szakértelem, tudás;
ő feladata, és mert ehhez ő ért igazán) a meghozandó, vagy már meghozott köz-
a közpolitikai akarat közvetítése hatékonyság (más felfogásban:
politikai döntések elfogadtatásában, illetve ezek nyilvános képviseletében.
folyamathoz? technokratikus-szakmai
legitimitás)
Alapérték Demokratizmus, Hatékonyság és eredményesség 11.3.2. A szakértők két nagy típusa
közérdek - racionalitás
A szakértőknek is elkülöníthetjük - elvi alapon - két nagy csoportját. A szak-
A politikusnak két olyan jellemzője van, amelyet a közpolitikai szakembernek értők egy része az adott szakterülethez ért. Így pl. az oktatásügyi közpolitikák
figyelembe kell vennie. , esetében az oktatási minisztériumban elsősorban olyan szakembereket találunk
1. Egyfelől a politikus általában nem szakember. Nem alkalmas melyebb akik az oktatásügyhöz, sőt azon belül is egyes szakterületekhez (pl. alapfokú vag;
szakmai kérdések átlátására és megítélésére. E ténynek számos további következ- középfokú oktatás, fogyatékos gyermekek oktatása, hátrányos helyzetű csopor-
ménye van. (a) E következmények egy része arra vonatkozik, hogy a szakembernek tokkal kapcsolatos oktatási kérdések stb.) értenek elsősorban. Az ő közreműködé­
miként kell kommunikálnia a politikussal. Erre a kérdésre az eredmények prezen- sükre nyilván szükség van, hiszen ők birtokolják az adott közpolitikához szüksé-
tálásával foglalkozó fejezetben még visszatérünk. (b) A szaktudás hiánya, a vi- ges alapvető ismereteket.
 BEVEZETÉS 183
BEVEZETÉS
182
zatb~~ ~~lgozóknak a közérdek szolgálata a meghatározó feladata A szakértőnek
Ettől némileg eltérő az a szakismeret, amellyel az általunk közpolitikai szak- mun a1a an szakértelmére és legjobb tudására támaszkova " . "
embernek nevezett szakértő rendelkezik. Ö a közpolitikai folyamatban általában gyobb erőfeszítést kell tennie annak érdekében hogy a ko·· , a ltotlke t~ldh.~to. legn~­
jártas, többé-kevésbé függetlenül attól, hogy ez a közpolitika mely igazgatási te- a ok l' · · ' zpo 11 ai ontesek es
z Ú me~"'.~ oslt~sa a 1ehet? .~~gracionálisabb legyen és a közérdeket szolgálja.
rületet érint. A szakterület szakembere és a közpolitikai szakértő szerepe közötti gy vel1uk, sot azt remel1uk, hogy a közpolitikai szakérto"k tu' lnyo . . .
eltérés nagyjából a specialista és a generalista kettősségével jellemezhető. utóbb. fi Ifi · 11 · e· ) · mo reszet ez
J e ~gas .1~ J~ emz~. ~z a.felfogás azonban a gyakorlatban konfliktusokhoz
Generalista alatt a közszolgálati szakirodalom az olyan szakértőt érti, aki a köz- vezet. A kozpohtika1 szakerto mmdennapjaiban saját értékrendje, szere felfo ás
igazgatás különböző területein bevethető, erőssége magának a közigazgatásnak, ava~y fent1~.kben
a .megfogalmazott etikai elvárás szembekerülhet a leh t" ~ ~,
esetünkben a közpolitikának az általános ismerete. k~l, 1ll~t:e ~a1at egzisztenciális szempontjaival, érdekeivel. Másként fo al~o::;: ~
Ebben a III. részben elsősorban olyan gyakorlati ismereteket, technikákat kívá- ko~p~htikai folyamat gyakorlata gyakran lehetetlenné vagy legalább1.gs a szake' 't"
nunk bemutatni, amelyek a közpolitikai szakértő számára hasznosak. szamara
. .nagyon. " k„lt ·
o ~egesse „, teszi,· hogy megfeleljen' az általa vallott .d ·1 r ko
A „politikus - szakterületi szakértő - közpolitikai szakértő" tagolás mintá-
ja elsősorban a közigazgatás. A közigazgatásban - jó esetben - megtalálható és
~1~~ ~ ~let szamos mas területén, úgy itt is gyakran alapvető ellentmond~se~a~aa~
I ea o ~s a g~~ko:Iat, a szakma elvárásai és a tényleges közpolitikai (jelentős ré
viszonylag könnyen azonosítható is ez a három szerep. Ugyanakkor ezek a szere- ben tehat: politikai) folyamatokon belüli lehetőségek között. sz-
pek a közpolitikai folyamat más szereplőinél is megjelennek. A jelentősebb érdek-
és lobbicsoportok esetében is megtaláljuk a valamiképpen választott képviselőket
(kvázi politikust) valamint a szakértőket, illetve azok két fajtáját.
Ebben a felosztásban specialista szakértőnek tekintjük azokat is, akik nem egy-
egy közpolitikai terület (szociálpolitika, oktatáspolitika, gazdaságpolitika stb.), ,'
,'
hanem ún. funkcionális területek szakértői (pl. pénzügyi-költségvetési vagy jogi '
, Közpolitikai folyamat '
szakértelem). ,, .( átp~litizáltság, részérdekek ütközése-érvényesülése,
Hangsúlyozzuk, hogy itt elméleti jellegű distinkciókról van szó. A gyakorlat- ,,
ban ritkán találkozunk „tiszta" szakértői típusokkal. A legtöbb szakterületi szak- , attekmthetetlen, kiszámíthatatlan folyamatok, illegitim '
,, eszközök használata stb.)
''
ember természetesen jártasságot szerez a közpolitika alkotás folyamatában, akár ' ''
profi közpolitikai szakértővé is válhat, amit más szakpolitikai területen is képes
I \
1 \
1

kamatoztatni. De a fordított tanulási folyamat is természetes: a generalista idővel

Etikai normák Lehetőségek,
a szakterületet is jobban megismeri.
Azt is hangsúlyozzuk, hogy bár a szerepek meghatározásánál a mintát a köz- (közérdekűség, racionalitás), nyomásgyakorlás, külső
1
igazgatás képezi, igyekeztünk az alábbiakban olyan módszereket, megközelítés- a szakértő ideális modellje elvárások, jutalmak és 1
1

módokat bemutatni, amelyeket az egyes nagyobb érdekcsoportoknál dolgozó (kizárólag szakértelem), szankciók rendszere 1

szakértők is jól tudnak hasznosítani, akárcsak azok a külső tanácsadók és tanács- saját szerepfelfogás
adó cégek, amelyek részt vesznek a közpolitikai folyamatban.
, ,,'
''
A mindennapi gyakorlat világa ,,
' '
11.3.3. A közpolitikai szakértő etikája '

A közpolitikai szakember szerepfelfogása meghatározza számára az etikai

szempontokat is. Lényegében kétféle szerepfelfogás lehetséges. Az egyik szerint
a szakember feladata a politikai döntéshozó maximális kiszolgálása. Ebben az
esetben, amelyet egyfajta üzleti felfogásként is értelmezhetünk, a főnöki vagy 12. ábra
megrendelői pozícióban lévő politikus elégedettsége a szakértő munkájának ér- Etikai konfliktus
tékmérője. Ebben az esetben etikai kérdések talán fel sem merülnek. Ha mégis,
akkor az etikai maxima a megrendelő igényeinek legjobb kielégítése. A talán legszembetűnőbb ilyen eset a k .. E .
szakértőnek-f ·k fi orrupcw. nnek soran a közpolitikai
Egy másik felfogás azonban ennél összetettebb. Ennek középpontjában az a fel- 1p1 usan a o1yamat valamely külső szereplője, valamely stakeholder
fogás áll, hogy a közpolitikai folyamatban részt vevőknek, s különösen a kormány-
184 BEVEZETÉS
- jutalmat, általában valamilyen anyagi előnyt ajánl annak érdekében, hogy tevé-
kenységében a közérdek helyett inkább az érintett sajátos érdekét, céljait tartsa
szem előtt. Bár az etikai kódexeknek ez egy központi kérdése, a könyvben ezzel a
kérdéssel nem kívánunk foglalkozni, az etikai választás itt világos.
Bár a közpolitikai szakértő feladata azoknak a megoldásoknak a felkutatása,
amelyek a kitűzött célokat a legeredményesebben és hatékonyabban szolgálják,
erre gyakran nincs lehetőség. A politikai folyamatok kompromisszumos jellege
gyakran nem teszi lehetővé a legjobb megoldások kiválasztását, hanem ehhez ké-
pest jóval gyengébb alternatívák kerülnek kiválasztásra. Máskor jól látható, hogy
a közérdek helyett szűk egyéni vagy csoportérdekek győzedelmeskednek. A köz-
politikai szakértő ilyenkor azzal szembesül, hogy a tőle független, általa nem be-
folyásolható folyamatok végeredményeként olyan döntés születik, amely távol áll
a meggyőződése szerinti legjobb megoldástól, illetve egyértelműen és vitathatat-
lanul eltér a közérdektől. Vagyis a szakértő legjobb munkája mellett sem az az
eredmény született, amelyet szerepfelfogása elvárásként határoz meg.
Sokszor a teljesen kaotikus magyar viszonyok között kell helytállni, ahol a sze-
repek egyáltalán nem tisztázottak, a közpolitikai folyamat minimális logikája sem
érvényesül. A közpolitikai szakértő szerepfelfogása szerinti teendője így ellentét-
be kerülhet a politikai döntéshozók, sőt a saját kollégái által vele szemben támasz-
tott szerepelvárásokkal, igényekkel. Ráadásul a közpolitikai szakértő egzisztenci-
álisan kiszolgáltatott környezetének. Előmenetele, sőt foglalkoztatása is gyakran
a politikai döntéshozótól függ, kollégái ellenszenve és ellenállása pedig ellehetet-
leníti a munkáját, de legalábbis óriási pszichés súlyt helyez rá azzal, hogy folya-
matosan ellenséges környezetben kell tevékenykednie.
Olyan környezet ez, amelyben a közpolitikai szakértőt folyamatosan kudar-
cok érhetik. Szinte soha nem sikerül a meggyőződése szerint ,,legjobb" közpoli-
tikai döntést elfogadtatni és megvalósítani, időről időre az általa vallott etikai
normával, illetve szerepképpel ellentétes elvárások fogalmazódhatnak meg, ame-
lyekhez formális és informális jutalmak és szankciók kapcsolódnak. Röviden, se-
hol sem könnyű a meggyőződése szerint dolgozó közpolitikai szereplő élete, és
különösen nem az Magyarországon.
Sokan, teljesen érhető módon, cinikussá válnak és nem „erőlködnek" tovább.
A közpolitikai szakértővel szembeni talán legfontosabb etikai elvárás az lehet,
hogy ne adja fel, mindvégig törekedjen a szakértelem, a racionalitás és a közérdek
képviseletére a közpolitikai folyamatban. Az a tény, hogy ez nem valósítható
meg tökéletesen, nem jelent kudarcot. Sokat segíthet a kitartó teljesítményben,
ha a szakértő megérti, hogy bár a politikai kompromisszummok gyakran elviszik
a konkrét döntéseket az optimális megoldásoktól, de hosszabb távon a politikai
rendszer stabilitását biztosíthatják, illetve erősítik annak valószínűségét, hogy a
döntéseket végre is hajtják.
A továbbiakban egyes pontokon még utalunk a felmerülő etikai kérdésekre, és
amennyiben lehetséges, megkíséreljük, hogy ezekre praktikus megoldást javasol-
junk.
12. Info:rmációforrások és információkezelés
A közpolitikai folyamatban a szakértő szerepe elsődlegesen a döntéshez
szükséges információk összegyűjtése, rendszerezése, elemzése és értelmezé-
s~. Ezt teszi a, közpolitikai ciklushoz kapcsolódó valamennyi lépés során, a prob-
lema meghatarozására tett erőfeszítésektől kezdve egészen a ciklus végét záró
evalvációig. A szakértő munkájának lényegéről van tehát szó. Egész szakmai elő­
él~te, ta?~lmánya,i,. i;iunkahely! t~pasztalatai elsődlegesen ennek a képességnek a
f~Jle~zteset. ,szolgalJak. A specialista szakértő a szükséges információk jelentős
reszevel saJat maga rendelkezik, azok a fejében vannak, hiszen ő az adott terület
lén_Yeges összefüggéseit elmélyülten ismeri. Gyakori, hogy a politikus döntéshozó
(m1mszter, kormányfő, vagy az államelnök, ahogyan azt különféle tévésorozatok-
ban is láthatjuk) magához hívatja tanácsadóját, szakértőjét és egy konkrét kérdés-
ben tájékoztatás kér, kikéri a véleményét. Ebben az esetben a szakértőnek nincs is
lehetősége elmélyültebb információgyűjtésre, hanem alapvetően meglevő tudásá-
ra kell támaszkodnia, esetlegesen utalva a bizonytalanságokra.
A jelentősebb közpolitikai problémák kapcsán, új közpolitikák kidolgozása so-
r~n azonban általában önálló információgyűjtésre van szükség. A szakértő statisz-
tikai adatokat elemezhet, szakkönyveket, internetes adatforrásokat, kormányzati
honlap?kat tekinth~t át stb. A közpolitikai szakértő tudásának jelentős része éppen
abban all, hogy tudja, honnan lehet további információkat szerezni, illetve hogyan
lehet mások tudását hasznosítani, hatékonyan alkalmazni. A specialista és a köz-
po~iti~ai. szak~rtő közötti lényegi különbség - egyebek mellett - éppen ebben áll.
Elobb1 birtokaban van az adott közpolitikai területre vonatkozó lényegi ismeretek-
nek. A közpolitikai szakértő viszont ahhoz ért - egyebek mellett -, hogyan lehet
releváns és megbízható információkat viszonylag gyorsan megszerezni, és hogyan
lehet azokat feldolgozni, értelmezni. Mindehhez ebben az alfejezetben kívánunk
segítséget nyújtani. Olyan kérdésekről lesz szó tehát, amelyek szinte minden to-
vábbi fejezetben jelentőséggel bírnak. Éppen ez indokolta, hogy kigyűjtsük és még
a c1kluselemek előtt tárgyaljuk ezeket.
Az alábbiakban jórészt a „társadalomtudományi módszertan" körébe tartozó
témák~t teki~tü~k át rendkívül vázlatosan. Valójában inkább csak fogódzókat,
semmmt elmelyult ismereteket vagy készségeket tudunk biztosítani. A közpoliti-
kai szakértő ez~~kel az alapismeretekkel talán elindulhat. Úgy véljük azonban,
hogy ez az a terulet, amelyen a közpolitikai szakértőnek feltétlenül bővítenie kell
tudását. Ehhez ma már számos szakkönyv áll rendelkezésre. Az általunk ismert
leginkább rendszerezett, ugyanakkor jól követhető (jól tanulható) összefoglaló
munka: Earl Babb1e A társadalomtudományi kutatás gyakorlata (magyarul:
186 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INrüRMÁCIÓKEZELÉS
Balassi Kiadó) című munkája. Természetesen lehetőség van szervezett módon, a
felsőfokú oktatásban vagy más képzési formák keretében is elsajátítatni ezeket az
ismereteket.
Az információk kezelése kapcsán az alábbiakban a következő kérdésekre ke-
ressük a - vázlatos - választ:
Milyen információra van szükség, mire akarunk választ kapni?
Kik végezzék az információgyűjtést?
Milyen típusú információk vannak?
Milyen információgyűjtési technikák ismertek? . .
Milyen alapvető adatfeldolgozási technikákat alkalmazhat a matematikai
statisztikai módszerekben kevéssé képzett közpolitikai szakértő?
Milyen főbb hibaforrások vannak az információk gyűjtése és értelmezése
során?
12.1. Milyen információra van szükség?
E kérdésre a választ természetesen mindig a konkrét helyzet határozza meg.
A konkrét helyzetben abból kell kiindulni, hogy mire, milyen kérdésre, vagy
kérdésekre kívánunk választ kapni, hiszen az információ mindig valamilyen kér-
dés (bizonytalanság) megválaszolásához szükséges.
Gyakran segít, ha az általános kérdést részkérdésekre bontjuk le, ahogyan
azt a 13. ábra mutatja.
13. ábra
Kérdések- információszükségletek hierarchikus elrendezése
A legtöbb „nagy" közpolitikai kérdés ugyanis nem válaszolható meg egyszerű­
en. Ahhoz, hogy megválaszoljuk, részkérdésekre kell választ adnunk. Amikor pl.
a társadalmi-közpolitikai 12robléma okaira kérdezünk rá, akkor kiderülhet, hogy
amögött számos ok van. Igy pl. különféle okai vannak a munkanélküliségnek
vagy a hajléktalanságnak.
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 187
A kérdések hierarchikus „lebontásának" leggyakoribb oka mégis az, hogy a fö-
vagy akár részkérdéseinkre nem tudunk közvetlen választ kapni. Másként fogal-
mazva: a rendelkezésre álló, illetve megszerezhető információk nem alkalmasak
arra, hogy közvetlenül, egy az egyben megválaszolják a felvetődő kérdéseket.
Erre a problémára a társadalomtudomány az „ operacionalizálás" keretében kí-
sérel meg megoldást találni. Az operacionalizálás éppen arra szolgál, hogy az
általános és/vagy elvont tudományos kérdést „lefordítsa" olyan kérdésekre,
amelyek a gyakorlatban már megválaszolhatók; a rendelkezésre álló eszkö-
zökkel a választ megadó információk megszerezhetőek.
A romapolitika egyik alapkérdése, hogy mi vezet a romák hosszú távon fennálló, sőt
„bővítetten újratermelődő" hátrányos helyzetéhez. Az okok nyilván sokrétűek. Az egyik
ok azonban minden bizonnyal az, hogy a társadalom negatívan, előítéletesen viszonyul
a romákhoz. De miben áll, milyen mértékű ez az ellenérzés, és mely társadalmi csopor-
tokat milyen megoszlásban jellemez? Erre pl. egy országos reprezentatív mintán végzett
kérdőíves vizsgálat adhat választ. A kérdőívben esetleg száznál is több kérdés járja körül
a romákkal szembeni előítéletesség kérdését - már csak azért is, mert ez is olyan kérdés,
amiről az emberek egy része nem akar, vagy nem tud őszintén beszélni. Ám a romákkal
szembeni előítélet nyilván csak az egyik oka e társadalmi csoport hosszú távon fennálló
hátrányos helyzetének. További részkérdések ezekre a tényezőkre vonatkozhatnak. Eze-
ket esetleg ún. részt vevő megfigyelés módszerével vagy mélyinterjúkkal tárhatjuk fel.
Az evalvációval foglalkozó fejezet nagyobb részletességgel mutatja be, hogyan bontjuk
le egy képzési program eredményességére vonatkozó általános kérdést.
A kérdések és részkérdések megfogalmazása egy iteratív folyamat, hiszen a
gyakorlatban a kérdésfeltevést nyilván az is befolyásolja, hogy mire lehet választ
adni, mely kérdések megválaszolásához rendelkezünk információval. Ezért gyak-
ran már a „milyen információra van szükség?" kérdés megválaszolásához is szá-
molnunk kell azzal, hogy egyáltalán milyen információk szerezhetők meg. Más-
ként fogalmazva elképzelhető, hogy egy alapkérdés megválaszolásához másként
feltett részkérdéseken keresztül juthatunk csak el, mert az eredetileg megfogal-
mazott részkérdésekhez szükséges konkrét információk nem állnak rendelkezésre.
Az evalváció alapkérdése végső soron a közpolitika eredményességére vonatko-
zik. Ám ez a kérdés szinte soha nem válaszolható meg közvetlenül. Az evalváció
„művészete" abban áll, hogy megtaláljuk azokat a részkérdéseket, amelyek egyfe-
lől konkrét kérdéseken keresztül nyert információkkal megválaszolhatók, más-
részt együttesen az alapkérdést is meg tudják válaszolni.
12.2. Kik végezzék az információgyűjtést?
Erre a kérdésre alapvetően kétféle válasz adható. Vagy maga a közpolitikai
szakértő kísérli meg a szükséges információk összegyűjtését és elemzését (eset-
leg az adott szervezet más munkatársaival, esetleg beosztottaival), vagy más,
külső szereplőt bíz meg ezzel. A közigazgatás esetében ez arra utal, hogy pl. a
minisztériumon belül, köztisztviselők végzik ezt a feladatot, vagy kiszerződik
valamely külső szervnek. Ez persze az esetek többségében nem a szakértő dönté-
188 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
sétől, hanem a körülményektől függ. Külső szereplők, tipikusan szervezetek be-
vonása általában pénzt igényel, és aligha van lehetőség rá, ha a feladatot egy-két
napos határidővel kell elvégezni, ahogyan az pl. nálunk a minisztériumokban
gyakran történik.
12.2.l. A szakértő maga végez adatgyűjtést
Amennyiben nincs lehetőség külső személy vagy szervezet bevonására, akkor
a szakértő „magára marad", mindenekelőtt saját, illetve közvetlen szakértő kol-
légái már meglévő tudására számíthat. A saját, illetve a munkatársak tudására
alapozva is adhat gyors és jó válaszokat a felmerülő kérdésekre. Vannak azonban
ennek veszélyei is. A szakértő esetleg nagyon egyoldalúan közelíti meg a kér-
dést, olykor a megszokás, vagy sztereotípiák vezérlik a tények helyett. Az esetle-
ges egyoldalúság a nyitottságra való tudatos törekvéssel, az ellenvélemények fi-
gyelmes meghallgatásával csökkenthető, amiben nagy szerepe lehet a stakeholde-
reknek.
A saját ismereten túl, vagy annak viszonylagos hiányában a téma szakirodal-
mához is lehet fordulni. Ma már szinte minden nagyobb társadalmi problématerü-
letnekjelentős szakirodalma van, de legalább valamilyen áttekintő munka magyar
nyelven is hozzáférhető. Ráadásul a megfelelő munkák megtalálását nagyban elő­
segíti ma már az internet, amely a különféle közismert keresőprogramok segít-
ségével könnyen, kulcsszóra keresve ezernyi forrást tár elénk. Lehetőség van kife-
jezetten könyvek közötti keresésre pl. a Google könyvkereső programján, a http://
books.google.com/ címen, ahol magyar kulcsszóra keresve, megjelennek azok a
könyvek és kiadványok, amelyek ilyen szót tartalmaznak. A magyar szakmai fo-
lyóiratok cikkei közötti szisztematikus keresést a http://www.matarka.hu/ oldalon
tudunk végezni. Az internet azonban nemcsak a kikeresésben lehet segítségünkre,
hanem számos jól hasznosítható anyagot is találhatunk. Különösen azok vannak
szerencsés helyzetben, akik valamely nagyobb világnyelven is beszélnek. Ök a ha-
zai kormányzati oldalak mellett más országok hasonló oldalait is tudják látogatni.
A nemzetközi szervezetek (pl. OECD, Világbank) is hasznos elemzéseket tesznek
közzé egy-egy közpolitikai témában, és az internetes lexikon(ok) (különösen a
Wikipedia: angol nyelven: http://www.wikipedia.org/; magyar nyelven, bár jóval
szűkebb tartalommal: http://hu.wikipedia.org/) is az információk tárházával szol-
gálhatnak. Előnye ennek az információforrásnak viszonylagos olcsósága. Hátrá-
nya az eligazodás esetleges nehézségeiből, a tartalmak színvonalának és megbíz-
hatóságának egyenetlenségéből következik, valamint abból, hogy a szakirodalom
áttekintése hosszabb időt vehet igénybe és jelentős energiaráfordítást igényel.
Végül az információk további forrása más szakértőkkel történő találkozás,
személyes beszélgetés. Ez a szervezett csoportos formától, amikor több szakértőt
hívunk meg egy téma megtárgyalására, a kötetlenebb személyes megbeszélésen
át egy telefonon történő néhány perces beszélgetésig, vagy e-mailes üzenetváltá-
sig terjedhet. A szakértők, illetve az adott kérdés tudományos vizsgálatával fog-
fNFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 189
lalkozók általában szeretik, ha megkérdezik őket, és örömmel segítenek. Ennek
az információforrásnak nagy előnye, hogy gyorsan lehet hozzájutni akár nagyon
specifikus információkhoz is. Ehhez persze meg kell tudni találni a megfelelő
szakértőt, és jól kell feltenni a kérdést. A tudomány emberei ugyanakkor néha
nagyon „elvontak", és nem szívesen adnak konkrét, gyakorlati kérdésekre nagyon
egyértelmű választ.
Az érintettek, a stakeholderek nagy segítséget tudnak nyújtani a probléma
jobb megértésében is. Gyakran kitűnő szakemberekkel is rendelkeznek, sőt egyes,
nagy tőkével rendelkező csoportok a legjobb szakembereket képesek foglalkoz-
tatni és maguk mellé állítani. Ezek az információforrások így nagyon értékesek
lehetnek, de mindig figyelembe kell venni elfogultságukat is. Egy probléma elem-
zését nem célszerű egyetlen érdekcsoport elemzésére alapozni. Bizonyára a
gyógyszergyártóknak, az energetikai cégeknek vagy a bankoknak vannak a leg-
jobb szakembereik az adott területen. Aggasztó azonban, ha az e szerveket érintő
közpolitikák alapvetően e szakemberek véleményére alapozódnak.
12.2.2. Külső szervezet végzi az adatgyűjtést
A másik lehetőség, amikor a közpolitikai szakértőnek nem magának kell az
információkezelésse foglalkozni, hanem azt mintegy kiszerződi valamilyen szer-
vezetnek. Természetesen ebben az esetben - a szerződés megfelelő összeállítása
mellett - arra van szükség, hogy a megbízó kellő pontossággal definiálja a fel-
adatot. Még ebben az esetben is célszerű időről időre kommunikálni a megbízot-
tal az esetleges jelentős félreértések korrigálása érdekében. Ellenkező esetben
esetleg egészen mást kapunk, mint amire számítottunk.
A nemzetközi szakirodalom az ilyen jellegű, illetve általában a közpolitika-al-
kotás folyamatában felhasználható külső szervezetek három típusát különíti el.
1. Az egyetemi, kutatóhelyi szervezetek előnye az alaposság, pontosság, magas-
fokú szakértelem. Általában olyan kutatóhelyet bízunk meg. egy-egy ilyen feladat-
tal, amely már évek óta vizsgálja a kérdést, vagyis amely a problémát jól ismeri.
A kutatók számára a pontosság, alaposság olyan érték, amely hivatásbeli elismert-
ségük alapja is, ezért személyes érdekeltségük is van ezek fenntartásában. A hátrá-
nyok jórészt ugyanezekből a jellemzőkből következnek. Az ilyen kutatóhelyek ál-
talában hosszas vizsgálatokra, adatgyűjtésre stb. akarják alapozni megállapításai-
kat. Ez pedig nehezen illeszkedik a közpolitikai folyamatba, ahol általában is meg-
lehetősen rövid határidők vannak, s különösen így van ez Magyarországon. Továb-
bi problémához vezet, hogy míg a közpolitikában viszonylag tömör, egyértelmű
megfogalmazásra van szükség, a kutatóhelyek rendkívül hosszú, a kérdést minden
oldalról megvilágító, sok száz oldalas anyagokat hajlamosak készíteni. Előnye vi-
szont az ilyen kutatóhelyek megbízásának viszonylag magas presztízsük, hiszen
erre hivatkozva erősíteni lehet a döntés legitimitását (feltéve, hogy a döntés nem
ellentétes az elemzésből következővel).
190 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
2. A tanácsadó cégek ezzel szemben jól alkalmazkodnak a megrendelő igényei-
hez. Gyorsan, látványos (szép képekkel, grafikonokkal, tipográfiával stb.) anyagot
készítenek el. E cégek hátránya lehet, hogy az esetek egy részében nem igazán ér-
tenek ahhoz a témakörhöz, amelyhez megbízásuk kapcsolódik. Nemritkán az érde-
mi tartalom egy-két kutatóhelyi, vagy éppen minisztériumi, hatóságnál dolgozó
szakértővel folytatott rövid interjúból, gyors internetes kutatásból származik.
A világszerte ismert tanácsadó cégek megbízásának előnye viszonylag magas elfo-
gadottságuk: ezeket különösen megbízhatónak, illetve elfogulatlannak tartják.
3. Egyre nagyobb szerepet kapnak Magyarországon is, az ún. think tankek.
Ezek kifejezetten közpolitikai kérdésekkel foglalkoznak, ilyenként egyesíthetik a
szakmaiságot a gyakorlatias orientáltsággal. A think tankek hátránya ugyanak-
kor, hogy esetenként érték-, s ezen keresztül politikai preferenciákat is megjelení-
tenek, ezért nem mindig tekinthetőek elfogulatlannak. Ráadásul ez a tény vi-
szonylag széles körben ismert is róluk. Magyarországon a legtöbb ilyen szervezet
meglehetős határozottsággal köthető valamelyik párthoz. Nem véletlen, hogy
gyakran a think tankek egymásnak gyökeresen ellentmondó közpolitikákat tarta-
nak előnyösnek, illetve egészen eltérően értelmeznek problémákat.
12.3. Az információk típusai
Jelentős különbség van információ és információ között. Beszélhetünk ún.
tény- és véleményadatokról (információkról), kvantitatív (számszerűen mérhető)
és kvalitatív információkról, esetleg strukturált és strukturálatlan információkról.
12.3.1. Tény és vélemény
Tényadatokról beszélhetünk olyan esetekben, amikor az adott információt ob-
jektívnek tekinthetünk - bár aligha tudnánk pontos definíciót adni arra, mi az
„objektív". Tényadat pl. az ország lakosságszáma, azon belül a nők aránya, a né-
pesség korcsoportonkénti megoszlása. Tényadat, hogy hány kilométernyi autóút
és autópálya, hány önkormányzat van az országban. Tényadat az aktív keresők
száma, az átlagkereset, a jövedelmi adatokból számított szegénységi küszöb alatt
élők száma. (Más kérdés, hogy Magyarországon a nagymérvű jövedelemeltitko-
lás - értsd: tömeges adócsalás - következtében ezek az adatok nem megbízható-
ak.) Tényadat lenne (ha Magyarországon lenne ilyen adat) a hajléktalanok, a ro-
mák száma stb. Sőt tényadat lehet, hogy milyen tipikus „utak" vezetnek a hajlék-
talanhelyzethez, s melyik „úton" hányan érkeznek meg ebbe a létállapotba. Ezzel
szemben a véleményadatok mindig szubjektív eredetűek és értékelő jellegűek.
Véleményadat pl., hogy mit gondolnak az emberek a szegénységről, a hajléktalan-
ságról, hogy az mennyiben az egyén „bűne" vagy rajta kívülálló okokra vezethető
vissza. Véleményadat, hogy az emberek szerint a kormányzat mennyire működik
jól, avagy hogy egyes közpolitikák mennyire sikeresek.
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 191
Tény- és véleményadatok szétválasztása kapcsán két hibát is elkövethetünk:
megfeledkezhetünk az ezen információtípusok közötti alapvető különbségekről,
vagy abszolutizálhatjuk az eltéréseket. Nyilvánvaló tévedés, ha szubjektív véle-
ményeket tényekként kezelünk. Ez persze különösen a saját véleményünk eseté-
ben fenyeget. A vélemények összekeverése a tényekkel egyoldalúsághoz, a való-
ság téves értelmezéséhez, s emiatt rossz közpolitikai döntésekhez vezethet. De a
merev szétválasztás is hibás lehet. A szakértők különösen gyakran hajlamosak a
véleményadatokat mint téves és ilyenként irreleváns valóságértelmezéseket fi-
gyelmen kívül hagyni. A vélemények tömeges előfordulása azonban maga is -
Emile Durkheim (1978) szociológus kifejezésével élve - ún. társadalmi tény. En-
nek különös jelentősége van a közpolitikai folyamatban, amely a társadalmi jelen-
ségek megváltoztatására irányul egy demokratikus döntéshozatali folyamatban.
Az olyan, mégoly megalapozott közpolitikák, amelyek teljességgel szembemen-
nek a társadalom túlnyomó többségének vélekedésével, sokkal kisebb eséllyel
lesznek sikeresek, mint azok, amelyek támaszkodhatnak a társadalom többségé-
nek értékítéletére, így támogatására. Ráadásul a határvonal tény- és véleményin-
formációk között korántsem egyértelmű.
Az ún. szakértői becslés során egy, az adott témában jártas szakembert arra
kérünk, hogy benyomásaira, ha úgy tetszik véleményére alapozva „saccoljon"
meg egy bizonyos információt, amelyre vonatkozóan megbízható adatok nem áll-
nak rendelkezésre. Ma Magyarországon pl. csak ilyen információk vannak a haj-
léktalanok vagy a romák számáról. A munkanélküliek számáról vannak hivatalos
statisztikák, de ha a valós helyzetről akarunk tájékozódni (ténylegesen hányan
nem dolgoznak akár feketén stb.), akkor egy szakértői becslés pontosabb informá-
cióval szolgálhat.
12.3.2. Kvantitatív és kvalitatív adatok
A kvantitatív, számszerűsített és kvalitatív információk elkülönítése némi-
leg hasonló a fentiekhez. A modern gondolkodásban s különösen a közpolitikai
folyamatban a számszerű, kvantitatív információknak nagy a jelentősége. A köz-
politikai folyamat racionális modelljére támaszkodó technikák (ezeket lásd a 18.
fejezetben) elkerülhetetlenül igénylik a kvantitatív információk alkalmazását.
Már a probléma értelmezése során, a közpolitikai ciklus első lépéseként is erre
van szükség. A probléma nagyságát általában számszerűen jelezhetjük: hány haj-
léktalan, munkanélküli van jelenleg, mennyivel alacsonyabb a hajléktalanok vár-
ható élettartama, mint az átlag, stb. A közpolitikai ciklus végén, a közpolitika
társadalmi hatásának, eredményességének értelmezéséhez is számszerű adatokra
támaszkodhatunk: pl. hány százalékkal sikerült csökkenteni a hajléktalanok szá-
mát, növelni várható élettartamukat.
A számszerűsítés előnye még, hogy általában objektív módszeren, mérésen, a
tények objektív megmérésén alapul. Ebből fakadóan ahol csak lehetséges, töre-
192 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 193
kedni kell a tényszerűségre, a tények és összefüggések pontos felmérésére, sőt
lehetőleg a számszerűsítésére is. Ám ezt sem szabad abszolutizálni. 2._FELAD~T! Az alábbiakban két diagramot lát, amelyek egy-egy jelenség számszerű ada-
tatt.mutatJak be 1990,_2000„és 2010 évre vonatkozóan. Mit mondana a két diagram alapján
Több olyan tényező is van azonban, amely a kvantitatív mellett - nemegyszer: arrol, hogy mennyue Jelentosek az 1990 és 2010 között bekövetkezett változások?
helyett - esetenként a kvalitatív információkat helyezi előtérbe.
Egyfelől a társadalom bonyolult összefüggésrendszer, amelynek nem lehet
minden elemét pontosan számszerűsíteni. Számos olyan tényező lehetsé-
ges, amelyet a közpolitikai folyamatban figyelembe kell venni, ám számsze-
rűen - legalábbis mai tudásunk szerint - nem írhatóak le jól. A kulturális
tényezők, amelyek oly nagy jelentőséggel bírnak pl. nehezen számszerűsít­
hetők.
Másfelől pedig az elemzést igénylő közpolitikai helyzetek jelentős részében
gyakorlatilag nincs mód (idő, pénz, technikai lehetőség, szakértelem) jó mi-
nőségű számszerű adatok beszerzésére, előállítására.
Végül - de korántsem utolsósorban - ne feledkezzünk meg arról az egysze-
rű tényről sem, hogy a közpolitikák megítélése szempontjából releváns in-
formációk jelentős, sokszor túlnyomó része kvalitatív jellegű; leginkább le-
írt vagy elmondott szöveg. Ilyenek például a témához kapcsolódó korábbi
tanulmányok, vizsgálatok eredményei, a programdokumentumok, a közpo- 2; MEGOLDÁS Vegy~k észre, hogy a két diagramon ugyanazok az adatok találhatók! Pusz-.
litikát és annak környezetét meghatározó jogszabályok, vagy éppen a terü- t~~ ~zzal, hogy az e~y1k ~setben az Y tengely skálája 129-139, míg a másik esetben 0-200
letet jól ismerő szakértőkkel, politikusokkal folytatott beszélgetések, mély- kozott mozog, megvaltoz1k az a benyomás, amit a számok keltenek.
interjúk.
Összességében azt mondhatjuk, hogy a kvalitatív információk az elemző, ter- " A szakértő. e~yik _erő~sége, hogy, bár törekszik a jelenségek objektív, számsze-
vező, értékelő jellegű közpolitikai munka elkerülhetetlen, „zéró szintű" előfelté­ ru megragadasara, tisztaban van annak korlátaival.
telét/össztetevőjét képezik - mind elvi, mind pedig gyakorlati (megvalósítható-
ság, időkorlátok stb.) oldalról.
Másfelől azonban ne felejtsük el azt sem, hogy a számszerűségnek - szemben
12.3.3. A számszerűség mértéke - mérési szintek
a kvalitatív információkkal - szimbolikus jellegű értéke is van: az objektivi-
tást, a tényszerűséget, a tudományosságot, a megbízhatóságot, bizonyos fokig ~társadalomtudományok hosszú évtizedek óta alkalmazzák a kódolás techni-
a vitathatatlanságot sugározza (sokszor persze hamisan). Ennek is nagy jelentősé­ k~ját. A s~ámító~épek ~orában pedig szinte általánossá vált, hog;y dolgokat, jelen-
ge lehet a közpolitikai folyamatban. Ugyanez a jellemző azonban veszélyeket is se~ek.et, jellemz~ket kodokkal, gyakran számokkal jelölünk. Igy pl. a „Neme?
rejt magában. A számszerű adatok gyakran - szándékosan vagy szándékolatlanul Kerdesre adott valaszokat kódolhatjuk úgy, hogy Nő - 1, Férfi - 2. Ebben az eset-
- rossz mérésen alapulnak. Utaltunk már arra, hogy a jövedelmi és foglalkoztatá- ben tehát számokat látunk. De vegyük észre, hogy ugyanezt kódolhattuk volna
betűkkel is: Nő - X, Férfi - Y.
si viszonyok tekintetében a magyar statisztikák szükségszerűen megbízhatatla-
nok a feketefoglalkoztatás miatt. Máskor a - szakmai felkészületlenség vagy 1:zt a p~oblémá~, hogy számokat látunk, de kérdés, hogy ezek mennyire tekint-
szándékosság miatt - rosszul kivitelezett mérés (pl. rosszul szerkesztett kérdőív) hetok valoban szamoknak, olyan számoknak, amilyenről matematikaórán volt
teljesen téves adatokhoz vezet. A számszerűség objektivitást sugárzó látszata az szó, a. tár~adalo_mtudom~nyi módszertan az ún. mérési (vagy „skála-") szi~tek
ilyen esetekben kifejezetten megtévesztő. Annak is gyakran vagyunk tanúi, külö- kapcsan targyalja. Eszennt négy típust különíthetünk el:
nösen a politikai vitákban, hogy egy jelenséget más-más adatok alapján, vagy A nominális skála valójában nem „skála"; nem értelmezhetőek a számok
ugyanazon adatokat másként értelmezve teljességgel ellentétes következtetésekre még a kisebb-nagyobb értelemben sem. Ilyen, amikor pl. a nemeket kódoljuk
jutnak a felek. Olykor a számszerű adatokat kifejezetten manipulatív módon al- számokkal.
kalmazzák. Az ordinális skála már értelmezhető a kisebb-nagyobb viszonyítással, de
nem_ ISmerte~ ~z egyes elem~k közötti _különbségek. A rangsorolással tipiku-
san 1lye~ skalat kapunk. Tudjuk, melyik az első, ~ásodik, harmadik stb., de
nem tudjuk, mennyiben különböznek egymástól. Igy pl. a rangssirba állított
194 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
öt közpolitikai alternatíva közül az első kettő között alig lá~unk ~ülön~~~get,
a harmadik jóval rosszabbnak tűnik, a negyedik és az ötödik pedig valoJaban
elfogadhatatlan. , . .. „ ,
Az intervallum skála esetében már ismertek a nagysagrendbel! kulonbsegek
is az egyes elemek között, csak a nulla elhelyezkedése nem tiszt.ázott. ~z
praktikusan azt jelenti, hogy az intervallum skálán mért változó, illetve Je-
lenség kapcsán megfogalmazhatunk olyan állítást, hogy A elem 3-mal na-
gyobb B elemnél, és 2-vel kisebb C-nél. Nem fogalmaz~at~nk ~eg ugy~nak­
kor olyan állítást, hogy A elem kétszer nagyobb B-nel es 50 Yo-kal ~1sebb
C-nél. Az ilyen (szorzással jelzett) összefüggés megállapítása ugyams csak
az arányskála esetében lehetséges. . , ,
Az arányskálán megjelenő számok tökéletesen azonosak a matematikabol
ismert számokkal.
A skáláknakjelentősége van az információgyűjtés tekintetében. (Milyen mó~szer­
rel, milyen információ szerezhető.) Még nagyobb jel:nt~sége van. az?nb.an ~z mfor-
mációfeldolgozás tekintetében. Egyes módszereket, 1deertve stat1szt1km modszer:-
ket már a nominális skálán mért tényezők (szakkifejezéssel: változók) esetében is
leh~t végezni. Mások már magasabb szintű skálán mért adatokat kívánnak meg.
E ponton érdemes bevezetni egy további megkülönböztetést a változók tekinte-
tében. Beszélhetünk ugyanis ún. diszkrét és folytonos változókról. Bár a meg-
nevezés félrevezető lehet, diszkrét változóról beszélünk, ha annak csak néhány
értéke lehet. Így pl. a nominális és ordinális változók diszkrét változók. Folytonos
változók azok, amelyek nagyon sok, elvileg végtelen számú értéket vehetnek föl.
Ilyen pl. a jövedelem, és ilyennek tekinthető az életkor is. . .
A folytonos és diszkrét változók elemzéséhez jelentősen eltérő matemat1ka1
statisztikai módszerek alkalmazása szükséges.
12.4. Információgyűjtési technikák
A szakértő a legkülönfélébb módon gyűjthet információkat. Ezek egy részére már
e rész bevezetőjében is utaltunk. Ilyenek voltak pl. a szakirodalom, vagy internetes
információforrások áttekintése, beszélgetés a stakeholderekkel vagy független szak-
értőkkel stb. Ezek a módszerek szinte minden esetben alkalmazhatók, és gyorsan,
viszonylag jó áttekintést tudnak adni egy-egy témában. E módszerek elsősorban a
közpolitikát érintően a már meglévő, viszonylag ált~lá~os ismere:ek öss~~g~~sér?, al-
kalmasak és általában - bár nem kizárólag - kva1Jtat1v (nem szamszeru) Je1leguek.
Az alábbiakban elsősorban azokra a társadalomtudományi módszerekre uta-
lunk röviden, amelyeket széles körben alkalmaznak egy-egy társadalmi jelenség
mélyebb, tipikusan kvantitatív adatokat szolgáltató megismerésére. Hat ilyen
módszerre térünk ki:
Interjúkészítés
- Kérdőíves adatfelvétel
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 195
- Fókuszcsoport
Statisztikai adatelemzés / másodelemzés
- Közigazgatási nyilvántartások, adatbázisok, statisztikák elemzése
- Dokumentumelemzés
A kérdőíves adatfelvételre vonatkozóan jelzünk néhány fontos szabályt is.
12.4. l. Az interjú
~z interjú a társadalomtudományban olyan beszélgetést jelöl, amelynek során
a kerdező egy kérdéskör kapcsán igyekszik feltárni a kérdezett ismereteit gyak-
ran annak véleményét is. A közpolitika területén tehát lényegében interjú; készí-
tünk a szakértőkkel, döntéshozókkal, vezető tisztviselőkkel, stakeholderekkel
stb., s ~yak:~n ~bben ki is merül az egyedi információgyűjtés lehetősége. '
Az mterJuk Jelentősen különböznek aszerint, hogy mennyire strukturáltak.
A ke:~ssé stru~turált interjú során a kérdező néhány alapvető kérdésből indul ki.
A haJlektalansaggal kapcsolatban esetleg arról kérdez, hogy (1) mi a kérdezett vé-
leménye a haJléktal,anság oka!ról, (2) mit kellene az államnak tennie ezzel kapcso-
latban, kel~ene-e barmit tenme, (3) személy szerint hogyan ítéli meg a hajléktala-
nokat. A vala~zok ge?erálhatn~k esetleges újabb kérdéseket. Pl. ha elítéli a hajlék-
talanokat, m1ert? M1ert gondolja ezt? Honnan merítette az információt ami erre a
következtetés~e vezette? Mi az ismerősei véleménye? Ismer-e hajléktalant szemé-
lyesen is? Ha igen, honnan? Hogyan változtatta meg a véleményét ez az ismeret-
ség? Stb. Máskor az interjú jóval strukturáltabb. Ilyenkor általában számos előre
~~gf~galm.azot~ ,kérdés s.zerepel a kérdező listáján. Többen úgy vélik, hogy a kér-
dmv es az mterJu közötti eltérés lényege éppen abban áll, hogy a kérdőív erősen
strukturált, míg az interjú nem az.
Az interjút általában egy-egy kérdés alapos körüljárására, az érintettek vélemé-
nyén~k, a~ár .gond?lkodásána~ alapos megismerésére is lehet alkalmazni. Egy-
egy un. ~ely~?terJu, amely m:lyen belemegy egy témakörbe, és azzal kaJ?csolat-
ban az mterJualany JSmeretemek, érzéseinek, véleményének feltárásába akár
hosszú órákat is igénybe vehet. '
12.4.2. Kérdőív
A kérd~íves a~atfelvétel h~sonló módszert alkalmaz, a kérdezést. Az interjú
egy-egy, valaszado „gondolatamak" alapos feltárására, megértésre törekszik. Ám
e~hez valaszadónként meglehetősen sok időre, energiára, illetve pénzre van szük-
seg. Következésképpen interjúval csak néhány embert lehet elérni. A kérdőíves
ada~fel;éte!lel e~zel szemben sok vállrnzadótól kaphatunk - igaz általában
kevesbe mely - mformádót. A kérdőívben pontosan ugyanazt a kérdéssort al-
kalmazzuk minden kérdezettel szemben. A kérdések tipikusan ún. zárt kérdések
amelyekhez a válaszalternatívák is előre adottak, és a válaszadónak ezek közül
196 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
kell kiválasztania a számára legmegfelelőbb alternatívát. Í~y .a, k~rdőív'..e ~dott
válaszok jelentős részben kvantitatív adatok, és azonnal sz~m1tog~pre rog~.1th~­
tők, ahol aztán megfelelő szoftver segítségével gyor~a~ ~lvegezhet?e~ a szukse-
adatelemzések. Gyakran a válaszalternatívák ordmahs vagy akar mtervallum
;~:laként is értelmezhetőek, ami jelentősen kibővíti az elemzéshez alkalmazott
matematikai statisztikai módszerek körét.
í az alábbi kérdésre adott válaszok esetében minél magasabb a válaszalt~rnatíva
szá!~, a válaszadó annál inkább a külső, társadalmi körülmé?Y,eket okolja a ha!lekta.lan-
ságért, s annál kevésbé látja azt a hajléktalan személyes hibaJanak, magatartasa kovet-
kezményének. . h l
Véleménye szerint a hajléktalanok inkább maguk tehetnek arrol, hogy. ebbe_ a e yzet-
be kerültek, vagy inkább a külső, tőlük független körülmények miatt kerultek ilyen hely-
zetbe? "l 'k l · · t
J. Döntő mértékben a hajléktalan maga okolható a haJ e ta ansager
2. Inkább a hajléktalan maga okolható a hajléktal~.nsá~,ért . . . .
3. A hajléktalan és a körülmények egyará~t „felelo.se~ a hajlektalansagert
4. Inkább a körülmények okolhatók a haJlektalansag~rt . .
5. Döntő mértékben a körülmények okolhatók a haJlektalansagert
A közpolitikák kapcsán a kérdőíves adatfelvételt viszon~lag széles kör?en al-
kalmazzák. Lehetővé teszi, hogy feltárják a társadalom, illetve meghatarozo~t
csoportok véleményét egyes társadalmi problémákról, valammt az azok megolda-
sát szolgáló lehetséges megoldási alternatívákról. .. . .
Jelentős különbség van abban, hogy a kérdőíveke~ a kérdez~tt ~ag~ t?lti:e ki,
vagy kérdezőbiztossal történik a lekérdezés. Az önkitöltéses ker~01vnel 1,s l~nye­
ges, hogy a kitöltés körülményeit a kérdezést végző tudja-e valam1.lyen mer~ek?en
kontrollálni. Az önkitöltéses kérdőíveket gyakran postan, manapsag_ egyr~ 1~k~bb
a világháló segítségével juttatják el a kérdezettekhez. Ez esetb,en a mm~a;eteh hiba
(lásd alább) okozhat jelentős torzítást, és így hibát az adatok ertelme,z~~e?en. .
Az interjúkészítésnek és különösen a kérdőíves adatfelvételnek onas1 szakiro-
dalma van. Nagyobb közvélemény-kutató cégek pl. k~.lön s~ak~mbert alkal_1;1az-
nak a kérdések megfogalmazásának kialakításához, sot a kerdesek _sorre~dJ~nek
meghatározásához is. Ter!llészetesen itt még a ,legal,apvet~bb techm~a~ ker~ese~
tárgyalására sincs mód. Am a témában ma m~r szel~s kor~e~ hozzaferhet?, ,vi-
szonylag könnyen emészthető szakirodalom all az erdeklodok rendelkezesere.
E ponton csak két olyan tényezőre hívjuk fel, a ~gyelmet, ~melyek tapasztalatunk
alapján a legfontosabbnak tartunk: a kérdezes es a mmtavetel.
12.4.2.1. A kérdezés
Az interjúkészítés és a kérdőíves adatfelvétel egyik legfontosabb szab~lya, hogy
a kérdező ne adja a kérdezett szájába a válaszokat. G~akon ugyams, hogy ,a
kérdezés módja sugallja a választ, különösen akkor, ha a kerde~ettnek az ado~t te-
mával kapcsolatban nincs határozott álláspontja, vagy valam1keppe~ tart a kerde-
zőtől. A legprimitívebb hiba a kérdésfeltevés módjában_ szoko_~t lenm. Pl. az_ „Ugye
ön is egyetért azzal, hogy..." vagy még inkább a „nyilván On sem tagadja azt a
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
197
közismert tényt. .." kezdetű kérdések nyilvánvalóan sugalmazóak. Gyakran ennél
kevésbé durván foglalja magában a kérdés a választ. Olykor a kérdező nem is tuda-
ta~ gesztusai_jelzik meggyőződését, amihez a legtöbb esetben a válaszadó igyek-
szik 1gazodm. Máskor a kérdések sorrendje befolyásolja a választ.
Ha pl. a hajléktalanellátásra fordított összegek növelésével kapcsolatos vélemé-
nyeket kérdezzük, valószínűleg egészen más válaszokat kapunk, ha az előző kér-
dések azt tudatosítják, hogy az ellátás javítása csak az adók növelésével lehetsé-
ges (pl. „Hajlandó lenne-e Ön többet fizetni azért, hogy... "), mintha a kérdések a
hajléktalansors nehézségére utalnak, vagy arra, hogy egyesek önhibájukon kívül
is kerülhetnek ilyen helyzetbe. Előbbi esetben az elutasítás, utóbbiban a támoga-
tás aránya lesz nagyobb.
A v~laszok értelmezése során néhány tényt mindig szem előtt kell tarta-
nunk. Igy különösen:
- Az átlagember, ha kérdezik, válaszol; akkor is, ha valójában nincs informá-
ciója, nincs véleménye az adott kérdésben. A kérdések így olyan véleménye-
ket generálhatnak, amelyek nem is léteztek.
Az emberek gyakran maguk sincsenek tisztában azzal, hogy egy-egy kér-
désről mit gondolnak. A kérdésekre adott válaszok így gyakran véletlensze-
rűek, esetleg egy alaposabb mélyinterjú a kérdőívi kérdésre adott válasszal
ellentétes véleményt hozna felszínre.
Az emberek gyakran nem mondják el a kérdezőnek valós véleményüket; mert
nem áll érdekükben (pl. tényleges jövedelmük), vagy kulturális, morális meg-
fontolások miatt (nem akarnak valakit, főleg a kérdezőt megbántani.)
A társadalomtudományi módszertan számos technikát dolgozott ki ezeknek az
alapproblémáknak a kezelésére. Ezeket a módszereket a szakemberek alkalmaz-
zák. Kétségtelenül sikerült is a lehetséges hibákat nagymértékben csökkenteni
ám kiküszöbölni biztosan nem. Az így nyert információk tehát fontosak a közpo~
litikai folyamatban, de érvényességük korlátozottságának szem előtt tartásával
kell azokat értelmezni. A közpolitikai szakértő felelőssége,' hogy a módszertani
szabályok figyelembevételével minimalizálja a lehetséges hibákat, ugyanakkor Je-
gyen tisztában ezek jellegével.
Technikailag a kérdések két nagy típusát (mintegy két szélső pólust) különít-
hetjük el. A kérdések egyik típusa a nyitott kérdés, melyre a kérdezett a saját sza-
vaival válaszolhat. A zárt kérdés alapvetően abban különbözik a nyitott kérdéstől,
hogy abban a válaszalternatívák is meg vannak adva, és a válaszadónak ezek kö-
zül kell kiválasztania a leginkább megfelelő alternatívát. Oldja a kérdés „zártsá-
gát", ha a kérdező meghallgatja a spontán választ, és annak tartalma alapján maga
választja ki a megfelelő alternatívát. Amint arra már utaltunk, a zárt kérdések az-
zal, hogy eleve kódolt válaszokat biztosítanak, alkalmasak az azonnali számító-
gépbe rögzítésre és gyors feldolgozásra. Példa zárt kérdésre:
Ismer Ön személyesen is hajléktalan személyt?
!.Nem
2. Igen, egy ilyen személyt ismer
3. Igen, több hajléktalant is ismer
 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCJÓKEZEU~S
198
12.4.2.2. A mintavétel
A legtöbb esetben nincs lehetőség arra, hogy mindenkit megkérdezzünk.
,, A közvélemény-kutatások során pl. általában 1000-1200 főt szoktak megkérdezni
a teljes magyar társadalomból. A mintavétel során az összes szóba jöhető válasz-
adó közül kiválasztjuk azokat, akiket valóban meg is kérdezünk. „Az összes szó-
ba jöhető válaszadót" populációnak nevezik a társadalomtudósok. Ez esetről
esetre eltérhet. A közpolitika területén leggyakoribb, hogy a teljes választójogo-
sult népesség jelenti a populációt, de egyes esetekben a populáció ennél jóval szű­
kebb is lehet. Oktatásügyi kérdésekben esetleg csak a tanárok, illetve csak az
aktívan tanító tanárok, vagy csak a szülők válaszaira vagyunk kíváncsiak.
A legritkább esetben van lehetőség arra, hogy a populáció minden tagját meg-
keressük, és a legtöbb esetben erre szükség sincs. A mintavétel arra szolgál, hogy
kiválasszuk azokat, akiknek a kérdéseinket valóban fel fogjuk tenni. Számos min-
tavételi technika létezik attól függően, hogy milyen információk állnak rendelke-
zésre a populáció tagjairól, hogy mennyire tagolt a populáció stb. A mintavétel-
nek azonban mindig azt kell szolgálnia, hogy a megkérdezettek válaszaiból követ-
keztetni tudjunk a populáció egészének válaszaira. Ellenkező esetben teljességgel
téves következtetésekre jutnánk. Számos ilyen példát ismerünk a történelemből.
Roosevelt elnökké választása előtt pl. minden közvélemény-kutató ellenfelének biz-
tos győzelmét jósolta. Később kiderült, hogy a kérdezést telefonon bonyolították le, így
azok, akiknek nem volt telefonjuk (tehát a szegényebbek), eleve kimaradtak az adatfel-
vételből. Amikor a kérdezőbiztosokra bízták a kérdezettek kiválasztását, akkor is szá-
mos hibára derült fény. A kérdezők pl. szisztematikusan hanyagolják a rosszul öltözött,
fenyegető külsejű személyeket stb.
A legáltalánosabban alkalmazott mintavétel az ún. egyszerű véletlen mintavé-
tel. Ez azt jelenti, hogy a válaszadókat véletlenszerűen választják ki, és a populá-
ció minden tagjának ugyanakkora esélye van a mintába kerülésre. Az ún. réteg-
zett mintavétel esetében a populációt rétegekre bontják (pl. férfiak-nők, városon
és falun élők stb.) és az így képzett rétegeken belül biztosítják a véletlen mintavé-
telt. A véletlen mintavétel általában a legbiztosabb módja annak, hogy a mintából
kapott válaszok megoszlása megegyezzen azzal, amit akkor kaptunk volna, ha a
populáció minden tagját megkérdezzük. A véletlen mintavétel előfeltétele annak
is, hogy később, az adatok elemzéséhez matematikai statisztikai módszereket,
teszteket alkalmazzunk.
Egy példa az egyszerű véletlen mintavételre: Egy hatvanfős populációból 10 főt kér-
dezünk meg oly módon, hogy a személyeket sorba rendezzük egy listán (pl. vezetéknév,
vagy születési dátum szerint), majd egy kockát feldobva meghatározzuk az első megkér-
dezendő személyt (pl. 3-ast dobva a 3. a listán), ezután pedig minden tizedik személyt
(13„ 23. stb.) kérdezzük meg.
Érdekes módon a minta nagyságát tekintve nem annak aránya, hanem abszo-
lút nagysága a fontos. A tízmilliós Magyarországon és a háromszázmilliós Egye-
sült Államokban is hasonló nagyságú mintákkal dolgoznak a közvélemény-ku-
tatások során. A minta nagyságát ezen túl más tényezők is befolyásolják, amibe itt
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 199
most nem tudunk belemenni. Néhány egyszerű szabály azonban talán kézenfek-
vő. Statisztikai elemzés egy bizonyos mintanagyság alatt nem lehetséges, illetve
rendkívül bizonytalan.
Tegyük fel hogy 20 embernek teszünk fel egy kérdést, amelyre négyféle választ lehet
adni. A válaszok megoszlása a következő:
1. válasz: 8 fő választotta (40%)
2. válasz: 2 fő választotta (!0%)
3. válasz: 7 fő választotta (35%)
4. válasz: 3 fő választotta (15%)
Könnyen előfordulhat, hogy egy másik húszfős mintába olyan valaki kerül be, aki nem
a 2. hanem a 4. válaszalternatívát választja. Ebben az esetben a 2. alternatívát választók
aránya a felére fog csökkeni, míg a 4.-et választóké harmadával nőni. Hasonlóképpen
könnyen előfordulhat, hogy egy fő nem az 1„ hanem a 3. alternatívát választja. Ez esetben
a „többség" nem az 1., hanem a 3. alternatívát támogatja. Még erőteljesebben jelentkezik
e~ a probléma, ha két tényezőt együttesen kívánunk vizsgálni. Pl. hogy az egyes korosz-
talyok hogyan viszonyulnak a kérdéshez. Ha pl. három kategóriát (fiatalok, középkorúak,
idősek) különítünk el, már akkor is egy 4x3 = 12 kategória lesz (pl. 1. alternatívát választó
fiatalok), és ebben oszlik el az összesen 20 válaszadó, ami az adatok értelmezését szinte
lehetetlenné, a levont következtetéseket pedig teljesen bizonytalanná teszi.
A kérdésfeltétel módja és a mintavétel különösen a kérdőíves adatfelvétel során
bír nagy jelentőséggel. De nézzük meg röviden, milyen egyéb szisztematikus tár-
sadalomtudományi technikák alkalmazása jellemző a közpolitikai folyamatban!
12.4.3. Fókuszcsoport
A fókuszcsoportot felfoghatjuk egyfajta csoportos interjúhelyzetnek. Lényege,
hogy a felvetett kérdéseket a résztvevők egymás között is megvitatják. Általában
ép~en az az érdekes, hogy a részvevők véleménye hogyan alakul a csoporton be-
lül! kommunikáció során. Bizonyos értelemben ez a szituáció jobban modellezi a
társadalmon belüli véleményformálódást, ilyenként alkalmas lehet a közvélemény
formálódásának jobb megértéséhez is. A fókuszcsoportot széles körben alkalmaz-
zák az üzleti szférában a reklám és marketing területén. A közpolitikában is első­
sorban az egyes közpolitikai alternatívák potenciális elfogadottságának, illetve
elfogadtatása lehetőségének felméréséhez lehet alkalmas eszköz. A fókuszcsoport
elsősorban kvalitatív információkkal szolgál. Gyakori kritika, hogy a kapott ered-
ményekben jelentős, és meg nem határozható mértékű szerepe van a fókuszcso-
port vezetőjének.
12.4.4. Meglévő statisztikai adatok (másod)elemzése
A rendelkezésre álló statisztikai adatok elemzése ezzel szemben kifejezetten
sz~i_riszerű
adatokon történik. A modern társadalmakban széles körű adatgyűjtés
ZaJhk a legkülönfélébb területeken. Magyarországon ennek első számú felelőse a
Központi Statisztikai Hivatal (KSH), amely a legkülönfélébb területekről gyűjt
200 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
adatokat. Így széles körű adatgyűjtést folytat a gazdaság, azon belül a termelő, a
szolgáltató és a mezőgazdasági szféra területén, a közszektor és annak alrendsze-
rei (pl. oktatás, egészségügy stb.) területén és így tovább. A statisztikai adatgyűj­
tés - ellentétben az eddig tárgyalt egyéb technikákkal - általában a teljes populá-
cióra (pl. minden nagy-, közepes, kisvállalatra és mikrovállalkozásra), kiterjed.
Természetesen statisztikai adatok máshonnan is rendelkezésre állnak. Igy pl. az
Európai Unió statisztikai hivatala is folytat adatgyűjtést.
A statisztikai adatok felhasználásának nagy előnye, hogy ezeket az adatokat
más már összegyűjtötte, így külön (idő-, energia-, pénz-) befektetés nélkül tu-
dunk ezekhez hozzáférni, tipikusan ingyenesen, vagy szerény térítési díj ellené-
ben. Hátránya is ugyanebből fakad. Az adatokat nem kifejezetten a mi igényeink-
hez, az általunk megválaszolandó kérdéseket szem előtt tartva gyűjtötték. Fontos
még utalni arra is, hogy az adatok értelmezése nagy körültekintést igényel. Egyes
esetekben - bár ezt az adattáblák eltakarják - a mögöttes adatgyűjtés nem igazán
megbízható (pl. egy sor szervezet egyáltalán nem jelenti az adatait, vagy nem a
valóságnak megfelelően teszi ezt). A statisztikai fogalmak pontos tartalma is nagy
jelentőséggel bír; ehhez pedig alaposan át kell tanulmányozni a háttéranyagokat
is. Mindemellett a statisztikai adatoknak meghatározó szerepe lehet a tudatos-ra-
cionális közpolitika kialakításában.
Az a tény pl., hogy Magyarországon nem lehet tudni, hogy hány roma él, vagy
hogy nincs semmilyen megbízható statisztikai adat a jövedelmi viszonyokról és
arányokról, alapvetően kérdőjelezi meg, hogy lehet-e megalapozott romapolitiká-
ról vagy a szociálpolitikáról beszélni. Hasonlóképpen nem állnak rendelkezésre
megbízható statisztikai adatok a magyar mikro- és kisvállalkozások tekintetében.
Nem véletlen, hogy több elemző is a magyar közpolitika-alkotást a vakrepüléshez
hasonlítja.
Másodelemzésnek nevezik a társadalomtudományban azt a módszert, amely-
nek során az érdeklődő a mások által összegyűjtött adatokat saját szempontjai
szerint elemzi. Amikor pl. a KSH adatait egy közpolitikai döntés-előkészítő folya-
matban elemezzük, lényegében másodelemzést végzünk. Ám másodelemzést le-
het más adatokon is végezni. Gyakori, hogy mintavételen alapuló szociológiai
kutatások adatait használják fel némileg más kérdések megválaszolásához. Szá-
mos közpolitikai területen nagy nemzetközi szervezetek által végzett adatfelvéte-
lek jó összehasonlító adatokat szolgáltatnak, amelyek segítenek elhelyezni Ma-
gyarországot más országokhoz viszonyítva. Így pl. az OECD, a Világbank és az
ENSZ is közöl ilyen jellegű adatokat. Noha nem tényadatok, de a közpolitikák
szempontjából mégis relevánsak lehetnek a World Value Survey adatai, amelynek
során számos ország lakosságának gondolkodására, értékrendjére nézve gyűjte­
nek időről időre adatokat. Az Európai Unió is számos nemzetközi kutatási projek-
tet finanszíroz, amelyek puhább, véleményadatok tekintetében is lehetővé teszik
az összehasonlítást. A magyarországi kérdőíves vizsgálatok jelentős része is hoz-
záférhető és elemezhető. Tudomásunk szerint a legnagyobb ilyen gyűjtemény a
TÁRKI Társadalomtudományi adatbankjában található, ahol az utóbbi mintegy
két évtized számos társadalomtudományi kutatásának adatai, másodelemzésre al-
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 201
kalmas formában, rendelkezésre állnak. A másodelemzéshez természetesen a sta-
tisztikai adatfeldolgozásban jártas szakemberre van szükség.
A társadalomtudományokban önállóan nem tárgyalt, ám a közigazgatásban el-
vileg széles körben alkalmazható adatgyűjtési módszer lehet a közigazgatási
nyilvántartások, adatbázisok, statisztikák felhasználása és elemzése. Ennek
természetesen korlátját jelentik az adatvédelmi szempontok, bár a nyilvántartá-
sokból kinyert aggregált statisztikai adatok ilyen problémát nem vetnek fel, hi-
szen azok már nem tartalmaznak semmiféle egyedi adatot. A hazai gyakorlatban
- a javuló jogszabályi keretek ellenére (vö. 2007. évi CI. tv. a döntés-előkészítés­
hez szükséges adatok hozzáférhetőségének biztosításáról) - is inkább az jelenti
ezen adatok felhasználásának gátját, hogy senki sem tudja pontosan, a közigazga-
tás mely szervei, milyen adatokat gyűjtenek. Egy racionálisabb, központosítot-
tabb közigazgatási adatgazdálkodás ezt a problémát jórészt orvosolni tudná, ám
ennek jelei még nem nagyon mutatkoznak. Ma az egyes közigazgatási szervek
jobb esetben is csak azokat az adatokat használják fel (ha egyáltalán használják),
amelyeket maguk gyűjtenek és ott helyben rendelkezésre állnak.
12.4.5. Dokumentumelemzés
A dokumentumelemzés a módszerek meglehetősen széles és lazán definiált kö-
rét foglalja magában. Lényege, hogy az információ forrása valamilyen dokumen-
tum. Tipikusan valamilyen írott dokumentumról van szó, bár elképzelhető egy
szóbeli kommunikáció, esetleg, kép stb. elemzése is. A dokumentumelemzés a
szöveg értelmes elolvasásától és megértésétől egészen a számítógéppel támoga-
tott, kvantitatív elemzésig terjedhet. Így - ha elegáns kifejezést akarunk használ-
ni - dokumentumelemzés az, amikor a szakember elolvassa a közpolitikai terüle-
tet érintő jogszabályokat, a témában született különféle kormányzati deklaráció-
kat, vagy az egyes érdekeltek véleményét, javaslatait stb. Ilyenként a dokumen-
tumelemzés a közpolitika folyamatban talán leggyakrabban alkalmazott eszköz.
Dokumentumelemzés az is, amikor az adott szakpolitikai területen napvílágot
látott írott és elektronikus médiavisszhangot elemezzük. Ennek során pl. már al-
kalmazhatóak kifinomultabb, akár számítógépes elemzési technikák is.
12.5. Információfeldolgozási technikák
Az információ feldolgozásának számtalan módja van. Amikor elgondolkodunk
egy problémán, amikor egy kérdést megvitatunk egy kollégánkkal, akkor éppen
úgy információt dolgozunk fel, mint amikor bonyolult számítógépes adatfeldolgo-
zást végzünk. Természetesen nincs mód arra, hogy az információfeldolgozás kér-
dését akár csak vázlatosan is áttekintsük. Sajnos még arra sincs mód, hogy a köz-
202 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS !NfORMÁCIÓKEZELÉS
politikai folyamathoz szükséges fontosabb professzionális információkezelési
technikákat bemutassuk.
Néhány ilyen technikát a közpolitikai ciklus egyes elemeihez kapcsolódóan
némileg részletesebben fogunk tárgyalni. Így az alternatívák közötti választás, a
közpolitika-elemzés kapcsán bemutatjuk a költség-haszon elemzés valamint né-
hány racionális döntéstámogató technika legalapvetőbb elemeit. Később, a közpo-
litikák értékelése, az evalváció kapcsán is utalunk néhány ilyen módszerre.
Ezen a ponton csak arra van lehetőségünk, hogy az információk elemzésének a
társadalomtudományi módszertan szempontjából talán leglényegesebb szempont-
jait felvillantsuk: az összehasonlítás és az elfogulatlanság fontosságának hang-
súlyozása mellett néhány nagyon egyszerű kvantitatív adatkezelési és prezentálá-
si módot mutatunk be. Már több helyütt is hangsúlyoztuk, hogy e könyv csak egy
bevezető áttekintést tud adni. Ha valaki valóban közpolitikai szakemberként kí-
ván működni, akkor tudását számos szakterületen kell még gyarapítania. Talán
egyetlen ponton sem annyira igaz ez az állítás, mint e tekintetben.
12.5.1. Az összehasonlítás fontossága
Szinte mindenről gyűjthetünk adatokat, illetve adatok széles körben rendelke-
zésre is állnak. Az adatok azonban önmagukban nem értelmezhetőek. Az a szám,
hogy 42, önmagában nem jelent semmit. Értelmet csak akkor kap, ha kontex-
tusba helyezzük. Pl. valaki 42 éves, vagy 42 fokos láza van - vagy ez a válasz az
élet értelmére vonatkozó kérdésre. Nézzünk egy példát!
A rendszerváltás után nem sokkal a Belügyminisztérium elhatározta, hogy postai
kiküldéses kérdőívvel keresi meg az összes önkormányzatot, hogy összegyűjtse az első
két év után felhalmozódó tapasztalatokat. A postán kiküldött kérdőívek esetében nagy
kérdés, hogy kik, milyen arányban küldik vissza azokat (lásd: mintavétel). A kérdőívek
összegyűjtéséért felelős hivatalnok az államtitkárt arról tájékoztatta, hogy a kisebb tele-
pülések inkább visszaküldik a kérdőívet, mint a nagyobbak. Ez meglepő volt, hiszen a
kistelepüléseknek kevésbé volt apparátusa arra, hogy az ilyen kérdőívekkel foglalkozza-
nak. Hamar kiderült, hogy a hivatalnok abból vonta le a következtetést, hogy a községek-
ből jó háromszáz, míg a városokból csak mintegy ötven kérdőív érkezett vissza. Éppen
csak arról feledkezett meg, hogy városból összesen csak mintegy száz, községből vi-
szont mintegy három és fél ezer volt az országban. Gyors elemzés kiderítette, hogy a
megyei városok mintegy 80%-a, a városok 50%-a, míg a kisebb községeknek csak 4%-a
küldte vissza a kérdőíveket. Az abszolút számok tehát félrevezetőek voltak.
Amikor arányokat, százalékos megoszlásokat közlünk, akkor tehát egyfajta
összevetést végzünk. A közpolitikai kontextusban nagyon gyakran arra kell vá-
laszt adnunk, hogy valami sok vagy kevés, vagy még általánosabban: jó vagy
rossz. Mindez esetleg több ilyen összevetést is igényel.
Vajon ha a hajléktalanok száma egy országban 80 OOO fő, az jó vagy rossz? Persze
lehet azt mondani, hogy egyetlen hajléktalan is probléma. Bizonyára így van, és - egye-
bek mellett - a politikusok szívesen mondanak is ilyeneket. A témával foglalkozó köz-
politikai szakember azonban tudja, hogy a hajléktalanság mindenhol jelentkező problé-
fNFORMÁC!ÓFORRÁSOK ÉS !NfORMÁCIÓKEZELÉS 203
ma. A kérdés most az, hogy mennyire súlyos a helyzet, ha 80 OOO hajléktalanról beszé-
lünk. A választ az összevetés segítségével tudjuk megadni. Egyfelől az a kérdés, hogy
„hányból?". Mekkora az a társadalom, amelyben 80 OOO hajléktalan van? Ha ez az adat
a kétmilliós Szlovéniából származik, akkor nyilván súlyosabb a helyzet, mintha a tízmil-
liós Magyarországról, vagy a nyolcvanmilliós Németországból származna. Mjndezt az
arányszámok tükrözik, amelyek gyakran jelennek meg százalékos formában. !gy pl. ha
az adat Szlovéniából származna, akkor azt mondhatnánk, hogy a lakosság mintegy 4%-a
hajléktalan (80 OOO / 2 OOO OOO), míg Magyarország esetében már csak 0,8% (nyolc ez-
relék), Németország esetében pedig 0,1% (egy ezrelék).
Tegyük fel, hogy hazai adatról van szó, így tudjuk, hogy Magyarországon a hajlékta-
lanok a lakosság 0,8%-át teszik ki. Ezt az adatot kell tehát összevetnünk más országok
azonos adataival. Így tudunk választ adni arra a kérdésre, hogy vajon a magyar adat ma-
gasabb, alacsonyabb, vagy hasonló, mint más olyan országok adata, amely országokat
releváns összehasonlítási alapnak gondolunk.
Persze nem mindig egyértelmű, hogy mit mivel vessünk össze.
A köztisztviselők alapvizsga-tanfolyamainak értékelését a 22. fejezetben részletesen
is bemutatjuk. Az alapvizsga-tanfolyamainak hatását úgy mértük, hogy feladatlapokat
töltettünk ki a tanulás megkezdése előtt, majd jóval a vizsgázás után is. Aki tökéletesen
ki tudta tölteni az összetett feladatlapot (ilyen természetesen nem volt), azt tekintettük
100%-os tudásnak. A köztisztviselők a tanulás megkezdése előtt átlagosan 17, utána 24
pontosra tudták kitölteni a teszteket Ezt kifejezhetjük úgy is, hogy „a köztisztviselők
tudásszintje 7 százalékponttal nőtt". Ha ugyanezt a tudásnövekedést kezdeti tudásszint-
jükkel vetjük össze, akkor viszont mintegy 40%-kal növekedett a tudásuk. Hogyan ér-
telmezzük ezeket az adatokat? Nos, aki a tanfolyamok ellen kíván érvelni, az nyilván a
7-es, aki mellette, az a 40-es adatot hangsúlyozza. A szakértő pedig tudja, hogy ez
ugyanazon érem két oldala.
A politikai vitákban tényekre hivatkozva gyakran találkozhatunk a számok-
kal való ilyen játékkal. A közpolitikai szakembernek a felvetődő probléma fé-
nyében kell döntenie arról, hogy melyik adatot válassza.
12.5.2. Az adatok legegyszerűbb statisztikai elemzése, bemutatása
Mindenekelőtt azt kell hangsúlyozni, hogy statisztikai szempontból csak az
elemezhető értelmesen aminek van szóródása. Szóródás alatt a legprirriitívebben
fogalmazva azt értjük: hogy a vizsgált dolgok nem egyformák. Így pl. ha egy
tárgyból az összes hallgató jelest kap, vagy a teljesítményértékelésben, a minősí­
tésben minden köztisztviselő kiváló, az adat egyszerűen használhatatlan: nincs
információértéke a statisztikai megközelítés számára (de alighanem általában
sem).
Egy vizsgált populáció valamilyen szempont szerinti jellemzőit legegyszerűb-
ben az ún. megoszlás bemutatásával tudjuk leírni.
Így pl. a hivatal 206 dolgozójából a nemek szerinti megoszlás:
Nő: 157 76%
Férfi 49 24%
204 INFORMÁClÓFORRÁSOK ÉS lNFORMÁC!ÓKEZELÉS lNFORMÁCtÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 205

Minősítés szerinti megoszlása:

Kiválóan alkalmas 147 71% 4.MEGOLDÁS
Alkalmas 52 25% (a) Osztály átlagéletkora: (40 + 45 + 50 + 55 + 60) / 5 = 50
Kevéssé alkalmas 6 3% (b) Osztály átlagéletkora: (2x45 + 50 + 2x55) / 5 = 50
Alkalmatlan 1 0% (e) Osztály átlagéletkora: (2x40 + 50 + 2x60) = 50

Egy sokaságot másként, összegző adatokkal is le lehet írni. Ilyen adatok a

középérték és a középértéktől való eltérés mutatói. Ezeket a mutatószámokat
azonban csak akkor tudjuk alkalmazni, amikor az adatok „számjellegűek" (elvi-
leg arányskálán, praktikusan legalább ordinális skálán mértek). Megadható pl. a
középérték a korra vagy a fizetésre. Pl. az átlagéletkor a hivatalban 49 év, az átla-
gos nettó jövedelem havi 208 576 Ft. Ugyanez az adat nem adható meg a nem
szerinti megoszlásra, bár ha számokkal helyettesítjük a nemet, akkor ez már meg-
tehető lenne. A legtipikusabban alkalmazott középérték az „átlag". Ehhez az
egyes értékeket összeadjuk és elosztjuk az értékek számával.
Mint látható, a fenti három esetben azonos az átlagos érték - sőt a medián is.
Mégis jelentős eltérés van a három osztály korösszetétele között. Azt az osztályt,
amelyben a részvevők kora 45-55 év között mozog, a kor szempontjából jóval ho-
mogénebbnek tartjuk annál, amelyik esetében a szélső értékek 40-60 között mo-
zognak (a szélső értékek együtt szakkifejezéssel a „range"-et jelölik ki), ráadásul
az öt fő közül négyen e szélső értékek valamelyikén állnak. Ezt az eltérést a szó-
rás fejezi ki legjobban. A szórás a középértéktől való átlagos (négyzetes) eltérést
jelenti. A szórást, akárcsak a középértékeket, már az egyszerű táblázatkezelő
szoftverek is kiszámolják nekünk.

3. FELAI?AT! Mennyi az átlagos életkora annak az osztálynak, amelyben öt fő 22, egy fő

pedig 70 eves? 5. FELADAT! Vigye be egy táblázatkezelőbe a fentiekben megjelölt összetételű osztályok
4. FELADAT! (a) Mennyi az átlagos életkora annak az osztálynak, amelynek tagjai 40, 45, adatait, majd számolja ki ezekre az átlagot és a szórást (standard deviation).
50, 55, 60 évesek?
(b) Mennyi az átlagos életkora annak az osztálynak, amelyben két fő 45 egy fő 50 míg má-
sik két fő 55 éves? ' ' 5. MEGOLDÁS A táblázatkezelőbe a következőképpen rögzítjük a feladatot:
(e) Mennyi az átlagos életkora annak az osztálynak, amelyben két fő 45, egy fő 50 míg má-
sik két fő 55 éves? ' Példa 1 Példa2 Példa3
1: fő 40 45 40
Egyes esetekben célszerű az átlag mellett vagy helyett egy másik középértéket,
2. fő 45 45 40
a mediánt megadni. A mediánt szemléletesen úgy írhatjuk le, hogy „nagyság sze-
rint" sorba állítjuk a sokaság tagjait és kiválasztjuk a középsőt, majd megnézzük, 3. fő 50 50 50
hogy azt milyen érték jellemzi. 4. fő 55 55 60
5. fő 60 55 60
~· ME?OLDÁS (5x22 + lx70) ! 6 = (110+70) / 6 = 30. Az átlagéletkor alapján egy „fiatalos,
~113 mar t_ap.aszt.alt csapatnak''. 1s gondolhatnánk ezt az osztályt. Valójában azonban az egy
átlag 50 50 50
1dos kollegan kivül csupa fiatal pályakezdő van benne. szórás 7,07 4,47 8,94
beírt szöveg, átlag: ÁTLAG (B2:B6)
Gyakran azért jobb mutató a medián, mert néhány különösen magas érték túl-
beírt szöveg, szórás: SZORASP (B2:B6)
zottan „felhúzza" az átlagot. (A 3. feladat esetében pl. míg az átlagos érték 30 év
volt, a medián 22 lenne, ami bizonyos értelemben jobban leírja a „tipikus'', ilyen- Látható, hogy a szórás jelentősen eltér a három esetben, míg az átlag megegyezik.
ként átlagosnak tekinthet munkavállalót.) A jövedelem esetében is ez a helyzet.
Ha tízen keresnek napi ezer forintot, és egyvalaki százezer forintot, akkor az át- A fentiekben bemutatott módszerekkel egy jellemző (amit tehát szakkifejezéssel
lagjövedelem tízezer forint lesz, pedig a nagy többség jövedelme csak ennek egy változónak, esetleg dimenziónak neveznek) alapján tudunk bemutatni egy sokasá-
tizede volt. A medián viszont az ötödik fő jövedelme, vagyis ezer forint lesz, ami got. Gyakran azonban ennél bonyolultabb összefüggéseket keresünk. A statisztikai
nyilván sokkal jellemzőbb.
módszerek jelentős része éppen erre irányul, arra tehát, hogy a különféle változók,
statisztikai dimenziók, jellemzők közötti összefüggéseket tárja fel.
Ennek a legegyszerűbb módja az ún. kereszttábla készítése. A kutatók mind a
mai napig alkalmazzák ezt a módszert, bár mára jóval bonyolultabb technikák is
 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INfORMÁCIÓKEZELÉS
206
kialakultak. A módszer vonzereje azonban éppen viszonylagos egyszerűségében
rejlik, hiszen míg egy regresszió-, faktor- vagy klaszteranalízis mibenlétét, illetve
az azokból nyert adatok tartalmát hosszan kellene magyarázni, márpedig erre a
közpolitikai folyamatban gyakran sem igény, sem fogadókészség, sem lehetőség
nincs, addig a kereszttábla a legtöbb ember számára könnyen és gyorsan értel-
mezhető.
6. FELADAT! Hogyan értelmezné a következő táblázatot?
Beosztottak
Vezetők
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 207
nál is, mint a legtöbb matematikai statisztikai eljárásnál, meghatározó jelentősége
van a s~~gni~kanciaszintnek. Ez lényegében arról ad információt, hogy mennyi-
re lehetunk biztosak abban, hogy az összefüggés valóban fennáll (és nem tévedés
eredménye). Minél alacsonyabb a szignifikanciaszint, annál biztosabbak lehetünk
~z eredményben. Bár nincs általános szabály, de 0,05 (ötszázalékos) vagy még
mkább 0,01 (egyszázalékos) szignifikanciánál a feltételezett összefüggést elfogad-
hatjuk.
Számos olyan módszer is van, amelyek kettőnél több dimenzió közötti össze-
függés feltárására is alkalmasak. Elvileg kereszttáblák is készíthetőek három
Összesen esetleg négy dimenzióban is, ám ezek már jóval nehezebben tekinthetők át. '

16 141 157
Nők

10 39 49 12.5.3. Néhány szó a kvalitatív adatelemzésről

Férfiak
26 180 206
Összesen Föntebb említettük, hogy a közpolitikai folyamattal kapcsolatos szakértői
elemző jellegű munka széles körben támaszkodik kvalitatív jellegű információkr~
Látható, hogy a kereszttáblában két szempont együttesen jelenik meg. A ke- - elolvasott tanulmányokra, jogszabályokra stb. A legtöbb esetben ezek nem ké-
reszttábla szélein pedig a két szempont szerinti összesen adatot szokták megadni pezik további, formális adatelemzés tárgyát. Különösképpen így van akkor, ha
(bár ez nem feltétlen szükséges). A kereszttáblát elemezve arra kaphatunk vá- ~z elemzé.s nagyrészt kvantitatív információkon és módszereken alapul (és
laszt, hogy milyen összefüggés van a két tényező között. i~y ~ kv,ah~a~í:' össz.~tevők
csak a felkészülést, esetleg az interpretálást segí-
to, k1egeszlto Jellegu mozzanatok), valamint
.6. MEGOLDÁS Segít a megoldásban, ha az egyes cellákra kiszámoljuk a százalékos arányo- ha. az elemzés kevéssé alapos, inkább csak egy gyors, félig-meddig impresz-
kat. (A kereszttáblában háromféle százalék is szóba jöhet: sor- vagy oszlopszázalék, vagy az szrókon alapuló áttekintés céljait szolgálja.
összesen adatra vetített százalék. Hogy melyiket alkalmazzuk, az jórészt a megválaszolandó
Egyes esetekben azonban az elemző munka fő információs (empirikus) bázisa
kérdéstől függ.)
kvalitatív információkban testesül meg. Ha ezen információtömeg mérete és
Vezetők Beosztottak Összesen komplexitása meghalad egy bizonyos fokot, akkor elkerülhetetlenné válik formá-
lis ad~telemzési ~!járások alkalmazása. Gondoljuk csak el, hogy pl. egy 1000 ol-
Fő (sor)% Fő (sor)%
dalnyr - tartalmrlag „sűrű" - interjúátiratot, vagy egy többszáz darab, összesen
16 10,2% 141 89,8% 157 tízezer oldalnyi, igen heterogén dokumentumhalmazt magában foglaló empíria-
Nők

39 79,6% 49 halmaz milyen kihívás elé állítana egy hagyományos, pl. „jegyzetelős" techniká-
Férfiak 10 20,4%
val dolgozó elemzőt.
26 - 180 - 206
Összesen Az ilyen jellegű kvalitatív információkezelési és -elemzési feladatok módszer-
tani alapjait a kvalitatív kutatók, hasonlóan a kvantitatív elemzésben utazó" tár-
sa.ikkal, az utóbbi kb. két évtizedben egyre kifinomultabb „kánonokb~" foglalták
Az adatokból jól látható, hogy a férfiaknak kétszer akkora esélye van a vizsgált szer-
vezetben a vezetővé válásra, mint a nőknek.
(lasd pl. Strauss és Corbin 1990, 1998). A kvalitatív elemzési eljárások valójában
~essze többek egyszerű technikánál; a kutatás és a kutató szerepének, sőt a meg-
Számszerűen értelmezhető jellemzők közötti összefüggések kimutatására ismerésnek és a társadalmi valóságnak egy, a „mainstream" (poszt)pozitivistától
gyakran alkalmazott módszer a korrelációszámítás. A korrelációt a táblázatke- meglehetősen eltérő képe húzódik meg mögöttük. Ezek részletes áttekintésére itt
zelő programok szintén kiszámolják. Értéke -1 és +l között mozoghat, a 0 arra
~incs _lehetőség; inkább csak illusztrációképpen utalunk a szerzők egyikének az
utal, hogy nincs összefüggés, a -1 vagy ahhoz közeli értékek erős negatív össze-
rlyen Jellegű megközelítés gyakorlati mozzanatait - beleértve a számítógéppel tá-
függésre (minél nagyobb érték jelentkezik az egyik, annál kisebb a másik válto-
mogatott (szoftveres) kvalitatív elemző eljárások alkalmazását - viszonylag rész-
zón), a +l erős pozitív összefüggésre utal (az egyik változó magasabb értékeihez
letesen dokumentáló munkájára (Hajnal 2008).
tipikusan a másik változón is magasabb érték kapcsolódik). A korrelációszámítás-
208 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
A kvalitatív elemző munka során terepkutatásból származó, tipikusan szöve-
ges formátumú nyers empíriát a kutatás következő fázisában aprólékos kvalitatív
elemzésnek vetettük alá. Ennek technikai eszköze a Qualrus nevű kvalitatív
elemző szoftver volt. Mivel a kvalitatív elemzést - különösen annak módszertani-
lag szigorúbb és számítógéppel támogatott formáit - Magyarországon, és ezen
belül is a közigazgatási-közpolitikai kutatásokban, meglehetősen ritkán használ-
ják, talán nem fölösleges röviden áttekinteni az episztemológiai alapokat és a
technikai folyamatot.
A kvalitatív elemzés folyamata két, egymást ciklikusan-spirálisan követő moz-
zanatból:
(a) a kódolásból és
(b) az elemzésből
áll. Lássuk, mit is jelentenek ezek!
Ad (a):
A kódolás során a kutató az empíriában (esetünkben: a szövegben) található
fontosabb motívumokat/témákat/adatokat stb. azonosítja. Ez a folyamat ismét
csak két iteratív, ciklikusan körben forgó lépésre bontható:
- Az egyik a fontos témák, információtípusok, motívumok azonosítása, „kita-
lálása"; ennek eredményeként jönnek létre a tulajdonképpeni kategóriák
(„kódok"). Ilyen kód lehet pl. a „korrupciós szituáció", a „tisztviselő és ügy-
fél közötti személyes konfliktus", vagy éppen a „PPP alkalmazása a megva-
lósításban". A kódok egymással különféle kapcsolatokban is állhatnak; ilyen
kapcsolat pl. az „eleme" (X kód eleme/instanciája Y kódnak), az „okozza" (X
kód Y-t okozza), vagy éppen a „kizárja" (X kód kizárja Y kódot).
- A másik lépés pedig a kialakított kódok egyes konkrét szövegrészletekhez
(szegmensekhez) történő hozzárendelése.
A kódolás folyamata, legalábbis tipikusan, azért iterál a fenti két lépés között,
mert az elemzés kezdetén általában nem áll rendelkezésre egy, a kódolás folya-
mán mindvégig változatlan formában használható kódkészlet. Ellenkezőleg: ha
rendelkezik is a kutató valamilyen elnagyolt, kiinduló kódkészlettel, szinte bizo-
nyos, hogy menet közben annak lényeges átalakítására és kiegészítésére lesz
szükség. Ilyen módon tehát folyamatosan (a kódolás teljes tartama alatt) változik
mind a kódkészlet, mind pedig maguk a kód-hozzárendelések ..
A kódolási folyamat akkor fejeződik be, ha a vizsgált empíria egésze el van
látva a kutatás céljának és az empíria sajátosságainak megfelelő jellegű­
részletezettségű kódokkal.
Ad (b):
A kvalitatív elemzés következő fázisa az előzetesen lekódolt szöveg voltakép-
peni elemzése. Az elemzés különböző célokat szolgál; így pl.
A kódkészlet megfelelőségének vizsgálatát (a marginálisan előforduló kódok
esetleges eliminációja, a hiányzó témák azonosítása, az egymással átfedő
INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS 209
kódok és egyéb logikai és fogalmi inkonzisztenciák, tisztázatlanságok meg-
találása céljából);
- A kód-hozzárendelések megfelelőségének vizsgálatát; tehát hogy. az adott
kód konzisztensen van-e alkalmazva, konceptuálisan tiszta és elméletileg
hasznos-e az így kiemelkedő fogalom.
- A különféle motívumok külön-külön vett vagy együttes előfordulási gyako-
riságainak vizsgálata a különböző elemzési szinteken (az egyes forrás, az
adott szakpolitika-eset, ill. az esetek összességének szintjén).
Amint látható, az elemzési folyamat is visszatérően szükségessé teszi a kódolás
- az alkalmazott kódkészlet és a kód-hozzárendelések - felülvizsgálatát, módosí-
tását. Ezeket a módosításokat azután természetesen az anyagnak az újonnan ki-
alakult kódolás melletti újraelemzése kell, hogy kövesse.
Ez a folyamat a tudományelméletben alapozott elméletként (grounded theory)
ismert, az utóbbi évtizedekben sokat vizsgált megközelítésmóddal mutat szoros
összefüggést. Az ezzel kapcsolatos módszertani irodalom egyik kulcsfogalma, az
ún. állandó összehasonlítás (constant comparison) Seale (1999: 96-97. o.; lásd
még Babbie 2001: 323-334 és 415. o.) tárgyalásában a következő elemekből áll: (i)
az adatok egyes előfordulásait - azok releváns tulajdonságaival együtt - külön
kategóriákba kódoljuk; (ii) az adott kód egyre újabb és újabb előfordulásainak
részletes vizsgálata révén specifikáljuk és finomítjuk az arra vonatkozó elképze-
léseinket, hogy e tulajdonságok hogyan is kapcsolódnak össze, „működnek
együtt"; (iii) mindezt addig folytatjuk, amíg az ún. „elméleti telítődés" (theoretical
saturation) be nem következik, vagyis az új előfordulások vizsgálata már nem
eredményez érdemi haladást/változást. Az alapozott elmélet egyre inkább kikris-
tályosodó módszertanának részletes bemutatásába - mégha az meglehetősen jól
hasznosíthatónak tűnik is a kvalitatív elemzések megbízhatóságának biztosításá-
ra - e ponton nem tudunk belemenni.
12.6. Amire figyelni kell - tipikus hibák
Az információkezelés legtipikusabb hibája a kvalitatív, de jelentős részben a
kvantitatív információk esetében is - a közpolitikai folyamatban csakúgy, mint a
hétköznapi életben -- az, hogy azt látjuk bele az információkba, amit látni sze-
retnénk. A pszichológia egyik legrégebbi, a mindennapi tapasztalatok által is
igazolt megfigyelése, hogy az információkat tudatunkon, meggyőződésünkön,
beállítottságunkon keresztül megszűrve értelmezzük. Azokat a tényeket, ame-
lyek ellentmondanának véleményünknek, figyelmen kívül hagyjuk, sokszor nem
is észleljük, vagy jelentőségüket bagatellizáljuk, míg a véleményünkkel egybevá-
gó adatokat felnagyítva érzékeljük. Röviden, a tényeket nagyon gyakran egy tu-
dattalan, magunk előtt is rejtve maradó folyamatban előfeltevéseinkhez igazítjuk.
Ez természetes, bár nem feltétlen előnyös jelenség a mindennapi életben, de külö-
nösen veszélyes lehet a közpolitikai folyamatban. Ebben a folyamatban éppen a
210 INFORMÁCIÓFORRÁSOK ÉS INFORMÁCIÓKEZELÉS
közpolitikai szakértő feladata az, hogy biztosítsa: a döntés a valóság reális képén
alapuljon, hiszen enélkül racionális döntéshozatal, és így a közpolitikai célok
megvalósulása sem képzelhető el.
Különösen nagy az ilyen szubjektivitás veszélye, ha tényadatokról, sőt ha szá-
mokról van szó. Ezek ugyanis az objektivitás látszatát erősítik, és eltakarják az
értelmezésben megbúvó torzítási lehetőségeket. Emlékeztetünk itt a közigazgatá-
si alapvizsga kapcsán bemutatott jelenségre, ahol mindkét fél számokkal érvel,
csak mindketten mást látnak a számokban.
A közpolitikai szakértőnek folyamatosan, nagy tudatossággal kell kontrollálnia
önmagát, hogy, ha elkerülni nem is tudja, de legalább minimalizálja ezt a fajta
szubjektív torzítást. Ez a veszély egyébként az egyik oka annak is, hogy a racio-
nális közpolitikai irányzat oly nagy mértékben kíván támaszkodni a társadalom-
tudományok és a társadalomtudományi módszertan eszközeire. Azok ugyanis je-
lentős részben éppen a szubjektív meggyőződésből következő szelektív észlelés
okozta hibákat képesek kiküszöbölni pl. a véletlen mintavétel, az előre meghatá-
rozott hipotézisek és szignifikanciaszintek stb. alkalmazásával. Valóban a társa-
dalomtudományi módszertan szisztematikus és következetes alkalmazása az
egyik legjobb eszköz a fent vázolt hibák elkerülésére, ezért is hangsúlyozzuk
ismét e módszertan alapszintű elsajátításának fontosságát a szakértő esetében.
A szubjektivitás veszélye mellett eltörpülnek más lehetséges értelmezési hibák,
de néhányat talán érdemes itt is felvillantani.
Gyakori, hogy az elemzők a statisztikai összefüggéseket ok-okozati összefüg-
gésként azonosítják, ilyenként értelmezik. Ez érthető és az esetek jelentős részé-
ben logikus eljárás is. Ám nem szabad elfelejteni, hogy a statisztikai összefüggé-
sek csak „együttjárásokat" jeleznek, és korántsem mindig egyértelmű, hogy me-
lyik az ok és melyik az okozat.
A hajléktalanok között bizonyára az országos átlagot messze meghaladó mértékben
találnánk alkoholistákat. Ebből esetleg azt a következtetést vonhatja le valaki, hogy na-
gyon gyakran az alkoholizmus vezet hajléktalansághoz. Mások viszont azzal érvelhet-
nek, hogy a hajléktalan lét, az annak nyomorúsága elöli menekülés vezet az alkoholhoz.
Gyakran a két vizsgált tényező közötti látszólagos összefüggés mögött valójá-
ban egy harmadik áll.
Nemzetközi összehasonlításban kimutatható pl., hogy a gólyák és a gyermekek szá-
ma között szoros pozitív összefüggés van, ti. ahol több a gólya ott több gyerek is van. Azt
jelenti-e ez, hogy tényleg a gólya hozza a gyereket? Valószínüleg nem. Inkább arról lehet
szó, hogy az erősen iparosodott társadalmakban, illetve településeken kevesebb hely jut
a gólyáknak, és ugyanakkor kevesebben is vállalnak sok gyereket.
Az előbbi táblázatra visszautalva: lehet, hogy a nők vezetővé válását a még
mindig élő előítéletek nehezítik. Az sem kizárt, hogy a férfiak között jóval több a
felsőfokú végzettségű, ami - lévén a vezetői kinevezés előfeltétele - önmagában
is magyarázhatja az eltérést. Mindehhez persze meg kell találni a harmadik vál-
tozót, majd arra „kontrollálni" az összefüggést. Ennek technikáit azonban itt vég-
képp nem tudjuk tárgyalni.
13. Prezentálás - outputok/közpolitikai
dokumentumok
A fentiekben az információk összegyűjtésével, elemzésével és értelmezésével
kapc~ol.~tban. villan~ottu~k fel, néhány szempontot. Mint jeleztük, a közpolitikai
szakerto tevekenysege lenyegeben felfogható hasonló típusú információkezelés-
ként. Az információknak a közpolitikára vonatkoztatott értelmezése azonban tel-
jességgel önc~lú}e,nne, ha azt a szakértő nem adná tovább. Ez a tevékenység ak-
k?r n~~n el_.vegs? ~rt~lmét, ha a szakértő vizsgálódásainak eredményét „becsator-
nazza a kozpoht1km folyamatba, az információt a döntéshozók rendelkezésére
b~cs~tja, oly mó.d~n,, h?gy ~z ~ ~e?ető le~na~yobb mértékben járuljon hozzá a
don.t~sh~zatal ~1~oseg,enek J~vitasahoz. Ugy 1s fogalmazhatnánk, hogy a szak-
poht1ka1 szakerto tevekenysegének „végterméke", outputja a döntéshozó szá-
mára átadott információ.
.. V~lójáb~n.azonban csak az az információ érvényesül igazán, amelyik el is jut a
donte.shozok1~, a döntésho~ók tudatáig. Nyilvánvaló, hogy a legbölcsebb tanács
sem er semmit, ha az nem JUt el a döntéshozóig, mert pl. olyan bonyolult módon
került megfogalmazásra, hogy azt ő nem érti meg.
Az alábbiakban tehát azt tekintjük át röviden, hogy mikor és milyen formában
kerülh_et sor a közpolitikai szakértő és a döntéshozó(k) közötti kommunikációra,
valammt a döntéshozók hatékony tájékoztatásához nyújtunk néhány javaslatot.
13.1. Strukturálatlan helyzetek
A közpolitikái szakértő és a (politikus) döntéshozó között számos esetben és
formában kerül sor kommunikációra. E formák egy része strukturálatlanabb más
része strukturáltabb szituációt és formát feltételez. Strukturálatlan formán~k te-
ki~t?etjük a négyszemközti megbeszéléseket, vagy kisebb csoportos megbe-
sz~l~s~ket. I~yen, a~:mkor a miniszter behívja a szakértőt egy kérdés gyors átbe-
sze~e.sere. M~skor .tobb~n, pl. az adott terület szakmai szakértője és mondjuk egy
politikai, tanacsado 1s reszt vesz a megbeszélésen. Az sem kizárt, hogy a miniszter
~g~; az erdekeltekkel folytatott megbeszélésre viszi magával a közpolitikai szak-
ertot, ~agy esetleg a szakértőt küldi el egy ilyen egyeztetésre.
Az ilyen helyzetekben a kommunikáció alapvető szabályaira kell figyelemmel
lenm. A kérdéssel valamivel bővebben foglalkozunk a 17.3. alfejezetben. Itt csak
a legalapvetőbb szempontokra utalunk.
A ·k·~.mm~nikációban egyébként is hajlamosak vagyunk arra, hogy túl sokat
beszeljunk es keveset (meg)hallgassunk, kérdezzünk. A szakértői helyzet ezt erő-
212 PREZENTÁLÁS - OUTPUTOK/KÖZPOLITIKAI DOKUMENTUMOK PREZENTÁLÁS - OUTPUTOK/KÖZPOLITIKAI DOKUMENTUMOK 213

sítheti is. Úgy véljük, hogy azért hívtak minket, hogy szakértői véleményt adjunk. a probléma értelmezése,
Ez valószínűleg így is van. Ám célszerű ebben az esetben is megérteni, hogy a megoldási alternatívák (alapvetően a meghatározott célok alapján történő)
pontosan mi az elvárás, mi a kérdés, a kérdező erről hogyan vélekedik stb. értékelése, és
A szakértő presztízsét gyakran a „jó" hallgatás legalább annyira növeli, mint ajó a közpolitika hatásának értékelése (evalváció) tárgyában készülnek ilyen
tanács. Máskor az igazi segítség nem annyira a „bölcs" állítások, mint inkább az elemzések.
okos kérdések megfogalmazása. Sokszor a döntéshozó nem tudja igazán, hogy
A megoldási alternatívák értékelése lényegében az ún. (ex-ante) közpolitika-
mit akar megtudni, hogy miben bizonytalan, hogy mire keresi a választ.
elemzési dokumentum. Ez a közpolitika-elemzés legtipikusabb műfaja, amely
A szakértő ilyenkor néhány okos kérdéssel nagyon sokat segíthet. Megjegyez- lényegében összegzi a közpolitikai ciklus döntést megelőző valamennyi szakaszá-
zük, mindezek a tanácsadó, a konzultáns közismert erényei is.
ban összegyűjtött információkat a probléma mibenlétére, a célokra, a felmerülő
A közölt információk csak annyit érnek, amennyit abból az érintett megért.
megoldási alternatívákra vonatkozóan, majd elvégzi az alternatívák értékelését.
A szakértőnek figyelemmel kell lennie a befogadó képességére. Túl sok infor-
Ez a szűk értelemben vett policy paper döntés-előkészítő dokumentum, amely
máció, túl hosszú információközlés meghaladja a befogadó koncentrálóképessé-
vagy egy konkrét megoldási javaslatot kínál, természetesen indokolva a javasla-
gét. A kevesebb néha több lehet. Máskor a bonyolult, a befogadó számára érthe-
tot, vagy több megoldási lehetőséget is bemutat, jelezve azok előnyös és hátrányos
tetlen, nem „dekódolható üzenet" jelenti a problémát. A legtriviálisabb ilyen eset
várható következményeit. E dokumentum tartalmáról a közpolitikai ciklus meg-
a rövidítések alkalmazása, amelyről azt feltételezzük, hogy mindenki ismeri, pe-
felelő helyén még lesz szó. A dokumentumok harmadik típusának tartalmát a
dig valójában csak egy nagyon szűk kör számára ismertek. Máskor a szakszavak
közpolitikai ciklus utolsó elemének, az evalváció tárgyalása során részletezzük.
jelentik a megértés nehézségét. A közpolitika-elemzés gyakran bonyolult, akár
Természetesen a közpolitikai ciklus más pontjain is készülnek többé-kevésbé
matematizált technikákat alkalmaz, amelyek a nem szakértők számára nem kö-
rendszeres dokumentumok. Mindenekelőtt az érintettek elemzése, valamint a
vethetőek. A szakértőnek meg kell találnia a módját, hogy az információkat ért-
megvalósítás tervezése során születnek sajátos tartalmú írásos anyagok, de a cé-
hető és meggyőző formában tudja közölni a döntéshozóval.
lok meghatározása, az alternatívák generálása is rögzíthető írásos formában.
A kommunikáció számos hibaforrást rejt magában, amelyek eredményeként az
Az angolszász országok jelentős részében a nyilvánosságnak szánt közpolitikai
„elmondott" és a „meghallott" tartalom egészen eltérő lehet. A szakértőnek tisz-
dokumentumok két nagy típusát ismerjük. E típusokat hasonló tartalommal az
tában kell lennie ezekkel a hibákkal, és törekednie kell ezek csökkentésére. Ter-
E;irópai Unió is alkalmaz_za. Az ún. green paper, amely nevét a zöld színű papír-
mészetesen a rendszeres együttműködés, az azonos személyek közötti rendszeres
ral ~apta, ai:ielyre ~re~etileg nyomtatták, problémafelvető jellegű. Bemutatja azt
kommunikáció mindezt nagyban megkönnyítheti: Ismerhetem, hogy a másik mit
a tarsa~al~1 problemat, amelyre a kormányzat reagálni kíván. A green paper
szokott félreérteni, ismerem pl. a mimikáját, ami azt jelzi, hogy valamit nem ért,
funkc10Ja ~gy az, hogy a figyelmet ráirányítsa a kérdésre, és lehetővé tegye, hogy
esetleg hogy gondolatai máshol járnak stb. A rendszeres kommunikáció emellett
az egyes erdekelt csoportok ennek kapcsán megjelenítsék álláspontjukat. Ilyen
kialakíthat egy bizalmasabb viszonyt is a felek között, ami a félreértéseket elke-
módon a kormányzat tájékozódni tud. A green paper ezért az érintettek vélemé-
rülhetővé és/vagy kezelhetővé teszi.
nye feltárásának bevett módja. Az ún. white paper már közpolitikai deklaráció-
A közpolitikai szakértőnek így készség szinten kell ismernie a hatékony kom-
nak tekinthető, amelyben a kormányzat összegzi közpolitikai elképzeléseit az
munikáció technikáit, valamint a meggyőző közlés eszközeit.
adott társadalmi problémával kapcsolatban. ·
Mivel mind a green, mind a white paper kifejezetten a nagyközönségnek szól
13.2. Strukturált helyzetek - prezentáció ezek elkészítéséhez speciális ismeretekre is szükség van, célszerű a public re lation~
területén is jártas szakembert is bevonni ezek elkészítésébe. Az alábbiakban né-
és szakpolitikai dokumentumok hány olyan tanácsot fogalmazunk meg, amelyek elsősorban a „belső használatra"
készülő közpolitikai dokumentumokban alkalmazható. .·.
A közpolitikai szakértő elemző munkájának eredményeit gyakran strukturál-
tabb formában közli. A legtipikusabb ilyen szituáció a közpolitikai elemző doku-
mentumok összeállítása, illetve bemutatása, valamint - akár ehhez kapcsolódóan,
akár ettől függetlenül - az ún. prezentáció. A fentebb vázlatosan említett, a haté- 13.3. Javaslatok
kony kommunikációt biztosító szempontokra természetesen itt is tekintettel kell
lenni. Ezen túl is megfogalmazható azonban néhány további javaslat. Természetesen minden helyzetben és minden dokumentum esetében más-más
Közpolitikai elemzések, avagy a nemzetközi szakirodalomban „policy paper"- megoldás lehet célravezető. Néhány egyszerű javaslat azonban általában alkal-
nek nevezett dokumentumok a közpolitikai ciklus szinte valamennyi szakaszában mazható.
készülhetnek. A legtipikusabban azonban:
 PREZENTÁLÁS - OUTPUTOK/KÖZPOLITIKAI DOKUMENTUMOK 215
PREZENTÁLÁS - OUTPUTOK/KÖZPOLITIKAI DOKUMENTUMOK
214
A prezentáció is alkalmas lehet egy-egy kérdésben a legfontosabb információk
Itt is érvényes az a kommunikációs szabály, hogy a szakértőnek tudnia kell
bemutatására. Ap_rez.en~áci,ó álta~áb~n t?bb embernek készül, bár készülhet kifeje-
a befogadó fejével is gondolkodni. Alapvető eltérés van ugyanis a szakértő és a
zetten ,csa,k a pohhka,i ~onteshozo szamara. A prezentáció önmagában is szolgálhat
politikus döntéshozó jellemzői között. A szakértő szeretné megmutatni a mélyebb
egy ~erdes be1,11\1~atasara, de általában valamilyen dokumentum is kapcsolódik
és bonyolultabb összefüggéseket (az ördög a részletekben lakozik); hogy milyen
~ozza. ~rezentac!o ~latt leg_gyakrabban olyan szóbeli előadást értünk, amelyet ve-
módszerekkel és milyen „bizonyítékok" alapján jutott az adott következtetésre. titett diakkal egeszitünk ki, de más multimédiás eszközöket is alkalmazhatunk
A pr·~.zentáci~khoz a diák elkészítését számítógépes programmal könnyen elvé~
A politikus döntéshozó viszont csak a lényeget szeretné ismerni; nem kíváncsi
a technikai részletekre. Vagy egyértelmű javaslatot vár, vagy a felmerülő alterna-
gezhetj~k. Az idevonatkozó legegyszerűbb tanácsok között olyanokat találha-
tívák rövid bemutatását, az előnyök és hátrányok felvillantásával. Ugyanakkor
tunk, mmt hogy
egyes kérdéseknek mégis jelentősége lehet számára, s hogy mik ezek a kérdések,
az a szakértő számára gyakran nem kiszámítható. Másként helyezkedik el a köz- - ne készítsünk túl sok diát (~tlagosan 3-5 percenként egy dia bőven elég),
politikai probléma e két személy munkakörében is. A szakértő számára a problé- - alk~l~~zzuk a szoftver nyújtotta technikai lehetőségeket, de ne váljunk azok
mával való elmélyült foglalkozás adja munkája lényegét. A politikusnak viszont rabjaiva,
számos más kérdéssel is foglalkoznia kell. A miniszter vagy egy nagy érdekcso- - 40-50 percnél lehetőleg ne tartson tovább a prezentáció
port vezetője gyakran számos közpolitikai kérdéssel foglalkozik egyszerre, miköz- - a h~llga~óság bevonása felkeltheti a lankadó figyelmet, '
ben biztosítania kell pozícióját a pártban vagy adott szervezetben, kapcsolatot kell a t~rbeh helyzet e~ő:e~es felmér~se hasznos: hol lesz a számítógép, hol a
tartania a szélesebb közönséggel, különféle eseményeken kell részt vennie, ezeken projektor, hol a vehtovaszon, hol allunk mi, és hol ül a közönség.
általában szerepelnie, beszélnie kell stb. Röviden, a politikus döntéshozó egy adott
, Sz~mos kézikönyv és tanfolyam is hozzáférhető magyar nyelven, amelyek hoz-
közpolitikára általában jóval kevesebb időt és energiát tud fordítani. zasegltenek ahhoz, hogy hatékony prezentációkat tudjunk tartani.
Szakértő és politikai döntéshozó hozzáállása között tehát szakadék van. Ezt a
szakadékot azonban a közpolitikai szakértőnek kell áthidalnia, oly módon, hogy
figyelembe veszi a politikai döntéshozó sajátságait. Éppen ezért itt is különösen
fontos, hogy a különféle dokumentumok a potenciális olvasó képességeinek, hát-
tértudásának figyelembevételével készüljenek. Ne várjunk lehetetlent a politikai
döntéshozótól!
A dokumentumok lehetőleg legyenek eleve egészen rövidek (néhány oldala-
sak). Az esetek nagyobb részében azonban ez lehetetlen, mivel a közpolitikai
problémák megfelelő tárgyalása olykor több száz oldalas dokumentumokat igé-
nyel. Ebben az esetben mindig legyen a dokumentum elején egy ún. vezetői ösz-
szegzés (executive summary), amely néhány oldalon összefoglalja
a dokumentum célját, azt, hogy milyen kérdésekre kíván választ adni,
az alkalmazott módszert, felhasznált információforrásokat
- a legfontosabb megállapításokat, valamint esetlegesen
a szükséges/javasolt teendőket.
A hosszabb dokumentumokat természetesen célszerű tartalomjegyzékkel ellátni.
Mindez elsősorban akkor hasznos, ha maga a dokumentum is jól strukturált, vilá-
gos, áttekinthető logikát követ. A vezetői összefoglalóra és tartalomjegyzékre álta-
lában minden 5-10 oldalt meghaladó hosszúságú olyan dokumentumban szükség
van, amelyet politikai döntéshozónak (is) szánnak. A fenteikből következően a leg-
hosszabb dokumentum vezetői összefoglalója se legyen több kb. 5 oldalnál.
A jól strukturált, tartalomjegyzékkel ellátott dokumentum lehetőséget biztosít
a döntéshozónak arra, hogy amennyiben bizonyos részletek iránt érdeklődik, ak-
kor azt könnyen megtalálja és mélyebben is tudjon tájékozódni.

14. I. lépés: A társadalmi probléma értelmezése
A közpolitika racionális felfogása szerint a leg_é?etőb~, le~f~ntosa~b társa-
dalmi problémák, feszültségek válnak a közpoh~1ka targ_yava. ~e~ez persze
pontosan meghatározni, hogy mit tekintünk fontos ta~sadal~t p;oblem_anak, v.agy
másként fogalmazva: miként mérhetőek a társadalmi p,robl~mak. Elvileg t~l~n ~
probléma által érintett társadalmi csoportok nagy~aga ~s a cs?por~ot,erm~?
'ma súlyossága az a két legfontosabb, legalábbis elvileg merheto tenyezo,
pro ble , 'h' ' bert
amely a „fontosságot" meghatározza. A c~ak néhany, vagy ne any s:az em,
érintő probléma eszerint kevéssé fontos, mmtha egy ug~amlye_n_Jel!egu ~roblema
a társadalom több millió tagját érinti. Aligha fog kormany~att mtezkedest gene-
, 1 • ha egy holtág mellett egy kisebb áradás következteben elszaporodna~ a
ra.m, , 1 l" k.. t 't ,
· gok ha viszont a nagyobb folyók mentét és a Ba aton te JeS orze e is enn-
szunyo , . , · k · ·t H
t1. a pro ble'ma ' akkor ez már kiválthat valamilyen kormanyzatJ rea c10 . ason o-
' · k 11 1 ' t
képpen, nem mindegy, hogy az adott társadalmi jelenseg k,1sebb . e .er:i.e~- enseg~
vagy komoly veszélyt jelent-e az érintettek számára. A s.zunyogmvaz10 o~mag~­
ban még akkor sem feltétlen készteti a kormányt cselekvesre, ha az az .orszag _ege-
szére kiterjed ha azonban az derül ki, hogy a szúnyogok ~lyan b~tegseget ter~es;z­
tenek, amelyek emberéleteket is követelhetnek, akkor mmd,en btz~nnyal s~a~11t­
hatunk állami beavatkozásra. Akkor is így van ez, ha csupan a szunyog~s:pese~
egymilliomod része rejt ilyen kockázatot, egyszerűen, azért, n:iert az elhantando
kár, illetve a megvédendő érték (az emberélet) ~lyan sullyal e.s1_k ~.latba., ,
· ül elképzelhető hogy bizonyos társadalmi csoportokat ennto problemaknak
Veg
a kormányzat nagyobb' súlyt tulajdonít, mint másoknak . E;zt fie1tet~
' lezz~··k , a „szo-
ciális" állam esetében. A szociális állam, nagyobb fontossagot tulaJdomt az_ ele~e~­
tebb, a társadalmi rétegződésben lejjebb elhelyezkedő cs_opor~oknak._ E~~ ltberal~s
állam viszont a nagyvállalkozóknak, nagybankoknak b1ztostthat pnonta_st, ab~ol
1Gm·· d lva hogy a vállalkozások adnak munkát az állampolgárok tömegemek, tgy
u ' · . 1 'l"I
rajtuk, illetve a piaci szféra erősítésén keres~tül a tarsadalmat 1~ sz_o gaJa e
Mindezt egy egyszerű képletbe foglalva is megfogalmazhatjuk.
S=fNxM
Ahol S: a közpolitikai probléma súlya, f: a csopor_thoz kapcsolódó saj,átos k~r­
mányzati-közpolitikai súly, N: az érintett társadalmi csoport(ok) nagysaga, M. a
probléma társadalmi hatásának mértéke. , , , , százharmincezer fő az önkormányzatok által juttatott szociális segélyben részesült. Má-
A probléma nagy súlya önmagában azonban meg ner:i el~_gse~es feltetele an-
nak, hogy az „beindítsa" a közpolitikai ciklust. Ehhez az IS.~zukseges:.hogy lehet-
ségesnek látsszon, hogy a probléma orvosolható, vagy csokkentheto legyen va-
!. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE 217
!amely közpolitikával; hogy államilag szervezett beavatkozástól várható legyen
a probléma csökkenése. Egyes esetekben a probléma mai ismereteink szerint egy-
általán nem orvosolható, máskor az állami beavatkozás nem elfogadható (pl. jogi,
erkölcsi elvek miatt), vagy nem vezetne eredményre, mert a probléma csak más
eszközökkel (pl. emberi szeretettel) kezelhető.
Valójában természetesen a probléma súlyának megállapítása korántsem olyan
egyértelmű, mint ahogyan azt egy matematikai formula sugallaná. A probléma
társadalmi hatásának mértéke különösen nehezen határozható meg; abban nyil-
vánvalóan rendkívül jelentős a szubjektív-értékelő elem szerepe. Hasonlóképpen,
a legtöbb esetben korántsem egyértelmű, hogy az állami beavatkozás vezethet-e
eredményre az adott területen. Összességében azt mondhatjuk, hogy nincsenek
olyan széles körben ismert és elfogadott technikák, amelyek segítségével eldönt-
hető lenne, hogy a társadalmi problémák végtelen halmazából miként kell avagy
lehet kiválasztani azokat, amelyek megoldására közpolitika kerül kialakításra.
A való világban mindez a tematizáció folyamatában, egy kommunikatív, poli-
tikai folyamatban történik, ahogy azt a 7. fejezetben láthattuk. A tematizáció so-
rán a részvevők egyfelől arra törekszenek, hogy az adott társadalmi problémát
bevigyék a közpolitikai napirendre (vagy éppen távol tartsák attól). Másfelől pe-
dig arra, hogy sajátos módon értelmezzék is a problémát.
l'
A közpolitikai folyamat ideális modelljében ez az értelmezés racionális, tudo-
mányos tevékenység eredménye. E tevékenység három, illetve négy kérdés
lehetőség szerinti megválaszolására irányul:
- Pontosan mit értünk a problémán, hogyan definiáljuk azt?
- Mi okozza a problémát?
- Milyen következményei vannak a problémának?
E három kérdéshez kapcsolódik egy negyedik is: Hogyan érinti a problémát
az állami tevékenység? Másként fogalmazva: Milyen, már működő közpoli-
tikák gyakorolnak hatást a problémára?
Az első kérdés megválaszolása azt szolgálja, hogy a vizsgált problémát el tud-
juk különíteni más, hasonló problémáktól. Ebben segít a probléma egyértelmű
definíciója, illetve az érintettek körének meghatározása.
A munkanélküliség pl. feltétlenül fontos társadalmi probléma, amely minden modern
állam esetében valamilyen közpolitikát indukál. De vajon mit is értünk munkanélkülisé-
gen, illetve kiket tekintünk munkanélkülinek? Az Állami Foglalkoztatási Hivatal
interneten is hozzáférhető publikációi szerint Magyarországon 2008-ban mintegy
64 OOO fő részesült valamilyen aktív szociálpolitikai eszköz nyújtotta segítségből (köz-
munka, átképzés stb.), ami a munkaerőpiacra való visszavezetést szolgálja. Mintegy
százhúszezren kaptak valamilyen központilag szervezett támogatást (tipikusan:
munkanéküliek járadéka), ami a nehéz időszak átvészelésére szolgál. Azok közül, akik
már hosszabb ideje vannak munka nélkül és a járadékra már nem jogosultak, mintegy
sok nem részesültek semmiféle államilag szervezett támogatásban. Vegyük észre, hogy
a statisztikák, az tehát, hogy kit tekintek munkanélkülinek, jelentős mértékben magától
az állami szabályozástól, illetve az adatfelvétel módjától függhet. Így az interneten talál-
ható egyes statisztikák mintegy 175 OOO munkanélkülít említenek, akik nyilván az - ak-
 ]. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PR::'O'.'.'.B~LE".'._.M'.'.'.A~ÉR::T:_EL:::M:::E:::Z:::ÉS:_E_ _ _ _ _ _ _ __
218
. · · _munkanélkülieket célzó állami ellátási formákban részesülőket foglalják
t iv es passz1v . . · ·b „ f"1k · t
magukban, vagyis azokat, akik a munkaügyi hivatalok ny1l~ant.a;tasa1 an ugy ~ ~n
megjelennek. Ha kizárólag e személyeket tekintjük a ;nunkan'.;lkuhe~re vonatk?zo koz-
politika „tárgyainak", akkor az az abszurd helyzet a'.lh.at elo ~m1.ke~~ arra nal@k az
t 'bbi években volt is példa), hogy az ellátás kiterjesztesevel anelkul nohet a nyü;antar-
~o~t munkanélküliek száma, hogy a foglalkoztatás bármit változott ;olna._ A szam?kat
tekintve ilyenkor az a helyzet állhat elő, .hogy a közpoht1ka kiterjesztese (bizonyos erte-
lemben „javítása") hatására a helyzet mmtha rosszab~odn.a. . . .. ,
Visszatérve az adatokhoz, az Allami Foglalkoztatas1 Hivatal stat1sztlk~1 szamolnak a
semmiféle ellátásban nem részesülö munkanélküliekkel is (erre ny1lvan sta~1s~.t1k~1
adatgyűjtésből van adatuk). Eszerint összesen mintegy négyszázezer ;nunkanelkuh.rol
beszélhettünk 2008-ban. A munkanélküliek száma így a teljes lakossag mmtegy negy
százalékát teszi ki. , .
Egy másik adat a lakosság egészére vetíti a foglalkoztatottak számat; Az EU statisz-
tikai hivatalának 2008-as ezen adatai szerint a magyar foglalkoztatott~ag a legros~zab?
az Unióban - mintegy tíz százalékponttal marad el az uniós átlagtóL Mas stat1szt1kakbol
az olvasható ki, hogy Magyarországon a teljes lakosságnak csa~ mmtegy 40%-a dolgo-
zik; vagyis más fejlett országokhoz viszonyítva, közel egym1lhoval k~ves~bben. Tud)uk,
hogy nemzetközi összehasonlításban elképesztően magas pl. a les~azal~kolt~k arnnya
(mintegy 800 OOO fő), nagyon gyakori a korkedvezményes nyugd1j. Ma.sfelol viszont
nyilvánvalóan magas azok aránya, akik feketén foglalkoztato.tta~'. i;i1~ozben, es~.t!e~
munkanélküliként tartják nyilván. Mit értünk tehát a „munkanelkuhseg proble.majan.
Látjuk, attól függően, hogyan definiáljuk a problémát, az ~se~leg cs~k 175 ezer r.ot, vagy
ennél is jóval kevesebbet érint. Egy másik problémadefirnc10 alappn .viszont tobb mmt
egymillió embert is jelenthet, ha azt vesszük figyelembe, hog7 mennyivel .alacsonyabb a
foglalkoztatottak száma a „normálishoz" képest. Nyilván mast jelent az at;n~netl mun-
kanélküliség, amelynek során valaki rövid ideig, lényeg.ében a mun.ka~ely;altashoz kap-
csolódóan van munka nélkül, és egészen mást a tartos munkanelku!1seg. ~hghanem
csak az utóbbi élethelyzet olyan, amely tömegében előfordulva kormanyzat1 beav~tk?­
zást igényelhet. Ez azonban már átvezet ahhoz a kérdéshez, hogy n_i1 o~ozza a pr?blemat.
Valóban, a megfelelő problémadefiníció csak a problé~a ?karnak .es kov~tkezm~nyemek
legalább vázlatos ismeretében adható meg. A harom kerdes megvalaszolasa lehat egyfaJ-
ta iteratív folyamat során lehetséges.
14.1. A probléma okai
A következő kérdés: mi vezet a problémához, mik a probléma jelentkezésének
okai? A kérdés megválaszolása során annak megértésére törekszünk, hogy.m~ly
társadalmi folyamatok vezetnek a probléma kialakulásához. Ennek .~egert~se
adalék a probléma definiálásához, elhatárolásához. Ugyanakko; a~ oki osszef~g­
gések megértése kulcs a probléma kezeléséh~z 1s..Ha a problem~t m~g a~~rJuk
szüntetni, vagy jelenlétét legalább csökkentem akarjuk, akkor ezt ugy erhetjuk el,
ha a kiváltó okokban érünk el valamiféle változást. Egyes esetekben az okok fel-
tárása viszonylag egyszerű, az okozati lánc egyenes vonalú és ,könnyen -~rte.~mez­
hető. Sokkal gyakoribb azonban, hogy számos, olykor egymassal is kokson~a.~
tásban lévő ok áll egy-egy társadalmi probléma mögött, illetve az okok eltero
értelmezése lehetséges. . . . , érintettek olyan közpolitikákat támogathatnak - esetleg meglehetős intenzitással-,
A munkanélküliség kapcsán a közgazdászok pl. elkülönítik a ciklikus es a
strukturális munkanélküliséget. Kissé leegyszerűsítve előbbi arra utal, hogy
J. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE 219
- különösen a gazdasági tevékenység csökkenésekor az álláskeresők száma
meghaladja az üres álláshelyek számát. A strukturális munkanélküliség ezzel
szemben abból következik, hogy az álláskeresők jellemzői (elsősorban képzettsé-
ge) eltér az álláshelyekhez szükséges munkavállalói jellemzőktől. Így pl. CNC-
esztergályosból évtizedeken keresztül hiány volt a magyar munkaerőpiacon.
Szociológiai szempontból számos munkanélküli csoport különíthető el, amelyek
esetében jelentősen eltérő okok vezetnek a hosszabb vagy rövidebb ideig tartó
munkanélküliséghez. Sajátos és sokat kutatott oki tényező maga az állami be-
avatkozás is. A kiterjedt szociális ellátórendszerek léte maga is hozzájárulhat
ahhoz, hogy az ilyen ellátásban részesülők esetében a késztetés a munkavállalás-
ra jelentősen csökken. Racionálisnak tekinthetjük azt az egyéni magatartást,
amely tartózkodik a munkavállalástól, ha a számára reálisan adódó munkabér-
hez hasonló összegű munkanélküli-ellátásban részesül, miközben esetleg alkal-
mi (fekete) munkával kiegészítheti azt.
Mindezekhez az összefüggésekhez sajátos, már értékítéleteket is tartalmazó
értelmezések kapcsolódhatnak. A ciklikus munkanélküliség a neoklasszikus köz-
gazdaságtanban periferiális témaként jelenik meg, és egyáltalán nem következik
belőle az állami beavatkozás szükségessége. A keynesi közgazdaságtanban ez a
gazdaságban elkerülhetetlenül jelentkező szuboptimális állapotra utal, amelyet
állami beavatkozással lehet és kell korrigálni. A marxi közgazdaságtan szerint
pedig olyan alapvető gazdasági anomáliáról van szó, amely csak az egész magán-
tulajdonon alapuló tőkés gazdaság radikális megváltoztatásával küszöbölhető ki.
A tudomány világán túl pedig jelentős értelmezési eltérés mutatkozik abban, hogy
a munkanélküliség alapvetően a munkanélküliek avagy a társadalom hibája. Sar-
kosabban fogalmazva, a munkanélküliek elsősorban azért azok, mert nem akar-
nak dolgozni, vagy pedig azért, mert nem tudnak, mert nem jutnak munkához. Jól
érzékelhető, hogy az okokra vonatkozó elképzelések alapvetően hatnak ki arra,
hogy majd milyen irányban keresik a megoldásokat.
Vannak ugyanakkor olyan oki magyarázatok is, amelyeket a kérdéssel foglal-
kozó szakemberek és a tudományos gondolkodás egyértelműen elvet. Így ma már
nem elfogadható az a magyarázat, hogy az állatok pusztulását a boszorkányok
általi szemmel verés okozza, ezért a problémakezelés legjobb útja a boszorkányok
megégetése lenne. Ezt szerencsére ma már a társadalom óriási többsége is belátja.
Más esetekben azonban szembekerülhet a szakemberek ismerete és a társadalom
többsége által vallott nézet. Így pl. sokan vallják - Kelet-Európában meglehetős
nyíltsággal -, hogy a bűnözés egyes társadalmi csoportoknak a „vérében van",
vagyis az genetikailag kódolt.
Máskor a közvélekedés és a tudományos-szakmai tudás közötti eltérés kevésbé
nyilvánvaló, de szintén jelen van. Meglehetősen gyakori jelenség, hogy a társadal-
mi probléma, illetve az azt kezelő közpolitika által közvetlenül érintett csoportok
nem ismerik fel azt a hatásrendszert, amely ezek mögött áll. Ilyenkor a leginkább
amelyek tényleges érdekeik ellenében hatnak. A közvélekedés pl. a minimálbér
220 !. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE
megemelését jó és igazságos dolognak tartja. Különösen annak látják azok, akik
valóban minimálbért kapnak munkájukért. A tudomány azonban felhívja a figyel-
met arra, hogy - legalábbis egy nagyjából „normálisan" működő gazdaságban - a
minimálbér megemelése miatt számos foglalkoztató megszünteti tevékenységét
(magasabb bér mellett elveszik a profit), így az a munkanélküliség jelentős megnö-
vekedését hozhatja magával, amely munkanélküliség ráadásul éppen a legképzet-
lenebb, ilyenként valószínűleg legelesettebb társadalmi csoportokat sújtja. Magyar-
országon azt a közpolitikai megoldást, amely meg kívánja tiltani külföldiek földhöz
jutását, talán éppen azok, a kis földtulajdonnal rendelkező, jelentős részben idős
emberek helyeslik leginkább, akik földjüket már nem igazán tudják megművelni,
és azt a külföldiek generálta keresletnövekedés miatt jobb áron tudnák eladni.
A társadalomban széles körben elterjedt tévhiteket gyakran nagyhatalmú ér-
dekcsoportok szisztematikusan táplálják is, amelyeknek a tévhitek fenntartása, a
tényleges oki összefüggések elfedése alapvető érdekük. A külföldiek földvásárlá-
sának megtiltása mellett pl. azok az alacsony hatékonysággal működő mezőgaz­
dasági vállalkozások vagy az adófizetés kikerülésére ,,létrejött" nagy őstermelők
biztosan aktív propagandát fognak kifejteni, amelyek a hatékonyan működő vál-
lalkozások, és általában az átlátható mezőgazdasági tevékenység megjelenésétől
félnek.
A politikai döntéshozó ugyanakkor nehéz helyzetben van, hiszen neki a köz-
hangulatot is ki kell szolgálnia, miközben - elvileg - értelmes közpolitikát is kell
alkotnia, amely megalapozatlan feltételezéseken nem nyugodhat. A szakpolitikai
szakember feladata azonban minden esetben a valós oki összefüggések bemutatá-
sa. Más kérdés, hogy a szakember sincs könnyű helyzetben, hiszen gyakorta a
tudományos modellek is jórészt ellentmondóak. Ha ezeket az ellenmondásokat
bemutatja a politikai döntéshozónak, akkor az általa adott tanácsba vetett bizal-
mat csökkenti, ha elhallgatja, akkor esetleg tisztességtelenül jár el és/vagy rossz
tanácsot ad. Mint annyiszor, ebben a feszültségben is a józan ítélőképességre tu-
dunk csak apellálni. Az esetek jelentős részében ugyanakkor ezek a problémák
nem jelentkeznek.
Az eddigiek fő üzenete abban áll, hogy a probléma okainak feltárása jelentős
feladat. Ahogyan csak a betegség okainak ismeretére alapozható hatékony gyógy-
mód, úgy csak az okok viszonylagos tisztázására lehet alapozni egy hatékony
közpolitikát.
14.2. A társadalmi probléma következményei
A harmadik kérdés arra keresi a választ, hogy az adott problémának milyen kö-
vetkezményei vannak. Ez általában annak felel meg, hogy miként hat az adott jelen-
ség más jelenségekre, milyen következményei vannak? A legtöbb esetben egy prob-
lémaként érzékelt társadalmi jelenségnek nem csak egy következménye van.
!. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE 221
A munkanélküliség:
- nehéz anyagi helyzetbe hozza a munkanélkülit, és az általa eltartottakat, hiszen
megszűnik a rendszeres jövedelem;
- az egyén, a család számára gyakran nemcsak anyagi, hanem morális, életvitelbeli
problémát is jelent; a férfiak pl. gyakran pszichésen összeomlanak, mert nem képe-
sek megfelelni a saját maguk által (is) táplált elvárásnak, énképnek, ti. hogy ők a
családfők;
- hosszabb távon számos devienciához (alkoholizmushoz, depresszióhoz stb.) vezethet·
- éktformává válhat; a munkanélküli szülők gyermekei ezt a mintát látják, ezt köve~
l!k; kialakul egy életvitelszerűen munkanélküli réteg;
- az állam, illetve a közösség oldaláról egyfelől az adóbevételek csökkenését, másfelől
a - munkanélküli-ellátások miatt a - kiadások növekedését okozza·
- a társadalom egészén belül negatív folyamatokat indíthat el, erkölcsi felhangokkal
akár tettlegességig fajuló feszültséghez is vezethet.
A problémás jelenség társadalmi következményeinek meghatározása az érem
másik oldala. Az előző kérdés arra vonatkozott, hogy a társadalom bonyolult szö-
vetében mily~n hatások, okok váltják ki a problémás jelenséget, ez utóbbi pedig
arra, hogy a Jelenség milyen további problémákat generál a társadalom szöveté-
ben. E~nek a kérdésnek a megválaszolása elsősorban nem a logikai teljességet
szol?á~~- Azér~ kell megválaszolni, mert meg kell határoznunk, hogy e számos
hatasbol melyik, melyek azok, amelyeket az adott közpolitikával kezelni kí-
v~nunk. Természetes, ha magát a jelenséget teljes egészében meg tudjuk szüntet-
m, vagy jelenlétét minimálisra csökkenteni, akkor nem kell szétszálaznunk a kö-
vetkezményeket, ez azonban sajnos ritkán van így. Gyakran csak bizonyos követ-
kezményeket tudunk enyhíteni, de a problémát magát nem tudjuk teljes egészében
megszüntetni. Az is tipikus, hogy a különféle következményeket különféle eszkö-
zökkel tudjuk kezelni. A munkanélkülivé válást követő anyagi krízist nyilván
gyors, határozott, de viszonylag rövid ideig tartó anyagi - esetleg akár visszatérí-
tendő - pénzügyi támogatással, a pszichológiai feszültséget intézményes tanács-
adással, a tartós munkanélküliséget továbbképzéssel, a munkanélküli életforma
kialakulását pedig meglehetősen komplex eszközökkel lehet kezelni.
14.3. Okok és következmények
Az eddigieket összegezve azt mondhatjuk, hogy a társadalmi probléma vizsgá-
lata során magát a problémát egy bonyolult összefüggésrendszerben értelmezzük.
Számos ok munkál a probléma kialakulása mögött, és a problémának mint társa-
dalmi jelenségnek számos következménye van. Ezt mutatja be a 14. ábra is.
 l. LÉPÉS'. A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE l. LÉPÉS'. A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE 223
222
a hajléktalansághoz vezetnek, illetve amelyek akadályozzák az abból való kilába-
lást, akkor azt is megtudjuk, hogy hol kell beavatkozni, illetve milyen módon lehet
beavatkozni annak érdekében, hogy a problémát csökkenteni tudjuk.
Ehhez a megismerő folyamathoz, mint arra fentebb már utaltunk elsősorban
a társadalomtudományokban (leginkább a szociológiában, valamint a kultúrantro-
pológiában és a közgazdaságtanban) felhalmozott ismeretekre támaszkodhatunk.
Emellett, a társadalomtudományi módszertanra alapozva, megkísérelhetjük az
adott, konkrét probléma (hajléktalanság X városban) mélyebb megismerését. En-
ne~ keretében vizsgálhatjuk, hogy a városban hány hajléktalan van, melyek a
0 saJatos, pl. az országos átlagtól eltérő jellemzői e csoportnak, melyek itt a tipikus
TÁRSADALMI
„utak", amelyek ide vezetnek, hogyan viszonyulnak a város polgárai a jelenség-
PROBLÉMA h~z, hajlandóak lennének-e erőfeszítéseket tenni a hajléktalanság megszünteté-
sere stb.
Összegezve: csak a probléma és társadalmi „környezete" alapos megismerése
alapozhat meg egy hatékony közpolitikát. Az angolszász területen az utóbbi évti-
zed~k eg~ik meghatározó jelszava volt az „evidence-based policy making". Ez
azt Jelenti, hogy a közpolitika a társadalmi valóság, a tények alapos ismeretén
alapul_, nem pedig puszta próba-szerencse jellegű. A magyar közpolitika-alkotást
a legntkább esetben jellemzi ez az ismereteken alapuló döntéshozatal. Sokkal in-
k,~~b vakrepülésk~nt jellemezhető, amelynek során a pilóta úgy navigál, hogy va-
loJaban fogalma smcs, hogy hol repül és mi veszi körül. Csak a szerencsének kö-
szönhető, ha sikerül mindezt nagyobb katasztrófa nélkül megúszni.
14. ábra
A társadalmi probléma „elhelyezkedése"

Az ábra valójában nem is tükrözi az összefüggések tényleges bonyolultságát.

14.4. A közpolitikák egymásra hatása
Az okok maguk is összefügghetnek, egymásra is hathatnak, sőt kölcsönhatásban
Viszonylag kevés az olyan társadalmi probléma, amelyet korábban semmilyen
is állhatnak stb. Hasonlót mondhatunk a következményekről. A következmények
közpolitika nem célzott meg. A közpolitikai ciklus maga is arra utal, hogy a leg-
aztán maguk is okként hathatnak további, „távolabbi" következmények felé. En-
tö,bb esetben a negatív társadalmi jelenség leküzdésére mű.ködnek már közpoliti-
nek kapcsán olykor az jelent komoly kérdést, hogy milyen mélységig, illetve med-
kak. Ilyenkor a probléma értelmezését segítheti, hogy a ciklus már legalább egy-
dig kísérjük végig az oksági láncoknak ezt a bonyolult együttesét. Az evalváció
sze~ ~efutott, így a probléma értelmezésével már korábban foglalkozni kellett.
során, amikor a közpolitika hatásait vizsgáljuk, akkor hasonló problémába ütkö-
Ideahs esetben ennek ~ dokumentumai esetleg hozzáférhetőek, sőt stabil politikai
zünk. Ott mindez az ún. tovagyűrüző hatások esetében vetődik fel.
r~?d~zer~~~en, ~,Yakon, h,ogy ug~anaz?k személyek vettek részt a közpolitikai
A probléma értelmezése összességében ennek a bonyolult összefüggésrend-
dontes elokeszito szakaszaban, mmt akiknek ez most is feladatuk. Ebben az eset-
szernek a lehető legpontosabb, ugyanakkor a lényegi elemeket megragadó leírá-
ben nyilván építeni lehet a korábbi ismeretekre.
sát, modellezését jelenti. A már működő közpolitika esetében a ciklusban a problémához való visszaté-
A következmények, amelyek között valószínűleg meghatározóak a negatív kö-
rés az evalvációt jelenti. Ennek során megvizsgáljuk, hogy milyen mértékben si-
vetkezmények (ezért nevezzük „problémá"-nak), vezethetnek el bennünket a célok
~e~ült a ~orábbi közpolitikával a problémát kezelni. Gyakori, hogy akár a közpo-
meghatározásához. Ha a hajléktalansággal kapcsolatos negatív következmények
httka, ~~~r a,gyakorlat?~~ felhal~ozódott ismeretek hatására a korábbitóljelentő­
pl. a nagyobb járványveszély, a kieső adóbevétel, vagy az a morális feszültség, hogy
s~n eltero modon d~fimalJuk magat a kezelendő társadalmi problémát. Nyilvánva-
emberek vegetálnak a szemünk láttára és esetleg halnak meg az utcán, akkor ezek-
lo, hogy_ az a problema, h?gy a munkanélküliséget növelheti maga a munkanélkü-
ből viszonylag könnyen előállhatnak a hajléktalansággal kapcsolatos célok.
hekn~k JUttat_att_ ellátás (t1. csökkenti a késztetést a munkavállalásra), valószínűleg
A probléma okainak jobb megértése pedig a megoldás kulcsa lehet. Ha sike-
csak evek utan Jelemk meg a „munkanélküliség" kezelendő következményei kö-
rül megérteni azokat a társadalmi okokat, illetve társadalmi folyamatokat, amelyek
224 J. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE J. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE 225

zött, az pedig, hogy generációkra áthagyományozódó mintává válhat ez az élet-

forma, csak évtizedek után adódik hozzá a problémahalmazhoz. Nem léphetünk
Oktatás-
kétszer ugyanabba a folyóba, a közpolitikák által kezelendő problémák, akárcsak
a társadalom egésze, változik, nem kis részben az állami tevékenység, a közpoli- politika
tikák hatására. Szociál- Gazdaság-
E ponton utalunk arra, hogy amiként a társadalmi problémák számtalan más politika Munka- politika
társadalmi jelenséggel állnak összefüggésben, úgy a közpolitikák sem elszige-
nélküliségi
telten működnek. Számos egymásra ható, olykor egymással átfedésben lévő köz-
politika működik. Az általunk kialakítandó közpolitika hatni fog más közpoliti- politika
kákra és fordítva, azok is hatni fognak ránk. Fontos, hogy a közpolitika-alkotás-
nak már a kezdeti szakaszában megkíséreljük leltárba venni, illetve feltérképezni
ezeket, ellenkező esetben a kormányzati intézkedések ellentmondhatnak egymás-
nak, vagy éppen párhuzamosságok alakulhatnak ki, ugyanazt a tevékenységet
több szervezet is végzi stb. A magyar büntetőpolitikában pl. a drogfogyasztást
üldözni kívánják. Ugyanakkor a drogpolitika a rehabilitációt, illetve a károk csök-
kentését tartja szem előtt. Ebből állt elő az a helyzet, hogy az állami pénzen mű­
ködtetetett tűcsereállomáson megjelenő drogost a rendőrség letartóztathatta. 15. ábra
A munkanélküliségre vonatkozó politika összefüggése más politikákkal.

7. FELADAT! A munkanélküliség kezelésére irányuló közpolitika vajon milyen más köz-

politikákhoz kapcsolódik? Kísérelje meg összeállítani legalább a legfontosabb kapcsolódó
közpolitikák jegyzékét!
7. MEGOLDÁS A köveztkező főbb közpolitikák jönnek szóba:
- Szociálpolitika, szegénység kezelése: a hosszan tartó munkanélküliség, a jövedelem hiá-
nya elszegényedéshez vezet. Valóban a tartós munkanélküliek Magyarországon átkerül-
nek a szociális ellátórendszerbe, pl. rendszeres és rendkívüli szociális támogatás, amelyet
már nem a munkanélküli-központok, hanem az önkormányzatok folyósítanak.
- Oktátáspolitika: a munkanélküliség oka és ezért megoldása is jelentős mértékben a képzés
összetételében és jellegében rejlik; gyakran a megoldás az átképzés, illetve annak elérése,
hogy az oktatási rendszer a gazdasági igényeket jobban kövesse.
- Családpolitika. Pl. a munkanélküliség miatt jelentkező, gyákran a család széteséséhez ve-
zető folyamatok kezelése.
- Gazdaságpolitika: a munkanélküliség elsősorban akkor csökken, ha nő a gazdasági akti-
vitás. Ezt az állam elsősorban a gazdaságpolitikán keresztül tudja elérni.
- Nyugdijpolitika. Korkedvezményes nyugdíjazás.
- Egyebek (Pl. egészségpolitika: „leszázalékolás" tömeges lehetővé tétele.)
Az ábra jelzi, hogy a munkanélküliséggel kapcsolatos politika egyszerre része
a két nagy átfogó közpolitikai területnek, a szociál- és gazdaságpolitikának.
Ugyanakkor hat rá, illetve kölcsönhatásban (az ábrán részleges átfedésben) áll
elsősorban a család-, a nyugdíj- és oktatáspolitikával. Az összefüggések termé-
szetesen jóval mélyebben is feltárhatók. A 16. ábra az angliai Civil Service Coll-
ege 2002-es kiadványából az Egyesült Királyság menekültpolitikájának össze-
függésrendszerét összegzi.
A kapcsolódó közpolitikák áttekintése, illetve vázlatos ismerete tehát elen-
gedhetetlen a jó közpolitika megalkotásához. Bár logikailag vitatható, hogy a
„probléma értelmezése" részhez kapcsolódik-e az érintkező közpolitikai területek
áttekintése, gyakorlatilag mindenképpen már ezen a ponton 'szükség van ezek át-
tekintésére. Igaz ugyanakkor, hogy később, a célok kijelölése, a megold<}si alter-
natívák keresése során is szükség lesz a már működő, esetleg más, de kapcsolódó
közpolitikai területeken kialakult megoldások, programok és intézmények isme-
retére.

A kapcsolódó közpolitikák elemzésének első lépése tehát a szóba jövő kapcso-

lódások áttekintése, valamint a kapcsolódás rövid szöveges tartalmi összefogla-
lása. A megoldásban ezt találjuk. További lépés lehet a logikai kapcsolatok átte-
kintése, amit akár grafikusan is megpróbálhatunk rögzíteni, amint ezt a 15. ábra
mutatja.
226 ]. LÉPÉS: A TÁRSADALMI PROBLÉMA ÉRTELMEZÉSE

15. II. lépés: A célok meghatározása

végrehajtási
rendszerek

tolmácsolási bevándorlással
szolgáltatás kapcsolatos
vonatkozó szolgáltatások
európai uniós közpolitikák
bizottságok A racionális döntés lényege, hogy az alternatívák közül a céljainknak legin-
légitársaságok
kább megfelelő alternatívát válasszuk. A közpolitikai ciklus mint racionális
problémamegoldási folyamat meghatározó eleme így a célok definiálása. Valójá-
ban az ideális közpolitikai ciklus számos későbbi eleme alapul azon, hogy a
célok egyértelműen meghatározottak. A célok lesznek azok a szempontok,
döntési kritériumok, amelyek alapján az alternatívák között választunk. Az eval-
fellebbviteli váció során pedig a célokhoz viszonyítva mondhatunk véleményt a közpolitika
bíróságok sikeréről, hiszen az evalváció legalapvetőbb kérdése: milyen mértékben sikerült
elérni a kitűzött célokat. Az alábbiakban felhívjuk a figyelmet a célmeghatározás
során jelentkező legtipikusabb nehézségekre, ugyanakkor néhány olyan egyszerű
módszert ajánlunk, amely segíthet e nehézségek megoldásában.
fogdák

15.1. A célmeghatározás nehézsége

bírságok
15.Ll. A politikai döntéshozó és a szakértő viszonya
a célok meghatározásában
személyazonossági
igazolvány A 11.3. alfejezetben utaltunk arra, hogy a politikus az a személy, aki a végső
és igazolások befogadási és áttelepítési célokat meghatározza, amiként a közpolitikai döntést is ő mondja ki. A közpoli-
szolgáltatások tikák végső céljai lényegüket tekintve értéktartalmúak. A végső célok közötti vá-
lasztás nem racionalitás kérdése, hanem más síkon értelmezendő.
Az, hogy a szegényeket milyen mértékben kívánjuk támogatni, egy ilyen döntés.
A konzervatív és liberális pártok ennek kapcsán általában az egyéni felelősséget hang-
súlyozzák, az állam szerepének növekedését negatívan értékelik, és erre alapozva a sze-
gények állami támogatását kevéssé tartják üdvözlendőnek, illetve korlátoznák azt.
16. ábra A baloldali pártok viszont a társadalmi viszonyok meghatározó voltát hangsúlyozzák,
Az Egyesült Királyság menekültpo/itikájának összefüggésrendszere illetve a mindenkit megillető emberi méltóságra hivatkozva a társadalom leszakadó ré-
tegeinek aktív állami támogatását forszírozzák.

Ezen értékrendek közötti választás nem racionális, így nem is szakmai kérdés.
Ezekben a kérdésekben a modern, demokratikus rendszerekben a politikai testü-
leteknek kell döntenie, amelyek mögött az állampolgárok akaratát megjelenítő
választásokon szerzett legitimáció áll.
A közpolitikai szakértőnek mindig emlékeznie kell arra, hogy szerepe elsősor­
ban nem a célok meghatározása; ez politikai feladat, csakúgy mint a közpolitikai
döntés meghozatala. Gyakori hiba, hogy a szakértő úgy véli, az ő feladata a célok
228 II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATAROZÁSA
meghatározása, illetve az általa helyesnek gondolt célokat kívánja megtenni köz-
politikai célokká.
A szakértő feladata az, hogy segítse a politikust a célmeghatározásban, il-
letve a célok „megtalálásában". A politikus ugyanis gyakran nincs tisztában az
általa követett célokkal, vagy legalábbis nem tudja olyan egzaktan, olyan pontos-
sággal meghatározni a célokat, mint ami egy - legalább korlátozottan - racionális
közpolitikai problémamegoldó folyamatban szükséges. A szakértő segít feltárni,
mintegy „előbányászni" a politikusban meglévő célokat. Funkcióját tekintve ki-
csit hasonlatosan ez ahhoz, ahogyan a pszichoanalitikus segít a tudattalan pszi-
chés tartalmakat tudatossá tenni.
15.1.2. A célok meghatározásának nehézsége általában
A célmeghatározás során lényegében arra az egyszerű kérdésre adunk választ,
hogy „Mit akarunk?", „Mit akarunk elérni?" Ennek alapján a célmeghatározás
egyszerű feladatnak tűnhet, valójában korántsem az. A szakirodalom széles kör-
ben utal arra, hogy általában nem tudjuk pontosan, hogy mit akarunk, mik a cél-
jaink. Simon (1982) korlátozott racionalitás elméletének egyik alapköve ez a kije-
lentés, amiként az is, hogy a pontos, explicit célmeghatározás általában jelen-
tős idő-, energia-, és pénzbeli ráfordítással jár. Elster (1995: 49-58. o.) arra
mutat rá, hogy a céljaink másként érvényesülnek, ha egy jelenlegi, vagy egy jövő­
beni helyzetről kell döntenünk. Céljaink változnak aszerint is, hogy ugyanazt a
helyzetet miként fogalmazzák meg nekünk stb.
Tegyük egy kicsit félre az elméletet, és gondolkodjunk el azon, hogy milyen
célok (döntési kritériumok) alapján döntünk arról pl., hogy milyen kocsit vegyünk
(újat vagy használtat, milyen típust stb.). Ön meg tudná-e mondani, hogy ponto-
san milyen célok alapján döntött ebben, vagy más hasonló jelentőségű kérdésben?
A megjelölt célokból valóban egyértelműen következik, hogy azt a kocsit kellett
volna megvennie? Nézhetünk egy ennél is jelentősebb kérdést; a párválasztást.
Meg tudná mondani, milyen kritériumok alapján döntött jelenlegi párja mellett?
Vagy vegyünk egy ennél sokkal kisebb jelentőségű kérdést. Mi alapján választ
fokrémet vagy kávét a boltban?
Ha valaki valóban végiggondolja ezeket a kérdéseket, rá fog jönni, hogy
a) még a legegyszerűbb döntés során is számos célt veszünk egyszerre figye-
lembe,
b) a célok jelentős részével nem vagyunk tisztában, nem tudatosodott bennünk,
bár döntésünket valamilyen módon befolyásolta.
Különösen ez utóbbi állítás érdemel figyelmet. Céljainkkal általában nem va-
gyunk tisztában. Valójában meg kell ismernünk, fel kell tárnunk ezeket a jórészt
reflektálatlanul meglévő célokat. A célok meghatározása ezért jelentős erőfeszí­
tést igénylő intellektuális folyamat. Különösen így van ez a közpolitikai folyamat-
II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 229
ban, amelyben számos tényező nehezíti a célok meghatározását. A legalapvetőbb
probléma mégis az, hogy szétválik az a személy (entitás) aki a célok meghatáro-
zására jogosult (ez általában a politikai döntéshozó), és az, aki a célok feltárását
végzi (ez általában a közpolitikai szakember).
15.1.3. A célok megfogalmazásának nehézségei a kormányzatban
Míg a racionális döntés és a közpolitikai ciklus alfája és ómegája a pontos, át-
fogó célmeghatározás, addig a - szó „politics" értelmében vett - politikai folya-
mat gyakran nem kedvez ennek. A II. részben láthattuk, hogy a tényleges folya-
matok gyakran nem is teszik lehetővé, hogy az általunk tételezett politikai döntés-
hozó maga határozza meg a célokat, hanem azok egy számos, egymással viszony-
lag kiegyensúlyozott hatalmi pozícióban lévő szereplő közötti diskurzusban, vagy
éppen harcban formálódnak- gyakran reflektálatlanul. Utaltunk Lindblom (1959)
elméletére is, amely szerint a célok homályban tartása olykor a megoldás kulcsa
lehet. Mindenekelőtt azonban a politikus sajátos érdekhelyzete az, amely őt a cé-
lok ki nem mondására ösztönzi. Az egyértelmű célmeghatározás egyfelől politi-
kai ellenfeleket szül. Mindazok támadni fogják a politikust, akik más célokat,
vagy hasonló célokat, de más preferenciasorrendben követnek. Másfelől az egyér-
telműen meghatározott célok számon kérhetők. Ha azokat nem sikerül megvaló-
sítani, akkor az a politikussal szembeni kampány alapja lehet, csökkentve így új-
raválasztásának esélyeit.
A célok pontatlan megfogalmazása tehát korántsem véletlenszerű; gyakorta
nem a politikus képességeinek vagy erőfeszítésének hiányára utal, hanem arra,
hogy egyértelmű, a preferenciákat nyíltan feltáró célkijelölés hiányában a fenti
problémák elkerülhetők. Gyakori technika, hogy a célokat homályosan, pontatla-
nul fogalmazzák meg a politikai folyamatban, úgy, hogy mindenki azt magyaráz-
hasson bele, amit akar, illetve a politikusok különféle helyzetekben, különféle
csoportok előtt eltérő értelmezéseket adhassanak azoknak. Máskor minden lehet-
séges célt igyekeznek beemelni, anélkül, hogy megjelölnék az ezek közötti prefe-
renciasorrendet.
A magyar kormányzati dokumentumok a „prioritások" (vagyis a legfontosabb célok)
meghatározása kapcsán gyakran tíz, húsz vagy több elemet is felsorolnak, esetleg a „kü-
lönösen:" kitétel után. Ezek így ugyan teljesen alkalmatlanok arra, hogy a kormányzati
cselekvés mozgatórugói (vagyis valódi prioritások) legyenek, de minden szóba jöhető
cél megtalálható bennük.
Utaltunk arra is, hogy míg a piac világában a profit maximalizálása olyan vég-
ső cél, abszolút prioritás lehet, amelyből minden további cél levezethető, addig a
kormányzatban mindez hiányzik. A közszférában egyszerre több, gyakran egy-
másnak ellentmondó elvárásnak, célnak kell megfelelni.
Egy zöldmezős nagyvállalati beruházás egészen mást jelent pl. aszerint, hogy mely
minisztérium szempontjából nézzük. A pénzügy számára elsősorban a várható adóbevé-
telek forrását jelenti ez a beruházás; a munkaügy számára növekvő munkaerő-keresletet

230 [!. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
valószínűsít ami csökkenti a munkanélküliek számát, esetleg növeli a régióban az átlag-
bért. E tárc:lk üdvözölni fogják a kezdeményezést, és támogatják azt. Az agrá~_tárca vi-
szont esetleg aggódik a művelésből kivont mezőgazdasági terület~k ;niatt, .a k°.rnyezet-
védelmi tárca a várható környezeti ártalmakra figyelmeztet. E tarcak lehat konnyen a
beruházás ellenzői közé kerülhetnek.
Mindez abból következik hogy eltérő szempontok (kritériumok, célok) alapján
ítélik meg a kérdést, miközben valamennyi meg~ö~elítés n_iögött a közjó~rt ér:ett
őszinte aggodalom állhat. Soha, egyetlen közpoht1ka eseteben sem besz~lh~tunk
egyetlen célról. Mindig számos cél együttesen játszik szerepe~. ~zt ~s lattuk,
hogy a különböző szempontokat gyakran különböző csoportok kepv1sehk.
Gondoljunk arra az esetre, amikor a községi önkormányzat képviselő-testület~nek
döntenie kell az iskola sorsáról, ti. hogy esetleg bezárják azt és a _gyerekeket a kozdi
városi iskolába járatják. Tucatnyi szempontot kell figyelembe venm, kezdve_ a legrac10-
nálisabbakkal: milyen a jelenlegi iskolában és a városi iskolában a képzési színvon~l,
milyen költségmegtakarítás érhető el az iskola bezá;ásával: ;nily~n t~b?letráfordítast
(költséget, időt, energiát, kényelm~tlenséget) Jel~nt ~ tavolab?i _i~~olaba Jaras a g~er~kek­
nek és a szülőknek. Vannak termeszetesen kevesbe „racionahs szempontok IS. mit Je-
lent a falu életében, ha megszűnik az iskola, a tanítóval elköltözik az utolsó értelmi_ségi
család; egészen odáig, hogy az „intézmény" jelenlétének a helyi közössé~ valam1.féle
szimbolikus értéket tulajdonít. Nagyon gyakran a döntéseket ezek a kevésbe rac10nahs-
nak tűnő, szimbolikus szempontok határozzák meg. . .
Azok a szülők akik a gyermekeiket egyetemre szeretnék küldem, esetleg az iskola
bezárása mellett é~velnek, mert a szaktantermekkel felszerelt városi isk_olában magasabb
színvonalú az oktatás. Ezzel szemben egy másik szülői csoport arra h1vatkoz1k, hogy a
jelenlegi iskolában családiasabb a légkör, erősebb a morális ?evelés ~zere?e st~. - akár
mert valóban értéket tulajdonítanak ennek, akár mert nem sz1vesen vallalJak a tavolabb1
iskolába járással kapcsolatos többletterheket. Az iskolá?~n ?olgo.zók érd_e~e ter.;nészete~
sen az iskola fenntartása. Ehhez így-úgy maguk melle alhthatJak a szulok, sot a helyi
társadalom egy jelentős részét is. Az érvek eközben politikai f~lhangot is kaphatna.k (pl.
a kormány megszorító politikája miatt kell bezárni az 1skolat). Ugyanakkor szam~s,
ténylegesen működő döntési szempont (cél, kritérium) egyáltalán nemJelemk meg nyil-
vánosan, mert nem legitim, a többség számára elfogadhatatlan.
15.2. A célmeghatározás kettőssége
A racionális döntés (definíciója szerint) a célunknak, céljainknak leg-
inkább megfelelő alternatíva választása.
Láttuk, hogy a valóságban még a legegyszerűbb választás is szinte mi~di~
egyszerre több célkitűzés által meghatározott. Azt is láttuk, _hogy a közp~hhka1
döntések esetében a célok, legalábbis a maguk közvetlen mivoltában, akar egy-
másnak ellentmondóak is lehetnek, amit a gyakorlatban alig old fel annak belá-
tása hogy végső soron valamennyi cél a „közjót" mint legáltalánosabb célt szol-
gálj~. A közjó ugyanis nem jelenik meg olyan közvetlen visszajelz~si és. sz~le~­
ciós mechanizmusként, ahogyan az a piaci viszonyokban a profit mmt vegso cel
esetében érvényesül.
ll. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 231
Következésképpen ahhoz, hogy a célokat egy értelmes, racionális döntéshoza-
tali, illetve értékelési folyamatban felhasználjuk, tudnunk kell azt is, hogy ezek
milyen viszonyban állnak egymással. A célok egymáshoz való viszonya termé-
szetesen meglehetősen sokféle lehet. Elképzelhető pl., hogy egyes célok csak bi-
zonyos esetben aktiválódnak, illetve, „ha-akkor" kapcsolatban állnak egymással.
A gyakorlatban azonban általában elég a célok fontosságának ismerete, vagyis azt
kell tudnunk, hogy a figyelembe veendő célok egymáshoz viszonyítva hol helyez-
kednek el. Pl. az egyik cél fontosabb, mint a másik, esetleg kétszer vagy három-
szor fontosabb stb.
A célmeghatározás így egyfelől jelenti: megtaláljuk, hogy a közpolitiká-
nak melyek a céljai. Másfelől viszont jelenti e célok fontosságának értékelését
is. E két feladat logikailag egymást követi. A gyakorlatban azonban nagyon gyak-
ran együtt kerül sor ezekre. Amikor pl. megkérdezünk valakit, hogy melyek egy
döntés során az általa figyelembe vett célok, és ő elkezdi ezeket felsorolni, akkor
valószínűleg a fontosabbakat fogja előbb említeni, aztán a kevésbé fontosakat, és
egyesekről esetleg meg is feledkezik, azokat csak rákérdezésre tudja azonosítani.
Az alábbiakban - didaktikai okokból - amennyire lehetséges, egymástól elkülö-
nítve, egymás után tárgyaljuk a célok azonosítását és a célok fontosságának meg-
határozását segítő egyszerűbb technikákat.
15.3. A célok azonosítása
15.3.1. A célok feltárásának forrásai
A mások által képviselt célok feltárásához számos, részben a társadalomtudo-
mányi módszertanból, részben a kormányzati döntéshozatali folyamatból, rész-
ben a mindennapokból is ismert technika áll rendelkezésre.
15.3.1.1. Interjú
Személyesen, esetleg telefonon vagy e-mailben interjút készíthetünk a közpo-
litikai terület által érintett, vagy abban érdekelt, azt jól ismerő emberekkel.
A beszélgetés során lényegében megkíséreljük feltárni a kérdezett célrendszerét.
Ismét hangsúlyozni kell, hogy a legtöbb esetben a kérdezett maga sem feltétlenül
van tisztában céljaival, legalábbis nem azok mindegyikével. Ezeket fel kell tárni,
kerülve ugyanakkor annak a lehetőségét, hogy olyan célokat adjunk a megkérde-
zett szájába, amelyek valójában nem motiválják. Azt is szem előtt kell tartani,
hogy egyes - adott esetben meghatározó jelentőségű - célok nem vállalhatóak
nyilvánosan; ezeket nem fogják ilyen formában, nyíltan kimondani. Az interjú
- amiként azt a 12. fejezetben bemutattuk - egy olyan, részben strukturált vagy
strukturálatlan beszélgetés, amely lehetővé teszi az egyes témák körbejárását, a
232 II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
visszakérdezést stb. Összegezve: a legritkább esetben működik az interjú olyan
egyszerűen, hogy megkérjük a válaszadót, sorolja fel, milyen célokat venne fi-
gyelembe az adott közpolitika kapcsán.
Gyakran már maga a „cél", „prioritás" vagy még inkább „döntési kritérium"
kifejezéseket is célszerű kerülni, mert azt a legtöbb válaszadó nem tudja értel-
mezni vagy félreértelmezi. Általában jobban működnek az olyan kérdések, mint:
„Ön szerint milyen szempontok fontosak a ... probléma kezelésében; mit kellene a
kormányzatnak figyelembe vennie?" Rá lehet kérdezni, hogy a válaszadó szerint
más csoportok (pl. a közpolitika haszonélvezői, annak működtetői stb.) milyen
további szempontokat tartanának fontosnak, s ezekhez a kérdezett hogyan viszo-
nyul (pl. elfogadja vagy elutasítja azokat). Végül, de lehetőleg valóban csak az-
után, hogy az interjúalany már több célt saját magától nem említ, rákérdezhetünk
néhány további konkrét célra, amelyekről úgy gondoljuk (pl. más, korábbi inter-
júk alapján, vagy más információkra támaszkodva), hogy fontosak lehetnek, de
nem kerültek említésre. Ilyenkor fontos, hogy lehetőleg ne befolyásoljuk a válasz-
adót, pl. biztassuk arra, hogy ha az általunk felhozott célt nem tarja fontosnak, azt
nyugodtan mondja meg. (Ellenkező esetben a megfelelési kényszer miatt sokan az
ilyen célokra is rábólintanak.)
15.3.1.2. Fókuszcsoport
A célok feltárásának másik eszköze, amikor több érdekeltet ültetünk egy közös
asztalhoz és így - egymásra is reflektálva - adunk lehetőséget a célok meghatáro-
zására. A fókuszcsoportban különösen nagy szerepe lehet egymás stimulálásá-
nak, ami a releváns célok mindegyikének feltárását segítheti.
15.3.1.3. Dokumentumelemzés
Számos esetben a dokumentumok elemzése lehet a legkézenfekvőbb módszer
a közpolitika potenciális céljainak feltárására, meghatározására. Pártprogramok,
a kormányprogram, egyéb politikai, illetve kormányzati deklarációk tartalmaz-
hatják az egy-egy közpolitikai területtel kapcsolatos célokat. Olykor a médiában
megjelenő nyilatkozatok, politikai vezetők beszédei lehetnek a célmeghatározás
forrásai. Mivel a legtöbb esetben az adott problématerületet érintően működik
már közpolitika, ennek dokumentumai, régiónkban különösen a jogszabályok is a
célok meghatározásának fontos forrásai lehetnek.
15.3.1.4. A célok meghatározásának további technikái
A célok listájának összeállításához a fentieken túl más módon is hozzáfogha-
tunk.
II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 233
Nagy segítséget adhat a közpolitikai ciklus előző lépése, amely a probléma ér-
telmezését szolgálta. Emlékezzünk: a problémaként értelmezett társadalmi jelen-
ség negatív következményeinek megszüntetése vagy csökkentése a legtöbb köz-
politika meghatározó célja. Ha a hajléktalanok esetében a problémát abban látjuk,
hogy embertelen körülmények között élnek s nagyon magas a halálozási arányuk,
akkor ezen tényezők csökkentése lesz a közpolitika elsődleges célja. Ha inkább a
munkerőpiacról és az adózók köréből való kiesésben látjuk a problémát, akkor
ebből más jellegű célok következnek. Ha a járványügyi vonatkozásokra koncent-
rálunk, akkor az megint más célt jelent. Ideális esetben a legmeghatározóbb figye-
lembe veendő célok tehát a problémára reflektálnak, bár ugyanaz a társadalmi
jelenség számos problémaértelmezésnek nyit teret.
A szóba jöhető célok összegyűjtésének egy másik jelentős forrása az érdekel-
tek, az ún. stakeholderek véleményének megismerése, amire elsősorban az egyez-
tetési folyamat során van lehetőség. Ezt a témát a ciklus egy későbbi elemeként
külön részletesen tárgyaljuk. (Egyébként a tény, hogy az érdekeltek elemzése ké-
sőbb jelenik meg, ám az érdekeltek elvárásai már itt is becsatornázásra kerülnek
- pl. a fent említett interjúk eszközével-, jelzi, hogy a cikluselemek egymásutá-
nisága inkább a kérdés tárgyalását hivatott rendszerezni. A folyamat a valóságban
sokkal inkább iteratív jellegű.)
További célok (legalábbis mint a közpolitikai döntés során figyelembe veendő
kritériumok) pedig szinte minden közpolitika esetében jelen vannak. Ilyenek min-
denekelőtt, hogy (a) a közpolitika lehetőleg politikailag elfogadtatható legyen, il-
letve ne okozzon jelentős népszerűségvesztést a politikai döntéshozónak, és hogy
(b) technikailag, főleg igazgatástechnikailag megvalósítható legyen, valamint (c)
a költségvetést ne terhelje túlzott mértékben. (E szempontokról az alternatívák
értékelése, a közpolitika-elemzés kapcsán még részletesen szólunk.)
Egy másik megközelítésmód, amely néhány szakkönyvben megjelenik, az álta-
lános értékekből történő kiindulást ajánlja. Ilyen értékek a szabadság és az egyen-
lőség, az emberi méltóság, az igazságosság, az egyéni és társadalmi jólét, vagy a
hatékonyság és gazdaságosság. Ezek bonthatók le, illetve konkretizálhatók aztán
a konkrét közpolitikára nézve.
15.3.2. A célok meghatározása előzetes listával
A fenti információk alapján összeállíthatunk egy listát az adott közpolitikai
döntés kapcsán felmerülő célokról és aztán ezt tesztelhetjük a politikussal. A lis-
tát tehát a közpolitikai szakértő állítja össze. Lényegében egy ilyen listát alkal-
mazhatunk már az interjú végén is, mintegy visszakérdezve az addig elhangzot-
takra. Pl.: „Engedje meg, hogy összefoglaljam, milyen tényezők vetődtek fel, illet-
ve melyeket tartott ön figyelembe veendő szempontoknak. Kérem jelezze, hava-
lamit félreértettem, vagy ön pontosítaná!" (És itt következik a lista, esetleg rövid
összefoglaló leírásokkal.)
 II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 235
234
A községi iskola bezárásával kapcsolatban számos cél jöhet szóba. Így
POLITIKUS VÁLASZTÁSA
- Az elérhető költségvetési megtakarítás; ELŐZETESEN CÉLOK POLITIKUS
Az oktatás szín vonalának növelése; AZ ELŐZETES LISTÁBÓL:
A tanulók kényelme és biztonsága- különös tekintettel a kisebb gyermekekre; ELKÉSZÍTETT ÁLTAL VÁLASZTOTT
Mit tart fontos célnak?
A szülők kényelme; LISTA ELEMEI LISTÁJA
(Sorrendiség még nem fontos!)
Az iskolai dolgozók állásának lehetőség szerinti megőrzése;
A helyi társadalomra és kultúrára gyakorolt hatás;
Az intézmények jelenlétének szimbolikus fontossága.
A lista valószínűleg kiegészíthető még további elemekkel is.
Cél A
CélB
---...._
~
----
.....---
Cél C
·Cél E

A közpolitikai szakembernek nem szabad szelektálni a számára kedves, ál- Cél C _i..-----
~ 1rCélF
tala fontosnak tartott és kevésbé fontos célok között. A listának lehetőleg teljesnek Cé!D
----
.....------- ---...._ ~CélA
kell lennie. A célok listájának manipulálásával a szakértő esetleg el tudja érni,
hogy a konkrét esetben az általa helyesnek tartott döntés szülessen, de az ilyen
Cél E -
_i.....---
megoldások már középtávon is aláássák iránta a bizalmat. CélF
A szakember számára különös nehézséget jelent a nem racionálisnak tétele- CélG
zett döntési szempontok kezelése. Ilyenek a különféle szimbolikus értékek. Nehéz
CélH
lehet kezelni a falusi iskola bezárásáról hozandó döntés kapcsán azt a tényezőt,
hogy a falu lakossága presztízsveszteségként, lecsúszásként éli meg azt a tényt, Cél (döntési kritérium) még
- Politikai népszerűség
hogy az utolsó intézmény is elkerült a településről. Ez a következő választáson mindenképpen:
könnyen a polgármester székébe kerülhet - ilyenként a polgármesternek különö- - Költségvetési hatások
sen fontos lesz. Ezeket a szempontokat ezért - bármilyen nehéz is felszínre hozni -Technikai
- mégis minden esetben figyelembe kell venni. megvalósíthatóság
A lényeg ezen a ponton az, hogy a célok áttekintése során törekedni kell vala-
mennyi szóba jöhető cél megjelenítésére a listán, akkor is, ha esetleg később kide- 17. ábra
rül, hogy ez a cél valójában nem bír jelentőséggel. Ugyanakkor törekedni kell Fontos közpolitikai célok kiválasztása egy - a szakértő által összeállított- előzetes listáról
arra, hogy a látens, be nem vallott célokat is felszínre hozzuk és felvegyük a lis-
tára. Mint láttuk, az iskolabezárás kapcsán meghatározó lehet az a szempont, En,?ek a me~oldás~a_k persze inkább elvi jelentősége van. A gyakorlatban meg-
hogy a polgármestert és a helyi képviselőket újraválasszák. Ezt persze így nem lehetosen ne~ez a politikust rábírni az ábrában foglalt feladatra.
lehet a célok listájára felvenni, de majdnem ugyanezt a szempontot, mint a „lakos- So~s~or ~elszerű~b lehet abból kiindulni, hogy a legtöbb társadalmi probléma
ság általános hangulatára gyakorolt középtávú hatás" már besorolhatjuk a figye- kezeleset, mar megcel?zza egy működő közpolitika. Ha így van, akkor annak cél-
lembe veendő célok közé. r~nd~zerere, vonat~ozoan nagyobb eséllyel állnak rendelkezésre információk (ko-
Mindenesetre a célok közötti választás a politikai döntéshozó feladata. Ez rabb1 kormanyzatt d?~umentumokból, esetleg az evalvációs elemzésből stb.) Eb-
történhet a közpolitikai szakértővel közösen, de elvileg az is elképzelhető, hogy a ~e~ ~z esetb,en a pol~ttkusnak azt a kérdést lehet feltenni, hogy a korábbi közpo-
szakértő összeállít egy teljes listát a potenciális célokról, s azokból, mintegy étter- hbka~oz kep,es,t unt akar változtatni, milyen irányban kíván elmozdulni. Mi-
mi menüsorból a politikus választhat, amiként azt a 17. ábra mutatja. ly~n celokat ~1v,an kevé~bé ?~yelembe venni, vagy figyelmen kívül hagyni, illetve
~1lyen~ket kivan a korabbmal nagyobb mértékben érvényesíteni, esetleg milyen
UJ, korabban nem követett célokat tart fontosnak.

15.4. A célok fontosságának értékelése

15.4.1. Az értékelés módszerei elvi oldalról

A gya~orlatb~n n~m annyira a célok „kiválogatására", mint inkább értékelésé-

re szoktak felkerm a politikai döntéshozót. Egy előzetesen elkészített és teljes
236 [[. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
J[. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 237

listát feltételezve ennek két előnye is van. Egyfelől nagyjából ugyanakkora idő­ nagyon fontosnak értékel. Ezt a rangsorolás természetszerűleg elkerülhetővé te-
és munkaráfordítással több információt nyerünk. Másfelől a politikai döntéshozó- szi. Technikailag talán legnagyobb hátránya e módszernek, hogy a rangsorolás
nak nem kell olyan sarkosan állást foglalnia (amitől a politikus általában igyek- csak arra reagál, hogy az egyik cél a másik alatt vagy felett áll, a különbség nagy-
szik tartózkodni), mint a célok kiválogatása esetén. ságára már nem. Márpedig gyakori, hogy az egyes elemek fontosságát szinte azo-
Míg a kiválasztás során a döntéshozó lényegében dichotom (igen-nem) típusú nosnak értékeli a döntéshozó, s csak a rangsorolás követelménye miatt kényszerül
válaszokat ad („igen": ez egy figyelembe veendő cél; vagy „nem": nem az). A fon- az egyiket lejjebb sorolni, máskor viszont két egymás alatt elhelyezkedő cél fon-
tosság meghatározása során viszont fokozatokat állapíthat meg: pl. nagyon fontos, tosságában meglehetősen nagy eltérést érzékelhet. Mindez azonban a rangsorban
fontos, kevésbé fontos, egyáltalán nem fontos. Így nagyobb részletezettségű, pon- nem tükröződik.
tosabb értékelést kaphatunk, ami ugyanakkor nem kényszeríti a politikust „sar-
kos" megfogalmazásra.
Amikor a célok fontosságát meghatározzuk, akkor elvileg legalább kétféle 15.4.1.2. Számszerű értékelés
módszer adódhat. Az egyik a rangsorolás, a másik az egyes célok értékelése vala-
milyen számszerű skálán. A másik megoldás a számszerű értékelés. A számszerű értékelés könnyebb fel-
adatot jelent, ha meglehetősen nagyszámú célt kell értékelni, mint példánkban is.
Előnye még, hogy az egyes célok közötti különbségek elvileg jobban értelmezhe-
15.4.1.J. Rangsorolás tőek. Olyan állításokat lehet megfogalmazni pl., hogy ez a cél háromszor fonto-
sabb, mint az stb. (Egyesek talán észreveszik, hogy itt a 12.3. alfejezetben bemu-
A rangsorolás során az egyes célokat összevetjük a többi céllal. Ugyanezt a fo- tatott ordinális [rangsorolás] és intervallum, illetve aránymérő skálák [számszerű
lyamatot valamennyi célra elvégezve áll elő a rangsor. Ilyenkor tehát arra kérjük értékelés] közötti különbségről van szó.) Mint fentebb jeleztük, a számszerű érté-
a politikai döntéshozót, hogy a legfontosabbtól a legkevésbé fontosig helyezze el kelés esetén elképzelhető, hogy valaki, pl. a döntés felelősségét kerülendő, min-
egymás alá az egyes célokat. Ezt mutatja be a 18. ábra. dent nagyjából ugyanúgy (jó, kiváló - fontos, nagyon fontos) értékel. Ám vannak
technikák, amelyekkel ezt a hibát elkerülhetjük. Pl. megadjuk, hogy a különféle
CÉLOK EREDETI CÉLOK RANGSOROLÁSA: értékeket az esetek hány százalékában lehet adni (pl. nagyon fontosnak csak az
LISTÁJA Legfontosabbtól a kevésbé fontosig összes cél 10%-át lehet értékelni.)
A célok ilyen jellegű értékelésének lehetőségét mutatja be a 19. ábra.
Cél A CélC
Cé!B CélF
A POLITIKUS ÉRTÉKELI
CélC Cél E ELŐZETESEN ÚJ, FONTOSSÁGI
A CÉLOKAT FONTOSSÁGUK
CélD Cél A ELKÉSZÍTETT SORRENDET
SZERINT PL. EGY 1-100-AS
Cél E Cé!B LISTA ELEMEI . KÖVETŐ LISTA
LISTÁN (százalékos fontosság)
CélF CélD
Cél A 75 CélC.
CélG CélH
Cé!B 50 Cél F
CélH Cél G
Cél C 100 Cél E
18. ábra CélD 47 Cél A
Célok rangsorolása Cél E 90 CélB
CélF 97 CélD
A célok rangsorolásának előnye lehet, hogy amíg a figyelembe veendő célok
száma viszonylag alacsony, addig ez a módszer meglehetősen egyszerű. Hátrá- CélG 10 CélH
nya viszont, hogy nagyszámú cél esetében a rangsorolás már meglehetősen bo- CélH 45 CélG
nyolulttá válhat. A rangsorolásos módszer legnagyobb előnye általában mégis az,
19. ábra
hogy a válaszadót színvallásra kényszeríti. A számszerű skálán történő értékelés Célok fontosságának értékelése 0-100-ig terjedő (százalékos) skálán
esetén elképzelhető, hogy valaki minden elemnek ugyanolyan értéket ad. A jószí-
vű tanár pl. minden hallgatónak jelest ad, a politikus minden célt fontosnak vagy
 II. A II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 239
238 LÉPÉS: CÉLOK MEGHATÁROZÁSA

A lehetséges célok listáját ez esetben is a szakértő állítja össze. A következő

15.4.1.3. Az értékelő skála
A számszerű értékelés esetében a nagy kérdés, hogy hány elemű skálát alkal-
mazzunk. Itt egyszerre két, egymásnak nagyban ellentmondó szempontot
kell figyelembe venni. Egyfelől minél több elemű egy skála, az annál pontosabb
értékelést tesz lehetővé, annál finomabb különbségeket is érzékelhetővé, kifejez-
hetővé tesz. Másfelől az ember egy bizonyos határon túl maga sem képes ezeknek
a különbségeknek a pontos, számszerű kifejezésére. A fenti százas skála pl. már
nagyon finom eltérések jelzésére is alkalmas. Ha azonban megnézzük az eredmé-
nyeket, azt látjuk, hogy a legtöbb érték O-ra vagy 5-re végződik. Valószínűleg ott
alkalmazott a válaszadó más értékeket, ahol két tényezőt nagyon közelinek érzett,
de azért ki akarta fejezni a különbségeket. Általában azonban az egyes értékek
ugyanúgy lehetnének 1-2%-kal magasabbak vagy alacsonyabbak, mint amit az-
tán a válaszadó beírt. A legtöbben egyszerűen nem vagyunk képesek egy vagy
akár néhány százaléknyi különbségtételre.
Ha viszont egy jóval elnagyoltabb skálát alkalmazunk, pl. az iskolai osztályza-
tokhoz hasonlóan egytől ötig terjedőt, akkor ugyan meglehetősen nagy bizonyos-
sággal tudunk határozni az értékelésről, ám viszonylag jelentős különbségek sem
jelennek meg, nem fejezhetők ki ezzel a skálával.
15.4.1.4. A módszerek kombinálása
A fenti problémák nagy részét ki lehet küszöbölni a módszerek kombinálásá-
val. Erre mutat be egy példát a 20. ábra.
lépésben a döntéshozót arra kértük, hogy „osztályozza" l-től 5-ig az egyes poten-
ciális célokat azok fontossága szerint. Ennek alapján sorba rendeztük a célokat.
Mindez részcsoportokat alakít ki. A politikus ezen belül is így könnyebben elvég-
zi a rangsorolást. Előbb az 5-öst kapott célokat rendezi egymás alá, aztán a 4-est
kapottakat és így tovább. Amikor előállt egy rangsor, akkor arra kértük a politi-
kusokat, hogy most egy 0-5-ös skálát használva határozzák meg páronként a cé-
lok fontossága közötti különbséget, úgy, hogy ha az nagyon nagy, akkor 5-ös, ha
egészen minimális l-es, ha pedig egyáltalán nincs 0-s értéket adnak, míg a többi
osztályzat értelemszerűen következik. (0-s érték a példánkban nincs, de a való-
ságban előfordulhat. Ha azonban túl gyakran fordul elő, az arra utalhat, hogy a
válaszadó nem akar „színt vallani, felelősséget vállalni".)
E módszerrel tehát viszonylag kis számú elemet kellett egyszerre rangsorolni,
és csak két célt kellett egyszerre összevetni, egy viszonylag kis elemszámú ská-
lán. (Olykor itt 1-7, vagy tíz, esetleg húsz elemű skálát használnak.)
A módszer különösen akkor alkalmazható jól, ha nagyon nagy számú célt kell
értékelni (pl. nem A-H, hanem A-Z célokat), ami már nagyon megnehezíti az
összes cél áttekintését.
Ideális esetben a politikai döntéshozót rá lehet bírni ennek a „gyakorlatnak" az
elvégzésére. Máskor - az ilyen vagy egyéb technikák felhasználásával - elkészí-
tett, a célok fontosságát is jelző listát csak megmutatni lehet, és véleményt, illetve
jóváhagyást kérni. A célok fontosságának, súlyának meghatározása később, a
döntésnél meghatározó jelentőségű lehet, amennyiben valamilyen racionális dön-
téshozatali technikát - pl. a később ismertetendő többváltozós hasznossági mo-
dellt - kívánjuk alkalmazni.

KUMULÁLT
KÜLÖNBSÉGEK FONTOSSÁG 15.4.2. A célhierarchia
CÉLOK ELSÖ ÚJ LISTA KÉT EGYMÁS
LISTÁJA ÉRTÉKELÉS: RANGSOR FELETTI TÉTEL (Zárójelben:
(1-5) sztenderdizált, A célok fontosságát megkísérelhetjük logikai alapon, logikai összefüggések
KÖZÖTT (0-5) százalékos célok) felállításával is levezetni. Ezt teszi a célok hierarchikus elrendezése, amint azt a
Cél A 4 Cél C-5 3 26 (100%) 21. ábra bemutatja.
CélB 3 Cél F-5 4 23 (88%)
CélC 5 CélE-4 3 19 (73%)
Cé!D 2 Cé!A-4 5 16 (62%)
Cél E 4 CélB-3 4 11 (42%)
Cél F 5 Cél D-2 3 7 (27%)
CélG 1 Cél H-1 3 4 (15%)
Cé!H 1 Cé!G-1 - 1 (4%)

20. ábra
Kombinált értékelési módszer 21. ábra
A célok hierarchikus elrendezése
240 II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
Ebben az esetben, mint már jeleztük, a végső cél tételezése csak elvi jelentősé­
gű. Az általános célok bomlanak tovább részcélokra stb. Egy ilyen logikát köve-
tünk, ha pl. általános értékekből (igazságosság, méltányosság, hatékonyság) kí-
vánjuk a konkrét közpolitika céljait kibontani. Máskor viszont a célok sokaságá-
ban kísérelhetünk meg rendszert kialakítani oly módon, hogy keressük azokat az
általánosabb célokat, amelyek több ilyen részcélt fognak össze. Mindez természe-
tesen a célok fontosságát is jelzi. A számos részcélt összefogó általános cél nyil-
ván nagyobb súllyal szerepel a döntéshozatalban.
A célok hierarchiába szervezése tehát azon alapszik, hogy a nagyobb, átfogó
célok részcélokra bonthatók, vagy több cél szolgálhat együttesen is egy átfogóbb
célt.
Az az átfogó(bb) cél, hogy az iskolai oktatás színvonala magasabb legyen, olyan rész-
célokat foglalhat magában, mint hogy a pedagógusoknak több ideje jusson egy gyermekre,
a pedagógusok képzettebbek és motiváltabbak legyenek, legyenek biztosítottak a magas
színvonalú tárgyi feltételek stb. Ugyanakkor az iskolai oktatás színvonalának emelése,
mint cél, maga is részcélként jelentkezhet olyan közpolitikai célok kapcsán, mint a magyar
munkaerő minőségének javítása, ezáltal a gazdasági növekedés gyorsítása stb. Ennek
megfelelően tehát a célokból akár hosszabb hierarchikus láncok is felépíthetők.
Aki dolgozott már Európai Unió által finanszírozott projektben, az találkozha-
tott ezzel a hierarchizáltsággal. Az uniós projektek esetében mindig meghatáro-
zásra kerül egy generális társadalmi cél, amihez képest az átfogó program már
konkrétabb, a program részét képező projekt pedig egészen specifikus célokat kí-
ván megvalósítani. Erre épül a később bemutatandó logikai keretmátrix is.
Természetesen a célhierarchiát különféle módokon lehet kialakítani. A célok
lebontása elképzelhető oly módon, hogy aztán a legalacsonyabb szintű célokhoz
már konkrét tevékenységek kapcsolódjanak. A projekttervezés tulajdonképpen
ezt a logikát követi. Vannak olyan menedzsmenttechnikák is, amelyek a célkitű­
zések meghatározására alapozzák az egész szervezeti működést, így a végső vál-
lalati cél lebontható részcélokra, majd azokat tovább lehet bontani egészen az
egyes munkavállaló tevékenységét meghatározó célokig. Természetesen hierar-
chizálhatóak a célok tisztán logikai alapon is. Mindez a rugalmasság előnyt je-
lenthet, amennyiben a célhierarchia kialakítása alkalmazkodhat az adott feladat-
hoz. Ugyanakkor hátrány is, hiszen ugyanazon célokat a közpolitikában érintet-
tek egészen eltérően rendszerezhetik, hierarchizálhatják. Gyakran pedig nehéz
és/vagy terméketlen a célokat hierarchiába rendezni. Gondoljunk az e fejezet ele-
jén említett példára, amelyben a zöldmezős beruházással kapcsolatban az egyes
szereplők egészen eltérő, értelmes hierarchiába aligha rendezhető szempontokat
jelenítettek meg.
Ugyanakkor a közpolitika gyakorlatában az a gondolat, hogy a célok hierarchiá-
ba rendeződnek, lehetővé teszi, hogy feltegyük a „miért" kérdését, ami megfelel
a „milyen általánosabb célt szolgál ez a törekvés?" kérdésének. Gyakran ugyanis
olyan célokkal találkozunk szakértőként, amelyek önmagukban esetleg legitim-
nek tűnnek, de alaposabban végiggondolva kitűnhet, hogy végső céljuk nem az.
Magyarországon, sőt a legtöbb posztszocialista országban a felsőoktatásban részt
II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 241
vevők számának jelentős növelése közpolitikai cél volt, amely egyébként találko-
zott az érintettek (diákok és szüleik) nagy részének törekvéseivel is. Noha nem
tudjuk bizonyítani, de vélhetően legalább annyira szimbolikus, illetve presztízsokai
voltak ennek a közpolitikának, mint amennyire az a közjót szolgálta volna. Más-
ként fogalmazva a „miért" kérdésére esetleg olyan válaszokat kaphattunk volna,
hogy legyen nálunk is akkora a diplomások aránya, mint x fejlett országban - füg-
getlenül attól, hogy miképp érinti ez a hazai viszonyokat és jólétet (hogy magáról
a felsőoktatásról már ne is beszéljünk). Számos hasonló esetet lehetne hozni ame-
lyekben a felettes célokra való rákérdezés megmutatja a konkrét célkitűzés leg-
alábbis megkérdőjelezhető voltát.
15.4.3. A tévedés lehetőségei a célmeghatározásban
Felfogásunkban. a célmeghatározás egy olyan sajátos értelmezési folyamat,
amelyben a közpolitikai szakértő kísérli meg feltárni, illetve rekonstruálni a poli-
tikai döntéshozó(k) által követett célokat. Láttuk, hogy ezt a törekvést mindkét
oldalról fenyegetheti veszély. A szakértő nem mindig képes elfogulatlanul vi-
szo?yul~i ~ ~~oblémához. A politikus pedig olykor nem képes pontosan meg-
hatarozm ~~lJait Ebben nagy segítségére lehet a szakértő. Máskor viszont a poli-
tikus_ a ~ohtikm rendszer logikája miatt nem akarja nyíltan kifejezni az őt a köz-
pohtika1 folyamatban motiváló célokat.
A ,cé~ok po.ntos és megbízható meghatározásában és értékelésében egyfelől a
s~akerto szakertelm~r~ van szükség, másfelől pedig a bizalomnak egy olyan légkö-
rere, amelyben a po[ItJkus nem tart attól, hogy őszinte véleményét kifejtse. Ideális
es~;ben sz~~ér~ő ~s politikus közösen dolgozik azon, hogy a célmeghatározás egy-
fel?l a ?ohti.km tamog.atottságot, másfelől a közpolitika megvalósíthatóságát egy-
ara~t b1ztos1tsa oly modon, hogy a megvalósult közpolitika végül hozzájáruljon a
közJÓ növekedéséhez is.
15.5. Célokkal szembeni elvárások
A célok meghatározása során legalább három elvárásnak meg kell felelni:
1. A célok között szerepeljen valamennyi, a döntéshozó(k) által kisebb-nagyobb
mértékben relevánsnak tekintett cél.
2. Az egyes célok megfelelően (okosan) legyenek meghatározva.
3. A célok közötti ne legyen átfedés, illetve a célok közötti logikai összefüggé-
sek lehetőleg legyenek tisztázottak.
A_z első szempont fontossága nyilvánvaló, az ahhoz szükséges technikákat a
fentiekben már áttekintettük.

242 II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA
A második szempont érvényre juttatását leginkább az alábbiakban ismerteten-
dő SMART szempontrendszer alkalmazása biztosíthatja.
A célok közötti átfedések leggyakrabban abból adódnak, hogy alaposabb vizs-
gálódás után kiderül, két vagy több célmeghatározás részben vagy egészében
ugyanarra a tartalomra utal. Különösen akkor állhat elő ilyen helyzet, ha a célok
meghatározásában több politikai döntéshozó is részt vesz. Ilyenek lehetnek pl. az
önkormányzati testület tagjai által meghatározott célok. Ebben az esetben a köz-
politikai szakértőnek tisztázó kérdésekkel kell segítenie a döntéshozókat abban,
hogy a célokat pontosabban, az átfedéseket kiküszöbölve tudják meghatározni.
Általában az elvont logikai gondolatmenetek helyett konkrét példákat használva
könnyebben lehet tisztázni a célok tartalmát. Ilyenkor segíthet a célok hierarchi-
zálása is.
15.5.1. Az okos célmeghatározás: SMART
A célok meghatározásával szemben számos elvárás fogalmazható meg. A leg-
gyakrabban öt ilyen elvárást szoktak megfogalmazni, amelyeket az angol nyelvű
menedzsmentirodalom a SMART (jelentése: okos, ravasz, ügyes) betűszóval je-
löl. Ezek jelentése a következő:
Specific; magyarul: specifikus
Measurable; magyarul: mérhető
Agreed; magyarul: egyetértésben meghozott
Realistic (máshol: relevant); magyarul: reális vagy releváns
Time-bound; magyarul: időben meghatározott.
A specifikusság arra utal, hogy a céloknak egyértelműeknek, világosaknak
kell lenniük. Tulajdonképpen ehhez kapcsolódik az időben meghatározottság is.
Egy másik angol betűszó, a TQQ is erre utal. Ez azt jelenti, hogy a céloknak (ez
esetben elsősorban a teljesítményelvárásoknak) mennyiségileg (Quantity), minő­
ségileg (Quality), és időbeni tartalmukat tekintve is egyértelműen meghatározot-
taknak kell lenniük. Tulajdonképpen ezek a jellemzők az alapjai a mérhetőségnek
is. Csak a kellően pontosan meghatározott célok mérhetőek ugyanis. Nézzünk
egy rossz példát! „Csökkenteni szükséges az emberi egészségre veszélyes környe-
zeti ártalmakat." Nem nehéz belátni, hogy ez a célkitűzés túlzottan általános.
Természetesen egy közpolitikai deklaráció esetében ez még elfogadható lehet, ám
később, a közpolitika kidolgozásánál ennél sokkal konkrétabb, specifikusabb és
mérhetőbb célok meghatározására van szükség. Egy ilyen - a specifikusság, mér-
hetőség és időben meghatározottság követelményének megfelelő - célkitűzés le-
het pl. hogy: „a következő öt évben a szén-dioxid-kibocsátást 3%-kal csökkent-
jük". Az ilyen célkitűzés egyértelmű és viszonylag könnyen mérhető, így a meg-
valósulása ellenőrizhető. Ugyanakkor pontosabban határozhatóak meg azok az
eszközök is, amelyekkel ezt a célt el lehet érni.
II. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA 243
. _A ~él realisztikus volta azt jelenti, hogy a kitűzött cél megvalósítható. (Közpo-
litikai kontextusban a relevancia elvárása kevéssé értelmezhető. Annál fontosabb a
realisztikusság követelménye.) Gyakran vezet csalódáshoz, ha túlzottan ambició-
zus célokat tűzünk ki, aminek eredményeként az állami szervek, illetve számos
társadalmi szereplő jelentős erőfeszítése sem hozza meg az elvárt eredményt. Látni
kell azonban, hogy a közvélemény előtt folyó kommunikációban jelentős nyomás
helyeződik a politikusokra, hogy „nagyot" ígérjenek, miközben az esetek nagy ré-
szében nincsenek birtokában a megvalósíthatóságra vonatkozó alapvető ismeretek-
nek. A közpolitikai folyamat valamennyi szereplőjével szemben megfogalmazható
sajátos morális elvárás tehát, hogy a célkitűzéseket a realitás szintjén tartsa. '
A célok lehetőség szerinti konszenzusos volta a menedzsment területén is fon-
tos. Különösen az azonban a közpolitikai folyamatban. Ez azt jelenti, hogy a célok
meghatározásában lehetőleg valamennyi érintett részt vehet, abban képviselheti
álláspontját, amelyet - a lehetőségekhez mérten, más résztvevők álláspontjával
együtt - figyelembe vesznek a közpolitika kialakítása során. Lényegében ezt szol-
gálja az alábbiakban a közpolitikai ciklus önálló elemeként is tárgyalt egyeztetési
fo~yamat._ Természetesen aligha lehet olyan célokat meghatározni, amelyekkel
mmdenk1 egyformán egyetért, illetve a konszenzus nem feltétlen a közérdek men-
tén formálódik meg, a célmeghatározásban való részvétel azonban növelheti a
döl!-_tések bölcsességét és egyben elfogadottságát is.
Osszességében a SMART egy egyszerűen áttekinthető elváráseggyüttest jelent
a célok meghatározása során, amelyet mintegy ellenőrző listaként alkalmazha-
tunk, azzal, hogy a közpolitikai folyamatban gyakran kényszerülünk kisebb-na-
gyobb kompromisszumokra ezek tekintetében. Lényegében két tényező fontossá-
gára hívja fel a figyelmet: Legyenek a célok a lehető legpontosabban meghatá-
rozottak (S, M, T), és a gyakorlatban megvalósíthatók (R, A).
15.5.2. A célmeghatározás megfelelő szintje (Célok, nem eszközök!)
A fentiekben tárgyalt célhierarchiában az általánosabb célok és a részcélok kö-
zött, bár a „cél" kifejezés ezt elrejti, egyfajta cél-eszköz kapcsolat áll fenn: ahhoz,
hogy az általános célt elérjük, a részcélokat kell megvalósítanunk. Mindez felhív-
ja a figyelmet a célok megfelelő szinten történő megvonásának fontosságára, illet-
ve arra, hogy mindig tartsuk szem előtt az általánosabb célt, nehogy a célok he-
lyett valójában eszközöket határozzunk meg.
Egy angol közpolitikai szakember erre egyszer a következő példát hozta: A második
vpágháború alat_t kulcsfont~sságú volt, hogy az ellenséges bombázók berepülését a lehe-
to legh~m~rabb jel~zm tudjak, hogy a légvédelem felkészülhessen, s hogy a lakosságnak
legyen ideje az ovohelyekre vonulni. Ez praktikusan azt jelentette, hogy a bombázandó
terü~etektől minél távol~bb, minél jobban felszerelt megfigyelőket helyeztek ki (Anglia
eseteben a tengerparti savba vagy hajókra), akik aztán rádión jelentették a központnak
az. el}er;séges b.ombázók felbukkanását. Ha azonban a célt úgy fogalmazzuk meg, hogy
~md tavolabbi pontokra telepítsük a megfigyelőállomásokat, akkor azzal nem megfele-
lo szmten, az eszközök szintjén határoztuk meg a célt. Ha az angol katonai vezetés így
244 11. LÉPÉS: A CÉLOK MEGHATÁROZÁSA

fogalmazta volna meg a célt, akkor sohasem találták volna fel a radart, mert az a célel-
érésnek a korábbitól gyökeresen eltérő módszerét jeleni.
16. III. lépés: Alternatívák generálása
A történet üzenete, hogy a célokat ne keverjük össze az eszközökkel. Ha ugyan-
is ezt tesszük, akkor lényegében megfosztjuk magunkat a tényleges megoldási
alternatívák keresésétől, hiszen a célkitűzés egyben a megoldást is kijelöli.
Ez a hiba főleg az egy szakpolitikai területen hosszabb ideje dolgozók kö-
rében jelentkezik, akik a technikai részletek ismeretében gyakran nem tudják a
célokat az általánosság szükséges szintjén meghatározni, mivel megköti gondol- ~ célok meghatározása után az alternatívák meghatározása következik. Alter-
kodásukat a mindennapi rutin és gyakorlat. Személyes tapasztalatunk szerint kü- nat1va -~latt a ~á~sadal~i p~~blé~a kezelésére (megoldására, következményei-
lönösen érvényes ez a magyar (illetve általában a régió országainak) köztisztvise- nek cso~~ent,esere} s~-~ba JOheto, gyakran meglehetősen komplex lehetséges
lőire. Amikor képzések, tréningek keretében egy-egy társadalmi problémát tár- me~~ld~s1 m~dot ert1uk. Ezen alternatívák közül választva születik meg a köz-
gyalunk és felvetődik a kérdés, hogy mi a cél a problémával kapcsolatban, akkor polttJka1 döntes.
nagyon gyakran azt a választ kapjuk, hogy a probléma jobb megismerése, s hogy
ehhez egy bizottságot kell felállítani, vagy több információt gyűjteni. Egy másik Eg~ pél~a ta_lán a.z alternatíva mibenlétét is világosabbá teheti. Emlékszünk még a
falus; altalanos" 1s_kolava! kapc.solatos ~ö.ntésre. Ott két alternatíva tűnt fel: bezárják-e az
képzés során arra a kérdésre, hogy a környezetvédelemben milyen célokat lehet 1skol.at vagy m~kodtessek tovabb. Valojaban azonban ennél jóval több alternatíva is szó-
kitűzni, az ügyintéző azt válaszolta, hogy több mérőállomás felállítása, jobb mű­ ba ~oh~t, s 1deahs esetben ezeket figyelembe is veszik. Ilyen alternatíva még hogy az
szerezettség lehet kívánatos, illetve a jogi szabályozás pontosítása. Ezek a reak- also ~et, esetleg négy osztályt megtartják, s csak a nagyobb gyerekeket küldik a városi
1skolaba, ahol a szaktantermi, szaktanári kapacitásnak már nagyobb a jelentősége, és a
ciók nyilvánvalóan a hivatali gondolkodásból következnek. A probléma azonban
nagyobb gyerekeknek sem okoz akkora problémát a bejárás. Az alternatívákat bővítheti
az, hogy ezek a hivatal igényei, céljai és nem a társadalmi problémával kapcsola- h_a az 1sk_~labezárá~hoz kapcsolódóan megfontolják az utaztatás módját (rendszeres y 0 '.
tos célok. (A környezetvédelem kapcsán ilyen cél lehet: „a következő öt évben a lan-buszJarattal, saját kisbusszal stb.).
szén-dioxid-kibocsátást 3%-kal csökkentjük".) A politikusok ilyenkor, talán nem
Ebben a fejezet?en azt vizsgáljuk, hogy az alternatívák hogyan születnek, pon-
is minden alap nélkül, a bürokratikus gondolkodásmódot kárhoztatják. A közpo-
tosabban, hogy miként állíthatunk elő „jó" alternatívákat.
litikai szemlélet erősítése valójában javíthatná a kormányzatban a politikai és
szakmai elem közötti megértést. Amit tehát hangsúlyozni kívánunk e ponton, az
az, hogy a célok meghatározásának megfelelő szintje az, amely a közpolitika által
kezelendő, a közpolitikai ciklus alapját képező társadalmi problémához, és nem 16.1. A közpolitikai eszközökről
eleve az eszközök, megoldások, hivatali működés szintjéhez igazodik.
~z ,olv~sóban e,setl~g felvetődik a kérdés, hogy mi a logikai kapcsolat alter-
nativak es a korabb1akban tárgyalt „közpolitikai eszközök" között amen _
15.6. Összegzés
n~i?en mindkettő a probléma kezelését, a közpolitikai célok megvalósít~sát sz:i-
galJa.
Nos, a „közpolitikai eszközök" a konkrét közpolitikai helyzettől elvonat-
Célok meghatározása központi jelentőségű a közpolitikai folyamatban. Enélkül
koztatot~ fogalm~k. Bizonyos szinten az „eszközök" már kifejezetten elvont fo-
a közpolitikai folyamat aligha nevezethető racionálisnak, és aligha alkalmas a kö-
gal~akka, tudon;any?s k?n.strukciókká válnak. Ezen a szinten a csoportosítás
zösség jólétének növelésére. eseteben meghatarozo elvaras, hogy valamennyi területet lefedje, ugyanakkor ne
A közpolitikai szakértőnek törekedni kell valamennyi (potenciális) cél feltárá-
leg~enek az egyes elemek között átfedések. A közpolitikai eszközöknek az 5.2.
sára és lehető legpontosabb meghatározására.
A politikus dönt, a szakértő csak feltárja a politikai célokat (ne az ő céljai érvé- a~~eJezet~~~-bem~~~~o~t egyik csoportosítása - amely jogi, gazdasági és informá-
c1os eszkozoket kulomtett el - tökéletesen megfelel ennek az elvárásnak.
nyesüljenek). A gyak?:lat ?ldaláról tekintve az eszközökre már nem annyira a tiszta logikai
A szakértőnek meg kell tanulnia együtt élni a politikai folyamat sajátságaiból
ko~str~k~10 a lenyeges, hanem a „fontos", a tipikus megoldások meglelése. Éppen
következő, a közpolitikai folyamat racionalitását csökkentő tényekkel, illetve ke-
ezert hIVJuk fel a figyelmet arra, hogy a közpolitikai gyakorlatban a legáltalá-
zelni azokat.
nosa~.ba~ al,k~,1mazo~t eszköz a problémák intézményeken-szervezeteken ke-
resztul torteno kezelese. A szervezeti ellátási formákban persze egyszerre lehet

246 III. LÉPÉS: A1;rERNATiVÁK GENERÁLÁSA
jelen a jogi, a gazdasági és az információs elem, a maguk megragadhatóságában
azonban az ellátást szervezeti keretek között nyújtják, illetve a közpolitika meg-
valósítása e szervezeti keretek között zajlik.
Az oktatásban meghatározó szerepe van az iskoláknak, az egészségügyben a kórhá-
zaknak, szakorvosi rendelőknek, stb. A munkanélküliség kezelésében Magyarországon
a munkaügyi központok játszanak meghatározó szerepet, a szociális ellátásban számos
intézményt találunk, az idősek napközi otthonától elkezdve az elmeszociális otthonokig.
Más területen, különösen ha jogi eszközök direkt alkalmazására, ún. hatósági jogalkal-
mazásra van szükség, akkor a közigazgatási szervezetek, a polgármesteri hivatalok, kü-
lönféle hatóságok játszanak meghatározó szerepet. A vonalas infrastruktúrához kapcso-
lódó területeken pedig vállalatokat, gyakran - részben vagy egészben - állami vállalato-
kat találunk. Gondoljunk pi. a tömegközlekedési vállalatokra vagy a postára.
Történetileg az ilyen szervezetként értelmezett intézmények jelenlétének mér-
téke és szerepe sokat változott az állam fejlődésével együtt. A változást összessé-
gében azzal jellemezhetjük, hogy intézmények száma és súlya jelentősen meg-
nőtt, ahogyan az állam egyre nagyobb mértékben megjelent a különféle infra-
strukturális, és különösen a humán közszolgáltatások területén. A modern álla-
mot tekintve ilyen jelentősebb „ugrásoknak" tekinthetjük az út-, később a vasút-
hálózat kiépítésével kapcsolatos feladatokat, valamint a postai szolgáltatás állami
feladattá válását. Később az alap-, majd a középfokú oktatásban is döntő szerepet
vállalt az állam, majd Európában a második világháború után létrejött jóléti álla-
mok kiterjesztik tevékenységüket a nyugdíj- és egészségügyi ellátás, valamint a
széles körű szociális ellátás területére is.
Az intézmények működésével kapcsolatos egyik meghatározó kérdés, hogy
azokat milyen mértékben és milyen módon, milyen eszközökkel képes a kormány-
zat befolyásolni. (A kérdést a magyar közigazgatási szakirodalom az „irányítás -
felügyelet - ellenőrzés" tematikában tárgyalja.) Erősen leegyszerűsítve az egyik
megoldás a szervezeti alárendeltség, a hierarchikus elrendezettség, amelynek ter-
mészetesen különféle fokozatai lehetségesek, amelyeknek különféle irányítási esz-
közök, illetve ezek sajátos együttese felel meg. Az államigazgatási szervek között
az irányítás meglehetősen erőteljes. Ehhez olyan eszközök társulnak, mint hogy az
irányító meghatározza az alárendelt szerv feladatait, költségvetését, szervezeti és
működési szabályait, s nem utolsósorban kinevezi és felmenti annak vezetőjét. Más
esetben az alárendeltség kevésbé erőteljes. Az iskolák esetében pl. a ,,felettes" álla-
mi szerv hatalma nem korlátlan. Azt gyakran olyan mechanizmusok korlátozzák
(pl. iskolaszék), amelyek az érintettek szempontjait jelenítik meg. Az állami válla-
latoknak általában még jelentősebb a relatív önállóságuk, amit a vállalati-gazdasá-
gi és a politikai-igazgatási ,,logika" közötti eltérés indokol.
Korábban a közpolitika megvalósításának eszközeként szolgáló intézményeket
elsősorban az állam hozta létre és működtette, ami egyben az állam direkt irányí-
tási lehetőségét is magában foglalta. Az utóbbi évtizedekben - az Új Közme-
nedzsment mozgalom, és egyéb, kevésbé látványos tényezők hatására - nőtt azon
megoldások száma, amelyekben az állam megrendelői-finanszírozói (gazdasági)
és esetleg szabályozó (jogi) szerepben jelenik meg, de magát a közszolgáltatást
Ill. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA 247
biztosító szervezetet nem az állam tartja fenn, illetve működteti. Ehelyett a fel-
adatok e!látását pl. kiszerződi a magánszférába tartozó, tipikusan piaci szerveze-
teknek. lgy pl. a szemétszállítást nálunk ma döntő többségben magánvállalatok
végzik. Egyes tevékenységeket pedig teljesen átad a magánszférának; privatizálja
azokat.
Az Új Közmenedzsment irodalom emblematikus könyvének végén a szerzők,
Osborne és Gaebler, több tucat olyan eszközt mutatnak be, amelyek alkalmasak
lehetnek ~ kormányzati célok elérésére. Valóban számos ilyen eszközt sorolha-
tunk ~el. lg~ a jogi szabályozást, gazdasági szabályozók megalkotását, közüze-
mek, allam1 vállalatok működtetését, szociális támogatási rendszerek és állami
biztosítási rendszerek (nyugdíj- és egészségbiztosítás) működtetését közérdekű
információk nyújtását. A költségvetési politika eszközeiként említhetJük az adók
és illetékek kivetését, ezek összetételének meghatározását, támogatások, hitelek,
kölcsönö~, pénzügyi garanciák nyújtását, a költségvetési kiadások meghatározá-
sát. Az Uj Közmenedzsmentet különösen jellemző eszközök a kiszerződések
~zolg~,lt~tási szerződések, ~talványok, a köz- és üzleti szektor együttműködésé~
jelento un. PPP, a koncessziós szerződések stb. Ezekről a 3.2. alfejezetben részle-
tesen szóltunk.
Az intézményeken keresztül történő problémamegoldás bizonyos mértékig
mintegy magától adódik a közpolitikai alternatívákat tipikusan kidolgozó minisz-
tériun;ii - és n;~s hasonló _jellegű - apparátusok számára. „Ha felvetődik egy új
problem.a, ~z Uj fel~d:t~t je~,:nt, amir~ egy új in~ézményt ke~l létrehozni, esetleg
egy korabbit kell k1bov1tem - mondja ez a logika. A fente1kből kitűnhet, hogy
ezen a sémán túl számos más megoldás is lehetséges; a szervezeti megoldásokon
túl ,s:-;:ámos má.s al~erna~íva is adódik, és sokszor éppen az eredeti, a megszokottól
eltero alternatlva jelenti a valódi megoldás kulcsát. Az egyes alternatívák termé-
szetesen kombinálhatják is a különféle eszközöket.
16.2. Változás vagy status quo
~át~~k, tehát; hogy számos alternatíva kínálkozik. Az az érv, hogy „nin~s alter-
n~tJva leny~gebe~ so~asem fogadható el. Azt szoktuk mondani, hogy legalább
ket alternat1va mmd1g van. Az egyik a jelenlegi állapot fenntartása, a másik
~ vala~i~yen irányú változtatás. Ennek kapcsán érdemes jelezni, hogy olykor a
jel~nleg~. ~~l~?ot fenntartása jobb megoldás lehet, mint a bármilyen irányú változ-
tatas. Kulonosen ez a helyzet akkor, ha a változtatás önmaga kedvéért történik. Ez
a késztetés gyakran a politika (politics) felől érkezik, ahol a változás változtatás
gyak~an önértékkéntjelenik meg, a politikust esetleg kifejezetten e;zel a jelszó-
val ;ala_s,ztottá~ ~eg. N.Iás~~lől a politikusok gyakran - s nem mindig alap nélkül
- vadoljak a kozt1sztv1seloket azzal, hogy ők viszont mindig a változások ellen
vannak, a status quo fenntartására törekszenek.

!IJ. LÉPÉS'. ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA
248
Arra is utalunk itt, hogy a változtatásnak mindig vannak bizonyos költségei.
A közszféra hatalmas és bonyolult intézményrendszerében a kisebb változtatás is
meglehetősen költséges lehet. A változtatásnak tehát csak akkor v~n ér~elr~.e, ~a
egy, a jelenleginél határozottan jobb alternatíva jön létre, amely a valtozas koltse-
geit is kitermeli. Tapasztalatunk szerint a változások jelentős része a magyar kor-
mányzaton belül nem közpolitikai jellegű, célja nem valamely társadalmi problé-
ma jobb kezelésének biztosítása, hanem pusztán felszíni, intézményi jellegű (intéz-
mények összevonása, szétválasztása, hatáskörök tologatása szervezetek között).
Ilyenként a változás magas költségei társadalmi szinten aligha térülnek meg.
16.3. Kreativitás
Fő állításunk az, hogy mindig vannak alternatívák. A közpolitikai ciklus fontos
eleme az alternatívák generálása. Ehhez gyakran van szükségünk kreativitásra,
illetve arra, hogy a megszokottól ezen a ponton képesek legyünk elszakadni. Kü-
lönösen azokat, akik hosszabb ideje dolgoznak egy adott szakpolitikai területen,
az a veszély fenyegeti, hogy képtelenek az éppen adott kereteken túllépni. Emögött
az egyszerű rutinizálódás mellett egy általános pszichológiai jelenség rejlik, a~e­
lyet a framing kifejezés összegez. Ez „bekeretezettséget" jelent, azt, hogy mm-
dennapi gondolkodásunkban képtelenek vagyunk kilépni bizonyos, gyakran már
a problémadefinícióban kódolt keretek közül. E jelenség bemutatására gyakran
alkalmazzák a következő feladatot.
8. FELADAT! (A) Rakjon ki négy egyenlő oldalú, egy gyufaszál oldalhosszúságú (vagyis a
gyufákat nem törheti el) háromszöget hat gyufából.
(B) Kösse össze az alábbi kilenc pontot négy egyenes vonallal úgy, hogy közben a tollat nem
emeli fel a papírról!
• Próbáljuk meg lerajzolni a problémát, és aztán ebből a rajzból kiindulva ke-
:
\ IS stb .
A legtöbben nem tudjuk ezeket megoldani, mivel maga a feladat valamiképpen
keretezi-korlátozza a gondolkodásunkat. A gyufaszálakkal hosszan próbálkozunk
az asztallapon, akárcsak a pontok összekötésével, és általában arra jutunk, hogy a
feladat megoldása lehetetlen. Pedig nem az. A pontok összekötése a 249. oldalon
látható módon megoldható. A titok az, hogy ki kell lépni a pontok által kijelölt
határok közül. Vegyük észre, hogy semmi nem tiltja, hogy ezt megtegyük, mégis,
III. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA 249
öntudatlanul is a kilenc pont által kijelölt négyzeten belül maradnak próbálkozá-
sainak.
8. M~G_OLDÁ~ (A): A.'.o;yufaszálakkal ki kell lépni a térbe. Rakjunk ki az asztallapon három
_gyufabol egy haromszoget, majd ennek csúcsaiból felfelé kiindulva (vagyis az asztal síkját
elhagyv~) helyezzük el a maradék három gyufát úgy, hogy egy pontban találkozzanak.
(B) A raJzos feladat megoldása az alábbi ábrán látható.
•
Haso~l?képpen sz~kségü~k lehet eredeti megközelítésmódokra a közpolitikai
alternativak k1dolgozasa soran. Ezekhez különféle a kreativitást ösztönző techni-
kák nyújth~tnak segítséget. E technikákat a közpoÚtikai tréningek, a kézikönyvek
gyakr~n viszonylag részletesen tárgyalják. Csak említés szintjén néhány ilyen
techmka - a konszolidálttól a vadabb felé:
Mit tenne valaki, aki a közpolitika által érintett; a miniszter, a végrehajtás-
ban részt vevő különféle személyek, a közszolgáltatások haszonélvezői stb.?
Ez a m~gközelítés különösen akkor hasznos, ha nincs lehetőségünk ezekkel
a szemelyekkel, illetve csoportokkal konzultálni.
Mi~ tenne egy híres ember; Napóleon, a kedvenc színé;;zünk, sportolónk stb.
a tarsadalmi problémával kapcsolatban?
resm a megoldást!
- Vala~e~y, a közpolitikai témához egyáltalán nem kapcsolódó dologgal is
m,egkiserelh~tünk ÚJ ötleteket generálni. Erre szolgáló technika, amikor
~eletlensze~uen felütü~k egy könyvet, rábökünk egy szóra és azt kapcsol-
~uk a problemamegoldashoz. Ugyanezt megtehetjük egy magazin képével
.. Általában.~lm?ndhat~, hogy csoportban, ha megfelelő a csoporton belül a lég-
~or, sokkal tobb es kreatlvabb megoldás dolgozható ki, mint egyedül az asztalnál
ulve. A csoportos technikák lényege, hogy az első szakaszban a résztvevőket
arra. ~sz,tönzik, hogy ne foglalkozzanak a megvalósítás lehetőségével, az ötletek
reahtasaval, hanem bátran jöjjenek elő bármilyen, akár abszurdnak tűnő ötlettel
250 llJ. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA
is. Ez a résztvevőktől intellektuális bátorságot követel, de egyben azt is, hogy
mások ötleteit nyitottan fogadják. A lehurrogás, kinevetés biztosan gátat vet az
eredeti ötleteknek. Az egyes ötletek aztán további ötleteket szülnek, valaki javas-
latát a csoport egy másik tagja továbbviszi stb. A csoportos tevékenység egy
következő, a kreatív szakasztól határozottan elhatárolódó része, amikor a külön-
féle javaslatokat megpróbálják rendszerezni, a nyilvánvalóan nem megvalósítha-
tóakat kiszelektálni stb. Ezt a fajta csoportos alkotó folyamatot brainstorming
technikának nevezik és számos fajtája ismert. A témában magyar nyelven is
könnyen találunk kézikönyveket, vagy akár az interneten keresztül is elérhető
információt.
16.4. Gyakran alkalmazott technikák
16.4.1. Máshol alkalmazott-bevált megoldások mint alternatívák
Az alternatívák generálásában alkalmazható technikák közül azokat, amelyek
kifejezetten a kreatív, új és eredeti megoldások kidolgozását szolgálják, a fentiek-
ben már felvillantottuk. A kreatív megoldások keresésével legalább részben ellen-
tétesnek tűnik Lindblomnak (1959) az előző részben ismertetett megközelítése
(a kis lépések tudománya - muddling through). Eszerint csak a már jelenleg is
működő közpolitikától nem túl távol eső megoldások között keressük az alterna-
tívákat, hiszen a nagyon eltérő, nagyon „új" megoldások következményei nehezen
számíthatóak ki.
A gyakorlatban az alternatívák keresésének talán a legtipikusabb módja a más-
hol már működő megoldások áttekintése. Ebben az esetben tehát megnéz-
zük, hogy hasonló közpolitikai problémára milyen megoldások születtek máshol.
A „máshol" jelenthet egy másik közigazgatási szintet. Az angolszász országok
kormányzatai előszeretettel vezetnek be olyan közpolitikai megoldásokat, ame-
lyek pl. önkormányzati szinten már jól beváltak. A föderális rendszerű államok
pedig át tudják venni a tagállamok, tartományok szintjén már bizonyított megol-
dásokat. Magyarországon az utóbbi időszakban a szociális ellátás területén szá-
mos kezdeményezés önkormányzati szintről indult.
Nálunk azonban gyakoribb a külföldi példák, megoldások átvétele. Valóban,
jó kiindulási alap lehet egy-egy közpolitikai probléma megoldási alternatíváinak
generálása során annak áttekintése, hogy más országokban ezeket miként kezelik.
Az EU-n belül erre különösen jó alkalmat kínál az, hogy a tagországok vezető
minisztériumi szakértői rendszeresen találkoznak egymással a munkabizottságok
brüsszeli ülésein. Így kialakulhatnak olyan személyes kapcsolatok, amelyek lehe-
tővé teszik akár informálisan is, hogy a hivatalnok külföldi kollégáitól kérjen in-
formációt. A nonprofit szervezetek is egyre kiépítettebb nemzetközi kapcsolati
hálóval rendelkeznek, amelyek lehetővé teszik a külföldi példák megismerését.
ill. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA 251
A máshol már működő megoldások nem egyszerűen ötletet adhatnak, hanem
nagyon gyakran információval szolgálnak az adott megoldási alternatíva követ-
kezményeivel kapcsolatban is, ami az alternatíva értékelése során is jól hasznosít-
ható lehet.
16.4.2. Az adaptáció nélküli átvétel veszélyei
A külföldi modellek átvétele ugyanakkor jelentős kockázatot is rejt magában,
különösen akkor, ha a feltételek áttekintése és megteremtése nélkül emelünk be
bizonyos megoldásokat. Gyakori tapasztalat, hogy ami egy önkormányzatnál jól
működik, az egy másikban nem, vagy hogy a tartományi szinten jól működő meg-
oldás szövetségi szinten nem váltja be a hozzá fűzött reményeket. Különösen kér-
déses azonban az átültetés sikere országok között. A közpolitikai megoldások si-
kere ugyanis nagyban függ az adott ország politikai és azon belül állami és jog-
rendszerétől és számos más tényezőtől is, amelyben talán legnagyobb szerepe a
széles értelemben vett kultúrának van. Ami Németországban, ahol az emberek
általában tisztelik a szabályokat, jól működik, az Magyarországon, ahol az embe-
rek azonnal a szabályok megkerülésének lehetőségét keresik, teljesen működés­
képtelen lehet.
A világ nagyvárosaiban az autóközlekedés, az utak zsúfoltsága, a kialakuló dugók
jelentős problémát jelentenek. Európában ezt elsősorban a tömegközlekedés és más köz-
lekedési formák (kerékpár) vonzóvá tételével kívánják kezelni. Az Egyesült Államok-
ban, ahol az autó az életforma része (és a tömegközlekedést annak idején szisztematiku-
san megszüntették), más megoldást kellett keresni. Egyes nagyvárosok, amelyek ezt
meg tudják oldani, a belvárosba való behajtásért jelentős díjat szednek. Ráadásul a díjat
úgy állapítják meg, hogy minél többen ülnek az autóban, annál kevesebbet kell fizetni.
Ezért a takarékos amerikaiak a külvárosokban (amelyek közösségeket alkotnak, ahol az
emberek jól ismerik egymást) összeállnak és a nagyjából egy területen dolgozók e$yütt
mennek be a városba munkakezdéskor és együtt jönnek haza a munka végeztével. Igya
naponta a belvárosba behajtó gépkocsik számát radikálisan c~ökkenteni lehetett. Ugyan-
ezt a megoldást egy indiai nagyvárosban is bevezették. Ott azonban a külvárosi autótu-
lajdonosok más megoldást választottak. Reggelente négy-öt utcagyerekkel az autójuk-
ban mentek be a belvárosba, megtakarítva a magas útdíjat. A gyerekek napközben kol-
dultak, majd este ugyanígy visszamentek. Következésképpen ugyanannyi kocsit talál-
hattunk a belvárosban, viszont sokkal több kolduló utcagyereket.
Amit a történettel is hangsúlyozni kívánunk, az az, hogy a legjobban működő
megoldások átvétele is alapos felkészülést és a megoldás adaptálását igényli.
A legritkább esetben történik meg, hogy ugyanaz a közpolitika egy másik ország-
ban, vagyis más körülmények között ugyanúgy működne. Az ún. rendszerváltó
országok is százával szolgáltatnak példát a „nyugati" minták átgondolatlan átvé-
telének negatív következményeire.
 Ill. [[[.LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA 253
252 LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK GENERÁLÁSA

16.4.3. Az érdekeltek mint ötletadók szonylag nagy, úgy, hogy azok minden lényeges megoldási lehetőséget megjele-
nítsenek. Ugyanakkor a legnagyobb és legátfogóbb közpolitikai döntésektől elte-
Végül az alternatívák származhatnak az érdekeltektől is. A konzultáció az kintve egy-két tucatnál több alternatíva kidolgozására aligha van szükség, illetve
érdekeltekkel, az ún. stakeholderek bevonása nagyon hasznos lehet az alternatí- lehetőség.

vák körének bővítésében. A gyakorlatban az alternatívák forrását jelentős részben A jól előkészített közpolitikai döntés jellemzője, hogy a politikai döntéshozó
éppen a különféle érdekeltek jelentik. Ök a problémát más szemszögből látják, és elé csak néhány, 2-3 alternatíva kerül, jelezve ezek legfontosabb előnyeit és
ez más megoldásokra vezetheti őket. A már említett iskolabezárási döntés kap- hátrányait. Természetesen a jól dokumentált előkészítő folyamat biztosítja a poli-
csán azt az alternatívát, hogy csak a felsőbb osztályokat szüntessék meg, esetleg tikai döntéshozó számára, hogy utánanézzen a részleteknek, annak, hogy egyes
valamelyik tanár vagy a szülői munkaközösség „dobja be", mert arra a képviselő­ alternatívák miért estek ki már az előkészítés korábbi fázisaiban. Erre azonban
testület talán nem is gondolt. A falugondnok viszont azt javasolhatja, hogy 0. órá- ritkán van politikai igény - jobbára csak valamilyen médiaesemény, botrány kap-
ra be tudja vinni a gyerekeket a falu kisbuszával, mert úgyis minden reggel be kell csán. Megjegyezzük, bár nem feltétlen egyetértőleg, hogy számos köztisztviselő
mennie a városba. szerint az az ideális, ha a politikus elé csak egy megoldási javaslat kerül.
Végül utalunk arra, hogy ha - a közpolitikai ciklus első elemeként - a problé-
maelemzés viszonylag szisztematikus formában történt meg, akkor elsősorban a
probléma okainak, de a következményeknek az áttekintése is hozzásegíthet alter-
natívák kidolgozásához.
Összegezve és a gyakorlat szempontjából egyfajta sorrendbe állítva a követke-
ző módszerek jöhetnek szóba az alternatívák kidolgozása során:

Az érdekeltek, stakeholderek javaslatai, ötletei.

Máshol alkalmazott megoldások (kellő körültekintéssel, a feltételek alapos
elemzésével).
A probléma természetére vonatkozó, a problémaelemzésből származó isme-
retek hasznosítása.
- Elsősorban csoportos és kisebb mértékben egyéni kreatív problémamegoldási
technikák.

16.5. Az alternatívák száma

Gyakran felmerülő kérdés, hogy hány alternatíva legyen? Mint láttuk, mindig
vannak alternatívák, és célszerű, ha az egyik alternatíva mindig a már meglévő
helyzet: „ne tegyünk/változtassunk semmit". Ezen túl is számos alternatíva létez-
het, ahogyan láttuk azt azon egyszerű kérdés kapcsán is, hogy bezárja-e az önkor-
mányzat a falusi iskolát.
Az alternatívák számát tekintve egyfelől az a jó, ha minél több alternatíva sze-
repel, hiszen minden egyes alternatíva növeli a választási lehetőségeket. Másfelől
viszont a túlzottan sok alternatíva megnehezíti a döntést, különösen akkor, ha a
döntéshozatali eljárás nem strukturált; hanem mondjuk a 15 fős képviselő-testület
vitatkozik azon, hogy a 47 alternatíva közül melyiket válasszák.
A példa is jelzi, hogy célszerű különválasztani a döntés-előkészítés korai fázi-
sában figyelembe vett alternatívákat azoktól, amelyeket közvetlenül a döntésho-
zó elé terjesztünk. A szisztematikus elemzéshez az alternatívák száma lehet vi-

17. IV. lépés: Egyeztetés, az érdekeltek
elemzése
17.1 Elméleti megközelítések
17.1.1. Preskriptív-racionális versus deskriptív-empirikus modell
A közpolitika-alkotás klasszikus racionális modelljébe az egyeztetés folya-
mata a különféle érdekeltek meghallgatása, véleményük figyelembevétele
kevé;sé illeszkedik bele. Különösen akkor van ez így, ha az egyeztetés egyfaj-
ta konszenzuskeresést jelent, vagyis azt, hogy a közpolitikai döntés az érint_e~­
tek, illetve képviselőik közötti alku eredményeként áll elő. Márpedig a közpoliti-
kai folyamat realista modelljei szerint ezt jelenti. A „g_ov,ern~nc:''.· a „polic?'
community", a „policy network" utóbbi évtizedekben dommanssa valo elme~ete\1)
szerint a közpolitikai döntések egy, a résztvevők közötti in~erak~ív-~on:mun~kativ
folyamatban születnek. E könyv II. része is ezt a felfogast kepv1seh, amikor a
tényleges folyamatok leírására törekszik. . ság" pontos definícióját adni, de lényegében arról van szó, hogy az egyes csopor-
Az egyeztetés ugyanakkor mind a közpolitika-alkotás racionális modellJév~l,
mind a kormányzás klasszikus politológiai felfogásával teljességgel ellentétes. Es
persze ellentétes a jogtudományi felfogásnak számos, pl. a szuve~én jogalkotót
feltételező álláspontjával is. Az ilyen egyezkedő _folyamatba~ az ~llam csak ~,Z
egyik fél a sok szereplő közül. Esetleg moderáton szerepben Jelemk meg a saJat
érdekeiket és/vagy értékrendjüket érvényesíteni kívánó csoportok között. _Kö?~­
nyű belátni, hogy az ilyenfajta döntéshozatal elvileg sem felel meg a rac.10n~hs
közpolitika-alkotás klasszikus modelljének. A közösségi céloknak legmkabb
megfelelő döntés szinte csak véletlenszerűen állhat elő, hiszen a folyamatban sen-
ki sem törekszik a társadalom egésze érdekeinek képviseletére, hanem annál jóval
szűkebb csoportérdeket kíván érvényesíteni. . , .,
Ugyanakkor a gyakorlatban a különféle érdekcsoportok k1egyensulyozhatJak
egymást. Ha ezek arányosan vannak képviselve, akkor a konszenzusos megol-
dás mégsem állhat nagyon távol a társadalmi optimumtól. Előnye lehet még
ennek a megoldásnak az is, hogy gyakran a racionális, a közérdeket szolgáló kor-
mányzati döntéshozatal álcája mögött nagyon is szűk csoportérdekek, pl. gyakor-
ta az állami bürokrácia vagy állami felső vezetők, esetleg a kormánypártok vagy
nagy tőkeerejű lobbicsoportok érdekei bújnak meg. Ezeket a széles körű egyezte-
tés ki tudja küszöbölni. Óriási előnye még a konszenzusos közpolitika-alkotásnak
a politik~i folyamatot tekintve, hogy az egyes döntések kisebb ellenállást ~s. ki-
sebb feszültséget szülnek. A demokratikus politikai rendszerben ez a politiku-
sok számára meghatározó szempont. Ezen túl, vagy talán mindezek előtt a kon-
szenzusos, az érdekeltek aktív részvételén alapuló döntéshozatal legnagyobb elő-
nye, hogy a megvalósítás valószínűleg sokkal gördülékenyebben zajlik. ..
Ugyanakkor a részvételen, egyeztetésen és konszenzuson alapuló közpohtika-
alkotás rendkívül veszélyes is lehet a közérdek szempontjából akkor, ha a kü-
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 255
lönféle érdekelti csoportok szervezettsége, súlya nagyon eltérő és/vagy nem tük-
rözi azok tényleges társadalmi szerepét, fontosságát. Ilyen csoportok különösen a
hátrányos helyzetben lévők. Valószínű, hogy a hajléktalanpolitika kialakításában
érdekelt számos érdekcsoport között a hajléktalanok viszonylag kis súllyal szere-
pelnek. Tapasztalhattuk, hogy a banki tevékenység rendszerváltás utáni szabályo-
zásának alakulásában egyetlen hazai nagybanknak sokkal nagyobb súlya volt,
mint a milliós nagyságrendű bankbetétes, kölcsönfelvevő, valutában eladósodó
stb. csoportoknak, illetve minden más érdekeltnek együttvéve. Máskor egészen
kis társadalmi bázisú sötétzöld (nem feltétlen zöld, de mindenképpen sötét) cso-
portok tudtak meglehetősen kétséges érvekkel, ~e jelentős médiajelenléttel köz-
politikai döntéseket meghatározni. Az Egyesült Allamokban közel fél évszázada
történnek sikertelen kísérletek a nyilvánvaló diszfunkciókkal küzdő egészség-
ügyi rendszer átalakítására, az egészségügyben érdekeltek ellenállása miatt siker-
telenül. Az egészségügyi rendszer átalakítását szűk érdekcsoportok Magyaror-
szágon is sikerrel blokkolják. Az egyeztetésen, konszenzuskeresésen alapuló köz-
politikaalkotás valódi előnyei tehát csak akkor mutatkozhatnak meg, ha az érde-
kelti csoportok reprezentációja viszonylag arányos. Bár nem tudjuk az „arányos-
tok érdekeltségük és a reprezentáltak számának nagysága szerint jelenjenek meg,
vagy legalábbis ne attól teljesen eltérő mértékben.
A fentiekben az egyeztetésen alapuló és a racionális közpolitika-alkotást mint
két, egymást kizáró modellt jelenítettük meg. Az egyeztetésnek azonban a racio-
nális modellben is lehet - kifejezetten pozitív - szerepe. Emlékezzünk arra,
hogy a probléma értelmezése vagy az alternatívák generálása során az érdekeltek
kifejezetten pozitív szerepet játszanak, információkkal, javaslatokkal, ötletek-
kel javíthatják a közpolitikai minőségét. Szerepük később, különösen a megva-
lósítás folyamatában is jelentős lehet. Éppen ezért a preskriptív megközelítésnek
is számolnia kell a különféle érdekelti csoportokkal; segítenie kell a közpolitikai
folyamatban részt vevőket abban, hogy eligazodjanak ebben a bonyolult erőtér­
ben. A témát ebben a pontban elkülönítve tárgyaljuk, bár áz érdekeltek meghall-
gatása, az egyeztetés, a közpolitikai ciklus legtöbb pontján jelen van.
A szakirodalomból kétféle megközelítést, illetve technikai eszköztárat mu-
tatunk be az alábbiakban:
- A tárgyalási és alkuszituáció (negotiatíons and bargaíníng); annak elem-
zése, és abból gyakorlati javaslatok megfogalmazása. E megközelítés a
közpolitikában részt vevők közötti kommunikációt érdekegyeztető, tárgya-
lási folyamatként fogja fel. Olyan technikákat ajánl, amelyek segítik a rész-
vevőket abban hogy - akár egymás rovására, de gyakran inkább a kölcsönös
előnyöket keresve - a lehető legnagyobb mértékben el tudják érni céljaikat.
Az ezzel kapcsolatos irodalom egyaránt táplálkozik a döntéselmélet, a pszi-
chológia és szociálpszichológia, a menedzsment és a politológia tudományá-
ból, valamint a gyakorlati tapasztalatokból.
 IV. LÉPÉS'. EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
256
Az érdekeltek elemzése és kezelése (stakeholder analysis; stakeholder
management) elsősorban az üzleti szférából, a menedzsmentirodalomból
eredeztethető, és később került át olyan más, többszereplős problémamegol-
dással foglalkozó területekre, mint amilyen a közpolitika is.
Az alábbiakban áttekintjük a tárgyalási és alkuszituációra vonatkozó irányza-
tokat, és kiemelünk néhány, a gyakorlatban is figyelembe veendő tanácsot. E té-
makörben azonban meg sem kíséreljük, hogy egy viszonylag átfogó képet adjunk.
Ennek oka részben az, hogy egy óriási tárgykörről van szó, amelyen számos tudo-
mányos megközelítést, iskolát stb. találhatunk, amelyeknek még vázlatos bemuta-
tása sem lehetséges. Ugyanakkor széles körben hozzáférhető magyar nyelven is
több tudományos igényű, de még több gyakorlatorientált munka is. Ezekből az
olvasó, akinek munkája során szüksége van ilyen kézségekre (meggyőződésünk
szerint a közpolitikai ciklusban részt vevők többsége ilyen), további ismeretekhez
juthat. Hasonlóképpen, számos tanfolyam is foglalkozik a témával, amelyek közül
a jobbakon a részvevők fejleszthetik tárgyalási készségeiket.
A stakeholder menedzsment jóval behatároltabb terület, ezért, bár ezzel vi-
szonylag rövidebben foglalkozunk, mégis átfogóbb képet tudunk adni a témáról.
17.2. A tárgyalási és alku.szituáció
17.2.1. Mi a tárgyalás?
Mit értünk tárgyaláson, illetve tárgyalási és alkuszituáción?
A tárgyalás mindig (a) egyfajta konfliktushelyzet megoldására szolgál,
(b) amelyben két vagy több, legalább részben ellenérdekű fél vesz részt, (c) akik
közül senki sincs abban a pozícióban, hogy ráerőltesse akaratát a másik félre, fe-
lekre. Ha ez utóbbi feltétel hiányzik, akkor az egyik fél utasíthatja a többieket.
Ilyen pl. egy munkahelyi, hivatali szituációban a főnök helyzete. Ha a felek céljai
nem ellentétesek, akkor csoportos döntéshozatali helyzetről van szó, amivel pl. a
teammunkában találkozunk.
A tárgyalási szituáció további jellemzője, hogy abban a felek azt remélik, hogy
(d) a tárgyalás útján megtalált és közösen elfogadott megoldás jobb annál,
mint amit egyénileg el tudnának érni, ezért -- a valódi tárgyalás esetében - tö-
rekszenek is arra, hogy olyan megoldást találjanak, amely a részt vevő felek szá-
mára elfogadható. Egy ilyen megoldás megtalálása esetében nevezhetjük a tár-
gyalást eredményesnek. A racionális tárgyaló felméri, hogy számára mi a meg-
egyezés alternatívája. A tárgyalás racionális elméletének egyik meghatározó ele-
me - a nemzetközi szakirodalomban széles körben használt betűszóval - a
BATNA-ként ismert tényező. Ez a „the best alternative to a negotiated agreement"
kifejezés rövidítése, aminek jelentése: a tárgyalásos megegyezés helyetti legjobb
alternatíva. A szakemberek arra buzdítanak mindenkit, aki egy tárgyaláson részt
vesz, hogy előzetesen a lehető legpontosabban mérje fel, mi is ez számára. Gya-
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 257
kori tapasztalat, hogy a BATNA-t túlságosan optimistán értékelik a résztvevők s
gyakran ez a megegyezés akadálya. '
Nyilvá~v~l~,. hog~ a tárgyalás további feltétele (e) a felek közötti folyamatos
ko~mu?1kac10 ..Elofordulhat olyan konfliktushelyzet, amelyben a felek vagy
egyaltal~n nem kepesek egymással kommunikálni, vagy ez a kommunikáció torz
nem hatek~ny. Az elmérgesedő k~nfliktusokat különösen gyakran jellemzi ez ~
h~lyzet. (Lasd: ."Egy szavát sem hiszem el; minden szava hazugság." „Én ezzel a
piszokkal nem 1s vagyok hajlandó beszélni." stb.)
Ebben a helyzetben [az (e) feltétel hiányában] gyakran kerül sor közvetítő ún
mediátor alkalmazására. A mediátor olyan semleges résztvevő akinek fel;dat~
v~gy. annak elérése, hogy a felek között ismét meginduljon a köz~etlen kommuni-
kac10, vagy az, hogy ennek híján is létrejöjjön egy kompromisszumos megoldás.
A~ egyenlő. felek közötti konfliktusok megoldásának másik módja az arbitráció.
~1~ a m~?ia:or csak k.özvetít a.felek között és a döntéshez a felek kölcsönös egyet-
ertese szuk~~ges, addig az arbitrátor olyan - szintén semleges - fél, aki a kérdés-
ben mag~ dont:. azza~: hogy a .résztvevők előzetesen vállalják, hogy a döntést ma-
g.ukra nezve kotelezonek tekmt1k. A bíróságok lényegében arbitrációs feladatot
latnak el.
A .bí;ósá~o~ által. a~k~lma.zott a;bitrációs technik~ azonban csak egy a lehetséges
techn~kak kozul. A b!fosag1 targyalas ugyams egy saptos dinamikát hoz létre. Abból a
- kora~ts.em alai:;ta~an - ~e!té_tele~ésből kiindulva, hogy (minden más feltételtől eltekint-
ve) a. biro nagyJab?l a ket fel 1genye között középen fogja meghozni döntését, a felek
kifele fognak huzm, ammt ezt az alábbi ábra mutatja.
A szubjektív veszteségek
mértéke
Egy konkrét példa talán segít az ábra jobb megértésében!
. Teg.yük fel, hogy A 7 millió forintot kíván megkapni B-től. B szóban, tanúk nélkül
mar ehsmer.te'..ho.gy tar.toz.1k, _de Vitatta annak mértékét és ötmilliót ajánlott. (Ezeket az
o~szegeket Jelo!t~k ~z.abran altalános.a~ jelekke_l (A és B eredeti álláspontja) Ha A azt
VmJa; hogy a biro kozepen fog dont.em es B S milliót ajánl, akkor neki ahhoz, hogy hét-
m~lh~t kapjon, kilencet kell kerm. Am B kellően ravasz, vagy van egy jó ügyvédje; szá-
m!l r~, h?gy (" hogyan gondolkodik, s hogy ezért 9 milliót kér, ezért ő már eleve csak
egymilho'. ap~l;.h1szen 9.és 1 között középen van az általa fizetni kívánt S millió. Persze
h~ 1". 1ga~an veg1ggondolp .a helyzetet, :,ájön, hogy B azt feltételezi róla, hogy 9 milliót
k.er. es ezert B csak egyet aianl, s emiatt o már eleve 13 milliót kér, amit ha kellően előre­
lato, B csak ugy tud komp~nzálni, ha azt állítja, hogy valójában A tartozik neki 3 millió-
val.. (Ezeket az egyre „tovabb gondolt" követeléseket ábrázolja a A' A:' és B' B" b · k ·
t~vabb IS lehe'.n.e ;nenni. A. valós helyzetben ezekhez a tényleges igényektől ~g~~: i~~
kabb elszakado 1genyekhez mdokokat kell gyártani. Ezekkel az indokokkal aztán a felek
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 259
258
gyakran érzelmileg is azonosulnak. Lassan maguk is elhiszik, hogy ennyi jár nekik. Amennyiben azonban van ilyen közös terület, akkor abban bárhol létrejöhet a
Amikor aztán a bíró dönt, veszteségüket óriásinak érzik. ~-egál~~p?d~~· A tapasztalat sze~int .ez nagyjából a két fél rezisztenciapontja kö-
Most tegyük fel, hogy a bíró, illetve arbitrátor a tárgyalást a következőképpen fejezi zott, kozeptaJon szokott megtörtenm.
be: „Köszönöm! Meghallgattam az érveket és ellenérveket, most dönteni fogok a köv~t­
kezőképpen: Mindkét felet megkérem, hogy készítsen el egy teljes döntési javaslatot. En
ezt a két javaslatot alaposan áttanulmányozom, és közülük fogok választani. A két javas- Induló Rezisztencia-
lat közül az egyiket fogom kihirdetni a saját ítéletemként, természetesen azt, amely az álláspont pont
én meggyőződésem szerint a megfelelőbb és igazságosabb."
Mi történik most? Ha a két fél ugyanabból indul ki, amiből eredetileg is, hogy ti. a Az egyik fél tárgyalási
bíró a két követelés között középen kíván dönteni, akkor mindketten olyan javaslatot zónája
fognak összeállítani, amelyik a lehető legközelebb esik a középső értékhez. Ellenkező
esetben, ha ti. nagyon a maguk oldalára húznak, könnyen a másik kerülhet ki nyertesen.
Most azon kezdenek tehát lázasan gondolkodni, hogy a másik mennyit hajlandó leadni a
követeléséből, s ők igyekeznek még többet leadni. Könnyen elképzelhető, hogy még az
eredeti ajánlatokhoz képes is hajlandók engedni. A konkrét példa esetében végül mind-
ketten a hatmillió forinthoz viszonylag közeli összeget jelölnek meg az általuk beadott
javaslatban, amint ezt az alábbi ábrán az Aj és Bj jelöléssel bemutatjuk.

~
....................................~~~
A másik fél tárgyalási
zónája

~~~
Rezisztencia- Induló
A mediációnak és arbitrációnak szintén óriási irodalma van (ebből villantot-
pont álláspont
tunk fel az alábbi példával egy érdekes szempontot), aminek jelentős része ma már
magyar nyelven is hozzáférhető. Ezzel azonban a továbbiakban egyáltalán nem
foglalkozunk. Figyelmünket a tárgyalás és alku szakirodalmára fordítjuk. 22. ábra
Egyszerű alkuszituáció modellje

17.2.2. Az egyszerű alkuszituáció
A legegyszerűbb alkuszituáció az, amelynek során egyetlen tényező áráról
vitatkozunk. Ebben a jól ismert helyzetben az eladó elsőként egy viszonylag ma-
gas árat mond, majd fokozatosan enged ebből az árból. Ezzel szemben a vevő egy
alacsonyabb árral kezdi az alkudozást, és fokozatosan ajánl magasabb árakat. Az
első ajánlatot nevezzük induló álláspontnak. Mindkét félnek van azonban egy re-
zisztenciapontja is. Egy olyan összeg, amelynél olcsóbban nem hajlandó eladni,
illetve drágábban nem hajlandó megvenni az adott terméket. Az eladó pl. márka-
pott az általa kínált árura egy ilyen ajánlatot, és tudja, hogy másnak ennyiért el
tudja adni, ezért ennél az összegnél lejjebb nem megy a licitben. A vevő pedig egy
ilyen jellemzőkkel bíró terméket máshol már meg tudott volna ennyiért venni. Ezt
a helyzetet grafikusan is tudjuk szemléltetni (lásd 22. ábra). Az ábrán jól látható,
hogy megegyezésre csak akkor van esély, ha a rezisztenciapontok között van
egy közös terület. Ellenkező esetben a megállapodás egyszerűen nem jöhet létre.
-~.f~I,,Api\Tí Próbálj~. meg.a következő esetét felrajzolni: A vevő meg;ásárolná a Merce-
.1~~~<11;1Il1;,11.a,gypn t~t~~1k ~ek1. f,.ká_r. ~ milli~ Ft~ot is adna érte, de először 1 milliót ajánl. fl.z
e1a99 elsq~~nt 8 '1\1U.19t ker, deyaloJaban mar 3 millióért is eladná. (Ennél kevesebbért nem
•; Ui~~t e~11Y,1é~ .~ sógora át~eszi tői~.) A rajz úgy legyen megszerkesztve, hogy a nagyobb
~2:!\!Ilolfa.tJelolo pontpk a k1sebbek_től mindig jobb felé essenek.
.·w; '.~E9<\l)4I'• Most ak{lvetk(;lzÖ szituációt rajzolja fel! A.vevő megvásárolná a MeÍcedest
a~ ~~~yq11}ets:zi~ileki„J\kár4 iriillió;I't:o!ís adna érte, de először 1 milliót ajánl. Az el~
4<l9~ \l~I. t;udJa, hogy a lopott kocs1tp~gazdaként 400 OOO Ft-ért vette, és további 300 OOO
,Ft,~ot, k~,ltöttaz átf~stésre; új rendszái:ntábláfa és papírokra, 2 milliót kér. Alkudni kezdenek.
.·~~r,tJ.J~ ~gylegy~n megszerkesztve, hogy a nagyóbb számokat jelölő pontok a kisebbektől
n11nd1g Jobb fele essenek.
260 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 261

helyzetek sajátságait. Egyszerűsége azt is jelenti, hogy a valóságos helyzeteket

9.MEGOLDÁS kevéssé írja le - így deskriptív modellként is kifogásolható. Kifogásolható azon-
ban preskriptív modellként is. Azáltal, hogy egyetlen tényező (valaminek az
ára) ennek a modellnek a tárgya, elkerülhetetlenül ún. zéró összegű játszma-
Vevő ként írja le a helyzetet. Egy „játszma" akkor zéró összegű, ha abban pont annyit
veszít az egyik, amennyit nyer a másik. Az első feladat esetében a felek 3,5 milli-
ós vételárban állapodhatnak meg. Tegyük fel, hogy a vevő ügyesebb volt és le
tudta alkudni az autó árát 3,2 millióra. Ebben az esetben - a 3,5-hez viszonyítva-
ő nyert 300 OOO Ft-ot, és pontosan ennyit vesztett az eladó, hiszen ennyivel keve-
sebb pénzhez jutott. Fordítva, ha pl. 3,7 millióban állapodnak meg, akkor - a 3,5-
hez viszonyítva - az eladó jut 200 OOO Ft-al többhöz, és a vevőnek lesz pontosan
Eladó
ennyivel kevesebb a zsebében. Az egyik nyeresége azonos mértékű a másik vesz-
teségével(+ 200 OOO - 200 OOO= 0). Így és ezért ez egy zéró összegű játszma, de
nem feltétlenül kell annak lennie.
Gyakori a használt autóknál, hogy a nem szakember vevő attól tart, hogy átverik; a
vétel után 100-200 kilométerrel az autó tönkremegy és pl. ki kell cserélni a motort, seb-
váltót stb. Ha biztosan tudná, hogy a kocsi olyan jó állapotban van, mint azt az eladó
10: MEGOLDÁS állítja, akár ötmilliót is szívesen fizetne. Lehet, hogy az eladó becsületes, az autó tényleg
jó állapotban van. Ebben az esetben neki megéri, hogy garanciát vállaljon arra, hogy
- normális használat mellett - a következő fél évben, ha bármilyen probléma adódik az
autóval, azt ő kijavíttatja. Egy ilyen megállapodás előnyös a vevőnek, mert 1,5 millióért
Vevő bebiztosította magát az esetlegesen sokmilliós károk ellen. Előnyös az eladónak is, aki
tudja, hogy aligha kell neki helytállnia, és mégis hozzájutott további másfél millióhoz.

'"
-···-- ~~ ~~~r;g:J~?ési •.•.·;~
'< 'J, :··.~~ (~~'t9Iµ.?~~;':o ,;.~ ;~,;"
">"' '"•,;, ,_. .„ ·~:;;>:·..,,~::
Eladó
Az első feladat megoldásából látható, hogy a megegyezés lehetséges tartomá-
nya 3 és 4 millió forint közé esik. Az is látható, hogy ha az eladó rezisztenciapont-
ja 4 milliónál magasabb összeg (p. 4,5 millió) lett volna, akkor nem tudtak volna
megegyezni, nem lett volna megegyezési tartomány. Sajátos, bár a valóságban
olykor előforduló helyzetet mutat be a második variáció.
17.2.3. Játszmák: zéró, pozitív, negatív összegű játszmák
és az irigység
A fent bemutatott modell értéke az egyszerűsége. Ugyanakkor hátránya egyfe-
lől, hogy nem tükrözi vissza a bonyolultabb, de éppen ezért tipikusabb tárgyalási
Ez a játszma tehát nem zéró összegű. Sikerült az eredeti 3,5 milliós vételár he-
lyett egy olyan megoldást találni, amelyik mindkét félnek jobb. Egy közismert
hasonlattal: zéró összegű a játszma, ha azon vitatkozunk, hogy ki hány szeletet
kap a tortából, de ha együtt megpróbálhatunk egy nagyobb tortát sütni, akkor ez
már egy pozitív összegű játszma lesz.
Egy másik szemléletes történet két, együtt élő idős nővérről szól, akik a karácsonyi
vacsorához készülődnek. A boltok már zárva vannak, és ők összevesznek az otthon lévő
öt narancson. A játszma nyilvánvalóan zéró összegű, hiszen amit az egyik megkap, azt
a másiktól veszi el. A tipikus megoldás az lenne, hogy feleznek, de most mindkettő ma-
gának akarja mind az öt narancsot. Úgy tűnik, nincs megoldás, pedig van. Egyikük
ugyanis süteményt készít, amihez neki a recept szerint szüksége van mind az öt narancs
lereszelt héjára. Másikuk karácsonyi bólét készít, amihez az összes narancs leve kell.
Mint látható, az öt narancs elosztható úgy, hogy mindketten élvezzék az öt narancs elő­
nyét. Így tehát egy pozitív összegű játszmához jutunk.
Az életben és a közpolitikai gyakorlatban is vannak nemcsak pozitív, de zéró,
sőt negatív összegű játszmák is. (A negatív összegű játszma ideális megoldása,
ha felismerjük azt és nem veszünk részt benne.) Nagyon gyakran azonban a játsz-
mák jellege nem eleve adott Sokszor ez a résztvevők hozzáállásától, illetve
magatartásától függ. Ha az autóeladásban vagy a narancsok elosztásában a rész-
vevők megfelelően állnak hozzá a helyzethez, akkor a látszólag zéró összegű
játszma pozitív összegűvé alakítható, mindenki megelégedésére. Ha viszont egy
- akár pozitív összegű - játszmát a felek zéró összegűként kezelnek, akkor az
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 263
262 IV. LÉPÉS'. EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE

sajátos értéke (hasznossága) a felek számára. Így lesznek olyan alternatívák ame-
alighanem azzá is válik, sőt nagyon gyakran negatív összegű lesz. Az irigység
lyek~t az egyik fél kifejezetten preferál, míg egy másiknak nagyon előnyt~len és
meglehetősen általános emberi tulajdonság. forditva. L~sznek .?lyan?k, amelyek mindkét félnek előnytelenek és olyanok is,
Egy arab történet szerint egyszer Alinak megjelenik egy dzsinn és így szól: „Ó Ali, amelyek mmdkettonek viszonylag előnyösek. Mindezt lehet egy koordináta-rend-
kérj tőlem bármilyen kincset, hatalmamban áll megadni neked." Ali fejében egym,ást
sze~ben g~afi~usan ~s ábrázolni (lásd 23. ábra). A koordináta-rendszer tenge-
kergetik a különféle lehetőségek, gyémánt, arany vagy kereskedőhajók sokasága ... Am
miközben már gondolkodik, a dzsinn így folytatja: „De bármit kérj is, tudnod kell: a lyem. a. ket targyalo fél hasznosságait mérjük. A koordináta-rendszer egyes
szomszédodnak kétannyit adok." Ali ekkor megdermed, és még sokkal nagyobb dilem- P?nt1a1 __az _e~yes alternatívákat reprezentálják. Az ábrában A-F pontok hat
mában van, mint korábban. Hosszan gondolkodik homlokát ráncolva, majd arca felde- v~let~en.ul.kivalasztott megoldási alternatívának felelnek meg. Az egyes alternatí-
rült, mosolyra húzódik és így szól: „Ó hatalmas dzsinn, arra kérlek, told ki a fél sze-
mem." Hogy a mentalitás nem kizárólag az arab világhoz köthető, azt mutatja az olyan vak er~eket, hasznosságát a két fél számára a koordináta-rendszer két száráról ol-
szép magyar szólás is, mint a „Dögöljön meg a szomszéd tehene is". vashatjuk le. ~hogyan azt_ a D alternatíva esetében a pontozott vonalak mutatják,
ez az alternatlva az „egyik félnek" határozottan előnyösebb, mint a másiknak.
Látnunk kell azonban, hogy az irigység racionális lehet, ha az egyes helyzete- Ugy~nez mondható el az A alternatíváról is, míg F és B alternatíva a másik fél"-
ket zéró összegűjátszmaként értelmezzük. Ebben az esetben ugyanis minél keve- n~k jóval kedvezőbbek. Az is látható, hogy vannak alternatívák, amel~ek mindkét
sebb jut a másiknak, annál több jut nekem. Valóban, kísérleti szituációkban kuta- felnek. r?ssz~b~ak, mint ~ások: a D, a C és az A pontok is egyértelműen jobb al-
tók megfigyelték, de a mindennapi életben magunk is tapasztalhatjuk, hogy gyak- ternatlvat kepv1selnek mmdkét fél számára, mint E.
ran fontosabb, hogy a másik minél kevesebbet kapjon, mint az, hogy mi minél
többhöz jussunk. Bár az irigység racionálisnak tűnik egy zéró összegű játszmá-
ban, nemcsak lehetetlenné teszi a játszma pozitív összegűvé alakítását, hanem
nagyon gyakran negatív összegűvé transzformálja azt. Amikor már nem az a lé-
nyeg, hogy én minél nagyobb szeletet kapjak a tortából, hanem az, hogy mások
minél kisebbet, akkor a torta tönkretétele jó megoldás lehet. Erről szól az a mese,
amelyben a két hollónak olyan fontos, hogy nehogy a másik nagyobb részt kapjon
a sajtból, hogy végül a róka a szemük láttára eszi meg az egészet, így nekik végül
semmi sem jut. Sok vagyoni per és rosszul sikerült válás követ hasonló logikát,
amelynek a végén a vagyon legnagyobb része az ügyvédeknél marad.

17.2.4. A tárgyalás egy bonyolultabb modellje

Visszatérve most már a fenti grafikus modellhez, ennek egyik legnagyobb

gyengesége az volt, hogy csak egyetlen tényezőt, az árat tudta kezelni. A valóság-
ban, a közpolitikákról folytatott megbeszéléseken pedig különösen nagyszámú
szempontot kell egyszerre figyelembe venni. A racionális döntéselmélet ezt a
helyzetet is tudja grafikusan ábrázolni. Ehhez azonban már a „hasznosság" (util-
ity) közgazdaságtani fogalmához kell nyúlnunk. Képzeljünk el egy tárgyalási
helyzetet, amelyben számos szempont van együttesen jelen. (A későbbiekben tár-
23. ábra
gyalandó többváltozós hasznossági modellekkel kezelve, az ilyen bonyolult hely- A tárgyalási szituáció modellje két fél esetén koordináta-rendszerben ábrázolva
zetekben is meghatározható az egyes alternatív megoldások pontos hasznossága.)
Ezek mindegyike más fontossággal (hasznossággal) bír a két tárgyaló félnek, s Az ábrán a koordináták mellett két lényeges vonal látható. A kissé szabályta-
mindegyik szempont szerint sok megoldás lehetséges. Így az autóvétel példájában 1.an vonalon talá~ha~ó.ak az ún. Pareto hatékony pontok. Ezek, legalábbis bizonyos
az ár egy tényező, a garancia egy másik. A garancia is szólhat egy-, két-, három-, ertelemben, optlmahs alternatívákra utaló pontok. A másik vonal az a vastag
... tízezer kilométerre. Láttuk, hogy a garancia a vevő számára sokkal fontosabb eg~enes, amely 45 fokos szöget zár be a tengelyekkel. Ezen azok az alternatívák
(nagyobb súllyal esik latba), mint az eladónak. Ha meglehetősen sokféle szem- talalhatóak, amelyek mindkét fél számára azonos hasznossággal bírnak.
pontról tárgyalnak, akkor ezernyi megoldás lehetséges, és mindegyiknek van egy
264 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
11. FELADAT! Tegyük fel, hogy ön egy tárgyalás során a „másik fél" helyzetében van, és
már csak három lehetőség áll fenn: E, D és A. Az „egyik fél" természetesen A megoldást
javasolja, hiszen azzal ő nagyon jól jár. Melyik megoldást választaná ön?
11. MEGOLDÁS A kutatások szerint egy tárgyalási szituációban az emberek tipikusan az E
alternatívát választják. Azért tesznek így, mert a három megoldás közül az jár a legkisebb
különbséggel a felek között. A „másik" egyszerűen nem megy bele abba az egyenlőtlen­
igazságtalan megoldásba, hogy az „egyik" az A alternatíva választásával mintegy három-
szor jobban járjon, mint ő. Pedig vegyük észre, hogy bár A alternatíva (E-hez viszonyítva)
mintegy négyszer nagyobb hasznossággal járna az egyik félnek, a másik számára is határo-
zottan jobb.
Ismét azt látjuk tehát, hogy meghatározóbb az a törekvés, hogy a másik ne járjon
túlzottan jól, mint hogy mi magunk jobban járjunk. A racionális az lenne, ha elfo-
gadnánk azt a megoldást, amivel mi magunk jobban járunk, akkor is, ha tárgyaló-
partner nyeresége sokkal nagyobb. Ráadásul az ő mostani nyeresége is kamatozhat
számunkra. A legtöbb ilyen szituáció ugyanis ismétlődik. Ha hagyjuk a másikat
nyerni, joggal várhatunk viszonzást a „következő körben". Ugyanez persze fordít-
va is igaz. Ha egy helyzetben a megállapodás nyilvánvalóan nekünk kedvezne,
ígéretet tehetünk tárgyalópartnerünknek, -partnereinknek, hogy egy következő al-
kalommal kompenzáljuk őket. A közpolitikai tárgyalások erre széles körben adnak
lehetőséget. Egy-egy közpolitikai kérdés ugyanis időről időre előkerül. Ráadásul a
legtöbb szereplő nemcsak egy közpolitikai kérdésben érdekelt, hanem számos
ilyenben. A munkáltatók és munkavállalók képviseletei szinte minden jelentős
közpolitikai témában szereplők. Elképzelhető, hogy az egyik enged a minimálbér-
ről folytatott vitában, amiért cserébe fél év múlva egy másik téma kapcsán ő kér
hasonló engedményt. Ahogyan tehát egyetlen tárgyaláson hasznos lehet egy újabb
tényezőt (pl. garancia) is bevonni, mert az megkönnyítheti a megállapodást, úgy
erre időben is lehetőség van - nem kell (sőt nem is célszerű) mindig minden tárgya-
láson „győzni", ha a partnerekkel sokszor találkozunk.
Akár egyetlen tárgyaláson a különféle szempontok kapcsán, akár több tárgya-
lást együttesen kezelve alkalmazható egy klasszikus racionális alkutechnika az
ií.11. érték- vagy érdekcsere (logro!ling). Ennek lényege, hogy sokat engedek bi-
zonyos dolgokban, amelyek nekem nem fontosak, de a másiknak igen, és azt vá-
rom el, hogy a másik fél is ugyanezt tegye. Ez történt az autó garanciája kapcsán,
ami a vevőnek nagy értéket képviselt, míg az eladó számára minimális költséget
jelentett, amiért aztán a vevő magasabb árat tudott kínálni. Ez a technika az EU
kompromisszumos döntéshozatalának egyik alapja is. Kissé primitív példával:
Magyarország alighanem le tud mondani a tengeri halászattal kapcsolatos bizo-
nyos jogairól (bár természetesen hangsúlyozza az áldozat nagyságát, amelyet az
európai integráció érdekében önfeleláldozóan meghoz), de számít arra (hogy a
füves dombságairól ismert) Skócia hasonlóan tesz erdészeti kérdésekben. A tech-
nika rendkívül elterjedt a közpolitikai kérdésekről folyó tárgyalásokban.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 265
17.2.5. Egyeztetés-tárgyalás a közpolitika gyakorlatában
Az egyeztetés a gyakorlatban hosszú évtizedek óta a közpolitika-alkotás folya-
matának fontos eleme ott is, ahol a közpolitika-alkotást kifejezetten kormányzati
tevékenységnek fogják fel.
Eredetileg az egyeztetés tipikusan politikai, politikusi feladat volt. A klasz-
szikus állami modellben a politikus feladata a vélemények, elvárások összegyűj­
tése, értelmezése és becsatornázása a döntéshozatali folyamatba. Ugyanakkor
már a hatvanas évektől maga a közigazgatás is növekvő mértékben végez olyan
szisztematikus tevékenységet, amelynek célja az állampolgári elvárások, vélemé-
nyek megismerése, és különösen a döntésben közvetlenül érdekeltek álláspontjá-
nak feltárása. A diffúz állampolgári vélekedések megismerését elsősorban a köz-
vélemény-kutatások szolgálják, amelyet gyakran minisztériumok rendelnek meg
és értékelnek. Az érdekeltek konkrét közpolitikai kérdésekkel kapcsolatos véle-
ményének megismerésére pedig a legkülönfélébb egyeztetési technikák szolgál-
nak. Ezeket a feladatokat ma már gyakran a ~inisztériumok hivatalnokai végzik,
meghíva a fontosabb érdekeltek képviselőit. Erdemes hozzátenni, hogy a jelentő­
sebb érdekelti csoportok maguk is végeztetnek közvélemény-kutatásokat, meg-
kísérlik feltárni az érdekeltek körét, azok várható súlyát, reakcióit egyes megoldá-
sokra - röviden: alkalmazzák a stakeholder menedzsment technikáit.
Magyarországon a jogszabályokat előkészítő minisztériumoknak hosszú listáik
vannak a területükön működő érdekképviseletekről. Általában megküldik szá-
mukra a döntéstervezeteket és kikérik a véleményüket. Más kérdés, hogy a gya-
korlatban gyakran olyan rövid határidőt jelölnek (3-5 nap), amely alatt egy kis
apparátussal, vagy éppen főállású alkalmazott nélkül működő, esetleg csak ha-
vonta ülésező érdekképviselet aligha tud reagálni. Emellett a munkáltatók és
munkavállalók közötti érdekegyezetést szolgálja az érdekegyeztető tanácsok
rendszere, és számos más területen is működnek az egyeztetés biztosító speciális
fórumok. A nemzetközi gyakorlatban pl. a már említett ún. green és white paper
szolgál a közpolitikai probléma és a kormányzati szándékok kommunikálására.
Az egyeztetésnek nyilvánvaló politikai előnyei vannak. A politikusok nem
szívesen állnak olyan ügyek mellé, amelyek súlyos népszerűségvesztéssel járnak.
A közvetlen politikai (politics) hasznon túl az egyeztetésnek közpolitikai (policy)
értelemben felfogott haszna is van. Közpolitikai szempontból a hasznok két típu-
sáról beszélhetünk. Az egyik a döntés-előkészítés során a döntés minőségét javító
információgyűjtésben áll, a másik pedig a megvalósítás elősegítésében.
Az egyeztetés során információkat gyűjthetünk. Egyfelől magával a közpoli-
tikával kapcsolatos információkat. Egészen egyszerűen többféle információhoz
juthatunk akkor, ha a közpolitikában érdekelt feleket meghallgatjuk. A kormány-
nak számos ismeret nem áll rendelkezésére, ugyanakkor ezeknek birtokában van-
nak egyes érdekelt csoportok, s ha érdekük úgy kívánja, azt meg is osztják má-
sokkal. A hajléktalanokkal foglalkozó állami és nonprofit szervezetek egyaránt be
tudnak számolni működésük tapasztalatairól, illetve esetlegesen a hajléktalan
életforma releváns jellemzőiről, arról, hogy mely ellátási formák milyen csopor-
266 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
tokat érnek el, milyen hatás várható tőlük stb. Az egészségügyi rendszer finanszí-
rozásának átalakítása során a kórházszövetség, az orvosok érdekképviseletei, az
önkormányzatok, a pénzügyi kormányzat, a betegszervezetek, stb. mind-mind
hasznos információkkal szolgálhatnak.
Számos információ értékét az adja, hogy az máshonnan nem szerezhető be. Pl.
Magyarországon a hajléktalanok vagy éppen a romák számára vonatkozóan nin-
csen semmilyen hivatalos statisztika, ezeket csak valamely érdekelt csoporttól
lehet beszerezni.
Az információk gyakran arra is szolgálhatnak, hogy jobb, pontosabb képet nyer-
hessünk a valóságról. Gyakran ugyanazon kérdésről meglehetősen ellentétes infor-
mációkat kaphatunk a különféle érdekcsoportoktól. Az eltérések okainak tisztázá-
sa gyakran hozzásegít a probléma jobb megértéséhez is. Az eltérések ugyanis nem
feltétlen valótlanságokat takarnak, hanem pl. eltérő értelmezést, eltérő adatfelvé-
telt, vagy azt, hogy az információ, adat másra vonatkozik. Láttuk pl., hogy a „mun-
kanélküliség"-re vonatkozó adat, aszerint, hogy a problémát hogyan értelmezzük,
akár nagyságrendi eltéréseket is mutathat. Az információk egymással való
kontrasztolása a racionális döntés-előkészítés során gyakran megóvja az előkészí­
tőt (tipikusan a minisztériumi közhivatalnokot) a súlyos tévedésektől, avagy a tu-
datos, vagy gyakrabban tudattalan elfogultságból eredő hibáktól.
Az egyeztetés során információt szerzünk a. várható reakciókról is, arról,
hogy kik fogják az ilyen vagy olyan döntést támogatni vagy ellenezni. Miután a
közpolitikai folyamat politikai folyamat is, ezek a kérdések önmagukban is meg-
lehetősen fontosak, és szorosan kapcsolódnak a közpolitika sikeréhez is. Mint
arra a 9. fejezetben már utaltunk, az érdekeltek jelentős körének ellenállását kivál-
tó közpolitikai döntést meglehetősen nehéz megvalósítani. A gyakorlatban az
ilyen döntések a megvalósítás során különösen gyakran és jelentősen eltérnek a
közpolitikai céloktól, de az sem ritka, hogy az erős érdekcsoportok lényegében
teljes mértékben elszabotálják a közpolitika tartalmi megvalósítását.
Egy, a közérdek szempontjából optimális, ám a gyakorlatban meg nem valósult
közpolitikánál viszont még mindig jobb, a „tökéletes közérdektől" kismértékben
eltérő, de megvalósított közpolitika, vagyis egy közpolitika, amely a jelenlegi ál-
lapotnál összességében jobb állapotot idéz elő.
17.2.6. Társadalomtudományi megközelítések: tárgyalótípusok
A társadalomtudományok közül elsősorban a pszichológia, a szociálpszicholó-
gia és a szociológia járul hozzá a tárgyalási és alkuszituáció vizsgálatához. Ezen
tudományok hozzájárulása meglehetősen széles körű, amiből itt cs_ak néhány ele-
met tudunk bemutatni.
Az egyik ilyen az egyéni tárgyalótípusok elemzése. Ebben az egyik vizsgálha-
tó kérdés, hogy az adott egyén milyen mértékben törekszik saját álláspontjának
érvényesítésére, illetve milyen módon (pl. mennyire erőszakosan) teszi ezt. Azt
feltételezhetnénk, hogy az erőszakosan célratörő tárgyaló általában sikeres.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 267
Ez olykor igaz, máskor nem. Sok függ a tárgyalásban részt vevő másik féltől,
hogy ti. az milyen típusba sorolható. Az erőszakosság, a kizárólag saját szempon-
tokra koncentráló tárgyalási technika a másik fél számára önmagában is taszító
lehet. Elképzelhető, hogy a másik éppen emiatt lép ki a tárgyalásból, és így nem
születik megegyezés. A másik racionálisan mérlegelve úgy vélekedhet, hogy ez
számára egy negatív összegű játszmának ígérkezik, vagy egyszerűen csak meg-
retten az erőszakos stílustól és érzelmi alapon kimenekül a helyzetből, esetleg
morális megfontolásból elutasítja azt.
A tárgyalótípusok meghatározásánál ezért célszerű két dimenziót egyszerre fi-
gyelembe venni, ahogyan azt a 24. ábra is mutatja.
Megoldás-
kereső
Visszahúzódó
A másik álláspontjának figyelembevétele
24. ábra
A tárgyalótípusok két dimenziója
Az ábra egy olyan tipológiát mutat, amely nemcsak a saját érdekek követését,
hanem a másik fél (vagy felek) céljainak figyelembevételét is megjeleníti. Ne-
vezhetjük másként is az egyes típusokat, esetleg több típust is elkülöníthetünk,
néhány feltételezést viszont már ezen ábra alapján is megkockáztathatunk. Való-
színű, hogy a „visszahúzódó" számára a tárgyalási szituáció nem megfelelő terep.
Bizonyára rosszul is érzi magát egy ilyen helyzetben, s nem is nagyon tud abban
jó eredményt elérni. Az altruista, mint azt számos szociológiai, etológiai kutatás
bizonyítja, az együttműködő csoportok rendkívül hasznos, elengedhetetlen tagja,
de a tárgyalási szituációban valószínűleg kevéssé lesz sikeres a saját érdekek kép-
viseletében. Más kérdés, hogy a másikkal való együttműködés hosszabb távon
(rendszeresen ismétlődő tárgyalások esetében) kifizetődő lehet. Az erőszakos tí-
pusról már szóltunk. Egyes esetekben sikeres lehet, de ha egy másik „erőszakos­
sal" kerül össze, akkor valószínűleg nem fognak megegyezni, a vis~zahúzódó és
268 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
az altruista pedig hosszabb távon elkerüli vele a tárgyalást. Az a típus tűnik tehát
a legeredményesebbnek, amely folyamatosan szem előtt tartja a saját érdekeit
(célrendszerét), de igyekszik megismerni és lehetőleg megfelelni a másik szem-
pontrendszerének is. Az ilyen tárgyaló aktívan, olykor kreativitását is felhasznál-
va keresi azokat a megoldásokat, amelyek mindkét félnek megfelelőek. Így képes
megállapodást elérni ott is, ahol az erőszakos ezt nem tudná megtenni.
17.3. A kommunikáció
A társadalomtudományoknak a kommunikáció kutatásában szerzett eredmé-
nyei szintén jól hasznosíthatóak a tárgyalási szituációban, hiszen az nem más,
mint sajátos helyzetben és céllal történő kommunikáció. Itt ismét óriási szakterü-
letről van szó, amelyet e könyvben még vázlatosan sem lehet bemutatni, inkább
csak figyelemfelhívó jelleggel ismertetünk néhány gondolatot.
17.3.1. A kommunikáció modellje
A kommunikációs folyamat széles körben ismert általános modelljét mutatja
be a 25. ábra.
25. ábra
A kommunikáció általános modellje
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 269
Ez a kommunikációnak egy olyan modellje, amely a legkülönfélébb helyzetek
leírására alkalmazható. Így illik a tömegkommunikáció működésére, egy iskolai
előadásra, vagy munkahelyi prezentációra, vagy két ember (pl. a közpolitikai
szakértő és a politikai döntéshozó) között folytatott beszélgetésre is, és természe-
tesen a tárgyalási szituációra is. A modell tulajdonképpen a kommunikáció tech-
nikai megközelítését jelenti, így jól reprezentál egyes mérnöki problémákat is.
E modell szerint a kommunikáció során az „adó" (pl. a beszélő) egy üzenetet
küld a „vevő" (hallgató, befogadó) számára. Az adó pl. valamilyen érzését, gondo-
latát kívánja közölni a másikkal. A gondolat, érzés megvan bennünk, de a másik
ezt (mivel nem gondolatolvasó) nem ismerheti, ezért kell üzenetté formálnunk.
Ehhez viszont a fejünkben meglévő gondolatot szavakba kell öntenünk. A gondo-
latot kódoljuk. (Tisztán technikai értelemben vett kódolás történik a telefonálás
során. Ekkor a hanghullámokat a telefon elektromos hullámokká alakítja [kódol-
ja], mert azt így lehet továbbítani nagy távolságokra. A vevő készüléke aztán eze-
ket az elektromágneses hullámokat alakítja vissza [dekódolja] hanghullámokká,
vagyis teszi számunkra érthetővé.) A mindennapi életben ez a kódolás inkább úgy
értelmezhető, hogy a gondolatokat, érzéseket szavakba öntjük és elmondjuk, leír-
juk az érintettnek. Csak így, a nyelv által biztosított csatornán, a szavakon, mon-
datokon keresztül tudjuk az üzenetet elküldeni. A vevő majd ezt a szavakba öntött
üzenetet dekódolja, és érti meg - jó esetben-, hogy mit gondolunk vagy érzünk.
17.3.2. Kommunikációs hibák
A kommunikáció az emberi - sőt a magasabb rendű állati - élet egyik legmeg-
határozóbb jellemzője. A társadalom léte elképzelhetetlen kommunikáció nélkül.
Ugyanakkor a kommunikációban számtalan hiba is adódhat. Ilyen hibák minde-
nekelőtt:
Az adó nem megfelelően kódolja üzenetét. Ennek számos oka lehet. Az adó
gyakran nem számol a vevő dekódolási képességeivel. Az adó pl. olyan rövi-
dítéseket, szakkifejezéseket, általában olyan szövegmódot használ; amely a
vevő számára nehezen vagy egyáltalán nem értelmezhető; olyan tudást, is-
mereteket feltételez a vevőről, amelyekkel az egyáltalán nem rendelkezik.
Gyakran azonban az a rossz kódolás oka, hogy valójában a közlő maga sem
tudja pontosan mit is akar üzenni (mondani). Megint máskor az üzenet pon-
tatlansága, félreérthetősége szándékos; az adó szándékosan akarja bizonyta-
lanságban vagy „tudatlanságban" tartani a másikat. Közismert az a történet,
amely szerint a Gertrudis királynő megölését tervezőknek az egyik főúr
olyan vesszők nélküli üzenetet küldött („a királynőt megölni nem kell félne-
tek jó lesz ...), amelyet támogatásként és tiltakozásként is lehet értelmezni.
A hatalmi játszmákban gyakori a félrevezető, nem egyértelmű információát-
adás, vagy egyes információk szisztematikus elhallgatása. A tárgyalási szi-
tuációban is az egyik leggyakrabban alkalmazott technika az „ellenfél"
megtévesztése, valótlan információkkal vagy információk elhallgatásával.
270 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
- Természetesen az üzenet torzulhat magában a kommunikációs folyamat-
ban is. Erre utal a „zaj" kifejezés. Szervezeti kontextusban, illetve általában
hosszabb kommunikációs láncok esetén a kommunikáció megszakadhat; az
információt valaki nem továbbítja, így az sokakhoz nem jut el. Maga a csa-
torna is korlátozhatja az üzenetek tartalmát. A régi telefonok pl. alkalmasak
voltak az emberi hang továbbítására, de zenét már nem lehetett küldeni, mert
a magas és mély hangok analóg vonalon nem továbbíthatók. A közpolitikai
folyamatban a lakosság tájékoztatásával foglalkozó szakemberek tudják,
hogy a média maximum figyelemfelhívásra, illetve nagyon egyszerű üzene-
tek (pl. mit kell csinálni: adóbevallás határideje) továbbítására alkalmas.
Komplex üzenetek közlésére (pl. hogyan kell egy adóbevallást kitölteni) a
média nem alkalmas.
- A vevő oldaláról a dekódolás, illetve az üzenet értelmezése jelent nehézsé-
get. A pszichológiának ez az egyik leginkább vizsgált terepe. A vevő oldalán
jelentkező legnagyobb probléma, hogy a dekódolás során az üzenetet a már
meglévő ismereteinken alapulva értelmezzük. Sőt az értelmezést nemcsak
ismereteink, nemcsak racionális énünk befolyásolja, hanem egy sor érzelmi
tényező, meggyőződéseink, értékrendünk stb. Mindez nagyon súlyos hibák-
hoz vezethet. Csak néhány ezek közül:
= Egyes információkat egyszerűen nem veszünk figyelembe, vagy sziszte-
matikusan át-, illetve félreértelmezünk. Ismeretes, hogy az egyes pártok
vagy futballcsapatok szimpatizánsai a csapatukra vonatkozó negatív ténye-
ket meg sem hallják; sőt ugyanazt a tényt, ha az saját csapatukra vonatko-
zik, dicsőségként, ha a másikra, akkor megvetendőként értelmezik. Ez kü-
lönösen erősen érvényesülhet olyan konfliktusos szituációban, amelyben az
ún. „mi-tudat" nagy szerepet kaphat. Ekkor pl. a „mi" nem teljesen tisztes-
séges lépéseinket kényszer szülte elfogadható megoldásnak, míg a másik
fél esetében ugyanezt alattomosságuk, aljasságuk bizonyítékaként látjuk.
(Erősíti ezt a jelenséget az ún. kognitív disszonancia redukció.)
= Máskor az üzenet torzulása nem ennyire erőteljes, de jelen van. Az üzenet
az énünkön keresztül nyer értelmezést. Ezért szinte elkerülhetetlen, hogy
ugyanaz az üzenet másként értelmeződjön az egyik és másként a másik
vevő esetében. Ezt gyakran még a legkörültekintőbben és legpontosabban
megfogalmazott üzenet esetében sem tudjuk elkerülni.
= Az üzenetekben meglévő bizonytalanságot gyakran „tények generálásá-
val" kipótoljuk: „nyilvánvaló, hogy arra gondolt ...", „biztos úgy értette,
hogy..." Ráadásul ez általában nem tudatosan történik, észre sem vesz-
szük. Később aztán már így emlékezünk, és nagyon felháborodunk, ha a
közlő mást állít.
= A metakommunikáció alábbiakban bemutatandó jelensége is a kommuni-
káció súlyos tartalmi torzulásához vezet.
= A vevő oldalán az ilyen bonyolult pszichés jelenségeken túl egyszerűen a
koncentrálóképesség hiánya is problémát okozhat. Egy bizonyos időn túl
képtelenek vagyunk figyelni, üzeneteket megfelelően dekódolni.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 271
Mi a - fentiekben rendkívül vázlatosan - bemutatott kommunikációs hibák
megoldása? Nos, a megoldás maga a kommunikáció. Ha a vevő elfáradt, kérhet
szünetet, ha nem érthető számára, amit a másik fél mond, megkérheti, hogy fogal-
mazza újra mondanivalóját, vagy megkéri, hogy magyarázzon meg bizonyos ki-
fejezéseket. Ha bizonytalan az üzenet tartalmában, visszakérdez: „Jól értem, ön
azt mondja hogy...." És itt saját szavaival fogalmazza meg az általa dekódolt üze-
netet. Röviden: a kommunikációban rejlő hibalehetőségeket még több kom-
munikációval, pl. a visszakérdezés alkalmazásával lehet csökkenteni.
Vegyük észre azt is, hogy a kommunikációs modellnek két oldala van. A meg-
hallgatás és megértés legalább annyira fontos a kommunikációban, mint a
beszéd, az üzenetküldés. Gyakran a mindennapi életben, de a tárgyalási szituá-
ciókban is túl sokat beszélünk, de nem hallgatunk eleget és elég figyelmesen.
A tárgyalás sikeréhez viszont gyakran nagyobb mértékben járul hozzá a másik
meghallgatása és megértése, mint a saját álláspont hangoztatása. Valójában az
egyik legnehezebb feladat, hogy megtanuljunk figyelmesen hallgatni.
17.3.3. Metakommunikáció: tartalmi és viszonyszint
A pszichológiában nagy hatású, számos további kutatást, sőt irányzatot elindító
„felfedezés" volt a metakommunikáció jelenségének megértése. A kommunikáció-
ban eszerint el lehet különíteni a tartalmi és a viszonyszintet. A kommunikáció
során nemcsak az adott „témáról" van szó, hanem a kommunikáló felek közötti
viszonyról is: mi jellemzi a kommunikálók viszonyát, különösen ki van erősebb,
„hatalmi" és ki gyengébb, „alárendelt" pozícióban. Az erről folytatott vita
azonban nem nyíltan zajlik, sőt általában a résztvevők maguk sem tudják, hogy
erről vitatkoznak. Éppen ezért gyakori, hogy a viszonyszinten folytatott vita a
képzetlen külső szemlélő, de a részvevők számára is rejtve marad, úgy tűnik a vita
tartalmi szinten folyik. Ez a magyarázata annak a gyakran tapasztalt jelenségnek,
hogy a felek lényegtelen kérdésekről kezdenek gyilkos vitába. A vita ilyenkor va-
lójában nem az adott kérdésről szól, hanem arról, hogy „ki az okos, és ki a hülye",
„ki mondhatja meg a tutit", kire kell hallgatni, „ki a főnök", „kinek a szava meny-
nyit számít'', „ki mondhatja ki a végső szót"?
A viszonyszintnek ez a „felcsúszása" tartalmi szintre különösen gyakori a
konfliktushelyzetekben (a konfliktushelyzeteknek nagyon gyakran éppen ez az
oka); így a tárgyalási szituációt is gyakran jellemzi. Ez viszont a kommunikáció
torzulásához vezet, ami pedig a megoldás megtalálását nehezíti. A metakommu-
nikációban rejlő veszélyt csak meglehetősen nagy tudatossággal tudjuk elkerülni.
Az érett, felnőtt személyiség egyfelől nincs állandó bizonyítási kényszerben maga
és mások előtt, másfelől pedig könnyen képes egyenrangú viszonyokat kialakítani
és kezelni, ezért el tudja kerülni, hogy belecsússzon egy valójában metakommu-
nikációs vitába. Ez is egy olyan személyiségvonás, amely a jó tárgyaló jellemzője.
Ugyanakkor a metakommunikáció csapdájának elkerülése tanulható is. A megol-
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
272
dás a reflexivitás: tegyük nyilvánvalóvá, hogy a vita viszonyszinten zajlik, és be-
széljünk erről. Explicitté kell tenni, hogy a vita pontosan ~iről folyik: pl. ~,i, mi-
lyen szerepet játszik a tárgyalá~on, ki mit tehet meg és ~mt ne~, e~fo~ad~ak-e "a
felek az egyenlő státust stb.? „Ugy érzem, nem a konkret techmkai kerdesekrol
van szó, hanem arról, hogy ki ért jobban hozzá, ki mondhatja ki abban a végső
szót. Akkor beszéljünk erről! Elfogadjuk-e, hogy X ért hozzá és ő dönthet ebben
a technikai kérdésben, vagy mások is részt kívánnak venni abban? Ha így van,
akkor hogyan kezeljük ezt a konfliktust, milyen döntési mechanizmussal tudunk
eredményre jutni?" - mondhatja valaki, és így a terméketlen vitát megfelelő me-
derbe terelheti. Mindez természetesen megfelelő önkontrollt, stílust igényel, amit
tréningeken, illetve hosszabb gyakorlat során lehet csak elsajátítani. Gyakran a
mediátor bevonása segíthet az ilyen helyzetek kezelésében.
E ponton célunk a figyelemfelhívás volt. A tárgyalási helyzetben az egyik leg-
gyakrabban idézet egyszerű tanács azonban éppen a metakommunikáció problé-
májára utal: Eszerint: „Válaszd külön a problémát és a személyt! A problémára
koncentrálj!"
17.3.4. Asszertivitás
A megfelelő kommunikáció kapcsán gyakran ajánlott technika, sőt „filozófia"
az „asszertivitás". Az asszertív kommunikáció elkerüli a passzivitás és az ag-
resszív kommunikáció szélsőségeit. Az asszertív személy nyíltan hangot ad ér-
zéseinek, gondolatainak, világossá teszi elvárásait, mindezt azonban racionális
stílusban, vagyis érzelmi töltés nélkül teszi. A mindennapi kommunikációban
gyakran kerülünk olyan helyzetbe, hogy tudjuk, véleményünk a másiknak nem
tetszene, ellenérzést váltana ki belőle, ezért elhallgatjuk azt. Máskor megalázva
érezzük magunkat, ami haragot vált ki belőlünk, de ezt inkább lenyeljük. Később
aztán az elfojtott érzések esetleg egészen váratlanul robbannak ki belőlünk (pl.
otthon). Az asszertív személy ehelyett kimondja, amit gondol, nyíltan ~ommuni­
kálja érzéseit, véleményét is. Ám ezt nem érzelmileg átfűtötten teszi. Igy pl. ha
megbántva érzi magát, ahelyett hogy hallgatna vagy üvölteni kezdene, elmondja,
hogy a másik megbántotta, és miért érzi ezt bántónak. Ha nem ért egyet egy véle-
ménnyel, akkor azt is nyíltan kimondja.
Ennek a magatartásformának számos előnye van. A felmerülő ellentétek vilá-
gossá válnak, ugyanakkor érzelmi telítettség híján megbeszélhetőek, a problé-
mák ilyenként pedig megoldhatóvá válnak. Az asszertív személy kiszámítha-
tó, mások pontosan tudhatják, hogy mi jellemzi, milyen elvárásai vannak, és mire
számíthatnak vele kapcsolatban. Ez egyfelől jó az asszertív személynek, hiszen
segít abban, hogy számára megfelelő környezet vegye körül,de jó a környezeté-
nek is, mert tudják „hova tenni". Az asszertivitás így csökkenti az emberi kapcso-
latokat olykor jellemző bizonytalanságot, az asszertív személyt nyíltnak, őszinté­
nek tartják. Az asszertivitás így olyan személyiségjellemző, amely szintén na-
gyon jól hasznosulhat a tárgyalási szituációban.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 273
Ugyanakkor bizonyos kultúráktól az asszertivitás meglehetősen idegen. A tra-
dicionális kultúrák nehezen tolerálják az ilyenfajta kommunikációt. A magyar
társadalomban is egyes helyzetekben az asszertivitás agresszióként hathat, külö-
nösen az első benyomás során. Egyes körökben azonban, s a közpolitikai viták
jórészt ilyen körben zajlanak, az asszertív viselkedés elfogadottnak számít itthon
is; hosszabb távon - ismétlődő tárgyalások esetében - pedig az asszertivitás elő­
nyei általában megmutatkoznak.
17.3.5. Meggyőző közlés
A tárgyalási szituáció definíciójából következik, hogy egyik fél sem tudja meg-
határozni a végső döntés kimenetelét, ezért különösen nagy a szerepe a meggyőző­
képességnek, annak, hogy a szavak erejével befolyásoljuk a másik fél vagy felek
magatartását, álláspontját. A meggyőzésnek számos eszköze lehet közöttük akár
manipulatív technikák is. Érdemes fejben tartani, hogy a meggyő;és nem mindig
csak állításokkal lehetséges. Sajátos, Szokratész óta ismert technika a másik kér-
désekkel történő meggyőzése.
E ponton azonban csak a téma fontosságára tudjuk felhívni a figyelmet, hi-
szen a meggyőzés, meggyőző közlés központi kérdése számos olyan egymástól
viszonylag távol álló területeknek, mint a public relations és marketing, a retorika
és az érveléselmélet stb., így itt a témakör még vázlatos áttekintésére sem vállal-
kozhatunk.
17.3.6. A konfliktus
, Láttuk, hogy a tárgyalás a konfliktushelyzet egy sajátos megoldási módja.
Igya konfliktussal kapcsolatos tudományos ismeretek is jól.hasznosíthatók a tár-
gyalás során. A konfliktus és konfliktuskezelés irodalma szintén meglehetősen
széles. A gyakorlati tanácsok jelentős része pedig jól alkalmazható a 'tárgya-
lások során.
Ennek kapcsán a legfontosabb gondolat talán az, hogy a konfliktus nem feltét-
lenül rossz. Egyes kultúrák, így jórészt a magyar is, a konfliktust negatívan érté-
kelik, konfliktuskerülésre kondicionálnak. Valójában a konfliktusnak számos elő­
nye lehet. A konfliktus napvilágra hozhatja az objektíve meglévő, ám rejtve mara-
dó problémákat, feszültségeket, ezzel lehetőséget biztosít a problémák megtár-
gyalására. (Egy-egy közpolitikai probléma felmerülése is általában valamilyen
konfliktus jelentkezésével kapcsolható össze: lásd a 7. fejezetet.) A konfliktus le-
hetővé teszi az érvek, nézőpontok ütköztetését, mindez hozzásegíthet a szempon-
tok együttes, egymásra vonatkoztatott értelmezéséhez, vagyis egy optimális-ra-
cionális döntés meghozatalához. A konfliktus gyakran a kreativitást is ösztönzi,
így végső soron a konfliktus a sikeres problémamegoldás alapja lehet. Ráadásul a
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
274
nyílt és „jól kezelt" konfliktus a résztvevők érzelmi feszültségét is csökkenti: „ki
lehet beszélni" a problémát.
Miért tartunk mégis a konfliktustól? A tradicionális kultúrában ennek az az
oka, hogy a konfliktus valamiféle „ütközésre" utal, ez pedig a társadalmi szerve-
zet nem tökéletes működését jelzi: a gépezetbe porszem került. A modern társa-
dalomban azonban elkerülhetetlennek tűnnek a konfliktusok, legfeljebb kultú-
ránk még nem tanulta meg ezt tolerálni. Ám a modern társadalomban sem min-
dig előnyös a konfliktus. Fennáll a veszély, hogy a felek „beássák" magukat, me-
reven ragaszkodnak álláspontjukhoz, nem hajlandók a másikat meghallgatni,
állóháború alakul ki, mindenki a magáét hajtogatja, mindenki a konfliktussal van
elfoglalva, anélkül, hogy az megoldással kecsegtetne. Talán még rosszabb az a
helyzet, amikor a konfliktus eszkalálódik, olyan adok-kapokká válik, amelyben a
felek egyre inkább eltávolodnak egymástól, egyre szélsőségesebb véleményeket
fogalmaznak meg. „Nekünk mindenben igazunk van, nekik semmiben." Az el-
lenérdekű félből ellenség lesz, majd tisztességtelen, aljas személy/csoport, ame-
lyet le kell győzni, el kell tiporni.
A konfliktus ilyen elmérgesedése mögött számos pszichés tényező húzódik
meg, amelyek egy részére már utaltunk. A leglényegesebb momentum talán a
konfliktusnak nyer-veszít (zéró összegű) játszmaként való felfogása, és az érzelmi
telítettség, aminek alapja, hogy nem tudjuk szétválasztani a személyt és a problé-
mát· érzelmi és nem racionális módon cselekszünk. Az elmérgesedő konfliktus-
ba~ már nem lehet szó tárgyalásról. Ilyenkor gyakran folyamodnak mediátor,
esetleg arbitrátor bevonásához. Az elmérgesedő konfliktus oldására a szakiroda-
lomban gyakran ajánlott módszer valamely fölérendelt cél kijelölése is. Ez egy
olyan feladat, amelyben eredményt csak a felek együttműködésével lehet elérni.
A közpolitikai tárgyalások során ilyen elérendő cél lehet magának a közpolitiká-
nak a megalkotása és végrehajtása. (A fölérendelt célok kijelölésének egy sajátos,
a kormányok által a történelem során tragikusan gyakran alkalmazott alesete a
közös ellenség megnevezése, aki ellen az addig konfliktusban álló csoportok ösz-
szefoghatnak.) A konfliktus konkrét jellegétől függően egyéb módszerek is alkal-
mazhatók.
Az önkormányzatok esetében Magyarországon, de számos más országban is éles
konfliktus van a választott helyi politikusok (polgármester), és a szakmai, illetve jogi
szempontokat képviselő igazgatási szakemberek Uegyzők) között. A konfliktus kezelé-
sének jó (nem hazai) módja, hogy polgármestereket és jegyzőket ültetnek össze 1-2 nap-
ra, ahol mindkettő elmondhatja a problémait, illetve hogyan látja a maga és a másik
helyzetét. Természetesen azonos településről származó jegyző és polgármester soha
nem kerül egyazon ún. tréning csoportba. A résztvevők így megtapasztalják, hogy a
konfliktus általánosan jelen van, nem személyes jellegű, nem a konkrét jegyző, polgár-
mester személyiségéből (értetlenségéből, merevségéből, fafejűségéből stb.) következik.
Másfelől meghallgatják, és jobban megértik a másik fél szempontjait, így aztán „otthon"
is másként, megértőbben, jobban kezelik az elkerülhetetlenül jelentkező feszültséget.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 275
17.3.7. Alkalmazott tárgyalási technikák
A tárgyalás során alkalmazott technikák rendkívül sokrétűek, amelyeket több-
féle módon is csoportosíthatunk. Az egyik ilyen csoportosítási lehetőség a racio-
nális és a nem racionális technikák elkülönítése. Ervelésünk lehet meggyőző a
tiszta gondolatmenet miatt, illetve mert állításainkat tényadatokkal igazoljuk.
(Racionális érvelés.) Meggyőző lehet azonban az emocionális töltés miatt is: a
gesztusok, a hanghordozás, a beszédfűzés sugározhatja azt, hogy meg vagyunk
győződve igazunkról. Karizmatikus személyek gyakran a meggyőzés ezen eszkö-
zeit alkalmazzák. A csoportosítás történhet aszerint is, hogy manipulatív techni-
kákról van-e szó. A tárgyalások során gyakran alkalmaznak manipulatív techni-
kákat. Ilyen lehet az érvelésben a hazugságok állítása, vagy a tények sajátos cso-
portosítása. Gyakori, hogy a tárgyaló felet igyekeznek olyan helyzetbe hozni,
amely megzavarja, esetleg elbizonytalanítja, így nem tud kellően a tárgyalásra
koncentrálni. Különféle technikákat alkalmazhatnak, amely a tárgyalópartnert
alárendelt helyzetbe hozza, egyfajta kisebbrendűségi érzést váltva ki belőle, miál-
tal nem fogja tudni kellő eréllyel képviselni saját álláspontját, és belemegy olyan
kompromisszumba, ami egyértelműen a manipuláló félnek kedvez. Olyan egy-
szerű technikákról lehet itt szó, mint hogy a tárgyalót a teremben a napfénnyel
szemben ültetik le, esetleg a térbeli struktúra sugallja alárendelt helyzetét (hatal-
mas asztal, bőrborítású fotel az egyik, kis szék a másik oldalon) stb. Közismert a
„jó zsaru~ rossz zsaru" technika is, amikor az agresszív, fenyegetőző, követelőző
„ját~kos" után a kedvesen-békülékenyen megnyilatkozó „jó zsaru" olyan ajánla-
tát 1s elfogadja az érintett, amibe a tárgyalás előtt „józan fejjel" még biztosan
nem ment volna bele. A manipulatív technikák gyakran vezetnek eredményre.
Az olyan esetekben azonban, amikor a résztvevők rendszeresen találkoznak s a
közpolitikákhoz kapcsolódó tárgyalások általában ilyenek, alkalmazásuk vis~za­
üthet. A lelepleződő technikák bizalmatlanságot szülnek, és a későbbiekben nehe-
zítik vagy lehetetlenné teszik a megállapodást.
17.3.8. Gyakorlati javaslatok
Összegezésként néhány javaslatot fogalmazunk meg, amelyet a tárgyalás során
érdemes szem előtt tartani:
Légy tisztában azzal, hogy mit akarsz elérni! Ebbe beletarozik annak
tisztázása, hogy:
= Milyen tényezőkről folyik a tárgyalás? (Ez a tárgyalás során változhat,
bővülhet.)
= Mi az egyes tényezők fontossága számodra? (Egyebek mellett ez teszi le-
hetővé az érdekcserét.)
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
276
Az egyes tényezők esetében mi lenne szá_mod:a opti1:1,ális, mi, az, ar~·ümég
elfogadható, és mi az, ami már nem, amikor Jobban Jarsz a targyalas1 szi-
tuációból való kilépéssel (rezisztenciapont, BATNA).
Kíséreld meg feltárni, hogy mit akarhat a m~sik, 1:1il~en ér~elmi mo~iv~­
ciói vannak és milyen racionális megfontolása1. (Utobb1h~z lasd a fenti h~­
rom tényezÖ). Sokszor segít, ha megpróbáljuk bel~képzel,m '.11agun~at,a ?1a-
sik helyzetébe. Ez különösen alkalmas az érzelmi motlvac1?k meger~e~e~ez
_ a viselkedést ugyanis nem mindig racionális i;negfont,ola~o,~ motlvalJ~k.
A tárgyalásra való felkészülés része a saját és a ?1as1k ,valos~mu szempo~t~a­
inak meghatározása, ez utóbbihoz azonban a targya!as soran szerezheto m-
formációk is kellenek. . tekinthet vissza. Hosszú ideig vélték úgy a vállalatvezetők, hogy a vállalat kifelé
_ Ügyelj a kommunikációra! Igyekezz mi~él po~tosab?an, illetve tudatos~b~
ban kommunikálni! Fejezd k1 magad egyertelmuen, kerdezz v1ss~_a, ha szu~
séges. Hagyd a másikat beszélni! ,Emlékezz rá: bár jobba~ szeretunk beszel-
ni a másik figyelmes meghallgatasa gyakran hasznosabb. , .
válaszd szét az egyént és a problémát; a problémát kezeld, ne a mas1k ~ze_­
mélyiségét! Légy tisztában saját érzelmeiddel és próbál,d ~zeket kontrollalm.
Ne zéró összegű játszmaként kezeld a helyzetet! Sapt erdekedr~ ~onc~n~­
rálj, a célodra, arra hogy minél többet nyerj, ne arra, hogy a mas1k mmel
többet veszítsen. - , ]'
Nem kell mindig abszolút nyertesnek lenni. Fogadd el a ny~1vanva oan
egyenlőtlen megoldást, ha annak alternatívája, e~y számo~;a, meg r?ss~ab,b
helyzet. Az egyenlőtlen megoldások korngalasanak lehetosege to;a~?1 te-
nyezők bevonása, vagy egy későbbi kompenzáció. („Most te kapta! tobbet,
legközelebb én kérek.") .,
Keresd a mindkét fél számára kielégítő megoldásokat! (E,h~ez JO, h~ is-
merjük a saját és a másik célrendszerét). A megoldások kereses~ben se~ithet
a kreativitás, az olyan általánosan alkalmazható módszerek, mmt az erdek-
csere, vagy más technikák. , . , . van a modern kormányzati tevékenységben, mint az üzleti szférában.
Csak akkor alkalmazz durván manipulatlv techmkakat, ha biztos vagy ben-
ne, hogy nem „buksz le", illetve ha ugyanazon felekkel nem kell rendszere-
sen tárgyalnod. , . . , „ , 'b
Segítsd a másikat személyes tekintelye, mtegntasa me~o~zese en. , e
hangsúlyozd gyengeségeit, ötleteidet ad~, el, ú~y, mmtha az ove lenne, a tar-
gyalás végén inkább látsszon úgy, hogy o prt Jobban stb.
17.4. Stakeholder menedzsment
A tárgyalási és alkuszituáció elemzése m~l~ett ~z. ii~le~i, szférából átke~iilt­
átvett stakeholder menedzsment megközehtesmod1a 1s JOl alk~lmazha~o le-
het. A stakeholder (ejtsd: sztékholder) angol kifejezés talán le~J~bb~n „erd~­
kelt"-ként fordítható magyarra. (Az érdekelt és a stakeholder k1feJezeseket sz1-
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 277
nonimaként kezelve, felváltva használjuk. Stakeholder mindenki, aki egy ügy
kapcsán valamilyen módon érintett, illetve akiknek az érdeklődésére az adott kér-
dés bármilyen ok miatt számot tart. Egy állami beruházásban nem csak a beruhá-
zó állami szerv érdekelt. Érdekeltek a kivitelező cégek, és azok alvállalkozói; ha
EU-részfinanszírozású a beruházás, akkor az EU, illetve az azt képviselő szerve-
zetek; érdekelt a környék lakossága, de a környezetvédelmi hatóság és azok a zöld
szervezetek is, amelyek a beruházást ellenzik stb. Az érdekeltség, mint látható,
nem feltétlenül materiális jellegű. Érintettséget generál az is, ha valamilyen
elvi, erkölcsi vagy esztétikai okból határozottan negatívan vagy pozitívan viszo-
nyulunk egy közpolitikához.
A stakeholder menedzsment mint technika, mindössze néhány évtizedes múltra
csak két jelentős csoporttal érintkezik. Az input oldalon a beszállítókkal, akiktől
az alapanyagokat, gépeket veszik, amely esetben az egyetlen lényeges kérdés a le-
hető legalacsonyabb ár. Az output oldalon pedig a vevők találhatók, akiknek pedig
a lehető legdrágábban kell eladni. Idővel azonban egyre világosabbá vált, hogy a
vállalat sikerességét számos más csoport is befolyásolja, s ezekkel a csoportokkal
megfelelő kapcsolatot kell kialakítani, lehetőleg biztosítva támogatásukat. Ilyenek
pl. az állami szervek, a különféle civil szerveződések, a dolgozók családtagjai és
a sort még hosszan folytathatnánk. E csoportok tevékenysége nagyban kihat a vál-
lalat sikerességére, illetve tönkre is tehet egy vállalkozást. Gondoljunk pl. a hí-
zott libamájat árusító vállalkozásokra és a velük szemben fellépő állatvédőkre.
A stakeholder menedzsment célja, hogy a vállalatot körülvevő különféle szerve-
zeteket, azok várható reakcióit feltérképezze, és kezelje oly módon, hogy a negatív
hatások a lehető legkisebbek, a pozitív hatások pedig a legnagyobbak legyenek.
. Ezek a technikák meglehetősen jól alkalmazhatónak bizonyultak a közpo-
litikai folyamatban. Fontosságuk úgy nő, ahogyan a kormányzat mellett egyre
nagyobb súllyal jelennek meg a folyamatban más szereplők is. Úgy tűnik, hogy a
stakeholder menedzsment szemlélete, technikája ma már legalább annyira jelen
N 17.4.1. A stakeholder menedzsment fontossága: egy példa
Mi a szerepe, illetve miért fontos a stakeholder menedzsment? Nézzünk
egy konkrét, viszonylag egyszerű példát!
A kisváros önkormányzata elhatározza, hogy a településen keresztülhaladó folyót meg-
tisztítja a mederbe bedobált és a partokat elborító szeméttől, a lerakodott iszaptól. Állandó
beszédtéma volt az emberek között az egyébként szép kis folyócska leromlott állapota,
amivel a helyi sajtó is rendszeresen foglalkozott, elsősorban az önkormányzatot és a pol-
gármestert hibáztatva az áldatlan állapotok miatt. Felmerültek járványügyi kérdések az
odahurcolt döglött állatok, a szerteszét futkározó patkányok miatt, illetve, hogy a kisváros
turisztikai lehetőségeit is semmivé teszi a folyó és partjának állapota. A város egész lakos-
sága támogatni látszott a folyó kitisztítását, de különösen azok, akik a folyó jelenlegi álla-
potától különösen szenvedtek: a part mentén lakók, a horgászok, a vízisportok kedvelői,
 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 279
278
stb. Ráadásul sikerült EU-támogatást szerezni a költségek 90%-ára. A folyó kitisztítása
A stakeholder menedzsment négy jelentős feladatot, lépést foglal magában.
tehát olyan döntésnek tűnt, amivel mindenki csak elégedett lehet. A stakeholder menedzsment elemei így:
Nemsokára azonban jelentkeztek a negatív hangok. A vízügyi szervek kifogásolták,
hogy az iszap kiemeléséhez szükséges engedélyeket nem kérték meg. A horgászok, akik Az érdekeltek azonosítása.
idáig a szennyezettség miatt a halak eltűnésére panaszkodtak, most azt állították, hogy - Jellemzőik meghatározása, elemzése, esetleg csoportosítása.
az iszappal együtt a lerakott halikrákat is kiemelik, így a halállomány drasztikusan „~ezelés?k'', manipulálásuk módjának meghatározása: stratégia és taktika
csökken. A parton kutyájukat sétáltatók, az evezősök a munkálatok miatti lehetetlen ál- k1dolgozasa.
lapotokra panaszkodtak, az evezősök pedig tiltakoztak, hogy az immár 8 éve működő
(igaz engedély nélkül létesített) csónakházukat is el akarják bontani. A környezetvédők,
Megvalósítás, kivitelezés.
akik eddig a környezet pusztulása miatt az önkormányzat tétlenségét okolták, most a
.Ezek ez elemek logikailag és elvileg időrendben is követik egymást. Azonban
halikrák ügye, és az időközben kinőtt és a parti gyalogút kiépítését akadályozó fák kivá-
gása miatt súlyos környezetkárosításról beszéltek. A part menti házak lakói, akik eddig mmt ,o~y g~akran, ,ez es~tben is egy iteratív folyamatról van szó. Pl. gyakran a
leginkább panaszkodtak a szennyezettség miatt, most a munkákkal együtt járó zajt, fel- ~trategrn ~1~olgozasa, sot esetleg a megvalósítás során ismerjük fel egy csoport
fordulást és egyéb tényezőket kifogásolták. A dolgozók azt követelték, hogy a munkákat erdekelts~get (mert pl. ~angosan kezdenek tiltakozni), vagy tudatosul bennünk
ne kezdjék reggel 7 előtt, és fejezzék be 16.30 után, hogy kipihenten tudjanak munkába
egy-egy erdekelt fontos Jellemzője stb.
állni. A nyugdíjasok viszont azt, hogy dél és 16 óra között ne folyjon a munka, mert az
délutáni pihenésüket zavarja. Minden part menti lakó egyetértett abban, hogy a hétvégén A_z alábbiakban az első három szakaszt tekintjük át. Megkíséreljük bemu-
ne folyjon az iszap kiemelése, viszont az összes városi lakos azt kívánta, hogy a lehető tatm. ~ stakeholder ~enedzs.me~t szemléletét, és felvillantani néhány, a gyakorlat-
leghamarabb fejezzék be a munkát. Különösen azok voltak hangosak, akik a házuk mö- ban JOl, al~alma~hat~ techmka1 megoldást. Természetesen az elmélyültebb isme-
götti partszakasz egy részét lekerítették maguknak - igaz erről hallgattak. Sokan nehez-
ményezték a kiemelt iszap bűzét, amelyet a városon keresztül kellett elszállítani. A vá-
retek, es fol~g kes~segek ~ialakítására ezúttal sem vállalkozunk, azt a szakiroda-
rosvédők úgy látták, hogy a folyópart helyreállítása nem az 1872-es állapotnak megfele- ~om ta~u~,manyozasa, tovabbképzések, illetve a gyakorlat útján szerezheti meg az
lően történik, és arról beszéltek, hogy a történelmi értékek rombolása zajlik. A kritikus erdeklodo.
hangoknak természetesen a média széles körben hangot adott.
Voltak, akik az alkotmánybírósághoz fordultak, mert szerintük a beruházást elrende-
lő önkormányzati rendelet alkotmányos alapjogaikat sérti. Mások az ombudsman segít-
ségét kérték, aki vizsgálatot rendelt el. Megint mások az ügyészséghez fordultak, mert 17.4.2. Az érdekeltek azonosítása
súlyos törvénysértést észleltek a munkák során. A Zöld Kör súlyos környezetkárosítás
gyanújával feljelentette a polgármestert a rendőrségen. A polgármester és a hivatal veze- , Az első lépés mindig az érdekeltek meghatározása. Ez többféle módon tör-
tői munkaidejük jelentős részében e vizsgálatokkal voltak elfoglalva. Az ellenzék azzal
vádolta a testületi többséget, hogy a projektbe azért fogtak bele, mert saját zsebükre dol-
tenhet.
goznak. „Miközben az egyszerű emberek nem győzik az adót fizetni, az önkormányzat
fölösleges presztízsberuházásokra költ" - mondták a lakosság többségének hangulatát
jól kifejezve (amin az sem változtatott, hogy a lakosság óriási többsége nem fizetett sem- 17.4.2.1. Előzetes lista
miféle adót).
Rövid időn belül az egész projekt az önkormányzat legkevésbé sikerült vállalkozásá-
nak tűnt, pedig megfelelö stakeholder menedzsment mellett akár a legsikeresebb lehetett . ,~ii~dulhat~n.k egy ~istából. A 6. fejezetben áttekintettük a közpolitikák poten-
volna, ehhez persze fel kellett volna készíteni az érintetteket a várható hatásokra, a kel- c1ahs erde,keltJeit. Ezt 1s figyelembe véve, a következő fontosabb stakeholder cso-
lemetlenségekre, az ellenkezés egy részét ez eleve kiküszöbölte volna. Az egyes csopor- portok adodnak: ·
tok semlegesíthették volna egymást. Ha pl. a folyópart kialakításának megtervezésébe
bevonjuk a parton lakók közösségét, annak képviselőit, a városvédőket és a zöldeket, 1. A korm,ányz~ti szerv(ek), amely(ek) felelős(ek) a közpolitikáért, illetve
akkor a viták egy részét egymás között folytatják le, és nem mindenki az önkormányza- kezdemenyez1(k) azt.
ton „veri el a port". A lakók nagy (bár csendes), többsége rendezett folyópartot akar, és
ezért hajlandó elviselni a kellemetlenségeket. Ok tudják azt is, hogy kik kerítették le a 2. Más kor,mányzati, szervek, amelyek kapcsolódó közpolitikákért felelnek.
part egy részét és tudják, hogy ezért hőzöngenek, és leállíthatják a hőzöngőket. A lakók 3. A ko~~anyzat egesze - az adott politika része a teljes kormányzati stratégiá-
- a kivitelező részvételével - megállapodhatnak egymás között abban is, hogy mikor nak, 1ranyvonalnak.
folyjanak a munkálatok. A zöldek háboroghatnak a kivágott fák miatt, de ebben az ön-
4. A finan~~ír~zók, ~kik a m,egvalósításhoz szükséges pénzt biztosítják. (Tipi-
kormányzat számíthat a városvédők támogatására, hiszen a parti sétányt helyreállításá-
hoz kell kivágni a fákat. Viszont a városvédők által követelt megoldást, a parti sétány kusan koltsegvetes, EU-tamogatás.)
teljes helyreállítását (47 325 632 OOO Ft költségért), valószínűleg a zöldek, a horgászok és 5. A parlament, parlamenti frakciók (elsősorban a kormánypárti frakciók má-
az evezősök is ellenezni fogják. sodsorban az ellenzéki frakciók). '
A történet azt kívánta bemutatni, hogy egy-egy döntés sikere milyen mérték- 6. Politikai pártok, és más politikai szerveződések.
ben függ a stakeholder menedzsmenttől, ami a hazai (központi és ön-) kormány-
zati gyakorlatban sajnos még jórészt ismeretlen.
 IV.
280 LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
7. Érdekképviseletek (főleg szakszervezetek, munkáltatói, vállalkozói érdek-
képviseletek és lobbicsoportok). . . .
8. Szakmai szervezetek, kamarák (olykor az érdekképviseletek 1s szakmai
köntösben lépnek fel, illetve a szakmai önkormányzat eleve lát el ilyen
funkciót).
9. Civil szervezetek (megjeleníthetnek sajátos érdekeket, gyakran értékeket).
Elvileg szerepük lehet a közpolitikai ciklus mindkét oldalán: a döntéshoza-
talban, de a végrehajtásban is.
10. Nemzeközi szervezetek, főleg az EU. Sok közpolitika tartalma ezáltal be-
folyásolt, sőt meghatározott; nemritkán a döntés szükségessége is nemzet-
közi szervezet hatására merül fel.
11. Bíróságok, Alkotmánybíróság. Utóbbi nálunk a fejlett világ legnagyobb ha-
talmával rendelkező alkotmánybírósága.
12. Végrehajtás szervei:
a) Közigazgatási szervek és közhivatalnokok, akik végrehajtják.
b) Közintézmények és azok vezetői, dolgozói.
c) Magánvállalkozások
d) Civil szerveződések.
13. A haszonélvezők (bene.ficiary). Elsődleges és további haszonélvező cso-
portok.
14. Nem haszonélvező, de a közpolitika által - pozitív vagy negatív módon -
érintett csoport, akkor is, ha nincs érdekképviseletük.
15. A széles közvélemény.
16. A média.
A lista inkább egyfajta logikai rendet, és semmiképpen sem fontossági sorren-
det tükröz. Látható az is, hogy a lista átfedéseket is tartalmaz. Egy konkrét köz-
politika, illetve (ön)kormányzati döntés esetében a lista csak kiindulópontk~nt
szolgál. A lehető legkonkrétabban kell meghatározni az érdekelt csoportokat. Igy
egy konkrét szervezet az általános lista több pontjához kapcsolható, illetve a lista
egyes pontjaihoz esetleg egyetlen konkrét szervezet sem tartozik, míg más pont-
hoz esetleg számos konkrét szerv vagy személy is.
12. FELADAT! Határozza meg a fentiekben ismertetett - a folyó kitisztítását bemutató -
történet minden fontos érdekeltjét.
12. MEGOLDÁS vegye figyelembe az esetleírásban szereplő csoportokat és számoljon más
. csoportokkal is. Pl. a feladatot elnyert vállalkozó mellett a közbeszerzésen vesztes vállalko-
zások is megjelenhetnek stakeholderként (vitatva a döntést), a turisztikában érdekelt szervek
(helyi hotel, fizetővendég-szolgálat stb.). Igyekezzen minden lehetséges stakeholdert megha-
tározni!
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 281
17.4.2.2. Közbevetés: a haszonélvezők
Érdemes itt megjegyezni, hogy a haszonélvezők (13. pont az előbbi felsorolás-
ban) mint meghatározó érdekelti csoport, milyen kevés figyelmet kap a hazai köz-
igazgatási gondolkodásban. Ha meg is jelenik a téma, az jobbára meglehetősen
patetikus („szolgáltató közigazgatás", „ügyfeleink jobb kiszolgálása ..." stb.),
életszerűtlen formában történik.
A közpolitikai szemlélet alapgondolata szerint a kormányzati tevékenység lé-
nyege annak társadalmi hatása, éppen ezért annak vizsgálata, hogy kikre, ho-
gyan hat a közpolitika, e szemlélet meghatározó kérdése. Ez jelenik meg pl. az
EU-projektekben is, amelyekben meg kell határozni a projekt haszonélvezőit,
kedvezményezetteit, gyakran különbontva a végső és a közvetlen haszonélvező­
ket. (Egy köztisztviselői képzési program esetében előbbi a köztisztviselői kar,
illetve a közigazgatás, utóbbi a képző intézmény.)
A stakeholder menedzsment kapcsán azonban ennél jóval többről van szó: a ha-
s.zonélvezők meghatározó szerepéről a közigazgatási szerv életében. Az Egyesült
Allamokban az egyes szerzetek tevékenységének haszonélvezőit a „constituency"
szóval írják le. (Pl. vakok és gyengénlátók, hadirokkantak.) A „constituency" szó
szorosan összefügg a „constitute: létrehoz, megalapoz, megalkot" kifejezéssel, így
az alkotmány (constitution) kifejezéssel is. Az egyes közigazgatási szervek léte
nagyban függ az általuk szolgált haszonélvezői csoport méretétől, társadalmi-
politikai erejétől, és lojalitásától az adott szerv iránt. Nem véletlen tehát, hogy a
szervek egyfelől igyekszenek a lehető legszorosabb és legjobb kapcsolatot ápolni
ezekkel a csoportokkal, sőt igyekszenek erősíteni is azokat, különösen azok érdek-
képviseleti kapacitását. Sajátos szimbiózis van tehát a közigazgatási szervek és
haszonélvezői csoportjaik között, nagyban függenek egymástól. Ha pl. az elnök
vagy az államok szintjén a kormányzó meg kívánná szüntetni a szervezetet, annak
tevékenységét, vagy jelentősen át kívánná azt alakítani, akkor a szervezet számíthat
a mögötte álló haszonélvezői csoport támogatására. Elsősorban erre támaszkodva
kísérelheti meg az elképzelés megváltoztatását, visszavonását (magyarán megfúrá-
sát). A haszonélvezői csoport így a közigazgatási szerv túlélésének, illetve prospe-
rálásának záloga. ·
Mindez az angolszász közigazgatás-tudományban jól ismert tény, amelyet az
egyetemeken a jövő köztisztviselőinek is tanítanak. Magyarországon ez a felisme-
rés és az ehhez kapcsolódó stratégia és magatartásforma - sajnos vagy szerencsé-
re - jórészt hiányzik.
17.4.2.3. Változás
Visszatérve az érdekeltek meghatározásához, egy másik módszer abból in-
dul ki, hogy a közpolitika általában valamilyen változást generál, ahogyan azt
a 26. ábra bemutatja.
 282 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
Jelenlegi állapot A változás folyamata Új állapot
(Pl. a folyó és partjának (Pl. tiszta folyó,
(Pl. szennyezett
! l megtisztítása) rendezett part)
folyó)
26. ábra
A közpolitika mint változás
Mindhárom állapotnak megvannak a maga fontos stakeholderei, amelye-
ket egyesével áttekinthetünk. Mint a folyó megtisztítása kapcsán láttuk, az ellen-
állás jelentős részben a változás folyamata miatt állt elő, amiről hajlamosak va-
gyunk megfeledkezni. Ez a módszer különösen a projekt jellegű (meghatározott
időre szóló, nem folyamatos tevékenységet igénylő) közpolitikák esetében alkal-
mazható jól. Ezekben az esetekben az is nyilvánvaló, hogy a finanszírozó és a
kivitelező is megjelenik a stakeholder listában. Előnye még ennek a megközelítés-
nek, hogy különösen élesen világít rá arra, hogy a változás kiket érint előnyösen
és kik számra lehet kifejezetten előnytelen. Ez utóbbi csoport esetében is határo-
zott ellenállásra számíthatunk.
17.4.2.4. Csapatmunka, kreativitás, teljesség
Természetesen a különféle módszereket kombinálhatjuk is, kereshetünk a szak-
irodalomban más módszereket, vagy magunk is dolgozhatunk ki az adott közpo-
litikához specifikusan alkalmazott módszereket. Angol nyelven például számos
olyan anyagot találunk az interneten, amely egy-egy közpolitikai terület szakem-
bereit segíti a stakeholder menedzsmentben. Gyakori, hogy az olyan nemzeti
szintű közpolitikák esetében, amelyek megvalósítása helyi szinten történik, a si-
keres végrehajtás elősegítéséhez adnak ki ilyen jellegű tájékoztatókat. Különösen
hasznos lehet ez a kiterjedtebb, decentralizáltan működő EU-projektek esetében,
hiszen az EU határozott, alapelvi szintű elvárása az érdekeltek bevonása, már a
tervezés, és különösen a végrehajtás során.
A stakeholder menedzsment első lépése a stakeholderek meghatározása, ezért
különösen fontos, hogy valamennyi potenciális érintett szerepeljen ezen a listán,
hiszen aki itt kimarad, arra nem tudunk „felkészülni". A tapasztalat szerint egy
ember a legritkább esetben képes az összes lehetséges érdekeltet meghatározni.
Hasznos lehet ilyenkor az alternatívák generálása kapcsán már említett csoportos
brainstorming technikák alkalmazása. Első lépésben itt is arra kell törekedni,
hogy a részvevők engedjék szabadjára gondolataikat, és egymást is inspirálva a
lehető legtöbb lehetséges érdekeltet nevezzék meg. Nem baj, ha később ezek egy
részéről kiderül, hogy értelmetlen javaslat, vagy hogy az egyik ötlet lényegében
azonos csoportot fed le, mint a másik. Inkább 100 olyan javaslat szülessen, ame-
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 283
lyet ~ztán a bra~nstorming második szakaszában kihúzunk a listánkról, mint hogy
egy 1s lemaradjon róla. A brainstormingban részt vevők kiválogatása során érde-
mes a heterogenitásra törekedni. Gyakori, hogy amikor egy team együtt dolgozik
egy közpolitika vagy egy projekt előkészítésén, akkor abszolút „egy húron pen-
dülnek", „egy srófra jár az agyuk", ami a teammunkában általában jó.
A stakeholderek meghatározásában azonban ez azzal járhat, hogy számos terület,
így számos potenciális érdekelti csoport tejesen kimarad a listáról. Éppen ezért
érdemes olyanokat is bevenni, akik bizonyos mértékig kívülállónak számítanak.
17.4.3. A stakeholderekjellemzőinek meghatározása, elemzés
Az stakeholderek meghatározása után a következő feladat jellemzőik meghatá-
rozása. Milyen jellemzők fontosak számunkra az érintettek kapcsán? A szakiro-
dalomban általában két különösen fontos jellemzőt szoktak kiemelni, amelyeket
érdemes egy harmadikkal is kiegészíteni a következők szerint:
1. Milyen mértékben érintett a közpolitikában? Nyilvánvalóan nagy az érin-
tettsége pl. a közpolitika haszonélvezőinek, a közpolitikát meghatározó, fi-
nanszírozó és végrehajtó - tipikusan, de nem feltétlenül kormányzati - szer-
veknek.
2. Milyen mértékben képes befolyásolni a közpolitikát? Az érintettség és a be-
folyás két független tényező. Lehet valaki nagyon érintett, ám befolyása ele-
nyésző. A drogpolitikát pl. az összes érdekelt közül éppen a kemény drogo-
k.at has~nálók tudják l~g~evésbé befolyásolni. (Erre igényük és energiájuk
smcs, hiszen a drog tölti ki életüket. Ráadásul a társadalom is elutasító e cso-
port igényeivel szemben.)
3. Milyen módon viszonyul a közpolitikához? Támogatja vagy ellenzi azt, eset-
leg semlegesen szemléli? Ez természetesen változhat az idők folyamán, bár
a legtöbb érdekeltnek nagyon karakterisztikus hozzáMlása van.
E ~árom tényező valamiféleképpen mérhető is. Meghatározható pl., hogy
mely erdekelteknek van nagyobb, s melyeknek kisebb érintettsége, beíolyása, il-
letve a rokonszenv-ellenszenv milyen mértékű. A tényezők meghatározására
gyakran használnak különféle skálákat. Így pl. a közpolitikához való viszony ér-
telmezhető egy 1-5 skálán (1 - nagy mértékben ellenséges; 2 - kismértékben el-
l~nséges; 3 - semleges; 4 - kismértékben támogató; 5 - nagymértékben támoga-
to). Lehet ennél tagoltabb, többelemű skálákat is használni. Ilyenkor már nem
nevezhető meg minden egyes érték „értelme", de maga a skála jól értelmezhető.
O~yannyira, hogy az érintettség és a befolyás mértékét grafikusan, egy koordi-
nata-rendszerben is lehet ábrázolni, amiként azt a 27. ábra mutatja. Ebben a
koordináta-rendszerben helyezhetők el aztán az egyes stakeholderek. Minél ma-
g~sabban s~erepel az ábrán egy stakeholder, annál nagyobb érintettséget tulajdo-
mtunk ne~1, a közpolitika annál inkább hat rá. Minél inkább az ábra jobb oldalán
helyezkedik el egy stakeholder, annál nagyobb befolyást tulajdonítunk neki, annál
284 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
inkább képes hatni a közpolitikára. Az ábrán a „barát-ellenség" tényezőt úgy je-
lenítettük meg, hogy a sötéten színezett elemek a stakeholder negatív attitűdjét
jelzik, az üresen hagyottak pedig a pozitívat. A méret a viszonyulás erősségére
utal. (Színes ábra esetén ez a színmélységgel jelezhető.)
0 lampolgárokat a bal alsó sorokban (kis érintettség, kis befolyás)
figyelembe venni, jóval több információ szükséges. Az egyes érdekeltekről cél-
0 szerű egy „kartont" felvenni, amely a stakeholder megnevezése mellett kitér a
következő tényezőkre:
• 0
Kicsi Nagy
BEFOLYÁS
27. ábra
Stakeholderek elhelyezése két-, illetve háromdimenziós ábrában
13. FELADAT! Mire számíthat a közpolitika kezdeményezője az ábra alapján?
Az ábra alkalmas arra, hogy egy jó összképet, áttekintést adjon az érintettek-
ről,
tekintetbe véve azok legfontosabb jellemzőit is. Sőt a koordináta-rendszer már
egy előzetes „kezelési" javaslatot is magában hordoz.
13. MEGOLDÁS Ha pl., ahogyan a fenti ábrában is, az ábra nagyobb befolyást jelentő jobb
oldalán az ellenzők vannak túlnyomó többségben, akkor a kezdeményezőnek jelentős ellen-
állásra kell számítania. Könnyen lehet, hogy ez a javaslat a politikai egyeztetések során 61-
bukik; a kormány nem fogja vállalni a velejáró politikai népszerűtlenséget és az ebből kö-
vetkező, várható szavazatvesztést.
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 285
14. FELADAT! Ha a modell a hajléktalanpolitikára vonatkozó koordináta-rendszer lenne,
hol helyezné el a (a) hajléktalanokat; (b) a hajléktalanokat ellátó szervezeteket; (e) a médiát;
(d) az adófizető állampolgárokat?
14. MEGOLDÁS A (a) hajléktalanokat a bal felső sorokban (nagy érintettség, kis befolyás);
(b) a hajléktalanokat ellátó szervezeteket a jobb felső sorokban (nagy érintettség, nagy befo-
lyás); (e) a médiát a jobb alsó sorokban (kis érintettség, nagy befolyás); (d) az adófizető ál-
Egy részletesebb elemzéshez a fenti háromnál persze jóval több tényezőt kell
Hozzáállás: támogató, ellenséges, semleges; lehetőleg egy 5 v. 7 fokú skálán
mérve
Problémaértelmezés: Hogyan definiálja a közpolitikai problémát, illetve mi-
ben látja az elérendő célokat? (Ez nyilvánvalóan szöveges információ.)
Ismeret: Milyen mértékben ismeri a közpolitika-problémát, az arra vonatko-
zó esetleges anyagokat, a vonatkozó tényeket, a vitákat, érveket-ellenérve-
ket? (Így meghatározhatóak azok, akik esetleg információhiány, vagy téves,
esetleg tévesen értelmezett információk miatt ellenzik a közpolitikát.) Ez
részben szöveges információt igényel (különösen az információhiányokjelö-
lése), de emellett értékelhető skálán is.
Érintettség:
= Milyen mértékben érinti a közpolitika? Ez, mint láttuk, értékelhető egy
akár százfokú skálán is.
= Hogyan érinti a közpolitika? Ez minőségi kérdés, amely csak szövegesen
értékelhető. Ugyanakkor éppen ez segít megérteni a stakeholder állás-
pontját. Amennyiben az új drogpolitika a büntetés mozzanatát erősíti, az
a drogosokat, de pl. a tűcsereprogram működtetőit is negatívan· érinti.
A szennyvíztisztító beállítása az átlagos városi lakost nem nagyon érinti,
de ha emiatt a csatornadíjak emelkednek, az már igen.
Befolyás - hatalom: Milyen mértékben képes befolyásolni az adott közpoli-
tikát? Tudja-e azt blokkolni, megakadályozni a bevezetését, esetleg hatéko-
nyan támogatni? Ez, mint láttuk, szintén értékelhető egy akár százfokú ská-
lán is. A befolyás alapvetően az erőforrások, szövetségesek, kezdeményezés
elemek együtteséből áll elő:
= Erőforrások: Milyen emberi (szakmai), pénzügyi, technikai, politikai,
kapcsolati stb. erőforrásokra tud támaszkodni a stakeholder? Ezek azok a
tényezők, amelyek nagymértékben meghatározzák a stakeholder „hatal-
mát". Ugyanakkor ezen elemek meghatározása hozzájárul a stakeholder
jobb megértéséhez, kooperáló stakeholderek esetén esetlegesen támasz-
286 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 287

kodni is lehet meglévő erőforrásaira. Emlékeztetünk arra, hogy a lomban leggyakrabban idézett megfontolás a korábban bemutatott érintettség-be-
governance típusú kormányzás jellemzője, hogy a felek kölcsönösen tá- folyás szempontokhoz kapcsolódik, amely nagy vonalakban meghatározza a prio-
maszkodni kénytelenek egymás erőforrásaira. Az erőforrások mértéke ritásokat és a követendő stratégiát, amiként azt a 28. ábra mutatja.
szintén mérhető skálaszerűen, ugyanakkor az erőforrások jellege (pénz,
szakértelem, speciális eszköz stb.) nyilvánvalóan nem rögzíthető szám-
szerűen.
Biztosítsd az Kövesd szoros
Szövetségesek: A szövetségek meghatározása elsősorban azért lényeges, elégedettségét! figyelemmel!
mert ez is egy sajátos erőforrás. Szövetségesei a gyenge stakeholdert is
erőssé tehetik, ha képes azokat bevonni a folyamatba. Olykor a szövetsé- (Elsősorban

gesek akkor is megjelennek, ha az érintett ezt nem „szervezi". A drogosok ezekre a stakeholderekre
koncentrálj!)
nem képesek saját érdekeik védelmében kiállni, de megteszik ezt a segítő
szervezetek, a szakemberek.
= Kezdeményezés: Milyen mértékben hajlandó a stakeholder kezdeménye-
ző, aktív szerepet vállalni, akár az adott közpolitika mellett, akár az ellen?
Olykor a viszonylag kevés erőforrással rendelkező szereplők is jelentős
befolyást tudnak gyakorolni harcos kiállásukkal, akár a csendes többség Érzékeld! Folyamatosan tájékoztasd!
ellenében is. Ez a tényező szintén megjeleníthető számszerűen, skálán (Kisebb figyelem-
mérve. és minimális
energiaráfordítás)
Természetesen a fentieken túl más tényezők is fontosak lehetnek, s ezeket szin-
tén fel kell venni a „kartonra". Hogy pontosan melyek ezek, az nagymértékben
függ az adott közpolitika jellegétől.
Gyakori, hogy annak érdekében, hogy az összes érintettre vonatkozó informá-
ciót együttesen lehessen kezelni és áttekinteni, azokat egy táblázatban összegzik, ~

amelyben szerepelnek a számszerűsíthető adatok és esetlegesen címszószerű, em- y

lékeztető utalások a szöveges tartalmakra. Kicsi Nagy

BEFOLYÁS

28. ábra
17.5. A stakeholder stratégia kialakítása „Stratégiai alapvetés" a stakeholderek kezeléséhez

A következő lépés a stratégia kidolgozása, annak megtervezése, hogy miként
kezeljük majd az egyes érintetteket. Az általánosság szintjén a stratégiai cél
meglehetősen egyszerű: biztosítani a közpolitika támogatását, ehhez pedig
erősíteni kell a támogatók erejét. Egyfelől növelhetjük a támogatók relatív sú-
lyát azzal, hogy a semlegeseket megpróbáljuk a támogatók, az ellenzőket pedig a
semlegesek táborába átterelni. Másfelől pedig megkíséreljük a támogatók pozíci-
óját és hatását erősíteni, míg az ellenzők gyengítésére törekszünk.
Megjegyezzük, hogy a stratégiát célszerű bizalmasan kezelni. Nem jó, ha akik-
re vonatkozik a tervünk, megismerik, hogy miként kívánjuk őket „manipulálni",
még akkor sem, ha ezt a szót itt a ráhatás-befolyásolás értelmében, tehát nem ne-
gatív értelemben használjuk. A befolyásgyakorlás ugyanis nagyban veszít a hatá-
sából, ha az érintett tudja, hogy éppen befolyásolni próbálják.
AÚal kapcsolatban azonban, hogy a stratégiai célokat pontosan miként lehet
elérni, viszonylag nehezen fogalmazható meg általános szabályok. A szakiroda-
Az ábra világossá teszi, hogy azon stakeholderek, akiknek mind érintettsége,
mind befolyása kicsi, csak minimális figyelmet érdemelnek. A figyelem és energia
nagy részét a nagy érintettségű és befolyású csoportra kell koncentrálni.
A nagy befolyású, de kis érintettségű stakeholderek esetében a megfelelő tájékoz-
tatás fontos, hiszen számukra a közpolitika tartalma kismértékben bír csak jelen-
tőséggel, de komoly „galibát" képesek okozni megfelelő informáltság híján. Mint
láttuk, ennek a csoportnak eklatáns képviselője a média. A kisebb befolyású,
de nagyobb érintettségű csoport esetében az elégedettség biztosítása a feladat.
Ez egyes esetekben egyszerű, hiszen a közpolitikáknak általában az a célja, hogy a
közvetlenül érintettek helyzetét javítsa. Ám ez nem mindig van így; az adott köz-
politika a közvetlenül érintettek számára nem feltétlenül előnyös. (Az egyik lehet-
séges drogpolitika pl. a fogyasztás szigorú büntetése.) Másfelől az érintettek gyak-
ran a számukra valójában kedvező közpolitikát sem feltétlenül érzékelik annak.
Különösen erős ennek a valószínűsége, ha az új közpolitika a meglévő helyzetben
288 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
komolyabb változást jelent. Ilyenkor a változás haszonélvezői még nem érzékelik
a várható előnyöket, ugyanakkor azon csoportok, amelyeket a változás negatívan
érint, igen aktív propagandát fejtenek ki a változás ellen, miközben a változások-
hoz kapcsolódó természetes szorongásérzés eleve az ellenzőknek kedvez.
Ezen túl a különféle kézikönyvek, brosúrák elsősorban azt hangsúlyozzák,
hogy a konkrét helyzethez kell alkalmazkodni. Az alkalmazható technikákat
azonban nagyban befolyásolja, hogy egy már elfogadott, „hatályos" közpolitika
számára kell a lehető legnagyobb támogatást biztosítani, vagy a közpolitika for-
málása még zajlik, ezért lehetőség van annak befolyásolására. Kérdés, hogy a
kormányzatnak, illetve a stakeholder menedzsmentet végző szervezetnek van-e
határozott preferenciája valamilyen közpolitikai alternatíva mellett vagy
sem. Utóbbi esetben széles tere nyílik az egyeztetésnek, a tárgyalásoknak,
amelyben az adott szerv esetleg „vitavezetöként" vagy mediátorként vesz részt, de
teljesen nyitott a tárgyalások végén kialakuló megállapodás elfogadására, így vi-
szont a stakeholder menedzsmentre alig van szükség, az álláspontok, erőviszony­
ok kirajzolódnak a tárgyalás során is, és ezeket nem kívánjuk megváltoztatni,
tudatosan manipulálni. A már elfogadott közpolitika esetében viszont megle-
hetősen nehéz helyzetben van az, akinek a stakeholder menedzsment a fel-
adata. Ilyenkor ugyanis már csak afféle tűzoltó munkáról, a károk (az ellenállás
és elszabótálás) minimalizálására tett kísérletről van szó, amely már inkább az ún.
public relations, illetve a politikai marketing területe.
A stakeholder menedzsment igazi terepe az a - normális esetben tipikus -
szituáció, amikor van egy viszonylag határozott kormányzati elképzelés a kö-
vetendő közpolitikát illetően, de az nem kőbe vésett (a közpolitika nincs még
elfogadva), lehetőség van még kisebb változtatásra annak érdekében, hogy a köz-
politikai elfogadottságát és támogatottságát jelentősen növelni lehessen.
Az elfogadottság növelése, vagyis a támogatók számának és erejének növelése,
és az ellenzők számának, erejének csökkentése többféle módszerrel történhet.
Ezekre jórészt már utaltunk, de nézzünk - egy korántsem teljes - felsorolást!
Tájékoztatás, informálás. A megbízható tájékoztatás a bizonytalanokat, ag-
gódókat (akik pl. csak a változás ténye miatt szoronganak) megnyugtathatja.
A tájékoztatás a figyelem kifejezése is, amit az érintettek önmagában pozití-
van értékelnek. A tájékoztatás alkalmas lehet a téves, megalapozatlan véle-
kedések, akár a rémhírek eloszlatására; így számos ellenzőt a semlegesek
vagy támogatók táborába vihet át. A tájékoztatás felkészít, kiszámíthatóbbá,
átláthatóbbá teszi a jövőt. Gyakran a kellemetlen helyzetek is elfogadhatób-
bak, ha arról előre korrekt tájékoztatást kapunk, egyben megmagyarázva a
helyzet okait, elkerülhetetlenségét, vagy a későbbi pozitív következménye-
ket. (A folyó kitisztítása során az ellenállás nagy részét el lehetett volna ke-
rülni azzal, ha a lakosságot előre tájékoztatják a munkálatok során várható
kellemetlenségekről.)
Figyelem, meghallgatás. Az érdekeltek meghallgatása, az odafordulás - mint
azt számos pszichológiai kutatás bizonyítja - önmagában alkalmas a feszült-
IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 289
ség, a negatív érzések csökkentésére. A meghallgatás megalapozza a stake-
holder jobb megértését is. Végül ne feledjük, hogy a stakeholderek a közpo-
litikai folyamatban nem csak potenciális bajkeverők. A stakeholderek kifeje-
zetten pozitív szerepet játszhatnak a közpolitikai folyamat majd minden sza-
kaszában. Utaltunk szerepükre a probléma értelmezése, az alternatívák ge-
nerálása kapcsán, és természetesen a megvalósításban is. Röviden, a stake-
holderek számos olyan információval szolgálhatnak, amelyek által jobb és
megvalósíthatóbb közpolitikák kerülhetnek kialakításra.
Stakeholderek megbeszélése-vitája egymással. A stakeholderek közötti meg-
beszélés szintén számos előnnyel járhat. Az egyes stakeholderek semlegesít-
hetik egymást, illetve egy olyan kompromisszumhoz juthatnak el, amely
nagyjából megfelel a tervezett közpolitikának. Ha azonban a közpolitikát
képviselő kormányzati szerv kerül középre, akkor a stakeholderek számára
egyfajta bokszzsákként szolgál és minden érdekelt öt fogja hibáztatni, nem-
ritkán teljesen ellentétes elvárásokat megfogalmazva. A 29. ábra a két hely-
zet közötti eltérést érzékelteti. A folyómeder kitisztításával kapcsolatos pél-
dában is ezt láttuk. Az egymással ellentétes elvárásokat (pl. munkaidőn kí-
vül vagy munkaidőben folyjon a munka, kivágják vagy sem az időközben
kinőtt fákat) megfogalmazó stakeholderek mindegyike az önkormányzattal,
illetve annak döntésével szemben foglalt állás, ahelyett, hogy egymással vi-
tatták volna meg a kérdéseket. A kormányzat szerepe ebben a stakeholderek
egy asztalhoz ültetése, a megbeszélések elősegítése, de nem több. Ilyenkor
éppen az a cél, hogy sikerüljön kikerülni a központból.
A közpolitikát képviselő
kormányzati szerv
29. ábra
„Erőhatások": a stakeholderek és a közpolitikát képviselő kormányzati szerv

290 IV. LÉPÉS: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE
- Az erőviszonyok szisztematikus manipulálása. Ennek számos eszköze lehet.
Igyekszünk minél szélesebb fórumot biztosítani a közpolitikát támogatók-
nak. Igyekszünk elérni, hogy a csendben támogatók is hangot adjanak véle-
ményüknek. Érvelünk, és felhasználjuk a meggyőző közlés különféle tech-
nikáit, a marketing eszközeit stb. Az eszköztár ezen a területen olyan széles,
hogy annak vázlatos ismertetésébe sem tudunk belekezdeni.
Ismét hangsúlyozzuk, hogy a „manipulálás" kifejezést itt a befolyásolás értel-
mében használjuk, és nem kapcsolunk hozzá negatív tartalmat. Sőt az erőviszo­
nyok manipulálása a közérdeket szolgálja akkor, ha az erőviszonyok nyilvánvaló-
an torzak. Mindenképpen ez a helyzet akkor, ha a különféle érdekek megjeleníté-
se egyenlőtlen, egyes érdekcsoportok képviselete szinte teljesen hiányzik. Koráb-
ban már több példát is hoztunk arra, amikor a stakeholderek közötti erőviszonyok
kiegyensúlyozatlanok, aránytalanok, pl. a banki szabályozás, a drog-, vagy haj-
léktalanpolitika kapcsán. Magyarországon, ahol a civil szféra, az érdekképvisele-
tek rendszere meglehetősen kiépületlen, illetve a meglévő érdek-képviseleti rend-
szer meglehetősen torz, ott az erőviszonyok manipulálása nélkül a közérdektől
teljesen elszakadó közpolitikák jöhetnek (és jönnek is) létre, amelyek rendkívül
szűk csoportérdeket szolgálnak. A stakeholder menedzsment ezt a káros jelensé-
get is segíthet kiküszöbölni.
17.6. Összegzés, főbb üzenetek
- A közpolitikai ciklusnak ez az eleme nem illeszkedik a közpolitika klasszikus,
egy egységes kormányzati döntéshozót, egyértelműen meghatározható köztér-
deket feltételező modelljébe. A gyakorlatban azonban az egyeztetés a közpoli-
tikai folyamat egyik legfontosabb eleme. Az érdekeltek (stakeholderek) szerepe
meghatározó már a probléma értelmezésében is, de hozzájárulhatnak az alter-
natívák generálásához, szerepet játszanak a megvalósítás folyamatában stb.
- Ez a szerep negatívnak tekinthető, amennyiben a közjót szolgáló közpoliti-
kák megalkotását, megvalósítását akadályozzák. Ugyanakkor az érdekeltek
részvétele a folyamatban javíthatja a közpolitikák minőségét és megvalósítá-
suk esélyét.
- Az egyeztetési folyamatban elsősorban a tárgyalási és alkuszituációra vonat-
kozó ismeretek, valamint a stakeholder menedzsment nyújthat segítséget.
- A tárgyalás olyan sajátos, csoportos döntési szituáció, amelynek során két
vagy több ellenérdekű fél, akik közül senki sincs domináns pozícióban, kö-
zösen keres egy olyan megoldást, amely jobb annál, mint amit egyénileg el
tudnának érni. Ehhez folyamatos és hatékony kommunikációra van szükség.
Enélkül mediátor vagy arbitrátor bevonásával lehet esetlegesen megoldást
találni.
- A tárgyalást gyakran zéró összegű játszmaként értelmezzük, noha nem fel-
tétlenül az. A tárgyalás pozitív összegűvé alakítható, amelyből a felek mind-
IV. LÉrf:s: EGYEZTETÉS, AZ ÉRDEKELTEK ELEMZÉSE 291
egyike nyertesként kerülhet ki. Ennek legnagyobb akadálya az irigysé~,
amikor nem azt keressük, hogy mi jobban járjunk, hanem azt, hogy a másik
járjon rosszabbul. Az „irigyek tárgyalásából" aztán mindkét fél rosszul ke-
rül ki.
_ Fontosabb javaslatok, amelyeket a tárgyalás során érdemes szem előtt tartani:
= Légy tisztában azzal, hogy mit akarsz elérni!
= Kíséreld meg feltárni, hogy a másik mit akarhat!
= Keresd a mindkét félnek megfelelő megoldást! PI az ún. érdekcsere segít-
ségével.
= A lényeg, hogy te jól járj, nen_i az, hogy a má~ik ross.zul. F?gadd el, h~ ~
másik jobban jár nálad, ha te 1s nyersz a megallapodassal, es esetleg kefJ
kompenzációt máshol, máskor (vagy fordított esetben ajánlj ilyet).
= A tárgyalás jórészt kommunikáció. Közölj és hallgass hatékonya~!.
= Válaszd szét az egyént és a problémát; a problémát kezeld, ne a mas1k sze-
mélyiségét! Légy tisztában saját érzelmeiddel is!
= Csak akkor alkalmazz manipulatív technikákat, ha biztos vagy benne,
hogy nem „buksz le"!
= Segítsd a másikat személyes tekintélye, integritása megőrzésében.
- A stakeholder menedzsment alkalmas arra, hogy a kormányzatot (vagy a
közpolitikai folyamat más meghatározó) szereplőjé~ fel~észítse a .közpol~_ti­
kával kapcsolatos várható reakciókra és befolyásolm tudja azt. Szamos koz-
politikai kudarc elkerülhető megfelelő stakeholder menedzsmenttel. Ma-
gyarországon ez a tevékenység szinte teljességgel hiányzik. . .
A stakeholder menedzsment fő célja a közpolitikák lehetőség szenntJ legna-
gyobb támogatottságának elérése. Ez az ellenzők súlyának (sz.ámán.ak és be-
folyásának) csökkentését, és a támogatók súlyának növelését Jelent1.
- A stakeholder menedzsment fontosabb állomásai:
= A stakeholderek (érintettek) meghatározása; ..
= Jellemzőik meghatározása (főleg: támogatják vagy ellenzik a közpo!JtJ-
kát, milyen mértékben érintettek a közpolitika által, és milyen mértékben
képesek befolyásolni azt);
= A stakeholder stratégia kialakítása: hogyan kívánjuk „kezelni", befolyá-
solni az érintetteket;
= Megvalósítás
- A legfontosabb eszközök, amelyekkel a közpolitikák támogatottsága növel-
hető:
= Tájékoztatás;
= Meghallgatás;
= Az érintettek egymás közötti vitájának elősegítése.

18. V. lépés: Alternatívák értékelése
- Közpolitika-elemzés
Az alternatívák értékelése azonos a szűk értelemben vett közpolitika-elem-
zéssel. A közpolitika elemzés (policy analysis) tágabb értelemben magában fog-
lalja mindazon témákat, amelyeket ez a harmadik rész tárgyal. Szűkebb értelem-
ben azonban a közpolitika-elemzés csak a tényleges elemzést-értékelést foglalja
magában. Valójában ebben az értelemben is beszélhetünk ún. ex-ante és ex-post
közpolitika-elemzésről. Utóbbi a közpolitikai ciklus (és így e rész) végén megje-
lenő evalvációval azonosítható, amikor a már megvalósított közpolitikát, ponto-
sabban annak társadalmi hatását elemezzük. A jelző nélküli, legszűkebb, de egy-
ben legeredetibb értelemben vett közpolitika-elemzés azonban a még be nem ve-
zetett közpolitika esetében az alternatívák közötti választást lehetővé tévő, szisz-
tematikus, szakmai megalapozottságú, és általában rendszeres módszertan alap-
ján végzett elemzés.
Ilyenként a közpolitikai elemzés a döntés előtti utolsó olyan feladat, amelyben
a közpolitikai szakember szerepe meghatározó.
18.1. Az elemzés lehetséges módszerei
Az alternatívák értékelésének némileg önkényesen háromféle megközelítés-
módját különíthetjük el, aszerint, hogy azok mennyire szisztematikusan,
kvázi- tudományos rendszerességgel végzik az elemzést.
Az intuitív „módszer" esetében valójában nem is beszélhetünk elemzésről.
E módszernek akkor van létjogosultsága, ha más, szisztematikusabb elem-
zésre nincs lehetőség. Ilyenkor a szakértő vagy meglévő ismeretei és tapasz-
talatai alapján azonnal, vagy nagyon rövid „gondolkodás" után mond véle-
ményt az egyes alternatívákról.
Az elemzés másik iránya a megvalósíthatóság többé-kevésbé szisztematikus
végiggondolása, modellezése. Különösen nagy szerepe van a társadalmi meg-
valósíthatóságnak (vajon működhet-e az adott közpolitikai megoldás az adott
társadalmi viszonyok között) és az igazgatástechnikai megvalósíthatóságnak
(vajon a közigazgatás képes-e a közpolitika működtetésében a rá háruló fel-
adatokat sikeresen ellátni), de számos más tényező is vizsgálandó.
Végül, de nem utolsósorban ismeretesek kifejezetten a közpolitika-elemzés
számára kidolgozott, illetve abban alkalmazható szisztematikus, általában
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 293
kvantitatív technikák. Ilyen mindenek előtt a költség-haszon elemzés, vala-
mint a racionális döntéselméletből következő technikai megoldások.
Az alábbiakban ezeket tekintjük át, a technikák fontosságának és bonyolultsá-
gának megfelelően növekvő részletességgel.
18.2. Intuitív megközelítés
Az intuitív megközelítésre akkor lehet támaszkodni, ha alaposabb elemzésre
nincs lehetőség - idő, pénz, más erőforrás hiányában, vagy egyéb okok miatt.
Magyarországon sajnos jobbára csak erre van lehetőség, még meglehetősen je-
lentős közpolitikai döntések esetében is. Sőt gyakran még ez a fajta egyszerű
értékelés is hiányzik; s vele együtt a döntések racionalitása is végképp eltűnik a
szemünk elől.
Az intiutív megközelítés nem azonos azzal, hogy „légből kapott". Az elemzés
a közpolitikai szakértő tanulás és tapasztalat útján szerzett ismeretein alapszik,
de néhány nagyon egyszerű módszer is alkalmazható. Egy-egy közpolitikai al-
ternatíva kapcsán mindenekelőtt a hasonló, máshol, máskor már kipróbált meg-
oldások hatásából lehet kiindulni. Utaltunk már az alternatívák kapcsán arra,
hogy a legtöbbször a közpolitikai alternatívák ötlete máshonnan, pl. másik or-
szágból, más igazgatási szintről (pl. egy önkormányzattól) származik, de az sem
ritka, hogy hasonló alternatívát már az adott országban kipróbáltak, de a rövid
életü, s még rövidebb emlékezetü politikai elit figyelme erre már nem terjedt ki.
Ilyen esetekben tehát vannak tapasztalatok az adott alternatíváról, s elvileg eze-
ket a közpolitikai szakértő is ismeri - különösen, ha már az alternatívák generá-
lásában is részt vett. Ugyanakkor a szakértő arra is ráérezhet, hiszen erre is szá-
mos tapasztalat van, hogy ami máshol müködött, az a konkrét körülmények kö-
zött nem feltétlenül fog müködni. Mindezeket figyelembe lehet venni az adott
közpolitika értékelésénél.
Különösen sokat lehet tanulni a korábbi közpolitikai kudarcokból. Ezek elem-
zése a szakértőben kifejleszthet egy érzéket, amely az egyes alternatívák gyenge
pontjait viszonylag gyorsan megtalálja.
15. FELADAT! Nézzünk egy megtörtént példát! Az árvíz számos északkelet-magyarorszá-
gi településen a vályogházak nagy részét ledöntötte. A kormány ígéretet tett, hogy ezeket
kormányköltségen újjáépíti, és ezt be is tartotta. Egy új, modern, biztonságos téglaház fel-
építése mai áron mintegy 30 millió forintba került, ami nem nevezhető kiugróan magasnak,
bár ugyanezt a házat egy magánépíttető 20-25 millióból kihozza. A döntés jelentös politikai
népszerűségnövekedéssel járt. Ugyanennek elmulasztásáért a későbbi kormányokat kritika
érte. Hogyan értékelné ezt a döntést?

294 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPüLITIKA-ELEMZÉS
15. MEGOLDÁS A beruházás bár jelentős, de a költségvetés egészében alig kimutatható
költséggel járt. E szempontból a döntés sikeres volt és nem lehet ·SZÓ - jelentős - korrupcióról
sem. Ugyanakkor a harmincmillióért ma átadott házak ezekben a falvakban másnap 8 mi.lli-
ót értek - mivel a környéken nincs munka, senki sem akar ideköltözni stb. Ám légalább el~
adhatóak voltak, ellentétben a tulajdonosok korábbi, .csak telekáron eladható házaival. Az
azonban nyilvánvaló, hogy az állam nem engedheti meg, hogy „ajándékával" ilyen módon
nyerészkedjenek, illetve elfogadhatatlan előnyhöz jussanak az érintették, ezért e házakra
elidegenítési tilalmat írtak elő tíz évre, így az érintetteknek tíz évig ótt .kell lakniuk, áhol
biztosan nem jutnak munkához, szép házukon kívül a körülményekmeg\ehetösén mo.sto-
hák. Talán az összeg jóval hatékonyabb felhasználása lett voína, és az érintettek is jobban
járnak, ha ötmillió forintos állami támogatást kapnak új lakás vásárlására az ország bárinely
részén. Megfelelő kormányzati kommunikáció mellett ez utóbbi döntés· is hozhathas.onló
politikai támogatottságot a korábbi ár hátödáért. · · ·
Gyakran lehetőség van az ún. egységköltség kiszámítására, ami rendkívül
informatív lehet. Feltehetjük a kérdést, hogy valóban megér-e ennyit az adott
közpolitika, illetve nincs-e más, a problémát legalább ilyen jól kezelő, ám ki-
sebb ráfordítással járó megoldás? Tapasztalatunk szerint számos olyan eset
van, amikor egy ilyen egyszerű számítás megmutatja a közpolitikai alternatíva
alkalmatlanságát.
16. FELADAT! Számoljuk ki! (A) Ha a Zengőn nem épülhet radar, mert az veszélyeztetné
húszezer tő (a teljes állomány 50%-a) bánáti bazsarózsa létét, és ezért harrninchatmilliárdos
költséggel máshová kell azt helyezni, akkor mennyibe kerül egy tő bánáti bazsaróisa'? (B)
Ki adna ennyit egy bánáti bazsarózsáért?
17. FELADAT! (A) Budapesten a 4-es, 6-os villamos vonalán az új típusú víllarnosokbeál-
lításának fő oka az volt, hogy azokban tolókocsis mozgássérültek is tudnák közlekedni. Az
új villamosok beállítása összességében mintegy negyvenmilliárd forintba kerü.lt. Ha Buda-
pesten ezer fő olyan tolókocsis mozgássérült van, aki ren.dszeresen használná a szolgáltatást
(erősen túlbecsült adat), mennyi jut egy személyre az új villamosok beállításából? (B) Nem
lehetne-e olcsóbb megoldást találni?
18. FELADAT! A könyv írásának időpontjában volt hír, hogy ismét felvetődött a V.-i Erőmű
bezárásának kérdése. Az erőmű hosszú ideje veszteségesen üzemel. Fenntartásának fő oka,
hogy az ott dolgozó mintegy 1500 ember aligha tudna a környéken máshol munkát tll;lálni.
Ez erőműnek most sürgősen 14 milliárd forintra lenne szüksége a további működéshez. Az
erőmű havi egymilliárdos veszteséggel működik.Korábban már mintegy 120 milliárd forint
támogatásban részesült. Mennyibe kerül egy fő munkájának megőrzése? Nenf lehetne-e
más megoldást találni? · a társadalmi megvalósíthatóság, alkalmazhatóság,
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 295
16: Mf!:(}9J.,DAS (a) Egy rózsatő 1800 OOO Ft~ba kerül. (b) Valószínűleg kevesen \ennének·.
haJ}andóf,e~n~~t~~etni eg~ yirágért, de valószínűleg sokanleilnének hajland{>ak eniie!c egy
szataléJ<:ae:t banat.1 bazsarozsatöveket termeszteni és azokaf (vissza)ültetni a Zengőre.
17. :l)fE,OO~DÁS Ca).J\ szolgáltatás egy tolókocsis mozgássérültre jutó dija 40 OOO OOO Ft.
Cl?}:A P,N!Jl~ina a.i:, ~ogy m:m Jehe~ meghatarozni kik pontosan azok (az az ezer fő), akik a
4,;~s
3 6,c3s,v1Ha1P?:st1g.énybe ~em1ek: Tegyük fel, hogy összesen 10 OOO fő kizárólag .tolóko-
cs1Yal k9zleked.n1 tudp szemely. van: Akkor ezeúszemélyeknek még mindig lehetne adni
: 4 űOO ;QJlQft:;;utazás1. táfíggatást", alighanem lllinden.ki jobban járna. (Tertiíészetesén itt.
n~1tY~':.tt.pJ!.k ~gY9!e~p~ egyéb tén:ezR.I<et: PI: Jégk~nc\i~ionált vÚiamosok, igaz ezek n:lŰkö- .
d()~~·J<:iilt~.eg~!~.·l1)'.1Iv<!-nnagy9bb, es hogy babakocsival 1s. )<:öµnyel:>b felszállni.)
. "oAs'.éfsaka nípstani alkalommal niintegy .tízllliHió forintba keri}l egyetlen
,~ésé, e.~ roj*den év;beiíközeLug.yane~yitkellmajd költeni er/e. A dolgo-
.. . . • .. ~ ali.gha11etil .~l\gga4tlá, bii fejenk~*t tí~J11illió,foriútos végkiel~gítést;:ijáh: ·.
.•:ii.e;k1: J:e}\etséges, hogyaz ()rÖmű. bez.áí:ása halogatásának ()b nem feltétlen á .
g()z0k11:iy~jéért érzett!lggo4a1oiri? · · · · ·· ·· · ·
Az intuitív módszerről azonban keveset lehet mondani, mivel annak lényege
éppen strukturálatlansága. Valamivel jobban megragadható az a megközelítés,
ame~y az egyes alternatívák kapcsán azok megvalósíthatatlanságára kérdez rá.
. B.1zonyos értelemben intuitív megközelítésnek tekinthetjük azt is, ha a közpoli-
ttk~1 alternatívákat a stakeholderek értékelik, és egyfajta csoportos, kommuni-
kattv folyamatban maguk határozzák meg az alternatívák preferenciasorrendjét.
A stakeholderek közötti diszkusszióban kirajzolódnak az egyes alternatívák elő­
nyös és hátrányos jellemzői is. Ebben az esetben a közpolitikai szakértő feladata
inkább csak a facilitáció, a megbeszélés megfelelő keretbe terelése, a hatékony
kommunikáció biztosítása, valamint a vita során felmerülő szempontok, esetleg a
következtetések rögzítése.
18.3. Megvalósíthatóság tesztje: mivel jár,
ha megvalósítjuk az alternatívát?
. A megvalósíthatóság kérdése számos szempontból felvethető, így vizsgálhat-
JUk az alternatívák megvalósíthatóságát
a politikai népszerűség,
a költségvetés,
a jog és
az igazgatástechnika szempontjából.
A megvalósíthatóság vizsgálata tulajdonképpen egyfajta negatív megközelítés.
Lényegében nem arra szolgál, hogy a legjobb alternatívát megtalálja, hanem első­
sorban arra, hogy a meg nem valósítható alternatívákat kizárja a további vizs-
296 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVAK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
gálódásból. Valójában persze a legtöbb esetben a válasz nem annyira „igen-nem",
hanem ,,inkább-kevésbé" formában érkezik.
Persze az egyes szempontok jellege eltérő, és eltérő az is, hogy kinek, mely
szereplőknek fontos. A politikai népszerűség elsősorban a politikai döntéshozó
szempontja, a költségvetési szempontokon a Pénzügyminisztérium fog őrködni, a
jogin valószínűleg az Igazságügyi Minisztérium stb.
Az alábbiakban több-kevesebb részletességgel néhány megjegyzést, javaslatot
fűzünk az egyes szempontok vizsgálatához, azzal, hogy nem tudunk belemenni
mélyebb technikai részletekbe. Az egyes témák tárgyalásának hossza semmikép-
pen nem a téma fontosságát, csak mondandónk hosszát jelzi.
18.3.1. A társadalmi megvalósíthatóság
A társadalmi megvalósíthatóság vizsgálata kötődik leginkább a közpolitika lé-
nyegéhez, ezért annak a kérdésnek a feltétele, hogy az adott közpolitika képes-e
működni az adott társadalomban, alapkérdés az alternatíva megítélését tekintve.
Ez lényegében annak végiggondolását jelenti, hogy az alternatíva általánosság-
ban működőképes lehet-e (nincsenek-e benne önellentmondások stb.), és az adott
társadalmi környezetben specifikusan működőképes-e? Egyfajta gondolatkí-
sérletet végzünk tehát.
Ez a vizsgálódás némileg hasonlatos a - következő fejezetben ismertetendő -
projekttervezés során az előfeltételezések és kockázatok áttekintéséhez: mi
mindennek kell teljesülnie ahhoz, hogy az adott közpolitikai alternatíva sikeres
legyen. Másfelől a társadalmi megvalósíthatóság a - II. részben már bemutatott -
programmodell tesztelését jelenti. Emlékeztetőül: a programmodell a közpoliti-
ka olyan oksági láncolata, amelyen keresztül a közpolitika eléri a céljait. E ponton
tehát a következő kérdéseket tehetjük fel:
- Tisztázottak-e egyáltalán - ha nem is a SMART elvárásegyüttesnek megfe-
lelő, de legalább valamilyen minimális módon -, hogy mik a közpolitika
céljai?
- Van-e egy viszonylag világos és konzisztens elképzelés arról, hogy az adott
közpolitika miként, milyen módon, milyen eszközökkel, illetve ok§ági
láncon keresztül (programmodeU) fogja ezeket a célokat elérni?
- Mennyire reális ez a programmodell? Mennyire valószínűsíthető, meny-
nyire elképzelhető, hogy a közpolitika valóban el tudja érni a célokat?
Az első két kérdést akkor kell feltennünk, ha a közpolitika előkészítésében, a
ciklus korábbi szakaszaiban nem vettünk részt. Ellenkező esetben remélhetőleg
ezekre a kérdésekre pozitív választ adhatunk. Ha az első vagy az első két kérdés-
re negatív választ kell adnunk, akkor nyilvánvalóan nincs értelme továbblépni; a
társadalmi megvalósíthatóság nem vizsgálható, ha nem tudjuk, hogy mit és
hogyan akarunk megvalósítani. Ebben az esetben vagy - a közpolitikai ciklus
logikáját tekintve meglehetősen megkésetten - e ponton kell, legalább nagyvona-
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ERTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 297
lú, választ adnunk ezekre a kérdésekre, vagy el kell tekintenünk a közpolitika
társadalmi megvalósíthatóságának vizsgálatától. Ez azt is jelenti, hogy semmit
sem tudunk mondani az adott közpolitika „értelmességéről", ami valószínűleg a
közpolitika „értelmetlenségére" utal: nem várhatunk, vagy csak véletlenszerűen
várhatunk attól tényleges, pozitív társadalmi hatást. Az ilyen közpolitikák nyil-
vánvalóan más célokat, tipikusan politikai (politics), vagy személyes célokat szol-
gálnak.
Amennyiben sikerült tisztázni a célokat és a programmodell tartalmát, akkor
vethető fel a kérdés, hogy mennyire reális, mennyire életszerű az adott program-
modell? Ezen a szinten a kérdés elmélyült, tudományos eszközöket, esetleg kérdő­
íves, vagy más adatfelvételt alkalmazó vizsgálódásnak kevéssé van helye. A köz-
politikai szakértőnek, lehetőleg a specialista, az adott területet jól ismerő
szakértőkkel, esetleg az adott területet, annak társadalmi összefüggéseit jól
ismerő további külső szakemberekkel együtt kell végiggondolnia, hogy meny-
nyire reális az adott közpolitikai alternatíva. Meglévő ismereteink alapján
mennyire valószínűsíthetjük, hogy alkalmas a kitűzött célok elérésére? Milyen
tényezők mondanak ellent annak, hogy az adott közpolitika ki tudja váltani a cé-
lokat (kockázatok és előfeltételezések)?
Érdemes megjegyezni, hogy ez a vizsgálódás témáját, a megválaszolásra váró
kérdéseket tekintve nagyon hasonlatos ahhoz, ami a közpolitika-értékelés, az
evalváció tartalma. Az evalváció pontosan arra a kérdésre keresi a választ, hogy
a már megvalósított közpolitika milyen mértékben volt képes a kitűzött célokat
elérni. A különbség egyfelől az alkalmazott módszerekben van. Az evalvációt
nagyobb részletesség, alaposság, a tudományos eszközök, az eredeti információ-
gyűjtési technikák kiterjedt alkalmazása jellemezheti. A közpolitika-értékelés
esetében ez, mint jeleztük, kevésbé szisztematikus elemzés, inkább a szakértők
közös gondolkodása, illetve egyfajta brainstormingja lehet. A másik eltérés abban
áll, hogy az evalváció a már megvalósult közpolitikát elemzi, így tárgyát kész té-
nyek képezik, s a feladat e tények lehető legpontosabb megismerése és értelmezé-
se. A közpolitika-elemzés során viszont még csak feltételezésekről van szó, az
egyes alternatívák vizsgálata így egyfajta gondolatkísérleteket jelent („mi lenne
ha ..."). E ponton utalunk arra, hogy a feladat egy szisztematikusabb megközelíté-
si módja az ún. forgatókönyvírás (scenario planning), amelynek során a jövőre
vonatkozó tipikus és/vagy szélsőséges lehetőségeket tekintünk át.
Emlékezzünk azonban a közpolitikai folyamat ciklus jellegére. Nagyon ritka az
olyan közpolitika, amely egy teljesen új problémára reflektál. A legtöbb közpoli-
tikának vannak előzményei, általában egy korábbi közpolitikát felváltó újabb
közpolitika alternatíváit vizsgáljuk. Ehhez általában nagyon hasznos lehet a
korábbi közpolitika evalvációjából nyert információk. Különösen így van ez ak-
kor, ha a korábbit felváltó új közpolitika nem gyökeresen más, mint az előző, ha-
nem csak némileg tér el attól. Emlékeztetünk itt Lindblom (1959) „kis lépések
tudománya" koncepciójába. Eszerint az új közpolitikák a korábbitól csak kismér-
tékben térnek el, aminek nagy előnye, hogy a korábbi megvalósítása során felhal-
mozott tapasztalatokat az új közpolitika várható hatásainak előrejelzése során is
298 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
fel tudjuk használni, és általában elkerülhetőek a súlyos tévedések, katasztrofális
hibák.
Végül - miként arra már a tisztán intuitív módszerek kapcsán is utaltunk - az
egyes alternatívák várható hatása előrejelzéséhez segíthet, ha tudjuk, hogy hasonló
megoldások máshol milyen eredményességgel működtek.
18.3.2. Politikai népszerűség
Miután a közpolitikai döntéseket mindig politikusok hozzák, akik egzisz-
tenciája demokratikus politikai rendszerekben az állampolgárok elégedett-
ségétől függ, a döntések népszerűsége, „eladhatósága" minden esetben meghatá-
rozó szempont. Tapasztalatunk szerint a népszerűség nagyobb súllyal esik a latba
az alternatívák közötti választás során, mint a közjóra gyakorolt hatás; noha e két
tényező különválhat, sőt ellentmondásba kerülhet egymással. Kérdés persze, hogy
a közpolitikai szakembernek figyelembe kell-e vennie ezt a tényezőt. A ~érdés
megválaszolása nem egyszerű, hiszen az morális szempontokat is felvet. Altalá-
nos tanácsot adni nem lehet; a közpolitikai szakembernek a konkrét helyzetet fi-
gyelembe véve magának kell döntenie ezekben a kérdésekben.
A tudomány és a gyakorlat korábbi állásfoglalása szerint a szakembernek nem
kell, sőt nem szabad a politikai szempontokkal foglalkoznia. Az utóbbi évtizedek-
ben ez a felfogás jelentősen megváltozott. A közigazgatásban egyre inkább elvá-
rás, hogy a köztisztviselő figyelmeztesse miniszterét a várható politikai kockáza-
tokra is.
Mindehhez a technikai háttér is rendelkezésre áll. Erre szolgál a korábban rész-
letesen bemutatott stakeholder elemzés, ami a szervezett érdekcsoportok véle-
ményének és várható reakcióinak feltárására irányul. Széles körben végeztet a
közigazgatás közvélemény-kutatásokat is, amelyek célja a szélesebb közönség
véleményének megismerése. Ezek olyan eszközök, amelyek segítségével a közpo-
litikai szakember tájékoztatni tudja miniszterét a politikai kockázatokról, s tudja
ezt tenni talán anélkül, hogy átcsúszna a politika terepére.
A konftiktusosabb, nagyobb ellenállást kiváltó közpolitikákat a politikusok le-
hetőleg kerülik, de gyakran rákényszerülnek arra, hogy felvállalják ezeket, vagy
programjuk részeként, esetleg személyes meggyőződésből eleve vállalják ezt a
kockázatot. Azzal tehát, hogy a szakértő jelzi a kockázatokat, még nem mondja ki
az alternatíva halálos ítéletét.
A felvállalt, konfliktusos közpolitika negatív politikai hatásai jelentős részben
csökkenthetők. Erre szolgáltak a stakeholder menedzsment eszközei, amelyek se-
gítenek az ellenállás csökkentésében, meggyengítésében, esetleg kioltásában.
Erre szolgálnak továbbá a politikai kommunikáció, a politikai marketing és
kormányzati public relations eszközei is, amelyek alkalmasak lehetnek arra,
hogy a közpolitika által negatívan érintett csoportokkal is elfogadtassák a döntést,
sőt akár kifejezetten kedvezően fogadják azt. Ez a professzió azonban már nem a
közpolitikai szakértő világa; alapvetően más kompetenciákra van szükség.
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 299
18.3.3. Költségvetési-pénzügyi megvalósíthatóság
18.3.3.1. A költség fogalma
A politikai szempontok, a népszerűség mellett közpolitikai döntések másik
állandó kritériumát a költségek jelentik. A költségek fogalmát a közpolitika
kontextusában több értelemben is használjuk. Először is el kell különíteni a tár-
sadalmi költségeket az állami, lényegében a költségvetésben megjelenő költ-
ségektől. Nagyon gyakori, különösen a kormányzati szférában dolgozók (főleg
köztisztviselők) körében, hogy „költségként" csak az állami, költségvetési kiadá-
sokat tekintik.
Egyes településeken a szemétszállítást az önkormányzat biztosítja, oly módon, hogy
saját cégével szállíttatja el a háztartási hulladékot. A cég működtetése, a szemétszállító
autók költségei, a munkások bére stb. az önkormányzat költségvetését terheli. Az is el-
képzelhető, hogy az önkormányzat megbíz egy magáncéget a szemétszállítással és an-
nak utalja át a megállapodás szerinti díjat. A szemétszállítás teljes költsége mindkét
esetben az önkormányzat költségvetésének kiadásai között jelenik meg. Máshol a sze-
métszállítás teljes díját a lakóknak kell fizetni, így az az önkormányzat költségvetésében
nem jelenik meg, de a lakosoknak ugyanúgy költség. A társadalom egészének oldaláról
nézve a szemét elszállításáért valaki, valahogyan, de mindenképpen fizetni fog. Ha a
szemetet egyáltalán nem szállítanák el, akkor persze senkinek sem kellene érte fizetnie,
de társadalomtudományi szempontból ez is „költség" lenne. Az a kellemetlenség, hogy
az utcán _térdig kell gázolni a bűzlő szemétben, e szemlélet szerint szintén „költség". So-
kak szermt e költség mértéke számszerűen is megállapítható: annak az összege, amit az
emberek még hajlandók lennének fizetni azért, hogy az áldatlan állapot megszűnjön,
vagyis a szemétszállításért. Ebben az esetben a társadalmi költség közvetlenül nem is
jelenik meg pénz formájában, de közpolitikai szempontból szerepe meghatározó. Nem
véletlen, hogy a szemetet a modern világban elszállítják, vagyis a közpolitikai döntésho-
zók azt az alternatívát választják, amely mögött pénzbeli költség van, gyakran pedig azt,
amely mögött költségvetési kiadás van, mert összességében ennek a társadalmi költsége
a legalacsonyabb. (Pl. mert azt feltételezik, hogy ha a szemétszállításért az állampolgár-
oknak fizetni kell, akkor lesznek olyanok, akik a szemetüket az erdőben, útszélen stb.
rakják le, nagyon jelentős társadalmi költséget generálva.)
A közpolitikai szemlélet számára tehát a „társadalmi költség" fogalma rendkí-
vül fontos, sőt központi kategória. Lényegében a közpolitikai alternatívák közötti
választást - ideális esetben - az határozza meg, hogy melyik alternatíva jár a le-
hető legkisebb költséggel a legnagyobb haszon mellett; pontosabban melyik alter-
natíva adja a legnagyobb társadalmi hasznot a társadalmi költségek levonása után.
Tulajdonképpen ez az alapgondolat manifesztálódik abban, hogy a legismertebb
szisztematikus közpolitika-elemzési technika, éppen a költség-haszon elemzés,
amely a társadalmi költségekre és hasznokra alapoz. Mindezzel azonban a
következőkben részletesebben foglalkozunk. Itt csak a két fogalom különbözősé­
gére, és a társadalmi költség meghatározó fontosságára hívjuk fel a figyelmet.
300 v. LÉPÉS'. ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
18.3.3.2. A költségvetési szempontok szervezeti reprezentációja
A költségvetési költség azonban önmagában is nagy jelentőséggel bír minden
közpolitika értékelésénél. Igaz, hogy számos más szempont mellett a költségveté-
si költségek csak egy értékelési szempontot jelentenek, ám a gyakorlatban ez az
értékelési szempont meglehetősen fontos. Különösen így van ez, amikor az ál-
lami kiadásokat csökkenteni kell, vagyis szinte mindig.
Angol nyelven a költségvetési tervezésnek könyvtárnyi szakirodalma van, amit
itt most vázlatosan sem tudnánk ismertetni, és ez nem is célunk. E ponton csak
arra utalunk, hogy a költségvetési kiadások fölötti őrködésnek külön szervezetei
vannak, amelyek közül a kormányzati szervezetben a pénzügyminisztérium ját-
szik meghatározó szerepet. A szervezeti elkülönültség azért érdemel figyelmet,
mert erre sajátos szerepfelfogások, „mi-tudatok", és szervezeti kultúra épül.
A tárcák, amelyek általában a közpolitikák kialakításáért felelnek, gyakran ellen-
ségesen viszonyulnak a pénzügyminisztériumhoz, abban olyan szervezetet lát-
nak, amely „szűk látókörű, fiskális szemléletével" megakadályozza a jó közpoli-
tikai kezdeményezések bevezetését; rövidlátó, és nem fogja fel, hogy a mai kiadá-
sok később jelentős megtakarítással járnak; vagy nem képes belátni a kiadások
elkerülhetetlenségét az adott területen. A pénzügyminisztérium viszont a tárcá-
kat olyannak látja, amelyeknek „az isten pénze sem lenne elég"; megalapozatlan,
költségvetési kihatásaikban (is) átgondolatlan közpolitikai javaslatokat kívánnak
áterőltetni a kormányokon; hosszú távú megtakarításra tett ígéreteik szinte soha
nem válnak valóra stb.
Ezekben a kérdésekben aligha lehet megmondani, hogy kinek van igaza. Két-
ségtelen, hogy a költségvetési korlátok gyakran a jó kezdeményezéseknek is gátját
jelentik, s ezeket a pénzügyminisztérium közvetíti. Az is gyakori azonban, külö-
nösen a magyar gyakorlatban, hogy a tárcák közpolitikai javaslataihoz vagy egy-
általán nem készülnek költségbecslések, vagy azok hiányosak, illetve átgondolat-
lanok. Számos esetben a pénzügyminisztérium áll elő olyan közpolitikai javaslat-
tal, amely más tárcák hatáskörébe tartozna, mert az adott javaslat költségmegta-
karítással járna. Mindez a költségvetési megszorítások idején különösen gyakori.
A közpolitikai szakértőnek figyelembe kell vennie a költségvetési szemponto-
kat, előre tekintő és reális költségbecslés elkészítésére kell törekednie. Hosszú
távon leginkább ez biztosíthatja, a kormányzaton belüli egyik legfajsúlyosabb
szereplő támogatását, de legalábbis bizalmát.
18.3.3.3. Működtetési és beruházási költségek
A költségvetési kiadások kapcsán kétféle költséget szükséges elkülöníteni.
Ezek a legtöbb - bár nem minden - közpolitikában együtt jelentkeznek. A költsé-
gek egyik típusa egyszeri, tipikusan a közpolitika megvalósításának elején
jelentkezik, gyakran beruházáshoz kapcsolódóan. A költségek másik típusa, ne-
vezhetjük ezt működési költségnek is, viszont folyamatosan jelentkezik.
v. LEPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 301
A település egy új iskola létrehozását határozza el. Ehhez meg kell építeni az iskolát
be kell azt re~dezni bútorokka~, fel kell szerelni oktatási eszközökkel, számítógépekkel
stb._ .~z Jel~ntos, egy.szen kiadast Jelent, tegyük fel négyszázmillió forintot. Ezt tekint-
het1uk.tehat egyszen, beruházási költségnek. A továbbiakban azonban az iskola működ­
tetése is költségekkel jár. Az áram, a telefon, az internethasználat költségeit minden hó-
napban fizetm kell. A legjelentősebb működtetési tétel persze a pedegógusok és más is-
kolai alkalmazottak bére. Tegyük fel, hogy ez a költség húszmillió forint. Ezeket a költ-
ségeket az iskola működésének megkezdésétől az önkormányzatnak minden hónapban
fize~~l~ k~ll. ~zt t~km~het1ük_ a folya?1at~s, _működtetési költségnek. Vegyük észre, hogy
a mukodes1 koltseg mar a masod1k ev vegere meghaladja a nagyon jelentősnek gondolt
beruházási költséget.
ls~ert olyan - milliárdos nagyságrendű pályázati pénzfelhasználással - elkészült ön-
korman~z~tl uszodabe~_uházás, ahol az elkészült uszodát meg sem nyitották, illetve rög-
ton bezartak, mert a muködtetést az önkormányzat nem tudta finanszírozni.
A ?1~.~valósíthatóság tervezése e tekintetben tehátfeltételezi, hogy reálisan
f~~me_r1uk,_ hogy az adott alternatíva rövid és hosszútávon milyen terhet ró a
koltsegvetesre. Ezzel kapcsolatban az alábbiakban néhány a hazai gyakorlatban
meglehet~se_n sz.éles. körben elterjed anomáliára hívjuk fel a figyelmet, majd
utalunk nehany altalanosabban értelmezhető problémára a kérdés kapcsán.
18.3.3.4. Tipikus hibák a magyar költségtervezési gyakorlatban
Az egyik leggyakoribb hiba, hogy a beruházási költségeket rendszeresen
a~áb~csü~ik. ~- tényleges beruházási költségek az esetek nagy, talán túlnyomó
reszebe~Jel~ntosen, olykor két-háromszorosan (200-300%!) is meghaladják a ter-
vez_e~t k?ltsegeket. Emögött gyakorta nyilván tervezési hibák is rejlenek. A szak-
politika~ sza~é~tő~e~, törekednie kell a reális becslés megszerzésére, amely szá-
mol a varhato mflac1oval, a váratlanul felmerülő költségek kockázatával stb. Ta-
pasztalatunk szerint azonban a terv és tényadatok eltérése gyakran szisztemati-
kus és szándé~o.s. M~r-má; _tipikusnak mondható az a gyakorlat, amely a költsé-
gek alultervezesevel b1zto~1tJa annak lehetőségét, hogy a beruházást megkezdjék,
arra alapozva, hogy a mar megkezdett beruházást nem fogják leállítani akkor
se~, ha később kiderül, hogy a költségek jóval magasabbak a tervezettná Ezzel
a Jel~nség?el a ~zakpolitikai szakértő nem sokat tud kezdeni, az csak megfelelő
szabal~~zassal, es mmdenek~lőtt egy határozott (személyre is szóló) felelősségi és
szankc1orendszerrel lenne kiküszöbölhető. Végül az eltérés további oka lehet a
megvalósításban jelentkező korrupció is.
B~r a köz~élen;én~ szá~ára ~evésbé szembeötlő, ám a gyakorlatban legalább
enn~!fe elter~e?t .es -~ar?s Jelenseg, .hogy egy új közpolitika kapcsán csak az egy-
szen beruhazas1 koltsegeket veszik figyelembe és nem számolnak a működtetés
fol~amat.os„kö~tségei;et. A fentebb említett példákban ezt láthattuk. A szakpoliti-
kai szakerto kotelessege, hogy - lehetőleg a döntéshozó számára is érthető és érzé-
kelhető formában - tudatosítsa a működési költségek nagyságát és jelentőségét.
302 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOUTIKA-ELEMZÉS
18.3.3.5. A jogosultsági közpolitikák problémája
Sajátos költségszerkezete van az ún. jogosultsági közpolitikáknak (az angol
szakirodalomban: entitlement policy). Ez egy olyan közpolitikai döntés, amely az
állampolgárok vagy más társadalmi entitások (pl. vállalkozások, nonprofit szer-
vezetek stb.) számára jogosultságot teremt bizonyos állami szolgáltatásra, nem-
ritkán közvetlen anyagi juttatásra. Bizonyos esetekben ez a jogosultság állampol-
gári jogon jár, vagyis minden állampolgár jogosult erre a szolgáltatásra. Magyar-
országon hosszú ideig ilyen volt, s gyakorlatilag jórészt ma is ilyen az egészség-
ügyi ellátás. A jogosultsági programok több csapdát is magukban rejtenek.
- Az egyik ezek közül, hogy bevezetésük esetleg minimális beruházási költ-
séggel megoldható. Ilyenek pl. a szociális kifizetéseket (segélyeket) rendsze-
resítő politikák. Ilyenek a 13., 14+. havi nyugdíjak stb. Ezután azonban a fo-
lyamatos működési költségek rendkívül magasak lehetnek. Ez a költségösz-
szetétel, a demokratikus politikai váltógazdaság körülményei között rendkí-
vül vonzóvá teheti a jogosultsági programok bevezetését a politikus döntés-
hozók számára, különösen röviddel a választások előtt, hiszen nagy népsze-
rűséget lehet elérni, rövid távon alacsony kiadásokkal.
- Ugyanakkor a jogosultsági közpolitikákat, amint azt nevük is sugallja, rend-
kívül nehéz megszüntetni. Ebben csak az egyik elem a megszüntetéssel
együttjáró politikai támogatásvesztés. Nagyon gyakran a „jogosultság" szer-
zett jogként értelmeződik, és jogtechnikai problémákat vet fel, pl. oly mó-
don, hogy az alkotmánybíróság a visszavonásra irányuló döntést jogszerűt­
lennek minősíti. A magyar Alkotmánybíróságnak a jogosultsági programok-
kal kapcsolatos döntései ez ügyben, legalábbis a közpolitikai szemlélet olda-
láról, egyáltalán nem tűnnek egyértelműnek.
- A jogosultsági programok költségei általában nem vagy nehezen tervezhető­
ek előre a költségvetési tervezés folyamatában. Nem tudható pl., hányan fog-
nak munkanélküli-, s különösen szociális segélyért folyamodni. Extrém ese-
tekben (Magyarországon ilyen pl. az idősek ingyenes utazása a tömegközle-
kedéssel) egyáltalán nem ismerhető meg a közpolitika tényleges költsége.
Számos - ha úgy tetszik közpolitikai érv - szól tehát a jogosultsági programok
bevezetése ellen, ugyanakkor a politikai szempontok kedveznek ezek bevezetésé-
nek. A közpolitikai szakértő szerepe az lehet, hogy figyelmezteti a politikus dön-
téshozót ennek veszélyeire; esetlegesen azzal érvelve, hogy később, ismét kor-
mányra kerülve, vagy kormányon maradva, saját kezét is megköti egy jogosultsá-
gi programmal.
18.3.3.6. A humán közszolgáltatások problémája
Az ún. humán szolgáltatások (oktatás, egészségügy, szociális ellátás, intézmé-
nyi ellátási formák stb.) esetén a személyi kiadások (tipikusan az alkalmazottak
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 303
bére) meghatározó arányt képvisel az összkiadások között. A humán közszolgál-
tatások meghatározó részt tesznek ki a közösségi kiadásokban, az állami költség-
vetés túlnyomó része a humán közszolgáltatásokra megy el, és a humán közszol-
gáltatások túlnyomó részét közkiadások terhére finanszírozzák.
A technológia fejlődésének lényegi eleme, hogy az emberi munkát egyre több
területen sikerül gépekkel, technikai eszközökkel kiváltani. Erre azért is kerül
sor, mert a gépek működtetése sokkal olcsóbb, így a piaci szektor jelentős össze-
get képes megtakarítani ilyen módon. A szolgáltatások területén erre kevésbé van
lehetőség, s különösen korlátozott ez a humán közszolgáltatások területén, ahol az
emberi, a személyes munkavégzés meghatározó. Ám az emberi munkaerő drága
és egyre drágább. Az életszínvonal fokozatos növekedése maga sem más, mint
hogy az egyének jövedelme a - termékek és szolgáltatások árát tükröző infláció-
nál gyorsabban növekszik. Így a humán szolgáltatások költségei elkerülhetetlenül
az inflációnál gyorsabb ütemben nőnek, s mivel ezek a szolgáltatások teszik ki az
állami költségvetés kiadásainak nagy részét, az állami kiadások növekedése elke-
rülhetetlenül meghaladja az inflációt (lásd: price desease of social services).
Mindezt azonban meglehetősen nehéz elfogadtatni a politikai döntéshozókkal,
s különösen a szélesebb közvéleménnyel.
18.3.4. Jogi megvalósíthatóság
Az adott közpolitikával szembeni további elvárás, hogy a jogszabályi keretekbe
illeszkedjen, ne legyen ellentétes az adott ország jogával.
E kérdésről részletesebben nem kívánunk szólni. Egyfelől úgy véljük, hogy a
jogi megfelelőség vizsgálata elsősorban nem a közpolitikai szakember feladata,
másfelől pedig a magyar közigazgatásban bőven találunk jogászokat, akik ezt a
feladatot elvégezhetik.
Emlékeztetünk ugyanakkor arra, hogy a jog nemcsak a közpolitikák környeze-
tét, keretét adja, hanem a jogi szabályozás egyben az egyik legfontosabb közpoli-
tikai eszköz is.
Magyarországon azonban a jog elsősorban a közpolitikák megfúrásának eszkö-
zeként jelentkezik. Alig van olyan érdemi közpolitikai döntés, amellyel kapcsolat-
ban ne merült volna fel, hogy az alkotmányos alapjogokat sért, amelyet ne támad-
tak volna már meg alkotmánybíróság előtt. Az, hogy miért működik a jog ilyen
sajátos módon hazánkban, illetve hogy másutt mennyire működik máskénc, egy
külön kutatás témája lehetne. E gyakorlati orientáltságú kézikönyvben a közpoli-
tikai szakértő figyelmét azért hívjuk fel erre a tényre, hogy emlékeztessük a kér-
dés sajátos fontosságára.
304 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
18.3.5. Igazgatástechnikai megvalósíthatóság
Az igazgatástechnikai megvalósíthatóság vizsgálata arra kérdez rá, hogy a köz-
igazgatás képes-e ellátni azt a szerepet, amely az adott közpolitikai alternatíva
szerint rá hárulna. Ehhez tehát meg kell határozni mi a közigazgatás, vagy széle-
sebben - a közszféra szervezeteinek feladata az adott közpolitikában. Ilyenként
egyes esetekben ez a vizsgálódás el is maradhat, hiszen számos közpolitikában
szinte egyáltalán nincs a közigazgatásnak feladata. Az esetek nagy részében azon-
ban a közpolitikában így-vagy úgy, de jelentős szerepet játszanak a közigazgatás,
illetve a közszektor szervezetei. Nehéz ugyanakkor receptet adni, hogyan végez-
hető el ez a feladat. Nincsenek szisztematikus, általánosan alkalmazható megol-
dások, de a közigazgatás működésének ismerete a józan ésszel karöltve sokat se-
gíthet. Néhány példa talán megvilágítja mire gondolunk.
1. A közgazdászok régen vizsgálják már az adónemek különféle formáit, ezek gazda-
sági-társadalmi hatását. Mindennek során számos szempontot vesznek figyelembe az
adónemek értékelése során. Általános az a vélemény, hogy a drágakövek tulajdonlására
kivetett adó, az egyik legjobb megoldás. Ám ez az adónem - tudomásunk szerint - a
világon sehol sem kerül alkalmazásra, és nem (csak) azért, mert a drágakövekkel rendel-
kezők (értsd: gazdagok) azt meg tudják akadályozni (lásd: stakeholderek), hanem azért
(is), mert igazgatástechnikailag megvalósíthatatlan. A drágakövekről ugyanis a közigaz-
gatásnak nincs semmiféle hivatalos tudomása, nincs nyilvántartás, így hiányzik az az
információ, amelyen az adóztatás alapulhatna.
Érdemes itt utalni arra, hogy nálunk a vagyonadót sokadik kísérletre sem sikerül be-
vezetni. A sikertelenség okai között dominálnak a jogiak, de az érvek között megjelenik
az igazgatástechnika szempontja (ti. nem lehet az ingatlanok, vagyontárgyak értékét fel-
mérni). A legtöbb fejlett országban van vagyonadó és az működik. Magyarországon,
ahol ez egyébként az illegálisan szerzett és/vagy soha nem adózott jövedelmek megadóz-
tatásának is remek eszköze lenne, valahogy nem sikerül bevezetni.
2. Magyarországon a kilencvenes években, több egymást követő, súlyos kimenetelű
pitbulltámadás után az ellenzék törvényt nyújtott be, amely arra szolgált, hogy hosszabb
távon ne lehessen pitbullt tartani. (A pitbullok ivartalanítását, a tenyésztés megszünteté-
sét stb. írták elő.) A kormánypárt támogatásával, ritka egyetértésben született meg a
„pitbull törvény". Minden valamire való közigazgatási szakember tudta már ekkor, hogy
a törvénynek semmi értelme, nincs hivatalos nyilvántartás a pitbullokról, nincs olyan
egyértelmű, általánosan elfogadott leírás, amely alapján egy kutyáról eldönthető lenne,
hogy pitbull és így vonatkozik rá a törvény. A kutyák gazdái és a tenyésztők könnyen
játszhatnak azzal, hogy a kutyát nem pitbullnak, hanem staffordshire terriernek nevezik.
Ezzel a kutyák törzskönyvezése során is élni lehet, amely törzskönyvezést egyébként a
tenyésztők szervezete végzi, amely aligha lép fel a tenyésztők érdekei ellen. A folyamat-
ban az állatorvosok meghatározó szerepet játszanak, ők azonban egzisztenciálisan az
állattartóktól függenek. Röviden, a törvény hatálybalépése óta egy kezünkön megszá-
molhatjuk, hányan ivartalanítatták pitbulljukat (emiatt), és bár azóta a pitbulloknak ki
kellett volna halniuk, számuk maximum azért csökken, mert már nem olyan divatosak.
3. A rendszerváltás utáni években sokáig a közigazgatás akadályozását 1000, azaz
ezer forintos eljárási bírsággal lehetett büntetni, később ez a bírság tízezer forintra emel-
kedett, ami ekkoriban egyheti minimálbérnek felelt meg. Ennyit kellett tehát fizetni, ha
mondjuk egy kigyúrt kopasz megakadályozta a hatósági személyt, hogy belépjen abba a
raktárba, amelyben húszezer karton csempészett cigarettát tároltak, amelyből nagyjából
három kartont eladva ki tudták fizetni a bírságot. Az ellenőrök ilyen körülmények között
persze csak a kis balekokat tudják elkapni, az igazi profik nemcsak büntetlenek marad-
nak, hanem „eredeti" tőkefelhalmozó tevékenységüket tovább tudják folytatni - a köz-
igazgatás viszont nem tudja ellátni feladatát.
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 305
A példák jelzik, hogy az igazgatástechnikai megvalósíthatóság nem egyszerű­
en technikailag adott, azt a feltételek (pl. jogszabályok) megváltoztatásával vál-
toztatni lehet.
Adott feltételek között a tapasztalt közigazgatási szakember már előre meg tud-
ja mondani, hogy a konkrét közpolitikai alternatíva megvalósíthatatlan. Más kér-
dés, hogy a politikusok olykor szívesen döntenek ilyen alternatívák mellett, mert
azok politikai népszerűségben mért hozama (kezeltük a pitbull problémát, lesúj-
tunk a jogsértőkre stb.) jelentős.
18.3.6. A szempontok értelmezése és együttes alkalmazhatósága
A fentiekben öt szempontot mutattunk be, amelyeket - némileg talán pontatla-
nul, talán kicsit erőltetetten - a „megvalósíthatóság" fogalmával kíséreltünk meg
összefogni. Tulajdonképpen arról volt szó, hogy milyen szempontok alapján érde-
mes végiggondolni az egyes alternatívákat, ha az intuícióhoz szükséges néhány
percnél valamivel több idő és energia áll rendelkezésünkre, de nincs lehetőség az
alábbiakban bemutatásra kerülő rendszeres, kvantitatív technikák alkalmazására.
A szempontok egy része inkább arra ad választ, hogy van-e egyáltalán esély arra,
hogy az adott alternatívából elfogadott döntés legyen. Ha a szükséges költségvetési
forrásokat nem lehet megkapni, ha a politikusok a várható népszerűségvesztés miatt
nem fogják felvállalni, vagy ha jogsértő volta miatt nem lehet bevezetni az adott
alternatívát, akkor nyilván minimális esélye van arra, hogy döntéssé váljon.
A szempontok másik része már inkább arra kérdez rá, hogy ha az alternatívából
döntés lesz, és közpolitikaként kezd működni, akkor mekkora esély van arra,
hogy valóban kiváltsa a remélt hatást. A társadalmi és igazgatástechnikai
megvalósíthatóság, és a működési költségek vizsgálata elsősorban erre kér-
dez rá. Különösen a közpolitika várható működésének és hatásának előrejelzése
jelent nehézséget, ugyanakkor éppen ebben lehet a szakértő tapasztalatának óriá-
si szerepe.
Az alábbi, építésügyi igazgatás területéről származó példán azt kíséreljük meg
bemutatni, hogy miként veszi figyelembe a szakértő a már meglévő ismereteit, an-
nak érdekében, hogy előre jelezze egy közpolitikai alternatíva működőképességét.
Az építésügyi igazgatásban az engedély nélküli, vagy az engedélytől eltérő építkezés
legsúlyosabb szankciója az épület elbontatása, ehelyett építési bírságot is ki lehet/kell
vetni az építőre. Egy időben azonban csak szabálysértési bírságot lehetett kivetni, amely-
nek összege - egy szakértőt idézve - nagyjából egy beltéri ajtó árával volt azonos, mivel
a kormányzat úgy vélekedett, hogy az engedély nélkül vagy az attól nagyban eltérő épít-
ményt a hatóság elbontatja. Ez azonban szinte soha nem történik meg. A statisztikai
adatok tanúsága szerint Magyarországon a hatóság lényegében nem bontat. Ha a hatóság
által elrendelt bontatást közpolitikai alternatívának tekintjük pl. az esztétikus és egész-
séges épített környezet biztosítására, a városrendezési célok érvényesítéséhez, környeze-
ti értékeink megvédéséhez, akkor ez az alternatíva nyilvánvalóan nem működik. Nem is
működhet. Miért? Egy szakértő ezt jórészt már a döntés előtt meg tudta volna mondani.
Az építési igazgatás területén nem áll kellő létszám rendelkezésre az ellenőrzéshez.
Engedély nélküli építkezést jobbára csak akkor lepleznek le, ha azt valaki bejelenti
 306 v. LÉPÉS'. ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
(lgazgatástechnika, Költségvetés). Lenne technikai módszer a bejárásos ellenőrzés ki-
váltására. A rendszeresen végzett légi fényképezés és a kiadott engedélyek egyszerű
összefuttatása évi néhány munkanap alatt egész nagyvárosok esetén teljes és közel töké-
! 1
letes áttekintést biztosíthatna (lgazgatástechnika). Ezt azonban nem alkalmazzák. Elvi-
leg költségvetési okai vannak (Költségvetés), bár egészen minimális tételről van szó.
Már egy-két ellenőrzést végző béréből az ország minden városára meg lehetne vásárolni
az adatokat. A valódi ok inkább az lehet, hogy a hatékony módszer alkalmazását senki
sem sürgeti. A politikusoknak, különösen a polgármestereknek nem érdeke, hiszen be-
folyásos ellenségeket szerezhetnek (az engedély nélkül építkezők jelentős része befolyá-
sos, gazdag ember); akár a választásokat is elbukhatják (Politika). A köztisztviselőknek
sem érdeke, hiszen nem hiányzik nekik a pluszmunka, amit számukra senki nem fizet
meg. Ennél is lényegesebb, hogy személy szerint ők kerülnek konfliktusba az érintettek-
kel (Igazgatástechnika, Társadalom/kultúra).
Ha az ügyintéző fellép a jogsértővel szemben, az számára egy konfliktushelyzet,
amelyet személyesen-pszichésen is kellemetlenségként él meg, hiszen őt a konfliktusok
kezelésére senki sem készítette fel. Alapvetően jogi, esetleg még mérnöki tudással ru-
házták fel, de személyközi készségekkel nem (Igazgatástechnika, Társadalom/kultúra,
Jog). Az ügyintéző tudja azt is, hogy a bontásnak számos jogi feltétele van. A jogsértőt
fel kell szólítani, hogy maga bontsa el az épületet, figyelmeztetnie kell a jogkövetkezmé-
nyekre stb. Végül intézkednie kell(ene) a bontásról (Jog).
Ehhez előbb be kell jutnia az épületbe annak érdekében, hogy az ott lévő ingóságokat
elszállítassa. Az épületbe való behatolásnak számos részletszabálya van: mikor törheti
fel a lakatot, rendőr, hatósági tanú részvétele stb. Ehhez nagyon alapos jogismerettel kell
rendelkezni (Jog). Emellett, kicsi az esélye, hogy pl. lesz „szabad" rendőr erre a feladat-
ra, és a hatósági tanúk sem tolonganak, főleg ha konfliktusos helyzetbe kerülnek ezáltal,
és esetleg több órájuk is elmegy vele (lgazgatástechnika, Társadalom).
A zár kinyitásához lakatost kell hívni. A lakatos kiválasztása, vele a szerződés megkö-
tése, kifizetéséről való gondoskodás jogi és költségvetési ismereteket igényel (Jog, Költ-
ségvetés). Amennyiben bejutottak az épületbe, ott az ügyintéző leltárt vesz fel minden
egyes darabról, ami többórás, akár többnapos munka is lehet (Igazgatástechnika). Ezután
elszállíttatja az ingóságokat, és gondoskodik azok felelős őrzéséről. Ez utóbbi egy meg-
bízhatóan őrzött, külön zárható helyiségben lehetséges. Havonta fizetendő súlyos összeg-
be kerül a tárolás, őrzés, ami a közigazgatási szerv költségvetését jelentősen terheli (Költ-
ségvetés), ennek a szerv vezetői nem túlzottan örülnek (Igazgatástechnika).
Ezután ki kell választani a bontást végző vállalkozást. Könnyen lehet, hogy ez csak
közbeszerzési eljárásban történhet, ami közismert rémálom, és a folyamatot hetekre,
akár hónapokra is elhúzhatja (Jog, lgazgatástechnika). Természetesen a közismert maf-
fiózó villáját (a villák jelentős részéről van szó) egyetlen vállalkozó sem bontja el, akkor
sem, ha már megnyerte a közbeszerzést (Társadalom). A bontást ilyenkor a közigazgatá-
si szerv költségére végzik, ami jelentős, előre nem tervezett kiadás. Néhány ilyen bontás
akár kezelhetetlen költségvetési helyzetet teremthet a szervnél (Költségvetés).
Ha végül mégis sikerül a bontást megvalósítani, akkor gondoskodni kell a bontott
anyag, törmelék felelős őrzéséről.
Mindeközben az illegálisan építkező az ügyintézőt, annak főnökét feljelenti a rendőr­
ségen, az ügyészségen, bejelentést tesz legalább egy, de inkább több ombudsmannál és
még számos, az állampolgár alkotmányos alapjogait szilárdan védő hazai fórumnál
(Jog). Egymást érik a különféle vizsgálatok, s tekintve a folyamatok bonyolultságát,
szinte kizárt, hogy ne találjanak hibát. (Pl. a bontott anyag egy része eltűnt - ti. a tulaj-
donos lopatta el ezer forintért), de ha nem találnak, akkor is az ügyintéző egy problémás
ember lesz, aki után több hatóság is vizsgálódott már. Biztos lehet benne, hogy előlép­
tetni nem fogják, jutalmat nem kap stb. (lgazgatástechnika, Társadalom).
Bolond lesz bontatni. Nem is bontatnak Magyarországon.
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözPOLITIKA-ELEMZÉS 307
18.4. Formalizált, kvantitatív eljárások
A fenti megközelítésmódokat a nemzetközi szakirodalomban általában nem is
neveznék „közpolitika-elemzés"-nek. Ez a megnevezés a szisztematikus, alapve-
tően számszerű, jelentős mértékben matematikai apparátusra támaszkodó mód-
szerekre vonatkozik, amelyek elsősorban a közgazdaságtan és a racionális döntés-
elmélet eredményeire támaszkodnak.
A feladat megnevezéséből kiderül, hogy „mit" kell értékelni: ti. az alternatívá-
kat, nem világos azonban, hogy mi alapján végezzük az értékelést és milyen
módszerrel. A legkézenfekvőbb megoldás, hogy az egyes alternatívák esetében
áttekintsük azok előnyös és hátrányos következményeit, ez az emberi gondolko-
dás legtermészetesebb, legeredetibb megközelítési módja. Olykor alig van többre
lehetőség, s az intuitív megközelítésmód is gyakran ezt a logikát követi, a politi-
kai döntéshozónak is alapvetően ebben a logikában kell tálalni az alternatívák
értékelését.
Ezzel a megközelítéssel azonban több probléma is adódik. Ha az egyes alterna-
tívák jó-rossz tulajdonságait vizsgáljuk, akkor ezek nem feltétlen teszik össze-
hasonlíthatóvá az alternatívákat. A labda és az építőkocka összehasonlítása nehéz
azon az alapon, hogy az egyik pöttyös, de könnyen elgurul, míg a másik szép kék
színű, de kemény. Ahhoz, hogy az alternatívák összehasonlíthatóak legyenek,
azonos szempontok szerint kell értékelnünk őket. Vagyis meg kell határozni
egy egységes szempontrendszert.
A költség-haszon elemzés ezt oly módon teszi meg, hogy - a széles értelemben
vett - társadalmi költségeket és hasznokat vizsgálja; az egyes alternatívákat azok
várható nettó társadalmi hasznai (társadalmi hasznok - társadalmi költségek) alap-
ján veti össze. Mint arra korábban utaltunk a társadalmi költségek és hasznok a
társadalom, a közösség egésze szintjén értelmezett előnyöket és hátrányokat repre-
zentálják, mégpedig számszerűsített, monetarizált formában. Egy másféle meg-
közelítésmód az alternatívák értékelése során azokból a célokból indul ki,
amelyek a közpolitikai ciklus korábbi szakaszában elvileg már meghatározásra ke-
rültek. Ahhoz, hogy a célokat az alternatívák összevethető értékeléséhez fel tudjuk
használni, tisztázni kell a célok egymáshoz való viszonyát, ún. súlyát, valamint az
egyes alternatívák jellemzőinek mérhetőeknek kell lennie a célok szempontjából.
Ezeket az elvárásokat teljesíti az ún. többváltozós hasznossági modell.
Az alábbiakban a költség-haszon elemzést és a többváltozós hasznossági mo-
dellt mutatjuk be a kötet más részeihez viszonyítva nagy részletességgel. Ennek
az az oka, hogy, mint arra már több helyütt utaltunk, a közpolitikai szakember
ismereteinek középpontjában a közpolitika-elemzés technikái állnak. Ezek közül
is kiemelést érdemel a költség-haszon elemzés, amely a legsajátlagosabb közpoli-
tika-elemzési technika. A többváltozós hasznossági modellek ennél egyszerűbb
technikát jelentenek, amelyek nagyobb mértékben veszik figyelembe a döntésho-
zók sajátos preferenciarendszerét. Végül felvillantunk néhány más, racionális
döntéshozatali technikát, illetve azok alkalmazási lehetőségeit is.
 308 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözroLITIKA-ELEMZÉS
18.5. A költség-haszon elemzés
A költség-haszon elemzés (KHE) alapgondolatai, koncepciójának sarokpontjai
,J 1 az alábbiakban foglalhatók össze:
A legtöbb kormányzati intézkedés, program a különböző érintettek - végső
soron pedig többé-kevésbé meghatározott társadalmi és gazdasági csoportok -
széles köre számára eredményezhet különféle hatásokat. E hatások lehetnek
természetbeniek vagy - ritkábban - pénzbeniek, illetve előnyösek (azaz: hasznok)
vagy hátrányosak (költségek) is.
A KHE-t a kormányzati döntéshozatal döntés-előkészítő fázisában alkalmaz-
zák, abból a célból, hogy az egyes döntési alternatíváknak az előbb említett, szé-
les társadalmi értelemben vett - azaz korántsem csak szűk költségvetési-admi-
nis,ztratív szempontokat mérlegelő - költségeit és hasznait felmérjék, összegezzék
és így azokat egymással összehasonlítsák. Az egyes döntési alternatívák vala-
mennyi releváns társadalmi hasznának és költségének összegzése révén ezen al-
ternatívák egymással közvetlenül összevethetővé válnak; ilyen módon a KHE
nagymértékben hozzájárulhat az optimális közpolitikai döntések kialakításához.
A különböző társadalmi-gazdasági hatások számszerűsítése alapvetően a köz-
gazdaságtan (mikroökonómia) fogalom- és eszközrendszerére támaszkodva törté-
nik. A mikroökonómia eszközrendszere az egyes „hatásoknak" a külön-külön
történő, a termék-piac-kereslet-kínálat fogalmi keretében történő értelmezésével
lehetővé teszi az e „hatásoknak" az érintettek által tulajdonított pénzérték megha-
tározását. A pénz-mértékegységben („forintban") meghatározott hatások pedig
ezek után egymással összeadhatók, összevethetők lesznek.
A társadalmi hatások melyek gyakorta csak képzetes, vagyis ténylegesen
pénzértékben soha ki nem fejezett dolgok - pénzértékének számszerűsítésére a
KHE számos megközelítést dolgozott ki. Ezek közül néhány fontosabbat a fejezet-
ben röviden be is mutatunk.
A KHE természetesen nem csodaszer; az általa alkalmazott előfeltevések és
módszertani megközelítések támadhatók és vitathatók. E lehetséges kritikák egy
része a KHE további finomításával, bővítésével kezelhető, más részük azonban
annak inherens korlátaira mutat rá. A KHE-vel kapcsolatban felvethető néhány
problémára a fejezet legvégén térünk vissza.
18 .5 .1. Néhány előzetes gondolat
A költség-haszon elemzés (KHE) a kormányzati, közösségi döntések hatás-
elemzésének - és ezáltal e döntések hatékonyabbá tételének - alapvető eszköze,
mely a fejlett államok kormányzati gyakorlatában hosszabb ideje, nemegyszer
több évtizede jelen van. Ez elkerülhetetlenné teszi azt, hogy a KHE önállóan és
viszonylag jelentős súllyal megjelenjen a kötet tematikájában. A KHE azonban,
különösen a tényleges (nem modellszerű) alkalmazás körülményei között, rendkí-
v. LIJPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 309
vül komplex, szerteágazó szaktudományos (közgazdaságtani, matematikai-sta-
tisztikai stb.) tájékozottságot is előfeltételező technika. Erre tekintettel a kifejtés
során bizonyos, a területen képzett olvasók számára esetleg megkérdőjelezhető
leegyszerűsítésekkel éltünk, amelyek azonban, a közgazdaságtanban kevésbé jár-
tas olvasó számára érthetőbbé tehetik a leírást. Az alábbiakban célunk nem a
technikai tényleges alkalmazására való felkészítés (hiszen ez önálló egyetemi, sőt
doktori programok tárgya). Célunk leginkább annak bemutatása, hogy a KHE
milyen kérdések, milyen módon történő megválaszolására alkalmas.
A fenti cél eléréséhez azonban szükségesnek látszott a modern közgazdaságtan
egyik fontos ága, a mikroökonómia néhány alapfogalmának a bemutatása. Itt sem
célunk a mikroökonómia alapjainak megismertetése; ez kiváló minőségben meg-
található számos magyar nyelven is hozzáférhető munkákban. Aki a KHE elmé-
letét és gyakorlati megoldásait mélyebben meg kívánja ismerni, az magyar nyel-
ven is több munkából tájékozódhat; így különösen: E. J. Mishan: Költség-haszon
elemzés, KJK 1992 c. kötetéből.
18.5.1.1. A probléma
A KHE által megcélzott alapproblémát tradicionálisan a közgazdasági elmélet
egyik alapkérdése: a szűkösen rendelkezésre álló erőforrások optimális alloká-
ciója problémájaként szokták felvetni. Eszerint az emberi döntések közös, általá-
nos jellemzője, hogy azokban a cselekvő potenciálisan végtelen igényei, szükség-
letei szembesülnek a rendelkezésre álló lehetőségek, erőforrások szükségszerűen
véges voltából fakadó korlátokkal. E körülmények között a racionális döntés, il-
letve cselekvés alapkritériuma az, hogy a véges erőforrások szabta korlátokon
belül a cselekvő azt az alternatívát válassza, amelyik céljait, szükségleteit a legna-
gyobb mértékben valósítja meg, illetve elégíti ki.
A KHE voltaképpen a racionális döntésnek (avagy a „homo oeconomicus"-
nak) ezt az alapproblémáját konkretizálja, amikor abból indul ki, hogy a közössé-
gi döntések során az alapvető cél az érintett népesség tág értelemben vett (anyagi,
egészségi, kulturális stb.) jólétének maximalizálása a gazdasági erőforrások
szűkössége szabta határokon belül.
Ezt persze a döntéshozók, legalábbis jó esetben, maguktól is tudják, miközben
a különféle alternatívák között próbálják a legjobb, azaz előbbi értelemben vett
jólét- vagy hasznosságmaximalizáló lehetőséget kiválasztani. Könnyen belátható
azonban, hogy a gyakorlatban felmerülő döntési helyzetekben a különféle alterna-
tívák ilyen tartalmú összevetése intuitív módszerekkel igen nehéz vagy lehetetlen.
Miközben ugyanis az egyes alternatívák közvetlen, költségvetési értelemben vett
költségei a legtöbb esetben kisebb-nagyobb pontossággal megbecsülhetők, addig
a szélesebb - társadalmi - körben jelentkező, akár pozitív, akár negatív hatások
általában nem. Valamilyen „naturális" dimenzióban ugyan sokszor számszerűsít­
hető a várható változás (pl. X km út épül, Y rehabilitációs férőhely jön létre), ezek
 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 311
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS
310
vetni, hogy az végül is lehetővé tegye a négy döntési alternatíva minden szem-
az információk azonban önmagukban a legtöbb esetben ne.~ en~e.dik. m:~ a.kü- pontot figyelembe vevő rangsorolását. A probléma megoldása - melyet itt csak
lönböző alternatívák összevetését. Ezzel eljutott~nk a. k~~~o!1tika1 dontesek megelőlegezünk - két lépésből áll: először fejezzük ki az összes társadalmi ha-
ik alapproblémájához: ez pedig az érintett nepesseg JOlet~~e? (a ~asz~os­ tást (hasznot is és költséget is) közös mértékegységben: pénzben, majd pedig
1 i :~~ és jólét fogalmait szinonimaként használjuk) bekövetkezo valtozas szam- adjuk össze ezeket az egyes döntési alternatívák vonatkozásában, úgy, hogy
szerűsítésének problémája. bl, · · · megkapjuk minden egyes alternatíva pénzben kifejezett „értékét"!
Kissé tömörebben tehát úgy fogalmazhatnánk meg a KHE a~_ap~ro emap~,
hogy egy döntési helyzetben adva van néhán~ al~ernatív_a. Ez~n dontes1 alter~a~1~
váknak mind a pénzügyi költségei és hasznai, mmd pedig a tai:sa~alom~a_n k1val 18.5.1.2. A megoldás iránya
tott hatásai különböznek; különböző csoportokat különb~ző me~tekben enntenek,
ezek közül pedig egyesek tipikusan nyernek, mások pedig v~~z1t7n~~ a~ adott al- A KHE fenti alapkérdése megválaszolásának egyik fő elvi nehézsége a társadal-
ternatíva elfogadása esetén. Feltéve, hogy az adott ~ö~pol~tI~a1 do~tes „mat~­ mi következmények megragadásának és számszerűsítésének: vagyis pénzértékben
riális", azaz naturális dimenzióban értelmezett h~tasa1 (pel~.au~; zaJszenn~ezes történő kifejezésének problémája. Nyilvánvalónak tűnik, hogy az emberek hasz-
változása, új autóútnak a forgalomra gyakorolt hatasa, atomer?mu-szer~nc~etlen­ nosságát, „boldogságát" nem lehet mérni, különösen pedig nem olyan módon,
ség valószínűségének csökkenése stb.) is111:ertek; hogy~n ;~las~that? ~ 1 ezen amely lehetővé tenné az egyének közötti - esetünkben elkerülhetetlen - összeha-
döntési lehetőségek közül a legjobb; melyik tehat ~ rac1on~hs v~lasz;as. sonlításokat. Nincs más hátra, mint valamilyen közelítő, helyettesítő változót ke-
Ezen a ponton utalunk a következő alfejezetben targyalt tobbvaltozos hasz?o~­ resni, amely egyfelől elfogadható pontossággal becslést ad a tulajdonképpeni cél-
sági modellre (TVHM), amelynek kiinduló a~~thalmaz~: e~y k-~zor n-~~, tabla- változóra, másfelől viszont a gyakorlatban is megragadható és számszerűsíthető.
zat amely tartalmazza mind a „k" darab döntes1 alternat1va_ e? ~md az ;;I, d~r~b Amennyiben - jobb híján - hajlandók vagyunk elfogadni néhány olyan feltéte-
kri~érium esetére az adott döntési alternatívának az adott kntenumra eso erteket, lezést, amely ugyan általában nem egészen teljesül, ez azonban a gyakorlati ese-
amint azt a 7. táblázat prezentálja: tekjelentős részében nem okoz túlságosan nagy hibát, akkor kiút sejlik föl e nehéz
helyzetből. Ha tehát - némileg leegyszerűsítve a problémát - elfogadjuk azt a fel-
7. táblázat
A KHE kiinduló adatainak elvi sémája
tételezést, hogy egy forint ugyanannyit ér, akárki is kapja azt, akkor a következő­
képpen járhatunk el: mérjük az egyes egyének hasznosságának változását azzal
Kritériumok az (előjeles) pénzösszeggel, amelyet az adott egyén egyenlő értékűnek tart az ő
Alternatívák K hasznosságában bekövetkező változással; egy csoport - akár a társadalom - hasz-
A B „.
nosságának megváltozását pedig tekintsük egyenlőnek ezen egyéni pénzegyen-
Érték (B,l) „. Érték (K,l) értékesek előjelhelyes összegével (ahol az összegzést a csoport valamennyi tagjá-
1. Érték (A,l)
Érték (B,2) .„ Érték (K,2) ra elvégezzük)!
2. Érték (A,2)
„.
Egy egyszerű példával megvilágítva: tételezzük fel, hogy egy csoportban há-
„. „.
„. „. rom személy van: A, B és C. Tegyük továbbá fel, hogy egy adott döntésből rá
Érték (A,i) Érték (B,i) „. Érték (K,i) háruló következményeket A 250 forinttal tartja egyenértékűnek, míg B 20, C pe-
1.
dig mínusz 150 forinttal (azaz A és B nyernek az ügyön, C pedig veszít). Hangsú-
Például 4 alternatívánk van egy metróvonal megépítése ~apcsán: (1) l; ~~omvo­ lyozzuk: egyáltalában nem szükségszerű, hogy tényleges pénzmozgásokról le-
nal, (2) 2. nyomvonal, (3) felszínen vezetett gyo:svasut, \4), ~e~ e~ul m:g~ gyen szó; egyszerűen csak olyan változásokról, amelyek az adott személyek szá-
A kritériumok között pedig olyanok szerepelnek, mmt beruh~zas1 k?ltseg, a kor mára nem közömbösek. Gondolhatunk itt olyan köznapi dolgokra, mint a munka-
nyezetminőség változásának különböző dimen.ziói (lev?gő,-, zaJ-, rezges- ~~b. szeny- helyre való utazás időigénye vagy az iskolai oktatás minősége.
nyezés), gazdaságélénkítő hatások és így tovabb. A tablaz~t egyes ce~la1 -;- pl. a~ Az előbbiekben meghatározott helyettesítő skálán mérve ekkor a „társadal-
„Érték (B,2)" jelű _ pedig az adott (2. nyomvonal) alter~atJv~ meg;alos~~asa ese mi"-hasznosság-változás nagysága, vagyis a projekt társadalmi értéke 250+20+
tén az adott (B; pl. levegőminőség) döntési kritérium tek1~teteben varhat~ allapotot (-150)=120 forint lesz. Ha egy másik döntési alternatíva esetén ugyanezek a szá-
tartalmazzák (X-ről Y-ra változik az átlagos nitrogén-ox1d-s~ennyezet~seg)., mok rendre -30, 60, 60, akkor pedig elmondható, hogy az első alternatíva közös-
A probléma nyilvánvaló: hogyan lehet a kül~nböző 0ta~s~d~lm1 hatas?k.a~ ségi-társadalmi szempontból kedvezőbb a másodiknál, hiszen a társadalmi
_ az egyes alternatívák választása esetén jellemzo leve?;ommoseget, ,beru~azas1 összhasznosság ott 120 forinttal nő, míg a második esetben csak (-30)+60+60=90
költséget, vagy éppen a gazdaságélénkítő hatást - egymassal olyan modon ossze- forinttal. Ilyen módon tehát meghatároztunk egy olyan mérési eljárást avagy ská-
 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
312
lát, amelyen mérve a különböző alternatívákat a közjó, a társadalom szempontjá-
ból vizsgálva egymással össze lehet mérni.
Talán különösnek tűnik, hogy a KHE forintértékeket rendel hozzá olyan dol-
gokhoz, mint pl. a környezet minősége, a munkanélküliség, vagy az emberi egész-
ség; ez a megközelítés azonban - hátrányai mellett - rendelkezik azzal a hatalmas
előnnyel, hogy az egyéni értékítéletek forint-egyenértékesei a gyakorlatban na-
gyon sok esetben mérhetők, illetve becsülhetők. A hasznosságváltozások egyé-
ni, illetve társadalmi pénzegyenértékeseinek méréséről, a mérés elveiről és gya-
korlati módszereiről a későbbiekben részletesebben is szó esik.
18.5.1.3. A KHE - egy pillantás a nemzetközi gyakorlatra
A költség-haszon elemzés gyakorlati alkalmazásának története az 1930-as évek-
re nyúlik vissza, amikor az Egyesült Államokban szövetségi szintű törvény tette
kötelezővé a nagyobb árvízvédelmi és vízgazdálkodási projektek költség-haszon
elemzéssel történő alátámasztását. Az ötvenes években a módszertan továbbfej-
lesztésével és általánosításával viszonylag standardizált megközelítéseket fejlesz-
tettek ki számos egyéb alkalmazási területre is (közlekedés, területfejlesztés stb.).
A hatvanas évektől Európában is egyre nőtt az igény a közösségi döntések empiri-
kus, kvantitatív-szakértői megalapozása iránt, s a hetvenes évektől kedve egy sor
európai országban a költség-haszon elemzés már egyre nagyobb mértékben épült
bele mind a politikai döntéshozatal folyamatába, mind pedig az egyes országok
jogrendjébe. Ezt a folyamatot illusztrálja, hogy pl. a Német Szövetségi Köztársaság
Szövetségi Költségvetési Szabályzata, illetve Költségvetési Alaptörvénye már
1970-ben előírta a költség-haszon elemzési technika alkalmazását a pénzügyileg
nagyobb jelentőségű szövetségi projektek esetében. Az azóta eltelt időszakban a
Német Szövetségi Köztársaságban csak a közlekedési szektorban több száz költ-
ség-haszon elemzést végeztek, és a technika - például a középtávú közlekedésfej-
lesztési tervek készítésénél - standard, rutinszerű alkalmazást nyert.
Az egyes közpolitikai alternatívák társadalmi költségei és hasznai szám-
szerűsítése több okból előnyös. Egyrészt a döntésnek közelebb kerülnek a tényle-
ges társadalmi optimumhoz. Emellett azonban a politikai döntéshozatal során
mérlegelt érdekek és szempontok, illetve az ezeknek tulajdonított jelentőség exp-
licitté és így vitathatóvá válik, ezáltal pedig végső soron a politikai intézmény-
rendszer legitimitása is erősödik.
Pusztán a költség-haszon elemzés lehetséges elemzési céljainak sokféleségét
érzékeltetendő, néhány, a nemzetközi gyakorlatból származó, a költség-haszon
elemzés „hagyományosabb" területéhez tartozó példa:
Adott nagyságú költségvetésből - több, alternatív programot vizsgálva - ho-
gyan lehet az agyvérzéssel, mint az adott megye leggyakoribb halálokával a leg-
hatékonyabban szembeszállni?
A nyugat-berlini Tegel tó vízminőségének javítását célzó nagyszabású projekt
költségei hogyan viszonyulnak az így nyerhető hasznokhoz (melyek többek kö-
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITJKA-ELEMZÉS 313
zött ~e?növe.~v? ivóvíz-termelésből, a tó nyújtotta szabadidős és kikapcsolódási
lehetosegekbol, illetve a tó köré települt szabadidős-vendéglátó-ipari tevékenysé-
gekből származnak)?
Egy széles körű, a magánlakások jobb hőszigetelését megcélzó állami program
által várhatóan előidézett fűtőenergia-megtakarítás milyen mértékben ellensú-
lyozza a belső terek .korlátozottabb légcseréjéből - és ennek következtében a laká-
sok levegőjében ezáltal felhalmozódó, egészségre káros anyagokból - fakadó
megnövekvő egészségi kockázatokat? '
Amint talán e néhány példából is kitűnik, a KHE igen tág keretek között alkal-
~~z~ató ágaz:tt?,l, döntési szi?ttől (makro/mikro szint) és az elemzés ex ante (a
!,
~ontest megelozo ex n~nc (ep~en folyó programokra, politikákra vonatkozó),
illetve ex post (utolagos) Jellegetol függetlenül.
E rövid bevezető után megkíséreljük két további aspektusból is körvonalazni a
költség-haszon elemzés mibenlétét; egyfelől (a) a „mi nem?", másfelől (b) a „mi?"
oldaláról.
a) A költség-haszon elemzés nem az állami-közösségi szektorban többé-ke-
vésbé szokásos költségvetési hatástanulmány (mivel nemcsak, sőt számos
e~etben nem is elsősorban monetáris-költségvetési dimenziókban gondolko-
dik, hanem az érintett társadalmi-gazdasági csoportok jólétének - költ-
ségv~tési-~énz~gyi ~i~dás?k~~n, illetve bevételekben gyakorta meg
sem Jeleno - valtozasat probalja meg számokban megragadni; ennyiben
egyébként~ „_költség-haszon elemzés" elnevezés félrevezető is lehet). Így pl.
a gyermekuleseknek az autókban való kötelezővé tétele mint közpolitikai
döntés költségvetési hatástanulmánya a jogszabály meghozatalának és a be-
vezetéssel járó információs kampány költségeit, valamint a betartatás (rend-
ő~i mu?ka és eszközök felhasználása miatti) költségeit tartalmazná, míg be-
vetelkent pl. a beszedett büntetésekkel számolhatnánk. Ezzel szemben mind
a releváns társadalmi költségek, mind pedig a hasznok jóval túlnyúlnak e
körön: így az állampolgárokra hárul az ülések beszerzésének költsége, eb-
ből. ugyanakkor termelői és kereskedelmi profitok, másrészt addicionális
adobevételek, végül - nem utolsósorban - a gyermekeket ért sérülések csök-
kenéséből származó társadalmijólét-növekedés származik.
b) Ezzel szembe~ a k~ltsé~-h~szon elemzés egy olyan, a jóléti közgazdaságtan,
a standard mikrookonomra, az alkalmazott statisztika valamint számos
e~yéb.tudományterület eredményeire épülő, meglehetős~n körülírt, szigo-
ru modszertannal rendelkező elemzési technika, amelynek egyik célja,
hogy -~is?bb vagy nagyobb csoportokat érintő, jellemzően közösségi (álla-
mi) dontesek valamennyi, a döntéshozó által fontosnak tartott következmé-
n~ét (id;értve - számos egyéb mellett - a pénzügyi következményeken kí-
vu_l a t~_rsadalomban bekövetkező jóléti változásokat is) feltárja és egy-
massal osszevesse.
A továbbiakban először a költség-haszon elemzés alapmodelljét vázoljuk föl.
E modellben, több más leegyszerűsítés mellett, az adott alternatíva valamennyi
 314 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
hatása egyetlen időszak alatt jelenik meg, akkor viszont teljes bizonyossággal.
Az időben elhúzódó költségek és hasznok, valamint a kockázat és a bizonytalan-
ság problémakörén kívül olyan fontos körülményektől is eltekint még ez a modell,
1 1 mint például a társadalmi jólét eloszlásában bekövetkező változások (amennyiben
az előzőekben említett, „egy forint társadalmi hasznossága ugyanakkora, akárki
is kapja azt" feltétel nem teljesül), vagy a gazdaságban tovagyűrűző hatások vizs-
gálata stb. Ezek a korlátozások, lehatárolások azonban jelentős részben nem a
KHE szükségszerű velejárói, hanem pusztán a legfontosabb alapelvek elkülöní-
tett és érthető módon történő tárgyalását szolgálják. Ezeket a kérdéseket a na-
gyobb lélegzetű munkák (pl. Mishan 1992) részletesebben tárgyalják.
Ahogy a korábbiakban említettük, elsődleges célunk az, hogy egy adott, mate-
riális következményeit tekintve ismert közösségi döntés nyomán az érintettek
által az ő személyes jólétükben bekövetkező változásnak tulajdonított pénz-
értékek társadalmi szinten összegzett értékét megkapjuk. A gyakorlati opera-
cionalizálhatóság és mérhetőség végett e modell valamennyi jóléti hatást négy
alapvető változó valamelyikének változásában ragadja meg. E négy változó a fo-
gyasztói többlet, a termelői többlet, az adóbevételek összege és a gazdaságban
létező externáliák változása. Az ezután következőkben ezért először ezek jelen-
téséről és mérésük módjáról lesz szó. Ezután két „gyakorlatias" példán mutatjuk
be a KHE elemzési eszközeinek működését. Végül néhány, a nem piaci, azaz köz-
javak értékének becslésére szolgáló eljárást ismertetünk.
18.5.2. Az alapmodell - a költség-haszon elemzés mikroökonómiája
18.5.2.1. Társadalmi költségek és hasznok
Visszatérve kiinduló problémánkhoz: mit is jelent tehát a KHE megközelítésé-
ben egy társadalmi költség vagy egy társadalmi haszon?
Tételezzük fel, hogy egy adott döntési probléma vonatkozásában ismert a két
szóba jöhető megoldás összes lényeges - pozitív és negatív - következménye: pl.
egy városi elkerülő útszakasz megépítése következtében az A csoport által elszen-
vedett NOx levegőszennyezés 20-25%-kal csökken, míg ha nem épül meg az út, a
B csoport számára naponta átlagosan 15%-kal megnövekednek az utazási, illetve
szállítási költségek (az idő-, üzemanyag-többletigény stb. miatt). Hogyan vethető
össze ez a két hatás? Nyilvánvalóan valamilyen közös nevezőre kell őket hozni. Ez
a közös nevező pedig leginkább a pénz lehet.
Hogyan határozhatók meg azonban e hatások pénzértékei, azaz azok a pénzér-
tékek, amelyeket az érintettek összesen és együttesen tulajdonítanak a szóban
forgó változásoknak? Hasonló probléma lehet pl. egy iskolatej-program hatásának
monetizálása (pénzben való kifejezése): hiszen önmagában az a körülmény, hogy
az ilyen módon szétosztásra kerülő tej piaci értéke ismert, csak a negatív hatások-
ról (ebben az esetben a program pénzügyi költségeiről), nem pedig a pozitívakról
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 315
ad felvilágosítást. Egy ilyen program alapja ugyanis általában éppen az a véleke-
dés, hogy a tej szétosztásából származó pozitív hatások határozottan túlsúlyban
vannak a költségekkel szemben.
Ahhoz, hogy az alábbiakban vázolt elemzési keretet meg lehessen érteni, szük-
séges a KHE - azaz a mikroökonómia - ,,jószág", illetve „piac" fogalmának némi
körülírása, mivel a KHE alapvetően e két fogalom köré szerveződik. Teljes és po-
zitív meghatározás helyett azonban pusztán néhány olyan, alapvető vonásra hív-
juk föl a figyelmet, amely a KHE jószág és piac fogalmát e fogalmak köznapi ér-
telmezésétől megkülönbözteti.
Jószágnak nemcsak a szokásos termékeket és szolgáltatásokat tekintjük, ha-
nem lényegében valamennyi olyan dolgot, hatást, körülményt, amelynek az em-
berek értéket, hasznosságot tulajdonítanak. Tehát „jószág" adott esetben az erdő
csöndje, a biztonságosabb közlekedési csomópont vagy a felsőoktatás csakúgy,
mint a mosópor vagy az autó. Piac valamely, az előbbiek szerint értelmezett jó-
szág adásvételének képzetes (azaz nem konkrét helye, mint ahogy pl. az „olaj vi-
lágpiaca") helye, továbbá a szóban forgó jószág tényleges és potenciális termelői
és/vagy kínálói és fogyasztói.
A továbbiakban az elemzés alapegysége az ilyen értelemben vett termék, illet-
ve piac lesz. Az a - korábbiakban vázolt- kiindulópont, miszerint ismertnek téte-
lezzük az adott döntési alternatíva naturális-anyagi hatásait, úgy konkretizálódik
tehát tovább, hogy ismert egyrészt azon (rész-) piacok köre, amelyekre a szó-
ban forgó alternatíva hatást gyakorol, másrészt hogy ezeknek a (mennyiségi
és/vagy ár-) hatásoknak a nagysága is ismert. Az előbbi, közlekedéssel kapcso-
latos példánál maradva: az elkerülő út megépítése hatást gyakorol a korábbi átve-
zető szakasz által nyújtott „közlekedési szolgáltatások", valamint az NOx- és a
zajszennyezés „piacaira" (megnöveli, illetve lecsökkenti a „kínálatot").
18.5.2.2. A fogyasztói többlet
Vessünk egy pillantást a 30. ábrára, amely egy elképzelt személynek ~gy adott
jószág - legyen ez pl. az alma - iránt támasztott keresletét ábrázolja! A függőleges
tengelyen az alma ára, a vízszintesen pedig az egyes árakhoz tartozó keresett, il-
letőleg kínált mennyiségek vannak feltüntetve. A D (demand - kereslet) görbe azt
mutatja, hogy a fogyasztó a különböző árak mellett mennyi almát kíván ténylege-
sen megvásárolni (ez más néven a fizetőképes kereslet); az egyre kisebb árakhoz
- érthető módon - egyre nagyobb mennyiségek tartoznak.
Tegyük fel, hogy az alma ára 250 Ft; ekkor a piacon vásárolt mennyiség csak
1 kg lesz. Eszerint az első kg alma - miután a vásárló azt önkéntesen vette meg -
250 Ft-ot ér az adott fogyasztó számára. A második kg, hasonló logikával, 200
Ft-ot, a harmadik kg 150, míg a negyedik pontosan 100 Ft-ot ér a számára.
Ha minden kg alma éppen csak 100 Ft érne fogyasztónk számára, akkor a pia-
con teljes mértékben azonos értékek cserélnének gazdát. Ekkor, ha - például az
 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE -
316 KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
almakereskedelem betiltása miatt - A nem tudna többé almát vásárolni, nem érné
jóléti veszteség, hiszen minden, számára 100 Ft-ot érő kilogrammnyi alma elvesz-
téséért ugyanakkora érték - az így megmaradó 100 Ft-nyi pénz - kárpótolná.
p kínálati egyenes, azaz a piaci ár feltolódik a p1=p 0+t Ft-nak megfelelő helyzetbe.
300
250
200
150
Pe=IOO
50
2 3 Q (Kg)
30. ábra
Fogyasztói többlet egy fogyasztó esetén
A helyzet azonban ezúttal - és az esetek többségében is - az, hogy a keresleti
görbe nem vízszintes, hanem negatív meredekségű, azaz a fogyasztó az adott jó-
szág addicionális egységeiért egyre kevesebbet hajlandó csak fizetni. Ez a jelen-
ség egyébként igen általános: egy, számunkra értékes jószág adott egysége annál
kevesebbet ér meg a számunkra, minél többel rendelkezünk már belőle. A vég-
eredmény mindenesetre az, hogy keletkezik egy ún. fogyasztói többlet, amely
abból adódik, hogy miközben az első kg 250 Ft-ot (s a második 200-at, a harma-
dik 150-et stb .. .) ér a fogyasztó számára, fizetni minden kg-ért csak 100 Ft-ot fi-
zet. Az adott egyén fogyasztói többlete (consumer surplus - CS) tehát a fogyasz-
tással megszerzett hasznosság pénzegyenértékese (vagyis 250+200+150+100) és
a ténylegesen kifizetett összeg (vételár=4x100) különbsége. Amennyiben végtele-
nül osztható termékről beszélünk, a fogyasztói többlet geometrikusan megegye-
zik az ábrán világosra besatírozott terület nagyságával. (Ugyanis a teljes megszer-
zett hasznosság=A+B, a kifizetett vételár pedig B=árxmennyiség=pexqe; a kettő
különbsége, azaz a fogyasztói többlet az A-val jelölt terület.)
Mindezt szemléltetendő, tételezzük fel - most már egy kissé általánosabb szin-
ten - hogy a kormány elhatározza: t Ft ért~~n fogyasztási adót vet ki valamely
\
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözrOLITJKA-ELEMZÉS 317
termék minden egységére (lásd a 31. ábrát). Ha az egyszerűség kedvéért feltéte-
lezzük, hogy az iparági kínálat a fogyasztás releváns tartományában egy vízszin-
tes egyenessel jellemezhető (azaz a termelők p0 áron gyakorlatilag „bármennyi"
terméke.t .tudnak kín~lni - ez jellemző az ún. állandó költségű iparágakra, vagy
egy, a ~Jlagpiacra nyitott gazdaságra), e politikának az lesz az eredménye, hogy a
(Az, hogy. az adót technikailag az eladók vagy a vevők fizetik-e meg, az eredmény
szempontjából közömbös.) Mivel a keresletet meghatározó egyéb tényezők nem
változtak, a D keresleti görbe változatlan marad.
p
D
t (adó){
Q (mennyiség)
31. ábra
A fogyasztói többlet változása
Az áremelkedés hatására a q0 kezdeti mennyiség lecsökken q -re. Milyen álta-
lános jóléti hatásokkal jár ez mindez? Egyrészt keletkezik egy q1~t nagyságú adó-
bevétel; e kérdés kezelésére hamarosan még visszatérünk. Másfelől csökken a
fogyasztók jóléte, azaz a fogyasztói többlet (CS). Az új fogyasztói többlet a D ke-
resleti görbe alatt, de a p 1 áregyenes fölött található, világosabb színű B terület.
Az adókivetés jóléti hatása a fogyasztókra tehát megegyezik a kezdeti és a végső
fogyasztói többlet különbségével, (T+C)-vel, ahol C a legsötétebb satírozással je-
lölt, háromszög alakú terület. (Az ábrán C-vel jelölt terület - amely tehát a fo-
gyasztók számára veszteségként jelentkezik, ugyanakkor senki számára nem ké-
pez nyereséget - az ún. holtteherveszteség.)
Ezzel megválaszoltuk azt a kérdést, hogyan használható fel fogyasztói többlet,
pontosabban a fogyasztói többlet megváltozásának fogalma egy adott projektnek
a fogyasztók jólétében lecsapódó társadalmi hatásának számszerűsítéséhez. Ha
tehát egy adott jószág, illetve piac vonatkozásában ismertek/becsülhetők a kezde-

318 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS
ti és a végállapotra vonatkozó mennyiségi és értékadatok, akkor az adott termék
piacán bekövetkező mennyiségi és/vagy árváltozásból fakadó, a szóban forgó ter-
mék fogyasztóinál jelentkező jóléti hatás számszerűen, forint dimenzióban meg-
1 1
becsülhető.
18.5.2.3. A termelői többlet
Miközben nyilvánvaló, hogy számos közpolitikai döntés jelentős közvetlen ha-
tást gyakorol nemcsak a fogyasztók, hanem a termelők jólétére is, egy adott ipar-
ág (piac) kínálati viszonyainak kialakulásáról, az ennek során érvényesülő meg-
határozottságokról - azon kívül, hogy nagyobb piaci árhoz nagyobb kínált meny-
nyiség tartozik - mindeddig nem mondtunk semmit. A 32. ábrán egy adott iparág
egy tipikus termelőjének kínálati görbéje látható.
A mikroökonómiában MC (marginal cost) jelöli a határköltséget; vagyis azt az
addicionális költséget, amellyel az output utolsó egysége megtermelhető. Ha pél-
dául kalapácsokat gyártok, és jelenlegi termelésem 1000 kalapács/év, akkor,
amennyiben a termelésem 1001 kalapácsra való felfuttatása 380 Ft többletköltsé-
get okoz, azt mondhatjuk, a q = 1OOO ponthoz tartozó határköltség 380 Ft. Eköz-
ben az is lehet, hogy az átlagköltségem (az egy kalapácsra eső termelési költsé-
gem) 600 Ft, de az is, hogy csak 200. A határköltség, illetve a határköltséggörbe
jelentősége a termelő vonatkozásában hasonló, mint amilyen a keresleti görbe volt
a fogyasztó számára. A különbség annyi, hogy az MC görbe - termelőről lévén
szó - az adott jószág különböző árak melletti kínálatát jeleníti meg. Emlékez-
zünk, hogy a vevő is addig vesz újabb és újabb egységeket a piacon, amíg a saját,
ezáltal nyert - de egyre kisebb - hasznosságai meghaladják az addicionális ter-
mékegység költségét (árát). A termelő is hasonlóan jár el: addig növeli termelését,
amíg az addicionális termékegységekkel járó költségnövekmények (vagyis a ha-
tásköltség) eléri-meghaladja a plusztermék eladásából származó bevételt (azaz az
árat). Vagyis az egyes termelő piaci kínálati görbéje - ezt S-sel jelöltük - nem
más, mint az adott termelő határköltség-görbéje.
A kínálati „görbe" (az ábrán ez, mint látjuk, egyenes) több fontos dolog megjele-
nítésére alkalmas. Az adott termékmennyiség összes piaci értéke - vagyis a bevétel
- pl. p x q , ami megfeleltethető az (A+ B) területnek. A bevétel és a teljes költség
0 0
B-vel jelölt különbsége a gazdasági profit, vagyis az az összeg, amellyel az adott
termékmennyiség előállításának teljes költségét a piaci bevétel meghaladta. E gaz-
dasági profit másik - a fogyasztói többlettel analóg - neve a termelői többlet Uelölé-
se: PS - producer surplus); az ábrán ennek tehát a B-vel jelzett, satírozott terület
felel meg. Az aggregált kínálat, illetve az aggregált kínálati görbe bevezetésével
pedig ezek a következtetések kiterjeszthetők egy adott iparág valamennyi termelő­
jére. Mivel pedig a feltételezések szerint a termelővállalatok magántulajdonosok,
magánháztartások kezében vannak, akik között a realizált gazdasági profitot (ter-
melői többletet) szétosztják, a termelői többlet változása végül is a fogyasztói többlet
változásával azonos jellegű jóléti hatást indukál a társadalomban.
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS 319
p
s
Po
B
A
Q
32. ábra
A termelőitöbblet
A te~~~lői több}et v~l:ozásának becsléséről is elmondható tehát az, amit a fo-
gyaszto1.tobblet valtozasanak becslése kapcsán az előző pont végén elmondtunk:
~me~ny1ben ~g~ ~dott piacon megbecsülhetők a kiinduló, valamint a végső
a~- ~s 1,D~nny~seg1 ~datok, valamint a kínálati görbe alakja, akkor az adott
kozo~se~1 ~ro1ektbol ~z adott piac termelőire hámló hasznok vagy költségek
- formtertekben - szamszerűen megbecsülhetők.
18.5.2.4. Az adóbevételek, illetve az extern hatások megváltozásának
következményei
Egy ,~d?.tt közp?liti~ai, döntés jóléti hatásai esetenként a termelői, illetve a fo-
gyas~tm tobbl~t va~tozas.~n kív~l más ~atásokat is indukálnak. Így pl. egy esetle-
ge~ allam1 adobevet~l-novekedes forrasa a fogyasztói többlet csökkenése lehet.
M~s eset~~ben az ado?evétel-növekedés forrása a termelői és a fogyasztói többlet
csokkene~en~k valamilyen egyéb kombinációja lehet. Ugyanakkor az adóbevéte-
le~, legalabb1s alapmodellünk feltételezése szerint, nem „tűnnek el", hiszen azok-
bol az„emberek, a társadalom számára hasznos javakat vásárolnak illetve állíta-
nak elo. '
Az a f~ltét~lezés, .?ogy ~z állam adóbevételeit olyan módon költi el, hogy ezál-
tal, az ~?o,b~v~telek oss~ege~el m.egegyező nagyságú értéket állít elő polgárai szá-
ma:a, JOletI ~ove~kezi:ie~ye1t ~ekmtve azonos azzal, mintha azt mondanánk, hogy
az ~llan_i adobevetele1t keszpenz formájában szétosztja polgárai között. Ekkor az
adobevetelek növekedése pozitív jóléti hatásként értékelendő, hiszen ezt az adóbe-
 320 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
vétel-növekményt szét fogják osztani a társadalom tagja,i között, ~ ~t szétosz~.ás,a
pedig nyilvánvalóan x forintnyi jólétnövekedést eredmenye~ az e~~?t~~te~ ko~e­
ben. Az adóbevételek csökkenése teljesen analóg, csak ellentetes eloJelu valtozast
1 1 eredményez. ,
Figyeljünk azonban oda arra, hogy mindez koránts?m j?lenti azt, hogy az "~d,o­
bevételek növekedése önmagában jó dolog. Hiszen ez altalaban csak a termel01 es/
vagy a fogyasztói többletek csökkenése árán lehetség,es; .sőt ~ya~ran az a helyzet,
hogy a termelők és/vagy a fogyasztók által egy ado ,k1vetese altal elszenvedett
tényleges veszteség - a már említett holtteherveszteseg miatt - nagyobb, mmt a
jelentkező adóbevétel. .. , ., , . ,
Az adóbevételek alakulásán kívül valamely közpolitika aggregalt JOletJ hata-
sára egy további, negyedik tényező gyakorol hatást; ez pedi,g ~z e~ternál!ák által
keltett jóléti hatások változása. Externália alatt egy ga~das~g1 tev~kenyseg „sze;-
ződéses", azaz piaci-pénzügyi dimenzióban meg ne~Jeleno, poz1tlv ;a~y n~gat1v
következményeit, melléktermékeit értjük; így példaul, az ismert peldaknal ma-
radva, ilyen a környezetszennyezés mint a negatív, illetv~ ~ megépü~ő. aut~pá~~a
által keltett helyi gazdaságélénkítő hatások mint a poz1t1v externaha peldaJa.
Az extern hatások változásai tehát- miközben pénzügyi tranzakcióval (fizetéssel)
nem járnak együtt - éppen úgy befolyást gyakorolna~ a jólétre, mint ~ termelő!
vagy fogyasztói többlet változása. Eppen ezért a költseg-haszon elemzesben valo
figyelembevételük is ugyanúgy indokolt.
Míg tehát a termelői és a fogyasztói többlet változásában a tágan értelme~et~
„javak" - azaz értékkel bíró dolgok, hatások stb. - intézmény~sült, azaz ~1~,c1
cserefolyamataiban megjelenő jólét hatásait ragadtuk meg, addig az ex~ernaha.k
fogalmának bekapcsolásával az értékkel bíró dolgok, hatások egyoldalu, vagyis
ellentételezés nélküli „cseréjében" manifesztálódó jóléti hatásokat vesszük
számba.
A 33. ábrán az elektromos áram szokásos módon ábrázolt piacát láthatjuk, ahol
D jelöli a keresletet, MC (marginal cost) pedig a kínálatot. Ebben az esetb~n ~zo~­
ban az egyes termelők nem érzékelik termelő tevékenységük .valamenn~1 koltse-
gét: léteznek ugyanis olyan költségek is, amelyek nem Jelenne~ p1a.~o~ult­
intézményesült formában. Ilyen lehet például a villamosáram-termelessel Jaro le-
vegőszennyezés (ez is gazdasági tranzakció, hiszen a szennyezés mint - negatív
- értékkel bíró dolog gazdát cserél a termelő és a szennyezést elszenvedő emberek
között). Modellünkben ez úgy jelenik meg, hogy létezik egy olyan ~örbe, is, amely
nemcsak a termelők egyéni határköltségét tartalmazza, hanem a teljes, tarsadalm1
határköltséget. Mivel itt figyelembe nem vett negatív hatásokról van szó, ezért a
társadalmihatárköltség-görbe magasabban fog elhelyezkedni, mint az piaci kíná-
latot megjelenítő magánhatárköltség-görbe (hiszen pl. a q 0-dik outputegység ad-
dicionális társadalmi költsége a termelési költségek között meg nem jelenő leve-
gőszennyezés miatt magasabb, mint a termelési költségek tényleges növekedése,
azaz a magánhatárköltség).
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 321
p
D
MSC
MC=kínálat
Q(MWh)
33. ábra
Az elektromos áram termelésével járó extern hatások
Látható tehát, hogy az optimális termelési mennyiség (q r,) kisebb a tényleges-
0
nél (q0). Az így létrejövő túlzott villamosenergia-termelés esetünkben negatív
extern hatása pedig, az eddigi logikába illeszkedve, megegyezik az ábrán besatí-
rozott, háromszög alakú terület nagyságával: ez a terület az adott piacon az adott
körülmények között jelentkező externália nagyságát mutatja meg.
Amennyiben a fenti négy hatást: fogyasztói többlet, a termelői többlet, az adó-
bevételek és az externáliák változását számszerűsítjük, sikerült egyetlen számba
tömöríteni a vizsgált közösségi döntés összes társadalmi jóléti hatását (költségét
és hasznát). Képletben:
11W = /1CS + 11PS + 11T + /1Ext,
ahol a /1 szimbólum az előjelhelyesen értelmezett változást, W az aggregált jó-
létet, a CS, PS, T, Ext változók pedig - ebben a sorrendben - a fogyasztói több-
letet, a termelői többletet, az adóbevételeket, illetve az externáliák jóléti hatása-
it jelölik.
Természetesen a jóléti változás valamennyi, itt bemutatott elemével kapcsolat-
ban jogos a kérdés, hogy honnan vesszük a tényleges jóléti változás kiszámítá-
sához (a keresleti és kínálati görbék „megrajzolásához") szükséges adatokat?
Nos, e kérdés messze túlmutat e fejezet keretein. A piaci jószágok keresleti és kí-
nálati függvényeinek becslésére a közgazdaságtan komplex statisztikai, ökono-
metriai és matematikai módszertant dolgozott ki, amely szinte önálló tudomány-
ágnak tekinthető. A nem piaci, azaz a piaci adásvétel tárgyát nem képező „jószá-
gok" keresleti-kínálati viszonyainak elemzése pedig sokszor még ennél is komp-
322 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS 323

lexebb feladat, hiszen itt általában jóval kevésbé állnak rendelkezésre mennyiségi p (Ft)
adatok; érték-, ill. piaci áradatok pedig - természetesen - egyáltalában nem létez-
nek. A nem piaci javak értékét becslő eljárásokra a fejezet később részében mind- D

azonáltal visszatérünk.

18.5.3. Illusztráció: néhány hipotetikus alkalmazás

Po
Az előző alfejezetben körvonalaztuk azt a logikát és azokat a fogalmi eszkö-
zöket, amellyel elvileg bármilyen közpolitikai döntés társadalmi hatásai - felté-
ve, hogy ismertek a releváns döntési kritériumok és az egyes alternatívák azok-
hoz tartozó következményei - számszerűen összegezhetők és összevethetők.
Ebben az alfejezetben néhány konkrétabb példán próbáljuk érzékeltetni a KHE
működésmódját. E példák természetesen hipotetikusak, hiszen a legegyszerűbb
valódi példa is messze kilógna e fejezet keretei közül. A számokban való gon- Q (db TV)
dolkodást pedig a továbbiakban is vizuális, geometriai megjelenítéssel helyette-
sítjük, remélve, hogy a mondanivaló ezáltal személetesebb és könnyebben kö- 34. ábra
vethető lesz. K+F támogatás társadalmi hatásai

Hogyan érinti mindez az aggregált jólétet; mi ennek a projektnek a társadalmi

18.5.3.1. Egy kutatás-fejlesztési program társadalmi hasznainak
becslése
Tételezzük fel, hogy egy államilag támogatott kutatás-fejlesztési projekt olyan
technikai-technológiai újításokat eredményez, amelyek lehetővé teszik, hogy egy
adott terméket - mely az egyszerűség kedvéért ebben az esetben legyen a színes
televízió - az addiginál hatékonyabban, azaz alacsonyabb költséggel gyártsanak
az iparág termelői. Az eddig felvázolt elemzési keretek megteremtik a lehetőségét
annak, hogy egy ilyen K+F támogatási program hasznait megbecsüljük.
A 34. ábrán S0 jelöli a kezdeti (a programot megelőző) kínálati egyenest, D a
keresletet kifejező görbe, p 0 és q0 a kezdeti egyensúlyi ár, illetve mennyiség.
A technológia fejlődése eredményeként a kínálati görbe jobbra tolódik, hiszen a
csökkenő önköltség az jelenti, hogy ugyanolyan ár mellett a termelők már több
terméket képesek, illetve hajlandók kínálni (pl. ha egy adott p' ár mellett egy ter-
melő, mondjuk, a túlságosan magas adminisztrációs költségei miatt versenykép-
telen volt, azaz nem tudott kínálatával megjelenni a piacon, akkor az új technika
segítségével elért költségmegtakarítás révén ugyanazon p' ár mellett ezután már
képes lesz bizonyos kínálattal megjelenni; az adott árhoz tartozó kínálat tehát
megnő, és mivel ugyanez mondható el az S0 görbe minden pontjáról, azt mondhat-
juk, hogy a görbe jobbra tolódik). Az új egyensúlyi pont tehát (q1, Pi) lesz.
összértéke? Mivel a jelen példában nincsen változás az adóbevételekben és az
externáliákban, a jóléti alapképlet az alábbi módon egyszerűsödik:
!'lW =/:,.CS+ !'lPS,
azaz az aggregált jólét változása megegyezik a fogyasztói és a termelői többlet
változásának az összegével. Az egyes változások grafikusan (s a konkrét keresleti
és kínálati adatok ismeretében ténylegesen is), az ábrán látható jelöléseket alkal-
mazva, az alábbi módon határozhatók meg:
!'lCS = CS1 - CS 0
CSl = A + B + C + E
CSO = A, tehát
!'lCS = (A + B + C + E) - A = B +C + E.
l'lPS = PSl - PSO
PSl =G + H +I
PSO = B + G, tehát
!'lPS = (G + H + I) - (B + G) = H + I - B.
l'lW = l'lC~ + l'lPS = (B + C +E)+ (H + I - B) = C +E+ H + 1, ami geometriailag
megegyezik az ábrán besatírozott területtel.
Összeg~zve :ehát az eddigieket, amennyiben a keresleti és a kínálati görbékről
rendelkezesre allnak a megfelelő becslések, lehetővé válik a kormányzat által tá-
mogatott K+F programnak az adott termék termelőinél, illetve fogyasztóinál je-
lentkező jóléti hatásainak egyfajta - pénzegységben (forintban) mért - mérőszá-
 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
324
mát megbecsülni. Ha tehát pl. az ilyen módon számított term~_lői é~. fo?yasztói
többlet összértéke hárommilliárd forint, míg a K + F program osszkoltsege csak
egymilliárd forint, akkor a program kétmilliárd forinttal növelte ~nettó tá~sadal­
mi jólétet. A programot - eltekintve most a költségek és hasznok tarsadalm1 elosz-
lásának kérdésétől - érdemes megindítani.
18.5.3.2. Egy környezetvédelmi beruházás: autóút átvezető szakasza
mellett épülő zajvédő fal hasznainak becslése
Egy zajvédő fal (beruházási) költségei általában m~glehe~.ő~. pontossággal ~lőre
jelezhetők. Azonban a szűkös erőforrások szabta_korlatok k?z~tt megh?z,ando _op-
timális döntés problémájának kezelése, mmt mmdenhol, ~~t 1~ megk1va~ha_~J~. a
beruházásból származó hasznok becslését is (az egyszeru pelda keretei kozott
maradva gondoljuk pl. arra az esetre, hogy két szakaszon merült fel a zajvédő mű
építésének szükségessége, viszont csak az egyik megépítésére van pénz; a kérdés
tehát az, hogy hol valósuljon meg a beruházás).
P (Ft)
D
Po
PI
q0 q1 Q (dB zajszenny, csökk)
35. ábra
Zajvédő fal értékének becslése
A 35. ábrán a szokásos módon D jelöli az adott jószág- ez esetben a „csendes
környezet" - iránt az adott népesség részéről megnyilvánuló ~eresletet. ~ keresle-
ti görbe praktikus jelentése voltaképpen az, hogy megmutatja, mekkorak azok a
pénzösszegek, amelyeket az adott terület lakói/használói a „csendes k?rn~ez_et"
addicionális egységeiért, azaz - mondjuk - az a területen tapasztalhato zaJszmt-
csökkenés egységeiért maximálisan fizetni hajlandók. S0 , ill. S, jelölik az adott
jószágból a fal meg nem épülése, illetve a fal megépülése esetén rendelkezésre
álló („kínált") mennyiséget.
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözrouTJKA-ELEMZÉS 325
Így pl. a q0 mennyiség melletti p 0 „ár" azt jelenti, hogy amennyiben a „csendes
környezet" nem közjószág, hanem magánjószág lenne (azaz a csendes környeze-
tet, a magánjószágokhoz hasonlóan, valóban csak azok élvezhetnék, akik tény-
legesen meg is fizették az árát), ez a p 0 ár lenne a piacon kialakuló egyensúlyi ár.
Az a körülmény, hogy a szóban forgó jószág nem közönséges magánjószág, ha-
nem közjószág, azaz a rendelkezésre álló mennyiség fogyasztásából a nem fizető
fogyasztók nem zárhatók ki, természetesen nem változtatja meg a fogyasztóknak
a csendes környezetre vonatkozó értékelését; „mindössze" a fizetési hajlandósá-
guk változik meg, hiszen tudják, hogy a jószág hasznából akkor is részesülnek, ha
nem fizettek érte semmit. A közjószágok azok a jószágok, amelyekhez bárki sza-
badon - fizetés nélkül - hozzáférhet, mégpedig úgy, hogy ezáltal nem csökkenti
az adott jószág mások számára élvezhető hasznait. A közjószágok klasszikus pél-
dái a világítótorony (ill. az általa kínált biztonság) vagy a közrend. A közjószá-
gokkal kapcsolatos egyik alapvető probléma, hogy mivel senki sem zárható ki
fogyasztásukból, az emberek igyekszenek elkerülni, hogy fizetniük kelljen érte,
miközben élvezik annak hasznait. Ez az ún. „potyautas-probléma".
Látható tehát, hogy a közjószág keresleti görbéje a legtöbb esetben egy meg-
lehetősen hipotetikus „valami", és nem tükrözi a fogyasztók tényleges fizetési
hajlandóságát - ellentétben a magánjószágok keresleti görbéjével, amely a fo-
gyasztók tényleges fizetési hajlandóságát fejezi ki az adott jószág iránt. Lényege-
sebb azonban az, ami közös bennük; vagyis hogy a fogyasztóknak az adott
jószággal szembeni értékítéletét fejezik ki.
A szóban forgó jószág kínálatát kifejező S egyenesek függőleges helyzetűek,
mivel a jószág - közjószágról lévén szó - minden egyes fogyasztónak azonos, fix
q0 kezdeti, illetve C1J végső mennyiségben áll a rendelkezésére. Amennyiben a be-
ruházás nem valósul meg, a „csendes környezet" kínálata kisebb, q0 nagyságú; ha
megvalósul, a mennyiség q,-re nő. Mivel e példában csak a projektnek a fogyasz-
tók oldalán jelentkező hasznainak becslése a cél, a jóléti változás képletének ak-
tuális formája:
!iW = !iCS.
Az ábrán látható jelöléseket alkalmazva:
!iCS = CS, - CS 0
CS, =A+B+C
CS 0 =A
!iCS = A + B + C - A = B + C, ami megegyezik a besatírozott területtel.
Amennyiben tehát - legalábbis a változás tartományában - ismert az adott
földrajzi területen a „csendes környezet" iránti kereslet görbéje, valamint megfe-
lelő becslések állnak rendelkezésre az adott területen tapasztalható zajszintről a
beruházás megvalósulása, illetve elmaradása esetére, akkor lehetséges annak a
pénzösszegnek a megbecslése, amelyet az adott terület lakói/használói a szóban
forgó környezeti változás érdekében maximálisan hajlandók lennének kifizetni.

326 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
18.5.4. Néhány eljárás a nem piaci jószágok értékének becslésére
Újra megfogalmazva az előzőekben már megpendített kérdést, a piaci adásvé-
tel tárgyát nem képező javak esetében probléma a következő: míg a piaci jószágok
esetében a piaci adatok, statisztikák ár-mennyiség adatai, illetve egyéb vizsgála-
tok és számítások alapján lehetséges a keresleti-kínálati görbék megbecslése, a
piacon gazdát nem cserélő (pl. köz-) jószágok esetében ezek a fogódzók hiányoz-
nak. Az alábbiakban néhány elterjedtebb, a nem piaci jószágok keresleti görbéjé-
nek becslésére szolgáló módszert veszünk számba.
18.5.4.1. Kérdőíves felmérések
Valamely közösségnek egy adott jószág iránti keresletét a legkézenfekvőbb
módon megkérdezéses-kérdőíves technikával próbálhatjuk meg feltárni. A tech-
nikának - a hatvanas évekre tehető elterjedése óta - számos változata alakult ki
(zárt végű, nyílt végű és ún. bináris formák, kérdőíves és interjús megkérdezések
stb.), melyek közös célja, hogy ezen technikának, illetve az ilyen módon nyert
eredményeknek a kérdésfeltevés módjával és körülményeivel szembeni különö-
sen nagyfokú érzékenységét, valamint az azokból adódó torzításokat korlátozzák.
Az így kapott adatok statisztikai feldolgozása révén nyert, az adott változás bekö-
vetkezése vagy elkerülése érdekében kifizetni szándékozott pénzösszegek kumu-
lált gyakoriságeloszlása voltaképpen az adott változás keresleti függvényeként
értelmezhető.
18.5.4.2. Utazási költségen alapuló módszer
Ez az eljárás elsősorban olyan, térben különálló jószágok iránti kereslet feltárá-
sára alkalmas, amelyek tényleges vagy kvázi-közjószágként funkcionálnak. Ilyen
lehet, mondjuk, egy kikapcsolódás célját szolgáló parkerdő, halastó stb. A mód-
szer alapgondolata a következő: egy, a példánál maradva, parkerdő akár ingyenes
használatáért is a használók valójában igenis fizetnek árat, mégpedig a parkerdőig
történő utazás közvetlen és közvetett költségeinek (idő stb.) formájában. Az egy-
szerűség kedvéért tegyük fel, hogy az adott parkerdőt kizárólag autóval lehet
megközelíteni. Ha a parkerdő körüli, koncentrikus gyűrű formájú területekre meg
tudjuk határozni egyfelől az átlagos utazási költséget, másfelől pedig az egyes
területekre jellemző látogatási gyakoriságokat, akkor ezekből az adatokból fel-
rajzolható olyan görbe, amely a különböző „árak" melletti keresletet ábrázolja,
vagyis egy keresleti göbe.
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 327
18.5.4.3. Hedonikus ármodellek
Ez a nem piaci, azaz piaci csere tárgyát nem képező jószágok árának keresle-
tének me~határozásához igen gyakran használt technika voltaképpe~ azon a
megfontol~son. al~pul, hogy egy adott, piaci adásvétel tárgyát képező jószágról
rendelkezesre allo nagy mennyiségű, részletes piaci adat birtokában információt
nyer?etünk olyan jószágok értékéről is, amelyeket implicit formában az adott
pia.c1 Jószággal „együtt" adnak-vesznek.
lgy például számos olyan tanulmány készült, amely egyes mikrokörnyezeti
változók_: .a közbi:::tonság, a környezet minősége stb., értékét ingatlanforgalmi ada-
tok alappn becsulte meg. Tegyük fel, hogy - a példánál maradva - az érintett
városrész vonatkozásában rendelkezésre állnak a következő adatok:
a) ~z ~dottterületen a piaci forgalomban részt vevő ingatlanok (lakások) piaci
erteke,
b) az egyes ingatlanok piaci értékét meghatározó főbb változók mint pi a mé-
ret, az állapot, a fekvés stb., ' .
c) az egyes ingatlanokra jellemző környezeti minőség.
~mennyiben kellő mennyiségű és megbízhatóságú kvantitatív adat áll rendel-
~ezesre, akko_~ egy tö~b~álto~ós ~egressziófüggvény meghatározásával megkap-
JU.k az adott kornyezett valtozo mert „egységének" tulajdonított értéket (ez egyéb-
k~nt azonos lesz a „környezetminőség" változóhoz tartozó regressziós együttha-
toval).
-~zámos, részben több országra kiterjedő összehasonlító jellegű vizsgálat ké-
szult az egyes munkahelyeken jelentkező egészségi kockázatok, illetve az ezek-
hez tá~suló bé~?öv~kmény~k mint kockázati prémiumok közötti összefüggések
elemzese alapJan, ilyen modon tárva fel azt az értéket, amelyet a társadalom
- ;agy annak egy része - az emberi egészségnek tulajdonít (ezek az értékek szol-
galhatnak alapul pl. munkavédelmi programok hasznainak becsléséhez is).
18.5.5. Néhány megjegyzés a KHE korlátairól
Összegzés. helyett. _vé.g~l helyénvalónak tűnik azonban néhány állítás, illetve
s~empont - reszben UJ bolt - megfogalmazása. Ezek közül az első a vázolt elemzé-
si keretek: a programmodell, illetve a részpiaci egyensúlyi modell túlzottan [e-
~gyszer~s.ítő, „életidegen" előfeltételezéseivel kapcsolatos. Az ezekre irányuló
Jogos. knttkákra adható válasz két részből áll. Az alkalmazott egyszerűsítő felté~
tele~:s:k, a tényezők egy részének figyelmen kívül hagyása nem szükségszerű
vel~J~r~1 eze~~e~ az e~~mzési_ t:c~nikáknak. Így például a bizonytalanság vagy
a~ 1dod1m.en:::10 te~yezomek. ktzarasa a vázolt megközelítésekből pusztán a rövid-
segr~. ~-alo. torekves eredmenye; e kérdések kezelésére számos esetben hatásos
eszkozok allnak rendelkezésre.
328 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ioRTÉKELÉSE - KözPOLITIKA-ELEMZÉs v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 329

A leegyszerűsítések egy másik - az előbbieket időnként átfedő - része azonban a) az alternatívákat,

szükségszerű. Ez elsősorban a gondolati absztrakció, a modellek felállításának b) a kritériumokat, amelyek a közpolitikai céloknak feleltethetőek meg ebben a
elkerülhetetlen következménye, hiszen a modell szándékosan hagy el bizonyos, modellben,
kevésbé fontosnak tekintett tényezőket. Természetesen mindig vitatható, hogy c) az egyes kritériumok fontosságát meghatározó súlyokat,
mely tényezők fontosabbak vagy elhagyhatók. Többen kritizálják emiatt a KHE-t d) az egyes alternatíváknak a kritériumokon mért értékeit,
is, elsősorban annak neoklasszikus közgazdaságtanban gyökeredző kiindulása e) valamint az ezeket „összekombináló" algoritmust.
miatt. Mivel a KHE-elmélet a piaci mechanizmust (néhány kivételtől eltekintve)
Mindez alighanem kissé bonyolultan hangzik. Nézzünk egy egyszerű példát,
ideális társadalmi mechanizmusnak tekinti, az erre épülő elemzési módszerben
amely bebizonyíthatja, hogy a TVHM valójában igen egyszerű, könnyen alkal-
- mondja a kritikusok egy része - már eleve kódolva vannak a válaszok, amelyek
mazható technika!
az állami aktivitást, az „állam tegyen valamit" típusú közpolitikai alternatívákat
Tegyük fel, hogy egy önkormányzat szemétszállításra ír ki pályázatot. A pályá-
valószínűleg diszpreferálják.
zati kiírás elkészítéséhez és a pályázatok értékelésére ad hoc bizottságot hoznak
Ami pedig a KHE széles körű gyakorlati alkalmazását illeti, az utóbbi évtizedek-
létre. A bizottság már a pályázatokból információt kíván szerezni minden lénye-
ben az ezzel kapcsolatos kételyek kétségkívül növekedtek. A közszektor működésé­
ges kérdésről, ezért összeülnek és meghatározzák, melyek a lényeges kérdések.
nek radikális, különféle formalizált, kvantitatív és racionális technikákra építő re-
A következő szempontokat határozzák meg:
formkísérletei legalábbis nem jártak átütő sikerrel. Ez megnövelte az érdeklődést a
,,lazább", metodikailag kevésbé merev, így a döntéshozók és érdekeltek stakeholderek - A szemétszállítás költsége
szempontjait közvetlenebbül becsatornázni képes megoldások iránt. Mindez leg- - Referenciák
alább három egymást nem feltétlenül kizáró megoldási irányban ölthet testet. - A vállalkozás anyagi fedezete
Az egyik, hogy a szigorú elemzési módszerekre a továbbiakban nem mint a döntést - Van-e olyan szemétlerakó hely, amelyet a cég használhat, vagy a település-
meghatározó („megmondja a tutit") típusú technikákra tekintenek, hanem a közpo- nek kell új szemétlerakó helyet létesítenie
litikai döntéshozók számára a döntés során figyelembe veendő egyik információ- - Az ürítési gyakoriság
ként kezelik; ha úgy tetszik, a döntés egyik inputja a sok közül. Egy másik iránynak Tudják-e biztosítani a háztartásonként eltérő szemétürítési gyakoriságot (van
tekinthetjük az alábbiakban is bemutatandó TVHM-technikát, amely a döntésho- ahol csak hetente egyszer, van ahol mindennap)
zók preferenciáiból indul ki. A szakember feladata egyfelől, hogy kialakítsa (szám- - Tudnak-e kezelni eltérő jellegű és méretű szeméttároló edényeket
szerűsítse), ha úgy tetszik a számítógép számára érthető formába hozza azt a mo- - Tudják-e biztosítani az összegyűjtött mennyiség szerinti számlázást (sze-
dellt, amely tehát a döntéshozók akaratát jeleníti meg és összegyűjtse a modellhez méttároló-méret x ürítési gyakoriság) háztartásonként.
szükséges adatokat. A harmadik irányt a klasszikus racionális megközelítés feladá-
A bizottság tehát ezekre a kérdésekre kért válaszokat a pályázóktól, és ezen
sa jelenti, illetve annak felcserélése egyfajta „kommunikatív racionalitás"-sal. Ez a
szempontok alapján kívánja értékelni a beérkezett pályázatokat. Négy pályázat
megközelítés elfogadja a tényt, hogy a közpolitika-alkotás maga is egy politikai tér-
érkezett: A, B, C és D. Ennek alapján kerül összeállításra a TVHM a következő­
ben zajlik, amiként azt a II. rész bemutatja. A szakértő szerepe ebben a folyamatban
képpen:
jóval kisebb, egyes megközelítésekben a közpolitikai szakértő egyfajta facilitátori
szerepben jelenik meg, közvetít az érdekcsoportok, a stakeholderek között, illetve
összegyűjti, rendszerezi ezek álláspontjait. E szempontból a stakeholder menedzs-
PÁLYÁZÓK KRITÉRIUM-
KRITÉRIUMOK
ment kapcsán bemutatott ismeretek és készségek lehetnek különösen hasznosak. A B C D SÚLYOK.

18.6. A többváltozós hasznossági modellek

18.6.1. A modell bemutatása lépésről lépésre egy konkrét példán

A többváltozós hasznossági modellek (multiattribute utility model [MAU],

továbbiakban TVHM) a legteljesebb mértékben leképezik azt a struktúrát, amit
a racionális döntéshozatal magában foglal. Ennek megfelelően a TVHM együtte-
sen és egymásra vonatkoztatottan kezeli: EREDMÉNY
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 331
330
A következő lépés a táblázat belső (vastagabb vonalakkal határolt részének) Szemétszállítás
kitöltése, vagyis annak meghatározása, hogy az egyes pályázók az egyes kritériu- (egyszerűmódszer) Szemétszállítás
mokban milyen értéket értek el. A bal felső cellában lévő szám azt fogja megmu- (egy reálisabb görbe)
tatni, hogy az A pályázó árajánlata mennyire kedvező. Ide természetesen nem ír-
hatunk be nominális értékeket. Gondoljunk csak bele: az ár esetében minél na- 0,8
gyobb az itt szereplő forintérték, annál rosszabb az ajánlat. A vállalkozó anyagi ~°"
1,2
0 0,6 1
e
fedezete esetében viszont minél nagyobb a forintösszeg, annál jobb az ajánlat. ?::l 0,8
0,4
Ráadásul hogyan kezelhetnénk együtt a forintban kifejezett árat és fedezetet az :r:"' 0,6
időben kifejezett ürítési gyakorisággal, vagy a szolgáltató rugalmasságát (eltérő 0,2 0,4
tárolóedények, eltérő ürítési gyakoriság) mérő mutatóval. Az egyes kritériumo- --D,2
0
kon mért értékeket tehát valamiféle közös nevezőre kell hoznunk. 0 50 100 150
0

A közös nevezőre hozásnak van egy egyszerű technikai megoldása. Válasszuk ki
minden kritérium esetében a legnagyobb és a legkisebb nominális értéket. Ezután a
következő formulákat alkalmazhatjuk annak függvényében, hogy a nominális érték
növekedése számunkra előnyösebb (pl. fedezet) vagy előnytelenebb (pl. ár):
minél nagyobb annál jobb: E/(maxE - minE)
minél nagyobb annál rosszabb: (maxE - E) / (maxE - minE)
A formulában E jelöli az éppen figyelembe vett nominális értéket, maxE a kri-
tériumon mért legmagasabb, minE a kritériumon mért legalacsonyabb nominális
értéket jelöli.
Ha pl. az árajánlatok a következők: 65 M Ft, 75 M Ft, 50 M Ft, 150 M Ft, akkor
táblázatbeli értékeink: 0,85; 0,75; 1,0 és 0,0 lesznek. Ha ugyanezen forintértékek,
mint fedezet jelennének meg, akkor táblázatbeli értékeink 0,15; 0,25; 0,0 és 1,0
lesznek. Mivel általában nem vagyunk hozzászokva ilyen kis számok kezelésé-
hez, általában meg szokták szorozni ezeket az értékeket százzal.
A megoldás előnye egyszerűségében rejlik. Azonban már a példa is sejtetni enge-
di a megoldás egyik jelentős hátrányát. Az első három pályázó árajánlata közötti
eltérés minimális lesz. Ennek oka viszont egyszerűen az, hogy a negyedik pályázó
árajánlata rendkívül magas. Célszerűbb lehet tehát a minimális és maximális érté-
keket nem egyszerűen a rendelkezésünkre álló árajánlatokból meríteni, hanem ala-
posabb tájékozódás után (pl. más, hasonló települések) megállapítani azokat.
Van a módszernek egy másik problémája is. Tegyük fel, hogy az önkormányzat
70 M forint feletti árajánlatot nem tud elfogadni, ekkor is értelmetlen a fent meg-
adott számítási mód. De nézzünk egy más példát! Távfűtéssel kapcsolatos döntés-
nél nyilván figyelembe kell vennünk a szolgáltató által biztosított szobahőmérsék­
letet. Lássuk, hogyan értelmezzük az adatokat. A 16 C-foknál a 22 C-fok nyilván
jobb. De vajon a 28 C-fok ugyanennyivel jobb a 22-nél? Aligha.
Ebben az esetben - és még sok másikban - tehát a fent ajánlott egyszerű meg-
oldás egyáltalán nem működik. Egy általánosabb, minden szituációban alkalmaz-
ható - ám éppen ezért bonyolultabb - megoldásra van szükségünk. Ezt a megol-
dást a közgazdaságtantól vesszük kölcsön. Eszerint a különböző termékeknek,
szolgáltatásoknak „hasznossága" (utility) van számunkra. A hasznosság az adott
termék, szolgáltatás mennyisége szerint változik, amelyet a hasznosság függvény-
nyel írhatjuk le, és grafikusan is ábrázolhatjuk.
0 50 100 150 200
Árajánlat Árajánlat
Lá~ható a bal .oldali ábrából, hogy ha egyszerű modellünket alkalmazzuk, lé-
ny~g~b~n a~k?.r 1~ e~~ hasz~ossági ~ör~ét számítunk. Ez a „görbe" azonban - a
s~an_i1~as !_IlOdJ~bol kovetkezoen - mmd1g egyenes lesz; szakkifejezéssel élve: egy
lmear~s ~~ggv~nyt kapunk. E~nél re~lisabb, a döntéshozók értékelését jobban be-
mutato fuggv~n~kapcsolatot Jelez a Jobb oldali ábra hasznossági görbéje. Ez arra
utal: h~~y az ar es a hasznosság között nem „egy az egyhez" arányosság áll fenn.
~z a~~J.~nlat.ok között a döntéshozók, csak az alsó ártartományban tesznekjelen-
tos kulo~bseget. A maga.s.abb árak között már nem disztingválnak, azokat szinte
e?,Yform~n..rossznak tart~ak. Látható pl., hogy egy 50 M és egy 60 M forintos ár-
~Janlat kozott a hasznossagban több mint 20% eltérés van. Ezzel szemben a 140 M
e~. 15.0 M ~orintos ~rajánlatok között lényegében nem lehet eltérést kimutatni; a
dont~sh~zoknak mmdkettő lényegében azonos mértékben elfogadhatatlan.
!"fmt Jeleztem, vannak olyan kritériumok is, ahol a lineáris függvénykapcsolat
telJ~sen alkalmatlan a hasznosság leírására. Ilyen a szobahőmérséklet értékelése
amit a k~,vetkező ol?ali ábr~ mutat be. Itt a döntéshozók a 22 °C-ot tartják a le ~
~eg~elelo?bnek, illlg az ettól jelentősen eltérő hőmérsékleti
értékek között alfg
d1sztmgvalnak, azokat egyöntetűen elutasítják.
Egyes kritériumok esetében nem feltétlenül világos a döntéshozók által láten-
sen ~lk~lmaz?tt hasznossági függvény. Ilyenkor meg kell kísérelnünk azt feltárni.
A dontes~?~o~ a~?~ban aligha g~ndolkodnak hasznossági függvényekben. Ezért
~.~ak „~~ru.lo uto.n Juthatunk a mmket érdeklő információhoz. Általában arra kér-
JUk a donteshozokat'.. h~gy rangsoro.lják ~z egyes alternatívákat az egyes kritériu-
m~kon. ~~ e~ megtortent, akkor kerhetJük meg őket arra, hogy határozzák meg
sz~mszeruen 1s az ~gyes már ra~gsorolt alternatívák közötti különbségeket. (Ez a
modszer megegyezik azzal, amit a célok értékelése kapcsán a 20. ábrán bemutat-
tunk.)
!,együ.~ fel, hogy ~ sz_ei;i~tszál!ít.ási pályázatra jelentkezők referenciáit a képvi-
selo-testul~t. egy.tagja b1ralJa el. 0 mformációkat gyűjt ezekről a referenciákról és
ennek alapJan kialakul benne egy kép az egyes jelentkezőkről. Valószínű, hogy
 332 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TIKA-ELEMZÉS v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 333

Szobahőmérséklet hasznossága (távfűtés) PÁLYÁZÓK

KRITÉRIUMOK KRITÉRIUM-
l·\1
A B e D SÚLYOK
1
0,9
1 72,5 48,7 100,0 0,0
0,8 2 26,6 100,0 0,0 93,3
°'
-~
0,7
0,6
3 092,6 45,2 19,2 100,0
0
=~ 0,5
4 100,0 0,0 50,0 100,0
= " 0,4
0,3
5
6
64,7 81,2 26,5 88,3
0,2 46,3 29,3 59,7 65,9
0,1 7 81,5 47,6 72,8 93,5
0 ---1

0 10 15 20 25 30 35 8 22,6 74,4 38,7 40,8

Szobahőmérséklet
EREDMÉNY

ezeket rangsorolja is. A rangsorolás azonban még m~glehetős.~n b~.z~?ytal.a~ a~a.t.
Lehet, hogy az első és második helyen rangsorolt Jelentkezok koz~t~. mm1mal.~s
különbséget lát, míg a második és harmadik helyen r~ngsorolt~k k_?z.?tt. e~. ~-ku­
lönbség jelentős. Arra kérjük tehát, hogy a rangsorolt Jelentkezok ko:ot~1 kulonb-
séget is jelezze, mondjuk egy 1 és 10 közötti számm~l. Ha ~z .~egtortent, akkor
már viszonylag könnyen hozzájuthatunk azokhoz az m_formac1~khoz, :m~ly~kre
modellünk összeállításához szükségünk van. Ezt mutatja be a kovetkezo tablazat.
Ezúttal nullának tekintjük a legalacsonyabban értékelt pályázót. Az egyes érté~e­
ket aztán innen felfelé haladva a megadott különbségek összeadásával kapjuk
meg. A standardizált értékhez pedig ezt az adatot os~tjuk a legmagasabb értékkel.
Az így kapott törtszámokat végül megszorozzuk szazzal.
Standard
Pályázó Rangsor Különbség „Hasznosság"
„hasznosság"
B 15
D 2 1 14 0,9333
A 3 10 4 0,2666
e 4 4 0 0
A fenti ismeretek birtokában már kitölthetjük a táblázat „közepét". Ezzel meg-
határoztuk, hogy az egyes alternatívákat, a döntés szempontjából releváns kritéri-
umok (közpolitikai célok) alapján hogyan értékeltük. Ehhez természetes~~ a~
szükséges, hogy - visszautalva a célok kapcsán elmondottakra - a közpoht1ka1
célok kellően specifikusak és főleg mérhetőek legyenek.
Látható, hogy a legtöbb esetben nem szerepel sem a 100-as, sem a 0-s érték.
Ezekben az esetekben egy „ideális" állapot jelenti a 100-at és egy teljesen elfogad-
hatatlan a 0-át. Például a 7. kritérium esetében a minden elképzelhető szeméttáro-
ló edény kezelését ellátni képes pályázó kapna 100-as pontszámot. A D pályázó
láthatólag közel áll ehhez. Valamennyi a településen használatos szeméttárolót
képesek kezelni. Mégsem kaptak 100-as pontszámot, mert létezik, bár a települé-
sen egyáltalán nem használatos olyan szeméttároló edény, amelynek ürítésére
nincsenek felkészülve. A B pályázó azért kapott 47,6 pontot, mert csak egyetlen
fajta, bár a településen legelterjedtebb edény ürítését tudják vállalni. Hasonlóan
kerültek kiszámításra a „hasznossági pontszámok" a többi kritérium esetében is.
A következő feladat az egyes kritériumok fontosságának, súlyának megha-
tározása. Már a célok kapcsán utaltunk az egyes célok közötti viszonyok tisztá-
zásának fontosságára. A TVHM esetében ezt a viszonyt számszerűsíteni szüksé-
ges. A döntéshozónak meg kell határoznia, hogy az egyes célok, vagyis a modell
döntési kritériumai mennyire fontosak, ezt pedig a kritériumokhoz rendelt súly-
számokkal lehet megtenni.
A meghatározás technikája többféle lehet. Alkalmazhatunk a fentebb már is-
mertetett technikával lényegében azonos eljárást. Először a kritériumok rangsoro-
lását kérjük a döntéshozótól, majd arra kérjük, hogy a rangsorolt tényezők közötti
különbséget számszerűsítse. Ennek alapján állapítjuk meg a súlyokat. Ezek prak-
tikus okokból 0 és 1 között mozognak, a súlyok összege pedig mindig 1-et ad. Ezt
úgy kapjuk meg, hogy a kapott eredményeket elosztjuk azok összegével.
Egy másik, a súlyok kiszámításánál gyakrabban alkalmazott technika, hogy
megkérjük a döntéshozót, hogy értékelje az egyes kritériumokat egy meghatáro-
zott pl. 0-50-es skálán. Az így kapott eredményeket is standardizálnunk kell. Ezt
mutatja be az alábbi táblázat.
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELESE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 335
334
18.6.2. A TVHM és más racionális döntéshozatali technikák
Standard súly számítása Standard súly
Kritérium Súly alkalmazásának lehetséges előnyei és nehézségei a gyakorlatban
Az adott kritériumon mért súly osztva a 0,21186441
1 50
súlyok összegével. Ez az első kritériumon: A táblázat segítségével már könnyen kiválasztható a legjobb alternatíva. Ez a
0,16949153
4 40 50/236 legmagasabb értéket adó alternatíva, vagyis a D pályázó választása.
0,14830508
7 35 Talán érzékelhető volt, hogy már ebben az esetben is, amikor mindössze négy
0,13559322 alternatíva és nyolc szempont szerepelt a döntésben, az emberi gondolkodóképes-
3 32
0,11864407 ség nem képes ezeket együttesen kezelni. Kísérletek bizonyítják, hogy az ember
2 28 ilyenkor egy-egy kiugróan fontosnak tűnő szempontnál hajlamos leragadni, illet-
0,08898305
5 21 ve az utolsóként figyelembe vett tényezőnek hajlamos nagyobb súlyt adni, míg a
18
0,07627119 korábban vizsgált tényezőket egyszerűen elfelejti stb. Másként fogalmazva, vi-
8
0,05084746 szonylag egyszerű döntési helyzetekben sem vagyunk képesek saját szempontja-
6 12 inkat sem következetesen érvényesíteni - egyszerűen „nem áll rá az agyunk", az
Összeg: 236 emberi gondolkodás „nem erre lett kitalálva". A TVHM éppen ebben segít. Azt
kéri a döntéshozótól, amire az valóban képes: mondja meg, milyen szemponto-
Érdemes rákérdezni a már meghatározott súlyokra a követ~ezőkép,~en: ,,Való- kat akar figyelembe venni és az egyes szempontoknak mi a fontossága. Magát a
ban úgy gondolja, hogy a 7. kritérium kétszer olyan f?ntos, mmt a 8.? -~tb; számítási műveletet a modell már elvégzi.
Ha a súlyok is meghatározásra kerültek, akkor mar csak annak eldontese ,;an Mivel a TVHM számokkal, tizedestörtekkel, matematikai műveletekkel dolgo-
hátra, hogy milyen módszert alkalmazzunk. Ebben az esetben a lege~>:szerub?, zik, azt a látszatot keltheti, hogy ez egy tökéletesen objektív módszer. Vegyük
az additív módszert választjuk. Ez azt jelenti, hogy az egy~s .a~ternati;ak esete: észre, hogy nem az. Nem tud az lenni és bizonyos értelemben nem is kell, hogy az
ben súlyozott átlagot számítunk. Praktikusan az_ egye~ kntenumoknal sz:replo legyen. A számok jelentős része szubjektív értékítéletek számszerű megjeleníté-
értékeket megszorozzuk a kritériumsúlyo~ka~, majd a~. 1gy k~p~tt ad~tokat ossze- se. Látható, hogy milyen fontos szerepe van a kritériumsúlyoknak. Ezek azonban
adjuk. Ezt mutatja be a következő - már tablazatkezelovel keszitett tabla. nem valamiféle objektív mérőszámok. Ezeket a döntéshozók határozták meg,
mintegy a megérzésükre alapozva, esetleg egymással konzultálva és valamiféle
PÁLYÁZÓK Súlyok egyetértésre jutva. A referenciák értékelése pedig teljességgel szubjektív volt.
Kritérium
B e D Azokat egyetlen ember értékelte és „osztályozta". A számszerűsítés tehát nem
A
48,7 100 0 0,211864407 jelent objektivitást. Azért számszerűsítünk az egyes lépések során, hogy aztán
1 72,5
26,6 100 0 93,3 0,169491525 mintegy közös nevezőre hozva az egyes tényezőket, azokat együttesen tudjuk
2
45,2 19,2 100 0,148305085 kezelni, hogy a végeredményt ebben a bonyolult helyzetben ki tudjuk számítani.
3 92,6
0 50 100 0,13559322 A végeredmény azonban nem valamiféle objektív, vitathatatlan, mindig és min-
4 100
88,3 0,118644068
5 64,7 81,2 26,5 denhol érvényes bölcsesség lesz. Éppen ellenkezőleg: a végeredmény a lehető leg-
29,3 59,7 65,9 0,088983051
6 46,3
0,076271186 jobban tükrözi a döntéshozó (a jelentős közpolitikai döntések esetében a politikai
81,5 47,6 72,8 93,5
7 döntéshozó) szubjektív értékítéletét és akaratát.
74,4 38,7 40,8 0,050847458
8 22,6
Nem ritka, hogy a TVHM végeredményét megismerve a döntéshozók úgy ér-
66,32 53,63 46,79 69,75
EREDMÉNY: zik, hogy az teljességgel ellentétes azzal, mint amit ösztönösen, számítások nél-
kül hoztak volna. Ez jelzésértékű lehet. Ilyenkor a szakembernek általában érde-
1 ~19..fJiI.,ADÁT!. s~iifüts[l.kt ö,13i~ aB a!ferll~~í~á "er~d~é11y''7et! mes visszamenni a modellhez és megnézni mi lehet a probléma oka. A fenti mo-
dellben például végül annak a cégnek az ajánlata kapta a legmagasabb pontszá-

/1~'.-':f.1:g~'QtpAs'\c4~,jx\l,2fis61 ;,.(ioo"~j~i~49)· ;tc;(4si2xo;14s31} :w..10:)(p;13,~59).• ±

.·. ($t,Z~()~J rsö.4).'t(2~,3.xq;9g8?fü t C4?,6x~,
~.9 63:.i::f'6if~~7Q'f3,7g,=s,J.,68, f.:i .eltéi:e§;a
rt'é.\hei't:t~tfe;'1fiosipt.öoálja·kiszáliiítáfiY~.
..Excel) segíti>égé~eu · • · · · ·· ·
mot, amelynek a szolgáltatás árára tett ajánlata a legrosszabb volt, s a döntéshozók
emiatt intuitíve már az elején a legrosszabb helyre sorolták. Ilyenkor át lehet te-
~) t .C74.N8·o5:_oss) "'.". _10:3.2+16,~?;t~,7910+ kinteni, hogy mi az oka ennek a ténynek. A szakember rögtön látja, hogy ez az
. . . . kb<il \<ovt(!k~01k. I;Ia a~ !lWl1g1~J,<.ben
si;tál:llázatot egy tablaz;itkezelo ptogram;(pl. alternatíva összességében azért nyert, mert a többi fontos (0,1-nél nagyobb krité-
riumsúlyú) szempont esetében a legjobb vagy második legjobb értéket adja. Erre
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözPOLITIKA-ELEMZÉs 337
v. LÉPÉS'. ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOL!TlKA-ELEMZÉS
336
Ez arra irán;?'ul: ~ogy egye~ ~datok me~változtatása módosítja-e, és ha igen,
fel kell hívni a döntéshozók figyelmét. Ha ennek e~lenére úgy érzik,.~ogy. a dönt~s
hogyan a dontes1 alternat1vak rangsorat. A modell valamennyi eleme tesztel-
nem tükrözi a preferenciáikat, akkor a modellt ÚJra kell „hangolm . Mmden b~­
~ető ilyen m~.do~, az i.nform.ációk p.on.tatlans.~gából eredő bizonytalanságok épp-
zonnyal rosszul mértük fel a kritériumok fontosságát. Kö~nyen lehet, ho~y a~ ar
u~y, .mmt a dontes~ozo szubjektumabol eredo elemek. Egy alapos jelentés mindig
önmagában legalább annyira fontos, mint az össze.s többi szempont egyuttveve,
kozh a~okat a hatarokat, amelyek között a döntés változatlan marad. Különösen
vagyis az árnak 0,5 körüli kritériumsúlyt kell kapma. . . . „ • n~gy a.Jelentősége ennek, amikor adataink valamilyen oknál fogva kevésbé meg-
Ez persze azt jelentheti, hogy a folyamatot, vagy legalab~1s anna~ ~elentos re-
b1zha;o~k, va.gy más kis. eltérés is jelentős változást idéz elő az alternatívák rang-
szét (a kritériumsúlyok meghatározását) elölről kell kezdem. De m1 ertelme van
sorolasaban, illetve az ajánlott döntés tekintetében.
ennek az egésznek? Miért lennének a döntéshozók hajlandóak ennek a hercehur-
A fenti példánál maradva, ha az első kritérium, az árajánlat súlya 5 százalék-
cának a végigcsinálására? po?ttal mag.~sabb lenne (vagy~s kb. 0,26 lenne, miközben a többi súly egyenlő
Nos, gyakran nem hajlandók erre. Mégis van néhány ~zempo~t, ~~ely .~eg-
aranyban csokkenne), akkor mar nem a D, hanem az A alternatíva kapná a legma-
győzheti őket a módszer hasznosságáról. Az érvek egy resze ra~1ona!1s, a J~zan
gasa~b összpontszámot. Valószínűleg az jobban meg is felel a döntéshozók prefe-
észre hivatkozik. Ezek lényegét már bemutattam. A TVHM soran ~m~en_k1 azt
renc1amak. Ha a TVHM eredményét bemutató összegző jelentésben utalunk erre
teszi ami a dolga. A - politikai - döntéshozó meghatározza a közpohtika1 celo~at,
a dö~tési szempontokat és ezek egymáshoz mért súlyát. A szakértő elvégzi a
márp~dig a nemzetközi gyakorlat szerint ezt szakértőként megtehetjük, sőt taná~
csos 1s .megtennünk, akkor valószínűleg nem is kell az egész folyamatot elölről
szükséges méréseket, a szükséges és indokolt mértékig a döntéshozó s~ubjektív
kezdem, hanem a döntéshozók eszerint tudnak dönteni.
véleményét is felhasználva. Mindezek alapján az emberi elme képességeit megha-
Az modell .~r~ékenys~gvizsgálata a m~dern számítástechnika lehetőségei
ladó számítási feladatokat pedig elvégzi a számítógép. .. , „
me~let.t gyerekJ~teknak tunnek. Ha meghataroztuk a neuralgikus pontokat, akkor
Ezek a szempontok azonban nem feltétlenül hatnak egy politikusra. Ez.erth~to
a tablazatkezelo programban az adott számot átírva könnyen tesztelhetjük a mo-
is, hiszen a politikus ideje meglehetősen behatárolt, m.i~ö:ben a ~V:HM m~utJ~­
dell érzékenységét.
ként szolgáló szempontok megadása viszonylag hosszu 1dot vesz 1geny~~, raada-
Az érzékenység vizsgálata konfliktusos döntési szituációban elkerülhetővé tehe-
sul a tipikus politikai tevékenységtől rendkívül eltérő formában. A politikus ah-
ti végeláthatatlan viták lefolytatását - feltéve, hogy a vita valóban arról szól amiről
hoz van szokva, hogy beszédeket mondjon, olyan ködös és de~n.iál.atla~ fogalm~­
látszólag s~ó~. Gyakran megesik ugyanis, hogy az vita tárgyát képező eitérések
kat használva mint nemzet, vagy szolidaritás, vagy állampolgan reszvetel stb., itt
behel~ett.esltes~ az ~lkalmazott modellbe egyértelműen megmutatja, hogy a vita-
pedig - épp eÚenkezőleg - a lehető legpontos~bb formáb~n,, szá~szer~en kell ki-
fejezni a preferenciáit; ti., hogy valójában mit akar, amit altalaban e~~en hog.y tott k~rd~s ~gyaltal~n ~em .befolyáso!ja a ~öntés végeredményét. Tegyük fel, hogy
a fenti p~l~~ban a dontesre Jogosult b1zot.tsagban vita alakul ki arról, hogy a 4. vagy
elleplezni szeretne. Mégis van a TVHM alkalmazá~á~ak .el?nye a pohtI~us s_z~­
az 5. ~.n:e.n~m fontos~bb. Egyesek szennt a 4. (van-e saját szemétlerakó helye) és
mára is. Ez pedig egyfelől éppen a TVHM matematizalt, .es 1gy annak ob1ekti~1-
az ~· (untes1 gyakonsag) fontosságát meg kellene cserélni, előbbit nagyjából 3 szá-
tást és tudományosságot sugárzó jellegéből következik. A szakember tudja,
zalekponttal csökkenteni, utóbbit ugyanilyen mértékben növelni kellene. A bizott-
hogy a számok mögött szubjektív preferenciák v~nnak: a~ átlagp.olg~r .é~ a ~é~ia,
s~gb~n e~ről esetleg heves, személyeskedésbe torkolló vita aiakul ki, az érzékeny-
illetve az újságírók általában nem. Ráadásul van 1gazsag 1s az objekt1vitas erzeke-
segv1zsgal~t azon?an néhány másodperc alatt kimutatja, hogy a kritériumsúlyok-
lésében hiszen a táblázat közepén szereplő konkrét értékeket a szakértők határoz-
nak ez a valtoztatasa nem eredményez változást a legjobb alternatívában.
zák me~ az összegyűjtött (és háttérdokumentációban megjele~ített) infor~ációk
alapján. Az objektivitás és tudományosság mellett, a ~VHM v1s~onylagos UJdon-
sága emelhető ki, ami így együtt az azt alkalmazó politikus eseteben a profizmus
imázsát sugározza, miközben a felelősség jelentős részét leveszi a válláról. 18.7. További racionális döntéshozatali technikák
Végül jelezzük, hogy a közbeszerzési törvényünkben a döntési eljárásra vonat-
kozó leírás kísértetiesen hasonló a TVHM módszeréhez - talán nem véletlenül. 18.7.1. A racionális döntési helyzetek tipizálása

18.6.3. Az érzékenységvizsgálat
A TVHM, csakúgy mint a legtöbb racionális döntéshozatali technika lehetősé­
get ad a modell érzékenységének vizsgálatára (angolul: sensitivity analysis).
"?-~~gyan azt a.8.5._ alfejezetben már jeleztük, a racionális döntés nem más, mint
a c~l~.amknak legm~abb megfelelő alternatíva választása. Azonban meglehetősen
eltero helyzetek adodhatnak, amelyekben felmerül a racionális döntés kérdése.
Ebben a II~. ~észben. e~nekjelentősége abban áll, hogy a különféle döntési helyze-
tekben eltero techmkak alkalmazhatóak, ezért is lényeges a döntési helyzetek
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE -- KözPOLITIKA-ELEMZÉS
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 339
338
vázlatos csoportosítása. Eszerint az egyik csoportosítási szempont a döntés- , Tegyük fel, h?gy A .és B alternatíva között kell választanunk és a környezet x
hozók száma és helyzete. A kérdés itt az, hogy egyetlen vagy több döntéshozót es Y k1menet~le1v~l ~zamolhatunk, vagyis vagy X vagy Y történik (pl. a település
vagy megkapja az 1genyelt célzott támogatást vagy nem, az előttünk álló évben nő
feltételezünk-e? Ha több döntéshozót feltételezünk, akkor ezek milyen viszony-
ban vannak egymással. Pontosabban megfogalmazva a döntésben részt vevők vagy cs_ökken az infláció). Ebben az esetben két kérdés merül fel: Először, hogy az
céljai (egyéni döntési kritériumai) milyen viszonyban állnak egymással. Ha a a?ott k~menetelben az alternatívák mennyire „jók". Az alternatívák „jóságát"
k1fizetes~ek (payofj) nevezik és mérhető. Ezt megadhatjuk a már emlegetett
részvevők céljai alapvetően azonosak, akkor egyfajta teammunkáról van szó.
ha~znossagban_, v~gy pénzben - e kettő a legtipikusabb - vagy más módon is.
Amennyiben a részvevők céljai kisebb vagy nagyobb mértékben eltérőek, akkor
Masodszor az 1s kerdes, hogy az egyes környezeti kimenetelek milyen valószínű­
általában tárgyalási és alkuszituációról beszélhetünk, erről már esett szó a
stakeholder menedzsmenttel foglalkozó részben, ahol utaltunk a téma racionális ségekkel következhetnek be.
leírására is. Preskriptív szempontból a tárgyalási szituáció lényege, hogy keressük .. ~-valószínűség értéke a m~tematikában elfogadott konszenzus alapján O és 1
~oz?tt m~zogh,at: a~ol 0 a teljes l.e~etetl~nséget, 1 pedig a teljes bizonyosságot
azt a megoldást (alternatívát), amely a résztvevők igényeit a legnagyobb mérték-
j~lz1. ~ varhato ertek egy alternativara nezve a valószínűséggel súlyozott kifize-
ben ki tudja elégíteni. Túllépve az ott leírtakon jelezzük, hogy az optimális meg-
oldás kereséséhez ideális modell lehet a TVHM némileg átalakított változata. Eb- tesek osszege.
ben az egyes alternatívákat nem kritériumok alapján értékeljük, hanem az egyes A fentiek alapján létrehozható az alábbi - ezúttal önkényesen megadott számo-
érintettek értékelik azokat (pl. egy 1-100-as skálán). Amennyiben az érintetteket kat - tartalmazó táblázat:
egyforma súlyúnak tételezzük, akkor a kritériumsúlyok helyén l-es szám szere-
pelhet. Ha az érintettek fontossága között eltéréseket tételezünk, akkor ezt szere- Alternatívák Környezeti Bekövetkezési Kifizetések Várható értékek:
peltethetjük a súlyok között - bár a súlyok meghatározása ez esetben egy politika- állapotok valószínűségek valószínűség x
ilag meglehetősen kényes folyamat lesz. Azt is jelezzük, hogy vannak olyan bo- kifizetés
nyolultabb, számítógépes háttérrel támogatott technikák, amelyek alkalmasak az A x 0,7 100 0,7 x 100 +
érintettek preferenciarendszerét is figyelembe venni és így keresni a legoptimáli- A y 0,3 600 + 0,3 x 600 - 250
sabb alternatívát. B x 0,7 300 0,7 x 300 +
A döntési helyzetek másik fontos csoportosítási szempontja, hogy a környe- B y 0,3 200 + 0,3 x 200 270
zetet mennyire tekintjük kiszámíthatónak. Számos esetben a környezetet tel-
jességgel kiszámíthatónak tételezzük. Ezt tettük a TVHM alkalmazása során, "F~gyelj~k i:neg, hogy X és Y környezeti állapotok bekövetkezésének valószí-
amikor a jelenlegi állapotot, illetve az ajánlattételben foglaltakat a jövőre nézve is nuseg~ mmd1,g azonos. A két állapot valószínűségeinek összege pedig 1-et ad.
bizonyosnak fogadtuk el. Ez persze egy leegyszerűsítés, hiszen a döntés a jövőre Ez azert van 1gy, mert csak ez a két eset lehetséges, vagyis biztosak lehetünk ab-
vonatkozik, amely soha sem számítható ki pontosan. Mégis számos, talán a leg- ban, hogy vagy X vagy Y bekövetkezik. A bizonyosságnak pedig - mint már je-
több esetben élünk, élnünk szükséges ezzel a leegyszerűsítéssel. Máskor azonban leztük - a valószínűség-számításban az 1 felel meg. .
elkerülhetetlen, hogy a döntési helyzetben meglévő bizonytalanságot figyelembe A t~blázatb.ól lát~ató, hogy a B alternatíva várható értéke nagyobb, ezért ezt
vegyük és szisztematikusan kezeljük. E tekintetben a racionális döntéselmélet ke~l valaszta~1. !ala~ az is látható, hogy, még ilyen rendkívül egyszerű, amellett
egyfelől elkülöníti a kockázat (risk) jelenségét. A bizonyosság hiánya itt is jelen m.ar .stru.k~uralt es szamszerűsített döntési probléma esetében is meglehetősen ne-
van, de az egyes kimenetelek valószínűségei ismertek. Ezzel szemben a tiszta bi- hez mtmtive - a várható értékek kiszámolása nélkül - optimális döntést hozni.
zonytalanság (uncertainty) esetében még a valószínűségek sem ismertek. Látható végül az is, hogy a várható érték alapján hozott döntés a konkrét eset-
A bizonyosság körülményei között a környezet pontosan kiszámítható. Ebből ?en .ne~ feltét.~en~l jár a legjobb kimenettel. Arról van itt szó, hogy ha sokszor
következik, hogy a döntés hatásai is kiszámíthatóak és egy döntésnek egy és csak 1smeteljuk a dontest, akkor a vá~ható értékeket számításba vevő módszer nyújtja
egyféle következménye lehet. Ezzel szemben a bizonytalan szituációban a kör- a legnagyobb hasznot. Lehet tehat, hogy pl. egy önkormányzat amely a fenti mó-
nyezet többféle állapota lehetséges. Ennek megfelelően ugyanaz a döntés más- don. B alternatívát választja végül rosszul jár, mert a valóságb~n Y állapot követ-
más kimenetelekre vezethet a környezet állapotának megfelelően. Lényeges azon- kezik be - amely esetben A alternatíva választása jobb lett volna. Biztos viszont
ban, hogy mind a bizonytalanság két típusa, mind pedig a bizonyosság esetében hogy ha az országban valamennyi önkormányzat a fenti metódus szerint dönt'
maguk a döntések lehetséges kimenetelei ismertnek tételeződnek. akko.r o.rs~ágos sz.~nt~n. az elérhető .legjobb állapot következik be. (A kérdés jobb
Kockázati környezetben is beszélhetünk racionális döntésről, vagyis az optimá- me~ertesehez a dontes1 fa, mmt modszer kapcsán, konkrét példával is segítséget
lis alternatíva kiválaszthatóságáról. Kockázati környezetben a racionális döntést a nyujtunk.)
legnagyobb várható értéket hozó alternatíva választása jelenti. Mit jelent ez?
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözPOUTIKA-ELEMZÉS
340
20. FELADAT! önnek egy játékot ajánlanak. A játékban való részvételért 100 Ft-ot kell fi-
zetnie. Ha hatost dob, akkor 500 Ft-ot nyer. Tudja, hogy a játékot ajánlók n~m csalnak. Megec ·
1 hivatalban vagy orvosi rendelőben,
éri-e játszani; miért? És ha ön határozhatná meg dobás előtt a számot, amivel nyerni lehet?
20. MEGOLDÁS Nem éri megjátszani. Ha játszik, minden játékban biztosan veszít 100 Ft-
ot amit befizet. 1/6-od eséllyel nyer 500 forintot. A játék várható értéke így: 500 / 6-100 =
si 3-100 = - 16 70 Ft. Vagyis játékonként átlagosan 16,7 forintot fog hosszabb távon veszí-
. te~i. Ezen sem~it sem változtat, ha ön határozhatja meg, hogy mi legyen a nye~ő szám.
A játékon akkor lehet hosszabb távon nyerni, ha a nyeremény meghaladja a 600 formtot.
A tiszta bizonytalanság esetében a fenti számítás már nem végezhető el,
mert nem ismerjük az egyes környezeti kimenetek bekövetkezésének valószínű­
ségét. Ebben az esetben tehát végképp nem beszélhetünk klasszikus értelembe.n
vett racionális döntésről. A döntéselmélet azonban még ezekben az esetekben 1s
alkalmas arra, hogy világos és konzisztens döntési stratégiákat ajánljon a döntés-
hozó számára. Így pl. ismertek azok a technikák, amelyekkel a legrosszabb eset-
ben a legkevesebbet lehet veszteni stb.
Itt pusztán azt jegyzem meg, hogy a környezet bizonytalanságán~k tételezé-
se alapvetően szubjektív. Gyakorta találkozunk azzal, hogy tiszta ?1zony~~la~­
nak tekintenek olyan szituációkat is, ahol a valószínűségek adottak, illetve JO ko-
zelítéssel számíthatóak. Ez abból fakad, hogy a döntéshozók, illetve azok környe-
zetében dolgozók vagy lusták a valószínűségek számításához szükséges inform~­
ciók összegyűjtésére, vagy ódzkodnak az azzal járó felelősségtől, illetve nem is
ismerik annak lehetségességét. Gyakori az is, hogy biztos környezetet feltételez-
nek bizonytalannak. Ez szakmailag is indokolható akkor, ha nem áll rendelkezés-
re és/vagy nem szerezhető be kellő· mennyiségű, megbízható információ, ezért
nem lehetünk biztosak a környezeti tényezők felől.
Az alábbiakban a bizonyosság mértéke szerint csoportosítva mutatjuk be a ta-
lán legkiterjedtebben alkalmazott technikákat.
J8.7.2. Döntéshozatal biztos környezetben
A biztos környezetben legszélesebb körben alkalmazható technika a már rész-
letesebben bemutatott többváltozós hasznossági modell. Ezen túl, a rendkívül jól
strukturált és számszerűsített problémák kezelésére alkalmas a lineáris progra-
mozás. Ez hasonló problémák megoldására alkalmas, mint a TVHM. A lineáris
programozás azonban a szakismeretek jóval magasabb szintjét igényli, jóval bo-
nyolultabb matematikai apparátust vonultat fel. Alkalmazása akkor indokolt, ha a
probléma nagyon jól definiálható, pontosan meghatározhatóak az ún. korlátozó
tényezők. Ilyen feladatok jobbára azok a technikai problémák, amelyek a közszol-
gáltatások bizonyos területein jelentkeznek, valamint egyes belső szervezési fel-
adatok. Tipikus lineáris programozási probléma lehet például
v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOUTIKA-ELEMZÉS 341
mindenfajta ún. „sorban állási" feladat, pl. a várakozási idő csökkentése a
ún. útmodellek, pl. a szemétszállítás útvonalának optimalizálása, egy projekt
esetében az egyes feladatok sorrendjének és kezdési időpontjának meghatá-
rozása,
- elosztási problémák, pl. szeméttározók használatának rendje, új szeméttáro-
zó létesítése szükségességének kiszámítása.
Mint a példákból is látható, a lineáris programozás olyan döntési problémák
racionális megoldására szolgál, amely problémák megoldása tipikusan nem a fel-
ső szintű közigazgatási döntéshozó feladata, ezért sokan vitatnák is, hogy ezeket
tekinthetjük-e közpolitikai kérdéseknek.
18.7.3. Döntéshozatal bizonytalan, kockázati környezetben
Számos pszichológiai kísérlet egyértelműen bizonyította, hogy a döntéshoza-
talban nem csak a szempontok és alternatívák együttes figyelembevétele állítja
megoldhatatlan szellemi feladat elé a döntéshozót. Jól megragadhatóak és kimu-
tathatóak azok a torzító tényezők is, ami az emberi gondolkodás, az emberi lélek
sajátosságaiból fakadnak, amelyek a döntéseket irracionális irányba vihetik el.
Hihetetlennek tűnik, de igaz, hogy számos esetben a saját agyunk csap be minket:
olyan ~lternatívát választunk, amelyet nem is igazán akarunk. Különösen igaz ez,
ha a bizonytalan helyezettel állunk szemben, amikor csak az események bekövet-
kezésének valószínűségét ismerjük vagy talán azt sem. Ilyenkor már a probléma
megfogalmazásával is jelentős mértékben manipulálni lehet a döntéshozót. Egé-
szen másként döntünk például, ha ugyanazon alternatívákat a nyereségek vagy ha
a veszteségek szempontjából jelenítjük meg.
Nincs ez másként a közigazgatás esetében sem. Éppen ellenkezőleg. A közigaz-
gatás különösen gyakran néz szembe olyan feladatokkal, döntési szituációkkal,
amelyek hatása csak becsülhető, valószínűsíthető, ezért is fontos, hogy rendelkez-
zünk olyan technikákkal, amelyek ilyen szituációkban is képesek a döntések
optimalitását biztosítani. Ezeket tekintjük át a következőkben.
18.7.3.1. Statisztikai adatok alkalmazása
A bizonytalanság egyik legnagyobb forrása a közigazgatásban az, hogy döntései
a társadalomra, a társadalmi folyamatokra vonatkoznak, a társadalmi folyamatokat
azonban szmte lehetetlen ok-okozati rendszerként leírni. A társadalomban ugyan-
akkor érvényesülnek jól megragadható statisztikai összefüggések, amelyek megis-
merését a matematikai statisztikai módszerek lehetővé teszik, az egyszerű tábláza-
tos formától a korrelációszámításon és regresszióanalízisen keresztül a faktoranalí-
zisi~. ~ szüks~g~s ~<latokat már m.eglévő statisztikai táblák, a közigazgatás nyilván-
tartasa1, adatbaz1sai vagy egyszen adatfelvételek biztosíthatják.
 V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözrouTIKA-ELEMZÉS 343
342 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS

vul, 30%-a annak, hogy stagnál, és 20%-a annak, hogy romlik. Ezt szemléltetjük
A statisztikai adatelemzés a közigazgatási döntéshozatal számos területén jól
az alábbi ábrán.
alkalmazható. Statisztikai módszerekkel becsülhetőek például egyes kormányza-
ti intézkedések hatásai a munkaerőpiacra, a munkanélküliek számának alakulá-
sára stb. Sajnálatos, hogy Magyarországon a legkézenfekvőbb esetekben is elmu- Javul p = 0,5 20
lasztjuk az ilyen jellegű adatelemzést, még a jelentős döntések esetében is.

A variáns Változatlan p = 0,3 80

18.7.3.2. Döntési/a

A döntési fa a fentiekben bemutatott kockázati helyzetekben hozandó bonyolult Romlik p = 0,2 100
döntési helyzetek megoldásában lehet segítségünkre. A döntési fa grafikusan is
megjeleníthetővé teszi a döntési helyzetet, ugyanakkor a szükséges számítások el-
végzését számítógépes szoftverekre bízhatjuk. Amiként az a 36. ábrán is látható,
már egy egészen egyszerű döntési fában számos elágazás található. Az elágazások- Javul p = 0,5
• 100
nak két típusát különíthetjük el. Az egyik a döntési csomópont. Ezeken a döntési
alternatívákat jeleníthetjük meg. A másik a bizonytalansági csomópont, amelyen a
környezet különféle állapotait és azok bekövetkeztének becsült valószínűségeit je- Változatlan p = 0,3
70
lenítjük meg. Bonyolultabb döntési fán számos ilyen elágazás is követheti egymást.
A végpontokról olvashatjuk le, hogy melyik alternatívát célszerű választani.

J
Romlik p =0,2
10
kockázatmentes alternatíva (slatus J~)~. J---- köztes _________ _
B variáns

--- ~ ·-- eredmény

37. ábra
jó_~i:e.cln:i.éi1y __ ,,.~/ le "obb Döntési fa alkalmazása
1 <P) --~-. következmény

---~~natív_a (kockáza!Qsl(-~ ---)

Az ábra bal oldalán középen elhelyezkedő kis négyzet (döntési csomópont
...... ..--" - decision node) arra utal, hogy itt döntési szituáció van. Két vagy több nyíl indul-
-l~~~dménytelenség/// le rosszabb hat ki ebből, annak megfelelően, hogy hány alternatíva van. Ez esetben csak kettő
(l·P_)
'--~ --~- 1----~k"'ö"'v"'et""k=ez"'m"'é-n_y_ (A és B variáns). A két kis körből bizonytalansági csomópontból (chance mode)
ágaznak el a lehetséges kimenetek. Ezekből ez esetben három nyíl indul ki, a gaz-
jelmagyarázat:
n döntési csomópont (~) bizonytalansági
-- csomópont
végpont (levél) daság három lehetséges állapotára, vagyis kimenetelére utalva. A feliratok mellet-
ti p értékek pedig az egyes állapotok bekövetkezésének valószínűségét mutatják.
(A valószínűséget a megszokott módon p-vel jelöljük, 0-1 között mozog, és össz-
Forrás: Carl Patton: A közpolitikai elemzés és tervezés alapve/{f mód,zerei (Basic Methods of értéke mindig 1.) Mivel a gazdaság állapota lényegében független attól, hogy
Policy Analysis and Planning), p. 115 A vagy B alternatívát választjuk, ezek a valószínűségek azonosak a két alternatíva
esetében.
36. ábra A nyilak végén elhelyezkedő számok azt jelzik, hogy mennyi hasznot, szakki-
A döntési fa elemei fejezéssel élve kifizetést várunk az egyes alternatíváktól, a gazdasági helyzettől
A legjobb talán az lesz, ha egy egyszerű példán mutatjuk be működését. Te- függően. Az egyszerűség kedvéért most egy 1-100 skálát használunk, de a prob-
gyük fel, hogy a két döntési alternatíva: A és B hatását kívánjuk vizsgálni a mun- lémától függően szerepelhetnének itt forint összegek, vagy naturális mutatók is.
kanélküliségre. A két alternatíva hatása jelentősen eltér aszerint, hogy a gazdasá- Látható, hogy A variáns választása nagyobb előnyökkel jár, ha a gazdasági hely-
gi helyzet javul, változatlan marad vagy romlik. Közgazdasági szakértők becslése zet nem javul, míg B variáns akkor előnyösebb, ha a gazdasági helyzet javul.
szerint 50% esélye van annak, hogy a következő években a gazdasági helyzet ja-
344 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS 345

A döntési fa lényegében egy eszköz arra, hogy az ún. várható értéket megtalál-
juk. A várható érték alkalmazása jó eszköz arra, hogy a hasznokat - más esetben
az elkerülhetetlen veszteségeket - és azok bekövetkezésének valószínűségét
együtt vegyük figyelembe. A gyakorlatban ez úgy történik, hogy az egyes kifize-
téseket összeszorozzuk a hozzájuk tartozó valószínűségekkel és ezeket minden
alternatívára összeadjuk. Esetünkben az A alternatíva várható értéke:
(0,5 x 20) + (0,3 x 80) + (0,2 x 100) = 10 + 24 + 20 = 54.
Ugyanez B alternatívára:
(0,5 x 100) + (0,3 x 70) + (0,2 x 10) = 50 + 21 + 2 = 63
Látható tehát, hogy ha az egyes gazdasági állapotok bekövetkezésének valószí-
nűségét is figyelembe vesszük, akkor B alternatíva „többet hozhat a konyhára",
noha legtöbben „ráérzésre" valószínűleg A alternatívát választanák. A racionális
választás mégis B alternatíva.
Ebben az esetben feltételeztük, hogy a két alternatíva költségei azonosak. Ter-
mészetesen arra is mód van, hogy az eltérő költségeket a számítások során figye-
lembe vegyük, erre azonban most nem tudunk kitérni.
18.7.5. Kísérletek a jövő előrejelzésére
Döntéseink értelemszerűen a jövőre irányulnak, illetve a jövőben fognak
érvényesülni, sőt döntéseink jelentős része éppen arra irányul, hogy a jövőt meg-
változtassuk. Mint láttuk, a bizonytalanság is jelentős részben e tényből fakad.
Különösen igaz ez a közigazgatásra, amelynek egyik legfontosabb feladata, hogy
a jelenben munkáló, a jövőt alakító negatív tendenciákat megfékezze, míg a pozi-
tív folyamatokat felerősítse. Igen fontos tehát, hogy megfelelő képpel rendelkez-
zünk egyfelől a jövő várható állapotáról, másfelől tisztában legyünk azokkal a
folyamatokkal, amelyek ezt a jövőt alakítják. A jövő maga is bizonytalan, ezért a
fentiekben ismertetett technikák itt is alkalmazhatóak. Ezenfelül azonban vannak
további módszerek a jövőbe vezető folyamatok modellezésére és azok várható
eredményének feltárására. Ezek közül néhányat mutatunk be az alábbiakban.
18. 7.5.1. Trendanalizis

A trendanalízis lényegében olyan statisztikai adatelemzés, amely időbeli válto-

18.7.4. Döntés a teljes bizonytalanságban zásokat vizsgál és jelez előre, már meglévő adatok alapján. Legegyszerűbb formá-
jában azt feltételezi, hogy a tendenciák változatlanok maradnak az elkövetkező,
Sajátos helyzetet jelentenek a teljes bizonytalansági helyzetek, amikor tehát az becsülni kívánt időszakban is. Egy ilyen - 1996-ban készített - trendanalízis gra-
egyes kimenetelek bekövetkezésének valószínűsége nem ismert - a kifizetések fikus ábrázolását mutatjuk be a következő ábrán.
viszont igen. Ezekben az esetekben nem beszélhetünk optimalitásról. Itt mind-
össze arra van lehetőség, hogy döntéseinket szisztematikusan hozzuk. Ilyenek 90
pl. az ún. minimax, maximin stb. döntési megoldások. Ezek lényege, hogy átte- 80
kintjük az egyes esetekben várható kifizetéseket és meghatározzuk, hogy mi az,
70
amit mindenképpen el szeretnénk kerülni, vagy meg szeretnénk kockáztatni.
Mondhatjuk pl. azt, hogy azt a döntési alternatívát választjuk, amely a környezet 60

legrosszabb kimenetele esetén a legmagasabb (legkevésbé költséges) kifizetést ~ 50

biztosítja. Ez egyfajta „biztonsági" stratégia. "'-t 40
Utaltunk már rá, hogy a legritkább esetben áll elő a teljes bizonytalansági hely-
30
zet. A legtöbb esetben van némi információnk az esetek bekövetkezésének való-
20
színűségéről. Pl. tudjuk, hogy A valószínűbb, mint B. Ez már kockázati helyzet.
Ilyenkor meg kell becsülni, hogy mennyivel érezzük vaiószínűbbnek A, mint B 10
bekövetkezését. Tapasztalataink szerint a köztisztviselők gyakran nem értik a 0
„valószínűség" lényegét és ezért tekintenek tisztán bizonytalannak valószínűségi 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
helyzeteket. Értsük meg, hogy egy pénzérmét feldobva az biztosan 50%-os való- Év
színűséggel lesz írás, a dobókockával pedig biztosan 1/6-od eséllyel dobunk ha-
tost (vagy bármely más, a kockán szereplő számot)! 38. ábra
Trendanalízis grafikusan megjelenítve

Ebben az esetben a trend meghatározásához ún. regressziós egyenest alkal-

maztunk. Máskor ennél bonyolultabb technikák is alkalmazhatóak. Az sem ki-
zárt, hogy a múltban megfigyelt periodicitást vetítsük ki a jövőre.
346 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
18.7.5.2. Dinamikus modellezés
A dinamikus modellezés igen bonyolult összefüggésrendszerek modellezésére
alkalmas. Olyan folyamatok modellezésére használható, ahol esetleg sok száz té-
nyező áll egymással összefüggésben. Egy-egy tényező számos más tényezőre hat,
és viszont, egy tényezőre számos más tényező is hathat. Következésképpen visz-
szacsatolások tömege is jelen van a valóságot jól leképező modellben.
Ez az eljárás nem egyszerűen a már meglévő adatokból extrapolál, von le kö-
vetkeztetéseket a jövőre nézve, hanem részleteiben modellezi azokat a folyama-
tokat, amelyek a jövőt alakítják. Erre alapozva, sokszor jobb becslést kaphatunk
akár a hosszabb távú előrejelzések tekintetében, mint más eszközök használata
mellett. Előnye ennek a módszernek a trendanalízishez viszonyítva, hogy a folya-
matok gyakran egy idő után az ellenkező irányba fordulnak, s ezt csak a dinami-
kus modellezéssel lehet előre jelezni. Ilyen például a városodás folyamata, ahol
hosszú ideig a látens folyamatok a városi népesség növekedéséhez vezettek, majd
a tendencia megfordult és megindult a városokból való kiáramlás. Jól alkalmazha-
tónak bizonyult a dinamikus modellezés például a nyugellátás hosszú távú előre­
jelzésében. Itt ugyanis együttesen kell figyelembe venni a demográfiai összetétel
alakulására ható számos tényezőt, a gazdaság állapotát, a lakosság egészségügyi
állapotát befolyásoló számtalan tényezővel, valamint ezek kölcsönhatásait.
18.7.5.3. Monte Carlo módszer
A Monte Carlo módszer olyan szituációk modellezésére alkalmas, amelyben a
bizonytalanság számos tényező tekintetében jelen van. Az egyes jelenségek bekö-
vetkezésének csak az ún. valószínűségi eloszlásait ismerjük. Képzeljünk el egy
rendőrőrsöt. Itt változó lehet, hogy egy éjszaka hány helyre kell kiszállni, mennyi
ideig kell a helyszínen tartózkodni stb. Az is csak valószínűségekkel adható meg,
hogy éppen azon az éjszakán hányan lesznek szabadságon, hányan betegállo-
mányban, hány rendőrautó lesz használható stb.
A Monte Carlo módszer lényege, hogy az ezekre a tényezőkre vonatkozó való-
színűségi eloszlásokat ütközteti oly módon, hogy - az adott valószínűségeket fi-
gyelembe vevő - véletlenszerű szituációkat generál igen nagyszámú esetben.
Ezekből statisztikákat készít. (Pl. ezer esetből 17 alkalommal nem tudtak kiszáll-
ni minden szükséges helyszínre.) Ennek alapján lehetőség van a szükséges intéz-
kedések megtételére. (Pl. két fő átcsoportosítása éjszakai szolgálatba, egy újabb
gépkocsi beállítása stb.)
18.8. Összegzés
A közpolitika-elemzés, különösen a „klasszikus" módszere: a költség-haszon
elemzés, illetve más kvantitatív elemzési technikák a közpolitikai szakember
V. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KözPOLITIKA-ELEMZÉS 347
kompetenciájának középpontjában álltak, s számos esetben állnak ma is. Ér-
demes ismét tudatosítani azt is, hogy a „közpolitika" számos országban egy diplo-
ma (nem egy tárgy) megnevezése, amelyből, alap, mester és doktori fokozatot lehet
szerezni, ám pl. az Egyesült Államokban, közpolitikai szakértő jobbára csak mes-
ter, de inkább doktori fokozattal lehet valaki, hiszen a közpolitika elemzést egyfaj-
ta alkalmazott tudományos-kutatási tevékenységnek látják. Nyilvánvaló, hogy egy
sokéves felsőfokú képzés ismeretanyagát nem lehet átadni egyetlen könyv egyetlen
fejezetében - még ha szokatlanul hosszú fejezetről van is szó. Ez nem is volt cé-
lunk. A technikák felvillantása inkább figyelemfelhívást jelentett. Két techni-
kát mutattunk be részletesebben, de pl. a költség-haszon elemzés (KHE) esetében
ez is csak arra lehetett elég, hogy az olvasó felmérje azt a megközelítésmódot,
technikai apparátust, amelyet ez a módszer használ. Természetesen további tanu-
lással, és főleg gyakorlással mélyebben elsajátíthatók ezek a technikák.
Ám nagyon is lehetséges, hogy nem kell minden közpolitikai szakértőnek fel-
tétlenül elsajátítania ezeket az ismereteket. Egyszerűen azért, mert ezek alkalma-
zására nem mindig kerül sor, sőt éppenséggel meglehetősen ritkán alkalmazzák
az e fejezetben ismertetetteket általában is, de Magyarországon különösen.
Preskriptív oldalról is indokolható a „megfontolt" alkalmazás. Ezeknek a techni-
káknak meglehetősen nagy az erőforrásigénye. Magasan kvalifikált szakemberek,
hosszú ideig dolgoznak a modellek kialakításán, adatokkal való „feltöltésén".
Nem ér meg egy ilyen jelentős ráfordítást egy viszonylag kisebb kérdésben hozan-
dó döntés, vagy egy olyan döntés, amelyben a felmerülő alternatívák alig külön-
böznek egymástól. Deskriptív oldalról pedig a politikai gyakorlat mutat kisebb
fogadókészséget e technikák alkalmazása iránt, amelynek szintén számos oka le-
het. A közpolitikai döntésekben az időnek mindig jelentős szerepe van, Magyar-
országon pedig az „azonnali" döntések szerepe különösen nagy. Másfelől a
II. részben bemutatott „policy window" jelensége is arra utal, hogy egy döntési
lehetőség, vagy kényszer rövid ideig áll fenn, ez alatt kell dönteni, márpedig e
bonyolult technikák alkalmazása nem fér bele ebbe az időkeretbe. Máskor a poli-
tika logikája nem enged teret e módszereknek. A KHE kapcsán utaltunk arra,
hogy míg a '60-as '70-es években e technikát egyfajta döntési mechanizmusnak
tekintették, a későbbiekben - a realitásokat figyelembe véve - inkább csak a dön-
tésekhez felhasználható egyik információként tekintettek a módszerre. A többvál-
tozós hasznossági modellek (TVHM) egyfelől egyszerűbbek, másfelől a döntés-
hozók szempontjait becsatornázni képes, arra nyitott módszert jelentenek, ame-
lyek így jobban illeszkednek a politikai folyamat logikájába. Ám gyakran még ez
is „túl sok". Máskor az alkalmazás elutasításának oka, hogy a politikus döntésho-
zók meg vannak győződve saját felülmúlhatatlan bölcsességükről, ami szükségte-
lenné tesz bármilyen más technikát és szakértőket. Ez a felfogás talán szintén az
átlagosnál jellemzőbb hazánkban. (Lásd még az „akinek az isten hivatalt adott,
észt is adott hozzá" szólást.) Mindehhez hozzájárul az is, hogy a döntéshozók egy-
általán nincsenek tisztában, nemcsak e technikák mibenlétével, de gyakran lété-
vel sem. (Így pl. még a kormányok a közigazgatás modernizációjával kapcsolatos
kormányrendeleteiben is találkozunk olyan kitétellel, amelyből látszik, hogy a
„jogalkotónak" fogalma sincs a KHE mibenlétéről.)
348 v. LÉPÉS: ALTERNATÍVÁK ÉRTÉKELÉSE - KöZPOLITIKA-ELEMZÉS
Végül a nemzetközi gyakorlatban is egyre terjed a kormányzásnak (governance)
az a szemlélete, amely a kormányzást, így a közpolitikai folyamatot sem egy egy-
szereplős tevékenységnek látja. Ehelyett számos részt vevő „összehatásával" rea-
lizálódik a közpolitika. Ebben a - tárgyalási és alku-, avagy kommunikatív szitu-
ációként, diskurzusként, interaktív érdekérvényesítésként stb. felfogható - folya-
matban a klasszikus racionális döntéshozatali technikák kevésbé érvényesülhet-
nek, helyük legalábbis kérdésessé válik; a KHE eredménye egy lesz a számtalan
érv között.
A közpolitikai szakértőnek tehát nem feltétlenül kell értenie a speciális,
kvantifikált közpolitika elemzési technikákhoz, s különösen nem a KHE-hez.
Számos más készséggel viszont egyre nagyobb mértékben kell rendelkezniük (pl.
stakeholder menedzsment, kommunikáció a politikus döntéshozóval stb.) Úgy
véljük azonban, hogy a közpolitikai szakembernek mindenképpen képesnek kell
lennie annak megítélésére, hogy mikor hasznos és szükséges egy racionális köz-
politikai elemzési eszköz alkalmazása. Ehhez esetlegesen külső szakértőt lehet
bevonni, a 12.2. alfejezetben leírtakat is figyelembe véve. Talán az is elvárható a
szakértőtől, hogy hívja fel a politikai döntéshozó figyelmét a racionális döntésho-
zatali technikákban rejlő potenciálra. Úgy véljük ugyanis, hogy ezekkel valóban
a közösségi optimumhoz közelebb álló, a közösség szempontjából jobb döntéseket
lehet hozni, ezért a jelentős döntések előtt a megfelelő technika alkalmazására
igenis szükség lenne. A politikus számára előnyt jelenthet - feltéve, hogy a közjó
szolgálata önmagában nem elég motiváló -, hogy a döntés felelősségét legalább
részben átháríthatja magáról: „nem én döntöttem így; szakemberek megvizsgál-
ták, és kimutatták, hogy objektíve ez a közösség számra a legjobb megoldás, még
ha vannak kárvallottjai is .... stb." További előnye ezeknek a számszerűsített tech-
nikáknak, hogy valóban az objektivitás imázsát sugározzák magukból, annak
minden előnyével együtt.
19. VI. lépés: A döntés
A szakértők feladata egyfelől a döntés előkészítése. E folyamat végén a közpo-
litikai szakértő bemutatja az elemzések eredményét. Esetleg egy konkrét megol-
dást kínál, vagy a főbb, reálisnak tűnő alternatívákat jellemzi, segítve ezzel a po-
litikai döntéshozót. Az eddigiekben jórészt erről volt szó. Később a szakértő fel-
adata lesz a megvalósuló közpolitika értékelése is. Erről az alábbiakban fogunk
szót ejteni.
A döntésről, ami a közpolitikai ciklus meghatározó eleme, amely az egész cik-
lust két nagy részre (döntés-előkészítés, döntés megvalósítása) bontja, mindössze
ebben a nyúlfarknyi fejezetben szólunk. Ennek oka meglehetősen egyszerű. Maga
a döntés nem a szakértő feladata. A közpolitikai döntést a politikai döntéshozó-
nak kell meghoznia, egészen egyszerűen azért, mert ezt kívánja a demokratikus
rendszer logikája. A jelentős kormányzati döntéseket, s a közpolitikai döntések
~ függetle~ül attól, hogy jogszabályi formában jelennek-e meg vagy sem - mindig
ilyenek, mmden esetben, a végső soron a választásokkal biztosított legitimitással
bíró politikusnak kell meghoznia.
19.1. Vázlatos áttekintés: a magyar kormányzati
döntés-előkészítési folyamat: intézmények, funkciók
Az alábbiakban elsősorban a politikatudomány szemszögéből egy rövid pillan-
tást vetünk a magyar kormányzati tevékenységen belül a döntés-előkészítés és
döntés folyamatára. E ponton tehát nem az ideális közpolitikai ciklus és a tényle-
ges folyamatok összevetésére vállalkozunk, hanem egyszerűen az utóbbi vázlatos
bemutatására. Tesszük ezt elsősorban a rendszerváltás utáni két évtizedben töb-
bé-kevésbé folyamatosan meglévő intézményeket bemutatva, mégha e könyv
megírásának időpontjában számos jelentős változás is van folyamatban.
A döntés ebben a kontextusban alapvetően jogalkotást jelent, amelynek közép-
pontjáb~n mindig a kormány áll. Formáját tekintve a kormány rendeletet alkot,
amely mmden magyar állampolgárra és szervezeteikre is kötelező szabályt tartal-
mazhat. A kormány saját magára, valamint az alárendelt szervekre (vagyis a teljes
államigazgatásra) nézve kötelező határozatot hozhat. A miniszteri rendeletek, bár
azok nem minden esetben kerülnek a kormány elé megtárgyalásra, az alábbiak-
ban ismertetendő, a kormány-előterjesztéseket jellemző előkészítő folyamat leg-
több állomásán szintén keresztülmennek. A törvénytervezeteket szintén megtár-
gyalja a kormány, és dönt azok parlamentnek történő benyújtásáról.
350 VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS
A kormányzati döntési folyamatot a kormány ügyrendjét rögzítő kormányhatá-
rozat szabályozza. Az alábbiakban e kormányhatározatokra is támaszkodunk,
azonban figyelembe vesszük a gyakorlatot is (amennyire az megismerhető volt),
amely az ügyrendekben foglaltaktól mindig is eltért, jelentős területeket az ügy-
rend pedig egyáltalén nem is szabályoz. Azért vállalkozunk e ponton e folyamat
áttekintésére, mert ez jelöli ki a közpolitikai szakértő munkájának szélesebb kör-
nyezetét. Ezen a folyamaton keresztül juthat el végül egy-egy közpolitikai alter-
natíva a tényleges kormányzati döntésig. E realitások ismeretének hiánya az
egyébként mégoly jó közpolitikai javaslatokat is zátonyra futtathatja.
19.1.l. Döntés-előkészítés
19.1.1.1. Kezdeményezés
A döntési folyamat tipikusan a minisztériumoktól indul ki. Ennek alapja lehet
a kormányprogram, tipikusabban azonban a kormány éves, illetve féléves munka-
terve, illetve jogalkotási terve. Ettől azonban jelentős eltérések tapasztalhatók,
amennyiben számos jogszabály előkészítése nem történik meg a tervezett idő­
szakban, viszont váratlanul generálódnak feladatok, amelyeket néhány hét, eset-
leg egy-két hónap alatt kormány-előterjesztéssé kell formálni. Mindez a folyamat
hektikusságára utal.
Gyakori, hogy a döntés szükségességét a minisztérium észleli, és innen indul
ki a kezdeményezés. Meglehetősen ritka, de nem precedens nélküli, hogy érdek-
szervezetek, illetve parlamenti képviselők, képviselők csoportjai kezdeményez-
nek döntéseket.
19.1.1.2. Köröztetés
A következő nagy szakasz a minisztériumban kiformálódó előterjesztés egyez-
tetése. Ennek első lépcsője a szövegtervezet megküldése, és azzal kapcsolatban a
vélemények bekérése. Ennek két iránya van:
- Az ún. tárcaköröztetés során a döntésben esetlegesen érdekelt tárcáknak,
praktikusan valamennyi tárcának megküldik a tervezetet és kérik a tárcák
véleményét.
- Az adott területen érintett érdekcsoportoknak, civil szervezeteknek is
megküldik a tervezetet és kikérik azok véleményét is. Az egyes minisztériu-
moknak olykor száznál is jóval több szervezetet tartalmazó - egyesek által
protokoll-listának hívott - listáik vannak, s gyakori, hogy függetlenül e szer-
vek profiljától az egyeztetésre szánt szöveget valamennyi szervezetnek ki-
küldik.
VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS 351
E szakasz arra szolgál, hogy tájékoztassa az érdekelteket, feltárja a tervezet
esetleges hiányosságait (valamilyen szempontot nem vettek figyelembe), illetve
világossá tegye a döntési tervezettel kapcsolatos reakciókat (lásd stakeholder
elemzés). Ugyanakkor gyakran olyan rövid idő áll rendelkezésre, hogy a vélemé-
nyek felületesek. A többi tárcánál az érintett ügyintézőnek gyakran ideje sincs a
beérkezett előterjesztés átolvasására, és egyszerűen „nincs megjegyzésem" küldi
vissza azt. A civil szervezetek, amelyek esetleg csak évente néhányszor üléseznek
természetesen nem tudnak reagálni, a nemritkán 1-2 napos határidőn belül. Ez is
hozzájárult az utóbbi évtizedekben a kormánydöntések gyakran megkérdőjelez­
hető minőségéhez.
A minisztériumok között néhánynak kiemelt jelentősége van:
- Az Igazságügyi Minisztérium (illetve az ezt a feladatot ellátó minisztérium)
hagyományosan a döntések jogszerűségéért felelt. Mivel ezek a döntések ti-
pikusan jogi formát öltenek, ez jelentős feladat, amely magában foglalja az új
jogszabály illeszkedését a jogrendszer egészébe, az általános jogelveknek
való megfelelést, az alkotmányos alapjogoknak való megfelelést, ami a ké-
sőbbi alkotmánybírósági kontroll miatt is jelentős feladat. Idővel ez a feladat
egyre inkább a Miniszterelnöki Hivatal feladatkörébe csúszott át.
- A Pénzügyminisztérium az egyes döntések költségvetési hatásainak felmé-
réséért felel. Ilyenként gyakran igyekszik gátat szabni az olyan kezdeménye-
zéseknek, amelyek túlságosan megterhelnék a költségvetést. Mindez rend-
szeres feszültséget teremt a Pénzügyminisztérium és egyéb tárcák között.
Meghatározó szerepe van a döntéselőkészítési folyamatban a Miniszterelnö-
ki Hivatalnak (illetve a kormány hivatalának feladatát ellátó szervnek.) Ez a
szerep magában foglalja a döntés-előkészítéssel kapcsolatos operatív-admi-
nisztratív teendők egy részét (pl. a különféle kabinetek, bizottságok, az ál-
lamtitkári értekezlettel kapcsolatos titkársági feladatokat), valamint a dönté-
sek megvalósításának adminisztratív nyomon követését. Utóbbi a kormány-
határozatok és az azokban foglalt feladatok nyilvántartását jelenti a határ-
idők és felelősök megjelölésével - és magában foglalhatja a megvalósítás
számonkérését is. Ezen túl a Miniszterelnöki Hivatal változó mértékben
maga is részt vesz a közpolitikák koordinálásában. Azok a kormányok, ame-
lyek határozott koordinációra törekedtek, erős referatúrákat állítottak fel,
amelyek néhány fős állománya több minisztérium „kézben tartásáért" volt
felelős. Ebben az időszakban a minisztériumi apparátusok gyakran arra pa-
naszkodtak, hogy az érdemi döntést kivették a kezükből. A Miniszterelnöki
Hivatal alkalmas lehet arra, hogy az elkerülhetetlenül centrifugális erőt kép-
viselő (a maguk szempontjait, érdekrendszerét követő) minisztériumok elle-
nében egy egységes kormányzati stratégiát vigyen keresztül.
352 VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS
19.1.1.3. Kormánykabinetek és más csoportok véleményező
tevékenysége
Az egyeztetés következő állomásaként különféle, gré~ium?k tárgyalhatják
meg a javaslatot. Ilyenek a kormánykabinetek, ko~~an_Yb1:ott~agok,, mu~kacs~­
portok, amelyek részben az előterjesztés tartalmat,ol„ 1s ~uggo~n :,ele.meny~z1k
(vagy sem) a javaslatokat. Ezek Jellege, megnevezesuk, osszeteteluk Jelentosen
változott az elmúlt két évtizedben.
19.1.1.4. Államtitkári értekezlet
Végül a kormányülés előtt két, illetve egy héttel ülésezik ~ (~?zi~azg~tási) ál-
lamtitkári értekezlet, amely a kormány elé kerülő valamennyi eloterJesztest meg-
tárgyalja. A kormányülés előtt ez az utolsó fórum, amelyen az egyes vi~~s ,kérdé-
sekben még megállapodásra lehet jutni. Nem ritka azonban, hogy - J?reszt az
egyeztetési folyamat hiányosságai miatt - ezen a po~to? kerülne~ felszmre azok
az ellentétek, amelyeknek már a tárcaköröztetés soran Jelentkezme kell,ett volna.
Amennyiben az államtitkári értekezlet egy kérdésben nem tud megallapodm,
azt főszabályként visszautalják egyeztetésre és nem kerül a kormányülés elé. Ki-
vételesen - a miniszter kifejezett kérésére - az előterjesztés a kormány elé kerül-
het, azzal a megjegyzéssel, hogy abban nincs egyetértés. Ez esetben a miniszt~r
már a kormányülésen érvelhet a döntéstervezet mellett. Természetesen az ellenve-
leményen lévő tárca minisztere ezt vitatni fogja. Tipikusan a kormány nem dönt a
kérdésben és ez az előterjesztő miniszternek egyfajta presztízsveszteséget jelent,
ezért a mi~iszterek a legritkábban vállalják ezt az utat. Ha mégis megteszik, az a
döntés fontossága miatt van; egyben úgy látják, hogy vagy nincs idő a további
egyeztetésre, vagy az egyeztetés kilátástalan.
19.1.2. A döntés-előkészítés funkcionális megközelítésben
A kormányzati döntés-előkészítés folyamatára a társadalomtudós szemével (te-
hát nem a közpolitikai elemzés szemüvegén keresztül) tekintve, a döntés-előké­
szítő folyamatnak alapvetően három fő funkcióját határozhatjuk meg. Ezek: az
információk becsatornázása, az egyeztetés-koordináció és a szelekció.
19.1.2.1. Az információk becsatornázása
Már a fenti leírásból is látható volt, hogy az előkészítési folyamat a különféle
információk becsatornázására is szolgál. Ezek az információk - nem véletlenül
jelentős egybecsengést mutatva az előző fejezetben tárgyaltakkal - különösen öt
nagy területre vonatkoznak:
VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS 353
A várható politikai támogatottság. Ezt biztosítja a különféle érdekszerve-
zetekkel való egyeztetés, és bizonyos értelemben a többi tárca támogatásá-
nak megszerzése is ilyenként értelmezhető. További, a fentiekben nem tár-
gyalt mech_a,nizmusok szolgálják a pártok, különösen a parlamenti, kormány-
parti frakCiok támogatásának letapogatását, illetve a támogatottság biztosí-
tását. Ez elsősorban a miniszter, illetve politikai helyettese, esetleg a minisz-
ter m~llett,működő stáb feladata. Kevésbé jelentős ez a feladat, ha egypárti
kormanyzas van és a párt, annak frakciója erősen centralizált. Ellenkező
esetben külön mechanizmusokat kell működtetni a koalíciós egyeztetések-
hez, és a frakcióegység megteremtéséhez. Idetartozó további elem a közvé-
lemény, illetve a média várható, a politikai népszerűséget befolyásoló reak-
ciója. Máshol utaltunk már rá, hogy a kormánypolitikusok mellett a közigaz-
gatás is jelentős erőfeszítéseket tesz e téren; pl. közvélemény-kutatásokkal
kísérli meg feltárni az egyes döntési alternatívákkal kapcsolatos várható re-
akciókat. Minden minisztériumban és a miniszterelnök mellett is működik
olya~ szerv~zeti egység, amely a médiával foglalkozik: összegyűjti, elemzi a
mé,~iareakc1ókat, tájékoztatja és lehetőség szerint manipulálja a sajtó képvi-
selo1t. Ezek a szervezeti egységek általában a minisztert közvetlenül támo-
g~tó stá~ban, az ún. miniszteri kabinetben találhatók (ti. nem a minisztérium
h1erarch1kusan szervezett, a közigazgatási államtitkárnak alárendelt appará-
tusában).
Szakmai szempontok. Szakmai szempontok alatt a közpolitika tartalmi ele-
m~it értjü~, amit az előző fejezetben a „társadalmi megvalósíthatóság" cím-
szo alatt t_~rg~altunk. _E~hez, az adott társadalmi problématerület alapos is-
merete szukseges, amit altalaban az előterjesztést jegyző minisztérium biz-
tosít saját szakértő apparátusával, illetve külső szakemberek bevonásával.
Igazgatástechnikai szempontok. Ez megegyezik az igazgatástechnikai
n;egval?s~tha~ó.ság korábban tárgyalt szempontjával. E szempontokat szin-
ten a m1?1szter~umok szakértő apparátusai érvényesítik, feltéve hogy rendel-
keznek mformac1óval a tényleges megvalósítási folyamatokról. Mivel Ma-
gyaror~z~go~ i_s egyre gyakori?b, tipikusnak mondható, hogy a megvalósítá-
sert mm.~szt~n~m1 szmt alatti szervezetek, országos főhatóságok, illetve
azok terulet1, un. dekoncentrált szervezetei felelősek ezért a döntés-elő­
készítésbe mindezen szervezetek felhalmozott tapaszt~latát is célszerű fel-
használni - bár ez gyakran nem történik meg a hazai gyakorlatban.
Pé~zügyi, költségvetési szempontok. Mint jeleztük, ezeket a szempontokat
elsosorban a Pénzügyminisztérium képviseli, gyakran jelentős konfliktuso-
kat generálva. Ez a probléma egyébként nemzetközileg is általánosnak mond-
ható, tulajdonképpen természetes jelenség.
Jogi s~~~ponto~·Y:~lt~nk már r_á, hogy a jogi szempontoknak ajogias ma-
gyar koz1~a~gatas.~ donteshozatah folyamatban különösen nagy jelentősége
van. Azt is Jeleztuk, hogy az Igazságügyi Minisztériumnak illetve a Mi-
mszterelnöki Hivatalnak van ebben meghatározó szerepe. '

354 VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS
19.1.2.2. Egyeztetés
Az egyeztetés inkább csak logikailag választható el az információk gyűjtésé­
től. Az alapvető eltérés az egyeztetés aktív jellege. Nem egyszerűen meghallga-
tásról, informálódásról van szó, hanem a különféle álláspontok közelítéséről, egy
lehetőleg minél többek által támogatott kormányzati döntés kikovácsolása érde-
kében. E ponton a 17. fejezetben leírtakra utalunk. A folyamat során, mint láttuk,
az egyezetés legfontosabb címzettei a következők:
a tárcák,
a különféle érdekcsoportok,
a parlamenti frakciók (kormánypártiak és esetleg ellenzékiek).
19.1.2.3. Szelekció
A szelekció ehhez képest jelentősen eltérő funkció. Célja, hogy a kormányt teher-
mentesítse. Egyfelől a döntések ne tolódjanak szükségtelenül felfelé. Az egyéb-
ként a kormány felé irányuló óriási mennyiségű információt megszűrje, tehermen-
tesítse a kormányt. Másfelől pedig csak a megfelelően előkészített döntések kerülje-
nek a kormány, mint legfőbb döntéshozó testület, és ilyenként a legkisebb kapaci-
tású, a szűk keresztmetszetet jelentő grémium elé.
A szelekció, mint minden hasonló folyamat lehetséges hibái ebből következő-
en két irányba mutatnak:
1. Mégis olyan ügyek kerülnek a kormány elé, amelyek nem oda valók.
2. Nem kerülnek a kormány elé olyan ügyek, amelyeknek oda kellene kerülniük.
Mindkét hiba jól ismert a szakirodalomból, legyen az szervezetelméleti, szocio-
lógiai vagy politológiai szakirodalom.
A legáltalánosabb probléma, hogy a lényegtelen ügyeknek van igazán nagy
esélye a kormány elé kerülni. A minisztériumok és az abban dolgozók gyakran
presztízskérdést csinálnak abból, hogy hány kormány-előterjesztést készítenek,
ezt esetleg egyfajta teljesítményértékelési adatnak is tekinthetik. Különösen erős
ez a késztetés a jogias jellegű közigazgatási rendszerekben, ahol személyes büsz-
keséget is érez a hivatalnok, ha úgy érzi, hogy egy jogszabály, s különösen egy
törvény az ő nevéhez köthető.
A lényegtelen kérdéseknek pedig, ha már bekerültek az egyeztetési folyamatba
jó esélyük van arra, hogy akadálytalanul végig is futnak az egyeztetésen. Mivel
lényegtelenek, nincs egyetlen csoport, szervezet sem, amelyik meg kívánná aka-
dályozni az adott döntés meghozatalát.
Ezzel szemben a lényeges döntések alig juthatnak a kormány elé, éppen mert
lényegesek. Ezekben az ügyekben hozott döntések ugyanis számos társadalmi és
érdekcsoportot érintenek, egy részüket szinte elkerülhetetlenül negatívan. Ezek a
csoportok pedig mindent el fognak követni a döntés „megfúrása" érdekében. Mint
VI. LÉPÉS: A DÖNTÉS 355
jeleztük, a kormány elé kerülő döntéstervezetekkel szembeni alapvető elvárás,
hogy azok az érdekeltekkel egyeztetésre kerüljenek. Az igazán fontos ügyekben
azonban szinte soha nem lehet teljes egyetértést elérni.
Magyarországon, legalábbis egy időben, az agrártárca volt ismert arról a törekvésé-
ről, hogy lehetőleg mindent törvényben szabályozzanak. Egy alkalommal - hangzik az
egyébként ellenőrizetlen történet - a tárcánál törvénytervezetet készítettek a marhale-
vélről. A marhalevél lényegében a szarvasmarha és más nagyobb állatok „személyi iga-
zolványa", amely igazolja az állat tulajdonlását is. Talán érzékelhető, hogy a marhalevél-
re vonatkozó szabályokat nem feltétlenül szükséges a legmagasabb szintű, a nép által
választott országgyűlés által megalkotandó törvénybe foglalni; ahhoz minden bizonnyal
elég a - jogszabályi hierarchiában két szinttel lejjebb elhelyezkedő - miniszteri rendelet
is. A marhalevél-törvény tervezete azonban végigment az egyeztetési folyamaton, s csak
az utolsó pillanatban került le a kormány napirendjéről - ahonnan pedig bizonyosan be-
került volna a parlament elé.
Ezzel szemben az egészségügyi ellátórendszer nyilvánvalóan jelentős, mindannyi-
unk - olykor a szó szoros értelemben vett - életét befolyásoló kérdés. Azt is kevesen vi-
tatják, hogy az egészségügyi rendszer átalakítására lenne szükség. A legritkább esetben
jut el azonban ezzel kapcsolatos előterjesztés a kormány szintjéig.
19.1.3. Döntés
Az érdemi döntést a kormány hozza, még a törvények esetében is, amelyben
a végső szót persze a parlament mondhatja ki. A kormány ügyrendje szerint a
döntéseket a miniszterek szavazással hozzák meg. Valójában azonban a miniszte-
rek a legritkább esetben szavaznak; a szavazás valamiféle „hibára", de legalábbis
komoly ellentétre utal.
Az előterjesztések túlnyomó része, mint láttuk, teljességgel „leegyeztetett".
Ezeket az ülést vezető miniszterelnök egyben tárgyalja, ami lényegében abból áll,
hogy konstatálja, nincs ellenvetés. Mindez az előterjesztések óriási többségének
(75+%) néhány másodperc alatt történő elintézését jelenti.
A fennmaradó ügyeket is viszonylag röviden tárgyalják. Hosszú szakmai vi-
tákra már csak azért sincs mód, mert a kormány általában hetente egyszer ülése-
zik és ülései tipikusan 2-3 óránál nem tartanak tovább.
Az ülésen általában is meghatározó a kormányfő szerepe. Ez alapvetően azon
alapul, hogy
irányítja a vitát,
megakadályozhatja napirendre kerülését (lényegében ő dönt erről),
leveheti a napirendről, ha a vita nem az elképzelései szerint alakul, és visz-
szautalhatja az előkészítő szakaszba,
ő mondja ki a végső döntést; és ezt a gyakorlatban nem formálisan értelme-
zik, hanem „ő mondja ki az utolsó szót" értelemben.
A miniszterelnök szerepét gyengíti a koalíciós kormányzás - hiszen ilyenkor
nem politikai ura a teljes kormánynak. A pozíció ereje ugyanakkor nagyban függ
betöltője személyiségétől is.

20. VII. lépés: A megvalósítás tervezése
A döntés megszületése után logikusan következő lépés a döntés megvalósítása.
Valójában azonban a 9 fejezetben is láttuk, korántsem olyan egyértelműen bekö-
vetkező folyamat, mint ahogyan azt gondolnánk. Láttuk, hogy a megvalósítás
módjáról szintén vita, sőt gyakran a különféle részérdekek és problémaértelmezé-
sek közötti harc zajlik. Nem ritka, hogy egyes érdekcsoportok, ideértve a megvaló-
sításért, vagy annak szervezésért felelős csoportokat is, teljességgel elszabotál-
ják a megvalósítást, vagy csak formálisan történik meg a teljesítés. A megvalós'.-
tás során gyakran a döntéshozók szándékától gyökeresen eltérő folyamatok zaj-
lanak. Így pl. egy képzés tényleges lebonyolítása helyett egyszerűen csak aláírat-
ják az érintettekkel, hogy a képzésen részt vettek. Máskor a képzés elvárható cél-
ja (a részvevők kompetenciáinak fejlesztése) helyett a képzés elsősorban a lebo-
nyolító intézmény kapcsolatépítését szolgálhatja (olyan oktatókat hívnak m~g
magas óradíjjal, akiktől valamilyen ellenszolgáltatást remélnek, azok helyett, akik
valóban hozzá tudnának járulni a képzési célhoz- miközben maga a képzés való-
ban lezajlik).
Máskor az jelent problémát, hogy a döntéshozók egyáltalán nem gondolták vé-
gig a meghirdetett közpolitikához szükséges feltételeket, nem biztosítottak a tény-
leges megvalósításhoz szükséges erőforrásokat (költségvetés, személyzet, szerve-
zet, technika stb.). A hazai körülmények között ezek a hiányosságok tipikusnak
tűnnek; a feltételek szisztematikus felmérése és biztosítása inkább ritka kivétel-
nek, mint „normális" gyakorlatnak számít.
A racionális közpolitikai folyamatban az erőforrások, a megvalósítás feltéte-
leinek meghatározása már a döntés előtt, az alternatívák értékelése során meg-
történne. Hiszen az alternatívák értékelésének meghatározó szempontja éppen az,
hogy megvalósításuk milyen erőforrásokat igényel, és milyen kockázatokkal jár.
Ám még ahol ezeket a tényezőket szisztematikusan számba is veszik, ez akkor
sem történik meg olyan részletességgel, és főleg olyan bontásban, ahogyan arra
már a megvalósítás tervezése során szükség lesz. Ráadásul e ponton nem egysze-
rűen a megvalósítás erőforrásait, inputjait kell számba venni, hanem meg kell
tervezni a megvalósítás részletes folyamatát is.
A megvalósítás részletes tervezéséhez nagyon gyakran a projektmenedzs-
ment eszköztárát szokták felhasználni. Mi magunk is elsősorban erre támasz-
kodunk az alábbiakban: bemutatva a tervezés legfontosabb elemeit, és felvillantva
néhány, ahhoz nagyon jól hasznosítható technikát.
A projektben való gondolkodás meglehetősen elterjedtté vált az utóbbi időben.
Ez részben az Új Közmenedzsment mozgalom hatása, amely az üzleti szféra mód-
VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 357
szereinek átemelésével és a klasszikus-bürokratikus működésmód lebontásával
kívánja a közigazgatás hatékonyságát javítani. Másrészt az európai uniós támoga-
tások ún. projekteken keresztül történnek, ami a magyar közigazgatási gyakorlat-
ban is egyre elterjedtebbé teszi a projektmódszer alkalmazását.
A projektlogika alkalmazása a közpolitikák esetében különösen indokolt lehet.
Könnyű észrevenni a projekt- és a közpolitikai gondolkodásmód közötti számos
hasonlóságot. A 10.3. alfejezetben rámutattunk, hogy közpolitika, a program és
projekt között egyfajta hierarchikus összefüggést feltételezhetünk, azzal, hogy a
közpolitika a legátfogóbb, legáltalánosabb jelenség, amely egy társadalmi problé-
mahelyzettel kapcsolatos kormányzati elképzeléseket rögzíti. A program ennél
konkrétabb, a közpolitika megvalósítását szolgáló tevékenységegyüttes, míg a pro-
jekt a legspecifikusabb. Ugyanakkor e három fogalom értelmezése a helyzettől és
az értelmező szemléletétől is függ. E ponton csak a közpolitikai és a projektszem-
lélet közötti hasonlóságot hangsúlyozzuk.
A projektszerű és a közigazgatás klasszikus-bürokratikus működésmódja
ugyanakkor több ponton is éles ellentétben állnak egymással; különösen akkor, ha
a közigazgatás hivatalait egyfajta örökmozgó jogszabály-végrehajtó automataként
értelmezzük. A projektlogika annyiban illeszkedik jobban a közpolitikai szemlé-
lethez, hogy ez is célokban és eszközökben gondolkodik. Mindennek során a ra-
cionális cselekvés logikáját követi: a célelérés folyamatát tevékenységekre bontja,
és meghatározza az ehhez szükséges erőforrásokat. Az erőforrások meghatározá-
sa, valamint a siker feltételeinek áttekintése már a projektről hozott döntés előtt
megtörténik. Elvileg ezen kérdések átgondolása a klasszikus, jogias-bürokratikus
működésmódban is jelen van, ám ott a jogszabályban megjelenő döntés (jogalko-
tás) és a megvalósítás (jogalkalmazás) - legalábbis elvileg - élesen, szervezetileg
is elkülönül. Utóbbi a bürokratikus közigazgatási szervezet feladata. A projekt-
szerű és a bürokratikus működésmód közötti legnagyobb eltérés mégis abban áll,
hogy a projekt időben mindig lehatárolt, amennyiben a meghatározott cél elérésé-
ig, a feladat megvalósításáig tart, s ennek időtartama már a projekttervben előre
meghatározott. Ennek megfelelően gyakran egyáltalán nincsenek szervezeti kere-
tek (pl. teammunkában látják el a részvevők feladataikat, miközben más munka-
kört is betöltenek), vagy a létrejövő szervezeti keretek lényegében ideiglenesek.
Ezzel szemben a klasszikus-bürokratikus működésmód többé-kevésbé állandó,
folyamatosan fennálló szervezeti keretek között zajlik.
Anélkül, hogy a kérdésbe mélyebben belemennénk, itt azt emeljük ki, hogy a
közpolitikák egy jelentős része hosszabb távú, folyamatos megvalósítást feltéte-
lez, amivel a folyamatosan működő közigazgatási szervezet léte általában kompa-
tíbilis. Utalunk ennek kapcsán arra is, hogy számos szerző a közpolitikai ciklus
külön elemeként kezeli a „közpolitika fenntartását" (maintenance), ami arra utal,
hogy nem kampányszerű működésre, hanem folyamatos, időben azonos színvo-
nalú, adekvát tevékenységre van szükség a közpolitikák eredményes megvalósí-
táshoz. Ugyanakkor a projektmenedzsment egyes módszerei, különösen pedig a
projektek tervezése során alkalmazott technikák jól alkalmazhatóak a megvalósí-
tás tervezése és részben fenntartása során is. Különösen hasznosak ezek a mód-
 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 359
358 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE

jekt tervezőjét, hogy valóban célorientált, adekvát tevékenységeket (és azokhoz

szerek a hazai gyakorlatban, ahol az ilyen jellegű előrelátás, a megvalósítás szisz-
eredményeket) tervezzen. Enélkül, a tapasztalatok szerint a tervező gyakran el-
tematikus megtervezése szinte teljességgel hiányzik.
A projekt folyamatát meglehetősen leegyszerűsítve három nagy részre oszt-
megcs~szik, érdeklődése vagy más tényezők elviszik a céloktól, és pl. olyan tevé~
kenysegeket tervez be, amelyek valójában nem szolgálják kimutatható módon a
hatjuk: célokat.
- Tervezés
- Megvalósítás, a projekt operatív menedzselése VÉGSŐ TÁRSADALMI HATÁS -NAGY, ÁTFOGÓ CÉL
- Kontroll, illetve számbavétel
EU-s projektek esetében ez gyakran az ún. programcél, amelyet számos projekten
Tekinthetjük ezeket szakaszoknak is, bár gyakran - elsősorban időbelileg, de keresztül kísérelnek meg elérni.
részben logikailag is - átfedés mutatkozik ezek között, hiszen a megvalósítás fo-
lyamán olykor elkerülhetetlenül újratervezésre van szükség, és a számbavétel (pl.
az ún. mérföldköveknél) is folyamatos. Az alábbiakban elsősorban a tervezés né- PROJEKTCÉL(OK)
hány eszközét mutatjuk be. Mi a projekt célja, pontosan mit akar elérni. (SMART célmeghatározás)
A tervezési folyamat mintegy fordítottja a tényleges tevékenységnek (lásd 39.
ábra). Míg a - normálisnak mondható - gyakorlatban előbb a szükséges feltétele- -
ket teremtjük meg, azután kezdünk neki a tevékenységnek, amelynek eredménye- EREDMÉNYEK (RÉSZTELJESÍTÉSEK - „DELIVERABLES")
-
képpen a folyamat végén - reményeink szerint - elérjük a projekt célját. A tervezés
A projektfolyamatban megvalósítandó, jobbára kézzelfogható részeredmények,
során ezzel szemben a projekt céljából kell kiindulnunk. Ezután azt keressük, hogy részteljesítések.
milyen részeredményeket kell elérnünk a végső célok megvalósításához. Ehhez
meghatározzuk azokat a folyamatokat, tevékenységeket amelyekkel ezeket a rész-
eredményeket el tudjuk érni. Végül arra keressük a választ, hogy az egyes tevé-
kenységekhez milyen feltételekre, illetve milyen inputokra van szükség.
- TEVÉKENYSÉGEK
Azok a tevékenységek, amelyek a projekt során elvégzésre kerülnek (amihez aztán az
inputokat rendeljük egy külön tervezési folyamatban), amelyek eredményeként a
részteljesítmények előállnak.
20.1. Célok és részcélok áttekintése - logikai keretmátrix
A logikai keretmátrix (logframe matrix) egy olyan átfogó projekttervezési esz- 39. ábra
A projekttervezés logikai sorrendje
köz, amely egyfelől a projekt tervezésének elején nyújthat jelentős segítséget.
Másfelől a keretmátrix a projekt utolsó szakaszában, a számbavétel során mutat-
Akár a projekt tervezőjének, akár finanszírozójának, illetve a döntéshozónak a
kozik nagyon hasznosnak. A keretmátrix így nemcsak, sőt talán elsősorban nem
szems~,~géből nézzük a .logframe mátrixnak egy tervezés- és döntéstámogató
is a projektmenedzsereket segíti, hanem a projekt megrendelőjének, illetve fi-
f~~~ctoJa 1s van, amennyiben le lehet modellezni egy projekt(terv) belső koheren-
nanszírozójának lehet nagyon hasznos. Nem megy bele a projekt részleteibe,
hanem a nagy, átfogó kérdések megválaszolására törekszik: mit, miért te- CtaJat.
A logikai keretmátrix logikai felépítését a 40. ábra mutatja be. A 41. ábra már
szünk, milyen feltételek mellett számít(hat)unk sikerre és a feladatok elvégzésé-
egy konkrét projekt esetében mutatja be a keretmátrix tartalmát - természetesen
ről, illetve a sikerről milyen módon bizonyosodhatunk meg. Nem véletlen, hogy
meglehetősen vázlatosan.
az európai uniós projektek tervezése során a keretmátrix kitöltése kötelező, a be-
nyújtott projekttervek egyik, talán legfontosabb melléklete, amelyet az elbírálás
során gyakran elsőként tekintenek át.
Éppen az EU-s projektekhez kapcsolódó hazai tapasztalatok viszont megmu-
tatják, hogy a keretmátrix a projekt kigondolójának, tervezőjének is nagy segítsé-
gére lehet. Rávezet arra, hogy a célokhoz kell rendelni a tevékenységeket, illetve
ki kell alakítani a feltételek - tevékenységek - következmények logikai láncolatát.
Ilyen módon az ok-okozati összefüggések, kauzális láncok rákényszerítik a pro-
 (;..)
0\
Az ellenőrzés forrásai Feltételezések 0
A beavatkozás területei Objektíven igazolható
és eszközei (Külső tényezők)
Projektleírás eredményességi mutatók

HATÁSINDIKÁ TOROK A mutatószámok forrásai. Pl. sta- .

ÁLTALÁNOS CÉLOK
Olyan nagyobb, általános cél, amihez
a projekt hozzájárul. (Ez lehet pl. egy
EU-program, vagy egy közpolitikai
cél)
Mutatószám( ok) meghatározása. tisztikák, önálló inforrnációgyűj-
Ezen mérhető, hogy milyen mér- tés (pl. kérdőívvel)
tékben sikerült az általános célt
megvalósítani.

PROJEKT CÉLJA CÉLINDIKÁTOROK A mutatószámok forrásai. Pl. Azok a feltételek, amelyeknek meg
kell valósulniuk a projekt céiján túl,
A projekt célja. (Ennek hozzá kell já- A projekt cél elérését ( outcome) (kérdőíves felmérés, intézményi
rulnia az általános célhoz, de önmagá- mérő mutatószám(ok) meghatáro- adatok)
hogy az általános célok megvalósul-
hassanak.
:3
r
ban meg kell állnia.) zása. cg·
~'
VÁRT EREDMÉNYEK EREDMÉNYINDIKÁTOROK A mutatószámok forrásai. Pl. Azok a további feltételek, amelyek-
nek meg kell valósulniuk a projekt ;J>
Konkrét, kézzelfogható eredmények A projekt tevékenységek eredmé- (intézményi adatok, pénzügyi és ;;::
várt eredményein túl, hogy a projekt
nyél (outputok) mérő mutatószá- egyéb nyilvántartások adatai).
(teljesítmények), amelyek a projekt célja megvalósulhasson. '"
Cl

során jönnek létre. mok meghatározása. 'fir

TEVÉKENYSÉGEK ERŐFORRÁSOK, ESZKÖZÖK A mutatószámok forrásai. Pl. Azok a tényezők, amelyek a tervezett Sl
;::;·
tevékenységekkel egyűtt hozzájárul-
Ezek azok a projekt keretében elvége- Ezek azok a források (inputok), (intézményi adatok, pénzügyi és 1;;·
nak a várt eredmény eléréséhez. Pl. .-;
zendő tevékenységek, amelyek meg- amelyeket a projekt felhasznál a egyéb nyilvántartások adatai). tn
más projektek beindítása.
valósítása szükséges a várt eredmé- megvalósítás folyamán. ""<
íl
nyek megvalósulásához. r;i·
ELŐFELTÉTELEK tn

Ha ezek fennállnak, a projekt meg-

valósítása elkezdhető.

40. ábra
A logikai keretmátrix struktúrája és tartalma

A beavatkozás területei Objektíven igazolható Az ellenőrzés forrásai Feltételezések

Projekt leírás eredményességi mutatók és eszközei (Külső tényezők)

1 Általános célok 15 Hatásindikátorok 16 Forrása

Munkanélküliség csökkentése A munkanélküliség csökkenése - a KSH területi statisztikai adattára
A potenciális munkaerő képzettségé- korábbinál, ill. más megyékhez vi-
nekjavítása ~szonvítva
8 Feltételezések
2 Projekt célja 13 Célindikátorok '~,
"°"
A tartósan munka nélkül lévők számá~„ A.sz.aici<~pzet!~~g'"t szerzők körében Fel mérés a szakmát szerzők kö- A képzés során szerzett szakmára a
a hasonló csoportnál szignifikánsan ré6en.
ra piacképes szakma biztosítása
magasabb elhelyezkedési arány
„~
„ „..
piacon hosszabb távon is igény van.
2 és 8 egyűtt kell ahhoz, hogy a pro-
:3
r
~ jekt hozzájáruljon 1 eléréséhez! "''
~-
3 Várt eredmények 11 Eredményindikátorok l l rOu.'..„ 7 Feltételezések ;J>
- ~
X számú munkanélküli szakmát és er- A b§.ir<l\l<ozqtt,. _v.é,gzett ~s_J~J11.()[~ A i<é.ll'.éQ i!ltéz111§!1Y~~a,datbáz_i,~ A résztvevők meg tudják és meg is tn
Cl
ről igazolást szerez zsolódó részvevők száma. kiadott oklevelek hivatalos nyil- akarják szerezni a szalanát. 'fir
Á
vántartása 3 és 7 egyűtt kell 2. eléréséhez! ~'
;::;
4 Tevékenységek 9 Eszközök 10 Forrása 6 Feltételezések i;;
.-;
tn
Képzési programok összeállítása. Inputok: oktatók, taneszközök, he- Hivatalos pénzügyi és egyéb nyil- A képzés az adott időkeretben és ::;
Képző intézmények és/vagy szemé~ !yiségs!l:l.;illillifei:ii:iek.-iJenzigenye· vánfartasők, igaz0Táföl<~Tfü!ó1C'' pénzből megvalósíthatók, találunk tn
N
[;l
lyek kiválasztása. képző intézményeket stb.
Képzés lebonyolítása stb. ~ 4 és 6 egyűtt kell 3 eléréséhez '"
5 Előfeltételek

A projekt megkezdésének feltételei.

A megpályázott támogatás elnyerése
stb.

41. ábra
Példa a logikai keretmátrix tartalmára: munkanélküliek átképzése VJ
8

1. A keretmátrix első oszlopa a „mit, miért?" kérdésére ad választ,_ahog~an
azt a 39. ábra mutatja. Ennek az oszlopnak a felépítése jól tükrözi a projekt- _es a
közpolitikai szemlélet hasonlóságát. A projekt valamilyen át~ogó ~ársad~lmi cél
megvalósításához kíván hozzájárulni. A projekt célja (e~yfajta hie~arch'.ku~ el-
rendezésben) tehát egy átfogóbb célon belül értelmeződik. (Ez az ~tfogo ce~ az
EU-s projektek esetében egy átfogób~ ún. pro~ram ~~ya, amelyet s~am?s, proje~­
ten keresztül kívánnak megvalósítam.) A projekt celpnak megvalosulasahoz bi-
zonyos részeredmények elérésére van szükségesek. Az „eredmények" ~ifejez~s
félrevezető lehet ha összetévesztjük ezt azzal a fogalommal, amely a tevekenyseg
legvégső, társad~lmi hatására utal. Valójában, ebben a kontextusban ~z eredmé-
nyek a projekt részeredményeire, részteljesítéseire utalnak. Korábban, illet~e ~em
az EU-s projektek tervezése során ezen a ponton az outputok, vagy a „teljesiten-
dők" leszállítandók" értelmű angol kifejezés (deliverables) szerepel. Ezek egy
oktaLi~i projekt esetében pl. lehetnek az elkészült tananyagok, oktatási tematikák,
a kiképzett trénerek stb. A részteljesítések elérését megfelelő, fo~yam:tokkal, t~vé­
kenységgel (munkával) lehet elérni. Ezek szerepelnek a matnx elso _oszl~panak
utolsó sorában. Látjuk, hogy felülről lefele haladva egyre több elem jelemk meg
az egyes ce!Iákban: egyetlen programcélt számos pr~jekt~él elérésé~ ker_esztül
biztosíthatunk. (Igaz a konkrét projekttervben csak ez jelemk meg a masodik sor-
ban.) A projektcél eléréséhez számos részteljesítésre van szükség. Egy részteljesí-
téshez is számos tevékenységre van szüksége. Pl. a tananyag összeállításához meg
kell találni a megfelelő embereket, akik áttekintik a különféle dokumentumokat,
elkészítik a tananyagrészeket, majd ezeket összeszerkesztik, esetleg távoktatási
tananyaggá formálják (programozás) stb. Ezért a gyakorlatban az e~yes sor~k
egyre nagyobbak, mivel az első sorban még csak egy, míg a negyedikben akar
több tucat tétel is szerepelhet.
2. A mátrix második oszlopa elsősorban a számbavételhez nyújt segítséget,
amikor az eredménymutatókra kérdez rá. Ez azt jelenti, hogy a projekt tervezői­
nek meg kell határozniuk azokat a lehetőleg tényszerű és számszerű mutatókat,
amelyek alapján a projekt eredményessége, illetve a részteljesítések megtörténte
ellenőrizhető. Ez a felépítés a tervezőket is rákényszeríti arra, hogy a célok és
részcélok - a SMART elvárásnak megfelelően - a lehető legpontosabban megha-
tározottak és mérhetők legyen. A projekt megrendelőjének-finanszírozójának
ezek az indikátorok adnak tájékoztatást arról, hogy a folyamatok megfelelő irány-
ban haladnak-e illetve sikerül-e elérni a kitűzött célokat. Mindez egy meglehető­
sen szigorú, árr: ugyanakkor kellő rugalmasságot is biztosító kontroll, illetve fele-
lősségi rendszer alapját is jelenti. Nevezhetjük ezt eredményfelelősségnek. A pr?,-
jekt magas szintű irányítói elsősorban az eredményekért felelnek. A megrendelo-
nek nem kell, sőt nem is célszerű a projekt napi ügyeibe, operatív irányításába
beleszólnia (pl. ki, mit csináljon a megvalósítás során). Ehelyett az átfogó célok és
teljesítések képezik a kontroll és ellenőrzés alapját. Mindez természetesen magá-
ban rejti azt a veszélyt, hogy a folyamatok alapvetően rossz irányba mennek; akár
a rossz (eredménytelen, nem hatékony) menedzsment miatt, akár azért mert az
erőforrásokat ellopják. Ennek veszélyét a - később bemutatandó - folyamatba épí-
VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 363
tett mérföldkövek, valamint egy következő fejezetben tárgyalt monitoring segít-
ségével minimalizálhatjuk.
E ponton is tetten érhetjük a projektlogika és a bürokratikus működésmód elté-
rését. Utóbbi ugyanis a felettes (személy vagy szervezet) számára folyamatos irá-
nyítási lehetőséget, ún. operatív irányítást biztosít, aminek keretében a felsőbb
vezető minden kérdésbe beleszólhat, utasíthatja az alárendeltet. A kontroll így a
folyamatokra, illetve az inputokra, az erőforrások felhasználására koncentrál.
Emiatt, legalábbis számos kritika szerint - elvész a végső cél, a társadalmi hatás
fontossága. Másfelől ugyanakkor a jól működő bürokratikus mechanizmus a leg-
erőteljesebben képes a felelősség érvényesítésére, különösen a „lopás", az erőfor­
rások tudatos pazarlása esetében. Hogy mikor, melyik megoldás alkalmazandó,
az a konkrét körülményektől függ. Itt azonban csak „arányokról" van szó. A bü-
rokratikus működésmód mellett is lehetőség van az eredményesség, a társadalmi
hatás szem előtt tartására, és a projektszerű működésmód sem jelent általában
felelőtlenséget.
3. A mátrix harmadik oszlopa arra kérdez rá, hogy a második oszlopban meg-
jelölt mutatónak mi a forrása. Ennek meghatározása különösen az általános cél
és a projektcél esetében jelenthet problémát. Ehhez gyakran némi társadalomtu-
dományi ismeretre is szükség lehet.
Ez a helyzet a példában szereplő esetben: a munkanélküliek átképzése esetében is.
Az indikátorok, illetve azok forrásainak meghatározásához a szociológiai módszertan
ismerete meglehetősen hasznosnak bizonyul. Az ugyanis, hogy egy tartós munkanélkü-
li végül munkához jut, bekövetkezhet a projekt nélkül is: pl. végre szerencséje volt, eset-
leg éppen azon a területen, ahol korábban dolgozott megnőtt a gazdasági aktivitás stb.
Olyan mutatószámra lenne tehát szükség, amely ezeket a hatásokat kiszűri, ami-
kor a projekt hatását jellemző mutatószámot keresünk. Az ideális mutatószámok-
hoz azonban általában nem lehet közvetlen adatforrást fellelni, hanem több adatfor-
rás együttes értelmezéséből juthatunk el ezekhez a mutatókhoz. A problémával a
közpolitika-értékelés, az evalváció kapcsán még részletesen foglalkozunk. A köz-
politikai ciklusban ugyanis az evalváció az, amit a projekt esetében a „számbavé-
tel" jelent. (Az evalvációról lásd a II. és III. rész utolsó fejezeteit.) .
A tevékenységek és a részteljesítések mutatóit általában könnyebb meghatároz-
ni. Ide gyakran magukat a teljesítéseket (pl. az elkészült tananyag), vagy különfé-
le bizonylatokat (átvételi elismervény, a mérföldkövek során készült jegyzőköny­
vek stb.) lehet becsatolni. Meghatározó szerepe lehet a jól működő monitoring
rendszernek, ami az információkat szinte automatikusan szállítja.
4. A mátrix negyedik oszlopa a kockázatok és előfeltevések (risks and
assumptions) áttekintésére szolgál. Ez ismét arra - az evalváció kapcsán részlete-
sen tárgyalandó - problematikára utal, hogy egy projekt, illetve közpolitika nem
önmagában hat, hatása számos külső tényezőtől függ. A külső tényezők olykor
hozzájárulhatnak a projekt sikeréhez, máskor azonban éppen veszélyeztetik azt.
A sikeres projektteljesítmény és a külső tényezők együttesen határozzák meg azt,
hogy végső soron a projekt eléri-e célját, illetve képes-e hozzájárulni az általános
társadalmi cél megvalósításához.
364 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
Hiába képezzük át a munkanélkülieket egy olyan szakmába, a.melyre ~ munl~aerő­
piacon jelentős kereslet mutatkozik, ha a kereslet id~közben meg~alt~z1k. !gy elkepzd-
hető, hogy egy kistérségbe települt gyárnak nagy szamban v_an ~wksege lakatosok;a es
begesztőkre, amelyet az átképzés során képezte! a munkaugy1 k_oz_p?,nt: Ilyen modon
számos tartós munkanélküli találhat végre állást Ha azonban a g.Yar. 1dokoz?en elhagyja
a térséget (pl. Kínába megy tovább), akkor az átképzett munkanelkuhek megsemJutnak
munkához.
A logikai keretmátrixnak az előfeltevések és ~ockázatok átt~kintés.~ ~g~ ol~an
eleme, amely szinte teljességgel hiányzik a klasszikus-bürokratikus muk?d~smod­
ban, és ezek szisztematikus, rendszerszerű áttekintése nem, vagy legalabb1s nem
ilyen hangsúlyosan jelenik meg a közpolitikai szemléletben sem. !g~z, o~t az alt~r­
natívák értékelése során, pl. azt vizsgálva, hogy az egyes alternat1vak milyen mer-
tékben valósíthatók meg, illetve a programmodell felállítása sorá~ a k?ckázat?~
implicit módon figyelembevételre kerülnek. A hazai kormányzat1-k?z1g~zgata~1
gyakorlatban az előfeltevések és kockázatok áttekin_tése ug~an_akkor teljess.eggel h~­
ányzik. A tervezés során általában mindenki rendk~vül opt1m1~ta. A kockaz~t~k;ol
jobbára egyáltalán nem esik szó. Később aztán, amikor á kockazatok akt~al!za!od­
nak a ki nem mondott, át nem gondolt előfeltevések nem teljesülnek, vag~1s am1k~r
a n~gatív scenárió következik be, akkor az érintet~ek széttárj~k a karj.~k~t, „v1s
maior"-ra, „előre nem látott, külső problémák"-ra hivatkoznak es a felelosseget el-
hárítják maguktól, pedig e tényezők áttekintése és végiggondolása a legtöbb esetben
elkerülhetővé tette volna a kudarcot, jelentős erőforrások elpazarlását.
Vegyük észre, hogy a logikai keretmátrix alapvetően a ~é~o~ról (általán?s é~
projektcélok, részteljesítések) szól. A projekttervezés menny1segileg ~eg?atarozo
része, a folyamatok tervezése, valamint a szükséges erőforr~s?k átte~.mtese pus~­
tán az utolsó sorban jelenik meg. Ezek részletes megtervezesehez elsosorban mas
eszközöket használunk, a logikai mátrixba már csak ezek végső, összegző. ered-
ményei kerülnek be. Az alábbiakban a folyamatok és inputok tervezéséhez javas-
lunk néhány egyszerű technikát.
20.2. A folyamatok tervezése - Gantt-diagram
Ahogy a projekt megrendelője számára a logikai keretmátrixjel.enti a legfonto-
sabb dokumentumot, úgy a projekt operatív működtetése, a projektmenedzse-
r(ek) számára a legfontosabb a folyamatok, a tevékenységek _figyelemmel kí.~é­
rése. E menedzserek (és a hivatalok vezetőinek) feladata ugyams az, hogy a szuk-
séges tevékenységek rendben, megfelelő színvonalon és időben m~gvaló~ulja~ak.
Különösen az időnek van itt nagy jelentösége, hiszen az egyes tevekenysegek osz-
szekapcsolódnak; gyakran az egyik megkezdése függ egy másik befejezésétől.
Egy ház építése során nyilván nem kezdhető meg a falban húzódó vezetékek be-
építése addig, amíg a falakat fel nem emelték. A vezetékek beszerelése ese~leg fut-
hat együtt a tető elkészítésével, a nyílászárók beépítésével, ugyanakkor mmdezen
munkák együtt előfeltételei a festés megkezdésének. A radiátorokat a festés után
VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
365
lehet csak feltenni stb. Ha a falazás késik, akkor az összes többi folyamat is késik.
Célszerű tudni, hogy mikorra lehet hívni a villanyszerelőket, majd a festőket, majd
a fűtésszerelőket. Ellenkező esetben ezek a szakemberek esetleg feleslegesen (nagy
költségpazarlást előidézve) várakoznak, vagy máshova mennek dolgozni, és kérdé-
ses mikorra tudnak visszajönni a mi építkezésünkre. Így aztán a falazás késedelme
további késedelmeket indukál és jelentős veszteséghez is vezet. '
A folyamatok tervezése általában magában foglalja:
A teendők áttekintését, az elvégzendő feladatok, tevékenységek számbavé-
telét: Mit kell csinálni? (PI. a házépítés esetében: alapozás, falazás, tető ácso-
lása, tetőfedés, nyílászárók betétele stb.)
A tevékenységeket gyakran egyfajta hierarchiában helyezzük el, gyakran
oly módon, hogy a logikai keretmátrix egy-egy részeredményét megvalósító
tevékenységek kerülnek egy csoportba.
A tevékenységek időzítését, ami magában foglalja:
= Az egyes tevékenységek időigényének felmérését: Mennyi ideig tart egy-
egy tevékenység?
= Hogyan következnek az egyes tevékenységek egymás után? Mely tevé-
kenység megkezdése előfeltételezi egy másik befejezését; avagy rendszer-
elméleti fogalmakkal, mely tevékenységek outputjaira van szükségünk
más tevékenységek inputjaként?
Mindezen tervezési feladatok számára egy viszonylag egyszerű keretet biztosít
a~ ú~. _Gan~t-diagram, amelyre nézve a 42. ábra szolgáltat példát. Az ábra egy
kepzes1 projekt meglehetősen leegyszerűsített folyamatait tekinti át. Az első osz-
lopban találjuk az ellátandó feladatokat, tevékenységeket. A folyamat négy nagy
szakaszra (tervezés, előkészület, képzés, értékelés) oszlik. Mindegyik szakasz
számos konkrét tevékenységet foglal magában. Az egyes szakaszok viszonylag jól
megfeleltethetőek a logikai keretmátrix részeredményeinek. Így az első szakasz
végére készül el a tervdokumentáció. A második végére összeáll a résztvevők és
a képző intézmények listája stb.
Ebben a diagramban viszonylag könnyen átlátható az egyes tevékenységek ösz-
szefüggése, ezért azt nem jelöltük szisztematikusan minden esetben. Más, bonyo-
lultabb projektek esetében a diagramon jelölni szokták, ha az egyik tevékenység
outputja egy másik tevékenység inputját jelenti, vagyis előbbi befejezése előtt
utóbbit nem lehet megkezdeni. Az ábrán csak példaként mutatunk be egy ilyen
jelölést a tervezési és az előkészületi szakasz között. Ilyen kapcsolatok azonban az
egyes tevékenységek között is elképzelhetők. Erre utal a második jelölés, amely-
?en a _tájékoztatás nyilvánvaló feltétele, hogy a képzésre kiválasztottak személyét
!Smerjük, hiszen az ő tájékoztatásuk a legfontosabb.
A Gantt-diagram nagy előnye viszonylagos egyszerűségében rejlik. Tapaszta-
latok szermt azonban már ezzel az egyszerű módszerrel is meglehetős mértékben
ja~ítani lehet a megvalósítás eredményességét és hatékonyságát. A módszer any-
ny1ra egyszerű, hogy bármely táblázatkezelő programmal elkészíthetjük a Gantt-
diagrammot. A 42. ábrán látható diagram is így készült. Természetesen a projekt-
366 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZESE VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 367

menedzsment programcsomagokban is találhatunk, ennél „profibb" diagramké-

szítő alkalmazásokat.
Nagy bonyolultságú projektek esetében azonban már nehéz lehet a folyamato-
kat teljes egészében áttekinteni és tervezni. Ilyen esetben alkalmazzák az ún.
kritikus út módszerét. (critical path method; CPM), aminek a legismertebb, szá-
mítógéppel is támogatott technikája a PERT (Program /or Project/ Evaluation
and Review Technique). Ezt a módszert általában akkor alkalmazzák, ha számos
egymásra épülő feladat bonyolult összefüggésrendszerét kell egymással össze-
hangolni, illetve megtalálni egyfelől a leggyorsabb megvalósítás útját, másfelől
azokat a folyamatokat, amelyek esetében a pontos időzítés, az időben történő tel-
jesítés különösen fontos. Ennek a módszernek az alkalmazásához némi előkép­
zettségre lehet szükség. A gyakorlatban, a közpolitikák megvalósítása során azon-
ban a Gantt-diagrammal történő tervezés általában elégséges lehet. Annál is in-
kább, mert számos, talán a legtöbb közpolitika esetében a folyamatok ilyen terve-
zésére csak a kezdeti szakaszban van szükség. A későbbiekben a működés már
folyamatossá, mintegy automatikussá, rutinszerűvé válik. Éppen erre alkalmas a
bürokratikus szervezeti megoldás. Ezekben az esetekben már más jellegű problé-
mák jelentkezhetnek; gondolunk itt különösen a „fenntartás" fontosságára.

20.2.1. Mérföldkövek

A Gantt-diagram ábráján alul jelöltünk ún. mérföldköveket (milestones) is.

Ezek olyan alkalmak, amelyek esetében a projekt folyamatában lehetőség van az
addig elvégzett munka, illetve a részeredmények áttekintésére. A mérföldköveket
így felfoghatjuk egyfajta ellenőrzési mechanizmusként is. Ennek együtt kell jár-
nia valamiféle felelősségi mechanizmussal is. A jól tervezett mérföldkövek ese-
tében ezért meg kell határozni, hogy az adott mérföldkőnél ki, kinek, milyen rész-
eredményekről számol be. Másként fogalmazva a mérföldkőhöz kapcsolódóan a
következő adatokat kell meghatározni:

Mikor? A folyamat mely szakaszában, milyen időpontban történik? A mér-

földővek így hozzájárulnak, hogy a folyamat időbelileg kézben tartható le-
·v .„ ~ gyen. Ne a végső határidő előtt egy héttel derüljön ki, hogy a projekt megké-
~~
N v
.„"
v
-lj il ,Q ·v
j .„" sett, a végeredményekre esetleg még több hónapot vagy évet kell várni. Aho-
N ~ "'~
•v
N
0
-lj ~ ~
0
~
N

.„
0 "'
~
~ ~ -~ gyan az a példán is látható, a hároméves projektnek már a hetedik hónapjában
•0 bD
~
.„" "';§ ~:;a gv ;§ .„ "'
·v -~ ;;;
.;;.
jl
:;;; .e v
sor kerül az első mérföldkőre. Ha a tervezési szakasz megkésett, ez már itt
g ·ro" -'{-~ -~ ]
> 0 •v ~
~ "'
v :>! .,,
> "
-~ ;s- •o
"i•o1 -"'"
0
·v N •ro
"'
·a >- kiderül, a szükséges korrekciós lépések - beleértve esetlegesen a menedzser
" ;§s ~" ..,v
N •O
~
1 i'!' •O

'G ~
)> •v"' :§.'~ .~ .! "';;;
.D

~ 1l
v
·v ·roN
v "' ~
:;a ] "' -0 ~ "'
>-
.§ " eltávolítását - már ekkor megtehetők.
~
J ~
0
~ :Ó
> -~ ·v 31 "2
s .e;;; ~ :E -~s ;3:>! ~:0 :_§' "'-~ "'s 2:-tii §i'!' 0>- :~
0
~ :E -~ Ki? Ki teljesíti a beszámolást? Ez a személy általában a projektmenedzser, il-
-0
•0
bD
N
·v :g •v
-~
s ] ~ ·vs .s ·v"' >~ .,,~ "'ll ~" .fr "'>-- -~f!i ~j ~[!'
.., bD
-~ i'!' ti ~
" N
"'
v -lj .~ .5
letve az adott szakasz megvalósításáért felelősséggel tartozó menedzser.
;..
0 e ~ ,., v '~
1 "'>
~
>-
.i) .D
~ ~~ A „ki?" kérdése így nem egyszerűen arra vonatkozik, hogy ki teszi meg a je-
""' ·v~ ;l;:J -"'-.: -"'-.: "'-.: -.:~ ] .:: ;:]"' "':1l ;:]"' -~'" :n'"2 >~ •::Oee -~ "'
N N bD

~> ~ ,Q.[!' .[!' .[!' '2 •v :B -~

~ ;;; .;;.
-0 .,, .,,
0
> N
"'~ lentés, hanem - sokkal inkább - arra is, hogy ki felel az addigiakért. A mér-
~ ~ .s -.: -.: -.:
földkövek ütemezése így a felelősség tisztázását és érvényesítését is szolgálja.
 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 369
368
Kinek? Ki dönthet a jelentés, a részteljesítés elfogadásáról, illetve az esetle- 20.3. Az inputok tervezése
ges módosításokat ki hagyhatja jóvá. Ez tehát szintén az elszámolás-elszá-
moltathatóság egyértelműségét biztosítja. Ugyanakkor az addigi teljesítmény , Utaltun~. r~, hogy ideális esetben a fontosabb inputok áttekintése már a dön-
jóváhagyása biztosíték a végrehajtó számára is, hogy a már elfogadott rész- te~ megelo~o s~akaszban _megtörténik. Praktikusan az alternatívák értékelésé-
teljesítéssel szemben a megrendelő később sem emel kifogást. ~e ~eghatarozo szemp~~tJa, hogy lehetőleg ne igényeljen túl sok társadalmi erő­
Milyen részeredményről? A mérföldkövek általában valamilyen jelentő­ d~r;~t ~~-nlte~ me~valosrtasa. Másfelől a praktikus döntéshozatali folyamatban
sebb szakasz lezárásához kapcsolódnak, ilyenként nemritkán ünnepélyes ke- n o a o segvetes1 pénzekkel való takarékoskodás.
retek között kerül rájuk sor. (Pl. a képzések megindulása). A mérföldkő lé- .Y~yana~k?r az inputok részletes, technikai jellegű felmérése csak ebben a
nyege éppen az, hogy a megbízó és a végrehajtó közösen tekintsék át a ko- dontes utam szakaszban történik meg. Így az alternatívák értékelé ',
szempont
, , . , eset1eg, hogy rgenylr-e
h lehet a költsegrgeny, . , . önálló szervezet felállítását
se soran
rábbi tevékenységek eredményeit (a keretmátrix értelmében vett részered-
ményeket), azok időbeli, mennyiségi és minőségi mutatót. am az, .. ogy p~ntosan, hány .emb,er, milyen mennyiségű munkájára van szüksé '
Ugyanezen elemek miatt a mérföldkövek nemcsak egyfajta számonkérési és
~~fue~ ~~~m.ezesben, es_ egyaltalan milyen szakembereket (képzettség, kompete~~
c~_a e. rg~~ybe venm a megvalósításhoz, mindez csak ebben a szakaszban ke-
felelősségi mechanizmust jelentenek, hanem kommunikációs és korrekciós le- rul ~pec1fikalasra. Utaltunk arra 1s, hogy az inputok biztosítása az első lé "
hetőséget is a megrendelő és a végrehajtó között. Ha úgy tetszik a kommunikáció p~oJekt esetében (hiszen pénz nélkül pl. nem lehet elkezdeni dolgozni) d:~st~r;;
nemcsak egyirányú: a végrehajtó jelent, a megrendelő pedig vagy elfogadja, vagy
nem. Olyan események ezek, amelynek során a projektmenedzserek jelezhetik bzesr folyamat
'l k.. k pontosan
· fordított logikát követ · A terveze's a ce'lokbo'l es
·' reszce
· 'l ok-
do ~vet eztet vissza az az~k elérését biztosító tevékenységekre, végül arra kér-
azokat a problémákat, tapasztalatokat, amelyeket addig a végrehajtás során sze-
e~kra: hogy ezekhez a tevekenységekhez milyen erőforrásokra inputokra van
reztek, s amelyeket nem lehetett a tervezés szakaszában előre látni, ismerni. El- SZU seg. '
képzelhető, hogy mindez a projekt részleges átalakításához vezet.
. Anélkül; hogy különösebb elméleti alapozást adnánk ennek a felsorolásn k
A munkanélküliek átképzése során kiderülhet, hogy a potenciális munkáltatók a ma- mputok negy nagy csoportját különítjük el: a ' az
gyarországi szakmunkásképzést gyanakodva figyelik, úgy vélik, hogy abban a gyakor-
lati ismeretek kis súlyt kapnak, a szakiskolai műhelyekben pedig elavult gépeken tanul- - Tárgyi-fizikai inputok
nak az érintettek. Azt szeretnék, hogy a gyakorlati képzés az ő telephelyükön, az arra - Idő
kijelölt gépeken történjen meg. Ez viszont a projekt kisebb átalakítását igényli. Mindez
már az első mérföldkő során kiderülhet, a megrendelő pedig a terv módosítását engedé-
Emberi erőforrás
lyezheti, esetleg azzal, hogy a tervezési szakasz emiatt egy hónappal elhúzódik. - Pénz

A mérföldkövek nyújtotta kommunikációs lehetőség a megrendelő és megvaló-

sító közötti esetleges félreértések korrigálására is lehetőséget ad.
Tegyük fel, hogy második szakaszban, a képző intézmények közbeszerzéses pályáz-
tatása során kiderül, hogy a projektre szánt pénzből a tervezettnél másfélszer több sze-
mélyt is át lehet képezni. Tekintve, hogy ez az output mutatók túlteljesítését jelenti
ugyanazon input mellett, a végrehajtó megemeli az átképzendők létszámát. A megrende-
lő azonban tudja, hogy pontosan a meghatározott számú személyre van szükség, mivel
az újonnan odatelepülő vállalat csak ennyit tud foglalkoztatni, így a többiek az új szak-
májukkal is munkanélküliek maradnának, ami egyfelől pazarlás, másfelől jelentős tár-
sadalmi feszültséget, esetleg politikai kritikát eredményezhet. A megrendelő nem kíván-
ja, hogy többeket képezzenek át. A 2. mérföldkő lehetőséget ad arra, hogy a helyzet el-
térő értelmezését tisztázzák, a folyamatokat korrigálják (pl. a fennmaradó pénzből más
átképzést valósítsanak meg).
Összegezve: a mérföldkövek lehetővé teszik a megrendelő és a megvalósító
közötti rendszeres, tervezett kommunikációt, ennek alapján a folyamatok meg-
rendelő általi kontrollját, valamint a - szinte minden projektben elkerülhetetlenül
szükségessé váló - korrekciók megtételét, miközben a felelősség érvényesítését is
szolgálják. (Márpedig, ahogyan egy menedzsment-tanácsadó megjegyzi: a fele-
lősségi rendszer egyértelműsége, a felelősség érvényesíthetősége a biztosítéka an-
nak, hogy ritkán legyen szükség tényleges felelősségre vonásra.)
20.3.1. A tárgyi-fizikai inputok
A ~~rgy_i-fi~ikai inp~to~ egy csoportosítás szerint feloszthatóak: anyagokra
energiara es terre. ~e~esbe filo.zófiai szinten az anyagok egyfelől nyilván a mun~
kaf?lyama;ok esz.koze1t, valammt alapanyagait jelentik, ami elsősorban a termelő
teveke~~-se~ben ertelmezhető, ahol a munkás szerszámokkal, gépekkel mu;kál
meg kulo_nfele .anyagokat, alkatrészeket stb. Ugyanakkor a közpolitikák te ··1 t ·
vagy a hr.vatalr 1,Ilunkában .is szükség van íróasztalra, számítógépre, pa f~: s~~,
~z en~~gra ~~gaban foglal~a a megvilágításra használt elektromos vagy~ fűtésr~
~szna t_ egye energiaforrasokat. A tér az az épület iroda stb ahol a k ,
zes föl k B · fi ·k · · ' ., mun aveg-
. , y1 . ar a z1 ar mputok, különösen a munkavégzés eszközei fontosak
alt~ab.an ~.~ek ~eghatározása jelenti a legkisebb feladatot. Jelentős részben a~
em en ero o:ras ~eghatározásához kapcsolódik, annak ismeretében már vi-
szonylag egyertelmuen meghatározhatók a tárgyi, fizikai inputok.
370 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
20.3.2. Az idő
Az idő tervezéséhez jó eszköz lehet a már bemutatott Gantt-diagram, bár gyak-
ran, különösen a kifejezetten projekt jellegű tevékenységek esetében az időinter­
vallum eleve adott, a tervezés pedig arra szolgál, hogy a projekt kivitelezésének
időtartamát - természetesen az ésszerűség határain belül - a lehető legrövidebbre
szorítsák. A tapasztaltabbak mindig úgy terveznek, hogy abban jelentős ráha-
gyás legyen, mert szinte soha nem történik minden a terv szerint, mindig közbe-
jön valami, ami miatt a projekt megvalósítása késedelmet szenved. Különösen így
van ez, ha a megvalósításban több más szereplő is részt vesz. Ilyen lehet pl. az
EU-s projektek esetében az irányító hatóság. A közbeszerzési eljárások mindig
jelentősen, s részben kiszámíthatatlan mértékben megnövelik a projekt időtarta­
mát. Egyes esetekben pedig számolni kell azzal is, hogy a projekt keretében folyó
tevékenységet jogi úton megtámadják, ami kiszámíthatatlanul hosszú időre lehe-
tetlenné teheti a projekt megvalósítását.
Hazai körülmények között, nyilván a végiggondolás hiányából következően az
időbeli ütemezés (ha van egyáltalán) meglehetősen optimista előfeltevéseken ala-
pul, gyakran a „megcsináljuk", „mi pikk-pakk elintézzük, nem ügy" mentalitás
dominál, míg a várható problémák, hátráltató tényezők számbavétele elmarad. Rá-
adásul a tevékenységek nem folyamatosan zajlanak. Tipikus magyar (régiós?)
mentalitás, ami a hivatali munkában is jelentkezik, hogy a határidő előtti utolsó
pillanatban állunk neki a feladatnak, ami így vagy nem készül el időre, vagy az
elkészült munkának nem megfelelő a színvonala, miközben a munkavégzés kapko-
dó, kaotikus. Jól ismerjük a hivatalt, ahol mindenki rohan, azt sem tudja, mihez
kapjon, túlhajtott, pánikszerűen intézkedik, miközben semmi sincs rendesen elin-
tézve. Mindez jelentős mértékben az időfelhasználás tervezésének hiányával, a
végrehajtás során annak esetlegességével magyarázható. Kétségtelen, hogy az idő­
vel való gazdálkodás (time management) a magyar közpolitikai megvalósítási fo-
lyamat egyik gyenge pontja. Az idő, mint erőforrás, mint input értelmezése, annak
pontos tervezése, és a tervek folyamatos megvalósítása lehet a megoldás kulcsa.
Praktikusan az idő, mint input tervezéséhez a Gantt-diagram jó kiindulópont-
ként szolgálhat, hiszen abban az egyes tevékenységek mellett jelölve vannak az
azok megvalósításához szükséges időtartamok is.
Az idő, a többi inputtal kapcsolatban olyan értelemben is szerepet kap, hogy az
inputokat nemcsak összességében kell tervezni, hanem ütemezésében is: mikor, a
projekt mely szakaszában, milyen inputokra van szükség?
20.3.3. Az emberi erőforrás
Az emberi erőforrás tervezése a projektmenedzsment sarkalatos kérdése.
Praktikusan úgy közelíthetjük meg a feladatot, hogy áttekintjük a Gantt-diagram-
ban meghatározott tevékenységeket. A tevékenységek ismeretében meghatároz-
VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 371
hatjuk, hogy azok megvalósításához hány főre van szükség, illetve specifikusab-
ban: milyen szakértelemmel és képességekkel (kompetenciákkal) rendelkező sze-
mélyekre van szükségünk azok megvalósításához. A jelzettek értelmes összegzé-
sével megkaphatjuk a projekt megvalósításához szükséges emberi erőforrás mér-
tékét és jellemzőit. A projektek esetében ezt szakértői napban vagy órában szok-
ták megadni.
A képző intézmények kiválasztásához szükség lehet egy andragógiai szakemberre
5 szakértői nap, egy közbeszerzési szakértőre 10 szakértői nap időtartamban, valamint a
bírálóbizottság tagjainak egy napját veszi igénybe a csoportos döntéshozatal, ahol a jegy-
zőkönyvet egy gyorsírásban jártas középfokú végzettségű személy készíti el. A projekt
esetében gondoskodni kell arról, hogy ezekkel a személyekkel szerződést kössünk stb.
A nem projekt jellegű végrehajtás esetében a tervezés gyakran elmarad. Kü-
lönösen a nagy közigazgatási szervezetek (pl. minisztériumok) indulnak ki abból,
hogy a szükséges szakembere,k a szervezetnél rendelkezésre állnak. Az esetek je-
lentős részében ez így is van. Ama tervezés, ha úgy tetszik a végiggondolás hiánya
nagyban hozzájárul az e szervezetekben tapasztalható anomáliákhoz. A végrehaj-
tás során derül ki, pl. hogy van ugyan szakember, de az túlzottan leterhelt, egyál-
talán nem vagy nem kellő intenzitással (értsd: színvonalon) képes ezzel a feladattal
is foglalkozni. Esetleg a tervezett időpontban más feladata van, talán nem tartóz-
kodik itthon stb., de még ha valójában lenne is kapacitása az adott feladat ellátásá-
ra, a hivatali értékelési mechanizmus általában nem teszi érdekeltté az ügyintézőt
további feladatok ellátásában, hiszen fix fizetése van, ami a többletmunkát, többlet-
terhet nem jutalmazza. A bürokratikus szervezettel szembeni kritikáknak éppen
ez az egyik forrása. A hivatalnok általában olyan helyzetben van, hogy a többlet-
feladattól nemcsak meg akar, hanem meg is tud szabadulni; mindenekelőtt hivat-
kozhat a közszféra sajátos, garanciákkal körülbástyázott alkalmazási szabályaira,
végül a főnök jó eséllyel arra a néhány használható emberére szignálja ki a felada-
tot, aki már a~úgy is túlterhelt, ám éppen ezért nem tud kellőképpen a feladatra
koncentrálni. Osszegezve: még a nagy, bürokratikus szervezetekben is szükséges,
sőt ott jelent igazán komoly feladatot az egy-egy projekt, illetve közpolitika előké­
szítéséhez, illetve megvalósításához szükséges emberi erőforrás meghatározása és
hozzárendelése a feladathoz.
20.3.4. Átválthatóság az inputok között
Látnunk kell, hogy a fenti tényezők bizonyos határok között mintegy átváltha-
tók egymásba. Az emberi erőforrás részben kiváltható technikai eszközökkel.
Megfelelő szabályozás mellett pl. a rendőrnek nem kell az út mellett állnia, elég
egy technikai eszköz (traffipax) a gyorshajtók kiszűrésére. A számítógépes szö-
vegszerkesztő programok megjelenése gépírónők (leírók) ezreinek alkalmazását
tette szükségtelenné a közigazgatásban. Ha az idő jelenti a szűk keresztmetszetet,
akkor több szakértő, jobb technikai felszereltséggel általában gyorsabban el tudja
 VII. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE 373
Vll. LÉPÉS: A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
372
látni a feladatot, míg ha hosszabb idő áll rendelkezésre, akkor a többi erőforrással Tétel
Meny- Egység Egységár Összesen
nyiség
lehet takarékoskodni. Az inputok tervezése során tehát erre is tekintettel kell len-
ni, és keresni kell az erőforrások optimális összetételét, ami - visszautalva az Személyi kiadások
5 szakértői nap 45 OOO Ft 225 OOO Ft
eredményesség és hatékonyság fogalmaira - a legkisebb inputösszetétel mellett a Andragógiai szakember
legtöbb outputot, az outcome legmagasabb szintjét biztosítja, vagyis végered- Közbeszerzési szakember 10 szakértői nap 120 OOO Ft 1 200 OOO Ft

ményben a legelőnyösebb társadalmi hatást váltja ki. Gyorsíró 1 szakértői nap 12 OOO Ft 12 OOO Ft

Bizottsági tagok (1 napos ülés) 6 költségtérítés/ fő 20 OOO Ft 120 OOO Ft

Tárgyi feltételek
20.3.5. A pénz Helyiségbérlet 1 kisterem / nap 30 OOO Ft 30 OOO Ft

Számítógép-használat 16 nap 3 OOO Ft 48 OOO Ft

Az inputok között sajátos helyet foglal el a pénz. A tárgyi, fizikai inputok
megvásárolhatóak, ami azt jelenti, hogy „átfordíthatóak" pénzre. (X db meghatá- Kommunikáció (telefon, fax, 20 OOO Ft
rozott jellemzőjű számítógép ára Y Ft.) Bár a megfeleltetés nem ennyire egyértel- mtemet)
mű, a legtöbb esetben az emberi erőforrásnak is ára van. Meghatározható, hogy Mindösszesen: 1 635 OOO Ft

egy adott képzettségű szakember milyen napidíjjal szokott dolgozni. Az EU-s pro-
jektekben pl. specifikálva vannak a szakértők „szintjei" és tól-ig határok között az
ezeknek fizethető napidíjak. Közismert mondás, hogy az „idő pénz", ám a projekt-
menedzsmentben ez az összefüggés jóval bonyolultabb. Összegezve, és némileg
leegyszerűsítve, mégis azt mondhatjuk, hogy egy-egy projekt inputját az arra
fordított pénzzel határozhatjuk meg a legátfogóbb módon, éppen ezért a pénz,
mint input tervezése egyszerre a legegyszerűbb és a legbonyolultabb.
A pénz a legtöbb esetben - legyen szó projektről, vagy közpolitikáról - előre
meghatározott. A jó tervezés lényege, hogy ezen keretek között a rendelkezésre
álló pénzből a legjobb eredményt, a közpolitikai cél legnagyobb mérvű megvaló-
sítását kell elérni. (Ehhez használhatjuk fel pl. az inputok átválthatóságát.)
Máshol már részletesen tárgyaltuk a pénz (tágabb értelemben a „költség) jelen-
tőségét a közpolitika-alkotásban, utaltunk a költségvetési források tervezésének
legfontosabb szempontjaira (egyszeri-beruházási és folyamatos-működési költsé-
gek), utaltunk a tervezés anomáliáira is.
Praktikusan a projekt részletes költségigényét úgy tervezhetjük meg, hogy szám-
ba vesszük a tárgyi és az emberi erőforrásokat, és azokat megkíséreljük pénzben
kifejezni. Így pl. a fenti Gantt-diagramban a képző intézmények kiválasztásához
szükség pénzügyi erőforrásokat a következőképpen határozhatjuk meg:
, Az, egy ~ételhez tartozó összesen rovat a mennyiség és az egységár szorzata-
ke_nt all __elo-, A mennyiség egység megjelölése elsősorban a külső számbavétel
miatt ~zukseges:. A mindösszesen sorban található összeg adja meg ennek a tevé-
kenyse~ne~ az osszes költségét, ami úgy állt elő, hogy az összesen rovatokban
sze~e~lo s_zamokat összeadtuk. Az egész projekt költségvetését úgy tudnánk ösz-
s~ealht,am, h~ valamenn~i tevékenységre nézve elkészítenénk egy hasonló költ-
segvetest, majd annak mmdösszesen rovatait összegeznénk.
, A költs~gvetésnek mindig két oldala van: a bevételek és a kiadások - ami-
~ent_ azt barmely közigazgatási szervezet költségvetését áttekintve tapasztalhat-
~uk is;, A :en~i tábláza~ lényegében a kiadásokat tartalmazza. Mivel a projektek
Jelentos reszen~k ~seteben a bevételek egy forrásból, a projekt finanszírozójától
ere~nek, a ~eveteh oldal részletezése nem is igazán szükséges. A legtöbb EU-s
p;o~ekt ese,tebe~ persz~ önerőre is szükség van, a bevételeknek így már két forrá-
s~rol bes~~lhetunk. Ma~kor a bevételi oldalon számos forrás. is megjelenhet. El-
kepz_elh~t,o', hogy -~ P:_oJekt tevékeny~ége, ~:án díjat szednek, máskor a projekt
megmd_Jtasahoz kolc,sont k~ll felvenm (kesobb a törlesztés a kiadási oldalon je-
lentkezik), va~y egyeb bevetelekre tesznek szert a projekt működése folyamán. Ez
esetben termeszetesen már a bevételi oldalt is részletesen tervezni kell
T~rmészetesen a költségvetés összeállítása során figyelembe kell ve~ni a vonat-
koz_o: g,Yak~_an ~egl~h~tősen bonyolult pénzügyi szabályokat. Így a nagyobb köz-
P?htt.~ak_ ~oltsegvete_s1 tervezése során mindenképpen célszerű pénzügyi, illetve
pe~~ugy1Jogban: a kózpé~zügyekbenjártas szakemberrel konzultálni. (A legalap-
vetobb h1~a, amit a dilettans tervező elkövethet, ha megfeledkezik az adóról és
nem 1Isztazza, hogy ~rnttó vagy nettó összegekről van-e szó.) Különösen bo;yo-
lult leh~t a~ El_J-s proJ~ktek adminisztrációja, így a költségvetési szabályok is .
. A penzugy1 te:vezes során szerepe van az időbeliségnek is. A bevételeket és
kiadaso~at egymassal szembeállítva, a költségvetést időben is részletesen meg kell
tervezm. Ez a cash flow (pénzáramlás) tervezése, amiről itt nem tudunk részlete-
 Vll. LÉPÉS'. A MEGVALÓSÍTÁS TERVEZÉSE
374
'l · A cash flow-val szembeni talán legfontosabb elvárás, hogy a proj~~t
~=~:~~ ~~iyamán az egyenleg soha nem lehet negatív, ~ ki~dások ~er;i ~alad~atJak
me a bevételeket. Ez a helyzet ugyanis a projekt fizet~skeptelenseget J_~lent1,
Asszegezve: az inputok tervezésének általáb~n mncse~.ek oly~n Jül stru~t~~
'lt technikái mint a keretmátrix vagy a Gantt-diagram. _Tobb ter~leten,_ s kul?
r~. , :. yi· ·nputok (és folyamatok) tervezéséhez viszont talalunk ilyen al-
nosen a penzug 1
talánosan alkalmazott eszközöket. , ..
Az inputok meghatározásához elsősorban a fol~amatokbo~ ~~ll kundu~~ •
A folyamatok tervezése során lényegében megtörtémk a meg~al,os1tasu~hoz szuk-
, ·dő meghatározása. Az egyes tevékenységek értelmezesevel pedig ~egha-
~~;;~h1ató az emberierőforrás-, valamint a tár~yierőforrá~-sz~kség~et. -~ls?sorb~~
e két utóbbi tényező pénzigényét, a megvásárlasukhoz szuks~ges,p~nzugy1 ~szko
zöket meghatározva jutunk el a pénzbeli inputok meg~_atarozasahoz, a~1 nem
más mint a projekt költségvetés kiadási oldala. Ne fe~edjuk el, hogy e tekmtetbt~
k'.' olitika működésmódja jelentősen eltérő lehet, hiszen a folyamata~ megva ~
:ít~s~pfolyamatos költségeket is jelent, amit működési költségként korabban mar
bemutattunk. k.. ··k , t hnikák
Végül utalunk arra, hogy az itt vázlatosan bemutatott esz ozo es ,ec. .,
(különösen a logframe mátrixnak, Gantt-diagramnak, cash ~o";-~ervezes stb.) JO-
val részletesebb megismerésére számos, esetleg ingye~es kepzes1 ?rogram?n ke~
resztül is lehetőség van, és a világhálón is számos portai fo?la~koz1~ ezek t,ar,gya
lásával. Ezenfelül több, a projektmenedzsmenttel foglalkozo konyv is hozzaferhe-
tő magyar nyelven.
21. VIII. lépés: A közpolitika effektív
megvalósítása
.
1
A megvalósítás tervezése természetesen egyetlen célt szolgál: magát a meg-
valósítást.
Talán első pillantásra is feltűnik, hogy miközben folyamatosan hangsúlyozzuk
a megvalósítás kiemelkedő fontosságát (s ezt az alábbiakban is megtesszük), a
megvalósítással foglalkozó fejezet ebben a III. részben meglehetősen rövid. En-
nek oka kettős. Egyfelől a II. részben meglehetősen hosszan foglalkoztunk a té-
mával. Másfelől a közpolitikai szakértő szerepe a megvalósítás során meglehető­
sen periferiális. E fejezet rövidsége tehát elsősorban a részterület megközelítés-
módjának tudható be és semmiképpen sem a megvalósítás kisebb fontosságát
tükrözi.
21.1. Megvalósítás jelentősége
21.1.1. A megvalósítás elmaradása, torz jellege
A közpolitikák megvalósításának fontosságát nem lehet alábecsülni. Mit sem
ér az olyan közpolitika, amely alapvetően csak papíron létezik - legalábbis köz-
politikai (policy) szempontból. Más kérdés, hogy politikai (politics) értéke az
ilyen közpolitikának is jelentős lehet, éppen ezért a kormányok számára nagy a
csábítás, hogy ilyen - meg nem valósított, már eleve meg nem valósítandónak
„tervezett" - közpolitikákat állítsanak elő. Az esetek nagy részében a megvalósí-
tás hiánya azonban nem szándékolt, hanem a gyakorlati folyamatok megbicsaklá-
sának következménye.
Máskor, mint azt a megvalósítás tanulmányozásával foglalkozó tudományterü-
let (implementation studies) bemutatja, a megvalósítás megtörténik ugyan, ám a
tényleges folyamatok teljességgel eltérnek a közpolitikai döntéshozók által
szándékolttól. Számos meggyőző esettanulmány bemutatja, hogy a valóságos fo-
lyamatokban követett célok egészen mások lehetnek, mint a közpolitikai doku-
mentumokban deklaráltak, vagy azokból kiolvashatók. Olykor úgy tűnik, hogy a
megvalósítás kifejezetten a közpolitika deklarált céljaival ellentétes eredményre
vezet. Emlékeztetünk pl. arra, a 9. fejezetben említett esetre, amikor a vakok önál-
ló életvezetését szolgáló program valójában a vakoknak (a megvalósító szervezet-
től való) erősebb függését alakította ki. Számos hasonló példát említhetnénk.
A megvalósítás elmaradása, illetve a deklarált közpolitikától teljességgel eltérő
tartalmú megvalósítás különösen erőteljesen jellemzi régiónkat, s benne Magyar-

VIII. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKA EFFEKTÍV MEGVALÓSÍTÁSA
376
országot. Ennek számos oka van. Ilyen a köz~o~itikai .?él-eszköz lo~i~a szerinti
legalább minimális szintű végiggondolásának tipikus hia~ya. Hasonlo~e~p~n sem
a döntés előkészítése során, sem a megvalósítás megkezdesekor ne~ tortemk meg
a megvalósítás szisz~ematikus te~:e~ése - miké~t ~.zt az ~~ő-~ő.. fejezetben bemu-
tattuk. Számos ok miatt a közpohtlkak ebben a regioban kulonosen gyakran csak
a deklarációk politikai funkcióját látják el, és nem a k_o~m~nyzaü~~~lekvést tény-
legesen meghatározni kívánó programalkotás közpolitikai funkc10jat.
21.l.2. A pontatlan feladatmeghatározás okai
A megvalósítás tehát korántsem olyan „programozott" tevékenység, mint aho-
gyan az sokan - különösen a jogias szemlélet képviselői - vélik. Az megvalósítás
bizonytalan irányultságának legalább három oka lehet.
Egyfelől a közpolitikai dokumentumok meglehetősen ködösek,, n~gy teret
engednek a megvalósításban részt vevőknek a tényleges folyam~to~, es _1.gy ered-
mények alakításában. Mint láttuk, ennek számos o~a van a ~~ande~ostol a gon-
datlanig terjedő skálán. Ilyen pl., hogy a döntéshozok el akarpk ~er~lm a pontos
célmeghatározást; vagy fontosabbnak tartják a konszenz~st, amire igy nagyobb
esély van; vagy a politikai színtéren jobban mutat egy laza~ban. n:eg~ogal~azott,
mint egy technikaibb dokumentum stb. A ,_,gondatl~n el~o_vet:si -~o~ok ~gyik
régiónkban tipikusnak nevezhető esete, amikor a koz~oht~ka1 ~ontes~?zon~~·
sarkosan fogalmazva, fogalma sincs arról, bog~ e,g~altalan ~1 ~z a kozp~h~1-
ka. „Elviheti" továbbá a megvalósítást a megvalositas folyaman 1elent~ezo er-
dekek és nyomások, vagy kényszerek és véletlenek ~at~s~: P~rsz: mmdeze~
hatásoknak elsősorban a pontatlanul meghozott közpolitikai dontes „agyaz meg .
A 9. fejezet meggyőzően leírja, hogy számos érdekelt kívánja befoly.ásolni a dön-
tés megvalósítását, ezenfelül a megvalósítás során gyakran olyan kenyszerekkel-
korlátokkal szembesül a megvalósító, amivel a döntéshozatal előtt· - indokolt vagy
indokolatlan módon, de - nem számoltak. . .
Tegyük hozzá, hogy a döntések „pontatlanságának'.' tervez.ett, techn.~k~I
oka i§ lehet. Egy bizonyos szintű „pontatlanságra" ugyams szükseg van a muko-
dés során. A teljes meghatározottság merevvé, hosszabb távon bizonyosan al-
kalmatlanná teszi a megvalósítási folyamatot. (Az alkatrészek meghatározott
mértékű „tűrés"-ére szükség van egy gép működéséhez is, különben az biztosan
A problémát a magyar közigazgatás-tudomány is tárg_Yalja elsősorban a „~é~le-
beragad.)
gelés" címszó alatt. Ebben, az alapvetően jogtudoi;iány1 kontextusban, .a kerd:s a
szabályozottság mértékében ragadható meg. Mme~ pon.tosa~ban szaba:,y?zzak _a
végrehajtó apparátus tevékenységét, annál inkább b1zto~ithato a jogszerus~g, a ki-
számíthatóság és jogegyenlőség. A táj okozott állampolgar pontosan tudhatja, hogy
milyen esetben mire számíthat, függetlenül pl. attól, hogy ügyét melyik megyében
intézi. Ugyanakkor a végrehajtó apparátus ilyen jellegű részletes szabályozása le-
hetetlenné teszi az ügyek sajátságaihoz való alkalmazkodást. Ha pontosan megha-
VIII. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKA EFFEKTÍV MEGVALÓSÍTÁSA
377
tározzák, hogy milyen feltételek mellett mennyi szociális segélyt kell kiutalni, ak-
kor e feltételek hivatalos igazolása mellett a település közismerten leggazdagabb
embere is jelentkezhet a segélyért és meg is fogja azt kapni. Ha viszont nincs ilyen
egyértelmű szabályozás, hanem pl. az ügyintéző nagyobb döntési szabadságot kap,
akkor az az önkény veszélyét vetíti előre, kiszolgáltatottá téve így az állampolgárt
és aláásva a jogállamiság lényegét. Pl. az ügyintéző a neki - mondjuk származása
miatt - nem szimpatikus kérelmezőnek egyszerűen nem ad segélyt. A probléma
megoldása egyfelől a megfelelő arányokban van, másfelől a különféle megoldások
eltérő szervezetekhez történő telepítésével kezelhető. Magyarországon pl. az ún.
dekoncentrált szervek esetében a lehető legpontosabb feladatmeghatározást vár-
juk, az országosan egységes megvalósítás érdekében. Ezzel szemben az önkor-
mányzatok nagyobb döntési szabadságot élvezhetnek, hiszen e szervek létének el-
sődleges indoka, hogy képesek a helyi sajátságokat (jellemzőket, lehetőségeket és
igényeket) figyelembe venni és megjeleníteni működésük során. Még nagyobb sza-
badságot ad a megvalósításban, ha pl. civil szervezeteket támogatunk bizonyos,
általában meglehetős általánosságban megfogalmazott tevékenységekben. Így pl. a
római katolikus egyház szociális tevékenysége nagy valószínűséggel szelektál az
érdemes és érdemtelen szegények között, előbbieket elsősorban az aktív vallásos
életet élőkkel azonosítva. Állami szervek ezt- mivel az a vallás szerinti ~egkülön­
böztetés tilalmába ütközne - nem tehetik meg.
21.l.3. A közpolitikai döntés és az annak megvalósítása közötti
eltérés értékelése
A fentiekből, s a II. rész szövegéből arra a következtetésre juthatunk, hogy a
megvalósítás elkerülhetetlenül eltér a deklarált közpolitikáktól. Állításunk desk-
riptív megközelítésben nyilvánvalóan helyes. Preskriptív megközelítésben azon-
ban felvetődik a kérdés, hogy jól van-e így. Különösen élesen vetődik fel ez a
kérdés a szakmáját meggyőződéssel művelő közpolitikai szakértő esetében.
A kérdésre nehéz egyértelmű és általános választ adni. Egyes esetekben a meg-
valósítás során érzékelhető eltérések akár erősíthetik is a közpolitikai célok
megvalósulását. Egy jól müködő rendszer, ha olyan nehézségek jelentkeznek,
amelyekkel a döntéshozó nem számolt, a problémákat a végrehajtás során a célok
szem előtt tartásával kezeli. (A projektmegközelítésben az ilyen korrekciókra biz-
tosítanak lehetőséget a mérföldkövek.) Máskor ugyan a megvalósítás némileg el-
térhet a céloktól, esetleg korábban nem definiált célok is bekerülnek a programba,
~e mindez annak érdekéb~n történik, hogy a megvalósítás egyáltalán megtörtén-
jen, ne lehetetlenüljön el. lgy pl. egy meghatározó, a megvalósításban megkerül-
hetetlen stakehoider szempontjait (amelyeket a döntéshozatalban valamiért nem
vettek figyelembe) a megvalósítás során be kell emelni. Ilyenkor persze már fel-
merül az arányok kérdése: vajon összességében megéri-e ez a fajta kompromisz-
szum? Félő ugyanis, hogy az ilyen kompromisszumok végeredménye, hogy az

VIII. LEPÉS'. A KÖZPOLITIKA EFFEKTÍV MEGVALÓSÍTÁSA
378
adott stakeholder foglyul ejti a közpolitikát, ami aztán már csak az ő célJai~ szol-
'l" _ az eredeti célokkal csak véletlenszerű összefüggést mutatva. Peldaul az
ga Ja ' ' (k. 'll 1
olyan közpolitikák, amelyek meghatározó ~.szköz~. a ~.a1?atta~ogatas isva a -
kozások fejlesztéséhez, lakásépítéshez nyuJtott kolcsonok), konnyen a bankok,
esetleg néhány bank érdekét szolgáló közpolitik~vá alakulhatnak a g~ak?rlatban.
Hasonló veszélyeket rejtenek a PPP-programok is, ~melyek a~ ~re~eti cel helyett
gyakran a megvalósító magánvállalkozások ér~ekeme~ foglyav~ valh~tnak. ,
Végül több esetben, már viszonylag egyszeru elemzes er~dmen"J'.~kent.n;egall,a­
pítható, hogy a megvalósítás eredménye lényegében ellentetes a ~ozpohtika ce~­
jával, így társadalmi szinten a hatása nem kívánatos. Erre volt pelda a vakok ki-
szolgáltatottságát összhatásában inkább növelő prograr;i; ;agy ,a ?azai g~a~orlat­
ból azok a_ deklaráció szintjén - a roma gyerekek felzarkoztatasat sz~lgalo pro~­
ramok, amelyek valójában e gyerekek szegregációjához, végül további lemarada-
A hivatástudattal rendelkező közpolitikai szakértő nyilván arra törekszik
sához vezetnek. .
_ mint korábban jeleztük, gyakran jelentős ellenszélben -, hogy ~z ilyen, a k?~­
politikai céloktól eltérő, és általánosabban, a közérdekkel ellentetes megvalos1-
tás mértékét, hatását a lehető legkisebbre korlátozza.
21.1.4. A közpolitikai szakértő - korlátozott - szerepe
a megvalósítással kapcsolatban
Mindamellett látni kell hogy a közpolitikai szakértő szerepe korlátozott a
megvalósítással kapcsol~tban. Éppen ez indokolja, hogy a megvalósítás tárgya-
lása e részben különösen kis mértékben szerepel. „ . , ,
A megvalósítás ugyanis az operatív vezető feladata. ~ az, aki a .m~g~al?s~-
tást irányítja, gondoskodik a feltételek meglétéről:. a szer:iel~~et moti;altsagarol
stb. Munkájának jelentős része az ad hoc felmerülo techmkai ~s szen:ie~yes prob~
lémák azonnali kezelése. Mindez sajátos ismereteket és képessegeket igenyel, ami
alapvetően tér el a közpolitikai szakértőtől elvárható ~?m~eten~iáktól. ;"'z ilyen
vezetőnek szervezési és vezetési ismeretekre van szuksege, es termesz~tesen
olyan készségekre, amelyet elsősorban a gyakorlat sorá~ sajátíthat.el. ~övide,n ~
„jó" operatív vezető kompetenciái jelentősen el~é;nek ~ „Jó',' k~zpoh~ikai szakert?
kompetenciáitól. Előbbi sajátsága a gyors reagalas, m1g utobbi eseteben. a ,h??szu
távú, stratégiai gondolkodás a fontos. Előbbinek a személy~~ kom1:1um~a~~ob~n
kell kiugróan erősnek l~nnie, míg utóbbi esetében az anahtiku_~ ~eszs,eg ~ats~ik
meghatározó szerepet. Altalában előbbinél a gyakorlatban elsaJatlthato k~szse~­
szintű kompetenciák meghatározóak, utóbbinál a tanulással megszerezheto tudas
legalább ennyire fontos. , A közpolitikák esetében a folyamatos, magas hatásfokú működés rendkívül
A közpolitikai szakértő feladata a megv~l~s~táss~l k~pcsolat~an. lényegeb.en
- logikailag, s részben időben is - a megvalositas elott es az utan Jelentkezik.
A megvalósítás előtt, mint láttuk a döntés előkészítése (a 10. ábra első szakasza,
VIII. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKA EFFEKTÍV MEGVALÓSÍTÁSA 379
jobb oldala), és legalább részben a megvalósítás tervezése tartozik a közpolitikai
sza~~rtő feladatkörébe. Ennek kapcsán e részben azt hangsúlyoztuk, hogy a köz-
politika meghatározásában törekedni kell a racionális megközelítésre: a célok le-
hető legegyértelműbb, és lehető legteljesebb körű meghatározásra. Az eszközök
meghatározása, valamint az alternatívák kiválasztása e célok megvalósítását szol-
gálja. Mindebben az is benne foglaltatik, hogy a megvalósítás meglehetősen
pontosan definiált. A megvalósítás input igénye (főleg: költségigénye, szervezet
személyzet) nagy vonalaiban már a döntés előtt meghatározásra, majd részletei~
?en kidolgozásra kerül a megvalósítás tervezése során. Ez egyben minimalizál-
Ja annak a ves.zélyét, hogy a megvalósítás során, annak irányát eltorzító „kény-
szerek" merüljenek fel, vagy más okok miatt a megvalósítás ellehetetlenüljön.
Az alapos előkészítés, amelyben a közpolitikai szakértőnek kulcsszerepe van,
csökkentheti a megvalósítás során jelentkező, általunk egyértelműen anomáliá-
nak tételezett jelenségek veszélyét.
A közpolitikai szakértő ezen túl ott van a megvalósítás kontrollja oldalán is.
Ennek során olyan információkat gyűjt és dolgoz fel, amelyek a megvalósítás mű­
ködésére (folyamataira), részeredményeire, illetve outputjaira, és végső társadal-
mi hatásaira vonatkoznak. Egy jól kiépített kontrollrendszer már a megvalósítás
viszonylag korai szakaszában jelezheti, ha a folyamatok rossz, a közpolitikában
megjelölttől alapvetően eltérő irányba mennek. Minderről a monitoring és az
evalváció kapcsán szólunk.
Összegezve: bár a közpolitikai szakértő nem vesz részt az effektív végrehajtás-
ban, annak menetére a közpolitikai döntés megfelelő előkészítésével, a megvaló-
sítás tervezésében való részvétellel, majd a megvalósítás folyamatának figyelem-
mel kísérésével és értékelésével nagy hatást tud gyakorolni.
21.2. A közpolitika fenntartása
Az előző fejezetben a megvalósítás tervezésére koncentráltunk, mivel ennek
elmaradása gyakran a megvalósítás gyenge színvonalát, esetleg kudarcát, sőt a
megvalósítás teljes hiányát indukálhatja. A tervezéshez elsősorban a pr~jektme­
nedzsmentben kidolgozott szemléletmódot és technikákat javasoltuk, mivel ezek
me~l.eh~tősen jól alkalmazhatónak tűnnek, s mivel ezek segítségével a hazai köz-
pohtika1 folyamatok számos anomáliája kiküszöbölhető lehet. Ugyanakkor emlé-
keztettünk arra is, hogy a projekt- és a közpolitikai szemlélet, számos hasonlósá-
ga. m~llett néhány ponton eltérést is mutat. A legfontosabb talán az, hogy a projekt
r:i~n~1g meghatározott időszakra (egy feladat megvalósítására) szól, míg a közpo-
htikak gyakran folyamatosan, hosszú távon működnek, és ezt folyamatosan fenn-
álló szervezeti háttérrel biztosítják.
fo~tos lehet.. Ezen a területen gyakran éppen a kampányszerűség jelent problé-
mat. Nem ntka ugyams, hogy a közpolitika bevezetése utáni időszakban valóban
380 VIII. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKA EFFEKTÍV MEGVALÓSÍTÁSA

intenzív tevékenység folyik és megmutatkoznak az eredmények. Később azonban

a közpolitika újdonsága elmúlik, a média és a politikusok, végül az állampolgárok 22. IX. lépés: A közpolitikák értékelése:
többségének figyelme másfelé fordul. Ezzel egyidejűleg esetleg fokozatosan csök- az evalváció
kennek a rendelkezésre álló eszközök, akárcsak a végrehajtásban az elkötelezett
szakemberek száma és elkötelezettsége. A közpolitika így lassan „elgyengül", el-
tűnik, a szolgáltatás „lerohad". Magyarországon a kampányszerű, majd észrevét-
lenül kimúló kormányzati (látszat?) tevékenység, közpolitikai gyakorlat különö- 22.1. A közpolitikák értékelésének típusai
sen gyakori.
A gépjárműben a kézben tartott mobiltelefon használata vezetés közben tiltott. Az e A 10. fejezetben viszonylag hosszan szóltunk a közpolitikák értékeléséről. En-
rendelkezést bevezető jogszabály megjelenése utáni hetekben a média sokat foglalkozott nek során az értékelés különböző módszereit, típusait mutattuk be.
a témával, a rendőrség pedig ellenőrizte és viszonylag aktívan szankcionálta is ezt a ma- A különféle technikák csoportosításának egyik szempontja az volt, hogy
gatartást. Ebben az időszakban ritkán lehetett telefonáló vezetőt látni. Néhány hónap
múlva azonban a figyelem másra terelődött, a rendőri szigor megszűnt, és ma már renge-
azok kinek készülnek, kinek az igényeit kívánják kielégíteni. A közpolitika „gaz-
tegen telefonálnak ismét a kocsiban. dájának" az igényeit elégítheti ki a „klasszikus értelemben vett" közpolitika elem-
A hetvenes években a művelődési házak építése központilag támogatott, magas költ- zés, illetve közösségi programok értékelése (public program evaluation), az
ségvetésű program volt. Később a művelődési házak már kisebb figyelmet kaptak, és a evalváció. Az ilyen értelemben vett evalváció felel meg teljes egészében a ciklus
nyolcvanas évektől, majd kűlönösen a rendszerváltás után megkezdődött agonizálásuk,
anélkűl, hogy ez együtt járt volna egy explicit közpolitikai fordulattal.
ábra utolsó elemeként jelzett tevékenységnek. Ez ugyanis a már befejezett, de
mindenképpen már eredmények produkálására alkalmas stádiumban lévő közös-
Nem véletlen tehát, hogy pl. az Egyesült Királyságban kiadott közpolitikai ké- ségi programok elemzését jelenti. Az ún. formatív evalváció már a program folya-
zikönyvekben és gyakorlati képzési programokban hangsúlyos szerepet kap a matában megtörténhet, és célja elsősorban a program operatív irányítóinak tájé-
„ maintenance", fogalma, annak hangsúlyozása, hogy a közpolitikát folyamatosan koztatása.
fenn kell tartani, működtetni kell, ami a közpolitika „gazdájától" folyamatos Egy másik elkülönítés, elsősorban az értékelés időpontja alapján, négy típust
odafigyelést, odaadást igényel. „Figyelem" és „eltökéltség" híján az egész közpo- különített el. Az ex ante értékelés még a közpolitika megindulása előtt történik.
litika lassan kimúlik, a megmaradt erőforrásokat pedig fokozatosan más, legitim, Ez lényegében megfelel az e részben a közpolitika-elemzés kapcsán tárgyaltak-
vagy illegitim célokra fogják felhasználni. nak. A folyamat elemzése a közpolitika működése során elsősorban a tevékenysé-
gekre irányul. Ennek sajátos formájaként értelmeztük a monitoringot, amelyről az
alábbiakban még szólunk. Végül a program eredményeinek, társadalmi hatásai-
nak értékelését a közpolitika működésének egy későbbi fázisában, vagy egy prog-
ram lezárulta után, a szűk értelemben vett evalvációval végezhetjük el.
A harmadik tipológia is egyfajta sorrendiséget, ám inkább logikai sorrendet
követett. Eszerint beszélhetünk a szükségletek értékeléséről (e:Z:zel foglalkozik a
needs assesmentként ismert technika); a folyamatok értékeléséről; az eredmények
és végül a hatékonyság értékeléséről.
A mindennapokban azonban elsősorban a monitoringról és - kisebb részben -
program-, illetve közpolitika-értékelésről hallunk.
Az alábbiakban ennek megfelelően előbb különbséget teszünk monitoring és
evalváció között, ezután az evalváció kérdésére koncentrálunk, amely alatt a
„klasszikus" értelemben vett evalvációt értjük. Az evalvációra a közpolitikai fo-
lyamat végén kerül sor, legalábbis abban az értelemben, hogy már eltelt annyi idő,
hogy a program eredményeinekjelentkeznie kell(ene). Ez jól megfelel a közpoliti-
kai ciklus ábrájában az evalváció helyének. Az evalváció elsődlegesen a társa-
dalmi hatások értelmében vett eredményekre irányul, aminek értékeléséhez
meghatározó fontosságú annak ismerete, hogy mik a közpolitika céljai. Másként
fogalmazva: az általunk vázlatosan bemutatandó evalvációs technika feltételezi
hogy a célok megismerhetők, vagy megfogalmazható azokkal kapcsolatban eg;
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÖ 383
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁCIÖ
382
viszonylag megbízható hipotézis, és a programmodell is meghatározható. El-
22.2. Monitoring és evalváció
lenkező esetben a közpolitika racionális modellje alkalmazhatatlan lesz az adott
közpolitikára, és ilyenként nem is értékelhető. További jellemzője ennek a klasz-
szikus evalvációs megközelítésmódnak, hogy igyekszik kvantitatív eszközökkel
mérni a hatást.
Mint a 10. fejezetben láttuk, a fentiek olyan feltételek, amelyek korántsem min-
dig teljesülnek a közpolitikák esetében. Ráadásul az evalváció klasszikus techni-
kája - amiként ezt szintén láttuk - általában hosszabb időt vesz igénybe és jelen-
tős egyéb (pénz, szakemberek) ráfordítást is igényel. Mindezek miatt a klasszi-
kus evalváció a legbonyolultabb eljárások közé tartozik, így hasonlóan a közpoli-
tika-elemzés technikáihoz, gyakran PhD fokozattal rendelkező, kifejezetten
evalvációban képzett szakemberek végzik ezt a feladatot. Mindezen tényezők mi-
att az utóbbi évtizedekben a szigorú, kvantitatív evalvációs technikák alkalmazá- 8. táblázat
sának relatív súlya határozottan csökkent. Mindezek meglehetősen súlyos ellenér- Monitoring és evalváció összevetése
vek lehetnek a klasszikus evalváció alkalmazásával, s főleg a kötetben való rész-
letesebb tárgyalásával szemben. Miért éppen ezt az evalvációs megközelítésmó- Szempont Monitoring Evalváció
Információ Elsősorban az inputokra, folyamatokra és Első~or~an ~ végeredményre,
dot emeljük tehát e fejezet középpontjába?
Mindenekelőtt azért, mert ez a megközelítés az, amely tökéletesen illeszkedik jellege outputokra vonatkozóan. A végső hatá- a vegso, tarsadalmi hatásra
a közpolitikai ciklus racionális modelljébe, vagyis e rész logikájába. Másfelől soJa:a nem. (E fogalmakhoz lásd az 1.2. vonatkozóan. Ezekre azonban
alfejezetben és a megvalósítás tervezése széles körben.
azért, mert úgy véljük, hogy éppen e technika ismerete, és alkalmazása az, ami
kapcsán írtakat.)
kiáltóan hiányzik a magyar közpolitikai gyakorlatból. Nálunk ugyanis szinte
Információ- 1A közpolitikai( folyamatba építetten, fo- A'1tal'aban a folyamat végén,
soha nem történik meg a közpolitikák evalvációja - igaz általánosan hiányzik a
gyűjtés 7a'.11at~san a megvalósítás kezdetétől), gyakran önálló, jelentős ösz-
közpolitikák eredményességének akárcsak intuitív áttekintése is egy meghatáro-
ses .alta.lab.
1 an „automatikus"
ft jelleggel (pl. a ~z~get igénylő
. adatgyűjtést
zott idő elteltével. Szórványosan a kvalitatív, benyomásokat, véleményeket ösz- zam az? szo , ver elkészíti a számlát, egy- igenyel. Pl. kérdőíves adatfel-
szegző, általában néhány interjúra alapozott, tipikusan külső konzultánsok által ben statisztikákat is készít a kiadásokról- vétel stb.
végzett értékelések már nálunk is megjelentek - bár akik csinálják, legtöbbször bevételekről, ami monitoringadat lesz.)
nem is tudják, hogy kvázi evalvációt végeznek. Ezek előnyei mellett (gyorsaság, Információ- F?lyamatb.~ .épített, általában komputeri- Gyakran bonyolult matemati-
viszonylagos olcsóság) számos hátránya is megfogalmazható. A hátrányok rész- fel- zalt. Vez~t011~formációs rendszer jelleggel. kastatisztikai eszközök alkal-
ben abból fakadnak, hogy a - sokszor az üzleti szférából jött- konzultáns értéke- dolgozás Egyszeru statisztikák, jelentések készítése. mazása, alkalmazott kutatás
lők teljességgel tájékozatlanok a közszektor, a kormányzat ügyeiben és a közpoli- jellegű. Eredménye gyakran

tikák sajátságaiban. Értékeléseik meglehetősen szubjektívek, gyakran a megren- több száz oldalas elemző je-
delő igényeit kritikátlanul elégítik ki, így nemritkán inkább a valós összefüggések lentés
Állítások Konkrétabb, de szűkebb. A folyamatra az Általánosabb: A végeredmény-
elfedését, mintsem feltárását szolgálják. hatóköre elvégzett feladatokra, outputokra vonatko- re? a végső hatásra vonatkozik.
A klasszikus evalváció ezzel szemben a közpolitika alapos ismeretének ta-
zik: konkrétan mit csináltak. V1.sszacsatolás: a közpolitika
laján, a - szubjektív értékítélet maximális kiküszöbölését szolgáló - társada- elerte-e kitűzött célját.
lomtudományi módszertanra alapozva törekszik a közpolitika eredményes-
Ered- Alkalmas a közpolitikai„ ~e~valósítás Annak megítélését teszi lehe-
ségének meghatározására.
Mielőtt azonban az evalváció mélyebb ismertetésébe kezdenénk, tisztázzuk mények
felhaszná-
„me~felel?s~gének" ellenorzesere. Elvé-
ge~tek-e, ido?e_n stb. a feladatokat. Az el-
tővé, hogy szük ,
adott közpolitiká;;g.l~~n-e ~z
előbb viszonyát a manapság széles körben emlegetett monitoring fogalmához! lása s~amol~~thatosag, a korrupció elleni harc ben kellene változtaltn~ vhehm1-
JO eszkoze. ,
hogy a celokat jobban1 a(ered-
oz,
ményesség), vagy olcsóbban
(hatékonyság) el lehessen érni.

IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁCIÓ
384
Mint látható a monitoring elsősorban a folyamatok értékelésére alkalma~, hi-
szen a felhasznilt erőforrásokról, a tevékenységekről és azok köz~etl~n ~redmenye­
iről ad információt, ilyenként alkalmas a folyamatok nyomon kovetese~e,, a, pazar-
lás, korrupció kiküszöbölésére, az esetleges elmaradása~ ,gyors de~ek~a;asara ~tb.
Nagy előnye a monitoringnak, hogy jórészt .~ol~amatba ~pit~tt, ..a szamitastechm~a
mai állása mellett gyakran egyáltalán nem Jar erdem1 koltsegt?blettel. A~ ~;alv~­
ció más célt szolgál, és ehhez más eszközöket is alkalmaz, bar az evalvac1oh~z ~~
egyre gyakrabban használják fel a monitoringból. kinyer?et? adat~kat. Az eval;ac~o
mindig a közpolitika által kezelendő társadalmi pro.b~en:ar~ vetitv~, a problemat,
illetve az azzal kapcsolatban megfogalmazott közpol!t1ka1 c~l~~at ~1~.teg,Y r~feren­
ciapontként alkalmazva értelmezi a közpolitikát. Az evalvac10 vegso ke~?ese, el-
lentétben a monitoringgal, így nem az, hogy „rendben mentek-e a dolgok , hanem
az, hogy a program kiváltotta-e a tőle remélt hatásokat. . , .
A monitoringnak, egyebek mellett azért is, mert valamennyi El! altal tamog~­
tott projekt kötelező eleméről van szó, meglehetősen na~y, ~a mar magyar~; 1.s
széles körben hozzáférhető szakirodalma van, így a momtonngrendszerek kiep1:
tésére vonatkozó technikai ismereteknek utána lehet néz~i. ~z sz,ük~é~telen~e
teszi, hogy az alábbiakban részletesen beleme~jünk a ~omtonng kerdesenek tar-
gyalásába. Azért sem adunk helyt a mélye?b JSmer~et~s~ek, mert ol~a?, g?'ak~:­
latias orintáltságú, praktikumában jórészt mformat1kai '.sm~ret.~ket 1ge~yl? te_ru-
letről van szó amelyre a közpolitikai szakértőnek kevesbe, kozvetlenul mkabb
egy hivatali v~zetőnek, illetve egy projektmenedzserne~ ;an szüksége.
Ezzel szemben az evalváció a közpolitikai ciklus zaro eleme, az a .p.on!, ahol
eldől, hogy vajon az egész addigi tevékenység-:- amelynek a közp~l!t1ka1 sz.~k­
értő kulcsfigurája - elérte-e végső célját; n:enny1:e ért~ el; ha ~em erte el, m.1e:~
nem; illetve, hogy milyen egyéb, előre nem v.art h.atasok. es.~lel~et~ek. A~ ev~lvac10
kulcsfontosságú a közpolitika és a közpolitikai szakerto szamara. Raadasul az
evalváció olyan terület, amely sajátos szakértemet igényel. . , , , ,
Az evalvációval kapcsolatban is elmondható az, amit az alternativak ertekelese,
illetve a közpolitika-elemzés kapcsán leírtunk. Olyan ter~letrő~. van. s.zó,. amely
a közpolitikai szakértő elsődleges terepe, amelyre ere?~t1leg koz~oht1ka1. diplo-
mája képesítette. Ebben az értelemben ugyanis a közpohtika-ele,mzesn~k ~et nagy
területéről beszélhetünk. Az egyik terület az ún. ex ante elemzes, a szuk ~_rtelem­
ben vett közpolitika-elemzés, amelynek klasszikusan alkalmazott techmkaJa az ott
bemutatott költség-haszon elemzés volt. A közpolitikát, pontosabban az egy~~ al-
ternatívákat még a megvalósításuk előtt értékeljük, azt keresve, hogy potenciahsan
melyik a legjobb, anélkül azonban, hogy a megvalósításról, i~~eretünk le~ne.
Az ex post közpolitika-elemzés a szűk értelemben vett evalvac10. Enne~,sor.an a
már megvalósított közpolitikát elemezzük a .gyakorl~t1 tap~sztalaw.k alapJan, !llet-
ve az alapján, amit erről meg tudunk ismerm. A meg1sm~reshez tJp1ku~an a tarsa-
dalomtudomány módszertana szolgál eszköztárral. Ezert az ex ante es az e~ post
közpolitika-elemzés, legalábbis részben és tipiku~an, elt~rő, tudo'._Ilá~yos ~atte~et
feltételez. Előbbiben nagyobb a közgazdaságtam es a rac1onahs dontesel.melet1 is-
meretek szerepe. Utóbbiban viszont a társadalomtudományi, azon belül 1s adatfel-
IX. LÉPÉS'. A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁCIÓ 385
vételi és statisztikai adatelemzési technikák ismerete a meghatározó. Ez utóbbiak-
kal kapcsolatban néhány alapvető ismeretet a 12. fejezetben villantottunk fel.
Az alábbiakban tehát meghatározóan az evalváció bemutatására koncentrá-
lunk. Jeleznünk kell, hogy számos kifejezés használatos a közpolitikai szakiroda-
lomban legáltalánosabban evalvációnak (evaluation, public program evaluation)
nevezett tevékenységhez nagyon hasonló tartalommal. Ilyennek tekinthetjük a
teljesítmény- v. eredményaudit, a teljesítménymonitoring, de ilyen lehet a „hatás-
vizsgálat" fogalma is, bár ezt a magyar viszonyok között meglehetősen eltérő tar-
talommal, illetve rögzített tartalom nélkül használják.
22.3. Az evalváció problémája
22.3.1. A mérés sajátos problémája
Az evalváció alapproblémája, mint a legtöbb hasonló módszer esetében is, a
mérés és az értelmezés. Az evalváció esetében mindez egy további sajátos nehéz-
séget vet fel. Az evalváció fő kérdése ugyanis az, hogy képes volt-e a közpolitika
kitűzött célját, céljait elérni; vagy még általánosabban: képes volt-e a társadalmi
problémát, amelyre irányult, megoldani vagy enyhíteni.
A kérdés megválaszolása azért nehéz feladat, mert az adott társadalmi prob-
lémára nem csak a vizsgált közpolitika hat. Ezt az összefüggést mutatja be a
43. ábra. Az ábra talán nem is tükrözi igazán a probléma összetettségét. Valójá-
ban egy adott társadalmi jelenségre ezernyi tényező hat, s ezek közül kell
megtalálni azt a hatást, annak irányát és mértékét, amit éppen az adott köz-
politika jelent.
A munkanélküliség a modern szociális államok egyik legáltalánosabb problémája,
amellyel kapcsolatban szinte minden kormánynak van manapság valamiféle közpoliti-
kai elképzelése. Legegyszerűbben úgy lehetne lemérni e közpolitikák hatását, hogy
megmérjük, milyen mértékű a munkanélküliség. Persze ez az adat önmagában semmit
sem fog mondani. Ahogy azt a 12. fejezetben bemutattuk, a mérés mindig csak összeve-
tésben nyer értelmet. Egy ilyen összevetés lehet más országok munkanélküliségi statisz-
tikája, vagy a vizsgált ország korábbi ilyen adata. Csak összefüggéseiben tehetünk olyan
megállapításokat, hogy a korábbi időszakhoz képest a munkanélküliség nőtt vagy csök-
kent, nálunk a munkanélküliség aránya nagyobb vagy alacsonyabb mint X országban
vagy régióban stb.
A puszta adatok azonban még mindig nem mondanak semmit a köz politikáról. Való-
jában egy közpolitikán belül számos program irányul a munkanélküliség kezelésére.
A munkanélküliséggel kapcsolatos egyik program pl. az átképzés, egy másik - közvet-
len céljaiban és hatásmechanizmusában (programmodelljében) eltérő - program a mun-
kahelyteremtés ösztönzése stb. Az evalváció alapvetően ezekről a programként értel-
mezhetö (programmodellel rendelkező) közpolitikákról adhat csak értelmes értékelést.
A munkanélküliségre azonban számos egyéb tényező együttesen hat, söt az extern hatá-
sok összességében messze felülmúlhatják a közpolitikák együttes hatását. Ha pl. gazda-
sági válság van, akkor számos munkahely szűnik meg, a munkanélküliség nő, s ezen az
állam csak enyhíteni tud, magát a tendenciát - legalábbis a kapitalizmus viszonyai kö-
zött - aligha fordíthatja meg. Ha viszont a gazdaság prosperál, akkor a munkanélküliség
egészen alacsony lehet, az állami beavatkozástól függetlenül is.
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 387
· · · E'SE' AZ EVALVÁCIÓ
IX. LÉPÉS'. A KÖZPOL!TlKAK ERTEKEL • •
386 Persze minderre (placebo, kontrollcsoport) azért van szükség, mert az orvosi
kísérletek alanyai, emberek lévén, már nem tökéletesen kontrollálhatóak. Egyesek
A közpolitika, annak pl. egészségesebb életet élnek, míg mások dohányoznak (de ezt esetleg nem vall-
megvalósítása. ják be a kísérletvezetőnek), alkoholt fogyasztanak, zsíros ételeket esznek stb.
Mindezek a problémák a tiszta természettudományokban, ahol élettelen dolgok
(atomok, molekulák, anyagszerkezetek) vannak, nem jelentkeznek, ott a kísérleti
szituáció önmagában garantálja az összes lényeges tényező kontrollálását. A kém-
cső maga szigeteli el a zavaró tényezőket, ráadásul a tényezők mértéke korlátozott
OUTPUT és viszonylag könnyen áttekinthető. Ahol azonban élőlények, s főleg ahol embe-
rek vesznek részt a kísérletekben, a tényezők milliárdjai játszhatnak kisebb-na-
Társadalmi jellemzők,
gyobb szerepet a végeredményben. Ez indokolja a további óvintézkedések (vélet-
folyamatok és azok hatása len kiválasztás, kontrollcsoport) alkalmazását. Nyilvánvaló, hogy ez utóbbi meg-
OUTCOME közelítés jöhet csak szóba a közpolitika evalvációja kapcsán is.
A helyzet azonban még rosszabb. A közpolitika területén ugyanis általában
TÁRSADALMI HAT ÁS a kontrolált kísérlet sem valósítható meg. A jogi szabályozás, morális okok,
gyakran pedig igazgatástechnikai szempontok miatt szinte lehetetlen kísérleti szi-
tuációt teremteni. Nem lehet pl. megtenni, hogy az átképzés eredményességét
43. ábra
A közpolitika és más hatások együttes érvényesülése
vizsgálandó, egyes rászorulók kapnak átképzést, mások nem, s hogy ki kapja, azt
véletlenszerűen döntjük el. A kísérlet jellegű mérés ezért általában nem jöhet szó-
ba a közpolitikák esetében.
22.3.2. Az értelmes mérés lehetősége: a kísérlet
, általán nem ismeretlen a tudomány számára, 22.3.3. Egy megoldási lehetőség: a kvázi kísérlet
A fentiekben vázolt problema egydk' ·· 1 b lult összefüggésrendszerből kell
, , l'b , , ül fel Ren ivu onyo ,
a valósag alta a ~n 1gy ~p „ · , , k dandó válaszokat. A megoldas erre a Mivel tényleges kísérlet lebonyolítására szinte soha nincs lehetőség, marad az
„kiszálazni" a mmket erd,e~lo ~~r!e~~ ,r~ ~a természettudományok alapvető em- ún. kvázi kísérlet (quasi experimental research design). Ez valamiképpen a kísér-
problémára általában a „klserlet . ise; e d l mtudományokban (pszichológia, let logikájához hasonló megközelítést alkalmaz olyan helyzetekre, amikor
· , · módszere de a tarsa a o t
pirikus meg1smeres1 ' 'k A kísérlet lényege egy olyan mes er- nincs lehetőség tiszta kísérletet megvalósítani.
szociológia) is széles kö~ben alkalmazza : d lényeges tényezőt kontrollálni
· , ·· t mtese amelyben mm en . k, ,
séges szituac10 ere ' , . k' , t t'nyezőket változtathatJU es igy
tudunk ezután az általunk merni ivan e 22.3.3.1. Az időbeli változás
' ' 't
megmérhetjük azok hat~s~ . , , en u anezt teszik. Amikor pl. a kém-
A kémiai vagy fizikai klserletek lenyegeb . kgh más anyag nem szerepel a A leggyakoribb ilyen megközelítés az idősoros, ún. longitudinális elemzés. Erő­
csőben két anyagot vegyítünk, akkor tud_hka~J~ 1, te~g~setén is amikor tökéletesen sen leegyszerűsítve ennek során a programban részt vevők jellemzőit mérjük a
"l van szó az orvosi 1ser e ' k
reakcióban. Ugyanerro , , . kra valamilyen hatást gyakoro1na , programban való részvétel (kezelés) előtt, majd az után, gyakran közvetlenül az
1 1
azonos körülmények köz,ött ~ k~se,r et~ a a;~?k l a gyógyszerek hatását. A kivá- után és/vagy esetleg egy még későbbi időpontban is. Egy ilyen megoldásra vonatko-
mérik annak következmenyet, es igy esz e 1 , p . figyel1'k annak hatását (van-e zó konkrét példát az alábbiakban részletesen is bemutatunk, ezért az idősoros elem-
d" 'k 'gyszert e~ meg
lasztott pácienseknek bea Ja a g,Y~ ·l kb , ~ yakran alkalmaznak placebo sze- zésen alapuló kvázi kísérleti módszer részleteibe itt egyáltalán nem megyünk bele.
. l' , Iá)? Az orvosi kise1 ete en g . . h' ,
1avu as, gyogyu , s . , . . t, ellett lehetséges egyfajta psz1c es, un.
reket, mert a gyogyszer ke~iai had_~skakr:1k.. o""bölni További korrekciós eszköz-
' · ' zt csak 1gy tu Ja 1 usz · l
placebo h atas is, es e k · egy olyan betegcsoportot, ame Y 22.3.3.2. Kvázi kontrollcsoport
ként alkalmazzák a kontrollcsopo~to ~t, v~gy~s arra hogy véletlenszerűen dőljön
nem kap gyógyszert. Mmden ese~ e~kugy~n~~ a gyó,gyszerrel, és ki abba, amelyet Egyes esetekben a kontrollcsoport logikáját is lehet alkalmazni. Mint jeleztük,
~~~ ~~:~:~~~:n~~:~r~~~ ::z~~het~z:k valódi kísérletről.) a valódi kísérlettől való lényegi eltérés itt abban áll, hogy az összevetendő két cso-
388 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁC!Ó
portot, ti. a „kezelésben", a programban részt ;evőket, és az. ab~,ól kin:a:adók~t
(kontrollcsoport) nem véletlen módszerrel valaszt?~t~k ki, sot. a k1va~aszt~s
gyakran nagyon is tudatos, és a „kísérlet" sz~mpo,nt~a~ol nagyon ~~ ~el~vans te-
nyezőkön alapul, ami alapvetően veszélyezteti ~ me.re.s erte~~ezh~to.seg.et. ,„
Pl. a munkanélküliek átképzésében részt vevok k1valasztasat „kmalati ?ldalrol .
alapvetően befolyásolja már az is, hogy ki jelentkez!k ebbe a p.r?gramba, 1pet~e. ~1
hajlandó abban részt venni. „Keresleti" oldalról ~ed1g a közpohtJ~~ ~eklaralt ce~Jai,
máskor viszont a megvalósító szervezet olykor k1 nem mondott celJai a me~hataro­
zóak. A közpolitika pl. meghatározhatja, hogy ebbe a.progr~mb~ csa~.ta.~·tos ~u~­
kanélkülieket (pl. az utóbbi tíz évben összesen legfelJe~b negy evet toltot~ barm1.-
lyen munkában és legalább 3 éve nincs állai:dó mu.~ka~1szonya) lehet ?ev.alogatm.
Az átképzés megvalósítója (főleg, ha működik egy Jül k1dol~?zot~ mon~tormg rend-
szer esetleg biztosított az átképzettek sorsának nyomon kovetese) VJSzont abban
érd~kelt, hogy a ,,legjobbakat" válassza ~~· a~i~től a leginká~~ e~várható a ~.a~f~­
lyam sikeres elvégzése. Ez a ~özpohtikai . 1rod~lo~b~n JO~ _ismert lefolozes
(creaming) jelensége. Minden bizonnyal mmdket k1valasztas1 sz~mpont egy,
az „átlagos" munkanélküli populációtól eltérő csoportot hoz létre .. V1ss;aut.~lva a
12. fejezetben írtakra, mindkét esetben e~y .~~m vél~tl~n,„ torz m.mtave~elrol .va~
szó. Előbbi esetben a kiválasztott munkanelkuhek valoszmuleg az atlagnal kevesbe
lesznek motiváltak és képesek a tanfolyam elvégzésére, majd a munkavállalásra.
A kapott eredmények ezért így nem értelmezhetőek. Ezt mutatja be a 9. táblázat.
9. táblázat
Kiválasztás hatása a sikerességre
Az átképzés hatására
(operacionalizálva: „Az átképzés
után X hónappal") ...
talált munkát nem talált munkát
50% 50%
Véletlen kiválasztás
75%
Tartós munkanélküliek kiválasztása 25%
Lefölözéses kiválasztás 65% 35%
Kontrollcsoport: munkanélküliek általában 25% 75%
Arról hogy a munkanélküliek hány százaléka talál egy megadott X időszakban
(pl. 3 hó~ap alatt) munkát, egy jól működő kormányzatnak val?sz!nű~eg ;an me.~­
bízható adata. Tegyük fel, hogy ez esetünkben 25%. Ha az atkepzes reszvevoit
véletlen módon választhatnánk ki, és ez esetben körükben a fenti adat 50% lenne,
akkor nagy bizonyossággal állíthatnánk, hogy az átképzés~ program hatása~ és
sikeres. Sőt az eredményesség mértékét is meghatározhatjuk: azt mondhatjuk,
hogy - adataink szerint - az átképzés hatására kétszer annyian tudtak elhelyez-
kedni az átképzést követő X időszakban, mintha ilyen átképzésre nem került vol-
na sor. Vagy ugyanezt másként fogalmazva: az átképzés hatására az abban részt
IX. LÉPÉS. A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 389
vevő munkanélküliek 25%-a tudott elhelyezkedni (mivel a másik 25% egyébként
is el tudott volna, a kontrollcsoport adata szerint).
A probléma abban áll, hogy az átképzés részvevőit nem véletlenszerűen vá-
lasztják ki. Sejtjük, hogy a tartós munkanélküliek esetében az átképzés utáni
25%-os elhelyezkedési arány jobb, mint amennyi az átképzés nélkül lett volna, de
nem tudjuk, mennyivel. A lefölözéses kiválasztás esetében pedig még abban sem
lehetünk biztosak, hogy egyáltalán van-e a programnak tényleges hatása.
A megoldás az lehet, ha ismerjük a vonatkozó „részpopulációk" adatait. Azt ne-
vezetesen, hogy a tartós munkanélküliek és a lefölözéses kiválasztásban figye-
lembe vett tényezők szerinti munkanélküliek általában - a program nélkül - mi-
lyen arányban tudnak elhelyezkedni. Lásd 10. táblázat.
10. táblázat
Az átképzésben részt vevő speciális csoportok elhelyezkedési adatai
-
1 Talált munkát 1 Nem talált munkát
Tartós munkanélküliek
-általában 1 5% 95%
1
- az átképzésb_en részt vevők 1 25% 1 75%
Lefölözés jellemzőivel rendelkezők
- általában 45%
1 1 55%
- az átképzésben részt vevők 65% 35%
1 1
Ezen adatok fényében már jóval többet mondhatunk a programok sikeréről.
Az első látásra sikeresebbnek tűnő lefölözéses átképzés relatív eredményessége jóval
gyengébbnek tűnik, mint a tartós munkanélkülieket beválogató programé. Utóbbi
ugyanis 5%-ról 25%-re növelte az elhelyezkedés esélyét, ez ötszörös (400%) növeke-
dés. A lefölözéses átképzés viszont még 50%-kal sem tudta ezt az esélyt növelni.
A kvázi kontrollcsoport logikát követő elemzés lényege tehát, hogy megpró-
báljuk kiküszöbölni a szisztematikus kiválasztás okozta torzítást, lényegében
olyan módon, hogy megkeressük a teljes populációban (a társadalomban) azt a
csop~rtot, amely nem vesz részt a programban, de minden általunk ismert, a prog-
ram, illetve annak értékelése szempontjából lényeges jellemzőjében megegyezik
a programban részt vevők összetételével. Végül azt az adatot (vagy adatokat),
amelyek a programhatást, vagy a program eredményességét mérjük, összevetjük
a két csoportra nézve.
A valóságban ez az eljárás korántsem egyszerű, mert a program részvevői
gyakran számos szempontból különböznek a társadalom többi csoportjától. Így
pl. egy programban az átlagnál több lehet a nő, a fiatal és nyugdíj előtt álló vagy
az ország keleti régiójában és a falun élő személy. Mindezeket a tényezőket, illet-
ve hatásukat együttesen kell figyelembe venni. Ehhez bonyolultabb matematikai
statisztikai eljárásokat (regresszióanalízis) lehet alkalmazni, amelynek részleteibe
természetesen itt nem mehetünk bele.
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁCIÓ 391
390
22.3.5. Közpolitika és külső hatások - egy általánosabb szinten
22.3.4. Egy másik út: a programmodell mentén

Egy másik elemzési út a programmodell ösvényén halad. Ez a megközelítés a . Az evalváció esetében tehát az alapproblémát az jelenti, hogy nehéz elkülöníte-
kvázi kísérleti módszer alkalmazását korántsem zárja ki, sőt olykor nagyban tá- m a program hatását más hatásoktól. Az evalváció erre a kérdésre keresi a választ
a m~rés szempontjából. Ugyanez az alapprobléma azonban egy általánosabb szin-
maszkodik is arra. Egy ilyen példát mutatunk be részletesen.
A programmodellből való kiindulás alapgondolata az, hogy a programmodell ten 1s felmerül. Láttuk, hogy a közpolitikai alternatívák értékelésénél fontos sze-
- ahogyan azt a 8.2. fejezetben megadott definíció is jelzi - a közösségi program repet kap a megvalósíthatóság. Azt vizsgáljuk, hogy az adott társadalmi, gazda-
hatásmechanizmusát írja le egyfajta oksági láncként. Ha azonban egy egyenes sági, kulturális, vagy szűkebben költségvetési, politikai viszonyok között az alter-
vonalú oksági láncot feltételezünk, akkor arról tudhatjuk, hogy ha a lánc meg- ?atíva me~valósíth~tó-e. A kérdés, némileg más formában, ismét előkerült a pro-
szakad, bármelyik elem kiesik, akkor a végeredmény sem jelentkezhet. Ez Jekttervezes kapcsan. Ekkor a kockázatok és előfeltevések elemzéséről volt szó.
tehát bizonyos értelemben egy negatív megközelítés, amennyiben azt vizsgálja, A közpolitikai programra azonban mindig óriási hatást gyakorolnak a külső hatá-
sok. A kérdés most már az, hogy a közpolitika gazdái mire mondhatják joggal azt,
hogy vajon egyáltalán jelentkezhet-e az elvárt hatás.
A gyakorlatban persze a legtöbb esetben a folyamat nem írható le egyfajta „van- hogy ezeket a tényezőket nem lehetett előre látni, a felmerülő kockázatokat vállal-
nincs" válasszal, inkább mértékek vannak. Az egyik láncszem tökéletesen műkö­ ni kellett, illetve érdemes volt. (Lásd: döntési fa a közpolitika-elemzésről szóló
részben.) A 11. táblázat néhány olyan tényezőt mutat be, amelyek alááshatják a
dik, a másik érezhetően gyengébb stb.
munkanélküliek átképzését biztosító program eredményességét.
A közigazgatás ellenőrzési-bírságolási gyakorlata azon alapul, hogy a jogsértés elkö-
vetőjét olyan súlyos szankcióval fenyegeti, ami elveszi a kedvét attól, hogy - esetleg je-
11. táblázat
lentősebb haszon reményében - megsértse a jogszabályokat. A bírságolás végeredménye
Az átképzési program eredményességét befolyásoló tényezők csoportosítása
tehát a jogsértéstől való elrettentés, illetve a jogsértések számának minimalizálása lesz.
A bírság kivetéséhez azonban számos tényezőnek együtt kell állnia: (A) fel kell fedezni
a jogsértést, (B) azt bizonyítani kell tudni, és ennek alapján ki kell vetni a bírságot, (C) A közpolitika vezetői által Külső társadalmi hatások, amelyre a
a határozatnak a jogorvoslat próbáját is ki kell állnia, és (D) a bírságolton be kell tudni befolyásolható tényezők közpolitika felelőseinek nincs ráhatása
hajtani a bírságot. Ezen feltételek együttes fennállását, bekövetkezésük valószínűségé­ A beiratkozottak Nem mérték fel jól a beiratkozók ... a közigazgatás nem mindig válogathat-
nek szorzata adja. A valószínűség értéke pedig 0-1 között mozog, ahol a 0 a lehetetlent, közül sokan összetételét. Sokan nem voltak mo- ja meg „ügyfeleit". Van, amikor ezt a jog-
1 a biztosan bekövetkező! jelöli. Az illegális fakivágás bírságolási gyakorlata nagyjából lemorzsolódnak, ti váltak. De .... egyenlőség elve akadályozza. Sőt olykor
a következőképpen néz ki: A = 0,05; B = 0,4; C = 0,98; D = 0,02. Következésképpen az nem fejezik be éppen a hátrányosabb helyzetű (gyakran
illegális erdőirtás szankcionálásának valószínűsége: 0,05x0,4x0,98x0,02 = 0,0004. Más- a tanfolyamot „megbízhatatlanabb") csoportra kell kon-
ként fogalmazva a közigazgatás, jelenlegi gyakorlata mellett, tízezer (10 OOO) illegális centrálni.
erdőirtást végző személyből négyet tud ténylegesen szankcionálni. Vagy másként: aki az Rossz minőségű a tanfolyam. Pl. időközben a gazdasági változások kö-
év minden egyes napján (ünnepnapokon is) elmegy erdőt irtani, azt nagyjából hétévente vetkeztében a korábbi munkanélküliek
fogják megbírságolni. Ha a bírságolást - a természet megóvására irányuló - közösségi el tudtak helyezkedni, ezért elhagyták az
programnak tekintjük, akkor elmondhatjuk, hogy ez egy nagyon rossz eredményességű átképzést.
(eredménytelen) közpolitika. (Lásd erről részletesen: Gajduschek 2008) A munkanélküliek jelentős része azért
vált munkanélkülivé, mert képtelen a fo-
E megközelítés lényege tehát, hogy a programmodell mentén haladva megmér- lyamatos munkavégzésre. Ugyanezért a
jük az egyes láncszemekre vonatkozó jellemzőket, és ebből vonunk le következ- tanfolyamot sem végzik el.
tetést a program egészének hatására. Módszerünk előnye, hogy míg a végső hatá- Kevesen Rossz szakmára képezik az embe- Gazdasági válság van, egyetlen szakmá-
sokról vagy nagyon nehéz ismeretet szerezni, vagy ezt az információt (mert szá- helyezkednek reket, amire nincs kereslet a gazda- ban sem lehet elhelyezkedni.
mos más hatás is megjelenik) nehéz értelmezni, illetve a programra vonatkoztat- el az újonnan ságban. A tanfolyam megkezdésekor mégjeleutős
elsajátított kereslet volt a szakmára, befejezésekor
ni, addig a programmodell egyes állomásainak jellemzőiről könnyebb adatot szakmában azonban már nem. (Pl. egy nagy foglal-
gyűjteni és azokat értelmezni. Egyes esetekben a monitoring adatok is jól alkal- koztató váratlanul bezár.)
mazhatók. Ha pl. a képzési programban senkit, vagy csak nagyon keveseket ké- Kevesen Rossz szakmára képezték az embe- Előre nem látható gazdasági vagy techno-
peztek (esetleg nagyon sok pénzért- lásd hatékonyság), akkor már ezen a ponton maradnak meg reket, amire nincs hosszabb távon lógiai változások miatt csökken az igény
gyaníthatjuk, hogy a képzési program nem érhette el a célját. Másfelől ezek az az újonnan igény, vagy ami rosszul fizet, ezért az adott szakmára.
elsajátított azt előbb-utóbb elhagyják.
adatok nyilvánvalóan a program hatásait, és nem más, külső hatásokat tükröznek, szakmában
A programban részt vevők jelentős része
Nem mérték fel jól a beiratkozók ösz- nem tud, vagy nem akar hosszabb távon
vagy legalábbis könnyebb a külső hatásokat lefejteni. Mivel az alábbi példánk is a szetételét. A programban részt vevők munkát vállalni. De nem volt mód esze-
programmodell mentén halad, azért a témáról bővebben itt nem szólunk. jelentős része nem tud, vagy nem rint válogatni a jelentkezők közül.
akar hosszabb távon munkát vállalni.
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÖ 393
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÖ
392
. , , 'h, éldán keresztül - azt jelzi, hogy jelentős a vá- - A harmadik vizsgált időpont az alapvizsga letételének időpontja. Ekkor az
Az előző oldali tablazat - ne any p 1 k.. 11·t1.ka'e'rt ""elelős személyek (min- elért vizsgaeredmények alapján újból megmérték a vizsgázók tudását (2. sz.
, "k k„ „tt ame yet a ozpo 1'
lasztóvonal azon teny.ezo oz? ; "k„dt tést biztosító operatív menedzserek) teszt). Ez a tudásszint már tükrözte a teljes képzési-vizsgáztatási program-
denekelőtt a közpoht~ka gazd~I ~s a mul ~k e felügyelete" meglehetősen bizonyta- nak a tudásnövelő hatását.
kontrollálni tudnak, es azok kozott, an:e y " k lyan külső hatások amelyekkel - Végül mintegy 15 hónappal az alapvizsga letétele után még egyszer sor ke-
bb előrelátás mellett 1s vanna o .. ' . k' "
lan. A 1egnagyo . . . , , , . ,d 1 k Ebből azonban a közpoht1ka1 sza erto- rült a vizsgálatban részt vevők egy csoportja tudásszintjének felmérésére
szemben a.k~zpoht1ka u~J,~~1
nek semm1keppen ~em s '\d'k
::t
:\~~:tkeztetést levonnia, hogy „nincs mit te~­
h' . 'k fel a figyelmet, hogy ajó döntés-előke-
egy újabb írásbeli feladatlap kitöltése által (3. sz. teszt), ezenkívül válaszol-
niuk kellett e személyeknek a megszerzett tudás hasznosulásával kapcsola-
.„. ' en ellenkezoleg a pe a arra IVja . " · tos kérdésekre. Végezetül az önkormányzati szervezetek vezetőivel készül-
m,, ,ep? . , 1 h 'tse'ges hibák" igen nagy részét ki tudja szurm.
szites es tervezes a e e " tek strukturált interjúk az alapvizsgarendszerrel kapcsolatos vezetői vélemé-
nyekre vonatkozó adatok begyűjtése céljából.

22.4. Illusztráció: a köztisztviselői alapvizsgarendszer

Az alapvizsgaprogram és a vizsgálat legfontosabb elemeit a 44. ábra foglalja
össze.
evalvációja
, , konkrét éldát! A példa forrása a Magyar Köziga~ga-
Lassunk most mar egy , p. .. „tt leza"lott a köztisztviselők alapv1zs- 22.4.2. A probléma elemzési kerete.
d
tási Intézetben 1997 eleje ,e~ ,199?deleje ,ko~~„ t, értékelését célul kitűző vizsgá- A programmodell és a szükségletek értékelése
0
g1 a rends~er;::: ~:~l~~~~~s~:b:~erse~:m~t:;unk (~ajduschek-Hajnal, 2001).
at, ame ye , f ·t mutatjuk be A vizsgálat kiinduló gondolata az volt, hogy a köztisztviselők alapvizsgáztatá-
A következőkben a vizsgálat főbb csomopon Ja! .
si programjának „gazdái" (azaz a rendszer megalkotásában és működtetésében
érdemi szerepet betöltő döntéshozók) valamilyen meghatározott célrendszer el-
érése érdekében alakították ki, tartják fönt és finanszírozzák ezt a rendszert. An-
n.4.1. A program és a vizsgálat háttere
nak az eldöntése tehát, hogy a program értékelése során voltaképpen mit is kelle-
. . „. .. , h tálya alatt állók részére 1992 óta ne mérni, milyen kritériumok alapján kellene értékítéletet nyilvánítani, lehetőleg
Magyarországon~ k~.~t1sztv1.sel01 tor;eny a .. ·sztviselő ha az alapvizsgát nem a kutatók saját megfontolásain, szubjektív véleményén, hanem ezen „prog-
kötelező a köztisztv1selo1 alapvizsga letetele. A" k?ztl 1 , íti állását ramgazdák" céljain, motivációin kell hogy alapuljon.
. . \''. . iszonya megszumk azaz e vesz .
nem teszi le, köztl~zt.;1se o~ jO~~ fi k, 't, , szbe~ a tankönyv és felkészülési Annak eldöntéséhez, hogy ez a program voltaképpen kinek és milyen szükség-
A vizsgára törteno felkeszules- e e.sz1, es rei tt 2-5 napos előadás- leteit kívánja kielégíteni, illetve milyen célokat szolgál, a következőkre támasz-
segédlet alapján önálló.a~,. rés~~)e~Ji~~~:~~~~~~j~~~~~:~~k. A konzultációk vé- kodhattunk:
sorozatokon („konzultac1okon. . b 1. ( , és tesztkérdések) és szóbeli vizsgán
oeztével a vizsgázók standard iras e I essze- a vonatkozó jogszabályok;
~dnak .számot a tudásukról. . k"t . d" u' n longitudinális kérdőíves adat-
'l t 1 P'iát egy 10 megyere 1 erje o · . .
- interjúk a program „gazdáinak" leginkább tekinthető személyekkel;
- a program működésének tényleges megfigyelése, az abban részt vevőkkel
A vizsga a a a J . 'kb az 1997 májusi v1zsga-
felvétel képezte. Ennek sorá_n a ~IVal·~~sztottdmgeyg~~rő~nnégy idő.pontban történt - szervezőkkel, oktatókkal és vizsgázókkal - folytatott interjúk, beszélgetések.
időszakban vizsgázott közt1sztv1se o mm e
Mindezek eredményeként le lehetett vonni azt a következtetést (amiben persze
adatfelvétel: semmi meglepő nincs), hogy a program főbb céljai a következők:
- A konzultáció megkezdésének időpontjában (~z ~ltalában a vizhsga előtt~~!
, , k. „ .. t k a vizsgan 1s alkalmazott oz nagy - Elsődlegesen: növekedjenek a részt vevő köztisztviselők közigazgatási jogi
héttel volt) a vizsgazok Jto1tot e egy, . · tk · d 'sekkel) il- ismeretei, ilyen módon javuljon a közigazgatási munka szakszerűsége és
hasonló írásbeli feladatlapot (mind esszé-, mmd pedig tesz er e ,
jogszerűsége.
letve néhány további kérdésre válaszoltak (1. sz. teszt). " ,
A konzultáció utolsó napján kitöltöttek egy úja?b ~é~dőí;et. ~z oke~t a ~o:~ f - Kisebb súllyal: a vizsgázók ismerjék meg a közigazgatásban használatos fo-
galmakat és terminológiát; ennek révén javuljanak a közigazgatási szervek
zultációval a vizsgázó egyéni és munkahelyi korul~e~y~1ve , ;a ar;im ,
vizsgázón;k az alapvizsgarendszerrel kapcsolatos attltudje1vel es veleme- közötti kommunikációnak és a köztisztviselők szektoron belüli mobilitásá-
nak a feltételei.
nyével kapcsolatos kérdéseket tartalmazott.
 · · · E.SE' AZ EVALVÁCIÓ
!X. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 395
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKAK ERTEKEL •.
394
Fontos hangsúlyozni, hogy e célok létjogosultságának, ezen szükségletek tény-
leges fennállásának vizsgálata nem volt célja a vizsgálatnak; azonosításukra pusz-
tán az értékelés szempontjainak meghatározása végett volt szükség. Tanulságos
volt ugyanakkor, hogy a vizsgarendszer céljai sehol sem kerültek rögzítésre, a fel-
tételezhető célok csak lassanként, a „programgazdákkal" folytatott interjúk során
körvonalazódtak. Érdemes megjegyezni, hogy a program gazdáit először látható-
lag meglepte, amikor a program céljára kérdeztünk rá. Ez nem szokatlan jelenség.
Általános tapasztalatunk a magyar közigazgatásban, hogy ha egy tevékenység
vagy egy intézmény működésének végső céljára kérdezünk rá, a tipikus reakció
·······························;
előbb a meglepődés, majd vagy a zavar, vagy egyfajta megdöbbenés, gyakran a
kérdező inkompetenciájának feltételezése (ti. hogyan lehet ilyen értelmetlen kér-
-"i
0 dést feltenni, a kérdésfeltevő semmit nem ért a közigazgatásból).
~:$ ~
~NG'.5 ~~
: ~ ~ D3 +-" 'a.>

\; :~ ~ ~ '~ 22.4.3. A program hatásainak elemzése

1.. 0.... ~----~·-···~~--~···· Az adatgyűjtés, illetve a vizsgálat az alábbi két kérdéskomplexumra kon-
:·······································1
centrált:

----~ \~J1 _J a) Teljesül-e a program magját képező hipotézishármas, azaz: Megnő-e a vizs-
gázók tudása az egyéni felkészülés és a konzultációk hatására? Ha igen, tar-
tósnak bizonyul-e ez a tudás-növekedés? Ha igen, ez a megnövekedett tudás-
mennyiség hosszú távon megnöveli-e a közigazgatási munka szakszerűségét
•\........... ·························· és jogszerűségét?
··...
.... \ ~ b) A másik középponti kérdéscsoport olyan tényezőket (extern változókat) igye-
: ..... ~ kezett feltárni, amelyek esetleg téves következtetésekre vezettek volna (pl.
l ~ "E ·a~ már az első konzultáció előtt is készült, vagy a vizsgán kiterjedt gyakorlat a
~~ ~ -~-~ puskázás). Másfelől azon tényezőket kutattuk, amelyek révén a program ha-
: "N ~ ~ i=
~ -~ ·a ~ .g tásossága esetleg javítható.
: b[j -~ ~·érj'
: -~ on b.O-; A kérdések megválasztásával tehát nemcsak a program egészének ált~lános
L~..... .f:l:! .... .P.:L;:;......... .
... ... ... ........................... ·~
megítélését, hanem a program továbbfejlesztését is meg kívántuk alapozni.
E _,.
·~ -~
. ~ .:t:! 22.4.4. A kérdések megválaszolásának módja
~D1 a ~ ~
; ~ -~ gj :~
• . „ .••••••• ~ \ ~ ] ~ -~ Ami az (a) kérdéscsoportot illeti, a programmodell tesztelhetősége érdekében
(Eredeti tudássszint :.::::.•... f7.'. .....':7!..•;;';'....•..... különféle, itt nem részletezett technikai feltételezésekre volt szükség. Arra a kér-
désre, hogy a vizsga előtti felkészülés-felkészítés hatására „okosabbak" lesznek-e
Programelemek
Adatforrások a köztisztviselők, a felkészülés előtti, illetve utáni írásbeli eredmények egyénen-
Külső hatások
kénti összehasonlításával kellett választ keresni. Az a kérdés pedig, hogy az így
44. ábra megszerzett tudásból hosszabb távon mennyi marad meg, a 3. sz. teszt és a 2. sz.
Az alapvizsgaprogram modellje és a vizsgálat főbb elemei teszt összehasonlításával lehetett eldönteni.
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ
IX. LEPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 397
396
Végül magát a tulajdonképpeni tudáshasznosulás mértékét, vagyis azt, hogy a san ma~asa~b pon~számokat mérünk. (Ekkor tehát az 1. sz. teszt val .. 'b
nem a v1zsgazok knnduló tudásszintjét méri.) OJa an
megszerzett és megőrzött tudás (amennyiben egyáltalán volt ilyen) hozzájárult-e,
és ha igen, mennyiben, a köztisztviselők munkájának szakszerűbbé és jogszerűb­ !s,
- L~hetség.es. az. ho~~ az. 1. teszt alapján mért tudásszintek azért nem jelen-
bé tételéhez, a vizsgázók, illetve munkahelyi vezetőik tapasztalataira, értékítéle- ti .. a valod~ knndulas1 szmtet, mert a vizsgázók már azt megelőzően . k.
szultek a vizsgára. is e-
teire vonatkozó kérdésekkel próbáltuk megragadni.
A második (b) kérdésre, amely alapvetően a program hatásosságát növelő té- Lehetséges, hogy, ~ivel a programban részt vevők tisztában voltak azzal
nyezők azonosítását célozta, az egyes célváltozók - tudásnövekedés, tudásmeg- hogy meg~gyehk oket, másként viselkedtek, mint egyéb, normális esetek~
maradás és tudáshasznosulás -, valamint a potenciális hatásnövelő faktorok kö- ben. Pl. mashogy tanultak, máshogy osztályoztak, kevésbé puskáztak stb.
zötti kapcsolatok (korrelációk) elemzése, illetve egyéb, nem empirikus megfonto-
lások alapján kerestük a választ. A figyelembe vett hatékonyságnövelő tényezők 1
.Er m;sik P é~d~; ~együk ~el, hogy azt tapasztaljuk, a köztisztviselők tudás-
szm Je a ~nzu tac10 es a felkeszülés hatására megnőtt majd meg is dt
között olyanok szerepeltek, mint pl. a konzultációk időtartama, segédeszközök a magas szmten - azaz mi d 1 . bb , mara ezen
~~~~~~~f~yktörtént v~~~~, h: :;yaál~:i~~ n;:c:~gr;~P~~;se~:;~~~s~::, ~~r~~io;~
0
alkalmazása a konzultáció során, az oktatók személye (pl. hogy a közigazgatási
hivatalok apparátusában dolgozó vezetők, vagy pedig külső szakemberek, egyete- rezté a a munk~Jukba, ~ v1zsgahoz szükséges tudást maguktól is me sze-
mi és főiskolai oktatók az előadók), a konzultáció és a vizsga között eltelt idő, A k. vol~a. (Ez azt Jelentene, hogy a program lényegében fölösleges) g
valamint - nem utolsósorban - a vizsgázók motivációja, a konzultációról és az ott ~ is elofordulhat, hogy a közel másfél évig tartó egymást követő ~e fi .
megszerezhető tudásról, annak hasznosságáról alkotott véleménye. ~e~ ad~.tf~véte.lek.
es során természetszerűleg előfo~duló
lemorzsolódás gne~e~:~
e enszer~. a pelda~l az adatfelvétel utolsó fázisában a kérdezőbiztosok által"

22.4.5. Lehetséges hibák a mérésben és az adatok értelmezésében

~~gv:~~see;ysé~~~~k~~lt~l.epül~ek (ii.~. az ezeken dolgo.;ó köztis~tviselők) techni~
tében az átlagosnál lén iesne h,m1.kozben a program eppen a kistelepülések ese-
yegesen atasosabb akkor ez a pro ·· .
A programmodell tesztelése során elkövethető hibák - eltekintve a programmo- ményességét a ténylegesnél kisebbnek fogj~ feltüntetni. gram osszesltett ered-
dell kialakítása során elkövethető hibáktól - nagyjából két csoportra oszthatók. Ahelyett, hogy tovább sorolnánk az elkövethető hibákat néhá . bl.
Az egyik csoportba az ún. megbízhatósággal (reliability) kapcsolatos hibák, mák megoldásának 1 h t • . . . , ny szo a pro e-
bízhatósá i , ~ e seges. utJairól. Ami. a problémák első csoportját, a meg-
torzítások tartoznak. Ilyen hibák úgy keletkezhetnek, hogy valamilyen oknál fog- közé tarto~iJroblemakat illeti, az ezeket kivédeni hivatott fontosabb eszközök
va az alkalmazott mérési eljárás túlságosan pontatlanul méri a mérni kívánt vál-
tozót. Ilyen problémát okozhat például az esszékérdések javítása során fellépő, a
javítást végző személyétől függő ingadozás, szubjektivitás, vagy az, ha a válasz- - a ~á~.tozók megfelelő kiválasztása (annak végiggondolása hogy m·t h
merunk), , I , ogyan
adók a kérdéseket nem mindig olvassák el figyelmesen, félig-meddig találomra
- e~rtle(n változó hel~ett t~?b változóból összeállított komplex változók hasz-
karikázzák be az egyes válaszokat.
A hibák és torzítások másik, jóval veszélyesebb csoportja az ún. érvényességi, na ~ta ugyana~t a t~nye.zot több oldalról is megpróbáljuk megmérni)
- a mmtaelemszam novelese '
ún. validitási (validity) problémák. Ezek lényege az, hogy még ha a mérési ered-
mények pontosak is, a belőlük levont következtetések mégis tévesek, mivel - ~!~c1·kslae:1 steekhsta~~larhd hibájlát csökkentő egyéb - itt nem részletezendő - sta-
c m1ca ( aszna ata.
- a vizsgálat nem vett figyelembe bizonyos tényezőket, vagy
Ezek közül hagyományosan . t 1 • .
az alkalmazott előfeltevések nem állták meg a helyüket, illetve \lás~ a 12. fejezetet). A vizsgálte~~~e~e :::~~:l kapja a ~egnagy?bb .figyel_met
az adott változó egyszerűen mást mér, mást jelent, mint amilyen jelentést 1

tulajdonítunk neki. ;~x:gk:r:;;n~l~~:~~P;:1~~:~kb:sv:lt ~a~árol;a~ a:~1:~~~::z;s:~z:;:i ::J:~:~

nyek) is többé-kevésbé k' „1 "l ;:ie;es modJa (tesztek, illetve vizsgaeredmé-
igyeke~t~nk e.g~e~len vá l~~z~o h~~:tt a~~:;~~~ v~l1~~~~~~r~=s:~:~~~ért lá:tu~k,
A potenciális validitási problémák tárháza szinte kimeríthetetlen, így az elle- 1

nük való védekezésre sem könnyű általános recepteket adni.

Íme, néhány potenciális validitási probléma az alapvizsgarendszer értékelése az egyem motlvac1ót mintegy tíz különböző k. d „. . k. d. .. . gy peldaul
vételével előállított ún kompoz1.t" v'lt . ler ?I~'.ker es egyuttes figyelembe-
során: . ·" a ozova mertu .
Az ez esetben Jelentkezett validitási problémák közül itt csak kettőre térünk ki.
- Elképzelhető például, hogy az írásbeli feladatok alapján - meg nem engedett
segédeszközök használata (puskázás) miatt - a ténylegesnél szisztematiku-
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK !'RTEKELÉSE: AZ EVALVÁ.CIÖ 399
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK (,RTi:KELÉSI< AZ EVALVÁCIÓ

Mivel a vizsgázókkal szemben - legalábbis „elvileg" - többé-kevésbé megfo- 21. MEGOLDÁS

galmazott elvárás az, hogy a konzultáció megkezdése előtt már érdemben foglal- (A) A 6%-os csökkentés helyett csak 3o/r 1 1 ·
B eredmény~sség tehát 0,5, vagy 50%-~;rn sikerült csökkenteni. Ezért: 3 I 6 = 0,5. Az
kozzanak a tananyaggal, olvassák el a tankönyvet, a kiinduló tudásszint mérésé- ( ) A~ eredmenyesség meghatározhatatlan mivel él . " . ,
nek itt alkalmazott módja megkérdőjelezhetőnek tűnik, hiszen ha a vizsgázók már (C
elert eredményeket nem leh t ..
,
'.
e osszevetm.
a e kituzes ertelmezhetetlen azzal az
,
a konzultáció előtt is készültek a vizsgára, akkor az 1. sz. teszt nem a kiinduló ) Az eredmenyesség meghatározhatatlan mivel
adatok az elért eredményekről. '
.
nem allnak rendelkezésre megbízható
tudást, hanem valami mást (ti. egy annál már magasabb tudasszintet) fog mérni.
Ekkor viszont a teljes, a programnak tulajdonítható tudásváltozást sem leszünk
képesek kimutatni. Külső információk alapján azonban tudható volt, hogy a vizs-
gázók a konzultáció előtt csak minimális mértékben készülnek fel. Mindamellett 22 ·5·1. Okok és továbbfejlesztési lehetőségek
a kérdőívben rákérdeztünk, hogy készültek-e előzetesen.
Az ún. mortalitási hatás, vagyis az ellen, hogy a mintából való kiesés miatt (el- Már a bemutatásra kerülő példa is han súl . .
hagyták a közigazgatást stb.) a minta összetétele és így eredmények szisztemati- csak az eredményesség mérés E 1 . ~ yozza, h?gy a v1zsgalódás célja nem
kusan torzulnak, úgy lehetett védekezni, hogy a rendelkezésre álló mintát több tést lehet hozni: vagy változat~~nu~ ;o~~t~n kue~fams lenyegében csak kétféle dön-
ismérv szerint (településméret, közigazgatási szerv típusa) felbontottuk, és az így a programot. Ezt a kétféle döntést b fol~tatm, vagy meg kell szüntetni
nyert részmintákat a tényleges (alapsokaság-béli) arányuknak megfelelően sú- kedveli. (Ha megszünteti ko ft.ktazon an ~politikai döntéshozó általában nem
s aJa~. arculatát, nincs „hozzáadott értéke" stb) m va o~ta~, akkor elveszíti
·. , n 1 ust general ha ne 'lt
lyozva vettük figyelembe.
S
legtobbször a racionális megközelít. k . zempontunkbol lenyegesebb, hogy
rítkozó válaszlehetőség Az e t k ~slne "sem felel meg ez az „igen-nem"-re szo-
. · se e Je entos részében ·
menyesen működik de műko"dh t d a program viszonylag ered-
22.4.6. Az evalváció eredményei
a or ehet sikeres, ha nem egyszerűen me ad·
kk 1 , e ne ere ményesebben . V .
is. agy1s az evalváció
Végül röviden a kutatás eredményeiről. Az alapvizsgaprogram, miközben rö- program, hanem ha hozzásegít az er d • g ~~, h~_gy mennyue eredményes a
Ehhez a . e menyesseg noveléséhez.
vid távon számottevően megnövelte a vizsgázók tudásszintjét, hosszú távon jóval .. program alapos megismerésére van szüks . .
csekélyebb hatást gyakorolt. Ha a vizsgán számonkért anyagot 100-nak tekintjük, munkaJa során a program é t 'k l'„ . . eg. Eppen erre tesz szert
tekben adatot gyűjt stb M rke'. e OJe,_ amikor mterjúkat készít, különféle helyze-
akkor a vizsgázók átlagos tudásszintje hosszú távon mintegy 6,81-gyel nőtt meg. . un aJa soran nagy l' · " ·
Ez- a kiinduló tudásszinthez képest- 39,1%-os növekedést jelent. Ismét más kö- nyezőkkel, amelyeken keresztül j 't . l h va oszmuseggel találkozik olyan té-
zelítésben: 15 hónappal az alapvizsga után a vizsgázóknak mintegy 15%-a tudná említett alapvizsga esetén pl ~v1 am e etne a program eredményességét Az
. . . arra Jutottunk hogy a tan b ·
tek is Jogi nyelvbe vannak kódol , . anyag an az olyan ismere-
sikeresen letenni az alapvizsgát. ben a jogi nyelv kódját a legtöbbva: am~l~ek eseteb~n ez nem szükséges, miköz-
d'.'. a mondanivaló lényegét nem ér~i1~s:a~~ nen; tudja feltör~i, így_ esetleg magol,
zo hatását mértük is ami szi t. zl e1 t azta~ gyorsan el is felejti. Több ténye-
22.5. Az értékelés kiterjeszthetősége . ' n en mega apozhatJa a pro
Javas 1atokat. Ha pl. azt találtuk volna h
· · · .
gramJavitasara von.atkozó
X%-al növelik a hosszú tá , ogy az egy nappal hosszabb konzultációk
Az eddigiekben bemutatott megközelítésekben az evalváció alapkérdése jórészt von megmaradó tudást aki 1 ·
a közösségi program eredményességére vonatkozott. Nézzünk néhány konkrét vo 1na a képzés meghosszabbítása (D . ' rnr eset eg Javasolható lett
összevetve.) · ermeszetesen ennek költségeit és hasznait
példát ennek meghatározásához!
Az evalváció bizonyos irányai - amint azt 10 . . . .
ten a folyamatok jobb megért. . . . a . fejezetben lathattuk- kifeJezet-
i . 21. FELADAT! Határozza meg az eredményesség mértékét a következő esetekben:
(A) A hajléktalanok körében a 12%-os tbc-fertőzöttség szintjét 6%-ra kívánták csökkente-
k' . esere 1ranyulnak és/vag
ivannak tájékoztatást adni arról ho h0 1 k ll y a ~rograrn működtetőinek
11. ni, ám végül csak 9%-ra sikerült.
nyesség érdekében. ' gy e ene korngalm a nagyobb eredmé-
~, (B) A hajléktalanok körében a 12%-os tbc-fertőzöttség szintjét 9%-ra sikerült csak csök-
kenteni. A kormányzati célkitűzés így hangzik: „törekedni kell a hajléktalanok egész-
ségügyi ellátottságának jelentős mértékű javítására"
ú (C) A hajléktalanok körében a 12%-os tbc-fertőzöttség szintjét 6%-ra kívánták csökkente-
l ni. „Az egészségügyi törvény hatályosulásának vizsgálata" című kormányzati doku-
; mentum szerint: „a tbc-s megbetegedéseknek a hajléktalanok körében való elterjedtsé-
j gének csökkentésére irányuló kormányzati törekvés érzékelhető hatást váltott ki".
~
 IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK léRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 401
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁC!Ó
400
22. FELADAT! Határozza meg ahatékon . . . . .. "
22.5.2. Hatékonyság nok körében a 12%-os tbc-fertőzöttség szi~~j!t ~;:_teketka ~?vetkezo ~-setben: A hajléktala-
(A) Ehhez összesen 24 OOO hajléktalant vilá • r~ si erult csak csokkentem.
Az eredményességen túl az evalváció következő nagy kérdése a hatékonyság. 3200 esetben kezdték meg és 2600 eset g1tottak a~ 3600_esetben diagnoszl!záltak tbc-t,
lanok utcai ellátásában részt vevő 'll b_en fejez~ek be sikeresen a kezelést. A hajlékta-
Mint azt az I. részben bemutattuk, a hatékonyság általános, elsősorban a piaci
egészségügyi ellátó intézmények 3a32a~~s~~~v;t e/el~dat ellátásra 4 200 OOO Ft-ot, az
szervezetekre kidolgozott mutatószáma az OUTPUT/ INPUT mérőszám. Azt is
láttuk azonban, hogy a közpolitikák esetében output és outcome jelentősen eltér-
(B) Ehhez a hajléktalanok utcai ellátásáb
1 432 200 OOO Ft) és számos kö
• ~,o.
szamoltak el.
:n re.szt ~evo allam1 szervek (teljes költségvetésük
nek egymástól. Míg az output sokkal könnyebben számszerűsíthető (erre kon- tésük 343 432 OOO.OOO Ft) k„ ··~pon l egeszs:güg?,'i _ell~tó intézmény (teljes költségve-
centrál a monitoring), a közpolitikák lényegét, eredményességét a társadalmi ha- (C) Ehhez az egészségügyi ellát~~ ~ szor~skegyutt;nukó~esre volt szükség.
tást kiváltó outcome adja. Ha úgy tetszik, az outcome az eredményesség mutatója.
(szűrés, felülvizsgálat, gyógysz:r;se~:z:léss)~melyenkent 170 OOO Ft támogatást kaptak
Következésképpen ha az evalváció eredményeképpen el tudtunk jutni az outcome,
illetve eredményesség számszerű kifejezéséig, akkor - a program kiadásainak,
22. MEGOLDÁS
költségének ismeretében - már a hatékonyság mutatószáma is viszonylag
re vetíthetjük. Így (4 200 OOO+ 332 312 b~Ó}~l~~~se~ben a teljesen gyógyult betegek-
(A) A hatékonyság mutatóját a:i elért eredmén · · .
könnyen meghatározható. A mutat_ó tehát: 129 428 F.t "o" (" ..k • O - 336 512 OOO f 2600 = 129 428
Tegyük fel, hogy a tartós munkanélkülieket átképző program költsége pontosan meg- ; k / 1 ' · ,egyu eszre hogy e ··
iso • vagy kevés?) Az értelmezéshez összehas' l't,
'b
dz onkmaga an nem mond semmit
ismerhető: 6 500 OOO Ft. Ebből 100 fő átképzését biztosítják. A tapasztalatok szerint át- kerülez máshol?) · on 1 0 a ato ra lesz szükség: Mennyibe
képzés nélkül e csoport 5%-a, átképzés után viszont 25%-a talál munkát. Jelen esetben
(B) Nem állapítható mea mivel a me adott .. .
ez azt jelenti, hogy a program hatására 20 olyan személy talál munkát, akik a program A szervezetek nyilvá'nvalóan szá~os m ?s~~g~k e s~erv~k teljes költségvetését jelölik.
nélkül nem találtak volna. E programra tehát két hatékonysági mutatószámot is számít- A közigazgatásban áliala'ba as ke a. atot is ellatnak ebből a költségvetésből
hatunk, az outputokra és az outcome-ra vetítve a költségeket. Előbbi esetben a program . . . .. n nagyon gya on hogy
e llatasahozfelhasznált pénzeszközök nem h ; ~z egyes fi. eladatok (programok)·
költségét a 100 fő résztvevőre vetítjük. Utóbbi esetben viszont 20 főre, akik a program az intézményi költségvetésben ataroz.hatoak meg, azok nem különülnek el
hatására találtak munkát.
Persze mindkét mutató meglehetősen nehezen értelmezhető a gyakorlatban. Az out- (C) 170 OOO Ft f f"o - h a az osszeg
·· . a. meggyógyított betegekre vonatkozik.
putra vetített hatékonysági mutató pl.: 100 I 6 500 OOO= 1,54 x 10-'-en.

A gyakorlatban a hatékonyság egy jó, könnyebben kiszámítható és értelmezhe- Vegyük észre, hogy mind az eredmén essé . d . .
számítása értelmezési feladatot i· 'by fi g,l mm a hatekonysag mutatójának
tő, ezért viszonylag széles körben alkalmazott mutatója az egységköltség. Ez lé- s maga an og al!
nyegében az előbbi osztás fordítottjaként áll elő, ezért megfeleltethető a haté-
konyság mutatójának. Az egyetlen eltérés, hogy míg a hatékonyság mutatószáma
esetében a minél nagyobb, annál jobb, az egységköltség esetében a minél kisebb, 22.5.3. Sok vagy kevés? Az eredmények értelmezése
annál jobb elve érvényesül. Mind a hatékonyság, mind az eredmé . .. .
Így számítva az outputokra az egységköltséget, az 65 OOO Ft. Ez tehát azt jelenti, hogy dés, hogy a kapott adat sok k . nyesseg mutatomal felvetődik az a kér-
ennyiből sikerült egy föt képezni. Ez az információ fontos lehet a finanszírozás, a köz- A megoldás ebben az esetbe~~~~z ~~:~-e~a~:rd.é~ megválasz?lása nem könnyű.
beszerzés. az operatív működtetés szempontjából. Ez az adat összevethető azzal, hogy De mihez hasonlítsunk? nlttasban van (lasd a 12. fejezetet).
máshol hasonló jelíegű vagy erőforrás-igényű képzés mennyibe kerül. Ennek alapján
megállapítható, hogy nem volt-e a képzés pazarló, esetleg nem merül-e fel korrupció Amennyiben a célok a SMART elv. . ..
gyanúja. Mindamellett ez az adat viszonylag keveset mond a program tényleges haté- meghatározásra, akkor nyilvánvalóan .~r~~gyuttesnek ~egfelelően kerültek
<lában 12%-ról 6%-ra kellett volna ~:: o oz kell hasonlttanunk. A fenti pél-
Azt a költségeket a tényleges eredményekkel, outcome-mal összevető, 6 500 OOO I 20
konyságáról.
csak 9%-ra sikeru·· 1t H · 1 c.so entem a tbc-fertőzöttek számát ám ez
· a a a pontos celmegh t · · k '
~elműen megállapítható, hogy a célkit „ • a aro~asn_~ , e~ben az esetben egyér-
=adat árulja el. Ezt úgy interpretálhatjuk, hogy a program fejenként 325 OOO Ft költség-
gel juttat<'tt munkához embereket. A kérdés most már az, hogy megér--e ennyit ez az
eredmény. A kérdéshez közelíthetünk a költség-haszon elemzés logikájával, de egysze- ~elen.ti, ha.gy a program teljesen siker~e~:~~ ~;:1 siker.ult elerm. Ez. nem feltétlenül
rübb gor,dolatmenettel is. Ha az elhelyezkedettek alkalmazása tartós, akkor alighanem igazan realtsak, túlzóak voltak E k k 1 m ktzart, hogy a celok nem voltak
megérte az átképzés, mert a társadalmi hasznok meghaladják a költségeket. Sőt valószí-
nüleg még a költségvetés oldaláról is hasznos volt a program, mert a keletkező adó- és
volt tapasztalat, a későbbiekben. reZ17:ab~ a. eh~t, .hogy ilyen területen még nem
járulékbevételek, valamint a szociális kifizetések megtakarítása messze meghaladja a ram működésén is lehet javítani A . celk1tuzes.ek~e van mód, esetleg a prog-
esetben volt mód az értékel. . mi. azonban a kerdes lényegét illeti, ebben az
program kiadásait.
esetében. esre, nem ugy, mmt a ködösen megfogalmazott célok
Nézzünk a hatékonyság mérésére is néhány feladatot!
 IX. i.l:PÉS: A l(ÖZPOl.ITIKÍ\K f'RTÉKEÚ'SF: AZ LYALYÁC IÓ
402 ·------~

Máskor az összehasonlítás alapját más programok jelenthetik. A munkanél- , l. kérdés 2. kérdés

küliek átképzési projektje pl. összevethető más (azonos területen más képző intéz-
mény, másik régió, másik terület) átképzésekkel. A munkanélküliség kezelését
ráadásul számos más program (pl. vállalkozóvá válás segítése, a munkahelyek Közpolitikai Eszközök, Célelérés mértéke
megtartását biztosító támogatások stb.) is megcélozza. Ezek eredményessége, de célok technikák, (eredményesség),
még inkább hatékonysága (az egységköltséget kiszámolva) összevethető az átkép- megvalósítás és hatékonysága
zési programmal. Olykor más szintü vagy más országok kormányzati programjai
képezhetik az összehasonlítás alapját.
A számszerű formában kifejezhető hatékonyságmutató, az egységköltség kü-
•,,
\\

lönösen alkalmas lehet arra, hogy viszonylag megbízhatóan könnyen értelmez-

,, Nem szándékolt
1 \
következmények
hető összevetéseket tegyen egymástól némileg, vagy akár jelentősen eltérő prog- 1 \
\ \
1 \
ramok között is, amennyiben azok céljai hasonlóak. 1 \
Az összevetés áll a benchmarking technika középpontjában is. Ez az evalvá- 1
14. kérdés
ciótól élesen elkülönülő, a közigazgatásba az üzleti szférából átkerült technika ~Í:;--l
éppen az összevetésen alapul. Lényege, hogy - az evalvációt jellemző - elmélyült,
alapos elemzés helyett megkeresi az általában az adott területen legjobbnak elfo-
gadott (mondott, gondolt) szolgáltatót, és annak működési és teljesítményjellem-
.__3_.-k-ér_d_és_ __JI
\ Alternatív

~,__e_s_zk_a_·z_ö_k _ _ __.· <:rrJ

zőihez méri a vizsgált programot. Bár vitatható a módszer - általános alkalmaz-
hatósága, említését egyfelől az indokolja, hogy kifejezetten az összehasonlítás Alternatív ':··:.····{2]
elvére épít, másfelől a benchmarking, legalábbis egyes, tipikusan nem túl össze- eszközök
tett közösségi programok esetében, heurisztikus erővel bírhat- megint csak külö-
nösen az egységköltségek összevetése esetén. Kiderülhet pl., hogy a közismerten
···0
csapnivaló kórház egy betegét drágábban látja el, mint egy országosan elismert 45. ábra
intézmény. Magunk találkoztunk. olyan vizsgálattal, amely egy város iskoláinak Az evalváció lehetséges kérdései
összehasonlítását végezte el számos mutató alapján. Talán a maga egyszerűsége
miatt az maradt meg bennünk, hogy az egyes iskolák négyzetméterre vetített ta- Az á,brán 2. ~ér~ésként jelölt elem lényegében a fentiekben hosszabban tár-
karítási díjai között sokszoros eltérések mutatkoztak. ~~alt, ket nagy kerdest: eredményesség és hatékonyság foglalja magában. 01 an
Összegezve: az evalváció eredményeinek értelmezése igényli az értelmes és e;desek ezek, amelyekre - legalábbis az evalváció klasszikus változata _ t!cto-
megalapozott összevetést, de a gyakorlatban az ehhez szükséges pontos célmeg- m~ny?sa~ megalapozott, számszerű választ keres, elsősorban a társadalo t d 0 _
határozás a legritkább esetben áll csak rendelkezésre. many1 modszertan eszköztárára támaszkodva. mu
, A 3. ,ké~dés opc~onális, de gyakran, különösen ha a program gyengeségei az l
;~l~~;e~des me~.valasz.olása során határozottan kiütköznek, egyszerűen megke~
22.5.4. Az értékelés további iehetséges kérdései k" __ et en. ~ kozpohtika-elemzés során számos alternatíva felmerült amelyek
ozu1 az egyik került megvalósításra és lett így az evalváció tárgya H~ azonb
Az evalváció fő kérdése - az eredményesség - mellett tehát további kérdések- :z az alte_rnatíva alapvetően
kudarcos, akkor egyfelől
szükséges leh~t visszatér~~
ként jelentkeznek a hatékonyság mértékére vonatkozó, valamint az eredményes- z er:detJleg figyele~be vett fontosabb alternatívákhoz. Másfelől pedig a fellull-
ség javítására vonatkozó gyakorlati kérdések. Ezzel azonban nem merül ki azon ~ozod,ot,t g~ak?rla!1 !a~asztalatok alapján lehetőség van újragondolni az al-
kérdések köre, amelyeket az evalváció vizsgálhat. Ezeket mutatja be a 45. ábra. ernat,1vak ertekeleset 1s, és esetleg egy másik alternatívát választani Ismét
Az ábrán jelölt l-es kérdés a folyamatokra, azok értékelésére vonatkozik. h,angsuly~z~uk, az evalváció mint a közpolitikai ciklus végső eleme ép en .a tanu
Mint jeleztük, a folyamatok értékelése az evalváció külön területe, de általában az ~a:~ ~z,olgalJa.A n;;egszerzett tap~szta!atok
alapján már informáltabbfn, okosab~
eredményekre koncentráló evalváció sem kerülheti meg azt a kérdést, hogy mi- H f ig leh~t, sot kell gondolm a tarsadalmi probléma megoldási lehetősé , t
ként lehetne hatékonyabbá tenni a müködést. Ennek kulcsa az !. kérdés megvála- acsba ne~ sikerült~ problémát a közpolitikával teljes mértékben megoldani~:~
szolása. A részletesen bemutatott példán mi is kerestük az eredményességet eset- azon an viszonylag ntka.
leg növelő tényezőket.
404 [X. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÖ
Végül a 4. kérdés egy ez ideig mellőzött problematikára utal. A közpolitikák-
nak ugyanis vannak szándékolt hatásaik, ezek egy része ideális esetben a prog-
ramcélok formájában explicit módon is megjelenik, másrészük látens, be nem
vallott cél, amelyet azonban a döntéshozók, ugyan ki nem mondva, de figyelembe
vesznek. Vannak azonban olyan hatások is, amelyeket senki nem akart, ame-
lyekre senki nem gondolt. E hatások lehetnek pozitívak vagy negatívak, érint-
hetik közvetlenül az adott közpolitikai területet, de olykor egészen más közpoliti-
kai területeken hatnak. Nézzünk ismét néhány példát.
A jóléti államok kialakulásával az állam által biztosított szociális ellátások rendkívül
kiterjedtek. Ezek az anyagi biztonság egy minimális szintjét, a nehéz élethelyzetek átvé-
szelését segítik- és persze a társadalmi elégedetlenséget is mérsékelni kívánták. Egy idő
után azonban számos előre nem látott, jórészt negatív hatás is jelentkezett. A társada-
lomban addig működő szolidaritás érzése és intézményei jelentősen meglazultak. („Mi-
ért én gondoskodjam róla, az állam dolga.") Kialakult egy segélyekből élő réteg, amely
aztán ezt az életformát a családi szocializáció során átörökíti-újratermeli. A minimálbé-
rek megnőttek, mert nem lehet kevesebbet fizetni, mint a munkanélküli-segély stb.
A vizsgált alapvizsga során a különféle szervezetektől, szintekről é.s pozíciókból ér-
kező köztisztviselők találkozhatnak egymással, kicserélik tapasztalataikat, tanulhatnak
egymástól a szünetekben stb.
A nemzetközi programok keretében finanszírozott - egyébként elképesztően ala-
csony hatékonyságú - köztisztviselői képzési programok esetében azt találtuk, hogy
ezek terjesztik az interaktív tréningtechnikát, ami egyes területeken nagyban növelheti
a hazai képzések eredményességét is.
A nem szándékolt hatások elemzése rendkívül fontos eleme lehet tehát az értéke-
lésnek. Egyes esetekben ezek a hatások súlyosabban esnek a latba, mint a program
szándékolt hatásai. A - legalábbis elvileg - a romák helyzetét javító programok,
mellékhatásaként jelentősen erősödött a romaellenesség („őket támogatják rengeteg
pénzzel, nekünk pedig nem jut"), miközben a programok hatása alig kimutatható.
Sajátosan jelentkezik ez a kérdés az olyan ún. (goal-free) evalváció esetében,
amely nem kérdez rá a célokra, hanem megkísérli a program összes hatását átte-
kinteni.
E ponton csak megemlítjük az ún. tovagyűrűző hatások létét, amelyek a köz-
politikák áttételes hatásai lehetnek. A tovagyűrűző hatással érvelnek pl. azok,
akik az adócsökkentéstől a befolyó adók növekedését várják. Szerintük az adók
csökkentése növeli a vállalakozási kedvet, ami aztán nagyobb mértékű gazdasági
aktivitásban, ez pedig több adóbefizetésben jelenik meg. A tovagyűrűző hatások
kapcsán az evalváció esetében az a kérdés merül fel, hogy hol kell elvágni a szálat,
illetve meddig kell követni ezeket a hatásokat, miközben számszerűsítésük egyre
nehezebb és egyre nagyobb bizonytalanságot foglal magában.
22.6. Közösségi programok értékelése é§ a közpolitikák
értékelése
A fentiekben elsősorban programértékelésről volt szó. Úgy tűnik, a programok
a közpolitikák azon egységei, amelyek - a célok legalább nagyvonalú meghatáro-
IX. LÉPÉS: A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE: AZ EVALVÁCIÓ 405
zása és a programmodell rekonstruálhatósága esetén - mérhetőek eredményeik és
esetleg.?atékon~s~~uk tekintetében. Ha ez így van, akkor egy nagyobb közpoliti-
k~1 t.erulet me~tt~_Iese, a~ .abba tartozó programok összességének vagy jelentős
reszenek evalvac10Ja alaPJan, lehetséges.
A nag~ob~ közpolitikai területekről másként csak pontatlan, jelentős mérték-
ben szubjektiv, az elfogultság veszélyét magában hordó értékeléseket lehet mon-
dani.
UtaHunk már a számszerű adatok értelmezésében megjelenő potenciális hibákra is.
Pl. amikor a munkanélküliség kezelését célzó nagy program hatására sem csökken ha-
nem st.agnál a munk,an~[küliség, ami a program kudarcára utalhat. Más megvilágításba
helyezi azonban a kerdest, ha tudjuk, hogy a hasonló adottságú országokban ugyanezen
időszakban nőtt a munkanélküliség.
A példa, amellett, hogy a téves értelmezés veszélyére utal, egyben a kommu-
nikatív r~cionalitás lehetőségét is felveti. Az egyik tényállításra alapozott kö-
v~tkeztetess.el szemben egy másik tényállítást mutatok be, és erre hivatkozva a
k?vet~eztetese~ megváltoztatására van lehetőség. Mindebből pedig egy nem fel-
t~~lenu~ ~ud~manyos megalapozottságú, de értelmes, és a valóság, s abban az adott
kozpolitJkaJobb megértését lehetővé tévő párbeszéd alakulhat ki. Mindehhez ter-
n;ész;t~s~n az. ~zükséges, hogy az érvek között megbízható, lehetőleg adatszerű
t~n~all~taso~Jatszanak. me~határozó szerepet, ne pedig pl. lózungok, hangzatos
kifeJezesek es kommumkác1ós trükkök. Nézzünk ismét egy példát!
.E~y. oktatási min!szt~rünk hivatalba lépésekor három célt tűzött ki maga elé: (a) a
sz.am1~a~techmkai. keszsegek fejlesztését, és ehhez kapcsolódóan az internethasználat
n?veleset az 1skolasok és esetleg szüleik körében; (b) az idegen nyelvi készségekjavítá-
sat'. v~lammt (c) a gon~olkod~si készségek fejlesztését a memorizálást igénylő tanulás
rovasara. (~egjegyezzuk, azert ezt a mm1sztert említjük, mert nem ismerünk másikat
aki h.asonl?.an exph.c!l és egyértelmű, így kontrollálható módon fogalmazta volna me~
strateg1a1 torekvése!l, közpolitikai céljait.) Ezekről a tényezőkről ugyanakkor hozzávető­
[eSes'. ~ta~1sztikai j.el!egű. i~f?.rmációk állnak rendelkezésre. Ebből az derül ki, hogy a
s~am1toge~pel valo es kulonosen az mternetes ellátottságunk a környező országokhoz
kepest mkabb romlott, m1k.özben az állam százmilliárdokat költött az ezt támogató prog-
ramokr.a (pl.. sulmet). Az .1degenn~elv-tudást tekintve Magyarország még lejjebb csú-
s~ott'. leny~geben a~ ~to!so helye~ all az EU-ban. Nincs tudomásunk arr?l, hogy a kész-
segfeJlesztest szolga[o targyak aranya növekedett volna az oktatásban. Ugy tűnik a mi-
mszter ~egalább~s saját ~élkitűzésein mérve megbukott. (Egyébként is, de egyáltalán
nem ez~rt.) Elkepzelhetoek azonban olyan adatok, amelyek mindezeket az állításokat
v.itathat~v~ teszik. Pl. a környező országok még többet költöttek számítógép-vásárlás
tamogatasara stb.
. ~sszegezve, a tudományos igényű evalváció nem zárja ki, sőt ideális esetben
mk~bb támogatja a közpolitikák eredményességéről zajló - hangsúlyozzuk: _ in-
telligens politikai vitát.
22.7. A közpolitikai szakértő szerepe
Akárc~ak a. ~özpoliti~a-.~lemzés, az ~valváció kapcsán is megállapíthatjuk,
hogy a kozpolitika1 szakertonek nem feltetlenül kell értenie a kvantitatív érté-
 IX. LÉPÉS'. A KÖZPOLITIKÁK ÉRTÉKELÉSE'. AZ EVALVÁCIÖ
406
kelési technikák részleteihez. Mindenképpen tudnia kell azonban ezek létezésé- Hivatkozások
ről és lehetőségként kell számolnia velük a közpolitikai folyamatban. Feltétlenül
fel kell ismernie azt a helyzetet, amikor egy szisztematikus evalváció hasznosnak
bizonyulhat. Természetesen ilyen esetekben, ha maga nem vállalkozik annak
megvalósítására, külső szakemberhez, szervezethez kell fordulnia, de ebben az
esetben is szükséges, hogy képes legyen a feladatot viszonylag nagy pontossággal
definiálni.
Amennyiben nincs szükség és/vagy lehetőség a szisztematikus kvantitatív
evalvációra, a közösségi program működése után meghatározott idővel, értelem- ÁGH ATTIL~ (1994): Közpolitika. ln: Gyurgyák János (szerk): Mi a politika? B d -
pest: Szazadvég 1994 · u a
szerűen akkor, amikor az eredmények jelentkezését már joggal várhatjuk, sort
kell keríteni a program értékelésére, az eredmények valamiféle felmérésére. ALLI~~N, GRAHAM T. (1971): The essence of decision. Explaining the Cuba . ·1
cns1s, Boston, MA: Little and Brown n m1ss1 e
Sajnos erre a legritkább esetben kerül sor a magyar gyakorlatban. Gyakran egy
egészen felszínes áttekintés alkalmas lehet a program eredménytelenségének, il- ANHDERSOhN, JAM~s E. (1997): Public policymaking. An introduction Boston MA
oug ton M1fflm Company ' ' ·
letve a korrekció szükségességének a megállapítására.
Australian
G .d Government
. . / D epar t ment of th e Pnme
. . .
M1mster and Cabinet (2009)·
Nem kell evalvációs zseninek lenni ahhoz, hogy valaki felfedezze: a pitbullok ivartala-
nítását kötelezővé tevő jogszabályt praktikusan senki nem tartja be; 1 pitbullt ivartalanítot- DUI e to prepanng 11:1-plementation plans, Canberra: Australian Government i
tak az országban; a közpolitika tehát alkalmatlan céljának betöltésére. Hasonlóképpen epartment ofthe Pnme Minister and Cabinet

1
BA ::'~' EARL (2003): A társadalomtudományi kutatás gyakorlata, Budapest: Ba-
alighanem csak néhány telefonra lett volna szükség annak megállapításához, hogy a lakás-
támogatási rendszer üzlet-. sőt üzemszerű visszaélésekre ad alkalmat stb. Ám ez nem tör-
tént meg, így sok tízmilliárd forint vándorolt a visszaéléssel foglalkozók zsebébe.
BAKACSI: GYULA (1998): Szervezeti magatartás és vezetés Budapest· KJK
Úgy is fogalmazhatunk tehát, hogy a „maximális program" a szisztematikus, BAYER JozsEF (200)·. A po rJt1.katudomány alapjai. Budapest:
BAu , Napvilág. Kiadó
kvantitatív evalváció, a minimális pedig a közpolitikák ésszerű időközönként tör- c~?ART~EUR, ~.-Jo:iEs, B. D: (1993): Agends and lnstability in American Politics
ténő, elemi informálódásra alapozott, a józan ész szabályait követő áttekintése. 1cago. mverslty of Chicago Press ·
Az evalváció a közpolitikai ciklus utolsó eleme. Az ennek során feltárt tapasz- BIRKLAND, THOMAS A. (2005): ~n introduction to the policy process. Theories
concepts, and models of pubhc policy making Armonk Ny. M E Sh ,
talatok lehetőséget adnak arra, hogy a társadalmi probléma kezelésének némileg BREWER G D (1974) h ' , · ·· · · arpe
(esetleg gyökeresen) eltérő módját keressük, egy újabb, eredményesebb közpoliti- . . • . ARRY · : T e policy sciences emerge: To nurture and structure a
d ISC!p1me,
ka kialakításával. Ezzel a közpolitikai ciklus újraindul. DE BRUIJIN,
or . HANS
t A. ÉS HAN S A . M . H UFEN (1998): The tradlt10nal
.. approach to
icy ms ruments, ln: Peters B. Guy és F K M N"
Public policy instruments, Ch~ltenham: Ed~ard El~a:a; ll~r;n (1998) (eds.):
P

Do;u:sÚc~~~=r:; 2~:9;:::3~!5~s down with ecology: The issue attention cycle,

~URK~EIM, EMILE (1978).: A társadaln:i tények magyarázatához. Budapest: KJK

~Ós)7~~;~t~~ ~~~5). Understandmg Public Policy. Upper Saddle River N. J.

F1s~::ry,si~:~~Kplea·s F.RANKL FodREs:rER (1993): The argumentative turn in policy

nnmg, on on. UCL Press
ELsTER, JoN (1995): A társadalom fogaskerekei. Budapest" Osiris
GA.muscH~K GYö~;3Y _(~0?8):_ R~ndnek lenni kellene. Tén~ek és elemzések a köz-
igazgatas ellenorzes1 es b!fsagolási tevékenységéről. Budapest: KSZK
GAJDUSCHEK
lomán a ,GYORGY ,(2008/. a)·. K„ozszo 1ga'lat. A magyar közigazgatás személyi ál-
KSZKy es szemelyzet1 rendszere az empirikus adatok t··k u re'b en. B u d apest:
408 HIVATKOZÁSOK
GAmuscHEK GYöRGY-RossrrER, ToNY (eds.) (2002): A Közpolitika formálásának
gyakorlata a brit és a magyar közigazgatásban. Budapest: Civil Service College
- Magyar Közigazgatási Intézet. . , . . ,
GAmUSCHEK GYÖRGY-HAJNAL GYÖRGY (2001): A köz1gazgatas1 alapvizsga- es szak-
vizsgaprogramok eredményhatékonyságáról. Magyar közigazgatás, 51/6., 343-
351. p. . . ' ' . '
HAJNAL GYöRGY-GAmuscHEK GYÖRGY (2002): Hivatal! hatarok - tarsadalm1 hata-
sok. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Budapest: Magyar
Közigazgatási Intézet . . . 4:1 pp. 471-492
HAJNAL GYöRGY (2003): Diversity and convergence: A quantltat1ve a~alys1s .of
European Public Administration education programs, Journal of Pubhc Affairs
Education 9:4 pp. 245-258
HAJNAL GYÖRGY (2004): Igazgatási kultúra és New Public Management reformok
egy összehasonlító esettanulmány tükrében, Budapest: BC~ (PhD-értekezés!
HAJNAL GYöRGY és GYöRGY JENEI (2007): The Study of Pubhc Management m
Hungary. Management and the Transition to Democratic Rechtsstaat, ln:
Kickert Walter 1. M. (2007) (ed.): The Study of Public Management in Europe
and th; Uniied States. A Comparative Analysis of National Distinctivenes,
London: Routledge pp. 208-232
HAJNAL GYÖRGY (2008): Adalékok a magyarországi közpolitika kudarcaihoz, Bu-
dapest: KSZK . . . .
HowLETT MICHAEL PATRICK és M. RAMESH (2003): Studymg pubhc pohcy. Pohcy
cycles' and policy subsystems, Oxford: Oxford University Press . ,
OECD (1999): A szabályozás hatásvizsgálata: Az OECD-országok legjobb mod-
szerei, Paris: OECD
KINGDON, JOHN W. (1995): Agendas, alternatives, and public po!icies, New York:
HarperCollins . SroNE, DEBORAH (2002): Policy Paradox. The Art of Political Decision Making
LASSWELL, HAROLD D. (1936): Politics: Who gets what, when, how, New York:
McGraw-Hill
LASSWELL, HAROLD D. (1956): The decision process: seven categories offunctional
analysis, University of Maryland . . .
LINDBLOM, CHARLES (1959): The Science ofMuddling Trough. Pubhc Admm1stra-
tion Review 1959/2 (Magyarul: in Lőrincz 2007)
Lowr, T. 1. (1964): America business, public policy, case studies and political
theory, World Politics 16: pp. 677-693
LöRINCZ LAJOS ed. (2007) Közigazgatástudományi antológia Budapest: HVG-
ORAC
LusK, SEAN (2002): Közpolitikai eszközök és technikák az Egyesült Királyságban.
In: Gajduschek György-Rossiter, Tony (eds.) (2002)
MARCH, JAMES G. és loHAN P. OLSEN (1989): Rediscovering institutions: The
organizational basis of politics, New York: The Free Press
MARSHALL, GORDON (1998) (ed.): Oxford Dictionary ofSociology, Oxford: Oxford
University Press
HIVATKOZÁSOK 409
MITNICK, BARRY M. (1980): The political economy of regulation, New York Co-
lumbia University Press
PARSONS, WAYNE (1995): Public policy. An introduction to the theory and practice
ofpolicy analysis, Cheltenham, U. K.: Edward Elgar
PETERS, GuY B. (2010): American Public Policy: Promise and Performance. Wa-
shington D.C.: CQ Press
POLLJTT, CHRISTOPHER (2001): Clarifying convergence: Striking similarities and
durable differences in public management reform, Public Management Review
PRESSMAN JEFFREY L. és W1LDAWSKY, AARON (1984): Implementation: How great
expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley, CA: University
of California Press
SABATIER, PAUL A_· .és H. C. JENKINS-SMJTH (1993): Policy change and learning: An
advocacy coahtion approach, Boulder, CO: Westview
SABATIER, PAUL A. (1999) (ed.): Theories of the policy process, Boulder, CO:
Westview
SALAMON LAND 1989
SAVAS, EMANUEL S. (1993): Privatizáció, Budapest: Akadémiai Kiadó
SELZNICK, P. (1949): TVA and the grass/roots, Berkeley, Cf: University of Claifornia
Press
SHADISH, W1LLIAM R., THOMAS D. CooKés DONALD T. CAMPBELL (2002): Experimental
and quasi-experimental designs for research, Boston: Houghton Miffiin
Company
SIMON, HERBERT A. (1957): Models of Man, Social and Rational: Mathematical
Essays on Rational Human Behavior in a Social Setting, New York: Wiley
SIMON, HERBERT A. (1982): Korlátozott racionalitás Budapest: KJK
New York, NY: Norton '
STRAUSS,. ANSELM L. and JuLIET CORBIN (1998): Basics of qualitative research.
Techmques and procedures for developing grounded theory, London: Sage
STRAUSS, ANSELM L. and JuuET CoRBIN (1990): Basics of qualitative research:
Grounded theory procedures and techniques, Thousand Oaks, CA: Sage
TAMÁS, PÁL (2004): A tematizációról, ln: Béres, István and Özséb Horányi (2004)
(ed): A társadalmi kommunikáció, Budapest: Osiris
VAN DER DOELEN, F. C. 1. (1989): Beleidsinstrumenten en energiebesparing
Enschede: Universiteit Twente '
VEDUNG, EvERT (2008): Public policy and program evaluation, New Brunswick,
N.J.: Transaction Publishers
WEBER, MAx (1978): Economy and Society. Berkeley: University of California
Press. (Magyarul: Gazdaság és társadalom. Budapest KJK, több kötetben. Lé-
nyegében megegyezik Weber 1980-nal. Webernek a XX. század elején publi-
kált írásai.)
 HIVATKOZÁSOK
410
WEBER, MAx (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden
Soziologie, Tübingen: Mohr
WEBER, MAX (1989): A politika mint hivatás. Budapest: ELTE (Medvetánc Füze-
tek)
WEIMER, DAvID L. és ArnAN R. V1NING (1999): Policy Analysis. Concepts and
practice, Upper Saddle River, N.J.: Prentice-Hall
WErss, CAROL H. (2005): Értékelés, Budapest: OKI
WILSON, WooDROW (1887): The study of administration, Political Science Quarterly
June 1887 pp 197-222

Nyomda és kötészet:
Multiszolg Bt., Vác
Telefon: (27) 502-765
Felelős vezető:
Kajtor Istvánné