II. évfolyam (2007) 2. szám • 149–176.

oldal

http://www.kormanyzas.hu

Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok

Szalai Ákos

A bürokrácia közgazdaságtana a költségvetési szervek működését – többek között – azért bírálja, mert a
költségvetési szektorban megjelenő ösztönzők miatt a hivatalok működése gyakran más célokat követ, mint
amiért létrehozták őket. A gyakori érvelés szerint ennek egyik oka az, hogy a költségvetés finanszírozási
rendszere nem a teljesítményük (az adott célok elérése) arányában juttat forrásokat a számukra. Az elmúlt
néhány évtizedben egyre több országban próbálkoznak az ún. teljesítmény-költségvetés megvalósításával.
Ehhez kapcsolódóan, az utóbbi néhány évben egyre fontosabb szerepet az ún. költségalapú gazdálkodás
is. Mindaddig amíg nem tudjuk, hogy adott költségvetési forrásból milyen költségeket is kell fedezni-
ük, a szervezetek teljesítményalapú finanszírozása még nem sok eredménnyel kecsegtet. A költségalapú
számvitel lényege az, hogy az állami hivatalok elszámolása (és ezzel a költségvetési forrásokból fedezendő
költségek köre) mind közelebb kerüljön a magánszektorban megszokott rendszerhez.

Köszönjük a /PEND Consultingnak/

a szám megjelenéséhez adott támogatást.
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás
II. évfolyam (2007.) 2. szám 149–176. oldal

http://www.kormanyzas.hu

Teljesítmény-költségvetés – technikák
és külhoni tapasztalatok
Szalai Ákos*
A bürokrácia közgazdaságtana a költségvetési szervek működését – többek között
– azért bírálja, mert a költségvetési szektorban megjelenő ösztönzők miatt a hivata-
lok működése gyakran más célokat követ, mint amiért létrehozták őket. A gyakori
érvelés szerint ennek egyik oka az, hogy a költségvetés finanszírozási rendszere nem
a teljesítményük (az adott célok elérése) arányában juttat forrásokat a számukra. Az
elmúlt néhány évtizedben egyre több országban próbálkoznak az ún. teljesítmény-
költségvetés megvalósításával. Ehhez kapcsolódóan, az utóbbi néhány évben egyre
fontosabb szerepet az ún. költségalapú gazdálkodás is. Mindaddig amíg nem tudjuk,
hogy adott költségvetési forrásból milyen költségeket is kell fedezniük, a szervezetek
teljesítményalapú finanszírozása még nem sok eredménnyel kecsegtet. A költségalapú
számvitel lényege az, hogy az állami hivatalok elszámolása (és ezzel a költségvetési
forrásokból fedezendő költségek köre) mind közelebb kerüljön a magánszektorban
megszokott rendszerhez.
JEL: D73, H39, H61, H81, H83, M41, M42

A költségvetési és a piaci szféra közötti egyik
leggyakrabban hangoztatott különbség, hogy míg
a piaci intézmények bevétele közvetlenül (közvet-
lenebbül) függ a teljesítményüktől, addig – mivel
a politika nehezen hoz olyan döntést, amely a for-
rásokat a különböző intézmények között jelentős
mértékben átcsoportosítaná – az államháztartási
szervek esetében egy-egy intézmény fennmaradá-
sa, finanszírozásának szintje sok esetben a korábbi
szint függvénye. Általában az ún. báziselven, va-
gyis az előző évi előirányzatok alapján születnek
az újabb évek költségvetései is. Erről az alapról
indul az alku, amely a költségvetési szférában a
forráselosztás tipikus intézményi megoldásának
tekinthető. A finanszírozásért felelős szervezet
(pénzügyminisztérium, önkormányzat esetében
pénzügyi iroda, osztály) áll az egyik oldalon, míg
az intézmény, a szakbürokrácia a másikon. Ebbe
az alkuba kapcsolódik be egyik vagy másik oldalon
a politikus – hogy melyik oldalon, azt egyrészt a
költségvetési egyensúly iránt érzett felelőssége,
másrészt az adott szakterület melletti elkötele-
zettsége és annak intézményeivel kialakított jó
kapcsolata együttesen határozza meg.
A költségvetéssel kapcsolatos közgazdasági
elemzések kiindulópontja ez az alku, illetve annak
két legfontosabb kérdése: az információs aszim-
metria és a bürokrácia speciális ösztönzőinek (az
ún. internáliáknak) az elemzése. Az információs
aszimmetria értelmében az intézmény, bár jobban
tudja, mint a finanszírozó, hogy miképpen tudna
hatékonyabban működni, ennek az információ-
nak a nyilvánosságra hozatalában nem érdekelt.
A bürokrácia ösztönzői között ugyanis ugyan-
olyan hangsúlyos helyet kap az önérdekkövetés,
mint minden más gazdasági szereplő esetén.
Márpedig az intézmény, a bürokrácia érdeke nem
feltétlenül a társadalom által elvárt teljesítmény
maximálása.
Az információs aszimmetria és az ösztönzés
problémáinak kiküszöbölésére a költségvetés-po-
litika jó néhány évtizede próbál különböző terve-

*Budapesti Corvinus Egyetem, Közszolgálati Tanulmányi Központ. E-mail: akos.szalai@uni-corvinus.hu

Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 149

 Szalai Ákos
zési, teljesítményalapú finanszírozási technikákat
a rendszerbe illeszteni, egyelőre nem sok sikerrel.
Jelen írás egyik célja, hogy áttekintse, milyen
nemzetközi tapasztalatok halmozódtak fel e téren,
illetve hogy megvizsgálja e technikák esetleges
magyarországi alkalmazásának lehetőségeit.
A teljesítményalapú költségvetési technikák
bevezetése két kormányzati szinten is megtör-
ténhet. Az egyszerűbb – bár nagyobb átalakítást
követelő – módszer az, ha a központi költség-
vetési szabályozás alakul át, megteremtődnek az
intézményi menedzsment felelősségének keretei,
valamint átalakul a költségvetési számvitel rend-
szere. Egy ilyen átalakuló rendszer lehetővé teszi,
hogy az egyes intézmények összehasonlíthatóvá
váljanak, illetve azt a mozgásteret is megadja az
intézmények vezetőinek, hogy szabadabb dönté-
seikkel a hatékonyabb működés irányába tereljék
a szervezeteiket. Ugyanakkor egy másik út sem
járhatatlan: amennyiben az államháztartási rend-
szer nem alakul át, a helyi önkormányzatok mégis
bevezethetik a rendszer egyes fontosabb elemeit.
Bár az ilyen próbálkozások, mivel elengedhe-
tetlenül kettős költségvetéshez vezetnek (egy a
teljesítményelvnek, egy pedig a jogszabályoknak
megfelelően készül), meglehetősen sok többlet-
munkát követelnek, vélhetően a szolgáltatások
minőségének javulásán keresztül a költségeket,
többletmunkát meghaladó hasznot hozhatnak.
Az írás törekszik arra, hogy az önkormányzatok
számára járható utat minden esetben külön is
bemutassa, bár az alapvető cél mindenképpen
azoknak a pontoknak az azonosítása, amelyek az
államháztartási rendszer módosítását követelnék.
Az első fejezet áttekinti a téma talán legfon-
tosabb közgazdasági modelljeit annak érdekében,
hogy érzékelni lehessen: mi a költségvetés (és
tágabban a bürokrácia) működésével összefüggő
problémák fő oka. A második fejezet célja, hogy
bemutassa azokat a legfontosabb policy-döntése-
ket, amelyeket egy teljesítményalapú finanszírozás
1Jelen cikk több korábbi kutatásra támaszkodik. Az egyik az
önkormányzati költségvetés-készítést vizsgálta (Szalai et al.
[2003]), a másik a felsőoktatás-finanszírozás lehetőségeit elemzi
(Szalai [2004]). A példák elsősorban emiatt származnak erről
a két területről, nem pedig azért, mert a javasolt technikák
elsősorban ezen a két területen kecsegtetnének egyértelműen a
legnagyobb reményekkel.
2Más elméletek más ösztönzőket vélnek felfedezni. Wolf [1988]
alapján érdemes megemlíteni e magyarázatok közül azt, amely
150 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
kialakításakor meg kell válaszolni: mennyire legyen
szoros a kapcsolat a teljesítmény és a költségvetési
támogatás között, illetve milyen módon mérjük az
intézmények teljesítményét. A harmadik fejezet-
ben a teljesítmény-költségvetés által megkövetelt
néhány intézményi jellemzőről lesz szó. Ebben a
fejezetben külön figyelmet szentelünk az előbbi
kettősségnek: bemutatjuk egyrészt, hogy a magyar
államháztartás működésében milyen változások
segítenék ennek megvalósulását; másrészt, hogy
a jelenlegi, változatlan közpénzügyi rendszer ke-
retei között milyen módon alakíthatják ki ezeket
az intézményi jellemzőket az önkormányzatok.
(Mint látni fogjuk, egyes témákban – például a
kincstári működés terén – már eleve olyan helyi
intézményekkel találkozhatunk, amelyek lényege-
sen alkalmasabbak az új rendszer kiépítésére, mint
a központi kormányzat gazdálkodásában jelen
lévő intézmények.) Az utolsó fejezetben a költ-
ségalapú gazdálkodással, pontosabban annak költ-
ségvetési megjelenésével foglalkozunk, hiszen a
teljesítmény-értékelésnek csak akkor van értelme,
ha ezzel párhuzamosan az intézmények költsé-
geit is ismerjük. Az ún. költségalapú gazdálkodás
[accrual budgeting] éppen erre szolgál.1
1. A KÖLTSÉGVETÉS MŰKÖDÉSÉNEK
ELMÉLETI PROBLÉMÁI
A közgazdaságtannak a bürokráciával foglalkozó
legfontosabb elmélete Niskanen [1968, 1971]
nevéhez kötődik. Eszerint a bürokrácia elsősorban
az intézményi költségvetését akarja maximalizálni,
ez a legfontosabb ösztönzője.2
Még amennyiben feltételezzük is, hogy a po-
litikusok elsősorban a társadalmi összjólét (vagy
valami egyéb társadalmi hasznossági függvény)
maximalizálásában érdekeltek, a bürokráciának
akkor is marad esélye ezen „növekedési céljának”
megvalósítására – méghozzá két ok miatt. A
bürokrácia egyrészt képes arra, hogy eltitkolja az
szerint a bürokrácia nem a teljes költségvetést (a hivatali mére-
tet) akarja maximálni, hanem (i) az alkalmazottak számát; (ii) a
diszkrecionális jogait, ezen belül a diszkrecionális (külső szerv
által nem determinált) döntési jogköreit; (iii) a magáncélokra
is használható drága tőkejavakat. Ugyanilyen fontos internália
(belső ösztönző) lehet az, hogy a lehető legmodernebb techno-
lógiát használhassák. (Különösen az olyan ágazatokban, ahol a
technológia roppant gyorsan fejlődik, mint az egészségügyben.)
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
általa előállított termékek árát, valós költségét
lényegesen kisebbnek állítsa be. Másrészt azzal,
hogy bináris (igen-nem) választás elé állítja a dön-
téshozót, a politikust, elérheti, hogy az optimális-
nál lényegesen magasabb költségvetési forráshoz
juthasson.
Ezen problémák érzékeltetésére érdemes segít-
ségül hívni a mikroökonómia klasszikus elemzési
eszközeit: két termék esetén az egyéni haszon ak-
kor maximális, ha a költségvetési egyenest a lehető
legmagasabb jólétet kifejező közömbösségi görbe
éppen érinti. (Lásd az 1. ábrát, ahol ezt a társadal-
mi optimumot az 1-es pont jelöli.)
Az egyszerűség kedvéért lássuk előbb azokat
a problémákat, amelyek az igen-nem döntési
struktúrából fakadnak. Induljunk ki abból, hogy
a politikus ismeri az áregyenest, de csak a bürok-
rácia által felajánlott (előkészített) alternatívák
közül választhat. A politikus nem választhat gya-
korlatilag végtelen számú alternatíva (különböző
mennyiségek) között, hanem csak aközött, hogy
elfogadja-e az előterjesztést, vagy elveti azt. A
problémát – sok más modell között – talán a leg-
szellemesebben Romer–Rosenthal írja le.
Tegyük fel az egyszerűség kedvéért, hogy az
előterjesztés elutasítása esetén az intézmény nem
jutna semmiféle költségvetési forráshoz, vagyis
gyakorlatilag megszűnne. Ezt jelzi az 1. ábrán a
2-es pont. Ekkor a bürokrácia nyugodtan, az elfo-
gadás szinte biztos tudatában előterjeszthet akár a
költségvetési egyenesen a 4-es ponttól kicsit balra
elhelyezkedő, vagyis a „piaci optimumot” (1-es
pont) messze meghaladó javaslatot is. Ennek oka,
hogy a 2-es pont a döntéshozó I0 közömbösségi
görbéjén helyezkedik el, tehát a politikus akkor
kerül döntésképtelen helyzetbe, ha a 4-es pontnak
megfelelő előterjesztés érkezik. Ekkor közömbös
számára, hogy megszüntetik az intézményt, és a
3Az ábráról leolvasható a 3-as pont is – piaci viszonyok esetén ez
a jóléti szint csak akkor lenne optimális, ha olyan alacsony lenne
az elérhető jövedelem, mint amelyet az ott jelzett költségvetési
egyenes mutat.
Érdemes itt utalni egy látszólagos paradoxonra is. Nem szüksé-
ges, hogy a költségvetés (vagyis a bürokrácia által előterjesztett
alternatíva) elutasítása feltétlenül az intézmény megszünteté-
séhez (nulla költségvetési szint) vezessen. Meghatározhatunk
ennél (vagyis a zéró bázisnál) magasabb szintet is. Az első látásra
meglepő következmény: minél több közszolgáltatást tartalmaz
ez a viszonyítási pont, annál kisebb mértékben lépi át az admi-
nisztráció előterjesztése az optimumot. (Az ok persze egyszerű:
mivel a „bázispont” magasabb közömbösségi görbén helyezkedik
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
:

Z

 M
M
H (
1. ábra: A költségvetési döntés (Forrás: Cullis–Jones
[2003])
forrásokat más feladatokra csoportosítják át, vagy
ilyen nagy mennyiségben állítják elő az adott
közszolgáltatást. Ugyanakkor, hogyha ettől csak
egy kicsit is balra helyezkedik el az előterjesztő
ajánlata, akkor az már egyértelműen előnyösebb
számára, mint az intézmény megszüntetése (2-es
pont).3
A nagyobb probléma azonban talán az első:
a politika valójában nem is ismeri a költségvetési
egyenest. Ez ugyanis csak akkor lehetséges, ha ér-
telmezni tudja a közszolgáltatás mennyiségét (az
1. ábrán G). Ezen ismeret hiányában még az sem
biztos, hogy az elfogadott előterjesztés nem lesz
nagyobb, mint a 4-es pontnak megfelelő jószág- és
intézménynagyság.4
A költségvetési politikák éppen ezért az elmúlt
körülbelül ötven évben erre a két kérdésre helyezték
a hangsúlyt: valamiképpen értelmezni kell a teljesít-
ményt (G), ismerni kell a költségek és a teljesítmény
közötti összefüggést; és lehetőleg el kell érni, hogy a
politikusok több alternatíva közül választhassanak.
el, az adott közömbösségi görbe az optimumhoz közelebb, ala-
csonyabb közszolgáltatási szintnél metszi a költségvetési egye-
nest.) A minimális közszolgáltatás-szint előírásának módszerét
az Egyesült Államok több tagállamában is alkalmazzák.
4Ez vezet az ún. diszkrecionális költségvetés kérdéséhez. Ez
alatt a költségvetés azon részét értjük, amely nem lenne feltét-
lenül szükséges a jószág, a közszolgáltatás előállításához, de a
költségeket magasabbnak tételező politikusok mégis az intéz-
ménynek juttatják. Niskanen későbbi munkáiban már némileg
módosította korábbi álláspontját, és – a hivatal mérete helyett
– ezt a „szabadon felhasználható” költségvetési részt tekin-
tette a bürokrácia egyik legfontosabb motiváló tényezőjének.
(Niskanen [1975]).
151
 Szalai Ákos
A korábbi költségvetési megoldások kudarcai miatt
napjainkban a fontosabb kérdés nem az alternatív
költségvetési tervek, a választási lehetőségek számá-
nak növelése lett, hanem a teljesítmény definiálása.
(Ezekről a kísérletekről lásd egyrészt a mellékletet,
másrészt GAO [1997]-et5.)
2. A TELJESÍTMÉNYKÖLTSÉGVETÉS
ALAPELVEI
A szakirodalom különbséget tesz teljesítmény-költ-
ségvetés és teljesítményfinanszírozás között (lásd
például NASBO [2001], Burke-Minassians [2001],
Treasury Board of Canada [2002]). A teljesítmény-
finanszírozás olyan rendszer, amikor az intézmény
teljesítményét közvetlenül összekapcsolják a finan-
szírozás nagyságával. (Tulajdonképpen a magyar
oktatási rendszerben működő fejkvóta ilyen.6) Ezt a
módszer gyakran roppant „tudományosnak” és piac-
elvűnek vélik, hiszen tisztán annak arányában ad a
költségvetés többet vagy kevesebbet egy-egy intéz-
ménynek, programnak, hogy annak mennyivel nő
vagy csökken a teljesítménye.7
A teljesítmény-költségvetés ezzel szemben ab-
ból indul ki, hogy nem szerencsés letagadni: a
költségvetés mindenkor egyben politikai döntés is.
Ezt explicitté is teszi: az egyes intézményeknek jut-
tatott támogatást nem egy algebrai művelet alapján
számítja ki, annak meghatározását továbbra is a
politikusokra, az éves alkuk eredményére bízza.8
A rendszer igazi újdonsága tulajdonképpen az,
hogy a politikusok a költségvetésben gyakorlatilag
egy „implicit szerződés” elfogadásáról döntenek. A
költségvetési szervezetek valamilyen teljesítmény-
szint elérését ígérik, és ezért cserében a politikusok
a költségvetésből forrásokat biztosítanak számukra.
Azonban a teljesítmény-költségvetés nem tar-
talmaz explicit büntetést: az ígért teljesítménytől
5Utóbbi legfontosabb részei ebben a számban.
6Azzal a nem csekély megszorítással, hogy a teljesítmény-
költségvetés (teljesítményfinanszírozás) nem azt tekintené egy
oktatási intézmény teljesítményének, hogy hány ember jár oda,
hanem azt, hogy milyen outputja van az oktatásnak.
7A teljesítményalapú finanszírozás esetén az egyik legfontosabb
kérdés, hogy milyen elvárásokkal lépünk fel az intézményekkel
szemben. Ennek megértéséhez nem árt figyelembe venni, hogy
egy intézmény teljesítményét két szinten lehet mérni. Az egyik az
ún. kibocsátás vagy output, amely azt jelzi, hogy az intézmény által
nyújtott szolgáltatás milyen minőségű (és milyen mennyiségben
állították azt elő). A másik szint az eredmény vagy outcome, ami-
152 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
való elmaradás nem vonja automatikusan maga
után a finanszírozás arányos csökkenését (vagy
éppen a már kiutalt források visszafizetését). Ez
teljesítményfinanszírozás esetén így történne. A
teljesítmény-költségvetésben ezzel szemben valami
olyasmi történik, amit a játékelméletben ismétlődő
játéknak hívunk.9 A nem teljesítő intézményeket
az ösztönzi, hogy tudhatják: a következő évi al-
kuban lényegesen rosszabb helyzetből indulnak,
keményebb feltételekkel szembesülnek majd.
A költségvetési rendszer kialakításakor két kér-
désre kell választ találnunk. Egyrészt teljesítményfi-
nanszírozást vagy teljesítmény-költségvetést szeret-
nénk-e? Másrészt milyenek legyenek a teljesítményt
mérő mutatók, ki és hogyan határozza meg őket? Itt
általában két alternatíva között kell választani: az in-
dikátorokat vagy a finanszírozó határozza meg, vagy
az intézményekre bízza a kialakításukat.
Teljesítményfinanszírozás
Ennek lényege, hogy az intézmények finanszírozása,
vagy legalábbis annak egy része közvetlenül függ az
indikátor értékétől. Ha a teljesítményt több dimen-
zió mentén kívánjuk mérni, vagyis több mutatót
használunk, akkor súlyozzuk az egyes szempontok
fontosságát, és az ennek alapján generált pontszám
lesz a támogatás alapja. A finanszírozást általában
egy egyszerű képlettel jellemezhetjük:
F = ind × átl
ahol F az intézménynek jutó finanszírozás,
átl az egy pontszámra jutó finanszírozás,
és ind a pontszám, amelynek számítása:
ind = ∑s x i i
ahol si az i-dik szempont súlya,
xi pedig az i-dik szempont értéke.
kor azt vizsgálják, hogy az intézmény szolgáltatásai később miként
hasznosulnak. Felsőoktatási példával élve: output például a diplo-
mát szerző hallgatók száma és tudásszintje, az eredményt a néhány
évvel későbbi foglalkoztatottságukkal mérhetjük. Gondolom, egy-
értelmű, hogy a kettő között a kapcsolatot és az esetleges eltérést a
munkaerőpiac, illetve annak változásai teremtik meg.
8Az elmúlt évtizedek befulladt költségvetés-tervezési rendszerei,
mindenekelőtt a PPBS és a nullabázisú költségvetés éppen a
politikai döntést kívánták mellőzni a rendszerből (lásd, pl. GAO
[1997])
9A játékelmélet alapfogalmairól lásd Gibbons [2005], Kreps
[2005].
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
A teljesítményfinanszírozáson belül két alapve-
tő rendszer létezik: a nyílt és a zárt alapból történő
finanszírozás.
– Nyílt alap. Ebben az esetben az egyes intéz-
mények az általuk elért pontszám alapján
többlettámogatásra jogosultak. A leggyakrab-
ban használt módszer az, hogy az intézményi
pontszámokat az elérhető maximum százalé-
kában adják meg. Adott egy „finanszírozási
maximum”. Az egyes intézmények által elért
arányt és ezt a maximumot szorozzák össze,
ez adja meg azt a növekményt, ahány szá-
zalékkal az adott intézmény költségvetését
megemelik. (Vagyis csak a legjobb intézmény
kapja meg a maximumot.) Ebben az esetben
a finanszírozás képlete:
ind × max átl
F=
max ind
ahol max átl a finanszírozási maximum, vagyis a
legjobb intézmény által elérhető, előre meghatá-
rozott támogatási szint, max ind pedig a legjobb
intézmény által elért pontszám.
– Zárt alap. Ebben az esetben a szétosztható
forrás előre adott. Ezt az egyes intézmé-
nyek pontszáma alapján osztják el. Minden
időszakban megnézik, hogy összesen hány
pontot értek el az intézmények, és ezután
az elérhető összeget osztják vissza ezzel
az összpontszámmal, megadva ezzel az egy
pontra jutó összeget. E rendszer nagy hát-
rányának tekintik, hogy az intézményeket
egymással versenyezteti, ami akadálya lehet
annak, hogy közöttük megfelelő kooperáció
alakuljon ki. Ebben az esetben a finanszíro-
zás képlete:
ind × KV
F=
összind
ahol KV a teljes rendelkezésre álló összeg,
és összind az összes intézmény által elért
összpontszám
A teljesítményfinanszírozás problémái közül
kettőt érdemes kiemelni. Egyrészt előfordulhat,
10Az Egyesült Államok felsőoktatásában a legrégebbi telje-
sítményfinanszírozási rendszerben (Tennesseeben) például az
elhelyezkedési rátát úgy veszik figyelembe, hogy ha az 64% alatti,
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
hogy nem kalibrálják megfelelően a rendszert, és
kis teljesítményeltérések jelentős forrásátcsopor-
tosításhoz vezetnek. Másrészt megeshet, hogy a
módszert úgy vezetik be, hogy az (jelentős) forrás-
csökkenéshez vezet egyes intézményeknél.
Kis eltérések kezelése. A finanszírozási képlet
kialakításánál nagyon fontosnak tarják, hogy a
különbségek ne hassanak jelentősen a finanszíro-
zásra. Elrettentő példaként bukkan fel az iroda-
lomban az a felsőoktatás-finanszírozási rendszer
(Ontario, Kanada), ahol ha egy intézmény eléri
a megkövetelt értéket, akkor kap az adott alapból
finanszírozást, viszont ha nem, akkor egy fillért
sem. Ez oda vezet, hogy az elvárt szintet éppen
elérő intézmény és az éppen lemaradó – vagyis
elenyészően kis mértékben eltérő teljesítményű
– intézmények finanszírozása között jelentős kü-
lönbség lehet. Lényegesen szerencsésebb az olyan
pontozásos megoldás, amelyben a pontszámok
arányában fokozatos nő, illetve csökken a finan-
szírozás.10
Új forrás. Azokban az ágazatokban, ahol az
utóbbi években megpróbálkoztak a teljesítmény-
finanszírozás bevezetésével, kiderült, hogy a beve-
zetés egyik (politikai) feltétele, hogy csak újonnan
a szférába érkező forrásokat lehet ennek alapján
elosztani. Az intézmények egyébként sem lelke-
sednek ezért a finanszírozási formáért. Az ellen-
állást pedig csak fokozza, ha egyes intézmények
az új rendszer miatt kevesebb forráshoz jutnak.
Márpedig amennyiben a bevezetés azzal is páro-
sul, hogy a korábban más célra használt forrásokat
csoportosítanak át ide, akkor a rosszabbul teljesí-
tők forrása abszolút értékben csökkenni fog.
Teljesítmény-költségvetés
Ebben az esetben a finanszírozás nem közvetle-
nül aritmetikailag következik a teljesítményből,
hanem a döntéshozó mérlegeli azt, és ennek
alapján („nagyjából…”) szabja meg az intézmény
támogatási szintjét. Szemben az előző megoldás-
sal, itt megmarad az évenkénti döntés a források
intézmények közötti elosztásáról.
akkor nincs pont, ezt követően két százalékpontonként ugrik egy
pontot, és 92% fölött 15 pont jár.
153
 Szalai Ákos
Politikai döntés. A korábbi költségvetési prog-
ramok kudarcából az egyik legfontosabb tanulsá-
gul azt vonták le, hogy a költségvetés-készítésből
nem hagyható ki a politika. Sokszor gondolják,
hogy a szakértők levehetik a döntéshozók válláról
ezt a kellemetlen feladatot, és ők fognak készíteni
helyettük „pontos” (és persze a problémás ügyeket
nélkülük is megoldó) költségvetést. Ugyanakkor
az ezzel foglalkozó szakirodalom már régóta han-
goztatja, hogy ez lehetetlen. „Nem létezik olyan
varázsszer, amelynek segítségével a tudomány
a politikai döntések és a költségvetés-politika
helyébe léphetne” – írta John Mikesell [1995] a
költségvetési menedzsmentről szóló klasszikus
művében.
A költségvetési dokumentum (törvény) átalakuló
formája. A kulcskérdés itt nem a megfelelő finan-
szírozási képlet megtalálása, hanem az, hogy az
elosztás kritériumrendszere, illetve az intézmé-
nyek, programok ezek szerint mért teljesítménye
kerüljön nyilvánosságra. Ennek legkézenfekvőbb
módja, ha a teljesítményinformációk beépülnek
a költségvetésbe. A korábbi teljesítményalapú
finanszírozást célzó reformok kudarcát sokan töb-
bek között azzal magyarázzák, hogy a teljesít-
ményinformációk nem jutottak túl az előkészítők
irodáin. Az ilyen információkat csak az elemzés
során vagy az adminisztráció és az intézmények
közötti alkukban használták fel, a politikai dön-
téshozók nem szembesültek velük. A reformok
legújabb hulláma (például az amerikai GPRA
– Government Performance and Results Act [a
továbbiakban: teljesítmény és eredmény alapú
költségvetés]11) éppen azt tűzi ki feladatául, hogy
ezek helyet kapjanak a politikai döntési folyamat-
ban. Több országban a költségvetési dokumentum
fontos részévé is váltak az ilyen teljesítménymu-
tatók. (Treasury Board of Canada [2002]) Ez
persze nem csak azt jelenti, hogy az adott vállalás
az év (vagy az adott költségvetési időszak) végén
számon kérhető, hanem indirekt garanciát nyújt
arra is, hogy az intézmények teljesítménye és a
számukra juttatott források között legalább ará-
nyaiban ne legyen nagy eltérés. Az ilyen eltérések
ugyanis a költségvetési dokumentumból könnyen
kiolvashatóak lesznek.12
11Szó szerint: Kormányzati teljesítmény és eredmény törvénye
12Az OECD [2002] adatai szerint a 27 OECD-országból 17
154
Teljesítménymutatók az ausztrál tagállamok gya-
korlatában. Egyes ausztrál tagállamok esetében
maguk a költségvetési táblák is tartalmazzák a
teljesítménymutatók szintjét. A költségvetés ez
esetben – a cím megjelölésén túl – négy oszlopot
tartalmaz: az előző évi és adott költségvetési évre
tervezett költségvetési összeget, valamint az előző
évben teljesített, illetve az adott évre vállalt telje-
sítménymutatókat.
Amennyiben a költségvetési dokumentumból,
a parlament elé kerülő törvényjavaslatból ezek az
adatok kimaradnak, akkor ez két problémát is fel-
vet. Egyrészt az ezt előállító intézmények számára
felesleges többletmunkát jelent. Tulajdonképpen
két költségvetést kell készíteni, egyet az előké-
szítés során a teljesítményértékeléshez – ez lesz
a pénzügyi szervezet által elemzett terv, ennek
alapján folyik az alku. Majd egy – az alku vég-
eredményét tükröző – másikat már a parlament
által megkövetelt (például tételsoros) rendszerben.
Másrészt azáltal, hogy a teljesítménnyel kapcso-
latos megfontolások épp a legfontosabb döntés-
hozatali szintről maradnak el, a forráselosztás is
nehezebben ellenőrizhető, és ezzel a kijárásra is
több lehetőség adódik.
Teljesítménymérés
Tudjuk-e definiálni, mérni az intézmények telje-
sítményét? Két kérdést kell itt megválaszolnunk:
milyen szintű mutatókat kívánunk alkalmazni (a
hatásokat, eredményeket [outcome] is feltünte-
tőket, vagy megelégszünk egyszerű kibocsátás-
[output] mutatókkal); és milyen mechanizmus
keretében választódjanak ki ezek a mutatók?
A két kérdés közül az első viszonylag ismer-
tebb a magyar irodalomban is, így részletesebb
tárgyalásától itt eltekintünk. Röviden csak az
alapdilemmára szeretnénk utalni: a hatások és a
kibocsátás közötti különbség abból adódik, hogy
ugyanaz a kibocsátás más és más környezetben
más és más hatásokat produkál. A hatásalapú
teljesítményértékelés a külső hatásokat nem kü-
löníti el, ezeket is érvényesíti az intézménnyel
szemben. Másképp fogalmazva: azt várja el az
szerepeltet ilyen (az adott költségvetési időszakban elérendő
teljesítményelvárást, -célt leíró) adatokat a költségvetésében.
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
intézményektől, hogy reagáljanak a külvilág vál-
tozásaira. Ezzel szemben a közvetlenebb, a ki-
bocsátást mérő mutatók leveszik az intézmények
válláról ezt a terhet. Például ha az oktatásban
csak a képzési program sikeres befejezését mérik,
akkor ez semmiféle ösztönzőt nem hordoz arra
nézve, hogy az intézmény a helyi munkaerőpiac
változásaira tekintettel alakítsa kínálatát. A kér-
dés tehát egyetlen problémára egyszerűsíthető
le: elvárjuk-e az intézménytől, hogy reagáljon a
külvilág változásaira, vagy sem.
Központi indikátorok
A központilag adott indikátorok az intézmények
közötti összehasonlításra helyezik a hangsúlyt. A
kormányzat valamilyen szerve adja meg az összes
intézmény értékeléséhez használt mérőszámokat,
majd az intézmények teljesítményét egymással,
illetve – nemzetközi adatok esetén – más országok
hasonló intézményeivel összevetve értékeli. A kü-
lönböző (esetleg nem várt) ösztönző hatások miatt
az ilyen indikátorok megválasztásakor különösen
körültekintően kell eljárni. Már csak politikai
okokból sem mellőzhető az, hogy az indikátorok
összeállításába az intézményeknek valamilyen be-
leszólásuk legyen.
Egyértelmű ösztönzési hatások. Mindenekelőtt
le kell szögezni, minden a kormányzat által
megszabott teljesítményértékelési szempont ki-
sebb vagy nagyobb mértékben befolyásolni fogja
az intézmények működését. A fontos (magasan
finanszírozott) célok elérése előtérbe kerül, míg
más – esetleg az indikátorok között nem szereplő
– célok figyelmen kívül maradhatnak. Minden
indikátor egyben valamiféle implicit feltevést is
tartalmaz az intézményrendszer céljáról. Például
ha az oktatásban a kimeneti mutatókat állítjuk
előtérbe, ezzel veszélyeztetjük azt a célt, hogy
minél több rosszabb képességű hallgató kerül-
jön be az intézményrendszerbe, az intézmények
ugyanis az általuk lerontott kimeneti mutatók
miatt ellenérdekeltek lesznek a felvételükben.
Hasonlóképpen elképzelhető, hogy nem megfe-
lelően megválasztott mutatók miatt fejleszthetik
vissza az intézmények egyes olyan funkcióikat,
13Például több USA-tagállamban a felsőoktatás finanszírozásában az elhelyezkedési adatokat csak akkor vizsgálják, ha a válaszadók
aránya 20% fölött van.
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
amelyekkel nem hatnak a finanszírozáskor figye-
lembe vett teljesítmény-mérőszámokra. Éppen
ezen ösztönzési hatások miatt egyértelművé kell
tenni a döntéshozók (politikusok) előtt, hogy az
adott teljesítménymutató milyen célokat szolgál,
és egyben figyelni kell a nem várt mellékhatások-
ra is. A célok gyakran direkten megjelennek az
indikátorok kialakításakor. Így ha az oktatásban
kimeneti vizsgálatokat folytatunk, akkor előre
el kell dönteni, hogy az elhelyezkedési rátát a
kezdéstől képest hány éven belül számítjuk,
engedünk-e eltérést a különböző tudományágak
szerint. (Ez például alapvetően befolyásolja azt,
hogy az intézmények – amennyiben ebben dön-
teniük kell – olyan képzést nyújtanak-e majd,
amely azonnali elhelyezkedést tesz lehetővé, vagy
olyat, amely hosszabb távon is alkalmazható
tudást ad.)
Statisztikai és metodológiai szigor. Ha az adatok
nem megbízhatóak, akkor az összehasonlításuk
is tévútra vezethet. Különösen igaz ez akkor, ha
kicsi az elemszám. Külön figyelmet kell fordí-
tani arra, hogy összehasonlíthatóak-e egyáltalán
az intézmények, nincsenek-e egyedi jellemzőik,
amelyeket figyelembe kell venni. Ilyenkor sze-
rencsés, ha az adott mutatót csak a mintával kap-
csolatos bizonyos elvárások teljesülésekor veszik
figyelembe.13
Egyszerűség. A rendszerrel szemben az egyik
legfontosabb elvárás az érthetőség. Megnyilvánul
ez abban is, hogy az egyes mutatók legyenek egy-
értelműek, de abban is, hogy a mutatók számát
sem szabad túl magasra emelni, mert akkor át-
tekinthetetlenné válnak, a súlyozás erősen torzít-
hatja a rendszert, ráadásul egy sokelemű rendszer
működtetése drága is lesz.
Autonómia. Az intézmények autonómiája a
központi indikátorok megállapítása esetén min-
denképpen sérül. Amennyiben ugyanis kívülről
adunk elvárásokat, akkor az intézmények szabad
küldetésmeghatározását, célválasztását korlátoz-
zuk. Ennek nem várt, káros következményei el-
kerülésére két technika ismert. Az egyik szerint
a mérőszámokat az intézményekkel egyeztetve
alakítják ki. A másik az elterjedtebb: az intézmé-
nyi szintű benchmarkok használata. Ez esetben
155
 Szalai Ákos
az indikátort továbbra is egyedül a központi
szerv alakítja ki, viszont az intézménytől elvárt
teljesítményt (benchmarkot) a tárgyalások során
határozzák meg.
Intézménycsoportok. A benchmark-képzés egyik
módja az, amikor az intézményeket különböző
csoportokba sorolják, és egy-egy ilyen csoport szá-
mára szabnak közös határértéket. Már csak azért
is fontos ez, mert mint láttuk, az intézmények az
indikátorokra reagálhatnak nem várt módon is.
Fontos például, hogy az oktatásban azok az intéz-
mények ne járjanak rosszabbul, amelyek nyitot-
tabbak és több rosszabb képességű gyereket vesz-
nek fel. Az ő kimeneti mutatóik értelemszerűen
gyengébbek lesznek. A felsőoktatás esetében több
rendszer is megkísérli szétválasztani a kutató- és a
kutatással nem foglalkozó intézményeket. Sőt ide
sorolható az az általánosan alkalmazott gyakorlat
is, mely szerint az egyes felsőoktatási rendszerek
elitintézményeit kivonják az ilyen összehasonlí-
tások alól.14
Intézmények által adott indikátorok
A különböző teljesítményalapú rendszerek ese-
tén az intézmények gyakran arra panaszkodnak,
hogy olyan „magas szintű” mutatókat állapítottak
meg számukra, amelyek teljesülése csak elenyésző
részben függ az ő teljesítményüktől: például a
társadalmi hatásaik, „hasznosulásuk”15, és nem az
outputjuk, a közvetlen kibocsátásuk alapján akar-
ták értékelni őket.
E viták elkerülése érdekében az utóbbi idő-
ben megjelentek azok a költségvetési technikák,
amelyekben maguknak az intézményeknek kell
javaslatot tenniük ezekre a mutatókra. Ezek kö-
zül a legismertebb és a legtöbbet emlegetett az
USA teljesítmény- és eredményalapú költségveté-
si gyakorlata (GPRA), amelynek lényege, hogy a
mérőszámokra az intézmény tesz ugyan javaslatot,
de annak elfogadásáról a politikusokkal (és nem
a költségvetési hivatal munkatársaival!) kell kon-
szenzusra jutnia.
14Például a New Jersey-i felsőoktatásfinanszírozás hat csoportot
ismer, sőt ebből öt mindössze egy-egy intézményt tartalmaz
(Rutgers, The State University of New Jersey; New Jersey
Institute of Technology, University of Medicine & Dentistry
of New Jersey és Thomas Edison State University). Ezen „egy-
intézményes csoportok” esetében a teljesítménymérés alapja az
intézményekkel közösen megállapított mutatórendszer.
156 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
Teljesítménymérőszámok kialakítása az Egyesült
Államok teljesítmény- és eredményalapú költségvetés-
ében (GPRA).16 Az alapelv: Az indikátorokra az
intézmények tesznek javaslatot, de mivel közpénz
elköltéséről van szó, a teljesítmény-mérőszámok-
ban a Kongresszus illetékes bizottságával kell
megegyezniük.
A GPRA első lépése, hogy az intézmény
terjessze be a javaslatát arra, hogy mi legyen a
küldetése, milyen hosszú távú célokat fogalmazza-
nak meg vele szemben, és ezek eléréséhez milyen
akcióstruktúrát (programstruktúrát) fogadjanak
el. Ebben kell bemutatni, hogy az intézmény
milyen programokat [activities] kíván folytatni
a meghatározott célok elérése érdekében, bemu-
tatva a célok és a programok közötti kapcsolatot.
Az eddigiektől eltérően azonban ennek a tervnek
a végállomása a politikai döntéshozók: nem a
költségvetési hivatal, hanem ők azok, akik ezekkel
a programokkal szembesülnek, ők azok akikkel
konszenzusra kell jutnia az intézménynek a költ-
ségvetési struktúráról, illetve a mérőszámokról.
Innentől egységes szerkezetben készül a telje-
sítményterv és a költségvetés: a tervben szereplő
akciók, programok lesznek a költségvetés egyes
tételei. Nem kell a különböző döntési szintek
számára különböző szerkezetű költségvetéseket
készíteni.
Ajánlatukban a szervezetek a korábbi költ-
ségvetési technikákhoz képest (lásd melléklet)
szabadabban határozhatják meg a céljaikat. A
törvény kiindulópontként határozza meg, hogy a
teljesítménymutatóknak hatásokat kell jelezniük,
de a Kongresszussal történő megegyezések alapján
ma egy-egy intézmény esetében a teljesítmény-
mérés történhet akár ún. köztes hatásokkal17
vagy kibocsátással is, sőt végső soron akár meny-
nyiségileg nem mérhető outputot is megtehetnek
mérőszámnak. A törvény előírja azt is, hogy ezt a
tervet az intézmény időről időre (háromévenként)
köteles felülvizsgálni, de a módosítására gyakrab-
ban is lehetőség van. A lényeg minden esetben az,
hogy erről a Kongresszussal megegyezzenek.
15Ezt az idők során több elnevezéssel is illették. A leggyakoribb
elnevezés a hatás [outcome], de előfordul a cél [goal, objectives],
vagy éppen a teljesülés [accomplishment] is.
16A GPRA részletesebb bemutatására – a többi nagy költségve-
tés-készítési technika mellett – szintén sor kerül a mellékletben.
17Ilyenek például a különböző fogyasztói vagy egyéb érdekelt
csoportok elégedettségi mutatói.
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
Fontos eleme ennek a rendszernek, hogy a
szervezetnek a programjait nem kell egyetlen
célhoz kötnie, összevonhatja azokat. Rendelhet
egyetlen célhoz több programot, vagy fordítva,
egy programhoz több célt. A rendszer első átfogó
vizsgálatai (GAO [1999, 2004]) ezt elemezve arra
hívják fel a figyelmet, hogy egyedül olyan viszonyt
nem szabad megengedni, amikor az intézmények
több célt állítanak szembe több programmal,
mert akkor áttekinthetetlenné válik a rendszer, a
teljesítményt nehezebben lehet elemezni, és a ha-
tékonyság nem javul megfelelő mértékben. Annak
nincs negatív hatása, ha akár több cél kapcsolódik
egyetlen programhoz, vagy fordítva, több program
irányul ugyanarra a célra.
A konszenzusra épülő rendszer persze veszé-
lyeket is rejt magában. Ezek között kell említeni,
hogy a tárgyalási kényszer jelentősen lelassíthatja
a folyamatokat, illetve mint minden tárgyalá-
si mechanizmuson alapuló megoldás, erőteljesen
torzíthat a status quo fenntartása érdekében.
Intézményi fejlődés. Ha ezt a rendszert ösz-
szehasonlítjuk a fenti „központosított méréssel”,
akkor a legfontosabb különbség az, hogy ez a
módszer az intézményeket önmagukkal (múltbeli
teljesítményükkel) hasonlítja össze. Az alapelv:
a finanszírozási rendszernek az így kimutatható
fejlődést jutalmaznia kell. Vagyis az intézmények
közötti összehasonlítás mellett (előtt?) itt a fej-
lődés ösztönzése az egyik legfontosabb feladat.
Próbálkozhatunk persze más módszerrel is. Az
egyik leginkább elterjedt eljárás az intézményi
rangsorok felállítása, amely az intézmények rela-
tív (egymáshoz mért) pozíciójának változásához
kötné a finanszírozást. Ez viszont figyelmen kívül
hagyhatja egy-egy intézmény fejlődését mind-
addig, amíg nem éri utol, hagyja el az előtte
levőket.18
Időzítés. A rendszer bevezetése csak hosszas
felkészülési folyamat után történhet meg. (Ez a
GPRA esetében hat-hét évbe telt.) Ekkor kell
kialakítani a programok rendjét (akcióstruktúrát),
egyeztetni ezt és a célokat/mérőszámokat a politi-
kai döntéshozókkal, valamint – ha szükséges – ez
alatt folynak le a kísérleti programok is. Szintén
18Éppen ezért sok esetben – a központi indikátorok esetén
is – a pontozásba is beépítik a fejlődés jutalmazását: amelyik
intézmény jelentősen javít valamilyen mutatóján, az pluszpon-
tokat kap. Például Florida felsőoktatás-finanszírozási rendszere
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
szükséges ez az idő ahhoz, hogy elfogadtassák,
megértetessék a politikai döntéshozókkal az új
típusú költségvetés lényegét, azt, hogy az elvesző
információk (kiadási kontroll) helyébe milyen
új, hatékonyabbnak gondolt ellenőrzési, döntési
lehetőségek lépnek.
3. A MENEDZSMENT AUTONÓMIÁJA
Amennyiben a finanszírozó elvárja, hogy a me-
nedzsment az erőforrásait megfelelő csoportosí-
tásban, a teljesítmény maximalizálása érdekében
használja fel, akkor ehhez döntési jogokat is kell
számára biztosítani. Ez a fejezet, éppen ezért,
azon lépések közül mutatja be a legfontosabba-
kat, amelyekkel a magyar költségvetési szférában
növelhető ez az autonómia: a tételsorokra nem
bontott, ún. globális költségvetést; a többéves
tervezést; a kincstári rendszer kérdését és a hitel-
piaccal fenntartott kapcsolatot. Végezetül szólni
kell a közalkalmazotti-köztisztviselői viszonyról,
amely élesen megkülönbözteti az államháztartási
és a piaci szféra foglalkoztatási, motiválási lehe-
tőségeit. Mint a bevezető jelezte, ez az a fejezet,
ahol érdemes két kérdést szétválasztani. Egyrészt
a fejezet nagy része azzal foglalkozik, hogy a
magyar államháztartás működésének szabályozása
mennyire teszi lehetővé a felvázolt célok megva-
lósulását, milyen változások lennének szükségesek
ennek érdekében. Másrészt nem árt áttekinteni
azt sem, hogy ezek nagy része – önkormányzati
szinten – megvalósítható a központi szabályozás
átalakítása nélkül is. Éppen ezért minden pont
végén kitér a szöveg az önkormányzatok számára
elérhető alternatívákra is.19
Globális költségvetés
A mai magyar rendszerben költségvetési szerv
számára tételsorokat (előirányzatokat, kiemelt
előirányzatokat) állapítanak meg. Ezzel szemben
a globális költségvetésnek nevezett rendszerben
egyetlen támogatási összeget (esetleg egyetlen
csak ezt vizsgálja: teljes pontot csak az az intézmény kap, amely
megtartja előző szintjét, vagy jelentősen (minimum 1%-kal)
javítja azt.
19További témákért lásd OECD [1997b, 1997c]
157
 Szalai Ákos
kiadási és bevételi főösszeget) adnak meg, és
ezen belül maga az intézmény bonthatja meg a
kiadásait úgy, ahogyan azt a hatékony működése
érdekében megfelelőnek tartja.
Talán nem túlzás, ha azt mondjuk, hogy az
intézmény teljesítmény- és nem input-orientált
működését a magyar közpénzügyi rendszerben
talán leginkább az előirányzat-gazdálkodás aka-
dályozza. Az intézményeknek elvileg az előirány-
zati sarokszámok betartásával kell elkészíteniük
éves költségvetésüket. Amennyiben év közben
úgy kívánják módosítani az eredetileg elfogadott
költségvetésüket, hogy az a kiemelt előirányzatok
között csoportosítana át, akkor ehhez be kell sze-
rezniük a felettes szerv engedélyét. Néhány lépést
azonban a törvény kifejezetten tilt:
– Az állami intézmények nem tehetik meg,
hogy megemelik a személyi juttatásaikat (ide-
értve természetesen a járulékot is) a többi
folyó (mindenekelőtt a dologi) kiadás kárára.
– A folyó kiadások nem növelhetők szabadon a
felhalmozási költségeik kárára.20
Tehát az intézmények nem állíthatják ösz-
sze teljesen szabadon a hatékony működéshez, a
teljesítményük növeléséhez szükségesnek tartott
input-kombinációt (például, nem válthatnak ki al-
vállalkozót, amelynek költségét a dologiak között
számolhatják el, új dolgozóval).
Gyakran felmerül, hogy maga a közpénzekkel
történő gazdálkodás követeli meg a szigorú elő-
irányzat-kötöttségeket. Ezt az állítást a nemzet-
közi gyakorlat alapján könnyen cáfolhatjuk. A 27
OECD-országból 10-ben a költségvetési szervek
ma már egyetlen egységes előirányzatot kapnak,
amely egyaránt magában foglalja a személyi és a
dologi kiadásokat is (OECD [2002]).21
Önkormányzati megoldás. Bár az államháztar-
tási rendszer átalakítása, az előirányzati, kiemelt
előirányzati kötöttség felszámolása egyszerűbbé
tenné a globális költségvetés kialakítását, de az
önkormányzatok gyakorlatilag önállóan is megva-
lósíthatják azt. Ehhez mindössze annyi kell, hogy
egyrészt az önkormányzat költségvetési gyakor-
20Központi költségvetési szervek esetében ehhez nem csak a
szaktárca, hanem a Pénzügyminisztérium engedélye is szük-
séges.
21Magyarország e tekintetben a közé a tíz ország közé tartozik,
amelyek több mint két előirányzatot különböztetnek meg a
folyó kiadásokon belül. Persze önmagában a sok előirányzat
még nem jelent igen részletes központi input-kontrollt, hiszen
158 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
latát úgy alakítsák, hogy a költségvetés-készítés
során a polgármesteri hivatal csak keretösszeget
szabjon meg, és magába a költségvetési rendeletbe
ez olyan megbontásban kerüljön, ahogyan ezt
az intézmény kéri. Másrészt ki kell alakítani (és
hihetővé kell tenni!) egy olyan eljárást, amely sze-
rint a költségvetés módosítását és az előirányzat-
ok átcsoportosítását év közben is automatikusan
elfogadják, mindaddig, amíg ezek a változások
az intézmény számára meghatározott globális
összeget nem érintik.
Többéves költségvetés
A magyar költségvetési gazdálkodás egyik legfon-
tosabb jellemzője az éves jelleg. A rendszer nem
nagyon tudja kezelni azokat a programokat, ame-
lyek átnyúlnak egyik évről a másikra. Az alapvető
szabály szerint csak olyan tárgyéven túli szerző-
dést szabad megkötni, amelynek a finanszírozása
a következő évben, években is biztosított.
Érdemes ugyanakkor felhívni a figyelmet a
magyar költségvetési rendszer egyik legnagyobb
ellentmondására. Leggyakrabban és legnagyobb
összegben éven túli kötelezettségvállalással a lét-
számgazdálkodás esetében találkozunk, hiszen
a közalkalmazotti jogviszony létesítése megle-
hetősen hosszú (sok esetben határozatlan idejű)
elkötelezettséget jelent az intézmény számára.
Ugyanakkor sok esetben a központi költségvetési
szervekkel szemben – például a felsőoktatásban
– nem érvényesítik az államháztartás más alrend-
szereiben ismert státuszgazdálkodást, a kötele-
zettségvállalás nem jelenik meg a költségvetésben
előirányzatként is, mint más szférákban.
Két időszak között a kapcsolatot a költségveté-
si rendszer a pénzmaradványon keresztül teremti
meg. A pénzmaradványt az intézmény elvileg nem
viheti át szabadon a következő évre. Amennyiben
nem költi el (tipikus költségvetési reflexeknek
megfelelően általában év végén), akkor fennáll a
veszélye, hogy azt elvonhatják tőle.
az átcsoportosítás lehetősége – sok esetben pénzügyminisz-
teri ellenjegyzés mellett – adott. (Természetesen, található
hazánknál is centralizáltabb megoldás: Törökország és Svájc
semmiféle átcsoportosítást nem enged az előirányzatok között.)
Hasonlóképp az egyetlen előirányzatot tartalmazó globális
költségvetésbe is beépíthetők kemény korlátok, például bizo-
nyos kiadások tiltása.
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
Az ilyen problémákra válaszul alakul ki egyre
több országban a többéves kötelezettségvállalások
rendszere: a finanszírozó kincstár elkötelezi magát
egyes programok finanszírozására több évig, a
program teljesítményének jelentkezéséig. Ezeket
a többéves előirányzatokat, ígéreteket (mint glo-
bális költségvetési sort) évente, a költségvetés
anyagi helyzetének függvényében építik be az
éves költségvetésbe. Természetesen amennyiben
a költségvetés az adott program „előre megál-
lapodott finanszírozását” nem tudja biztosítani,
akkor az elvárt végső teljesítmény is módosul. A
„keményebb megoldás” a többéves költségvetési
felhatalmazás, amelynek keretében az intézmény
számára egy nagyobb, több évet átfogó (esetleg az
egyes évekre lebontott) előirányzatot fogadnak el,
az adott időszak végére ígért (elvárt) teljesítmény-
mutatókért cserébe.
Önkormányzati megoldás. Mindaddig, amíg
ezek a változások az államháztartási rendszerben
nem történnek meg, a helyi önkormányzatok
megint csak a helyi politika átalakításával oldhat-
ják meg a gondot. A fő lépés a pénzmaradvány-
szabályozás megfelelő kialakítása: az intézmények
megtarthatják a maradványt, amennyiben az nem
elmaradt feladat (teljesítmény) miatt keletkezett.
Másrészt a többéves vállalások szintén megte-
hetők, azzal a technikával, hogy amennyiben a
támogatást az önkormányzat nem tudja a kez-
detben megszabott rendben folyósítani, akkor a
teljesítménymutatókat évről évre korrigálják.
A kincstári gazdálkodás átalakítása
A magyar kincstári rendszer élesen elválasztja
a költségvetési szerveket a magángazdaságtól,
illetve a nem kincstári szervezetektől. Egyrészt a
kincstári gazdálkodás a kiadási oldalon meglehe-
tősen szigorú éven belüli időbeni ütemezést ír elő,
ami a magánszférában ismeretlen. A költségvetési
szervek nem csoportosíthatják át időben szaba-
don a kiadásaikat (az igények, a piaci viszonyok,
a források és az áthidaló hitelek kondícióinak
ismeretében).
Másrészt a magyar rendszer az ún. egyszámlás
aktív (kemény) kincstári formát választotta, így az
intézmények számára kötelezővé teszi a kincstári
egyszámla használatát, megtiltja, hogy számlá-
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
jukat az általuk választott banknál vezessék. Ez
egyben azt is jelenti, hogy az időlegesen szabad
forrásaikat az intézmények nem helyezhetik ki,
nem köthetik le, illetve kamatot a saját bevételei-
ken sem realizálhatnak. Tudnunk kell, hogy nem
ez az egyetlen lehetséges kincstári rendszer. Mivel
ez a megoldás a menedzseri autonómiát erősen
korlátozza, ezért ez az erősen centralizált kincstári
forma kevés helyen működik. A legtöbb magyar
helyi önkormányzat sem a kincstár e formáját
használja. Érdemes ezért megvizsgálni, hogy a
rendszer elmozdulhatna-e egy puhább, passzívabb
kincstári rendszer felé.
Passzív kincstár. Ennek lényege, hogy az intéz-
mény saját bevételei az intézmény – a központi
kincstári számlától elkülönülő – saját számlájára
folynak be. Az intézmény elsőként erről teljesít
kifizetéseket. A kincstári számlához, vagyis a
központi költségvetésből érkező támogatáshoz
csak akkor férhet hozzá, ha a saját számláján
az egyenleg nulla. A passzív kincstári rendszer
számos variációt ismer. Ilyen alternatív technika
például az, hogy a költségvetés csak akkor utal (de
akkor utal!) az intézmény saját számlájára, amikor
az kiürül (ún. ad hoc finanszírozás). De elkép-
zelhető az is, hogy az intézményi számlára nem
kerül pénz, és kifizetést csak a kincstári számláról
teljesítenek – ehhez a számlához, a meghatározott
limit erejéig, az intézmény is hozzáfér, de arról
saját számlájára pénzt nem utalhat át.
A rendszer bevezetése természetesen bizonyos
veszteséget jelent a költségvetés számára, hiszen
elvész a számlájáról az intézményi bevétel, amely
után ma kamatot realizálhat, illetve adott esetben
nem vonhatja azt be más intézmények finan-
szírozásába. Viszont az intézmény sem jogosult
automatikusan az időarányos finanszírozásra, ami
a kincstár bevezetése előtti időszakot jellemez-
te Magyarországon. Ugyanakkor – szemben a
kincstári rendszer bevezetése előtti magyar költ-
ségvetési gyakorlattal – nem fenyeget az a veszély
sem, hogy egyes intézményi számlákon jelentős
többlet halmozódik fel, míg az államháztartás
más szerveinek finanszírozási szükséglete miatt
esetleg hitelfelvételre kerül sor. Bevételi szem-
pontból egyetlen különbség jelentkezik: másképp
osztják el a kamatbevételt, mint ma. Az intézmé-
nyi számlán megjelenő pénz (saját bevétel, illetve
a központi támogatás intézményi megoldásától
159
 Szalai Ákos
függően a támogatás) kamatbevétele az intézmé-
nyé lesz. (Növelve ezzel az intézmények anyagi
forrásait és érdekeltségét.) Ugyanakkor szabályo-
zási kérdés, hogy megengedhetőnek tartjuk-e a
saját számlán felhalmozódó pénz lekötését, vagy
előírjuk, hogy azt csak a kincstárnál lehet lekötni
– kamat ellenében. (OECD [2001])
Önkormányzati megoldás. A legtöbb önkor-
mányzat, mint említettük, már ma is olyan kincs-
tári rendszereket működtet, amelyek a puhább
rendszerek közé tartoznak, és ezért biztosítja azt a
menedzsmentautonómiát, amely a teljesítményelv
alapján épülő költségvetés feltétele.
Hitel
Az előző pont szorosan összefügg azzal, hogy a
költségvetési szervek nem vehetnek fel hitelt.22
Az államháztartás egyik legfontosabb mutatószá-
ma a hitel, éppen ezért a hitelfelvétel jogát az ál-
lamháztartás nem hajlandó – legalábbis a központi
költségvetésen belül – decentralizálni. Ez szintén
csökkenti a költségvetési intézmények menedzs-
mentjének mozgásterét: különböző kiadásaikat
semmilyen okból sem hozhatják előre, bármilyen
bizonyos is a jövőben befolyó fedezet. Azonban
ezt a látszólag egyértelmű állítást finomítani kell:
a hitelezésnek nem az egyetlen módja az, ha az
intézmény pénzkölcsönt vesz fel. Kiadásait elő-
rehozhatja úgy is, ha a számláit késve fizeti, vagy
eleve későbbi fizetési határidőben állapodik meg a
szállítóival. (Előbbinek persze határt szab a csőd-
törvény, illetve az államháztartási törvény szabá-
lyozása.) Megjegyzendő, hogy – bár sokan ebben
látják a költségvetési és a nem költségvetési szféra
közötti fő különbséget – néhány „költségvetésen
kívüli szerv” sem élhet a hitel nyújtotta lehetősé-
gekkel. Például a közhasznú szervezetek is csak
korlátozott mértékben vehetnek fel elvileg hitelt,
és az állami (önkormányzati) cégek hitelfelvételét
is sok esetben meggátolja a politika.
Természetesen a szabad hitelfelvétel növelné
talán leginkább a menedzsment autonómiáját.
Ez azonban nem lehetséges. Elsősorban azért,
22Természetesen már most fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a
hitelfelvételnek nem az egyetlen korlátja a törvényi tiltás, szabad
hitelpiaci megjelenés esetén sem biztos, hogy az intézmények
valóban hitelhez is jutnának, hitelképesek is lennének.
160 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
mert az állami felelősség fennmarad – legalábbis
implicit formában. Még akkor is, ha a kormányzat
hivatalosan deklarálja, hogy nem vállal felelős-
séget az intézmények által felvett hitelért. A
hitelezők tudják, hogy politikai, társadalmi okok
miatt ezeket az intézményeket nem engedné
csődbe menni a kormányzat. (A hitel vissza nem
fizetését, a játékelmélet kategóriáival, nem hihető
fenyegetésnek kell tekinteni.) Épp ezért az intéz-
ményi hitelfelvétel mindenképpen szabályozást
kíván. A két szélsőség: a teljes szabadság, amikor
a hitelfelvételről egyedül a piac, a hitelnyújtók
és az intézmények közötti alku dönt, illetve a
hitelfelvétel teljes tiltása. Jó néhány egyéb meg-
oldás is felbukkan azonban a különböző országok
gyakorlatában.
Szabad hitelfelvétel. a hitelezők kockázata.
Elsősorban a nem központi költségvetéshez tar-
tozó intézmények esetében sok ország kormánya
hajlik arra, hogy a hitelfelvétel „szabályozását”
tisztán a piacra bízza: deklarálják, hogy az intéz-
ményi hitelért a kormányzat nem vállal felelős-
séget. A kormányok általában azt várják ettől a
megoldástól, hogy a hitelezők az intézményt úgy
tekintsék, mintha magánvállalat lenne, a hitelét
hasonló szigorral bírálják el, a nem-fizetés koc-
kázatát is ahhoz hasonlóan vállalják fel, ponto-
sabban kalkulálják be a hitel díjába. Ugyanakkor
épp a fent említett implicit (politikai) garancia
miatt ez a kemény megfogalmazás általában nem
hihető, a piac nem teszi meg a kellő óvintézke-
déseket.23
Passzív szabályozás. Mivel a piac nem hajlandó
a kockázatot a megfelelő módon kezelni, ezért
általában még akkor is valamiféle hitellimitet állí-
tanak fel, ha a kormány deklarálja „felelősségének
teljes hiányát”. Ezen a limiten belül azonban az
intézmény szabadon léphet fel a hitelpiacon. Ez
a korlát vagy a felvett hiteleket, vagy a törlesztést
maximálja, úgy, hogy azt általában valamely bevé-
teli forrás nagyságához köti. A legismertebb az ún.
aranyszabály, amely szerint az intézmények költ-
ségvetésén belül a folyó bevételeknek fedezniük
kell a folyó kiadásokat, biztosítva ezzel, hogy hitelt
működési hiány miatt felvenni nem lehet.
23Jó példa erre a magyar önkormányzati rendszer, amelyben
a helyi költségvetés a számlavezető bankjától általában a
piaci garanciáktól messze elmaradó biztosítékok esetén is
kap hitelt.
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
Aktív szabályozás. Aktív szabályozás esetén
a kormányzattal az egyes hiteleket külön-külön
is engedélyeztetni kell. Ilyen esetben valamilyen
hatóság (kincstár, minisztérium, kormányzat) a
felvenni szándékozott hitel egy vagy több elemét
vizsgálja. Például a hitel célját, annak kondícióit,
futamidejét, stb.
Intézményi csatornák kijelölése. Jó néhány rend-
szerben a hitelfelvételt nem szabályozás vagy a
fenti adminisztrációs eljárások útján tartják kordá-
ban, hanem úgy, hogy az intézményeket nem en-
gedik önállóan a hitelpiacra lépni. Előírják például,
hogy hitelt az intézmények csak valamilyen állam
által kijelölt közvetítő útján vehetnek fel. A hitelt
az intézmény ettől a szervezettől veszi fel, és ez a
közvetítő jelenik meg a hitelpiacon egy összesített,
több intézmény hiteligényét összefogó program-
mal. Mivel maga a hiteligény több, kockázat szem-
pontjából egymást „biztosító” elemet fog át, így a
hitelezőknél lényegesen alacsonyabb kamatot tud
elérni. Ilyen intézményi csatorna több formában is
kiépíthető. Elképzelhető a holland megoldás, ahol
végső soron – a kincstártól elérhető hitel révén
– maga a kincstár tölti be ezt a közvetítő szerepet.
A másik véglet az, ha ágazatonként hoznak létre a
hitelek finanszírozására ilyen szervezetet.24
Hitelfelvétel tiltása. Nem ismeretlen a nem-
zetközi gyakorlatban sem az a megoldás, amikor
az intézményektől – még az önkormányzatok-
tól is – megtagadják a hitelfelvétel lehetőségét.
Ugyanakkor ez meglehetősen egyoldalú szabályo-
zássá válhat: hivatalosan ugyan hitelt nem vehet
fel az intézmény, de azt gyakorlatilag nem lehet
megakadályozni, hogy a fent bemutatott nem
klasszikus formák révén se adósodhasson el.
Önkormányzati megoldás. E téren az önkor-
mányzatok sem tudnak eltérni az államháztartás
elveitől. De mint láttuk, más országokban sem
jelenhetnek meg az intézmények a hitelpiacon,
mégis működőképes a teljesítményfinanszírozás.
A hitellehetőség – például a szállítói számlák
ütemezésén keresztül – ugyan segíti a teljesít-
ményalapú költségvetési gazdálkodást, de nem
szükséges feltétele annak.
24A két véglet között elképzelhető olyan megoldás is, ami-
kor a különböző szektorok igényeit összefogó, de a kincstár
egyéb funkcióiról leválasztott szervezet végzi ezt a tevékeny-
séget. Ilyen az angol Public Work Loan Board (Közmunkák
Hiteltanácsa).
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
Közalkalmazotti viszony helyett
munkajogi viszony
Végezetül a költségvetési szférát a magánszférá-
tól elválasztó egyik legfontosabb különbségről:
míg a költségvetési intézmények alkalmazottai
közalkalmazottak, addig a társasági jog, a polgári
jog alapján működő intézmények munkavállalói
csak a munkajog alanyai. Ez – elvileg – szaba-
dabb munkaerő-gazdálkodást tesz lehetővé a
nem költségvetési szervek számára. Talán nem
véletlenül, ebben lelhetjük fel az egyik legfonto-
sabb okát annak, hogy sok korábbi önkormány-
zati (vagy központi) intézményt „kiszerveztek”. A
fenntartók sok esetben szinte kizárólag az alkal-
mazottak munkajogi állásának megváltoztatását,
a szabadabb létszám- és bérgazdálkodást kíván-
ták kihasználni. Természetesen a munkavállalók
számára így elvesző biztonság az átalakulás ellen
hangolhatja az intézmények dolgozóit. Lássuk
mindenekelőtt, hogy melyek ezek a fontosabb
változások.
Munkaviszony megszüntetése. A közalkalma-
zotti törvény meglehetősen nehézzé teszi az in-
tézmények teljesítményarányos működtetését.
Erre az egyik legjobb példát a közalkalmazotti
törvény azon passzusaiban találhatjuk, amelyek
gyakorlatilag lehetetlenné teszik, hogy a rossz – de
fegyelmi következményekkel még nem járó – tel-
jesítményt nyújtó alkalmazottjától az intézmény
megváljon. Ez természetesen a munkajog talaján
álló szervezek esetén megoldható lenne. A Munka
Törvénykönyve ugyanis ismeri a felmondás in-
tézményét, amelynek indoka lehet a munkáltató
működésével összefüggő ok is. Ezzel szemben
a közalkalmazottak esetében – amennyiben az
intézmény sem átszervezésre, sem a költségvetés
csökkentésére nem hivatkozhat – felmentésre,
felmondásra gyakorlatilag csak a munkavállaló
magatartásával összefüggő (fegyelmi jellegű) vagy
egészségügyi okból van lehetőség. Az elbocsátást
különösen nehezíti, hogy a közalkalmazottat az
elbocsátással szemben szociális védelem is meg-
illeti.25
25Csak különösen indokolt esetben menthető fel a közalkal-
mazott, ha (i) házastársa (élettársa) nem rendelkezik megfelelő,
a minimálbéren fizetett munkával és legalább három gyerekük
van; (ii) egyedül neveli gyermekét.
161
 Szalai Ákos
Juttatások. A közalkalmazotti törvény másik
olyan eleme, amely a rugalmas foglalkoztatási
döntéseket akadályozza, a szigorú illetmény- és
előmeneteli rendszer. Míg a nem közalkalmazot-
tak esetén ezt meglehetősen tág keretek között
munkajogi (kollektív) szerződések szabályozzák,
addig a közalkalmazottak foglalkoztatóinak tör-
vényi kötelessége az előmeneteli rendszert meg-
tartani, az ennek megfelelő illetményt, a 13. havi
fizetést és a különböző pótlékokat a törvényben
megkövetelt szinten megadni.
Ellenható erők. A munkavállalók részéről je-
lentős ellenállást válthat ki egy ilyen átalakítás, a
„szerzett jogaik megnyirbálása”. Ezt szinte minden
esetben kezelni próbálja a kiszervező kormányzat
(önkormányzat). Sokszor már a kiszervezések
során kénytelenek ezekről a megtakarításokról
lemondani: a kiszervezett intézmények alkalma-
zottai számára a továbbiakban is biztosítani kel-
lett a közalkalmazottakat megillető legfontosabb
juttatásokat. De arra is láttunk már példát (pél-
dául a közművelődés terén), hogy a kiszervezett
intézmények alkalmazottai utólag érték el, hogy
törvény biztosítsa számukra a közalkalmazotti
juttatások nagy részét.
A politikai realitások miatt tehát fontos le-
szögezni: nem érdemes az átalakításba csak azért
belevágni, mert ezzel „ki lehet vinni” az alkal-
mazottakat a közalkalmazotti törvény védelme
alól – szinte biztos, hogy ezekben a vágyakban
csalódni fognak.
4. KÖLTSÉGALAPÚ GAZDÁLKODÁS
ÉS SZÁMVITEL ACCRUAL BUDGETING
A legtöbb országban, ahol a költségvetés tervezé-
sében áttértek a kiadások kontrollálásáról a telje-
sítményalapú finanszírozásra, ezzel párhuzamo-
san megtörtént az államszámviteli (költségvetési
számviteli) rendszer módosítása is. Amennyiben a
különböző szervezetek kibocsátási szintjét és mi-
nőségét kívánjuk finanszírozni, akkor azt is bizto-
sítani kell, hogy megismerhessük ezeknek a kibo-
csátásoknak, teljesítményeknek a valós költségeit.
Különösen fontos ez abban az esetben, ha több
26A költségalapú gazdálkodásról részletesebben lásd GAO
[2000] (illetve ennek fontosabb részeit jelen lapszámban), vala-
162
egymással versenyben álló szervezet nyújt hasonló
szolgáltatást, és közöttük az „ár” vagy összehason-
lító vizsgálatok (például benchmarking) alapján
kívánunk választani. A pénzforgalmi szemléletben
készülő költségvetés erre nem alkalmas.
Pénzforgalmi szemlélet alapján azokkal a ki-
adásokkal számol a költségvetés, amelyek az adott
évben felmerülnek. Ez azonban nem azonos a
költségekkel. Például ha egy szervezet az adott év-
ben az intézményi költségvetése terhére nagyobb
(több évre szóló) eszközbeszerzést hajt végre,
akkor ez az adott évi pénzigényét, és ezzel a költ-
ségvetésben megmutatkozó kiadásait megemeli.
Ezzel szemben a következő években a fenntartási
költségei (éppen az újabb eszközállomány miatt)
jelentősen visszaesnek. A költségalapú költségvetés
(ún. accrual budgeting vagy cost-based budgeting,
szemben az ún. cash-based budgetinggel) éppen e
probléma kezelését tekinti a legfontosabb felada-
tának: minden kiadást és bevételt annak az évnek
a teljesítményéhez kell kötni, azzal kell szembeál-
lítani, amely miatt az felmerült. Ennek kezelésére
szolgál a számvitelben az amortizáció. Az előző
példában: a tőkeköltségeket nem egyben számol-
ják el a beszerzés évében, hanem az amortizáción
keresztül annak az évnek a költségei között, amely
évben az adott eszközt „fogyasztják”.26
Amortizáció finanszírozása. Természetesen a
költségalapú elszámolás és költségvetés-készítés fő
kérdése az, milyen indokot találhatunk arra, hogy
a költségvetés olyan költségek fedezetét is kiutalja
az intézményeknek, amelyek nem járnak aktuális
kiadással, vagyis hogy odaadja-e egyáltalán ezek
fedezetét. A legfontosabb különbség a különböző
accrual budgeting-technikák között abban rejlik,
hogy az intézmény megkapja-e ezt a fedezetet,
illetve ha megkapja, szabad kezet kap-e beruhá-
zási döntéseikor. Az amortizáció finanszírozása
kapcsán általában két problémát kell kezelni.
– Az amortizáció finanszírozása költséges.
Előfordulhat, hogy emiatt a forrás „nem meg-
felelő” intézménynek jut: az amortizáció a jó
eszközállományú intézményekbe kerül, míg a
leromlott intézmények fejlesztési, fenntartási
kiadásait fedezni kell. Vagyis – már ameny-
nyiben nem akarjuk a rossz eszközállományú
mint az Európában e téren élen járó két ország, Nagy-Britannia
és Hollandia tapasztalatairól OECD [1997a].
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
intézmények fejlesztési forrásait egyszerűen
átcsoportosítani az amortizáció finanszíro-
zására, konzerválva ezzel egyes intézmények
leromlott állapotát – az amortizáció finanszí-
rozása többletforrásokat követel.
– Elképzelhető, hogy az intézmény a kapott
amortizációs költséget nem tartalékolja a ké-
sőbbi eszközcserére, hanem folyó kiadásokra
(pl. bérfizetésre) fordítja.
Az első problémát elvileg kezelhetjük azzal,
hogy a beruházások amortizáción keresztül törté-
nő finanszírozása hosszú távon nem kerül többe,
mint a mai rendszer, csak időben tér el a kiadási
szemléletben történő elszámolástól. A jó eszköz-
állományú intézmények fejlesztési kiadásait nem
akkor kell egyszerre előteremteni, amikor néhány
év vagy évtized múlva ott is beruházásra kerül sor,
hanem ennek forrását az évek során apránként
lehet hozzájuk juttatni. Figyelembe kell viszont
vennünk, hogy a költségvetés hiteligényét a pénz-
forgalom határozza meg. Az amortizáció fede-
zetét tehát most kell megteremteni. A probléma
azonban különböző, alább részletezett finanszíro-
zási-elszámolási technikákkal kezelhető.
A források eltérítése lényegesen kisebb prob-
lémát jelent, mint elsőre tűnik, hiszen egy ilyen
„stratégia” mindenképpen megjelenik a mérlegben.
A mérleg, mint majd látjuk, ennek a költségveté-
si rendszernek az egyik kulcsdokumentuma. Az
egyes országok mégis különböző további biztosíté-
kokat fejlesztettek ki e probléma kezelésére – ezek
közül is válogathatunk. Vannak országok, ahol az
eltérítést nem tekintik problémának, mondván:
amennyiben a menedzsment ilyen döntést hoz,
azzal a saját intézménye hosszú távú működését
veszélyezteti. Ugyanakkor létezik olyan rendszer
is, ahol az intézmények az amortizációs költséget
nem kapják meg, hanem csak a valós pénzkiadása-
ik fedezetét, de persze az output-költségek, -árak
számításakor számolnak ezzel a tétellel is. Megint
máshol egy központi számlán az intézmény szá-
mára jóváírják az amortizációt, de erről csak beru-
házási kiadást engednek teljesíteni.
Ha a költségvetésben megjelenik olyan kiadási
tétel is, amely valójában nem jelent adott évi ki-
adást, pusztán egy belső elszámolási egység, akkor
emiatt nem kerülhető el egy kettős elszámolás mű-
ködtetése: a költségvetés megalkotójának egyszerre
kell számon tartania a költségvetés valós költség-
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
viszonyait, valamint az éves pénzforgalmat, pénz-
igényt (és az ennek alapján képződő hiányt).
Amortizáció az angol rendszerben. Nagy-
Britanniában az intézmények két költségvetéséről
döntenek. Az egyik az ún. forrásigénylés [request
for resources], amely tartalmaz minden költsé-
get, a másik pedig a készpénzigény [financing
requirement], amely csak a pénzkiadással járókat.
Az intézmény az utóbbi által kiszámolt összeget
kapja meg. A kettő közötti átváltást egy viszony-
lag egyszerű képletből érthetjük meg: a készpénz-
igényt úgy kapják, hogy a költségszintet [resource
budget] növelik a beruházással/tőkekiadással, a
hitellel, csökkentik a tőkeköltséggel (ez foglalja
magában az amortizációt is), és módosítják mind-
ezt a működő tőke változásával.
Beruházási autonómia. A költségalapú gazdál-
kodás alapelve ugyan az, hogy az amortizációs
költséget azért kapják meg az intézmények, hogy
abból szabadon beruházhassanak, de – költség-
vetési szervezetekről lévén szó – a beruházási
autonómiájuk szinte soha nem éri el a vállalatokét.
(Persze úgy is fogalmazhatunk, hogy a tulajdonos
esetükben az állam, és ezért követel nagyobb bele-
szólást a döntésekbe.) Éppen ezért a beruházáso-
kat – bizonyos értékhatáron felül – szinte minden
esetben a felettes minisztérium ellenjegyzéséhez
kötik, még akkor is, ha ahhoz megfelelő felhalmo-
zott tőke áll az intézmény rendelkezésére.
Beruházások jóváhagyása Ausztráliában. Itt arra
is ügyelnek, hogy ne csak az azonnali készpénzki-
adással járó tranzakciókat kössék miniszteri jóváha-
gyáshoz, hanem például a hosszú távú bérleti szer-
ződéssel „kiváltott beruházásokat” is. Ennek indoka
nyilvánvaló: az intézmény nem csak úgy hajthat
végre beruházást, hogy az adott évi kiadásai terhére
vásárol több évig használatos eszközt, hanem úgy
is, hogy az eszközt most szerzi ugyan meg, de
annak finanszírozását több évre elosztja – például
bérleti konstrukcióban. Ez ugyanolyan hosszú távú
elköteleződés, mintha hitelt venne fel.
Forrás a fenntartásra. A költségalapú gazdálko-
dás nagy előnye, hogy a döntéshozók, a politiku-
sok kénytelenek számolni az intézményi vagyon
értékének csökkenésével is. Ezáltal a fenntartás
finanszírozásával kapcsolatos két fontos probléma
mérsékelhető. Egyrészt a finanszírozó számára is
egyértelművé válik az egyes intézmények közötti
vagyoni különbség, hiszen az amortizáció ezt
163
 Szalai Ákos
egyértelműen jelzi. Másrészt a rosszabb eszközál-
lománnyal rendelkező szervezet áttételesen több-
letforráshoz jut, amelyből a magasabb fenntartási
kiadásait (vagy azok egy részét) is fedezheti.
Amennyiben ugyanis a politika az intézmények
támogatását az összes költség (és nem csak a
kiadások) fedezésére adja, és ezt állítja szembe a
teljesítménnyel, akkor ebből a jó eszközállomá-
nyú intézménynek fedeznie kell az amortizációt
is, míg a rossz állományú szervezet – azonos
teljesítmény esetén – ugyanakkora költségvetési
támogatáshoz jut, csak ebből kisebb összeg az
amortizáció, és több marad az éves kiadásokra.
(Ha egy pénzforgalmi alapon működő rendszer-
ben lenne ugyanakkora a támogatás, akkor éppen
a jó vagyonállománnyal rendelkező – és ezért
alacsonyabb fenntartási kiadásra kényszerülő – in-
tézmény lenne viszonylag, a szükségleteihez ké-
pest, magasabban finanszírozva.) Az amortizációs
költségeken keresztül nyilvánvalóvá váló vagyoni
egyenlőtlenség kezelésére pedig a nemsokára is-
mertetett „tőkeinjekciók” rendszere alkalmazható.
Összehasonlíthatóság költségvetésen belül
és kívül
A költségalapú gazdálkodás előnyei között általá-
ban három fontos elemet említ az ezzel foglalko-
zó irodalom. A teljesítményalapú finanszírozás a
költségalapú számvitellel karöltve elősegíti, hogy
az intézményi menedzsment a gazdaság más
szektoraiban megszokott „üzletszerű, hatékony-
ságkereső” módon működjön. Lehetővé válik a
verseny kialakítása. Ezen két ok miatt a közszfé-
rában is nagyobb hangsúlyt kap a teljesítmény-
szemlélet. Mindezek kulcsa egyszerű: az egységes
elszámolás lehet az alapja az intézmények közötti
összehasonlításnak és ezáltal annak, hogy a kü-
lönböző intézményeket valóban teljesítményük
alapján finanszírozzuk, hiszen az egyes költség-
vetési szervek mind egymással, mind esetleges
piaci riválisaikkal összevethetők lesznek. Ez tör-
ténik az ezen úton a legtovább jutott országban,
Hollandiában, ahol a szervezetek már gyakorlati-
lag ártárgyalásokat folytatnak a minisztériumaik-
kal, és a költségvetési támogatást nem költségeik
27Tegyük hozzá, hogy ezt, mint az ellenőrzés eszközét, teljes mértékben Hollandia sem adta fel.
164
alapján, hanem az általuk nyújtott teljesítmény
ellenértékeként kapják. Más országokban (pél-
dául Ausztráliában vagy Új-Zélandon) idáig még
nem jutottak el, a költségvetés tervezésekor még
megmaradtak a költségbecslés szintjén27, de a
költségek között már a versenyszférához hasonló
elszámolás történik.
Új-Zéland költségvetési típusai. A reform elindí-
tásakor három költségvetési típust különböztettek
meg mint egy út három fázisát:
A típusú költségvetés: az inputok megvásárlásá-
hoz szükséges készpénzt tervezik.
B típusú költségvetés: az output előállításá-
hoz szükséges költséget [accrual cost] számolják,
amely magában foglalja az olyan készpénzkiadás-
sal nem járó elemeket is, mint az amortizáció vagy
a tőkeköltség. Ezt a költségszintet nem vizsgálják
felül minden évben, általában csak akkor, ha az
intézmény kéri.
C típusú költségvetés: az adott szolgáltatás piaci
árát tervezik, az intézménynek ebből kell fedeznie
a költségeket, köztük a kamatot, az adókat, sőt az
osztalékot is. Ezt a rendszert olyan szolgáltatá-
soknál és árucikkeknél alkalmazzák, amelyeknek
kompetitív piacuk van.
Az összehasonlíthatóság és a verseny kap-
csán érdemes felhívni a figyelmet a hollandok
másik fontos érvére is: az állami intézmények
menedzsmentje ezek után nem követel speciális
számviteli szaktudást, hiszen ez innentől – né-
hány apró különbséget leszámítva – megegyezik
a magánszféráéval. Ezért a foglalkoztatási piacon
a költségvetési intézmények, a kormányok jobb
pozícióba kerülhetnek, hiszen több megfelelő
szakértelemmel rendelkező munkavállaló közül
választhatnak.
Ellenérvek – ellenszerek
A rendszer bírálói négy fontos ellenérvet hoznak
fel. Egyrészt attól tartanak, hogy a rendszer az
amortizáción keresztül konzerválja az egyenlőt-
lenségeket: amely intézmények magas vagyon-
állománnyal lépnek át az új rendszerbe, azokat a
finanszírozási rendszer amortizáció formájában
még többlettámogatásban is részesíti. Másrészt,
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
mint láttuk, attól félnek, hogy a szervezet feléli
az amortizációként megkapott forrást, és az új
beruházásokra, a pótlásra nem tartalékol – majd
a vagyon leromlása után ismét fejlesztési forrásért
fordul a kormányzathoz. Harmadrészt az amorti-
zációs alap megállapítása, vagyis a vagyonértékelés
szubjektív lehet. Negyedikként: amennyiben eze-
ket a problémákat is kezelni akarjuk, akkor egy
meglehetősen bonyolult – a politikusok számára
átláthatatlan – költségvetési rendszert kell kiépí-
tenünk.
E problémák kiküszöbölése érdekében a rend-
szerbe megfelelő garanciákat kell beépíteni. A
legfejlettebb rendszerek két ilyet alkalmaznak: a
mérleg parlamenti jóváhagyását, amely a vagyon
felélése ellen véd, és a tőkeinjekciók rendszerét,
amely – többek között – a vagyoni különbségek
korrigálására alkalmas.
1. A mérleg parlamenti jóváhagyása. Ez gyakor-
latilag azt jelenti, hogy amennyiben a szer-
vezet a mérlegének fő tételei között át kíván
csoportosítani, akkor ehhez meg kell kapnia
a parlament hozzájárulását. Első ránézésre ez
hasonlít az előirányzat-gazdálkodás mai ma-
gyar gyakorlatához, azonban itt a rendszer
csak azt próbálja megakadályozni, hogy az
eszközállomány (a felélés miatt) jelentősen
csökkenjen. Kétségtelen, hogy ez a rendszer
megbolygathatja a pénzforgalmi szemlélet
„viszonylag kényelmes” költségvetés-készí-
tési eljárását, hiszen innentől nem pusztán
egyetlen dokumentumot, az éves kiadások
tervét, hanem – mint ahogy az üzleti életben
szokásos – három fontos információforrást
kell párhuzamosan tanulmányozni: a mérle-
get, az eredménykimutatást és a cash-flow-
jelentést. Gyakori, hogy az ilyen költségveté-
si eljárást jelentősen kiterjesztő országokban
a döntéshozók azért panaszkodnak, mert
lényegesen több, nehezebben átlátható in-
formációt kapnak, és nem mindig tudnak
azok között eligazodni. Ugyanakkor a pénz-
forgalmi rendszer még kevésbé áttekinthe-
tő: bizonyos információkat figyelembe sem
vesz, azok el sem jutnak a politikusokhoz, a
költségvetés készítőihez.
2. A tőkeinjekciók rendszere. Nem lehet minden
beruházást az intézmények által felhalmo-
zott tőkéből finanszírozni. Ennek oka lehet
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
egyrészt az, hogy – különösen gyorsan fejlő-
dő technika esetén – a régebbi felszerelések,
a bekerülési (ún. historikus) költségek alap-
ján képzett amortizációból akkora összeget
nem lehet felhalmozni, hogy az új techni-
kát abból finanszírozni lehessen. Másrészt
az egyes intézmények nem azonos vagyoni
helyzetben lépnek be az új rendszerbe. Egy
rossz, esetleg már nagyrészt nullára írt esz-
köz-, illetve ingatlanállománnyal rendelkező
intézmény nem tud akkora amortizációt el-
számolni, mint egy modernebb eszközökkel,
frissebben felújított épületekkel rendelkező
intézmény. E két probléma megköveteli,
hogy – a korábban „kiutalt” amortizáció
megfelelő beszámítása mellett – a köz-
ponti költségvetés továbbra se vonuljon ki
a rendszer fejlesztésének finanszírozásából.
A jelenlegitől azonban ez a finanszírozá-
si rendszer annyiban mindenképpen eltér,
hogy valóban csak a minőségi fejlesztést
finanszírozza, hiszen a szinten tartás, a pót-
lás – az inflációs hatásokat leszámítva – az
intézmények hatáskörébe kerül.
Az amortizáció elszámolásának egyik legna-
gyobb akadálya a költségvetési szervek ellenállása
lehet. Általánosan elfogadott ugyanis a magyar
költségvetési szférában az a szemlélet, amely sze-
rint az amortizációt csak olyan szervezetek tudják
érvényesíteni, amelyek jelentős ár- vagy díjbe-
vétellel rendelkeznek, és áraikban érvényesíthe-
tik ezt a tételt is. Közgazdaságilag azonban az
amortizáció elszámolása nem függhet attól, hogy
az intézmény bevételei piaci árból vagy költség-
vetési támogatásból származnak-e elsősorban. Az
„árakban” a piaci intézmények sem „érvényesítik”
az amortizációt (vagy éppen más költséget), a
piaci árat a piac határozza meg, ha ez elegendő a
költségek, köztük az amortizáció fedezésére, akkor
a piaci szervezet termel, ha nem, akkor kivonul
a piacról. A „költségvetési szerződések” során
hasonló szerepet kaphatnak a költségek, köztük
az amortizáció: lényegesen egyszerűbbé teszik
a különböző intézmények helyzetének (és valós
működési költségeinek) összehasonlítását.
Mielőtt tovább lépnénk, érdemes megfontolni
a harmadik ellenérvet is: nincs megfelelő vagyon-
értékelés, amelyre egy megfelelő amortizáció-el-
számolás épülhetne. A közintézmények jelenleg
165
 Szalai Ákos
nem csak azért nem veszik komolyan az amorti-
zációt, mert ahhoz semmiféle többletjuttatás nem
társul, hanem azért sem, mert a közszektor je-
lentős elmaradásban van a vagyonértékelés terén.
Itt azonban utalni kell arra, hogy ez nem csak a
költségvetési szektor sajátossága, a vagyonértéke-
lés néha a magánszférában is megkérdőjelezhető.
Persze, nehezen képzelhető el, hogy az intézmé-
nyek a jövőben az egyes – különösen a kevéssé
forgalomképes, vagy a változékony piaccal rendel-
kező – vagyontárgyak értékét évente felfrissítsék,
de ezt a vállalatok sem mindig teszik meg, és ettől
az amortizációs mechanizmus még működik.
Kapcsolódó technikák
Eddig a költségalapú költségvetés alapmechaniz-
musát ismerhettük meg. Azonban ehhez, ponto-
san az alapvető cél, vagyis az összehasonlíthatóság
megteremtése érdekében, sok kiegészítő szám-
viteli, illetve finanszírozási eszköz járul. Ezek
közül itt a tőkeköltség (amortizációhoz hasonló)
elszámolását, az államháztartáson belüli (ún. hol-
land) hitel rendszerét, illetve az intézményeknél
esetleg képződő nyereséggel kapcsolatos szabályo-
zást emeljük ki.
Tőkeköltség
A költségvetési és nem költségvetési szervek kö-
zötti „versenyt” általában úgy képzelik el, hogy
ugyanazt a szolgáltatást minden szervezettől
ugyanakkora „árért” vásárolja meg a kormányzat.
(Például a magyar egészségügyi, oktatási vagy
szociálpolitika ezt is teszi: állami-önkormány-
zati, magán vagy egyházi fenntartású intézmény
ugyanazért a szolgáltatásért elvileg ugyanazt a
„fejpénzt”, „normatívát”, „pontpénzt” kapja..)
Ugyanakkor a két szervezettípus gazdálkodása
nemcsak annyiban tér el, hogy ha ugyanazt a
finanszírozást (pl. fejkvótát, pontpénzt) kapják,
akkor a költségvetési szerveknek – pénzforgalmi
szemléletű gazdálkodás esetén – ebből nem kell
az amortizációt fedezniük, hanem abban is, hogy a
későbbiekben plusz tőketámogatást is kaphatnak.
28Létezik olyan szociológiai elmélet is, amely épp azt tartja a bürokrácia legfontosabb motivációjának, hogy modern (és persze roppan
drága) eszközöket halmozzon fel. (Wolf [1988])
166
Ugyanis még költségalapú költségvetés esetében
is igaz, hogy a beruházások, a befektetett tőke
számukra ingyen van. Ezzel szemben a vállalko-
zások ezt vagy
(i) hitelből finanszírozzák, és ezért kamat ter-
heli őket, vagy
(ii) saját forrásból, és ezért kamatbevételről
mondanak le, mivel a tőkét az adott va-
gyontárgyban, például ingatlanban tartják
lekötve. (Ez a beruházás ún. lehetőség-
költsége [opportunity cost].)
Gyakori érv a költségvetési gazdálkodással
szemben, hogy nem érzékeny a tőke ilyen alter-
natív költségére: túlzottan magas összeget tart
vagyonként, tőkejószágként lekötve.28 Éppen
ezért a költségalapú számvitelre, költségvetésre
áttérő országok mindegyike bevezetett valami-
féle olyan tételt is a költségvetési szervek belső
elszámolásában, amely ezt a költségtételt is ér-
zékelteti a költségvetési szervekkel. A két legis-
mertebb megoldás: az angolszász országok által
alkalmazott rendszer, ahol az adott szervezetnek
év végén meg kell fizetnie a kincstárnak az általa
az adott év végén birtokolt vagyon „kamatát”, és
a holland rendszer, ahol az intézmények „megvá-
sárolják” a vagyont.
Angolszász megoldások. Az angolszász or-
szágok (Ausztrália, Új-Zéland, az Egyesült
Királyság) egy speciális ösztönzőrendszert épí-
tettek ki: az egyes szervezeteknek meghatározott
„kamatot” kell fizetniük az általuk használt tőke,
eszközállomány után. Költségvetési finanszíro-
zás esetén ez a tétel is beépül az inputok közé.
Mint említettük, ezekben az országokban egy-
előre nem a szolgáltatások árai alapján számítják
az egyes intézmények költségvetését, hanem a
felhasznált inputok költsége alapján, amelyek
közé azonban beépülnek az új elemek, az amor-
tizáció vagy a tőkeköltség. Az ösztönzés ebben
az esetben abból származik, hogy a költségvetés
kialakításakor a nyitó állomány alapján tervezik
be ezt az összeget, míg az év végi állomány alap-
ján kell a tőkeköltséget befizetni a kincstárba,
ennek alapján történik az elvonás. Amennyiben
év közben az állomány csökken, akkor ez meg-
takarításként jelentkezik a szervezetnél, s ennek
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
általában egy részét megtarthatja. A rendszer
támogatói szerint ez ösztönzi az intézményeket
arra, hogy optimalizálják az eszközállományu-
kat, felszabadítsák a fölöslegesen lekötött tőkét.
Ugyanakkor ez a rendszer ugyanabból indul
ki, mint az amortizáció: feltételezi, hogy az
intézményi menedzsmentet a szervezet hosszú
távú érdekei vezérlik, és nem áldozza azt fel a
rövid távú hasznokért. Például a tőkeköltségből
származó szabadon felhasználható megtakarítás
érdekében nem ad el egyébként szükséges va-
gyontárgyakat is.29
Holland megoldás. A holland rendszer annyi-
ban egyértelműbb, hogy a vagyontárgy „tulajdo-
nosa” is a szervezet lesz. Tulajdonosként eljárva
szabadon alakíthatja a tőkeállományt: a lekötött
tőkeelemeket felszabadíthatja, illetve újabb ösz-
szegeket köthet le, kamatbevételről mondva
le ezzel. Ennek azonban az a feltétele, hogy a
vagyontárgyat vásárolja meg. Ehhez a kincstár
biztosít számára kölcsönt, amit a szervezet az
éves bevételeiből, kamataival együtt, visszafizet.
Többletköltség? Fontos hangsúlyozni, hogy
ezek a rendszerek többletkiadást nem gene-
rálnak. Év elején az intézmények a költsé-
geik között számolnak a tőkeköltséggel, úgy
tervezik, hogy a bevételeikből (költségvetési
finanszírozásukból) fedezniük kell ezt, majd év
végén „visszaadják” a finanszírozónak. Mivel
az intézmények a költségvetés részei, nagyrészt
költségvetési pénzből gazdálkodnak, így ezek a
költségvetésen belüli transzferek a konszolidáció
során kiesnek. Viszont a költségvetés megalkotói
ezt a költségelemet is láthatóvá teszik, a „szol-
gáltatás megrendelői” előtt. (Ha a rendszer még
input-tervezés alapján működik, akkor az össze-
függés egyértelmű: a költségvetés finanszírozza
azt az összeget, amit a végén a kincstárba kell az
intézménynek befizetnie. Ezt nettósítani is lehet
– nem utalják ki, csak év végén számolják el a
többletet.) A lényeg ebben az esetben is az, hogy
a finanszírozó, a költségvetés készítője kénytelen
legyen számolni ezzel a költségelemmel is.
29Az persze csak még tovább bonyolítja a kérdést, ha a vagyon
eladásából származó bevétel is a szervezet forrásait növeli. A
legtöbb esetben azonban a bevétel a kincstárba folyik be, hiszen
a szervezet a kincstár vagyonát értékesíti. Alternatív megoldás
lehet, ha ez az összeg nem a kincstárba folyik be, de a szerve-
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
Intézményi hitel – holland rendszer
Az intézmények igazán akkor tudják a felhalmo-
zódó amortizációból finanszírozni a beruházása-
ikat, hogyha a hitelfelvétel révén időben előre is
hozhatják ezeket a pénzeket. Mint láttuk, a költ-
ségvetés-politika általában nem engedi meg, hogy
a költségvetési intézmények szabadon, kontroll
nélkül fordulhassanak a hitelpiachoz (beruházási)
forrásért.
A holland rendszer újdonsága, hogy az intéz-
mények a költségvetéstől, és nem a piacról kapnak
hitelt. De hitelt, és nem támogatást! Láttuk: a
vagyont nem ingyen (legalábbis első látásra nem
ingyen) kapják, hanem ki kell azt vásárolniuk,
amihez a kincstártól kapnak hitelt, és ezt az éves
bevételükből (finanszírozásukból) törlesztik. Ez
persze „virtuális kiadás”, mint az előző pontban
láttuk: az intézmények emiatt magasabb éves
költségvetési támogatást kapnak, és ez a többlet-
támogatás kerül vissza a költségvetésbe hiteltör-
lesztésként.
Mi értelme annak, hogy először a költség-
vetés hitelt ad az intézményeknek, majd a hitel
törlesztésére többlettámogatást ad? Az, hogy a
többlettámogatás nem az egyes intézményeket,
hanem az intézményrendszer egészét tekintve
igaz. Az intézményrendszer egésze kap annyival
több forrást, amennyit az intézményeknek hitel-
törlesztésre kell fordítaniuk – ezzel biztosítják,
hogy a költségvetésnek a hitel többletköltséget
nem jelent. (Másképp fogalmazva: az intézmény-
rendszer egészét tekintve valóban ingyen kerül ki
a vagyon.) Ugyanakkor ez az egyenlőség az intéz-
ményeknél már nem feltétlenül igaz. Amennyiben
az egyes intézmények finanszírozását nem a ki-
adási igényeik (köztük a hiteltörlesztés) alapján
állapítják meg; ha a többletet nem aszerint osztják
el az intézmények között, hogy mekkora a tör-
lesztési kötelezettségük, hanem a teljesítményük
arányában, akkor a többlet nem feltétlenül azok-
hoz kerül, akiktől a törlesztést levonják. Az intéz-
mények – a piaci szervezetekhez hasonlóan – csak
akkor fognak egy-egy fejlesztés érdekében hitelt
zet későbbi költségvetési finanszírozásakor beszámítják. Ilyen
esetben az ösztönző pusztán a megtartott tőkeköltség. (Persze a
vagyonért felelős állami szerv beleegyezése is szükséges lehet az
értékesítéshez, különösen nagyobb érték esetén.)
167
 Szalai Ákos
kérni, ha annak következtében teljesítményük úgy
javul, hogy emiatt a finanszírozásuk jobban nő,
mint amennyivel a hiteltörlesztés miatt a költsé-
geik. Vagyis arra lesznek ösztönözve, hogy csak a
valóban hatékony beruházásokat valósítsák meg, a
céljaikat nem megfelelően szolgáló vagyontárgya-
iktól pedig megszabaduljanak.
Nyereségszabályozás
Az intézmények a beruházások önrészét nem csak
a halmozódó amortizációval teremthetik meg:
az olyan rendszerekben, amelyek hosszabb távra
garantálnak bizonyos „árakat”, az intézményeknek
lehetőségük van arra, hogy számviteli értelemben
eredményt érjenek el. Ha ezt részben vagy egész-
ben megtarthatják, akkor ebből is képződik alap a
későbbi beruházások finanszírozására.
Holland „pénzmaradványrendszer”. Mivel az in-
tézmények gazdálkodásának alapja ezután sem a
pénzügyi eredményesség lesz, ezért az így képző-
dő nyereségnek általában határt szabnak. Például
Hollandiában – az amortizációt nem számítva
– az éves előirányzat maximum 5%-a vihető át így
egyik évről a másikra.
Költségvetési változások
Mint láthattuk, a legfontosabb eltérés a pénzfor-
galmi és a költségalapú szemlélet között az, hogy
az utóbbi esetében nem pusztán egy éves kiadási és
bevételi terv kerül a döntéshozók asztalára, hanem
minimum három a magánszektorból ismert doku-
mentum: az eredménykimutatás, a mérleg és a cash-
flow, pontosabban ezeknek az adott költségvetési
ciklusra elkészített tervezete30. Ezen túl azonban
a közpénzek fölött kívánatos kontroll mértékének
megfelelően általában egyéb speciális kimutatások
elkészítését is megkövetelik. Ilyen lehet
– a tőkeköltségvetés (Ausztráliában), amely az
össze beruházási kiadást tartalmazza, függet-
lenül attól, hogy annak forrását az intézmény
maga teremti elő a korábbi megtakarítá-
saiból, illetve a felhalmozódó amortizációs
30Néhány eltérés – könnyítés – ezen belül is van. Új-Zélandon
például nem a mérleget, hanem az ún. Forecast Statement of
Financial Position nevű dokumentumot kell benyújtani, amely
csak az eszközök és a kötelezettségek év végére tervezet értékét
168
alapból, vagy állami támogatást kér hozzá;
– a kötelezettségek jelentése (Új-Zélandon),
amely a következő éveket terhelő, nem mó-
dosítható kiadásokat – például a tőkekiadást
kiváltó hosszú távú bérleti szerződések be-
mutatását – tartalmazza;
– a hitelállomány jelentése (Új-Zélandon) –
természetesen ennek csak akkor van értelme,
ha az intézmények szabadon vehetnek fel
hitelt;
– a pénzügyi kockázatok, veszélyek elemzé-
se (Új-Zélandon), ezekből a felettes szer-
vek megismerhetik azokat a kockázatokat,
amelyek az elkészült tervek megvalósulását
könnyen megakadályozhatják, illetve az ezek
elleni biztosítékokat;
– a szükséges finanszírozást megállapító je-
lentés (Angliában), ahol, mint láthattuk, a
finanszírozás nem fedezi az amortizációs
(és néhány egyéb pénzkiadással nem járó)
költséget.
Abban azonban különbség mutatkozik, hogy
ezek a különböző szintek közül melyikhez jutnak
el. (A felettes minisztériumhoz, esetleg a költség-
vetési csúcsszervhez (például a pénzügyminiszté-
riumhoz) vagy a kormányhoz, a parlamenthez.)
Mindez nagyrészt az adott ország alkotmányos
berendezkedésének függvénye.
Vizsgálandó mutatók
Az elfogadandó dokumentumok mellett a köz-
pénzügyi szabályozás (államháztartási rendszer)
másik fontos eleme, hogy az egyes intézmények
– illetve a teljes költségvetés ilyen tervezése ese-
tén a teljes költségvetés – legfontosabb mutatóit,
mindenekelőtt az eredményt, a hiányt, a többletet
miképpen határozza meg. (Különösen fontos ez
akkor, hogyha az intézmények a hitelpiacról is
bevonhatnak forrást, intézményi hitelt vehetnek
fel.) A hatékony szabályozás érdekében megfelelő
adatokra van szükség, ezért a költségalapú költ-
ségvetés sem kerülheti el, hogy az intézményi gaz-
dálkodás hiányáról, hiteligényéről olyan informá-
ciókat gyűjtsön be, amelyekkel a költségmutatókat
tartalmazza. Nagy-Britanniában pedig az eredménykimutatás
helyett az ún. Operating Cost Statement-et, vagyis a költségki-
mutatást kell benyújtani a felettes szervnek.
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok

1. táblázat Egyenleg levezetése az ausztrál rendszerben

Működési egyenleg [accrual balance]
+/- Nem pénzbeni költségek miatti változások [statement of financal performance]
+ amortizáció
+ rossz hitelek miatt tartalék
+/- a vagyon újraértékelése
+/- árfolyam-veszteség (nyereség)
+/- a foglalkoztatottak jogosultságának növekménye (csökkenése) – pl. nyugdíjkötelezettség
+/- vagyonértékesítés vesztesége (nyeresége)
+/- más nem pénzbeni költség – pl. tőkeköltség
+/- Működőtőke változása miatti változások [statement of financial position]
+/- behajtandó követelések csökkenése (növekménye)
+/- fizetendő tartozások növekménye (csökkenése)
+/- egyéb pénzügyi eszközök csökkenése (növekménye)
+/- készlet növekménye (csökkenése)
+/- Egyéb tételek
+/- Vagyon értékesítése (vásárlása)
+/- Más beruházások
Készpénzegyenleg

2. táblázat Egyenleg levezetése az új-zélandi rendszerben

Működési egyenleg [accrual balance]
+/- Nem pénzbeni költségek miatti változások [statement of financal performance]
+ amortizáció
+/- nem realizált veszteség (nyereség)
+/- árfolyamveszteség (nyereség)
+/- nyugdíjkötelezettség növekménye (csökkenése)
+/- más nem pénzbeni költség – pl. tőkeköltség
+/- Működőtőke változása miatti változások [statement of financial position]
+/- behajtandó követelések csökkenése (növekménye)
+/- fizetendő tartozások növekménye (csökkenése)
+/- készlet növekménye (csökkenése)
+/- Egyéb tételek
+/- Vagyon értékesítése (vásárlása)
+/- Más beruházások
Módosított pénzügyi egyenleg [adjusted financial balance – cash balance)

(eredménylevezetés) és a pénzforgalmi adatokra költségekkel. Az új-zélandi rendszer is roppant

épülő hiteligényt egyaránt meghatározhatják.
Az ausztrál rendszer a nettó hiteligényt igyek-
szik kimutatni. Ennek érdekében két indikátort
használ: az eredményt [accrual balance] és a
készpénzegyenleget. A költségalapon számított
egyenleget módosítják a nem pénzbeni költségek
miatti változásokkal (ezt nevezi az ausztrál rend-
szer statement of financial performance-nak), illetve
a működőtőke nagyságának változásával (ez a
statement of financial position), valamint az egyéb
hasonló, csak az egyes tényezőket kicsit másképp
értelmezik. (Lásd az 1. és a 2. táblázatot!)
5. ÖSSZEFOGLALÓ
A teljesítmény-költségvetés kérdése különösen
aktuálisnak látszik ma Közép-Európában, illetve
hazánkban. A közép- és kelet-európai országok
rendszerváltást követő költségvetési gyakorlatát

Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám 169

 Szalai Ákos
elemző összehasonlító vizsgálatok (Hőgye, szerk.
[2003]) azt mutatják, hogy a költségvetési szektor
átalakulása során két egymást követő szakasz válik
el markánsan egymástól.
1. Az első szakasz lényege a költségvetési
fegyelem, a vélt vagy valós pazarlás megfé-
kezése. A reformfolyamat e szakaszában az
„alapelv” általában az, hogy a közpénzek el-
lenőrizetlen felhasználása jelenti a legfonto-
sabb problémát, ezért meglehetősen szigorú
ellenőrzési rendszerek épülnek ki. Ez együtt
jár azzal, hogy a költségvetési intézmények
gazdasági, pénzügyi és menedzsment-au-
tonómiáját meglehetősen szűken szabják
meg. Ezt az időszakot az input-kontroll, a
tételsoros költségvetés időszakának nevez-
hetjük. (Ennek problémáiról, a megoldás-
hoz használható módszerekről lásd OECD
[2001])
2. Míg az első szakasz fő kérdése a költségvetés
által elfogyasztott (fölösleges) erőforrások
korlátozása, addig a második szakaszban a fő
szemponttá az válik, hogy az intézményekre,
programokra egyáltalán szükség van-e: mi-
lyen pozitív társadalmi hatásai, eredményei
vannak a működésüknek.
A második szakasz legfontosabb eszköze lehet
a teljesítmény-költségvetés, valamint az ehhez
szorosan kapcsolódó új technikák: a menedzs-
ment-jogkörök bővítése és a költségalapú költség-
vetés [accrual budgeting].
Ahhoz azonban, hogy egy ország – így például
Magyarország – a második szakaszba lépjen,
mindenképpen szembe kell néznie a régi gya-
korlat által jogosan keltett félelemmel: azáltal,
hogy a hangsúly az input-tervezésről, az outputra
(esetleg a társadalmi hatásokra) kerül, illetve a
menedzsment autonómiája nő, nem gyengülnek-
e meg végzetesen az ellenőrzési jogosítványok?
Ennek kapcsán jelen írás tisztázni próbálta, hogy
a teljesítményalapú költségvetés esetén az állami
ellenőrzés jogosítványai nem sérülnek. A költ-
ségvetést elfogadó törvényhozás a mostanihoz
képest gyakorlatilag csak arról mond le, hogy nem
ő definiálja előre, a forrásokból pontosan milyen
beszerzések, kiadások fedeződjenek. Ez a döntés
(hasonlóan például az egészségügyhöz, amely de
facto így működik ma is) az intézmények jogkörébe
megy át. Cserébe viszont a költségvetés feladat-,
170 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
illetve teljesítményalapú finanszírozást valósíthat
meg, és – a decentralizált döntéseken keresztül – a
verseny által megkövetelt nagyobb rugalmasságot
és alkalmazkodóképességet is biztosíthatja az in-
tézmények számára.
Az írás amellett érvelt, hogy a magyar állam-
háztartási szféra elérte fejlődésének azt a fokát,
amikor elkezdődhet az áttérés a szigorú input-
szabályozásról az output- (vagy outcome-) alapú
finanszírozásra. A világban elterjedő teljesítmény-
költségvetési, teljesítményfinanszírozási technikák
hazánkban is bevezethetők lennének. Ezek átvé-
telét ugyan jelentősen segítené, ha az államház-
tartási rendszert átalakítanánk ennek jegyében,
növelnénk az intézményi menedzsmentek auto-
nómiáját, illetve megvalósítanánk a költségalapú
gazdálkodást az államháztartási szférában is, de
sok esetben önkormányzati (vagy egyes központi
ágazati) szinteken enélkül is tehetünk ennek érde-
kében lépéseket.
IRODALOMJEGYZÉK
Burke, Joseph C.–Henrik Minassians [2001],
Linking State Resources to Campus Results: From
Fad to Trend. The Fifth Annual Survey. The
Nelson Rockefeller Institute of Government.
Cullis, John–Philip Jones [2003]: Közpénzügyek
és közösségi döntések. AULA, Budapest
Gibbons, Robert [2005]: Bevezetés a játékelmé-
letbe. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest.
GAO (United States General Accounbting Office)
[1997]: Performance Budgeting. Past Initiatives
Offer Insights for GPRA Implementation. GAO/
AMID-97–46
GAO (United States General Accounting Office)
[1999]: Initial Experiences under the Results Act in
Linking Plans with Budgets. GAO/AMID/GGD-
99–67
GAO (United States General Accounting Office)
[2000]: Accrual Budgeting. Experiences of Other
Nations and Implications for the United States.
GAO/AMID-00–7
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
GAO (United States General Accounting Office)
[2004], Result-Oriented Government. GAO-04–38
Henry, N [1995]: Költségvetési fogalmak és eljárá-
sok. in: Hőgye [1995, szerk.] 234–280. o.
Hgye Mihály (szerk.) [1995]: Szöveggyüjtemény
a közszolgálati pénzügyek tanulmányozásához.
AULA, Budapest
Hgye Mihály, szerk. [2003]: Local Government
Budgeting. Budapest: Open Society Institute
Kreps, David M. [2005]: Játékelmélet és
közgazdasági elemzés. Nemzeti Tankönyvkiadó,
Budapest
Mikesell, John [1995]: Fiscal Administration. 4th
ed. Belmont, CA: Wdsworth [így?]
NASBO (National Association of State Budget
Officers) [2001], State Expenditure Report.
NASBO.
Niskanen, William A. [1968], The Peculiar
Economics of Bureaucracy, American Economic
Review (Papers and Proceedings), 57, 2, pp.
293–321.
Niskanen, William A. [1971], Bureaucracy and
Representative Government. New York: Aldine-
Atherton.
Niskanen, William A. [1975], Bureaucrats and
Politicians. Journal of Law and Economics, 18. pp.
617–644.
OECD [1997,a]: Accrual Accounting in the
Netherlands and the United Kingdom. Paris:
OECD, OCDE/GD(97)179
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
OECD [1997,b]: In Search for Results - Performance
Management Services. Paris: OECD
OECD [1997,c]: Integrating Financial
Management and Performance Management. Paris:
OECD. PUMA/SBO(99)4/FINAL
OECD [2001]: Managing Public Expenditure. A
Reference Book for Transition Countries. Paris:
OECD.
OECD [2002]: Overview of Results-Focused
Management and Budgeting Practice in OECD
Member Countires. 33rd Annual Meeting ogf
OECD Senior Budget Officials, Washington
D.C., 3-4 June 2002
Romer, T.–Rosenthal, H. [1978]: Political
Resource Allocation: Controlled Agendas and the
Status Quo, Public Choice, 33, 4, pp. 27–43.
Szalai Á. – Zay F. – Hgye M. – Barati I.
– Berczik Á [2003]: Local Budgeting in Hungary.
in: Hőgye, szerk [2003] [oldalszám?]
Szalai Á [2004]: A felsőoktatás intézményi keretei:
Intézményi státusz és működés, intézményfinan-
szírozás. in: Temesi [2004, szerk.] 344–443. o.
Temesi J, szerk. [2004]: Finanszírozás és
gazdálkodás a felsőoktatásban. AULA, Budapest
Treasury Board of Canada [2002], Linking
Resources to Results (Inter-Jurisdictional Research
Study Findings)
Wolf, [1988]: Markets of Governments. Choosing
between Imperfect Alternatives. Cambridge,
Massachusetts: MIT Press
171
 Szalai Ákos

MELLÉKLET
TELJESÍTMÉNYKÖLTSÉGVETÉS AZ EGYESÜLT ÁLLAMOK FÖDERÁLIS KÖLT
SÉGVETÉSI GYAKORLATÁBAN

A teljesítmény-költségvetés vágya nem új, a különböző országok több évtizede próbál-

koznak ennek megvalósításával. Az USA teljesítmény-költségvetését például öt fázis
áttekintésével lehet elemezni. (A téma részletesebb kifejtéséhez lásd GAO [1997],
illetve ennek legfontosabb részeit jelen lapszámban.)

Hoover-bizottság tézményeknek a költségvetési tárgyalások során

A II. világháborúban kialakult háborús intéz-
ményrendszer, bürokrácia lebontása volt az 1947-
ben felállított ún. első Hoover-bizottság fő fel-
adata. A munka során elkészült jelentés és az
ennek alapján 1950-ben elfogadott törvény31 a
fő hangsúlyt arra helyezte, hogy a politikusokat
olyan helyzetbe hozzák a költségvetési vita során,
hogy ne csak azzal szembesüljenek, hogy egy-egy
intézmény mit kíván vásárolni, mire mennyit
akar kiadni az adott évben, hanem az adott in-
tézmény működésének „értelmét”, a kibocsátását,
eredményét is lássa.
Prezentációk rendszere. Ennek fő eszköze az
ún. cselekvési programonkénti kötelezettség
[obligation by activities] lett. Ez végső soron
nem jelentett mást, mint hogy az egyes intéz-
ményeknek
– számba kellett venniük, meg kellett adniuk
az általuk folytatott cselekvési programokat;
– ezek költségvetését külön meg kellett adniuk,
folyó és tőkekiadásokra bontva;
– valamiféleképpen a fix költségeket is szét
kellett osztaniuk a különböző programok
között.
Ennek az elszámolásnak pedig a költségvetési
prezentációban lett nagy szerepe: az egyes in-
ezeket kellett bemutatniuk a Kongresszus illetékes
bizottságai előtt.
Az első évek tapasztalatai hívták fel a figyelmet
néhány problémára. A költségvetési prezentációk
meglehetősen eltérő formában készültek el, így a
különböző programok összehasonlítására és össze-
mérésére nem adtak lehetőséget. Sok esetben még
a megkövetelt költségbontás sem történt meg.
Éppen ezért az 1953-ben felállított ún. második
Hoover-bizottság megpróbálta egységesíteni a
prezentációkat, és további kötelező elemeket írt
elő. Így például kötelezővé tette, hogy a prezentá-
ciók, beszámolók a korábbinál részletesebb költ-
ségbontást tartalmazzanak, és megkövetelték az
egységköltség és az ún. workload-költség32 bemu-
tatását is.
Értékelés. A rendszer egyik legfontosabb prob-
lémájának – különösen a kilencvenes évekbeli, na-
gyon hasonló GPRA-kísérlettel összevetve – azt
tartják, hogy a teljesítmény-költségvetés nem a
korábbi rendszer helyébe lépett, hanem inkább
csak kiegészítette, alátámasztotta a költségve-
tésben továbbra is szereplő tételsoros adatokat.
Ugyanakkor a nem kellően átgondolt (egyszer-
smind a második próbálkozásban már sokszor
túlszabályozott) prezentációs rendszer miatt az
output-kontroll nem működhetett.

31Budget and Accounting Procedure Act – rövidítve BAPA. 32Míg egységköltségről fizikai kibocsátásnál beszélünk, addig
Sokan ennek nyomán BAPA-rendszerként emlegetik ezt a költ- workload-költséget az olyan intézmények számolnak el, amelyek
ségvetés-készítési eljárást. természetbeni ellátást nyújtanak: ez az egy ellátottra jutó költség.

172 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám

 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
PPBS – Planning-Programming-Budgeting
System (Tervezés–programozás–költségvetés
rendszere)
A hatvanas évek elején jelent meg a mai napig
talán legtöbbet emlegetett, és a „tudományos-
kodásnak” leginkább kitett tervezési eljárás: a
tervezés–programozás–költségvetés rendszere
(PPBS). Egyrészt a korábbi sikertelenséget kí-
sérelte meg más előírásokkal kezelni, másrészt a
Hoover-féle teljesítmény-költségvetés két fontos
hiányosságát is megpróbálta pótolni: az össze-
mérhetetlenséget és a túlzottan rövid távú vizs-
gálódást. Ennek érdekében azonban – miközben
a prezentációs előírás továbbra is érvényben ma-
radt – a teljesítményértékelés fő színtere átkerült
a politikai szintről a Költségvetési Hivatalhoz: a
költségvetési igényeket, az előírt adattartalom-
mal, a költségvetési hivatalhoz kellett benyújta-
ni, amely azután elvégezte a teljesítményértéke-
lést és az összehasonlítást, majd ennek alapján
kiválasztotta a finanszírozandó programokat,
és meghatározta azok költségvetésének szintjét
is. A parlament (Kongresszus) elé már csak az e
szűrőn átesett, „kiválasztott” tervezetek kerültek.
A rendszert először a Hadügyminisztériumban
alkalmazták, majd miután ott ez a meglehetősen
centralizált rendszer bevált, 1965-ben kísérletet
tettek arra, hogy az egész kormányzatra kiter-
jesszék – lényegesen kevesebb sikerrel.
Az eljárás lényege az volt, hogy az egyes éves
programokat egy hosszabb távú (ötéves) terv
részeként kellett bemutatni, és igazolni kellett,
hogy az adott éves program és annak kibocsátá-
sa, outputja valamilyen a tervben megjelenő tár-
sadalmi (ún. tervezési) cél [planning objective]
elérését segíti elő. A fő cél az volt, hogy a
cél és az output közötti kapcsolatot tisztázzák
– a Hivatal a különböző hasonló célra irányuló
programok közül választotta ki az (elvileg) leg-
hatékonyabbat.
Dokumentumok. Az egyes költségvetési intéz-
ményektől ez a rendszer meglehetősen sok do-
kumentum elkészítését követelte meg. Egyrészt
el kellett készíteniük az intézmény küldetésnyi-
latkozatát, amely tisztázta az intézmény céljait,
majd ennek alapján egy öt évre szóló tervet,
meghatározva ebben az adott ciklus céljait. Ki
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
kellett alakítaniuk az ún. Programstruktúrát,
amely az adott cél elérése érdekében folyó, indí-
tandó programok három szintjét tartalmazta: a
programkategóriákat, a program-alkategóriákat
és a programelemeket. Ezek mindegyike – ter-
mészetesen egyre konkrétabb – célokat, illetve az
elemek esetén kibocsátásokat tartalmazott. Ezek
mellett az általános dokumentumok mellett az
éves költségvetéshez három másik dokumentu-
mot is kért a Hivatal.
– Program és Finanszírozási Terv [PFP –
Program and Financial Plan], amely tulaj-
donképpen a hosszabb távú terv aktualizált
változata volt, de amelynek tartalmaznia
kellett az egyes programok céljait és az
azokhoz rendelt mennyiségi mutatókat is.
– Program Memorandum [PM], amely a
programkategóriákat tartalmazta, mind-
egyik esetén a teljesítménymutatókkal,
költségekkel, természetesen bemutatva azt
is, hogy mindezek miképpen segítik elő a
hosszútávú cél teljesülését, valamint ele-
mezve a programstruktúrán belül megje-
lenő különböző elemek egymáshoz mért
hatékonyságát, sőt még az egyes elemek
lehetséges alternatív finanszírozási szint-
jeit is.
– Speciális Tanulmányok, amelyek az előző
kötelező elemekben fel nem tárt összefüg-
géseket voltak hivatva bemutatni.
Értékelés. A rendszer következménye, mint
az előzők alapján már sejthető, egyrészt átte-
kinthetetlen mennyiségű információ, hatalmas
papírhalmaz és meglehetősen sok ún. PPBS-
elemző státusz létrehozása lett. Másrészt mivel
a rendszer kulcspontja a Költségvetési Hivatal
volt, így a politikusok számára gyakorlatilag egy
második, az előzőek alapján meghatározott költ-
ségvetést kellett készíteni. Ráadásul, bár idővel a
„parlamenti költségvetést” is át akarták állítani
a PFP rendszerére, „egyelőre” a korábbi szerke-
zetben kellett elkészíteni ezt. A két költségvetés
között az átjárás nem volt mindig egyszerű.
Mivel pedig a teljesítménymutatók kiválasztásá-
ba a politikának semmiféle beleszólása nem volt,
így állandó viták forrásává vált, hogy a megfelelő
hatások alapján mérődnek-e össze a különböző
programok.
173
 Szalai Ákos
MBO – Management by Objectives
(Megegyezéses Eredménycélokon Alapuló
Vezetés)
A meglehetősen centralizált PPBS-re válaszul
próbálkozott meg a hetvenes évek elején a Nixon-
kormányzat egy az intézményi menedzsmentnek
lényegesen nagyobb szerepet juttató, és a papír-
munkát (elvileg) minimalizáló rendszerrel. Ez a
rendszer a célok meghatározásában ugyanakkor na-
gyobb beleszólást követelt a politikának, pontosab-
ban az elnöknek: az elnök (pontosabban természe-
tesen a most átalakított és átnevezett Költségvetési
Hivatal – OMB [Office of Management and
Budget]) és az egyes intézmények vezetői közösen
határoztak meg ún. eredménycélokat [objectives],
és az egyes szervezetek lettek felelősek azért,
hogy miképpen érik el ezeket. Az intézmények
teljesítményét pedig ezen célokkal összemérve az
ún. eredményeikkel [results] mérték volna. A való-
ságban azonban ismét csak az outputot mérték. Az
új rendszer két kulcsa az ún. célmeghatározás és az
egyeztetési mechanizmus lett.33
Célmeghatározás. 1973 volt gyakorlatilag az
egyetlen év, amikor megpróbálkoztak a rendszer
működtetésével. Ennek első lépéseként felszólítot-
ták az intézményeket, hogy fejenként 10-15 fon-
tosabb (ún. elnöki) célt fogalmazzanak meg. Ezek
kapcsán három elvárást érvényesített a Hivatal: (i)
legyen fontos (az elnök szempontjából), (ii) legyen
mérhető, (iii) egy év alatt, nagyobb pluszforrás,
beruházás nélkül legyen elérhető. Ezen túl azon-
ban az intézmények szabad kezet kaptak mind a
célmeghatározásban, mind az ezzel párhuzamosan
elkészítendő akciótervük kidolgozásában. Ebben a
programban két elemnek kellett szerepelnie:
– az ún. mérföldköveknek, vagyis annak, hogy
milyen fontosabb lépcsőkön, részeredménye-
ken keresztül érhető el az adott cél,
– a szervezeti egységeknek és azok költségve-
tésének, amelyekre az akciótervet le kellett
bontani.
Egyeztetések. Az új mechanizmus másik fontos
eleme az volt, hogy a Hivatal és az intézmények
közötti iratmozgást minimalizálni akarta, és ezért
33A menedzsment-irodalom az MBO-rendszert általában cél-
központos vagy célkitűzésen alapuló vezetésként ismeri. A
költségvetési irodalomban azonban inkább a megegyezéses
174 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
(az előzőeket leszámítva) a dokumentumok készí-
tése helyett a személyes tárgyalásokra tértek át. A
Hivatal az egyes intézményekkel való kapcsolat-
tartásra ún. társult menedzsereket [management
associate] vett fel. Az ő feladatuk volt egyrészt
segíteni az intézményeket a célmeghatározásban,
másrészt a napi kapcsolattartáson túl előkészíteni a
körülbelül kéthavonta sorra kerülő találkozókat az
OMB vezetői és az egyes intézmények között.
Értékelés. Mint említettük, a rendszer – szemben
a magánszférával, ahol mind a mai napig bevett
menedzsment-eszköz – az amerikai költségvetés-
tervezésben nem volt túlzottan hosszú életű. 1974-
re már módosultak azok az adatok, amiket az elnöki
célok meghatározásához kértek. A mérföldkövek
megállapítása és az összes kiadás becslése ugyan
megmaradt, de akciótervet már nem kértek. A
papírmunka a Hivatal és az egyes szervezetek kö-
zötti kapcsolatban ugyan valóban minimális lett,
de az egyes szervezeteken belül jelentősen megnőtt.
Végül, a kialakított célok elérését nehezen lehetett
mérni, a teljesítménymérés megmaradt az outputok
szintjén.
Nullabázisú költségvetés
(ZBB – Zero-Base Budgeting)
A nullabázisú költségvetés célja az, hogy a bá-
zisévi kiadást is felülvizsgálja. Ezt a korábbi
költségvetés-tervezési rendszerek adottnak vették.
Ugyanakkor ezt a felülvizsgálatot – éppen a fent
említett „tudományoskodás” cáfolataként – nem
úgy képzeli, hogy valamiféle külső szakértő vagy
a Hivatal nulláról elkezdi összeadni az intézmény
szükséges kiadásait. Ehelyett megköveteli az in-
tézményektől, hogy mutassák be, milyen teljesít-
ményre lennének képesek, ha a korábbinál keve-
sebb összegből lennének kénytelenek működni.
Vagyis az intézményektől kérnek alternatívákat:
mennyiből mit tudnak nyújtani. Nullabázisúvá két
elem teszi a költségvetést. Egyrészt az intézmény
által adott alternatívák mellé mindig odaállítják a
megszüntetés lehetőségét is. Másrészt erre a rend-
szerre volt először jellemző az ún. naplemente-
eredménycél kifejezés terjedt el, éppen azért, mert a rendszer
lényege a költségvetésért felelős hivatal és az intézmény közötti
szoros együttműködés, egyeztetés.
 Teljesítmény-költségvetés – technikák és külhoni tapasztalatok
törvényhozás. Ennek lényege, hogy – elvileg – egy
adott intézmény, program élettartamát már annak
elfogadásakor, felállításakor meghatározzák, és
amikor eljön a „naplemente”, akkor megvizsgálják,
hogy van-e indok az élettartam meghosszabbí-
tására, vagy az eredeti terveknek megfelelően az
intézményt, programot fel kell számolni.
Döntési egységek. A rendszer egyik alapeleme az
ún. döntési egységek felállítása. Ezek az egységek
váltak a költségvetés-tervezés alapszintjévé: az
egyes szervezeteket felkérték, hogy a költségve-
tésüket ilyen egységekre bontsák. Ezekre az egy-
ségekre az intézmények tehettek javaslatot azzal,
hogy ezek sem túl kicsik (a fölösleges papírmunka
elkerülése érdekében ), sem túl nagyok (a szük-
séges adatok átláthatósága miatt) nem lehettek.
Az egyes döntési egységek menedzsmentje jelen-
tős autonómiát élvezett; és általában elkülönült
költségvetési számlával (a magyar gyakorlatban
címmel, alcímmel) rendelkezett.
Költségvetési alternatívák. A Carter elnök ál-
tal 1977-ben elindított rendszer kulcsa az ún.
alternatív javaslatok bekérése és a rangsorolás
volt. Első lépésként minden szervezetnek – a
régebbiekben már látott módon – meg kellett ha-
tároznia a maga céljait,34 valamint a teljesítmény,
az eredmény mérésének módját. Újdonság azon-
ban, hogy a közvetlen mérésen túl megengedték
ún. közelítő [proxy] mérőszámok alkalmazását
is. Minden döntési egység költségvetési tervé-
nek ún. döntési csomagokat kellett tartalmaznia:
(i) az egység alternatív finanszírozási szintjeit
(ii) és az ezekhez tartozó teljesítményszinteket.
(Összehasonlításként ez esetben is megkövetelik
az egység- vagy workload-költségek bemutatását.)
A döntési csomag talán legfontosabb eleme az
volt, hogy az egységeknek az általuk minimális-
nak tartott szintet is meg kellett adniuk. Minden
döntési egység külön-külön, majd minden felettes
szervezet is rangsorolta az egyes döntési csoma-
gokat, így az adott cél eléréséhez a különböző
egységek által benyújtott különböző csomagokat
is összevetették. A Költségvetési Hivatal arra kérte
34A cél [objective] definíciója a következő: „A megcélzott output
explicit meghatározása, és annak bemutatása, hogy ez miképpen
függ össze a program vagy az intézmény létét alátámasztó társa-
dalmi szükséglettel.”
35Egy idő után előírták, hogy minimum három alternatív javas-
latnak kell készülnie.
36Ezeknek a rendszereknek a megváltoztatása csak ágazatpolitikai
Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
a különböző szintű egységek vezetőit, hogy a ko-
rábbi évek teljesítményjelentéseit is vessék össze a
tervekkel, amikor a rangsort elkészítik.
Értékelés. A rendszer, bár több eleme (például az
alternatívák készítésének kötelezettsége35) két évti-
zeden keresztül élt, nem váltotta be a hozzá fűzött,
talán túlzott reményeket. Naplemente-törvény alap-
ján például soha nem szüntettek meg intézményt.
A beadott alternatív javaslatok a legtöbb esetben
nem átgondolt lehetőségek voltak, hanem egyszerű
aritmetikai megoldások: az eredeti költségvetés ¾-e
szemben az eredeti teljesítményszint ¾-ével stb.
(Vagyis épp az egység-, workload-költség nem vál-
tozott.) Sokszor a minimális szintet meg sem adták.
Természetesen az alternatívák gyártása jelentősen
megnövelte a papírmunkát.
Ugyanakkor pontosan ebben az időben jelen-
tek meg a költségvetésben nagy tételben az ún.
kormányozhatatlan kiadások. Ezek olyan kifize-
tések, amelyek mennyisége elsősorban nem rövid
távú politikai vagy menedzseri döntésektől, nem a
működés hatékonyságától függ, hanem valamiféle
hosszú távú elkötelezettségektől. Ilyenek általában a
transzfer-kifizetések, például az adósságszolgálat, a
kamatfizetés, a nyugdíj, valamint az egyéb társada-
lombiztosítási és szociális juttatások. Ezek esetében
az alternatívák gyártása természetesen felesleges
volt, mint ahogyan a teljesítmény-költségvetés sem
sokat tehet ezek ellen.36
GPRA (Government Performance
and Results Act – Teljesítmény-, eredményalapú
költségvetés) első eredményei
A kilencvenes években indított teljesítményalapú
költségvetés (GPRA) rendszere sem tesz mást,
mint hogy átvesz jó néhány beváltnak tekintett
eszközt a régebbiek közül. Ilyenek: a cselekvési
programok szerinti tervezés és a politikai folyamat
átalakítása a Hoover-bizottság javaslatai közül; a
többéves tervezés a PPBS-ből; a menedzseri auto-
nómia iránti igény az MBO-ból; valamint a dön-
és nem fiskálispolitikai döntésekkel képzelhető el. A nyolcvanas
évek konzervatív politikáját éppen az ezek elleni harc miatt illeti
az irodalom néha a „politikai-irányítási költségvetés” [Budgeting
as Political Management] névvel. Ugyanakkor, mivel ez nem tar-
tozik a fenti tiszta költségvetési eljárások közé, hanem elsősorban
politikai mechanizmus, sokszor alkutechnika, így itt nem elemez-
zük. (Részletes elemzést nyújt például Henry [1995].)
175
 Szalai Ákos
tési egységek és teljesítménymutatók szabadabb
meghatározása a ZBB-ből. Ugyanakkor igyekszik
elkerülni azokat a buktatókat, amelyeket már fent
jeleztem. Ennek alapján a rendszer fontosabb
elemeit öt pontba csoportosíthatjuk: (i) stratégiai
tervezés, (ii) éves teljesítménytervek, (iii) éves
teljesítményértékelés, (iv) menedzseri autonómia
és (v) a bevezetés időzítése.
Stratégiai tervezés. A GPRA is elvárja a PPBS-
ből ismert ötéves tervek elkészítését az intézmé-
nyektől. Az ott megismerthez hasonlóan, most is
fontos része ennek a küldetés, a hosszú távú célok
meghatározása, és az ezek elérése érdekében terve-
zett akcióprogram összeállítása. El kell készíteni az
intézmény programstruktúráját, amely bemutatja,
hogy az intézmény milyen programokat [activities]
kíván folytatni a meghatározott célok elérése érde-
kében, bemutatva a célok és a programok közötti
kapcsolatot. Az eddigiektől eltérően azonban ennek
a tervnek nem csak – sőt nem elsősorban – a Hivatal
a végállomása, hanem a politikai döntéshozók,
akik ennek alapján, az intézménnyel konszenzusban
határozzák meg az adott intézmény költségvetési
szerkezetét. A másik lényeges különbség az, hogy
a szervezetek szabadabban határozhatják meg a
céljaikat. (Csak kiindulópontként határozzák meg,
hogy a hatásokat kell bemutatni, ettől „lefelé”, egé-
szen az egyszerű kibocsátás nem számszerűsíthető,
minőségi mutatóiig terjedhet a skála.) A törvény
előírja azt is, hogy ezt a tervet az intézmény időről
időre (háromévenként) köteles felülvizsgálni, de a
módosítására, amennyiben azt az intézmény fon-
tosnak tartja, gyakrabban is lehetőség van. A lényeg
minden esetben az, hogy erről a Kongresszussal
megegyezzenek.
Éves teljesítményterv. A stratégiai terv alapján
kell elkészíteni az éves tervet, amely a költségvetés-
készítés alapjául is szolgál. Ebben kell bemutatni,
hogy az intézmény az adott évben hogyan kapcsolja
össze a célokat és az egyes programokat: mit miért
akar tenni. Fontos változás, hogy a szervezetnek a
programjait (régebbi nevükön: a döntési egységeit)
nem kell egyetlen célhoz kötnie. Összevonhatja azo-
kat, egyetlen célhoz többet rendelve, vagy egyetlen
egységhez is több célt kapcsolhat. A másik lényeges
különbség a korábbi rendszerekkel összevetve, hogy
mostantól egységes szerkezetben készül a teljesít-
ményterv és a költségvetés: a tervben szereplő akció-
programok lesznek a költségvetés egyes tételei. Nem
176 Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, II. évfolyam (2007.) 2. szám
kell a különböző döntési szintek számára különböző
szerkezetű költségvetéseket készíteni.
Éves teljesítmén-értékelés. Mivel az éves költség-
vetés megállapítása a teljesítményterven (ígéreten)
alapul, így az év végi költségvetési beszámolónak is
részét képezi a teljesítményértékelés. Természetesen
ebben kell magyarázatot adni arra, ha a tervezett tel-
jesítményt nem sikerült elérni miközben a költség-
vetési forrásokat ennek érdekében használták fel. Itt
kell bemutatni azokat a módszereket is, amelyekkel
az elmaradás pótolható.
Menedzseri autonómia. Mint a költségvetés új
szerkezete is mutatja, jó néhány, a menedzseri dön-
téseket korábban korlátozó előírás a tételsoros költ-
ségvetés felszámolásával megszűnik. Gyakorlatilag
az egyes szervezetek éves működése ezt követően az
egyes programokhoz rendelt globális költségvetés
alapján történik. Ez odáig terjed, hogy adott határok
között (5%-os küszöb alatt) a menedzsment még az
egyes programok között is átcsoportosíthat, igaz,
év végén a beszámolóban nem csak ezek indokáról,
hanem hatékonyságáról is számot kell adnia.
Időzítés. A rendszer bevezetése többéves felké-
szülési folyamat után történt csak meg. Ebben a
felkészülési időben kellett kialakítani a programok
rendjét, egyeztetni ezt és a célokat/mérőszámokat
a politikai döntéshozókkal, valamint ezalatt folytak
le a kísérleti programok is. Fontos eleme volt a
rendszernek, hogy ezalatt az időszak alatt kellett
elfogadtatni, megértetni a politikai döntéshozókkal
az új típusú költségvetés lényegét, azt, hogy az elve-
sző információk (kiadási kontroll) helyébe milyen
új, hatékonyabbnak gondolt ellenőrzési, döntési
lehetőségek lépnek.
Eredmények. A szakértők a rendszer előkészí-
tése során több veszélyre is felhívták a figyelmet.
Ezek némelyike a bevezetés óta eltelt időszak alatt
még nem realizálódhatott, így nem tudjuk, hogy
valóban sikerült-e elkerülni őket, vagy csak később
fognak megjelenni. Ezek között kell említeni a
tárgyalási kényszert, amely – különösen, ha az egyes
intézmények módosítani kívánnak a költségvetésük
szerkezetén – jelentősen lelassíthatja a folyamatokat.
Sokan attól félnek, hogy a rendszer, mint minden
tárgyalási mechanizmuson alapuló megoldás, erő-
teljesen hajlik majd a status quo fenntartása felé.
Az első vizsgálatok szerint a célmeghatározás és a
programok, célok összekapcsolása nem volt mindig
hatékony.