《美国—香港政策法》及其加强版如何左右香港和中国的未来

袁姝婷

目录

一、《美国一香港政策法》出台的背景
二、《美国一香港政策法》的主要内容
三、《美国一香港政策法》的最新年度报告——《2019 年香港政策法报告》
四、《美国一香港政策法》的加强版——《香港人权与民主法案》
五、《美国一香港政策法》的未来——中美关系将走向何方

《美国—香港政策法》（United States—Hong Kong Policy Act），又被称为《香港

关系法》、《美港关系法》，是美国的一部现行国内法，在美国国会于 1992 年通过之后由
老布什总统签署而生效。根据该法，在中国于 1997 年收回香港主权之后，美国仍然可以在
贸易出口和经济控制方面继续将香港与中国大陆区别对待。
一、《美国一香港政策法》出台的背景
1984 年 12 月 19 日，中国与英国签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰
联合王国政府关于香港问题的联合声明》（Joint Declaration of the Government of the
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the
People's Republic of China on the Question of Hong Kong），简称《中英联合声明》
（Sino-British Joint Declaration），1985 年 5 月 27 日，在两国互相交换批准书并向联
合国秘书处登记之后，《中英联合声明》正式生效。根据《中英联合声明》，英国将于 1997
年 7 月 1 日将香港交还给中国，换言之，根据该声明，中国自 1997 年 7 月 1 日对香港恢复
行使主权。
《中英联合声明》明确规定，在中国对香港恢复行使主权之后设立香港特别行政区，除
外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权，香港特别行政
区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；香港的现行社会、经济制度不变；生
活方式不变，香港特别行政区依法保障人身、言论、出版、集会、结社、旅行、迁徙、通信、
罢工、选择职业和学术研究以及宗教信仰等各项权利和自由；私人财产、企业所有权、合法
继承权以及外来投资均受法律保护；香港特别行政区将保持自由港和独立关税地区的地位；
香港特别行政区将保持国际金融中心的地位，继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场，资
金进出自由，港币继续流通，自由兑换；香港特别行政区可以“中国香港”的名义单独地同
各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协定。这就是所谓的
“一国两制、港人治港、高度自治”的精神。
在《中英联合声明》发表之后的第五个年头即 1989 年，中国发生了众所周知的、影响
深远的社会事件，除了引起全世界的关注之外，该社会事件也引起了香港人的恐慌和不安，
他们担心在香港回归之后会面临人权被侵犯、自由被剥夺的问题。虽然美国对该种社会事件
表示严重的关切，但是，除了多次敦促英国政府在香港立法局实行直选并且保证香港享有人
权与自由之外，美国并没有就美国与香港之间的关系问题采取措施。到了 1991 年，美国人
开始审视回归中国之后的香港与美国之间的关系问题。
1991 年 9 月 20 日，参议员麦康奈尔向参议院提交了《1991 年美国—香港政策法案》，
该法案提出了应对整个香港问题的全面政策，内容涉及到香港的政治、经济、社会生活的方
方面面。1991 年 10 月 8 日，一直关注和支持香港的众议员波特也提出了类似的法案，其内
容与麦康奈尔所提出的法案内容基本一致。之后，针对港人的不安及美国行政部门的建议，
美国国会对麦康奈尔提交的《1991 年美国—香港政策法案》做出了修改。1992 年 8 月 11
日，美国众议院通过了《美国一香港政策法案》，1992 年 9 月 16 日，美国参议院也以第
1731 号议案的名义通过了该法案。为使该法案最终成为法律，美国国会将其附加在年度拨
款法案之中，1992 年 10 月 5 日，老布什总统正式签署了该法案并因此成为具有法律效力的
国内法。
1992 年的《美国一香港政策法》首次以法律的形式确定了美国对香港的政策，成为美
国对香港政策的基本框架，美国政府的涉港政策大多可在该法中找到对应的条款。它结束了
美国自中英谈判以来在香港事务上所持的谨慎和低调态度，表明美国开始对香港主权回归中
国这一前景的担忧，并准备利用自己的方法对香港的政策进行监督，由此成为中英两个当事
国之外的第三个深入香港的国家。
二、《美国一香港政策法》的主要内容
在美国，《美国一香港政策法》属于《美国法典》（U.S Code）的组成部分，这就是该
法典当中的第 22 编（Title 22）即“外交关系和对外交流”（FOREIGN RELATIONS AND
INTERCOURSE）当中的第 66 章，除了第 5701 条“调查结果和声明”（Findings and
declarations）和第 5702 条“相关定义”（Definitions）之外，该法共分为三个分章
（SUBCHAPTER），分别是“美国对香港的政策”、“香港在美国法当中的地位”以及“报告
条款”。
第一分章为“美国对香港的政策”（POLICY），共 5 个条款，分别从美港双边关系、香
港参加多边组织与国际协议、美港贸易关系、交通运输、文化教育这五个方面制定了对港政
策。第 5711 条规定了“美国与香港的双边关系”，包括：美国应当建立并扩大与香港在各
个领域的双边关系；在香港回归后美国应当保留驻香港总领事馆及其他官方和半官方组织；
在香港回归后美国应当继续承认香港人的护照和旅行签证；香港主权变更不应当影响香港居
民申请赴美签证等。第 5712 条规定了“香港参加多边组织、根据国际协议所享有的权利以
及贸易地位”，包括：美国支持香港参加国际多边组织，在回归后以“中国香港”的名义参
与活动；无论中国是否是某一国际协议的缔约方，美国将继续根据该协议履行对香港所承担
的义务等。
第 5713 条规定了“美国与香港之间的贸易”，包括：美国维持和扩大与香港的经贸关
系，在进口配额和原产地证书方面继续把香港当作独立地区来对待；美国继续与香港谈判从
而缔结双边经济协议；美国将继续承认香港特别行政区颁发的原产地证书；美国继续允许港
元和美元的自由兑换等。第 5714 条规定了“美国与香港之间的交通运输”，包括：美国应
当继续承认在香港登记的船舶和飞机，并直接与香港达成航空服务协议；美国应当继续承认
以香港名义登记的船舶；美国应当承认由香港特区向香港航空公司颁发的许可证；美国应当
承认香港特区为美国航空承运人颁发的航空服务证书等。第 5715 条规定了“美国与香港之
间的文化和教育交流”，包括：美国将鼓励美港在文化、教育、科技和学术方面“高度自治”
的官方和非官方的交流；美国鼓励香港居民为经商、旅游、教育和文化学术交流之目的赴美；
美国国会图书馆的国会研究服务处应当加强与香港立法局的教育和信息交流等。
第二分章为“香港在美国法当中的地位” （STATUS OF HONG KONG IN UNITED STATES LAW），
共 4 个条款：第 5721 条规定，所有 1997 年 7 月 1 日之前适用于香港的美国法在 1997 年 7
月 1 日之后将继续适用于香港，无论出于何目的，1997 年 7 月 1 日之前美港所签订的所有
条约和国际协定，国会将会批准其继续有效；第 5722 条规定，总统有权根据具体情况发布
行政命令暂停适用第 5721 条第 1 款，或者终止行政命令恢复适用第 5721 条第 1 款；第 5723
条规定，总统有权制定其认为必要的规章与条例；第 5724 条规定，总统在行使本分章所赋
予的权利时应当与国会协商。
第三分章为“报告条款”（REPORTING PROVISIONS），共 2 个条款：第 5731 条规定，
国务卿应当根据要求向相应的国会委员会提交有关美国在港利益情况的年度报告，内容涵盖
各个方面，并且该报告应当以非保密形式提交以及在国务院官方网站上公布；第 5732 条规
定，在向国会提交国别报告时，国务卿应当同时附上有关香港情况的分项报告。
三、《美国一香港政策法》的最新年度报告——《2019 年香港政策法报告》
美国在港利益是美国制定对香港政策的基础。自《美国一香港政策法》出台以来，美国
国务院每年均向国会提交《美国－香港政策法报告》，专门就美国在香港的利益作出评估，
并以此途径对香港局势进行全面“监察”，因为它一直以来均认为，“美国对香港享有实质
性的、重大利益”。
2019 年 3 月 21 日，美国国务院东亚和太平洋事务局根据《美国一香港政策法》的规定，
就 2018 年 5 月至 2019 年 3 月期间香港的发展情况提交了最新的年度报告，即《2019 年香
港政策法报告》（2019 Hong Kong Policy Act Report）。报告首先指出了三项调查结果：
第一，美国与香港政府的合作为美国经济和国土安全带来重大利益；第二，在报告所涵盖的
时间范围内，中国大陆中央政府实施或煽动了一系列与中国在《中华人民共和国香港特别行
政区基本法》和 1984 年《中英联合声明》当中所做承诺不一致的行动，影响了香港的高度
自治；第三，总体上来说，香港在“一国两制”框架下仍然保持着充分的自治，因此美国将
根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》在双边协议和项目方面继续给予香港以特别
待遇。
报告紧接着介绍了美港关系的现状，从双边协议和多边论坛、贸易，商业和金融、美国
公民利益、执法合作、美国军事活动、制裁实施、出口管制、学术，文化和科学交流等多个
方面对美国与香港的关系进行了评估。除此之外，报告还对影响美国在港利益的其他因素作
出了说明，包括：中国大陆对香港政治政策、结社自由和运动、言论自由、学术自由、互联
网和媒体自由、民主机构发展、中国大陆官方机构行为。报告最后得出了调查结论，认为在
所涵盖的时间范围内，《美国一香港政策法》当中的暂停适用、终止适用情况以及总统作出
决定的情况均没有发生。
就美国国务院发表年度《香港政策法报告》一事，中国政府表示了强烈不满和坚决反对，
中华人民共和国外交部发言人耿爽在回答记者提问时称：“我想强调，香港是中国的特别行
政区，香港事务属于中国内政，任何外国无权干涉。”
四、《美国一香港政策法》的加强版——《香港人权与民主法案》
早在 2004 年，全国人大常委会否决 0708 年双普选后，美国国会就曾讨论重订香港关系
法。之后，美国各国会委员会的报告也多次提出，应该要检视《美国一香港政策法》。2014
年 11 月， 美国国会及行政当局中国委员会就雨伞运动提出 《香港人权与民主法案》
（Hong Kong
Human Rights and Democracy Act）第一版，要求恢复《美国—香港政策法》，并保证香港
享有足够的自治权，但未能获得审议。2016 年 11 月，美国国会及行政当局中国委员会主席
众议员克里斯·史密斯 、联席主席参议员马可·鲁比奥和参议员汤姆·卡顿共同提出《香
港人权与民主法案》。
2019 年，由于香港特首林郑月娥推动有争议的、允许将犯罪嫌疑人引渡到中国大陆的
《逃犯条例》修订草案，美国警告将终止《美国—香港政策法》，并再次重申了《香港人权
与民主法案》。尽管修例草案现已被迫撤回，美国仍没有放弃《香港人权与民主法案》。
《香港人权与民主法案》可以说是《美国一香港政策法》的修订版或加强版，目的在于
重新确认美国对香港民主、人权和法治的承诺，审查香港自治权，从而维护美国自身权益。
与《美国一香港政策法》相比，《香港人权与民主法案》将在针对军民两用技术出口的年度
报告、美国在港侨民安全，以及针对涉及人权事宜的入境及制裁政策方面带来重要改变，主
要包括以下五项内容：
1、国务卿每年向国会提交报告，评估香港是否仍“足够自治”，享有区别于中国大陆
的特别待遇；
2、要求总统列出名单，确定哪些人对绑架香港书商和记者事件、以及将行使基本自由
人权的人士移交中国大陆进行拘押、逼供和审判方面负有责任，冻结这些人在美国的资产，
并禁止他们入境美国；
 3、要求商务部提交年度报告，评估香港政府是否切实执行美国的出口管制法规以及美
国和联合国的制裁规定；
4、如果《逃犯条例》修订和 23 条立法通过，要求总统制定策略，保障美国公民和企业
免受威胁，包括重估美国与香港之间的引渡协议以及对香港的旅游警示；
5、确保参与“雨伞运动”和其他争取香港民主、人权和法治和平示威而被捕留有案底
的港人，不会因此被拒发美国签证。
在《美国一香港政策法》已经对美港关系进行规范的情况下，为何还需要通过新的《香
港人权与民主法案》？对于这一问题，有分析人士认为，政策法在评估香港自治问题上要求
说明是否“足够自治”，但没有给出定义和标准，一方面给予行政当局一些政策弹性，但另
一方面也使得监督香港民主自治的机制形同虚设。霍夫斯特拉大学法学教授古举伦则指出，
1992 年的法律在处理香港问题上只提供了一种可能选项，也就是评估香港自治情况并决定
是否终止香港的特殊地位，但是新法案提供了更多的政策选择，它仍建立在既有的相同政策
上，只是为美国政府增加了一些工具。
五、《美国一香港政策法》的未来——中美关系将走向何方
自 2014 年以来，《香港人权与民主法案》已经历经四次修改，但过去提出的类似法案
最终都没有能够进入审议表决程序，而这一次则不同，美国多名重量级议员都表态支持推动
这项法案通过或赞同重新审视 1992 年的《香港政策法》：在香港特首林郑月娥于 9 月 4 日
宣布正式撤回修例后，众议院议长佩洛西发表书面声明对这一迟到的决定表示欢迎，但呼吁
当局拿出更多行动，表示期望尽快推动通过两党支持的《香港人权与民主法案》；参议院少
数党领袖舒默在国会复会前夕表示，国会一旦复会，通过《香港人权与民主法案》是民主党
议员推进的首要任务之一，并敦促参议院多数党领袖麦康奈尔尽快将法案提上议程进行辩论
和表决；麦康奈尔暂未明确表态要将这项法案纳入参议院的审议议程，但曾表示，他会支持
让《香港政策法》得到强化的议案。
对于美国国会将推动《香港人权与民主法案》一事，中国外交部发言人多次在例行记者
会上对法案表示不满和反对，要求美方停止推动议案，并指责美国政客“粗暴干涉中国内政”。
耿爽于 9 月 5 日表示：“我再次重申，香港事务纯属中国内政，任何外部势力无权干预。我
们敦促美方一些政客恪守国际法和国际关系基本准则，切实尊重中国主权，立即停止以任何
形式干预香港事务，立即停止推动审议有关涉港议案，以免损害中美关系和香港的繁荣稳
定。”《环球时报》也发表社评指责《香港人权与民主法案》是干涉中国内政的霸权法案，
批评美国无权为香港的高度自治作出定义，称如果美国走这步“死棋”，中国肯定全面报复，
而且不仅限于经贸领域 。另外，香港特区政府也发稿回应，批评外国议会没确凿证据证明
内地机构曾跨境执法，就提出草案，旨在干预香港事务，港府不能接受，并表示极度遗憾。
2019 年 9 月 16 日，美国国会议员马克罗·鲁比奥在接受美国著名杂志《The Atlantic》
访问时表示，他已经与总统当劳·特朗普达成共识，并认为《香港人权与民主法案》没有受
到任何阻挠，预期法案将会于下周在白宫与国会顺利通过。而《香港人权与民主法案》一旦
通过，美国就可以由被动的位置变为更主动地出牌，美国不仅在实质意义上对香港事务享有
控制权，而且可以多次使用，不必担心会像《美国—香港政策法》那样一旦取消就没有第二
次机会。可以预见的是，鉴于中美双方在此问题上的立场截然相反，如果《香港人权与民主
法案》最终真的获得了通过，那么它对中美关系必将造成严重的破坏，也必然会遭到中国政
府的强力反制。

参考文献

1.维基百科：美国—香港政策法，https://zh.m.wikipedia.org/zh/美國－香港政策法.
2.维基百科：香港人权与民主法案，https://zh.m.wikipedia.org/wiki/香港人權與民
主法案.
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