2021 年 08 月 湖北警官学院学报 Aug.

2021
第 4 期 总第 205 期 Journal of Hubei University of Police No. 4 Ser. No. 205

《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、
问题及启示

曾范敬，
马艳珩

（中国人民公安大学 涉外警务学院，
北京 100038）

【摘 要】难民治理体系规定了难民在庇护国参与社会、 经济和文化生活的方式等方面
的内容，反映着一个国家难民治理能力。 《全球难民契约》中提出的难民治理体系是一个综
合性的框架， 由理念、 政策和实践等要素组成,但是这个体系存在着责任分担不均、 忽视难民
人权等问题，导致该治理体系现实中的实施困境。难民问题对中国的影响不容小觑，我国
应根据实际情况，进一步完善难民治理策略。 《全球难民契约》中的难民治理体系对我国难
民管理有着重要的启示： 创造有利条件， 推动难民自愿遣返； 推进难民立法和相关政策制定；
提高难民自力更生的能力；确立难民主管机关，加强难民管理；加强与国际社会的联系，重
视国际组织的作用等。
【关键词】 《全球难民契约》；国家治理体系； 难民保护；
难民治理； 国际合作
【中图分类号】D815.6 【文献标识码】A 【文章编号】1673—2391(2021)04―0075―09
【DOI】10.19828/j.issn1673-2391.2021.04.008

2018 年 12 月 17 日，第 73 届联合国大会通过了《全球难民契约》

（The Global Compact on Refu-
gees），又被称为《难民问题全球契约》
（以下简称《契约》
）。《契约》的通过在收容国解决难民危机以
及难民保护等方面作出了巨大的贡献。联合国 181 个成员国对《契约》的通过没有任何异议，只有美
国和匈牙利作出了反对的决定。
《契约》是联合国难民署与各成员国、
民间组织、
国际组织、
专家以及
私营部门经过两年的商讨后最终决定通过的，
不具有任何法律约束力。《契约》明确表示，希望各国
政府和私营部门加大资金投入以加强基础设施建设，制定相关政策和法律法规，
确保难民能够解决
基础温饱问题并且能够接受良好的教育。
联合国难民署通过每四年召开一次的全球难民论坛，
对各
国解决难民问题的措施进行汇总并提出指导和意见。
中国积极参与了《契约》的谈判，对《契约》的支持态度一以贯之。
《契约》为世界上各国如何解决
难民问题、应对难民危机提供了全球性合作框架。中国愿意同国际社会一起，在法律法规的框架内，
结合本国实际情况，
扎实有序地落实《契约》，为全球难民治理作出应有的贡献。本文拟从《全球难民
契约》的视角分析难民治理体系的框架、
问题及对我国难民工作的启示。

【收稿日期】2021-02-28
【作者简介】曾范敬，法学博士，中国人民公安大学涉外警务学院教授，硕士研究生导师；马艳
珩，中国人民公安大学涉外警务学院涉外警务专业硕士研究生。
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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、
问题及启示

一、
《全球难民契约》中难民治理体系的基本内容
（一）
《全球难民契约》制定的背景
人类的流动伴随着人类的诞生而来，流动的原因分为主动流动和被迫流动。有些人为了谋求更
好的生存环境和生活条件，
为了实现个人目标，
从一个国家或地区迁移到另一个国家或地区；
而另外
一些人迁移则是被迫迁移，被迫迁移的原因很多，饥荒、武装冲突、恐怖主义、恶劣的环境、
迫害和暴
力等等都会导致被迫流动。在世界难民日到来的前夕，2020 年 6 月 18 日联合国难民署发布的《全
球趋势报告》显示，被迫流离失所者数量与十年前相比几乎翻了一倍，达到了 7950 万人，其中，难民
和其他被迫流亡国外者达到了 2960 万人。报告指出，相比之前，能够重返家园的难民数量越来越
少。在 20 世纪 90 年代，这一数字可达到 150 万，
而在过去十年中，仅有 38.5 万人能够重返家园。
现实中难民的迫切需求与各国解决问题的能力仍然存在着巨大差距。
一些社会经济问题往往来自于人口的大规模迁移。人们可能由于遭遇迫害或武装袭击被迫迁
移到另一个国家，在迁移途中往往也面临各种各样未知的危险，
尤其是处于相对弱势地位的妇女与
儿童。在战争中受到迫害的人们，为了到达自己心中梦想的家园，甚至会“不择手段”，
不顾一切踏上
危险的旅程，有些甚至被犯罪团伙所利用，即使到达目的地，也不知道自己的命运如何，
人权也得不
到保障。难民与移民的大量涌入会让一些国家措手不及，
也会让一些本来经济就不发达的国家负担
更重。加上有些国家本来就没有解决移民和难民安置问题的财政预算，
大批移民和难民的涌入会给
这些国家的经济造成不小的压力。难民问题的解决仍然需要在联合国难民署的牵头之下，本着公平
公正的原则，由各个国家加强合作，将应对难民问题看作自己应当承担的责任。
2016 年 9 月 19 日，
各国国家首脑以及高级代表在联合国总部纽约围绕移民和难民问题召开大
会，通过了《关于难民和移民的纽约宣言》
（以下简称《纽约宣言》），以期更好地应对大规模移民流动
问题以及难民流离失所问题。
《纽约宣言》的通过体现了世界各国国家元首在全球范围内拯救生命、
保护权利和分担责任的美好愿望，其中包括一系列大胆的承诺，
既要解决我们目前面临的问题，
也要
为应对未来的挑战作好准备。
《纽约宣言》也对如何实现这些大胆承诺制定了详细具体的计划，
其中
就包含根据难民问题全面响应框架，
由联合国难民事务高级官员与各国和其他组织以及利益攸关方
进行协商，计划在 2018 年通过《契约》，在全球范围内更加平等地分担世界难民责任，
更好地拯救生
命，保护难民权利。《契约》的最终草案被联合国难民事务高级专员添加至联合国大会 2018 年年度
报告中，并在年底将最终草案和年度报告一同提交至联合国大会。
《契约》的制定以 1951 年的《难民
公约》和《人权条约》等国际法律和标准为基础，
以在全球范围内更好地分担难民责任为目的。
（二）难民治理体系的框架及主要内容
难民在庇护国参与社会、经济和文化生活的方式都要受到国家治理体系的限制。
国家治理体系
决定了难民能否自由行动或工作，能否接受良好的教育，
生病时能否享受医疗保障，能否依靠国家不
受暴力伤害。国家制定针对难民的相应的法律、
制度和政策，并授权或设立相应机构予以实现，这些
法律、制度、政策和实践便构成了难民治理体系。
难民治理体系是一个综合性的框架，国家治理体系决定了一个国家难民治理的能力。
从国家治
理体系的层次来看，难民治理体系框架包括宏观、中观和微观层次，构成了一个闭合系统（见图 1）：
UNHCR《全球趋势报告》，载 https://www.unhcr.org/cn/14201-联合国难民署《全球趋势报告》
.html，2020 年 1 月 23 日访问。
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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、
问题及启示

宏观层面包括难民治理理念和目标，
《全球难民契约》的主要目标为通过一系列措施提高难民自给自
足的能力来减轻收容国的负担，
拓展通过第三国应对难民压力的途径，
帮助难民安全、
有尊严地返回
原籍国；
中观层面包括法律和政策，
难民国家根据宏观层面的理念和目标，
结合本国国情和实际情况
制定和完善相应的难民治理法律和政策；
微观层面包括难民管理部门和机构，通过难民管理机构将
难民法律和政策付诸实践，赋予其实际的意义。
难民治理体系

宏观层面 中观层面 微观层面

理 目 法 政 机 实
念 标 律 策 构 践

图 1 难民治理体系的基本框架
关于宏观层面的难民治理理念和目标，
同一时期，
每个国家的基本国情和实际情况不同；不同时
期，同一国家的基本国情和实际情况也有所改变，
随之对难民的态度也发生了相应的变化。新中国
成立之初，中国对外来移民采取严管的政策，
对中国公民出境也有严格的要求；
改革开放之后，我国
转变移民理念，
不再严格限制出入境，
这一时期的中国与世界上的其他国家交流逐渐深入，
大量人口
向一些地广人稀、劳动力匮乏的西方国家流入，出国求学的人数也迅速增加；随着全球化的迅速发
展，为吸引国外的人才、
建设创新型国家，
中国在 2018 年成立了国家移民管理局，
在巩固中国与国际
社会的联系中扮演了重要的角色。中观层面的法律和政策作为实质性内容而存在，
是机构和实践的
基础和实施依据，涉及生活的各个方面，
包括经济、
文化、
社会、
医疗卫生等领域。以美国为例，作为
难民接收大国，美国宣扬人道主义、反敌对国家和推行对外战略是其法制建设思路。沿着这三条主
线，美国制定了难民法律和政策，规定难民如何参与经济、
文化、
社会生活。制定法律和政策便是规
定了行为的实施准则，
微观层面的机构和实践将赋予这些条文实际的意义，
以难民法作为法律依据，
规定难民管理机构组织作为国家治理行为的承载主体和实际力量，发挥着重要的作用。
从系统组成的观点来看，难民治理体系又可以划分为治理主体、
治理对象和治理方式三个部分。
[1]
首先，难民治理主体包括世界上的主权国家和联合国难民署两部分，二者互相配合、取长补短，共
同应对难民大规模流离失所问题。联合国难民署在成立之初就秉持着人道主义精神，将永久性解决
难民危机作为其主要任务和目标，对难民进行一般性援助和特别援助。[2]主权国家在救助难民过程
中将联合国难民署的目标具体细化，对联合国难民署无法做到的事情进行补充和协助，
突破联合国
难民署在难民保护中忽略难民保护后续问题、救助资金来源有限和在救助过程中权力有限等局限
性。其次，治理对象是难民。1951 年《关于难民地位的公约》、1967 年《关于难民地位的议定书》以及
1984 年《卡塔赫纳宣言》对难民的定义都不相同。随着国际形势的发展，难民的定义也在不断演变。
从广义上来说，难民是指由于自然原因或者非自然原因受到迫害，需要离开自己原籍国的人。严格
意义上来讲，难民是指由于种族、宗教、
国籍或出于某些政治原因，害怕遭受迫害而离开自己的原籍
国，或者不愿意受到原籍国的保护，
或者原籍国已经不存在，
基于以上原因现在无法或不愿意返回该
国的人。自愿遣返、协助自愿回国、就地融合、
第三国重新安置等是联合国难民署所建议的解决难民
问题的治理方式。一个国家治理难民的能力是国家治理体系的显示外化，
这也是一个将理论转变为

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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、
问题及启示

实践的过程。虽然难民可能受到一系列国家治理体系的限制，但难民能否获得相应权利却取决于国
家的治理框架，这些治理框架管理着难民的生活。

二、
《全球难民契约》中存在的问题
（一）责任分担不均
《全球难民契约》被誉为“改善世界各地难民处境的独特机会”。联合国难民署高级专员与世界
各国领导人和代表以及民间组织和各利益攸关方进行了深入广泛的商讨，为世界各国应对难民危
机、解决难民大规模流离失所问题、分担难民责任提供了良好的合作框架和行动依据。但是，纵观整
个《契约》，在“解决办法”之前的章节中，对于国家治理体系的完善基本上没有提及，
在“实现负担和
责任分担的关键工具”这一章节中几乎没有提及对国家法律、政策和实践的修改，
这就表示国家治理
体系并不是《契约》的主要考虑因素。收容国对难民所要承担何种责任以及对难民的责任通过国家
法律、政策、机构和实践如何实施在《契约》中也没有被提及。
《契约》明确表示，
希望各国政府和私营
部门加大资金投入以加强基础设施建设，制定相关政策和法律法规，
确保难民能够解决温饱问题并
且接受良好教育。联合国难民署与各国政府通过每四年召开一次的全球难民论坛对各国解决难民
问题的措施进行汇总并提出指导和意见，以此激励各个国家在应对大规模流离失所现象以及难民危
机不断进步。这种激励模式缺乏责任问责制。在难民论坛中作出的承诺如果没有兑现或者没有达
到既定的目标，除了在众人面前尴尬之外并没有别的惩罚措施。大赦国际组织甚至称《全球难民契
约》为“逃避责任的可耻蓝图”。
根据联合国难民署报告，
难民接收人数最多的是非洲，
亚洲以及拉丁美洲紧随其后，
但这一立场
并没有被承认，因为收容难民的主要费用是由美国、英国、澳大利亚、日本等国家所承担的。在难民
营中，难民住房、公用事业、食品、学校、保健设施等由外部捐助者提供资金；在难民被纳入国家社会
服务系统的地方，外部捐助者通常担负难民使用这些服务的费用。在《契约》的谈判过程中，难民收
容国一直认为自己承担了更多的责任、为安置难民做了很多的工作，在财政经济方面受到了巨大的
冲击、承担了巨大的压力，
表示想要其他国家予以分担，这也使得对捐助国提供更多的资金、
减少收
容国的财政压力这一观点得到普遍的接受。但是，
收容国对难民的责任以及如何通过调整收容国的
法律和政策去承担对难民的责任在《契约》中并没有被提及。其在“实现负担和责任分担的关键工
具”这一章节中被概括为“筹资和切实有效地利用资源、
多利益攸关方和伙伴关系办法、
数据和证据”，
而不是法律、政策和实践，此举忽略了对国家治理体系的调整。
在草案一中，衡量《契约》是否成功的
标准是：如何改进负担和责任分担制度；世界各地对于难民权利的保护制度以及对于难民的反应能
力如何；根据《2030 年可持续发展议程》，如何改善难民收容社区的条件和难民的生活状况，特别是
妇女和儿童；如何通过实现持久的解决办法来减少生活在这种情况下的难民人数，从而更加努力地
缓解拖延的局势。这说明各个国家改进本国的难民治理体系与分担难民的责任是同等的重要，
重视
了国家治理体系的改进。而草案二则把“如何改进负担和责任分担制度”删掉，只保留了其他三项标
准。《契约》草案的演变反映了对国家治理框架的疏忽，
使得难民在收容国持续边缘化，难以真正融
入一个国家。[3]
总体而言，
《契约》基本上没有阐明国际社会履行其对难民的责任和义务的机制，
导致责任分担
不均。纵观当今难民的处境，他们仍然属于下层阶级，
过着颠沛流离、支离破碎没有保障的生活，
甚

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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：框架、问题及启示

至遭受着饥荒的危机与痛苦，不少年轻的生命因此丧生。这一点令人失望。
（二）忽视难民人权
保护难民的第一步是确认难民身份，
其次要从两个方面进行保护：
一是要遵循不推回原则，
任何
缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回（
“推回”）至其生命或自由因为他的种族、
宗教、
国籍、
参加
某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界；二是要保护难民人权，包括政治、
社会、
民
事、经济、文化、教育以及健康等方面的权利，
如庇护权、
劳动权、财产权、
受教育权等等。
难民的人权是否得到保护以及受保护程度与原始国息息相关。根据推拉理论，难民在原始国受
到了战争、暴力袭击、饥荒的威胁，希望到一个和平的地方寻求安逸的生活。由于原始国的战乱、饥
荒或者气候等原因，
难民在原始国的人权遭到了严重的践踏，得不到保护。
为防止难民人数增加，出
现大规模流离失所的现象，追溯其根本就是要尊重和保护人权。难民作为外来人员，与本国人必然
不相同，由于受到本国人的歧视而使其地位低下，
难以受到平等的待遇，也难以享有政治权利。一些
国家没有针对难民的资金预算，并且国家资源有限，不愿意与难民分享。一旦被贴上难民的标签，其
就失去了原有国家的保护，成为社会最底层的人们，只能依靠自己的双手重新创造生活。难民在寻
求庇护的过程中，
庇护国为了设置一些障碍，
会对难民进行拘留或审讯，
难民的身体甚至会受到迫害
和各种变相的虐待，
人权遭到严重践踏，
对难民人权的保护迫在眉睫。
《契约》第 100 段即“其他地方解决方案”这一小节中提及了难民人权问题，
把难民及其人权降为
“可选解决办法”的一部分，而不是将其纳入应对流离失所问题的所有阶段，这与其他文书对国家治
理框架的处理是不一致的。例如，1951 年《关于难民地位的公约》就是在 1945 年《联合国宪章》和
1948 年《世界人权宣言》所确认的人人享有基本权利和自由而不受歧视的原则的基础上制定的，确
保难民能够最大限度地享有这项基本权利。同时，
难民享有的权利范围不断扩大，并且难民从进入
收容国起，就有一些相应的权利。此外，
其中许多文书明确呼吁各国通过调整其国家治理框架来保
护这些权利。然而，由于《契约》涉及流离失所问题解决方案的实施，国家治理框架的定位仅作为一
个可选的一部分，即收容国可能选择实施的“其他地方解决方案”，
这种选择似乎表明，
通过国家法律
和政策框架保障难民的人权并不重要，严重侵犯了难民的人权。然而，
如果没有这种保障，
难民就无
法利用各种机制来捍卫他们享有的权利，
故而《契约》忽视了对难民人权的保护。
《契约》在“登记和证件”小节中写到，
应该将“登记”作为解决方案的一部分，无论是妇女还是儿
童，无论是已婚还是未婚，无论是健康还是残疾，联合国难民署都应该与各个国家和利益攸关方提供
相关资源和技术，包括数字化、生物识别等技术，
遵守数据保密和隐私保密原则，按照年龄、
性别等多
样性特征对其进行登记并且发放证件。国家初步承认难民地位，
但国家法律或政策没有赋予难民实
质性权利。虽然联合国难民署与各个国家和利益攸关方提供相关资源和技术，
但各国拒绝了这一提
议。根据《契约》的规定，联合国难民署只有在一国提出请求时才有权提供这种援助，因而当提议遭
到拒绝时，难民署不会对该国施加任何压力。
由于各国未能调整其国家治理框架以承认给予难民的
地位，
他们无法利用国家承认的法律地位来处理日常生活时，
便会出现这些情况：
当难民寻求获得贷
款或租赁时，被告知他们的证件无效；
当难民试图报案时，
警察以非法居留逮捕他们并将他们驱逐出
境。

1951 年《关于难民地位的公约》，载 https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1951.

shtml，2020 年 3 月 20 日访问。
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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、问题及启示

迫害、战争、恐怖主义、暴力袭击以及武装冲突，
这些都是难民产生的原因。若想要从根本上解
决难民危机、挽救难民生命、保障难民权利，就要在联合国的带领下，增进难民人权，
遵循独立、公平
与公正的人道主义准则，
各国共同展开难民援助活动。

三、
《全球难民契约》对中国的启示
（一）中国难民问题的现状
难民问题离我们并不遥远。目前，我们正在经历着有史以来难民人数最多的时期。联合国难民
署报告显示，
截至 2015 年底，中国难民数量达到了 301052 万人，
这些难民主要包括 20 世纪 70 年代
以来的印支难民、老挝和柬埔寨难民，其中高达 30 万的印支难民很好地融入了中国社会，受到了中
国政府的保护。[4]另外，中国境内仍存在着大量的越南和缅甸的“非法侵入者”。随着中国在国际社
会上的地位越来越突出，
中国也应该承担更多的大国责任，展现大国风采。中国一直以来保持着“有
朋自远方来，不亦乐乎”的优良传统，对难民也秉持着同样的态度。不论是二战时期对犹太难民的接
收，还是二十世纪七十年代对印支难民的庇护，中国都在国际社会上展现了我们泱泱大国的实力与
担当，但难民数量的不断增多对中国的威胁也日益显露出来。
一方面，目前我国没有针对难民制定的专门法律，
难民人权难以得到保障。
基于中越战争，
越南
大批难民涌入中国边境，
20 多万人开始了流离失所的生活。我国基于难民的生活习惯，将其安置在
南方城市，给予其人道主义救援。1979 年，为了帮助中国安置涌入的大批印支难民，联合国难民署
向中国伸出援助之手，
双方签订了一系列经济援助的协议，
在攀枝花秧口村等地建立了灌溉水池、饮
水系统、难民中小学等基础生活设施并兴建了一些生产生活所必需的工程项目。但是，难民身份仍
然难以得到认定，
直至 2005 年公安部才决定给予印支难民身份证件，
其效力远远不如居民身份证和
外国人合法身份证件，对居留权和出境权无法得到持久的保障。截至 1985 年，在联合国难民署的援
助之下，中国已经兴建了 70 多个国营华侨农场，
解决了难民的工作问题，
但由于难民没有证件，
流动
性较差，再加上我国雇佣外国人工作程序复杂，难民的工作权利也难以得到保障。我国《义务教育
法》没有将外国人纳入接受义务教育的范围。《义务教育法》第 4 条规定，只有具有中国人民共和国
国籍的适龄儿童才享有义务教育的权利。有些省份出台了相关政策，规定难民只有提供外国人永久
居留证或外侨居留证才能获得参加高考的资格，
而大多数难民没有这些证件，
并且我国各地的规定
不同，教育权利难以得到保障。
另一方面，我国缺少专门的难民管理机构，难以开展难民管理。不同群体之间的宗教信仰、
风俗
习惯存在较大的差异。在我国境内的难民基于文化差异、
宗教信仰差异，
可能会与当地居民产生冲
突，给我国的治安带来了严峻的挑战。难民营中存在潜在的黑社会化的现象，
有些人甚至参与毒品
的贩卖与运输，并且通过毒品牟取非法利益，
藐视我国的毒品管理制度，严重危害人民的身心健康。
同时，社会上还存在滋生恐怖主义的风险，严重危害我国的社会秩序与稳定。这需要我们的高度重
视与警惕。
总之，中国难民问题的现状不容乐观，随着时间的积累和难民数量的增多，
一些问题日益凸显出
来。我国随着国际社会地位的不断提高和经济的迅速发展，
在治理难民问题方面扮演着越来越重要
的角色。我国应该借鉴国际社会的经验，从自身国情出发，
完善我国难民治理策略。

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 《全球难民契约》视角下难民治理体系：
框架、
问题及启示

（二）完善我国难民治理策略
1．创造有利条件，推动难民自愿遣返
在所有难民问题永久解决的方案中，自愿遣返是大多数难民所希望采取的方式。所谓“自愿遣
返”是指在自由表达回国意愿的基础上，
将合格人员送回本国。[5]自愿遣返必须满足两个条件：一是
基于难民本人的意愿，自愿回国，这体现了人道主义精神；
二是难民国内的情况发生质的改变。1951
年《关于难民地位的公约》规定，难民身份中止是指难民国内的情况发生根本性和实质性的改变，难
民回到原籍国后不再有继续遭到迫害的担心。
当满足这两个条件之后，
难民身份可以解除并回到原
籍国。[6]中国要在坚持不推回原则的基础上推动自愿遣返成为难民的首选，与联合国难民署和难民
原籍国签订协议保障难民的合法地位。在遣返过程中，
中国要切实保证难民的人身和财产安全，为
难民提供现金上的支持和交通上的援助，
保证难民能够安全体面地回到自己的国家。
2．推进难民立法和相关政策制定，提高难民自力更生的能力
多年以来，
中国根据国情、
法制建设和难民形势发展一直在为推进难民立法作出努力，
但目前为
止，我国还没有制定针对难民权利的法律，国内法也只有《宪法》和《中华人民共和国出境入境管理
法》中提及了难民。
《宪法》规定“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，
可以给予受
庇护的权利”。
《中华人民共和国出境入境管理法》第 46 条规定，
“申请难民地位的外国人，
在难民地
位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；
被认定为难民的外国人，
可以凭
公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留”。这些都是我国法律中为数不多的有关于难民
的条款。除此之外，我国也与其他国家和地区签订了有关难民的国际条约，缔结了一些引渡条约和
刑事司法协助条约，如 2005 年《中国和西班牙引渡条约》以及 2006 年《中国和澳大利亚关于刑事司
法协助的条约》。[7]中国应进一步推进难民立法，对现有的法律法规进行修改与完善。[8]《全球难民契
约》第七段总体目标的第 2 条提到要提高难民自力更生的能力。没有难民立法，我国关于难民的认
定、难民甄别程序以及难民管理制度就无法可依，难民也会因为没有法律的保障而缺失安全感，
难民
最基本的权利和地位都难以保障，何谈自力更生。难民身份得到认可后，
这群弱势群体仍然面临很
多的挑战。在陌生国家，
语言是首要问题，
语言障碍使得难民无法工作、
接受教育、
享受医疗，
甚至会
遭到剥削、骚扰和歧视。授人以鱼不如授人以渔，
语言培训、
工作技能培训才能从根本上提高难民自
力更生的能力。语言课程培训可以促进难民与当地居民的交流，
把握出售商品的机会，工作技能培
训能够使难民找到一份称心的工作，从而实现经济独立、自给自足。难民问题与人道主义息息相关，
中国应该继续秉持着人道主义精神，根据我国的国情、
社情和民情推进难民法以及相关政策的制定，
规定难民的权利，保障难民的住房、
工作、
医疗、
生活、
饮食、
教育等方面，提高难民自力更生的能力，
解决难民的需求。[9]
3．确立难民主管机关，加强难民管理
目前我国没有确立针对难民的专门管理机关。联合国难民署主要负责难民的确定与甄别，
我国
的公安部、外交部、
民政部、
国务院侨务办公室等部门起到协调辅助作用，各部门协调配合，
分工负责
难民事务。难民的日常生活管理主要是在联合国难民署的协调下由公安机关的出入境管理局负责，
公安机关定期召开会议向难民普及相关法律知识以及难民管理制度；外交部则处理有关难民的外交
事务，
进行难民管理，
处理大规模涌入人员事务等；
民政部主要是负责难民以及大规模涌入人员的安
置工作，如 1988 年 7 月在安置印支难民方面，民政部设立了国际合作司，
即民政部接待安置印支难

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框架、
问题及启示

民办公室，主要负责难民的安置管理工作；国务院侨务办公室则从侨务角度管理归国难侨。[10] 虽然
在处理难民问题中各个部门协调合作，但目前难民问题仍是采用“一事一申请一办理”的制度，
责任
不够明确，遇到问题很有可能出现相互推诿的局面，
导致办事效率低下，
同时也不利于我国在国际社
会中树立良好的形象。我国应加快设立专门处理难民问题的机构，能够在接收难民时争取更多的主
动权，最大限度地采取更加有利于我国利益的做法。
4．加强与国际社会的联系，重视国际组织的作用
随着人类命运共同体的构建，经济全球化的迅速发展，
任何一个国家都不可能在难民问题中置
身事外，难民危机也不是靠一个国家就能够解决的，加强国家和地区的区域合作以及与国际组织的
合作才能更好地应对这一问题。中国要深刻认识到国际组织在解决难民问题中扮演的重要角色，
积
极支持配合联合国难民署和国际组织的相关工作，
加强与联合国难民署以及相关国际组织的合作，
提高信息收集与处理能力，培养难民治理专业人才，这也是中国执行《契约》的重要内容。[11] 在处理
难民问题遇到困境时，要进一步加强与国际社会和国际组织的联系，接受联合国难民署和其他利益
攸关方的资助，包括资金、物资和技术支持等等，根据本国国情和优先事项制定解决方案。
在参加难
民问题全球论坛时，要积极学习和借鉴其他国家和地区良好的难民治理经验的做法，
并根据我国的
实际情况应用到实践中，
取长补短，以期更有效地解决大规模流离失所问题。

结语
《契约》的制定是为了拯救生命，通过在全球范围内分担责任，
保护难民权利，
为改善难民处境提
供了美好蓝图，其行动纲领的宗旨在于：
通过有效的负担和责任分担安排，促进采取全面对策，支助
难民和受大规模难民流动及久拖不决的难民局势影响尤为严重的国家；
确定需要及时获得捐助的领
域，支助收容国并酌情支助来源国。解决难民问题的关键在于尊重和保护难民的人权，但《契约》仍
然存在难民治理体系不完善、责任分担不均、
忽视难民人权等问题。尽管如此，
《契约》也为推进全球
难民治理提供了全球性合作框架，并对中国有着重要的借鉴意义，
中国要继续展现大国风范，
在难民
问题中承担相应的责任，
推进难民立法进程，完善难民治理体系。解决难民问题需要新思路新方法，
应对难民问题必定要尊重难民人权，但不能建立在违背收容国法律，危害当地社会安全以及破坏当
地风俗习惯之上。[12] 难民收容国要根据实际情况制定相应的法律法规，不断完善难民治理体系，在
国家社会、
本国公民以及难民中找到平衡点，为推动《契约》的实施贡献自己的力量。

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究,2019(1):1-8.

【责任编校：
王 欢】

National Governance System on Refugees from the perspective of

“The Global Compact on Refugees”: Framework, Problems and Implications

（People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract: The national governance system on refugees stipulates the way that refugees par-
ticipate in social, economic and cultural life in the country of asylum, and reflects a country’s
competence to govern refugees. The refugee national governance system in“The Global Com-
pact on Refugees”is a comprehensive framework composed of concepts, policies, and practices.
However, there are problems in this framework such as uneven sharing of responsibilities and ig-
norance of refugees’human rights, resulting in difficulties in its implementation. The impact of
the refugee issues on China cannot be underestimated. Thus, China should further improve its
refugee governance strategies based on its actual conditions. The refugee national governance
system in“The Global Compact on Refugees”has important implications for the refugee man-
agement of China, such as creating favorable conditions to promote the voluntary repatriation of
refugees; advancing the formulation of refugee legislation and related policies; improving refu-
gees’ ability to be self-reliant; establishing authorities to strengthen refugees management;
strengthening ties with the international community and attaching importance to the role of inter-
national organizations.
Key words: The Global Compact on Refugees; National Governance System; Refugee Pro-
tection; Refugee Governance; International Cooperation

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