20 世纪 80 年代以来阿根廷的城市化转型与问题治理

张昀辰

内容提要 20 世纪 80 年代以来，阿根廷城市化进程进入新的转型期。伴随
国际与国内经济形势的变化，该时期城市化的主要特点是城市人口主要流动方
式由乡村-城市流动向城市间流动转变，同时形成了非正规城市就业率居高不下 、
贫困率上升、城市空间隔离加深等问题。20 世纪 90 年代新自由主义改革时期的
政治经济政策在一定程度上加剧了这些问题。进入 21 世纪后，对城市问题的整
顿受到阿根廷政府的重视，在 20 年中，政府出台了提高城市社会保障、改善城
市基础设施等方面的政策，取得了一定成果。但城市化面临的挑战仍很艰巨，
推动城市的可持续发展还有待长期且有效的治理。
关键词 阿根廷；城市化；转型
Abstract Since the 1980s, the urbanization process in Argentina has entered a
new period of transition. Along with changes in the international and domestic
economic situation, the main features of urbanization during this period have been a
shift from rural-urban mobility to inter-urban mobility. This transitional process has
also led to problems such as high employment rates in the informal sector,
continuously rising poverty rates, and the deepening of urban spatial segregation. The
political and economic policies during the neoliberal reforms of the 1990s
exacerbated these problems to a certain extent. In the 21st century, the Argentine
government has given priority to tackling these problems, and over the past 20 years
has implemented policies to increase urban social security and improve urban
infrastructure, with some success. However, the challenges of urbanization remained
daunting, and the promotion of sustainable urban development required long-term and
effective governance.
Keywords Argentina；Urbanization；Transition

阿根廷城市化起步于 19 世纪末期，城市化进程的主要推动力是国际移民及

1
其生产投资。20 世纪中叶，城市化的推动力发生转向。这一时期推动人口向城
市地区迁移的主要因素是农村地区人口增长相对较快、农业大规模商业化和机
械化、更多出口驱动型经济体的发展以及工业化。这些过程减少了对农业劳动
力的需求，并在城市中心创造了对劳动力的新需求。城市化指数伴随这一趋势
快速上升，从 1947 年的约 48%发展到 1970 年的 78.8%。这一进程同时巩固了
首都布宜诺斯艾利斯的首位城市地位，1970 年，全国城市人口中有 44.7%居住
在首都。除此之外，特别是在庇隆执政时期，以欧洲移民及其后代组成的中产
阶级的核心，与和庇隆主义运动结盟的城市工业工人相结合，使中产阶级成为
各种职业、各种社会地位的混合体，构成了城市生活中的重要部分。到 20 世纪
80 年代，阿根廷城市化率已超过 80%。在此之后，城市化增长速度开始放缓，
进入了新的阶段。本文将分析转型时期阿根廷城市化的新特点及其产生原因，
并考察政府相关治理政策中的积极方面与不足之处。1

一、80 年代转型时期阿根廷城市化的新特点
1.人口流动趋势发生转变
20 世纪末，城市化转型中人口流动趋势的变化，主要可以细分为三种：
向中小型城市迁移。这一过程也可以称之为首位城市的减重。在阿根廷，
首位城市现象出现较早，具体表现为全国城市人口大规模集中于首都布宜诺斯
艾利斯及其周边城市群，这一现象可以一直追溯到 20 世纪 30 年代。在 1935-
1945 年，大布宜诺斯艾利斯都市区人口增长速度远远超过全国总城市人口增长
速度，分别为年增长 3.2%和 2.5%。从 20 世纪 50 年代起，首位城市人口增加的
模式发生了逆转。到 1980-1991 年期间，大都市区的增长率几乎比城市总人口
的增长率低 50%，甚至比全国总人口的增长率还要低，分别为 1.0%、1.8%和

1
国外学术界对 20 世纪中后期以来阿根廷城市化的研究侧重于对城市运动、城市政治、住房、贫困等专
题方面的研究，近年还出现了对中小城市个案研究的趋势。对该时期城市化较为综合性的研究可参看：玛
丽·法郎士·普雷沃特·沙皮拉：《90 年代的布宜诺斯艾利斯：都市化与不平等》（Marie-France Prévôt
Schapira, Buenos Aires en los años 90: metropolización y desigualdades），《拉丁美洲区域城市研究》
（EURE)，2002 年第 28 卷第 85 期；莫妮卡·B.拉卡瑞等：《布宜诺斯艾利斯的私人城市化及其意义》
（Mónica B. Lacarrieu y Guy Thuillier, Las Urbanizaciones Privadas en Buenos Aires y su Significación），
《拉丁美洲概况》（Perfiles Latinoamericanos），2001 年 12 月，第 83-113 页；帕勃罗·西科尔利亚：《布
宜诺斯艾利斯大都市区的全球化和二元化，1990 年代的大笔投资和社会领土结构调整》（Pablo Ciccolella,
Globalización y dualización en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Grandes inversiones y reestructuración
socioterritorial en los años noventa），《拉丁美洲区域城市研究》（EURE)，1999 年第 25 卷第 76 期。国
内学术界对相关问题的研究角度主要集中在对阿根廷城市化中的移民问题，以及 20 世纪末以来加剧的各
类“城市病”的研究，但更多的研究是在整体讨论拉丁美洲城市化时对阿根廷有所涉及，对 80 年代以来
阿根廷城市化的研究主要可以参考：郑秉文，《拉丁美洲城市化：经验与教训》，当代世界出版社，2011
年。
2
1.4%。1根据瓦帕纳斯基(Vapnarsky)的统计，20 世纪后半期，阿根廷人口在 5 万
以上的城市，其人口流动最为活跃。从 1950 年到 1991 年，大布宜诺斯艾利斯
都市区的人口增加了一倍，而那些人口在 5 万以上的中型城市，其人口则增加
了两倍。中型城市的总体数量也从 1950 年的 15 个增长到 1991 年的 54 个2，并
且在全国各省份呈现同步增长的趋势。
向大都市区外围迁移。1948 年，根据布宜诺斯艾利斯省第 70/48 号法令，
省政府首次定义了“大布宜诺斯艾利斯”，囊括了首都周边的 14 个行政区。从
1979 年开始，“大布宜诺斯艾利斯”的范围在法令调整下不断扩大。不同行政
区内形成了布宜诺斯艾利斯省的次级中心，这些次级中心位于主要城市中心即
首都 50-70 公里范围内，吸纳了中心城市每天的劳动力流动。与大都市区扩张
相伴的是首都在人口聚集比例上的降低，从 1947 年到 1991 年，首都在大布宜
诺斯艾利斯都市区中所占人口比例从 63.1%下降到 27.1%3 ，到 2010 年降为
22.6%4。大都市区向外扩张纳入的新人口必然会对这一数据的统计产生影响，
但仍能反映出首都中人口聚集度的明显下降。
来自周边国家的移民。在 20 世纪后半期，国际移民的构成在阿根廷逐渐发
生变化，来自拉美国家特别是阿根廷周边国家的移民，在移民整体中的比例不
断上升，逐渐改变了历史时期造就的欧洲出生移民占比高的现象。到 1991 年，
来自周边国家的迁徙者占阿根廷居民总数中的 2.6%，并且占到了阿根廷全体海
外出生人口比例的一半以上5。这些移民大多来自巴拉圭、玻利维亚、巴西、智
利、乌拉圭、秘鲁等地，其中涨幅最高的是来自玻利维亚和巴拉圭的移民 。
1980 年，有近 12 万玻利维亚人移民阿根廷，在 2010 年，这一数字上升到 34 万
余人；而对于巴拉圭移民来说，这一数据从 1980 年的 26 万余人增长到 2010 年

1
马塞拉·切鲁蒂，鲁道夫·贝通切洛：《拉丁美洲的城市化与国内移民模式》（Marcela Cerrutti and Rodolfo
Bertoncello, Urbanization and Internal Migration Patterns in Latin America）,比较研究视角下的非洲移民问题
会议论文，约翰内斯堡，2003 年 7 月 4 日，第 4-7 页。
2
塞萨尔·A.瓦帕纳斯基：《阿根廷的首位城市：1950 年以来人类居住系统的转变》（César A. Vapñarsky,
Primacía y macrocefalia en la Argentina: la transformación del sistema de asentamiento humano desde 1950）,
《经济发展》（Desarrollo Económico），1995 年第 35 卷第 138 期，第 227-254 页。
3
莱昂德罗·丹尼尔·本默吉：《住房发展:1948-1973 年巴西里约热内卢和阿根廷布宜诺斯艾利斯的住房政策、
贫民窟和棚户区》（Leandro Daniel Benmergui, Housing Development: Housing Policy, Slums, and Squatter
Settlements in Rio De Janeiro, Brazil and Buenos Aires, Argentina, 1948-1973）, 2012 年马里兰大学博士学位论
文，第 234-23 页。
4
阿根廷共和国国家统计与人口普查研究所：阿根廷 2010 年全国人口普查（INDEC, El Censo Nacional de
Población de 2010 de Argentina）。
5
玛利亚·克里斯蒂娜·卡科帕多等：《阿根廷：劳动力市场中的国际移民与性别不平等》（María Cristina
Cacopardo etc., Argentina: International migrants and gender inequality in the labour market）, 萨尔瓦多：第二
十四届一般人口会议，2001 年 8 月 18-24 日。.
3
的 55 万余人1。
2.城市非正规就业率攀升
20 世纪中叶，城市化的发展动力主要源于大量涌入城市的农村人口，就业
市场中的岗位得到填充。但随着时间推移，人口增长的速度超越了就业岗位供
给的速度。伴随经济不景气的影响，20 世纪后半叶，城市就业市场不得不为此
进行自我调整，其中产生的新现象是非正规就业的蓬勃发展。
国际劳工组织在 20 世纪 70 年代提出了非正规部门的概念，部门即生产单
位，这一概念的主要特征是，所涉及的生产单位获得资本的机会非常有限，从
而导致资本劳动比率非常低。但在这种部门中，劳动力供应过剩环境中的大多
数成员都找到了工作2。非正规就业与非正规经济、非正规部门等概念联系在一
起，这类工作大多出现在诸如个体户、家庭雇工、小微企业等非正规部门中。
具体的说，缺乏合同、没有标准福利、未注册、未纳税、雇佣关系不受劳工法
令所订的有关税务及社会保障（假期、因工患病、遣散费等）等条例的规管等，
都是非正规就业的表现3。这一概念所包含的含义正逐渐扩大到正规部门，对于
正规企业雇主来说，以非正规的方式雇佣员工不失为一种降低成本的渠道。因
此，非正规就业不仅集中在经济的非正规部门中，在正规部门和生产链内也存
在这一现象。
根据玛丽亚·克里斯蒂娜·巴永（María Cristina Bayón） 4 使用的数据，自
1980 年以来，阿根廷的非正规经济就业率一直占城市就业人口的 40%以上，其
中小微企业工人和从事商业、服务业的个体户又占半数以上，在这 20 年中数据
有 5 个百分点的波动降幅。亚历杭德罗·波特斯（Alejandro Portes）和布莱恩·R.
罗伯茨（Bryan R. Roberts）5得出的结论是，1980 年阿根廷非正规就业占城市就
业的 23%，此后 20 年呈连续上升趋势。上述双方在 1980 年的数据和之后的趋

1
科丽娜·柯蒂斯等：《拉丁美洲的家政工作和国际迁徙：探讨阿根廷从事家政服务的区域移民妇女的发展
轨迹》（Corina Courtis etc., Domestic work and international migration in Latin America: Exploring trajectories
of regional migrant women in domestic service in Argentina）, 《国际妇女研究》（Women's Studies
International）, 2014 年第 46 卷，第 24-32 页。
2
海梅·梅泽拉：《非正规部门》（Jaime Mezzera, Informal Sector），国际劳工组织第 992788003402676 号，
1990 年。
3
维克多·E.托克曼：《拉丁美洲的非正规经济、不安全感和社会凝聚力》（Víctor E. Tokman, The informal
economy, insecurity and social cohesion in Latin America），《国际劳工评论》（International Labour
Review）, 2007 年第 146 卷，第 1-2 页。
4
玛丽亚·克里斯蒂娜·巴永：《墨西哥和阿根廷的社会不稳定：趋势、表现和国家轨迹》（María Cristina
Bayón, Social precarity in Mexico and Argentina: Trends, manifestations and national trajectories）,《拉丁美洲
和加勒比经济委员会》（Cepal Review），2006 年 4 月第 88 期，第 125-143 页。
5
阿德里亚纳·奥特罗等：《阿根廷内乌肯省圣马丁德洛斯安第斯市的巴塔哥尼亚山区的舒适移民》
（Adriana Otero etc., Amenity Migration in the Patagonian Mountain Community of San Martín de los Andes,
Neuquén, Argentina），见劳伦斯·A.G.莫斯编：《移民寻求和维持高山家园和他们的文化》（Laurence A.G.
Moss ed., The Amenity Migrants Seeking and Sustaining Mountains and their Cultures）, 牛津：国际农业与生
物科学中心出版系列 2006 年出版（Oxford: CABI Publishing Series，删掉），第 200-21 页。
4
势上存在分歧，这是因为波特斯和罗伯茨在统计 1980 年数据时使用了传统的对
非正规就业的定义，而没有将近来的缺乏社会保障这一标准纳入，使得数值较
小。而双方对 2000 年的数据则较为一致，分别为 42.2%和 45%。21 世纪的最初
十年中，基什内尔和克里斯蒂娜总统任期内出台了针对非正规就业的政策，一
定程度上缓和了该比例的增长。尽管如此，非正规就业的规模依然可观。国际
劳工组织报告1显示，2010 年阿根廷的非正规就业比例达到 44%。在有薪工人中，
非正规就业约为 38%；在自营职业者中，数据为 58%；而在无报酬的家庭工人
中，非正规性涵盖了整个就业类别。
3.城市贫困率上升与收入不平衡加剧
世界银行 2000 年的报告2显示，1980 年布宜诺斯艾利斯的贫困指数为 8%，
在 1990 年因恶性通货膨胀上升到最高值 41.2%，在 1990-1993 年经济稳定增长
期，贫困和失业短时间减少，到 1995-1998 年，在各种国际经济危机的影响下，
经济增长又放缓了，而失业和贫困指数维持了较高水平。就绝对数字而言 ，
1998 年阿根廷约有 3200 万人生活在城市地区，其中约有 900 万人生活在贫困中，
约有 200 万人生活在特困中。在儿童中，贫困率甚至达到 45%。进入 21 世纪以
来政府推出的各类减贫政策，很难与快速变化的经济局势相匹配，直到 2016 年，
阿根廷的城市贫困率仍高达 32.9%3。
世纪之交的二十年中贫困指数的上升有其特殊性，贫困的定义正悄然发生
变化。在大多数拉美国家，结构性贫困问题有着悠久的历史。对这类贫困的鉴
别通常基于满足生活基本需求的指数，包括家庭住房质量、居住密度、卫生条
件、受教育程度、收入潜力等指标。在大布宜诺斯艾利斯都市区，这类贫困家
庭从 20 世纪 80 年代以来保持着稳定水平， 1980 年在该都市区家庭中占比
16.4%，1990 年占比 16.1%。这类贫困通常表现出的特征是低教育水平、高生育
率、来自农村或邻国、居住在无法充分享受城市服务的棚户区中。而在 20 世纪
末，一种较“新”的贫困类型出现了，这一类型指的是生活在贫困线以下的人
口。该贫困线是根据阿根廷 1986-1987 年的收入和支出调查计算得出的，并根
据食品和非食品组成的价格指数进行更新。在 1998 年，这条贫困线相当于每个
成年男性每月 160 美元。生活在贫困线以下的人口与其家庭没有能力购买一些
1
法比奥·贝尔特朗等：《阿根廷的劳动力非正规性：正规化的关键环节和政策》（Fabio Bertranou etc.,
Informalidad Laboral en Argentina: Segmentos Críticos y Políticas Para la Formalización），布宜诺斯艾利斯：
阿根廷国家劳工组织办事处 2013 年出版（Buenos Aires：Oficina de País de la OIT para Argentina），第 30
页。
2
世界银行：《阿根廷：富裕国家的贫困人口（第一卷）》（World Bank, Argentina: Poor People in a Rich
Country(In Two Volumes) Volume 1），2000 年 3 月 23 日。.
3
萨尔维亚·A.协编：《2010-2016 年阿根廷的城市贫困与收入不平等》（Salvia, A. (coord.), Pobreza y
desigualdad por ingresos en la Argentina urbana 2010-2016），阿根廷天主教大学阿根廷社会债务观察站
（Observatorio de la Deuda Social Argentina, Universidad Católica Argentina），表 5。（发表年份？？）
5
生活基本品或服务，但在住房质量、教育程度等方面处在或高于平均水平。这
类贫困的出现与失业率的上升和实际工资水平下降直接关联在一起，被称之为
“ 新 穷 人 ” 。 这 种 新 贫 困 在 1980 年 大 布 宜 诺 斯 艾 利 斯 都 市 区 的 家 庭 中 占
4.2%，到 1990 年上升至 18.4%1，其中，在首都地区，过去属于中产阶级而后转
变为“新穷人”的那部分人增长了 338%2。
对中产阶级的定义，最广泛的取向是由经济学家主导的概念，即以收入指
标为核心的定义。在 20 世纪 70 年代，阿根廷超过 70%的人口认为自己是中产
阶级，这其中包括各种具有稳定工作或收入潜力的人群，然而，这种对阿根廷
经济发展形式的预估及中产阶级的自我认识显然与实际情况有所偏差。在社会
经济整体繁荣时，平均工资的较高水平让人忽略了社会财富和个人所得背后的
脆弱性。这场变动首先起源于 1976 年军事政变后社会中间阶层专业人员工资的
普遍走低，以及直接和间接工作福利的丧失，随后由于 90 年代失业率的上升而
进一步扩大了影响。失业与贫困是相互加强的。一方面，缺乏充分、稳定的就
业迫使许多人接受低质量的工作，从而增加了工作的不稳定性；另一方面，不
稳定的工作增加了人们失业的比率，特别是短期失业率上升。大部分劳动力经
常从一份不稳定的工作换到另一份不稳定的工作。3
最终，只有一小部分人口保持了他们的地位而没有损失任何东西，但绝大
多数人变得更穷了。1999 年 5 月，阿根廷最富有的 10%人口的收入是最贫穷的
10%人口的 25 倍。1997 年，这一差距是 23 倍，1990 年是 15 倍，80 年代初是
8.5 倍4。联合国开发计划署将基尼系数 0.4 作为收入分配差距的“警戒线”，而
阿根廷的基尼系数始终高居不下，2010 年该系数为 0.422（根据家庭人均收
入），2016 年为 0.4365，反映出较大的收入差距。因此，无论从绝对还是相对
角度来看，富人都变得更加富裕，而穷人则变得更加贫穷。一个高度分化和不
公正的社会正逐渐得到巩固。
4.效区化与城市空间碎片化趋势的增长

1
路易斯·爱因斯坦：《布宜诺斯艾利斯：社会两极分化加深的一个案例》（Luis Ainstein, Buenos Aires: A
case of deepening social polarization），见艾伦·吉尔伯特编：《拉丁美洲的大城市》（Alan Gilbert ed., The
Mega-city in Latin America），东京：联合国大学出版社 1996 年出版（Tokyo: United Nations University
Press）外文的出版地点、出版单位、出版时间不要，以下修改类同！第 133-166 页。
2
加布里埃尔·凯斯勒等：《拉丁美洲与阿根廷的新城市贫困》（Gabriel Kessler etc., The New Urban Poverty
in Argentina and Latin America），见丽莎·M.汉利等编：《走向全球化和城市的新贫困》（Lisa M. Hanley
etc. ed., Becoming Global and the New Poverty of Cities），华盛顿特区：伍德罗·威尔逊国际学术中心 2005
年出版（Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for Scholars），第 79-118 页。
3
路易斯·贝卡里亚等：《大布宜诺斯艾利斯区的劳动不稳定》（Luis Beccaria etc., Inestabilidad laboral en
el Gran Buenos Aires），《经济季度》（Trimestre económico），2005 年第 71 卷第 283 期。
4
法律与社会研究中心：《少数人的天堂》（Centro de Estudios Legales y Sociales, Un paraíso para
pocos），2000 年。
5
萨尔维亚·A.协编：《2010-2016 年阿根廷的城市贫困与收入不平等》，阿根廷天主教大学阿根廷社会债
务观察站。
6
 90 年代新自由主义改革的倾向和潜在的个人主义的强化也被认为是加深分
裂与隔离的重要因素。一方面是经济危机、日益增加的贫困、恐怖主义和犯罪
行为增加了对安全飞地的需求，这些飞地使其居民免受危险的社会环境之害；
另一面是随着国家福利的下跌，大批人口的处境恶化，他们持续地拥挤在质量
不合格的住房之中，或者由于国家干预的缺失和私人投资对公共交通的忽视，
而难以参与到以汽车为基础的新生活方式中。
这种空间隔离一方面表现在 90 年代以来出现的精英群体郊区化的现象中。
阿根廷城市面貌中郊区化的加深是中产阶级内部演变的另一结果。过去流行的
开放型城市格局源于欧洲概念，建立在公共空间和政治公民、社会一体化等价
值观念基础之上，现已被美国流行的封闭型城市模式所取代。封闭城市的模式
使公民的私人身份更加醒目，并强化了社会的分裂。在 20 世纪的最后十年里，
在布宜诺斯艾利斯和其他大城市郊区涌现了 400 个新的门控社区1。
门控社区（西语称为 privado cerrados），指的是那些建筑质量高、娱乐设
施完备、拥有各式现代监控安保设施、设有安保巡逻人员、严格控制人员进出
的现代化小区。2000 年，在大都市区内，有大约 360-400 个不同类型和规模的
门控社区正在建设或规划中，其中约 85%的项目位于北部或西部郊区，超过一
半的社区集中于皮拉尔、埃斯科瓦尔（Escobar）和蒂格雷（Tigre）三个区域 2。
在阿根廷的其他城市中，这类住宅也开始流行。到 2000 年，罗萨里奥大约有 10
个门控社区，科尔多瓦有约 20 个不同类型的门控社区3。2000 年至 2010 年间，
大都市区门控社区的面积增加了 39 平方公里4。
与门控社区相对的是环境恶劣的低收入居民区，通常被称为棚户区（ villa
miserias）。这些地方人口密集，是没有基础设施、没有公共服务保障的自建房
的集合体。在大布宜诺斯艾利斯都市区，有 50 万家庭居住在这类不正规的定居
点中，人数占比从 1981 年的 4.3%上升到 2001 年的 6.8%和 2006 年的 10.4%5。

1
马塞利亚·斯旺帕：《胜利者，国家和私人社区的生活》（Marsella Svampa, Los que ganaron. La vida en
los countries y barrios privados），《拉丁美洲区域城市研究》（EURE），2003 年第 29 卷第 88 期。
2
马丁·科伊，马丁·珀勒：《拉丁美洲大城市中的门控社区：巴西和阿根廷的案例研究》（Martin Coy,
Martin Pöhler, Gated communities in Latin American megacities: case studies in Brazil and Argentina），《环境
与规划 B：城市分析与城市科学》（Environment and Planning B: Planning and Design），2002 年第 29 卷，
第 355-370 页。
3
索尼娅·罗特曼等：《拉丁美洲的门控社区：历史性社会隔离的最新标志》（Sonia Roitman etc., Latin
American Gated Communities: The Latest Symbol of Historic Social Segregation），见萨默·巴根，奥拉·乌杜库
编：《门控社区：当代和历史中门控社区发展中的社会可持续性》（Samer Bagaeen and Ola Uduku ed.,
Gated Communities: Social Sustainability in Contemporary and Historical Gated Developments）, 伦敦：地球瞭
望 2010 年出版（London: Earthscan），第 63-78 页。
4
塔蒂亚娜·佩拉尔塔·基罗斯等：《阿根廷布宜诺斯艾利斯增长模式的可及性分析：密度、就业率和空间
形式》（Tatiana Peralta Quirós etc. , Accessibility Analysis of Growth Patterns in Buenos Aires, Argentina:
Density, Employment, and Spatial Form），《交通研究记录》（Transportation Research Record），2015 年
第 2512 卷，第 101-109 页。
5
同上。（不能用同上，第二次出现，中文译文即可）
7
 1976 年起，军政府发起了对棚户区的直接干预，力图消灭这些住房以掌握
其所在的宝贵土地，实际上将这些居民转移到了市郊。伴随着玻利维亚等周边
国家移民的涌入和市中心房价的不断攀升，在大布宜诺斯艾利斯范围内棚户区
的居民数量仍在增长。因此，门控社区和棚户区都产生了向大布宜诺斯艾利斯
二、三环移动的趋势，且后者往往先于前者，二者在城郊相遇，形成了碎片交
错的格局。一些学者将阿根廷的门控社区比喻为“贫困海洋中的岛屿”，就是
因为实际上阿根廷的门控社区与贫民窟可能只有一墙之隔。墙两端的联系很少
或者没有，但邻近的双方没有互动，只有隔离。邻里之间的基础设施条件差异
极大，且大型门控社区的建设经常侵害周边棚户区的生态环境，这些反差都加
剧了两类居民间进一步的矛盾和冲突。

二、80 年代阿根廷城市化转型的原因
综合来看，阿根廷城市化转型的主要原因可以归纳为三点：
1.交通、通信等技术的革新
交通线路与通信网络的增长与改良，为城市居民的就业和定居提供了更多
选择。20 世纪中叶，向郊区扩散的企业、住宅主要围绕铁路范围建设，特别是
在铁路干线的站点附近。20 世纪 90 年代，新自由主义政治经济模式成为高速公
路系统扩张的新动力。在这一体制下建立了与公路相关的特许制度，以支付整
个公路网络的通行费、完成现有的公路工程以及建造新公路。在这一阶段，完
成了布宜诺斯艾利斯-拉普拉塔线、埃塞萨-卡纽埃拉斯（Ezeiza-Cañuelas）收费
公路、北部通道、西部通道和巴兹将军公路等项目的建设。公路建设扩大了人
们的通勤范围，城市系统节点间转移所需的时间相对减少，并使阿根廷发展出
了一种“汽车密集型”的交通模式。此外，电信革命也显著降低了距离成本，
并在一些情况下使这种成本几乎可以忽略不计，为实现更多样化的工作、交流
需求创造了条件。过去需要在大城市居住的许多活动现在可以在远郊完成，降
低了迁移及其后续社会活动带来的开销。1
伴随城市化进程，以首都为代表的城市及其所属城市群的范围日益扩大，
这些技术上的发展将扩大后的城市紧密联系在一起。随着交通路线的延伸，新
的居民区、工业园区和商业区在公路沿线建设，最终发展成新的次级城市中心，
既为城市人口的生活与生产活动提供了新的方向，也改变了过去城市的面貌。

1
阿尔弗雷多·E.拉特斯等：《拉丁美洲人口动态与城市化：概念和数据局限性》（Alfredo E. Lattes etc.,
Population Dynamics and Urbanization in Latin America: Concepts and Data Limitations），见格雷姆·雨果编：
《新型城市化：超越城乡二分法》（Graeme Hugo ed., New Forms of Urbanization: Beyond the Urban-Rural
Dichotomy），伦敦：劳特里奇 2017 年出版（London:Routledge）。
8
 2.国内生产活动的变化与国际经济局势的影响
20 世纪最后二十年里，国际与国内的整体经济环境恶化对阿根廷的城市化
发起了严峻的挑战，加剧了失业、贫困等“城市病”。在国内经济政策与国际
金融局势方面，阿根廷和拉美许多国家一样，一向采取过度依赖债务杠杆的发
展战略，同时其经济又大量依托全球经济力量，外国的直接投资和证券投资的
多少、进出口份额的增减都对阿根廷经济发展有重要影响。与外资带来的经济
效益同步增长的，是本地经济的脆弱性，外部经济危机的影响随时会带来本地
的经济波动。20 世纪 80 年代，美国和欧洲的货币政策收紧、大宗商品价格下跌
使拉美各国广泛地陷入债务危机之中。1982 年，阿根廷所欠外债近 400 亿美元，
宣布无法按期偿债。整个 80 年代，阿根廷平均通货膨胀率达到 450%，国民经
济生活面临严峻困难。进入 90 年代，特别是 90 年代后半期，亚洲、俄罗斯、
墨西哥金融危机，巴西金融动荡和美国经济衰退等多重因素，又反复对阿根廷
经济造成打击，流入阿根廷的外部资本锐减，阿根廷经济恶化，贸易收支、国
际收支失衡状态加重，税收萎缩、财政收支状况恶化，偿债能力严重削弱。从
1998 年下半年开始，经济开始下滑，1999 年出现了 3.4%的负增长。2000-2001
年，在多数拉美国家保持正增长时，阿根廷仍表现出 2.6%的负增长1。经济困境
使得阿根廷自 1982 年以来四次宣布债务违约，严重影响了其国际信誉。
国际资信降低、外部资金流入减少，国内资金持有者也对国内经济前景抱
有怀疑，国内投资规模大幅缩减，加剧了公众的焦虑。随着这种趋势，大批工
厂、企业倒闭、停工停产，失业人口剧增、实际工资下降。在大城市，这种经
济变化产生的不良反应要比在中小型城市来得更快、也更剧烈，仅布宜诺斯艾
利斯市的公开失业率就达到 20.2%2。布宜诺斯艾利斯的传统工业区例如阿韦亚
内达（Avellaneda）、马坦萨（La Matanza）、圣马丁将军镇（San Martín）的
工厂首当其冲，从曾经的工业中心变成了现在的“工业墓地”。在 1974 年至
1985 年之间，布宜诺斯艾利斯市失去了三分之一的工业就业机会。这种下降在
1985 年至 1994 年之间持续，在此期间工人减少了 23％，从 65 万减少到 49 万，
同时郊区的大型工会组织也被迫关停3。
失业迫使劳动者寻求新的机遇。一些劳动者离开大城市，向心目中就业竞

1
吉列尔莫·佩里等：《多重危机的剖析》（Guillermo Perry etc., The Anatomy of a Multiple Crisis），世界银
行，拉丁美洲和加勒比地区首席经济学家办公室，2003 年 6 月，第 5 页。.
2
马塞拉·切鲁蒂：《阿根廷布宜诺斯艾利斯的经济改革，结构调整和女性劳动力参与》（Marcela Cerrutti,
Economic Reform, Structural Adjustment and Female Labor Force Participation in Buenos Aires, Argentina），
《世界发展》（World Development），2000 年第 28 卷第 5 期，第 879-891 页。
3
玛丽·法郎士·普雷沃特·沙皮拉：《90 年代的布宜诺斯艾利斯：都市化与不平等》（Marie-France Prévôt
Schapira, Buenos Aires en los años 90: metropolización y desigualdades），《拉丁美洲区域城市研究》
（EURE)，2002 年第 28 卷第 85 期。
9
争较小的城市迁移。新自由主义经济转型后，出口导向型工业和旅游业等新的
增长极的出现，加速了一些中小型城市的增长，正是这些城市重新安置了原先
逗留于大城市的经济人口。例如内乌肯省的小型城市圣马丁德洛斯安第斯（ San
Martin de los Andes），就是在这样的机缘中发展的。该市位于安第斯山脚，主
要产业是旅游业。该市人口直到 1970 年后才有显著增长。在 1970 年后，该市
人口自然增长率下降，自 1980 年来基本保持稳定不变的水平，但其移民性增长
从 1970 年起由负转正，从 1970-2001 年，阿根廷全国人口自然增长率（每十年
平均值）从 18%下降至 11.2%，但由于移民性增长的加持，圣马丁德洛斯安第
斯市的人口总增长率最高可以达到 38.3%，远高于全国平均水平1。
另一些劳动者选择进入非正规部门，暂时缓解失业的危机。 在实行进口替
代工业化发展模式的整个 20 世纪中叶，阿根廷城市劳动力市场就开始与高水平
的自主创业和非正规就业联系在一起，多体现在小微企业或无薪家庭就业中,但
这些类型的就业份额，本已随着城市就业在国内制造业和相关服务方面份额的
增加而下降 2。然而，受到 20 世纪末大规模失业的影响，非正规就业的趋势又
重新上涨。诚然要考虑到，城乡移民、周边国家移民带来的城市劳动力的上涨，
会在一定程度上挑战原有劳动者的地位，但从世界范围来看，城市劳动力的上
升是一种普遍现象，但失业率与非正规就业率的大幅增长却不是，这并不是城
市化发展过程中的必然环节。这些非正规的工作通常意味着工资大幅度降低。
从 2017 年的数据看来，非正规工人的月收入约为 6900 比索，比注册工人平均
获得的 15500 比索低约 55％。几乎 50％的非正式工人的工资约为 6000 比索，
而 27％的工人由于技术水平更低，工资低至 3600 比索3。
因此，即便有替代性选择，失业仍然很容易与贫困画上等号，不论是向中
小城市迁徙还是从事非正规就业，在绝大多数情况下，都意味着劳动者收入降
低和丧失社会福利已无可避免。从失业、贫困发展到饥饿、犯罪、生存环境恶
化，这些“城市病”，都是从环环相扣的经济难题之中衍生而来。
3.政府决策的不足与失误
20 世纪末阿根廷政府对城市化发展中产生的问题，缺少预防性的政策和全
局性的规划，这使得城市化进程平添了许多无序性。90 年代，为了解决通货膨
胀等问题、稳定市值、恢复经济，梅内姆总统在国际货币基金组织的建议下，

1
阿德里亚纳·奥特罗等：《阿根廷内乌肯省圣马丁德洛斯安第斯市的巴塔哥尼亚山区的舒适移民》，见劳
伦斯·A.G.莫斯编：《移民寻求和维持高山家园和他们的文化》。
2
布莱恩·罗伯茨：《全球化与拉丁美洲城市》（Bryan Roberts, Globalization and Latin American Cities），
《国际城市与区域研究》（International Journal of Urban and Regional Research），2005 年 2 月。
3
费尔明·库普：《马克里面临解决非正式劳动力市场的艰辛任务》（Fermin Koop, Macri faces struggle to
tackle informal labour market），《布宜诺斯艾利斯时代》（Buenos Aires Times），2017 年 9 月 24 日。
10
迅速实施了结构调整，包括私有化、可兑换计划、区域一体化和贸易自由化等
措施。然而，改革既没有解决导致财政长期失衡的根本性问题，也缺乏对已经
开始恶化的就业市场的治理，甚至造成了更大的负面影响。
针对就业市场的政策集中反映了预防与治理能力的缺失。先是私有化改革
本身，为就业市场带来了巨大压力。1980 年，在阿根廷，公共就业占正式城市
就业的 33.8%1，由于公共部门的私有化和其他生产部门劳动力吸收能力的不足，
1989-1999 年期间，这一进程直接导致将近 15 万工人失业2。再是政府企图增加
就业市场灵活性以促进就业的尝试失败。1991 年以来对就业合同法的修订涵盖
了对传统意义上的非正规劳动力市场加以调控的措施，包括 1991 年颁布的劳动
弹性法（第 24.013 号），1995 年的新法令（第 24.465 号）等。然而这些法律并
没有改变这种有意使用非正规劳动力的现象。改革主要包括推广试用就业、短
期合同和给予受雇者有限的好处等措施。总的来看，这些干预往往对雇主有利，
对工人不利。新法律允许雇主与雇员签订三到二十四个月的培训合同，而在此
期间，雇主无需向这些合同工提供与其他正式工人相同的福利。这些法律颁布
的本意是为了让雇主拥有灵活的时间培训新雇员，并对他们的能力进行评估。
但在实践过程中，雇主运用这则法律减少了他们在人力成本上的花销。遣散费
在部分合同类型中取消，同样降低了雇员在就业中的保障。因此，新法律下的
一些合同又被许多人称之为“垃圾合同”。可以说，改革中针对小公司和年轻
工人的特殊制度实际上不能发挥效果。
此外，法令对正规企业的创办，仍然保持苛刻的规定。该国没有专门的程
序来登记微型企业。根据世界银行的数据，注册一家企业需要 15 种不同的程序，
耗时 27 天。这对于一家小微企业来说成本过高、程序繁重，全程需要同大约 10
个不同的公共部门机构进行互动。 3此外，一家正规企业的雇主必须为员工缴纳
比名义工资高出 23%的社保和医疗保险，极大地增加了用工成本，使得小微企
业知难而退，不利于非正规部门向正规部门的转化。
90 年代的土地政策则是全国性规划缺失与权力滥用的体现。在新自由主义
指导下，土地规划权被下放到下级地方政府。此前，城市规划具有垂直主义性
质——从国家到省，然后是市政。新自由主义施行后，当地政府在城市的决策

1
莱斯利·贝瑟尔：《剑桥拉丁美洲史：第六卷》（Leslie Bethell, The Cambridge History of Latin America:
Volume 6），剑桥：剑桥大学出版社 2008 年出版（Cambridge:Cambridge University Press），第 285 页。
2
马里萨·卡蒙娜：《紧凑型城市辩论的区域层面:拉丁美洲》（Marisa Carmona, The Regional Dimension of
the Compact City Debate: Latin America），见罗德·伯吉斯等编：《紧凑型城市：发展中国家的可持续城市
形态》（Rod Burgess etc. ed., Compact Cities: Sustainable Urban Forms for Developing Countries）, 伦敦：劳
特里奇 2002 年出版（London:Routledge），第 53-62 页。
3
帕特里西奥·米兰-史密曼斯：《阿根廷的贫困与非正规就业》（Patricio Millan-Smitmans, Poverty and
Informal Employment in Argentina），IED 讨论系列文件第 208 号（IED Discussion Paper Series），波士顿
大学 2010 年 5 月。
11
中影响力更加突出 4。以布宜诺斯艾利斯省为例，土地规划权在 1977 年从该省
下放到各市，8912/77 号法令 2规定土地秩序的主要责任由市级政府负责，具体
内容包括土地类型分配和建设项目批准。在该法令第五章，规定了乡村俱乐部
需建于市区以外，并对其所涉及的基本服务、最小面积、间隔距离、功能面积、
协商下的公共街道封闭等方面都做出了规定。
土地规划权很快成为地方政府增加财政收入的渠道。1986 年的 8404/86 号
法令 3 对 8912/77 做了补充和澄清，该法令实际上放宽了此前的规定，废除了
1977 年法令中对住宅区间隔距离的规定。根据原规定，两个乡村俱乐部之间的
最小距离需要 7 千米以上，现在改为市政府可以根据地形等情况，自行决定间
隔，这意味着同样土地范围内可以兴建更多的社区。1997 年，政府出台了针对
门控社区的第 74/97 号决议4，使市政府在申报批准中有了很大权限。此后市级
政府可以在项目批准中，将工业用地转为住宅用地，或者将不合规的社区以政
府所认为的“特殊的、可以作为特例”的形式变为合法社区，因此政府鼓励和
推动门控社区的建设，以增加财政、提高地方基础建设水平。
但越来越多大型门控社区抢占了城市的空间，封闭式社区不同于开放式社
区，其存在必然意味着对城市中的一些公共空间特别是街道的封闭。到 2000 年，
大布宜诺斯艾利斯地区有 350 个封闭式社区，由一万三千所房屋和五万名居民
组成，分布在 300 平方公里范围的土地上，这些社区占据了相当于城市扩展面
积的 50%的土地，既显示了土地资源占有上的极度不平等，也反映了政府未能
充分发挥其在城市整体规划中应尽的责任，由此产生的压力与矛盾正持续不断
地为城市的可持续发展产生负面影响。

三、阿根廷政府城市问题治理政策中的经验与教训
人口聚居与城市化的加深会产生一系列新的社会问题，包括人口流动、社
会治安、减贫济贫、城市环境等各个方面，很难仅仅依靠城市化自然发展的过
程来解决这些问题，政府出面采取对策是必不可少的。但总体来看，阿根廷政
府对待城市化缺少预防性的政策，20 世纪末的城市化转型最初是在缺少政策引
导的情况下展开的，也因此浮现出了许多城市问题。对这些问题的治理主要在
1
索尼娅·罗特曼：《城市规划与社会角色干预：封闭城市化的发展》（Sonia Roitman, Planificacion
Urbana y Actores Sociales Intervinientes: El Desarrollo De Urbanizaciones Cerradas），世界，地理和社会科
学领域的十年变化会议论文，巴塞罗那大学 2008 年 5 月 26-30 日。
2
布宜诺斯艾利斯省荣誉参议院，第 8912/77 号省级土地和土地使用法（Honorable Senado de la Provincia de
Buenos Aires, Ley Provincial N° 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo）。时间？
3
布宜诺斯艾利斯省荣誉参议院，乡村俱乐部第 9404/86 号法令（Honorable Senado de la Provincia de
Buenos Aires, Ley Provincial N° 9404/86 de Clubes de campo）。时间？
4
省土地和城市化部第 74/97 号决议（La Resolución provincial 74/97 de la Secretaría de Tierras y
Urbanismo）。
12
进入 21 世纪后展开，其中一些政策也较有成效。
1.提高贫困、弱势人口的生活水平。消费者补贴计划是阿根廷消费者社会
保障的重要来源。2001-2002 年的金融和政治危机时期，阿根廷开始实施消费者
补贴计划，补贴范围主要包括食品和电力、天然气、生活用水、交通等公共服
务。该计划起源于总统爱德华多·杜哈德（Eduardo Duhalde）在任期内选择冻结
私有化公用事业收取的费率。内斯托尔·基什内尔（Néstor Kirchner）总统和克
里斯蒂娜·费尔南德斯·德基什内尔（Cristina Fernández de Kirchner）总统在 2003
年至 2015 年的执政期间，继续维持公用事业费率冻结和相关补贴计划，以调节
价格波动。从 2003 年到 2006 年，政府在能源和燃料补贴上的支出增加了 7 倍，
交通支出增加了至少 3 倍，2006 年政府在能源和运输补贴上支出达到 125 亿比
索，约占政府总预算的 12%1。这些补贴使得城市资本和劳动力双方都能获益，
通过政府对通货膨胀的控制，企业能够在名义工资相对不变的情况下，让工人
更多地感受到实际工资的增长，缓和了城市资本和劳动力之间的分歧，这也是
基什内尔任期内团结多阶级联盟的重要手段。
类似的减贫政策还有克里斯蒂娜·基什内尔政府于 2008 年向包括家庭雇佣
在内的非工会成员引入了最低工资的概念，并向私营医疗公司施加了压力，要
求他们扩大医疗保险覆盖面并降低收费。2009 年，政府又提出“全民儿童福利
计划”（Asignación Universal por Hijo），该计划向将近 400 万家境贫困的儿童
提供约每月 180 阿根廷比索的补助，受益儿童的覆盖面达到 80％。2这些政策都
为弱势群体提供了一定的生活保障。
2.促进就业正规化。阿根廷政府自 2003 年内斯托尔·基什内尔总统上任以来
就致力于整顿非正规就业问题。从鼓励雇主对企业、员工进行正规化的层面来
看，措施主要包括简化相应的规章和程序，减少企业申报入门费用和简化办理
手续的机制，特别是在省、市级推行简化税收、实行电子政务和单一窗口制等
制度；减少雇主为新员工缴纳的社会保障；减免雇佣家庭工人的雇主的个人所
得税等措施。从鼓励雇员从事正规就业的角度来看，主要措施是颁布了新的移
民法（第 25871 号），提出使移民身份合法化的措施；加强职业训练，出台职
业培训计划，促进劳动者完成正规教育，并未劳动者制定工作技能标准和颁发
工人技能证书。此外还包括一些加强国家监管的措施，例如自 2003 年起生效的

1
尼尔·P.理查森：《出口导向的民粹主义：阿根廷的商品和联盟》（Neal P. Richardson, Export-Oriented
Populism: Commodities and Coalitions in Argentina），《比较国际发展研究》（Studies in Comparative
International Development）, 2009 年第 44 卷第 228 号文章（？核对？）。
2
克里斯蒂娜·基什内尔：《这是最注重再分配和最公平的系统》（Cristina Kirchner, Es el sistema más
redistributivo y más justo），《国家报》（La Nacion），2009 年 10 月 29 日。
13
国家就业正规化方案，其中要求加强国家对非正规就业的监测和检查能力，增
加视察员人数，并将流程电子化；通过大规模媒体宣传，系统地宣传遵守劳动
和税收义务的好处以及由此获得的社会保障；通过企业社会责任计划，促进主
要企业提高其客户和供应商对遵守劳动法规的必要性和义务的认识；加强对正
规就业的保护，建立相关危机预防程序和制定生产恢复计划。2013 年，政府又
针对该问题出台了综合治理方案，内容包括加强国家监管；对非正规就业占比
大的关键部门施加具体干预措施；对曾经受到劳工制裁的雇主进行登记公示；
提高工人对自身权利的认识等内容。
通过这些政策，非正规就业率从 2003 年的 49.1%降至 2012 年的 34.6%，同
时，正规就业率自 73.3%上升至 76.5%，这是自 20 世纪 70 年代中期以来，首次
出现非正规就业率较明显的下降。1
3.整顿非正规住宅。马克里政府实施的《国家住房和人居计划》（Plan
Nacional de Vivienda y Hábitat）在改善城市地区生活条件方面较为成功。该计划
旨在增加获得住房的机会，并减少非正式定居点的扩散。在 2016-2019 年间，
这项耗资 64 亿美元的计划将支持超过 280 个非正式住区的城市化。该计划与世
界银行开展了合作，世界银行通过综合人居和住房项目（ Integrated Habitat and
Housing Project）以及布宜诺斯艾利斯都市改造项目（ the Metropolitan Buenos
Aires Urban Transformation Project）来提供支持。计划的具体实施措施，包括全
国性的住房补贴，特别是为符合条件的首次购房者提供与抵押贷款相关的补贴，
改善和完善基本服务与社区基础设施，以及棚户区的整体改造。其中，棚户区
改造的突出案例是对该国最大的棚户区“31 号”（Villa 31）的改造。该棚户区
位于首都中心地带，这里没有连接官方电网、没有铺设道路、没有官方的自来
水供给系统。新计划将为数千套未登记的房屋和地块拟定产权，并将一些居民
迁往 1200 套改善过的住房。通过建立和改善基础设施与设备，扩大提供、获得
高质量的教育和保健福利的渠道，促进该地区的可持续经济发展。这一系列措
施改善了棚户区居民的生活质量，也焕新了城市的市容市貌。

自 2002 年起，阿根廷已更换五任总统，政府的政策也随着执政党执政理念
的变换和新的经济局势而不断变化。虽然政府调节城市问题的政策层出不穷，
但其中许多政策长期处在尝试和不断调整的阶段，也有许多政策最终失败。总
的来看，百利而无一弊的政策几乎不存在。从这些政策的弊端中，可以得出几
1
FORLAC：《阿根廷的就业正规化：最近的事态发展和前进的道路》（FORLAC, Employment
formalization in Argentina: recent developments and the road ahead），关于正规化的说明，国际劳工组织促
进拉丁美洲和加勒比就业正规化方案，2014 年，第 4 页。
14
点启示：
1.城市化进程中要提高政府参与再分配的能力，促进社会公平。
城市化程度的增长与收入分配差距的扩大或缩小没有必然关系，政府部门
对收入分配的积极调整是干预分配差距扩大的重要一环。在新自由主义经济政
策实施时期，阿根廷的战略性、竞争性国有企业几乎都被出售给私人资本，反
映了财政问题与平衡再分配之间的矛盾。在这种情况下，社会福利、公共投资
的价格实际上提高了，不仅两极分化加剧，政府干预再分配的能力也被进一步
削弱。
此外，当前阿根廷城市中大规模的非正规部门经济活动，实际上也阻碍了
政府的分配和再分配政策。在实现社会公平的过程中，促进基本医疗卫生、义
务教育、水电资源等公共服务的有效供应，是实现社会公平的基本环节。这些
服务需要相应的基础设施来提供，可持续使用的基础设施则需要在全民中分摊
这一成本，对于任何国家来说，这都需要财政收入的支持。非正规部门的相对
规模越大，则被征税的经济活动的比例越小。假设一个国家真实的人均收入为
常数，该国的非正规部门越大，其财政能力就越弱。在内斯托尔 ·基什内尔执政
期间，阿根廷非正规就业率有约十个百分点的降幅，虽然此后克里斯蒂娜 ·基什
内尔政府试图延续其政策，进一步整顿非正规部门，但效果已大为削弱。非正
规部门经济活跃人口的上升与国家财政收入压力的增大，并非不无联系，而这
又将影响基本公共服务水平和平均生活水平的有效供给。从这一点上来看，政
府需要进一步调整和管理劳动力市场，寻找有利于就业的增长方式，最终目的
是提高参与再分配的能力。
2.城市服务中政府的政策干预应符合不同类型对象的需求。
政府在消费者补贴计划中的高额支出不一定能获得预想中的结果。消费者
补贴计划的目的应是提高公民的家庭实际购买能力，特别是缓解中低收入人口
的生存压力。但实际上，这一计划分配到了所有收入的人群身上，而非穷人获
得其中的最大份额。根据 2012-2013 年的数据，在电力、天然气、生活用水、
交通等受补贴项目中，按照十分位数来计算，阿根廷人口收入最低的 20%的人
口其相关支出中没有航空服务的份额，而航空交通的开支只在收入前 50%的人
口的开支中才占有一定比例，且收入越前排的人，航空开支越高，航空交通补
贴几乎完全由社会中上层人士享有，平添了公共开支的负担，与之相对的是，

15
地铁却不在补贴范围之内1。
住房改善计划面临同样的问题。对棚户区的改造激起了许多当地的反对声
音。在棚户区定居的居民，其特征是家庭收入低，在公共服务支出中面临困难。
棚户区改造虽然改善了当地的供水供电条件，但对许多居民来说，这成为政府
变相地赶走居民的策略，绝大多数人无力支付水电杂费，也没有资本购买改善
后的房屋产权。许多棚户区居民经营小生意，棚户区的住宅对他们来说既是住
房也是门店，但在迁入新的安置公寓后，他们必须另外开支一笔店面租金。居
民尤为需要的申请工作与贷款方面的帮助，仍无法得到满足。因此，政策干预
应当有明确的目标和针对性，符合不同人群的需求类型，有的放矢，实现政策
效益的最大化。
3.警惕“政策陷阱”，建立长效机制。
托马斯·布里-马什卡雷尼亚什（Tomás Bril-Mascarenhas）2在研究发展中国
家的消费者补贴计划时认为，当进口燃料或国内劳动力等关键投入的价格迅速
上涨时，发展中国家往往采取并随后增加广泛的消费者补贴计划的支出。如果
没有这些计划，物价上涨将引发许多公民生活成本的增加。但这些最初规模不
大的消费者补贴计划，最终反而会形成政策陷阱，限制政治家改变或消除这些
陷阱的能力。阿根廷正陷入这样的陷阱。到 2010 年，政府将约 300 亿比索（约
占政府支出的 10％）用于公用事业补贴。2015 年马克里上任后试图减少并最终
取消这一补贴。补贴主要面临两方面的困境，一方面，由于全球危机的影响，
补贴资金已经耗尽，政府预算无法再维持大规模补贴；另一方面，补贴使国民
能源消耗大幅增长，早在 2004 年 3 月，政府就单方面将对智利的天然气供应削
减了 15%至 95%3，以提高国内发电厂的天然气供应量，向邻国出口电力也受到
限制，各类能源储量面临短缺。但随着通货膨胀的增加、阿根廷经济的持续疲
软以及选民的强烈反对，取消补贴困难重重。
除了在改善社会福利方面效益有限之外，该计划还威胁着城市环境的可持
续发展。能源补贴通过保持客户价格低廉和固定来促进消费，不受国际油气价
格涨跌的影响，这一政策给公众树立了错误的概念，即能源是廉价且无限的 。

1
克里斯多夫·拉克纳等：《阿根廷住宅公共服务补贴的发生率：2014 年的补贴制度及其他选择》
（Christoph Lakner etc., The Incidence of Subsidies to Residential Public Services in Argentina: The Subsidy
System in 2014 and Some Alternatives），世界银行在阿根廷，巴拉圭和乌拉圭的一系列技术报告，2016 年
第 7 号。
2
托马斯·布里-马什卡雷尼亚什等：《政策陷阱：危机后阿根廷的消费者补贴》（T.Bril-Mascarenhas,
A.E.Post, Policy Traps: Consumer Subsidies in Post-Crisis Argentina），《比较国际发展研究》（Studies in
Comparative International Development）, 2015 年第 50 期，第 98-120 页。
3
亚历杭德罗·D.冈萨雷斯：《阿根廷的能源补贴导致不平等和热效率低下》（Alejandro D. González,
Energy Subsidies in Argentina Lead to Inequalities and Low Thermal Efficiency），《能源》
（Energies），2009 年第 2 期，第 769-788 页。
16
2008 年，布宜诺斯艾利斯每立方米家用天然气的价格是 0.075 美元，而在加拿
大需要 0.41 美元，在墨西哥需要 0.67 美元，在阿根廷的巴塔哥尼亚地区，由于
气候寒冷，能源补贴更高，同样体积的天然气只需 0.026 美元，低廉的价格造
成了能源的滥用，也加剧了能源消耗对环境的污染。即便现代技术在住房的热
质量方面已有所改进，可以通过改善住房的热质量来减少能源的消费，并对环
境产生可持续的效益，但能源补贴阻碍了这些技术在阿根廷的普及。1
因此，政府不仅要从政策本身的长效性，也要从多元影响的角度，可持续
性地解决城市问题。
4.重新审视债务与国内财政平衡问题。
观察 20 世纪 80 年代以来阿根廷城市化中出现的特点与问题，不难发现，
经济与政府决策构成了难以分割的组合。针对城市问题的政策出台后，其实施
既需要行政层面的有利推行，也需要经济方面的必要支持。然而数十年来阿根
廷的经济环境，有时放大了城市问题，有时制约了城市治理。
2003 年，内斯托尔·基什内尔当选总统后开始采取一种民族主义的立场，拒
绝国际货币基金组织和它的盟友们要求阿根廷把解决外债作为头等大事的呼吁。
相反，总统宣布，国际货币基金组织和各个国际债权人必须等待，直到阿根廷
整顿好自己的内部秩序为止。基什内尔把资金投入社会福利的开支，致力于减
轻阿根廷的社会问题。在他执政的 4 年里，阿根廷的经济平均增长了 8%，个人
消费增长了 52%，失业率和贫困率下降，实际工资上涨 70%。2但是，不论是此
次还是多年来阿根廷延期还债的履历，都使阿根廷再次获得信贷变得不易，且
要担负高额利率，在金融界标上了失信的标签。这一时期的经济增长与出口产
品价格的攀升不无关系，在费尔南德斯总统任期中，当出口价格下降时，一切
又仿佛正在回到原点。外债早已是阿根廷尾大不掉的难题，2020 年阿根廷再度
面临债务违约风险，市场对其出现债务违约已早有预期。
城市化治理不可忽略的解决手段是经济发展。这需要阿根廷打破恶性循环，
这一循环以不可持续的预算赤字、不断降低的投资者信心以及日益严重的政治
困境为特征。经济的稳定与增长是解决当前困境的基本条件。历史上，阿根廷
曾经是世界上最有活力的经济体之一，然而经济的波动与低迷也同时占据了长
时间段。在数次通货膨胀、经济衰退之中，每一次阿根廷政府都会提出新的应
对经济问题的政策，但事实证明，多数政策只有短期推动的作用，或许能暂时
解决当前面临的问题，而常常又会带来后续更为复杂的情况。面对当前的情况，

1
同上。
2
霍华德·J.威亚尔达、哈维·F.克莱恩, 刘捷、李宇娴 译，《拉丁美洲的政治与发展》，上海译文出版社，
2018 年，第 99-100 页。
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一些分析家主张立即进行全面改革，包括采用新的劳动力市场制度、降低公共
支出、减少公共部门的就业、削减公用事业补贴、激励各省控制开支等措施，
但也有学者认为，政府支出的大幅减少可能会使阿根廷经济进一步陷入衰退 1。
为经济增长创造公平的条件需要一个长期过程，显然，一种合适的方法至今尚
未被挖掘。

城市化不仅是一个指标。虽然根据世界银行的数据显示，阿根廷 2019 年城
市化率已经达到 92%，远高于 55.714%这一世界平均水平，但数据不等同于质
量。城市化的主体是城市市民，对城市化转型的研究鼓励我们去发现市民的新
需求。在探索城市自然、经济、社会协调统一发展的基础上，开辟更多有助于
市民获取城市公共资源的途径、提高市民参与城市生活的能力、让全体市民共
同享受城市化的成果，是城市化发展的最终目的。面对当前的城市问题，阿根
廷政府还需要充分发挥其指导作用，实现城市化质量的提升。

1
伯克利拉丁美洲研究评论，2018 年秋季（Berkeley Review of Latin American Studies, Fall
2018)，https://clas.berkeley.edu/research/argentina-consumer-subsidy-trap（采用资料时间？）
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