Časopis "Moderna Uprava Broj 3 I 4"

MODERNA UPRAVA
МОДЕРНА УПРАВА
Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu 1

MODERNA UPRAVA
ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ
Издавач
Агенција за државну управу Републике Српске
Владике Платона бб
78000 Бања Лука
wеб сајт: www.adu.vladars.net
електронска пошта: adurs@adu.vladars.net
За издавача
Александар Радета
Главни и одговорни уредник

Драгомир Кутлија
Редакциони одбор
Александар Радета, Рада Божић, Слободан Гаврановић,
др Тихомир Глигорић, Сеад Масло, мр Владимир Карајица, Страхиња Ћурковић,
доц. др Остоја Кременовић, проф. др Петар Кунић, Драгомир Кутлија,
Зоран Липовац, Семиха Боровац, Невен Акшамија, Далибор Ћопић,
Стојанка Ћулибрк
Лектор
Светозар Личина
Превод на енглески језик

Далибор Ћопић
Штампа
ISSN
1840-2283
Тираж
1000 комада
Штампање завршено
новембар 2010. године
2 Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

MODERNA UPRAVA
САДРЖАЈ
ЧЛАНЦИ
1. др Снежана Савић, др Игор Милинковић

УСТАВНОПРАВНИ ОКВИР ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ
У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ......................................................................................7
2. Проф. др Слободан Дујић

ЈАВНЕ СЛУЖБЕ И НЕЗАВИСНА РЕГУЛАТОРНА ТИЈЕЛА..........................17
3. Проф. др Сеад Дедић

ОСВРТ НА НОРМАТИВНУ РЕГУЛАЦИЈУ СЛУЖБЕНИЧКОГ
СТАТУСА У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ – ДРУГИ ДИО ................................45
4. Проф. др Ђорђије Блажић

ОСНОВИ СИСТЕМА ЈАВНЕ (НЕДРЖАВНЕ) УПРАВЕ У ЦРНОЈ ГОРИ......63
5. Проф. др Миле Дмичић

УРЕДБОДАВНА ОВЛАШЋЕЊА И ЊИХОВО ОСТВАРИВАЊЕ У
ПРАВНОМ СИСТЕМУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ.................................................95
6. Проф. др Марко Рајчевић

УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ ПОРЕСКИХ ПРОПИСА .............................121
7. Др Зорица Дрљача
ОСНОВНА ОБИЉЕЖЈА ПОРЕСКОПРАВНОГ ОДНОСА СА
ОСВРТОМ НА ПРАВА ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА ........................................131
8. Проф. др Валерија Шаула

ПРИМЈЕНА ЕВРОПСКИХ СТАНДАРДА У РАДУ ОРГАНА ДРЖАВНЕ
УПРАВЕ – НОВА ЕВРОПСКА КОНВЕНЦИЈА О УСВОЈЕЊУ ДЈЕЦЕ ........149
9. Проф. др Предраг Димитријевић

ЕВРОПСКИ УПРАВНИ ПРОСТОР И РЕГИОНАЛИЗАЦИЈА
„ СТРАХ ОД ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈЕ“ .............................................................157
10. Душко З. Глодић, М.А.

ЗНАЧАЈ ИЗГРАДЊЕ ЕВРОПСКОГ АДМИНИСТРАТИВНОГ
ПРОСТОРА И СПРОВОЂЕЊА РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ
ЗА ПРИМЈЕНУ ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ ...................................................173

MODERNA UPRAVA
11. Др Иванка Марковић

КРИВИЧНА ДЈЕЛА ПРОТИВ ПРАВА ИЗ РАДНИХ ОДНОСА И
СОЦИЈАЛНОГ ОСИГУРАЊА .........................................................................185
12. Николина Грбић- Павловић

ДИСЦИПЛИНСКА И МАТЕРИЈАЛНА ОДГОВОРНОСТ
ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА ..........................................................................193
13. Др Слободан Ђорђић

КАРАКТЕРИСТИКЕ САВРЕМЕНОГ ПРИВРЕДНОГ
РАЗВОЈА, НОВА ГЛОБАЛНА ЕКОНОМИЈА И ПОЈАВА
НОВЕ СВЈЕТСКЕ ЕКОНОМСКЕ КРИЗЕ .......................................................203
14. Мр Борислав Радић

О КОЛЕКТИВНИМ УГОВОРИМА КАО ИЗВОРИМА ПРАВА
У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ .....................................................................................
15. Мр Владимир Карајица

ПЕРЦЕПЦИЈА ДИСТРИБУЦИЈЕ УТИЦАЈА СЛОБОДНОГ ВРЕМЕНА
ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА НА МОТИВАЦИЈУ И РАДНИ УЧИНАК...217
16. Никола Ковачевић

ТРАНСФОРМАЦИЈА ВЛАСНИЧКИХ ОДНОСА
У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ...............................................................................255
17. Мирослав Радинковић и Милан Латиновић

СТРАТЕШКИ ОКВИР РАЗВОЈА еВЛАДЕ и еСЕРВИСА У СВИЈЕТУ ....265
18. Мирослав Радинковић и Саша Војновић

ИНФОРМАЦИОНЕ ТЕХНОЛОГИЈЕ У ЈАВНОЈ УПРАВИ
РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР.........................277
ОСВРТИ
19. Мирославка Војводић

ВАКАТИО ЛЕГИС У ПРАВНОМ СИСТЕМУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ......291

MODERNA UPRAVA
ПРЕДГОВОР
Ново издање часописа „Модерна управа“, у форми двоброја 3/4, доноси и

представља прилоге 22 аутора, који на интердисциплинаран приступ и начин
третирају проблеме јавне управе као динамичног и сложеног феномена, са
посебним освртом на актуелна дешавања и реформу јавне управе у Републици
Српској, БиХ и шире.
Са задовољством истичемо чињеницу су објављени радови аутора из
других земаља из окружења (Република Словенија и Република Црна Гора), што
овом броју часописа даје наглашен квалитет и шири значај.
Није нескромно истаћи, да је Редакциони одбор успио зналачки и
креативно да укомпонује радове већ афирмисаних и угледних аутора, са радовима
млађих аутора, који већ сада показују склоност ка писању и имају изражене
амбиције да се баве научно-истраживачким радом.
Из ширег миљеа презентованих радова препознајемо потребу за
промјенама, иновацијама, праксу и искуство у флексибилној трансформацији рада
администрације, информационих технологија, те питања мотивације и радног
учинка запослених у јавној управи.
Наиме, наша култура је под великим утицајем концепта промјене и
неуморног тражења бољих модела, идеја и рјешења, која доприносе јаснијем
фокусирању проблема и њиховом разумијевању из визуре како се јавна управа
мијења.
Из тих разлога, проведена методологија и логички третман тематских
прилога детерминисали су да садржај часописа буде концептуално заснован на
јасности, прегледности, аналитичности, оригиналности, компаративности и
конзистентности приложених радова.
Садржај и концепт двоброја часописа чине теме: Уставноправни оквир
локалне самоуправе у Републици Српској, Јавне службе и независна регулаторна
тијела, Осврт на нормативну регулацију службеничког статуса у Босни и
Херцеговини – други дио, Основи система јавне (недржавне) управе у Црној Гори,
Уредбодавна овлашћења и њихово остваривање у правном систему Републике
Српске, Уставност и законитост пореских прописа, Основна обиљежја
порескоправног односа са освртом на права пореских обвезника, Примјена
европских стандарда у раду органа државне управе – нова Европска конвенција о
усвојењу дјеце, Европски управни простор и регионализација „страх од

MODERNA UPRAVA
децентрализације“, Значај изградње европског административног простора и

спровођења реформе јавне управе за примјену права Европске уније, Кривична
дјела против права из радних односа и социјалног осигурања, Дисциплинска и
материјална одговорност државних службеника, Карактеристике савременог
привредног развоја, нова глобална економија и појава нове свјетске економске
кризе, О колективним уговорима као изворима права у Републици Српској,
Перцепција дистрибуције утицаја слободног времена државних службеника на
мотивацију и радни учинак, Трансформација власничких односа у Републици
Српској, Стратешки оквир развоја еВладе и еСервиса у свијету, Информационе
технологије у јавној управи Републике Српске и институционални оквир, вакатио
легис у правном систему Републике Српске.
Вјерујемо, да ће државни службеници, научно-стручна популација и многи
други заинтересовани за питања вишеслојних и фундаменталних атрибуција
реформе јавне управе, бити у могућности да се упознају и информишу са са-
временим приступима и интерпретацијама скривених нијанси и отворених питања
функционисања јавне управе.
Редакција

MODERNA UPRAVA
Др Снежана Савић, редовни професор

Правни факултет Универзитета у Бањој Луци
Дописни члан АНУРС
Др Игор Милинковић, виши асистент

УСТАВНОПРАВНИ ОКВИР ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
РЕЗИМЕ
Организовање локалне самоуправе представља једно од најосјетљивијих

питања које се у свакој држави мора ријешити на адекватан начин. Достигнути
ниво демократизације власти уопште, између осталог, или, пак, на првом мјесту,
огледа се и кроз локалну самоуправу. Када је ријеч о локалној самоуправи у
Републици Српској, нужно је истаћи да је Општи оквирни споразум за мир у
Босни и Херцеговини (Дејтонски мировни споразум), односно Устав Босне и
Херцеговине (Анекс IV споразума), у организацији власти у овом сегменту,
наравно, у оквиру начела уставности, ентитетима оставио потпуну слободу,
односно ову проблематику одредио, сагласно члану III 3а Устава Босне и
Херцеговине, као надлежност ентитета. У раду је ријеч о постојећем уста-
вноправном оквиру локалне самоуправе у Републици Српској као и о уставним
амандманима из домена локалне самоуправе, који су усвојени од стране Народне
скупштине Републике Српске, а о којима Вијеће народа Републике Српске још
увијек није одлучивало.
Значај локалне самоуправе за изградњу демократског друштва данас се, по
правилу, не доводи у питање. Дјелујући као својеврсна «школа демократије» (по
мишљењу појединих аутора и «универзитет»)1, локална самоуправа доприноси
стварању активног, политички свјесног грађанства, као битног предуслова и
гаранције демократског уређења.2 Истовремено, снажне и аутономне локалне
власти могу се посматрати и као релевантан елемент тзв. система контроле и
равнотеже (checks and balances). Обезбјеђујући плуралитет центара одлучивања,
локална самоуправа афирмише се као својеврсна противтежа средишњој власти
односно као брана могућој самовољи централних органа. Наведена, прогресивна
1
J. Đorđević, Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957, str. 8.
2
Kako ističu brojni autori, lokalna demokratija, prevashodno kroz razvoj tzv. aktivnog
građanstva, «obezbjeđuje temelje za snažne demokratske nacionalne institucije i prakse». (L.
Pratchett, «Local Autonomy, Local Democracy and the «New Localism›», Political Studies, Vol.
52, 2004, p. 361)

MODERNA UPRAVA
својства локалне самоуправе, учинила су јачање ове установе својеврсним

императивом за земље у транзицији. Стога не изненађује да се развоју локалне
самоуправе значајна пажња поклања и у ентитетима Босне и Херцеговине:
Републици Српској и Федерацији Босне и Херцеговине, у чијој надлежности се,
према Уставу Босне и Херцеговине, налази регулисање односне материје. У
оквиру рада, након основних напомена о појму и демократском значају локалне
самоуправе, анализи ће се подвргнути уставноправни оквир ове установе у
Републици Српској.
За локалну самоуправу се, с правом, констатује да спада међу «најтеже и
најсложеније проблеме теорије уставног права и теорије државе, као и праксе».3
Разлози за то су релативно бројни и међу њима се могу издвојити: различито
вријеме и услови настанка ове установе у појединим државама, мање или више
развијена традиција локалног организовања, промјене којима је локална
самоуправа, као динамично подручје, такорећи континуирано изложена, разли-
чита политичко-филозофска схватања о њеном мјесту и улози у друштву
(«притисак» у то вријеме владајуће марксистичке идеологије, нарочито снажно
испољио се приликом изградње комуналног система друге Југославије), неспорна
комплексност и вишеслојност самог феномена, извјесне терминолошке недоумице
и сл. С обзиром на наведено, не изненађује постојање бројних дефиниција локалне
самоуправе, као и различитих схватања њене правне природе.
Локалну самоуправу могуће је, у најкраћем, одредити као облик
управљања и одлучивања у локалним заједницама. Иако поменута дефиниција у
цјелости не освјетљава суштину локалне самоуправе, она ипак указује на нека од
основних обиљежја овог сложеног феномена. Стога, као у основи тачна, мада
непотпуна, односна дефиниција може послужити као полазиште приликом
одређивања појма локалне самоуправе.
Већина аутора локалну самоуправу везује за појам локалне заједнице.4
Ипак, и поред уске повезаности наведених феномена, локална самоуправа не може
се у потпуности свести на појам локалне заједнице. Постојање извјесне,
историјски и социјално утемељене локалне заједнице, не подразумијева
аутоматски да је ту ријеч и о локалној самоуправи. Да би се о самоуправи могло
3
В. Симовић, Комунални систем и комунална политика, Београд, 1966, стр. 40.
4
Овом приликом, појам локалне заједнице неће бити шире анализиран. Ипак, треба
напоменути да је ријеч о веома сложеном феномену, о чему свједочи и постојање мноштва
различитих дефиниција. Џорџ Хилери (Хиллерy) је само на енглеском говорном подручју
успио сакупити чак 94 различита одређења појма локалне заједнице (са изузетком
дефиниције њемачког теоретичара Ф. Тениса). (Е. Пусић, Локална заједница, Загреб, стр.
11) Анализом односних схватања, могуће је издвојити извјесне битне елементе појма
локална заједница. Према мишљењу Ј. Шмидовника, то су: одређена територија, људи
настањени на тој територији, њихове потребе, дјелатности за задовољавање ових потреба,
те свијест људи о заједници којој припадају. Сходно томе, локална заједница могла би да
се дефинише као «она територијална друштвена заједница гдје на најнижој равни настају
одређене заједничке потребе становника, које је могуће рјешавати једино на заједнички
начин». (Ј. Шмидовник, Локална самоуправа, Сарајево, 1999, стр. 13)

MODERNA UPRAVA
говорити, неопходно је да такав статус локалне заједнице буде признат

одговарајућим државним актом (што потврђује да у савременим условима локална
самоуправа представља својеврсну креацију централне државне власти). Осим
тога, локалне заједнице у социолошком смислу и јединице локалне самоуправе не
морају се нужно подударати. Поједини аутори, стога, разликују двије компоненте
појма локална самоуправа: локалну заједницу, као његову социолошку компо-
ненту, и (локалну) самоуправу, као правно-системску компоненту овог сложеног
феномена.5
Из претходне дефиниције локалне самоуправе произилази да она пред-
ставља посебан вид самоуправе (схвати ли се самоуправа као метод управљања
«који у управљање привлачи оне којих се послови управљања тичу»)6. Будући да
оквир остваривања локалне самоуправе представљају извјесне територијалне
заједнице, односно да она обухвата људе настањене на извјесној територији, ова
установа се, оправдано, третира као облик територијалне самоуправе.
Основни недостатак дефиниције којом је излагање започето, огледа се у
недовољном наглашавању демократског елемента локалне самоуправе (за који се
може констатовати да суштински одређује ову установу). Стога ће се, не пре-
тендујући на оригиналност, локална самоуправа дефинисати као облик управљања
локалним заједницама, у оквиру устава и закона, непосредно од стране грађана
односне заједнице, или посредством изабраних представника. Односном дефи-
ницијом обухваћена су основна, суштинска обиљежја локалне самоуправе: облик
управљања, аутономија локалних органа у односу на централне односно њихова
самосталност у оквиру закона, као и демократски елемент изражен у утицају
грађана на вршење локалне власти.
Када је о правној природи локалне самоуправе ријеч, средишњи проблем
представља однос ове установе и децентрализације. Посматрано из угла теорије
државе и права, која поменуто питање разматра у оквиру анализе облика државног
уређења, локална самоуправа представља особен вид децентрализације (ова
установа подводи се под појам тзв. демократске децентрализације, полазећи од
начина на који се врши избор органа локалне власти)7. Демократски елемент
локалне самоуправе, међутим, не исцрпљује се у чињеници да локалне органе
бира становништво локалне заједнице. Утицај грађана није ограничен само на
вријеме избора, не може се (и не смије) свести на периодично гласање за
представнике у органима локалне власти. Локалне институције представљају
подесан оквир за непосредно учешће грађана у политичком одлучивању, чиме се
унапређује њихова политичка култура (њен демократски односно партиципативни
облик), као битна претпоставка демократског уређења.
На едукативну функцију локалне самоуправе упозорено је релативно рано,
већ у оквиру класичног либерализма. Међу либералним мислиоцима, незао-
5
Ј. Шмидовник, наведено дјело, стр. 23.
6
A. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien, 1927, str. 344, наведено према Ј.
Шмидовник, наведено дјело, стр. 24.
7
В. нпр. Р. Лукић, Б. Кошутић, Увод у право, Београд, 2005, стр. 199.

MODERNA UPRAVA
билазна су имена Џона Стјуарта Мила и Алексиса де Токвила. Према Милу,

партиципирање у локалним институцијама представља «дио особеног тренинга
грађана, практични дио политичког образовања слободног народа».8 У чувеном
одломку из О демократији у Америци, А. Токвил констатује: «Општинске
институције јесу за слободу оно што су основне школе за науку; оне слободу чине
приступачном народу; оне му омиле њено мирољубиво коришћење и навикавају
га да се њоме служи. Без општинских институција нека нација може себи створити
слободну власт, али не може поседовати слободарски дух.»9 На значај локалне
самоуправе за изградњу демократског поретка упозоравају и бројни савремени
писци. Познати амерички мислилац Р. Патнам сматра да демократске институције
није могуће градити од врха према доле већ, напротив, полазећи од локалног
нивоа, инвестирајући у тзв. «социјални капитал», односно стимулишући учешће
грађана у разноврсним локалним удружењима. Изгледи за успјех демократије,
тврди Патнам, повољнији су у срединама у којима постоји «густа мрежа
грађанских асоцијација и активна мрежа грађанског ангажовања».10 А најпо-
деснији оквир за учешће грађана и развој демократске политичке културе пред-
стављају локалне заједнице.
Прогресивни карактер локалне самоуправе огледа се и у њеном доприносу
изградњи система владавине права. Успостављањем снажних, аутономних
локалних власти, обезбјеђује се дисперзија моћи по вертикалној линији, односно
онемогућује концентрација власти у рукама центра (чиме се умањује ризик од
самовољног поступања властодржаца на националном нивоу). И овај тзв. «плура-
листички аргумент» у прилог јачању локалне самоуправе, снажне заговорнике
налази већ у оквиру класичне либералне мисли. Међу присталицама поменутог
схватања, посебно мјесто припада Џ.С. Милу, који у својим радовима наглашава
значај локалне самоуправе као алтернативног извора власти у односу на центар
(децентрализација и федерализам, сматра Мил, «ограничавају власт расподје-
љивањем функција између различитих субјеката и успостављањем плурализма
конкурентских и међусобно надзирућих центара моћи»)11. Џошуа Тулмин Смит,
енглески либерал из XIX стољећа, истицао је да: «Локална самоуправа лежи у
самој основи слободних институција, и представља једину ефикасну гаранцију
одговорности оних који су на власти».12 Став о локалној самоуправи као
значајном елементу система checks and balances, односно као о једној од битних
претпоставки владавине права, дијели и велики број савремених писаца. Р. Низбет
један од најутицајнијих представника овог схватања, историјске коријене
8
J.S. Mill, On Liberty, Harmondsworth: Penguin, 1974, наведено према V. Lowndes,
«Citizenship and Urban Politics», u D. Judge, G. Stoker, H. Wolman (Eds), Theories of Urban
Politics, Sage Publications, 1995, p. 169.
9
А. Токвил, О демократији у Америци, Издавачка књижарница Зорана Стојановића, Сремски
Карловци - Нови Сад, 2002, стр. 56-57.
10
R.D. Putnam, «What Makes Democracy Work?», National Civic Review, Spring 1993, p.103.
11
S. Ravlić, Poredak slobode. Politička misao Johna Stuarta Milla, Zagreb, 2001, str. 146.
12
J.T. Smith, Government by Commissions, p. 51, наведено према M. Loughlin, Legality and Locality. The
Role of Law in Central - Local Government Relations, Clarendon Press - Oxford, 1996, p. 13.

MODERNA UPRAVA
либералне демократије и слободе препознаје у диверзификацији и децен-

трализацији моћи у друштву. Подјела власти и мултиплицирање њених извора,
према овом аутору, представљају најтрајније претпоставке слободе.13
Када је ријеч о локалној самоуправи у Републици Српској, нужно је истаћи
да је Општи оквирни споразум за мир у Босни и Херцеговини (Дејтонски мировни
споразум), односно Устав Босне и Херцеговине (Анекс IV споразума), у
организацији власти у овом сегменту, ентитетима - Републици Српској и
Федерацији Босне и Херцеговине – наравно, у оквиру начела уставности, оставио
потпуну слободу, односно ову проблематику одредио, сагласно члану III 3а
Устава, као надлежност ентитета.14
Устав Републике Српске, поред тога што у Основним одредбама,
конкретно у члану 5., прописује да се уставно уређење Републике, између осталог,
темељи на локалној самоуправи, проблематику локалне самоуправе регулише у
оквиру поглавља VI Устава које нози назив Територијална организација, и то на
један доста површан начин. Наиме, у члану 100. прописује се да се територијална
организација Републике уређује законом док члан 102. Устава дефинише
надлежност општина прописујући да општина преко својих органа, у складу са
законом:
1. доноси програм развоја, урбанистички план, буџет и завршни рачун,
2. уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности,
3. уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и
пословног простора,
4. стара се о изградњи, одржавању и коришћењу локалних путева, улица и
других јавних објеката од општинског значаја,
5. стара се о задовољавању потреба грађана у култури, образовању,
здравственој и социјалној заштити, физичкој култури, информисању,
занатству, туризму и угоститељству, заштити животне средине и другим
областима,
6. извршава законе, друге прописе и опште акте Рпублике чије изврша-
вање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих
аката општине,
7. образује органе, организације и службе за потребе општине и уређује
њихову организацију и пословање,
8. обавља и друге послове утрђене Уставом, законом и статутом општине.
Систем локалне управе уређује се законом.
Законом се може повјерити вршење послова локалне управе у граду.
Чланом 103. Устава Републике Српске предвиђено је да граду и општини
припадају приходи утврђени законом и средства за обављање повјерених послова.
13
R. Nisbet, Community and Power, New York: Oxford University Press, 1962, pp. 269-70, наведено
према D.Treisman, The Architecture of Government. Rethinking Political Decentralization, Cambridge
University Press, 2007, p. 193.
14
Наиме, овај члан Устава Босне и Херцеговине прописује да све државне институције и овлашћења
која овим Уставом нису изричито додијељена институцијама Босне и Херцеговине припадају
ентитетима.

MODERNA UPRAVA
Из наведених уставних рјешења може се запазити да проблематика

локалне самоуправе није ријешена на адекватан начин, односно да Устав не
садржи рјешења која су нужна за адекватан положај локалне самуправе у систему
државне власти. Уставна рјешења садрже минимум правних оквира и истовремено
предвиђају да се систем локалне управе (сиц!) уређује законом. Поред тога, Устав
прописује надлежност општина као јединица локалне самоуправе из чега се може
закључити да само њих предвиђа као облике локалног организовања станов-
ништва. Међутим, у истом члану прописује се и могућност да се законом може
повјерити вршење послова локалне управе у граду док се у члану 103. Устава
наводе градови и општине, у контексту остваривања прихода што није
конзистентно и адекватно уставно рјешење.
Управо стога, у процесу уставне реформе која је започела 2008. године,
односно израде амандмана на Устав Републике Српске о томе је посебно вођено
рачуна. Тако је, након одржаних тематских конференција, јавне расправе и
усвајања амандмана CXXII-CL од стране Народне скупштине Републике Српске
(на 28. сједници одржаној 10.3.2008. године) амандманима CXLI-CXLVII ова
проблематика регулисана на адекватан начин.
Наиме, амандманом CXLI назив овог уставног поглавља допуњен је, тако
да у овој верзији гласи Територијална организација и локална самоуправа, што је
свакако адекватније рјешење у доносу на постојеће. Исто рјешење је предвиђено и
у члану 100. Устава Републике Српске.
Амандманом CXLII утврђен је нови члан 110. а), који гласи:

«Грађанима се јамчи право на локалну самоуправу.
Право на локалну самоуправу грађани остварују у јединицама локалне само-
управе, непосредно или преко својих слободно изабраних представника, у складу
са законом.»
Овим уставним амандманом, у складу са Европском повељом о локалној
самоуправи15 и осталим међународним конвенцијама о људским правима и основ-
15
Посматрано са материјалног аспекта, између осталог, Повеља садржи норме које се односе на :1)
уставну и законску основу локалне самоуправе и предвиђа да ће принцип локалне самоуправе бити
утврђен законодавством земље потписнице, и, гдје је могуће, уставом. Иначе, може се рећи да је
велики значај локалне самоуправе за демократски поредак сваке државе довео до појаве
међународних докумената који имају за циљ утврђивање стандарда у овој области и уједначавање
праксе држава. Слично људским правима, локална самоуправа прелази оквире унутрашњег права и
искључиве надлежности држава, тако да постаје предмет од изузетне важности за међународну
заједницу држава. Тако је сарадња европских држава у овој области довела до доношења Европске
повеље о локалној самоуправи. Овај међународноправни документ усвојио је Савјет Европе
15.10.1985. године. У Преамбули Европске повеље о локалној самоуправи полази се од тога да је
право грађана да учествују у вођењу јавних послова демократски принцип и да очување и јачање
локалне самоуправе доприноси изградњи Европе засноване на начелима демократије и децентра-
лизоване власти. То подразумијева постојање локалних власти које посједују демократски
образоване органе за доношење одлука и располажу високим степеном аутономије, у складу са
својим одговорностима, и којима стоје на располагању одговарајући путеви и начини да ове

MODERNA UPRAVA
ним слободама, уставом се гарантује право грађана на локалну самоуправу и

истовремено прописује да се наведена права могу остварити непосредним
начином одлучивања као и путем избора, у складу са законским рјешењима, чиме
се ова материја, што је и нормално, уздиже на ниво materiae constitutiones.16
Амандманом CXLIII у Устав Републике Српске унесен је нови члан 100 б)
којим се, јасно и децидно, за разлику од досадашњих уставних рјешења, прописује
да су јединице локалне самоуправе општине и градови, те да су градови у
Републици Српској Бањалука и Источно Сарајево. Такође, овим уставним
рјешењем остављена је могућност да статус града могу стећи и друге општине, у
складу са законом.
Амандманом CXLIV измијењен је члан 102. Устава у смислу дефинисања
јединица локалне самоуправе као и предвиђања могућности да јединице локалне
самоуправе могу образовати облике мјесне самоуправе, у насељу или дијелу
насеља, у складу са законом и статутом јединице локалне самоуправе.
Амандманом CXLV додаје се нови члан 102. а) којим се прописује да
јединица локалне самоуправе има своју имовину те да имовином јединице локалне
самопураве управљају органи јединице локалне самопураве, у складу са законом.
Овим амандманом ријешено је једно од најзначајнијих питања функционисања
локалне самопураве.
Амандманом CXLVI прописан је нови члан Устава, 102. б) којим се
прописује да су у обављању послова из своје надлежности органи јединице
локалне самоуправе самостални и да подлијежу контроли уставности и
законитости од стране надлежних органа Републике. Ово уставно рјешење јасно
дефинише компетенције централне власти у односу на органе јединица локалне
самоуправе и то у том смислу да оне не излазе изван оквира легалитета, тј.
законитости, што и јесте основни атрибут децентрализације, поготово демо-
кратске децентрализације, што локална самоуправа и јесте. Наиме, «у теорији
државе и права, као и у науци уставног права, под појмом локалне самопураве
подразумијева се самоуправа у територијалним локалним заједницама (ужим
територијалним заједницама). Таква самоуправа подразумијева, с једне стране, да
локалне органе власти у локалној заједници бира локално становништво, а с друге,
да локални органи власти имају слободу (самосталност, независност) у оквиру
одређеног закона суверене државе».17 Иначе, Европском повељом о локалној
самоуправи утврђује се општи дјелокруг локалне самоуправе. У принципу,
одговорности реализују, као и средства потребна за њихову реализацију, о чему шире в. Д. М.

Стојановић, Уставно право, књ.2, Ниш, 2006, стр.464
16
Локална самоуправа спада у област уставних права грађана, јер, прије свега, у готово свим
модерним државама регулише и усмјерава њихове свакодневне, примарне потребе и интересе, о
чему шире в. А.Ђурђев, «Нека питања реконструкције правног система Југославије у области
локалне самоуправе», Реконструкција правног система Југославије на основама слободе,
демократије, тржишта и социјалне правде, Нови Сад, 1998, стр.167
17
С. Савић, «Локална самоуправа као облик демократске децентрализације», Република Српска
послије Дејтона-Питања и проблеми правне природе, Бањалука, стр. 93, а шире в. Р. Марковић,
«Правно-теоријски појам политичко-територијалне аутономије», Анали ПФ у Београду, 5-6/1985, стр.
642

MODERNA UPRAVA
«локалне власти имају пуно дискреционо право да спроводе своје иницијативе у

вези са свим стварима које нису искључене из њихове надлежности, нити
стављене у надлежност неке друге власти. Права повjерена локалним властима, по
правилу, биће пуна и искључива. Она не могу бити ускраћена или органичена од
стране неке друге власти, централне или регионалне. Управни надзор над радом
локалних власти може да се врши искључиво у случајевима и по поступку
предвиђеном уставом или законом. Он има једино за циљ да обезбиједи
усклађеност рада локалних власти са законом и уставним начелима...»18
Амандманом CXLVII измијењен је члан 103. Устава у том смислу да се
Уставом предвиђа да јединица локалне самоуправе има право на властите
приходе, којима, у складу са законом, слободно располаже у обављању послова из
своје надлежности као и на средства за обављање повјерених послова, утврђена
законом.19 Када се говори о локалној самоуправи, мора се истаћи да ова
проблематика представља једно од најосјетљивијих питања које се мора ријешити
на адекватан начин. Наиме, према Европској повељи о локалној самоуправи,
локалне власти имају право на одговарајуће сопствене изворе финансирања,
којима ће располагати слободно, у оквиру својих овлашћења. Извори финанси-
рања локалних власти ће бити примјерени њиховим дужностима, с тим да најмање
један дио средстава потиче од локалних такси и накнада. «Системи финансирања
локалних заједница треба да буду довољно разнолики и еластични, како би
омогућили усклађивање са стварним промјенама трошкова, али и заштиту
финансијски слабијих локалних власти.»20 Овим уставним амандманом дате су
уставне гаранције, којих до сада није било, а конкретизација истих се мора
утврдити законом.
Да закључимо, достигнути ниво демократизације власти уопште, између
осталог, или на првом мјесту, огледа се и кроз локалну самоуправу, посебно кроз
степен учешћа грађана у локалној самоуправи.21 Каква ће локална самоуправа
бити у једној држави и у коликој ће се мјери остваривати, зависи од многих
фактора, али је то, у првом реду, ствар политичке процјене највиших органа
државне власти. Стога, уставно регулисање локалне самоуправе представља
императив. Амандманима на Устав Републике Српске, усвојеним од стране
Народне скупштине, ова питања ријешена су на далеко адекватнији начин него
што је то случај са постојећим рјешењима. Међутим, с обзиром на чињеницу да у
Вијећу народа Републике Српске, које, према Уставу Републике Српске, такође
18
Д.М. Стојановић, цит. дј. стр.465
19
Када је ријеч о финансирању послова локалних заједница (јединица локалне самоуправе), није
потребно посебно истицати да је нужно обаезбједити изворна средства за финансирање локалне
самоуправе и задовољење потреба грађана у оквиру локалне заједнице, о чему шире в. С. Савић, цит.
дј., стр.100
20
Д.М. Стојановић, цит.дј., стр.465
21
Можда је најбоља илустрација овог принципа одредба о локалној самоуправи коју је садржавала
Крфска декларација од 20.7.1917. године, гдје стоји: «Устав ће дати народу и могућност да развија
своје посебне енергије у самоуправним јединицама, обележеним природним, социјалним и
економским приликама», цит. према Р. Гузина, «Неке карактеристике самоуправног система
Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца», Анали ПФ у Београду, 1-2/1963, стр. 15

MODERNA UPRAVA
врши уставотворну власт,22 није дошло до сагласности у погледу истих, судбина

ових амандмана је неизвјесна. Потребно је истаћи да је, поред рјешавања
проблематике локалне самоуправе, основни циљ усвајања уставних амандмана
био усклађивање Устава Републике Српске са Европском конвенцијом о људским
правима и основним слободама, те да неприхватање истих од стране Клуба
Бошњака (из разлога који се односе на амандман CXXIII који регулише главни
град Републике Српске) у Вијећу народа није у функцији демократизације
Републике Српске, односно Босне и Херцеговине у цјелини. Стога, било би
потребно уложити све напоре да наведени уставни амандмани буду прихваћени и
у Вијећу народа Републике Српске.
Executive Summary
The local government organization is one of the most sensitive questions which
have to be solved properly in every state. Achieved level of the government
democratization in general, among the rest, or at the first place, reflects itself in local
government. In regard to the local government in the Republic of Srpska, it needs to be
emphasized that according to the General Framework Agreement for Peace in Bosnia
and Herzegovina (the Dayton Peace Agreement), i.e. the Constitution of Bosnia and
Herzegovina (Annex IV of the Agreement), in this subject matter entities possess the
complete freedom of regulation, off course, within the principle of the constitutionality
(according to the Article III 3a of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, this
subject matter is the responsibility of the entities).
This article deals with the existing constitutional framework of local go-
vernment in Republic of Srpska, as well as the constitutional amendments on local
government, which were adopted by the National Assembly of the Republic of Srpska,
but which were still not approved by the Council of Peoples of the Republic of Srpska.
22
Наиме, Амандманом LXXXIX на Устав Републике Српске који гласи: «О предлогу о промени
Устава одлучују Народна скупштина и Вијеће народа» замијењени су ставови 1. и 2. члана 135.
Устава.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Проф. др Слободан ДУЈИЋ23,

ванредни професор на Факултета за државне и
европске студије у Крању, Словенија
ЈАВНЕ СЛУЖБЕ И НЕЗАВИСНА РЕГУЛАТОРНА ТИЈЕЛА
Развој јавних служби и јавних регулаторних агенција резултат је

релативно дуготрајног процеса метаморфозе савремене државе односно управе,
јер су државни тј. управни системи "примарни" регулаторни системи. За савре-
мену управу су карактеристичне тенденције повећања броја управних организа-
ција, системске диференцијације, смањења улоге присиле, професионализације, а
могла би се навести и тенденција сталне модернизације односно „реформе“
управних система. Управо диференцијација савремене управе, која осим репре-
сивне обавља и друге важне функције у савременом друштву (сервисне и развојне
функције), довела је до развоја тзв. јавних служби, а са тиме у вези и јавних
регулаторних агенција. Ове агенције обављају одређене државне управне послове,
који су у прошлости били резервисани искључиво за државу односно за државне
органе. У том контексту треба упозорити и на одређене опасности од којих је
најважнија опасност смањења степена одговорности за одлучивање у неким
важним јавноправним областима (нарочито смањење степена демократске
контроле односно смањење степена министарске одговорности пред парла-
ментом). У овој области свакако још увијек постоје одређени проблеми, између
осталог и проблеми велике терминолошке непрецизности, што често води до
одређеног степена неразумијевања положаја и функције савремених јавних
агенција односно других регулаторних тијела у савременој јавној управи. Зато су
се одређене државе (нпр. Словенија) одлучиле за усвајање посебног законодавства
које регулише статусно-правни положај јавних агенција и других парадржавних
институција (нпр. јавних фондова). У садржајном смислу су основни разлози за
оснивање јавних агенција и сличних парадржавних институције прије свега
одвајање одређених јавноправних дјелатности од дневне политике односно
спречавање утицаја дневне политике на обављање одређених важних јавно-
правних дјелатности у оквиру тзв. привредних и ванпривредних јавних служби.
Основни проблем у области дјеловања јавних агенција и сличних регулаторних
тијела је одвајање легислативне и усмјеравајуће функције државе од оперативног
обављања одређених важних јавноправних функција.
23
Иначе предавач и на Факултету за државне и европске студије у Подгорици (Црна Гора) те на
Европском правном факултету у Новој Горици (Словенија).

MODERNA UPRAVA
УВОД
У полицијској држави, тј. у монархијама 17, 18. и све тамо до средине 19.
вијека, појединци немају никаквих политичких слобода односно политичког
субјективитета, немају законито гарантованих права, зато је њихов статус статус
"поданика", а не статус "држављана". Сва власт је у полицијској држави
сконцентрисана у рукама владара. Размахом кризе феудалног система и након
окончаних буржоазијских револуција дошло је до имплементације идеје о
"подјели власти"24, а осим тога све више се пробија и прихваћа идеја о значају
људских права и слобода. Правна држава (njem. Rechtstaat), а нарочито савремена
демократска правна држава, резултат је релативно кратког развојног периода који
најупечатљивије почиње великом француском буржоазном револуцијом, а затим
се интензивније наставља тек послије 1848. године (на европском континенту). Од
те историјске тачке постепено се мијења карактер државе кроз промјену основне
парадигме – правни односи у држави од те тачке даље нису више утемељени на
односу владар-поданици, него, све више и више, иако постепено и са великим
отпорима, на комплексном односу између правне државе односно (касније)
демократске правне државе и држављана („грађана“) – који постепено постају
пуноправни субјекти права и обавеза у правно уређеној држави.
Од краја апсолутизма и почетка развоја савремене државе долази до све
интензивније афирмације начела законитости дјеловања државних органа (начело
легалитета), начела једнакости пред законом, начела пропорционалности итд.25.
Постепено се развијају институти савремене државе, нарочито кроз јаку системску
диференцијацију институција, развијају се бројни механизми правне државе,
цивилног друштва и затим се потпуно губе институти апсолутистичке државе.
Након раздобља тзв. либералне државе (државе "ноћног чувара"), и сама држава
све више и више преузима улогу социјалног регулатора. Осим (примарно) репре-
сивне функције, све изразитија је њезина сервисна и развојна функција. Аналогно
томе се развија и управа, која је интегрални дио комплексног државног
механизма.
У контексту горе поменутих промјена треба накратко освијетлити и развој
управе и њезиних функција у савременој држави26. У полицијској држави управа
није имала положаја самосталне државне функције, била је дио монолитног
конгломерата извршно-управног апарата апсолутистичке државе. Управа је била
послушни владаров апарат за вршење власти, прије свега за обављање
репресивних послова. Битна политичка и социјално-системска претпоставка
апсолутистичке "концентрације власти" (јер је власт владара на европском конти-
24
Упоредити нпр. у монографији проф. Иве Крбека, "Диоба власти", Загреб 1943, стр. 15. Слично и у
из дјелу Смиљка Сокола и Бранка Смердела "Организација власти", Загреб 1988, стр. 4-6.
25
Упореди нпр. у дјелу Johna Aldera, "Constitutuonal and Administrative Law", str. 54. О занимљивој
разлици између начела владавине права (" rule of law ") у англосаксонској правној теорији и начела
правне државе ("Rechtstaat") у континенталној правној теорији види нпр. у дјелу Лидије Р. Басте,
"Политика у границама права", стр. 112-118. Uporedi i u djelu Franza Neumanna, "Demokratska i
autoritarna država", Zagreb 1992, str. 95-96.
26
Упореди нпр. у дјелу проф. Еугена Пусића, Управни системи И, Загреб 1985, стр. 351-415.

MODERNA UPRAVA
ненту de facto сконцентрисана у том монолитном апарату) је релативно једно-

ставна друштвена и социјална структура феудалне односно полицијске државе са
ограниченим односно парцијалним интересно-политичким заступањем у
државним органима који су тада постојали (у Француској су то владар и тзв.
државни сталежи)27. Касније, након раздобља либералне државе, све брже се
развија интервенционистичка и коначно савремена социјална држава, тј. држава
"благостања". Аналогно томе, могуће је пратити и развој савремене управе.
Управа је у правној држави, а нарочито у савременој демократској правној
држави, све више и израженије подређена начелу законитости свога дјеловања –
подређена је закону и судској контроли законитости дјеловања. Брз развој
савремене државе и управе повезан је са правним признањем људских права и
слобода, начелом подјеле власти, као и са свим правним начелима и институтима
који су карактеристични за савремену демократску правну државу28.
У овом прилогу желимо детаљније обрадити питање системске диферен-
цијације29 управних система савремене државе. Ради се о питању дјеловања
савремене управе, која, због велике комплексности друштвених и техничких
система нашег времена, више не може обављати свих својих послова непосредно,
као што их је успијевала обављати у релативно једноставној структури "класичне"
полицијске државе. Савремена управа обавља умјесто једне (репресивне односно
регулаторно-ауторитативне) све три најважније функције: а) "класичну" аутори-
тативну функцију, б) сервисну функцију, као и в) развојну функцију у корист
других друштвених (под)система. Оно што је прије свега релевантно у овом
прилогу, и што желимо посебно афирмисати, јесте чињеница, да управа не само да
више не обавља у цјелини своју сервисну и развојну функцију, него чак и
регулаторно-ауторитативну функцију постепено (и дјелимично) преноси на
недржавне односно парадржавне субјекте. Ово прије свега због спознаје, да
одређене елементе чак и ове (регулаторне) функцје, могу боље и ефикасније
обављати одређени други (недржавни) субјекти. Због велике комплексности
савремених техничких и других (под)система, очигледан је тренд да управа у све
већем обиму преноси обављање још до недавно за себе "резервисаних" послова на
друге субјекте изван своје организационе структуре. Управо у вези са тим у
наставку пратимо развој сервисне фуниције државне управе кроз развој
привредних и ванпривредних јавних служби, и у вези са њима, и развој тзв.
независних регулаторних тијела односно регулаторних агенција, које заузимају
све значајније мјесто у савременим управним системима. Ово и стога што је у
27
Emmanuel-Josepha Sieyes "Шта је трећи сталеж?" ("Qu'est-ce que le Tiers Etat?"), Филозофски
вјестник, бр. 1/1990. У тој расправи аутор објашњава потребу за политичком еманципацијом тзв.
"трећег сталежа" у предреволуционарном раздобљу у Француској. Још крајем 18. вијека је ту
приближно 200.000 представника клера и племства владало маси од око 26 милиона људи. Sieyes се
борио за елиминацију парцијалног политичко-интересног заступништва, у којем је мањина клера и
племства контролисала 2/3 парламента.
28
Упореди нпр. у Marijan Pavčnik, "Teorija prava", Prispevek k razumevanju prava, Cankarjeva založba,
Ljubljana 1997, str. 457.
29
О појму системске диференцијације и системске интеграције видјети прецизније нпр. у поменутом
дјелу проф. Пусића, Управни системи I, ибидем, стр. 53-54, 105-109 и 135-221.

MODERNA UPRAVA
савременој држави постепену „еволуцију“ доживио и сам концепт управе као

посебне државне функције. У условима дјеловања тзв. социјалне државе и
„државе благостања“30 долази до постепеног развоја новог схватања положаја
управе – све више и више се дјеловање овог механизма државе по ефикасности
свог дјеловања упоређује са дјеловањем организација приватног сектора, из чега
се постепено рађа доктрина „новог управљања јавним сектором“.31 У том
контексту се од органа државне (односно шире – јавне) управе очекује степен
ефикасности и ефективности који је потпуно упоредив са степеном ефикасности и
ефективности организација приватног сектора. Ови дјелимично претјерани захтје-
ви дакако не узимају у обзир чињеницу да јавни и приватни сектор функционишу
на различитим парадигматским темељима. Осим тога, сходно и неким другим
слабостима покрета „новог управљања јавним сектором“, постепено се прева-
зилази и та парадигма, која је данас попримила форму нове парадигме – односно
идеје о тзv. „доброј управи“ односно „добром владању“32 у условима дјеловања
тзв. „управне државе“.33
Као што смо већ поменули, у теорији уочене тенденције у савременом
свијету у области дјеловања управних системих су: пораст броја управних
организација, смањење улоге принуде, професионализација управе, диферен-
цијација управних организација (постојање класичних и развој нових управних
ресора) итд.34. Све ове тенденције, којима можемо додати још и тренд сталне
модернизације и мијењања, релевантни су за нашу расправу о процесу развоја
система јавних служби и са њима повезаним питањима развоја независних
регулаторних тијела и њиховом преузимању важних послова у систему савремене
комплексне друштвене регулације.
У различитим европским државама дешавају се слични процеси диферен-
цијације управних система, чак и у државама са знатним разликама у степену
друштвеног и економског развоја. Аналогно тој констатацији, може се уочити да
се смањују системске и временске разлике у прихватању и имплементацији
извјесних глобалних модела и рјешења, а ту је битна предност тзв. транзиционих
земаља што могу користити бројна искуства развијених земаља (нпр. држава
чланица Европске уније), те тако избјећи непотребне странпутице и у битно
краћем временском периоду доћи до одређених (прихватљивих) рјешења, за која
је другдје било потребно пуно више времена и енергије.
Ако је диференцијација управних система била већ доста изражен тренд
још од почетка 20. вијека, слободно се може рећи, да се тај процес одвија неупо-
редиво брже у 21. вијеку. Управа мора данас рјешавати нове и све комплексније
проблеме, и то знатно брже и ефикасније него у прошлости. Да би успјешно
одговорила на те захтјеве односно очекивања, савремена управа мора користити
све комплексније методе и поступке. У тражењу одговарајућих модела за своје
30
Engl. „wellfare state“.
31
Engl. „New Public Management“.
32
Engl. „Good overnment“ odnosno „good governance“.
33
Engl. „the Administrative State“.
34
Упореди у дјелу Еугена Пусића, Наука о управи, Загреб 1986, стр. 43-82.

MODERNA UPRAVA
што ефикасније дјеловање, управа је присиљена преиспитивати и ефикасност

метода дјеловања приватног сектора као и "имплементабилност" метода рада тога
сектора у јавном сектору. У вези са тим се појавила, као што смо истакли, идеја
тзв. "новог јавног менаџмента", по којој се у дјеловање управе односно управних
система све више и више укључују начела која се приоритетно користе у
приватном сектору35. Овој констатацији треба додати и идеју о знаменитом "3Е" –
увођењу економичности, ефикасности и ефективности на свим нивоима јавног
сектора, гдје се истиче да нови јавни менаџмент има сљедеће главне каракте-
ристике: а) фокус на менаџменту (управљању), а не политици; б) све интензивније
оцјењивање перформанси и ефикасности рада на свим нивоима управних система;
в) оснивање све већег броја јавних агенција које дјелују на принципу рацио-
налности и контроле трошкова; г) увођење квази тржишта у дјеловање јавног
сектора и укључивање приватног сектора у обезбјеђивање јавних услуга (тзв.
"цонтрацтинг оут"), итд.
Јавни сектор, нарочито у области тзв. привредних јавних служби, у
савременој држави подвргнут је веома широким и израженим процесима
приватизације, либерализације и дерегулације. У систему јавне управе – непо-
средно на периферији система државне управе – стварају се и развијају бројне
нове пара-државне институције које су својим дјеловањем у великој мјери
самосталне у односу на државну извршну власт и државну управу, а њихов
најважнији нови задатак постаје регулација, развој и унапређење одређених нових
тржишта у јавном сектору – нарочито у области тзв. привредних јавних служби.36
Од премијерке Маргарет Тачер даље нпр. у Великој Британији почињу уводити
нове пријеме у дјеловање јавног сектора. Један од најзначајнијих и најпознатијих
је програм увођења "агенција сљедећих корака"37. Ради се о формирају цијелог
низа таквих административних агенција38. У том контексту требало је најприје
обавити одређене анализе и доћи до одговора на питања: а) шта држава треба да
финансира и да ради, б) шта држава треба да финансира, али не ради, те в) шта
држава не треба ни да финансира ни да ради. Ријеч је дакле о глобалном
преструктурисању управног система због његове веће рационалности, а у оквиру
тог преструктурисања управне структуре, задржавају се само оне функције и
надлежности, за које је оправдано да остају у тој структури (ради се дакле о оним
35
"Нови јавни менџмент донео је у јавну управу (и шири јавни сектор) инструменте сличне онима
које користе организације приватног сектора." Драгољуб Кавран, Европски управни простор,
реформа и образовање државне управе, "Правни живот", Београд, бр. 9, том И, 2004, стр. 1059-1075
(1063).
36
Упореди у прилогу проф. др Ивана Копрића, мр Анамарије Мусе и мр Ведрана Ђулабића,
„Еуропски стандарди регулације служби од опћег интереса: (квази)независна регулацијска тијела у
изградњи модерног капитализма“, Хрватска јавна управа, бр. 3, 2008, година 8, стр. 648.
37
Engl. "Next Steps Agencies". О томе видјети нпр. прилог "What Lessons Can We Learn from the UK's
Next Steps Agencies Model?", Report, Andrew Limb, 2001 (vidjeti npr. Na web-sajtu:
http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2001/200123.pdf).
38
На дан 1. априла 2004 у Великој Британији постоји нпр. више од 120 таквих агенција. Посебно је
значајна Civil Service College (основана 1970. као Центар јавне управе за обуку, а постао је агенција
од 1989. год.), која се стара о сталном усавршавању управних кадрова у Великој Британији. Civil
Service College, Management in Government.

MODERNA UPRAVA
јавним услугама које се не могу препустити ни пара државним организацијама ни

"невидљивој руци" Адама Смитха39). На другој страни оснивају се јавне агенције и
друга слична регулаторна тијела, на које се преноси дио послова и функција
државне управе, јер је утврђено, да обављање таквих јавних послова јесте
потребно, али није потребно, да их обавља непосредно држава (дакле, држава то
финансира, непосредно или посредно – нпр. тако што одобрава тарифе за рад тих
агенција). Коначно, на трећем нивоу је у Великој Британији у вријеме владавине
Маргарет Тачер постојала цијела врста јавних дјелатности и услуга, гдје је дошло
до дерегулације и чак до приватизације (у неким областима веома радикално за
наша схватања, тако да су приватизовали односно дјелимично приватизовали и
неке затворе). Ови процеси у Великој Британији касније су у великој мјери
утицали на сличне процесе и у другим (нарочито) европским земљама.
Овај уводни дио прилога дакле можемо закључити констатацијом, да се у
савременим управним системима, кроз нужну диференцијацију због енормног
повећања комплексности управних система40 и њихове релавантне системске
околине, потпуно мијења и караткер класичне управе. Од свих најважнијих
функција управе (регулаторна, сервисна и развојна функција), савремена управа у
цјелини не задржава ни једну од њих искључиво за себе. Савремени тренд је, да се
све већи обим сервисних и развојних, али и регулаторних послова, преноси на
недржавне односно парадржавне субјекте, а при томе држава, тј. управа задржава
само одређене контролне и регулаторне функције.
ОДРЕЂЕНА УВОДНА ТЕРМИНОЛОШКА ПИТАЊА
Проблем високог степена комплексности обављања функција и послова

савремене управе покушава се ријешити кроз пренос одређених послова –
нарочито регулације приврених и ванпривредних јавних служби – на тзв. "управне
агенције" односно "независна регулаторна тијела".
На почетку треба терминолошки појаснити два релевантна појма: појам
"агенција" и појам "регулаторно тијело", да би касније прешли на прецизнију
елаборацију њиховог мјеста и улоге у одређеним упоредним правним односно
39
Адам Смит,водећи економски теоретичар просветитељства, чије је дјело "Богатство народа" (1776)
постало темељ либералне економске теорије, дао је теоријску подршку тржишној економији
заснованој на понуди и потражњи: "Веровао је да конкуренција регулише саму себе, као нека,
невидљива рука' држи похлепу под контролом и промовише опште добро. На пример, ако неки
трговац наплаћује превисоку цену, њега ће из посла избацити конкурент који је вољан да прихвати
мањи профит." Марвин Пери, Интелектуална историја Европе, ЦЛИО, Београд, 2000, стр. 300.
40
Повећање комплексности управних система је наравно само одговор на повећање комплексности
других релевантних система односно релевантне системске околине. Систем се мора нужно
структурално диференцирати да би на тај начин могао одговорити на повећање комплексности тј.
одговорити на повећање комплексности своје структуре и комплексности (или броја интеракција)
других релеватних система из своје системске околине. Види прецизнију елаборацију у дјелу Еугена
Пусића, Управни системи, Загреб 1985, стр. 11-33 и 121-303.

MODERNA UPRAVA
управним системима савремених држава, као и на супра националном нивоу (на

нивоу Европске уније).
Правни положај регулаторних тијела и агенција није у свакој земљи исти.
Негдје су ова тијела дио државне управе, а негдје имају правни статус sui generis,
који је независан од владе и ресорних министарстава. У неким земљама постоје
посебни статусни закони, који регулишу правно-статусна питања дјеловања
агенција (нпр. Словенија, Србија), а у другим земљама таквог генералног
статусног закона нема (нпр. Црна Гора, Хрватска).41 Каткад, агенције имају
значајна регулаторна овлашћења.42 И сам појам "агенција" је веома дифузан,
његова прецизна дефиниција није једноставна. Чак и више од тога, могло би се
рећи да се ради о проблему конфузије при употреби појма "агенција". Постоји
неколико статусних модалитета, у којима се данас појављују "агенције", нпр.:
- агенција као орган односно организација из (ужег) система државне
управе (основана прописом, који одређује структуру државне управе)43;
- агенција као посебно регулаторно пара државно тијело основано законом
за одређену област на централном управном нивоу (нпр. област
телекомуникација, енергетике, радиодифузије, саобраћаја и веза, ...)44;
- агенција као посебно јавно-правно тијело под надзором државног
парламента за обављање одређених државних функција из области
државне безбиједности45;
- агенције као посебна тијела на локалном нивоу управног система (нпр.
општинске агенције за управљање отпадним водама);
- агенција као приватно-правна организација (нпр. агенција за посредо-
вање некретнина, агенција за организовање туристичких путовања итд.).
Из горе наведеног може се констатовати постојање велике конфузије у
статусним облицима и употреби појма "агенција". То доводи до проблема
опредјељивања садржаја и разумијевања правног положаја ових организација.
Овдје само упозоравамо на тај проблем и заузимамо се за досљедну употребу овог
статусног облика и појма у позитивном праву, управо с циљем да се спријечи горе
поменута терминолошла и статусно-правна конфузија46.
41
У Србији разликујемо двије врсте агенција: а) јавне агенције као недржавне субјекте са
регулаторним јавним овлашћењима и б) тзв. државне агенције као посебне управне организације у
саставу државне управе; Стеван Лилић, Предраг Димитријевић, Милан И. Марковић, Управно право,
друго измењено и допуњено издање, Београд, 2006, стр. 172-174.
42
Нпр. у САД административне агенције имају тзв. секундарну законодавну функцију, а
законодавни орган - Конгрес, има примарну законодавну функцију (видјети нпр. у Доуглас, 1956). У
неким другим системима се та регулаторна овлашћења преносе у облику јавних овлашћења за
обављање одређених послова државне управе (нпр. у Словенији).
43
Нпр. Агенција Републике Словеније за заштиту животне околине или Агенција за дуван Републике
Црне Горе.
44
Нпр. Агенција за енергетику или Агенција за радиоактивне отпатке у Словенији или Агенција за
телекомуникације у Црној Гори.
45
Нпр. Агенција за националну безбиједност у Републици Црној Гори.
46
Тако је нпр. у Црној Гори Уредбом о организацији и начину рада државне управе предвиђена
Агенција за дуван (у овом случају као непосредан орган државне управе). Значи, Агенција за
телекомуникације није исто што и статусни облик агенције која је предвиђена Законом о државној

MODERNA UPRAVA
Појам "регулаторно тијело" произилази из појма "регулација". Регулисати

значи контролисати и усмјеравати помоћу правила, ограничења и (на крају)
санкција.47 Дакле, регулисати значи контролисати и усмјеравати помоћу правила,
а регулаторно је оно, што има моћ да званично контролише одређену сферу, како
би обезбиједили сигурност правилног дјеловања система48. У политичком смислу
овај израз се може третирати као правило понашања које је директно заштићено
легитимним санкцијама од стране државе (наравно на крају, ако откажу сви други
механизми за имплементацију постављеног правила). Концепт регулације се тако
у реалном правном систему протеже све од највиших општих и апстрактних
правних правила понашања (уставни ниво), преко нивоа оригинерног законског
регулисања (најважнији ниво правне регулације у савременом друштву), преко
подзаконских механизама регулације (владине уредбе, правилници министара
итд.), па све до регулаторне функције недржавних субјеката на које су пренесене
одређена јавна овлашћења – као што се може констатовати – чак и овлашћење за
општу и апстрактну друштвену регулацију у одређеној области (нпр. издавање
правилника и сличних општих и апстрактних правила, као и конкретних и
појединачних управних аката). Једна битна разлика између субјеката државне и
недржавне регулације је прије свега у том, да су за субјекте државне регулације
обезбијеђени непосредни државни механизми спровођења („ius imperium“ - по
потреби и присилним методима), док на другој страни недржавни субјекти
регулације иза себе увијек мора имати "подршку" државне санкције –
парадржавна тијела дакле не могу непосредно и самостално присилно извршавати
своје акте.
Повезујући се са општим појмом "регулација", израз "регулаторно тијело"
је дакле тијело које регулише односно управља, контролише, тј. усмјерава
економске, културне, друштвене и друге активности (у јавном интересу). Ре-
гулаторно тијело (нпр. регулаторна агенција), посједује одређени степен
институционалне самосталности у односу на политичке центре моћи и од
управног система државе (владе и надлежних министарстава). Регулаторна
агенција се дакле оснива како би регулисала, надзирала, контролисала стандарде,
постављена правила итд. (нпр. одређеног програма владе или неких дијелова
јавног односно приватног сектора).
Зависно од поједине области, ове агенције могу се појавити као: а)
агенције на супра-националном нивоу; б) агенције на националном (централном
управном) нивоу, в) агенције на регионалном нивоу, те г) агенције на нивоу
управи, него се ради о "другом типу" агенције - у овом случају је то је пара-државни орган који нема
статус класичног органа државне управе. Стога, у будућим нормативним рјешењима, треба јасније
одредити статус различитих врста агенција (оних унутар структуре државне управе односно државне
стрзктуре и оних ван ње), а посебно оних које врше регулаторну функцију. У вези са тиме је нпр. у
Словенији усвојен посебан Закон о јавним агенцијама, који уређује статусноправни положај управо
ових "регулаторних" и неких других облика агенција („стручних“ и „развојних“), које, међутим,
немају статуса органа државне управе пошто за органе државне управе.
47
Видјети прецизније у Lexicon of Terms and Concepts in Public Administration, Public Policy and
Political Science, 1998, str. 360-362.
48
Упореди у Oxford Advanced Learner's Dictionary, 2000, str. 1071.

MODERNA UPRAVA
локалне самоуправе. Понегдје, овим агенцијама се даје и квазисудска функција –

функција рјешавања одређене врсте спорова.49
Констатујмо на крају овог дијела прилога, да јавна регулаторна тијела
односно јавне регулаторне агенције у статусном смислу налазе своје мјесто у
системима јавне управе. Најчешће се дакле не налазе (односно правилније – не би
се смејле налазити) непосредно у организационој структури државне управе, већ
спадају у ред парадржавних институција, и управо то им омогућава виши степен
самосталности. Ове институције обављају важна јавна овлашћења (овлашћења
издавања нормативних аката, управних аката у смислу одлучивања у конкретним
поступцима, обављања одређеним материјалних радњи – понегдје чак и у
инспекцијском поступку, а понегдје имају чак и квазисудска овлашћења).
ПРИВРЕДНЕ И ВАНПРИВРЕДНЕ ЈАВНЕ СЛУЖБЕ КАО ИНТЕГРАЛНИ

ДИО САВРЕМЕНЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ
Појам јавне службе50 можемо опредијелити као дјелатност која је нужна за

дјеловање и развој друштвене заједнице, а за функционисање јавних служби важи
посебан правни режим. Јавне службе обезбјеђују јавна добра и јавне услуге – у
јавном интересу, када држава због одређених разлога (прије свега због традиције)
не дозвољава да се оваква јавна добра и јавне услуге обезбјеђују на тржишту51.
Коришћење јавних добара односно јавних услуга које се обезбјеђују дјеловањем
тзв. обавезних (облигаторних) привредних јавних служби у начелу је дакле
обавезно, док је коришћење тзв. изборних (факултативних) јавних добара односно
јавних услуга – факултативно односно необавезно. Дјеловање јавних служби се
финансира плаћањем цијене јавних добара односно јавних услуга, из државног
буџета, или из других извора које одређује закон. Носиоци дјелатности јавних
служби дакле реализују тзв. сервисну функцију државе односно државне управе.
Појам јавних служби се развио у Француској, а тај појам (јавне службе)52
први пут се употријебио у случају „Blanco contra l’Etat“ из 1873. године. Као
утемељитељ идеје јавне службе свакако је неспоран Леон Диги с својим дјелом
„Преображаји јавног права“. Његов став је да држава и није ништа друго до
49
Нпр. у америчком правном систему (САД). Упореди нпр. у дјелу Bernarda Schwartza,
Administrative Law, Boston and Toronto 1984, str. 1-32.
50
Engl. Public Service(s) odnosno Public Utilities.
51
Kao glavne karakteristike ovih službi, naročito tzv. „privrednih javnih službi“, obično se navode:
univerzalnost, kontinuitet, kvalitet, prihvatljivost cijene i briga o zaštiti potrošača. Uporedi npr. u prilogu
autora Ivana Koprića, Anamarije Muse i Vedrana Đulabića „Europski standardi regulacije službi od općeg
interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma“, Hrvatska javna uprava,
godina 8, br. 3, 2008, str. 649.
52
Fra. „service public“, „service du public“. Danas fancuska pravna teorija ove službe dijeli na upravne
javne službe „la service public administratif“ i privredne odnosno industrijske javne službe „la service
public industriel et commerciaux“. U Francuskoj se, za razliku od nekih drugih uporedno-pravnih sistema,
pojavljuje i treća vrsta javnih službi – tzv. sudske javne službe „le service public et la puissance publique“.
Ovo je npr. u slovenačkom sistemu javnih službi neprihvatljivo pošto postoji temeljna podjela na javne
službe i na ono što su osnovne funkcije države u smislu obavljanja t.z. „ius imperiuma“.

MODERNA UPRAVA
конфедерација јавних служби, а ове службе се појављују као резултат процеса

диференцијације између управљача на једној и народа (управљаних) на другој
страни. Дакле, по Дигијевем мишљењу је јавна служба бит и истовремено
ограничење јавне власти. У другим правним системима, на које је утицао
француски развој јавних служби, ове службе различито опредјељују и називају53,
али суштина је свугдје иста: ради се о службама које у друштвеној заједници
обезбјеђују одређена најважнија јавна добра и јавне услуге.
Јавне службе могу бити организоване на државном нивоу, и у том случају
је за њихово дјеловање одговорна држава, или могу бити локалне – а у том случају
је за њихово дјеловање одговорна самоуправна локална заједница. Ресорни закони
из појединих области (нпр. здравство, култура и сл.) изричито одређују подјелу
надлежности између државних и локалних привредних (наравно и ван-
привредних) јавних служби. Тако нпр. локална заједница мора обезбиједити
реализовање оних јавних служби које су законом одређене као обавезне (обли-
гаторне) јавне службе, док се прописом локалне зајенице може одредити да се на
територији такве локалне самоуораве заједнице обављају и друге привредне (и
ванпривредне) јавне службе које су одређене као факултативне (необлигаторне)
јавне службе – што значи да локална самоуправна заједница самостално одлучује
о томе хоће ли или неће организовати дјеловање таквих јавних служби.
Као што смо истакли, једна од доктринарних подјела јавних служби те
службе дијели на привредне и ванпривредне јавне службе. У поједином правном
систему је дјеловање таквих јавних служби уобичајено регулисано посебним
правним прописима. Тако је нпр. у Републици Словенији дјеловање тзв.
привредних јавних служби уређено са два посебна правна акта54.
Од појма „јавна служба“ морамо у доктринарном смислу разликовати
појам „инфраструктурни објекти и постројења“ који се односи на ствари (по-
кретне одноно непокретне) које су нужне за реализовање дјелатности (привредних
и ванпривредних) јавних служби.55 Обзиром на јавну намјену оваквних постојења
правни режим њиховог коришћења мора бити прилагођен природи односно
намјени реализовања јавних служби. Једно од најважнијих правила правног
режима инфраструктурних објеката односно постројења је да морају носиоци
јавних служби који употребљавају такве инфраструктурне објекте односно
постројења таква постројења користити у складу са њиховом (јавно-правном)
намјеном.
Коначно, макар кратко треба опредијелити и појам тзв. „јавног добра“.
Јавно добро је ствар која је под једнаким условима (те услове у упоредном праву
уобичајено одређује закон) и у складу са приманом намјеном употребе такве
53
Npr. u njemačkoj upravno-pravnoj doktrini za te službe upotrebljavaju izraz „Dienst an der
Oeffentlichkeit“, „oeffentliche Dienst“.
54
Djelovanje privrednih pravnih službi je regulisano Zakonom o privrednim javnim službama (Službeni list
Republike Slovenije, br. 32/93), dok je djelovanje tzv. van-privrednih javnih službi (u Crnoj Gori su to npr.
javne ustanove) u Sloveniji regulisano Zakonom o zavodima (Službeni list Republike Slovenije, br. 12/91 i
8/96).
55
Radi se npr. o vodovodnoj mreži, mreži i postrojenjima za distribuciju električne energije, itd.

MODERNA UPRAVA
ствари (и то треба одредити законом), у једнаком обиму и на једнак начин

доступна било коме. Јавно добро може бити природно (нпр. ријечна или језерска
обала) или грађено јавно добро (нпр. јавне цесте и сл.). Често се дешава да и тзв..
инфраструктурни објекти и постројења (дакле ствари које су намијењене
реализовању дјелатности јавних служби) могу у одређеном обиму или у цјелини
имати и карактер јавног добра. Јавност односно корисници дакле употребљавају
те ствари (јавно добро) само посредно – преко коришћења јавних добара односно
јавних услуга које „производе“ односно обезбјеђују носиоци јацвних служби тиме
што користе ствари које представљају јавну инфраструктуру односно јавна
постројења.
У упоредном праву привредне јавне службе могу бити организоване у
различитим статусно-правним облицима. Најчешћи такви облици су јавна пре-
дузећа и концесије, а осим тога у упоредном праву можемо наћи и друге облике
(нпр. улагање јавног капитала у правна лица приватног права ради обављања
одређених важних јавних послова, као и друге облике тзв. „јавно-приватног
партнерства“). Јавно предузеће је у упоредном праву правно лице јавног права
које реализује дјелатности тзв. привредних јавних служби – дакле дјелатности
јавног карактера и у јавном интересу. Дакле, јавна предузећа су један од статусно-
правних облика извођења дјелатности јавних служби. Од привредних друштава
(предузећа и сл.) се јавна предузећа разликују прије свега по питању управљања.
Оснивач јавног предузећа је држава или локална заједница које за себе задржава
управљање у јавном предузећу. То, прије свега, значи да држава односно орган
локалне самоуправе у јавном предузећу именује руководство јавног предузећа,
одређује услове дјеловања таквог предузећа, а осим тога обезбјеђује и непосредан
утицај на реализовање дјелатности јавног предузећа. Такво предузеће се дакле
уобичајено не управља обзиром на структуру уложеног капитала као што је то
случај код „класичних“ привредних друштава. Јавно предузеће реализује
провредну јавну службу које је регулисана (често и монополна јавна дјелатност).
Јавна предузећа зато налазимо у областима државних и локалних јавних служби,
могућа је њихова обавезна (облигаторна) или не-обавезна (факултативна) форма.
На државном нивоу се јавна предузећа налазе прије свега у областима енергетике,
водопривреде, жељезничког саобраћаја, телекомуникација, поштних услуга и сл.
На локалном нивоу се овај облик појављује прије свега у области заштите животне
средине, локалне путне инграструктуре, итд.
Концесионирана привредна јавна служба представља облик обезбјеђивања
јавних добара односно јавних услуга на начин да је на једној страни лице
приватног права – концесионар, а на другој страни држава или локална само-
управна заједница – концедент. Овај однос се уређује на темељу склопљеног кон-
цесионог уговора као посебног тзв. управног уговора. За овај начин обезбјеђивања
реализовања привредне јавне службе карактеристичан је прије свега пренос
извођења јавне службе приватно-правном субјекту на мјестима гдје се сусрећу
јавни и приватни интереси. Концендент даје концесију због задовољавања јавног
интереса, а концесионар прихвата концесију због свог властитог пословног
интереса и одређеног профита. Концесију ће концедент дати када оцијени да ће

MODERNA UPRAVA
овим путем обезбиједити рационалније (прије свега јефтиније) реализовање

послова јавне службе за потребе односно у корист корисника одређених јавних
добара односно јавних услуга. Осим горе поменута два облика реализовања
послова привредних јавних служби у упоредном праву се појављују и други
облици – нпр. улагање јавног капитала (средстава државе или локалне заједнице)
у правна лица приватног права ради обезбјеђивања извођења одређеног задатка
односно обезбјеђивања јавних добара и/или јавних услуга. Привредне јавне
службе се као дјелатности изводе у области привредне јавне инфраструктуре,
заштите животне средине, енергетике, телекомуникација, поште и поштанских
услуга, саобраћаја, водопривреде, и сл. Израз концесија користи се и за одређене
друге сличне односе између државе односно локалне заједнице (као концедената)
и другог лица (као концесионара). Тако се нпр. може радити о добивању права
искориштавања природног извора или права обављања одређене дјелатности под
посебним правним режимом.56 Концесионар привредну јавну службу обавља у
свом имену и за свој рачун на основу овлашћења концедента. Концесионар може
бити физичко или правно лице ако испуњава услове за обављање дјелатонсти која
ја предмет привредне јавне службе.57
Што се тиче правних односа у које улазе лица која обављају дјелатности
привредних јавних служби, треба разликовати правне односе иземђу државе
(односно локалне самоуправне заједнице) и лица које обаља дјелатност привредне
јавне службе на једној страни, те правне односе између лица која обављају
дјелатност привредне јавне службе и корисника јавних услуга и јавних добара.
Правни односи између државе (односно органа локалне самоуправе за-
једнице) и лица која обављају дјелатност привредне јавне службе могу бити
различитог карактера. Такви односи могу бити ауторитативни (нпр. када се односе
на надзор над законитошћу рада лица која обављају дјелатности привредних
јавних служби), или неауторитативни (нпр. када се ради о уговорним односима до
којих долази у случају обављања концесије јавне службе).
Што се тиче односа министарстава до лица која обављају јавне службе –
такви односи произилазе већ из одговорајућих функција управе по којима су
министарства дужна да обезбиједе реализовање послова државних јавних служби.
Тиме министарства обезбјеђују свој утицај над лицима која обављају послове
јавних служби – и то у облику реализовања три различите врсте надзора (кон-
троле): а) контролу над законитошћу општих акат; б) инстанциони надзор над
законитошћу појединачних управних аката, и ц) надзор над извођењем
дјелатности јавних служби. Први облик надзора се односи само на контролу над
лицима која обављају дјелатности јавних служби (уобичајено се ради о контроли
јавних предузећа код којих је влада оснивач). У оквиру овог надзора надлежно
министарство може упозорити лице које обавља послове јавне службе да његови
општи акти нису у складу са уставом и законом, и онда му предложити
одговарајуће рјешење тога проблема. Што се тиче другог облика контроле – ради
56
Uporedi npr. u prilogu Prof. dr Rajka Pirnata, Problematika pravne ureditve koncesij, Javna uprava 1999,
br. 1, str. 7-9. .
57
Uporedi u prilogu Aleksija Mužine, Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, 2004, str. 442.

MODERNA UPRAVA
се о надзору над појединачним управним актима којима лица која обављају

послове јавне службе одлучују о правима, обавезама и правним интересима
корисника јавних услуга односно јавних добара. Надлежно министарство је у овом
положају уобичајено другостепени (жалбени) орган када на првом степену
одлучује лице које обавља послове јавне службе. Коначно, када се ради о надзору
над извођењем дјелатности јавне службе, овакав се надзор односи на све
категорије лица која обављају дјелатности јавних служби. Садржај овог облика
надзора се одређује према правилима струке.
У оквиру права Европске уније се о привредним јавним службама говори
као о „службама од општег привредног интереса“. Значај ових служби се у Европи
непрестано повећава.58 У Уговору о оснивању Европске заједнице може се про-
наћи израз „услуге општег значаја (јавне службе).59“Касније ћемо се овом питању
у оквиру Европске уније још вратити, када будемо обрађивали питање дјеловања
тзв. независних регулаторних тијела на нивоу Европске уније.
КРАТАК УПОРЕДНИ ПОГЛЕД НА РАЗВОЈ "ЈАВНИХ АГЕНЦИЈА"

ОДНОСНО "РЕГУЛАТОРНИХ ТИЈЕЛА"
За регулисање дјеловања различитих јавних служби односно „дјелатности

од посебног друштвеног интереса“, оснивају се тзв. јавне агенције односно друга
„регулаторна тијела“ – у САД и одређеним западно-европским државама одавно, а
у посљедње вријеме веома интензивно и у тзв. „транзиционим“ земљама. Тако се
такве јавне агенције оснивају нпр. у области регулисања жељезничког саобраћаја,
енергетике, управљања радиоактивним одпадом, поште и поштанских услуга,
телекомуникација, али и у областима нпр. надзора над осигуравајућим
друштвима, трговања хартијама од вриједности итд.
Америчке регулаторне агенције су се појавиле већ осамдесетих година 19.
вијека. Од тог времена оне изазивају забринутост теоретичара из области уставног
права, пошто њиховом појавом настаје потешкоћа сврставања ових агенција и
њихових функција у 'чисти' теоретски модел тродиобе државне власти. Према
извјештају једног специјалног парламентарног одбора из 1937. године оцјењује се
да су независне агенције постале 'безглава четврта грана власти' и 'невјероватан
конгломерат неодговорних агенција и некоординисаних овлаштења' која 'повре-
ђују основну теорију америчког устава, по којој треба да постоје три, и само три
58
Данас се у оквиру дјеловања јавних служби у Европској унији оствари 7 % бруто националног
дохотка, а у тим службама је запослених 5 % радне снаге у Европској унији. Упореди у дјелу Петре и
Боштјана Ферка „Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva“, GV Založba, Ljubljana
2008, str. 25.
59
Engl. „services of general interest.“ Овај израз покрива и тржишне и вантржишне дјелатности, а
може се заслиједити нпр. у 16. и 86. члану Угоовра о оснивању Европске заједнице. Ипак, овај израз
се употребљава прије свега за услуге привредне природе (дакле, у смислу „привредних јавних
служби). Иначе, у праву ЕУ се овај појам („services of general interest“) употребљава и у другим
терминолошким нијансама – нпр. као „services of general economic interest“ ali „public service.“

MODERNA UPRAVA
гране државне власти'. Овај одбор је, даље, закључио да Конгрес није нашао
ефикасну формулу да их контролише, предсједник није у могућности да их
контролише, а судовима су одговорне само за законитост свога рада60.
Проблем овдје је, по мишљењу америчке правне теорије у томе, што се
делегацијом законодавне надлежности (макар дјелимично), мијења и природа
уставне државе – законодавну функцију и функцију утврђивања садржаја јавних
политика од законодавца преузима "бирократија". Тако, веома значајну "власт"
спроводе парламенту неодговорни јавни службеници, који су у систему слабо
контролисани, и нису непосредно одговорни ни бирачком тијелу ни било коме
другоме. Главна идеја представничке демократије је, супротно, управо у томе, да
се обезбиједи одговорност и законодавца и других "нормодаваца" држављанима.
Став америчке правне теорије је да се делегацијом великих надлежности јавним
агенцијама, између осталог, смањује чак и значај избора. Овај проблем је био јако
изражен у америчком правном систему, гдје су због све интензивније регулаторне
дјелатности ових јавноправних агенција (регулаторних агенција) почели спро-
водити тзв. "провјеру норми" (енгл. "rules review"), дакле контролу нормативне
функције ових агенција. Ову контролу су спроводили у оквиру посебних одбора
закодавног тијела, а ти одбори су добили надлежност провјеравати, да ли су ове
извршне регулаторне агенције у спровођењу својих надлежности остале у
границама своје регулативно-нормативне надлежности.
Британске "агенције" се појављују 80-тих година прошлог вијека у оквиру
размаха идеје "новог јавног менаџмента". Првобитно, идеја произилази из чи-
њенице да су се у министарствима мијешале функције припреме прописа са
њиховим спровођењем (имплементацијом). Тиме се је у битном обиму губила
објективност оцјењивања не само квалитета припремљених и усвојених прописа,
него и ефикасности њиховог спровођења. На другој страни је дошло и до
емпирично потврђене спознаје, да се у оквиру министарстава увијек давала
предност креирању нових јавних политика, док се је релативно занемаривало
питање ефикасности извршавања односно спровођења тих јавних политика.
Важна у вези са тим је била и спознаја, да је спровођење прописа прије свега ствар
стручности, ефикасности, професионалности и квалитета, а у много мањој мјери
ствар политичког утицаја, којег треба у што већој мјери елиминисати у фази
спровођења прописа због начела једнакости правних субјеката пред законом.
Обзиром на горе наведене разлоге су у Великој Британији дошли до
закључка, да је оптимално одређене оперативно-извршне послове управе "извући"
60
Упореди статвове нпр. Jamesa R. Bowersa, "Regulating the Regulators", An Introduction to the Legi-
slative Oversight of Administrative Rulemaking, str. 14. Tu autor navodi sledeće: "...When properly
understood, Madisonian separation of powers is clearly not the wooden principle found in Chadha and
Bowsher (два примјера из области 'подјеле власти' у САД: Immigration and Naturalisation Service v.
Chadha iz 1983l godine i Bowsher v. Synar iz 1986. godine). Instead, it is a flefible principle that can
accommodate the need for redelegation. But this flexibility does not mean that the redelegation of
lawmaking power to administrative agencies raises no problems in regard to separation of powers ...".
Упореди нпр. и у чланку Арсена Бачића "Устав САД и подјела власти", стр. 128-143, као и у прилогу
Бранка Смердела "Проблеми нормативизма у сувременој америчкој теорији и политичкој пракси",
НЗ, бр. 12, стр. 1251-1266.

MODERNA UPRAVA
из министарстава и пренијети их у надлежност посебним, релативно самосталним

једницима изван министарстава – тзв. агенцијама. Тим јединицама су дали
управљачку аутономију са компетентним руководствима (директорима), а затим
су их поставили изван домашаја непосредних политичних интереса и дневне
политике. Осим тога су овим агенцијама омогућили финансирање из самосталних
финансијских извора односно из властитих прихода. У случају да приходи пре-
машују расходе, одређени дио прихода се могао употријебити и за награђивање
запослених лица у агенцији као и за одређене развојне пројекте. У Великој
Британији су у једном периоду имали око 130 оваквих агенција, а данас их је
нешто мање, али не битно мање61.
Јавне агенције су се недавно појавиле као посебан статусни облик и у
државама са простора некадашње (друге) Југославије. Тако је нпр. у Словенији
2002. године усвојен посебан Закон о јавним агенцијама, који уређује статусна
питања дјеловања свих институција са таквим правним статусом. Овај закон је
обликован као lex generalis за сва статусно-правна питања дјеловања односно
статуса јавних агенција, а у ресорним законима из поједине управне области се
уређују материјално-правна питања дјеловања јавних агенција (што значи, да у
принципу ти ресорни закони не регулишу статусно-правна питања дјеловања
јавних агенција, него их само оснивају и дају им одређена јавна овлашћења у
одређеној области).
У статусном смислу су у Словенији јавне агенције креиране за вршење три
врсте послова: а) регулаторних послова, б) развојних послова и в) стручних
послова из одређене области. У пракси се ти послови и преплићу, тако, да једна
јавна агенција може обављати и двије врсте или чак и све наведене врсте послова.
Класичан примјер регулаторне агенције је нпр. Агенција за регулисање тржишта
хартија од вриједности. Основни задатак ове агенције је да својим прописима и
другим актима регулише дјеловање тржишта хартија од вриједности, води
конкретне (посебне) управне поступке, издаје рјешења (конкретне и појединачне
управне акте), лиценце итд. Типичан примјер агенције која обавља претежно
развојне послове је нпр. Агенција за регионални развој. Коначно, типичан примјер
агенције која обавља стручне послове је Агенција за јавно-правне евиденције и
услуге (ова агенција нпр. управља пословним регистром у Републици Словенији).
Дакле, регулаторне агенције су у Словенији само једна (под)врста јавних агенција.
Свака јавна агенција у Словенији за своје оснивање мора имати правни
основ у (одређеном ресорном) закону. Закон о јавним агенцијама дакле уређује
само статусна питања дјеловања (свих) јавних агенција, али област дјеловања и
надлежности јавних агенција те јавна овлашћења уређују поједини ресорни закони
(нпр. из области енергетике, телекомуникација, водопривреде итд.). Колико ће
бити јавних агенција, одлучује дакле законодавац усвајањем ресорних закона, и
тиме се може ограничити претјеран апетит оснивања ових агенција, али се на
другој страни може и изгубити прави надзор над њиховим оснивањем.
61
Видјети горе нашу опаску око британских "Next Steps Agencies".

MODERNA UPRAVA
По Закону о јавним агенцијама се овакве агенције у Словенији могу

основати: а) ако се тиме обезбјеђује већи степен ефикасности дјеловања у
одређеној области (нарочито, ако се овим омогући самофинансирање преко
продаје јавних услуга, лиценчнина, такси и сл.), б) када је потребно обезбиједити
одређену дистанцу од политичних утицаја у одређеној области, те в) када ових
циљева није могуће на бољи начин постићи оснивањем органа у саставу
министарстава. Дакле, на "љествици релативне самосталности", под највећим
политичким утицајем су министарства, нешто мање органи у саставу мини-
старстава (овдје министри имају могућност непосредног надзора, као и давања
обавезних инструкција органима у саставу министарства), а релативно најмањи
степен политичког утицаја постоји у случају оснивања јавних агенција. Зато ове
агенције имају релативно висок степен самосталности (иако, далеко од тога, да је
ова самосталност потпуна и апсолутна). Њихова самосталност има персоналне,
организационе, финансијске и правне аспекте. Орган управљања јавне агенције је
савјет, којег именује оснивач агенције, а у савјету могу бити и корисници услуга
агенције. Директор агенције има петогодишњи мандат и релативно тешко се може
разријешити. Персонална (кадровска) самосталност јавних агенција огледа се
дакле у њиховом праву да самостално одлучују о својој персоналној структури и о
управљању својих кадровских ресурса. Персонална самосталност се огледа и у
чињеници да је директор именован за период од 5 година и да може бити
разријешен само због прецизно одређених разлога. Правна самосталност агенције
се огледа у чињеници, што агенција има статус самосталног правног лица (за
разлику од министарстава и других органа државне управе који само изнимно
имају статус правног лица). Агенција има и свој посебан жиро-рачун те своја
посебна права и обавезе у правном промету. Организациона самосталност
агенција значи да ове институције имају могућност да самостално одређују своју
унутрашњу организациону структуру. Стручна самосталност агенција огледа се у
томе што те институције самостално доносе своје одлуке у складу са правилима
струке – ова самосталност може бити ограничена само у смислу вршења надзора
надлежног министарства у одређеном прописаном поступку. Овај надзор се
ограничава на питања контроле законитости одлучивања јавних агенција. У неким
случајевима је стручна самосталност одређена тако строго, да рјешења јавне
агенције не контролише надлежно министарство (нема жалбе на надлежно
министарство), него се против одлуке ових агенција може покренути непосредно
управни спор (таква уредба је нпр. у Словенији у случају јавне агенције за
тржиште хартија од вриједности). Финансијска самосталност јавних агенција
обезбјеђује се утврђивањем самосталних извора прихода јавних агенција. Оснивач
агенције обично има надлежност да потврђује тарифу услуга (цјеник) пошто јавна
агенција наступа као монополиста односно „монополни и једини регулатор“.
Регулаторне агенције и слична регулаторна тијела су основни сегмент тзв.
регулаторне државе. Основни циљ дјеловања ових регулаторних тијела у
савременој држави је подизање квалитета ефикасности односно промоција
поштене тржишне утакмице – као и заштита конкуренције и заштита потрошача
на глобалном економском тржишту. Ово прије свега у области дјеловања у овом

MODERNA UPRAVA
раду претходно обрађених јавних служби – односно још конкретније – претежно

тзв. привредних јавних служби, иако то није искључено и у области тзв. ван-
привредних јавних служби. Као регулаторна тијела се у том контексту појављује,
као што смо истакли, читав низ различитих регулаторних правно-организационих
облика и институција која су организационо издвојене из система државне управе,
али су веома важан функционални елеменат савремене јавне управе. Елементи
„регулаторности“ ових тијела су: доношење општих правних аката у области
надлежности таквих тијела,62 доошење конкретних (индивидуалних) аката одн-
осно одлука у конкретним стварима, као и обављање различитих квази-инспек-
цијских поступака.
У Француској, слично као и у Италији и Словенији, слично се третирају
фунцкије ових независних регулаторних тијела. У Француској је њихов знаменити
Државни савјет у својој одлуци из 2001. године истакао, да ове институције
„поступају у име државе, а да нису подређене влади, и које, да би обављале своје
задатке, имају корист од гаранција које им омогућавају да поступају у потпуности
аутономно, тако да њихове одлуке може санкционисати само независни судски
орган.“63 Овдје треба напоменути, да ова тијела у различитим системима имају
различита овлашћења односно надлежности: регулаторне, одлучивање у поје-
диним случајевима, контролна овлашћења, санкционисање, и сл. И у другим
европским државама је број ових независних регулаторних тијела значајно
порастао у посљедњих двадесетак година.
Из овог кратког упоредног приказа може се видјети, да регулаторне
агенције имају релативно дугу традицију у САД и неким другим државама, те да
је њихово увођење у правни и управни систем државе повезано са читавим низом
дилема. Ово задње је веома важно нарочито за државе у транзицији, које морају
сагледати све аспекте дјеловања ових агенција прије њиховог оснивања.
РАЗЛОЗИ ЗА ПРЕНОШЕЊЕ ОДРЕЂЕНИХ ПОСЛОВА ДРЖАВНЕ УПРАВЕ

НА ПАРАДРЖАВНЕ ОДНОСНО НЕДРЖАВНЕ СУБЈЕКТЕ
Главне предности преношења одређених јавних функција на организације

изван система државе односно државне управе су сљедеће:
- повећава се ниво ефикасности дјеловања система (повећава се системска
флексибилност, као и менаџерска самосталност у извршавању тих
послова);
- обезбјеђује се стручна и други облици самосталности тих агенција, а
тиме и удаљавање од политичкух утицаја и притисака у обављању
одређених важних јавних послова односно нуђењу јавних услуга;
62
Тај аспект одређени аутори сматрају као »главни или чак једини облик регулације«. Упореди у
поменутом прилогу Копрића, Мусе и Ђулабића, ибидем, стр. 662.
63
Упореди у прилогу Проф. др Рајка Пирната, „Неодвисне управне институције“, Јавна управа бр.
3/1999, Љубљана 1999, стр. 449-466.

MODERNA UPRAVA
- обезбјеђује се укључивање цивилног друштва у одлучивање (нпр. кроз

чланство у савјетима јавних агенција).
Смисао постојања агенција односно других регулаторних тијела је дакле у
томе, да се оснивају ако се потврди оцјена, да се тако ефикасније и рационалније
обављају одређени (јавни) послови него у случају обављања таквих послова у
оквиру органа државне управе. Додатни критеријум у том смислу је да се може
обезбиједити финансирање оваквих послова преко управних такси односно других
облика непосредних финансијских прихода јавних агенција и сличних регу-
латорних тијела (лиценчнине, тарифе и сл.). Коначно, важан критеријум за
оснивање ових тијела је, да у областима дјелатности ових тијела није потребан
стални политични надзор, него је, супротно томе, потребно спровођење ових
послова и надлежности што више удаљити од утицаја дневне политике.
За разлику од некадашње социјалне државе односно „државе благостања“
која се активно и у великом обиму уплиће у дјеловање тржишта у држави, прије
свега алокацијом буџетских и пара-фискалних прихода, чиме се усмјерава дру-
штвени развој, тзв. „регулаторна држава“ има функцију корекције проблема на
тржишту – прије свега кроз доношење правила и регулације којом се усмјерава
глобално дјеловање државе и њено усмјеравање према одређеним јавним по-
литикама. Главни фокус дјеловања, као што напомињу одређени аутори, као и
арена политичког конфликта – помиче се од алокације буџетских и пара-
фискалних прихода ка контроли доношења правила односно прописа. У том
смислу, напомињу ти аутори, главне друштвене односно државне (и јавно-правне)
инстутиције нису више парламент, влада, министарства и сл., него различити
парламентарни одбори и тзв. независна регулаторна тијела64. То, наравно, јесте
претјерана тврдња, макар када посматрамо стање у тзв. постсоцијалистичким
европским државама, али је неспорно, да су и те земље већ кренуле сличним
путем у посљедњих 10-15 година. И неспорно је, да се у тзв. регулаторној држави
све јасније и упечатљивије одвијају процеси либерализације, дерегулације и
приватизације. Све више задатака и надлежности се даје тзв. независним
регулаторним тијелима, и то је потпуно уочљив тренд у савременој држави. То
ствара ситуацију у којој је савремени тзв. „јавни сектор“ изванредно комплексно,
често нетранспарентно и збуњујуће поље, често тешко разумљиво и сагледиво чак
и за стручњаке, да и не помињенмо појединце који немају специјалних управно-
правних знања.
Дакле, осим предности преношења одређених јавних функција на органи-
зације изван система државе односно државне управе (нпр. на јавне агенције и
слична регулаторна тијела), уочени су и одређени проблеми односно ризици, од
којих су најважнији сљедећи:
- смањује се степен надзора над тим институцијама (нема више
непосредног надзора и утицаја као у случају када се ти послови обављају
у оквиру надлежног министарства, односно органа у саставу ми-
нистарства);
64
Тако нпр. Копрић, Муса и Ђулабић, ибидем, стр. 660.

MODERNA UPRAVA
- смањује се степен министарске одговорности (и у овом случају треба да

остане одговорност министра за стање у одређеној управној области, али
се, објективно, степен ове одговорности смању пропорционално степену
правне, стручне, организационе, персоналне и финансијске самостал-
ности јавних агенција);
- смањује се степен прегледности и транспаретности обезбјеђивања
одређених јавних добара и јавних услуга у тзв. „јавном сектору“; а
уочено је да
- понекад може доћи и до одређених дисфункционалности у дјеловању
ових институција, када нпр. на прво мјесто постављају своје уже
интересе пред интересима корисника услуга (тако нпр. могу неоправдано
постићи повећање тарифа, иако за то нема објективне потребе, издавати
лиценце по одређеним критеријумима који нису у складу са начелом
једнакости субјеката пред законом и сл.).
Укратко, код дјеловања ових институција треба бити свјестан предности,
али и могућих ризика у њиховом функционисању, нарочито, ако се ради о
инститицијама које немају дугачку традицију и искуство у оперативном дје-
ловању.
Осим горе наведених системских разлога и аргумената 'pro et contra' за
постојање јавних агенција и преношења одређених јавних услуга у извршавање
различитим недржавним субјектима, за то постоје и други конкретни разлози, нпр.
захтјеви и прописи различних супранационалних институција.
У вези са пријашњом напоменом, нпр. јавну агенцију за телекомуникације
треба нужно основати због права Европске уније. То право (посебна директива)65
захтијева не само постојање таквог регулаторног тијела, него и статус посебног
правног лица са релативно високим степеном самосталности у дјеловању. Пошто
су телекомуникације област која се либерализује, и која треба бити отворена
конкуренцији, држава мора обезбиједити систем у којем ће бити могућа слободна
конкуренција. При том није довољно само декларативно отворити могућност
конкуренције, него треба регулисати тржиште на начин који заиста и омогућује
слободну тржишну конкуренцију у овој области односно долазак нових понуђача
телекомуникационих услуга. Увођење либерализације, укидање монопола итд.
треба бити фактичко, не само номинално. У области телекомуникација је на
просторима некадашње Југославије ситуација у скоро свим државама које су ту
настале доста слична: најприје је требало одвојити услуге поште од услуга
телекомуникација, али ствар ни тада није била готова, јер је на тржишту обично
остао један велики „играч“ односно монополиста, који је деценијама имао
монопол и био једини понуђач таквих јавних услуга, а и тај монополиста је био
(или је још увијек) у државном власништву. Зато Европска унија захтијева да
држава регулише ову област тако да на тржиште заиста могу доћи и други
понуђачи ових услуга. Ово наравно не због алтрустичких разлога. Пошто би иначе
65
Видјети Директиву бр. 2002/21/ЕЗ Европског парламента и Европског савјета од 7. марта 2002.
године о јединственом регулаторном оквиру за електронске комуникационе мреже и сервисе.

MODERNA UPRAVA
могло доћи до ограничавања и уплитања политике у ова питања, Европска унија

овдје чак захтијева оснивање независне јавне агенције односно регулатора, који ће
бити стручно самосталан и организационо одвојен од надлежног министарства и
владе. Тиме се спречева наставак монополног положаја једног (националног)
понуђача услуга у овој области.
ГЛАВНИ ПРОБЛЕМ - ОДВАЈАЊЕ РЕГУЛАТОРНЕ ФУНКЦИЈЕ ОД

ОПЕРАТИВНОГ ОБАВЉАЊА ДЈЕЛАТНОСТИ
У скандинавским земљама – нарочито у Шведској и Норвешкој – негдје од

19. вијека даље појављује се процес раздвајања тзв. „полицy“ послова (укјлучујући
ту и регулаторне послове) од извршних послова. Тако су нпр. у Шведској и
Норвешкој већ од тада почели раздвајати те послове – у министарствима су
задржали послове стратешког планирања, нормативне дјелатности и сл., док се
рутински и технички послови (одлучивање у управним поступцима и сл.)
препуштају различитим агенцијама. Тиме се развија хоризонтална и вертикална
диференцијација односно специајлизација послова агенција у овим земљама. Оне
су релативно лабаво повезане са министарствима, а политички утицај на њихов
рад и одлучивање постаје све слабији.
Међутим, треба нагласити, да су савремене регулаторне агенције и друга
регулаторна тијела, са овлашћењима доношења правних прописа – независна на
једној страни од политике, а на другој страни од привреде – и зато представљају
новост у европској правној доктрини и традицији. Дакле, не можемо повући јасну
црту односно везу између поменутих агенција у скандинавским државама и нпр. у
Великој Британији и овим новим „регулаторним тијелима“. Ове нове агенције
односно друга регулаторна тијела су много сличнија – нарочито по својим јавним
овлашћењима – у овом раду представљеним регулаторним тијелима која су
настала у САД66. Традиција оснивања и ratio legis оснивања ових тијела под
ингеренцијом Конгреса у САД је био заобилажење ингеренција извршне власти,
пошто агенције и друга регулаторна тијела немају свог утемељења у уставу САД.
Као основни разлог за „агенцификацију“ у САД се наводи потпора развоју
цивилног друштва и подизање нивоа транспарентности поступања у различитим
областима јавно-правног одлучивања. Да ли је то успјело, питање је на које је
тешко одговорити.
Институционални предуслови за добро дјеловање националних система
регулаторних тијела односно нуђења јавних услуга су: јасно и квалитетно
66
Првом оваквом регулаторном агенцијом у САД сматра се агенција са називом „Interstate Commerce
Commission“ која је била основана 1887. године. Ова агенција је настала издвајањем одређених
послова из ресора унутрашњих послова са циљем регулисања међу-државног жељезничког,
цестовног и ријечног саобраћаја. Следећа таква агенција у САД је била „Federal Trade Commission“
која је била основана 1914. године. Оцјењује се, да сада постоји око 60 оваквих регулаторних тијела
на савезном нивоу у САД. Упореди у прилогу Копрића, Мусе и Ђулабића, ибидем, стр. 663.

MODERNA UPRAVA
законодавство, одговарајуће секторске политике, као и раздвајање пружања услуга

од функције регулације.
При томе је у смислу што квалитетније изградње система потребно
одговорити на сљедећа питања: Ко поставља националне стандарде у одређеној
области регулације? Ко одређује инфраструктурне потребе? Ко је власник
инфраструктуре? Ко спроводи политику у одеђеној области? Како је дефинисана
(економска) цијена јавних услуга? Ко одобрава цијене (тарифе)? Ко штити
интресе потрошача односно корисника (јавних) услуга? Који субјекти пружају
услуге односно опаративно обављају дјелатност (јавна предузећа и установе или
приватни понуђачи, односно организације јавно-приватног партнерства)?
У процесу актуелних реформи ових система треба водити рачуна о три
ступа од којих ће зависити успјешност дјеловања система у појединој области
(енергетика, саобраћај и везе, електродистрибуција, телекомуникације, водо-
снабдијевање, друге комуналне дјелатности итд.), и то о: а) одређивању
квалитетних секторских политика у тим областима (детерминисање циљева –
закони и владне политике, доношење стандарда); б) одређивању регулаторне
функције (тенички и технолошки стандарди, економски аспект дјеловања сектора
итд.); в) обезбјеђивању пружања квалитетних услуга (корпоративно управљање,
различити опције пружања услуга).
Главни проблем у горе поменутим областима у државама у транзиције су
велики губици и неодрживост система због тих губитака, а у организационо-
управном смислу чињеница наслијеђене "монолитности" односно нераздвојености
функција одређивања (јавне) политике, регулације појединог сектора те функције
(непосредног) пружања услуга у појединој области.
Зато у смислу реформе тих сектора треба обавити раздвајање функција: а)
утврђивања законских основа и секторских политика од б) регулаторне функције
и (обадвије наведене) од в) пружања услуга у тим областима. Раздвајање је
потребно не само на овом "глобалном" нивоу, него и раздвајање инфраструк-
турних објеката и постројења од функције нуђења услуга и добара у тим
областима (нпр. раздвајање функције националног регулаторнега тијела из
области електронских комуникација од организација које обезбјеђују електронске
комуникационе мреже, опрему и сервисе). Ово раздвајање функција67 непосредно
се захтијева и у поменутој директиви Европске уније68. Осим тога, директивом је
предвиђено и посебно раздвајање рачуноводства и финансијских извјештаја у
обављању ове дјелатности.
Када се говори о одређивању законских основа односно оквира и сектор-
ске политике, потребно је прије свега донијети јасне законске темеље (детерми-
нација стандарда, одређивање регулаторних овлашћења, одређивање инсти-
туционалних оквира), а на другој страни опредијелити циљеве секторске политике
(стандарде, одређени ниво очекиваних услуга, као и социјалне, економске и
временске оквире пружања тих услуга).
67
Види Члан 13 наведене европске директиве.
68
Види тачку 2 Члана 3 наведене европске директиве.

MODERNA UPRAVA
Сам регулаторни оквир за дјеловања појединог сектора значи прије свега

спровођење (законски) детерминисане секторске политке, спровођење законских
обавеза, као и омогућавање несметаног обављања дјелатности кроз одобравање
тарифа и цијена јавних услуга, праћење спровођења и нивоа стандарда те
оцјењивање и надзор те мониторинг обављања услуга.
На нивоу оквира за пружање услуга ради се о могућности, да те услуге
обављају јавна предузећа и слични јавноправни субјекти, органи локалне само-
управе, као и приватна предузећа по посебним уговорима (чести су примјери
јавно-приватног партнерства у овим областима, али је у неким земљама у
одређеним областима забрањено учешће приватног сектора69). При томе извођачи
морају водити рачуна о законско одређеним условима вршења тих услуга, пошто-
вању нивоа стандарда у одређеној области, оперативној ефикасности итд.
Влада је обично одређена као орган који је носилац секторске политике, а
осим тога се оснива и одређено независно регулаторно тијело, док на "доњем
нивоу" система постоји низ субјеката који пружају конкретне услуге корисницима
услуга. Што се тиче самог регулатора, у упоредном праву постоје различите
опције, од а) независног националног регулаторног тијела, преко б) номинације
једног регулаторног тијела за више сектора, све до в) регулације сектора про-
писима односно г) уговорног вршења регулаторне функције у поједином сектору.
Главни проблем је дакле питање раздвајања улога те обезбјеђење еко-
номске одрживости система.
Други важан проблем, мимо којег се не може при расправи о овим регу-
латорним тијелима, јесте проблем тзв. „диобе власти“ између три „класичне“
односно „монтескјеанске“ гране власти и ових „независних регулаторних тијела“
која немају скоро никаквног демократског капацитета односно легитимитета.
Агенције и слична регулаторна тијела имају чак и одређене „квази-судске“
надлежности, а немају своје непсоредне демократске базе. Ове агенције и слична
регулаторна тијела могу доносити различите регулаторне акте којима се утиче на
правни положај широког круга различитих правних субјеката. Тиме се ствара
велики број нових прописа (регулаторних аката), који су релативно непознати
правним адресатима на које се односе. Зато се у одређеним земљама јавља покрет
за дерегулацију односно покрет „пречишћавања регулаторног окружења“ од
прописа који су неквалитетни, непотребни, итд. Овдје је важан и проблем
„фрагментације“ регулације пошто се у савременој држави јавља велики број
оваквих регулаторних тијела која доносе различите регулаторне прописе. Ово је
опет повезано са проблемом „демократског дефицита“ ових тијела: она доносе
бројне регулаторне акте којима се задире у права, обавезе и правне интересе
бројних правних субјеката, а да немају темеља демократске легитимности (као
што то нпр. неспорно има државни парламент). Коначно, један од великих
проблема је и проблем тзв. „заробљавања“ ових регулаторних тијела. Поставља се
наиме питање, да ли су ова независна тијела заиста „независна“ ? Да ли су имуна
69
Тако је нпр. у Холандији искључена активност приватних понуђача услуга у области
водопривреде и уређења отпадних вода.

MODERNA UPRAVA
на политички утицај оних који именују чланове органа одлучивања ових тијела? У
теорији, а и у пракси се утврдило да су ова регулаторна тијела често „заробљена“
управо од стране оних, које треба да регулишу (нпр. од стране различитих лобија,
привредних субјеката са јаким лобистичким положајем, итд.). То је уједно и
подручје велике опасности за размах корупције у системима – нарочито се ово
односи на мање земље70. Различите међународне институције утврђују бројне
проблеме у дјеловању ових тијела, а такви проблеми су нарочито сљедећи:
- слаба међусобна („хоризонтална“) координација рада оваквих (мно-
гобројних) регулаторних тијела;
- фрагнемтација израде и имплементације јавних политика (различите
јавне политике се развијају у оквиру бројних регулаторних тијела);
- недостатак транспарентности и сарадње у дјеловању ових тијела,
неетичност, итд71.
ЕВРОПСКА РЕГУЛАТОРНА ТИЈЕЛА
Прва регулаторна тијела су у Европској унији почели оснивати у

седамдесетим годинама прошлог вијека у области тржишта радне снаге. Прва
задаци тих европских тијела били су прикупљање података и припремање
стручних анализа. Други „талас“ оснивања ових тијела је услиједио у деведесетим
годинама прошлог вијека, када је било основано осам нових регулаторних тијела
(за области регулације у области лијекова, заштиту животне околине,
разноликости биљних врста, итд.). У раздобљу након 2002. године услиједио је
трећи „талас“ оснивања ових тијела када је настало десетак нових регулаторних
тијела (у областима рибарства, хемијских производа, електричне енергије, итд.).
Обзиром на подјелу области активности дјеловања Европске уније, ова
регулаторна тијела су основана претежно у области „првог ступа“ уније, док су по
три регулаторна тијела основана у области заједничке вањске и сигурносне
политике и у области сарадње држава чланица Европске уније у области
правосуђа и унутрашњих послова.
Европска регулаторна тијела се оснивају правним актима секундарног
права (углавном уредбама72, али и другим актима – нпр. одлукама73).
У праву Европске уније не постоји генерална правно детерминисана
структура агенција и других регулаторних тијела74, већ се таква тијела основају са
ad hoc правним актима. Ипак, може се утврдити, да и у том систему ова тијела
имају сличну правно-организациону структуру органа руковођења и управљања:
70
Као што је Црна Гора, Словенија, Хрватска и сл.
71
Упореди у наведеном прилогу аутора Копрића, Мусе и Ђулабића, ибидем, стр. 667-668.
72
Engl. „Regulations“.
73
Engl. „Decisions“.
74
Као нпр. у Словенији, што смо већ напоменули, гдје постоји посебан lex generalis нпр. у области
организовања односно уређења правно-старусног облика јавних агенција (Закон о јавним агенцијама
који пдређује структуру органа управљања јавне агенције, односе између тих органа, односе
агенције до оснивача итд.).

MODERNA UPRAVA
а) управни одбор као орган управљања (увијек укључује представнике држава

чланица Европске уније и Комисије), б) извршног директора (уобичајено га
именује управни одбор), и ц) један или више техничких односно научних одбора
(састављају их независни истакнути стручњаци из одређене области за коју је
основано регулаторно тијело).
Надзор над дјеловањем европских регулаторних тијела обављају надлежни
органи Европске уније: Вијеће Европске уније, Европска комисија, Европски
омбудсман, и Европски суд. Ове агенције се најчешће финансирају из европског
буџета75.
У првом ступу Европске уније регулаторна тијела разликују се према
функцијама које су им повјерене. Теоретичари из области јавног права су ове
европске агенције према том критеријуму сврстали у четири различита модела, и
то: а) регулаторни модел (прије свега обављају регулаторне функције за дјеловање
унутрашњег европског тржишта, а њихова надлежност је длучивање у
појединачним случајевима), б) модел регулаторних „мониторинг“ тијела (њихова
главна функција је скупљање и обрада релевантних информација у области за коју
су основане – и то прије свега преко мрежа националних тијела), ц) „сараднички“
модел (тијела која врше промоцију социјалног дијалога), те д) извршни
(егсекутивни) модел (у овај модел спадају тијела која обављају одређене извршне
послове за Европску унију). Сви ови типови европских регулаторних тијела су у
бити са регулаторним надлежностима, иако се њихове надлежности ограничавају
на одлучивање у појединачним случајевима („адјудикација“).76
Европске регулаторне агенција и друга регулаторна тијела су се развиле
према узору развоја таквих тијела у Сједињеним Америчким Државама, иако
наравно са одређеним спецификама које су карактеристичне за европски правни
простор77. Ова тијела су данас веома разнородна (дифузна) и покривају велики
број различитих области, нпр.:
- ваздушни саобраћај;
- сигурност у поморском саобраћају;
- жељезнички саобраћај;
- риболов;
- хемијске производе;
- сигурност спољашњих граница Европске уније;
- заштиту здавља;
- информациону сигурност;
- сигурност хране;
- заштиту разноврсности биља;
- сигурност и здавље на раду, итд.
75
Видјети прецизније нпр. у Копрић, Муса и Ђулабић, ибидем, стр. 670-671.
76
Ибидем, видјети Yataganas у Копрић, Муса и Ђулабић, стр. 671-672.
77
Од некадашње четири регулаторне агенције које су постојале 1992. године у Европској унији
имамо данас око 30 таквих регулаторних тијела (агенције, центри, фундације, уреди, институти).
Дакле, очигледно је да су оваква регулаторна тијела према свом правном статусу – па чак и
називима – веома различита и покривају читаву палету веома дифузних области.

MODERNA UPRAVA
Што се тиче разлике између америчких и европских регулаторних тијела

(односно регулаторних тијела на нивоу Европске уније), треба напоменути, да у
европском моделу постоји страктније ограничење делегације надлежности овим
тијелима него што је то случај у америчком моделу, гдје се релативно широко
преносе ове надлежности (иако у принципу и тамо контролишу прије свега
делегацију легислативних овлашћења и врше обимне процесе дерегулације).
Европски суд је кроз тзв. „доктрину Мерони“78 из 1958. године поставио одређена
принципијелна ограничења делегације надлежности од Европске комисије на
различита регулаторна тијела. Та ограничења су следећа: 1) делегирати се могу
само властите надлежности Комисије, а не надлежности које Комисија добива од
других тијела Европске уније79, 2) делегиране надлежности су ограничене само на
припрему и извршење егсекутивних (извршних) аката, 3) пренесене надлежности
не могу садржавати широку политичку дискрецију, 4) Комисија и даље задржава
надзор над делегираним надлежностима и одговара за њихово правилно
извршење, те 5) делегација надлежности на регулаторна тијела Европске уније не
смије утицати на баланс односно равнотежу снага између различитих европских
инстититуција. Управо зато, за разлику од америчког модела, у овом европском
моделу регулаторна тијела немају надлежности за генералну (општу и апстрактну)
правну регулацију (односно тзв. „rule-making“). И ако се деси да се понегдје
појави какав акт који садржи правила опште и апстрактне природе (дакле, да има
природу прописа), оваква регулација може бити искључиво техничког карактера –
без политичких импликација, иако је уочљив тренд, да се и на овом нивоу полако
„пробија оквир“ односно превазилазе ограничења постављена „доктрином Меро-
ни“80.
За закључак око природе и „домета“ садашњег степена развоја тзв. европ-
ских регулаторних тијела: релативно велики број ових тијела јавља се као
посљедица интереса на једној страни европских институција, а са друге стране
држава чланица Европске уније. Напетости између појединих институција на
нивоу Европске уније представљају „плодно тло“ за настанак и ширење броја
европских регулаторних тијела. Прије свега, Вијеће Европске уније није склоно и
даље јачати Европску комисију (јер је то и онако најјачи европски орган који
пријети да преузме све важније функције на том супра-националном нивоу). Зато
Вијеће оснивањем регулаторних тијела (агенција и сл.) чува свој утицај на развој
европских политика, а кроз тај орган се могу успјешно канализовати и интереси
држава чланица Европске уније које на тај начин могу задржати макар посредан
надзор над оним што се дешава у Европској унији (а тај надзор је све слабији
непосредно у Европској комисији која полако постаје прегломазна и прејака за
стварну контролу над њом). Са друге стране Комисија прихвата преношење
различитих техничких послова на таква тијела, али код себе задржава механизме и
предности политичког одлучивања. Комисија у ствари овом „агенцификацијом“
78
Видјети Case 9/56 Meroni & Co. Industrie Metallurgiche, S.p.A v. High Authority of the ECSC (1957-
58) ECR 133.
79
Важи дакле правило: delegata potestas non potest delegari.
80
Видјети прецизније у Копрић, Муса и Ђулабић, ибидем, стр. 673.

MODERNA UPRAVA
покушава наћи алтерантиву тзв. „комитологији“ (дакле великом и непрегледном

корпусу различитих европских комитета, који су постали прекобројни, а са друге
стране у њима често сједе представници држава чланица Европске уније, што
представља извор веће контроле над радом Комисије а и велике проблеме
координације и усклађивања одлучивања у тим комитетима). На крају, и Европски
парламент подстиче оснивање ових регулаторних тијела јер на тај начин има свој
утицај у поступку суодлучивања о оснивању таквих тијела, која, опет на другој
страни, представљају метод избјегавања концентрације моћи у Европској
комисији – што, наравно, погодује интересима Европског парламента. Због
ограничења обима делагације надлежности на ова тијела се ипак појављују
гласови који се залажу за реформисање овог система у будућности. У вези са тиме
се одређени центри залажу за стварање генералног правног оквира за оснивање и
дјеловање ових европских тијела.81
Циљ горе поменутих процеса на нивоу Европске уније је да се створе
услови за јачање независности, компетентности и кредибилности тих европских
регулаторних тијела, али и да се очува контролна улога Европске Комисије у
случају да дође до одређених дисфукција у дјеловању ових тијела (да се не би
поновили проблеми са којима се сусрећу у америчком систему – прије свега по
питању претјераног осамостаљивања ових тијела, за која се у САД већ одавно
поставља позната дилема која се гласи: „а ко ће да регулише регулаторе“ ?
Већина дјелатности ових регулаторних тијела на нивоу Европске уније је у
контакту односно у сарадњи са одговарајућим регулаторним тијелима (односно са
истоврсним регулаторним тијелима) у појединим државама-чланицама Европске
уније. То је процес стварања европских мрежа регулаторних тијела у појединим
областима (нпр. телекомуникације, жељезнички саобраћај, унутрашње тржиште,
итд.). Ово отвара примјер тзв. „мрежне владавине“ (енг. „network governance“),
што представља даљу еманацију новог приступа у процесима савременог
управљања и даље превазилажење постулата системски затворених бирократких
организација веберијанског типа.82
81
На основу Извјештаја за побољшање извршних функција из 2001. године је Европска комисија
покренула процес конзултовања те у 2002. години у посебном комуникеу предложила обликовање
Оквира за европске регулаторне агенције. На том основу је у 2005. години био израђен Нацрт међу-
институционалног споразума о радном оквиру за европске регулаторне агенције – COM(2005) 59.
Мада је Европски парламент прихватио тај документ својом посебном ресолуцијом 2005. године,
ипак су се појавиле бројне несугласице и нацрт није дошао до нивоа расправе Вијећу Европске
уније и у COREPER-u. Правна служба Вијећа је наиме оцијенила, да то није одговарајући правни
инструмент за регулацију ових тијела. Након три године (2008. године) овај застој је био прекинут
доношењем Комуникеа Европске комисије у 2008. години. Овим се поново отвара питање
регулисања ове области на нивоу Европске уније. Види прецизније у Копрић, Муса и Ђулабић,
ибидем, стр. 674-675.
82
Упореди у Копрић, Муса и Ђулабић, ибидем, стр. 649.

MODERNA UPRAVA
ЗАКЉУЧАК
Историјат развоја тзв. независних регулаторних агенција у различитим

правним системима указује да нема неког јединственог модела у овој области, али
да постоје одређени трендови и рјешења у упоредним системима. Ова рјешења
могу бити основа за избјегавање странпутица кроз које су пролазиле државе које
су прве оснивале овакве институције. Не постоје униформна рјешења, која би била
употребљива за све системе и све прилике, него за сваку државу треба одабрати
модел који је најприхватљивији с аспекта правне традиције и укупности правног
система.
PUBLIC SERVICES AND INDEPENDENT REGULATORY BODIES
- Summary -
Development of the public regulatory (and the other public) agencies is an

outcome of a relatively long process of metamorphosis of the contemporary state i.e. the
contemporary public administration - both are the so-called "primary" regulators.
Functioning of the modern public administration is influenced by some important
tendencies, the most important being: rise of the number of administrative organizations,
differentiation, relatively low level of importance of the coerction i.e. brutal force,
professionalization, and, finally, we could name also a new trend – trend of continuous
modernization of the public administration. Exactly the development of the conte-
mporary public administration, which, except the repressive, takes care also for the other
important functions within the modern society (i.e. service and development functions),
has enabled the development of the public regulatory and other public agencies. Public
agencies perform certain tasks which used to be reserved for the state i.e. the public
authorities. In this regard, nevertheless, it should be stressed that there are certain treaths
– the most important being possible decreased level of responsibility for decision
making in certain important domains of public law (here, we have in mind first of all the
ministerial responsibility). One of the important i.e. relevant problems in the field of
public agencies is the problem of high terminological confusion, which more often than
not provokes certain missunderstanding of the functions of the contemporary public
agencies. This was the reason why some countries (e.g. Slovenia) have decided to enact
legislation regulating the legal status of the public agencies. In a sense of the contents,
the most important reson for setting-up the public agencies is depolitization, i.e. to
separate certian important public activities from the daily politics i.e. from the influence
of the daily politics. The most important problem in this field remains separation of the
regulatory function from the operational execution of the public activities in some
important public fields.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Проф. др Сеад Дедић
ОСВРТ НА НОРМАТИВНУ РЕГУЛАЦИЈУ СЛУЖБЕНИЧКОГ

СТАТУСА У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ
– Други дио –
Сажетак
Овај рад је наставак рада који је под насловом: ОСВРТ НА НОРМА-

ТИВНУ РЕГУЛАЦИЈУ СЛУЖБЕНИЧКОГ СТАТУСА У БиХ објављен у часо-
пису МОДЕРНА УПРАВА, број 2 из априла 2009. године. С обзиром да је у
претходном раду разматрано питање регулирања статуса државних службеника у
институцијама Босне и Херцеговине, у његовом наставку дају се основне назнаке
регулативе која се односи на радно-правни статус државних службеника у управи
у Федерацији Босне и Херцеговине, у управи Републике Српске и у органима
управе Брчко дистикт Босне и Херцеговине. У том приказу релевантних закона,
као основних правних извоара службеничког права у Ф БиХ, РС и у БД БиХ
настојало се указати на новине у тој регулативи у односу на ранију регулативу са
овог подручја. Занимљиво је да је у једном релативно малом временском
интервалу донесено више законских аката, како на нивоу ентитета, тако и на
нивоу БД БиХ. Ипак, упитна је квалитета тих законских рјешења, с обзиром на
бројне измјене и допуне закона, нарочито на нивоу БиХ и ФБиХ. Због тога се
може очекивати реформа законских извора службеничког права на нивоу БиХ и
Ф БиХ. У РС је ситуација у вези с овом регулативом битно другчија јер је донесен
нови закон о државним службеницима крајем 2008. године. Може се очекивати и
доношење новог системског закона о управи, јер важећи закон није усклађен са
Законом о државнимн службеницима.
УВОДНЕ НАПОМЕНЕ
У часопису за управно-правну теорију и праксу МОДЕРНА УПРАВА, број

2 из 2009. године објављен је први дио мога рада под наведеним насловом, с тим
на његовом крају напоменуто да би у слиједећем броју истог часописа требало да
се објави наставак овог рада у којем би се обрадила нека питања у вези са
регулативом службеничког статуса која се односи на статус државних службеника
у Ф БиХ, РС и БД БиХ.
Наиме, у другом броју часописа МОДЕРНА УПРАВА указано је на значај
регулативе која се односи на службенички статус, као и на неке специфичности
ове регулативе. Након тога, разматрано је питање регулирања статуса државних
службеника у институцијама БиХ.

MODERNA UPRAVA
У наставку рада обрадиће се специфичности ове регулативе, које се

односи на основне правне изворе службеничког права у (1) Ф БиХ, (2) РС и (3) у
БД БиХ. На крају рада изложиће се нека општа запажан ја у одноосу на стање ове
регулативе у БиХ, која треба да буду резултат упоредно-правног разматрања ове
материје.
1. ПРИКАЗ ПРАВНИХ ИЗВОРА СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У

ФЕДЕРАЦИЈИ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ
Приказ правних извора службеничког права у ФБиХ може се учинити кроз

три периода, и то:
-први период до 1998. године;
-други период од 1998. до 2003. године;
-трећи период од 2003, односно савремени период.
Овај први период у стручној литератури неосновано се занемарује. Он

обухвата вријеме рата на овим просторима и кратак временски мирнодопски
интервал.83
Још за вријеме ратних дејстава извршено је „пречишћавање“ предратног
системског Закона о државној управи, који је донесен 1988. године. Интересантно
је да је овај закон „претпио“ два „пречишћавања“, и то прво већ 1990, а друго
1993. године.84
Без обзира на занемаривање овог закона од једног броја стручњака са
подручја службеничког права, може се основано устврдити да је он допринио у
оквиру ранијег друштвено-политичког система, а дјеломично и у новом,
попуњавању значајног сегмент сегмента укупне законодавне регулативе. Ретро-
спективно посматрано, његово дводеценијско важење не може бити заобиђено
83
Миленко Лепушина и Хакија Куртовић у ЗБИРЦИ ПРОПИСА О РАДНИМ ОДНОСИМА
ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА У ОРГАНИМА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕ И
СУДСКЕ ВЛАСТИ У ФБИХ СА КОМЕНТАРОМ И СТРУЧНИМ ОБЈАШЊЕЊИМА, издавач
Самостални синдикат државних службеника и намјештеника у органима државне службе, судске
власти и јавним установама у Ф БиХ, Сарајево, 2006, на стр. 12 - 18 разматрају изворе службеничког
права у Ф БиХ, и то само у два периода, и то: 1. период од 1988-2003.године и 2. период од 2003.
године, па надаље.
84
Првобитни текст овог Закона објављен је у „Сл. листи СР БиХ“,број 38/78. У времену од његовог
ступања на снагу, па све до 1989. године извршено је седам његових измјена и допуна након чега је
услиједило утврђиовање његовог првог пречишћеног текста („Сл.лист СР Б и Х“, број 8/9о). И овај
пречишћени текст Закона мијењан је до 1992. године три пута.Након његовог „преузимања“ 1992.
године, услиједило је утврђивање његовог новог пречишћеног текста(„Сл. лист Р БиХ“, број 26/93).
Овај нови пречишћени тескт Закона о државној управи на територији БиХ, односно Ф Б и Х стављен
је ван снаге (1)ступањем на снагу Закона о управи Ф БиХ („Сл. новине ФБиХ“,број 28/97), када је у
питању систем државне упарве и (2)пут ступањем на снагу Закон о радним односима и плаћања
службеника органа управе у Ф БиХ („Сл. новине Ф БиХ“, број 13/98). у дијелу који се односи на
радне односе и плаће радника органа управе

MODERNA UPRAVA
како у оквиру управног права, тако и исто службеничког права, које је код нас тек
на почетску свога развоја.
Други период развоја правних извора службеничког права у ФБиХ
започиње ступањем на снагу Закона о радним односима и плаћама службеника
органа управе у ФБиХ у априлу 1998. године, који је престао да важи крајем 2004.
године.
Обрађивачи наведене збирке прописа сматрају да су првим федералним
законом са подручја радног законодавства за органе управе у овом ентитету била
регулирана сва најважнија питања у вези са радно-правним статусом службеника
и намјештеника како федералних, тако и кантоналних и локалних.
Међутим, стручњаци који су припремали овај закон, потом предлагач и на
крају парламент Ф БиХ, као законодавни орган, били су свјесни уставно-правне
чињенице која се своди на недостатак јасне уставне одредбе из које би слиједила
могућност цјеловитог регулирања система радних односа свих запослених лица у
органима управе свих нивоа власти у ФБиХ. Из тог разлога из могућности сходне
примјене радно-правних института из овог закона изостављени су кантонални
службеници и намјештеници. У складу с тим, изричито је било предвиђено
могућност регулирања свих радно-правних института овог система од стране
кантоналних законодавних органа.85
Због тога за разлику од ранијег система, уређење посебног режима ових
радних односа треба да се нормира, односно регулише како федералним, тако и
кантоналним законима, као равноправним, а не субординираним примарним
позитивно-правним изворима, те низом других комплементарним нормативним
актима којима се уређују специфичности радно-правних интитута на овог
подручја у појединим органима власти и разним службама.
У складу са уставно-правним полазиштем, овај закон је подијељен на два
дијела. Тако се првих 138 чланова односи на службенике и намјештенике органа
управе свих нивоа власти у Ф БиХ, а други дио (чл.139-174) односи се само на
радне односе федералних службеника и намјештеника.
Ипак, треба подсјетити да је у завршном члану првог дијела Закона било
изричито наведено да се одредбе чл. 1-137 примјењују и на кантоналне, као и на
опћинске и градске службе, те управне установе, ако кантоналним законом није
друкчије одређено.
И у новом друштвено-политичком систему задржано је начело да на се
права, обавезе и одговорности из радног односа, која нису уређена Законом о
радним односима и плаћама службеника у органима управе примјењују опћи
прописи и колективни уговори под условом да законом није друкчије одређено.
Према томе, примарни су федерални и кантонални закони о управи,
радним односима у њима, као и други закони у појединим областима, односно
гранама управе, а супсидијарно се примјењује Закон о раду, те други закони који
85
С. Дедић и Х. Куртовић: РАДНИ ОДНОСИ СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА У Ф БиХ,
Друго измијењено и попуњено издање. „Логос“, Сарајево, 2000, стр. 10-12.

MODERNA UPRAVA
из њега произилазе и којима се уређују поједина питања из домена опћег режима

радних односа.86
Трећи, односно самвремени период развоја правних извора службеничког
права у Ф БиХ започиње доношењем Закона о државној служби у Ф БиХ који је
ступио на снагу првог јула 2003. године. Његовим ступањем на снагу престао је да
важи Закон о радним односима и плаћама службеника у органима управе у Ф БиХ
из 1998. године. У међувремену, овај нови Закон претпио је бројне измјене и
допуне.87
Дакле, у питању је закон који је основни правни извор за службеничко
право у Ф БиХ са важношћу од преко шест година.
Коментатори овог Закона сматрају да је његова основна карактеристика
што је „допринио“ напуштају принципа кодификације који је био владајући у
претходном периоду, јер је дошло до подјеле ранијег законодавства из ове области
на више области за које се радни односи њихових службеника регулирају
посебним законима. Даље се наводи да су у питању групе прописа који чине
самосталне цјелине, које се могу разврстати у седам група.88
Ови коментатори занемарују чињеницу да без обзира на постојање
системских закона о државној управи и радним односима у тој управи никада ни у
бившем ни у садршњем уставно-политичком уређењу није било кодификованог
уређења за све њихове запосленике, јер су увијек постојале битне разлике у
регулативи која се односи на њихов специфичан радно-правни статус.
Према томе, може се закључити да ранији принцип кодификације није био
тако свеобухватан, како сматрају наведени стручњаци. Овај принцип могао би се
односити само на раније раднике у органима управе, разним службама и другим
институцијама које су дијелиле „судбину“ органа управе. Радници органа управе
су (1) трансформирани у службенике, да би сада у трећем периоду (2) били
подијељени на државне службенике и намјештенике. Због тога је 1995. године
услиједило и доношење посебног закона о намјештеницима у органима државне
службе у Ф БиХ. Ово упућује на закључак да у сваком органу управе у Ф БиХ
постоје три режима радних односа, и то: (1) режим који се односи на челне људе
органа управе и њихове замјенике (министри, начелници опћина..), који не спадју
у државне службенике, па у складу с тим, на њих се правни извори службеничког
86
Заинтересованог читаоца упућујемо на нешто шири текст о супсидијарном важењу и примјени
опћег режима радних односа на радне односе службеника и намјештеника који се налази на стр. 12-
16. цитиране монографије под насловом:РАДНИ ОДНОСИ СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА У
Ф БиХ.
87
Закон о државној служби у Ф БиХ („Сл. новине Ф БиХ“, бр. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04 67/05, 8/06).
88
М. Лепушина и Х. Куртовић: ЗБИРКА ПРОПСА О РАДНИМ ОДНОСИМА ДРЖАВНИХ
СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА У ОРГАНИМА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕ...У Ф БиХ.., стр.14-
15...Ови стручњаци сматрају да се ради о слиједећим групама прописа: (1) прописи који се односе на
радне односе државних службеника у органима управе; (2) прописи о радним односима намје-
штеника у органима управе; (3) прописи о радним односима полицијских службеника; (4) прописи о
радним односима носилаца правосудних функција; (5) прописи о радним односима руководилаца
законодавне и извршне власти; (6) прописи о радним односима ревизора; (7) прописи о радним
односима припадника оружаних снага Ф Б и Х.

MODERNA UPRAVA
права могу само супсидијарно примјењивати; (2) правни режим за државне

службенике и (3) радно-правни режим за намјештенике. Слиједи да више не
постоји јединствено радно законодавство у органима управе посматрано по
областима (оно није ни раније постојало). Значајну новину представља чињеница
да се на државне службенике и намјештенике у истом органу управе примјењују
различити прописи када су у питању њихова права, дужности и одговорност на
раду.
Поред ове новине, односно диобе запосленика у органима управе на
државне службенике и намјештенике, много је значајнија промјена у односу на
законодавна рјешења из другог периода, која се своди да се новим Законом о
државној служби у Ф БиХ у цјелини и на јединствен начин регулирају радни
односи за државне службенике запослене у органима управе свих нивоа власти у
Ф БиХ., тј.од опћинског, односно градског нивоа, кантоналног, па до федералног
нивоа власти. Из тога произилази закључак да су обрађивачи, потом предлагач
Закона, па и сам парламент ФБиХ, као његов доносилац одступили од од ранијег
става који је примјењен у процедури доношења Закона о радним однооосима и
плаћама службеника органа управе у ФБиХ из 1998. године када је поштована
уставна позииција кантона. Због тога се може основано поставити питање
уставности Закона о административној служби у ФБиХ с аспекта уставне позиције
кантона.
И даље вриједи правило да се на радне односе државних службеника и
намјештеника у органима управе свих нивоа власти у Ф БиХ примјењују, поред
Закона о административној служби у Ф БиХ и Закона о намјештеницима, и правни
извори опћег режима радних односа, посебно Закон о раду, као и колективни
уговори. Овом треба додати да законе о административној служби и намје-
штеницима „прати“ бројна подзаконска регулатива, која се састоји од више
уредби, одлука, правилника, наредби, упутстава, инструкција, програма, па све до
Етичког кодекса за државне службенике у ФБиХ.
Ако се наведеном осврту на позитивно-правну регулативу о радним
односима државних службеника и намјештеника у ФБиХ дода да је у процедуру
именовања, односно постављања државних службеника уврштено и посебно ново
специфично тијело у виду Агенције за државну службу ФБиХ, што све у својој
укупности упућује на један општи закључак да је и систем радних односа у
органима управе у ФБиХ учињен знатно сложенијим, комплекснијим и компли-
кованијим у односу на ранија законодавна рјешења.
2. ОСНОВНЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ ПРАВНИХ ИЗВОРА

СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Нормирање система управе у РС, а у оквиру њега и радних односа

запосленика у тој управи, одвијало се на специфичан начин. Условно се тај процес
може разматрати кроз три периода, и то:
-први период до 2002. године;

MODERNA UPRAVA
-други период од 2002 - 2008. године и

-трећи период од 2008. године-савремени период.
У почетном периоду развоја правних извора службеничког права РС може
се констатовати да су важила два закона о државној управи и један закон о радним
односима у државним органима.89
Дакле, из ових основних правних извора управног и службеничког права
РС може се основано закључити да до 1994. године, односно до доношења Закона
о радним односима у државним органима имамо два системска закона о управи
којима се не уређују радно-правни односи запослених лица у управи, него само
организирање и функционирање управе... У њима се користе само појам „запо-
слена лица“ која су дужна обављати послове државне управе „савјесно и
непристрасно при чему не могу се користити својим политичким убјеђењима,
нити их могу изражавати и заступати“ (став 1- члана 6. Закона о државној управи
из 1994. године). Као челна запослена лица у управи наводе се „функционери“. За
запослена лица у управи, у оквиру буџета РС, обезбјеђују се средства за њихове
„зараде“/(члан 85. у вези са чланом 8. Закона о државној управи из 1994. године).
Због тога се може претпоставити да се на радно-правни статус запослених лица у
управи РС примјењују ранији прописи.
Ступањем на снагу Закона о радним односима у државним органима 21.
јуна 1994. године започиње, заправо, једна подфаза у оквиру овог периода, која
траје све до првог јануара 2003. године.
Овај закон је већ у првом члану предвидио да се њиме уређују права,
обавезе и одговорности из радних односа за:
- лица запослена у министарствима, посебним организацијама, судовима,
јавним тужилаштвима, Јавном правобранилаштву, органима за прекрша-
је и у службама Народне скупштине и предсједника РС, Владе РС и
Уставног суда који се примају у радни однос одлуком функционера који
руководи органом, односно службом;
- лица која бира и именује Народна скупштина и за предсједника РС, али
само у погледу одређених права, односно само одређених права, обавеза
и одговорноости за бирана и именована лица;
- лица која поставља Влада РС, односно други надлежни орган.
У генусном смислу, законодавац РС означио је лица из прве групе као

„запосленике у државним органима“, а другу групу као „изабрана лица“, а трећу
као „постављена лица”.
У истом члану прецизирано је да се Закон примјењује и на све запослене у
државним органима и на изабрана, односно постављена лица, осим оних лица чија
су права, обавезе и одговорности уређена посебним прописима.
89
Наиме, први закон о државној управи донесен је 1992. године („СГ. српског народа у БиХ“,број
4/92). Овај закон стављен је ван снаге ступањем на снагу другог закона о државној управи („Сл. гл.
РС“, број 11/94.). Закон о радним односима у државним органима објављен је у „Сл. гл. РС“,број
11/94) и претпио је једну измјену и допуну („Сл. гл. РС“, број 6/97).

MODERNA UPRAVA
Такођер је у задњем ставу истог члана предвиђена супсидијарна примјена

општих прописа о радном односу са сва запослена и изабрана, односно поста-
вљена лица.
Наведеним законом регулирана су питања (1) пријема у радни однос; (2)
распоређивања запослених и постављени лица; (3) права и дужности за послених и
постављених лица; (4)одговорности запослених и постављених лица; (5) накнада и
других примања; (6) престанка радног односа и права по престанку овог односа и
(7) остваривања и заштите права запослених и постављених лица. Слиједи да је
овим законом у око 40 чланова уређена на концизан начин материја из домена
радних односа запослених у управи Р С.
Други период развоја правних извора службеничког права у РС почиње
доношењем Закона о админстративној служби у управи РС, који је ступио на
снагу осмог марта 2002. године, али је његова примјена услиједила од првог
јануара 2003. године.90
Даном почетка примјене овог закона престао је да важи Закон о државној
управи из 1994. године, као и о радним односима из исте гоодине за државне
службенике.
Законом о административној служби у управи РС уређена су слиједећа
питања: (1) вршиоца послова државне управе; (2) положаја и организације органа
државне управе, (3) постављења,именовања и правног статуса државних службе-
ника; (4) финансирања органа државне управе и (5) односа органа државне управе
према другим државним органима и осталим субјектима.
Очито је присутно настојање да се са око 140 чланова овог закона уреди
не само организирање и функционирање управе РС, него и комплетан статус
државних службеника у тој управи. Ради се, заправо, о једном цјеловитом и
комплексном закону системског карактера. То је битна разлика у односу на
законску регулативу са овог подручја која егзистира на нивоу БиХ и у Ф БиХ.
Као и на нивоу БиХ и ФБиХ, овим законом установљава се нова
институција - Агенција за државну службу, коју оснива Влада РС. Из одредби чл.
5. и 6. Закона видљиво је ова агенција има знатно ширу надлежност у односу на
агенције за државну службу БиХ и Ф БиХ.
Овим законом прописују се радна мјеста у државној управи, с тим да се
Агенција овлашћује да утврди принципе, правила и процедуру запошљавања,
односно постављања и именовања државних службеника (члан 32. у вези са
чланом 42). Постављање и именовање лица у државној управи, трајање и услови
рада у управи, као и права и дужности државних службеника уређена су у
одредбама чл. 43-90. овог закона. У питању је регулатива која се односи на радно-
правни статус државних службеника у органима управе РС.
И у РС је Законом о административној служби у управи РС предвиђено
да се на радне односе државних службеника који нису регулисани овим Законом
примјењују прописи који се односе на опћи режим радних односа у РС (члан 125).
У истом члану је прецизирано да се на помоћно и техничко особље запослено у
90
8) Закон о административној служби у управи Р С(„Сл. гл. Р С“, бр. 16/02, 62/02, 49/06, 20/07).

MODERNA UPRAVA
државној управи односно на намјештенике примјењују опћи прописи о раду РС,

који се примјењују на радне односе у привреди и јавним службама у РС.
Такођер је прецизирано да министри и замјеници министара нису државни
службеници у смислу овог закона. Њихов правни статус уређује се другим
прописима (члан 4, став 1).
Посебну карактеристику овог закона представља усмјереност овог закона
према регулирању радно-правног статуса државних службеника у управи РС, а не
и на службена лица запослена у органима, односно службама локалних заједница,
што је битна разлика у односу на регулативу у ФБиХ са овог подручја.
Наиме, Закон о локалној самоуправи у РС, између осталог, уређује и права,
обавезе и одговорности упослених лица у административној служби јединица
локалне самоуправе. У тој служби послове обављају општински, односно градски
службеници, као и технички и помоћни радници. Утврђена су радна мјеста,
односно звања службеника. У више чланова овог закона регулисани су главни
институти у вези са статусом запослених лица у административној служби
локалних заједсница.91
Интересантно је да је статус функционера локалних заједница регулисан
посебним законом, што представља новину у односу на ранију ситуацију, када је
ово питање, у правилу било предмет статутарног нормирања. 92
Занимљива је судбина закона о административној служби у управи РС,
који је био основни, односно главни извор службеничког права у РС у другом
периоду развоја ових извора. Његова важност у односу на радно-правни статус
државних службеника у управи РС престала је 24. децембра 2008. године, када је
ступио на снагу Закон о државним службеницима.93 Дакле, био је на снази близу
пет година.
Доношењем новог системског Закона о државним службеницима у РС за-
почиње савремени развој извора службеничког права.
Ступањем на снагу Закона о државним службеницима престале су да важе
одредбе свих чланова из Закона о административној служби у управи РС које се
односе на радне односе државних службеника РС. Законске одредбе овог Закона
које се односе на организирање и функционирање управе РС и даље су на снази.
С обзиром да Закон о државним служеницима представља значајну новину
у службеничком праву БиХ, чини се упутним давање посебног осврта на нека
његова норматина рјешења и на извјесне дилеме које се могу јавити у његовој
примјени.
Већ у првом чллану овог закона означен је прецизно предмет његовог
регулирања, који се своди на радно-правни статус државних службеника у
републичким органима управе РС. У другом ставу истог члана основано је
наведено да се поједина права и дужности државних службеника могу и друкчије
уредити посебним законом, ако то прозилази из природе њихових послова. То се
приоритетно односи на област унутрашњих послова и инспекцијски надзор. Може
91
Члан1, у вези са чл. 110-161. Закона о локалној самоуправи(„Сл. гл. Р С“,бр. 101/04, 42/05, 118/05).
92
Закон о статусу функционера јединица локалнме самоуправе(„Сл. гл. Р С, број 96/05).
93
Заклон о државним службеницима („Сл. гл.РС“, број 118/08).

MODERNA UPRAVA
се закључити да се материјалним законима за поједину управну област могу

уредити друкчије поједини институти са подручја радно-правних односа др-
жавних службеника, али не и у цјелину, јер је заузет став да је наведени закон
основни закон за регулирање радно-правног статуса државних службеника РС.
У наредном члану истог закона прецизира се да послове из дјелокруга
републичких органа управе врше (1) државни службеници и (2) намјештеници, као
упосленици без статуса државног службеника.
У другом ставу истог члана наводи се да је државни службеник лице са
високом стручном спремом, које је упослено у органу републичке управе и које
као такво обавља послове основне дјелатност ових органа. Изузетно, државни
службеник може бити и лице са завршеном вишом и средњом стручном спремом,
ако Влада РС то предвиди у уредби којом прописује категорије државних служ-
беника и њихова звања и критерије за аналитичку процјену радних мјеста на
основу одредбе става 2. члана 27.
Намјештеници обављају административне, рачуноводствено-финансијске
или помоћно-техничке послове чије је обављање потребно ради обављања послова
из дјелокруга републичких органа управе.
Предвиђена је примјена овог закона и на упосленике који раде у стручној
служби Владе РС и Правобранилаштва, ако законом није друкчије одређено. Овдје
се ради о закону у материјалном смислу, јер радно-правни статус ових лица,
управилу, не уређује се законом, него другим актима који се у смислу теорије
права могу сматрати законима у материјалном смислу.
Осим тога, запослена лица о овим стручним службама нису разврстана на
државне службенике и намјештенике, што не значи да се то не може учиниити
посебним прописима.
Иако се не наводе друге стручне и заједничке службе на нивоу РС, ипак
посебним пропима може се предвидјети сходна примјена овог закона и запослена
лица у њима.
Занимљива је одредба члана 3. према којој право и дужности послодавца
врши руководилац републичког органа управе, ако посебним законом или другим
прописом није друкчије одређено. Ова одредба је упитна јер се за субјекта који
заснива радни однос за једним физичким лицем, у једном ширем уставно-правном
смислу, може сматрати конкретна политичко-територијална заједница. Државни
орган, односно његов руководилац је овлаштени репрезент политичко-тери-
торијалне заједнице, која је и основама орган управе. У конкретном случају то је
РС. Због тога се не би могао прихватити став да је руководилац органа управе
послодавац у смислу општих извора радног права.94
У основним одредбама Закона предвиђено је да су државни службеници
дужни при обављању послова придржавати се седам начела, и то у складу са
94
Др Алексндар Ђокић је још 1983. године у својој монографији под насловом: РАДНИ ОДНОСИ У
РАДНИМ ЗАЈЕДНИЦАМ, А ДРЖАВНИХ ОРГАНА, коју је објавио „Сл. лист СР БиХ, на стр. 93-
103 шире разматрао суштину правног карактера и садржај акта о заснивању радног односа и
надлежност за његово доношење, па заинтесованог читаоца упућујемо на ово и данас инспиративно
штиво.

MODERNA UPRAVA
кодексом понашања државних службеника, којег доноси Влада РС на приједлог

Агенције за државну службу.
Ради се о етичком акту, односно о нормативној етици, у чијем доношењу
учествују два државна субјекта. С обзиром на карактер овог акта, било би
потребно да се на погодан начин у процес његовог доношења укључе и државни
службеници. Иначе, упитно је све распрострањеније доношење оваквих кодекса,
посебно с аспекта њихове примјене.
И овај закон слиједи праксу уређивања радних мјеста, иако је то раније
био предмет подзаконске регулативе. Тако је у чл. 25-28 извршено разврставање
радних мјеста на руководећа и друга радна мјеста.
Руководеће државне службенике поставља Влада РС на приједлог
Агенције и на основу проведеног јавног конкурса. Они се постављају на период од
пет година, са могућношћу поновног постављења..Акт о њиховом постављењу
објављује се у „Сл. гласнику РС“.
На овај начин мандат руководећих службеника не „веже“ се са мандатом
руководиоца органа управе, што је добро рјешење, јер би требало да приликом
њиховог постављења као критериј доминира стручност и искуство, с обзиром да
су, они, у правилу, непосредни руководиоци поједииних сектора рада у оквиру
органа управе.
Специфичност представља и чињеница да се међу руководећим и осталим
радним мјестима не налази и радно мјесто савјетника руководиоца органа управе.
За попуну осталих радних мјеста осим руководећих, начелно, надлежан је
руководилац органа управе. Поступак њихове попуне детаљно је Законом уређен.
Заправо, у питању је више поступака. Наиме, попуна се може извршити интерно
или екстерно.
У принципу, стицање својства државног службеника врши се путем кон-
курса, који на захтјев и у име републичког органа управе расписује и објављује
Агенција. Ова институција именује комисију, која је надлежна за провођење
цјелокупног конкурсног поступка.Комисија се састоји од пет чланова, с тим да три
члана делегира орган који је и захтијевао расписивање конкурса, а друга два
именује Агенција са листе стручњака коју је утврдила Агенција и објавила у „Сл.
гл.. РС“. Ако се конкурс односи на попуну руководећих радних мјеста, тада три
члана конкурсне комисије предлаже руководилац органа управе чија су то радне
мјеста, односно Влада РС за оне републичке управе и републичке организације
које су за свој рад одговорне Влади.
Кандидати који испуњавају опште и посебне услове из конкурса,
подвргавају се посебном т.зв. „улазном интервују“.
Резултате конкурса, односно избор кандидата од стране комисије објављу-
ју се на Интернет страници Агенције и исти се доставлају свим учесницима
конкурса. Учесник који је незадовољан резултатом конкурса, може у року од 15
дана од дан пријема обавијести о тим резултатима уложити жалбу Одбору
државне управе за жалбе.
У овој процедури, предвиђена је и једна неубичајена законска претпо-
ставка. То је случај када Влада РС, односно руководилац органа управе не донесу

MODERNA UPRAVA
рјешење о постављању, односно о заснивању радног односа са руководећим

службеником у року од 60, односно 30 дана од дан пријема приједлога Агенције,
сматра се да конкурс није успио.
Када је у питању интерно попуњавање упражњених радних мјеста, Зако-
ном је изричито предвиђено да се она приоритетно попуњавају из реда упослених
лица, што значи и из реда државних службеник и из реда намјештеника. Она се
могу привремено попунити актом о постављању вршиоца дужности до 90 дана.
Слиједи интерно оглашавање. Такођер је превиђено да се она могу попунити
унапређењем, односно напредовањем у служби и распоређивањем, као и пре-
мјештајем. Ових пет начина интерног попуњавања радних мјеста детаљно су
регулисани Законом.
Полазећи од оваквог широког дијапазона интерног начина попуне упраж-
њених радних мјеста из реда већ запослених лица, може се поставити питање
корелације оваквог начина попуне тих мјеста према њиховој попуни путем јавног
конкурса.. Како нема у Закону одредби о овом односу, може се претпоставити да
је законодавац дао предност интерној попуни.
Објектвно посматрано, све ово може бити извјесна препрека за укљу-
чивање разноврсних стручњака из привреде и јавних служби у органе управе РС, с
једне стране и начин „затварања“ управе РС у своје кадровске интерне потен-
цијале, с друге стране.
Истина, предвиђено је планирање упошљавања државних службеника у
органе управе путем израде кадровских планова чију подлогу чини обавезно
устројање централног регистра кадрова као информатичке базе података.
Ново рјешење за намјештенике састоји се (1) у одредбама члана 111 према
којима њихова радна мјеста регулира Влада РС уредбом, (2) а за попуни тих
радних мјеста треба да су утврђена и правиником и да је попуна предвиђена
кадровским планом.
На права и дужности намјештеника примјењују се (1) како општи прописи
и колективни уговори, тако и (2) одредбе Закона о државним службеницима које
се односе на: права и дужности службеника, оцјењивање и напредовање
службеника, стручно образовање и усавршавање и стручни испит, одговорност,
престанак радног односа, права државних службеника при промјени у органи-
зацији управе и планирање упошљавања државних службеника и централни
регистар кадрова.
Ако се пође од чињенице да су скоро на сва питања радно-правног статуса
намјештеника примењују одредбе Закона о државним службеницима, јавља се
дилема о примјени опћих прописа на овај статус.

MODERNA UPRAVA
3.СПЕЦИФИЧНОСТИ ПРАВНИХ ИЗВОРА СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА

У БРЧКОМ ДИСТРИКТУ БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ
И развој правних извора службеничког права у БД БиХ може се

разматрати периодично, и то: први период од 2004-2006. године и други период од
2006, па надаље савремени период.
У овом осврту разматраће се само основне карактеристике правних извора
службеничког права у овом Дистрикту, односно закони који представљају
цјеловите, односно системске изворе службеничког права БД БиХ.
Интересантно је да је само у првом периоду у БД БиХ донесен цјеловит
Закон о јавним службеницима 2004. године, који је у времену свог важења од
двије године претпио двије измјене и допуне.95
Већ у првом члану овог закона назначено је да се њиме уређују основна
права, дужности и обавезе јавних службеника и намјештеника запослених у
органима управе БД БиХ. Овоме треба додати да се одредбе овог закона аналогно
примјењују и на запослене у стручним службама Скупштине, уколико посебним
пропима није друкчије уређено (став 4.члана 119).
У другом ставу члана 1. Закона појам „јавног службеника“ своди се на
физичка лица високе, више и средње стручне спреме, која у органима управе
обављају послове, којима се остварује Статутом, законом и другим прописима
утврђена надлежност органа управе и који су именовани односно постављени на
дужност рјешењем градоначелника БД БиХ.
У наредном ставу овог члана наведено је да се намјештеницима сматрају
фиизичка лица средње и ниже стручне спреме која у органима управе заснивају
радни однос уговором о раду, који закључују са градоначелником, а у сврху
обављања потребних послова за органе управе.
У прелазним одредбама члана 119. наведено је која службена лица не
сматрају се јавним службеницима. То су сљедећа лица: (1) шефови одјељења
Владе, директори Управе прихода и Пореске управе, шеф Полиције, као и
предсједник и члан Комисије за папире од вриједности (2) особље које обавља
рачуноводствене, финансијске, административне и друге послове у судовима БД
БиХ. У истом члану је додато да се права, обавезе и дужности особа запослених у
Царини БД БиХ регулишу посебним прописима.
Према томе, појам „павног службеника“ сведен је на државне службенике,
што је његово најуже схватање. У теорији управног и службеничког права под тим
појмом подразумијевају се и лица запослена у јавним службама.
Умјесто правилника о унутрашњим пословима, градоначелник доноси
правилник о раду јавних службеника и намјештеника, којим се као опћим актом
регулишу сва питања од значаја за рад запосленика у органима управе.
95
Овај закон донијела је Скупштина БДБиХ на 100 сједници одржаној 30. 09. 04., који је објављен у
„Сл. гл. БД БиХ“, број 41/04..Његове измјене и допуне објављене су у „Сл. гл. БД БиХ“, бр. 20/05 и
14/06).

MODERNA UPRAVA
Законом су предвиђена три случаја одступања од принципа јавне

конкуренције.
Одредбе чл. од 8-120. одоносе на све релевантне правне институте који су
у вези са радно-правним статусом јавних службеника и намјештеника.
УБД БиХ умјесто агенције за државну службу, предвиђен је Одбор за запо-
шљавање, којем руководилац органа управе подноси захтјев за попуну радног
мјеста. Одбор, у складу са Законом, расписује и проводи како интерни оглас, тако
и јавни конкурс.
Унапређење јавних службеника на радно мјесто вишег ранга у истом или
другом органу управе обавља се искључиво путем јавног конкурса.
И у БД БиХ, превиђен је премјештај, који може бити добровољни или
наметнути.
Детаљно је регулисан начин оснивања и функционирања Одбора органа
управе БД БиХ за жалбе.
Новину преставља рехабилтација инстиитута разрјешења јавног службе-
ника.
Предвиђено је 18 начина престанка радног односа јавних службеника и 14
начина раскида уговора о раду намјештеника.
Након двогодишњег важења Закона о јавним службеницима, настаје други
период развоја правних извора службеничког права БД БиХ, ступањем на снагу
Закона о државној служби у органима управе БД БиХ.96
Овај закон има 147 чланова који систематизовани у 44 главе. С обзиром на
значај овог значајног законског аката, као темељног позитивно-правног извора
службеничког права у БД БиХ, чини се потребним да се да један кратак приказ
његових главних нормативних рјешење са подручја службеничког права.
У првој одредби овог Закона наведено је да је његов предмет регулирања
радно-правни статус државних и јавних службеника, као и намјештеника, док је у
претходном закону предмет био уређивање радних односа јавних службеника и
намјештеника запослених у органима управе БД БиХ. Дакле, нови закон има шири
предмет регулирања у односу на ранији и у односу на свој наслов.
Ипак, то је само површан закључак, јер је он у супротности са законским
дефинирањем основних појмова.
Закон прецизира да су државни службеници она лица која у органима
управе обављају (1) управне и стручне послове којима се остварује Статутом,
законима и другим прописима утврђена надлежност органа управе. (2) Другу
групацију државних службеника чине лица која у органима управе обављају
информатичне послове, опште и административне послове, планске, материјално-
финансијске и рачуноводствене послове.
У јавне службенике уврштавају се лица која обављају стручне послове,
који обухватају такве послове, који се обављају и организационим дијеловима
96
Закон је донио Супервизор за Брчко, односно његов замјеник који је Анекс његовог налога.
Објављен је у „Сл. гл. БДБиХ“, број 28/06. У међувремену, претрпио је више измјена и допуна, које
такођер вршио Супервизор...Ти законски акти објављени су у „Сл. гл. БДБиХ“, бр. 28/06, 19/07,
02/08, 44/08.

MODERNA UPRAVA
гдје се иначе врше послови који по својој природи нису управног карактера
(просвјетни радници, ватрогасци, медицинско особље и слично).
Намјештеници су она лица која у органе управе ступају на основу уговора

о раду и која се распоређују на помоћно-техничка радна мјеста, као што су радна
мјеста техничког секретара, возача, курира, портира, чистачице...
У односу на ранија законска рјешења, новим је покушано дефинирати
појам „јавног службеника“ у ширем смислу, тј. да он обухвата како државне
службенике, тако и запосленике у јавним службама.
Без обзира на широко дефинирање појма „јавни службеник“, ипак се из
цјелине материје овог новог закона може закључити да се она однооси на радно-
правни статус државних службеника и намјештеника, односно на лица запослена у
органима управе, на што упучује и наслов Закона.
У новим законским рјешењима, поред општих начела за рад управе,
изричито је нормирано да се правила понашања службеника, односно намје-
штеника налазе како у овом закону, правилнику о раду, тако и у Кодексу
понашања службеника и намјештеника. Институционализован је посебан слу-
жбеник за етику, који прати примјену Закона и о томе извјештаја градоначелника
тромјесечно. Овај посебни службеник има право на (1) посредовање у разрје-
шавању спорних односа насталих између два или више службеника, односно
намјештеника. (2) упућивање писмених упозорења, као и на (3) покретање дици-
плинског поступка.
Иако се ради о увођењу специјалног инокосног органа, који има шира
овлаштења од медијатора, ипак његов статус није ближе регулиран Законом.
Радна мјеста се утврђују Организацијским планом, а попуњавају се у
складу са одлуком о реализацији плана запошљавања. Градоначелник је овлаштен
да донесе одлуку о категоризацији свих радних мјеста уз обавезу поштивања
законске подјела радних мјеста на четири групе (1. руководећи службеници, 2.
службеници, 3. руководећи намјештеници, 4. намјештеници).
За управљање људским ресурсима посебно је значај Организациони план,
као и одлука о реализацији плана запошљавања..Процедура планирања запо-
шњавања уређује се Правилником о запошљавању, којег доноси градоначелник на
приједлог органа надлежног за људске ресурсе.
Градоначелник доноси и општа начела кадровске полтике као општи акт.
Основ за расписивање интерног огласа или јавног конкурса је Одлука о
реализацији плана запошљавања. Раписивање интерног или јавног конкурса, као
облика отворене конкуренције, врши надлежни орган за људске ресурсе.
Прецизирано је да се прије расписивања јавног конкурса, слободна радна
мјеста могу попунити расписивањем интерног конкурса, и то само у случају
постојања прекобројности службеника, односно намјештеника
Као посебан орган, односно неовисно тијело предвиђен је и даље Одбор за
запошљавање, који је надлежан за провођење поступка запошљавања службеника
и намјештеника. Посебно је наведено да овај одбор утврђује ранг листу кандидата

MODERNA UPRAVA
и да донооси одлуке о избору службеника, односно намјештеника ..Такођер је

овлаштен за поништавање интерног или јавног конкурса.
Задња фаза успостављања радно-правног статуса службеника, односно

намјештеника представља чин издавања, а не дооношења акта о именовању
службеника, односно потписивање уговора о раду, ако је у питању намјештеник.
Тиме заснива и радни однос.
Поред наведеног, положај Одбора за запошљавање појачан је одредбама
члана 42. Закона према којима егзистира законска претпоставка која се своди на
сагласност градоначелника са одлуком Одбора о избору кандидата под условом
да он не изда, односно не донесе акт о именовању, односно не закључи угоовор о
раду у року од осам дана од дана коначности одлуке Одбора. У овом случају
одлука Одбора представља правни основ за заснивање радног односа службеника,
односно намјештеника.
Инситут премјештаја регулиран је рестриктивније у односу на ранију
регулацију Новину представља и увођење обавезног пробног рада, и то на период
од шест мјесеци.
Као облик медијације, предвиђен је инситут посредовања у служби, који се
своди на разрјешење спорних односа између два или више службеника, односно
намјештеника. По Закону, посредник је службеник за етику. Овај посредник
посредује у разним споровима који настају између запослених лица, као и у
разматрању разних притужби.
Поступак посредовања покреће се приједлогом или притужбом службе-
ника или намјештеника, који има интерес за разрјешење спорног односа. Оно се
завршава писаним извјештајем посредника о мирном рјешавању спора. Извјештај
се доставља непосредно претпостављеном руководиоцу учесника посредовања,
који је дужан да покрене одговарајући поступак у складу са мишљењем
посредника.
Ранији Одбор за жалбе трансформиран је у Апелациону комисију.
ЗАВРШНИ ОСВРТ НА ПРАВНЕ ИЗВОРЕ СЛУЖБЕНИЧКОГ

ПРАВА У БОСНИ ХЕРЦЕГОВИНИ
Из разматрања темељних правних извора службеничког права БиХ, њених

ентитета и БД БиХ може се запазити више карактеристика, односно обиљежја из
релативно богате законске регулативе, која је опћенито разматрана.
Почетно, може се уочити да је предратна регулатива са овог подручја прво
„напуштена“ у РС ступањем на снагу Закона о радним односима у државним
органима 1994. године, који је важио све до осмог марта 2002. године када је
започела примјена Закона о административној служби у управи РС. Његове
одредбе о радним односима државних престале су да важе након скоро пет година
ступањем на снагу 24. децембра 2008. године Закона о државним службеницима,
када започиње савремени период развоја службеничког права у РС.

MODERNA UPRAVA
У ФБиХ правна ситуација у вези са нормирањем радно-правног статуса

службеника је знатно друкчија у односу на ситуацију у РС, јер је нови закон о
радним односима и плаћама службеника органа управе у ФБиХ донесен тек 1998.
године чијим је ступањем на снагу престао да важи Закон о државној управи
након његовог 20-годишњег правног „живота“. Сада окосницу правних извора са
овог подручја у Ф БиХ представља Закон о државној служби у Ф БиХ из 2003.
године.
И у БД БиХ радно-правни статус државних, односно јавних службеника
регулише се прво Законом о јавним службеницима из 2004. године, којег након
двогодишње примјене ставља ван снаге Закон о државној служби у органима
управе БД БиХ који намеће својим налогом супервизор за Брчко 2006. године.
Треба подсјетити, ради континуитета, да је на нивоу БиХ ново законо-
давство о службеничком статусу у органима управе БиХ заживјело тек 2002.
године, када је Високи представник прогласио Закон о државној служби у
институцијама БиХ, који је и данас на снази.
Из ове кратке ретроспекције на основне правне изворе службеничког
права може се закључити да на подручју БиХ, односно на нивоу БиХ, у Ф БиХ и
РС, као и у БД БиХ егзистирају закони који уређују радно-правни статус (1)
државних службеника у институцијама БиХ, (2) државних службеника у органима
управе свих свих нивоа власти у ФБиХ, (3) државних службеника органа управе
РС, као и (4) јавних службеника у БД БиХ.
Закони са овог подручја у БиХ могу се развстати у двије групе. Једну чине
закони о државној служби БиХ, ФБиХ и БД БиХ, а другу групу чине закони РС.
Прије доношења Закона о државним службеницима, и у РС закони су
пратили натурену терминологију од стране међународне заједнице, што се и сада
односи на стање ове регулативе на нивоу БиХ и у ФБиХ која одудара од теорије
управног и службеничког права. Наиме, ове теорије и даље слиједе континетално
право, као и правну науку која се на том праву развија у Њемачкој, Француској,
Аустрији.
Више је него очито да су представници међународне заједнице знатно
допринијели новим трендовима на подручју регулативе која се односи на радно-
правни статус државних служеника.
Без обзира на настојање да се при обради закона са овом подручја заџимо
на њиховој правној анализи, ипак, по природи ствари, морали смо се дјеломично
упустити и на приоказивање неких правних института с аспекта њихове примјене.
Треба напоменути да се ови институти добрим дијелом уређују и бројним
подзаконским актима, који „задиру“ и у законску материју, посебно акада је у пи-
тању ниво БиХ и ФБиХ.
Ипак, у овом разматрању нешто шире су приказана нова законска рјешења
у РС, која се ослаљају у добром степену на теорију управног и службеничког
права.
Теорија управног и службеничког права, које је у почетном периоду ра-
звоја на овим просторима, треба да подржи савремене тенденције, које значе
проучавање јавних служби и статуса запосленика у њима. Присутна је и нова

MODERNA UPRAVA
терминологија (нпр. „јавни сектор“). У том домену треба тражити и „смјештај“

појма „јавни службеник“..Треба пратити искуства из ближег нашег окружења.97
Summary
This paper is a continuation of work which is entitled: A REVIEW OF NOR-

MATIVE REGULATION PUDLIC ADMINISTRATION EMPLOYEES STATUS
BIH, published in the mageazine MODERN ADMINISTRATION, number 2 in April
2009. Since the previous paper discusses question of regulating the status of civil
servants in the institutions of Bosnia and Herzegovina, its continuiation provides basic
features of regulations relating to employment and legal status of civil servants in the
administration of the Federation of Bosnia and Herzegovina, administration of the
Republic of Srpska government and administrative bodies of Brcko District in Bosnia
and Herzegovina. In this review of the relevant legislation, as the basic legal sources of
administrative law in FBIH, RS and BDBIH , intention is to point out the new features
in the regulations in relation to earlier regulations from this area. It is interesting that in
a relatively small interval of time more new legislation was passed, both at the entity
level, and at the BDBIH. However, the quality of legal solutions is questionable, given
the numerous amendments to the law, especially at the level of BIH and FBIH.
Therefore, reform of the legal sources of administrative law at the level of BIH and
FBIH can be expected. In RS the situation regarding the regulations is quite different
because a new Law on Civil Servants was adopted at the end of 2008. Adoption of a
new administration system law can be expected, because the applicable law is not in
compliance with the Law on Civil Servants.
97
Интересантно је да се и Р. Словенији усталио појам „јавног сектора“ под којим се у смислу Закона
о јавним службеницима подразумијева државна управа, управа локалних заједсница, јавни фондови
и заводи. Шири текст о овом појму, као и појму „јавни службеник“ налази се у чланку доц.
Слободана Дујића под насловом: ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ ЈАВНИХ СЛУЖБЕНИКА У Р. СЛОВЕНИЈИ,
„Модерна управа“, број 2/09.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Проф. др Ђорђије Блажић
ЈАВАНА (НЕДРЖАВНА) УПРАВА

У УПРАВНОМ СИСТЕМУ ЦРНЕ ГОРЕ98
АПСТРАКТ
Динамичан развој управног система Црне Горе, нарочито након отпо-

чињања реформе државне управе 2002. године, условио је значајне промјене у
систему јавне управе, и то како државне тако и недржавне управе. Процес
придруживање Црне Горе Европској унији, те стицање смаосталности, незави-
сности и међународног признања Црне Горе након референдума о независности
маја 2006. године, нужно је захтјевао ускладјивање нашег законодавства са
стандардима Европске уније, али и стварање нових законодавних оквира и
институција које су биле у надлежности СРЈ и државне заједнице Србија и Црна
Гора.
Овај рад нема за претензију да детаљније прикаже положаја јавне а
нарочито недржавне управе у управном систему Црне Горе, али има претензију да
покуша сублимирати, колико је то могуће, нарочито функционалне и органи-
зационе облике разних субјеката који врше јавна овлашћења, који у недостатку
системских рјешења правног положаја јавних агенција, јавних фондова, јавних
служби и других субјеката као носиоца јавно рваних овлашћења, представљају
једну веома коплексну и недовољно систематски уређену област јавне управе у
Црној Гори.
Увод
У Црној Гори је веома коплексан систем недржавне јавне управе тј.
недржавних субјеката као носилаца јавних овлашћења, тако да веома често се
неможе поуздано утврдити који статус и којем облику припадају поједини
субјекти. За разлику од државних органа који врше власт, недржавни субјекти
врше тзв. јавна овлашћења. Законодавство не дефинише појам »јавних овла-
шћења« али сагледавањем њиховог крактера, она се могу дефинисати као вршење
«власти» тј ауторитаивних овлашћења у чијем узвршењу, по првилу, не постоји
могућност предузимања мјера принуде и ограничења, осим када је то посебним
законом дизвољено. То значи да недржавни субјекти, за разлику од државних
субјеката (органа) не располажу са оргинерним овлашћењима у употреби моно-
пола физичке принуде, осим када им је она посебним законом дозвољена.
98
Проф. др Дјордјије Блажић, Факултет за државне и европске студје Подгорица, Правни факултет
Универзитета Медитеран – Подгорица, Правни факултет Интернационалног Универзитета Нови
Пазар, Полицијска академија - Даниловград

MODERNA UPRAVA
За разлику од државних субјеката (органа) које оснива искључиво држава

тј. државни органи, (Скупштина Црне Горе уставом и законима и Влада уред-
бама), недржавне субјекте који врше јавна овлашћења могу оснивати држава,
локална самоуправа, правна лица али и физичка лица у различитим облицима.
I. Правни оквир недржавне управе
Уставно правни основ недржавних субјеката оквирно је дат у члану 112.

Устава којим је прописано да се поједини послови државне управе могу законом
пренијети на локалну самоуправу или друго правно лице, односно да се поједини
послови државне управе могу прописом Владе повјерити локалној самоуправи
или другом правном лицу. Нешто другачији је уставни положај локалне
самоуправе и Централне банке Црне Горе као недржавних субјеката који имају
оргинерну уставну позицију (члан 113 – 117 и члан 143 Устава), при чему локална
самоуправа има могућност и делегираних (пренесених и повјерених) овлашћења.
Десетине посебних материјалних закона из уређује вршење јавних овлашћења од
стране недржавних субјеката различитм управним областима као што су
енергетика, осгурање, монетрана систем, безбједност, хартија од вриједности,
радио дифузије, телекомуникациона и поштанска област, запошљавања, радних
спорова, рачуноводство и ревизија, заштита података, пензијско инвалидско
осигурање, здравствено осигурање, комунална област, електропривреда итд. У
свим овим и многим другим управним областима недржавни субјекти врше
различита јавна овлашћења како регулаторна, управна, кадровска, финансијска,
нормативна, надзорна, јавних евиденција па чак и «квази судска» овлашћења.
Посебним законима оснивају се различити субјекти који врше јавна овлашћења по
правилу са статусом правног лица, самосталношћу и независношћу у функциони-
сању, са аутономним оргамима управљања и руковођења сопственим (ван-
буџетским), буџетским или полу буџетским финансирањем, што их одваја од
других државних органа и органа државне управе.
Пресјек црногорске легислативе у овој области указује на недоречености
легислативе, неодређености статусних облика појединих субјеката, контрадикције
статусног облика и функција које врше поједини недржавни субјекти. Управо због
изнесених проблема често није могуће прецизно сврстати поједине недржавне
субјекте у одговарајућу групу, јер веома често етимолошки припадају једној групи
недржавних субјеката а функционално и организационо другој групи. У том
смислу недржавне субјекте, у зависности од облика организовања и јавних
функција које врше као носиоце јавних овлашћења подијелили смо, условно, у
неколико група:
1. Посебне (специјализоване) организације (Централна банка, Црвени
крст, Агенција за националну безбједност, Агенцији Црне Горе за
преструктуирање привреде и страна улагања, Агенција за мирно
рјешавање радних спорова)
2. Регулаторна тијела (комисије, агенције)

MODERNA UPRAVA
3. Јавне службе (Фондове, установе, јавна предузећа, концесионе јавне

службе, остале јавне службе)
4. Струковна и друга удружења (Коморе)
5. Привредна друштва (доничарска друштва, акционарска друштва)
6. Други облици (комисије, институти, заводи ...)
7. Физичка лица - нотари
8. Локална самоуправа
II. Посебне (специјализоване) организације
У управном систему Црне Горе посебне организације су утврђене уставом

и законима. У том статусном смислу посебне организације су Централна бака
Црне Горе уређена Уставом ЦГ, али и Црвени крст Црне Горе, Комисија за
хартије од вриједности, Агенција за мирно рјешавање спорова, Агенцији Црне
Горе за преструктуирање привреде и страна улагања уређене законом. Обиљежја
ових субјеката су да их оснива држава законом, да имају своју самосталност али
често и независност, да имају своје аутономне органе управљања и руковођења
(свајете, управне одборе, скупштине, директоре и сл), да врше како управне тако и
неуправне функције, да се финансирају из посебних средстава, рјеђе из државног
буџета, да се оснивају у областима које су од државног интереса. Изузимајући
Централну банку која сходно Уставу има оргинерне (изворне) надлежности,
остали субјекти врше превасходно пренесене надлежности као јавна овлашћења.
Тако нпр. Устав Црне Горе утврђује да је Централна банка Црне Горе
самостална организација, одговорна за монетарну и финансијску стабилност и
функционисање банкарског система. Централном банком Црне Горе управља
Савјет Централне банке. Централном банком Црне Горе руководи гувернер
Централне банке (члан 143). Дакле Централна банка није државни орган већ
посебна организација са јасно утврђеном улогом и одговорношћу.
1. Централна банка Црне Горе
Законом о централној банци99 уређено да је она самостална и независна

организација Црне Горе једино одговорна за монетарну политику, успостављање и
одржавање здравог банкарског система и ефикасног платног промета у Републици
(члан 1 и 2) .
Централном банком управља Савјет Централне банке. Централна банка је
правно лице, ослобођена плаћања пореза, свих даџбина и такса. За обавезе
Централне банке не јемчи држава, нити Централна банка јемчи за обавезе државе.
Централна банка има законско ограничење да не може вршити емисију
новца, с обзиром да је званично латежно средство Евро, као и ограничење да не
99
"Службени лист РЦГ", бр. 52/2000, 53/2000 и 47/2001.

MODERNA UPRAVA
може давати кредите Влади Црне Горе ни другим правним и физичким лицима,
осим под условима прописаним овим законом.
Централна банка је одговорна Скупштини ЦГ којој, по потреби, а најмање
једном годишње подноси извјештај о свом раду.
Органи Централне баке су Савјет Централне банке, као орган управљања и
директор као орган руковођења. Савјет има седам чланова које именује
Скупштина ЦГ. Генерални директор Централне банке је извршни функционер
задужен за дневно пословање Централне банке ког бира Савјет Централне Бнаке.
2. Комисија за хартије од вриједности
Законом о хартијама од вриједности100 уређене су врсте хартија од

вриједности, издавање и трговање тим хартијама, права и обавезе субјеката на
тржишту хартија од вриједности и организација, дјелокруг и надлежност Комисије
за хартије од вриједности Црне Горе.
Комисија је статусно самостална и независна организација Црне Горе, са
својством правног лица, основана ради уређивања и надзора издавања хартија од
вриједности и њихове трговине. Сједиште Комисије је у Подгорици. У обављању
послова утврђених законом, и одговорна за свој рад Скупштини Републике Црне
Горе. (члан 7)
Из наведеног законског одређења два обиљежја и то организационо и
функционално обележје. У организационом смислу Комисија за хартије од
вриједности има статус „организације Црне Горе„ слично Централној банци али у
у области финансија. Међутим у фунцкионалном смислу има она има сва
обиљежја регулаторног тијела. Посматрано са функционалног аспекта Комисија
врши готово све функције које врше и регулатаорна тијела и то: нормативне,
управне, контролне, извршне, стручне и друге функције.
3. Агенцији за националну безбједност
Законом о Агенцији за националну безбједност101 уређено је да послове на-

ционалне безбједности који се односе на заштиту Уставом утврденог поретка,
безбједност и територијални интегритет Републике Црне Горе, Уставом утврдена
људска права и слободе, као и друге послове од интереса за националну
безбједност врши Агенција за националну безбједност Црне Горе. Агенција је дио
система безбједности Црне Горе, која врши послове из своје надлежности на
основу и у оквиру Устава и закона, да је Агенција је у свом раду политички и
идеолошки неутрална и да се финансира из државног буџета (члан 1-3 и 47 )
100
"Службени лист РЦГ", бр. 59/2000, 10/2001 и 28/2006.
101
"Службени лист РЦГ", бр. 28/2005

MODERNA UPRAVA
Агенција остварује сарадњу са органима, организацијама и службама

других држава и медународних организација у складу са смјерницама Владе Црне
Горе, а контрола рада Агенције остварује путем унутрашње инспекцијске
контроле и спољне парламентарне контроле од стране Скупштине ЦГ (члан 4,5).
Закон не уређује правни положај тј.статус агенције нити као државног
органа нити као посебне (специјализоване) организације, већ само индиректно,
преко дјелокруга рада и надлежности Агенције, одређује њене безбједоносне
функције и мјесто у управном систему, као дио система безбједности земље.
Међутим анализа правног положаја Агенције из цјелокупног контекста закона
указује на њен двојни карактер и то као посебне (специјализоване) безбједносне
организација али и уз наглашена обележја класичних органа државне управе.
Законско оснивање Агенције, њене надлежности, њена превасходно неуправна
овлашћења и дјелимична одговорност према Скупштини ЦГ короз парламентарну
контролу њеног рада имају обиљежја правног положаја посебних (специјали-
зованих управних) организација. Међутим анализа положаја Агенције у односу на
начин унутрашњег организовања, положаја службеника, буџетског начина
финансирања, а нарочито правног положаја директора Агенције у погледу
његовог именовања, овлашћења и одговорности, и тијесне везе директора али и
Агенције са Владом, указује на правни положај Агенције као органа државне
управе.
4. Агенцији Црне Горе за преструктуирање привреде и страна улагања.
Правни положај Агенције уређен је Законом о Агенцији Црне Горе за

преструктуирање привреде и страна улагања.102 Агенција Црне Горе за пре-
структуирање привреде и страна улагања основана је као специјализована
организација државе за обављање задатака утврђених законом на приватизацији
привреде и страним улагањима. Члан 1. Орган управљања Агенцијом је Управни
одбор Агенције који се састоји од предсједника и шест чланова, које именује и
разрјешава Влада Црне Горе (члан 8).
Управни одбор Агенције одговоран је за свој рад Влади Републике Црне
Горе.
Радом агенције руководи директор. Директора поставља, по спроведеном
јавном конкурсу, Влада Републике Црне, којој је одговоран. На акт о организацији
и систематизацији радних мјеста Агенције сагласност даје Влада Републике Црне
Горе (члан 10).
Средства за финансирање рада Агенције обезбјеђују се из средстава буџета
државе, прихода које агенција оствари својим пословањем на основу провизије за
пружене услуге и других средстава које оствари својим пословањем (члан 7).
102
"Службени лист" РЦГ , бр. 25/90 и 7/91.

MODERNA UPRAVA
Орган управљања Агенцијом је Управни одбор Агенције који се састоји од

предсједника и шест чланова, које именује и разрјешава Влада Црне Горе (члан 8).
Управни одбор Агенције одговоран је за свој рад Влади Републике Црне Горе.
Радом агенције руководи директор. Директора поставља, по спроведеном
јавном конкурсу, Влада Републике Црне, којој је одговоран. На акт о организацији
и систематизацији радних мјеста Агенције сагласност даје Влада Републике Црне
Горе (члан 10).
Средства за финансирање рада Агенције обезбјеђују се из средстава буџета
државе, прихода које агенција оствари својим пословањем на основу провизије за
пружене услуге и других средстава које оствари својим пословањем. (члан 7)
III. Регулаторна тијела
Посебну другу групу недржавних субјеката који врше јавна овлашћења, а

која чини значајну новину у управном систему Црне Горе, представља
уставновљавање раличитих тзв. регулаторних и других тијела али и других
посебних облика вршења јавних овлашћења од стране разних организација које
врше управне послове. Устав Црне Горе не уређује правни положај регулаторних
тијела, мада је еxпертски текст Устава чланом 135 дефинисао положај
регулатроних инститиција као «самосталне регулаторне непрофитне агенције за
вршење јавних овлашћења у појединим областима и сличне институције могу се
оснивати само законом. Њихов рад у цјелини мора бити јаван. Надзор над
њиховим радом врши Влада или законом одређено министарство. Њихови
прописи не могу ступити на снагу прије објављивања и подлијежу уставно-судској
контроли, а сви појединачни управни акти контроли Управног суда.» 103
Иако регулаторне институције немају своју уставно правну утемељеност,
оне системску утемељеност немају ни у Закону о јавним агенцијама, који је тербао
да се донесе у процесу реформе државне управе, ал исти није донијет, тако да се
ове институције уређују матеијланим законима и то на разлучите начине. Као
најчеши облици оранизовања регулаторних тијела јављају се агенције и комисије.
Управни систем Црне Горе познаје тзв. „регулаторна тијела” као
самосталне и независне организације које се оснивају у различитим областима и
облицима, најчешће као Агенције или комисије. Она се оснивају у различитим
управним областима као што су енергетика, осигурање, радио дифузија,
електронске комуникације и поштабске услуге 104
103
Експертски текст Устава Црне Горе којег је припремио Савјет за уставна питања Скупштине
Републике Црне Горе од 8. септембар 2006. године,
104
Закон о осигурању "Службеном листу РЦГ", бр. 78/2006
Закон о радио-дифузији, "Службени листу РЦГ", бр. 51/2002, 62/2002 и 56/2004. види чл. 149. Закона
- 50/2008-34. Види: чл. 63. Закона - 79/2008-10.
Закон о електронским комуникацијама и поштабским услугама "Службени лист ЦГ", бр.
50/2008

MODERNA UPRAVA
Мада се појављују под различитим називима , и агенције и комисије врше

различита јавна овлашћења, по правилу, имају својство правног лица, имају своје
органе управљања и руковођења (савјете, управне одборе) и директоре, финан-
сирају се превасходно путем наканада за услуге које пружају корисницима,
подлијежу превасходно политичкој контроли Скупштине ЦГ или Владе, органе
управљања бира Скупштина или Влада.
1. Регулаторна Агенција за енергетику
Правни положај Регулаторна Агенција за енергетику уређен је Законом о

енергетици, "Службени лист РЦГ", бр. 39/2003, у Поглављу IV (члан 6 – 44)
Регулаторна агенција за енергетику је самостална и функционално независна и
непрофитна организација која врши јавна овлашћења у складу са законом.
Агенција има својство правног лица и уписује се у одговарајући регистар код
надлежног органа. Органи Агенције су: Одбор Агенције као орган управљања и
директор Агенције као орган руковођења агенцијом. Одлуку о избору чланова
Одбора доноси Скупштина ЦГ на редлог Владе, а Одбор Агенције, уз претходну
сагласност Владе, бира директора и замјеника директора.
Агенција врши надзор над радом и пословањем енергетских субјеката и
има право да тражи потребне информације ради обезбјеђења извршавања обавеза
узврђене законом. У вршењу својих послова Агенција обавља: 1. Нормативну
функцију, 2. Одлучује о правима и обавезама странака; 3. Контролну функцију; 4.
Заштитну функцију; 5. Промотивну функцију; 6. информативне функције; 7.
Извршну функцију; 8. „Квази судску” функцију; 9. Остале функције (члан 12)
Агенција се финансира из накнада које плаћају енергетски субјекти. (члан 13)
2. Агенције за лијекове и медицинска средства
Заоном о љековима105 уређују се услови за производњу, промет и испи-

тивање лијекова за хуману употребу и употребу у ветеринарству, мјере за обезбје-
ђивање квалитета, безбједности и ефикасности лијекова, оснивање, као и
надлежности органа за лијекове и медицинска средства и друга питања од значаја
за обављање ове дјелатности
За разлику од већине агенција које се оснивају законом и које имају
регулаторну функцију, статус Агенције за лијекове и медицинска средства није
одређен као регулаторног тијела. У статусном смислу положај Агенције законом
није одређен осим да има својство правног лица са правима и обавезама
утврђеним законом, актом о оснивању и статутом Агенције. Начин оснивања,
надлежности, односи агенције према Влади и министарствима указују да Агенција
више има обиљежја органа државне упрваве. Мада је она основана законом о
105
"Службени лист РЦГ", бр. 80/2004 и 18/2008.

MODERNA UPRAVA
лијековима и утврђена њена надлежност, њени органи, начин финансирања и

друга питања од значаја за рад агенције, формалну одлуку о оснивању агенције
доноси Влада. У оквиру својих овлашћења Влада актом о оснивању Агенције
уређује сједиште Агенције, надлежности, састав, начин избора и трајање мандата
органа Агенције, начин доношења статута и других аката, као и друга питања од
значаја за рад Агенције. (члан 7е)
3. Агенција за заштиту личних података
Такође Агенција за заштиту личних података, основана Закон о заштити

података о личности 106 је самосталан и независан надзорни орган са својством
правног лица, која је за свој рад одговорна Скупштини ЦГ. За разлику од осталих
агенција која имају преваходно положај регулатоног тијела и која врше различите
функције, ова Агенција је класични надзорни орган који врши надор над радом
руковалаца збирке личних података, корисника или обрађивач личних података
лан 49 Органи Агенције су Савјет Агенције као орган упављања и директор као
орган руковођења (члан 51 – 57) Савјет Агенције има предсједника и два члана.
Предсједника и чланове Савјета Агенције именује Скупштина Црне Горе, на
предлог надлежног радног тијела.
IV. Пословне (Струковне) организације
Трећу групу организација која врше јавна овлашћења чине струковне

организације које оснивају такође посебним законима за поједине области
друштвеног зивота. У склопу ових организационих облика вршилаца јавних
овчашћења спадају превсходно коморе као пословне, стручне и интерсне
организације. За разлику од осталих организација као вршилаца јавних овлашћења
који врше јавне послове „ерга омнес” за неодређени број субјеката, а који су
послови како од интереса за државу тако и за трећа лица, карактеристика
пословних организација је да доминантно врше јавна овлашћења у односу на
чланове своје организације, али не или рјеђе за државу или трећа лица.
Посебним закониама основане су Привредна комора Црне Горе, Адво-
катска комора, Љекарска - фармацеутска комора, Комора у области уређења
простора и изградње објеката Нотарска комора итд
106
"Службени лист ЦГ", бр. 79/2008

MODERNA UPRAVA
1. Привредна комора Црне Горе
Правни положај Привредне коморе Црне Горе уређен је посебним Законом

о Привредној комори Црне Горе.107 Овим законом је уређена надлежност, органи и
организација рада коморе, финансирање рада коморе и друга питања од значаја за
њено функционисање (члан 1- 7)
Комора је самостална, пословна, стручна и интересна организација. Ко-
мора је правно лице са правима, обавезама и одговорностима утврђеним законом и
статутом Коморе. Чланови Коморе су једнаки у правима, обавезама и одго-
ворностима. Чланови Коморе права и обавезе у Комори остварују непосредно и
преко својих представника у органима Коморе и облицима организовања у
Комори.
Комором управљају њени чланови преко својих представника у органима
Коморе. Комора врши послове утврђене овим законом и статутом Коморе и
одређена јавна овлашћења која су јој пренесена, односно повјерена законом и
другим прописима.
У остваривању својих функција које су јој повјерене законом, Комора
сарађује са другим привредним коморама и другим интересним организацијама у
земљи и иностранству.
2. Адвокатска комора
Законом о адвокатури 108 уредују се услови бављења адвокатуром, нацин и

облици рада адвоката, права, обавезе и одговорности адвоката и адвокатских
приправника, као и правни полажај, надлежности Адвокатске коморе Црне Горе и
друга питања од знацаја за бављење адвокатуром.
Адвокатска комора је самостална, независна, професионална организација
у којој се адвокати обавезно удружују и која обавља послове од општег интереса
за адвокате уписане у именик адвоката и врши послове који су јој повјерени овим
законом. Адвокатска комора има својство правног лица (Члан 40 и 41)
Статутом Адвокатске коморе се уредује организација, начин избора и
овлашцења њених органа, права, дужности и дисциплинска одговорност адвоката
и адвокатских приправника и друга питања од значаја за адвокатуру.109
3. Комора у области уредења простора и изградње објеката
Закон о уређењу простора и изградњи објеката110 уређује се систем

уређења простора Црне Горе, нацин и услови изградње објеката, као и друга
107
"Службени лист РЦГ", бр. 42/98.
108
109
Статут Адвокатске коморе Црне Горе, "Службени лист РЦГ", бр. 34/2005 и 50/2007.
110

MODERNA UPRAVA
питања од значаја за уредење простора и изградњу објеката, правни положај

Коморе у области уређења простора и изградње објеката и дуга питаја од значаја
за уређење простора и изградњу објеката..
У Комору у области уређења простора и изградње објеката обавезно се
учлањују лица која раде на пословима уредења простора и изградње објеката у
циљу обезбјеђивања стручности и заштите јавног интереса, прописаним законом.
Комора има својство правног лица са правима и одговорностима утврђеним
законом и статутом Коморе.
Статутом Коморе се уређује организација Коморе, рад и функционисање
органа Коморе, нацин избора и овлашћења органа, начин одлучивања и
спровођења одлука и друга питања од значаја за рад Коморе.
На опште акте Коморе који се односе на јавна овлашћења сагласност даје
Министарство (члан 139).
4. Нотарска комора
Законом о нотарима из 2006 године111 уведена је нотарска служба, као

јавна служба коју врше физичка лица. Нотар врши нотарску службу као јавну
службу, професионално и као искључиво занимање. Нотар је лице које ужива
јавно повјерење. Нотар је дужан да врши послове из своје надлежности савјесно и
поштено, у складу са прописима. Нотар може одбити да врши послове из своје
надлежности само у ??????????????НЕШТО ФАЛИ
Правни пожај нотарске коморе уређен је Законом о нотарима и статутом
коморе (члан 105 – 110). Комора је обавезна и професионална организација нотара
који имају сједиште на територији Црне Горе. Комора има својство правног лица
са сједиштем Коморе у Подгорици.
IV. Други субјекти вршиоци јавних овлашћења
Пред наведених субјеката вршиоца јаних овлашћење, управни систем

Црне Горе познаје и друге организационе облике вршења јавних облашћења.
Примјер таквих организација су Институт за стандардизацију Црне Горе,
Комисија за спречавање сукоба интереса који су основани посебним законима, Ко-
мисија за концесије, Акредитационо тијело итд.
111
"Службеном листу РЦГ", бр. 68/2005 и "Службеном листу ЦГ", бр. 49/2008.

MODERNA UPRAVA
1. Институт за стандардизацију Црне Горе
Овај институт основан је Законом о стандардизацији112, којим се уређују

начела и циљеви стандардизације у Црној Гори, оснивање, организовање и
дјелатност организације за стандардизацију Црне Горе, доношење, издавање и
примјена црногорских стандарда и сродних докумената из области стандар-
дизације, као и инспекцијски надзор над спровођењем овог закона.
Институт за стандардизацију Црне Горе је самостална непрофитна
организација основана за остваривање остваривање својих циљева утврђених
законом и доношење црногорских стандарда и сродних докумената. Акт о
оснивању Института доноси Влада Црне Горе. Институт је правно лице које се
уписује у Централни регистар Привредног суда. Институт може имати органи-
зационе јединице ван сједишта Института (члан 5).
Надлежност Института уређена је законом (Члан 6) и у вршењу својих послова
обавља различите функције и то: стручну, јавне евиденције, међународну,
планску, информативну и управну.
Органи Института су: скупштина, управни одбор и директор. Скупштина
је представнички орган чланова института. Управни одбор је извршни орган а
директор орган руковођења института. Актом о оснивању и статутом Института
уређује се начин образовања органа, њихов избор, мандат, начин одлучивања и
друга питања од значаја за рад Института. Статут Института усваја скупштина
Института, на предлог управног одбора, уз сагласност оснивача.
Члан Института може бити: привредно друштво, друго правно лице или
предузетник који су основани, односно регистровани у складу са прописима Црне
Горе, као и физичко лице које је држављанин Црне Горе. Члан Института уче-
ствује у раду Института и његовом управљању у складу са овим законом, актом о
оснивању и статутом Института. Права и обавезе члана Института, као и висина
чланарине уређују се актом о оснивању и статутом Института. (Члан 7 и 8)
Детаљнија организација Института уређена је одлуком о однивању у
статутом Института.
Институт се финснира из средстава која се обезбјеђују: 1) продајом стан-
дарда, сродних докумената и других публикација; 2) наплатом чланарине;
3) наплатом услуга; 4) из буџета Црне Горе; 5) из других извора.
Буџетска средства која се обезбеђују за рад института намјенског су карактера и
могу се употребљавати само за:
- спровођење послова утврђених годишњим плановима за доношење
стандарда и сродних докумената,
- плаћање чланарине по основу чланства у међународним и европским
организацијама за стандардизацију;
- спровођење међународне сарадње у име Црне Горе а у области стандар-
дизације, као што је представљање у међународним (ISO, IEC, ITU) и
112
"Службеном листу ЦГ", бр. 13/2008

MODERNA UPRAVA
европским (CEN; CENELEC, ETSI) организацијама за стандардизацију.

(Члан 9)
2. Институту сертификованих рачуновођа Црне Горе
Институт сертификованих рачуновођа Црне Горе је саморегулаторно,

независно, добровољно професионално удружење са стаусом невладине орга-
низације.113
У Црној Гори се професионално образовање рачуновођа спроводи
посредством Института сертификованих рачуновођа Црне Горе, а по националном
рачуноводственом стандарду CORS-1 које се односи на: Професионално обра-
зовање рачуновођа, Правилник о полагању испита за стицање професионалних
звања у рачуноводству, IFAC-ов Етички кодекс за професионалне рачуновође и
Правилник о континуираној едукацији.
Поред активности на подручју организације Института, ова струковна
организација је кроз свој историјски развој, главну активност усмјеравала на
стручну обуку књиговодствених и рачуноводствено-ревизорских кадрова у
привредним и ванпривредним дјелатностима и банкама, путем савјетовања,
семинара, симпозијума и посебних публикација - часописа.
Институт сертификованих рачуновођа Црне Горе је такође носила
одређених јавних овлашћења у области рачуноводства и ревизије. Наиме Уредбом
о повјеравању послова органа државне управе надлежног за послове
рацуноводства и ревизије114 повјерени су Институту послови органа државне
управе надлежног за послове рачуноводства и ревизије.
Организација института уређена је Статутом (Члан 17- 30). Органи
Инсттута су: 1. Скупштина, 2. Управни одбор, 3. Предсједник Института, 4. Над-
зорни одбор, 5. Генерални секретар. У Институту се образују радна тијела – коми-
сије, одбори и сл. у складу са законом и статутом.
3. Комисија
за спречавање сукоба интереса
Закон о спрјечавању сукоба интереса 115 основана је Комисија је независно

тијело које утврђује постојање сукоба интереса и утврђује мјере за спрјечавање
сукоба интереса.
У оквиру својих надлежности (члан 40) Комисија врши неколико
значајних функција и то превасходно неуправних функција. У том контксту
Комисија врши:
113
http://www.isrcg.com
114
115

MODERNA UPRAVA
• У оквиру управне функције води поступак и доноси одлуке о повреди

овог закона.
• У оквиру консултативне функције даје мишљење о постојању сукоба
интереса; даје мишљења на нацрте закона, других прописа и општих
аката, уколико сматра да је то потребно ради спречавања сукоба
интереса;
• У оквиру нормативне функције доноси правила и пословник о раду
Комисије,
• У оквиру предлагачке функције даје иницијативу за измјену и допуну
закона, других прописа и општих аката, ради њиховог усклађивања са
европским и другим међународним стандардима из области анти-
корупцијске иницијативе и транспарентности пословних трансакција;
подноси захтјев за покретање прекршајног поступка; подноси кривичну
пријаву уколико у било којој фази поступка Комисија посумња да је
јавни функционер извршио кривично дјело које се гони по службеној
дужности.
• У оквиру других функција утврђује вриједност поклона које примају
јавни функционери и врши друге послове, у складу са законом.
Организација Комисије уређена је законом (члан 41- 43). Комисија има
предсједника и шест чланова. Предсједника и чланове Комисије бира Скупштина
Црне Горе, на предлог надлежног радног тијела Скупштине, на период од пет
година и не могу бити поново бирани. За предсједника и члана Комисије могу
бити бирана лица која су стручним радом и моралним квалитетима доказала своју
непристрасност и савјесност, а најмање један члан Комисије мора бити дипло-
мирани правник са положеним правосудним испитом.
Средства за рад Комисије обезбјеђују се у буџету Црне Горе. То значи да
је Комисија корисник буџетских средстав и као таква има сличан положај са орга-
нима државне управе (члан 46).
4. Комисија за концесије
Комисија за концесије Законом о концесијама116 се уређују се услови,

начин и поступак давања концесија, рокови, предмет концесија, оснива Комисија
за концесије и уређују друга питања од значаја за остваривање концесије.
Концесије се дају под једнаким, транспарентним и недискриминаторним условима
за коришћење природних богатстава, добара у општој употреби и других добара
од општег интереса, обављање дјелатности од јавног интереса и обезбјеђења
развоја и функционисања инфраструктуре.
Комисија за концесије Црне Горе је самостална и независна у вршењу по-
слова утврђених овим законом. Комисија има предсједника и осам чланова.
Предсједника и чланове Комисије именује Влада и то: предсједника и једног члана
116
"Службеном листу ЦГ", бр. 8/2009

MODERNA UPRAVA
на приједлог министарства надлежног за економски развој; два члана на приједлог

Скупштине из реда угледних стручњака; једног члана на приједлог министарства
надлежног за послове финансија; једног члана на приједлог министарства на-
длежног за послове саобраћаја, поморства и телекомуникација; једног члана на
предлог министарства надлежног за послове пољопривреде, шумарства и водо-
привреде; једног члана на приједлог удружења послодаваца; једног члана на
приједлог Заједнице општина.
5. Акредитационо тијело Црне Горе
Црна Гора још није донијела Закон о акредитацији, али на основу Закона о
акредитацији који је донијела Државна заједница Србија и Црна Гора 2005 годне
117
Влада Црне Горе је донијела Одлуку о оснивању Акредитационог тијела Црне
Горе.118 Одлуком о оснивању уређена су питања статуса, надлежности, органи-
зације, начина финансирања, надзор и друга питања од значаја за функционосање
Акредитационог тијела. Акредитационо тијело Црне Горе основано је за
утврдивање компетентности организација за обављање послова оцјењивања
усаглашености. Акредитационо тијело има статус самосталне непрофитне
организација, са својством правног лица, са правима, обавезама и одговорностима
утврдених законом, одлуком и статутом. Акредитационо тијело се уписује у
Централни регистар Привредног суда. Оснивач Акредитационог тијела је Влада
Црна Горе.
IV. Привредна друштва

као носиоци јавних овлашћења
Управни систем Црне Горе познаје разне форме обављања јавних

овлашћења у различитим управним областима и од стране различитих привредних
субјеката – дионичарских или акционарских друштава, а који не спадају у
категорију тзв. јавних служби из области привреде или душтвених дјелатности
(јавна преузећа, јавне установе). Привредни облици вршења јавних овлашћења
оснивају се у областима хартија од врихедности, трговања хартијама од
вриједности, области обавезних видова осигурања, финансија, подстицања при-
вредног развоја земље итд. Типични примјери ових облика вршења јавних
овлашћења су Централна депозитарна агенција, Национални биро осигуравача
Црне Горе, али атипичан примјер је Фонд за развој Црне Горе.
117
Службени лист СЦГ", бр. 44/2005
118
"Службени лист РЦГ", бр. 21/2007.

MODERNA UPRAVA
1. Централна Депозитарна Агенција
Централна депозитарна агенција основана је Законом о хартијама од

вриједности којим је уређен је правни положај ЦДА, њена организација,и
надленжости (89 – 100). Овим законом утврђено је да је Централна депозитарна
Агенција је акционарско друштво. Оснивачи – акционари ЦДА могу бити
дражава, овлашћени учесници, берзе, банке и друга правна лица. Поједини
акционар Централне депозитарне агенције може имати Акција са правом гласа
које представљају највише 35% од укупног броја гласова акционара (члан 89).
Дозволу за рад ЦДА издаје Комисија за хартије од вриједности. Комисија може, у
циљу заштите инвеститора, издавати упутства у вези са начином пословања
Централне депозитарне агенције.
ЦДА је надлежна за вршење послова регистровања дематеријализованих
хартија од вриједности, послове клиринга и салдирања склопљених трансакција с
тим хартијама и друге послове у вези са дематеријализованим хартијама од
вриједности. Осим што законодавац утврђује нејен надлежности, он такође
утврђује и забране обављања послова ЦДА. У том смислу ЦДА не смије бавити
трговином хартија од вриједности, не смије давати савјете о трговини хартијама од
вриједности и инвестирању у те хартије, ни мишљења о повољности или
неповољности прибављања или продаје хартија од вриједности (члан 97).
Централна депозитарна агенција има Одбор директора као орган
руковођења који се састоји од најмање пет чланова. За члана одбора директора
Централне депозитарне агенције може бити именовано лице које има високу
школску спрему, најмање три године радног искуства и које није осуђивано за
кривично дјело које га чини недостојним за вршење функције члана одбора
директора Агенције. (члан 94)
За обављање послова Централне депозитарне агенције плаћа се провизија и
друге накнаде, које утврђује та агенција, уз претходно одобрење Комисије.
Годишњи извјештај о пословању Централне депозитарне агенције доставља се
Комисији и свим акционарима те агенције Члан 95.
2. Фонд за развој Црне Горе
Фонд за развој Црне Горе основан је Законом о Фонду за развој Републике

Црне Горе119 основан је Фонд за развоја Црне Горе ради подстицања привредног
развоја и својинског, производног и финансијског преструктуирања привреде,
развоја тржишта капитала и унапређења ефикасности употребе капитала, оснива
се Фонд за развој Републике Црне Горе (члан 1).
Фонд је организован као дионичарско друштво, са статусом правног лица
са правима и обавезама утврђеним законом и актима Фонда. Фонд се уписује у
судски регистар са сједиштем у Подгорици. Члан 2 и 10
119
"Службени лист РЦГ", бр. 46/92. “Сл.лист ЦГ” бр. 12/2007

MODERNA UPRAVA
Органи фонда су уређени такође законом (члан 10-14). Органи управљања

Фондом су Скупштина и Управни одбор, а директор фонда је орган руковођења.
Предсједника и чланове Управног одбора именује и разрјешава Скупштина Фонда.
Мандат предсједника и чланова Управног одбора траје четири године. Управни
одбор Фонда најмање два пута годишње подноси Скупштини Фонда извјештај о
свом раду и резултатима пословања Фонда. Начин рада, одлучивања и друга
питања рада органа Фонда уређују се статутом.
Финансирање Фонда уређено је законом (члан 3- 7). Фонд послује на
принципима добити и финснира из различитих средстава која стиче: 1) продајом
друштвеног капитала; 2) продајом друштвених предузећа или идеалних ђелова
друштвених предузећа; 3) из добити друштва у којем Фонд има дионице или
удјеле; 4) издавањем и продајом хартија од вриједности Фонда и прихода
остварених пословањем Фонда; 5) из остатка ликвидационе или стечајне масе у
случају ликвидације или стечаја друштвеног предузећа; 6) из ануитета по основу
кредитних пласмана; 7) по посебним прописима и 8) из кредита и других извора.
3. Национални биро осигуравача Црне Горе
Национални биро осигуравача Црне Горе Законом о осигурању120 дозво-

љена је могућност да се Друштва за осигурање могу се удруживати у удружења
друштава за осигурање, у циљу остваривања заједничких интереса и вршења
јавних овлашћења и да ова удружења имају својство правног лица. Члан 194
За разлику од факултативног удруживања осигуравајућих друштава који
се баве имовинским, животним и другим дјелатностима из области осигурања,
Законом о обавезном осигурању у саобраћају121 прописана је обавеза оснивања
Удружења за осигуравајућа друштва која се баве обавезним осигурањем у сао-
браћају.
Национални биро. У складу са законском обавезом, друштва за осигурања
која се баве обавезним осигурањем у саобраћају основала су Национални биро
осигуравача Црне Горе.
Национални биро осигуравача Црне Горе је је обавезно удружење
осигуравајућих друштава са статусом правног лица, које се оснива у циљу
остваривања заједничких интереса друштава за осигурање у обављању послова
обавезних осигурања у саобраћају и које врши јавна овлашћења прописана
законом. Законом о обавезном осигурању у саобраћају утврђен је статус
Национални биро осигуравача Црне Горе као привредног друштва, а уговором о
оснивању осигуравајућих друштава као привредно - дионичарско друштво.
Интересантно је напоменути да законодавац најприје уређује обавезу осигу-
равајућих друштава да оснивају обавезна (тзв. струкован) удружења која врше
јавна овлашћења, а затим им утврђује потпуно другачији правни статус као
120
"Службени лист РЦГ", бр. 78/2006 и 19/2007
121
"Службени лист РЦГ", бр. 46/2007 .

MODERNA UPRAVA
привредна друштва. Још отвореније питање је да ли се Национални биро

осигуравача, као привредно друштво, могло основати као друштво са ограниченом
одговоррносшћу с обзиром да су оснивачи осигуравајућа друштва из области
обавезног осигурања у саобраћају, и да Биро има своје органе који су типични за
акционарска друштва као што су скупштина, управни одбор и извршни директор
Националног бироа. Организација, пословање, одлучивање, начин финансирања и
друга питања од значаја за рад Удружења уређују се Статутом Удружења. На
Статут Удружења сагласност даје регулаторни орган. Полазећи од улоге Нацио-
налног бироа, његових функција као јавних функција, његових циљева, начина
финансирања итд. сматрамо да његов статус као привредног друштва не одговара
његовој садржинској улози у управном систему Црне Горе и да је примјереније
утврђивање његовог статуса као пословне оргнаизације (удружења) друштава за
осигурање као вршиоца јавних функција које су му пренесене законом (члан 40).
V. Физичка лица
И физичка лица могу вршити јавна овлашћења, али само под условом да су
им јавна овлашћења пренесена законом. Ранији управи ситем Црне Горе није
позвао могућност вршења јавних овлашћења од сране физичких лица, међутим
новија законска рјешења, донесена у склопу реформе јавне управе, омогућила су и
физичким лицима да под строго утврђеним законским условима и процедурама
могу вршити поједина јавна овлашћења кој су донедавно вршили државни органи
или органи локалне самоуправе. Типичан примјер вршења јавних овлашћења од
стране физичких лица је увођење института Нотара у управни систем Црне Горе,
којим су судови и органи локалне смаоуправе растерећени вршења једног броја
јавних послова, нарочито оних који се односе на овјере рукописа, преписа и
потписа која материја је била уређена посебним Законом о овјери рукописа,
преписа и потписа.
1. Нотари
Закон о нотарима122 уређују се послови нотара, организација нотарске

службе, услови за обављање и разлози за престанак нотарске дјелатности, надзор
над радом нотара, дисциплинска одговорност нотара и друга питања од значаја за
обављање нотарске дјелатности. Нотар је лице које ужива јавно повјерење врши
нотарску службу као јавну службу, професионално и као искључиво занимање на
начелима савјесности и поштења (члан 1- 3).
122
"Службени лист РЦГ", бр. 68/2005 и "Службеном листу ЦГ", бр. 49/2008.

MODERNA UPRAVA
Нотара именује министар надлежан за послове правосуђа по прибављеном

мишљењу Коморе. Неспојиво је вршење послова нотара са адвокатуром, као и са
професионалним вршењем друге дјелатности. Нотар полаже заклетву пред
министром, најкасније у року од 30 дана од дана именовања (члан 15).
У оквиру надлежности нотара је вршење оргинерних послова, послова које
му повјери суд и послова који му се повјере (пренесу) посебним законом. У
оквиру оргинерних послова нотар обавља послове који се односе на 1) саставља
нотарске акте; 2) пријем у депозит исправа, новца, хартија од вриједности и
других предмета. У оквиру повјерених судских послова, по налогу суда, врши
послове 1) попис и процјену заоставштине; 2) чување оставинских исправа, новца,
хартија од вриједности или драгоцјености; 3) друге послове одређене посебним
законима. У оквиру других послова врши, на захтев странке, и повјерене
(пренесене) послове одређене посебним законима. Други акти имају својство јавне
исправе под условима да су приликом његовог састављања испоштовани битни
елементи форме прописане законом (члан 4).
VI. Јавне службе

Систем јавних служби у Црној Гори је веома комплексан, и обухвата јавне

службе које пружају услуге грађанима и правним лицима. Јавне с лужбе се
оснивају како на државном, тако и на локалном нивоу. Промјене у политичком
ситему Црне Горе започете почетком 90-тих година прошлог вијека битно су
утицале и на концепцију јавних служби. Централизацја, као доминантно обележје
тог периода, одразила се и на јавне службе у готово свим сферама друштвеног
живота (здравство, образовање, култура, спорт, социјална и дјечија заштита,
пензијско и инвалидско осигурање итд.), да би кроз реформске законе донесене
крајем 90-тих година прошлог вијека и почетком 2000. године, постепено кренуо
процес децентрализације.
Систем јавних служби обухвата разне облике организовања и пружања
јавних услуга грађанима и правним лицима како у областима друштвених
дјелатности (здравство, образовање, култура, спорт, социјална и дјечија заштита,
запошљавање, пензијско и инвалидско осигурање, итд.) тако и у областима
привредних дјелатности - комунално стамбеној области, електропривреди,
жељезничком и ПТТ саобраћају, коришћењу и управљању јавним добрима -
водопривреди, у области искоришћавања морског добра, у путној привреди,
шумарству и у другим дјелатностима гдје је вршење тих услуга незамјењив услов
живота и рада грађана и правних лица. Црна Гора још нема Закон о јавним
службама, као што га имају земље у окружењу већ се оне уређују тзв. »секторским
законима» у области привреде, и Законом о друштвеним дјелатностима и
секторским законима у области друштвених дјелатности.

MODERNA UPRAVA
1. Јавне службе у области друштвених дјелатности
1.1. Јавне установе
Закон о друштвеним дјелатностима 123је ситемски закон којим се уређују

друштвене дјелатности у којима се оснивају јавне установе - као јавне службе.
Осим тога је овим законом прописан и начин њиховог финансирања, поступак
оснивања, организација, управљање и удруживање јавних установа, дјелатност,
назив и сједиште, престанак рада установа и надзор над законитошћу њиховог
рада.
Установе се могу оснивати у друштвеној, јавној (државној), задружној,
мјешовитој и приватној својини.
Установу могу оснивати домаћа правна и физичка лица и страна правна и
физичка лица у свим облицима својине (члан 13). Јавну установу могу оснивати
држава, јединица локалне самоуправе, као и друга правна и физичка лица.
Јавна установа се оснива ради пружања услуга које су од јавног интереса у
области: предшколског, основног, средњег и високог васпитања и образовања,
заштите културних добара, здравствене заштите, основних облика социјалне за-
штите, друштвене бриге о дјеци, фундаменталних научних истраживања и по-
себних истраживања за друштвену заједницу. Јавна установа се може оснивати и у
другим областима које су законом проглашене областима или пословима од јавног
интереса. Кад је оснивач установе држава, односно јединица локалне самоуправе,
акт о оснивању доноси Влада Црне Горе, односно надлежни орган јединице
локалне самоуправе (члан 14).
Оснивач установе обезбјеђује средства потребна за оснивање и почетак
рада установе и доноси акт о оснивању. Јавна и друштвена установа оснива се у
складу са планом развоја одређене друштвене дјелатности, односно са за-
једничким интересима утврђеним друштвеним планом (члан 15).
Оснивач јавне и друштвене установе је дужан да прије доношења акта о
оснивању установе, размотри и усвоји елаборат о друштвено-економској оправда-
ности оснивања установе.
У елаборату о оправданости оснивања обавезно се исказују:
• циљеви и задаци ради којих се оснива установа
• трајне друштвене потребе за вршење дјелатности установе
• доказ да се потребе за оснивање установе не могу задовољити у
постојећим установама
• програм обављања дјелатности установе
• доказ о обезбјеђењу средстава за оснивање и почетак рада установе и
• доказ о испуњењу других законом предвиђених услова за вршење
дјелатности установе.
123
«Службени лист РЦГ» бр. 19/90, 25/90, 6/91 и 21/95

MODERNA UPRAVA
Оснивач је дужан да о друштвено-економској оправданости оснивања

установе, прије усвајања елабората, прибави мишљење надлежних органа, одно-
сно организација одређених посебним законом, као и мишљење фонда који би
требао да обезбјеђује средства или дио средстава за рад установе (члан 16).
Актом о оснивању јавне и друштвене установе (сходно члану 17), утврђују

се:
1) назив оснивача
2) назив и сједиште установе
3) дјелатност установе
4) износ средстава за оснивање и почетак рада установе и начин обез-
бјеђивања средстава за вршење дјелатности установе
5) права и обавезе оснивача у погледу обављања дјелатности због које је
основана установа
6) лице које ће обављати послове привременог пословодног органа и
његова овлашћења
7) права и обавезе установе која се оснива према оснивачу
8) услови и начин заснивања и престанка радног односа, као и права,
обавезе и одговорности радника из радног односа за вријеме оснивања
установе
9) рок за доношење статута и избор пословодног органа и органа упра-
вљања установе и
10) друга међусобна права и обавезе оснивача и установе која се оснива.
Односи између оснивача и установе уређују се уговором, у складу са зако-

ном и актом о оснивању.
Ако установу оснива више оснивача, њихова међусобна права, обавезе и
одговорности уређују се уговором (члан 18).
Организација и начин рада, начин финансирања, управљања и остваривања
јавног интереса установа и друга питања њиховор рада, функционидања и пружања
јавних услуга, детаљно се уређују материјалним законима. Мноштво је посебних
закона из свих области друштвебног живота којима се уређују ова питања. Тако су
посебним законима нпр. уређене области образовања124, културе, архивске,
библиотечке дјелатности, кинематографије125, здравствене дјелатности126, итд.
124
Општи закон о образовању и васпитању (Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
Закон о предшколском образовању и васпитању (Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
Закон о основном образовању и васпитању ((Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
Закон о гимназији (Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
Закон о образовању одраслих (Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
Закон о стручном образовању (Службени лист РЦГ, бр. 64/02).
125
Закон о архивској дјелатности (Службени лист РЦГ, бр. 25/92 и 6/94).
Закон о библиотечкој дјелатности (Службени лист РЦГ, бр. 16/87 и 2/89).
Закон о кинематографији (Службени лист РЦГ, бр. 45/93).
Закон о позоришној дјелатности (Службени лист РЦГ, бр. 60/01).
126
Закон о здравственој заштити (Службени лист РЦГ, бр. 39/04).

MODERNA UPRAVA
1.1.1. Заводи
Заводи су један од облика јавних служби који егзистирају у управном

систему Црне Горе и типчан примјер таквог организационог облика је Завод за
запошљавање, који је основан законом. При томе овај облик јавне службе треба
разликовати од завода који се организују као органи државне управе са потпуно
другачијим правним статусом као што су Завод за статистику, Хидрометеоро-
лошки завод, Сеизмолошки завод, Завод за медународну - науцну, просвјетно-
културну и техницку сарадњу, Завод за школство, Завод за извршење кривицних
санкција итд, који нијесу оснивани законом, већ Уредбом Владе о организацији и
начину рада државне управе, и који суштински спадају у групу тзв «управних
организација«.
Законом о запошљавању 127 уређује се запошљавање, осигурање за случај
незапослености, права незапослених лица и услови и поступак за њихово
остваривање, нацин обезбјеђивања средстава и друга питања од значаја за
организовано и продуктивно запошљавање. Запошљавањем у смислу закона,
сматра се посредовање у запошљавању и предузимање мјера и активности у
поступку спровођења активне политике запошљавања. Запошљавање је дјелатност
од јавног интереса Јавна овлашцења, као и организационе, стручне и друге
послове у области запошљавања прописане овим законом обавља Завод.
Правни положај Завода уређен је законом (члан 74 – 83). Завод је јавна
служба за својством правног лица. Послове запошљавања утврдене законом,
обављају организационе јединице Завода утврђене статутом Завода.
Органи Завода уређени су аконом (члан 77 – 80). Управни одбор је орган
управљања а директор је орган руковођења Заводом. Управни одбор Завода има
девет чланова. Предсједника и три цлана именује Влада, два цлана именује
овлашцена организација синдиката, два члана именује удружење послодаваца,
једног цлана из реда запослених у Заводу, којег именује директор Завода. Мандат
управног одбора траје четири године.
Радом и пословањем Завода руководи директор Завода. Директора Завода
именује и разрјешава Влада. Мандат директора траје четири године.
Средства за финансирање функција и рад Завода обезбјеђују се из:
1) доприноса за осигурање за случај незапослености; 2) сопствених прихода;
3) донација, камата, поклона и других извора, у складу са законом.
1.2. Јавни ( државни ) фондови
Поред јавних установа, посебним законима се оснивају и посебни фондови

као јавне службе који пружају одређене услуге грађанима и код којих грађани
остварују своја права. Тако су, примјера ради, основани сљедећи фондови: Фонд
127
"Службени лист РЦГ", бр. 5/2002 ,79/2004 и „Сл.лист ЦГ” бр 21/2008.

MODERNA UPRAVA
здравственог осигурања и Фонд пензијско-инвалидског осигурања. Ови фондови

су основани као организације са јавним овлашћењима које одлучују о правима и
обавезама грађана из области здравственог и пензијско-инвалидског осигурања.
Фондови, по правилу, имају својства правног лица. Фондом управљају органи
фонда - управни одбор и директор фонда. Фондови мају своје статуте. Статут
Фонда доноси управни одбор, а Влада даје сагласност на статут.
Поред поменутих јавних фондова који одлучују о правима и обавезама
грађана црногорско законодавство познаје и друге врсте фондова као што су
Егализациони фонд за финансијско изравнање, односно уједначавање финан-
сирања општина који је фомиран Законом о финансирању локалне самоуправе128,
затим Фонд рада који је формиран Законом о запошљавању129 за запослене за
чијим је радом престала потреба због технолошких, економских и организационих
промјена, Фонд за заштиту депозита банака који је основан Законом о заштити
депозита130. Такође Законом о повраћају одузетих имовинских права и обеште-
ћења 131 основан је Фонд за обештећење бивших власника за права одузета у
корист општенародне, државне, друштвене или задружне својине. Законом о
обавезном осигурању у саобраћају132 формиран је Грантни фонд, Законом о
животно средини 133 формиран је Фонд за заштиту зивотне средине, а Законом о
мањинама основан је Фонд за националне мањине. Ове врсте фондова имају
различити правни положај, од којих су неки фондови са статусом правног лица,
имају своје органе и обезбеђују остваривање права грађана (Фонд ПИО, Фонд
Здравства) док други фондови немају својства правних лица, немају своје органе
управљања и њихова функција није усмјерена директно према грађанима у
остваривању њихових права, већ више представљају неку врсту финансијских
институција помоћу којих се задовољавају одређене јавне птребе (егализациони
фонд, Фонд за обештећење, Фонд за заштиту животне средине).
1.3. Јавне службе на локалном нивоу
Када је ријеч о правном положају локалне управе и јавних служби - такође

су извршене значајне промјене у њеној организационој и функционалној сфери,
које су настале као посљедица промјене њене улоге од надзорне и репресивне
управе ка управи као јавној и професионалној служби која ће бити на услузи
грађанима. У организационој сфери новим законским рјешењма конституишу се
потпуно нови институти који имају за циљ да обезбиједе квалитетније, еко-
номичније, ефикасније и ефективније пружање услуга грађанима, као што су
поменути: главни администратор, менаџер, комунална полиција, служба заштите,
информацини центри, агенције итд.
128
"Службени лист РЦГ", бр. 42/2003, 44/2003 и "Службеном листу ЦГ", бр. 5/2008,51/2008
129
"Службени лист РЦГ", бр. 5/2002 и 79/2004 , и «Сл.лист ЦГ бр. и 21/2008
130
"Службени лист РЦГ", бр. 40/2003 и 65/2005
131
"Службени лист РЦГ", бр. 21/2004, 49/2007 и 60/2007
132
133

MODERNA UPRAVA
У функционалној сфери локалне управе и јавних служби наглашава се

менаџерски приступ, тимски рад управе, јача се аутономност и професио-
нализација органа управе, успостављају чвршћи односи, сарадња и стандарди
поступања управе са грађанима, јавност и транспарентност рада органа управе,
чвршћа сарадња са невладиним организацијама и јавним службама, итд.
Локалне јавне службе оснивају се као агенције, јавна предузећа и јавне
установе у раличитим областима. Најчешће се формирају јавна предузећа у
комуналној области, водоснабдијевања, одржавања станбених зграда итд. У
области друштвених дјелатности најчешће се формирају општинске установе као:
библиотеке, архиви, центри за културу, музеји, спортско рекреативни центри,
позоришта, локалне радио и тв станице итд.
Локална самоуправа може оснивати и агенције. Агенције се образују за
вршење послова који захтијевају посебна стручна знања и самосталност у раду.
Основне карактеристике агенција су:
• да се оснивају се за вршење послова који захтијевају посебна стручна
знања
• да их оснива предсједник општине
• да се финансирају се из буџетских средстава и на тржишним прин-
ципима.
Акт о унутрашњој организацији и систематизацији доноси директор
агенције, уз сагласност предсједника општине.
Основне карактеристике јавних предузећа и установа на овом нивоу су:
• да се оснивају у привредним и друштвеним областима које су неза-
мјењљив услов живота и рада локалног становништва
• да се јавна предузећа оснивају се у комуналној и стамбеној области,
области одржавању путева, градског саобраћаја и у другим областима
• да се јавне установе оснивају у областима социјалне и дјечије заштите,
образовања, културе, примарне здравствене заштите и у другим дру-
штвеним областима.
Локална јавна предузећа се најчешће оснивају као Јавна предузећа за водо-
снадбијевање, јавна предузећа за комуналне услуге, јавна предузећа за становање
итд.
Локалне јавне сутанове се најчешће оснивају као општиски музеји,
библиотеке, центри за културу, спортско – рекаративни центри, позоришта, радио
дифузни сервиси , архиви итд. 134
134
Одлука о јавном локалном радио – дифузном сервису "Радио Бар " "Службени лист ЦГ” -
општински прописи, бр. 34/2008

MODERNA UPRAVA
2. Јавне службе у области привредних дјелатности
2.1. Јавна предузећа
Закон о јавним предузећима135 је ситемски закон којим се уређују при-

вредне дјелатности у којима се оснивају јавна предузећа - као јавне службе.
Осим тога овим законом се уређује и начин њиховог финансирања, поступак
оснивања, организација, управљање и удруживање, дјелатност, назив и сједиште,
престанак рада установа и надзор над законитошчу њиховог рада.
Предузећа која обављају привредне дјелатности које су незамјенљив услов
живота и рада грађана или рада других предузећа или су неопходна за рад
државних органа или органа локалне смаоуправе, оснивају се и послују као јавна
предузећа, у јавном интересу, у складу са наведеним Законом о јавним преду-
зећима и другим прописима којима се одређују услови и начин обављања тих
дјелатности (члан 1).
Привредне дјелатности које се, сматрају дјелатностима од јавног интереса
су дјелатности у области инфраструктуре: електропривреда, жељзнички и ПТТ -
саобраћај, коришћење и управљање добрима од општег интереса - водопривреда,
морско добро, путна привреда, шумарство, као и комуналне и друге дјелатности.
Законом се може утврдити обавеза оснивања или се може непосредно
основати јавно предузеће и ради производње, промета одређених производа и
вршења услуга које су незамјанљив услов живота и рада грађана или рада других
предузећа на одређеном подручју – и то нпр. у области пољопривреде, туризма,
поморског транспорта (члан 2).
Јавна предузећа могу да послују средствима у државној, друштвеној,
приватној и другим облицима својине (члан 4).
Јавна предузећа организују се тако да дјелатност, ради чијег обављања су
основана, врше на начин којим се обезбјеђује техничко-технолошко и економско
јединство система, стабилност пословања, развој и усклађеност сопственог развоја
са укупним привредним развојем, заштита и унапређивање добара од општег
интереса и животне средине, уредно и квалитетно задовољавање потреба кори-
сника производа и услуга, самосталност у оквиру система и функционалну
повезаност са другим системима у земљи и свијету, ефикасност управљања и
одлучивања, међусобно усклађивање рада и пословања предузећа у оквиру си-
стема и остваривање пословних односа по тржишним условима привређивања,
пословне сарадње и остваривање заједничких интереса и циљева ради стицања
добити (члан 5).
Јавним предузећима која се оснивају и послују искључиво средствима у
државној својини управља држава, у складу са законом. У јавним предузећима
која се оснивају и послују средствима у државној и друштвеној својини, држава
остварује право управљања по основу удјела државног капитала у укупном
135
Закон о јавним предузећима (Службени лист РЦГ, бр. 6/91).

MODERNA UPRAVA
капиталу јавног предузећа. У јавним предузећима држава обезбјеђује заштиту јав-

ног интереса у складу са посебним законом (члан 7).
Посебним законима, за поједине привредне области, детаљније се уређују
питања организације и начина функционисања пружања јавних услуга из области
привредних дјелатности.136
Посебним законом о остваривању јавног интереса у јавним предузећима и
установама137 уређују се услови под којима Влада, односно предсједник општине,
може предузимати мјере у случају поремећаја у пословању односно вршењу
дјелатности јавних установа и редузећа, којима се обезбјеђују услови за несметан
рад ових јавних служби односно пружања јавних услуга грађанима.
У случајевима поремећаја пословања или невршења дјелатности, према
јавном предузећу односно јавној установи, могу се предузети сљедеће мјере:
1) разрјешење директора
2) распуштање управног одбора, односно другог одговарајућег органа управ-
љања
3) разрјешење радника са посебним овлашћењима и одговорностима
4) промјене унутрашње организације
5) ограничити права појединих дјелова јавног предузећа, односно јавне
установе да иступају у правном промету и ограничити располагање
одређеним средствима предузећа, односно установе
6) обуставити од извршења акт јавног предузећа односно јавне установе,
који је супротан закону, а доводи се у питање остваривање основних
функција предузећа, односно установе
7) наложити испоруку производа или вршење услуга јавног предузећа,
односно јавне установе сагласно закону и акту о оснивању
8) наложити радно ангажовање запослених у јавном предузећу, односно
јавној установи ради уредног и непрекидног вршења дјелатности или
послова, односно
пружања услуга са којим се остварују циљеви ради којих је то предузеће,
односно установа основано, односно организовано и
9) предузети друге мјере утврђене законима којима се уређује обављање
дјелатности јавног предузећа, односно јавне установе (члан 4).
При одлучивању о предузимању одређених мјера Влада, односно предсје-

дник општине, ће водити рачуна о томе да предузме оне мјере којима ће се
најбрже и најефикасније обезбиједити несметано обављање дјелатности јавног
предузећа, односно јавне установе и у складу с тим одредити трајање мјере (члан 5).
136
Закон о енергетици (Службени лист РЦГ, бр. 39/03).
Закон о жељезници (Службени лист РЦГ, бр. 21/04).
Закон о превозу у друмском саобраћају (Службени лист РЦГ, бр. 21/91 и 48/99).
Закон о телекомуникацијама (Службени лист РЦГ, бр. 59/00).
Закон о путевима (Службени лист РЦГ, бр. 38/89 и 48/99).
Закон о комуналним дјелатностима (Службени лист РЦГ, бр. 12/95).
137
Службени лист РЦГ, бр. 13/91 и 16/ 91.

MODERNA UPRAVA
Влада, односно предсједник општине је обавезан да најкасније у року од 90

дана од предузимања мјера у јавном предузећу или установи обавијести
скупштину о разлозима за предузимање мјера, предузетим мјерама и постигнутим
резултатима у заштити јавног интереса (члан 7).
VII. Локална самоуправа
Локална самоуправа је такође недржавни субјекат који врши јавне послове

како оргинерне, тако и државне послове који се пренесу законом или повјере
уредбом Владе.
Локална самоуправа у новом концепту се дефинише као право и спо-
собност грађана и органа локалне заједнице да, у границама утврђеним законом,
уређују и управљају одређеним јавним пословима, на основу сопствене
одговорности и у интересу локалног становништва, и која се остварује на
начелима демократичности, децентрализације, аутономности локалне самуправе,
међусобне сарадње државе и локалних зајединица, законитости и професио-
налности рада органа локалне самоуправе.
Када посматрамо правни статус јединица локалне самоуправе може се
констатовати да он није јединствен. Наиме, јединствен правни статус имају
општине, док нешто другачији правни статус имају Подгорица као главни град и
Цетиње као престоница. Међутим независно од ових разлика може се рећи да све
јединице локалне самоуправе поред правног субјективитета имају и низ других
заједничких обиљежја, као што су: свој назив, своју територију утврђену законом,
односно статутом града, своје становништво, свој фискални потенцијал (сопствене
приходе и буџет), своје – аутономне прописе којима уређује друштвене односе на
локалном нивоу, своје симболе, празник и печате, своје органе, своју имовину,
итд.
Нови концепт, због уставних ограничења, у основи задржава досадашња
три своја обиљежја, и то: прво, једностепеност локалне самоуправе, друго, пре-
васходно монотипска организација локалне самоуправе са општином као основ-
ном и доминантном јединицом локалне самоуправе, уз изузетак главног града и
престонице као посебних локалних заједница, треће, систем «омнибус» на-
длежности, по којем све локалне јединице, без обзира на изражене демографске,
економске, територијалне, кадровске и друге разлике, врше исте послове, уз
одређење да обим вршења појединих послова, сходно потребама грађана,
опредјељују органи локалне самоуправе.
Нови концепт локалне самоуправе у Црној Гори задржава принцип једно-
степености локалних јединица. То значи да не постоје другостепени облици
локалне самоуправе, познати у упоредном правним системима, као што су:
окрузи, регије, департмани, покрајине итд. Овако опредељење има свог оправдања
с обзиром да је Црна Гора и просторно и по броју становника веома мала, тако да
нема реалних потреба за постојањем другостепених облика локалне самоуправе.

MODERNA UPRAVA
Посматрано са чисто управно-техничког аспекта, у Црној Гори је

обезбијеђена интерна вишестепеност у оквиру локалне самоуправе у односу на
сопствене послове, али и екстерна двостепеност у односу на пренесене и
повјерене послове при чему другостепени тзв. Инстациони надзор врше органи
државне управе. Дакле, у односу на сопствене послове коначни акти локалне
самоуправе полијежу искључиво управно – судском, али не и административном
надзору. За разлику од тога, административни акти локалне управе донијети у
вршењу пренесених или повјерених послова подлијежу државном – администра-
тивном надзору.
У Црној Гори, у начелу егзистира монотипски концепт локалних за-
једница, са општином као основном јединицом локалне самоуправе, мада су
извјесна одступања учињена кроз конституисање престонице, главног града и
градских општина као посебних јединица локалне самоуправе. Задржавањем
монотипског концепта, нијесу уважене специфичности појединих локалних за-
једница у демографском, развојном, економском, популационом и другим еле-
ментима.
Када је ријеч о надлежностима, Црна Гора задржава модел локалних
јединица опште надлежности, тзв. "Омнибус" систем, по коме јединице локалне
самоуправе обављају послове из различитих области друштвеног живота. али све
јединице локалне самоуправе обављају исте послове на свом подручју, у складу са
својим потребама. Као дјелимични изузетак од овог правила, је положај Главног
града и престонице који је уређен посебним законима и по којима пријестоница и
главни град имају поједине надлености које немају остале јединице локалне
самоуправе.
VIII Правни положај Агенција
Назначена појава разноликости назива, статусних облика, функција не-

државних субјеката и њихове неизведености је нарочито изражена код тзв.
агенција чији је статус веома различит и системски недефинисан. Црна Гора нема
још увијек закон о јавним агенција којим би се уредио нихов правни положај у
управном систему, и то представља један од разлога свеколике конфузије у
њиховом положају. У том контексту системске недифинисаности агенције се у
управном систему јављају у различитим статусним облицима, као: 1). Независног
регулаторног органа138, 2). Органи државне управе,139 3). Акционарског друштва140
138
Агенција за радио дифузију основана Законом о радио-дифузији "Службени лист РЦГ", бр.
51/2002, 62/2002 и 56/2004. ;Регулатона агенција за енергетику основана је Законом о енергетици
"Службеном листу РЦГ", бр. 39/2003 ;Агенција за надзор осигурања, основана је Законом о
осигурању"Службени лист РЦГ", бр. 78/2006 и 19/2007, Агенција за телекомуникације основана је
Законом о телекомуникацијама "Службеном листу РЦГ", бр. 59/2000.
139
Агенција за дуван, основана Уредбом о организацији и начину рада државне управе
140
Централна депозитарна Агенција прописана Законом о хартијама од вриједности "Службени лист
РЦГ", бр. 59/2000, 10/2001 и 28/2006.

MODERNA UPRAVA
4). Специјализоване организације141 и 5). Недефинисаним статусом.142 Као што

смо напоменули, регулаторна тијела су новина у управном систему Црне Горе и
оснивају се у различитим областима и облицима (агенције, организације, ко-
мисије), али и међу појединим регулаторним тијелима постоји низ других
различитости. Као неке карактеристике регулаторних тијела могли би смо
навести:
• да се формирају законом или на основоу закона их формира влада,
• да имају својства правног лица,
• да су, по правилу, самостални и независни од других државних органа,143
• да имају своје органе управљања (одборе, савјете, управне одборе)144
• да имају своје органе руковођења - директоре
• да доносе своје прописе (статут, правила, и слично)145
141
Агенција за преструктуирање привреде и страна улагања основана Закон о агенцији Црне Горе за
преструктуирање привреде и страна улагања "Службеном листу", бр. 25/90 и 7/91.
142
Агенција за националну безбједност основана Законо о Агенцији за националну безбједност
"Службеном листу РЦГ", бр. 28/2005
143
Влада оснива Агенцију за телекомуникације као независно регулаторно тијело, функционално
независно од свих субјеката који експлоатишу телекомуникационе мреже, обезбјеђују опрему или
пружају сервисе (Члан 7 Закона о телекомуникацијама).
Агенција за радио-дифузију је независни регулаторни орган који врши јавна овлашћења.
Агенција је правно одвојена и независна од државних органа и свих правних и физичких лица која се
баве дјелатношћу производње, преноса и емитовања радио и телевизијских програма или са њима
повезаним дјелатностима. Оснивач Агенције је држава (Члан 5 Закона о радио дифузији ).
Оснива се Регулаторна агенција за енергетику, као самостална и функционално независна и
непрофитна организација која врши јавна овлашћења у складу са овим законом. Агенција има
својство правног лица и уписује се у одговарајући регистар код надлежног органа (Члан 6 Закона о
енергетици).
Послове регулаторног органа утврђене овим законом врши Агенција за надзор осигурања са
својством правног лица. Агенција је у вршењу послова из свог дјелокруга самостална. Оснивач
Агенције је држава (Члан 176 Закона о осигурању).
Комисија је организација, са својством правног лица, основана ради уређивања и надзора
издавања хартија од вриједности и њихове трговине. У обављању послова утврђених законом,
Комисија је самостална и независна и одговорна за свој рад Скупштини Републике Црне Горе (у
даљем тексту: Скупштина) (Члан 7 Закона о хартијама од вриједности).
144
Агенцијом управља и представља је директор, а у случају његовог одсуства његов замјеник,које
на период од четири године, именује Влада (Члан 9 Закона о телекомуникацијама).
Агенција има својство правног лица органи Агенције су: Савјет и директор (члан 5 став 4 и
5 Закона о радио дифузији).
Органи Агенције су Одбор Агенције и директор Агенције. (Члан 6 став 4 Закона о
енергетици)
Органи Агенције су Савјет Агенције и директор (Члан 179 Закона о осигурању).
Комисија има пет чланова, и то: предсједника, замјеника предсједника и три члана.
Комисију именује Скупштина, на приједлог Владе Републике Црне Горе. (члан 11 Закона хартијама
од вриједности)
145
Агенција има статут, на који сагласност даје Влада (члан 8 ст.2 Закона о телекомуникацијама).
Правилник о висини, начину утврђивања и плаћања накнада за дозволе за пренос и
емитовање радио-дифузних сигнала; Правилник о висини, начину утврђивања и плаћања накнада за
изградњу и коришћење дистрибуционих система; доноси ближа правила о поступку изрицања
санкција и изриче санкције емитерима, у складу са овим законом; усваја Статут, инвестиционе

MODERNA UPRAVA
• да утврђују накнаде за пружање својих услуга, 146

• да је одговрност по правилу усмјерена према Скупштини ЦГ, а рјеђе
према Влади 147
• да се финансирају или из сопствених прихода или из државног буџета и
сопствених прихода,148
планове и друге опште акте Агенције; доноси прописе за спровођење овог закона, доноси и
објављује правила и прописе потребне за извршавање обавеза из овог закона; (члан 21 тачка 1, 7,
9,15 и 23 Закона о радио дифузији)
утврђује и врши измјену правила и прописа који дефинишу структуру енергетског
тржишта;- за пословање тржишта; - за раздвајање енергетских субјеката; - који се односе на права и
обавезе свих енергетских субјеката;
утврђује правила и прописе који се односе на јавне расправе и налазе које извршава
Агенција у складу са условима из овог закона и општим актима; - надгледање енергетских
субјеката; сигурност енергетских постројења, особља, људи и имовине, - поштовање прописа о
заштити животне средине од стране енергетских субјеката;
утврђује прописе који се односе на: чување пословних књига, рачуна, документације и
записника енергетских субјеката; рјешавање спорова у складу са важећим законима, правилима и
прописима, споразумима и осталим међународно признатим нормама, који се јављају или укључују:
- тарифне купце и енергетске субјекте; или - енергетске субјекте;
утврђује правила и прописе који се односе на транспорт, складиштење, дистрибуцију,
продају и испоруку нафтних производа; (Члан 12 ст 2 тачка 1, 7, 8, 11, 13 Закона о енергетици)
146
доноси Правилник о висини, начину утврђивања и плаћања накнада за дозволе за пренос и
емитовање радио-дифузних сигнала; Правилник о висини, начину утврђивања и плаћања накнада за
изградњу и коришћење дистрибуционих система; (члан 21 тачка, 7, Закна о радио дифузији )
Утврђује тарифе и цијене у складу са условима из овог закона и општих аката; (Члан 12
став 2 тачка 4 Закона о енергетици).
Висину, начин обрачуна и плаћања накнаде за издавање дозвола, одобрења, сагласности и
овлашћења утврђених овим законом; годишње накнаде, посебне накнаде утврђује регулаторни
орган уз сагласност Владе (чан 175 Закона о осигурању).
147
Агенција припрема и подноси Влади годишњи извештај, укључујући и финансијски извјештај
(Члан 15 Закона о телекомуникацијама).
Агенција подноси Скупштини на усвајање годишњи извјештај за претходну годину, који је доступан
за јавност (Члан 16 Закона о енергетици).
Извјештаје и исказе о стању на тржишту осигурања; годишњи план рада и годишњи извјештај о раду
Агенције; финансијски план и годишње финансијске исказе Агенција, након утврђивања, доставља
Скупштини ради усвајања (Члан 193 Закона о осигурању).
148
Члан 13 Закона о телекомуникацијама
Средства за рад Агенције су:1) накнаде за лиценце; 2) накнаде за регистрације; 3) накнаде
за радио-фреквенције, 4) остали приходи добијени активностима Агенције, у складу са овим
законом. Ако средства из става 1 овог члана по периодичном обрачуну не покривају трошкове
Агенције, недостајућа средства се обезбјеђују из буџета Републике, а ако приходи премаше расходе
за сваку завршену финансијску годину (према извјештајима ревизора) вишак припада буџету
Републике.
Члан 28 Закона о радио дифузији
Агенција стиче средства из:1) накнада за регистрацију емитера; 2) накнада за регистрацију
правних лица којима је издата дозвола за изградњу и коришћење дистрибуционих система (у даљем
тексту: дистрибутери сигнала); 3) накнада за дозволе за пренос и емитовање радио-дифузних
сигнала; 4) накнада за дозволе за изградњу и коришћење дистрибуционог система; 5) дијела радио-
дифузне претплате; 6) дијела таксе за радијске пријемнике; 7) дијела прихода предузећа за пренос и
емитовање радио-дифузних сигнала, сагласно одлуци Савјета Агенције; 8) из других извора, у складу
са законом.

MODERNA UPRAVA
• да одлучују о правима и обавезама корисника услуга ,149

• да рјешавају спорове међу корисницима услуга, 150
• да врше надзорне послове укључујући и послове инспекцијског
надзора151
• да врше друга - посебна овлашћења
Све наведене заједниче особине и разноликости указују на сложеност
недржавног сегмета црногорског управног сyстем, његову системску неи-
зведеност, конфузност у организационој и функционалној сфери и потреби
једнинственог системског приступа уређивању недржавних субјеката као
носилаца јавно правних овлашћења.
ЗАКЉУЧАК
Динамичан развој управног система Црне Горе, условио је значајне

промјене у правном положају како државне управе тако и недржавне управе.
Процес придруживање Црне Горе Европској унији, те стицање смаосталности,
149
Агенција издаје лиценце у складу са овим законом (члан 12 став 1 тачка 14 Закона о елекомуни-
кацијама)
Агенција издаје дозволе за пренос и емитовање радио-дифузних сигнала; издаје дозволе за
изградњу и коришћење дистрибуционих система; Члан 7 ст1 тач 5 и 6 Закона о радио дуфузији
Агенција издаје лиценце за обављање дјелатности, интерконекцију постројења енергетског
сектора, мрежа и опреме за производњу, пренос, дистрибуцију, снабдијевање и продају енергије; као
и овлашћења за изградњу нових или реконструкцију постојећих производних капацитета (Члан 12
став 2 тачка 2 и 3 Закона о енергетици).
Агенција издаје дозволе за обављање послова осигурања, реосигурања и саосигурања,
посредовања и заступања и других послова непосредно повезаних са пословима осигурања; (Члан
177 став 1 тачка 1 Закона о осигурањ)
150
рјешава спорове између субјеката у телекомуникационим активностима (између корисника и
оператора, између оператора, оператора и власника објекта или земљишта); члан 12 ст 1 тачка 22
Закон ао телекомуникацијама.
Агенција рјешава спорове између субјеката у енергетским дјелатностима, између тарифних
купаца или купаца по уговору и енергетских субјеката или између енергетских субјеката, као и
приговоре који се односе на приступ трећих лица дистрибутивном или преносном систему, у складу
са правилима општег управног поступка. (Члан 17 став 1 Закон о енергетици).
151
Надзор над законитошћу обављања дјелатности телекомуникација врши Агенција. Инспекцијски
надзор над обављањем дјелатности телекомуникација Агенција врши преко инспектора. (Члан 67
Закона о телекомуникацијама).
Агенција врши надзор над примјеном закона и доноси ближе прописе за његово спровођење(
Члан 7 став 1 тачка 14 Закона о радио дуфузији),
Агенција врши надзор над радом емитера самостално или ангажовањем правног лица
оспособљеног за такву дјелатност. (Члан 9 Закона о радио дуфузији)
Надзор над спровођењем закона врши Агенција. Инспекцијски надзор над обављањем радио-
дифузне дјелатности Агенција врши посредством сопствене инспекцијске службе, на начин утврђен
законом (Члан 115 Закона о радио дуфузији).
Надзор над пословањем друштва за осигурање врши се:
1) прикупљањем, праћењем и анализом извјештаја, података и обавјештења које је друштво за
осигурање по закону дужно да доставља регулаторном орга НЕШТО ФАЛИ!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

MODERNA UPRAVA
независности и међународног признања Црне Горе након рефендума о неза-

висности маја 2006. године, нужно је захтијевао уклађивање нашег законодавства
са стандардима Европске уније, али и стварање нових законодавних оквира и
институција преузимање надлежности СРЈ и Државне заједнице Србија и Црна
Гора. Такав сплет околности уз често пута некритички приступ увођењу нових
институција, утврђивања њиховог специфичног положаја а нарочито тзв. регу-
латорних тјела, ствара проблеме хармнизације правног система, преплитања
надлежности државних органа и тих субјеката, наглашавања нормативних и
ауторитативних овлашћња тим субјектима и њиховог постепеног отуђивања, што
има за поледицу и довођење у питање начела подјеле власти као основног
организационог начела државе. Такође недостатак системске легислативе у
облику закона о јавним агенцијама, јавним службама и сличних закона отежава
хармонизацију управног система Црне Горе чинећи га сложеном и нејасном.
SUMMARY
Dynamic development of the administrative system of Montenegro, especially

after the commencement of public administration reform in 2002, conditioned signi-
ficant changes in the system of public administration, both state and non-state
administration. The process of accession of Montenegro to the European Union, as well
as gaining independence and international recognition of Montenegro after referendum
on independence in May 2006, recquired harmonization of our legislation with
European Union standards, and creation of new legislative frameworks and institutions
that were under the jurisdiction of the FRY and the State Union of Serbia and
Montenegro.
This paper does not claim to show in details the position of state and particularly
non-state public administration in the administrative system of Montenegro, but claims
to try to sublimate, to the extent possible, functional and organizational forms of
various entities that perform public powers, which in the absence of a system solutions
for legal position of public agencies, public funds, public services and other entities as
carriers of public authority, constitute a very complex and insufficiently systematically
sorted field of public administration in Montenegro.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Проф. др Миле Дмичић,

УРЕДБОДАВНА ОВЛАШЋЕЊА И ЊИХОВО ОСТВАРИВАЊЕ У

ПРАВНОМ СИСТЕМУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ
Резиме: У овом раду сагледана је уредба као подзаконски акт у нашем

правном систему и њена уставносудска контрола. Уредба као извор права и
пропис ниже правне снаге од закона има значајно мјесто у нормативној дје-
латности органа који имају уредбодавна овлашћења, дакле у дјелатности пред-
сједника Републике и Владе Републике Српске. Генерално гледано, изградња и
функционисање правног система и у овом домену подразумијева даље јачање
владавине права и уставности и законитости и јасно профилисање и разграничење
уредбодавних овлашћења у оквиру нормативноправне дјелатности у Републици
Српској.
Кључне ријечи: Устав, закон, уредба, уставносудска заштита, реформа

управе.
Уводна разматрања
Изградња и функционисање уставноправног система Републике Српске

представља прворазредан задатак. Основни захтјеви су у његовом прилагођавању
компаративним рјешењима и искуствима модерних, демократских држава парла-
ментарне демократије.
Процес реформи, у условима политичке и економске транзиције, захватио
је свакако и онај сегмент друштвених односа који се тичу управе и у садашњем,
почетном стадијуму свог трајања, резултирао успостављањем једног новог си-
стема управноправних норми као изворног, аутентичног управноправног система
Републике Српске.
Као ни новоформирани систем правних норми уопште, ни управноправни
систем као његов интегрални дио, није ни формално, а ни суштински коначно
обликован и не функционише као складна правна цјелина, јер није у потребној
мјери обухватан, кохерентан, јединствен, хармонизован и, што је најважније,
вриједносно оријентисан систем. Наиме, новелирана домаћа законска и подзакон-
ска управна регулатива показује се на неким мјестима као непотпуна, недовршена,

MODERNA UPRAVA
затим као међусобно неусклађена, антиномична или пак као привремена.152

Истовремено, још увијек, основни услов за успостављање цјеловитог заокруженог
и функционалног система подразумијева коначно напуштање неких рјешења
преузетих из бившег југословенског, односно босанскохерцеговачког правног
поретка, без обзира на њихову неадекватност и непрецизност у терминолошком и
садржинском смислу. То значи да се управна легислатива Републике Српске треба
осавременити на основама универзалних, свјетских и европских стандарда,
респектујући оригинална теоријска опредјељења и провјерена становишта домаће
управноправне праксе.153
Нарочиту пажњу завређује феномен подзаконских аката, односно изврш-
них прописа. "Они не само да се бројчано повећавају него све више стичу
карактер нормативно-регулативних аката, тј. аката који предвиђају права и оба-
везе субјеката права, утврђују њихов правни статус, успостављајући између њих
правне односе. Подзаконски акти не могу имати такав правни карактер''.154 Правна
доктрина приступа проблему типологије подзаконских аката најчешће под углом
посматрања односа између легислативе и егзекутиве, обично имајући пред очима
владу као могућег носиоца нормативног овлашћења, те да су „ријетка питања у
правној теорији која су изазвала толико различитих сватања и остала уз то толико
нерашчишћена као питање уредбе“ (Б. Иванчевић). Под изворима права у фор-
малном смислу, поред устава и закона као највиших правних аката, подра-
зумијевају се, између осталог, и подзаконски правни акти општег карактера –
уредбе, одлуке, упутства, општа рјешења, као и правно обавезни начелни ставови
и смјернице. Тако ову категорију аката "сачињава низ аката, различитих по
називу, у извјесној мјери по својствима, и прије свега - по правној природи".155
152
М. Рађеновић, Неки приједлози будућег уређења опште управнопроцесне регулативе Републике
Српске, Зборник реферата са научног скупа ''Изградња и функционисање правног система Републике
Српске'', Правни факултет у Универзитета Бањој Луци, 1997, стр. 417-418.
153
Види шире: Н. Стјепановић, С. Лилић, Управно право, Београд, 1991. стр. 140 – 148; С. Лилић,
"Полазне основе структуралне трансформације управног система", "Правни живот", 1-2/91, стр. 119-
128. и др. Савремена управна реформа, како показују резултати до којих се дошло у развијеним
земљама тржишне економије и са дугом традицијом парламентарне демократије, не би требала
почивати искључиво на нормативно-правном концепту, који управу третира само из једног угла –
као правну појаву, односно као скуп ауторитативних структура и процедура. Пошто је управа
сложен феномен, који поред правног има и друге аспекте, као што су функционални, организациони,
технолошки, психолошки, етички итд. "тзв. постлегалистичке правне теорије и доктрине" залажу се
за вишестран приступ у теоријском сагледавању управе. То значи да се савремени управноправни
системи не могу посматрати једнострано – само као укупност норми (законских и подзаконских)
која регулишу управу, поготово не као укупност норми које регулишу државну управу. Како управа,
поред правне, има и друге димензије, при изради савременог концепта њене "структуралне
трансформације" у данашњим условима, по мишљењу већег броја теоретичара, намеће се као
императив да се за основ узме модел услужно оријентисане управе", коме би своје мјесто уступио
традиционални нормативно-правни модел.
154
С. М. Благојевић, Основне претпоставке стварања и остваривања права, Зборник реферата са
научног скупа „Изградња и функционисање правног система Републике Српске“, Правног факултета
у Бањој Луци, 1977, ст. 64.
155
Види шире: С. С. Савић, Уредба као извор права у правном систему Републике Српске, Зборник
Правног факултета Универзитета у Бањој Луци, 1997, стр. 351.

MODERNA UPRAVA
Оно што је заједничко свима њима јесте чињеница да их "доносе други органи
државне власти, а не парламент", као и то "што су они мање правне снаге од
закона". Међу овим актима најзначајније су уредбе.
Уредба је највиши општи паравни акт послије закона, који доноси шеф
државе или влада, дакле, највиши органи извршне власти. Међутим, правна при-
рода уредаба је умногоме нејасна и она представља једно од сложенијих питања у
теорији права, односно да је то питање једно од најспорнијих у науци јавнога
права".156 Када је ријеч о правној природи уредбе, као извору права у правном
систему, потребно је истаћи да проблеми у њеном одређивању долазе, прије свега,
стога што већина позитивних прописа модерних држава дефинише само формални
појам уредбе, као и осталих правних аката, док о материјалном појму уредбе не
постоје јасна становишта.
Углавном, у правној теорији влада мишљење да је разлика између закона у
формалном и закона у материјалном смислу, прије свега, "разлика у садржини".
На основу оваквог разликовања појма закона, уредба се уобичајено схвата као
закон у материјалном смислу, при чему морамо имати у виду да је она "само
секундарно, подређено законодавство са једном мањом правном моћи од закона",
прије свега због тога што уредбе доносе највиши органи извршне власти, те се
самим тим она налази у функцији извршења закона. Иако је то њен основни
задатак, имајући у виду њен материјалноправни аспект, мора се водити рачуна и о
томе да је уредба са аспекта своје садржине, обухватајући правне норме,
специфичан акт којим је ''законодавац опуномоћио управну власт да их она
пропише, али као један акт управе, акт њене надлежности". Тако се уредбе
схватају као закон "зато што садрже једно опште правило, тј. зато што имају
законску садржину, а с друге опет, оне ипак остају управна акта зато што их
издају управни органи". У том смислу се прихвата да класичне уредбе за изврше-
ње представљају несамосталне акте који се изводе из закона, конкретизују га, при
чему увијек морају остати у границама тог закона. Зато се према неким ауторима
може говорити о уредбама само као о "секундарним и деривативним актима". На
тај начин би се уредба, "регулишући општим нормама начин, поступак и средства
остваривања закона... налазила у функцији његовог извршења", те би у сваком
случају остала "строго извршни акт".
Извршна власт, поред уредби, доноси и различите врсте одлука, којима се
рјешава о појединим питањима и мјерама од општег значаја, док су карактери-
стични подзаконски прописи државних органа управе правилници, наредбе и
упутства. Правилником се разрађују поједине одредбе закона, других прописа и
општих аката; наредбом се извршавају одредбе закона, других прописа и општих
Бројни аутори, као нпр. М. Јовичић, Закон и законитост, Београд, 1977. стр. 105-107, при чему С.
Лилић и Н. Стјепановић у Управном праву, Београд, 1991. стр. 59. истичу да су подзаконски акти
"генерички назив за прописе слабије правне снаге од закона те да их доносе, по правилу,
незаконодавни извршни и управни органи, а уколико их доносе законодавни органи, онда их не
доносе по поступку по коме доносе законе, него по поступку мање сложеном од законодавног
поступка", те да "постојање подзаконских прописа претпоставља постојање закона".
156
Д. Данић, О уредбама, Архив за правне и друштвене науке, 1-6/1939, стр. 121.
Види шире: С. Савић, Основе права, Бања Лука, 2005, стр. 277-279.

MODERNA UPRAVA
аката скупштине или владе, тј. наређује се или забрањује одређено поступање у
случају који има општи значај; а упутством или инструкцијом прописује начин
рада и обављања послова државних органа управе, као и недржавних органа и
организација са јавним овлашћењима.
Опште правне акте могу да доносе и органи правосуђа, што је предвиђено
у правим појединих земаља. Међутим, у нашем праву судови то право немају.
Дакле, првенствено, имајући у виду то да ''нижи извор има улогу да пре-
цизира виши и да га тумачи, да га развија, конкретизујући опште принципе у све
мање опште, и најзад, да га попуни кад има празнина, осим ако виши извор
пропише да се о том питању више неће расправљати према позитивним про-
писима", логично је закључити да уредбе по својој правној природи "остају оно
што су, акта управне власти" и "будући акта са мањом правном снагом од закона",
акта која од закона "црпе сву своју правну моћ".
Уредба није закон, правни пропис, прије свега стога што не ствара ново
право, ни објективно, ни субјективно узето. С обзиром на овакво схватање закона,
уредбе, како сматрају модерни аутори, могу да буду материјални закони, јер
садрже "Rechtssats", те, иако немају форму закона, оне имају његову суштину. То
су правне уредбе у правом смислу, само административне уредбе, тј. такви акти
који се издају само управним органима, а не упућују се појединцима, другим
субјектима права. Слично схватање уредаба и њихову класификацију заступали су
и наши познати теоретичари С. Јовановић, Л. Костић и Д. Данић, док их други –
И. Крбек, Ј. Стефановић, Л. Питамиц и Ђ. Тасић одбацују. Ови теоретичари у
оквир правних уредаба уврштавају уредбе са привременом законском снагом и
уредбе за извршење. Разлика између ових уредаба је у томе што уредбе са при-
временом законском снагом могу суспендовати или привремено укинути законске
прописе, док уредбе за извршење не могу дерогирати одредбе важећих закона.
Уредбе могу да се разврставају на различите начине. Тако, на примјер, С.
Јовановић прави разлику између административних, правних и полицијских
уредби, а М. Јовичић између уредби за извршавање закона које су донесене на
основу законског овлашћења, односно наређења, уредби за извршавање закона
које су донесене на основу генералног уставног овлашћења и уредби са законском
снагом. Исто тако, уредбе могу да се подијеле на праве (самосталне и неса-
мосталне) и неправе (законске). Вјероватно је најпознатија уредба са законском
снагом, којом привремено могу да се обуставе или укину (дерогирају) поједине
законске одредбе, па чак и цијели закони.
Потребно је истаћи мишљење Д. Данића који сматра да постоје правне и
административне уредбе, при чему истиче да постоје мишљења која говоре да у ту
групу спадају и полицијске уредбе као посебна врста правних уредаба, или пак као
самосталне врсте уредаба. Међутим, И. Крбек говори о уредбама које управна
власт доноси по свом уставном овлашћењу, гдје није потребно посебно законско
овлашћење – уставне (спонтане) уредбе и о уредбама које се доносе на основу
законског овлашћења – законске уредбе. Међутим, Р. Лукић говори о три врсте
уредаба: о уредби – закону, уредбама за извршење закона и о уредбама из нужде, и
по овом аутору уредба је ''подзаконски пропис, регулативно-изведеног, извршног

MODERNA UPRAVA
карактера који спада у надлежност највиших органа извршне власти'', због чега се
сматра класичним подзаконским прописом којим се, прије свега, извршавају
закони.157 Међутим, В. Иванчевић говори о уредбама које се доносе на основу
уставних овлашћења и о оним које се доносе по законском овлашћењу, а Б. Перић
помиње уредбе за примјену закона, уредбе које се доносе на основу законског
овлашћења, уредбе за случај нужде, те уредбе на основу специјалног уставног
овлашћења. Према Порталисовим ријечима, уредба представља „збирку детаља".
Најзад, одступање постоји и кад се законом регулише релативно стабилна, тј.
стална материја, док се уредбама регулише промјенљива, флексибилна материја,
што захтијева велику стручност У погледу њиховог доношења.
Бројни су аутори, као нпр. F. Stratenwerth, који уредбе дијеле према кри-
теријуму обима њеног непосредног дјеловања, на опште и административне. Тако
Н. Гмелин уредбе дијели на оне за које је потребно овлашћење, на слободне или
уредбе за које није потребно овлашћење и на уредбе за које је дјелимично
потребно овлашћење. Постоји подјела уредаба на уредбе dàdministration publique,
уредбе у форми dàdministration publique и обичне уредбе које помиње V. Moreau.
Неки њемачки писци (Köler) одбацивали су схватања о уредби која замјењује
закон, уредби за извршење, уредби на основу нарочитог овлашћења и усвајали
подјелу правних уредаба на gesetzvertretende Verordnung и Ausführungsverordnung,
тј. уредбе које замјењују закон у ужем смислу, уредбе по нужди и уредбе
изузетног стања. Надаље, уредбе се дијеле на уредбе за извршење у ширем и
уредбе за извршење у ужем смислу ријечи. Истовремено, административне уредбе
се даље дијеле на наређења и упутства. Постоји и подјела уредаба на оне које су
спонтаног карактера и оне донесене на основу закона, као и подјела на компле-
ментарне, аутономне и уредбе донесене од стране егзекутиве на основу специ-
јално и изричито дате надлежности од стране законодавца, при чему је нужно
поменути и концепцију о уредби за извршење као јединој основној категорији
уредаба, као и диобу на уставне и законске уредбе.
Углавном, према класичној концепцији, уредбом могу да се регулишу
само она питања која јој је закон препустио у одређеној мјери, што значи да не
постоји никаква материја која би била чисто „уредбодавне природе". Уредбом не
може да се регулише уставна или законска материја, док сва друга питања могу да
се регулишу уредбом само кад за то постоји законско овлашћење. Сходно томе,
класична концепција инсистира на постојању знатних разлика између закона и
уредбе. Међутим, посљедњих шест-седам деценија је уочљиво све веће прено-
шење тежишта нормирања са парламента на извршну власт, и то било због
ванредних ситуација (рат, непосредна ратна опасност, економске и политичке
кризе, природне катастрофе), било због проширивања функција државе, због чега
је и класична концепција о уредби донекле ублажена или измијењена. До тог
одступања посебно долази кад се законом регулишу најважнији друштвени
односи, док се сви други, мање важни односи, регулишу уредбом. Одступање исто
157
Наведено према Р. Д. Лукићу, Б. П. Кошутићу и Д. М. Митровићу, Увод у право, ЈП ''Службени
лист СРЈ'', Београд, 1999, стр. 491-492.

MODERNA UPRAVA
тако постоји и кад се законска материја регулише апстрактно, док уредбу управо
одликује конкретност и детаљност регулисања.
Може се запазити и то да је у савременој теорији права, као и у
позитивном праву већине земаља, уобичајено разликовање уредаба на уредбе за
провоћење закона, које би у правом смислу биле акти органа извршне власти,
уредаба – закона (декрет – закон, уредбе са законском снагом), које су изузетне, и
као посебне врсте уредаба са законском снагом – уредбе из нужде, које се доносе у
ванредним ситуацијама, како им говори и сам назив, за разлику од класификација
које постоје у науци управног права.
Јављају се појаве да влада, као орган извршне власти, често задире у
надлежност легислативе доносећи акте за чије доношење Уставом није овлашћена.
Углавном, говори се о уредбама које се доносе на основу уставних овлаш-
ћења и оних које се доносе по законском овлашћењу.158
Већина аутора сматра да се уредбом (се) доносе опште одредбе за изврше-
ње закона и утврђују се општа начела унутрашње организације органа управе,
врши се оснивање органа управе који се не оснивају законом“.159 То упућује на
становиште да они немају нормативно-регулативни него нормативно-извршни
карактер, што значи да могу само да регулишу оно што је од значаја за
остваривање права и обавезе које су законом предвиђене.
Управо је у том контексту и неопходно елаборирати карактер, врсте и
значај уредбе не само као извора права већ и као подзаконског акта у правном
систему. Уредба представља највиши општи правни акт послије закона. Доноси је
шеф државе или извршна власт – влада. ''Уредба је акт који се све чешће доноси.
То је настало усљед потребе за доношењем великог броја правних норми у
најразноврснијим областима... Тако у савременом праву уредба све више потис-
кује закон, а на владу све више прелази законодавна власт која, у начелу, припада
парламенту....''160
Устав и закони садрже најопштије норме, а све остало се препушта под-
законским актима. У савременом праву све је присутнија тенденција да извршно-
управни органи, сужавајући законодавну надлежност парламента, постају доно-
сиоци правних норми којима се регулишу односи у разноврсним областима.
Већина правних теоретичара сматра да се уредбом "доносе опште одредбе за
извршавање закона и утврђују општа начела унутрашње организације органа
управе, врши се оснивање органа управе који се не оснивају законом".161
Општеприхваћено је правно становиште да и закони и уредбе садрже
опште норме. Али, појам уредбе се мора одређивати према њеном домену,
својству њеног доносиоца, односно квалитету овлашћења и снази доносиоца.
Овлашћење уредбодавца је ограничено и условљено. Уредбе имају мању правну
снагу од закона. "Доцнији закони укидају раније уредбе о истом предмету;
158
Б. Иванчевић: Институције управног права, књига 1, Загреб, 1983, стр. 93.
159
Види шире: С. Поповић: Управно право, општи дио, „Савремена администрација“, Београд, 1989,
стр. 99.
160
Правна енциклопедија, Савремена админстрација, Београд, 1977, стр. 1546.
161
С. Поповић: Управно право-општи дио, „Савремена администрација“ Београд, 1989, стр. 99.

MODERNA UPRAVA
доцније уредбе могу важити само утолико уколико се слажу са ранијим законима
о истом предмету. Ова подређеност уредбе према закону види се код свих уредаба
без разлике."162 Садржина уредбе, према мишљењу многих аутора, може се одно-
сити само на извршење претходно утврђене воље садржане у уставу или закону.
Стога можемо опредјељујућим сматрати мишљење према којем је уредба "акт
извршне власти, својство доносиоца и његово мјесто у систему организације
власти а не садржина уредбе (која је често идентична законској). То и јесте оно
што опредјељује мјесто уредбе у правном систему једне земље и њену правну
снагу. Уредба је акт стриктно подређен закону, независно у ком се домену уредба
доноси па и у оним случајевима кад регулише законску материју (нпр. уредбе из
нужде)".163
При томе, примарна су два основна критеријума: овлашћење за доношење
уредбе (правни основ) и садржина конкретне уредбе. У даљем прецизирању појма
уредбе највећи број аутора управног права сматра да су уредбе "подзаконски
пропис регулативно-изведеног (извршног) карактера у надлежности највиших
органа извршне власти (владе или/и шефа државе)".164
У том смислу, класично обиљежје уредбе је да служи извршењу закона и
да је као таква подређена закону и тиме ограничена, те да је одликује релативна
ширина предмета разраде, чиме се олакшава и операционализује примјена мје-
родавног закона.165 Стога се као правни акти – уредбе, с обзиром на правну снагу,
могу подијелити на праве и неправе.166 Праве уредбе се појављују или као неса-
мосталне, или као самосталне, с обзиром на предмет регулисања. Неправе уредбе
се, према локацији овлашћења за њихово издавање, групишу на уставне и
законске.167 У лепези бројних правних школа карактеристична су схватања према
којима се уредба увијек везује за закон који уредба треба да разради, што је и чини
различитом од закона и по томе "што није самостални акт, и што не може
садржавати ништа ново у правом смислу ријечи".
Елаборирајући уредбу као систем извршне власти неки аутори износе
становиште да уоквиру њене нормативне дјелатности доношења општих и поје-
диначних подзаконских правних аката, њени основни и најважнији општи правни
акти су уредбе. Постоји више врста уредби, владе које се разликују, првенствено, с
обзиром на своју правну природу и дејство. Тако је могуће извршити сљедећу
класификацију:
1) Уредбе за извршење закона доноси на основу општег овлашћења
утврђеног у уставу или на основу овлашћења из закона, што су типични општи
правни акти владе којима се уређује спровођење закона. Ова врста уредаба доноси
се у редовним приликама.
162
С. Јовановић: О држави, Основи правне теорије, ИК “Геца Кон“, Београд, 1922.
163
Б. Ненадић: Уставна концепција нормативне дјелатности извршне власти у Републици Српској,
Зборник Правног факултета Универзитета у Бањој Луци, 1997, стр. 395.
164
З. Р. Томић: Управно право, ИА „Драганић“, Београд, 1995, стр. 115-116.
165
М. Камарић: Проблеми уредбе с нарочитим обзиром на широка овлашћења, Сарајево, 1975.
166
В. Иванчевић, Институције управног права књига 1, Загреб, 1983, стр. 93.
167
З. Р. Томић, Управно право, ИА „Драганић“, Београд, 1995, стр. 115-116.

MODERNA UPRAVA
2) Аутономним уредбама или уредбе са законском снагом влада регулише

законску материју коју устав није изричито ставио у надлежност парламенту.
Влада доноси аутономне уредбе самостално, на основу директног и општег
уставног овлашћења и обавезно их подноси на потврду парламенту. Вријеме
важења аутономних уредби је, најчешће, ограничено.
3) Специфичне уредбе са законском снагом су акти које влада доноси по
основу овлашћења делегираног од стране парламента. Овлашћење за делегирање
надлежности прописано је у уставу, а парламент одлучује о конкретном деле-
гирању надлежности. Овим уредбама влада регулише законску материју у форми
подзаконског акта. Доноси их у редовним приликама, обично због потребе за
брзим, ефикасним и стручним регулисањем одређених питања.
4) Ратне уредбе влада доноси у ванредним приликама, најчешће под усло-
вом да парламент не може да се састане. Влада је овлашћена да ратним уредбама
регулише материју која у редовним приликама представља надлежност парла-
мента. Ратне уредбе су ограниченог временског трајања и обавезно се подносе на
потврду парламенту, када он буде у могућности да се састане.
Напомињемо, да извршна власт (влада) поред општих подзаконских
правних аката, у оквиру својх уставних и законских инрегенција, доноси и друге
појединачне правне акте – одлуке, рјешења и закључке.168
Класификација уредаба односи се на правне и административне, гдје
спадају и полицијске уредбе; уредбе које управна власт доноси према уставном
овлашћењу - уставне уредбе; уредбе које се доносе на основу законског овла-
шћења - законске уредбе; уредбе за примјену закона, уредбе које се доносе на
основу законских овлашћења, уредбе за случај нужде, те уредбе на основу
специјалног уставног овлашћења.
Уредба, као акт извршне власти, најчешће владе, је општег и апстрактног
карактера, којим се прецизирају и спроводе одредбе формалног закона. Уредба,
отуд, има статус секундарног извора права, у однос на формални закон који је
примарни извор. Такав положај уредбе, у хијерархији правних аката, произлази из
самог устава који законодавцу повјерава доношење примарних правних норми,
односно уређење принципа и основа у одређеној материји, а уредбодавној власти
извршавање и, по потреби, разраду тих примарних норми, садржаних у закону.169
168
Види шире: С. Перовић, Временске димензије позитивног и природног права, Копаоничка школа
природног права, Београд, 2009; М. Пајванчић, Уставно право, Нови Сад, 2009, стр. 219.
169
Устав Републике Србије предвиђа да „Влада доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања
закона" (чл. 123, тач. 3). Уредба није само формално изведена из устава и закона, већ им је и
суштински подређена, у том смислу да мора бити у складу с њима, о чему се посебно стара уставни
суд. Устав Француске од 1958. предвиђа да влада може затражити од парламента овлашћење да
путем ордонанси предузима, за одређено време, мере које редовно спадају у област закона;
ордонансе ступају на снагу чим се објаве, али престају да важе уколико пројект закона о потврди не
буде поднет парламенту пре датума утврђеног у закону о давању овлашћења.

MODERNA UPRAVA
Нормативна дјелатност извршне власти према

Уставу Републике Српске
Устав Републике Српске утврђује правни основ, односно постојање овла-

шћења извршне власти да врши нормативну функцију, изричито утврђује норма-
тивна овлашћења Владе и предсједника Републике.
Према Уставу, Влада је значајан орган у вршењу нормативне функције,
док предсједник Републике располаже одређеним овлашћењима у вршењу норма-
тивне функције, само под одређеним условима утврђеним Уставом у којима може
уређивати материју која је по свом карактеру и природи у надлежности органа
законодавне власти.
Уставом је утврђено да, поред осталог, Влада:
- предлаже законе, друге прописе и опште акте;
- обезбеђује провођење и извршава законе, друге прописе и опште акте;
- доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона;
- утврђује начела за унутрашњу организацију министарстава и других,
републичких органа управе и управних организација, усклађује и усмјерава њихов
рад и врши надзор над њиховим радом;
Што се нормативне дјелатности предсједника Републике тиче, она се
односи на то да за вријеме ратног стања и ванредног стања којег прогласе
институције Босне и Херцеговине, ако Народна скупштина не може да се састане,
на приједлог Владе или по сопственој иницијативи и након што саслуша
мишљење предсједника Народне скупштине, доноси уредбе са законском снагом и
о питањима из надлежности Народне скупштине и именује и разрјешава функцио-
нере, које бира, односно именује и разрјешава Народна скупштина. Ове уредбе,
односно одлуке предсједника Републике подноси на потврду Народној скупштини
чим она буде у могућности да се састане.
Актима Народне скупштине, односно актима предсједника Републике, ако
Народна скупштина не може да се састане, за време ратног стања које прогласе
институције Босне и Херцеговине и ванредног стања могу се, изузетно, док то
стање траје, обуставити поједине одредбе Устава које се односе на доношење
закона, других прописа и општих аката и предузимања мјера републичких органа
и на поједине људске слободе и права, осим слобода и права из чл. 10, 11, 13, 14,
15, 17, 18, 19, 20, 24. и 25. Устава, мијењати организација и овлашћења извршних,
управних и правосудних органа и њихов персонални састав, као и територијална
организација у Републици.
Уредбу као правни акт Владе170 али и предсједника Републике уводи сам
Устав. Међутим, Устав не врши категоризацију, односно не утврђује све врсте
170
У свакој држави извршна власт доноси већи број различитих прописа, са донекле различитим
карактеристикама. Устав РС наводи уредбу и одлуку као основне правне акте које доноси Влада ра-
ди извршавања закона, не искључујући могућност доношења и других аката за извршавање закона
(нпр. рјешења, закључака итд.).

MODERNA UPRAVA
аката које Влада доноси у вршењу своје нормативне дјелатности, док предсједник
Републике према Уставу доноси уредбе са законском снагом у вези с питањима из
надлежности Народне скупштине у условима утврђеним Уставом, али и акта
којим се могу обуставити поједине одредбе Устава Републике Српске.
Према својој природи и садржини уредбе које доноси Влада и предсједник
Републике могле би се подијелити на: (1) уредбе за извршење закона тзв. извршне
уредбе или уредбе за примјену закона; (2) аутономне уредбе Владе; (3) уредбе са
законском снагом које доноси предсједник Републике
У том погледу уредбе које доноси Влада и предсједник Републике могу се
сматрати уставним уредбама, јер је овлашћење за њихово доношење утврђено
Уставом. Оне би се даље могле подијелити у две подгрупе: самосталне које се
доносе на основу Устава, а за чије доношење није потребно претходно доношење
других правних аката, тј. закона и несамосталне које се доносе за извршење за-
кона.
Из анализе уставних одредби могу се извући одређене заједничке каракте-
ристике уредби које доносе Влада и предсједник Републике у вршењу нормативне
функције: а) уредбе су акти које доноси орган извршне власти - Влада и пред-
седник Републике: б) циљ уредби је извршавање аката више правне снаге, тј.
Устава или закона; в) уредбе су акти које доносе извршни органи и оне подлијежу
контроли уставности од стране Уставног суда.
Поред изнесених заједничких карактеристика сваки од појединих облика
уредби утврђених Уставом које доноси Влада или предсједник Републике има и
своје специфичности. Оне се огледају у правном дејству уредбе, њеном важењу,
односу према Уставу и законима.
Општа карактеристика нашег правног система садржана је у томе да је
"систем нормативних аката у Републици Српској врло обиман и разгранат, али
истовремено недовољно синхронизован и интегрисан".
Доношење подзаконских аката, углавном, чини се по бржем и ефикаснијем
поступку него што је доношење закона, првенствено се руководећи у "зависности
од текућих програма, дневнополитичких потреба и тренутних захтијева него што
се заснива на научнофундираним потребама, основама и правцима трајније из-
градње и унапређивања система". Истовремено, често акти органа извршне власти
ступају на снагу даном доношења, иако је Уставом Републике Српске утврђено да
"закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од
дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено њи-
хово раније ступање на снагу".171
У правном систему Републике Српске уредбодавну дјелатност, на основу
изричитих овлашћења утврђених Уставом, врши предсједник Републике и Влада.
1) Устав Републике Српске изричито утврђује овлашћење предсједника
Републике да може "ако Народна скупштина не може да се састане, на приједлог
Владе или по сопственој иницијативи, и након што саслуша мишљење предсједни-
171
Устав Републике Српске, седмо издање, члан 109, ''Графомарк'', Бања Лука-Лакташи, 2007, стр.
52.

MODERNA UPRAVA
ка Народне скупштине, доноси уредбе са законском снагом и о питањима из

надлежности Народне скупштине".172 У оквиру своје нормативне дјелатности
предсједник Републике може, дакле, доносити, условно посматрано, двије групе
аката: (1) уредбе са зоконском знагом и (2) акте са уставном снагом. Кад пред-
сједник Републике одлучи да донесе уредбу са законском снагом, претпоставка је
да претходно морају бити испуњени сви други услови утврђени Уставом за до-
ношење ових уредби, које не подлијежу контроли законитости, али зато
подлијежу оцјени уставности. Дакле, Уставни суд не би могао да цијени потребу
доношења ових уредби, јер је то политичка а не правна оцјена, али би могао да
цијени усклађеност тих уредби са Уставом.173 Иако, у основи, имају заједничке
елементе са уредбом са законском снагом, прво, акта предсједника Републике са
уставном снагом, могу ограничити или мијењати поједине одредбе Устава у усло-
вима рата и непосредне опасности које се односе на: (1) доношење закона, других
прописа и општих аката; (2) предузимање мјера републичких органа; (3) на
људске слободе и права, осим слобода и права за које је Уставом утврђено да се не
могу ограничавати ни за вријеме ратног стања и непосредне ратне опасности, и
друго, мијењати организацију и овлашћења извршних, управних и правосудних
органа као и територијалну организацију у Републици.
Карактеристично је да ови акти имају снагу Устава. Они не подлијежу
контроли уставности од стране Уставног суда. Дакако, они се доносе само изу-
зетно, док траје стање за које се доносе, а предсједник Републике нема обавезу да
претходно саслуша мишљење предсједника Народне скупштине. Устав Републике
Српске не утврђује на чији предлог се ови акти доносе, нити постоји обавеза
подношења тих аката на потврду Народној скупштини.
2) Уредбу, као правни акт Владе, уводи Устав Републике Српске дајући
Влади генерално уредбодавно овлашћење.174 Значи, нормативна дјелатност из-
вршне власти омеђена је законом, у смислу да општи правни акти имају за циљ
извршење закона са утврђеним циљем, предметом и основном садржином, и то
непосредно законом ради чијег извршења се доносе. На тој уставноправној осно-
ви, Законом о Влади Републике Српске прописано је да ''о питањима из своје
надлежности Влада доноси: уредбе, одлуке, смјернице, инструкције, рјешења, за-
кључке и друга акта у складу са законом.''175 Истовремено, децидирано је про-
писано да се уредбом ближе уређују односи од значаја за извршавање закона,
утврђују начела организације министарстава и других републичких органа управе
и формирају стручне службе Владе, Дакле уредбе се доносе ради извршења
закона, и то само појединих његових одредби путем њиховог конкретизовања и
прецизирања. За доношење аутономних уредби Влада би морала да има уставно-
правни основ.
172
Устав Републике Српске, седмо издање, члан 81, „Графомарк“ Бања Лука-Лакташи, 2007, стр. 41-42.
173
Види шире: Б. Ненадић, Уставна концепција нормативне дјелатности извршне власти у
Републици Српској, Зборник Правног факултета Универзитета у Бањој Луци, 1997, стр. 401-402.
174
Члан 90, тачка 3. и 4. Устава Републике Српске, „Графомарк“ Бања Лука-Лакташи, 2007, стр. 45.
175
Члан 43. тачка (1) Закона о Влади Републике Српске, „Службени гласник Републике Српске“,
број 118/2008, стр. 4.

MODERNA UPRAVA
Обавеза је, која је утврђена законом, да се уредбе као општи правни акти,
као и закони, други прописи и општи акти државних органа објављују у одго-
варајућем службеном гласилу.176
Анализа нормативне дјелатности и извршне власти указује на то да су
уредбе за извршење закона основни и редовни облик вршења нормативне дје-
латности Владе. У тим случајевима оне су "општи акт којима се уопштене и
апстрактне одредбе закона конкретизују и прилагођавају за примјену". Из тога
произилази да уредбе за извршење закона у правном систему Републике Српске
имају основна обиљежја: доносе се ради обезбјеђења провођења и извршења
закона; правни основ за доношење је утврђен Уставом; општи акт се доноси
послије доношења закона; ступају на снагу и престају да важе са законом; ниже су
правне снаге од закона; подлијежу контроли уставности и законитости од стране
Уставног суда Републике Српске.177
Када се ради о поменутим уредбама, Влада их доноси на основу свог деци-
дираног овлашћења утврђеног Уставом, према којем она својим актом "утврђује
начела за унутрашњу организацију министарства и других републичких органа
управе и управних организација"178, што она чини уредбом. Аутономна уредба по
свом садржају има својство закона, али она није закон у формалном смислу. Она
има мању снагу од закона и са њим мора бити усклађена. Ову самосталну
уредбодавну дјелатност Влада добија превасходно да би обезбиједила ефикасан
систем управне дјелатности.
Међутим, у нашем правном систему није децидирано уређено до које се
границе један однос може уредити законом, а у којој димензији уредбом. Опште-
прихваћен је став да се уредбом не може уређивати материја слобода и права
грађана, увођење пореза, буџет, кривична дјела. Само у условима одређених
околности – рат и непосредна ратна опасност, према Уставу Републике Српске,
ова материја може бити регулисана од стране извршне власти. Потребно је
указати и на тенденцију својствену времену социјалистичко-самоуправног режима
да све што није прописано, није ни дозвољено. Сада више има потребе за
примјену начела да оно што није прописано, није противно закону. Тиме се
радикално смањује раније присутно стање пренормираности, губећи из вида и
чињеницу да се, у одређеним ситуацијама, поступало и када није било пози-
тивноправних прописа.
Устав Републике Српске утврдио је начело подјеле власти, истичући да
уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина а извршну Влада.
Устав Републике Српске утврђује правни основ, односно овлашћење извршној
власти да врши нормативну функцију. Тиме Влада постаје "један од два основна
творца правног поретка Републике Српске". У вршењу своје нормативне дјелатно-
176
Уставом Републике Српске, члан 109. став 2. и Законом о Влади Републике Српске (''Службени
гласник Републике Српске'' број 118/08) члан 44. тачка (1) прописано је да се уредбе објављују у
''Службеном гласнику Републике Српске'', а ступају на снагу осмог дана од дана објављивања.
177
Б. Ненадић: Уставна концепција нормативне дјелатности извршне власти у Републици Српској,
Зборник Правног факултета Универзитета у Бањој Луци, 1997, стр. 395.
178
Члан 90, тачка 6. Устава Републике Српске, „Глас српски“, Бања Лука, 1998, стр. 57-58.

MODERNA UPRAVA
сти Влада, према правном основу, може доносити самосталне и несамосталне

уставне уредбе; према правном својству, (1) правне уредбе, које су у материјалном
смислу идентичне закону јер утврђују општа правила која се односе на грађане и
правна лица, и (2) административне уредбе са општим правилима која се односе
на организацију и рад органа управе. Према њиховој природи и садржају Влада
може доносити (1) уредбе за извршење закона (извршне уредбе или уредбе за
примјену закона) и (2) аутономне уредбе Владе. Због праксе доношењем уредби
самостално, без овлашћења у посебном закону, Влада доводи у питање уставно
начело о попјели власти. Чланом 90, тачка 4. Устава утврђено је да Влада доноси
уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона, а исти смисао има и одредба
члана 43. тачке (1) и (2) Закона о Влади Републике Српске. Међутим, неопходно је
имати у виду и одредбу члана 43. тачка (2) Закона о Влади, којом је прописано:
"Уредбом се ближе уређују односи од значаја за извршавање закона...".179
Према томе, Устав и Закон начелно дају овлашћење Влади за доношење
уредби као правних аката, али само у случају када је њихово доношење у функци-
ји извршења одредаба закона који истовремено представља правни основ за
доношење конкретне уредбе. Закон о Влади Републике Српске не представљају
правни основ који Влада може користити за доношење уредби којима ће
самостално, односно искључиво према свом нахођењу регулисати нека правна
питања. Дакле, у областима у којима нема закона, нема ни правног основа за
доношење уредби.
Доношење подзаконских аката – аката органа извршне власти далеко је
лакше, поступак је ефикаснији и бржи него што је то случај са доношењем закона.
Зато се, управо због ових разлога, и у "зависности од текућих програма, дневно-
политичких потреба и тренутних захтијева" често крши начело законитости и
тиме закону придаје мањи значај него што је то нужно и оправдано. Поред тога,
може се уочити веома често мијењање и допуњавање ових аката, поготово аката
владе, што ситуацију усложњава још више. Исто тако се може запазити да већина
општих аката егзекутиве ступа на снагу даном доношења, што је противно устав-
ним одредбама и начелу законитости, јер је чланом 109. Устава предвићено да
закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана
објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвићено њихово
раније ступање на снагу.
''Начело правне сигурности не може изоловано дјеловати ван других дру-
штвених института и захтјева, већ је оно управо инкорпорисано у друштвени
организам и чини органску цјелину са економском и социјалном сигурношћу
одговарајуће заједнице. Сваки правни систем, како је већ речено, открива у својој
декомпозицији двије органске цјелине: процес стварања права и процес реали-
зације права. Ова подјела, за коју се не може рећи да је сумма дивисио правног
поретка, од значаја је за наше питање управо због тога, што се угроженост начела
179
Закон о Влади Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/08 од 16. де-
цембра 2008. године).
Види шире: Група аутора: Збирка закона о Влади, републичкој управи, државним службеницима и
управној инспекцији, Агенција за државну управу Републике Српске, Бања Лука, 2009.

MODERNA UPRAVA
уставности и законитости може пратити на оба поља. У ствари, до непримјене

права долази због опортуности најразличитијих врста, политичких, економских,
националних. Живот једног закона карактерише се императивом његове примјене,
без обзира и на евентуалну ''опрост'' његових рјешења. Још је Улпианус изрекао,
да се закон мора поштовати, ма како био строг – dura lex, sed lex.''180
3) Устав Републике Српске, дајући извршној власти генерално уредбо-
давно овлашћење, односно овлашћење за доношење других подзаконских про-
писа, према мишљењу неких аутора, утврђује основ за ширење нормативне
дјелатности извршне власти. С обзиром на то да је извршење закона једна од
основних функција Владе, разумљиво је да она мора имати могућност да слободно
цијени који закон, како и када ће бити конкретизован уредбом да би био
примјенљив. Иначе, у савременој правној пракси превлађују закони који претпо-
стављају доношење подзаконских прописа ради њихове јединствене примјене у
пракси. Зато се поставља питање колико се извршна власт у вршењу своје
нормативне дјелатности задржава у границама својих уредбодавних овлашћења.
Уставносудска контрола и заштита подзаконских аката
Заштиту и контролу уставности и законитости врши Уставни суд

Републике Српске.181
180
С. Перовић, Временске димензије позитивног и природног права, Копаоничка школа природног
права, Београд, 2009.
181
Устав Републике Српске, члан 69. став 7, седмо издање, ''Графомарк'', Бања Лука - Лакташи, 2007,
стр. 33. Закон о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број
54/05). Пратећи појаве од интереса за за остваривање уставности и законитости. Уставни суд је
запазио да је Влада Републике Српске, на основу члана 114. Устава, донијела више одлука о
обустави од извршења прописа и других општих аката, а за које сматра да су противуставни и
противзаконити. Обустава од извршења несумљиво имплицира обавезу органа који је донио одлуку
о обустави да покрене поступак пред Уставним судом за оцјену уставности или законитости
обустављеног акта или одређених његових одредаба. Без покретања поступака органа који је донио
одлуку о обустави Уставни суд није у могућности водити поступак и донијети одлуку јер нису
испуњени услови за то, удући да се из одлуке о обустави не виде разлози обуставе, односно да ли
се оспорава цијели акт или поједине његове одредбе и с којом уставном и законском одредбом или
нормом су несагласни.
У смислу члана 40. Закона о Уставном суду Републике Српске приједлог треба да садржи: назив општег
акта, ознаку одредбе, назив и број слуижбеног гласила у коме је објављен, разлоге нса којима се приједлог
заснива, као и друге податке од значаја за оцјењивање уставности и законитости. Ако општи акт којим се
оспорава није објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“, уз приједлог се прилаже и овјерен
препис, односно фотокопија тог акта. Приједлози требају да буду појединачни (одвојени) за сваки
обустављени акт, јер се мора водити посебан поступак и донијети посебна одлука. Разумљиво, поступак
пред Уставним судом може се покренути само за опште акте, будући да Уставни суд није надлежан за
одлучивање о уставности и законитости појединачних аката и радњи.
С. Јовановић: О држави, Београд, 1922, стр. 209; Р. Д. Лукић: Увод у право, Београд, 1991; С. Лукић,
Н. Стјепановић и други аутори сматрају се да се подзаконским актима не може уређивати материја
која претходно није била уређена законом. Дакле, на уредбама се не могу заснивати овлашћења и
обавезе субјеката мимо оних утврђених законима, јер се њима само омогућава њихово извршење,
због чега се уредбе и доносе на основу и у сагласности са законом.

MODERNA UPRAVA
Уставни суд одлучује о сагласности прописа и општих аката са законом.

Број ових прописа и општих аката, међу којима су и уредбе, веома је значајан и
долазе од различитих доносилаца (органа, институција и организација). Углавном,
ради се о уредбама, разним правилницима, статутима, наредбама, одлукама,
закључцима.182
Види шире: Г. Мијановић, Контрола уставности закона, С. Сарајево, 2000; С. С.Савић: Уредба као
извор права у правном систему Републике Српске, Зборник Правног факултета Универзитета у
Бањој Луци, са научног скупа „Развој и изградња правног система у Републици Српској“, Бања Лука,
1997, стр. 364-366.
182
1) Уредба о изношењу динарских и девизних средстава из земље ("Службени гласник Републике
Српске", број 11/98)
2) Уредба о увођењу посебне републичке таксе која се плаћа за вријеме непосредне ратне опасности
("Службени гласник Републике Српске", број 3/94)
3) Уредба о плаћању посебне таксе на одређене производе ("Службени гласник Републике Српске",
бр. 12/98, 15/98, 20/98 и 25/98)
4) Уредба о плаћању посебне таксе на одређене производе ("Службени гласник Републике Српске",
бр. 12/98, 15/98, 20/98 и 25/98)
5) Уредба о регресу за приплодну стоку и премији за млијеко у 1998. години
6) Уредба о смјештају избјеглица и других лица на територији Републике Српске ("Службени
Гласник Републике Српске", број 27/93)
7) Уредба о валоризаиији судских такса ("Службени гласник Републике Српске", број 7/97)
8) Уредба о поступку остваривања права на ослобађање од плаћања царине ("Службени гласник
Републике Српске", бр. 5/93, 17/95, 31/96 и 9/98)
9) Уредба о условима и начину плаћања готовим новцем (''Службени гласник Републике Српске''
број 97/03)
10) Уредба о начину обрачуна затезне камате према постојећим законским прописима («Службени
гласник Републике Српске» ванредни број 01 од 13. фебруара 2004. године)
11) Уредба о начину обрачуна затезне камате према постојећим прописима («Службени гласник
Републике Српске» ванредни број 1/04)
12) Уредба о канцеларијском пословању републичких органа управе („Службени гласник Републике
Српске“ број 1/04)
13) Уредба о начину обрачуна затезне камате према постојећим прописима («Службени гласник
Републике Српске» ванредни број 1/04)
14) Уредба о ближим условима за почетак рада високошколске установе (''Службени гласник
Републике Српске'' број 10/94)
15) Уредба о поступку контроле пореских органа код уништавања производа („Службени гласник
Републике Српске“ број 53/04)
16) Уредба о поступку јавне продаје пословних зграда, пословних просторија и гаража у државној
својини («Службени гласник Републике Српске» број 3/05)
17) Уредба о поступку верификације потраживања и готовинских исплата по основу рачуна старе
девизне штедње у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 102/06)
18) Уредба о регулисању висине накнаде за коришћење земљишта које припада путу, број: 04/1-012-
1505/06 од 29. јуна 2006. године («Службени гласник Републике Српске» број 65/06)
19) Уредба о привременом утврђивању акцизе на облу и резану грађу и луксузне производе
("Службени гласник Републике Српске" број 33/00)
20) Уредба о плаћању додатне таксе на регистрацију путничких и привредних возила ("Службени
гласник Републике Српске" број 6/00)
21) Уредба о измјени уредбе о плаћању додатне таксе на регистрацију путничких и привредних
возила ("Службени гласник Рапублике Српске" број 25/00)
22) Уредба о прерачунавању тарифе републичких административних такса (“Службени гласник
Републике Српске” број 29/99)

MODERNA UPRAVA
23) Уредба о измјенама и допунама Уредбе о прерачунавању тарифе републичких административних

такса (“Службени гласник Републике Српске”број 5/01)
24) Уредба о начину промета одређених производа ("Службени гласник Републике Српске" број 16/01)
25) Уредба о начину конституисања нових органа управљања и начину рада предузећа у којима је
извршена продаја државног капитала ("Службени гласник Реублике Српске" бр. 30/01 и 42/01)
26) Уредба о начину промета одређених производа ("Службени гласник Републике Српске" број 16/01)
27) Уредба о забрани рекламирања, оглашавања и дистрибуцији замјене за мајчино млијеко
("Службени гласник Републике Српске" број 39/00)
извршена продаја државног капитала ("Службени гласник Републике Српске" бр. 30/01 и 42/01 )
29) Уредба о републичким административним таксама-царинским таксама ("Службени гласник
Републике Српске" број 40/01)
30) Уредба о утврђивању и кориговању структуре трајног капитала предузећа ("Службени гласник
Републике Српске" бр. 28/98 и 4/99)
31) Уредба о начину промета уља за ложење («Службени гласник Републике Српске» број 49/01)
32) Уредба о измјени Уредбе о начину промета уља за ложење («Службени гласник Републике
Српске» број 53/01)
33) Уредба о међуентитетској трговини производима који подлијежу плаћању акцизе број 02/1–020–
2128/01 од 8. октобра 2001. године (“Службени гласник Републике Српске” број 49/01)
извршена продаја државног капитала («Службени гласник Републике Српске» бр. 30/01 и 42/01)
35) Уредба о начину промета уља за ложење («Службени гласник Републике Српске» број 49/01)
36) Уредба о измјени Уредбе о начину промета уља за ложење («Службени гласник Републике
Српске» број 53/01)
37) Уредба о обавезама вишеструких носилаца станарског права код откупа станова ("Службени
гласник Републике Српске" број 51/01)
38) Уредба о упису у судски регистар (“Службени гласник Републике Српске” бр. 30/99 и 4/01)
39) Уредба о издацима за службена путовања у иностранство која се у органима управе признају у
материјалне трошкове ("Службени гласник Републике Српске" број 54/01)
40) Уредба о царинским прелазима у Републици Српској за промет акцизних производа, број 02/1-
020-2229/01 од 18. октобра 2001. године («Службени гласник Републике Српске» број 55/01)
41) Уредба о регресу за приплодну стоку и премији за млијеко у 2002. години («Службени гласник
Републике Српске» број 69/01)
42) Уредба о алокацији акцизе у међуентитетском промету производа («Службени гласник
43) Уредба о кориштењу средстава старе девизне штедње за откуп државних станова (''Службени
гласник Републике Српске'' број 67/01)
44) Уредба о међуентитетској трговини производима који подлијежу плаћању акцизе број 02/1-020-
273/02 од 11. априла 2002. године.(«Службени гласник Републике Српске» број 18/02)
45) Уредба о регулисању промета на велико нафте и нафтних деривата («Службени гласник
46) Уредба о минималним, техничким и квалификационим условима за обављање шпедитерске
дјелатности и послова („Службени гласник Републике Српске“ број 33/02)
47) Уредба о спровођењу Закона о царинској политици БиХ (''Службени гласник Републике Српске''
број 35/02)
48) Уредба о оснивању Бироа Владе Републике Српске за односе са Међународним кривичним
судом за ратне злочине у Хагу («Службени гласник Републике Српске» број 52/01)
49) Уредба о статусу државних станова откупљених прије доношења Закона о приватизацији држав-
них станова (''Службени гласник Републике Српске'' број 86/02)
50) Уредба о додатним средствима солидарности за финансирање Јавног фонда пензијског и
инвалидског осигурања ("Службени гласник Републике Српске" број 25/00)
51) Уредба о утврђивању тржишног курса југословенског динара према конвертибилној марки
(''Службени гласник Републике Српске'' број 9/99)

MODERNA UPRAVA
Уочљиве су двије карактеристичне појаве неуставности: прва се односи на

објављивање закона без ваљане промулгације, а друга - на поништај закона.
Почетком 1998. године Народна скупштина је поништила преко 30 закона
и закони о поништају су, такође, објављени у "Службеном гласнику Републике
Српске".
Тако су нека "неуставна стања" у Републици, нетолерантно дуго трајала,
битно отежавала, а понекад и онемогућавала нормално функционисање највиших
уставних институција и њихових међусобних односа, што се веома негативно
одражавало на остваривање принципа уставности.
Устав Републике Српске не дозвољава поништавање закона. Ту санкцију
не може изрећи ни Уставни суд за неуставне законе. Разлози су познати: поништај
има изразито ретроактивно дејство, што је у супротности са одредбом члана 110.
Устава о забрани повратног дејства прописа. Поништај и ретроактивно дејство
прописа посебно погађају принцип правне сигурности, јер отежавају, а често и
онемогућавају отклањање правних посљедица које производе.
Нужно је указати на то да Народна скупштина може увијек утврдити
престанак важења закона, у цјелини или појединих његових одредаба. Она може
увијек покренути пред Уставним судом поступак за оцјењивање уставности
закона. То може учинити и за законе који су престали да важе, у року од једне
године по престанку њиховог важења. Уставни суд може утврдити да закон није у
сагласности са Уставом, као и да закон који је престао да важи није у вријеме свог
важења био у сагласности са Уставом. Одлуке Уставног суда у оба ова случаја
имају исто правно дејство, које је прецизно прописано Законом о Уставном суду,
како у односу на прописе и друге опште акте донесене за извршење закона који су
на основу одлуке Уставног суда престали да важе, тако и у односу на појединачне
(коначне или правноснажне) акте донесене на основу тих закона. Дакле, Уставом
и Законом о Уставном суду сва ова питања су уређена, тако да у овом домену не
постоје уставне или законске "правне празнине".
Предлози за покретање поступка треба да буду одвојени за сваки
обустављени акт, јер се мора водити посебан поступак и донијети посебна одлука.
Исто тако, поступак пред Уставним судом може се покренути само за опште акте,
52) Уредба о начину промета одређених производа (''Службени гласник Републике Српске'' број 9/99)
53) Уредба о плаћању малопродајне таксе на одређене производе (''Службени гласник Републике
Српске'', бр.9/99 и 19/99)
54) Уредба о забрани располагања непокретностима на територији Републике Српске (''Службени
гласник Републике Српске'' број 13/99 и 27/99)
56) Уредба о привременом утврђивању акциза на одређене производе (''Службени гласник
57) Уредба о допунама Уредбе о плаћању посебне таксе на одређене поризводе (''Службени гласник
58) Уредба о привременом утврђивању доприноса на лична примања (''Службени гласник Републике
Српске'' број 6/00)
59)Уредба о минималним, техничким и квалификационим условима за обављање шпедитерске
дјелатности и послова (''Службени гласник Републике Српске'' број 33/02)

MODERNA UPRAVA
с обзиром на то да Уставни суд одлучује о уставности и законитости само прописа

и општих аката, док о појединачним актима одлучује редовни суд.
Уочено је да одређени број оспорених аката има темпорални карактер, јер
њихова примјена престаје са извршењем одређеног правног посла или радње.
У законодавној пракси и даље постоје појаве да се један закон мијења
законом из сасвим друге области, а не, како је то у правној техници уобичајено,
измјенама или допунама истог закона. Неприхватљиво је да се закони стављају
ван снаге актима ниже правне снаге (нпр. уредбама).
Суд је упозоравао да је ангажовање појединих органа власти у извршавању
одлука Суда недјелотоворно.
Извршавање одлука Уставног суда остварује се у процесу примјењивања
закона, других прописа и општих ката. У случају потребе, на основу члана 119.
Устава, Влада обезбјеђује извршење одлука Уставног суда. Тек извршењем одлука
Уставног суда долази до уклањања из правног система негативних и незаконитих
аката, а без тога уставносудске одлуке би значиле само регистровање или конста-
товање неуставности или незаконитости.
Међутим, постојање одлука високог представника и тзв. кровних закона
одражава се на сложености стања и односа, те најдиректније угрожава могућност
постојања конзистентног и кохерентног правног система у Републици Српској.
Анализа нормативне дјелатности извршне и управне власти показује да се
подзаконски акти, односно извршни прописи не само бројчано повећавају него све
више добијају карактер нормативнорегулативних аката. Уставни суд указује на то
да уредбе за извршење закона, као основни и редовни облик вршења нормативне
дјелатности Владе, поред осталих, имају ова основна обиљежја: доносе се ради
обезбјеђења провођења и извршења закона; правни основ за њихово доношење је
утврђен Уставом односно законом; ступају на снагу и престају да важе исто-
времено са законом на основу којег су донесене; ниже су правне снаге од закона и
подлијежу контроли уставности и законитости од стране Уставног суда. Имајући
то у виду, као и то да је Устав утврдио начело подјеле власти (члан 69), оправдано
се поставља питање колико се Влада у вршењу своје нормативне дјелатности
кретала у границама својих, Уставом и законом прописаних, овлашћења, што је
домен контроле уставности и законитости Уставног суда.
Међутим, у нормативној дјелатности Владе постоји пракса да својим
актима уређује односе који се, према Уставу, уређују законом. Таква пракса
доводи до ситуације да се подзаконским актом (уредбом) продужује примјена
закона који је престао да важи, што може да уради само законодавни орган који је
донио закон, а не орган који извршава законе, друге прописе и опште акте
Народне скупштине. Зато је Уставни суд у више наврата наглашавао да супре-
матију закона изражавају и одредбе Устава по којима је Република Српска
заснована на владавини права и по којима су извршна и судска власт одвојене и
везане законом.183
183
Види шире: Обавјештења Уставног суда Републике Српске о неким појавама од интереса за
остваривање уставности и законитости (''Службени гласник Републике Српске'', бр. 26/00, 56/01 и 115/05)

MODERNA UPRAVA
У прописима има некоректности терминолошке и правнотехничке при-

роде, што умањује њихов квалитет и чини их недовољно разумљивим и теже
примјенљивим. Чак се понекад срећу институти и појмови непознати у правној
пракси и теорији. С тога, у изградњи законодавства неопходно је избјегавати
непотребна експериментисања, термине и синтагме који нису својствени домаћем
правном систему, затим прихватање у свијету непознатих или ријетко коришћених
правних категорија и института (тзв. системски и кровни закони).
Устав утврђује правило да закони, други прописи и општи акти ступају на
снагу најраније осмог дана од дана објављивања и да, изузев у два случаја утврђе-
на Уставом, не могу имати повратно дејство. Међутим, у пракси је све мање слу-
чајева њиховог ранијег ступања на снагу, а за то мора постојати општи интерес
утврђен у поступку доношења закона. Ако се овоме дода кашњење у објављивања
прописа, а у неким случајевима и пропуштање њиховог објављивања, поставља се
питање шта је са "занемаривањем права", односно правилом "игнорантиа иурис
ноцет", што се нарочито односи на прописе из области финансијског и пореског
система. Стабилност права захтијева да законодавац и сваки други стваралац
правних норми ограничи своју моћ у односу на прошле чињенице и правне односе
настале у прошлости, с циљем обезбјеђивања пуне правне сигурности и владавине
права.
Неке назнаке о разграничењу законодавне и извршно-управне власти
У досадашњем периоду, у великој мјери, у правном систему Републике

Српске преовладавала су акта извршне власти, као и акта којима су нормирана
питања која су у искључивој надлежности законодавног органа. Оправданост за то
се, углавном, налазила у ранијем постојању стања ратних сукоба и непосредне
ратне опасности. Међутим, настављање тенденције да извршна власт, руководећи
се чињеницом да је то лакше, да је поступак доношења и промјене ефикаснији,
која је и могла бити оправдавајућа до 1996. године, и након тога се ничим није
могло правдати или даље продужавати. Због тога, напуштајући дотадашњу прак-
су, правни систем Републике Српске обезбијеђује децидирано поштивање устав-
них овлашћења у овом домену, остварујући Уставом утврђене принципе о подјели
власти и о уставности и законитости.
У даљој изградњи и функционисању правног система, као израза демо-
кратског и парламентарног режима, у којем се поштује принцип уставности и
законитости, нужно је успоставити децидирано разграничење између законодавне
и извршно-управне власти, обезбјеђујући да "нижи извор има улогу да прецизира
виши (оно што је у овом неодређено) и да га тумачи, да га даље развија, кон-
кретизујући опште принципе у све мање опште и, најзад, да га попуни када има
празнина, осим ако бивши извор пропише да се о том питању више неће ра-
справљати према позитивним прописима".184 Тиме уредбе по својој правној при-
184
Б. Перић: Структура права, Загреб, 1991.

MODERNA UPRAVA
роди "остају оно што су, акта управне власти" и "будућа акта са мањом правном
снагом од закона", акта која од закона "црпе сву своју правну моћ". Постоје
мишљења о класификацији уредаба на правне и административне, гдје спадају и
полицијске уредбе; уредбе које управна власт доноси према свом уставном
овлаштењу (уставне уредбе) и уредбе које се доносе на основу законског овла-
штења (законске уредбе); затим уредбе за примјену закона, уредбе које се доносе
на основу законских овлашћења, уредбе за случај нужде, те уредбе на основу
специјалног уставног овлашћења.
Наглашавамо да је за наш правни систем релевантно и прихватљиво само
оно становиште према којем се могу доносити уредбе које настају на основу
овлашћења законодавца које он даје органима извршне власти да на основу и у
оквиру конкретно датог овлашћења утврђеног законом регулишу одређену област.
У том смислу ова "овлашћења трају колико и закон, али се закон може примје-
њивати чак и ако она не буду некоришћена. Очигледно је да уредба ове врсте нема
самосталан правни живот, те да се гаси кад и сам закон".185
Однос реформе државне управе и нормативне дјелатности

органа извршне и управне власти
Обезбјеђење уставности и законитости у свим областима друштвеног

живота битна је претпоставка успостављања и функционисања одговорне и ефи-
касне организације, владавине права, уставности и законитости. Посебно у
условима транзиције, реформи и укупног власничког преструктурирања, органи-
зације и трансформације предузећа, европских интеграција и хармонизације са
европским правом, обезбјеђивање уставности и законитости, посебно у контексту
реформе управе битан је услов заштите, правне, личне и друштвене стабилности и
ефикасне уставноправне и укупне судске заштите у Републици Српској.
Под реформама државне управе подразумијевамо промјене, односно ре-
организацију државне управе коју дефинишемо "...као промјену управне струк-
туре, функција, циљева и односа са политичким врхом уз стални пораст про-
фесионализације и релативно смањење трошкова..."
Основни циљ реорганизације државне управе је повећање квалитета по-
литике и одлука органа и институција власти, подстицање економског, социјалног
и општег развоја, јачање владавине права, уставности и законитости и јачање
правне сигурности грађана.
Већ дуго и систематски се ради на унапрећењу организације, функција и
ефикасности државне управе. Државна управа је изузетно значајан дио органи-
зације и система државне власти. Иако се реорганизације и реформе у управи
спроводе под непосредном организацијом и утицајем највиших државних и
ентитетских институција и политичких органа, очигледно је да се ради о процесу
185
С. С. Савић: Уредба као извор права у правном систему Републике Српске, Зборник Правног
факултета Универзитета у Бањој Луци, 1997, стр. 358.

MODERNA UPRAVA
изузетне сложености, неопходно је обезбиједити висок степен компетентности

управних стручњака који су ангажовани и руководе пројектима реформи државне
управе. Коначно, неопходно је најозбиљније схватити и остварити реформу упра-
ве које обично долазе и потичу од највише државне власти у ситуацијама када
управа постане исувише крута и нееластична а тиме и кочничар и инхибиторни
фактор даљег друштвеног развоја.186
Стратегија реформи управе су, у основи, различите и зависе од више фа-
ктора, а посебно од: а) типа својинских односа и концепта привреде, б) дости-
гнутог степена друштвеног, економског и политичког развоја, в) специфичности
традиције и савремених унутрашњих услова и спољашњег окружења у којима се
дата земља налази; г) односа политичког и државног врха у одређивању циљева
управних реформи. Управне реформе, посебно у контексту успостављања тржиш-
не привреде морају бити оријентисане на стварање државне управе која су у
функцији материјалног и друштвеног развоја.187 Она мора бити системска, органи-
186
У вези са значајем реформи управе у свијету, проф. др Д. Кавран, експерт УН за реформе јавне
управе, истиче:
"У готово свакој земљи управна реформа је постала питање од великог интереса за све: од
Фултоновог извештаја о државној служби у (Великој Британији (1968,) извештаја Граце комисије
председника Регана (1982) до извештаја о јавним службама у Нигерији, Зимбабвеу и Пољској 1987, и
1992. године.
Највећи број је оријентисан на побољшање процеса одлучивања, смањење трошкова, побољшану
анализу политике планирања извршења (публиц полицy аналyсис) и повећану ефикасност у
пружању услуга и извршењу без одлагања. Индивидуализирана одговорност, примена информатичке
технологије са свим организационим посљедицама, економичност и питање финансијске контроле
су готово неизбежне у овом контексту.
Управним реформама приступају како најразвијеније земље: САД, Русија, Кина, Француска, Велика
Британија, итд. тако и оне које су заостале и неразвијене, односно припадају земљама у развоју тј.
тзв. земљама трећег свијета: Индија, афричке земље, земље Латинске Америке и неке азијске земље
(Монголија), као и неке земље настале распадом СССР-а, посебно Казахстан и Киргистан.
Нарочито су значајне и реформе управе које се спроводе у тзв. посткомунистичким земљама,
одиосно бившим социјалистичким земљама, у којима се уводи вишепартијски систем, тржишна
привреда, подјела власти итд. (Русија, Мађарска, Пољска, Чешка, Словачка).
Од земаља насталих распадом бивше СФРЈ за сада једино Словенија озбиљније ради на реформама
државне управе. У оквиру Министарства унутрашњих послова Словеније постоји посебан сектор са
око 50 руководилаца и службеника који се искључиво бави питањима реформе државне управе. Свој
програм реформи Словенија је презентирала на Мећународној конференцији о изазовима јасне
управе у XX вијеку која је одржана у Пекингу октобра 1996. године. Том приликом у материјалима и
излагањима истакли су да се њихов програм готово у цјелини финансира уз инострану помоћ при
чему посебан допринос од око 80% даје Швајцарска. Није ријетка пракса да се у буџетима појединих
развијених земаља предвићају посебна средства за пружање подршке и помоћи другим државама у
припреми и спровоћењу програма реформи. Овакав начин партиципације у свјетској заједници
посебно се цијени као начин и признати инструмент мећународне афирмације земаља донатора.
У систему Уједињених нација само програм за јавни менаџмент изводи у овом часу пројекте у 78
земаља.''
187
Подржавајући несумњивост хитног, озбиљног и свестраног управног преображаја (и активно
учествујући у њему), ево овом приликом на ту тему макар две опште напомене. Прво: Иако схватам
политичку реторику, управа се, уз сва могућа напрезања, ипак не би могла крстити „сервисом
грађана": управа (ни она ортодоксно државна, па ни она смештена ван окриља државних структура)
нити поправља грађане (нису они ни аутомобили, ни мобилни телефони!), нити је подређена њима.
Наиме, она служи - или би бар требало да је тако! - легитимном јавном интересу. Укратко: јавна

MODERNA UPRAVA
зована и секвенцијална стратегија којој је циљ да се промијени. Првенствено, ради

се о сљедећим тежишним правима реформе:
а) организациона структура јавне управе.
б) обим и садржина функција управе и јавних служби,
в) управни поступци и организационе процедуре,
г) ефективност и ефикасност управе, јавних служби и јавног сектора у
цјелини,
д) одговорност управе граћанима, тј. способност да се слобода и права
грађана у потпуности заштите и остваре,
ћ) тежња ка стављању управе и јавног сектора све више у службу развоја
привреде којом доминира приватна својина.
Као могуће стратегије аутор наводи четири стратешка концепта:
а) институционално - легалистичке стратегије,
б) експериментално - пројективне стратегије,
в) компензаторно - партиципативне стратегије,
г) организационе стратегије.
У вези са начинима спровођења стратегије управних реформи основно је
да ''...сваки програм реформе треба да је национални производ, уз повремену
помоћ страних специјалиста...'', наглашава се да то треба да буде национална
стратегија којој је нужно обезбиједити пуну политичку подршку и велики публи-
цитет, а наводе се најзначајније мјере које треба предузети и одговарајућа
процедура.
Услов примјене ових стратегија, било појединих или комбинованих, јесте
израда конзистентног пројекта реформе који према скици проф. др Д. Каврана
садржи десет прецизно разрађених дијелова:
1. Привреда и управа,
2. Историјски развој државне управе и јавних служби,
3. Организација и управљање (менаџмент),
4. Систем кадровске политике у јавној управи,
5. Финансијско управљање (менаџмент) и контрола,
6. Способност прилагођавања јавних служби потребама државе и друштва,
7. Устав, закони, подзаконски акти и функционални положај јавних служби,
8. Политичке странке и јавна управа, колективни уговори и синдикати,
управа (и њени носиоци из састава државне управе, локалне самоуправе, територијалне аутономије,
као и јавне недржавне организације), припадајућа спроведбеној функцији политичке власти,
једновремено – и обезбеђује редовно и уредно вршење јавних служби, и непосредно пружа јавне
услуге. Цивилизацијско гесло је да је јавна управа била и остала власт, но данас не ради себе саме и
некаквог олигархијског (политичко-партијског) врха, него у циљу обављања јавних служби,
свршавања егзистенцијалних јавних послова који обухватају, нарочито, остварење и заштиту
слобода и права грађана. Друго: Са становишта ваљане јавне управе гоод администратион),
апсолутно је неприхватљив овдашњи увелико претежни, малтене уходани образац политичког плена
при заузимању не само (руко)водећих јавнослужбеничких позиција: рецепт политичких квота, а
особито текуће ''расподјеле'' министарских ресора унутар коалиције владајућих (и паравладајућих)
партија.

MODERNA UPRAVA
9. Улога образовања и обучавања у изградњи модерне јавне управе,

10. Општи закључци и оквирне препоруке за план акције.188
Суштинске промјене својинских односа и трансформација друштвене сво-
јине у државну и приватну у процесу приватизације, са крајњим циљем стварања
оворене тржишне привреде са доминацијом приватне својине, дају посебну акту-
елност реформама државне и јавне управе. Приватизација неминовно мора ути-
цати на стварање другачијег концепта и трансформацију од државне ка услужно
оријентисаној јавној управи.
Досадашња разматрања доводе и до централног закључка нашег рада да је
неопходно отворити процес стратешке интегралне реформе државне управе. Под
интегралном реформом државне управе подразумијева се припрема, усвајање и
фазна реализација дугорочне стратегије интегралних и свеобухватних промјена
функционалног карактера система државне управе, у складу са новом улогом коју
органи и институције власти треба да има у развоју друштва у цјелини.
Припрема стратегије интегралне реформе управе неминовно би отворила и
питања која превазилазе уже оквире система управе и тичу се бројних питања
организације и функционисања система власти, дакле и уставног, укупног поли-
тичког система и његових институција правног система.
Циљ интегралне реформе јавне управе треба да буде стварање модерне
државе са прецизно дефинисаном друштвеном улогом која је регулисана правним
системом и државе која располаже са рациоцалним и ефикасним савременим
системом управе који је материјално, кадровски и технички оспособљен за
вршење јавне службе у интересу грађана и у општем интересу, а функционално
дефинисан и ограничен законом.
Основно питање у оквиру стратегије реформе управе је дефинисање улоге
државе и ентитета у новим друштвеним односима, а посебно у условима тржишне
привреде и процеса приватизације.
Уоквиру одређивања нове улоге јавне управе требало би дефинисати ми-
нимум неопходних надлежности и одговорност, као и послове који се повјеравају
недржавним субјектима. Такође, потребно је дефинисати и функције које, у
прелазном периоду, треба и даље да за одрећено вријеме задржи као своје или да
их повјери као јавна овлашћења, али које ће постепено препустити нејавним
субјектима. Коначно, треба дефинисати и преостале послове - функције које имају
јавни карактер, а који се под контролом државних и ентитетских органа, под
истим условима, препуштају слободној конкуренцији и отвореној тржишној
утакмици. Оваква улога нужно подразумијева владавину права и везаност са
правом, односно везаност управе и њену ограниченост са законом, што је
неопходан елемент правне државе и владавине права.
Систем јавне управе подразумијева да се претходно прецизно утврде њене
функције, с тим да организација треба да произилази из функција које се управи
188
Види шире: Д. Кавран, Јавна управа – реформа, тренинг, ефикасност, Београд, 2003, И. Копрић,
Модернизација хрватске управе, Загреб, 2003, С. Милић, Правни капацитет Србије за европске
интеграције, бр. 1. и 2, Београд, 2007, С. Табороши, Развој правног система Србије и Хармонизација
са правом Европске уније, Београд, 2009.

MODERNA UPRAVA
повјере. Због тога је једно од најзначајнијих начела утврћивање функција управе и

успостављање начела да се надлежност, а то значи конкретни послови које држа-
вна управа врши, утврћују законом, а само изузетно, и то на основу изричитог
законског овлашћења, и подзаконским актима. То значи да у читавом правном
систему треба афирмисати начело да је закон правни основ дјеловања управе, јер
"правне државе не може бити ако јавна управа није подвргнута праву, прин-
ципима законитости, одговорности, ефикасности, јефтиноће и рационалности." То
подразумијева и стварање новог правног система који ће успоставити и начела
организовања и функционисања управе не према трошковима него према
резултатима које остварују. Таква оријентација би захтијевала и битне измјене у
образовном систему јер се мора схватити да у модерној државној управи и као
руководиоци и као чиновници могу да раде само високообразовани и специ-
јализовани стручњаци који су стекли специјалистичка знања у посебним обра-
зовним установама и институцијама или који су прошли специјалистичке стручне
испите и строге стручне провјере. Неопходан услов успјешне интегралне реформе
управе биће и њена адекватна, материјална стимулација, увођење и примјена
нових критеријума и стандарда у избору службеника, стварање ''услужне управе'',
увођење информатичког система, обезбјеђивање дјелотворног управљања, коорди-
нације, контроле и надзора, транспарентности у њеном раду, децентрализација,
деполитизација и друго.189
Организација, припрема и спровођење интегралне реформе управе је
крајње сложен и одговоран задатак тако да се и у дефинисању пројектног задатка
и у његовој реализацији мора успоставити максимално озбиљан однос. То се прије
свега односи на доношење одговарајуће одлуке о приступању изради таквог
дугорочног пројекта који би морао бити донесен, подстицан и подржаван од
највиших органа, јер је без тога сваки покушај унапријед осуђен на неуспјех.
Истовремено, потребно је актуелизовати потребу да се, у ту сврху форми-
ра и специјализована истраживачка установа са задатком да пружа сталну стручну
помоћ у рјешавању најсложенијих питања припреме и спровођења реформе
управе, чији би се рад засновао на спајању науке и практичних искустава. То би
могла бити организација у облику института или завода за јавну управу која би се
као самостална стручна организација бавила организовањем припреме пројекта,
образовањем кадрова, истраживачким радом, конкретан допринос спровођењу
реформи.
За припрему и реализацију таквог пројекта интегралне реформе државне
управе, без сумње, неопходно је укључивање домаћих и страних високоспеција-
лизованих стручњака за управне реформе који имају богата искуства у раду.
189
Види шире: В. Пусић, Искуства реформи државне управе као предуслов за успјешан процес
приступања и преговарања; П. Кунић, Организација и кадрови у државној управи БиХ; С. Дедић,
Руковођење и кадрови у БиХ; А. Мартиновић, Реформа државне управе у Републици Српској у
процесу државно-правне, политичке и економске транзиције; Д. Кутлија, Реформа државне управе –
искуства Републике Српске; А. Енгелман, Реформа јавне управе као предуслов за успјешан процес
приступања и преговарања; В. Карајица, Морална и професионална етика запослених у јавним
службама, и други у Зборнику радова са Другог међународног скупа: Модернизација државне управе
у свјетлу европских интеграција, Бања Лука, 2006.

MODERNA UPRAVA
Интегрална реформа управе је услов свих других реформи у привредном,

образовном, културном, информационом, као и у свим осталим друштвеним
системима, јер је управљање најсложенија људска дјелатност која одређује степен,
динамику и квалитет укупног друштвеног развоја.
Положај који припада управи у савременом друштву из кога произлазе и
њена велика овлашћења природно изазива подозрење, а самим тим и нужност
постојања различитих контролних механизама којима би се управна дјелатност
ограничила и гарантовала правилност њеног вршења.190
Закључни осврт
Устав Републике Српске даје Влади, као органу извршне власти, генерално
уредбодавно овлашћење које је нужно схватити и примјењивати у складу са
усвојеним уставним начелом о подјели власти, уставним и законским овлашће-
њима Владе и остваривања уставности и законитости.
Међутим, изградњу и функционисање правног система Републике Српске
карактерише ширење нормативне дјелатности извршне власти, па је уредба и даље
значајан извор права, због чега је потреба да се у даљој изградњи извршне и
управне власти децидирано регулишу и примјењују овлашћења само у домену
доношења уредби које су у функцији извршавања закона.
Све то неопходно је чинити у оквиру даљег јачања владавине права и
уставности и законитости, као цивилизацијске тековине и неопходне претпоставке
демократског развитка друштва и потребе стварања објективизираног, стабилног и
примјенљивог уставног и правног поретка.
Извршна власт остварује обимну нормативну дјелатност, што је условљено
бројним разлозима и стањем у којем се она налазила у претходном периоду (рат,
међународно окружење и блокада, економска и политичка криза). Међутим, треба
нагласити да је ширење нормативне дјелатности извршне власти општа каракте-
ристика. Разлози за то су бројни, а поменућемо само неке: потреба ефикасног
вођења привреде; нужност рјешавања бројних економских и социјалних проблема;
повећање захтијева за доношење све већег броја одлука ради регулисања односа у
друштву.
Успостављање квалитетније управнопроцесне регулативе све више и јаче
наглашава потребу да се у склопу садашњих управнопроцесних аката морају успо-
ставити и правила којим ће децидирано уредити процедурално-правна питања
припремања и доношења општих нормативних аката. На тај начин би се и на овом
пољу дјеловања управе општим процесноправним правилима осигурало законито,
дјелотворно и квалификовано остваривање права, чиме би се цјелокупна дје-
латност управе, формално и материјално, ставила под владавину права.
190
''Све области могу да гријеше, али управна власт највише. Она има највећи број органа,
најраспорстрањеније функције, своје одлуке доноси брзо и често их одмах проводи у дјело. Она је у
најнепосреднијем контакту са грађанима и врши на њих свакодневни утицај, час позитиван, а час
негативан''. Л. М. Костић, Административно право Краљевине Југославије, III, Београд, 1939, стр. 1.

MODERNA UPRAVA
Као подзаконски акти општег карактера уредбе су веома значајан извор

права. О правној природи уредбе постоје различита гледишта. Основно стано-
виште је то да је уредба са материјалноправног аспекта – закон, јер садржи опште
правне норме, док са формалноправног становишта она то није, већ представља
подзаконски правни акт, акт највиших органа извршне власти – владе и предсјед-
ника Републике.
Евентуално јачање уредбодавне дјелатности може негативно утицати на
мјесто и улогу легислативе у односу на егзекутиву. Стога се закону мора дати
значај који обезбјеђује правну сигурност и законитост, поготово што су и
принципи на којима почива и законодавна и извршна власт прокламовани Уста-
вом Републике Српске.
Summary
In this paper, the regulation is observed as a by-law in our legal system and its
constitutional judicial control. The regulation, as a source of law and an act of a lower
legal force than a law, has a significant place in normative activities of authorities which
have regulatory powers, therefore, in activities of the President of the Republic and the
Government of the Republic of Srpska. Generally speaking, creating and functioning of
the legal system in this area includes further strengthening of the rule of law and
constitutionality and legality, and clear profiling and distinction of regulatory powers
within normative and legal activities in the Republic of Srpska.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Марко Рајчевић

судија Уставног суда Републике Српске
УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ ПОРЕСКИХ ПРОПИСА
Резиме
У раду аутор разматра питања уставности и законитости пореских про-

писа. Та питања односе се на основну чињеницу да се као уставно начело утврђује
правило да се порези могу установљавати само законом, али се друга питања
везана за порески однос могу регулисати и подзаконским прописима када је
овлашћење за то дато у закону. У раду су обрађене и теме везане за тумачење
пореских прописа, примјену аналогије у пореском праву, те ретроактивност и
одређеност пореских прописа.
Кључне ријечи: порез, уставност и законитост
1. Уводне напомене
Основно и старо правило пореског права је да се опорезивање може

вршити само на основу закона, а циљ тога правила је изворно био да се порески
обвезник заштити од самовоље пореских органа. У модерним правним државама
увођење нових пореза и мијењање пореских терета код већ постојећих пореских
облика могу се вршити само на основу закона, а то правило има значај уставног
начела. То произилази и из члана 62. става 2. Устава Републике Српске. Принцип
уставности и законитости пореза има политичко значење које се огледа у
осигурању правне сигурности пореских обвезника, али оно има и своје правно
значење које се манифестује у поштовању захтјева који се постављају како пред
законодавца када доноси порески пропис, тако и пред оне органе који тај пропис
треба да тумаче и примјењују.
У овом раду биће ријечи управо о правном значењу принципа уставности
и законитости, који се може сагледати кроз захтјеве да се порез треба установити
само законом, да се порески прописи морају тумачити на адекватан начин, да се
аналогија у пореском праву може примјењивати само у оквиру потребе да се
утврди циљ пореске норме, да се и у пореском праву мора водити рачуна о
правилу о неретроактивности закона, те да порески пропис мора бити јасан и
прецизан.

MODERNA UPRAVA
2. Порез се установљава само законом
Формулисан у облику да једино закон може бити извор пореског права,

овај захтјев би могао да наведе на закључак да је цјелокупно пореско право
материја која је резервисана за законско уређивање. Не могу се, ипак, све пореске
норме сводити на наметање обавезе плаћања одрђене суме новца држави; њихов
садржај може бити и друкчији – нпр. утврђивање и наплата пореза, контрола и др.,
па се њихово доношење од стране других државних органа (а не парламента) не
би, под одређеним условима, морало да коси са начелом законитости. Често се
разлог за појаву подзаконских аката крије у фактичкој немогућности законодавца
да уреди сва релевантна питања. У пореској материји среће се неколико врста
подзаконских прописа, од којих су најраспрострањенији:
- одлуке, које доноси скупштина (најчешће општине или града);
- уредбе, које доноси влада; и
- правилници које доноси државни орган управе (министарство).
Одлука представља подзаконски пропис скупштине органа локлане само-
управе којим се уводе локлани јавни приходи и уређује начин њиховог утврђи-
вања и плаћања. Подзаконски прописи владе и министарстава доносе се, по пра-
вилу, ради спровођења (извршења) закона.
Дакле, пореске норме нису резервисане само за законско уређивање. Диле-
ме се, међутим, појављују код одређивања оних питања која се морају уредити
законом ако се не жели нарушити принцип законитости, односно – посматрано из
другог угла – питања која се могу препустити подзаконској регулативи, а да
поменути принцип не буде напуштен.
У литератури се најчешће наводи примјер увођења локалних јавних
прихода као материје која се може подзаконски уређивати. Потребно је имати у
виду да је овлашћење општинским, односно градским властима да могу својим
одлукама уводити одређене врсте јавних даџбина делегирао закон и да оваква
нормативна дјелатност скупштина ужих политичко-територијалних заједница има
своје извориште у закону. И када су у питању правилници већих дилема нема.
Правилником се разрађују поједине одредбе закона ради њиховог извршавања,
али овлашћење за доношење тог подзаконског акта такође мора постојати у
закону.
Спорни би били једино домети уредбодавне власти у пореској материји.
Овдје се имају у виду само тзв. ''праве несамосталне уредбе'', које служе извршењу
закона, конкретизујући његове принципе и одредбе. И овакве уредбе морају имати
ослонац у специјалној законској извршној клаузули. Оне су тијесно везане за
закон због чијег су извршења издате, а не смију противрјечити ни њему ни било
ком другом закону. Уредба за извршење закона може нормирати само детаље,
како би се могао примјењивати закон због кога се она доноси.
Није, разумије се, увијек једноставно ријешити питање садржине оваквих
уредаба, али у оном дијелу теорије јавног права који се налази под утицајем
њемачке доктрине постоји значајан степен сагласности о томе да оне не могу ни

MODERNA UPRAVA
прописивати нека нова начела која нису предвиђена у закону, као што не могу ни
постављати за грађане неке нове захтјеве који нису постављени у закону.
И на практичном плану може бити спорно да ли је уређивање појединих
пореских питања путем ''правних несамосталних уредаба'', па и правилника у
складу са начелом законитости пореза. Разрјешење овакве дилеме може се
потражити на терену уставносудске праксе. Тако је италијански Уставни суд
заузео становиште да није у супротности са Уставом закон који, овлашћујући на
увођење пореза, не одређује све основне елементе пореза (нпр. највишу мјеру
пореског давања), будући да означава критеријуме који су у стању да ограниче
дискрециону власт јавноправног тијела које врши опорезивање спроводећи
повјерена овлашћења.
Мора се, међутим, имати у виду да линију разграничења између материје
која остаје резервисана за законско уређивање и материје која се може препустити
и подзаконским прописима није увијек лако повући, јер постоји опасност да се
регулисањем путем подзаконских прописа, па били они засновани на закону може
заћи у зону у којој се мијења релативан положај пореских обвезника. Зато уставни
судови морају у сваком конкретном уставном спору веома пажљиво оцјењивати да
ли се уредбом постављају за грађане неки нови захтјеви који већ нису форму-
лисани у закону. С тим у вези, Уставни суд Републике Српске је својом одлуком у
предмету број У – 79/02, утврдио да је „Влада имала овлашћења да, усљед
поремећаја промета нафте и нафтних деривата, донесе прописе којима ће увести
мјере привременог карактера ради спрјечавања и отклањања поремећаја насталих
у промету ове врсте робе...“, али „Влада је у конкретном случају, оспореним
актима уредила односе који се према Уставу уређују искључиво законом, те
измијенила поједина законска рјешења тако што је неовлашћено ослободила од
плаћања пореза на промет и посебне републичке таксе правна лица ..."191
3. Тумачење пореских норми
Други се захтјев тиче тумачења пореских норми. Тумачење закона је

утврђивање његовог смисла. Ријеч је о логичкој мисаоној операцији чији је циљ да
се пронађе прави смисао закона, да се утврди садржај, домет и значење пореско-
правних норми, у датом моменту, у вријеме примјене закона. Тумачење закона је
неминовност: практично је немогуће наћи норму пореског права која би се могла
примјенити на конкретан догађај, а да се при томе не јави потреба за интер-
претацијом. Несавршеност језика, неодређеност појмова којима се служи зако-
нодавац, високи степен апстракције и генерализације у формулисању прописа и
др. доводи до тога да се законски текст може различито схватати и да се намеће
потреба за истраживањем правог смисла ријечи употребљених у законској норми
и правог смисла цијеле норме. Отуда произилази и значај тумачења, јер тек
тумачењем почиње истински живот и дјеловање закона. Оно је мост између
191
Види Билтен Уставног суда Републике Српске бр. 9, 2004. година, стр. 461 – 471.

MODERNA UPRAVA
прописа и стварности и начин да се порескоправна норма, која је општа,

апстрактна, доведе у склад са конкретним случајем.
Начелно посматрано, могу се уочити четири различита приступа овом
питању.
Први приступ полази од становишта да порески закон, када год његово
значење није евидентно, треба да буде схватан у смислу који је наповољнији за
оног ко је подвргнут порезу. Порески закони, према овом гледишту, ограничавају
слободе и имовинска права грађана, па такве законе (као што је случај и са
кривичним законом) треба тумачити у прилог ономе чија се слобода или право
ограничавају. Међутим, спорна је само основна претпоставка на којој почива
наведено правило. За пореске законе се не може рећи да ограничавају слободе
појединаца, јер субјективно пореско право државе представља нужну претпо-
ставку за прикупљање финансијских средстава која су неопходна за потврђивање
права. Државни организам би престао да функционише ако би био лишен јавних
прихода који се обезбјеђују на основу пореских закона. Слободе грађана могу се
заштитити тек кроз функционисање државе, па је стога њено пореско право
гаранција тих слобода. С друге стране, порески закони не ограничавају ни имо-
винска права грађана. Пореској обавези подлијеже свако лице које се нађе у
ситуацији која се подудара са законским описом пореског чињеничног стања.
Подсјетимо се да садржину порескоправног односа чине права и обавезе јавно-
правних тијела (као пореских повјерилаца) и физичких и правних лица (као
пореских дужника), а предмет – обавезе давања, чињења, нечињења и трпљења.
Однос између пореских дужника и његових материјалних добара којима треба да
подмири обавезу давања нуди само мјеру пореског терета, али из тог односа не
произилази да је у питању ограничавање дужникових имовинских права. Уоста-
лом, и приватноправни дугови чине негативан елеменат у имовини, а не сматрају
се фактором ограничавања имовинских права.
Супротан, други, приступ полази од становишта да је интерес државе
изнад приватног интереса. Порез је инструмент моћи државе и он се не може
подређивати појединачном интересу. Отуда захтјев: у случају сумње у корист
фиска. Такви аргументи имају, међутим, само политичку, али не и правну ва-
љаност и могу важити код стварања (доношења) закона, али не и код његове
примјене (тумачења). Кад једном буде формално донесен, порески закон уста-
новљава одређена права и одређене дужности и у примјени закона треба водити
рачуна искључиво о вољи која је у њему садржана. Проширење неке норме на
случајеве који не спадају под ratio legis неизбјежно је извор неправди.
Трећи приступ се залаже да се порески закони тумаче сасвим рестриктив-
но: будући да је пореска обавеза одређена у закону, она се не може путем логичке
аргументације или аналогије проширивати на случајеве који нису изричито
садржани у закону.
Порески објекат се квантитативно конкретизује да би се добила пореска
основица, а примјеном пореске стопе на основицу се израчунава вриједност
пореског дуга. Сви изузеци од правила се таксативно наводе у закону, казнене
санкције су прецизиране и у начелу сразмјерне са објектом који се може

MODERNA UPRAVA
математички вредновати. Зато тумачење пореских закона захтјева беспоговорну

прецизност и искључује примјену ''стандардних'' метода логичке интерпретације и
аналогије. Иако ужива подршку ширег круга аутора, приступ који се залаже за
рестриктивно тумачење пореских закона такође се може изложити критици. Не
смије се, наиме, заборавити да логичко тумачење и аналогија не теже стварању
права тамо гдје права нема, већ само примјењују закон према укупном његовом
ефективном домашају, тражећи значење норме ако је потребно и даље од не-
сигурне ријечи законодавца. А теза о изузетном карактеру пореских закона по-
дложна је озбиљном преиспитивању: у крајњој линији, за сваку друштвену област
која се уређује законом могло би се рећи да је ''посебна''. Чини се да је оправдано
становиште по коме су порески закони исте природе као и остали закони који
чине правни поредак. Отуда се и на њих примјењују исти критеријуми тумачења
које је општа правна теорија формулисала за све законе.
Четврти приступ сматра, дакле, да се порески закони могу тумачити при-
мјеном свих оних метода који се користе при тумачењу осталих закона. Границе
сваког тумачења одређује принцип законитости у својој цјеловитости. Недо-
звољено је свако тумачење које води изигравању смисла и функције овог прин-
ципа. Полазну основу за тумачење представља текст пореског закона. У интер-
претацији се иде за тим да се употребљеним ријечима у крајњем случају да оно
значење које одговара цјелокупном и правом смислу закона, који произилази из
циљева тог прописа и вриједности које су у њега уграђене, а да и нису
најадекватније у самом тексту дошли до изражаја. Законски текст је и граница
тумачења у том смислу да оно не смије да доведе до става који би био у бити
супротан ономе што значе саме ријечи написане у закону.
Према томе који субјекти врше тумачење, разликујемо аутентично тума-
чење (које врши онај законодавни орган који је донио одговарајући порески
закон), судско тумачење (у поступку судске заштите, тј. у управном спору против
коначног управног акта) и доктринарно тумачење (које врши порескоправна
наука).
С обзиром на примијењене методе, разликујемо:
- теолошко тумачење, чији је задатак да се утврди циљ закона (ratio legis);
- логичко тумачење, код кога се смисао законске норме утврђује с обзиром
да унутрашње везе и смисао елемената дате законске одредбе, уз
коришћење правила логичког мишљења;
- системско тумачење, код кога се смисао законске норме утврђује
узимајући у обзир однос с другим блиским или сродним одредбама,
односно с другим законима;
- компаративно тумачење, које се заснива на упоређивању пореског закона
са страним прописима, ако је при изради пореског закона у већој мјери
уважавано неко страно законодавство;
- историјско тумачење, код кога се смисао пореске норме утврђује
полазећи од историјата њеног настанка, откривањем узорка због којих је
норма донијета, често и кроз испитивање текстова законских пројеката и

MODERNA UPRAVA
нацрта, службених објашњења уз закон, излагања владиног извјестиоца,

дискусије у скупштинским одборима и у скупштини и др.;
- еволутивно тумачење, које смисао закона тражи у њему самом, у синтези
услова времена у коме се он тумачи. Основна је идеја ове методе да је
материја коју закон уређује у сталном развоју и кретању и да се то мора
узети у обзир у интерпретацији закона, а да се при том битно не мијења
оно што је историјски било првобитни смисао закона;
- граматичко тумачење, које се састоји од објашњења буквалног садржаја
закона путем етимолошког, граматичког и синтетичког разумијевања
његовог текста и објашњавање употребљених израза. Оно се по логици
ствари јавља као први и најједноставнији начин којим се настоји
отклонити нејасан смисао текста пореског закона.
4. Примјена аналогије у пореском праву
Трећи се захтјев односи на примјену аналогије у пореском праву. Код ту-

мачења, па и екстензивног, полази се од тога да одређени случај одговара ономе
што је изражено у законском опису пореског чињеничног стања, иако је зако-
нодвац био ''шкрт на ријечима''. Претпоставља се да је потпуно у складу са
смислом и сврхом дотичне одредбе да она обухвати и такав један случај. Ту се
крећемо у границама дате норме, не излазимо из дате законске одредбе, јер се
случај може природно, ненасилно интегрисати у постојећу норму. Аналогија,
напротив, претпоставља нешто сасвим супротно од тога: дотични случај није
предвиђен у закону, мора се ићи преко норме ако се он хоће обухватити, у погледу
тог случаја постоји празнина у закону. Примјена аналогије састоји се, дакле, у
проширивању законске норме на случајеве који у њој нису садржани, али
потпадају под исти ратио легис који је инспирисао формулисану законску норму.
При томе се не смије стварати ново право, већ само откривати латентан правни
исказ.
Поступак аналогије одвија се у неколико фаза. У првој треба утврдити да
однос на који се жели примјенити аналогија није ни на који начин већ уређен у
закону. Штавише, потребно је поуздано установити није ли законодавац тај однос
свјесно оставио неуређеним, желећи да он такав и остане. У другој фази потребно
је идентификовати ratio legis који чини основ законске одредбе која се аналогијом
проширује. Затим се, у свјетлу тако утврђеног ратио легиса, изричито
формулисани законски опис пореског чињеничног стања на који се норма жели
проширити и провјерава да ли међу њима постоји таква сродност која би
допуштала уређивање према истим принципима. Претпоставке на које желимо
проширити закон треба да имају правну природу која је аналогна правној природи
претпоставки уређених правном нормом о којој је ријеч.
Поједини аутори, сматрајући да порески закони намећу обавезу имовинске
природе обвезницима, држе да је аналогија допуштена једино у питањима која се
не дотичу пореске обавезе појединаца, или пак ако је послужила да се таква

MODERNA UPRAVA
обавеза сузи; никако јој се не смије прибјегавати ако води проширењу пореске
обавезе. На овакав став се понекад наслања и судска пракса. Насупрот оваквим
гледањима налази се приступ који полази од захтјева да сви грађани морају бити
једнаки пред порезом (принцип хоризонталне једнакости). Отуда ако постоји
ситуација која није уређена порескоправном нормом, иза које би стајао исти ратио
легис као и за сличне норме, примјена аналогије неће се косити са принципом
правне државе, са принципом државе да нема пореза без закона. Аналогија која
дјелује унутар граница закона, а обезбјеђује да се оствари начело хоризонталне
једнакости, потпуно је допуштена.
Нарочито су бројни случајеви примјене аналогије када сам закон изричито
упућује на обухватање ситуација које су сличне онима које су непосредно форму-
лисане у законском опису пореског чињеничног стања. Ријеч је о тзв. ''генералној
клаузули''. Тако, на примјер, норма Закона о порезу на доходак грађана одређује
да приходи од капитала обухватају и ''камате и друге приходе по основу зајма,
штедних и других депозита орочених или по виђењу, по основу обвезница и
сличних хартија од вриједности''. По аналогији ће се под ''друге приходе'' подвести
нпр. учешће у добити издаваоца обвезнице, које припада имаоцу тзв. Парти-
ципативне обвезнице, а под ''сличне хартије од вриједности'' нпр. благајнички
запис или комерцијални запис.
Да ли ће се у конкретном случају постојања општег правила и изузетака
примјењивати аналогија или аргументум а цонтрарио зависи од степена сличности
случаја који представља празнину са случајем обухваћеним у пропису посебног,
односно општег карактера. Прави проблем аналогије састоји се, дакле, у томе да
се одреди каква и у чему мора да буде сличност између два случаја да би се могла
примијенити аналогија. Два случаја су слична кад су им битне особине истовјетне,
а споредне различите. Да би се могла примјенити аналогија, мора постојати исто-
вјетност у битним особинама, а то значи да мора постојати истовјетност у оним
особинама које представљају разлог за прописивање онакве норме каква је
прописана за случај који је регулисан. Другим ријечима, мора постојати исто-
вјетност ратио легиса.
5. Неретроактивност пореских закона
Четврти захтјев кроз који се огледа правно значење принципа законитости

пореза показује се у начелној недопуштености ретроактивности правног дејства
пореских закона. Устав Републике Српске у члану 110. став 1. одређује да
«закони, други прописи и општи акти не могу имати повратно дејство». Али да
бисмо установили значај овог захтјева и услове под којима су могућа одступања
од њега, потребно је да претходно дефинишемо почетак важења пореских закона.
Опште је правило да се почетак важења закона или другог општег правног
акта рачуна од његовог ступања на снагу. Ступање на снагу се, опет, обавезно
везује за претходно објављивање акта на прописани начин, како би се омогућило
заинтересованим лицима да се упознају са његовом садржином. Између обја-

MODERNA UPRAVA
вљивања закона или другог општег правног акта и почетка његовог важења
оставља се један краћи период (тзв. vacatio legis), како би се и они који их
примјењују и они на које се примјењују припремили за његово поштовање. У том
смислу Устав Републике Српске (у члану 109.) прописује да закони, други
прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања,
осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на
снагу. У бојазни да би порески обвезници могли злоупотребити вацатио легис
како би (дјелимично или потпуно) избјегли плаћање новоуведеног пореза,
законодавац се не рјетко одлучује да се позове на «оправдане разлоге» и да
пропише да порески закон (односно други пропис) ступа на снагу наредног дана
од дана објављвања.
Поменимо, најзад, да је могуће да постоји неподударање између ступања
на снагу пореског закона или другог прописа и – нешто каснијег – дана почетка
његове примјене. Овај одложени «почетак примјене» може се тицати само неке
одредбе, а могуће је да се односи на пропис у цјелини. Тако је, примјера ради,
специјалном клаузулом међу «прелазним и завршним одредбама» у Закону о
порезу на доходак (’’Службени гласник Републике Српске’’, број 91/06) било је
предвиђено да тај закон ступа на снагу осмог дана од дана објављивања (а то је
био 28. септембар 2006. године), али се примјењивао од 1. јануара 2007. године,
или други нови примјер, да Закон о привредним друштвима („Службени гласник
Републике Српске“, број 127/08) ступа на снагу осмог дана од дана објављивања,
при чему се његова примјена већ други пут пролонгира за 1. јануар 2010. године.
Правна сигурност и извјесност налажу да закони, други прописи и општи
правни акти дјелују само за убудуће – да немају ретроактивно (повратно) дејство.
Већ је речено да Устав Републике Српске начелно забрањује ретроактивност
закона, других прописа и општих аката. Међутим, допуштен је изузетак: Устав
Републике Српске (у члану 109. став 2.) дозвољава да се, ако то захтјева општи
интерес утврђен у поступку доношења закона, само тим законом може одредити
да поједине његове одредбе имају повратно дејство. Ретроактивност пореских
закона могућа је, дакле, једино ако су кумулативно испуњена три Уставом
утврђена услова: 1) да је ретроактивност уведена законом; 2) да важи само за
поједине одредбе истог закона, и 3) да је уведена на темељу општег интереса
утврђеног у поступку доношења тог закона. У пореској материји нису ријетки
случајеви ретроактивне примјене појединих законских одредби.
6. Порески закони требају бити јасни и прецизни
Пети захтјев кроз који се огледа правно значење принципа законитости

пореза показује се у томе да закон треба да буде јасан и прецизан. Другим рије-
чима, очекује се да законски опис пореског чињеничног стања буде изведен на
јасан и недвосмислен начин: садржај и границе пореских норми морају се јасно
видјети из самог законског текста. Порески пропис треба да буде прецизан – по-
реска обавеза треба да буде одређена у погледу износа пореског дуга, рока

MODERNA UPRAVA
плаћања, начина плаћања и других момената који су од значаја за утврђивање и

наплату пореза. Законске формулације треба да буду у тој мјери јасне да их може
разумјети и обвезник који не посједује специјално правничко образовање.
Нажалост, што због сложености материје која се уређује, што због биро-
кратске логике која условљава компликованост законског исказа и експанзију
подзаконских аката и различитих «мишљења» и «тумачења» која дају порески
органи, што због учесталих измјена до којих долази због потреба фискуса са
додатним јавним приходима, порески прописи спадају међу непрегледније и
нејасније.
Да би се олакшало сналажење у бројним пореским прописима, у многим
земљама се спроводи кодификовање пореског законодавства, или, се пак, доноси
општи порески закон, којим се уређују општи институти пореског права и порески
поступак, док се посебним законима регулишу специфичности појединих поре-
ских облика. Честе измјене и допуне пореских закона доводе до тога да се
повремено објављују пречишћени законски текстови. Ако пречишћени текст неког
закона сачини надлежни орган и ако се текст објави у службеном гласилу,
сматраће се да има правну снагу, да је дио правног поретка. Пречишћени текстови
пореских закона могу се објављивати и од стране привредних комора, научних
инстутција, стручних асоцијација и других субјеката приватног права, у ком
случају служе само да би се корисницима олакшало сналажење у лавиринту
прописа. Позитивно пореско право биће утолико теже спознати, уколико постоје
разлике у системима јавних прихода локалних заједница, у коме случају је
неопходно увијек имати у виду и конкретне општинске прописе.
7. Закључак
У савременим демократским правним државама шири се схватање да је

транспарентност пореског система веома значајна не само са становишта оства-
ривања принципа законитости пореза, већ и из економских разлога. Уколико нека
држава жели да привуче стране инвеститоре, потребно је да њени порески
прописи буду разумљиви и упоредиви са пореским законодавством на које је
страни инвеститор навикао у својој земљи или у другим земљама у којима је
претходно обављао пословну активност. Отуда земље у транзицији, напуштајући
пореске системе који су одговарали ранијем социјалистичком уређењу, усвајају
нове пореске законе, придржавајући се углавном оних рјешења која су већ
примјењивана у државним чланицама OECD. Оне, једноставно, не желе да «про-
налазе» нове пореске облике, који би били непознаница за потенцијалне
иностране улагаче.

MODERNA UPRAVA
Summary
The author discusses the issues of constitutionality and legality of the tax
regulations. These questions relate to the basic fact that, as a constitutional principle, a
rule is determined that taxes can only established by law, but other issues related to tax
relations may be regulated through by-laws when the authorization is given in the law.
This paper considers issues concerning interpretation of tax regulations, application of
analogies in tax law, retroactivity and specifics of tax regulations.
Key words: tax, constitutionality and legality

MODERNA UPRAVA
мр Зорица Дрљача192
ОСНОВНА ОБИЉЕЖЈА ПОРЕСКО-ПРАВНОГ ОДНОСА СА

ОСВРТОМ НА ПРАВА ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА
Резиме: Пореско-правни однос је јавноправни однос у којем су права и

обавезе субјеката тог односа уређују искључиво законом. То је и суштинска
разлика између грађанскоправног односа у којем на основу начела диспозиције
важи правило да странке самостално одлучују да ли ће ступити у грађанскоправни
однос, на основу слободне воље утврђују права и обавезе, и у којем важи начело
равноправности странака. У пореско-правном односу не важи принцип равноправ-
ности већ подређености пореског обвезника у односу на пореског повјериоца.
Порески обвезник нема слободу избора да ли ће то својство стећи већ то зависи
од законског описа порескочињеничног стања одређеног пореским законом који
уводи конкретни облик пореза. Предмет порескоправног односа чине радња дава-
ња, чињења, нечињења и трпљења, разликујући при томе двије компоненте
пореско-правног односа и то: пореско имовински однос и пореско управни однос.
Но, без обзира што се обавеза плаћања пореза одређује законом и без обзира што
порески обвезник нема право избора да то прихвати или не, постоји широка
лепеза права пореских обвезника која се у ширем смислу могу посматрати у кон-
тексту људских права загарантованих Европском конвенцијом о заштити људских
права и слобода и њеним протоколима и уставним одредбама у домену људских
права и основних слобода.
1. ПОЈАМ ПОРЕСКО-ПРАВНОГ ОДНОСА
Пореско-правни однос је јавноправни однос између двије одређене стране,

на основу којег је једна страна (порески повјерилац) овлашћена да од друге стране
(пореског дужника) тражи одређено давање, чињење, нечињење или трпљење, а
друга страна је дужна да то испуни. Са становишта пореског повјериоца,
порескоправни однос представља порески захтјев, а са становишта пореског ду-
жника, он значи пореску обавезу. Одређивање пореско-правног односа као јавно-
правног односа произилази из околности да се права и обавезе страна у овом
односу уређују искључиво законом. Посматрано у односу на број субјеката и
садржину пореско-правног односа коју чине права и обавезе учесника у пореском
поступку, произилази да су основна обиљежја овог односа:
• да је то двострани однос, јер се као обавезни субјекти појвљују порески
повјерилац и порески обвезник,
192
Мр Зорица Дрљача, запослена у Агенцији за развој високог образовања и обезбјеђивање квалитета

MODERNA UPRAVA
• сложени однос јер има елементе и материјалног и процесног односа, с

обзиром да садржину пореско-правног односа чини скуп права и обавеза
имовинске и неимовинске природе, и
• мјешовити правни однос јер и једној и другој страни припадају једно-
времено одговарајућа права и примјерене обавезе.
Порескоправни однос може настати на основу пореског закона, без
доношења конкретног управног акта у случају када је пореским законом пропи-
сано да утврђивање пореза обавља сам порески обвезник, односно када се спро-
води самоопорезивање. Други начин настанка пореско-правног односа је наста-
јање на основу пореског управног акта који се доноси по службеној дужности и
када настајање овог односа не зависи од нахођења пореског органа већ од тога да
ли су наступиле одређене конкретне чињенице и услови предвиђени пореским про
писом. Тако, на примјер, када порески орган утврди да порески обвезник није
поднио пореску пријаву, на шта је био дужан, обавезан је да предузме мјере како
би се у конкретном случају утврдила пореска обавеза. Порески управни акт се
може донијети и по захтјеву пореског обвезника када је по пореском закону или
по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан такав захтјев, на
примјер, захтјев за умањење пореске основице, за ослобађање плаћања пореза, или
захтјев да се порез на приходе од самосталне дјелатности плаћа паушално. Но, без
обзира на начин настанка, порескоправни однос се заснива при рјешавању по-
реских ствари, а спорови настали из порескоправног односа се рјешавају у управ-
ном спору.
2.СУБЈЕКТИ У ПОРЕСКО-ПРАВНОМ ОДНОС
Како је већ и наглашено, ради се о двостраном односу, гдје су обавезни

субјекти порески повјерилац и порески обвезник. Ко ће у једној држави имати
улогу пореског повјериоца,колико нивоа субјеката са овлаштењем за увођење
пореза и других јавних прихода и у којем обиму, питање је које се регулише
уставом једне државе, а што свакако зависи од друштвено - политичког уређења.
У пореском односу са позиције државне власти иступају порески органи, што
произилази из пореског закона, који им додјељује моћ одлучивања о садржини,
заснивању и престанку пореског односа. У циљу реализације субјективног по-
реског права државе или другог јавноправног колективитета, пореским органима
се признају одговарајућа овлаштења и дужности који треба да им омогуће
остваривање интереса и потреба укомпонованих у порески однос. У реализација
пореског потраживања основне функције пореских органа који иступају у име
пореских повјериоца су утврђивање, наплата и контрола пореских обавеза, што и
представљају поједине фазе у процесу опорезивања.

MODERNA UPRAVA
2.1. Порески повјериоци
Порески повјериоци или активни порески субјекти су носиоци субјектив-

ног права, на основу којег од физичких и правних лица обезбеђују финансијска
средства, без непосредне противуслуге ради покривања својих финансијских
потреба. Полазећи од тога да се у самом уставу одређује субјективно право
одређеног јавноправног колективитета да уводи порезе и друге јавне приходе, или
се то право као сплет правних односа одређује фискалним споразумом,
посматрано у Босни и Херцеговини, повјериоци су Босна и Херцеговина када су у
питању индиректни порези, Република Српска, Федерација Босне и Херцеговине,
кантони у Федерацији и Дистрикт Брчко када се ради о директним порезима и
осталим јавним приходима који се уводе етинтетским законима, законима кантона
и законима Дистрикта.
Међутим, полазећи од тога да се у финансијској теорији порески повје-
риоци називају активним пореским субјектима,193 намеће се питање да ли локалне
заједнице имају улогу повјериоца у пореско-правном односу, и каква је улога
фондова као порескоправних институција у односу на доприносе који су јавни
приходи дестинираног карактера. На примјер, финансирање јединица локалне
самоуправе уређено је у Републици Српској Законом о локалној самоуправи,194
као што је то питање на сличан начин ријешено и у Федерацији Босне и Херце-
говине. Одредбом члана 66. наведеног Закона прописано је да се властити извори
прихода утврђују законом и да један дио финансијских средстава јединице ло-
калне самоуправе остварују од локалних пореза и таксе чију стопу на основу
законом делегираног овлаштења утврђују саме јединице локалне самоуправе. У
смислу припадности јавних прихода,195 јединице локалне самоуправе имају статус
пореског повјериоца када се ради о припадности јавних прихода од:
• пореза на имовину, и
• пореза на добитке од игара на срећу,
Поред тога, јединице локалне самоуправе имају улогу пореског повјериоца
у порескоправном односу када се ради о локалним таксама (административним и
комуналним) и приходима од накнада за кориштење природних и других добара
од општег интереса, приходима од посебних водних накада, те улогу пореског по-
вјериоца, када се ради о накнадама за кориштење градског грађевинског земљи-
шта што је и утврђено Законом о грађевинском земљишту Републике Српске. У
Федерацији Босне и Херцеговине у односу на припадност јавних прихода од нпр.
пореза на имовину и других пореза одређених кантоналним законима о порезима,
јединице локалне самоуправе имају улогу пореског повјериоца, али и улогу
активног субјекта у порескоправном односу када се ради о увођењу локалних
такси (административне и боравишне) и одређених накнада.
193
Проф. др Дејан Поповић и проф. др Гордана Илић-Попов, Економија опорезивања и пореско
право, Правни факултет, Београд, 1996. године, страна 40.
194
Закон објављен у ''Службеном гласнику Републике Српске'' број 101/04,42/05 и 118/05.
195
Члан 10.Закона о буџетском систему Републике Српске „Службени гласник Републике Српске“
број: 54/08, 126/08 и 92/09.

MODERNA UPRAVA
У односу на начин финансирања јединица локалне самоуправе и при-

падност јавних прихода од одређених облика пореза како је то одређено Законом о
буџетском сиситему Републике Српске196 и Законом о припадности јавних при-
хода у Федерацији Босне и Херцеговине, те законско овлаштење да уводе и
одређују висину износа административне таксе и одређених накнада, недвосми-
слено је да улогу пореског повјериоца имају и локалне заједнице, али ограниченог
карактера.
Улога Фонда здравства, или других фондова у Републици Српској и Феде-
рацији Босне и Херцеговине, којима је повјерено самостално вршење дјелатности
од јавног интереса, оправдава делегирање пореског захтјева и њихову улогу
пореског повјериоца када се ради о прикупљању прихода од доприноса.
2.2. Порески дужници
Другу страну у пореско-правном односу представљају физичка и правна

лица која испуњавају законом прописане услове у погледу стицања прихода,
посједовања имовине, обављања различитих трансакција и других манифестација
економске снаге. Узимајући у обзир јавноправну природу овог односа, произилази
да они имају правно слабију вољу, по самој природи пореске ствари.Појам
пореских дужника обухвата све субјекте који у процесу опорезивања обављају
различите врсте радњи у циљу извршавања пореске обавезе (испуњења пореског
дуга).
2.2.1. Пореско-правна способност пореских дужника
Порескоправна способност коју физичка лица стичу рођењем, а правна

лица уписом оснивачког акта у судски регистар, може се означити као примарна
правна способност у материји опорезивања. Она јесте неопходан али не и довољан
услов за стицање својства пореског дужника који је везан за испољавање
економске снаге. Пореска обавеза је, по правилу, лична и не може се преносити на
друге субјекте. Од овог правила у пореском праву постоје два изузетка. Могуће је,
најприје, да држава пореским законом код неких пореских облика изричито
пропише одговорност чланова уже породице за неизмирене пореске обавезе
обвезника. У другом случају, смрт се јавља као догађај, односно правна чињеница,
за коју пореско право везује настанак пореске обавезе насљедника.
Држављанство, пребивалиште и боравиште чине скуп околности у вези са
пореским обвезником које могу да утичу на стицање, вршење и заштиту његових
пореских права. Ове чињенице су истовремено значајне за одређивање обима
распростирања пореске обавезе на различите субјекте у праву и као одлучујуће
196
Видјети члан 8. Закона о буџетском систему Републике Српске који утврђје припадност јавних
прихода од одређених облика пореза који се дијеле између буџета Републике, буџета општина и
градова и других корисника.

MODERNA UPRAVA
код сукоба пореских јурисдикција. Међутим, у већини савремених пореских си-

стема уведен је појам ''резидента'' чиме је створена могућност за напуштање
класичног територијалног принципа у опорезивању и базирање опорезивања на
фактичкој, реалној основи. То са аспекта пореске власти значи да су сва лица која
живе и привређују на територији одређене државе, независно од држављанства,
дужна да плаћају порез по прописима те државе. Фискално резиденство се стога
појмовно шире одређује од пребивалишта. Статус фискалног резидента утврђује
се на основу чињеничног стања (стицања доходака и других услова), независно од
легалности боравка у одређеној држави, тако да фискално резиденство представља
чињенични концепт а не правни појам.
С обзиром да је за својство пореског обвезника, битно стицање статуса
резидента, различите државе на различите начине, у својим прописима или у
судској пракси, одређују критеријуме приликом одређивања фискалног рези-
денства.197 Уколико неко лице има стално мјесто становања у двије државе, а није
могуће одредити у којој држави има сједиште својих животних интереса или у
случају када лице ни у једној држави нема стално мјесто становања, предност се
даје оној држави у којој има тзв. уобичајено мјесто становања (зависи од
учесталости боравка у односним државама).198 Треба напоменути да су ова
питања, везана за сукоб пореских јурисдикција, начелно регулисана моделима
међународних конвенција о двоструком опорезивању а ближе уређивање пореских
односа са страним елементом предмет је билатералних уговора између држава о
избјегавању међународног двоструког опорезивања. У већини савремених по-
реских система, код одређивања распростирања пореске обавезе нерезидента,
релевантним се јавља извор дохотка (територија) као одлучујућа чињеница сукоба
пореских јурисдикција. Општеприхваћено правило у савременим пореским
системима је да лица која су резиденти неке државе подлијежу неограниченој по-
реској обавези, односно својство пореског обвезника стичу по основу дохотка
оствареног на територији те државе и у иностранству.
2.2.2. Врсте пореских дужника
Нека физичка и правна лица представљају странку пореског имовинског

односа, а истовремено могу (али и не морају) бити и станка пореског управног
односа (порески обвезник, порески платац, порески дестинатар, порески јемац). С
друге стране, порески посредник или нека лица могу бити странка само пореског
управног односа (нпр. власник просторија чији се претрес врши у поступку
197
У америчком пореском систему користи се осам различитих критеријума за подвргавање
америчких држављана пореским обавезама на доходак или капитал. То су: резидентство, домицил,
држављанство, брачни статус, извор доходака, локације имовине, временско прилагођавање и статус
корисника имовине. Опширније: Проф. др Милева Анђелковић, Пореско право, Правни факултет,
Ниш, 1999. година, страна 113.
198
Опширније: Дејан Поповић, Међународно пореско планирање, Финансије, 5-6/89, Београд, 1989.
година, страна 245.

MODERNA UPRAVA
пореске контроле, а није порески обвезник). Имајући у виду различиту улогу лица
која се појављују као порески дужник, односно лица које ће бити позвано да
измири пореску обавезу, у порескоправном односу, разликујемо сљедеће кате-
горије:
(1) Порески обвезник представља оно физичко или правно лице које је
дужно да плати порез. Порески обвезник је истовремено и порески дужник, али
порески дужник (будући да представља ширу категорију) не мора бити порески
обвезник. Потребно је имати у виду да се у пореским законима и у литератури
изрази порески обвезник и порески дужник често употребљавају као синоними.
Порески обвезник може у порескоправном односу да учествује преко свог пуно-
моћника или законског заступника.
(2) Порески платац је оно физичко или правно лице које закон обавезује
да обрачуна и уплати дуговани порез. То може бити сам порески обвезник, али и
неко друго лице. Такво друго лице је, најчешће, исплатилац одређеног прихода
који се опорезује (послодавац који исплаћује зараду, односно плату, банка која
исплаћује камату, корпорација која исплаћује дивиденду итд.). Порески платац
није порески обвезник, јер поступа за рачун обвезника, али га закон обавезује као
пореског дужника, предвиђајући да јемчи за наплату свих оних пореза код којих је
предвиђена наплата по одбитку.
(3) Порески дестинатор је оно лице које је по интенцији законодавца
позвано да сноси порески терет, тј. чију би економску снагу (исказану кроз
доходак или имовину) порез требало да умањи. Порески дестинатар може бити
порески обвезник, али је могуће, а у пракси се то не ријетко дешава, да то буде
сасвим друго лице. Овакво раздвајање пореског обвезника и пореског дестинатара
постоји код индиректних пореза (нпр. порез на промет). Намјера је законодаваца
код ове врсте пореза да порески терет сноси крајњи потрошач (купац), а не
продавац, који је одређен за пореског обвезника. Лице које је порез де фацто
погодио, било да је то порески обвезник, порески дестинатар или неко треће лице,
у финансијској литератури се назива носиоцем пореског терета или коначним
плацем пореза. Носилац пореског терета (коначни платац пореза) не представља
законску категорију, у питању је лице које је економски (фактички) погођено
порезом и он, као такав, није учесник порескоправног односа.
(4) Порески јемац је оно лице које на основу закона или на факултативној
основи одговара за пореску обавезу другог лица, пореског обвезника.
3. КОМПОНЕНТЕ ПОРЕСКОПРАВНОГ ОДНОСА
Посматрано са аспекта садржине порескоправногодноса ,издвајају се двије

компоненте имовинскоправна и порескопроцесна, тако да се разликује пореско
имовински и пореско управни однос који чине јединство порескоправног односа.

MODERNA UPRAVA
3.1. ПОРЕСКИ ИМОВИНСКИ ОДНОС
Порески имовински однос представља најзначајнију компоненту пореско-

правног односа и чини цјелокупност имовинскоправних односа (захтјева и ко-
респондирајућих обавеза) између овлаштених јавноправних тијела и физичких и
правних лица утврђених пореским законима. Основна карактеристика пореског
имовинског односа је да предмет представља обавезу давања, за разлику од по-
реског управног односа у којем предмет чини обавеза чињења, нечињења и
трпљења.
Захтјеви и обавезе имовинске природе, с обзиром на њихову коресподенцију
могу се разврстати на сљедећи начин:
• главни порески захтјев (пореско потраживање), односно главна пореска
обавеза,
• захтјев за одговорношћу, односно обавеза из одговорности,
• захтјев за споредна пореска давања (затезна камата, трошкови принудне
наплате), односно обавеза на споредна пореска давања,
• захтјев да се изврши поврат више плаћеног или погрешно плаћеног
пореза, односно обавеза поврата пореза,
• захтјев за кориштење пореског кредита, односно обавеза пореског
органа да одобри порески кредит,
• захтјев за пореску рефакцију, односно обавеза пореске рефакције.199
Примјера ради, имовински порески однос код индиректних пореза са
аспекта посматрања главног пореског захтјева и главне пореске обавезе утврђен
је законима који регулишу ове облике пореза. Остали порески захтјеви и њима
кореспондирајуће пореске обавезе регулисани су Законом о поступку индиректног
опорезивања и Законом о поступку принудне наплате индиректних пореза за
случај да пореска обавеза није измирена у редовном поступку, односно законом
предвиђеном року за измирење пореског дуга.
3.1.1. РАЗЛИКЕ ПОРЕСКОГ ИМОВИНСКОГ ОДНОСА

И ГРАЂАНСКОПРАВНОГ ОДНОСА
Порески имовински однос и грађанскоправни однос имају нешто заједнич-

ко, а то је имовински елеменат. Разлике су, међутим, веома значајне, а као
суштинске и основне, истиче се:200
(1) Грађанскоправне норме су у већини случајева диспозитивне природе,
што значи да странке слободно одлучују да ли ће ступити у грађанскоправни
199
Рефакција представља поврат претходно плаћеног пореза на додату вриједност при извозу
опорезивог промета, или уколико порески обвезници по својој мјесечној пореској пријави утврде да
је већи износ улазног пореза од износа излазне пореске обавезе за исти период. Члан 52 до 54 Закона
о порезу на додату вриједност, ''Службени гласник Босне и Херцеговине'', број 9/05.
200
Опширније: Васил Ј. Гривчев, Финансије и финансијско право СФРЈ, Општ део, Самоуправна
практика, Скопље 1984, страна 59-61.

MODERNA UPRAVA
однос, утврђују права и обавезе из тог односа, слободно одлучују о измјени права
и обавеза из тог односа. Насупрот грађанскоправном односу, код пореско имо-
винског односа слобода воље постоји само за једну страну, за државу. Држава
сама и без пристанка појединачног пореског обвезника, доноси пореске законе, и
утврђује пореску обавезу кад год дође до остварења законског описа пореског
чињеничног стања.
(2) Грађанскоправне норме, по правилу, уз одређена одступања, доводе
странке у правном односу у правно једнаке положаје. Оне не овлашћују ниједну
страну да своју вољу спроведе без обзира на вољу друге стране,односно постоји
однос међу равноправним странама, за разлику од субјеката у порескоправном
односу гдје не постоји равноправност, већ однос подређености на страни пореског
дужника.
(3) Код двостраних теретних уговора важи правило да се обавезе уго-
ворених страна налазе у еквивалентном односу, уз одступање само до законом
одређене границе (концепт прекомјерног оштећења). У порескоправном односу
овај принцип уопште не важи, при плаћању пореза не постоји никаква релација
између његове висине и користи коју приликом коришћења јавних добара која се
њиме финансирају има порески обвезник.
(4) Субјект грађанскоправног односа који не изврши своју обавезу биће
изложен санкцији која, по правилу, није усмјерена на тог субјекта, већ на његову
имовину (умањивање имовине), с циљем да се успостави угрожено, нарушено или
повријеђено право титулара, а не да се казни обвезник грађанскоправног односа.
Код порескоправног односа санкција може бити и имовинска (новчана казна) и
персонална (казна затвора). На примјер, порески обвезник који не изврши пореску
обавезу, уколико се оствари законски опис кривичног дјела или прекршаја, може
бити подвргнут и новчаној казни и казни затвора ако се ради о пореском кри-
вичном дјелу алтернативно или кумулативно. Циљ таквих санкција је да се
порески обвезник присили да на вријеме и у потпуности испуни своју пореску
обавезу.
(5) У грађанскоправном односу титулару је, у већини случајева, допу-
штено да на неког другог пренесе своје субјективно право или своју обавезу (ако
је повјерилац сагласан с тим), као и да се одрекне свог права, што значи да
грађанска права и обавезе нису, у начелу, правном нормом везани за титулара.
Насупрот томе, у порескоправном односу важи принцип непреносивости права и
обавеза, с тим што овај принцип није апсолутан, ако се имају у виду одређена
одступања, под условима предвиђеним у закону. На примјер, када се ради о
измирењу пореске обавезе по основу индиректних пореза, законом је утврђено да
се, у случају смрти пореског дужника, наплата утврђене обавезе може врши од
насљедника само до висине вриједности наслијеђене имовине.201
(6) У грађанскоправном односу важи правило, уз одређене изузетке, да се
заштита права остварује по приватној иницијативи, а не по службеној дужности
201
Види: члан 19 Закона о поступку индиректног опорезивања „Службени гласник Босне и Херце-
говине“ број 89/05.

MODERNA UPRAVA
неког државног органа. Ималац права, у начелу, слободно одлучује хоће ли тра-
жити заштиту свога права када је оно повријеђено или угрожено. У пореско-
правном односу, заштита се остварује ex officio, кад год је остварен законски опис
пореског прекршаја, односно кривичног дјела и порески органи имају обавезу да
предузимају радње у том правцу (подношење извјештаја тужилаштву, подношење
захтјева за покретање прекршајног поступка, издавање прекршајног налога).
3.2. ПОРЕСКИ УПРАВНИ ОДНОС
Да би се остварио крајњи циљ увођења једног пореза, односно плаћање

пореза ради прикупљања финансијских средстава за обављање активности државе
и других јавноправних тијела, пореским законима се пореским дужницима налажу
и бројне обавезе формалне природе које захтијевају сарадњу са пореским органом
код утврђивања и наплате пореза. Порески управни однос представља правно
уређен друштвени однос између пореског органа и физичких и правних лица, који
настаје управним радом тј. правно регулисаном активношћу вршења државне
власти у процесу примјене пореских прописа на појединачне ситуације. Та
активност се изражава кроз издавање управних аката и предузимање управних
радњи.
3.2.1. Садржина пореског управног односа
Садржину пореског управног односа сачињава укупност дужности и

овлаштења субјеката тог односа. Овлаштења пореског органа у већини пореских
система су сличног садржаја која су утврђена законима који уређују рад пореске
администрације. Посматрано у Босни и Херцеговини, овлаштења Управе за
индиректно опорезивање одређена су Законом о Управи за индиректно опорези-
вање, Законом о поступку индиректног опорезивања и Законом о поступку при-
нудне наплате, овлаштења Пореске управе Републике Српске, Пореске управе
Федерације Босне и Херцеговине и Пореске управе Дистрикта Брчко одређена су
пореским законом који регулишу рад пореске администрације и поступак утврђи-
вања, контроле и наплате укључујући и редовну и принудну наплату, права и
дужности пореских обвезника. Без обзира о којем се пореском органу ради, у
остваривању надлежности утврђених законом порески органи имају овлаштења
да:
• врше регистрацију пореских обвезника (Управа за индиректно опорези-
вање и регистрацију царинских обвезника), додјељивањем пореског
идентификационог броја и воде јединствен регистар пореских обвезника
који потпадају под пореску јурисдикцију државе, ентитета, дистрикта,
• врше утврђивање (разрез) пореза, у складу са законом,
• врше пореску контролу, у складу са законом,

MODERNA UPRAVA
• врше редовну и принудну наплату пореза и споредних давања и других

даџбина ако је то у надлежности пореске управе (нпр. принудна наплата
административне таксе),
• откривају и спречавају извршење пореских кривичних дјела и пореских
прекршаја и у вези с тим предузимају законом прописане радње,
• покрећу и воде по службеној дужности првостепени и другостепени
управни поступак или воде првостепени управни поступак по захтјеву
пореских обвезника,
• старају се о примјени међународних уговора о избјегавању двоструког
опорезивања у области директних пореза (пореске управе ентитета и
Пореска управа Дистрикта Брчко),
• развијају јединствен порески информациони систем (Управа за инди-
ректно опорезивање и јединствен царински информациони систем),
• воде пореско књиговодство,
• пружају стручну помоћ пореским обвезницима у примјени пореских
прописа, у складу са кодексом понашања запослених у пореским орга-
нима,
• обезбјеђују јавност у раду и сарадњу са пореским администрацијама
других држава.
3.2.2. Предмет пореског управног односа
Предмет пореског управног односа је оно на шта су овлаштења и дужно-

сти субјекта тог односа усмјерени у конкретном случају, а то су обавезе чињења,
нечињења или трпљења.
3.2.2.1. Обавезе чињења
Обавезе чињења састоје се у дужности, да се има одређено понашање у

односу на порез. У групу обавеза чињења убрајају се:
(1) Обавеза подношења пријаве за регистрацију и издавање пореског
идентификационог броја који представља јединствен и једини број физичког
лица, предузетника и правног лица, државних органа, установа и других лица
одређених законом за све јавне приходе и који се задржава до престанка статуса
пореског обвезника. Овај број се обавезно уноси у сваки акт који порески обвез-
ник подноси пореском органу, организацијама социјалног осигурања, другим
државним органима и организацијама, органима локалних заједница. То је акт
који порески орган доставља пореском обвезнику, документ којим порески обвез-
ник плаћа порез и споредна пореска давања, налог којим се банци налаже плаћање
пореза и споредних давања, и акт који порески обвезник подноси организацијама
надлежним за вођење регистара и рачуна.

MODERNA UPRAVA
(2) Обавеза подношења пореске пријаве, односно, обрачунавања пореза у

случају самоопорезивања, представља сљедећу обавезу чињења која је прописана
с циљем да се помогне рад надлежног пореског органа у поступку утврђивања
пореза.
Пореска пријава представља формални поднесак упућен пореском органу,
у којем су садржани правно релевантни подаци за утврђивање пореске обавезе
обвезника, односно пореске способности обвезника код неких врста пореза (нпр.
годишњи порез на доходак грађана, порез на имовину и приход од имовине, порез
на добит корпорација) а њен непосредан циљ јесте утврђивање пореске основице.
У погледу правне природе, у нашој управној и финансијскоправној теори-
ји202 заступљено је схватање да пореска пријава представља само иницијативу за
покретање поступка према одређеном лицу, у начелу, без јавног позива потен-
цијалним пореским обвезницима, осим код пореза на доходак грађана, и пореза на
имовину, с тим да на односну иницијативу порески орган није обавезан да правно
одговори посебним формалним актом (закључком или рјешењем). Пореска при-
јава се подноси у року прописаном пореским законом оној организационој једи-
ници пореског органа у мјесту у којем је поднијета пријава за регистрацију, осим
ако је пореским законом другачије уређено (нпр. према мјесту гдје се налази непо-
кретност код пореза на имовину, код пореза на насљеђе и поклон и код пореза на
пренос апсолутних права).
Истовремено, пореска пријава је писмена изјава странке (у већ покренутом
пореском поступку) о правно релевантним чињеницама за утврђивање пореске
обавезе и као таква главно доказно средство. Из тог разлога се јавља као неза-
мјенљив фискално-технички инструмент за утврђивање пореске основице. Уко-
лико обвезник не поднесе пореску пријаву (и ако је на то био обавезан) или када
се утврди да подаци из пореске пријаве нису тачни, порески орган има могућности
да утврђивање пореза изврши на основу других материјалних доказа који се ја-
вљају као алтернативни извори података за утврђивање пореске обавезе.
Пореска пријава мора да буде комплетна, тачна, прегледна и јасна. Ови
квалитети пријаве у пракси постижу се нормативним утврђивањем њене струк-
туре.203 Таква структура, у зависности од пореског облика,204 обухвата најпре по-
датке који су релевантни за услове живота и економске прилике обвезника, затим
укупан приход или вриједност имовине, трошкове потребне за остварење прихода
или промета, односно трошкове одржавања имовине или потребне податке за
остваривање пореских подстицаја. Тако одређена пореска пријава представља, уз
пословне књиге, помоћно фискално-техничко средство (инструмент) за утврђи-
вање основице пореза.
202
Опширније: Миодраг Матејић, Фискална техника, Загреб, 1972, стр. 61. Зоран Томић, Извори по-
датака за утврђивање пореске обавезе, Опорезивање и пореско право, Правни факултет, Београд,
1989, страна 268.
203
Према члан 42 Закона о порезу на доходак Републике Српске, облик и садржај пореске пријаве
прописује се правилником који доноси директор Пореске управе.
204
Зависно од врсте и облика пореза, пореска пријава може да садржи и неке специфичне податке
које пружају потпунији увид у пореску способност обвезника.

MODERNA UPRAVA
Разврставање пореских пријава у нашем пореском праву врши се према

начину утврђивања пореске обавезе. При том се разликују годишња пореска
пријава од аконтационих пореских пријава.
(3) Подношење документације и пружање расположивих информација
неопходних за утврђивање чињеничног стања од значаја за опорезивање је,
такође, једна од обавеза коју имају порески обвезник и трећа лица. Порески орга-
ни могу захтијевати од пореског обвезника и трећих лица да, у року који одреди
порески орган, доставе на увид и провјеру пословне књиге и евиденције,
рачуноводствене исказе, пословну документацију и друге исправе и доказе ради
утврђивања чињеничног стања. Увид у наведену документацију и провјеру по-
рески органи могу обављати у службеним просторијама, електронским путем или
код лица које је дужно да достави наведене документе. Информације се, на писани
захтјев пореског органа и у року који он одреди, по правилу дају у писменом
облику, а изузетно ако није разјашњено чињенично стање, порески орган може
наредити лицу да у службеним просторијама да информацију о чему се саставља
записник.
(4) Обавези вођења пословних књига и евиденција, у складу са пореским
законом, подлијежу порески обвезници - правна лица, сталне пословне јединице
нерезидентних правних лица, сталне пословне јединице резидентног пореског
обвезника у Републици Српској, Федерацији Босне и Херцеговине, Дистрикта и у
иностранству, те предузетници.
Под пословним књигама подразумијевају се законом предвиђене еви-
денције које су на прописан начин дужни да воде порески обвезници у вези са
дјелатношћу коју обваљају, биљежићи у њима све пословне промјене у току
године.
Обиљежја пословних књига су дијелом приватноправног а дијелом јавно-
правног карактера. Карактер приватне исправе даје им својство њиховог изда-
ваоца, а прописима предвиђен начин њиховог вођења указује на ''елементе'' јавне
исправе. Њихова садржина, ток пословања пореског обвезника је у суштини
приватноправна, мада редовно државно контролисање исправности вођења даје
пословним књигама значај јавноправног карактера.205 У том смислу посљедица
неправилног вођења пословних књига састоји се у њиховом одбацивању као
невјеродостојних. Карактеристични случајеви неправилног односно погрешног
вођења пословних књига везани су за повреду саме форме вођења пословних
књига; кориштење невјеродостојних докумената као основе књижења, посебно у
погледу трошкова дјелатности, нпр. књижење на основу неовјерених и нееви-
дентираних рачуна; очигледна несразмјера између расхода и прихода; неиска-
зивање стварно наплаћених прихода и трошкова и др.
205
Опширније: Др Зоран Томић, Управно право, Номос, Београд 1991. године, страна 271.

MODERNA UPRAVA
3.2.2.2. Обавезе нечињења
Обавеза нечињења састоји се у дужности пореског обвезника да се уздржи

од одређеног чињења. Она се показују као посљедица законом успостављене
забране да се врши нека радња, која би, да нема поменуте забране, била до-
пуштена. Субјекат обавезе нечињења обавезан је на негативно понашање, које се
може састојати у невршењу неког права, односно у необављању неке радње. У
пореским системима у Босни и Херцеговини, обавезе нечињења у функцији
олакшавања пореског поступка веома су бројне и састоје се у различитим забра-
нама које се намећу пореским дужницима. Тако је, порески обвезник дужан да не
омета и не спречава службена лица која учествују у пореском поступку у оба-
вљању законом утврђене дужности или порески обвезник не смије да напушта
мјесто гдје се одвија теренска контрола (дужан је да буде присутан док контрола
траје).
3.2.2.3. Обавезе трпљења
Обавеза трпљења састоји се у допуштању активности пореског органа које

задиру у аутономну сферу коју правни поредак признаје пореском дужнику и
којима би порески дужник, да није пореског прописа, имао право да се супрот-
стави. У пореском праву обавеза трпљења разликује се од обавезе нечињења, јер
код обавезе нечињења порески повјерилац захтијева да порески дужник пропусти
своју радњу или да не изврши своје право, а код обавезе трпљења порески
повјерилац има право да задире у аутономну сферу пореског дужника, који је
обавезан да то трпи. Обавеза нечињења постигла је циљ због кога је уведена када
порески дужник пропусти да изврши забрањену радњу или неко право, односно,
када је дошло до позитивне акције пореског органа у односу на обавезу трпљења
пореског дужника. Пореским дужницима се намећу различите обавезе трпљења,
којима коренспондирају овлашћења надлежног пореског органа да може задирати
у аутономну сферу пореског дужника, с циљем да се спријечи кршење пореских
закона. Пореском органу у свим земљама дато је овлаштење да може утврђивати
пореску основицу, да може контролисати информације које добије од пореског
дужника и трећих лица и да може наплаћивати порез. Обавеза трпљења се
најчешће везује за поступак пореске контроле, а у одређеној мјери и за поступак
принудне наплате. У свим пореским системима у Босни и Херцеговини, обавезе
трпљења пореских дужника произилазе из овлаштења пореских органа у поступку
контроле и постуку принудне наплате, које су прописане законима о пореској
управи, односно у области индиректних пореза Законом о управи за индиректно
опорезивање, и Законом о поступку индиректног опорезивања, а то су:
• обавеза да се допусти преглед пословних књига и евиденција, рачуно-
водствених исказа, пословне документације и других исправа и доказа,

MODERNA UPRAVA
• обавеза да се допусти преглед утрошка и стања залиха инвентара мате-

ријала, сировина, полупроизвода, готових производа и основних средста-
ва,
• обавеза да се подвргне саслушању,
• обавеза да се допусти привремено одузимање робе, пословних књига,
докумената и других доказних средстава од значаја за утврђивање по-
реске обавезе,
• обавеза да се не омета (трпи) спровођење принудне наплате пореза и др.
4. ПРАВА ПОРЕСКИХ ОБВЕЗНИКА
Права пореских обвезника могу се посматрати у ширем контексту људских

права и међународних обавеза, које је у том смислу преузео на себе највећи број
држава, укључујући и Босну и Херцеговину. У прилог томе говори члан II став 2
Устава Босне и Херцеговине, који гласи:
„Права и слободе предвиђене Европском конвенцијом за заштиту људских
права и основних слобода и њеним протоколима директно се примјењују у Босни и
Херцеговини. Ови акти имају приоритет над свим другим законима“, а у ставу 6 је
даље експлицитно наведено да:
„Босна и Херцеговина, и сви судови, агенције, владини органи и институ-
ције којима управљају ентитети или које дјелују унутар ентитета, подвргнути
су, односно примјењују људска права и основне слободе на које је указано у ставу
2''. Посматрајући наведене одредбе Устава у ширем контексту значи, да су права
пореских обвезника загарантована и међународним конвенцијама и на нацио-
налном плану, али уз ограничења која треба да заштите фискални интерес. Тако је
у члану 1 став 1 Протокола број 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских
права и основних слобода која се, на основу члана II Устава Босне и Херцеговине,
непосредно примјењује у Босни и Херцеговини, прописана заштита имовине:
''Свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје
имовине. Нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под
условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права''.
Међутим, у ставу 2 постављено је јасно ограничење права на неометано
уживање имовине: ''Претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на
право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала
кориштење имовине у складу с општим интересима или да би обезбиједила на-
плату пореза или других дажбина или казни''. Затим, члан 8 Конвенције прописује
да:
„Свако има право на поштовање личног и породичног живота, неповре-
дивости стана и преписке“, али, став 2 истог члана садржи тзв. изузимајућу клау-
зулу: „У остваривању ових права јавне власти не могу постављати ограничења,
осим ако су она предвиђена законом и ако је то неопходно у демократском дру-
штву ради очувања националне безбједности, јавне сигурности или економске

MODERNA UPRAVA
добробити земље, ради одбране поретка, спречавања кривичних дјела, заштите

здравља или морала или ради заштите права и слобода других.“
Будући да се обавеза трпљења састоји у допуштању активности пореског
органа која задиру у лична права пореског дужника, правни поредак демократских
држава настоји да на одговарајући начин „избалансира“ сразмјерно велико овла-
штење пореских органа са захтјевом за заштитом људских права. У неким земља-
ма (нпр. Велика Британија, САД, Француска и Канада), права пореских обвезника
кодификована су у посебним повељама или деклерацијама,206 док су у другим,
оваква права постулирана са различитим прописима.
У Босни и Херцеговини, поред Устава Босне и Херцеговине који гене-
рално регулише заштиту људских права и основних слобода како је то наведено у
члану 2 Устава, ова права и слободе загарантована су и уставима ентитета. Тако и
Устав Републике Српске и Устав Фдерације Босне и Херцеговине у домену људ-
ских права и основних слобода гарантују, нпр. право на заштиту достојанства и
интегритета, слободу кретања и настањивања, право човјека у поступку пред
државним органима укључујући и право на жалбу, право на заштиту података о
личности, право на представке, петиције и приједлоге, право својине, право на
заштиту здравља, еколошка права, право и слободе странаца, на заштиту
неповредивости стана, и друга права и слободе. У оквиру уставом загарантованих
људских права и основних слобода, права пореских обвезника регулисана су у
области индиректних пореза Законом о Управи за индиректно опорезивање, Зако-
ном о поступку индиректног опорезивања и Законом о поступку принудне наплате
индиректних пореза. У Републици Српској, Федерацији Босне и Херцеговине и
Брчко Дистрикту Законом о пореској управи.
4.1. Основне компоненте права пореских обвезника
Основне компоненте права пореских обвезника чине:

(1) Право на информисање, на помоћ, и на истицање аргумената. Да би
поштовали порески закон, обвезници морају да буду информисани о дјеловању
цјелокупног пореског система и начину на који се одређују пореске обавезе.
Порески орган има обавезу да их упозна и са њиховим пореским правима и да им
пружи стручну помоћ у току процеса опорезивања. Право обвезника на информи-
сање и помоћ остварује се на различите начине: путем информационих при-
ручника, телефона, усмених обавјештења и др. Пореска админстрација се ради
стварања и очувања пореске лојалности (повјерења) мора руководити идејом да
упозна пореске обвезнике о њиховим правима у свим фазама утврђивања и
наплате пореза.
(2) Право на жалбу. Порески обвезници имају право на жалбу против
скоро свих одлука пореских органа. Ради остваривања овог права, важно је истаћи
да се мора обезбиједити најмање двостепени жалбени поступак. У већини
206
Проф. др Дејан Поповић, Пореско право Општ дио,CEKOS IN, Београд, 2006, страна 254.

MODERNA UPRAVA
западноевропских земаља, првостепену надлежност у жалбеном поступку обично

има порески орган, а редовни судови или посебно организован порески суд је
надлежан за више инстанце. На адекватну заштиту права пореских обвезника
утичу и неки технички аспекти жалбеног поступка. Уобичајено је да се жалба
мора упутити у одређеном временском року што очито представља ограничење за
обвезнике у погледу могућности оспоравања постојања пореског дуга. 207 Једна од
карактеристика жалбеног поступка (у око две трећине земаља OECD-а) је и та да
ће жалба аутоматски изазвати одлагање плаћања пореског износа мада је у неким
земљама то допуштено уколико се стекну посебне околности.208 У нашем по-
реском законодавству у већини случајева жалба нема суспензивно (одложно)
дејство.
(3) Право на досљедну примјену законских одредби. Порески обвезници
имају право да не плате више од тачног износа пореза. Тиме се потврђује начело
легалитета о висини пореза утврђеној законом узимајући у обзир њихове личне
околности и доходак. Другим ријечима, обвезници пореза имају право на до-
сљедну примјену законских одредби што истовремено обухвата обезбјеђивање
помоћи пореских органа у погледу коришћења свих законом установљених
пореских олакшица и одбитака.
(4) Право на сигурност (извјесност). Ово право има два аспекта. Пореским
обвезницима се мора омогућити да унапријед предвиде пореске посљедице соп-
ствених економских и других активности, што је у пракси тешко изводиво.
Порески органи се не могу обавезати да пореским обвезницима омогуће увид у
примјену прописа против злоупотреба, усмјерених на пореске обвезнике који
настоје да изиграју порески закон.
Други аспект извјесности у ствари подразумијева право на стабилност
пореских закона чиме се у значајној мјери доприноси правилном доношењу по-
словних одлука од стране обвезника. Уколико се врше промјене у законодавству
оне у начелу не могу имати ретроактивно дејство. Сигурност пореских обвезника
може бити остварена и уколико се пореско законодавство припрема пажљиво и
систематски, чиме се доприноси и његовој стабилности с једне стране, и бољем
прихватању од обвезника, с друге стране.
(5) Право на приватност. У савременим демократијама приватност је
једно од основних права грађана. У пореским стварима сви обвезници имају право
да очекују да их порески органи неће непотребно узнемиравати. У пракси, ту-
мачење овог права односи се на неразумне претресе пословних просторија и тра-
гање за подацима који нису од значаја за утврђивање пореске обавезе. То изискује
потребу прописивања строгих правила понашања и обавезног придржавања тих
правила од стране пореских службеника у току пореског управног поступка.
(6) Право на повјерљивост и тајност података. Право на повјерљивост и
тајност података и информација би за пореског обвезника требало да представља
заштиту од могућих злоупотреба или погрешне употребе података и информација
207
Просјечан рок за подношење жалбе износи до мјесец дана мада се различито одређује почетак овог
рока (или од момента извршеног опорезивања или фиксни датум послије протека пореске године).
208
Опширније: Taxpaycrs′ Rights and Obligations, OECD, Paris, 1990, p. 23.

MODERNA UPRAVA
о њему од стране радника пореске администрације. То значи да се ни једна обез-

бијеђена информација или податак о пореском обвезнику не би смио употријебити
у друге сврхе осим у пореске1. Ипак, у већини земаља подаци прикупљени за
сврхе опорезивања могу се прслиједити органима задуженим за социјалну
заштиту а у неким земљама у другим владиним ресорима мада и даље подлијежу
прописима о повјерљивости који се односе на пореске органе. Подаци се могу
прослиједити и иностраним пореским органима на основу билатералних и
мултилатералних споразума који изричито предвиђају такву размјену.
С обзиром на конкуренцију у тржишној привреди, ово право пореских
обвезника има велики значај па је самим тим и установљавање обавезе поштовања
овог права од стране пореске администрације веома важно. Зато пореска зако-
нодавства предвиђају врло оштре казне за пореске службенике који злоупотребе
повјерљиве податке.
ЗАКЉУЧАК
Пореско-правни однос у ширем смислу је јавноправни однос између двије

одређене стране, на основу којег је једна страна (порески повјерилац) овлашћена
да од друге стране (пореског дужника) тражи одређено давање, чињење, нечи-
њење или трпљење, а друга страна је дужна да то испуни. Одређивање поре-
скоправног односа као односа јавног права произилази из околности да се скуп
права и обавеза које имају субјекти у том односу заснивају на закону, и то је
суштинска разлика између овог односа и грађанско правног односа. Одређивање
пореског повјериоца у једној држави зависи од уставног уређења и делегирања
овлаштења одређеним јавноправним колективитетима да уводе одређене облике
пореза и друге дажбине као инструменте за прикупљање јавних прихода. Садржи-
на порескоправног односа је сложена. Нека права и обавезе су имовинске природе,
као на примјер право пореског повјериоца да захтјева плаћање пореза и споредних
пореских давања (новчаних казни, затезне камате, трошкова принудне наплате),
док су друга права и обавезе неимовинске, односно процесноправне природе, као
што су право на бесплатно добијање информација о пореским прописима, право
на жалбу, право на приватност, право на присуство током теренске пореске
контроле и др. Упркос хетерегености своје садржине, и без обзира на имовинско-
правну и процесноправну компоненту, порескоправни однос посматрамо као
јединствен правни однос јер су сви његови институти окренути ка једном цињу -
плаћању пореза и обезбјеђивању јавних прихода за финасирање јавних потреба и
уопште вршења финансијске дјелатности државе. Порески обвезници, без обзира
што имају подређен положај у односу на пореског повјериоца имају загарантована
права која су утемењена прије свега у уставу једне државе у домену људских
права и основних слобода, а конкретизована пореским законима и законима који
уређују рад пореских органа.

MODERNA UPRAVA
Summary
Tax-legal relationship is the public-legal relationship in which the rights and

obligations of the subjects in those relations are only regulated by a law. This is the
crucial difference between civil law relationship in which, based on the principles of the
disposition, there is a rule that the parties decide independently whether to enter into a
civil relationship, determine the rights and obligations based on free will, and in which
the principle of equality of parties is applied. In tax-legal relations the principle of equa-
lity is not valid, but the principle of subordination of taxpayer to the tax payer body.
Taxpayer has no freedom of choice whether to acquire that status, but it depends on the
legal description of tax factual state prescribed in tax law, which introduces a specific
form of taxes. Subject of tax-legal relations are giving, doing, non-doing and suffering,
thereby separating two components of tax-legal relations: property tax relation and tax
administrative relations. But, regardless of which tax payment duty is determined by law
and regardless of whether the taxpayer has no right of choice to accept that or not, there
is a wide range of rights of taxpayers which, in the broad sense, can be viewed in the
context of human rights guaranteed by the European Convention for the Protection of
Human Rights and Freedoms and its Protocols and the constitutional provisions in the
field of human rights and fundamental freedoms.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Валерија Шаула

(прегледни чланак)
ПРИМЈЕНА ЕВРОПСКИХ СТАНДАРДА У РАДУ ОРГАНА ДРЖАВНЕ

УПРАВЕ-НОВА ЕВРОПСКА КОНВЕНЦИЈА О УСВОЈЕЊУ ДЈЕЦЕ
УВОД
Савјет Европе, регионална међународна организација која данас окупља

четрдесет седам земаља209, посебну пажњу у свом раду посвећује питањима из
области породичног права, а посебно заштити дјеце.
У ту сврху сачињен је већи број конвенција којима је циљ уједначити
нормативни оквир и праксу држава чланица у питањима из њиховог поља
примјене.
Осим Европске конвенције о заштити људских права и слобода из 1950.
године210 (посебно су за ову материју важни њени чланови 8 и 12), питањима
породичног права баве се и: Европска конвенција о усвојењу дјеце из 1967.
године211, Европска конвенција о правном статусу дјеце рођене ван брака из 1975.
године212, Европска конвенција о признању и извршењу одлука које се тичу
старања над дјецом и поновном успостављању старања из 1980. године213,
Европска конвенција о уживању права дјеце из 1995. године214, Конвенција о
контактима са дјецом из 2002. године215, те Конвенција о заштити дјеце од
сексуалне експлоатације и сексуалне злоупотребе из 2007. године216.
Током 2008. године припремљен је текст ревидиране Конвенције о
усвојењу дјеце217. Циљ ревизије рјешења из раније усвојене истоимене конвенције
је узимање у обзир друштвених и правних промјена у посљедњих четрдесет
година, те досљедно интегрисање начела најбољег интереса дјетета у све одредбе
конвенције.
209
Босна и Херцеговина је постала чланица ове организације 24.04.2002. године. Опширније о
Савјету Европе видјети у Шаула В., Правни положај Савјета Европе, Правни савјетник, Сарајево
2/2002, стр. 85-94.
210
European Tretay Series (ETS) 5.
211
ETS 58.
212
ETS 85.
213
ETS 105.
214
ETS 160.
215
ETS 192.
216
ETS 201.
217
ETS 202.

MODERNA UPRAVA
Овај рад се бави најважнијим рјешењима ревидиране конвенције, како би

се стручна јавност, а посебно радници у органима управе надлежним за послове
социјалне заштите, упознали са савременим трендовима у европском законодав-
ству у овој области.
ПОТРЕБА ЗА ДОНОШЕЊЕМ НОВЕ КОНВЕНЦИЈЕ
У периоду од доношења и ступања на снагу Европске конвенције о

усвојењу дјеце, тј. од 1967. године до данас, дошло је до значајних промјена, како
у интерном породичном законодавству земаља чланица Савјета Европе, тако и на
међународном плану. Осим усвајања Конвенције УН о правима дјетета 1989.
године218, рад на побољшању положаја дјетета и њиховој заштити одвијао се и у
оквиру других међународних организација.
Ту се посебно мисли на рад Хашке конференције за међународно приватно
право219, која је током 1993. године усвојила Конвенцију о заштити дјеце и
сарадњи држава у међудржавном усвојењу220. Ову конвенцију је ратификовало 75
држава свијета. Конвенција успоставља систем сарадње између држава, те
механизме којима се успостављају гаранције у циљу спречавања трговине дјецом,
отмица и других видова могуће злоупотребе. Осим тога, она гарантује међусобно
признавање одлука органа држава чланица којима се усвојење заснива, а које су у
складу са одредбама те конвенције. Ова конвенција се бави усвојењем са међуна-
родним елементом (када дијете које има редовно боравиште у једној држави
уговорници, мијења своје боравиште у другу државу уговорницу те конвенције,
на бази усвојења које је извршено у држави његовог поријекла или у сврхе усво-
јења у другој држави уговорници-држави пријема). Ова конвенција се не бави
материјалним одредбама које би регулисале материју усвојења.
У консултацијама са државама чланицама Савјета Европе, припремљен је
нацрт ревидиране Конвенције о усвојењу дјеце, која је отворена за потписивање
27.11.2008. године. Конвенцију је до сада потписало13 држава чланица221, а за
њено ступање на снагу потребне су три ратификације. Када ступи на снагу, ова
Конвенција ће, међу истим државама чланицама, ставити ван снаге Конвенцију о
усвојењу дјеце из 1967. године.
218
Ову конвенцију је ратификовала и бивша СФРЈ («Службени лист СФРЈ-Међународни уговори»
број 15/1990), те се она примјењује у свим државама насталим њеним распадаом, па тако и у БиХ.
219
Шаула В., Доситигнућа Хашке конференције за међународно приватно право у заштити дјеце-
савремене тенденције, Годишњак Правног факултета Бања Лука, XXVI/2001, стр. 255-267. Подаци у
овом, као и у другим ранијим радовима, базирани су на стању чињеница у вријеме када су они
припремани, па је потребно додатно провјеравање релевантних информација (посебно статус
конвенција, преглед држава потписница и држава које су конвенције ратификовале) на www.hcch.net
или www.coe.int.
220
Опширније о самој конвенцији, те њен преведени текст, видјети у Шаула В., Хашка конференција
и међудржавно усвојење, Држављанство и међународно приватно право, Хашке конвенције, Зборник
радова, Београд, 2007. године, стр. 151-171, те 375-387.
221
Белгија, Данска, Финска, Исланд, Јерменија, Црна Гора, Холандија, Норвешка, Румунија, Србија,
Шпанија, Украјина, Уједињено Краљевство Велике Британије и Сјеверне Ирске. Ниједна држава још
није ратификовала Конвенцију.

MODERNA UPRAVA
НАЈВАЖНИЈЕ ОДРЕДБЕ НОВЕ КОНВЕНЦИЈЕ
Конвенција има тридесет чланова, подијељених у неколико поглавља

(преамбула, поље примјене, општи принципи, завршне одредбе). У преамбули
Конвенције подсјећа се на циљеве Савјета Европе, а посебно веће јединство
држава чланица у сврхе очувања и реализације идеала и принципа који чине
њихово заједничко наслијеђе. Такође се подсјећа на УН Конвенцију о правима
дјетета (посебно њен члан 21), Хашку конвенцију о заштити дјеце и сарадњи
држава код међудржавног усвојења из 1993. године, те констатује да су неке
одредбе Европске конвенције о усвојењу дјеце из 1967. године застарјеле и
супротне постојећој пракси Европског суда за људска права. Жеља креатора
рјешења конвенције је да се редукују тешкоће узроковане разликама у нацио-
налним законима, те промовише интерес дјетета-усвојеника.
Основни предуслов за настанак доброг усвојења је да је оно у најбољем
интересу дјетета. Тај интерес је подцртан, како у посљедњој реченици преамбуле
Конвенције, тако и у њеном оперативном дијелу.
Конвенција се примјењује на потпуно усвојење дјетета, које је у вријеме
када се усвојилац пријави да га усвоји, млађе од 18 година, није у браку (није ни
било), нити у регистрованом партнерству.
Свака држава уговорница се обавезује да ће усвојити законодавне и друге
потребне мјере како би се осигурала сагласност њеног унутрашњег права са
одредбама Конвенције и обавијестиће генералног секретара Савјета Европе о тим
мјерама222.
Надлежни орган (судски или управни) неће дозволити заснивање усвојења
ако се не увјери да је оно у најбољем интересу дјетета (обезбјеђује му стабилан и
хармоничан дом). Да би дошло до заснивања усвојења потребно је да се обез-
биједи сагласност (пристанак):
мајке и оца (односно лица која су у име родитеља овлаштена да дају
сагласност)
дјетета, за које се по закону сматра да довољно разумије ситуацију
(потребна доб ће се утврдити интерним прописима држава чланица, али не
смије бити изнад 14 година)223
сагласност супружника (или партнера из регистрованог партнерства)
усвојиоца.
Лица која треба да дају сагласност, биће посавјетована и пружиће им се

потребне информације о посљедицама давања њихове сагласности, а посебно
чињеница да ли засновано усвојење резултује престанком правних веза са
биолошком породицом. Сагласност мора да буде дата слободно и изражена (или
222
Члан 2 Конвенције.
223
Предвиђен је изузетак у овом погледу, када је дијете неспособно да изрази ваљану сагласност или
би то било очигледно супротно његовим најбољим интересима (члан 6 Конвенције).

MODERNA UPRAVA
документована) у писаној форми. Пристанак мајке на усвојење њеног дјетета, не

може бити дат прије истека рока који је одређен унутрашњим правом, а који не
може бити краћи од шест седмица, а ако такав рок није предвиђен унутрашњим
правом, рок који је потребан да се довољно опорави од посљедица порођаја, што
ће утврдити надлежан орган.
Конвенција дозвољава да усвојитељи буду брачни пар, лица која су у
регистрованом партнерству (тамо гдје тај институт постоји), као и појединац.
Државама се даје могућност (али не намеће обавеза) да у свом праву прошире
поље примјене Конвенције и на лица истог пола која су у браку или су у
регистрованом партнерству, те на лица различитог или истог пола која живе
заједно у стабилној вези (ванбрачна заједница).
Минимална доб за усвојиоца је између 18 и 30 година. Предвиђена је и
минимална добна разлика између усвојиоца и усвојеника од 16 година. Уну-
трашњим законом, државе чланице могу предвидјети изузетке од овог правила,
ако је то у најбољем интересу дјетета, те ако се ради о ситуацији гдје се као
усвојиоци појављује супружник или регистровани партнер дјететове биолошке
мајке (оца) или када се ради о неким изузетним околностима.
Надлежни орган неће засновати усвојење док се претходно не изврше
одређене провјере везане за усвојиоца, дијете и његову породицу224. У ту сврху
прикупљени подаци ће се прибављати, процесуирати и достављати у складу са
пропсима који регулишу пословну тајну и заштиту личних података.
Правна посљедица заснованог усвојења се манифестује у чињеници да
дијете постаје пуноправни члан породице усвојиоца (усвојилаца), са правима и
обавезама дјетета према родитељима и обрнуто. Овим чином се прекида правна
веза између дјетета и његових биолошких родитеља, тј. породице поријекла.
Државе могу својим прописима предвидјети изузетке у вези питања презимена
дјетета, те забранама за закључење брака или заснивање регистрованог партнер-
ства.
Државе уговорнице ће својим прописима олакшати стицање држављанства
дјетету усвојеном од стране њихових држављана (барем једног). Губитак
држављанства након заснивања усвојења ће се условити стицањем другог
држављанства. Неће се успостављати ограничења у погледу броја усвојења која
може засновати исто лице, као ни условљавати усвојење немогућношћу рађања
властите дјеце.
Усвојење се може опозвати или поништити225 само одлуком надлежног
органа, при чему ће се водити рачуна о најбољем интересу дјетета. Ово се може
224
Подаци везани за личност, стање здравља, друштвену средину усвојиоца, карактеристике везане
за његов дом, домаћинство, његову способност да подиже дијете, разлоге за усвојење, односе међу
партнерима, узајамна компатибилност дјетета и усвојиоца, личност, здравље и социјална околина
дјетета, етничко, културно и друго поријекло дјетета и усвојиоца (детаљније у чл. 10 Конвенције).
225
Конвенција, у енглеском тексту (члан 14) користи оба израза, и то. ревоке (опозвати) и аннул
(поништити), док је нашем правном поднебљу примјеренији израз „престанак усвојења“ или
евентуално „раскид“.

MODERNA UPRAVA
десити само из озбиљних разлога предвиђених домаћим правом и у роковима

прописаним законима, али прије пунољетства дјетета.
Државе су слободне да одреде пробни период у којем би се дијете
повјерило на старање будућем усвојиоцу, како би се надлежни орган увјерио у
испуњеност потребних услова и остваривање најбољег интереса дјетета.
Државе уговорнице се обавезују да ће обезбиједити промоцију и правилно
функционисање савјетодавне службе по питањима усвојења, као и службе након
заснивања усвојења, које ће пружати помоћ и давати савјете потенцијалним
усвојиоцима, те усвојеној дјеци. Државе се такође обевазују да ће омогућити
одговарајућу обуку социјалним радницима који треба да буду правилно едуковани
о друштвеним и правним аспектима усвојења.
Посебно је занимљиво питање приступа подацима везаним за усвојење,
које Конвенција регулише у члану 22 веома детаљно. Осврнућемо се само на неке
аспекте питања приступа подацима (повјерљивости).
Усвојено дијете ће имати право на приступ информацијама које су у
посједу надлежних органа, а везане су за његово поријекло. Ако родитељи тог
дјетета имају законско право да се њихов идентитет не открива, надлежни орган
ће имати право да слободно процијени да ли ће омогућити приступ тим подацима
дјетету, имајући у виду све околности, те конкретна права дјетета и његових
родитеља. У овом погледу се мора обезбиједити потребно савјетовање дјетету које
није достигло пунољетство.
Усвојилац и усвојено дијете ће моћи добити извод из јавног регистра
(матичних књига) у којем се налази податак о датуму и мјесту рођења дјетета, али
без података о чињеници усвојења или идентитету биолошких родитеља. Имајући
у виду право свакога да зна за свој идентитет и поријекло, релевантне
информације везане за усвојење ће се прикупљати и чувати најмање током 50
година након заснивања усвојења. Јавне регистре треба водити, а њихов садржај
репродуковати на начин да се онемогући лицима која немају законити интерес, да
сазнају да ли је неко лице усвојено или није, те податке о његовим биолошким
родитељима.
Завршне одредбе Конвенције нису разматране у овом раду.
УСВОЈЕЊЕ У ПОРОДИЧНОМ ПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ
Породични закон Републике Српске226 у тридесетак чланова регулише

материју усвојења, како материјалне, тако и процедуралне аспекте тог правног
односа.
Занимљиво је размотрити у којој мјери су одредбе постојећег породичног
законодавства у Републици Српској (не) спојиве са рјешењима Европске
конвенције о усвојењу дјеце, у случају када би она постала обавезујућа за Босну и
Херецеговину, што сада није.
226
«Службени гласник Републике Српске» бр. 54/02 и 41/2008.

MODERNA UPRAVA
Наредне редове овог рада посвећујемо сумарном прегледу компатибил-

ности постојећих рјешења Породичног закона са Европском конвенцијом о
усвојењу дјеце.
Генерално се може рећи да рјешења нашег породичног законодавства у
највећој мјери одговарају онима из Конвенције.
Примарно начело, предвиђено чланом 146 Породичног закона Републике
Српске (у даљем тексту ПЗ) које прописује да усвојење мора бити у интересу
усвојеника, истовремено је основни принцип из Конвенције.
У ПЗ се предвиђа да се усвојити може малољетно лице, без назнаке о
најнижој доби дјетета. Ипак, у чл. 3 Упутства Министра здравља и социјалне
заштите РС о поступку усвојења дјеце227 се предвиђа да орган старатељства не
може дати на усвајање дијете из породилишта, пошто се тада прибавља сагласност
мајке у тренутку када она није довољно оправљена од посљедица порођаја.
Ширим тумачењем ове одредбе, ту би се подразумијевало поштовање протека од
најмање 40 дана од дана порода.
У ПЗ је преописано да потпуно може бити усвојено само дијете до 5
година старости које нема живе родитеље или су они непознати, односно дијете су
напустили, а више од једне године им се не зна мјесто боравка, или родитељи који
су пред надлежним органом старатељства дали изјаву да су сагласни да дијете
буде потпуно усвојено228. У РС потпуно могу усвојити само супружници
заједнички, под условом да су обоје (или једно) старије од усвојеника барем 18
година.
Нема могућности да се дозволи непотпуно усвојење лицу које није у
браку, те ванбрачним супружницима који живе у заједници најмање 5 година229.
Доношењу рјешења о заснивању усвојења може да претходи “пробни
период” у којем се дијете, без накнаде, смјешта у породицу будућих усвојилаца на
период од 3 мјесеца230. У овом случају, орган старатељства врши надзор током
овог периода, ради утврђивања најбољег интереса дјетета.
У поступку усвојења искључена је јавност. Орган старатељства је дужан да
води евиденцију и чува документацију о усвојеној дјеци према упутству
надлежног министарства.
У породичном законодавству РС није регулисано питање приступа
подацима о усвојењу. Постоје одредбе које наглашавају потребу очувања тајности
података у погледу потпуног усвојења, а у матичне књиге рођених се као
родитељи усвојеника уписују усвојиоци231.
И поред одсуства аналогних одредаба у породичном законодавству РС,
подсјећамо на постојање одредаба које регулишу ову материју, а садржане су у
227
«Службени гласник РС» број 27/2004.
228
Члан 157 ПЗ РС.
229
Иако овакво рјешење познају Породични закон Федерације Босне и Херцеговине из 2005. године
(«Службене новине ФБиХ» бр. 35/2005 и 41/2005) и Породични закон Брчко Дистрикта Босне и
Херцеговине из 2007. године («Службени гласник Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине» број
23/2007).
230
Члан 166, став 2 ПЗ РС.
231
Члан 169, став 4 ПЗ РС.

MODERNA UPRAVA
законима о слободи приступа информацијама (овакав закон постоји у Републици

Српској, али и на нивоу БиХ, те у Федерацији Босне и Херцеговине 232).
Према релеватним одредбама тих закона, који предвиђају свој примат у
односу на друге законе233, свако има право приступа информацијама које су под
контролом јавног органа, а орган има обавезу да објави те информације, осим ако
се ради о изузецима (заштита интереса одбране и сигурности, јавне безбиједности,
спречавање и откривање криминала, заштита процеса доношења одлука и давања
мишљења, савјета и препорука, заштита повјерљивих комерцијалних интереса
треће стране, те када се утврди да тражене информације укључују личне интересе
који се односе на приватност трећег лица).
У ПЗ РС је предвиђено да усвојилац може бити само држављанин БиХ, а
изузетно и страни држављанин, ако за то постоје нарочито оправдани разлози.
Такво усвојење не може се засновати без претходног одобрења Министарства
здравља и социјалне заштите234. У Упутству о поступку усвојења дјеце је
предвиђено да ако постоје изричито оправдани разлози да усвојиоци буду страни
држављани, орган старатељства је дужан да претходно тражи одобрење о дозволи
усвајања од Министарства здравља и социјалне заштите235.
Према ПЗ236 непотпуно усвојење може престати на основу рјешења органа
старатељства, када се утврди да то захтијевају оправдани интереси усвојеника. О
овоме ће се прибавити и одговарајуће стручно мишљење. Непотпуно усвојење
може престати и на приједлог једне од страна, или по споразумном приједлогу обе
стране, ако орган старатељства оцијени да је то у интересу усвојеника.
Потпуно усвојење се не може раскинути.
АПСТРАКТ
Овај рад се бави најважнијим рјешењима Конвенције о усвојењу дјеце,

која је 2008. године усвојена у оквиру Савјета Европе. Њен циљ је да, када добије
потребан број ратификација, тј. ступи на снагу, међу државама уговорницама
замијени раније усвојену Конвенцију о усвојењу дјеце из 1967. године.
232
«Службени гласник РС» број 20/2001 (Закон о слободи приступа информацијама РС је на снази од
25. маја 2001. године); «Службени гласник БиХ» број 28/2000 (закон је на снази од 18. новембра
2000. године); «Службене новине ФБиХ», број 32/2001 (Закон о слободи приступа информацијама
ФБиХ је на снази од 1. августа 2001. године).
233
Тако чл. 25, став 1 Закона о слободи приступа информацијама РС предвиђа да:”Уколико су
одредбе Закона о државној управи, Закона о општем управном поступку, Закона о управним
споровима који или других закона који су на снази у РС у супротности с овим законом,
примјењиваће се одредбе овог закона.” Слично и чл. 25, став 1 Закона у слободи приступа информа-
цијама ФБиХ, те чл. 26, став 1 Закона о слободи приступа информацијама на нивоу Босне и
Херцеговине.
234
Члан 147 ПЗ РС.
235
Члан 12 Упутства (види фусноту 19).
236
Детаљније о одредбама везаним за престанак усвојења видјети чланове 171-174 ПЗ РС.

MODERNA UPRAVA
Циљ рада је да се стручна јавност, а посебно радници у органима управе

надлежним за послове социјалне заштите, упознају са савременим трендовима у
европском законодавству у овој области, те тако свој рад у највећој мјери при-
лагоде постојећим европским стандардима.
SUMMARY
This paper deals with the most important solutions from the Convention on the
Adoption of Children, which was adopted in 2008 by the Council of Europe. Its goal is,
when it reaches the required number for ratification, ie. enters into force, to replace
previously adopted Convention on the Adoption of Children from the 1967 by the States
which are Parties.
The aim of the paper is for expert public, especially employees in the
administrative bodies who are in charge of social protection, to become familiar with
modern trends in European legislation in this area, and in this way to adapt their work
to existing European standards to the greatest extent.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Предраг Димитријевић237
ЕВРОПСКИ УПРАВНИ ПРОСТОР И РЕГИОНАЛИЗАЦИЈА

"СТРАХ ОД ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈЕ"
Резиме
У Европи постоје разни типови децентрализованих држава. Основно пи-

тање јесте који су разлози који су довели до децентрализација широм Европске
уније. Регионализација у савременом европском простору јесте пут ка убрзаном
економском развоју и начин да се изврши реална интеграција европског мозаика
кроз препознавање стварних економских и других интереса и њихово институ-
ционално остваривање. Регионализација треба да буде, интегрални део уставног
система Србије. Децентрализација у Србији се схвата као осетљиво пилитичко
питање које одузима власт централним државним институцијама и централи-
зованој политичкој елити, с једне стране и као опасан корак ка разградњи и
распаду државе, с друге стране. Оно што представља конструктиван приступ је да
се децентрализација у Србији мора да се схвати као нужни услов за ефикаснију и
рационалнији управни систем. Она је претпоставка стварних европских интегра-
ција и економском а то значи и политичком отварању Србије.
Кључне речи: Европски управни простор, регионализација, децентрали-

зација, еурорегиони.
1. Европски управни простор
Појам европски управни простор повезан је са Уговорима о Европској

унији и уопште правом Европске уније.238 На њега се позивају неколико
докумената у Унији а често се помиње у говорима европских политичких лидера.
Може се рећи да је овај концепт најприсутнији у студијама јавног права и
извештајима OECD/SIGMA у односу на проширење уније. При томе треба
напоменути да у литератури не постоји консенсус у погледу обима конвергенције
заједничког европског модела. У просеку, студије управног права извештавају о
већој конвергенцији него студије емпиријских социјалних научника.239 Неки
237
Правни факултет, Универзитет Источно Сарајево.
238
Treaty on European Union, Maastricht, 1992, http://europa.eu.int/en/record/mt/title1.htm, Treaty esta-
blishing the European Coal and Steel Community, Paris, 1951, http://europa.eu/scadplus/treaties/
/ecsc_en.htm, Treaty establishing the European Economic Community, Rome, 1957,
http://europa.eu/scadplus/treaties/eec_en.htm, Treaty establishing the European Atomic Energy Community,
http://europa.eu/scadplus/treaties/euroatom_en.htm
239
Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26, str. 7

MODERNA UPRAVA
теоретичари сматрају да на бази емпириских студија Европски управни простор

још увек не постоји и тешко да ће некада оживети.240
Појам Европски управни простор је предмет анализе и дебате између
теоретичара јавне управе и европског јавног права из 1990-тих година. Сматра се
да овај појам без специфицираног значаја постоји од 1992 године, док је научна
дебата о Европском управном простору заживела у немачкој управној теорији
развијеној на Универзитету у Спесеру. Ширу расправу подстицали су две конфе-
ренције одржане у току 2002 године у Потсдаму и Спесеру.241 Ипак примећује се
да је озбиљније проучавање појма Европски управни простор повезано
прикључивањем нових чланица у Европској унији, посебно земља у транзицији,
чији су проблеми истакли потребу за утврђивањем правних критеријума за
прикључивање и спровођење ширег програма за помоћ. Посебно се истиче
заједничка иницијатива Европске уније и OECD-a названа SIGMA (Support for
Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European
Countries), основана 1992. године, као део Службе за јавни менаџмент OECDa.
SIGMA покушава да обухвати захтеве који се постављају пред јавним управама
земаља кандидата, а који су засновани на решењима прихваћеним у државама
чланицама. Са тим се интезивирала дебата о Европском управном простору и
потстакло се кристализирање самог појма. Уствари SIGMA је приступила де-
таљној разради концепта Европског управног простора и дала је потврду о
његовом постојању у својим документима из 1998 и 1999 године.
Истиче се мишљење Франциско Кардона (1999), саветника за менаџмент
јавних служби у SIGMI, које дефинише могућност постојања заједничког
управног простора "када се група управних начела, правила и прописа на исти
начин примењују на одређеној територији која је под истим националним
уставом". У том погледу није спорно да Европски управни простор претставља
спој "основних институционалних решења, процеса, заједничких управних
стандарда и вредности управне службе" која се протеже у управама чланицама
Европске уније.242
Уговори Европске уније не предвиђају специфични модел администрације
и не постоји acquis communautaire за јавну администрацију. Напротив, Европска
унија је у току своје историје претпостављала да су различити администратини
системи легитимни и компатибилни са чланством и да различита уређења могу да
буду подједнако добра приликом имплементације легислативе Европске уније.243
Може се рећи да је Европски управни простор неформални ацqуис цоммунаутаире
у области јавне управе. Он је настао као резултат проширивања Европске уније,
која поставља минималне стандарде за државе кандидате по питању реформе
240
Schwarze, 1996; Bosaert i dr., 2001; cit.sprema Olsen, 2003: 516, види: Anamarija Musa, Europski
upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Хрватска јавна управа, год. 6 (2006), br. 1, str. 132
241
Анамарија Муса, Еуропски управни простор: приблизаваwе националних управа, Хрватска јавна
управа, год. 6 (2006), бр. 1, стр. 125
242
управа, год. 6 (2006), бр. 1, стр. 126
243

MODERNA UPRAVA
политичких институција и јавне управе, а посебно централне државне управе.

Истиче се мишљење да се "неформални управни acquis communautaire састоји од
бројних одредби примарног и секундарног права Уније, као и пресуде Европског
суда који стварају далекосежне правне захтеве пред политичке и управне системе
у Европској унији". На то би требало да се додају и функционални захтеви које
чине наднационалну сарадњу мрежног облика. При томе се као правни захтеви
истичу поштовање демократских принципа и владавине права, принципи и
правила управног права, правила која се односе на управне службенике и правила
јавног сектора. Функционални захтеви су они нестандардизовани захтеви које
чланице треба да испуне да би могле успешно да делују у политичком систему
Европске уније, на пример функционирање посебног министарства за европске
послове и друго.
Стварање Европског управног простора види се као конвергенција, одно-
сно приближавање националних управних система према европском управном
моделу. У једном Извештају који је припремила SIGMA наводи се да Европски
управни простор није утврђени факт и да покретачке снаге конвергенције добијају
на снази и моћи. Поставља се питање да ли је процес постигао тачку на којој је
различитост замењена Европским административним стандардима.244 Принципи
европског управног простора нису формално обавезавајући за државе чланице и
државе кандидате, већ они претстављају стандарде које треба да се испуне како би
се ојачао институционални капацитет држава чланица и кандидата. То све треба
да осигура спровођење прописа Европске уније и функционисање заједничког
правног система.245 SIGMA утврђује потребу за прихватањем одређених принципа
и испуњавање појединих стандарда које разликују земље чланице,246 као на
пример већ споменуто министарство за европску интеграцију.
Током времена јавило се неповерење у погледу могућности стварања
потпуне конвергенције у погледу кретања појединачних националних управних
модела према заједничком моделу, односно целокупно заокрижено стварање
европског управног простора. Наиме, на конференцији EPSU-ADEDY одржаној
2003 године у Атини било је закључено да је "немогуће, а можда и непожељно да
се говори о униформисаном европском управном простору". 247
Када се говори о стварању европског управног простора истичу се
заједнички принципи деловања јавне управе који се примењују у државама
чланицама, а дефинисани су правом и имплементирани у пракси одговарајућим
поступцима, механизмима и одговорностима. 248 Нови принципи рада европске
244
Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26
245
Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Хрватска јавна управа,
god. 6 (2006), бр. 1, стр. 128
246
247
Konferencija je održana u organizaciji European Federation of Public Services Unions, EPSU и грчке
Конфедерације на јавни службеници (ADEDY)
248
Резолуција (77) 31 о заштити појединца у односу на акте органа управе (усвојена од стране
Савета Европе Комитета министара на 275. седници одржаној 28. септембра 1977. на нивоу
заменика министара). Council of Europe из Збирке одабраних препорука Савета Европе, Канцеларија
Савета Европе у Београду, 2004.

MODERNA UPRAVA
администрације су у многим државама чланицама имплементирани у њиховим

уставима и управном законодавству, а развијени су најпре деловањем национал-
них судова и Европског суда. SIGMA је уобличила ове принципе у сет стандарда
који се постављају пред државе кандидате Европске уније. 249
1. Први принцип је принцип владавине права у погледу правне сигурно-
сти и предвидљивости управног деловања и одлука;
2. Отвореност и транспарентност јавне управе са циљем да се осигура
надзор над управним поступцима и резултатима према претходно
утврђеним правилима;
3. Одговорност јавне управе са другим законодавним и судским телима,
са којима се настоји да осигура понашање сагласно владавини права;
4. Ефикасност јавне управе приликом коришћење јавних прихода и
успех у постизању циљева јавне политике који су утврђени законом и
прописима.
Ови принципи нису формализирани у праву Европске уније због чега се
сматрају за неформални acquis communautaire, али ипак они у великој мери утичу
на европеизацију националних управа и претстављају темеље европског управног
простора. Ови принципи су правно обавезавајући за све учеснике у јавној сфери и
служе као параметри за одређивање управних стандарда.250
Европски управни простор претставља релативно усклађени збир принци-
па и минималних стандарда којима се одређује организација, делатност, и функ-
Препорука Рец (2003)16 земљама чланицама у вези са извршењем управних и судских одлука
у области управног права (усвојена од стране Савета Европе Комитета министара на 851.
седници одржаној 9. септембра 2003. на нивоу заменика министара), Council of Europe из Збирке
одабраних препорука Савета Европе, Канцеларија Савета Европе у Београду, 2004.
Препорука бр. Р (91) 1 земљама чланицама у вези са административним санкцијама (усвојена
од стране Савета Европе Комитета министара на 452. седници одржаној 13. фебруара 1991. на
нивоу заменика министара). Council of Europe из Збирке одабраних препорука Савета Европе,
Канцеларија Савета Европе у Београду, 2004.
Препорука Рец (2001) 9, земљама чланицама о алтернативама судском процесу измеду
органа управе и приватних странака (усвојена од стране Савет Европе Комитета министара 5.
септембра 2001. године на 762. састанку заменика министара). Council of Europe из Збирке
одабраних препорука Савета Европе, Канцеларија Савета Европе у Београду, 2004.
Препорука бр. Р (87) 16 земљама чланицама о управним поступцима који погадају велики број
лица (усвојена од стране Савет Европе Комитета министара 17. септембра, 1987. године на 410.
састанку заменика министара). Council of Europe из Збирке одабраних препорука Савета Европе,
Канцеларија Савета Европе у Београду, 2004.
Меморандум са објашњењима у вези са Препоруком Рец (2001) XX о алтернативама судском
поступку измеду органа управе и приватних странака, Савет Европе - Комитет Министара.
Council of Europe Из Збирке одабраних препорука Савета Европе, Канцеларија Савета Европе у
Београду, 2004.
249
управа, год. 6 (2006), бр. 1, стр. 131
250
управа, год. 6 (2006), бр. 1

MODERNA UPRAVA
ционирање органа државне управе на бази acquis communautaire.251 У том погледу

истичу се следећи принципи европског управног простора:
1. транспарентност и отвореност према грађанима и привреди
2. материјална и формална законитост
3. предвидљивост и недискриминација
4. лична и организациона одговорност
5. ефективност у заштити јавног интереса
6. ефикасност у употреби ресурса
7. квалитет и благовремено у деловању управе на свим нивоима.
D’Orta сматра да европски управни простор претставља "околину која се
састоји од европске политике и правила које претпостављају активну улогу
националних управа, а којима је национална управа испреплетена у име унифор-
мности права грађана и економских субјеката унутар Европске уније а са циљем
осигурања једнаког нивоа успешности и квалитета услуга." Према њему оно на
што би требало да буде усмерена хомогенизација нису управна структуре и
поступци, већ резултати у појединим управним областима. У том погледу главни
принципи би требали да буду ефикасност и квалитет јавних служби.252
Може се закључити да су постављени темељи за очекивање да ће се
створити јасније одређен европски управни простор у будућности, ако се узме у
обзир да су утврђени и хармонизирани принципи управног права и јавне управе.
На то се надовезује мишљење неких аутора да је у различитим европским
управним системима настало приближавање или њихова конвергенција успоста-
вљањем истих или сличних институција или адаптација постојећих у сагласности
са европским управним начелима.253 Постоји и мишљење других аутора, према
којима тврдња SIGME о стварању европског управног простора као последица
повећане конвергенције правних и управних система још увек није емпириски
потврђена и да уствари не постоје јасни захтеви у погледу националних управа.
Дивергентности и специфичне националне карактеристике још увек карактеришу
јавну администрацију, као део политичко-административног система највише под
утицајем специфичних националних традиција. Има промена, али не и хармони-
зација и конвергенција. "Још увек не можемо да говоритимо о европском управ-
ном простору, и поред тога што смернице воде према европеизацији јавних
служби".254 Због тога, се предлаже да је боље уколико се говори о европској
управној заједници, у којој неће бити речи о конвергенцији или дивергенцији,
посматрати је као "амалгам јавних управа" у оквиру Европске уније, коју каракте-
рише велики број "играча" који сарађују на европском нивоу, али уз истовремено
постојање сличности и разлика.
251
Драгољуб Кавран, Европски управни простор, реформа и образовање дрзавне управе, Правни
живот, бр. 9, 2004, стр. 1064
252
Анамарија Муса, Еуропски управни простор: приблизавање националних управа, Хрватска јавна
управа, год. 6 (2006), бр. 1, стр. 132
253
Анамарија Муса, Еуропски управни простор: приблизавање националних управа, Хрватска јавна
управа, год. 6 (2006), бр. 1, стр. 150
254

MODERNA UPRAVA
2. Еурорегионализација
Брзо ширење Европске уније прави дубоке промене европске политичке

мапе. Ове промене, не само да чине оквир будуће стабилности и безбедности, већ
и поспешују владавину права, очување људских права и социо-економски про-
сперитет у Европи.
Када су млади Немци и Французи 1950-их симболички скинули граничну
рампу између две државе, они не само да су тражили убрзану интеграцију држава
чланица Европске заједнице, већ су и указали на највидљивију препреку интегра-
цији - државне границе у Европи. Ове границе нису само физичке, већ се шире и
на већину других области живота. Није ЕУ/EЗ била та која је на овом нивоу
саградила мостове између земаља чланица, пре стварања Шенгенске зоне (са свим
познатим недостацима за оне који живе изван тих граница), већ заслуга за то
припада субрегионалној сарадњи. Ти облици сарадње могу да укључе широк
спектар партнерстава, од сарадње збратимљених градова до сарадње дуж главних
водених путева (нпр. Дунавска радна заједница) или већих региона (нпр. Радна
заједница Алпе-Адриа), или сарадње еврорегиона.
Током послератног периода, никао је велики број еврорегиона у EU, укљу-
чујући граничне регионе из једне или више земаља чланица. Бројни еврорегиони,
а нарочито између земаља Бенелукса, Немачке и Француске, створили су мрежу за
сарадњу у различитим областима попут културе, полицијске контроле и сао-
браћаја. Европска интеграција никада није била само пројекат "одозго на доле".
Улога суб-државне сарадње је заборављена у популарним расправама о Бриселу и
еурократама у земљама чланицама EУ, а све више и у земљама кандидатима.
Први еврорегиони настали су на истоку континента. Након пада кому-
низма, у Централној и Источној Европи су настали многобројни еврорегиони,
створени по узору на више од 100 еврорегиона у Западној Европи. Први је био
Карпатски еврорегион (Украјна, Словачка, Румунија, Мађарска, Пољска). Само
региони Пољске учествују у неких девет еврорегиона. Нарочито су познати
балтички еврорегиони. Постоји туце еврорегиона и прекограничних организација,
укључујући делове балтичких држава и њима суседне Финске, Шведске, Русије,
Белорусије, Пољске, па а чак и Данске и Немачке.
У ситуацији када су државне границе крајње релативизоване, наступа
природно стање ствари, а то је да се све чвршће повезују прекогранични региони
који припадају истом историјском, привредном, географском, културном и другом
простору. Циљ формирања ових региона је омекшавање граница и унапређење
привреде. Уједињена Европа све више постаје Европа регија.
У европској политици термин Еурорегион уобичајно указује на структуру
транснационалне сарадње између две или више суседних територија смештених у
различитим европским државама. Стварање еурорегиона није никакав покушај
промене граница и стварања нових држава. Еурорегион представља специфичну
врсту пограничног региона. Смисао формирања еурорегиона је лакше добијање
новца, односно лакше конкурисање код EУ са квалитетним пројектима.
Регионализација која би била усклађена са демократском праксом би
требало да се заснива на праву локалних власти да се удружују. Европска Повеља

MODERNA UPRAVA
о локалној самоуправи каже да су "локалне власти овлашћене, у вршењу својих

функција, да сарађују и да, унутар законског оквира, формирају асоцијације са
другим локалним властима да би спровели задатке од општег интереса."
Показаћемо листу (по абецеди) европских пограничних региона, који се
често називају Еурорегиони. Ови региони узајамне сарадње често имају различите
локалне називе у свакој земљи која учествује у његовом стварању. Данас постоји
око 100 еврорегиона, а они у западној Европи су много јачи и успешнији. Један од
највећих и данас јесте онај који се зове "четири мотора Европе" и, обухвата
Италију, Шпанију, Немачку и Француску, са пуно региона и локалних заједница.
Godina
Nazivi (engleski i lokalni) euroregiona Zemlje koje učestvuju
osnivanja
Albania, Bosnia and
Herzegovina, Croatia,
Adriatic Euroregion 2006
Italy, Montenegro,
Slovenia
Alps-Mediterranean Euroregion
Euroregione Alpi Mediterraneo France, Italy 2007
Eurorégion Alpes-Méditerranée
Archipelago (islands) committee
Interreg Saaristo Finland, Sweden 1978
Interreg Skärgården
ARKO (Arvika/Kongsvinger)
Norway, Sweden 1978
euroregion
Euroregion Baltic
Denmark, Lithuania,
http://euroregionbaltic.eu
Poland, Russia, 1998
Euroregion Baltija
Sweden
Euroregion Bałtyk
Barents Euro-Arctic Council Finland, Norway,
1993
Barentsrådet Russia, Sweden
Bavarian forest - Bohemian Forest /
Šumava euroregion Austria,
Euroregio Bayerischer Wald- Czech Republic, 1994
Böhmerwald/Sumava Germany
Euroregion Šumava-Bavorský les
Bulgaria, Greece,
Belasica euroregion 2003
Republic of Macedonia
"BENEGO" (Belgisch-Nederlands
Grensoverleg = Belgian-Dutch border Belgium, Netherlands 1980
consultation)

MODERNA UPRAVA
Belgium, Luxembourg,
Benelux-Middengebied euroregion 1984
Netherlands
Beskydy Mountains euroregion
Czech Republic,
Euroregion Beskidy 2000
Poland, Slovakia
Euroregión Beskidy
Black Sea euroregion
Euroregiunea Mării Negre Bulgaria, Romania 2008
Čерноморски еврорегион
Białowieża Forest euroregion
Belarus, Poland 2002
Euroregion Puszcza Białowieska
Biharia euroregion
Euroregiunea Biharia Romania, Hungary ?2007
Biharia Eurorégió
Bornholm and Southwestern Skåne
Denmark, Sweden 1980
euroregion
Belarus, Poland,
Bug euroregion 1995
Ukraine
Carpathian Euroregion
Euroregiunea Carpaticǎ Hungary, Poland,
Euroregion Karpacki Romania, Slovakia, 1993
Karpatský euroregión Ukraine
Kárpátok eurorégió
Central North committee Finland, Norway,
1977
Mittnordenkommittén Sweden
Cieszyn Silesia euroregion
Czech Republic,
Euroregion Tešínské Slezsko 1998
Poland
Euroregion Śląsk Cieszyński
Cross-channel euroregion (part of the
Arc Manche regional network and
Belgium, France,
assembly)[1] 1991
United Kingdom
Kent & Nord Pas-de-Calais/Belgium
Region Transmanche
Danube 21 euroregion Bulgaria, Romania, Serbia 1992
Danube - Kris - Mures - Tisza
euroregion
Romania, Hungary,
Euroregiunea Dunăre - Criş - Mureş - Tisa 1997
Serbia
Duna - Körös - Maros - Tisza Eurorégió
Evroregija Dunav - Kriš - Moriš - Tisa
Dobrava euroregion Czech Republic, Poland 2001
Bosnia and Herzegovina,
Drina-Sava-Majevica euroregion 2003
Croatia, Serbia

MODERNA UPRAVA
East Sussex/Seine-Maritime/Somme
euroregion (part of the Arc Manche
France, United Kingdom 1993
regional network and assembly)[1]
Rives-Manche Region
Egrensis euroregion Czech Republic,
1993
EuroRegio Egrensis Germany
Elbe/Labe euroregion Czech Republic,
1992
EURORegion Elbe-Labe Germany
Ems-Dollart euroregion
Ems-Dollart Region Germany, Netherlands 1977
Eems-Dollard Regio
"EUREGIO"
Germany, Netherlands 1958
Euregion Gronau
Bulgaria,
Eurobalkans[2] Republic of Macedonia, 2002
Serbia
Glacensis euroregion
Euroregion Pomezí Čech, Moravy a Czech Republic, Poland 1996
Kladska
Galicia-North euregion
Euroregião Galiza-Norte Spain, Portugal 2008
Eurorrexión Galiza-Norte
Helsinki-Tallinn euregio Estonia, Finland 1999
Inn-Salzach euroregion
Austria, Germany 1994
Inn-Salzach EuRegio
Inntal euroregion Austria, Germany 1998
Insubrica euroregion
Italy, Switzerland 1995
Regio Insubrica
International Lake Constance
Austria, Germany,
conference 1997
Switzerland
Internationale Bodenseekonferenz
Ister-Granum Euroregion
Hungary, Slovakia 2003
Ister-Granum Eurorégió
Karelia euregio Finland, Russia 2000
Kvarken council
Interreg Kvarken-MittSkandia
Finland, Norway,
Interreg Kvarken –MidtSkandia 1972
Sweden
Interreg Merenkurkku-MittSkandia

MODERNA UPRAVA
Mesta-Nestos euroregion Bulgaria, Greece 1997

Meuse-Rhine Euroregion
Euregio Maas-Rhein Belgium, Germany,
1976
Euregio Maas-Rijn Netherlands
Eurégion Meuse-Rhin
Neisse euroregion
Czech Republic,
Euroregion Neisse-Nisa-Nysa 1991
Germany, Poland
Nysa, Nisa, Neisse Euroregion
Neman euroregion
Belarus, Lithuania,
Niemen (Nieman) Euroregion 1997
Poland, Russia
Euroregion Nemunas
North Calotte Council
Finland, Norway,
Nordkalottrådet 1971
Sweden
Pohjoiskalotin neuvosto
Ore Mountains euroregion
Czech Republic,
Euroregion Krušnohoří 1992
Germany
Euroregion Erzgebirge
Østfold-Bohuslän/Dalsland
euroregion
Norway, Sweden 1980
Østfold-Bohuslän/Dalsland Border
Committee
Pomerania euroregion Denmark (suggested),
1995
EUROREGION POMERANIA Germany, Poland, Sweden
Pomoraví - Záhorie - Weinviertel Austria, Czech Republic,
1999
euroregion Slovakia
Praděd euroregion
Czech Republic,
Euroregion Praděd 1998
Poland
Euroregion Pradziad
Pro Europa Viadrina euroregion Germany, Poland 1993
[3]
Pyrenees-Mediterranean euroregion
Euroregió Pirineus Mediterrània
France, Spain 2004[4]
Eurorregión Pirineos Mediterráneo
Eurorégion Pyrénées-Méditerranée
Raetia Nova euroregion
Austria, Switzerland ?
Nova Raetia
Region South Jutland-Schleswig
Denmark, Germany 1997
Region Sønderjylland - Schleswig
Rhine-Waal euroregion
Germany,
Euregio Rhein-Waal 1973
Netherlands
Euregio Rijn-Waal

MODERNA UPRAVA
Rhine-Meuse-North euroregion
Germany,
Euregio Rhein-Maas-Nord 1978
Netherlands
Euregio Rijn-Maas-Noord
Germany,
Saar-Lorraine-Luxembourg-Rhin
France, 1995
euroregion[5]
Luxembourg
Salzburg-Berchtesgadener Land-
Traunstein euroregion
Scheldemond euroregion Belgium, France,
1989
Conseil de l'Estuaire de l'Escaut Netherlands
Sea Alps euroregion[6]
Euroregione “Alpi del Mare” France, Italy 1990
Eurorégion des “Alpes de la Mer”
Silesia euroregion Czech Republic, Poland 1998
Silva Nortica euroregion
Austria,
Euroregion Silva Nortica / Jihočeská 2002
Czech Republic
Silva Nortica
Spree-Neisse-Bober euroregion
Germany, Poland 1992
Sprewa-Nysa-Bóbr Euroregion
Tatras euroregion
Euroregion Tatry Poland, Slovakia 1994
Euroregión Tatry
Tornio River Valley Council
The Tornedalen Council
Finland, Sweden 1987
Tornedalsrådet
Tornionlaakson Neuvosto
Tyrol-South Tyrol-Trentino
Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino Austria, Italy 1998
Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino
TriRhena euroregion Germany, France,
1995
Regio TriRhena Switzerland
Siret - Prut - Nistru euroregion Romania,
?
Regiunea Siret - Prut - Nistru Republic of Moldova
Stara Planina euroregion Serbia, Bulgaria 2006
Superior Prut and Lower Danube Romania,
Euroregiunea Prutul Superior şi Republic of Moldova and ?
Dunărea de Jos Ukraine
Via Salina euroregion
Ausserfern and Austria, Germany 1997
Kleinwalsertal/Bregenzerwald Euregio

MODERNA UPRAVA
West/West Pannonia euroregion Austria, Hungary 1998

White Carpathia euroregion
Czech Republic,
Euroregion Bílé Karpaty 2000
Slovakia
Euroregión Biele Karpaty
Zugspitze-Wetterstein-Karwende
euroregion
Оваква регионална сарадња може имати различите облике. Неки евро-

региони имају статус правног лица (приватног и јавног права), док су други,
нарочито у Централној и Источној Европи, само радне заједнице или заједнице
интереса са правним субјективитетом.
На Балкану је знатно мање еврорегиона. Године 1997. основан је евро-
регион Дунав-Кереш-Муреш-Тиса (DKMT), који је укључивао делове јужне
Мађарске, Румуније и Војводине. Иако постоји пет година, DKMT није постигао
успех сличан онима других еврорегиона, што тешко да изненађује имајући у виду
улогу владавине Милошевића до 2000. и изолацију Србије. Уопштено говорећи,
еврорегиони и суб-државна сарадња су у бившој Југославији били блокирани, као
последица антагонистичких односа између већине земаља наследница, високог
нивоа централизације и суревњивости држава према било којој прекограничној
сарадњи на регионалном нивоу.
Сарадња међу регионима суседних земаља може значајно допринети
европској интеграцији Балкана. Подстакнути од западних земаља, као и од стране
Пакта за стабилност Југоисточне Европе, у будућности ће се, путем оваквих
еврорегиона, успостављати и развијати прекогранична сарадња између балканских
држава. Високи званичници европских интеграција јавно изражавају спремност за
оперативну и финансијску помоћ еврорегионима на Балкану, од којих се очекује
да припреме јасну стратегију и конкретне пројекте.
Главни разлог зашто је суб-регионална сарадња остала слаба, чак и након
престанка ратова и пада ауторитарних режима, лежи у неформираној природи
држава бивше Југославије, нарочито у случају Србије, Црне Горе, Босне и
Македоније. Еврорегиони су на Балтику почели да функционишу са извесним
успехом тек онда кад су се државе консолидовале половином 1990-их, а преко-
гранична сарадња између претежно руских региона са Русијом није више
представљала стварну или претпостављену безбедносну претњу.
Последњих година, East-West институт је помагао стварање нових евро-
региона и других видова прекограничне сарадње на Балкану, укључујући - на
јужном Јадрану - Црну Гору, Босну и Хрватску, затим троугао Ниш - Скопље -
Софија; Дунав - Драва - Сава еврорегионалну сарадњу (Нови Сад - Тузла -
Осијек); Прешево - Гњилане - Куманово микро регионалну иницијативу и Преспа-
Охрид еврорегионалну сарадњу. Циљ ових интеграција је, у највећој мери, био
пораст сарадње између региона Србије и Црне Горе и њених суседа, где је током
протеклих дванаест година престала ранија сарадња.

MODERNA UPRAVA
Док је Карпатски еврорегион, кога је такође иницирао East-West институт,

био већи и по територији и по амбицијама, и финансиран преко Карпатске
фондације, нови еврорегиони дуж граница Србије, Македоније и Црне Горе су
скромнији у свом приступу, мањи по величини и усмерени углавном ка сарадњи у
одређеним областима политике. Области сарадње су, најзад, прецизније скројене
за потребе региона, као у случају борбе против пожара на јужном Јадрану.
Иако ови еврорегиони могу да имају стабилизациони ефекат на раније
нестабилне граничне регионе, они ће моћи да буду оперативни тек кад се постигне
релативно висок ниво стабилности а региони буду овлашћени и мотивисани да се
укључе у прекограничну сарадњу. Величина је такође важна. Балтички евро-
региони углавном су мали, а Карпатски и Дунав-Кереш-Муреш-Тиса еврорегиони
велики, што смањује могућност за њихов јединствен наступ, а и онемогућава
процесе "одоздо".
За разлику од Западне Европе, где еврорегионе финансирају сами чланови,
средства за балканске - као и другде у Централној и Источној Европи - морају да
дођу споља. Међутим, за такве пројекте је било мало средстава, па су невладине
организације и грађанско друштво имали водећу улогу током највећег дела 1990-
их у подршци локалним и регионалним властима. Чак и кад су средства доступна,
остаје присутна опасност да приоритети финансирања неће бити у складу са
интересима оних који живе у еврорегионима. Еврорегиони употпуњују сарадњу
међу државама, али њихова способност за сарадњу зависи од влада држава.
Пројекти регионалне сарадње ће имати већу шансу за успех на Балкану тек
кад државе почну мање да се плаше аутономије својих региона, а EУ да већу
важност подршци еврорегиона, посебно оних који премошћују јаз између Шенген-
ске зоне и остатка континента.
И док су први еврорегион почетком педесетих створиле три богате земље,
Шведска, Данска и Норвешка, који и данас функционише и дичи се тиме што је
успео да, сам сакупивши новац, изгради највећи мост на свету који спаја Швеђане
и Данце - еврорегиони у југоисточној Европи и на Балкану почели су да настају на
критичним подручјима почетком деведесетих година прошлог века, после
демократских промена у тим земљама. Прво између Бугарске и Грчке, па између
Румуније и Бугарске.
Ниш је први град у Републици Србији који је почео да тестира концепт
регионализације, и то прекограничне. Наиме, у октобру 2002. године одржана је
конститутивна скупштина првог балканског еврорегиона између три града три
суседне државе: Ниша (Србије), Софије (Бугарске) и Скопља (Македоније). Овај
еврорегион обухватио је 80 градова и општина које гравитирају ка ова три града и
чији је циљ да организују и координирају активности прекограничне сарадње у
области економије, екологије, културе, науке и образовања. Иницијатива за
еврорегион у троуглу Ниш-Скопље-Софија, покренута октобра 2002, започела је
сарадњу у областима регионалног економског развоја, екологије, високог
образовања и културе. Сарадњом координира Прекогранични савет, који чине
званичници, експерти и представници грађанског друштва.

MODERNA UPRAVA
Право на удруживање представља добру основу из које би се могла

извести будућа регионализација Србије. Регионализација би требало да се изврши
одоздо на горе, а не обрнуто. До региона у Србији би требало да се дође на основу
жеље општина да се удружују. Тамо где више општина покаже вољу да се удружи
у регион, оне ће на основу права на удруживање то моћи и да ураде и тако покажу
где би регион требало природно да се успостави. Уставном реформом потребно је
само уредити максимални степен аутономије који региони могу да имају. Предно-
сти оваквог начина удруживања су у томе што се грађанима омогућује да преко
органа локалне самоуправе одлуче о карактеру и обиму регионалне сарадње - о
томе ком региону желе да припадају и који послови треба да се обаве на нивоу
региона.
3. Закључак
У Европи постоје разни типови децентрализованих држава. Сваки од њих

има своје специфичности и већи или мањи степен децентрализације. Полазно
питање за сваку дубинску анализу процеса децентрализације магде она била јесте
који су разлози који су довели до тих децентрализација широм Европске уније.
Свакако да су на те процесе утицали конкретни историјски, културни и нацио-
нално политички услови, економски степен развоја и реални и актуелни
политички фактори са својим сепаратистичким, односно централистичким циље-
вима. Данас постоји око 100 еврорегиона, а они у западној Европи су много јачи и
успешнији. Један од највећих и данас јесте онај који се зове "четири мотора
Европе" и обухвата Италију, Шпанију, Немачку и Француску, са пуно региона и
локалних заједница.
Оно што се може препознати је да децентрализација у савременом европ-
ском простору јесте пут ка убрзаном економском развоју и начин да се изврши
реална интеграција европског мозаика кроз препознавање стварних економских и
других интереса и њихово интитуционално остваривање. Целина може бити
истински јака само ако има снажне и интересно повезане делове основни је мото
процеса децентрализације савремене европе. Након овога види се несто сасвим
друго и неочекивано да се кроз такву децентрализацију иде ка интеграцији и
стварању и јачању целине система. Функционална децентрализација се савременој
европи враћа као јачање целине система и интеграциона кохезија.
Децентрализација треба да буде, најпре, интегрални део уставног система
Србије. Нажалост Устав Србије има известан страх да се отворено бави овим
осетљивим питањем и као да га одлаже за неко друго време и препушта неком
другом, "општој политичкој вољи" и слично. Децентрализација у Србији се схвата
као осетљиво пилитичко питање које одузима власт централним државним инсти-
туцијама и централизованој политичкој елити, с једне стране и као опасан корак
ка разградњи и распаду државе, с друге стране. Оба приступа су погрешна и
саставни су део су идеологије централизоване државе, каква је Република Србија
данас. Оно што представља конструктиван приступ је да се децентрализација у

MODERNA UPRAVA
Србији мора да се схвати као нужни услов за ефикаснију и рационалнији управни

систем. Она је претпоставка стварних европских интеграција и економском а то
значи и политичком отварању Србије.
Summary
In Europe there are various types of decentralized states. The basic question is
what are the reasons that led to decentralization throughout the European Union.
Regionalization in the modern European space is the way to rapid economic deve-
lopment and a way to make real integration of European mosaic through the recognition
of real economic and other interests and their institutional implementation. Regionalism
should be an integral part of the constitutional system of Serbia. Decentralization in
Serbia is perceived as a sensitive political issue, which takes power from central state
institutions and centralized political elite on the one hand, and as a dangerous step
towards the degradation and disintegration of the state, on the other side. What is
represented as a constructive approach to decentralization in Serbia must be understood
as a necessary condition for efficient and rational administrative system. It is the
assumption of real European integration and economic which means also a political
opening of Serbia.
Keywords: European administrative space, regionalization, decentralization,

Euro regions.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Душко З. Глодић, М.А.255 СТРУЧНИ РАД

Служба предсједника Републике Српске
Савјетник
ЗНАЧАЈ ИЗГРАДЊЕ ЕВРОПСКОГ АДМИНИСТРАТИВНОГ ПРОСТОРА

И СПРОВОЂЕЊА РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ ЗА ПРИМЈЕНУ
ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
Сажетак:
Овај рад је посвећен испитивању значаја изградње европског админи-

стративног простора и спровођења реформе јавне управе за примјену права
европске уније. Рад дефинише европски административни простор, испитује прин-
ципе на којима почива и указујући на специфичности процеса европеизације
националних администрација, као и самог правног поретка Европске уније,
презентује који је значај јавне управе држава чланица и држава кандидата у испу-
њавању обавеза дефинисаних у оквиру acquis communautaire. Аутор посебно на-
глашава начело институционалне аутономије држава као темељно начело на коме
почива европска конструкција. Закључено је да су државе чланице, иако слободне
у избору модела и поступка, дужне да ефикасно и ефективно одговоре свим
обавезама проистеклим из чланства и да у ту сврху успоставе квалитетну и
компетентну јавну управу што је могуће постићи одговорним вођењем процеса
реформе јавне.
1. Уводно разматрање
Процес европских интеграција, који је формално започео оснивањем

Европске заједнице за угаљ и челик 1951. године и каснијим оснивањем Европске
економске заједнице и Европске заједнице за атомску енергију 1957. године, вре-
меном је еволуирао у много шири облик интегрисања и повезивања држава старог
континента. Изграђен је развијен и структурисан систем права и обавеза које
проистичу из чланства у Европској унији, а за чије остваривање државе чланице
морају располагати одговарајућим тијелима и механизмима.
С тога су припреме за пуноправно чланство у Европској унији веома ком-
плексан, дуготрајан и фазно одређен поступак који обухвата нормативну и инсти-
туционалну димензију. Наиме, захтијева се усвајање правног оквира европске
интеграције и успостављање функционалног административног система који је
способан да спроводи обавезе проистекле из чланства у Европској унији.
255
Душко З. Глодић, М.А., Служба предсједника Републике Српске

MODERNA UPRAVA
Услови интегрисања у Европску уније су принципијелно одређени тзв.

копенхагеншким критеријима из 1993. године према којима је држава у питању
обавезна да ради стицања пуноправног чланства у Европској унији постигне
одговарајући ниво демократије и успостави слободно тржиште које је конку-
рентно на нивоу унутрашњег тржишта, као и да успјешно имплементира acquis
communautaire. Међутим, ово је све непотпуно, а практично неизводиво, уколико
јавна управа није организована у складу са европским стандардима. Адми-
нистративна способност је изузетно важан аспект испуњења копенхагеншких
критерија за чланство који одређују способност једне земље да преузме обавезе
које собом носи чланство, како је утврђено на сједници Европског савјета у
Мадриду 1995. године и чиме су копенхагеншки критеријуми новелирани тако
што је и реформа јавне управе одређена као посебна предприступна обавеза.
Због тога свака држава која је опредијељена за стицање статуса пуно-
правног члана Европске уније мора да успостави, како квалитативо, тако и
квантитативно, одређене механизме, процедуре и институције које ће задовољити
овај критеријум. Непостојање прописа на нивоу Уније који уређују питање јавне
управе, будући да је овај сегмент у надлежности држава чланица, као и различити
модели јавне управе у поједини државама чланицама, државама кандидатима и
потенцијалним кандидатима, чини тежим процес административног прилаго-
ђавања за потребе чланства у овој организацији.
Међутим, као крајњи циљ процеса реформе јавне управе и институцио-
налне изградње у контексту припрема за чланство у Европској унији може се
дефинисати испуњавање услова за потпуну интеграцију у тзв. европски админи-
стративни простор који је и сам категорија in statu nascendi.
У том смислу, циљ овог рада је испитивање значаја европског админи-
стративног простора за примјену acquis communautaire. Да бисмо одговорили
овако постављеном задатку, прво, даћемо одређење европског административног
простора, друго, указаћемо на процес европеизације јавне управе, четврто, обја-
снићемо специфичности правног поретка Европске уније, пето, указаћемо на при-
мјену acquis communautaire у оквиру европског административног простора и
шесто, размотрићемо институционалну аутономију држава чланица у примјени
права Европске уније. Коначно, извешћемо одговарајуће закључке о разматрном
питању.
2. Одређење појма европског административног простора
У литератури је могуће пронаћи дефиниције европског административног

простора као скупа европских правила и политика које подразумијевају активну
улогу националних јавних управа да учествују у њиховом спровођењу ради
једнообразног остваривања права физичких и правних лица у оквиру Европске
уније у циљу обезбјеђивања што је могуће већег степена уједначености ефи-

MODERNA UPRAVA
касности и квалитета услуга које пружа јавна управа.256 Одређени аутори истичу
да је категорију европског административног поростора могуће најбоље сагледати
у свјетлу поставки институционалистичке теорије која, стављајући у средиште
свих процеса институције, детерминише и установљава суптилне везе између
структуралних фактора као што су друштво, економија и политичка заједница као
и људски фактор. Основна премиса овог учења је да институције обављају читав
низ значајних улога као што су каналисање и утврђивање приоритета, обликовање
понашања актера, избор циљева и вриједности те на тај начин утичу на јавну
управу и политике.257
У том смислу, европски административни простор тежи остварењз
сљедећих начела: принципа правне државе – правне сигурности и предвид-
љивости управних аката, како формалних, тако и материјалних; отворености и
транспарентности управног поступка и омогућавања контроле над одлукама
донесеним у истом; одговорности јавне администрације према законодавној, суд-
ској и извршној власти; и ефикасности у употреби расположивих финансијских
средстава и ефективност у примјени прописа, стратешких и планских аката.258
У суштини, европски административни простор више је једна идејна
конструкција него ли само позитивно правно остварење. То је метафорички израз
и најмањи заједнички именилац који обиљежава и обухвата заједничке опште
вриједности, принципе и тековине управа држава чланица као и развијеност
појединих принципа у оквиру јуриспруденција Суда правде Европских заједни-
ца.259
У намјери афирмисања европског административног простора, Уговор о
функционисању Европске уније у члану 197. уређује питање административне
сарадње. Наиме, ефективна примјена права Уније од стране држава чланица је
оквалификована као суштински важна за функционисање Уније и сматра се за
предмет од заједничког интереса.260 Установљен је правни основ за сарадњу
држава чланица у домену јавне управе, обуке државних службеника и размјене
информација, на добровољној бази. У том циљу, Европски парламент и Савјет у
форми уредби могу да установе неопходне мјере, које неће водити ка хармо-
низацији националних прописа, за остваривање овог циља. Ова формулација, у
суштини, значи јасно повезивање захтијева за успостављањем функционалне
управе и ефективног спровођења acquis communautaire.
Хомогенизација административних капацитета држава чланица Европске
уније не значи уједначавање њихових институција и јавне управе на тај начин да
би се напустила административна традиција и историја поједине земље. Наиме,
256
Carlo D'Orta, What Future for the European Administrative Space, EIOPA, Working Paper, No. 23/W/5, p. 10.
257
Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, the British State and European Union,’
Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 603.
258
Francisco Cardona, Integrating National Administrations into the European Administrative Space,
SIGMA Paper, March 2009, p. 4.
259
Суд правде Европских заједница је у својо пракси одлучивао на основу општих правних начела
држава чланица које се тичу питања управног права и функционисања јавне управе.
260
The Treaty on the Functioning of the European Union, Consolidated Version, Official Journal of the
European Union, C 115/47, 09.05.2008.

MODERNA UPRAVA
није потребна хармонизација административних система држава које учествују у

процесу европских интеграција. Инсистира се на уједначавању способности
институција да обављају своје уставом, законом и другим прописом повјерене
задатке, нарочито у оним доменима дјеловања управе који је од значаја за испу-
њавање обавеза проистеклих из чланства у Европској унији. Другим ријечима, „за
грађане и правна лица у Унији није битно од кога и на који начин им се пружају
одређене услуге, за њих је важно да су ове услуге пружене на ефикасан и
квалитетан начин.“261
Неизоставни дио европског административног простора јесте институцио-
нални систем Европске уније. Поред најважнијих органа Европског парламента,
Европског савјета, Савјета Европске уније, Суда правде Европске уније (члан 13.
Уговора о Европској унији), за административно подручје најзначајнија је
Европска комисија која посредством својих организационих јединица остварује
улогу управног органа Уније.262 Основно начело којим се ове институције воде у
свом раду је начело владавине права, а успостављени су адекватни механизми
посредне и непосредне контроле законитости аката насталих у њиховом раду.263
3. Европеизација националне јавне управе као предуслов остварења

европског административног простора
Појам европеизације се користи да би се указало на утицај који Европска

унија врши на сваку поједину државу као и компаративни утицај једне државе на
другу државу у оквиру европске конструкције. Дакле, постоје два нивоа европеи-
261
Carlo D'Orta, What Future for the European Administrative Space, EIOPA, Working Paper, No. 23/W/5, p. 9.
262
Према садашњем административном уређењу Комисије успостављено је 41 основна
организациона јединице – генералне дирекције и службе које су груписане у четири групе. Прву
групу основних организационих јединице чине оне генералне дирекције које се баве секторским
политикама и то су: пољопривреда и рурални развој, конкуренција, економски и финансијски
послови, образовање и култура, запошљавање, социјални послови и једнакост шанси, енергија и
транспорт, предузећа и индустрија, заштита околине, извршне агенције, поморски послови и
рибарство, здравље и заштита потрошача, информацијско друштво и медији, унутрашње тржиште и
услуге, заједнички истраживачки центар, правосуђе, слобода и безбједност, регионална политика,
истраживање и опорезивање и царинска унија. Друга група обухвата тијела која се баве спољним
односима: развој, проширење, Координациона канцеларија за европску помоћ, спољни односи,
хуманитарна помоћ и трговина. Опште службе су груписане у трећу групу организационих јединица:
комуникације, Европска канцеларија за борбу против корупције, Еуростат, Канцеларија за издавање
и публикације и Генерални секретаријат. И посљедња четврта група обједињује оне службе које се
баве унутрашњим пословима логистичке природе неопходним за пословање Комисије: буџет, Биро
савјетника за европске политике, информатичка служба, Официр Европске комисије за заштиту
података, Инфраструктура и логистика у Бриселу, Инфраструктура и логистика у Луксембургу,
Служба за унутрашњу ревизију, Служба за тумачење, Правна служба, Канцеларија за
администрацију и исплате личних накнада, Кадровска и административна служба и Преводилачка
служба. Шире види код: Душко З. Глодић, Тихо Џакић, Политичке институције Европске уније,
Графомарк, Лакташи, 2009, стр. 152-160.
263
Шире види код: Т.Ц. Хартлеy, Основи права Европске заједнице, COLPI и Београдски центар за
људска права, Београд, 1998, стр. 313-315.

MODERNA UPRAVA
зације: интра-државна европеизација и интер-државна европеизација. Интра-

државна европеизација, с једне стране, представља утицај политика, правила,
праксе и вриједности насталих у контексту европских интеграција како на плану
стварања, тако и на плану примјена различитих политика и прописа. С друге
стране, интер-државна европеизација се тиче утицаја административних пракси и
управне традиције једне државе чланице на административну културу друге
државе чланице Европске уније.264 У сеобухватном процесу европских инте-
грација битна су оба нивоа европеизације и изградње јединствене европске
управне (административне) културе која треба да омогући ефективну и ефикасну
примјену acquis communautaire и правног система Европске уније.
Пракса свједочи, а велики број аутора истиче да се као avant-garde савре-
мене европске администрације у држави која приступа Европској унији појављују
оне националне институције које су најдиректније биле укључене у припреме у
контексту процеса интегрисања. Ово се образлаже чињеницом да су службеници
запослени у овим институцијама непосредно упућени на сарадњу са бриселском
администрацијом, пролазе најинтензивније обуке, усавршавају се у питањима од
европског значаја и активно користе стране језике.265
У центру интересовања европских институција је унапређење процеса
усвајања одлука од стране органа управе држава чланица и држава кандидата и
њихова имплементација, као и успостављање адекватне интерминистеријалне и
међуинституционалне сарадње у оквир институционалног оквира државе у
питању. У том контексту, институционална изградња и административна реформа
треба да се посматрају кроз неколико сљедећих параметара:
- формалну институционалну структуру утврђену позитивним уставним и
законским нормама,
- поступак у којем дјелује јавна управа вршећи послове управе као и скуп
норми које уређују међусобне односе органа управе и других инсти-
туција,
- неправну кодексу и упутства о обављању управних послова и
- административну културу као скуп свих осталих норми, начела и
вриједности које се тичу међунинституционалних односа и односа
унутар појединачне институције.266
У овом контексту се треба указати на чињеницу да оснивачки уговори
како претходни, тако и Лисабонски споразум, не садрже опште одредбе, иако би
се по логици ствари то могло очекивати, о минималном институционалном
механизму који треба да постоји унутар држава чланица. Silentium ових текстова
уставног карактера је надомјешта се секундарним (деривативним) изворима права
Европске уније који у својим одредбама мјестимично предвиђају успостављање
264
Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, the British State and European Union,’
Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 602.
265
Klaus H. Goetz, ‘Making sense of post-communist central administration: modernization,
Europeanization or Latinization,’ Journal of European Public Policy, Vol. 8, No. 6/2001, p. 1044.
266
Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, The British State and European
Union,’ Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 604.

MODERNA UPRAVA
одређеног управног тијела или назначавају које управне послове држава чланица
треба да испуни ради примјене законодавног акта у питању.267
Сумарно посматрано, суштина европеизације јавне управе може се подве-
сти под неколико сљедећих начела:
- усвајање прописа законске снаге који уређује питање државне службе и
положаја државних службеника,
- подржава се и фаворизује систем каријерних државних службеника са
загарантованим радноправним статусом након транспарентног и на
конкурсној процедури базираног пријема у државну службу и депо-
литизованост административних структура у персоналном смислу,
- наглашена је неопходност сталног и континуираног усавршавања и
обучавања државних службеника, посебно по питањима која су од
значаја за спровођење европске легислативе и
- implicite се фаворизује уједначавање плата у јавном сектору са нивоом
плата које постоје у приватном сектору.268
4. Карактеристике правног поретка Европске уније
Суд правде Европских заједница је у више наврата потврдио, а заниљмиво

је истаћи да је у предмету Commission c/ Luxembourg et Belgique iz 1963. посебно
истакао да оснивачки уговори успостављају: „нови правни поредак који уређује
овлашћења, права и обавезе субјеката на које се односи, као и потребне
процедуре за утврђивање и снакционисање сваке евентуалне повреде.“269 Дакле,
правни поредак Европске уније има низ посебности које га разликују од
националног и од међународног права и тако опредјељују његову примјену од
стране националних јавних управа.
У теорији се Европска унија различито квалификује, али се поједина
схватања могу груписати у неколико група. Прво, поједини аутори Европску унију
посматрају као међународну организацију регионалног карактера, а право
Европске уније не разликују од класичног међународног права. Друго, постоје и
они аутори који за Европску унију мисле да је творевина државног права и то
федерално-конфедералног типа, и комунитарно право је, у суштини, нека врста
националног права. Трећа скупина поимања Европске уније полази од тога да се
ради о оригиналној и досад не постојећој творевини sui generis која има своје
специфичности и није ни чиста државноправна ни међународноправна творевина.
Сходно овом схватању, комунитарно право је „нови правни поредак“ различит од
267
Тако нпр. члан 6. Règlement (CE) N° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de
la politique agricole commune, JO de l’UE, L 209/6, 11.8.2005. предвиђа успостављање националне
институције за плаћања у пољопривреди.
268
Jacques Fournier, Administrative Reform in the Commission Opinion Concerning the Accession of the
Central and Eastern European Countries to the European Union, SIGMA Paper, No. 39/1998, p. 113.
269
Case 90, 91/63, Commission v. Luxembourg & Belgium, ECR 1217.

MODERNA UPRAVA
класичног међународног права и, као такво, комунитарно право је нека врста за-
једничког унутрашњег права за државе чланице.270
Када је ријеч о примјени права Европске уније, треба истаћи да се његово
дејство заснива на двијема основним доктринама – доктрини директног дејства и
доктрини супремације које је Суд правде Европских заједница установио у својој
пракси, а које су након мање или више оспоравања од појединих држава чланица
постале интегралан дио acquis communautaire.
Према јуриспруденцији Суда правде, почев од случаја van Gend en Loos из
1963. године, директно дејство имају оне комунитарне норме које су јасне,
прецизне и безусловне.271 Овакве комунитарне правне норме органи држава
чланица су дужни да примјењују у судским и управним стварима у којима
одлучују у оквиру својих надлежности без обзира да ли постоји национална мјера
за транспоновање. Што се пак тиче доктрине супремације комунитарних правних
аката над актима унутрашњег права, засноване на пресуди у случају Costa v.
ENEL272 из 1964. године, и она је, иако дуго времена оспоравана, постала
прихваћена у оквиру Уније.
Према томе, може се закључити да су евроинтеграциони процеси довели
до настанка комунитарног правног система који карактерише његова ауто-
номност, директно дејство, супремација и различитост од класичног међународног
права.273 Због тога се, почев од шездесетих година кроз праксу Суда правде
Европских заједница, највишег правосудног органа комунитарног правног си-
стема, говори о комунитарном праву као о „новом правном поретку“ и осни-
вачким уговорима као о „уставним основима Европских заједница“.274
Ипак, може се рећи да су, без обзира на специфичности које карактеришу
Европску унију, као materia constitutionis препознатљиве одређене правне основе
европске конструкције. На првом мјесту, мора се указати на одредбе о очувању
равнотеже између појединих институција, постојање фундаменталних принципа
на којима се заснива правни поредак и утемељеност најширег обима судског
надзора тако да се може рећи да је Унија, односно Заједница уређена по принципу
правне државе.275 Њихова примјена одређује начин функционисања институција
270
Шире види код: Paul Craig, Gráinne de Búrca, EU Law – Text, Cases and Materials, 3rd Edition,
Oxford University Press, Oxford, 2003, p. 178 – 228, Budimir Košutić, Uvod u Evropsko pravo, Zavod za
udžbenike, Beograd, 2006, str. 59-86, Matthias Herdegen, Еуропско право, Правни факултет
Свеучилишта у Ријеци, Ријека, 2003, стр. 47-57, Denis Simon, Le système juridique communautaire, 3e
Edition, Presses Universitaire de France, Paris, 2001, p. 73-81.
271
Case 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Ondernemeng van Gend en Loos v. Nederlandse
Administratie der Belastingen, [1963] ECR I
272
Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585
273
Thierry Debard, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2e édition, Ellipses, Paris, 2007, p. 79.
274
Овдје је довољно навести неколико зналајних одлука Суда правде Европских заједница: Case
26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Ondernemeng van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie
der Belastingen, [1963] ECR I, Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585, Case 11/70 Internationale
Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125, Case 473/93 Commission v. Luxembourg [1996] ECR I-3207,
Opinion 1/91, Re Draft Agreement on a European Economic Area, [1991] ECR 6102.
275
Francis G. Jacobs, ‘The Evolution of the European Legal Order,’ in: Common Market Law Review,
41/2004, p. 310.

MODERNA UPRAVA
Европске уније и тако одређује и садржину самог европског административног

простора.
На овај начин извршена трансформација од класичног међународног права
у нови правни поредак значи да се Европска заједница од правно-обавезујућег
оквира за државе чланице преобразила у интегрисани правни систем који обухвата
и права и обавезе приватних субјеката – физичких и правних лица и у којој је
вршење власти слично вршењу власти карактеристичном за поједине државе.276
Дакле, европска институционална структура посматрана prima facie ука-
зује на сложен правни, политички и административни оквир у коме се креирају,
усвајају и имплементирају политике и правни акти чије је доношење у надлежно-
сти Европске уније и Европских заједница, у оном обиму у коме су на њих ова
овлашћења пренијеле државе чланице. У том контексту, државе чланице и даље
остају господари оснивачких уговора, а Европска унија, односно Европска
заједница немају Kompetenz – Kompetenz, тј. нису им повјерена овлашћења да
проширују своје надлежности.277 У том смислу је и примјена европског права од
стране јавне управе држава чланица комплекснија.
5. Примјена acquis communautaire у оквиру европског

административног простора
Acquis communautaire се може дефинисати као скуп свих стварних и

потенцијалних права, обавеза и вриједности које проистичу из политичког и
правног система Европске уније и њеног институционалног оквира. Ова права и
обавезе које повезују све државе чланице у једну цјелину у оквиру Европске
уније, не подразумијевају искључиво комунитарно право у ужем смислу, већ и све
акте усвојене у оквиру другог и трећег стуба Европске уније и, изнад свега,
заједничке циљеве утврђене оснивачким уговорима.278
Општеприхваћено је становиште у науци по коме acquis communautaire
није прости еквивалент појма правни поредак Европске уније, већ је у питању
много шири концепт са одређеном политичком садржином која прелази оквире
правне категорије и која се користи и у другим контекстима: политичком,
социолошком и историјском.279
Са структуралног аспекта, acquis communautaire чине сљедеће врсте аката:
1) оснивачки уговори, 2) институционална структура, 3) прописи и други
акти Заједнице, 4) међународни уговори чији је потписник Заједница, 5) прописи и
други акти усвојени током преговора, 6) широк концепт 'политичких циљева'
276
Paul Craig, ‘Constitutions, Constitutionalism and the European Union,’ in: European Law Journal, Vol.
7, No. 2, June 2001, p. 128.
277
Владимир Ђурић, Устав и међународни уговори, Институт за упоредно право, Београд, 2007, стр. 140.
278
Hans Lindahl, ’Acquiring a Community: The Acquis and the Institution of European Legal Order,’
European Law Journal, 9 (2003) 4, p. 434.
279
Roman Petrov, ’The dynamic nature of the acquis communautaire in European Union external relations,’
ERPL/REDP, vol. 18, no. 2, summer/été 2006, p. 5.

MODERNA UPRAVA
оснивачких уговора.280 Другим ријечима, acquis communautaire обухвата примарно

право, међународне уговоре које је закључила Европска заједница, секундарно
право (акте које су усвојиле институције Европске уније), јуриспруденцију (суд-
ску праксу) Европског суда правде, политичке вриједности чијем остварењу тежи
процес европских интеграција и циљеве Европске уније.
У суштини, acquis communautaire је скуп нормативних и планско-стра-
тешких политичких достигнућа и остварења дјеловања европских институција.
Његово поље примјене је територија држава чланица Европске уније, односно
територија Европске уније, а ова примјена се остварује од стране јавне управе,
органа и институција држава чланица. У том смислу, европски административни
простор, као вриједносно и правно дефинисани оквир, представља институ-
цинални амбијент у коме правне тековине Европске уније треба да произведу
своје дејство. Начела, стандарди и поступци, бар у елементарном оквиру, настали
у оквиру овог европског административног простора, заједничко су остварење
националних администрација упућених на испуњење истог циља – ефикасне,
ефективне и униформне примјене acquis communautaire.
6. Институционална аутономија држава чланица у оквиру

европског административног простора
Као што смо видјели из горњег текста, Европска унија државама члани-
цама намеће обавезу циља у погледу примјене комунитарног права. У том смислу,
Европска унија, а прије свега Европска комисија као надзорно тијело, има
овлашћења да захтијева како од актуелних, тако и од евентуалних и будућих
чланица, да успоставе одговарајуће административне структуре. Поред испуња-
вања искључиво правних обавеза, државе чланице су дужне да слиједе и трендове
економског развоја и економске политике које су установљене са остатком
Европске уније.281
Конкретизацију опште обавезе за усклађивањем управних структура држа-
ва кандидата и потенцијалних кандидата за чланство у Европској унији могуће је
идентифyковати у појединим поглављима acquis communautaire који у различитим
актима, а зависно од конкретне области, одређује које услове неке институције
морају да задовоље и који механизми морају бити успостављени на нивоу државе
чланице да би се адекватно испуниле обавезе проистекле из чланства у Европској
унији.
Државе су, међутим, слободне у томе како ће формирати и организовати
своју јавну администрацију, али морају обезбиједити да се задаци и обавезе
проистекле из чланства примјењују и ефективно остварују. Тако је и Суд правде у
случају International Fruit Company утврдио да начин на који ће државе чланице
280
Goebel Roger, ’The European Union grows: the constitutional impact of the accession of Austria,
Finland and Sweden,' Fordham International Law Journal, 18(4), 1995, p. 1143.
281
Jacques Fournier, Administrative Reform in the Commission Opinion Concerning the Accession of the
Central and Eastern European Countries to the European Union, SIGMA Paper, No. 39/1998, p. 121.

MODERNA UPRAVA
испуњавати своје обавезе проистекле из комунитарног права зависи од уставног

система сваке државе чланице.282 Наиме, из овога се види да је неоспорно
овлашћење држава чланица да одређују органе који задужени за имплементацију
права Европске уније и да су аутономни у утврђивању и прописивању поступака и
форми испуњавања ових обавеза уколико другачије није уређено самом комуни-
тарном нормом.283
7. Закључак
Питање институционалне изградње је кључно за опстанак и функциони-

сање европске конструкције и примјену acquis communautaire која је, у својој
суштини, институционална творевина са сопственим институционалним системом
а чије институције нису супститути националних органа, већ са њима дјелују
комплементарно.
Институционални систем каквим га схвата и какав промовише Европска
унија није заснован на једиственом и униформном моделу нити тежи успо-
стављању једнообразног механизма. Такво би поступање било супротно и самој
суштини европских интеграција која почива на финалистичком постулату (и.е.
испуњавању унапријед дефинисаних и усвојених циљева, обавеза и политика), а
не на процедуралној униформности. Тако се може закључити да се европски
административни простор може погодније посматрати кроз призму варијабилне
геометрије који свакој држави оставља довољно слободе да у окиру своје управне
структуре, било кроз постојеће институције или изградњом неких нових
институција, успостави све процедуре, тијела и механизме који су потребну за
ефикасно и ефективно спровођење правних прописа Европске уније и имплемен-
тирање политика које су установљене од стране комунитарних институција.
У овако уређеном систему, национална јавна управа игра значајну улогу
јер је одговорна за имплементацију европских прописа и политика. Другим
ријечима, иако Европска унија има, условно назване, централне институције,
децентрализована имплементтација комунитарних тековина је повјерена нацио-
налним владама и администрацији, а квалитет и ефекти које има комунитарно
право у потпуности зависе од националне јавне управе. Због тога је постојање
европског административног простора condicio sine qua non опстанка и саме
европске конструкције.
У случају евентуалног будућег стицања пуноправног чланства у Европској
унији, Босна и Херцеговина и Република Српска ће морати да ускладе своје
институције и јавну управу на тај начин да се адекватно уклопе у европски
административни простор. Актуелни процес реформе јавне управе и јесте најбољи
трајектор ка остварењу овог задатка и реализацији опредјељења за европске
282
CJCE, 15 décembre 1971, International Fruit Company, 54/71, Rec. 1107.
283
Denis Simon, Le système juridique communautaire, 3e Edition, Presses Universitaire de France, Paris,
2001, p. 156.

MODERNA UPRAVA
интеграције, при чему он не смије прејудицирати уставно уређење и унутрашње

односе унутар земље.
Abstract:
The article explores the importance of the European administrative space and
the significance of the implementation of the public administration reform for the
application of the EU law. The paper offers a definition of the European administrative
space, questions the principles on which it is based and demonstrates the specificities of
the Europeanisation of national administrations presenting the role of public
administration of Member States and candidate countries in the fulfilment of the acquis
communautaire. The author points out the principle of the institutional autonomy of the
Member States on which the European construction is based. The author concludes that
the Member States are obliged to implement effectively and efficiently all the
obligations stemming from the membership in order to establish a qualitative and
competent public administration which can merely be achieved through the responsible
conduct of the public administration reform.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Др Иванка Марковић
професор Правног факултета Универзитета у Бања Луци
КРИВИЧНА ДЈЕЛА ПРОТИВ ПРАВА ИЗ РАДНИХ ОДНОСА И

СОЦИЈАЛНОГ ОСИГУРАЊА
Резиме:
Право на рад, као и права на основу рада, представљају основно право

сваког човјека, које је загарантовано уставом, законом и другим подзаконским
актима. Овако прокламована права добијају своју пуну вриједност тек кад им се
нормама кривичног права обезбиједи адекватна заштита, што је и учињено
првенствено инкриминацијама из групе кривичних дјела против права из радних
односа и социјалног осигурања али и неким другим инкриминацијама које су
сврстане у друге групе кривичних дјела.
Кључне ријечи: право на рад, права на основу рада, повреда права на
основу рада
1. Уводне напомене
Право на рад, као основно право сваког човјека, регулисано је многим

међународним и националним документима. Због изузетног значаја овог права,
све савремене државе у својим уставима предвиђају норме којима се регулишу
основна питања везана за ово право. Тако нпр. Устав РС у чл. 39. предвиђа да
свако има право на рад и слободу рада и да је свако слободан у избору занимања и
запослења и под једнаким условима му је доступно радно мјесто и функција. Овом
одредбом је предвиђено да запосленима може престати радни однос противно
њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним
уговором, те да свако по основу рада има право на зараду у складу са законом и
колективним уговором. Устав надаље у чл. 40 предвиђа да запослени имају право
на ограничено радно вријеме, дневни и седмични одмор, те плаћени годишњи
одмор и одсуства, у складу са законом и колективним уговором, затим да имају
право на заштиту на раду, у складу са законом, а омладина, жене и инвалиди имају
посебну заштиту. Поред тога Уставом је прокламована и слобода синдикалног
организовања и дјеловања, право на штрајк, под законом предвиђеним условима,
право на социјалну сигурност и осигурање итд. Овако прокламована права
добијају своју пуну вриједност тек кад им се нормама кривичног права обезбиједи
адекватна заштита, што је и учињено инкриминацијама из ове групе кривичних
дјела али и неким инкриминацијама које су сврстане у друге групе кривичних
дјела. Дакле, заштитни објекат ове групе кривичних дјела јесу права из радних
односа и социјалног осигурања.

MODERNA UPRAVA
Основна карактеристика кривичних дјела из ове групе јесте да су то

бланкетна кривична дјела, која се врше повредом закона, прописа или других
аката којим се регулише одређено право из радног односа или социјалног
осигурања. Практично то значи да је за правилно тумачење садржине ових
кривичних дјела неопходно консултовати низ других прописа изван области
кривичног права, као што су нпр. Закон о раду, Закон о запошљавању, Закон о
заштити на раду, те многи други закони из области радних односа и социјалног
осигурања и други прописи којима се регулишу ове области.
Кривичноправна заштита права из радних односа и социјалног осигурања
обухвата само умишљајне повреде ових права, тако да изван зоне кажњивости
остају сви они случајеви у којима је дошло до ускраћивања или ограничавања
ових права усљед нехатног поступања извршиоца дјела. Казнени оквири за ове
инкриминације су прилично ниски, тако да покушај ових кривичних дјела у КЗ РС
није кажњив.
2. Повреда основних права радника (члан 226.)
Криминалнополитички циљ ове инкриминације јесте обезбјеђивање

остваривања основних права радника. Под основним правима радника, у смислу
ове инкриминације, треба подразумијевати права радника која се тичу заснивања
и престанка радног односа, права која произилазе из радног односа (право на
плату и њене накнаде, право на ограничено радно вријеме, право на одмор или
одсуствовања) као и права заштите у радном односу (посебна заштита на раду
жена, омладине или инвалида, забрана прековременог или ноћног рада). Према
томе, објекат заштите овог кривичног дјела нису сва права која припадају
раднику, већ само она која су таксативно наведена у законском опису дјела.
Кривичноправна заштита осталих права радника обезбијеђена је другим кри-
вичним дјелима из ове групе кривичних дјела.
Радња извршења означена је као свјесно непридржавање закона, других
прописа или колективног уговора о заснивању или престанку радног односа, о
плати и њеним накнадама, радном времену, одмору или одсуствовању, о посебној
заштити на раду жена, омладине и инвалида или о забрани прековременог или
ноћног рада. Дакле, кривично дјело има бланкетни карактер јер својом
диспозицијом упућује на примјену одговарајућих законских или других прописа
којима се регулишу наведена питања.284 То је прије свега Закон о раду РС који
284
Кривична дела са бланкетном диспозицијом врше се повредом закона, прописа или другог општег
акта и уколико закон, пропис или други општи акт не садржи правну норму којом се забрањује или
налаже одређено понашање, тада се не може ни остварити биће кривичног дела са бланкетном
диспозицијом.
Одлучујући о поднетом захтеву за заштиту законитости Врховни суд је нашао да тиме што је
оштећена вршила фактички рад у периоду од 15. маја 2000. године па до 16. јуна 2000. године, у
угоститељској радњи власништво оптужене, није дошло до заснивања радног односа из разлога што
у време обављања тог рада није постојала правна норма у тада важећем Закону о радним односима
(Службени гласник РС, бр. 24/96) којом би било одређено да ступањем радника на рад долази и до

MODERNA UPRAVA
уређује начин и поступак закључивања уговора о раду између радника и

послодавца, радно вријеме радника, одморе и одсуства, плате и наканде по основу
рада, заштиту права из радног односа, закључивање и примјену колективних
уговора, рјешавање спорова између радника и послодаваца, учешће радника и
синдиката у заштити права радника, престанак уговора о раду, надзор над
примјеном закона и друга права и обавезе који настају по основу радног односа.
За утврђивање постојања овог дјела значајни су поред закона и други прописи,
нпр. колективни уговори, статути, правилници итд. којима је регулисано неко од
наведених права.
Радња извршења је одређена алтернативно, те је за постојање дјела до-
вољно предузимање било које од наведених радњи. Кривично дјело спада у
комисивно-омисивне деликте. Може се извршити како погрешном примјеном
наведених аката тако и пропуштањем дужности примјене ових аката, под условом
да је учинилац при томе поступао свјесно. Дакле, битан елеменат дјела јесте да
учинилац поступа свјесно, тј. да је свјестан околности да радник испуњава услове
који су предвиђени законом или другим актом за остваривање одређеног права из
радног односа (нпр. право на одређену накнаду), па ипак не примјењује или
погрешно примјењује одговарајуће правне акте. Неопходан услов за постојање
овог дјела јесте да је предузимањем неке од радњи извршења повријеђено,
ускраћено или ограничено раднику право које му припада.285 Према томе, свјесно
непридржавање закона, других прописа или колективног уговора о наведеним
правима радника, које није имало за посљедицу повреду, ускраћивање или
ограничавање ових права, не представља кривично дјело.286 Радило би се о
покушају овог дјела, који није кажњив.
Појмови којима је законодавац одредио посљедицу дјела, тј. повриједи,
ускрати или ограничи неко радниково право, прилично су нејасни и по својој
суштини се своде на онемогућавање потпуне реализације права која раднику
припадају на основу закона, других прописа или колективног уговора. Дјело ће
постојати уколико је радњом извршења раднику онемогућено да реализује неко
своје право, нпр. право на годишњи одмор (повреда права), или му је то право
ограничено тиме што је једним дијелом остварено, али није у потпуности
искориштено (нпр. послодавац је раднику дао одмор у краћем трајању од
законског трајања). Под појмом ускраћивања могло би се подразумијевати такво
заснивања радног односа. Напротив, уколико нема закљученог уговора о раду, нема ни радног односа
већ се само може говорити о фактичком раду. Како су кривична дела повреде права из радног односа из
члана 86. КЗ РС и повреде права из социјалног осигурања из чл. 87. КЗ РС кривична дела са
бланкетном диспозицијом и како нема такве бланкетне диспозиције којом би се одређивало да се
вршењем фактичког рада заснива радни однос на одређено или неодређено време, следствено томе
нижестепени судови својим пресудама нису повредили одредбе из члана 86. и 87. КЗ РС. Стога је и
захтев за заштиту законитости неоснован. Пресуда Врховног суда Србије Кзз. 15/03 од 20. маја 2003.
285
Тако и М. Бабић, И. Марковић:Кривично право, посебно дио, треће издање, Бањалука, 2009. с. 177.
286
Кривично дело из чл. 86 КЗС (повреда права из радног односа), је дело са конкретном
последицом, која се састоји у повреди права из радног односа, стога је дело свршено тек кад је неко
право раднику повређено. Пресуда Окружног суда у Београду, Кж. 1394/02 од 18. јула 2002.

MODERNA UPRAVA
поступање учиниоца којим је радник изгубио могућност да уопште реализује неко

своје право.
Извршилац дјела може бити свако лице које је у могућности да одлучује о
наведеним правима радника, односно лица која у дјелокругу свог рада имају
обавезу да примјењују прописе о правима из радног односа.
За ово кривично дјело законодавац је предвидио новчану казну или затвор
до једне године.
3. Повреда права при запошљавању и за вријеме незапослености (члан 227.)
Овим кривичним дјелом обезбјеђује се кривичноправна заштита права на

запошљавање и права за вријеме незапослености. Ова права су регулисана
Законом о запошљавању, који садржи одредбе о запошљавању, осигурању за слу-
чај незапослености, правима незапослених лица, условима за остваривање права
незапослених лица и другим питањима од значаја за организовано и продуктивно
запошљавање. Дјело има два облика.
Први облик дјела (ст. 1.) чини онај ко другоме ускрати или ограничи право
на слободно запошљавање под једнаким условима који су предвиђени у закону
или другим прописима. У питању је специфичан облик дискриминације људи у
области запошљавања који се манифестује као ускраћивање или ограничавање
права на слободно запошљавање под једнаким условима.
С обзиром да је радња извршења одређена посљедично, дјело се може
извршити сваком радњом којом се другом лицу ускраћује или ограничава право на
слободно запошљавање под једнаким условима који су предвиђени законом или
другим прописима. Тако нпр. Законом о запошљавању је предвиђено да свако
лице које се пријави Заводу ради запошљавања има право на информисање о
могућностима и условима запошљавања, право на посредовање у запошљавању,
право на савјетовње о избору занимања, право на стручно оспособљавање и
припрему за запошљавање.
Под ускраћивањем у смислу ове инкриминације треба подразумијевати
потпуно онемогућавање реализације права на слободно запошљавање, а под огра-
ничавањем само дјелимично онемогућавање реализације овог права. Кривично
дјело је свршено моментом ускраћивања или ограничавања права на слободно
запошљавање под једнаким условима. По својој правној природи диспозиција
дјела је бланкетног карактера јер упућује на закон и друге прописе којима су
регулисани услови за заснивање радног односа.
Извршилац кривичног дјела може бити свако лице. Међутим, имајући у
виду природу и суштину овог кривичног дјела, то ће најчешће бити она лица која
имају могућност да одлучују о заснивању радног односа.
Субјективну страну дјела чини умишљај. Извршилац дјела мора бити
свјестан чињенице да својом радњом другом лицу ускраћује или ограничава право
на слободно запошљавање под једнаким условима који су предвиђени у закону
или другим прописима, те хтјети односно пристати на наступање такве
посљедице. Уколико учинилац дјела није знао пропис који употпуњује бланкетно

MODERNA UPRAVA
биће кривичног дјела, постојаће правна заблуда. У том случају примијениће се

одредбе о правној заблуди из члана 19. КЗ РС.
За овај облик дјела предвиђена је новчана казна или затвор до двије
године.
Други облик дјела (ст. 2.). Према законској формулацији дјело чини онај
ко се свјесно непридржава закона или других прописа о правима грађана за
вријеме незапослености и тиме незапосленом лицу ускрати или ограничи право
које му припада. Криминалнополитички мотив ове инкриминације јесте
обезбјеђивање заштите права незапослених лица. Према Закону о запошљавању
незапослено лице коме је престао радни однос без његовог захтјева или кривице, а
које има одређени непрекидни стаж осигурања, има право на новчану накнаду,
здравствено осигурање и пензијско инвалидско осигурање.
Радња извршења одређена је као свјесно непридржавање закона или
других прописа о правима грађана за вријеме незапослености. Из тога произилази
да за постојање овог дјела није довољна само објективна чињеница кршења
наведених прописа, већ је неопходно да учинилац при томе поступа свјесно. Под
непридржавањем, у смислу овог дјела, треба подразумијевати сваку ону
дјелатност којом се свјесно не поступа по закону или другом пропису којим су
регулисана права грађана за вријеме незапослености, било да се оне манифестују
као чињење или као нечињење.
Посљедица дјела је ускраћивање или ограничавање права која припадају
лицима за вријеме незапослености. Стога неће постојати ово кривично дјело
уколико усљед свјесног непридржавања закона или других прописа о правима
грађана за вријеме незапослености, није дошло до ускраћивања или ограничавања
неког од тих права.
Из природе и суштине овог дјела произилази да извршилац дјела може
бити само оно лице које је у могућности да одлучује о правима која грађанима
припадају за вријеме незапослености.
Предвиђена је новчана казна или затвор до двије године.
4. Повреда права из социјалног осигурања (члан 228.)
Повреда права из социјалног осигурања је кривично дјело којим се обез-

бјеђује кривичноправна заштита права из социјалног осигурања (здравственог,
пензијског и инвалидског осигурања). Здравствено осигурање уређује право на
здравствену заштиту и друга права у вези са здравственом заштитом осигураних
лица. Пензијско осигурање уређује социјална права и положај осигураних лица
која су престала да раде због ризика старости, а у случају њихове смрти социјална
права и положај чланова њихове породице. Инвалидско осигурање уређује соци-
јална права и положај осигураних лица код којих је наступила инвалидност.
Дјело чини онај ко се свјесно не придржава закона или других прописа о
социјалном осигурању и тиме ускрати или ограничи неком лицу право које му

MODERNA UPRAVA
припада (бланкетно биће кривичног дјела).287 Међутим, свјесно непридржавање

закона или других прописа о социјалном осигурању само по себи не представља
кривично дјело. Тек кад је таквим понашањем неком лицу ускраћено или огра-
ничено неко од ових права, може се примијенити ова квалификација дјела.
За ово дјело предвиђена је новчана казна или затвор до једне године.
5. Злоупотреба права из социјалног осигурања (члан 229.)
Криминалнополитички циљ ове инкриминације јесте заштита права из

социјалног осигурања од злоупотреба извршених од стране лица која су кори-
сници ових права. Кривично дјело врши онај ко симулирањем или проузро-
ковањем болести или неспособности за рад или на други противправан начин
постигне да му се призна неко право из социјалног осигурања које му по
законским или другим прописима не припада. По својој природи дјело је блиско
кривичном дјелу преваре. Заправо, сматра се да је у питању посебан облик
преваре који се одликује специфичним начином извршења (симулирање или про-
узроковање болести или неспособности за рад) и посебном природом против-
правне имовинске користи која се на тај начин остварује (право из социјалног
осигурања).288
Радња извршења дјела је постизање неког права из социјалног осигурања
које извршиоцу дјела не припада, на један од алтернативно одређених начина
извршења. Постизање признања права може се остварити симулирањем или
проузроковањем болести или неспособности за рад или на други противправан
начин. Под симулирањем болести или неспособности за рад треба подразу-
мијевати свјесно неистинито приказивање здравственог стања или способности за
рад, тако што здраво и за рад способно лице ствара код другог представу да је
болесно односно да није способно за рад, чиме се надлежни орган доводи у
заблуду. Начин на који се врши симулирање је ирелевантан. Дјело ће постојати
било да се симулирање врши давањем лажних изјава било подношењем неисти-
287
Када власник занатске радње ускрати оштећеној која ради код њега права из радног односа и
социјалног осигурања чини у стицају кривично дело из чл. 86 и 87 КЗС.
Из образложења:
Окривљени је као власник занатске радње примио оштећену у радни однос, али са њом није
закључио уговор о раду, нити је измирио обавезе плаћања доприноса за пензијско, инвалидско и
здравствено осигурање. Тиме је поступио супротно одредбама 1 и 3 Закона о основама радних
односа (Сл. лист СРЈ 29/26), чл. 3 и 10 Закона о основама пензијског и инвалидског осигурања (Сл.
лист СРЈ 30/96) и чл. 8 и 18 Закона о здравственом осигурању (Сл. гласник РС 18/92в и 54/99) па су
се тиме стекла у његовим радњама сва обиљежја кривичног дела повреде права из радног односа из
чл. 86. КЗС.
Тиме што оштећеној није исплатио зараду и накнаду за годишњи одмор и боловања супротно је
одредбама чл. 48 и 49 Закона о основама радних односа и чл. 29 и 30 Закона о здравственом осигурању,
чиме се у радњама окривљеног стичу и сва обележја кривичног дела повреде права из социјалног
осигурања из чл. 87 КЗС. Пресуда Окружног суда у Београду Кж. 1692/00. од 19. октобра 2000.
288
У том смислу и Коментар КЗ СР Србије, САП Косова, САП Војводине у редакцији Срзентић, Н.,
Београд, 1981., с. 263.

MODERNA UPRAVA
нитих исправа или кориштењем лажних свједока.289 Проузроковање болести или

неспособности за рад значи заправо изазивање болести или неспособности за рад
која до тада није постојала. Оно ће постојати неовисно од тога да ли је извршилац
сам, својом радњом проузроковао болест или неспособност за рад, или је то учино
неко други уз његов пристанак (нпр. уз пристанак извршиоца друго лице му је
нанијело тјелесну повреду). Под проузроковањем болести или неспособности за
рад у смислу ове инкриминације треба подразумијевати и свјесно погоршање већ
постојеће болести или неспособности за рад, односно свјесно отежавање оздра-
вљења или повећавања способности за рад. Симулирање или проузроковање
болести или неспособности за рад представља радњу извршења овог кривичног
дјела само ако је извршено са циљем да се учиниоцу призна неко од права из
социјалног осигурања које му не припада. При томе је ирелевантно о којем се
праву из социјалног осигурања ради. Уношењем генералне клаузуле ..на други
противправан начин... законодавац је омогућио примјену ове инкриминације и на
оне случајеве злоупотребе права из социјалног осигурања који нису остварени
симулирањем или проузроковањем болести или неспособности за рад.290 Тиме је
обезбијеђена потпунија заштита ових права од различитих врста злоупотреба.
Сматра се да је кривично дјело довршено моментом признања права из
социјалног осигурања (нпр. право на инвалидску пензију). Уколико није дошло до
признавања ових права, постоји покушај дјела, који није кажњив.
Извршилац дјела може бити свако лице које је корисник права из
социјалног осигурања. Дакле, поред осигураног лица, то могу бити и чланови
његове породице који могу стећи извјесна права из социјалног осигурања.291
Субјективну страну дјела чини умишљај који мора обухватити све
елементе кривичног дјела. Дакле, учинилац мора бити свјестан да на против-
праван начин остварује неко право из социјалног осигурања које му не припада и
хтјети односно пристати на то.
За ово дјело законодавац је предвидио новчану казну или затвор до једне
године.
5. Не предузимање мјера заштите на раду (члан. 230)
Овим кривичним дјелом санкционисано је свјесно непридржавање закона

или других прописа о мјерама заштите на раду које доведе до наступања
опасности за живот или здравље радника. Дакле, у питању је дјело бланкетног
карактера јер су прописи о заштити на раду садржани у низу законских и
подзаконских аката (посебно правилника) те је за разумијевање суштине овог
кривичног дјела неопходно имати увиду све те акте.
Дјело врши лице одговорно за предузимање мјера заштите на раду које се
свјесно не придржава закона или других прописа о мјерама заштите на раду усљед
289
Ибидем.
290
В. М. Бабић, И. Марковић, оп. цит. с. 181.
291
В. З. Стојановић, О. Перић: Кривично право, посебни део, Београд, 2002., с. 149.

MODERNA UPRAVA
чега наступи опасност за живот или здравље радника. Из овога произлази да је за

постојање дјела неопходно да је усљед наведене радње наступила опасност за
живот или здравље радника. Дакле, у питању је деликт угрожавања са конкретном
опасношћу, те само свјесно непридржавање наведених аката, без конкретне
опасности по живот или здравље радника, није довољно за примјену ове
квалификације дјела. За овај деликт законодавац је предвидио новчану казну или
затвор до једне године.
Према одредби става 2. овог члана суд може учиниоцу кривичног дјела уз
условну осуду одредити обавезу да у одређеном року поступи по прописима и
мјерама заштите на раду.
Summary
Right to work, as well as rights based on work, represent a fundamental right of

every man, which is guaranteed by the constitution, law and other by-laws. The rights
proclaimed in this way receive their full value only when they are provided with
adequate protection through norms of criminal law, which was done primarily by the
incriminations from the group of crimes against the labor relations and social insurance
rights and other charges that are classified in other groups of crimes.
Keywords: right to work, rights based on work, violation of rights based on
work.

MODERNA UPRAVA
Николина Грбић-Павловић,
дипломирани правник - мастер292
Висока школа унутрашњих послова, Бања Лука
ДИСЦИПЛИНСКА И МАТЕРИЈАЛНА ОДГОВОРНОСТ

ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА
Апстракт: Државни службеник је лице са високом стручном спремом

које је запослено у органу републичке управе и обавља послове основне
дјелатности органа републичке управе. Према члану 27. став 2. Закона о држав-
ним службеницима293, изузетно, државни службеник може бити и лице са вишом
и средњом стручном спремом у складу са Уредбом Владе.294 Професија држа-
вних службеника је веома деликатна и захтјевна. Она подразумијева одређене
моралне стандарде рада и односа са лицима према којима је ова дјелатност
усмјерена. Сваки државни службеник је дужан да извршава радне дужности
утврђене и предвиђене Законом о административној служби у управи Републике
Српске и другим законима, као и одлуке које су у складу са законом и под-
законским актима органа државне управе. Када говоримо о одговорности држав-
них службеника, важно је нагласити да је прихваћено опште правило да лица на
раду у државним органима одговарају за повреду радне обавезе и дужности, као
и за штету коју учине на раду или у вези са радом. Из наведеног можемо
закључити да државни службеници одговарају и материјално и дисциплински.
Циљ овог рада јесте да се на једном мјесту систематизују све одредбе
које се односе на одговорност државних службеника, како дисциплинску, тако и
материјалну.
Кључне ријечи: кодекс државних службеника, дисциплинска одговор-

ност, материјална одговорност, дисциплинске мјере, суспензија, застарјелост
дисциплинског кажњавања.
1. Кодекс државних службеника
У Кодексу понашања лица одговорних за примјену закона утврђеном од

стране Уједињених нација295, наглашава се: да је потребно служити заједници и
заштити сва лица од незаконитих поступака у складу са високим степеном
292
Аутор је асистент и секретар на Правној катедри на Високој школи унутрашњих послова у Бањој Луци;
293
Закон о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ број 01-1875/08, од 25.
новембра 2008. године);
294
Члан 27. став 2. гласи: „Влада уредбом прописује категорије државних службеника и њихова
звања и критеријуме за аналитичку процјену радних мјеста“;
295
Кодекс понашања лица одговорних за примјену закона (Генерална скупштина ОУН, 17. XИИ
1979, Резолуција број 43/169);

MODERNA UPRAVA
одговорности који њихова професија захтијева (члан 1); да је потребно зашти-

тити људска права и људско достојанство (члан 2); да се употреби силе при-
бјегава као крајњем и дозираном средству и у складу са законом (члан 3); да се
чувају тајни подаци, односно подаци повјерљиве природе (члан 4); да се забрани
насиље и друге свирепе, нехумане или понижавајуће казне и поступци (члан 5);
да се заштити здравље и обезбиједи потребна медицинска њега лицима која
службено чувају, односно надзиру (члан 6); да се забрани корупција и да се
темељно ради на њеном искорјењивању (члан 7), те да се поштује закон и
Кодекс понашања (члан 8).
Према Закону о административној служби Републике Српске, Кодекс
државних службеника у Републици Српској296 доноси Влада, а на приједлог
Агенције за државну управу. Кодекс државних службеника представља скуп
друштвених правила (моралних) која се испостављају као мјерило вриједности
државног службеника у циљу задобијања повјерења јавности и јавних инсти-
туција.297
Овим Кодексом се дефинишу смјернице, методе примјене и процедурална
правила која промовишу успостављање и одржавање демократске администра-
тивне службе у управи Републике Српске. У Кодексу је дефинисано да државни
службеник, у обављању својих послова и задатака, треба да се придржава
принципа професионалне непристрасности, одговорности, честитости, транспа-
рентности, јавности, ефикасности и економичности. Државни службеник ће
средства којима располаже приликом обављања службе користити са пажњом
доброг домаћина (bonus pater familias), а информације које су му службено
доступне, неће користити у приватне сврхе. Надаље, државни службеник мора
избјегавати било какву активност која је у супротности са вршењем његових
службених обавеза и не може остваривати неоправдану личну корист, као ни
подржавати ни спроводити било какав вид дискриминације. Јавни интерес и
служба јавности је за службеника изнад службе за личну корист.298 Свака врста
научне, образовне, умјетничке, књижевне или издавачке активности држав-
ног службеника је похвална и подржава се, јер она доприноси богаћењу
потенцијала државног службеника, те као таква доприноси побољшању из-
вршавања активности и угледу административне службе.
Када говоримо о политичком ангажовању државних службеника важно је
указати на чињеницу да државни службеник не може бити члан управних и
других одбора и органа политичких странака, те да у вријеме изборне кампање
неће предузимати активности које би довеле у питање политичку непристрасност
државног службеника. Државни службеници који пак, приватно учествују у
политичким активностима везаним за изборе не смију дозволити да се њихови
политички ставови или акције мијешају са њиховим службеним позицијама које, у
296
Кодекс државних службеника Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број
83/02);
297
Кунић, Петар: Управно право, Правни факултет у Бањој Луци и Висока школа унутрашњих
послова у Бањој Луци, Бања Лука, 2006. година, стр. 157;
298
Ibidem;

MODERNA UPRAVA
свако доба, морају остати професионалне и политички непристрасне, јер само на

тај начин државни службеник ће моћи јавности објаснити да ли је његова
активност или изјава учињена приватно или службено.
Управно-службеничка професија не подразумијева само стручност, профе-
сионалност, деполитизованост и одговорност, већ и радиност, општу културу,
такт, поштење и част, а нарочито досљедност и непристрасност, те једнако
поступање са свима. Веома важно је познавање и правилна примјена права, али и
разумијевање суштине и духа управних односа. Етика ове професије је неспојива
са нерадом и лијеношћу, корупцијом, бахатошћу, бирократском неефикасношћу,
инертношћу и шиканирањем грађана.299
2. Појам и врсте одговорности запослених у јавној управи
Уставом Републике Српске одређује се обавеза Републике да накнади ште-

ту коју незаконитим или неправилним радом нанесе службено лице или државни
орган, односно организација која врши јавна овлашћења.300
Запослени у државним органима, односно државни службеници су
одговорни како за повреду радне обавезе и дужности, тако и за штету коју учине
на раду или у вези са радом. Према томе, разликује се дисциплинска и
материјална одговорност државних службеника.
И материјална и дисциплинска одговорност државних службеника регу-
лисане су Законом о административној служби у управи Републике Српске301, али
и Правилником о дисциплинској и материјалној одговорности државних слу-
жбеника.302 Правилником о дисциплинској и материјалној одговорности државних
службеника уређује се покретање, вођење, застарјелост поступка за утврђивање
дисциплинске одговорности за повреде радних дужности државних службеника
као и друга питања која су од значаја за заштиту радне дисциплине. Овим
Правилником се регулише и питање материјалне одговорности државних слу-
жбеника.
Према члану 67. став 2. Закона о административној служби у управи РС
предвиђено је да „кривична, односно прекршајна одговорност не искључује
дисциплинско кажњавање за исто дјело које је било предмет кривичног или
прекршајног поступка, без обзира на то да ли је државни службеник ослобођен
кривичне, односно прекршајне одговорности“.
299
Томић Р. Зоран: Управно право систем, Треће, новелирано и проширено издање, ЈП Службени
лист СРЈ, Београд, 1998. године, стр. 225;
300
Кунић, П., оп. цит., стр. 159;
301
Закон о административној служби у управи Републике Српске (Службени гласник Републике
Српске број 16/02, 62/02, 38/03, 42/04, 49/06 и 20/07);
302
Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности државних службеника (“Службени
гласник Републике Српске”, број 39/03)

MODERNA UPRAVA
2.1. Дисциплинска одговорност
Дисциплинска одговорност државног службеника настаје повредом радне

дужности или обавезе и представља у пракси најчешћи вид одговорности
државних службеника. То је правна одговорност, односно одговорност за нару-
шавање одређене радноправне норме запослених у државним органима.
Повреде радних дужности су:
- неизвршавање или несавјесно, односно неблаговремено извршавање
радних дужности;
- изражавање или заступање политичких опредјељења у извршавању
задатака и послова у органу државне управе;
- недостојно, увредљиво или на други начин непримјерено понашање
према грађанима, правним и физичким лицима и другим странкама у
поступку пред органом државне управе;
- одбијање давања података или давање нетачних података органима
државне управе, правним и физичким лицима, ако је давање података
прописано законом или прописом донесеним на основу закона;
- злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења;
- незаконито располагање материјалним средствима;
- радње које ометају грађане, правна лица и друге странке у остваривању
њихових права и интереса у поступку код органа државне управе;
- одбијање послова радног мјеста на које је запослени распоређен или
одбијање налога функционера који руководи органом државне управе;
- неоправдано изостајање с посла пет радних дана у току шест мјесеци
или неоправдано изостајање с посла три дана узастопно;
- долазак на рад у пијаном стању или уживање алкохола или других
опојних средстава која смањују радну способност у току радног вре-
мена.303
За повреде радних дужности државном службенику могу се изрећи

сљедеће дисциплинске мјере304:
1. писмени укор,
2. суспензија права учешћа у јавним конкуренцијама у државној служби
у периоду од двије године305,
303
Члан 71. став 1. Закона о административној служби у управи Републике Српске, односно члан 3.
Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности државних службеника.
304
О изреченим дисциплинским мјерама органи државне управе воде евиденцију. Евиденција из
претходног става садржи сљедеће податке: редни број, број дисциплинског предмета, презиме и име,
стручну спрему и занимање државног службеника, послове и задатке које обавља, датум покретања
дисциплинског поступка, податке о суспензији, врсту повреде радне дужности, врсту изречене
дисциплинске мјере, датум њеног изрицања, датум коначности и датум извршења дисциплинске мјере.
Евиденцију о изреченим дисциплинским мјерама за државне службенике из члана 5. став 2. Правилника о
дисциплинској и материјалној одговорности државних службеника води Секретаријат Владе.

MODERNA UPRAVA
3. обустављање исплате плате у износу од 20 % у трајању до 6 мјесеци306 и

4. престанак радног односа307.
Иницијативу за покретање дисциплинског поступка против државног слу-

жбеника, која мора бити у писменој форми и образложена, могу дати сви државни
службеници који имају сазнања о учињеној повреди радне дужности. На основу
иницијативе или непосредног сазнања о повреди радне дужности, старјешина
органа може одредити државног службеника који ће провести претходни
поступак, с тим да овај поступак може трајати највише осам дана. У претходном
поступку узима се изјава од државног службеника за кога постоји сумња да је
повриједио радну дужност. Такође у претходном поступку ће се прикупити остали
докази који су релевантни за утврђивање чињеница. Након проведеног претходног
поступка, старјешина органа својим закључком одбацује иницијативу ако: радња
описана у иницијативи није прописана као повреда радне дужности; ако је
наступила застарјелост за покретање дисциплинског поступка и ако је државном
службенику престао радни однос.
Захтјевом за покретање дисциплинског поступка старјешина органа или
лице које он за то овласти покреће дисциплински поступак против државног
службеника. Рокови за подношење захтјева су прописани Правилником, те је тако
одређено да се захтјев за покретање дисциплинског поступка мора поднијети
одмах по непосредном сазнању или по пријему иницијативе уколико није неоп-
ходно проводити претходни поступак, односно по проведеном претходном
поступку, а најкасније у року од осам дана, с тим да свакако постоји основана
сумња да је државни службеник учинио повреду радне дужности. Захтјев се
обавезно доставља државном службенику и синдикалној организацији, а компле-
тан предмет са свим прилозима предсједнику дисциплинске комисије.
Треба важним истаћи и могућност дату државном службенику који може
уложити приговор против захтјева дисциплинској комисији у року од осам дана
од дана пријема захтјева.
Дисциплински поступак против државног службеника води и о дисци-
плинској одговорности одлучује Комисија коју образује Влада. Комисија се са-
стоји од предсједника и два или четири члана који имају замјеника. Чланови
дисциплинске комисије морају да имају високу стручну спрему правног или
друштвеног смјера.
У дисциплинском поступку се одржава усмена и, по правилу, јавна
расправа, на којој државни службеник има право да изложи своју одбрану.
Државни службеник може да се на расправи брани сам или преко заступника
305
Предвиђено чланом 13. Закона о измјенама и допунама Закона о административној служби у управи
Републике Српске (Службени гласник Републике Српске број 49/06); Умјесто ове одредбе раније је
постојала одредба „удаљење са посла у трајању од два дана до шест мјесеци“;
306
Ibidem; Умјесто ове одредбе раније је постојала одредба „обустављање исплате плате у износу од 50%“;
307
На основу коначне одлуке о изреченој дисциплинској мјери престанак радног односа, државног
службеника разрјешава Агенција за државну управу Републике Српске или Влада у случају
руководећих државних службеника, по претходно прибављеном мишљењу Агенције;

MODERNA UPRAVA
(може га заступати и представник синдикалне организације), а може да за

расправу достави и писмену одбрану. Расправа може да се одржи и без присуства
државног службеника ако за то постоје важни разлози, а државни службеник је на
расправу уредно позван. Након завршетка расправе, односно њеног закључења
дисциплинска комисија се повлачи ради вијећања и доношења приједлога одлуке
о дисциплинској одговорности државног службеника. Дисциплинска комисија
може старјешини органа предложити доношење једне од сљедећих одлука да се:
обустави поступак; државни службеник ослободи одговорности и државни
службеник прогласи одговорним за повреду радне дужности, те му сеи зрекне
нека од законом прописаних дисциплинских мјера. Након доношења приједлога
одлуке, предсједник комисије је дужан у најкраћем року, а најкасније у року од
три дана, старјешини органа доставити приједлог одлуке и комплетан спис, а
старјешина органа је дужан донијети одлуку о дисциплинској одговорности
државног службеника у року од осам дана од дана пријема приједлога одлуке од
предсједника комисије.
Дисциплинске мјере изриче својим рјешењем старјешина органа водећи
рачуна о мјесту, времену, начину и посљедицама које произилазе из учињене
повреде радне дужности. Закључком се обуставља дисциплински поступак.
Рјешење садржи увод, диспозитив, образложење и свакако поуку о правном
средству.
Против првостепеног рјешења државни службеник против кога се води
дисциплински поступак, и подносилац захтјева могу поднијети жалбу Одбору
државне управе за жалбе у року од 15 дана од дана пријема рјешења. Жалба се
подноси путем првостепеног органа, који је обавезан исту доставити одмах
синдикалној организацији и она у сваком случају задржава извршење рјешења.
Одлука Одбора донесена по жалби је коначна.
2.2. Материјална одговорност
Материјална одговорност запослених у државним органима јесте одго-

ворност за штету која настане на раду или у вези са радом. Запослени у
државном органу одговоран је, дакле, за материјалну штету коју је на раду или у
вези са радом, намјерно или из крајње, односно грубе непажње, проузроковао
државном органу, или неком другом правном или физичком лицу. Овај
запослени дужан је да насталу материјалну штету и надокнади.
Основ одговорности запосленог за штету коју проузрокује државном
органу, односно органу унутрашњих послова јесте кривица запосленог, што
значи да без намјере или крајње непажње нема основа одговорности (не одго-
вара се за обичну непажњу или culpa levis). Намјера или умишљај (dolus) постоји
када је запослени био свјестан свог поступка и када је хтио да наступи штетна
посљедица (dolus directus) или када је био свјестан да усљед његовог понашања
може наступити штетна посљедица, па је пристао на њено наступање (dolus
eventualis). Крајња непажња (culpa lata) постоји када запослени у одређеној

MODERNA UPRAVA
ситуацији није испољио ни минимум потребне пажње. Под потребном пажњом

подразумијева се уобичајена, нормална пажња, изузев код послова који се
обављају под посебним условима рада, када се од запосленог очекује нарочита
пажња. Намјера, односно крајња непажња запосленог мора бити доказана, а
терет доказивања је на државном органу.308
Да би се конституисала материјална одговорност запосленог, поред
његове кривице нужно је и да је штета настала, те да постоји узрочна веза
између радње запосленог - штетника и настале штете (уз услов да не постоје
разлози за искључење одговорности запосленог). Штета је, у правилу, ма-
теријална и она се огледа у умањењу имовине или спречавању њеног увећања.
Наиме, државни службеник је обавезан да пријави проузроковану штету
непосредном руководиоцу у року од 24 часа. Постојање материјалне штете, њену
висину, околности под којима је штета наступила, ко је штету проузроковао и
начин њене накнаде, утврђује посебна комисија коју образује старјешина
државног органа, односно функционер. Комисија утврђује постојање и висину
штете и одговорности за проузроковану штету саслушањем државног службеника
(који је штету проузроковао), као и саслушањем свједока, затим увиђајем и
вјештачењем на лицу мјеста, те извођењем других доказа потребних да се штета и
одговорност за штету објективно утврде. О свом раду посебна комисија сачињава
записник.
Ако се утврди одговорност државног службеника, Комисија ће предло-
жити доношење рјешења о накнади штете против кога државни службеник може
поднијети приговор. Рјешење по приговору ће се донијети у року од осам дана и
оно је коначно. Државни службеник се може обавезати да накнади штету у
мјесечним ратама у зависности од висине утврђене штете. Међутим, уколико би
исплатом накнаде за штету била угрожена егзистенција државног службеника и
његове породице, државни службеник се може дјелимично ослободити плаћања те
накнаде. Ако државни службеник одбије да органу државне управе накнади
штету, орган државне управе може покренути поступак за накнаду штете пред
надлежним судом.
3. Суспензија државних службеника
Суспензија као институт има обиљежја привремене мјере, а у радним

односима се предвиђа као привремена превентивна мјера у вези са повредама
радне дужности.309
Привремено удаљење радника или суспензија је мјера која се обли-
гаторно предузима према државном службенику у случајевима када се: 1) против
њега покрене кривични поступак за дјело учињено у вршењу његових задатака и
308
Митровић, Љубинко: Полицијско право – право унутрашњих послова, Дефендологија центар за
безбједносна, социолошка и криминолошка истраживања, Бања Лука, 2008, стр. 27.
309
Кунић, П., оп. цит., стр. 63;

MODERNA UPRAVA
послова; 2) државни службеник налази у притвору и 3) против државног службе-

ника покрене кривични поступак за теже кривично дјело.
Одлуку о суспензији са посла у облику рјешења доноси старјешина
органа.310
Против рјешења о сузпензији државни службеник може поднијети жалбу
Одбору за жалбе у року од 15 дана од дана пријема рјешења. Жалба не одлаже
извршење рјешења.
За вријеме док траје удаљење, односно суспензија, државни службеник,
има право на накнаду плате у висини од 50 % плате коју би остварио да је био на
раду. Државном службенику, такође, припада разлика између примљене плате и
плате коју би остварио да није био суспендован, ако му не буде изречена
дисциплинска мјера због теже повреде радне дужности или ако је на основу
правоснажне судске одлуке кривични поступак против државног службеника
обустављен или је он ослобођен оптужбе, или је оптужба одбијена, али не због
ненадлежности.
4. Застарјелост дисциплинског кажњавања
У погледу застарјелости дисциплинског поступка против државног

службеника, треба истаћи да покретање дисциплинског поступка застаријева у
року од 30 дана од дана сазнања за повреду учиниоца (даном сазнања се сматра
дан када је лице овлашћено за покретање дисциплинског поступка сазнало за
повреду учиниоца непосредно или на основу достављене иницијативе), а нај-
касније у року од једне године од дана када је повреда учињена, док с друге стране
вођење дисциплинског поступка застаријева протеком године дана од дана
покретања поступка. Дисциплинска мјера се извршава по коначности одлуке о
изрицању дисциплинске мјере, с тим да је рок застарјелости извршења
дисциплинске мјере 60 дана од дана коначности одлуке којом је мјера изречена.
Abstract
Civil servant is an individual holding a degree of high education that is

employed in a republic administration body and performs tasks from the scope of
fundamental activities of republic administration bodies. According to the Law on Civil
Servants311, civil servant can also be an individual holding a degree of higher or
310
Суспензија државног службеника траје док за то постоје разлози, а најдаље до: коначности одлуке
о његовој дисциплинској одговорности због повреде радне дужности; наступања застарјелости за
покретање и вођење дисциплинског поступка; окончања кривичног поступка, односно до наступања
застарјелости његовог вођења ако је основ суспензије изврђење кривичног дјела на раду или у вези
са радом; укидања притвора; укидања суспензије на основу одлуке надлежног органа донијете прије
окончања дисциплинског, односно кривичног поступка (члан 49. Правилника о дисциплинској и
материјалној одгворности државних службеника).
311
Law on Civil Servants (“The Republic of Srpska Official Gazette”, no. 01-1875/08)

MODERNA UPRAVA
secondary education, this being prescribed by the Government’s Regulation, Article 27,
Paragraph 2312. Job of civil servants is very delicate and demanding. It includes certain
moral standards of work and relation with individuals who these activities are aimed to.
Every civil servant is obliged to perform his or her working duties prescribed by the
Law on Civil Service in the Republic of Srpska Administration and some other laws and
to implement decisions that are in accordance with legal and sub-legal acts of the
republic administration bodies. When we talk about liability of civil servants, it is very
important to emphasize that there is a general rule that individuals working in state
authorities are liable for violations of their working obligations and duties, as well as for
the damage they cause at work or in relation to work. This leads to a conclusion that
civil servants are liable materially and disciplinary.
The aim of this study is to have systematized at one place all the regulations referring to
civil servants liability, both disciplinary and material.
Key words: code of civil servants, disciplinary liability, material liability, disci-
plinary measures.
312
With this Regulation the Government prescribes civil servants categories, their titles and the criteria for
analytical estimate of job positions.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Слободан Ђорђић
редовни професор, Економски факултет Универзитета у Бањој Луци
КАРАКТЕРИСТИКЕ САВРЕМЕНОГ ПРИВРЕДНОГ РАЗВОЈА,

НОВА ГЛОБАЛНА ЕКОНОМИЈА И ПОЈАВА
НОВЕ СВЈЕТСКЕ ЕКОНОМСКЕ КРИЗЕ
Резиме
У овом тексту се разматрају бројна актуелна економска питања савремене

свјетске привреде. Најприје се ради о баријерама раста (сировинској, енергетској и
еколошкој). Истовремено и раст свјетске популације показује експоненцијалне
токове што ће све заједно водити усложњавању читаве репродукције. Укупан
ефекат биће крешендо који се очекује половином XXI вијека.
Све наведене појаве имају историјски валер, јер су сви ранији вијекови
изражавали кретања по “спорој” аритметичкој прогресији.
И технички прогрес биљежи брз успон чија је манифестација сада инфор-
матика и микропроцесори.
Сада живимо у ери глобализације са великом покретљивости свих фактора
производње.
Али ту се појављује и спекулативна финансијска економија. Ту је велики
пораст међународне размјене који свјетску привреду доводи у форму спојених
судова.
“Нова глобална економија” се заснива на регионалој економској потенцији
у развоју. Ту се категорија “нација-држава” сматра преживјелом категоријом. То у
праxис-у поодавно потврдјује искуство САД-а, а данас посебно примјер Кине.
Данашњи феномени, изазови и страхови почивају на превеликој слободи
кретања приватног капитала гдје су вриједности токова капитала неколико пута
бржи од вриједности токова роба и услуга те нарушавају везе између финансиј-
ског система и “main stream-a” (реалне економије). Ту је и финансијско пословање
са финансијским дериватима са неизвјесним посљедицама...
Зебња се назире и у митовима: раст и ефикасност… Сматра се да од људ-
ске активности треба очекивати укупан друштвени ефекат (укључиво и позитиван
еколошки и промијењену позицију укупне социо-сфере).
Криза је сада кренула из САД-а, али се већ осјећа и у Европи и другим
континентима.
Интервенције које се врше за спас посрнулих привреда (посебно у САД-
у), личе на неке чудне социјалистичке потезе или на мјере за спашавање
капитализма.
Капиталистички неолиберализам је свакако на удару!

MODERNA UPRAVA
Кључне ријечи: баријере раста, синдром раста, транснационалне компа-

није, трансферне цијене, глобализација и глобализам, спекулативна финансијска
економија, фундаментализам тржишта, финансијски деривати, нова глобална
економија
Увод
Овај рад има више поднаслова као што су: Свијет у промјенама, Глобалне
економске карактеристике, Отворена питања савременог свјетског привредног
развоја, Нова глобална економија, Почетак глобалне финансијске и економске
кризе…
У сваком од наведених дијелова дао се историјски поглед на усложњавање
појединих феномена. Почело се са баријерама раста, устројству свјетске привреде,
улози транснационалних компанија, великом економском раслојавању на рела-
цији: развијене земље-неразвијене земље, посљедицама бурног техничког процеса,
техничким операцијама слања новца брзином свјетлости...
Паралелно са овим обиљежјима имали смо и настанак спекулативне
финансијске економије, појаве новчаних деривата и безграничну слободу дјело-
вања приватног капитала.
У дијелу под насловом “Нова глобална економија” се разматра феномен
регионалног развоја у односу на феномен “нација-државе.” По савременим схва-
тaњима “нација-држава” се сматра фетишем, а у први план долази појава еко-
номске регије, што добро илуструју примјери САД-а, али и нове Кине.
Неолиберални капитализам, пословање са дериватима новца и сл. су
довели увелике до неслагања финансијског система и “main stream-a” (реалне
економије).
Такви токови су носили у себи велике ризике и на крају су довели до
“обарања на кољена свјетске привреде”. То је обрадјено у задњем дијелу овог
прилога.
1. Свијет у промјенама
Актуелне карактеристике глобалне свјетске привреде имају неколико бит-

них обиљежја као што су:
-појава баријера раста;
-повећање поларизације између развијених и неразвијених земаља, те
-растући утицај транснационалних компанија.
Баријере раста се испољавају као сировинска, енергетска и еколошка ба-

ријера.
Настанак сировинске и енергетске баријере је везан са демографском
експлозијом и брзим растом свјетске производње.

MODERNA UPRAVA
Свјетска популација се повећава за 100 милиона годишње (или 1,7%

годишње), што намеће стално значајно повећање потрошње.
Енергетска баријера има сличне узроке као и сировинска баријера. Годи-
шње потрошња енергије се повећава за око 4-5 %, а нафте чак за око 8%.
Еколошка баријера је настала првенствено брзим растом индустрије.
Еколошке потешкоће се увећавају и сталним растом градова и сељењем
становништва ка градовима у којима ће кроз неколико деценија живјети преко
8о% свјетске популације (у односу на неких 50% данас).
Потреба заштите од штетних еколошких посљедица ће захтијевати и раст
инвестиција у ове сврхе. То ће брзо достићи двоцифрену стопу у неким земљама,
са тенденцијом сталног повећања.
Полазећи од баријера раста те релативно брзог раста свјетске популације
преко тзв. Римског клуба (гдје су окупљени свјетски експерти за третирана
подручја) већ се одавно упозорава да се човјечанство експонецијалном брзином
приближава границама раста и да ће половином XXI вијека наступити кре-
шендо313.
У сличном тону као горња звуче и нека друга упозорења која говоре да су
стално залагање за раст (тзв. синдром раста), индустријализацију и већу ефи-
касност постали митови, а што се оцјењује неприхватљивим, поготово ако то
добије политичку вриједност.
И тако док се једни залажу за стационарну привреду, друга струја
економске мисли тврди да само даљи раст привреде може да исправи штету коју
је сам проузроковао.
За историјско разумијевање садашњих привредних токова треба се
подсјетити да је индустријско друштво старо неких 250 година и да је то, како
каже Jacques Attali, само трен у историји човјечанства и да се треба чувати да
наука не постане сама себи сврха!
Исто тако треба истакнути да су се стопе привреног раста почеле пратити
тек послије II свјетског рата! Ово је потребно посебно нагласити пошто ми сада
говоримо о експоненцијалним кретањима појединих индикатора (популација,
капитал, технички прогрес, еколошка загадјења). До сада ми смо били навикнути
само на линеарна кретања и зато пријети опасност недовољног сналажења у новим
токовима, са врло опасним посљедицама.
Паралелно са претходним констатацијама рецимо и чињеницу да су
неразвијене земље у тешкоћама јер код њих стопа раста популације износи од 2,0
до 2,5% годишње што утиче на значајно привредно заостајање за развијеним
свијетом, када се гледају индикатори per capita. Исто тако симптоматично је да
развијене земље издвајају велика средства за луксузну потрошњу, па и
здравствено шетну потрошњу.
У вези са ТНК (транснационалним компанијама), преко којих се врши
управљање развојем, са карактеристикама интервенционизма (а што иначе врши и
313
D.H.Meadows et al., Granice rasta, Стварност Загреб, стр.115

MODERNA UPRAVA
држава), треба имати на уму да је свјетска привреда далеко од перфектног тржиш-

та и да је слободно тржиште врло често фикција.
Надаље, примијетимо да све више опада број запослених у материјалној
производњи те да је за бржи развој неразвијених земаља битан трансфер техно-
логије из развијених земаља у неразвијене земље.
Сада се управо дешавају у свијету велике техничко-технолошке иновације
које генеришу информатика и микропроцесори и то треба да обиљежи нови дуги
развојни циклус чији ефекти крећу од најразвијенијих земаља одакле ће се онда
распростирати и на друге земље.
Сљедеће развојно питање је питање запослености и оно добива глобалну
димензију и почиње да погађа и развијене земље.
Иначе, у вези са рјешаванем питања незапослености има више погледа и
теоретских приступа314.
Ту долази напр. „теорија компензације“ са премјештањем радне снаге са
постојеће производње на производњу савременијих оруђа за рад које се користе у
„постојећим производњама“.
У вези са питањем компензације треба истакнути да могућности супсти-
туције човјека роботом спријечава премјештање радне снаге из једне производње
у другу.
Као могућност се помињу и подстицање брже стопе раста, скраћење рад-
ног дана и др. мада се ове двије управо поменуте алтернативе сматрају нереалним.
Са макроекономског гледишта, на глобалном свјетском нивоу, сада се
цијени да је тражња, тј. њено повећавање, одлучујући фактор од кога зависи ново
запошљавање.
Уз претходно, сличан валер се може наћи и у интерпретацијама да
економисти не знају да рјешавају садашње тзв. структуралне проблеме као што су
знали када су били у питању коњунктурни проблеми.
Да завршимо са овом проблематиком да се данас једино рјешење види у
новој тражњи тј. новим тржиштима и новим потрошачима, а који би заправо
тражили и оне производе чије се производње не могу аутоматизирати.
У вези са доктрином о улози тражње треба истакнути да је она уперена
против дефлационих политика.
Уз ову материју треба дотакнути и питања везана за неке мегатрендове.
Њихове импликације су везане за обликовање свјетске привреде. Ту је најприје
мегатренд „Од индустријског према информатичком друштву“. У овом контексту
се може примијетити да је удио запослених на информатичким пословима у САД-
у већ премашио 60%. Тако се читава историја САД-а, да наставимо ове
контемплације, формулише по периодима у којима доминирају: најприје фармер,
па радник и на крају службеник.
Од осталих важнијих карактеристика наводимо:
314
Види детаљније: Проф. др Вујо Вукмирица, Капитал и социјализам, Научна књига, Београд,
1991., стр. 279-288

MODERNA UPRAVA
‐ Да је за разлику од индустријског друштва гдје је главни извор прихода

био капитал, сада је то постала информација;
‐ Да долази до укидања „плутања информација“ (посебно што се по квали-
тативном скоку изједначава са преласком од трампе на новац;
‐ Да компјутерска технологија за информатичко друштво замјењује улогу
коју је имала механизација у индустријској револуцији.
И на крају да кажемо и да развој трећег свијета (ЗУР) се намеће као неоп-

ходност за ширење свјетског тржишта. У тим условима и помоћ ЗУР-у се третира
као инвестиција.
На крају разматрања ове тематике да истакнемо да за разлику од инду-
стрије, информатичко друштво као и пољопривреду карактерише децентра-
лизација.
Од осталих релевантних мегатрендова могли би још поменути: „Од
националне према свјетској привреди“ те „Од помоћи институција према само-
помоћи“. Код првог мегатренда ради се о ширењу међународне размјене, а код
другог потенцира се иницијатива и предузетништво.
2. Глобалне економске карактеристике свијета
Битна карактеристике савремене свјетске привреде постаје глобализација

(манифестована кроз: убрзане токове капитала, затим убрзање трговинске размје-
не, покретљивост свих факора производње, укључив и технологију и инфор-
мације). То све припада тзв. Мегатранзицијским промјенама.
Али, паралелно са овим формирају се и песимистичка гледишта гдје
свјетска машина тржишног механизма производи:
‐ спекулативну финансијску економију;
‐ велике дисфункције и луксузна расипништва те
‐ безграничну слободу дјеловања приватног капитала.
Ово све имплицира и демократију западног типа, парламентарну демо-

кратија, чему се на Истоку супротставља конфучијанизам. А то је систем ври-
једности једне друге цивилизације.315
Због свега горњег рађају се и гледишта да је можда сада потребна конку-
ренција, али и између цивилизација!
Оно што је присутно на нашим просторима (западне цивилизације) то је
сужавање класичног економског сувернитета држава.
У круг укупних промјена спада и нови финансијски поредак са мрежом
међународних монетарних и финансијских институцуја (IMF, WB, Париски клуб,
315
Према Хантингтону, по овом систему вриједности:
-колектив има предност над појединцем,
-ауторитет над демократијом те
-одговорност над правима.

MODERNA UPRAVA
Лондонски клуб итд.) са уводјењмем правила понашања на међународном тржиш-

ту новца и капитала, а који такодје има импликације на цијене, камате, курс, ниво
јавне потрошње...
Узрок свих транзицијских промјена има коријен у укупности међу-
словљених фундаменталних промјена у свјетској привреди, а првенствено у сфери
технологије као и финансија и инстиутуција, уз што иде распоред моћи и односа у
свијету, а што заправо чини супстрат новог свјетског поретка.
Када се погледа међународни контекст наш стратешки интерес (тј. интерес
БиХ) је приближавање Европској унији јер ЕУ као регионална интеграција постаје
катализатор развоја националних привреда у свом оквиру у судару са изазовима
глобалних процеса транзиције. При овоме треба нагласити да ЕУ представља
највећи тржишни потенцијал у свијету са преко 40% учешћа.
Импликације наведеног опредјељења према ЕУ имплицира: тврдо буџет-
ско ограничење, строгу монетарну политику и др., а што је све претпоставка за
формирање бране екстензивном пословању и ирационалном економском пона-
шању као и неконзистентној економској политици.
На другој страни постигао би се олакшан приступ тржишту роба и
капитала као и најновијим технологијама. На крају треба нагласити да би свако
даље одлагање приближавану ЕУ значило пораст економских и социјалних
трошкова и даље заостајање за европским земљама па и нашим сусједима.
Прије наведеног би се свакако морале искористити предности економске
сарадње са балканским земљама јер постоје реалне претпоставке за то као што су:
сродност структура привреда, традициналне пословне везе, основе заједничке
инфраструтуре...
Код оцјене битних аспеката и домета глобализације могу се навести:
‐ пораст међузависности у свјетској привреди;
‐ појава спекулантних токова капитала;
‐ раст улоге СТО (Свјетске трговинске организације);
‐ опасност превеликог либерализма;
‐ пораст улоге државе...
У свјетској привреди долази до убрзаног пораста медузависности. Тако,
илустрације ради, половином XX вијека свјетска размјена друштвеног производа
је износила нешто испод 10%, да би се данас тај ниво повећао на око 25%. Но, и
поред свега се цијени да планета још није прилагодена могућностима глобалног
повезивања. Још увијек се цијени да су потребни чвршћи национални финансијски
системи и бољи и бржи проток информација као и већа сарадња финансијских
институција.
Као нуспроизвод глобализације и либерализације имамо појаву спекулант-
них токова капитала, а укупни токови капитала су постали бржи у односу на
кретање производње и извоза.
С обзиром на наведене токове крећу упозорења о потреби регулације,
посебно краткорочног кретања капитала.316
316
Меду представницима ове кампање истичу се:

MODERNA UPRAVA
У политици СТО-а је присутна теза да се трећим земљама наметне став да

се стране инвестиције изједначе са домаћим. То се оцјењује из неких кругова као
удар на легитимност држава и суверенитет народа јер се тиме и економска и
политичка сфера стављају у руке компанија које располажу капиталом!
У вези са глобализацијом и либерализацијом која га прати, један број
угледних економиста и политичара излажу критици превелики економски
либерализам (као напр.: нобеловац Амартија Сен, велики финансијски магнат
Џорџ Сорош, нобеловац Пол Кругман, или један Хенри Кисингер).317
Овдје је посебно симптоматичан случај Русије. У трансформацији при-
вреде кроз транзицију, друштвени производ се био преполовио, са појавом
првобитне акумулације капитала.
То је било довело до формулисања алтернативне економске политике и
потискивања неолибералне монетаристичке ортодоксије.
3. Отворена питања савременог свјетског привредног развоја
Неолиберална школа показује доста пукотина а што су нарочито разоткри-

ли L.Thurow i J.K.Galbraith.
Оно што је посебно симптоматично су чињенице да се данас скоро 50%
GDP-a развијених земаља формира под неком формом диригованих цијена. Исту
важност има и констатација да се значајан дио интрафирмске размјене код
транснационалних компанија одвија преко тзв. трансферних цијена.
Наречени и други ставови говоре да је потребно за успјешан привредни
развој ослонити се не само на тржиште већ и на управљање развојем. Уосталом
други облици друштевне и економске организације, изван оних базираних на
концепту тврдог неолибералног концепта, показали су високу ефикасност и већу
мотовисаност (што посебно добро показује примјер Јапана).
‐ Хелмут Шмит, бивши њемачки канцелар, који указује да је телематска медународна трговина
валутама, акцијама и вриједносним папирима исклизнула из руку националним централним
властима;
‐ Јозеф Стиглиц, нобеловац и бивши први економист Свјетске банке, који се изјаснио о
потреби контроле кретања капитала;
‐ Кејнс и Вајт, очеви ИМФ-а, који су страховали да ће финасијски токови „постати независне
варијабле и узнемирујућа сила“ која ће дестабилизовати тржиште.
317
Један индијски лист је, славећи свог нобеловца Амартија Сена, објавио у Њу Делхију, чланак под
насловом“Борац против тржишног лудила” са идејом да је потребно одбацити стриктну примјену
принципа слободног тржишта, са даљим коментаром да је додјељивање ове Нобелове награде
признање за немарну маркетизацију свијета те да послије дугог времена тржишног лудила треба да
се тржишне снаге удруже са социјалном правдом.
Џорџ Сорош, примијећује да највећу пријетну цивилном друштву представља фундаментализам
тржишта и што би могао бити почетак краха глобализације.
По Полу Кругману “Од почетка се није марило за основе привреде већ за повјерење тржишту”
По Хенрију Кисинџеру “Ни најснажније демократије не толеришу превише патњи у име тржишта”
те да “недискриминисани глобализам проузрокује напад на слободу финансија као што је безочни
капитализам прошлог вијека генерисао марксизам”.

MODERNA UPRAVA
Од осталих новума у свјетској привреди треба још један пут истакнути да је

кретање капитала, а не трговине, постало главна покретачка снага свјетске привреде.
Друго важно запажање тиче се тзв. привреде симбола (преко новца,
кредита, капитала)318 и гдје је промет капитала измедју свјетских финасијских
институција неколико пута већи у односу на вриједност токова роба и услуга,
чиме се кида веза са реалном привредом роба и услуга.
И управо та аутономна свјетска економија новца, кредита и инвестиција
чини новум савременог свјетског економског живота.
Сљедеће важно запажање (што се извлачи посебно из примјера Јапана)
своди се на то да је инвестиционо оријентисана привреда обично успјешнија од
привреде која замајац развоја тражи првенствено кроз потрошњу (кејнзијанска
школа). (Стопа штедње у Јапану напр., је досезала и до 30% годишње).
Иначе као звијезде водиље економског успјеха означавају се продуктив-
ност и новаторство те се сматра да и профит без ове двије компоненте и није
прави профит!
У приступу развојној оријентацији, данас, земље у развоју се налазе пред
озбиљним тешкоћама. Ту треба нагласити неприхватљивост нити пуког ослањања
на економску теорију опште равнотеже која полази од тржишта са перфектном
конкуренцијом (нота бене: и у развијеним земљама живи „bargaining economy“)
нити од кејнзијанизма, већ се препоручује потреба изградње властитог обрасца
развоја користећи се и планским усмјеравањем.
Ту треба узети у обзир и технолошку варијанту „intermediate technology“
због недостатка капитала и обиља радне снаге.
Исто тако традиционални фактори производње: радна снага, земљиште, па
чак и капитал не осигуравају дугорочну конкурентност. Оно што је одлућујуће
чини знање и менаџмент.
Посебна напомена се односи на став да се од људске дјелатности тражи
укупан друштвени ефекат, а не само економски. Ту се наглашава потреба заштите
човјекове околине, свеопшта добробит и преображај укупне социо-сфере.
Ово је све посебно важно истакнути јер је цивилизација тзв. другог таласа
(везано за индуструју) постала најкомерцијализованија и најграбежљивија од свих
цивилизација.
Индустријски развој је довео до рата са природом. Тај други талас није био
развио способност за синтезом.
4. Песимистичка предвиђања
Неки аутори са песимизмом гледају на постојеће трендове раста привреде

које води кретању ка границама раста. Они упозоравају да експоненцијално кре-
тање свјетске популације, исцрпљивост природних ресурса и еколошке негативне
посљедице, води релативном порасту трошкова.
318
Види више: П. Друцкер, Менаџмент за будућност, стр.16

MODERNA UPRAVA
Када трошкови економског раста почну да превазилазе предности и кад

додје до релативног смањивања профита довести ће се у питање функција циља
капиталистичке производње, а познато је да стационарно стање није спојиво са
капитализмом. Тај критични тренутак, процјењује се, долази негдје половином
овог XXI вијека.
Слично претходном и J. Attali упозорава на ризичност митова: раст, инду-
стријализација, ефикасност те претварања феномена раста у политичку ври-
једност.
Слично размишља и J.J.S.Schreiber 319 .
Да напонемо уз претходно да сада компјутерска технологија улази у фазу
експоненцијалног раста, а то ће пратитити велике економске и друштвене про-
мјене.
Сложена очекивања сугеришу и неки други аутори као напр. Schumacher i
Perroux. Ту се преиспитују, на примјер, улога „intermediate technology“ или
довољност индикатора „цијене“ за правилну алокациоју интереса и алокације
ресурса.
5. Нова глобална економија
Овдје полазимо од става да је покретач савременог привредног развоја

технологија. Свијет је велика позорница за економске дјелатности. Главне компо-
ненте глобалне економије чине ове тачке: комуникација-капитал-корпорације-
потрошачи.
Занимљиво је овдје примијетити да је Смит-ова невидљива рука постала
артритична и тржиште само није могло постићи еквилибриј већ је требала држава.
Чак и Кејнсов модел, који почива на потрошњи, није могао успјешно да
функционише.
Глобална економија је биће само по себи, sui generis. Оно што је требало
промијенити то је ослободити се фетиша нације-државе.
Сада у условима тзв. инстант- технологије, појам „нације државе“ постаје
увелике ирелевантан мада нас те сјене још увијек прате. Потврду негације
претходног чине случајеви Америке, или модерне Кине. Оно што је сада важно то
су регије и њихова велика економска самосталност.
Глобална економија нема граница. Битно је привући капитал, корпорације
и потрошњу из „остатка свијета“.
У вези са глобализацијом, о чему смо већ нешто рекли, битно становиште
је да треба ослободити појединца, потрошача, корпорацију, регију од зао-
ставштине појма нације-државе.
Када се говори о Европској унији у вези са гоњим чини се да би највећа
слабост била не одољети искушењу њене трансформације у мега-државу.
319
J.J.S.Schreiber, „Svjetski izazov“, Глобус Загреб, 1981.

MODERNA UPRAVA
Овдје треба посебно примијетити да добар бизнис може растопити било

какву политичку нетрпељивост (што је итекако важно за политичка размишљања
у Босни и Херцеговини).
Приписивање магичне моћи власти (или боље рећи централној власти)
представља мантру о власти.
На крају разматрања ове специфичне проблематике да констатујемо да
глобална економија претпоставља несигурност и да се предност налази у инова-
цијама, са главна три елемента: корпорација, конкуренција, клијенти.
6. Почетак глобалне финансијске и економске кризе
С обзиром да су се из садашње финансијске појавиле и економске тешкоће

за читаву свјетску привреду, већ се од неких економиста почео писати реквијем
неолибералном моделу капитализма. А како се социјални проблеми заоштравају
по Европи се почињу развијати „црвене заставе“.
Многи се питају да ли масивна интервенција државе у финансијске систем
у САД-у није нека врста социјализма или мјера за спашавање капитализма.
Слична појава се дешава и у Европи гдје се појављују и гласови о потреби
национализације неких приватизованих државних фирми. Чују се и гласови о
потреби пооштравња пореске политике према богатим и потреби равноправније
прерасподјеле. Присутни су и гласови о потреби рехабилитацији државе благо-
стања, бољој здравственој заштити...
Критикује се економски систем гдје су интереси капитала изнад интереса
обичних људи.
Отпор се прави и англосаксонском типу капитализма, посебно од стране
Нијемаца. Преимућства све више добивају странке љевице.
Слична ситуација је и у Холандији и Шпанији. У Норвешкој социјалисти
су већ освојили власт. У Грчкој се ситуација заоштрава.
Као један од важних лајтмотива свих појава је и напад на културу похлепе.
Са појавом рецесије неолиберализам се легитимише као све више компро-
митујући избор. Социјалистичке партије са антиглобалистичким порукама постају
све присутније у економском избору Европе. Социјална тржишна привреда се на-
меће као избор за социјално праведније друштво.
На овом мјесту треба поменути и нобеловца Кругмана и његов критички
став о застрањивању да тржиште може да регулише и себе и друштвене односе те
добрим дијелом и глобалне односе.
Он је и критичар пирамидалних финансијских (кредитних) система и
берзанских система са губицима акционара.
Он то повезује са Волстритом гдје се наградјује профит чак кад је био и
фиктиван. Иначе плате тих посленика су надмашивале неколико пута примања у
другим секторима економије.

MODERNA UPRAVA
По Кругману финансијски сектор у САД-у је стварао око 8% бруто нацио-

налног дохотка од чега је око 400 млрд долара (тј. 3% бруто националног дохотка)
одлазило „у вјетар" преко разних обмана и злоупотреба.320
Ови нездрави добици Волстрита служили су и за корумпирање поли-
тичара. Са друге стране најспособнији млади кадрови су били привучени у овај
сектор на штету других...
Уз ово да се дода да су и високе отпремнине даване директорима који су
увелико кумовали насталом кошмару.
Још једно размишљање заслужује пажњу а везано је за нобеловца Јозефа
Стиглица који је недавно именован за шефа Комисије УН за рјешавање свјетске
финансијске кризе.
Његова прва констатација је да се Амерички финансијски систем није
показао као успјешан.
По њему капитализам је нека врста мреже те приликом појаве проблема у
неком његовом дијелу пада читав систем.
Оно на што указује Стиглиц је неслагање измедју Волстрита (Финансјског
система) и „main stream-a“ тј. реалне економије.
Овај нобеловац и полази од становишта да Америка прелази са
капитализма на неки чудан социјалистички систем (мада није никада ни било
чистог капитализма без државне интервенције).
Стиглиц је, иначе, критичар Међународног монетарног фонда, нарочито у
односу према малим земљама.
То се односи на првенствено фокусирање проблема на инфлацију која на
крају води ове земље на успоравање раста.
Даље његово запажање се своди на то да је главни дио америчке привреде
увелике уништен, чиме је страдао центар глобалне свјетске економије. А онда се
рецесија почела прелијевати у друге земље.
Кризи су кумовали висока потрошња и мала штедња у САД-у те високи
ризични стамбени кредити. А сада ће инвестиције опадати...321
Пословање финансијским дериватима који су били једно вријеме мотори
раста свјетске привреде иако су у себи носили велике ризике које је било тешко
процијенити. Сада се показала димензија њихове латентне опасности када су
„оборили на кољена свјетску привреду“. А људи су преко њих (ових деривата)
куповали велике куће и друге високо вриједне некретнине...док није дошло до
ломова...(када се осјетила сва токсичност ових деривата).
Из поменутог финансијског цунамија у безбедније воде се може доћи
преко „филозофије Карла Маркса“ тј. неке врсте социјалистичке државне руке.
У овој кризи ће највише трпити периферија свијета јер ће највише бити
погодјене земље из тих зона. Њихов извоз ће бити погодјен због пада цијена
сировина, а на дугој страни доћи ће до смањења страних директних инвестиција.
320
Разговор са нобеловцем Пол Кругманом: „Обмане одувале милијарде“, лист „Политика“
Београд, 30 децембар 2008.
321
Из разговора са Ј.Стиглицом, приликом његове недавне посјете Београду, лист „Политика“, 10.
Септембар 2008.

MODERNA UPRAVA
Исто тако ће неповољно проћи презадужене земље пошто ће међународни

кредити поскупити због повећаних каматних стопа.
Што се тиче Кине, она је постала највећи амерички кредитор преко купо-
вине америчких обвезница, са више од 650 милијарди долара (чиме је Кина надма-
шила Јапан). Али, нота бене, то не мора остати сигурно убудуће!
Исто тако овдје не треба заборавити да Европска унија није остала
равнодушна према тешкоћама својих будућих чланица. Солидарност се про-
ширила и на земље југоисточне Европе. Комисија ЕУ зато и пребацује одредјена
финансијска средства државама овог региона за рјешавање кризе у сљедећој
години (кориштењем предприступних фондова ЕУ). Ово се односи првенствено на
финансирање микропредузећа као и средњих предузећа, а они су окосница еко-
номског раста у југоисточмој Европи. Кориштење ових средстава има за циљ
развој људских ресурса, те стимулисање иновација.
Слично се може примијетити и за развој ефикасних енергетских система у
земљама кандидатима и потенцијалним кандидатима за чланство у ЕУ. За земље
западног Балкана убрзана улагања се пројектују и за комуналну инфраструктуру и
потребе транспорта.
7. Закључна разматрања
Овај рад почиње интерпретацијом битних промјена у свјетској привреди а

односе се на појаву баријера раста, повећање поларизације између развијених и
неразвијених земаља, те нарастајући утицај транснационалних компанија. Надаље,
говори се о експоненцијалном приближавању границама раста.
Сада у свјетској привреди главна обиљежја одређују велике техничко-
технолошке промјене које генеришу информатика и микропроцесори.
Посљедице читавог успона се испољавају и кроз пријетњу незапослености
и процјена је да је сада пораст тражње одлучујући фактор од кога зависи ново
запошљавање.
У важне промјене савремених привреда долази „плутања информација“
(посебно кад је у питању новац јер се он сада шаље брзином свјетлости).
Актуелна глобализација доводи до велике покретљивости свих фактора
производње као и технологије и информација.
Тржишни механизам води спекулативној финансијској економији и без-
граничној слободи дјеловања приватног капитала.
С обзиром на опасности које долазе са глобализацијом и превеликом
либерализацијом један број угледних економиста и политичара излажу критици
превелики економски либерализам.
Опасности се виде и у томе што су данас токови капитала између
свјетских финансијских институција неколико пута већи од вриједности токова
роба и услуга (тј. токова у реалној економији)!

MODERNA UPRAVA
С обзиром на претходне неуралгичности од људске дјелатности се сада

тражи укупан друштвени ефекат, а не само економски (тј. свеукупна добробит и
преображај укупне социо-сфере).
Зато се и упозорава на ризичност митова: раст и ефикасност.
На другој страни глобализација доводи до пораста медјузависности у
свјетској привреди тако да је ниво размјене свјетског друштвеног производа
дошао до неких 25% што ствара ефекат спојених судова на свјетском нивоу и када
су у питању позитивни ефекти али и када су упитању кризне манифестације.
Надаље у овом раду се указује на стварање „нове глобалне економије“ и
указује се на потребу ослобадјања од фетиша „нација-држава“. Економске регије
избијају у први план.
Овдје се примјећује да добар бизнис може растопити било какву поли-
тичку нетрпељивост, па и када су регионалне димензије у питању (што је сада
веома важно за Босну и Херцеговину).
С обзиром да се неолиберални капитализам процјењује као узрок појаве
надолазеће велике свјетске финансијске и економске кризе почео се од стране
неких економиста писати реквијем неолибералном капитализму.
Међу критичарима постојећег неолибералног капитализма са финан-
сијским дериватима појављују се велика имена од угледа као што су добитници
Нобелове награде за економију Кругман и Стиглиц.
Summary
In this text numerous actual economic questions of contemporary world are

discussed. Firstly, it is about barriers to growth (raw materials, energetics and ecology).
Simultenous world population growth shows exponential flow and altogether will lead
to complexity of the whole reproduction. The crescendo is expected to happen by the
half of XXI century.
All quoted phenomenons have historical value and all privious centuries
expressed slow movements by their arithmetical progress.
Technical progress shows rapid rise whose manifestation nowadays are
informatique and microprocessors.
Now we live in the era of globalization with large mobility of all factors of
production.
But, here exists a speculative financial economy.
The growth rate of international trade leads the world economy toward a kind of
connected pots.
The new global economy is based on regional potential in development. The
phenomenon „national-state“ is considered as an all-fashioned category. In praxis all
this is confirmed by the experiance of the States and nowadays by the case of China.
Contemporary phenomenons, challenges and fears lay in free movements of
private capital, whose values surpass several times the current international trade values
of commodities and services.

MODERNA UPRAVA
They violate the relations between financial system and „main stream“of real
economy.
Here lays firm business with financial derivates with uncertain consequences.
Court sight of anxiety perceive in the myths: the growth and efficiency.
It is considered that the whole social effects are to be expected and the changed
position of the overall socio-sphere.
The crises started from the States but already it started to feel in the Europe and
other continents.
Interventions that are being undertaken for the salvation of stubbed part of
economy (especially in the States) resemble to some kind of strange lines or the
measures for the salvation of capitalism.
In any case neoliberalism has become a target for critisism.
Key words: barriers to growth, syndrome of growth, transnational companies,

transfer prices, globalization and globalism, speculative financial economy, market
fundamentalism, financial derivatives, new global economy
Литература:
1. Ayres, U. R., Несигурна сутрашњица, Глобус Загреб, 1981.

2. Drucker, P., Посткапиталистичко друштво, Грмеч-Привредни преглед,
Београд, 1995.
3. Ђорђић, С., Економика и развој националне привреде, Универзитет у
Бањој Луци-Економски факултет, 2006.
4. Ђорђић, С., Савремени привредни развој и пивредни системи, Универзитет
у Бањој Луци-Економски факултет, 2009.
5. Hantington, S., Сукоб цивилизација и преобликовање свјетског поретка,
ЦИД Подгорица-Романов Бања Лука, 2000.
6. Фукујама, Ф., Крај историје и последњи човек, ЦИД Подгорица-Романов
Бања Лука, 2002.
7. Котлица, С., Информативно-технолшка парадигма и економски развој,
Институт економских наука Београд, 1996.
8. Јовановић-Гавриловић, П., Међународно пословно финансирање,
Економски факултет Београд, 2006
9. Meadows, D.H. et.al., Границе раста, Стварност Загреб, 1984.
10. Michie,J. –Smith, J.,Managing the Global Economy, Oxford University Press,
New York, 1995.
11. Ohmae, K., Нова глобална позорница, изазови и прилике у свијету без
граница, МАТЕ Загреб., 2007.

MODERNA UPRAVA
Мр Борислав Радић
О КОЛЕКТИВНИМ УГОВОРИМА КАО ИЗВОРИМА

ПРАВА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Резиме
У овом раду анализирани су колективни уговори као аутономни (не-

државни) извори права. Поред општих напомена о изворима права и њиховој
подјели, у раду се говори о појму колективног уговора његовом предмету и
садржају. Исто тако, одређен је однос колективних уговора међусобно и њихов
однос према закону, те карактер норми које су садржане у колективним уго-
ворима. У раду је посебно било ријечи о статусу субјеката и учесника у закљу-
чивању колективних уговора, те начинима рјешавања њихових сукоба и спорова.
На крају анализиране су врсте колективних уговора у Републици Српској, оба-
везност њихове примјене, проширење дејства на друге субјекте, територијално и
персонално важење, као и питања која се односе на форму и начин објављивање
колективних уговора.
1. Уводне напомене о изворима права
У правној теорији и пракси постоје различите класификације извора права.

Најчешћа класификација извора права је на материјалне и формалне322, односно на
међународне и националне (домаће) изворе права.
Међународни извори су акти универзалног капацитета, а могу бити гло-
бални, регионални и билатерални323. Глобални су они које доносе свјетске међу-
народне организације као што су: Организација уједињених нација (Универзална
декларација о правима човјека, Међународни пакт о економским, социјалним и
културним правима), Међународна организација рада (конвенције и препоруке).
Под регионалним изворима права подразумјевамо оне изворе чије је дејство
ограничено на државе које припадају одређеним регионалним организацијама.
Најзначајнија организација је Савјет Европе коју чине све европске државе, осим
Бјелорусије (Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода и
Европска социјална повеља)324.
322
Под изворима права у материјалном смислу подразумјевају се друштвено-економски фактори
који утичу на настајање права као друштвене појаве, а под изворима права у формалном смислу
подразумјевамо опште правне акте на основу којих се стварају појединачни правни акти односно
појединачне правне норме.
323
Зоран Ивошевић, Радно право – четврто измијењено и допуњено издање, Правни факултет
Универзитета Унион у Београду и ЈП «Службени гласник», Београд, 2009 год., стр 25.
324
Ibid, стр. 29.

MODERNA UPRAVA
Билатерални извори су уговори двије државе, закључени ради регулисања

одређених питања у области рада и социјалног осигурања, и обавезују само
државе уговорнице325.
Најзначајније националне изворе права дијелимо на државне (когенте)
кроз који је изражена воља владајуће класе и недржавне (аутономне) изворе права
које стварају недржавни субјекти - организације радника и послодаваца.
Под когентним изворима права подразумјевају се опште правне норме које
доноси искључиво држава и који су правно обавезујући без обзира на вољу
субјеката на које се те норме односе и које се не могу мијењати или суспендовати
вољом других лица.
У ове изворе права убраја се Устав Републике Српске као највиши правно-
политички акт и извор права који садржи начела друштвено-економске и
политичке организације Републике и норме које прописује основне принципе
организације рада и радних односа уопште, те одређује механизме остваривања и
заштите људских права и основних слобода.
Уставна начела и принципи су даље путем закона, као когентног извора
права, разрађени и конкретизовани. Закони (општи и посебни) су најзначајнији
извори права, а закони у овој грани права (радно право) утврђују минимум права,
обавеза и одговорности субјеката у међусобном односу и истовремено дају правни
основ за доношење подзаконских аката или за стварање аутономних (недржавних)
извора права. Закони у овој грани права поред норми императивног карактера,
садрже и велики број диспозитивних или упућујућих норми, којима се врши даља
конкретизација или доградња права, обавеза и одговорности утврђених законима.
Подзаконски акти које доноси влада су такође когентни извор права. Ови
акти могу имати општи карактер (уредбе, одлуке, пословници и нека друга опште
обавезујућа рјешења) или појединачни карактер (рјешења, закључци, мишље-
ња)326.
Под аутономним (недржавним) изворима права у Републици Српској
подразумјевају се колективни уговори (општи, посебни/грански и колективни
уговор код послодавца), општи акти послодавца (статут, правилници) и инди-
видуални уговор о раду.
Колективне уговоре као изворе права кроз процес социјалног дијалога327 и
колективним преговарањем328 утврђују недржавни субјекти - организације радни-
ка и послодаваца.
325
Ibid, стр. 31.
326
Проф. др Стеван Лилић ет ал., Управно право, Савремена администрација, Београд, 1999. год.,
стр. 166.
327
Социјални дијалог је процес у којем представници државе, радника и послодаваца путем
консултација, сарадње и преговора рјешавају економско-социјалне и друге проблеме. Дијалог
подразумјева директну интеракцију владе као представника власти и моћи, послодаваца као
власника капитала и радника као посједника радне снаге, у зависности од нивоа на ком се дијалог
води. Циљеви социјалног дијалога се могу дефинисати као успостављање и развијање инструмената
социјалног дијалога, постизања консензуса о заједничким интересима и спровођење споразума о
заједничким интересима и проширење тема сарадње. На овај начин социјално оријентисани
привредни системи успјевају да смање конфликте и да их држе под контролом и истовремено одрже

MODERNA UPRAVA
Правилник о раду, као општи акт послодавца329 је извор права из разлога

што се њиме ближе уређују права по основу рада, обим права, те начин и поступак
њиховог остваривања.
Уговор о раду је појединачан (индивидуалан) акт којим се заснива радни
однос и који производи дејство између страна које су га закључиле. Уговором о
раду се утврђују и уређују права, обавезе и одговорности уговорних страна, па
због тога спада у изворе права.
Држава има значајну улогу приликом стварања аутономних извора права
из разлога што кроз законе које доноси одређује њихово садржај, али и због
чињенице да се појављује и као једна од страна у закључивању колективних
уговора. Улога државе је значајна и у поступку примјене и функционисања
аутономног права преко својих управних и правосудних институција или других
институција надлежних за алтернативне методе рјешавања радних спорова (мирни
методи), који својим радом стварају одређену праксу која утиче на све изворе
права, па и на аутономне.
Неопходно је указати на судску праксу и обичај330 као могуће (неформал-
не) изворе права. Судске одлуке (пресуде) могу се у извјесним ситуацијама јавити
као извор права (нпр. ако закон изричито за поједине судске одлуке прописује да
су опште обавезујуће331). Исто тако, осим пресуда судови (врховни, окружни) на
посебним општим сједницама (свих одјељења суда) или на заједничким сједни-
цама два или више судова, заузимају начелне ставове и начелна правна мишљења.
У овом случају, ови правни ставови и схватања се могу јавити као извор права,
али само тих судова. Због тога кажемо да судска пракса није формални извор
права, мада се у стварности јавља као значајан фактор који утиче на изворе права.
У правном систему Републике Српске, обичај као извор нема већи значај,
из разлога што може да представља само допунски извор права у случају да
постоји правна празнина.
стање социјалне кохезије како би се остварили бољи економско развојни ефекти. Социјални дијалог
представља и синоним за бипартитну, трипартитну и мултипартитну сарадњу која је прихваћена и
прокламована као стратегија за постизање усклађеног економског и социјалног напредка, који
осигурава социјални мир, смањује или рјешава социјалне сукобе, док се прави социјални дијалог
задржао између послодаваца и радника, дакле бипартитно.
328
Колективно преговарање је облик сарадње социјалних партнера на бипартитним или
трипартитним основама, а у последње вријеме и мултипартитним основама, чији је крајњи резултат
усаглашена рјешења и компромис социјалних партнера који је уобличен у колективне уговоре као
недржавне (аутономне) изворе права.
329
Видјети више: Жељко Мирјанић, Радни однос-књига прва (Индивидулани радни однос), Правни
факултет Универзитета у Бањој Луци, Графомарк-Лакташи, Бања Лука 2004., стр.48.
330
Зоран Ивошевић, Радно право – четврто измјењено и допуњено издање, Правни факултет
Универзитета Унион у Београду и ЈП «Службени гласник», Београд, 2009., стр 46-53.
331
Проф. др Стеван Лилић ет ал., Управно право, Савремена администрација, Београд, 1999. год.,
стр. 170-171.

MODERNA UPRAVA
2. Развој колективних уговора
Колективни уговори представљају један од производа тржишне економије

и тржишне привреде. Појавили су се крајем XIX вијека332 у јеку сукоба интереса
радника и послодаваца и њихових организација за побољшање положаја радника.
Настају у процесу колективног преговарања и представљају комплексан
начин усаглашавања почетно различитих захтјева и интереса социјалних партнера,
аргументима и чињеницама, а у циљу његовог закључења.
Колективни уговори и њихова појава333 је у уској вези са развојем и

јачањем радничког покрета334, те признавања колективних права радницима и
њиховим асоцијацијама, као што су право на организовање и удруживање, право
на колективно преговарање и закључивање колективних уговора, право на парти-
ципацију у управљању и друго. Први колективни уговор је закључен у францу-
ском граду Лиону 1830. године.
Појавом синдикалних организација и признавањем колективних права
радници се доводе у ситуацију да са послодавцем могу преговарати око свог рада,
плате, услова рада и других права, те закључивати колективне уговоре.
Пуну афирмацију, као недржавни извори права, доживљавају у XX вијеку,
тачније након завршетка Првог свјетског рата, због великог подстицања од стране
државе и државних органа на колективно преговарање и аутономно регулисање
односа између радника и послодаваца, нарочито у земљама са тржишно оријенти-
саним привредним системима.
Због планске привреде и израженог државног интервенционизма у
друштвене односе и друштвене, а потом и државне својине, колективни уговори се
у овим привредним системима (социјално орјентисаним), а какав је и био на
просторима бивше СФРЈ односно СРБиХ, почињу да се развијају и афирмишу на
крају XX вијека.
У овом временском раздобљу социјално оријентисани привредни системи
започињу са промјенама и транзицијом власништва и теже да постану земље са
јаком тржишном економијом, развијеном демократијом и демократским инсти-
туцијама, развијеним политичким слободама, развијеним синдикалним плура-
лизмом, развијеним и јаким удружењима послодавца и добро развијеним и
функционалним трипартитним или бипартитним односима међусобне сарад-
ње335.
У Републици Српској, аутономни извори права почињу да се развијају
након закључивања Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини.
Наиме, у постдејтонској Републици Српској први колективни уговор (општи)
332
Видјети више: Проф. др Зоран. М. Ивошевић и Милан З. Ивошевић, Огледи на тему Закона о раду
– друго допуњено издање, Глосаријум, Београд 2003., стр.193.
333
Ibid, стр. 193.
334
Предраг Јовановић, Радно право, Едиција„Универзитетски уџбеник“, Нови Сад, 1998.год.,стр. 77.
335
Жељко Мирјанић et al., Приручник за практичну примјену Закона о раду Републике Српске, Amax
bmr, Sarajevo, 2007 god., str. 163

MODERNA UPRAVA
закључен је 12. марта 1997. године („Службени гласник Републике Српске“ број
13/98)336 између Владе Републике Српске, Савеза синдиката Републике Српске и
Привредне коморе Републике Српске.
Овај колективни уговор је значајан за развој аутономног законодавства и
афирмацију ових извора права из разлога што представља темељ сарадње
социјалних партнера и колективног преговарања.
3. Појам и предмет колективних уговора
У правном систему Републике Српске колективни уговори су значајни

извори права, за које постоје уставне (члан 39. став 4. Устава Републике Српске337)
и законске претпоставке (члан 10. Закона о раду - Пречишћен текст).
Као један од резултата директних преговора партнера у социјалном
дијалогу колективни уговори представљају и облик партиципације радника и
послодаваца у уређивању њихових права и обавеза по основу рада и односа
радника и послодавца и својствени су искључиво и једино грани радног права.
Представљају специфичне опште акти (специфичне уговоре) у којима се
вољом уговорних страна врши доградња законских рјешења. Не подлијежу
ратификацијама од стране Народне скупштине Републике Српске, нити је за
њихово ступање на снагу потребна нечија сагласност.
Постоји више дефиниција колективних уговора.
Тако, проф. др Предраг Јовановић под колективним уговором подра-
зумјева писмени споразум између послодавца, групе послодаваца или посло-
давачке организације са једне стране и професионалне струковне организације
радника (синдиката) са друге стране, којима се уређује радноправни режим односа
између радника и послодавца, као и права и обавезе самих странака (потписника)
колективних уговора338.
Код нас не постоји прецизна и јасна дефиниција колективног уговора, али
се под њим подразумјева уговор у писаној форми закључени између репрезен-
тативне синдикалне организације и послодавца или репрезентативне организације
послодаваца, којим се регулишу међусобни односи учесника и друга права,
обавезе и одговорности из рада и по основу рада.
Закон о раду Републике Српске под колективним уговором подразумјева
колективни уговор који је обавезујући за послодавца и раднике који су код њега
запослени, а у чијем је закључивању послодавац непосредно учествовао, или је
овластио другог послодавца да то учини у његово име или је накнадно приступио
колективном уговору339.
336
http://www.savezsindikatars.org/
337
Устав Републике Српске - седмо издање, члан 39. став. 4, Графомарк-Лакташи, 2007 год., стр. 24.
338
Предраг Јовановић, Радно право, Едиција „Универзитетски уџбеник“, Нови Сад, 1998. год., стр. 72.
339
Видјети члан 10. Закона о раду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске“ број
55/07).

MODERNA UPRAVA
На крају, код одређивања појма колективног уговора неопходно је обра-

тити пажњу и на дефиницију колективног уговора у препоруци број 91. из 1951.
године Међународне организације рада340. Ова препорука колективни уговор
дефинише као писмени споразум који се односи на услове рада и запослење
између послодавца, групе послодаваца или једне или више група послодаваца и
једне или више репрезентативних организација радника, правоваљано изабраних и
опуномоћених у складу са националним прописима и праксом.
За колективни уговор се каже да представља атипичан уговор341 који је
издвојен из грађанског права и да са другим институтима чини посебну грану
права – радно право.
Код одређивања правне природе колективног уговора полази се од инсти-
тута грађанског права, па тако постоје тумачења која колективни уговор схватају
као уговор о пуномоћству342 или као уговор у корист трећих лица343.
Према другима ријеч је о незваном вршењу туђих послова. Познате су и
теорије према којима колективни уговор није ништа друго него један неименовани
уговор грађанског права344, на који се примјењују институти развијени у уго-
ворном тј. облигационом праву.
Под предметом колективног уговора подразумјевају се питања која су у
вези са условима рада и поводом рада, као и питања која се односе на међусобне
односе уговорних страна, а које уговорне стране својим договором тако регулишу.
Уговорне стране су потпуно слободне, у границама принудних прописа и
добрих обичаја да одреде и утврде садржај колективних уговора. Садржај
колективних уговора, односно квантитет и квалитет права и интереса радника и
послодаваца зависи од снаге, масовности (бројности) и организованости раднич-
ких и послодавачких организација.
Колективним уговорима ближе се уређује обим и начин остваривања права
и обавезе из радног односа, у складу са законом и другим прописима, поступак
колективног уговарања, састав и начин рада тијела овлашћених за мирно рјеша-
вање колективних спорова између радника и послодаваца, међусобни односи
учесника у закључивању колективних уговора и друга питања од значаја за
уређивање односа између радника и послодаваца345.
У садржај колективних уговора улазе и питања која се односе на трајање,
те начин, поступак и случајеве у којима и када се колективни уговор може
мијењати, питања која су у вези са условима, роковима и начинима отказивања
колективог уговора и друго.
340
Боривоје М. Шундерић, Право Међународне организације рада, Правни факултет Универзитета у
Београду, Београд, 2001 год., стр.473.
341
Проф. др Зоран. М. Ивошевић и Милан З. Ивошевић, Огледи на тему Закона о раду – друго
допуњено издање, Глосаријум, Београд 2003 год., стр.196.
342
Ибид, стр.196.
343
Ибид, стр. 196.
344
М. Тороман, Упоредно законодавство о колективним уговорима, Институт за упоредно право,
Београд, 1999 год., стр. 30.
345
Видјети члан 158. Закона о раду - Пречишћен текст («Службени гласник Републике Српске» број 55/07).

MODERNA UPRAVA
Из досад наведеног, а посебно појма, предмета и садржаја колективних

уговора, неопходно је одредити однос колективних уговора међусобно и њихов
однос према закону, карактер норми у колективним уговорима, статус субјеката и
учесника у закључивању колективних уговора. Такође, потребно је анализирати
врсте колективних уговора, обавезност примјене и проширење дејства колектив-
них уговора те територијално и персонално важење колективних уговора, објав-
љивање, форму и друга питања.
4. Однос колективних уговора
Приликом одређивања међусобног односа колективних уговора и њиховог

односа према закону мора се поћи од два принципа.
Први принцип је принцип аутономије346, односно независности сваког од
нивоа колективног преговарања, што је и у складу са начелом аутономности
синдикалних и послодавачких организација, одредбама Закона о раду и све већим
и израженијим плурализмом синдикалних и послодавачких организација.
Други принцип значајан за однос колективних уговора међусобно и њихов
однос према закону је принцип повољности (in favorem laboratoris347), који има
општи карактер и по њему се регулише однос закона и колективних уговора,
однос колективних уговора, као и однос колективног уговора и уговора о раду.
Принцип повољности утемељује правило према којем се колективним
уговором, правилником о раду и уговором о раду не може одредити мањи обим
права радника од оног који је одређен Законом о раду као општим прописом или
другим законима, ако то није изричито предвиђено. Колективним уговором,
правилником о раду и уговором о раду могу се одредити повољнија права од
права утврђених Законом о раду и другим законима, осим ако законом није
изричито другачије одређено348.
Закон као извор права, има јачу правну снагу у односу на колективни
уговор било ког нивоа, али због принципа повољности у радном праву, могуће је
да одредбе колективних уговора дерогирају одређене одредбе закона под условом
да су повољније за раднике.
Принцип „in favorem laboratoris“ омогућава и да уговор о раду садржи по-
вољније одредбе за радника у односу на закон и/или колективне уговоре, као и
ништавност неповољнијих одредаба и непосредну примјену повољније одредбе за
раднике из закона или колективних уговора.
Ово практично значи да у случају да колективни уговори садрже одредбе
којима се прописује мањи обим права од обима права утврђеног законом или
хијарарскији вишим колективним уговором, да те одредбе неће производити
правно дејство и да се примјењују повољније норме које обезбјеђују већи обим
права.
346
Бранко А. Лубарда, Лексикон идустријских односа, Радничка штампа, Београд, 1997, стр. 18.
347
Бранко А. Лубарда, Лексикон индустријских односа, Радничка штампа, Београд, 1997. год., стр.77.
348
У члану 13. Закона о раду Републике Српске садржан је принцип повољности.

MODERNA UPRAVA
Ако је поменутим актима утврђено повољније право за раднике, при-

мјењују се те норме, а не законске. Исто тако, ако постоје норме у колективним
уговорима и уговору о раду које прописују право радника које није садржано у
закону, примјењују се те норме и право се оставарује и штити по тим нормама.
Због принципа повољности у радном праву произилази да колективни
уговори и уговори о раду морају бити усклађени са законом, а да радник има
право да оствари повољније право. На крају, може се извести закључак да су сви
колективни уговори и уговори о раду међусобну усклађени и да су усклађени са
законом и кад се разликују од закона, ако је та разлика у корист радника349.
5. Врсте норми у колективним уговорима
Норме у колективним уговорима Републике Српске (без обзира о ком ни-

воу колективних уговора говоримо) имају или облигационо-правни или
нормативно-правни карактер.
Облигационо-правним нормама регулишу се права, обавезе и одговор-
ности учесника у закључивању колективних уговора. Ове норме дјелују интер
партес, само између учесника који су учествовали у закључивању колективног
уговора и регулишу њихове међусобне односе.
То су обично норме које се тичу заједничких интереса учесника у
закључивању тог уговора, као што су на примјер норме које се односе на: услове
за рад синдиката, рад и функционисање трипартитиних или бипартитних тијела и
комисија (Економско социјални савјет, Заједничка комисија за тумачење и
праћење примјене колективног уговора), те норме које се односе на измјене и
допуне колективног уговора, право на отказивање и рокове у случају отказивања
колективног уговора и његовог важења до закључивања новог.
Друге, нормативно-правне норме дјелују erga omnes (према свима) и не
односе се само на учеснике у закључивању колективног уговора, већ и на раднике
и послодавце који нису непосредно учествовали у закључивању колективног
уговора, и уређују права, обавезе и одговорности из рада и по основу рада.
То су норме које се тичу права свих конзумената тог колективног уговора,
као што су норме које се односе на: услове за закључивање и примјену уговора о
раду, пробни рад, рад радника у другом мјесту, допунско оспособљавање, стручно
образовање и усавршавање, рад приправника, радно вријеме, одмори и одсуства,
заштита радника - општа и посебна, плате, накнаде и друга примања, одговорност
за повреду обавеза - материјална и дисциплинска одговорност и на крају норме
које се односе на заштиту права у случајевима престанака радног односа.
Дејство и примјена нормативно-правни норми је условно, што значи да
дјелују и примјењу се увијек ако не прописују мањи обим права од обима права
утврђеног у колективном уговору вишег нивоа или у закону.
349
Проф. др Зоран М. Ивошевић и Милан З. Ивошевић, Огледи на тему Закона о раду - друго
допуњено издање, Глосаријум, Београд 2003. година, стр.195.

MODERNA UPRAVA
Дејство „erga omnes“ огледа се у обавезном поштовању и примјени норми

од свих, па стога ове норме представљају пропис, за разлику од дејстава „inter
partes“ које морају бити поштоване и примјењиване од тачно одређених субјеката
– учесника у закључивању колективног уговора.
6. Субјекти који стварају аутономне изворе права (уопште)
Субјекти колективног преговарања, тј. стране које стварају аутономне

изворе права су они субјекти који имају легитимитет и легалитет да закључују
колективне уговоре. То су представници радника, послодаваца и државе (у њено
име влада или ресорна министарства).
Радници имају право да по свом слободном избору организују синдикате и
да се у њих учлањују у складу са општим актима ових организација. Оснивају се
без претходних сагласности државних органа, а законита дјелатност им се не може
трајно нити привремено забранити350. Могу се основати за територију Републике
Српске, грану или дјелатност, за јединицу локалне самоуправе или као синдикална
организација код послодавца.
Послодавци и њихове организације исто тако имају право да по свом
избору (добровољно) организују одговарајућа удружења, да се у њих учлањују, у
складу са статутом и правилима тих удружења. Законита дјелатност им се не може
трајно нити привремено забранити.
Оснивају се без претходних сагласности било ког државног органа, у
складу са правним поретком и својим општим актима. Могу бити основани на
350
Постоји велики број аката међународног, националног и регионалног карактера који прописују и
гарантују ово право. Најзначајније су свакако ратификоване конвенције Међународне организације
рада, а коју се обавезујуће за Босну и Херцеговину од 02. јуна 1993. године и то:
1. Конвенција број 87. из 1948. године – О слободи удруживања и заштити права на
организовању, који обавезује државу чланицу Међународне организације рада да обезбједи и гарантује:
- да радници и послодавци без икаквих изузетака, имају право да без претходног одобрења
оснивају организације по свом избору, као и да им приступају у складу са правилима тих
организација;
- да организације радника и послодаваца имају право на доношење својих аката (статута,
правилника...) и да бирају своје представнике;
- да формулишу своје програме;
- на слободно организовање својих удружења и својих активности;
- на заштиту својих статутарних надлежности од неоправданог мијешања органа извршне власти;
- право на припајање, приступање или учлањивање с другим домаћим или међународним
организацијама радника и послодаваца.
2. Конвенција број 98. из 1949. године – О правима радника на организовање и колективно
преговарање прописује да радници, чланови синдиката и њихово радно мјесто не смију бити
угрожени због синдикалног дјеловања и предузимања синдикалних активности у складу са
позитивним законодавством једне земље.
Држава чланица Међународне организације рада је дужна да обезбједи одговарајуће услове
за организације радника и послодаваца да се они, њихови представници или чланови не мијешају у
оснивање, функционисање и управљање другим организацијама.

MODERNA UPRAVA
свим нивоима (као и синдикалне организације) на функционалном или терито-

ријалном принципу.
Поред ова два субјекта који учествују у поступку колективног прего-
варања и у закључивању колективног уговора, трећи субјекат је држава351,
односно у њено име Влада, као носилац извршних функција. Приликом одређи-
вања улоге државе мора се имати у виду њена двострука улога, тј. мора се
разликовати улога државе као послодавца од улоге државе као оснивача управних
организација, јавних предузећа и установа. Ово из разлога што се и јединице
локалне самоуправе појављују као оснивачи јавних предузећа и установа на
локалном ниво и могући су партнер синдикатима и послодавцима који су осно-
вани и дјелују на територији те локалне јединице, у случајевима да се закључују и
стварају аутономни извори права који ће важити на том и за то локално подручје.
Држава (у њено име Влада, односно ресорна министарства), као оснивач се
у односу на раднике у предузећима у власништву или већинском власништву
државе појављује као послодавац. У том својству са синдикатом радника води
преговоре и закључује колективне уговоре, али не у својству јачег субјекта, него у
својству равноправног партнера.
Однос државе као оснивача и запослених у институцијам и службама (њи-
хових права, обавеза и одговорности) уређује се законом и/или колективним
уговорима352.
6.1. Учесници који ставарју аутономне изворе права у Републици Српској
Постоје различити модели по којима се одређују учесници у закључивању

колективних уговора и који дају одговор на питање која од више организација
радника или послодаваца истог нивоа организовања учествује у закључивању
колективног уговора и стварању недржавног права.
Један од модела је тај, по којем све синдикалне организације учествују у
колективним преговорима, закључивању колективног уговора и стварању недржа-
вног (аутономног) права. Карактеристистичан је за Велику Британију и Савезну
Републику Њемачку. Њемачки правни систем предвиђа могућност да се пропишу
и одређени услови за учествовање у преговорима и закључивању колективног
уговора353.
Други модел је модел искључивог представљања и карактеристичан је за
Сједињене Америчке Државе. По овом моделу, преговоре воде све синдикалне
351
Предраг Јовановић, Радно право, eдиција „Универзитетски уџбеник“, Нови Сад, 1998.год., стр. 77.
352
Крајем 2007. и почетком 2008. године донешено је више закона којима се регулишу права
радника - државних службеника, намјештеника и других радника из рада и по основу рада, као што
су Закон о платама запослених у органима управе Републике Српске, Закон о платама запослених у
области просвјете и културе Републике Српске, Закон о платама запослених у Министарству
унутрашњих послова, казнено-поправним установама и судској полицији, Закон о платама
запослених у јавним установама у области здравства Републике Српске (донесен 2009 година).
353
Лубарда Б., Колективни уговор о раду – упоредно право, теорија, пракса, Београд 1990.

MODERNA UPRAVA
организације које испуњавају услове, с тим да колективни уговор закључује само

једна синдикална организација, коју радници изаберу већином гласова.
Трећи модел је модел репрезентативног представљања по којем све
синдикалне организације које испуњавају законске услове за стицање својства
репрезентативности и којима је то својство утврђено одговарајућим актом,
учествују у процесу колективног преговарања, с тим да колективни уговор
закључује или они сидикати који су на изборима добили више од 50% гласова или
синдикат који окупља највећи број чланова. Модел репрезентативног предста-
вљања карактеристичан је за Републику Француску.
У Републици Српској, у процесу колективног преговарања, социјалном
дијалогу и консултацијама са партнерима на нивоу свог организовања и дјеловања
учествује репрезентативни синдикат и репрезентативно удружење послодаваца354,
а учесници који закључују колективни уговора355, којим се утврђују основи за
ближе уређивање права и обавеза радника по основу рада, су:
- Влада Републике Српске,
- асоцијација синдиката организована на нивоу Републике која окупља
највећи број чланова синдиката (у даљем тексту: већински синдикат),
- удружење послодаваца организовано на нивоу Републике чији посло-
давци запошљавају највећи број радника (у даљем тексту: већинско
удружење послодаваца).
Већински синдикат и већинско удружење послодаваца дужни су да прије
закључивања колективног уговора (општег) обезбиједе сагласност свих синдиката,
односно свих удружења послодаваца организованих на нивоу Републике који
окупљају најмање 10% чланова синдиката, односно најмање 10% запослених
радника у Републици356.
Ово је битна карактеристика законодавства Републике Српске, тј. да
формалну сарадњу успоставља Влада и репрезентативна већинска организација
синдиката и репрезентативно већинско удружења послодаваца, а да колективни
уговор може да закључи искључиво већински синдикат и већинско удружење
послодаваца, иако закон не дефинише нити одрећује како, на који начин и ко ће
утврдити који је то синикат или организација послодаваца „већинска“.
Већина законодавстава прави разлику између репрезентативног синдиката
или удружења послодаваца и већинског синдиката, односно удружења послода-
ваца. Ова два појма су различита.
Већинска организација синдиката или удружење послодавца су оне асо-
цијације у које је учлањен највећи број радника код послодаваца, у грани или
дјелатности или на националном ниво, а већинско удружење послодавца је оно
удружење које окупља највећи број послодаваца у тој грани или највећи број
послодаваца на националном ниво.
Синдикат је репрезентативан ако је основан и дјелује на начелима синди-
калног организовања и дјеловања, ако је независан од државних органа и посло-
354
Члан 156. Закона о раду – Пречишћен текст („Службени гласник Републике Српске“ број 27/06);
355
Ibid, чл. 161. став 1.
356
Ibid , члан 161. став 2.

MODERNA UPRAVA
даваца, ако се већим дјелом финансира од чланарине, ако има потребан број
чланова на основу приступница и ако је уписан у регистар.
Удружење послодавца је репрезентативно ако је уписано у регистар и ако
је у њега учлањено најмање 10% послодаваца од укупног броја послодаваца на
националном нивоу, нивоу локалне самоуправе, односно у грани и дјелатности.
Ово значи да су репрезентативни синдикати, односно удружења посло-
даваца оне асоцијације које испуњавају опште и посебне услове утврђене законом.
Опште услове мора испуњавати сваки синдикат и удружење послодаваца са
својством репрезентативности, док посебне услове мора испуњати асоцијација на
које се ти услови односе, који нису ништа друго него разрада општег услова који
се тиче броја чланова.
7. Врсте колективних уговора
У позитивном праву Републике Српске постоје три врсте колективних

уговора и то: општи - који се закључује за цијелу територију Републике Српске,
посебни/грански који се закључују за одређене групације или гране/дјелатности и
колективни уговор за једног или више послодаваца (појединачни колективни
уговор).
7.1. Општи колективни уговор

Колективни уговор који се закључује за цијелу територију Републике
Српске назива се Општи колективни уговор. Назив указује да овај колективни
уговор важи за све раднике и послодавце без обзира на врсту радног односа357 и
независно од тога да ли су запослени у државном органима, установама јавних
служби, предузећима, финансијских институција или фондацијама и удружењима.
Општи колективни уговор се закључује на неодређено вријеме, а закљу-
чује га Влада Републике Српске, већинска синдикална организација организована
на нивоу Републике Српске која окупља највећи број чланова синдиката и
већинско удружење послодаваца организовано на нивоу Републике Српске чији
послодавци запошљавају највећи број чланова.
Општи колективни уговор се уписује у Регистар колективних уговора које
прописује и води министарство надлежно за послове рада на основу Упутства о
регистру колективних уговора358, а ступа на снагу осмог дана од дана објављивања
у „Службеном гласнику Републике Српске“.
357
Под врстом радног односа подразумјева се општи и посебни начин регулисања радног односа.
Општи је онај који је регулисан Законом о раду, као општим прописом (тј. онај радни однос који се
успоставља закључивањем уговора о раду између радника и послодавца). Под посебним радним
односом се подразумјева радни однос који није регулисан Законом о раду већ се регулише
одредбама других - посебних (lex spetialis) прописа.
358
И поменуто упутство под колективним уговором сматра општи колективни уговор, посебни
(грански) колективни уговори и појединачни колективни уговори.

MODERNA UPRAVA
Дана 21. марта 2006. године у Републици Српској закључен је Општи

колективни уговор, од стране Владе Републике Српке, Савеза сидиката Републике
Српске359, Унија удружења послодаваца Републике Српске360 и Савеза посло-
даваца Републике Српске361.
Уставни суд Републике Српске је поводом приједлога за утврђивање
неуставности и незаконитости, својом Одлуком број У-36/06 од 26. новембра
359
SSRS је независна, нестраначка, неполитичка, интересна организација која штити и која се бори
за унапређење права и интереса свог чланства, гарантована законима из радно-правне области и
Међународним конвенцијама рада. Основан је на Оснивачкој скупштини, 25. августа 1992. године у
Бањој Луци као аутентични израз интереса и потреба радника да буду повезани у једну синдикалну
цјелину и тако добију легитимног представника и заступника на нивоу Републике Српске, а
сједиште му је у Бањој Луци.
Данас, Савез синдиката Републике Српске је асоцијација добровољно удружених гранских
синдиката ради остваривања заједничких интереса и циљева. Основан је на начелима добро-
вољности, самосталности, независности, солидарности и демократичности, организован на регио-
налним и територијалним принципима.
Савеза синдиката, односно поменути грански синдикати окупљају преко 1350 синдикалних
организација, и учлањује преко 103 000 хиљаде радника у Републици Српској. Путем гранских
синдиката и регионалних синдикалних центара, Савез синдиката је распрострањен и присутан на
цијелом простору Републике Српске, као истински заштитник и борац за права својих чланова. Ова
синдикална организација је и једина репрезентативна синдикална организација радника, а што је
утврђено и рјешењем Комисије за утврђивање репрезентативности синдиката и удружења
послодаваца на нивоу Републике Српске, донесено под број 16-020-17/08 дана 29. августа 2008.
године. Рјешење је објављено у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 85/08.
360
УУПРС је највећа организација послодаваца у Републици Српској и окупља преко 325 предузећа-
чланова у којима је запослено преко 50.000 радника. Основана је на начелима добровољности,
равноправности, законитости и информисаности, принципима подстицања колективног преговара-
ња, договарања и усклађивања интереса послодаваца са циљевима и мјерама економске и социјалне
политике у Републици Српској.
Представља независну и непрофитну асоцијацију, која на добровољној основи окупља послодавце из
приватног и јавног сактора. У име својих чланова UUPRS заступа њихове интересе на подручју
радног и социјалног права. Својим чланицама у складу са овлашћењима и циљевима Унија пружа
одговарајуће услуге и стручну помоћ. Унија има право да успоставља пословне везе у земљи и
иностранству.
Циљеви UUPRS се односе на заступања интереса послодаваца у трипартитном социјалном дијалогу,
у склопу слободног привредног и демократског друштвеног система ради директног утицаја на
доношење закона и других прописа који су од суштинске важности за ефикасно функционисање
слободног тржишта. UUPRS је репрезентативна организација послодаваца, а што је и утврђено
рјешењем број Комисије за утврђивање репрезентативности синдиката и удружења послодаваца на
нивоу Републике Српске, донесено под бројем 16-020-17/08 дана 29. августа 2008. године. Рјешење
је објављено у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 85/08.
Унија заступа интересе послодаваца на подручју радног и социјалног законодавства, затим води
активности у вези са колективним преговарањем и закључивањем Општег колективног уговора,
одређује своје представнике у трипартитним тијелима (Економско-социјалном савјету, Комисији за
праћење примјене Општег колективног уговора и др.), врши коресподеницију са Владом Републике
Српске, синдикатима, институцијама Босне и Херцеговине, домаћим и страним организацијама,
учешће у пројектима и друге активности.
Организована је по функционалном принципу, односно Унију чини 13 гранских удружења посло-
даваца (потписника Уговора о оснивању).
361
Савез послодаваца Републике Српске је организација која окупља послодавце који послују
искључиво у приватном сектору.

MODERNA UPRAVA
2008. године, утврдио да Општи колективни уговор није у сагласности са Уставом

и законом.
Одлука Уставног суда је објављена у „Службеном гласнику Републике
Српске“ број 125/08.
Из образложења одлуке Уставног суда произилази да учесници нису
испоштовали одредбе члана 161. став 2. Закона о раду, којим је прописано да су
већински синдикат и већинско удружење послодаваца дужни прије закључивања
колективног уговора обезбиједити сагласност свих синдиката, односно свих
удружења послодаваца организованих на нивоу Републике који окупљају најмање
10% чланова синдиката, односно најмање 10% запослених радника у Републици.
Приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости поднесен је од
стране Самосталног синдиката радника у здравству и социјалној заштити Репуб-
лике Српске.
7.2. Посебни/грански колективни уговори
Колективни уговори одређених групација или грана/дјелатности362 су

врста гранских колективних уговора и њима се не може одредити мањи обим
права од обима права који је утврђен хијерархијским вишим колективним угово-
ром односно законом.
Посебни/грански колективни уговор на страни радника закључује синди-
кат који окупља највећи број радника или више синдиката истовремено, а у име
послодаваца више послодаваца или удружење послодаваца на одговарајућем
нивоу организовања.
Као и Општи и грански колективни уговор се закључује за цијелу терито-
рију Републике Српске и важи за раднике и послодавце одређене дјелатности, тј.
гране рада.
Овој врсти колективног уговора се у упоредном законодавству придаје
већи значај него било којој другој врсти.
Код колективних уговора (гранских) који се закључују и важе за јавна
предузећима и јавне службе, због двоструке улоге државе важе посебна правила.
Колективне уговоре у јавним предузећима и јавним службама закључују
већинске синдикалне организације у тој области и оснивачи тих јавних предузећа
и служби (Влада - ресорна министарства или јединице локалне самоуправе ако се
појављују као оснивачи).
Након ступања на снагу Општег колективног уговора дошло је до закљу-
чивања великог броја посебних/гранских колективних уговора у Републици
Српској. Главну улогу у закључивању посебних/гранских колективних уговора
имали су нижи нивои организовања Савеза синдиката Републике Српске и Уније
удружења послодаваца Републике Српске, а закључени су следећи уговори:
362
Привредни субјекти у Републици Српској нису подјељени у одређене гране или дјелатности, већ
се обично узима да су гране привредне, а дјелатности друштвене и везане су за буџетски начин
финансирања.

MODERNA UPRAVA
- Посебни колективни уговор за сектор грађевинарства и индустрије

грађевинског материјала ("Службени гласник РС" број: 111/06);
- Посебни колективни уговор стамбено-комуналних и услужних дјелатно-
сти Републике Српске ("Службени гласник РС" број: 95/06);
- Грански колективни уговор трговине, туризма и угоститељства и услуж-
них дјелатности Републике Српске ("Службени гласник РС" број: 94/06);
- Посебни колективни уговор саобраћаја и веза Републике Српске
("Службени гласник РС" број: 75/06);
- Посебни колективни уговор у области медија и графичке дјелатности
Републике Српске ("Службени гласник РС" број: 94/06);
- Посебни колективни уговор прераде дрвета и шумарства Републике
Српске ("Службени гласник РС" број: 44/06);
- Посебни колективни уговор пољопривреде и прехрамбене индустрије
Републике Српске ("Службени гласник РС" број: 110/06);
- Грански колективни уговор текстила, коже и обуће Републике Српске
("Службени гласник РС" број: 121/06);
- Грански колективни уговор финансијских организација Републике
Српске ("Службени гласник РС" број: 11/07)363;
- Грански колективни уговор енергетике Републике Српске ("Службени
гласник РС" број: 31/08), закључен између Удружења послодаваца енер-
гетике Републике Српске (чланица Уније удружења послодаваца Ре-
публике Српске) и Синдиката удружених радника енергетике Републике
Српске, која је самостална синдикална организација у свом органи-
зовању и дјелује на цијелом подручју Републике Српске.
Поред горе наведених уговора (условно речено колективних уговора

привредних грана), овдје ће мо указати на колективне угове закључене са државом
(Владом – односно министарствима) као послодавцем, а то су:
- Посебни колективни уговор за запослене у области унутрашњих послова
Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 72/06 и 16/08).
- Посебни колективни уговор за запослене у области здравства и соци-
јалне заштите Републике Српске („Службени гласник Републике Срп-
ске“ број: 111/07).
- Посебни колективни уговор за запослене у органима локалне самоуправе
Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број: 114/07).
Уговор је закључен између Синдиката управе Републике Српске и
Министарства управе и локалне самоуправе Републике Српске.
363
Неопходно је навести да је овај колективни уговор објављен у "Службеном гласнику Републике
Српске" и да је на снази и у примјени, мада је захтјев Синдиката радника финансијских организација
Републике Српске за упис овог колективног уговора у Регистар закључених колективних уговора
одбијен као неоснован, рјешењем Министарства рада и борачко-инвалидске заштите Републике
Српске, које је донесено под бројем 16-30/07 од 02.05.2007. године, из формалних (нису поштоване
одредбе поменутог упутства) и материјалних недостатака (утврђено је да поједине одредбе пропи-
сују мањи обим права радницима, те да су императивне одредбе Закона о раду уговорне стране
својом вољом мијењале иако то није било дозвољено).

MODERNA UPRAVA
- Посебни колективни уговор за запослене у области управе Републике

Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 14/08 и 25/08).
Уговор је закључен између Синдиката управе Републике Српске и
Министарва управе и локалне самоуправе Републике Српске364.
- Посебни колективни уговор за запослене у области образовања и културе
Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број: 17/08).
7.3. Колективни уговори код послодавца

(појединачни колективни уговор)
У Републици Српској се колективни уговор који важи за за једног или

више послодаваца назива појединачни колективни уговор. Термин није аде-
кватан365 из разлога што сваки колективни уговор па и овај, уређује права, обавезе
и одговорности свих радника на које се односи. Па стога, није појединачни нити
регулише појединачна права радника, већ колективна права, обавезе, одговор-
ности и интересе радника код послодавца. Уговором о раду се регулишу поје-
диначна права, обавезе и одговорности радника, те умјесто термина појединачни
колективни уговор, адекватнији термин је колективни уговор код послодавца.
Овај колективни уговор закључује репрезентативни синдикат код послодавца
и директор (орган управе послодавца). Кад је послодавац јавно предузеће, односно
установа јавне службе, колективни уговор закључује извршни орган оснивача.
Колективни уговор код послодавца не може да садржи неповољније
одредбе у односу на виши ниво колективног преговарања или закон. У том слу-
чају, закон предвиђа аутоматску ништавост неповољнијих одредби и непосредну
примјену повољнијих одредби вишег ниво колективног уговора и закона.
Ако код послодавца није основана синдикална организација не може ни
доћи до закључења овог колективног уговора, јер не постоји легални и легитимни
заступник права и интереса радника.
7.3.1. Однос колективног уговора код послодавца и Правилника о раду
Према Закону о раду послодавца који има више од 15 запослених радника

дужан је да донесе Правилник о раду. Сходно овој обавези послодавца неопходно
је указати на однос колективног уговора код послодавца и Правилника о раду. Оба
акта су по свом карактеру општа.
Приједлог Правилника о раду послодавац који има више од 15 запослених,
доставља на упознавање синдикату и савјету радника, чија је мишљења дужан
364
Први посебни колективни уговор за запослене у овој области закључен је 14. априла 1998. године
(„Службени гласник Републике Српске“ број 16/98), између Синдиката управе Републике Српске и
Министарства управе Републике Српске.
365
О термину «појединачни колективни уговор» видјети више у: «Огледи на тему Закон о раду»
Зоран М. Ивошевић и Милан З. Ивошевић, Глосаријум, Београд 2003, стр.203

MODERNA UPRAVA
размотрити прије доношења правилника, ако му је мишљење достављено. Ако то

мишљење не прихвати, дужан је да о свом ставу писмено обавјести синдикат и
савјет радника. Ово под условом да су синдикат и савјет радника основани код
послодавца.
Норма која обавезује послодавца на доношења Правилника о раду има
императивни карактер, па се с разлогом поставља питање да ли послодавац има
интерес да преговара и закључује колективни уговор, ако мора донијети Пра-
вилник о раду.
Закон ово питање није на адекватан начин ријешио. Колективни уговор
код послодавца би требао да представља „једна врста насљедника“ општег акта
послодавца - Правилника о раду, из разлога што колективни уговор више одговара
либералним условима привређивања и тржишним односима. Ако је код посло-
давца закључен колективни уговор, он важи за све раднике запослене код тог
послодавца и према њима дјелује као општи акт, те стога Правилник о раду није
потребно доносити.
Неопходно би било прописати да у ситуацији ако постоји колективни уго-
вор код послодавца, Правилник о раду послодавац није дужан доносити, и да тамо
гдје колективни уговор није могао бити закључен послодавац је дужан да донесе
Правилник о раду.
Ово би требало да буде опште правило из разлога што се оба акта донесе
на нивоу послодавца и претпоставке могућих колизија и међусобне искључивости,
па стога Правилник о раду не би требао да производи правно дејство ако је закљу-
чен колективни уговор код послодавца.
8. Обавезност примјене колективног уговора
С обзиром да се организације радника и послодавца оснивају добровољно

и да је колективно преговарање слободно, те да је на нашој друштвено-политичкој
сцени присутан плурализам организација радника и послодаваца, поставља се
питање обавезности примјене колективног уговора закљученог на нивоу Репуб-
лике Српске и на другим нивоима колективног преговарања, ако не учествују нити
су представљене друге организације радника и послодаваца.
Кога обавезује? Примјењује ли се на раднике и послодавце који формално
нису чланови већинског синдиката и већинског удружења послодаваца?
Колективни уговор обавезује стране које су непосредно учествовале у
закључивању колективног уговора, односно оне субјекте који су били предста-
вљени у закључивању колективног уговора на основу њихове пуномоћи, као и оне
правне субјекте који су накнадно приступили колективном уговору.
Из овог произилази да колективни уговор обавезује стране које су учество-
вале, биле представљене или које су накнадно приступили, не и друге односно оне
субјекте - правна и физичка лица, која нису учествовали нити били представљени,
а нису ни накнадно приступили колективном уговору.

MODERNA UPRAVA
Необорива чињеница јесте да је још увијек присутан велики јаз између

правне норме и друштвено - политичке заједнице у којој се та норма треба
имлементирати, те стога и претходни став се доводи у сумњу, из разлога што
рецимо сам Закон о раду у преко 50 чланова, директно или индиректно упућује на
одредбе колективних уговора, те стога потпуне примјене закона па самим тим ни
заштите права, нема без колективних уговора. Следећи разлог су рјешења која су
садржана искључиво у колективним уговора, а која су опште прихваћена (нпр.
члан 26. Општег колективног уговора - увећане основне плате за 0,50% за сваку
годину радног стажа).
9. Проширивање дејства колективног уговора у Републици Српској
Општи колективни уговор обавезује све послодавце и раднике у општем

систему радних односа. Општи систем радних односа је онај систем који је регу-
лисан Законом о раду, колективним уговором и уговором о раду.
Општи колективни уговор обавезује и оне послодавце и раднике чија су
међусобна права и обавезе регулисани другим (lex spetialis) прописима, а који про-
писи упућују на примјену колективних уговора.
У вези примјене колективних уговора неопходно је указати на законску
могућност проширења дејства колективних уговора (екстензије), посебно
колективних уговора на ниво грана/дјелатности366.
Грански колективни уговор правно обавезује синдикате и послодавце који
су учествовали у колективном преговарању и у закључивању колективног уговора
или којем су накнадно приступили, тј. правно обавезује послодавце који су
добровољно учлањени у гранско удружење послодаваца и раднике који су
чланови асоцијације синдиката која је закључила колективни уговор.
Послодавци који послују у истој грани, а нису чланови гранског удружења
послодаваца нису правно обавезни да примјењују одредбе гранског колективног
уговора, а ни радници код послодавца нису обухваћени дејством гранског ко-
лективног уговора.
До проширења дејства колективног уговора долази у случајевима утврђе-
ним законом, а на основу одлуке надлежног органа.
Министарство надлежно за послове рада може одлучити да се колективни
уговор, или само одређене одредбе тога уговора, прошире и на правне субјекте
који нису учествовали у закључивању колективног уговора, нити су му накнадно
приступили, ако оцијени да постоји интерес Републике и да је то оправдано ради
остваривања циљева економске и социјалне политике у Републици367.
Прије одлучивања о проширењу примјене колективног уговора, министар-
ство је дужно затражити мишљење одговарајућег синдиката послодавца, односно
послодаваца или удружења послодаваца на које се колективни уговор проширује.
366
Проф. др Живко Кулић, Индустријски односи, Мегатренд универзитет, Београд, 2007. год., стр. 276.
367
Члан 159. став 1. Закона о раду (“Службени гласник Републике Српске“ број 55/07).

MODERNA UPRAVA
Проширење дејства колективног уговора или његових одредби (ово значи

да је могућа и дјелимична екстензија дијела колективног уговора) представља
овлашћење министарства, с обзиром да је дужно испоштовати само један фор-
мални (процедурали) елемент који се састоји у тражењу мишљења. Мишљење
правно не обавезује, а других ограничења нема.
И поред овог овлашћења, министарство рада никада није донијело одлуку
којом би проширило дејство колективног уговора или његових одредби и на друге
субјекте, мада је постојала потреба за таквом одлуком.
10. Рјешавање спорова и заштита права учесника који су учествовали у

закључивању колективних уговора
Рјешавање спорова и заштита права учесника који су учествовали у закљу-

чивању колективних уговора је неопходно због очувања и неугрожавања система
плуралистичких индустријских односа и стабилизовања индустријског мира.
У радном праву се разликују индивидулна и колективна права радника и
послодаваца368, па сходно томе разликујемо индивидулне и колективне радне
спорове369.
За колективна права се каже да представљају индивидуална права која се
могу остварити само колективно, тј. неопходно је колективно дјеловање више
радника.
Индивидуални спорови су спорови поводом права сваког радника поје-
диначно и штите се у поступку и на начин прописан законом (штите се од стране
послодавца, државних органа и/или судова).
Колективни радни спорови се остварују колективном активношћу посло-
даваца, или колективном активношћу више радника непосредно или посредством
синдиката. Могу бити правни и интересни колективни спорови. Правни колектив-
ни спорови се рјешавају путем надлежних судова, а интересни преговорима соци-
јалних партнера.
У случају да се преговорима не ријеши спор, закон предвиђа више начина
на основу којих се рјешавају интересни колективни спорови и штите колективна и
индивидуална права радника и послодаваца. У првом плану је споразумни начин
рјешавања, затим рјешавање спорова пред заједничким мировним вијећима и ар-
битражним комисијама учесника у закључивању колективног уговора, и на крају
заштита која се пружа путем надлежних судова.
368
Бранко А. Лубарда, Лексикон идустријских односа, Радничка штампа, Београд, 1997, стр. 87.
369
Ibid, стр. 163.

MODERNA UPRAVA
10.1. Рјешавање спорних питања споразумом учесника и путем

мировних вијећа
Колективна права која припадају радницима, послодавцима и њиховим

организованим облицима удруживања могу бити повређена или угрожена, те им је
неоходно обезбједити неопходну и адекватну заштиту. Постоји већи број закон-
ских и подзаконских аката који пружају ову заштиту.
Међу социјалним партнерима (учесницима у закључивању колективног
уговора) могућ је спор поводом репрезентативности, закључивања и примјене
колективних уговора, његовог отказивања, потребама за измјенама или допунама,
и другим колективним правима радника и послодаваца. Закон о раду не предвиђа
спор поводом репрезентативности, али се та могућност не смије искључити с
обзиром на све већи број организација радника и послодаваца у Републици
Српској.
Према одредбама Закона о раду учесници у закључивању колективног
уговора су дужни спорна питања рјешити споразумом.
Ако до тога не дође, спор се износи пред мировно вијеће, које се састоји од
три члана, од којих по једног члана именују министарство надлежно за послове
рада, већински синдикат организован на нивоу Републике и асоцијација посло-
даваца која окупља већину послодаваца на територији Републике. Овакав начин
рјешавања међусобних спорова подразумјева спремност учесника да сами, својим
додатним напорима пронађу прихватљиво рјешење, и најчешће представља први
корак или фазу370 у рјешавању колективних радних спорова.
Ако стране у спору прихвате усаглашен приједлог мировног вијећа о
спорном питању у вези са примјеном колективног уговора, приједлог има правну
снагу и обавезује учеснике који су закључили колективни уговор.
Ако мировно вијеће не постигне сагласност о приједлогу за рјешење
спорног питања, или ако стране у спору не прихвате усаглашен приједлог миров-
ног вијећа, сматраће се да мирење није успјело.
10.2. Арбитража - мандат и арбитражни поступак
Абитража је један од подеснијих метода за рјешавање спорова између

учесника у закључивању колективног уговора, доношењем арбитражне одлуке од
стране непристрасних и компетентних арбитара.
Арбитри су неутралне особе371, које испуњавају одређене услове у погледу
неопходне стручности, савјесности, моралних и других квалитета. Арбитре одре-
ђују социјални партнери споразумом, који арбитражној комисији даје и овла-
штења, те се рјешавају и друга питања која се тичу начина рада и одлучивања и
висине накнаде за рад.
370
371
Ibid, стр. 366.

MODERNA UPRAVA
Поред споразума, састав арбитраже, њена овлашћења и начин рада и

одлучивања може се уредити и колективним уговором.
Без обзира на начин формирање арбитражне комисије, њен мадат и овла-
штења, арбитри треба да допринесу да се спорно питање ријеши споразумом
учесника, а да они пруже адекиватну помоћ. Ако се питање не ријеши, арбитри ће
одлучивати поводом предмета спора у складу са законом и колективним
уговором. Своју одлуку су дужни образложити.
Одлуке арбитраже о спорним питањима су коначне и против истих нису
допуштене жалбе. Одлуке се могу оспоравати изузетно, путем тужби код
надлежних судова ако је дошло до повреде прописа којима се штити уставни и
јавни поредак, због прекорачења надлежности арбитражне комисије, пристра-
сности арбитра (неутралног - трећег) приликом одлучивања, због доношења неза-
коните или неразумљиве одлуке, непоштовања споразума страна у спору којим је
формирана арбитражна комисија.
10.2.1. Врсте арбитража
У пракси и законодавсту разликује се више врста арбитража, у зависности

од различитих критеријума као што су: надлежност и састав арбитражних коми-
сија, обавезност одлука, арбитражног поступка, интереса, подјеле спорова на
индивидуалне и колективне и других критеријума372.
Арбитража за индивидуалне радне спорове предвиђа рјешавање радних
спорова између радника и послодаваца поводом индивидуланих права.
Арбитража за колективне радне спорове предвиђа рјешавање колективних
радних спорова, који могу бити интересни и правни. Интересни спорови су
спорови који настају у поступку закључивања или измјена и допуна колективних
уговора. Ови спорови рјешавају се на бази чињеница по принципу правичности.
Правни спорови тичу се тумачења и примјене норми садржаних у колективним
уговорима.
У односу на вријеме трајања, могуће је разликовати трајне (сталне) арби-
тражне комисије, и привремене (ad hoc) арбитражне комисије које се формирају за
конкретан спор или на одређено вријеме.
У односу на обавезност поступка и одлуке арбитражне комисије праве се
разлике између факултативних и обавезних (принудних) арбитражних комисија.
Факултативност подразумјева да сами учесници својим споразумом
одређују састав арбитражне комисије, њена овлашћења, начин рада, одлучивања и
доношење одлука, те правна дејства тих одлука. За обавезне (принудне) арбитраже
карактеристично је да је унапријед законом прописан састав, овлашћења, начин
рада и одлучивања и друга неопходно питања.
372
Ibid, стр. 367.

MODERNA UPRAVA
Факултативна арбитража предвиђена је у члану 167. Закона о раду, који

прописује да учесници у закључивању колективног уговора могу спорно питање
повјерити арбитражи.
Ово рјешење произилази из начела добровољности и аутономности соци-
јалних партнера, те неутралне позиције државе у случају постојања сагласности и
спремности социјалних партнера да спорно питање буде ријешено од стране
арбитражне комисије.
Интересантно је споменути и арбитражу посљедње понуде, као посебној
врсти арбитраже, која се све чешће сусреће у законодавству али и у пракси.
Аритража је карактеристична по томе што су арбитри у обавези да прије
доношења коначне одлуке о предмету спора, опредијеле се за једну од посљедњих
понуда сукобљених страна. Странкама у спору се даје могућност да предложе
једно или више коначних приједлога за рјешење спора, након чега се арбитри
опредјељују за једну од тих понуда.
10.3. Судска заштита
Чланом 169. Закона о раду предвиђена је судска заштита права учесника у

закључивању колективног уговора.
Овај члан прописује да учесници у закључивању колективног уговора
могу пред надлежним судом остваривати заштиту својих права која произилазе из
колективног уговора, осим оних питања у којима постоји коначна одлука
арбитраже.
Предмет судске заштите не могу бити питања која су претходно рјешена
коначном арбитражном одлуком у складу са позитивно-правним прописима
Републике Српске и посебним споразумом страна у спору.
Под надлежни судом мисли се на суд опште (основне) надлежности, који ове
спорове рјешава по правилима (дјелимично прилагођеним) парничног поступка.
Из ове одредбе произилази да предмет судске заштите могу бити само
права учесника у закључивању колективног уговора, не и интереси.
11. Територијално и персонално важење, објављивање и

форма колективних уговора
Колективни уговор се може закључити за територију Републике, за

одређену групацију или грану дјелатности и за једног или више послодаваца, па
стога територијално и персонално важење колективних уговора се посматра у
односу на ниво на којем се колективни уговор закључује.
Колективни уговори могу бити закључени на одређено или неодређено
вријеме. Ако у колективном уговору није назначено вријеме трајања, сматраће се
да је закључен на неодређено вријеме. Ово значи да колективни уговор важи све

MODERNA UPRAVA
док се на законит начин не откаже - једнострано или да се учесници сами спора-

зумију да колективни уговор престаје да важи373.
Ако престаје споразумом страна, у споразуму ће бити одређен дан пре-
станка примјене колективног уговора.
Ако је колективни уговор закључен на одређено вријеме, колективни
уговор престаје да важи истеком рока на који је закључен.
Колективни уговор се закључује у писменој форма која је услов за пуно-
важност уговора. Колективни уговор мора да буде на једном од језика који је у
службеној употреби у Републици Српској (код нас су сви колективни уговори
написани ћириличним писмом и ијекавским изговором).
Потписи уговорних страна се стављају на крају, а уз потпис се ставља
печат. Постојање усмене сагласности није довољно за закључење уговора.
Колективни уговор закључен за територију Републике, грански колектив-
ни уговори и одлука министарства надлежног за послове рада о проширењу
примјене колективног уговора, објављује се у „Службеном гласнику Републике
Српске“, након уписа у регистар који прописује и води министарство надлежно за
послове рада.
Појединачни колективни уговори објављују се на начин како се договоре
учесници у закључивању тих уговора.
Свака страна у закључивању колективног уговора може отказати колек-
тивни уговор. Ако колективним уговором није другачије одређено, отказни рок не
може бити краћи од 30 дана.
Према одребама Општег колективног уговора (члан 64. став 5.) и већине
гранских/посебних колективних уговора отказни рок траје три мјесеца од дана
обавјештавања осталих учесника о отказу. Отказ се саопштава писмено и
објављује у „Службеном гласнику Републике Српске“.
Након истека отказног рока, учесници су дужни покренути поступак за
закључивање новог колективног уговора или његове измјене или допуне. По-
ступак закључења колективног уговора почиње иницијативом једне од уговорних
страна.
Након иницијативе долази до дијалога, преговарања и компромиса, гдје
учесници након усаглашених полазних различитих ставова и интереса потписују и
на крају објављују колективни уговор.
До закључивања новог колективног уговора примјењују се одредбе колек-
тивног уговора који је отказан.
Закључна разматрања
Колективни уговори су крајњи производ или крајњи резултат колективних

преговора. Само право на колективно преговарање у себи садржи само обавезу да
се преговара, али не и обавезу да се закључи колективни уговор. Колективни
373

MODERNA UPRAVA
уговор ће се увијек закључити када се уговорне стране сагласе о садржају колек-

тивног уговора (њихових међусобних права и обавеза, односно око обима права).
Закључивање колективних уговора има велики значај за остваривање и
заштити колективних и индивидуалних права и интереса радника и послодаваца и
њихових организованих облика удруживања. Колективним уговорима се радни-
цима обезбјеђује већи обим права и повољнији услови рада од права и услова рада
утврђених законом, а послодавцима - сигурнији услови пословања и привређи-
вања.
Колективни уговори у Републици Српској су израз демократизације
радних односа уопште, тржишне привреде и тржишних услова привређивања,
аутономије синдикалних организација и организација послодаваца, и представају
велику могућност и слободу у уређивању услова рада и међусобних односа
радника и послодаваца.
Видјели смо да су колективни уговори одлика и приватног и јавног секто-
ра у Републици Српској. За очекивати је да ће интервенционизам државе у односе
између рада и капитала слабити, и да ће улога државе само легитимисати у дијелу
који се односи на прописивање законског оквира за колективно преговарање, и
гаранције минимума права и интереса радника.
Закључивање колективних уговора се темељи на потпуној слободи и
аутономији социјалних партнера, и њима се не могу доводити у питање опште
норме и општа начела јавног поретка. Вољом уговорних страна не могу се
повриједити или угрожавати императивне норме (законске) јавног поретка.
Уговорне стране могу, а и дужне су, да сагласно принципу ин фаворем
лабораторис, усагласе рјешења којима се радницима утврђује већи обим права и
повољнији услови рада од минимума права и услова рада који су утврђени
законом. Уговорне стране су дужне и да обезбиједе спровођење у пракси ових
усаглашених рјешења.
На крају, за очекивати је да ће колективни уговор, с обзиром на завршетак
транзицијског периода, процес европских и других интеграција, хармонизације
националног законодавства са евопским и међународним стандардима у овој
области и завршетком процеса приватизације капитала, представљати фунда-
ментални извор радног права у општем и посебном систему радних односа и да ће
њихов значај сваким даном расти. Такође за очекивати је да ће се и већи број
питања сарадње социјалних партнера укључивати у садржај колективних уговора,
као и то да ће се и други субјекти (друге организације, удружења – пензионера,
потрошача, младих, инвалидних особа, грађана) укључивати у сарадњу, поводом
питања која су предмет њихов интересовања.

MODERNA UPRAVA
Summary
In this paper, collective agreements as autonomous (non-state) sources of law

are analyzed. In addition to general notes on sources of law and their division, the paper
discusses the notion of a collective agreement, its subject and content. Moreover,
relations between collective agreements is defined their relationship to the law, and the
character of the norms contained in collective agreements. The paper is particularly
focused on the status of subjects and participants in concluding collective agreements,
and ways of resolving their conflicts and disputes. Finally, an analysis was done of the
types of collective agreements in the Republic of Srpska, the obligation to their
implementation, extension of effects on other subjects, territorial and personal validity,
as well as issues relating to the form and manner of publication of collective
agreements.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Мр Владимир Карајица
ПЕРЦЕПЦИЈА ДИСТРИБУЦИЈЕ УТИЦАЈА СЛОБОДНОГ ВРЕМЕНА

ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА НА МОТИВАЦИЈУ И РАДНИ УЧИНАК
САЖЕТАК
У анализи Перцепције дистрибуције утицаја слободног времена државних

службеника на мотивацију и радни учинак, дошли смо до изненаћујућег сазнања
да постоји врло мало студија које анализирају и третирају међу-однос између
јавне службе, радних услова, мотивације и учинка запослених службеника и
њиховог стила и начина коришћења слободног времена, тј. стила и начина живота
изван сфере свакодневне радне активности.
Темељна је претпоставка да инструменти управљања људским потенци-
јалима имају вишеструки утицај на учинак појединца и читаве организације
државне администрације374.
Међутим, у стварности је доста сложено и тешко доказивати како
инструменти управљања људским потенцијалима и управљање учинком мијењају
и утичу на моделе, стилове и начине како рационалног тако и циљаног или
сврсисходног коришћења слободног времена, дакле, времена изван рада
запослених службеника.
Полазна теоријско-хипотетичка одређења
Запослени у јавној управи, у свијету рада могу постати истински стварао-

ци и носиоци креативног и инвентивног рада само, ако и уколико су релевантни
сегменти у организацији задужени за пројектовање, одржавање и развој админи-
стративног система као и процеса остваривања циљева институција и органа
управе, и друго, да посједују све нужно потребне и јасно дефинисане и издифе-
ренциране вјештине како би одговорили својим улогама и функцијама у
хијерархијском систему јавне управе375.
Већина, истраживача слаже се у ставу да менаџмент људских потенцијала
представља предиспонирану, а посебно научену вјештину комуникације и интер-
акције и рада са запосленим, разумију њихова понашања и директно или
индиректно дјелују на њих.
374
Опширније видјети: др. Ханс Рол „Оцјењивање државних службеника“, изд. ДИАЛ, Београд 2007.
375
Опширније видјети др. Ђ. Ивековић, „ХР Менаџмент-појмовник“, изд. Адижес, Нови Сад 2006.

MODERNA UPRAVA
Неоспорно је, да се управљање људским потенцијалима профилирало у

стратешку функцију и да представља нагалшено моћан инструмент за повећање
организационе способности и базира се на:
• Правац управљања људским потенцијалима треба да произилази из
развоја административне структуре,
• Циљ је развити интерес и приврженост запослених, а не њихово потчи-
њавање,
• То се постиже методама привлачења, селекције, образовања, развоја и
промоције кадрова, као и повећањем степена њихове мотивације и награ-
ђивања376
Кулминација научног истраживања за мотивацију и ефектан радни учинак

подудара се са развојем нове концепције управљања људима – коцепције познате
под називом људски ресурси или потенцијали. Интерес за мотивацију и радни
учинак произилази из ефикасности и креативности у раду, побољшању квалитета
и културе рада и начину осмишљеног организовања живота изван рада и радне
активности запослених у државној администрацији.
Сви ови претходно наведени фактори сагледани кумулативно повећавају и
јачају тражене и очекиване конкурентске способности и успјешности службеника.
Запослени у администрацији између раног и ванрадног времена
Једна од битних карактеристика времена у коме живимо је чињеница да се

налазимо у отвореној и динамичној фази трансформација и реформи које испуња-
вају готово све официјелне сфере друштвено-политичке, економске, просвјетне,
правосудне, социјалне, јавну управу, здравство, итд.
Мјере и стандарди реформе јавне управе промовишу модернизацију знања,
вјештина и способности запослених, усредсређену на разобличавање и елеими-
сање традиционалног концепта јавне управе. Наиме, на актуелној реформској
сцени је увођење шема индивидуалног учинка у јавној управи и јачање мјера и
стандарда одговорности у управљању људским потенцијалима, што државну
управу чини хетерогеном. Жеља за новим јавниом менаџментом експлицитно
говори о настојањима и вјеровањима за промјенама, иновацијама, флексибил-
ности, креативности и повећаним учинком запослених.
Реформа јавне управе изражава се кроз стремљења да се постигне
максимална мотивација запослених да се постижу што импресивнији резултати
ефикасности рада, нагласи потреба за неутралности и аполитичности, те да се
концепцијски створе такви радни услови да што више одговарају природи и
образовању запослених. Дакле, све реформске мјере и инструменти су дизај-
нирани и усмјерени да развласте и разбију окошталу бирократску јавну управу,
376
Опширније видјети: др. Ф.Бахтијаревић-Шибер „Модели људских потенцијала“, изд. Голден
Молдинг, Загреб 1999; др. Д. Берберовић, „Системи плаћања рада“, КИЗ Београд 1999.

MODERNA UPRAVA
без обзира што је она доста успјешно комбиновала стручност, компетенцију,

рационалнст и ефикасност рада. Међутим, савремени свијет, његове потребе,
интереси и захтјеви темељно иницирају потребу за модернизацијом и осавре-
мењавањем јавне управе.
Полазна претпоставка овог рада је била теза да је менаџмент управљања
људским потенцијалима високо сложена и динамична појава са читавим спектром
питања које покривају готово све димензије реформског процеса. Наиме, ради се о
људима, управљању људским радом, стварајући читаве мреже и системе људских
потенцијала који нису прости механички збир индивидуа, већ људи са израженим
многоструким и вишеслојним потребама, интересовањима и аспирацијама које
могу задовољити и задовољавају изван сфере свакодневног рада.
Из тих разлога настојаћемо нашу елаборацију усмјерити на тумачење
емпријских чињеница и поузданих истраживања која говоре о природи слободног
времена запослених у државној управи као о оном простору који пружа могу-
ћности за свестрани развитак индивидуе као слободне и самобитне личности.377
Реформа јавне управе у Републици Српској и Босни и Херцеговини ини-
цира захтјев и потребу за новим и савременим профилом државног службеника
који ће мериторно и стручно компетентно одговорити захтјевима за већом
европеизацијом, флексибилношћу, иновацијом, промјенама и ефикасним резулта-
тима рада, а мањом бирократијом. То значи да ефикасност државних службеника
зависи од концептуалног разумијевања властитиог концепта, мјеста и улоге у
систему реформе јавне управе и њених захтјева, а то опет значи да карактер ства-
ралаштва и степен стваралачког рада запослених у администрацији је условљен
односом запослених према себи, према другима, према друштву као цјелини, као и
начину коришћења слободног времена и жељи да се изнађу они модалитети
мотивације за рад да се увијек буде бољи, ефикаснији и ефективнији од чак
захтјеваног.
Вријеме као филозофска и друштвена категорија
У савременим условима организовања рада у администрацији, вријеме је

све више предмет научног третирања и интересовања. Оно привлачи пажњу, како
са становишта коришћења радног времена и ефеката рада (радни учинак), тако и
са становишта коришћења времена изван рада, посебно слободног времена.
Разматрање о времену и о односу човјека према времену сусрећемо у радо-
вима скоро свих великих мислилаца, почев од Платона, преко Аристотела и
Сенеке378.
У савременом времену (вријеме глобализације и европеизације), вријем
постаје у све већој мјери предмет дугих научних разамтарања, не као пука ап-
377
Опширније видјети: др. С. Елековић „Социологија слободног времена“, изд. Савремена
администрација, Београд 2000.
378
Видјети: др. Б. Бошњак: „Хрестоматија филозофских текстова“, књига 1, изд. Напријед Загреб 1978.

MODERNA UPRAVA
стракција, већ као битна осмишљена димензија живота људи и човјекове

егзистенције уопште.
Вријеме, се на јавља само као важна филозофска и егзистенцијална кате-
горија, вријеме је и значајна друштвена (социолошка категорија), а прије свега
економска категорија. Скоро све економске категорје повезане су са временом, па
је зато и тешко навести сва изнијансирана својства времена као економске
категорије из сфере његовог испољавања.
Циљ истраживања, научног промишљања и организованог утицаја на
коришћење времена је, да се утиче на ускраћивање скраћеног радног времена и
садржаја радних операција запослених у администрацији са њиховим активно-
стима у времену изван рад, како би се избјегло стање да те промјене не доведу у
личном и у друштвеном животу до „шока будућности“.
Појмовно одређивање слободног времена са освртом на класификацију
У расправама о слободном времену, па и о слободном времну запослених у

државној управи постоји сагласност да је оно дио ванрадног времена, али не
постоји саглкасност у његовом децидном појмовном одређивању. Напротив, у
појмовном одређивању слободног времена има неуједначености, а присутна је и
терминолошка разноврсност и неусклађеност.
Тако нпр. енглеске ријечи „leisure“ и „free time“ које код нас најчешће пре-
воде као „доколица“ и „слободно вријеме“ често се схватају не само као веома
слични појмови, већ и као синоними, али се, неријетко, истиче да измађу ових
појмова постоји разлика и да се не могу поистовијетити.
Појам и суштина слободног времена може се представити као оно вријеме
које остаје људима на њиховом потпуном и самосталном располагању379.
Сматрамо да се слободно вријеме може дефинисати тако да његова дефиниција
искаже, како његову повезаност са радним временом, тако и са специфичним
активностима у њему у односу на испољавање и развијање личности човјека. У
контексту оваквог приступа појмовном одређивању слободног времена, сматрамо
да се слободно вријеме може дефинисати као дио ванрадног времена у коме човјек
врши активности које слободно бира ради сопственог задовољства, уживајући у
самим активностима или у посљедицама које оне изазивају. Овакав приступ
третирању појма слободног времена указује да је то, не само дио ванрадног
времена, већ вријеме у коме човјек слободно бира активности којима се исказује
као личност, и које могу представљати испољавање, како његове тежње за
развијањем креативних способности, које могу доприносити хармоничном развоју
његове личности, али које могу исказивати и негативне црте његове личности.
Разумије се да активности које човјек бира у слободном времену нису одређене
само његовом личношћу, васпитањем, образовањем, већ и социјалним условима и
379
Опширније видјети др Нада Качавенда-Родић, „Слободно вријеме и образовање“, изд. Савремена
администрација, Београд 1999., Т. Веблен: „Теорија доколичарске класе“, изд. Култура Београд
1998., др. Тина Мартинић, „Слободно вријеме и сувремено друштво“, изд. Информатор Загреб 1987.

MODERNA UPRAVA
односима у којима се врши избор активности, а у нашој анализи подређене су и

садржајем, природом и суштином радне активности у систему органиизације
државне управе.
Обим активности у слободном времену или стил и начин

живота у времену ван рада
У истраживању и анализама слободног времена запослених у државној

управи нужно је и анализирати начин живота запослених изван радне средине.
Наиме, запослени службеник у државној управи није неки други човјек који је
дошао из ванрадне средине (оно обавља административни посао цијелом својом
личношћу), и није у могућности да севе своје проблеме и оптерећења (остави на
улазу у канцеларију). Посебно је интересантно питање стила и начина живота
заполених у администрацији у њиховом слободном времену. Наиме, помоћу
категорије начина живота и стила живота запослених добијамо увид у свако-
дневницу, тј. у тоталну егзистенцију запосленог службеника, која је у сваком
случају рефлексија реформских процеса али и једна од кључних карика да
проникнемо у суштину потреба, навика и организовања живота изван рада.
Под начином живота у ширем смислу подразумијевамо друштвено
одређено уобличавање живота у индивидуалној и заједничкој сфери егзистенције.
Односно, са социо-економског становишта „...начин живота обухвата укупну
друштвену егзистенцију и укључује (поред радне активности запослених) све
активности које су усмјерене на задовољавање потреба из живота изван рада“380.
У посматрању односа између радне активности запослених службеника и
њиховог начина живота констатујемо да нам се он испољава као међузависан и
узрочан однос у коме је стварање и обликовање начина живота добрим дијелом
усмјерено и ослања се на радну ангажованост у свакодневном раду, гдје се од
државних службеника захтијева савјесно, истрајно и одговорно извршавање рад-
них задатака. Да би ти остварио, државни службеник мора имати стабилан живот
изван рада, мора на радно мјесто долазити задовољан, емоционално уравнотежен
и неоптерећен проблемима изван рада, јер човјек на радно мјесто „доноси“ све оно
што му се дешава у животу изван рада. Наиме, ако је оптерећен стамбеним,
породичном, материјалним проблемима, дугим путовањима до радног мјеста, онда
се код таквог државног службеника препознаје помањкање радне ангажованости.
По правилу, код таквих службеника видно се испољава ниска мотивација за рад,
што узрокујуе низак радни мморал, јер радни морал укључује вриједносне
оријентације које проистичу из садржаја начина живота изван радне средине.
Полазећи од овог кључног става, потребно је свестрано стварати и развијати такве
вриједносне оријентације које ће омогућавати изграђивање комплетног, тј. струч-
ног, одговорног и професионалног државног службеника.
380
Др Зоран Ђуричић, „Начин живота и хуманизација рада“, изд. Савремена администрација,
Београд 1999.

MODERNA UPRAVA
Одговор на питање којим активностима треба да беде испуњено слободно

вријеме државних службеника није нимало лак и једноставан. Битна обиљежја тих
активности су њихов спонтани и слободни избор, као и осјећај ослобађања и
задовољавања оних потреба које су за њих кључне. Ма колико се радно вријеме
скраћивало, а слободно повећавало, између њих постоји каузална повезаност. У
овом смислу се слободно вријеме схвата и као важна категорија преко које
спознајемо и промичемо у навике стил и начин живота, интересовања, ври-
једносне оријентације и друге сличне особине које посједују државни службе-
ници. У слободном времну се не само човјек потвђује необавезним дјелатностима,
већ га испуњава и најразличитијим садржајима. Према једном истраживању које је
обавио UNESKO381, а слично истраживање обавио је и проф. др Влајко Петковић,
спознајемо читав збир активности које огромна већина људи обавља: „спавање,
мировање, нерад, упражњавање хобија, излети, разгледање изложби, спортске
активности, дружење, умјетнички рад, читање, учење и образовање, удруживање у
групе, разонода, путовања, рад у врту и кући“382. Уз све ове активности кроз које
запослни могу да се реализују, тј. своја интимна осјећања, мисли и жеље, своју
суштину, постоји и низ других које људи могу корисно да упражњавају у
слободном времену, као што су васпитање дјеце, писање стручних радова, уза-
јамне посјете и сл.
Хуманизација живота запослених у државној управи
Активности у слободном времену запослених у државној управи треба да

допринесу и доприносе развоју личности и хуманизацији њиховог живота. Са-
држај и профил тих активности треба да буде тако осмишљен и искреиран да се
службеници ослобађају клишираних навика аутономног понашања остварујући
ширу и слободну друштвену партиципацију. Овим активностима слободно
вријеме пружа могућност даљег развоја вјештина и способности стечених раније у
току образовања или студирања. Слободно вријеме утиче на стварање позитивних
ставова према средствима масовне комуникације (штампа, филм, радио, телеви-
зија и посебно интернет). Активности у слободном времену које доприносе оства-
рењу овог циља у основи се могу сврстати у двије групе: у групу оних актвности
које означавамо као бављење културним активностима које представљају
перманентно значајно мјесто у буџету слободног времена383. Активности у сло-
бодном времену треба да допринесу и омогућавају усвајање културних тековина у
циљу развијања свестране личности. Културни развитак државних службеника у
слободном времену остварује се, не само усвајањем постојећих, већ да у грани-
цама својих могућности доприносе стварању амбијанта нових, свјежијих и
оригиналнијих активности које помијерају границе њихових интимних могу-
381
Покретач и организатор, обимних истраживања у овој области јавља се Унеско 60-тих година
прошлог вијека.
382
Проф. др Влајко Петковић: „Социологија рада“, изд. Економски факултет, Београд, 1998.
383
Опширније видјети: др Данило Ж. Марковић, „Слободно вријеме и култура“, изд. Градина Ниш
1997.

MODERNA UPRAVA
ћности и посебности. То би била та друга група активности у слободном времену

државних службеника.
Средства масовних комуникација данас играју фундаменталну улогу у
подстицању, усмјеравању и креирању активности државних службеника, а
интернет, као планетарно средство, омогућава, не само багатство информација,
већ и њихову актуелност и брзину. Преко интернета појединци на једноставан
начин могу активно да партиципирају у профилирању културних, научних и
стручних токова. Међутим, иако су широке ове објективне могућности и скоро
доступне сваком, још су увијек ипак ограничене само на ужи круг заинтере-
сованих појединаца, јер несдостаје организована и осмишљена друштвена акција у
циљу културног уздизања384. Напротив, та је акција ургентне природе, јер друштво
преко одређених институција треба да ради, иницира и креира развој оних
активности у слободном времену, које ће доприносити да се запослени државни
службеници културно уздижу и да својим спонтаним и стваралачким активно-
стима развију и изграде љепшу и хуманију страну свога бића.
Зато је птребно, убудуће, у већој мјери радити на изналажењу и афирми-
сању оних облика активности у слободном времену које ће у већој мјери допри-
ности свестране и стваралачке личности службеника. Јер, културни ниво личности
обезбјеђује и афирмише цјеловиту и хармоничну личност, чија слобода избора,
спонтана и креативна активност у слободном времену, може да допринесе, и
доприноси раду државне администрације и превазилажењу осјећања да је рад у
канцеларији наметнута активност, тј. да допринесе већој и мобилнијој радној
ангажованости, повећању мотивације за рад и порасту ефеката рада.
Интеракција мотиватора (стимулатора) и ефеката рада
Природа и садржај стимулатора у раду сразмјерна је његовим могућно-

стима да задовољи актуелне човјекове потребе. Што су потребе актуелније, то је и
већа вриједност стимулатора. Када је ријеч о природи стимулатора, односно
мотиватора на ранг-листи (структура мотивације), онда их сагледавамо у
контексту броја потреба које он може да задовољи. Што је већи број потреба које
може да задовољи, то му је више мјесто на ранг-листи. Тако нпр., новац као
подстицај радне активности има широко стимулативно дејство, јер може да
задовољи велики број разноврсних потреба. Сљедећи фактор од кога зависи
карактер стимулатора на раду је ширина социјалног ткива на који се односи. Што
је већи број људи који прихватају исте стимулансе радне активности, то је и значај
мотиватора већи. Зато треба подстицати процес заједничког задовољавања по-
треба, односно заједничке мотивисаности. Моптивацијско дејство појединих
мотиватора за рад сваког запосленог у државној управи у великој мјери зависи од
степена његове идентификације са послом који обавља, односно са организацијом
у којој је запослен. Висок степен мотивације за рад постоји код оних који се у
384
Опширније видјети: др Веселин Илић: „Рад као култура“, изд. Вук Караџић, Београд 1997.

MODERNA UPRAVA
великој мјери поистовјећују са послом и организцијом, јер су у могућности да

задовоље своје основне и изведене мотиве385.
Запослени у администрацији који се не поитовјећују са послом и органи-
зацијом у којој раде, који не виде смисао и значај посла који обављају, ако не
уживају у раду, губе и мотивацију за рад. Због тога, мотивацију за рад треба
стално обнављати и одржавати, и поред чињенице што поједини мотиви, или
највећи број њих, постоји истовремено у истој личности, али се на смјену
актуелизују. Због тога у различитим ситуацијама исте потребе могу да имају и
сасвим различите карактере. Потреба (мотив) који доминира и управља човјеко-
вим понашањем у одређеном периоду може да има необично мали значај у
другом. Када се задовољи једна потреба, онда на сцену ступа друга потреба и она
условљава човјеково понашање. Значи, човјек задовољавајући једну потребу
иницира другу, задовољавањем те друге потребе он подстиче трећу, и тако стално.
Људски живот представља један непрекидан процес задовољавања једних
и иницирања других потреба. Сама чињеница да човјека на рад не покреће једна,
већ мноштво потреба показује да и рад и радна средина представљају извор
задовољавања многих потреба. Уколико је већи број потреба (мотива) који
покрећу на рад, утолико ће људи обављати рад са више задовољства, полета386.
Овдје је важно нагласити чињеницу да без обзира на то како и колико ради, човјек
никада неће моћи радом да задовољи своје потребе. То се неће моћи догодити чак
ни онда када буде за свој рад добијао максималну надокнаду, јер управо радећи и
заовољавајући своје потребе човјек тиме иницира све шири и нови круг потреба.
Значи, општи и коначни циљ је истовремено и појединачни и колективни циљ.
Тада се остварује идентификација општих и индивидуалних интереса или
поистовјећивање човјека са организциојм у којој ради.
У новије вријеме када је ријеч о мотивацији, развијен је модел људских по-
тенцијала. Он има ове претпоставке. Прва је претпоставка да рад људима (службе-
ницима) није инхерентно мрзак и наметнут. Дакле, човјек није инхерентно лијен.
Људи желе да допринесу одређеним циљевима који за њих имају смисао и које су
они сами помогли да се утврде. Дакле, претпоставка је, ако људи партиципирају у
дефинисању и доношењу циљева, онда ти циљеви за њих имају смисао. Онда су
они спремни да се ангажују за остварење тих циљева387. Друга претпоставка је да
већина људи може да буде много креативнија и да врши самоконтролу и
самоусмјерење више него што то траже њихова радна мјеста у администрацији.
Наиме, ... „човјек може да буде већи од свог задатка“ (Фридман). Смисао
савременог модела организације људских потенцијала да запослени не користе
само оно што захтијева неко испарцелисано радно мјесто, него користи све
способности којима човјек располаже.
Дакле, изван уских захтјева радног мјеста произилази и другачија улога
руководиоца.
385
Др М. Новак: „Природа мотиватора“, изд. Напријед Загреб 1998., стр. 54.
386
Т. Чилд: „Човјек и организација“, изд. Савремена администрација Београ 2000.
387
Супротно овом ставу тејлоризам полази од песимистичке претпоставке о човјеку, о његовој
природи, тврдећи да је рад инхерентно мрзак већини људи.

MODERNA UPRAVA
Главни задатак руководиоца да употријеби, односно омогући употребу

недовољно искориштених људских потенцијала. Друго, руководилац треба да
створи околину у којој сви чланови тима могу допринијети, у границама својих
способности. Заправо, главни задатак руководиоца је да створи оптималне услове
да запослени могу испољити своје способности, а не да их руководилац само
оштро и бирократски надзире и контролише.
Треће, руководилац треба да иницира пуну партиципацију у важним
стручним питањима, да континуирано проширује самоусмјерење запослених и
самоконтролу службеника388.
Овако изграђен модел постулира да ће проширење утицаја запослених,
њихово самоусмјерење и самоконтрола водити директним побољшањима у
оперативној ефикасности.
Критерији и стандарди за оцјењивање рада државних службеника набро-
јани су у члану 6 Правилника о поступку оцјењивања и напредовања државних
службеника389. Као предмет оцјене и верификације рада државних службеника су
постигнути резултати при извршавању послова радног мјеста и остварени и
постављени радни циљеви, квалитет рада, ефикасност у раду, самосталност у
раду, стваралачке способности и иницијативе, вјештина комуникације, спремност
прилагођавања промјенама и остале способности које захтијева радно мјесто.
Овако широко захваћени критерији за оцјену рада државних службеника подије-
љени су у два сегмента: они који су везани за резултате рада и испуњавање радних
циљева и други сегмент критерија који су везани за капацитете, способности,
квалитет или евантуално слабости службеника.
Најновије истраживање, које је урадио проф. др Иван Копрић, а које
третира питања и проблеме управљања радним извршењем (учинковитост, пер-
формансе, менаџмент) истиче да се радна успјешност може идентификовати преко
кључних њених циљева и сврхе:
„Побољшање успјешности у раду
Развој индивидуалне каријере и планирање сукцесије
Утврђивање појединачних и организацијских потенцијала
Утврђивање потребе за усавршавањем и образовањем
Професионална оријентација и распоред људи у организацији
Осигурање потицајног система награђивања, итд.
Организацијски интерес:
- Развојне информације о службеницима
- Евалутивне информације за одлуке о награђивању, напредовању, итд.
Индивидуални интерес:
- Информације о властитом учинку и успјешности
- Добивање награда и могућност особног развоја“390
388
Опширније видјети: Стивен Кави: „Седам навика успјешних људи“, изд. ПС-ЕДИТОР-ИП,
Београд 2007.
389
Наведени Правилник Влада Републике Српске је донијела 26.05.2009. године.
390
Проф.др. Иван Копрић: „Управљање радним извршењем“, Пројекат УНДП, Сарајево 2009. год.

MODERNA UPRAVA
Новоусвојени систем оцјењивања државних службеника Републике Срп-

ске је један од темеља политички неутралне, високо професионалне, модерне и
савремене државне управе и њених запсолених службеника, који инзистира на
таквој радној активности која афирмише, подстиче, профилира и води ка што
бољем, квалитетнијем и креативнијем раду државних службеника. С обзиром на
релевантну чињеницу да се оцјењивање државних службеника врши сваких 6
мјесеци (два пута у току календарске године), оно има за циљ добијање објектив-
ног, ваљаног и компаративног прегледа њиховог успјеха на послу, афирмацији
стручности и способности. Поред овога, циљ оцјењивања ефеката рада државних
службеника треба сагледавати у контексту ратвоја и осавремењавања људскиј
потенцијала, као и програма адекватног стручног едуцирања и усавршавања запо-
слених. Зато је обука државних службеника стратешки и перманентан циљ и сврха
освјежавања знања и праћења европских достигнућа у стицању вјештина држав-
них службеника.
У ширем контексту оцјењивања рада треба да дисциплинује државне
службенике да побољшају квалитет и квантитет свога рада, а тиме и да побољшају
квалитет услуга које пружају грађанима и пореским обвезницима.
Закључна анализа
Функције слободног времена државних службеника са становишта повеза-

ности радног времена у канцеларији и слободног времена, односно, активности у
слободном времену углавном се остварују преко одмора, активности у циљу
развоја личности као слободне и стваралачке, а код неких изражена је жеља за
забавом и игром. Међутим, овим садржајима у слободном времену не исцрпљују
се све активности у слободном времену службеника, постоји читав низ слободно
изабраних активности које они слободно бирају настојећи да искажу своју
самобитност и слободу при избору понашања.
Када је ријеч о игри и забави, у слободном времену, оне требају да допри-
несу рекреацији, опуштању, подизању физичко-психолошке кондиције, јер она
доприноси стабилности личности запослених у администрацији и пресудно утиче
на ефикасност и ефективност рада.
Истраживање слободног времена запослених у администрацији, сходно
нашем схватању проблема, треба имати за циљ да се осмисле оне активности у
слободном времену које ће истински бити у функцији свестраног развоја личности
службеника који се према раду односе као према акту своје људске самореали-
зације, и да се умање негативне посљедице подјеле рада засноване на хијерар-
хијској структури организације рада, умање напетости, фрустрације, елиминишу
мобинг понашања, који су карактеристични за извјестан број руководилаца, који у
недостатку стучне компетентности или због своје личне ускогруде комуникације

MODERNA UPRAVA
понекад имају негативан или предимензиорано критичан однос према запосле-

нима391.
Смисао, суштина и циљ је формирање хармоничних, солидарних, стручно
компетентних веза и интеракцја, као и профилирање високо професионалних и на
закону заснованих односа међу запосленима.
РЕЗИМЕ
Функције слободног времена државних службеника са становишта повеза-

ности радног времена у канцеларији и слободног времена, односно, активности у
слободном времену углавном се остварују преко одмора, активности у циљу ра-
звоја личности као слободне и стваралачке, а код неких изражена је жеља за
забавом и игром. Међутим, овим садржајима у слободном времену не исцрпљују
се све активности у слободном времену службеника, постоји читав низ слободно
изабраних активности које они слободно бирају настојећи да искажу своју
самобитност и слободу при избору понашања.
SUMMARY
The functions of civil servants’ free time from the point of relations between
working hours in the office and free time, ie, activities in their free time are mainly
realized through holidays, activities to develop people to be free and creative, and some
have expressed a desire for fun and play. However, these activities in their free time do
not exhaust all the activities in their free time, there are a number of freely chosen
activities that they freely choose trying to express their identity and freedom in the
choice of behavior.
391
Опширније види С. Кави, оп.цит.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Никола Ковачевић,
помоћник министра правде
ТРАНСФОРМАЦИЈА ВЛАСНИЧКИХ ОДНОСА У

РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Као што је познато у бившој СФРЈ у примјени је био Закон о основним

својинско-правним односима („Службени лист СФРЈ“ број 6/80 и 36/90), који је
преузела и Република Српска уз одређене измјене и допуне овог закона, он је још
увијек у примјени, а све до почетка примјене Закона о стварним правима
Републике Српске. Закон о основним својинско-правним односима и низ других
закона из бивше СФРЈ као и бивше СРБиХ су регулисали својинско-правне односе
што је стварало одређене проблеме у имплементацији тих прописа.
Закон о стгварним правима је засигурно најважнији закон којег је донијела
Народна скупштина РС, а објављен је у „Службеном гласнику Републике Српске“,
број 124/08, чија ће примјена, највјероватније, почети 01.01.2010. године. Својин-
ско-правни односи, по својој природи, детерминишу основе друштвено-економ-
ских односа у сваком друштву и имају значајан утицај на регулисање свих других
односа у свим сферама друштвеног живота. Управо из тих разлога у правничкој
јавности и у јавности уопште влада велики интерес за Закон о стварним правима, о
чему ћемо говорити и на овом семинару. Закон о основним својинско-правним
односима бивше СФРЈ донијет је у вријеме када је друштвена својина и самоу-
прављање били основне вриједности друштвено-политичког уређења тог система.
Друштвена својина је била уставна категорија, а друштвено-економски и поли-
тички систем се темељио на друштвеном власништву. Друштвена својина, као
таква, је уствари била негација својине, јер није имала титулара у правом смислу
те ријечи, мада је фактички са имовином – друштвеном својином, управљао онај
друштвено-правни субјекат који је на тој имовини имао право кориштења односно
право располагања.
У таквим односима приватно власништво није уживало уставну гаранцију
па чак ни у посљедњој фази развоја социјалистичке Југославије. Уставом из
1974.године физичким лицима је било зајамченно право власништва на предме-
тима који служе личној потрошњи и задовиољењу личних и културних инетерса.
Оваква уставна одредба је посљедица тадашњег идеолошког опредјељења које је
правило разлику између власништва над предметима који служе задовољењу
личних потреба и приватног власништва. Наиме, приватно власништво је било
основ за стицање профита, па је из тог разлога било под одређеним ограничењима,
а све под познатом девизом забране експлоатације човјека од стране човјека. За
разлику од личног власништва које је било гарантовано Уставом, приватно
власништво је било ограничено на многим стварима, а прије свега на некретни-
нама. Према тадашњим прописима земљорадницима је било загарантовано право
власништва на обрадивом пољопривредном земљишту највише до десет хектара
али по домаћинству. Интересантно је да се домаћинство појављивало као условни

MODERNA UPRAVA
правни субјекат у погледу ограничења права на пољопривредно земљиште. Гра-

ђани којима није било основно занимање пољопривреда, могли су имати пољо-
привредно земљиште до 3 хектара. Дакле, основно опредјељење тадашњег си-
стема, да грађани, удружења грађана и друга грађанско-правна лица могу бити
носиоци права воласништва у границама и под условима прописаним законом
(члан 1. ЗОСПО), као и да власник може ствар посједовати, с њом се користити и
располагати у границама прописаним законом. Право власништва се могло оду-
зети под условима прописаним законом а у складу са чланом 8. горе наведеног
закона а што подразумијева да тадашњи устав није гарантовао право својине у
правом смислу те ријечи, јер је ова била ограничена и могла се одузимати у складу
са савезним и републичким прописима.
Различит правни статус је имала лична својина, која је служила за задово-
љење личних потреба грађанина и његове породице. Приватно власништво је
посматрано као узрок могућих социјалних неједнакости, па из тог разлога при-
ватно власништво је било ограничено у обиму уређеном тадашњим прописима.
Под ограничењем на пољопривредном земљишту, о којем сам већ нешто
рекао, значајна ограничења у погледу права власништва су се односила и на
стамбено власништво. Према Закону о национализацији најамних зграда у град-
ског грађевинског земљишта, физичка лица су могла имати два стана и једну
породичну кућу са два, односно три мања стана, или двије породичне куће са два
или највише три мања стана. Право власништва на становима је зависило
првенствено од тога да ли је стан био у приватном или друштвеном власништву.
Већина станова је била у друштвеном власништву јер се стамбена градња у
бившој Југославији и СРБиХ у правилу финансирала из друштвених средстава,
односно фонда заједничке потрошње намијењена за стамбену изградњу, по
принципу солидарности.
На становима у друштвеном власништву одређено правно лице - давалац
стана је имало право кориштења или располагања на том стану, а грађани као
физичка лица по основу радног односа су такав стан добијали на кориштење по
основу станарског права. Станарско право се стицало на основу рјешења о додјели
стана од стране даваоца стана на кориштење и фактичког усељења. Право упра-
вљања на тим становима је по тадашњим прописима се преносило на СИЗ-ове за
становање, а носилац станарског права је био у обавези да закључи уговор о
кориштењу стана са СИЗ-ом за становање. Брачни супружници су по сили закона
били носици станарског права без обзира ко је од њих добио рјешење о додјели
стана. Брачни супружник који није био носилац станарског права по основу
рјешења био је носилац станарског права на том стану по основу закона, тзв.
изведено станарско право. Остали чланови породичног домаћинства су били кори-
сници стана и стицали одређена права, као што је станарско право након смрти
носиоца станарског права од страна дотадашњег носиоца станарског права или
након престанка кориштења станарског права. Ова права су била регулисана по до
тада важећем закону о стамбеним односима. Једно лице је могло бити носилац
станарског права само на једном стану. Носилац станарског права је имао и
одређена овлаштења утврђена законом, која има и власник, али се то право у мно-

MODERNA UPRAVA
гоме разликовало од права власништва. Носилац станарског права није могао

продати ни изнајмити такав стан, али је исти могао бити наслијеђен од лица,
чланова породичног домаћинства, утврђено Законом о стамбеним односима, на
одређен број лица утврђеног Законом о стамбеним односима. Носиоци станарског
права су имали обавезу да стан на којем су имали станарско право трајно користе,
а у случају некориштења у периоду дужем од шест мјесеци давалац стана на
кориштење је могао тужбом тражити отказ уговора о кориштењу стана. Носилац
станарског права је могао у складу са одредбама тадађшег закона извршити
замјену стана са другим носиоцима станарског права и у случају када носиоци
станарског права нису били у радном односу код истог послодавца. Оваква
замјена је вршена закљученим уговором између носиоца станарског права који је
захтијевао писмену сагласност давалаца стана на кориштење.
Што се пак тиче пословног простора, и ова категорија власништва је била
под ограничењем тадашњих прописа. Посебним законом СРБиХ је прописан
максимум пословног простора који је у приватном власништву могао износити
максимално до 70 квадратних метара.
Када је у питању претварање друштвеног у државно власништво прва
значајна трансформација у овој области у Републици Српској извршена је Законом
о преносу средстава друштвене у државну својину („Службени гласник Републике
Српске“, број 4/93). Према одредби члана 3. овог закона средства у друштвеној
својини правних лица, чија су сједишта на територији Републике Српске постају
државна својина, с тим да досадашњи корисници задржавају право кориштења
средстава у сврху у коју су и до тада средства употребљавали. Дакле, овим
законом је практично престала друштвена својина која је трансформисана у
државну својину, с тим да законом није јасно назначено ко је титулар тог права.
Управо из тог разлога Народна скупштина Републике Српске је донијела
аутентично тумачење Закона о преносу средстава друштвене у државну својину,
објављено у „Службеном гласнику Републике Српске“, бр. 74/07. Према наве-
деном тумачењу, својина која је из друштвене трансформисана у државну својину
се има сматрати својином Републике Српске и као таква ће се у земљишним
књиганма уписати као својина Републике Српске. Према одредбама наведеног ту-
мачења земљишно књижним канцеларијама је наложено да по службеној ду-
жности наведену својину упишу као власништво Републике Српске. Одлуком
високог представника ово тумачење је повучена, па није дошло до реализације
истог. Међутим, према одредбама Закона о приватизацији државног капитала у
предузећима („ Службени гласник Републике Српске“ број 24/08), Република
Српска се де иуре и де фацто понашала као власник те имовине. Према одредбама
тог закона предмет приватизације је државни капитал у предузећима под условом
да на дан ступања на снагу овог закона на предузећу није покренут стечајни или
ликвидациони поступак. Интересантна је одедба члана 4. наведеног закона, која
регулише да изграђено грађевинско земљиште које предузеће користи у складу са
законом на дан ступања на снагу овог наведеног закона улази у имовину
предузећа и постаје његовом својином, осим грађевинског земљишта на којем је
задржано право трајног кориштења.

MODERNA UPRAVA
У трансформацији власништва најрадикалније промјене су извршене у

статусу грађевинског земљишта. Према Закону о национализацији најамних згра-
да и градског земљишта грађевински објекти су могли бити у приватном
власништву, али је по том закону дошло до раздвајања власништва на згради и
власништва над земљиштем. Тим законом је укинуто правно јединство између
земљишта и зграде. Власник зграде изграђене на градском грађевинском зе-
мљишту је имао двојака права – право власништва на згради, али право трајног
кориштења на грађевинском земљишту на којем се налази зграда. Правно
јединство некретнина је било могуће само тамо гдје је земљиште могло бити у
приватном власништву, као што су насеља ван града и градског простора.
Високи представник је 2003. године наметнуо Закон о грађевинском
земљишту, који је начинио радикалну реформу власничких односа на градском
грађевинском земљишту. Овим законом је дошао до изражаја принцип да градско
грађевинско земљишту може бити у приватном и државном власништву, те да се
грађевинско земљиште које је у приватном власништву, може преносити путем
правних послова. Наведеним законом у већем обиму је извршена денациона-
лизација градског грађевинског земљишта у државном власништву, а што
практично значи да је локалним заједницама остало право управљања и распо-
лагања на грађевинском земљишту у државном власништву само на земљишту на
којем није успостављено приватно власништво. Право трајног кориштења, као
основни институт правног режима тадашњег Закона о грађевинском земљишту, је
укинуто одредбом члана 39. наведеног закона и трансформисано у право вла-
сништва (приватно или државно). Дакле, овим законом је дефинитивно укинуто
право трајног кориштења и трансформисано у право власништва, и то у корист
власника зграде, било оно физичко или правно лице. Закон прописује да се упис
права власништва на изграђеном грађевинском земљишту по сили закона уписује
у корист власника грађевинског објекта, и то у величини земљишта на којем се
налази зграда, као и дијелу земљишта потребног за употребу те зграде према
урбанистичком регулационом плану.
Корак даље у правном режиму градског грађевинског земљишта је Закон о
грађевинском земљишту из 2006. године. Основна новина овог закона је што
изједначава статус изграђеног и неизграђеног грађевинског земљишта које није
приведено намјени. Наиме, грађевинско земљиште које није приведено намјени
престаје бити објектом државног власништва, и по сили закона се враћа ранијим
власницима. У власништву државе остало је само оно грађевинско земљиште које
ни по којем основу није прешло у приватно власништву. Уколико се ради о град-
ском грађевинском земљишту које је у државном власништву, то земљиште
локалне заједнице у законом утврђеном поступку, продају трећим лицима као
инвеститорима изградње. Имплементацијом овог закона можемо констатовати да
је извршена потпуна денационализација грађевинског земљишта.
Трансформација власничких односа нужно је довела и до трансформације
концепта етажног власништва које је постојало у бившој СФРЈ и бившој СР БиХ.
Ранији концепт етажног власништва је подржавао односе искључивог друштвеног
власништва над земљиштем у градовима и насељима градског карактера, што је

MODERNA UPRAVA
такође значило негирање правног јединства између земљишта и грађевинског

објекта на том земљишту.
Први корак у трансформацији етажног власништва је учињен Законом о
приватизацији државних станова у Републици Српској. Овај закон омогућава
право носиоца станарског права на откуп стана по основу уговора о откупу
станова, који је уједно и служио као правни основ за стицање права власништва на
стану као посебном дијелу зграде, као и право заједничког власништва над
заједничким дијеловима и уређајима зграде, али са правом кориштења на
земљишту на којем се та зграда користи. Закон о приватизацији станова је водио
рачуна о стању на терену и имао је у виду да за станове и зграде не постоји
земљишно књижно тијело, односно да ти објекти нису обухваћени катастарском
евиденцијом и евиденцијом у земљишним књигама, па је остала једина могућност
да се право власништва на становима стиче полагањем уговора и уписом у књиге
положених уговора.
Међутим, Закон о приватизацији државних станова није био у супротности
са тада важећим Законом о грађевинском земљишту, јер је тада важећи Закон о
грађевинском земљишту познавао институт права трајног кориштења на зе-
мљишту. Тек доношењем Закона о грађевинском земљишту из 2003. године, као
што смо напоменули, укида се право трајног кориштења и исто се трансформише
у право власништва. Закон о грађевинском земљишту из 2003. године, успоставља
дакле потпуно нови режим градског грађевинског земљишта и сљедбено томе и
правни режим етажног власништва. Градско грађевинско земљиште по први пут
може бити у приватном власништву, чиме се практично укида монопол државе,
што је регулисано чланом 39. поменутог закона. Овом одредбом је на децидан
начин регулисано да земљиште испод зграде, као и оно које служи за њену
редовну употребу, припада власницима зграде, односно власницима посебног
дијела зграде без обзира била то физичка или правна лица.
Закон о стварним правима посвећује посебну пажњу својини на посебном
дијелу зграде (етажно власништво), које је регулисано чланом 80-107. Закона о
стварним правима. Нови концепт етажног власништва успоставља се на принципу
сувласништва некретнине као цјелине. Наиме, успостављање правног јединства
некретнине главни елемент у етажном власништву је на земљишту, а не на
посебном дијелу зграде. Права са земљишта се шире на оно што је са њим трајно
спојено, укључујући зграде, а кроз њу и посебне дијелове зграде. Тако у чл. 80,
који регулише појам својине на посебном дијелу непокретности, дефинише се да
етажна својина произилази и остаје недвојиво повезана са одговарајућим сувла-
сничким дијелом, идеалним дијелом на непокретности на којем је успостављена
етажна својина, те се може заједно с њим пренијети на друго лице или оптеретити.
Својина одређеног посебног дијела непокретности овлашћује етажног власника да
тај посебни дио непокретности искључиво користи и располаже с њим, као и на
заједничким дијеловима непокретности на којима има право сусвојине.
Етажно власништво се може успоставити и на одговарајућем сувласни-
чком дијелу у погледу дијела некретнине које представљају засебну употребну
цјелину, као што је стан, пословна просторија, гаража јасно омеђена и намијењена

MODERNA UPRAVA
за паркирање моторних возила. У односу на досадашња уређења, етажно вла-

сништво се може протезати и на неке споредне дијелове који са посебним дијелом
чине грађевинску цјелину ако је тај дио јасно разграничен од осталих дијелова
некретнине и неометано доступан. Етажно власништво се успоставља на основу
једностраног правног посла, која се назива изјава о диоби, или уз сагласност свих
сувласника, у ком случају сувласници сачињавају споразум о диоби. Правни
послови којима се врши диоба и успостављање етажног власништва морају бити
сачињени у писменој форми, прописаној законом. Поред наведеног правног посла,
као правног основа, за успостављање етажног власништва, потребан је и упис
истог у земљишне књиге, као моменат стицања права етажног власништва на
одређеној етажи.
Важећим Законом о земљишним књигама, у члану 30. прописан је начин и
поступак уписа на стану етажног власништва у земљишне књиге. У пракси се
показало да одредбе овог члана су недоречене и непримјењиве, па из тог разлога
су извршене измјене и допуне важећег Закона о земљишним књигама, које се
посебно односе на измјену члана 30. важећег закона. Према одредбама измије-
њеног члана 30. Закона о земљишним књигама, за сваку зграду која се етажира,
успоставља се земљишно књижни уложак који се означава као етажни. У А-II
листу етажног земљишног улошка зграде уписује се текст који упућује на
земљишно књижне улошке у којима је извршен упис етажних јединица те зграде.
У B листу етажног улошка зграде уписује се заједничко власништво у корист
свагдашњих власника етажних јединица зграде.
За укњижбу права етажне својине потребно је имати уговор о диоби или
изјаву, као и план посебног дијела зграде који се жели укњижити. План посебног
дијела зграде мора бити израђен од стране овлаштеног лица и овјерен од на-
длежног органа. Етажна својина ће се уписати након што надлежни орган управе
потврди да одређени стан или друга самостална просторија у другој згради и на
одређеној земљишној честици је самостална употребна цјелина.
Закон о стварним правима, као и Закон о земљишним књигама, прописује
обавезу примопредаје положених исправа о откупу станова између Републичке
управе за геодетске послове с једне стране и мјесно надлежних судова с друге
стране. У том циљу законодавац је обавезао министра правде да у року од 60 дана
од дана ступања на снагу Закона о измјенама и допунама Закона о земљишним
књигама донесе посебан акт о испуњавању претпоставки из члана 94. Закона о
земљишним књигама за пренос положених уговора из Републичке управе за
геодетске и имовинско-правне послове у мјесно надлежне судове односно земљи-
шно књижне канцеларије.
Упис етажног власништва за откупљене станове, земљишно књижне кан-
целарије су дужне извршити по службеној дужности, и Министарство правде са
Републичком управом за геодетске и имовинско правне послове и основним
судовима, врши припреме на реализацији ове одредбе. Будући да грађевинско
земљиште у приватном и државном власништву градитељу новог грађевинског
објекта, куповином грађевинског земљишта постаје и власник истог уписом у
одговарајуће земљишне књиге. Градитељ може на таквом земљишту, обзиром да

MODERNA UPRAVA
је власник, успоставити хипотеку, а поред тога градитељ, у правилу, закључује

посебне уговоре са купцима будућих станова у којем случају се ради о
облигационо правним односима између градитеља и будућих власника стана.
Закон о стварним правима уводи нов институт, под називом право гра-
ђења. Овај институт нема никакве везе са грађењем на туђем земљишту, јер су
сасвим другачији односи између власника земљишта и градитеља таквог објекта.
Институт грађења на туђем земљишту је један од начина стицања својине и Закон
о стварним правима је углавном преузео правила тог института из Закона о
основним својинско правним односима. Право грађења као нов институт у Закону
о стварним правима носи генезу из њемачког права и овај институт ће имати
практичну примјену у пракси. Ријеч је о ограниченом стварном праву које
његовом имаоцу даје право да на површини земље или испод ње изгради одређени
грађевински објекат. Носилац тог права са власником грађевинског земљишта
закључује уговор о времену кориштења тог земљишта и цијени – закупнини
кориштења тог земљишта. Са оваквим уговором као стварним теретом на одре-
ђеном грађевинском земљишту, носилац тог права стиче право да код надлежног
органа издејствује грађевинску документацију за изградњу одређеног грађе-
винског објекта, наравно у складу са урбанистичким и регулационим планом. Овај
институт има неке карактеристике права трајног кориштења, али је основна
разлика у томе што у уговорне односе ступају носилац тог права и власник
грађевинског земљишта. Носилац тог права је у обавези да власнику земљишта
плаћа одређену уговорену накнаду за вријеме и у висини одређеној уговором.
Значајна новина у Закону о стварним правима односи се и на посебну
дефиницију појма права својине и појма некретнине. Наиме, већ у члану 3. Закона
о стварним правима, установљава се само једна врста својине, без обзира о којем
се носиоцу права својине ради. То практично значи да су сви носиоци права
својине, физичка и правна лица, ентитети и локалне заједнице, у погледу права
својине, потпуно изједначени. Закон, дакле, не прави разлику између државне и
других облика својине, па по овом закону, држава губи све привилегије као
носилац права својине које је имала по до сада важећим прописима. То се посебно
односи на право прече куповине, те многа питања која се тичу статуса градског
грађевинског земљишта, питања одржаја и томе слично.
Држава, овдје се мисли на ентитете и локалне заједнице, као ималац права
својине, у кориштењу овлаштења као власник одређених ствари, мора се по-
нашати као добар привредник и поштовати сва правила тржне економије, као и
остала физичка и правна лица.
Једно од значајних новина у Закону о стварним правима се односи и на
питања дефинисања правног појма некретнине, која овим законом добија потпуно
нову дефиницију у односу на рјешења из до сада важећих закона. Наиме, по
одредбама Закона о стварним правима, под појмом непокретности се подра-
зумијева честица земљишне површине, заједно са оним што је са земљиштем
трајно спојено на површини, или испод ње, ако законом није другачије одређено.
Ово је једна од суштинских новина у реформи нашег правног система у области
стварних права. Закон прихвата начело superficio solo cedit и на тај начин

MODERNA UPRAVA
успоставља принцип правног јединства непокретности, а што практично значи да

све оно што је изграђено на земљишту дијели правну судбину тог земљишта.
Када је у питању дејство Закона о стварним правима, чланом 334. Закона је
прописано да на стицање, промјену, правно дејство и престанак стварних права,
ступањем на снагу Закона о стварним правима, примјењују се одредбе овог за-
кона, ако овим законом или посебним законима није нешто друго одређено. Када
је у питању одржај, као начин стицања својине, и на државном власништву, овим
чланом је регулисано да се у рок за стицање својине непокретности које су на дан
ступања на снагу овог закона биле у друштвеној, односно у државној својини, као
и за стицање стварних права на тим непокретностима одржајем, не рачуна вријеме
држања, односно посједа те ствари, док су на снази били прописи који су
изричито искључивали одржај као начин стицања својине.
Будући да је чланом 355. Закона о стварним правима таксативно набројано
који закони престају са важењем моментом почетка примјене Закона о стварним
правима, у члану 356. Закона о стварним правима је регулисано да поступци о
стицању, заштити и престанку права својине и других стварних права, започети на
основу прописа који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона,
окончаће се по одредбама тих прописа.
Што се тиче стицања права власништва, нема битних измјена у односу на
ранија рјешења. Право власништва се може стећи на основу правног посла (де-
риватно стицање или на основу закона – оригинално стицање), судске одлуке или
путем насљеђивања. Код стицања права власништва на некретнинама на основу
правног посла, за стицање власништва потребан је упис у одговарајуће земљишне
књиге. То важи и за упис хипотеке, служности, право становања и остала стварна
права. Међутим, законодавац је појачао форму правног посла којим се стиче право
власништва на некретнинама. Наиме, према ранијим одредбама, власништво на
некретнинама се стицало на основу писменог уговора уз обавезну овјеру потписа
продавца и купца који се вршио код суда. Доношењем Закона о нотарима и
моментом почетка рада нотаријата, сви правни послови који имају за предмет
пренос или стицање власништва и других права на некретнинама, морају бити
нотарски обрађени. Поступак нотарске обрађене исправе је разрађен Законом о
нотарима, а обавезну нотарску обраду одређених правних послова регулише Закон
о нотарима, Породични закон, Закон о насљеђивању и Закон о привредним
друштвима, а што се пак тиче уговора о преносу права власништва на некрет-
нинама, форма тих уговора ће бити уређена Законом о облигационим односима.
Битно је напоменути да одржај као оригиналан начин стицања својине је задржан
и у Закону о стварним правима, са роковима који су били утврђени у до сада
важећем закону и да се путем одржаја власништво може стећи без обзира ко је
носилац права власништва. Као што је познато, према до сада важећим пропи-
сима, путем одржаја се није могло стицати право власништва на друштвеној
својини.
Поступак нотарски обрађене исправе је децидно регулисан законом и
ријеч је о строго формалном акту и нотарски обрађена исправа мора садржавати
све елементе прописане законом. У поступку нотарске обраде, нотар провјерити
да ли су странке способне и овлаштене за преузимање правних послова. Поред
утврђивања идентитета странака, нотар је дужан да испита праву вољу странака,

MODERNA UPRAVA
објасни им правну природу и посљедице које производи такав правни посао, а

затим да изјаве воље странака јасно и недвосмислено састави у облику нотарски
обрађене исправе. Ово је врло важно питање са аспекта правне сигурности. Нотар
као високо стручно лице са свим осталим условима које мора испуњавати према
одредбама Закона о нотарима у контакту са странкама се понаша као независно
треће лице, с посебним задатком да подједнако заштити интерес обје стране.
Будући да нотар обавља јавна овлаштења, нотарска исправа у правном послу који
он састави има карактер јавне исправе, са свим предностима које јавна исправа
има у правном промету.
Након доношења Закона о стварним правима, Министарство правде је
организовало низ стручних савјетовања у вези са овим законом, и углавном је дата
снажна подршка рјешењима која нуди Закон о стварним правима. На семинарима
је указано на потребу да би било корисно да се из практичних разлога одгоди
примјена Закона о стварним правима, како би сви они који ће радити на примјени
закона имали довољно времена да се припреме за практичну имплементацију
Закона о стварним правима. Уважавајући ове примједбе, Министарство правде је
предложило Влади Републике Српске да се Законом о измјенама Закона о ствар-
ним правима одложи његова примјена до 01.01.2010. године. Овај закон је упућен
на разматрање Влади Републике Српске и уколико га прихвати, биће упућен у
даљу скупштинску процедуру.
Summary
As it is known, the Law on the basic property-legal relations ("Official Gazette

of SFRY", No. 6/80 and 36/90) was implemented in the former Yugoslavia, which was
also taken over by the Republic of Srpska, with certain amendments to this law. It is
still in force, until the beginning of the implementation of the Law on Real Rights of the
Republic of Srpska. The Law on Basic Property-Legal Relations and many other laws in
the former Yugoslavia and the former SRBiH regulated property-legal relations, which
created certain problems in the implementation of these regulations.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Мирослав Радинковић,
дипломирани менаџер пословне економије,
координатор за развој ИТ пројеката,
Агенција за информационо друштво
Републике Српске - АИДРС
Милан Латиновић
дипломирани инжењер електротехнике,
виши стручни сарадник за софтверски инжењеринг,
Републике Српске – АИДРС
СТРАТЕШКИ ОКВИР РАЗВОЈА еВЛАДЕ И еСЕРВИСА У СВИЈЕТУ
Сажетак
Овај рад обрађује оквирне параметре и механизме подршке развоја

рјешења из домена еВладе, односно еСервиса у свјетским оквирима, уз осврт на
искуства Европске уније.
Разматран је развој информационог друштва, као једног од најважнијих
чинилаца развоја друштва 21. вијека, као и узрочно-посљедичне везе између
развоја информационог друштва и развоја савремене и ефикасне јавне адми-
нистрације.
Сачињен је и преглед основа примјене информационо комуникационих
технологија у јавној управи, односно појмова: еВлада, еСервис, те категоризација
еСервиса.
Урађен је осврт и на примјере добре праксе у развоју рјешења еВладе у
свијету, као и искуства земаља у транзицији, која могу бити извор драгоцјених
искустава за Босну и Херцеговину и Републику Српску. У свјетлу амбиције Босне
и Херцеговине за чланство у Европској унији, размотрен је правни оквир
Европске уније.
У овом раду се такође разматрају ограничења и изазови о којим се мора
водити рачуна приликом планирања развоја и примјене ИКТ рјешења у јавној
управи.
Савремена јавна управа – темељ и предуслов развоја модерног друштва
Развијена друштва 21. вијека у великој мјери напредак остварен у недавној

порошлости могу приписати промјени парадигме основног покретача развоја тих
друштава. Стога се у контексту развијеног друштва више не говори о инду-

MODERNA UPRAVA
стријском друштву, већ о друштву заснованом на знању392 и информационом

друштву393. Овдје се не ради о пукој семантици, јер се нагласак ставља на водећу
снагу, односно носиоца глобалних технолошких промјена које су се одиграле
крајем 20. и почетком 21. вијека – информационо комуникационе технологије
(ИКТ). Горе поменута промјена стога представља израз свеобухватних трансфор-
мација које је са собом донијела примјена ИКТ у готово свим аспектима живота и
рада.
Свеобухватне, тачне, благовремене информације, знање, као и иновације
су постали основни ресурси једног друштва, и ти ресурси су основа напретка и
боље будућности за његове грађане у 21. вијеку. Ови ресурси доприносе
унапређењу конкурентности на глобалној свјетској сцени, која управо примјеном
ИКТ постаје сваким даном све мања, а актери све ближе једни другима, што за
узврат доводи до још већег заоштравања конкуренције између привредних
субјеката, националних економија као и мултинационалних корпорација.
Може се слободно констатовати да је данас разлика у степену развијености
и компетитивности између појединих држава у директној сразмјери са разликом у
степену примјене и развоја знања и информација.
У оваквом окружењу неупитно је мјесто и улога ИКТ-а, било као
трансмисије или инфраструкуре, било као „катализатора“, а врло често и као
основног средства стварања нових вриједности у друштву и привреди.
Развој оваквог модерног друштва несумњиво подразумијева развој аде-
кватне, ефикасне и модерне јавне управе која ће својим функционалним
особинама, али и стратешком визијом, бити у стању не само да прати, већ и да
ствара услове за даљи развој друштва знања. У том контексту, примјена ИКТ-а
очигледно има двострану улогу: као средства постизања ефикасне јавне управе
али и као значајног фактора, покретача развоја друштва.
Историјски гледано, коријени процеса унапређења јавне управе сежу још у
другу половину прошлог вијека, односно његове 70-те године када су, у свјетлу
свјетске енерегетске кризе тражени начини за унапређење рада јавне управе394
кроз подизање ефикасности јавних служби.
Деведесетих година прошлог вијека, пад „гвоздене завјесе“ доноси изазове
у примјени ИКТ-а. Тако се у њиховој примјени види могући инструмент демо-
кратизације друштва и одговор на многе изазове транзиције са којим се пост-
тоталитарна друштва сусрећу395.
Све горе побројано даје стратешки оквир развоју ИКТ-а, те на позорници
свјетских дешавања са краја 20. и почетка 21. вијека поставља листу великих оче-
кивања од ИКТ-а у погледу подизања функционалности и ефикасности привреде,
392
Nico Stehr: Knowledge and Economic Conduct: The Social Foundations of the Modern Economy,
University of Toronto Press (2002)
393
Daniel Bell: The coming of Post-Industrial Society, Harper Colophon Books (1973)
394
Проф. др Здравко Злокапа, Реформе јавног сектора: Да ли је могло боље? Вашингтонски модел
новог јавног менаџмента: почеци и резултати, Модерна управа, бр. 1. (2008.)
395
Gerhard Banse, Christian J. Langenbach, Petr Machleidt: Towards the Information Society - The Case of
Central and Eastern European Countries, Springer-Verlag Berlin Heidelberg (2000)

MODERNA UPRAVA
али и јавног сектора. Др Предраг Димитријевић овај феномен појашњава на

сљедећи начин: „У условима када су тржиште и демократија постали универзална
социјална формула, монополске структуре морају се трансформисати у конку-
рентске, јер у противном ометају реформски капацитет. Ако се од економских
субјеката захтјева већа продуктивност, зашто се то не би тражило од јавне управе?
Од јавног сектора се тражи резултат, јер реформски процес се не може мјерити
ријечима, већ дјелом“.396 Суштину овог процеса открива др Петар Кунић конста-
тацијом: „Природа нових задатака захтијева прилагођен организациони облик и
нова правила игре.“397
Појам и значење еВладе и еСервиса
Шта је еВлада?
Појам „еВлада“ подразумијева примјену ИКТ-а у циљу постизања ефи-

касније и ефективније јавне администрације. При томе се поштује основно начело
по којем су грађани, односно корисници услуга на првом мјесту.398
Овај приступ подразумијева не само техничку и технолошку основу за
имплементацију електронских сервиса у сврхе реализације функција еВладе, већ
са собом доноси и суштинску промјену која се огледа не само у ефикаснијој
употреби ресурса, већ и унапређењу интеракције, те бољим резултатима примјене
политика. еВлада самим тим превазилази оквире инфраструктуре и њеног
нативног технолошког аспекта, и постаје једно од најмоћнијих средстава унапре-
ђења демократских процеса и механизама у друштву, чиме примјена њених меха-
низама добија још више на значају. Тиме се постиже један парадокс, да јавна
управа добија људски лик (human face) баш уз помоћ информационе технологије
(ИТ) – вјештачке интелигенције.399
Шта је еСервис?
По дефиницији, „еСервис“ представља било која услуга, како у јавној

управи, тако и уопште, која је доступна путем Интернета. У контексту еВладе,
еСервис можемо дефинисати као примјену Интернета ради ефикасне испоруке
владиних услуга.
396
Др Предраг Димитријевић: Менаџмент локалне самоуправе, Правни живот, тематски број 10, том
1, (2005)
397
Проф. др Петар Кунић, Модерна управа, бр. 1, Агенција за државну управу РС, стр. 15 (2008)
398
Сајт Европске комисије, посјећено: 03.01.2010.
http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/index_en.htm,
399
Проф. др. Предраг Димитријевић, Модерна управа, бр. 2, Агенција за државну управу РС, стр. 127
(2008)

MODERNA UPRAVA
Често у употреби наилазимо и на израз: „еУправа“ (енгл.: eGovernance),

koji označava primjenu Interneta kao sredstva efikasnog donošenja odluka u zajednici.
Tako sadržajem, obimom i kvalitetom usklađena uprava koja je okrenuta potrebama
korisnika postiže sinergetski efekat kako po pitanju pružanja usluga, tako i po pitanju
razvoja društva.
U pogledu odnosa između pružalaca i korisnika usluga, to jest odnosa interesnih
grupa u domenu usluga eVlade, izvršena je i osnovna podjela na odnose tih grupa400:
- G2C (government to citizen) – vlada prema građanstvu
- G2B (government to business) – vlada prema poslovanju
- G2G (government to government) – vlada prema vladi, kao i komunikaciju u
obrnutom smjeru, odnosno C2G i B2G.
Strateška osnova razvoja informacionog društva
U pogledu uspostavljanja strateških osnova razvoja informacionog društva, ser-

visima eVlade priključeni su i servisi iz domena eZdravstva, eObrazovanja, i
ePoslovanja, čiju zajedničku platformu čine širokopojasna konekcija, kao i multi-
platformski načini distribucije (kanali): personalni računari, mobilni uređaji, digitalna
televizija, itd. koji se opet, oslanjaju na mehanizme kojim se osigurava bezbjednost
komunikacija.
еВлада еЗдравство еОбразовање еПословање
Широкопојасна конекција и мултиплатформска дистрибуција
Безбједносни механизми
Слика 1 – Елементи стратешке основе развоја информационог друштва
400
Агенција за информационо друштво РС, посјећено: 03.01.2010.
http://www.aidrs.org/go/store/pravni-aspekti(cyr).pdf

MODERNA UPRAVA
Класификација еСервиса
У зависности од нивоа фокуса интереса (учесници, технологије, примјене,

итд.), постоје многобројне класификације еСервиса, па смо се за потребу
једноставне презентације у овом раду користили класификацијом на основу
сложености сервиса кориштен у процјени спремности за еВладу UN401:
Ниво I – (Emerging) Презентациони садржаји – Интернет сајтови са пода-
цима о појединим органима јавне управе, њиховој организацији, контакт инфор-
мације и општи оквир дјеловања и рада тог органа. У погледу усмјерености,
покривају наширу популацију. Корисници добијају опште информације за које су
заинтересовани, док орган јавне управе нема приступа било каквим инфор-
мацијама о кориснику услуге.
Ниво II - (Enhanced) Приступ формуларима – Подразумијева горе побро-
јано уз могућност приступа званичним формуларима и обрасцима који су у
употреби у датом органу јавне управе. У погледу усмјерености, покривају најширу
популацију. Корисници добијају званичне информације и формуларе који су им
неопходни за комуникацију у „папирном“ формату, док орган јавне управе нема
приступа било каквим информацијама о кориснику услуге.
Ниво III – (Interactive) Испуњавање општих образаца и дистрибуција
„newsletter“-a – приступ образцима и newsletter-има ради попуњавања и враћања
органу јавне управе, али без потпуне аутентификације пошиљаоца (попуњавање
анкете и сл.). Циљна група им је сужена на одређене интересне групе заинте-
ресоване за поједина питања из домена рада органа јавне управе. Корисници до-
бијају специјализовану информацију за коју су заинтересовани (на примјер прија-
вљивањем на листу заинтересованих за одређену услугу), док орган јавне управе
добија најчешће само информације ограниченог карактера, чију вјеродостојност (у
недостатку механизама који осигуравају аутентификацију и идентификацију) није
могуће са потпуном сигурношћу утврдити.
Ниво IV – (Transactional) Потпуна двосмјерна комуникација са идентифи-
кацијом и аутентификацијом – размјена информација уз потврду аутентичности и
непорецивости садржаја и учесника. Ови сервиси су намијењени појединачним
питањима која су уско везана за интерес појединца и његов однос са органом јавне
управе у чији домен спадају та питања. Предуслов реализације двосмјерне
комуникације која подразумијева аутентификацију и идентификацију учесника је
постојање сигурносног комуникационг канала који се остварује реализацијом
инфраструктуре јавног кључа – Public Key Infrastructure. Корисници добијају
детаљне информације о тачно дефинисаним подручјима њиховог интереса,
остварују потпуну комуникацију са органом јавне управе, те се стварају услови за
реализацију потпуне двосмјерне комуникације, па чак и трансакције. Обје стране
имају потпун увид у идентитет учесника и могу га потврдити са довољном дозом
сигурности која омогућава стварање законски обавезујућих односа. PKI
401
United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and
Development Management: e-Government Survey 2008, (2009).

MODERNA UPRAVA
представља неопходни предуслов за имплементацију сигурносног канала, те се

мора истаћи да без реализације ове инфраструктуре није могуће реализовати
сервисе 4. нивоа, односно сервисе који представљају окосницу развоја електрон-
ске владе.
Ниво V - (Connected) – Потпуна интеграција комплетне инфраструктуре -
Трансформисана влада која на потребе грађана одговара интегрисане back office
инфраструктуре. Такође, постоји пуна подршка укључење грађана у процес доно-
шења одлука примјеном еУчешћа (eParticipation).
Слика 2 – Ниво интеракције, корисници и тип релација
Успјешни примјери
У свијету су познати многобројни успјешни примјери развоја и примјене

рјешења из домена еВладе. Ти позитивни примјери могу се подијелити на двије
групе:
- рјешења у развијеним земљама са дугом традицијом слободне економије
и примјене ИКТ рјешења у јавној управи и
- рјешења примијењена у земљама која су прошла (или се још увијек
налазе) у процесу транзиције и са знатно краћом традицијом на пољу
примјене ИКТ од развијених земаља.
Тако у прву групу спадају рјешења у Шведској, Данској, Великој Бри-
танији, Јапану, САД, Канади, Аустралији, Новом Зеланду, Финској, док у другу
групу спадају Естонија, Словенија, Чешка, Литванија, Мађарска, Пољска, итд. У

MODERNA UPRAVA
региону југоисточне Европе, значајне искораке у погледу развоја еВладе чини

Хрватска, као и Црна Гора, док је Србија, након иницијалног кашњења, све
активнија на пољу развоја информационог друштва. Ово се огледа и у чињеници
да је 2007. године у Србији установљено Министарство за телекомуникације и
информационо друштво.
Важно је примијетити да су посебно успјешне у развоју и примјени
рјешења из области еВладе имале мање, релативно неразвијене земље, које су
училе на већ стеченим искуствима, као и примјерима добре и лоше праксе високо-
развијених земаља. Одличан примјер за ово су управо горе-наведне прибалтичке
земље: Естонија и Литванија, које по неким основним полазним социо-
економским показатељима из 90-година, броју становника, па и неким историј-
ским околностима, било могуће успоређивати са Републиком Српском. Друштва у
обје ове земље су доживјела дубоку трансформацију из пост-комунистичког у
модерно друштво западног типа, заснованом на тржишној економији, у којем су
IKT рјешења на подручју еПословања, еЗдравства, еОбразовања доживјела
најширу примјену и афирмацију. Ове државе сада у примјени ових рјешења чак
превазилазе и многе развијене земље са значајном индустријско-технолошком тра-
дициом. За овакав успјех је био кључан пажљив одабир и примјена оних IKT
рјешења која највише одговарају степену развоја друштва, и општим социо-
економским условима.
Европске правне норме и пракса (Acquis communautaire)
Acquis communautaire402 – представља правни оквир и праксу Европске

уније, садржану у сљедећим поглављима:
1. Слобода кретања роба 13. Рибарство

2. Слобода кретања радника 14. Саобраћајна политика
3. Право на оснивање и слободно 15. Енергија
пружање услуга 16. Порези
4. Слобода кретања капитала 17. Економска и монетарна политика
5. Јавне набавке 18. Статистика
6. Право трговачких друштава 19. Социјална политика и запошљавање
7. Право интелектуалне својине 20. Предузетништво и индустријска
8. Тржишно такмичење политика
9. Финансијске услуге 21. Трансевропске мреже
10. Информационо друштво и медији 22. Регионална политика и
11. Пољопривреда и рурални развитак координација структурних
12. Сигурност хране, ветеринарство и инструмената
фитосанитарни надзор
402
Европска комисија, преузето: 03.01.2010.,
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/
negotiations_croatia_turkey/index_en.htm#5

MODERNA UPRAVA
23. Правосуђе и основна људска права 30. Спољни односи

24. Правда, слобода и сигурност 31. Спољна безбједносна и одбрамбена
25. Наука и истраживање политика
26. Просвета и култура 32. Финансијски надзор
27. Околина 33. Финансијске и буџетске одредбе
28. Заштита потрошача и здравља 34. Институције
29. Царинска унија 35. Остала питања
У разматрању законодавног оквира Европске уније неопходно је разли-

ковати правно обавезујуће: уредбе, директиве, одлуке и правно необавезујуће:
препоруке и мишљења.403
Питања везана за имплементацију процедура и мјера из домена еСервиса
уређена су одговарајућим директивама. Тако су на примјер, кључна питања за
примјену IKT рјешења регулисана директивама EU 1993/93/EC о оквиру Заједнице
за електронски потпис и директивом 2002/2013 о електронским комуникацијама.
Процес усаглашавања локалног законодавства и праксе са правним
оквиром и нормама ЕУ представља један од кључних захтјева који се постављају
пред земље кандидате. Јасно је да се током тог процеса води рачуна не само о
усаглашености легислативе земље кандидата са поглављима acquis commu-
nautaire-a, већ се током процеса преговора о сваком појединачнном поглављу и
утврђује достигнути степен примјене поглавља у правкси земље кандидата за
чланство.
Суштински гледано, циљ овог процеса је да се установи усаглашеност
нормативне и извршне праксе са темељним принципима на којима је саздана ЕУ:
• Досљедна владавина права;
• Тржишна економија,
док за органе јавне управе ти принципи прије свега подразумијевају:
• Транспарентан и ефикасан рад;
• Орјентацију ка потребама корисника.
Европски оквири развоја информационог друштва
Циљеви развоја информационог друштва у Европској унији полазе од
стратешких оквира зацртаних тзв. „Лисабонском декларацијом“ из марта 2000.
године, која има суштински циљ развој друштва заснованог на знању, односно
постизање таквог степена развоја који ће „гарантовати водеће мјесто Европске
уније као најконкурентније економије засноване на знању“ и то у свјетским
оквирима. У циљу остварења овако амбициозних циљева, ЕУ је зацртала и
имплементирала неколико стратешких оквирних иницијатива, који су сваки за
себе имали различите циљеве:
еЕуропе 2002 -
јефтинији, бржи Интернет, приступачан свим грађанима, образовању,
пословном субјекту, улагање у људе и знање, рачунарска писменост, подстицање
403
Тихо Џакић, Модерна управа, бр. 1, Агенција за државну управу РС, стр. 177 (2008)

MODERNA UPRAVA
употребе Интернета, подршка развоју предузетничке културе, развој социјалне

укључености, подизање повјерења корисника, јачање социјалне кохезије.
еЕуропе 2005 –
подизање нивоа ИКТ инфраструктуре, унапређење квалитета и садржаја
јавних онлајн услуга, сигурнији Интернет, приближавање Интернета корисницима
са посебним потребама, рјешења из области еВладе, еОбразовања, еЗдравства, као
и стварање динамичног окружења погодног за развој еПословања.
иЕуропе 2010 –
Европа као јединствен информациони простор без граница, подршка
инвестицијама и иновацијама на пољу IKT истраживања, подршка инклузији,
побољшању јавних услуга и квалитета живота примјеном IKT.
Министарска декларација о еВлади из Малмеа (Шведска), из новембра
2009. године трасира пут за нове иницијативе у домену еВладе, односно за период
до 2015. године. Укратко, она говори о оснажењу корисника у интеракцији са
трећим странама, примјеном флексибилних сервиса еВладе, изграђених око ствар-
них потреба корисника и то кроз повећање доступности сервиса, унапређену
мобилност на јединственом тржишту приступом свим потребним ресурсима за
образовање, живот и рад са било које тачке у ЕУ, итд.
Такође, за БиХ и Републику Српску важан документ за орјентацију на путу
европских интеграција представља и иницијатива еЕуропе+, која се односи на сет
циљева у области IKT за земље кандидате за чланство у ЕУ. Овај документ
прописује успостављање кључних градивних блокова инфорационог друштва, то
јест темеља његовог развоја, као што су: политике, инфраструктура, механизми за
мјерење реализације циљева, те примјену основних оруђа еВладе.
Стратешки циљеви развоја друштва у РС
Како приближавање БиХ и Републике Српске представља јасно прокла-

мован стратешки циљ, неопходно је радити на увођењу у свакодневну праксу и
рад принципа и механизама који су у потпуној сагласности са цјелокупним
правним оквиром и праксом Европске уније, односно такозваним acquis
communautaire.
Другим ријечима, европске интеграције представљају оквир, модел и
репер у чијем правцу треба да се креће развој друштва у БиХ и РС. Оне
подразумјевају досљедно и свеобухватно спровођење прописаних норми, као и
постојање механизама провјере нивоа усаглашености на путу интеграција током
преговора о појединим поглављима acquis communautaire-a.
Ово подразумијева и обавезу да сви планирани реформски захвати, као и
рјешења буду у сагласности са прописаним правилима и препорукама којим се ова
питања регулишу у Европској унији, што опет захтјева развој и усвајање кључних
нормативно – правних аката и институационалних капацитета који ће бити у
стању да на себе преузму обавезе које из овог процеса произилазе.

MODERNA UPRAVA
Ограничења и изазови
У свјетлу развоја примјене IKT у органима јавне управе Републике Српске,

од највеће је важности подцртати потребу за радом на развоју и/или
прилагођавању сваког појединачног пословног процеса, што укључује и прописе,
правилнике, упутства, систематизације, итд., како би они могли одговорити
захтјевима које ће пред њих поставити примјена очекиваних IKT рјешења. Те
активности ће бити неопходно спроводити паралелно са развојем сваког специ-
фичног IKT рјешења, тако да се сва рјешења која ће бити примјењена подвргну
детаљном планирању и ригорозном тестирању у погледу примјењивости и
ефикасности. Овај процес провјере примјењивости и функционалности сваког од
уведених рјешења представља кључ успјешне реализације IKT пројеката, без којег
неће бити могуће остварити резултате, па чак и у случајевима у којим се уводе
доказана рјешења, заснована на најбољој пракси других земаља и/или инсти-
туција.
На крају, све ове промјене захтјевају потребу за значајним улагањима, не
само у материјалном смислу, већ у смислу унапређења људских потенцијала,
промјене пословних процеса и успостављање механизама за постизање и мјерење
степена квалитета.
Могуће је у овом тренутку претпоставити да ће један од највећих изазова у
реализацији овако комплексног задатка и процеса трансформације представљати
промјена размишљања на свим нивоима хијерархије структуре јавне управе: од
службеника на шалтеру до највишег менаџмента и доносиоца стратешких одлука.
Закључак
Примјена IKT-a у јавном сектору очигледно игра једну од кључних улога у

постизању зацртаних развојних циљева који воде трасом Европских интеграција.
Чак и када би се занемарио процес приближавања ЕУ, неумитност изградње
функционалне, ефикасне и транспарентне јавне управе намеће хитну примјену
рјешења из области IKT. Она представљају незамјењив алат за испуњавање
свакодневних задатака, али и средство унапређења цјелокупног система које,
правилно планирано и примјењено, дозвољава значајне пробоје у смислу
подизања капацитета, унапређења функционисања и реализације зацртаних
политика развоја друштва.
Стога је неопходно да кључни носиоци политичких промјена препознају
значај и улогу IKT-а у развоју државне управе, као и друштва у цјелини.

MODERNA UPRAVA
Summary
This paper deals with basic parameters and mechanisms of support to the
development of solutions in the domain of eGovernment or eServices in the world, with
a look at the experience of the European Union. It discusses the development of infor-
mation society, as one of the most important factors of development of society in the
21st century, as well as the causal connection between the development of information
society and development of modern and efficient public administration. It also gives a
review of basis for implementation of ICT in public administration, as well as concepts
like: eGovernment, eServices and categorization of eServices. A review and examples
of good practice in developing solutions for eGovernment in the world is also given, as
well as the experiences of countries in transition, which can be a source of valuable
experience in Bosnia and Herzegovina and the Republic of Srpska. In light of the
ambitions of Bosnia and Herzegovina for membership in the European Union, the legal
framework of the European Union is discussed. The paper also discusses the limitations
and challenges of which one must take into account when planning development and
implementation of ICT solutions in public administration.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Мирослав Радинковић
дипломирани менаџер пословне економије,
координатор за развој ИТ пројеката,
Саша Војновић
дипломирани правник,
виши стручни сарадник за нормативно-правне и опште послове,
Информационе технологије у јавној управи

Републике Српске и институционални оквир
Сажетак
Реформски циљеви у Босни и Херцеговини и Републици Српској, као и

процес придруживања Европској унији подразумјевају корјените промјене на
свим нивоима система јавне управе. Информационо комуникационе технологије
(ИКТ) имају у тим процесима изузетно важно мјесто, као средство унапређења
ефикасности, транспарентности и квалитета јавне управе. Развој информационог
друштва и друштва знања у уској је вези са развојем модерне јавне управе која је
ефикасна, отворена према кориснику и његовим потребама.
Овај документ даје преглед иницијатива, изазова и резултата рада Аген-
ције за информационо друштво на пољу институционалног развоја информа-
ционог друштва у РС током прве двије године њеног постојања, као и оквира за
развој информационог друштва, као што је Стратегију развоја еВладе (2009-2012),
или сет закона и подзаконских аката из домена такозване „eLegislative“.
Овај документ даје преглед иницијатива, изазова и резултата рада
Агенције за информационо друштво на пољу институционалног развоја
информационог друштва у РС током прве двије године њеног постојања, као и
оквира за развој информационог друштва, као што је Стратегију развоја еВладе
(2009-2012), или сет закона и подзаконских аката из домена такозване
„eLegislative“.
Анализа степена реализације кључних стратешких иницијатива и доку-
мената потврђује да је ниво развијености информационог друштва у Босни и
Херцеговини на знатно нижем нивоу у односу не само на развијене земље, већ и
на већину земаља југоисточне Европе.

MODERNA UPRAVA
Стање развоја ИКТ у БиХ
Тежње Босне и Херцеговине и Републике Српске према европским ин-

теграцијама претпостављају испуњавање многобројних услова који се постављају
пред земље-кандидате. Они се тичу постизања високих стандарда у свим
сегментима владавине закона и норми ефикасне јавне управе. У том контексту
свеобухватна примјена ИКТ као средства унапређења ефикасности, транспа-
рентности и квалитета јавне управе има изузетну улогу.
Постигнути степен развоја информационог друштва у Босни и Херцего-
вини указује на знатно кашњење у односу не само на развијене земље, већ и на
многе земље југоисточне Европе. То се најбоље може видјети у индексу
спремности за еВладу404 Ради се о комплексном индексу, којим се мјери степен
развоја информационог друштва и у којем већа вриједност оствареног индекса
означава виши степен реализације еВладе. Овај индекс се састоји од мјерења
степена развијености инфраструктуре, еУслуга/ функционалности доступних на
Интернету, индекса људских потенцијала и индекса оствареног еУчешћа гра-
ђанства у јавној управи.
Земља Индекс Индекс Резултат Резултат

(подручје 2008 2005 2008 2005
ј.и.Европе)
Шпанија 0.7228 0.5847 20 39
Словенија 0.6681 0.6762 26 26
Италија 0.6680 0.6794 27 25
Малта 0.6582 0.7012 29 21
Португал 0.6479 0.6084 31 30
Грчка 0.5718 0.5921 44 35
Хрватска 0.5650 0.5480 47 47
Андора 0.5175 0.1836 58 159
Б.Ј.Р. Македонија 0.4866 0.4633 73 69
Србија 0.4828 0.1960 77 156
Албанија 0.4670 0.3732 86 102
Босна и
0.4509 0.4019 94 84
Херцеговина
Црна Гора 0.4282 0.1960 100 156
Сан Марино 0.3110 … 124
Регион 0.5642 0.4654
Свијет 0.4514 0.4267
Како се из горње табеле види, индекс еСпремности БиХ у периоду 2005-

2008 повећан је за око 0.049 поена, али је БиХ ипак пала са 84. на 94. мјесто
404
United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and
Development Management: e-Government Survey 2008, (2009)

MODERNA UPRAVA
свјетске љествице еСпремности, захаљујући чињеници да су многе земље,

поготово оне у региону, постигле значајан напредак у истом периоду, те прева-
зишле ниво развоја БиХ.
Србија је у истом периоду остварила раст индекса од 146%, и са 156.
дошла на 77. мјесто. Црна Гора је са 156. (2005. је била у државној заједници са
Србијом) досегла позицију број 100, остваривши раст од 118%, а Албанија је у
истом периоду са 102. дошла на 86. мјесто, остваривши раст од 25%. У контексту
таквих резултата земаља региона, остварени раст БиХ од 12% изгледа још више
поражавајуће.
Управо горе дати резултати указују на једну од стратешких слабости и
искушења на путу будућих ЕУ интеграција БиХ, то јесте на низак ниво развоја и
примјене ИКТ у јавној управи.
Плански документи и процеси значајни за развој ИД у БиХ
На процес развоја информационог друштва у Босни и Херцеговини, а

самим тим и на претходно наведене резултате, знатан утицај су током посљедњих
година имали: Стратегија развоја информационог друштва БиХ, процес реформе
јавне управе у БиХ и друге иницијативе.
Стратегија развоја информационог друштва БиХ (2004-2010)

Документ: Стратегија развоја информационог друштва БиХ (2004-2010)
усвојен је од стране Савјета министара БиХ 2004 године. Овај стратешки доку-
мент је настао под покровитељством УНДП-а и у његовој изради је учествовао
мултидисциплинарни тим који је бројао готово четрдесет водећих стручњака из
БиХ, чији је рад покрио пет кључних сегмената развоја информационог друштва
(„стубова“):
- Правна инфраструктура
- еОбразовање
- еУправа
- ИКТ инфраструктура
- ИКТ индустрија
На основи овог технички квалитетног и амбициозног документа, настао је
и Акциони план развоја информационог друштва. Међутим, од широког броја
активности и мјера предвиђених овим документом, веома мали број је доживио
реализацију.
Разлози за такав развој ситуације се могу прије свега наћи у непостојању
политичке воље за његово спровођење, али и у проблемима који произилазе из
његове неусклађености са уставно-правним оквиром организације Босне и
Херцеговине.

MODERNA UPRAVA
Наиме, Устав БиХ јасно прописује надлежности институција Босне и

Херцеговине405:
а) Спољна политика;
б) Спољнотрговинска политика;
в) Царинска политика;
г) Монетарна политика, како је одређена чланом VII;
д) Финансирање институција и међународних обавеза Босне и
Херцеговине;
ђ) Спољна политика;
е) Спољнотрговинска политика;
ж) Царинска политика;
з) Монетарна политика, како је одређена чланом VII;
и) Финансирање институција и међународних обавеза Босне и
Херцеговине; те се такође, додатно појашњава406:
„Све владине функције и овлашћења, која нису овим Уставом изричито
дата институцијама Босне и Херцеговине, припадају ентитетима“.
У исто вријеме, Устав Републике Српске, прописује407:
“Република уређује и осигурава:... Тачка 8):
… “основне циљеве и правце привредног, научног, технолошког, демо-
графског и социјалног развоја, развоја пољоппривреде и села, кориштење
простора, политику и мјере за усмјеравање развоја и робне резерве408;”
Може се рећи да је Стратегија представљала покушај да се примјеном
приступа „Топ То Боттом” (са врха према дну) наметну рјешења чију реализацију
није омогућавала уставно-правна основа уређења земље.
Реформа јавне управе БиХ (2006-2014)

Пројекат свеобухватне реформе јавне управе има за циљ да се у периоду
од 2006. до 2014. у три фазе имплементирају активности и пројекти који воде ка
унапређењу јавне управе у БиХ и то у сљедећим областима409:
- Развој капацитета за доношење политика и координацију;
- Јавне финансије;
- Људски потенцијали;
- Управни поступак;
- Институционално комуницирање;
- Информационе технологије;
На пољу имплементације Акционог плана 1 у области ИТ планирано је
сљедеће410:
405
Устав Босне и Херцеговине, члан III, став 1
406
Устав Босне и Херцеговине, члан III, став 3
407
Устав Републике Српске, члан 68, став 1
408
Устав Републике Српске, члан 68, став 1, тачка 8
409
Заједничка изјава Предсједавајућег вијећа министара, премијера ФБиХ и РС, градоначелника
Брчко Дистрикта о Стратегији реформе јавне управе, Сарајево, (2006).
410
Isto

MODERNA UPRAVA
- БиХ ће повећати употребу ИТ-а у јавној управи како би се управа

учинила одговорнијом, транспарентнијом и дјелотворнијом, побољшало
пружање информација и услуга као и потакло учешће грађана у процесу
доношења одлука.
- Важне промјене које су предвиђене односе се на политике дјеловања,
организацију и људске потенцијале, ИТ инфраструктуру укључујући
сигурност и аутоматизацију пословних процеса јавне управе укључујући
основне регистре, хоризонталне функције и е-услуге.
- Јасно је да у комплексном процесу трансформације јавне управе учеству-
ју сви нивои власти у БиХ. Иако уз потешкоће и са девијацијама од
планиране динамике, реализација реформе ипак тече.
Друге инцијативе
Поред стратешких докумената и реформских процеса, на примјену и
развој ИКТ у БиХ су утицали и утичу и други процеси и иницијативе. Тако су
иницијативе као што је био Stability Pact, и садашњи Regional Cooperation Council
имале и имају важну ИКТ компоненту. Њихов заједнички именилац јесу
приближавање европским интеграцијама, унапређење капацитета, примјена
примјера најбоље праксе, трансфер знања и технологија итд.
Такође, примјетан је тренд учешћа БиХ академских, научно-истражи-
вачких институција, привредних субјеката и органа јавне управе у пројектима
научно-истраживачког карактера као што су Tempus, Framework Programme (ФП-6
и 7) итд.
Досадашња искуства учесника у ФП пројектима говоре како садашњи
оквири ФП - 7 пројеката ЕУ у знатној мјери превазилазе могућности локалних
научно-истраживачких капацитета, да су инфраструктурни и људски ресурси
такође ограничавајући фактор, као и да саме одреднице многих позива за пројекте
превазилазе могућности и поља интереса домаћих капацитета.
Иако ове и сличне иницијативе имају утицај на развој ИКТ, њихов значај
долази на ред тек иза рјешења фундаменталних питања везаних за законске и
организационе оквире развоја ИКТ-а и информационог друштва.
Развој институционалних капацитета на пољу ИТ у јавној управи РС

У Републици Српској до краја 2007 године није постојало тијело које би се
примјеном и развојем информационих технологија у органима јавне управе
бавило на стратешки и систематски начин. Оваква ситуација је довела до стања у
којем су многобројана техничка, технолошка, организациона, као и питања из
домена законодавства везана за ово поље остала у „запећку“ и изван фокуса
приликом формулисања стратегија, као и код доношења оперативних одлука. Као
резултат оваквог стања реализовани су многобројни пројекати, али без стра-
тешког, интегративног и фокусираног приступа, који би се примјеном ИКТ бавио
на јасан, плански, ефикасан и кохерентан начин.

MODERNA UPRAVA
Процјењујући да застој развоја овако важног сектора може имати изузетно

негативне посљедице за развој јавне управе, и тиме остварити негативан утицај на
развој друштва уопште, Влада Републике Српске је основала Агенцију за
информационо друштво Републике Српске, као установу која је: „... задужена за
развој, праћење и промоцију информационог друштва РС, која као битно оруђе
информационог друштва обавља дјелатност од општег интереса за РС.“411
Може се рећи да АИДРС представља израз схватања Владе РС о
неопходности дјеловања и значају ИКТ за развој друштва. Агенција је израз
приступа: “BottomToTop” (с дна према врху) у којем је једна од кључних улога
Агенције да дјелује као „фокус“ двосмјерног тока информација, иницијатива,
потреба јавне управе у погледу примјене и развоја ИКТ, са циљем унапређења
функционисања јавне администрације у РС.
Данас се у органима јавне управе РС налазе у примјени многобројна ИКТ
рјешења, од којих нека не задовољавају како по техничким, тако и технолошким
аспектима примјене (проблими везани за компатабилност, застарјелост рјешења,
недостатак стандарда као и непридржавање истих на пољима гдје су дефинисани,
итд). Један дио развијених и имплементираних пројеката, па и стратешких
докумената је финансиран од стране различитих развојних агенција и невладиног
сектора. Неки од њих нису укључивали органе јавне управе РС приликом дефи-
нисања пројектних задатака. Поред тога, једнако важну пажњу заслужује адми-
нистративно-организациони вакум везан за примјену информационих технологија:
непостојање разумијевања за значај информације, проблеми везани за дефинисање
односа између појединих учесника у размјени података, непостојање јасне слике о
потреби дефинисања улога судионика у пословним процесима у јавној управи,
итд.
Као резултат, јавна управа РС се суочавала са све већим бројем проблема и
недоумица, недефинисаним односима, примјеном неефикасних система, односно
питањима која по обиму и значају представљају све веће оптерећење за цјело-
купан систем јавне управе Републике.
Излаз из оваквог стања тражи системске одговоре: успостављање инсти-
туционалних оквира и капацитета за развој ИКТ, креирање стратешких развојних
докумената као и стварање ефикасног законског оквира.
Поља дјелатности АИДРС

АИДРС остварује своју улогу која је дефинисана мисијом и визијом
Агенције.
Визија
Република Српска као развијено информационо друштво.
411
Статут Агенције за информационо друштво Републике Српске

MODERNA UPRAVA
Мисија
АИДРС ће бити кључни фактор у изградњи информационог друштва у РС
кроз:
- увођење нових електронских сервиса за привреду и грађане,
- планирање, организацију, имплементацију и координацију информатич-
ких пројекта у области јавне управе, школства, здравства, ...
- дефинисање концепта и интерконекцијских правила за информатичку
међуоперативност,
- утврђивање стандарда и процедура и предузимање мјера за обезбјеђење
и заштиту података,
- улогу националног сертификационог тијела у инфраструктури јавних
кључева,
- праћење и подстицање развоја индустрије информационих и комуни-
кационих технологија,
- борбу против високотехнолошког криминала и софтверске пиратерије,
- мјерење утицаја ИТ на развој друштва.
Овако дефинисани комплексни захтјевни и далекосежни циљеви могу
бити остварени само планским и континураним радом који се бави не само
дефинисањем стратешког оквира развоја информаицоног друштва и експло-
атацијом, већ и анализом резултата остварених у експлоатацији, као и даљим
унапређењем и прилагођавањем новим потребама већ развијених рјешења.
Слика 3 – Улога АИДРС - од ИТ стратегије до експлоатације

MODERNA UPRAVA
Стратегија развоја еВладе за период 2009 - 2012.

Стратегија развоја еВладе за период 2009-2012 представља темељни стра-
тешки документ који има за циљ постизање системског унапређења стања у
области ИКТ. Стратегија је резултат заједничког рада Сектора за информационе
технологије Генералног секретаријата Владе РС и АИДРС.
Основне одреднице Стратегије су:
- изградња националне, сигурне, брзе и доступне мрежне инфраструктуре,
како за све грађане и привредне субјекте, тако и, кроз додатне услуге за
употребу у мрежи органа јавне управе, за владу и њене органе;
- изградња квалитетне еУправе која имплементацијом технологија, услуга
и процеса мора омогућити једноставнији и квалитетнији живот
грађанима те кроз исте и сличне услуге боље функционисање привред-
ним субјектима;
- изградња еГовернмент пројеката чијим се остваривањем успостављају
предуслови за привредни раст субјеката и владе у цјелини, што опет
омогућава поведање запослености и бољи живот за све грађане;
- Основни принципи стварања услуга еВладе кроз Стратегију су: доступ-
ност, једноставност, сигурност, транспарентност, заштита, сарадња,
одрживост, интероперабилност, неутралност
eЛегислатива и АИДРС
Развој информационог друштва, као парадигме за друштво у коме свако
може да ствара, користи и размјењује информације и знање у свим сферама
живота, подразумијева стварање одговарајућег законског окружења, односно
развој и примјену специфичних правних аката из различитих области. Та
специфичност се огледа у томе што информациона револуција и продор
информационих технологија у друштво не трпе ни краткотрајан правни вакум, јер
може доћи до несагледивих штетних посљедица. „еЛегислатива“ треба да пружи
рјешења која ће с једне стране омогућити несметану и олакшану размјену инфор-
мација и трансакција примјеном информационих технологија, односно створити
услове за примјену електронског потписа. Са друге стране омогућити и највећу
могућу заштиту тих информација, заштиту приватности, личних података...
Креирањем еЛегислативе, Република Српска крупним корацима иде
напријед ка модерном информационом друштву. На овом пољу, водећу улогу је
имала АИДРС, иницирајући доношење цијелог сета закона:
1. Закон о електронском потпису Републике Српске412 (у примјени од
03.06.2008.године)
Овим законом се уређује право физичких и правних лица на употребу
електронског потписа у управним, судским и другим поступцима, пословним и
412
Службени гласник Републике Српске бр.59/08 од 03.06.2008.

MODERNA UPRAVA
другим радњама, те права, обавезе и одговорности физичких и правних лица у

вези са давањем услуга сертификације електронског потписа у РС.
Квалификовани електронски потпис има исту правну снагу и равноправан
је са писаном формом, односно својеручним потписом и отиском печата ако је
израђен у складу са одредбама овог закона, те ако су испуњени остали услови
прописани овим законом и подзаконским актима и на тај начин се у формално-
правном смислу изједначава са потписом на папиру. Коришћењем потписа који
има квалификовани електронски цертификат избјећи ће се слање докумената
факсом или или обичном поштом, избјећи ће се непотребна писана документација
и убрзати размјена докумената.
2. Закон о електронском документу Републике Српске413 (у примјени од
17.09.2008.године)
Законом о електронском документусе уређује начин употребе електрон-
ског документа у правном промету, управним, судким и другим поступцима, као
и права, обавезе и одговорност правних и физичких лица, као и других надлежних
органа и организација који врше јавна овлашћења у вези са електронским
документом. Употребом електронског документа који се правно изједначава и има
исту правну ваљаност као и класични документ на папиру, жели се омогућити брз
и несметан технолошки развој електронског пословања као и напредак у
међународном положају и дјеловању.
3. Закон о електронском пословању Републике Српске414 (у примјени
од 09.06.2009.године)
Наведеним Законом се регулише употреба података, докумената и порука
у електронском облику. Електронско пословање у основи значи аутоматизацију
пословних процеса примјеном информационих и комуникационих технологија.
Другим ријечима оно означава обављање свих активности које предузимају
правна и физичка лица ради размјене добара и услуга, користећи при том
рачунаре и савремене комуникационе технологије.
Праву корист за грађане (примјеном ових закона) биће могуће утврдити
када се електронски потпис почне користити у државној управи и локалној
самоуправи. У размјени докумената између грађана и државне управе односно
локалне самоуправе, почетна и крајња ставка односиће се на коришћење електрон-
ског потписа за слање и примање тих докумената.
Овај сервис представља основу за реализацију потпуне трансакције,
односно реализацију разних плаћања електронским путем (нпр. пријава и плаћање
различитих врста пореза код пореске управе како за правна тако и за физичка
лица, издавање увјерења о држављанству, изводе из матичних књига електрон-
ским путем у органима локалне управе.
Примјена у здравству ће помоћи развој здравственог информационог
система, што значи да ће се из употребе избацити класичне папирне књижице и
допринијети ефикаснијој употреби ресурса примјеном електронског здравственог
413
Службени гласник Републике Српске бр. 110/08 од 06.11.2008.
414

MODERNA UPRAVA
картона, што дозвољава да се пацијент код свог доктора да идентификује

електронским потписом.
4. На основу Закона о електронском потпису донесен је низ Правилника који
омогућавају имплементацију наведеног закона (у примјени од 6 октобра 2009.
године):
- Правилник о мјерама заштите електронског потписа и квалификованог
електронског потписа, најнижем износу обавезног осигурања и примјени
организационих и техничких мјера заштите сертификата;
- Правилник о техничким правилима за осигурање повезаности евиден-
ција издатих и опозваних сертификата сертификационих тијела у
Републици Српској;
- Правилник о садржају и начину вођења регистра сертификационих
тијела за издавање квалификованих електронских сертификата
- Правилник о евиденцији сертификационих тијела 415
Овим правилницима се детаљније регулишу услови (организациони, те-
хнички, финансијски) које треба испунити цертификационо тијело да би обављало
услуге цертификације, мјере и облици заштите електронског потписа, начин
повезивања евиденција издатих и опозваних сертификата, затим се регулише ко
води евиденцију о сертификационим тијелима као и начин вођења регистра
сертификационих тијела.
5. Када се говори о информационој безбједности и заштити података у
електронском облику, треба истаћи да је одлуком Министра науке и технологије
формирана Радна група за израду Закона о информационој безбједности, који би у
првом кварталу 2010. године требао ући у скупштинску процедуру.
Овим Законом се дефинишу основни постулати информационе безбједно-
сти, односно заштита и правоваљаност података у електронском облику. Законом
ће се детаљније утврдити мјере и стандарди информационе безбједности, заштита
података у државним органима као и надлежна тијела за доношење, провођење и
надзор мјера и стандарда информационе безбједности. Доношење овог Закона је
наставак активности на стварању услова за коришћење и одржавање информација
у сигурном окружењу.
Доношење Закона је предвиђено за 1. квартал 2010. године.
Ограничења развоја ИКТ у РС

Ограничења развоја ИКТ у Републици Српској се могу подијелити на
стручна и организационо/финансијска питања, и у њих спадају:
Инфраструктура јавног кључа
Непостојање инфраструктуре јавног кључа (Public Key Infrastructure – PKI)
онемогућава успостављање суштински важних сервиса како за владу, тако и за
грађане и ограничава домете многих других иницијатива.
415

MODERNA UPRAVA
Стандарди интероперабилности и интерконекције

Непостојање стандарда интероперабилности и интерконекције представља
један од најважнијих фактора који ограничавају размјену података између изо-
лованих „технолошких острва“ у органима јавне управе и самим тим спречавају
ефикасно увезивање ресурса и размјену података.
Бирократизована и неефикасна структура јавне управе
По својој природи, бирократизовани апарат и јавне службе имју тен-
денцију да се противе увођењу промјена које повећавају продуктивност и
унапређују транспарентност функционисања органа јавне управе.416
Недовољно јасне процедуре и релације
У свакодневном раду јавне управе се још увијек сусрећемо са много-
бројним примјерима нејасних процедура, улога појединих носиоца активности и
међусобних односа.
Неадекватни материјални ресурси
Успостављања АИДРС је на жалост коницидирала са избијањем свјетске
економске кризе, што је у многоме утицало на могућности развоја и обим рада
Агенције.
Стручни кадар
Незадовољавајући ниво стручних капацитета ангажованих у органима
јавне управе представља системску слабост која разједа и умањује ефикасност
постојећих и утиче на могућност реализације будућих пројеката. Потребно је
идентификовати механизме који ће подићи конкурентност јавне управе у вези
очувања стручног кадра у њеним структурама, т.ј. изборити се са конкуренцијом
приватног сектора. У том погледу потребно је изнаћи рјешења за подизање нивоа
примања запосленог ИТ особља, али и на континуираном стручном усавршавању.
Притисци за пренос надлежности на ниво БиХ
Оваква настојања имају за циљ да, у оквиру европских интеграција ојачају
органе власти на нивоу БиХ без конкретног упоришта у уставно-правном уређењу
земље. При томе је важно нагласити да није упитно формирање агенције на нивоу
Савјета министара БиХ, која би имала улогу тијела које представља и интегрише
све релевантне информације на подручју ИКТ иницијатива у БиХ. Управо при-
мјена ИКТ дозвољава и омогућује лако, ефикасно и транспарентно прикупљање и
анализу података са различитих нивоа власти, што омогућава брзо и ефикасно
успостављање једне такве институције.
Резултати
Током прве двије године постојања, АИДРС је постигла значајне резултате
на пољу примјене и развоја ИКТ у јавној управи РС:
- Реализација основе еЛегислативе, усаглашене са препорукама ЕУ;
416
Проф. др Здравко Злокапа, Реформе јавног сектора: Да ли је могло боље? Вашингтонски модел
новог јавног менаџмента: почеци и резултати, Модерна управа, бр. 1. (2008.)

MODERNA UPRAVA
- Дефинисање правилника којим се регулише примјена Закона о електрон-

ском потпису;
- Учешће у развоју Стратегије развоја еВладе РС (2009-2012);
- Учешће у развоју Политике безбједности информационог система Владе РС;
- Учешће у формулисању Стратегије електронског здравства РС;
- Учешће у радној групи: Co-operative Online Bibliographic System &
Services (COBISS);
- www.esrpska.com – Портал јавне управе РС окренут потребама грађана и
привреде;
- www.aidrs.org – Портал и форум Агенције;
- Инфо кампања: ИТ и права интелектуалне својине;
- База података ИТ пројеката у јавној управи РС;
- Учешће у пројекту ELLECTRAWeB у улози „продужене руке“ Мини-
старства науке и технологије;
Изазови
Из свега до сада изложеног може се очекивати како ће се у 2010. години
АИДРС суочити са сљедећим изазовима:
- Успоствљање инфраструктуре јавног кључа (Public Key Infrastructure) за
потребе јавне управе РС;
- Завршетак процедуре везане уз доношење Закона о информационог без-
бједности;
- Рад на Стратегији развоја информационог друштва РС;
- Учешће у формулисању новог Кривичног закона РС (односно дијела
који се односи на високо-технолошки или компјутерски криминал);
- Рад на унапређењу координационе улоге Агенције;
- Учешће у пројектима са екстерним партнерима;
- Подизање капацитета Агенције.
Закључак
Иако је, као и многи други аспекти живота и рада у БиХ, и питање развоја
информационог друштва изложено прекомјерном утицају политике, чињеница је
да су успостављањем АИДРС постављени чврсти темељи његовог развоја.
Уколико постоји лекција научена из досадашњег искуства на овом пољу, она се
може сажети у сљедећем:
Модерну, успјешну и ефикасну јавну управу, а са њом и отворено и
демократско друштво је могуће градити искључиво на јасним односима који у
потпуности поштују законске одреднице и уставно уређење државе.

MODERNA UPRAVA
Summary
Reform objectives in Bosnia and Herzegovina and the Republic of Srpska, as

well as the process of the European Union accession, include fundamental changes at all
levels of public administration system. Information Communication Technologies (ICT)
have extremely important position in these processes, as a means of improving
efficiency, transparency and quality of public administration. Development of infor-
mation society and knowledge society is in close connection with development of
modern public administration which is efficient, open to the user and users’ needs.
This document provides an overview of initiatives, challenges and work results of the
Agency for Information Society in the field of institutional development of information
society in the RS during the first two years of its existence, as well as the framework for
the development of information society, such as the Strategy for Development of
eGovernment (2009-2012), or set of laws and bylaws in the domain of so-called
"eLegislation”. Analysis of a degree of implementation of key strategic initiatives and
documents confirms that the level of development of information society in Bosnia and
Herzegovina is on much lower level in relation not only to developed countries, but to
most countries of Southeast Europe.

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA
Мирославка Војводић, дипл. правник

Помоћник директора у Републичком секретаријату за законодавство
VAKCIO LEGIS У ПРАВНОМ СИСТЕМУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ
Vakacio legis је уставни институт који је уведен с циљем да се „грађани

упознају“ са прописима прије него што они ступе на снагу и почну да се
примјењују. Овај институт садржан је у члану 109. Устава Републике Српске,
према којем се закони, други прописи и општи акти обавезно објављују у
одговарајућем службеном гласилу и ступају на снагу најраније осмог дана од дана
објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да ступе
раније на снагу.
Правила о објављивању и ступању на снагу закона и других прописа, а
тиме и о општем vacatio legis и у нашем правном систему, јесу норме највише
правне снаге. Ове норме примјеном у пракси доприносе владивини права, односно
утемељењу правне државе.
Објављивање је чин којим се обезбјеђује да воља законодавца буде
изражена и обликована кроз спољне, свима доступне и извјесне акте. Закони и
други прописи сматрају се донијетим окончањем поступка у органима који их
доносе и проглашењем од стране надлежних органа, али правну снагу и“ увођење
у живот „стичу тек по објављивању. Ово је важно истаћи због тога што донијет, а
не објављен закон, други пропис и општи акт у одговарајућем службеном гласилу,
не може ступити на снагу нити произвести било какво правно дејство. Обја-
вљивањем прописа омогућава се да прописи буду јавни и доступни свим
грађанима како би се на вријеме упознали са новим правилима и сходно томе
ускалдили своје понашање било да се ради о остваривању или престанку њихових
првава или обавеза.
Објављивањем прописа ради упознавања грађана и правних лица са
њиховом садржином, у за то примјереном року, ствара се нужни услов за стварну
примјену права, јер само закони и други прописи чија је садржина позната онима
на које се односе, могу бити ефикасни у примјени. Нема примјене закона и других
прописа без упознавања заинересованих с правима и обавезама које су устано-
вљене тим прописима, условима и начином стицања и престанка права и обавеза,
начином и поступком заштите права, овлашћењима републичких органа, санк-
цијама у случају кршења прописа. За упознавање грађана са садржином прописа
потребно је одређено вријеме – „вријеме чекања“ чија дужина зависи, прије свега,
од природе прописа и његове садржине.
Објављивање прописа у службеном гласулу, а потом остваљање при-
мјереног рока, има бројна значења и циљеве.
Обавеза објављивања закона и других прописа Републике Српске у
службеном гласилу утврђена је и Законом о објављивању закона и других пропса
Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр 67/05 и 110/08)
према којем је службено гласило Републике Српске „Службени гласник Репу-

MODERNA UPRAVA
блике Српске“ и Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике

Српске“, бр 118/08 и 11/09) у којем је чланом 69. прописано да органи управе
доносе правилнике, наредбе и упутства и да се исти објављују у „Службеном
гласнику Републике Српске“. Преме томе, обавеза објављивања закона и других
прописа прије њиховог ступања на снагу је опште обавезујућа.
Вацатио легис у правном систему Републике Српске опредјељен је тако,
да се уставна норма по којој вријеме чекања закона и других прописа износи
седам дана, односи на све опште акте без обзира на њихову садржину и форму.
Изузетак у нашем систему представља Усатв и Уставни закон за спровођење
Устава, који ступају на снагу када их прогласи Народна скупштина (чл. 136. и 139.
Устава Републике Српске и члан 13. Уставног закона за спровођење Устава
Републике Српске („Службени гласни Републике Српске „ број 3/92).
Уствотворац дакле, тражи да се обезбједи разуман рок за ступање на снагу
прописа-рок од најмање седам дана од дана објављивања, односно осмог дана од
дана објављивања, с тим што је омогућено да тај рок увијек може бити и дужи, а
краћи само под одређеним условима. Утврђујући да за скраћивање општег вацатио
легис морају постојати нарочито оправдани разлози, уставотвотворац је ограничио
доносиоце општих аката, да без испуњења додатних услова, одређују да акти које
доносе ступају на снагу раније од Уставом утврђеног рока. Ти услови огледају се у
постојању оправданих разлога за одступање од општег vacatio legis, и то не било
којих, већ оних разлога које уставотворац квалификује као“ нарочито оправдане
разлоге“.
Укратко, утврђујући општи vacatio legis као правило, Устав је дозволио
да,под одређеним условима – кад то захтијева „нарочито оправдан разлог“вријеме
чекања закона и другог прописа може бити и краће. Установљење Уставом „наро-
чито оправданог разлога“, као једне врсте критеријума кад се може одступити од
општег вацатио легис, указује на то да се овај институт мора рестриктивно
користити, не само када постоји по оцјени законодавца (доносиоца прописа) неки
разлог за то, већ тај разлог мора бити оправдан, и то не било којим интересом, већ
нарочитим, тј. вишим друштвеним интересом који је врједније добро него што је
то – право грађана да се упозна са новим прописом у одређеном року, а који је
изражен у уствном принципу да закон ступа на снагу најраније осмог дана од дана
објављивања.
Према томе, постојање „нарочито оправданог разлога“ се утврђује у по-
ступку доношења закона и другог прописа и то одрговарајућим чињењем, односно
видно израженим опредјељењем доносиоца акта који свој став о постојању тог
разлога посебно исказује у поступку доношења прописа, а кога потом и номо-
технички изражава у завршној одредби тог акта. Опредјељење доносиоца акта за
скраћење вацатио легис мора бити посљедица његове одговрне процјене, до које
долази у „поређењу“ два правна добра-права грађана на упознавање са прописом
прије његовог ступања на снагу у за то Уставом предвиђеном року, с једне стране,
и „нарочито оправданог разлога“, с друге стране који по својој природи и
карактеру „тражи“ да пропис ступи на снагу у што краћем року. Надаље,
утврђивање „нарочито оправданог разлога“ од стране доносиоца закона и другог

MODERNA UPRAVA
прописа мора бити јасно изражено и речено у чему се огледа тај разлог, и зашто је
потребно скратити vacatio legis. При том, тај разлог не може бити тренутни
интерес одређене групе, већ само нарочити инереси грађана Републике Српске,
односно Републике, који се огледају у потреби да се конкретни пропис у одређеној
области почне примјењивати што прије по његовом објављивању, јер се једино на
тај начин могу остварири циљеви који се желе постићи доношењем прописа.
Дакле, може се констатовати да уставно рјешење које омогућава одступа-
ње од стандардно утврђеног вацатио легис у случају постојања нарочито оправда-
ног разлога, само по себи не може озбиљније угрозити правну сигурност грађана,
под условом да се у поступку доношења закона или другог прописа од стране
доносиоца брижљиво и ставрно цијене разлози за примјену овог института и ако
се тај институт рестриктивно примјењује.
У законодавној пракси Републике Српске овај принцип је испоштован тако
да закони ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, а раније
само када за то постоји нарочито оправдан разлог. Међутим, то није случај и са
неком подзаконским актима који су објављивани у „Службеном гласнику Репу-
блике Српске“ и ступали на снагу даном објављивања или наредног дана од дана
објављивања, а да при том доносилац прописа није утврдио постојање нарочито
оправданог разлога, па је одлукама Уставног суда Републике Српске утврђено да
су одредбе тих прописа о ступању на снагу у супротности са чланом 109. став 1.
Устава Републике Српске (нпр. Одлука број: У-123/03 од 20. септембра 2006.
године, Одлука, број: У-2/09 од 21.05.2009 године и др.).
У нашој законодавној пракси присутна је тенденција да се у завршној
одредби прописа раздваја ступање на снагу и примјена. Наиме, у завршној одред-
би се утврђује да пропис ступа на снагу осмог дана од дана објављивања, с тим да
се примјена прописа одлаже за неки други дан (нпр. пропис ступа на снагу осмог
дана од дана објављивања у службеном гласилу, а почиње се примјењивати шест
мјесеци од дана ступања на снагу). Овакав рјешења доводе до конфузије у
погледу почетка примјене прописа, па и дужине вацатио легис.
С тим у вези, појам „ступање на снагу“ и „почетка примјене“ прописа има-
ју исто значење, што значи да закон или други пропис ступа на снагу одређеног
дана и да се од тог дана почиње и примјењивати. Отуда, нема основа да се у
прописима истовремено употребљавају оба појма, односно да се истовремено
утврђује ступање на снагу и примјена прописа. Ово из разлога што се на такав
начин ствара нелогична правна ситуација гдје истовремено постоје на снази два
прописа који регулишу исти друштвено однос,према којем се раније донијети
пропис може примјенити, а касније донијети пропис који је исто тако ступио на
снагу, не може примјенити или се може појавити и ситуција у којој доношењем
новог прописа и његовим ступањем на снагу престаје да важи ранији пропис, а
нови пропис се не почиње примјењивати његовим ступањем на снагу већ се ње-
гова примјена одлаже за неко будуће вријеме. У таквим случајевима јавља се
„правни вакум“ односно вријеме у којем се не може примјенити закон који је
престао да важи доношењем и ступањем на снагу новог закона, а нови закон се не
може примјенити до дана одређеног за почетак његове примјене.

MODERNA UPRAVA
На крају одредба члана 109. Устава Републике Српске која се односи на

vacatio legis, односно ступање на снагу закона и других прописа, садржи рјешења
која уважавају основне принципе правне државе, укључујући правну сигурност и
обавезу законодавца да свима на које се закон и другип пропис односи пружи
могућност да се, у за то примјереном року, упознају са њиховим садржајем.

MODERNA UPRAVA
УПУТСТВО АУТОРИМА
Часопис „Модерна управа“ објављује научне и стручне радове, као и

осврте о најактуелнијим догађајима везано за реформу и модернизацију јавне
управе у Републици Српској, БиХ и шире.
Припрема рукописа – чланка за штампу је веома важна, зато молимо
ауторе и наше сараднике да се придржавају ових упутстава:
- рукопис мора бити припремљен рачунаром у новинском прореду, вели-

чине слова 12 тачака, типа слова „Times New Roman“ у ћириличном
кодном распореду;
- наслов чланка треба да је јасан, сажет, и да се из њега види основна мисао
водиља о којој се расправља;
- уз наслов чланка навести име и презиме аутора, научни и стручни степен,
научно или стручно звање (наравно ако аутори имају), пуни назив уста-
нове у којој ради, назив радног мјеста, као и приједлог за категоризацију
чланка (стручни рад, прегледни чланак, претходно саопштење, осврт, при-
каз или слично);
- обавезно приложити апстракт, који треба да садржи кратак пресјек
садржаја о којем ће се говорити, као и циљ рада;
- обим рада, као правило, не треба прелазити девет куцаних страница;
- рукопис предати у два једнака примјерка, као и у електронском облику (на
дискети или на електронску адресу редакције),
- рубрике у часопису "Модерна управа" у којима се могу објављивати
радови – прилози, су:
а) Актуелна тема броја

б) Добре праксе управе
в) Реформа јавне управе и едукације
г) Представљање одређеног органа управе (путем интервјуа са
руководиоцем)
д) Искуства развијених земаља
ђ) Судска пракса
е) Погледи и мишљења
ж) Осврт
и) Прикази.
Редакција часописа врши избор радова и прилога. У обзир долазе само они
текстови који до тада нису нигдје били објављени, а радови аутора се неће
враћати.
Редакциони одборр

Časopis "Moderna Uprava Broj 3 I 4"

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Časopis "Moderna Uprava Broj 3 I 4"

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MODERNA UPRAVA

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1

ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ

Главни и одговорни уредник

Превод на енглески језик

2 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

1. др Снежана Савић, др Игор Милинковић

2. Проф. др Слободан Дујић

3. Проф. др Сеад Дедић

4. Проф. др Ђорђије Блажић

5. Проф. др Миле Дмичић

6. Проф. др Марко Рајчевић

8. Проф. др Валерија Шаула

9. Проф. др Предраг Димитријевић

10. Душко З. Глодић, М.А.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 3

11. Др Иванка Марковић

12. Николина Грбић- Павловић

13. Др Слободан Ђорђић

14. Мр Борислав Радић

15. Мр Владимир Карајица

16. Никола Ковачевић

17. Мирослав Радинковић и Милан Латиновић

18. Мирослав Радинковић и Саша Војновић

19. Мирославка Војводић

4 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Ново издање часописа „Модерна управа“, у форми двоброја 3/4, доноси и

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 5

децентрализације“, Значај изградње европског административног простора и

6 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Др Снежана Савић, редовни професор

Др Игор Милинковић, виши асистент

УСТАВНОПРАВНИ ОКВИР ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

Организовање локалне самоуправе представља једно од најосјетљивијих

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 7

својства локалне самоуправе, учинила су јачање ове установе својеврсним

8 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

говорити, неопходно је да такав статус локалне заједнице буде признат

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 9

билазна су имена Џона Стјуарта Мила и Алексиса де Токвила. Према Милу,

10 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

либералне демократије и слободе препознаје у диверзификацији и децен-

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 11

Из наведених уставних рјешења може се запазити да проблематика

Амандманом CXLII утврђен је нови члан 110. а), који гласи:

12 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

ним слободама, уставом се гарантује право грађана на локалну самоуправу и

одговорности реализују, као и средства потребна за њихову реализацију, о чему шире в. Д. М.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 13

«локалне власти имају пуно дискреционо право да спроводе своје иницијативе у

14 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

врши уставотворну власт,22 није дошло до сагласности у погледу истих, судбина

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 15

16 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Проф. др Слободан ДУЈИЋ23,

ЈАВНЕ СЛУЖБЕ И НЕЗАВИСНА РЕГУЛАТОРНА ТИЈЕЛА

Развој јавних служби и јавних регулаторних агенција резултат је

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 17

18 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

ненту de facto сконцентрисана у том монолитном апарату) је релативно једно-

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 19

савременој држави постепену „еволуцију“ доживио и сам концепт управе као

20 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu