Časopis"Moderna Uprava" 9/10

MODERNA UPRAVA
МОДЕРНА УПРАВА
Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

MODERNA UPRAVA
ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ
Издавач
Агенција за државну управу Републике Српске
Владике Платона бб
78000 Бања Лука
web сајт: www.adu.vladars.net
електронска пошта: adurs@adu.vladars.net
За издавача
Александар Радета
Главни и одговорни уредник

Далибор Ћопић
Редакциони одбор
проф. др Петар Кунић, проф.др. Миле Дмичић, мр Владимир Карајица,
Слободан Гаврановић, Страхиња Ћурковић, Стојанка Ћулибрк,
Александар Радета, Далибор Ћопић.
Лектор
Проф. др Биљана Панић Бабић
Штампа
ISSN
1840-2283
Тираж
250 комада
Штампање завршено
новембар 2013. године

MODERNA UPRAVA
САДРЖАЈ
ЧЛАНЦИ
1. Др Мирјана Рађеновић
УПРАВНИ СПОР ПУНЕ ЈУРИСДИКЦИЈЕ – САДАШЊА
И БУДУЋА ПРИМЈЕНА ............................................................................................7
2. Проф. др Миле Дмичић

ИЗВРШЕЊЕ ПРЕСУДЕ ЕВРОПСКОГ СУДА ЗА ЉУДСКА ПРАВА У
ПРЕДМЕТУ „СЕЈДИЋ И ФИНЦИ ПРОТИВ БИХ“ И УСТАВНОПРАВНИ
ПОЛОЖАЈ „ОСТАЛИХ“ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ ....................................23
3. Проф. др Пeтaр Кунић

УЛOГA СAМOСТAЛНИХ РEГУЛAТOРНИХ AГEНЦИJA У
ФУНКЦИOНИСAЊУ СЛУЖБИ OД JAВНOГ ИНТEРEСA ................................45
4. Др Борислав Радић
ГРАЂАНСКО–ПРАВНА ЗАШТИТА ПРАВА ИЗ РАДНОГ ОДНОСА ..............57
5. Проф. др Душко Вејновић

ОРГАНИЗАЦИЈА И РУКОВОЂЕЊЕ РАДОМ ДРЖАВНИХ
СЛУЖБЕНИКА У ПРОЦЕСУ РЕФОРМЕ ДРЖАВНЕ УПРАВЕ ........................81
6. Доц. др Невенко Врањеш

ДИСЦИПЛИНСКА ОДГОВОРНОСТ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА
У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ......................................................................................91
7. Проф. др Љубинкo Mитрoвић

БИOМEТРИJA И ЛИЧНA КAРТA: ПOТРEБA ИЛИ ПOМOДAРСТВO...........103
8. Mр сц. Сeaд Maслo

СИСТEМ ДРЖAВНE СЛУЖБE У ФEДEРAЦИJИ
БOСНE И ХEРЦEГOВИНE – OСНOВНE КAРAКТEРИСТИКE,
ПРOБЛEМИ И МOГУЋНOСТИ НAПРEТКA ....................................................115
9. Мр Бојан Влашки
О ПРИСУСТВУ И ПРИМЈЕНИ ЕВРОПСКИХ НАЧЕЛА ДОБРЕ
УПРАВЕ У ПОЗИТИВНОМ ПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ...........................131

MODERNA UPRAVA
10. Радмила Драгишић

ПРАВИЛО „SUUM CUIQUE“ У СЛУЖБИ БРАЊЕЊА
ПРИМАТА И АУТОНОМИЈЕ ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ ............................147
11. Мр Борис Тучић

"ЕВРОПЕИЗАЦИЈА" МЕЂУНАРОДНОГ ЈАВНОГ ПРАВА И
ИМПЛИКАЦИЈЕ ПО ДРЖАВЕ ЧЛАНИЦЕ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ.....................173
12. Доц. др Зорица Дрљача

ЗНАЧАЈ И УЛОГА ПОРЕСКИХ ОРГАНА У ВРШЕЊУ
КОНТРОЛНЕ ФУНКЦИЈЕ СА ОСВРТОМ НА ЗАКОНСКА
РЈЕШЕЊА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ................................................................183
13. Мр Љиљана Орешковић, Живана Кљајић

НОРМАТИВНО-ПРАВНА РЕГУЛАТИВА ТРЕЗОРА И
ТРЕЗОРСКОГ ПОСЛОВАЊА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ................................191
14. Игор Живковски

УПРАВНИ НАДЗОР У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ – ТЕОРИЈСКА
РАЗМАТРАЊА И ПОЗИТИВНОПРАВНИ ПОЈАМ ...........................................198
15. Слободан Наградић

НАЦИОНАЛНЕ МАЊИНЕ У ЗАКОНИМА У БИХ ...........................................211
16. Владо Продановић

ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА – ИСКУСТВА ИЗ ПРАКСЕ – НАПРЕДОВАЊЕ
ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА У ВИША ЗВАЊА И
ВИШЕ ПЛАТНЕ РАЗРЕДЕ ...................................................................................229
17. Мр Николина Грбић-Павловић

ПРЕКРШАЈНИ НАЛОГ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ ...................................... 235

MODERNA UPRAVA
ПРЕДГОВОР
Издавачка дјелатност Агенције за државну управу Републике Српске

обогаћена је новим издањем часописа „Модерна управа“ у форми двоброја 9/10 и
на тај начин одражава и изражава континуитет у теоријско–стручном перцепи-
рању и третману вриједности, смисла и домета најактуелнијих и савремених
истраживања у ширем миљеу реформе јавне управе у Републици Српској и БиХ.
Наиме, бављење и третирање питања и проблематике јавне управе као
сложеног феномена, претпоставља и одређен ниво потребе да се одређени хипо-
тетички оквири учине предметом свестраног, вишеслојног и сериозног истра-
живања. А то, даље, претпоставља онај квантум знања, жеље и потребе да се
савремени проблеми у јавној управи рјешавају осмишљеном стручно-креативном
методологијом која валоризује и проводи у праксу ефикасност, критичност и
иновације. Зато су аутори својим прилозима поред осталог тестирали и властита
сазнања у намјери и жељи да се преиспитају не само тачни или нетачни погледи,
отворени, али и недовршени ставови, већ и она мишљења и искази која критички
пропитују и анализирају раније ставове и погледе чије искристалисане идеје чине
стварни садржај научно-емпирисјког сазнања.
На овај начин аутори утичу на формирање другачијег мишљења, које
уобзирује потребу за разумијевањем савремене епохе, динамику, праксе и захтјеве
ЕУ и Европског управног простора.
Из тих разлога и иницијалних ововремених потреба проведена мето-
дологија и логички третман тематских прилога условили су и детерминисали
садржај овог двоброја часописа „Модерна управа“. На тај начин остварује се
темељна идеја да часопис „Модерна управа“ упознаје: правнике, управне прав-
нике и друге стручњаке, државне и локалне службенике с теоријом и праксом
јавне управе у Републици Српској, БиХ и иностранству.
Поред ове намјене, часопис упућује стручњаке, руководиоце и службенике
на рјешења у примјени и провођењу важећих прописа, коментарише нове прописе,
те анализира ресорне и јавне политике.
Редакција
Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu 5

MODERNA UPRAVA
Др Мирјана Рађеновић, редовни професор

Правни факултет Универзитета у Бањој Луци
УПРАВНИ СПОР ПУНЕ ЈУРИСДИКЦИЈЕ – САДАШЊА

И БУДУЋА ПРИМЈЕНА
Апстракт: Циљ рада је сагледавање правног режима спора пуне јурис-

дикције и његове актуелне и будуће примјене у праву Републике Српске. Анали-
зирајући одредбе важећег Закона о управним споровима Републике Српске које се
тичу утврђивања чињеничног стања у управно-судском поступку, усмене расправе
и спора пуне јурисдикције те надлежности судова за рјешавање управних спорова
и упоређујући их са нормама мјеродавног Закона о управним споровима Репуб-
лике Србије и Републике Хрватске, којима се такође уређују ова питања, као и
рјешењима француског управног спора пуне јурисдикције, указано је на потребу
новелирања нашег Закона у смислу давања ширих могућности суду за одржавање
усмене расправе у управно-судском поступку и већег обима пуних овлашћења у
рјешавању управно-судских ствари. Тиме би се, уз бројне потешкоће које се
неминовно очекују на том путу, могло рачунати са оснивањем посебних управних
судова у нашем правном систему и знатним проширењем поља примјене спора
пуног судовања, уз одређивање случајева у којима би се оно могло практиковати.
На тај начин домаћи Закон о управним споровима био би саображен међуна-
родним стандардима, чиме би се извршио један од важнијих реформских задатака.
Кључне ријечи: управни спор пуне јурисдикције, управни судови,

реформа, закон о управним споровима, Република Српска, Француска, Србија,
Хрватска.
Управни спор у Републици Српској конституисан је као спор у коме се

обавља судска контрола рада управе.1 У управној теорији спомињу се различите
врсте управних спорова које се међусобно раздвајају према разним мјерилима на
основу којих се врши њихова класификација. Узимајући у обзир подјеле које нам
нуди теорија, a које су прихваћене у већини правних система па и у нашем
позитивном праву, може се констатовати да је из више разлога, а посебно због
своје изузетно велике актуелности у ранијој и садашњој науци и пракси, нај-
важнија она подјела управних спорова која управним споровима ограничене
јурисдикције супротставља спорове пуне јурисдикције.
1
Закон о управним споровима, „Службени гласник Републике Српске“, 109/05; 63/11, у даљем
тексту ЗУС РС.

MODERNA UPRAVA
Критеријум на коме се заснива разликовање ових спорова тиче се карак-

тера и обима овлашћења суда, надлежног за њихово расправљање.
Спор ограничене јурисдикције је спор код кога се улога суда изражава у
томе да, након испитивања законитости управног акта који се тужбом побија,
односно основаности ћутања управе, такав акт поништи, уколико утврди да је
незаконит, односно нареди накнадно доношење акта, ако установи да је недо-
ношење истог (у року) било незаконито. Наравно, уколико оцјени да акт није
незаконит, односно да тужба против ћутања није основана, суд ће тужбу одбити.
Према томе, ингеренције суда у овом спору су ограниченог домашаја, будући да
се исцрпљују искључиво у касаторном дјеловању. Након поништавања оспореног
акта предмет се враћа туженом органу како би поступио по судској пресуди,
односно у одређеном року донио нови управни акт, ако је то нужно, и то у складу
са правним схватањем суда у погледу примјене материјалних прописа и правила
поступка.
Код спора пуне јурисдикције утицај суда у вршењу контроле има далеко
веће ефекте, поред судских и, некарактеристичне, управне. Наиме, без обзира што
суд располаже касаторним, типично судским прерогативама, њему припадају и
мериторна овлашћења која су изворно својствена управи, због чега је овом спору
и дат назив који има.2 Другим ријечима, након утврђивања незаконитости и,
сходно томе, поништавања тужбом оспореног акта, суд пресуђени управноправни
предмет не враћа надлежном органу, већ има могућност да се непосредно упусти и
у суштинско рјешавање дате појединачне правне ситуације, односно саме управне,
начелно ванспорне ствари, дакле, да наступа са овлашћењима која су, наспрам
оних из спора ограничене јурисдикције, не само шира, већ и дијелом садржински
битно другачија. То значи да у овом спору његова пресуда у потпуности замјењује
акт туженог органа који иначе, у споровима ограничене јурисдикције, тај орган
доноси у извршењу судских пресуда, односно да након судске одлуке не слиједи
њено извршење од стране туженог органа.
Домаћа управна теорија и пракса, а ни компаративна не дају јединствен
одговор на питање одређивања смисла законске синтагме „суд ... пресудом
(управни акт поништава и) рјешава управну ствар“ и „таква пресуда у свему
замјењује поништени управни акт“ (члан 31 став 3). Прецизније, ријеч је о
питању које треба да пружи одговор у вези са сљедећим – да ли непосредно
рјешавање управне ствари од стране суда подразумијева примјену само ме-
риторних судских овлашћења у погледу одлучивања о датој управној ствари или
укључује и одговарајуће процесно-правне компетенције суда. Краће речено, да ли
суд располаже свим овлашћења туженог органа чији је акт у управном спору
поништен, односно чије је доношење по оцјени суда незаконито изостало или
само оним суштинског карактера. По једном старијем становишту србијанске
судске праксе спор пуне јурисдикције могуће је спровести и када је посриједи
само примјена процесних овлашћења суда, под условом да се о конкретној
2
У Аустрији се о овом спору говори као о реформационом („reformatorische“) управном спору
(Adamovich-Funk, исто, стр. 414), према Драгану Милкову, Управно право III, Контрола управе,
Нови Сад, 2010, стр. 67.
8 Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu

MODERNA UPRAVA
спорној ствари у процесном смислу коначно одлучи.3 У актуелној србијанској

теорији, пак, сусреће се гледиште које у вези са постављеним питањем заступа
првонаведено тумачење, односно у тзв. пуном управно-судском спору заговара
примјену искључиво мериторних судских овлашћења, сматрајући га „логичнијим,
чистијим и примјеренијим слову и духу (и) важећег ЗУС-а“.4
Анализирајући одредбе актуелног србијанског ЗУС, може се закључити да
је спор ограничене јурисдикције у односу на спор пуне јурисдикције више засту-
пљен, мада је за овај други законом предвиђена могућност шире примјене, него
што је то било по ранијем закону (члан 43).
У праву Републике Српске, за разлику од других држава, управни спор се
може водити било као спор ограничене јурисдикције, што се у пракси најчешће и
дешава, било као спор пуне јурисдикције, с тим што овај последњи долази у обзир
само уколико се за тај спор у сваком поједином случају опредијели суд и, наравно,
ако су испуњени законом предвиђени услови за његово вођење. Но, имајући на
уму ситуације у којима је по Закону могуће водити спор пуне јурисдикције да се
закључити да суд, ипак, у највећем броју случајева у којима је позван да одлучује
није дужан примјењивати спор пуне јурисдикције, већ је то ствар његовог сло-
бодног избора. Тај закључак произилази из чињенице да je правилима важећег
ЗУС изричито прописано да само у неколико ситуација суд није у могућности да
бира коју ће врсту управног спора примјенити, већ је дужан управни спор водити
у пуној јурисдикцији.5
Када је ријеч о условима, споменутим у вези са примјеном спора пуне
јурисдикције, Законом је предвиђено да се овај спор пред судом може започети и
водити само уколико „природа ствари то дозвољава и ако резултати поступка
пружају поуздан основ за то“ (члан 31 став 5).6 Под тако одређеним условима, на
3
Већина судова сагласна је са ставом из реферата да је могућ спор пуне јурисдикције и код
кумулативних и комплексних захтјева, па макар и само по једном од тих захтјева, као и да има места
спору пуне јурисдикције и када је у питању само примена формалног права, под условом да се
спорна ствар процесно до краја и коначно реши.
(Закључак са саветовања Одељења за управне спорове ВСЈ-е и представника врховних судова
република и ВВС-а, одржаног 26.11.1969). Зоран Р. Томић, Коментар Закона о управним споровима
са судском праксом, Београд, 2010, стр. 525.
4
Зоран Р. Томић, исто, стр. 513-517.
5
Значајно је истаћи да се управни спор у Европској заједници води искључиво као спор о
законитости, па Суд уколико утврди да је побијани управни акт незаконит, тај акт једино може
ставити ван снаге, али не и замијенити га својом пресудом. При том, институција Заједнице чији је
акт стављен ван снаге, у складу са судском пресудом, мора предузети нужне кораке како би тужиоцу
повратила правни статус који је имао прије доношења тог акта. Дарио Ђерђа, „Управни спор у
Европској заједници“, „Зборник Правног факултета Свеучилишта у Ријеци“, (1991) в. 27, бр. 2, 913-
938 (2006), стр. 935.
6
Нису испуњени услови за доношење пресуде којом се решава сама управна ствар (члан 42. став 3 /
сада члан 43. став 1/ Закона о управним споровима – прим. аут.) када је суд пресуду засновао на
чињеничном стању утврђеном у управном поступку а оно не пружа поуздан основ за решење
спорног односа (није извршено суочење свједока које је, према стању списа, било неопходно). У
таквом случају суд је морао претходно те недостaтке отклонити на рaсправи. (ВСС, Увп. I-435/84 од
2.10.1984) – Зоран Р. Томић, Коментар Закона о управним споровима са судском праксом, Београд,
2010, стр. 525.

MODERNA UPRAVA
основу логичког резоновања, долази се до закључка да је примјена спора пуне

јурисдикције у нашем праву доста сужена и да се своди на случајеве у којима је
чињенично стање (подаци поступка) или неспорно, или потпуно и правилно утвр-
ђено па се незаконитост управног акта изражава у погрешној примјени мате-
ријалног прописа или погрешном интерпретирању истог. Што се тиче „података
поступка“, треба имати у виду да је ријеч о подацима прикупљеним како у
управном, тако и у управно-судском поступку.
У Закону, међутим, није садржано објашњење када „природа ствари“
дозвољава вођење спора пуне јурисдикције. Но, без обзира на то што нормативно
није прецизирано значења овог појма, поједини теоретичари изводе закључке о
томе у којим све ситуацијама природа ствари у начелу омогућава или не вођење
овог спора. Тако се, тим поводом, наводи да суд, када се као предмет управног
спора појави акт којим се тужиоцу намеће нека обавеза, па се у управном спору
такав акт поништи, неће бити у могућности да мериторно одлучује, јер за то de
facto нема ни потребе, због чега се спор пуне јурисдикције у овој ситуацији неће
ни моћи примјењивати. Супротно томе, спор пуне јурисдикције суд ће моћи
практиковати у свим оним ситуацијама у којима је орган управе својим актом
одбио захтјев странке.7
У теорији је већ одавно увријежено схватање да спор пуне јурисдикције
није могуће водити ни с циљем оспоравања цјелисходности управног акта у коме
је садржана дискрециона оцјена, будући да то не дозвољава природа конкретне
ствари. Чак је тим поводом у србијанском Закону о управним споровима8 експли-
цитно прописано да је забрањено вођење спора пуне јурисдикције „када је
предмет управног спора управни акт донет по дискреционој оцени“ (члан 43 став
2). То значи да се суд, када су у питању ти акти, може упуштати само у
испитивање законитости оних дијелова у погледу којих се орган морао кретати у
сфери легалитета, али не и улазити у провјеру цјелисходности, односно саме
дискреционе оцјене. Из тог произилази да суд такав акт може поништити једино
због незаконитости и да је након тога исти дужан вратити његовом доносиоцу
како би поново одлучио о конкретном праву или обавези тужиоца.
Поред начелне могућности вођења спора пуне јурисдикције, у Закону је
предвиђена и изузетна солуција према којој је суд дужан да, уколико на расправи
утврди другачије чињенично стање и отклони повреде правила управног поступка,
поништи оспорени управни акт и првостепени управни акт, ако је и он садржавао
исте недостатке, и након тога ријеши и конкретну управну ствар у пуној јурис-
дикцији (члан 29 став 2).9
Што се тиче спора који се води по тужби против ћутања управе, тај спор
Закон децидирано одређује као спор ограничене јурисдикције. Прецизније, ако суд
установи да је тужба против ћутања управе оправдана „пресудом ће уважити
7
Драган Милков, исто, стр. 59.
8
„Службени гласник Републике Србије“, 111/09.
9
Страхиња М. Ћурковић, Коментар Закона о управним споровима – Републике Српске – Босне и
Херцеговине – Федерације Босне и Херцеговине – Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине, Сарајево,
2010, стр. 201-204.

MODERNA UPRAVA
тужбу и наложити надлежном органу да донесе одговарајућу одлуку у року који

не може бити дужи од 30 дана од дана достављања пресуде“ (члан 31 став 4). Но
међутим, према нашем позитивном праву, примјена спора пуне јурисдикције
поводом ћутања управе, ипак, је у појединим случајевима могућа и долази у обзир
једино кад тужени орган не изврши судске пресуде, којима су уважене тужбе
против ћутања управе (члан 52).
За разлику од приказаних рјешења у вези са вођењем управног спора про-
тив ћутања администрације, предвиђених нашим Законом, србијанским ЗУС дато
је овлашћење суду да и у случају ћутања управе примјени спор пуне јурисдикције
и сам ријеши управну ствар, уз испуњење два стандардна, кумулативно
постављена услова – да располаже потребним чињеницама и да му природа ствари
то дозвољава (члан 44). Дакле, не само да наложи туженом органу да донесе
пропуштени акт, као што је то било до доношења сада важећег Закона. Будући да
се овдје може радити о недоношењу било првостепеног управног акта, било
другостепеног, или пак, и једног и другог, суду ће без сумње у свим случајевима
ћутања администрације у мањој или већој мјери недостајати чињенична грађа. А
недостатак утврђених чињеница неминовно ће се рефлектовати на обим судског
дјеловања. Из тог произилази да, с обзиром на новоуведено законско правило
према коме је суд у спору пуне јурисдикције дужан да поступа на основу
чињеница утврђених на усменој расправи, примјена пуног судског одлучивања
неће једнако доћи до изражаја у свим наведеним случајевима.
Ова битна новина ЗУС Републике Србије, према којој суд има могућност
да и спор који је покренут поводом ћутања администрације оконча као спор пуне
јурисдикције, представља израз уважавања једне од основних интенција реле-
вантних правних докумената Европске уније, према којој се у судском рјешавању
управних ствари у случајевима ћутања администрације препоручује по потреби
примјена спора пуне јурисдикције, јер је то „права потврда правне заштите
странке од неактивности управе“ (Winkelhofer, 1991, стр.66).10
Према нашем мјеродавном Закону, посебни случајеви спора пуне јурис-
дикције, које је суд такође дужан примјењивати, предвиђени су и у вези са
неизвршењем правоснажних судских пресуда од стране туженог органа, дакле,
пресуда које су донијете у претходно вођеном спору ограничене јурисдикције.
Тако, уколико тужени орган, након поништења оспореног управног акта у
управном спору, у извршењу судске пресуде донесе нови управни акт, али против-
но правном схватању суда у погледу примјене материјалних прописа и при-
мједбама суда у вези расправљања процедуралних питања, незадовољни тужилац
има право да поново устане са тужбом. У новоспроведеном управном спору суд је
дужан да својом пресудом нови акт туженог органа поништи, будући да је донесен
противно његовим упутама, а затим и да мериторно одлучи о предметној управној
ствари (члан 51). Подразумијева се, таква пресуда у свему замјењује акт
надлежног органа и представља извршну исправу чија се садржина, зависно од
10
Полонца Ковач,“Ћутање управе између заштите права странака и јавног интереса“, „Правни
живот“, 10/2011, стр. 282.

MODERNA UPRAVA
њеног карактера, може остваривати и принудним путем. Иако код уређивања овог
случаја спора пуне јурисдикције није предвиђено да се он може неограничено
примјењивати, изузев ако природа ствари искључује ту могућност, за претпо-
ставити је да ће суд ту чињеницу узимати у обзир, будући да природу ствари
Закон третира као општи услов од којег зависи примјена било којег модалитета
спора пуне јурисдикције.
У вези са непоступањем туженог органа у погледу извршења судских
пресуда може се појавити још један, за суд обавезујући случај спора пуне
јурисдикције. Наиме, уколико након поништења управног акта у спору који се
водио ради испитивања његове незаконитости тужени орган не донесе нови
управни акт одмах, односно што прије, а најкасније у року од 30 дана (члан 50)
или акт у извршењу пресуде донесене поводом ћутања управе, странка може
посебним поднеском тражити од органа да донесе нови акт. Ако се орган оглуши
на тражење тужиоца и нови акт не донесе у року од 15 дана, странка има
могућност да тражи од суда да донесе такав акт (члан 52 став 1). Поступајући по
њеном захтјеву, суд ће затражити од туженог органа да га одмах, а најкасније у
року од седам дана обавијести о разлозма недоношења акта. Уколико орган ни то
не учини нити дато обавјештење, по оцјени суда, оправдава неизвршење судске
одлуке, суд ће, стављајући се у позицију вршиоца управног рада, донијети одлуку,
односно судско рјешење које у свему замјењује акт надлежног органа (члан 52
став 2), свакако, и у овом случају под претпоставком да му природа ствари то
дозвољава. Јасно је да се мериторним судским интервенисањем, с обзиром да је
изостало извршење судске пресуде, у накнадно вођеном управном спору поново
разрјешава спорна судска ствар, а потом непосредно рјешава предметна неспорна
управноправна ствар тужиоца.
Такође, необавезан спор пуне јурисдикције предвиђен је и кроз давање
могућности суду да у оквиру управног спора води тзв. адхезиони или придружени
поступак. Суд, наиме, поред одлучивања о главном предмету управног спора,
односно законитости оспореног управног акта, пресудом којом поништава акт,
може истовремено мериторно одлучивати и о акцесорној (споредној) судској
ствари, односно захтјеву тужиоца за поврат одузетих ствари и накнаду штете које
су му одузете (која му је нанесена) извршењем тог акта (члан 11). Овај спор код
нас, слично као у француском праву, предвиђен је из прагматичних разлога,
односно у сврху остваривања начела ефикасности и економичности у вођењу
управно-судских поступака, с тим што у француском праву он није остављен на
слободан избор суду.11 Уколико одлучи да не расправља о спорном парничном
питању, суд ће упутити тужиоца да примјерну сатисфакцију поводом свог
имовинско-правног захтјева потражи у парничном поступку. Пракса биљежи да
судови у управним споровима ријетко одлучују о накнади штете и поврату
одузетих ствари, будући да се не руководе потребом да се оствари стварна сврха
оваквих спорова, већ им је лакше и једноставније да странке упуте да заштиту
својих нарушених имовинских права реализују у парници.
11
Драган Милков, исто, стр. 70.

MODERNA UPRAVA
Из претходно изложеног да се запазити да наизмјенично вршење судског и

управног рада долази нарочито до изражаја у спору пуне јурисдикције и у
поступку извршавања правоснажних судских пресуда. То наводи на закључак да је
спор пуне јурисдикције у ствари само једна варијанта спора о законитости
управног акта, с тим што су овлашћења суда у том спору садржински шира,
будући да суд у њему рјешава и саму управну ствар.
У сагледавању ових спорова, у старијој србијанској теорији, поред оста-
лих, присутно је се и схватање према коме је код спора пуне јурисдикције битан
субјективни моменат (тј. заштита индивидуалних права и интереса појединаца),
док је код спора о законитости примаран објективни моменат, тј. заштита и
учвршћење законитости с тим, наравно, да се та два момента преплићу.12
Спор пуне јурисдикције, предвиђен нашим правом, по извјесним оби-
љежјима сличан је француском спору пуне јурисдикције, али се истовремено од
њега, по неким својим кључним одредницама, и видно разликује.
Као предмет спора пуне јурисдикције по праву Републике Српске може се
појавити испитивање законитости неког управног акта, недоношење тог акта, те
споредно питање у вези са имовинско-правним захтјевом тужиоца, али не и неки
други акти, као ни поједине радње субјекта управног рада, као што је то у
француском праву. Спор пуне јурисдикције, наиме, у француском праву може се
водити у уговорној материји, односно поводом закључених управних уговора
између управе и њеног сауговорача, у вези са питањима одговорности управе за
штету насталу извођењем јавних радова (тзв. новчани спорови), у области изборне
материје и материје пореза (фискални спорови).13
Спор пуне јурисдикције у праву Републике Српске не може се непосредно
активирати посебном управно-судском тужбом. Другим ријечима, у нашем спору
суд, расправљајући по тужби, сам одлучује да ли ће спор разријешити тако што
ће само поништити оспорени управни акт или ће мериторно одлучити и о спорном
субјективном праву или обавези тужиоца. Сасвим је разумљиво да ће се, уколико
је оспореним актом учињена нека повреда материјалног закона, лакше опре-
дијелити да одлучи и о самој управној ствари, односно да ће такву солуцију теже
12
Мирко Перовић, Теоријски и практични Коментар Закона о управним споровима, Београд, 1966,
стр. 25.
13
Зоран Пичуљан, Босиљка Бритвић Ветма, „Примјена и еволуција спора пуне јурисдикције“,
„Зборник радова Правног факултета у Сплиту“, год. 47, 1/2010, стр. 56; Драган Милков, исто, стр.
67. У француском управном праву, иначе, сусрећу се различите подјеле управних спорова. Класичну
класификацију тих спорова (која ни данас није изгубила на својој актуелности), полазећи од
карактера и обима судских овлашћења, извршио је Laferrière, који прави дистинкцију између спора
за поништај незаконитог управног акта (le contentieux de ľ annulation), спора пуне јурисдикције (le
contentieux de pleine juridiction) у коме је дјеловање суда усмјерено не само на поништење акта , него
и на пресуђење управи да нешто учини, спора о тумачењу (le contentieux de ľ interpretation) који се
своди на одређивање правог значења нејасног управног акта и спора за кажњавање (le contentieux de
le repression) који се води ради утврђивања казни због учињених различитих прекршаја који се тичу
јавног добра. Laferrière, Edouard, Traité de la juridiction administratif, LGDJ, Paris, 1887-1888, Reprint,
str. 12., према Босиљки Бритвић Ветма, „Спор пуне јурисдикције према Закону о управним споровима
из 2010.“, „Зборник Правног Факултета у Ријеци“, (1991) в. 32, бр. 1, 381-405 (2011), стр. 389.

MODERNA UPRAVA
прихватити када је, у сврху правилног рјешења спорне ствари, потребно утвр-
ђивати чињенично стање.
Разлика између нашег и француског права, када је ријеч о спору пуне
јурисдикције, очитује се и у томе што за тужбу суду којом се покрећу и воде ови
спорови не вриједе два рока, као код нас, већ је предвиђено више рокова,
различитих по свом трајању.
Поред тога, у француском праву знатно се разликују и сами правни режи-
ми којима је подвргнута тужба поднесена искључиво ради испитивања незако-
нитости и она којом се иницира спор пуне јурисдикције. Док се прихватљивост
прве цијени шире, попустљивије, тј. по интересном критеријуму, дотле код друге,
управни спор може покренути само онај ко се позове на повреду неког права.
Насупрот томе, „одбијање судске одлуке не може се допустити у споровима због
прекорачења овласти, док је то могуће у споровима пуне јурисдикције.14
Имајући све ово у виду, може се констатовати да у нашем праву не постоји
спор пуне јурисдикције у чистом облику, дакле, у облику какав карактерише
француско право, поготово ако се узме у обзир чињеница да у француском управ-
ном праву „о оном што се расправљало у спору о законитости не може се
расправљати и у спору пуне јурисдикције и обрнуто“.15
С тим у вези, у упоредној управноправној теорији упечатљиво је стано-
виште, које нема упороште у нашем управно-судском праву, према којем одре-
ђивање врсте управног спора зависи од самог захтјева странке па се, у складу с
овим схватањем, спор о законитости третира као спор који се води поводом акта, а
спор пуне јурисдикције као спор између странака.16
У погледу регулисања управног спора пуне јурисдикције у србијанском
праву, поред већ приказаних, занимљиве су и преостале поставке мјеродавног
ЗУС.
Тако је овим Законом дата изузетна могућност да се у појединим управним
материјама усљед њихове специфичности (потреба располагања специјалним
знањима неправног карактера и обезбјеђивања вршења, умјесто редовне судске,
неке друге врсте контроле над законитошћу појединачних аката карактеристичних
за те материје), посебним законима искључи спор пуне јурисдикције (члан 43 став
3). То значи да се спор пуне јурисдикције, по србијанском праву, генерално може
водити под условом да самим ЗУС или неким посебним законом није изричито
забрањен.
Поред тога, предвиђена је обавеза суда да, ако је тужилац тражио од суда
да својом пресудом ријеши управну ствар (као у француском праву), а он је то
одбио, посебно наведе разлоге због којих тужиочев захтјев није прихватио (члан
43 став 4).
Такође, и обавеза суда да у случајевима када би поништење оспореног акта
и поновно вођење поступка пред надлежним органом изазвало за тужиоца штету
14
Зоран Пичуљан, Босиљка Бритвић Ветма, „Примјена и еволуције управног спора пуне
јурисдикције“, стр. 57.
15
Ibidem.
16
Ibidem, стр. 60.

MODERNA UPRAVA
која би се тешко могла надокнадити, а суд је сам утврђивао чињенично стање, да

одлучи у спору пуне јурисдикције, осим ако је такав спор законом искључен (члан
43 став 5).
И коначно, Законом о управним споровима Републике Србије предвиђено
је да суд може пресудом којом оспорени управни акт поништава, односно
оглашава ништавим одлучити и о захтјеву тужиоца за повраћај ствари и накнаду
штете уколико утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то (члан 45).
Судови, међутим, у највећем броју случајева упућују странке да свој имовинско-
правни захтјев реализују у парници.
Сва приказана легислативна правила настала су као резултат потребе за
осавремењивањем србијанског управног спора. Наиме, након доношења Устава из
2006. године, пред тадашњим уставноправним поретком Републике Србије нашла
се обавеза усаглашавања Закона о управним споровима са новодонесеним устав-
ним одредбама, посебно одредбом члана 198. став 2. којом је предмет управног
спора проширен на све коначне појединачне акте којима се рјешава о праву,
обавези или правном интересу физичких и правних лица, као и других странака, а
поводом којих законом није изричито предвиђена друга судска заштита, као и
одредбом члана 32. став 1. која је посвећена праву на правично суђење. Доно-
шење новог Закона о управним споровима (2009. године) било ја нужно и због
његовог усаглашавања не само са Европском конвенцијом за заштиту људских
права и основних слобода (из 1950. године, која је ратификована 2003. године),
него и респектовања Препоруке о судској контроли управних аката (издате 2004.
године од стране Комитета министара Савјета Европе), иако ова последња није
имала карактер правно обавезујућег документа. Основни захтјев у вези са
реформисањем управно-судске материје савремених држава, па тако и Србије који
је требао да допринесе јачању позиције странке односио се на уношење извјесних
новина у самом правном режиму управног спора, односно на потребу увођења
утврђивања чињеничног стања од стране самог суда у току усмене расправе.
Пропагирање „самосталног судског“ утврђивања чињеничног стања, у односу на
раније регулисање, којим је било прописано да суду, по правилу, чињенични
супстрат подастире тужени орган и да он само изузетно на расправи може
установљавати чињеничну подлогу својих одлука, било је посљедица потребе да
се и у управно-судској процедури осигура примјена права на правично суђење,
које је предвиђено чланом 6. став 1. споменуте Конвенције.17 Стога у члану 2. ЗУС
стоји да „у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на
подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи“. Тако је, у погледу
утврђивања чињеница у управном спору, усмена расправа постала правило (члан
31), а нејавно одржавање сједнице суда изузетак. Тиме је, у нормативноправном
смислу, испоштован европски стандард чија је основна интенција да јавна
расправа и у управно-судском поступку, као и у сваком другом судском (нпр.
кривичном, грађанском …) поступку буде предвиђена као обавеза суда.
17
„Свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби
против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и
непристрасним судом, образованим на основу закона“.

MODERNA UPRAVA
Битна иновација у погледу вођења управног спора, подстакнута мини-

старском Препоруком, тиче се уважавања једног од најзначајних процесних
принципа, садржаног у том акту, по коме суд треба да испитује сва правна и
чињенична питања која су од важности за рјешавање предметне управне ствари.
Овако исказана сугестија о начину утврђивања релевантних чињеница у управном
спору, у правном поретку многих модерних држава током времена постала је
пожељна правна вриједност која је, у сврху подизања квалитета управног судо-
вања, односно управно-судске контроле, све више уграђивана у управно-процесну
легислативу, како би у дјеловању суда осигурала могућност што веће примјене
спора пуне јурисдикције. Тако се потенцирање спора пуне јурисдикције, који се у
пракси појављивао само на маргини управно-судског рада, поставило као нео-
дложан захтјев и пред србијанским управним законодавством.18
Реформи законодавства у области управног спора у Србији претходила је и
реформа правосуђа. Поступак преустројства правосудног система, који је имао за
циљ успостављање посебног управног суда (који у Србији има дугу традицију,
будући да је постојао и егзистирао још прије другог свјетског рата), започео је још
2001. године, доношењем Закона о уређењу судова.19 Како је примјена овог про-
писа у неколико наврата одлагана, дотадашњи систем судске контроле рада упра-
ве суштински је измјењен тек доношењем новог Закона о уређењу судова 2008.
године, који се започео примјењивати тек од почетка 2010. године.20 Тако је у
Републици Србији, након вишегодишњег упорног, ревносног и аргументованог
агитовања у првом реду управне науке и струке о потреби поновног увођења
посебних управних судова, коначно основан Управни суд (почео са радом 1.
јануара 2010. године), као врста специјализованог суда, чија се надлежност про-
стире на цијелој територији државе. Поред њега, формиран је и Врховни каса-
циони суд, као највиши суд опште надлежности у Србији, који је непосредно
виши суд у односу на Управни суд и који у управном спору рјешава само о
ванредном правном средству – захтјеву за преиспитивање судске одлуке, с обзи-
ром да нови Закон о управним споровима уопште не познаје жалбу. 21
Иако једну од највећих новина представља успостављање Управног суда и
Врховног касационог суда, ипак, се не може занемарити чињеница да Србија
данас спада у ред ријетких држава које још увијек немају редовно устројен дво-
степени управно-судски поступак, односно предвиђену могућност изјављивања
жалбе против пресуда првостепеног управног суда, што је противно одредби
члана 36 став 2 њеног Устава, којом је изричито предвиђено да „свако има право
18
Зоран Лончар, „Усмена расправа у управном спору“, „Правни живот“, 10/2011, стр. 266-269;
„Новине у Закону о управним споровима“, „Правни живот“, 10/2010, стр. 379-380; Ђорђе Ђурковић,
„Спор пуне јурисдикције и његова примена“, „Архив за правне и друштвене науке“, 1-2/69, стр. 72.
19
„Службени гласник Републике Србије“, 63/2001.
20
„Службени гласник Републике Србије“, 116/2008; 104/2009.
21
Славољуб Поповић, „О потреби увођења посебних управних судова у наше право“, „Анали Прав-
ног факултета у Београду“, 4/95, стр. 338-349; Зоран Р. Томић, „Управни спор и управно судовање у
савреманој Србији - Неки реформски проблеми и правци новелирања -“, „Зборник радова Правног
факултета у Сплиту“, год. 47, 1/2010, стр. 29-35; Зоран Лончар, „Управно судство у Републици
Србији“, „Правна ријеч“, 31/2012, стр. 497-501.

MODERNA UPRAVA
на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом
праву, обавези или на закону заснованом интересу“. Овом треба додати и неодго-
варајућу организацију Управног суда, која такође представља својеврстан проблем
у функционисању новообразованог система управног судства у Србији.22
И нови Закон о управним споровима Републике Хрватске,23 који је ступио
на снагу 1. јануара 2012. године, је такође усклађен са савременим тенденцијама
европског управног законодавства, односно судовања, у смислу да управни судо-
ви имају пуну надлежност не само над примјеном закона, него и у погледу
утврђивања чињеничног стања што у односу на раније прописе значи да је обавеза
суда да одлучује у спору пуне јурисдикције декларативно од изузетка прерасла у
правило. Стога, по закону, суд пресуду доноси према слободном увјерењу и на
темељу разматрања свих правних и чињеничних питања (члан 55 став 3).
Касаторну одлуку суд може донијети само у случају када о управној ствари не
може одлучивати због саме природе ствари или због тога што је одлука туженог
донесена на основу дискреционе оцјене (члан 58 став 1). Одговор на питање када
ће све природа управне ствари дозвољавати суду да се упусти у њено рјешавање
најбоље ће, по мишљењу појединих управних теоретичара, пружати унифицирана
управно-судска пракса. Поред тога што хрватски законодавац предност даје спору
пуне јурисдикције, запажа се и да прописане тужбе он посредно квалификује „као
тужбе пуне јурисдикције“, што никако не значи да је „спор о законитости ... близу
одумирања, јер се његова особитост у односу на поступак пуне јурисдикције
знатно разликује“.24 Како управни спор пуне јурисдикције обухвата „велики број
тематских подручја, тешко је вјеровати да ће поступак увијек бити уједначен“ али
је, по једном размишљању, „сигурно да (у њему) постоји само једна константа, а
то је пуни опсег овласти суца, јер провођење посебних правила (прерогатива) која
су управним судовима законом додјељена ...мора бити, не у функцији хирова и
жеља управних судова, већ усмјерено према задовољавању објективне ситуације
пред којом се управни судови могу наћи“.25
Уколико тужени не донесе појединачну одлуку коју је према прописима
требао донијети, законом је предвиђено да ће суд умјесто њега ријешити ствар,
осим када то због природе ствари не буде могао учинити или када је тужени
рјешавао по слободној оцјени. У том случају, наредиће туженом доношење одлуке
и одредити му за то примјерен рок (члан 58 став 3).
Што се тиче накнаде штете и поврата ствари, суд о томе одлучује у оквиру
тужбеног захтјева, а тај захтјев ће одбити ако утврди да је тужилац својим по-
ступањем проузроковао штету или придонио њеном настанку (члан 59 став 1 и 3).
Уз све ово, судови имају обавезу и да воде усмену расправу, уз предвиђене
изузетке, како би се омогућило странкама да се изјасне о чињеницама које су
утврђене у току вођења управно-судског поступка. Обавезно прописивање усмене
22
Зоран Лончар, „Управно судство у Републици Србији“,, стр. 501-506
23
„Народне новине“, 20/2010; 143/2012.
24
Босиљка Бритвић Ветма, „Спор пуне јурисдикције према Закону о управним споровима из 2010“,
стр. 400.
25
Ibidem, стр. 399.

MODERNA UPRAVA
расправе, „уздигнуто“ је у ранг основног начела управно-судске процедуре (члан 7

и члан 36) јер, како се у теорији правилно примјећује, иде у прилог значајнијем
јачању положаја странке, али и остваривању правовремене управне правде.26 Но, у
једном дијелу стручне и научне литературе сусрећу се и гледишта по којима
усмену расправу у управном спору не би требало проводити.27 У овом контексту,
значајно је споменути и то да суд слободно оцјењује доказе и утврђује чињенице
(члан 33 став 1).
Свакако, треба рећи да је Законом о судовима28 образована и нова структура
управног судства, коју чине управни судови, установљени за подручје једне или
више жупанија и Високи управни суд Републике Хрватске, чија се надлежност
протеже за подручје цијеле Републике (члан 12 ЗУС). 29
Док француска судска пракса обилује пресудама донесеним у управном
спору пуне јурисдикције, што се тиче дјеловања управних судова у Републици
Србији и Републици Хрватској, према расположивим стручним студијама и
анализама, може се констатовати да се у релативно краћем периоду у којем ови
судови функционишу, и поред усаглашавања мјеродавних управно-правних про-
писа посвећених судској контроли над управом са респектабилним међународним
стандардима, не показује учесталија примјена спора пуне јурисдикције у њиховом
раду. У Републици Српској се такве пресуде од стране надлежних окружних
судова готово и не доносе, па чак и без обзира на чињеницу што се спор о
законитости, који се углавном примјењује, већ дуго испољава као недовољно
ефикасан механизам заштите права странака и обезбјеђивања законитог дјеловања
управних органа и организација.
Данас се управном судству Србије у погледу његовог рада стављају на
терет одређене мањкавости, међу којима се посебно истичу: неодговарајућа
организација Управног суда, неодржавање усмене расправе у управном спору и
рјешавање искључиво у спору ограничене јурисдикције.30
У погледу непримјерене организације Управног суда, између осталог,
наводи се недовољан број организационих јединица (одјељења) изван сједишта
суда, диспаритет између броја управних предмета и ангажованих судија, одсуство
специјализације за рјешавање појединих управно-судских предмета у мноштву
крајње разнородних и томе слично.31
Када је ријеч о неодржавању усмене расправе у управном спору, значајно
је истаћи да је још 2003. године приликом ратификације Европске конвенције за
заштиту људских права и основних слобода од стране Државне заједнице Србија и
Црна Гора стављена законска резерва баш у погледу њеног одржавања, у смислу
да Конвенцијом прокламовано право на јавну расправу неће утицати на примјену
26
Дарио Ђерђа, „Судске одлуке у управном спору - Позитивно и будуће правно уређење -“ , „Зборник
Правног факултета у Ријеци“, (1991) в. 31, бр. 1, Суппл., 445-473 (2010), стр. 463-465.
27
Ibidem, стр. 456.
28
„Народне новине“, 135/2009.
29
Дарио Ђерђа, исто, стр. 471; Босиљка Бритвић Ветма, „Спор пуне јурисдикције према Закону о
управним споровима из 2010“, стр. 392-394.
30
Зоран Лончар, „Управно судство у Републици Србији“, стр. 501.
31
Ibidem, 504-506.

MODERNA UPRAVA
начела да у управним споровима судови у Србији по правилу не одржавају јавне

расправе (члан 3. тачка 3. Закона о ратификацији Конвенције).32 Поред тога, као
разлози неодржавања усмене расправе у доктрини се данас истичу и неке друге
околности, а нарочито непрецизност правила актуелног ЗУС, с обзиром да
Управни суд, и поред тога што је децидирано прописано да одлучује на бази
чињеница утврђених на усменој расправи, може увијек одлучити и без усмене
расправе, јер му је препуштено да сам оцјењује да ли је предмет спора такав да
очигледно изискује или не непосредно саслушање странке и посебно утврђивање
битних чињеница.33
Што се тиче спора пуне јурисдикције, и поред намјере законодавца да се
та врста спора приоритетно, односно што више примјењује, фактичко стање
показује супротно, чему увелико доприноси како законска поставка према којој је
остављено суду да дискреционо просуђује да ли су испуњени услови за мериторно
одлучивање, тако и изостанак прописивања појединих управних материја у којима
би за суд била обавезна примјена спора пуног судовања.34
Уназад неколико година слична ситуација била је и са праксом хрватских
управних судова гдје је усмена расправа, унаточ томе што она „не придоноси само
утврђивању чињеничнога стања, већ и заштити других права странака у спору“,
„врло ријетко одржавана“. Поред тога, судска овлашћења приликом усвајања
тужбеног захтјева у највећој мјери била су усмјерена на поништавање побијаног
акта, а када је суд био овлаштен да мериторно расправи управну ствар, то
овлашћење најчешће је избјегавао.35 У новије вријеме, хрватска теорија све више
апострофира „значај потребе смјелијег и чешћег кориштења спора пуне
јурисдикције у пракси Управног суда Републике Хрватске и одређивања опти-
малног оквира кориштења установе спора пуне јурисдикције“, посебно нагла-
шавајући да „судска пракса мора започети са либералним тумачењем тужбе, те
према властитој иницијативи, претварати спорове о законитости у спорове пуне
јурисдикције“.36
За разлику од појединих држава у којима је судска контрола над радом
управе стављена у надлежност посебних управних судова (нпр. Њемачке, Ау-
стрије, Италије и других), а нарочито оних у којима је „евидентно да је управни
спор пуне јурисдикције постао незамјењиво средство у поступању управног
суца“37 (Француске), али и држава нашег региона (Србије и Хрватске) које су
реформом свог управног законодавства, ради његовог усклађивања са савременим
32
„ Службени лист СЦГ“, 9/2003.
33
Зоран Лончар, „Управно судство у Републици Србији“, 506-508; Зоран Лончар, „Усмена расправа у
управном спору“, стр. 266-272; Љубодраг Пљакић, „Одложно дејство тужбе и одржавање усмене
расправе у управном спору“, „Правни живот“, 10/2012, стр. 235-238; Јелена Ивановић „Утврђивање
чињеница у управном спору“, „Правни живот“, 10/2010, стр. 350-357.
34
Зоран Лончар, „Управно судство у Републици Србији“, стр. 508-510.
35
Дарио Ђерђа, Судске одлуке у управном спору - Позитивно и будуће правно уређење -“ стр. 456-459.
36
Босиљка Бритвић Ветма, „Спор пуне јурисдикције према Закону о управним споровима из 2010“,
стр. 400-402.
37
Daniel Giltard, „Le recours de pleine juridiction“, „Зборник радова Правног факултета у Сплиту“,
год. 47, 3/2010, стр. 523-531.

MODERNA UPRAVA
тендецијама европског управног, односно управно-судског права, у материју

управног судовања унијеле велике новине, у Републици Српској садашње стање,
како у погледу регулисања појединих важних питања управно-судске контроле па
тиме и управних спорова пуне јурисдикције, тако и у вези надлежности судова
пред којима се ови спорови воде је потпуно другачије или, боље речено,
незадовољавајуће. Слиједом тога, треба рећи да код нас има више разлога због
којих објективно још увијек не постоје претпоставке којима би се у нашем
правном поретку осигурала потпунија и ефикаснија судска контрола над радом
управе.
У том смислу, прије свега, ваља рећи да код нас, иако живимо у времену
интензивног освремењавања и европеизације укупног правног (управног) система,
још није сазрела друштвена свијест о потреби формирања посебног управног
судства, па и упркос упорном истицању убједљивих идејних разлога за то од
стране домаће и упоредне управне науке и струке. Дакле, и поред тога што се у
прилог увођења посебних управних судова у доктрини учестало потенцирају
оправдани, искуствено провјерени разлози, као што су: постизање веће специ-
јализације, потпуније рјешавање спорова, доношење пресуда којима ће се
одлучивати о стварним, животним питањима и које неће имати превасходно
формалистички карактер, стваралачка улога управних судова у развоју управног
права, растерећење судова опште надлежности итд., може се констатовати да у
Републици Српској до сада није била изражена политичка воља за образовање
посебних управних судова нити је евидентна данас. Иако смо свјесни да је
формирање посебних управних судова скопчано с бројним потешкоћама (правно-
нормативним, организационим, техничким, кадровским, материјалним, образов-
ним и другим) и да ће се на том путу наша држава, као и остале, наћи пред многим
изазовима, то ипак не би требало представљати сметњу за провођење реформског
захтјева који се тиче успостављања дјелотворније управно-судске контроле над
радом управе. Уосталом, и не тако дуго искуство нама сусједних држава у
функционисању њиховог новообразованог управног судства свједочи да у раду
тих судова има одређених проблема и да је потребно још напора и времена да се
они превазиђу и успостави жељено, ефикасније управно-судско поступање. Нешто
што је посебно изражено, када је ријеч о потреби оснивања управних судова у
нашем правосудном систему, је потпуно одсуство заинтересованости и било какве
иницијативе у том правцу од компетентних републичких органа, нарочито органа
из области управе и правосуђа, тим више ако се има на уму чињеница да је у
бившој Југославији, Босна и Херцеговина у том погледу већ стекла одређено
искуство, будући да је имала Управни суд, чији је рад карактерисала богата
судска пракса. Поред тога, у оквиру правосудног система Републике Српске
функционишу посебни привредни судови, што свакако говори у прилог консти-
туисања и посебних управних судова.
Република Српска свој Закон о управним споровима донијела је 2005.
године. Њиме су у материју управно-судске контроле, у односу на претходно
регулисање, унијете извјесне новине, али су истовремено задржане и неке раније
солуције иако нису биле усклађене са признатим европским правним стандардима.

MODERNA UPRAVA
Једна од основних поставки у концепцији управног спора савремених држава, коју

би требало респектовати и домаће право тиче се утврђивања чињеничног стања од
стране самог суда у току усмене расправе. Настала као посљедица примјене права
на правично суђење у грађанским и кривичним стварима из члана 6 став 1
Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, ова поставка
се праксом Европског суда за људска права проширила и на рјешавање управних
ствари. Суштина права на правично суђење огледа се у томе да свако, током
одлучивања о његовим грађанским правима или обавезама или о кривичној
оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року
пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона. Иако је
Уставом Републике Српске (члан II тачка 2) изричито нормирано да ће се „права
и слободе утврђене у Европској конвенцији за заштиту људских права и основних
слобода и у њеним протоколима директно примјењивати у Босни и Херцеговини“
и да ће Конвенција „имати предност над свим осталим законима“, не треба
изгубити из вида да Конвенција експлицитно не прокламује право на правично
суђење у управним стварима. Стога, треба имати на уму да, без обзира што је
Босна и Херцеговина уласком у Савјет Европе (посебним актом 2002. године)
ратификовала Европску конвенцију и прогласила је саставним дијелом свог
правног система и што још није постала чланица Европске уније, то не значи да
не треба своје законодавство да усаглашава са поменутом Конвенцијом и другим
документима чију примјену преферира европско управно право, посебно оним
који инсистирају на „пуном“ управном судовању, али и са праксом Европског суда
за људска права који такође све више протежира примјену спора пуне јурис-
дикције. А како је ефикасна судска заштита ослонац сваког савременог правног
система, усклађивање нашег Закона о управним споровима са модерним тен-
денцијама управног права Европске Уније требао би бити један од приоритетних
захтјева којим ће се у већој мјери у нашем праву афирмисати примјена спора пуне
јурисдикције.
ЗАКЉУЧАК
С обзиром да су се европски правни стандарди битно измијенили, и то у

смислу да све више сугеришу примјену спора пуне јурисдикције, за што се такође
интензивно залаже и Европски суд за људска права, иновирање позитивног
управно-судског законодавства Републике Српске намеће се као незаобилазни
захтјев будућег мијењања на боље нашег правног система.

MODERNA UPRAVA
Mirjana Radjenović, PhD
ADMINISTRATIVE DISPUTE OF FULL JURISDICTION - PRESENT AND

FUTURE APPLICATIONS
Abstract: The aim of this paper is to review the legal regime of the dispute of full
jurisdiction and its current and future application in the law of the Republic of Srpska.
Analyzing the provisions of the current Law on Administrative Disputes of the Republic
of Srpska concerning the establishment of facts in administrative-judicial proceedings,
oral hearings and dispute of full jurisdiction and the jurisdiction of the courts for the
resolution of administrative disputes and comparing them with the relevant norms of the
Law on Administrative Disputes of the Republic of Serbia and the Republic of Croatia,
which also regulate these issues, as well as the solutions of the French administrative
dispute of full jurisdiction, there is a need for amending the Law in terms of giving
wider possibilities for courts for organizing oral hearings in administrative-judicial
proceedings and larger scale of full authority in dealing with administrative-judicial
matters. This would, along with numerous difficulties that inevitably await in this way,
be feasible with establishment of special administrative courts in our legal system and
the significant expansion of the field of application of full adjudication of the dispute,
with the determination of cases in which it could be practiced. In this way, the domestic
Law on Administrative Disputes would be alligned with international standards, and one
of the most important reform tasks would be fullfiled.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Миле Дмичић, редовни професор

ИЗВРШЕЊЕ ПРЕСУДЕ ЕВРОПСКОГ СУДА ЗА ЉУДСКА ПРАВА

У ПРЕДМЕТУ „СЕЈДИЋ И ФИНЦИ ПРОТИВ БИХ“ И
УСТАВНОПРАВНИ ПОЛОЖАЈ „ОСТАЛИХ“
У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ
Апстракт: У овом раду су анализирани конституционализација инсти-

тута, конститутивност народа, уставноправни положај „Осталих“ у БиХ, упоредни
преглед статуса Европске конвенције у уставноправним системима, садржај, оба-
везност и начин извршења пресуде Европског суда у предмету „Сејдић и Финци
против БиХ“ и могући садржај, карактер и обим уставних промјена у контексту
поменуте пресуде Европског суда.
Пресуда Европског суда ствара обавезу за Босну и Херцеговину да изми-
јени свој устав и изборно законодавство с циљем уклањања дискриминације,
чиме би био промијењен уставноправни положај „Осталих“.
Посебно су сагледане потребе и могућности евентуалних промјена инсти-
туционалног оквира, кориштење правних техника провођења и материјалноправни
стандарди који се морају поштовати у поступку уставних промјена и дјеловање
релевантних политичких чинилаца у томе, а чији је основни интерес и обавеза да
се постигне консензус и дјелотворан и одговоран однос у отклањању про-
тиврјечних рјешења у Уставу Босне и Херцеговине и изборном законодавству и
ускладе са Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода
и другим међународним и регионалним актима о људским правима, које је БиХ
ратификовала као субјект међународног права, и које су саставни дио њеног
уставноправног система.
Кључне ријечи: Босна и Херцеговина; устав; конститутивност народа;

„Остали“; људска права и слободе; забрана дискриминације; Уставни суд Босне и
Херцеговине, Европски суд за људска права; Дејтонски мировни споразум.

MODERNA UPRAVA
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЈА ИНСТИТУТА „КОНСТИТУТИВНОСТ

НАРОДА“ У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ
Уставна категорија „конститутивност Бошњака, Хрвата и Срба” је један од

основа друштва и државе, која је потврђена и одлукама Уставног суда Босне и
Херцеговине у уставносудском спору о конститутивности народа и промјенама
устава и закона ентитетâ.38
Конститутивни народи39 једне државне заједнице су „они који је творе,
односно од којих је социјална супстанца те државе „саздана”.40 Конститутивност
народа, и као теоријски појам и као уставна категорија, у политичким наукама и у
уставноправној литератури и као „појам, односно категорија 'конститутивни на-
род' нису цјеловитије обрађени. У политичким системима и уставним уређењима
западних демократија ова синтагма је непозната”.41
У уставноправном систему Босне и Херцеговине утврђено је начело неди-
скриминације по било којем основу или статусу, па и по националној припадности
или поријеклу.42 С обзиром на њен "сложен, умногоме специфичан облик држав-
ног уређења, носиоци суверене власти – Бошњаци, Хрвати и Срби, који су исто-
времено означени и као конститутивни народи (заједно са осталим) и грађани
БиХ43 своју сувереност изражавају и остварују у међусобном прожимању и гра-
ђанског и националног интереса, на чему се заснива цјелокупна структура јавне
власти у Босни и Херцеговини. Оваква повезаност остварује се у процесу одлу-
чивања о најважнијим питањима у оквиру институција уставноправног и
политичког система.
О „конститутивним народима” са становишта индивидуалних и колектив-
них права и Венецијанска комисија је дала своје мишљење на начин да „постоји ...
јасна уставна обавеза не повређивати на дискриминаторан начин индивидуална
38
Види: Устав Босне и Херцеговине; Европска конвенција о људским правима и основним сло-
бодама и протоколи, у приручнику „Европски и БиХ стандарди о људским правима, Сарајево, 2000;
Повеља о основним правима у Европској унији, web sajt: http://www.projuris.org/konvencije/povelja%20 EU
srpski. htm; Пресуда Европског суда за људска права у предмету Сејдић и Финци против БиХ, 2009,
web sajt: www mhit.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1008; Дјеломична одлука Уставног суда Босне
и Херцеговине, Предмет У-5/98 III од 1. јула 2000 („Службени гласник Босне и Херцеговине“ број
23/00) и др.
У циљу провођења „одлуке о конститутивности” потписан је и Споразум о њеном спровођењу
(2002), којим су предвиђени механизми и поступци и процедуре за заштиту виталних националних
интереса.
39
Термин „конституција” потиче од латинске ријечи constitutio, што значи уређење. Ријеч constitutus
значи „саздан”. Термин „конститутиван” би се, у духу језика конститутивних народа, могао превести
са „творан” или „творитељски” или дескриптиван, „онај који нешто твори, чин” (З. Сеизовић).
40
З. Сеизовић, Конститутивни народи и уставне промјене, Сарајево, 2008, 9.
41
К. Трнка, Конститутивност народа, Сарајево, 2000, 47.
42
Члан II, тачка 4. Устава Босне и Херцеговине.
43
С. Савић, Конститутивност народа у Босни и Херцеговини, Бања Лука, 2002, 93.

MODERNA UPRAVA
права која очигледно произилазе из члана II тачка 3 и 4 Устава Босне и Херцего-

вине...” а посебно:
- забрана дискриминације по основу националне44, вјерске и друге припа-
дности или личног својства;
- обавеза свих органа и институција у Босни и Херцеговини, укључујући и
ентитете, да спроводе зајемчена људска права;
- уставне гаранције широке листе индивидуалних слобода и права, укљу-
чујући и она која произилазе из националне и вјерске припадности као што
су: слобода мисли, савјести и вјере; слобода изражавања; право на имо-
вину; право на слободу кретања и пребивалишта;
- права избјеглица и расељених лица на повратак и имовину;
- обавеза примјене демократских принципа у изградњи и функционисању
свих органа и институција у земљи;
- дужност ентитета да осигурају правну сигурност и пуну заштиту лица на
својој територији;
- надређеност Устава Босне и Херцеговине уставима ентитета и свим дру-
гим прописима у земљи;
- обавеза ентитета да своје уставе, у року од три мјесеца од ступања на снагу
Устава Босне и Херцеговине, усагласе са Уставом Босне и Херцеговине.
Уставна начела о конститутивности се једнако односе на цијелу те-
риторију Босне и Херцеговине и на све нивое власти, што је потврђено и одлукама
Уставног суда Босне и Херцеговине у уставносудском спору о конститутивности
народа и промјенама устава и закона ентитета.45 Институционални механизми који
обезбјеђују одговарајуће представљање народа и ентитета у складу са вишенацио-
налним саставом друштва, унесени су у уставе ентитета на основу одлуке Устав-
ног суда БиХ из 2000. године, у предмету „конститутивност народа“. Одлуком „о
конститутивности народа“ Уставног суда Босне и Херцеговине (предмет бр. У
5/98) установљена је конститутивност сва три народа у оба ентитета, односно, ка-
ко сама одлука одређује, на територији цијеле Босне и Херцеговине, чиме је, по-
средно, измијењен Устав Босне и Херцеговине. Основни приступ, како је наведе-
но у уставносудској одлуци, заснива се на једнакости конститутивних народа на
цијелој територији, не дозвољавајући тиме давање привилегованог положаја било
ком националном колективитету, уз афирмативно дјеловање у корист мањина.
Устав је потврдио и правни континуитет Босне и Херцеговине са промије-
њеном структуром: Република Српска и Федерација Босне и Херцеговине као ен-
титети, а Бошњаци, Срби и Хрвати као конститутивни народи. Полазећи од тога,
уређена је заштита колективних права и интереса на начин да изборни систем га-
44
Национална равноправност је дио комплекса националног питања као скупа политичких захтјева
за слободним развојем нације, за елиминирањем свих облика националне неједнакости и за
остваривањем права нације на самоодређење до отцјепљења. У вишенационалним заједницама,
национално питање постоји у пуном смислу ако се односи међу нацијама одржавају у било којем
облику националне неједнакости и неравноправности, или на подвргавању нација некој наднацио-
налној државној творевини. Национално питање се не поставља само у 4% држава у свијету.
45
Уставни суд Босне и Херцеговине, Дјеломична одлука, Предмет У-5/98 III од 1. јула 2000 године
(„Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 23/00).

MODERNA UPRAVA
рантује подјелу власти и положај међу представницима конститутивних народа и

ентитета. То се остварује националним саставом Вијећа народа Парламентарне
скупштине БиХ, са ветом у циљу заштите виталних интереса народа и Предсјед-
ништва БиХ, са ветом у циљу заштите виталних интереса ентитета. Састав Пред-
сједништва и Вијећа народа, као и других институција у Босни и Херцеговини
обезбјеђује представљање конститутивних народа.
Међутим, „проблематичним и ексклузивним правом које је дато само
конститутивним народима крше се основна људска права и слободе...“ Али,
истовремено, тиме статус конститутивног народа може да потискује статус
мањине, што се у пракси остваривања конститутивности, с обзиром на неједнаку
бројчану снагу трију конститутивних народа, поставља као отворено питање у
смислу да ли конститутивност једног народа искључује његов статус мањине
према актуелним међународноправним споразумима.46
Уставни институт „витални национални интерес“, и као теоријско и као
практичко питање, и уставноправни положај „Осталих“ потребно је сагледавати,
не само са правног и политичког становишта, већ и у контексту социјалне струк-
туре, динамике развоја и демократизације друштва. Иако је обавезу отклањања
дискриминације Босна и Херцеговина имала и досад, „нико није могао приморати
политичке институције да отклоне дискриминацију, јер не постоји нити може
постојати домаћа институција која би утврђивала противрјечност уставног текста
и наређивала његово отклањање, нити утврђивати да ли су уставне норме у
сагласности са нормама међународних конвенција које су дио уставног система
Босне и Херцеговине.“47
СТАТУС ЕВРОПСКЕ КОНВЕНЦИЈЕ О ЉУДСКИМ ПРАВИМА И

ОСНОВНИМ СЛОБОДАМА У УСТАВНОПРАВНИМ СИСТЕМИМА
Босна и Херцеговина је једна од 17 од укупно 47 држава чланица Савјета

Европе које су ратификовале Протокол бр. 12. С обзиром на ту чињеницу, поста-
вља се питање: да ли је Босна и Херцеговина 2002. године, када је поменути
Протокол ратификован, заједно са Европском Конвенцијом о људским правима и
основним слободама, била, и коначно, да ли је и данас, земља која тај ниво зашти-
те, односно забране опште дискриминације може гарантовати.
46
Обавјештење о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости, Бања Лука,
2011, 13-14.
47
Г. Марковић, Уставноправни положај „Осталих“ у Босни и Херцеговини, Годишњак Правног
факултета Универзитета у Источном Сарајеву, година II, 1/2011, 32.

MODERNA UPRAVA
Европска конвенција у статусу устава. Хијерархијски ранг устава

Европске конвенције за људска права је до сада имала само у Аустрији.48 То је
услиједило доношењем Уставног закона 1964. године који је изричито предвидио
овакав њен статус. Такав статус Европске конвенције у правном систему Аустрије
значи да се појединци непосредно могу да позивају на њене одредбе и подносе
одговарајућа правна средства Уставном суду Аустрије.
У Холандији, Европска конвенција ужива и виши хијерархијски ранг од
устава.49
Европска конвенција између устава и закона. У већини држава Европска

конвенција има хијерархијски статус нижи од устава, али виши од закона. Такво
стање је у Швајцарској, Белгији, Француској, Грчкој, Луксембургу и већини
источноевропских држава, укључујући и државе сукцесоре бивше СФРЈ (Сло-
венија и Хрватска)50. У неким од тих држава није јасно одређена позиција норми
из међународних уговора у унутрашњем праву, тако да није овакав ранг Европске
конвенције резултат праксе уставних, па и осталих судова ових земаља (Швај-
царска)51. Уставни суд приликом оцјене уставности закона узима као критеријум и
норме Европске конвенције која има, због своје посебене правне природе, виши
хијерархијски ранг од савезних закона, тако да повреда њених одредаба повлачи
за собом посљедице, као и да се ради о повреди норми устава. Слична ситуација је
и у Француској52 премда постоје и отпори поводом припајања норми Европске
конвенције у корпус уставноправних норми. Conseil Constitutionel оцјењује
уставност закона на основу склада закона са одредбама Европске конвенције, тако
да данас није више спорно да она има ранг виши од закона.
Европске конвенције у рангу закона. Хијерархијски ранг закона Европска

конвенција има, прије свега, у Њемачкој, Италији, али и у готово свим скан-
динавским земљама које су је тек последњих година инкорпорисале у своје домаће
законодавство. У Шведској,53 значај Европске конвенције је након инкорпорације
порастао у тој мјери да је дошло до измјене устава у смислу да у Шведској, не
смије да се донесе ни један закон чије би одредбе биле у супротности са
одредбама Устава Шведске.
Теоријски гледано, најзанимљивији правни положај Европска конвенција
има и у правном систему СР Њемачке и Велике Британије.
48
Види: Polakiewitz, Die Verpflich der Staaten, aus den Urseben des Europärsehen Gerichtshofs für
Menschenrechte, 1992, стр. 360 и даље; Dijk, Domestic status of human rights and treaties and the atitude
of the judicary, in FS, Ennakora, 1988, стр, 631,са даљим наводима, Drzemscewski, стр. 124. и даље.
49
Изричито: van Dijk, FS Ennkora, стр. 683, Myer, Dutch, Interpretation of the European Convention, a
double system, in „FS Wiarda“, 1988. стр. 421 и даље.
50
Види: Konstantinov, Die Osteuropäsche Länder und der Rechtssutz durch die EMRK, ROW, 1998, стр.
423 и даље.
51
Види: Villiger, br. 20. и даље.
52
Gala, Les interacions entre jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et du Conseil
consitutionel, RFDC, 196, str. 725, 730.
53
Види: Berniz, The Incorporation of the EHRC in Sweis Low- A half measure, GYIL, 1995, str. 178,183.

MODERNA UPRAVA
Непосредно дејство норми Европске конвенције у унутрашњем правном

поретку. С обзиром на то да међународни уговори о људским правима тј.
уговори- закони (law making treaties/traits lois)54, конвенције о људским правима
обавезују државе чланице да остваре резултат тј. заштиту људских права чије се
вршење гарантује Конвенцијом. Објашњено је већ да су државе слободне да
одаберу начин испуњења своје међународне обавезе. Стога, оне могу да бирају
инкорпорацију одредбе устава (аутоматска инкорпорација), или, пак доношењем
посебног закона о начину инкорпорације ЕКЉП (метод трансформације).55
Непосредна примјена норми Европске конвенције у појединим правним

порецима. Европска конвенција се директно примјењује и има предност над свим
законима Босне и Херцеговине,56 и она, по мишљењу неких аутора, има циљ да
обезбиједи заштиту индивидуалних, а не колективних права. Раније је чланом 10.
Уставне повеље Србије и Црне Горе изричито нормирано да се све одредбе
међународних уговора о људским правима, дакле, и Европске конвенције, непо-
средно примејњују у правном поретку Србије и Црне Горе.
УСТАВНОПРАВНИ ПОЛОЖАЈ „ОСТАЛИХ“

У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ
У Босни и Херцеговини постоји категорија грађана која није нарочито

бројна,57 али је дискриминисана упркос изричитој уставној забрани дискрими-
нације.58 Дискриминација је супротна и међународним и регионалним актима о
људским правима и слободама које је Босна и Херцеговина усвојила и
инкорпорисала у свој устав, као што су Европска конвенција за заштиту људских
права и основних слобода, Међународни пакт о грађанским и политичким
54
Drzomszewski, стр. 22. О самом појму види ближе умјесто свих Seidl- Hohenveklieden. br. 203.
55
Види: Seidl- Hohenveklieden. br. 264. и даље.
56
Непосредна примјена права из Европског суда за људска права према члану II/2. Устава БиХ,
прије свега, значи да за примјену материјалноправног сегмента Европског суда није потребан
посебан акт законодавца за њихово увођење у правни систем, за разлику од осталог уговорног
међународног права које се мора ратификовати – чл. IV/4.д) Устава БиХ (први закључак: Европски
суд за људска права мора бити ратификован).
57
Према попису становништва из 1991. године, у Босни и Херцеговини је живјело 7,9 Југословена и
припадника националних мањина. Иако је попис становништва вршен у октобру 2013. године,
након више од скоро двије деценије, а у ратном и поратном времену значајно је измијењена
структура становништва, проценат грађана који припадају националним мањинама или су наци-
онално неопредијељени тешко може бити већи од поменутог.
58
„ Уживање права и слобода, предвиђених у овом члану или у међународним споразумима
наведеним у Анексу I овог Устава, осигурано је лицима у Босни и Херцеговини без дискриминације
по било ком основу као што је пол, раса, боја, језик, вјера, политичко и друго мишљење, национално
или социјално поријекло, повезаност са националном мањином, имовина, рођење или други статус.“
- Устав Босне и Херцеговине, чл. II 4.
Постоје иницијативе за замјену термина „Остали“, који је по себи понижавајући и дискрими-
наторски, неким другим, који не би био дискриминаторски.

MODERNA UPRAVA
правима и Оквирна конвенција за заштиту националних мањина. Пресуда Европ-

ског суда за људска права у предмету „Сејдић и Финци против Босне и
Херцеговине“ само је потврдила да дискриминација постоји и да мора бити
отклоњена.59 Очигледно је да се дискриминација огледа у ускраћивању пасивног
бирачког права на изборима за Предсједништво Босне и Херцеговине и Вијеће
народа Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине грађанима који не
припадају једном од конститутивних народа. Устав у члановима IV, 1 и V ст. 1
изричито предвиђа да ће у састав ових органа улазити само чланови из реда
бошњачког, хрватског и српског народа. Собзиром на то да се ради о највишим
органима власти Босне и Херцеговине, грађанима који припадају „Осталима“
ускраћено је пасивно бирачко право да учествују у вршењу власти по основу своје
етниче припадности. Они имају пасивно бирачко право на изборима за
Представнички дом Парламентарне скупштине, али га не остварују као „Остали“
него као грађани, тако да се на овај начин не отклања нити умањује њихова
дискриминација.
Уставноправни и политички положај „Осталих“ није досљедно уређен
Уставом Босне и Херцеговине. Они су у преамбули означени као субјекти који су
учествовали у доношењу Устава, мада крајње нејасно на који начин,60 да би у
његовом нормативном дијелу били изостављени као политички субјект чији
представници учествују у формирању политичких институција државе. „За
разлику од конститутивних народа, 'Остали' никад нису формирали свој под-
систем, сплет институција и организација, поготово не своје политичке органи-
зације и политичку елиту. Стога нису могли наметнути своју вољу и интересе за
равноправним уставноправним и политичким положајем.“61
Иако је Устав у својој преамбули прокламовао да су и „Остали“
учествовали у његовом доношењу, они нису један од титулара суверенитета. На то
указују и терминолошке разлике – док се три доминантне етничке групе називају
конститутивним или државотворним, етничке групе односно „Остали“ то нису.
Теорији уставног права јасна је ова разлика у правнополитичком положају
државотворних и недржавотворних етничких група. Собзиром на то да нема
јединственог става о томе ко је титулар суверенитета у Босни и Херцеговини,62
мишљења се крећу од става да су то (1) само конститутивни народи, (2)
59
Г. Марковић, Уставноправни положај „Осталих“ у Босни и Херцеговини, Годишњак Правног
факултета у Источном Сарајеву, Источно Сарајево, број 1,2011, 21-22.
60
У погледу „Осталих“, њихова изјава о етничкој припадности није ни објективна ни правна, већ
субјективна и политичка категорија, што је прихваћено и од стране Европског суда у овој пресуди.
„Остали“ немају своје политичке странке и политичке елите, тако да није било никога ко би их
представљао на мировним преговорима у Дејтону. Осим тога, како Парламентарна скупштина Босне
и Херцеговине, нека друга државна институција или народ непосредно нису одлучивали о
прихватању Устава, очигледно је да су „Остали“ споменути у преамбули Устава као један од
његових доносилаца само из разлога политичке коректности.
61
Г. Марковић, Босанскохерцеговачки федерализам, Београд-Сарајево, 2011, 357.
62
Види: K.Trnka, Ustavno pravo, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo 2006, 177-178; N. Pobrić, Ustavno
pravo, Slovo, Mostar 2000, 111; Z. Miljko, Ustavno uređеnje Bosne i Hercegovine, Hrvatska sveučilišna
naklada, Zagreb 2006, 227.

MODERNA UPRAVA
конститутивни народи заједно са Осталима и грађани до става да су то само

конститутивни народи или грађани (као држављани), али није раширено и
мишљење да су и „Остали“ носиоци суверенитета.
Право „Осталих“ да равноправно учествују у вршењу власти на нивоу
Босне и Херцеговине не проистиче ни из нормативног дијела Устава, са изузетком
члана II, већ из његове Прембуле и Анекса I. овог Устава, којима се јемчи
примјена Устава и међународних аката о људским правима и слободама и
забрањује дискриминација по било којем основу или статусу. Међутим, поједине
одредбе Устава су противрјечне у смислу признавања и примјене посебног
бирачког права одређених категорија грађана, укључујући „Остале“. Стога, не
може један правни акт, поготово највиши и основни, једном нормом јемчити
одређено право, да би је другом негирао. Што се тиче Преамбуле Устава Босне и
Херцеговине, она је нејасна и декларативна, па допушта различита тумачења
учешћа „Осталих“ у политичким институцијама Босне и Херцеговине.
Међутим, устави ентитетâ и кантона коректније су нормирали положај
„Осталих“, иако нису отклонили дискриминацију. Прије свега, „Остали“ су
одређени као уставоправни и политички субјекат у преамбулама устава ентитетâ,
а гарантује им се заступљеност у појединим политичким институцијама.
САДРЖАЈ, ОБАВЕЗНОСТ И НАЧИН ИЗВРШЕЊА ПРЕСУДЕ

ЕВРОПСКОГ СУДА ЗА ЉУДСКА ПРАВА У ПРЕДМЕТУ
"СЕЈДИЋ И ФИНЦИ ПРОТИВ БИХ"
Садржај пресуде. Европски суд за људска права у Стразбуру, на сједни-

ци Великог вијећа, одржаној 25. 11. 2009. године, донио је пресуду у предмету
„Сејдић и Финци против Босне и Херцеговине“ (Ап. бр. 27996/06 и 34836/06), ко-
јом је утврђено да дуготрајна немогућност апликаната да се кандидују за Вијеће
народа БиХ нема објективно и прихватљиво оправдање и стога иста крши члан 14
у вези са чланом 3 Протокола бр. 1, као и да спорни предуслов који се односи на
подобност за кандидовање на изборима за Предсједништво БиХ представља крше-
ње члана 1 Протокола бр. 12.63 Троје судија је издвојило своје мишљење у погледу
63
Апликанти су се позвали на члан 14, члан 3. Протокола бр. 1 и члан 1. Протокола бр. 12. Члан 14.
Конвенције гласи: „Уживање права и слобода предвиђених овом конвенцијом осигурава се без дис-
криминације по било којој основи, као што су спол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, политич-
ко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, веза са неком националном мањином,
имовно стање, рођење или други статус.” Члан 3. Протокола бр. 1 уз Конвенцију гласи: „Високе
стране уговорнице се обавезују да у примјереним временским размацима одржавају слободне изборе
с тајним гласањем, под увјетима који осигуравају слободно изражавање мишљења народа при избо-
ру законодавних тијела”. Члан 1. Протокола бр. 12 уз Конвенцију гласи: „1. Уживање свих права од-
ређених законом осигурат ће се без дискриминације на било којој основи као што је спол, раса, боја
коже, језик, вјера, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, припадност
националној мањини, имовина, рођење или други статус. 2. Никога не смију дискриминирати јавна
тијела на било којој основи, како је и наведено у ставу 1.” Пресуда Европског суда за људска права
од 22. децембра 2009. године, у случају „Сејдић и Финци против Босне и Херцеговине“ (апликације
бр. 27996/06 и 34836/06).

MODERNA UPRAVA
дјелимичног или потпуног неслагања са истом у којима се, поред осталог, указује
на Дејтонска рјешења, постигнута „дуготрајним и упорним преговарањем чији
циљ је био стварање институционалних тијела која су се скоро искључиво бази-
рала на систему контрола и балансирања између три зараћене етничке скупине“.64
Поред осталог, у пресуди је наведено да „избори за Дом народа потпадају
под члан 3 Протокола бр. 1... Према томе, члан 14 у вези са чланом 3 Протокола
бр. 1 је примјенљив... Слиједом наведеног, Суд закључује да дуготрајна немогућ-
ност апликаната да се кандидују за Дом народа Босне и Херцеговине нема објек-
тивно и прихватљиво оправдање и стога крши члан 14. у вези са чланом 3. Прото-
кола бр. 1.”
Такође, констатовано је „да ниједна одредба Конвенције не тражи потпуно
напуштање механизама подјеле власти који су својствени Босни и Херцеговини) и
да можда још увијек није сазрело вријеме за политички систем који би био само
одраз принципа владавине већине... да постоје такви механизми подјеле власти ко-
ји не воде аутоматски до потпуног искључења представника осталих заједница“,
што отвара низ проблема.
Како је наведено, „неизјашњавање апликаната о својој припадности неком
од 'конститутивних народа', онемогућило их је да се кандидују на изборима за
Предсједништво. За идентичан уставни предуслов је већ установљено да предста-
вља дискриминаторску разлику у третману који крши члан 14. у односу на Дом
народа… уз то, принципе који се односе на дискриминацију забрањену чланом 14
и чланом 1. Протокола бр. 12, треба тумачити на исти начин… Слиједи да се
уставне одредбе које чине апликанте неподобним да се кандидују на изборима за
Предсједништво такођер морају сматрати дискриминаторским и као такве пред-
стављају повреду члана 1. Протокола бр. 12, а Суд не сматра да у том смислу по-
стоји било каква битна разлика између Дома народа и Предсједништва Босне и
Херцеговине... Сходно томе, а из разлога… у контексту члана 14, Суд је установио
да спорни предуслов који се односи на подобност за кандидовање на изборима за
Предсједништво представља кршење члана 1. Протокола бр. 12.“
Садржај пресуде и њено извршење је од изузетне важности и представља је-
дан од мање познатих аспеката система заштите предвиђених Европском конвенци-
јом. Они су спона највишег судског органа Савјета Европе на једној, и политичког и
извршног органа – Комитета министара, на другој страни. Стога, извршење сваке по-
јединачне пресуде Европског суда којом је установљена повреда права појединца
гарантованих Европском конвенцијом налази се под контролом, не само Комитета
министара, већ и сваке државе чланице, посредством њеног представника у Коми-
тету министара.
У односу на садржај пресуде, а с обзиром да она „задире у суштину
унутрашњег уређења Босне и Херцеговине, односно државноправне структуре
једне од држава чланица Вијећа Европе“,65 постоје разлике у погледу начина
64
Г. Бонели, Извдвојено мишљење у предмету „Сејдинћ и Финци против БиХ“, Зборник радова,
Академије наука и умјетности Републике Српске, Бања Лука, 2010, 152.
65
Љ. Мијовић, Уводно излагање, Округли сто: Пресуда Европског суда за људска права у предмету
„Сејдић и Финци против БиХ“, Академија наука и умјетности Републике Српске, Бања Лука, 2010, 19.

MODERNA UPRAVA
њеног извршења. Има мишљења да ова пресуда „прикривено и привидно

немушто, доводи у питање темеље постојећег уставног уређења Босне и Хер-
цеговине – националну равноправност остварену у облику конститутивности
народа Босне и Херцеговине у саставу Предсједништва БиХ и Вјећа народа
Парламентарне скупштине БиХ“ (Р. В. Лукић). Зато су и приступ и начин
извршења пресуде различити и вишеслојни, првенствено у смислу што су пре-
судом Европског суда директно означене поједине одредбе Устава Босне и
Херцеговине и да би оне неминовно утицале и на вршење уставних промјена које
нису непосредно везане за пресуду Европског суда.
Обавезност пресуде. У пресуди је, између осталог, утврђено да „дискри-

минација значи различито третирање лица која се налазе у сличној ситуацији без
објективног и разумног оправдања“. Непостојање објективног и разумног оправ-
дања значи да спорна разлика не слиједи „легитиман циљ“ или да нема „разумног
односа пропорционалности између средстава која се користе и циља који се жели
постићи“.66
Европски суд запажа да у предметном случају појединац мора да се изја-
сни као припадник одређеног конститутивног народа да би могао да се кандидује за
Вијеће народа Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине и за чланове
Предсједништва. Апликанти, који су се изјаснили као лица ромског и јеврејског
поријекла и који не желе да се изјашњавају као припадници конститутивног наро-
да, због тога су онемогућени да се кандидују. Наглашено је да се овим правилом
искључивања постигао бар један циљ који је компатибилан са општим циљевима
Европске конвенције, како је то садржано у њеној преамбули.
Према пресуди једино је „Суд ratione temporis компетентан да истражи
период након што је Босна и Херцеговина ратификовала Конвенцију и Протокол
бр. 1 уз Конвенцију“. Међутим, Суд и не треба да одлучује да ли подржавање ос-
пораваних уставних одредаба након ратификације Европске конвенције служи
„легитимном циљу“ пошто, из разлога који су у тексту наведени, одржавање ова-
квог система не задовољава услов пропорционалности.
Извршење пресуде. Европски суд при доношењу ове пресуде није се по-
себно бавио питањен њеног извршења, с обзиром на то да је поступак извршења
пресуда у надлежности Комитета министара Савјета Европе. Европски суд у дис-
позитиву својих одлука скоро увијек само констатује постојање повреде али не и
начин извршења пресуде, односно начин отклањања установљене повреде или кр-
шења људских права. Стога се питање извршења пресуда Европског суда у уну-
трашњем праву односи не само на пресуде Европског суда, већ и на одлуке Коми-
тета министара. Према Европској конвенцији, извршење је обавезујуће за државе
уговорнице, и као такве, представљају дио њихових међународних обавеза, у скла-
ду са одредбама домаћег правног система. У пракси то значи да постоји слобода
избора начина извршења пресуде, све док се изабраним начином отклања повреда
66
Љ. Мијовић, наведено излагање, 13.

MODERNA UPRAVA
или кршење људских права установљена пресудом Европског суда. Обавезност

извршења пресуде произилази из њеног чланства у Савјету Европе и обавеза које
је преузела ратификацијом Споразума о стабилизацији и придруживању (2008).
Извршење пресуде Европског суда (члан 46) детаљније је регулисано
Европском конвенцијом, а Комитет министара Савјета Европе представља над-
зорно тијело над њеним извршењем. Надзор се одвија тако што се коначна пресу-
да Европског суда доставља Комитету министара који након тога позива државу
против које је одлука донесена да га информише о процесу њеног извршења. Овој
надлежности Комитета министара придаје се изузетан значај, с обзиром на то да је
извршење пресуда Европског суда најважнији дио поштивања Европске конвен-
ције о основним људским правима и слободама. Међутим, мјере извршења зависе
од врсте пресуде и повреде која је њоме установљена и могу бити опште и поједи-
начне.
Опште мјере. Њима се најчешће отклањају „системске повреде људских

права и слобода и стога су оне, углавном, усмјерене на спречавање понављања
утврђене повреде и могу се односити на потребу уставноправне, легислативне или
измјене одредаба управног поступка у држави против које је пресуда донесена.“67
Зато се ове мјере, у правилу, примјењују у државама за које се пресудом (пресу-
дама) установи постојање систематског кршења неког од права и слобода гаранто-
ваних Конвенцијом.68
Појединачне мјере. Извршење пресуде Европског суда појединачним

мјерама правна ситуација појединца доводи се у стање које је постојало прије из-
вршене повреде права и слобода гарантованих Европском конвенцијом,69 а уколи-
ко то није могуће, констатује се извршено кршење и држава се пресудом обавезује
на исплату досуђене накнаде.
Акционим планом Савјета министара БиХ постављени су рокови за про-
вођење активности на припреми приједлога евентуалних измјена уставних и за-
конских рјешења о структури Вијећа народа Парламентарне скупштине БиХ и
Предсједништва БиХ. Међутим, тешко је предвидјети да ће се то и десити у вре-
менски предвиђеном оквиру. Али, постоји могућност санкција у случају неизвр-
шења пресуде, иако тешкоће у примјени нису садржане у суштини пресуде већ у
немогућности усаглашавања обима и садржаја потребних измјена у уставном и
67
Љ. Мијовић, наведено излагање, 21.
68
Налог Комитета министара упућен Пољској, у којем се тражи да у што краћем року изврши измје-
ну легислативе, а у складу са пресудом Суда у случају Broniowski v. Poland, од јуна 2004. године, у
којој је установљено кршење права на имовину, усљед пропуста пољских власти да законски регули-
шу адекватну компензацију особама репатрираним након Другог свјетског рата, а иста је ситуацију и
са пилот пресудом Суљагић против БиХ, новембра 2009. године, која се односи на „замрзнуту“ деви-
зну штедњу у којој се властима налаже да без одлагања приступе реализацији плана исплате штеди-
ша у складу са законским одредбама.
69
Пресуда у случају Ilascu and Others against Moldova and the Russian Federation, у којој је Суд нало-
жио објема државама да престану са самовољним заточењем апликаната и предузму све неопходне
мјере за њихово тренутно ослобађање.

MODERNA UPRAVA
правном систему којим би пресуда у овом предмету била задовољена. У пресуди

је изнесено и становиште да неби требало доводити у питање укупни механизам
функционисања органа власти, јер је предмет представки усмјерен на одредбе које
се односе само на структуру Вијећа народа Парламентарне скупштине и Предсјед-
ништва БиХ.
Поред низа других специфичности у вези са извршењем пресудâ Европ-
ског суда, јер се међу чланицама Савјета Европе налазе се државе које по својој
правној традицији припадају англосаксонском, као и државе које припадају зем-
љама европског континенталног система и да разлике између њих постоје и у по-
гледу тумачења обавезности њене примјене. Тако земље које припадају англосак-
сонском систему обавезујућим сматрају пресуду у цјелини, а не само њен диспо-
зитив, док је за земље које припадају европском континенталном систему у по-
ступку извршења пресуда правно релевантан само диспозитив, односно изрека
пресуде. Због тога ће извршење пресуде у предмету „Сејдић и Финци против БиХ“
бити, поред правног и изузетно сложено политичко питање.70
Међутим, извршење пресуде предузимањем општих мјера много је сло-
женије, јер подразумијева претходно испитивање узрока повреде установљене
пресудом, а кад се ради о оваквим случајевима, повреда може настати не само не-
постојањем одговарајуће легислативе, већ и због њених мањкавости71. Зато је нео-
пходно извршити промјене у законодавству, како би се спријечила даља системат-
ска кршења права и слобода у одређеној области. Тиме, при надзору извршења
пресудâ Европског суда, Комитет министара има овлашћење и на одређивање рока
у коме се извршава пресуда, што се чини када се ради о потреби реформе закон-
одавства. Међутим, у Босни и Херцеговини, за разлику од многих других земаља,
поступак надзора над извршењем пресуда Европског суда захтијева коришћење ди-
пломатских и политичких притисака од стране Комитета министара, што се већ
дуже вријеме одвија путем дијалога „бриселских органа“ и лидера парламентарних
странака и пружања других облика помоћи у извршавању обавеза државе, па и оних
које су настале пресудом Европског суда. Али, постоји и могућност, која до сада
није била примијењивана у оквиру надлежности Комитета министара да се, у слу-
чају неизвршења, односно одбијања извршења пресуде од стране државе, држави
наметну санкције предвиђене Статутом Савјета Европе.
Иако се у Саопштењу Европске комисије (16. октобар 2013) истиче да је
Босна и Херцеговина постигла одређени напредак у провођењу пресуда Европског
суда, постоји оцјена да „пресуда у предмету „Сејдић и Финци против БиХ“ још
увијек није проведена“. Такође се наглашава да се Босна и Херцеговина „налази на
мртвој тачки у процесу европских интеграција. Та земља мора без одлагања да
70
Види: Пресуда Карановић против БиХ, новембар 2007. године
Свака држава за коју се утврди да је извршила повреду неког од права и слобода гарантованих
Европском конвенцијом, има извјесну слободу при избору појединачних и општих мјера којима тре-
ба да удовољи захтјевима изреченим у пресуди. Слобода избора је, наравно, ограничена улогом Ко-
митета министара, на коме почива коначна оцјена о удовољавању пресуди Европског суда. То се не
односи на случајеве у којима је Европски суд својом одлуком тражио извршење конкретних активно-
сти, када ни државе, нити Комитет министара не могу бирати начин извршења пресуде
71
Види: Пресуда Суљагић против БиХ, новембар 2009. године

MODERNA UPRAVA
изврши пресуду Европског суда у предмету „Сејдић и Финци против БиХ“ да би

могла да крене даље на путу ка ЕУ.“72
Босна и Херцеговина је стављена пред нови изазов, јер извршење пресуде
„треба да покаже још једном да ли је држава, прије свега њене политичке снаге,
спремна да докаже да у Босни и Херцеговини функционирају демократски поли-
тички систем и правна држава, који се базирају на поштивању људских права и
слобода. То су основни предувјети за равноправно чланство у Вијећу Европе и за
напредак државе у процесима интеграције у Европску унију.“73
УСТАВНЕ ПРОМЈЕНЕ И ПРОВОЂЕЊЕ ПРЕСУДЕ У ПРЕДМЕТУ

„СЕЈДИЋ И ФИНЦИ ПРОТИВ БиХ“
И након четири године, не постоји сагласност о рјешењима, обиму и на-

чину измјена Устава Босне и Херцеговине у циљу извршења пресуде Европског
суда.74
Постоје различити приступи о карактеру, обиму и рјешењима могућих
уставних амандмана који се у основи могу свести на два: 1) да се очува садашњи
уставни и правни поредак или 2) да се кроз амандмане промијени уставни и прав-
ни поредак. Зато се поставља питање: како обезбиједити очување и развој устав-
ног уређења, уз могуће промјене појединих уставних одредаба или како замијени-
ти постојећа рјешења са другачијим, за што је потребан консензус трију консти-
тутивних народа и двају ентитета.
Основно је да се усклађивање Устава Босне и Херцеговине са пресудом у
предмету „Сејдић и Финци против Босне и Херцеговине“ односи само на промјену
конкретних уставних одредаба.
Очигледно, утврђивање уставних амандмана и њихово доношење изузетно
је битно за стабилност поретка, однос конститутивних народа, грађана и „Оста-
лих“ према уставним рјешењима и свим реформским процесима, посебно на путу
европских интеграција. У вишенационалној заједници, каква је Босна и Херце-
говина, то зависи од нивоа толеранције, повјерења и уважавања разлика између
народа и других националних група. Зато, „нема објективног и разумног оправ-
дања за онемогућавање учешћа „Осталих“ у раду највиших институција.“75 То је у
72
Саопштење Комисије Европском парламенту и Савјету, Брисел, 16. октобар 2013, 16 и 22-23.
73
Н. Адемовић, „Пресуда Финци и Сејдић против БиХ“: quo vadis?, Зборник радова „Мјесто и улога
„Осталих“ у Уставу БиХ и будућим уставним рјешењима за БиХ“, Центар за људска права и ФПН у
Сарајеву, Сарајево, 2010, 125-126.
74
Парламентарна скупштина БиХ је основала Привремену заједничку комисију оба дома за про-
вођење пресуде Европског суда у предмету „Сејдић и Финци против БиХ“, која се састоји од 13
чланова, а која је почела са радом 13. октобра 2011. године. Њен рад, у основи, подијељен је на три
групе питања „минимални, оптимални и максимални“ модел уставних промјена.
75
Г. Марковић, наведени рад, 31.
Стога, у тражењу одговора на питање о карактеру, обиму и могућих уставних промјена, као полазна
основа може послужити чињеница да је уставно уређење успостављено примјеном Устава Босне и
Херцеговине (Анекс IV) Дејтонског мировног споразума и да су тиме објективно одређене границе

MODERNA UPRAVA
Босни и Херцеговини, у њеној друштвеној и правној стварности, најдиректније

зависно од утицаја на успостављање демократског и толерантног вишенационалног
друштва и његовог развоја као и демократске процесе и облике рјешавања најва-
жнијих питања, на начин да се обезбиједи владавина права, уставност и законитост,
тековине и вриједности европске демократије. Сва ова начела представљају основу
„правне сигурности и законитости (обавеза поштивања закона). Принцип закони-
тости налаже свим државним органима да поштују оне законе који су на снази.
Према томе, уставноправни квалитет Европске конвенције (у смислу уставног
положаја „директне примјене“ и „приоритета“) не смију водити ка томе да било који
државни орган (управни органи и судови) не примијени правне прописе за које он
сматра да су противни Европској конвенцији за људска права“. 76 Ова пресуда се,
такође заснива на „два минимална стандарда међународног карактера које устави
земаља чланица Вијећа Европе морају садржавати. Први стандард односи се на
значење концепта демократије. Ово је важно питање јер Европски суд цијени
евентуалну повреду људских права у односу на оно што је потребно у демократском
друштву“, што, у првом реду, „не значи само политички плурализам већ и мулти-
културално друштво у којем културне различитости морају бити установљене у
органима власти. Изазов који остаје, дакле, питање је како пренијети овај принцип
културне различитости у територијалну и институционалну организацију државе?
Други минимални стандард, према пресуди, садржи право на идентитет. Свако има
право да изјави припадност групи (етничкој, културној, језичкој, вјерској итд.), као
и на избор да буде сматран припадником групе или не.“77
Истовремено, било какво наметање уставних промјена носи друштвени и
политички ризик и представља повећавање стварних проблема у функционисању
институција БиХ. У том контексту треба сагледати и стварни домет пресуде у
предмету „Сејдић и Финци против БиХ“.
Предсједништво Босне и Херцеговине. Кад је ријеч о промјенама Устава
назначених пресудом, у вези избора чланова Предсједништва БиХ, суштински је
могуће довести у питање принцип конституисања власти на основу представљања
трију конститутивних народа и двају ентитета. У провођењу пресуде морао би се
поштивати принцип „недискриминације“, „представљања ентитета“ у Предсједни-
штву БиХ, модел изборне јединице; директни или ииндиректни избор и досљедно
поштивање Уставом предвиђених поступака и процедура.
Уставом (члан V тачка 1) је утврђено да ће чланове Предсједништва непо-
средно бирати сваки ентитет. Република Српска је за очување овог уставног
принципа. У Федерацији БиХ преовладава становиште о посредном избору
чланова Предсједништва БиХ.
могућих промјена. Према Уставу, могући су уставни амандмани, а нема одредаба о доношењу новог
устава. У том смислу нема формалних сметњи да се избор представника ентитета другачије регули-
ше, на начин да се другачије бирају чланови Предсједништва БиХ, односно Вијећа народа из једног
у односу на начин избора представника из другог ентитета.
76
У Н. Адемовић, наведени рад, 129.
77
Ј. Марко, Прерађено усмено излагање на Конференцији „Мјесто и улога „Осталих“ у Уставу БиХ и
будућим уставним рјешењима за Босну и Херцеговину“, Сарајево, 2010, 143-144.

MODERNA UPRAVA
Предвиђено је да се чланови Предсједништва из Федерације у заштити ви-

талног интереса обраћају својим националним клубовима у Парламенту Федера-
ције БиХ.78 Брисањем одредаба о једном Бошњаку и једном Хрвату у Предсјед-
ништву БиХ из Федерације БиХ, у питање се доводи и ова одредба о ентитетском
интересу. За Републику Српску је прихватљиво садашње рјешење, јер се члан
Предсједништва из Републике Српске у заштити виталног ентитетског интереса и
до сада обраћао Народној скупштини као мултиетничком органу који је о томе од-
лучивао двотрећинском већином. Брисањем одредаба о обавезном избору Бошња-
ка и Хрвата из Федерације доводи се у питање принцип заштите виталног ентитет-
ског интереса. Истовремено се намеће питање да ли се политички субјекти из Фе-
дерације БиХ могу сагласити како уредити избор чланова Предсједништва БиХ,
што се, шире посматрано, рефлектује директно и индиректно, на структуру и из-
боре у Федерацији БиХ.
Вијеће народа Парламентарне скупштине Босне и Херцеговине. У вези
дијела пресуде о Вијећу народа Парламентарне скупштине БиХ, постоји неколико
принципа и дилема: избор делегати Вијећа народа у ентитетским скупштинама,
равноправност са Представничким вијећем, кворум и процедуре, јер свака промје-
на броја делегата неминовно доводи у питање кворум који је уставна категорија и
процедуре за покретање виталног националног интереса. При томе, потребно је
имати у виду постојање разлике између уставног појма „Остали“ и законског
одређења „националне мањине“. „Остали“ представљају грађане који се нису изја-
снили као припадници једног од трију конститутивних народа, иако постоји и по-
јам „грађана“ у Уставу, а законом државе и ентитета директо су набрајане
националне мањине и етничке групе.
Озбиљна дилема је садржана у одређивању структуре Вијећа народа и
учешћу представника „Осталих“ или „националних мањина“ код подизања зашти-
те виталног националног интереса у случајевима када се они из једног укључују у
други клуб, што је неприхватљиво и представља својеврсни политички и наци-
онални инжењеринг. 79
Поједине политичке странке већ дуго оспоравају компатибилност Устава
са Европском конвенцијом, са позивањем на то да су уставне одредбе о избору
чланова Предсједништва и Вијећа народа дискриминацијске. При томе, постоји
проблем „да комбинација територијалних и етничких критеријума доводи у пита-
ње изборна права у институцијама БиХ оних грађана који нису припадници кон-
ститутивних народа (припадници националних мањина и други грађани).“80
Пресуда је отворила питање обезбјеђивања и могућег њеног утицаја на
уставну позицију конститутивних народа, посебно код утврђивања обавезног
78
Устав Босне и Херцеговине, члан V, тачка 2.
79
У Вијећу народа Републике Српске постоји „Клуб Осталих“, у скупштинама општина се бирају
представници националних мањина и то је једна неконзистентна мјешавина, избор из реда „Оста-
лих“ може да отвара могућност и изборног инжењеринга.
80
Ж. Мирјанић, Посљедице пресуде Европског суда за људска права у предмету „Сејдић и Финци
против БиХ“, Уводно излагање на округлом столу, Академија наука и умјетности Републике Српске,
Бања Лука, 2010, 56.

MODERNA UPRAVA
представљања конститутивних народа и „Осталих“ у институцијама на свим ниво-

има власти. Зато је тешко обезбиједити да се извршење пресуде ограничи само на
уставне одредбе о саставу и начину избору чланова Предсједништва и Вијећа на-
рода. При томе, потребно је објективно и одговорно, научно, правно и политичко
преиспитивање садашњих уставних и законских рјешења којима се уређује кон-
ститутивност народа (пресуда Европског суда, Устав и одлуке Уставног суда БиХ
о конститутивности народа). Посматрано само из уставноправног угла, постоје и
бројна и различита тумачења уставних одредаба о карактеру државе, посебно
њене организације, структуре, надлежности, политичког представљања и начина
одлучивања у органима и институцијама власти.
При томе, потребно је имати у виду и сљедеће:
1. Полазиште за анализу је одредба члана II.2 Устава БиХ да: „Права и
обавезе дати у Европској конвенцији за заштиту људских права и основних слобо-
да и њеним протоколима директно се примјењују у Босни и Херцеговини. Она
имају приоритет над свим другим законима.“ У вези с тим, Венецијанска комисија
је у свом Мишљењу навела да се одредбе Устава о саставу и избору Предсједни-
штва и Вијећаа народа сматрају некомпатибилним са Европском конвенцијом, као и
да се не може предвидјети да те двије могуће контрадикције одражавају темељну
тензију између уставног система заснованог на колективној једнакости етничких
група и принципа појединачних права и једнакости грађана. Како је наведено у
пресуди у случају Сејдић и Финци, Венецијанска комисија је у свом поднеску
2008. заузела став да су спорне уставне одредбе у предметном случају у супротно-
сти са забраном дискриминације. 81
2. Према одредби члана V Устава БиХ, за члана Предсједништва може би-
ти изабран грађанин који припада једном од конститутивних народа и то тако да је
избор ограничен на бошњачке и хрватске кандидате у ФБиХ, и српске кандидате у
Републици Српској. Поменута одредба искључује грађане који се не изјашњавају
као припадници ових народа из права да буду бирани у Предсједништво. Састав
Предсједништва је одређен тако да се осигура учешће представника свих консти-
81
На основу анализе правних система страна уговорница, AIRE центар (Савјет у вези са индивиду-
алним правима у Европи) је закључио да је на европском нивоу постигнута пуна сагласност да је
примјерено ускратити појединцу право кандидовања на изборима само на основу његових или ње-
них поступака, а не због његових или њених природних или неотуђивих обиљежја. Правна иниција-
тива за отворено друштво (Open Society Justice Initiative) истакла је да политичко учешће представља
једно од права и дужности која одржавају законску везу између грађанина и државе. У већини јурис-
дикција, право грађанина да гласа, да буде биран и право да се кандидује за високу државну позици-
ју, јесте оно по чему се јасно разликује држављанин од странца. Према томе, ограничење ових права,
посебно по сумњивом основу као што је расна и етничка припадност су не само дискриминаторна,
него и подривају сами смисао држављанства. Поред тога што представља важно право повезано са
држављанством, политичка заступљеност је од посебне важности за етничке мањине и суштинска за
превазилажење њихове маргинализације и враћање у главне токове. Ово је посебно тачно у ситуаци-
ји након етничког сукоба, гдје законом озваничене разлике по основу етничке припадности могу по-
горшати тензије, умјесто јачати конструктивне и одрживе односе међу свим етничким групама, које
су неопходне за одрживост мултиетничке државе. Пресуда Европског суда за људска права од 22.
децембра 2009. године, у случају „Сејдић и Финци против Босне и Херцеговине“ (Апликације бр.
27996/06 и 34836/06).

MODERNA UPRAVA
тутивних народа у важним одлукама. Предсједништво настоји одлуке доносити

консензусом (члан V.2.ц). У случају одлучивања већином, члан који је у мањини
може употријебити вето на основу виталног интереса. У јавности је постављено
питање да ли је ово компатибилно са једнаким правом да се бира и буде биран, по
члану 25 Међународног пакта о грађанским и политичким правима, или са једна-
кошћу по закону, која се припадницима мањина гарантује чланом 4 Оквирне кон-
венције за заштиту националних мањина.
Венецијанска комисија наводи да: „ако чланови Предсједништва који се
бирају из ентитета представљају све грађане који живе у том ентитету, а не одре-
ђени народ, тешко је оправдати да се морају изјаснити као припадници одређеног
народа. Такво правило дјелује као да претпоставља да се само припадници одређе-
не етничке групе могу сматрати потпуно лојалним грађанима ентитета који могу
бранити његове интересе. Чланови Предсједништва имају право вета кад год по-
стоји кршење виталног интереса ентитета из којег су изабрани. Не може се одржа-
ти да су само Срби у стању бранити интересе Републике Српске, а само Хрвати и
Бошњаци интересе Федерације. Идентитет интереса на овај начин под етничком
доминацијом омета развој ширег осјећаја припадности нацији.“ Што се тиче
Европске конвенције, може се поставити питање кршења члана 14, иако Конвен-
ција не гарантује право да се бира предсједник или да се буде изабран за предсјед-
ника.82 Члан 3 (првог) Протокола Конвенције гарантује само право да се бира у за-
конодавно тијело. БиХ је ратификовала Протокол бр. 12 Европске конвенције, који
гарантује уживање свих права предвиђених законом без дискриминације, чиме за-
брана дискриминације обухвата и право да се бира предсједник или да се буде из-
борни кандидат за мјесто предсједника.
Пресуду Европског суда могуће је најлакше провести: да се Амандманом
на Устав БиХ предвиди да се чланови Предсједништва Босне и Херцеговине би-
рају тако што се на територији Републике Српске бира један члан а на територији
Федерације Босне и Херцеговине два, с тим да у Предсједништву не може бити
више од једног члана из реда сваког од конститутивних народа односно Осталих.
Народна скупштина Републике Српске сматра да су све политичке партије из
Републике Српске раније консензусом заузеле став да је у погледу спровођења
Пресуде Европског суда за људска права из Стразбура у предмету „Сејдић и
Финци против БиХ“ потребно дефинисати да се члан Предсједништва Босне и
Херцеговине из Републике Српске бира на територији Републике Српске као
једној изборној јединици директним гласањем без националног префикса.83 Стога
би избор чланова Предсједништва Босне и Херцеговине од стране ентитетских
парламената, угрожава ентитетску структура Босне и Херцеговине, односно су-
82
У члану 14 пише да „уживање права и слобода предвиђених овом конвенцијом осигурава се без
дискриминације по било којој основи, као што су спол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, поли-
тичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, веза са неком националном мањи-
ном, имовно стање, рођење или други статус“.
83
Закључак Народне скупштине Републике Српске поводом разматрања Информације о
актуелностима на провођењу Пресуде Европског суда за људска права из Стразбура у предмету
„Сејдић и Финци против БиХ“ („Службени гласник Републике Српске“ број 87/2013).

MODERNA UPRAVA
бјективитет ентитета у њој. Могла би се додати и правила о ротацији, уз услов да

новоизабрани предсједник не може бити припадник истог конститутивног народа
као и његов претходник. У погледу заштите виталног ентитетског интереса коју,
према Уставу Босне и Херцеговине, може да искористи сваки од чланова Пред-
сједништва, потребно је извршити корекцију у односу на Парламент Федерације
Босне и Херцеговине чије Вијеће народа, односно клубови делегата хрватског и
бошњачког као конститутивних народа, одлучују о њему, што може представљати
већи проблем, али се може ријешити општим одрђењем да је то одговарајући клуб
делегата.
Постоје и приједлози да чланове Предсједништва Босне и Херцеговине
бира Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине, као и то да се Вијеће наро-
да укине, што је неприхватљиво јер се тиме мијења ентитетска структура Босне и
Херцеговине, одузимањем субјективитета ентитетâ. Истовремено, овакво рјеше-
ње захтијева измјену надлежности Предсједништва Босне и Херцеговине, чиме би,
између осталог, било доведено у питање коришћење вета у односу на повреду ви-
талног интереса ентитета који чланови Предсједништва могу користити. Оства-
ривање пасивног бирачког права грађана који нису припадници конститутивних
народа начин да се превазиђу наведене дилеме и обезбиједе најприхватљивија
рјешења.
3. Према одредби члана IV Устава, Вијеће народа сачињава 15 делегата,
двије трећине из ФБиХ и једна трећина из Републике Српске. Ентитет и етничка
припадност су повезани и припадници једног од три конститутивна народа могу
бити изабрани у Вијеће народа, тако да Срби из Републике Српске могу бити би-
рани у Вијеће народа, а Бошњаци и Хрвати из ФБиХ (унутар Вијећа народа
ФБиХ), бошњачки и хрватски посланици могу учествовати у избору, а други по-
сланици лишени су права да гласају о томе.84 Србин из ФБиХ и Хрват или Бошњак
из Републике Српске не могу бити бирани у Вијеће народа. Ту се поставља питање
односа према члану 3 Првог Протокола уз Европску конвенцију.
У односу на Вијеће народа Парламентарне скупштине Босне и Херцегови-
не, стање је сложеније „с обзиром на чињеницу да овдје постоји двоструки пари-
тет: и народа и ентитета. Наиме, Народна скупштина Републике Српске бира Ср-
бе, а Федерација Босне и Херцеговине хрватске и бошњачке делегате. Ови делега-
ти су истовремено представници ентитета и конститутивних народа у њима. С об-
зиром на одлуку „о конститутивности народа“ Уставног суда Босне и Херцегови-
не, као и на пресуду Европског суда, вјероватно ће се јавити покушаји да се овај
уставни концепт промијени. Међутим, ово је још једна изворна гаранција Дејтон-
ског мировног споразума, поготово стога што ово вијеће има надлежност да шти-
ти виталне националне интересе с обзиром на изворну конститутивност српског
84
У ФБиХ од чланова Вијећа народа могу гласати хрватски и бошњачки чланови, а сви чланови На-
родне скупштине Републике Српске могу учествовати у изборима, а избор је ограничен на српске
кандидате.

MODERNA UPRAVA
народа у Републици Српској, односно бошњачког и хрватског народа у Федераци-

ји Босне и Херцеговине.“85
Када је ријеч о Вијећу народа Парламентарне скупштине Босне и Херцего-
вине, у њега је могуће инкорпорисати и клуб Осталих, слично вијећима народâ у
ентитетима, при чему је потребно предвидјети колико се њих бира у Републици
Српској односно у Федерацији Босне и Херцеговине.
Постоје и мишљења о могућем рјешењу према којем би ентитети бирали
делегате без унапријед предвиђеног националног састава. У Федерацији Босни и
Херцегвини постоје различита, па и противрјечна мишљења о томе да се Вијеће
народа укине, а механизам вета на основу виталног интереса пренесе у Представ-
ничко вијеће; да се Вијећу народа одузме статус равноправног дома и његова уло-
га сведе на заштиту виталних националних интереса код доношења закона; да се
задржи примјена његовог постојећег статуса и улоге по коме је он скупштински
дом са пуним законодавним овлашћењима и да се закон сматра усвојеним ако је у
истом тексту прихваћен у оба дома. 86
Народна скупштина Републике Српске сматра да је у погледу спровођења
пресуде „Сејдић и Финци против БиХ“ потребно дефинисати да се чланови Вијећа
народа Парламентарне скупштине БиХ из Републике Српске бирају у Народној
скупштини Републике Српске, тако да се бира шест делегата, од којих не више од
пет делегата из реда српског народа и да делегација из Републике Српске чини
једну трећину укупног броја изабраних делегата у Вијећу народа Парламентарне
скупштине БиХ.87
4. Основно питање односи се на могући садржај, карактер и обим уставних
промјена односно – да ли ће провођење пресуде водити уставним амандманима
којима се мијењају поједине одредбе или уставним амандманима којима се мијења
уставно уређење. Тако отворена расправа не мора бити непосредно везана за
доношење амандмана у вези са могућим уставним промјенама о саставу и начи-
ну избора чланова Предсједништва и Дома народа, будући да постоје могућа рје-
шења да се задржи представљање трију конститутивних народа према вољи бира-
ча на изборима, а да се на формалан начин задовоље захтјеви у предмету Сејдић и
Финци. Алтернатива том приступу је отварање питања уставноправног уређења
првенствено Федерације БиХ. Стога, и даље остаје отворено питање колико је још
85
С. Савић, Излагање на округлом столу „Пресуда Европског суда за људска права у предмету
„Сејдић и Финци против БиХ“, Зборник Радова, Академија наука и умјетности Републике Српске,
2010, 73-74.
86
Предложена одлука у Дому народа може да се прогласи штетном /деструктивном/ по витални ин-
терес конститутивног народа од стране већине делегата из тог народа. Кад се већина посланика из
једног конститутивног народа противи, позивајући се на заштиту виталних националних интереса,
предсједник Дома народа одмах сазива заједничку комисију од три делегата, према избору бошњач-
ких, хрватских и српских делегата, ради рјешења тог питања. Ако то комисија не учини у року од
пет дана, случај ће бити предан Уставном суду који ће у убрзаном поступку оцијенити процедуралну
исправност /регуларност/ датог питања.
87
Закључак Народне скупштине Републике Српске поводом разматрања Информације о актуел-
ностима на провођењу Пресуде Европског суда за људска права из Стразбура у предмету „Сејдић и
Финци против БиХ“, („Службени гласник Републике Српске“ број 87/2013).

MODERNA UPRAVA
времена потребно и уз ангажовање Европске уније и других, за успостављање ди-

јалога и о постизању консензуса о промјени Устава БиХ ради извршења пресуде
Европског суда за људска права.
Управо због овога не постоји ниједна институција нити функција у Босни
и Херцеговини, на коју би њен грађанин, односно припадник било којег од трију
конститутивних народа, или „Осталих“, према Уставу Босне и Херцеговине, могао
да буде изабран а да претходно није изабран или делегиран од једног од
конститутивног народа ентитета или органа ентитета у име њихових народа. Да-
кле, све чланове изборних институција Босне и Херцеговине бирају или именују
народи или органи власти у ентитетима. У Уставу Босне и Херцеговине и у уста-
вима ентитета, због тога и постоји низ одредаба које и „Остале“ стављају у систем
заштите основних људских права и слобода, у равноправан положај, осим у одре-
ђеним сегментима политичке способности, односно пасивног бирачког права, ти-
ме што се Устав Босне и Херцеговине одређује да кандидат за одређене функције
на нивоу Босне и Херцеговине, у име ентитета или народа у њему, мора да буде
припадник одређеног конститутивног народа.
5. Извршење пресуде Европског суда неопходно је посматрати и у кон-
тексту чињенице да је у њој констатовано да омогућавање пасивног бирачког пра-
ва припадницима „Осталих“, односно националних мањина не мора да значи уки-
дање концепта конститутивности народа, што би требало да буде основа евенту-
алних уставних и промјена у изборном законодавству Босне и Херцеговине.
6. С обзиром на то да је Босна и Херцеговина сложена држава, односно
државна заједница, механизми остваривања и заштите људских права и основних
слобода, аналогно томе регулисани су на специфичан начин – у ентитетима и на
нивоу Босне и Херцеговине. Међутим, да би се они остварили и заштитили,
потребно је обезбиједити функционисање и одговоран однос свих институција
државе и њених ентитета према њиховим надлежностима и обавезама у заштити и
остваривању основних људских права и слобода у Босни и Херцеговини.
7. Успостављање механизма за заштиту права и слобода конститутивних
народа и „Осталих“ подразумијева постојање конзистентних и кохерентних устав-
них и законских рјешења како би се децидирано и недвосмислено утврдио појам
виталног националног интереса не само конститутивних народа него и „Осталих“
који живе у Босни и Херцеговини.88 Неопходно је, надаље, да се остварују симе-
трична рјешења и уједначена пракса у оба ентитета када се одлучује о виталном
националном интересу, кроз установљено Вијеће односно Савјет за заштиту ви-
талних интереса уставних судова ентитета, 89 који имају исти број судија и истог
националног састава, као и успостављање одговарајућег тијела Уставног суда Бо-
сне и Херцеговине.
88
К. Трнка, Конститутивност народа, Поводом одлуке Уставног суда Босне и Херцеговине о
конститутивности Бошњака, Хрвата и Срба на нивоу ентитета, Сарајево, 2000, 117.
89
Види: Обавјештење о неким питањима остваривања уставности у Федерацији Босне и Херце-
говине („Службене новине Федерације Босне и Херцеговине“ број 29/05 од 8. маја 2005) и Оба-
вјештење о неким појавама од интереса за остваривање уставности и законитости у Републици
Српској, Бања Лука, март 2011. године.

MODERNA UPRAVA
ЗАКЉУЧАК
Пресуда Европског суда за људска права у предмету „Сејдић и Финци

против Босне и Херцеговине“ и њено извршење подразумијева стварање за то
уставноправних и свих других претпоставки за остваривање права и слобода
„Осталих“, према стандардима и критеријумима који су зајемчени конститутив-
ним народима.
Истовремено, приступи о примјени пресуде у предмету „Сејдић и Финци
против БиХ“, повезани су са дејтонским рјешењима уставноправног модела
државног уређења Босне и Херцеговине.
Извршење пресуде не може стварати могућност промјена и других устав-
них одредаба којима се доводи у питање постојеће уставно уређење Босне и
Херцеговине, засновано на дејтонским рјешењима и којима је утврђено начело
заступљености конститутивних и „Осталих“ у органима и институцијама власти
на свим нивоима, што, поред осталог, представља cindicio sine qua non њеног
постојања, одрживости, стабилности и развоја.
Унутрашње право је обавезно да обезбеди пуно дејство нормама међу-
народног права о људским правима и слободама и да унутрашње право буде у
складу са међународним правом.
Mile Dmicic, PhD

Faculty of Law of the University of Banja Luka
ENFORCEMENT OF JUDGMENT OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN

RIGHTS IN THE CASE "SEJDIC AND FINCI V. BOSNIA AND
HERZEGOVINA" AND CONSTITUTIONAL POSITION OF
"OTHERS"IN BOSNIA AND HERZEGOVINA
Abstract: This paper analyzes the constitutionalisation of institute, consti-

tutionality of peoples, constitutional position of "Others " in Bosnia and Herzegovina, a
comparative overview of the status of the European Convention in constitutional
systems, content, mandatory status and method of execution of the judgment of the
European Court in the case of "Sejdic and Finci vs. Bosnia and Herzegovina" and
possible content, character and extent of the constitutional changes in the context of the
said judgment of the European Court.
The judgment of the European Court creates an obligation for Bosnia and
Herzegovina to amend its Constitution and electoral legislation aimed at eliminating
discrimination, which would change the constitutional position of the "Others".

MODERNA UPRAVA
In particular, the paper analyzes needs and possibilities of possible changes in

the institutional framework, use of legal techniques of implementation and substantive
standards that must be respected in the process of constitutional change and the effect of
relevant political actors in it, and whose primary interest and responsibility is to reach a
consensus and effective and responsible relationship in elimination of contradictory
solutions in the Constitution of Bosnia and Herzegovina and the electoral legislation and
comply with the European Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms and other international and regional documents on human rights,
ratified by BiH as a subject of international law, and which are an integral part of its
constitutional system.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Петар Кунић

УЛОГА САМОСТАЛНИХ РЕГУЛАТОРНИХ АГЕНЦИЈА

У ФУНКЦИОНИСАЊУ СЛУЖБИ ОД ЈАВНОГ ИНТЕРЕСА90
УВОДНЕ НАПОМЕНЕ
Појавом социјалне државе, јавне службе добивају посебно на значају.

Њихов експоненцијални раст и ширење државе понајприје у друштвеним служ-
бама (јавно образовање, здравство, култура, социјална заштита и др), а затим и у
дјелатностима као што су комуналне, информацијске а затим и техничке (пошта,
телефон, жељезничке и друге врсте јавног саобраћаја, снабдјевање електричном,
топлинском и другим енергијама), резултат су развоја нових технологија, раста
потреба становништва те ширења социјалне функције државе, која се стара о
добробити свих грађана и општем друштвеном, културном и социјалном бла-
гостању. У општем смислу јавне службе обављају послове којима се задовољава
одређени јавни интерес па стога јавна власт сноси крајњу одговорност за њихово
обављање.
Јавне службе односно службе од општег интереса у посљедње три де-
ценије, без сумње, постале су тема не само у изградњи институција Европске
уније већ и на нивоу појединих држава, посебно земаља у транзицији. Разлоге за
то треба тражити у кризи финансирања јавних служби те динамичном технолош-
ком развоју који је довео до реформе државе и њеног повлачења из дјелатности
јавних служби. Сужавањем и повлачењем државе из ових дјелатности и њихово
препуштање тржишним законитостима, држава и њена јавна управа подвргавају се
значајним промјенама. Приватизацијом, контролисаном либерализацијом и ко-
мерцијализацијом јавних служби91 држава престаје бити власником великог дијела
90
Рад аутора под истим називом, проф. др Петра Кунића, професора Правног факултета Уни-
верзитета у Бањој Луци, објављен је у часопису за теорију и праксу „Правна ријеч“, број 35, Бања
Лука, 2013, стр. 369-379. Редакција часописа „Модерна управа“ је донијела одлуку да овај рад објави
због његове актуелности.
91
Под приватизацијом се означава купопродаја неког јавног предузећа у државном власништву од
стране приватног субјекта. Комерцијализација представља наплату јавне тржишне цијене за
пружање јавних услуга, чиме у ствари корисници постају конзументи, док либерализација у ствари
представља такав вид стварања секторског тржишта путем којег се јавне услуге осигуравају на
основу тржишног натјецања. Овај процес користи И друге идеје, као што у дерегулација и
супсидијарност. Дерегулација означава смањење класичне правне регулације секторских тржишта од
стране државе,у циљу да се смањи њен политички утицај на економску дјелатност, док пак
супсидијарност означава важну улогу локалних заједница, цивилног сектора И грађана у
осигуравању услуга које је у новијој фази пружала држава (шире о томе: Иван Копрић И др.
Европски управни простор, Институт за јавну управу, Згб, 2012. год.)

MODERNA UPRAVA
јавних служби, јер се показало да јавне службе у њеној режији праве велике
трошкове, а да тржишна конкуренција у неким дјелатностима не само да ствара
мање трошкове већ ствара могућност пружања квалитетнијих и бржих услуга.
Комерцијалној оријентацији јавних служби посебан допринос дао је менаџерски
покрет који је уношењем нових метода рада дао нови полет у садржају јавних
служби. Превасходно, кориштењем метода рада приватног сектора уз смањење
трошкова и повећање ефикасности, односно повјеравању вршења одређених
послова приватном сектору и приближавање процеса одлучивања корисницима
услуга јавног сектора. Ове службе иако услужног карактера а не производног,
могу се успјешно обављати и у условима тржишних законитости. У контексту
њихове приватизације, јавне службе се више у Европској унији не означавају под
тим називом, већ под називом службе од општег интереса. Као примјер да
обављање услужних дјелатности може резултирати добрим профитом, спомињу се
телекомуникацијске услуге и др. Исто тако, логичан слијед догађаја па и почетна
искуства намећу питање да ли се у неким другим дјелатностима, као нпр. у
поштанском саобраћају и снабдјевању електричном енергијом могу очекивати
добри резултати у остваривању профита, када се зна да се у тим областима услуге
пружају на веома удаљеним и тешко приступачним подручјима што захтјева
знатне додатне трошкове. Међутим, исти тако, показало се да држава мора
процјењивати, а притом и користити искуства других, приликом одлучивања које
дјелатности је могуће приватизовати а да притом не угрози јавни интерес и опште
добро, јер је постало упитно да ли се неке службе могу успјешно обављати у
условима мотивисања само профитом, а да се не наруше нека начела о којима
води бригу држава, као што су нпр. једнакост, солидарност и сигурност грађана, у
што се свакако уврштавају и нека општа начела које развија ЕУ, као што су
континуитет, универзалност квалитета, прихватљивост цијена те заштита пoтро-
шача. Стога држава у областима јавних служби не може имати само регулаторну
активност већ она мора бити гарант свих јавних услуга. У ту сврху у јавној управи
створене су нове институције чији је главни задатак да регулишу и контролишу
нове секторе тржишта, те одлучују о правима и обавезама физичких и правних
лица (предузетника и потрошача) а означавају се као регулаторне агенције 92.
Прецизније, њихова је улога да успоставе баланс између интереса профита и
интереса грађана као корисника услуга, посебно водећи рачуна да грађанима
службе буду доступне у континуитету и у оним областима гдје је слабији профит,
наравно уз одређен квалитет и прихватљиве цијене. Њихов задатак није да
стварају слободно тржиште које води у монополе већ регулисано тржиште које је
израз интересне равнотеже између предузетника и грађана као корисника јавних
услуга. У противном, долази до нарушавања односа између даваоца и корисника
услуга, не само у стварању монопола у појединим областима, него и нарушавања
92
Регулаторне агенције на простору Европе развиле су се по угледу на независне регулаторне
агенције и комисије у САД које су настале под снажним утицајем ултралибералних концепција тј.
приватизације и дерегулације јавних служби И услуга. Види о томе:Невен Шимац, Еуропски
принципи јавне управе, Згб, 2002. год. стр. 78 и 79.

MODERNA UPRAVA
квалитете услуга, дизању цијене услуга, неједнакости корисника и других видова

њиховог оштећења.
Према концепту Европске уније, јавне службе могу се диференцирати на
јавне службе привредног (комерцијалног) карактера и јавне службе непривредног
(некомерцијалног) карактера. Прве се већим дијелом могу подвргнути тржишним
односима, јер садрже комерцијалне елементе, што не значи да се њима не
задовољавају јавни интереси и да држава није одговорна за њихово функцио-
нисање. Одговорност државе манифестује се у њеној обавези да нормативно
регулише ове службе, како у погледу субјеката који обављају службе привредног
карактера, тако и у погледу стандарда који се постављају њиховом обављању, те
адекватне видове њихове контроле, све у циљу осигурања заштите јавног
интереса. Јавни интерес се изражава кроз обавезе јавне службе, а то су: уни-
верзалност, континуитет, квалитет, прихватљивост цијена, те заштите потрошача.
Ту свакако не треба испустити из вида секторску регулацију чија је активност
усмјерена на технички аспект појединих служби. У службе привредног карактера
уврштавају се тзв. мрежне индустрије, као што су снабдјевање енергентима
(електрична енергија, плин) телекомуникације (фиксна и мобилна телефонија,
интернет), службе јавног промета (жељезнице, авиосаобраћај, локални и јавни
промет, поштанска служба, снабдјевање водом, управљање отпадом и др. Ове
службе су од општег економског интереса а обављају се путем великих система
ослањајући се на мрежну инфраструктуру. Њихови институционални видови
појављају се путем економских организација (трговачка друштва и други прива-
тноправни облици) утемељених на правилима приватног права,а у правилу
обављају их приватноправни субјекти.
У јавне службе непривредног (некомерцијалног) карактера уврштавају се:
образовање, здравство, социјална заштита, култура и др. Ове службе се у правилу
не обављају на комерцијалној основи, иако је то став сваке земље понаособ93.
Јавне службе непривредног карактера (посебно социјалне и здравствене) у ЕУ
подвргнуте су начелима европске стечевине као што је недискриминација и друга
општа начела – aequis. Ове службе могу обављати јавноправни и приватноправни
даваоци услуга. Најчешће су то непрофитне организације које се појављују у виду
јаних установа, већ зависно од правних режима појединих земаља.
Богата судска пракса судова ЕУ створена одлучивањем у многобројним
предметима везаним за јавне службе, такође је утицала на концептуално уобли-
чавање јавних служби, посебно у погледу отварања простора за ширење тржишне
иницијативе у сектору социјалних служби, као што су образовање, здравство,
93
Службе од општег интереса како се зову у документима ЕУ нису нашле своје мјесто у уговорима
ЕЗ, већ је тај појам почео да се користи током 90-их година прошлог вијека. Након тога, одржано је
пуно расправа чији резултат је установљење ширег појма ’’служби од општег интереса’’ и ужег
појма ’’службе од опшег привредног интереса’’, а у оквиру тога издиференциране су ’’социјалне
службе од општег интереса’’ као и категорија ’’здравствених служби од општег интереса’’. Овдје
треба поменути и тзв. Болкенстеинову директиву (названу по бившем члану Европске Комисије
Фредерику Болкенстеину) којом се искључује примјена ове директиве на здравствене и социјалне
службе, чиме се жељело указати на посебан значај ових служби и ограничено дјеловање тржишних
принципа у њиховом обављању.

MODERNA UPRAVA
пензиони систем и др.94 Раније доминирајући критеријуми, попут друштвене

солидарности и непрофитни карактер обављања ових дјелатности стављени су у
подређен положај у односу на тржишне и комерцијалне принципе. Традиционалне
јавне службе (финансирање спортских активности и објеката спортске инфра-
структуре, промета, здравства, културе, образовања и др.), све више се отварају за
приватну иницијативу. Јавно-приватно партнерство постаје све присутније у
обављању јавних служби, иако је и овај модел оптерећен са низом неизвјесности и
нерјешених питања. Посебно се истиче његова сложеност која може довести до
низа негативних посљедица као што су расподјела ризика на штету јавних
установа, дуго трајање уговора (у правилу између 25 и 30 година) што доводи у
питање саму легитимност одлука које обавезују будуће генерације95
Посебан значај за јавне службе у оквиру ЕУ представља Зелена књига о
службама од општег интереса (2003)96 коју је сачинила Европска комисија.
У Зеленој књизи се посебно истиче да су Службе дио система вриједности
на којима се темељи Европски модел друштва које имају важну улогу за квалитет
живота грађана ЕУ, јачању конкурентности привреде, територијалну и друштвену
повезаност и др. Значајно је поменути да овај докуменат не користи израз јавне
службе већ службе од општег интереса како би се оправдала њихова при-
ватизација. Зелена књига врши класификацију служби од општег интереса на
привредне (комерцијалне) и непривредне (некомерцијалне) иако већу пажњу
посвећује службама привредног карактера. Међутим, мора се истакнути да у ЕУ
још увијек не постоји јединствено становише нити чврсто дефинисани правни
стандарди јавних служби. Правни стандарди су у фази стварања и профилисања,
тако да још увијек суштинска питања везана за систем служби од општег интереса
нису разрјешена.
ПРАВНИ СТАТУС И ОВЛАШТЕЊА САМОСТАЛНИХ

РЕГУЛАТОРНИХ ТИЈЕЛА
Регулаторне агенције представљају институције независне од извршне

власти и државне управе чији је главни задатак регулисање и контрола тржишта
које настаје на подручју јавних служби.
Регулаторне агенције треба да осигурају посебан правни режим и аде-
кватна институционална рјешења за многа питања везана за функционисање
јавних служби. Поред регулаторних, регулаторне агенције имају како надзорна
овлаштења тако и овлаштења одлучивања у конкретним случајевима97.
94
Шире о томе: Ведран Ђулабић, Социјалне службе у концепту служби од опћег интереса, Ревија за
социјалну политику, Згб, 2007. стр. 137-162.
95
Перко Шепаровић, Инге: Изазови јавног менаџмента –дилеме јавне расправе, Згб, 2006.
96
На значај и поимање Служби од општег интереса Европска комисија је указала кроз низ
докумената. Поред Зелене књиге (2003) ту је и Бијела књига (2004) те више Саопштења (1996, 2001,
2006 и 2007) и других стручних докумената
97
Пирант Рајко, Либерализација господарских јавних служби, Зборник X днева јавнога права
Порторож; Институт за јавно право, 2004 г. Према: Иван Копрић и др., Европски стандарди

MODERNA UPRAVA
Не улазе у структурални оквир државне управе али свакако представљају

дио јавне управе. Обављају послове како на централном државном нивоу, тако и
на нивоу федералних јединица (уколико се ради о федералној држави) па и на
регионалном нивоу. Обављају јавне послове (према правилима јавног права) које
врше лица које у правилу имају статус државног службеника а финансирају се из
буџета. Ова регулаторна тијела имају завидан степен аутономије и у правилу
правну спсобност, а одговорна су оснивачу.
Њихов статус захтјева организациону, функционалну, персоналну, финан-
сијску и персоналну независност98. Руководиоци регулаторних агенција не бирају
се из реда политике и немају политичку подлогу. Имају висок степен стручности и
леx артис представља кључну компоненту у њихову функционисању. Иако своју
изворишну основу не налазе у континенталноевропској традицији већ се развијају
по узору на независне регулаторне агенције и Комисије у САД, број таквих тијела
расте како на нивоу ЕУ тако и на нивоу држава чланица и држава које се налазе у
процесу транзиције. Таква тијела имају сопствену организацију која се у правилу
формално назива агенцијом иако могу имати и други назив као што су: комисија,
вијеће, уред, центар и др. Увијек се мора радити о независним регулаторима,
будући да у многим случајевима агенције врше обичне управне задатке. Кључна
активност регулаторних независних тијела је свакако доношење општих правила
односно правних прописа која се врло често сматра главним односно јединим
обликом регулације. Према Colemanu постоје ˮдва облика регулације: 1) до-
ношење правила која су хијерарехијски нижа од оних које доноси законодавно
тијело (које поставља темеље и границе свакој регулацији) – регулацијско тијело
има овласти утврђивања правила унутар те границе и 2) тзв. адјудикација –
примјена правила на специфичне случајеве; та је функција често подвргнута
судској контроли (за разлику од прве коју судови не могу надзирати)ˮ9. Christensen
и Lacgreid у регулаторне активности уврштавају: ˮ1.формулација циљева, до-
ношење правила и постављање стандарда, 2. надгледање, прикупљање инфор-
мација, контролу, инспекцију, евалуацију, 3. примјену правила, утицање на по-
нашање, примјену награда и казниˮ10.
Поред ових активности, независна регулаторна тијела имају овлаштења да
надзиру и обезбјеђују слободу равноправност тржишне утакмице да дају лиценце
новим тржишним актерима, доносе пресуде у споровима између даваоца услуга од
општег интереса и у споровима између даваоца услуга и потрошача, да заштите
права потрошача услуга од општег интереса, доносе одлуке о цијенама и другим
економским условима обављања служби , утврђују стандарде за поједине области,
врше надзор те доносе одлуке о другим важним питањима.
регулације служби од опћег интереса: (квази) независна регулацијска тијела у изградњи модерног
капитализма и Хрватска јавна управа, Згб, 2008. стр. 661 и 662.
98
Исто, Копрић и др. стр. 661
9
Coleman Robert, Regulatory Agencies and the European Union. Queen’s University Belfast Working
Paper QU/GOV/7/2004, Novembar 2004, Prema: Ivan Koprić i dr. Str. 662
10
Christensen, Tom, Per Laaegreid (2007) Regulatory Agencies – The Challenges of Balancing Agency
Autonomy and POLITICAL Control, Govermance 20:3, 499-520, Prema Ivan Koprić i dr. Str. 662

MODERNA UPRAVA
ОСНИВАЊЕ И РАЗВОЈ НЕЗАВИСНИХ РЕГУЛАТОРНИХ ТИЈЕЛА У

РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ И ИНСТИТУЦИЈАМА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ
Оснивање независних регулаторних тијела у Републици Српској и Босни и

Херцеговини отпочело је паралелно са спровођењем свеобухватних политичких и
економских реформи у чијем оквиру посебно мјесто заузима јавна управа. Као
недвојбени дио јавне управе и јавног сектора, независна регулаторна тијела
настала су као израз потребе за стварањем нових организационих облика ради
извршавања нових послова везаних за заштиту општег (јавног) интереса, а
посебно заштите корисника и потрошача у поједином сегменту тржишта које
такво тијело регулише и надзире.
На ентитетском и државном нивоу, управа је прошла и још увијек пролази
кроз интензивне реформе углавном због потребе адаптације европским утицајима,
али и због перцепције неефикасности управе и незадовољства грађана њеним
услугама.
Значајан дио реформе односи се на формирање агенција чији број је у
посљедњих неколико година знатно нарастао. Међутим, мора се примјетити, да су
регулаторна тијела и у Републици Српској и Босни и Херцеговини дио система
државне управе односно извршне власти што није на трагу европских искустава.
Разлоге треба тражити у непознавању њихове природе, правне и фактичне
улоге и систему јавне управе а и околности да су се ова регулаторна тијела
појавила у новије вријеме. Већина чланица Европске уније развија другачију
праксу, развијајући тзв. недржавне субјекте управе који улазе у оквир јавне управе
али не и државне управе. У том контексту, правно гледајући, независна регула-
торна тијела могла би се уврстити у категорију тијела са јавним овлаштењима
чиме се отвара могућност да се на регулаторне и друге агенције делегирају
одређени послови органа државне управе (за које се сматра да их ови субјекти
могу брже и боље обављати), а истовремено стварају услови за независно
регулисање и управљање у одређеној области, без утицаја органа државне управе
и владе, односно без политичке контроле.
Као разлози делегирања (повјеравања) овлаштења правне регулације
регулаторним тијелима у литератури се истиче да су они техничког, политичког и
демократског карактера.11
Технички разлози полазе од претпоставке да агенција располаже са већом
кадровском сручношћу а тиме и већим сервисним капацитетом чиме олакшава рад
својим клијентима.
11
OECD SIGMA (2007) Sigma paper no.43: Organizing the Central State, Administration – Policies and
Instruments, Paris: OECD (Prema: Ivan Koprić i dr., str. 665); Levi Faur, David, Jacint Jordana (2004) The
politics of regulation in the age of govermance. In: Jacint Jordana and David Levi – Faur (eds.) The Politics
of Regulation. Institutiones and Regulatory Reforms for the Age of Govermance. Edward Elgar Publching
(Prema: Ivan Koprić i dr. Str. 665); Thacer, Mark (2002) Analysing regulatory reform in Europe. Journal of
European Public Policy, 9:6, 859-872 (Prema: : Ivan Koprić i dr., str. 665)

MODERNA UPRAVA
У свом раду примјењују једноставније процедуре и веће слободе у раду у

односу на сложене управне процедуре, што придоноси економичности и већим
слободама менаџерских структура. Политички разлози могу имати различите
мотиве, од пребацивања одговорности за случај неуспјеха, до жеље да се створи
континуитет одређене политике и истеком мандата одређене политтичке
структуре, односно да се активности које обављају агенције у одређеној области
извуку од дневно-политичког утицаја. У демократске разлоге уврштавају се оцјене
да независна регулаторна тијела дјелују ефикасније, економичније, са мање
политичког утицаја чиме се повећава повјерење грађана у јавни сектор. Њихов рад
сматра се транспарентнијим, што ствара претпоставке за већ укључивање
цивилног сектора и јавности што представља подлогу за јачање демократског
легитимитета ових институција.
Независна регулаторна тијела нису предвиђена Уставом Босне и Херце-
говине нити Уставом Републике Српске. Истина, Устав Републике Српске (чл. 97
и 111) предвиђа могућност повјеравања јавних односно управних овлаштења
предузећима и другим организацијама, односно органима. Међутим, Устав та
овлаштења ограничава на рјешавање о појединачним стварима, о правима и
обавезама грађана или примјењују мјере принуде и ограничења, само у законом
прописаном поступку. Из овог произлази да Устав не предвиђа могућност
поверавања регулаторних активности путем подзаконских аката споменутим
субјектима, што говори да оснивање самосталних рагулаторних тијела нема
уставни основ ни са становишта Устава Републике Српске а ни Устава Босне и
Херцеговине.
Системски закони којима се регулише област управе (Закон о републичкој
управи Републике Српске и Закон о управи Босне и Херцеговине)12 на нивоу
Републике и државних институција представљају прилично ограничавајући оквир
у смислу могућности дјеловања када су у питању перформансе потребне
регулаторним независним тијелима.
Према једном и другом закону, са мање или више прецизности правни
основ за оснивање ових тијела може се наћи у одредбама које се односе на
повјеравање јавних овлаштења одређеним субјектима. Према републичком закону
(члан 6 и чл. 12 став 3 и 9), ˮпоједини послови управе законом се могу повјерити
јединицама локалне самоуправе, јавним предузећима, јавним установама и другим
организацијамаˮ.
Закон спомиње агенције, у саставу министарстава, односно под контролом
Владе. Према одредбама закона ”агенције су органи управе који врше стручне и са
њима повезане послове, који се врше уз примјену тржишних принципа, односно
пружање услуга и обезбјеђују унапређење и развој.” Из овог произлази да је
републички закон означио агенције као органе управе и везао их за министарства
што није на трагу европских искустава гдје независна регулаторна тијела – нису
12
Службени гласник Републике Српске бр. 118/08, 11/09,74/10, 86/10, 86/10 и 121/12 и Службени
гласник Босне и Херцеговине број 32/2 и 102/09.

MODERNA UPRAVA
органи управе, дјелују аутономно и не потпадају под субординацију владе нити

државне управе. Слична рјешења садржи и Закон о управи БиХ (чл. 2. став 1 и 2).
И један и други закон ограничавају послове које могу обаљати субјекти са
јавним овлаштењима, тако да у оквиру промјене надлежности институције са
јавним овлаштењима одлучују о појединачним стварима, одређеним правима и
обавезама грађана, предузећа, установа и других правних лица, што говори да у
оквиру ове надлежности, субјекти којима се повјеравају јавна овлаштења немају
одређене регулаторне надлежности, чиме се ограничава могућност дјеловања које
су потребне регулаторним тијелима и агенцијама.
У обликовању регулаторних институција у Републици Српској и Босни и
Херцеговини треба користити искуства других, посебно земаља Европске уније.
Досадашња искуства говоре да самостална регулаторна тијела представаљају
недовољно развијен организациони и статусно правни облик и да са тог
становишта имају многобројне проблеме, што је управо посљедица непрецизно
утврђеног статуса и успореног процеса њиховог коначног профилисања.
Досадашња искуства говоре да се у Републици Српској и Босни и Херцего-
вини развијају два типа агенција који се међусобно разликују по самосталности.
Једно су агенције као независна регулаторна тијела а друго су агенције које су
многоструко повезане са матичним министарствима. Прве имају већи степен
самосталности гледајући са организацијског, финансијског и функционалног
становишта, док су друге везане за управу и обављају послове под окриљем њене
контроле. Вриједан примјер самосталног регулаторног тијела у Републици
Српској је Агенција за банкарство основана Законом о Агенцији за банкарство
(Службени гласник Републике Српске број 59/13). Ово регулаторно тијело има
организациону, функционалну и финансијску самосталност. Организациона се
испољава кроз посебан закон којим је основана, функционалност је утврђена овим
законом којим су Агенцији дата јавна овлаштења да у оквиру њих врши регула-
торне активности доношењем општих подзаконских аката, затим доношењем
појединачних аката којима агенција одлучује о правима и обавезама потрошача
односно физичких лица корисника финансијских услуга, даје и одузима дозволе за
рад банака, врши надзор и предузима потребне радње у вези са спречавањем
прања новца те обавља и друге послове предвиђене законом. Финансијска
самосталност Агенције за банкарство манифестује се кроз финансирање из влас-
титог буџета. Степен њене самосталности увећава се чињеницом да је учињен
значајан отклон контроле извршних структура над њеним радом који се мани-
фестује кроз именовање руководећих и управљачких структура. Управни одбор
агенције и директора именује Народна скупштина на темељу проведене процедуре
јавне конкуренције, која поред тога врши надзор над њеним радом, чиме је уве-
ћана независност и јавна одговорност овог тијела.
Слично Агенцији за банкарство Републике Српске, Законом о комуни-
кацијама на нивоу БиХ основана је Регулаторна агенција за комуникације на
нивоу БиХ (’’Службени гласник БиХ’’ број 91/03, 76/06, 32/10), као самостална
односно независна организација која врши јавна овлаштења, у складу са законом и
прописима донесеним на основу закона. Агенција је самостални правни субјект, а

MODERNA UPRAVA
функционално, организацијски и финансијски је независна од било ког државног

органа и од осталих организација и лица која обављају послове у телеко-
муникационим мрежама. У оквиру своје надлежности ова агенција обавља по-
слове у складу са законом, као што су доношење општих аката (правила) за које се
тражи посебна техничка стручност, затим појединачних аката који су обавезни за
треће особе у првом и другом степену, издавање и одузимање дозвола емитерима
и операторима телекомуникација, вршење инспекцијског надзора и др. У рјешава-
њу о управним стварима примјењују правила општег управног поступка. При-
ликом именовања руководећих и управљачких структура Агенција је ослобођена
било каквог полтичког утицаја. Чланове Савјета агенције именује Парламентарна
скупштина без могућности већег утицаја Савјета и надлежног министарства
приликом финализације предлагања чланова Савјета агенције. Чланови Савјета
представљају друштво у цјелини уз пуну транспарентност њихова именовања.
Директора на основу јавне конкуренције именује такође Парламентарна скуп-
штина.
Примјена независних регулаторних агенција и на нивоу Републике и на
нивоу државе може се наћи још, а уопштено посматрано у ту категорију на нивоу
Републике могли бисмо уврстити Републичку ревизорску кућу, Агенцију за
сертификацију, акредитацију и унапређење квалитета здравствене заштите, Аген-
цију за акредитацију високошколских установа, Комисију за хартије од вријед-
ности и др.
На нивоу Босне и Херцеговине у ову категорију могу се уврстити: Државна
ревизорска институција, Државна регулаторна Комисија за електричну енергију,
Државна регулаторна агенција за радијацију и нуклеарну безбједност, Агенција за
надзор над тржиштем Босне и Херцеговине, Агенција за поштански саобрачај и др.
Без обзира на чињеницу да је на нивоу Републике, а посебно на нивоу
државе основан велик број агенција, није увијек ријеч о независним регулаторним
тијелима, будући да више агенција на нивоу Републике а и на нивоу државе има
обичне управне задатке.
Један дио агенција као што су нпр. Агенција за акредитацију високо-
школских установа Републике и Агенција за развој високог образовања и
осигурања квалитета БиХ и др., могу се уврстити у независна регулаторна тијала
али са низом мањкавости. Иако су функционално и организацијски релативно
самостална, далеко су од потребних квалификатива за независне регулаторне
институције. Иако имају своје органе и утврђене надлежности које самостално
обављају, као нпр. доношење општих аката, рјешавање о правима и обавезама у
појединачним случајевима, ови субјекти су и сувише под утицајем владиних
институција, што је посебно карактеристично за Републику Српску, гдје ове
институције оснива влада и именује управни одбор, директора и замјеника
директора на основу јавног конкурса, док то на нивоу Босне и Херцеговине врши
Парламентарна скупштина. Концептуални оквир агенција у области образовања
гдје је јавни интерес посебно изражен, не даје адекватна рјешења, јер у цјелини не
сагледава положај и улогу овог тијела у систему образовања. Лоша правна
регулација у Републици Српској, посебно у области високог образовања може

MODERNA UPRAVA
бити посљедица недовољног знања, али и вид дубљих, скривених интереса на

релацији твораца прописа (Закона о високом образовању и других подзаконских
аката) и новокомпонованих ”предузетника” у овој области. Недостатак квалитет-
них кадрова и знања, неразумјевање јавног сектора (недовољно уважавање јавног
интереса), нерад и опструкција контролних тијела, довели су до низа негативних
појава у високом образовању. Либерализација у овој области показала се штетном
на дугорочној основи јер настале штетне посљедице није могуће поправити.
Либерализацију и увођење приватног сектора у област високог образовања није
било могуће уводити без унапријед увтрђених правила игре и утврђених
стандарда и критеријума, чији је главни актер у заштити јавног интереса требала
бити управо Агенција за високо образовање која је основана пост фестум. Због
регулаторне и институционалне недовршености и недовољне промишљености и
оправданости, могућности неселективног увођења приватног сектора у све
области високог образовања, отворена су широка врата за новокомпоноване
”предузетнике” чији је главни циљ остваривање екстрапрофита, превасходно на
уштрб квалитета. Иако већина приватних универзитета приликом оснивања није
испуњавала услове предвиђене Законом о високом образовању, надлежно
министарство им је дало дозволу за рад што је крајње неодговоран и незаконит
чин. Уосталом, поставља се питање да ли је морално и оправдано подвргнути
образовање, које управо због свог значаја и за појединце и за друштво у цјелини,
тржишном механизму, а да притом ни једно државно тијело у тој сфери не води
рачуна о јавном интересу.
ЗАКЉУЧНА РАЗМАТРАЊА
Стиче се утисак да је либерализација и приватизација јавних служби код

нас извршена стихијски, без јасно одређене стратегије и без сагледавања улоге и
значаја тих служби на друштвени развој и очување друштвених вриједности. У
заједници оптерећеној лошим транзицијским искуствима чини се да су проблеми
који прате овај процес још већи. Оправдано се поставило питање да ли јавне
службе могу успјешно вршити своју мисију у условима искључиво мотивисаним
профитом, а да се притом не наруше нека начела о којима бригу води држава, као
што су нпр. једнакост, солидарност и сигурност грађана. Умјесто државе по-
тражена су нова институционална рјешења у виду независних регулаторних
тијела, која преузимају њену улогу на другачијим основама. Њихов главни задатак
је да стварају регулисано тржиште које ће бити израз интересне равнотеже између
предузетника и грађана као корисника услуга. Искуство говори да стварање
регулаторних тијела на простору Републике Српске и Босне и Херцеговине има
низ тешкоћа које произлазе из чињенице да је њихов статус парцијално и
непрецизно уређен, тако да је њихова правна позиција доста нејасна. Де леге
ференда треба створити јединствен правни оквир на нивоу републике и на нивоу

MODERNA UPRAVA
државе у складу са уставном подјелом надлежности, којим би се уредила основа

за оснивање, дјеловање и надзорне активности независних регулаторних тијела. У
том оквиру потребно је посебно установити механизме којим ће се осигурати што
већи степен самосталности ових регулаторних тијела.
Petar Kunić, PhD

Faculty of Law, University in Banja Luka
ROLE OF INDEPENDENT REGULATORY AGENCIES

IN THE OPERATION OF SERVICES OF PUBLIC INTEREST
Abstract: One gets the impression that the liberalization and privatization of public
services in our country has been made spontaneously, without clearly defined strategy
and without consideration of the role and importance of these services to social
development and preservation of social values. In a community beset by poor transition
experiences it seems that the problems that accompany this process are even bigger. It is
justified to ask whether the public services can successfully carry out their mission in
terms solely motivated by profit, without compromising some principles which are
managed by the state, such as equality, solidarity and security of citizens. Instead of the
state, new institutional arrangements have been found in the form of independent
regulatory bodies, which take over its role in different ways. Their main task is to create
a regulated market, which will be an expression of interest balance between entrepre-
neurs and citizens as service users. Experience tells us that the creation of regulatory
authorities in the Republic of Srpska and Bosnia and Herzegovina has a number of
difficulties arising from the fact that their status is partially and imprecisely arranged,
and their legal position is not quite clear. De lege ferenda should create a coherent legal
framework at the level of the republic and the state level in accordance with the
constitutional division of authorities, which would regulate the basis for establishment,
operation and monitoring activities of independent regulatory bodies. In this context it is
neccessary to separately establish mechanisms which will ensure the largest possible
degree of independence of those regulatory bodies.

MODERNA UPRAVA
Др Борислав Радић
Директор ЈУ „Агенција за мирно рјешавање
радних спорова“ Републике Српске
ГРАЂАНСКО-ПРАВНА ЗАШТИТА ПРАВА ИЗ РАДНОГ ОДНОСА
УВОД
Радно право као научно-наставна дисциплина садржи појмове о инди-

видуланим и колективним правима радника и послодаваца, те другим инсти-
тутима радног права груписаним у области радног права (материјалано и фор-
мално; јавно и приватно; национално и међународно). Индивидуално радно право
обухвата скуп правних норми којима се регулишу индивидуални односи99 из рада,
између радника и послодавца као субјеката у том односу, док колективно радно
право обухвата норме којима се регулишу колективна права и обавезе субјеката
колективног радног права - радника и послодаваца, односно њихових органи-
зованих облика удруживања100. Заштита колективних права данас се одвија на три
начина, и то: мирним путем, путем суда или путем колективних акција радника и
послодавца. Начин заштите колективних права у одређеној земљи, зависи од
различитих фактора, правног или ванправног карактера. На првом мјесту је
национално законодавство, политичке прилике, воља и опредјељење социјалних
партнера, економско социјална ситуација, култура социјалног дијалога, степен
синдикализације, снага синдиката и удружења послодаваца, традиција и други
фактори.
Индивидуална права из рада могу бити повријеђена и раднику и посло-
давцу. Грађанско-правну заштиту повријеђеног права могу да иницирају оба
правна субјекта. Заштита путем надлежних судова представља традиционалан
начин заштите индивидуалних права. Стога, кад заштиту тражи радник, заштита
се остварује у радном спору који представља спор између послодавца и радника у
вези са предметом (извршења) индивидуалног уговора о раду, а састоји се у
изрицању контрадикторних захтјева странака, које настоје да заштите право које
сматрају повређеним101. Другим ријечима под индивидуалним радним спором
99
Садржину индивидуалног радног права чине индивидуална права, обавезе и одговорности, и то од
тренутка заснивања радног односа па до његовог престанка у складу са законом.
100
У колективна права радника спадају: право на организовање, право на колективно преговарање,
право на предузимање колективне акције (штрајк, бојкот, picketing), право на информисање,
консултовање и партиципацију у одлучивање. Колективна права послодаваца су: право на
удруживање - организовање, право на колективно преговарање, право на lock-out (искључења са
рада).
101
J.Rivero, J.Savatier, Droit du travail, P.U.F; Paris, 1987, str.410.

MODERNA UPRAVA
подразумијева се спор који настаје између радника, односно службеника и

намјештеника (запослених у државним органима и органима јединица локлане
самоуправе) и послодавца (физичког или правног лица), поводом повреде права
признатих општим актима хетерономног (закон, уредбе или други нормативни
акти) и/или аутономног права (колективни уговор, правилник о раду), као и
појединачним актом (уговор о раду, рјешење државног органа), за чије рјешавање
је надлежан суд или други орган (арбитража).102
Према одредбама важећих закона у Републици Српској, заштиту повре-

ђених права послодавац може да остварује само у спору из радног односа, а не и у
радном спору за који су прописана посебна правила поступка.
О РАДНОМ СПОРУ И СПОРУ ИЗ РАДНОГ ОДНОСА
Радни спор настаје због повреде права радника. У њему је тужилац радник,
а тужени послодавац. И овај спор је спор из радног односа, али се са спором из
радног односа не може поистовјетити103. Спор из радног односа има шире
значење, јер обухвата и спор по тужби послодавца против радника104. Сви спорови
из радног односа рјешавају се у парници за коју важе посебна правила поступка.
Њихов је циљ да поступак рјешавања учине бржим и једноставнијим.105
У нашој судској пракси једино се радном спору, дакле спору у којем је
запосени тужилац а послодавац тужени, признају својства бенефициране парнице
из радног односа106. Она је још увијек под утицајем раније докртине коју репре-
зентује следећи став професора Познића: „У закону (о парничном поступку), није
изричито речено, али се из одредаба о поступку у парницама из радних односа
намеће закључак да се те одредбе примјењују на спорове у којима радник тражи
заштиту свог права. За спор по тужби послодавца против радника важе одредбе
општег парничног поступка. На овакав закључак упућује и то што се поменутим
одредбама тежи убрзању поступка и што суд изриче обезбјеђење по службеној
дужности. Такве одредбе имају оправдање само за поступак по тужби радника“.107
Према назначеном ставу, могло би се закључити да су парница из радног
односа и радни спор синоними, међутим – нису. Ове појмове разликује и наш
Закон о парничном поступку што се види у члану 420, који гласи: „У поступку у
102
Александар Балтић, Основи радног права ФНРЈ, Београд, 1955, стр. 237.
103
Зоран Ивошевић, Радно право - четврто измијењено и допуњено издање, Правни факултет
Универзитета Унион у Београду и ЈП „Службени гласник“, Београд, 2009. година, стр 280.
104
Зоран Ивошевић, Радни спорови у пракси, „Службени лист СФРЈ“, Београд, 1970. год. стр. 5-8.
„Парнице из радног односа“, Зборник радова, Глосаријум, Београд, 2005. године, стр. 61-97.
105
Ibidem, footnote 5.
106
Ibid.
107
Боривоје Познић, Грађанско процесно право, Савремена администрација, Београд, 1989. год., стр.
379-380.

MODERNA UPRAVA
парницама из радних односа, а нарочито при одређивања рокова и рочишта, суд ће

увијек обраћати нарочиту пажњу на потребу хитног рјешавња радних спорова“108.
У погледу разликовања између парница из радних односа и самих радних
спорова значајна је и сама судска пракса, која више не поистовјећује радни спор са
парницом из радног односа. Према пракси судова само је радник легитимисан за
покретање радног спора. Ту легитимацију нема послодавац, отуда, у радном спору
радник не може бити тужени, међутим, може у парници из радног односа. И радни
спор је парница из радног односа. Али, у спору из радног односа радник може
бити и тужени. Ако се већ узима да је радни спор ужи појам од парнице из радног
односа, крајње је вријеме да судска пракса учини други корак и јасно каже да се
одредбе главе двадесет и девете Закона о парничном поступку примјењују у свим
парницама из радног односа, а не само у радном спору. За то постоје и правно-
политички и правни разлог.
За вријеме диригованог привређивања било је оправдано да се радник
стави као слабија страна у радном односу у повољнији положај.109 Међутим, с
обзиром на приватизацију капитала тј. власничку трансформацију, а и то да само
вријеме изискује одређено изједначавање и радника и послодавца пред судом, а
што је у складу и са чланом 16. Устава Републике Српске110 који прописује да
свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом и другим
државним огранизацијама и огранима.
Само становиште да се правила поступка у парницама из радних односа
примјењују само у радном спору, подстиче склоност судова да у споровима по
тужбама радника не прихватају противтужбе послодавца, и кад су те противтужбе
у непосредној вези са тужбеним захтјевом, правдајући то различитом врстом
поступка, који се примјењује по тужби и противтужби111.
Није оправдано да се заштита права радника и заштита права послодавца
остварују примјеном различитих процесних правила. Стога, судови се морају
суочити са процесном истином да је радни спор парница из радног односа у којој
је тужилац радник, а тужени послодавац, а да парница из радног односа обухвата
и радни спор и спор у коме је тужилац послодавац, а тужени радник, чиме би се
обезбиједила примјена исте врсте поступка у споровима по тужби радника против
послодавца, по тужби послодавца против радника.
РАДНИ СПОР
У радном спору обезбјеђује се заштита права радника, коју тужбу радник

може поднијети тек кад му право из радног односа буде повријеђено. Тако према
члану 118. Закона о раду „Радник који сматра да му је послодавац повриједио
108
Закона о парничном поступку Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске“ број:
58/03, 85/03, 74/05, 63/07 и 49/09).
109
Ibidem, footnote 5.
110
Устав Републике Српске (члан 16).
111
Боривоје Познић, наведено дјело, стр. 18.

MODERNA UPRAVA
право из радног односа, може да поднесе тужбу надлежном суду за заштиту тог
права. Право на подношење тужбе није условљено претходним обраћањем
радника послодавцу за заштиту права.“112
Према цитираној одредби закона, заштиту пред надлежним судом може
остварити само радник којем је послодавац повриједио право из радног односа.
Без повреде права нема ни судске заштите.
НАДЛЕЖНОСТ СУДА
Према члану 30. тачка б) Закона о судовима Републике Српске,113 основни

суд надлежан је да суди у првом степену у свим грађанским предметима, док је
стварна надлежност окружног суда да суди у другом степену, одлучујући по
жалбама против одлука основних судова, прописана ставом 2. члана 31. истог
закона.
Мјесна надлежност у парницама из радног односа дефинисана је одред-
бама Закона о парничном поступку. У парницама из радних односа, општа мјесна
надлежност (члан 28. Закона о парничном поступку) одређена је према сједишту
туженог, ако законом није одређења искључива мјесна надлежност неког другог
суда.
У парницама из радног односа та надлежност је одређена чланом 40.
Закона о парничном поступку114. Овај члан закона предвиђа да ако је у спору из
радног односа тужилац запослени, за суђење је надлежан поред суда који је опште
мјесно надлежан за туженог, и суд на чијем се подручју рад обавља или се
обављао, односно суд на чијем се подручју рад морао обављати, као и суд на чијем
је подручју заснован радни однос.
У пракси нису ријетки случајеви заснивања мјесне надлежности према
одредби члана 40. Закона, то јест - изберивој мјесној надлежности. Стога, неоп-
ходно је обратити пажњу на ријеч у наведеној одредби и то „суд на чијем се
подручју рад обавља или се обављао“. Ријеч „обављао“ може се тумачити
различито. Обављао много прије него што је раднику престао радни однос, нпр.
радник неке банке је радио у више филијала, на подручју мјесне надлежности
различитих судова. Поставља се питање због ријечи „обављао“ који је то
надлежан суд. Неки од раније мјесно надлежних судова гдје се рад обављао или се
надлежност суда заснива према последњем мјесту у којем је радник радио у
моменту престанка радног односа.115
Мишљења сам да се изберива мјесна надлежност може односити само на
последње мјесто у којем је радник радио.
Избор суда се врши подношењем тужбе једном од наведених судова. Он је
неопозив од тренутка када је тужба запримљена од стране суда којем је упућена,
112
Закон о раду – Пречишћен текст (“Службени гласник Републике Српске“ број: 55/07).
113
Закон о судовима Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске“, број: 37/12).
114
Ibidem, footnote 10.
115
Ibidem, footnote 5.

MODERNA UPRAVA
па стога тужилац се више не може користити привилегијом избора. Надлежност

неког другог суда, може бити установљена једино ако тужилац повуче тужбу
прије достављања тужбе туженом на одговор (а послије достављања тужбе туже-
ном на одговор тражи се и његов пристанак) и да поднесе тужбу другом суду.
СТРАНКЕ У РАДНОМ СПОРУ
Странке у радном спору су по правилу физичко лице као радник и правно

лице као његов послодавац. Њихова улога у самом поступку је та да је радник
тужилац, а послодавац тужени.
С обзиром и да лица са навршених 15 година живота може закључити
уговор о раду и засновати радни однос поставља се питање могу ли та лица бити
странке у поступку. Малољетна лица са навршених 15 година живота, заснивајући
радни однос стичу пословну способност да располажу својом платом и другим
личним примањима из рада. Захваљујући овој пословној способности, малољетна
лица стичу и парничну (процесну) способност да самостално без законског заступ-
ника учествују у поступцима остваривања и заштите права из радног односа, с
обзиром да им је процесна способност призната у границама пословне спо-
собности.116
На овај начин малољетници се условно и дјелимично еманципују за права,
обавезе и одговорности из радног односа. Условно се еманципују, јер зависе од
радног односа. Уколико малољетном лицу престане радни однос прије навршеног
пунољетства, оно губи пословну способност, а самим тим и процесну способност,
осим права да евентуално располаже остатком стечене плате и другим при-
мањима. По томе се еманципација малољетног радника који заснује радни однос
разликује од еманципације малољетника који закључи брак.117 Браком еманци-
повани радник задржава стечену пословну способност и кад му брак престаје и
прије навршеног пунољетства, па је стога ова еманципација безусловна.
Из наведеног произилази, а мишљења сам да уколико малољетном радни-
ку прије навршене 18 године живота престане радни однос, он губи и пословну и
процесну способност из разлога што је процесна способност призната због и у
оквирима пословне способности. С тога лице (бивши радник) уколико жели да
поднесе тужбу и покрене радни спор, такав поступак би у његово име и за његов
рачун једино могао да покрене његов законски заступнк, а што је по личном суду
у складу са ставом 2. члана 14. Закона о раду.
116
Ibid. footnote 6.
117
Ibid. footnote 6.

MODERNA UPRAVA
ЗАСТУПАЊЕ У РАДНОМ СПОРУ
Заступник је лице које учествује у радном спору (води парницу) умјесто

странке, а у њено име. Активна страна његове функције огледа се у томе што он
предузима парничне радње у поступку, а пасивна зато што прима к знању радње
суда и противне странке. Међути, све предузете радње (активне и пасивне)
дејствују према заступаној странци.118
Заступање у радном спору, а имајући у виду важеће одребе Закона о
парничном поступку може бити вољно или законско (члан 291. до 299. ЗПП).
Заступање пунољетног радника у радном спору
Према члану 292. став 1. ЗПП странка која је потпуно пословно способна
може сама вршити радње у поступку (парнична способност). С обзиром на ријеч
„може“ у цитираној одредби закључујемо да је заступање радника у радном
спору, по правилу вољно.
Странка која је потпуно пословно способна може самостално предузимати
све радње у поступку и самостално заступати своје интересе, на тај начин што ће
сама подношењем тужбе иницирати судски поступак и предузимати све друге
радње у поступку. А за то, странка својом вољом може овластити и пуномоћника
који је или адвокат или друго лице.
Заступање радника који има ограничену пословну способност
Према ставу 2. члана 292. ЗПП пунољетно лице којем је дјелимично

ограничена пословна способност парнично је способно у границама своје по-
словне способности. Међутим, странку која нема парничну способност (чл. 293.
ЗПП) заступа њен законски заступник, који се одређују законом или актом
надлежног државног органа. Законски заступник није само овлашћен, већ је и
дужан да у име лица коме је дјелимично ограничена пословна способност,
предузима парничне радње пред судом, као и да радње противника буду предузете
према њему, а са дејством према заступаној странци. Битни елементи овако
одређеног законског заступника су: законски заступник је искључиво физичко
лице које је потпуно пословно способно; законски заступник је не само овлашћен
већ и обавезан да заступа лице коме је пословна способност ограничена; радње
законског заступника дјелују према заступаном лицу.119
Према члану 294. Закона о парничном поступку, законски заступник може
у име странке предузимати све радње у поступку, али ако је за подношење или
повлачење тужбе, за признање, односно за одрицање од тужбеног захтјева, за
118
Б. Познић, В. Ракић Водинелић, Грађанско процесно право,“Савремена администрација“, Београд,
2010, стр. 157.
119
Б. Познић, В. Ракић Водинелић, op. cit., стр.158.

MODERNA UPRAVA
закључење поравнања или за предузимање других радњи у поступку, посебним

прописима одређено да заступник мора имати посебна овлашћења, он може те
радње предузимати само ако има таква овлашћења.
Лице које се појављује као законски заступник дужно је да на захтјев суда
докаже да је законски заступник. Кад је за предузимање одређених радњи у
поступку потребно посебно овлашћење, законски заступник је дужан да докаже да
има такво овлашћење.
У току цијелог поступка суд ће по службеној дужности пазити да ли лице
које се појављује као странка може бити странка у поступку и да ли је парнично
способно, да ли парнично неспособну странку заступа њен законски заступник и
да ли законски заступник има посебна овлашћења кад су она потребна.
Кад суд установи да законски заступник лица под старатељством не
показује потребну пажњу у заступању, обавијестиће о томе орган старатељства.
Ако би усљед пропуштања заступника могла настати штета за лице под
старатељством, суд ће застати са поступком и предложити да се одреди други
законски заступник. Овај законски заступник поступак може покренути и водити
сам или може овластити пуномоћника да у име и за рачун лица које нема
парничну способност покрене и води поступак.
Под одређеним околностима предвиђеним чланом 295. ЗПП и сам суд
може одредити привременог заступника лицу које је парнично неспособно. Према
поменутој одредби кад суд утврди да странка нема законског заступника или да
законски заступник нема посебна овлашћења кад су она потребна, затражиће да
надлежни орган старатељства постави стараоца парнично неспособном лицу,
односно позваће законског заступника да прибави посебна овлашћења или ће
предузети друге мјере које су потребне да би парнично неспособна странка била
правилно заступана. Такође, ако суд процјени да би редован поступак око
постављања законског заступника туженом трајао дуго, па би због тога могле да
настану штетне посљедице за једну или обе странке, суд ће туженом поставити
привременог заступника (нарочито у случају ако тужени није парнично способан,
а нема законског заступника, или постоји супротан интерес туженог и његовог
заступника). О постављању привременог заступника који има сва права и
дужности законског заступника, суд без одлагања обавјештава орган старатељства
и странке када је то могуће. Привремени заступник врши сва права и дужности
законског заступника.
Заступање радника - страног држављанина
Одредбе Закона о раду као системског прописа односе се на све раднике и

послодавце који своје међусобне односе регулишу овим законом. Закон се односи
и на друге категорије радника у ситуацијама кака је то одређено другим законом.

MODERNA UPRAVA
Сходно томе, радни однос према одредбама посебног закона (Закона о

запошљавању страних држављања и лица без држављанства120) могу засновати и
страни држављани са домаћим послодавцем и према томе могу доћи у ситуацију
да им права из радног односа буду повређена односно да своја права морају штити
пред надлежним судовима.
Међутим, поред чињенице да поменути закон прописује посебне услове за
заснивање радног односа, не постоје неке посебно одређене специфичности за
заштиту права пред надлежним судом, односно приликом њиховог заступања у
судским споровима. Стога, улогу ових лица у споровима пред надлежним
судовима морамо посматрати у смислу општих одредаба Закона о парничном
поступку које се тичу странака, њихових законских заступника, њихових пуно-
моћника, језика у поступку и других правних правила која утичу или одређују ток
једног парничног поступка у Републици Српској (члан 291. до 315. ЗПП).
Заступање послодавца (правно лице)
У радном спору, послодавца (правно лице) заступа заступник одређен

статутом (или лице одређено одлуком о оснивању), а које је уписано у регистар
као овлаштено лице за заступање привредног друштва. Самосталну трговинску
радњу, самосталну занатску радњу заступа њен власник као физичко лице, које је
уписано у одговарајући регистар јединица локалне самуоправе. Неопходно је
напоменути да заступник правног лица (привредног друштва - послодавца) може
бити одређен и Законом о привредним друштвима, односно поменутим прописом
обично се одређују оквири за обим и поноважност заступања. Исто тако, Законом
о Правобранилаштву Републике Српске121, одређено је да Републику Српску и
њене органе (када се појављују у улози послодавца) заступа правобранилаштво.
Статутарни заступник може бити инокосни (директор) или колегијални
(управни одбор), а њихова овлаштења проистичу из Закона о привредним
друштвима122. Међутим, из разлога ефикасности колегијални ораган би требао да
овласти једно лице које може преузимати све радње у вези са заступањем
послодавца у поступку или издавањем пуномоћи.
Као и код заступања физичког лица суд је дужан да током цијелог
поступка пази да ли је лице пријављено као пуномоћник овлаштен за заступање.
Ако утврди да није, суд ће укинути парничне радње које је то лице предузело ако
их странка није накнадно одобрила.
У погледу личности заступника, заједничко је свим заступницима правних
лица (послодаваца) да се ради о потпуно пословно способном лицу.
120
Закон о запошљавању страних држављана и лица без држављанства (“Службени гла-
сник Републике Српске“, број: 24/09 и 117/11)
121
Законом о правобранилаштву Републике Српске (“Службени гласник Републике
Српске“, број: 16/05, 77/06 и 119/08).
122
Закон о привредним друштвима (“Службени гласник Републике Српске“, број: 127/08,
58/09 и 100/11).

MODERNA UPRAVA
ПУНОМОЋНИЦИ СТРАНАКА У РАДНОМ СПОРУ
У данашњем праву не постоји установа обавезног заступања странке од

стране пуномоћника адвоката, па то значи да странка свој спор може да води и
сама. Овај став је значајан и због становишта да правосуђе мора бити доступно
сваком грађанину или правном лицу непосредно, без обавезног учешћа адвоката
или других правника у поступку123. Међутим, у Републици Српској странке често
поступак воде преко пуномоћника који има стручну правну спрему. Овај вид
заступања (учешћа у поступку) даје већу гаранцију да због непознавања прописа
странка не изгуби спор у коме њена воља долази у знатној мјери до изражаја.
Чланом 300. до 312. Закона о парничном поступку прописано је ко и кад
може бити пуномоћник странке у спору и каква су њихова овлаштења.
Пуномоћник може бити адвокат, адвокатско друштво или запослени код
службе за бесплатну правну помоћ, а за правна лица запослени код тог правног
лица, а за физичка лица брачни, односно ванбрачни друг странке или сродник
странке по крви или по тазбини, али не и лице које се бави надриписарством124. У
радним споровима бесплатно радника може заступати и лице запослено за пру-
жање бесплатне правне помоћи при синдикату, под условом да је дипломирани
правник и да има положен правосудни испит.
Овлаштења пуномоћника на предузимање радње у поступку а у границама
датог пуномоћја имају исто правно дејство као да је те радње предузела сама
странка. Обим пуномоћја одређује странка, од ње зависи да ли ће пуномоћника
овластити да предузима одређење радње или да предузима све радње у поступку
(члан 304. ЗПП), па је могуће правити разлику између опште и посебне пуномоћи.
Тако, ако је странка издала адвокату пуномоћје за вођење парнице, а није
ближе одредила овлашћења у пуномоћју, адвокат је на основу оваквог пуномоћја
овлашћен да: 1) врши све радње у поступку, а нарочито да поднесе тужбу, да је
повуче, да да одговор на тужбу, да призна тужбени захтјев или да се одрекне
тужбеног захтјева, да закључи поравнање, да поднесе правни лијек и да се одрекне
или одустане од њега, као и да захтијева издавање мјера обезбјеђења; 2) ставља
захтјев за извршење и обезбјеђење и да предузима потребне радње у поступку
поводом таквог захтјева; 3) од противне странке прими досуђене трошкове; 4)
писмено овласти другог адвоката на предузимање само појединих радњи у
поступку, осим заступања на главној расправи.
Кад пуномоћник није адвокат обим пуномоћја одређен је чланом 307.
истог закона, према којем ако странка у пуномоћју није ближе одредила
овлашћења пуномоћника, пуномоћник који није адвокат може на основу оваквог
пуномоћја да врши све радње у поступку, али му је увијек потребно изрично
овлашћење за повлачење тужбе, за признање или за одрицање од тужбеног
123
124
Надриписар је лице које се противправно бави пружањем правне помоћи, а
надриписарство је у већини правних система санкционисано као кривично дјело.

MODERNA UPRAVA
захтјева, за закључење поравнања, за одрицање или одустанак од правног лијека и

за преношење пуномоћја на друго лице, као и за подношење ванредних правних
лијекова.
У неким режимима радног односа поступак доношења одлуке није
једностепен, већ посебни прописи предвиђају одређену двостепеност у одлу-
чивању. Такав је рецимо примјер са Законом о локалној самоуправи Републике
Српске125, према којем о правима и обавезама службеника у јединицама локалне
самоуправе одлучује начелник односно градоначелник. Против тог акта службе-
ник има право да поднесе жалбу Одбору за жалбе, који оснива Министарство
управе и локалне самоуправе (члан 148. Закона). Према логици ствари коначна је
другостепена одлука – одлука Одбора, и она је предмет радног спора. Ту долазимо
до питања које ствара одређене дилеме, а то је: „Да ли начелник односно
градоначелник може издати пуномоћје свом пуномоћнику“, рецимо, да призна
тужбени захтјев који се односи на поништај одлуке другостепеног органа чији
доносилац није он већ други орган (Одбор). Мислим да не може, већ то може
учинити само Одбор из разлога што нико на другог не може пренијети више права
него што он сам има. То значи да би евентуалано пуномоћје којим се признаје
тужбени захтјев којим се тражи поништај одлуке морао издати Одбор за жалбе
јединица локалне самоуправе.
Током цијелог поступка суд је дужан да пази да ли лице које је пријављено
као пуномоћник овлаштено за заступање. Ако утврди да није, суд ће укинути
парничне радње које је то лице предузело, осим ако их странка накнадно не
одобри.
Пуномоћје престаје смрћу пуномоћника, али и опозивом пуномоћја од
стране странке или отказом пуномоћника. Опозивање односно отказ пуномоћја
мора се саопштити суду пред којим се води поступак, писмено или усмено на
расправном записнику. И отказ и опозивање пуномоћја важи за противну странку
од часа кад је саопштено. Послије отказа пуномоћја, пуномоћник је дужан да још
15 дана врши радње за лице које му је издало пуномоћје, ако је потребно да се од
њега отклони каква штета, која би у то вријеме могла настати (члан 310. ЗПП).
Престанком правног лица престаје и пуномоћје које је оно издало. У
случају стечаја, пуномоћје које је издао стечајни дужник престаје кад по важећим
прописима наступе правне посљедице отварања стечајног поступка. Пуномоћник
правног лица дужан је да још 15 дана врши радње у поступку ако је потребно да
од странке отклони штету (члан 312. ЗПП).
На крају, неопходно је напоменути да парничне радње које пуномоћник
предузима у границама пуномоћја, као и оне које су предузете према њему, имају
дејство као да их је предузела сама странка, односно као да су предузете
непосредно према њој. Радње пуномоћника дејствују одмах и не могу се учинити
зависим од неког накнадног одобрења странке. Заступана странка није искључена
од учешћа у поступку и такву странку суд може позвати на расправу, да би се
125
Закон о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, број 101/04,
42/05 и 118/05).

MODERNA UPRAVA
непосредно обавјестио о значајним чињеницама или ради извођења доказа саслу-

шањем странке.
ПОКРЕТАЊЕ СПОРА И ПРЕДМЕТ СПОРА
Као и свака парница тако и радни спор се покреће тужбом. Тужба је права
једнострана парнична радња тужиоца (радника) којом се покреће поступак (радни
спор). Она је права једнострана радња - зато што није потребна сагласност
противника, то је парнична радња тужиоца јер од тог тренутка тужилац постаје
парнична странка, а не само странка у материјалноправном смислу. Тужбом се
покреће парнични поступак и без тужбе парнични поступак се не може засновати.
У радном спору мотив за подношење тужбе лежи у тврдњи радника да му је
послодавац повриједио неко тужиочево субјективно право, па тужилац тужбом
тражи заштиту тог повређеног права. Према члану 118. Закона о раду, тужбу
може поднијети радник који сматра да му је послодавац повриједио право из
радног односа. Право на тужбу (судску заштиту због повријеђеног права) не
зависи од дугих услова, већ искључиво од правног интереса тужиоца126 да оствари
повређено право.
Предмет радног спора, односно радник тужбом може тражити да се
поништи одређена одлука, споразум или други појединачни акт (конститутивна
тужба). Тужбом се може тражити и осуда на новчану обавезу (исплата плате,
накнаде и других примања, накнада штете) или неновчану обавезу (враћање
радника на рад, евидентирање стажа у радну књижицу, враћање радне књижице,
уплата доприноса за обавезно видове социјалног осигурања) – кондемнаторна
тужба. Такође, тужбом се може тражити и утврђивање неког права или правног
односа (нпр. право на годишњи одмор или да је радни однос са одређеног времена
прерастао у радни однос на неодређено вријеме) – декларативна тужба.127
Могуће је и комбиновање захтјева: да се поништи акт о престанку радног
односа и радник врати на рад и надокнади штета у висини изгубљене зараде.
Тужба се подноси против одлуке послодавца (члан 116. Закона о раду - О
правима и обавезама радника из радног односа у складу са законом, колективним
уговором, правилником о раду и уговором о раду, одлучује послодавац или друго
лице одређено статутом или актом о оснивању).
Међутим, осим одлуком послодавца, право радника може бити повријеђено
и фактичком радњом послодавца. Ако је повреда права радника учињена актом
послодавца предмет спора је захтјев тужиоца - радника да се тај акт поништи. Уз
тај тужбени захтјев радник обично поставља и адхезионе захтјеве да се успостави
раније стање (уз захтјев за враћање на рад због незаконитог отказа радник тражи и
накнаду штете која му је проузрокована).
126
Више: Б. Познић, В. Ракић Водинелић, наведено дјело, стр. 234-236.
127
З Ивошевић, М. Ивошевић, Огледи на тему Закона о раду – друго допуњено издање,
Глосаријум, Београд, 2003. год., стр. 233.

MODERNA UPRAVA
Ако је повреда учињена фактичном радњом послодавца предмет спора је

захтјев радника да му послодавац испуни одређене обавезе, да послодавац
предузме одређене радње или да се уздржи од одређеног понашања и на тај начин
омогући остваривање одређеног права. Уз ове захтјеве радник може поставити и
додатне захтјеве, са циљем да се успостави пређашње стање.
Према члану 2. Закона о парничном поступку, суд у парничном поступку
одлучује у границама захтјева које су стављене у поступку. Суд нема право да
одбије одлучивање о захтјевима за које је надлежан. Поред главног захтјева
радника (предмет спора о којем суд одлучује), тужба у радном спору треба да
садржи и чињенице на којима тужилац заснива тужбени захтјев, доказе којим се
утврђују ове чињенице, правни основ тужбеног захтјева и друге податке које мора
имати сваки поднесак (назив суда, означење странака, имена заступника и др., а у
случају ревизије као вандредног правног средства у тужби се мора назначити и
вриједност спора).
РОК ЗА ПОДНОШЕЊЕ ТУЖБЕ
Права и обавезе из радног односа, радник остварује у складу са законом,

колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду. О правим и
обавезама одлучује послодавца (пословодни орган).
Тужбу за заштиту права радник може поднијети у року од једне године од
дана сазнања за повреду права, а најдаље у року од три године од дана учињене
повреде (члан 118. став 2. Закона о раду).
Ово су субјективни односно објективни рокови у којима радник има право
да тражи заштиту повређених права од стране суда.
Међутим, рачунање рокова није увијек исто, из разлога што до повреде
права може доћи актом послодавца или неком другом фактичком радњом. Када је
право повређено актом послодавца, ствар је јасна и рокове је лако рачунати. Рок
почиње тећи првог наредог дана од дана доставе, а истиче протеком последњег
дана рока.
Кад се ради о писаним одлукама послодавца, с обзиром да Закон о раду о
томе не говори, достављање писмена се врши сходно одредбама Закона о
парничном поступку (члан 337. до 355.), односно то значи да се достаљање врши
лично у просторијама послодаца или стану радника. Ако радник одбије пријем
послодавац је дужан да сачини службену биљешку и да своју одлуку истакне на
огласну таблу. По истеку рока од осам дана од дана објављивања на огласној
табли послодавца сматра је да је достављање извршено.
Међутим, када је у питању фактичка радња, рокове је теже одредити, због
чињенице да се мора прецизно утвдити дан сазнања за повреду права, да би
радник имао право да покрене радни спор и да од суда тражи заштиту права.
То је дан када је радник сазнао да му је неко право ускраћено, ограничено
или на други начин повријеђено. У овом случају рок почиње тећи првог наредног

MODERNA UPRAVA
дана од дана сазнања128, а истиче протеком последњег дана године, рачунајући од

тренутка сазнања.
Дан сазнања радника о повреди права морамо везати и посматрати кроз
пуну извјесност о постојању повреде. То не представља већу тешкоћу када се
повреда огледа у чињењу, на примјер фактичко онемогућавање приступа радном
мјесту.
Али, код нечињења, пуна извјесност о постојању повреде, је много теже
утврдива (послодавац не исплаћује плате, накнаде плате или друга лична
примања).129
Зато суд при одређивању ових рокова треба да има у виду правило „in
dubio pro laboris“ (у случају сумњи у корист радника).
Наведени рокови за подношење захтјева за заштиту права, односно рокови
за обраћање суду су преклузивни и њиховим пропуштањем се губи право на
судску заштиту права. О роковима је нарочито потребно водити рачуна када је у
питању обраћање надлежним судовима за заштиту права. Необраћање послодавцу
за заштиту права не води преклузији и губитку права на обраћање суду. Међутим,
необраћање суду у року од једне године од дана сазнања за повреду права, а
најдаље у року од три године од дана учињене повреде, доводи до преклузије
права, односо губитка права на судску заштиту односно губи се право на тужбу. А
губитак права на тужбу има за посљедицу и губитак материјалног права које је
требало бити предмет заштите.
Суд ће у случају преклузије тужбу одбацити као неблаговремену, а самим
тим акти послодавца или његове фактичке радње које се тичу права, обавеза и
одговорности радника из радног односа, постају правноснажне.
Рок за подношење тужбе је строг, не може се продужавати нити
скраћивати. Међутим, у случају погрешне правне поуке запослени односно радник
не може имати штетне посљедице, ако је тужбу поднио у наведеном року, који је
наведен у правној поуци, нити може сносити штетне посљедице дејства пре-
клузије и када је рок одређен законом прошао. У тој ситуацији, суд тужбу радника
не може одбацити.
Други изузетак када дејства преклузије не погађају радника је када радник
није у стању да расуђује и управља својим поступцима, односно не може да схвати
значај својих радњи и да управља својим поступцима.
Уколико ово лице нема стараоца, с обрзиром да није у стању да предузима
било какву вољну радњу па ни радњу пријема одлуке, за коју се везује почетак и
крај преклузивног рока, према њему не дјелује рок од годину односно три године,
у којем се може покренути поступак судске заштити права.
128
Зоран Ивошевић, наведено дјело, op. cit.,стр. 282.
129
Ibid.

MODERNA UPRAVA
ВРСТЕ ТУЖБИ У РАДНОМ СПОРУ
Радне спорове према карактеру права које је повријеђено појединачном

одлуком или фактичком радњом послодавца можемо подијелити на: 1) спорови
поводом заснивања радног односа; 2) спорове поводом постојања радног односа;
3) спорове поводом престанка радног односа; 4) спорове поводом повреде
појединих права, обавеза и одговорности из радног односа.
Врста спора директно одређује тужбу и њен карактер, с обзиром да је
неопходно као и у другим споровима, правилно и прецизно одредити тужбени
захтјев.
Спорови поводом заснивања радног односа
Спорови поводом заснивања радног односа могу настати због: а) онемо-

гућавања радника који је закључио уговор о раду да ступи на рад код послодавца
(члан 1. став 2. у вези са чланом 19. Закона о раду); б) рада на црно; в) неступања
на рад оног дана који је одређен уговором о раду (члан 19. став 1. тачка 3); г) рада
по уговора о раду без одреднице о његовом трајању (члан 19. став 1. тачка 7); д)
приоритета у запошљавању (члан 140); ђ) повреде права учесника јавног конкурса
(нпр. члан 119. став 1. Закона о локалној самопурави).
Онемогућавање радника који је закључио уговор о раду да ступи на рад
код послодавца проузрокује спор у којем би радник тужбом захтјевао да му
послодавац омогући да ступи на рад, како би стекао могућност да преузме права и
обавезе из радног односа. Поред овог захтјева радник може тражити и накнаду
штете која би била једнака висини изосталих плата и других примања почев од
дана када је радник требао ступити на рад па до дана када је ступио на рад,
рачунајући са законском затезном каматом од дана доспјелости сваке појединачне
тражбине па до коначне исплате.
Рад на црно изазива евентуални спор у којем би се доказивала једна правна
фикција, по којој би се сматрало да је радник даном ступања на рад код
послодавца засновао радни однос. Тужбени захтјев радника би био постављен као
утврђујући (декларативна тужба), по којем би радник захтјевао од суда да утврди
постојање неког права или правног односа. Такође, радник би морао да образложи
и правни интерес за подношење таквог захтјева.
Рад по уговора о раду без одреднице о његовом трајању изазива спорове у
којима радник тражи од суда да утврди да је засновао радни однос на неодређено
вријеме. Ово због правне фикције из члана 19. став 1. тачка 7) која захтјева да се у
уговору о раду на одређено вријеме прецизно одреди његово трајање. У случају да
то није одређено радник има право да декларативном тужбом тражи то утврђење
од стране суда.
Приоротет у запошљавању такође даје могућност подношења тужбе од
стране радника којом би тражио утврђивање свог права приоритетног запо-
шљавања код послодавца. С обзиром на члан 138. до 140. Закона о раду, а према

MODERNA UPRAVA
којим одредбама радници који остају без посла због смањења обима посла и
других економски, технолошких и организационих разлога имају приоритет у
запошљавању и послодавац који их је отпустио, рачунајући од дана отказа па у
року од једне године, а који намјерава запослити одређени број радника са истим
стручним квалификацијама које имају радници којима је престао радни однос,
дужан је да прије заснивања радног односа са другим лицима, понуди запослење
радницима којима је отказан уговор о раду.
Радници којима је ово право ускраћено, могу тражити декларативном
тужбом утврђење овог права од стране суда.
Повреда права учесника јавног конкурса доводи до спорова до којих
долази због примјене одредаба посебних прописа као што је Закон о државним
службеницима или Закон о локалној самуоправи. Нпр. то су одредбе чланова 118.
до 124. Закона о локалној самоуправи, које говоре о јавном конкурсу, односно
попуњавању упражњених радних мјеста и запошљавању у административној
служби једница локлане самоуправе, у којима је институт јавног конкурса
обавезна категорија. Право на покретање оваквог спора има сваки учесник у том
јавном конкурсу који може тражити да се поништи јавни конкурс у цјелини или
може тражити да се поништи само одлука о избору кандидата. У зависности од
тужбеног захтјева и његове основаности послодавац би морао да понови цијелу
процедуру јавног конкурса или евентуално да донесе нову одлуку о избору.
Спорови поводом постојања радног односа
Спорови поводом постојања радног односа могу настати због: а) прео-

бражаја радног односа на одређено вријеме у радни однос на неодређено вријеме
(члан 16. и 17. ЗОР); б) постојање радног односа на неодређено када је он
закључен противно прописима о одређеном радном времену (члан 16. став 2.
ЗОР); в) пробни рад и приправнички рад који формално није окончан (члан 21. и
28.); г) онемогућавања повратка на рад раднику којем су мировала права из радног
односа (члан 172. ЗОР); д) неприхватање преноса уговора о раду на новог посло-
давца (члан 33. ЗОР); ђ) онемогућавање запосленог да ради и остварује права из
радног односа.
Преображај радног односа на одређено вријеме у радни однос на
неодређено вријеме представља још једну врсту спора који настаје због правне
фикције прописане чланом 17. став 2. Закона о раду. Ова одредба прописује да
радник који након истека рока из уговора о раду (одређено вријеме) уз изричиту
или прећутну сагласност послодавца настави да ради, сматраће се да је радник
засновао радни однос на неодређено вримеје. У пракси су ријетки случајеви да до
оваквог прерастања долази на основу воље послодавца и да се вољом послодавца
закључи уговор о раду на неодређено вријеме.
По правилу, радници ово право остварују тужбом у судском спору,
постављајући тужбени захтјев којим траже утврђивање постојања радног односа

MODERNA UPRAVA
на неодређено вријеме, почев од наредног дана истека радног односа на одређено

вријеме.
Чланом 16. став 2. Закона о раду таксативно су предвиђене могућности и
случајеви рада на одређено вријеме (извршење посла који траје до 6 мјесеци,
привремено повећање обима посла, замјена одсутног радника до годину дана,
обављање посла чије је трајање унапријед одређено). Закључивање уговора о раду
супротно овим одредбама према ставу 3. поменутог члана има се сматрати да је
радник закључио уговор о раду на неодређено вријеме. Конкретно ово значи да
радник својим захтјевом у тужби за утврђење може тражити од суда да утврди
постојање овог правног односа.
Пробни рад и приправнички рад који формално није окончан може
проузроковати спорове због претходно поменуте правне фикције из члана 17. став
2, а која се тиче прерастања радног односа из одређеног на неодрђено радно
вријеме, уз изричиту или прећутну сагласност послодавца, због рада радника код
послодавца.
Мишљења сам да је неопходно, због ове правне фикције из поменуте
одредбе, успостављени правни однос између радника односно приправника и
послодавца уговором о пробном раду и уговором о приправничком раду,
формално окончати, односно донијети одлуку.
У случају супротног поступања односно недоношења формалног акта
сматрам да наступа правна фикција (уз прећутну сагласност послодавца радник
наставља да ради) због које би радник имао право да тужбеним захтјевом од суда
тражи утврђење (декларативна тужба) правног односа тј. да је радник засновао
радни однос на неодређено вријеме уз прећутну сагласност послодавца.
Онемогућавања повратка на рад раднику којем су мировала права из
радног односа због вршења јавне функције, сходно члановима 172. до 174. ЗОР
даје право на тужбу којом радник може тражити повратак на рад код послодавца
на свој ранији или други одговарајући посао. Сам тужбени захтјев радника би
имао кондемнаторни карактер из разлога што би се тражила осуда на неновчану
чинидбу, уз право на накнаду штете у висини изгубљених зарада и других
примања.
У случају промјене послодавца због продаје, насљеђа и друго, права и
обавезе из уговора о раду преносе се на новог послодавца уколико је радник са
тим сагласан. Нови послодавац и радник могу отказати уговор о раду на начин и у
роковима који су одређени уговором о раду закљученим са претхоним
послодавцем. Поступање супротно овој одредби закона и неприхватање преноса
уговора о раду на новог послодавца даје право да радник захтјева од суда
поништај таквих одлука и осуду на новчану или неновчану чинидбу. Овакав
захтјев радника би имао мјешовит караткер (конститутивно-кондемнаторни).

MODERNA UPRAVA
Спорови поводом престанка радног односа
Чланом 125. Закона о раду прописани су начини престанка радног односа

и то: а) смрћу радника, б) споразумом послодавца и радника, в) отказом уговора
од стране послодавца или радника, г) кад радник наврши 40 година пензијског
стажа или 65 година живота и најмање 20 година стажа осигурања, д) са даном
достављања послодавцу правноснажног рјешења о потпуном губитку радне
способности радника, ђ) истеком рока важења уговора о раду на одређено вријеме,
е) ако радник буде осуђен на безусловну казну затвора или на мјеру безбједности,
васпитну или заштитну мјеру у трајању дужем од три мјесеца - са даном почетка
извршења казне, односно мјере, ако због извршења мјере радник мора одсуство-
вати с рада, ф) на основу одлуке надлежног суда која има за посљедицу престанак
радног односа радника - са даном утврђеним судском одлуком, г) са даном
престанка рада послодавца, односно са даном почетка примјене привремене мјере
забране рада послодавцу изречене од стране надлежног суда на период дужи од
три мјесеца.
У свим наведеним случајевима престанка радног односа предмет тужбеног
захтјева је поништај појединачног акта о престанку радног односа (рјешења или
споразума), осим у случају смрти, због повреде одређених материјално-правих
или процесно-правних одредби.
Поред овог захтјева тужбени захтјев треба да буде постављен и за враћање
радника на рад на исте или одговарајуће послове. Овај захтјев има акцесорни
карактер, није обавезан, али ако радник жели да се врати на рад неопходно је да
буде постављен пред судом. Исто тако радник може у оквиру истог или у оквиру
другог поступка, истаћи и захтјев за накнаду штете због изостале плате, односно
разлика плате (ако је у међувремену радио код другог послодавца) и свих других
примања, као и захтјев за уплату доприноса надлежним фондовима за обавезно
осигурање. На овај начин успоставља се пуна реинтеграција радника, а то значи
враћање у оно стање у погледу рада које је постојало прије престанка радног
односа, односно прије доношења спорног појединачног акта о престанку радног
односа.
Спорови поводом повреде појединих права,

обавеза и одговорности из радног односа
Спорови поводом повреде појединих права, обавеза и одговорности из

радног односа могу се односити на: а) пуноважност појединих одредаба уговора о
раду (члан 19. ЗОР); б) заштита личних података о раднику (члан 20. ЗОР); в)
плату и друга лична примања; г) вишак радника (члан 138. ЗОР); д) повреда
клаузуле о забрани конкуренције послодавцу (члан 113.-115. ЗОР); ђ) накнада
штете проузроковане на раду или у вези са радом (члан 100-106. ЗОР); е) упући-
вање радника на рад у страну земљу (члан 23. ЗОР); ж) због повреде других
прописа којима се уређује рад и других права радника из рада и по основу рада.

MODERNA UPRAVA
ПРЕСУДА
Пресуда је појединачни судски акт којим суд одлучује о основаности

тужбеног захтјева. Као резултат супсимције, пресуда представља конкретизовање
опште правне норме примјењиве и примјењене на конкретан радни спор.130
Постоји више класификација пресуда131 али мишљења сам да је за овај рад
најзначајнија она класификација која карактер пресуде којом се мериторно
одлучује о предмету тужбеног захтјева у радном спору одређује на основу
карактера тужбе – тужбеног захтјева радника (односно одређује према садржини
заштите коју суд пружа усвајањем тужбеног захтјева).
Тако конститутивној (преображајној) тужби одговара конститутивна
пресуда. Овом пресудом се најчешће поништавају појединачни акти послодавца
(рјешења о отказу уговора о раду), који су предмет тужбеног захтјева. Поништа-
вање појединачног акта дјелује ретроактивно (ex tunc), па престају и све посље-
дице тог акта. Конститутивном пресудом успоставља се стање другачије од оног
које је настало појединачним актом послодавца.
Кондемнаторној тужби (тужба за осуду на чинидбу) одговара конде-
мнаторна пресуда. Пресудом се послодавцу налаже извршење новчане (исплата
плате, накнаде плате, другог примања или накнада штете) или неновчане обавезе
(враћање на рад, уплата доприноса за обавезно осигурање). За све ове конде-
мнације мора постојати прецизно одређен захтјев/и радника. О њима суд не
одлучује по службеној дужности. То важи и за враћање радника на рад послије
поништавања појединачног акта о престанку радног односа.
Декларативној тужби одговара декларативна пресуда. Овом пресудом суд
утврђује постојање неког права (право на годишњи одмор, право на рад са
скраћеним радним временом) или постојање неког правног односа (преображај
радног односа са одређеног на неодређено трајање).
Комбинованом тужбеном захтјеву одговара пресуда са комбинованом
изреком. То су пресуде којима се нпр. поништава акт о престанку радног односа и
послодавац се обавезује да раднику исплати накнаду штете у висини изосталих
плата и других примања, поништава акт о престанку радног односа, одређује
враћање радника на рад и налаже послодавцу да раднику надокнади штету у
висини изосталих плата.132
Пресуде постају правноснажне када се више не могу побијати жалбом.
Правноснажност настаје у првом степену ако се странке одрекну права на жалбу
или ако пропусте рок за жалбу, а правноснажност у другом степену настаје када
130
131
Према значају који има за окончање спора, пресуда може бити коначна и међупресуда. У
зависности да ли се пресудом одлучује о цијелом тужбеном захтјеву, односно о свим постављеним
захтјевима, или само о дијелу, односно о једном или некима, пресуде се дијеле на дјелимичне и
потпуне пресуде. На крају, у односу на држање странака у поступку, пресуда може бити због
пропуштања, на основу признања, на основу одрицања или на основу контрадикторног расправ-
љања.
132
Више: З. Ивошевић, М. Ивошевић, наведено дјело, стр. 238-241.

MODERNA UPRAVA
суд одбије жалбу и потврди првостепену пресуду. У осуђујућим пресудама одре-

ђује се рок за добровољно извршење (парициони рок).
СПОРОВИ ИЗ РАДНОГ ОДНОСА
О радном спору као спору радника против послодавца, преходно је било

ријечи. Када су у питању спорови из радног односа, односно спорови који настају
по основи тужбе послодавца против радника неопходно је истаћи да ти спорови
нису честа појава. Ово посебно због саме природе радног односа и из разлога што
послодавац одлучује о правима, обавезама и одговорностима из радног односа.
Међутим, с обзиром да је радни однос, уговорног карактера, те да радник и
послодавац своја међусобна права, обавезе и одговорности регулушу уговором као
појединачним актом, могуће је и да до повреде уговорних одредби или одредби
закона дође од стране радника, његовом фактичком радњом (чињењем или
нечињењем).
Фактичка радња којом се повређује закон и уговорна обавеза може се
тицати: савјесног и одговорног рада, некоришћење одговарајућих средстава
заштите на раду, необавјештавање послодавца о неисправности на објектима и на
средствима рада, затим забрана конкуренције, стручног оспособљавања и
усавршавања, проузроковања штете послодавцу на раду и у вези са радом,
непоштовање прописа о заштити на раду и тако даље.
У свим овим и другим ситуацијама, послодавац може поднијети тужбу
против радника.
Закон о раду садржи одредбе о заштити поводом повреде права посло-
давца (споровима из радног односа). Тако према чл. 102. Закона, за штету коју на
раду или у вези са радом причини трећем лицу, радник и послодавац одговарају
солидарно. Став 2. наведеног члана даје право послодавцу који је накнадио штету
трећем лицу, да захтјева да му радник накнади исплаћени износ.
Члан 105. Закона, прописује да ако се између послодавца и радника не
постигне сагласност о висини и начину накнаде штете, оштећена страна своје
право на накнаду штете оставује путем надлежног суда, у складу са законом.
На питања накнаде штете причињене на раду или у вези са радом која нису
посебно уређена овим законом, примјењује се прописи облигационог права
(чл.106).
Према наведеним одредбима несумљиво произилази да законодавац прави
разлику између радног спора и спорова из радног односа. Оно што је битно
напоменути да изузеци који се односе на радне спорове (хитност, рокови и рок за
жалбу) се примјењују и приликом рјешавања ових радних спорова од стране суда.

MODERNA UPRAVA
ПОСЕБНА (ЗАЈЕДНИЧКА) ПРАВИЛА У

ПАРНИЦАМА ИЗ РАДНИХ ОДНОСА
Законом о парничном поступку (члан 419. - 422) прописана су посебна

правила за поступке у парницама из радних односа. Та посебна правила односе се
на хитно рјешавање радних спорова, парациони рок и рок за жалбу на пресуду.
Према члану 420. Закона о парничном постпку, у поступку у парницама из
радних односа, а нарочито при одређивању рокова и рочишта, суд ће увијек
обраћати нарочито пажњу на потребу хитног рјешавања радних спорова. Хитност
поступања је условљена социјалним карактером права из радног односа, који не
трпи отезање поступка, пролонгирање парничних радњи, тромост у доказивању и
сваку другу процесну спорост. Радни спор се мора брзо окончати и ријешити, и
отуда одређен налог суду да радне спорове ријешава брзо, ефикасно и ажурно.
Осим обавезе хитног рјешавања радних спорова, нема других норми које би
прописивале рокове окончавања радних спорова пред надлежним судом.
С тога суд мора нарочиту пажњу у том погледу обратити на потребу
хитног рјешавања радних спорова јер су они међу другим парницама из радног
односа најургентнији пошто погађају не само радника, већ и чланове његове
породице.
Општи рок за добровољно извршење чинидбе (парициони рок) наложен
правноснажном пресудом у парничном поступку износи 30 дана. Због потреба да
се радни спорови рјешавају брже од осталих, посебно због својих социјалних
карактеристика, закон за радне спорове овај парициони рок скраћује на 15 дана.
Рок почиње тећи првог наредног дана послије достављања правноснажне
пресуде, а истиче са последњим даном од дана његовог почетка. Ако тужени
добровољно у овом року не извши чинидбу из пресуде, тужилац стиче право да
тражи принудно извршење пресуде.
Рок за жалбу на пресуду односно рјешење из радних односа износи 15 дана
(чл. 422) чиме се одступа од општег рока за подношења жалбе по члану 203.
Закона о парничном поступку, који прописује да против пресуде донијете у првом
степену странке могу изјавити жалбу у року од 30 дана од дана доношења
пресуде. Скраћивањем рока за жалбу доводи се до убрзавања парничног поступка,
па самим тим и заштите права.
Рок за жалбу је преклузиван, што значи да се његовим пропуштањем губи
право на жалбу, донесена пресуда постаје правноснажна, а самим тим и извршна.
Других посебних правила која би била посебно карактеристична за ове
врсте спорова и њихову правну природу Закон о парничном поступку не предвиђа,
што значи да евентуално одређивање заштитих мјера (мјера обезбјеђења) суд на
основу захтјева тужиоца (односно предлагача обезбјеђења) може односно треба
одредити примјеном општих правила парничног поступка (члан 268. – 290. ЗПП),
итд.

MODERNA UPRAVA
ПРИНУДНО ИЗВРШЕЊЕ ПРЕСУДЕ
У парницама из радних спорова (као и у другим поступцима) пресуде се

извршавају када постану правноснажне. Конститутивне и деларативне пресуде
нису подесне за извшење, из разлога што њима суд само поништава одређене акте
односно утврђује постојање одређених права или правног односа.
Извршива је само кондемнаторна пресуда која садржи осуду на неку
новчану или неновчану обавезу. Идеална је ситуација ако се извршава
добровољно од стране послодавца у париционом року.
Међутим, ако парициони рок (рок за добровољно извршење правоснажне
судске пресуде) протекне, а послодавац пресуду не изврши, радник ће при-
једлогом покренути поступак принудног извршења. Поступак принудног изврше-
ња спроводи изврши суд према одредбама Закона о извршном поступку133.
Извршни поступак представља систем правних норми које уређују
одлучивање о принудном извршењу, поступак спровођења извршења, укључујући
и радње обезбјеђења потраживања, као и својства, процесни положај странака и
других субјеката у извршном поступку. Поступак се покреће радњом овлашћеног
субјекта која се зове приједлог (члан 3. став 1. ЗИП). Уз приједлог се подноси
извршна исправа (члан 23. ЗИП-а). Извршна исправа представља појединачан
правни акт који потиче од суда или другог органа, којим је утврђено потраживање.
Под извршном исправом која потиче од другог органа подразумјева се и Споразум
о мирном рјешавању радног спора закључен код Агенције за мирно рјешавање
радних спорова, из разлога што је законодавац овим актима дао својство извршне
исправе (члан 25. Закона о мирном рјешавању радних спорова134).
Основни циљ извршеног поступка је да се постигне остварење субјектив-
ног права извршног повјериоца, које извршни дужник није извшио добровољно у
остављеном париционом року.
Битна карактеристика судског извршног поступка је и примјена непо-
средне или посредне принуде према дужнику који се не понаша у складу са
правноснажном одлуком. Данас је у савременим правима правило да се извршење
спроводи на имовини дужника, а не на његовој личности. То значи да на личним
добрима дужника (живот, слобода, тјелесни интегритет) принуда не смије бити
примјењена.
Приједлог за извршење подноси се мјесно надлежном основном суду.
Извршење се дозвољава рјешењем о извршењу које доноси извршни судија које се
може побијати приговором или жалбом.
Извршење се спороводи по општим правилима извршног поступка,
односно посебним правилима када је у питању враћање радника на рад.
Према посебним одредбама ЗИП-а за одлучивање о приједлогу за изврше-
ње на основу извршне исправе којом је послодавцу наложено да запосленика
133
Закон о извршном поступку („Службени гласник Републике Српске“ број: 59/03, 85/03, 64/05,
118/07, 29/10 и 57/12).
134
Закона о мирном рјешавању радних спорово („Службени гласник Републике Српске“ број: 71/09,
110/11)

MODERNA UPRAVA
врати на рад или да члана тијела извршеника врати у службу и за саму спроведбу
извршења, мјесно је надлежан суд на чијем је подручју заснован радни однос
(члан 214. ЗИП).
За подношење приједлога за извршење прописан је преклузиван рок. Тај
рок износи 30 дана, а према Закону тече од дана када је тражилац извршења сте-
као право дај приједлог поднесе. Сматра се да је радник стекао право да поднесе
приједлог по протеку рока за добровољно извршење одређено у извршној
исправи.
Враћање запосленог на рад односно у службу је незамјењива радња посло-
давца. Радња може бити реализована на два начина: новчаним кажњавањем и
налагањем исплате накнаде плате.
Новчану казну изриче суд послодавцу. Наиме, суд прво одређује рок у
коме је послодавац дужан поступити, тј. вратити запосленог на рад односно у
службу, под пријетњом новчане казне за послодавца и одговорно лице код
послодавца. Ако послодавац у остављеном року не испуни своју обавезу суд
спроводи извршење наплатом изречене новчане казне и истовремено доноси ново
рјешење о одређивању новог рока за враћање запосленог на рад односно у службу
под пријетњом веће новчане казне.
Ако послодавац у остављеном року поново не испуни своју обавезу суд
поступа на исти начин, тј. спроводи извршење наплатом изречене новчане казне и
истовремено доноси ново рјешење о одређивању новог рока. Овако поступање
суда могуће је док укупан збир новчаних казни не достиге десетороструки износ
прве ночане казне.
Тражилац извршења који је поднио приједлог да буде враћен на рад,
односно у службу, може предложити да суд донесе рјешење којим ће одредити да
му је извршеник дужан исплатити на име плате мјесечне износе доспјеле од
правноснажности одлуке па док поново не буде враћен на посао (накнада плате),
те одредити извршење ради наплате досуђених износа.
Овај приједлог може бити спојен с приједлогом за извршење ради враћања
на рад односно у службу, или може бити поднесен накнадно, до завршетка
извршног поступка.
Суд доноси рјешење када усваја приједлог и досуђује тражиоцу извршења
накнаду плате. Накнада плате одређује се у износу који би тражилац извршења
остварио да је био на раду, укључујући и порезе и друга давања по основу плате.
Ако је суд дјелимично прихватио захтјев за исплату накнаде, упутиће
тражиоца извршења да остатак остварује у општем парничном поступку пред
судом.

MODERNA UPRAVA
ЗАКЉУЧАК
Посматрајући одредбе Закона о парничном поступку видљиво је да је

грађанско правна заштита обезбијеђена и радницима и послодавцима. Оно што је
неопходно разликовати, а што судска пракса кроз своје појединачне одлуке и
чини, јесте особености (специфичне карактеристике) поменутог закона када је у
питању радни спор, односно спор из радног односа. Само овај први ужива
бенефите Закона о парничном поступку. Ти бенефити тичу се првенствено
хитности поступања суда у радним спорова (спор по тужби радника против
послодавца), краћих рокова за добровољно извршење, краћих жалбених рокова, и
слично.
Међутим, спорови из радних односа (спорови по тужбама послодаваца
против радника) рјешавају се примјеном општих правила парничног поступка.
У погледу тужби, пресуда, извршног поступка, између радних спорова и
спорова из радног односа, разлика се не прави, што значи, да важе и примјењују се
опште одредбе Закона о парничном поступку.
Borsilav Radić, PhD
CIVIL LAW PROTECTION OF EMPLOYMENT RIGHTS
Abstract: Observing the provisions of the Law of Civil Procedure, it is evident that the
civil protection is ensured both for workers and employers. What is necessary to
distinguish, and what court practice does through individual decisions, are characte-
ristics (specific characteristics) of the said Law when it comes to labor dispute, or
dispute arising from employment. Only the first one is enjoying benefits of the Law on
Civil Procedure. These benefits are related primarily to urgency of court actions in labor
disputes (dispute claims by workers against employers), shorter deadlines for voluntary
execution, shorter appeal deadlines, and the like.
However, labor disputes (disputes in claims by employers against workers) are solved
by applying the general rules of civil procedure.
In terms of lawsuits, judgments, enforcement proceedings, there is no difference
between labor disputes and disputes arising from employment, which means that the
general provisions of the Law of Civil Procedure are valid and applied.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Душко Вејновић
ОРГАНИЗАЦИЈА И РУКОВОЂЕЊЕ РАДОМ ДРЖАВНИХ

СЛУЖБЕНИКА У ПРОЦЕСУ РЕФОРМЕ ДРЖАВНЕ УПРАВЕ
САЖЕТАК
Утврђивање коначног захвата поља истраживања организације и руко-

вођења радом државних службеника у процесу реформе државне управе резултат
је дужег промишљања и елаборације шире домаће и стране литературе.
Искрсле дилеме су се оправдано појавиле, јер се несумњиво ради о веома
динамичној, актуелној и значајној проблематици, али и уједно и о питањима која
се посљедњих десетак година интензивније укључују у круг интересовања обим-
нијих и сериознијих управних истраживања у нас.
Анализа реформе јавне управе, њене организације као и ефекти рада
запослених у управним организацијама и органима имплицира широк спектар
питања која тангирају не само оне ситуације и процесе који нам објашњавају
еволуцију вриједности реформских захвата и процеса у државној управи, него и
преображај рада службеника у ширем контексту њихову одговорност, стручност,
мотивацију, ефикасност и ефективност рада.
Дакле, запослени у органима и организацијама државне управе пред-
стављају један од кључних индикатора успјешности њихових институција и зна-
чајан фактор њене ефикасности у циљу пружања релевантних услуга грађанима и
пореским обвезницима.
Наиме, централна идеја овог рада је на циљевима, сврхама и дометима
реформе јавне управе у Републици Српској и БиХ, при чему циљеве организације
рада у администрацији запослени службеници сматрају и третирају као циљеве
који су у функцији модернизације и осавремењавања државне управе, као тотали-
тета управног организовања.
Кључне ријечи: реформа, организација рада у управи, опште каракте-
ристике рада, комуникација, интерна и ексетерна, одговорнист и мотивација
запслених државних службеника.
ЗНАЧАЈ РЕФОРМЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ ЗА ДРЖАВЕ У ТРАНЗИЦИЈИ
Реформа јавне управе јесте процес који се у овом тренутку одвија и у

државама развијеног свијета и у државама транзиције. Општа карактеристика овог
процеса је да је изузетно брз и да има динамичну вишеслојну структуру који је

MODERNA UPRAVA
структуиран тако да захтијева једно темељно и радикално прилагођавање и развој

управних система захтјевима савременог друштва.
Продирућа глобализација свијета поставља националне државе у потпуно
нову улогу и тој улози морају прилагодити своје институције и функције. Стара
наглашена регулатива улоге државе повлачи се пред новом улогом, гдје се држава
заједно са свим другим друштвеним подсистемима као једнако правни партнер,
брине за успјешан развој цјелокупног друштвеног система.
Реформа јавне управе из ових назначених разлога и узрока нарочито је
значајна за државе у транзицији. Те државе у суштини брже прелазе поједине
развојне фазе, па зато о усмјеравању тог процеса у великој мјери зависи и његова
успјешност.
Транзиција је јединствен и непоновљив процес у свим својим елементима
од базе, околине и амбијента, до циљева и путева њиховог оставривања.
За успјешан прелаз у ефикасније друштво (што би био једна од њезиних
најважнијих циљева) свака држава мора анализирати услове и претпоставке
самоодрживости реформе, а то опет сугерише закључак да свака поједина држава
има и властиту транзицију те о спознавању и њезиној почетној развијености и
развијености њене околине тумаче се и разумијевају савремени развоји реформе
као цјелине135. Спознаја тих токова и њихово усмјеравање задатак је њихових
управних система, што у поређењу са развијеним свијетом иницира и захтијева
још један додатни напор, а тиме посебно прилагођавање и темељно прео-
бликовање јавне управе.
Данас изгледа да су ријечи ефикасност, реформа, промјене, флексибил-
ност136 и учунак у сталном сукобу са вриједностима класичне државне службе, као
што су неутралност, стабилност, хијерархија и непристрасност.
Могло би се рећи да тамо гдје су вриједности државне службе „статичне“
и „конзервативне“ јавне и друштвене вриједности су „промјенљиве“ и „ модерне“.
Тензије између ова два концепта и вриједности стварају кризе традиоцио-
налне државне службе.
Транзиција рада, институција, комуникације и вриједности су биле по-
грешно протумачене од стране бројних аутора који тврде да су индивидуали-
зација, глобализација, нове технологије, европеизација такође захтијевале тоталну
промјену и европски државни служби137.
Мијењање и реформисање државних служби по својој природи, суштини и
карактеру је врло тежак и деликатан задатак. Посљедично, свака одлука за
реформисање мора бити у темељена или базирана на поузданим релевантним и
суштинским чињеницама и подацима.
Данас изгледа има много основних концепата који анализирају и третирају
резултате и развој државне управе и уопште реформу јавног сектора.
135
G. Peters: Улога јавне управе у владању (Приручник, Лондон 2006. године)
136
Када се анализира појам флексибилан рад, онда се при томе прави разлика међу различитим
врстама флексибилности (квалитативна, квантитативна, структурална, ad hoc флексибилност, итд.).
Шире види D. Farkkman: Флексибилност људских потенцијала DFID, Сарајево, 2007.
137
G. Peters Ревитализација јавне службе, Лондон 2005. године

MODERNA UPRAVA
Први је линеарни развој који иде од познате прошлости до несигурне

будућности. Ова идеја о промјени треба бити намјенска у оном смислу да суге-
рише да када прођемо кроз један начин организације или један начин обављања
посла, невраћамо се више назад. А то опет значи да накнадно научимо и усвојимо
нове и боље стилове и начине за обављање и извршење наших задатака, те тако и
истоивремено напредујемо према циљу реформског захвата. Ово размишљање је
типично за западне теоретичаре пошто је та идеја заснована на ставу и одређењу
да се идеја прогреса реализује у крајњој истанци као позитивна промејна.
Алтернативан начин размишљања о институционалној промјени је да је
посматрамо као вишекружни процес, дакле прије него што настане било какав
линерани напредак промјена се може постићи једноставним помјерањем органи-
зације рада државних служби напријед или назад..
Са овог становишта „има мање напретка, али има и више једноставе алтер-
нације“138.
Трећи начин размишљања о промјени је у смислу међусобног прибли-
жавања, апроксимације, трансформације и сарадње државних субјеката. Нпр.
принципи „различитости и јединства“ су темељни када се ради о разумијевању
процеса европских интеграција и његовог општег утицаја на земље чланице.
ОБЛИКОВАЊЕ УПРАВЕ И ЗАХТЈЕВИ ЕУ
Промјене које су разултат процеса јавне управе тј. њене нужне трансфор-
мације могу бити идентификоване при анализирању имплементације ЕУ закона о
државним правним системима земаља чланица ЕУ. Посматарјући саме почетке
европских интеграција (1951. године) чини се да је тај процес постепено довео до
већег јединства и мањих различитости.
Међутим, што се тиче јавне управе, процес европских интеграција није
међусобно приближавање него примарно процес трансформације јавне управе
члан 6. Споразум о ЕУ државама говори да је „унија заснована на принципима
слободе, демократије, поштивање људских права и основних слобода, владавини
закона, и принципа који су уобичајени за земље чланице“.
Врло је тешко при анализирању утицаја ЕУ на националне државне
службе генерално идентификовати промјене. ЕУ нема скоро никаква овлаштења
да регулише националне државне службе и заједница би требала допринијети
процвату култура земаља чланица, поштујући њихове националне различитости,
као и регионалне, а истовремено приближити заједничку култур насљеђа.
Реформа и модернизација јавне управе према проф. др Каврану пред-
ставља јединство „мјера усмјерених на промјене мисије и вриједности реорга-
низације која почива на финкционалној анализи и одговарајућем тренингу
државних службеника који захвата цијели систем.“139 А то су у ширем контексту
138
J. Soraje: ''Будућност реформе'', Лондон 2008. стр. 23.
139
Проф. др Д. Кавран: ''Тренинг и промјене у јавној управи'', Београд 2004. година стр. 39.

MODERNA UPRAVA
захтјеви да се анализом обухвати процес професионализације, стварање амбијента

слободног од корупције рационализацију, деполитизацију, личну одговорност,
законитост, правну сигурност, културу комуникације, инвестиције и знање,
партнерство, партиципација, рад у служби корисника услуга, задовољство гра-
ђана.
Када је ријеч о модернизацији јавне управе140 проф. Худ (Умјетност
државе) прави разлику између четири могућа значења модернизације.
Модернизација јавне управе као глобална промјена. Што се тиче овог
концепта било би барем упитно да ли ће се основни друштвени односи увијек
мијењати зато што се мијења технологија или ће заједничка технологија довести
до заједничке организације и промјена.
Други ниво модернизације је сагледавање модернизације као неупитне
промјене. Овдје је тврдња о неповратној промјени. Али је ово питање више
реторичко и не може се одржати на основу чисте логике је р се отварају питања
шта је са кретањем у циклусима, регресије, стагнације и слично.
Следећи ниво размишљања о модернизацији усмјерен је на тумачењу
моденог као конвергентне промјене, мада се могу тражити и неки заједнички
процеси модернизације и конвергенције, нема индикације да се различити јавни
сектори крећу ка заједничком управном моделу.
И најзад, тумачење модернизације јавне управе као корисне промјене да се
иста поистовјети са успјехом, напретком и прогресом, јер та промјена доноси
нешто битно ново, а то ново управо је оно што је и пожељно и чему се уопште
стреми.
Реформа јавне управе је експлицитно рационалан процес при чему се тежи
да се реформише јавни сектор, наиме, свако жели да јавни сектор постане
ефикаснији и транспарентнији.
Посљедично, сви пројекти реформе су дизајнирани да постигну ове
циљеве. Реформе стога могу произвести, валове, различитих исхода које је тешко
предвидјети. 141 Може бити побољшања у неким политикама, али и побољшања у
исто вријеме на другим пољима нпр. напредовање људских права и демократије,
побољшање и повећање праведности једнакости и недискриминације, гарантовање
мира и сигурности, а борба против криминала, корупције и разних видова злоу-
потребе не даје очекиване резултате. У свим овим различитим сегментима дру-
штва, државна управа игра одлучујућу улогу и различита министарства могу и
постижу очекиване резултате сходно усвојеној стратегији реформе јавне управе.
Кључни циљеви реформе јавне управе у Републици Српској и БиХ према
Ревидираном Акционом плану 1 реформе јавне управе којим се потврђује посве-
ћеност и реализација темељних услова из европског партнерства заснованих на
искуствима реформских процеса у државама ОЕЦД своди се на сљедеће сегменте:
140
Када анлизирамо одмете и сврхе модерне управе тада „Модерна управа мијења мисију, циљеве,
средства, начин организације и функционисања, те савремене методе управљања“, проф. др Д.
Кавран, исто.
141
Опширније види: R.Stilman, ''Јавна управа'', четврто издање, Лондон 2005. године, N. Long. ''Моћ
и управа'', 2012. Берлин

MODERNA UPRAVA
– осигурати већи степен одговорности центара управног система,

– осигурати боље провођење задатака, те поставити одговарајуће надзорне
механизме и боље провођење одговорности,
– развити јавне и флексибилне службе које ће бити усмјерене кориснику,
– побољшати селективност и ниво стручности државних службеника и ра-
звијати савремене моделе обуке државних службеника,
– усавршити квалитет правне регулативе,
– јачати пратећу функцију центра и служби управног система.142
РУКОВОЂЕЊЕ РАДОМ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА

И ОЦЈЕНА РАДА
Процес рада представља организован процес у коме се различите актив-

ности врше сукцесивно. У суштини рад представља сврсисходну дјелатност чо-
вјека преко које се он испољава као стваралачко, креативно биће. Радна активност
човјека у процесу рада манифестује се као јединство психичког и физичког, или
другим ријечима физичких и духовних способности човјека. Али исто тако, с
појмом активност нераздвојно су повезани апстрактни појмови циљ, план, интерес
итд.
Радна искуства и радне навике, потребне за човјекову сврсисходну дје-
латност у процесу рада одређене су степеном, природом и суштином организације
рада. Вршећи радну дјелатност људи се организују у колективе, расподјељују
међусобно и повезују радове, стварају и примјењују практична знања и поступке
организације заједничке дјелатности. Дакле, радећи у радним групама, људи
размјењују и заједнички користе искуства или научна знања и проналазе оне
методе организације рада које доприносе ефикасности, ефектности и креативности
рада.
РАД КАО ОРГАНИЗОВАНИ ПРОЦЕС РУКОВОЂЕЊА
У науци постоји већи број дефиниција руковођења радом, и све оне на

различит начин третирају ову проблематику. За наше услове и прилике
послужићемо се једном аналитичко-синтетичком и у ширем контексту субли-
мантном дефиницијом, која гласи: Руковођење радом је начин на који орга-
низација, радна група и појединци остварују боље резултате кроз разумијевање и
руковођење радом унутар једног договореног оквира планираних циљева
стандарда и неопходних способности.
Дакле, ради се о процесу у коме постоји међусобно разумијевање у вези
онога шта и како треба да се постигне, те о руковођењу и утицању на развој људи
142
Види: ''Ревидирани Акциони план 1 реформе јавне управе'', Уред координатора за реформу јавне
управе БиХ.

MODERNA UPRAVA
на начин који повећава могућност остваривања зацртаног, како краткорочно тако

и дугорочно.
Пратећи садржај ове дефиниције, као кључни елементи издвајају се:
– Договорени оквир планираних циљева, стандарда и неопходних спо-

собности - у основи руковођења радом је договор између руководилаца и
појединаца о очекивањима која се односе на сваки од циљева који се желе
реализовати у процесу рада.
– Процес - руковођење радом није само систем процедура. Ради се о акци-
јама које људи предузимају у свакодневном остваривању резултата и
побољшања рада, како код себе, тако и код других.
– Међусобно разумијевање - да би побољшавали рад, појединци морају да
имају исто поимање значења високог нивоа рада и способности, као и
онога чему теже у раду.
– Приступ руковођењу и усавршавању људи - руковођење радом је усмје-
рено на три ствари. Прво, ефикасна сарадња руководиоца са својим
подређеним. Друго, начин остваривања сарадње појединаца са својим
руководиоцима и радним групама, те треће, начин усавршавања поје-
динаца у циљу развијања њихових знања, вјештина и квалитета, као и
нивоа способности и вршења послова.
– Достигнућа - руковођење радом значи за појединце остваривање успјеха у
послу, могућност да могу да искористе своје способности на најбољи
начин, да схвате своје потенцијале и дају максималан допринос успјеху
организације.
– У надлежности непосредног руководства, које га проводи - руковођење
радом је непосредан и природан процес руковођења, и није пука проце-
дура које руководство намеће непосредним извршиоцима.
СВРХА РУКОВОЂЕЊА РАДОМ
Руковођење радом је непрекидан и прилагодљив процес у коме су руко-

водиоци и они којима они руководе партнери унутар дефинисаног оквира који
дефинише најбољи начин заједничког рада у циљу постизања тражених резултата.
Руковођење радом усмјерено је на будуће планирање рада и побољшање
квалитета рада. Руководиоци обезбјеђују основу за редовне и честе консултације
са појединцима у вези рада и њихових потреба за развојем. Према томе, руко-
вођење радом се углавном бави, како радом, тако и развојем појединаца, али се
описани приступ све више и свестраније користи и за радне групе које реализују
сам процес рада.
Такође, руковођење радом је процес мјерења резултата на основу
поређења раније остварених резултата с очекивањима која су била постављена као
циљеви. То је разлог што је овај процес усмјерен на циљеве, стандарде и мјерење

MODERNA UPRAVA
резултата рада, или пак темељних индикатора резултата рада, али предмет
интереса процеса су такође они улазни и појединачни доприноси, односно свеу-
купна знања и понашања која су неопходна за остваривање очекиваних и про-
јектованих резултата.
У крајњој инстанци руковођење радом се може дефинисати и као
непрекидан процес самоиспитивања, гдје постоји јасна веза са планом рада, тако
да су циљеви договорени с појединцима и радним групама интегрисани с
циљевима посла, те помажу њихово остваривање.
Из овога јасно произилази да су кључне активности сљедеће:
– План рада и развоја - овдје се споразумно утврђују потребе рада и личног

развоја, а ове потоње се изражавају као лични план развоја.
– Руковођење радом током године - представља непрекидан процес којим се
обезбјеђује одговорност за рад и неформална ревизија или пропитивање
напретка, а тамо и ондје гдје је неопходно подразумијева и рјешавање
проблема који се појављују у раду.
– Ревизија резултата рада - у суштини представља формалну ревизију
резултата рада за неки извјесни период, којом се покривају достигнућа и
проблеми, а служи као основа за дефинисање и осталих ревизија које се
односе на планове рада. Ревизије такође могу да послуже и за оцјењивање
рада.
ОДГОВОРНОСТ СЛУЖБЕНИКА И ПЛАН РАДА
Да би процес почео потребно је дефинисати одговорности појединаца, ве-

зане за план рада. Овдје свакако морамо размишљати о њиховим улогама и одго-
ворностима, те их укратко децидирано прибиљежити у одговарајући дневник рада.
Свакако да утврђивање циљева представља моћан процес, јер циљ
означава нешто што мора да се оствари, дакле тежњу којој се стреми .
У суштини циљеви дефинишу шта организација, одређена одјељења,
тимови и појединци очекују да постигну. Утврђивање циљева такође помаже
усмјеравању ограничених људских ресурса на организационе приоритете. Постоје
двије главне врсте циљева: радни и развојни.
Рад на оперативним циљевима се односи на резултате које треба постићи,
или на допринос остваривању групних циљева, или пак заједничких циљева. Што
се тиче заједничких циљева, они се односе на улогу организације, кључне
вриједности и стратешке планове. На нивоу функција радних одјељења, а у вези са
заједничким циљевима они изражавају неку посебну мисију, циљеве и сврху дате
функције или одјељења.
На нивоу радне групе они ће опет бити повезани са специфичном сврхом
радне групе и очекиваним доприносом у остваривању тих заједничких циљева.

MODERNA UPRAVA
На нивоу појединаца, они су у вези с послом, односе се на активности у

кључним областима и кључне задатке од којих се састоји посао појединаца.
Развојни циљеви, тј. лични и циљеви усавршавања или учења се односе на
оно што би појединци требали да раде и науче у циљу побољшања свога рада,
стицања вјештина и способности.
ДЕФИНИСАЊЕ ЦИЉЕВА РАДНЕ АКТИВНОСТИ СЛУЖБЕНИКА
Сваки циљ се састоји из два елемента, и то:

1. дефиниције циља,
2. низ мјера и потциљева који разрађују главни циљ.
Приликом постављања циљева, веома је битно обезбиједити сљедеће:

јасност, мјерљивост, да су договорени, реални и временски ограничени.
При разматрању ових карактеристика у фокус анализе требало би узети
квантитативне и квалитативне мјере, као и да све циљеве треба објаснити поје-
динцима. На овај начин се обезбјеђује заједничка одлучност у постизању циљева.
Уколико се сложе вјероватније је да ће и заједнички радити на постизању циљева.
Увезивање циљева са планирањем рада и разрађеним кључним одго-
ворностима доприноси релевантности циљева.
ВЈЕШТИНЕ И ЗНАЊА СЛУЖБЕНИКА У ОКВИРУ НАДЛЕЖНОСТИ
Договор о циљевима и мјерама обезбјеђује да се рад оцјењује поређењем с

резултатима и доприносима. Али за руковођење радом је такође важан ниво
способности, потребних за остваривање задовољавајућих резултата. У овом кон-
тексту циљ се тумачи као остварење договора који би обезбиједио разумијевање
очекиване врсте понашања и цијенио да појединци раде на задовољавајући начин
само ако, и уколико испуњавају ова очекивања.
Кључни детаљ представљају надлежности, јер оне важе и вриједе за сваку
поједину улогу коју имају појединци и помажу им да разумију сљедеће:
– разумију шта се од њих тражи у испуњавању својих циљева;
– да утврде своје интересе и потребе за развијањем знања и вјештина;
– помажу им да планирају своју будућу каријеру.
Када се анализира оквир надлежности, онда видимо да се он може састо-
јати од оноликог броја кључних надлежности колико одређено министарство
сматра неопходним.
Скуп понашања за сваку надлежност која ће се примјењивати на све улоге
које имају појединци представља основу за ефикасно функционисање рада одре-
ђеног министарства. Када је ријеч о оквиру надлежности, онда он објашњава оне
надлежности које су заједничке за све улоге. Међутим, у циљу обављања
постављених задатака потребне су вјештине и знања, специфичне за одређену

MODERNA UPRAVA
улогу или неколико заједничких улога. Нпр. едукаторима су потребне предавчке

способности, а онима који раде у финансијама државне управе потребно је разу-
мијевање процедура везаних за различите процесе прорачуна државног буџета.
У крајњој инстанци руковођење радом ће, кроз боље усмјеравање људских
ресурса, обезбјеђивати широк спектар могућности развијања додатних неопход-
них вјештина и знања, као и унапређивања у одређеном министарству.
Свакако да руководиоци морају да помогну запосленима да утврде вјешти-
не и знања која су неопходна у обављању њихових свакодневних послова.
МЈЕРЕЊЕ РАДА ПРЕМА ДОГОВОРEНИМ ЦИЉЕВИМА
Преглед садржаја рада најефикасније се изражава у виду дијалога и пружа

перспективу за усвајање мишљења о извршеном раду, као основи за прављење
будућих планова. У том свјетлу преглед рада обезбјеђује постизање пет кључних
елемената руковођења радом, а то су:
1. Мјерење - процјењивање резултата према договореним циљевима и стан-
дардима.
2. Мишљење о раду појединца - пружа и даје појединцу информацију о њего-
вом дотадашњем раду.
3. Позитивно јачање - наглашава шта је било добро учињено, и шта ће у
будућности бити још боље.
4. Јачање гледишта - обезбјеђује да дијалог укључи потпуну слободну и
отворену размјену гледишта о ономе што се постигло, шта треба урадити
да се постигне више, као и шта појединци критички мисле о свом раду, о
начину њиховог усмјеравања и руковођења.
5. Споразум - представља заједничко разумијевање о ономе што обје стране
треба да ураде да би побољшале посао и превазишле евентуалне проблеме.
РЕЗИМЕ
Утврђивање коначног захвата поља истраживања Организација и руко-

вођење радом државних службеника у процесу реформе државне управерезултат
је дужег промишљања и елаборације шире домаће и стране литературе.
Искрсле дилеме су се оправдано појавиле, јер се несумњиво ради о веома
динамичној, актуелној и значајној проблематиици, али и уједно и о питањима која
се посљедњих десетак година интензивније укључују у круг интересовања
обимнијих и сериознијих управних истраживања у нас.
Анализа реформе јавне управе, њене организације као и ефекти рада
запшослених у управним организацијама и органима имплицира широк спектар
питања која тангирају не само оне ситуације и процесе који нам објашњавају
еволуцију вриједности реформских захвата и процеса у државној управи, него и

MODERNA UPRAVA
преображај рада службеника у ширем контексту њихову одговорност, стручност ,

мотивацију, ефикасност и ефективност рада.
Дакле, запослени у органима и организацијама државне управе предста-
вљају један од кључних индикатора успјешности њихових институција и значајан
фактор њене ефикасности у циљу пружања релевантних услуга грађанима и по-
реским обвезницима.
Наиме, централна идеја овог рада је на циљевима, сврхама и дометима
реформе јавне управе у Републици Српској и БиХ, при чему циљеве организације
рада у администрацији запослени службеници сматрају и третирају као циљеве
који су у функцији модернизације о осавремењавања државне управе, као тота-
литета управног организовања.
Duško Vejnović, PhD
ORGANIZATION AND WORK MANAGEMENT OF CIVIL SERVANTS IN

THE PROCESS OF PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
Abstract: Determining the final scope of study field of the organization and
management of civil servants in the process of public administration reformis a result of
a long reflection and elaboration of broader domestic and foreign literature.
Doubts have emerged as, undoubtedly, this is a very dynamic, current and
important issue, but also issue that has become interest of larger and serious
management researches here over the last decade.
Analysis of public administration reform, its organization and effects of work of
emplozees in administrative organizations, implies a wide range of issues that concern
not only to those situations and processes that explain evolution of the value of reform
processes in a public administration, but also the transformation of civil servants' work,
and in the broader context their responsibility, professionalism, motivation, efficiency
and effectiveness of their work.
Employees of public administration organizations are one of the key
performance indicators of their institutions' success and a significant factor of its
efficiency in order to provide relevant services to citizens and taxpayers.
The central idea of this paper is focused on objectives, purposes and
achievements of the Public Administration Reform in the Republic of Srpska and BiH,
where goals of the work organization in the administration are regarded by employees as
targets in function of the modernization of public administration , as the totality of the
administrative organization.

MODERNA UPRAVA
Доц. др Невенко Врањеш
ДИСЦИПЛИНСКА ОДГОВОРНОСТ ДРЖАВНИХ

СЛУЖБЕНИКА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Резиме: Обављајући послове органа државне управе државни службеници

представља ју државу у чије име наступају што њихову одговорност ставља у
фокус грађанске, политичке, медијске и сваке друге јавности, будући да нема исту
тежину повреда уобичајеног радног односа и повреда радног односа у државној
служби. Поред тога, државни службеници потпадају под посебан режим
радноправних односа у смислу инкопатибилности службеничког положаја са
другим пословима и политичким ангажманом. Наведено имлицира и њихову
дисциплинску одговорност која се детаљно прописује законским и подзаконским
актима. Предмет рада је дисциплинска одговорност државних службеника у
Републици Српској у материјалном и процесном смислу с аспекта позитивно-
правних прописа.
Кључне ријечи: дисциплинска одговорност, државни службеници, радна
дужност и дисциплински поступак.
ПОЈМОВНА ОДРЕЂЕЊА
Ријеч дисциплина (лат. disciplina) стега, ред, поредак, (...),143 може да има
различита значења и смисао као и да означава различите категорије појмова.
Дифернецијација се врши у зависности од тога о којој се области друштвене
активности ради, у којој се она појављује и која је грана правног система регу-
лише. Тако, разликујемо, дисциплину као научну грану, друштвену дисциплину,
финансијску, војну, економску, радну, службену и др. дисциплину.
Дужност запослених да се придржавају радне дисциплине, подразумијева
да савјесно и марљиво извршавају радне обавезе, повјерене послове и радне
задатке, и право да стално усавршавају своја знања, способности, с циљем што
успјешнијег вршења одређених повјерених послова и задатака.
Радне обавезе су правним прописима утврђене дужности у понашању
радника на раду или у вези са радом. Могу се условно подијелити на: (1) обавезе
извршавања рада, (2) обавезе понашања према другим радницима, (3) обавезе
понашања према клијентима послодавца и (4) опште обавезе цивилизованог
понашања.
143
Вујаклија Милан.: Лексикон страних речи и израза, Просвета, Београд, 1980, стр. 233.

MODERNA UPRAVA
Државни службеници у ширем смислу представљају државу. Они обављају

превасходно ауторитативне послове, односно послове који по својој природи
представљају вршење прерогатива државне власти. То подразумијева да они у
односу према другим субјектима са којима остварују одговарајуће контакте
иступају са јачом вољом.144 Својим положајем и активношћу коју обављају те
честим контактима са странкама, државни службеници на мети су сталне критике
у позитивном и у негативном смислу. Наиме, ради се о традиционалном занимању
које је веома изазовно те пружа велики број могућности од почетка до окончања
службе. Занимање државног службеника је посебно упечатљиво за ове просторе и
вуче коријене још од некадашњег престижног, утицајног и признатог чиновничког
посла. Иако је држава доживљавала различите облике друштвеног уређења у
сваком од њих постојала је државна служба и државни службеници као иманентна
категорија сваког друштва од монархје преко тоталитаризма па до демократског
друштва. Стога, поступак селекције државних службеника од најранијих времена
па и данас представља изузетно озбиљан и захтјеван процес који изискује фер и
правичан приступ уз јасне и прецизне нормативне претпоставке.
Државни службеник је лице са високом стручном спремом које је запо-
слено у органу републичке управе и обавља послове основне дјелатности органа
републичке управе. Изузетно, државни службеник је и лице са завршеном вишом
и средњом стручном спремом у складу са уредбом Владе.145 Наиме, Влада уред-
бом прописује категорије државних службеника и њихова звања и критеријуме за
аналитичку процјену радних мјеста.
Државни службеник може одговарати дисциплински, материјално, пре-
кршајно и кривично. Како је предмет нашег рада дисциплинска одговорност
државних службеника, у наставку бавићемо се њоме, у материјалном и процес-
ноправном смислу.
ВРСТЕ ДИСЦИПЛИНСКЕ ОДГОВОРНОСТИ

ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА
У теорији се појам одговорности углавном користи у смислу сносити

посљедице за своје поступке (чињења и нечињења). Код дисциплинске одго-
ворности државног службеника значи да он одговара за своје поступке и пропусте
у обављању државне службе.
У нашем правном систему дисциплинска одговорност се јасно разликује
од кривичне одговорности. Код кривичне одговорности, одговорност значи да је
144
Рађеновић Мирјана: Мјесто службеничког права у систему права Републике Српске, Модерна
управа, број 1, часопис за управно – правну теорију и праксу, Агенција за државну управу Републике
Српске, Бањалука, 2008, стр. 24.
145
Члан 2. Закона о државним службеницима, Службени гласник Републике Српске број 118/08.
117/11 и 37/12. О теоријском појму државног службеника, видјети шире: Димитријевић Предраг:
Управно право – општи део, књига прва, Центар за публикације правног факултета у Нишу, Ниш,
2008, стр. 204., Томић Зоран: Опште управно право, Правни факултет Универзитета у Београду и ЈП
"Службени гласник", Београд, 2009, стр. 157.

MODERNA UPRAVA
државни службеник одговоран за кривична дјела прописана Кривичним законом

као дјела у обављању службене дужности или у вези с обављањем службене
дужности. Кривична одговорност не искључује и дисциплинску одговорност, па
стога једно дјело може истовремено бити дисциплинско и кривично.146
Већина савремених компаративно-правних службеничких система пропи-
сала је дисциплинску одговорност службеника, која, прије свега, има два циља: да
кажњава лош рад службеника, и да се кроз поступак дисциплинске одговорности,
у којем ће бити утврђено право стање ствари, отклони политички утицај на рад
службеника, јер је несумњиво да се дисциплинска одговорност може и политички
злоупотријебити и бити вођена искључиво интересним разлозима, а не разлозима
отклањања и санкционисања, несавјесног и недјелотворног рада службеника.147
Државни службеник дисциплински је одговоран за повреде радних дуж-
ности. Повреде радних дужности могу бити: теже и лакше.
У теже повреде радних дужности спадају: (1) неизвршавање, несавјесно,
односно неблаговремено извршавање радних дужности или налога непосредног
руководиоца; (2) понашање које штети угледу службе; (3) недостојно, увредљиво
или на други начин непримјерено понашање према претпостављеном, другим
запосленим, грађанима, правним и физичким лицима и другим странкама у
поступку пред органом управе; (4) одбијање давања података или давање нетач-
них података републичким органима управе, правним и физичким лицима, ако је
давање података прописано законом или прописом донесеним на основу закона;
(5) злоупотреба службеног положаја или прекорачење овлашћења; (6) незаконито
располагање материјалним средствима; (7) радње које ометају грађане, правна
лица и друге странке у остваривању њихових права и интереса у поступку код
републичких органа управе; (8) одбијање извршавања послова радног мјеста на
које је запослени распоређен или одбијање налога руководиоца; (9) неоправдано
изостајање са посла пет радних дана у току шест мјесеци или неоправдано
изостајање са посла три радна дана узастопно; (10) долазак на рад у пијаном стању
или под утицајем опојних дрога или уживање алкохола или других опојних
средстава која смањују радну способност у току радног времена; (11) насиље по
основу било којег вида дискриминације (старосне доби, пола, инвалидности, на-
ционалног и етничког поријекла, језика, вјероисповијести и сл.); (12) ако из
неоправданих разлога не прибави став руководиоца органа за учешће у раду и
комуникацији са органима и институцијама изван републичких органа управе
Републике Српске или о томе не достави писани извјештај; (13) употреба лажне
исправе ради остваривања права у служби; (14) повреда кодекса понашања
државних службеника и (15) непријављивање разлога који су довели до сукоба
интереса или њихово неотклањање у прописаном року.
146
Шире видјети: Влатковић Милан: Службеничко право, БЛЦ Бесједа, Бања Лука, 2009, стр. 211.
Такође, видјети: Кривична дјела против службене дужности, Чл. 347 – 360 Кривичног закона,
Службени гласник Републике Српске, бр. 49/03, 108/04, 37/06, 70/06, 73/10 и 1/12.
147
Вилим Херман, Милорад Ћупурдија: Основе радног права, Свеучилиште Јосипа Јурја
Штросмајера, Осијек, 2011, стр. 111.

MODERNA UPRAVA
У лакше повреде дужности из радног односа спадају: (1) учестало кашње-

ње, неоправдано одсуствовање у току радног времена или ранији одлазак са
радног мјеста; (2) несавјесно чување службених списа, ствари или података и (3)
неоправдан изостанак са посла један дан.148
За теже повреде радних дужности државном службенику могу се изрећи
три врсте дисциплинских мјера, и то: (1) новчана казна од 20% до 30% плате за
пуно радно вријеме, исплаћене за мјесец у коме је новчана казна изречена, а у
трајању до шест мјесеци; (2) распоред на радно мјесто ниже категорије или звања,
у оквиру исте стручне спреме, у трајању до годину дана или (3) престанак радног
односа.149
За лакше повреде дужности државног службеника изриче се писмена
опомена или новчана казна до 20% плате за пуно радно вријеме, исплаћене за
мјесец у коме је новчана казна изречена, а у трајању до шест мјесеци.
ДИСЦИПЛИНСКИ ПОСТУПАК
Дисциплински поступак се покреће иницијативом. Иницијативу за покре-

тање дисциплинског поступка може дати свако лице које има сазнање о учињеној
повреди радне дужности, с тим што иницијатива мора бити поднијета у писаној
форми и мора бити образложена.
Поднесена иницијатива може бити одбачена од стране руководиоца органа
у чијем се саставу државни службеник налази или од стране Владе за оне државне
службенике које поставља Влада и то у случајевима: ако радња описана у
иницијативи није прописана као повреда радне дужности; ако је наступила заста-
рјелост за покретање дисциплинског поступка и ако је запосленом престао радни
однос.
Наведени субјекти (руководилац органа и Влада) су уједно и покретачи
дисциплинског поступка.
Ток поступка зависи од тога да ли је у питању лакша или тежа повреда
радне дужности. Наиме, уколико се ради о тежој повреди радне дужности
обавезно је спровођење претходног поступка. У осталим случајевима претходни
поступак се спроводи када је то неопходно или када је иницијатива непотпуна,
односно када не садржи све податке од значаја за утврђивање повреде радне
дужности и учиниоца.
Претходни поступак спроводи државни службеник којег одреди руково-
дилац органа односно Влада уколико се ради о државном службенику којег
поставља Влада. У претходном поступку узима се изјава од запосленог и при-
купљају други докази за утврђивање чињеница у вези са повредом радне
дужности. Рок за окончање претходног поступка је 15 дана од дана покретања.
148
Чл. 68 и Чл. 69 Закона о државним службеницима, Службени гласник Републике Српске број
118/08. 117/11 и 37/12.
149
Чл. 3 Уредбе о измјенама и допунама уредбе о дисциплинској и материјалној одговорности у
републичким органима управе Републике Српске, Службени гласник Републике Српске, бр. 77/12.

MODERNA UPRAVA
Након спроведеног претходног поступка у којем се дошло до основане

сумње да је запослени починио повреду радне дужности или по пријему ини-
цијативе за покретање дисциплинског поступка, а у ситуацији када не треба
проводити претходни поступак, неопходно је покренути дисциплински поступак.
Дисциплински поступак се покреће писаним захтјевом, који се доставља
државном службенику, Дисциплинској комисији и Синдикату, а против њега
жалба није допуштена.
За спровођење дисциплинског поступка именује се Дисциплинска коми-
сија. Дисциплинска комисија броји од три до пет чланова и исто толико замјеника,
од којих је најмање један дипломирани правник. Комисија ради у пуном саставу и
одлучује већином гласова, а предсједник Комисије сазива и руководи расправом и
предузима друге потребне радње за правилно вођење и окончање дисциплинског
поступка. Предсједник, односно члан и замјеник члана комисије не може бити
лице које је: у истом предмету водило претходни поступак или учствовало у
својству свједока, вјештака или подносиоца иницијативе за покретање дисци-
плинског поступка, ако постоје околности које објективно указују на сумњу у
његову објективност и ако је против њега поднесен захтјев за покретање дисци-
плинског поступка или је покренут дисциплински поступак.
Предсједник комисије пази по службеној дужности на разлоге за изузеће.
Захтјев за изузеће мора бити у писаној форми и образложен. Предсједник и
чланови комисије могу поднијети захтјев за изузеће у року од три дана од дана
пријема захтјева за вођење дисциплинског поступка, а запослени у року од три
дана од дана пријема позива за расправу. О изузећу предсједника и чланова
комисије одлучује руководилац органа, односно Влада за запослене које поставља
Влада. Уколико се усвоји захтјев за изузеће, мијења се састав комисије и укидају
све спроведене радње и донијете одлуке. Против одлуке о изузећу није допуштена
посебна жалба.
Захтјев за покретање дисциплинског поступка нужно садржи: име и
презиме запосленог, односно лица које је учинило повреду радне дужности, радно
мјесто, занимање, тачну адресу становања и друге потребне личне податке, чиње-
нични опис повреде радне дужности, вријеме, мјесто и начин извршења, врсту и
правну квалификацију повреде радне дужности, посљедице учињене повреде,
податке о причињеној штети, околности под којима је повреда учињена, доказе за
наводе из захтјева и друге податке неопходне за вођење дисциплинског поступка
и одлучивање о дисциплинској одговорности. У случају, да је захтјев неразумљив
и непотпун, односно да не садржи побројане елементе, предсједник Комисије ће
од подносиоца захтјева писменим путем затражити отклањање недостатака
односно допуну података, што је овај дужан урадити у року од три дана. Уколико
дође до отклањања недостатак тј. допуне података захтјев ће се сматрати од
почетка уредним. У супротном, предсједник Комисије закључком ће одбацити
захтјев као неуредан. Против оваквог закључка допуштена је посебна жалба.150
150
Чл. 10 Уредбе о дисциплинској и материјалној одговорности у републичким органима управе
Републике Српске, Службени гласник Републике Српске, бр. 104/09.

MODERNA UPRAVA
Након пријема захтјева, предсједник Комисије, дужан је предузети све

потребене радње за одржавање расправе као што су: позивање представника
подносиоца захтјева, запосленог, свједока и других лица која могу да помогну у
утврђивању дисциплинске одговорности. Позив треба да садржи: састав комисије,
име и презиме лица које се позива, предмет позивања, вријеме и мјесто одржавања
расправе, назнаку својства у коме се лице позива, поуку запосленом да има право
да ангажује браниоца и најзад, упозорење о посљедицама неодазивања позиву.
Позив запосленом мора бити уручен најкасније осам дана прије одржавања
расправе како би се могао припремити за одбрану.
Запослени има право да ангажује браниоца у поступку.
Расправа пред комисијом је јавна. Изузетно, ради чувања државне или
службене тајне или када то налажу други разлози, јавност се може искључити у
појединим фазама поступка, односно у току цијелог поступка. О искључењу
јавности предсједник Комисије доноси закључак, против којег није допуштена
посебна жалба.
Прије почетка расправе предсједник комисије утврђује да ли су присутна
сва позвана лица. Предсједник комисије може одгодити заказану расправу прије
њеног одржавања ако утврди да нису испуњене законске претпоставке за њено
одржавање или
да докази чије је извођење одређено неће бити прибављени до расправе.
Ако није присутан запослени, а не постоји доказ да је уредно позван, одно-
сно ако је оправдано спријечен да дође на расправу, расправа се одлаже.
Приликом одгађања, односно одлагања расправе предсједник комисије о времену
одржавања нове расправе одмах обавјештава све позване. Ако је запослени уредно
позван, а свој недолазак није оправдао, расправа се одржава без његовог при-
суства. Расправом руководи предсједник комисије, који даје и одузима ријеч,
поставља питања и тражи објашњења. Кад предсједник комисије заврши испи-
тивање, чланови комисије могу непосредно испитивати запосленог, свједоке и
остале учеснике у поступку. По одобрењу предсједника комисије, питања могу
постављати бранилац и остала лица која учествују у поступку. Забрањено је
постављање сугестивних питања.
У току расправе води се записник. У уводу записника мора се назначити
састав комисије пред којом се одржава расправа, мјесто и дан одржавања
расправе, име и презиме запосленог, да ли је запослени ангажовао браниоца и
његово име, назнака да ли је расправа јавна или је јавност искључена, као и
вријеме почетка расправе. У записник се уноси да ли је било приговора на састав
комисије, односно захтјева за изузеће и каква је одлука о томе донесена, да је
прочитан захтјев, изјава запосленог, ток доказног поступка, имена свједока,
вјештака и других лица која су саслушана и њихови искази, приједлози који су
стављени и шта је по њима одлучено, који су докази изведени и на који начин и
слично. Изјаве запосленог, његовог браниоца, подносиоца захтјева, свједока,
вјештака и осталих учесника уносе се скраћено. У записник се уноси вријеме када
је расправа завршена. Записник потписују предсједник комисије, запослени или
његов бранилац и записничар.

MODERNA UPRAVA
Расправа пред комисијом започиње читањем или излагањем захтјева за

покретање дисциплинског поступка, након чега се позива запослени да се изјасни
о повреди радне дужности која му се ставља на терет.
У току дисциплинског поступка обавезно се разматра мишљење надлежног
синдиката, уколико је достављено комисији.
Запослени има право да на расправи: износи чињенице, предлаже доказе,
износи своју одбрану, поставља питања свједоцима и вјештацима, као и подно-
сиоцу захтјева, ставља примједбе и даје објашњења у вези са њиховим исказима.
Бранилац запосленог има право да учествује у расправи у току цијелог
поступка, да у присуству службеног лица разматра списе предмета, да по одо-
брењу предсједника комисије поставља питања запосленом и присутним лицима,
да предлаже нове доказе, да изнесе завршну одбрану, односно да предузима све
радње у поступку као и запослени.
Након изјашњења запосленог приступа се извођењу доказа ради утврђи-
вања чињеничног стања.
Свједоци се саслушавају појединачно након упозорења на дужност да го-
воре истину. Ако је потребно, предсједник комисије може вршити суочавање
запосленог и свједока, као и суочавање свједока.
Комисија изводи доказе непосредно на расправи, а предсједник комисије
утврђује које доказе и којим редом треба извести. Комисија може одлучити да се
изведу и они докази који нису предложени, а може одлучити да се прочитају
искази свједока који су дати у претходном поступку, уколико се ради о лицима
која живе у мјесту изван сједишта органа.
По завршеном доказном поступку запослени и подносилац захтјева могу
предложити допуну поступка, о чему одлучује комисија.
Ако подносилац захтјева у току доказног поступка оцијени да је чиње-
нично стање измијењено у односу на изнесено у захтјеву, он се може на расправи
изјаснити о измјени или проширењу захтјева. Ако комисија прихвати измијењени
или проширени захтјев, расправа се наставља по измијењеном, односно проши-
реном захтјеву.
По завршеном доказном поступку, предсједник комисије даје ријеч подно-
сиоцу или представнику подносиоца захтјева, а затим запосленом, односно брани-
оцу, ако га има, да у завршној ријечи изнесе своју одбрану. Послије завршене
ријечи странака, предсједник комисије објављује да је расправа завршена.
Ако је потребно, расправа се може прекинути и наставити другог дана, а у
том случају комисија ради у истом саставу. Ако комисија настави рад у
измијењеном саставу, расправа почиње испочетка, с тим што ће се прочитати
изјаве свједока и вјештака, те остали писани докази из списа.
Послије завршене расправе, комисија се повлачи ради вијећања и доно-
шења приједлога одлуке о дисциплинској одговорности. Вијећањем и гласањем
руководи предсједник комисије. О вијећању и гласању води се посебан записник
који потписују сви чланови комисије, а исти се затвара у посебан омот. У току
вијећања и гласања комисија може одлучити да поново отвори расправу ради
допуне дисциплинског поступка.

MODERNA UPRAVA
Приједлог одлуке односи се само на чињенични опис радње из захтјева,

односно измијењени или проширени захтјев у току поступка, док комисија није
везана правном квалификацијом повреде радне дужности из захтјева. Приједлог
одлуке комисија доноси на основу чињеница које су изнесене на расправи, те
савјесне и брижљиве оцјене сваког доказа појединачно и свих доказа заједно, те
резултата цјелокупног поступка. Приликом доношења приједлога одлуке узимају
се у обзир све олакшавајуће и отежавајуће околности, а нарочито тежина повреде
радне дужности и њене посљедице, степен одговорности запосленог, околности
под којима је учињена повреда радне дужности, ранији рад и понашање запо-
сленог послије учињене повреде радне дужности и друге околности које могу
бити од утицаја за утврђивање дисциплинске одговорности и изрицање дисци-
плинске мјере.
Најзад, комисија предлаже руководиоцу органа, односно Влади за запо-
слене које поставља Влада: а) да обустави поступак, б) да запосленог ослободи
одговорности или в) да се запослени огласи одговорним за повреду радне
дужности и да му се изрекне једна од прописаних дисциплинских мјера.
Поступак се обуставља: а) ако је наступила застарјелост за покретање или
вођење дисциплинског поступка или б) ако је запосленом престао радни однос.
Запослени се ослобађа од одговорности: а) ако радња због које је покренут
дисциплински поступак није законом предвиђена као повреда радне дужности, б)
ако се утврди да запослени није учинио повреду радне дужности због које је
поступак покренут или в) ако није доказано да је запослени учинио повреду радне
дужности због које је покренут дисциплински поступак.
Уколико утврди да је запослени учинио повреду радне дужности и да је
одговоран за њено извршење, комисија предлаже једну од прописаних дисциплин-
ских мјера. У приједлогу одлуке комисија мора назначити врсту, висину и трајање
дисциплинске мјере.
Приједлог одлуке има увод, диспозитив и образложење.
Увод садржи: назив органа, састав комисије, захтјев, односно кратако озна-
чење предмета захтјева и дан доношења приједлога одлуке.
Диспозитив садржи: презиме, име једног родитеља и име запосленог, те
остале личне податке, приједлог одлуке о његовој дисциплинској одговорности,
чињенични опис и правну квалификацију повреде радне дужности, приједлог
дисциплинске мјере са назнаком врсте, висине и трајања мјере.
Образложење садржи: чињенице које су доказане, односно чињенице које
нису доказане ако је то од утицаја на доношење приједлога одлуке, оцјену доказа,
доказе за постојање повреде радне дужности и дисциплинске одговорности, одно-
сно кривице запосленог, олакшавајуће и отежавајуће околности или констатацију
да те околности нису утврђене, као и све друге околности које су биле од значаја
за доношење одлуке.
Предсједник комисије дужан је да у најкраћем року, а најкасније у року од
10 радних дана, приједлог одлуке са цјелокупним дисциплинским списом достави
руководиоцу органа, односно Влади за запослене које поставља Влада.

MODERNA UPRAVA
По пријему приједлога одлуке, руководилац органа, односно Влада за

запослене које поставља Влада поступа без одлагања, провјеравањем да ли је
приједлог одлуке потпун, као и да ли је спис уредно достављен, те по потреби
може захтијевати од предсједника комисије да у најкраћем могућем року отклони
евентуалне недостатке или изврши допуну приједлога одлуке, а након тога
приједлог поново достави на одлучивање.
О приједлогу одлуке о ослобађању од дисциплинске одговорности, пред-
сједник комисије прије достављања приједлога одлуке руководиоцу, односно
Влади упознаје подносиоца захтјева, који може, ако оцијени да изведени докази
указују на постојање друге повреде дужности, измијенити захтјев. Подносилац
захтјева је дужан да се у о овом изјасни у року од три дана од дана пријема
приједлога одлуке, а у случају измјене захтјева комисија поново отвара расправу
по измијењеном захтјеву. Ако и по измијењеном захтјеву Комисија донесе
приједлог одлуке о ослобађању од дисциплинске одговорности, такав приједлог се
не може више мијењати.
Прописане дисциплинске мјере изриче руководилац органа, односно Влада
за запослене које поставља Влада на основу приједлога комисије, узимајући у
обзир мјесто, вријеме, начин и посљедице које произлазе из учињене повреде.
Одлуку о дисциплинској одговорности запосленог, руководилац, односно
Влада, за запослене које поставља Влада, дужни су донијети у року од 15 дана од
дана пријема приједлога одлуке од комисије. Одлука о дисциплинској одговор-
ности запосленог доноси се у облику првостепеног рјешења и обавезно се до-
ставља запосленом и синдикату.
Дисциплински поступак се обуставља закључком.
Првостепено рјешење садржи: увод, диспозитив, образложење и поуку о
правном средству.151
Увод садржи назив органа који доноси рјешење, име и презиме запосленог
и његовог браниоца ако га има, кратко означење предмета захтјева и ко га је
поднио и приједлог одлуке комисије.
Диспозитив садржи: личне податке запосленог, одлуку о дисциплинској
одговорности, чињенични опис радње и правну квалификацију повреде радне
дужности и врсту дисциплинске мјере која се изриче.
Образложење садржи: кратку садржину захтјева, кратку садржину одбра-
не, утврђено чињенично стање о повреди радне дужности и дисциплинској
одговорности запосленог, оцјену изведених доказа, олакшавајуће и отежавајуће
околности, одредбе закона и подзаконских аката на којима је заснована одлука.
У поуци о правном средству странка се обавјештава да ли се против
рјешења може изјавити жалба или покренути управни спор.
Против првостепеног рјешења о дисциплинској одговорности које доноси
руководилац органа запослени може изјавити жалбу Одбору државне управе за
жалбе152 у року од 15 дана од дана пријема рјешења. Против рјешења о дисци-
151
Шире видјети: Перо Кријан, Елементи управног акта, Информатор, Загреб, бр. 5010/2002.
152
Шире видјети: http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/centri/odbor_za_zalbe/Pages/O_nama.aspx,
приступљено: 06.10. 2013. године.

MODERNA UPRAVA
плинској одговорности запосленог којег поставља Влада жалба није допуштена,

али се може покренути спор пред надлежним судом у року од 30 дана од дана
достављања рјешења запосленом. Жалба се подноси путем првостепеног органа,
који је обавезан жалбу доставити синдикалној организацији и затражити њено
мишљење. Синдикална организација је дужна доставити мишљење у року од осам
дана од дана пријема. Одбор државне управе за жалбе одлучује по жалби у року
од 30 дана од дана пријема исте. Против одлуке Одбора није дозвољена жалба, али
се може покренути спор пред надлежним судом.
Рјешење о изреченој дисциплинској мјери постаје коначно: а) кад истекне
рок за подношење жалбе, а жалба није поднесена у том року, б) даном достављања
другостепеног рјешења донесеног по жалби странама у поступку или в) даном
достављања рјешења Владе запосленом којег поставља Влада.153
Запослени се удаљава из републичког органа управе у сљедећим слу-
чајевима: а) ако је потврђена оптужница за кривично дјело учињено у вршењу
његових послова и задатака б) ако се запослени налази у притвору или в) ако би
његово присуство на раду штетило интересу органа или ометало вођење дисци-
плинског поступка.
Запослени се може удаљити из републичког органа управе у сљедећим
случајевима: а) ако је запосленом потврђена оптужница за кривично дјело за које
се може изрећи казна затвора у трајању од најмање три године или б) ако је
покренут дисциплински поступак због учињене теже повреде радне дужности до
завршетка дисциплинског поступка.
Удаљење запосленог траје док за то постоје разлози, а најдуже до: а) ко-
начности одлуке о дисциплинској одговорности због повреде радне дужности, б)
наступања застарјелости за покретање и вођење дисциплинског поступка, в)
окончања кривичног поступка, односно до наступања застарјелости његовог во-
ђења ако је основ удаљења извршење кривичног дјела на раду или у вези са радом,
г) укидања притвора, осим у случају ако би његово присуство на раду штетило
интересу органа или д) укидања удаљења на основу одлуке надлежног органа
донијете прије окончања дисциплинског, односно кривичног поступка.
Рјешење о удаљењу запосленог из републичког органа управе доноси
руководилац органа управе, односно Влада за запослене које поставља Влада. У
случају изреченог удаљења са посла, запослени има право на накнаду у износу од
50% своје плате док удаљење траје. На рјешење о удаљењу које доноси руко-
водилац органа запослени може изјавити жалбу Одбору државне управе за жалбе
у року од 15 дана од дана пријема рјешења. Жалба не одлаже извршење рјешења.
Одбор државне управе за жалбе одлучиће по жалби у року од 30 дана од дана
њеног пријема. Против рјешења о удаљењу које доноси Влада није допуштена
жалба, али се може покренути спор пред надлежним судом.
Запосленом припада право на разлику између примљене плате и плате коју
би остварио да није био удаљен из републичког органа управе, као и друга права
153
Шире о коначности и извршности управних аката, видјети: Кунић Петар, Управно право, Правни
факултет у Бањалуци и Висока школа унутрашњих послова у Бањалуци, Бањалука, 2010, стр. 347.

MODERNA UPRAVA
из радног односа која због удаљења није могао да оствари у случају: а) ако му не
буде изречена дисциплинска мјера због повреде радне дужности или б) ако је на
основу правоснажне судске одлуке кривични поступак против њега обустављен
или је исти ослобођен оптужбе, или је оптужба одбијена, али не због
ненадлежности.
Покретање дисциплинског поступка због теже повреде радне дужности
застаријева истеком шест мјесеци од дана сазнања за учињену повреду или годину
дана од учињене повреде, а за учињену лакшу повреду радне дужности истеком 30
дана од дана сазнања за учињену повреду или шест мјесеци од учињене повреде.
Вођење дисциплинског поступка због учињене теже повреде радне
дужности застаријева истеком годину дана од дана покретања дисциплинског
поступка, а за лакшу повреду радне дужности истеком шест мјесеци од дана
покретања дисциплинског поступка.
Изречена дисциплинска мјера не може се извршити након истека 60 дана
од дана коначности рјешења којим је дисциплинска мјера изречена.
Застарјелост не тече ако дисциплински поступак није могуће покренути
или водити због одсуства запосленог или из других оправданих разлога.
Дисциплинска мјера извршава се након што одлука о изрицању дисци-
плинске мјере постане коначна. Коначна одлука о изрешеној дисциплинској мјери
доставља се Агенцији за државну управу ради евиденције у Централном регистру
кадрова и свака дисциплинска мјера изречена коначним рјешењем уписује се у
Централни регистар кадрова.154
ЗАКЉУЧАК
Дисциплински поступак за утврђивање одговорности државних службе-

ника представља комплексан и дуготрајан процес који се спроводи у оквиру
органа државне управе. Састоји се од неколико фаза, при чему можемо издвојити
активности: давања иницијативе, покретања поступка, утврђивања одговорности,
изрицањe санкције, извршења санкције и евидентирањe.
Дисциплинска одговорност државних службеника у органима републичке
управе Републике Српске, прописана је Законом о државним службеницима и
Уредбом о дисциплинској и материјалној одговорности у републичким органима
управе Републике Српске као и измјенама и допунама наведене уредбе. Пра-
вилник о дисциплинској и материјалној одговорности државних службеника је
стављен ван снаге поменутом уредбом те се у поступку спровођења дисциплинске
одговорности органи воде законом и уредбама при чему је недостатак правилника
осјетан.
Дисциплински поступак за државне службенике у Републици Српској, као
и у већини других службеничких система проводи се по начелима и правилима
154
Шире видјети. Уредба о садржају, коришћењу и одржавању централног регистра кадрова,
Службени гласник Републике Српске, бр. 20/07.

MODERNA UPRAVA
општег управног поступка са примјесом процесних правила садржаних у уредбама

које у овом случају имају карактер lex specialis аката.
Постојећа позитивноправна регулатива у овој области не даје довољно
простора за одређене фазе дисциплинског поступка поготово доказивање кривње
државног службеника што би требало надомјестити доношењем новог Правил-
ника о дисциплинској и материјалној одговорности државних службеника.
Такође, у позитивноправне прописе који регулишу дисциплинску одго-
ворност државних службеника, неопходно је унијети институт иницијативе за
покретања дисциплинског поступка по службеној дужности, а на основу јавног
поговора или других облика сазнања о повреди радне дисциплине и јавног
понашања.
Nevenko Vranješ, PhD
DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS

IN REPUBLIC OF SRPSKA
Abstract: Disciplinary procedures for accountability of civil servants is a complex and

time-consuming process carried out within the state administration. It consists of several
stages, in which activities can be singled out: the initiative, institute proceedings to
determine liability, the imposition of sanctions, the sanction and registration.
Disciplinary liability of civil servants in the public administration of the
Republic of Srpska is regulated by the Law on Civil Servants and the Decree on
Disciplinary and Material Responsibility of Administrative Bodies of the Republic of
Srpska and its amendments. The Rulebook on disciplinary and material responsibility of
civil servants was repealed, and the process of implementation of the disciplinary
responsibility is conducted according to the Law and Decree, while lack of the Rulebook
is noticable.
Disciplinary procedures for civil servants in the Republic of Srpska, as well as
in most other administrative systems, are implemented according to the principles and
rules of administrative procedures with a touch of procedural rules contained in the
Decree, which in this case is a lex specialis act.
Existing legislative framework in this area does not provide enough space for
the particular stages of disciplinary proceedings, in particular proving the guilt of the
civil servant, which should be improved with the new Rulebook on Disciplinary and
Material Responsibility of Civil Servants. Furthermore, it is necessary to enter the
institute of initiation of disciplinary proceedings ex officio in the positive regulations
governing disciplinary liability of civil servants, on the basis of public objection, or the
other forms of informing about violation of work discipline and public behavior.

MODERNA UPRAVA
Проф. др Љубинко Митровић

Факултет правних наука
Паневропски универзитет АПЕИРОН у Бањој Луци
БИОМЕТРИЈА И ЛИЧНА КАРТА: ПОТРЕБА ИЛИ ПОМОДАРСТВО
Бенџамин Франклин: Друштва која

се одрекну суштинске слободе, зарад
мало сигурности, нису заслужила ни
сигурност ни слободу.
Апстракт: Шта је биометрија? Ријеч биометрија потиче од грчких ријечи

“биос” - живот и “метрон” - мјерење. Биометрија представља аутоматско препо-
знавање особа на основу њихових истакнутих обиљежја. То обиљежје може бити
“физиолошко, физичко”, као што су на примјер лице, отисци прстију, геометрија
длана, односно шаке, шареница или мрежница ока, облик ува, мирис, ДНК или
пак “бихевиорално”, попут потписа, боје гласа, начина хода или динамике куцања
на тастатури155.
На нашим просторима, биометрија као научна дисциплина која се бави
аутоматизованим поступцима за јединствено препознавање људи на основу једног
или више урођених тјелесних обиљежја, или обиљежја човјековог понашања,
постаје веома интересантна посљедњих неколико година, односно са увођењем
биометријских или електронских идентификационих докумената грађана. Ради се
о техници која омогућава идентификацију људи на основу јединствених физичких
карактеристика, најчешће отисака прстију, очију или лица. Данас, у Босни и Хер-
цеговини надлежни органи издају биометријске личне карте и биометријске путне
исправе (пасош, дипломатски пасош и службени пасош). Увођење биометријских
идентификационих докумената изазива велику пажњу, али и полемике које се
воде између оних који под плаштом безбједности и сигурности грађана оправ-
давају њихово увођење и оних који су велики противници њихове примјене
свакако из разлога нарушавања приватности њихових ималаца. У овом реферату
биће ријечи о биометријској личној карти.
Кључне ријечи: биометрија, идентификациони документи, лична карта.
155
Православље, Новине Српске Патријаршије; http: pravoslavlje.rs/broj/967/tekst/i-bog-stvori-
građanska-prava/

MODERNA UPRAVA
О ИДЕНТИФИКАЦИОНИМ ДОКУМЕНТИМА УОПШТЕ
Данас се у Босни и Херцеговини углавном користи неколико врста иденти-

фикационих докумената156 доступних, под законом утврђеним условима, како
држављанима Босне и Херцеговине, тако и страним држављанима. Тако се у
идентификационе документе које могу посједовати држављани Босне и Херце-
говине најчешће убрајају:
1. лична карта,
2. возачка дозвола,
3. све врсте путних исправа, односно пасош, дипломатски пасош, службени
пасош и заједнички пасош,
4. бродарска, односно поморска књижица и
5. путни лист.
С друге стране, у идентификационе документе који стоје на располагању
страним држављанима убрајају се: а) лична карта за странце157, б) путна исправа
за избјеглице, ц) путна исправа за лице без држављанства, д) путни лист за
странца, и е) погранична пропусница.
Подразумијева се, идентификациони документ уопште јесте и свака друга
јавна исправа која садржи фотографију њеног имаоца.
Данас, идентификациони документи које користе држављани, односно
грађани Босне и Херцеговине или бар већина од њих имају низ заједничких
карактеристика. Тако је за готово све идентификационе документе грађана Босне
и Херцеговине, односно за управно рјешавање у овој области заједничко да је ова
посебна управно-правна област регулисана првенствено одговарајућим законом
или законима, у правилу, за ниво Босне и Херцеговине, а онда и низом подзакон-
ских аката. Надаље, данас су у Босни и Херцеговини идентификациони документи
свих њених грађана идентични – они су потпуно исти на цијелој територији Босне
и Херцеговине, тј. у оба ентитета, као и у Брчко дистрикту Босне и Херцеговине
што је са становишта безбједности њихових ималаца, а посебно слободе кретања
изузетно важно. Наравно, предње подразумијева да се идентификациони доку-
менти издају у истом облику, са истим садржајем и под истим условима свим гра-
ђанима Босне и Херцеговине. Ипак, у погледу надлежних органа у поступку
њиховог издавања постоје извјесне разлике и то првенствено када се ради о
идентификационим документима за чије издавање су надлежни ентитетски (или
кантонални) органи, односно надлежни органи у Брчко дистрикту Босне и Херце-
говине. Тенденција осавремењавања, односно увођење тзв. Биометрије,158 посебно
156
Идентификацијски документ представља идентитет особе која га носи (више у: I. Vasiljević:
Biometrija, Fakultet elektrotehnike i računarstva, Zavod za elektroničke sustave i obradu informacija,
Zagreb, 2007.
157
Странцу којем је одобрен стални боравак надлежни орган у мјесту у којем странац има
пребивалиште издаје личну карту за странца према Закону о кретању и боравку странаца и азилу и
Правилнику о уласку и боравку странаца.
158
Биометрија је област препуна контроверзи и она се ослања на оно што јеси или како се понашаш,
умјесто на оно што знаш (шифра) или шта посједујеш (ID картица) - више у: Б. Поповић - М.
Поповић: Биометријски системи - употреба и злоупотреба, Београд.

MODERNA UPRAVA
у овој области и посебно увођењем нових, све савременијих генерација образаца

идентификационих докумената још је једна изузетно важна карактеристака оних
најважнијих, дакле личне карте и пасоша. Посебним законима у Босни и Херце-
говини предвиђено је и вођење и одржавање одговарајућих евиденција о издатим,
замијењеним и поништеним идентификационим документима, односно личним
картама и пасошима (централна, ентитетска и мјесна евиденција; наведене еви-
денције, у складу са Законом о Агенцији за идентификациона документа,
евиденцију и размјену података Босне и Херцеговине,159 воде надлежни органи
путем електронске обраде података чиме се уз Закон о заштити личних података160
обезбјеђује потпуна заштита података који се уносе у захтјев за издавање иденти-
фикационог документа, односно у идентификациони документ; подаци у овим
евиденцијама власништво су изворних органа, дакле ентитетских и кантоналних
министарстава унутрашњих послова, односно Јавног регистра Брчко дистрикта, а
не органа Босне и Херцеговине). И на крају, израда најважнијих идентифика-
ционих докумената (пасоша и личне карте), односно унос личних података у ове
идентификационе документе грађана Босне и Херцеговине врши се на једном
мјесту, односно у сједишту Агенције за идентификациона документа, евиденцију
и размјену података Босне и Херцеговине у Бањој Луци.
ЛИЧНА КАРТА ДРЖАВЉАНА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ
Лична карта држављана Босне и Херцеговине представља најважнији

идентификацони документ држављана Босне и Херцеговине и уређује се Законом
о личној карти држављана Босне и Херцеговине161 који је донесен 2001. године (до
доношења овог закона, образац, издавање, замјена, рок важења, губитак и евиден-
ција личних карата била је регулисана ентитетским законима, а за подручје
Републике Српске, Законом о личној карти из 1992. године). Поред наведеног
закона, институт личне карте регулисан је и: Правилником о обрасцу захтјева за
издавање и замјену личне карте, поступку издавања и замјене личне карте и
начину вођења евиденција о захтјевима162, Правилником о обрасцу личне карте и
подацима садржаним у личној карти држављана Босне и Херцеговине163, Правил-
ником о цијени личних докумената држављана Босне и Херцеговине164, Правил-
ником о вршењу надзора над провођењем Закона о личној карти држављана Босне
и Херцеговине165, Правилником о уписивању забране за прелазак државне границе
159
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/2001; 16/2002; 31/2007 i 44/2007).
160
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 49/2006; 76/2011 i 89/2011).
161
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 32/2001; 16/2002; 32/2007; 53/2007; 56/2008 i
18/2012).
162
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 39/2002; 2/2009 i 102/2012).
163
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 39/2002; 17/2003; 2/2009 i 102/2012).
164
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, broj 100/2012).
165
(“Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br. 39/2002 i 2/2009).

MODERNA UPRAVA
у личну карту држављана Босне и Херцеговине166, Правилником о начину узи-

мања биометријских података у поступку издавања личних карата167, Правил-
ником о начину чувања и посебним мјерама техничке заштите личних података168,
Упутством о начину достављања личне карте држављанима Босне и Херцеговине
поштанским путем169, Упутством о набавци и складиштењу личних докумената170,
Упутством о начину уноса података о крвној групи171 и Упутством о садржају
електронског меморијског елемента личне карте држављана Босне и Херцего-
вине172. Основни циљ Закона о личној карти држављана Босне и Херцеговине јесте
успостављање идентификације грађана Босне и Херцеговине и издавање личних
карата сваком држављанину Босне и Херцеговине.
Појам личне карте углавном идентично одређују сви они правни теорети-
чари, али и практичари који су се бавили овим идентификацоним документом:
лична карта јесте јавна исправа (лични документ) којом се доказује идентитет њеног
имаоца, односно то је јавна исправа којом се доказују чињенице о мјесту и датуму
рођења имаоца личне карте, пребивалишту, односно боравишту за расељено лице,
држављанству Босне и Херцеговине, јединственом матичном броју и друге чиње-
нице имаоца личне карте које су у личној карти садржане.
Оно што је посебно важно, а са становишта безбједности њеног имаоца, а
свакако у домену његове слободе кретања јесте чињеница да је лична карта је-
динствена (јединственог изгледа и садржине) за све држављане Босне и Херцего-
вине и она важи на цијелој територији Босне и Херцеговине. Према Закону о
личној карти држављана Босне и Херцеговине, држављани Босне и Херцеговине
могу користити личну карту и за прелазак државне границе у одређеним
околностима и под условима утврђеним билатералним споразумима између Босне
и Херцеговине и друге државе (такав случај јесте коришћење личне карте за
прелазак државне границе Републике Србије и Републике Црне Горе).
Личну карту издају надлежни органи унутрашњих послова (то су у Ре-
публици Српској Министарство унутрашњих послова Републике Српске према
мјесту пребивалишта држављанина Босне и Херцеговине, односно по мјесту
боравишта за расељена лица; у Федерацији Босне и Херцеговине захтјев се
подноси кантоналним министарствима унутрашњих послова, а у Брчко дистрикту
Босне и Херцеговине, Јавном регистру Дистрикта Брчко), с тим да се она издаје
према мјесту пребивалишта држављанина Босне и Херцеговине. Обавезност ње-
ног посједовања законом је предвиђена тако да су личну карту обавезни
посједовати сви држављани Босне и Херцеговине старији од осамнаест година, с
тим да се лична карта може, под одређеним условима, издати и држављанину
Босне и Херцеговине који има пребивалиште у Босни и Херцеговини, а млађи је
166
167
168
169
170
171
172

MODERNA UPRAVA
од осамнаест, а старији од петнаест година. Личну карту су дужна имати и расе-

љена лица са боравиштем у Босни и Херцеговини и иста се издаје у мјесту
њиховог боравишта. Лице које је изгубило држављанство Босне и Херцеговине
или које више нема пребивалиште у Босни и Херцеговини мора без одлагања
вратити личну карту надлежном органу.
Држављанин Босне и Херцеговине може имати само једну личну карту,
дужан је носити је са собом и није дужан дати је на увид другом лицу, осим ако
то није предвиђено законом (лице је дужно показати своју личну карту на захтјев
овлашћеног службеног лица које је по закону овлашћено да врши легитимисање).
Држављанин Босне и Херцеговине не смије користити као своју личну карту
другог лица нити уступити своју личну карту другом лицу.
ПОСТУПАК ИЗДАВАЊА ЛИЧНЕ КАРТЕ
Лице које тражи издавање личне карте дужно је поднијети захтјев за

издавање личне карте. Захтјев за издавање личне карте подноси држављанин
Босне и Херцеговине лично или то у његово име врши његов овлашћени законски
заступник. Захтјев за издавање личне карте подноси се надлежном органу, а то је у
Републици Српској Министарство унутрашњих послова Републике Српске према
мјесту пребивалишта држављанина Босне и Херцеговине, односно по мјесту
боравишта за расељена лица (у Федерацији Босне и Херцеговине захтјев се под-
носи кантоналним министарствима унутрашњих послова, а у Брчко дистрикту
Босне и Херцеговине Јавном регистру).
Захтјев за издавање личне карте подноси се на прописаном обрасцу173 који
садржи сљедеће податке подносиоца захтјева, држављанина Босне и Херцеговине
(истовремено, то су и подаци који се уносе у личну карту), и то: име (имена) и
презиме подносиоца захтјева; датум и мјесто рођења подносиоца захтјева; општи-
на пребивалишта или општина боравишта за расељено лице; пол подносиоца
захтјева; јединствени матични број (ЈМБ) подносиоца захтјева; фотографија
подносиоца захтјева; потпис подносиоца захтјева; отисци прстију подносиоца
захтјева и држављанство Босне и Херцеговине.
Уз захтјев за издавање личне карте која се држављанину Босне и Херце-
говине издаје први пут, подноси се доказ о држављанству Босне и Херцеговине, а
у свим другим случајевима, подносилац захтјева за издавање личне карте подноси
доказе о идентитету и држављанству Босне и Херцеговине, као и доказ о уплати
накнаде за издавање личне карте у износу од 18,00 КМ. Извод из матичне књиге
рођених и књиге држављана као докази о идентитету подносиоца захтјева могу се
прибавити електронским путем, по службеној дужности, од стране надлежног
органа уколико су створени технички услови за прибављање тих доказа код
173
Изглед и садржај обрасца захтјева за издавање и замјену личне карте (LK-OI-1), поступак
издавања и замјена личне карте и начин вођења евиденција запримљених захтјева за издавање и
замјену личне карте прописани су Правилником о обрасцу захтјева за издавање и замјену личне
карте, поступку издавања и замјене личне карте и начину вођења евиденција о захтјевима.

MODERNA UPRAVA
надлежног матичног уреда. У захтјеву за издавање личне карте држављанин мора

навести свој поштански број и адресу, с тим да се ова информација не појављује
на личној карти.
Приликом подношења захтјева за издавање личне карте службеници
надлежног органа “узимају” биометријске податке од подносиоца захтјева за изда-
вање личне карте, и то: а) фотографију, б) отиске прстију и ц) потпис. Узимање
биометријских података није ништа друго већ њихово стандардно, класично
“преузимање” од подносиоца захтјева помоћу одговарајућих техничких средстава,
те њихово превођење у електронски облик. Ови подаци се уносе на личну карту у
формату који се може очитати компјутерски, с циљем помоћи приликом утврђи-
вања идентитета носиоца личне карте. С друге стране, према Закону о личној
карти држављана Босне и Херцеговине, од “преузетих” биометријских података
грађана ствара се централна база биометријских података174: дигитализованих
отисака прстију свих грађана, дигитализованих слика грађана са фацијалним осо-
беностима и дигитализованим, односно својеручним потписом. Након што “узму”
биометријске податке подносиоца захтјева, надлежни органи за издавање личних
карата у Босни и Херцеговини достављају електронским путем налоге за упис тих
података у образац личне карте Агенцији за идентификационе документе, еви-
денцију и размјену података Босне и Херцеговине, након чега Агенција уписује
биометријске податке у образац личне карте у процесу персонализације, те врши
дистрибуцију персонализованих личних карата надлежним органима у Босни и
Херцеговини.
Уколико држављанину Босне и Херцеговине раније није издата лична кар-
та, он је дужан поднијети захтјев за издавање личне карте у року од 60 дана након
што наврши осамнаест година живота или 60 дана након што се стално настанио у
Босни и Херцеговини, под условом да је навршио осамнаест година живота.
Надлежни орган је дужан издати личну карту подносиоцу захтјева (свакако
под условом да подносилац има право на исту), најкасније у року од петнаест дана
од дана подношења захтјева за издавање личне карте. Уколико надлежни орган не
изда подносиоцу захтјева личну карту одмах, он ће подносиоцу захтјева, након
пријема захтјева за издавање личне карте одмах издати потврду о пријему захтјева
на прописаном обрасцу која ће му служити као доказ да је поднио захтјев за
издавање личне карте.
Изглед обрасца личне карте, садржај података у личној карти, начин вође-
ња евиденција издатих личних карата и друга питања прописани су Правилником
о обрасцу личне карте и подацима садржаним у личној карти држављана Босне и
Херцеговине. Лична карта има облик картице, формата је 8,5 цм x 5,4 цм, дебљине
0,81 мм, израђена је вишеслојном технологијом од бијелог и транспарентног
174
За противнике биометријских личних карата, централна база представља основни проблем јер
“представља основу која вам омогућава да касније направите неку врсту тоталитарне парадигме”,
односно “...она има потенцијал за актуелизацију контролисаног друштва.” (Више у: О. Суботић:
Биометријски системи идентификације: сажетак аргумената изнетих у књизи Биометријски
системи идентификације: критичка студија, Биометрија, безбедност, људска права, број 9-10;
Београд, 2008.

MODERNA UPRAVA
поликарбонатног материјала, са примјесама окер-жуте и сиве боје у свијетлим

тоновима. Образац личне карте садржи рубрике са предње стране и полеђине
обрасца у који се уписују одређени подаци175.
Наслов и називи појединих рубрика у личној карти пишу се на босанском,
хрватском, српском и енглеском језику. Текст на босанском, хрватском и српском
језику пише се латиничним и ћириличним писмом одвојено косом цртом (/).
У личну карту се уносе сљедећи подаци, и то: име (имена) и презиме лица
на које лична карта гласи; дан, мјесец, година и мјесто рођења; општина пре-
бивалишта или општина боравишта за расељено лице; пол и јединствени матични
број (ЈМБ) лица на које лична карта гласи; фотографија лица на које лична карта
гласи; потпис имаоца личне карте; отисци прстију имаоца личне карте и држа-
вљанство Босне и Херцеговине имаоца личне карте. На личној карти, поред
наведених података, такође се налазе и: серијски број личне карте, датум издавања
(датум уношења података у личну карту) личне карте, рок важења личне карте,
подаци које је могуће очитати компјутерски, те назив надлежног органа који је
издао личну карту. На захтјев држављанина Босне и Херцеговине, у личну карту
се може унијети и податак о крвној групи утврђен налазом овлашћене здравствене
установе, као и податак о ентитетском држављанству. У личну карту се у стан-
дардима предвиђеном дијелу уносе компјутерски и машински читљиви подаци
пребачени у слова енглеског алфабета како је то дефинисано прописаним
стандардима.
Образац личне карте садржи електронски меморијски елемент у који се у
процесу персонализације похрањују и криптографски штите подаци преузети од
подносиоца захтјева, као и ознака за врсту исправе како би се исправа могла
користити за путовање ван Босне и Херцеговине, ознака државе, као и други
подаци у складу са стандардима.
Лична карта се издаје са роком важења који зависи од старости држа-
вљанина Босне и Херцеговине, и то: а) држављанину млађем од осамнаест, а
старијем од петнаест година - рок важења личне карте је двије године, б) држа-
вљанину старијем од осамнаест година издаје се лична карта са роком важења од
десет година и ц) држављанину старијем од 60 година издаје се трајна лична
карта.
Лична карта се у правилу издаје пунољетном лицу (у свим државама
насталим распадом бивше СФРЈ пунољетство се стиче са навршених осамнаест
година живота). Лична карта се може издати и држављанину старијем од петнаест,
а млађем од осамнаест година који има пребивалиште у Босни и Херцеговини на
његов лични захтјев или на захтјев његовог родитеља или другог прописно
овлашћеног законског заступника.
Подносилац захтјева преузима личну карту, у правилу лично или преко
пуномоћника, а може је преузети и поштанским путем. Начин преузимања бира
подносилац захтјева приликом подношења захтјева за издавање личне карте
175
Члан 2 Правилника о обрасцу личне карте и подацима садржаним у личној карти држављана
Босне и Херцеговине.

MODERNA UPRAVA
попуњавањем одређене рубрике у обрасцу захтјева. За случај преузимања личне

карте путем поште, лична карта се активира и постаје важећа даном њеног
упућивања подносиоцу захтјева путем поште. У поступку издавања личне карте не
плаћа се такса.
ЕВИДЕНЦИЈЕ О ЛИЧНИМ КАРТАМА
Законом о личној карти држављана Босне и Херцеговине прописано је

вођење и одржавање сљедећих евиденција о издатим, замијењеним и поништеним
личним картама, и то: а) централна евиденција - води је Министарство цивилних
послова Босне и Херцеговине у складу са законом који регулише област централ-
не евиденције и размјене података на нивоу Босне и Херцеговине, б) ентитетске
евиденције - воде их ентитетска министарства унутрашњих послова о личним
картама које су издате, замијењене или поништене на подручју одређеног енти-
тета и ц) мјесне евиденције – воде их надлежни мјесни органи о личним картама
које су у њиховој јурисдикцији издате, замијењене и поништене. Наведене еви-
денције, у складу са Законом о Агенцији за идентификациона документа, еви-
денцију и размјену података Босне и Херцеговине, воде надлежни органи путем
електронске обраде података, чиме се уз Закон о заштити личних података
обезбјеђује потпуна заштита података који се уносе у захтјев за издавање личне
карте, односно у личну карту.
Министарство цивилних послова Босне и Херцеговине и надлежни органи
обавезни су предузети потребне безбједносне мјере да би се обезбиједила заштита
свих података из централне и мјесних евиденција и свих података пренесених на
друге овлашћене органе, у складу са Законом о Агенцији за идентификациона
документа, евиденцију и размјену података Босне и Херцеговине.
БИОМЕТРИЈСКА ЛИЧНА КАРТА
Са становишта овог реферата, посебно је занимљива посљедња, пета нове-

ла Закона о личној карти држављана Босне и Херцеговине из 2012. године којом је
омогућено издавање нове личне карте, односно тзв. нове генерације идентифи-
кационих докумената (прије свега, личне карте и возачке дозволе) у Босни и Хер-
цеговини. Сходно томе, Савјет министара Босне и Херцеговине донио је Одлуку о
почетку издавања електронске личне карте176 од 1. јануара 2013. године. Ипак, сам
процес издавања нових, тзв. биометријских личних карата је започео тек 1. марта
2013. године.177
176
177
За разлику од Србије, али и низа других европских земаља, биометријски системи иденти-
фикације су у босанско-херцеговачку стварност уведени са несхватљиво мало критичког става.

MODERNA UPRAVA
Поставља се питање шта је то биометријска лична карта или другим

ријечима шта је то биометрија?178 Најједноставније речено, биометрија179 или
биометријски идентификатор јесте мјерљива физичка ознака појединца која се
може употријебити за потврду његовог идентитета. Биометријска лична карта у
својој структури садржи електронски “носач” података – електронски чип који је
скривен унутар личне карте и у којем су похрањени биометријски подаци носиоца
личне карте и његов дигитални потпис. Биометријска лична карта, поједно-
стављено представља ону врсту личних карата које садрже биометријске податке
носиоца.
Дакле, посљедња измјена Закона о личној карти држављана Босне и Херце-
говине односила се на увођење тзв. електронских, односно биометријских личних
карата са електронским чипом е-ИД које представљају свакако значајну новину, а
специфичне су по узимању биометријских података од подносилаца захтјева за
издавање личне карте. Биометријска лична карта представља тип електронске
личне карте која садржи и у себи сједињује карактеристичне биометријске податке
њеног имаоца. Тако, најновија биометријска лична карта предвиђена за издавање
држављанима Босне и Херцеговине, поред података које је имала и ранија лична
карта пружа нове могућности у виду уноса података о крвној групи, затим о
ентитетском држављанству, а посебно је занимљив електронски меморијски
елемент (чип) у који се у процесу персонализације личне карте похрањују и
криптографски штите одређени подаци садржани у личној карти, а прије свега
ознака за врсту личне исправе, те ознака државе. Електронски меморијски елемент
је уграђен у тијело личне карте и у њему се налази слободан простор за смјештање
апликација и података од 80Kb. Тако нова лична карта садржи сљедеће апли-
кације: апликацију главне (мастер) датотеке, биометријску апликацију, апликацију
електронске личне карте и апликацију за дигитално потписивање. Важним свакако
треба истаћи податак да се уписивање наведених апликација врши искључиво у
строго контролисаним просторијама Центра за персонализацију, складиштење и
транспорт личних докумената током процеса израде личне карте. Овај Центар
представља организациону јединицу Агенције за идентификационе документе,
евиденцију и размјену података Босне и Херцеговине. Накнадно уписивање апли-
кација на електронски меморијски елемент није дозвољено.
Разлози увођења биометријских докумената најчешће се своде на два осно-
вна: први, који увођење оваквог режима идентификације грађана правда борбом
против тероризма180 и других најтежих облика кривичних дјела, посебно оних у
178
Биометрија представља аутоматско препознавање особа на основу њихових истакнутих обиљежја
(више у: J.D. Woodward: Biometrics: a lok at facial recognition, RAND, 2003.
179
Коришћење биометрије није нова појава. Први случај потиче из Кине четрнаестог вијека. Након
терористички напада на Њујорк и Вашингтон 11. септембра 2001. године, коришћење биометријске
технологије доживљава незапамћену експанзију како у јавном, тако и у приватном сектору.
180
На питање новинара да ли би увођење биометријских личних карата спријечило терористичке
нападе у Лондону, министар унутрашњих послова Велике Британије је одговорио негативно. У
сваком случају, терористи не крију свој идентитет, они крију своје злочиначке намјере.

MODERNA UPRAVA
области тзв. организованог криминалитета181 и други, који пледира, односно

пропагира овај систем идентифкације грађана који је отпоран на све могуће
фалсификате, односно потпуно сигуран систем у којем је фалсификовање доку-
мената у потпуности искључено. Уз наведена два, често се истиче и онај трећи
аргумент који се односи на тзв. потребу унапређења, односно осавремењавања
рада управе или потребу успостављања електронске државне управе (e-gover-
nment, односно систем интерактивне или он лине размјене информација и пру-
жање услуга грађанима и правним лицима)182. Овдје свакако не треба заборавити
ни међународне документе и међународне стандарде у области идентификационих
докумената, а посебно тзв. ICAO стандарде183. Уз све наведене разлоге, посебно
треба истаћи и једну новину уврштену у Закон о измјенама и допунама Закона о
личној карти држављана Босне и Херцеговине из 2012. године према којој личну
карту с квалификованом потврдом држављани Босне и Херцеговине могу кори-
стити и за обављање електронских услуга, што, према ставу предлагача овог
закона, свакако представља праћење савремених трендова и достигнућа у области
електронског пословања (да ли је то баш тако?). И на крају, став је предлагача да
ће се захваљујући технологији израде нове електронске личне карте спријечити
фалсификовање докумената, а грађанима је на овај начин омогућено дигитално
представљање и дигитално потписивање. Наиме, електронска идентификација
коју подржава нова лична карта створиће основ грађанима да не морају долазити
на шалтере или у канцеларије разних институција, с обзиром на то, да ће им
одређен број услуга бути доступан и путем портала.
Интересантно је свакако рећи да ову врсту личних карата не посједује
највећи број земаља у свијету (Шпанија је била прва земља у свијету која их је
увела, а иза ње, то је учинила Србија). Тако нпр. европске земље немају једин-
ствен став по питању личних карти, чак и са становишта њиховог постојања
уопште184, а поготово заједничког става нема према употреби тзв. биометријских
личних карата. Треба истаћи и чињеницу која се тиче веома негативног односа
земаља Европске уније према концепту централне базе података, а самим тим и
биометријских идентификационих докумета, поготово када се ради о својим
181
Ф. Ејдус из Центра за цивилно-војне односе, Београд сматра: Ако држава нема поверење у своје
грађане и маркира их као потенцијалне криминалце или терористе, зашто би онда грађани имали
поверење у државу и то да она неће злоупотребити податке које прикупља.
182
Но, многе европске земље су модернизовале своју управу (Белгија, Естонија, Финска), али немају
биометријске личне карте.
183
ICAO је специјална међународна агенција Уједињених нација за цивилни авионски саобраћај која
је основана 1944. године у Чикагу, потписивањем Конвенције о међународној цивилној авијацији.
ICAO развија и одржава међународне стандарде у анексу IX - Управљање према чикашкој
конвенцији за имплементацију од држава потписница. У развоју таквих стандарда, основни принцип
је да уколико ће јавне власти вршити контроле, морају да имају задовољавајући ниво повјерења у
поузданост путних докумената и у ефективност инспекцијских процедура (више у: S. Nogo - S.
Macan: Upotreba biometrijskih podataka i njihova međusobna razmjena u ID sistemima u BiH, INFOTEH-
JAHORINA, Vol. 11, March 2012.
184
Према доступним сазнањима Данска и Ирска немају уопште идентификациона документа (више
у: О. Суботић: Биометријски системи идентификације: критичка студија, Институт за политичке
студије; Београд, 2007.

MODERNA UPRAVA
грађанима уз значајну њихову примјену за имигранте или азиланте185. И оно што

је још посебно важно: чипована лична карта није услов за Европску унију. С друге
стране, ниједна од главних земаља обичајног права данас нема чак ни обичне,
папирне или пластифициране личне карте.
Опоненти увођењу биометријских личних карата истичу низ аргумената од
којих су они Српске православне цркве можда и најинтересантнији: наиме, пред-
ставници СПЦ сматрају да су чипови у личним картама “антихришћански и
антиправославни” увод српског друштва у “невидљиви концентрациони логор”,
који омогућава “тоталитарни надзор државе над сваким својим становником и
свим аспектима живота”186. Наравно, ту су и економски разлози који се свакако
односе на превелику цијену која је плаћена за опрему за израду ових докумената,
али и знатно повећану цијену коштања ових личних докумената (у односу на
цијену тзв. “класичних” личних карата). И посебно, треба истаћи изузетно снажне
правне аргументе који потенцирају нарушавање приватности, односно основних
права и слобода грађана. Биометрика у сваком случају угрожава: а) приватност
особе - у односу на начин на који се захтијева узимање биометријских података; б)
приватност личних података - који се такође захтијевају приликом регистрације,
сакупљањем и размјеном података даје се могућност потпуне контроле над
популацијом чији се биометријски подаци имају и ц) приватност слободног
понашања у смислу праћења радњи и понашања одређеног лица, а тиме и спре-
чавања или усмјеравања његових активности187. Посебан проблем за противнике
биометријских личних карата представља страх од тзв. крађе идентитета до које
може доћи, чак у најбаналнијем примјеру, и од стране банкарског чиновника ако
се зна да за било коју финансијску трансакцију коју обављамо на неком шалтеру
траже нам личну карту. У овом случају, крађа идентитета може довести и до крађе
нашег новца у банци. Зашто да не? С друге стране, и број субјеката који би могли
злоупотријебити наше податке доста је широк, а ту прије свега мислимо на хакере
или припаднике полицијских структура. Велики број стручних студија указује на
то да биометријска технологија, због своје несавршености и рањивости на
хакерске нападе, представља “поклон за терористе, организовани криминал и
стране обавјештајне службе.”188
185
Земље Европске уније издају четири модела личних карата: папирне (Грчка, Француска), пласти-
фициране (Словенија), електронске без биометрије (Аустрија, Финска, Италија, Естонија, Белгија,
Норвешка) и електронске са биометријом (Шпанија, Холандија, Шведска).
186
Православље, Новине Српске Патријаршије, број 967; http: pravoslavlje.rs/broj/967/tekst/i-bog-
stvori-gradjanska-prava/
187
Више у: Б. Поповић - М. Поповић: Биометријски системи - употреба и злоупотреба, Београд.
188
F. Ejdus: И Бог створи грађанска права: Српски отпор увођењу бометријске личне карте,
Безбедност Западног Балкана, UDK 351.755.62 (497.11), Beograd, 2008.

MODERNA UPRAVA
Ljubinko Mitrović, PhD

Faculty of Law
Pan-European University APEIRON in Banja Luka
BIOMETRICS AND ID CARD: NECESSITY OR FASHION
Abstract: What is biometrics? The word biometrics comes from the Greek words "bios"
- life and "metron" - measurement. Biometrics is the automatic identification of a person
based on their prominent features. This feature can be "physiological, physical," such as,
for example, face, fingerprints, hand or palm geometry, iris or retina of the eye, ear
shape, smell, DNA, or "behavioral", like a signature, timbre, ways of walk or dynamics
of typing. 189
In our region, biometrics, as a scientific discipline that deals with automated
methods for uniquely recognizing humans based on one or more innate physical
characteristics, or characteristics of human behavior, becomes very interesting in last
few years, with the introduction of biometric or electronic identification documents of
citizens. It is a technique that allows identification of people based on unique physical
characteristics, usually fingerprints, eyes or face. Today, in Bosnia and Herzegovina, the
authorities issue biometric ID cards and biometric travel documents (passport, diplo-
matic passport and official passport). Introduction of biometric identification documents
causes a lot of attention, but also a lot of discussion between those who, under the guise
of security and safety of citizens, justify their introduction and those who are great
opponents of their use for the reason of invasion of privacy of their holders. In this
paper, biometric ID card will be discussed.
189
Pravoslavlje, Serb Patriarchate Newspapers; http: pravoslavlje.rs/broj/967/tekst/i-bog-stvori-građanska-
prava/

MODERNA UPRAVA
Мр сц. Сеад Масло,

директор Агенције за државну службу Федерације БиХ
СИСТЕМ ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕ У ФЕДЕРАЦИЈИ

БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ – ОСНОВЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ,
ПРОБЛЕМИ И МОГУЋНОСТИ НАПРЕТКА
САЖЕТАК
У овом раду се настоји дати одговор на питање како очувати јединство

основа система државне службе у Федерацији БиХ у условима нормативног
партикуларизма у којем и Федерација и кантони, сваки ниво власти за себе има
уставна овлаштења да самостално нормативно уређује област државне службе. С
тим у вези се предлажу модели законодавних рјешења који би поставили основе
система државне службе у Федерацији БиХ и отклонили опасност од настанка
различитих и инкомпатибилних законских рјешења и примјене различитих пракси
у управљању људским потенцијалима у федералним, кантоналним и органима
државне службе јединица локалне самоуправе. Упоредо с тим се настоје нор-
мативно уредити битна подручја управљања људским потенцијалима која су
назначени приоритети у Ревидираном акционом плану 1 реформе јавне управе у
Босни и Херцеговини.
Кључне ријечи: Реформа јавне управе, уставне надлежности, нормативни
оквир, правни партикуларизам, управљање људским потенцијалом, агенција за
државну службу, стандарди и услови, државни службеници и намјештеници.
УВОД
Реформа јавне управе је компаративно посматрано дуготрајни процес, који

траје док се не успоставе друштвене вриједности и институције примјерене
највишим стандардима демократског друштва који јамче опће друштвени напре-
дак, правну и економску сигурност становништва. Без изградње институција нема
реформи, а без њих нема повољног окружења за инвестирање у реалном сектору,
нова радна мјеста и економски развој.
Цил реформе јавне управе у Босни и Херцеговини је да се достигне такав
стандард организације и функционисања јавне управе која грађанима и пословним
субјектима нуди квалитетније услуге, уз ефикаснији рад на основу транспа-
рентних и отворених процедура. На тај начин јавна управа може постати покретач

MODERNA UPRAVA
континуираног и одрживог друштвено-економског развоја, уз испуњавање услова

за европске интеграцијске процесе.190
Проблеми присутни у државној служби у Федерацији БиХ су добро
познати. Систем управе је инертан, велики је број нерјешених предмета по захтје-
вима за остваривање права и правних интереса грађана и правних субјеката, који
се жале на тешкоће у остваривању својих права, корупцију, те превелик утјецај
политике на функционисање државне службе.
Реформа јавне управе на подручју управљања људским потенцијалима,
има задатак да отклони нормативне и организацијске факторе који доприносе тим
негативним појавама и креирају ново институционално окружење професионалне,
непристране, ефикасне и услужно орјентиране државне службе. Предвидив и ста-
билан законски оквир, поуздана, професионална и ефикасна јавна управа, кључни
су фактори демократизације, доброг управљања и поштовања људских права.
Закон о државној служби у Федерацији БиХ из 2003. године са пратећим
подзаконским и проведбеним прописима, до ступања на снагу Пресуде Уставног
суда Федерације БиХ191 којом су проглашене неуставним одредбе Закона о држав-
ној служби у Федерацији БиХ које се односе на кантоне и опћине, представљао је
на цијелом простору Федерације, јединствен нормативни оквир за управљање
људским потенцијалима у федералним, кантоналним и органима државне службе
јединица локалне самоуправе.
Примјеном овог реформског закона уведене су праксе запошљавања у
државној служби засноване на конкуренцији и транспарентности, те отворени
процеси деполитизације државне службе на сва три нивоа власти у Федерацији
БиХ уз јачање њене ефикасности и повјерења у јавности.192
У досадашњем, деветогодишњем периоду примјене Закона, у Федерацији
БиХ постигнути су значајни резултати у основним функцијама управљања људ-
ским потенцијалима:193 основана је Агенција за државну службу као владина спе-
цијализирана институција за проведбу Закона;194 успостављен је Регистар држав-
190
Видјети. Ревидирани акциони план 1за проведбу Стратегије за реформу јавне управе у БиХ,
доступно на: www.parco.ba
191
Уставни суд Федерације БиХ својом пресудом У 27/09 од 20.04.2010.године, које је ступила на
снагу 09. 06. 2010. године, разграничио је законодавна овлаштења између Федерације и кантона у
смислу да свако уређује властити систем државне службе уз поштивање принципа кооперативног
федерализма, односно сарадње федералне и кантоналних власти у законодавним процедурама.
192
Закон о државној служби у Федерацији БиХ из 2003. године прописао је стандардизиране процедуре и
уједначио праксу пријема државних службеника у свим органима државне службе у Федерацији БИХ,
успостављен је регистар државних службеника, те уведен систем планиране и организиране обуке и
стручног усавршавања државних службеника.
193
Основне функције управљања људским потенцијалима (ULJP) у државној служби засновани су на
законским принципима: законитости, транспарентности и јавности, одговорности, учинковитости и
економичности, те професионалне непристраности и политичке независности.
194
Агенција за државну службу Федерације БиХ са тренутно 53 запослених и са годишњим буџетом
од два милиона КМ извршава своје законске надлежности и обавља услуге за органе државне службе
сва три нивоа власти са око 6.400 регистрираних државних службеника. Ако би се формирале
кантоналне агенције, за што постоје озбиљне политичке иницијативе у кантонима, то би значило
запошљавање на десетине нових државних службеника и знатно повећање материјално-финан-
сијских трошкова у буџетима кантона, за исти обим послова које у Федерацији БиХ тренутно обавља
једна Агенција.

MODERNA UPRAVA
них службеника запослених у федералним и кантоналним органима државне

службе и јединицама локалне смоуправе у Федерацији БиХ; примјењене су нове
процедуре одабира кандидата за државну службу у складу са најбољим европским
праксама и постављени нови стандарди у запошљавању, унапређењу, оцјењивању
рада, дисциплинској одговорности и обуци државних службеника.
НОРМАТИВНИ ПАРТИКУЛАРИЗАМ ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕ

У ФЕДЕРАЦИЈИ БИХ
Након ступања на снагу Пресуде Уставног суда Федерације БиХ број: У.

27/09 кантонима је потврђено уставно овлаштење да самостално уређују систем
државне службе на свом подручју што посљедично води партикуларизму државне
службе у Федерацији БиХ и отвара питање јединства административног простора
у Федерацији БиХ. Наведена пресуда је успоставила обавезу Федерацији да
измјени Закон о државној служби у Федерацији БиХ и потврдила да кантони имају
уставно овлаштење да законом сами уреде област државне службе, што може
исходити различитим законским рјешењима у Федерацији БиХ.195 У једном броју
кантона, донесени су и ступили на снагу или је покренута иницијатива за
доношење кантоналних Закона о државним службеницима и намјештеницима, при
чему се не уважавају основни принципи системског опредјељења за стварањем
хармонизираног правног оквира, на подручју управљања људским потенцијалом у
јавној управи. Наиме, концепт појединих кантоналних закона се заснива на
оснивању кантоналних агенција и кантоналних одбора државне службе за
жалбе.196
Изостанак координације законодавнх активности кантона са Федерацијом,
поред паралелизма у законодавној регулативи, води институционално-правном
партикуларизму у имплементацији прописа из области управљања људским
потенцијалом у државној служби сва три административна нивоа на подручју
Федерације. У таквом институционално-правном партикуларизму државне службе
у Федерацији БиХ, различито поступање кантона без двојбе може имати негативне
посљедице не само на радно-правни статус државних службеника, него и на
њихову политичку непристраност, професионалност, компетентност и стручну
оспособљеност, а самим тим посљедично и на умањење квалитета услуга које
државна служба треба испоручити грађанима и правним субјектима. Извјесна
посљедица таквог стања је да ће права која је гарантирао Закон о државној служби
свим државним службеницима на територију цијеле Федерације, бити ограничена
само на териториј појединог кантона што нарушава успостављене стандарде
развоја људских потенцијала у Федерацији БиХ и доводи у питање наставак ре-
195
Наиме,већина кантона је најавила да ће донијети своје законе о државној служби (три кантона су
већ донијела своје законе).
196
Властите законе о државним службеницима и намјештеницима донијели су Западно-херцеговачки
(2008) и Посавски кантон (2011) и налазе се ван система државне службе у Федерацији БиХ.

MODERNA UPRAVA
формских процеса.197 Друга важна посљедица која извјесно настаје ако се кантони
одлуче на оснивање властитих агенција или сличних организацијских форми, у обла-
сти управљања људским потенцијалима је, повећање ионако превелике администра-
ције у јавном сектору и додатно финансијско оптерећење буџета кантона, што је у су-
протности са мјерама које се проводе за смањење јавне потрошње у Федерацији БиХ.198
У циљу превазилажења насталог проблема и превенирања негативних
посљедица, у другој половини 2010. године, на иницијативу Агенције за државну
службу Федерације БиХ у сарадњи са Федералним министарством правде и
кантоналним министраствима правосуђа и управе покренут је процес усаглаша-
вања ставова.199
Након одржаних консултација, до краја 2011. године већина кантона је
донијела прописе о преузимању одн. примјени Федералног закона о државној
служби на привременој основи.200
197
Регистар државних службеника који води Агенција за државну службу Федерације БиХ, представља
јединствену базу података за све државне службенике органа државне службе на подручју Федерације
БиХ. Структуиран је тако да се врло брзо може доћи до тражених података за анализе и извјештаје о
стању кадрова, а који стоје на располагању руководиоцима органа државне службе као и јединицама за
управљање људским потенцијалима. Преузимањем послова Агенције за државну службу ФБИХ од стране
кантоналних агенција води издвајању дијела Регистра у односу на кантоналне државне службенике, што
води његовој партикуларизацији и растакању јединствене базе података о државним службеницима на сва
три нивоа власти у Федерацији БиХ. Тиме се угрожава не само статистичка компонента вриједности
јединственог Регистра државних службеника него се онемогућава и отежава хоризонтална и вертикална
мобилност у државној служби везана за ажурне, цјеловите и промптне податке о свим државним
службеницима на једном мјесту.
198
Посљедице некоординираног законодавног дјеловања кантона могу бити деструктивне по јединство
основа државне службе у Федерацији БиХ, најмање из три кључна разлога: 1. права која је гарантирао
Закон о државној служби свим државним службеницима на територију цијеле Федерације своде се на
териториј једног кантона што води ограничавању мобилности државих службенка и урушавању
успостављеног стандарда развоја људских потенцијала у Федерацији БиХ. 2. некооординиран развој
процедура, стандарда и пракси у управљању људским потенцијалима који води неједнаком статусу,
обучености и опћем квалитету управљања људским потенцијалима, дакле различито у федералним и
кантоналним орагнима државне службе, те са битним разликама између самих кантона, а посебно у
јединицама локалне самоуправе; 3. повећање ионако превелике администрације у јавном сектору и
додатно финансијско оптерећење буџета кантона што је супротно рефомским мјерама које се проводе за
смањење јавне потрошње у Федерацији БиХ.
199
Уз асистенцију OSCE мисије у БиХ одржане су двије статусне конференције о стању државне службе у
Федерацији БиХ и потреби редефинирања постојећег нормативног оквира. Прва консултативна
конференција под називом: „ Функционисање система управе и статус запослених у органима управе у
Федерацији БиХ – нормативни оквир “ одржана је у децембру 2010.године, а друга у јуну 2011. године.
Резултат конференција је постизање високог степена сагласности о начину рјешавања насталог проблема
и понуда конкретних законских рјешења у усаглашеним текстовима Федералног закона о државним
службеницима и намјештеницима и модела кантоналног закона. При томе је битно да је постигнута
сагласност код већине кантона да Агенција за државну службу Федерације БиХ има потребна кадровска и
финансијска средства и искуство за провођење конкурсних продцедура за пријем државних службеника,
вођење јединственог регистра и едукацију државних службеника те да би се кантоналним законима о
државној служби из разлога финансијских уштеда у кантонима, ти послови за подручје кантона могли
повјерити Агенцији за државну службу Федерације БиХ.
200
Треба напоменути да два кантона нису исказала интерес за сарадњом. Ипак, већина кантона је на
иницијативу Агенције донијела прописе о преузимању одн. примјени Федералног закона о државној
служби на привременој основи док се на цјеловит системски начин не рјеши овај проблем.

MODERNA UPRAVA
Такођер је један број кантона приступио изради кантоналних закона који

су разултат проведених консултација са Федералним министарством правде и
Агенцијом и налазе се у различитим фазама законодавних процедура.201
Узимајући у обзир потребу за редефинирањем законског оквира државне
службе у Федерацији БиХ као посљедица потребе за усаглашавањем са поменутом
пресудом Уставног суда Федерације БиХ, али и уважавајући препоруке које су
дефиниране у стратешким реформским документима који обавезују Вијеће мини-
стара и владе ентитета, прије свега Ревидирани акциони план1 за реформу јавне
управе у БиХ, Агенција за државну службу Федерације БиХ је на захтјев Феде-
ралног министарства правде приступила анализи стања и законодавног оквира
државне службе у Федерацији БиХ ради идентифицирања кључних проблема и
уских грла у практичној примјени Закона о државној служби и других прописа
које у свом раду примјењује Агенција.202
Након свеобухватне анализе тренутног стања у државној служби у Феде-
рацији БиХ, Федерално министарство правде и Агенција за државну службу, пре-
дложили су нова норматривна рјешења за измјене и допуне наведених закона.203
НАЦРТ ЗАКОНА О ДРЖАВНИМ СЛУЖБЕНИЦИМА

И НАМЈЕШТЕНИЦИМА ФЕДЕРАЦИЈЕ БИХ
Потреба конзистентног законодавног уређења материје државних службе-

ника и намјештеника односно државне службе у Федерацији Босне и Херцеговине
одраз је реформских захтјева у области управљања људским потенцијалима у
201
Унско сански кантон је донио Закон о државној служби Унско-санског кантона 2011. године, који је
резултат сарадње федералних и кантоналних власти и садржи јединствене основне принципе уређења
државне службе и инструменте институционализиране сарадње у Федерацији БиХ. У фази припреме
нацрта су кантонални закони у Херцеговачко-неретванском и Кантону 10 (Ливно).
202
Влада Федерације БиХ је Закључком В. број:192/2011 од 7.03.2011.године задужила Федерално мини-
старство правде да у сарадњи са Агенцијом за државну службу и другим заинтересованим странама при-
преми интегрирани радни текст Закона о државним службеницима и намјештеницима у Федерацији БиХ
203
Прва етапа дјеломичне ревизије нормативног оквира државне службе у Федерацији БиХ успјешно је за-
вршена, у погледу испуњења три постављена циља, ступањем на снагу Закона о измјенама и допунама Закона о
државној служби Федерације БиХ, који је објављен у Службеним новинама Федерације БиХ, број: 4/12.
а) У погледу проведбе Пресуде Уставног суда Федерације БиХ, број 27/09 од 20. 04. 2010. године којом су
разграничене законодавне надлежности Федерације и кантона у овој области;
б) Омогућен је приступ јавним службама (државној служби) и кандидатима који су стекли диплому
високе стручне спреме по „Болоњском моделу“ студија, чиме се уклања дискриминација једне нове групе
дипломаната првог циклуса студија и усклађује са Европском конвенцијом о људским правима.
ц) Омогућено је једној категорији намјештеника у органима државне службе у Федерацији БиХ, да након
стицања дипломе високе стручне спреме могу под одређеним увјетима приступити конкурсу за позицију
државног службеника у истом или другом органу државне службе.
Четврти циљ планиране дјеломичне ревизије нормативног оквира државне службе у Федерацији БиХ,
који се односи на увођење ограничења периода постављења (мандата) на позицију руководилаца органа
државне службе који имају статус државног службеника, ниие постигнут у Закону о измјенама и
допунама Закона о државној служби..Наиме, оцијењено је сврсисходним да се тај циљ настоји постићи у
цјеловитом Закону о државним службеницима и намјештеницима Федерације БиХ.

MODERNA UPRAVA
управи, али и рјешавања практичних проблема који су уочени током примјене

закона и подзаконских прописа у области управљања људским потенцијалима.
Процес свеобухватног нормативног преуређења државне службе у Федера-
цији БиХ инициран је у другој половини 2012. године и обухвата припремање и
усвајање Закона о државним службеницима и намјештеницима Федерације БиХ,
кантоналних закона о државној служби и Закона о запосленицима у јединицама
локалне самоуправе.204
Резултат проведених консултација са кантонима уз подршку ОСЦЕ мисије
у БиХ, је припремање интегралног текста Закона о државним службеницима и
намјештеницима у Федерацији БиХ,205 који уважава уставне надлежности кантона
и поставља основна начела за уређивање државне службе у Федерацији БиХ,206
узимајући у обзир и препоруке из Ревидираног акционог плана1 за реформу јавне
управе у БиХ. Два су основна разлога доношења овог закона: потреба ускла-
ђивања прописа са Стратегијом реформе јавне управе, односно Ревидираним
Акционим планом 1 за проведбу Стратегије, обзиром да се истом предвиђа усагла-
шавање прописа на разини државе и ентитета, као и да се на јединственим прин-
ципима уређује радно-правни статус државних службеника и намјештеника у
органима државне службе у Федерацији БиХ.
С обзиром на актуелно стање државне службе које је одраз поменуте пре-
суде Уставног суда Федерације, према којој кантони у Федерацији БиХ имају из-
ворна законодавна овлаштења за уређивање ове материје на свом подручју, а с
друге стране потребу да се очувају и заштите до сада постигнути стандарди про-
фесионалне, интегриране и деполитизиране државне службе на цијелом простору
Федерације, успостављен је и одржаван континуиран институционални дијалог
Федералног министарства правде и Агенције за државну службу са кантоналним
министарствима надлежним за ову област како би се договорила за све прихват-
љива рјешења и јединствени (заједнички) принципи уређења државне службе у
Федерацији БиХ и кантонима.207
204
Закон о запосленицима у јединицама локалне самоуправе у Федерацији БиХ је заустављен у парла-
ментарној процедури због оспореног уставног основа Федерације да самостално уређује статусна питања
службеника и намјештеника у опћинској и градској администрацији.
205
Влада Федерације БиХ је 22.06.2012.године на 55.сједници Владе утврдила први нацрт Закона о
државним службеницима и намјештеницима у органима државне службе Федерације БиХ и исти је
упућен у парламентарну процедуру. Представнички дом Парламента ФБиХ усвојио је крајем новембра
2012. године Нацрт Закона и исти је упућен у јавну расправу. Након што је Влада Федерације утврдила
приједлог Закона, исти је усвојен у Представничком дому, али није добио подршку у Дому народа
Парламента Федерације БиХ.
206
Основна начела која гарантирају јединство система државне службе у Федерацији БиХ садржана су у
члану 6. Нацрта Закона: а) јединство процедура и критерија за пријем у државну службу, б) јединство
планова и програма за обуку државних службеника и намјештеника, ц) јединствене политике управљања
људским ресурсима и д) јединствен Регистар државих службеика и намјештеника.
207
У том циљу је у Мостару 15. 11. 2012. године одржана радно-консултативна конференција коју је орга-
низирало Кантонално министарство правосуђа, управе и локалне самоуправе Херцеговачко-неретванског
кантона у сарадњи са Агенцијом за државну службу Федерације БиХ и Федралним министарством правде
и уз подршку Оганизације за сигурност и сарадњу (OSCE) мисијом у БиХ. На конференцији је, уз учешће
кантоналних министарстава из области правосуђа и управе и синдиката државних службеника и на-
мјештеника, одржана стручна расправа о радном тексту Закона о државним службеницима и намј-
ештеницима ХНК и основним принципима система државне службе у Федрацији БиХ.

MODERNA UPRAVA
Оптималан начин успостављања односа између Федерације и кантона на

подручју управљања људским потенцијалима је да се Законом о државним
службеницима и намјештиницима Федерације БиХ дефинирају заједнички/осно-
вни принципи као претпоставка јединства система државне службе у Федерацији
БиХ; предвиде инструменти сарадње са релевантним кантоналним органима у
функцији очувања јединства државне службе и дефинира улога Агенције за
државну службу Федерације БиХ и Одбора државне службе за жалбе у односу на
примјену кантоналних закона на подручју управљања људским потенцијалима.208
Након што је у првој половини 2013. године ускраћена подршка Дома
народа Парламента Федерације БиХ предложеном тексту Закону о државним
службеницима и намјештеницима у Федерацији БиХ, Влада Федерације је
03.10.2013. године утврдила нови нацрт Закона о државним службеницима и
најештеницима и упутила га у редовну парламентарну процедуру.209
У тексту Нацрта закона садржана су бројна иновативна рјешења која обу-
хватају нарочито: нову категоризацију државних службеника, дефинирање појма
намјештеника и разграничење од осталих запосленика у органима државне служ-
бе,210 поједностављење процедура пријема у органе државне службе, скраћивање
рокова и отклањање уских грла у процедурама регрутације (запошљавања односно
постављења на радна мјеста), кретања у служби (напредовање), омогућавање боље
хоризонталне и вертикалне мобилности службеника и намјештеника (преласка из
органа у орган истог или другого нивоа власти) институционално јачање дисци-
плинске одговорности службеника и намјештеника и на крају прописивање казне-
них одредби на јачању дисциплине поштивања закона и подзаконских прописа на
подручју управљања људским потенцијалом у органу државне службе.
Значајну новину представља и законска одредба према којој се статус
државног службеника и намјештеника стиче уписом у регистар државних службе-
ника и намјештеника којег води Агенција за државну службу Федерације БиХ.
У односу на законско дефинирање радних мјеста у државној служби
предвиђена је нова категоризација радних мјеста државних службеника и увођење
петогодишњих мандата за руководеће државне служебнике.
Новим законским рјешењима предвиђене су три категорије радних мјеста
у државној служби Федерације БиХ:
208
Рационално рјешење је да се кантоналним прописима на Федерацију БиХ, делегирају послови из
реформске области управљања људским потенцијалима (регрутација државних службеника, вођење
јединственог регистра државне службе и едукација државних службеника) и њихово обављање за
кантоне, град и опћине повјери Агенцији за државну службу Федерације БиХ.
209
Нацрт закона о државним службеницима и намјештеницима Федерације БиХ номотехнички садр-
жи 98. чланова разврстаних у 11 поглавља. У даљем тексту износимо кратак преглед структуре (На-
црта) Закона по важнијим поглављима уз коментар битнијих законских рјешења и нормативних
новина.
210
У актуелном тексту Нацрта Закона о државним службеницима и намјештеницима новину пред-
ставља дефиниција појма намјештеника који раде на допунским пословима у органу државне
службе, подлијежу обавези полагања стручног управног испита, па се на тај начин појам „намје-
штеник“ раздваја од појма осталих запосленика који раде на опћим и помоћно-техничким пословима
и на које се примјењују опћи прописи о раду.

MODERNA UPRAVA
a) државни службеници са посебним овлаштењима и одговорностима, у коју

категорију улазе: секретар са посебним задатком, руководилац самосталне
управе и управне организације и руководилац управе и управне органи-
зације у саставу министарства;
b) руководећи државни службеници, у коју категорију улазе: секретар органа
државне службе, помоћник руководииоца/начелник основне организа-
цијске јединице и главни инспектор;
c) остали државни службеници,у коју категорију улазе: шеф основне органи-
зацијске јединице (којом не руководи руководећи државни служебник),
шеф унутрашње организацијске јединице, инспектор, стручни савјетник,
виши стручни сарадник и стручни сарадник.
Уважавајући захтјев Владе Федерације за измјеном статуса једне катего-
рије руководних државних службеника, принципијелно се тежило да та категорија
задржи статус државних службеника, али са посебним правним режимом који се
односи на мандат и начин избора, уз придржавање основних принципа деполи-
тизације државне службе. То конкретно значи да се мандати ове категорије руко-
водећих кадрова у управи морају разликовати и не могу изједначити са политич-
ким мандатима које имају министри и њихови савјетници. Иако се именују на
одређени петогодишњи мандатни период сва права остварују у складу са Законом
о државној служби током и након престанка функције, са правом да буду поново
реизабрани без посебног конкурсног поступка, ако њихов рад буде оцијењен
позитивно.211
У процедурама пријема које проводи Агенција дошло је до значајних за-
конских измјена: рокови за подношење пријава кандидата скраћени су са петнаест
на осам дана од дана објаве конкурса на wеб страници Агенције, прецизно је
дефиниран момент до када се може поништити објављени конкурс - до истека рока
за подношење пријава; број и састав чланова комисије за провођење конкурса је
измјењен са пет на три, од којих је по један члан из органа који врши пријем, један
из Агенције и један са листе експерата, што је допринос рационалнијем и ефи-
каснијем раду комисије за пријем и смањује трошкова органа. У погледу других
питања релевантних за статус државних службеника а односе се на попуну упраж-
њених радних мјеста, оцјењивање рада, распоред на ниже радно мјесто и
прекобројност, здравствену способност212 и сл., уведене су бројне новине.
Када је у питању исказана потреба за попуњавањем упражњеног радног
мјеста интерно оглашавање претходи јавном оглашавању, а поступак проводи
Агенција на захтјев органа државне службе. За разлику од ранијих законских рје-
шења интерно се оглашавање односи само на могућност пријаве државних служ-
беника из федералних органа власти, које је рјешење у функцији рационализације
211
Слично рјешење садржано је у Закону о државној служби БиХ за одређене категорије руково-
дећих државних службеника које поставља Вијеће министара БиХ.
212
Као новина прописан је обавезни љекарски преглед за државне службенике и намјештенике
најмање једанпут у три године, с изузетком да то писмено може затражити руководитељ органа у
свако доба када за то постоје нарочито оправдани разлози.

MODERNA UPRAVA
и искориштавања унутрашњих кадровских капацитета у органима државне службе

Федерације БиХ.
Новину у закону представља и одредба којом се омогућује полагање испита
опћег знања - стручног управног испита и пред комисијом Федералног мини-
старства правде. Међутим сматрамо неконзистентним законско рјешење према
коме програм полагања испита пред комисијом Влади предлаже Федерално мини-
старство правде, док програм испита опћег знања (IOZ) који се полаже у оквиру
конкурсне процедуре, Влади предлаже Агенција!? Сматрамо, како се ради о
јединственом програму за један испит који се полаже пред два различита органа
па се сходно томе програм треба предлагати и усвојити на исти начин. У том
смислу предлагачи требају бити равноправно Федерално министарство правде и
Агенција уз међусобне консултације.
Наредна новина проналази се у процедури постављења државног службе-
ника са листе успјешних кандидата. Наиме, новим рјешењем је предвиђено да
умјесто Агенције интервју са кандидатима са листе успјешних проводи руководи-
тељ органа државне службе, по процедури утврђеној опћим смјерницама кадровске
политике. Тиме руководитељ органа државне службе заснива своју одлуку о
избору на одређеним критеријима и преузима одговорност за избор кандидата са
листе, јер је и у случају да не изврши избор нити једног од кандидата са листе
сваком од њих омогућено право жалбе.
У погледу дисциплинске одговорности државних службеника и намјеште-
ника, значајну новину представља увођење трочланог професионалног дисци-
плинског органа - „Дисциплинско вијеће,“ које именује Влада Федерације, односно
владе кантона односно извршни орган јединице локалне самоуправе. Дакле, сваки
административни ниво има свој дисциплински орган као стално дисциплинско
тијело чији се чланови именују на одређени мандатни период и који за свој рад
примају накнаду. На овај начин је докинут неефикасни ситем ад хоц комисија чије
чланове делегирају органи државне службе против чијих се службеника одн.
намјештеника покреће и води дисциплински поступак.
У поглављу о намјештеницима прецизније се нормира дефиниција појма
намјештеника, послови које обављају и утврђује разлика према осталим запосле-
ницима који немају статус намјештеника и на које се примјењују опћи прописи о
раду али не и Закон о државним службеницима и намјештеницима.213 Због спе-
цифичности послова и задатака које обављају, ти запосленици не подлијежу
обавези полагања стручног управног испита, немају обавезу стручног усаврша-
вања и образовања, изузев посједовања посебних вјештина потребних за обављање
послова који су им додјељени, немају ни могућност напредовања у служби нити
посебна службена звања, а радно-правни однос у органу државне службе заснивају
закључивањем уговора о раду.
213
Према новој законској дефиницији: „Намјештеници обављају допунске послове из надлежности
органа државне службе који су функционално повезани са пословима основне дјелатности из
надлежности тих органа који се уређују прописом Владе Федерације, који непосредно доприносе да
се послови основне дјелатности могу у цјелини, правилно и ефикасно обављати и за чије је обављање
прописан као увјет стручни управни испит “

MODERNA UPRAVA
У погледу пријема намјештеника, новину представља законска одредба

према којој у састав трочлане комисије за пријем обавезно улази представник
Агенције за државну службу.
У погледу свих осталих неспецифичних права, овлаштења и одговорности,
те других статусних питања, на намјештенике се примјењују одредбе закона које
вриједе за државне службенике.
Законске одредбе о сарадњи са кантонима и праћењу извршавања Закона
посебно су важне за институционално осигурање јединствених основа система
државне службе у Федерацији БиХ. Тај се циљ осигурава оснивањем и радом
заједничке међувладине комисије за координацију законодавних активности и
развој добрих пракси у циљу унапређења управљања људским ресурсима у орга-
нима државне службе кантона и Федерације. Предвиђено је да владе кантона и
Влада Федрације најмање једанпут у шест мјесеци разматрају извјештај о про-
вођењу кантоналних и федералног закона у области државне службе и доносе
мјере за унапређење стања у државној служби и о томе једном годишње извјешта-
вају своје законодавне органе.
Посебан значај за очување јединства основа система државне службе на
цијелом простору Федерације у примјени закона и праксама има одредба којом је
дато овлаштење Агенцији за државну службу и Одбору државне службе Федера-
ције БиХ да могу обављати повјерене послове у области управљања људским ре-
сурсима из дјелокруга своје надлежности и за подручје кантона, уколико су за то
овлаштени законом кантона.
Значајну новину представља и увођење посебних казнених одредби, јер се
по први пут у овој области уводе конкретне казне за руководитеље органа и
овлаштене службене особе које крше закон или опструирају његово провођење.214
У прелазним и завршним одредбама, између осталог се уређује почетак
трајања петогодишњег мандата за затечене руководеће државне службенике, са
даном ступања на снагу закона, с тим да након истека мандата, ако не буду поново
реизабрани, осигурава им се распоред на друга руководна или адекватна радна
мјеста.
На крају овог кратког и сажетог прегледа основних законских рјешења
које представљају новину у нормативном регулирању подручја управљања људ-
ским потенцијалом у Федерацији БиХ, може се закључити да Нацрт Закона о
државним службеницима и намјештеницима представља солидан нормативни
основ за уређење система државне службе Федерације БиХ у складу са реформ-
ским захтјевима садржаним у Ревидираном акционом плану1 за проведбу Стра-
тегије реформе јавне управе у БиХ. Та констатација се посебно односи на она
законска рјешења која су у правцу очувања јединствених основа и стандардних
процедура пријема у државну службу у Федерацији БиХ, јединственог регистра
државних службеника и намјештеника, те система њиховог стручног образовања и
усавршавања, уз повјеравање тих послова Агенцији за државну службу Феде-
214
Казне су новчане и крећу се од 500,00 до 2.000,00 КМ за руководитеља органа државне службе
ако начини прекршај који је прописан законом.

MODERNA UPRAVA
рације БиХ, која је организацијски, кадровски и материјално-финансијски

оспособљена да на стандардизиран и професионалан начин ефикасно обавља
наведене послове за све органе државне службе у Федерацији БиХ. Ипак сматрамо
да Нацрт Закона није у потпуности обухватио све битне сегменте управљања
људским потенцијалима који су назначени у реформским документима, прије
свега у Ревидираном акционом плану 1, па је исте потребно и овом приликом
посебно назначити.
КООРДИНАТЕ ОПОРАВКА - ПРИЈЕДЛОЗИ ЗА УНАПРЕЂЕЊЕ

СИСТЕМА ДРЖАВНЕ СЛУЖБЕ У ФЕДЕРАЦИЈИ БИХ
Ради превазилажења евидентних проблема и недостатака у систему држав-

не службе у Федерацији БиХ неопходно је дефинирати мјере које треба предузети
на подручју управљања људским потенцијалима у органима државне службе на
сва три административна нивоа у Федерацији БиХ. То се првенствено односи на
редефинирање нормативног оквира у правцу доношења новог федералног закона и
кантоналних закона о државним службеницима и намјештеницима који ће се
заснивати на заједничким принципима и садржавати институционализиране ин-
струменте координације и сарадње ресорних министарстава ради усаглашавања
нормативних рјешења и уједначавања праксе на подручју управљања људским
потенцијалима на сва три административна нивоа у Федерацији БиХ.
Започети процес реформе јавне управе подразумијева и конзистентан закон
који ће обезбједити јединство основа система државне службе и представљати
основу за владавину права у овој области. Познато је да земље чланице ЕУ користе
знатан број принципа управе. владавина права, отвореност, транспарентност, непри-
страсност и једнакост пред законом. Ови принципи су уграђени у институције и
управне поступке на свим административним нивоима и одражавају концепт
„јединственог европског управног простора“ 215
Нови Закон о државним службеницима и намјештеницима у Федерацији
БиХ, треба свакако да садржи основна (заједничка начела) државне службе у Фе-
дерацији БиХ, али и нова законска рјешења која ће се заснивати на препорукама
садржаним у Ревидираном акционом плану 1 за проведбу Стратегије за реформу
јавне управе у Босни и Херцеговини.
Ипак,до потпуног остварења тог циља потребно је појачати напоре на по-
дручјима регрутације, обуке и стицања нових и проширивању постојећих знања и
вјештина државних службеника на једној страни, а с друге стране развијати мето-
де превенције непрофесионалног и коруптивног понашања у државној служби, а
посебно едуцирати државне службенике о етици у државној служби.216
215
Ђелмо Зенаид, Обим потребне реформе јавне управе у Босни и Херцеговини, Управа, No.1/2010,
Факултет за јавну управу Сарајево, стр. 19.
216
Етички кодекс за државне службенике у Федерацији Босне и Херцеговине („Службене новине
Федерације БиХ”, број: 7/05 и 82/09).

MODERNA UPRAVA
У циљу рационалнијег кориштења људских потенција у органима државне

службе у актуелном тренутку економске кризе и потребе уштеде средстава
нормативно уредити тзв. Интерно тржиште рада, што конкретно значи дати при-
оритет искориштавању унутрашњих резерви и код попуњавања упражњених мје-
ста у служби, претходно проводити интерно оглашавање или споразумно преу-
зимање државног службеника. На овај се начин настоји потакнути мобилност др-
жавних службеника између свих административних нивоа у Федерацији.
Рационално управљање људским ресурсима у државној служби подразу-
мијева предвидив нормативни оквир који уређује планирање запошљавања у орга-
не државне службе према унапријед исказаним потребама. Од посебне је важности
да се у текст нацрта Закона уврстити ново поглавље које јасно дефинира систем
планирања запошљавања у органима државне службе, односно успоставити Ка-
дровски план којег као предвидив кадровски оквир сваког административног
нивоа у Федерацији БиХ, усвајају владе Федерације, кантона, односно надлежни
орган јединице локалне самоуправе.
Увођењем подразреда у оквиру сваког радног мјеста, подробније норми-
рати питање унапређења државног службеника и намјештеника односно распореда
државног службеника и намјештеника у нижу категорију радних мјеста, а у складу
са постигнутим резултатима у раду и оцјеном рада.
Када је у питању развој професионалне каријере државног службеника,
посебно прелазак из категорије обичног државног службеника на средњи и виши
руководни ниво, потребно је развити нове и поузданије процедуре засноване на
комбиновању континуиране едукације и провјере менаџерских знања и вјештина,
уз могућност издавања цертификата за успјешно завршену обуку као предуслов за
аплицирање на руководећа радна мјеста средњег и вишег нивоа.
Увођење мандата за руководеће позиције у државној служби, посљедица је
настојања да се ојача политички утицај на руководеће државне службенике. Међу-
тим, у контексту реформских захтјева за очувањем начела аутономног статуса
државне службе у односу на политичке упливе, потребно је строго водити рачуна о
најмање двије ствари: да се мандати руководећих државних службеника не покла-
пају са мандатима политички номинираних функционера и да се законом гаранти-
ра континуитет државне службе каријерних државних службеника којима престане
мандат на одређеној руководећој позицији. У циљу очувања професионализма и
стручне компетенције на руководећим позицијама, законом прописати посебне
услове у погледу звања, знања и потребних менаџерских вјештина, односно осигу-
рати неутралан, транспарентан и предвидив систем селекције руководних кадрова
у државној служби.
Због тога је потребно подробније нормативно уредити систем стручног
образовања и усавршавања државних службеника и намјештеника, годишњим
планирањем, избором компетентних тренера за провођење стручног образовања и

MODERNA UPRAVA
усавршавања државних службеника и намјештеника, које организује и проводи

Агенција.217
Од посебног значаја за развој и унапријеђење система управљања људским
потенцијалима у органима државне службе је успостављање јединица за управ-
љање људским потенцијалима, које су задужене за послове планирања запошљава-
ња, унапређења обуке и усавршавања упослених у државној служби. На тај начин
органи државне службе треба да унаприједе капацитете за вршење послова из
области менаџмента људских потенцијала и обезбједе увјете за имплементацију
ХРМИС-а.218
Након доношења новог закона о државним службеницима и намјештени-
цима и подзаконских аката, органи државне службе требају извршити свеобу-
хватну анализу послова, приступити измјенама Правилника о унутрашњој органи-
зацији ради рационализације радних мјеста, с циљем увођење јединица за људске
потенцијале; успоставе јединствене класификације послова и стручних профила,
да се преиспитају стварни захтјеви сваког радног мјеста с циљем утврђивања
прецизнијих увјета за њихово обављање, прије свега у погледу компетенција и вје-
штина потребних за обављање сваког радног мјеста и у вези с тим, са Агенцијом
за државну службу планирати обуку државних службеника.
На крају можемо констатирати да је државна служба у Федерацији БиХ
још увијек оптерећена прекобројношћу, посебно намјештеника, неадекватном
организацијском структуром унутар органа државне службе и дифузним често и
конфузним описом послова за поједине извршиоце, неадекватним интрументима
за мјерење учинка на радном мјесту и оцјењивања државних службеника и њихова
још увијек недовољна обученост у потребним знањима и вјештинама.
Неопходно је утврдити стандарде односно критерије за утврђивање опти-
малног броја извршилаца у органима државне службе, посебно с аспекта неоп-
ходног броја намјештеника у односу на укупан број државних службеника, те
усвојити Смјернице за вођење кадровске политике у органима државне службе у
којим ће се, између осталог, утврдити критерији за смањење броја упослених
државних службеника и намјештеника.
Процес успоставе професионалне и деполитизиране државне службе у
Федерацији БиХ којег отежава нормативно правни партикуларизам дефиниран
редистрибуцијом уставних надлежности Федерације и кантона у законодавном
овлаштењу за уређење система државне службе претпоставља комплексан модел
координације и усаглашавања нормативних рјешења и праксе Федерације и кан-
тона на заједничким или бар компатибилним начелима како би се очувало једин-
ство основа система државне службе у Федерацији БиХ.
Други битан елемент у концепту новог приступа претпоставља једну
имплементаторску јединицу за управљање људским потенцијалима – Агенцију за
државну службу Федерације БиХ која располаже са потребним кадровским, мате-
ријално-финансијским капацитетима и има изграђену и уходану праксу која
217
Uredba o planiranju, organizaciji i provedbi stručnog obrazovanja i usavršavanja državnih
službenika u organima državne službe u FBIH Službene novine FBiH broj: 74/12.
218
HRMIS – „Human Resources Management Information System“ (Informacioni sistem za
upravljanje ljudskim resursima)

MODERNA UPRAVA
подазумјева стандардизиран приступ у провођењу процедура пријема државних

службеника, њихово тестирање и едукацију. Посебну пажњу треба усмјерити на
подручјима обуке и стицања нових и проширивању постојећих знања и вјештина
државних службеника на једној страни, а с друге стране развијати методе превен-
ције непрофесионалног и коруптивног понашања у државној служби, како би се
повратило пољуљано повјерење грађана и јавности. Подмлађивање државне
службе и развијање свијести о професионалној етици лишеној предрасуда, дискри-
минаторних и коруптивних поступака, уз разрађен систем постепеног напре-
довања у структурама државне службе на бази професионалних резултата и
способности, за које слиједи адекватна плата.
Развој професионалне каријере државног службеника уз континуирано,
планско и селективно усмјеравање путем едукације, стручне валоризације радног
учинка и етичног понашања представља пут ка успјеху, јер је ноторна чињеница
да се државни службеник не постаје преко ноћи, потребно је улагање труда,
времена и средстава, потребно је „одгојити државног службеника.“
ЗАКЉУЧАК
Имајући у виду озбиљност негативних посљедица на јединство система

државне службе у Федерацији БиХ, након доношења пресуде Уставог суда Фе-
дерације БиХ којом су разграничене законодавне надлежности кантона и
Федерације, сматрамо да је неопходно уз консултације са кантоналним властима,
ово важно питање уредити на јединственим принципима и омогућити државним
службеницима једнак, стандардизиран приступ свим органима државне службе у
Федерацији БиХ без територијалних ограничења, као и једнака права и дужности
свим државним службеницима у Федерацији БиХ.
У циљу очувања постигнутих резултата реформских процеса у области
јавне управе, али и испуњавање захтјева из стратешких докумената, посебно оних
наведених у Ревидираном акционом плану 1 реформе јавне управе у Босни и
Херцеговини, које је прихватила и Влада Федерације БиХ, приоритетно је доно-
шење новог Закона о државним службеницима и намјештеницима у Федерацији
БиХ који уважавајући уставна овлаштења кантона да нормативно уређују ову
област, нужно треба да садржи основне принципе јединства државне службе у
Федерацији БиХ на свим административним нивоима, који ће обезбједити
промовисање правичности, једнакости пред законом, етичну и стабилну државну
службу, али и ефикасне инструменте координације и сарадње Федералних и
кантоналних власти како би се јединство система државне службе у Федерацији
одржало у пракси.
С друге стране је неопходно постићи задовољавајући ниво усаглашености
нормативног оквира државне службе Федерације БиХ са прописима Републике
Српске и Босне и Херцеговине, на подручју управљања људским потенцијалима.
Наведено представља озбиљан разлог за очекиване интензивније реформ-
ске захвате како у нормативном тако и у практичном сегменту државне службе сва
три административна нивоа у Босни и Херцеговини.

MODERNA UPRAVA
Mr. sc. Sead Maslo

Director of the Civil Service Agency of the Federation of BiH
CIVIL SERVICE SYSTEM OF THE FEDERATION OF BOSNIA AND

HERZEGOVINA - BASIC CHARACTERISTICS, PROBLEMS AND
PROSPECTS OF PROGRESS
Abstract: The author of this paper intends to provide answers on question: How
to preserve the basic principles of Civil Service System in Federation of Bosnia and
Herzegovina if Federation and cantons have Constitutional jurisdiction to regulate Civil
Service System in its unit.
In the framework of the current situation, while opening the way to legislative
particularism of the civil service in the Federation, it raises a serious question on the
possibility of harmonisation of Civil Service System in the Federation, with regard to
the constitutional jurisdiction of each unit/canton to regulate its own Civil Service
System.
These questions need concrete answers and proposals of new legal solutions
which may guarantee the common principles and standards of the Civil Service System
in the Federation. These common principles represent linking element for the whole
administrative system, which means that the basic elements of the system of civil
servents in Federation and cantons shoud not be different from these principles. That
means elimination the possibility of occurence of different legal solutions and practices
regarding standards and conditions in Human Resources Management in the Federation,
including all administartive levels: federal administration, cantons, cities and munici-
palities.
In addition, author emphasises importance of new legislation should have a task
to regulate specific points in the field of HRM defined as priorities in Revised Action
Plan 1 for implementation of Strategy of public administaration reform in Bosnia and
Herzegovina.
Keywords: Civil service reform, Constitutional Jurisdiction, Legal Framework,
Legal Particularism, Human Resources Management, Standards and conditions, Civil
Sevice Agency, civil servants and other employees.
Литература:
- Demmke, Christoph 2004, Evropske državne službe između tradicije i reforme, Evropski
institut za javnu upravu, Maastricht. Prevod sa engleskog originala, Jadranka Mandarić,
izdavač za Bosnu i Hercegovinu: Agencija za državnu službu Bosne i Hercegovine,
Sarajevo

MODERNA UPRAVA
- Đelmo, Zenaid, 2010, Obim potrebne reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini,
Uprava, No. 1/2010, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo, str.17-35
www.ceeol.com/aspx/getdocument.aspx?logid=5&id=eb34c3e6...
- Maslo, Sead 2012, Revizija normativnog okvira državne službe u Federaciji Bosne i
Hercegovine- normativni okvir i prakse, de lege lata i de lege ferenda, Revija za pravo i
ekonomiju, br.2,Univerzitet Džemal Bijedić,Pravni fakultet Mostar,str.91-110
- OECD (1999)European Principles for Public Administracion, Sigma Papers, No.27,OECD
Publishing. http.//dx.doi.org/10.1787/5kml60zwdr7h-en
- Strategija reforme javne uprave i Akcioni plan 1/ Revidirani Akcioni plan 1, dostupno na:
www.adsfbih.ba
- Revidirani akcioni plan 1(za provedbu Strategije reforme javne uprave u BiH), 2011,
Kancelarija/Ured koordinatora za reformu javne uprave u BiH, www.parco.ba
- Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine FBiH br. 1/94 sa Amandmanima
- Ustavni sud Federacije BiH, presuda broj: U 27/09 od 20.04.2010.godine,
- Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije
BiH, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 4/12
- Zakon o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, Službene novine
Federacije BiH, broj: 35/05
- Zakon o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine
(“Službene novine Federacije BiH”, broj: 49/05)
- Zakon o plaćama i naknadama u organima vlasti Federacije Bosne i Hercegovine
(„Službene novine Federacije BiH”, broj 45/10)
- Uredba o pravilima disciplinskog postupka za disciplinsku odgovornost državnih
službenika u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH”, br. 72/04
i 75/09)
- Uredba o osnivanju Agencije za državnu službu Federacije Bosne i Hercegovine
(„Službene novine Federacije BiH”, broj: 48/03)
- Uredba o mjerilima, postupku i načinu ocjenjivanja rada rukovoditelja organa državne
službe koje postavlja Vlada Federacije Bosne i Hercegovine,Službene novine Federacije
BiH, broj 5/13 i 80/13
- Uredba o Registru državnih službenika, Službene novine Federacije BiH, broj 60/13
- Uredba o planiranju, organizaciji i provedbi stručnog obrazovanja i usavršavanja državnih
službenika u organima državne službe u FBIH Službene novine FBiH broj: 74/12
- Uredba o kriterijima za sticanje statusa trenera u provedbi stručnog obrazovanja i
usavršavanja državnih službenika u organima državne službe u Federaciji BIH, Službene
novine FBIH broj 20/13
- Pravilnik o jedinistvenim kriterijima, pravilima i postupku imenovanja i postavljenja
državnog službenika u organima državne službe u Federaciji BiH („Službene novine
Federacije BiH”, br. 7/05,8/10 i 75/10)
- Etički kodeks za državne službenike u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine
Federacije BiH”, broj: 7/05 i 82/09)
- Kolektivni ugovor za službenike organa uprave i sudske vlasti u Federaciji Bosne i
Hercegovine („Službene novine Federacije BiH”, br. 23/00 i 50/00)

MODERNA UPRAVA
Мр Бојан Влашки
Правни факултет
Универзитет у Бањој Луци
O ПРИСУСТВУ И ПРИМЈЕНИ ЕВРОПСКИХ НАЧЕЛА

ДОБРЕ УПРАВЕ У ПОЗИТИВНОМ ПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ
Резиме: У овом раду анализирано је присуство и степен примјене

европских начела добре управе у позитивном праву Републике Српске. Имајући у
виду потребу за њиховим усвајењем у контексту усклађивања са тзв. европским
управним простором, неопходно је утврдити институционалне претпоставке и
позитивно-правни оквир. С тим у вези, de lege lata су посматрана темељна начела
организационих, материјалних и процесних управно-правних прописа, са
посебним освртом на начела управног поступка. Изнесени су и одговарајући
приједлози за регулисање предметне материје de lege ferenda.
Кључне ријечи: начела добре управе, позитивно право Републике Српске,
начела управног поступка.
УВОД
Вишевијековни интелектуални напори истакнутих филозофа и правника на

пољу природних права човјека добили су своју правну потврду у другој половини
XX вијека, израдом значајних међународних и регионалних кодификација о
људским правима. Прва и темељна међу њима јесте Универзална декларација о
правима човјека из 1948, усвојена у оквиру Организације Уједињених нација. По
узору на ову кодификацију усвојен је низ других докумената о људским правима
међународног и регионалног значаја, од којих су за настанак начела добре управе
најзначајније Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода
из 1950. године (у даљем тексту: ЕКЉП) и Повеља о основним правима Европске
уније из 2000. (у даљем тексту: ПОПЕУ). Усљед тога, начела добре управе се у
правној теорији најчешће посматрају у европским оквирима. С обзиром да је
ЕКЉП настала у оквиру Савјета Европе, а ПОПЕУ представља тековину права
Европске уније, развој начела добре управе можемо посматрати у оквирима ове
двије организације.
Европски концепт добре управе почива на принципима као што су
поузданост и предвидивост, отвореност и транспарентност, те одговорност и

MODERNA UPRAVA
ефикасност.219 Уопште узевши, дефинисању концепта добре управе у европским

оквирима се може приступити на два начина - негативно и позитивно.
Негативне дефиниције појма добре управе супротстављају га појму лоше
управе,220 па се тако сматра да добра управа обухвата оно дјелање управе које није
обухваћено појмом лоше управе.221 Међутим, овим приступом се не може утврди-
ти садржина концепта добре управе, нарочито узимајући у обзир сложеност и
неодређеност појма лоше управе.
Позитивне дефиниције концепта добре управе разликују се по обиму
принципа које укључују у његову садржину. Теоретичари који усвајају шире схва-
тање садржине концепта добре управе, узимајући у обзир вишезначност овог
концепта, виде у њему тзв. кишобран право.222 Испод овог кишобрана се уврштава
читав низ процесних и материјалних принципа управног права, као и ванправних
правила. Практични резултат овог схватања јесу Европски кодекс доброг управног
поступања из 2001. године,223 предложен од Европског омбудсмана и усвојен од
Европског парламента, те Препорука Комитета министара Савјета Европе (2007) 7
о доброј управи.224 С друге стране, уже позитивно одређење даје концепту добре
управе изразити процесни карактер, посматрајући га као резултанту општих
процесних принципа управног права, чији је основни циљ заштита субјективних
права странака.225 Из овог схватања се на темељу праксе Европског суда правде
развило право на добру управу из члана 41. ПОПЕУ.226
Из претходно изложеног може се уочити да основу европског концепта
добре управе чине одређени процесни принципи управног права изведени кроз
праксу европских судова и кодификовани у одговарајућим документима. Осим
процесних принципа, у ове документе су уврштени и поједини материјални
принципи управног права. Иако је настао у раду правника и упућен је (у)правној
пракси, концепт добре управе није искључиво правног карактера, јер инспирацију
219
Видјети: П. Кунић, „Савремене тенденције у реформи јавне управе“, Модерна управа, бр. 2, Бања
Лука, 2009, стр. 10-15; М. О. Рађеновић, Право општег управног поступка, Правни факултет
Универзитета у Бањој Луци, Бања Лука, 2005, стр. 54-58; М. Давинић, “Појам добре управе”, Правни
живот, вол. 59, бр. 10, 2010, стр. 389-404.
220
М. Давинић, “Појам лоше управе“, Правни живот, вол. 57, бр. 10, 2008, стр. 717-731.
221
J. Ponce, “Good Administration and Administrative Procedures”, Indiana Journal of Global Legal Studies,
Summer 2005, стр. 555; E. Lanza, “The Right to Good Administration in the European Union: Roots, Rationes
and Enforcement in Antitrust Case-Law”, Teoria del Dirrito e dello Stato, no. 1-2-3, 2008, стр. 485.
222
I. Koprić, A. Musa, G. Lalić Novak, “Good Administration as a Ticket to the European Administrative
Space”, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 61, br. 5, Zagreb, 2011, стр. 1525; J. Mendes, “Good
Administration in EU Law and the European Code of Good Administrative Behaviour”, European
University Institute Working Papers, Law, no. 9, 2009, стр. 4; K. Kanska, “Toward Administrative Human
Rights in the EU – Impact of the Charter of Fundamental Rights”, European Law Journal, vol. 10, no. 3,
May 2004, стр. 306.
223
Видјети текст Кодекса на: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces (посјећено: 23. 10. 2013).
224
Видјети текст Препоруке на: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM (посјећено: 23.
10. 2013).
225
K. Kanska, op. cit., стр. 300; E. Lanza, op. cit., стр. 483.
226
Текст Повеље је доступан на: http://www.eucharter.org/home.php?page_id=1 (посјећено: 23. 10. 2013).

MODERNA UPRAVA
налази у филозофским идејама природног права, праведности и правичности. Сто-

га, у овај концепт улазе не само правно обавезујући процесни и материјални
принципи управног права, него и бројни принципи тзв. меког права.227 То
потврђује и једна од пресуда Европског суда правде, у којој се наводи: „правна
правила и добра управа могу се поклапати (...), али ови појмови нису синоними.
Када судови утврђују да је нешто потребно урадити у складу са добром управом,
они то раде јер не постоји прецизно правно правило...“.228 У истом смислу се
изјаснио и Европски омбудсман, истичући да и поред преклапања концепта добре
управе и принципа законитости, овај концепт (концепт добре управе – Б. В.) има
неисцрпне ванправне изворе.229 Да ли су конкретни принципи правно обавезујући
или нису, зависи превасходно од врсте аката у којима су они садржани, доносиоца
тих аката, као и поступка њиховог доношења. Без обзира на њихову правну
обавезност, сви ови принципи чине концепт добре управе и предуслов су за
приближавање идеалу добре управе у пракси.
Поред наведених принципа, не смије се превидјети ни значај општих
принципа и правила управног права држава чланица наведених организацаја. При
томе треба имати у виду међусобне утицаје и испреплетеност правила добре
управе које су тим путевима створени. У том свјетлу је нарочито важан повратни
утицај који принципи добре управе усвојени од институција Савјета Европе и
Европске уније врше на правне системе држава чланица (па и потенцијалних
чланица) ових организација. Сходно томе, усвајање европских начела добре
управе би требало бити у врху приоритета Босне и Херцеговине и Републике
Српске, у смислу испуњавања обавеза из чланства у Савјету Европе и процеса
придруживања Европској унији.
ИНСТИТУЦИОНАЛНИ И ПРАВНИ ОКВИР КОНЦЕПТА ДОБРЕ

УПРАВЕ У ПРАВУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ
Правни систем Републике Српске почива на постулатима европско-конти-

ненталне правне традиције. С обзиром да се концепт добре управе у европским
оквирима заснива на принципима управног права изведеним из националних
правних система европских држава и праксе европских судова, у правном систему
Републике Српске је могуће идентификовати низ принципа добре управе. Ови
принципи се односе на дјеловање различитих субјеката који врше управне
активности. У првом реду, ту су министарства, републичке управе и републичке
227
I. Koprić, A. Musa, G. Lalić Novak, op. cit., стр. 1521; J. Mendes, op. cit., стр. 3-5; K. Kanska, op. cit.,
стр. 304.
228
Пресуда Tradax Granhandel BV v. Commission (1984) E.C.R. 1385. Наведено према: М. Давинић,
“Појам добре управе”, стр. 390.
229
N. Diamandouros, The principle of good administration in the recommendations of the European
Ombudsman, Sofia, 17 September 2007; N. Diamandouros, Legality and good administration: is there a
difference?, Strasbourg, 15 October 2007.

MODERNA UPRAVA
управне организације, те привредна друштва, установе и друге организације

којима је законом повјерено вршење јавних овлашћења. У персоналном смислу,
дужност примјене принципа добре управе имају државни службеници и намје-
штеници када врше повјерене послове и задатке.230 Принципима добре управе се
руководе и субјекти контроле управе приликом вршења контролних активности
(другостепени органи управе; инспекцијски органи, нарочито управна инспекција;
судови када поступају у управном спору; Омбудсмен БиХ, у складу са својим
надлежностима; јавно мњење односно грађани и њихове организације).
Остваривање и заштита принципа добре управе у Републици Српској, као
једном од два равноправна ентитета у Босни и Херцеговини, првенствено се може
посматрати у свјетлу одредбе члана II став 2. Устава Босне и Херцеговине, којом
је прописано „да се права и слободе предвиђене Европском конвенцијом за
заштиту људских права и основних слобода и њеним протоколима директно
примјењују у Босни и Херцеговини, а ови акти имају предност над свим другим
законима“. Имајући у виду значај чланова 6. и 13. ЕКЉП за развој добре управе у
оквиру Савјета Европе, јасно је да ова одредба Устава БиХ представља темељ
развоја добре управе у Босни и Херцеговини и Републци Српској.
Устав Републике Српске не садржи експлицитне одредбе о концепту добре
управе, али афирмише принципе добре управе кроз одредбе о људским правима и
слободама, те одредбе о уставности и законитости.
Одредбе Устава Републике Српске о људским правима и слободама са-
држе сљедеће елементе европских начела добре управе: принцип недискрими-
нације (члан 10 Устава РС), право на једнаку заштиту права странака у поступку
пред судом и другим државним органом и организацијом, те право на жалбу или
друго правно средство (члан 16 Устава РС), право на накнаду штете причињене
незаконитим или неправилним радом службеног лица или државног органа, одно-
сно организације која врши јавна овлашћења (члан 17 Устава РС), право на
заштиту тајности података о личности, те право грађана на приступ подацима о
себи, садржаним у актима државних органа и у другим службеним евиденцијама
(члан 23 Устава РС), право грађана да јавно и без опасности од позивања на
одговорност и трпљења штетних посљедица износе мишљење о раду државних и
других органа и организација, да им подносе представке, петиције и приједлоге и
да на њих добију одговор (члан 32 Устава РС), право употребе свог језика и писма
(члан 34 Устава РС), дужност придржавања Устава и закона, те савјесног и
одговорног вршења повјерене јавне функције (члан 45 Устава РС).
У поглављу под називом Уставност и законитост прокламована је обавеза
сагласности закона, статута, других прописа и општих аката са Уставом (устав-
ност) и обавеза сагласности прописа и других општих аката са законом (зако-
нитост) (члан 108 Устава РС). Државни органи и организације које врше јавна
овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезама
230
Ове принципе су дужни поштовати и службеници у јединицама локалне самоуправе када врше
пренесене управне послове, а сматрамо да би их се требали придржавати и код вршења послова који
су у изворној надлежности јединица локалне самоуправе.

MODERNA UPRAVA
грађана или примјењивати мјере принуде и ограничења, само у законом про-

писаном поступку у коме је сваком дата могућност да брани своја права и
интересе и да против донесеног акта изјави жалбу, односно употреби друго
законом предвиђено правно средство (члан 111 Устава РС). Утврђено је и право на
употребу свог језика у поступку пред судом или другим државним органом или
организацијом која врши јавна овлашћења (члан 112 Устава РС).
Принципи добре управе присутни су и у системским законима и другим
прописима Републике Српске из области управе. Они се могу пронаћи како у
начелима и општим одредбама ових прописа, тако и у њиховим појединим
одредбама.
Закон о републичкој управи,231 као основни управно-организациони закон
у Републици Српској, у члану 8. одређује начела на којима се заснива дјелатност
органа управе, од којих се у контексту европских начела добре управе издвајају:
законитост, одговорност, непристрасност, политичка неутралност, дјелотворност,
благовременост у одлучивању, поштовање странке и јавност рада.
Закон о државним службеницима,232 упућујући на Кодекс понашања
државних службеника, утврђује принципе којих су државни службеници и
намјештеници дужни да се придржавају приликом обављања њихових послова. У
члану 5. Закона о државним службеницима истакнути су сљедећи принципи:
професионалност, непристрасност, одговорност, поштење, транспарентност, ефи-
касност и економичност.
Кодекс понашања државних службеника233 представља језгровит скуп
принципа којима се одређују правац и оквир дјеловања државних службеника у
Републици Српској, међу којима се могу наћи и принципи добре управе. Кодексом
су предвиђени сљедећи принципи рада државних службеника: професионална
непристрасност, одговорност, честитост, транспарентност, јавност, ефикасност и
економичност. Иако наизглед подсјећају на правила меког права, ови принципи
имају обавезујућу снагу за све који су запослени у управи у Републици Српској.
Обавезност одредби Кодекса појачана је одредбама Закона о државним службе-
ницима, јер повреда у Кодексу садржаних принципа представља тежу повреду
радне дужности и повлачи дисциплинску одговорност државног службеника.234
Посматрајући одредбе Кодекса, може се закључити да је основно тежиште ста-
вљено на спречавање сукоба интереса у раду државних службеника и осигурање
професионалне непристрасности и политичке независности. Ово је разумљиво, с
обзиром да је управа у Босни и Херцеговини и Републици Српској још увијек
231
Закон о републичкој управи, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 118/08, 11/09, 74/10,
86/10, 24/12 и 121/12.
232
Закон о државним службеницима, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 118/08, 117/11 и 37/12.
233
Кодекс понашања државних службеника Републике Српске, „Службени гласник Републике
Српске“, бр. 83/02 и 83/09.
234
Видјети члан 68. став 2. тачка љ) Закона о државним службеницима Републике Српске и тачку
14а. Кодекса понашања државних службеника.

MODERNA UPRAVA
рањива у погледу ових питања.235 Као предуслов за оживотворење принципа добре

управе у Републици Српској значајне су и одредбе других закона, међу којима се,
када је ријеч о принципу транспарентности, издваја Закон о слободи приступа
информацијама.236
Од посебног значаја за остварење принципа добре управе у Републици Срп-
ској су и управно-процесна начела садржана у Закону о општем управном поступку
(ЗУП),237 која ће бити предмет посебне анализе у сљедећем дијелу нашег рада.
Иако се превасходно односи на поступање суда у управно-судском по-
ступку, Закон о управним споровима (ЗУС)238 садржи одредбе које погодују
развоју добре управе. Тако, у управном спору суд испитује законитост оспореног
управног акта (члан 30. ЗУС-а), а странка може да захтијева накнаду штете која јој
је причињена актом који се оспорава (члан 11. ЗУС-а). Странка може покренути
управни спор због недоношења коначног управног акта по њеном захтјеву (члан
17. ЗУС-а), а тужена страна је дужна суду доставити списе из управног поступка
који се односе на предмет (члан 24. ЗУС-а). Коначно, у погледу обавезности
судских одлука из управног спора, органи управе чији су управни акти поништени
од стране суда дужни су приликом поновног рјешавања предметне управне ствари
поступити у складу са правним схватањем суда и уважити примједбе суда у
погледу поступка (члан 50. ЗУС-а).
ДОСТИГНУТИ НИВО СТАНДАРДА ДОБРЕ УПРАВЕ

У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ У ОБЛАСТИ УПРАВНОГ
ПОСТУПКА – НАЧЕЛА УПРАВНОГ ПОСТУПКА
Полазећи од садржине европских начела добре управе, није тешко при-

мијетити да језгро добре управе чине процесни принципи управног права. Гаран-
товање уживања права грађанима и пословним субјектима, као дио бројних
прописа међународног и националног карактера, остало би мртво слово на папиру
без правом уређеног поступка њиховог остваривања.239 Имајући ово у виду,
235
Видјети Извјештај Европске комисије о напретку Босне и Херцеговине у 2013. години, стр. 11. Извјештај
је доступан на: http://dei.gov.ba/dei/dokumenti/prosirenje/default.aspx?id=12692&langTag=sr-SP-Cyrl (посјеће-
но: 24. 10. 2013).
236
Закон о слободи приступа информацијама, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 20/01. У
смислу даљег унапређења транспарентности, вриједна помена је иницијатива институције Омбуд-
смена БиХ из Годишњег извјештаја о раду ове институције за 2011. годину, упућена Народној
Скупштини Републике Српске, у циљу покретања поступка доношења Закона о измјенама и
допунама Закона о слободи приступа информацијама.
237
Закон о општем управном поступку, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 13/02, 87/07 и
50/10.
238
Закон о управним споровима, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 109/05 и 63/11.
239
Ова процесна димензија права, свој основ има у начелу праведности, иманентном концепту добре
управе. Уочена је још у античком периоду и може се изразити кроз Платонову дефиницију
праведности, као „посједовања и дјелања онога шта коме припада“. Посједовање, у смислу наведене
дефиниције, може се довести у везу са материјалним правима, док дјелање има процесни смисао и

MODERNA UPRAVA
ваљаност поступања управе добија на значају и постаје неизоставан услов за

доношење ваљаних управних одлука и практично остварење принципа добре
управе.240 Сврха правног регулисања управних процедура је двојака и у складу је
са сврхом концептa добре управе. Прво, оне треба да обезбиједе обострану
заштиту јавних интереса, односно објективне законитости и појединачних, одно-
сно групних интереса. Друго, у остваривању првопоменуте сврхе, управне про-
цедуре треба да омогуће ефикасно вршење контроле над радом управе. Наведени
циљеви се настоје остварити путем двије врсте управних процедура: управног
поступка и управно-судског поступка. Ова два поступка су у великој мјери
повезана,241 а са становишта добре управе треба до допринесу ваљаности управног
одлучивања.
Управни поступак представља правно регулисану процедуру и садржи
управно-процесне норме о надлежности, току и контроли рада органа који
поступају у управним стварима. Ове норме се јављају у два облика. С једне стране
се налазе норме општег карактера и у Републици Српској су садржане у Закону о
општем управном поступку. Друга група управно-процесних норми је посебног
карактера и примјењују се у посебним управним областима, у складу са посебним
законима.242 Заједничка овим нормама је обавеза сагласности са основним
начелима управног поступка, садржаним у ЗУП-у. Начела ЗУП-а изражавају
суштину управног поступка и представљају ослонац за тумачење како општих,
тако и посебних управно-процесних норми.243 Осим тога, поједина начела
управног поступка имају кључну улогу у развоју концепта добре управе у правном
систему, нарочито ако се има у виду да и сама чине језгро европских начела добре
управе. С тим у вези, у ЗУП-у су садржана нека од основних начела добре управе,
као што су начело законитости, начело саслушања странке, начело о праву на
жалбу, начело о употреби језика и писма, али и начело сразмјерности, које је
треба да омогући уживање права која се посједују. Наведено према: Правда

http://sh.wikipedia.org/wiki/Pravda (посјећено: 25. 10. 2013).
240
С тим у вези је и Аристотелова изрека, која парафразирано гласи: „Ако си праведно пресудио, а
ниси праведно поступао, ниси праведан био.“
241
Међу најважнијим тачкама тог повезивања, узимајући у обзир позитивно право Републике
Српске, издвајају се: поједина начела ова два поступка, условљеност подношења управно-судске
тужбе кориштењем (или искљученошћу) управне жалбе, питање ћутања управе, питање извршења
управног рјешења и управно-судских пресуда, мијењање и поништавање рјешења у вези са
управним спором, управни спор пуне јурисдикције, понављање поступ(а)ка и супсидијарна и сходна
примјена парничних прописа у овим поступцима. Видјети: З. Р. Томић, „Управни поступак и
управносудски поступак (главни видови повезивања)“, Српска правна мисао, бр. 1-4, Бања Лука,
2000, стр. 91-103.
242
Као примјер се могу навести посебне управно-процесне норме у области пореза, садржане у
Закону о пореском поступку Републике Српске, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 102/11,
108/11 и 67/13.
243
Више о управном поступку у Републици Српској видјети код: М. О. Рађеновић, Право општег
управног поступка, Правни факултет Универзитета у Бањој Луци, Бања Лука, 2005. и М. О.
Рађеновић, Право посебних управних поступака, Правни факултет Универзитета у Бањој Луци, Бања
Лука, 2009.

MODERNA UPRAVA
дјелимично обухваћено начелом заштите права странака и заштите јавног инте-

реса. Та су начела присутна у готово свим значајнијим документима о доброј
управи у европским оквирима и представљају процесну границу концепта добре
управе у ЗУП-у Републике Српске. У наредним редовима ћемо приказати наве-
дена начела, поредећи их са принципима добре управе карактеристичним за
европски управни простор и истим или сличним начелима присутним у упо-
редном праву.244
Начело законитости (члан 5. ЗУП-а) – Ријеч је о темељном начелу сваког
правно регулисаног поступка. Законитост рада органа управе и других вршилаца
јавних овлашћења је conditio sine qua non оживотворења концепта добре управе у
управној пракси. Законитост, при том, има двије стране – материјалну (сагласност
активности управе са садржином закона и других прописа) и процесну (пре-
дузимање процедуралних радњи на законит начин). Поред тога, начело закони-
тости се односи и на акте које управа предузима на основу дискреционих
овлашћења, тако што се захтјева кретање управе у границама датих овлашћења и у
складу са њиховим циљем. У вези са тим, потребно је скренути пажњу на
садржину начела законитости у ЗУП-у Републике Српске, гдје је предвиђено да је
„орган законом или на закону заснованом пропису овлашћен да рјешава по
слободној оцјени“. Сматрамо да повјеравање овлашћења на рјешавање по сло-
бодној оцјени мора бити у искључивој надлежности законодавца, јер би у
супротном била могућа ситуација у којој би вршиоци дискреционих овлашћења
себи додјељивали нова или проширивали постојећа овлашћења. Законско повје-
равање дискреционих овлашћења у складу је са принципом подјеле власти, а како
произлази из члана 2. став 4. Прилога уз Препоруку Комитета министара Савјета
Европе (2007) 7 о доброј управи, допринијело би и развоју добре управе. Осим
тога, упоредноправни поглед на законска рјешења у сусједним државама иде у
прилог овом приједлогу.245
Начело саслушања странке (члан 9. ЗУП-а) – Једна од најважнијих
компоненти добре управе јесте пружање могућности странци да се изјасни о свим
чињеницама и околностима које су од значаја за доношење одлуке која се на њу
односи. Начело саслушања странке уграђено је у право на добру управу из члана
41. став 2. тачка 1. ПОПЕУ, члан 16. Европског кодекса доброг управног
поступања и члан 14. Прилога уз Препоруку Комитета министара Савјета Европе
(2007) 7 о доброј управи. Изузеци од овог начела могу бити предвиђени искљу-
чиво законом, било у самом ЗУП-у, било посебним законом. У вези са тим, било
244
Од упоредноправних извора начела управног поступка, у овом раду кориштени су: Закон о
управном поступку, „Службени лист СРЈ“, бр. 33/97, 37/01 и „Службени гласник Републике Србије“,
бр. 30/10, који се примјењује у Републици Србији; Закон о општем управном поступку Републике
Црне Горе, „Службени лист Републике Црне Горе“, бр. 60/03 и 32/11; Закон о опћем управном
поступку Републике Хрватске, „Народне новине“, бр. 47/09. Поред ових, позитивноправних извора,
кориштена је Радна верзија Нацрта закона о општем управном поступку Републике Србије из 2013.
године.
245
Видјети одредбе о начелу законитости у законима који регулишу општи управни поступак, а
примјењују се у Републици Србији, Републици Црној Гори и Републици Хрватској.

MODERNA UPRAVA
би добро прихватити формулацију из Препоруке Комитета министара Савјета

Европе (2007) 7 о доброј управи, према којој се законска одступања од начела
саслушања странке могу предвидјети „само када је саслушање странке очиледно
непотребно“ и уврстити је у начело саслушања странке из ЗУП-а. Тиме би се
нагласила неопходност образложеног одступања и недопуштеност неоправданог
избјегавања примјене овог начела.
Начело двостепености у рјешавању - право на жалбу (члан 12. ЗУП-а) –
Право на жалбу или друго правно средство из члана 16. и 113. Устава Републике
Српске, које као један од основних елемената правне државе постоји и у другим
правно регулисаним поступцима, изведено је у ранг начела управног поступка.
Начелно посматрано, управни поступак је конципиран у два степена, између којих
се налази жалба на првостепени управни акт (или првостепено ћутање управе), као
предуслов рјешавања у другостепеном управном поступку. Жалба се може
изјавити против коначног првостепеног рјешења, односно коначног првостепеног
ћутања управе.246 Други степен је у управном поступку последњи, јер жалба
против другостепеног рјешења није допуштена. Како је другостепено рјешење
увијек коначно, против њега је једино могуће тужбом покренути управни спор.247
У правилу, управни спор се може покренути и против оних првостепених
рјешења, против којих је право на жалбу законом искључено. Право на жалбу и
двостепеност управног поступка прихваћени су у члану 22. став 2. Прилога уз
Препоруку Комитета министара Савјета Европе (2007) 7 о доброј управи. Осим
тога, чланом 19. Европског кодекса доброг управног поступања предвиђена је
обавеза органа управе да поуче странку о праву на жалбу, односно друго правно
средство. Имајући у виду ову одредбу, налазимо да би у духу европских начела
добре управе у Републици Српској ЗУП-ом ваљало предвидјети обавезу органа
управе да странку упозна са могућношћу обраћања институцији Омбудсмена БиХ.
Тиме би се појачала правна заштита странака узимањем у обзир и оних случајеве
лоше управе који су изван домашаја управне и судске контроле управе. Осим тога,
у оквиру овог начела је потребно и изричито формулисати могућност покретања
управног спора против свих коначних управних аката, што би појачало правну
заштиту странака из управног поступка. Подразумијева се да би томе морале
претходити измјене релевантних одредби Устава Републике Српске и Закона о
управним споровима о искључењу права на покретање управног спора против
одређених управних аката.
246
Могућност употребе правног средства против ћутања управе садржана је и у члану 13. став 2.
Прилога уз Препоруку Комитета министара Савјета Европе (2007) 7 о доброј управи.
247
У вези са могућношћу вођења управног спора против коначних управних аката, указујемо на
једну одредбу Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-
отаџбинског рата Републике Српске, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 134/11, 9/12 и 40/12.
Наиме, чланом 100. овог закона прописано је да се против другостепеног рјешења донесеног по
ревизији првостепеног рјешења не може водити управни спор. Иако је у складу са чланом 113.
Устава Републике Српске и чланом 9. Закона о управним споровима, овакво законско рјешење је
противно члановима 6. и 13. Европске конвенције о људским правима, те члану 22. став 1. Прилога
уз Препоруку Комитета министара Савјета Европе (2007) 7 о доброј управи и представља плодну
основу за кршења начела добре управе у пракси.

MODERNA UPRAVA
Начело о употреби језика и писма (члан 16. ЗУП-а) – Ово начело има
двоструку улогу. Прво, да одреди службени језик и писмо на којима се води
поступак. Друго, да утврди право странке и другог учесника у поступку да
користи свој језик и писмо, уколико се поступак не води на њиховом језику и
писму.248 Основ за одређивање службеног језика и писма су одговарајуће одредбе
Устава Републике Српске (члан 7) и Закона о службеној употреби језика и
писма.249 Важност овог начела за концепт добре управе истакнута је у члану 41.
став 4. ПОПЕУ и члану 13. Европског кодекса доброг управног поступања.
Начело сразмјерности (члан 6. став 3. ЗУП-а) – Уврштено је у ЗУП у
оквиру начела заштите права странака и заштите јавног интереса, захтјевом за
примјеном најповољнијих мјера према странкама којима се на основу закона
налажу одређене обавезе. Услов за то је да се тим мјерама остварује циљ закона.
Како је сразмјерност у дјеловању управе један од првих принципа уврштених у
корпус добре управе, а есенцијална је за ограничавање дискреционе власти
управе, то је пожељно да начело сразмјерности буде издвојено као посебно начело
управног поступка. Овакво рјешење предвиђено је и чланом 6. Европског кодекса
доброг управног поступања, те чланом 5. Прилога уз Препоруку Комитета мини-
стара Савјета Европе (2007) 7 о доброј управи.
Премда представљају срж концепта добре управе у ЗУП-у Републике Срп-
ске, претходно наведена начела је немогуће строго разграничити и одвојити од
других начела ЗУП-а. С тим у вези је и чињеница да начела ЗУП-а чине
конзистентну и комплементарну цјелину, чији се смисао суштински не разликује
од сврхе концепта добре управе – заштите права странака у управном поступку уз
истовремено остварење јавних интереса. Стога је неопходно указати и на друга
начела ЗУП-а, која су од значаја за доношење ваљаних управних одлука и
остварење концепта добре управе у управном поступку Републике Српске. Међу
њима се нарочито издвајају начело ефикасности, начело економичности, начело
истине, начело слободне оцјене доказа и начело самосталности.
Преглед претходно приказаних начела и њихово довођење у везу са европ-
ским принципима добре управе јасно указују на укоријењеност елемената кон-
цепта добре управе у правном систему Републике Српске. С обзиром да су начела
ЗУП-а Републике Српске готово без измјена преузета из ЗУП-а СФР Југославије,
евидентна је и потреба да се она осавремене начелима добре управе који до сада
нису именована у нашем управном процесном праву. Поред начела сразмјерности,
које већ постоји у оквиру начела заштите права странака и заштите јавног
интереса, ваљало би у ЗУП уврстити начело заштите легитимних очекивања, као и
начело приступа подацима и заштите података.
248
Ово право се односи, како на припаднике других конститутивних народа и националних мањина
у Републици Српској, тако и на стране држављане.
249
Закон и службеној употреби језика и писма, „Службени гласник Републике Српске“, бр. 15/96.
Овај закон се примјењује у складу са Одлуком Уставног суда Републике Српске У-13/97, објављеном
у „Службеном гласнику Републике Српске“, бр. 7/98, којом је утврђено да одредбе члана 2. став 1,
члана 5. став 1 и 2, члана 6. и члана 11. Закона о службеној употреби језика и писма, нису у
сагласности са Уставом Републике Српске.

MODERNA UPRAVA
Начело заштите легитимних очекивања потиче из њемачке правне тра-

диције, одакле је пренесено у право Европске уније и уграђено у члан 10.
Европског кодекса доброг управног поступања. Теоријски основ овог начела лежи
у принципу правне сигурности. Држава мора гарантовати грађанима правни
континуитет и сигурност, као предуслов несметаног планирања и обављања њи-
хових активности. Да би легитимна очекивања грађана била задовољена, органи
управе морају доносити конзистентне одлуке. Управа не смије одступати од дате
праксе уколико нема ваљани разлог.250 Укратко, ово начело налаже управи да
поштује легитимна очекивања грађана и у складу с тим буде досљедна приликом
доношења својих одлука. Свако одступање од устаљене управне праксе мора бити
оправдано, засновано на закону и праћено навођењем посебних разлога у обра-
зложењу одлуке којом се врши такво оступање.251
Начело приступа подацима и заштите података треба да послужи
остваривању двије сврхе. С једне стране, оно се односи на право странке и других
учесника у поступку на приступ подацима који се односе на поступак, али и свим
другим информацијама од јавног значаја које су предмет Закона о слободи
приступа информацијама. С друге стране, неопходно је пружити одговарајући
ниво заштите података који се односе на приватност странака, других учесника у
поступку, али и трећих лица. Исто тако, тајни и повјерљиви подаци морају бити
заштићени, у складу са Законом о заштити тајних података. Предвиђањем овог
начела употпунио би се нормативни оквир концепта добре управе у Републици
Српској, имајући у виду да су право на приступ подацима и заштита личних
података саставни дио Устава Републике Српске (члан 23), права на добру управу
из члана 41. став. 2. тачка 2. ПОПЕУ, члана 21., 22., и 23. Европског кодекса
доброг управног поступања, те члана 9. и 10. Прилога уз Препоруку Комитета
министара Савјета Европе (2007) 7 о доброј управи.252
Имајући у виду чињеницу да се концепт добре управе у европским
оквирима формирао на темељу процесних принципа управног права, може се
констатовати да су начела ЗУП-а, као општег управно-процесног закона, кључна
претпоставка остварења принципа добре управе у Републици Српској. У том
циљу, потребно је именовати нова и модернизовати постојећа начела ЗУП-а, како
она која чине процесно језгро добре управе у Републици Српској, тако и друга
начела значајна за доношење ваљаних управних одлука.
250
А. Рабреновић, „Начела „квалитетне управе“ у праву Европске уније“, Јавна управа, Савет за
државну управу, бр. 1, 2002, стр. 165-166.
251
Начело заштите легитимних очекивања странака предвиђено је и чланом 5. Радне верзије Нацрта
закона о општем управном поступку Републике Србије из 2013. године.
252
Начело приступа подацима и заштите података уврштено је како у члан 11. Закона о опћем
управном поступку Републике Хрватске, тако и у члан 15. Радне верзије Нацрта закона о општем
управном поступку Републике Србије из 2013. године.

MODERNA UPRAVA
ОСВРТ НА УЛОГУ И ЗНАЧАЈ ИНСТИТУЦИЈЕ ОМБУДСМАНА ЗА

ЉУДСКА ПРАВА БИХ У ИЗГРАДЊИ ДОБРЕ УПРАВЕ У БОСНИ И
ХЕРЦЕГОВИНИ – ПОСЕБНО У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Концепт добре управе обухвата низ принципа којима се настоји обезби-

једити не само законитост и цјелисходност дјеловања органа јавне управе, него и
остварење принципа праведности и правичности у њиховом раду. Како се управна
контрола управе бави питањима законитости и цјелисходности, а судска контрола
управе за предмет има искључиво законитост управног (не)поступања, то је у
савременим државама неопходно успоставити механизме којима ће поред
незаконитих и нецјелисходних аката и поступака, управа бити позивана на одго-
ворност и за оне који се могу означити неправедним, неправичним или немо-
ралним. Такви механизми су у највећој мјери утјеловљени у једну институцију
шведског поријекла – омбудсман.253
Институција омбудсмана у Босни и Херцеговини настала је на основу
анекса IV и VI Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини. Први
Омбудсман БиХ именован је од стране предсједавајућег Организације за европску
безбједност и сарадњу (ОЕБС) на мандат од 5 година. Пред сам истек овог
периода, правни оквир институције Омбудсмана БиХ употпуњен је Законом о
Омбудсмену за људска права БиХ, наметнутим одлуком Високог представника
међународне заједнице за БиХ, 13. децембра 2000. године.254 Исте године су
изабрани омбудсмани у ентитетима - Републици Српској и Федерацији БиХ. У
међувремену, у циљу испуњавања услова које је у процесу стабилизације и
придруживања поставила Европска унија, те обезбјеђења једнаког нивоа заштите
људских права, као и економичнијег, ефикаснијег и функционалнијег рада
институције Омбудсмана БиХ, дошло је до обједињавања свих институција
Омбудсмана у Босни и Херцеговини.255
253
Ова институција (Justitieombudsman) је настала ступањем на снагу шведског Устава из 1809. године,
као резултат политичких борби између шведског краља апсолутисте Густава IV и Парламента. Уставом
је утврђено да омбудсмана именује шведски Парламент, а задатак омбудсмана је да контролише
дјеловање управе у име Парламента. Ријеч „омбудсман“ је, такође, шведског поријекла и означава
„повјереника“, „представника“, „заступника“. Након настанка у Шведској (сличне институције су
постојале и раније, и то у Старом Риму, Индији, Кини и исламским калифатима), институција
омбудсмана је успостављена у Финској (1919), а потом у Данској (1955) и Норвешкој (1962). Из
скандинавских земаља (нарочито по узору на данског омбудсмана) ова се институција до краја XX
вијека проширила у преко 130 држава свијета. О процесу ширења институције омбудсмана у свијету
видјети: М. Давинић, „Комплексност процеса ширења институције омбудсмана“, Зборник радова
Правног факултета у Нишу, LVII, Ниш, 2011, стр. 101-111.
254
Закон је накнадно усвојен од стране оба дома Парламентарне скупштине БиХ. Законом је
прописано да институцијом руководе три омбудсмена именована од стране Парламентарне
скупштине БиХ на период од шест година. Видјети: Закон о омбудсмену за људска права Босне и
Херцеговине, „Службени гласник БиХ“, број 19/02, 35/04, 32/06 и 38/06.
255
Правни основ ових промјена је био Закон о измјенама и допунама Закона о Омбудсмену за
људска права БиХ из 2006. године. У вези са реализацијом наведених измјена и допуна Закона,
крајем 2008. године именовани су нови омбудсмани, док је спајање ентитетских омбудсмена са
институцијом Омбудсмана БиХ довршено 2010. године.

MODERNA UPRAVA
Према члану 1. Закона о Омбудсмену за људска права БиХ, Омбудсман је

независна институција, успостављена у циљу промовисања добре управе и
владавине права, заштите права и слобода физичких и правних лица, како је
гарантовано Уставом Босне и Херцеговине и међународним споразумима који се
налазе у додатку тог Устава, која ће с тим у вези надгледати активности
институција Босне и Херцеговине, њених ентитета и Брчко Дистрикта. Предмет
контроле Омбудсмана БиХ су слабо функционисање или повреде људских права и
слобода почињене од стране било којег органа, установе или друге институције
власти у БиХ (државног, ентитетског, кантоналног или локалног), као и приватних
субјеката који обављају јавне дужности.
За разлику од већине сличних институција у свијету, Омбудсман БиХ је
овлашћен да контролише функционисање судског система и поступање судова у
појединачним предметима. Омбудсмански поступак се покреће по пријему жалбе
или по службеној дужности. Предност омбудсманског поступка је у томе што
омогућава ефикаснију, јефтинију, непосреднију и свеобухватнију заштиту грађана
у односу према органима јавне власти. За разлику од других контролних
субјеката, омбудсмани се не ограничавају на испитивање законитости и
цјелисходности, а у свом су раду дужни придржавати се принципа праведности и
моралности (члан 15. Закона о омбудсмену за људска права БиХ), што је погодна
основа стварања услова за развој добре управе.256
Када је ријеч о досадашњим активностима у промовисању принципа добре
управе у Босни и Херцеговини и Републици Српској, чини се да потенцијал
институције Омбудсмана БиХ у овој области није до краја искориштен. Доса-
дашњи ангажман омбудсмана се претежно оријентисао на питања заштите људ-
ских права и слобода, док је развој принципа добре управе био у другом плану.
Примјера ради, од укупног броја жалби примљених у 2012. години (3124), свега
381 се односило на управу. Међу њима се налази 116 жалби упућених у вези са
радом органа управе у Републици Српској. Вјероватно је да овако мали број жалби
на рад управе представља резултат недовољне информисаности грађана о
могућностима које пружа обраћање омбудсману и навикнутости на традиционалне
механизме контроле управе. Стога је потребно додатно популаризовати значај и
улогу омбудсмана као механизма контроле управе. Жалбе упућене омбудсману се
претежно односе на дужину трајања управног поступка, ћутање администрације,
неефикасну реакцију инспекцијских служби и непоступање органа управе у
законским роковима приликом одлучивања о различитим захтјевима странака.257
Од укупно 42 упућене препоруке, које се односе на поступке који се воде пред
органима јавне управе у Републици Српској, реализовано је тек 18 препорука (од
тога двије дјелимично). Ови подаци недвосмислено указују на потребу јачања
256
Институција Омбудсмана БиХ је у Уводној ријечи Годишњег извјештаја о раду иституције за
2011. годину истакла значај изградње добре управе у процесу европских интеграција Босне и
Херцеговине, те важност улоге Омбудсмана БиХ у том процесу.
257
Видјети Годишњи извјештај о раду иституције Омбудсмана за људска права БиХ за 2012. годину,
стр. 24.

MODERNA UPRAVA
институције Омбудсмана БиХ и правног оквира контроле управе од стране

омбудсмана, како би принципи добре управе постали видљивији у пракси.
Уважавајући европске стандарде добре управе, као и принципе утврђене у
Декларацији о доброј управи Парламентарне скупштине БиХ,258 Омбудсман БиХ
би требао да приступи њиховој даљој разради и приближавању јавној управи и
грађанима. Погодан начин за то, већ опробан у пракси Европског омбудсмана и
других институција омбудсмана, јесте доношење Кодекса доброг управног
дјеловања. Имајући у виду разноликост управних структура на простору Босне и
Херцеговине, овај Кодекс би уједначио принципе добре управе, систематизовао
захтјеве и очекивања које управа треба да испуни према грађанима и привредним
субјектима, те пружио јасне оквире контролног рада Омбудсмана БиХ у односу на
управу. Како би се садржина и сврха ових принципа оствариле у пракси, потребно
је приступити њиховом приближавању државним службеницима, намјеште-
ницима, другим вршиоцима јавних овлаштења, пословној заједници и грађанима.
У том смислу, неопходно је осигурати одговарајући ниво сарадње Омбудсмана
БиХ са медијима и организацијама цивилног друштва, те организовати програме
едукације заинтересованих субјеката.
ЗАКЉУЧАК
Из претходних редова произлази да су принципи добре управе у знатној

мјери присутни у позитивном праву Републике Српске. Може се уочити да су ови
принципи регулисани нормама класичног права, а чак и они регулисани Кодексом
понашања државних службеника заштићени су законским санкцијама. Ово
представља разлику у односу на принципе добре управе присутне у европском
управном простору, који су великим дијелом обухваћени правилима тзв. меког
права. Осим тога, принципи добре управе у Републици Српској су обухваћени
како Уставом и организационим прописима (Закон о републичкој управи, Закон о
државним службеницима, Кодекс понашања државних службеника), тако и
процесним прописима, међу којима се издваја Закон о општем управном поступку.
Како правни систем Републике Српске не садржи неке од принципа добре
управе карактеристичне за европски управни простор, а нарочито правила тзв.
меког права, евидентна је потреба за инкорпорацијом одређених принципа
садржаних у документима Савјета Европе, али и стандарда добре управе који се
примјењују у Европској унији и њеним државама чланицама (у контексту поли-
тичког опредјељења Републике Српске и Босне и Херцеговине за интегрисање у
Европску унију). У том циљу, акценат треба ставити на поједностављење управ-
них процедура, између осталог путем осавремењивања садржине начела управног
поступка. Поред тога, значајнију улогу у процесу изградње добре управе у
Републици Српској треба да преузме и институција Омбудсмана за људска права
БиХ. С тим у вези, пожељно би било усвајање Кодекса доброг управног дјело-
258
Декларација о доброј управи, „Службени гласник БиХ“, бр. 19/09.

MODERNA UPRAVA
вања, који би детаљније разрадио принципе садржане у организационим и

процесним прописима. Требало би обухватити шири круг принципа добре управе,
као што су принципи заштите легитимних очекивања, заштите личних података и
слободе приступа подацима, те принцип услужности у односу према грађанима.
Bojan Vlaški, LLM

Faculty of Law, University of Banjaluka
PRESENCE AND IMPLEMENTATION OF THE EUROPEAN

PRINCIPLES OF GOOD ADMINISTRATION IN THE LEGAL
SYSTEM OF THE REPUBLIC OF SRPSKA
Abstract: This paper analyzes the presence and degree of implementation of the
European principles of good administration in the legal system of the Republic of
Srpska. Given the need for their adoption, in the context of harmonization with the so-
called European administrative space, it is necessary to establish the institutional
conditions and positive legal framework. In this regard, de lege lata are considered
fundamental principles of organizational, material and procedural administrative legal
regulations, with special reference to the principles of administrative procedure. It also
gives suggestions for appropriate regulation of the subject matter de lege ferenda.

MODERNA UPRAVA
Радмила Драгишић
Помоћник министра у Ресору за европске интеграције
(Министарство за економске односе и регионалну сарадњу, Влада Републике Српске)
ПРАВИЛО „SUUM CUIQUE“ У СЛУЖБИ БРАЊЕЊА ПРИМАТА И

АУТОНОМИЈЕ ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
I УВОД
Суд правде Европске уније (у даљем тексту: Суд правде) надлежан је за

поступање у бројним и разноврсним поступцима које је тешко обухватити
посредством рада ове врсте, па је аутор одлучио дати приоритет поступку на чије
је вођење Суд овлаштен посредством члана 218. став 11. лисабонског Уговора о
функционисању Европске уније (у даљем тексту: TFEU259). Ријеч је о поступку
чије вођење могу иницирати држава чланица, Европски парламент, Савјет или
Комисија у сврху прибављања мишљења Суда правде о томе да ли је предвиђени
међународни споразум у складу са Уговорима.
Ради бољег разумијевања сврхе преиспитивања рјешења из потенцијалних
међународних споразума, послужиће примјер који се односи на поступање Суда
правде у поступку у којем је, по захтјеву Савјета, цијенио рјешења предвиђена
Нацртом споразума о европском и комунитарном суду за патенте, те је своје
мишљење основао на низу одредби из TFEU којiма се, implicite, указује на примат
и аутономију права Европске уније.
Прије свегa, у наставку дајемо кратак приказ историјског развоја одредби
Уговора које се односе на поступак закључења међународних споразума посред-
ством којег се може уочити својеврсно јачање улоге институција које су изворно
имале мандат да захтијевају од Суда доношње мишљења у релевантном дијелу, те
својеврсно настојање да се овај мандат прошири и на Европски парламент. Наве-
дени приказ и информације које слиједе послужиће и у сврху сагледавања оквира
у складу са којим је Суду дозвољено да поступа на основу члана 218. став 11.
TFEU, као и његовог настојања да максимално искористи скуп Уговорних и
разних организационих норми како би сачувао свој положај у правосудном
систему Уније.
259
Скраћеница: „TFEU“ сложена је од почетних слова ових ријечи преведених на енглески језик
(енг. Treaty on the Functioning of the European Union)

MODERNA UPRAVA
II ПРИКАЗ РАЗВОЈА ОДРЕДБИ О ПОСТУПКУ ЗАКЉУЧЕЊА

МЕЂУНАРОДНИХ СПОРАЗУМА
Још је чланом 228. Уговора о оснивању европске економске заједнице (у

даљем тексту: TEEC) одређено да, када је тим уговором предвиђено закључивање
споразума између Заједнице и једне државе или више држава или међународне
организације преговоре о таквим споразумима води Комисија260. Споразуме за-
кључује Савјет, након, када се то захтијева овим уговором, савјетовања са
Парламентом. Савјет, Комисија или држава чланица могу унапријед затражити
мишљење Суда о томе да ли је предвиђени споразум у складу са одредбама овог
уговора. Ако је мишљење Суда негативно, споразум може ступити на снагу само у
складу са чланом 236. којим је прописано да влада било које државе чланице или
Комисија могу поднијети Савјету приједлог за ревизију Уговора. Ако Савјет на-
кон консултација са Парламентом и, по потреби, с Комисијом, да позитивно
мишљење о сазивању конференције представника влада држава чланица, сазива се
конференција ради усаглашaвања у вези са измјенама овог уговора. Измјене
ступају на снагу након што их ратификују све државе чланице, у складу са својим
правним системима. Споразуми закључени на основу Уговора обавезујући су за
институције Заједнице и државе чланице.
Одредбе наведеног члана TEEC надограђиване су посредством већег
дијела ревизија оснивачких уговора. Тако су измјене и допуне из Мастрихта учи-
ниле да предметни члан постане свеобухватнији и конкретнији. С тим у вези,
извршена је и допуна увођењем одредбе према којој Савјет, приликом давања
овлаштења Комисији да започне преговоре за закључење међународног спо-
разума, именује посебне одборе који јој помажу у преговарању. Такође, конкретно
је утврђен и начин одлучивања Савјета, при чему се експлицитно алудирало на
члан 238. Уговора, којим је прописано да Заједница може с једном или више
држава или међународних организација склапати споразуме о придруживању који
укључују узајамна права и обавезе, заједничко дјеловање и посебне поступке261.
Кроз увођење детаљних и конкретних одредби о начину одлучивања настојао се
дати изразитији утицај Парламенту. Премда, наведени утицај и даље није био
видљив у случају закључивања споразума из члана 113. став 3. Уговора262. Одред-
ба која се односи на могућност да Савјет, Комисија или држава чланица траже
мишљење Суда о усклађености међународног споразума с одредбама Уговора
суштински није мијењана, осим што се у случају када је мишљење Суда
260
Поред одредбе из овог члана, потребно је погледати и одребе садржане у оквиру Главе I (Одредбе
о институцијама), Поглавље I, Одјељак 4, чл. 164. до 188. овог уговора.
261
У вези са одступањем од члана 228. погледати и члан 109. Уговора из Мастрихта
262
Члан 113. став 3. гласи: „Кад је потребно преговарати о склапању споразума с једном или више
држава или међународних организација, Комисија даје препоруке Савјету који овлашћује Комисију
да започне потребне преговоре. Преговоре води Комисија, уз савјетовање с посебним одбором
именованим од стране Савјета у сврху помагања Комисији при обављању тог задатка, а у оквиру
директива које јој Савјет може упутити. Примјењују се одговарајуће одредбе члана 228.“.

MODERNA UPRAVA
негативно, сада упућује на члан N Уговора о Европској унији263. Потребно је

подсјетити и да је извршена допуна у смислу да је у текст уврштен нови члан
228.а којим је прописано дјеловање Савјета за случај када се заједничком пози-
цијом или заједничком акцијом донесеним у складу са одредбама Уговора о
Европској унији у вези са заједничком спољном и безбједносном политиком,
предвиђа дјеловање Заједнице којим се дјелимично или у потпуности прекидају
или ограничавају економски односи с једном или више трећих земаља. Наиме,
према одредби уврштеног члана, Савјет предузима потребне хитне мјере, при
чему одлучује квалификованом већином, на приједлог Комисије.
Уговор из Амстердама, такође, уводи измјене и допуне члана 228. Исте се,
између осталог, односе на уношење одредбе према којој о потписивању спо-
разума, које може бити праћено одлуком о привременој примјени прије ступања
на снагу и о склапању споразума, квалификованом већином одлучује Савјет, на
приједлог Комисије. Уводи се и одредба о поступцима који се примјењују на
одлуку о суспензији примјене извјесног споразума или на заузимање позиције која
се у име Заједнице усваја у оквиру тијела које је основано споразумом. Констатује
се да Европски парламент треба без одгађања и у потпуности бити обавијештен о
свим одлукама које се односе на привремену примјену или суспензију споразума
или на заузимање позиције коју Заједница заступа у неком тијелу које је основано
споразумом на основу члана 238. Уговора. Одредба која се односи на могућност
тражења мишљења Суда, у напријед поменутом смислу, није мијењана.
И према Уговору из Нице, конкретније према његовом члану 300. став 6,
Суд правде надлежан је за давање мишљења о томе да ли је предложени међу-
народни споразум усклађен са Уговором, с тим да је, од ступања на снагу овог
уговора, за подношење захтјева за давање мишљења активно легитимисан и
Европски парламент264.
Лисабонски уговор даје језгровит приказ (компилацију) свих напријед
наведених рјешења која је сврстао у Дио V, Главу V (Међународни споразуми),
члан 218 TFEU. Наведеним чланом, који је издијељен у 11 ставова, утврђени су
начин преговарања и закључења споразума између Уније и трећих земаља или
међународних организација. У складу са лисабонским рјешењима, Савјет одо-
брава отварање преговора, доноси смјернице за преговоре, одобрава потписивање
263
Члан N гласи: „(1) Влада било које државе чланице или Комисија могу Савјету подносити
приједлоге за измјену Уговора на којима се Унија оснива. Ако Савјет, након савјетовања с
Европским парламентом и ако је то потребно, Комисијом, изнесе мишљење у корист сазивања
конференције представника влада држава чланица, конференцију сазива предсједник Савјета како
би се заједничком сагласношћу утврдиле намјераване измјене ових уговора. У случају институ-
ционалних промјена у монетарном подручју, потребно је савјетовати се и с Европском централном
банком. Измјене ступају на снагу након што их ратификују све државе чланице у складу са својим
уставним одредбама. (2) Конференција представника влада држава чланица сазваће се 1996. године
како би се размотриле оне одредбе овог уговора за које се предвиђа ревизија у складу с циљевима
одређеним чл. А и Б.“.
264
Уговор из Нице о измјени Уговора о Европској унији, Уговора о оснивању европских заједница и
одређених са њима повезаних аката потписан је 26. децембра 2001. године, а ступио је на снагу 1.
фебруара 2003. године.

MODERNA UPRAVA
споразума и закључује их. Кад се предвиђени споразум односи искључиво, или у

већем дијелу, на заједничку спољну и безбједносну политику, Комисија или
Високи представник Уније за спољне послове и безбједносну политику дају
препоруке Савјету, који доноси одлуку којом се одобрава отварање преговора, те
којом се, овисно о предмету предвиђеног споразума, именује преговарач Уније
или вођа њеног преговарачког тима. Савјет може преговарачу дати смјернице и
именовати посебан одбор који ће му помагати у преговорима. Нарочито се указује
да се преговори морају одвијати у консултацијама са посебним одбором. Савјет на
приједлог преговарача доноси одлуку којом се одобрава потписивање споразума
и, према потреби, његова привремена примјена прије ступања на снагу. С тим у
вези, стриктно се раздвајају случајеви у којима да би донио одлуку Савјет прет-
ходно мора прибавити сагласност Парламента, од оних у којима одлуку може
донијети и на основу консултација са истим. Наиме, осим у случају када се
споразум односи искључиво на заједничку спољну и безбједносну политику,
Савјет након прибављања сагласности Парламента доноси одлуку о закључивању:
споразума о придруживању; споразума о приступању Уније Европској конвенцији
за заштиту људских права и основних слобода265; споразума којима се, посред-
ством поступака сарадње, успоставља посебан институционални оквир; споразума
о знатним буџетским посљедицама за Унију и споразума који се односе на
области на које се примјењује редовни законодавни поступак или посебан
законодавни поступак кад је потребна сагласност Европског парламента. Европ-
ски парламент и Савјет могу се, у хитним случајевима, договорити о року за
давање сагласности. У осталим случајевима, Савјет доноси одлуку након консул-
товања са Европским парламентом који даје своје мишљење у року који Савјет
утврђује зависно од хитности предмета. Ако мишљење Парламента није донесено
у року, Савјет може дјеловати. Изузето, при склапању споразума, Савјет може
овластити преговарача да у име Уније одобри измјене споразума ако тај споразум
предвиђа да се измјене доносе у поједностављеном поступку или од стране тијела
основаног на основу споразума. Савјет за такво овлаштење може поставити
посебне услове. Током читавог поступка Савјет, углавном, одлучује квалификова-
ном већином. Једногласно ће одлучивати када се споразум односи на области за
које је за доношење акта Уније потребна једногласност, те у случају споразума о
придруживању и споразума из члана 212. UFEU. Савјет одлучује једногласно и о
споразуму о приступању Уније Европској конвенцији за заштиту људских права и
основних слобода, с тим да одлука о закључивању тог споразума ступа на снагу
након што је одобре државе чланице у складу са својим унутрашњим прописима.
Савјет на приједлог Комисије или Високи представник Уније за спољне послове и
безбједносну политику, доноси одлуку којом се обуставља примјена споразума и
утврђују позиције које у име Уније треба донијети тијело основано на основу
споразума, кад је то тијело овлаштено доносити акте који производе правна
дејства, уз изнимку аката којима се допуњују или мијењају одредбе споразума
265
Процес приступања Уније Европској конвенцији за заштиту људских права и основних слобода
дуго траје. Суштински проблем представља питање о могућности да Суд правде први одлучује о
питањима из области Конвенције.

MODERNA UPRAVA
којима се уређује институционални оквир. Европски парламент се одмах и у ције-

лости обавјештава о свим фазама поступка. Држава чланица, Европски парламент,
Савјет или Комисија могу прибавити мишљење Суда правде о томе да ли је
предвиђени споразум у складу с Уговoрима. Ако је мишљење Суда негативно,
предвиђени споразум може ступити на снагу само ако се измијени или ако се
измијене Уговори.
III ОКВИР ПРЕИСПИТИВАЊА ПРЕДЛОЖЕНИХ МЕЂУНАРОДНИХ

СПОРАЗУМА ОД СТРАНЕ СУДА ПРАВДЕ
Из напријед наведеног сажетог историјског приказа положаја институција

Уније у поступку закључивања међународних споразума између Уније и једне
државе или више држава или међународне организације јасно је уочљива, доне-
кле, подређена улога Суда правде који није овлаштен да по сопственој ини-
цијативи (proprio motu) преиспитује садржину међународног споразума. Такође,
ни субјекти који су овлаштени да захтијевају преиспитивање, у поменутом сми-
слу, то не морају учинити. Дакле, нису обавезни да поднесу захтјев. Наведено
имплицира да је могуће да Унија закључи споразум који је супротан Уговорима, а
да мишљење суда уопште није затражено или да је споразум закључен у току
трајања поступка за давање мишљења Суда. У случају да дође до ситуације да је
споразум закључен у току трајања поступка за давање мишљења, Суд ће се
прогласити ненадлежним и то из разлога што је он овлаштен посредством овог
поступка преиспитивати усклађеност са Уговорима само прије закључења међу-
народног споразума. Међутим, у случају када је Суду остављена могућност да
посредством члана 218. став 11. TFEU у пуном капацитету разматра предложени
споразум, па исти у вези са тим донесе негативно мишљење, тај споразум не може
ступити на снагу без измјена које је неопходно у њему начинити, односно док се
не приступи ревизији сада лисабонских рјешења.
Пословник Суда правде266 у чл. 196. до 200. садржи одредбе којима је про-
писан поступак доношења мишљења у складу са чланом 218. став 11. TFEU.
Поступак се састоји од пет стадијума, од којих се први односи на писани дио
поступка у којем овлаштени субјекти подносе захтјев за давање мишљења. Захтјев
могу поднијети држава чланица, Европски парламент, Савјет или Комисија. Исти
се може односити на испитивање да ли је споразум у сагласности са одредбама
Уговора, да ли је Унија надлежна да закључи предвиђени уговор, као и на питање
разграничења надлежности институција Уније ради закључења предвиђеног спо-
разума. У оквиру овог стадијума одређује се и временски период у оквиру којег су
државе чланице, Парламент, Савјет и Комисија дужни доставити своја писана
изјашњења. Други стадијум у поступку везан је за именовање судије извјестиоца и
општег правобраниоца. Судију извјестиоца и Првог општег правобраниоца име-
266
Енг. Rules of Procedure of the Court of Justice (L265/40 Official Journal of the European Union, 29. 9. 2012)

MODERNA UPRAVA
нује предсједник суда. Први општи правобранилац предмет додјељује општем

правобраниоцу. Трећи стадијум се односи на могућност да Суд одлучи да се у
поступку изврши саслушање. Четврти стадијум се односи на рок за давање
мишљења и у оквиру њега се констатује да ће суд донијети мишљење у најско-
ријем року, а по саслушању општег правобраниоца. Пети стадијум односи се на
начин експедовања мишљења. Наиме, мишљење потписано од стране пред-
сједника суда, судија које су учестовале у расправи и секретара доставља се
надлежним службама Суда, а потом и свим државама чланицама, Парламенту,
Комисији и Савјету.
IV ПРЕИСПИТИВАЊЕ ПРИЈЕДЛОГА СПОРАЗМА О ФОРМИРАЊУ

ЕВРОПСКОГ И КОМУНИТАРНОГ СУДА ЗА ПАТЕНТЕ
Савјет Европске уније упутио је 6. јула 2009. године Суду правде захтјев
да се, на основу члана 218. став 11. TFEU, изјасни о томе да ли је Нацрт споразума
чији је циљ успостављање јединственог правосудног система у области патента,
тзв. јединственог европског и комунитарног суда за патенте, компатибилан са
одредбама Уговора. Уз захтјев, Савјет је Суду доставио Документ 8588/09 од 7.
априла 2009. године о ревидираном Приједлогу регулативе о патенту Заједнице267,
Документ 7928/09 од 23. марта 2009. године о ревидираном тексту Нацрта спо-
разума о европском и комунитарном суду за патенте и Нацрту Статута тог суда, те
Документ Савјета 7927/09 од 23. марта 2009. године у вези са препоруком
Комисије упућене Савјету ради давања овлаштења Комисији за отпочињање пре-
говора за усвајање међународног споразума којим ће се формирати јединствени
правосудни систем у области патента на европском и комунитарном нивоу.
Суд правде је засједао у пуном саставу268, те је на основу писаног дијела
поступка, спровођења расправе и разматрања извјештаја пристиглих од Савјета,
држава чланица (Белгије, Чешке, Данске, Њемачке, Естоније, Ирске, Грчке, Шпа-
није, Француске, Италије, Кипра, Литваније, Луксембурга, Холандије, Пољске,
Португала, Румуније, Словеније, Финске, Шведске, Велике Британије), Европског
парламента и Комисије, а након саслушања Првог општег правобраниоца и
општих правобранилаца269 донио мишљење у релевантном дијелу.
Мишљење Суда правде представља документ у који су, између осталог,
инкорпорисани сви битни састојци на основу којих је Суд цијенио да ли је пред-
метни споразум у складу са Уговорима. С тим у вези, исто се састоји од напријед
наведеног захтјева Савјета, Нацрта споразума о европском и комунитарном суду
267
Енг. Council Document 8588/09 of 7 April 2009 on a revised proposal for a Council Regulation on the
Community patent, drawn up by the Council Presidency and addressed to the working party on Intellectual
property (patents)
268
Према члану 16. став 4. Протокола 3 о Статуту Суда правде Европске уније, када сматра да је
предмет који му је упућен од изнимног значаја, Суд може одлучитити да, након што саслуша општег
правобраниоца, предмет упути Суду у пуном саставу (Енг. Full Court).
269
Саслушање општих правобранилаца одржано је 2. јула 2010. године посредством затворене
сједнице.

MODERNA UPRAVA
за патенте (образложење одредби из Нацрта и саме одредбе), оцјене Савјета у вези

са захтјевом за давање мишљења, сумарни приказ изјашњења достављених Суду
(изјашњења о прихватљивости захтјева за давање мишљења, изјашњења о томе да
Нацрт споразума није усклађен са Уговорима, изјашњења да Нацрт споразума није
усклађен са Уговорима, осим ако се не начине измјене, те изјашњења да је Нацрт
споразума усклађен са Уговорима) и позиције суда (прихватљивост захтјева за
давање мишљења и меритум). У оквиру дијела у којем се Суд одређује у погледу
меритума наводе се прелиминарна запажања Суда и оцјена усклађености Нацрта
споразума са Уговорима.
а) Нацрт споразума о европском и комунитарном суду за патенте (образложење

одредби из Нацрта и саме одредбе)
У дијелу Мишљења Суда у којем се садрже образложење одредби из На-

црта споразума и саме одредбе, истиче се да је Европска конвенција о патентима
(у даљем тексту: EPC) потписана у Минхену 5. октобра 1973. године и да
представља споразум којем је приступило 38 држава, укључујући и све државе
чланице Уније270. Наводи се да Унија није чланица Конвенције, као и да се, иако је
снажно изражено настојање да се Конвенцијом уреде сва питања везана за посту-
пак и претпоставке за стицање европског патента, ипак појединим одредбама
Конвенције упућује на примјену прописа држава чланица Конвенције. Констатује
се да је 2000-те године Комисија представила Приједлог регулативе Савјета о
патенту Заједнице, у настојању да се издејствује приступање Заједнице EPC и
креира унитарно право индустријске својине које ће важити у Заједници, те бити
признато од стране Европске патентне организације. У овом дијелу се подсјећа и
на то да је Комисија 3. априла 2007. године представила Парламенту и Савјету
Саопштење под називом: „Унапређење система патента у Европи“271. Констатује
се да је Комисија, inter alia, предложила формирање интегралног система за
Европски патент и будући патент Заједнице272, те да је рад Савјета довео до израде
Нацрта међународног споразума који би требао бити закључен између држава
270
Интересантно је да чланство у Европској патентној организацији није условљено чланством у
Унији, али је приступање Унији условљено ратификацијом Европске патентне конвенције. Наведено
није прописано као услов ни у једном правно обавезујећем акту, али представља стандард на којем
се инсистира у предпристуним преговорима.
271
Енг. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council „Enhancing
the patent system in Europe“, Brussels, 3.4.2007 COM(2007) 165 final
272
Заједничко рјешење на нивоу Уније није пронађено. Међутим, посредством механизма тзв.
појачане сарадње (енг. Enhanced Cooperation) пронађена су ограничена комунитарна рјешења. Рје-
шења сматрамо ограниченим, између осталог, због тога што се акти донесени на овај начин не
сматрају дијелом правне тековине коју требају преузимати државе кандидати и потенцијални канди-
дати за чланство у Унији (члан 20. став 4. Уговора о Европској унији). У вези са наведеним, видјети
пресуду Суда правде у спојеним предметима C-274/11 и C-295/11 која је донесена у вези са захтјевом
за поништење Одлуке Савјета 2011/167/ЕU од 10. марта 2011. године о увођењу појачане сарадње
ради стварања јединствене заштите у области заштите патента (OJ 2011 L 76, стр. 53).

MODERNA UPRAVA
чланица Уније, Уније и држава чланица EPC, у намјери да се формира суд који ће
поступати по тужбама из области европског и комунитарног патента. Суд би био
састављен од суда прве инстанце, у чијем саставу би били централни суд и
локална и регионална одјељења. Такође, постојао би и жалбени суд, који би
поступао по жалбама на одлуке суда прве инстанце. Треће тијело у оквиру суда
био би заједнички регистар.
У Мишљењу Суда правде нарочита пажња усмјерена је на одредбе Нацрта
споразума које се односе на одређивање мјеродавног права, надлежност, те одред-
бе које се односе на интерпретацију Уговора или исправност и интерпретацију
аката институција Заједнице од стране суда чије се формирање предлаже спо-
разумом.
У дијелу у којем се Нацрт односи на одређивање мјеродавног права пред-
виђено је да ће новоформирани суд, у случају када поступа у предмету на основу
рјешења из Нацрта, поштовати комунитарно право и базирати своје одлуке на: а)
споразуму, б) непосредно примјењивом комунитарном праву, посебице Регула-
тиви Савјета о патенту Заједнице (чије се доношење очекивало), те праву држава
потписница споразума, в) Конвенцији о европском патенту и прописима које су
државе потписнице усвојиле у складу са Конвенцијом и г) свакој одредби међу-
народних споразума примјењивој на патенте и обавезујућој за све потписнице
споразума. У дијелу у којем би новоформирани суд оснивао своје одлуке на
прописима држава потписница споразума, као мјеродавно право били би одре-
ђени: а) непосредно примјењиве одредбе комунитарног права или б) у одсуству
непосредно примјењивих одредби комунитарног права, међународни инструменти
приватног међународног права чије су чланице све уговорне стране или в) у
одсуству одредби под а) и б) одредбе прописа међународног приватног права
држава потписница које ће бити одређене од стране новоформираног суда. Такође,
предлаже се да се држава потписница споразума која није потписница споразума о
Европском економском простору обавеже на усвајање прописа и администра-
тивних одредби неопходних ради усклађивања са комунитарним материјалним
правом у области патента.
У дијелу у којем се Нацрт споразума дотиче стварне надлежности, пред-
лаже се да новоформирани суд рјешава у сљедећим поступцима: а) поступцима по
тужбама ради постојеће или пријетеће повреде права на патент и додатну заштиту
сертификата и сродних облика корисничког идентитета, укључујући и против-
тужбе које се односе на лиценце; б) поступцима по тужбама за утврђење да не
постоји повреда права на патент; в) поступцима за изрицање привремених и
заштитних мјера и судских забрана; г) поступцима по тужбама и противтужбама
за укидање патента; д) поступцима по тужбама за накнаду штете или компен-
зацију које произилазе из привремене заштите додијељене посредством објављене
патент апликације; ђ) поступцима по тужбама које се односе на употребу
проналаска прије признања патента или права основаног на претходном кори-
штењу патента; е) поступцима по тужбама за додјелу или одузимање обавезних
лиценци у погледу патента Заједнице и ж) поступцима по тужбама за накнаду за
лиценце. Према понуђеним рјешењима, домаћи судови држава потписница

MODERNA UPRAVA
споразума имали би надлежност за поступање по тужбама које се односе на

комунитарне и европске патенте уколико се не ради о искључивој надлежности
новоформираног суда.
Према понуђеним рјешењима поступци по тужбама ради постојеће или
пријетеће повреде права на патенте и додатну заштиту сертификата и сродних
облика корисничког идентитета, укључујући и противтужбе које се односе на
лиценце, поступци по тужбама за утврђење да не постоји повреда права на патент,
поступци по тужбама за накнаду штете или компензацију које произилазе из
привремене заштите додијељене посредством објављене патент аплицације и
поступци по тужбама за додјелу или одузимање обавезних лиценци у погледу
патента Заједнице рјешавали би се пред локалним одјељењем суда прве инстанце
са сједиштем у држави потписници споразума гдје се повреда или пријетња
догодила или могла догодити, или пред регионалним одјељењем којем држава
потписница споразума припада или пред локалним одјељењем суда прве инстанце
са сједиштем у држави чланици споразума гдје тужени има домицил или пред
регионалним одјељењем којем држава потписница споразума припада (мјесна
надлежност). Поступци против тужених чији је домицил изван територије државе
потписнице споразума водио би се пред локалним одјељењем суда прве инстанце
са сједиштем у држави чланици споразума гдје се повреда или пријетња догодила
или могла догодити, или пред регионалним одјељењем којем држава потписница
споразума припада. Уколико држава потписница споразума нема локално одје-
љење или не припада регионалном одјељењу, поступак би се водио пред централ-
ним судом прве инстанце.
Интерпретацију Уговора или исправност и интерпретацију аката инсти-
туција Уније у релевантном дијелу вршио би новоформирани суд прве инстанце,
који би могао, у случају да то сматра потребним ради доношења одлуке, тражити
од Суда правде мишљење како би могао одлучити у конкретном предмету. Када
би се такво питање појавило пред жалбеним судом, исти би могао тражити да Суд
правде да мишљење ради поступања и одлучивања у конкретној правној ствари273.
б) Оцјена Савјета у вези са захтјевом за давање мишљења
У дијелу који се односи на оцјену Савјета у вези са захтјевом за давање

мишљења стоји да већина његових чланова вјерује да ће предложени споразум
створити правно могући начин да се постигну зацртани циљеви. Међутим, наводи
се да ипак постоје бројна правна стајалишта која су изражавана и расправљана.
273
Из одредби члана 48. Нацрта споразума није могуће поуздано закључити да ли би се у том случају
од Суда правде тражило да донесе мишљење или некакав други документ, односно да на други
начин поступа у предметном поступку. Међутим, мало је вјероватно да би новоформирани суд могао
тражити од Суда правде да донесе конкретну одлуку ради рјешавања у поступку чије је вођење
започео други суд. Дакле, исправније је сматрати да је овдје ријеч о давању мишљења од стране
Суда правде које би требало новоформираном суду бити путоказ у рјешавању по тужби, односно
жалби.

MODERNA UPRAVA
Савјет истиче да су та бројна правна стајалишта по својој нарави неутрална, те

исказује увјеравање да дјеловање предложеног споразума није усмјерено на про-
мјену есенцијалног карактера надлежности које су повјерене Суду правде. Савјет
сматра да државе чланице морају бити у могућности да организују структуру
предложеног правосудног система на одговарајући начин, као и да успоставе суд
који је по својој природи међународни. Поред наведеног, Савјет истиче да је
његова оцјена да је предвиђена обавеза да новоформирани суд поштује право
Европске уније таква да има широк досег јер укључује, не само Уговоре и акте
институција Уније, већ и општа начела правног поретка Европске уније као и
судску праксу Суда правде.
в) Сумарни приказ изјашњења достављених Суду правде
Као што смо већ раније истакли, Суду су достављене четири групе
изјашњења и то: изјашњења о прихватљивости захтјева за давање мишљења Суда,
изјашњења о томе да Нацрт споразума није усклађен са Уговорима, изјашњења да
Нацрт споразума није усклађен са Уговорима, осим ако се не начине измјене и
изјашњења да је Нацрт споразума усклађен са Уговорима274. У наставку је са-
држан кратак приказ изјашњења за сваку групу посебно.
1. Изјашњења о прихватљивости захтјева за давање мишљења
Европски парламент и шпанска влада у својим су изјашњењима навели да

захтјев за давање Мишљења сматрају преурањеним, те да је исти заснован на
информацијама које су непотпуне и неадекватне, посебно ако се узму у обзир
сврха предложеног споразума, фаза постигнута у припремним радњама за за-
кључење Споразума, те институционални и правни контекст. Парламент је, у свом
дијелу, такође устврдио да је дошло до компромитовања институционалног
баланса, будући да га Савјет није консултовао у вези са Нацртом регулативе о
патенту Заједнице.
Ирска, која се одредила на начин да подржава захтјев за давањем мишље-
ња, сматрала је да суд има сатисфакцију што има надлежност да одлучује о
захтјеву, посебно када се има у виду достигнута фаза у процесу преговарања о
споразуму. Такође, сматрала је да текст Нацрта који је достављен ради преиспи-
тивања усклађености представља у највећем дијелу радни текст који није
усаглашен са свим члановима Савјета.
274
Уобичајено је да се у поступцима за давање мишљења, у напријед поменутом смислу, увијек
достављају изјашњења сврстана у наведене четири групе.

MODERNA UPRAVA
2. Изјашњења о томе да Нацрт споразума није усклађен са Уговорима
Владе Ирске, Грчке, Шпаније (алтернативно), Италије, Кипра, Литваније и

Луксембруга истакле су да Нацрт споразума није усклађен са Уговорима.
Ирска је сматрала да Нацрт споразума не осигурава поштовање примата
права Европске уније у споровима који могу настати пред предложеним судом за
патенте. Такође, сматрала је да Нацрт споразума не гарантује да ће новоформи-
рани суд бити у могућности да, приликом тумачења права, допринесе спречавању
сукоба између одредби права Европске уније које се морају примијенити, одредби
права држава потписница споразума и одредби међународног права које могу
бити мјеродавне. Грчка влада се изјаснила на начин што је истакла да одредбе
Нацрта споразума које се односе на формирање и функционисање одјељења Суда
прве инстанце, у дијелу у којем би исти имали сједиште у трећим земљама и
надлежност да рјешавају у поступцима поводом патента Заједнице, покреће
питање очувања аутономије правног поретка Европске уније и њеног правосудног
система. Истакла је и да су Уговори успоставили обавезујући правни оквир унутар
којег институције Уније и државе чланице морају дјеловати када је ријеч о
области права индустријске својине. Шпанска влада (алтернативно) сматрала је
да Нацрт споразума није у складу са Уговорима, посебно се реферишући на члан
19. Уговора о Европској унији275 и члан 344. TFEU276, будући да је доведена у
питање искључива надлежност Суда правде да рјешава у споровима на које се
примјењује право Европске уније. Надаље, сматрала је да предложени систем не
гарантује примат праву Уније, будући да предложени суд не би био дио судских
структура држава чланица и, стога, било каква процедура због кршења права
Европске уније од стране тог суда не би могла бити предметом контроле. Итали-
јанска влада изјаснила се тако што је окарактерисала Нацрт споразума као мјеру
међународног права којом државе чланице Уније и државе чланице EPC повје-
равају међународном суду уставне надлежности у области правосуђа. Истакла је и
да, с обзиром да не постоји право патента које би важило на територији свих
држава чланица, као ни унитарни систем за рјешавање спорова у тој области,
275
Члан 19. Уговора о Европској унији гласи: „(1) Суд правде Европске уније обухвата Суд, Општи
суд и специјализоване судове. Он осигурава поштовање права при тумачењу и примјени Уговора.
Државе чланице осигуравају правне љекове неопходне за ефикасну правну заштиту у областима
обухваћеним правом Уније. (2) Суд се састоји од по једног судије из сваке државе чланице, Помажу
му општи правобраниоци. Општи суд укључује најмање једног судију из сваке државе чланице.
Судије и општи правобраниоци Суда, те судије Општег суда бирају се из редова лица чија је
независност неупитна и која испуњавају услове одређене чл. 253. и 254. TFEU. Именују их владе
држава чланица заједничком сагласношћу на период од шест година. Судије и општи правобра-
ниоци којима је истекао мандат могу бити поново именовани. (3) Суд правде, у складу са
Уговорима: (а) доноси одлуке у поступцима које покрећу државе чланице, институције или физичка
или правна лица; (б) одлучује о претходним питањима на захтјев судова држава чланица о
тумачењу права Уније или ваљаности аката које су усвојиле институције и (в) доноси одлуке у
осталим случајевима предвиђеним Уговорима.“.
276
Члан 344. TFEU гласи: „Државе чланице обавезују се да спорове о тумачењу или примјени
Уговора неће рјешавати ни на који други начин осим оног који је њима предвиђен.“.

MODERNA UPRAVA
Унија није у могућности да повјери међународном тијелу надлежност у области

судова и трибунала, те да ни приступање Уније EPC не би утицало на промјену у
напријед поменутом смислу јер нови суд не би био тијело у саставу EPC.
Посљедично, у недостатку правног основа, не постоји усклађеност Нацрта спора-
зума са Уговорима. Влада Кипра сматрала је да је формирање предложеног суда у
супротности са одредбама о Суду правде и Општем суду и то у дијелу који се
односи на различите форме правних љекова предвиђених Уговорима, док је Влада
Литваније заузела став да је Нацрт споразума у супротности са Уговорима самим
тим што не може бити закључен на основу њихових одредби, те да исти не
осигурава аутономију права Уније и основну сврху повјеравања надлежности
институцијама Уније. Влада Луксембурга изјаснила се на начин да је устврдила да
Уговори не представљају правну основу за повјеравање надлежности у питањима
из Нацрта Споразума суду чије се формирање предлаже, да право Уније и судска
пракса Суда правде забрањују формирање таквог суда, те да надлежности које се
покушавају повјерити новој судској инстанци може вршити само Суд правде.
3. Изјашњења да Нацрт споразума није усклађен са Уговорима,

осим ако се не начине измјене
Европски парламент (алтернативно), Владе Белгије и Француске и Ко-

мисија сматрали су да је Нацрт споразума, у принципу, компатибилан са Угово-
рима, те су, истовремено, предложили да се у истом изврше значајне измјене.
Парламент је, за случај ако би се Суд одредио на начин да прихвати
захтјев Савјета, предложио да се у текст Нацрта споразума, уврсти одредба о
обавезном поштовању права Уније и судске праксе Суда правде од стране
предложеног суда, те да се експлицитно уврсте одредба о обавезном поштовању
будућих пресуда Суда правде и одредба о обавези поштовања основних права. У
погледу претходног поступка, Парламент је сматрао да је неопходно увести
систем према којем би Комисија могла интервенисати у поступцима пред ново-
формираним судом, те да би било пожељно предвидјети обавезу да исти упућује
Суду правде питања о правној ваљаности одредби права Уније.
Влада Белгије предложила је да одређење Суда, у вези са захтјевом
Савјета, буде да је Нацрт споразума компатибилан са уговорима, али и да се
истовремено дио Нацрта који се односи на претходни поступак употпуни механи-
змима који ће осигурати примат и ефикасну примјену права Уније. Истог
мишљења била је и Влада Француске, која је предложила и уврштавање одредбе о
праву на жалбу која би створила претпоставку да, у интересу заштите права Уније,
Суд правде врши ревизију одлука судова прве и друге инстанце предложеног суда.
Комисија је истакла да би Нацрт споразума био усклађен са Уговорима
уколико би експлицитно одређивао да, у свако доба, не само треће земље, већ и
Унија и државе чланице имају право да исти откажу.

MODERNA UPRAVA
4. Изјашњења да је Нацрт споразума усклађен са Уговорима
Владе Чешке, Данске, Њемачке, Естоније, Холандије, Пољске, Португала,

Румуније, Словеније, Финске, Шведске и Велике Британије сматрале су да је
Нацрт споразума у складу са Уговорима.
Чешка влада сматрала је да Нацрт споразума штити аутономију и примат
права Уније, те да ће нови суд бити овлаштен да, у поступку по претходном
питању277, упути питање Суду правде. Данска влада устврдила је да Нацрт
споразума није у супротности са одредбама Уговора која се односе на институције
Уније, те да истом требају, у складу са чл. 81278. и 114279. TFEU приступити и
277
У вези са рјешавањем по претходном питању погледати и одлуку Суда правде у предмету C-
283/81 (CILFIT) из 1982. године
278
Члан 81. TFEU гласи: „(1) Унија развија правосудну сарадњу у грађанским стварима с
прекограничним импликацијама, на основу начела узајамног признавања пресуда и одлука у
вансудским предметима. Та сарадња може укључивати усвајање мјера за усклађивање закона и
других прописа држава чланица. (2) За потребе става 1. овог члана Европски парламент и Савјет,
одлучујући у складу с редовним законодавним поступком, усвајају мјере, посебно када је то
потребно за правилно функционисање унутрашњег тржишта, чији је циљ осигурати: (а) узајамно
признавање и извршење пресуда и одлука у вансудским предметима међу државама; (б)
прекогранично достављање судских и вансудских писмена; (в) усклађеност правила држава чланица
која се примјењују у вези са сукобом закона и сукобом надлежности; (г) сарадњу при прикупљању
доказа; (д) ефикасан приступ правосуђу; (ђ) уклањање препрека за несметано вођење грађанских
поступака, ако је потребно промовисањем усклађености прописа о грађанском поступку који се
примјењују у државама чланицама; (е) развој алтернативних метода рјешавања спрова; (ж)
подстицај за оспособљавање судија и судског особља. (3) Независно од става 2. Савјет, одлучујући у
складу са посебним законодавним поступком, утврђује мјере које се односе на породично право са
прекограничним импликацијама. Савјет одлучује једногалсно, након савјетовања са Европским
парламентом. Савјет, на приједлог Комисије, може донијети одлуку којом се утврђују они аспекти
породичног права са прекограничним импликацијама који могу бити предметом аката донесених у
редовном законодавном поступку. Савјет одлучује једногласно, након савјетовања са Европским
парламентом. О приједлогу из другог подстава обавјештавају се парламенти држава чланица. Ако
се парламенти држава чланица у року од шест мјесеци од дана такве обавијести успротиве, одлука
се не доноси. Ако противљење изостане, Савјет може донијети одлуку.“.
279
Члан 114. TFEU гласи: „(1) Осим ако је Уговорима другачије предвиђено, сљедеће одредбе
примјењују се за остваривање циљева одређених чланом 26. Европски парламент и Савјет,
одлучујући у складу с редовним законодавним поступком и након савјетовања са Економским и
социјалним комитетом, усвајају мјере за усклађивање одредби закона и других прописа у државама
чланицама, чији је циљ успостављање и функционисање унутрашњег тржишта. (2) Став 1. не
примјењује се на фискалне одредбе, на одредбе које се односе на слободно кретање лица, ни на
одредбе које се односе на права и интересе запослених лица. (3) Комисија ће у својим приједлозима
предвиђеним у ставу 1. о здрављу и безбједности, заштити животне средине и заштити потро-
шача полазити од високог нивоа заштите, посебно водећи рачуна о сваком новом развоју основаном
на научним чињеницама. У оквиру својих надлежности Европски парламент и Савјет, такође,
теже остваривању тог циља. (4) Ако након што су Европски парламент и Савјет, Савјет или Ко-
мисија усвојили неку мјеру за усклађивање, држава чланица сматра да треба задржати националне
одредбе на основи важних потреба из члана 36. или у вези са заштитом животне средине или
радном средином, она о тим одредбама и о разлозима њиховог задржавања обавјештава Комисију.
(5) Надаље, не доводећи у питање став 4, ако нека држава чланица, након што су Европски
парламент и Савјет, Савјет или Комисија усвојили неку мјеру за усклађивање, сматра потребним
увести националне одредбе које се оснивају на новим научним доказима у вези са заштитом

MODERNA UPRAVA
Унија и државе чланице. Њемачка влада сматрала је да је систем судског надзора

који је предвиђен у Нацрту споразума у складу са Уговорима, те да посебно члан
262. TFEU не забрањује такав систем. Штавише, истакла је да су примат и
аутономија права Уније осигурани, те да предложени судски систем не уводи
промјене надлежности Суда правде. Влада Естоније одредила се на начин да је
истакла да се Нацрт споразума тиче не само надлежности Уније, већ и надлеж-
ности држава чланица и да у складу са чланом 352. TFEU280 ствара правну основу
за закључење споразума, те да примат и аутономија правног поретка Уније и
надлежноси Суда правде нису доведени у питање Нацртом споразума. Влада
Холандије сматрала је да одредбама члана 262. TFEU није забрањено склапање
Нацрта споразума, да споразум не нарушава јединство и интегритет права Уније,
те да не мијења и не утиче негативно на систем правне заштите и судско пре-
испитивање од стране судова држава чланица или судова Уније. Влада Пољске
сматрала је да је повјеравање надлежности новом суду за патенте у складу са
Уговорима и да није забрањено одредбом члана 262. TFEU, те да, узимајући у
обзир одсутност мјера Уније у области патента, Суд правде не може имати
животне средине или радном средином због проблема спрецифичног за ту државу чланицу који се
појавио након усвајања мјере за усклађивање, она о предвиђеним одредбама и о разлозима за њихово
увођење обавјештава Комисију. (6) Комисија у року од шест мјесеци од обавијести из ст. 4. и 6.
одобрава или одбија националне одредбе након што је провјерила јесу ли оне средство произвољне
дискриминације или прикривеног ограничења трговине међу државама чланицама, те стварају ли
препреку функционисању унутрашњег тржишта. Ако Комисија не донесе одлуку у том року,
сматра се да су националне одредбе из ст. 4. и 5. одобрене. У случају када је то оправдано сло-
женошћу материје, а не постоји опасност за здравље људи, Комисија може обавијестити дотичну
државу чланицу да се рок из овог става може продужити за период од највише шест мјесеци. (7) У
случају када је држави чланици на основу става 6. одобрено да задржи или уведе националне
одредбе којима се одступа од мјере за усклађивање, Комисија одмах разматра да ли је потребно
предложити усклађивање те мјере. (8) Ако држава чланица упозори на одрређени проблем јавног
здравља у области која је била предметом претходних мјера усклађивања, обавјештава о томе
Комисију, која одмах испитује хоће ли Савјету предложити одговарајуће мјере. (9) Одступајући од
поступка утврђеног у чл. 258. и 259. Комисија и било која држава чланица могу предмет непосредно
упутити Суду правде ако сматрају да друга држава чланица злоупотребљава своја овлаштења
предвиђена овим чланом. (10) Поменуте мјере за усклађивање у одговарајућим случајевима укључују
заштитну клаузулу којом се државама чланицама одобрава да из једног или више разлога наведених
у члану 36, а који нису економске природе, предузму привремене мјере које подлијежу поступку
надзора Уније.“.
280
Члан 352. TFEU гласи: „(1) Ако се у овкиру политика утврђених Уговорима покаже да је
потребно дјеловање Уније за постизање једног од циљева одређених Уговорима, а Уговорима нису
предвиђене потребне надлежности, Савјет одлучујући једногласно на приједлог Комисије и уз
претходну сагласност Европског парламента о усвајању одговарајуће мјере. Кад Савјет у складу са
посебним законодавним поступком усваја дотичне посебне мјере, он такође одлучује једногласно на
приједлог Комисије и уз претходну сагласност Европског парламента. (2) Примјеном поступка за
праћење поштовања начела супсидијарности из члана 5. став 3. Уговора о Европској унији, Коми-
сија упозорава парламенте држава чланица на приједлоге који се оснивају на овом члану. (3) Мјере
које се оснивају на овом члану не укључују усклађивање закона или других прописа држава чланица у
случају када се Уговорима искључује такво усклађивање. (4) Овај члан не може бит основ за
остваривање циљева који се односе на заједничку спољну и безбједносну политику и сваким актом
донесеним на темељу овог члана морају се поштовати ограничења одређена у члану 40. став 2.
Уговора Европској унији..“.

MODERNA UPRAVA
искључиву надлежност у тој области. Према мишљењу исте, Нацрт споразума не

дотиче се примата права Уније, а планирано рјешавање у поступку по претходном
питању осигурава јединство и конзистенцију права Уније у наведеној области.
Влада Португала сматрала је да су надлежности повјерене суду за патенте у
складу са уговорима, те да су неосновани приговори који су указивали на ризик у
вези са осигурањем примата и аутономије правног поретка Уније. Сматрала је да
је Нацрт споразума одговорио изазову, имајући у виду сложеност предметне
области и циљ успостављања јединственог система за заштиту индустријске
својине у Европи (тзв. флексибилна рјешења). Влада Румуније сматрала је да је
аутономија правног поретка Уније заштићена утврђивањем обавезе да новоформи-
рани суд за патенте мора поштовати право Уније, те могућношћу да исти суд
упути претходно питање Суду правде, као и обавезујућом снагом пресуде коју би
Суд унутар одређеног поступка донио. Надаље, истакла је да не постоји одредба у
Уговорима која би забрањивала преношење на Суд правде, посредством међу-
народног споразума, надлежности да врши интерпретацију одредби попут оних
које се по споразуму односе на могућу примјену у трећим земљама. Влада
Словеније сматрала је да је повјеравање Суду за патенте искључиве надлежности
за вођење поступка у вези са пуноважношћу и дејством патента Заједнице
усклађено са Уговорима, те да чл. 257.281 и 262. TFEU предодређују релевантан
судски оквир, а чл. 14.а (мјеродавно право) и 48. (тумачење Уговора) Нацрта
споразума осигуравају аутономију, као и поштовање правног поретка Уније.
Интересантно је да је Влада Словеније, позивајући се на члан 257. TFEU једина
поменула специјализоване судове, међутим, ове судове, који су уведени измјенама
и допунама из Нице, не треба доводити у непосредну везу са поступком даваља
мишљења на основу члана 218. став 11. TFEU јер је овдје ријеч о поступку чији се
настанак, као што смо напријед навели, веже за ранија рјешења из Уговора.
Финска влада је сматрала да, будући да су циљ и садржај предложеног уговора
281
Члан 257. TFEU (бивши члан 225.а ) односи се на тзв. специјализоване – панел судове који су
први пут уведени измјенама и допунама из Нице и гласи: „(1) Европски парламент и Савјет,
одлучујући у складу са редовним законодавним поступком, могу оснивати специјализоване судове
који се придружују Општем суду ради провођења поступка и одлучивања у првом степену у
одређеним врстама предмета или поступака који се односе на посебне области. Европски
парламент и Савјет одлучују регулативама или на приједлог Комисије након савјетовања са Судом
или на захтјев Суда након савјетовања са Комисијом. Регулативом о оснивању специјализованог
суда утврђују се правила о његовом устројству и дјелокругу надлежности које су му додијељене.
Против одлука специјализованих судова постоји право жалбе Општем суду само о питањима права
или, ако је то предвиђено регулативом о оснивању специјализованог суда, право жалбе која се
односи и на чињенично стање. Чланови специјализованих судова бирају се из редова лица чија је
независност неупитна и који посједују способности које се захтијевају за обављање судијске
дужности. Именује их Савјет који у ту сврху одлучује једногласно. Специјализовани сујдови утврђу-
ју свој пословник у договору са Судом. За доношење пословника потребно је одобрење Савјета.
Одредбе уговора које се односе на Суд правде и одредбе Статута суда правде примјењују се на
специјализоване судове, осим ако је регулативом о оснивању специјализованог суда одређено
друкчије. На специјализоване судове се, у сваком случају, примјењује глава I Статута и његов члан
64.“.

MODERNA UPRAVA
такви да се тичу формирања међународног судског система у области патента,

закључење таквог споразума, у име Уније, треба бити основано на чл. 262. и 352.
TFEU. Шведска влада сматрала је да Нацрт споразума осигурава униформну
примјену права Уније, те да есенцијални карактер Суда правде и његова надлеж-
ност да преиспитује законитост аката Уније нису доведени у питање. Влада
Велике Британије сматрала је да Нацрт споразума мора бити посматран као мје-
шовити споразум, те да је поштовање есенцијалног карактера надлежности Суда
правде осигурана предложеним рјешењима, будући да његова искључива надлеж-
ност и обавезујуће дејство његових одлука нису доведени у питање. Пренос
надлежности на Суд за патенте у погледу предмета који се односе на пуноважност
и/или примјену патента заједнице је, према мишљењу ове владе, компатибилан са
TFEU. Иста је, такође, сматрала да је унутар правосудног система који се
предлаже споразумом, примат права Уније осигуран, те да је рјешавање у прет-
ходном поступку, како је то предвиђено чланом 48. Нацрта споразума, у складу са
Уговорима.
г) Позиција Суда правде
Позиција Суда правде заузета је на основу оцјене прихватљивости захтјева за

давање мишљења, након чега се Суд одредио и у погледу меритума.
1. Прихватљивост захтјева за давање мишљења

Прихватљивост захтјева за давање мишљења Суд је цијенио с обзиром на
прецизност садржаја предложеног уговора, фазу постигнуту у припремним рад-
њама за његово закључење и поштовање институционалног баланса. Суд у овом
дијелу мишљења констататује да је, прије свега, потребно имати у виду да су, у
складу са чланом 218. став 11. TFEU, Парламент, Савјет, Комисија или државе
чланице овлаштене да траже мишљење Суда правде о томе да ли је предложени
уговор усклађен са одредбама Уговора. Поред тога, наводи да је циљ ове одредбе
да се спријече компликације које могу резултовати правним споровима чији би
предмет био оцјена усклађености међународног споразума, који је обавезујући за
Унију, са Уговорима282. С тим у вези, Суд је подсјетио на Мишљење у предмету
2/94 [1996] ECR I-1759, у којем је оцјењено да, према праву Заједнице, она нема
право да приступи Конвенцији за заштиту људских права и основних слобода.
Такође, подсјетио је и на Мишљење у предмету 1/08 [2009] ECR I-11129, у којем
је Суд дао одговор на питање да ли закључење споразума са чланицама WTO283, у
282
Погледати, на примјер, мишљења у предметима: 1/75 [1975] ECR I-1355 и 1/92 [1992] ECR I-2821
283
Енг. World Trade Organisation (примарно право WTO састоји се од тзв. Marrakesh споразума којим
је успостављена ова организација, те од листе споразума сврстаних у четири различита анекса. Међу
њима је GATT 1994 – који је готово потпуно идентичан оном из 1947. године – те низ уговора о
трговини робом, други мултилатерални споразуми, као што је GATS и Споразум о аспектима
везаним за трговину правима интелектуалне својине, тзв. TRIPS, те плурилатерални споразуми чији
је члан и Унија). Интересантно је да је примарно право WTO блиско материјалном праву Уније, а

MODERNA UPRAVA
складу са чланом XXI GATS284, спада у искључиву надлежност Заједнице или у

подручје подјељене надлежности између Заједнице и држава чланица.
Наиме, потенцијална одлука Суда, након закључења међународног спо-
разума обавезујућег у Унији, да је такав споразум, по свом садржају или с обзиром
на процедуру закључења, у супротности са одредбама Уговора свакако би
проузроковала, не само у Унији, већ и у међународним односима, веома озбиљне
потешкоће и могла би проузроковати штетне посљедице за све заинтересоване
стране, укључујући и треће земље285.
У погледу оцјене да ли је Нацрт споразума састављен на начин да је
довољно прецизан, потребно је имати у виду да Суд, да би могао цијенити ускла-
ђеност са Уговорима, мора имати довољно информација о садржају споразума. У
предметном случају, Савјет је доставио Суду текст Нацрта споразума који садржи,
inter alia, одредбе о организацији и методама дјеловања предложеног суда за па-
тенте, његовој надлежности и различитим врстама поступања, као и мјеродавном
праву и дјеловању његових пресуда. Такође, захтјев за давањем мишљења упућује
и на позадину Нацрта споразума. Нацрт споразума је дио широког распона мјера
које су до данас изучаване и разматране од стране различитих тијела Уније (ријеч
је о мјерама које су у вези са формирањем патента Заједнице као новог права
индустријске својине и приступањем Уније EPC). У оваквим приликама, Суд је
сматрао да има довољно информација и о садржини и о позадини достављеног
споразума.
С обзиром да питање да ли су Нацрт споразума и фаза у преговарању
достигли задовољавајући ниво како би се могло одлучивати о усклађености са
Уговорима, Суд је стао на становиште да захтјев за давањем мишљења Суду може
бити достављен прије почетка међународних преговора, иако је још доста отво-
рених питања и алтернатива. С тим у вези, а с обзиром на документацију која је
достављена, Суд је оцијенио да је могуће просуђивати о усклађености Нацрта
споразума са Уговорима иако Савјет још није донио одлуку о отварању међу-
народних преговора. Исто тако, важно је поменути да је приједлог за формирање
јединственог судског система у области патента био разматран од стране Савјета у
вријеме када је захтјев за давање мишљења поднесен Суду. Чињеницу да Нацрт
споразума или нацрт посебних легислативних мјера не ужива једногласну по-
дршку унутар Савјета Суд није третирао као препреку за прихватање захтјева за
давање мишљења.
Питање које се односи на институционални баланс Суд је третирао на
начин да је изнио запажање да подношење захтјева за давање мишљења није
условљено координисаном акцијом и финалним резултатом повезаним са леги-
слативном процедуром, већ да се исти може поднијети и индивидуално од било
којег субјекта који је на основу члана 218. став 11. TFEU овлаштен на његово
подношење. У сваком случају, Парламент задржава право подношења захтјева у
разлог за то је на израду Уговора о европској економској заједници утицао GATT 1947. Овдје, прије
свега, мислимо на одредбе о слободном кретању робе у Унији.
284
Eнг. General Agreement on Trade in Services
285
Видјети Мишљење у предмету 3/94 [1995] ECR I-4577

MODERNA UPRAVA
напријед поменутом смислу. Наиме, чињеница да се усвајање споразума не може

извршити прије консултација и прибављања дозволе Парламента, те да ће усва-
јање било каквих повезаних мјера унутар Уније, попут будуће Регулативе о патен-
ту Заједнице, бити предмет легислативне процедуре која укључује ову инсти-
туцију, нема никаквог утицаја на овлаштење Савјета да, у складу са чланом 218.
став 11. TFEU, тражи мишљење Суда правде. С обзиром на све напријед наведено
Суд је одлучио да прихвати захтјев за давање мишљења који је поднесен од стране
Савјета.
2. Одређење у погледу меритума

Одређење у погледу меритума сублимира прелиминарна запажања Суда и
коначну оцјену усклађености Нацрта споразума са Уговорима. Суд правде је своја
запажања базирао на Уговору из Лисабона о измјенама и допунама Уговора о
Европској унији и Уговора о оснивању Европске заједнице који је ступио на снагу
1. децембра 2009. године, дакле, након што је Савјет упутио Суду захтјев за да-
вање мишљења286. Као што ће се у наставку видјети, Суд је као подлогу за
доношење Мишљења користио позивање на примат права Уније. При том, није
спорно да Лисабонски уговор у својој структури, поред Декларације број 17,
садржи и низ одредби у Уговору о функционисању Европске уније (у даљем
тексту: TFEU287) којима се, implicite, указује на примат и супремaтију права
Европске уније. Овдје, прије свега, мислимо на одредбе чл. 4 (3), 18, 260. и 288.
TFEU, које се односе на клаузулу о доброј вјери и повјерљивости, генералну
забрану дискриминације на основу држављанства, директну примјену регулатива,
те захтјев за усаглашавањем са одлукама Суда правде Европске уније (у даљем
тексту: Суд правде), од којих су поједине дале изузетан допринос у смислу
садржинског и суштинског одређења примата комунитарног у односу на права
држава чланица288.
2.1. Прелиминарна запажања Суда и оцјена усклађености

Нацрта споразума са Уговорима
Суд правде је упозорио на то да треба бити потпуно јасно да се питање из

Захтјева Савјета не односи на надлежности Суда за патенте у области европског
патента, већ на надлежност која би потенцијално могла бити повезана са патентом
Заједнице.
286
Савјет је свој захтјев базирао на одредбама Уговора о Европској унији и Уговора о Европској
заједници.
287
Скраћеница: „TFEU“ сложена је од почетних слова ових ријечи преведених на енглески језик
(енг. Treaty on the Functioning of the European Union)
288
Case 26/62 van Gend & Loos [1963] ECR 1; Case 6/64 Costa [1964] ECR 585, 593; Case C-298/96
Oelmühle and Schmidt Söhne [1998] ECR I-4767, paragraph 23; Case C-432/05 Unibet [2007] ECR I-227,
paragraph 38; Case C-244/80 Foglia [1981] ECR 3045, paragraph 16; Joint Cases C-422/93 to C-424/93
Zabala Erasun and Others [1995] ECR I-1567, paragraph 15, etc.

MODERNA UPRAVA
У вези са питањем да ли је Нацрт споразума у складу са Уговорима Суд је

сматрао корисним да одговори на аргументе који су стављени од стране многих
држава чланица у вези са дејством чл. 262. и 344. TFEU. У погледу члана 262.
TFEU Суд је констатовао да одредбе тог члана не забрањују формирање посебног
суда за патенте, те да је истина да се у оквиру одредби тог члана може наћи одред-
ба према којој би се са Суда правде дио надлежности могао пренијети на нови суд,
међутим процедура описана у тим одредбама, према мишљењу Суда, није једини
начин који је могуће користити у сврху формирања јединственог суда за патенте.
Наиме, одредбе овог члана предвиђају и могућност проширењња надлежности
судова Европске уније на спорове у вези са примјеном прописа Европске уније
који формирају европско право интелектуалне својине. Посљедично, Суд је
утврдио да овај члан не установљава монопол за Суд правде у дотичној области и
не предодређује избор правосудне структуре која може бити успостављена за
рјешавање спорова између појединаца који се односе на право интелектуалне
својине.
Формирање предложеног суда, према схватању Суда правде, није у су-
протности са чланом 344. TFEU с обзиром да се одредбом из тог члана само
прописује да државе чланице спорове о тумачењу или примјени Уговора неће
рјешавати ни на који други начин осим оног који је њима предвиђен. Надлежност
која се посредством Нацрта споразума намјерава повјерити предложеном суду
односи се само на спорове који у области патента могу настати између
појединаца.
Будући да се Нацртом споразума покушава формирати суштински нова
судска структура, било је пријеко потребно да Суд прво сагледа фундаменталне
елементе правног поретка и правосудног система Уније, како су они одређени
посредством Уговора и судске праксе Суда правде, па да тек онда процијени да ли
је оснивање поменуте стректуре компатибилно са њима.
Из судске праксе Суда правде произилази да оснивачки уговори Уније, за
разлику од већине међународних уговора, успостављају нови правни поредак, који
се огледа у постојању сопствених институција Уније ради којих су државе
чланице ограничиле своје надлежности у многим областима. Основне каракте-
ристике правног поретка Уније су његов примат над прописима држава чланица и
непосредно дејство великог дијела одредби које су примјењиве на њих и на
њихове држављане. Поред наведеног, веома је важно подсјетити да је чланом 19.
став 1. TFEU одређено да су Суд правде и судови и трибунали држава чланица
чувари правног поретка и правосудног система Европске уније. Штавише, на Суду
правде је да осигура поштовање аутономије правног поретка Уније, у складу са
начином на који је иста успостављена Уговорима. Такође, државе чланице су се
посредством члана 4. став 3. Уговора о Европској унији обавезале да ће на својим
територијама обезбиједити примјену и поштовање права Уније. Одредбом из става
2. наведеног члана државе чланице су се обавезале да ће предузети све неопходне
мјере, опште и посебне, како би обезбиједиле испуњење обавеза проистеклих из
Уговора или из прописа које доносе институције Уније. У том контексту, на су-

MODERNA UPRAVA
довима и трибуналима држава чланица289 и на Суду правде је да осигурају пуну

примјену права Уније у свим државама чланицама, те да осигурају судску заштиту
права појединаца. Подједнако је важно и да Судови држава чланица, у сарадњи са
Судом правде, испуњавају дужност која им је повјерена у вези са интерпретацијом
и примјеном одредби Уговора.
Према запажањима Суда, правосудни систем Уније је комплетан систем
правних љекова и процедура креираних ради осигурања контроле законитости
аката које доносе њене институције290. У погледу карактеристика предложеног
суда за патенте, Суд правде је истакао да је потпуно јасно да је тај суд изван
институционалног и правосудног оквира Европске уније, да није дио правосудног
система из члана 19. став 1. Уговора о Европској унији, те да би исти представљао
организацију са посебним правним субјективитетом у међународном праву. Ана-
лизирајући члан 15. Нацрта споразума, Суд правде је уочио да би предложени суд
требао имати искључиву надлежности поступања у многим поступцима покрену-
тим од стране појединаца у области патента. Та надлежност проширује се на
поступке по тужбама ради постојеће или пријетеће повреде права на патент и
додатну заштиту сертификата и сродних облика корисничког идентитета, укљу-
чујући и противтужбе које се односе на лиценце; поступке по тужбама за утврђе-
ње да не постоји повреда права на патент; поступке за изрицање привремених и
заштитних мјера и судских забрана; поступке по тужбама и противтужбама за
укидање патента; поступке по тужбама за накнаду штете или компензацију које
произилазе из привремене заштите додијељене посредством објављене патент
апликације; поступке по тужбама које се односе на употребу проналаска прије
признања патента или права основанох на претходном кориштењу патента;
поступке по тужбама за додјелу или одузимање обавезних лиценци у погледу
патента Заједнице и поступке по тужбама за накнаду за лиценце. У том смислу,
судови држава потписница предложеног споразума, укључујући судове држава
чланица, били би лишени вршења тих надлежности и, сходно томе, задржале би
право одлучивања само у оним поступцима који нису у искључивој надлежности
предложеног суда.
Анализирајући одредбу члана 14.а Нацрта споразума, Суд је спознао да се
посредством исте новом суду повјерава већи дио надлежности које, ratione
materiae, имају државе чланице, као и надлежности у области патента Заједнице,
те надлежности које су у вези са осигурањем потпуне примјене права и судске
заштите права појединаца у оквиру Уније.
Суд правде је истакао да међународни споразум у којем је одређено да ће
се формирати суд који ће бити одговоран за тумачење одредби из тог споразума,
289
У Резолуцији Европског парламента од 9. јула 2008. године о улози судија држава чланица у
Европском праводусном систему (2009/C 294 Е/06) ОЈ. C 294 E27, 3. децембар 2009. године) стоји:
„Право Заједнице остаје мртво слово на папиру ако није правилно примјењено у државама
чланицама, од стране судија држава чланица, које су камен темељац правосудног система Европске
уније и који играју централну и пријеко потребну улогу о успостављању јединственог европског
правног поретка.“.
290
Видјети, на примјер, предмет C-50/00 P Unión de Pequeňos Agricultores v Council [2002] ECR I-
6677, par. 40

MODERNA UPRAVA
истински, није у супротности са правом Уније. Надлежност Уније у области

међународних односа и њен капацитет да закључује међународне споразуме неу-
питно дају могућност да се она повинује одлукама таквог суда у дијелу у којем се
оне односе на интерпретацију одредби конкретног међународног споразума. Осим
тога, Суд је навео да међународни споразум закључен са трећим земљама може
повјерити судске надлежности Суду правде одређујући да се на тај начин неће
мијењати есенцијални карактер функције Суда која је одређена Уговорима. Суд је,
такође, истакао да међународни споразум може утицати на његове надлежности
под условом да су нужни услови за очување есенцијалног карактера тих надле-
жности задовољени, те да се тај утицај не одрази негативно на аутономију правног
поретка Уније. Међутим, све наведено могуће је само ради рјешавања спорова
насталих у вези са тумачењем или примјеном актуелних одредби из конкретног
међународног споразума. Уосталом, предвиђајући посебну надлежност за судове
трећих држава да упуте предмете Суду правде ради одлучивања о претходном
питању, не утиче се на надлежности судова и трибунала држава чланица у вези са
тумачењем и примјененом права Уније, као ни на надлежности, односно обавезу,
да ти судови и трибунали упуте Суду правде захтјев у вези са претходним пи-
тањем, те да им Суд у вези са истим одговори. Супротно томе, суд чије се
формирање предлаже Нацртом споразума не би тумачио и примјењивао само
одредбе тог споразума, већ и будућу регулативу о патенту Заједнице, као и друге
инструменте права Уније, посебице регулативе и директиве које би у вези са њима
требало консултовати, затим одредбе у вези са другим тијелима која уређују
интелектуалну својину, те одредбе TFEU у вези са међународном трговином и
конкуренцијским правом. Такође, нови суд могао би бити позван да поступа у
спору на начин што ће исти рјешавати у свјетлу основних права и општих начела
права Уније, или да чак испитује законитост прописа Уније.
Иако је истина да Суд правде није надлежан да поступа по тужбама између
појединаца у области патента, јер та надлежност припада судовима држава
чланица, државе чланице не могу пренијети суду формираном посредством међу-
народног споразума овлаштење да поступају у споровима из наведене области.
Уколико би то било могуће, судови држава чланица били би лишени права и
обавезе да обављају свој задатак, односно да, у складу са чланом 267. TFEU, упуте
Суду правде претходна питања која се тичу тумачења Уговора или ваљаности и
тумачења аката институција, тијела, канцеларија или агенција Уније.
У оквиру прелиминарних запажања Суд правде је нагласио да ситуацију у
вези са потенцијалним судом за патенте чије је формирање предложено Нацртом
споразума не треба поистовјећивати са Судом Бенелукса291, јер је тај суд за-
једнички државама чланицама које су га формирале унутар правосудног система
Уније, а његове одлуке су усмјерене на обезбјеђивање пуне ефикасности прописа
Уније.
Суд је, такође, подсјетио да се чланом 267. TFEU, који је кључан за чување
комунитарног карактера успостављеног Уговорима, настоји осигурати да, у свим
291
Видјети предмет C-337/95 Parfums Christian Dior [1997] ECR I-6013, par. 21-23

MODERNA UPRAVA
ситуацијама, право Уније има једнако дејство у државама чланицама. Механизам

рјешавања по претходним питањима тежи ка избјегавању различитости у тума-
чењу права Уније које судови држава чланица морају примјењивати, те се њиме
даје оруђе судијама држава чланица за елиминисање потешкоћа које могу прои-
заћи у вези тумачењем одредби acquis. Надаље, судови држава чланица имају
право и обавезу да се обрате Суду правде уколико сматрају да рјешавање одре-
ђеног спора овиси о питањима везаним за тумачење или исправност одредби
Уније292. Систем из члана 267. TFEU успоставља између Суда правде и судова
држава чланица непосредну сарадњу која се повезује са правилном примјеном и
униформним тумачењем права Уније, те са заштитом индивидуалних права од
стране правног поретка Уније.
Из свега напријед изнесеног произилази да су задаци који су повјерени
судовима држава чланица и Суду правде неопходни ради очувања саме природе
права која је утврђена Уговорима. У том смислу, Суд је у овом дијелу Мишљења
сматрао примјереним да наведе и то да се начело према којем је држава чланица
обавезана да надокнади штету појединцима коју је проузроковала кршењем права
Уније примјењује без обзира на то које је надлежно тијело државе чланице
прекршило право (дакле, предметно начело примјењује се и на судове држава
чланица)293. Суд је подсјетио и на то да се, у случају кршења права Уније од
стране суда државе чланице, примјењују одредбе чл. 258. до 260. TFEU којима је
предвиђена могућност да се пред Судом правде, поводом поступка покренутог у
држави чланици, донесе деклараторна одлука да је држава чланица пропустила да
испуни обавезе из Уговора294. Међутим, Суд је спознао да одлука предложеног
суда која би била у супротноси са правом Уније не би могла бити предметом про-
цедуре због кршења права, нити би могла бити подлога за било какву одговорност
једне или више држава чланица.
Дакле, предложени споразум којим се покушавају међународном суду који
би дјеловао изван институционалног и правосудног оквира Уније повјерити
надлежности да поступа поводом значајног броја тужби које појединци подносе у
области патента Заједнице и поводом тумачења права Уније у тој области, лишио
би државе чланице њихових надлежности у области тумачења и примјене права
Уније. Поред тога, Суд правде би био онемогућен да у релевантном дијелу
поступа у поступку по претходном питању упућеном од стране судова држава
чланица, а то би измијенило есенцијални карактер надлежности које су Уговорима
повјерене институцијама Уније и државама чланицама и које су неопходне за
очување саме природе права Уније.
Из свих напријед наведених разлога Суд правде је констатовао да пре-
дложени уговор о формирању јединственог правосудног система у области па-
292
Видјети одлуке у предметима C-166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf [1974] ECR, pararagraphs 2 and 3,
C-458 Gourmet Classic [2008] ECR I-4207, paragraph 20
293
Видјети одлуке у предметима C-224/01 Köbler [2003] ECR I-10239, C-173/03 Traghetti del
Mediterraneo [2006] ECR I-5177 и C-154/08 Commission v Spain
294
Видјети одлуку у предмету C-129/00 Commission v Italy [2003] ECR I-14637

MODERNA UPRAVA
тента („Европски и комунитарни Суд за патенте“) није у складу са одредбама

Уговора о Европској унији и TFEU.
V ЗАКЉУЧАК
Посредством одговора на питање: „Да ли је закључење уговора посред-

ством којег би се формирао унификовани литигацијски систем (тзв. европски и
комунитарни суд за патенте) спојиво са одредбама оснивачких уговора?“ Суд
правде је учинио да се још једном осјети манифестација примата и аутономије
права Уније. Са друге стране, уложио је и ефективан напор како би посредством
свог мишљења још једном подсјетио на потребу да се очувају надлежности судова
Уније и њихове правосудне структуре. Наведено је потпуно логично када се има у
виду да је овај суд прешао дуг пут како би се из међувладине институције развио у
основни суд у Унији који данас представља узор многим међународним судовима
(као што је, на примјер EFTA суд295), те стога и није било логично очекивати да ће
дозволити слабљење својих структура, односно губитак својих надлежности.
У шездесет година свог постојања, Суд правде изградио је богату судску
праксу која је уско повезана са измјенама и допунама Уговора на чијим одредбама
се оснива његова надлежност296 и посредством које, између осталог, Суд даје
основне координате за поступање институција Уније и судова држава чланица, те
помирује разлике у регулаторним стиловима. У том смислу, судска пракса пред-
ставља елементарно средство за одбрану позиције Суда правде, о чему свједочи и
излагање садржано у предметном мишљењу суда.
295
Суд формиран на основу EFTA споразума. У овом дијелу погледати мишљење у предмету 1/91 о
Нацрту споразума везаног за формирање Европског економског простора, [1991] ECR I-6079, као и
мишљење у предмету 1/92 [1992] ECR I-2821.
296
Више о историји Суда правде видјети у: „The Court of Justice and the Construction of Europe:
Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law“, Ditlev Tamm, „The History of the Court of Justice
of the European Union Since its Origin“, T.M.C. ASSER PRESS, The Hague, 2013, p. 1-33

MODERNA UPRAVA
Radmila Dragišić
Assistant Minister in the Department for European Integration
(Ministry of Economic Relations and Regional Cooperation, Government of Republic of Srpska)
THE RULE „SUUM CUIQUE“ IN DEFENDING PRIMACY

AND AUTONOMY OF THE EU LAW
Abstract: By answering the question: “Is conclusion of an agreement by means of which a

unified litigation system (the so-called European and Community Patents Court) would
be established compatible with the provisions of the founding treaties?”, the Court of
Justice enabled once more for a manifestation of primacy and autonomy of the Union
law to be felt. On the other hand, it also invested effective effort in order to remind
again, by means of its opinion, of the need to preserve the competences of Union courts
and their judicial structures. The above is fully logical bearing in mind that this Court
has gone a long way in order to develop from an intergovernmental institution into a
basic court in the Union, which today represents a model for many international courts
(such as, for example, EFTA Court), and therefore it was not logical to expect it to allow
weakening of its structures, or loss of its competences.
During the sixty years of its existence, the Court of Justice has built an abun-
dance of case law which is closely connected with the amendments to the Treaty the
provisions of which represent basis for its competence and by means of which, inter alia,
the Court provides basic coordinates for action by Union institutions and member state
courts, and reconciles differences between regulatory styles. In that sense, case law
represents an elementary means of defense of the position of the Court of Justice, as
witnessed by the account given in the above opinion of the Court.”.

MODERNA UPRAVA
VI ОДАБРАНИ ИЗВОРИ
Штампана издања:
 Adam Lazowski, „The Application of EU Law in the New Member States“,

Brave New World, T.M.C. ASSER PRESS, 2010.
 J.A.E. Vervaele, Compliance and Enforcement of European Community Law,
European Monographs, Kluwer Law International, 1999.
 Лопандић Душко и Јањевић Милутин, „Уговор о Европској унији, од Рима
до Мастрихта“, Београд, 1995.
 Ramses A. Wessel – Steven Blockmans, „Between Autonomy and Dependence
– The EU Legal Order Under the Influence of International Organisations“,
T.M.C. ASSER PRESS, 2013.
 T.M.C. ASSER PRESS, „The Court of Justice and the Construction of Europe:
Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-law“, The Hague, 2013.
 Вукадиновић Радован „Увод у институције и право Европске уније“, 4.
измењено и допуњено издање, Центар за право Европске уније, Крагу-
јевац, 20011.
Извори и издања у електронском облику:
 http://www.mediainstitute.org/IPI/2013/072213.php
 http://www.ladas.com/Litigation/ForeignPatentLitigation/Europe_Patent_Lit.html
 http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do.
 http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm#founding
 http://ec.europa.eu/index_en.htm
 http://www.europarl.europa.eu/
Други коришћени извори:
 ALTER (2001) Establishing the supremacy of European law: the making of an

international rule of law in Europe, Oxford University Press, Oxford
 European Parliament Resolution of 9 July 2008 on the role of the national judge
in the European judicial system (2009/C 294 E/06) OJ. C 294 E27 3 December
2009

MODERNA UPRAVA
Мр Борис Тучић,
савјетник за европске интеграције
у Кабинету предсједника Владе РС
"ЕВРОПЕИЗАЦИЈА" МЕЂУНАРОДНОГ ЈАВНОГ ПРАВА И

ИМПЛИКАЦИЈЕ ПО ДРЖАВЕ ЧЛАНИЦЕ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
На теоријском нивоу, аутономност права Европске уније, као специ-

фичног, sui generis правног поретка који се карактерише властитим изворима и
поступцима настајања, субјектима чије међусобне односе регулише, те, посебно,
принципима и правилима на којима почива његово дејство и примена, најчешће се
идентификује посредством две основне димензије – унутрашње и спољне. Док је у
средишту "унутрашње аутономности" права Европске уније његов однос према
унутаршњем или националном праву држава чланица, спољна димензија права
европске организације посвећена је његовој интеракцији са поретком општег или
типичног међународног јавног права. Ради се о сложеном односу, у оквиру којег
све више до изражаја долази феномен тзв. „комунитаризације“, „европеизације“
или, како се након ступања Уговора из Лисабона на снагу често означава, „уни-
онизације“ међународног права.297
Пре свега, битно је подвући да се категорија „европеизације“ генерално
тумачи и дефинише на различите начине, при чему њено феноменолошко одре-
ђење примарно зависи од научне дисциплине која се њом бави, те контекста у
којем се њено разматрање врши. Тако, не мали број аутора „европеизацију“
посматра као процес, историјског, културног или политичког карактера, или, пак,
као процес институционалног прилагођавања. На пример, Федерстоун под евро-
пеизацијом као процесом институционалног прилагођавања подразумева „уну-
трашње прилагођавање захтевима који директно или индиректно произилазе из
чланства у Европској унији“,298 те као таква представља импликацију европеи-
зације у политичком смислу, односно „појаве и развоја специфичних управних и
структура владавине на европском нивоу“.299
Посматрано кроз правну и регулаторну призму, под европеизацијом се
подразумева међусобна интеркација и, пре свега, мултифункционални утицај који
297
Једна од, нажалост, ретких обимнијих студија које се баве феноменом “европеизације“ међу-
народног јавног права у општем смислу је: „The Europeanization of International Law: The Status of
International Law in the EU and Its Member States“, Jan Wouters, André Nollkaemper and Erika de Wet
(eds.), T.M.C. Asser Press, The Hague, Netherlands, 2008.
298
„Introduction: In the Name of Europe“, K. Featherstone, y „The Politics of Europeanization“, K.
Featherstone and C.M. Radelli (eds.), Oxford University Press, 2003, p. 7.
299
“Europeanization and Domestic Change: Introduction“, T. Risse, M.G. Cowles and J.A. Caporaso, y
„Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change“, M.G. Cowles, J.A. Caporaso and . T.
Risse (eds.), Cornell University Press, 2003, p.3.

MODERNA UPRAVA
Европска унија и њено право остварују не само на државе чланице и њихово –

национално право, већ и на глобални међународни правни поредак. Уколико се
фокусирамо само на однос права Европске уније и међународног права, феномен
европеизације се манифестује у неколико основних димензија. Тако, говори се о
утицају Европске уније на међународном плану, те европеизацији развоја међу-
народног права у смислу да Европска унија својом политичком динамиком, а
посебно спољнополитичким деловањем, настоји све више обликовати међу-
народно право и, посебно, политике и правне инструменте међународних органи-
зација.300 Такође, веома често се о Европској унији говори као о „нормативном
ауторитету“,301 у смислу преузимања нормативних решења Европске уније од
стране великог броја држава које нису њене чланице, али су за Унију везане
одређеном формом уговорних односа, без обзира да ли се ради о државама које
учествују у Европском економском простору, државама које се налазе у процесу
придруживања или су, на пример, обухваћене њеном политиком суседства. Или,
под утицајем „привлачности“ нормативног модела Европске уније по друге
међународне организације или форуме, неки аутори говоре о „регулаторном
империјализму Европске уније“302 у настајању, док су други њене утицаје у овом
смислу склонији тумачити као „ненамерне консенквенце моћи Европе“303.
Но, чини се да је далеко значајнији моменат онај који имплицира из чи-
њенице да међународно право које је обавезујуће за европску организацију и њене
институције, како је устврдио и сам Суд правде, представља саставни, интегрални
део њеног правног поретка, те да је, самим тим, „европеизовано“. Из тога следи да
примена и интерпретација таквих норми међународног права није више, према
„традиционалном рецепту“, искључиво ствар држава чланица и њиховог нацио-
налног права, већ, узимајући потребу обезбеђења униформног тумачења и при-
мене права европске организације, примарно ствар Европске уније и њеног прав-
ног поретка. Или, како је истакао Суд правде у случају Kupferberg: „Из комуни-
тарне природе тих одредби (одредби међународног јавног права обавезујућих за
Европску унију, прим. а) следи да њихово дејство у Заједници не може зависити
од тога да ли је њихова примена у пракси у надлежности институција Заједнице
или њених држава чланица или, у другом случају, од положаја које међународним
споразумима државе чланице одређују у својим националним правним системима.
300
Погледати, на пример: „The United Nations and the Eureopan Union: An Ever Stronger Partnership“, J.
Wouters, F. Hoffmeister and T. Ruys (eds.), T.M.C. Asser Press, The Hague, 2006; „Outsider Frontier? Recent
Developments under International and European Law on the Status of the European Union in International
Organizations and Treaty Bodies“, F. Hoffmeister, 44 CMLR, 2007, p. 41 – 68; „The Contribution of EU
Practice to International Law“, F. Hoffmeister, Proceedings of the Academy of European Law, 2008; „The
Phenomenon of Multilevel Regulation: Interactions Between Global, EU and Regulatory Spheres“, J. Wouters
and R.A. Wessel, 4 International Organizations Law Review, 2007, p. 169 – 201.
301
Погледати, на пример: „Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering Normative Power
Europe“, T. Diez, 33 Millenium: Journal of International Studies, 2005, p. 613 – 636; „Normative Power
Europe: A Contradiction in Terms?“, I. Manners, 40 Journal of Common Market Studies, 2002, p. 235 – 258.
302
„Regulatory Imperialism“, Editorial, Wall Street Journal, 25 October 2007.
303
“The Unintended Consequences of European Power”, Z. Laidi, доступно на:
www.portedeurope.org/spip.php?articles3563.

MODERNA UPRAVA
Стога, на Суду правде је да, у оквиру своје надлежности да тумачи одредбе

споразумâ, обезбеди њихову униформну апликацију у оквиру Заједнице“.304 Иденти-
чан став да је положај међународног права којим је обавезана Заједница, односно
Унијa, у њеном правном поретку детерминисан искључиво њеним правним прави-
лима и принципима, а не принципима и правилима националног или међу-
народног права, Суд правде је истакао и у чувеном случају Kadi.305Другим речима,
уместо „дојучерашњег“ дихотомног односа национално – међународно, узимајући
у обзир проширење и продубљење европског интеграционог процеса до којег је
временом дошло, на сцену је ступио трихотомни однос национално – европско –
међународно, у оквиру којег, узимајући у обзир ставове Суда правде, средишњи –
ниво „европског“ права, не само да регулише властити однос према међународном
праву, већ у све већој мери регулише и однос између националног и међународног
права. То је, између осталог, чињеница и када је реч, на пример, о међународним
споразумима код којих се европска организација не појављује као једна од
уговорних страна, као што је био случај са GATT (Општи споразум о тарифама и
трговању), али су јој уговорним путем додељене искључиве надлежности у
регулацији питања на које се међународни споразум односи. Како је Суд правде
истакао у International Fruit Company, питање непосредног дејства и евентуалне
могућности индивидуалних субјеката да се позову на одредбе GATT, зависиће
искључиво од ставова и услова које поставља Суд, односно, његове оцене о
природи и циљевима обавеза које из GATT проистичу, као и од доктрине непо-
средног дејства коју је он инаугурисао и развио306. Другим речима, традиционална
перцепција која подразумева да државе чланице својим уставним решењима
одређују статус и начин имплементације међународног јавног права у њиховим
правним системима, „европеизацијом“ међународног права, односно његовим
позиционирањем као интегралног, саставног дела права европске организације,
напуштена је када је о чланицама Европске уније реч, јер сада право Уније одре-
ђује на који начин ће дато међународно право бити примењено у националним
правним системима.307 Када је реч о статусу међународних правних инструмената,
импликација чињенице да се они третирају као саставни део правног поретка
европске организације огледа се и у њиховом примату у односу на конфликтне
норме националног права држава чланица, без обзира какав статус је држава
чланица међународним правним инструментима својим националним правним
решењима генерално предвидела.308 И не само то, посматрајући хијерархијску
структуру формалних извора права Европске уније, њихово позиционирање
између оснивачког акта и општих правних начела, с једне стране, те аката које
304
C – 104/81, Kupferberg, 1982, 3641, para.15.
305
Joined Cases 402/05P and C – 415/05 P, Kadi and Al Barakaat International Foundation vs. Council
and Commission, 2008, ECR I – 6351.
306
C – Joined Cases C - 21 – 24/72, International Fruit Company, 1972, ECR 1219, para. 18.
307
Погледати: „Decisions of International Organizations in the European and Domestic Legal Orders of
Selected EU Member States“, N. Lavranos, European Law Publishing, 2004, p. 3 – 10.
308
Погледати: „Of Birds and Hedges: the Role of Primacy in Invoking Norms of EU Law“, K. Lenaerts and
T. Corthaut, 31 EL Rev., 2006, p. 287 – 289.

MODERNA UPRAVA
усвајају институције европске организације,309 с друге, подразумева да одредбе

међународног права могу Суду правде и Општем суду послужити као основа за
утврђивање ваљаности одредби аката које усвајају институције организације, да
ли посредством поступка за оцену законитости, да ли у оквиру поступка о
претходном питању. При томе, реч је о одредбама садржаним у међународним
уговорним актима310, али и правилима међународног обичајног права.311 Или, како
су истакли Ленертс и Кортхаут, „све док обавеза може бити идентификована,
све док одредба о понашању Заједнице може бити изведена из одређеног међу-
народног споразума, тај споразум може послужити као основа приликом утврђи-
вања ваљаности одредби права Заједнице. Уз то, Суд правде, чак и на захтев
индивидуалног субјекта, може разматрати ваљаност права Заједнице и у светлу
међународног обичајног права, без обавезе да се пита да ли дато обичајно право
садржи правила на која се појединци могу директно позвати пред судом“.312
Уз то, како се ради о одредбама међународног права које представљају
„саставни део“ правног поретка европске организације, национални судови и,
генерално, органи држава чланица су према праву Уније обавезани да властито
право интерпретирају у светлу сврхе, значења и циљева тих одредби међуна-
родног права.313 Поред обавезе за националне судове да врше конзистентну
интерпретацију одредби националног права у светлу права европске организације,
Суд правде је признао и обавезу тумачења и одредби права Заједнице, односно
Уније у складу са одредбама међународног права, јер, како смо већ истакли,
„Заједница мора поштовати међународно право приликом вршења својих овла-
штења“.314 Европеизација међународног права одређене импликације може имати
и у контексту начина обезбеђења његове примене у правном поретку Уније, јер
интеграција међународног права у правни поредак европске организације по-
дразумева да Комисија може покренути поступак против државе чланице због
неизвршења њених обавеза које из датих „европеизираних“ одредби међународног
309
C – 61/94, Commission vs. Germany, 1996, ECR I – 3989, para. 52.
310
У случају C – 377/98, Netherlands vs. European Parliament and Council, 2001, ECR I – 7079, para. 54,
на пример, Суд правде је, разматрајући Конвенцију о биодиверзитету, истакао да чак и уколико
Конвенција не садржи одредбе које су непосредно делујуће, односно одредбе којима се стварају
права на које се индивидуални субјекти пред судом могу непосредно позвати, то не спречава судове
да надгледају усклађеност деловања Заједнице са обавезама из Конвенције које по њу, као њену
уговорну страну, произилазе.
311
Погледати, на пример: C – 162/96, Racke, 1998, ECR I – 3655.
312
„Of Birds and Hedges: the Role of Primacy in Invoking Norms of EU Law“, K. Lenaerts and T. Corthaut,
31 EL Rev., 2006, p. 298.
313
На пример, у случају C – 61/94, Commission vs. Germany, 1996, ECR I – 3989, para. 52, Суд правде
је експлицитно истакао да „примат међународних споразума које је закључила Заједница у односу на
одредбе њеног секундарног права значи да те одредбе морају, што је више могуће, бити интер-
претиране на начин да су у сагласности са споразумима“. Погледати и: C – 53/96, Hermes, 1998,
ECR I – 3603, para. 28, у којем је Суд правде идентичан став поновио разматрајући и тзв. ТRIPS,
односно споразум којим је регулисана материја трговине правима на интелектуалну својину,
закључен у оквиру Светске трговинске организације.
314
C – 286/90, Poulsen and Diva Navigation, 1992, ECR I – 6019, para. 9.

MODERNA UPRAVA
права произилазе,315 те да, бар на теоријском нивоу, индивидуални субјекти могу

захтевати надокнаду штете која им је причињена услед кршења таквих одредби
међународног права од стране Уније и њених институција. На крају, нереали-
зација обавеза које произилазе из „европеизираног“ међународног права од стране
држава чланица, без обзира да ли се ради о обавезама садржаним у међународном
уговорном акту или правилима међународног обичајног права, представља основу
да индивидуални субјект захтева надокнаду причињене штете у смислу случаја
Francovich,316 наравно, под условом да су критерији за утврђивање одговорности
држава чланица за причињену штету, дефинисани у оквиру јуриспруденције Суда
правде, испуњени.
Дакле, ефекти „европеизације“ међународног јавног права, односно трети-
рања његових, по европску организацију обавезујућих одредби, као саставног дела
њеног правног поретка, вишеструки су. Уколико се трипартитни однос нацио-
нално – европско – међународно у овом контексту постави на ширу концептаулну
основу, може се идентификовати неколико интересантних момената, чији је за-
једнички називник, гледано из перспективе Суда правде, то да искључиво право
европске организације, да поновимо, као аутономан правни поредак, одређује
природу његовог односа како према националном, тако и према међународном
праву. Као што је познато, паралелно са еманципацијом права европске органи-
зације, његовом квалификацијом као аутономног правног поретка, инаугурацијом
и јачањем принципа његовог непосредног дејства и надређености у односу на
национално право, Суд правде је релативно рано, још у случају Costa vs. ENEL,
истакао да право Заједнице представља саставни део националног права држава
чланица којег су њихови судови дужни да штите. Уосталом, и општи право-
бранилац Мадуро и Суд правде у случaју Kadi изнели су тврдњу о праву Заједнице
као унутрашњем, домаћем правном поретку. Једноставније речено, Суд је од
самог почетка заступао снажну монистичку перцепцију односа права европске
организације и националног права њених држава чланица, њено оправдање про-
налазећи примарно у потреби обезбеђења ефикасности, те једнообразног тума-
чења и примене права организације на целом „њеном“ простору. Идентична
интенција Суда правде да у својим рукама, што је више могуће, задржи контролу
над развојем правног поретка европске организације, али и импликацијама које по
њега, али и по сам положај Суда у оквиру њега могу проистећи, више је него
видљива и када је реч о односу „европског“ и међународног права. Тек на основу
констатације да положај међународног права у правном поретку Заједнице, одно-
сно Уније зависи искључиво од њених правила и принципа, Суд је дату контролу
на одговарајући начин могао и успоставити. При томе, његово третирање одре-
ђених одредби међународног права као саставног дела правног поретка европске
организације послужило је неким ауторима као основа за закључак о монистичкој
315
Погледати, на пример, C – 61/94, Commission vs. Germany, 1996, ECR I – 3989, који је покренут
због пропуштања Немачке да испуни своје обавезе из Међународног споразума о млекарству или C –
13/00, Commission vs. Ireland, 2002, ECR I – 2943, у оквиру којег је разматрано пропуштање Ирске да
испуни своје обавезе из Бернске конвенције за заштиту књижевних и уметничких дела.
316
Joined cases C - 6/90, Francovich, 1991, ECR I – 5357.

MODERNA UPRAVA
перцепцији Суда правде када је реч и о односу „европског“ и међународног права,

док су његове констатације о обавези поштивања међународног права од стране
Уније приликом вршења њених овлаштења, те исказана спремност не само да се
придржава решења одређених међународноправних инструмената, већ и да, бар
начелно, прати одлуке и неких других међународних правосудних органа, као што
је Европски суд за људска права, довеле до слаткоречиве оцене о „добром гра-
ђанину Европи“. Потом је уследио случај Kadi, који је за многе представљао
изненађење, јер је, наводно, Суд правде у оквиру њега направио снажан заокрет,
стајући на дуалистичку позицију када је реч о односу „европског“ и међународног
права. Једна од импликација случаја Kadi на теоријској равни огледа се и у
настојању различитих аутора да пронађу одговарајућу формулацију посредством
које би се на адекватан начин идентификовао однос националног, „европског“ и
међународног права у светлу изнешених ставова Суда правде. У том смислу,
говори се о европском или глобалном правном плурализму, специфичном „европ-
ском монистичком дуализму“,317 „европском плуралном дуализму“318 „ефективном
правном мултилатерализму“,319 превазиђености монистичке и дуалистичке матри-
це посматрања односа различитих правних поредака у данашњем динамичном и
фрагментираном међународном правном систему, те потреби да оне буду заме-
њене ревитализованим, али и прилагођеним и модификованим ширим концептима
правног плурализма и конституционализма.320 Но, и поред несумњивог теоријског
доприноса наведених покушаја ширег концептуалног одређења односа нацио-
налног, „европског“ и међународног права, наше мишљење је да и они пате од
одређених слабости и недоречености којима су се карактерисале традиционалне
матрице монизма и дуализма, те да је било какво смештање сложених односа о
којима је реч у идеално – типске моделе често контрапродуктивно. Оцена да је
Суд правде у случају Kadi заузео дуалистички приступ односу „европског“ и
међународног права исправна је у мери у којој је исправна оцена да је Суд правде
претходно неговао монистичку перцепцију њиховог међусобног односа. По ми-
шљењу аутора, Суду правде се никада није могла приписати монистичка перцеп-
ција односа „европског“ и међународног права, већ се пре радило, како је иста-
кнуто, о потреби обезбеђења одговарајуће контроле над импликацијама међу-
народног права на правни поредак европске организације и позицију самог Суда
317
Погледати, на пример: „Eurepean Legal Pluralism After Kadi“, Sammantha Besson, European
Constitutional Law Review 5, 2009, p. 255.
318
ibidem.
319
„The Relationship between Community Law and International Law after Kadi: Did the ECJ Slam the
Door on Effective Multilateralism?“, Aurel Sari, y „International Law in Multipolar World“, Matthew
Happold (ed.), London, Routledge, 2011.
320
Погледати, на пример: „A Sovereign Legal Order? Constitutional Repercussions of the Kadi – judgement“,
Jan Willem van Rossem, Faculty of Law, Groningen, 2010,
http://www.pravo.hr/_download/repository/Jan_Willem_van_Rossem.doc; „Circles of Coherence: On
Unity of Case – Law in the Context of Globalisation“, Arjen W.H. Meij, European Constitutional Law
Review 6, 2010, p. 84 – 101; „The EU and Many Faces of Legal Pluralism“, Matej Avbelj, Croatian
Yearbook of Eureopan Law and Policy, Vol. 2, 2006, p. 377 – 392; „The European Court of Justice and the
International Legal Order After Kadi“, Grainne de Burca, The Jean Monnet Working Paper 1/09, p. 45 – 66.

MODERNA UPRAVA
правде у оквиру њега. Уколико се икаква етикета перцепцији Суда правде, када је
реч о односу права европске организације и према националном и према ме-
ђународном праву може приписати, онда је то свакако „евро – центризам“, у
чијем средишту је сам концепт аутономности правног поретка Заједнице, односно
Уније, док поједини његови ставови који се могу тумачити као, у већој или мањој
мери, монистички, дуалистички или плуралистички, представљају само функцио-
налне изразе „евро – центризма“ у задатим околностима. Суд правде се у случају
Kadi нашао пред реалним избором – или да се приклони међународноправном
инструменту у виду резолуције Савета безбедности, или, с друге стране, да се
определи за заштиту људских права на уштрб имплементације одлуке Савета
безбедности. Суд правде се определио за ово друго, при чему је определење за за-
штиту људских права образложио не потребом поштивања релевантних међу-
народноправних инструмената, већ чињеницом да људска права представљају сам
фундамент правног поретка Уније. На тај начин, уколико се узме у обзир став
Европског суда за људска права из случаја Behrami, у којем је овај прихватио
надређеност Повеље Уједињених нација и резолуција Савета безбедности, те a
priori ускратио властиту могућност њиховог разматрања у светлу стандарда за-
штите људских права које гарантује Европска конвенција, чини се да се у датом
моменту управо Суд правде легитимизовао као примарни европски заштитник
људских права, а не Европски суд. Наравно, Европски суд за људска права је у
накнадним случајевима модификовао своје становиште, али више на основу ширег
тумачења Повеље Уједињених нација и, посебно, њеног члана 103. Суд правде се
није превише освртао ни на правни поредак Уједињених нација, нити на Европски
суд за људска права, већ је пажњу усмерио ка снажној идентификацији правног
поретка Европске уније као гаранта заштите људских права, тиме елиминишући
опасност од евентуалног покретања поступка пред Европским судом за људска
права против Шведске, а који би подразумевао и индиректну оцену права Уније и
његових властитих одлука. Ризикујући банализацију уистину комплексног си-
стема односа, можемо поставити питање да ли је Суд правде у случају Kadi,
опредељујући се за заштиту људских права, као што се често може чути, заиста
донео најзначајнију одлуку у овој области до сада, истовремено упућујући „кон-
структивну критику“ Савету безбедности и његовом режиму „паметних санкција“
или се, пак, радило о процени „с које стране“ прети реална опасност по ауто-
номност правног поретка Уније и његову властитиу позицију? Такође, какве су
импликације по државе чланице у овом контексту, које се као правни субјекти не
појављују само у оквиру правног поретка Уније, већ и у оквиру општег међу-
народног права? Суд правде је у случају Kadi устврдио да Унија није обавезана
Повељом Уједињених нација, али то, као што је имплицитно исказао у својој
одлуци,321 не нарушава чињеницу да резолуције Савета безбедности, као инстру-
менти међународног права, обавезују државе чланице. Да ли то значи да су државе
чланице слободне или чак обавезане да имплементирају резолуцију у оквиру
321
Joined Cases 402/05P and C – 415/05 P, Kadi and Al Barakaat International Foundation vs. Council
and Commission, 2008, ECR I – 6351, para. 288.

MODERNA UPRAVA
својих правних поредака? Одређени одговори могу се пронаћи у решењима осни-

вачких аката, као што су они којима је омогућено усвајање одређених мера којима
би се одступало од права Уније зарад потребе очувања међународног мира и
безбедности, или, пак, они којима је исказано определење ка имплементацији
споразума које су државе чланице закључиле пре 1. јануара 1958. године, односно
пре њиховог ступања у чланство европске организације. Међутим, према ставо-
вима општег правобраниоца Мадура, који се позвао на случај Centro – Com, то не
представља уверљив аргумент, јер „овлаштења која су државе чланице задржале
у области безбедности, морају бити провођене у складу са захтевима права
Заједнице“.322
Овде је, наравно, реч о ставовима из угла права Европске уније. Међутим,
шта је са перспективом самих држава чланица? Чињеница је да се оне суочавају са
дилемом тзв. "двоструке одговорности" – одговорности према праву европске
организације, с једне, те одговорности коју имају као субјекти међународног
јавног права, с друге стране. И поред опасности да упаднемо у замку смештања
односа између различитих правних поредака у предефинисане теоријске и концеп-
туалне калупе, одговоре вероватно треба тражити у јачању плуралистичке постав-
ке односа национално - „европско“ – међународно, не само обезбеђењем ширег
међусобног уважавања основних конституционалних принципа постојећих прав-
них поредака, јачањем „свести“ о њиховом паралелном постојању и потреби
комуникације, већ и јачањем заједничке вредносне основе посредством које ће се
сваки евентуални конфликти на одговарајући начин ако не решити, онда свакако
амортизовати. Доктрина Суда правде о конституционалној природи правног по-
ретка европске организације и његовим основним „уставним принципима“ никада
није у потпуности прихваћена од стране држава чланица, односно њихових најви-
ших (уставних) правосудних органа. Управо супротно, она је често била изложена
различитим изазовима са националне равни, што несумљиво поставља захтев пред
Судом правде да своје ставове о односу „европског“ и националног права помери
у правцу правног плурализма и снажнијег уважавања уставних принципа и захтева
држава чланица. Неки случајеви, као што је случај Omega323, на пример, указују да
до таквог померања долази. Уколико до сличних померања не дође и у односу
„европског“ и међународног права, односно, уколико се право европске органи-
зације не отвори према међународном праву на начин који ће бити довољно
флексибилан да омогући успостављање равнотеже између фундаменталних за-
хтева три правна поретка, па макар то подразумевало и одређено лимитирање
концепта аутономности права европске организације, конфликти у оквиру три-
партитног односа су неминовни.
***
Феномен "европеизације" међународног јавног права који, продубљењем и
проширењем европског интеграционог процеса, али и јачањем Европске уније на
322
ibidem, параграф 30 мишљења општег правобраниоца Мадура реферирајући на став Суда правде
из параграфа 25 његове одлуке из случаја C – 124/95, Centro – Com, 1997, ECR I – 81.
323
C – 36/02, 2004, ECR I – 9609.

MODERNA UPRAVA
глобалној међународној правној и политичкој равни, све снажније добија на свом

замаху, производи различите импликације по државе чланице и њихов унутрашњи
правни поредак. Најснажнија импликација, која представља рефлексију доктринарне
поставке о аутономности права Европске уније и третирања по Унију обавезујућих
одредби међународног јавног права као саставног, интегралног дела њеног правног
поретка, огледа се у редефинисању њиховог функционалног, али и вредносног статуса
у националним правним оквирима, те позиционирању њиховог дејства и примене на
потпуно другачијим основама. Државе, као још увек централни субјекти међународног
права и међународних односа, питање положаја и статуса међународноправних
инструмената у властитом правном систему суверено решавају на основу својих
монистичких или дуалистичких уставно - правних решења. Међутим, са корпусом
"европеизованих" међународноправних норми, односно норми међународног права
које представљају саставни део правног поретка Европске уније, то није случај, јер
њихов статус, дејство, примена, али и правосудна заштита, не зависи више од наци-
оналних, већ "европских" правних решења. Другим речима, како представљају саставни
део правног поретка Европске уније, као аутономног правног ентитета чије дејство и
примена почивају на његовим властитим принципима и правилима, и на корпус
"европеизованих" одредби међународног права примењују се принципи и правила
правног поретка Уније о којима је реч, а међу којима централно место заузимају
принципи непосредног дејства и надређености. Томе свакако треба придодати и
специфичан, могло би се рећи ригорознији концепт правосудне заштите који се
примењује у правном систему Европске уније, а који у систему општег међународног
права не постоји. На овакав начин, капацитет дејства и примене, те правосудне заштите
једног дела одредби међународног јавног права у националним правним оквирима је
ојачан, али су се државе чланице истовремено суочиле са додатном редукцијом њихове
властите, националне регулаторне аутономије и суверенитета.
Иако се још увек ради о релативно ограниченом корпусу одредби међуна-
родног јавног права, даљим материјално-правним обогаћењем правног поретка Европ-
ске уније, те интензивирањем њене "правне комуникације" и односа са другим
субјектима међународног права, феномен "европеизације" све више ће добијати на
значају. Уједно, не сме се изгубити из вида и чињеница да се оваквим деловањем на
генералном плану потенцијално могу произвести вишеструке негативне консеквенце по
општи принцип правне сигурности, јер ће, на пример, статус, дејство, примена и
правосудна заштита одређеног међународног уговорног акта у правним системима
уговорних страна, гледано из перспективе питања којим се бавимо, зависити од тога да
ли је одређена уговорна страна чланица Европске уније или не, те да ли је дати
међународноправни инструмент обавезујући за европску организацију, односно да ли
представља саставни, интегрални део њеног правног поретка. Тако, код неких
уговорних страна ће се примењивати принципи непосредног дејства и надређености, у
складу са доктринарним решењима правног поретка Европске уније, док код других то
неће бити случај. Што је још значајније, посматрано кроз призму права индивидуалних
субјеката који из међународног правног инструмента о којем је реч могу проистећи,
степен и ефикасност њихове правосудне заштите у уговорним странама може бити у
потпуности различит.

MODERNA UPRAVA
Boris Tučić, MSc.

European Integration
Advisor in the RS Prime
Minister's Office
EUROPEANIZATION OF PUBLIC INTERNATIONAL LAW AND

IMPLICATIONS FOR EU MEMBER STATES
Abstract: Phenomenon of the "Europeanization" of Public International Law

makes different and complex implications for member states of the European Union and
their national legal orders. The strongest one, which represents a reflexion of the
doctrinary concept of the autonomy of EU legal order, can be identified in the change of
the status, effects, application, as well as of judicial protection of the norms of public
international law which have become an integral part of EU legal order, because their
status and the model of their application within national legal realms do not depend on
national – monistic or dualistic – constitutional solutions of member states, as it was
traditionally the case when we are talking about the relationship between national and
public international law, but on principles and rules of EU legal order, amongst which
the most remarkable ones are the principles of direct effect and supremacy of EU law.
Also, these, "europeanized" norms of public international law are the subject of specific
judicial protection within EU legal order which does not exist in the global system of
public international law. In this way, the phenomenon of "europeanization" of public
international law improves the efficiency of its application in national legal orders, but,
at the same time, can make negative implications for the general principle of legal
certinity, especially in the field of the protection of individual rights emanating from the
legal instruments of public international law.

MODERNA UPRAVA
Доц. др Зорица Дрљача

Агенцијa за развој високог образовања и обезбјеђивање квалитета
ЗНАЧАЈ И УЛОГА ПОРЕСКИХ ОРГАНА У ВРШЕЊУ

КОНТРОЛНЕ ФУНКЦИЈЕ СА ОСВРТОМ НА
ЗАКОНСКА РЈЕШЕЊА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
РЕЗИМЕ
Контролна функција пореских органа је врло битна компонента дјелатно-

сти пореске администрације, јер без адекватне контролне функције ни један
порески систем не би добро функционисао у пракси. Контрола треба да обезби-
једи правилно одвијање пореских токова. Суштина пореске контроле је у провјери
тачности и исправности утврђивања пореске основице, правилности примјене
пореских стопа и благовремености уплате пореске обавезе.
1. ЗНАЧАЈ ПОРЕСКЕ КОНТРОЛЕ
Порески органи иступају у пореском односу са позиције државне власти,

што произилази из пореског закона, који им додјељује моћ одлучивања о са-
држини, заснивању и престанку пореског односа. У циљу реализације субјектив-
ног пореског права државе или другог јавноправног колективитета, пореским
органима се признају одговарајућа овлаштења и дужности који треба да им
омогуће остваривање интереса и потреба укомпонованих у порески однос. Ради се
превасходно о јавним, финансијским интересима државе или других јавноправних
колективитета и задовољавању јавних потреба. Најједноставније речено, опоре-
зивање се одвија на релацији између државе или другог јавноправног колективи-
тета као повјериоца пореског потраживања и пореског дужника који дугује и
плаћа порез. У реализација пореског потраживања основне функције пореских
органа су утврђивање, наплата и контрола пореских обавеза, што и представљају
поједине фазе у процесу опорезивања.
У чему је значај контролне функције?
Контролнa функција пореских органа треба да обезбиједи правилно одви-
јање пореских токова. Имајући у виду да је пореска контрола врло деликатан
посао гдје су потенцијални и стварни сукоби обвезника и пореских службеника
најчешћи и најжешћи, потребно је да се створи клима разумијевања и повјерења
између контролора и контролисаног. У том погледу, Француска је међу првим
усвојила „Повељу о правима и обавезама контролисаног пореског обвезника“ у

MODERNA UPRAVA
којој се на сажет начин указује на главна правила у вези са поступком контроле а

која их истовремено информишу о њиховим правима и обавезама.324
Циљ пореске контроле је испитивање и одређивање тачне обавезе обвез-
ника од стране пореског органа, благовременост обрачуна и уплате пореских и
других прописаних обавеза пореског обвезника путем пореске пријаве, основне и
помоћне документације, те спречавање и откривање пореских прекршаја и порес-
ких кривичних дјела.
Обавеза је пореског инспектора да упозори порсеког обвезника на уочене
неправилности и то посебно оне који су на штету обвезника као и да му укаже на
могућност коришћења права у процесу пореске контроле.
У Републици Српској област пореске контроле уређена је Законом о порес-
ком поступку Републике Српске.325У члану 78. наведеног Закона одређен је појам
пореске контроле:
„Порекса контрола је поступак провјере и утврђивања законитости и
правилности пријављивања и плаћања пореске обавезе, који вршe овлашћена
службена лица у Пореској управи”.
Битно је нагласити да је овим законом одређен поступак пореске контроле,
објекат пореске контроле, врсте пореске контроле, права и обавезе пореског
инспектора, обавезе пореских обвезника у поступку пореске контроле, садржај
записника о извршеној пореској контроли, правни лијек и поступак по правном
лијеку.
Пореску контролу врше инспектори у оквиру овлаштења која су утврђена
навеним Законом и која су наведена у службеној легитимацији пореског инспек-
тора, којом доказује службено својство, идентитет и овлаштења. У вршењу ин-
спекцијске контроле порески инспектори имају права и обавезе да:
- прегледају пословне просторије у којима се налазе или се претпоставља
да се налазе, књиге, евиденције или други предмети потребни за спровођење и
извршење пореских прописа, те да да прегледају књиге и евиденције,
- заплијене фотокопије кљига и евиденција или друге предмете потребне
за спровођење и извршење пореских прописа,
- саслушају странке и свједоке у поступку,
- налажу предузимање одређених мјера и радњи с циљем потпунијег утвр-
ђивања чињеничног стања и обезбјеђивања наплате пореских обавеза,
- најаве пореском обвезнику вршење контроле осим у случају када би
најава пореске контроле умањила успијешност саме контроле,
- укажу пореском обвезнику на права која може да користи у поступку
пореске контроле,
- да по завршеној пореској контроли сачине записник.326
324
Опширније: Дејан Дабетић, Повеља о правима и обавезама контролисаног пореског обвезника у
Француској (превод са француског), Књиговодство, Београд, 9/94, страна 51-56.
325
Закон о пореском поступку Републике Српске објављен у „ Службеном ласнику Републике
Српске“, број 102/11, 108/11 и 67/13.
326
Права и обавезе инспектора Пореске управе Републике Српске прописане су чланом 80
Закона о пореском поступку Републике Српске.

MODERNA UPRAVA
Пореска контрола се врши на основу годишњег и мјесечног плана, који

доноси директор Пореске управе, а који је заснован на процијени ризика пореског
обвезника и процијени утицаја пореске контроле на ефикасност наплате пореза у
одређеним дјелатностима. Поред тога, у случајевима када постоје претпоставке
које упућују на повећан обим избјегавања плаћања пореских обавеза може се
донијети ванредан план контроле које доноси министар финансија.327
2. ОБЛИЦИ ПОРЕСКЕ КОНТРОЛЕ
Постоје три облика пореске контроле: (1) канцеларијска (2) теренска и

(3) радње у циљу откривања пореских кривичних дјела.
(1)Канцеларијска контрола представља скуп радњи којима порески органи
провјеравају тачност, потпуност и усклађеност са законом, односно другим про-
писом података исказаних у пореској пријави, пореском билансу, рачуновод-
ственим извјештајима и другим евиденцијама пореског обвезника, упоређивањем
са подацима из пореског књиговодства и других службених евиденција које води,
односно којима располаже порески орган. У поступку канцеларијске пореске
контроле провјерава се математичка тачност, формална исправност и потпуност
пореске пријаве и других извјештаја које порески обвезник у складу са законом
доставља пореском органу.
Основне карактеристике канцеларијске контроле су: 1) спроводе је само
овлашћени службеници пореског органа- порески инспектори; 2) спроводи се у
просторијама пореског органа; 3) проводи се посебним поступком пореског органа.
Канцеларијска пореска контрола се врши на основу налога за контролу.
Обавеза пореског обвезника је да на позив пореског органа учествује у поступку
канцеларијске контроле, непосредно или посредством пуномоћника, да пружи
тражена објашњења и документацију у року који одреди порески орган. Приликом
вршења саме пореске контроле, порески органи су дужни посебно да воде рачуна
о начелу објективности и начелу пропорционалности. Начело објективности за-
хтјева да се при обављању пореске контроле узму у обзир све чињенице, како
оне које су на штету пореског обвезника, тако и оне које могу повећати или
смањити пореску обавезу, и да трајање контроле ограниче на разумну мјеру.
Уколико се у поступку контроле утврде одређене неправилности прили-
ком утврђивања и плаћања пореских обавеза, порески инспектор сачињава запи-
сник који се доставља пореском обвезнику са правом да може изјавити приговор
на стање констатовано у записнику, након чега, уколико су наводи у приговори
неосновани, порески орган доноси рјешење о утврђивању (разрезу) пореске
обавезе.328
327
На сличан начин утврђивање плана контроле прописано је и Законом о пореском поступку и
пореској администрацији Републике Србије „Службени гласник Републике Србије“, бр, 80/02,
84702,23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07, 20/09, 53/10 (погледати члан 116).
328
Законом о пореском поступку Републке Српске, одређен је рок од три дана за подношење
приговора на записник о канцеларијској контроли , и рок од три дана за разматрање приговора
од стране пореског инспектора (погледати члан 83. став 4. и 5.

MODERNA UPRAVA
(2)Теренска контрола скуп радњи којима порески орган провјерава зако-

нитост и правилност испуњавања пореских обавеза од пореског обвезника. Терен-
ску контролу обављају порески инспектори, на основу налога за контролу, у
просторијама пореског обвезника или на другом мјесту, у зависности од предмета
контроле. О налогу за контролу, мјесту и времену вршења контроле обавјештава
се порески обвезник (ако је порески обвезник правно лице - одговорно лице). Као
изузетак да се може приступити теренској контроли без налога, Закон о пореском
поступку Републике Српске прописује само два случаја, и то: 1) ако се оцијени да
постоји сумња да би се најављена контрола на било који начин могла осујетити,
или 2) ако би најава контроле могла битно утицати на утврђивање и плаћање
пореза.
Теренска контрола обавља се у току радног времена пореског обвезника,
што је у складу са начелом пропорционалности, а изузетно и по истеку радног
времена само: ако је контрола почела у току радног времена, и ако то налаже
сврха контроле и ако порески обвезник на то пристане.
Порески обвезник има права и обавезе (законска права и обавезе) да за
вријеме трајања контроле учествује у утврђивању чињеничног стања. При томе је
порески обвезник у складу са чланом 88. Закона о пореском поступку Републике
Српске, дужан:
- да пореском инспектору омогући увид у стање сировина, репродук-
ционог материјала, полупроизвода, готових производа и робе, опреме,
- да омогући увид у пословне књиге, евиденције и другу документацију и
исправе,
- да даје обавјештења и изјаве на захтјев пореског инспектора.
Теренска контрола се врши у присуству пореског обвезника, односно
заступника или његовог пуномоћника и уз његово учествовање у утврђивању
чињеничног стања, уз обавезу да даје изјаве и обавјештења на захтјев пореског
инспектора. Порески обвезник је дужан омогућити пореском инспектору да
изврши увид у стање сировина, репродукционог материјала, полупроизвода, гото-
вих производа, робе и опреме, увид у пословне књиге, евиденције и друге исправе
и документацију. Ако порески обвезник није у могућности да присуствује терен-
ској контроли, дужан је одредити лице које ће у његово име, извршавати ове оба-
везе, с тим што неизвршавање тих обавеза не одлаже вршење теренске контроле.
Спречавање вршења контроле од стране пореског обвезника, санкционисано је као
порески прекршај.329 Порески инспектор је овлаштен да захтјева податке, односно
увид у документацију и од запослених код пореског обвезника или од других
лица, при чему захтјев саопштава усмено а поменута лица су дужна да му учине
доступним податке, односно документацију којом располажу.
Порески инспектор сачињава записник о теренској контроли, са прије-
длогом утврђивања (разреза) пореза који доставља пореском обвезнику у законом
одређеном року, са правом пореског обвезника да изјави приговор. Битно је нагла-
сити да свака страница записника мора бити означена редним бројем и свака
329
Погледати члан 94. став 1. тачка е) Закона о пореском поступку Републике Српске.

MODERNA UPRAVA
страница потписана од стране пореског инспектора и пореског обвезника.330 Уко-

лико се утврди да су примједбе у приговору неосноване или приговор није ни
уложен, порески орган доноси рјешење о утврђивању пореза. У циљу отклањања
утврђених повреда закона и неправилности у примјени прописа, пореском обвез-
нику који је подвргнут пореској контроли могу се изрећи законом предвиђене
мјере.
Мјере обезбјеђења у поступку контроле могу се предузети ради спреча-
вања нестанка, уништења или замјене доказа у вези с утврђивањем пореске оба-
везе или да се негира њихово постојање. Мјере укључују печаћења, привремено
одузимање робе, докумената, списа, евиденције или исправа до окончања поступ-
ка пореске контроле, привремене забране обављања појединих послова док порес-
ки обвезник не отклони утврђене повреде закона, односно неправилности у при-
мјени прописа.
Када се у поступку контроле утврди да постоји основана сумња да је учи-
њен порески прекршај, инспектор канцеларијске, односно теренске контроле има
обавезу да, без одлагања, изда прекршајни налог или поднесе захтјев за покретање
прекршајног поступка. Ако порески инспектор у поступку пореске контроле утвр-
ди да чињенице и околности указују на постојање основа сумње да је извршено
пореско кривично дјело, дужан је о томе да састави извјештај и да га заједно са
прибављеном документацијом достави служби пореског органа која је надлежна
за подношење извјештаја надлежном тужилаштву о извршеном кривичном дјелу и
извршиоцу.
(3) Радње у циљу откривања пореских кривичних дјела
Откривање кривичних дјела и њихових извршилаца обавља посебна орга-

низациона јединица у пореском органу. У овом стадијуму долази до „промјене
атмосфере“331 - са терена пореског управног поступка прелази се на терен кри-
вичне процедуре у преткривичном поступку. У преткривичном поступку овла-
штено службено лице посебне организационе јединице пореског органа на основу
овлашћењакоја су делегирана Законом о кривичном поступку,332 предузима мјере
и радње у циљу спречавања, откривања и истраживања пореских кривичних дјела,
те са упутствима надлежног тужиоца води активности у вези са истрагом порес-
ких кривичних дјела.
На основу прикупљених обавјештења и података надлежна организациона
јединица пореског органа саставља извјештај у којем наводи доказе за које је
сазнала приликом прикупљања обавјештења и података и подноси га надлежном
тужилаштву. Уз извјештај се доставља и документација, изјаве и други материјали
који су релевантни за успјешно вођење поступка. За покретање кривичног по-
330
Погледати члан 89. став 1. наведеног Закона.
331
Проф. др Дејан Поповић, Пореско право, Општи дио, ЦЕКОС ИН, Београд, 2006.стр.262.
332
Члан 20 тачка 9 Кривичног закона Републике Српске ''Службени ггласник Републике Српске'',
број 49/03, 108/04, 37/06 и 70/06.

MODERNA UPRAVA
ступка (истраге) тражи се постојање основа сумње, када чињенице и активности

указују на кривично дјело и извршиоца. Ако организациона јединица пореског
органа, након достављања извјештаја о извршеном кривичном дјелу и извршиоцу,
сазна за нове чињенице, доказе или трагове кривичног дјела, дужна је да прикупи
потребна обавјештења и допуну извјештаја достави надлежном тужиоцу. Порески
органи имају обавезу да у кривичном поступку сарађују са судом, тужилаштвом и
полицијским органима.
3. ПОРЕСКА КРИВИЧНА ДЈЕЛА
Пореска кривична дјела су утврђена у кривичном закону, а у неким порес-

ким системима и пореским законима,333 која као могућу посљедицу имају: 1) пот-
пуно или дјеломично избјегавање плаћања пореза, 2) угрожавање наплате пореза и
пореске контроле, 3) недозвољен промет акцизних производа и друге незаконите
радње које су у вези избјегавања и помагања избјегавања плаћања пореза.
У Кривичном закону Републике Српске, у групи кривичних дјела против
привреде и платног промета, прописана су кривична дјела:334
 утаја пореза и доприноса
 лажна пореска исправа,
 подношење лажне пореске пријаве,
 спречавање пореског службеника у обављању службене дужности,
 напад на пореског службеника у обављању службене дужности,
 неправилно издвајање средстава правних лица.
Објекат кривичноправне заштите код свих кривичних дјела, представљају

порези, доприноси или друге прописане дажбине. Формулација је бланкетног ка-
рактера, јер допушта да се природа, а и садржина фискалних обавеза које пред-
стављају заштитни објекат, утврђује на основу других, ванкривичних прописа,
односно пореским законима, законима који уређују пореску администрацију. О
намјери законодавца да се санкционишу извршиоци пореских кривичних дјела у
циљу постизања фискалне дисциплине, говоре и казне прописане за ова кривична
дјела. За кривична дјела прописана Кривичним законом Републике Српске, пропи-
сана је казна затвора најмање од 1 године (лажна пореска пријава), до 10 година за
пореску утају зависно од износа обавезе чије је плаћање избјегнуто
333
Нпр. Законом о пореској управи Републике Српске који је престао да важи ступањем на снагу
Закона о пореском поступку Републике Српске у члану 116-127, била су прописана пореска кри-
вична дјела: избјегавање плаћања пореске обавезе, ометање пореске управе, подношење лажних
докумената пореским органима, издавање лажних пореских докумената, неплаћање пореза по
одбитку, трошење средстава правног лица или организације у друге сврхе умјесто измирења
доспјелих пореских обавеза, давање лажних пореских изјава или пореско кривоклетство, примање
мита, давање мита.
334
Члан 287 - 292 Кривичног закона Републике Српске.

MODERNA UPRAVA
У Кривичном закону Босне и Херцеговине, у групи кривичних дјела про-

тив привреде и јединства тржишта прописана су „пореска“ кривична дјела:335
пореска утаја и неплаћање пореза.
4. ПОРЕСКИ ПРЕКРШАЈИ
Прекршаји се у фискалној области јављају као најблажи вид противправ-

них понашања пореских обвезника која имају за посљедицу закидање државе или
другог јавноправног колективитета на фискалним приходима.
Заштитни објекат пореских прекршаја јесте поштивање прописа у овој
области, а прекршај се састоји у кршењу тих прописа. Прописивање пореских
прекршаја и одређивање казни имају за циљ јачање пореске дисциплине код
пореских обвезника. Уобичајено је, али не и правило да се казненим одредбама
закона који регулише конкретни порески облик, прописују новчане казне, у
сљедећим случајевима ако:
 обвезник не обрачуна или нетачно обрачуна порез или не плати порез у
одређеним роковима,
 благовремено не поднесе пореску пријаву или у пријави наведе нетачне
податке,
 изда рачун (фактуру) или путни налог који нису овјерени,
 не води или нетачно или неуредно води пословне књиге,
 надлежном пореском органу не пријави измјену пословања или начин
пословања,
 надлежном пореском органу не достави податке који су од значаја за
утврђивање пореске обавезе,
 не обрачуна или погрешно обрачуна порез по одбитку и непредузимање
других радњи које су прописане за прекршај одређеним законом.
У пореском законодавству Републике Српске, прекршаји и казне за прекр-

шаје из области пореза, прописани су Законом о пореском поступку Републике
Српске336 док други закони који регулишу конкретни облик пореза и других
дажбина, садрже упућујућу норму да ће се за повреде тих закона које имају
обиљежја прекршаја примјењивати прописи којима се уређује порески поступак
и порески прекршаји.
335
Члан 210, 211, 214, 215 и 216 Кривичног закона Босне и Херцеговине, ''Службени гласник Босне и
Херцеговине'', број 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06, 55/06, 32/07, 8/10.
336
Члан 94- 98 Закона о пореском поступку Републике Српске;

MODERNA UPRAVA
РЕЗИМЕ
Контролнa функција пореских органа треба да обезбиједи правилно одви-

јање пореских токова. Суштина пореске контроле је у провјери тачности и исправ-
ности утврђивања пореске основице, правилности примјене пореских стопа и
благовремености уплате пореске обавезе. Без адекватне контролне функције по-
реских органа ни један порески систем не би добро функционисиао у пракси.
Слабо организована пореска контрола представља први индикатор о слабости
пореске администарције у цјелини. Имајући у виду да је пореска контрола врло
деликатан посао гдје су потенцијални и стварни сукоби обвезника и пореских
службеника најчешћи и најжешћи, потребно је да се створи клима разумијевања и
повјерења између контролора и контролисаног. Посматрано са аспекта уређења
пореске контроле у Републици Српској, можемо закључити да је Република
Српска доношењем Закона о пореском поступку Републике Српске, регулисала
поступак контроле на начин да се обезбиједи фискална дисциплина уз пуно уважа-
вање права пореских обвезника.
Zorica Drljača, PhD
THE IMPORTANCE OF ROLE OF TAX AUTHORITIES IN EXERCISING

CONTROL FUNCTIONS WITH EMPHASIS ON LEGISLATION IN THE
REPUBLIC OF SRPSKA
Abstract: The control function of the tax authorities should ensure proper operation of
tax flows. The essence of the tax control is to verify accuracy and correctness of
determining the tax base, regularity im tax rates application and timeliness of payment
of tax liabilities. Without an adequate control function of tax authorities no tax system
would be functional in practice. Poorly organized tax control is the first indicator of the
weakness of tax administration as a whole. Bearing in mind that the tax control is very
delicate work where potential and actual conflicts of taxpayers and tax officials are the
most common and severe, it is necessary to create a feeling of understanding and trust
between controllers and controlled. From the aspect of regulation of tax control in the
Republic of Srpska, we can conclude that the Republic of Srpska, after adoption of the
Law on Tax Procedure of the Republic of Srpska, regulated the control process in a
manner to ensure fiscal discipline while fully respecting the rights of taxpayers.

MODERNA UPRAVA
Мр Љиљана Орешковић, Министарствo за избјеглице и расељена лица Републике Српске

Живана Кљајић, асистент на Паневропском универзитету
НОРМАТИВНО-ПРАВНА РЕГУЛАТИВА ТРЕЗОРА И ТРЕЗОРСКОГ

ПОСЛОВАЊА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
САЖЕТАК
Рад третира проблематику нормативно-правне регулативе која се односи

на Трезор и трезорско пословање у Републици Српској, од оснивања Трезора у
Републици Српској, кроз његову тринаестгодишњу примјену до данас, када је
ступио на снагу нови, трећи по реду, Закон о Трезору Републике Српске337 с ци-
љем, да се на једном мјесту, презентују релевантне одредбе законских и других
прописа који уређују ову материју. Нови Закон о Трезору у Републици Српској,
ступио је на снагу 12. априла 2013. године.
Рад је подјељен у два дијела. У првом дијелу рада дат је хронолошки
приказ досадашње правне регулативе о Трезору у Републици Српској са освртом
на прва два законска рјешења, док је у другом дијелу дат осврт на нову законску
регулативу, разлозима за доношење новог закона, разликама у односу на постојећу
законску регулативу.
На крају рада учињен је покушај критичког промишљања аутора о валид-
ности правних норми које уређују нека од битних питања оснивања и функциони-
сања трезорског система у Републици Српској.
Кључне ријечи: нормативно-правна регулатива Трезора Републике Срп-

ске, трезорски систем Републике Српске, послови и начин рада Трезора, трезорски
елементи.
1. УВОД
Трезор је институција која је организацијски везана за Министарство фи-

нансија Републике Српске, организована као основна организациона јединица
Ресор338, у оквиру којег се воде оперативни финансијски послови за потребе
Републике Српске.
"Трезор врши:
337
Закон о Трезору („Службени гласник Републике Српске“, број 07/13.)
338
Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Министарству
финансија(„Службени гласник Републике Српске“, број 14 /12,измјене и допуне“Службени гласник
Републике Српске“, број 70 /12).

MODERNA UPRAVA
- обједињавање свих новчаних средстава Републике Српске укључујући

буџетска, фондовска и друга ванбуџетска средства у домаћој и страној валути,
- управљање и контролу новчаним приливом и одливом,
- праћење, анализирање и пројектовање готовинских токова,
- расподјелу јавних прихода и извјештавање корисника јавних прихода,
- утврђивање односа са банкама при обављању платног промета,
- прописивање правила и спровођење процедуре инвестирања јавних
средстава Републике у земљи и иностранству,
- обављање књиговодствених евидентирања свих финансијских трансак-
ција и пословних промјена, прихода и расхода, средстава, обавеза и извора у скла-
ду са прописаним класификацијама за све кориснике буџета Републике Српске
кроз систем Главне књиге трезора,
- књиговодствено евидентирање финансијских трансакција спољног и
унутрашњег дуга,
- израду периодичних извјештаја и годишњих финансијских извјештаја за
буџет Републике Српске, као и консолидованих извјештаја у складу са законским
прописима и
- сарађује са другим ресорима Министарства, домаћим и међународним
финансијским институцијама и установама јавног сектора на изради законских и
подзаконских прописа, учествује у припреми и изради буџета"339.
Укратко речено Трезор управља финансијским средствима, извршава бу-
џет, врши надзор над извршењем буџета, води Јединствени рачун Трезора и
рачуноводство.
Суштина тако успостављеног трезорског система пословања је постизање
апсолутне контроле финансијског пословања, односно трошења буџетских сред-
става иструментом Јединственог рачуна трезора и Главне књиге трезора, односно
постизање транспарентности ентитетског рачуна и унапређење управљања јавним
расходима.
Министарство финансија Републике Српске је искључиво одговорно за сва
плаћања органа јавне управе. Тако успостављена одговорност Министарства треба
да резултира директним уштедама јавних средстава и постизањем одговорније и
транспарентније јавне управе како би се потрошња јавних средстава све више
везала за усвојени буџет.
Систем управљања јавним финансијама је дефинисан процедурама путем
којих се управља јавним средствима и врши преусмјеравање јавних средстава на
начин којим се осигурава праћење стратешких приоритета Владе Републике
Српске, постиже фискална дисциплина и обезбјеђује ефикаснија употреба јавних
средстава.
Министарство финансија Републике прописује процедуре и рачуновод-
ствену методологију ради обезбјеђења јединственог поступања свих буџетских
корисника у ивршењу буџета, најважнијег задатка Трезора.
339
Члан 29. ибиден 3.

MODERNA UPRAVA
Извршење буџета Републике спроводи се на основу Закона о извршењу

буџета, а извршење буџета општина, градова и фондова на основу Одлуке о
извршењу буџета. Процедуре прате фискалну дисциплину са циљем да јавни
трошкови буду унутар граница које је одредио буџет, приморавајући на тај начин
буџетске институције да одређују приоритете и да врше анализе политика како би
распоредиле ресурсе у областима које ће највише допринијети да се зацртани
циљеви испуне, јер само ефикасно управљање јавним финансијама представља
успјешан индикатор успјешности у раду Владе.
Акти које је дужан донијети министар финансије на основу законског
овлаштења односе на: акте за успостављање система Јединственог рачуна трезора,
процедуру уплата на и исплата са рачуна у систему Јединственог рачуна трезора,
начин сачињавања кварталних финансијских планова, процедуру за припрему,
обрачун, контролу података и систем за централизовани обрачун и исплату плата,
начин и управљања и вршења контроле рачуноводствене евиденције и осталих
евиденција буџетских корисника, успостављање и вођење система главне књиге
трезора, вођење помоћних књига, информатичку и функционалну заштиту рачу-
новодственог система главне књиге трезора и помоћних књига.
Акти које је дужан донијети надлежни орган општина, градова и фондова
на основу законског овлаштења односе се на: поступке за успостављање система
Јединственог рачуна трезора и процедуре уплата на и исплата са рачуна у систему
јединствених рачуна трезора.
Од оснивања Трезора у Републици Српској донесена су три Закона о Тре-
зору, под истим називом:
 Закон о Трезору из 2000. године,
 Закон о Трезору из 2005. године и
 Закон о Трезору из 2013. године .
2. ПРВИ ЗАКОН О ТРЕЗОРУ - ОСНИВАЧКИ ЗАКОН О ТРЕЗОРУ
Првим Законом о Трезору Републике Српске340 из 2000. године као матич-

ним нормативно-правним актом- законом Трезор Републике Српске је основан и
организован као сектор у Министарству финансија Републике Српске, као
Централни Трезор, са могућношћу оснивања филијала Централног Трезора.
Законом је поред оснивања Трезора Републике Српске прописан печат
Трезора, прописана обавеза која се средства депонују на Јединствени рачун Тре-
зора, утврђено шеснаест основних одговорности и функција трезора, регулисано
успостављање Јединственог рачуна трезора под искључивом надлежношћу Тре-
зора на којем се врше све уплате на име Републике Српске и са којег се врше све
исплате у име Републике Српске и њених институција, регулисано пословање са
банкама, јер је Трезору дата искључива надлежност за отварање и вођење било
којег банкарског рачуна и овлашћење дневних финансијских операција, прописана
340
Закон о Трезору („Службени гласник Републике Српске“, број 14/00).

MODERNA UPRAVA
искључива одговорност Трезора за управљање новчаним средствима Републике

Српске, прописана искључива одговорност Трезора за спровођење ефикасне кон-
троле над извршењем буџета Републике Српске за све буџетске кориснике,
прописана обавеза Трезора да подноси редовне извјештаје надлежним органима,
предвиђено отварање одговарајућих конта у Главној књизи Трезора са успоста-
вљањем процедуре и правила за кориштење конта током године, прописана одго-
ворност Трезора за административно вођење и управљање домаћим и вањским
дугом Републике Српске, прописана обавеза Трезора да организује систем интер-
не финансијске контроле у циљу осигурања економичног трошења средстава
Републике Српске.
Првим Законом о трезору у потпуности није био успостављен Једин-
ствени рачун трезора нити су буџетски корисници постали потпуно оперативни,
могли су обављати само готовинске трансакције (мисли се на исплате плата,
исплате накнада, путне авансе, материјалне трошкове исплаћене у готовини, као и
исплате трећим лицима у готовини) са својих жиро-рачуна, уз искључиву саглас-
ност Трезора.
Сва остала плаћања према трећим лицима морала су да се врше искључиво
са Јединственог рачуна трезора уз неопходну документацију и спецификацију
трошења из расхода буџетских корисника који су одобрени буџетом Републике
Српске и који су расположиви.
Како је ово био прелазни период до потпуног успостављања Јединственог
рачуна трезора буџетским корисницима је дата дозвола да примају изворне при-
ходе на своје жиро-рачуне под условом да је прикупљање тих прихода у складу са
финансијским прописима, уз обавезу извјештавања Министарства финансија о
њиховом трошењу.
3. ДРУГИ ЗАКОН О ТРЕЗОРУ
Доношење другог Закона о Трезору341 Републике Српске услиједило је на-

кон петогодишње примјене трезорског пословања и реформи које су спроведене у
области јавних финансија, 2005. године.
Законом су јасно од основних одговорности и функција Трезора које су
установљене првим оснивачким законом уређене и успостављене надлежности
Трезора Републике Српске, начин рада Трезора, развијена два главна система на
којима се заснива трезорско пословање; Систем Јединственог рачуна трезора и
Систем Главне књиге Трезора, пословање са банкама, распоређивање и поврат
јавних прихода, исплата јавних издатака, планирање извршења буџета, извршење
буџета, централизован обрачун и исплата плата, рачуноводствена методологија,
финансијско извјештавање, контрола буџетских корисника, отплата дуга, задужи-
вање, гаранције и управљање неангажованим средствима, књиговодствено еви-
дентирање имовине и обавеза Републике Српске.
341
Закон о Трезору (“Службени гласник РепубликеСрпске“, број 16/05).

MODERNA UPRAVA
Успостављеним системом Јединственог рачуна трезора сви појединачни

рачуни буџетских корисника су затворени а њихова салда уплаћена на систем
Јединственог рачуна трезора.
Исто тако успостављеним системом Главне књиге трезора, Трезор је почео
управљати свим трансакцијама буџета, јер систем Главне књиге обухвата све
изворе буџетских средстава и издатака, извршену набавку, обавезе и измјене
активе, пасиве и промјене извора власништва.
Све финансијске трансакције које се односе на буџет евидентирају се
посредством система укључујући и трансакције које се односе на дугове и про-
граме који се финансирају из иностране или домаће помоћи.
Дакле, доношењем другог законског прописа оба основна елементи који се
могу сматрати и основним функцијама Трезора, Јединствени рачун трезора и
Главна књига трезора су успостављени као системи Трезора иако се сам Трезор
као систем Трезора уређује тек актуелним законом о Трезору.
4. ТРЕЋИ, АКТУЕЛНИ ЗАКОН О ТРЕЗОРУ
Чланом 1. актуелног закона уређује се трезорски систем Републике Срп-

ске, послови и начин рада Трезора Републике Српске, трезора општина, градова и
фондова, вођење главне књиге, помоћне књиге и надзор.
Трезорски систем Републике Српске обухвата:
1. Трезор Републике Српске који је организован као организациона једини-
ца у саставу Министарства финансија Републике Српске и
2. Локалне трезоре који се организују као организационе јединице унутар
општина, градова и фондова.
У односу на претходни Закон о Трезору прецизније се дефинише тре-
зорско пословање у Републици Српској, прописује се орган који руководи Тре-
зором Републике Српске и локалним трезорима и даје се могућност Министарству
финансија и локалним трезорима да могу по потреби отварати филијале или
регионалне канцеларије трезора.
Закон прописује да Трезором Републике и локалним трезорима руководи
Министарство финансија односно надлежна служба општине, града и фонда.
Прописује се и обавеза да се сви јавни приходи морају уплатити на рачуне
у о квиру система Јединственог рачуна трезора чиме се постиже боље управљање
јавним средствима, а да се при томе не узима аутономија локалним заједницама.
Предвиђена је могућност инвестирања расположивим средствима и могу-
ћност за буџетске кориснике који се финансирају из више од једног извора отва-
рање рачуна посебних намјена уз одобрење Министарства финансија и надлежне
службе, општине, града и фонда. Отварање пословних рачуна врши се на основу
прописа који уређују јавне набавке.
Уведен је и централизован систем обрачуна и исплате плата буџетским
корисницима.

MODERNA UPRAVA
Посебна пажња је посвећена извршењу буџета јер је прописано да бу-

џетски корисници могу стварати обавезе само до износа који је планиран квар-
талним финансијским планом, а што предвиђа обавезу да се планирање извршења
буџета посебно прати кроз кварталне финансијске извјештаје.
Да би се ова законска обавеза могла у потпуности извршити предвиђено је
да су Министарство финансија и локални трезори дужни да сачине упутство о
начину доношења кварталних финансијских планова за извршења буџета.
Уведена је и значајна новина за сачињавање финансијских извјештаја које
сачињавају Трезори за буџетске кориснике што досад није био случај.
За буџетске кориснике је прописана одговорност за успостављање интерне
контроле, контроле законитости трошења средстава коју врши буџетска инспек-
ција у складу са Законом о буџетском систему Републике Српске.
Прописана је и одговорност за вођење Главне књиге трезора и помоћних
књига према модификованом обрачунском основу рачуноводства.
Основна карактеристика актуелног закона у односу на претходни огледа се
у чињеници да су законом прецизирани одређени појмови који су до сада у
примјени могли довести до различитог тумачења и неразумјевања, детаљније су
регулисани послови и начин рада трезора и Главна књига трезора, наглашено
јединство трезорског система Републике Српске и локалних трезора, јасно пропи-
сане обавезе и Министарства финансија,локалних трезора и буџетских корисника,
извршено усклађивање са одредбама других закона који регулишу буџетски
систем Републике а чије одредбе утичу на Трезор, извршено усклађивање са
међународним стандардима.
ЗАКЉУЧАК
Нормативно-правна регулатива која се односи на Трезор Републике

Српске и трезорско пословање од његовог увођења до данас је садржана у три
Закона о Трезору и више подзаконских аката који су донесени са циљем што боље
примјене матичног закона.
С обзиром да је трезорско пословање битан процес у буџетском систему
Републике Српске оно је истовремено наслоњено и на значајни правни оквир који
се односи на регулисање буџетског система Републике Српске, унутрашњег дуга,
гаранција Републике Српске и међународних стандарда, чиме је нормативно
регулисање Трезора, употпуњено.
Законом о Трезору регулише се техника и организација спровођења
расподјеле буџетских средстава, а законом о буџетском систему, прописују се
правила расподјеле буџетских средстава.
Основни разлози који су опредјелили предлагача да се приступи изради
новог закона о трезору након његове седмогодишње примјене су потребе за
усклађивањем одређених појмова са другим законима који су у међувремену
донесени или су мјењани и допуњавани, са Законом о буџетском систему

MODERNA UPRAVA
Републике Српске342,Законом о унутрашњем дугу343,Законом о задуживању,дугу и

гаранцијама Републике Српске344 као и међународним стандардима, законима чије
одредбе утичу на Закон о трезору, као и потребом да се прецизније дефинише
трезорско пословање у Републици Српској.
Ljiljana Orešković, MSc

Živana Kljajić, Assistant at the Pan-European University
NORMATIVE-LEGAL REGULATION OF TREASURY AND

TREASURY ACTIVITIES IN THE REPUBLIC OF SRPSKA
Abstract: Legislation which refers to the Republic of Srpska Treasury and its
operations since its implementation up to today consists of three laws on treasury and
several subordinate legal acts adopted to enhance application of the original law.
Since treasury operations are the essential process of the budgeting system of
the Republic of Srpska, it relies on a relevant legal framework which refers to regulation
of budgeting system of the Republic of Srpska, internal debt, warranties of the Republic
of Srpska and international standards, completing the normative regulation of the
Treasury.
The Law on Treasury regulates technique and organization of budgetary funds
distribution, while the Law on Budgeting System defines the rules of budgetary
fundsallocation.
The main reasons influenced on proposer to prepare a new Law on Treasury,
after seven years implementation, was need to synchronize certain terms with other laws
adopted or changed and amended in the meanwhile, with the Law on Budgeting System
of the Republic of Srpska345, Law on Internal Debt346, Law on debt and warranties of the
Republic of Srpska347 as well as international standards, laws that influence the Law on
Treasury, and the need to define treasury operations in the Republic of Srpska more
precisely.
342
Закон о буџетском систему Републике Српске(“Службени гласник Републике Српске“, број 121/12).
343
Измјене и допуне Закона о унутрашњем дугу („Службени гласник Републике Српске“, број 28/13).
344
Закон о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске („Службени гласник Републике
Српске“, број 30/07, 29/10)
345
Law on Budgeting system of Republic of Srpska (“Official Gazette of Republic of Srpska” number 121/12)
346
Law on Internal debt (“Official Gazette of Republic of Srpska” number 28/13)
347
Law on Borrowing, debt and warranties of Republic of Srpska (“Official Gazette of Republic of Srpska”
number 30/07, 29/10)

MODERNA UPRAVA
Игор Живковски, мастер права

Београд
УПРАВНИ НАДЗОР У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ – ТЕОРИЈСКА

РАЗМАТРАЊА И ПОЗИТИВНОПРАВНИ ПОЈАМ
САЖЕТАК
Управни надзор, као облик правног надзора, представља скуп надзорних

овлашћења и поступака којима се проверавају правилност и целисходност
правних аката и радњи надзираних субјеката. Правна доктрина и позитивно право
покушали су да ближе одреде појам управног надзора и његове карактеристике у
правном систему Републике Србије. Већина наших савремених правних писаца
опредељује се за материјални појам управног надзора, чиме га поистовећује са
инспекцијским надзором.
Српски Закон о државној управи одређује управни надзор у правном си-
стему Републике Србије као инспекцијски надзор, што значи да је наш законо-
давац коначно дефинисао овај институт управног права ослонцем на материјалне
елементе – према правној природи надзорних овлашћења и предмету надзора, на
тај начин одступајући од наше позитивноправне традиције да се управни надзор
уређује ослонцем на органски елемент – према субјекту вршења надзора.
Кључне речи: Управни надзор, надзор над законитошћу рада, надзор над
законитошћу аката, инспекцијски надзор.
1. УВОД
Најопштије одређено, надзор је однос између два субјекта: једног који

врши надзор и другог над којим се врши надзор. Надзор је активност посматрања
и оцењивања делатности другог субјекта. Битна карактеристика надзора је
систематско посматрање и оцењивање рада другог субјекта, на основу унапред
утврђених мерила, уз могућност да активни субјект утиче на рад пасивног
субјекта. Због тога се каже да надзор представља скуп активности којима се „рад
који се обавља претвара у рад који се треба обавити”.348
Управни надзор је такав надзор који врше органи управе над законитошћу
рада и аката других органа, организација и појединаца. У појединим случајевима,
управни надзор може бити поверен недржавним субјектима, као што је то случај
348
Стеван Лилић, Управно право / Управно процесно право, Правни факултет, Београд, 2008, стр. 364.

MODERNA UPRAVA
са Народном банком Србије, покрајинским, општинским и градским органима.

Отуда се може рећи да управни надзор врше органи управе и други субјекти који
су снабдевени овлашћењем да ауторитативно иступају. Општи циљ управног
надзора је у спречавању незаконитог рада, односно у откривању и отклањању
одређених незаконитости. Вршилац управног надзора није овлашћен да се упушта
у оцењивање целисходности рада, већ се његова контрола задржава на терену
законитости.349
Обављање послова управног надзора је посебан и сложен облик вршења
управне делатности која се остварује на основу контролних овлашћења управе.
Контролна функција управе може бити интерног и екстерног карактера, па се на
основу тога прави разлика на унутрашњу и спољашњу административну контролу.
Ако при спровођењу управног надзора надлежна тела утврде да постоје
одређене незаконитости или неправилности у доношењу прописа, општих аката,
раду или поступању, недостаци у решавању управних ствари, недовољна стручна
оспособљеност или неодговарајући однос службеника и намештеника према
странкама, предузеће мере из своје надлежности у сврху отклањања незакони-
тости или неправилности, а нарочито: захтевати извештаје, податке и друга
обавештења у обављању послова државне управе; расправити стање извршавања
тих послова и предложити мере ради извршавања истих; покренути поступак за
утврђивање одговорности одговарајућих службеника, односно намештеника;
непосредно обавити послове у границама свог деловања из надлежности овлашће-
них тела о њиховом трошку када оцене да се на други начин не може извршити
закон или други пропис, а које они нису обавили у за то остављеном примереном
року; као и предузети друге мере које су прописане посебним законом.
За остваривање надзора у оквиру вршења управне делатности од посебног
је значаја правни надзор. Правни надзор је она врста надзора која је уређена
правним нормама. Прецизније речено, то је надзор чије је успостављање и вршење
регулисано правним нормама, уз могућност примене правне санкције. Сви
елементи правног надзора уређени су правним нормама – од тога ко га врши, над
ким и чим га врши, у каквом поступку, са каквим контролним овлашћењима и
каквим правним санкцијама. Норме које уређују форме надзора у својој укупности
чине његов правни режим, а они су бројни и више или мање различити, сходно
ситуацијама у којима се надзор врши.350
Управни надзор управе је надзор који остварује сама управа. То је надзор у
којој је управа субјект и објект надзора, односно где виши орган управе обавља
правну контролу над радом и актима нижег органа управе на основу одгова-
рајућих правних овлашћења.351
Управни надзор у формалном смислу полази од вршиоца управног над-
зора. Полазећи од тога, управни надзор у формалном смислу је онај надзор који
349
Богољуб Милосављевић, Управно право, Пројурис, Београд, 2012, стр. 111.
350
Невенка Бачанин, Управни надзор у правном систему Републике Србије, Правни живот 11/2009,
стр. 91-92.
351
Ђорђије Блажић, Управна контрола управе (управни надзор) у управном систему Црне Горе,
Правни живот 10/2008, стр. 695.

MODERNA UPRAVA
врши управа. С друге стране, управни надзор у материјалном смислу не полази од

вршиоца управног надзора, већ од надзорних овлашћења којима се надзор врши.
Полазећи од тога, управни надзор у материјалном смислу је онај надзор који се
врши управним овлашћењима, без обзира на то који га субјект врши.352
Дефинисању управног надзора у материјалном смислу приклонили су се
бројни наши савремени правни писци. Тако, Ратко Марковић дефинише управни
надзор као правни надзор који се остварује применом управних овлашћења, тј.
овлашћења управне власти, над обављањем неауторитативних активности субје-
ката који подлежу том облику надзора.353
Приклањајући се материјалном појму управног надзора, Зоран Томић ис-
тиче да код управног надзора доминира управно-контролни рад, правно уређена
ауторитативна делатност проверавања правилности аката и радњи контролисаних
субјеката.354
На овој доктринарној линији је и Милан Влатковић, који управни надзор
дефинише као један од основних дефинишућих послова државне управе. Управни
надзор се, према мишљењу овог аутора, састоји у надзору органа државне управе
над делатношћу предузећа, установа и других организација, као и поступањем
грађана у придржавању закона, при чему органи државне управе, као органи
надзора, располажу законом утврђеним управним овлашћењима.355
Након констатације да се управни надзор може одредити у формалном и у
материјалном смислу, Стеван Лилић, са ослонцем на одредбе позитивног права –
нарочито на Закон о државној управи, истиче да се у правном систему Републике
Србије разликују три основне врсте управног надзора: надзор над законитошћу
рада, надзор над законитошћу аката и инспекцији надзор.356
2. ИСТОРИЈАТ УПРАВНОГ НАДЗОРА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ
Развој управног надзора у периоду након II светског рата можемо подели-

ти на следеће периоде: период од 1946. до 1953. године, период од 1953. до 1963.
године, период од 1963. до 1974. године, период од 1974. до 1990. године, период
од 1990. до данас.
Уставом од 1946. године било је прописано да министри Савезне владе,
председник Савезне и планске комисије и председник Савезне и контролне коми-
сије издају правилнике, наредбе, упутства и друга акта на основу и ради спро-
вођења савезних закона, уредби, упутстава и наредби Савезне владе. На овај начин
конституисана је Савезна контролна комисија. Њен рад прецизиран је законом о
општедржавној контроли који је донет исте године. Задаци Комисије били су
352
Драган Милков, Управно право II – управна делатност, Правни факултет, Нови Сад, 2003, стр. 264.
353
Ратко Марковић, Управно право, Јавно предузеће Службени гласник, Београд, 1995, стр. 181.
354
Зоран Томић, Управно право, Јавно предузеће Службени лист СРЈ, Београд, 1998, стр. 257.
355
Милан Влатковић, Управни надзор у правном систему Републике Србије, Јавно предузеће
Службени гласник, Београд, 1997, стр. 47.
356
Стеван Лилић, op. cit., стр. 365.

MODERNA UPRAVA
следећи: контрола извршења прописа и решења Владе ФНРЈ, владе народних

република, као и осталих виших органа државне управе; контрола евиденције о
утрошку државних финансијских средстава и контрола остваривања демократских
права грађана ФНРЈ. У вршењу ових задатака Комисија је имала право да пре-
гледа и разматра унутрашњу организацију и целокупно пословање и испитује лица
у надзираним објектима путем захтевања извештаја, обавештења и предлагања
мера до привременог обустављања аката и радњи и незаконитих исплата, пред-
лагања да се покрене дисциплински поступак и привремено удаљавање са посла.
У овом периоду функционисала је и тзв. Народна инспекција, која је била осно-
вана и уређена Уредбом о народној инспекцији из 1949. године. Народну инспек-
цију бирале су радне масе преко својих масовних организација, народног фронта и
савеза синдиката. Народна инспекција имала је задатак да проверава како апарат
државних органа извршава оне мере које обезбеђује подизање животног стандарда
радника, те да ради на сузбијању непотребне бирократије у решавању предмета
који се тичу радника и њихових права. Када је реч о самом управном надзору,
евидентно је да о њему Устав од 1946. није могло бити ни речи. Из тог разлога и
није законски могао да буде разрађен институт управног надзора, уколико је
уопште тада и била могућа свест о његовој потреби, садржини и циљевима.
Уставним законом о основама друштвеног уређења ФНРЈ и савезним орга-
нима власти из 1953. године предвиђена су одређена права народних одбора према
привредним организацијама на њиховом подручју, надзор народних одбора над
управљањем општенародном имовином и слично. Такође, за републичке органе
власти утврђено је да имају право надзора у погледу законитости рада народних
одбора. Уставним законом нису за савезну управу предвиђена никаква посебна
овлашћења која би се могла окарактерисати као управни надзор у позитивно
правном смислу. Тек је Законом о државној управи од 1956. године по први пут
систем државне управе уређен за све нивое управног организовања. Тада је по
први пут конституисано право органа управе да, у оквиру свог делокруга и овла-
шћења, врше надзор над законитошћу рада самосталних установа и организација,
и у вршењу тога надзора доносе акте на које су овлашћени, предлажу надлежним
представничким телима и њиховим извршним органима предузимање мера и
доношење аката из надлежности тих органа. Дакле, чини се да се у овом периоду
могу наслутити сва три облика управног надзора: надзор над законитошћу рада,
надзор над законитошћу аката и инспекцијски надзор.
Устав од 1963. године утврђује да функцију власти и управљања другим
друштвеним пословима врше представничка тела као општи органи друштвеног
самоуправљања, друштвенополитичких заједница и њима одговорни органи, а
заштита уставности по први пут поверава се уставним судовима. То је посебан
облик контроле у односу на опште акте државних органа, односно предузећа и
других организација и заједница, са становишта њихове усклађености са уставом,
односно законом и другим савезним, односно републичким прописом. Устав од
1963. године по први пут је изричито и недвосмислено навео управни надзор као
функцију органа управе. Ова уставна одредба разрађена је Законом о савезној
управи и Законом о органима управе у СРС. Ваља напоменути да се у овом

MODERNA UPRAVA
периоду систем државне управе уређује, за разлику од претходног периода, по-

себно законима за федерацију, а посебно за републике. Овај период значајан је за
управни надзор из неколико разлога: он је по први пут изричито конституисан у
уставу као функција органа управе; у законима се детаљно и прилично јасно
прецизирају његови облици и садржина који се могу груписати у три облика и то
као надзор над законитошћу рада, надзор над законитошћу аката и инспекцијски
надзор. Као што се може видети, ови модалитети управног надзора су углавном,
уз извесне модификације, задржани у позитивно правној регулативи до данас.
Управни надзор од тада постаје трајна компонента рада државне управе, уз
одговарајућа моделирања у начину вршења и појединим мање битним видовима
остваривања, која су условљена и захтевана уставним променама и њима опре-
дељеним променама улоге и односа државне управе у друштву.
У периоду од 1974. до 1990. године уставни систем развио је релативно
широк систем органа и средстава контроле, како у општем, тако и над зако-
нитошћу рада и аката самоуправних организација и заједница. Најчешће се као
органи контроле јављају органи општине, а органи ширих друштвено-политичких
заједница (покрајине, републике и федерације) само ако су на то посебним за-
коном овлашћени. Под одређеним условима била је предвиђена могућност преду-
зимања привремених мера од стране друштвене заједнице. Скупштина друштвено-
политичке организације, пре свега општине, али законом се могло предвидети да
то, поред осталих, учини и орган шире друштвено-политичке заједнице, могла је у
складу са законом да обустави од извршења одлуке и друге опште акте само-
управних организација и заједница и да покрене поступак пред Уставним судом.
Као облик контроле истиче се и давање сагласности на самоуправне опште акте
организација које врше делатности од посебног друштвеног интереса. Та са-
гласност могла је да буде претходна и накнадна. Облик давања сагласности на
неке управне акте пружао је прилику да поред уставности и законитости орган
друштвено-политичке организације оцењује целисходност тих аката, уколико
законом у том погледу није био изричито ограничен. Наиме, он је могао да одбије
сагласност из разлога што сматра да акт којим се одређени односи уређују није
сагласан Уставу и закону, али, такође, што сматра да он или његове поједине
одредбе нису у складу са општим интересима и да би их требало другачије
регулисати. Такав карактер, тј. оцена целисходности, имају и акти оснивача
самоуправних организација и заједница или скупштина одговарајућих друштвено-
политичких организација када дају сагласност на статусне промене или промене
делатности. Такође је била предвиђена и самоуправна радничка контрола. Она се
остваривала непосредно делатношћу радника, преко органа управљања органи-
зацијом удруженог рада или преко посебног органа самоуправне радничке
контроле. Органи самоуправне радничке контроле контролисали су спровођење
статута и других самоуправних организација удруженог рада, остваривање радних
и самоуправних права радника, органа служби, одговорно друштвено и економски
целисходно коришћење друштвених средстава, те остваривање и заштиту права
радника у међусобним односима у раду. Друштвени надзор организује и врши
скупштина друштвено-политичке заједнице. У том смислу скупштина претреса

MODERNA UPRAVA
општа питања у вези са спровођењем политике и извршавања закона и других

прописа и аката, располагањем друштвеним средствима и расподелом дохотка,
као и начином остваривања права и дужности државних органа, организација
удруженог рада и других самоуправних органа и организација. И Устав СФРЈ и
Устав СР Србије међу функцијама органа управе наводе и функцију вршења
управног надзора и других управних послова. Систем управног надзора ближе је
одређен савезним Законом о основама система државне управе и о Савезном
извршном већу и савезним органима управе од 1978. године. Овим законом уре-
ђене су основе система, функције, њихова садржина и дефиниција, а на тим, једин-
ственим основама, републичким законима су детаљније уређивана одређена реше-
ња и дограђивани институти. Према поменутом закону управни надзор обухвата:
надзор над законитошћу аката којима се решава о правима и дужностима грађана,
организација удруженог рада и других самоуправних организација и заједница;
надзор над законитошћу организација удруженог рада и других самоуправних
организација и заједница и инспекцијски надзор. При томе, органи управе у над-
зору над законитошћу аката контролишу, када су за то овлашћени законом,
законитост управних аката органа управе, предузећа, установа и других органа и
организација које они доносе у вршењу јавних овлашћења, односно предузимају
мере за које су овлашћени законом. У оквиру надзора над законитошћу рада,
органи управе прате законитост самоуправних општих аката, а врше и одређена
права надзора над вршењем јавних овлашћења. Инспекцијским надзором органи
управе остварују непосредан увид у пословање и поступање предузећа, установа и
других органа и организација и грађана у погледу придржавања закона, других
прописа и општих аката и предузимају управне и друге мере на које су овлашћене
законом.
Устав Републике Србије од 1990. године прописивао је да министарства
примењују законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као
и опште акте председника Републике, решавају о управним стварима, врше
управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом. Закон о
државној управи од 1992. године одређује да министарства врше управни надзор
надзором над законитошћу рада предузећа, установа и других организација, када
је то законом утврђено; надзором над законитошћу аката предузећа, установа и
других организација кад они на основу закона решавају о правима, обавезама и
правним интересима грађана и других правних лица и инспекцијским надзором.
Управни надзор у целини је третиран као надгледање туђег рада од стране органа
државне управе и остваривање њиховог утицаја, у циљу постизања веће ефи-
касности рада надзираних објеката. Дакле, управни надзор се врши у односу на
облике организовања – органе и организације које постоје истовремено и пара-
лелно са органима државне управе, а ван су управне организационо-функционалне
структуре. Због тога, управни надзор као своје значајно својство поседује
хоризонталност односа органа државне управе и надзираних објеката, који се
посредством државне управе надзиру.357 Управна контрола рада органа државне
357
Милан Влатковић, Управна контрола управе и управни надзор, Правни живот 9/1996, стр. 759.

MODERNA UPRAVA
управе представља управну контролу управне делатности, у оквиру затворене

организационе-функционалне целине, каква је државна управа, и то по верти-
калној линији (решавање у управном поступку). На овај начин показује се
вертикалност односа нижих и виших органа управе у процесу управне контроле
управе. Код позитивноправног појма управног надзора у периоду од 1992. до
данас, јасно се може уочити разлика у приступу законодавца овом правном
институту управног права. Наиме, између позитивноправног појма управног над-
зора, укључујући његове елементе и обележја, у утврђеном Закону о државној
управи од 1992. године и позитивноправног појма управног надзора који је уређен
Законом о државној управи од 2005. године, никако се не може ставити знак
једнакости. У Закону о државној управи од 1992. године, управни надзор је био
дефинисан ослонцем на органско обележје – према субјекту вршења надзора. У
важећем Закону о државној управи, законодавац најпре одређује појам државне
управе у органском и функционалном смислу. Тако, по изричитој законској
одредби, државна управа је део извршне власти Републике Србије који врши
управне послове у оквиру права и дужности Републике Србије.358 Закон о држав-
ној управи од 2005. године, када је реч о надзору органа државне управе уводи
нови појам – унутрашњи надзор, који се одређује као надзор који органи државне
управе врше над другим органима државне управе и имаоцима јавних овлашћења
у вршењима поверених послова државне управе. Он обухвата надзор над радом,
инспекцијски надзор преко управне инспекције и друге облике надзора који су
уређени посебним законом.359 Надзор над радом се састоји од два облика надзора
– надзора над законитошћу рада и надзора над сврсисходношћу рада органа
државне управе и ималаца јавних овлашћења у вршењу поверених послова држав-
не управе. Првим се испитује спровођење закона и других општих аката, а другим
делотворност и економичност рада и сврховитост организације послова надзи-
раних субјеката. На крају, можемо закључити да према важећим законским одред-
бама надзор над законитошћу рада и надзор над законитошћу аката недржавних
организација нису облици управног надзора, већ облици правног надзора органа
државне управе. Такође, из законског текста произлази да је управни надзор, као
облик правног надзора у правном систему Србије једини инспекцијски надзор.
Облици контроле, њихова садржина и начин вршења, у периоду од 1946.
године до данас развијали су се постепено. При томе, било је карактеристично, с
једне стране, да је у почетку то била изразито државна функција, да би се поло-
вином педесетих година све више подруштљавала и прелазила на недржавне
органе и организације.У новије време покушава се наћи баланс у том смислу да
тамо где преовладавају мере принуде и санкције делују државни органи, претежно
или искључиво а да се тамо где то није случај, нарочито у стручним пословима
управног надзора ангажују органи и организације ван државне структуре. Са друге
стране, садржина управног надзора полако се издвајала из општег појма контроле,
квалитативно се разграђивала, и од недиференциране активности која је била
358
Невенка Бачанин, op. cit., стр. 96.
359
Ibidem

MODERNA UPRAVA
подложна оцени државних органа, дефинисала кроз три облика: надзор над зако-
нитошћу рада, надзор над законитошћу аката и инспекцијски надзор. За правно
изграђивање појма управног надзора, посебно је значајан период Устав од 1963.
године, када се, по први пут, управни надзор дефинише са приближном са-
држином, облицима и методима вршења у данашњем смислу речи. До тада, како у
уставима тако и у прописима о управи, није управни надзор био издиференциран
као посебна функција или врста посла органа државне управе. Као резултат
схватања појма управног надзора у периоду од 1946. године до данас, у пози-
тивно-правним текстовима, коначно се дошло до опредељења у управном надзору
као правно регулисаној функцији или послу органа државне управе који они
остварују над радом и понашањем државних и недржавних органа и организација,
предузећа, установа и грађана. При томе, тај надзор обухвата контролу и ауто-
ритативних (аката) и неауторитативних активности (рад и функционисање) тих
органа и организација.360
3. ВРСТЕ УПРАВНОГ НАДЗОРА
Као што је наведено, могу се разликовати три основне врсте управног

надзора: а) надзор над законитошћу рада; б) надзор над законитошћу аката и
в) инспекцијски надзор.
3.1. Надзор над законитошћу рада
Према Закону о државној управи, у вршењу надзора над радом орган

државне управе овлашћен је да: 1) захтева извештаје и податке о раду; 2) утврди
стање извршавања послова, упозори на уочене неправилности и одреди мере и рок
за њихово отклањање; 3) изда инструкције; 4) наложи предузимање послова које
сматра потребним; 5) покрене поступак за утврђивање одговорности; 6) непо-
средно изврши неки посао ако оцени да се другачије не може извршити закон или
други општи акт; 7) предложи Влади да предузме мере на које је овлашћена.361
3.2. Надзор над законитошћу аката
Надзором над законитошћу аката министарства контролишу законитост

управних аката предузећа, установа и других организација којима су поверена
управна овлашћена законом. Ова врста управног надзора подразумева две врсте
овлашћења органа управе: они се јављају као другостепени органи који решавају
по жалби (у том смислу они врше инстанциони надзор), али и као органи који
360
Милан Влатковић, Управни надзор у правном систему Републике Србије, стр. 58-59.
361
Члан 47 Закона о државној управи, Службени гласник РС, бр. 79/2005, 101/2007 и 95/2010.

MODERNA UPRAVA
врше надзор над законитошћу аката по службеној дужности (у том смислу они
врше службени надзор). Инстанциони надзор над законитошћу аката се у нашем
праву остварује у поступку по жалби као редовном правном средству у управном
поступку. Службени надзор над законитошћу аката се у нашем праву остварује у
поступку коришћења посебног ванредног правног средства у управном поступку
који предвиђа поништавање и укидање решења по основу службеног надзора.362
3.3. Инспекцијски надзор
Као управни надзор у правном систему Републике Србије, инспекцијски

надзор је целина активности органа државне управе којима они испитују спро-
вођење закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање
физичких и правних лица и, зависно од резултата надзора, изричу мере на које су
овлашћени. Он се уређује посебним законом (Законом о управној инспекцији од
2011. године) и представља облик правног надзора који се врши управним овла-
шћењима од стране органа државне управе над неауторитативним активностима
контролисаних субјеката.
Инспекцијски надзор врше за то посебно организовани и оспособљени
субјекти, који се називају инспекцијским органима. То су органи управе, обично
организовани у саставу министарстава. Инспекцијски надзор врши се путем
инспекцијског прегледа односно непосредним опажањем инспектора.
4. ЗАКЉУЧАК
У свим модерним државама органима државне управе, без обзира на

њихово друштвено и политичко уређење, посвећена је посебна пажња у погледу
њихове организације и положаја, као и опсега њихових овлашћења, те начину на
који та овлашћења примењују и остварују. Како управо државној управи припада
широки дијапазон значајних послова, те широка овлашћења коју као снажна и
уходана организација поседује, држава је морала осигурати многоструке и
ефикасне механизме како би могла надзирати законитост и сврсисходност њеног
деловања. Тиме се осигурало поштовање начела законитости и осигурање заштите
права и интереса грађана и других субјеката који су у свакодневном контакту са
државном управом, управо због најразличитијих функција које она обавља.
Када је реч о управном надзору у домаћем законодавству, треба истаћи да
је управни надзор као функција органа управе по први пут изричито и недво-
смислено наведен у Уставу Социјалистичке Федеративне Републике Југославије
од 1963. године. До тада, како у уставима тако и у прописима о управи, није
управни надзор био издиференциран као посебна функција или врста посла органа
државне управе. Као резултат схватања појма управног надзора у периоду од 1946.
362
Стеван Лилић, op. cit., стр. 366.

MODERNA UPRAVA
године до данас, у позитивно-правним текстовима, коначно се дошло до опре-

дељења у управном надзору као правно регулисаној функцији или послу органа
државне управе који они остварују над радом и понашањем државних и недржа-
вних органа и организација, предузећа, установа и грађана.
Вршење управног надзора представља посебан облик вршења управне
делатности у којем до изражаја долазе овлашћења управе контролног карактера.
Надзор представља однос два субјекта у коме један (активни субјекат) врши
надзор над радом другог (пасивни субјекат).
Надзор има за циљ да провери, оцени и да утицајем на туђи рад обезбеди
остваривање начела законитости – да се надзирани објекат придржава закона у
пословању и поступању и предузимању мера. Општи циљ управног надзора је у
спречавању незаконитог рада, односно у откривању и отклањању одређених
незаконитости.
Управни надзор спроводи се унутар саме управе, а карактерише га хи-
јерархијска повезаност управног апарата која резултира усклађеним, законитим и
правилним деловањем читаве државне управе.
Закон о државној управи разликује три основне врсте управног надзора:
надзор над законитошћу рада, надзор над законитошћу аката и инспекцијски
надзор. Тако је у вршењу надзора над законитошћу рада орган државне управе
овлашћен да захтева извештаје и податке о раду, утврди стање извршавања по-
слова, упозори на уочене неправилности и одреди мере и рок за њихово откла-
њање, изда инструкције, наложи предузимање послова које сматра потребним,
покрене поступак за утврђивање одговорности, непосредно изврши неки посао ако
оцени да се другачије не може извршити закон или други општи акт, те предложи
Влади да предузме мере на које је овлашћена. Када је реч о надзору над
законитошћу аката, ова врста управног надзора подразумева две врсте овлашћења
органа управе: они се могу јавити као другостепени органи који решавају по
жалби, али се могу јавити и као органи који врше надзор над законитошћу аката
по службеној дужности. Инспекцијски надзор врши се преко управне инспекције
непосредним увидом у правне и фактичке ситуације. Инспекцијским надзором се
врши контрола примене закона од стране свих грађана и правних лица, али и
контрола примене закона од стране самих органа управе. Инспекцијским надзором
органи државне управе испитују спровођење закона и других прописа непо-
средним увидом у пословање и поступање физичких и правних лица, и зависно од
резултата надзора, изричу мере на које су овлашћени.

MODERNA UPRAVA
Igor Živkovski, MA in Law, Belgrade
ADMINISTRATIVE CONTROL IN THE REPUBLIC OF SERBIA -

THEORETICAL CONSIDERATIONS AND POSITIVE LEGAL TERM
Abstract: Administrative control, as a form of legal control, represents a set of con-

troling authorizations and procedures that check the legality and adequacy of legal acts
and actions of the controled subjects. Legal doctrine and positive law have attempted to
closely determine the term administrative control and its characteristics in the legal
system of the Republic of Serbia. Most of our contemporary legal writers have opted for
the material aspects of the administrative control, making it equivalent to inspection
control.
The Serbian Law on State Administration defines the administrative control in
the legal system of the Republic of Serbia as an inspection control, which means that our
legislators finally defined this institute of administrative law by relying on its material
traits – according to the legal nature of controling authorizations and controled subjects,
in this way abandoning the positive law tradition according to which the administrative
control should rely on its organic characteristic – the subject that performs this control.
Key words: Administrative control, control of the legality of work, control of the
legality of acts, inspection control.

MODERNA UPRAVA
Слободан Наградић
Стручни сарадник Факултета политичких наука у Бањој Луци
НАЦИОНАЛНЕ МАЊИНЕ У ЗАКОНИМА У БиХ
Сажетак. У Босни и Херцеговини живе и дјелују припадници 17 нацио-

налних мањина. Бар толико их идентификује и санкционише Закон о заштити
права припадника националних мањина који је усвојила Парламентарна скуп-
штина Босне и Херцеговине 2003. године. Осим у том закону, права националних
мањина и њихових припадника регулисана су још у низу других закона, од
изборног, кривичних, образовних и осталих идентитетских закона, до закона о
сасвим конкретним областима и/или животним питањима, донесеним на нивоу
државе, ентитета, кантона и Брчко Дистрикта БиХ. У раду се, са социолошко-
политиколошких полазишта и метода, посебно анализира садржај, значење, те
правне и социјално-политичке импликације појединих одредби Закона о заштити
права припадника националних мањина као и веза и утицај његових норми на
друге сфере друштвене и индивидуалне егзистенције (политика, образовање,
култура, информисање, запошљавање итд.) националних мањина у вишеструко
специфичној и асиметричној држави као што је постдејтонска Босна и
Херцеговина. Сва нарација у овом трактатусу свој causa finalis има у разумијевању
људских права мањина националне етиологије и детерминације.
Кључне ријечи: национална мањина, закон, Закон о заштити права при-
падника националних мањина, друштвени положај припадника националних
мањина, постдејтонска Босна и Херцеговина, идентитет, људска права.
Да би се стекао цјеловит увид у комплексан нормативни статус и третман

националних мањина, првенствено у правним документима у постдејтонској Бос-
ни и Херцеговини, осим анализе њиховог постулирања у бројним уставима унутар
БиХ (државе, ентитетâ, кантонâ, али и Статута Брчко Дистрикта), неопходно је
(за)окренути, проширити ракурс, ако не на други начин онда бар размицањем
његових кракова и ситуирањем међу њих још једне битне теме за холистичко
разумијевање, из социолошко-политиколошке стајне тачке и перспективе,
положаја мањинских заједница националне детерминације у подијељеном б-х
друштву и нефункционалној и изнутра непризнатој држави, а то је анализа закôна
у тој и таквој државној творевини у којима се третира феномен друштвених група
националног исходишта и провенијенције, а мањинских капацитета. Другим рије-
чима, позиционисању и нормирању националних мањина у уставима речених ни-
воа власти у постдејтонској БиХ, комплементарно је њихово детерминисање и
третирање у законима у БиХ, затим у законима ентитета, кантона и Брчко Дист-
рикту БиХ. Само тиме и тако се може заокружити нарација о нормативној

MODERNA UPRAVA
димензији и садржају положаја националних мањина363 у босанскохерцего-

вачком друштву на размеђу 20. и 21. вијека.
Због тога ће у овом тексту пажња бити фокусирана на анализу неколиких
закона у БиХ у којима се третирају националне мањине, а у појединим од њих и
„остали“. Ријеч је о сљедећих неколико закона, који су усвојени у б-х законо-
давним органима у посљедњих деценију и по, колико траје и постдејтонска
историјска и државно-политичка егзистенција Босне и Херцеговине: закони за
заштиту права припадника националних мањина у БиХ, Закон о забрани дискри-
минације, изборни закони, кривични закон БиХ, оквирни и посебни закони о
основном и средњем образовању, закони о јавним радио-телевизијским сервисима
у БиХ, ентитетски закони о култури, укључујући и законе о употреби језика и
писма, закони о локалној самоуправи, закони о раду, запошљавању итд. Разумије
се, због економисања простором сви они неће бити предмет ове анализе, него тек
неколики од њих.364
С нормативне тачке гледишта, од цијелог сета напријед прецизно и потпуно
именованих или само имплицитно назначених закона, најважнији је Закон о
заш-тити права припадника националних мањина. Он је, у контексту ове
анализе, први закон у Босни и Херцеговини или једном од њених ентитета
који је експлицитно употријебио термин национална мањина, јасно га дистин-
гвирајући од појма „остали“, односно од категорија или синтагми „етничка група“,
„етничка заједница“, народност, „мањински народ“ и сл. Само због тога, кад не би
било других разлога и оправдања, а има их, овом закону треба посветити велику
пажњу и акрибично га анализовати.
Босна и Херцеговина је закон који(м) регулише (промовише и штити)
права националних мањина добила послије, најмање, двогодишњег „цијепања
длаке на четворо“. Толико је, наиме, трајала комплексна и реверзибилна про-
цедура његовог усвајања, од скицирања иницијалног концепта образложења
потребе и значаја доношења таквог закона365, до његовог дефинитивног при-
хватања од овлашћених политичких представника народне воље, тј. воље бирача.
Ријеч је о Закону о заштити права припадника националних мањина, који је,
правнички казано, ступио на снагу 14. маја 2003. године366 и у цјелини и
363
Третирање националних мањина и нормирање њиховог правног статуса и друштвеног положаја у
уставима у БиХ, а претходно смо навели о којим све уставима је ријеч, шире смо елаборисали у
другом чланку па смо због тога тај дио овдје изоставили.
364
Овдје ћемо се задржати само на тзв. системским законима у којима се нормирају фундаменталне
детерминанте у вези са правним и социјалним статусом националних мањина, као што су законо-
давство о правима припадника националних мањина и изборно законодавство, док ће актуелизо-
вање свих осталих, а нарочито тзв. идентитетских закона, међу којима и сет едукацијске легисла-
тиве, сачекати неки други повод за елаборацију.
365
Прва, радна верзија тог закона припремљена је у Министарству за људска права и избјеглице БиХ
и појавила се у јавности, истина селективној, средином 2001. године, након чега је услиједила
дуготрајна јавна, и мање јавна, расправа о њој.
366
Као што се из преамбуле текста Закона види, он је донесен тако што су га, додуше у различито вријеме (о чему
ће још бити ријечи у овој елаборацији), усвојила оба дома Парламентарне скупшти-не Босне и Херцеговине:
Представнички и Дом народа. Другим ријечима, а њих овдје исписујемо само зарад, у правне финесе и меандре, а
поготово у правну еквилибристику и казуистику, недово-љно упућених читаоца (а такви су већина) – у овом

MODERNA UPRAVA
експлицитно се односи искључиво на права припадника националних мањи-

на у Босни и Херцеговини, у оба њена ентитета. Разумије се, његовом доношењу
претходила је многострана и мултисемна активност бројних друштвених,
политичких, владиних и невладиних субјеката и фактора, а све се то одвијало у
посебном социјалном амбијенту, карактеристичном по, с једне стране, снажном
инволвирању и арбитрирању тзв. међународне заједнице, посебно Канце-
ларије високог представника у БиХ (OHR), у унутрашње политичке процесе
и односе у БиХ, нарочито у „медијацију“ и модерисање релација и односа
између ентитета и, с друге стране, успостављање и отпочињање функцио-
нисања институција и органа власти државе, споразумно уговорене између
ратујућих страна у Дејтону, а попечаћене у Паризу 1995. Својом специфичношћу,
значењем и значајем, те импликацијама на потоње социо-политичке и по-
свемашње друге процесе, односе и садржаје јавног живота у постдејтонској БиХ,
истичу се нарочито сљедеће двије чињенице из оновременог мозаика пето-
годишње постдејтонске правно-политичке, културно-духовне, медијско-инфор-
мативне и ине конфигурације: прво, средином 2000. године Уставни суд БиХ је
донио неколико, (не)правнички казано, тзв. дјелимичних одлука којима је, између
осталог, проглашена/пресуђена конститутивност све три народа на цијелој
територији БиХ, чиме је, прије свега као посљедица примјене, провођења
наведених одлука Уставног суда БиХ - апстрахујући, привремено, за потребе само
ове елаборације, начин на који је та одлука донесена, а још више намјере, моти-
вације и оправдања која су претходила њеном доношењу, тачније речено:
наметању - што ће за посљедицу имати императив промјене устава ентитетâ, до
чега ће и, de iure, доћи током 2002., у БиХ створено ново стање у односу на
дотадашње и, друго, истицао је рок до којег су власти Босне и Херцеговине
биле дужне надлежном тијелу Оквирне конвенције за заштиту националних
мањина Савјета Европе (Комитет министара Савјета Европе и Савјетодавни
комитет) поднијети први, иницијални Извјештај о провођењу Оквирне кон-
венције у Босни и Херцеговини367, коју су почетком 2000. године ратификовале,
након што су је претходно уградиле у свој Устав. Извјештај се у цјелини требао
односити на права и положај националних мањина у њој, те на мјере и активности
које власти БиХ чине с циљем промовисања и заштите људских права (при-
падника) националних мањина. У том тренутку власти дејтонске БиХ, иста је
ситуација (била) и у ентитетима, не само да нису ништа предузимале у вези са
оним на шта су се обавезале потписивањем и инкорпорисањем Оквирне
конвенције за заштиту националних мањина у свој правни систем, у највиши
правни акт, Устав, а о чему су требале да извијесте Комитет министара Савјета
случају законодавац је Парламентарна скупш-тина БиХ, а предлагач Закона је (био) Савјет министара БиХ,
односно његово Министарство за људ-ска права и избјеглице. Закон је ступио на снагу осмог дана након што је
објављен у „Службеном гласнику БиХ“, као што је то и нормирано у његовом посљедњем, 27. члану.
367
Пуни, службени назив тог документа гласи: Извјештај Босне и Херцеговине о законодавним и
другим мјерама на провођењу начела утврђених у Оквирној конвенцији за заштиту националних ма-
њина, али се чешће користи скраћени, колоквијални, назив који смо и ми навели у тексту напријед.

MODERNA UPRAVA
Европе, односно Савјетодавни комитет Оквирне конвенције368, него нису, офи-

цијелно наравно, ни знале шта су националне мањине, ко их чини, тј. ко су
њихови припадници, откуд они у БиХ, због чега су њихова (људска) права уопште
важна, те зашто то интересује Савјет Европе и, најпослије, како се та обавеза може
изврдати, а да саме власти (поједини високо позиционирани функционери) не трпе
неке велике негативне посљедице због тога.
У таквом амбијенту, у таквом аксиолошком „координатном систему“, при-
преман је и донесен Закон о заштити права парипадника националних мањина.
Јавна дискусија о њему, а посебно о неким одредбама у којима се говори(ло) о
праву националних мањина на политичку репрезентацију и учешће у органима
власти на свим нивоима њеног организовања у БиХ, потрајала је дуго, више
мјесеци, и показала, с једне стране, поприличну теоријску и правну некон-
зистентност и „рашомонијаду“ у промишљању проблема правно-политичког,
етничког и осталих аспеката идентитетских елемената и статуса националних
мањина у БиХ и, с друге стране, недовољну организованост самих националних
мањина, изузев Рома (који су имали више удружења, организација и сл.), Јевреја,
Чеха, Мађара, Словенаца и Албанаца369, да артикулишу и представе своје инте-
ресе, потребе и пројекције. Ипак, Закон је „одиграо важну улогу у обезбјеђивању
правног оквира за заштиту припадника националних мањина, као и у подизању
свијести о правима припадника националних мањина“.370 У току јавне расправе
показало се да нека рјешења из западно-европске правне и политичке тради-
ције и праксе нису примјењива у босанско-херцеговачким условима, да их
није могуће механички „пресадити“ у ово поднебље, него да треба трагати за
властитим рјешењима, примјереним овдашњем миљеу и потребама. То се наро-
чито односи на критеријуме и „технику“ по којима би националне мањине биле
представљене у тијелима власти, државним органима и јавним службама, па је,
као што се из самог текста Закона види, прије његових измјена и допуна, та
проблематика изостављена, остављена у „аманет“ неким другим прописима и
инстанцијама да ју рјешавају. Због тога у коначном, првобитно усвојеном тексту
поменутог закона, и није било одредби о томе како се бирају представници
националних мањина у општинске, кантоналне или ентитетске скупштине, нема
норми по којима њихови представници партиципују у органима извршне или
судске власти или како се запошљавају у административним службама, јавним
корпорацијама и сл. Истине ради, неки од побројаних а неријешених проблема су,
што би рекли правници, „материја“ изборног законодавства, тј. прописа и
368
„Имплементацију Оквирне конвенције за заштиту националних мањина процјењује комитет ми-
нистара Вијећа Европе, уз помоћ Савјетодавног комитета Оквирне конвенције. Састав и проседуре
Савјетодавног комитета Оквирне конвенције регулиране су резолуцијом (97) 10, коју је Комитет ми-
нистара Вијећа Европе усвојио 1997. године.“ Цитирано према: Људска права у Босни и Херцеговини
2008, Центар за људска права Универзитета у Сарајеву, Сарајево, 2009, стр. 308.
369
То се најбоље види по броју и активности њихових невладиних организација, о чему је било више
говора у нашој књизи Националне мањине и Роми у Босни и Херцеговини, Завод за уџбенике и
наставна средства, Источно Сарајево, 2008.
370
Људска права у Босни и Херцеговини 2008, цит. издање, стр. 304.

MODERNA UPRAVA
правила којима се регулишу изборни принципи, учествовање у изборном процесу,

расподјела мандата, формирање власти итд.371
Комплексност процедуре доношења, а још више сложеност социјалне
структуре и њеног ткива, које је поменути закон требао да артикулише и уреди,
потврђује и факт да је нацрт Закона био предмет правне експертизе, валоризације,
тј. оцјене његове усклађености са европским стандардима у тој области, и тзв.
Венецијанске комисије (Комисија за демократизацију путем права, стручно-
савјетодавно тијело за уставно-правна питања Савјета Европе, које и формално
представља највиши правни ауторитет у европским асоцијацијама)372. Експертско
„вивисецирање“ текста предложеног законског пројекта о правима националних
мањина резултовало је двјема битним измјенама у односу на првобитну верзију
закона: у назив закона додате су двије важне категорије, одредбе о „заштити“ и
„припадницима“, тако да усвојени назив закона не оставља никакве дилеме vis-a-
vis „адресе“, тј. субјекта чија права (припадника, тј. појединаца који се
идентификују са неком од националних мањина у БиХ) су посриједи и шта се са
њима ради (она се штите, ријеч је о њиховој заштити). Поред наведеног, у Закон
су унесене одредбе у којима је садржана дефиниција националне мањине
/јасно, само у смислу, тј. за потребе реченог закона, али речену дефиницију
сматрамо квалитетном и примјењивом и изван уско правн(ичк)ог дискурса и
сфере важења, inclusive социологију и политикологију и дриге социјалне науке/, а
све оне, тј. националне мањине, појединачно идентификоване и таксативно
набројане, чиме су и de iure признате. Та одредба, садржана у члану 3. Закона,
чини тај закон битно различитим од свих осталих сродних, по „материји“ коју
третирају, закона, не само у државама из гео-политичког окружења, него и у
земљама развијене парламентарне демократије и афирмисаних људских права и
основних слобода. Али, та дистингвирајућа особеност је била неопходна с обзи-
ром на скицирани друштвени амбијент и правно-политички и аксиолошки
„координатни систем“ и рељеф у постдејтонској БиХ. То значи да дефинисање
националних мањина у наведеном, конкретном законском пројекту никоме не
штети, а понајмање самим мањинама, а уз то даје и одређени допринос теоријском
промишљању једне битне социјалне чињенице.
Другим ријечима, законодавац је очигледно имао на памети факт да ће се
Закон примјењивати у босанскохерцеговачком амбијенту, полазећи од њене и
историје конститутивних народа и националних мањина које у њој живе, њихових
традиција, обичаја, језичких искустава и праксиса, конфесионалних различитости
итд., због чега је тај законски пројекат о правима националних мањина нешто
дуже „путовао“ кроз институције босанскохерцеговачког законодавца.373 Тај факт
371
Коначно, у „сутон“ 2001. године, приједлог Закона је упућен у парламентарну процедуру и након
„дугог марша кроз институције“, како би то рекао Руди Дучке послије неуспјеле студентске побуне
''68., послије скоро годину и по, изашао као готов „производ“ и постао позитивни законски пропис.
372
Нацрт Закона је Венецијаској комисији достављен у фебруару 2002. г, а она је своје мишљење о
њему доставила Парламентарној скупштини БиХ средином исте године.
373
Напокон, Представнички дом Парламентарне скупштине БиХ је иновирани приједлог Закона
усвојио 20. јуна 2002. године, али је дебата о њему запела у Дому народа и није се могла
разријешити у тада актуелном посланичком/делегатском саставу, па се морао причекати нови сазив

MODERNA UPRAVA
имао је за посљедицу својеврсну националну хомогенизацију и освјешћивање

самих мањинских заједница и њихових припадника, стварање њихових нових
НВО и ревитализацију стари(ји)х асоцијација, чиме су и оне (националне мањине)
добиле субјекте, аген(с)(т)е за обликовање јавног мнијења, вршење притисака на
политичке и државне структуре у БиХ и ентитетима и лобирање код међуна-
родних институција и организација, а све с циљем да се и њихов статус коначно и
законски верификује и легализују институти и полуге активног учествовања у
социјалном животу полиса у којем живе и дјелују. То је реченим законом и
постигнуто: неконститутивни народи у БиХ су коначно законом признати као
националне мањине. А остваривање права припадника тих мањина, и њих као
колективитета, је, социолошки посматрано, ствар хроничних социјалних процеса
и политичких односа у нешто дужем временском периоду, а не акутних догађаја,
као што је сам чин усвајања закона; то је, истовремено, и условљено и посље-
дичило промјеном друштвене свијести о значају права националних мањина и
потребе њихове имплементације, односно елиминисања дискриминације која
погађа грађане/појединце који припадају мањинским етничким заједницама. Нара-
вно, сам садржај законских норми утиче и на то како се одвија њихова импле-
ментација, тачније: ток, процес и ефекти имплементације су, такође, нормирани у
закону.
Закон о заштити права припадника националних мањина је, потенци-
јално, моћно средство и снажно „оружје“ у рукама националних мањина и у
великој мјери од њих, од њихових представника, НВО, удружења и установа,
зависи, не само садржај и квалитет провођења тог закона, него и судбина
националних мањина, њихова права и слободе, као и равноправност у односу на
друге грађане БиХ, у првом реду оне који припадају конститутивним народима.
Али, да све то не би зависило само или првенствено од нивоа и квалитета
организованости националних мањина, од (о)способ(ље)ности њихових пред-
ставника и/или неке беневоле-нтности међународних институција и организација
(не само ових садашњих и „овдашњих“, него и оних које ће претрајати „до
пошљедњег“), законодавац се побринуо тако што је на „леђа“ властима у БиХ, у
ентитетима, кантонима, градовима и општинама (о)ставио заиста велики терет у
лику обавеза и одговорности, како за саму имплементацију овог закона, тако и за
испуњавање осталих норми које прописују и санкционишу права припадницима
националних мањина као појединцима, али и њима самима као колективитетима.
При томе, законодавац се у прописивању норми увелико руководио и
користио „мустром“ и стандардима који су већ дати у Оквирној конвенцији
за заштиту националних мањина Савјета Европе374. Такође, законодавац се
Дома народа, који је 1. априла 2003. године дефинитивно усвојио Закон у истовјетном тексту као и
готово годину дана раније Представнички дом.
374
Као што је познато, БиХ прихватила и ратификовала Оквирну конвенцију за заштиту нацио-
налних мањина Савјета Европе, односно она је дио правног система у БиХ (која је то постала) од
дана потписивања Општег оквирног споразума за мир у БиХ (скраћено: Дејтонског мировног
споразума, или, на енглеском: DPA), тј. кад је „ушла“ у Устав БиХ као један од међународних
инструмената о људским правима који ће се примјењивати у БиХ, чиме је – апсурдно – почела да
важи у БиХ прије него што је ступила на снагу у Савјету Европе, за што је услов (био) да ју прихвати

MODERNA UPRAVA
европским стандардима руководио и кад су посриједи садржинске одредбе

појединих чланова Закона, првенствено оне у којима се нормирају обавезе и
одговорности органа власти. Уосталом, није случајно нормирано (члан 2. Закона)
да је заштита права припадника националних мањина дио међународне заштите
људских права и основних слобода. Дакле, да неко и хоће, а бјелодано је да више
никаквих услова и алибија за то нема – бар док су неки ововремени трендови
свјетске политике и „система вриједности“ на сцени – националне мањине и
заштита њихових права се не може издвојено третирати, мимо главних токова у
свијету и њему иманентних образаца понашања. Тиме је и БиХ пристала на
стандарде који су, макар de iure ако не и de facto, дио правно-политичке
свакодневице у Европи.
Закон о заштити права припадника националних мањина преферише и
прописује као обавезу органа власти у БиХ, ентитетима, кантонима, градовима и
општинама даљу афирмацију и ex officio, институционалну заштиту инди-
видуалних и колективних права припадника националних мањина, њихову
даљу националну и грађанску еманципацију, интеграцију у све нормалне и
легалне друштвене процесе, односе и токове, без дискриминације и повијесну
коегзистенцију, саживот са припадницима и заједницама конститутивних,
већинских народа у БиХ, а не асимилацију. Шта-више, асимилација је законом
забрањена, изузев у случајевима кад сâм припадник националне мањине то
захтијева, односно кад не тражи да се други према њему опходе/односе као према
припаднику националне мањине, што је чешћи случај у пракси. Циљ еманци-
пације, афирмације националног идентитета и заштите права припадника нацио-
налних мањина, укључујући и Роме нпр., није да се оне, мањинске групе, као
колективитети, толико еманципују и уздигну на неки онтолошко-ет(н)ички
пиједестал и хипостазирају као виша збиља и вриједност, па да тако онда постану
нешто друго у односу на оно што (је)су (били), да изгубе идентитет и пер-
формансе националне мањине, да се „утопе“ у и поприме својства и потенцијале
већинског народа, већ напротив: да националне мањине остану то што јесу -
мањине. Али да се при том њихова права, положај, карактеристике, интереси и
потребе и правно признају и регулишу, прво законом или законима, а потом и
уставом – у конкретном случају промјеном Устава БиХ; да им се гарантују сва
људска права и обезбиједи њихова имплементација по највишим критеријумима, а
све зарад једног јединог циља којем треба тежити у демократском друштву, а то су
развијање и његовање равноправности, једнакости (пред законом, стартних
позиција, социјалних шанси итд.), толеранције и сличних идеала и вриједности.
При свему томе је важно да се ниједног тренутка не сметне с памети, не заборави
једноставан факт да припадници мањина имају право и транспарентну могућност
да се вазда опредијеле хоће ли или неће бити припадници националних мањина и
да (ли) траже или не траже да се други спрам њих опходе и третирају их као такве
или не, односно да их нико не смије силом тјерати да буду националне мањине,
и ратификује одређени број (12) држава-чланица Савјета Европе. О томе је у овом раду до сада више
пута писано.

MODERNA UPRAVA
„остали“ или, пак, асимиловани припадници већинског народа. И да, при томе,
због таквог свог става и жеље, односно исказаног опредјељења да јесу мањине и
да их други као такве прихвате и третирају, због чега не смију сносити било какве
посљедице, односно бити доведени у неповољан положај. То је стандард и
постигнуће које је инаугурисала и гарантовала Оквирна ковненција375.
Међутим, с обзиром на оно што се, као норма, налази у тексту, може се ре-
ћи да Закон надилази императиве Оквирне конвенције, тј. прописује и
гарантује већа права, шире слободе и привилегије националним мањинама, док се
властима, истовремено, намеће више обавеза и тражи одговорност за реализовање
датих права.376 Конкретно, то значи да су се у Босни и Херцеговини, Републици
Српској и/или Федерацији БиХ, такође, у периоду од интерполације Оквирне
конвенције у Устав БиХ, децембра 1995. г., до доношења Закона о заштити права
припадника националних мањина, 2003. г., могле примјењивати поједине одредбе
Оквирне конвенције за заштиту националних мањина а да то не буде против-
законито или илегално. Напротив. И да се тиме и на тај начин такође заштите
права припадника националних мањина које живе у њима. Ево још неколико
доказа у прилог нашој тези о беневолентности Закона у односу на Оквирну
конвенцију vis-a-vis обима и садржаја права гарантованих националним
мањинама и израженијој облигацији власти према поштовању права нацио-
налним мањинама и неопходности предузимања адекватних мјера с цињем да се
она имлементишу и заштите. Узмимо само, примјера ради, чланове 7 и 8 поменуте
конвенције у којима се говори да ће чланице „... обезбиједити поштовање права
сваког припадника националне мањине за слободу мирног окупљања, слободу
удруживања, слободу изражавања и слободу мисли, савјести и вјероиспо-
вијести.“,377 односно: „Чланице се обавезују да признају сваком припаднику
националне мањине право да слободно изражава своју вјеру или вјерска увјерења
и да оснива вјерске институције, организације и удружења.“378, па ће се лако
(у)видјети да у БиХ још нису испуњени сви императиви из горње норме и да се
има шта и може радити, а да при томе саме националне мањине не буду
дискриминисане, чак ни позитивно, а још мање да буду угрожени витални нацио-
нални интереси конститутивних народа. Додуше, аутор(итет)и који стоје иза
Оквирне конвенције..., а данас се зна да је то више од 30-так држава-чланица
Савјета Европе, сматра(ју) да се одредбе из тог међународног документа из
корпуса људских права требају спроводити bonna fide, а државе-„Чланице ће
подстицати дух толеранције и међукултурног дијалога и предузимаће ефикасне
мјере за унапређење узајамног поштовања и разумијевања и сарадње међу свим
људима који живе на њиховој територији, без обзира на њихов етнички, језички
375
То експлицитно нормира члан 3. Оквирне конвенције.
376
Слична оцјена се даје и у тексту Права националних мањина: „Венецијанска комисија је, између
осталог, истакла да одређена права споменута у тексту нацрта Закона о заштити права припадника
националних мањина гарантују и више од стандарда постављених међународним актима за заштиту
националних мањина.“, у: Људска права у Босни и Херцеговини 2008., цит. издање, стр. 305
377
Оквирна конвенција за заштиту националних мањина, цитирано према: Права мањина – одабрани
међународни документи, наведено издање, стр. 171.
378
Исто, стр. 173.

MODERNA UPRAVA
или вјерски идентитет...“379. Истине ради, оквирни карактер ове конвенције, а то

значи и њен својеврсни концилијантни дух и необавезност, понајбоље се демон-
стришу у члану 3 у коме се прецизира да „Сваки припадник националне мањине
има право да слободно бира да се према њему опходе или не опходе као так-
вом...“380, или још експлицитније, односно флексибилније: „У областима које су
традиционално или у знатном броју насељене припадницима националних
мањина, уколико ти припадници то затраже, и када тај захтјев одговара
стварној потреби, чланице ће настојати да осигурају колико је то могуће...“381
(курзив је наш – Н.С.) итд.
Сум(а)(о)рно казано, из Оквирне конвенције произлазе неколика начела,
императиви, механизми и обавезе које државе или њени дијелови/ентитети требају
слиједити, аплицирати и испуњавати како би се промовисала и заштитила права
националних мањина. Оквирна конвенција се базира и полази од принципа, које
су државе-чланице дужне имплементирати, „разрадити“ у националном зако-
нодавству, као што су: недискриминација; забрана присилне асимилације; промо-
ција стварне једнакости; слобода мишљења, изражавања, савјести, вјере, оку-
пљања и удруживања; слобода коришћења медија информисања; право употребе
властитог језика, укључив и у јавне сврхе, нпр. органе управе, судства, финан-
сијске институције итд.; образовање, укључујући и право на формирање при-
ватних образовних институција на мањинским језицима; подука на властитим
језицима; право на очување и развијање националне културе, традиције, вјере и
обичаја; прекогранични контакти и међународна сарадња; обавеза државе на
истицање двојезичких топонима и др.
Наравно, закони на нивоу ентитета и остали прописи на другим, нижим
инстанцијама власти у БиХ су већ или ће додатно и још детаљније конкретизовати
норме које се односе на права мањинских заједница и начин њиховог испуњавања.
У сваком случају, након што је усвојен овај закон и након што су донесени, са
њим усклађени, закони у б-х ентитетима, власти у БиХ више се не могу амне-
стирати за нечињење или недовољно чињење с циљем заштите права припадника
националних мањина. А с обзиром на садржај законских норми, поменуте власти
имају озбиљне обавезе у сљедећим неколиким областима: образовање, култура,
језик, умјетничко стваралаштво, обичаји, традиција, заштита споменика културе и
баштине, информисање, слобода вјероисповијести, слобода окупљања, удружи-
вања, истицања и коришћења/ношења властитих знакова и симбола; израда и
постављања назива насељених мјеста, улица, иституција, организација и других
топографских ознака у мјестима у којима живи респектабилан број припадника
мањина; оснивања на примјер приватних школа и других установа за стручно
усавршавање на језицима националних мањина; обезбјеђивање службене комуни-
кације на језицима припадника мањинских заједница у сфери правних, админи-
стративних, банкарских, социјално-заштитних и других јавних послова и услуга;
формирање медија информисања на језицима мањина, односно рубрика и емисија
379
Исто, стр. 171.
380
Op. cit., стр. 169.
381
Ријеч је о члану 10, оп. цит., стр. 173. Курзиви су наши.

MODERNA UPRAVA
у јавним информативним сервисима; избора и партиципације представника на-

ционалних мањина у структурама и тијелима власти, управе, јавних служби,
државних предузећа итд. Наравно, претходно наведено није све што се и о чему се
(морају) ангаж(ују)овати власти у БиХ, не само зарад имплементације овог закона,
него још више због односа спрам националних мањина, промоције и заштите
права њихових припадника по европским стандардима, које су самостално, без
присиле прихватиле. Разумије се, кад овдашње власти не би имале других послова
и обавеза vis-a-vis доношења и провођења закона из још неких подручја и
садржаја егзистенције, а имају их, императиви у вези са озбиљењем само овдје
актуелизованог закона су велик и довољан изазов за њих и, истовремено, „лакмус
папир“ за индикацију друштвеног статуса националних мањина у БиХ.
Због свега реченог, намеће се потреба да се још једном, додатно, експли-
цитно наведе која све права националних мањина инаугурише и штити Закон о
заштити права припадника националних мањина, управо зато што се из таквог
једног прегледа може разабрати какав се социјални положај мањинских група
националне детерминације нормира и наговјештава, пројектује и жели, а затим да
се, макар и лапидарно, изнесу и остале посебности актуелизованог закона, као и
неколике његове мањкавости или спорне димензије и значења. Тиме се додатно
аргументује теза по којој су права националних мањина нормативно, а посебно
законски, широко и опсежно постулирана, што је једна од претпоставки нормал-
ног, недискриминаторног друштвеног положаја те социјалне групе. Као што је
претходно већ наведено, закон који инаугурише, гарантује и штити права, прије
свега припадницима националних мањина, али и њих као колективитета, чини то
нормирајући и постулирајући широку лепезу људских права грађанима БиХ који
се декларишу као припадници националних мањина. То се првенствено односи на
слободно испољавање и заштиту оних елемената и димензија постојања које
творе идентитет националних мањина, а то су садржаји који се тичу сета
феномена из домена културне сфере и аутономије: језик и загарантовано
служење њиме, односно његово коришћење, приватно и јавно, на свим јавним
мјестима, као што су дјечији вртићи, школе, болнице и друге здравствене инсти-
туције, правосудне установе, институције социјалне заштите, банке, полицијске
службе, администрација и сл., затим информисање на властитом језику и писму,
путем штампаних или електронских медија комуникације, образовање и друга
подучавања на матерњем језику, штампање књига на језицима националних ма-
њина, а потом и њихово дистрибуисање, оснивање библиотека у којима се чува и
користи књижно благо, играње драмских и других позоришних представа наста-
лих на језицима мањина, службена преписка са разноразним државним инсти-
туцијама и другим јавним установама итд. Такође, Закон нормира и гарантује,
односно прописује и налаже држави, на свим нивоима њеног организовања у
постдејтонској БиХ, да идентификује и штити свеколико културно насљеђе,
баштину, традицију, материјалну и нематеријалну, културно-историјске артефакте
и добра националних мањина, да оснива или подржава и помаже оснивање музеја,
архива, галерија, кинотека, позоришта, културних центара или домова културе,
завода или одјељења у већ постојећим, за заштиту културно-историјског насљеђа,

MODERNA UPRAVA
да се подржавају културно-умјетничка друштва, драмске секције, фолклорне

групе, смотре и сличне форме аматерског или професионалног удруживања
умјетничког стваралаштва и презентације ради и др. Наречени закон ништа мање
није издашан ни кад су посриједи права мањина у сфери образовања. Он про-
писује обавезе државним органима, наравно на нивоима организовања власти
надлежних за образовање, дакле ентитета и кантона и њиховим образовним
институцијама да организују извођење наставе на језицима националних мањина,
додуше у потребним, неки би рекли: немогућим, условима (ријеч је о потребном
броју ученика припадника националних мањина по одјељењу), обавезу школским
властима да обезбиједе одговарајуће подучаватеље и наставно особље за дјецу
припадника националних мањина, наравно и финансијска средства за њихову
доедукацију, да им обезбиједе адекватне уџбенике и простор, те да у редовни
школски систем и наставни план и програм инкорпорирају садржаје из историје,
културе, традиције и стваралаштва националних мањина које живе у БиХ382.
Истине ради, имплементација овог дијела Закона, тј. норми које се односе на
образовање, тичу се и зависе од још неколиких закона, како оних на нивоу БиХ,
тако и оних ентитетских, па и кантоналних, о којима ће се тек говорити. За
очување, његовање и јачање властитог идентитета националних мањина
битни су и чланови Закона који облигаторним чине норму о праву националних
мањина на информисање на матерњем језику, као и обавезу власти да оснивају
и помажу рад јавних установа које издају новине, односно друге медије
комуникације (радио, телевизија, филм, интернет и сл.) на језику мањина, односно
382
Примјера ради, из слова законске норме по којој се државне и образовне власти обавезују да
пропишу, обезбиједе и озбиље право националним мањинама на несметано коришћење њиховог
матерњег језика, произлази да у једној општини у којој живе припадници неке од 17 националних
мањина из члана 3. Закона, и још имају дјецу дораслу за похађање школе, надлежне власти морају
створити услове да дјеца припадника дотичне мањине могу слушати наставу, у цјелини или
парцијално, тј. само неке предмете, углавном оне из којих се стичу знања која доприносе спозна-
вању и афирмацији властитог народносног идентитета и вриједности, као што су матерњи језик,
национална историја, књижевност, култура, музика, ликовно стваралаштво итд., на свом матерњем
језику. Ако, пак, то није могуће у редовној настави, онда се морају обезбиједити услови за дода-
тну/допунску наставу. Такође, власти су дужне обезбиједити, тј. платити компетентног учитеља или
наставника који ће изводити наставу на језику мањине и подучавати дјецу ономе о чему се она или
њихови родитељи изјасне да желе да буду подучавани. Јасно, ресорни органи власти морају обез-
биједити и адекватне уџбенике на језику мањине, ако их нема у БиХ, онда се они морају увести, и
платити дабоме, из иностранства, из матичне државе дотичне националне мањине. У школама у
којима наставу похађају и дјеца припадника мањина и дипломе се морају штампати, ако то при-
падници мањина захтијевају, и на језицима мањина. Такође, проистиче из слова и норми Закона, у
општинама у којима живе мањинске националне заједнице власти су дужне створити услове да
припадници националних мањина могу користити свој матерњи језик и кад дођу у банку, кад уђу у
пошту, кад се нађу у болници, дјечијем вртићу, старачком дому, кад их позива тужилаштво, кад се
води истрага против њих или док тече судски поступак, кад се попуњава неки формулар за било коју
намјену и сл. То значи да власти морају обезбиједити, „унајмити“ и платити службене преводиоце
који разумију и говоре језик којим се служи припадник националне мањине који је објект третмана
или услуге, односно платити превођење потребних докумената и списа са домицилног језика, тј.
језика конститутивног народа, на језик националне мањине. Дакле, не би се никако могло рећи да је
обим Законом гарантованих права припадника националних мањина мали. Напротив! Друга је тема
шта је од тог урађено.

MODERNA UPRAVA
да отварају нове рубрике, емисије, посебне прилоге у којима ће се писати и

показивати живот и стваралаштво припадника мањинских националних колекти-
витета у БиХ, односно промовисати, афирмисати недискриминација и стигмати-
зација појединих националних мањина, односно у пракси демонстрирати избјега-
вање стереотипа о неким мањинским колективитетима националног исходишта
(нпр. Рома, Албанаца итд.)
Информисању припадника националних мањина, додуше и грађана који
се декларишу као припадници конститутивних народа или, пак, никако, допри-
носи и обавеза реализовања норме о дужности органа власти да се имена сêла,
градова, улица, јавних установа (школе, домови здравља, дјечији вртићи и сл.),
тргова, спортских друштава и тимова, топонима и саобраћајних знакова итд.
исписују и на језицима националних мањина. Разумије се, у оним дестина-
цијама у којима живе припадници националних мањина. Такође, Закон нормира
обавезу органа власти да гарантују и (за)штите право националним мањинама да
слободно, додуше у складу са другим законима и заједно са симболима и
знаковима државе, ентитета, кантона и општина, користе, тј. јавно истичу своје
националне симболе, знамења, амблеме и сл. као што су заставе, грбови и
друго знаковље било националне мањине у цјелини, било, пак, неке њене
организације, установе или форума. Слобода вјероисповијести је, такође, битан
конституенс националног идентитета и Закон налаже државним органима да
обезбиједе несметану конзумацију тог права, укључујући и право на црквену
организацију и њену равноправност и функционисање, посебно уколико је ријеч о
оним националним мањинама чији припадници исповиједају неку мањинску
конфесионалност, као што је случај, како смо показали у другом поглављу, са
дијеловима украјинске, пољске, русинске и словачке националне мањине. Кад се
свему наведеном у овом пасажу дода факт о правима припадника националних
мањина на несметану комуникацију и свеколику сарадњу са својим санарод-
ницима у другим државама, односно својим матичним државама, онда је
мозаик о корпусу права националних мањина из сфере националног идентитета, а
нормираних Законом о правима припадника националних мањина, употпуњен. И
то заиста у много већем обиму и квалитету него што то од држава-чланица Савјета
Европе, потписница Оквирне конвенције, она захтијева. Макар мјерено законским
нормама. Имплементација тих императива је већ нешто друго.
Већ смо наговијестили неколике слабе стране Закона о заштити права
припадника националних мањина. Нарочито се то односи на подручје политичких
права и партиципацију представника/припадника националних мањина у инсти-
туцијама и органима власти. Неки критичари овог закона, углавном аутори(тети)
правн(ичк)е провенијенције, као битну мањкавост приписују му уопштеност
појединих одредби и непрецизно формулисање норми, које је због тога, онда,
тешко имплементисати.383 Наравно, социолошки посматрано, то нису одлучујућа
383
Тако, на примјер, професор М. Дмичић истиче: „његова карактеристика јесте да се то често чини
на превише уопштен начин, напросто набрајајући та права, тако да у неким случајевима нема ни
минималног правног одређења о томе како ће се та права остваривати и како ће се она законски
штитити. У неким случајевима је присутна и непрецизност до мјере да се поједине одредбе своде на

MODERNA UPRAVA
својства Закона због којих се он споро и тешко имплементише, односно, пре-

цизније казано, његово провођење са свим социјалним и политичким посље-
дицама које тај процес, а не чин, оставља у ткиву босанскохерцеговачког по-
стдејтонског societas-a, не зависи у првом реду од непрецизности неких норми и
њихове неспроводивости по себи, колико од (не)развијености правне свијести и
културе поштовања закона и других правних прописа у актуелном б-х
друштву и држави. Другим ријечима, без обзира колико се законодавац трудио
да легислативом уреди социјални положај националних мањина у складу са по-
требама и интересима друштва и државе чија је власт, да га приподоби властитим
могућностима и значајкама, због чега неке норме обезбјеђују релативно висок
ниво заштите људских права припадницима националних мањина, потпунији чак
и од саме Оквирне конвенције, озбиљење већине тих норми се још није завршило,
односно одвијало се споро, било је праћено опструкцијама и тражењем алибија, а
потом и амнестије за неспровођење, било је несналажења, финансијских инсуфи-
цијенција и других абератности атипичних за имплементацију законâ у нор-
малним, правним државама. Због тога се у овом часу, ano domini 2012., поуздано
може рећи да имплементација Закона о заштити права припадника нацио-
налних мањина у БиХ у највећем дијелу те облигације и процеса, није текла
очекиваном, планираном, што ће рећи и опортуном динамиком и интен-
зитетом. Аргументи за овакву оцјену садржани су у сљедећим чињеницама.
Наиме, не само да још нису имплементисани основни, носиви чланови овог
закона, тј. норме садржане у њима, које се односе на питања очувања властитог
националног идентитета, од употребе свог језика у службеној комуникацији, до
школовања – макар и допунског и/или факултативног - на њему, проучавања и
практиковања националне књижевности, историје, културе, традиције, обичаја,
вјеровања (уколико се разликује од вјере домицилног становништва, односно при-
падника конститу-тивних народа), заштите културног насљеђа, оснивања нових
или ревитализовања старих установа културног живота и дјелатности, попут
музеја, архива, културно-умјетничких друштава, библиотека, домова културе,
галерија, видеотека384, па све до покретања и издавања медија информисања на
политичку прокламацију, која правно значи врло мало.“ Види: Миле Дмичић, Националне мањине у
уставном и правном систему Босне и Херцеговине, „Градишки зборник“, бр. 7, Градишка, 2005., стр.
16. Међутим, аутор у свом чланку ни једном рјечју не указује на било коју конкретну законску
одредбу или норму, тако да се и њему може спочитнути неодређеност и непрецизност. Заправо, нама
се чини да је такав његов став само посљедица некритичког прихватања и пуког понављања раније
формулисане оцјене Н. Милићевића о истом предмету. Види: Неђо Милићевић, Стање и проблеми
националних мањина у Босни и Херцеговини, у: Перспективе мултикултурализма у државама
Западног Балкана, Београд, 2004.
384
Да није тако како смо утврдили и описали, онда би већ неколико година уназад ако не сва, онда
макар већина сêла, насељених мјêста, улица, квартова, школа, болница, јавних предузећа, инфор-
мативних кућа, културних установа, фондација и сл., морала на своје фирме истаћи називе и на
језицима мањина, баш као што би јавне институције из области културе, умјетности, и сл. у својим
дјелатностима морале имати програме и садржаје на средствима изражавања или из фундуса
националних мањина, односно ентитетске, кантоналне и општинске власти финансирати из влас-
титих буџета не само формирање НВО за препознавање и артикулисање идентитета националних
мањина, него и асоцијација и субјеката из сфере културе, издаваштва, информисања, споменичке

MODERNA UPRAVA
језицима националних мањина, односно омогућавања посебних емисија о животу

мањинских националних група на електронским средствима обавјештавања или
намјенских рубрика у писаним медијима информисања. Додуше, то и нису норме
које се могу једнократно достићи, испунити и постати збиљом послије само
једног потеза овог или оног органа власти, доношењем неког подзаконског
акта или тек пуким декларисањем воље било којег социо-политичког,
управног, повијесног или образовно-културног и духовно-религијског субјек-
та или чиниоца, напротив: за постајањем фактицитетом ових норми неоп-
ходан је дужи временски период због тога што се ту ради о озбиљним и ком-
плексним социо-политичким, правно-административним и економско-фи-
нансијским садржајима и процесима, те конкретним мјерама, за чију артику-
лацију и финализацију је потребно здружено, војнички казано: сасређено, тј.
координисано дјеловање свих учесника те сложене мреже односа и догађаја.
Такође, није се радикално промијенио на боље, тј. поправио ни материјално-фи-
нансијски положај невладиних организација и удружења грађана која су основале
националне мањине у посљедње вријеме, која дјелују и која представљају инте-
ресе и потребе тих колективитета, а тенденција раста броја НВО те прове-
нијенције у задњих неколико година је итекако уочљива, присутна385 и, нема
сумње, наставиће се и у скоријој будућности. Истине ради, владе ентитета, канто-
на и многе општинске управе су, укупно узев, издвајале већа средства за њи-хов
рад, посебно за културне активности, али то је недовољно с обзиром на пове-ћање
њиховог броја и проширење поља дјеловања и предузетих активности.386 Ти факти
ипак индицирају промјену друштвене свијести и неких политичких врије-дности и
габарита код овдашњих социјално-политичких и историјских чинилаца и субјека-
та, а што се реперкутовало и у промјени квалитета односа и рецепције зна-чења и
значаја феномена националних мањина. Истина, револуционисање речене соци-
јалне свијести и опажаја постојања мањинских националних заједница - код
оних слојева и структура јавног мнијења и политичког етаблишмента који је
заштите, односа са својим санародницима из државе-матице итд. Трошкова је требало бити и кад је
посриједи остваривање Законом гарантованог права на слободу вјероисповијести, као и за друге
намјене од непосредне релеванције за аутохтоност, самобитност и опстанак националних мањина.
385
О томе смо исцрпно реферисали у првом поглављу већ наведене књиге Националне мањине и
Роми у БиХ, у којем смо „портретисали“ поједине националне мањине и наводили конкретне НВО и
удружења која су оне формирале и која их представљају, из чега се може разабрати и какав је њихов
материјално-финансијски положај.
386
У вези са овим феноменом, а без неопходне шире теоријске/научне елаборације, прије свега
социолошке, политиколошке, а онда и етнолошке и психолошке, ваља рећи само то да је сваком
човјеку као појединцу, грађанину, загарантовано право – што је изнова потврђено и у Оквирној кон-
венцији за заштиту националних мањина Савјета Европе, али и у Закону о заштити права при-
падника националних мањина о којем је овдје ријеч, поред низа других међународноправних доку-
мената прије њих – да се сам и слободно изјасни и опредијели да ли и коме припада кад је посриједи
национални идентитет, односно да се према човјеку-појединцу други (појединци, групе, државни
органи, политички субјекти, медији информисања, социјалне и друге институције, образовне, кул-
турне организације, вјерске заједнице итд.) опходе, односе као према припаднику националне
мањине или не, односно да се та индивидуа стави под институте, механизме и полуге заштите који
јој, као право, стоје на располагању и према Оквирној конвенцији и према овом закону.

MODERNA UPRAVA
„заборавио“ да су националне мањине, под именом народности, постојале у БиХ и

прије рата - није увијек аутохтоног поријекла и исходишта, него је често било
посљедица уплива, па и присиле са стране (међународне заједнице), али то, у
крајњој инстанци, за саме припаднике националних мањина, прагматички гледано,
није релевантно.
Разумије се, поред описаних мањкавости актуелизовани закон садржи и
неколике друге димензије, норме и консеквенције које a priori отежавају његову
имплементацију. Није их потребно екстензивно и сукцесивно наводити да би се
аргументисала претходна оцјена и оправдала, легитимисала потреба за реформом
појединих одредби, односно извршиле измјене и допуне оних норми које су вало-
ризоване као неспроводиве и некоресподентне са социо-политичким окружењем,
духовном ситуацијом времена, као и потребама и могућностима адопције тих нор-
ми и њиховог оживотворења у постдејтонској БиХ. Тим прије што се неке од њих
имплиците наслућују и што ће се о већини њих говорити и у наредним одјељцима
и пасусима. Другим ријечима, „без обзира... што је Закон хармонизован са Оквир-
ном конвенцијом за заштиту националних мањина, у самој његовој имплемента-
цији очигледно су се појавиле неке тешкоће...“.387 Због тога се и приступило
процесу и потезима његове ревизије. За мање од једне деценије постојања, овла-
шћени законодавац у БиХ је два пута мијењао Закон о заштити права
припадника националних мањина.388 Иако измјене и допуне поменутог закона
обимом нису велике, а на њих и из других разлога није обраћана значајнија
пажња, чак су и пренебрегаване, оне нису нимало бенигне. Оне су, са становишта
потреба, интереса и даљег побољшања друштвеног положаја националних мањина
као колективитета, од суштинског значаја и значења. До реформе речене леги-
слативе дошло је углавном на иницијативу цивилног сектора, прије свега као
посљедица константног залагања и лобирања невладиних организација појединих
националних мањина. Измјене и допуне су се највећим дијелом односиле на групу
чланова и норми којим се, заједно са иновираним Изборним законом БиХ омогу-
ћава већа и ефикаснија партиципација представника националних мањина у избор-
ном процесу и у законодавним органима власти на нивоу локалних самоуправа.
С друге стране, а комплементарно претходним рефлексијама и аргумента-
цији о поводима, потребама, телеологичности, могућностима и посљедицама
измјена и допуна Закона, што само утврђује оцјену о бројности и сложености
искушења са којим се суочила имплементација актуелизованог закона, треба ука-
зати на чињеницу, истовремено и елаборисати њену етиологију, семантику и
правно-политичке и социјалне реперкусије на положај националних мањина у
цјелини, а она се односи на то да ниједна инстанција власти у БиХ, од ентитета
преко кантона/жупаније, до градова и општина, није благовремено, у законом
прописаном року, испунила, реализовала норму/императив из члана 26.
Закона у којем се налаже нижим нивоима власти у БиХ, експлицитно
387
Слободан Наградић, Националне мањине у БиХ нису више terra incognita, у: Легалитет
националних мањина, Fridrich Ebert Stiftung, Сарајево, 2010, стр. 15.
388
Први пут измјене и допуне Закона о заштити права припадника националних мањина извршене су
2005. године, а други пут исти закон Парламентарна скупштина БиХ мијењала је 2008.

MODERNA UPRAVA
ентитетима, да своје законе и друге прописе ускладе са законом на нивоу

БиХ. Можда се поменута норма може дефинисати и апсурдном пошто у тренутку
њеног обзнањивања ниједан ентитет није имао свој закон, па га није ни могао
хармонизовати са државним. Дакле, нису се имале у чему извршити, имплемен-
тисати измјене и допуне, него је ентитетима једино преостало да донесу своје
законе, који ће бити сасвим нови прописи. Кад су тако стајале ствари са енти-
тетима, који су „ближе“, тј. непосредније подређени и у директнијој координацији
са заједничким институцијама БиХ, из чега би се, неким формално-логички
исправним закључивањем, могао извући закључак да су и одговорнији и при-
љежнији у извршавању обавеза, онда није тешко претпоставити, па и „оправдати“
изостанак законодавне активности a-pro-pos провођења реченог закона на
кантоналној и општинској инстанци власти у БиХ. Другачије казано, дуго времена
се у БиХ, тј. њеним ентитетима, кантонима, дистрикту и општинама није
(у)радило готово ништа, у сваком случају не довољно, на хармонизовању прописа
од стране нижих нивоа власти и администрације, што ће рећи да закони ентитета,
кантона/жупанија и статути општина и Брчко Дистрикта БиХ нису правовремено
приподобљени, иновирани адекватно захтјевима санкционисаним у Закону који је
овдје актуелизован, из чега је јасно да су права националних мањина у тим
административним јединицама и нивоима власти, у многим сегментима задуго
била релативно ускраћивана, маргинализована, није била обезбијеђена њихова
институционална заштита, као што често и данас поједини локални органи власти
и службеници у њима још не дјелују ex officio кад је ријеч о неком праву
припадника националних мањина које живе у дотичном кантону или јединици
локалне самоуправе. Гледано из те перспективе и мјерено само тим кри-
теријумима и еталоном, могло би се, унилинеарно и недијалектички размишљају-
ћи, закључити – дакако, парцијално, недостатно цјелини, комплексности, ра-
зуђености и дубини значења и импликација феномена статуса национално-
мањинских питања у БиХ данас - како се у БиХ у том погледу није ништа урадило
и промијенило у односу на период одмах иза рата, до доношења Закона 2003.,
односно како се у постдејтонској БиХ напредује идући уназад. Међутим, т(акв)о
мнијење ипак не може издржати ни налазе, увиде, спознаје и закључке ове наше
елаборације, а камоли неке још непристрасније научне експликације и вало-
ризације кад би је неко без поруџбине, „за своју душу“, обавио, нпр. нека комисија
међународних експерата.

MODERNA UPRAVA
Литература
1. Закон о заштити права припадника националних мањина, Министарство

за људска права и избјеглице Босне и Херцеговине, «Службени гласник
БиХ», број 12/03, Сарајево, 2003.;
2. Закон о измјенама и допунама Закона о заштити права припадника нацио-
налних мањина, „Службени гласник БиХ“, број 93/08, Сарајево, 2008.;
3. Закон о заштити права припадника националних мањина Републике Срп-
ске, „Службени гласник Републике Српске“, број, 2/05, Бања Лука, 2005.;
4. Закон о заштити права припадника националних мањина Федерације Бос-
не и Херцеговине, „Службене новине Федерације БиХ“, број 56/08, Сара-
јево, 2008.;
5. Изборни закон Босне и Херцеговине, „Службени гласник БиХ“, број 23/01,
Сарајево, 2001.;
6. Извјештај Босне и Херцеговине о законодавним и другим мјерама на про-
вођењу начела утврђених у Оквирној конвенцији за заштиту националних
мањина, Сарајево, 2004.
7. Закон о измјенама и допунама Изборног закона БиХ, „Службени гласник
БиХ“, број број 37/08, Сарајево,
8. Људска права у Босни и Херцеговини 2008., Центар за људска права Униве-
рзитета у Сарајеву, Сарајево, 2009.;
9. Оквирна конвенција за заштиту националних мањина, у: Права мањина –
одабрани међународни документи, Министарство вањских послова Босне
и Херцеговине, Сарајево, 1999.;
10. Наградић Слободан, Националне мањине у БиХ нису више terra incognita,
у: Легалитет националних мањина, Fridrich Ebert Stiftung, Сарајево, 2010.;
11. Наградић Слободан, Националне мањине и Роми у Босни и Херцеговини,
Завод за уџбенике и наставна средства, Источно Сарајево, 2008.;
12. Дмичић Миле, Националне мањине у уставном и правном систему Босне и
Херцеговине, „Градишки зборник“, бр. 7, Градишка, 2005.;
13. Миличевић Неђо, Стање и проблеми националних мањина у Босни и
Херцеговини, у: Перспективе мултикултурализма у државама Западног
Балкана, Београд, 2004.;
14. Држава, политика и друштво у Босни и Херцеговини, приредили: Дамир
Бановић и Саша Гаврић, UNIVERSITY PRESS, Магистрат издања, Сара-
јево, 2011.

MODERNA UPRAVA
Slobodan Nagradić
Associate at the Faculty of Political Sciences in Banja Luka
NATIONAL MINORITIES IN BIH LEGISLATION
Abstract: Members of 17 national minorities live and work in BiH. That number is
identified and regulated by the Law on the Protection of Rights of Members of National
Minorities adopted by Parliamentary Assembly in 2003. Appart from that law, the rights
of members of national minorities are regulated by a number of other laws, from
criminal to election law, educational law and other identity laws, to laws on completely
specifical areas and/or matters of life, adopted by state, entities, cantons and Brčko
District of BiH. This paper, from sociological-political starting points and methods,
specially analyzes contents, meaning and legal and social-political implications of
certain regulations of the Law on the Protection of Rights of Members of National
Minorities, as well as connection and influence of its regulations on other areas of social
and individual existence (politics, education, culture, media, employment, etc.) of
national minorities in a specific and asimetric state such as post-Dayton BiH. Аll
narration in this tractatus has its causa finalis in understanding human rights of
minorities of national etiology and determination.

MODERNA UPRAVA
Владо Продановић,
Помоћник директора Пореске управе Републике Српске
ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА - Искуства из праксе
НАПРЕДОВАЊЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА И НАМЈЕШТЕНИКА

У ВИША ЗВАЊА И ВИШЕ ПЛАТНЕ РАЗРЕДЕ
УВОД
Прописи који регулишу оцјењивање, напредовање државних службеника и

намјештеника у виша звања и напредовање у више платне разреде донесени су у
различитим периодима те нису међусобно усаглашени. Важећи прописи који регу-
лишу наведене области су:
- Закон о платама запослених у органима управе Републике Српске („Слу-
жбни гласник Републике Српске“, број 118/07, 116/09, 1/11, 1/12 и 116/12), којим
се уређује начин утврђивања плата и напредовање државних службеника и намје-
штеника у више платне разреде (у даљем тексту: Закон о платама);
- Уредба о категоријама и звањима државних службеника („Службни глас-
ник Републике Српске“, број 18/09, 131/10 и 8/11), којом се уређују и утврђују
категорије и звања радних мјеста државних службеника као и услови за обављање
послова на тим радним мјестима (у даљем тексту: Уредба о категоријама и зва-
њима);
- Уредба о радним мјестима намјештеника („Службни гласник Републике
Српске“, број 18/09, 131/10 и 8/11), којом се уређују и утврђују радна мјеста намје-
штеника и услови за обављање послова на тим радним мјестима (у даљем тексту:
Уредба о радним мјестима намјештеника) и
- Правилник о поступку оцјењивања и напредовања државних службеника
и намјештеника („Службни гласник Републике Српске“, број 43/09 и 87/11), којим
се прописују критеријуми и поступак оцјењивања рада државних службеника и
намјештеника (у даљем тексту: Правилник о оцјењивању).
Начела за унутрашњу организацију и систематизацију радних мјеста
утврђена су Уредбом о начелима за унутрашњу организацију и систематизацију
радних мјеста у републичким органима управе Републике Српске („Службни глас-
ник Републике Српске“, број 18/09 и 105/11), (у даљем тексту: Уредба о начелима
за организацију и систематизацију).
Примјеном наведених прописа у пракси се дешава да напредовање држав-
них службеника у виша звања и више платне разреде није усаглашено, односно да
државни службеник напредује у више звање а не напредује у виши платни разред

MODERNA UPRAVA
и обрнуто државни службеник не напредује у више звање а напредује у виши

платни разред. Мотивација за државне службенике је напредовање у виши платни
разред, те напредовање у више звање без напредовања у виши платни разред нема
значај за државне службенике, а ни за суштину посла.
У овом раду су наведени примјери из праксе, постојећег стања и прије-
длози могућих рјешења.
1. ПОСТОЈЕЋЕ СТАЊЕ
1.1. Оцјењивање
Оцјењивање државних службеника врши се на основу Правилника о

оцјењивању. У наведеном Правилнику поглавље „VI – Напредовање“, члановимa
33. и 34. регулише се напредовање службеника који су оцијењени оцјеном
„нарочито се истиче“, док напредовање службеника који су оцијењени са осталим
оцјенама није регулисано.
Чланом 34. Правилника о оцјењивању дефинисано је да службеник који је
у току двије године оцијењен оцјеном „нарочито се истиче“ стиче услов за на-
предовање у вишу категорију радног мјеста, која је за један степен виша од кате-
горије радног мјеста на коју је службеник распоређен. Ова одредба није при-
мјењива с обзиром да категорије нису разврстане по одређеном значају те је
нејасно шта значи напредовање у категорију „која је за један степен виша“. На
примјер: Напредовање из четврте категорије (стручни савјетник) у трећу кате-
горију (инспектор), значило би умањење платног разреда са коефицијента 20 на
13-16, што практично чини супротност самом смислу напредовања.
У пракси је могуће да разврставање у категорију нижег степена практично
значи напредовање, с обзиром да се остварује виши платни разред, што је ипак
основни показатељ напредовања. На примјер: Напредовање је распоред из треће
категорије (инспектор) у пету категорију (руководилац унутрашње организационе
јединице), с обзиром да се платни коефицијент повећава са 16 на 18 или 22
(зависно да ли је руководилац одсјека или начелник одјељења).
Уредбом о категоријама и звањима оцјене нису прописане као услов за
напредовање. Пошто је Уредба пропис веће правне снаге у односу на Правилник о
оцјењивању, оцјене нису обавезан услов за напредовање у вишу категорију,
односно одредба из Правилника о оцјењивању „стиче услов за напредовање“ није
услов за напредовање. Такође, из наведених примјера је јасно да се напредовање у
вишу категорију у пракси не остварује према наведеним одредбама Правилника о
оцјењивању.
Правилником о оцјењивању напредовање је само дјелимично регулисано и
то није усаглашено са Уредбом о категоријама и звањима те се поглавље „VI -
Напредовање“ не примјењује у пракси, односно сувишно је с обзиром да Уредба
ову област регулише на други начин.

MODERNA UPRAVA
1.2. Напредовање у вишу категорију и више звање
Државни службеници напредују у служби на основу члана 45. Закона о

државним службеницима („Службни гласник Републике Српске“, број 118/12,
117/11 и 118/12) а Уредбом о категоријама и звањима уређене су категорије
радних мјеста и разврставање радних мјеста у звања. Наведеном Уредбом нису
уређени услови за напредовање државних службеника у вишу категорију и више
звање. Утврђени су само потребни услови за одређене категорије радних мјеста и
потребни услови за разврставање радних мјеста државних службеника у одређена
звања. Такође наведеном Уредбом се не прописују оцјене као услов за распо-
ређивање у одређене категорије и звања, односно као услов за напредовање.
У пракси, основни услови за напредовање државног службеника је посто-
јање слободног радног мјеста, и да државни службеник испуњава услове (првен-
ствено радно искуство у одређеном степену стручпне спреме) за распоређивање на
радно мјесто у одређену категорију и звање. То практично значи да државни
службеник не може напредовати док радно мјесто не остане упражњено одласком
других службеника у пензију или напуштањем органа или док се не измијени
Правилник о организацији и систематизацији радних мјеста, и не утврди „одго-
варајућа“ категорија односно звање за одређено радно мјесто (што се углавном
дешава у пракси).
1.3. Напредовање у виши платни разред
Напредовање државних службеника и намјештеника у вишу платну групу

и виши платни разред регулисано је Законом о платама.
Напредовање у вишу платну групу државни службеник остварује само
распоредом на радно мјесто вишег ранга.
Државни службеник који је распоређен на радно мјесто на којем је платна
група разврстана у платне разреде може напредовати у виши платни разред без
промјене радног мјеста, на основу оцјена о раду за одређени период. Чланом 15. и
22. Закона о платама, регулисано је да запослени, којем је за годину дана одре-
ђена оцјена „нарочито се истиче“, односно којем је три године узастопно одређена
оцјена „истиче се“ или му је пет година узастопно одређена оцјена „задовољава“,
напредује за један платни разред.
За напредовање у виши платни разред није услов нити критеријум напре-
довање у више звање.
У пракси се дешава да запослени напредује у виши платни разред а не
напредује у више звање или напредује у више звање а не напредује у виши платни
разред, те такво напредовање у више звање губи смисао.

MODERNA UPRAVA
1.4. Утврђивање унутрашње организације и систематизације радних мјеста
Начела за унутрашњу организацију и систематизацију радних мјеста

утврђена су Уредбом о начелима за организацију и систематизацију. Наведеном
Уредбом дефинисано је да се систематизацијом радних мјеста обавезно утврђује
назив радних мјеста са категоријама и звањима за државне службенике и радна
мјеста намјештеника (члан 14. став 1. тачка в).
Дефинисање звања у Правилнику о организацији и систематизацији рад-
них мјеста у пракси значи да се звање прилагођава запосленом који тренутно ради
на том радном мјесту. Такође државни службеник не може напредовати у више
звање док се Правилник о организацији и систематизацији радних мјеста не изми-
јени (процедура измјене Правилника је доста сложена и траје неколико мјесеци).
Нелогично је да се за исте послове, у различитим организационим једи-
ницама, утврђују различита звања, у зависности од тога које услове на конкретном
радном мјесту запослени испуњава (првенствено се мисли на потребан радни стаж
у степену стручне спреме).
2. МОГУЋА РЈЕШЕЊА
2.1. Оцјењивање
У Правилнику о оцјењивању може се брисати поглавље „VI – Напредо-

вање“, с обзиром да је напредовање државних службеника регулисано другим
прописима вишег ранга.
2.2. Напредовање у вишу категорију и више звање
Поред прописаних посебних услова за одређене категорије и звања, по-

требно је утврдити и услове за напредовање у вишу категорију односно звање.
Као један од услова за напредовање у више звање треба узети и оцјене о раду
(могуће је преузети критеријуме који се односе на напредовање у виши платни
разред - из Закона о платама).
2.3. Напредовање у виши платни разред
У Закону о платама, могуће је утврдити платне групе односно платне

коефицијенте за сваку категорију и свако звање државног службеника и намјеште-
ника. Логично је и било би стимулативно ако би се регулисало да напредовање у
виши платни разред зависи од напредовања у вишу категорију или више звање.

MODERNA UPRAVA
За сваку платну групу потребно је утврдити фиксни коефицијент (нема

потребе да се компликује са подгрупама и платним разредима, с обзиром да то у
пракси нема значај).
Законом о платама би требало регулисати и стимулативне мјере, а један од
услова би требале бити и оцјене рада.
2.4. Утврђивање унутрашње организације и систематизације радних мјеста
У Правилнику о организацији и систематизацији радних мјеста могуће је

утврдити само категорију за свако радно мјесто, али не утврђивати звање, како
би се избјегло да се за исте послове и задатке утврђују различита звања а
омогућило би се и напредовање државних службеника у виша звања без промјене
радног мјеста. Државни службеници би стицали звања на основу прописаних
услова те није потребно утврђивати звање за радно мјесто. У зависности од сло-
жености послова одређеног радног мјеста, дефинисали би се услови за распоред
на то радно мјесто, поред осталих и одређивањем потребног радног искуства у
степену стручне спреме, а то би индиректно условљавало и минимално звање
државног службеника за одређено радно мјесто. У специфичним случајевима то
би значило да на одређено радно мјесто, у зависности од потребног радног
искуства у одређеном степену стручне спреме, могу бити распоређени само
државни службеници који су већ стекли одређено звање на сличним, али мање
сложеним пословима.
ЗАКЉУЧАК
Према важећим прописима државни службеник може напредовати у виши

платни разред без промјене радног мјеста. Напредовање у више звање није могуће
без промјене радног мјеста, с обзиром да се за свако радно мјесто утврђује звање.
Због наведеног, у пракси се дешава да су напредовање у виши платни разред и
напредовање у више звање међусобно независни поступци који не утичу један на
други. Напредовање у више звање, уколико га не прати напредовање у виши
платни разред, није мотивација за службенике и нема никакав значај.
У циљу усаглашавања прописа могућа решења су:
- Регулисати да услов за напредовање у вишу платну групу буде напре-
довање у вишу категорију или звање.
- Утврдити платне групе и за њих одредити платне коефицијенте (утврђи-
вање подгрупа и платних разреда је непотребно). За сваку категорију радног
мјеста утврдити платну групу, односно платни коефицијент. У категоријама рад-
них мјеста у којима се утврђују звања (инспектори и виши стручни сарадници)
утврдити платну групу, односно платни коефицијент за свако звање.
- Правилником о унутрашњој организацији и систематизацији радних
мјеста, регулисати у коју категорију радно мјесто се разврстава, али не одређивати

MODERNA UPRAVA
потребно звање за одређено радно мјесто. Звање за сваког службеника би се одре-

ђивало у складу са дефинисаним критеријумима, и оно би директно утицало на
одређивање платног коефицијента.
Vlado Prodanovic
Tax Administration – Assistant Director
PROMOTION TO HIGHER-GRADE POSTS AND

HIGHER PAY GRADES FOR CIVIL SERVANTS AND
EMPLOYEES IN CIVIL SERVICE
Abstract: According to current regulations, civil servants can be promoted to higher

pay grade without changing workplace. Promotion to a higher-grade post is not possible
without changing a workplace, since post grades are set for each workplace. Consequen-
tly, in practice, promotion into higher pay grade and promotion to higher-grade post
constitute separate non-related procedures. Promotion to higher-grade post, without
promotion to higher pay grade, is not motivating for staff and bears no significance.
It should be regulated so that promotion into higher category or post grade be
set as pre-condition for promotion into higher pay class. Regulations should set pay
classes and relevant ratios (it is unnecessary to set subclasses and pay grades). Pay class,
i.e. pay ratio should be set for each post category. In case of post categories for which
post grades are set (inspectors and senior associates), pay classes should be determined,
i.e. pay ratios for each post grade.
The Rulebook on Internal Organization and Systematization of Posts should
regulate the classification of workplaces into categories, but it should not set the
required post grade for a specific workplace. Post grades would be set for each staff
member accordingly to defined criteria, and it would directly impact the pay ratio.

MODERNA UPRAVA
Мр Николина Грбић-Павловић389
Висока школа унутрашњих послова
Бања Лука
ПРЕКРШАЈНИ НАЛОГ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ
Апстракт: Према важећем прекршајном законодавству Републике Српске

прекршајни поступак се покреће на два начина, и то: издавањем прекршајног
налога од стране овлашћеног лица овлашћеног органа и подношењем захтјева за
покретање прекршајног поступка надлежном суду. Још 2006. године Закон о
прекршајима Републике Српске390 као веома значајну новину увео је концепт или
институт тзв. прекршајног налога, чија је примјена обавезна „кад год је то
могуће“. Након уводних разматрања о прекршајном поступку уопште, појму и
улози овлашћеног органа, ауторка разматра појам, форму и садржај прекршајног
налога, ситуације у којима се може изрицати, као и начине уручивања пре-
кршајног налога. У раду ће се приказати и одредбе Закона о измјенама и допунама
Закона о прекршајима Републике Српске391 које се односе на прекршајни налог.
Свакако да ће се указати и на Одлуку Уставног суда Републике Српске392 којом се
одредба из члана 34. став 3. Закона, а која се односи на начине уручивања пре-
кршајног налога, проглашава неуставнoм.
Кључне ријечи: прекршајни поступак, прекршајни налог, oвлашћени орган.
УВОДНА РАЗМАТРАЊА
Прекршајни поступак представља законом регулисан поступак који се

води поводом извршеног прекршаја. У прекршајном поступку прекршајно-
процесни субјекти предузимају законом предвиђене прекршајно-процесне радње и
заснивају одређене прекршајно-процесне односе с циљем доношења правилне и
законите одлуке. Покретање прекршајног поступка је процесна радња надлежног
органа којом овај заснива своју надлежност да расправља о одређеној прекршајној
389
Ауторка је асистенткиња на Правној катедри у Високој школи унутрашњих послова у Бањој Луци
на предметима: Прекршајно право, Полицијско право и Међународно право.
390
Закон о прекршајима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 34/06 ), у
даљем тексту: Закон.
391
Закон о измјенама и допунама Закона о прекршајима Републике Српске („Службени гласник
Републике Српске“, број 1/09 ), у даљем тексту: Закон о измјенама и допунама.
392
Одлука Уставног суда Републике Српске број: У-28/10 од 27. септембра 2011. године.

MODERNA UPRAVA
ствари. У Републици Српској (као и у Босни и Херцеговини) два су начина покре-

тања прекршајног поступка, и то: издавањем прекршајног налога од стране овла-
шћеног лица овлашћеног органа и подношењем захтјева за покретање пре-
кршајног поступка од стране овлашћеног лица овлашћеног органа надлежном
суду (члан 31. став 1. Закона).
Покретање и вођење прекршајног поступка захтијева постојање захтјева од
стране овлашћеног подносиоца. Наиме, прекршајни поступак се не може ни по-
кренути ни водити без захтјева овлашћеног органа (nemo iudex sine actore). Овла-
шћени орган је надлежни полицијски орган Босне и Херцеговине или Републике
Српске, затим надлежни инспекцијски органи, те министарство, предузеће или
друго правно лице које има јавна овлашћења и у чију надлежност спада директно
или индиректно спровођење закона или прописа који прописују прекршаје (члан
2. став 1. тачка а) Закона). У прекршајном поступку овлашћени орган утврђује и
изриче прекршајне санкције издавањем прекршајног налога по поступку и на
начин прописан законом или покреће прекршајни поступак против окривљеног
подношењем захтјева за покретање прекршајног поступка надлежном суду.
Веома важно је поменути да овлашћени орган у прекршајном поступку
има положај странке са свим правима и обавезама које произилазе из тог правног
положаја. Најзначајнија обавеза овлашћеног органа који је покренуо прекршајни
поступак јесте присуствовање представника овлашћеног органа на усменом пре-
тресу. На овај начин, односно прихватањем начела акузаторности јасно су раздво-
јене функција оптужења која је повјеренa овлашћеном органу и функција одбране
која је повјерена окривљеном и његовом браниоцу. Суд није обавезан водити
прекршајни поступак по службеној дужности, односно без захтјева овлашћеног
подносиоца.393
Прихватањем концепта прекршајног налога овлашћени орган као странка у
прекршајном поступку добија још значајнију улогу и овлашћења, јер се издавањем
прекршајног налога истовремено и покреће прекршајни поступак (а најчешће,
након плаћања новчане казне одређене прекршајним налогом, поступак се и за-
вршава), што је према ранијим законским рјешењима било у искључивој надлеж-
ности судова за прекршаје.394
Поред Босне и Херцеговине и Републике Српске, прекршајни налог је
предвиђен и прекршајним законодавством Републике Словеније395, Републике
Хрватске396, Републике Црне Горе397 и Републике Србије398. Одредбама Закона о
393
Ћурковић, Страхиња: Коментар Закона о прекршајима Републике Српске, Арт принт д.о.о., Бања
Лука, 2007, стр. 67.
394
Митровић, Љубинко: Прекршајно право, Међународно удружење научних радника – AIS, Бања
Лука, 2011, стр. 175
395
Zakon o prekrških - uradno prečiščeno besedilo („Uradni list Republike Slovenije”, št. 29/2011).
396
Закон о прекршајима Републике Хрватске („Народне новине Републике Хрватске”, број 107/2007).
Овим законом је, поред прекршајног налога који је постојао у ранијем закону, уведен и тзв. обавезни
прекршајни налог. Обавезни прекршајни налог je законска новина уведена ради смањења броја
вођења прекршајних поступака. Види опширније: Миливојевић, Ана: Прекршајни налог и обавезни
прекршајни налог по новом Прекршајном закону, Полицијска сигурност, година 18, број 2, Загреб,
2009, стр. 237−245.

MODERNA UPRAVA
прекршајима Републике Српске од 32. до 38. члана дефинисана је примјена пре-

кршајног налога од стране овлашћеног органа.
ИЗДАВАЊЕ ПРЕКРШАЈНОГ НАЛОГА
Законoм о прекршајима Републике Српске предвиђене су сљедеће санк-

ције: новчана казна, укор, условна осуда и заштитне мјере. Поред наведених
санкција, учиниоцу прекршаја могу се изрећи и сљедеће мјере: одузимање имо-
винске користи, обавеза накнаде штете, казнени поени и лишење слободе ради
наплате новчане казне. Према законом прописаним условима, учиниоцу пре-
кршаја прекршајним налогом могу се изрећи новчана казна и заштитна мјера, док
се од тзв. непеналних мјера прекршајним налогом изричу само казнени поени (за
саобраћајне прекршаје).
Услови за издавање прекршајног налога регулисани су чланом 32. Закона и
чланом 10. Закона о измјенама и допунама. Тако ће овлашћени орган издати
прекршајни налог уколико установи да је прекршај из његове надлежности утвр-
ђен непосредним опажањем од стране овлашћеног службеног лица надлежног
органа приликом инспекције, надзора и прегледа (члан 32. став 1. тачка а) Закона),
као и увида у службену евиденцију надлежног органа (члан 10. Закона о измјенама
и допунама). Дакле, да би овлашћени орган могао издати прекршајни налог, по-
требно је да инспекцијски преглед или надзор буду из његове надлежности и да је
постојање прекршаја утврђено непосредним опажањем овлашћеног службеног
лица приликом инспекције, надзора и прегледа. Исто тако, Законом о измјенама и
допунама (члан 10), којим су извршена одговарајућа побољшања у смислу мо-
гућности издавања прекршајног налога, предвиђено је издавање прекршајног
налога уколико се увидом у службену евиденцију надлежног органа установи
постојање прекршаја из његове надлежности.399
Надаље, овлашћени орган ће издати прекршајни налог уколико је прекршај
утврђен на основу података који су добијени уређајима за надзор или мјерење
(члан 32. став 1. тачка б) Закона). Под уређајима за надзор и мјерење подра-
зумиjeвaју се различити мјерни инструменти или уређаји за надзор којима овла-
шћена службена лица обављајући послове и задатке из своје надлежности врше
надзор или мјерења. То су, на примјер, уређаји за мјерење брзине кретања мотор-
ног возила (радар), ваге за мјерење терета на возилу (мјерење осовинског оптере-
ћења), уређаји за мјерење дубине шара на пнеуматицима, уређаји за мјерење
397
Закон о прекршајима Републике Црне Горе („Службени лист Црне Горе“, број 1/2011).
398
Закон о прекршајима Републике Србије („Службени гласник Републике Србије“, број 65/2013).
Овај Закон Народна скупштина Републике Србије је донијела 25. јула 2013. године. Закон ступа на
снагу осмог дана од датума објављивања, а примјењиваће се од 1. марта 2014. године.
399
Сада, на примјер, уколико власник возила не одјави возило којем је истекла важност регистрације
дуже од 30 дана, према Закону о основама безбједности саобраћаја на путевима у Босни и
Херцеговини, он чини прекршај. Надлежни орган, увидом у службену евиденцију регистрованих
возила, може утврдити ову чињеницу (која представља радњу извршења прекршаја нечињењем) и
покренути прекршајни поступак издавањем прекршајног налога.

MODERNA UPRAVA
издувних гасова, затим уређаји и тестови за утврђивање присуства алкохола или

дрога у организму, уређаји за видео надзор и снимање и други. С обзиром на то да
се овдје ради о објективним доказима, није потребно изводити друге доказе ради
утврђивања прекршаја. Да би се подаци утврђени наведеним уређајима за надзор и
мјерење могли користити за утврђивање прекршаја, ови уређаји морају посје-
довати одговарајуће лиценце, односно атесте о исправности и увјерења о времену
баждарења.
У трећем случају прекршајни налог ће се издати када је прекршај утврђен
приликом инспекцијског или другог надзора, прегледом документације, просто-
рија и робе или на други законит начин (члан 32. став 1. тачка ц) Закона). И у овом
случају ради се о утврђивању прекршаја на основу материјалних доказа, то јест, на
основу документације, односно пословних књига, прегледом просторија, робе на
складишту и слично. Најчешће, овдје се ради о прекршајима из области економ-
ског и финансијског пословања, гдје се укупно чињенично стање може утврдити
прегледом одговарајуће документације. Такво чињенично стање се касније опи-
сује у форми записника. Некада је потребно да се уз прекршајни налог достави и
одговарајућа документација као потврда утврђеног стања.400
И на крају, овлашћени орган издаје прекршајни налог уколико установи да
је прекршај из његове надлежности утврђен на основу признања о извршењу
прекршаја од стране окривљеног пред овлашћеним органом на лицу мјеста почи-
њења прекршаја или у неком другом судском или административном поступку
(члан 32. став 1. тачка д) Закона и члан 10. Закона о измјенама и допунама).
Ранијим законским рјешењем било је предвиђено да ће се прекршајни налог изда-
ти само уколико је окривљени признао извршење прекршаја у неком другом
судском или административном поступку. Међутим, у пракси су се веома често
дешавали случајеви у којима прихватање одговорности за учињени прекршај на
лицу мјеста почињења прекршаја није давало могућност овлашћеном службеном
лицу овлашћеног органа издавање прекршајног налога (ово је био случај нарочито
у саобраћају код саобраћајних незгода са мањом материјалном штетом у којима су
учествовала два лица, односно возила, са јасном кривицом и чак признањем једног
од њих). Измјенама Закона, ова нелогичност је отклоњена, тако да је сада овла-
шћени орган у могућности издати прекршајни налог уколико је прекршај из
његове надлежности утврђен признањем пред овлашћеним лицем на лицу мјеста
почињења прекршаја (извршилац прекршаја на овај начин признаје почињење
прекршаја и прихвата одговорност за учињени прекршај). Kада је у питању при-
знање извршења прекршаја у неком другом судском или административном
поступку, ово признање треба бити обухваћено пресудом у кривичном поступку,
одлуком у управном или неком другом поступку и слично. У случају да је при-
знање о извршеном прекршају обухваћено пресудом у кривичном поступку, пре-
кршајни налог се издаје под условом да радња извршења прекршаја не улази у
биће кривичног дјела за које је осуђен (како не би дошло до повреде начела ne bis
in idem).
400
Ћурковић, Страхиња, op. cit., стр. 69.

MODERNA UPRAVA
Значи, уколико је испуњен било који од претходно разматраних услова,

овлашћени орган је обавезан да изда прекршајни налог. Наведени услови се
односе на начине којима овлаћено службено лице утврђује простојање прекршаја.
Међутим, одредбом члана 32. став 2. предвиђени су и други услови за издавање
прекршајног налога, а који су у вези са санкционисањем учиниоца прекршаја.
Наиме, прекршајни налог се може издати само када одговарајући закон или други
пропис за одређени прекршај одређује фиксну новчану казну, затим када новчана
казна може бити израчуната коришћењем математичке формуле и када овлашћени
орган одлучи да изрекне минималну новчану казну, заштитну мјеру у најкраћем
трајању или заштитну мјеру одузимања предмета одређену таквим законом или
другим прописом. Дефинисањем ових услова остављена је широка могућност
овлашћеном органу за издавање прекршајног налога.
Уколико окривљени изврши више прекршаја у стицају, било да је једном
радњом извршио више прекршаја (идеални стицај) или са више радњи извршило
више прекршаја (реални стицај)401, овлашћени орган може прекршајним налогом
изрећи јединствену новчану казну, као и заштитну мјеру одузимања предмета и
заштитну мјеру забране управљања моторним возилом у најкраћем предвиђеном
трајању. Јединствена новчана казна за прекршаје учињене у стицају мора бити
већа од сваке појединачно утврђене новчане казне, али не смије достићи њихов
збир (принцип асперације). Поставља се питање да ли се у случају одређивања
јединствене новчане казне за прекршаје у стицају утврђују новчане казне за сваки
прекршај посебно према правилима из члана 32. став 2, па се онда према
принципу асперације утврђује јединствена новчана казна, или се и јединствена
новчана казна (поред новчаних казни за сваки прекршај) мора одредити према
члану 32. став 2? Јасно је да се најприје мора утврдити новчана казна за сваки
прекршај појединачно. Међутим, други дио питања који се односи на утврђивање
јединствене новчане казне остаје законски нејасан. Уколико овлашћено службено
лице одреди јединствену новчану казну за прекршаје учињене у стицају према
принципу асперације, може се десити да јединствена новчана казна за идентичне
прекршаје, учињене под идентичним околностима, не буде иста за сваког учи-
ниоца прекршаја. Заправо, висина те јединствене новчане казне зависиће
искључиво од овлашћеног службеног лица који издаје прекршајни налог. Чини се
да овакав начин кажњавања има изузетно субјективан карактер. О чињеници да је
овакво законско рјешење нејасно, говори и потреба да се нпр. у Министарству
унутрашњих послова Републике Српске донесе Инструкција о начину примјене
Закона о прекршајима Републике Српске402. Према овој Инструкцији овлашћено
службено лице које у складу са Законом изриче јединствену новчану казну за
учињене прекршаје, може одредити висину јединствене новчане казне на начин да
јединствена новчана казна може бити мања до 10% од збира појединачно
401
У стицају може бити више истих или више различитих прекршаја, па се према томе прави разлика
између хомогеног и хетерогеног стицаја прекршаја. Ђорђевић, Ђорђе: Прекршајно право, треће
издање, Криминалистичко-полицијска академија, Београд, 2010, стр. 36.
402
Министарство унутрашњих послова Републике Српске: Инструкција о примјени Закона о
прекршајима Републике Српске, број С/М-2230/08 од септембра 2008. године.

MODERNA UPRAVA
утврђених новчаних казни. Поступајући по Инструкцији, овлашћено службено

лице нема могућност да изрекне јединствену новчану казну која би била мања од
умањења до 10% од збира појединачно утврђених новчаних казни. Поставља се
питање, да ли је у овом случају у потпуности испоштован принцип асперације?
Утврђивање јединствене новчане казне за прекршаје у стицају и њено изрицање
прекршајним налогом потребно је друкчије уредити. Принцип асперације у пра-
вом смислу могао би се примјењивати искључиво пред надлежним судовима у
адекватно спроведеним судским поступцима. У том смислу, најбоље рјешење би
било да у случају стицаја прекршаја овлашћени орган подноси захтјев за покре-
тање прекршајног поступка надлежном суду, гдје би належни суд цијенећи све
околности учињеног прекршаја донио правилну и закониту одлуку.
Код заштитних мјера ситуација је јасна. Прекршајним налогом овлашћени
орган може изрећи заштитну мјеру забране управљања моторним возилом у нај-
краћем предвиђеном трајању и заштитну мјеру одузимања предмета. Уколико
окривљени изврши више прекршаја у стицају, а заштитна мјера је предвиђена за
само један учињени прекшај, прекршајним налогом овлашћени орган може изрећи
и ту заштитну мјеру у најкраћем предвиђеном трајању. На примјер, када окри-
вљени почини више прекршаја у стицају, изрицање заштитне мјере забрана
управљања моторним возилом прекршајним налогом могуће је само када се за
један од почињених прекршаја у стицају предвиђа одређивање ове заштитне мјере.
Ако је заштитна мјера забрана управљања моторним возилом прописана и за друге
прекршаје извршене у стицају, овлашћени орган не може издати прекршајни
налог. У таквој ситуацији овлашћени орган подноси захтјев за покретање пре-
кршајног поступка надлежном суду. Ако је једним рјешењем за више прекршаја
утврђено више заштитних мјера исте врсте за које је прописано да ће се изрећи у
одређеном трајању, изрећи ће се јединствена заштитна мјера која мора бити већа
од сваке појединачно утврђене заштитне мјере, а мања од збира појединачно
утврђених заштитних мјера (члан 5. Закона о измјенама и допунама). Свакако да је
много боље рјешење у којем суд одређује трајање заштитне мјере у ситуацији у
којој постоји распон. Уколико је, пак, заштитна мјера забрана управљања
моторним возилом предвиђена за само један учињени прекршај, овлашћени орган
за почињени прекршај може изрећи заштитну мјеру, али само у најкраћем
предвиђеном трајању, односно, у овом случају, у трајању од 30 дана.
САДРЖАЈ И ФОРМА ПРЕКРШАЈНОГ НАЛОГА
Садржај и форма прекршајног налога детаљно су одређени чланом 33.

Закона о прекршајима Републике Српске. Прекршајни налог обавезно се доноси у
писаној форми и он садржи: назив „прекршајни налог“, назив овлашћеног органа
који је издао прекршајни налог, име и својство службеног лица које га је издало,
те јединствени број одређен од стране овлашћеног органа који се састоји од десет
цифара и различит је за сваки прекршајни налог. Надаље, прекршајни налог
садржи датум издавања, као и датум и начин уручења прекршајног налога, затим

MODERNA UPRAVA
прекршај који је почињен од стране окривљеног и назив закона, односно члан који
одређује прекршај. У случајевима гдје је окривљени физичко лице, обавезно се
наводе име и презиме, адреса, јединствени матични број и мјесто запослења
окривљеног физичког лица (за странце број пасоша), а ако је окривљени правно
лице, наводе се назив и сједиште, као и јединствени идентификациони број окри-
вљеног правног лица. Чланом 11. став 2. Закона о измјенама и допунама пре-
цизније је дефинисан чињенични опис прекршаја као саставни дио прекршајног
налога у односу на раније рјешење према којем је прекршајни налог требао да
садржи “мјесто, датум и вријеме када је прекршај почињен”. Законом о измјенама
и допунама прописано је да прекршајни налог мора садржавати чињенични опис
радње из које произилази правно обиљежје прекршаја, вријеме и мјесто извршења
прекршаја и друге околности потребне да се прекршај што тачније одреди. Овакво
рјешење идентично је рјешењу из Закона које се односи на садржај чињеничног
описа у захтјеву за покретање прекршајног поступка. Свакако да је обавезан
садржај прекршајног налога и утврђена прекршајна санкција (новчана казна и/или
заштитна мјера), затим износ накнаде штете (ако се тај износ може одредити
цјеновником) и трошкова поступка (ако су трошкови одређени законом у фиксном
износу). У налогу је наведено и упутство окривљеном да новчану казну, штету и
трошкове треба платити или да окривљени мора затражити судско одлучивање о
прекршајном налогу у року од осам дана од дана уручења прекршајног налога, те
потпис овлашћеног представника овлашћеног органа. Прекршајни налог садржи
посебно мјесто на којем се окривљени потписује у случају да захтијева судско
одлучивање. Уколико прекршај који је почињен у саобраћају укључује и моторно
возило, у прекршајном налогу се наводе: регистарски број возила и број сао-
браћајне дозволе, број возачке дозволе возача и број казнених поена које закон
прописује за такав прекршај (члан 33. став 2. Закона).
Обавезан садржај прекршајног налога представљају и упутства окривље-
ном, и то (члан 33. став 3. Закона): упутство окривљеном о његовом праву да
поднесе захтјев за судско одлучивање о прекршајном налогу (са назнаком ком
суду и року за подношење захтјева за судско одлучивање); да новчана казна
изречена од стране суда може бити већа од оне која је изречена прекршајним
налогом; уколико суд утврди да је окривљени који је затражио судско одлучивање
одговоран за прекршај наведен у прекршајном налогу, окривљени ће сносити
судске трошкове, и, на крају, упозорење да ће у случају прекршаја из области за
које закон прописује додјељивање казнених поена (прекршаји из области
безбједности саобраћаја), прихватање одговорности или утврђивање одговорности
од стране суда резултирати додјељивањем тих казнених поена.
Сваки овлашћени орган може имати свој властити образац прекршајног
налога, с тим да његов облик мора бити одобрен од стране надлежног министар-
ства правде (у Републици Српској надлежно је Министарство правде Републике
Српске, а у Федерацији Босне и Херцеговине изглед обрасца прекршајног налога
одобрава Федерално министарство правде). Прекршајни налози овлашћених
органа Босне и Херцеговине, а који су издати на обрасцу одобреном од стране

MODERNA UPRAVA
Министарства правде Босне и Херцеговине, правоваљани су уколико садрже све

претходно наведене податке.
На основу договора овлашћеног органа и суда, у одређеним случајевима,
самим прекршајним налогом може се одредити датум, односно вријеме одржа-
вања усменог претреса. Ова новина је преузета из англосаксонског права и
представља повољност којом се даје овлашћеном органу могућност да обавезно
присуствује суђењу. 403 Вријеме одржавања претреса не може бити краће од осам
дана од дана издавања прекршајног налога.
УРУЧЕЊЕ ПРЕКРШАЈНОГ НАЛОГА
Прекршајни налог се састоји од оригинала и најмање двије копије. Ори-

гинал задржава овлашћени орган у својој евиденцији, док се двије копије уручују
окривљеном лицу. Окривљени који се одлучи на судско одлучивање, једну копију
прекршајног налога потписује на мјесту предвиђеном за то. Тако потписана копија
прекршајног налога добија форму захтјева за судско одлучивање и доставља се
суду, док друга копија остаје окривљеном.404
Чланом 34. ставом 2. Закона је предвиђено да се уручење прекршајног
налога окривљеном врши на три начина, и то: личним уручењем, уручењем путем
поште или причвршћивањем или остављањем прекршајног налога на сигурном и
видљивом мјесту на моторном возилу ако је прекршај који је почињен везан за
непрописно паркирање моторног возила. У даљим одредбама Закона дефинисан је
сваки од начина уручења. Па тако, под личним уручењем прекршајног налога
подразумијева се да је прекршајни налог уручен оног дана када је окривљени
примио прекршајни налог (члан 34. став 3. Закона). Када је прекршајни налог
уручен путем поште, сматраће се да је достављање извршено по протеку 5 (пет)
радних дана након што га је овлашћени орган предао на пошту (члан 34. став 3.
Закона). Када је прекршајни налог остављен на моторном возилу, датум уручења
је датум када је остављен на моторном возилу (члан 34. став 3. Закона). Одредбе
које се односе на начине уручивања прекршајног налога претрпјеле су оштре
критике стручне и научне јавности. Наиме, Ћурковић наводи да се у погледу
начина уручења може примијетити да је само дефинисање личног достављања
заправо извршено на правилан начин. Други начини достављања не могу се
сматрати правилним достављањем, јер не пружају минималне гаранције да је
окривљени и примио прекршајни налог који му је упућен. На овај начин само се
непотребно одуговлачи поступак, а велики број прекршајних налога уопште није
уручен учиниоцима прекршаја.405
403
Митровић, Љубинко, op. cit., 182−183.
404
Ако окривљени не потпише предметни прекршајни налог у дијелу којим не признаје одговорност
за прекршај описан у том прекршајном налогу и којим захтијева судско одлучивање, суд ће
рјешењем одбацити захтјев за судско одлучивање (Рјешење Окружног суда у Бањој Луци број 011-0-
Пжп-09-000-925 од 16. октобра 2009. године).
405
Ћурковић, Страхиња, op. cit., стр. 72.

MODERNA UPRAVA
Коначну одлуку о одредбама Закона којима се уређују начини уручења

прекршајног налога донио је Уставни суд Републике Српске.406 Наиме, уставном
одлуком Уставног суда Републике Српске утврђено је да члан 34. став 3. Закона у
дијелу који гласи: „Када је прекршајни налог уручен путем поште, сматраће се
да је достављање извршено по протеку 5 (пет) радних дана након што га је
овлашћени орган предао на пошту. Када је прекршајни налог остављен на мотор-
ном возилу, датум уручења је датум када је остављен на моторном возилу“, није
у сагласности са Уставом Републике Српске.
Из образложења пресуде се наводи:
„Оцјењујући уставност оспореног члана 34. ст. 2. тач. б) и ц) Закона о
прекршајима, Суд је оцијенио да је законодавац уредио достављање прекршајног
налога на начин који сматра цјелисходним, те да овај суд није надлежан да
оцјењује цјелисходност нормативних рјешења.
Међутим, по оцјени Суда, одредба члана 34. став 3. овог закона у дијелу
који гласи: „Када је прекршајни ... на моторном возилу“, није у сагласности са
чланом 16. Устава. Наиме, сврха уставног јемства права на жалбу или друго
правно средство, по оцјени Суда, је да свако лице на које се односи одлука којoм
се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу,
објективно буде у могућности да против такве одлуке користи прописано правно
средство. Сама чињеница да је прекршајни налог предат пошти или остављен на
моторном возилу не значи да је прекршајни налог заиста и уручен окривљеном, а
по оцјени Суда, управо је то околност од које зависи да ли ће неко лице имати
могућност да поступи на начин како је то прописано одредбама чл. 35. до 37.
Закона о прекршајима. Имајући у виду да је уредно достављање прекршајног
налога претпоставка за даљње поступање окривљеног, то се, по оцјени Суда,
прописивањем када се прекршајни налог сматра уручен на начин како је то
учињено оспореним одредбама ограничава принцип из члана 16. Устава, којим је
утврђено да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред
судом и другим државним органом и организацијом и да је свакоме зајемчено
право на жалбу.“
Проблематика достављања писмена одређеним лицима од посебног је
значаја у сваком процесном праву, па тако и у прекршајном поступку. Од тренутка
достављања рачунају се рокови за редовне и ванредне правне лијекове, што је
важно за временску прецизност, ефикасност и динамику прекршајног поступка у
цјелини, а нарочито када се ради о поступцима правне заштите по правним
лијековима. Због тога овдје важе прецизна и јасна правила која треба знати и
поштовати, јер у пракси због незнања ових правила процесне „игре“ тј. процесног
406
На сједници одржаној 27. септембра 2011. године Уставни суд Републике Српске је донио
наведену Одлуку (број У-28/10), а на основу члана 115. Устава Републике Српске, чл. 61. став 1. тач.
1. и чл. 62. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду Републике Српске – пречишћени текст («Службени
гласник Републике Српске» број 54/05).

MODERNA UPRAVA
понашања могу настати бројни неспоразуми и проблеми.407 У вези с тим сматра се

да је за достављање прекршајног налога потребно mutatis mutandis примјењивати
одредбе о достављању писмена према Закону о кривичном поступку. Писмена
према слову овог закона се морају лично доставити лицу коме су упућена или
путем поште (достављање путем поште, такође, подразумијева лично доста-
вљање).408
ПОСТУПАЊЕ ПО ПРЕКРШАЈНОМ НАЛОГУ
По пријему прекршајног налога окривљени може прихватити одговорност

за почињени прекршај, затим може прихватити одговорност пропуштањем и, на
крају, може затражити да се о прекршају који му се ставља на терет прекршајним
налогом изјасни суд.
У првом случају окривљени добровољно прихвата прекршајну санкцију и
остале обавезе из прекршајног налога на начин да плати новчану казну и све друге
обавезе које су одређене прекршајним налогом у року који је за плаћање пре-
кршајним налогом предвиђен или да обавијести овлашћени орган о прихватању
прекршајне санкције која је у прекршајном налогу одређена, уколико је у пре-
кршајном налогу таква могућност изричито дата окривљеном. Плаћањем новчане
казне окривљени се одриче права на приговор против прекршајног налога, што
значи да окривљени не може касније одбијати, односно порицати одговорност или
се жалити на висину новчане казне, односно врсту прекршајне санкције или на
висину трошкова поступка. С обзиром на то да прекршајни налог изражава једин-
ство прекршајне одговорности учиниоца, учињеног прекршаја и предложене
санкције, сматра се да се прекршајни налог може прихватити само у цјелини, а не
само, на примјер, у односу на трошкове поступка, а не прихватити у односу на
изречену санкцију и обрнуто.
Прихватање одговорности за почињени прекршај пропуштањем предста-
вља другу могућност након што окривљени прими издати прекршајни налог.
Наиме, сматра се да је окривљени прихватио одговорност за почињени прекршај
пропуштањем уколико су испуњени сљедећи услови: када је окривљеном пре-
кршајни налог уредно достављен на један од законом предвиђених начина, када
окривљени у року који је одређен у прекршајном налогу не прихвати одговорност
за прекршај и када окривљени не затражи судско одлучивање. У овој ситуацији
прекршајни налог ће постати коначан и извршан, а овлашћени орган који је издао
прекршајни налог одредиће окривљеном и додатну таксу за наплату у износу од
20,00 КМ. Ова такса представља накнаду трошкова достављања прекршајног на-
лога путем поште овлашћеног органа.
407
Димитријевић, Предраг; Драган, Јовашевић: Прекршајно право, Службени лист ЦСГ, Београд,
2005, стр. 227.
408
Види шире: Закон о кривичном поступку Републике Српске („Службени гласник Републике
Српске“, број 53/12).

MODERNA UPRAVA
И на крају, окривљени који прими прекршајни налог и жели да се о

предмету прекршајног поступка одлучује пред надлежним судом, мора затражити
судско одлучивање тако што ће се потписати на одређеном мјесту копије прекр-
шајног налога, а затим једну копију потписаног прекршајног налога вратити суду
на начин одређен прекршајним налогом и прије истека рока одређеног пре-
кршајним налогом. Након тога окривљени се мора појавити пред судом на дан и у
вријеме одређено за усмени претрес по прекршајном налогу или, ако датум није
наведен, онда на дан који је суд одредио за усмени претрес. Оба ова услова морају
бити кумулативно испуњена, јер у супротном окривљени губи право на заштиту
пред судом. Када окривљени захтијева судско одлучивање, санкције одређене у
прекршајном налогу немају правно дејство, односно ове санкције се сматрају
ништавим. У судском поступку суд није ограничен никаквим оквирима у погледу
избора и изрицања прекршајне санкције. Наиме, суд може изрећи било коју
санкцију коју закон дозвољава, укључујући и већу санкцију.
Законом о прекршајима Републике Српске одређена је и примјена пре-
кршајног налога према окривљеном који нема пребивалиште у Босни и Херцего-
вини. Таквом лицу се након уручења прекршајног налога може понудити да плати
изречену новчану казну у најближој полицијској станици или у канцеларији на-
длежног овлашћеног органа. Уколико окривљени не плати новчану казну у поли-
цијској станици или канцеларији надлежног овлашћеног органа, прекршајни налог
се третира као захтјев за судско одлучивање, а окривљени се одмах изводи пред
надлежни суд. Уколико није могуће окривљеног одмах извести пред суд, пред-
ставник овлашћеног органа ће предузети мјере којима се обезбјеђује присуство
окривљеног на суду.
РЕЗИМЕ
Увођењем прекршајног налога у прекршајно законодавство Републике Срп-

ске остварује се већа ефикасност приликом вођења прекршајног поступка, а
нарочито уколико се прихвати од стране извршиоца прекршаја. У том смислу
прекршајни налог замјењује скуп и непопуларан судски поступак. С друге стране,
подношење захтјева за покретање прекршајног поступка треба да се примјењује
искључиво у случајевима када не постоје услови за издавање прекршајног налога,
затим према малољетним учиниоцима прекршаја, или када је подношење захтјева
за покретање прекршајног поступка једини начин покретања прекршајног поступ-
ка предвиђен законом којим се регулише одређена област (нпр. област насиља у
породици). У свим осталим случајевима обавезна је примјена прекршајног налога.

MODERNA UPRAVA
Литература:
1. Димитријевић, Предраг; Драган, Јовашевић: Прекршајно право, Службени

лист ЦСГ, Београд, 2005, стр. 227.
2. Ђорђевић, Ђорђе: Прекршајно право, треће издање, Криминалистичко-
полицијска академија, Београд, 2010, стр. 36.
3. Миливојевић, Ана: Прекршајни налог и обавезни прекршајни налог по
новом Прекршајном закону, Полицијска сигурност, година 18, број 2,
Загреб, 2009, стр. 237−245.
4. Митровић, Љубинко: Прекршајно право, Међународно удружење научних
радника – AIS, Бања Лука, 2011, стр. 175
5. Ћурковић, Страхиња: Коментар Закона о прекршајима Републике Српске,
Арт принт д.о.о., Бања Лука, 2007, стр. 67.
6. Закон о прекршајима Републике Српске („Службени гласник Републике
Српске“, број 34/06 ).
7. Закон о измјенама и допунама Закона о прекршајима Републике Српске
(„Службени гласник Републике Српске“, број 1/09, 29/10 ).
8. Закон о кривичном поступку Републике Српске („Службени гласник
Републике Српске“, број 53/12).
9. Закон о прекршајима Републике Србије („Службени гласник Републике
Србије“, број 65/2013).
10. Закон о прекршајима Републике Црне Горе („Службени лист Црне Горе“,
број 1/2011).
11. Закон о прекршајима Републике Хрватске („Народне новине Републике
Хрватске”, број 107/2007).
12. Zakon o prekrških − uradno prečiščeno besedilo („Uradni list Republike
Slovenije”, št. 29/2011).
13. Министарство унутрашњих послова Републике Српске: Инструкција о
примјени Закона о прекршајима Републике Српске, број С/М-2230/08 од
септембра 2008. године.
14. Рјешење Окружног суда у Бањој Луци број 011-0-Пжп-09-000-925 од 16.
октобра 2009. године.

MODERNA UPRAVA
Nikolina Grbić-Pavlović, MA409

Faculty of Internal Affairs
Banja Luka
MISDEMEANOR WARRANT IN THE REPUBLIC OF SRPSKA
Abstract: According to the current legislation of the Republic of Serbian misdemeanor

proceeding shall be initiated in two ways, namely: by issuing a misdemeanor warrant
from an authorized person of competent authority and by submitting a request to initiate
misdemeanor proceedings at the competent court. In 2006 The Law on Minor Offences
of the Republic of Srpska, as a very important novelty, introduced the concept or the
institute of so called misdemeanor warrant, application of which is mandatory
"whenever possible." After introductory remarks on the misdemeanor proceedings in
general, the concept and role of competent authority , the author discusses the concept,
form and content of the misdemeanor warrant, situations in which it may be imposed,
and the manner of delivery of misdemeanor warrant. The paper discusses provisions of
the Law on Amendments to the Law on Minor Offences of the Republic of Srpska
relating to misdemeanor warrant. It will certainly draw attention to the decision of the
Constitutional Court of the Republic of Srpska that the provisions of Article 34
Paragraph 3 of the Law, which refers to the manner of delivery misdemeanor warrant, is
unconstitutional.
409
The author is an Assistant Professor at the Department of Law at the Faculty of Internal Affairs in Banja
Luka on subjects Misdemeanor Law, Police Law and International Law

MODERNA UPRAVA
УПУТСТВО АУТОРИМА
Часопис „Модерна управа“ објављује научне и стручне радове, као и

осврте о најактуелнијим догађајима везано за реформу и модернизацију јавне
управе у Републици Српској, БиХ и шире.
Припрема рукописа – чланка за штампу је веома важна, зато молимо
ауторе и наше сараднике да се придржавају ових упутстава:
- рукопис мора бити припремљен рачунаром у новинском прореду, вели-

чине слова 12 тачака, типа слова „Times New Roman“ у ћириличном
кодном распореду;
- наслов чланка треба да је јасан, сажет, и да се из њега види основна мисао
водиља о којој се расправља;
- уз наслов чланка навести име и презиме аутора, научни и стручни степен,
научно или стручно звање (наравно ако аутори имају), пуни назив уста-
нове у којој ради, назив радног мјеста, као и приједлог за категоризацију
чланка (стручни рад, прегледни чланак, претходно саопштење, осврт, при-
каз или слично);
- обавезно приложити апстракт, који треба да садржи кратак пресјек
садржаја о којем ће се говорити, као и циљ рада;
- обим рада, као правило, не треба прелазити девет куцаних страница;
- рукопис предати у два једнака примјерка, као и у електронском облику (на
дискети или на електронску адресу редакције),
- рубрике у часопису "Модерна управа" у којима се могу објављивати
радови – прилози, су:
а) Актуелна тема броја

б) Добре праксе управе
в) Реформа јавне управе и едукације
г) Представљање одређеног органа управе (путем интервјуа са
руководиоцем)
д) Искуства развијених земаља
ђ) Судска пракса
е) Погледи и мишљења
ж) Осврт
и) Прикази.
Редакција часописа врши избор радова и прилога. У обзир долазе само они
текстови који до тада нису нигдје били објављени, а радови аутора се неће
враћати.
Редакциони одборр

Časopis"Moderna Uprava" 9/10

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Časopis"Moderna Uprava" 9/10

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MODERNA UPRAVA

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ

Главни и одговорни уредник

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

2. Проф. др Миле Дмичић

3. Проф. др Пeтaр Кунић

5. Проф. др Душко Вејновић

6. Доц. др Невенко Врањеш

7. Проф. др Љубинкo Mитрoвић

8. Mр сц. Сeaд Maслo

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

10. Радмила Драгишић

11. Мр Борис Тучић

12. Доц. др Зорица Дрљача

13. Мр Љиљана Орешковић, Живана Кљајић

14. Игор Живковски

15. Слободан Наградић

16. Владо Продановић

17. Мр Николина Грбић-Павловић

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Издавачка дјелатност Агенције за државну управу Републике Српске

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 5

Др Мирјана Рађеновић, редовни професор

УПРАВНИ СПОР ПУНЕ ЈУРИСДИКЦИЈЕ – САДАШЊА

Апстракт: Циљ рада је сагледавање правног режима спора пуне јурис-

Кључне ријечи: управни спор пуне јурисдикције, управни судови,

Управни спор у Републици Српској конституисан је као спор у коме се

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 7

Критеријум на коме се заснива разликовање ових спорова тиче се карак-

8 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

спорној ствари у процесном смислу коначно одлучи.3 У актуелној србијанској

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 9

основу логичког резоновања, долази се до закључка да је примјена спора пуне

10 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

тужбу и наложити надлежном органу да донесе одговарајућу одлуку у року који

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 11

12 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Из претходно изложеног да се запазити да наизмјенично вршење судског и

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 13

14 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

која би се тешко могла надокнадити, а суд је сам утврђивао чињенично стање, да

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 15

Битна иновација у погледу вођења управног спора, подстакнута мини-

16 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 17

расправе, „уздигнуто“ је у ранг основног начела управно-судске процедуре (члан 7

18 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

начела да у управним споровима судови у Србији по правилу не одржавају јавне

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 19

тендецијама европског управног, односно управно-судског права, у материју

20 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Једна од основних поставки у концепцији управног спора савремених држава, коју

С обзиром да су се европски правни стандарди битно измијенили, и то у

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 21

Mirjana Radjenović, PhD

ADMINISTRATIVE DISPUTE OF FULL JURISDICTION - PRESENT AND

22 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Проф. др Миле Дмичић, редовни професор

ИЗВРШЕЊЕ ПРЕСУДЕ ЕВРОПСКОГ СУДА ЗА ЉУДСКА ПРАВА

Апстракт: У овом раду су анализирани конституционализација инсти-

Кључне ријечи: Босна и Херцеговина; устав; конститутивност народа;

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 23