Segédanyag Közigazgatás-Elmélet Tárgyhoz

DEBRECENI EGYETEM
ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR

KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK
SEGÉDANYAG
KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TÁRGYHOZ
2012/2013. TANÉV I. FÉLÉV
DEBRECEN
2012
Közigazgatás-elmélet segédanyag DE-ÁJK
Szerkesztés alatt álló munkaanyag Közigazgatási jogi Tanszék
T A R T A L OM JE GYZ É K
BA LÁ ZS IST VÁN
A K Ö ZIG AZG ATÁS-ELM ÉLET FO G ALM A ÉS T ÁRG Y A ....................................................... 3
BA LÁ ZS IST VÁN
A K Ö ZIG AZG ATÁS ALAPE LVEI ÉS AZO K HATÁSA FELÉ PÍTÉSÉ RE ÉS
M ŰK Ö DÉSÉRE........................................................................................................................................ 16
ÁRVA ZSUZSANNA
KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN ........................ 40
BARTA ATTILA
A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI...................................................................................................... 53
BARTA ATTILA
A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE .................................................................................... 72
2
B A LÁ ZS I S TV Á N
A KÖZ I GA Z GA T Á S - E LM ÉL E T F OGAL MA É S T Á R GY A
1. A közigazgatás-elmélet fogalma
Ahogy az a bevezetésben is említésre került, a közigazgatás-elmélet a közigazgatás
menedzser mesterképzés törzsanyagába tartozó tantárgy.
Ennek megfelelően nem azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő
ágával, a közigazgatástannal és a közigazgatási jogtudománnyal sem. A fogalom és tárgy
viszonyában abból kell kiindulni, amit a tematika is magába foglal, így mindenekelőtt az
egyes közigazgatási intézményekre vonatkozó tudományos nézetek összességét érthetjük
alatta. Ha pedig az intézmény alatt a szervezetet és a működésére vonatkozó szabályozást
valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességét értjük, úgy ennek megfelelő
lehet a közigazgatási intézmény fogalma is.
A közigazgatási szerv, vagy közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, az azokra
vonatkozó jogi - főként közigazgatási jogi (anyagi, alaki, szervezeti) - szabályozás és a
közigazgatás személyi állománya.
A közigazgatás-elmélet tehát felfogásunkban a közigazgatási intézményrendszer elemeire
vonatkozó tudományos nézetek összessége.
2. A közigazgatás-elmélet vizsgálati tárgyai

A tudományos nézetek, következtetések persze egymástól igen eltérőek lesznek aszerint, hogy
a közigazgatás-tudomány milyen irányzata, milyen módszerrel vizsgálja őket. Az eredményt
pedig még tovább árnyalja az a tény, hogy a közigazgatást más tudományágak is vizsgálhatják
és vizsgálják is.
A közigazgatás-elmélet című tantárgy keretében készült tananyag terjedelmének korlátai és
rendeltetése miatt nem vállalkozhat arra, hogy az intézményrendszer egyes elemeire
vonatkozó tudományos, elméleti jellegű megállapítások összességét ismertesse.
Helyette inkább arra koncentrál, hogy az intézményrendszer elemeinek ismertetését követően
a közigazgatás-tudomány nagy irányzatait és azok eredményeit, főbb következtetéseit tekintse
át. Ebben a folyamatban pedig el kell jutnunk a jelen közigazgatásunkat alakító főbb
irányzatok megismeréséhez és a jövőre vonatkozó elképzelésekbe történő betekintésig
egyaránt.
Tekintettel pedig a közigazgatás-elméletet kitöltő tartalmi elemek tudományos jellegére,
célszerű megismernünk a közigazgatási kutatások hazai és nemzetközi intézményeit is.
A tartalmi elemek közti hangsúlyok kiválasztásánál arra is kell tekintettel lenni, hogy a
tananyaggal milyen körben mit akarunk elérni. A mesterképzés magasabb szintű elméleti
képzés ugyan, de alapvető célja a megszerzett ismeretek alapján a szintetizáló és
stratégiaalkotó készségek kiterjesztése, melyek a gyakorlatban is jól alkalmazhatók. A
3
tananyag erre tekintettel és fontosságukat nem vitatva sem tudományelméleti, sem pedig
dogmatikai viták részleteibe nem bocsátkozik.
A közigazgatás-elmélet tárgyalása feltételezi a közigazgatás alapfogalmainak ismeretét és
értelmezését egyaránt. Ebben a tekintetben is célszerű a közigazgatási intézményrendszer
elemeiből kiindulni.
2.1. A közigazgatás fogalma, mint vizsgálati tárgy

A közigazgatás-elmélet tárgyaként mindenekelőtt rögzíteni szükséges azt, hogy mit értünk
közigazgatás alatt? E tekintetben sokféle megfogalmazás közül választhatunk attól függően,
hogy a negatív, vagy a pozitív irányzat alanyi, vagy materiális megközelítését, illetve
valamelyik vegyes, komplex módszert alkalmazzuk továbbá, hogy államtudományi,
jogtudományi, igazgatástudományi szociológiai, politológiai stb. megközelítést alkalmazunk.
Ezek lényegi elemeit részletesen a közigazgatás-tudomány irányzatait tárgyaló részben
találhatjuk.
A sokféleség azonban nem menthet fel bennünk az értékválasztás kényszer alól, így legalább
is e jegyzet értelmezéséhez egy konvencionális fogalmat szükséges adni. Választásunk - nem
véletlenül - a magyar közigazgatás legnagyobb, ma is ható tudósa, Magyary Zoltán által adott
meghatározást követi. Eszerint „A közigazgatás az állam adminisztrációja. Mivel azonban az
állam különleges társadalmi alakulat, a közigazgatást csak úgy határozhatjuk meg, ha
kimutatjuk, hogy melyek azok, az állami sajátosságokból származó különleges vonásai,
melyek által különbözik az egyszerű adminisztrációtól. Ezeknek a vonásoknak a
figyelembevételével a közigazgatást úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a
közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való
eredményes megoldása.”1
A Magyary féle fogalom-meghatározás azonban csak akkor értelmezhető, ha annak elemeit
külön vizsgáljuk részleteiben. Ahogy az idézett munka teszi, úgy jegyzetünk további részei is
a közigazgatás szervezetének, működésének és személyzetének sajátosságait tárgyalja, mely
összessége vezethet a közigazgatás fogalmának értelmezéséhez.
Választásunk mégis azért esett erre a fogalmi kiindulásra, mert az;
 komplex fogalom, egyesítve kora közigazgatás-tudományi irányzatainak
megközelítését, mely máig aktuális személetet takar,
 dinamikus, változó tartalmat foglal magába, ami az állam folytonosan változó
szerepköreinek megfelelő közigazgatást feltételez, benne a változó szervezettel,
módszerrel (működéssel) és társadalmi rendeltetéssel.
A közigazgatás szervezetének e felfogásban központi szerepe van még akkor is, ha tudjuk,
hogy nem minden feladat számít közigazgatási feladatnak, amit e szervek ellátnak és
közigazgatási feladatot sem csupán közigazgatási szervek, látnak el.
1
MAGYARY Zoltán, Magyar Közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942, 39.
4
2.2. A közigazgatási szervezet és intézményrendszer, mint vizsgálati tárgy

A közigazgatás-elmélet tárgya a közigazgatási szervezet, mely tekintetében a különböző
tudományági (politikatudományi, jogtudományi, igazgatástudományi, szociológiai stb.) és
szempontokat alkalmazó megközelítések különböző eredményekre vezetnek.2 Álláspontunk
szerint makro-megközelítésben különbséget kell tenni a szűk értelemben vett közigazgatási
szervek és a közvetett közigazgatás szervei közt.
A szűk értelemben vett közigazgatási szervek azok, melyeket a jogszabályban arra
felhatalmazott állami szerv szabályos jogrendben, mint közigazgatási szervet hozott létre. A
közigazgatási szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok,
vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Ebben a vonatkozásban
megkülönböztethetünk civil közigazgatást és rendészeti közigazgatást. A civil közigazgatás
két nagy alrendszere az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás. A XX.
század második felének közigazgatás-fejlődése kialakította továbbá az autonóm
közigazgatási szervek körét, mely mára már egyes országokban önálló alrendszert képez.
A közvetett közigazgatás a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és
közigazgatás keretében képződött fogalom,3 mely maga is nagy változásokon esett át
napjainkra.4 Alkalmazásunkban a közvetett közigazgatási szervek körébe a közigazgatási
feladatot ellátó nem közigazgatási szervek tartoznak. Ezek köre és alkalmazási területe
közigazgatási rendszerenként más és más. Az elmúlt évekig érvényesülő neoliberális
államfelfogást érvényesítő „Új közmenedzsment” az NPM irányvonal egyik jellemzője volt a
közigazgatási feladatok egy részének „kiszerződése” a versenyszféra, de legalább is a
civilszféra felé. Az addig is létező, de nem meghatározó részvétele a nem közigazgatási
szerveknek a közigazgatási feladatok ellátásában e kurzus keretében minőségi változáson
ment át. Az alkalmazás szinte erőltetett mértéke elmosta a közigazgatás belső határait és
olyan „szürke zónát” hozott létre, mely világos működési elvek és megfelelő ellenőrzés nélkül
sokat ártott a közigazgatás hagyományos értékrendjének, eredményességének,
hatékonyságának, jogszerűségének és tisztaságának egyaránt.
Ugyanakkor a kormányzati irányítástól függetlenebb autonóm közigazgatási szervek fejlődése
világos jogi alapokat kapott de mégis a közigazgatási intézményrendszeren belül maradt. E
szervek jogállása és működése a mindenkori legális politikai befolyást korlátozza a
közigazgatásnak egyes, főként a gazdasági közigazgatást és a médiaigazgatást érintő
területein. A fejlődés itt sem lezárt és nagy közigazgatási rendszerenként eltérő.
2
Lásd LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, II/1 fejezet. HVG ORAC, Budapest, 2010.
3
Lásd MODEEN, Tore – ROSAS, Allan, In:direct public administration in fourteen countries. Academy Press,
Abo, 1988.
4
Így pl. eredetileg e körbe tartoztak az autonóm közigazgatási szervek is, melyek azonban mára már önálló
alrendszert képeznek a közigazgatási szervek közt. Ezzel szemben a közvetett közigazgatás a közigazgatási
feladatot ellátó nem közigazgatási szervek gyűjtőfogalma lett. Lásd bővebben BALÁZS István: A közvetett
közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest,
1989, 204.
5
A közigazgatás szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális

államot és közigazgatást felváltó neoweberi felfogás bizonyára át fogja alakítani. Ennek
ellenére a szűk értelemben vett, tulajdonképpeni közigazgatási szervek mára kialakult
alrendszerei stabilnak tűnnek, a várható változások inkább egymáshoz viszonyított
helyzetüket, szerepüket érinti.
A közigazgatási szerveket belülről több szempont alapul vételével osztályozhatjuk. Az
általuk ellátott feladat és hatáskörök szerint lehetnek általános és különös hatáskörű szervek.
Az ellátott szakigazgatási feladat irányultsága szerint vannak ágazati és funkcionális szervek.
Döntési jogosítványaik szerint megkülönböztethetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és
ilyennel nem rendelkező konzultatív szerveket. A közigazgatási hierarchiában elfoglalt helyük
szerint lehetnek irányító és végrehajtó típusú szervek. Szervezeti formájuk alapján
beszélhetünk egyszemélyi vezetésű bürokratikus szervekről és testületi szervekről és ezek
különböző változatairól. Végül a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük, azaz
illetékességük szerint vannak központi közigazgatási szervek és helyi közigazgatási szervek,
melyek területi és települési szinten működnek.
A közigazgatási szervezet léte azonban nem öncélú, hanem a közigazgatás társadalmi
rendeltetésének megvalósítás a feladata. A közigazgatás társadalmi funkciói, állami funkciói,
feladat és hatáskörei sajátos egységet alkotnak. A közigazgatás társadalmi funkciói az állami
feladatokhoz kötődnek, és mint ilyenek az állam társadalomszervezői funkcióján belül
integratív és allokatív funkciókra oszthatók, mely tartalmi kibontása elsősorban az
államtudományok vizsgálati körébe tartozik.
2.3. A közigazgatás állami funkciói

A közigazgatás-elmélet tárgya viszont a közigazgatás állami funkcióinak meghatározása,
mely az alapvető államhatalmi funkciók és ágakkal kapcsolatos nézetrendszerhez kötődik. A
klasszikus Montesqieu-i hatalommegosztási modellben a közigazgatás egyértelműen a
végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg. A modern hatalommegosztási elméletek e
kérdést árnyaltabban vizsgálják egyrészt megkülönböztetve és elválasztva egymástól a
kormányzást és a közigazgatást, másfelől pedig differenciálva az államigazgatás végrehajtó
hatalmi funkcióit a helyi önkormányzatok, mint közigazgatási szervek által végzett más
állami tevékenységtől.
A végrehajtó funkció, mint az állam cselekvése belülről szintén differenciált és fő vonalaiban
legalább jogalkotói, jogalkalmazói és szervezési-szolgáltatási funkciókra osztható fel. A
közigazgatási funkciók meghatározó része ennek következtében közhatalom birtokában
végzett állami tevékenységet feltételez, ami a jogalkotási és jogalkalmazási funkciók
velejárója, míg a szervezői-szolgáltatói feladatoknál esetleges tényező.
6
A végrehajtó funkció vázolt jog-és politikatudományi megközelítésén túl még találkozhatunk

igazgatástudományi megközelítéssel, mely a hangsúlyt az igazgatási ciklus elemeire helyezi
különös tekintettel a központi helyet elfoglaló döntéssel, melyre külön elméletek is születtek.5
A közigazgatás különböző szempontok szerinti funkció-meghatározásai közül a szociológiai
megközelítés egyik alkalmazása szerint6 vannak állandó, és az állami szerepkörök
változásának függvényében változó funkciók. Az állandó funkciók olyanok, mint a külső és
belső védelmi funkciók, az államszervezet működését biztosító funkciók, a közszolgáltatási
funkciók, közhatalmi funkciók, gazdasági-finanszírozási valamint külügyi funkciók. A
változó funkciók az egyes konkrét államok sajátosságaiból adódó nem mindenütt jelenlévő
funkciók, így pl. a tengerparttal rendelkező országoknak az ebből származó feladatai, vagy a
hegyvidéki országok sajátos közigazgatási feladatai.
Funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, mivel a funkció alatt a főbb
azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. A közigazgatás feladatai ehhez képest
konkrétabb, jellemzően jogilag szabályozott tartalmat foglal magába. A különböző
közigazgatási szervek általában, az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel,
egymástól eltérő feladatkörrel rendelkeznek. Ez alól kivételt képezhetnek a közigazgatási
alrendszerek irányító szervei, melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint
az államigazgatás irányító szerve.)
A feladat és hatáskör sem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához
szükséges-főként jogi-eszközöket foglalja magába. Az illetékesség pedig területi
munkamegosztást jelent a különböző közigazgatási szervek közt. Ezek a közigazgatási
alapfogalmak szintén a közigazgatás-elmélet tárgykörébe tartoznak. A központi
közigazgatási szervek feladat – és hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország
joghatósága él. A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű
közigazgatási szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi-
közigazgatási beosztása szerinti dimenziókban.
A közigazgatási feladat-és hatásköröket is szokásos további csoportokba osztályozni. Így a
feladat és hatáskörök irányultsága szerint a közigazgatáson kívülre ható külső és az azon belül
érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre oszthatók. További felosztást jelentenek a
közhatalmi jogkörhöz kötődő feladat és hatáskörök, a közszolgáltatásokat szervező feladat-és
hatáskörök, az irányítási, vezetési feladat és hatáskörök, valamint a gazdálkodási és
finanszírozási feladat-és hatáskörök.
A közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe
tartozik. A jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot
képeznek a hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben
avatkozik be a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában.
2.4. A közigazgatás sajátosságai
5
A. SIMON, Herbert, Administrative Behavior, Free Press, New York-London, 1958.
6
Bővebben lásd LŐRINCZ, i.m. 232-236.
7
A közigazgatási szervezet és funkciók eddig tárgyalt témakörei is alátámasztják, hogy a

közigazgatás olyan állami tevékenység, melynek minden más tevékenységtől eltérő
sajátosságai vannak. Ezeknek a sajátosságoknak a feltárása, jellemzése és magyarázata –
melyekre már a közigazgatás fogalmának tárgyalásánál is történt utalás - szintén a
közigazgatás-elmélet tárgya.
A közigazgatás sajátosságai közül már korábban utalás történt arra, hogy a végrehajtó hatalmi
ági funkciókat látja el, ami az állami döntések előkészítéséhez és végrehajtásához
kapcsolódik, azaz az állam cselekvése. Ebben a felfogásban a közigazgatás végrehajtó hatalmi
ági funkciója messze meghaladja a Montesqieu-i kereteket, mert az nem korlátozódik a
törvényhozás döntéseinek előkészítésére és végrehajtására. Az államszervezet működését
biztosító egyre összetettebb funkciója a gyakorlatban oda vezetett, hogy egyetlen más állami
szerv működése sem nélkülözheti a közigazgatás közreműködését. Ez az aktív szerepkör
azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatás megbontaná a hatalmi ágak egyensúlyát és a
hatalommegosztás mechanizmusát. A plurális demokratikus jogállam eszközrendszerének
bonyolult hálózata és különösen a közigazgatás irányítása és ellenőrzése garancia erre.
Ebből további sajátosságok erednek, így mindenekelőtt az, hogy a közigazgatás a legitim
politikának alárendelt tevékenység, mivel a népszuverenitást közvetetten megvalósító
választásokon, vagy azok következtében létrejött testületek politikai többségének akaratát
valósítják meg jogilag legalizált formában.
A közigazgatás aktív szerepköre azt is jelenti, hogy tevékenysége a társadalmi életviszonyok
legszélesebb körét fogja át, amihez igen széleskörű feladat és hatásköri rendszer és szervezet
járul. A közigazgatás a legnagyobb állami szervezeti rendszer, melynek felépítése, irányítása
és ellenőrzése az állam működésének központi eleme. A közigazgatás működése nem
egyszerűen igazgatás, hanem a tevékenysége tárgykörei és funkciói által meghatározott
szakmai sztenderdek alapján végzett szakigazgatás.
A közigazgatás tevékenysége a közérdeket kifejező és szolgáló tevékenység, mely jelentős
részéhez közhatalom járul. A közigazgatás felépítésére, működésére és személyzetére
jogállami keretek közt a törvényeknek való alárendeltség és a közigazgatási döntések más
államhatalmi ágak általi ellenőrzése, felülvizsgálata a jellemző. A közigazgatás e jognak való
alárendeltsége alapvetően a közjogi jogi szabályozás keretein belül valósul meg. A
közigazgatási jog a közjog része, de a közigazgatás más jogágak jogi normáit is alkalmazza. A
közigazgatási jog és a közigazgatási jogviszony, csakúgy, mint a közigazgatás döntései és
felelősségi rendszere ezért fontos tárgyai a közigazgatás-elméletnek.
2.5. A közigazgatási jogviszony, szankciórendszer, döntések

A közigazgatási jogviszony sajátosságainak feltárása a közigazgatási jogi norma jellemzőinek
számbavételét követően lehetséges. A közigazgatási jogi norma fajtáin belül a szervezeti
normák azok, melyek nagy számuk és tartalmi sajátosságaik miatt kiemelt figyelmet
érdemelnek, de ugyan ez rögzíthető a közigazgatási jogi norma szerkezetéről is.
8
A közigazgatás szankciórendszere és általában a közigazgatás felelősségi rendszere az elmúlt

évek gyors változásai következtében a legérdekesebb közigazgatás-elméleti tárgykörök közé
tartoznak. A közigazgatás döntéseinek jellege, tartalma, irányultsága és érvényesülési módja
az állami szerepkörök, és ennek nyomán a közigazgatás változásainak eredményeként
ugyancsak nagymértékben változott, differenciálódott az elmúlt években. Míg néhány
évtizeddel ezelőtt a közigazgatási aktusok és aktustan jelentették a közigazgatási döntések
központi elemét, addig mára sokan az aktustan létjogosultságát, középpontjában a hatósági
aktusokkal is kétségbe vonják.
Ez persze a liberális jogállam által kialakított új közigazgatási értékrend következménye,
mely a közhatalmi aktusokat háttérbe tolva főként az együttműködési aktusokra, illetve a
polgári jogi szerződéses kapcsolatokra helyezte a hangsúlyt. A közigazgatási szerződések új
rendszerének kialakítása és alkalmazása a neoliberális államot felváltó új rendszer
közigazgatásának egyik fő kihívása. Ezzel összefüggésben is vizsgálandók a közigazgatási
jogviszonyok alanyai, a közigazgatás jogképessége, a jogi személyiség problematikája.
Az új állam, új közigazgatásának értékrendje, tartalma még csak most van alakulóban, de
annyi bizonyossá vált az állam válságkezelő fellépéseinek kényszerei közt, hogy a közhatalmi
eszközök és így a hatósági aktusok ismét felértékelődnek, igaz a megváltozott
körülményeknek megfelelő új tartalommal és formában. A közigazgatás-elméletnek tehát
fontos tárgyköre kell, hogy maradjon a közigazgatási aktustan. A közigazgatás-elmélet fontos
vizsgálódási köre a közhatalmi tevékenység fontos területei, a közigazgatás normatív aktusai
és általában a közigazgatási jog és jogforrási rendszere.
Az „Új Közmenedzsment” (NPM) e területen a deregulációt helyezte előtérbe az
államtalanítás jegyében. A helyzetet csak rontotta az ún. „független szabályozási
közhatóságok” által főleg a gazdasági-pénzügyi közigazgatás területén alkotott normái,
melyek a hagyományos alkotmányos keretek közé alig, vagy egyáltalában nem voltak
elhelyezhetők. A probléma megoldására kidolgozott globalizációt szolgáló programok a
„szabályozási reform” keretében próbálták az új intézményeket integrálni a hagyományos
rendszerkeretek közé, nem sok sikerrel.
A kérdéskör behatóbb vizsgálata azonban nem a közigazgatási, hanem inkább az
alkotmányjog tárgya. A közigazgatási aktusokkal és aktustannal való összefüggései miatt
azonban legalább említést kellett a problematikáról tenni.
2.6. Jogállam és közigazgatás

A jogállam és közigazgatás kapcsolatrendszere, annak tartalma és változásai a
közigazgatás-elméleten belül kiemelt fontossággal bírnak. A már említett dereguláció
alapvető célja az adminisztratív kötöttségek oldásával elsősorban a gazdaság
versenyképességének növelése és az ügyféli poziciók megerősítése volt. Ez önmagában
progresszív törekvés, mely a közigazgatás folyamatos változásával, új intézmények
létrejöttével, a régiek elavulásával folyamatos öntisztulást igényel. Az is nyilvánvaló, hogy a
közigazgatási feladatok sokszínűsége a feladatellátás módjainak, eszközeinek
9
differenciálásához is vezet. Ezen belül a közhatalmi és így a jogi eszközök érvényesülési köre
sem kizárólagos a más, főként szervezési és együttműködési eszközök mellett.
A jogállami közigazgatás érvényesülése azonban feltételezi azt, hogy a nem közhatalmi, sőt a
közigazgatáson kívüli eszközök alkalmazása se kerüljön ki a közigazgatás ellenőrzési
mechanizmusa alól. Ellenkező esetben nem csupán a közigazgatás törvényessége és
hatékonysága, szakszerűsége sérül, de erősödnek a korrupciós jelenségek is, mint ahogy ez
történt az üzleti módszerek közigazgatási alkalmazásának erőltetett kiterjesztése nyomán a
világ számos országában.7
Mindez nem jelenti azt, hogy mechanikusan vissza lehetne és kellene térni a klasszikus
jogállami közigazgatás érték és eszközrendszeréhez, helyette a közigazgatás megváltozott
külső környezetéhez és feltételrendszeréhez kell igazítani azokat. A „regulatory governance”8
irányzat új célkitűzései jól mutatják e törekvések fontosságát a közigazgatás számára is.
2.7. A közigazgatás személyi állománya, mint vizsgálati tárgy

A közigazgatás személyzete a közigazgatás intézményrendszerének egyik meghatározó
eleme, mely, mint „az emberi tényező „fontosságában növekvő, ezért a közigazgatás
személyzeti rendszere a közszolgálat a közigazgatás-elméletnek szintén a tárgya.
A közszolgálati rendszerek későbbiekben történő tárgyalásának alapja a rendszerek
kategorizálása, mely a közszolgálat változásai nyomán maga is átalakult. A XX. század első
felére az volt a jellemző, hogy az alkalmazott jogi szabályozás mikéntje szerint asszimilációs
és differenciált rendszereket különböztettek meg. Az asszimilációs rendszerekben a
közszektorban alkalmazottakra is a munkajogi általános szabályokat kellett alkalmazni.
A differenciált rendszerekben az állami közhatalom gyakorlásában résztvevőkre sajátos
közjogi szabályozást vezettek be, mintegy megkülönböztetve a munka világának más
szereplőitől. A szabályozás tartalma szerinti további megkülönböztetés lehet az, hogy a köz
szolgálatában milyen feltételekkel (politikai, vagy szakmai) lehetett bekerülni. Ezt alapul véve
nyitott, illetve zárt rendszereket különböztethetünk meg. A nyitott rendszert sokáig
azonosították az Egyesült Államokban alkalmazott „zsákmányrendszerrel”, míg a zárt
rendszert a francia típusú szakmai alapok működő „karrierrendszerrel”
A XX. század közepére a fejlett polgári demokráciákban, közszolgálati szabályozásban
általánossá vált a differenciált, közjogias szabályozás, melyben a közszolgálat szakmai tudás
birtokában végzett tevékenységgé vált, azaz (szakmai) érdemrendszerű megoldások alakultak
ki. Ezt követően az egyes rendszerek közti megkülönböztetés alapja már nem a
közszolgálatba való belépés „politikai zsákmány” és „szakmai érdem” alapú
megkülönböztetése lett. A közszolgálati kategorizálás alapja a közszolgálati tevékenység
élethivatásszerűen és teljes szakmai pályafutás idejére garantált módon történő végzése és
más megoldások közti lett. Az előbbiből alakult ki a” zárt karrierrendszerű” megoldások
7
Government at a glance. OECD, Paris, 2011.
8
Lásd, mint előző jegyzet.
10
csoportja, míg a más megoldások közös jellemzője a versenyszférához közelebb álló „nyílt,
vagy állásrendszerű” alkalmazás.
A XX. század második felében általánossá vált osztályozás azonban mindig csupán elméleti
jelentőségű volt, mert a maga tiszta formájában és kizárólagosan egyik rendszer sem
érvényesült.
Az egyes konkrétan alkalmazott megoldások igen nagymértékben különböztek és
különböznek ma is egymástól a közszolgálat fogalmának meghatározásában és a jogi
szabályozási gyakorlatában egyaránt. A differenciált rendszerek a gyakorlatban további
jogállásbeli differenciáltságot is jelentenek az egyes állami szervekkel speciális tartalmú
munkavégzésre irányuló közjogi szabályozásban. A közszektorban alkalmazottakra
vonatkozó szerteágazó jogi szabályozás sehol nem azonos a közhatalmat gyakorló állam
szervek, így különösen a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott- hazai fogalmaink szerinti
köztisztviselői - szabályozással.
Meg kell jegyezni azt is, hogy a zsákmányrendszer nyomai sem tűntek el végleg a modern
közszolgálati szabályozásból, sőt még a zárt karrierrendszerből sem. A politikai változó és a
szakmai állandó struktúra határán lévő vezető köztisztviselők esetében mindig is ismert volt -
igaz szűk körben - a diszkrecionális jogkörben történő kinevezés és felmentés jogi intézménye
és gyakorlata. Bár e gyakorlat nem jutott el a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás elvének
feladásáig, csak az azonos szakmai feltételekkel rendelkezők közt dönthet a politikai prioritás.
Az „Új közmenedzsment” közigazgatás-fejlesztési koncepció érvényesülése azonban a
közszolgálati rendszerekben mélyreható változásokat eredményezett, melyek az addig
hagyományosnak mondott kategorizálást is kétségessé tették az ezredfordulóra.9
A hagyományos kategorizálásnál a két leginkább alkalmazott rendszer a karrier és az
állásrendszer, mely előnyeit és hátrányait a következők szerint szokták jellemezni. A
karrierrendszerben nem egy konkrét állásra (munkakörre), hanem a közszolgálat
meghatározott funkcionális kategóriájába és szakmai testületébe történik az alkalmazás,
főszabályként formalizált toborzás versenyvizsgához kötött pályázatútján. Az állások
betöltése jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez kötött és feltétele a
közszolgálati szakmai gyakorlat és vizsga. A közszolgálati alkalmazás élethivatásszerűen
végzett, a pályaút jogszabályi védelem alatt áll, továbbá jogszabállyal garantált. Az illetmény,
melynek meghatározó eleme a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli rangfokozat és a
konkrétan betöltött állás elválik egymástól.
Az állásrendszerben (vagy munkaköralapú) a meghatározott állás (munkakör) betöltése
jogszabályban formalizált eljárás nélkül történik. Az állások betöltésénél a gyakorlati
készségek, képességek vannak előnyben és az állások betöltésénél a közszektoron kívül más
szektorban szerzett gyakorlati idő is beszámít. A közszolgálati életpályának nincsen speciális
jogi védelme. Az illetmény általában kollektív szerződésben rögzített és független az állást
betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől.
9
BOSSAERT – DEMMKE – NOMDEN – POLET, La fonction publique dans l’Europe des Quinze. Nouvelles
tendances et evolution. In:stitut Européen d’Administration Publique. Maastricht, 2001, 77-83.
11
A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a

kiszámíthatóság és stabilitás. Jellemzője még a folyamatosság és a kollektív emlékezet
megléte, az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a
közfeladatok ellátásában.
Hátrányai e rendszernek a merevség és rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény
háttérbeszorulása. Jellemző még a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség hiánya és a
motiváció hiánya az egyes köztisztviselő szintjén. A jogszabályban rögzített és a költségvetési
restrikciók által folyamatosan csökkentett illetmény és juttatási rendszer nem tudja tartani a
közszektor versenyképességét a munkaerőpiacon és jellemző ezért a köztisztviselői kar
elöregedése és elnőiesedése.
A nyíltrendszer előnyei a rugalmasság és a feladatorientált munkakörök kialakításának
lehetősége. E rendszerben jobban érvényesül a teljesítmény, minőség és a hatékonyság.
Jellemző a rendszerre az egyéni motiváció és a versenyszellem érvényesülése a munkavégzés
során. A rugalmas rendszer gyors adaptációs lehetőséget nyújt az új feladatokhoz. A
közszolgálati munkaviszony viszonylag egyszerű megszüntetési lehetősége miatt általában azt
szokták állítani e rendszerről, hogy olcsóbb, mint a zárt, karrierrendszer. Ez azonban nem
mindig támasztható alá tényadatokkal.
Hátrányai viszont e rendszernek a kiszámíthatatlanság és a speciális közszolgálati tudás
háttérbeszorulása. A versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása
megelőzheti a közérdekűséget. Tetten érhető továbbá a közszolgálati ethosz és a kollektív
emlékezet hiánya. A nyitott, állásrendszerben fokozottabban van jelen a zsákmányrendszer és
a korrupció érvényesülésének veszélye.
Az elmúlt évtizedben bekövetkezett változások tovább bonyolították az egyes konkrét
rendszerek kategorizálását és aszerint, hogy milyen megközelítést és módszert választunk,
jutunk más és más eredményre.10
A változásokat szem előtt tartva mégis azt gondoljuk, hogy használhatók a korábbi
kategóriák, mint viszonyítási pontok. Erre azért is mód van, mert az „Új közmenedzsment”
legradikálisabb megnyilvánulásaként találkozhatunk olyan megoldással is, mely visszatér az
egységes munkajogi szabályozás eredeti kiindulópontjához a korábbi közszolgálat egésze, de
legalább is egy része vonatkozásában. A közjogias típusú szabályozást fel nem adó
rendszerekre pedig szinte napjainkig jellemző a zárt karrierrendszer további eróziója és az
állásrendszerű szabályozás további térnyerése.11
Az elmúlt évek pénzügyi-gazdasági világválsága és a természeti katasztrófák hatására
azonban kezdenek az állam és annak cselekvését megvalósító közigazgatás szerepével
kapcsolatos álláspontok is változni, amit az „Új közmenedzsment” liberális állam és
közigazgatás-felfogásának gyakorlati kudarca csak tovább erősít.
10
DEMKE, Christoph – MOILANEN, Timo, Civil Service in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the
Civil Services. LANG, Peter, Frankfurt am MaIn: 2010.
11
Panorama des administrations publiques. OECD, Paris, 2009.
12
Bár messze vagyunk még attól, hogy a változásokat egyértelműen egy új domináns
irányzathoz, nevezetesen egy esetleges, az államot és a közigazgatást a hagyományos
közhatalmi eszközökkel visszaerősítő „neoweberi” irányvonalat preferáljunk, de az állami
szerepkörök megerősítésének folyamatát a gyakorlatban ma már nem lehet kétségbe vonni.12
Ezekre a fontos kérdésekre a későbbiek során térünk ki részletesen.
2.8. A közigazgatással foglalkozó tudományos nézetek

A világ közigazgatásának változásai hatással vannak a közigazgatás működésének elveire
is. Az „Új közmenedzsment” (NPM) több évtizedes érvényesülése ezen a téren is nagy
változásokat hozott, mert olyan – korábban is ismert, de kevésbé fontosnak tartott- elveket
helyezett előtérbe, mint a hatékonyság, eredményesség, átláthatóság, elszámoltathatóság, míg
más klasszikus elvek, mint pl. a törvényesség, szakszerűség, pártatlanság háttérbe kerültek.13
A közigazgatás működési elveinek e változásai és a jövő tendenciái, irányai kihatnak a
közigazgatás-elmélet minden területére. Ezek határozzák meg a közigazgatás
intézményrendszere változásának részleteit is, melyek globális reformprogramokon keresztül
valósulhatnak meg.
A reformok előkészítése gondos és mindenre kiterjedő olyan munkát igényel, melyben
figyelembe veszik a közigazgatás-tudomány eredményeit, új tendenciáit egyaránt. Ezért
fontos, hogy a közigazgatás-elmélet tárgya legyen a közigazgatás-tudomány, sőt a
közigazgatással foglalkozó más tudományágak eredményeinek áttekintése is. Ez- a
témakörben született tudományos szakirodalom áttekintésén túl- feltételezi azt is, hogy a
közigazgatás-tudomány nemzetközi és hazai helyzete, intézményrendszere egyaránt
szerepeljenek a vizsgált tárgykörök közt.
A közigazgatás-tudomány nagy irányzatai mindig is hatottak a világ és az egyes országok
közigazgatásának konkrét fejlődésére még akkor is, ha a közigazgatás nemzeti
meghatározottsága, annak mély társadalmi és történelmi beágyazódása miatt, alapvetően ellen
tudott állni az elmúlt évtizedek erőltetett globalizációjának.
A különböző „közigazgatási térség” elméletek még regionálisan sem egységesítették az egyes
országok közigazgatását.14 Hatásuk azonban mégsem lebecsülendő! Elég csak arra
emlékeztetni, hogy az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozó volt szocialista országok az
OECD és az EU által közösen finanszírozott SIGMA programon keresztül kényszerültek az
eredetileg számukra kidolgozott „Európai Közigazgatási Tér” követelményeinek átvételére. A
követelmények pedig a klasszikus polgári demokráciák állami és közigazgatási működési
elvein túl, főként az NPM elveinek alkalmazását erőltette. Az egymással ellentétes elvek
gyakorlati megvalósítása azonban inkább hátráltatta, mint segítette a polgári demokratikus
12
G. FODOR Gábor - STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/2.
13
Lásd Government at a glance. OECD, Paris, 2009.
14
TIMSIT – KTISTAKI, Qu’est-ce-que l’espace administratif? Concept et applications: le cas européen. Congrés
In:ternational de l’IISA. Lausanne, 2011. www.iias-congress2011.org.
13
jogállami közigazgatás klasszikus elemeinek kialakítását és megfelelő működtetését, mintegy

értékzavart okozva a működésben.15
Ahogy az már korábban megállapításra került, a közigazgatás-elmélet felfogásunkban nem
azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a közigazgatástannal
és a közigazgatási jogtudománnyal sem. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a
közigazgatás-elméletnek ne lenne tárgya a közigazgatás-tudomány. Meg kell azonban
különböztetni a közigazgatás-tudományt és a közigazgatással foglalkozó más tudományágakat
egymástól. A jegyzet elsősorban a közigazgatás-tudományra koncentrál azzal, hogy az egyes
tudományágak ráhatásai, vagy sajátos megállapításai is feldolgozásra kerülnek. A modern
polgári közigazgatás-tudomány kialakulása16 az abszolutizmus utolsó időszakában kifejlődő
kameralisztikához, és a rendészettudományhoz kapcsolható.
A közigazgatás-tudományon belül kialakuló első fő irányzat a közigazgatási-jogtudomány
jogi pozitivista irányzata volt, ami illeszkedett a XIX. század első felében érvényesülő
államjogi felfogásához. Vizsgálati tárgya az alkotmányon kívül a közigazgatásra vonatkozó
minden tételes anyagi, szervezeti és eljárási jogszabály. Jellemezte az egész közigazgatási
jogra általánosítható tudományos tézisek, dogmák (általános rész) hiánya. Katedra tudomány
volt, mely eredményei elsősorban segédanyagek formájában manifesztálódtak.
A XIX. század vége felé kifejlődő másik közigazgatási jogtudományi irányzat a közigazgatási
jogi dogmatika volt, mely a közigazgatási jogviszonyt és annak elemeit (a közigazgatás
alanyai, a közigazgatási alanyi jogok, a közigazgatási aktustan, jogvédelem, felelősségi
rendszer stb.) vizsgálta és jutott átfogó közigazgatási jogi elmélet kidolgozásáig. A XX.
század közepétől megújuló közigazgatási jogi dogmatika pedig már a közigazgatás belső
viszonyait is vizsgálja komplex módon, történeti és nemzetközi összehasonlító módszereket
alkalmazva.
A közigazgatás-tudomány másik nagy irányzata a XIX. század második felétől érvényesülő
közigazgatás-tan volt, mely alaptétele szerint nem elég a közigazgatás tudományos igényű
tanulmányozásához csak a közigazgatásra vonatkozó joganyag vizsgálata. A klasszikus
közigazgatás-tan szerint a közigazgatás megismeréséhez több tudományág komplex
megközelítését alkalmazva, fel kell tárni a közigazgatás tárgyát képező életviszonyokat, és
általános törvényszerűségeket kell megállapítani egyebek közt az összehasonlítás
módszereivel.
A modern közigazgatás-tan a XX. század első felében még ezen is továbbmegy és alapállása
az igazgatási tevékenység elsődlegessé válása. Ennek megfelelően rögzíti, hogy a
közigazgatást átfogóan kell vizsgálni és egyes jelenségeinek az alapjait kell feltárni,
célrendszerét vizsgálni. Leíró tudomány, mely léttudomány a normatív jellegű
tudományokhoz képest. A XX. század meghatározó irányzatává vált a modern közigazgatás-
tan, mely belülről is különböző irányzatokra oszlott aszerint, hogy a közigazgatás jelenségeit
vizsgáló tudományágak melyike dominált.
15
BALÁZS István, A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar közigazgatás 2000/6.
16
Állam-és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980.
14
Ennek megfelelően beszélhetünk a közigazgatás-politikát vizsgáló irányról, a közigazgatás-

szociológiáról, a tudományos üzemszervezési, vagy igazgatástudományi irányzatról,
közigazgatási döntéselméletről stb. Az alkalmazott módszerek tekintetében az angol-szász
irányzatokra jellemző a ténymegállapító, feltáró (fact-finding) induktív módszer alkalmazása,
míg a francia-német kontinentális megközelítés a deduktív, spekulatív módszer. A modern
közigazgatástan fejlődésének XX. század végén érvényesülő irányzatává vált az „Új
közmenedzsment” utalva és egyszerre el is határolódva eredetétől, a század első felében
érvényesülő üzemszervezési irányzatoktól.
A magyar közigazgatás-tudományban a XX. század első harmadáig a közigazgatási
jogtudomány és annak különböző irányzatai voltak a meghatározók. A modern közigazgatás-
tani irányzaton belül az amerikai szervezés és vezetéselmélet Európai és magyarországi
meghonosításában és önálló irányzat, iskola kidolgozásával Magyary Zoltán járt elől. A
jogállamiság, gazdaságosság és a hatékonyság összehangolásával, a közigazgatás-tudomány
elméleti megállapításainak és a gyakorlat empirikus tapasztalatainak összhangjával új,
nemzetközileg is jegyzett közigazgatás-tudományi koncepciót alkotott.
A II. világháborút követő időszakban a korábban kialakult irányzatok jeles képviselői háttérbe
szorultak és a szocializmus adta keretek közt élt tovább a magyar közigazgatás-tudomány.
Mégis sikerrel vitte tovább napjainkig a magyar közigazgatás-tudomány haladó hagyományait
nemzetközileg is elismert szinten, új értéket teremtve.
Napjaink közigazgatás-fejlődésének tendenciái, az ezeket megalapozó közigazgatás-
tudományi irányzatok nehezen beazonosíthatók és kategorizálhatók. Lényegében csak egy
biztos pont látszik, ez pedig az „Új közmenedzsment” irányvonal meghaladása és ebben a
poszt-NPM időszakban új megoldások keresése.
A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet legutóbbi világkonferenciájának igen
sokszínű és differenciált anyagaiból17 már látszanak a jövő közigazgatásának új vonásai, de
nem tisztultak még le az új irányzatokkal kapcsolatos tudományos nézetek, melyek a
„neoweberi” államtól és közigazgatástól egy esetleges „új közigazgatásig” (New public
administration) igen széles skálán mozognak.
A közigazgatás-elmélet kapcsán nem csak az a fontos, hogy megismerjük a tudományos
irányzatokat, hanem az is, hogy megfelelő képpel rendelkezzünk a kutatások hazai és
nemzetközi intézményrendszeréről és magukról a kutatókról is. Ez elengedhetetlen ahhoz,
hogy bárki megfelelő elméleti felkészüléssel nyúljon bármely közigazgatási témakör
feldolgozásához, illetve ahhoz megfelelő forrásokat találjon.
17
www.iias-congress2011.org
15
B A LÁ ZS I S TV Á N
A KÖZ I GA Z GA T Á S AL AP EL V EI É S AZ OK HAT Á SA FE LÉ PÍ TÉ SÉ RE É S
M Ű KÖDÉ SÉ R E
1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai

A közigazgatás működésének alapelvei tekintetében megoszlanak a tudományos álláspontok
azok fogalma, célja, tartalma és érvényesülési körét illetően. Az álláspontok ezen felül
aszerint is különböznek, hogy a modern polgári közigazgatás-fejlődés melyik korszakában
születtek.
A XX század jogállami közigazgatásában például az alapelvek leginkább az általános
szervezeti célokat jelentették18, míg napjainkban összetettebb fogalmat értenek alatta, olyan
„politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó
társadalmi elvárások lényegét.”19
Mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, hiszen lényegében ugyanannak a dolognak a
két oldaláról van szó, szervezeti cél nélkül önérdek lenne a közigazgatás, de a szervezeti célt a
társadalom igényei, elvárásai határozzák meg. Az alapelvek egy része ezen felül normatív
jellegű is, mivel beépül a közigazgatás felépítését, működését, eljárását szabályozó
jogszabályokba, míg más részük változó közpolitikai elvárás marad. Jogállami körülmények
közt az a kívánatos, hogy az alapelvek normatív tartalmat kapjanak, mivel
érvényesíthetőségük így biztosítható. Mindig maradnak azonban olyan alapelvek, melyek
tudományos és szakmai orientációul szolgálnak, de normatív tartalom nélkül.
Ilyen például a szubszidiaritás elve a közigazgatási feladat-és hatáskör telepítés
vonatkozásában, ami gyakorlati alkalmazásának gyakran épp egy másik fontos alapelv, a
hatékonyság szab határt. Ezért nem is lenne célszerű jogilag rögzíteni azt, hogy az ügyeket
mindig az érintett ügyfelekhez legközelebbi közigazgatási szinten kell intézni.
Az alapelvek éppen ezért komplexen és egymás mellett érvényesülve hatnak, de egyik sem
lehet kizárólagos. A különböző alapelvek érvényesülése, prioritása azonban megszabja az
adott közigazgatás jellegét.
Az alapelvek a közigazgatás nagy területei szerint is differenciálhatók, hiszen beszélhetünk
szervezeti, működési-eljárási, vagy éppen a humánerőforrást érintő közszolgálati elvekről.
Mégis megkülönböztethetünk olyan átfogó elveket, melyek a közigazgatás egészét átfogják,
ilyen pl. a közigazgatás törvényeknek való alárendelése, a jogszerűség, eredményesség,
hatékonyság, szakszerűség, a demokrácia stb.
Ezek az átfogó elvek is változásban vannak, úgy ahogy a társadalmi elvárások változnak a
közigazgatással szemben. Míg például a XX. század első felének hazai közigazgatásában
Magyary Zoltán az eredményességet és a jogszerűséget, a szakszerűséget és a
18
MAGYARY, Magyar közigazgatás, 136-137.
19
Lásd LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei, 57.
16
gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát

emelte ki, addig napjaink globalizálódó közigazgatásában – legalább is az „Új
közmenedzsment (továbbiakban NPM) érvényesüléséig- az átláthatóság, a
korrupciómentesség, a társadalmi részvétel a nyitottság stb. a meghatározó hangsúlyos
alapelvek.
Az alapelvek mindig társadalmi értékrendet is közvetítenek a közigazgatás felé. Erre jó példa
volt a napjainkig évtizedeken keresztül érvényesülő neoliberális állam és közigazgatás, mely a
versenyszféra üzleti módszerei mellett annak értékrendjét is megpróbálta a közigazgatásra, sőt
az ügyfelekre is ráerőltetni, szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztót kreálva belőlük.
A magyar közigazgatás jelenleg folyó átalakítása és az alapjául szolgáló új magyar
Alkotmány/Alaptörvény20 szintén megfogalmaz alapelveket. Átfogó célként határozza meg a
Magyary-program21 a hatékony nemzeti közigazgatás megteremtését. A hatékonyság fogalma
alatt eredményességet, gazdaságosságot, hatásosságot, biztonságot, felügyelhetőséget és
alkalmazkodást értenek.
Közismert, hogy a kormányzás és a közigazgatás nem azonos, de egymással szorosan
összefüggő fogalmak. A kormányzás tekintetében az elmúlt két évtizedben legismertebbé vált
fogalom a „jó kormányzás”, melyet eredetileg a Világbank dolgozott ki összekötve egy adott
ország kormányzati rendszerének minőségét a társadalom és a gazdaság tartós fejlesztésének
kapacitásával. A „jó kormányzás” fogalma22 ebben az értelemben magába foglalja a politikai
rendszert és azt az eljárást, melyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági
erőforrásait kezeli a fejlődés érdekében és azt a kapacitást, mellyel azt meg is tudja valósítani.
Ez a fogalom elsősorban a gazdasági szempontokat vette alapul, és nem terjesztette ki az elvet
az állam demokratikus működésére. A fogalom azóta igen nagy változásokon ment át, de nem
vált azonosíthatóvá sem a Kormány, sem a közigazgatás fogalmával. E felfogásban egy
konkrét Kormány konkrét működése a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés, míg a
közigazgatás működése jogállamban jogszabályi keretek közt megvalósuló jogi kategória. A
különböző nemzetközi szervezetek döntéseiben, állásfoglalásában a „jó kormányzás” fogalma
kiegészült az állam demokratikus működésével és az alapvető jogok érvényesülésével. A
fejlődés eredményeként sem vált azonban e fogalom jogilag releváns fogalommá, sem a
nemzetközi kapcsolatokban, sem az országok belső szabályozásában. Hatása azonban a
közigazgatás működésére és különösen annak elveire - mivel a közigazgatás az állam
cselekvése - egyértelműen kimutatható, ezért a témakörrel részletesen foglalkozunk.
2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban
20
Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk.
21
Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,
Budapest, 2011. június 10.
22
Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan feldolgozta ezt a témakört, mely összefoglalója a CDL-AD
(2011)009. számú dokumentumban jelent meg. (www.venice.coe.int)
17
A rendelkezésre álló sok nemzetközi dokumentum közül az ENSZ vonatkozó anyagát23 alapul
véve a „jó kormányzás” elvei a következőkben foglalhatók össze:
 a részvétel,
 a jogállamiság,
 reaktivitás,
 a konszenzus keresése,
 méltányosság,
 hatékonyság és eredményesség,
 elszámoltathatóság,
A „jó kormányzás” elveinek hatása az igazgatásra jogilag releváns módon az Európai Unió
Alapjogi Kartájában24 jelenik meg (41.§), de csak a „Jó közigazgatás Európai Kódexében”25
kerül részletezésére. A Kódex alapvetően az Unió szerveire terjed ki, de az Európai
Közigazgatási Térségen keresztül beszivárgott a tagországi közigazgatásokba is. A Kódexet
az Európai Parlament 2001-ben fogadta el és összesen 27 §-ban részletezi az Alapjogi Karta
41.§-át.
Az alapelvek közt a következők érdemelnek különös figyelmet:
 a törvényesség (4.§),
 a diszkrimináció tilalma (5.§),
 az arányosság (6.§),
 a koherencia (10.§),
 a hatalommal való visszaélés tilalma (7.§),
 a részrehajlás-mentesség és függetlenség (8.§),
 objektivitás (9.§),
 méltányosság (11.§),
 udvariasság (12.§),
 a beadványokra való válaszadási kötelezettség (12.§).
A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így:

 a döntések közlésének kötelezettsége minden érintett számára (20.§),
 az eljárások nyilvántartásának és nyomon követhetőségének az elve (24.§).
Az egyes országok szintjét vizsgálva az Alkotmányokban nem jelenik meg sehol a „jó
kormányzás elve” de törvényi szinten néhány országban (pl. Hollandia, Lettország) már van
rá példa. A „jó közigazgatás” elve már szélesebb normatív alkalmazást nyert, így alkotmányi
szinten tartalmazza a finn jogrendszer, míg a „jó közigazgatáshoz való jog”, mint alapjog
elismerése széles körben érvényesül az EU tagországokban.
23
www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/govenance.pdf.
24
http:// eur-lex.europa.eu.
25
www.ombudsman.europa.eu.
18
A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a „jó kormányzás és közigazgatás” következő

közös elemei találhatók meg:
 a felelősség,
 az átláthatóság,
 az polgárok szükségleteinek való megfelelés képessége,
 a hatékonyság,
 az eredményesség,
 a nyitottság,
 a részvétel,
 a kiszámíthatóság,
 a jogállamiság,
 a koherencia,
 a méltányosság,
 az etikus eljárás és magatartás,
 a korrupció elleni fellépés,
 az ésszerű határidőben való eljárás és döntés,
 az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme,
 az eljárások egyszerűsítése.
Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a jó közigazgatás minden szervezeti és működési elvét nem
tartalmazhatják általános jogi előírások, mert a feltételek és körülmények országonként
eltérőek. Az eddigiekben vázolt elemzés a nemzetközi gyakorlaton keresztül igazolja a
közigazgatás elveiről tett megállapításainkat, az elvek kettős (normatív és közpolitikai)
természetéről, koronként változó dinamizmusáról és prioritásairól.
Mégis vannak közöttük olyanok, melyek a jogállami közigazgatás fejlődésének kezdetétől
jelen vannak, így konstans elemnek számítanak. Ilyennek számítanak például a jogszerűség,
szakszerűség és hatékonyság gyakran egymásnak feszülő elvei. Kérdés azonban, hogy az
egyes alapelvek belső tartalma is állandó, vagy az is változó a kor szellemének
függvényében?
A válasz elméletileg az állam és a közigazgatás változó jellege miatt igenlő lehet, de az
alapelvek tartalmának akkor is kell, hogy legyen egy olyan része, mely kiiktatása, vagy eltérő
értelmezése az alapelv lényeges tartalmát is megváltoztatná, és ezzel értelmezhetetlenné
tenné.
3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása

Az eddigiek alapján a közigazgatásra vonatkozó alapelveket- különböző szempontok
figyelembevételével –a következő kategóriákra oszthatjuk.
3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása
19
Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a közigazgatás egészére

ható alapelvek, melyek érvényesülése rendszerint a közigazgatáson túl az egész
államszervezet működését átfogják. Ilyen pl. a jogállamiság elve, a törvényesség elve, a
demokrácia elve, a pártatlanság elve stb.
A másik csoportba azok az elvek tartoznak, melyek a közigazgatás három eleme26 szerinti
megosztásban, csak egy elemre jellemző sajátos elvek, így a közigazgatás tevékenységére,
cselekvésére (eljárására) hatnak, a közigazgatás szervezetét érintik, vagy a közigazgatás
szakemberállományára, személyzetére terjednek ki.
A sajátos elvek közül a közigazgatás cselekvésére, eljárására vonatkozó elvek például az
ésszerű határidőben való döntés kötelezettsége, a közigazgatási határozatok érintettekkel való
közlésének elve, a döntések indokolásának kötelezettsége stb. A közigazgatás nagy szervezeti
elvei közé tartoznak a centralizáció, decentralizáció, a dekoncentráció, a szubszidiaritás stb. A
közigazgatás személyzetére vonatkozó elvek a szolgálati út betartásának kötelezettsége, a
felettes utasításának végrehajtása, a szakmai érdemek alapján történő alkalmazás és
előmenetel stb.
3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés

Az alapelvek egy része jogszabályban előírt kötelezettségként jelenik meg, tehát normatív
jellegű pl. a szolgálati út betartása, a határozatok indokolási kötelezettsége, a törvényesség
elve.
Az alapelvek egy másik csoportja jogilag nem kötelező, nem normatív egyéb kategóriába
tartozó. Ilyen pl. a decentralizáció elve, a szubszidiaritás elve, az udvarias ügyintézés, a
konszenzusra törekvés stb.
Érvényesülésüket tekintve jogállami keretek közt prioritása nyilván a normatív jellegű
alapelveknek van, de a demokrácia, a politikai kultúra, az etika és más társadalmi konvenciók,
szokások a nem normatív jellegű alapelvek érvényesülését előtérbe helyezhetik, míg más
körülmények, vagy azok hiánya még a jogilag kötelező alapelvek érvényesülését is
meggátolják.27
Ugyanakkor a közigazgatási decentralizáció az 1980-as évektől fogva általános közigazgatási
működési elvvé vált a közpolitikában, mind területi, mind pedig szakszolgálati formájában.
A jogilag releváns konkrét megjelenési formájában azonban a decentralizációs reform a
legtöbb országban igen szerény eredménnyel járt, míg napjainkra erről lényegesen kevesebbet
hallunk, sőt a centralizált feladatellátás helyenként az elvárt hatékonyság záloga és feltétele.
4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése

26
LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei, 19.
27
Ilyen volt pl. a közigazgatási hatósági eljárásunk 2008-tól kötelező előírása az elektronikus kapcsolattartásról,
mely a legtöbb ügyfél esetében a szükséges technikai feltételek és képességek hiánya miatt utópia maradt a
gyakorlatban.
20
A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de

a lényegi kérdést és az arra adható választ arra vonatkozóan, hogy mi szükség van a
közigazgatási alapelvekre, nem kerülhetjük meg.
Az alapelvek közvetítik a közigazgatással szembeni társadalmi elvárásokat, és egységes
keretbe foglalják a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerének működését. (orientációs
szerep). 28
Érvényesülésük a gyakorlatban visszatükrözi a közigazgatás állapotát, minőségét és
megalapozza a folyamatos korrekciókat.(ellenőrző, visszacsatoló szerep).
A közigazgatás elveinek korfüggő, dinamikus változásai a közigazgatás megújításának egyik
legfontosabb tényezője. (építő szerepkör).
Végül a nemzetközi gyakorlatról írtak kapcsán láthattuk azt, hogy az alapelveket hogyan
befolyásolják a globalizáció folyamatai, azok hogyan szivárognak be a nemzeti jogalkotásba.
Így –még ha a közigazgatás is áll leginkább ellen a globalizáció nem kívánatos hatásainak-
egy globalizációs hatásról és szerepről is beszélhetünk.
Az alapelvekről írtak átvezetnek azonban a közigazgatás működésének más elméleti
kérdéseire, melyek a következő pontokban kerülnek tárgyalásra. A közigazgatásnak vannak
olyan elméleti alapfogalmai-melyek nem azonosíthatók az alapelvekkel-melyek értelmezése
nélkül a közigazgatás felépítésének és működésének részletei sem ragadhatók meg.
Ugyanakkor a legtöbb tananyag ezekkel, mint evidenciákkal számol, és nem foglalkozik kellő
mélységgel velük.
Jelen jegyzet sem kivétel eddigi részeiben, mert olyan fogalmakkal operál, mint pl. a
centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb. anélkül, hogy annak
tartalmat adna. Ezen próbálunk változtatni a következőkben.
5. A közigazgatás működése és egyes alapfogalmai

A közigazgatás sajátosságaiból következik, hogy a társadalom más nagy szervezeti
rendszereihez képest sajátos a működése is. E sajátosságokból adódóan vannak olyan
alapfogalmak, melyek - bár más területeken is jelen vannak - de tipikusan a közigazgatáshoz
köthetőek.
Ezeket, az alapfogalmakat is többféleképpen lehet osztályozni, de talán a legáttekinthetőbb,
ha azokat a közigazgatási intézményrendszer egyes elemeihez, így a szervezethez, az
eljáráshoz-működéshez és a személyzethez kötjük.
5.1. A közigazgatási szervezet

A közigazgatási szervezeti rendszer felépítéséhez kötődő kutatások a XX. században igen
gazdagok voltak és az ezek által kidolgozott alapfogalmak is aszerint változnak, hogy milyen
28
LŐRINCZ, i.m. 57.
21
tudományági megközelítést alkalmazunk, így pl. politikatudományit, jogtudományit,

igazgatástudományit, vagy szociológiait stb.29 Ezek lényegi elemeit a vonatkozó témakörök
részletezik. A szervezeti forma, struktúra szerinti megközelítés általában hivatali és testületi
formában működő szervezeteket különböztet meg.
Maga a konkrét közigazgatási szervezeti rendszer azonban e két szervezeti forma sajátos
kombinációjából áll. Ebben a testületi formában működő szervek általában irányító funkciót,
vagy döntés-előkészítő és ellenőrző funkciót látnak el, biztosítva a politika legális befolyását
a közigazgatás működése felett (pl. a Kormány az államigazgatásban), illetve a társadalmi,
szakmai – érdekképviseleti befolyást a döntés-előkészítésben (pl. a bizottságok a helyi
önkormányzatok esetében).
A közigazgatásra jellemző hivatali szervezet, egyszemélyi vezetés alatt áll, mely a hivatal
szakmai munkamegosztás és a hierarchia elvének alapján működik.30
A szervezeti célok alapján ágazati és funkcionális szerveket szoktak megkülönböztetni, míg a
területi, földrajzi szempontok alapján központi és helyi közigazgatási szervekről
beszélhetünk.
A közigazgatás felépítése hierarchikus, mely szervezeti alá-fölérendeltséget feltételez. Ebből
következően döntési jogkörük alapján megkülönböztethetünk irányító jogkörrel rendelkező
és végrehajtó szerveket.
A döntési jogkör szempontjából beszélhetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel
nem bíró konzultatív szervekkel.
Ezek a legáltalánosabban alkalmazott kategóriák és ezekhez alkalmazott alapfogalmak,
melyek azonban átvezetnek összefüggő más, elsősorban a működéshez kötődő tárgykörökhöz
és fogalmakhoz.
5.2. A közigazgatás funkciói, feladat- és hatáskörei

A funkció, feladat, hatáskör, hatósági jogkör és az illetékesség fogalmai nem csupán a
közigazgatáson belül fordulnak elő, de abban sajátos tartalommal bírnak. Ahogy erről már az
első témakörben volt szó a funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak,
mivel a funkció alatt a főbb azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük.
Az állami szervek és így a közigazgatás alapvető rendeltetése a közérdek képviselete és
annak érvényesítése. A közérdek általános elméleti fogalma nehezen definiálható és
tartalmilag folytonos változásban van. Demokratikus jogállamban jogszabályokban jelenik
meg konkrétan a közérdek, és mivel a közigazgatás nem csupán az egyik legfőbb jogalkotó és
29
Lőrincz, i.m. II. rész, A közigazgatás szervezete, 75.
30
WEBER, Max, Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai, Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó, Budapest 1987.
22
egyben jogalkalmazó szerv, hanem aktív közreműködése szükséges más állami szervek
működéséhez is, szerepe a közérdek érvényesítésében kiemelkedő.31
A közigazgatás fő funkciói is differenciáltak, a szociológia által alkalmazott, a társadalom-
közigazgatás viszonyából kiindulva, társadalomirányító és társadalomszervező funkciókat
különböztetnek meg, melyek más oldalról integrációs és allokációs funkciókat jelentenek.
A társadalomirányító funkciója főként a közhatalmi jogkörén keresztül valósul meg, mely
jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységben nyilvánul meg, állami kényszer
igénybevételének lehetőségével. A társadalom léte szempontjából szükséges közérdekű
tevékenység szervezése - akár közhatalom alkalmazásával, akár annak hiányában - a
szakigazgatási tevékenységen keresztül, a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere
működésével valósul meg. E tevékenység integrálja a társadalom érdekében végzett
különböző tevékenységeket és ehhez allokálja a szükséges társadalmi erőforrásokat.
A közigazgatás funkciói közigazgatás-tudományi szempontból ennél részletesebb és
megfoghatóbb olyan kategóriákat tartalmaznak, melyek köré a jogszabályokban
meghatározott konkrét feladatokat lehet csoportosítani.
Az I. témakörben már jelzett e funkciók a következők:
 a védelmi funkciók,
 a biztonsági funkciók,
 a nemzetközi funkciók,
 a gazdasági funkciók,
 a közszolgáltatási funkciók, valamint
 az államszervezet működését biztosító funkciók.
A közigazgatás védelmi funkciói a legrégebben kialakult tevékenységi kört érintenek és
belülről ugyancsak differenciált területeket fognak át. A védelmi funkció magában foglalja az
ország külső támadások elleni védelmét, az ország belső rendjének (közrend, közbiztonság)
védelmét, valamint a katasztrófavédelmet.
A funkciók tartalma korszakonként változik, és eltérő prioritásokkal bír, de fontosságuk a
társadalom életében növekvő. Erre a területre a technikai és technológiai fejlődés miatt
különösen jellemző a globalizáció, az igazgatás nemzetközivé válása, integrációja. A
terrorizmus elleni fellépés, a világot érő természeti és ipari katasztrófák elhárítása, de a
bűnözés nemzetközivé válása egyaránt ebbe az irányba hatnak.
Ugyanakkor a védelmi közigazgatás sajátosságai azt is jelentik, hogy- elsősorban az állami
kényszer fizikai érvényesítésének lehetősége miatt- az ilyen tevékenységet ellátó
közigazgatási szervek, mint fegyveres és rendvédelmi szervek felépítése, működése,
eszközrendszere stb. eltér a közigazgatás többi, összefoglaló elnevezéssel civil közigazgatási
területétől. A rendészettudomány nem csupán egyik megalapozója volt a modern polgári
közigazgatásnak, de relatív autonómiáját a mai napig megtartotta a közigazgatás-
31
A részletek kifejtésére ehelyütt nincs mód, de a témakört feldolgozza a SZAMEL Katalin (szerk.), Közérdek és
közigazgatás, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2008.
23
tudományokhoz képest. A két fajta közigazgatást összekötő fogalom az „igazgatásrendészet”.

Ennek létjogosultságát az adja, hogy az államilag szervezett társadalomban az egyének
cselekedeteinek a közhatalom szükségképpen határokat szab a közérdekében.
Igazgatásrendészet alatt így a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük az egyének
szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése
érdekében.32
A közigazgatás ilyen jellegű beavatkozását fő szabályként a rendészeti szervek végzik, de
nem kizárólagosan. Ugyanakkor az igazgatásrendészet nem azonos fogalom a rendvédelmi
tevékenységgel, mely ennél szélesebb kört fog át.
Mindezekre tekintettel a védelmi funkcióhoz sorolt igazgatásrendészetet és a közigazgatás
biztonsági funkciójához sorolt hatósági igazgatási tevékenységet is megkülönbözteti a
közigazgatás-elmélet. E tevékenység célja ugyanis nem az egyén cselekedeteinek közérdekű
korlátozása, hanem az egyén és csoportjai életének, egészségének, anyagi javainak stb., tehát
biztonságának megteremtése, védelme egy adott társadalmi tevékenység biztonságos
gyakorlásának szabályozásával. Így pl. az építési tevékenység szabályozásának egyik célja,
hogy biztonságos építmények létesülhessenek, a közegészségügyi szabályok célja az egészség
védelme, a munkavédelmi szabályozás célja a biztonságos munkavégzés feltételeinek
kialakítása stb.
A védelmi és biztonsági funkció összefüggései persze nyilvánvalóak nem csak fogalmilag, de
szervezeti és eljárási oldalról is. Szélesebb értelemben mindkettő a közigazgatás által
biztosított közszolgáltatás („service public”) része. A közigazgatás eme közszolgáltatása
legtágabb értelemben azt jelenti, hogy a „közigazgatás olyan tevékenysége, mellyel egy
közigazgatási szerv közérdekű közszükségletet elégít ki”.
Ha ezt vesszük alapul, akkor minden közigazgatási funkció keretében végzett tevékenység
közszolgáltatásnak minősül, így a korábbiakban tárgyalt védelmi és biztonsági kertében
végzett közhatalmi tevékenység az igazgatásrendészet és a hatósági tevékenység is.
A XX. század első harmadában kialakított „service public” elmélet33 azonban elválasztja a
közhatalmi tevékenységet a közigazgatás által biztosított, vagy szervezett materiális és humán
közszolgáltatásoktól, tehát a szűk értelmezést támogatta.
A XX. század közigazgatásának fejlődése azonban ezt a teóriát a gyakorlatban és a jogi
szabályozásban is meghaladta,34 mert a közigazgatási feladatok ellátásába nem közigazgatási
szerveket is nagymértékben bevont. Ez azonban még önmagában nem jelentett gondot, mert a
feladatellátás átadása pl. köztestületeknek, közintézeteknek, vagy a kiszerződések rendszere
stb. még nem eredményezték az állam felelősségének megszűnését az adott közszolgáltatás
biztosításáért. Az NPM érvényesülése azonban a „service public” elméletének egészét
megkérdőjelezte azzal, hogy a közszolgáltatások biztosításában- egyszerű közszolgáltatásnak
feltételezve az igazgatásrendészetet és a hatósági tevékenységet, mint közhatalmi
32
RIVERO, Jean, Droit administratif, Edition Dalloz, Paris, 1990., 538-552.
33
DUGUIT, Leon, Traité de droit constitutionnel, 3. ed. 1928, T, 59.
34
LACHUME, Jean-Francois, La notion de service public. In: Droit Public, Edition Economica, sd. Jean-Marie
Auby, Paris 1985, 785-814.
24
tevékenységet egyaránt- az államot és a civilszférát azonos, sőt versenyhelyzetbe próbálta

állítani. A közigazgatást szolgáltatónak tételezte, az ügyfeleket pedig szolgáltatásokat igénybe
vevő fogyasztóknak a közigazgatási tevékenység minden területén. Az NPM és a neoliberális
állam-és közigazgatás felfogás érvényesülésének mérsékelt eredményessége és az új
államfelfogás kényszerű keresése azonban a „service public” felfogás megújítását is igényli.
A közigazgatás fontos funkciója a nemzetközi funkció, mely eredetileg az egyes országok
egymás közti kapcsolatainak igazgatását jelentette, de mára ezek a klasszikus diplomáciai
tevékenységek a nagy nemzetközi integrációkhoz (ENSZ, NATO, EU stb.) való kapcsolódást
is jelenti.
A közigazgatás gazdasági funkciói alapvetően az állam működésének anyagi feltételeit
biztosítják. Ez a funkció azonban lényegesen szélesebb az állami költségvetés bevételi
oldalának kezelésénél, az állami bevételek fajtáinak és mértékének meghatározása és azok
bevétele. Az állami vagyonkezeléssel és gazdálkodással az állam a közigazgatáson keresztül,
mint tulajdonos is részt vesz a gazdasági folyamatokban, miközben, mint közhatalom
meghatározza a gazdaság működésének jogi kereteit is. Az állam a közigazgatás aktív
közreműködésével érvényesíti gazdaságpolitikáját a nemzetgazdaság növekedése érdekében.
Az állami vállalatok és közüzemek jelentős közszolgáltatásokat biztosítanak, de ezen a
területen már nincs állami monopólium, hanem különböző mértékű felelősség a
szolgáltatások biztosításáért.
Ez azonban már átvisz bennünk egy másik jelentős funkcióra, a közigazgatás
közszolgáltatásokat szervező, biztosító funkciójára. Az állam alapvető célja a társadalom
számára mindenki számára elérhető közszolgáltatások biztosítása. Ezt megteheti saját
intézményrendszerrel, de megteheti a civilszféra, sőt a versenyszféra bevonásával egyaránt. A
közszolgáltatások (a „service public”) fogalmáról és annak változásairól a korábbiakban már
esett szó. Amint láthattuk, a folyamatos változásban lévő fogalom konstans eleme az, hogy e
tevékenység az állami feladatok közt jelenik meg, állami felelősséggel és helyenként a
közszolgáltatások igénybevételének közhatalmi kikényszerítésének eszközével (pl.
tankötelezettség, kötelező gyógykezelés igénybevétele fertőző betegség esetén stb.).
Ugyanakkor a közszolgáltatások túlnyomó többsége olyan jellegű, mely biztosítása az állam
részéről (ide értve a helyi önkormányzatokat is, melyek létének alapja a lakossági
közszolgáltatások biztosítása) kötelezettség, de az igénybevevők oldaláról csupán lehetőség
(pl. az egészséges ivóvíz biztosítása, közművelődési szolgáltatások megszervezése, stb.).
A humán közszolgáltatások nagy részének a biztosítása a legtöbb országban, az alkotmányban
rögzített alapvető jogok megvalósítását szolgálja (pl. az egészséghez való jog, a
közművelődéshez való jog, a szociális biztonsághoz való jog stb., míg a reál
közszolgáltatások esetében ilyen közvetlen összefüggés csak ritkán mutatható ki, inkább a
Kormánynak a társadalmi, gazdasági fejlődésért megállapított általános felelőssége keretébe
tartozó kérdésként kezelhető.
A közszolgáltatások biztosításának azonban fontos kritériuma a mindenki számára való
elérhetőség és a folyamatosság. A mindenki számára való elérhetőség tiszta formájában az
ingyenesen biztosított közszolgáltatásokat jelenti, de ez csak az alapvető közszolgáltatások
25
egy olyan szűk körére tud érvényesülni, mely igénybevétele rendszerint kötelező. A többi
esetében a szolgáltatási díj piaci értéktől lefelé történő eltérítésével kezelhető ez a kritérium.
Ennek elérésére is különböző technikák alakultak ki, így a saját fenntartású közintézet, vagy
közüzemi vállalaton keresztül a kötelező árszabályozáson keresztül a díjkompenzációig stb.
Mindegyik közös vonása azonban az, hogy az állam a közigazgatáson keresztül gondoskodik
e közszolgáltatások biztosításáról, vagy napjainkban már inkább a közszolgáltatások
biztosításának megszervezéséről.
A közigazgatás azon jellemzőjéből, hogy az állam aktív cselekvése adódik, a közigazgatás
„államszervezet működését biztosító funkciója”.
Ez alapvetően az állam működéséhez szükséges nyilvántartások (pl. személyi adat- és
lakcímnyilvántartás, ingatlan-nyilvántartás, gépjármű-nyilvántartás stb.) létrehozását és
vezetését jelenti, melyekből közérdekű információkkal látja el a többi állami szervet azok
működésének segítése érdekében, az állami költségvetési finanszírozáson keresztül
gondoskodik működésük anyagi feltételeiről és kezeli az állami vagyontárgyakat.
A közigazgatás feladatai a funkciókhoz képest konkrétabb, jogállamban meghatározó módon
jogilag szabályozott tartalmat foglalnak magukba. A közigazgatás jellemzője, hogy
tevékenysége átfogja a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét, de e tevékenység szakmai
tudás birtokában végzett tevékenység, mely szakmai tartalma ágazatonként és funkcionálisan
differenciált. Ezért aztán a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerét alkotó egyes
közigazgatási szervek általában az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel,
egymástól eltérő (ún. különös) feladatkörrel, mint szervezeti célrendszerrel rendelkeznek.
Vannak azonban olyan szervek, jellemzően a közigazgatási alrendszerek irányító szervei,
melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint az államigazgatás irányító
szerve.) Mindez azonban nem jelent önmagában operatív döntési jogkört, ehhez ugyanis a
feladatok megvalósításához szükséges döntési jogköröket konkrétan magukba foglaló
hatáskörökre van szükség.
A feladat- és hatáskör tehát nem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához
szükséges - főként jogi - eszközöket foglalja magába, azt határozza meg, hogy a
közigazgatási szerv konkrétan mit tehet, vagy éppen mit köteles tenni. A hatáskör tehát jogi
fogalom, mely lehetőség és egyben korlát a közigazgatási szervek és a társadalom
kapcsolatában.
A közigazgatási feladat- és hatásköröket különböző szempontok figyelembe vételével további
csoportokba lehet osztályozni. A feladat- és hatáskörök gyakorlásának irányultsága szerint a
közigazgatáson kívülre ható külső, és az azon belül érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre
is oszthatók.
Tartalmuk szerint a feladat és hatáskörök közhatalmi jogkörhöz (feladat-és hatáskörén belül a
közigazgatási szerv mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat és e döntéseket szükséges
esetben állami kényszer igénybevételével is, végrehajthatja) kötődő feladat és hatáskörökre, a
közszolgáltatásokat szervező feladat-és hatáskörökre, irányítási és vezetési feladat és
hatáskörökre, valamint a gazdálkodási és finanszírozási feladat- és hatáskörök.
26
Bár a közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe

tartozik, de a közigazgatás egyik jellemzője a végrehajtó-rendelkező tevékenység, mely
keretében a törvények végrehajtása érdekében maga is általánosan kötelező magatartási
szabályokat, tartalmazó döntéseket hozhat, azaz jogszabályokat, ún. végrehajtási rendeleteket
alkothat.
A jogszabályok általánosan kötelező magatartási szabályait konkrét esetben érvényesítő
jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot képeznek a
hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben avatkozik be
a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában. Valamely joguk
érvényesítéséhez, vagy valamely kötelezettségük teljesítéséhez szükséges ugyanis a
közigazgatás konkrét cselekvése, mellyel engedélyez, ellenőriz, kötelez, tilt, szankciót
alkalmaz stb.
Az irányítás, felügyelet, felügyeleti ellenőrzés és vezetés – a hatósági jogalkalmazás
keretében végzett hatósági felügyeletet ide nem értve- a közigazgatáson belüli viszonyokat
jelent.
A közigazgatás a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere, mely maga is alrendszerekre
oszlik. Ezek az alrendszerek azonban jogilag szabályozott módon kapcsolódnak egymáshoz
és egymáshoz való viszonyukra a relatív autonómia a jellemző.
A különböző alrendszerek létjogosultságát az általuk ellátott feladatok sajátosságai
indokolják, de össztársadalmi szempontból a közigazgatás egészének működésének a
minősége, eredményessége, hatékonysága, jogszerűsége stb. a meghatározó.
A társadalom és egyénei szempontjából nem annak van jelentősége, hogy ügyeiket milyen
típusú közigazgatási szerv és milyen módon, eljárásban látja el, hanem az eredmény a fontos.
Természetesen a különböző alrendszerek sajátosságai éppen azért alakultak ki, hogy az elvárt
eredmény optimalizálható legyen és a közigazgatásra jellemző állandó változásnak is –
normális esetben- ez a mozgatója.
5.3. Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés

Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés fogalmai azért fontosak, mert a közigazgatás
egyes alrendszerei közti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer, működés
lényegi eleme. Ezek a fogalmak és az általuk kifejezett tartalom minden szervezeti rendszeren
belül megtalálhatók, a közigazgatáson belüli sajátosságait maguk a közigazgatás sajátosságai
adják, ide értve a közhatalmi tartalmukat is.
A közigazgatás felépítésére és működésére - alrendszerektől függetlenül - a hierarchia a
jellemző, azaz az egyes ágazati, vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi
szinteken működő szervek egymással - különböző erősségű - alá-fölérendeltségben
működnek.
Az irányítás szociológiai értelemben azt jelenti, hogy a hierarchiában magasabban lévő
irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai felett.
27
Jogi értelemben az irányítás azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyeken keresztül ez
a meghatározó befolyás legális módon megvalósulhat.
Mindez nem azt jelenti, hogy az irányításnak csak jogi eszközei lehetnek, hiszen a befolyás
gyakorolható pl. a működés során folyamatosan előforduló instruálással, akár pozitív, akár
negatív tartalommal, sőt a szervezeti és egyéni teljesítmény folyamatos megítélése is ide
sorolható. Látni kell azonban ugyanakkor azt is, hogy a nem jogi eszközök csak akkor tudnak
érvényesülni, ha azok mellett, illetve mögött stabil és kiszámítható jogi eszközök állnak.
A nem jogi eszközök alkalmazásának előbb, vagy utóbb jogi kimenetele is lesz, mert pl. a
folyamatosan rosszul dolgozó, a felettes szerv instrukcióit figyelmen kívül hagyó szerv
vezetőjét előbb-útóbb leváltják, a jól dolgozóét pedig megjutalmazzák, vagy előléptetik.
Ezekhez azonban már jogi eszközök kellenek.
Az irányítás jogi eszközei közül különbséget kell tenni a normatív tartalmú és az egyediek
közt. A normatív jogi eszközök a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök
(korábbi elnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei). Ez utóbbiak a tulajdonképpeni
irányítási normák, mert csak az irányított szervekre tartalmazhat kötelező magatartási
szabályokat, és ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás operatív működtetése.
Az irányítás egyedi jogi eszközeit a közigazgatási aktusokkal foglalkozó témakör részletezi,
ezért itt csupán a felsorolás szintjén kerülnek megemlítésre, úgy, mint az utasítási jog, az
alárendelt szervre vonatkozó különböző döntési jogkörök,(pl. vezető kinevezése, felmentése,
a költségvetés meghatározása stb.), az irányított szerv által hozott döntések felülvizsgálatának
a joga (aktus-felülvizsgálati jog), az irányított szerv működésének ellenőrzése.
A felügyelet fogalmát egyes nézetek azonosítják az irányítással, míg mások az irányítás
részének tekintik az irányítás jogi eszközei szűkebb vagy tágabb tartalmával.
Bár az irányítás és felügyelet fogalma a hierarchia fogalmához kötődik, de elméletileg és a
konkrét jogi szabályozás szintjén is létezik szervezeti alárendeltségen (hierarchián) kívüli
ún. tevékenységi, vagy szakmai irányítás. Ezekben az esetekben különböző felettes szervek
látják el az alárendelt szervek általános szervezeti irányítását és az alárendelt szerv által
végzett tevékenység szakmai irányítását (pl. hazánkban a fővárosi és megyei
kormányhivatalok irányítási rendszere, vagy a jegyzők által ellátott államigazgatási feladatok
irányítási rendszere).
Az ellenőrzés az irányítás fontos és alapvető eszköze, mely nélkül az nem tud érvényesülni.
Ugyanakkor létezik kivételesen olyan megoldás, amikor a különböző közigazgatási szervek
közti jogi kapcsolat csupán az ellenőrzésre korlátozódik, de az ellenőrzés eredményéhez más
intézkedési eszköz nem áll rendelkezésre, hanem a más állami szervhez tartozik.
Ilyen volt pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési rendszere Magyarországon,
ahol a Kormány területi szerve csak ellenőrizhette a helyi önkormányzatok által meghozott
döntések jogszerűségét, törvényességi felhívást tehetett a törvénysértő döntések orvoslására,
de maga nem semmisíthette, vagy változtathatta meg. Ezek az intézkedési jogkörök más
államhatalmi ágba tartozó állami szervekhez, így az Alkotmánybírósághoz, illetve a
bíróságokhoz tartoztak.
28
Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan

legalább az ellenőrzött döntés végrehajtásának felfüggesztése), akkor már felügyeletről
beszélhetünk.
A közigazgatás ellenőrzési rendszere jogállamban igen differenciált, melynek célja a
jogszerűség, hatékonyság és szakszerűség folyamatos érvényesítése. Különbséget kell tenni,
azonban a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli és - a helyi önkormányzatok felett a
Kormányt illető törvényességi ellenőrzési jog kivételével - rendszerint az irányításhoz
kapcsolódó ún. felügyeleti ellenőrzések közt és a közigazgatáson kívüli más állami szervek
(Alkotmánybíróság, Bíróságok, Országgyűlés, Állami Számvevőszék, Országgyűlési Biztos,
Ügyészség) által végzett ellenőrzések közt.
A közigazgatás más államhatalmi ághoz tartozó ellenőrzése a jogállami közigazgatás fontos
garanciális eleme. Közös eleme ezen ellenőrzési mechanizmusnak az, hogy céljuk a
jogszerűség biztosítása, helyreállítása. Ebből a körből kiemelkedik a közigazgatási döntések
bírósági felülvizsgálata, mellyel kapcsolatban a világon egymástól eltérő rendszerek alakultak
ki.
A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatánál a cél a jogszerűtlen döntések kiiktatása, a
megsértett jogrend helyreállítása. Ugyanakkor fontos alapelv, hogy a bíróság a közigazgatás
helyett új döntést – a deklaratív aktusok egy szűk körétől eltekintve - nem hozhat, a
végrehajtó hatalmi ági szerepét ezzel nem veheti át.
A jogszabálysértő döntések megsemmisítése és a közigazgatás új eljárásra utasítása viszont
igen időigényes, mint ahogy az igazságszolgáltatás eljárása maga is. E probléma orvoslására
alkalmazzák egyes rendszerekben az elkülönült közigazgatási bírósági rendszert. Erre lehet
megoldás továbbá az ún. francia-típusú államtanácsi közigazgatási bíráskodás, mely a
közigazgatáson belüli quasi bíráskodást jelent.
Ebből viszont az következik, hogy a rendes bíróságok helyett nem dönthetnek bizonyos
polgári jogi jogvitákban, így a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség
kérdésében is csak korlátozottan („recours pour excès de pouvoir” és a „recours de pleine
juridiction” közti különbség, azaz objektív és szubjektív jogorvoslat közti különbség). Az
ítélkezési tevékenység egységességét és a közigazgatási döntések rendes bíróságok feletti
felülvizsgálatát e rendszerben az államtanácsi bíráskodás során meghozott döntések
„Semmitőszék” (Coure de Cassation) előtti megtámadási lehetősége biztosítja.35
Az alkotmánybíráskodás különböző rendszereiben a közigazgatás által hozott normatív
döntések felülvizsgálatára és megsemmisítésére van mód. A parlament közigazgatást
ellenőrző szerepe rendkívül széles, így a parlamenti politikai többség akaratának érvényesítési
lehetőségétől a közigazgatás működésének operatív ellenőrzési lehetőségéig terjed. Ebből
kiemelendő a költségvetési gazdálkodás számvevőszéki típusú ellenőrzése, és az
országgyűlési biztosok szerepe. Az ügyészség közigazgatás feletti ellenőrzési eszközei attól
35
A kérdéskört lásd bővebben; PATYI András, Közigazgatás – alkotmány - bíráskodás, Universitas - Győr
Nonprofit Kft., Győr, 2011, 271.
29
függnek, hogy az adott rendszerben az ügyészség hol helyezkedik el az állami szervek

rendszerében.
Az irányítással ellentétben a vezetés nem szervezetek közötti, hanem a szervezeten belüli
viszonyt jelent. A szervezet, mint a tudatos munkamegosztásra alapuló emberi együttműködés
elemi egysége, feltételezi e tevékenység irányítását. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek,
melynek alapvetően két formája alakult ki, az egyszemélyi vezetés alatt álló hivatali típusú
szervezet és a kollektív vezetés alatt működő testület.
A közigazgatásra, mint szakigazgatást megvalósító szervezeti rendszerre a Max Weberi
bürokratikus hivatali szervezeti forma36 alkalmazása a jellemző, melyen belül több vezetési
struktúra lehetséges anélkül, hogy az egyszemélyi vezetés elve sérülne. Ugyanakkor a
közigazgatás irányító szerveire, melyek rendszerint politikai kritériumok alapján választással
jönnek létre, a testületi forma a jellemző.
A testületi típusú szervek működéséhez - mivel tagjaik általában nem szakmai kritériumok
által kiválasztottak - mindig szükséges valamely hivatali típusú szerv közreműködése, mely
gondoskodik a testületi döntések és működés szakszerűségéről és jogszerűségéről.
5.4. A közigazgatás működésének területi dimenziói, az illetékesség

A közigazgatás működésének létezik területi dimenziója is. Ez alapvetően az adott ország
területéhez kapcsolódik két korrekcióval. A nemzetközi funkciók gyakorlása megköveteli azt,
hogy az ország területén kívül is működhessenek közigazgatási szervek, mint külképviseleti
szervek.
A másik ilyen korrekció a közigazgatási szervek közti munkamegosztáshoz kapcsolódik. Ez a
munkamegosztás lehet funkcionális és területi egyaránt. Funkcionális abban az értelemben,
hogy-amint azt az előbbiekben láttuk-vannak irányító funkciót ellátó szervek és vannak
végrehajtási típusú feladatokat ellátó szervek. Ez utóbbiak konkrét ügyeket intéznek konkrét
ügyfelek felé, akik földrajzilag meghatározott területen laknak, dolgoznak, vagy gyakorolják
azt a tevékenységet, melyre a közigazgatási eljárás kiterjed. Ebből a szempontból az a jó
megoldás, ha az ügyeket a tárgyuk által meghatározott és az ügyfelekhez legközelebbi szintű
közigazgatási szerv intézi. Ez a szubszidiaritás elve.37
Ez azonban azt jelentené, hogy az ügyfelek lakó, tartózkodási, munka, vagy telephelye
szerinti minden településen, minden közigazgatási ügy elintézhető legyen. Ez a szempont
ugyan jó lenne az ügyfeleknek és biztosíthatná az ügyek helyi körülményeinek ismeretét és
figyelembe vételét, de az ügyek előfordulási gyakoriságától függetlenül igen nagyszámú
közigazgatási szervet kellene települési szinten működtetni. Ez azonban a közigazgatás
minden szakigazgatási ágazatában és funkciójában ésszerűen nem biztosítható még azokban
az országokban sem, melyekben viszonylag kevés település működik.
36
WEBER, Gazdaság és társadalom.
37
Eredetileg kánonjogi elv, mely az egyházi szolgáltatásoknak a hívőkhöz legközelebbi teljesítését tűzte ki célul.
30
A funkcionális munkamegosztás másik aspektusa a közigazgatás alapfunkcióiból indul ki és

feltételezi azt, hogy minden közigazgatási funkció ellátásának ügyfelekhez közeli területi
megszervezésére nincsen is szükség. A közigazgatás nemzetközi funkcióit ellátó
intézményrendszert biztos, hogy nem települési alapon kell megszervezni, míg a
közszolgáltatások megszervezésének van egy specifikus területe, az alapvető lakossági
közszolgáltatások biztosítása, mely viszonyítási pontja értelemszerűen a település lehet.
Éppen ezért ezt az elemet korrigálni kell még további szempontokkal, így különösen a
szakszerűség, ésszerűség és hatékonyság szempontjaival akkor, amikor egy adott
közigazgatási feladat ellátásának területi dimenzióját meghatározzák.
Mindezekből az következik, hogy a közigazgatási feladatellátás megszervezésénél további
olyan állam és közigazgatás szervezési fogalmakat kell áttekintenünk, mint a centralizáció,
dekoncentráció és decentralizáció.
A centralizáció közigazgatási fogalma azt jelenti, hogy a közigazgatási feladatok egy
központból, országos szintről szervezettek. Ide összpontosulnak az irányítási és döntési
kompetenciák, a helyi viszonyok és érdekek pedig a közigazgatási döntésekben nem játszanak
szerepet. A centralizáció érvényesülése mellett is szükségesek azonban helyi közigazgatási
szervek, melyek az ügyfelekhez közelebbi szinten részt vesznek a feladatellátásban.
Ez a részvétel igen széles skálán mozog, az egyszerű technikai közreműködéstől egészen
addig terjedhet, hogy a központi irányító szerveik feladatkörében eljárva még döntési jogkört
is kaphatnak. Amennyiben ilyen megoldás érvényesül, akkor a közigazgatási értelemben
dekoncentrációnak nevezzük, ami a feladatok központi szervektől történő „szétpontosítását”
jelenti. A centralizáció és a dekoncentráció a közigazgatási feladatellátás minden területén (pl.
közhatalmi feladatok, közszolgáltatások szervezése stb.) indokolt lehet, de jellemzően ott
érvényesül, ahol az országos feladatokat helyi befolyásolástól mentesen kell intézni.
A polgári nemzetállam kialakulása nyomán a jogrendszer is egységesül, a nemzeti
jogszabályokat pedig az egész ország területén egységesen, a helyi viszonyok, és érdekek
figyelembe vétele nélkül kell alkalmazni, érvényesíteni. Ehhez olyan közigazgatásra van
szükség, mely központilag szervezett és irányított és semmilyen módon nem függ a helyi
viszonyoktól. Ez a közigazgatás az államigazgatás, mely a végrehajtó hatalmi ági funkciókat
valósítja meg és a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve- rendszerint a Kormány - irányítása alatt
áll. A modern polgári közigazgatás alapjai a feudalizmus utolsó stádiumában, az
abszolutizmusban jönnek létre, az uralkodó teljhatalmának fenntartásához szükséges olyan
igazgatási területeken, mint a kincstárügyi igazgatás (kameralisztika) és a rendészet (police).
Jellemzője ezen igazgatásnak a szakértelem birtokában végzett szakigazgatás, a szakmai
munkamegosztásra és a hierarchiára épülő szervezet és működés, valamint a helyi
viszonyoktól történő teljes függetlenség. A polgári átalakulás folyamatában ezekre, az
alapokra épülve jön létre a teljes államigazgatás, mely fő feladata a közhatalmi feladatok
ellátása, azaz a jogalkotás és a jogalkalmazás. Ebben a rendszerben a központi közigazgatási
szervek feladata az irányítás, felügyelet ellenőrzés, a végrehajtási jogszabályok megalkotása,
míg a központi szervek helyi ún. dekoncentrált szervei konkrét ügyekben eljárva és a nemzeti
jogszabályokat alkalmazva egyedi döntéseket hoznak. A dekoncentrált szervek tevékenységét
azonban a központi szerveik irányítják, döntéseiket felülvizsgálhatják, és azokat
31
megsemmisíthetik, megváltoztathatják, sőt egyes rendszerekben (így pl. a frankofon

rendszerekben és a rendészeti közigazgatásban) még a döntési jogot is elvonhatják
Az államigazgatási szervek persze nem csupán a közhatalmi feladatokat látnak el, hanem
közszolgáltatásokat, szervező feladatokat is olyan területeken, ahol a közszolgáltatás
megszervezése országos dimenzióban képzelhető el, vagy célszerű.
Ugyanakkor a közszolgáltatások egy jelentős körénél, melyek a lakosságot nagy
gyakorisággal és számban érintik, a központi szervezés és kezelés, a helyi viszonyok, és
érdekek figyelmen kívül hagyása nem tenné lehetővé az eredményes és hatékony
közigazgatás megvalósulását.
A lakossági közszolgáltatások körének XIX. század közepétől való gyors bővülése ezért
indokolttá tett egy, az államigazgatástól eltérő elvek mentén szervezett közigazgatási
alrendszer kiépítését, mely a helyi viszonyok és érdekek megjelenítésére képes azokban a
közigazgatási feladatokban, ahol ezt a célszerűség, ésszerűség, hatékonyság stb.
megköveteli, így elsősorban a lakosság helyi közszolgáltatásokkal történő ellátásában.
Ez a másik típusú közigazgatás sem előzmény nélküli, hiszen a települések lakói mindig
rendelkeztek helyi igazgatási szervekkel, így a feudalizmusban a jobbágyközségek és a
városok is. Ennek alapjai azonban elsősorban a közös használat, vagy a közös tulajdon
intézményéhez kapcsolódtak és nem a nemzetállam közhatalmához.
A közigazgatási feladatok differenciálódása keltette új közigazgatási szükségletek
kielégítéséhez azonban ezek a helyi autonómiák rendelkezésre álltak és ezekből alakul ki a
XIX. század végére fokozatosan az új közigazgatási alrendszer, a helyi önkormányzati
közigazgatási szervek köre. A helyi önkormányzati rendszer azonban más közigazgatás
szervezési elv alapján épül fel és működik, mint az államigazgatás. Ez az elv a
decentralizáció.
A decentralizáció tartalma a helyi önállóság, a decentralizált szervek saját ügyeikben
önállóan szabályoznak és igazgatnak, ehhez a hatásköri önállósághoz pedig szervezeti,
működési és költségvetési, pénzügyi önállóság járul.
A decentralizált szervek közvetítik a helyi érdekeket és viszonyokat a közigazgatásban a
helyi demokrácia közvetlen (helyi népszavazás, népi kezdeményezés) és közvetett
érvényesülése (a helyi választópolgárok által megválasztott testület útján) útján.
A decentralizált közigazgatási szerveket tehát a központi közigazgatási szervek nem
irányítják, de a közigazgatás alrendszerei kapcsolódnak egymáshoz és összességében
egységet alkotnak.
A helyi önkormányzatok saját önálló feladat és hatásköreit, azokat a helyi közügyeket,
melyek ellátásában őket az önállóság megilleti, a törvényhozó hatalmi ág állapítja meg
törvényben és azokat más állami szerv - így az államigazgatás irányító szerve sem - nem
vonhatja el, azok intézésébe nem avatkozhat bele. Ez a legfontosabb különbség a
dekoncentrációval összefüggésben.
32
Az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás közötti legfontosabb kapcsolódás

a helyi önkormányzatok döntése feletti felügyelet, vagy ellenőrzés, mely az államigazgatás
irányító szervét illeti. Ennek terjedelme és tartalma koronként és országonként
(rendszerenként) változó. A helyi önkormányzati rendszer kialakulásának kezdetén a
felügyelet tartalma törvényességi és célszerűségi szempontokra egyaránt kiterjedt és
megsemmisítési és megváltoztatási jogot, illetve aktuspótlást egyaránt tartalmazott, sőt az
előzetes vizsgálat és jóváhagyás sem volt ismeretlen.
A mai modern polgári demokráciák közigazgatási rendszereiben a helyi önkormányzatok
működése feletti állami ellenőrzés típusa utólagos, tartalma törvényességi és a felügyeleti
jogok korlátozottak, általában csak a felfüggesztési jogot és kivételesen a kötelező
közszolgáltatások teljesítésének elmaradása esetén a szolgáltatás költségére és veszélyére
történő állami megszervezésében, pótlásában nyilvánul meg.
Vannak már olyan rendszerek is, mint pl. a magyar, melyben a helyi önkormányzatok felett
csupán törvényességi ellenőrzési jogkör illeti a Kormányt, a törvényességi észrevétel
visszautasítása esetén a törvénysértő döntést csupán a bíróság (alkotmánybíróság) előtt lehet
megtámadni és a döntési jog is ezt a hatalmi ágat és nem a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervét
illeti.
A helyi önkormányzatokat az önállóság csak a törvényi kereteken belül illeti meg, ezért a
törvényességi ellenőrzés, vagy felügyelet a rendszer kiemelt intézménye, terjedelme pedig
attól függ, hogy az adott rendszerben hogyan szabályozzák a helyi önkormányzatok hatalmi
ági helyzetét. A skála igen széles, mert van ahol a végrehajtó hatalmi ág részeként csak célhoz
kötött, és relatív önállóságukat ismerik el (pl. a frankofón rendszerek), míg más
rendszerekben önálló hatalmi ágnak tételezik őket (pl. angolszász rendszerek) rendszerekben.
Ezekben a felfogásokban azonban közös, hogy a helyi önkormányzatok az állami szervezet
részei, míg néhány szélsőséges nézet a helyi önkormányzatokat nem az állam részének,
hanem sui generis intézményeknek tekinti.
A törvényességi ellenőrzés egyébként nem csupán az egyetlen kapcsolódási pont az
államigazgatás és a helyi önkormányzatok közt. A Kormány a legtöbb országban törvényi
felhatalmazás alapján szabályozhatja a helyi közszolgáltatások ellátásának szakmai szabályait
és a helyi közszolgálat képesítési előírásait az országos egységesség biztosítása érdekében.
Ezen felül finanszírozási kapcsolat is van a helyi önkormányzatokat megillető állami
támogatások folyósításában.
A centralizáció, dekoncentráció és decentralizáció a világ nagy közigazgatási rendszereiben
együtt van jelen és érvényesül. Egymáshoz viszonyított alkalmazási arányuk és a demokrácia
érvényesülése közt van közvetlen összefüggés, de nem mechanikus. Vannak ugyanis olyan
közigazgatási területek - így pl. a hatósági igazgatás- melyek esetében az ország
közösségének érdekeit az szolgálja, ha a helyi érdekek nem hatnak a jogalkalmazásra, míg a
lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátása helyben intézhető feladat. Önmagában tehát
egyik közigazgatás szervezési elv sem jelent értéket, vagy éppen hátrányt a demokrácia
érvényesülése szempontjából.
33
Az eddigiekben tárgyalt közigazgatás szervezési elvek érvényesülése mindenképpen a

közigazgatás működésének térszerkezetét érintik. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy minden
egyes közigazgatási szerv valamilyen földrajzilag beazonosítható területen működik és az
általa meghozott döntés csak egy konkrétan meghatározott földrajzi területre vonatkozhat.
Az ezzel kapcsolatos fogalom az illetékesség, mely területi munkamegosztást jelent a
különböző közigazgatási szervek között. A központi közigazgatási szervek feladat– és
hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország joghatósága él.
A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű közigazgatási
szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi-közigazgatási
beosztása szerinti dimenziókban. A központi és települési szint közötti szintet értjük területi
közigazgatás alatt. A területi szint az országosnál kisebb, de a településnél nagyobb földrajzi
egységeket fog át, melyek a közigazgatás működésének kereteit adja.
Van közigazgatási alrendszer, mely alapvetően települési szinten szerveződik és legfeljebb
területi szintig ér, de központi szinten értelmezhetetlen. Az államigazgatás, mint alá-
fölérendeltségre épülő szervezet központi szinttől lefelé szervezett, de települési szinten
önálló szervezettel csak kivételesen van jelen, és még ezekben az esetekben is e szervek
illetékessége a székhely településen kívül más, az illetékességi területébe sorolt településre is
kiterjed.
Az egyes országok területi-közigazgatási beosztását általában az alkotmányok tartalmazzák,
hogy egységes területi kereteket szabjanak a közigazgatási feladatellátásnak. Az egyes
közigazgatási szervek illetékességét ezen belül, ehhez képest határozzák meg a jogszabályok.
6. A jogállami közigazgatás
A közigazgatás működésének egyik legfontosabb elve a közigazgatás törvény alá rendelése,
a jogállami közigazgatás érvényesülése.
Ahogy erről a közigazgatási jogról szóló témakörnél szó volt, a modern demokratikus
jogállam közigazgatásának egyik legfontosabb jellemzője a közigazgatás jognak való
alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése.38 Ezek a jellemzők a polgári
forradalmak által intézményesített hatalommegosztáshoz, a végrehajtó hatalmi ági funkciók
kialakulásához és a törvények általános népakaratot kifejező tartalmához köthetően alakultak
ki. Napjainkra a közigazgatás jognak való alárendeltsége általánosan elismertté vált, de abban
az angolszász és kontinentális jogrendszerek közt különbözőség volt a XIX. század végéig,
hogy a közigazgatás cselekvésére, a mindenkire érvényes közös jog, vagy elkülönült közjogi
szabályozás vonatkozzon-e? A XX. századra az elkülönült jogi szabályozás vált általánossá,
minek következményeként differenciálódott és megerősödött a közigazgatási jog, mint a
közjog egy sajátos ága. A XX. század utolsó évtizedeiben érvényesülő neoliberális állam és
közigazgatási irányvonala az NPM azonban nem csak az államot gyengítette el, hanem a
közigazgatási jog érvényesülését is, kétségbe vonva a jogrendszer közjogra és magánjogra
38
CHEVALLIER, Jacques, L’Etat de droit. R.D.P. 1988, 313.
34
való osztódását, sőt magának a jogállamnak az értelmét is. Napjainkban ismét átalakulóban
van az állam és közigazgatás szerepe, melyben a közhatalmi eszközök, így a közigazgatási jog
is felértékelődőben van.
Mindezekre tekintettel a közigazgatás-elmélet tárgykörében részletesen foglalkoznunk kell a
jogállami közigazgatás alapvető jellemzőivel. Ebben központi helyet foglal el a közigazgatási
jog helye és szerepe, ami alatt „azon jogi szabályozás összességét értjük, mely elkülönül a
magánjogtól és a közjogi személyiséggel bíró szervek tevékenységét szabályozzák.” 39
A közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése a
polgári államfejlődés eredményeként alakult ki.
Az azt megelőző társadalmi-gazdasági formációkban, így a polgári átalakulást megelőző
abszolutizmusban is szabályok alapján működött a közigazgatás, de ezek jelentős részét belső
szabályok alkották, míg a különböző elnevezésű jogszabályok (törvények, királyi rendeletek
stb.) bár léteztek, de nem a népakaratot, közakaratot fejezték ki. A törvények tartalma a
polgári forradalmak által változott „a közakarat kifejezőjévé”. A törvényhozó hatalmi ág által
hozott jogszabály primátusa a parlament választott jellegéből ered, mely a népszuverenitás
közvetett kifejezése. A törvények hatálybalépését követően a végrehajtó hatalmi ág és a többi
állami szerv fő feladata azok realizálása a valóságban. A közigazgatás meghatározóan a
végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg, mely feladata ellátásának jogalapja és
egyben korlátja is a törvény. Ez nem jelenti azt, hogy a közigazgatás a törvények
végrehajtásában ne alkothatna maga is általánosan kötelező magatartási szabályokat
tartalmazó jogszabályokat, de csak a törvény keretein belül. A közigazgatási jog forrásai így a
törvényen kívül minden más, jellemzően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási
szervek által megalkotott jogforrás, valamint a nemzetközi jog és a bíró alkotta jog.
A közigazgatás törvényessége, illetve törvény alá rendeltsége így inkább a közigazgatás jog
alá rendelését jelenti tartalmilag. Ugyanakkor a jogszerűség feltételezi a jogforrási
hierarchia érvényesülését, mely megint csak törvényre, sőt általában az alaptörvényre
(alkotmányra) vezethető vissza.
A közigazgatás jogszerűségét széles értelemben kell alkalmazni40 a következők szerint.
Egyrészt a jogszabályok betartásában beletartoznak a jogszabályokon kívül a jogszerűen
kiadott irányítási belső normák is. Ez a széles értelemben vett törvényesség, tehát jogszerűség
elve, mely korlátozza a közigazgatás működését, a közigazgatás normatív és egyedi aktusai
nem lehetnek jogellenesek, ami a normatív aktusoknál azzal egészül ki, hogy nem lehetnek
magasabb szintű jogforrással sem ellentétesek.
A törvényesség a közigazgatás működésének alapja, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás –
főszabályként- csak akkor cselekedhet, ha arra jogszabály feljogosítja, azaz hatásköre van.
Ugyanakkor ennek a másik oldala azt jelenti, hogy a közigazgatás kötelessége a törvényesség
39
RIVERO, Droit administratif, 24.
40
AUBY, Jean-Marie, Generalités - Le principe de légalité. In: Droit Public. Ed. ECONOMICA, Paris, 1985,
190-205.
35
érvényre juttatása. Ehhez lehetővé kell tennie a hatályos joganyag megismerését, egyedi
döntéseit pedig az alkalmazott jogszabályokra való utalással indokolni kell.
A törvényesség azt is jelenti, hogy a jogsértő állapot megszüntetése érdekében a
közigazgatásnak fel kell lépnie. Ebből fakad a közigazgatás azon kötelezettsége is, hogy
kötelessége ügyelni arra, hogy az igazgatottak, ügyfelek ne kerüljenek jogsértő helyzetbe.
Végül pedig a közigazgatás feladata a jogszabályok érvényesülésének, vagy érvényesítésének
a feltételeit megteremteni.
A törvényesség elve érvényesülésének is vannak azonban korlátai a közigazgatásban. Az
első ilyen lehetőség a közigazgatás diszkrecionális jogkörben hozott döntései. Ennek is két
alapesete lehetséges. Az egyik, amikor egy adott tényállásra a jogszabály nem tartalmaz
rendelkezést, a másik pedig, amikor maga a jogszabály ad arra lehetőséget, hogy a
közigazgatás szabad belátása szerint döntsön. Ez utóbbi esetben - ami rendszerint katasztrófa,
vagy vészhelyzetekhez kötődik - nem beszélhetünk a jogszerűség sérelméről, hiszen maga a
jogalkotó adja a választási lehetőséget a közigazgatásnak.
A másik esetben azonban csak a konkrét döntés bírósági felülvizsgálata adhat választ arra,
hogy hatáskör hiányában hozott semmis döntésről van szó, vagy az adott tényállásra
jogértelmezéssel hozott olyan döntést, mely célja nem jogellenes (nem jelenti a hatalommal
való visszaélést), a döntés indokolása valós és nem ütközik jogszabályba, a közigazgatás
döntésénél nem volt nyilvánvaló tévedésben.41
A másik lehetőség a közigazgatás nem végrehajtó hatalmi ági döntéseinek köre. Mint
ismeretes a kormányzás és a közigazgatás nem azonos fogalmak. A közigazgatás csúcsszerve
a parlamentáris köztársaságokban a Kormány, vagy más különböző kormányformák esetében
a kormányzati hatalmat gyakorló személy. A polgári demokráciák alkotmányainak egy része a
Kormánynak nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciójához kapcsoltan ad jogalkotói
jogkört, hanem saját feladatkörében eredeti jogalkotói jogkörrel is felruházza. A törvényesség
elve azonban ez esetben sem sérül, mert maga az alaptörvény adja ezt a lehetőséget, vagy
korlátozza magát a kizárólagos törvényalkotói jogkör meghatározásával.
A harmadik eset a rendkívüli esetekben hozott döntések köre, amire azonban rendszerint
alkotmányos szabályozás van, tehát szintén törvény határozza meg a rendkívüli jogrendet és
annak feltételeit.
A jogállami közigazgatáshoz tartozó fontos kérdés maga a közigazgatási jog létjogosultsága.
Másképpen fogalmazva a kérdést a közigazgatás jognak való alárendeltsége ugyanazt a jogot
jelenti-e, mint a természetes és jogi személyek esetében? Az angol-szász jogrendszerekben a
kérdésre a XIX. század végén adott válasz a „rule of law” jegyében igenlő volt,42 míg a
kontinentális, így különösen a frankofón rendszerekben az elkülönült szabályozás mellett
döntöttek és alkalmazzák.
Ez azt jelenti, hogy a közigazgatásra alkalmazott jog kettős, duális jellegű. Egyrészt a
közigazgatásra is vonatkozik a mindenkire kötelező közös jog. Másrészt viszont a
41
Forrás, mint előző jegyzet.
42
Lásd bővebben VENN DICEY, Albert, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, (LF ed.), 1915.
36
közigazgatásra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (régles exorbitantes) sajátos közjogi

szabályozás. Elméletileg ennek több oka is kimutatható. Ezek közül kiemelhető az, hogy a
magánjogi szabályázás elve az autonóm akaratnyilvánításra épül, a jogalanyok szabadon
cselekednek, saját felelősségükre a jogszabályok, a jó erkölcs és a közrend keretei közt. A
magánjogi jogalanyok saját érdekükben cselekednek, joggyakorlásuk alanyi jogi, szubjektív
jellegű.
A közigazgatásban ez nem így van, a joggyakorlás nem épülhet csak a közrend fenntartására
és a jó erkölcsre, a közigazgatás akaratnyilvánítása nem szabad belátás függvénye. A
közigazgatási jogalkalmazás célja a közérdek érvényre juttatása, melynek feltételeit a
törvények határozzák meg. Ha a közigazgatás rendelkezik is kivételesen szabad,
diszkrecionális jogkörrel, az, mint láttuk a valóságban szintén jogilag kötött.
A magánjogi jogalanyok alanyi joga helyett a közigazgatási szervek közigazgatási
feladatainak ellátása során hatáskörrel és illetékességgel rendelkeznek. A közigazgatási jog
elkülönülésének a közjogon belüli fő oka az, hogy a közigazgatás működése során egyoldalú
jogviszonyokat keletkeztet, mind az egyedi egyoldalú aktusaival, mind pedig a közigazgatási
szerződéseivel. A közigazgatás e kivételes, fölérendelt szerepkörével valósítja meg az állami
feladatokat.
A korántsem teljes okfejtés egy kicsit magyarázatot adhat arra is, hogy az NPM közigazgatási
irányzat mért az angol-szász országokban érvényesült elsősorban. A közjog-magánjog
elkülönülése és a közigazgatási jog önállósága mögött ugyanis alapvetően más államfelfogás
húzódik meg.
7. A közigazgatási eljárás
A közigazgatás működésének kiemelt fontosságú, és jogállamban jogilag szabályozott
területe a közigazgatási eljárás. A közigazgatási eljárás fogalmát több megközelítési módot
alkalmazva határozhatjuk meg más és más eredményre jutva.
Tág értelemben közigazgatási eljáráson a közigazgatás, mint szervezet működésének
cselekvési rendjét értjük43. A közigazgatási eljárás jogtudományi fogalma a közigazgatási
anyagi jogi normák érvényesülési módját jelenti. A közigazgatási eljárás közigazgatási jogi
tág fogalma szerint a konkrét közigazgatási aktusok kibocsátásának rendjét értjük alatta.
Közigazgatási jogi szűk fogalom szerint a közigazgatási eljárás a hatósági aktusok
kibocsátásának rendje.44
A közigazgatás-tudományban kialakult konvencionális fogalma a közigazgatási eljárásnak a
közigazgatási szervek hatósági eljárására vonatkozó általános és speciális eljárási
jogszabályok összessége. A közigazgatási hatósági eljárás szakaszait alapeljárásra,
43
SZONTÁGH Vilmos, A közigazgatási jogtudomány segédanyage, Debrecen, 1948.
44
Vö. MAGYARY, Magyar közigazgatás, valamint TOLDI Ferenc, Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Állam-
és jogtudományi enciklopédia I, Budapest, 1980, és KILÉNYI Géza, Az államigazgatási eljárás alapelvei,
Budapest, 1970.
37
jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez

járulhat még két kivételes szakasz, így a méltányossági és az újrafelvételi szakasz.
A közigazgatási hatósági eljárás szabályozásának különböző rendszerei alakultak ki a
világon. A közigazgatási jog fejlődésének első időszakában a XVIII. század végén és a XIX.
század elején a közigazgatási anyagi és eljárási szabályok nem különültek el egymástó
ugyanabban a jogszabályban jelentek meg.
A XIX. század végén kezdődött meg az anyagi és eljárási normák szétválasztása, illetve az
eljárás elkülönült szabályozása. Ennek a szabályozásnak különböző fázisai voltak,
melyekben különböző megoldások alakultak ki. Így előbb részleges és speciális eljárási
szabályok alakultak ki a közigazgatás egyes szakterületeire nézve, majd speciális
ügycsoportokban részletes eljárási rend került megállapításra.
A következő fázisban a különös eljárási szabályok közül a minden ügycsoportban
általánosítható szabályok kerültek kiemelésre. A megoldások abban különböztek és
különböznek ma is,hogy az eljárás egy-egy szakaszára, vagy az összesre kiterjed- e az
általános szabályozás.
Hazai közigazgatási hatósági eljárási jogfejlődésünk az általános szabályozási modellt
alkalmazza,45 melyben fő szabályként az egységes eljárásjogi szabályozás minden hatósági
ügyfajtára és az eljárás minden szakaszára kiterjedő általános jellegű szabályozás.
Fontos rögzíteni azt, hogy a közigazgatási eljárás szabályozásának történelmileg és
jogrendszerenként kialakult különböző megoldásai közt46 nem állítható fel értéksorrend.
Mindegyik modellnek megvannak a maga előnyei és hátrányai, ráadásul a konkrét
megoldások az adott közigazgatási rendszer sajátosságaitól, az adott ország társadalmi,
gazdasági viszonyaitól, tradícióitól is függenek.
A lényeg a jogállami törvényesség és a témakör elején tárgyalt alapelvek gyakorlati
érvényesülése. Az eddigi tárgyaltak lezárásához hozzá kell tenni azonban azt, hogy a
közigazgatás jognak való alárendeltsége, illetve a törvények alá rendelésének elve szükség
képen minden közigazgatási eljárásban, így nem csupán az eddigiekben tárgyalt hatósági
eljárásban érvényesül. A hatósági eljárás kiemelését az indokolja, hogy a közigazgatás a
hatósági eljárás során hozott döntéseivel, intézkedéseivel avatkozik be legnagyobb mértékben
a társadalmi életviszonyokba, így az egyértelmű, világos és az ügyfelek oldaláról garanciákat
tartalmazó jogi szabályozásnak kiemelkedő szerepe van.
Ugyanakkor a hatósági eljárási szabályozás alól kivett más közigazgatási eljárások is jogilag
szabályozottak. Ezen felül a közigazgatás más jogágba (pl. büntetőjog a szabálysértések
esetében, vagy a polgári jog a birtokvédelem kapcsán stb.) tartozó jogi normák
érvényesítésében is részt vesz, mely jogalkalmazás eljárási szabályozása szintén
szükségszerű.
Ezen felül a közigazgatás belső működésére vonatkozó jogi szabályozás is fontos az átlátható
közigazgatás szempontjából, mely szabályozás főként a szintén jogszabályi alapokon álló
45
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól.
46
Lásd bővebben: PATYI András (szerk.), A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas, Győr, 2006.
38
irányítási normákon keresztül valósul meg. Így például a közigazgatási szervek működésére
vonatkozó két legfontosabb szervezeti okmány a szervezeti és működési szabályzat és az
ügyrend.
A jogállami közigazgatásnak tehát - álláspontunk szerint - nem lehet olyan működési területe,
mely kiesne a jogi szabályozás alól.
39
ÁRVA ZSUZSANNA
KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN
A hatalommegosztás az egyik legalapvetőbb államszervezési elv a közjogi gondolkodásban,

amellyel egyaránt foglalkozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog vagy akár a jogbölcselet
is, ennek megfelelően rendkívül sokrétű fogalom. Maga az elv hosszú tudományos múltra
tekint vissza és a mai közjogi irodalom is az egyik legnagyobb hatású elvként kezeli. Ezt a
komplexitást tükrözi, hogy az elvnek többféle értelmezését is megkülönböztethetjük. Az
egyik legrégebbi és máig ható felfogás a politikai vagy jogelméleti értelem, amely azt hivatott
kifejezni, hogy az emberek hatalomnak való alávetését a jog, mint objektív eszköz közvetítse.
Ebben az értelemben a hatalommegosztáshoz szorosan kapcsolódnak olyan más alkotmányos
alapelvekhez is, mint a törvényeknek való alárendeltség, a nullum crimen sine lege, a nulla
poena sine lege vagy a jogalkotás és jogalkalmazás szétválasztása.
A 17. századtól a hatalommegosztás új tartalommal bővült, nevezetesen az angol
jogfejlődésnek köszönhetően az állami intézményrendszer, illetve a kormányzat
megszervezésének alapvető rendező elvévé vált. Ez tehát az előbbi értéket terjesztette ki a
teljes államberendezkedésre azt szem előtt tartva, hogy ne az egyéni érdekek érvényesüljenek
a közérdekkel szemben, hiszen ez esetben egyenes út vezethetne a hatalommal való
visszaéléshez. A szervezetrendszer tekintetében ismét kettős hatású az elv: az egyik az állami
funkciók szerinti elkülönítés, tehát a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás
megkülönböztetése, míg a másik a személyek szerint történő elhatárolás, azaz hogy ne
ugyanazon kézben összpontosuljon a hatalom.
A harmadik igen tág értelmű felfogás szerint az elv társadalmi-politikai jellegű, amely a
hatalmak társadalmi rétegek közötti felosztására utal. Ez az eszme értelemszerűen a polgári
forradalmak utáni időszakban nyert teret azt célozva, hogy valamennyi rend részesüljön a
hatalomból. A modern demokráciák időszakában ezen értelmezés már inkább meghaladottá
vált. Jelen tanulmányban a hatalommegosztás második, azaz az intézményi rendszer
kialakítására vonatkozó felfogását alkalmazzuk a továbbiakban.47
1. A hatalommegosztás hagyományos elméletei

Bár a hatalommegosztás elmélete kapcsán Montesquieu-t szokás emlegetni, az első tényleges
megfogalmazójaként valójában John Locke (1632-1704) említhető, aki az angol viszonyokat
vizsgálva II. Orániai Vilmos idejében fogalmazta meg az elméletét a Két értekezés a polgári
kormányzatról című művében. Kiindulópontja az volt, az emberi szabadság megóvása
érdekében a szervezeti és funkcionális megosztottságot kell megvalósítani a törvényhozás és a
végrehajtás között. Locke azonban csupán két – illetve az alábbiak szerint négy - hatalmi ágat
különböztetett meg, mivel elméletében az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, amely
47
SÁRI János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy Az alkotmányos rendszerek belső
logikája, Osiris, Budapest, 1995, 9-15.
40
felfogás még Montesquieu-nél is visszaköszön. Külön hatalmi ágként tüntette fel viszont az
ún. föderatív hatalmat, amely az államok közötti együttműködést, kapcsolattartást jelenti. Az
angol King in Parliament elvből kiindulva, amely alapján az uralkodót vétójog illeti meg, és a
király egyfajta ellensúlyt képez a parlamenttel szemben, az uralkodót is különválasztotta. A
Kormány esetében pedig azt ismerte fel, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége nem merül
ki abban, hogy általános szabályokat egyedi esetekre alkalmazzon.
Locke elmélete azért kiemelkedő, mivel már megfogalmazza a fékek és ellensúlyok máig ható
elméletét, amely szerint nem elég hatalom megosztása, hanem valamennyi hatalmi ág számára
kellő ellensúlyt kell képezni.
A hatalommegosztás klasszikus elmélete kétség kívül Charles Montesquieu (1689-1755)
nevéhez kötődik, aki A törvények szelleméről írt munkájának Anglia alkotmányáráról szóló
fejezetében fejtette ki máig ható tanait, mely szerint törvényhozó, végrehajtó és
igazságszolgáltató hatalmat különböztethetünk meg. Ugyanakkor a bírói hatalmat bizonyos
értelemben még Montesquieu sem tartotta rendes hatalomnak, hanem szintén úgy vélte, hogy
inkább a végrehajtó hatalomhoz köthető. Bár könyvének fejezetcíme szerint az angol
viszonyokból indult ki, egyes vélemények szerint művében keverednek az angol és francia
hatások, amelynek köszönhetően arra is nagy hangsúlyt fektetett, hogy az egyes hatalmi ágak
képviselői milyen társadalmi bázisból kerülnek ki. Az általa hozott példa a velencei
köztársaság berendezkedése, amelyben a törvényhozó hatalmat a Nagy Tanács gyakorolja, a
végrehajtót a pregadik, míg a bírói hatalom a negyventagú tanácshoz köthető. Művében
részletesen kitér arra is, hogy milyen következményekkel jár, ha az egyes hatalmi ágak
összefonódnak. Művének legnagyobb hatású felismerése, hogy a hatalom megosztásával az
államhatalom kölcsönösen ellenőrzötté válik, amely rendszerben az emberi szabadságjogok is
jobban biztosítottak. Mindez mintát adott a fékek és ellensúlyok rendszerének
kidolgozásához, amelyet több későbbi alkotmány igyekezett a gyakorlatban is megvalósítani.
A leghíresebb és máig érvényesülő példa az USA alkotmánya. Az elv gyakorlati átültetésére
történő törekvéssel azonban némiképpen megváltozott az elv alapvető rendeltetése is, hiszen
míg eredetileg egy általános orientációnak tekintett rendező elv volt, addig a gyakorlatban
több esetben mindenek felett álló és kivételt nem, vagy alig tűrő elvként kezdték számon
kérni, kényesen ügyelve arra, hogy a funkcionális és szervezeti felosztás teljes legyen, holott
ez az államszervezet egészét tekintve csaknem lehetetlen vállalkozás.
A hatalommegosztásos elméletnek több más követője, továbbgondolója akadt mind
nemzetközileg, mind hazánkban. Ezek az elméletek többnyire az eredeti koncepciót csak
kiegészítették néhány jellemvonással, de alapjaiban nem változtatták azt meg. Így a másik
nagy francia gondolkodó, Rousseau a hatalom társadalmi ellenőrzésének igényét fogalmazta
meg amellett, hogy rámutatott, hogy a végrehajtó hatalom a törvényhozó alá van rendelve,
hiszen feladata a képviselők által alkotott törvények végrehajtása.
Benjamin Constant (1767-1830) az egységes és a megosztott hatalom elméletét igyekezett
összeegyeztetni. Álláspontja szerint a törvényhozó hatalmat a képviselők gyűlése gyakorolja,
a végrehajtó hatalmat a miniszterek, a bíróit pedig a törvényszékek. A király szerepét abban
látta, hogy a hatalmi ágak között egyensúlyoz, ugyanakkor egyik hatalmi ághoz sem tartozik,
hanem egy neutrális, közvetítő hatalom. Ez a koncepció tehát a hatalom koncentráltságának
41
gyengítése érdekében osztotta meg a hatalmat, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyezett az

együttműködésre. Constant elméletének másik nagy újdonsága, hogy megkülönbözette a
municipális hatalmat, amely eredője a mai helyi önkormányzatokat külön helyi értékkel
kezelő felfogásnak. Rámutatott ugyanis, hogy az individuális érdekek mellett a községeknek
és megyéknek is vannak érdekeik, amelyek csak rájuk vonatkoznak.
A német gondolkodók ezzel szemben úgy érzékelték, hogy a hatalommegosztás elmélete
veszélyt jelent a német egység gondolatára, így ilyen gondolatokkal csak elvétve
találkozhatunk. Ez alól két kivétel van: az egyik Immanuel Kant, a másik pedig a
közigazgatás elméletéről híres Lorenz von Stein (1815-1890), aki a hatalommegosztásos
elméletében mintegy megszemélyesítette az államot. Stein szintén két részre osztotta a
hatalmat, ugyanis művében az állami akaratot a törvényhozás képviseli, a cselekvés a
végrehajtás, valamint az igazságszolgáltatás feladata, míg az állami ént az államfő képviseli.
Ez az elmélet tehát az igazságszolgáltatást szintén végrehajtásként kezeli.48
2. A hatalommegosztás a magyar közjogi gondolkodásban

Magyarországon a 18. században az említett elméletek elsősorban a nemesség körében
keltettek visszhangot, akik egyrészt saját önigazolásukat látták benne, másrészt a Habsburg
monarchiával szembeni függetlenség igazolását. Az elmélet közvetítése kapcsán több magyar
közjogász közül Concha Győzőt (1846-1933) érdemes kiemelni, aki annak ellenére Stein
követőjének számít, hogy Stein Közigazgatástan című munkáját élesen bírálta könyvében.49
Felfogásában az államot szintén a személy attribútumaival ruházta fel, ahol megkülönböztette
az állam belső akaratát és a cselekvését. Annyiban is közös az elmélet, hogy a bíróságot nem
tartotta külön hatalomnak, ám a végrehajtó hatalmat különböző mozzanatokra osztotta, mint
ahogyan álláspontja szerint maga a szuverén hatalom is tárgy szerint csoportosítható
pénzügyi, rendőri, igazságügyi stb. hatalomra.
A másik kiemelendő gondolkodó Bibó István (1911-1979), aki a 20. század közepén
aktualizálta a hatalommegosztásos elméletet. Bibó elméletében visszatért az eredeti
koncepcióhoz, mely szerint a hatalommegosztás nem elsősorban kormányzati technikát jelent,
hanem annak garantálását, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. A másik
jelentős megállapítását az erős vagy gyenge hatalom szembeállításával kapcsolatos vitában
tette. E szerint az erős hatalom jelenthet egy erőkoncentrációt, amelynél a kényszerítés
eszköze elsődleges, illetve jelentheti az utat az eredményesség felé elsősorban gazdasági,
valamint szociális téren.
3. A hatalommegosztás a magyar jogszabályokban

A magyar jogszabályokat tekintve a következő állapítható meg. A történeti alkotmány
időszakában a hatalommegosztásos eszmerendszer elsősorban az elmélet szintéjén létezett.
48
SÁRI, i. m. 30-72.
49
Lásd bővebben a magyar közigazgatás-elméletről szóló fejezetben!
42
Jogszabályi forrásként az 1848-as törvénycikkek, illetve az 1869. évi IV. tc. jelölhető meg,
amely utóbbi nagy viták árán arról rendelkezett, hogy a közigazgatás szétválasztják a
bíráskodástól. Ennek előzménye, hogy az osztrák alaptörvény már 1867-ben arról
rendelkezett, hogy a két hatalmi ágat valamennyi fokon el kell választani egymástól.50 Az
akkori igazságügyi miniszter Csemegi Károly már korábban is a közigazgatás és az
igazságszolgáltatás szétválasztása mellett szállt síkra,51 mind a bírói függetlenség, mind a
szervezeti elkülönítés vonatkozásában. Ugyanakkor úgy vélte, hogy a polgárok jogai védelme
érdekében biztosítani kell a két hatalmi ág között némi együttműködést, így a jogegyenlőség
fenntartása érdekében javasolta a közigazgatás által hozott döntések bírói felülvizsgálatát.
Mindez azért volt nagyon fontos, mert a hatalommegosztás elméletének, a bírói és végrehajtói
hatalmi ág elhatárolásának kapcsán az egyik legtöbb kérdést felvető pontja a közigazgatás
döntéseinek bírói ellenőrzése, amely miatt a teljes elkülönítés nem lehetséges.
Ugyanakkor más kivételek is fennmaradtak. Így már a törvényjavaslat vitája során törekvések
mutatkoztak a közigazgatási szervek bírói jogosítványainak megőrzésére. Tisza Kálmán
egyenesen azt indítványozta, hogy már ebben a jogszabályban rögzítsék, hogy legalsó fokon a
megyei hatáskört továbbra is fenn kell tartani. Bár az utóbbi javaslat akkor még nem
emelkedett jogszabályi szintre, a teljes elhatárolás lehetetlensége egészen hamar és magától
értetődően jelentkezett nemcsak a jogalkotás, hanem a jogtudomány terén is. Több közjogász
- így például Nagy Ernő - amellett érvelt, hogy az államhatalom egysége miatt a
hatalommegosztás elmélete túl mereven nem értelmezhető, hiszen ez az egyes funkciók
mintegy „gépies” elválasztását jelentené, ezért szükség esetén - az állam érdekében - az egyes
hatalmi ágak egymás tevékenységébe is avatkozhatnak. Hasonlóan vélekedett Kmety
Károly,52 Tomcsányi Móric vagy Csekey István is, akik általában célszerűségi okokra
hivatkoztak az összefolyás megengedhetősége kapcsán. Ennek köszönhetően a közjogászok
általában csupán néhány szó erejéig emlékeztek meg a bírói hatalom kapcsán arról, hogy
egyes területeken a közigazgatási szervek is végeznek ítélkezési tevékenységet. Ez utóbbiak
felsorolása általában nem is teljes körű, így adott esetben két-három kivételt említenek a
munkákban. Az általában felmerülő területek között megtalálhatjuk a kihágási ügyeket,53 a
kisebb perértékű polgári peres ügyeket,54 az iparos55 és cselédügyeket,56 valamint a fegyelmi
50
Mindez az osztrákok számára is kötelezettséget jelentett, hiszen a vegyes járási hivatalok megszüntetésével
járt, lásd MÁTHÉ Gábor, Die Problematik der Gewaltentrennung, Gondolat, Budapest, 2004, 132.
51
CSEMEGI Károly, A büntető törvények és a bíróság. In: EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.),
Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 5881. és CSEMEGI Károly, Közigazgatás és törvénykezés. In:
EDVI Illés Károly – GYOMAI Zsigmond (szerk.) Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, 82101.
52
NAGY Ernő, Magyarország közjoga, államjog. Eggenberger, Budapest, 1897, 195. KMETY Károly, A magyar
közigazgatási jog kézikönyve. Polizer, Budapest, 1905, VI. TOMCSÁNYI Móric, Magyarország közjoga. Királyi
Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940, 15. CSEKEY István, Magyarország alkotmánya. Renaissance,
Budapest 1943, 191-192.
53
NAGY, Magyarország közjoga, 292. CSEKEY, Magyarország alkotmánya, 191. KMETY, i.m. VI. és 723.
MARTONYI János, A közigazgatás jogszerűsége a mai államban. MKI, Budapest, 1939, 19.
54
Lásd, mint előző jegyzet!
55
STIPTA István, A magyar bírósági rendszer története. Multiplex - Debrecen U. P. Debrecen 1997, 156, és
KMETY, i.m. 722-723.
56
NAGY, i.m. 292.
43
ügyeket,57 de szintén elismert kivétel volt a községi bíráskodás és a gyámhatóságok vagy

árvaszékek58 eljárása.
Az 1949-es magyar alkotmány a hatalommegosztás kifejezést sem eredeti, sem későbbi
formájában nem tartalmazta, ám az elvet az Alkotmánybíróság a 2. § (1) bekezdésében
található jogállamiság kifejezésből közvetlenül levezette több döntésében. E szerint „A
demokratikus jogállam követelménye a hatalommegosztás, illetve az alkotmányra
visszavezethető eljárási szabályok megléte, és azok feltétlen betartása. A hatalommegosztás
elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik,
ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban
meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek, és tiszteletben kell
tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját.”59 Továbbra is
megmaradtak azonban a quasi bíráskodás egyes hagyományos területei, főként a
szabálysértések, illetve birtokvédelem terén.
A 2011-ben elfogadott új Alaptörvény gyökeresen szakított az eddigi helyzettel, amikor az
Alapvetés C) cikk (1) bekezdésében expressis verbis arról rendelkezik, hogy a magyar állam
működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.
4. Új dimenziók a hatalommegosztás elméletében

A 20. század derekától, különösen az utóbbi évtizedekben egyre inkább megfogalmazódtak
olyan elméletek, amelyek szerint az eddigi hármas felosztás új vagy legalábbis potenciálisan
új hatalmi ágakkal bővül. Ennek magyarázata elsősorban az állam gazdasági és szociális
funkcióinak növekedésével magyarázandó, amelyek hatékony megvalósítása egy eredményes
és hatékony államot feltételez, míg ezzel szemben a mérleg másik serpenyőjében az
állampolgári szabadságok megóvása található. Elöljáróban érdemes ismét hangsúlyozni, hogy
a hatalommegosztás elmélete eredetileg is csupán egy irányadó államszervezési elv volt,
amelybe az új állami alakulatok általában gond nélkül beilleszthetők, ám az alábbi koncepciók
többnyire a funkciók merev és áthághatatlan felosztásából indulnak ki.
Ennek megfelelően új hatalmi ágként fogalmazták meg a hazai rendszerben az államfő
pozícióját, akit az Alkotmánybíróság döntései nyomán is egy külső, de felső semleges
hatalomként aposztrofálhattunk a régi, 1949-ben született alkotmány alapján. Ezen a
helyzeten az új Alaptörvény sem kívánt változtatni. Az államfői jogkör terjedelme a
parlamentáris köztársaságokban ugyan Európa-szerte eltérő lehet: megkülönböztetünk, erős,
félerős és gyenge jogkörrel rendelkező köztársasági elnököket. A magyar államfő
egyértelműen az utóbbi kategóriába tartozik, ennek ellenére megállapítható, hogy esetenként
jelentős közjogi szereppel bír. Ennek sarokpontja az Alkotmány azon rendelkezése, amely
szerint a köztársasági elnök őrködik az államszervezet egysége felett, amelyet a jelenlegi
Alaptörvény is átvett. Bár ez a szerep az Alkotmánybíróság értelmezése szerint sem jelenti
57
CSEKEY, i.m. 191.; KMETY, i.m. VI. és 723. MARTONYI, i.m. 19.
58
STIPTA, i.m. 156.; KMETY, i.m. 499-503.
59
62/2003. (XII. 15.) ABH.
44
konkrét hatáskörök gyakorlását, egyes kiemelkedően fontos esetekben mégis cselekvőleg

léphet fel a köztársasági elnök. Ilyen döntés például az Országgyűlés feloszlatása abban az
esetben, ha a választások után a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt
az Országgyűlés 40 napon belül sem választja meg, vagy ha 12 hónapon belül legalább
négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól az országgyűlés. Mindezt az új 2012-ben
hatályba Alaptörvény akként módosította, hogy a négyszeri bizalommegvonás helyett abban
az esetben oszlatható fel a parlament, ha az országgyűlés az adott évre vonatkozó központi
költségvetést március 31-ig nem fogadja el.
Az ellenjegyzésekhez kötött aktusok között is találkozhatunk azonban ilyen jogkörrel, így
például kitüntetések átadását vagy kinevezést is megtagadhat a köztársasági elnök,
amennyiben úgy véli, hogy ezáltal az államszervezet egysége veszélybe kerülne.60 Mindez azt
bizonyítja, hogy az államfő szerepe nem teljesen puszta formalitás, hanem egyes kiemelkedő
helyzetekben igen fontos szereppel bírhat. Szinte valamennyi köztársaság esetében van a
köztársasági elnöknek egyfajta stabilizáló szerepe, amely miatt jogosan merülhet fel a külön
hatalmi ágként történő értelmezése. Ez az igény még erőteljesebben jelentkezhet akkor, ha a
köztársasági elnököt közvetlenül a nép választja, mint például Franciaországban, ahol a
kohabitáció intézménye éppen erre a fontos szerepre utal. Ez ugyanis azt a „kényszerű
együttlakást”, együttműködést fejezi ki, ami a Kormányfő és az államfő között kell, hogy
működjön abban az esetben, ha a közvetlen választás miatt ellentétes pártérdekű személyek
kerülnek ezekben a tisztségekbe. Magyarországon, ha nem is önálló hatalmi ág, de
mindenképpen a klasszikus hatalmi ágaktól elkülönülő jelleggel bír az államfő, aki mintegy
külső, de felső hatalomként jelenik meg. A köztársasági elnök tevékenysége az egyes –
alábbiakban kifejtendő - jogkörökön keresztül kapcsolódik a közigazgatáshoz, amelyek
esetében ellensúlyként jelenhet meg. Ez szinte valamennyi ellenjegyzéshez kötött aktus
esetében megjelenik, így a kitüntetések, kinevezések, haderő irányítása stb. kapcsán.
Az alkotmánybíróságok vonatkozásában szintén gyakran felmerül az önálló hatalmi ágként
történő értelmezés. Kétségtelen, hogy az alkotmánybíróságok egyfajta negatív törvényalkotó
szervként jelenhetnek meg az országgyűlés törvényhozó hatalmával szemben. Mivel a
döntésük ellen általában nincsen helye jogorvoslatnak, ezért csaknem végérvényesen el tudják
dönteni egy jogszabály sorsát, vagy legalábbis jelentősen akadályozhatják egy meghatározott
tartalmú jogszabály hatályba lépést. Mindez persze szintén függ az adott alkotmánybíróság
jogkörétől. Nyilván más szereppel bír az a testület, amely actio popularis alapján bárki
kezdeményezésére és konkrét hatósági ügy nélkül is dönthet bármely jogszabályról vagy más
irányítási eszközről, mint ahol csak meghatározott indítványozók jogosultak az eljárást
kezdeményezni. Minden esetben feladata azonban a grémiumnak az alkotmányos jogok
biztosítása, amely nemcsak az országgyűléssel, hanem a kormányzattal szemben is ellensúlyt
jelent, tekintve, hogy a törvénykezdeményezések igen jelentős része a Kormánytól származik.
Egyes vélemények szerint maga a közigazgatási szervezet is egyfajta önálló hatalmi ág lehet,
amelyet elsősorban a szervezet hatalmas és az egész államszervezetben egyedülálló méretével
indokolnak. Ehhez az elmélethez kapcsolódik az a nézetrendszer is, amely szerint a Kormány
60
Lásd pl. 48/1991. (IX. 26.) ABH.
45
esetében megkülönböztethetünk kormányzati, illetve közigazgatási tevékenységet. A

Kormány, mint az államigazgatás csúcsszerve mindkét tevékenységet gyakorolja, ám az
országgyűlés vonatkozásában elsősorban a politikai tevékenység az, ami ellensúlyt képez.
Ezen felfogás szerint a közigazgatás egész tevékenysége megfelelő ellensúly nélkül marad
elsősorban annak méretei miatt, ami felvetheti annak igényét, hogy a közigazgatás
szervezetrendszerét önállóan kezeljük a hatalommegosztás eszmerendszerében. Más
elképzelések egészen odáig terjednek, hogy a közigazgatás rendszerét egy olyan entitásnak
fogják fel, amelyen belül szintén csomópontokat és ellensúlyokat keresnek. Ez a nézet
nyilvánvalóan eltekint attól, hogy a végrehajtó hatalom homogén és a Kormánynak
alárendelten hierarchikusan épül fel, és elsősorban a belső ellenőrzés erősítésére helyezi a
hangsúlyt. Jelen jegyzetnek nem feladata, hogy az egyes eszmerendszereket bírálja, ám ennek
létjogosultsága erőteljesen megkérdőjelezhető tekintettel arra, hogy ez a felfogás már
meglehetősen tág értelemben kezeli a hatalommegosztás eszmerendszerét és annak eredeti
értelmétől erőteljesen eltérve valamennyi döntés ellenőrzésének kiépítésére helyezi a
hangsúlyt.
Az államigazgatás legfontosabb szerve, a Kormány esetében külön is megfogalmazódtak
ilyen igények, főként a fentiekben is említett kormányzati, politikai szerepe miatt. A
közigazgatás egyik alapvető sajátossága a politikától való relatív függetlenség, amely a
Kormány esetében nyilvánvalóan kevéssé érvényesül. Ez az átpolitizáltság a prezidenciális
rendszerű államokban teljesen nyilvánvaló, de a félprezidenciális és a parlamentáris rendszerű
országokban is érvényesül, hiszen a Kormány feje a hagyományok alapján a többségi párt
által jelölt személy, míg a miniszterek kinevezésére az ő javaslata alapján kerül sor. A
Kormány legitimációs helyi értéke teljesen egyértelmű. A Kormány esetében értelemszerűen
nehezen lehatárolható a közigazgatási és politikai tevékenység, amely egymást kölcsönösen
áthatja.
Magyar viszonylatban talán a legélesebben jelentkező elképzelés a helyi önkormányzatok
autonómiájából fakadó elmélet, amely egészen odáig terjedt, hogy a helyi önkormányzatok
függetlenségére alapozva azokat mintegy kiszakította a végrehajtó hatalomból és önálló
hatalmi centrumként jelölte meg. Ez a rendszerváltás utáni Magyarországon mondhatni
meglehetősen divatos volt, amelyet erősített, hogy a tanácsigazgatási rendszert mindenáron
meghaladni kívánó túlhangsúlyozott liberális felfogás érvényesült a helyi önkormányzatokat
illetően. Ennek köszönhetően jött létre a szétaprózott és a feladatellátás tekintetében nem
kellően hatékony rendszer, valamint hozták létre az Európa-szerte leggyengébb törvényességi
ellenőrzés intézményét, amelynek felülvizsgálata, korrigálása az eltelt időszak alatt szinte
folyamatosan jelen volt. A helyi önkormányzatok önálló hatalmi ágként történő értelmezését a
közigazgatás-tudomány több képviselője is ellenezte, köztük említhető Lőrincz Lajos
akadémikus, aki azt fogalmazta meg, hogy a helyi polgárokat a központi államnak meg kell
tudni védeni adott esetben saját választott önkormányzatától is, mert a helyi ön
kormányzáshoz való jog célhoz kötött és nem önmagában érvényesülő érték. A felfogás
ellentmond egyébként Magyarország unitárius államfelépítésének is, hiszen
megengedhetetlen, hogy az állam alkotótagja önállóságra törekedjen más állami szervekkel
szemben.
46
Más a helyzet a szövetségi államokban, ahol a szövetségi rendszerből adódó sajátosságok

miatt a törvényhozó hatalom második kamarája valódi ellensúlyt képezhet, mint ahogyan a
szövetségi államok eltérő politikai összetétele miatt is jelentős képezhetnek a helyi hatalmak a
centrummal szemben.
Önálló hatalmi tényezőként fogható fel a fentieken felül a közigazgatási bíróság, amely a
közigazgatás jogszerű működését ellenőrzi. E körben érdemes megjegyezni, hogy 1949 után
Magyarországon elkülönült közigazgatási bíróság nem létezetett, hanem a megyei bíróságok
közigazgatási ügyszakos bírái ítélkeztek ezekben a kérdésekben, míg az új Alaptörvény
elfogadása után felmerült a közigazgatási bíróságok különbíróságként történő létrehozása,
amelyet a bírósági szervezeti törvény végül a munkaügyi bíróságokkal együtt közigazgatási és
munkaügyi bíróságokként integrált a bírósági szervezetbe mint quasi különbíróságot. Ezek
várhatóan 2013-tól kezdik meg a működésüket. Alkotmányjogászok között szintén felmerült
az ombudsmanok önálló hatalomként értelmezése elsősorban ellenőrző szerepük miatt. E
körben azonban érdemes megjegyezni, hogy az ombudsmanok valójában az országgyűlés
ellenőrző szervei, így bár azok valóban nem utasíthatóak és függetlenek a klasszikus felosztás
szerint a törvényhozáshoz tartoznak. Némiképpen eltérő a helyzet a népszavazás esetén,
ugyanis alkotmányjogi munkák ezt is önálló hatalmi ágként jelölik meg, mint a közvetlen
hatalomgyakorlás formáját. Ez utóbbi persze némiképpen eltérő megítélés alá esik az
előbbiekhez képest, hiszen míg az előbbiek esetén valamely állami intézményről beszéltünk,
amelyek részei voltak az államszervezetnek, itt egy olyan jogintézményről van szó, amely a
törvényhozó hatalom egyik alternatívája és a hazai Alkotmánybíróság döntése szerint egy
különleges hatalomgyakorlási forma, amely éppen ebben a kivételességében meg is előzi az
országgyűlést.61
A fentiek alapján úgy vélhetjük, hogy a hatalommegosztás egy új eszméje helyett inkább
további hatalmi csomópontok jönnek létre a modern államban, amelyek megléte azonban
semmiképpen sem módosít a klasszikus hatalommegosztási triászon. Az egész
államszervezetre és a csomópontokra sokkal inkább hatással vannak a politikai erők, így
egyes politológiai nézetek azt is megkockáztatják, hogy maguk a pártok is külön hatalmi ágat
képezhetnek. A közigazgatási irodalom azonban bár ismeri a fenti elméleteket, a
hatalommegosztás klasszikus eszmerendszerét tekinti kiindulópontnak, mivel az új alakulatok
álláspontunk szerint maradéktalanul beilleszthetők a klasszikus koncepcióba.
5. A közigazgatás a hatalommegosztásos rendszerben

Jelen témakör azzal foglalkozik, hogy a közigazgatás egésze hogyan helyezhető el
hatalommegosztás rendszerében. Ennek kapcsán a fentiek alapján a hatalommegosztás
klasszikus modelljéből indulunk ki, ahol a közigazgatás és a törvényhozás, illetve az
igazságszolgáltatás, valamint az államfő kapcsolatát vizsgáljuk. Ez utóbbit ugyanis szintén a
fentiekben már részletezett módon a magyar alkotmányos, illetve közigazgatási irodalom nem
tekinti egyik hatalmi ágba sem sorolhatónak, hanem egy hatalmi ágakon kívül álló sajátos
tényezőnek. A többségi álláspont szerint a felsorolt szervek bár valóban új típusai az
61
52/1997. ABH.
47
államszervezetnek, mégis azok kétségtelenül állami szervek, és mint ilyenek betagozhatók a

hármas rendszerbe. Szintén nem fogadható el a Kormány politikai és közigazgatási
szerepének a szétválasztása, hiszen ebben az esetben ugyanazon szerv kettős szerepéről van
szó.
A közigazgatás egésze a végrehajtó hatalomhoz sorolható. Az államigazgatás esetében ez az
összefüggés nyilvánvaló, hiszen az államigazgatás élén elhelyezkedő Kormány egyben a
végrehajtó hatalom feje. A helyi önkormányzatok, mint a közigazgatási szervezet másik nagy
alrendszere esetében pedig bár azok önállósága és Kormánytól való függetlensége
egyértelmű, azok mégis a végrehajtó hatalomhoz sorolandók, mivel a civil közigazgatás részét
képezik. E körben érdemes megjegyezni azt is, hogy az új Alaptörvény a Kormány és a helyi
önkormányzatok kapcsolatát az eddigieknél szorosabbra vonja, hiszen törvényességi
ellenőrzés helyett ezentúl törvényességi felügyelet gyakorlására van lehetőség.
A közigazgatás egészét illetően egyes közigazgatási szerzők egyenesen akként fogalmaznak,
hogy a hatalommegosztás harmadik szegmense az eddigi végrehajtás helyett a „közigazgatás,
mint integrált szakigazgatási rendszer”62 létrehozása. Ez magába foglalja az elkülönült
igazgatási szervezetek, a hivatásos közszolgálat, valamint az olyan új típusú szerveket is, mint
az autonóm jogállású szervek. A hatalommegosztás által megteremtett fékek és ellensúlyok
rendszere nem csupán a rendszer egésze kapcsán érvényesül, hanem a közigazgatáson belül
is, mivel ezen alakulatok egyik szerepe, hogy a hatalom koncentrációját megakadályozza.
5.1. A közigazgatás és a törvényhozás kapcsolata

A közigazgatás és a törvényhozás viszonyát vizsgálva elsőként azt állapíthatjuk meg, hogy a
két szervezet bár nem áll egymással hierarchikus viszonyban, nem tagadható a közigazgatás
bizonyos függősége a törvényhozástól. Mindez elsősorban a Kormány esetében érhető tetten
igen sok ponton. A közigazgatás egészére jellemző azonban az, hogy a parlament a törvények
által kötelezi a közigazgatás egészét, amelyeket azoknak végre kell hajtaniuk a törvényes
működés keretében. Ezt közvetíti a népszuverenitás elve is, amely választott népképviseleti
szervek létrehozását követeli meg és a törvények primátusának elismerését.
A Kormány és a parlament közötti függő viszony legjellemzőbb területe a kormányfő
tisztsége. A megbízatás a köztársasági elnök jelölésével és a parlament többségi döntése által
keletkezik, amely döntés egyben a Kormányprogram elfogadását is jelenti anélkül, hogy arról
külön szavazást tartanának. A köztársasági elnököt a javaslattétel során sem az 1949-es
alkotmány, sem az új 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény esetében nem köti jogi előírás,
így lényegében szabad belátására van bízva az előterjesztés. Mégis a hagyományok és a józan
megfontolás alapján a többségi párt jelöltjét javasolja, hiszen a szavazáshoz mindenképpen a
képviselők többségének támogatása szükséges. Más jelölt megnevezése egyszerűen azt
eredményezné, hogy a jelöltetet nem választják meg, illetve megválasztják ugyan, de
konstruktív bizalmatlansági indítvány által hamarosan „leváltják”. Már ebből is kitűnik, hogy
a parlamentnek nemcsak a tisztség keletkezésére, hanem a megszűnésére is komoly befolyása
62
FAZEKAS - FICZERE, Magyar közigazgatási jog. Általános rész, 37.
48
van. Így a miniszterelnököt bizalmatlanság esetén a képviselők egyötödének

kezdeményezésére és az új jelölt megválasztása mellett a képviselők szintén többségének
döntésével elmozdíthatják tisztségéből. Ennek az intézménynek az alapvető szabályai szintén
változatlanok maradtak a korábbi alkotmányhoz hasonlóan a 2011-ben elfogadott
Alaptörvényben is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány - sikeressége esetén - az egész
Kormány megbízatásának megszűnésével jár és lényegében a közigazgatás felelősségének
kérdéskörét érinti.
A kormányfő azonban egész tevékenysége során függ az országgyűléstől, hiszen rendszeres
beszámolásra köteles. Ez utóbbi már a parlamenti ellenőrzés eszköztárához tartozik, amely
ellenőrzés szintén a kapcsolatrendszer egyik megnyilvánulási formája. Az ellenőrzés
megvalósulhat a plenáris ellenőrzés keretében, valamint a bizottságok előtt. Eszközei közé
tartozik a beszámoltatás, amelyre a miniszterelnök mellett a miniszterek is rendszeresen
kötelesek, valamint az interpelláció és a kérdés, amelyet a Kormány tagjaihoz és a
Kormányhoz intézhetnek a képviselők.
A fentiek mellett a közigazgatás egésze ellátja a klasszikus végrehajtó jellegű
tevékenységeket is az országgyűlés számára, így részt vesz a döntések előkészítésében és
végrehajtásában. A döntések előkészítése kapcsán szintén elsősorban a Kormány emelhető ki,
amely a jogszabályi előkészítésében mondhatni oroszlánrészt vállal, hiszen a
törvénykezdeményezések tekintetében monopolhelyzetben van. A törvények végrehajtásában
már a közigazgatás egész szervezetrendszere részt vesz, hiszen ezáltal megy végbe
megvalósítás. Ebben azonban már a közigazgatás mellett részt vesznek a közigazgatás
szervezetrendszerén kívül az országgyűlés egyes szervei is, mint az Állami Számvevőszék,
amely a parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve, valamint az ombudsman és
helyettesei, akik a közigazgatási döntések jogszerűségét ellenőrzik és mozdítják elő az
állampolgári jogok érvényesítését.
Bár megnevezésében szerepel a bíróság kifejezés, a legtöbb alkotmányjogi irodalom az
Alkotmánybíróságot ennek ellenére nem tartja az igazságszolgáltatás szervezetrendszerébe
tartozónak. A szervezet legfontosabb feladata valóban elsősorban a törvényhozáshoz, illetve a
jogalkotás kapcsán a közigazgatáshoz is kapcsolható, amellyel szemben ellensúlyt képez,
azonban az általa ellátott kontrollfunkció miatt bizonyos értelemben jogvédő szereppel is bír,
amely az alkotmányjogi panasz intézményének átalakításával nagy mértékben erősödött.
5.2. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kapcsolata

A közigazgatás és a bíróságok kapcsolatát tekintve két fontos tényező emelhető ki. Az egyik,
hogy a bíróságok az alkotmány szerint ellenőrzik a közigazgatási döntések törvényességét,63
míg a másik, hogy a bírósági döntések teljes terjedelmükben kötelezőek a közigazgatási
szervekre nézve. Az igazságszolgáltatás, mint szervezetrendszer legfontosabb funkciója
kétség kívül a jogvédelem, tehát az állampolgári jogok védelme, amelyet a közigazgatási
63
Lásd 1949. évi XX. törvény 50. § (2) bekezdés és Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pont.
49
szervekkel szemben kizárólag akkor tudnak megfelelően érvényesíteni, ha a közigazgatási

döntésekkel szemben a döntéseik elsődlegességet élveznek.
Érdemes ugyanakkor kiemelni, hogy a két szervezetrendszer között bizonyos fokú áthajlás is
megfigyelhető, ugyanis a bíróságok is végeznek esetenként közigazgatási jellegű
tevékenységet, a közigazgatási szervek pedig bíróságit. Az előbbi példa lehet a cégbíróságok
tevékenysége, amely esetében nem érvényesülnek a klasszikus igazságszolgáltatási alapelvek
sem, így a szóbeliség, közvetlenség vagy kontradiktórius eljárás elve, sőt egyes esetekben a
bíróság akár hivatalból is kezdeményezhet eljárást (például törvényességi felügyeleti eljárás a
gazdálkodó szervezetek működése felett). A közigazgatási szervek esetében a korábbi
kihágási vagy a jelenkori szabálysértési ügyintézés emelhető ki, amely jellemvonásaiban
erőteljesen emlékeztet a bíróságok tevékenységére, hiszen a közigazgatási szerveknek
múltban megtörtént jogsértést kell megítélniük, amelynek során büntetőjogi intézményeket és
fogalmakat is alkalmaznak (mint például szándékosság, gondatlanság vagy kísérlet). A másik
ilyen terület a polgári joghoz kötődik: ilyen a birtokvédelem vagy a gyámhatóságok eljárása,
ahol ellenérdekű felek vitája is megjelenik.
A quasi bíráskodás töretlen megléte is bizonyítja, hogy a hatalommegosztás nem kőbe vésett
szabály olyan értelemben, hogy az egyes hatalmi ágak között semmiféle átfedés nem lehet.
Általában ezeket az áthajlásokat a jogtudomány is célszerűnek és fenntartandónak tartotta,
amelyek az eltelt időszakban mind hazánkban, mind külföldön töretlenül léteznek. Ennek
különféle területeiről részletesebben a közigazgatás felelősségét tárgyaló részben van szó.
5.3. A közigazgatás és az államfő kapcsolata

Az államfő és a közigazgatás viszonyrendszere esetében a legfontosabb tényező az adott
ország kormányformája. Más feladata van ugyanis prezidenciális rendszerben az államfőnek,
mint pl. az USA, ahol az államfő egyben a végrehajtó hatalom feje, mint egy félprezidenciális
rendszerben, mint Franciaország, ahol a miniszterelnök és az államfő kényszerűen együtt kell,
hogy működjön a végrehajtás terén vagy egy parlamentáris rendszerben, ahol az államfő bár
bír bizonyos jogosítványokkal, mégis jellemzően kívül esik a végrehajtó hatalmon. Ez utóbbi
jellemző Magyarországra, ahol a köztársasági elnök egy meglehetősen gyenge, reprezentáló
szereppel bír.
A konkrét kapcsolat hazánkban elsősorban a döntés-előkészítési fázisban jelentkezik, hiszen a
miniszteri ellenjegyzés intézménye miatt a legtöbb kérdésben a köztársasági elnök döntése
akkor hatályosul, ha valamelyik miniszter vagy a miniszterelnök azt ellenjegyzi - vagy a
gyakorlatban inkább előterjeszti. Ez a helyzet valósul meg a kinevezések, kitüntetések vagy a
felmentések során, de említhetők még az állampolgársági, területszervezési vagy a
kegyelmezési ügyek. E körben említhető ismét, hogy a köztársasági elnök szerepe nem
teljesen formalitás, hiszen mivel őrködik az államszervezet egysége felett, indokolt esetben
meg is tagadhatja ezen döntések megtételét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán arra
50
mutatott rá, hogy „az őrködés nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része
az államügyek szokásos menetének”.64
Érdemes azonban megemlíteni azt is, hogy bizonyos esetekben a köztársasági elnök
ellenjegyzéshez nem kötött önálló döntési joggal bír, jóllehet ezek általában olyan aktusok,
amelyek más szervek döntését kezdeményezik. Ezen döntéseket tematizálja az
Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) határozata, amely a döntéseket négy nagy csoportba
sorolja. Ebből csupán az egyik csoport az, ahol a döntés érvényességi kelléke más szerv
egyetértő döntése, amely lehet akár ellenjegyzés, akár más megoldás, mint például a
hadiállapot vagy rendkívüli állapot kihirdetése, amelyet az Országgyűlés akadályoztatása
esetén, a köztársasági elnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybíróság elnöke együtt állapít
meg.65 A másik típus esetében az államfő csak kezdeményezi a döntést, de a végső döntést
már nem ő hozza meg, hanem valamely más szerv. Ez a döntés a kezdeményezéstől el is
térhet tatalmában és végső soron a köztársasági elnökre is kötelező. Ilyen például a törvény
visszaküldése megfontolásra az országgyűlésnek vagy népszavazás kezdeményezése. A
harmadik típus az önálló politikai döntés, amely már ismét kapcsolódik a közigazgatás
tevékenységéhez. Ezen döntések kiindulópontja az Alaptörvény azon passzusa, amely szerint
a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ebbe a
csoportba sorolható például a közigazgatás által előterjesztett kinevezések vagy kitüntetések
megtagadása, ha az az államszervezet működésének zavarát vetné fel. Végül az utolsó típust
azok az aktusok jelentik, amelyek bár önálló és végső döntések, azokra az Alaptörvény
(korábban alkotmány) csupán végső határidőt szab. Ilyen a választások időpontjának a
kitűzése vagy a törvény kihirdetése. Ezek a második típushoz hasonlóan szintén inkább a
törvényhozáshoz köthetők, míg az első és a harmadik inkább a közigazgatáshoz.66
5.4. A Kormány és a kormányzati tevékenység

Külön is érdemes foglalkozni azzal a kérdéssel, amely a Kormány szerepét vizsgálja a
hatalommegosztás rendszerében, amely különösen a parlamentáris rendszerekben merül fel.
Egyrészt nyilvánvaló, hogy a Kormány, mint a végrehajtás élén álló szerv része a
közigazgatásnak és a hatalommegosztás eszmerendszerében is a fő feladata az executio, azaz
a végrehajtás. Másrészt ellentmondást szül, hogy a Kormány a klasszikus közigazgatási
tevékenysége mellett kormányzati tevékenységet is ellát, amely azonban már túlmutat a
közigazgatáson. Ez az ellentmondás különösen a parlamentáris berendezkedési formájú
államokban jelentkezik élesen. Míg egy prezidenciális köztársaságban a törvényalkotó szerv
és a Kormány között sokkal kevesebb érintkezési pont van, addig a parlamentáris
köztársaságokban a népképviseleti szerv tevékenysége (hazánkban országgyűlés) nem
kizárólagosan a törvényalkotásra terjed ki. A Kormány és a törvényhozás között a fentiekben
már említett kapcsolódási pontokon kívül egyébként is több átfedést találhatunk, így a például
64
8/1992. (I. 30.) AB határozat.
65
48. cikk (5) bekezdés.
66
48/1991. (IX. 26.) ABH.
51
említhető a Kormány jogalkotó tevékenysége, amely csak részben merül ki a végrehajtási

rendeletekben, hiszen több rendelet eredeti jogalkotó hatáskörben születik.
A közigazgatás Kormányon kívüli szerveire azonban az jellemző, hogy kizárólag
közigazgatási feladatai vannak, amelynek ellátása érdekében elkülönül feladatokkal,
hatáskörökkel és jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben relatív autonómiát biztosít
számára. Ez egyben a közigazgatás szervezetrendszerének egyik sajátossága.
Összegzésként megállapítható, hogy a hatalommegosztásnak klasszikus (vagy hagyományos)
és modern elméleteit különböztethetjük meg. Az előbbi a hatalommegosztás klasszikus
triászából indul ki (törvényhozás - végrehajtás - igazságszolgáltatás), míg az utóbbi új
dimenziókkal és állami szervekkel bővíti a rendszert. A közigazgatás-tudomány a klasszikus
elméletet fogadja el, hiszen az újonnan létrejövő szervek mindegyikét el lehet helyezni a
hatalommegosztás hármas rendszerén belül.
A hatalommegosztás eszmerendszerében a közigazgatást a végrehajtó hatalmi ág részeként
helyezhető el, amely annak funkcióit, feladatait látja el. Kiemelendő azonban, hogy a
közigazgatás fejlődése során két alrendszerre differenciálódott: államigazgatásra és helyi
önkormányzati igazgatásra. A helyi önkormányzatok egyben a hatalommegosztás területi
dimenzióját jelentik, ezért egyes nézetek szerint autonómiájuk miatt önálló hatalmi ágat
képeznek. A közigazgatás, mint szervezeti rendszer része az állami szerveknek, ugyanakkor
a közigazgatás minden más állami szervtől elkülönült önálló feladat és hatáskörrel,
szervezettel és személyzettel bír. A szervek között azonban kölcsönhatás is van, hiszen a
közigazgatás működése kihat a többi állami szervre is, mely hatás jellemzője az aktivitás.
52
BARTA ATTILA
A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI
Az első három témakörből kiderült, hogy a közigazgatás egy olyan összetett jelenség,
amelynek körülírása, teljes megértése a vizsgálati eszközök széles körét, valamint a kutatási
módszerek sokszínűségét igényli. Amennyiben el kívánunk jutni a közigazgatás lényegéhez
(végső soron pedig definíciójához), fel kell tárnunk alapvető jellemzőit, sajátosságait. Ennek
legegyszerűbb útja az, ha összevetjük más jelenségekkel és rögzítjük a hasonlóságokat,
valamint az eltéréseket. Erre való tekintettel jelen témakörben előbb az igazgatástudomány
(vagy másképp nevezve szervezéstudomány) segítségével egy tágabb fogalom, az igazgatás
általános összefüggéseit írjuk le, és csak ezt követően mutatjuk be a közigazgatás, mint
sajátos tevékenység, egyedi karakterét. Miután pedig a közigazgatás felfogható egyfelől
sajátos szervezetrendszerként, másrészről sajátos tevékenységfajtaként, jellemzőinek
felkatalogizálását két részre osztva végezzük el az igazgatástudomány, valamint a
jogtudomány megállapításaira támaszkodva.
1. Igazgatás és közigazgatás kapcsolata

1.1. Az igazgatás jellemzői
Az igazgatástudomány irányából vizsgálva a közigazgatás sem más, mint igazgatás
(adminisztráció), tulajdonképpen annak egyik variánsa. A tudományos irányzat abból indul
ki, hogy az igazgatás célorientált, együttműködésen alapuló emberi cselekvés, ami a
legtöbbször járulékos tevékenységként jelenik meg, és a kitűzött cél, valamint az annak
elérésére irányuló főtevékenység közötti összhangot hivatott biztosítani.67 De vajon mit takar
mindez pontosan? Ha közelebbről szemügyre vesszük az igazgatás fenti definícióját, akkor
látható, hogy négy elemből áll össze. Az igazgatásnak mindig van célja, alanya, tárgya és
tartalma, amiket részletesen meg kell, hogy vizsgáljunk.
Fontos, hogy az igazgatás sohasem öncélú tevékenység, finalitással bír. Mivel ebben a körben
nem csak a közösség igazgatásáról, hanem valamennyi igazgatási formációról beszélünk, így
mindegy, hogy a cél magánjellegű (pl. egy egyesület vagy gazdasági társaság célja), avagy
közérdekű (pl. közfeladat ellátása, közszolgáltatás megszervezése), hogy az eredményességre,
hatékonyságra, gazdaságosságra, vagy valamilyen szükséglet kielégítésére irányul, a lényeg
az, hogy emberek kollektív célja legyen.
Az előbbiekből következik, hogy a megvalósítás is több ember szisztematikus
együttműködését, munkájuk tudatos összehangolását, koordinálását igényli. Az igazgatásnak
szükségszerűen lesz alanya (aki igazgat) és tárgya (akit igazgatnak). Valójában mindkettő
67
Vö. WALDO, Dwight, Mi a közigazgatás? The Study of Public Administration, 1955, In: LŐRINCZ Lajos
(szerk.), Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, 2007. 135, FAZEKAS Marianna – FICZERE
Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 2004, 20, valamint KILÉNYI Géza (szerk.), A
Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 14.
53
személyek bizonyos csoportját jelenti, ami nem meglepő, hiszen a közigazgatást emberek
végzik és az emberek közösségeire irányul. Legtágabb értelemben az igazgatás alanya a
társadalom valamely szervezete (a fentiek alapján ez lényegében bármely közös céllal bíró
emberi csoportosulás lehet), pl. politikai pártok, állami, vagy társadalmi szervezetek.
Az igazgatás tárgyaként magát az emberi közösséget jelölhetjük meg, tehát az állammá
szervezett emberi társadalom, annak szervezeteivel és szervezetrendszereivel.68 Az eddigieket
összevetve talán zavaró lehet, hogy mind az igazgatás alanya, mind pedig annak tárgya
valamilyen emberi közösség, csoport. Látni kell, hogy az alany és a tárgy elkülönülése
hosszabb történelmi fejlődés eredménye. Az igazgatás alanya és tárgya a modern
társadalomban és annak szervezeteiben különül el élesen, mivel a kezdeti egybeesést
követően a társadalmi fejlődés nyomán ekkorra alakulnak ki azok a kizárólag igazgatással
foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek egyes igazgatási részfunkciókra, pl.
információgyűjtésre és feldolgozásra, tervezésre, vagy ellenőrzésre specializálódnak.
Mindez persze nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az igazgatás alanya és tárgya bizonyos
esetekben ma is egybeessen. Ezt hívjuk önigazgatásnak. Napjainkban erre szolgálhatnak
példaként a helyi önkormányzatok, melyekről akkor beszélünk, ha az önigazgató szervek
közhatalmat gyakorolnak, vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. Tágan értelmezve
szinte valamennyi szervezet végez önigazgatást, mivel a saját belső működésével összefüggő
adminisztratív teendők intézése (pl. gazdasági társaságban vezető tisztviselő választása) is ide
tartozik.
Az igazgatásnak tehát mindig van célja, alanya és tárgya, ugyanakkor egyelőre nem tudjuk,
hogy ez a járulékosnak nevezett tevékenység pontosan milyen lépésekből, részelemekből épül
fel, azaz milyen tartalommal bír. A kérdéssel foglalkozó szakírók véleménye két részre
osztható. Vannak, akik taxatíve megpróbálják felsorolni az (általuk univerzálisnak vélt)
igazgatási elemeket, míg mások absztrakcióval élnek.69 Anélkül, hogy eldöntenénk melyik a
helyes módszer, ehelyütt kizárólag Henri Fayol klasszikus megközelítésére, valamint Luther
Gulick és Lyndall Urwick ún. POSDCORB modelljére utalunk. Fayol szerint valamennyi
igazgatás öt alapvető elemből épül fel.70 Ezek a tervezés, a szervezés, a parancsolás, a
koordináció, végezetül az ellenőrzés. Gulick és Urwick lényegében ezt a felsorolást pontosítja
és tesz hozzá további két univerzálisnak tekintett igazgatási elemet. Modelljük ezek
kezdőbetűiből állt össze. P, mint planning (tervezés), O, mint organizing (azaz szervezés), S,
ami a staffing (tehát személyzeti tevékenység), D, mint directing (irányítás), CO, ami a
coordinating (vagyis koordinálás), R, mint reporting (tehát tájékozódás), végezetül B, ami a
budgeting (vagyis pénzügyek vitele).
Napjainkra a közigazgatás-tudomány több szempontból is meghaladta a fenti elképzeléseket.
Egyfelől egyértelművé vált, hogy az igazgatás nem pusztán több vagy kevesebb tartalmi elem
laza láncolata, hanem egy olyan folyamat, illetve ciklus, amely két jól elkülöníthető részre,
egy ún. előkészítő, valamint egy kivitelező szakaszra osztható. Mivel célorientált
68
Vö. FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, 22, és FAZEKAS – FICZERE, i.m. 22.
69
Ezeknek összegzését lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 24.
70
FAYOL, Henri, Administration industrielle et générale; prévoyance, organisation, commandement,
coordination, controle, Paris, H. Dunod et E. Pinat, 1917.
54
tevékenységről van szó, az első lépés a célmeghatározás. Minden, ami ezután következik, a
cél megvalósításához kötődik. Ehhez szükség van pontos adatokra, amelyek alapján terveket
lehet készíteni, majd a tervek alapján lehetővé válik a felmerülő kérdésekben megalapozott
döntéseket hozni. Csak miután ezek megtörténtek, azután léphetünk át az ún. kivitelező
szakaszba, ahol sor kerül a döntés megvalósítására, a munkálatok összehangolására, valamint
a szükséges ellenőrzések elvégzésére.
Az igazgatás általános tartalmi modellje napjainkra így a következő elemekből áll össze:
célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció,
végezetül ellenőrzés. A láncolat a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású, valamint
ismétlődő, azaz ciklikus. Előbbinél az igazgatási folyamat az utolsó mozzanattal lezárul (pl.
az ellenőrzésnél mindent rendben találtak), míg utóbbi esetben az ellenőrzés eredményeként
egy új igazgatási folyamat veheti kezdetét (pl. szabálytalanságok észlelése miatt, azok
korrekciója érdekében).
A tartalmi elemek felkatalogizálásánál láttuk, hogy mind Fayol, mind pedig Gulick és Urwick
említést tett a szervezésről, ami akár szinonimája is lehetne az igazgatásnak. Az igazgatás
tartalmának vizsgálatánál nem kerülhetjük meg, hogy röviden ki ne térjünk a szervezéssel
való viszonyának tisztázására. Habár a szakirodalomban minden lehetséges relációra találunk
példát (vannak, akik szerint a szervezés szűkebb, mások szerint tágabb, megint más szakírók
szerint pedig szinonim fogalom az igazgatással),71 magunk részéről úgy véljük, hogy mivel
lényegét tekintve mindkettő a szervezet működésére vonatkozik, tág értelemben a szervezés
azonos az igazgatással. Szűk értelemben ugyanakkor a szervezés az igazgatás egyik
munkamódszerének tekinthető, annak részét képezi.
Amennyiben a fenti elemeket összekapcsoljuk, akkor az igazgatást (legyen az
magánigazgatás, közigazgatás, vagy más hatalmi ágba tartozó szerv által végzett
adminisztráció) úgy definiálhatjuk, mint olyan, az emberi együttműködéshez kapcsolódó
tevékenységet, amely biztosítja a közös cél eléréséhez szükséges személyi, tárgyi feltételek és
a munka összhangját.72
Az igazgatástudomány számára tehát a közigazgatás is igazgatás, így a többi igazgatási
típussal egyetemben alkalmazható rá a fenti definíció, osztozik annak elemein. A
közigazgatásnak azonban, amikor kifelé, tehát környezete irányába fejti ki tevékenységét (pl.
engedélyt bocsát ki, ellenőrzést végez), van három olyan típusjegye, amelyek markánsan
megkülönböztetik a civil, valamint magánigazgatástól.
Az első az elkülönült szervezet. Közigazgatási feladatokat ugyanis főszabályként kifejezetten
erre a célra létrehozott közigazgatási (lényegében államigazgatási, helyi önkormányzati és
rendészeti) szervek látnak el, amelyek egy rendkívül tagolt és differenciált szervezeti
rendszert alkotnak, jelentősen felülmúlva a többi hatalmi ág szerveinek számát. A képet
tovább árnyalja, hogy ezen felül lehetséges más, nem állami (azaz paraetatikus) szerveknek
(pl. közintézeteknek, közvállalatoknak) illetve magánszemélyeknek a közfeladatok ellátásába
71
Elsővel kapcsolatban lásd KILÉNYI, i.m. 18, a másodikkal összefüggésben FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20, míg a
harmadikra FÁBIÁN i.m. 23.
72
Az igazgatás előbbi fogalmát lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 20.
55
történő bevonása is. Miután ennek részletezése a következő témakör témája, ezen a helyen
annyit rögzítünk csupán, hogy a paraetatizmus (mint a közigazgatási feladatok nem
közigazgatási szervek általi ellátása) megjelenése az állam és közigazgatás fejlődésének egy
szükségszerű mozzanata, ami azonban csak a klasszikus közigazgatási megoldásokkal együtt,
és nem azok helyett, azokat felváltva képes a közfeladatok eredményes ellátására.
A második eltérés az előbbiből fakad. A közigazgatási szervek nem járulékos jelleggel,
hanem alapfeladatként, főtevékenységként végzik az igazgatást, hiszen emiatt hozták őket
létre. Ne tévesszen meg bennünket, hogy ennek során a közigazgatás funkciójának (a
végrehajtásnak, tehát döntések előkészítésének és azok végrehajtásának) megvalósítása
érdekében differenciált viszonyrendszert alakít ki a társadalom egyes szereplőivel.
Valamennyi esetben igazgat, azonban a cél eléréséhez eltérő eszközöket vesz igénybe. Van,
amikor közvetlenül (hatósági eszközökkel) avatkozik be az életviszonyokba és van, amikor
csak áttételesen (pl. támogatásokkal).
A harmadik elhatároló ismérv, hogy a közigazgatás tevékenységének egy részében (de
korántsem minden elemében) közhatalmat gyakorol, azaz jogot alkot, kötelező érvényű
egyedi hatósági döntéseket hoz, valamint a jogszabályok megtartása érdekében kényszert
alkalmaz.73 Bár lentebb részletesen kifejtjük, mégis hangsúlyozni kívánjuk, hogy a
közhatalom amiatt válik közösségivé, mert mindenkire kiterjed, az alól senki nem vonhatja ki
magát. Pontosan emiatt van szükség arra, hogy a közigazgatás jogilag körülírt, előre
lefektetett szabályok szerint működjön.74 Ez az utolsó sajátosság jogtudományi kategória, ami
indokolttá teszi számunkra, hogy a közigazgatást a későbbiekben ebből az irányból is
vizsgáljuk.
1.2. A közigazgatási tevékenység sajátosságai

Az igazgatástudomány közigazgatásra vonatkozó, fentebb részletezett megállapításai
helytállóak, ugyanakkor szükségképpen egyoldalúak. Az igazgatástudomány ugyanis a
közigazgatást kizárólag, mint szervezetrendszert vizsgálja és nincs tekintettel a jogi elemekre.
Nincs tekintettel arra, hogy a közigazgatás az állam integrált szakigazgatási rendszere és
tartalmi szempontból más igazgatási rendszerekhez képest megkülönböztető ismérvek
jellemzik.75 Az alábbiakban a közigazgatást a szervezetrendszer által kifejtett
tevékenységként közelítjük meg állam- és jogtudományi megállapításokat figyelembe véve.76
Amennyiben a közigazgatás, mint tevékenység sajátosságait kívánjuk felderíteni,
mindenképpen figyelemmel kell lennünk hatalmi ági hovatartozására. Az előző témakörben
már érintettük a kérdést, konklúziónk akkor az volt, hogy a közigazgatás egy elkülönült
hatalmi ágat, a végrehajtó ágat reprezentálja. Állam- és jogtudományi optikán keresztül
vizsgálva a kérdést ehhez igazodik funkciója, ami nem más, mint a végrehajtás. Ezt azonban
tágan kell értelmeznünk. A közigazgatás ugyanis a már meghozott döntések kivitelezése (pl.
73
Vö. KILÉNYI, i.m. 16.
74
Vö. LŐRINCZ Lajos – TAKÁCS Albert, A közigazgatás-tudomány alapjai, Rejtjel, Budapest, 2001, 160.
75
FAZEKAS – FICZERE, i.m. 34.
76
Az ezzel egyező gondolatmenetet lásd: KALAS, i.m. 24.
56
jogszabályban foglalt kötelezettségek érvényre juttatása) mellett részt vesz azok

előkészítésében (információgyűjtéssel, koncepciók készítésével, vagy a többi kivitelezést
szolgáló igazgatási elemmel) is.
Napjainkra a közigazgatás funkciói bőven meghaladják a klasszikus montesquieu-i kereteket.
Bizonyos értelemben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás körülöleli, aktivizálja a többi
hatalmi ágat, nélkülözhetetlen azok rendeltetésszerű működéséhez. Ha néhány példával
szemléltetni kívánjuk megállapításunkat, célszerű a következőket megjegyeznünk. Hiába
születik meg egy bírói döntés, hogyha a kötelezett azt önként nem teljesíti. Ilyenkor végső
soron a közigazgatás lesz az, amelyik – ha az más módon nem biztosítható – pl. rendészeti
szervei útján gondoskodik a döntés kényszer útján történő érvényesítéséről. A törvényhozás
tekintetében pedig nem szabad elfelejtenünk, hogy a törvényjavaslatok több mint felét
előterjesztő aktor idehaza ezidáig mindig a Kormány volt.
Ez a fajta produktivitás azzal magyarázható, hogy a Kormány számára a teljes közigazgatási
apparátus rendelkezésre áll jogalkotással összefüggő feladatainak maradéktalan
kiszolgálására. A közigazgatás tehát ún. végrehajtó tevékenység, amely közreműködik a többi
állami szerv működésében is, mivel az Országgyűlésnek, a Köztársasági Elnöknek, valamint
az Alkotmánybíróságnak is szüksége van egy olyan hivatali szervre, amely működését
kiszolgálja, döntéseit előkészíti, valamint azokat végrehajtja. Ezekben a hivatalokban viszont
a közigazgatás személyi állománya dolgozik.
Második fontos sajátosság, hogy a közigazgatás specializált szakigazgatási tevékenység. Ez
következik az állami feladatok tárgykörének kiterjedtségéből, amit a közigazgatás
főtevékenységként lát el, professzionális személyzettel, előre rögzített szakmai sztenderdek
alapján. Elég, ha csak az öt tradicionális igazgatási területet emeljük ki, úgymint belügy,
külügy, hadügy, pénzügy, valamint igazságügy és máris látható, hogy ezek mindegyike más
módon nem helyettesíthető, speciális szakismeretet igénylő terrénuma az állami működésnek.
A közigazgatás az állam kiemelt igazgatási rendszere, „legnagyobb üzeme”, amely a
közérdeket fejezi ki és szolgálja, valamint elkülönült szervezeti rendszerrel bír, amely kiterjed
az egész társadalomra. A közigazgatás és a magánigazgatás tehát leginkább abban tér el
egymástól, hogy a közigazgatás nem a magánszemélyek egymás közti viszonyát szabályozza,
hanem szakigazgatási jellege folytán az állampolgároknak a közigazgatáshoz való viszonyát,
valamint a közigazgatási szervek felépítését és működését. Tagoltságát, valamint
kiépültségének átfogó jellegét jól példázza, hogy a közigazgatási feladatok differenciáltsága
és a közigazgatási szervezet struktúrája messze meghaladja a többi állami szervezetrendszer
(pl. bíróságok, ügyészségek), de a magánszféra tagozódását is.
A közigazgatás szervezete feladatait tekintve horizontálisan (igazgatási ágazatok szerint),
működési területét tekintve pedig vertikálisan (közigazgatási szintek szerint) tagolt. A modern
államok polgári közigazgatása szervezetét tekintve civil és rendészeti igazgatásra osztható,
ahol előbbi két nagy alrendszerből, az államigazgatásból és a helyi önkormányzati
alrendszerből épül fel (lásd V. témakör). Amennyiben csak ezt a két alrendszert vesszük
számba, akkor Magyarországon mintegy 3800 elkülönült szervezeti egységről beszélünk, ami
önmagában több mint tízszer annyi szervet jelent, mint amennyi pl. az igazságszolgáltató
hatalmi ágban található.
57
A közigazgatás szakigazgatási karakterét erősíti annak ágazatok szerinti differenciáltsága, az

egymástól igen eltérő anyagi és eljárási szabálytömeg léte, valamint az a tény, hogy a magyar
közigazgatásban dolgozó mintegy 120 000 köztisztviselő (napjainkban részben
kormánytisztviselő) sajátos, a munkakörének megfelelő specializált szakismerettel végzi
munkáját. A közigazgatási szervezet mindezek mellett birtokolja a legmagasabb fokú
egységességet, ami nem csupán szervezeti, de a cselekvés alapjául szolgáló prioritásokat
illetően is igaz. Ez a jellemző a közigazgatást teljesítőképességében egyértelműen a
társadalom többi szervezete fölé emeli.77
Végezetül ugyancsak a közigazgatás szakigazgatási jellegéhez kötődik a közigazgatási jog
differenciált és heterogén jellege. A közigazgatási feladatok minőségi változása, az újabb és
újabb igazgatási ágazatok megjelenése a közigazgatási jogot is egyre több speciális területre
hasította szét. Ezen felül a közigazgatási működés volumene professzionális eljárást igényel,
ami miatt a joganyag nélkülözhetetlen a jelenségek világos és pontos leírása miatt.78
A társadalmi-gazdasági folyamatok államra gyakorolt hatásai, valamint az általuk generált
feladatok nagy száma és minőségbeli változása nem hagyja érintetlenül a közigazgatás
rendszerét.79 A közigazgatást mind feladata, mind működése szempontjából nagyfokú
komplexitás jellemzi, ami szükségképpen pluralitással társul. Mindez érthető, ha figyelembe
vesszük, hogy az egyes szakigazgatási területek egymástól igen eltérő kihívásoknak kell,
hogy megfeleljenek, amelyek kezelése változatos eszközöket, egymástól igen eltérő
megoldásokat igényel.
Így például a rendészeti igazgatásban bevett szervezeti-működési megoldások, a hierarchia, a
hatósági eszközök széles köre nem alkalmazhatóak automatikusan a szociális igazgatásban,
mint ahogy egy rendőri szerv is egészen más működési elveket kíván és eszközöket alkalmaz
egy hálózatos rendszerben működő közintézettel (pl. múzeummal, levéltárral) összevetve. A
pluralitás visszaköszön a közigazgatás intézményrendszerének felépítésében is, aminek
ismertetését az V. témakörben végezzük el. Ehelyütt csak arra utalunk, hogy a közigazgatási
szervek működési formájukat tekintve sem egységesek. Egy részük testületi (pl. Kormány,
képviselő-testületek), másik részük hivatali formában (pl. Miniszterelnökség, polgármesteri
hivatalok) működik. Most eltekintünk ugyan a két forma jellemzőinek ismertetésétől, de
rámutatunk arra az alapvető összefüggésre, miszerint valamennyi testületi formában működő
szervnek szüksége van egy hivatali formában működő szervre, amely adminisztratív
szükségleteit kiszolgálja.
Figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy a közigazgatás kisebb, vagy nagyobb mértékben a
társadalommal együtt mindig változik. Mivel a megoldandó feladatok köre korszakonként és
földrajzilag is eltér, az idő előrehaladtával pedig folyton változik, a közigazgatást bizonyos
fokú dinamizmus jellemzi, ami megnyilvánul mind szervezetében, mind működésében.
Az előbbiekhez kapcsolódik, hogy miután a közigazgatás az állam kiemelt szakigazgatási
rendszere, ami többszörösen átszövi a társadalom szövetét, számos funkciót (azonos célt
77
Vö. LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 146.
78
LŐRINCZ Lajos (szerk.), Közigazgatási jog, HVG-Orac, Budapest, 2007, 17.
79
Lásd még: WALDO, i.m. 141.
58
megvalósító feladatcsoportok összességét) lát el.80 Ezidáig több funkció-meghatározási

kísérlet is történt, amelyeket a korábbi témakörök már érintettek. Mi itt röviden csak a
közigazgatás ún. társadalmi funkcióira utalunk, amik az állami feladatokból vezethetők le.
Ebben a kontextusban a közigazgatás az állam társadalomszervező funkcióját valósítja meg,
egyfelől integratív, másfelől allokatív módon. Előbbi a társadalmi egyensúly megőrzésére
irányul, utóbbi az egyes társadalmi alrendszerek korrigálásának lehetőségét biztosítja a
közigazgatás számára az erőforrások át/újracsoportosításával.81
Ahogy azt fentebb már kifejtettük, a közigazgatás a többi igazgatási típushoz hasonlóan
célhoz kötötten végzi tevékenységét. Tekintettel azonban arra, hogy a közigazgatás a
legnagyobb, kifejezetten erre szakosodott igazgatási konglomerátum egy országban, ráadásul
működése során közhatalmat is gyakorolhat, ez privilegizált helyzetbe hozza a többi
igazgatási variánshoz képest. Azonban ezek a jellemzők sem eredményezhetik azt, hogy a
közigazgatás öncélúan működjön.
A közigazgatási tevékenység egyik differentia specifikáját adja a politikai hatalomnak való
alárendeltség, a legitim politikai ráhatás lehetősége. A közigazgatás a választópolgárok
többségének akarata nyomán létrejövő politikai hatalom (ez lehet az Országgyűlés vagy
képviselő-testület), vagy a népszuverenitást közvetlenül reprezentáló eljárás (pl. egy
népszavazás) céljait valósítja meg jogilag szabályozott formában. A közigazgatás számos
ponton kapcsolódik a politikai szférához, elég, ha csak a Kormányprogramra, a Kormány
tagjaira, a minisztériumok, valamint a területi kormányhivatalok vezetőire, a közigazgatás
finanszírozására, vagy a helyi önkormányzatok működésére gondolunk.82
A politikai alárendeltségnek nem mond ellent - igazából kiegészíti azt - azon elvárás, ami a
közigazgatás depolitizáltságát hangsúlyozza. Ez a politikai expanzió meghatározott keretek
között tartására irányuló törekvés, ami a személyi állomány vizsgálatával érhető tetten,
elsősorban a minisztériumi (valamint 2011 óta a fővárosi/megyei kormányhivatali) személyi
állomány áttekintésével. A legelterjedtebb megoldás szerint ugyanis a minisztériumok
állománya két jól elkülöníthető részből áll össze. A pozíciójukat politikai lojalitás alapján
elnyerő politikai változó elemekből, valamint a kizárólag szakmai szempontok szerint
felépülő szakmai állandó személyzetből.
A politikai változó, valamint a szakmai állandó elemnek az egymáshoz való viszonyát
szemlélteti a lenti ábra a minisztériumi struktúrán keresztül.
80
Vö. KALAS, i.m. 36-39.
81
Némiképp árnyaltabban írják körül a kérdést a hatalommegosztásos elméletek, ahol a közigazgatás a
végrehajtó hatalmi ág funkcióit valósítja meg. Ezen belül megkülönböztetünk jogalkotó, jogalkalmazó, valamint
szervezési-szolgáltatási funkciókat. A szociológiai megközelítés szerint pedig vannak állandó funkciók, valamint
olyanok, amelyek az állami szerepkörök módosulásával változnak.
82
Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 64.
59
Forrás: A szerzők által aktualizált ábra
A közigazgatást ugyanakkor relatív autonómia illeti meg, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás
jól meghatározott körben önállóan, külső befolyástól mentesen fejti ki tevékenységét,
felelősen gyakorolja jogosítványait. A közigazgatás önálló cselekvését a jog biztosítja. Ez
garantálja a jog uralmát a közigazgatásban, egyúttal gátját képezi minden olyan hatalmi
beavatkozásnak, amely a közigazgatás működését bármilyen módon veszélyeztetné.
Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy bár a közigazgatás céljai mindig valamilyen politikai,
kulturális, avagy gazdasági cél megvalósítására irányulnak, ez nem eredményezheti azt, hogy
bármelyiket cselekvésének kizárólagos szempontjává tegye.
Végezetül a közigazgatás megközelíthető úgy is, mint közhatalommal végzett tevékenység.
Ez kifejezetten jogi terminus, ami két részre bontható. A közhatalom magában foglalja
egyrészről a kötelező erejű normák (jogszabályok) megalkotásának a lehetőségét, másfelől
annak a lehetőségét, hogy közigazgatási szervek konkrét, egyedi esetekben hatósági
jogalkalmazó tevékenységet fejtsenek ki. Előbbire példa a rendeletalkotás, utóbbira a
közigazgatási hatósági eljárások alapján a hatósági ügyekben született határozatok
meghozatala. A közigazgatás, amikor beavatkozik valamilyen társadalmi-gazdasági
folyamatba, azt amiatt teheti meg, mert erre irányuló jogosítványai közhatalmi jellegűek.
Természetesen számos olyan tevékenységfajta van, ami mellőzi a közhatalmi elemet. A
közigazgatás is köt szerződéseket, alapít intézményeket, nyújt támogatásokat, végez
beruházásokat. Nem szabad azonban, hogy elmosódjanak a közigazgatás és a többi társadalmi
60
alrendszer közötti határok. A közigazgatás nem válik, és nem is válhat kizárólag gazdálkodó,
vagy kulturális szervezetté. Emiatt téves minden olyan elképzelés és törekvés, amely a
közigazgatást (akár erőltetetten is, de) a gazdálkodó, vállalkozó közigazgatás irányába kívánja
átalakítani. 83
A kétezres évek világgazdasági (pénzügyi-gazdasági válság), valamint kedvezőtlen
szociológiai folyamatai (fokozódó illegális migráció kezelése, belső és külső támadásokkal
szembeni hathatós védelem biztosítása, népességfogyás, társadalmi elöregedés) miatt a
jövőben új formában és tartalommal ugyan, de a közhatalmi eszközök ismételt felértékelődése
várható, amit az államok válságkezelő-képességének helyreállítása indokol. Újfent
hangsúlyozzuk azonban, hogy a közigazgatás nem minden cselekménye hordozza magában a
közhatalmi jelleget. A rendőrök gyakorlatoztatása, az ügyfél információkkal való kioktatása,
vagy a hivatali épületek karbantartási munkálatainak elvégeztetése mind a közhatalmi elemet
mellőző, ún. tényleges cselekmények közzé tartozik.
1.3. Kormányzás és közigazgatás

Ahogy azt már a hatalommegosztási elméletek kapcsán érintettük, különbséget kell tenni a
kormányzás, valamint a közigazgatás fogalma között. A kormányzás értelmezésére eleddig
számos meghatározás született. Van olyan definíció, ami a kormányzást a politikai
hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulásaként értelmezi, illetve van olyan is, amely tárgyi
oldalról közelíti meg és a társadalomirányítás legátfogóbb területét látja benne.
A demokratikus kormányzati rendszerekben a kormányzás nem elszigetelt tevékenység,
hanem különböző társadalmi csoportok aktív közreműködését feltételezi az akaratképzésben.
A döntések nyilvánosak, társadalmi kontroll érvényesül. Ez a tevékenység tehát nem tartozik
hozzá a közigazgatás fogalmához, egy rendkívül összetett elkülönült állami tevékenységnek
tekintjük.84
A két fogalom egymáshoz való viszonyának tisztázása végett feltétlenül utalunk arra, hogy a
kormányzás fogalmát (jelentős mértékben angolszász hatásra) sokszor kizárólagosan a
Kormányhoz szokták kötni. Ez az azonosítás azonban téves. Alanyi oldalról közelítve a
kormányzás, a kormányzati tevékenység kifejtése több állami szerv együttes feladata. A
Kormány mellett ennek alakításában részt vesznek még az állami főhatalom többi szervei,
azaz hazánkban az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, valamint a Köztársasági Elnök. A
kormányzás ezen állami szervek együttműködésének az eredménye.
A fentieken túl vitatott volt, hogy vajon a miniszterek részesei-e a kormányzásnak. Miután a
miniszterek a Kormány tagjai, így a kormányzati tevékenység alakítói, másrészről viszont egy
adott szaktárca vezetéséért felelős személyek, ilyen minőségükben viszont nem lehetnének
részesei a kormányzati tevékenységnek. A válasz tehát az, hogy mivel a kormányzati
tevékenységet a Kormány testületként, vagyis a miniszterek közösségeként gyakorolja, a
83
LŐRINCZ – TAKÁCS, i.m. 161.
84
Lásd még: FÁBIÁN, i.m. 29.
61
miniszterek és az általuk vezetett minisztériumok külön-külön nem alakítói a kormányzati

tevékenységnek.
1.4. Jogállam és közigazgatás, valamint szolgáltató közigazgatás

Ehelyütt a közigazgatásnak a jogállammal való kapcsolatát csak röviden vizsgáljuk, ugyanis
annak bővebb kifejtését megadta a II. témakör. A jogállamiság kritériuma azt jelenti, hogy az
állam, valamennyi szervével egyetemben a jog rendelkezéseinek (mint mindenki által
megismerhető szabályrendszernek) veti alá magát.85 Jogszabályok határozzák meg a
közigazgatás közhatalmi minőségét, jogosítványait, feladatait, szervezetét, ami átláthatóbbá,
kiszámíthatóbbá teszi működését.
Hazánkban a legmagasabb szintű jogszabály 2012. 01. 01. óta Magyarország Alaptörvénye,
amely részletesen foglalkozik a közigazgatás kérdésével. Az Alaptörvény legfontosabb
rendelkezéseit további törvények bontják ki. Ezek egy része ún. 2/3-os, illetve az Alaptörvény
fogalomhasználatával élve sarkalatos törvény, másik része ún. egyszerű törvény. Nem szabad
azonban ebből a körből kirekeszteni azokat a nem közhatalmi jellegű, illetve közigazgatásinak
nem minősülő eszközöket sem, amelyeket a közigazgatás működése során alkalmaz.
Tudnunk kell továbbá, hogy a XXI. századi polgári államok közigazgatása nem csupán
jogállamként aposztrofálható. A közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi
növekedésével a közigazgatás egyre inkább a társadalom infrastrukturális alapjává, a
társadalmi intézmények hiányosságait, fogyatékosságait pótló, kiegészítő rendszerré válik.86
Emiatt tekintjük napjaink közigazgatását egyszersmind szolgáltató közigazgatásnak, ugyanis
számos olyan feladatot vállal magára, amiket - miután azok gyakran nem kifizetődőek - a
társadalom többi szereplője nem tud (ilyen lehet pl. a munkaerő-vándorlás), vagy nem akar
(pl. katasztrófavédelem) ellátni.
Napjaink fejlett polgári demokráciáinak közigazgatása tehát szükségképpen ötvözi mindazon
elemeket, amelyek a közigazgatás fejlődése során, a különböző fázisokat jellemezték.
Bizonyos területeken ma is felfedezhető a rendészeti jelleg (lásd építésrendészet, tűz-,
járvány- idegenrendészet), hiszen enélkül rendezett állami, társadalmi működés nem létezhet.
Ugyanakkor a mai közigazgatások jogállami közigazgatások is egyben, miután ez garantálja
az önkénytől mentes, kiszámítható működést (pl. közigazgatási eljárási szabályok). Végül
szolgáltató karakterrel is bírnak, mivel egyes területeken csak ezáltal biztosítható a társadalmi
folyamatok igazságos alakulása (többek között ilyen a szociális igazgatás területe).
2. Irányzatok a közigazgatás fogalmának meghatározásában

Az előző alpontban leírtak rávilágítottak arra, hogy a közigazgatás egy olyan „sokarcú”
jelenség, amely attól függően, hogy milyen tudomány optikáján keresztül vizsgáljuk, más és
más oldalát mutatja. Értelemszerűen más lesz a hangsúlyos akkor, hogyha állam- és
85
Vö. LŐRINCZ, i.m. 28.
86
62
jogtudományi nézőpontot alkalmazunk, és megint más, hogyha szociológiai, avagy történeti

megközelítéssel élünk. Miután a közigazgatással kezdetben csak a kameralisztika és a
rendészettudomány foglalkozott, az első definíciós kísérletek is innen származnak és bennük
a közhatalmi jelleg, a hatalomgyakorlás momentuma dominált.
Később, amikor a közigazgatás-tudományok köre kibővült, különböző irányzatok, iskolák
alakultak ki, amelyek felszaporították a nem jogi elemeket. A terjedelmi korlátok miatt nincs
arra mód, hogy valamennyi fogalom-meghatározást részletesen papírra vessük, így csak a
legelterjedtebbeket ismertetjük. Az egyik bevett osztályozás alapja a közigazgatás negatív és
pozitív irányból történő meghatározása, ami végső soron már a múlt század végén egy
összefogott, ún. komplex fogalom kialakulásához vezetett.
2.1. Negatív megközelítés

Az irányzatok közül a negatív megközelítést hordozók tekinthetők a legkorábbiaknak. Ez a
közigazgatást kezdetleges módon megközelítő iskola arra kereste a választ, hogy mi az, ami
bizonyosan nem közigazgatás. Amennyiben ugyanis ezeket a területeket, tevékenységeket be
tudjuk határolni, és ki tudjuk zárni, akkor a maradék-elv miatt a fennmaradó rész lesz a
közigazgatás. Az egyik ilyen meghatározás az alkotmányból indult ki, azt nélkülözhetetlen, de
szükségképpen statikus elemnek tekintve. A megközelítés szerint az alkotmány kitöltését,
„élővé tételét” a közigazgatás végzi el, így közigazgatás mindaz, ami nem szerepel az
alkotmányban. Mondanunk sem kell, hogy ez a fajta megközelítés több kérdést és problémát
vet fel, mint amennyit meg tud válaszolni. Nem alkalmazható ugyanis azokban az
államokban, ahol pl. nincs, vagy csak történeti alkotmány létezik.
Egy másik megközelítés a hatalmi ágak elválasztását veszi alapul. Bár ezen belül különbség
tehető aszerint, hogy hány hatalmi ágat differenciálunk (kettőt, hármat, esetleg többet), a
legelterjedtebbnek az a felfogás tekinthető, amelyik közigazgatásnak tekint mindent, ami
nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás. Még ha ezzel a módszerrel sikerül behatárolni
a közigazgatást, itt is számos probléma merül fel. Hogy néz ki például a közigazgatás
szervezete, működése stb.? Ezekre a kérdésekre a negatív irányzatok nem tudtak választ adni,
emiatt kerülnek képbe a pozitív irányzatok.
2.2. Pozitív megközelítés

A negatív iskola viszonylag kevés kapaszkodót adott arra vonatkozóan, hogy a közigazgatás
milyen konkrét jellemzőkkel bír. A pozitív fogalmi meghatározások ezzel szemben már arra
keresték a választ, hogy melyek a közigazgatás jellemzői. Alapvetően a polgári államok
kialakulása inspirálta az ún. materiális irányzatot, amely a politika és a közigazgatás
viszonyának tisztázására törekedett. Fentebb már megállapítottuk, hogy a közigazgatás a
politikai akarat végrehajtását szolgálja. A materiális iskola alapvető megállapítása szerint a
közigazgatás a politikai döntések célirányos végrehajtását jelenti, mégpedig közhatalom
birtokában végzett jogalkotó és jogalkalmazó tevékenység.
63
Az ún. alanyi, másképp formális irányzat lényegében egy már „bejáratott” módszert, a
hatalmi ágakat veszi alapul akkor, amikor definiálni kívánja a közigazgatást. Ebben a
megközelítésben törvényhozás az, amit az Országgyűlés végez, igazságszolgáltatás az, amit a
bíróságok végeznek és közigazgatás az, amit a közigazgatási szervek végeznek. Ez a fajta
pozitív megközelítés eltekint a tartalmi megállapításoktól és pusztán a szervezet oldaláról,
formai szempontból kategorizál aszerint, hogy melyik állami szerv milyen hatalmi ági
jelleggel bír. Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a XX. század közigazgatási fejlődése
atipikus megoldásaival ezeket a határokat egyre inkább szétfeszítette. Az ún. autonóm
államigazgatási szervek, másképp független szabályozó hatóságok (pl. Gazdasági
Versenyhivatal, Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság) közigazgatásban való megjelenése a
fejlődés természetes hozománya volt a polgári demokratikus államokban, azonban létükkel
eleve megkérdőjelezték a hatalommegosztás alapjait, mivel egyidejűleg több hatalmi ág
jegyeit is magukban hordozzák.87
A közigazgatás tudományos meghatározásával kapcsolatban akkor következett be jelentős
előrelépés, amikor a jogi szempontú vizsgálódások mellett más tudományágak is
bekapcsolódtak. Ilyen volt pl. az igazgatástudomány. Habár definíciókban ez az irányzat is
bővelkedik (lásd többek között Fayol, Villoughby, Gulick, Urwick, Berényi),88 a
megállapításokat a 4.1. alpontban írtakra tekintettel akképpen foglalhatjuk össze, hogy az
igazgatástudomány számára a közigazgatás az államszervek olyan elkülönült alrendszere,
amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését látja el, és mindezt
hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően valósítja meg. Ahogy látható, a
definíció a korábban már általunk is végigvett jellemzők felsorakoztatásából építkezik.
A pozitív megközelítések közül a legrégebbiek a jogtudomány területére vezethetők vissza.
Hazánkban például egészen a XX. század első harmadáig a közigazgatási-jogtudomány és
annak egyes irányzatai voltak meghatározóak. A fogalmi gazdagság részben abból fakad,
hogy a jogtudomány hosszú időn keresztül vizsgálta a közigazgatást, azonban ezt nem
közvetlenül tette, hanem áttételesen, a jogi szabályozás útján.89 A kiindulópontot itt is számos
esetben a hatalmi ágak szétválasztása képezte. A definíciók összevetése nyomán az alábbi
általános jellemzőket emelhetjük ki. Jogtudományi szemszögből a közigazgatás olyan
végrehajtó-rendelkező tevékenység, amelyet a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott
törvényeknek alárendelt szervek fejtenek ki közhatalom birtokában.
Külön kiemelendő a Magyary Zoltán-féle fogalom, ami a magyar közigazgatás-tudományban
uralkodó jogtudományi megközelítést ötvözte az igazgatástudománnyal. Magyary a Magyar
Közigazgatás című munkájában abból indult ki, hogy a közigazgatás az állam igazgatása.
Mivel a köz- és magánigazgatás funkciója, valamint alapelvei azonosak, a közigazgatást csak
akkor lehet eredményesen definiálni, hogyha feltárjuk azokat a speciális jellegzetességeit,
87
Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi
Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek
intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243-246, 301-302, 396–403. BARTA
Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9,
http://www.jogiforum.hu/publikaciok/315.
88
KALAS, i.m. 25 és 26.
89
Lásd, mint előző jegyzet, 32.
64
amelyek az államhoz, mint sajátos alakulathoz való kötődéséből fakadnak. Magyary a

közigazgatást az állam szervezetének tekinti, amely közfeladatokat valósít meg, mindezt a
jogrend keretében sajátos módszerrel teszi az eredményesség érdekében.90
Megfogalmazásában tehát a közigazgatás nem más, mint az állam cselekvése.
Habár a fentieken túl más megközelítések is ismeretesek, pl. organikus (ami a közigazgatás
szervezetét és személyzetét veszi alapul), vagy funkcionális (ami az emberi tevékenységekre,
különösen pedig a döntésekre helyezi a hangsúlyt), összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a
pozitív iskola keretében kimunkált számos közigazgatás definíció közös nevezőnek tekinti a
közigazgatás végrehajtó hatalomba tartozását, valamint azt, hogy fő feladata a közfeladatok
ellátása.
Bár a pozitív megközelítés nem rendelkezik egységes fogalommal, ha összevetjük a
kimunkált definíciókat, legalább három közös elemet találunk bennük. Egyfelől a
közigazgatást elkülönült szervezeti rendszernek tekintik, másfelől a közigazgatás
döntésorientált tevékenységi formaként jelenik meg bennük, végezetül valamennyi definíció
szerint a közigazgatás meghatározható elkülönült személyzete útján.91
2.3. Komplex fogalom

Mindaz, amit a közigazgatásról eddig leírtunk jól példázza, hogy a jelenséget pusztán egy
tudomány szemszögéből sikeresen definiálni nem lehet. A leíró fogalmak jelentőségét nem
vitatva ugyan, de már az 1950-es évektől kezdve több gondolkodó úgy foglalt állást, hogy az
egy mondatba sűrített definíciók helyett a minél részletesebb körülírásra kell a hangsúlyt
helyezni.92 A korábbi nézetek szintézisére volt szükség, ami amellett, hogy figyelembe veszi a
közigazgatásnak, mint igazgatásnak a lényegi elemeit, tekintettel van arra, hogy a
közigazgatás egyúttal állami tevékenység. A komplex megközelítés egyaránt felhasználja az
alanyi és a materiális definíciók elemeit.
Mindezek alapján a közigazgatás komplex definíciója akképpen adható meg, hogy:
 a közigazgatás az állam feladatainak tényleges megvalósítása, ahogy Magyary
megfogalmazta, az állam cselekvése,
 nem pusztán végrehajtó és döntés-előkészítő, hanem közszolgáltató tevékenység is,
 mely tevékenységének egy részéhez (a jogalkotáshoz és jogalkalmazáshoz)
közhatalmat gyakorol,
 a közigazgatás a jogállamban törvényeknek alávetett tevékenység,
 feladatai ellátásához elkülönült szervezeti rendszert hoz létre, mely belülről tagolt és
differenciált, különböző alrendszerekre oszlik,
90
Lásd: KALAS, i.m. 26.
91
Vö. FÁBIÁN, i.m. 21.
92
Vö. WALDO, i.m. 131, valamint FORSTHOFF, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1961, 1.
65
 a közigazgatási feladatokat speciális szakmai tudás birtokában lévő, azokat

élethivatásszerűen végző professzionális személyi állomány, vagyis a köztisztviselők
látják el,
 a közigazgatási tevékenység irányultsága szerint differenciált, egyrészről közvetlen
(azaz belső), másrészről szervezeten kívülre ható tevékenységet jelent,
 a közigazgatási feladatokat elsősorban a közigazgatási szervek látják el, kivételesen
azonban megvalósításukban nem közigazgatási szervek (esetleg magánszemélyek) is
közreműködhetnek.
3. A közigazgatás tartalma
A fejezet közigazgatási tevékenység sajátosságait ismertető, valamint a fogalmakat taglaló
részeiben már utaltunk arra, hogy a közigazgatás sokféle feladatot lát el, amelyek egy
részének a kivitelezéséhez a közigazgatás közhatalmat vesz igénybe (ilyen lesz a jogalkotás,
valamint az ún. hatósági jogalkalmazó tevékenység), másik része viszont ezt nem indokolja,
ún. közvetlen igazgatási tevékenység (amikor közszolgáltatások szervezésére kerül sor, illetve
a közigazgatás belső igazgatást gyakorol, valamint gazdálkodik). Az alábbiakban a
közigazgatás tartalmát, az általa ellátott egyes tevékenységfajtákat tekintjük át részletesen.93
3.1. Jogalkotás
A modern polgári államok egyik jellegzetessége az, hogy nem csak a törvényhozó hatalom
alkothat jogot, hanem a közhatalom birtokában a végrehajtó hatalom is. Ez elhatárolási
problémákat vet fel, hiszen a montesquieu-i hatalmi triász vegytiszta rendszerében a
végrehajtás névleg csak a döntések kivitelezésével foglalkozhat. A törvényhozó, valamint a
végrehajtó hatalom jogalkotása közötti különbségtételt elősegíti, ha számba vesszük, hogy a
közigazgatási jogalkotásnak milyen korlátai vannak:
 az első ilyen korlát az, hogy az Alkotmányt (Alaptörvényt) és a törvényeket kizárólag
a legfőbb népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkothatja meg. Bár az európai
rendszerekben a közigazgatás jogalkotó hatáskörének többféle változata ismert
(elméletileg a két szélső eset a sui generis, valamint a kizárólag felhatalmazáson
alapuló jogalkotás), a közigazgatás egyikben sem alkothat törvényt, csak rendeletet.
Ez lehet eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotott, vagy felhatalmazáson alapuló, ún.
végrehajtási rendelet,
 másfelől a közigazgatásban sohasem egyetlen szerv rendelkezik jogalkotási jogkörrel.
A Kormány mellett jellemzően a miniszterek, valamint a helyi önkormányzatok és
bizonyos esetekben sajátos jogállású közigazgatási szervek (pl. a fentebb már említett
autonóm államigazgatási szervek) azok, amelyek jogszabályt alkothatnak. Lásd a
közigazgatási joggal foglalkozó témakörben írtakat. Erre való tekintettel nem
93
Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 44-50.
66
meglepő, hogy a hatályos joganyag döntő többségét, mintegy 70%-át a rendeletek

teszik ki,
 a harmadik sajátosság abból fakad, hogy a közigazgatás (ahogy lentebb látni fogjuk)
nem csak kifelé igazgat. Saját szervezetét, működését is igazgatnia kell, ezért nagy
számban alkot olyan normákat, amelyek a közigazgatás rendszerén belül
funkcionálnak, kifelé, az állampolgárokra, az ügyfelekre hatást nem gyakorolhatnak,
és kifejezetten ezeknek a belső viszonyoknak (működési rendnek, alárendelt szervek
tevékenységének, módszereknek, fogalmaknak, stb.) a rendezésére irányulnak. Ezeket
nevezzük összefoglalóan irányítási normáknak. A normák ezen köre nem minősül
jogszabálynak, mivel az csak a törvény és a rendelet. 2011-ig állami irányítás egyéb
jogi eszközeinek neveztük őket, 2011 óta az új Jogalkotási törvény értelmében közjogi
szervezetszabályozó eszközökről beszélünk.
3.2. Jogalkalmazás
A közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége a közfeladatok megvalósításának jogi eszköze. A
közigazgatás azonban mindezt közhatalom birtokában végzi, ami azt jelenti, hogy a
jogalkalmazásával képes a vele kapcsolatban álló személyek (ügyfelek) helyzetét érdemben
befolyásolni, megváltoztatni. Emiatt a ráhatási képesség miatt minősítjük a közigazgatás
jogalkalmazását hatóságinak. Ezáltal ugyanis a hatóság, a vele kapcsolatba kerülő ügyfél
részére jogot, vagy kötelezettséget állapíthat meg, adatot igazolhat, nyilvántartást vezethet,
vagy adott esetben ellenőrzést folytathat le. Viszont ha utána gondolunk ez is értelmezési
problémákat vet fel. Mitől lesz ugyanis másabb az a jogalkalmazás, amit egy közigazgatási
szerv végez, attól, amit a bíróság lát el? Végülis mindkét esetben az állam egy-egy
közhatalommal rendelkező szerve jár el valamilyen konkrét egyedi ügyben, hatáskörük és
illetékességük keretei között a jogszabályok alapján döntenek és ennek akár kényszer útján is
érvényt szerezhetnek. Kétségtelen azonosság, hogy mindkét jogalkalmazás kötött eljárási
rendben zajlik, jogszabályi felhatalmazáson alapul, eljárási garanciák, jogorvoslatok állnak
rendelkezésre, sőt, a bíróságok is folytatnak adminisztrációt (lásd cégbíróságok működését),
de a közigazgatás is folytat ún. kvázi bíráskodást (pl. birtokvitáknál, vagy versenyhatósági
ügyekben).
Mégis, ha közelebbről szemügyre vesszük, láthatjuk, hogy jóval több eltérés van. Amíg a
bírósági jogalkalmazás célja a jogviták feloldása és a jogvédelem, addig a közigazgatás célja a
közfeladatok megvalósítása. A bírósági döntés tartalma deklaratív, azaz egy múltban
bekövetkezett helyzetre nézve mondja ki jelenbeli döntését és visszaható (ex tunc) hatályú,
addig a közigazgatási döntések jellemzően konstitutív tartalmúak, tehát jogot hoznak létre,
módosítanak, vagy szüntetnek meg és ezt a jövőre nézve (ex nunc hatállyal) teszik. Amíg a
bíróság eljárása kérelemre/vádra (nem hivatalból) indul, az eljárás során elsősorban polgári,
büntető, vagy munkajogot alkalmaznak, addig a közigazgatás hivatalból (ex officio) és
kérelemre egyaránt eljárhat, eljárása során pedig főként közigazgatási, pénzügyi, nemzetközi,
valamint alkotmányjogot alkalmaz és mindezt nemcsak jogvédő, de jogalakító funkciójából
67
kifolyólag teszi. Az eljárás jellegét tekintve a bírói eljárás peres, kontradiktórius, míg a
közigazgatási nem peres, az officialitás elve érvényesül.
Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a hatósági munka volumene is jelentősen eltér a
bíróságitól. 2009-ben például az önkormányzatoknál 9.776.797 államigazgatási hatósági
döntés született, mintegy 30 milliós ügyiratforgalom mellett. Ágazati eloszlásukat tekintve az
adóigazgatási ágazat dominanciája érvényesült, részaránya 44% volt, az okmányirodai
ügyeket is magában foglaló önkormányzati és területfejlesztési; igazságügyi és rendészeti
igazgatás ágazat 31 %-os részesedéssel bírt, a szociális ágazatba tartozó ügyek aránya 14 %-ot
tett ki. Ehhez társulnak még az önkormányzati hatósági döntések, amelyek száma
folyamatosan emelkedik. 2009-ben 1.564.135 döntés született, melyek legnagyobbrészt
(permanensen 80 % fölötti a részesedésük) a szociális ágazatba tartoznak.
3.3. Közszolgáltatások szervezése

Mivel a közigazgatás nem mindig közhatalom birtokában cselekszik, hanem közvetlen
igazgatást is végez és a közigazgatás a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere, így
nem meglepő, hogy széleskörű kapcsolatokkal bír. Bár a közszolgáltatásoknak egységes
definíciója ezidáig nem alakult ki, általánosságban rögzíthetjük, hogy ebbe a körbe tartozik
minden olyan tevékenység, aminek eredményéhez mindenki egyformán, többnyire
kedvezményes áron, olykor pedig ingyenesen hozzáférhet (pl. közvilágítás,
tömegközlekedés).94
Természetesen a közszolgáltatások igénybevevői köre jelentősen eltérő lehet. Amíg a
közvilágítás, vagy a közbiztonság, a közművelődés támogatása mind olyan közszolgáltatás,
amit akár állampolgárságra tekintet nélkül is bárki igénybe vehet, addig a lakásgazdálkodás,
avagy a szociális ellátások már jellemzően lokálisak, alapvetően a települések lakossága
számára nyitva álló szolgáltatások. Itt jegyezzük meg, hogy a (legnagyobb részében) 2013.
01.01-től hatályos Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény (röviden Mötv.)95 a
helyi közügy kapcsán első helyen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását emeli ki,
amiket a kötelező feladatok között részletesen ki is fejt.96
A közszolgáltatásokhoz való közel azonos hozzáférési lehetőség némely esetekben azonban
kötelezettséggé fordul át. Ilyen lehet többek között az alapfokú oktatásban, nevelésben való
kötelező részvétel, amit az iskolaköteles korhatár jelöl ki, vagy a szűrőviszgálatokon való
kötelező részvétel.
Annak ellenére, hogy a közszolgáltatások ellátásáról a közigazgatás gondoskodik, a
sajátosságok miatt nem klasszikus közigazgatási (hivatali) formában működő szervek
valósítják meg. Bár a megoldások palettája igen széles, szóba jöhet önálló intézmény
alapítása, vállalat létrehozása, de előfordul olyan is, hogy helyi önkormányzatok egymással
94
95
2011. évi CLXXXIX. törvény 4. §.
96
Mötv. 13. §.
68
megállapodást kötnek a közszolgáltatás közös ellátására. Elterjedt továbbá a megbízási

szerződés útján történő feladatellátás.
Ehelyütt mi csak az első lehetőséggel foglalkozunk részletesebben, amikor ún. közintézeteket
(pl. iskolák, kórházak), illetve közvállalatokat (lényegében gazdasági társaság formájában
működő, de közösségi érdekeket szolgáló vállalatok, pl. tömegközlekedési vállalat) hoznak
létre a közszolgáltatás nyújtására. Annak ellenére, hogy mindkét formáció a társadalmi
termelés munkaszerveként aposztrofálható, az alapvető különbség közöttük az, hogy amíg a
közintézetek humánszolgáltatást nyújtó költségvetési szervek, amelyek a gazdaságosság
mellett az elosztás követelményeit is figyelembe veszik, addig a közvállalatok tisztán termelő
tevékenységet folytatnak. Éppen emiatt a jellemzőjük miatt bírnak a közvállalatok a
közintézetekhez képest nagyobb fokú autonómiával.97
3.4. Belső igazgatás és gazdálkodás

Valamennyi szervezet végez belső igazgatást, így ez a közigazgatási szervekre is igaz. A belső
igazgatás lényegében nem más, mint a belső szervezet és működés kialakítása, valamint
annak folyamatos fenntartása . Erre már csak amiatt is szükség van, mert a legnagyobb
méretű állami szervezetek a közigazgatásban vannak. (Érdekességként említjük meg, hogy
egy minisztérium dolgozóinak az átlagos létszáma háttérintézmények nélkül a jelenlegi nyolc-
minisztériumos struktúrában 750 fő. A 2011. 01. 01. óta működő szervezetileg egybefogott
megyei (fővárosi) kormányhivatalok átlagos létszáma törzshivatallal, valamint ágazati
szakigazgatási szervekkel együtt 1100 fő). A szervezet belső igazgatását a jogszabályok közül
a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályok, valamint az irányítási normák határozzák
meg.
A belső igazgatással összefüggő ügyeket két csoportba osztjuk, úgymint szervi, valamint
szakmai ügyek. Habár előbbi alapvetően befelé, utóbbi kifelé irányul, a két csoport szorosan
összefügg. A belső szervezettség kellő hatékonysága, a szervi ügyek (pl. a működéshez
szükséges tárgyi, technikai valamint személyi feltételek) eredményes megoldása nélkül nem
biztosítható a szervezetre bízott szakmai feladatok sikeres kivitelezése. Mindez persze
visszafelé is igaz, hiszen rendes körülmények között pont a közigazgatás kifelé ható
tevékenysége, feladatai kell, hogy meghatározzák belső felépítését (pl. milyen szervi, illetve
funkcionális egységek alakuljanak ki), valamint a szervezeten belüli viszonyokat (belső
vezetési viszonyokat), nem pedig a szervezeti önérdek.
Tekintettel arra, hogy a belső igazgatás az igazgatás valamennyi variánsában (közigazgatás,
magánigazgatás, önigazgatás stb.) azonos logika mentén alakul (hiszen a minél hatékonyabb
működést célozza) az igazgatástudomány, valamint a modern menedzserialista
megközelítések megállapításait és a korszerű technika vívmányait leginkább ebben a körben
lehet hasznosítani. Ez persze nem jelenti azt, hogy valamennyi közigazgatási szerv
ugyanolyan módszerekkel vezethető, valamint igazgatható, azt viszont igen, hogy belső
hatékonyságuk javítható, eredményességük fokozható! A szervek mérete (pl. megyei/fővárosi
97
Uo. 188.
69
kormányhivatal, illetve városi önkormányzat polgármesteri hivatala), valamint

közigazgatásban elfoglalt helye (pl. rendvédelmi szerv, illetve autonóm államigazgatási szerv)
jelentős eltéréseket indukál. Minél nagyobb egy szervezet, annál biztosabb, hogy kialakul
benne egy vagy több olyan belső szervezeti egység, amely(ek)nek kizárólagos feladata a
belső igazgatási tevékenység ellátása.
Azokat a szervezeti egységeket, amelyek működése lényegében kizárólag a közigazgatási
szerv szervi ügyeinek intézésére fókuszál és a többi szervezeti egység kiszolgálását látja el,
nevezzük funkcionális egységeknek. Ilyenek többek között a pénzügyi, a humánpolitikai,
valamint az informatikai egységek, valamint a belső ellenőr. Közös vonásuk, hogy
tevékenységük elsősorban magára a közigazgatási szervezetre irányul, lényegében (materiális,
technikai, humán) az erőforrások minél optimálisabb felhasználására törekednek.
A belső igazgatás rendeltetése, funkciója többes. Egyfelől információs funkcióval bír,
másfelől tervezési, gazdálkodási valamint ügyviteli funkcióval. Mivel ezek az igazgatás
részletezésénél kifejtésre kerültek, ehelyütt csak pár kiegészítéssel élünk. A közigazgatási
szervek tevékenységének jelentős hányada tervezési tevékenység, amelyek egy része
jogszabályokon alapul (ezek olyan globális tervek, amelyek összhangban vannak a szervre
bízott feladatokkal), más részét viszont a közigazgatási szerv saját döntése alapján készíti el
(pl. személyzeti munkára vonatkozó tervek, ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok tervei).
Az állam szervezetei közül a közigazgatás az, amely gazdálkodó tevékenységet is ellát. Ez
biztosítja a működéshez szükséges tárgyi feltételeket. Ennek három alapvető formája van. Az
első az ún. költségvetési gazdálkodás, ami lényegében a költségvetés végrehajtását jelenti.
Ennek legfontosabb szerve a Magyar Államkincstár. A közigazgatási szervek lehetnek önálló,
valamint részben önálló költségvetési szervek. Előbbi jellemzően a nagyobb közigazgatási
szervekre igaz, amelyek képesek gazdasági tevékenységet folytatni. A kisebb szervek
részbeni önállósága azt jelenti, hogy bár jogi személynek minősülnek, gazdálkodásukat mégis
egy másik költségvetési szerv bonyolítja.
Ettől elkülönül az állam tulajdonában lévő kincstári vagyon kezelése, ami lényegében az
állami feladatok ellátását szolgáló vagyon. Mivel ez a vagyontömeg számos esetben
nemzetgazdasági célok megvalósítását segíti elő, továbbá az állam közhatalmi, közérdekű
feladatai ellátásához szükséges, e karaktere miatt sajátos megoldási formákat igényel. Emiatt
ebben a körben jellemzően gazdasági társasági formában működő, de kizárólagos állami
ráhatást biztosító közvállalatokat találunk. Például Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt.
A gazdálkodás körébe soroljuk továbbá az állam vállalkozó vagyonának kezelését, ami
különböző gazdasági társaságokban lévő vagyont, illetve tulajdont jelent. Mivel ez az
előbbinél nagyobb fokú rugalmasságot, valamint a piaci viszonyokhoz való idomulást
igényel, az állam a többi gazdasági szereplővel azonos megítélés alá esik, sokszor nem
egyedüli tulajdonosként, hanem másokkal közösen, részvényesként jelenik meg. Például
MOL NYRt-ben.
Végezetül utalunk az ügyviteli tevékenységre, ami nem más, mint szerv cselekményeinek
meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet elsősorban az aktus előkészítése, kibocsátása
70
érdekében, valamint azt követően végeznek. Ide soroljuk többek között az ügyiratok átvételét,
iktatását, az ügyintézőknek való kiosztását (szignálást), vagy a kiadmányozást.
71
BARTA ATTILA
A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE
Ebben a témakörben a közigazgatás feladatainak megvalósítását biztosító megoldásokat (ún.

közigazgatási intézményeket), valamint az ezek összességét jelentő intézményrendszert
vizsgáljuk. Részletesen foglalkozunk az ún. direkt és indirekt közigazgatási megoldásokkal,
valamint az intézményrendszer szűkebb szeletét (magját) képező szervezetrendszerrel. A
témakör végén kitérünk a közigazgatási szervek legfontosabb jellemzőinek ismertetésére.
1. Az intézmény fogalma, a közigazgatási intézményrendszer értelmezése

1.1. Intézmény és intézményrendszer fogalma
Ahhoz, hogy a közigazgatási intézményrendszert értelmezni tudjuk, először az intézmény
definíciójával kell tisztában lennünk. Az intézmény a társadalomtudományokban (pl. állam-
és jogtudomány, politikatudomány, szociológia) alkalmazott kategória. A kifejezés a
legáltalánosabb értelemben minden olyan emberek közötti kapcsolat körülírására
alkalmazható, ami stabil, tartós és valamilyen szabályrendszer által rendezett (röviden:
intézményesült). Ezek alapján intézménynek minősül a pénz, a család, a politikai pártok, vagy
az egyes jogintézmények, amilyen például a kisajátítás, a választás, a fegyelmi büntetés. Az
esetek jelentős részében az intézmény „háromkomponensű”, mivel rendszerint magában
foglal egy szervezetet, az annak működésére vonatkozó szabályozással, valamint a szervezeti
célokat megvalósító emberek összességével.98
Mindezekre tekintettel két fontos megjegyzést kell tennünk. Egyfelől látható, hogy az
intézmény és a szervezet nem azonos fogalmak. Előbbi tágabb, mivel magában foglalja a
szervezet külső és belső társadalmi kapcsolatait, rendeltetését, legitimitását. Az intézmény
magában hordozza az adott jelenség társadalmi kapcsolatait. Másfelől (ahogy a fenti példák is
érzékeltetik) nem szükségszerű, hogy minden intézmény mögött szervezet álljon.
Amennyiben ez hiányzik, akkor beszélünk jogintézményről (pl. koncessziós szerződés,
felhatalmazás).
A fentieket alapul véve a közigazgatási intézmény egy közigazgatási szerv, vagy
közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, a rá vonatkozó közigazgatási jogi
(anyagi, alaki, szervezeti) szabályozással és közigazgatási személyi állománnyal.99 A
közigazgatási intézmény tehát a közigazgatási feladat megvalósításának jogilag szabályozott
kerete. A közigazgatás intézményrendszere ezeknek a közigazgatási intézményeknek és
jogintézményeknek a szisztematikus összessége.
98
Lásd még: FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest,
2004, 82.
99
Vesd össze az első fejezetben írtakkal!
72
1.2. Az intézményrendszert meghatározó főbb tényezők

Bár a közigazgatást többen, többféleképpen körülírták már, az esetek többségében mindenki
figyelembe vette, hogy a társadalom legkiterjedtebb szakigazgatási rendszeréről, legnagyobb
„üzeméről” van szó. A közigazgatás napi kapcsolatban van az állampolgárokkal, olyan
mélyen be van ágyazva a társadalom szövetébe, hogy az állami lét válságos időszakaiban (pl.
háborúban) az állami szervek közül működőképességüket ezek őrzik meg legtovább (lásd
honvédelmi, rendészeti igazgatás). Emiatt az aktív kapcsolat miatt az intézményrendszer nem
statikus, hanem számos tényező által formált dinamikus közeg. Bár a fejlett államok
adminisztratív rendszerei sok hasonló megoldást vonultatnak fel, a közigazgatáson belüli
arányok ettől függetlenül még változhatnak és amint arra az első fejezet végén elhelyezett
összegző gondolatok rámutatnak, a legutóbbi pénzügyi-gazdasági válság óta változnak is.100
Az intézményrendszert alakító legfőbb tényezők mindig valamilyen társadalmi-gazdasági,
tudományos-technikai folyamatra vezethetők vissza és az intézményrendszert néhol újabb
elemekkel egészítik ki, máshol korábban kialakult megoldásokat számolnak fel.101 Az
alábbiakban csak azokat a tényezőket vesszük sorra, amelyek a közigazgatás külső
környezetéből fakadnak.
Első helyen a demokratizmus kiteljesedését, fejlődését kell megemlítenünk. A
demokratizmust, amennyiben azt a többségi elv érvényesülésével azonosítjuk, csak szűk
körben fedezhetjük fel a közigazgatásban.102 Ez nem meglepő, ha tekintetbe vesszük, hogy a
professzionális közigazgatás az abszolút monarchiák időszakában alakult ki, legfontosabb
szervező elvei pedig a centralizáció, a hierarchia és az egyszemélyi vezetés volt. A
demokratizálódás a polgári forradalmak vívmánya. Ezt követően vált mindinkább
megismerhetővé, kiszámíthatóbbá az állampolgárok számára a közigazgatás és működése. A
közigazgatás demokratizmusa lényegében annak korlátok közé szorítását jelenti, azaz a
közigazgatás ellenőrzöttségét feltételezi.103
A demokratizmus kiszélesedésével a közigazgatás intézményrendszere jelentősen átalakult. A
fejlett polgári állam számos közigazgatási feladatot az érdekeltekre bízott (pl. köztestületek
létesítésével). Ezzel párhuzamosan az autonómia kisebb, vagy nagyobb fokára tettek szert a
közigazgatás egyes aktorai, kiteljesedett az önkormányzatiság (pl. települési
önkormányzatok). Tekintettel arra, hogy a demokratikus döntéshozatalnak alapvetően a
testületi forma felel meg, széles körben elterjedtek a bizottságok, tanácsok, érdekegyeztető
fórumok (pl. képviselő-testület, érdekegyeztető tanács, lakossági fórum).
A másik fontos jelenség a kooperáció, ami az érintettek, érdekeltek bevonását,
közreműködését jelenti az ügyek intézésébe. Legáltalánosabban olyan együttműködést értünk
alatta, amelyben az állam és azon érdekeltek vesznek részt, akikre az érintett kérdés
közvetlenül hatást gyakorol. Az eredményes kooperációhoz ugyancsak a testületi forma a
legmegfelelőbb. Napjaink közigazgatásában gyakori a paritásos alapon felépülő, választáson,
100
http://iias-congress2011.org
101
A tipizálás alapját lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 84.
102
LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, HVG-Orac, Budapest, 2007, 77.
103
73
vagy delegáláson alapuló testületek létrejötte (pl. megyei területfejlesztési konzultációs

fórum).
Tekintettel arra, hogy a társadalmi-gazdasági jelenségeket a jog némi fáziskéséssel ugyan, de
mindig követi, a demokratizmus kiteljesedése és a kooperáció kiszélesedése mellett a
jogfejlődés is önálló intézményformáló tényező. Mivel a közigazgatás kereteit az
alkotmányjog adja meg, az alkotmányos jogok garantálása nem hagyható figyelmen kívül.
Számos példát lehetne említeni az oktatáshoz való jogtól (egyetemek szabályozása), a
közművelődésen át (közgyűjtemények működtetése) a szólásszabadságon keresztül (pl.
médiahatóság felállítása) a testi integritáshoz való jogig (egészségügyi igazgatás, vagy
rendészeti szervek kényszerintézkedései).
A fentieken túl a jogszabályok betartása/betartatása, azok érvényesülésének a biztosítása
legalább olyan jelentős feladat, ami bizonyos esetekben a korábbiaktól eltérő, újszerű
(atipikus) megoldásokat kíván. Az ún. autonóm államigazgatási szervek (pl. Egyenlő
Bánásmód Hatóság) elszaporodását és az önálló szabályozó szervek (pl. NMHH)
megjelenését is részben a jogszerűség biztosítása indokolta.
Az intézményrendszer formálásában a következő fontos tényező a depolitizáltság
követelménye. A közigazgatás sajátosságait taglaló témakörben már utaltunk erre, azonban az
intézményrendszerre gyakorolt hatásait akkor nem fejtettük ki. Tudjuk, hogy a teljes
depolitizáltság nem érhető el, azonban a napi folyamatok politika-mentesítésére több
megoldás is lehetséges. Az egyik a fentebb már ismertetett autonóm államigazgatási szervek
széleskörű alkalmazása. Ezek a szervek a Kormánytól független pozícióra tesznek szert azzal,
hogy kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából (pl. Nemzeti Adatvédelmi és
Információszabadság Hatóság).104 A másik megoldás a rendszerváltást követően kialakított
közalapítványi modell, amit napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok látnak el, jogi
státuszukat tekintve ugyancsak önállóak, emiatt kiválóan alkalmasak javak elosztására, avagy
mecénási feladatok politikasemleges ellátására (pl. Magyar Mozgókép Közalapítvány).
Bár folytathatnánk még a felsorolást, utolsóként a szakmai, technikai követelményeket
említjük, mint az intézményrendszert érdemben befolyásolni képes tényezőt. Bizonyos
esetekben ugyanis a klasszikus hivatali forma és munkamódszerek nem alkalmasak az
adminisztratív teendők felgyorsult elvégzésére. A rugalmasság, gazdaságosság és
teljesítménykényszer mind olyan elvárások, amik újfajta megoldásokat igényelnek a
szervezet, illetve eljárás oldaláról. Előbbire hozhatjuk példaként az integrált
ügyfélszolgálatokat (kormányablakok), utóbbira az elektronikus közigazgatás újfajta
megoldásait, pl. ügyfélkapu.
1.3. Az intézményrendszer differenciáltsága, dinamikája és pluralizálódása
104
Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi
Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, 244–260. BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek
intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243 és 246, 301-302, 396–403. oldalak,
valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9,
74
Az intézményrendszerre ható tényezők rendkívül változatosak. Néha egymással ellentétes

elvárásokat is támaszthatnak a közigazgatással szemben, amiket összhangba kell hozni.
Ugyanazt az eredményt azonban, legyen az a depolitizáltság, vagy a kooperáció,
többféleképpen is el lehet érni. Nem létezik tehát kizárólagos megoldás, az intézményrendszer
aktuális állapotát számos tényező együtt határozza meg. Az intézményrendszer emiatt
rendkívül összetett, differenciált, számos megoldással operáló jelenség, ami térben és időben
a mindenkori kihívásoknak megfelelően változik.
A közigazgatás nem statikus jelenség. A külső körülmények, a peremfeltételek határozzák
meg azt, hogy az adott helyen és időben milyen intézmények lelhetők fel egy nemzeti
közigazgatásban. Amennyiben összevetnénk a XX. század eleji polgárosodó dualista
közigazgatásunkat a mai intézményrendszerrel, azt tapasztalnánk, hogy bizonyos megoldások
már akkor jelen voltak, de nem lenne 100%-os a hasonlóság. Ugyanilyen eredményre jutnánk
egy nemzetközi összevetés esetén. Annak ellenére, hogy közigazgatási intézményeink
kétségtelenül a német megoldáshoz állnak legközelebb és tudatosság hiányában is az európai
mintákhoz hasonlóan fejlődtek, a rendszerváltás óta több ponton átalakultak. A modern
államok közigazgatási intézményrendszere számos megoldással operál, plurális, mivel több
csatornán keresztül biztosítja a közfeladatok megvalósítását.
Pár évvel ezelőttig elvitathatatlannak tűnt a privatizáció, a piacosítás, a dereguláció
fontossága. A piaci eszközök és módszerek közszektorbeli alkalmazása, a közfeladatok nem
állami szereplők útján történő ellátása, menedzsment eszközök széleskörű alkalmazása
általánosan elfogadott volt. Ez az intézményrendszer átalakulásához (néhol a közszektor
karcsúsodásához) vezetett, hiszen a közszolgáltatásokat részben a magán-, részben a nonprofit
szektor vette át.105 A várt eredményeket azonban az átalakítások nem feltétlenül igazolták
vissza. Különösen ellentmondásos volt ez a jelenség a kelet-európai rendszerváltó
országokban, ahol a gyógyírnek tekintett menedzsereszközök a frissen kialakult jogállami
intézmények kimunkálatlansága miatt nem válthatták be a hozzájuk fűzött reményeket.
Napjainkban egyfajta visszarendeződés tapasztalható ezen a téren.106 Az elhúzódó pénzügyi-
gazdasági válság és más megakrízisek kezelése a legyengített állam helyett potens,
problémamegoldó államot igényel. Ehhez elengedhetetlen a korábban leépített intézmények
helyreállítása, az állami problémakezelő-képesség megújítása. Az újjáépítésnek azonban
tekintettel kell lennie az időközben eltelt időre, valamint annak tapasztalataira (lásd az I.
témakörnél írtakat). Mindez a közeljövőben az intézményrendszer formálódására, a belső
hangsúlyok alakulására mindenképpen hatással lesz. Egyértelmű irány (minta) azonban nem
jelölhető ki. A jelenlegi időszak sokkal inkább az útkeresésről szól, az azonban már most
bizonyosnak látszik, hogy az új, szerepkörében megerősített állam hatékonyabb, integráltabb
közigazgatást kíván, ahol az egyes közigazgatási ágak és szintek között újra kell definiálni a
105
Lásd: FAZEKAS – FICZERE, i.m. 86, FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, 141-153,
valamint LŐRINCZ i.m. 53.
106
Lásd pl.: G. FODOR Gábor – STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/ 3, 5-
26.
75
kapcsolatokat. Mindez a közeljövőben a területi szint és a Kormány területi képviseletének

megújulását fogja eredményezni.107
1.4. A közigazgatási intézményrendszer szűk és tág értelmezése

A közigazgatási intézményrendszer vizsgálata szükségessé teszi elméleti kategóriák
kialakítását. Tekintettel arra, hogy az intézményrendszer egy sokszínű és dinamikusan változó
konglomerátum, az elhatárolásnak számos lehetősége van. Magunk részéről célszerűnek
tartjuk a szétválasztást egy szűk és egy tág értelmezés mentén elvégezni. Eszerint van az
intézményrendszernek egy szűkebb, meglehetősen stabil, homogén magja, ami jellemzően
kismértékben szokott változni, valamint van egy tágabb értelmezése, ami számos eltérő
megoldást foglal magában és szükség szerint módosul. Az első megközelítést, ami csak a
klasszikus megoldásokat tekinti az intézményrendszer részének, tekintjük a közigazgatási
intézményrendszer szűk megközelítésének, a másodikat pedig a tágnak.
Szűk értelemben a közigazgatás intézményrendszere csak azokat az intézményeket foglalja
magában, amelyeket az arra feljogosított állami szerv, az előírt jogrendben, kifejezetten, mint
közigazgatási szervet hozott létre. Ebben a megközelítésben a közfeladatok ellátását kizárólag
közigazgatási szervek végzik. A mi megközelítésünkben a közigazgatás szűk értelemben vett
intézményrendszere a közigazgatás szervezeti rendszerével azonosítható. Ebben a körben az
állam közvetlenül, saját közigazgatási szervei útján intézi a közfeladatokat, emiatt nevezzük
ezt a megoldást közvetlen, avagy direkt közigazgatásnak.108
A direkt közigazgatás térben és időben meglehetősen stabil, az intézményrendszer
legkorábban kialakult elemeit sorakoztatja fel. A modern polgári államokban ide soroljuk a
közigazgatás mindkét nagy ágát, tehát a civil, valamint a rendészeti igazgatást. Míg előbbi
közszükségletek kielégítését szervezi (pl. egészségügy, oktatás, környezetvédelem), addig
utóbbi a társadalmi béke megőrzését, a külső és belső támadásokkal szembeni védelmet
hivatott biztosítani.109 A rendészeti szervek közé soroljuk többek között a rendőrséget,
valamint a polgári védelmet.110 A civil közigazgatás további két nagy alrendszerre bomlik. Az
államigazgatásra, valamint a helyi önkormányzati szervekre. Az államigazgatást a hierarchia,
valamint a centralizáció jellemzi (élén a Kormány áll), ehhez képest a helyi önkormányzati
alrendszer nem központosított, hanem a decentralizáció elvén épül fel, valamint a hierarchia
helyett a mellérendeltség jellemzi. Míg a helyi önkormányzatok elsősorban közszolgáltatások
szervezését látják el, az államigazgatási szervek szakmai, hatósági funkciókat gyakorolnak.
107
Vö. BALÁZS István, A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól
napjainkig. DU Press, Debrecen, 2011.
108
BARTA Attila, Paraadminisztráció a magyar polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2007/45,
109
Vö. LŐRINCZ Lajos, i.m. 111.
110
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010.
évi XLIII. törvény 1. §. (5) bek.
76
Külön utalunk az államigazgatáson belül kialakult sajátos típusra, az autonóm államigazgatási

szervek körére, valamint az ezek mutációját jelentő önálló szabályozó szervekre.111
Megjelenésük a XX. század második felére esik. Kialakulásuk politikai, szakmai, garanciális
okokra vezethető vissza és a legitim politikai befolyás lehetőségét korlátozza. A nevezett
szervi kört azok általánostól eltérő karaktere miatt atipikus jelzővel szoktuk illetni.
Tekintettel arra, hogy a közfeladatok ellátásának fenti intézményrendszer nem minden esetben
tud eleget tenni, idővel számos olyan megoldás alakult ki, amelyek nem illeszkedtek a
közigazgatás klasszikus szervezeti megoldásai közé. A modern államok közigazgatási
intézményrendszere kitágult. Tág értelemben a közigazgatás megvalósító
intézményrendszerének a közigazgatás szervezetrendszerén túl részét képezik azok a
megoldások is, amikor az állam nem közvetlenül, saját szervein keresztül valósítja meg a
feladatokat, hanem egyéb más, nem állami, esetleg félállami szereplők bevonásával. Ezt az
esetet nevezzük közvetett, avagy indirekt közigazgatásnak, másképp paraetatizmusnak,
paraadminisztrációnak.112 A közigazgatás tág értelemben vett intézményrendszere tehát a
direkt és indirekt megoldások együttes, egyidejű alkalmazásából alakul ki, bár arányuk
országonként és időszakonként jelentősen változhat.
A direkt közigazgatáshoz képest a közvetett közigazgatási megoldások - amiket a témakör
későbbi részében részletesen vizsgálunk majd - nagyobb rugalmasságot mutatnak. A
rendszerváltás követően (a neoliberális állam és közigazgatás-felfogás által inspiráltan)113
sorra alakultak ki hazánkban is azok a konkrét intézmények, amelyek a közigazgatási szervek
mellett/helyett közfeladatokat láttak el. A továbbiakban mi csak a legfontosabbakat említjük
meg. Az intézményrendszer átmeneti jelenségei voltak az 1993-ban létrehozott ún.
társadalombiztosítási önkormányzatok, melyek autonóm, illetve kvázi autonóm jogi státusszal
látták el az egészség- és nyugdíjbiztosítás irányítását. 1998-ban azonban az intézményt a
jogalkotó megszüntette. Hasonló életutat jártak be a közalapítványok, amiket közjogi
személyként a Ptk. 1993-as módosításával vezettek be. Érdekes, hogy az intézmény be-,
valamint kivezetésének is az volt az indoka, hogy a közpénzeket a korábbiaknál ésszerűbben
és célszerűbben kell felhasználni. A közalapítványokat 2006-ban szüntette meg a jogalkotó,
napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok működnek.
Az indirekt közigazgatás többi intézménye már jóval maradandóbbnak bizonyult. 1993 óta
létezik a köztestületi önkormányzat (pl. gazdasági kamarák), mint közjogi jogi személyiséggel
rendelkező alakulat, valamint a közjogi személyiséggel rendelkező közintézet (egyetemek és
főiskolák). A gyakorlatban már létező, a jogi szabályozásban azonban még le nem tisztult
intézmény a közvállalat.114 Végül a paraadminisztrácó körébe soroljuk azt a megoldást,
amikor közigazgatási feladatot nem valamilyen szerv, hanem egy magánszemély lát el
111
Lásd bővebben: BARTA, Autonóm struktúrák…, i.m. valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a nemzetközi
gyakorlatban, Studia Juvenum A.D. 2009. Előadáskivonatok, 41-52.
112
LŐRINCZ, i.m. 251, BARTA Attila, Atipikus megoldások a XXI. századi közigazgatásban: közvetett
közigazgatás és autonóm struktúrák, Studia Juvenum A.D. 2007. Hallgatói tanulmányok, 25-37.
113
Lásd: MODEEN, Tore - ROSAS, Allan (szerk.), Indirect public administration in fourteen countries, Abo-
Academy Press, 1988.
114
Vö. FAZEKAS – FICZERE, i.m. 123.
77
felhatalmazás alapján. A szűk, valamint tág értelemben vett intézményrendszer egyes konkrét
típusait összeszedett formában tartalmazza a lenti ábra.
78
Forrás: A témakör szerzője által készített ábra

79
2. A közigazgatás szűkebb intézményrendszerét alakító tényezők
Korábban már szót ejtettünk azokról a társadalmi-gazdasági, valamint tudományos-technikai
tényezőkről, amelyek az intézményrendszer, mint egész formálásában szereppel bírnak. Ezek
azonban javarészt a közigazgatáson kívüli körülmények voltak (lásd például: demokratizmus),
amelyek a tág értelemben vett intézményrendszerben eredményezhetik új intézmények
létrejöttét/átalakulását, avagy létezők megszűnését.
2.1. A szervezetrendszerre ható törvényszerűségek és további tényezők

A szűk értelemben vett intézményrendszerben (azaz a közigazgatási szervek rendszerében)
további objektív és szubjektív tényezők fedezhetők fel. Ide soroljuk, és részletesen
foglalkozunk majd a munkamegosztással, a horizontális és vertikális tagozódással, a
centralizáció és decentralizácó kérdésével, valamint néhány egyéb tényezővel.115
A közigazgatásra nehezedő feladatok száma az idő múlásával egyre csak nő, jellegüket
tekintve pedig egyre összetettebbé, bonyolultabbá válnak. Ebben számos tényező
közrejátszik, például a gazdasági viszonyok,116 vagy az aktuális bel- és külpolitikai
viszonyok,117 melyek számos esetben krízis formájában jelennek meg. Ezek együttesen a
közigazgatásban bizonyos mértékű munkamegosztást tesznek szükségessé, ami nem más,
mint az ellátandó teendők racionális szempontok szerinti szétosztása. Ennek két fajtája
ismeretes. Egyik a minőségi, másik a mennyiségi.
A közigazgatásban a minőség szerinti tagozódás feladat szerinti tagozódást jelent. Többször
utaltunk már arra, hogy a közigazgatás feladatrendszere fokozatos bővülést mutat. Az
abszolút monarchiák idejére már végbemegy egy minőségi tagozódás, kialakulnak a stabilnak
tekintett ágazatok, úgymint külügy, belügy, honvédelem, pénzügy, valamint
igazságszolgáltatás.118 A további differenciálódásra a XIX. század társadalmi-gazdasági
folyamatai teremtenek alapot, ezt követően számos új ágazat jelenik meg, így a kereskedelem,
oktatás, közlekedés, ipar. A folyamat azóta is zajlik. A minőségi munkamegosztás tehát a
közigazgatásban ágazatok kialakulását, szervezeti értelemben nagyon leegyszerűsítve
elkülönült minisztériumok és nekik alárendelt dekoncentrált szervek láncolatának létrejöttét
eredményezte.
Egészen más strukturális kihatásokkal bír a mennyiségi munkamegosztás. Ez a
közigazgatásban területi alapon több szint kialakulásához vezet. A közigazgatásban
általánosan bevett három szint a központi (avagy országos), a területi (másképp középszint),
valamint a helyi (települési) szint. A nagyon kis kiterjedésű országok kivételével a fenti
három szint valamennyi államban fellelhető. A központi szervek (pl. Kormány,
minisztériumok) unikálisak, egy található mindegyikből az adott államban (legfeljebb
115
A vizsgálati szempontok köre másképp is meghatározható. Lásd erre vonatkozóan JÓZSA Zoltán, Változó
közigazgatás, JATEPress, Szeged, 2011.
116
LŐRINCZ, i.m. 65-66.
117
118
- 80 -
föderatív berendezkedés esetén tapasztalhatunk eltérést). Illetékességük az egész országra
kiterjed. A területi szervek illetékessége általában az alaptörvényben rögzített területi
tagozódáshoz (pl. régiók, megyék, járások, körzetek stb.) igazodik. Azokat a központi szint
alatt működő közigazgatási szerveket, amelyek (jellemzően természetföldrajzi okokból) ettől
eltérő keretekben működnek, területközi szerveknek nevezzük (hazánkban például vízügyi
hatóságok, bányakapitányságok, nemzeti park igazgatóságok). A közigazgatás
állampolgárokhoz legközelebbi szintje a településekhez kapcsolódik, itt jellemzően csak
önkormányzatokat találunk.
A munkamegosztással közvetlen kapcsolatban áll a horizontális és vertikális tagozódás. A
közigazgatásban ugyanis előbb mindig a feladatok jelentkeznek, ezekhez kell igazodnia a
szervezetnek, valamint a szervezetekben dolgozó személyzetnek. A munkamegosztás a
kérdést a feladatok oldaláról közelítette meg. Minél több és minél változatosabb a
közigazgatásra háruló feladattömeg, annál nagyobb igény mutatkozik a munkamegosztásra. A
szervezet oldaláról közelítve azt látjuk, hogy az idő előrehaladtával a közigazgatási szervezet
mind horizontálisan, mind vertikálisan differenciálódik, azaz egyre inkább kiszélesedik és
elmélyül.
Horizontális tagozódás alatt azt értjük, hogy azonos szinten, egymásnak mellérendelten hány
szerv (pl. minisztérium, területi államigazgatási szerv, helyi önkormányzat) helyezkedik el.
Vertikális tagozódás alatt pedig azt, hogy hány különböző szint (pl. központi, területi, helyi)
létezik a közigazgatásban. Napjainkban a legtöbb európai állam 8-12 ágazatot különít el.
2012-ben hazánkban nyolc minisztérium működik, ahol a Miniszterelnökség nem
minisztérium (nem is a minisztériumokról szóló törvény rendelkezik róla), hanem a
kormányfő munkaszervezete, amely önálló jogi személyiséggel rendelkező központi
államigazgatási szerv. 119 A közigazgatás alacsonyabb szintjein az egymásnak mellérendelt
közigazgatási szervek száma ettől nagyobb. A civil közigazgatás két nagy ágának közös
találkozási felületén, a területi szinten mind államigazgatási, mind önkormányzati szervek
találhatóak. Számuk Magyarországon többnyire a megyei, fővárosi beosztáshoz igazodik,
azaz megyei (fővárosi) kormányhivatalból például 20 van, a Magyar Államkincstár
Igazgatóságaiból 19, mivel a fővárosi és Pest Megyei szervezetileg összeolvadt. A helyi
önkormányzatok, legyenek azok akár települési, akár területi típusúak, egymásnak ugyancsak
mellérendeltjei, ami nem csupán a település-település relációban érvényesül, hanem a
település-megye, valamint a kerület-főváros kapcsolatokban is.120
Vertikálisan a közigazgatás három szintre osztható. A központi szintre, a területi szintre,
valamint a helyi szintre. A szintek számának kialakításában az állam területnagysága döntő
jelentőséggel bír. Föderatív berendezkedésű államok esetében (pl. Németország) a szintek
száma bővül, a kis alapterületű unitárius államokban ugyanakkor ettől kevesebb is lehet (pl.
Lichtenstein, Ciprus).121 A differenciálódás valójában a közigazgatás területi, azaz
középszintjén szokott végbemenni. Annak ellenére, hogy a hivatalos (normatív)
119
A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény 1. §, valamint 2010.
évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok
jogállásáról. Ezen kívül http://www.kormany.hu/hu/miniszteriumok, 2011. augusztus 8-i letöltés.
120
Lásd ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, i.m.
121
Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex,
Budapest, 2011.
- 81 -
területbeosztást jellemzően az ország alaptörvénye rögzíti, ezen kívül más beosztások is
kialakíthatók. Hazánkban például az Alaptörvény hivatalos területbeosztásra vonatkozó
rendelkezése értelmében a közigazgatás középső szintjén csak megyék találhatóak.122 Ezen
kívül azonban a területfejlesztésben ismert ettől nagyobb beosztás, pl. régió, valamint 2013-
tól az államigazgatási feladatellátásban kisebb is, járás elnevezéssel. A tipikustól eltérő,
speciális térstruktúrák alapvetően az államigazgatásban jelennek meg. 2012 végéig több
szerv, (pl. a kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként működő földhivatalok, valamint az
önállóan működő katasztrófavédelem) a megyénél kisebb tagozódás szerint (körzeti,
kistérségi lehatárolással) működik, míg találunk olyanokat is, amelyek a megyebeosztástól
nagyobb téregységek felé térnek el (pl. bányakapitányságok, Bevándorlási és Állampolgársági
Hivatalok regionális szervei).123
Végül utalunk még arra, hogy a civil közigazgatás két nagy ágának eltérő szervezési elve
miatt a központi szinten nem, a helyi-települési szinten azonban majdhogynem kivétel nélkül
csak helyi önkormányzatokat találunk. A középszint az a szint, ahol mindegyik fenti szerv
fellelhető. A tagozódás kialakításánál tekintettel kell lenni a belső arányok helyes
megtartására. Túlzott mértékű horizontális tagozódásnál a központhoz kötődő irányított
szervek száma rendkívül felszaporodna, ugyanakkor indokolatlanul sok belső szint
kialakításával a közigazgatás működése lassulna le.
A közigazgatás szervezetét bizonyos államszervezési, igazgatásszervezési elvek is
befolyásolják. Ezek közül mi most röviden csak a centralizációt és a decentralizációt emeljük
ki, miután ezen elvek részletezése a második témakörnél megtörtént.124 Láttuk, hogy a
centralizáció lényegében központosítást, az ügyek egységes, különbségek figyelembevételétől
mentes intézését jelenti. Ilyenkor a döntési hatalom, kompetencia egy szerv kezében
összpontosul. A szervezeten belül, a szervek között hierarchia érvényesül. Amennyiben az
alsóbbfokú szervek önálló döntési jogkörrel nem rendelkeznek, a centralizáció egyben a
hatalom koncentrációját is jelenti. Ez azonban olyan mértékű ügyterhet jelentene, hogy a
tehermentesítés okán a gyakorlatban a hierarchia alacsonyabb szintjén található szervek is
rendelkeznek bizonyos döntési kompetenciával, amit azonban a központ bármikor elvonhat.
Ezt nevezzük dekoncentrációnak, ami tehát a centralizáció egyik megjelenési formája.
Centralisztikus szervezés jellemző például a honvédelemre, vagy a rendészeti igazgatásra,
mivel lehetővé teszi az erők gyors koncentrálását, bonyolult feladatok megoldását és a
pártatlan eljárást.125
A decentralizáció, amit másképpen szétpontosításnak nevezünk, az előbbiek inverze. Az
ügyek intézése ebben az esetben az állampolgárok települési, földrajzi, szakmai nyelvi stb.
különbségeinek figyelembevételével történik. A döntéshozatali helyek száma ilyenkor
megsokszorozódik. A decentralizációnak nem képezi elemét a hierarchia, helyette a
mellérendeltség hangsúlyos. Decentralizáció jellemzi a közigazgatás önkormányzati
alrendszerét.
122
Magyarország Alaptörvénye, Alapvetések, F) cikk, (2) bek.
123
Vö. KÉKI Zoltán, A kistérségi és a körzeti igazgatás. In: CSEFKÓ Ferenc (szerk.), Ünnepi kötet, Ivancsics Imre
egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára, Kódex, Pécs, 2008. 233, valamint Kilényi Géza (szerk.), A
Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 112.
124
Lásd még: LŐRINCZ, i.m. 164-168.
125
LŐRINCZ, i.m. 166.
- 82 -
A fentiek is rámutatnak arra, hogy nem létezik teljesen centralizált, vagy decentralizált
rendszer, mivel önmagában egyik elv sem jelent értéket, vagy hátrányt. A központosítás
abszolutizálása ugyanúgy káros eredményekre vezethet, mint a decentralizáció kizárólagossá
tétele. A két elv mindig együtt van jelen, legfeljebb a közigazgatáson belüli arányuk az, ami
időszakosan, illetve földrajzi területhez igazodva változik.
A szűk értelemben vett intézményrendszer mindenkori karakterének megformálásában a fenti
törvényszerűségeken túl felfedezhetőek még a földrajzi, közlekedési adottságok, a történelmi,
kulturális háttér, valamint a tradíciók. Bizonyos művekben ezek együttesen, mint a
közigazgatás stílusát meghatározó tényezők jelennek meg.126
2.2. Az alkalmazott szervezeti forma

A közigazgatás rendkívüli kiterjedtsége, valamint differenciáltsága miatt, az eredményes
eligazodáshoz szükség van bizonyos mértékű kategorizálásra. A csoportképzésnek többféle
alapja lehet (lásd pl. II. témakör),127 így például a szervek hatásköre (általános, vagy különös),
működési területe (központi – területi - helyi), vagy szervezeti formája (hivatali forma,
testületi forma, vagy vegyes). Mi csak ez utóbbi tipizálást végezzük el.
A közigazgatási tevékenység munkaszervezete a hivatal, amelynek megvannak a maga
jellegzetes tulajdonságai.128 A hivatalban (pl. egy minisztériumban) hierarchia érvényesül,
élén egyszemélyi felelős vezető áll, aki tisztségét kinevezéssel nyeri el. Jellemzően ő hozza
meg a döntéseket. A hivatal ügyintézési, valamint ügyviteli tevékenységet lát el. Előbbi az
állampolgárok irányába hat, utóbbi a belső adminisztrációhoz kötődik. A hivatalban
szakképzett, professzionális személyi állomány dolgozik, akik tevékenységüket
élethivatásszerűen fejtik ki. A hivatal működése állami/önkormányzati költségvetésből
biztosított. A hivatali forma az államigazgatásban, valamint a rendészeti szervek között
különösen elterjedt.
Egészen más karakterrel bírnak a testületi formában működő szervek. Elszaporodásukat a
közigazgatásban több tényező, így a demokratizmus, illetve a kooperáció is indokolttá tette. A
testületek (pl. képviselő-testület, Kormány) legfontosabb jellemzője, hogy mindig több tagból
állnak, akik tisztségüket választás, vagy delegálás útján nyerik el. A testületek többnyire
mellőzik a hierarchiát. Tagjaik egyenrangúak, egymásnak mellérendeltek, emiatt a döntéseket
is a testület egésze hozza többségi alapon. Ebben a formában különösen nagy hangsúly
helyeződik a döntéshozatali eljárásra, hiszen mind a testület összehívásának, mind a
megjelentek számának, mind a döntés arányának jelentősége van. A testületek összetétele
alapulhat bizonyos előképzettségen, végzettségen is, de a legtöbb esetben a testületek tagjai
laikusok. Többnyire irányító, ellenőrző funkciókat látnak el.
Bizonyos szakírók a fenti két formán túl megkülönböztetnek még egy ún. vegyes formát,
amikor a közigazgatási szerven belül egyidejűleg találkozhatunk a testületi, valamint a
hivatali típusú döntéshozatallal. Példaként szokták felhozni a Gazdasági Versenyhivatalt, ahol
126
FÁBIÁN, i.m. 64.
127
Lásd: KILÉNYI Géza (szerk.), A Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008, 106-113.
128
- 83 -
a hatáskörök egyik része a hivatali apparátushoz, másik része az ún. Versenytanácshoz van
telepítve.129
A leírtak alapján megállapítható, hogy az államigazgatási szervek többsége hivatali formában
működik. A minisztériumok mellett a nem minisztériumi formában működő központi
közigazgatási szervek (pl. központi hivatalok, kormányhivatalok), valamint a dekoncentrált
államigazgatási szervek is ezt a formát preferálják. Persze itt is vannak kivételek. A Kormány,
az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek illetve a szakmai tanácsadó
testületek mind testületi formában működnek. Ezen kívül a testületek nagy számban vannak
jelen az önkormányzati igazgatásban.
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy napjainkban a két szervezeti forma egyaránt jelen van
a közigazgatásban. A testületi szerveknek mindig szükségük van a döntéseik előkészítése,
illetve kivitelezése érdekében egy hivatali formában működő szervre (pl. képviselő-
testületnek a polgármesteri hivatalra), ugyanakkor a hivatali formában működő szervek
szakmai, jogszerűségi, átláthatósági okokból maguk is sokszor igénybe veszik különböző
testületek segítségét (pl. minisztériumok háttérintézményei, vizsgálóbizottságok).
3. A közigazgatási intézményrendszer tagozódása

A továbbiakban a közigazgatás intézményrendszerének egyes konkrét típusait vesszük
közelebbről szemügyre. Ennek keretében külön utalunk az alkalmazott formákra,
megoldásokra. Először a direkt közigazgatással foglalkozunk, majd sorra vesszük a
paraadminisztráció körébe sorolt intézményeket.
3.1. Államigazgatás
Az államigazgatás a közigazgatás megvalósító intézményrendszerének legrégebbi és
legstabilabb része, a civil közigazgatás egyik alrendszere. Jellegét tekintve centralizált és
hierarchizált szervezetrendszer, amely mind vertikálisan, mind horizontálisan tagolt. Az
államigazgatás a központból szervezi meg magát a települési szint felé, azonban kivételes az,
amikor területi szint alatt találunk államigazgatási szervet. Az államigazgatás tehát a központi
szinten, valamint a területi szinten képviselteti magát.
A központi államigazgatásra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény, valamint 15-
22. cikkei, és a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az
államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (továbbiakban Kszt.) rendelkezései
adják meg. A központi államigazgatási szervek köre differenciált:
 itt található az államigazgatás csúcsszerve, a Kormány, amely amellett, hogy politikai
testület, egyszersmind egy általános hatáskörű, testületi formában működő, központi
államigazgatási szerv. Feladatai ennek megfelelően részben közigazgatásiak (pl. helyi
önkormányzatok fölötti törvényességi felügyelet),130 részben kormányzati teendők. Az
Alaptörvény a Kormány feladatai és hatáskörei kapcsán maradékelvű megközelítéssel
él, eszerint amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más állami
129
KILÉNYI, i.m. 108-109.
130
Alaptörvény 34. cikk (4) bek.
- 84 -
szerv feladat- és hatáskörébe, azok tartoznak a Kormányhoz. 131 A Kormány az
államigazgatáson belül szervezetalakítási joggal, valamint jogalkotási joggal bír.132 A
Kormány jogalkotási joga kétféle, eredeti és származékos. Előbbi azt jelenti, hogy
törvényben nem szabályozott tárgykörben, míg utóbbi azt, hogy törvényben kapott
felhatalmazás alapján rendeletet alkothat. Kormány által rendelettel létrehozott
államigazgatási szervek a központi hivatalok (pl. Nemzeti Rehabilitációs és Szociális
Hivatal), valamint a területi államigazgatási szervek (pl. Környezetvédelmi,
Természetvédelmi, Vízügyi Felügyelőség). A Kormány az Országgyűlésnek
felelősséggel tartozik. Testület, a miniszterek és a miniszterelnök (továbbiakban ME)
közössége, így a működésére vonatkozó szabályok ehhez igazodnak azzal az alapvető
eltéréssel, hogy ülései főszabály szerint nem nyilvánosak.133 A magyar megoldás a
kancellári-típusú kormánymodellhez áll legközelebb a nemzetközi modellek közül. A
Kormány léte ugyanis erősen kötődik a ME-höz, akit a köztársasági elnök javaslatára
az Országgyűlés választ meg, és akinek a javaslatára a köztársasági elnök kinevezi a
minisztereket. A ME testületen belüli kiemelkedő szerepét támasztja alá továbbá, hogy
ő határozza meg a Kormány általános politikáját, valamint megbízatásának
megszűnésével a Kormány megbízatása is megszűnik. Munkáját miniszterelnök-
helyettesek segítik,134 a Kormány üléseivel kapcsolatos teendőket alapvetően annak
ügyrendje határozza meg,135
 a Kormány munkáját számos segédszerv támogatja. Első helyen kell megemlíteni a
Miniszterelnökséget, ami nem minisztérium, hanem a ME munkaszervezete, segíti a
miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a Kormány általános politikájának
meghatározásában. 136 A Miniszterelnökséget a ME irányítja és mivel nem
minisztérium, így nem miniszter, hanem államtitkár vezeti. Külön kiemelendő a
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (továbbiakban KIM), amely a
Miniszterelnökséggel egyetemben a kormányzati koordinációért felel. Ezen felül a
Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy
nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat
létre (pl. Nemzetbiztonsági Kabinet).137 Tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek,
valamint a ME által erre kijelölt személyek. Az előbbivel nem tévesztendők össze a
kormánybizottságok, amiket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több
minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására
hozhat létre (pl. Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság).138 Tagjai a feladatkörükben
érintett miniszterek. A Kormány segédszervei között említendők a kormánybiztosok,
akik az egyik miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt
fontosságú feladat ellátására nevezhetők ki (pl. közigazgatás-fejlesztési
131
132
15. cikk (2) és (3) bek.
133
Kszt. 17. § (1) bek.
134
Alaptörvény 18. cikk (1) bek. és 20. cikk (1) bek.
135
1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről.
136
Kszt. 36. §.
137
Kszt. 28. § (1) bek.
138
Kszt. 29. § (1) bek, valamint 140/2012. (VII. 2.) Korm. rendelet A Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságról.
- 85 -
kormánybiztos, nemzeti filmipar megújításáért felelős kormánybiztos).139
Tevékenységét a ME irányítja, amennyiben a ME megbízatása megszűnik, a
kormánybiztos megbízatása is megszűnik. A kormánybiztos megbízatása
meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. Tevékenységét a Miniszterelnökség
szervezetében működő titkárság segíti. Nem keverendő össze a kormánybiztosi
poszttal a miniszterelnöki biztos intézménye. Utóbbit a ME fogja normatív
utasításával a feladatkörébe tartozó feladat ellátására kinevezni (pl. kormányzati
döntések végrehajtásának ellenőrzéséért felelős miniszterelnöki biztos). A biztos
megbízatása határozott időre szól, de legfeljebb a ME megbízatásáig, munkáját a
Miniszterelnökség titkársága segíti.140 Végül utalunk még a tárcaközi bizottságok (pl.
Nemzetpolitikai Tárcaközi Bizottság), valamint egyéb tanácsadó testületek
munkájára. Előbbiek rendeltetése a Kormány döntéseinek előkészítése és koordinációs
feladatok ellátása, utóbbiak véleményező, tanácsadó funkcióval bírnak,
 a központi szinten találhatóak még az egyes szakterületekért felelős minisztériumok,
amelyek a miniszterek munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös
hatáskörű államigazgatási szervek. 141 Az Alaptörvény 17. cikke szerint a
minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. 2012-ben Magyarországon a
minisztériumok felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény értelmében 8
minisztérium működik. A minisztériumok a Kszt. 60-68. § alapján tagolt szervezettel
bírnak. Ez két jól elkülöníthető részre, a politikai változó, valamint a szakmai állandó
személyzetre bontható. Előbbihez tartozik a miniszter, az államtitkár, a miniszteri
kabinetfőnök, a politikai tanácsadók és főtanácsadók, utóbbi körbe soroljuk a
kormánytisztviselőket, azaz a közigazgatási-államtitkárt és a helyettes államtitkárt, a
főosztályvezetőket és helyetteseiket, az osztályvezetőket, valamint az érdemi
ügyintézőket és ügykezelőket. A Miniszterelnökség szervezetében közigazgatási
államtitkár nem működik. A minisztériumok legfontosabb feladatai a jogszabályok
előkészítésében, stratégiák kidolgozásában, a nemzetközi, valamint civil kapcsolatok
tartásában, adatgyűjtésben és szolgáltatásban van.142 Konkrét hatósági tevékenységet
csak szűk körben végeznek. A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú
feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, akinek munkáját ő irányítja (pl.
Széchenyi Pihenő Kártya kibocsátásáért felelős miniszteri biztos).143 Megbízatása
meghatározott időre, de legfeljebb hat hónapra szól és megszűnik az őt kinevező
miniszter megbízatása megszűnésével. Tevékenységének ellátásában a miniszteri
kabinetben működő titkárság segíti. Az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó
feladatok ellátására tárca nélküli miniszter nevezhető ki (pl. nemzetközi
hiteltárgyalásokért felelős tárca nélküli miniszter). Tekintettel arra, hogy ennek a
miniszternek nincs külön minisztériuma, tevékenységének ellátásában a KIM-ben
működő kabinet segíti,
139
Kszt. 31. § (1) bek.
140
Kszt. 32. § (4) és (6) bek.
141
Kszt. 34. § (1) bek.
142
Ezzel kapcsolatban lásd az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és
hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 11. §-át.
143
Kszt. 38. § (1) és (4) bek.
- 86 -
 a hierarchiában ezek alatt, de még mindig a központi szinten helyezkedik el a nem
minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek kategóriája,
melyek a központi közigazgatás rugalmasabb működését hivatottak biztosítani. Négy
típus sorolható ebbe a körbe, mindegyiknek közös jellemzője, hogy a minisztériumi
struktúrához képest hiányzik belőlük a politikai változó elem. Személyi állományuk
kizárólag szakmai állandó elemekből épül fel. Ilyenek a kormányhivatalok, a központi
hivatalok, valamint a lentebb részletezendő autonóm államigazgatási szervek és önálló
szabályozó szervek. A kormányhivatalokat (pl. Magyar Energiahivatal) törvény hozza
létre, a Kormány irányítása és a miniszterelnök által kijelölt miniszter felügyelete alatt
működő központi államigazgatási szervek, melyek törvényben meghatározottak
szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthatnak (lásd Nemzeti- Adó és
Vámhivatal).144 A kormányhivatalok területi szervekkel ritkábban rendelkeznek (pl.
KSH és NAV esetén). A központi hivatal jogállással bíró központi államigazgatási
szerveket (pl. Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat) kormányrendelet
hozza létre és miniszter irányítása alatt működnek.145 Területi szervekkel szinte kivétel
nélkül bírnak.
A közigazgatás alacsonyabb, területi szintjén (ami lényegében nem más, mint a központi
szint és a települési szint között elhelyezkedő területi illetékességgel rendelkező közigazgatás)
a közigazgatás különböző alrendszerei egymás mellett vannak jelen. A területi
önkormányzatok, a rendészeti szervek területi egységei mellett így nagy számban működnek
ezen a szinten a dekoncentráció elve mentén megszervezett területi államigazgatási szervek.
A szervcsoport legfontosabb jellemzői, hogy az Alaptörvény szerint csak az Országgyűlés és
Kormány létesíthet ilyen szervet, továbbá a dekoncentrált államigazgatási szervek mindig
valamely ágazat irányítása és felügyelete alatt állnak, tehát erőteljes a centrumhoz való
kapcsolódásuk, míg területi kötődésük gyenge. Végrehajtó jellegű feladataik ellátásához
jellemzően speciális hatáskörrel rendelkeznek, a dekoncentrált szervek alapvetően hatósági
tevékenységet látnak el, a bennük foglalkoztatottak közszolgálati szabályozás hatálya alatt
állnak. A szervek hivatali formában működnek és egyszemélyi vezetés alatt állnak, társadalmi
kontroll csak ritkán érvényesül irányukba. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a
dekoncentrált szervek a központi közigazgatástól függő, annak alárendelt, külső végrehajtó
szolgálatként működő szervek.
Miután ezek mindig valamelyik központ államigazgatási szerv kirendeltségeként
funkcionálnak, egy kivételével valamennyi különös hatáskörű:
 általános hatáskörű szerv a megyei (fővárosi) kormányhivatal (továbbiakban
kormányhivatal). A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és
megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő
törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény (továbbiakban Khtv.) 23. §
alapján 2011. január elsejétől a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok
jogutódjaiként működnek. Az Alaptörvény szerint a Kormány általános hatáskörű
területi államigazgatási szervei. 146 Élükön a kormánymegbízott áll. A 26 területi
144
Kszt. 70. § (1) bek.
145
Kszt. 72. § (1) bek.
146
- 87 -
államigazgatási szervből 15 szervezetileg integrálódott a kormányhivatalokba és azok
önálló hatáskörű szakigazgatási szerveiként működnek. A többi területi
államigazgatási szerv a rendvédelmi szervek kivételével a kormányhivatalok
szervezetétől független, de azok koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak.147 Az
Alaptörvény által megerősített és intézményesített fővárosi és megyei
kormányhivatalok ellátják a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.148 A
kormányhivatalok belső struktúrája a kormánymegbízott közvetlen vezetése alatt álló
szervezeti egységekből álló törzshivatalra, valamint ágazati szakigazgatási szervekre
bomlik. Előbbinek részeit képezik a főigazgató, az igazgató, a Kormánymegbízotti
Kabinet, a Törvényességi Felügyeleti Főosztály, a Hatósági Főosztály, amelynek
keretén belül az Ügyfélszolgálati Osztály is működik, továbbá a Koordinációs és
Szervezési Főosztály, a Pénzügyi Főosztály, az Oktatási Főosztály, valamint az
Informatikai Főosztály. Az ágazati szakigazgatási szervek száma a segédanyag
megírásának időpontjában 18. Ezek a Szociális és Gyámhivatal, az Építésügyi Hivatal,
az Igazságügyi Szolgálat, a Növény- és Talajvédelmi Igazgatóság, az Erdészeti
Igazgatóság, a Földművelésügyi Igazgatóság, az Élelmiszerlánc-biztonsági és
Állategészségügyi Igazgatóság. Ezen felül a Földhivatal, az Egészségbiztosítási
pénztári szakigazgatási szerv, a Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság, valamint a munkaügyi
központ a foglalkoztatási, munkaügyi, munkaerőpiaci feladatok ellátására, a
Munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv, a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség,
a Kulturális Örökségvédelmi Iroda, a Népegészségügyi szakigazgatási szerv, a
Mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság és a Közlekedési Felügyelőség. 2012.
közepe óta működik a rehabilitációs szakigazgatási szerv, amely a megváltozott
munkaképességű személyek ellátásaival, a rehabilitációval és a hatáskörébe tartozó
más ellátásokkal kapcsolatos feladatok ellátására létesült. A megyei önkormányzatok
2011 végi konszolidációja nyomán átvett közintézetek feladatainak ellátására
szervezte meg a jogalkotó a kormányhivatalok alatt a Megyei Intézményfenntartó
Központokat, amelyek azonban nem szakigazgatási szervek,149
 a területi kormányhivatalokba nem integrált, tehát továbbra is önálló különös
hatáskörű területi államigazgatási szervekből 2012. júliusában 11 fajta működik.
Ezek a Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei, a Magyar Államkincstár Megyei
Igazgatóságai (19 db.), a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területfejlesztési és
statisztikai régiókhoz igazodó regionális igazgatóságai, a KSH 6 igazgatósága,
valamint a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet Területi Irodái, melyek a megyei
beosztáshoz igazodnak. Ezeken felül a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 6 Regionális
Irodája, a 10 darab Környezetvédelmi Természetvédelmi Vízügyi Felügyelőség, mint
Zöldhatóság, a 10 Nemzeti Park Igazgatóság, a Magyar Bányászati Földtani Hivatal 5
Bányakapitánysága, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalok Kirendeltségei
147
Lásd a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendeletet.
148
Ennek tartalmát az Alaptörvény 32. cikkének (4)-(5) bekezdései, a 34. cikk (4) bekezdése, a Magyarország
helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 132-142. szakaszai, részletes szabályait a helyi
önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet
határozza meg.
149
Lásd 2011. évi CLIV. törvény, valamint a 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet.
- 88 -
(19 db.), végül a Vízügyi Igazgatóságok, melyek atipikus lehatárolásúak, 12 működik
az országban.
A 2010 végi 2011 eleji integrációval a Kormány a területi szinten érdemi jelenlétét kívánta
biztosítani, ugyanakkor az átalakítás nyomán területi államigazgatásunk sajátos módon
kétosztatúvá vált, mivel nem minden szerv lett a kormányhivatal része. A
kormányhivatalokhoz kötődő (fokozatosan bővülő) kormányablakok, mint integrált
ügyfélszolgálatok (one-stop-shop) emiatt bővülő ügykörük ellenére egyelőre nem alkalmasak
valamennyi felmerülő ügy elintézésére.
Tekintettel arra, hogy az államigazgatási szerveknek csak szűk köre működik a megyénél
kisebb területi egységben (pl. munkaügyi központok, körzeti földhivatalok). Az
államigazgatási feladat- és hatáskörök bizonyos részének ellátásába a legtöbb állam a
településeket is bevonja. Magyarországon az államigazgatástól átruházott feladatok döntő
részét a települési önkormányzatok jegyzői látják el 2012 végéig. Rajtuk kívül a
polgármesterek azok, akik egyes katasztrófa-, valamint honvédelmi feladatok ellátására
kötelezettek. A 2011-ben meghirdetett, Magyary Zoltánról elnevezett Közigazgatás-fejlesztési
Program (MP 11.0) vonatkozó 21-27. oldalai az államigazgatási és önkormányzati feladatok
radikális újrarendezésével párhuzamosan járások újbóli létrehozását célozta meg.150
2013. 01. 01-től kerül bevezetésre Magyarországon a járás, mint az államigazgatás legalsó
szintű egysége, amely az önkormányzatok által ellátott államigazgatási feladatok megoldására
létesül.151 A járási törvény értelmében a járásokban a fővárosi, megyei kormányhivatalokhoz
kapcsolódó járási hivatalok létesülnek, amelyek struktúrája a kormányhivatalokéhoz hasonló
lesz, azaz törzshivatalra és szakigazgatási szervekre bomlik. A járási (fővárosban kerületi)
hivatalok további kirendeltségeket hozhatnak létre, illetve települési ügysegédeket vehetnek
igénybe, a járási hivatalok mellett kormányablakok létesülnek.152
A feladatok és hatáskörök átrendeződésének tipikus iránya a települési önkormányzatoktól a
járási hivatalok felé mutatott.153 A horizontális átstrukturálódás nyomán egyes feladatokat a
járási törzshivatalok (pl. az illetékekről szóló törvény módosítása esetében az
okmányirodáktól a járási hivatalokhoz kerülnek a teendők), másokat a járási szakigazgatási
szervek kaptak meg (pl. családügyi és gyámügyi kérdésekben), de volt olyan államigazgatási
feladat, ami megosztott maradt, annak intézésében 2013. után is közreműködnek a települések
jegyzői (pl. szociális igazgatás területén). Ennek ellenére sem vándorolt át minden
államigazgatási feladat a járásokhoz (pl. jegyzőknél maradtak a hagyatéki eljárással
kapcsolatos teendők). Ezen felül szűkebb körben sor került vertikális átrendeződésre, amikor
a fővárosi, megyei kormányhivatal valamely feladatát látja el 2013. után a járási törzshivatal
(lásd szabálysértési feladatok).
Az államigazgatásban a klasszikus hivatali szervek mellett nagy számban vannak jelen
további, ún. konzultatív testületek. Ezek a legváltozatosabb összetétellel és elnevezéssel
150
1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat a járások kialakításáról.
151
2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról.
152
77. §.
153
2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról,
valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalok kialakításával összefüggésben egyes kormányrendeletek
módosításáról szóló 174/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet.
- 89 -
működnek, funkciójukban azonban valamennyi azonos, mivel javaslattevő, véleményező,
döntés-előkészítő szereppel bírnak.154 Többségük érdekegyeztető, és/vagy szakmai szerv,
delegálással, illetve választással jönnek létre. Szerepük a központi döntéshozatalban
domináns. Ilyen a 2011-ben felállított Nemzeti Gazdasági Társadalmi Tanács, vagy a
Fogyasztóvédelmi Tanács.
Ismeretes az államigazgatásban egy olyan szervcsoport is, amelyet kvázi autonóm
testületeknek nevezünk. Az ide tartozó szervek autonómok (tehát önállóak) amiatt, mert
döntéseiket saját jogon, külső befolyástól mentesen hozzák meg, és ezek a döntések a
jogalanyokat kötelezik. Ugyanakkor mivel ez a fajta függetlenség csak meghatározott
(alapvetően tudományos, oktatási, szakértői) területekre terjed ki, valamint a szervek
többnyire delegálás útján jönnek létre és felettük törvényességi felügyelet érvényesül, kvázi
jelzővel illetjük őket.155 Ilyen szerv napjainkban pl. a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs
Bizottság, valamint az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága.
Az államigazgatási szervek egy része a klasszikusnak tekintett hatósági – szakmai -
regisztratív feladatok mellett igazgatási szolgáltatásokat is nyújt, valamint szakértői
feladatokat is ellát, amelyek azonban díjkötelesek. Igazgatási szolgáltatásként említhetjük
meg a földhivatalok által nyújtott tulajdoni lap másolat kiadását, a területi kormányhivatalok
népegészségügyi szakigazgatási szerveinek laboratóriumai által nyújtott szolgáltatásokat.
Szakértői, minőségellenőrző, valamint tanúsító feladatokat látnak el a megyei (fővárosi)
kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként funkcionáló Növény és Talajvédelmi
Igazgatóságok, amikor a szőlő, gyümölcs, dísznövény, valamint erdészeti szaporítóanyagokat
vizsgálja, valamint a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, amikor például
anyagvizsgálatot, avagy metrológiát végez.
Végezetül önálló típust képeznek azok az államigazgatási szervezetek, amelyek az állam
gazdálkodási, illetve vagyonkezelő feladataiban működnek közre. Napjainkban ide soroljuk a
Magyar Államkincstárat, amely a közpénzek elköltésének résztvevője, egyben felügyelője.
Ide soroljuk továbbá a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt, amely az állam adóhatósági feladatokat
ellátó szerve, államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat ellátó kormányhivatal.156
A gazdálkodási feladatok számos szervezet között oszlanak meg, amelyek egy része
gazdasági társaságként működik (pl. Államadósságkezelő Központ, Magyar Nemzeti
Vagyonkezelő stb.), így ezek ismertetésére nem itt, hanem a közvállalatok pont alatt kerítünk
sort.
3.2. Atipikus központi közigazgatási szervek

A központi közigazgatási szervek igen változatos csoportja mellett találhatóak olyan szervek,
amelyek a fenti típusok egyikében sem helyezhetők el, mivel tevékenységük az összes
alapvető hatalmi ághoz kötődik. Igaz, hogy a Kszt. ezeket is a központi államigazgatási
szervek körében helyezi el, azonban a felsorolásukon túl részletszabályaikról nem
rendelkezik, csupán annyit rögzít, hogy a szerveket törvény hozza létre. Az atipikus központi
154
155
156
2010. évi CXXII. törvény a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról.
- 90 -
közigazgatási szervek köre két további variánsra bomlik. Az autonóm államigazgatási
szervekre, valamint az ennek modifikációját jelentő önálló szabályozó szervekre:
 az autonóm államigazgatási szervek157 a végrehajtó hatalmi ágtól relatíve független,
politikailag semleges közigazgatási szervek, amelyek közigazgatási feladatot látnak el,
de kapcsolódnak az összes hatalmi ághoz, vagyis teljes bizonyossággal egyik hatalmi
ághoz sem sorolhatók be. Ezek a szervek a többi államigazgatási szervhez képest
egyedülálló függetlenségük miatt kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából,
azaz tevékenységi körükben függetlenedhetnek a Kormánytól. Működésük során csak
a törvényeknek, illetve az Országgyűlésnek vannak alávetve. Megjelenésük alapját a
demokratikus szervezés elve képezi. Számos országban pénzügyi szabályozási és
felügyeleti feladatokat látnak el,158 néhol pedig szabadságjogok védelmét biztosítják.
Vezetésüket, jogosítványaikat leginkább testületek gyakorolják. Az országok nagy
részében, így hazánkban is hoztak létre ilyen szerveket. A magyar jogi szabályozás,
anélkül, hogy a szervcsoport definícióját megadná, ide sorolja a Közbeszerzési
Hatóságot, az Egyenlő Bánásmód Hatóságot, a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint a
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatalt,159
 lényegében az autonóm államigazgatási szervek mutációját jelenti az önálló
szabályozó szervek megjelenése. A Kszt. rendelkezései értelmében jelenleg két szerv
tartozik ebbe a kategóriába. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH),
valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF). Az autonóm
államigazgatási szervektől eltérően az ide tartozó szervek alapvető szabályait azonban
nem ez a jogforrás, hanem az Alaptörvény 23. cikke tartalmazza. Ez alapján
rögzíthető, hogy az önálló szabályozó szervek is a végrehajtó hatalom körébe tartozó
feladat- és hatásköröket látnak el. Létesítésükre csak az Országgyűlés jogosult, de ő is
kizárólag sarkalatos törvényben.160 A szerveknek beszámolási kötelezettsége van az
Országgyűlés irányába. Az NMHH Elnökét 9 évre,161 míg a PSZÁF Elnökét 6 évre
nevezi ki a köztársasági elnök,162 azaz kinevezési idejük tudatosan elválik a
kormányciklustól. Az önálló szabályozó szervek az autonóm államigazgatási
szervekhez képest jogalkotási jogkörrel is bírnak, feladatkörükben rendeletet adnak ki,
amely sem törvénnyel, sem a kormány-, a miniszterelnök, valamint a miniszterek és a
Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével sem lehet ellentétes.
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy ezek a szervek a modern állam- és közigazgatás-
fejlődés produktumai, melyek mindig valamilyen nagyjelentőségű társadalmi érdek, érték
védelmében jöttek létre (pl. gazdasági verseny egészséges fejlődése, egyenlő bánásmód
érvényre juttatása), így intézményesítésük mindig törvényen alapul. Olyan központi szervek,
amelyek nem állnak a Kormány irányítása alatt, de nem képeznek önálló hatalmi ágat sem,
157
Lásd még: HORVÁTH M. Tamás, A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója, MKI, 2003.
158
BERÉNYI, i.m. 301.
159
Vö. Kszt. 1.§. (3) bek.
160
Alaptörvény. 23. cikk (1) bek.
161
Lásd a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényt.
162
A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi. CLVIII. törvény 13. § (1) bek.
- 91 -
ugyanakkor szervezetileg sem követik a szokásos hivatali struktúrát.163 Önállóságuk miatt
működésük nem kapcsolódik szükségszerűen az aktuális kormányprogramhoz. Valamennyi
atipikus államigazgatási szerv csak a törvényeknek és a törvényhozónak van alárendelve,
költségvetésüket tekintve önállóak, hatósági jogkörrel is rendelkeznek. Ezek a szervek
azonban mindig csak a klasszikus közigazgatási megoldások kisegítését, illetve kiegészítését
jelenthetik.
3.3. Helyi önkormányzati igazgatás

Történetileg az önkormányzatoknak több fajtája alakult ki, melyek nem keverendők össze a
lentebb ismertetendő típusokkal. Így például a fajták közé sorolhatjuk az ún. szakmai
önkormányzatokat (kamarákat), a vallási közösségek önkormányzatait (egyházakat), az
egyesületeket (hagyományőrző egyesületet), illetve a települési-területi önkormányzatokat
(községeket, megyéket). Az önkormányzati típusú szervek eredete az önigazgatásban van. A
szervezéstan szerint ugyanis önigazgatás alatt azt értjük, amikor az igazgatás alanya (aki
igazgat) és tárgya (akit igazgatnak) egybe esik. Mi a továbbiakban csak a legutolsó fajtával
foglalkozunk, amit a magyar közjogi terminológia összefoglalóan helyi önkormányzatoknak
nevez.
Hazánkban az 1989-1990-es rendszerváltás nyomán történt meg a civil közigazgatás
államigazgatás melletti másik nagy alrendszerének, az önkormányzati igazgatásnak a
visszaállítása.164 A helyi önkormányzati rendszer alkotmányos alapjait a kérdéskört érdemben
meghatározó nemzetközi egyezmény, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
(továbbiakban Charta) által inspirált 1990. évi LXIII. törvény rakta le, amit később számos
más törvény követett. Valamennyi közül kiemelkedik a kétharmados politikai többséggel
elfogadott és - emiatt rendkívüli stabilitással bíró – 2012 végéig a helyi önkormányzatok
intézményeit keretjelleggel szabályozó 1990. évi LXV. törvény, az Ötv. 2013. 01. 01-től új
jogszabály, a(z elemeiben fokozatosan hatályosuló) Magyarország helyi önkormányzatairól
szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény, az Mötv. az, ami a vonatkozó szabályokat megadja az
Alaptörvénnyel összhangban.
A helyi önkormányzatok, melyek napjainkban minden demokratikus rendszer egyik
alapintézményét képezik - tekintettel az egyes jog- és közigazgatási-rendszerek közötti
nagyfokú eltérésre, valamint az önkormányzat, mint jogi, államelméleti, politikai kifejezés
számos különböző aspektusára - általánosan bevett, nemzetközileg elterjedt definícióval nem
rendelkeznek. Helyette a helyi önkormányzás fogalma ragadható meg, amit (az államok
differenciált megoldásait tiszteletben tartva) a Charta a következőképpen ír körül: „a helyi
önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi
keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a
helyi lakosság érdekében.”165 Alaptörvényünk szerint „Magyarországon a helyi közügyek
intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek [a
163
FICZERE Lajos – FORGÁCS Imre, Magyar Közigazgatási Jog Különös Rész Európai Uniós kitekintéssel,
Osiris, Budapest, 2004, 77–80.
164
KILÉNYI, i.m. 221.
165
Lásd a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját kihirdető 1997. évi XV. törvény 3. Cikkét.
- 92 -
rájuk] vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény [az Mötv.] határozza meg”166 Ennek
megfelelően az Mötv rögzíti, hogy: „az Országgyűlés elismeri és védi a helyi
választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát[…] mely a település, valamint a
megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári
felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A helyi
önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve
kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.”167
A helyi önkormányzatokat a továbbiakban kizárólag közigazgatási - olyan önigazgató -
szervekként értelmezzük, amelyek közhatalmat gyakorolnak (jogot alkothatnak, valamint
konkrét egyedi esetekben dönthetnek), vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. A helyi
(közigazgatási) önkormányzatok közigazgatási feladatok ellátására jönnek létre és a helyi
választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jogot valósítják meg.
Mivel egészen más a rendeltetésük, megállapítható, hogy merőben más karakterrel bírnak az
államigazgatáshoz képest. Míg az államigazgatási szervek jellemzően hatósági teendőket
látnak el, addig az önkormányzatok teendőinek jelentős részét a helyi közügynek minősített
feladatok, ezen belül is - a lakosság fennmaradásának biztosítása végett - elsősorban a
közösség közszolgáltatásokkal (pl. oktatási, egészségügyi, szociális szolgáltatásokkal) való
ellátása teszi ki. Ezért helyezi az Mötv. az Ötv-hez hasonló módon a helyi közügy
definíciójának elejére a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását.168
A helyi viszonyokhoz igazodó feladatellátás, a lokális, esetleg körzeti/területi igények minél
hatékonyabb kiszolgálása miatt az alrendszer mellőzi a centralizáltságot, valamint a
hierarchiát, fő szervező elvei a decentralizáció és a mellérendeltség. A decentralizáció az
önálló döntési helyek számának megsokszorozódásához vezet, amelyek a mellérendeltség
miatt azonos jogosítványokkal rendelkeznek. A helyi érdekek képviselete leghatékonyabban a
lakossághoz legközelebb eső szinteken, így a települési, valamint középszinten biztosítható.
Emiatt helyi önkormányzatok központi szinten nem működnek.
A helyi önkormányzatok csoportján belül földrajzi alapon tehát két típust (nem fajtát)
különíthetünk el: a települési típusú önkormányzatokat, valamint a területi típusúakat.
Tulajdonképpen mindkét típus egy-egy gyűjtőkategória, aminek konkrét formációkkal való
kitöltéséről a hatályos jogszabályok gondoskodnak. 2012 végéig az Alaptörvénnyel
összhangban az Ötv. 1. § (1) bek. alapján települési típusba a községek, a városok, a főváros
és a fővárosi kerület tartozik, a területi típusba pedig a megye. 2013. 01. 01-től ez módosul,
miután az Mötv. 3. §-a értelmében a települési típusba a községek, a városok és a fővárosi
kerületek mellett a (járási igazgatás bevezetése okán) járásszékhely városok és a megyei jogú
városok is beletartoznak. A főváros ugyanakkor specialitásaira tekintettel települési és területi
típusú önkormányzat is egyben. A megyei önkormányzat továbbra is területi típusú. A területi
önkormányzatok másodlagos, kiegészítő, kisegítő (másképp szubszidiárius) szereppel bírnak.
A rendszerváltás következménye hazánkban egy olyan önálló hatalmi ági jegyeket felmutató,
nemzetközi mintákkal konform, magas szabadságfokkal bíró önkormányzati modell lett,
melynek középpontjában egy formailag kétszintű, de tartalmilag egyszintű
166
Alaptörvény 31. cikkének (1) és (3) bek.
167
Mötv. preambulum, 2. § (1) és (2) bek.
168
Vö. Ötv. 1. § (2) bek, valamint Mötv. 4. §.
- 93 -
(településcentrikus) és fragmentált önkormányzati rendszer áll.169 Az Mötv. rendelkezései
nyomán a helyi önkormányzatok rendszere erőteljesen differenciálódott. Korábban mind a
települési, mind a területi típus általános hatáskörrel bírt, 2013-tól azonban ez csak a
településekre igaz, tekintettel arra, hogy az új törvény a megyei önkormányzatok feladat- és
hatáskörét területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs
feladatokra szűkíti.170
Az önkormányzatok, mint az államszervezet részei, az adott ország igazgatási rendszerében
kialakult munkamegosztás alapján változatos feladatokat látnak el, ami időszakonként változó
tartalommal bír. A megvalósítandó teendőknek (feladatok) és az ezek megvalósításához
szükséges jogi eszközöknek (hatáskörök) mégis kialakítható egy általános sémája,
tipológiája.171 Eszerint a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök:
 egyfelől a helyi sajátosságok és viszonyok ismeretében ellátandó saját feladatokból és
hatáskörökből, melyek:
o egy része valamennyi önkormányzat által jogszabály előírásánál fogva
kötelezően ellátandó (obligatórius) feladat,
o másik része viszont meghatározott keretek között, az önkormányzatok egyedi
viszonyaihoz igazodó, de az előbbieken felül szabadon felvállalható
(fakultatív) feladat,
 másfelől az állam(igazgatás)tól átruházott teendőkből állnak. Utóbbi nemzetközileg
elterjed megoldás és igazgatás-racionalitási okokból jelenik meg a helyi
önkormányzatoknál. Oka, hogy mivel a centrumból megszerveződő államigazgatás
nem rendelkezik települési szintig kiépült szervezettel, így bizonyos, országosan
egységes intézést igénylő (államigazgatási) ügyeket átruházás nyomán az
önkormányzatok látnak el úgy, hogy az ügy államigazgatási jellege mindvégig
megmarad.
Az önkormányzatok feladatai befolyásolják azok belső struktúráját. Miután ez esetről-esetre
változhat, emiatt uniformizált modell nem írható elő, az önkormányzatok szervezete belülről
differenciált.172 A belső felépítést meghatározó jogszabályok keretjelleggel rögzítik, hogy
mely egységeket kell, illetve lehet létrehozni:173
 a legfontosabb szervek testületi formában működnek (képviselő-testület, közgyűlés),
ezek tagjai a helyi közösség döntése, azaz választás nyomán nyerik el posztjukat és
ezek birtokolják a legfontosabb jogosítványokat (pl. jogalkotás, önfeloszlás
kimondása). További testületek is létrehozhatók, ezek azonban már a képviselő-
testület/közgyűlés szabad elhatározásán, esetleg jogszabály kötelező előírásán alapszik
169
A kérdéssel kapcsolatban lásd pl.: VEREBÉLYI Imre, Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, Magyar
Közigazgatás 2000/9-10, 521-528. és 577-587.
170
Mötv. 27. § (1) bek.
171
Lásd még ÁRVA – BALÁZS – BALLA – BARTA – VESZPRÉMI, Helyi önkormányzatok, Egyetemi segédanyag,
Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012.
172
Lásd SZAMEL – BALÁZS – GAJDUSCHEK – KOI, Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex,
Budapest, 2011.
173
Vö. Alaptörvény 31-35. cikk, valamint 1990. évi LXV. törvény és a 2011. évi CLXXXIX törvény.
- 94 -
és semmiképpen nem a helyi választópolgárok akaratától függ (pl. bizottság,
részönkormányzat),
 az időszakos működéssel bíró testületek mellett szükség van a napi ügyek vitelére
alkalmasabb operatív szervekre, amelyek indokolt esetben két testületi ülés között is
képesek az önkormányzati érdekek képviseletére. Ezt egyszemélyi tisztviselők látják
el, akik közül némelyik közvetlen választás nyomán nyeri el posztját [ilyen pl. a
(fő)polgármesteri poszt], mások közvetett módon (pl. megyei közgyűlési elnökök).
2012 végéig önálló kategóriát képezett a jegyző, nem tekintettük az önkormányzat
szervének, 2013-tól azonban őt is a tisztviselők közé soroljuk, igaz jogviszonya nem
választással, hanem kinevezéssel jön létre,
 miután minden testületi formában működő szervnek szüksége van egy hivatali
formában működő szervre, amely professzionális módon előkészíti és végrehajtja
döntéseit, az önkormányzatok önállóan, vagy többen közösen működtetnek ilyen
hivatali formában működő szervet (pl. polgármesteri hivatal, vagy közös
önkormányzati hivatal).
3.4. Rendvédelmi (másképp rendészeti) szervek

Sajátos közigazgatási szervtípusnak tekinthetők, amelyek léte az állam - második
témakörnél már részletezett - védelmi funkciójából vezethető le és a polgári államok
korlátok közé szorított, azaz alkotmányos alapokra helyezett rendészeti tevékenységére épül.
Hazánkban a tételes jog napjainkban ebbe a körbe sorolja a rendőrséget, a büntetés-
végrehajtási szervezetet, a hivatásos katasztrófavédelmi szervet, valamint a polgári
nemzetbiztonsági szolgálatokat.174 Ebbe a kategóriába nem azonos jogállású szervek
tartoznak, emiatt a hatályos joganyag a puszta felsoroláson túl további eligazítást nem ad.
A rendvédelmi szervek körétől elkülönül a fegyveres szervek köre, amelyek a honvédelmi
igazgatáshoz tartoznak (pl. hadkiegészítő parancsnokságok). Ezeken túl azonban számos
más szerv is ellát rendészeti (jellegű) feladatokat, gondoljunk csak az építésügyi,
munkaügyi, közegészségügyi, járványügyi, avagy közlekedési igazgatásra.175
A rendvédelmi (rendészeti) szervek tevékenysége a közbiztonság és a belső rend
megzavarásának megakadályozására, esetenként megelőzésére, valamint a megzavart rend
helyreállítására irányul, azaz fellépésükre mindig valamilyen veszélyhelyzet ad alapot,
amiben benne rejlik a legitim erőszak alkalmazásának lehetősége.176 A rendvédelmi szervek
(amilyen pl. a rendőrség) tevékenységének legfontosabb jellemzői, hogy feladatukat szigorú
hierarchiában fejtik ki, külön szolgálati törvények alapján. A veszélyek megelőzése, illetve
elhárítása miatt számos szabadságjog korlátozható, ún. titkos eszközök, valamint
kényszerintézkedések alkalmazhatóak, és ezen a területen megtalálhatjuk az emberi élet
kioltásának jogszerű lehetőségét is.
174
Kszt. 1. § (5) bek.
175
Lásd KILÉNYI, i.m. 1623.
176
Vö. FAZEKAS Marianna (szerk.), Közigazgatási Jog Különös Rész, Osiris, Budapest, 2011, 320.
- 95 -
Forrás: A témakör szerzője által készített ábra
- 96 -
3.5. A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek (paraetatizmus)
Eddig az ún. direkt, azaz állami szervek útján történő közfeladat-megvalósítási formákat
mutattuk be, a továbbiakban azonban kiszélesítjük vizsgálódásunkat az indirekt
megoldásokkal. Közvetett (indirekt) közigazgatásról akkor beszélünk, amikor nem
klasszikus értelemben vett közigazgatási szervek látnak el közigazgatási feladatot,
valamilyen célszerűségi, hatékonysági, szakmai illetve politikai okból.177 A közvetett
közigazgatás alapja az a felismerés, hogy a közfeladatok jelentős része (különösen pedig a
közszolgáltatások) nem oldható meg kizárólagosan sem államigazgatási, sem önkormányzati,
sem rendészeti szervek útján.
Az első ilyen lehetséges megoldási forma közintézetek létrehozása, amelyeket a
humánigazgatás területén lelhetünk fel. Az általános iskolák, a kórházak, a múzeumok, az
idősek otthona például mind ebbe a körbe sorolható. A közintézetek humánszolgáltatást
nyújtó állami, vagy önkormányzati költségvetési szervek, szolgáltatásaik vagy ingyenesek,
vagy kedvezményesek. Alkalmazottaik közszolgálati jogviszonyban állnak, a velük
kapcsolatba kerülők nem tagok, hanem szolgáltatást igénybevevők.178
A közintézetek irányába 2011 óta a Megyei Intézményfenntartó Központok útján szélesebb
körben az államigazgatás és szűkebb körben az önkormányzatok számos, ún. fenntartói,
másképp szervi jogosítványt gyakorolnak. Ennek keretében jogosultak közintézet létesítésére,
átszervezésére, megszüntetésére, költségvetésének megállapítására, munkáltatói jogok
gyakorlására, működésének folyamatos ellenőrzésére. Ettől elkülönül a közintézetek szakmai
irányítása, ami országosan egységes, szakmai szempontok alapján történik és a közintézetet
mindig valamelyik szaktárcával kapcsolja össze. Ezek miatt mondjuk azt, hogy a közintézetek
felé ún. osztott irányítás érvényesül. A magyar közjogi szabályozás elkülönülten kezeli az
egyetemeket és főiskolákat, az ún. közjogi jogi személyiségű közintézeteket.
A paraadminisztráció másik elterjedt megoldását Polgári Törvénykönyvünk nevesíti a jogi
személyekre vonatkozó különös rendelkezések között. Ez az intézmény a köztestület, ami
önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, melynek létrehozását
törvény rendeli el. A köztestület az ún. funkcionális decentralizáció intézménye, nem a tagok
önkéntes társulása (nem úgy, mint egy gazdasági társaság, vagy egyesület).179
A hatályos magyar szabályozás a köztestületek számos fajtáját ismeri. Elsőként ide soroljuk a
szakmai kamarákat, amelyek meghatározott tevékenységet űzők kényszertársulásai (pl.
ügyvédi kamara). A kamarák többes funkcióval bírnak. Amellett, hogy ellátják tagjaik
érdekképviseletét, valamint számukra szolgáltatásokat nyújtanak, a tagok felé közhatalmi
jogosítványokat is gyakorolnak. Ehhez hasonlatos szereppel bírnak a gazdasági kamarák,
amelyek azonban mellőzik a kötelező tagságot, valamint működésük során az érdekképviselet
mellett a választottbíráskodás hangsúlyos.
Speciális köztestületi önkormányzat a Magyar Tudományos Akadémia, amelynek tagsága
önkéntes alapon szerveződik és a tudományos élet tisztasága fölött őrködik, illetve a Magyar
Művészeti Akadémia, amely ehhez hasonló feladatokat lát el, csak a művészetek területén. Az
előbbiekhez hasonló módon köztestületként működnek azok a szervezetek is, amelyek
valamilyen gazdasági igazgatással kapcsolatos feladatot vesznek át részben, vagy egészben az
államigazgatástól. Ilyen például a Magyar Szabványügyi Testület,180 amely a szabványosítás
177
BALÁZS István, Kandidátusi értekezés: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok
közigazgatásában, Budapest, Á.SZ.I. 1990.
178
LŐRINCZ, i.m. 265.
179
FAZEKAS – FICZERE, i.m. 103–110.
180
Lásd http://www.mszt.hu.
- 97 -
mellett tanúsítással, valamint felnőttképzéssel is foglalkozik, vagy az ún. hegyközségek. Ezek
olyan köztestületek, amelyek nem csupán a tagok (egy vagy több település szőlőtermelői és
felvásárlói) tevékenységének előmozdítását célozzák, hanem az általuk előállított termékek
minőségének, származásának és eredetétnek védelmét is.181
Ugyancsak önálló kategóriát képeznek a nemzetiségi önkormányzatok, amelyek a törvényben
meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő,
jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján e törvény alapján létrehozott
szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a
nemzetiségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó
nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön
létre.182
Bár a konkrét megoldások igen változatosak, összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy
valamennyi köztestület a tagság önkormányzata. A köztestületek önálló hatáskörrel és jogi
személyiséggel rendelkeznek, önállóan gazdálkodnak, valamint az állam fölöttük
törvényességi felügyeletet gyakorol.183 A köztestületek által ellátott feladatok olyan
közfeladatok, amelyek egy része közhatalmi jogosítványok gyakorlását igényli (pl. tagok
felvétele/kizárása).
A fentiektől elkülönült, önálló kategóriát képeznek a közcélú (másképp közhasznú)
alapítványok, melyek az alapítványok speciális fajtáját jelentik. A non-profit szféra ezen
változatának prototípusát a Ptk. közalapítványi konstrukciója képezte, amit 2006-ban vezettek
ki a jogrendszerből. Közalapítványt vagy önkéntes alapon az Országgyűlés, a Kormány, a
helyi önkormányzatok, illetve kisebbségi önkormányzatok alapíthattak tartós közérdekű célra,
vagy törvény kötelezése nyomán hoztak létre ilyet. Jellegüket tekintve a közalapítványok
közérdekű célok megvalósítását szolgáló vagyontömegek voltak, amelyek jogi
személyiséggel rendelkeztek, finanszírozásukat elsősorban a központi, másodsorban
önkormányzati költségvetés biztosította. Napjainkban is közalapítványként működik pl. a
Magyar Televízió Közalapítvány.
Mivel 2006 óta újabb közalapítványok létesítésére nincs mód, a közfeladatok profit-
érdekeltségtől mentes ellátására közhasznú szervezeti megoldások állnak rendelkezésre. A
vonatkozó közjogi szabályozás értelmében184 több más szervezeti forma mellett közhasznú
minősítést kaphatnak az alapítványok, amennyiben a társadalom és az egyén közös
érdekeinek kielégítésére irányuló tevékenységet (pl. műemlék-, természet-, vagy
fogyasztóvédelem) fejtenek ki profit-érdekeltség nélkül. Az alapítványi forma különösen
akkor hasznos, amikor a közfeladat finanszírozása, szervezése tulajdonosi, vagyonkezelői
pozícióból eredményesebben végezhető. Az alapítványokhoz kötődő formációk
(közalapítvány, közhasznú alapítvány) a közintézetekkel és köztestületekkel ellentétben
közhatalmi jogosítványokat nem gyakorolhatnak.185
Tekintettel arra, hogy a XXI. századi állam teendőinek jelentős része gazdasági irányultságú,
a fenti megoldásokon túl léteznie kell olyan formának, amely ehhez igazodik. A paraetatikus
megoldások között az ún. közvállalati modell elégíti ki az ilyen irányú elvárásokat. A fejlett
polgári demokráciákban széles körben elterjedt megoldás, hogy a központi bankok, állami
vállalatok, illetve más pénzintézetek vállalati formában, de a közösség érdekében működnek.
A magyar közjogi szabályozás ezidáig nem alakította ki ezt az intézményt, a gyakorlatban
181
A hegyközségekről szóló 1994. évi CII. törvény 3. § (1) bekezdése.
182
2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól 2. § 2. pont.
183
184
1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekről.
185
- 98 -
ugyanakkor több szerv is ekként minősíthető. A hatályos szabályozás szerint ilyen többek
között a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt., az Államadósságkezelő Központ ZRt.,
valamint a Magyar Nemzeti Bank ZRt. Valamennyinek közös jellemzője, hogy bár gazdasági
társaságként jelennek meg, zártan működnek, a Magyar Állam által alapított egyszemélyes
részvénytársaságként, ahol az államot a feladatkörében érintett miniszter képviseli, a
részvényesi jogokat az állam nevében kizárólag ő gyakorolja.
Végezetül ugyancsak a paraetatizmus körében tárgyalandó az a speciális megoldás, amikor
közigazgatási feladatokkal, jogosítványokkal természetes személyeket hatalmaznak fel.
Ilyenkor az átruházás alapját jellemzően a természetes személyek meghatározott jogi státusza
(repülőgép parancsnoka, hajóskapitány), avagy hivatása (állatorvosi tevékenység) képezi, ami
azonban mindig csak meghatározott hatósági intézkedések kibocsátását teszi lehetővé.
Amennyiben áttekintjük a fenti megoldásokat, a paraetatizmusnak több előnyét és hátrányát is
meg tudjuk fogalmazni, melyek érvként, illetve ellenérvként sorakoztathatók fel a
paraetatizmus kapcsán. Kétségtelen előnye, hogy nagyobb rugalmasságot, több flexibilitást
kölcsönöz a közigazgatás számára. Nagyobb költségvetési szabadságot biztosít, (névleg)
csökkentve a költségvetésre nehezedő nyomást. Ténylegesen megvalósítható a
politikamentesség, fokozza a közigazgatás hatékonyságát. A széles körben alkalmazott
testületi forma lehetőséget teremt a tagok megválasztása útján a képviselők eredményesebb
kontrolljára. Ugyanakkor a paraetatikus formák ellen szóló érvek, hogy könnyen az igazgatás
átláthatatlanságához vezethetnek, előbb–utóbb óhatatlanul feladat- és hatáskörbeli
átfedésekhez idéznek elő, tevékenységük kapcsán nem állapítható meg egyértelműen
költségcsökkenés, vagy a hatékonyság növekedése, leszűkül az állampolgárok jogorvoslati
lehetősége, valamint a fejletlen, hiányos döntéshozatali mechanizmusok könnyen
korrupcióhoz vezethetnek.
4. A közigazgatási szerv
A korábbiakban a közigazgatás szűkebb és tágabb intézményrendszerével egyaránt
foglalkoztunk, áttekintettük a főbb csoportokat. A szűk értelemben vett intézményrendszer -
mint közigazgatási szervek összessége - tekintetében láttuk, hogy államigazgatási, autonóm
államigazgatási (és önálló szabályozó) szervekből, helyi önkormányzatokból, valamint
rendvédelmi (másképp rendészeti) szervekből épül fel.
Az egyes típusok különbségeinek kihangsúlyozása megtörtént fentebb, jelen pont alatt a
közigazgatási szerv, mint a legkisebb építőelem, legkisebb önálló egység általános
jellemzésére kerítünk sort. Amennyiben definiálni kívánjuk a közigazgatási szervet,
feltétlenül abból kell kiindulnunk, hogy valamennyi közigazgatási szerv rendelkezik
elkülönült szervezettel, önálló feladat- és hatáskörrel, bizonyos terjedelmű gazdasági
autonómiával, illetve rendelkezhetnek (de nem szükségszerű, hogy rendelkezzenek is) jogi
személyiséggel.186
Feltétlenül tisztázni kell a jogképesség, valamint a jogi személyiség egymáshoz való
viszonyát. A két kifejezés nem szinonimája egymásnak. Vizsgáljuk meg először a
jogképesség kérdését! Míg jogképességgel (tehát a jogviszonyokban jogok szerzésének,
illetve kötelezettségek vállalásának lehetőségével) valamennyi közigazgatási szerv
rendelkezik, addig közjogi jogi személyiséggel korántsem biztos, hogy mindegyik bír. A
közigazgatási szerv jogképes akkor, ha az előírt jogrendben hozták létre (tehát az arra
186
Lásd FÁBIÁN, i.m. 93.
- 99 -
feljogosított szerv, megfelelő eljárási rendben, megfelelő döntési formában), feladatát és
hatáskörét megállapították, valamint meghatározták működési területét (azaz illetékességét).
A fentiek közül kizárólag a létesítés igényel kifejtést. Közigazgatási szervek létesítésére két
állami szerv jogosult, az Országgyűlés, valamint a Kormány. A közigazgatás kiterjedtsége és
változékonysága miatt a gyakorlatban az Országgyűlés a legfontosabb közigazgatási szervek
(Kormány, minisztériumok, kormányhivatalok, autonóm államigazgatási szervek és önálló
szabályozó szervek, valamint helyi önkormányzatok) létrehozásában vesz csak részt. A többi
államigazgatási szerv létrehozása, átalakítása, illetve megszüntetése a Kormány
kompetenciájába tartozik (nem meglepő tehát, hogy az erre vonatkozó jogszabályok döntő
többsége Kormányrendelet). A megszüntetés, illetve átalakítás jogi rendje a létrehozás
rendjével megegyező.
A testületi formában működő, választás alapján összeálló szerveknél a létesítés mellett el kell
különíteni a megalakulás mozzanatát. Ez a létrehozás utáni aktus, melynek lényege, hogy
megteremtse a szerv működésének jogalapját (ilyen pl. a helyi önkormányzatok képviselő-
testületének alakuló ülése). Végezetül bár a közjogi jogi személy problematikájával
részletesebben foglalkozunk a segédanyag más részeiben, arra feltétlenül utalunk, hogy
sokkal inkább elméleti, semmint gyakorlati kérdésről van szó.187 A hatályos magyar jog nem
tesz különbséget polgári és közjogi jogi személyek között.
187
Lásd, mint előző jegyzet 94.
- 100 -

Segédanyag Közigazgatás-Elmélet Tárgyhoz

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Segédanyag Közigazgatás-Elmélet Tárgyhoz

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

DEBRECENI EGYETEM

ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR

2012/2013. TANÉV I. FÉLÉV

2. A közigazgatás-elmélet vizsgálati tárgyai

2.1. A közigazgatás fogalma, mint vizsgálati tárgy

2.2. A közigazgatási szervezet és intézményrendszer, mint vizsgálati tárgy

A közigazgatás szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális

2.3. A közigazgatás állami funkciói

A végrehajtó funkció vázolt jog-és politikatudományi megközelítésén túl még találkozhatunk

2.4. A közigazgatás sajátosságai

A közigazgatási szervezet és funkciók eddig tárgyalt témakörei is alátámasztják, hogy a

2.5. A közigazgatási jogviszony, szankciórendszer, döntések

A közigazgatás szankciórendszere és általában a közigazgatás felelősségi rendszere az elmúlt

2.6. Jogállam és közigazgatás

2.7. A közigazgatás személyi állománya, mint vizsgálati tárgy

A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a

2.8. A közigazgatással foglalkozó tudományos nézetek

jogállami közigazgatás klasszikus elemeinek kialakítását és megfelelő működtetését, mintegy

Ennek megfelelően beszélhetünk a közigazgatás-politikát vizsgáló irányról, a közigazgatás-

1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai

gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát

2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban

A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így:

A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a „jó kormányzás és közigazgatás” következő

3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása

3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása

Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a közigazgatás egészére

3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés

4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése

A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de

5. A közigazgatás működése és egyes alapfogalmai

5.1. A közigazgatási szervezet

tudományági megközelítést alkalmazunk, így pl. politikatudományit, jogtudományit,

5.2. A közigazgatás funkciói, feladat- és hatáskörei

tudományokhoz képest. A két fajta közigazgatást összekötő fogalom az „igazgatásrendészet”.

tevékenységet egyaránt- az államot és a civilszférát azonos, sőt versenyhelyzetbe próbálta

Bár a közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe

5.3. Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés

Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan

függnek, hogy az adott rendszerben az ügyészség hol helyezkedik el az állami szervek

5.4. A közigazgatás működésének területi dimenziói, az illetékesség

A funkcionális munkamegosztás másik aspektusa a közigazgatás alapfunkcióiból indul ki és

megsemmisíthetik, megváltoztathatják, sőt egyes rendszerekben (így pl. a frankofon

Az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás közötti legfontosabb kapcsolódás

Az eddigiekben tárgyalt közigazgatás szervezési elvek érvényesülése mindenképpen a

közigazgatásra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (régles exorbitantes) sajátos közjogi

jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez

A hatalommegosztás az egyik legalapvetőbb államszervezési elv a közjogi gondolkodásban,

1. A hatalommegosztás hagyományos elméletei

gyengítése érdekében osztotta meg a hatalmat, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyezett az

2. A hatalommegosztás a magyar közjogi gondolkodásban

3. A hatalommegosztás a magyar jogszabályokban

ügyeket,57 de szintén elismert kivétel volt a községi bíráskodás és a gyámhatóságok vagy

4. Új dimenziók a hatalommegosztás elméletében

konkrét hatáskörök gyakorlását, egyes kiemelkedően fontos esetekben mégis cselekvőleg

esetében megkülönböztethetünk kormányzati, illetve közigazgatási tevékenységet. A

Más a helyzet a szövetségi államokban, ahol a szövetségi rendszerből adódó sajátosságok

5. A közigazgatás a hatalommegosztásos rendszerben

államszervezetnek, mégis azok kétségtelenül állami szervek, és mint ilyenek betagozhatók a

5.1. A közigazgatás és a törvényhozás kapcsolata

van. Így a miniszterelnököt bizalmatlanság esetén a képviselők egyötödének

5.2. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kapcsolata

szervekkel szemben kizárólag akkor tudnak megfelelően érvényesíteni, ha a közigazgatási