A közigazgatás szervezete és főbb külföldi modelljei

egyetemi jegyzet

kézirat belső használatra

1
Temesi István: A közigazgatás szervezete. A közigazgatás
szervezeti működése, a szervezet felépítésének elvei és
elemei. A közigazgatási szerv

A közigazgatás szervezetének leginkább szembetűnő sajátossága annak mérete. A

közigazgatás a legnagyobb méretű szervezet, ide nem értve magának az államnak a
szervezetét, amelynek a közigazgatás a része. Ez a megállapítás még akkor is helytálló, ha
napjainkban a globalizáció életre hívott olyan multinacionális vállalatokat, amelyek mérete
adott esetben meghaladja egy állam közigazgatási szervezetének méreteit. A közigazgatás
kiterjedt méretű szervezete alkotóelemekből épül fel, amelyek meghatározott elvek szerint
rendszert alkotnak. A közigazgatás szervezete tehát egy összetett rendszer, amelyet ezért
szervezetrendszernek is szoktak nevezni, és amely alrendszerekből, illetve a rendszer
legkisebb önálló alkotóelemeiből, közigazgatási szervekből, valamint szervezetekből áll.

A közigazgatási szerv

A közigazgatás sajátosan felépített szervezet1, egyben közigazgatási szervekből felépülő

rendszer. A közigazgatás szervezetrendszerének alkotóelemei a közigazgatási szervek. A
közigazgatási szervek legfontosabb jellemzőit az alábbiakban foglalhatjuk össze:
- állami szervek, tehát részei az államszervezetnek;
- közhatalom (impérium) gyakorlására jogosultak;
- igazgatási tevékenységet végeznek, amely külső, kifelé ható igazgatás: vagyis a
szervezetükön kívül eső jogalanyokat igazgatnak.

A közigazgatás múltja és jelene szorosan kötődik az államhoz. Közigazgatás nélkül nincs

állam, és olyan állam nincs, amelynek ne lenne közigazgatása. Minden közigazgatási szerv az
államszervezet része, tekintet nélkül arra, hogy vannak olyan közigazgatási feladatok,
amelyek ellátásával olyan szerveket vagy szervezeteket bíznak meg, amelyek nem tartoznak a
közigazgatás szervezetrendszeréhez.

A közigazgatás a cselekvő államot jeleníti meg. Az állami cselekvés egyik jellemzője a

közhatalom. Az állami akaratnak érvényt kell szerezni, és ennek érdekében az állami
főhatalom olyan eszközöket is igénybe vehet, amely eszközöket más jogalanyok – például
magánszemélyek vagy magánvállalatok – nem jogosultak alkalmazni az érdekeik vagy az
igényeik érvényesítése céljából. Az állami akarat érvényesítésére közhatalmi eszközöket lehet
igénybe venni, melyek alkalmazása a közhatalom gyakorlását jelenti.

Az igazgatási tevékenység – irányultságát tekintve – lehet belső vagy külső tevékenység. A

belső igazgatás tárgya azon a közösségen vagy szervezeten belül található, amelyet
igazgatnak. Igazgatási tevékenységet végeznek a vállalkozások vagy az egyesületek is,
azonban az igazgatás, mint uralmi viszony, ebben az esetben nem jár azzal a
következménnyel, hogy az adott szervezeten kívül álló személyek számára az igazgatási
tevékenység alanya jogosultságokat állapítson meg, vagy kötelezettségeket írjon elő, és ezeket
érvényesítse. A belső igazgatási tevékenység kizárólag szervezeten belül hat; ezzel szemben a
közigazgatás külső igazgatási tevékenységének következménye, hogy a közigazgatási szervek

1
LŐRINCZ (2010), 19.
2
a közigazgatási szervezethez nem tartozó, attól független, önálló jogalanyok, személyek
számára kötelezettségeket, illetve jogosultságokat állapíthatnak meg. A közigazgatásnak ez a
külső igazgatási tevékenysége sokkal inkább látható a kívülállók számára, jóllehet a
közigazgatás végez belső igazgatási tevékenységet is.

Függetlenül a közigazgatási szerv ismertetett jellemzőitől, azt, hogy mi, illetve melyik szerv
minősül közigazgatási szervnek, vagyis hogy melyek a közigazgatási szervek, a jogi
szabályozás határozza meg. A közigazgatási szervek szervi minőségét jogszabály, vagy
jogszabályi rendelkezés alapján a létesítésről rendelkező dokumentum – például alapító okirat
– mondja ki.

A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) 280. § (1) 16. pontja a
közigazgatási szerv fogalmát az alábbiak szerint határozza meg: a közszolgálati tisztviselőkről
szóló törvény hatálya alá tartozó szerv és a kormányzati igazgatási szerv. Utóbbiakat, vagyis a
kormányzati igazgatási szerveket a Kit. 2. § sorolja fel. Előbbieket (a közszolgálati
tisztviselőkről szóló törvény hatálya alá tartozó szerveket) a közszolgálati tisztviselőkről szóló
2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) 6. § 13. pontja határozza meg. Ugyanakkor a Kttv. 6. § 13.
pontja nem definíció, hanem utaló szabály a Kttv. 1. § és 2. §-ában felsorolt szervekre.
Ezekből a jogszabályi rendelkezésekből egyrészt megállapítható, hogy a jogi szabályozás nem
definiálja a közigazgatási szerv fogalmát, hanem felsorolja azokat. Másrészt a közigazgatási
szerv Kttv.-ben meghatározott fogalmának alkalmazhatóságát szűkíti, hogy azt kizárólag e
törvény alkalmazásában rendeli el.

A közigazgatási szervek száma olyan nagy, hogy felsorolásukra jelen jegyzetben terjedelemi
korlátok miatt nincs lehetőség. A közigazgatási szervek csoportosítását részletesen ismerteti
Lőrincz Lajos a Közigazgatás alapintézményei című munkájában.2

A közigazgatási szerv önállósága

Bármely jogalany esetében felmerül a kérdés, hogy mikor tekinthető önállónak. Számunkra a
jogalany önállóságának jogi aspektusa lényeges. A jogi önállóság az ember esetében is
hasonló kérdéseket vet fel. Bizonyos történelmi korokban általánosan elfogadott volt, hogy
egyes személyek jogfosztottak voltak, ami a modern jogrendszerekben kizárt abban az
értelemben, hogy kizárólag meghatározott jogok gyakorlása korlátozható. Ez a korlátozás
például egy gyermek esetében nyilvánvaló, mint ahogyan az is, hogy jogai minden embernek
vannak. A jogi önállóság azonban nem jeleni azt, hogy valaki ténylegesen a maga akarata
szerint cselekedhet, mert nem csak jogi korlátok akadályozhatják. A szervezetek esetében
hasonló a helyzet, azonban lényeges különbségek is vannak. Kérdés, hogy mi jellemzi a
közigazgatási szervek – és szervezetek – önállóságát.

Egy közigazgatási szerv önállóságát jogi értelemben az határozza meg, hogy jogosult-e
önállóan cselekedni. A közigazgatásban az önálló cselekvést az önálló hatáskör teszi lehetővé.
Hatáskör gyakorlására minden esetben jogszabály ad felhatalmazást. Ez a jogszabályi
felhatalmazás egy feladat vagy feladatok – más szóval feladatkör – ellátásának a jogosultságát
biztosítja, és egyben ennek kötelezettségét rója a közigazgatási szervre, valamint
meghatározza a feladatok ellátása érdekében alkalmazható jogi eszközöket. A hatáskör tehát a
közigazgatási szervek cselekvésének jogosultsága és kötelezettsége, amely egyúttal

2
LŐRINCZ (2010), 102–106.
3
megalapozza az adott közigazgatási szerv – közigazgatási jogi – jogalanyiságát, és így –
közjogi, illetve közigazgatási jogi – önállóságát. Lényeges jellemzője a szerv önállóságának,
hogy mivel hatáskörét jogszabály telepíti, azt más szerv nem gyakorolhatja, vagyis a hatáskört
nem lehet elvonni, és átruházni is csak akkor lehet, ha azt jogszabály kifejezetten megengedi.

A jogi önállóságtól meg kell különböztetni a szerv tényleges önállóságát, amelyről nem
beszélhetünk, ha az adott szerv nem rendelkezik saját szervezettel és gazdasági önállósággal.
Márpedig nem minden közigazgatási szervnek van saját szervezete, illetve gazdasági
önállósága. A jegyző például a helyi önkormányzat képviselő-testületének szerve, de
értelemszerűen nem rendelkezik saját szervezettel, és nincs önálló vagyona vagy bevétele. A
szervi önállósággal nem rendelkező közigazgatási szervekhez hasonlóan nem tekinthetők
önálló közigazgatási szervnek a közigazgatási szervek önálló belső szervezeti egységei, még
akkor sem, ha jogszabály azok vezetőjét feljogosítja arra, hogy önállóan lásson el feladatokat.

A szervezet

Az eddig leírtakból következik, hogy lényeges jelentősége van a közigazgatási szerv és a

szervezet megkülönböztetésének. Szervezet jogi értelemben az, amit a jog szervezetnek
minősít. A jogi szabályozás ugyanakkor a szervezet fogalmát nem, csupán annak tartalmi
elemeit határozza meg. A Polgári Törvénykönyv például úgy rendelkezik, hogy a jogi
személynek az ügyvezetését és képviseletét ellátó szervezettel kell rendelkeznie. Azt is
előírja, hogy minden jogi személy szervezetének van döntéshozó szerve, ügyvezetése és
képviselete (képviselője), valamint lehetnek szervezeti egységei. Ez a jogi szabályozás,
tartalmát tekintve, részben megfelel a szervezet szociológiai fogalmának. Az egyik
legismertebb szociológiai definíció szerint a szervezet olyan, kifelé szabályokkal korlátozott
vagy zárt társadalmi kapcsolat, amelyben a kapcsolat rendjének betartását az erre
specializálódó emberek – jellemzően egy vezető vagy az igazgatásban részt vevők csoportja –
biztosítják.3

A szerv és a szervezet különbözőségét illetően elegendő arra utalni, hogy jogszabály számos
olyan szerv szervi minőségét állapítja meg, amely nem szervezet, illetve – a szervezet
fogalmából kiindulva – nem lehet szervezet. Erre példa a jegyző vagy a polgármesteri hivatal
ügyintézője; és ugyanez elmondható a Kormányról, valamint a helyi önkormányzat képviselő-
testületéről, amelyek közigazgatási szervek, de maguk nem szervezetek, jóllehet jogosultak
saját szervezetet létrehozni. Következésképpen lehetséges, hogy egy közigazgatási szerv
létrehozhat saját szervezetet, de önmaga nem szervezet, legalábbis a szervezet fogalmi
kritériumainak nem felel meg.

Egy közigazgatási szervnek tehát lehet szervezete, továbbá saját szervezetétől elkülönült,
önálló szervezetet – ti. gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet –
alapíthat, mint például a helyi önkormányzat képviselő-testülete.4 Ugyanakkor egy
közigazgatási szervnek nemcsak szervezete lehet, hanem lehetnek - további - szervei is. Erre
találunk példát a helyi önkormányzatok esetében,5 vagy megemlíthető a Kormány tanácsadó

3
WEBER (1987), 72–73.
4
Mötv. 41. § (6) bek.
5
Az Mötv. 41. § (2) bekezdése például felsorolja a képviselő-testület szerveit.
4
szerve6, illetve a központi kormányzati igazgatási szervek területi és helyi szervei.7 Arra is
találunk példát, hogy egy közigazgatási szerv szervének van szerve.8

Jogszabályi felhatalmazással, egy közigazgatási szerv maga is hozhat létre közigazgatási

szerveket. Példa erre az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése, amely szerint a Kormány, amely
a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket
hozhat létre.

A szerv és a szervezet mellett jogi szabályozásunk további önálló kategóriaként ismeri – a

szervezettől megkülönböztetve – a hivatali szervezet fogalmát. A hivatali szervezet a
jogszabályokban önálló megnevezés, és bár elvileg valamennyi közigazgatási szervnek lehet
hivatali szervezete, ugyanakkor a saját szervezettel nem rendelkező szervek – mint például a
miniszter vagy a jegyző – esetében a hivatali szervezet nem értelmezhető.

A szervezet része, alkotóeleme lehet a szervezeti egység. A polgári jog szerint a jogi
személynek, abból adódóan, hogy van szervezete, lehet szervezeti egysége. A
közigazgatásban is a jogi szabályozás, ezúttal a közigazgatási jogi szabályozás, mondja ki,
hogy egy közigazgatási szervnek vannak, illetve lehetnek szervezeti egységei. 9

A közigazgatás szervezetével kapcsolatban gyakran használt kifejezés a szervezetrendszer. A

jogi szabályozás sem a szervezetrendszer, sem a rendszer fogalmát nem határozza meg. A
rendszer szociológiai fogalma: egymással funkcionálisan kapcsolatban álló, a környezettől e
kapcsolatok és a kapcsolatrendszernek a környezet számára végzett funkciója által
elhatárolható elemek összessége. A szervezet ugyanakkor tudatosan létrehozott rendszer.
Olyan, egy vagy több cél elérésére egymással funkcionális kapcsolatban lévő elemekből álló
szerkezet, amelynek keletkezése általában a környezetből érkező döntés eredménye. 10

A közigazgatás tehát szervezet11, egyben rendszer.12 Szervezetként egy nagyobb

szervezetnek, az államszervezetnek a része. Rendszerként is egy nagyobb rendszer, az állam
szervezetrendszerének a része. Ugyanakkor a közigazgatás maga is viszonylag önállónak
nevezhető rendszerekből áll. Ezek a közigazgatás alrendszerei, nevezetesen az államigazgatás
és a helyi önkormányzati igazgatás, amelyek egyben rendszerek is, mert megfelelnek a
rendszer kritériumainak, maguk is rendszerként működnek. Az alrendszer elnevezés is helyes,
ami azonban viszonylagos, mert az alrendszer valamihez, egy rendszerhez képest, annak
részeként értelmezhető.

A szervezettel kapcsolatos alapfogalom a struktúra, illetve a szervezeti struktúra. Általános

értelemben a struktúra a valóságban létező viszonyrendszereket, függéseket, jelenségeket
jelent. Témánk, vagyis a szervezet szempontjából a struktúraelemek közötti kapcsolatot jelent.
A szervezeti struktúra a szervezet elemei közötti kapcsolatot jelenti, a szervezet valamennyi
olyan tulajdonságát, amely a szervezet alkotóelemeinek (tagjainak) a magatartását
meghatározza. A struktúra fogalmának elemei:

6
1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat 40. e) pont
7
Kit. 2. §
8
Az Mötv. 41. § (2) bekezdése szerint a társulás a képviselő-testület szerve, a 94. § (1) bekezdése szerint pedig,
az önkormányzati társulás döntéshozó szerve a társulási tanács.
9
Lásd például a Kszt. 3. §. és a Kit. 4. §.
10
KULCSÁR (1988), 59-61.
11
LŐRINCZ (2010), 19.
12
„Az államigazgatási szervezet az államigazgatási szervekből álló rendszer.” Madarász (1992), p. 69.
5
 - a feladatok és a felelősség szervezeten belüli elosztása;
- a hierarchikus szintek közötti formális kapcsolat, információáramlás (például jelentési
kötelezettség);
- a szervezet tagjainak szervezeti egységekbe sorolása;
- a szervezeten belül működő információáramlási (kommunikációs) rendszer.

A közigazgatási szervezet felépítésének elvei

A közigazgatási szervezet felépítésére vonatkozó elvek segítenek megismerni a

szervezetrendszert alkotó egyes szervek közötti kapcsolatokat, valamint a közigazgatási
szervezetrendszerben uralkodó törvényszerűségeket. A szervezetrendszer felépítésére
vonatkozó elvek megnevezése és leírása elméleti konstrukció eredménye, létező rendszerek
jellemzőinek szintetizálásából, amit a közigazgatás-tudomány állapított meg. Korábban a
közigazgatást nem ezeknek az elveknek a tudatos alkalmazásával építették ki és fejlesztették,
de napjaink közigazgatási reformjait a tudományosan megalapozott elvek alkalmazásával
készítik elő. Ezek az alapelvek segítséget nyújtanak abban, hogy a különböző közigazgatási
szerveket osztályozzuk.13 A közigazgatási szervezet felépítését meghatározó elvek között
megkülönböztetünk területszervezési elveket, valamint szakmai munkamegosztási elveket.

Területszervezés elvek a közigazgatásban

A területszervezési elvek a centralizáció és a decentralizáció, illetve a centralizációhoz

kapcsolódóan a dekoncentráció. A közigazgatás területi felépítésének kialakítása, vagyis a
helyi és területi szinten működő közigazgatási szervek kiépítése két területszervezési alapelv
közül történő választás függvénye. A centralizáció és a decentralizáció meghatározza egy
állam közigazgatásának szervezeti felépítését, annak jellegét, ezenkívül államszervezési elvek
is.

Centralizáció és decentralizáció

A centralizáció és a decentralizáció a közigazgatással szemben támasztott két követelmény

megvalósítását biztosítja. Az egyik követelmény a közigazgatás egysége. A közigazgatási
tevékenységnek egységesnek (uniformizáltnak) kell lennie az ország egész területén.
Uniformizált közigazgatás nélkül nincs nemzeti egység. Az egységességet a centralizáció
biztosítja. A másik követelmény, hogy a közigazgatás a tevékenysége során nem hagyhatja
figyelmen kívül a helyi sajátosságokat; más szóval a közigazgatásnak alkalmazkodnia kell
azokhoz a sajátosságokhoz, amelyek az igazgatottak különbözőségéből fakadnak. A
társadalom nem homogén; különbségek adódnak a lakosság nyelvi, etnikai, vallási stb.
sokszínűségéből, illetve figyelemmel kell lenni a gazdasági, földrajzi, területi különbségekre
is.

A közigazgatás nem valósíthatja meg csupán az egyik vagy kizárólag a másik szervezési
elvet. Kérdés tehát, hogy e kettő közül melyiket milyen arányban érvényesítik a közigazgatás
rendszerének kiépítésekor. Következésképpen egy állam közigazgatása lehet „centralizáltabb”
vagy „decentralizáltabb”, ennek ellenére a gyakorlatban a centralizált vagy decentralizált
közigazgatás kifejezéseket használjuk. Ha egy államban a közigazgatási feladtok ellátását

13
LŐRINCZ (2010), 153–158.
6
túlnyomó többségében a központi kormányszervek feladata ellátni, akkor ez a rendszer
centralizált. Decentralizált a közigazgatás, ha a közigazgatási feladatok ellátása túlnyomó
részben nem a központi kormányszervek, hanem azoktól bizonyos mértékben önálló
közigazgatási szervek feladata.

A centralizáció egy helyre összpontosítja az irányítási jogosítványokat, a szakértelmet, a

tudást, az emberek és a dolgok feletti rendelkezési jogot, aminek következtében a központi
hatalom akarata mindenütt azonos hatékonysággal érvényesül. A közigazgatásra vetítve ez a
hely a központi kormányzat. A centralizált igazgatási rendszerben valamennyi közigazgatási
feladat ellátását az állam vállalja magára, és csak a központi kormányszervek végeznek
igazgatási tevékenységet, csak ezek rendelkeznek döntési jogosultsággal. A centralizált
rendszerben a központi hatalmat semmi sem akadályozhatja akarata érvényesítésében.
Ugyanakkor az abszolút centralizált rendszer merev és hierarchikus, a gyakorlatban
működésképtelen lenne, ezért nem praktikus. A végletekig centralizált rendszer a központi
kormányszerveket jelentéktelen ügyekkel terhelné le, és ez a fontos döntések meghozatalát, a
jelentős feladatok ellátását veszélyeztetné. Ezért alkalmazzák azt a megoldást, hogy az állam
területét területi egységekre osztják fel, amely egységekben, az ország különböző pontjain
olyan hivatalokat hoznak létre, ahol a központi hatalom hivatalnokai állomásoznak. A
hivatalnokok a hierarchikus rendben a központi igazgatásnak alárendelten dolgoznak,
végrehajtják a központból érkező utasításokat, azonban kizárólag azt tehetik meg, amire
felhatalmazást kapnak, vagyis önálló döntési joguk korlátozott, vagy nincs. Ez a centralizáció
elvének kiegészítése a dekoncentráció elvének alkalmazásával. A dekoncentráció tehát
lehetővé teszi, hogy a helyi szinten dolgozó állami hivatalnokok a helyi jelentőségű ügyekben
a feladat ellátásához szükséges döntést hozzanak.

A dekoncentrált igazgatás továbbra is centralizált, hiszen a döntéseket a központi kormány

nevében a központi kormány által kinevezett és a hierarchiában alárendelt hivatalnokok
hozzák. Ez racionálisabb döntéseket eredményez, mert a helyi szinten dolgozó hivatalnokok
ismerik a helyi sajátosságokat, és az utasításokat azokhoz igazítva hajtják végre. A
centralizáció így, a dekoncentráció elvének alkalmazásával, továbbra is egy kézben tartja a
közigazgatási döntések meghozatalának jogát, helyi szinten csupán végrehajtják a döntéseket.

A centralizált igazgatási rendszerben érvényesül a hierarchia elve. A hierarchia függelmi

viszony, esetünkben az egyes közigazgatási szervek között. A hierarchikus szervezetben
érvényesül a feladatok vertikális és horizontális megosztásának a rendje. Ennek
következménye, hogy egyes közigazgatási szervek más közigazgatási szerv(ek)
alárendeltségében vannak. A hierarchiának jogi következménye is van. A felettes utasításokat,
parancsokat ad, amit az alárendelt köteles teljesíteni. Következésképpen a felettes szerv képes
az alárendelt felett akaratát érvényesíteni, azt befolyásolni, és ennek érvényesítésére a jog
által intézményesített eszközök állnak rendelkezésére. A hierarchikus rendben működő
szervezetek közötti viszonyt irányításnak nevezzük.

A centralizált rendszerrel szemben a decentralizált igazgatásban a közfeladatok ellátása nem a

központi kormány kizárólagos feladata. A központi kormány a feladatok ellátását átruházza a
tőle szervezetileg és jogilag önálló közigazgatási szervekre. A decentralizáció során a
központi kormánytól különböző és önálló jogalanyokat bíznak meg közigazgatási feladatok
ellátásával. Ez lehet már létező, működő szervezetek megbízása új vagy újabb közfeladatok
ellátásával, illetve létrehozhatnak új közigazgatási szerveket, és azokat látják el feladatokkal.
Az így létrehozott szervek a decentralizált szervek, amelyek önállósága két szempontból is
korlátozott. Egyfelől feladataik vonatkozásában, másfelől a működési területük tekintetében.
7
A decentralizációnak – és így a decentralizált szerveknek – két típusa van. A területi
decentralizáció eredményeképpen földrajzi alapon szerveződő közösségek jönnek létre, ez a
helyi önkormányzat. A funkcionális decentralizáció keretében egy szakfeladat ellátására
hoznak létre szervezeteket (például nagy közszolgáltató rendszerek, mint egészségügy,
oktatási rendszer, posta, vasút stb.).

A decentralizáció további jellemzője, hogy önigazgatást valósít meg. Az igazgatottak maguk

is részt vesznek az őket közvetlenül érintő ügyek intézésében, igazgatásában. A decentralizált
szervek közvetítő közegként szolgálnak a központi kormányszervek és az igazgatottak között,
illetve ellensúlyozhatják – vagy erősíthetik – a központi hatalmat. A decentralizáció ezenkívül
a munkamegosztást is szolgálja. Az állam ugyanis olyan nagy mennyiségű közfeladatot vállal
magára, amelyek ellátására a központi kormányszervek önmagukban nem képesek. A
decentralizáció lehetővé teszi azt is, hogy a közigazgatási feladatok ellátását azokra bízzák,
akik azt leghatékonyabban képesek ellátni.

A decentralizációnak azonban nemcsak előnyei, hanem hátrányai is vannak. Erősíti a

partikularizmust, és gyengítheti a nemzeti egységet. A decentralizált rendszerben lehetővé
válik, hogy a helyi döntéseket a helyi érdekcsoportok a közérdek sérelmére befolyásolják.
Veszélyezteti a hatékonyságot, ha a decentralizált szervezetekben a döntéshozók nem
rendelkeznek megfelelő szakértelemmel. Éppen ezért a decentralizáció alkalmazása során fel
kell mérni annak előnyeit és hátrányait, továbbá meg kell találni a szükséges mértékét.

A decentralizáció és a dekoncentráció célja, valamint eredője közös: közelebb hozni a

közigazgatást és az igazgatottakat, valamint lehetővé tenni a helyi sajátosságok
érvényesülését, ami hatékonyabbá teszi a közigazgatás működését. Jelentősebbek ugyanakkor
a decentralizáció és a dekoncentráció közötti különbségek. A decentralizált szervek önálló
jogalanyként működnek, és a közfeladatokat autonómia birtokában látják el. Ezzel szemben a
dekoncentrált szervek egy centralizált rendszerben működnek. Önállóságuk korlátozott, vagy
nincs, a központi szerv helyi kirendeltségeként, hivatalaként látják el feladataikat. A
dekoncentráció technikai munkamegosztás a központi kormány és a helyi szervek között.
Ezzel szemben a decentralizáció munkamegosztás és hatalommegosztás. A decentralizált
szervek vezetőit, tisztségviselőit az igazgatottak választják, akik a közösség nevében hoznak
döntéseket. Ezzel szemben a dekoncentrált szervek vezetőit a felettes szerv nevezi, ki és
megbízatását bármikor visszavonhatja. A dekoncentrált szervek döntéseit állami hivatalnokok
hozzák meg az állam nevében.

A helyi igazgatásban a helyi önkormányzatok – mint decentralizált szervek – és a

dekoncentrált szervek párhuzamosan egymás mellett működnek. Ezt nevezik duális jellegű
helyi igazgatásnak. A két szervtípus között sajátos munkamegosztás van. A központi kormány
irányítása alatt működő dekoncentrált szervek általában olyan szakigazgatási feladatokat
látnak el, amelyek ellátásáért az állam vállal felelősséget. A helyi önkormányzat ezzel
szemben általános igazgatási feladatokat lát el, jellemzően helyi közügyeket, vagyis egy
lokális közösség ügyeinek ellátásáért felelős. A dekoncentrált szervekre nem jellemző, hogy
minden településen önállóan megjelennének. Nagyon költséges volna, ha minden
dekoncentrált szerv hivatallal rendelkezne minden településen. Ezért a dekoncentrált szervek
a településeknél nagyobb területi egységekben, járásokban, megyékben, régiókban működnek.
Ennek ellenére az államigazgatási szervek tevékenysége természetesen kiterjed az ország
egész területére, valamennyi településére.

8
Szemben a dekoncentrált szervekkel, a decentralizált szervek helyi kötődése erőteljes, mert a
helyi lakosság által választott tisztségviselők és vezetők a helyi közügyek ellátásáért
felelősek, és a helyi önkormányzat autonómia birtokában működik. A decentralizált
szerveknek nincs hierarchikus felettese. Nem úgy a dekoncentrált szerveknek, amelyek egy
hierarchikus rendszer részeként működnek a központi államigazgatási szervek irányítása alatt,
vagyis a központhoz erős a kötődésük.

A közigazgatási feladatok elosztására a decentralizált szervek és a dekoncentrált szervek

között nincs általános, minden esetben alkalmazható alapelv. A feladatok megosztását
meghatározzák az ország történelmi és igazgatási hagyományai, a földrajzi adottságok, a
gazdasági tényezők, a népesség, a feladat jellege, a vele szemben támasztott szakmai
követelmények, valamint a nemzetközi igazgatási trendek. A decentralizációs
reformhullámok és az ezzel ellentétes központosítási törekvések váltakozva futnak végig egy-
egy kontinensen.

Annak ellenére, hogy a centralizációt és a decentralizáció a közigazgatás egészére alkalmazott

területszervezési elveknek nevezzük, értelmezhetők egy szervezeten belül is. Ennek
megfelelően magánszervezetekre is, például a vállaltigazgatásban. Ennek kérdésével a
szervezéstudomány foglalkozik.

A centralizáció kapcsán külön említettük a hierarchia elvét mint a közigazgatásban

általánosan érvényesülő alapelvet. A decentralizáció kapcsán a koordináció jelentőségét
szükséges kiemelni. A közfeladatok megfelelő ellátása érdekében szükség van az ebben részt
vevő szervek, személyek tevékenységének összehangolására. Ezt nevezzük koordinációnak. A
koordináció legtisztább formája az, amikor az irányítás vagy a vezetés részjogosítványaként
jelenik meg. A hierarchikus szervezet irányításáért felelős szerv az irányítási tevékenysége
részeként összehangolja a feladatok ellátásában részt vevő, neki alárendelt szervek
működését. Szervezeten belül ezt a tevékenységet, amit tehát koordinációnak nevezünk, a
vezető látja el a vezetés részeként. Ha ezt az államigazgatás egészére a vetítjük, akkor
példaként a kormányt említhetjük, amely szerv ellátja az államigazgatás legfelsőbb szintű
koordinációját. Helyi, területi szinten az államigazgatási szervek tevékenységét a
kormánymegbízott koordinálja. Ettől különbözik olyan szervek vagy személyek működésének
az összehangolása, amelyek egymással mellérendelt viszonyban vannak, és nincs olyan közös
felettes szervük, illetve vezetőjük, mint egy hierarchikus rendszerben. Ha egymással
mellérendelt viszonyban álló szervezetek működését kell összehangolni, akkor a
közigazgatásban vagy jogszabály jelöl ki egy szervet a koordinációs feladatok ellátására, vagy
az érintettek maguk jelölnek ki egy koordinátort. Ugyanez a helyzet, ha nem közigazgatási
szervek, hanem például együttműködő vállalkozások, egyetemek vagy egyesületek
tevékenységének az összehangolására van szükség. Ha egymással mellérendelt szervek
tevékenységének koordinálására koordinátort jelölnek ki, akkor ennek következménye, hogy a
koordinációs feladatok ellátását ellátó szerv vagy személy bizonyos többletjogosítványokhoz
jut, és tulajdonképpen kiemelt, felsőbb pozícióba jut, mint azok, az egyébként vele
mellérendelt viszonyban állók, akiknek a tevékenységét összehangolja. Ez a többlet, ez a
felsőbbség azonban jogilag nehezen meghatározható.

Szakmai munkamegosztási elvek a közigazgatásban

A közigazgatási szervezet felépítését meghatározó szakmai munkamegosztási elvek a különös

hatáskör és az általános hatáskör elve. Ezeknek megfelelően különböztetünk meg különös
9
hatáskörű és általános hatáskörű szerveket. A két szervtípus elhatárolása a közigazgatási
feladatok típusainak, jellegének megkülönböztetésén alapul. A közigazgatásban szakmai
alapon vertikális munkamegosztás valósul meg. Ennek eredményeképpen jönnek létre az
úgynevezett igazgatási ágazatok. A közigazgatási szervek többsége egy szakfeladat vagy
szakfeladatok körének ellátására specializálódik. Feladat- és hatáskörük ellátása egy
szakigazgatási ágazaton belülre korlátozódik. Meghatározott közigazgatási feladatfajtákat,
illetve azok összefüggő rendszerét látják el. Ezeket a szerveket nevezzük különös hatáskörű
szerveknek, és a létesítésüket eredményező szervező elvet különös hatáskör elvének. Különös
hatáskörű szervek például a minisztériumok, a kormányhivatalok, a központi hivatalok vagy
az autonóm államigazgatási szervek, amelyek főszabályként kizárólag egyetlen igazgatási
ágazatban – pl. oktatásügy, egészségügy, vízügy, építésügy stb. - tevékenykednek.

A különös hatáskörű szervekkel szemben megkülönböztetjük az általános hatáskörű

szerveket, amelyek feladat- és hatásköre nem korlátozódik egy igazgatási ágazatra, hanem azt
valamennyi – vagy jelentős számú – igazgatási ágazatban gyakorolják. Működésükre azért
van szükség, mert az egyes közigazgatási ágazatok között összhangot kell biztosítani. A
közigazgatást nem uralhatja el az ágazati szemlélet, ezért a különös hatáskörű szervek
működését össze kell hangolni, ami az irányításukon keresztül valósul meg. Az általános
hatáskörű szervek többek között jogosultak lehetnek a különös hatáskörű szervek
tevékenységének irányítására. Az általános hatáskörű szervek legismertebb példája a
Kormány.

A különös hatáskörű szerveket tovább osztályozhatjuk két alapelv alkalmazásával. Ennek

megfelelően különböztetünk meg ágazati szerveket és funkcionális szerveket. Egy ágazathoz
tartoznak azok a közigazgatási szervek, amelyek igazgatási feladatok azonos vagy hasonló
csoportját látják el. Az ágazati szervek egy meghatározott feladatkört igazgatnak, hierarchikus
rendben működnek. A kizárólag egy ágazatban felmerülő, vagyis ágazathoz kötött feladatok
egy meghatározott csoportjával egy szerv foglalkozik. (Például oktatásügy, gyámügy,
szociális igazgatás, egészségügy stb.). Ezzel szemben vannak olyan igazgatási feladatok,
amelyek ellátása minden ágazatban szükséges. Ezek, a nem ágazatspecifikus feladatok nem
kötődnek kizárólag egy ágazathoz; részben a szervezet rendszerének irányításához
kapcsolódnak, illetve az ágazati feladatok ellátásának a feltételeit biztosítják, tehát az ágazati
feladatok eredményes ellátását szolgálják. Ezeket a funkcionálisnak nevezett feladatokat
látják el a funkcionális szervek. A funkcionális szervek tevékenysége kiterjed valamennyi
ágazatra, és szorosan kötődik az irányítást, koordinációt ellátó általános hatáskörű szervekhez.
A funkcionális szervek rendeltetése lényegében az egész közigazgatási rendszer működésének
szervezése, irányítása által igényelt funkcionális feladatok ellátása. Ilyen funkcionális
feladatot lát el például az állami statisztikai rendszert működtető szerv. Funkcionális
feladatokat elláthat egy kifejezetten erre a célra létrehozott szerv, de ismert az a megoldás is,
hogy egy általános hatáskörű igazgatási szervre bízzák valamennyi funkcionális feladat
ellátását.

Ágazati feladatok és funkcionális feladatok ellátásával nem csak közigazgatási szerveket lehet
létrehozni. Ez a feladatmegosztás értelmezhető szervezeten belül is, aminek
eredményeképpen egy közigazgatási szerv meghatározott szervezeti egységei – a
szakfeladatokat ellátó egységek mellett működve – funkcionális belső igazgatási feladatokat
látnak el. Ilyen funkcionális, belső igazgatási feladatok például a humánpolitikai és
humánerőforrás-gazdálkodási; a költségvetési és gazdálkodási; a pénzügyi és számviteli; az
üzemeltetési, eszköz- és vagyongazdálkodási; a beszerzési; a szabályozási és iratkezelési; az
ellenőrzési; a koordinációs; a jogi képviseleti, perképviseleti; az informatikai üzemeltetési és
10
rendszerfenntartási, a kommunikációs és nemzetközi kapcsolatok lebonyolítására szolgáló
feladatok.14

A területszervezési elveket és a szakmai munkamegosztási elveket összefoglalóan a

közigazgatási szervezet felépítését meghatározó külső szervezési elveknek nevezik. A külső
szervezési elvek értelmezhetők a közigazgatási szervezet egészére, szemben a belső
szervezési elvekkel, amelyek egy adott szervezetre értelmezhetők, annak belső
viszonyrendszerét jellemzik; vagyis ezek alapján különböző struktúratípusokat lehet
megkülönböztetni.

Belső szervezési elvek a közigazgatásban

A belső szervezési elvek alapján különböző szervezettípusokat, szervezeti struktúratípusokat

lehet megkülönböztetni. Előre kell bocsátani, hogy ezek a struktúratípusok nemcsak a
közigazgatásban vannak jelen, hanem a magánigazgatásban is. Abban az esetben, ha a
struktúra stabilizálja a szervezeti magatartásokat, aminek következtében azok kiszámíthatók,
tervezhetők, statikus struktúratípusokról beszélünk. A statikus struktúrával rendelkező
szervezetek előnye a stabilitás, hátrányuk ezzel szemben a nehézkes alkalmazkodás a
környezeti változásokhoz. Utóbbi elvárásnak felelnek meg a dinamikus struktúratípusok.
Statikus struktúratípusok a lineáris, a törzskari és a funkcionális szervezet. Dinamikus
struktúratípusok a team-, a párhuzamos hierarchia-, a mátrix- és a divizionális struktúra.

A lineáris – vagy vonalas – szervezeti struktúra jellemzője az egyszemélyi vezetés, amelyben

a vezető és a szervezet többi tagja között lineáris (vonalas) alá-fölé rendeltségi kapcsolat van,
vagyis a szervezet hierarchikusan épül fel. A legegyszerűbb lineáris szervezetben egy
vezetőnek – a hierarchia elvének megfelelően – több beosztottja van. A beosztottak számának
meghatározása többek között a munkamegosztás és a hatékonyság függvénye. Túl sok
beosztott esetén a vezető nem képes valamennyi beosztottjának a munkáját ellenőrizni (lásd a
span of control elvét). Ha a beosztottak száma túl kevés, akkor a vezető ellenőrzési képessége
kihasználatlan marad.

A lineáris szervezet jellemzője, hogy a feladatok és a felelősségi viszonyok egyértelműek. A

szervezet minden tagjának, illetve a szervezet egységének egyértelműen meghatározható
feladatai vannak, és a hierarchia rendjében egyértelműen meghatározott függelmi kapcsolat
szerint működnek. Mindenki tudatában van annak, hogy kitől kaphat utasítást, és annak, hogy
ki az alárendeltje, vagyis kit utasíthat. Minden beosztott kizárólag egy vezetőtől kaphat
utasítást. Az utasítások rendjét meghatározó függelmi kapcsolatrendszer egyúttal
meghatározza a hivatalos kommunikáció rendjét, vagyis irányát és formáit is a szervezeten
belül. A szervezetben dolgozók hivatalosan kizárólag az alá-fölé rendeltség lineáris
rendszerén keresztül kommunikálhatnak, amit formális kommunikációnak nevezünk. Az
alulról és a fentről érkező információk is kizárólag a szolgálati úton továbbíthatók, vagyis a
felettesen vagy az alárendelten keresztül, amiből következik, hogy oldalirányú hivatalos
kommunikáció nincs.

14
A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019.
(IV. 23.) Kormányrendelet 1. § (4) bek.
11
Az egyszemélyi vezetés alatt álló lineáris szervezetben a vezető akarata akadály nélkül
érvényesül, vagyis a szervezetben centralizáció érvényesül. Ugyanakkor a vezető egyes
jogosultságait átruházhatja, delegálhatja a beosztottakra. Ez különösen akkor indokolt, ha
vezetői feladatait azok megnövekedett mennyiségéből adódóan nem képes egyedül ellátni. A
feladatok növekedésével a lineáris szervezet mérete is növekszik, voltaképpen így reagál a
változásokra. A feladatok mennyiségi növekedésére az egy vezetői és beosztotti alaptípushoz
képest újabb beosztotti szintek létrehozása a megoldás, ami többszintű szervezetet
eredményez (mélységi bővülés). A feladatok minőségi változása pedig azt eredményezi, hogy
az egyes szinteken megvalósított munkamegosztás, specializáció eredményeképpen újabb
szervezeti egységeket hoznak létre. A szervezet szélességében történő növekedése megnöveli
a vezető alá közvetlenül tartozó szervezeti egységek, illetve beosztottak számát. Ez azt jelenti,
hogy a szervezet azonos szintjén növelik a beosztottak, valamint a szervezeti egységek
számát, ami növeli a specializációt, és úgynevezett szakmai sávok alakulhatnak ki. Az
egyszemélyi vezetés elvéből adódóan minden, a szervezet belső felépítését érintő változáshoz
a vezető döntése szükséges. Jellemző, hogy a változásokra a szervezet a meglévő
struktúrájának változtatásával, horizontális vagy vertikális bővítéssel reagál. A külső
kommunikáció is a vezető monopóliuma; tehát a szervezeten kívüli kapcsolattartásra
kizárólag a vezető jogosult, azonban a hatékonyság növelése érdekében ez a jogosultsága is
részben vagy egészben átruházható.

A lineáris szervezet előnye, hogy áttekinthető, a függelmi viszonyok egyértelműek.

Viszonylag könnyen alkalmazkodik a feladatok mennyiségének növekedéséhez, a szervezet
méretének a horizontális és vertikális bővítésével. Ez, vagyis a méret, a mélységi és szélességi
tagozódás növelése – mint elsődleges válasz a változásokra – egyben ennek a
szervezettípusnak a hátránya. A szolgálati út követésének kötelezettsége pedig merevvé és
nehézkessé teszi a kommunikációt. A lineáris szervezet a mindennapi, rutinszerűen és nagy
tömegben elvégzendő, homogén feladatok ellátására alkalmas szervezeti forma, amelyik
azonban nehezen változtatható, mert a változással szemben nagy a szervezeti ellenállás. A
lineáris szervezet a legősibb szervezeti forma. Ennek ellenére napjainkban is van példa a
közigazgatásban, elsősorban kisebb létszámú szervezetek esetén, erre a szervezeti formára.

A lineáris szervezet továbbfejlesztése a törzskari szervezet, amelyet neveznek

stábszervezetnek is. A különbség, hogy a vezető mellett létesítenek egy, a munkáját segítő
törzskart (stábot) annak érdekében, hogy javítsák a vezető teljesítményét. A törzskar döntés-
előkészítő, véleményező, konzultatív funkciót betöltő szervezeti egység, amely nem jogosult
utasítani a hierarchiában alacsonyabb szinten elhelyezkedő szervezeti egységeket, mert az
továbbra is kizárólag a vezető jogosultsága.

A vezetőnek alárendelt törzskarnak információra van szüksége annak érdekében, hogy

konzultatív funkcióját el tudja látni. Ezért a törzskar jogosult kapcsolatba lépni,
kommunikálni a vezetőnek alárendelt szervezeti egységekkel, és információkat szerezni
azoktól. Ez az oldalirányú kommunikáció megjelenését jelenti, ami oldja a lineáris szervezet
merevségét. A törzskar működése emeli a vezetés szakmai színvonalát, ugyanakkor a vezetői
döntéseket támogató törzskar, amelyik a döntés-előkészítés folyamatában az alacsonyabb
szinten elhelyezkedő egységekkel is formális kapcsolatban van, gyengíti a vezető presztízsét.
Szélsőséges esetben a törzskar befolyása túlzott mértékben megnövekedhet, és az egyes
szakmai kérdésekben specialistának minősülő stáb tagjai át is vehetik a szervezet tényleges
vezetését. Nem ennyire szélsőséges esetben is a törzskari szervezetre fokozottan jellemző,
hogy a vezető kevesebb ügyben tartja fenn magának a kizárólagos döntési jogot, és azt
átruházza a közvetlenül alatta álló beosztottakra. A vezető munkáját segítő törzskar nem
12
ismeretlen a mai közigazgatásban sem. A miniszter vagy az államtitkár munkáját segítő
kabinet például ezt a funkciót tölti be.

A funkcionális szervezeti struktúra az úgynevezett funkcionális vezetés megvalósításának

szervezeti kerete. A funkcionális szervezeti struktúra jellemzője, hogy különböző szervezeti
egységeket bíznak meg a munkafolyamatokban található azonos funkciók – például jogi
ügyek, személyzeti ügyek, informatika, költségvetés vagy pénzügyek – vezetésére, és így a
munkafolyamat végrehajtásának szintjén dolgozók egyszerre több, azonos szinten
elhelyezkedő funkcionális vezetőtől (szervtől) is kaphatnak utasítást, mindegyiktől az adott
funkció vonatkozásában. A funkcionális vezetés elméletének kidolgozása F. W. Taylor
nevéhez fűződik, aki a vezetés szakmai színvonalának emelését tűzte ki célként a funkcionális
szervezeti struktúra alkalmazásával. A funkcionális szervezet felfogható a törzskari szervezet
továbbfejlesztett változataként oly módon, hogy a törzskar egyes tagjai egy-egy funkció
vonatkozásában tényleges utasítási jogot kapnak. A funkcionális szervezetben megbomlik a
vezetés egységének elve, vagyis előfordulhat, hogy egy beosztott több különböző funkcionális
vezetőtől is kaphat utasítást, ami nehézséget, illetve működési zavart okoz, ha nem rögzítik
pontosan, és határolják el az egyes funkcionális vezetők hatáskörét, valamint az
együttműködés folyamatos egyeztetése által nem erősítik a koordinációt. A közigazgatásban a
funkcionális vezetést leginkább a lineáris szervezeti struktúrával keverve alkalmazzák. Erre jó
példák a kormányhivatalokban az igazgatási funkciók szerinti munkamegosztás alapján
kialakított szervezeti egységek.

A dinamikus struktúratípusok kialakításával és alkalmazásától a szervezetnek a változó

körülményekhez való adaptációs képességének növelését várják. Szemben a stabil
struktúratípusokkal, ahol a dinamikus szervezek előnyét az alkalmazkodás képességében
látják.

A team- (munkacsoport) szervezet jellemzője, hogy nincs állandó szervezeti struktúra, hanem
a szervezet tagjait időlegesen munkacsoportokba szervezik egy feladat többnyire ad hoc
jelleggel történő ellátására. A munkacsoportokat a feladat eredményes ellátását követően
megszüntetik, és tagjait más teamekbe sorolják be. Ebben a szervezettípusban a
munkafolyamatban történő részvételt nem a szervezeti hierarchiába elfoglalt hely határozza
meg, hanem a munkafeladathoz való hozzájárulás. A teamszervezetet jellemzően nem
mindennap ismétlődő rutinfeladatok ellátására alkalmazzák, hanem olyan összetett problémák
megoldására, amely komplex megközelítést, többféle különleges és magas fokú szaktudást
igényel. Munkacsoportok szerint szervezik például a kutatóintézetek működését.

A párhuzamos hierarchia jellemzője, hogy a szervezeten belül egymás mellett, párhuzamosan

két struktúra működik. A szervezetnek van egy állandó, stabil struktúrája, ami mellett a
szervezet állományába tartozó különleges szakértelemmel rendelkező alkalmazottakból
időlegesen, meghatározott feladatok ellátására egy szervezeti egységet hoznak létre. A
szervezet stabil struktúrája ellátja a tömegesen megjelenő, rutinszerűen ellátható feladatokat.
A különleges, komplex megközelítést igénylő, bonyolultabb problémák megoldását, amelyre
a stabil struktúra egységei nem képesek, a párhuzamosan és időlegesen létrehozott dinamikus
struktúra végzi. A párhuzamos struktúra létrehozását indokolhatja egy időlegesen, például
kampányszerűen jelentkező, de tervezhető feladat is. Erre lehet példa a polgármesteri
hivatalokban a választási iroda, amelynek feladatait választási időszakban a hivatal stabil
állományából kiválogatott alkalmazottakkal jellemzően egy külön munkacsoport ideiglenes
működtetésével biztosítják. További példa a minisztérium szervezete, amelyben az állandó
szervezeti egységek – a miniszteri és az államtitkári kabinet, a főosztályok, a titkárságok
13
továbbá az osztályok – mellett több közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár vagy
főosztály feladatkörét érintő eseti feladat elvégzésére a feladatkörükben érintett közigazgatási
államtitkárokból, helyettes államtitkárokból, főosztályvezetőkből vagy osztályvezetőkből álló
munkacsoport hozható létre.15 Ennek a szervezettípusnak sajátos módosulata, ha a dinamikus
struktúra feladatainak ellátására nem a szervezetben dolgozó, hanem külsős szakembereket
bíznak meg. Gyakori példa erre a mai magyar közigazgatásban, hogy egyes jogi feladatok
ellátásával nem a minisztériumban dolgozó szakembereket, hanem ügyvédi irodákat bíznak
meg.

A mátrix- vagy projektmátrix-struktúra jellemzője, hogy vertikális munkamegosztás szerint

létrehozott és azonos szinten működő szervezeti egységek között oldalirányban is működik a
kommunikáció, illetve bizonyos esetekben ezek függelmi viszonyba kerülnek, tehát
megvalósul a horizontális, többdimenziós vezetés. Ez a megoldás voltaképpen a szolgálati
utat rövidíti le, és oldja a hierarchikus szervezet merevségét. A projektmátrix-struktúra
megtöri a szakmai sávok elszigeteltségét, és az egyes szervezeti egységekben dolgozók,
elsősorban a vezetők rálátással rendelkeznek más szakterületek munkafolyamataira is. A
horizontális kommunikáció és a többdimenziós vezetés egyúttal tehermentesíti a vezetést
számos operatív koordinációs feladatok ellátása alól. A mátrixstruktúrára jellemző
többdimenziós vezetésben azonban kódolva vannak a konfliktusok, ezért a feladatok és
jogosultságok pontos meghatározása és elosztása elengedhetetlen. Tekintettel arra, hogy ez a
szervezettípus is megbontja a vezetés egységének alapelvét, a feladatok megvalósításának
szintjén is szükség van a magasabb színvonalú koordinációra.

A divizionális struktúra létrehozása a nagy szervezetek, az ún. óriásszervezetek létrejöttére

vezethető vissza. Ha a szervezet bizonyos méretet elér, akkor a vezetése nem biztosítható
eredményesen a hagyományos módszerekkel, és a szervezet felépítésén is változtatni kell. A
divizonális szervezeti struktúra kialakítása voltaképpen szervezeten belül megvalósított
decentralizációt jelent. A divizionális struktúra jellemzője, hogy a szervezetet a hagyományos
szervezeti egységek helyett nagyobb méretű és nagyobb önállósággal rendelkező divíziókra
tagolják, egyúttal különválasztják a stratégiai és az operatív vezetési feladatokat. A szervezeti
decentralizáció eredményeképpen létrehozott divíziók önállósága eltérő lehet, de elérhetik azt
a mértéket is, hogy tulajdonképpen önálló szervezetként funkcionálnak. Ez tehermentesíti a
felső vezetést, elsősorban a koordinációs feladatok alól, és kisebb szervezettel működő
központi apparátus fenntartását teszi lehetővé, amely a stratégiai célokra, illetve feladatokra
összpontosít. Az operatív vezetés feladatait az egyes divíziók élén álló vezetők látják el. A
több kisebb és nagyobb önállósággal működő divízió egyúttal átláthatóbb, rugalmasabb, és
jobban képes alkalmazkodni a változó körülményekhez. A divizionális struktúra hátránya a
decentralizáció hátrányaiból vezethető le, vagyis ez lényegében a divíziók túlzott önállóságra
való törekvésében jelölhető meg.

15
Kit. 28. § (1) bekezdés és 30. § (1) bekezdése
14
Szalai András: A közigazgatás központi szervei
I. A központi államigazgatási szervek fajtái és csoportosításuk
Ahogyan azt korábban rögzítettük, a közigazgatás szervezetrendszerét alapvetően két részre,
központi és helyi-területi igazgatásra oszthatjuk. A központi szervek csoportjait csak 2006 óta
sorolja fel jogszabály, mindaddig egységes törvényben nem volt kodifikálva a központi
közigazgatási szervek rendszere. Jelenleg a központi államigazgatási szervekről, valamint a
Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (továbbiakban:
Ksztv.) sorolja fel a központi államigazgatási szervek csoportjait.
A központi szervekben közös, hogy országos illetékességgel rendelkeznek, vagyis az egész
ország területén jogosultak eljárni. Jellemzőjük az is, hogy valamilyen ágazat csúcsszervei,
valamint – a Kormányon kívül – különös hatáskörrel rendelkeznek. A különös hatáskör azt
jelenti, hogy csak a közigazgatás bizonyos ágazataival foglalkoznak (pl. külügyi, pénzügyi,
egészségügyi, szociális igazgatás stb.). Az általános hatáskör pedig azt jelenti, hogy az adott
szervnek a közigazgatás bármelyik ága a hatáskörébe tartozik. A központi közigazgatásban ez
csak a Kormányt illeti meg. A Ksztv. szerint a központi közigazgatási szervek a következők:
 a Kormány,
 Miniszterelnöki Kormányiroda,
 a minisztériumok,
 a kormányzati főhivatalok,
 a központi hivatalok,
 az önálló szabályzó szervek,
 az autonóm államigazgatási szervek,
 a rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.

A felsorolt központi szerveket tovább csoportosíthatjuk, mert az első öt az ún. központi

kormányzati igazgatási szervek közé sorolandó. Az önálló és az autonóm államigazgatási
szervek a hierarchiába nem tagozódó, vagy másképpen, atipikus közigazgatási szervek.
Ezeket szabályozó hatóságoknak nevezzük, mert olyan joggyakorlatot végeznek, amelyekkel
lényegében szabályt, normát alkotnak. Külön csoportot képez végül a rendvédelmi szervek
köre. A rendvédelmi szervek a rendészeti, vagyis a nem civil16 közigazgatáshoz tartozó
szerveket jelentik.

II. A Kormány meghatározása és helye a hatalommegosztásban

A törvényhozó hatalomhoz képest a végrehajtó hatalom az évszázadok folyamán
jelentős változásokon ment keresztül. A parlament ugyanis inkább a statikusság, míg a
kormány a dinamikusság jelzőjével írható le. A parlament hatásköreinek és funkcióinak
alapvető jellemvonásai ugyanis már lényegében a XIX. századra kialakultak. A társadalmat
érő kihívások és a robbanásszerűen megnövekedő feladatok megoldását azonban nem a
parlamentnek, hanem a kormánynak kellett magára vállalnia, illetve a hozzá kapcsolódó
differenciált közigazgatási szervezetrendszernek, ezért ment keresztül jelentős változásokon a
végrehajtó hatalom.17 Az államnak a közigazgatáson keresztül ugyanis egyre több és több
feladatot kellett ellátnia, amelyek addig vagy egyáltalán nem, vagy esetleg az egyház
segítségével és szervezésével esetlegesen kerültek megoldásra.

16
Nem összetévesztendő a civil szervezetekkel.
17
TRÓCSÁNYI László: Az összehasonlító parlamenti jog egyes kérdései. In: TÓTH Károly (szerk.): Tanulmányok
Dr. Bérczi Imre egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szegedi Tudományegyetem Állam- és
Jogtudományi Kar, Szeged, 2000. 522.
15
1.A végrehajtó hatalom meghatározása
Mint az jól ismert, a hatalommegosztás klasszikusnak számító szerzője, Montesquieu,
három hatalmi ágat különböztetett meg, és a végrehajtó hatalmi ágról úgy vélekedik, hogy
„ennél fogva a fejedelem békét köt vagy háborút indít, követeket küld vagy fogad, fenntartja
az állambiztonságot, és megelőzi az ellenséges betöréseket”.18
A végrehajtó hatalom fogalmának átalakulása, vagyis kiszélesedése Európában
alapvetően két körülménnyel magyarázható. Egyfelől a bírói hatalmi ág leválasztásával,
másfelől az atipikus, autonóm közigazgatási szervek megjelenésével. A bírói és a végrehajtó
hatalmi ág viszonylag késői elkülönülését azzal magyarázhatjuk, hogy a bírói jogalkalmazást
is csak a törvények végrehajtásként értelmezték. Hazánkban az 1869. évi IV. törvénycikk
mondta ki, hogy az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülönül. Az Alkotmánybíróság a
38/1993. (VI. 11.) AB határozatában a bírói hatalmi ág függetlenségét hangsúlyozta,
ellentétben a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ággal. A határozat szerint „a bírói hatalom
sajátossága az, hogy a másik két, »politikai« jellegű hatalmi ággal szemben állandó és
semleges. […] Ebből következően a bíróság nem is lehet olyan kölcsönös
meghatározottságban és függésben a többi hatalmi ágtól, amilyenben azok egymás között
vannak.”19 Másfelől a mai fogalommeghatározás alapján a végrehajtó hatalom része a
kormányzásnak, de nem jelenti ugyanazt. A XX. század második felétől kezdődően ugyanis
rohamosan megnövekedtek az állami feladatok, amelyeknek az ellátásában nemcsak a
kormány és más közigazgatási szervek, hanem attól független hatóságok is részt vesznek 20.
Hazánkban ilyennek tekinthetjük az autonóm államigazgatási szerveket, illetve az önálló
szabályozó szerveket is. Az ágazati politikák gyarapodása következtében a kormány ugyan a
végrehajtó hatalom általános szerve, de nem monopolhelyzetben látja el ezt a funkciót.21 Más
szervek is gyakorolnak végrehajtó hatalmat, köztük olyanok is, akik ráadásul alkotmányos
felhatalmazás alapján teszik mindezt, korlátozva a parlamentben a kormánytöbbséget
hatásköreik elvonásában (például MNB vagy az önálló szabályozó szervek).
A végrehajtó hatalom általános szerve hazánkban tehát a Kormány, míg az államfő,
azaz a köztársasági elnök nem része annak. Az Alkotmánybíróság ugyanis egy korai
határozatában a végrehajtó hatalmon kívülre helyezte az elnököt, és lényegében Benjamin
Constant felfogásának megfelelően, azaz mint neutrális (semleges) hatalomként értelmezte az
államfő jogállását.22 Lőrincz Lajos vitathatónak véli az Alkotmánybíróság határozatát, mert
úgy látja, hogy ha minden hatalmi ágból kiszakítjuk az elnököt, akkor egy negyedik hatalmi
ág egyedüli képviselőjének kellene tekintenünk, amely az összes többi hatalmi ág felett állva
annulálná a hatalmi egyensúlyt. Lőrincz szerint a köztársasági elnököt feladatai alapján
egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz sorolhatjuk. A tételes jogi álláspont szerint
ugyanakkor a magyar alkotmányos berendezkedésben a végrehajtó hatalom, és így a
közigazgatás csúcsszerve a kormány, míg a köztársasági elnök nem része egyik hatalmi ágnak
sem.

2.A kormány meghatározásának aspektusai és külföldi példái

A kormány fogalmának meghatározásakor abból indulunk ki, hogy itt egy testületről
van szó. Éppen ezért ebben az aspektusban a prezidenciális kormányformában az elnöki

18
MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat: A törvények szelleméről, Osiris-Attraktor Kiadó, Budapest, 2000.
248.
19
38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.
20
SZENTE 2006: i. m. 587.
21
TRÓCSÁNYI László – SCHANDA Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba, HVG-ORAC Kiadó,
Budapest, 2013. 310.
22
48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 189.
16
kabinet nem alkot kormányt. Így az amerikai kormány kifejezés megtévesztő, az elnök
ugyanis egy személyben testesíti meg a végrehajtó hatalmat. Abraham Lincoln óta már
egyértelműen tudjuk, hogy az Egyesült Államokban ismert kabinetrendszer nem hasonlít
valamiféle minisztertanácsra.23 Más országok kormányait vizsgálva a minisztertanács, illetve
a kabinet megnevezést elsősorban a kormánynál szűkebb testületre szokták használni.24 A
kabinet vagy minisztertanács ugyanis a minisztereket és a miniszterelnököt jelenti, míg a
kormány sok esetben ennél tágabb, mert az államtitkárokat, illetve helyetteseiket is magában
foglalja25. Tovább vizsgálva a külföldi példákat, az Egyesült Királyságról elmondható, hogy a
kormány mintegy 100 tagja a kabinetnek nem tagja. Ők az úgynevezett junior miniszterek,
államminiszterek (tárca nélküli miniszterek) és parlamenti helyettes államtitkárok26. Ezzel
szemben Máltán a kabinet a kormányt jelenti. Hazánkban viszont a kabinet nem a kormány
szinonimája, mert a kormánynál egy szűkebb, elsősorban javaslattevő testület, amelynek a
minisztereken kívül a miniszterelnök által felkért más tagjai is lehetnek.
A kormány esetleges többes megnevezése azzal is összefüggést mutathat, hogy az
államfő részt vesz-e a kormányülésen. Erre is több példát szolgáltatnak a külföldi
alkotmányok, de akár a hazai alkotmánytörténet is. Franciaországban az államfő által vezetett
testület a Minisztertanács, amelyhez képest kisebb jelentőséggel bír a Kormány a
miniszterelnök elnökletével, melynek főként a költségvetés megvitatása tárgyában van
nagyobb szerepe27. Itt tehát nemcsak elnevezésbeli, hanem hatásköri különbséget is láthatunk.
Hazánkban nem a kormányhatóságok (helytartótanács, kancellária, kincstár), hanem az 1848.
évi III. törvénycikk állította fel a független felelős királyi minisztériumot. A kormányülést az
összes minisztérium tanácsülésének nevezte a törvény, amelyen ha a király vagy helyettese
nem vett részt, a kormányfő elnökölt.28 A dualizmus korában is jelen lehetett a király a
minisztertanács ülésein, ilyenkor mindig ő prezideált. A rendes gyakorlat az volt, hogy a
király távol maradt, és a miniszterelnök vezette az üléseket. Az uralkodó, illetve később a
kormányzó elnökletével tartott kormányülés megnevezése koronatanács, avagy kormányzói
tanács volt29.
A különféle jelzőkkel ellátott kormányok a politikatudomány kedvelt vizsgálati terepe.
A kisebbségi kormány megjelölés a parlamenti többséggel rendelkező kormánytól valójában
csak abban különbözik, hogy nincs hivatalos koalíciós szerződés, megállapodás azzal vagy
azokkal a pártokkal, amelyek kívülről támogatják a kormányt. Dániában vagy Csehországban
kifejezetten gyakori a kisebbségi kormányzás. Ezzel szemben a fölös többségű koalíciók azok
a kormányok, amelyek széles parlamenti támogatottsággal rendelkeznek, ezért a parlamenti
többségük biztos alapokon áll, így egy vagy akár több „potyautas” párt is része a koalíciónak.
A „nemzeti egységkormány” sokszor háborús krízis esetén alakul a parlamenti pártok
összefogásából. Ismert a szakértői vagy hivatalnokkormány megjelölés is, amely szintén
átmeneti, mert a politikai erőviszonyok újrarendezéséig általában párton kívüli szakértőkből
áll. Például Olaszországban 1992–1994 között.30

23
KÉPES György: A tökéletesebb unió: az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya, Gondolat Kiadói Kör,
Budapest, 2003. 163.
24
Uo.
25
TÓTH – LEGÉNY: i. m. 153.
26
BORÓK György: Az Egyesült Királyság kormányzati rendszere. Pro Publico Bono Online Támop Speciál,
2011/1. URL: http://www.propublicobono.hu (Letöltés ideje: 2013. 02. 17. 12.)
27
SZAMEL Katalin – BALÁZS István – GAJDUSCHEK György – KOI Gyula (szerk.): Az Európai Unió
tagállamainak közigazgatása, Complex Kiadó, Budapest, 2011. 253.
28
CSIZMADIA Andor: A kormányzás egyes kérdései Magyarországon a felszabadulás előtt, MTA
Államtudományi Kutatóközpont Programirodája, Budapest, 1983. 159.
29
Uo.
30
SZENTE Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet 1945–2005. Osiris Kiadó, Budapest, 2006.
616.
17
 Az ügyvezető kormány megjelölés azt jelenti, hogy a Kormány a megbízatása
megszűnésétől az új Kormány megalakulásáig ügyvezető kormányként gyakorolja hatáskörét,
amely azonban korlátozottabb, mert nemzetközi szerződés kötelező hatályát nem ismerheti el,
rendeletet pedig csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.

3.A kormányzás fogalmi megközelítései

A kormányzás fogalmának megközelítése két szempontból, alanyi és tartalmi
aspektusból történhet. Alanyi vagy szervi oldalról történik a kormányzás fogalmának
megközelítése, ha azt vizsgáljuk, hogy ki végzi a tevékenységet. A kormányzás ugyanis nem
feltétlenül egyetlen szerv tevékenységét jelöli, hanem abban részt vehetnek más szervek, így a
parlament és az államfő is. Tartalmi megközelítésben ezeknek a szerveknek a működése során
kifejtett tevékenységét kell vizsgálnunk.31 Egy másik felfogásban a kormányzás az állami
főhatalom gyakorlását jelenti, és magában foglalja a parlament, a kormány, az államfő és az
igazságszolgáltatás egész működését.32 Polner Ödön szerint a végrehajtó hatalomhoz, vagyis a
kormányzáshoz tartozik a bíráskodás is.33 Ez a felfogás azonban a XX. századtól kezdődően
már elavulttá vált, bár ahogyan a kormányformák esetében is látni fogjuk, az
igazságszolgáltatás működése egyes vélemények szerint szintén a kormányzás részeként
fogható fel. A bíráskodást bizonyos aspektusból ugyan a kormányzás részeként
értelmezhetjük, hiszen a bíróságok külső igazgatása szokásosan az igazságügyért felelős
miniszter hatásköre, azonban mi azon az állásponton vagyunk, hogy az igazságszolgáltatás
nem a kormányzás része.
Csizmadia Andor összefoglalja a polgári időszakban ismert legfontosabb
elképzeléseket a kormányzásról. Ennek értelmében alapvetően két nézőpontot különböztet
meg.34 Az egyik szerint a kormányzás a törvényhozó és a végrehajtó hatalom tevékenysége,
míg egy másik felfogás szerint csak a végrehajtó hatalom működése.35
A kormányzásnak megkülönböztethetjük az általános és a közjogi értelmét. Általános
értelemben alapvető állami funkció, amely során a közhatalom legfelső szintje döntéseivel
ellátja társadalom irányítását. Közjogi értelemben az alkotmányban meghatározott feladat –és
hatáskörökben testet öltő tevékenységként határozhatjuk meg.36

III. Kormányformák és kormánytípusok

1. A kormányforma, kormánytípus megkülönböztetése
A kormányformákkal nemcsak a közigazgatás-tudomány, hanem az alkotmányjogi és
a politikatudományi szakirodalom is foglalkozik, de nem szabad elfelejtenünk a rendkívül
gazdag alkotmánytörténeti irodalmat sem. Az ókori filozófusoktól a középkori keresztény
gondolkodókon és a felvilágosodás hatalommegosztási elméletein át egészen a XX. század
első feléig számtalan mű született a témában. A kormányformák vizsgálata során ugyanis
ismert a „történeti” és a „modern” típusok megkülönböztetése. Ennek értelmében a történeti
típusok azok, amelyek elmúlt, archaikus modelleknek számítanak, szemben a
jelenkoriakkal37.
A kormányforma meghatározása során jelen mű abból a megközelítésből indul ki,
miszerint a kormányforma a kormányzásban részt vevő szervek (kormány, államfő,

31
TÓTH – LEGÉNY: i. m. 122.
32
SZENTE Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet 1945–2005, Osiris Kiadó, Budapest, 2006.
586.
33
POLNER Ödön: A végrehajtó hatalom a magyar közjogban, Grill, Budapest, 1894. 59.
34
CSIZMADIA: i. m. 11.
35
Uo.
36
TRÓCSÁNYI – SCHANDA Balázs: i. m. 296.
37
MEZEY – SZENTE: i. m. 520.
18
parlament) egymáshoz való viszonyát jelenti.38. A kormányforma tehát azt mutatja meg, hogy
a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között milyen kapcsolat van, továbbá hogy a
végrehajtó hatalom feje felelős-e a parlament felé. Rögtön hozzá kell tennünk, hogy itt nem a
jogi, hanem a politikai felelősség kérdése merül fel, illetve az ennek alapján történő
bizalommegvonás39. Szükséges azonban a kormányforma esetében az államfőre is kitérni,
ezen belül arra, hogy a kormányfői és államfői tisztség elkülönülnek-e egymástól: azaz duális
kormányzásról van szó, vagy egy kézben összpontosul a hatalom (monolitikus)
A kormánytípus és a kormányforma fogalma sokszor keveredik a szakirodalomban. A
kormánytípusokat többnyire a parlamentáris kormányforma megvalósulási módjaként
értelmezik. Magunk részéről úgy véljük, a kormánytípus azt mutatja meg, hogy a kormányban
mint testületben a kormányfőnek milyen szerepe van, hogyan viszonyul a kormány többi
tagjához, mennyire kiemelkedő a szerepe a kormányon belül. Míg tehát a kormányforma a
törvényhozó és a végrehajtó hatalom egymáshoz való viszonyát mutatja meg, addig a
kormánytípus a miniszterelnök státuszát írja le.

2. Kormányformák
Az alkotmányos monarchia
Európában az abszolutizmust felváltó kormányformaként jelent meg az alkotmányos
monarchia, amelynek – nevéből kifolyólag is – legfontosabb jellemzője az volt, hogy
alkotmányos alapokra helyezték az uralkodó immáron korlátozott jogköreit. Az uralkodó
mind a törvényhozás, mind a végrehajtás terén hátrányt szenvedett el, mert a polgári
forradalmakat követően az alkotmányos monarchia megszületésével a népszuverenitás
(francia), valamint a parlamenti szuverenitás (angol) eszméinek megvalósításával jelentősen
csökkent az államfő szerepe.
Ami hazánkat illeti, azt láthatjuk, hogy a XIX. század közepén az alkotmányos
monarchia már nem volt járható út. Az alkotmányos monarchia konstrukciója ugyanis a
Bécsnek felelős kormányt jelentette volna, amely nem szolgálhatta a magyar függetlenségi
törekvéseket.40 Éppen ezért az „áprilisi alkotmánnyal” parlamentáris kormányzati rendszer
jött létre;41 a király a végrehajtó hatalmat csak a kormányon („független magyar
ministerium”) keresztül gyakorolhatta. Ha annak megkerülésével tehette volna mindezt, akkor
a kormány parlament előtti felelőssége csak illúzió maradt volna.42 A jogirodalomban
azonban van ettől eltérő álláspont is. Mezey Barna úgy látja, hogy az erős királyi jogkörök a
végrehajtó hatalomban azt eredményezték, hogy alkotmányos monarchia jött létre az „áprilisi
alkotmánnyal”43. A parlamentáris kormányforma lényegi elemei folytatódtak a kiegyezés után
is, azzal a különbséggel, hogy a dualizmus időszakában a közös miniszterek az uralkodónak
tartoztak felelősséggel. Így tehát kettős kormányzati rendszer jött létre: alkotmányos
monarchia az Ausztriához fűződő kapcsolatban és a parlamentáris kormányforma a hazai
viszonylatokban.44

38
TÓTH – LEGÉNY: i. m. 122.
39
Nem a politikai felelősséghez tartozik az Alaptörvény rendelkezése, amely szerint a miniszterelnök
megbízatása megszűnik az összeférhetetlenség kimondásával, illetve akkor is, ha a megválasztásához szükséges
feltételek már nem állnak fenn [Alaptörvény 20. cikk f) és g) pont.] Hasonlóan elmondható, hogy az USA elnöke
is megbuktatható a megvádolási (impeachment) eljárás keretében. Ezek azonban nem politikai, hanem jogi
jellegű felelősséget jelentenek.
40
SCHMIDT Péter: A magyar parlamentarizmus ma. Politikatudományi Szemle, 1992/1. 167.
41
Uo.
42
SCHMIDT Péter: A hatalom megosztása a mai Magyarországon. Info-társadalomtudomány, 1990/12. 38.
43
MEZEY Barna: Alkotmányos vagy parlamentáris monarchia. In: FÜRÉSZ Klára – KUKORELLI István (szerk.):
Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja alkalmából. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2006.
44
SÁRI János: A hatalommegosztás történelmi dimenziói…100.
19
 A mai európai királyságok közül több (például Dánia, Hollandia, Svédország)
alkotmányos monarchiának tűnik, mert az alkotmányuk kimondja, hogy a törvényhozó
hatalmat a király és a parlament együtt gyakorolja45. Mindez azonban a politikai gyakorlatban
nem érvényesül. Az alkotmány szövege és a tényleges politikai gyakorlat közötti jelentős
különbség abban kereshető, hogy a monarchiák régebbi alkotmánnyal rendelkeznek, és
tradicionális okokból az alkotmányban hagyják, hogy az uralkodó törvényhozó (és
végrehajtó) hatalmat gyakoroljon46. Ezek az országok tehát nem alkotmányos, hanem
parlamentáris monarchiáknak tekinthetők.

A prezidenciális kormányforma
A prezidenciális kormányforma monolitikus végrehajtó hatalmat jelent, mert az
államfő és a kormányfő ugyanaz a személy. Ennek a rendszernek tehát lényeges sajátossága
az is, hogy az elnök egyedüliként uralja a végrehajtó hatalmat, és – hangsúlyozzuk – nem
tartozik politikai felelősséggel a törvényhozó hatalomnak. A szakirodalomban többen a
prezidenciális kormányforma fontos ismérvének jelölik meg a közvetlen elnökválasztást, de
legalábbis azt, hogy nem a parlamenttől nyeri a megbízatását az elnök.47 Giovanni Sartori
szerint például ebben a kormányformában az elnököt közvetlenül választják, nem buktatható
meg a parlament által, és ő irányítja a kormányzatot.48 Lijphart az elnöki és a parlamentáris
rendszer különbségeként elsősorban azt jelöli meg, hogy az elnök kitölti a mandátumát, mert
az impeachment (megvádolás) kivételével nem távolítható el. Másodsorban az elnököt a nép
választja vagy közvetlenül, vagy elektorálisan. Harmadrészt az elnöki rendszerben
egyszemélyes a végrehajtó hatalom, míg a parlamentáris rendszerben kollektív testület.49

A parlamentáris kormányforma és változatai

A szakirodalomban sokféleképpen határozzák meg a parlamentáris kormányforma
fogalmát. Ennek oka, hogy szinte nincs két egyforma parlamentáris rendszer. Duverger
megkülönbözteti a klasszikus parlamentáris rendszert, amelyben az államfő háttérbe szorul,
míg az orléans-i típusban az államfő – mint pl. a weimari köztársaságban – nem jelentéktelen
szereplő.50 Harmadik típusként a kiegyensúlyozatlan parlamentáris rendszereket nevezi meg,
amelyben érvényesülhet a kormány túlsúlya (pl. a mai brit és német kormány esetében) vagy a
parlament túlsúlya (pl. a francia rendszer harmadik és negyedik köztársaság idején).51
Ismert az a felosztás is, ami az angol parlamentarizmustól megkülönbözteti a
nemzetgyűlési kormányformát, amely a kontinensen elsőként Franciaországban (ahol a
parlament kormányzati funkciókra is igényt tartott) alkalmazott modell.52 A szakirodalomban
negatív parlamentarizmusnak hívják a skandináv országokban ismert gyakorlatot, ahol a
kormánynak nem kell a törvényhozás többségének kifejezett bizalmát elnyernie, mint a

45
A Dán Királyság alkotmánya 3. cikk, a Holland Királyság alkotmánya 81. cikk.
46
CSINK Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon, Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2008.
33.
47
Pl. SZENTE Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Kiadó, Budapest, 2010. 339., SARTORI, Giovanni:
Összehasonlító alkotmánymérnökség. A kormányzati rendszerek struktúrái, ösztönzői, teljesítményei. Akadémia
Kiadó, Budapest, 2003. 17., FIERRO – SALAZAR – UGARTE: i. m. 629.
48
SARTORI 2003: i. m. 106.
49
LIJPHART, Arend (szerk.): Parlamentary versus Presidential Government. Oxford University Press, Oxford,
1992. 1–27.
50
DUVERGER, Maurice: Állam és kormányzat. In: TAKÁCS Péter (szerk.): Államtan. Írások a XX. századi
általános államtudomány köréből. Szent István Társulat, Budapest, 2003. 426–428.
51
DUVERGER 2003: i. m.429.
52
KUKORELLI 2007: i. m. 310.
20
pozitív parlamentarizmus esetében; elég csupán annyi, ha nem alakul ki vele szemben
többség53.
A kormány parlamenti felelősségének elve különbözőképpen realizálódhat. Szente
Zoltán szerint ezek együttes megvalósulása esetén beszélhetünk legszűkebb értelemben vett
parlamentáris kormányformáról. Ennek értelmében a kormány politikai felelőssége jelentheti,
hogy:
 csak olyan kormány alakulhat, amelyik rendelkezik parlamenti többséggel;
 nem maradhat hivatalban olyan kormány, amely nem élvezi a parlamenti többség
bizalmát;
 a törvényhozó hatalom többségi szavazattal eltávolíthatja a kormányt.54

A parlamentáris kormányforma differentia specificája (fajlagos különbsége) abban

ragadható meg, hogy a végrehajtó hatalom csúcsa megbuktatható a törvényhozó hatalom által.
Ebben a rendszerben ugyanis a duális végrehajtó hatalom megléte csak formális szempontból
jelenthető ki. A végrehajtó hatalom élén a kormányt találjuk meg; az államfő – aki lehet akár
monarcha vagy köztársasági elnök – csupán formálisan része annak, többnyire reprezentatív
szerepe van, és nem vonható meg tőle a bizalom.

A félprezidenciális kormányforma
A félelnöki kormányforma a prezidenciális és a parlamentáris rendszer közötti sajátos
átmenetként fogható fel, éppen ezért nevezhetnénk félparlamentárisnak is.55
A félprezidenciális kormányforma, mint új kormányforma, meghatározását Maurice
Duverger nevéhez szokás kötni. Klasszikus példaként szolgál a francia 1958-as V.
Köztársaság kormányzati rendszere. Duverger szerint akkor tekinthető egy kormányforma
félprezidenciálisnak, ha a köztársasági elnököt közvetlenül választják, és a végrehajtó
hatalomban jelentős hatáskört gyakorolva osztozik a kormánnyal.56 A francia megoldás során
az volt az elsődleges szempont, hogy a gyenge, törékeny végrehajtó hatalmat megerősítsék a
parlamenttel szemben. Az 1958-as alkotmány tehát nem számolta fel a parlamentáris
kormányforma fő sajátosságát, hiszen a kormány mindenkor politikai felelősséggel tartozik a
Nemzetgyűlésnek, de a végrehajtó hatalom csúcsát a prezidenciális rendszerhez hasonlóan
függetlenítette a parlamenttől.
Sartori a félelnöki kormányforma főbb jellemzőinek a közvetlen elnökválasztást,
továbbá a duális végrehajtó hatalmat nevezi meg, illetve azt, hogy míg az államfő nem
buktatható meg, addig a kormánynak bírnia kell a parlamenti többség bizalmát.57 Nem
monolitikus tehát ez a végrehajtó hatalom, hanem duális. A parlamentáris kormányformában
megjelölt duális végrehajtó hatalomhoz képest itt ténylegesen igaz ez az állítás, hiszen sem az
elnök, sem a kormányfő esetében a szimbolikus jelző nem alkalmazható.
A félprezidenciális kormányforma azonosításához az a jellemvonás okozza a
legnagyobb nehézséget, hogy az elnök a végrehajtó hatalomban jelentős hatáskört gyakorol.
Nincs ugyanis olyan hatásköri lista, amely alapján meghatározható, hogy a végrehajtó
hatalomban elsődlegesnek tekinthetjük-e az államfőt.58
Éppen ezért, különösen a rendszerváltás után, Közép- és Kelet-Európa országaiban a
kormányformák képlékenysége miatt egyes államfők a félprezidenciális rendszer felé

53
SZENTE 2006: i. m. 600.
54
SZENTE 2006: i. m. 592.
55
KUKORELLI 2007: i. m. 313.
56
DUVERGER, Maurice: A New Political System Model: Semi-Presidential Government. In: LIJPHART, Arend
(szerk.): Parliamentary versus Presidential Government. Oxford University Press, Oxford, 1992. 142.
57
SARTORI 2003: i. m. 161.
58
SZENTE 2006: i. m. 611.
21
kívántak elmozdulni. Ennek lehettünk tanúi például Oroszországban vagy éppen Lech Walesa
ideje alatt Lengyelországban.59 Hazánkban Antall József és Göncz Árpád konfliktusa ugyan
nem a félprezidencializmus versus parlamentáris kormányforma vitája volt, de jó példa arra,
hogy az államfői jogállás bizonytalan volt a rendszerváltás után Magyarországon is.

A kollegiális kormányforma
A szakirodalomban külön kormányformaként szokás bemutatni a kollegiális
kormányformát, de tulajdonképpen egyedülálló a svájci rendszer. A Bundesrat tagjait a
parlament két kamarája választja meg négy évre, tehát állandóan nagykoalíció működik
Svájcban. A parlament ugyan nagy mozgásteret élvez a kormány tagjainak megválasztásakor,
azonban a politikai gyakorlat mindezt felülírja. Egyfelől ugyanabból a kantonból két
kormánytagot nem választanak; 1959-ben pedig arról is megegyezés született, hogy
valamennyi parlamenti párt jelöltjeiből áll fel a Szövetségi Tanács a Nationalrat választási
eredményei alapján.60 Ennélfogva korábban az is jellemző volt, hogy a kormánytagok akár
hosszú évekig elláthatták hivatalukat, így tapasztalatot és tudást szerezhettek.61
A svájci rendszert a félprezidenciálishoz hasonlóan a vegyes kormányformák közé
szokták sorolni. Az elnöki kormányformához abban ugyan hasonlít, hogy a végrehajtó
hatalom nem buktatható meg a törvényhozás által, azonban a végrehajtó hatalom nem egy
kézben koncentrálódik. A parlamentáris kormányformának azonban nem találjuk meg a fő
jellemvonását, vagyis a miniszterelnök, illetve a kormány politikai felelősségét.

3. A kormánytípusok

A kormánytípus azt mutatja meg, hogy a kormányon belül a miniszterelnöknek mennyire

kiemelkedő a szerepe. Meg lehet ugyanis különböztetni néhány olyan modellt, amelyben
érzékeltetni lehet ennek a különbségtételnek a jogosságát. A kormányforma és a
kormánytípus modelljeinek az elhatárolását is alátámasztja, hogy ugyanolyan
kormányformában eltérő kormánytípusokat találunk. Példának okáért az Egyesült Királyság
és Németország kormányformája parlamentáris, de kormánytípusuk különböző. Elválik tehát
egymástól a kormányforma és a kormánytípus.
A kormánytípus esetében abból indulunk ki, hogy a kormányfő milyen mértékben
emelkedik ki a minisztertársai közül. Ebből az is következik, hogy kormánytípus esetében
szükség van egy kollektívára, egy testületre. Ezt megtalálhatjuk az egyes kormányformákban,
kivéve a prezidenciális rendszert. Itt ugyanis, mint azt láthattuk, a testületi jelleg hiánya miatt
nem értelmezhető a viszony az elnök és a miniszterek (vagy államtitkárok) között. A
minisztériumok vezetői ugyanis nem kollégái, hanem beosztottjai az elnöknek, aki tetszés
szerint dönt abban, hogy kikéri-e a véleményüket.62

Giovanni Sartori szerint a miniszterelnök a következők szerint viszonyulhat a kormányához:63

 első az egyenlőtlenek fölött;
 első az egyenlőtlenek között;
 első az egyenlők között.

59
SZENTE 2006: i. m. 614.
60
CHRONOWSKI – DRINÓCZI TÍMEA 2007: i. m. 161.
61
EICHENBERGER, Kurt: Kormányzati rendszer és közvetlen demokrácia Svájcban. In: TAKÁCS Péter (szerk.):
Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. Szent István Társulat, Budapest, 2003. 700.
62
LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2010. 139.
63
SARTORI 2003: i. m. 127.
22
 Ennek értelmében Sartori szerint az angol miniszterelnök, aki a párt vezére is egyben,
első az egyenlőtlenek fölött. A német kancellár kevésbé prominens, inkább első az
egyenlőtlenek között. Végül a leggyengébb a miniszterelnök helyzete, amikor a kormányfő
első az egyenlők között, a kormány kollektív testületként működik.64 A miniszterelnök itt
kénytelen ráerőltetett minisztereket bevenni a kormányba.65
Ez a felosztás azonban meglátásunk szerint több ponton magyarázatra, illetve
kiegészítésre, továbbgondolásra szorul. Ami vitán felüli, hogy a miniszterelnök az első, hiszen
a kormányon belül ő tölti be az elnöki pozíciót. Az egyenlőtlenek-egyenlők és a fölött, illetve
között fogalmak azonban kiegészítésre szorulnak. Sartori az egyenlőtlenséget, mint vertikális
viszonyt, a kormányfő és annak kormánya közötti relációban vonja be a vizsgálatába. Az
egyenlőtlenség azonban a kormányon belül a miniszterek egymáshoz való viszonyában is
értelmezhető. Így az egyenlőtlenség a miniszterek esetében mindegyik itt tárgyalt
kormánytípusban megjelenhet. Ez viszont felveti a között kifejezéssel kapcsolatos problémát.
Ugyanis így elmosódna a különbség a kancellári és a minisztertanácsi kormánytípus között.
Ebben az esetben ugyanis lehet első az egyenlőtlenek között a kancellár, és lehet első az
egyenlők között, de ez utóbbi a Sartori-féle tipológiában az általunk minisztertanácsi
kormánynak nevezett típus. A között kifejezés ezért a kancellári típus esetében cserére szorul.
A között helyett a mellett rávilágít arra, hogy a kancellár mellett van egy testület, többnyire
egy koalíciós kormány. A kormány tagjai ugyanis nem is a parlamentnek, hanem a
miniszterelnöknek tartoznak felelősséggel, és őt támogatják. A minisztertanácsi típus esetében
az egyik szereplő csak a miniszterelnök, ezért a miniszterek között helyezkedik el.

Ennek alapján a Sartori-tipológiát továbbgondolva a következőképpen látjuk a miniszterelnök

helyzetét:
 első az egyenlőtlenek fölött;
 első az egyenlők fölött;
 első az egyenlőtlenek mellett;
 első az egyenlők mellett;
 első az egyenlőtlenek között;
 első az egyenlők között.

Az általunk kibővített modellben a kormányfő és a miniszterek egymáshoz való

viszonyát a között, a mellett, és a fölött kategóriák határolják el. Ez egyben a minisztertanácsi,
a kancellári és a perszonalizált miniszterelnöki kormánytípusokat jelenti.

A minisztertanácsi kormánytípus
A minisztertanácsi – vagy másképpen konszociális – kormánytípus esetében a
miniszterelnök egyenlő a miniszterekkel, szerepe inkább adminisztratív jellegű. Ilyen
kormánytípus volt jellemző a szocializmus időszakában, de például a svájci kormány is ilyen
minisztertanácsi jelleggel működik.
Hazánkban az Alkotmány 1990 júniusáig kimondta, hogy a „Minisztertanács elnöke
vezeti a Minisztertanács üléseit, gondoskodik a Minisztertanács rendeleteinek és
határozatainak végrehajtásáról.”66 A Sartori-féle tipológiát alkalmazva úgy tűnik, hogy a
miniszterelnök első volt az egyenlők között. A közjogi helyzethez képest azonban némileg
árnyaltabb a kép. A Minisztertanács felépítése ugyanis többszintű volt. 1972-ig a
Minisztertanács állt: a minisztertanács elnökéből, a minisztertanács első elnökhelyetteseiből,

64
SAJÓ: i. m 231.
65
Uo.
66
Alk. 37. § (1) bek.
23
illetőleg elnökhelyetteseiből, az államminiszterből, illetve államminiszterekből, a
minisztériumokat vezető miniszterekből és az Országos Tervhivatal elnökéből.67 Ebből
látható, hogy a miniszterelnök valójában első volt az egyenlőtlenek között.
Hozzá kell tenni továbbá azt is, hogy a kormányfő tagja volt az MSZMP Politikai
Bizottságának, így politikai súlyánál fogva uralhatta a kormányt, ráadásul az ügyrend lehetővé
tette, hogy a kormányülések között teljes jogkörben helyettesítse a Minisztertanácsot.68
A demokratizálódással együtt járt a kormányfő státuszának erősödése, mert Németh
Miklós kormánya esetében ez már érezhető volt. Az Alkotmány 1989-ig úgy fogalmazott,
hogy a „Minisztertanácsot, a Minisztertanács elnökét és tagjait az Országgyűlés a Magyar
Népköztársaság Elnöki Tanácsának javaslatára választja meg és menti fel”.69 A szocializmus
évtizedeiben a kormánypárt-ellenzék váltógazdálkodása nem létezett, bár a politikai
irányváltás megfigyelhető volt a minisztériumokban is, legfőképpen annak vezetője, a
miniszter személyének lecserélésével. Mindez azonban nem demokratikus országgyűlési
választások következtében, hanem a pártkongresszusok politikai irányvonalának
függvényében fordult elő.
Az 1989. évi VIII. törvény a kormány tagjai, illetve a kormánnyal szembeni
bizalmatlansági indítvány szabályait is az Alkotmányba iktatta. Az 1989. évi VIII. törvényhez
fűzött miniszteri indokolás már úgy fogalmazott, hogy „a Minisztertanács elnökével szemben
benyújtott bizalmatlansági indítványt – a miniszterelnök kiemelkedő kormányzati szerepére
tekintettel – a Minisztertanáccsal szemben benyújtott indítványnak kell tekinteni”.

A kancellári kormánytípus
A kancellári típusú kormány példájaként leggyakrabban a bonni alaptörvényben
konstruált kormánytípus modelljét szokás megnevezni. Ennek az a lényege, hogy a
miniszterelnök, vagyis a kancellár kiemelkedik a kormányból, mert ő határozza meg a
kormány politikájának irányát. A kormányfő választja ki a minisztereket, az államfő
kinevezési jogköre itt csupán szimbolikus. Ebből az is következik, hogy a minisztereknek
bírniuk kell a kormányfő bizalmát. Amennyiben a parlament megvonja a bizalmat a
miniszterelnöktől, az egyben az egész kormány bukását eredményezi. Jellemzője továbbá a
miniszterelnök pozíciójának megerősítése a konstruktív bizalmatlansági indítvány
intézményével.
A miniszterelnök inkább a kormány mellett, mint fölött helyezkedik el, vagyis ez a
típus a minisztertanácsi és a perszonalizált miniszterelnöki kormány között helyezkedik el. A
kormányfő gyakran egy koalíciós kormány élén áll; sokszor nem is pártvezér, ellentétben az
angol megoldással. A mellett kifejezés jobban szimbolizálja, hogy egy koalíciós kormány áll a
miniszterelnök mellett. Addig lehet kormányfő, amíg ez a koalíció fel nem bomlik.
Hazánkban az MDF–SZDSZ-paktum német mintára erősítette meg a miniszterelnök
helyzetét, és az ezt kodifikáló alkotmánymódosítás létrehozta a kancellári típusú kormányt.
Mindez azonban nem vált kikezdhetetlen közjogi-politikai gyakorlattá. A Horn-kormány
közigazgatási reformprogramja a testületi típusú kormányzást, a kollektív jelleg erősítését, a
közepesen erős miniszterelnöki pozíciót tűzte ki célul.70
A kancellári vagy miniszterelnöki kormánynak a legfontosabb jellemzői tehát a
Grundgesetz megoldásához hasonlítottak. A kormányprogram előterjesztése, a
kormányalakítás és a felelősségi viszonyok a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal azt

67
Alk. 23. § (1) bek.
68
MÜLLER György: A parlamentáris berendezkedés kormánymodelljének keletkezése és alakulása. In: RÁCZ
Lajos (szerk.): Magister Scientiae et Reipublicae. Ünnepi tanulmányok Máthé Gábor tiszteletére 70.
születésnapja alkalmából. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2011. 72.
69
Alk. 33. § (1).
70
MÜLLER 2011: i. m. 56.
24
tükrözték, hogy a miniszterelnök jogi és politikai értelemben is kiemelkedik. Az Alkotmány
szövege azonban nem mondta ki expressis verbis a kormányfő különleges státuszát. Először
csak a 2006. évi LVII. törvény fogalmazta meg, hogy a miniszterelnök meghatározza a
Kormány politikájának általános irányát. Alkotmányi szinten az Alaptörvény mondta ki
először mindezt.71 Az Alaptörvény viszont már nem tartalmazza a miniszterelnök által
előterjesztett kormányprogramról szóló rendelkezést, de ez nem a kormányfői jogok
szűkítését jelenti, hanem a jogirodalomban is sokat ostromolt intézmény megszüntetését.72
Lehet a miniszterelnök első az egyenlőtlenek mellett, illetve első az egyenlők mellett
is. Az 1990-ben létrehozott rendszer megszüntette a korábbi hierarchiát a kormánytagok
között. Az alkotmánymódosító törvény miniszteri indokolása kimondta, hogy a „miniszterek
egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is
foglaljanak el”73. A miniszterelnök tehát első lett az egyenlők mellett a májusi
alkotmánymódosításnak köszönhetően, azonban szükséges megjegyezni, hogy az egyes
miniszterek valódi súlya eltérő lehet a koalíciós szempontok miatt.74

A perszonalizált miniszterelnöki kormánytípus

A kancellári kormánytípusnál még erősebb helyzetbe kerül az általunk perszonalizált
miniszterelnöki kormánynak nevezett típusban a kormányfő. A perszonalizált miniszterelnöki
kormányban már az „amerikanizálódás” jellemvonásait fedezhetjük fel. A kormányfő párton
belüli helyzete és a választási kampány perszonalizációja már jóval korábban, az első Orbán-
kormány idejében megjelent. A kancellári modellt meghaladó perszonalizált miniszterelnöki
típusban azonban a kormányfő a miniszterek fölött áll. A kancellári kormánytípushoz képest a
kormányfő azért áll a miniszterek fölött, mert szabadon válthatja le őket. Ez persze közjogi
szempontból elmondható a kancellári kormánytípus kormányfőjéről is, de koalíciós
kormányzás esetén ez a miniszterelnök székébe is kerülhet. A miniszterelnöknek a
miniszterek menesztésére vonatkozó diszkrecionális jogköre politikailag akkor tud minden
esetben realizálódni, ha egypárti a kormány.
A miniszterelnök első az egyenlőtlenek fölött, vagyis a kormány többi tagja között is
kimutatható egyfajta vertikális viszony. Az Alaptörvény értelmében a kormány
miniszterelnökből és miniszterekből áll; a miniszterelnök a miniszterek közül rendeletben
miniszterelnök-helyettest jelöl ki. 2010 után megfigyelhető bizonyos miniszterek
kiemelkedése a kormány többi tagjához képest. Ez megmutatkozik az előbbiekben említett
miniszterelnök-helyettesi kormánytagsággal, másfelől, időben haladva, először a KIM, a
Miniszterelnökség, illetve a Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter kiemelésével.
A negyedik Orbán-kormány zászlajára tűzött jelszó, hogy a miniszterelnök inkább
irányítani, mint vezetni kívánja a kormányt. A jelszó valójában nem új, hiszen láthattuk a
rendszerváltás óta, hogy a miniszterelnök súlya a meghatározó a kormányban. Tény azonban
az is, hogy a kormány testületi jellegének további gyengülése nemcsak hazánkban, de más
országokban is megfigyelhető. Nemzetközi példákból is kiindulva a kormányfők hatalmának
növekedése azzal jár, hogy az általuk személyesen ellenőrzött területek száma megnövekszik;
ennek segítségével pedig hatékonyabban szembe tudnak szállni az eltérő irányvonalat
képviselő kormányzati szereplőkkel.75 A miniszterelnök pozícióját számos tényező
determinálja, így többek között a miniszterelnök közjogi státusza, a politikai konstelláció és

71
Alaptörvény 18. cikk (1) bek.
72
MÜLLER 2012: i. m. 97. Van ettől eltérő álláspont is, amely indokoltnak tarja a kormányprogram intézményét,
l. Erről VERESS 2011: i. m. 205.
73
Az 1990. évi XXIX. törvény indokolása.
74
MÜLLER György: Kormányzati viszonyainkról az új alkotmánykommentár „A Kormány” című fejezete
kapcsán. Jogelméleti Szemle, 2010/1. 4. URL: http://jesz.ajk.elte.hu/muller41.html (Letöltés ideje: 2019. 11. 16.)
75
Stumpf István: A kormány alkotmányos jogállása. Új magyar közigazgatás, 2015/2. szám 9.
25
nem utolsósorban a kormányfő szerepfelfogása, habitusa. A perszonalizáció, amely a
miniszterelnök szerepének előretörését jelenti, általánosan terjedőben van Európában. Ez
összefüggésben van az európai uniós tagsággal is, ahol a miniszterelnöknek európai szintéren
is helyt kell állnia, tehát a hazai belpolitika mellett az „európai belpolitika” is a kormányfő
territóriumává válik. A mai modern európai demokráciákban – függetlenül azok többségi
vagy konszenzusos jellegétől – valamilyen mértékben, de a prezidenciálódás jelei
megjelenhetnek.76 Ez nem a kormányforma átalakulását jelenti, hanem a parlamentáris
rendszert megőrizve ugyan, de a miniszterelnök személyének dominanciáját. Az Egyesült
Királyságban mindez nyilvánvaló volt már a XIX. század második felében is, hiszen nem
véletlen, hogy a brit kormányfő pozícióját az amerikai elnökkel hasonlították össze.77
A magyar miniszterelnök pozíciójának erősödése folyamatosnak tekinthető az elmúlt
évtizedben. Mivel a kormányfő jogállására vonatkozó főbb szabályok az Alaptörvényben
kerültek rögzítésre, azok továbbra is változatlanok maradtak, de a feladatkörére vonatkozó
szabályok jelentősen módosultak, vagy inkább konkretizálva lettek. Egyfelől a Ksztv.
rendelkezései módosításra kerültek 2018 májusában. A Ksztv. új rendelkezései amelyeknek
átemelése később megtörtént a Kit.-be is, hogy a miniszterelnök az Alaptörvényben
meghatározott feladatkörében eljárva az állami vezető (a Kit-ben más politikai felsővezető, a
közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár) számára feladatot határozhat meg,
valamint az állami vezetőt a feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésekről jelentéstételre vagy
beszámolóra kötelezheti.78 …A miniszterelnök részletes feladat- és hatáskörét a Kormány
eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletben állapítja meg.79 Másfelől, ahogyan arra az
előző rendelkezés is utal, eredeti kormányrendelet szabályozza 2018 májusától nemcsak a
miniszterek, hanem a miniszterelnök feladatkörét is.80
Anélkül, hogy részleteiben ismertetnénk a miniszterelnökre vonatkozó szabályokat a
kormányrendelet értelmében, kiemelnénk néhány olyan szabályt, ami egyértelműen a
prezidenciálódás tendenciáját mutatja.
 A miniszterelnök a Kormány általános politikájának meghatározása keretében a
kormányrendelet szerint meghatározza és koordinálja a miniszterek tevékenységét,
amelynek keretében iránymutatást adhat a miniszterek részére a tevékenységük
végzésével összefüggésben.81
 A miniszterelnök kizárólagosan jogosult a Kormány részére előterjesztést benyújtani a
Kormány tagjainak feladat- és hatáskörét szabályozó kormányrendelet, valamint a
Kormány ügyrendjének elfogadására és módosítására.
 A miniszterelnök kizárólagosan jogosult a Kormány részére előterjesztést benyújtani a
Kormány törvényalkotási programjára és jogalkotási munkatervére vonatkozóan.82
 A miniszterelnök kezében fut össze nemcsak magának a kormányzati
döntéshozatalnak a koordinációja, hanem személyesen az arra vonatkozó szabályozási
lehetőség is, mivel a vonatkozó kormányrendelet és normatív határozat módosításának
lehetőségét illetően monopol lehetőséget kapott a kormányfő.

76
MANDÁK Fanni: A politika prezidencializációja – Magyarország, Olaszország – doktori értekezés. Nemzeti
Közszolgálati Egyetem, Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola, Budapest. 41.
77
Szente Zoltán (2006): Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet 1945–2005. Budapest, Osiris Kiadó.
630.
78
Ksztv. 18. § (2) bek.
79
Ksztv. 19. § (2) bek.
80
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V. 22.) kormányrendelet.
81
94/2018. (V. 22.) Kormányrendelet 2. § (2) bek. b) pont.
82
94/2018. (V. 22.) Kormányrendelet 3. § (2) bek. b), f), h) pontok.
26
IV. A kormány megalakulása
Európában a kormányok, illetve a miniszterelnök kinevezésénél a parlamenti
erőviszonyok figyelembevétele fokozatosan alakult ki. A weimari alkotmány értelmében a
köztársasági elnök a Reichstag közreműködése nélkül kinevezhette és meneszthette a
kancellárt, vagy például a második spanyol köztársaság alkotmánya is kifejezetten szabad
mérlegelést biztosított a köztársasági elnök számára a kormányfő kinevezésénél. A második
világháború után viszont már az államfő és a kormány kapcsolatában a brit parlamentarizmus
vált uralkodó mintává az európai demokratikus országokban, miszerint a parlamenti majoritás
alapján nevezi ki az államfő a kormányokat. Számtalan külföldi példa van a kormányalakítás
különböző gyakorlatára, de az elmondható, hogy parlamentáris kormányformájú országokban
az államfő ugyan fontos szereplője lehet a kormányalakítás folyamatának, de mindig a
parlamenti többség dönt arról ténylegesen, hogy kit akar a miniszterelnöki székben látni.
Magyarországon a rendszerváltás alkotmány-előkészítő dokumentumai a
kormányalakítás vonatkozásában gyakran módosultak. Az 1989. évi XXXI. törvény már jóval
részletesebben fogalmazott, mint a tervezetek, amikor kimondta, hogy a „[k]ormányalakításra
az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek, továbbá a
pártokhoz nem tartozó képviselők megbízottjának a meghallgatása után a köztársasági elnök
ad megbízást”. Végül az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XXIX. törvénnyel nyerte
el „végső” formáját a kormányalakításról szóló alkotmányi szabály, ugyanis a hatályos
Alapörvény is úgy fogalmaz, hogy a „miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök
javaslatára választja meg. A miniszterelnök megválasztásához az országgyűlési képviselők
több mint a felének szavazata szükséges.”83 Ennek a lakonikus megfogalmazásnak alapvetően
két alkotmányjogi-politikai következménye van a kormányalakítás vonatkozásában. Egyrészt
az Alaptörvény nem tartalmaz olyan szabályt, amelynek értelmében a parlamenti
erőviszonyokat figyelembe kellene vennie az államfőnek, másrészt nem tartalmazza a
kormányalakítás másik alapvető formuláját, amely szerint a miniszterelnököt a köztársasági
elnök nevezi ki.
Az államfőnek nincs diszkrecionális jogköre a miniszterelnök kiválasztásakor, még ha
ez sem az Alkotmány, sem pedig a hatályos Alaptörvény szövegéből nem látszik azonnal. A
parlamentáris köztársaság kormányzati rendszeréből az következik, hogy az államfő olyan
személyt javasol, akinek reális esélye van megszerezni a szavazatok abszolút többségét. 84
Magyarországon több mint huszonöt év távlatából elmondhatjuk, hogy tulajdonképpen
egyfajta alkotmányos szokásként85 olyan személyre tesz javaslatot az államfő, aki képes a
kormányalakításra.
A kormányalakítás folyamatához nemcsak a miniszterelnök kijelölése tartozik, hanem
a kormány többi tagjának, a minisztereknek a kinevezése is. Azokban az országokban, ahol
gyakoriak a kormányváltások, az államfőnek nagyobb szerepe és mozgástere van a
kormányalakításban, amely adott esetben kivételesen a miniszter személyét is érintheti.
A rendszerváltás kerekasztal-tárgyalásaihoz kiindulópontként szolgáló szabályozási
koncepció86 az erős elnöki státusz jellemzőjének minősítette azt, ha a minisztereket a
kormányfő javaslatára az államfő nevezi ki. Ez később módosult, és az 1989-es
alkotmánymódosításban is úgy szerepelt, hogy a „Minisztertanács egyes tagjainak a

83
Alaptörvény 16. cikk (3)–(4) bek.
84
BITSKEY Botond – TORDAI Csaba: A jogállam, a parlamentarizmus és a köztársasági elnök. Válasz Zlinszky
János Jogállamból – elégséges című cikkére. In: Magyar Jog. 2005/4. 218–219.
85
ÁCS Nándor: Az államfő jogállásának alkotmányos szabályozása. In: HOLLÓ András (szerk.): A köztársasági
elnök az új alkotmányban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest,
1995. 92.
86
A Magyar Népköztársaság Alkotmányának szabályozási koncepciója, 1988. november 30. In: A
rendszerváltás forgatókönyve. (CD-ROM).
27
megválasztásáról és felmentéséről az Országgyűlés a Minisztertanács elnökének a javaslata
alapján határoz”87. Ez teljesen más konstrukciót jelentett volna, mert ebben az esetben a
kormányfő kiszolgáltatottabb lett volna a parlamenttel szemben. Ahogyan említettük, 1990-
ben az MDF–SZDSZ-paktumot kodifikáló 1990-es alkotmánymódosítás megerősítette a
miniszterelnököt, így a miniszterek kinevezése az államfő kompetenciájába tartozik, a
kormányfő javaslata alapján. A miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a
miniszter feladatköre szerint hatáskörrel rendelkező bizottsága a kinevezését megelőzően
meghallgatja.88 A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg; a Kormány tagjai az
Országgyűlés előtt esküt kell tegyenek. Ahogyan azt szintén említettük, az Alkotmány még
kimondta, hogy „[a] miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának
elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.”89 A kormányprogram intézményének
eltörlését többen is helyeslik a szakirodalomban. Franczel Richárd arra hívja fel a figyelmet,
hogy az Alkotmány eltérő feltételekkel történő miniszterelnöki mandátumkeletkezésre adott
lehetőséget azáltal, hogy a szokásosnak tekinthető, vagyis az új Országgyűlés megalakulása
miatti megbízatás megszűnése esetében kormányprogram nélkül nem lehetett alkotmányosan
miniszterelnököt választani, a konstruktív bizalmatlansági indítvány útján választott
miniszterelnök esetében viszont ilyen alkotmányos kötelezettség nem állt fenn.90

V. A kormány működése, feladat- és hatásköre

A kormány feladat- és hatásköre
A korábbi Alkotmánnyal ellentétben az Alaptörvény nem sorolja fel külön tételesen a
Kormány feladatait. Az Alaptörvény viszont tartalmazza, hogy „[a] Kormány a végrehajtó
hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az
Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” Nem
maradhat tehát állami feladat ellátatlanul, mert a maradékelv alapján a Kormány köteles
ellátni azt a feladatot, amelyet más szerv nem lát el. Mindezek mellett az Alaptörvény
szétszórtan ugyan, de tartalmazza a Kormány főbb feladatait, amelyek a teljesség igénye
nélkül az alábbiak:
 A Kormány alkotmányozással kapcsolatos feladat- és hatáskörei közé tartozik többek
között, hogy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot tehet.
 A Kormány szervezetalakítási hatáskörrel rendelkezik, ugyanis államigazgatási
szerveket hozhat létre.
 A jogalkotással kapcsolatosan törvényt kezdeményezhet és jogosult rendeletet
kibocsátani. Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott
tárgykörben alkothat rendeletet, ezt hívjuk eredeti vagy autonóm rendeletnek, illetve
törvényben kapott felhatalmazás alapján alkothat rendeletet. Ez utóbbit végrehajtási
vagy származékos rendeletnek hívjuk.
 A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi
önkormányzatok törvényességi felügyeletét.
 A költségvetéssel kapcsolatosan a központi költségvetésről és a központi költségvetés
végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány törvényben előírt határidőben az
Országgyűlés elé terjeszti, amelynek parlamenti elfogadásával az Országgyűlés
felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások
teljesítésére.

87
Alk. 33. § (4) bek.
88
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010.
évi XLIII. törvény 40. § (2) bek.
89
Alk. 33. § (3) bek.
90
FRANCZEL Richárd (2013): A miniszterelnök alaptörvényi szabályozása. Jog, állam, politika, 2013/ 2. 28.
28
  Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a
Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli.
 A Kormány kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el.
 A Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemeztbiztonsági szolgálatok tekintetében
meghatározott irányítási jogköröket gyakorol.
 A Kormány meghatározott hatásköröket gyakorol különleges jogrend esetén.
A döntés-előkészítő testületek, a kormánybizottságok, kabinetek
A magyar miniszterelnöki jogállás 1990 óta erősnek volt mondható, de a kormány testületi
jellege nem kérdőjeleződött meg, vagyis a kabinetkormányzás lehetősége abban az
értelemben nem merült fel, hogy a kormányfőből és az általa kiválasztott miniszterekből álló
szűkebb összetételű testület a kormány jogkörében járjon el.91 Ahogyan arra Müller György
rávilágít, ez a felfogás 2011-ben megváltozott, amikor a Ksztv. módosítása lehetővé tette,
hogy ügydöntő jogkört kapjon a kabinet, és a bevett gyakorlat kodifikálásra kerüljön:
nevezetesen, hogy megengedi a miniszterelnöknek a kabinetben (és a kormánybizottságban) a
tagságot.92 Ez a tendencia, amint most látni fogjuk, tovább folytatódik a negyedik Orbán-
kormány idején is. A kormányzati döntés-előkészítés ugyanis a kormány ügyrendje
értelmében megváltozott. A kormányzati döntéshozatal általános és különös hatáskörű
szakmai, valamint általános és különös hatáskörű politikai döntéshozói fórumait lehet
elkülöníteni. A kormányzati döntéshozatal általános hatáskörű szakmai döntés-előkészítő
fóruma továbbra is a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet. A kormányzati döntéshozatal
különös hatáskörű szakmai döntés-előkészítő testületei között a Fejlesztéspolitikai
Koordinációs Bizottságon kívül újként a Nemzetbiztonsági Munkacsoportot nevesíti az
ügyrend. Ez utóbbi a Nemzetbiztonsági Kabinet döntés-előkészítő testülete lett. A
kormányzati döntéshozatal általános hatáskörű politikai döntéshozó fóruma továbbra is a
kormány. A különös hatáskörű politikai döntéshozó fórumuk közül a Nemzetpolitikai Kabinet
és a Családügyi Kabinet az új, ez utóbbi a korábbi Stratégiai Kabinettel együtt Családügyi és
Stratégiai kabinet lett.
A kormánybizottságok és kabinetek már régóta működnek a központi igazgatásban. A 2006.
évi LVII. törvény eredeti szövege a kabinetet központi közigazgatási szervnek nevezte, majd
a törvény akként módosult, hogy a kabinet kikerült a felsorolásból. A Ksztv. a kormány
szerveinek nevezte őket. Ezt a jogállást a Kit. megszüntette, sőt az új törvény a korábbiakhoz
képest változást hozott abban is, hogy a kabinethez hasonlóan a kormánybizottságot már nem
központi közigazgatási szervként határozza meg. A miniszterelnök jogállásának erősítését
jelenti, hogy kizárólagosan ő jogosult a Kormány részére előterjesztést benyújtani kabinet és
kormánybizottság megalakítására.

VI. A kormány és tagjainak felelőssége

A felelősség jelentése
A felelősség fogalma a hétköznapi szóhasználatban azt jelenti, hogy hibáztatunk valakit
valamely cselekményéért. Nincs ez másképp a kormány vagy a kormány tagjai esetében sem.
Ugyanakkor szükséges rögzíteni, hogy a felelősség lehet jogi és politikai felelősség egyaránt.
A politikai felelősség nem a jog terrénuma, éppen ezért a politikai felelősségre vonást nem is
kell indokolni. A politikai felelősség a kormány-parlament kapcsolatában egy rendkívül
fontos aspektus, és egyszerűen azt jelenti, hogy megbukik a kormány, ha a parlamenti többség

91
MÜLLER György: A második és harmadik Orbán kormány döntési rendjének sajátosságairól MTA Law
Working Papers. 2014/62 6.
92
MÜLLER György: A második és harmadik Orbán kormány döntési rendjének sajátosságairól MTA Law
Working Papers. 2014/62 7.
29
nem támogatja. A jogi felelősség ezzel szemben konkrét jogszabályok megsértése esetén
merül fel, amely sok esetben bizonyítást és indokolást igényel. A politikai és a jogi felelősség
között azonban összefüggés is lehet. A kormány, illetve a miniszterek jogi felelősségének
felmerülése ugyanis akár elvezethet a politikai felelősségükhöz, vagyis a miniszter
felmentéséhez, illetve a miniszterelnök leváltásához.

A testületi és az egyéni felelősség viszonya

A rendszerváltás hajnalán az 1989-es alkotmányrevízió még az Országgyűlés hatáskörébe
helyezte a kormányfő javaslatára a miniszterek felmentését. Ez a rövid ideig hatályban lévő
szabály a miniszterek tényleges parlament előtti politikai felelősségét rögzítette, amelyet
azonban az 1990-es alkotmánymódosítás hatályon kívül helyezet. A hatályos Alaptörvény
tartalmazza, hogy a Kormány tagja tevékenységéért az Országgyűlésnek felelős, a miniszter
pedig a miniszterelnöknek. Az utóbbi szabály nyilvánvaló; a kormányfő erőteljes státuszának
közjogi kodifikálásának az egyik szabálya. Az előbbi szabály – tehát a miniszterek parlament
előtti felelőssége – azonban valódi politikai felelősséget nem teremt. A miniszter ilyen jellegű
tényleges politikai felelősségének érvényesítése ugyanis azt jelentené, hogy az Országgyűlés
megvonhatja a bizalmat a minisztertől. A szakirodalomban találhatunk olyan véleményt,
amely szerint a kormánytag parlament előtti felelőssége akkor is létező és valós, ha az
Országgyűlés az adott minisztert külön nem, csak a kormányfőn keresztül, az egész
kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítvány útján tudja felelősségre vonni,
vagyis megbuktatni. A kormány kollektív felelőssége tehát eszerint egyáltalán nem szünteti
meg a kormánytagok egyéni felelősségét.93 Ezzel szemben mi azzal az állásponttal94 értünk
egyet, amely szerint a kormánytagok egyéni felelőssége olvad össze a kormány kollektív
felelősségével, tehát a konstruktív bizalmatlansági indítvány a kormányfő egyedüli parlament
előtti felelősségére korlátozódik, amely automatikusan maga után vonja az egész kormány
megbízatásának megszűnését.
Az Alaptörvény a képviselők számára lehetővé teszi, hogy interpellációt és kérdést intézzenek
a kormányhoz, illetve annak tagjához a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az
interpelláció a felelősséget tekintve, ugyan komolyabb fegyver, mint a kérdés, hiszen
amennyiben a képviselő nem fogadja el a miniszteri választ, akkor az Országgyűlésnek
szavaznia kell. A miniszteri válasz parlamenti elutasítása esetén kellemetlen helyzetbe kerül a
miniszter, és az Országgyűlési törvény szerint az interpellációt a feladatkörrel rendelkező
országgyűlési bizottságnak kell kiadni, azonban ez nem érinti a miniszter bársonyszékét,
hiszen csak ismételjük, hogy hazánkban miniszterrel szemben nincs bizalmatlansági
indítvány. Például az Antall-komány idején a privatizációért felelős miniszter válaszát nem
fogadta el a parlament, de a miniszterelnök nem látta szükségesnek az érintett felmentését, a
politikai konzekvencia levonását. Ezzel szemben vannak olyan példák is, amikor a parlamenti
bizalomvesztés a miniszter megbízatásának megszűnését vonhatja maga után, persze
hangsúlyozzuk csak közvetett módon. 1996-ban Dunai Imre, illetve Suchman Tamás esetében
a kormányfő úgy látta jónak, ha az államfőhöz fordul a felmentés érdekében.

A konstruktív bizalmatlansági indítvány

A parlamentáris kormányformából eredően, amennyiben a kormány elveszíti a képviselők
többségének támogatását, megbukik. Az 1989. évi VIII. törvény intézményesítette a
„destruktív”95 bizalmatlansági indítványt, amelyet a miniszterekkel szemben is be lehetett

93
TÉREY Vilmos (2011): A kormányformát meghatározó szabályokról, a kormány működésének kereteiről az
alkotmányozás kapcsán. Jogtudományi Közlöny, LXVI. évf., 4. sz. 253–254.
94
FRANCZEL Richárd (2013): A miniszterelnök alaptörvényi szabályozása. Jog, állam, politika, 2013/ 2. 31.
95
A destruktivitás kifejezés a parlamenti jogban más megközelítésben az Országgyűlés önfeloszlatásaként is
értelmezhető.
30
nyújtani. Ezt váltotta fel az MDF–SZDSZ-megállapodás alapján módosított Alkotmánnyal
intézményesített konstruktív bizalmatlansági indítvány, amelyet aztán az Alaptörvény is
megtartott. A konstruktív bizalmatlansági indítvány logikáját abban ragadhatjuk meg, hogy
könnyű megegyezni abban, ki ne legyen kormányfő, de nehéz megállapodni, ki legyen
helyette, így a miniszterelnök megbuktatása és az új megválasztása egyetlen aktussal történik
meg.
Az indítvány megszavazásához ugyan abszolút többség kell, azonban már az országgyűlési
képviselők egyötöde jogosult annak benyújtására. Így van ez pl. Bulgáriában, Szlovákiában és
Svédországban, de pl. Szlovéniában elegendő ehhez 10 képviselő96. Ennek a kisebb
képviselői létszámnak a logikáját abban ragadhatjuk meg, hogy a kormánytöbbség felbomlása
történik meg, tehát az adott szituációban éppen átalakul ez a többség97.
Hazánkban ez idáig egyetlen alkalommal került sor a konstruktív bizalmatlansági indítvány
alkalmazására, 2009. április 14-én. A szakirodalom kritikával illette a konstruktív
bizalmatlansági indítvány gyakorlati alkalmazását arra hivatkozva, hogy eredeti céljától
eltérően nem a politikai felelősség érvényesítésére, hanem a miniszterelnök személyének
cseréjére használta fel azt a kormánytöbbség.98 Herbert Küpper „nem valódi” bizalmatlansági
indítványnak nevezi ezt az eljárást, mert a régi miniszterelnök még a parlament bizalmával
rendelkezik; továbbá a szerző egyúttal rámutat, hogy Németországban is előfordult hasonló
eset99. Hasonlóan vélekedik Sólyom László, aki szerint a konstruktív bizalmatlansági
indítvány azt mutatja meg, hogy az ellenzék kormányzóképes, azonban ha változatlan
parlamenti erőviszonyok mellett alkalmazzák, nem rendeltetésszerű a használata.100 Cserny
Ákos nem kormánypárti eszköznek nevezi a konstruktív bizalmatlansági indítványt, amelyet
álláspontja szerint 2009 áprilisában eredeti céljától eltérően alkalmaztak.101 Hasonlóan látja
Müller György is, aki szerint a kormányoldal eredeti rendeltetésével ellentétesen használta fel
ezt az intézményt.102
Vélhetően valóban nem az volt az intézmény eredeti rendeltetése, de nem szabad figyelmen
kívül hagynunk azt sem, hogy a konstruktív bizalmatlansági indítvány – elnevezéséből
adódóan – kettős funkciót takar. Egyfelől kétségtelenül bizalmi kérdést vet fel, másfelől
azonban nem destruktív, hanem éppen ellenkezőleg, jelentését tekintve „építő”, „pozitív”
jellegű.103.
Az Alaptörvény időkorlátot állít fel, mert a szavazásra a bizalmatlansági indítvány
beterjesztésétől számított három nap után, de legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc
napon belül kerül sor. Ennek oka abban rejlik, hogy a szavazásra ne azonnal kerüljön sor,
legyen lehetőség egyeztetéssel elkerülni a szavazást; ezért is nevezik a szakirodalomban
lehűlési időszaknak az indítvány benyújtása és a tényleges szavazás közötti időtartamot.

96
NAGY– PAPP – SEPSI: i. m. 310.
97
SMUK 2008: i. m. 149.
98
L. erről többek között: CSERNY 2011: i. m. 146., KÜPPER, Herbert: A parlamenti bizalomhoz kapcsolódó
kormányzati gyakorlat Magyarországon és Németországban: Legitim kiskapuk vagy az alkotmányosság
kijátszása? In: KOCSIS Miklós – ZELLER Judit (szerk.): A köztársasági Alkotmány 20 éve. PAMA Könyvek,
Pécs, 2009. 490.
99
KÜPPER 2009: i. m. 490.
100
SÓLYOM László: Jogállami kormánybuktatás. In: HVG. 2004. szeptember 4. 63.
101
CSERNY 2011: i. m. 146.
102
MÜLLER György: Az Alaptörvény utáni kormányzati viszonyokról. Közjogi Szemle, 2011/2. 31.
103
A nyugatnémet miniszterelnök konkrétan „pozitív bizalmatlansági” indítványnak nevezte az intézményt az
1948. augusztus 10–13. között az alkotmánytervezetről tartott szakértői tanácskozáson. (TRÓCSÁNYI –
SCHANDA: i. m. 279.)
31
A bizalmi szavazás
A bizalmi szavazás abban különbözik a bizalmatlansági indítványtól, hogy ezt a
miniszterelnök saját magával szemben kezdeményezi. Az Alkotmány is szabályozta az
intézményt, de más jogkövetkezménnyel. Az Alkotmány ugyanis úgy fogalmazott, hogy
amennyiben az Országgyűlés többsége nem szavaz bizalmat a Kormánynak, akkor az köteles
lemondani. Lényegében tehát nem automatikusan szüntette meg a Kormány megbízatását,
hanem szükség volt egy közbenső aktusra, nevezetesen a Kormány lemondására is. Az
Alaptörvény már expressis verbis kimondja, hogy megszűnik a kormány megbízatása, ha az
Országgyűlés bizalmatlanságát fejezi ki.
A bizalmi szavazás összekapcsolható a kormány által benyújtott előterjesztéssel, például egy
fontosabb törvénnyel, amely feletti szavazás egyben bizalmi szavazást jelent. Érdekes helyzet
alakul ki azonban, ha sarkalatos törvényhez kapcsolják a bizalmi kérdést kétharmados
kormánytöbbség hiányában. Az Alaptörvény rendelkezéseiből implicite következik, hogy
amennyiben sarkalatos törvényjavaslathoz társítják a bizalmi szavazást, és nem kapja meg a
jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát, akkor ez a kormány megbízatásának
megszűnését vonja maga után

VII. A kormány megbízatásának megszűnése

A miniszterelnök megbízatásának megszűnésével a kormány megbízatása is megszűnik, ezért
nem pusztán az egyik kormánytag megbízatásának megszűnéséről van szó. A kormány és a
kormányfő megbízatásának megszűnése tehát egybeesik. Itt nem térünk ki részletesen a
parlamenti bizalom kérdéskörére tekintve, hogy azt már bemutattuk, hanem némely
kifejezetten a miniszterelnöki tisztséghez kapcsolódó szabályt ismertetünk.
A miniszterelnök megbízatása megszűnik az újonnan megválasztott Országgyűlés
megalakulásával. Ez tekinthető a hagyományos, megszokott módnak, hiszen az
országgyűlési választások után, ha megalakul az új parlament, megszűnik a kormányfő
megbízatása, és az államfő javaslatot fog tenni az új miniszterelnökre. Természetesen lehet a
kormányfő ugyanaz a személy, aki korábban volt, mivel nincs korlátozás az újraválasztást
tekintve, de közjogi értelemben egy új kormány megalakulásának folyamata indul, de akár
változatlan személyi összetétellel.
A következő eset, ha az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben
bizalmatlanságát fejezi ki, és új miniszterelnököt választ, ez tehát ahogyan már bemutattuk
a konstruktív bizalmatlansági indítvány. Ha az Országgyűlés a bizalmatlansági indítványt
támogatja, ezzel bizalmatlanságát fejezi ki a miniszterelnökkel szemben, egyben megválasztja
kormányfőnek a bizalmatlansági indítványban miniszterelnöki tisztségre javasolt személyt.
Ismét megemlítjük, hogy a döntéshez nem kétharmados, hanem az országgyűlési képviselők
több mint a felének szavazata, tehát abszolút többség szükséges.
A harmadik lehetséges megszűnési ok, ha az Országgyűlés a miniszterelnök által
kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi
ki, tehát nem támogatja a kormányfőt. Ez nem csupán abban különbözik az előző esettől,
hogy ilyenkor nem ebben az aktusban választanak új miniszterelnököt, hanem abban is, hogy
ilyenkor az államfő jogosult ismételten javaslatot tenni a kormányfő személyére. Gyurcsány
Ferenc politikai értelemben saját magával szemben „indította” meg a konstruktív
bizalmatlansági indítvány procedúráját, annak érdekében, hogy megmaradjanak a stabil
kormányzás feltételei. Ez a stabil kormányzás ugyanis a miniszterelnök személyének
cseréjével éppen úgy valósulhatott meg, hogy a parlamenti többség nem adott lehetőséget
arra, hogy a miniszterelnök lemondásával az államfő tegyen javaslatot az új kormányfő
személyére, és esetleg szétzilálódjon a 2006-ban létrejött kormányzati többség.
A miniszterelnök lemondhat megbízatásáról, a köztársasági elnökhöz intézett írásbeli
nyilatkozatával, amely esetben nincs szükség elfogadó nyilatkozatra, egy formális
32
megfontolásra. A korábbi Alkotmány az elvesztett bizalmi szavazás esetén előírta, hogy a
kormány köteles lemondani. Érezhető, hogy ez alkotmánysértésre csábít, hiszen elvárja a
kormánytól – az akkori jogállási törvény szerint a miniszterelnökön keresztül –, hogy
mondjon le.104 Ez a megoldás vélhetően az angol westminsteri modellhez kötődő szabály volt,
ahol alkotmányos szokás szerint bármely elvesztett parlamenti szavazás esetén köteles a
miniszterelnök lemondani.105
Megszűnik a miniszterelnök megbízatása az összeférhetetlenség kimondásával is. A
kormányfő politikai felsővezető, így a Kit. értelmében további munkavégzésre irányuló
jogviszonyt nem létesíthet, valamint munkaköri feladatainak ellátásából eredő nyilvános
szerepléséért díjazásban nem részesülhet. Csak szűk körű kivétel van a szabály alól, így lehet
például országgyűlési képviselő, vagy tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői,
valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységet végezhet. Az összeférhetetlenség két
módon következhet be. Az egyik, amikor a megválasztásakor fennáll az összeférhetetlenség,
és azt nem szünteti meg a megválasztásától számított harminc napon belül. A másik, amikor a
megválasztását követően, tehát a jogviszonya alatt, a tisztsége gyakorlása során vele szemben
összeférhetetlenségi ok merül fel. Ha felmerül a miniszterelnökkel szemben az
összeférhetetlenségi ok, bármely országgyűlési képviselő írásbeli indítványára az
Országgyűlés – az összeférhetetlenségi bizottság véleményének kikérése után – az indítvány
kézhezvételétől számított harminc napon belül határoz. Hasonló az eljárás akkor is, ha a
kormányfővel szemben felmerül, hogy a megválasztásához szükséges feltételek már nem
állnak fenn. A miniszterelnökkel szembeni megválasztási feltételek a büntetlen előélet, és az
országgyűlési képviselők választásán a passzív választójog, vagyis választhatónak kell lennie.
A miniszterelnök megválasztásához szükséges feltételek hiányának megállapításáról és az
összeférhetetlenség kimondásáról is az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazatával határoz.
Végül megszűnik a kormányfő megbízatása miniszterelnök halálával.
Ha a miniszterelnök megbízatása lemondásával vagy az újonnan megválasztott Országgyűlés
megalakulásával szűnik meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig
ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét, amely némileg korlátozottabb.
Miniszter felmentésére vagy új miniszter kinevezésére javaslatot nem tehet, rendeletet csak
törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Ha pedig a miniszterelnök
megbízatása halálával, összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges
feltételek hiánya miatt szűnt meg, vagy azért, mert az Országgyűlés bizalmi szavazáson a
miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezte ki, az új miniszterelnök megválasztásáig
a miniszterelnök hatáskörét a miniszterelnök-helyettes gyakorolja.

VIII. A miniszterelnöki háttérapparátus

A miniszterelnöki háttérapparátus modelljei
Funkció szerinti felosztásban megkülönböztethetjük a titkársági típusú modellt és a
kancellária típusú modellt.106 A titkársági modellben a miniszterelnök apparátusa csak a
kormány titkársági feladatait látja el, ezért a vezetése nem igényel politikai vezetést;
igazgatási szakember áll az élén (például főtitkár, közigazgatási államtitkár).107 A
rendszerváltást megelőzően jórészt ez a modell érvényesült, lényegében 1998-ig.
Miniszterelnökség néven az 1867–1944 között működő hivatal a kormány adminisztrációját

104
ORBÁN Balázs (2010): A miniszterelnök lemondásának alkotmányos korlátairól. Jogi Tanulmányok, 2010/1.
197.
105
Uo.
106
FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos (szerk.) (2003): Magyar közigazgatási jog. Budapest, Osiris Kiadó 144.
107
Uo.
33
intézte, a minisztériumok összehangolt irányítását, valamint a közvetlenül alárendelt szervek
irányítását. Az uralkodó aktusaival és az országgyűlés működésével kapcsolatos teendőket is
a Miniszterelnökség végezte.108 Mind a dualizmuskori, mind és Horthy-kori
Miniszterelnökséget is államtitkár vezette. A szocializmus időszakában 1953-tól
Minisztertanács Titkársága, majd 1988-tól Minisztertanács Hivatala néven működő intézmény
jogutóda az 1990-ben létrejött Miniszterelnöki Hivatal (MeH), amelynek élén 1998-ig
közigazgatási államtitkár állt.
A kancellária típusú modellben a hivatal politikai szerepkörben van; a kormányzati
koordináció központja, amely politikust kíván meg vezetőnek. Már az 1997. évi LXXIX.
törvény is lehetővé tette, hogy közigazgatási államtitkár helyett miniszter vezesse a
Miniszterelnöki Hivatalt. Ennek oka abban volt, hogy a közigazgatási államtitkárt mint
köztisztviselőt politikai szerepkörre kárhoztatták.109 1998-tól a köznyelvben egyre inkább
kancelláriának nevezett Miniszterelnöki Hivatal élére miniszter került, amelynek státusza
egyre erősödött a következő ciklusokban.
A háttérapparátus egy másik aspektusából – annak diverzifikációja szerint – monisztikus és
dualisztikus modellt különböztethetünk meg. A monisztikus modellben egyetlen szerv, míg a
dualisztikus modellben két szerv látja el a miniszterelnök és a kormány munkájának
támogatását. Lényegében 2010-ig ez volt megfigyelhető, hiszen a Miniszterelnöki Hivatal
(MEH) végezte egyedül ezt a feladatot.110
Ezt követően a KIM és a Miniszterelnökség megalakításával kettős rendszerben működött a
háttérapparátus. A második Orbán-kormány 2010-es hivatalba lépése ugyanis a
miniszterelnöki háttérapparátus tekintetében jelentős változást hozott. Ekkor került ugyanis
felállításra a Miniszterelnökség nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási
szervként, államtitkárral az élén. A Ksztv. értelmében segítette a miniszterelnök
tevékenységét, és közreműködött a Kormány általános politikájának meghatározásában. A
KIM közigazgatási csúcsminisztériumként pedig a kormányzati tevékenység
összehangolásáért felelt. Ahogyan azt Franczel Richárd kifejti, 2014-ben a KIM megszűnése
egyben azt is eredményezte, hogy megszűnt a szervezeti és koordinációs szempontból is
létező dualitás a miniszterelnöki háttérapparátust illetően, és a Miniszterelnökségen, immáron
minisztériumi formában összpontosulva, monolisztikussá vált.111 Meglepően rövid ideig
létezett ez a modell, mert 2015 októberében a Miniszterelnöki Kabinetiroda – mint
minisztérium – felállításával ismét duálissá vált.112

A miniszterelnöki háttérapparátus jelenlegi rendszere

A negyedik Orbán-kormány hivatalba lépésével ismét átalakult az addig működő rendszer. A
Miniszterelnökség élén személyi változás következett be, egyúttal a minisztérium
kormányzathoz fűződő kapcsolata átalakításra került. Mindezzel párhuzamosan felállításra
került a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként a Miniszterelnöki
Kormányiroda.
Ahogyan a 2018. évi V. törvényhez fűzött indokolásban is olvashatjuk, a kormányzati
tevékenység irányítását a miniszterelnök végzi, ennélfogva megszűnik az ilyen jellegű, külön

108
MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 1999. 344.
109
FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos (szerk.) (2003): Magyar közigazgatási jog. Budapest, Osiris Kiadó 145.
110
Franczel Richárd ugyanakkor megjegyzi, hogy a MeH-ben működő Miniszterelnöki Kabinetiroda
autonómiája miatt kvázi duális rendszer működött. FRANCZEL Richárd: A miniszterelnöki háttérapparátus
változásai 2010–2016 között. Kodifikáció és közigazgatás, 2016/2. 27.
111
FRANCZEL Richárd: A miniszterelnöki háttérapparátus változásai 2010–2016 között. Kodifikáció és
közigazgatás, 2016/2. 27.
112
FRANCZEL Richárd: A miniszterelnöki háttérapparátus változásai 2010–2016 között. Kodifikáció és
közigazgatás, 2016/2. 28.
34
miniszteri felelősség. Ebbe a felelősségi körbe tartozó feladatok 2018 májusától az angolszász
mintára létrejövő kormányzati központ szervei között oszlanak meg. Az indokolás szerint a
miniszterelnök irányításával kormányzati központ fog működni, amelynek részei a
Miniszterelnöki Kabinetiroda, a Miniszterelnökség és a Miniszterelnöki Kormányiroda.113
Kérdés azonban, hogy a törvényi indokolásban foglaltaknak megfelelően valóban hálom
pólusúvá vált-e a miniszterelnöki háttérapparátus. A 2018. évi V. törvény értelmében a
miniszterelnök politikai munkaszervezeteként a Miniszterelnöki Kabinetiroda, míg a
miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként Miniszterelnöki Kormányiroda
működik. A Miniszterelnökség pozíciója tehát megváltozott, a kormányzati tevékenység
összehangolásáért felelős minisztériumi státuszt elvesztette.
Miniszterelnökségen helyettes államtitkárság formájában korábban létező Kormányiroda
kiválásával a Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkár által vezetett, nem
minisztériumi jogállású szervként a miniszterelnöki háttérapparátus fő szerve lett. Mindezek
alapján véleményünk szerint vitatható a triális modell megléte, hiszen a Miniszterelnökség
kiemelt pozíciója a többi minisztérium relációjában ugyan vitathatatlan, azonban a
miniszterelnöki háttérapparátus aspektusából elvesztette súlyát.

IX. A minisztériumok

A minisztérium meghatározása és létrejötte

A minisztérium a miniszter munkaszerve, amely a Kormány irányítása alatt álló különös
hatáskörű központi államigazgatási szerv, mert a közigazgatásnak csak bizonyos ágazataival
foglalkozik. Azt, hogy hazánkban milyen minisztériumok működnek, a Magyarország
minisztériumainak felsorolásáról szóló 2018. évi V. törvény határozza meg. 2010-ben a
minisztériumok számában nagy változás következett be, mert bizonyos minisztériumokat
összevontak, amely által csökkent a tárcák száma, ugyanakkor óriásminisztériumok, ún.
szuperminisztériumok is létrejöttek, amelyben addig különálló ágazatok egyesültek.
Ilyennek tekinthető az Emberi Erőforrások Minisztériuma, amelyhez többek között az
egészségügy, szociális ügyek, oktatás, kultúra, sportügy tartozik.
A minisztériumok közül kiemelt szereppel bír a Miniszterelnöki Kabinetiroda, mint
elsősorban általános politikai koordinációt ellátó minisztérium. A többi minisztériumot
szakpolitikai feladatokat ellátó minisztériumoknak tekinthetjük.
Történelmi léptékben mérve Lőrincz Lajos megkülönbözteti a stabil és változó minisztérium
fogalmát. Lőrincz szerint a stabil minisztériumok kialakulása a felvilágosult abszolutizmus
koráig visszavezethető – úgymint: a külügy-, a hadügy-, a pénzügy-, az igazságügy-, valamint
a belügyminisztérium. Szervezeti önállóságuk – vagyis hogy önálló minisztériumként
működtek – több mint kétszáz évig változatlan volt azokban az országokban, amelyek meg
tudták őrizni nemzeti szuverenitásukat. A stabil minisztériumokat ugyanis a politikai
hatalomgyakorlás szervének tekintették.114 A változó minisztériumok elsősorban a gazdaság,
a szolgáltatás igazgatásában jellemzőek. Ezek az oktatási, egészségügyi, szociális, ipari,
gazdasági, kereskedelmi minisztériumok, amelyek a XIX. század végén jelentek meg. Ezek
időnként önálló minisztériumok, máskor viszont visszakerülnek valamelyik tárcához, és
beleolvadnak.115
2006-ban változást történt hazánkban a stabil minisztériumok tárában; az Országgyűlés
ugyanis megszüntette a Belügyminisztériumot, a rendészeti ügyeket pedig az Igazságügyi
Minisztériumhoz csatolta Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium (IRM) néven. 2010 után

113
T/14-es számú törvényjavaslat indokolása.
114
LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2010.122.
115
LŐRINCZ 2010: i. m. 123.
35
visszaállították a BM-et önálló minisztériumként, ugyanakkor több addigi stabil
minisztérium jelentős változásokon ment keresztül. Az igazságügy a közigazgatási területtel
egyesült a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) keretein belül, egészen 2014-
ig A Pénzügyminisztérium elvesztette stabil minisztériumkénti „besorolását” a
Nemzetgazdasági Minisztériumba történő beolvadással. Azonban a 2018. évi V. törvény
lényegében visszaállította a stabil minisztériumok körét, azáltal, hogy újra önálló
pénzügyminisztériuma van hazánknak. Némi „szépséghiba” ugyan akad a felsorolásban,
mivel a külügyminisztérium – bár különálló tárca, ahogyan korábban is –, továbbra is
Külgazdasági és Külügyminisztériumként nevesíti a törvény.
A minisztériumokat az Országgyűlés hozza létre törvénnyel. Minden új parlamenti
ciklusban törvény születik a minisztériumok felsorolásáról. Az tehát a parlament hatásköre,
mert az Alaptörvény értelmében törvényhozási tárgykörnek minősül. Azonban egyet lehet
érteni az Országgyűlés Törvényalkotási bizottságának ülésén elhangzott miniszteri
felszólalással, hogy „ezt egyáltalán törvényben kell szabályozni, vagy lenne olyan
jogtechnikai megoldás is, amellyel a kormányrendeletben a kormányzati szerkezetet
szabályozhatná, hiszen valóban egy, a belső működéssel kapcsolatos döntéshozatalról van
szó.”116 Ezt megelőzően a legmerevebb megoldás a szocializmusban volt, amikor maga az
1949. évi XX. törvény „eredeti szövege” tartalmazta a minisztériumok megnevezését. Ehhez
képest egy másik jogtechnikai megoldást alkalmaztak a későbbiekben a rendszerváltás új
alkotmányszövegében, melynek értelmében alkotmányerejű törvény rendelkezett a
minisztériumok felsorolásáról. A minisztériumok felállítása azért tartozott az Országgyűlés
hatáskörébe, mert a korábbi Alkotmány kimondta, hogy „[az] Országgyűlés […]
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit”.

A klasszikus minisztériumi struktúra jelentése

Hazánkban – sok más európai országhoz hasonlóan – ún. klasszikus minisztériumi
struktúra működik. Ismert azonban az ún. svéd minisztériumi modell, amelyben a politikai
és a szakmai elem különválasztottan működik. A svéd minisztériumi struktúrában a
minisztérium a politikai réteget fogja össze, míg a szakemberek állományát ún. autonóm
hatóságban találjuk meg.117
A klasszikus modell lényege viszont éppen az, hogy a minisztériumban a politikai és a
szakmai elemet egyaránt megtaláljuk. A politikai réteghez tartozik legfőképp a miniszter, az
államtitkár, míg a szakmai réteghez a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár,
valamint a minisztérium többi tisztviselői állománya. A Kormány megbízatásával együtt a
politikai réteg megbízatása is megszűnik; a szakmai réteg elviekben, vagyis a jogszabályok
szerint, a helyén marad. Szeretnénk azonban hozzáfűzni, hogy mindezek ellenére a
rendszerváltás óta megfigyelhető, hogy kormányváltáskor rendszerint a közigazgatási
államtitkárok és helyettes államtitkárok felmentésére számítani kell, holott ők szakmai
vezetők.

A minisztériumok vezetése

Minisztériumok a rendszerváltás előtt

A magyar minisztériumok létrejöttének első fontos állomása az 1848-as áprilisi
törvénycikkekhez köthető. Az 1848. évi III. törvénycikkel létrejött „felelős ministerium” a

116
Gulyás Gergely felszólalása az Országgyűlés Törvényalkotási bizottságának 2018. május 10-én, csütörtökön
17 óra 03 perckor az Országház főemelet 58. számú tanácstermében megtartott ülésén.
117
LŐRINCZ 2010: i. m. 127.
36
magyar országgyűlésnek felelős kormányt, nem pedig a mai tárcákat jelentette. A kormány
„belső egységei” osztályokra tagozódtak, de a gyakorlatban ezeket már 1848-ban is
minisztériumoknak hívták118. Az 1848-ban létrejött minisztériumi működés a dualizmusban és
a Horthy-rendszerben lényegében változatlan maradt.
A második világháború után azonban a minisztérium funkciója jelentősen megváltozott.
Átalakult egy adminisztratív jellegű végrehajtó szervvé, amelynek feladata a központilag
meghatározott tervek végrehajtása lett. A minisztériumok száma drasztikusan növekedett119,
ugyanakkor önálló döntési jogkörük szűkült, közvetlen pártirányítás alá kerültek120. A
minisztériumok belső szervezetét a szocializmus időszakában sem rendezte jogszabály, hiszen
sem az Alkotmány, sem pedig az 1973. évi III. törvény nem foglalkozott ilyen jellegű
kérdésekkel. A szervezeti és működési szabályokból ismerhetjük meg a minisztériumok belső
tagozódását és működését (pl. főosztály, osztály stb.).

A minisztériumok vezetése 1990–1997-ig

A klasszikus minisztériumi modell felállítására az 1990. évi XXXIII. törvénnyel került
sor, amely az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozását rendezte. A cím önmagában
is számos kérdést vet fel. Egyrészről ez a törvény egy ideiglenes, átmeneti jogszabályt
jelentett volna, de végül csak 1997-ben helyezték hatályon kívül. Másrészről a kormány
tagjainak, a minisztereknek a jogállását nem rendezte, csak az államtitkárokét, pedig már
ekkor indokolt lett volna mindezeket egy törvényben szabályozni 121. A jogszabály
megszüntette az országos hatáskörű államigazgatási szerv élén álló államtitkári tisztséget, és
bevezette – német minta alapján – a politikai és a közigazgatási államtitkári funkciót,
valamint a címzetes és a helyettes államtitkári tisztségeket is.
A politikai államtitkár a miniszter első számú helyettese lett a parlament ülésein és
tanácskozási joggal a kormányülésen. A minisztert helyettesítő jogkörében rendeletet is
kiadhatott. Mivel elsősorban a miniszter országgyűlési munkáját segítette, ezért többnyire a
minisztérium parlamenti vagy társadalmi kapcsolatokat végző szervezeti egységeit irányította.
Funkciójából adódóan csak kivételesen fordult elő, hogy minisztériumi szakfeladat került a
politikai államtitkárhoz122.
A közigazgatási államtitkár legfőbb feladata ugyanakkor az volt, hogy a miniszter irányítása
alatt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezesse a minisztérium
hivatali apparátusát. Főszabály szerint ő gyakorolta a munkáltatói jogokat a minisztérium
állományába tartozó köztisztviselők felett. A közvetlen irányítása alatt álló szervezeti
egységek általában az igazgatási, jogi, személyügyi, ellenőrzési és a nemzetközi főosztályok
voltak. Megbízatása – ellentétben a politikai államtitkárral – nem szűnt meg a kormányváltás
esetén.
Ebben a modellben a helyettes államtitkár is az igazgatási elemet jelentette a
minisztériumban, aki a közigazgatási államtitkár beosztottjaként a minisztérium szakmai
munkája meghatározott részterületének irányítását volt hivatott előmozdítani. Leggyakrabban
a költségvetési, számviteli, informatikai, műszaki-ellátási feladatok irányítását látták el.

118
FÖGLEIN Gizella – HORVÁTH Attila – MEZEY Barna: A magyar polgári állam szervei. A közigazgatás szervei.
In: MEZEY Barna: (szerk.) Magyar alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 343.
119
A szocialista országokban a termelési eszközök államosítása, valamint a tervezési rendszer bevezetése után
több gazdaságirányító szerv alakult. Az 50-es években hazánkban volt olyan időszak, amikor 9 ipari
minisztérium működött. (LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2010.
63.)
120
MÓNUS Lajos: A minisztériumi struktúra továbbfejlesztése. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest 1991. 5.
121
A miniszteri indokolás úgy fogalmazott, hogy „az államtitkári tisztséget betöltő személyek jogállásának és
felelősségének végleges, teljes körű rendezésére – a szoros tárgyi összefüggésre tekintettel – csak a miniszterek
jogállásáról, illetőleg a közszolgálatról szóló törvények megalkotásával egyidejűleg kerülhet sor.”
122
Például az IM esetében a Szakvizsga Bizottság Titkársága.
37
Végül a címzetes államtitkári tisztséget is meg kell említeni. Címzetes államtitkárt
meghatározott feladat ellátására neveztek ki, nem vonatkozott rá a közigazgatási és a helyettes
államtitkárnál megkövetelt politikai semlegesség (ez utóbbiak pártban vezető tisztséget nem
tölthettek be), és a kormány megbízatásának idejéhez kötötték tisztségét. A gyakorlatban a
meghatározott feladat behatárolásának hiányában többféle címzetes államtitkár is működött.
Kinevezhető volt nemcsak közigazgatási szervhez, hanem a közalkalmazotti törvény hatálya
alá tartozó költségvetési szerv által végrehajtandó feladatokra is. Előfordult olyan is, hogy az
országos hatáskörű szerv vezetője egyben címzetes államtitkári kinevezést kapott.
Természetesen volt olyan címzetes államtitkár, aki a minisztérium apparátusában látta el
feladatait123. A „minisztériumi címzetes államtitkár” leginkább a helyettes államtitkárhoz
hasonlított, de a politikai semlegesség hiánya mellett még azzal a fontos különbséggel, hogy
nem a közigazgatási államtitkár, hanem a miniszterelnök szabta meg feladatait. Ebből
következően irányíthatta a hatáskörébe tartozó feladatot ellátó belső szervezeti egységet 124.
Az 1990-es években mind a tudomány, mind a kormányzat részéről készültek
koncepciók a minisztériumi struktúra átalakítására. Sárközy Tamás a 90-es évek közepén
született művében a minisztériumi szervezet mélyreható átalakítását javasolta, amelyben az
„elburjánzó” államtitkári rendszer megszüntetendő lett volna. Sárközy olyan minisztert tartott
volna kívánatosnak, aki nem csupán politikai, hanem szakmai értelemben is vezetője
minisztériumának, az őt helyettesítő államtitkárok pedig nem politikai, hanem csak
„közigazgatási államtitkárok” lettek volna125. Mindez azonban nem valósult meg, mert az
1997-es új törvény – az 1997. évi LXXIX. törvény a Kormány tagjai és az államtitkárok
jogállásáról és felelősségéről – a korábbiakhoz képest hasonló alapokra helyezte a
minisztérium felépítését és működését.

A 2006. évi LVII. törvény

Ez a törvény első ízben kodifikálta a központi államigazgatási szervekre vonatkozó közös
szabályokat, valamint az irányítás, felügyelet és ellenőrzés jogkörét is tisztázta. Mindezek
mellett a minisztériumi struktúra egy új modelljét jelentette az ezt megelőző 16 évhez képest.
A törvény az állami vezetői tisztségeknek egyszerűbb rendszerét adta azáltal, hogy megszűnt
a közigazgatási államtitkári és a címzetes államtitkári pozíció. A kormány szándéka az volt,
hogy a vezetők létszáma csökkenjen a minisztériumokban, ezért maximálta, hogy tárcánként
hány állami vezető működhetett.
A szakállamtitkári tisztség létrejöttével a minisztérium politikai és szakmai vezetése
tekintetében az éles elkülönülés már nem volt megfigyelhető. A törvény indokolása szerint
ugyan a helyettes államtitkárok helyébe lépett a szakállamtitkár, amely az állami vezetői
struktúra legalacsonyabb szintjét jelentette, de a szakállamtitkári tisztséggel valójában egy
„öszvér”-megoldást választott a kormányzat. A szakállamtitkárnak szakmai feltételeket írt elő
a törvény (kezdetben egyetemi, később csak felsőfokú végzettséget), és a szakállamtitkárt a
többi állami vezetőhöz képest inkább szakmai feladatokat ellátó személyként jelölte meg, de a
megbízatása a kormányhoz kötött volt.
A 2006-ban létrejött teljesen új struktúra már a kezdetekben szakmai vitát váltott ki. A
törvény érdeme, hogy nemcsak a legfelsőbb vezetők jogállását rendezte, hanem meghatározta
a minisztérium szervezetének kereteit is126. A miniszter a szervezeti és működési szabályzat
kiadásával határozhatta meg a tárca tényleges szerkezetét, amely így az adott minisztérium

123
GALAMBOS Károly: A kormánytagok munkaszervezeteinek belső struktúrája. In: Fogarasi József (szerk.): A
közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. UNIÓ Kiadó, Budapest 1995. 65.
124
GALAMBOS 1995: i. m. 73.
125
SÁRKÖZY Tamás: A hatékonyabb kormányzásért. Magvető Kiadó, Budapest 1996. 41.
126
Mindezek mellett kiemelném, hogy tiszta helyzetet teremtett a központi államigazgatási szervek típusait
illetően.
38
szükségleteit jobban ki tudta elégíteni. A törvény továbbá deklarálta az egyes szervezeti
egységek irányítási, vezetési viszonyait is.
A politikai államtitkár helyett a miniszter helyettesítését ezután az államtitkár látta el. Egy
minisztériumban egy államtitkár működhetett, de ez később kettőre emelkedett. Jogtechnikai
szempontból nem túl szerencsés, hogy a politikai államtitkár jelző nélküli államtitkárrá vált.
Az állami vezetők létszámának csökkentésének eredeti elképzelése elhalványulni látszott,
mert a 2007-es törvénymódosítás a Miniszterelnöki Hivatalban négy helyett tíz államtitkár
működését tette lehetővé. A MeH a politikai vezetők „süllyesztőjévé” vált, mert ki lehetett
vonni őket a kormányból vagy a minisztériumokból, jelképes államtitkári státuszba helyezve
őket. Mindez súlyos aránytalanságot eredményezett, mert tizenegy minisztériumi államtitkár
mellett a MeH-ben tíz államtitkár dolgozott. A minisztériumi államtitkárok jóval nagyobb
munkaterhelés alatt látták el feladatukat a Miniszterelnöki Hivatalban működő kollégáikhoz
képest127.
Az államtitkár tehát továbbra is a miniszter első számú politikai helyetteseként dolgozott, és a
törvény részletesen szabályozta a helyettesítés kérdéseit, pedig az eredeti gondolat az volt,
hogy az államtitkár szakemberként is a minisztere helyettese lesz Ugyanakkor a törvény
lehetővé tette, hogy a szakállamtitkárok az államtitkár irányítása alatt álljanak. A
minisztérium mint hivatal irányítása tehát megszűnt, hiszen a politikus államtitkár (vagy a
miniszter) nem rendelkezett az ehhez szükséges szaktudással, amelyet, tudjuk jól, nem is írt
elő számára a törvény.
A szakállamtitkár tehát a miniszter (vagy a szervezeti és működési szabályzat rendelkezése
alapján az államtitkár) irányítása alatt látta el feladatkörét, ő maga pedig a főosztályvezetőt
irányította. A szakállamtitkárok létszámát öt főben határozta meg a törvény, és a miniszter
javaslatára a miniszterelnöktől kapták kinevezésüket. Ez később úgy módosult, hogy a MeH-
ben és a minisztériumokban összesen legfeljebb a kormánytagok száma ötszörösének
megfelelő számú szakállamtitkár működhetett. Ez nagyobb mozgásteret biztosított a Kormány
szervezetalakítási szabadságának érvényesítéséhez, mivel így a szükségletekhez igazítva egy
minisztériumban ötnél több szakállamtitkár is kinevezhető volt.128 Mindezek ellenére a
Kormány csak visszafogottan élt ezzel a lehetőséggel, mert egyedül az Oktatási és Kulturális
Minisztériumban, illetve a MeH-ben működött hat szakállamtitkár. Mivel a kormány nem
kívánta visszaállítani a közigazgatási államtitkári pozíciót, a minisztériumok többségében a
közigazgatási államtitkár hiányát azzal kompenzálták, hogy valamelyik szakállamtitkár
hivatalvezetői szerepet töltött be129.
A koordinációs és a funkcionális terület irányításával járó feladatok ellátása két modellben
működött 2006 után. 130 Az egyik megoldásban – ahogyan láthattuk – a szakállamtitkár látta
el ezeket a feladatokat, a másik modellben pedig a kabinetfőnök. Miniszteri kabinet – amely
továbbra is a miniszter bizalmas titkársága – korábban is működött a minisztériumokban, de
most ezt is szabályozta a törvény; tagjait a miniszter nevezte ki saját bizalmasaiból,
tanácsadóiból.131 A francia kabinetrendszer alapján a kabinetfőnök továbbra is a miniszter
politikai döntéseinek előkészítését, a miniszter nemzetközi kapcsolatainak szervezését,
felkészítését a kormány és a parlament üléseire stb. látta el. A politikai befolyásolásnak teret

127
KLOTZ Péter: Súlyponti változások a minisztériumi struktúrában 2006–2010 között. Jogi tanulmányok, 2010,
14. évf. 2. sz. Ünnepi konferencia az ELTE megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23. II.
kötet. 218.
128
FAZEKAS János: A 2006. évi közigazgatási szervezeti törvény négy éve a kormány szervezetalakítási
szabadságának szemszögéből. Jogi tanulmányok 2010, 14. évf. 2. sz. Ünnepi konferencia az ELTE
megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23. II. kötet. 228. p.
129
PULAY: i. m. 87.
130
KLOTZ 2010: i. m. 215.
131
LŐRINCZ: i. m. 134.
39
engedő szabályozás azonban odáig vezetett, hogy egyes minisztériumokban a miniszteri
kabinetfőnökhöz tartozhatott a funkcionális főosztályok irányítása.132
A 2006-ban létrejött modell diszfunkcionalitását a törvénymódosítás gyakorisága is
bizonyította. A 2006. évi LVI. törvény legnagyobb hibája abban ragadható meg, hogy a
minisztérium folyamatos működése kormányváltás esetén nem volt garantálva. A kormány
megbízatásának megszűnése esetén a minisztérium legfelső vezetéséből mindenkinek
távoznia kellett a törvény erejénél fogva, tehát nem maradt egy hivatalvezető (közigazgatási
államtitkár), aki átlátta és biztosította volna a minisztérium további működését.133

A szuperminisztériumi struktúra a 2010. évi XLIII. törvény és a 2018. évi CXXV.

törvény alapján
Azért szükséges két törvényt együtt megemlítenünk, mert 2018-tól ugyan a Kit. a jogforrása
a minisztériumi struktúrának, de a 2010-es állapothoz képest lényegi változások nélkül.
Ahogyan azt már említettük, 2010-ben bizonyos minisztériumokat összevontak, amely által
csökkent a tárcák száma, ugyanakkor a hagyományos minisztériumok mellett
óriásminisztériumok, ún. szuperminisztériumok is létrejöttek, amelyben addig különálló
ágazatok egyesültek. Erőteljes kormányzati szándék 2010 óta a centralizációs irány, amely a
kormányzati döntéshozatalt jellemzi. A 2010-ben kialakított mamut- vagy
szuperminisztériumi struktúra változatlan fenntartása továbbra is azt a szándékot jelenti,
hogy a kormányülésen a miniszteri „lobbit” háttérbe lehessen szorítani. Sárközy Tamás egy
korábbi, 2006-ban írt munkájában már felhívta a figyelmet arra, hogy a miniszter feladata az
összkormányzati szemléletmód érvényesítése a tárcánál, mert nem ágazati érdekképviselő a
kormányban. Ezzel a minisztériumi struktúrával az ágazati viták lényegében egy szinttel
lejjebb – az államtitkárok szintjére – tolódnak, és a végső szót a miniszter mondja ki.
A minisztériumok összevonása természetesen nem új gondolat, de a tényleges
megvalósítására csak most került sor. A szakirodalom az összevonás mellett és ellen
egyaránt hoz fel érveket. Az összevonás mellett az szól leginkább, hogy azon túl, hogy
csökken a kormány tagjainak száma, kevesebb koordináció és interminiszteriális bizottság
szükséges, illetve a különböző érdekcsoportok befolyása háttérbe szorul.
A 2006-ban létrejött szerkezethez képest a legnagyobb különbség abban ragadható meg,
hogy a politikai és igazgatási szféra elválasztásával elviekben visszaállt a rendszerváltáskor
létrejött modell. A Ksztv. kifejezetten elhatárolja a politikai (miniszterelnök, miniszter,
államtitkár) és a szakmai vezetőket (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár). A Kit.
alapján a minisztériumok vezetése tekintetében lényeges változás nem következett be. A
miniszterhelyettesi intézménynek korábban nem volt jogszabályi alapja, hanem a szervezeti és
működési szabályzatok tartalmazták, hogy melyik államtitkár viseli ezt a titulust, illetve látja
el a feladatot. Az eddig normatív utasításban meglévő gyakorlatot kodifikálja a kormányzati
igazgatásról szóló törvény, amikor kimondja, hogy a „miniszter a minisztérium szervezeti és
működési szabályzatában a minisztériumban működő államtitkárok közül általános
helyettesítésére egy miniszterhelyettest jelöl ki”.
Az anomáliák, amelyek a minisztériumok működésében felfedezhetők, két nagy
csoportra oszthatók. Eredhetnek egyrészről az új óriásstruktúrából, de szép számmal akadnak
olyanok is, melyek mindig is jelen voltak a minisztériumokban. Például mindig is jelen volt a
minisztériumok működésében a jóváhagyási folyamat lassúsága. A főosztályvezető –
helyettes államtitkár – kabinetfőnök – államtitkár – közigazgatási államtitkár – miniszter
aláírás-folyamatában nem lehet kihagyni egyetlen grádicsot sem, amely jelentős várakozási
időt eredményez. A láncolat csökkentése a hatékonyságot szolgálhatná, de ez nyilvánvalóan

132
PULAY: i. m. 87.
133
Uo.
40
nagyobb felelősséget hárít az adott vezetőre. Éppen ezért az anomáliák közül a 2010-es új
struktúra felállításából eredőeket tárgyaljuk.
Ezen utóbbi rendellenességek is két további csoportra bonthatóak. Egy részük a
méretből adódik, mint például az a nyilvánvaló tény is, hogy több épületben kell hogy
működjön ugyanaz a minisztérium, ezért magától értetődően jól meg kell fontolni, hogy „ki
hol foglaljon helyet”. A hatékonyságot veszélyeztető anomáliák másik része pedig az új,
divizionálisnak nevezhető struktúrából erednek. A „minisztérium a minisztériumban”
felépítés ugyanis egyaránt nehezíti a minisztériumon belüli és az interminiszteriális
kommunikációt.

A miniszter
Minden miniszter tagja a kormánynak, így a francia megoldás érvényesül hazánkban is,
vagyis – szemben az angol megoldással, ahol a miniszter nem feltétlenül tagja a kabinetnek –
a miniszter egyben kormánytag is. Azok a miniszterek, akik nem valamelyik minisztériumot
vezetik, tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszterek munkáját valamelyik erre
kijelölt minisztérium vagy a Miniszterelnöki Kormányiroda segíti.
A miniszterek kinevezésének feltételei és eljárásának szabályai értelmében minden
büntetlen előéletű országgyűlési választásokon választható személy134 kinevezhető.
Formálisnak tekinthető szabály, hogy a miniszterelnök javaslatára az államfő nevezi ki a
kormány tagjait.135
Általában egy kormányváltás esetén az új miniszternek két fontos kihívással kell
szembenéznie136: 1. a „reszortelvnek” megfelelően vezetnie kell a közigazgatás valamely
ágának csúcsszervét; 2. politikai felelősséggel tartozik a kormányfőnek.
Ami az elsőt illeti, ez önmagában is nehéz feladat, még akkor is, ha a miniszter az adott
terület szakembere. Az új minisztériumi struktúra esetében viszont még jóindulattal sem
nevezhetjük minden esetben a minisztert az adott ágazat szakértőjének. A
szuperminisztériumi konstrukció ugyanis egyes tárcák összevonásával jött létre, így aligha
lehet a minisztert szakértőnek titulálni. 1998–2002 között például külön minisztériumot
jelentett a szociális- és családügy, az egészségügy, az oktatásügy, valamint a sportügy.
Jelenleg mindez a Nemzeti Erőforrás Minisztériumában egyesül.
Ami a politikai felelősséget illeti, a miniszternek nincs valódi politikai felelőssége az
Országgyűlés felé, mert bár interpellálható, a parlament nem mozdíthatja el a székéből. A
kormányfő felé azonban politikai felelőssége van, hiszen a miniszterelnök dönt a miniszter
személyéről. A törékenyebb koalíciós kormányok esetében persze jóval árnyaltabb a kép,
mert bár közjogilag a miniszterelnöké a szó, de a koalíciós megállapodások politikai
szempontból mindezt korlátozzák. A miniszter a kormánypolitika megvalósításáért felel a
miniszterelnöknek. A jelenlegi megoldásban ez azonban megkérdőjeleződik. A 2010-ben
kinevezett államtitkárok egy része miniszter lett volna a korábbi struktúrában. Feltehetjük a
kérdést, hogy a miniszter tartozik felelősséggel az adott ágazatért vagy az államtitkár? Az

134
Azaz passzív választójoga van. Az aktív választójog azt jelenti, hogy a választópolgár milyen feltételekkel
jogosult szavazni, míg a passzív választójog azt, hogy milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy indulhasson a
választásokon jelöltként a választópolgár, vagyis hogy rá szavazhassanak.
135
Azokban az országokban, ahol gyakoriak a kormányváltások, az államfőnek nagyobb szerepe és mozgástere
van a kormányalakításban, mely adott esetben kivételesen a miniszter személyét is érintheti. Olaszországban már
többször előfordult, hogy az államfő bizonyos személyek miniszteri kinevezésének mellőzését kérte a
kormányalakításra felkért miniszterelnök-jelölttől (DEZSŐ Márta – BRAGYOVA András: A köztársasági elnök a
parlamentáris rendszerekben. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1989. 58.).
136
KÖRÖSÉNYI András – TÓTH Csaba – TÖRÖK Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest,
2007. 123.
41
adott szakpolitikáért felelős államtitkár a miniszterének vagy a miniszterelnöknek tartozik
politikai felelősséggel? A Kit. lakonikusan úgy fogalmaz, hogy az államtitkár a feladatainak
ellátásáért és hatáskörének gyakorlásáért a miniszternek, illetve a miniszterelnöknek
felelősséggel tartozik.

Az államtitkár
2006 óta a „politikai” jelző nélküli államtitkárok látják el a miniszter helyettesítését, de ezen
túlmenően az óriásstruktúrának köszönhetően egy adott ágazatért is felelnek. A miniszter a
minisztérium szervezeti és működési szabályzatában a minisztériumban működő
államtitkárok közül általános helyettesítésére egy miniszterhelyettest jelöl ki, aki rendszerint a
parlamenti államtitkár.
A kinevezési feltételek ugyanazok, mint a kormány tagjai esetében; kinevezés
vonatkozásában a miniszter továbbra is csak véleményt mondhat az államtitkárról, a javaslatot
azonban a kormányfő teheti meg a köztársasági elnöknek.
Az államtitkár ellátja a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint, az abban
meghatározott helyettes államtitkár tevékenységének az irányítását.

A közigazgatási államtitkár
A minisztérium hivatali szervezetét 2010 óta újra közigazgatási államtitkár vezeti, a
jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően. Főszabály szerint újra ő
gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium állományába tartozó kormánytisztviselők
felett. Kinevezési feltételeikhez tartozik – ami az államtitkárokéhoz képest annyival több –,
hogy szakmai képesítéssel kell rendelkezniük.137 A kinevezési eljárásban azonban változás
következett be. A közigazgatási államtitkárt – a miniszterelnöknek a miniszter véleménye
kikérését követően tett javaslatára – a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki.
Minisztériumonként maximálva van a létszámuk, mivel csak egy közigazgatási államtitkár
működhet tárcánként.

A helyettes államtitkár
A helyettes államtitkár kinevezési feltételei megegyeznek a közigazgatási államtitkárnál
elmondottakkal. A 2006-os szakállamtitkári konstrukcióban is a miniszter javaslata alapján a
miniszterelnök kezében volt a kinevezés, de a szakmai vezetői tisztségnek megfelelően
immáron határozatlan időre. Ahogyan láthattuk, a miniszter nevezte ki a helyettes
államtitkárokat az 1997-es modellben. A szakállamtitkárok kinevezése tehát a miniszterelnök
kezébe került, amelyet átvett a 2010-es struktúra is. A kormányfő kinevezésének joga már a
Horn-kormány idején felmerült, de akkor még a koalíciós partner ellenállt ennek.138
A helyettes államtitkárok – ahogyan az ábra is mutatja – nem kizárólagosan a
közigazgatási államtitkár, hanem az államtitkár irányítása alá is tartozhatnak.

A kabinetek

137
Közigazgatási államtitkárrá és helyettes államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők
választásán választható személy kinevezhető, aki jogász mesterképzési szakon szerzett szakképzettséggel vagy
közigazgatási mesterképzési szakon szerzett okleveles közigazgatási szakértő vagy okleveles közigazgatási
menedzser szakképzettséggel, vagy gazdaságtudományok képzési területen alap- vagy mesterképzésben szerzett
közgazdász szakképzettséggel, vagy felsőfokú végzettséggel és a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú
szakképzettséggel rendelkezik.
138
MÜLLER GYörgy: A kormányzati viszonyok változása 2010-ben. Közjogi Szemle, 2010/3. szám. 13.
42
 A miniszter mellett működő kabinetek jelentős változáson mentek keresztül a
rendszerváltás óta. A Franciaországban vagy Belgiumban alkalmazott forma helyett
kezdetben inkább a Németországban ismert kabinethez hasonlítottak, amelyben néhány
személyes tanácsadóra támaszkodott a miniszter. A miniszteri kabinetek a Medgyessy- majd
Gyurcsány-kormány alatt már komoly szerepet játszottak.139
A miniszteri kabineten kívül az egyes ágazatokat vezető államtitkárokat is kabinet segíti,
amelyek a szuperminisztériumi struktúra miatt túlmutatnak a korábbi államtitkári
kabineteknél. A miniszteri kabinet szerepe felértékelődik ebben a struktúrában, hiszen a
miniszter felkészítése a parlamenti és a kormányülésekre kiemelt fontosságú lesz annak
következtében, hogy a miniszter jóval több ágazatért felel jelenleg. Ugyanakkor
megnehezülhet a tárcák közötti kapcsolat, ha a miniszter, illetve az államtitkárok által
kiépített saját kabinetek, kabinetfőnökök és tanácsadók külön tárgyalnak, egyeztetnek,
bizonytalanná téve így az egységes minisztériumi álláspontot140.

Miniszteri biztos
A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú, a miniszter feladatkörébe tartozó feladat
ellátására legfeljebb két évre miniszteri biztost nevezhet ki, akinek a tevékenységét maga az
őt kinevező miniszter irányítja.

X. A nem minisztériumi formában működő központi szervek

A nem minisztériumi formában működő központi szervek előzményei

A szocializmus időszakában országos hatáskörű szerveknek hívták az államigazgatás különös
hatáskörű központi szerveit, amelyek nem minisztériumi formában működtek. Mindez inkább
gyűjtőfogalmat takart, mivel számos csoportjukat lehetett megkülönböztetni: ágazati (vagy
másképpen szakigazgatási) jellegűeket (Országos Vízügyi Hivatal); funkcionális jellegűeket
(Központi Statisztikai Hivatal); felügyeleti (Országos Bányaműszaki Felügyelőség) és
ellenőrzési jellegűeket (Központi Népi Ellenőrző Bizottság); végül érdemes megemlíteni két
sajátos jogállású, de igen fontos szervet: a tanácsok irányítását ellátó Minisztertanács Tanácsi
Hivatalát és a Magyar Nemzeti Bankot, amely utóbbi részvénytársaság formájában
működött.141 Akként is fel lehetett osztani őket, hogy államtitkár által vezetett, vagy nem,
azaz elnök vagy igazgató által vezetett országos hatáskörű szervekről van-e szó. Előbbiek
államtitkári rendelkezés néven jogalkotási hatáskörrel is rendelkeztek. A 80-as évekre a
kormány, tehát a Minisztertanács alatti központi igazgatási szervek rendszere négylépcsős
volt:
- minisztériumok,
- kormánytag által vezetett országos hatáskörű szerv,
- államtitkár által vezetett országos hatáskörű szervek,
- nem államtitkár által vezetett országos hatáskörű szervek.142
A rendszerváltást követően voltak kísérletek a központi közigazgatás racionalizálására. A nem
minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerveknek három körét lehetett
megkülönböztetni, ugyanakkor a sok tisztázatlanság és szabályozatlanság miatt csak
eshetőlegesen lehetett elhatárolni őket. Elsősorban a 1040/1992.(VII. 29.)-es

139
KÖRÖSÉNYI – TÓTH – TÖRÖK: i. m. 124.
140
SÁRKÖZY (1996): i. m. 77.
141
BERÉNYI Sándor – MARTONYI János – SZAMEL Lajos: Magyar államigazgatási jog Általános rész. Tankönyv
Kiadó, Budapest, 1978. 21–222.
142
VADÁL Ildikó: Elvek és megoldási módok a központi igazgatás korszerűsítéséhez (PhD-értekezés), Pécs,
1997. 112.
43
Kormányhatározatot fontos megemlíteni, amely rögzítette, hogy az országos hatáskörű
szerveket a kormány irányítja, az illetékes miniszter pedig felügyeli. Ezen túlmenően központi
hivatalokat különböztethetünk meg, amelyeket miniszter irányított (Adó- és Pénzügyi
ellenőrzési Hivatal, vagyis APEH), illetve minisztériumi hivatalokat, melyeknek
minisztériumi szervezetből való kiemelésük csak munkamegosztási kérdés volt
(Agrárrendtartási Hivatal).143 A rendszerváltást követő évek a központi közigazgatás
szervezetének kialakításakor az új piacgazdaságra való áttérés jegyében teltk, míg az 1998-at
követő időszakot az Európai Uniós csatlakozásra való felkészülés jogharmonizációja és a
kormányfői pozíció erősödése determinálta.
A központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok
jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény először szabályozta, mint egységes kódex, a
központi államigazgatási szervek körét; a korábban országos hatáskörű szerveknek nevezett
kategóriát pedig kormányhivatallá keresztelte át, illetve megszüntette a minisztériumi
hivatalok kategóriáját, így a meglévő minisztériumi hivatalokat központi hivatallá kellett
átváltoztatni.144
Összességében elmondható, hogy létrejött egy átlátható központi kormányzati szervezet,
amelynek lényegi kereteit a kódexet felváltó 2010. évi XLIII. törvény is megtartotta. A 2018-
ban megszületett törvény kormányzati igazgatás néven változtatott a 2010-ben kialakult
rendszeren, bevezetve a központi kormányzati szerv fogalmát. A Ksztv. ugyan megmaradt, de
a kormányzati igazgatási szervek tekintetében a 2018. évi CXXV. törvény (is) alkalmazandó.

A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek jelenlegi

rendszere
A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek körébe a
Miniszterelnöki Kormányirodát, a kormányzati főhivatalokat és a központi hivatalokat
soroljuk. Tekintve, hogy a Miniszterelnöki Kormányiroda a miniszterelnök
háttérapparátusánál tárgyalásra került, itt most a két utóbbi mutatjuk be.

A kormányzati főhivatalok
A korábbi Ksztv.-ben kormányhivatalnak nevezett központi államigazgatási szerv
jogállásában ugyan nem történt változás, hiszen továbbra is az Országgyűlés, vagyis törvény
által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv,
amelynek a felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. Megnevezése
azonban megváltozott, mert a törvény kormányzati főhivatalra keresztelte át. A főhivatal
megjelölést Lőrincz Lajos használta a korábban már hivatkozott művében, és a
kormányhivatalt, illetve a központi hivatalt sorolta ebbe a csoportba. A korábbi
kormányhivatal vonatkozásában a változás első ránézésre meglehetősen formálisnak tűnik, de
mégis pozitívnak tekinthetjük ezt a névadást, mert a kormányhivatalt – elsősorban a
közbeszédben – rendszerint a fővárosi és megyei kormányhivatallal keverték össze. Immáron
a központi államigazgatási szerv megjelölése kormányzati főhivatal, míg a dekoncentrált
szerv megnevezése – lényegében a gyakorlatot kodifikálva – kormányhivatal lett.
Véleményünk szerint azonban mégis akad némi szépséghiba, mert a területi államigazgatási
szervek megjelölésében zavart kelthet, hogy területi kormányzati igazgatási szerveknek
nevezi a törvény a kormányhivatalokat, míg a többi dekoncentrált szervet központi
kormányzati igazgatási szervek területi szervei megjelöléssel illeti.

143
FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos (szerk.) (2003): Magyar közigazgatási jog. Budapest, Osiris Kiadó 158.
144
KOVÁCS Éva – HAJNAL György: A magyar központi államigazgatás változásai a rendszerváltástól 2015-ig.
In: JAKAB András – GAJDUSCHEK György (szerk.) A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi
Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet, Budapest, 2016. 546.
44
Kormányzati főhivatalok:
 Központi Statisztikai Hivatal,
 Országos Atomenergia Hivatal,
 Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala,
 Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal.

A központi hivatalok
A központi hivatalok tekintetében sincs jelentős változás; kormányrendelet hozza őket létre,
és miniszter irányítása alatt állnak, míg ettől eltérően törvénnyel központi hivatal továbbra is
akkor hozható létre, ha a központi hivatal rendvédelmi feladatokat lát el. Nem tartozik a
kormányzati igazgatásról szóló törvény hatálya alá két központi hivatal: a Bevándorlási és
Menekültügyi Hivatal, illetve a Nemzeti Adó- és Vámhivatal. Újdonság, hogy a törvény –
tevékenységük alapján – típusokba sorolja a központi hivatalokat, és lehetőséget ad arra, hogy
a létrehozó jogszabály meghatározza az elsődlegesen és kiegészítő jelleggel végzett
tevékenységeket. Az indokolás szerint a „rendelkezés célja, hogy a jövőben egy
differenciáltabb és működésében átláthatóbb központi hivatali szervezetrendszer jöjjön
létre”.145
Ennek értelmében a központi hivatalok hatósági, piacfelügyeleti, szolgáltató, fenntartói,
forráskezelő, ellenőrző, illetve kiszolgáló típusokba sorolhatók.

A központi hivatalokat nem nevesíti sem a Ksztv., sem a Kit., mivel – ahogyan azt említettük
– főszabály szerint a Kormány hozza őket létre rendelettel. Példaképpen felsorolunk néhányat,
hangsúlyozva, hogy gyakran változnak:
 Magyar Államkincstár,
 Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal,
 Állami Egészségügyi Ellátó Központ,
 Oktatási Hivatal,
 Kormányzati Ellenőrzési Hivatal.

XI. A szabályozó hatóságok

A szabályozó hatóság fogalma

A szabályozó hatóság egy olyan, nem a tételes jog által használt szervtípus, amely szabályozó
hatósági tevékenységet végez. Ennek az a lényegi ismérve, hogy az egyedi hatósági
jogalkalmazói döntéseken túlmenően a joggyakorlatával általános magatartási szabályokat
hoz létre, azaz normákat alkot.146 Szükséges megjegyeznünk, hogy a jogalkotás és a
jogalkalmazás összefonódása a kontinentális jogfelfogástól távol áll, nem véletlen, hogy
először az angolszász jogterületen, az Amerikai Egyesült Államokban jelentek meg ilyen
hatóságok.147

Az önálló szabályozó szervek

Az Alaptörvény értelmében az önálló szabályozó szervek a végrehajtó hatalom körébe tartozó
egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására sarkalatos törvényben létrehozott
szervek. Nem tartoznak a kormány irányítása alá; ebben az autonóm államigazgatási
szervekhez hasonlítanak. Két ilyen szerv van:

145
A T/3610. számú törvényjavaslat indokolása a 34–38. §-hoz.
146
FAZEKAS János: Az önálló szabályozó szervek rendeletalkotási tevékenysége Magyarországon. Új Magyar
Közigazgatás 2015/2. 16.
147
Uo.
45
  Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság,
 Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.
Az önálló szabályozó szerv vezetőjét a köztársasági elnök nevezi ki. Az önálló szabályozó
szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről évente beszámol az
Országgyűlésnek. Az önálló szabályozó szerv vezetője jogszabályt, rendeletet alkothat.

Az autonóm államigazgatási szervek

Az autonóm államigazgatási szerveket törvény hozza létre, és nincsenek a Kormány irányítása
alatt – törvény által létrehozott egyszemélyi vezetés alatt álló szervek. Fontos megemlíteni,
hogy az önálló szabályozó szervekhez képest az autonóm államigazgatási szervek vezetői
nem alkothatnak jogszabályt, de kiadhatnak közjogi szervezetszabályozó eszközt (normatív
utasítást). Autonóm jogállású szervek az alábbiak:
 Közbeszerzési Hatóság,
 Egyenlő Bánásmód Hatóság,
 Gazdasági Versenyhivatal,
 Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,
 Nemzeti Választási Iroda.

Az alábbi táblázatban összehasonlítottuk és összefoglaltuk az előző központi szervek

jellemzőit:

Minisztérium Kormányzati Központi Önálló Autonóm

főhivatal hivatal szabályozó államigazgatási
szerv szerv
létesítés törvény törvény kormányrend törvény törvény
elet
irányítás Kormány Kormány miniszter - -
jogalkotás rendelet / utasítás utasítás rendelet / utasítás
utasítás utasítás

XII. A rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat

A rendvédelmi szervek a rendészeti, vagyis a nem civil közigazgatáshoz tartozó szerveket
jelentik. A rendészeti szervek tevékenysége a társadalmi béke megőrzésére, az állam külső és
belső védelmének biztosítására, a társadalomellenes cselekvések megelőzésére, üldözésére
irányul. Jellemző rájuk, hogy tagjaik egyenruha-viselésre kötelezettek, fegyverviselésre
jogosultak. Idesorolható a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos
katasztrófavédelmi szerv, továbbá a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. A rendvédelmi
szervektől tehát elkülönül a fegyveres szervek köre, amelyek a honvédelmi igazgatáshoz
tartoznak.148

ÁRVA Zsuzsanna – BALÁZS István – BARTA Attila – VESZPRÉMI Bernadett (2012): Közigazgatás-elmélet.
148

Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó. 12.

46
A közigazgatás helyi-területi szervei

Hegyesi Zoltán: A dekoncentrált szervek rendszere

A helyi-területi közigazgatás I. – A dekoncentrált szervek ismérvei – Dekoncentráció
Magyarországon149

Szűk értelemben helyi-területi közigazgatás alatt azokat a közigazgatási jogi jogalanyisággal

rendelkező szerveket értjük, amelyek működési és befolyásolási területe az adott ország egy
részére terjed ki. Negatív definícióval élve: minden nem országos hatáskörű közigazgatási
szerv helyi vagy területi közigazgatási szerv. Tág értelemben idetartoznak továbbá azok a
nem közigazgatási szervek és személyek is, amelyek felhatalmazás alapján közigazgatási
feladatot látnak el egy adott területen (értelemszerűen nem az ország egészén), például
régióban, megyében vagy településen.150

A mai fogalmaink szerinti modern állam elképzelhetetlen területi-helyi közigazgatási szervek

nélkül. Ennek egyik magyarázata az, hogy önmagában a központi kormányzat nem képes a
hatáskörök összességének koncentrációjával ellátni a feladatok teljességét. Ebből következik,
hogy vertikálisan (területi munkamegosztás szerint) és horizontálisan (igazgatási ágazatok
alapján) az egyes hatáskörök átruházására, illetve megosztására van szükség. Területi
munkamegosztás során létrejövő közigazgatási szervek tipikusan illeszkedni szoktak az állam
területi beosztásához, amelyet az adott ország hatályos joga rendez. A területszervezés, vagyis
a közigazgatás térszerkezetének meghatározása a valóságban számos, esetenként egymással
konkuráló szempontok együttesétől függ.151 A különböző földrajzi, gazdasági, adminisztratív
racionalitást azonban rendszerint felülírják politikai érdekeken vagy tradíciókon alapuló
megfontolások.152

Érdekesség, hogy míg a közigazgatás szervezete, feladat- és hatásköri rendszere szinte

folyamatos változás alatt áll, addig a közigazgatási térszerkezet viszonylag stabil, tartós.
Ennek a fentiekben említetteken túl jogi magyarázata is van. A jogalkotót közvetlenül köti
például maga az alkotmány, illetve annak garanciális rendelkezései, például az állam területi
beosztására vonatkozóan. Adott esetben ennek megváltoztatásához alkotmánymódosításra van
szükség, amelynek szigorú szabályai vannak.153 Fontos megjegyezni továbbá, hogy az elmúlt
évtizedekben a meghatározóan sajátos közigazgatási hagyományokon alapuló, nemzeti
karakterű jogi szabályozások érvénye mellett, a nemzetközi jog és az európai uniós jog
szerepe is felértékelődött.154 Példaként említhető a Helyi Önkormányzatok Európa Chartája,
amely meghatározza a helyi önkormányzás fogalmát, és egyfajta jogállami minimumként

149
Jelen fejezet célja elsősorban a tankönyv vonatkozó hatályos jogi részének aktualizálása, a lezajlott
változások értelmezése és rendszerben történő elhelyezése. A közigazgatás-tudomány helyi-területi
közigazgatást érintő nézeteiről lásd a tankönyv kapcsolódó részeit: LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás-tudomány
alapintézményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012. 151–162.
150
Ilyenek a területi, települési közszolgáltatások nyújtásában részt vevő egyes gazdasági társaságok,
természetes személyek. Lásd bővebben: TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Saját
kiadás, Budapest, 1926. 56–57.
151
A témáról bővebben lásd: HAJDÚ Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza. Dialóg Campus, Budapest–
Pécs, 2001.
152
PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A közigazgatás térszerkezete. In: JAKAB András – FEKETE Balázs (szerk.): Internetes
Jogtudományi Enciklopédia (Közigazgatási jog rovat, rovatszerkesztő: BALÁZS István) 2017. URL:
http://ijoten.hu/szocikk/a-kozigazgatas-terszerkezete
153
Például az országgyűlés 2/3-ának szavazata vagy népszavazás.
154
Vesd össze: TEMESI István (szerk.): Közigazgatási jog. Dialóg Campus, Budapest, 2018. 58.
47
garanciális rendelkezéseket tartalmaz. A Charta 5. cikke a települési szinthez kapcsolódóan
rögzíti, hogy nem lehet megváltoztatni a helyi önkormányzatok határait az érintett
közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi
népszavazás nélkül.

Az országok közötti legnagyobb eltéréseket a központi és a települési szint között

elhelyezkedő középszinten találjuk. Igazgatási törvényszerűség (span of control), hogy ha túl
sok az egység a legalsó szinten, akkor elkerülhetetlenül növekszik a középszintek száma.155
Attól függően, hogy egy vagy két igazgatási szint ékelődik a települési és a központi szint
közé, megkülönböztetünk kétszintű és háromszintű területi igazgatást. Az unitárius
államokban alapvetően a területi beosztás igazodik az önkormányzati alrendszer
felépítéséhez. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy nem hozható létre olyan közigazgatási
szerv, amelynek működési területe ettől eltérő, de ezek a szervek minden esetben
államigazgatási szervek. Az egyik véglet Luxemburg, amely kis méretéből kifolyólag
egyszintű területi igazgatással rendelkezik, de ez nem jelenti azt, hogy központi szervek és a
települési önkormányzatok mellett ne működnének középszintű államigazgatási szervek. A
másik véglet a háromszintű területi igazgatás, ami a legjellemzőbb Európa legtöbb országára;
ebbe a csoportba tartozik Németország, Franciaország, Spanyolország, Belgium stb.156

A területi közigazgatás szerveit a közigazgatási szervrendszerben való elhelyezkedés alapján

a hierarchiába szorosan illeszkedő területi államigazgatási szervekre, valamint az egymással
és a központi kormányzattal is mellérendeltségi viszonyban lévő területi és települési
önkormányzatokra oszthatjuk. A területi államigazgatási szervek „olyan közigazgatási
szervek, amelyek a központi államigazgatási szervek végrehajtó funkcióját látják el, és
tevékenységüket – aminek legfőbb jellemzője a közhatalmi irányultság – a felettes szerv
irányítása és ellenőrzése mellett, végrehajtási önállósággal végzik”.157 Ezzel szemben a
decentralizáció útján létrejövő területi és települési önkormányzatok szervezeti, gazdasági és
működési függetlenséggel (=autonómia) rendelkeznek; a közügyek lényegi részét saját
hatáskörükben szabályozzák és igazgatják a helyi lakosság érdekében. Ezt nevezzük
önkormányzáshoz való jognak. E jog az adott területen élő természetes személyek összességét
illeti meg, gyakorlása pedig demokratikus módon választott testületeken keresztül valósul
meg.158
Szintén jelentős különbségek tapasztalhatók az egyes országok között abban, hogy az állam
milyen mértékű önkorlátozást vállal, mely feladatokat ruház át az önkormányzatokra. Az
utóbbi évtizedek tapasztalatai alapján megállapítható, hogy a pénzügyi és gazdasági
világválság hatására a közigazgatás-fejlesztés nemzetközi irányai átalakulóban vannak. Ez
elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a „decentralizációbarát” területi reformok
visszaszorulása mellett trendszerűen megjelentek az állami szervezetrendszer megerősítését,
újra helyzetbe hozását célzó törekvések is.

1. A dekoncentrált szervek ismérvei

Az eddigiekből következik, hogy a területi államigazgatás szervei az önkormányzati

szervekhez képest jóval szűkebb önállósággal rendelkeznek, fő funkciójuk a központi akarat

155
GAJDUSCHEK György: A közigazgatás szervezeti jellemzői összehasonlító aspektusból. In: SZAMEL Katalin –
BALÁZS István – GAJDUSCHEK György – KOI Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása.
Complex Kiadó, Budapest, 2011. 49–50.
156
Részletesen lásd: LŐRINCZ 2012: i. m. 166.
157
BARTA Attila: Területi államigazgatás Magyarországon. Gondolat Kiadó, Budapest, 2013. 13.
158
Részletesen lásd a következő fejezetben.
48
területi végrehajtása. Ennek megfelelően a központi, (felettes/főnöki) szerv meghatározó
befolyást gyakorol e szervek működésére; ezt nevezzük irányításnak. Az irányítás a
hierarchikusan felépülő államigazgatási alrendszer rendező elve, amely gazdasági, szervezeti,
illetve működési dimenziókkal is bír. Gazdasági vetülete, hogy e szervek önálló
költségvetéssel vagy nem rendelkeznek, vagy elfogadásához a felettes szerv jóváhagyására
van szükség. Szervezeti és működési értelemben pedig – a jogszabályi kereteken túl – e
szervek részletes szervezeti és működési szabályainak meghatározásához, illetve a szerv
vezetőjének kinevezéséhez szintén jóváhagyás szükséges. A központi szerv ezek mellett dönt
az irányított szerv létesítéséről és megszüntetéséről, utasításadási jogot gyakorol, valamint a
törvényességi szempontokon túl hatékonysági, szakszerűségi és pénzügyi szempontból
ellenőrzést folytathat le.159

Az államigazgatási feladat- és hatáskörök ilyen jellegű területi megosztását

dekoncentrációnak nevezzük. A szakirodalom a területi államigazgatási szerveket a szervező
elv (dekoncentráció) alapján gyakran dekoncentrált szervekként említi. A leírtakból az is
következik, hogy a decentralizáció és a dekoncentráció természete ugyan egymástól
jelentősen különböző, de mindkét esetben a hatáskörmegosztás olyan formája jön létre, amely
az állampolgárokhoz közelebbi feladatellátás biztosítéka. Főszabály szerint a közfeladatok
ellátását lehetőség szerint az állampolgárokhoz legközelebbi szinten kell megvalósítani.160
Ugyanakkor adott feladat természete, nagysága, továbbá hatékonysági, illetve gazdaságossági
követelmények indokolhatják egy feladat középszintre történő telepítését is. Igazgatás-
szervezési szempontból ez két módon történhet, decentralizációval vagy dekoncentrációval.
Decentralizáció esetén a hatáskör címzettje a területi önkormányzat testülete, míg
dekoncentráció esetén területi államigazgatási szerv (vezetője) lesz. Szemben a
decentralizációval, amely jellemzően az ügyek intézése során a helyi érdekek, sajátosságok
magasabb szintű érvényre juttatását eredményezhetik, a dekoncentráció lényege a
jogalkalmazás egységének biztosításában ragadható meg. Míg bizonyos ügyeknél a helyi
viszonyok ismerete előnyt jelenthet (pl. birtokvédelem), számos olyan, jellemzően
államigazgatási hatósági feladat is létezik, amelyek intézése speciális szakértelmet, pártatlan
és az ország minden területén egységes végrehajtást kíván (pl. okmányokkal kapcsolatos
feladatok, népegészségügyi feladatok, élelmiszerlánc-biztonsági feladatok). Utóbbi esetben az
adott feladat ellátását a jogalkotó jellemzően a területi államigazgatási szervek hatáskörébe
utalja.

Dekoncentrált szervek Decentralizált szervek

Központi közigazgatáshoz hierarchikus mellérendeltség
fűződő viszony
Vezetés módja egyszemélyi testületi
Területi kötődés gyenge erős
Feladatok jellege államigazgatási (hatósági) önkormányzati feladatok +
feladatok átruházott államigazgatási
(hatósági) feladatok
Működési terület speciális illetékesség is igazodik a területi igazgatás
lehetséges (pl. területközi) szintjeihez
Saját szerkesztés

159
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított szerv döntését törvényi
felhatalmazás hiányában nem vonhatja el, illetve nem változtathatja meg. Az irányítási jogkörről bővebben lásd:
TEMESI (szerk.) (2018): i. m. 211–213.
160
Lásd szubszidiaritás elve.
49
Attól függően, hogy egy szerv jogi eszközei milyen természetű feladatok intézésére adnak
felhatalmazást, a területi államigazgatási szervek általános vagy különös hatáskörrel
rendelkeznek. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy az adott szerv feladat- és hatáskörei nem
egyetlen szakigazgatási területre terjednek ki, hanem ezek egészére vagy nagy részére. Az
ilyen szerv jelentősége abban rejlik, hogy egységes kereteket biztosít az államigazgatási
ügyek intézéséhez; ellátja a központi kormányzat területi képviseletét; koordinálja az egyéb,
különös hatáskörű területi államigazgatási szervek tevékenységét; bizonyos esetekben
intézményi alapot is biztosít az egyablakos ügyintézés kialakításához. Mindezek mellett
gyakori, hogy e szervtípus látja el a települési önkormányzatok feletti törvényességi kontrollt
is.
A különös hatáskörű területi államigazgatási szervek olyan dekoncentrált szervek, melyeknek
feladat- és hatáskörei egy adott ágazat, szakigazgatási terület vonatkozásában állnak fenn. Az
ilyen szervek egymáshoz való jogi viszonya jellemzően mellérendeltségi.

A központi állam (kormány) területi képviseletének ellátása alapvetően két módon valósulhat
meg. Az egyik lehetőség, hogy a jogalkotó általános hatáskörű szervet hoz létre ebből a
célból; ezt nevezzük francia típusú prefektusi modellnek. Franciaországban az államigazgatási
hatósági feladatok ellátásában tradicionálisan meghatározó szerepet töltenek be a
dekoncentrált szervek. A prefektus, aki az állam területi képviselője, a dekoncentrált szervek
tevékenységére sokáig meghatározó befolyást gyakorolt, a központi irányító szervek rovására.
Ez a klasszikus közhatalmi jellegű tevékenység napjainkra visszaszorult, és a gazdasági
válság hatására társadalmi és gazdasági szervező szerepkörök felé tolódott.161 A másik
modellben a központi kormány felügyeleti tevékenysége megosztott, a kormányzat
ágazatonként jelenik meg területi szinten. Ez a típusú megoldás alapvetően az angolszász
államok közigazgatására jellemző.162

Léteznek olyan országok is, amelyek területi közigazgatási rendszere nem duális, és nem
rendelkeznek az állam területi képviseletét ellátó általános hatáskörű szervvel sem. A monista
modellbe tartozó Cseh Köztársaságban például nem különül el élesen egymástól az
államigazgatás és az önkormányzati igazgatás; az államigazgatási feladatellátás kiemelt
szereplői a decentralizáció útján létrejövő kerületi (NUTS 3 szinten) és települési
önkormányzatok.163

2. Dekoncentráció Magyarországon
2.1 Történeti előzmények, a szocializmus területi közigazgatása

Magyarországon 1867 körül teremtődött meg a mai modern, polgári kori közigazgatás. A
kiegyezést követően előtérbe kerülő megyék – a korábbi közjogi és közigazgatási
hagyományoknak megfelelően – fontos területszervezési egységet képeztek, amelyek egyrészt
az önkormányzati, másrészt pedig az államigazgatási alrendszer szervei részére határozták
meg az intézkedési körök határait. Fontos utalnunk arra, hogy a területi államigazgatás
szerveinek megjelenése és professzionális értelemben vett működése nem az 1989-es közjogi
rendszerváltozástól származtatható, hanem a XIX. század folyamán, az 1848-as forradalom és

161
Lásd: BALÁZS István: Az államigazgatási hatósági szolgáltatások közigazgatás-szervezési modelljei. Új
Magyar Közigazgatás, 2015/3. 8.
162
TEMESI István: Az állam területi képviselete Európában. Pro Publico Bono – Magyar közigazgatás, 2016/3.
109.
163
A területi államigazgatás aktuális helyzetére, irányvonalaira Közép-Európában lásd: HEGYESI Zoltán: A
visegrádi országok (V4) területi államigazgatása. Új Magyar Közigazgatás, 2019/3. 45–53.
50
szabadságharc után következett be.164 Ezzel párhuzamosan jegyzendő meg, hogy a kormány
már a dualizmus időszakában is ellátta a települési önkormányzatok – akkori
törvényhatóságok – feletti törvényességi ellenőrzést.165 Ebben az időszakban alapvetően a
centralizáció és dekoncentráció irányába mutató reformok születtek. A területi államigazgatás
kiépülése és az állami szerepvállalás növelése a korábbi egyensúlytalan állapot
kiegyensúlyozását jelentette azáltal, hogy megteremtette az egységes, részrehajlás nélküli
ügyintézés kereteit.

Az 1949 és 1989 közötti időszakot teljes hatalmi koncentráció jellemezte. A szocialista

időszak alatt monolitikus közigazgatási rendszer működött az államigazgatás
kizárólagosságával, amely magába olvasztotta a decentralizáció elvén szerveződő helyi
önkormányzatokat is. Más megfogalmazásban: a közigazgatás két alrendszere közül egyedül
az államigazgatási létezett, amely maga alá gyűrte a korábbi helyi önkormányzatokat. Ez a
típusú – szovjet minta alapján megvalósult – berendezkedés a demokratikus centralizmus
jegyében mindenhol igyekezett érvényre juttatni a központi hatalmi érdekeket. Kiválóan
szemlélteti a rendszer lényegét, hogy az integráció (összehangolás) fokozása egyértelműen
szervezeti irányultságú. Ennek megfelelően folyamatosan nőttek a tanácsok feladat- és
hatáskörei, illetve több dekoncentrált szerv került egészében vagy részben tanácsi irányítás,
illetve felügyet alá (földhivatalok, közegészségügyi és járványügyi állomások).166

2.2 A rendszerváltás közigazgatás-fejlesztési irányai – A köztársasági megbízott

intézménye

A közigazgatás rendszerváltás elsődleges célja a polgári demokratikus jogállamokra jellemző

közigazgatási intézményrendszer felállítása volt. Ennek megfelelően kapott prioritást a
tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer kiépítése, egyben a duális közigazgatás
kiépítése. A korábbi gyenge települési szint helyett a jogalkotó erős önkormányzatokat
alakított ki helyi szinten. Az ország méreteihez képest sok, körülbelül 3200 települési
önkormányzat kezdte meg működését (1 település – 1 önkormányzat elve).167 Részben emiatt
viszont nem sikerült kellő figyelmet fordítani a közigazgatás egyéb területeire, így az
államigazgatásra, a közigazgatás működésére és a személyi állományra sem. Az
önkormányzati törvény168 hatálybalépésével a korábbi tanácsi szakigazgatási szervek, illetve a
szakigazgatási intézmények kizárólagos irányító szervei a különös hatáskörű központi
államigazgatási szervek lettek.169 Ezzel párhuzamosan csökkent a központi kormányzat
területi befolyása is, amelynek következményeként a dekoncentrált szervek száma – részben
politikai okokból – folyamatosan növekedett, a területi államigazgatás rendszere pedig
szervezeti és működési értelemben is széttagolttá vált. Emellett a helyi önkormányzatok
jegyzői tulajdonképpen a helyi államigazgatás szereplőiként is funkcionáltak, hiszen
feladataik nagyobb részét (kb. 70%-át) államigazgatási feladatok tették ki.

164
A központi szint alatti közigazgatás joganyagát a kiegyezést követő dualizmus időszaka munkálta ki. Lásd
bővebben: BARTA: i. m. 47–69.
165
A kormány területi képviseletét a főispán látta el, aki erős jogosítványokkal rendelkezett. TOMCSÁNYI: i. m.
274–279.
166
LŐRINCZ: i. m. 171.
167
VÉRTESY László: A helyi önkormányzatok, szerveik és működésük. In: OROSZ Mária (szerk.): Magyarázat a
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényhez. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest,
2015. 4.
168
1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
169
BALÁZS István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig.
DU Press, Debrecen 2016. 13.
51
A két alrendszer kapcsolódási pontjai számos további helyen kimutathatók. Érdekes, hogy
szintén az önkormányzati törvény hozta létre a fővárosi és megyei kormányhivatalok jogelőd
intézményét is. A regionális szinten kiépült köztársasági megbízotti rendszer alapvetően a
települési önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés ellátása céljából került
létrehozásra. A törvényességi ellenőrzés funkciója a helyi önkormányzatok jogszerű
működésének biztosítása. Emellett a köztársasági megbízott különböző államigazgatási
feladat- és hatáskörökkel rendelkezett,170 és összehangolta a területi államigazgatási szervek
tevékenységét. Feladatai ellátásában hivatala segítette, melyet régión belül, megyénként
szerveztek meg.

1990 és 1994 között a központi államigazgatási szervek folyamatosan építették ki alárendelt

szerveiket, ezzel párhuzamosan pedig a köztársasági megbízottak nem tudták érdemben sem
megakadályozni ezt a folyamatot, sem pedig összehangolni e szervek tevékenységét.171

2.3 A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok 1994–2006

Az Ötv. 1994. évi módosításával megszűnt a köztársasági megbízott intézménye, helyét pedig
egy újonnan alakított szerv, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vette át. A törvény
indokolásból kitűnik, hogy az átalakítás elsődleges célja a közigazgatási funkciók erősítése
volt. Lényeges különbség, hogy míg a köztársasági megbízottak jogviszonya a köztársasági
elnök megbízatásához kötődött, addig a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok vezetőit
határozatlan időre nevezték ki. A közigazgatási hivatalok a jogelőd szerv feladat- és
hatáskörein túl további feladatokat (pl. képzéssel és továbbképzéssel kapcsolatos feladatokat)
is elláttak. Emellett folyamatos kormányzati szándék mutatkozott a dekoncentrált szervi kör
„karcsúsítására”, illetve az integráció fokozására is. 172 A fővárosi, megyei közigazgatási
hivatalok 1997-től a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveiként
működtek.173 A végrehajtott reformok következményeként a dekoncentrált szervek száma – a
rendészeti tevékenységet végző szerveket nem számolva – jelentősen csökkenni tudott; a 34
területi és helyi államigazgatási szerv körülbelül egyharmada szűnt meg, illetve integrálódott
1998-ig.174 Ez a redukció a gyakorlatban:
- szervek összevonásával,175
- a feladatok kivezetése nyomán, a szervek megszüntetésével,176
- másfelől pedig szakigazgatási szervként177 való szervezeti integráció útján178
valósult meg. Az integrált szakigazgatási szervek szakmai önállósága megmaradt, de
szervezeti értelemben nem képeztek önálló költségvetési szervet. Jogszabály alapján saját
feladat- és hatáskörrel rendelkeztek, e körben pedig a hivatalvezető utasítást nem adhatott.

170
Pl. honvédelmi, menekültügyi, polgári védelmi feladatokat, illetve szűk körben hatósági jellegű feladatokat is
ellátott.
171
KOVÁCS Éva: A magyar közigazgatás szervezeti és hatásköri rendszere. Nemzeti Közszolgálati Egyetem,
Budapest, 2018. 48.
172
Lásd például: A területi államigazgatási szervek reformjának fő irányairól szóló 1105/1995. (XI 1.) Korm.
határozat és a közigazgatás reformjának fő irányairól szóló 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozat.
173
A fővárosi, közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 1. §.
174
Részletesen lásd: BALÁZS István: Az államigazgatás területi szervei és perspektívái. A szervezetalakítás
dilemmái a közigazgatási hivatalban. In: FOGARASI József (szerk.): A közigazgatás szervezeti rendszerének
korszerűsítése. Unió Kiadó, Budapest, 1995. 58.
175
Például kárrendezési és kárpótlási hivatalok, erdőrendezési szolgálatok és erdőfelügyelőségek egyesülése.
176
Például megyei sportigazgatóságok.
177
Fogyasztóvédelmi Felügyelőség és Megyei Gyámhivatal.
178
Részletesen lásd: BARTA i. m. 137–139.
52
A leírtakkal összefüggésben jogalkotói akarat mutatkozott a hivatal koordinációs jogkörének,
illetve törvényességi ellenőrzésének kiszélesítésére és megerősítésére is. Ennek megfelelően a
hivatalvezető véleményező, összehangolást elősegítő testülete a fővárosi, megyei
államigazgatási kollégium179 lett. A kitűzött célok ellenére a közigazgatás-fejlesztési
programok csak részben valósultak meg, és a rendszer alapproblémái idővel újratermelődtek.
1998-ra a területi államigazgatási szervek száma újra megnövekedett, a törvényességi
ellenőrzés eszközrendszere nem garantálta a helyi önkormányzat jogellenes döntései
végrehajtásának megakadályozását, és folyamatos kihívást jelentett a vertikális és horizontális
irányú koordináció is.

2.4 Regionális közigazgatási hivatalok, regionális államigazgatási hivatalok

1999-től a hazai közigazgatási reformprogramok – a nemzetközi tendenciákkal összhangban –

a területi közigazgatás regionális alapokra helyezését is tartalmazták. A regionalizáció igénye
összefüggött az Európai Unióhoz történő, egyre közeledő csatlakozás, valamint az Európai
Közigazgatási Térség kialakításának kérdéseivel. Hazánkban ugyanakkor nem volt példa az
önkormányzatok regionális szinten történő kialakítására. Ez a jellegű döntés egyfajta
regionalizált berendezkedésű, végső soron kvázi szövetségi állam kialakításának lehetőségét
hordozhatta volna magában.180 Kellő politikai támogatás hiányában végül a döntéshozók
elvetették a régiós önkormányzatok alternatíváját, a középszintű államigazgatás regionális
szintre történő szervezése azonban továbbra is napirenden maradt.181 Ezzel párhuzamosan az
ágazati dekoncentrált szervek egy része megyeiről regionális szintre tolódott. Az említett
folyamatok hatására a jogalkotó – számos egyéb szerv mellett – a fővárosi, megyei
közigazgatási hivatal régiós szintű újrastruktúrálása mellett döntött.

2007. január 1-től felállításra kerültek a regionális közigazgatási hivatalok. A Kormány

területi államigazgatási szerve közvetlenül a hivatalvezető vezetése alatt álló szervezeti
egységekből, továbbá az integrált, ágazati szakigazgatási szervekből, valamint a
kirendeltségekből állt. Az átalakítások alapján feltételezhetjük, hogy a 7 régiós rendszer
működési és fenntartási költségei csökkentek. Azonban a megyei kirendeltségek párhuzamos
tevékenységével kvázi megduplázódott a területi államigazgatás ezen szintje.182 A szervek
száma csupán jogi szempontból csökkent, de facto azonban ennek ellenkezője állapítható
meg, amely nehezen koordinálható, áttekinthetetlen viszonyokat eredményezett.183

A szervezeti változások mögötti politikai konszenzus hiánya további anomáliával is együtt

járt. 2007. január 1. és 2010. augusztus 31. között ugyanis, a régiós szinten szervezett hivatal
– regionális közigazgatási hivatal, majd később regionális államigazgatási hivatal – nem látta
el az Ötv. 98. § (1) bek. szerinti törvényességi ellenőrzést. Ennek magyarázata, hogy az Ötv.
említett rendelkezése a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalt jelölte meg a törvényességi
ellenőrzést ellátó szervnek, a jogszabály módosításához pedig kétharmados felhatalmazásra

179
Tevékenysége alapvetően elemzésre, értékelésre, véleményezésre terjedt ki, legfőbb érdeme, hogy 1997-re
egységes ügyfélfogadási rendet alakított ki.
180
A decentralizált működés ugyanis idővel növelhette volna a régiós önkormányzatok autonómiáját.
181
A 1113/2003. (XI. 11.) Korm. rendelet a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról az utolsó
olyan program, amely még a regionális szintű önkormányzatok kialakításának koncepcióját hangsúlyozta.
182
Emellett megemlítendő, hogy sok egyéb önálló, korábban megyei illetékességű államigazgatási szerv régiós
szintű kialakítása is megtörtént, a legtöbbször azonban ezek megyei illetékességű egységekkel is rendelkeztek.
183
Bővebben lásd: VEREBÉLYI Imre: Válságban a magyar középszintű közigazgatás, quo vadis? Új Magyar
Közigazgatás, 2009/1, 44–58.
53
lett volna szükség. A nevezett időszakban erre nem került sor, így a csupán a jogrendszer
szintjén – de iure - létező fővárosi, megyei közigazgatási hivatal volt a törvényességi
ellenőrzéssel megbízott szerv. Ez a jogbiztonságot veszélyeztető alkotmányellenes állapot az
Alkotmánybíróság három ízben történt határozathozatalát követően, csak az országgyűlési
választások után rendeződött.184

2.5 A területi államigazgatás szervezeti integrációja

2.5.1 A fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakítása

2010. szeptember 10-vel megszűntek a regionális államigazgatási hivatalok, és visszaállításra

kerültek a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok.185 A újonnan felállított intézményt a
jogalkotó a későbbi szervezeti, feladat- és hatásköri változások kulcsintézményeként alkotta
meg.186 Az átmeneti időre létrehozott fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok újra ellátták a
helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést.

2011. január 1-jével felállításra kerültek – az immáron véglegesnek szánt – fővárosi és

megyei kormányhivatalok, amely a megyei szint újra meghatározóvá válását eredményezte. A
kormányhivatalokat létrehozó törvény187 miniszteri indokolásából188 kiolvasható, hogy a
jogalkotói akarat a szervezeti integráció fokozására terjedt ki. A szervezeti integráció
elsősorban a dekoncentrált szervek beolvasztását eredményezte, amely folyamat
eredményeképpen a területi szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek száma körülbelül a
felére, 15-re csökkent.189

Fontos kiemelni, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatalok alaptörvényi és törvényi

szinten is szabályozásra kerültek, amely erős jogi garanciát jelent. Az általános jogelőd
szervek esetében a kormány saját hatáskörében döntött rendeleti úton.

Az Alaptörvény 17. cikk (3). bekezdése kimondja, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatal
a Kormány általános hatáskörű szerve.190 Fontos változás az önkormányzatok feletti
törvényességi kontroll vonatkozásában következett be. A korábbi jogelőd szervektől eltérően
a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeletet lát el a helyi önkormányzatok
felett, amely jóval erősebb jogosítványokkal párosul, mint a korábbi ellenőrzés.191 Ehhez
kapcsolódóan az Alaptörvény alapján végső soron reparációs jogot gyakorol, ha a helyi
önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének felhívás ellenére sem tesz
eleget.192

A fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításkori szervezete törzshivatalra és

szakigazgatási szervekre különült el.193 A törzshivatal szervezeti struktúrája főosztályokra,

184
A témáról bővebben lásd: ZÖLD-NAGY Viktória – VIRÁG Rudolf: A területi államigazgatás integrációja,
Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, Budapest, 2013. 62–64.
185
214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet, 31–32. §§
186
Bővebben lásd: BARTA Attila: A területi államigazgatás változásai 2010–2014, Új Magyar Közigazgatás,
2014/2, 1.
187
A fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő
törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvényre (a továbbiakban: Khtv.).
188
T/1248. min. ind. 2010.
189
MP 11.0 25.
190
Alaptörvény 17. cikk (3) bek.
191
Uo. 34. cikk (4) bek.
192
Uo. 32. cikk (5) bek.
193
Khtv. 2.§ (3) bek.
54
illetve osztályokra tagolódott. A szakmai feladatok ellátására létrejött főosztályok (pl.
törvényességi felügyeleti, hatósági főosztály) mellett a funkcionális feladatok (pl.
költségvetési gazdálkodás, humánpolitikai feladatok) szervezeten belüli egységes kezelésére
szintén külön főosztályokat alakítottak ki. Ez utóbbi feltételezhetően gazdasági racionalitási
szempontból is előnyös. A szakigazgatási szervek tevékenysége így a hatósági feladatellátásra
koncentrálódott. Az érintett szervek megőrizték korábbi szakmai önállóságukat, a
jogszabályban megállapított feladat- és hatásköreiket önállóan gyakorolták.194

A fővárosi és megyei kormányhivatal legfontosabb jogkörei, feladat- és hatáskörei a

következők:
‒ törvényességi felügyeleti jogkör,
‒ ellenőrzési jogkör,
‒ koordinációs jogkör,
‒ véleményezési jogkör,
‒ hatósági feladatok,
‒ informatikai feladatok,
‒ képzési és továbbképzési feladatok,
‒ ügyfélszolgálati feladatok és a kormányhivatal egyéb feladatai.

A kormányzati célkitűzések területi végrehajtását segítő feladatok azonban nem előzmény

nélküliek, hanem közigazgatási tradíción alapuló, bizonyos szempontból sajátos történeti
fejlődés eredményeként alakultak ki. Ennek megfelelően a jogkörök és feladatok ugyan
megegyeznek a jogelőd szervekével, de azok tartalma és a hozzájuk kapcsolódó jogi eszközök
jellemzően bővültek. Ezek mellett figyelhető meg a szerv hatósági jellegű tevékenységének
előtérbe kerülése is.

Az átalakítások során kiemelt jelentőségű célként jelent meg az egyablakos ügyintézési

modell létrehozása. Ennek megfelelően a hivatalok szervezetén belül integrált
ügyfélszolgálatokat alakítottak ki. 195 Tekintettel arra, hogy a dekoncentráció elvén
szerveződő szervek talán legnagyobb kritikáját az állampolgároktól való távolság, a helyi
viszonyok figyelembevételének erős korlátozottsága jelenti, az egyablakos ügyintézés
koncepciójában egy mérlegelendő alternatívát kínált az említett hátrányok kezelésére.

2.5.2 A járási hivatalok kialakítása

A járás az államigazgatási szervrendszer legalsó, önálló szervezeti formában is megjelenő

szintje.196 Az Országgyűlés 2012 júniusában fogadta el a járások kialakításáról, valamint
egyes, ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvényt (a
továbbiakban: Jártv.), amely 2013. január 1-i hatálybalépésével újra bevezette a járásokat, ami
nélkül persze járási hivatal sem lehetne. A járásszékhely városok megállapítása során fontos
szempontot jelentett az elérhetőség. A jogalkotói akarat ennek megfelelően az volt, hogy
lehetőség szerint a járáson belüli legtávolabbi település is 30 kilométer távolságon belül

194
Uo. 3.§ (1) és 5.§ (2) bek.
195
Lényege, hogy egyetlen helyen több ügy is intézhető: például gyermekgondozási segély igénylése, anyasági
támogatás igénylése, családi pótlék igénylése. Lásd bővebben: 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 2. melléklet
1. pont
196
A járási szint a 13–14. századra vezethető vissza. A szocializmus időszakában folyamatosan vesztette el
jelentőségét, majd 1984-ben teljesen megszűnt. Eredetileg a vármegyék önkormányzatiság nélküli szervezeti
egységei voltak, vagyis nem az államigazgatáshoz kötődtek.
55
helyezkedjen el a székhelytelepüléstől.197 2013. januárjától 175 járási, a fővárosban pedig 23
kerületi hivatal kezdte meg működését.198 A járási hivatal – az illetékességébe tartozó
települések tekintetében – kirendeltségek és települési ügysegédek útján is elláthatja
feladatait.199

Fontos megjegyezni, hogy a járási hivatalok nem önálló költségvetési szervek, hanem a
kormányhivatalok kirendeltségei, melyek önálló feladat- és hatásköröket látnak el. Tekintettel
arra, hogy a területi közigazgatás két alrendszere szoros egységet alkot, a helyi államigazgatás
reformja szükségszerűen kihatott az önkormányzati alrendszer egyes elemeire is (beleértve a
kistérségi rendszert is), illetve érintette azokat.

A 2013-ban létrehozott járási hivatalok feladat- és hatásköri rendszere alapvetően a helyi

önkormányzati és államigazgatási feladatok elválasztásán alapult. A jegyző által ellátott
(átruházott) államigazgatási feladatok jelentős része, a jogalkotó döntésének megfelelően, az
újonnan kialakított járási hivatal hatáskörébe került. A jegyzőnél elsősorban azok a feladatok
maradtak, amelyek intézése a helyi viszonyok ismeretét követeli meg (pl. építéshatósági
ügyek egy része, kereskedelmi engedélyezés, birtokvédelmi eljárás).

Az alsó középszint reformjával a kormányhivatali szervrendszer belső tagoltsága jelentős

mértékben megnőtt, mivel a járási hivatalok maguk is törzshivatalból és önálló hatáskörrel
rendelkező szakigazgatási szervekből álltak, illetve integrált ügyfélszolgálatot
(kormányablakot) működtettek. Általánosságban megjegyezhető, hogy a nagy
kormányhivatali szervezet, illetve az irányítási és vezetési szintek száma a hatékonyság ellen
ható tényezők; de pozitív, hogy az egységes járási szint kialakítása az egyablakos ügyintézés
továbbfejlesztéséhez járult hozzá.200

2.5.3 Külső és belső integráció

2015-ben erős, kétirányú: külső és belső integráció indult meg. A kormányhivatalba történő
beolvadással került megszüntetésre a területi államigazgatás több, korábban önálló szerve,
mint például a Környezetvédelmi és Természetvédelmi Felügyelőségek, valamint a Magyar
Bányászati és Földtani Hivatal bányakapitányságai. E ponton jegyzendő meg, hogy a külső
integráció nemcsak a dekoncentrált szervek csökkentésére irányuló beolvasztását jelentette,
hanem feladatok201 integrációját is.

A jogalkotó ezzel szinte párhuzamosan változtatta meg a kormányhivatal és a járási hivatal

törzshivatalának és a szakigazgatási szerveinek jogállását, megszüntetve a szakigazgatási
szervek önálló feladat- és hatáskörét azáltal, hogy főosztályi struktúrába olvasztotta azokat.
E változások a vezetői szintek számát jelentősen csökkentették ugyan, de a szakigazgatási
szempontok érvényesülésének kérdését is előhívták. A korábbi szakigazgatási szervek belső

197
A járások kialakításának szempontjairól lásd bővebben: a járások kialakításáról szóló 1299/2011. (IX. 1.).
Korm. határozat.
198
A járások székhelyeiről és illetékességi területéről lásd: 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet 1. melléklet.
2015. január 1. napján a járások száma 174-re módosult, Polgárdi járás megszűnése miatt.
199
VÉRTESY László. A közigazgatás szervezete. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 86.
200
A jelenlegi szabályozás kimondja, hogy jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a járási hivatal által
működtetett kormányablak és okmányiroda az ország területére kiterjedő illetékességgel ellátja a hatáskörébe
utalt feladatokat, ezáltal egyszerűsítve az eljárások kezdeményezését. Lásd: A fővárosi és megyei
kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. rendelet 3.
§.
201
Például családtámogatási feladatok.
56
integrációjával a megyei szintű hatáskörök gyakorlója a kormánymegbízott,202 a járási
szintűeké pedig a járási hivatalvezető203 lett.

A Kormány a területi államigazgatás „működési hatékonyságának növelése érdekében”

feladatként határozta meg a megyei (fővárosi) és a járási (fővárosi kerületi) feladat- és
hatásköri szintek felülvizsgálatát, a kormányhivatal és a járási hivatal feladatellátásával
összefüggésben a másodfokú hatáskörében eljáró központi hivatalok hatáskör-
racionalizálását, valamint a központi és területi államigazgatási feladatellátás szintjeinek,
valamint az ezzel összefüggő jogorvoslati szintek átalakítását.204

Az érintett központi hivatalok megszűnése a járási hivatalok megerősödését eredményezte.

Ennek egyik oka, hogy az átkerülő hatósági feladatok első számú címzettje a járási hivatal
lett. Ehhez kapcsolódóan szükségessé vált a jogorvoslati szintek rendezése is. Általános
szabály, hogy ha az elsőfokú döntést járási hivatalvezető vagy jegyző (államigazgatási
hatósági jogkörében) hozza, akkor másodfokon a fővárosi és megyei kormányhivatal jár el
fellebbezés keretében.

A járási hivatal feladat- és hatásköreit a járási hivatalvezető – mint szakmai vezető –

gyakorolja. A hivatal az említett hatósági feladatain túl a kormánymegbízott irányítása mellett
közreműködik a fővárosi és megyei kormányhivatal feladatainak ellátásában, és ellátja a
települési, nemzetiségi önkormányzatok, azok társulásai, valamint a hatóságok
közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó együttműködéséhez szükséges koordinációs és
kommunikációs feladatokat is.

A hatásköri kérdések mellett érdekes eltolódás figyelhető meg a járási hivatalok

illetékességére vonatkozóan. Ágazati jogszabályok alapján a járási hivatalok az intézhető
ügyek jellege alapján további kategóriákba sorolhatók:
 Valamennyi járási hivatalban intézhető ügyek: például gyámügy, áldozatsegítési
feladatok;
 Kiemelt járási hivatalokban intézhető ügyek, amelyek 2-3 járásra kiterjedő
illetékességgel rendelkeznek: például a nyugdíjbiztosítás, népegészségügy, vadászati,
halászati rendelkeznek.
 Megyeszékhely szerinti járási hivatalban intézhető ügyek: például lakástámogatás,
rehabilitációs hatósági ügyek;
 Több járásra/megyére intézett ügyek: például a foglalkoztatáspolitika, vetőmag- és
szaporítóanyag-felügyeleti és ehhez kötődő laboratóriumi feladatok.205

2.5.4 Az integrációval nem érintett területi államigazgatási szervek

202
A kormánymegbízottat, miniszter javaslatára, a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. Politikai
tisztségviselő; megbízatása a miniszterelnök megbízatásának megszűnéséhez kötődik. A hivatali szervezet
vezetője a főigazgató, akit munkája ellátásában általános helyetteseként az igazgató segít. A főigazgató és az
igazgató szakképzett tisztviselő, jogviszonyuk ennek megfelelően határozatlan időre szól.
203
A járási hivatalvezetőt a kormánymegbízott javaslatára a miniszter nevezi ki és menti fel. Helyettesével
együtt szakképzett tisztviselők.
204
Lásd: 1959/2015. (XII. 23.) Korm. határozat a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítéséről, valamint az
ehhez szükséges hatáskör-racionalizálásról 2. pont.
205
HEGYESI Zoltán: A járási hivatalok helye és szerepe az államigazgatási feladatok ellátásában. Pro Publico
Bono – Magyar Közigazgatás, 2019/1. 4–21.
57
Összegzésképpen elmondható, hogy az utóbbi évek változásainak eredményeként a területi
államigazgatás kiemelt szereplője a fővárosi és megyei kormányhivatal lett. A hazai
közigazgatás-fejlesztési programok rendszerint a különös hatáskörű dekoncentrált szervek
számának csökkentését tűzték ki célul. A permanens szervezeti integráció eredményeképpen a
dekoncentrált szervek száma jelentősen csökkent, ezzel párhuzamosan pedig a Kormány
általános hatáskörű területi szervének feladat- és hatáskörei folyamatosan bővültek. Ennek
eredményeképpen a szervezeti integráció magas fokú Magyarországon.
A rendészeti szervek kivételével 10 különböző, a szervezeti integrációval nem érintett szerv
működik jelenleg, amelyek mindegyike különös hatáskörű. Számuk, illetve területi
elhelyezkedésük egymástól jelentősen eltérő. Fontos, hogy a fővárosi és megyei
kormányhivatalok ellenőrzési, koordinációs és véleményezési jogköre főszabály szerint
kiterjed a területi államigazgatási szervek összességére.206 Ez alól kivételt jelentenek a
rendészeti szervek (amelyektől csak adatot, illetve felvilágosítást kérhet), valamint a Nemzeti
Adó- és Vámhivatal. Ez utóbbi szerv jellemzően hatósági jellegű tevékenységet végez,
ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy a hatósági jellegű államigazgatási feladatok túlnyomó
többségét a fővárosi és megyei kormányhivatalok látják el.
2019-ben az alábbi különös hatáskörű területi államigazgatási szervek működnek a
közigazgatás középszintjén:
‒ Állami Egészségügyi Ellátó Központ Térségi Igazgatóságai;
‒ Nemzetipark-igazgatóságok;
‒ Nemzeti Adó- és Vámhivatal Igazgatóságai;
‒ Klebelsberg Központ Tankerületi Központjai;
‒ Magyar Államkincstár Megyei Igazgatóságai;
‒ Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő Területi Hivatalai;
‒ Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Regionális Igazgatóságai;
‒ Országos Meteorológiai Szolgálat egységei;
‒ Vízügyi Igazgatóságok;
‒ Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság Kirendeltségei.207

206
A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény 42. §.
207
Részletesebben lásd: BARTA Attila: Messze-e a távol? Pillanatkép területi államigazgatásunk aktuális
rendszeréről és ügyfélszolgálati megoldásairól. Új Magyar Közigazgatás, 2018/4. 11–19.
58
Iván Dániel: A helyi önkormányzatok
V/1 AZ ÖNKORMÁNYZAT FOGALMA ÉS FOGALMI ELEMEI

Az önkormányzat általános és legtágabb fogalma értelmében az önkormányzat „különböző

társadalmi közösségek olyan szervezeti formáit és intézményeit jelenti, amelyek az állam
törvényeiben elismert önállósággal és hatáskörrel rendelkeznek, és jogosítványaikat saját
választott szerveik közreműködésével érvényesítik. Gyakran azonosítják az autonómia208, ill.
az önigazgatás fogalmával.”209 Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az önkormányzat nem
azonosítható teljes mértékben sem az autonómiával, sem az önigazgatással. Míg előbbi – mint
látni fogjuk – meghatározza az önkormányzatiság terjedelmét, addig utóbbi az önkormányzat
fogalmi elemének szerves részét képezi, tehát részeleme az önkormányzat-fogalomnak.

Magyary Zoltán értelmezésében „[a]z önkormányzat [...] az ellentétét jelenti annak, hogy
valakit más kormányoz. Ha [...] egy szervről azt mondjuk, hogy önkormányzati joga van,
akkor feltételezzük, hogy ez másként is lehetne, mert van felette egy erősebb hatalom, amely őt
kormányozhatná. Az önkormányzat fogalma [...] nem alkalmazható a legmagasabb [...]
szuverén hatalomra, tehát az államra, amelynél más által való kormányzásról nem lehet szó.
Az önkormányzat tehát az állam közigazgatási szervezetének sohasem a csúcsán, hanem csak
az alacsonyabb fokokon álló szervezeti egységeinél fordulhat elő.”210

Az önkormányzat fogalmai elemei az alábbiak: a) szerveződési elv, b) működési

mechanizmus, c) eljárási technika.

Az első fogalmi elem, azaz a szerveződési elv alatt az önkormányzás intézményesült,

szervezeti formában való létrehozását és funkcionálását értjük, amely magában foglalja: a) az
önszerveződést; b) a saját jogon való döntést; c) az önszabályozást; d) az önigazgatást
(ideértve a döntéshozatalt, a döntések végrehajtását, azok ellenőrzést is) e) és az önfejlesztést
(önkorrekciós lehetőséget).211

A működési mechanizmus, mint fogalmi elem, alapvetően két aspektusból közelítendő meg,
ti. az önkormányzat működési mechanizmusa egyrészt a saját céljainak meghatározásában
jelentkezik, hisz a céloknak a tagok számára az önkifejezést, illetőleg az önmegvalósítás
lehetőségét kell kínálnia; másrészt biztosítania kell a tagok érdekképviseletét és védelmét
egyaránt. 212

Az önkormányzat végezetül egyfajta eljárási technika is, hisz az önkormányzat olyan

intézményesült megoldások kialakítását és alkalmazását feltételezi, amelyek lehetővé teszik
az önkormányzat tagjainak az önkormányzati döntések előkészítésében és meghozatalában –
akár közvetett (azaz valamilyen képviselet alapján), akár közvetlen módon – való

208
Erre következtethetünk Magyary fogalomhasználatából is. Ld.: MAGYARY Zoltán: Magyar Közigazgatás.
Királyi Magyar Egyetemi Nyomda Budapest, 1942. 112.
209
[AA]: Önkormányzat. In: LAMM Vanda – PESCHKA Vilmos (főszerk.): Jogi lexikon. KJK KERSZÖV Jogi és
Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 1999. 472.
210
MAGYARY 1942 i. m. 112–113.
211
Vö. PETRÉTEI József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs,
2009. 281.
212
Vö. VÉRTESY László: A helyi önkormányzatok, szerveik és működésük. In: OROSZ Mária (szerk.):
Magyarázat a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényhez. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó
Kft. Budapest, 2015. 1–222. (különös tekintettel lásd: i. m. 5.)
59
közreműködését, azaz biztosítja a különböző participációs megoldásokon keresztüli
akaratformálási tevékenység lehetőségét.213

Az önkormányzat – mint ahogy az a fenti fogalomból is kitűnik – feltételezi az autonómiát,

mint függetlenséget, s mint a másoktól való elkülönülés jogát és lehetőségét. Az autonómia
„öntörvényűség, önkormányzat, valamely közösségnek olyan megszervezése, amelynek
keretében saját ügyeit maga intézi. Az autonómia lehet teljes vagy részleges, ill. korlátozott;
az előbbi esetben magában foglalja a szabályozás [...], a végrehajtás (igazgatás) és az
igazságszolgáltatás jogát is, ez utóbbi esetben e jogok gyakorlására csak az életviszonyok
meghatározott körében [...], ill. csak bizonyos korlátok között, más hatóságoktól való
függőségben kerülhet sor.”214 Hasonlóképpen definiálja Tomcsányi Móric is az autonómiát,
aminek értelmében az autonómia „[...] szoros nyelvtani értelmezés szerint, öntörvényhozást
jelent; tágabb értelemben azonban általában az önálló rendelkezés jogát jelenti, amelynek
alapja s legfőbb megnyilvánulása kétségkívül a szabályi rendelkezések joga; [...] e szót
általában a rendelkezés önállóságának a megjelölésére használják.”215 Hangsúlyozandó,
hogy az autonómia terjedelme egyben meghatározza az önkormányzás terjedelmét is. Az
autonómia terjedelme, s így az önkormányzatok függetlenségének mértéke az állami
főhatalom általi elismertség függvénye. A modern demokratikus jogállamok jellemzője a
területi vagy személyi (közösségi) alapon szerveződő autonómiák elismerése, biztosítása és
védelme.

Az önkormányzás mindemellett mindig feltételez valamilyen csoportminőséget (közösség,

szervezet, területi egység) is, melyben az önkormányzat a csoport önmagára vonatkoztatott
hatalmi, irányítási rendjét jelenti.

Az önkormányzatok vonatkozásában az alábbi autonómiaelemeket különböztethetjük meg

egymástól: a) szervezeti autonómia; b) rendelkezési autonómia; c) döntési, igazgatási
autonómia; d) gazdasági és pénzügyi autonómia.

A szervezeti autonómia magában foglalja az önszerveződést, önálló szervezetek saját ügyek

intézésére történő létrehozását, illetve az ekképpen létrehozott szervek számára bizonyos
feladatok meghatározását. A rendelkezési autonómia ehhez képest a saját jogon való döntést,
az önszabályozást, továbbá a – közvetett vagy közvetlen részvétel alapján történő – döntések
előkészítésében, meghozatalában történő közreműködést tartalmazza, míg a döntési,
igazgatási autonómia nem más, mint a saját ügyek önálló intézése, a döntések végrehajtása
és a döntések végrehajtásának ellenőrzése. A gazdasági és pénzügyi autonómia pedig a saját
ügyekkel kapcsolatos pénzeszközök megteremtését, azok önálló felhasználását, valamint az
egyes saját alapítású vagy jogszabály, egyedi hatósági aktus, egyéb közjogi vagy magánjogi
szerződés rendelkezése okán tulajdonosi joggyakorlásba adott magánjogi jogi személyek
vonatkozásában a tulajdonosi jogok gyakorlását jelenti.

„A helyi-területi önkormányzatok önállóságának, autonómiájának történeti gyökerei vannak,

azzal magyarázhatóak, hogy az önkormányzatok ún. »kettős legitimitással« rendelkeznek,
működésüket a helyi társadalom és a központi állam egyaránt legitimálja.”216

213
Vö. VÉRTESY 2015a: i. m. 5.
214
[AA]: Autonómia. In: LAMM Vanda – PESCHKA Vilmos (főszerk.): Jogi lexikon. KJK KERSZÖV Jogi és
Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 1999. 60.
215
TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Saját kiadás, Budapest, 1926. 241–242.
(különös tekintettel ld.: 1. lj.)
216
PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2008. 24.
60
V/2 AZ ÖNKORMÁNYZATOK TÍPUSAI

A fenti fogalommeghatározásokból is eklatánsan kitűnik, hogy az önkormányzatoknak

számos fajtáját különböztethetjük meg; hisz mindazon szervezetek, közösségek, melyek
rendelkeznek az önkormányzati fogalomelemekkel, illetve bizonyos fokú autonómiával,
végső soron önkormányzati alapon működő szervezeteknek, közösségeknek minősülnek.

Ennek megfelelően a teljesség igénye nélkül megkülönböztethetünk egymástól helyi

önkormányzatokat (települési, megyei, fővárosi); szakmai önkormányzatokat (kamarák,
Magyar Tudományos Akadémia, Magyar Művészeti Akadémia, hegyközségek stb.);
nemzetiségi önkormányzatokat (helyi, területi, országos) és a szabadságjog alapján
szerveződő önkormányzatokat (egyesület, vallási közösségek, pártok, érdekképviseleti
szervek stb.).217

1. ábra: Az önkormányzatok típusai218

Az
önkormányzatok
típusai

helyi önk. szabadságjog alapján

szakmai önk. nemzetiségi önk. szerveződő önk.

település fővárosi vallási

megyei egyesüle érdekkép
i önk. önk. önk. kamarák egyéb országos helyi területi közösség párt
t viselet
ek

A fentiek alapján megállapítható, hogy „[ö]nkormányzati jogosultság, vagyis bizonyos

ügyeknek önálló, felsőbb instrukciók nélküli intézése nemcsak az állami szerveknek helyi
szinten működő egyik csoportját – a helyi önkormányzatokat – illeti meg, hanem más állami
szerveket, s főleg más nem állami jellegű szerveket is.”219

A helyi önkormányzatok és a fentiekben megnevezett egyéb önkormányzati alapon

szerveződő állami és nem állami jellegű szervek között számos hasonlóság és különbség
figyelhető meg.

A hasonlóságok között említendő, hogy mind a helyi önkormányzatok, mind pedig az egyéb
önkormányzati alapon szerveződő állami és nem állami jellegű szervek nagy fokú
autonómiával rendelkeznek, ami értelemszerűen maga után vonja az állami beavatkozás
jogának korlátozott voltát, mely leginkább csupán törvényességi alapon valósul meg.
Mindemellett mindkettő szervtípusra jellemző, hogy közfeladatokat (is) ellátnak, továbbá
érdekvédelmi funkciót is betöltenek.220

217
Vö. KISS Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer. In: TRÓCSÁNYI László – SCHANDA Balázs (szerk.):
Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. HVG-Orac Lap- és
Könyvkiadó Kft., Budapest, 2016. 427–457. (különös tekintettel lásd: i. m. 429.
218
Saját szerkesztés
219
LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010. 180.
LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010. 180.
Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940. 501.
61
 1. táblázat – A helyi önkormányzatok és az egyéb önkormányzati alapon szerveződő
állami és nem állami jellegű szervek hasonlóságai221
HELYI EGYÉB ÖNKORMÁNYZATI
ÖNKORMÁNYZATOK ALAPON SZERVEZŐDŐ
ÁLLAMI ÉS NEM ÁLLAMI
JELLEGŰ SZERVEK
autonómia nagy fokú (bár eltérő) autonómia
állami beavatkozás korlátozott állami beavatkozás
közfeladat közfeladat-ellátás
érdekvédelem érdekvédelmi funkció

A helyi önkormányzatok, valamint az egyéb önkormányzati alapon szerveződő állami és nem

állami jellegű szervek közötti különbségeket általánosságban négy témakör köré
csoportosíthatjuk, nevezetesen: a) a hatáskör; b) a jogi személyiség; c) az egyes szervek
létrejöttének, magalakulásának körülményei; d) a szerveződés.222 Ennek megfelelően a helyi
önkormányzatok általános hatáskörű, közjogi jogi személyiséggel rendelkező szerveknek
tekintendők, míg az egyéb önkormányzati alapon szerveződő állami és nem állami jellegű
szervek pusztán különös hatáskörrel rendelkeznek, és nem feltétlenül minősülnek közjogi jogi
személynek. A helyi önkormányzatok a helyi önkormányzat közigazgatási területén belül, a
helyi önkormányzati választásokon választójoggal rendelkező jogalanyok által történő
választással alakulnak meg (legalábbis – mint a későbbiekben látni fogjuk – a legfőbb
népképviseletei szerv, ti. a képviselő-testület vagy közgyűlés), míg az egyéb önkormányzati
alapon szerveződő állami és nem állami jellegű szervek főként valamiféle tevékenység
ellátása érdekében, többnyire személyi, szakmai alapon önkéntes vagy kötelező tagság révén
szerveződnek.223

2. táblázat – A helyi önkormányzatok és az egyéb önkormányzati alapon szerveződő

állami és nem állami jellegű szervek közötti főbb különbségek224

HELYI EGYÉB ÖNKORMÁNYZATI

ÖNKORMÁNYZATOK ALAPON SZERVEZŐDŐ
ÁLLAMI ÉS NEM ÁLLAMI
JELLEGŰ SZERVEK
hatáskör általános különös
jogi személyiség közjogi jogi személy magánjogi/közjogi jogi személy
megalakulás választás útján önkéntes/kötelező tagsági
viszonnyal
szerveződés földrajzi (területi) alapú szakmai alapú

Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy jelen fejezet a továbbiakban csupán a helyi

önkormányzatokkal kíván foglalkozni.

V/3 A HELYI ÖNKORMÁNYZAT, A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS

221
Saját szerkesztés
222
Az ekképpen történő megkülönböztetésre vö. EGYED István: A magyar közigazgatási jog alaptanai. Szent
István Társulat, Budapest, 1947. 23.; illetve vö. SZONTAGH Vilmos: A közigazgatási jogtudomány tankönyve.
Debreceni Tudományegyetemi Nyomda, Debrecen, 1948. 78.
223
Vö. LŐRINCZ 2010 i. m. 181–182.; MAGYARY 1942 i. m. 116.; TOMCSÁNYI 1940 i. m. 501.
224
Saját szerkesztés
62
A helyi önkormányzat „az állam területi beosztásához igazodó önkormányzat, amely
általában önálló jogi személyiséggel rendelkezik. A helyi önkormányzatok az ország egész
területét lefedik. A helyi önkormányzatok egyes felfogások szerint az államhatalom egyik ágát
[...] képezik, a központi szint egészének ellensúlyát alkotják. A helyi önkormányzati önállóság
alapja az a megfontolás, hogy célszerű, ha az állampolgárok [...] mindennapos ügyeiben
helyben születnek a döntések, és itt biztosítottak a végrehajtáshoz szükséges feltételek.”225

A helyi önkormányzat tehát olyan, egymással mellérendeltségi viszonyban álló, szervezeti,

rendelkezési, döntési-igazgatási, pénzügyi-gazdasági autonómiával rendelkező, az
Országgyűlés által elismert, és ennek eredményeképpen törvényi szinten védett jogokkal
rendelkező, általános hatáskörű, decentralizált közjogi jogi személy, amelynek – a
szubszidiaritás elve mentén szerveződve – célja a helyi választópolgárok közösségének
közszolgáltatásokkal történő ellátása, tehermentesítve a központi (szuverén)
kormányzatot.

Az autonómiával összefüggésben kiemelendő, hogy „[a] nagyobb mértékű helyi önállóság

teszi lehetővé, hogy az önkormányzati szervezet kibontakoztassa igazgatási előnyeit.
Nevezetesen, hogy nemcsak érzékeli a közvetlen működési környezetben bekövetkezett
társadalmi-gazdasági változásokat, hanem azokhoz helyileg és gyorsan alkalmazkodni
tud.”226

A helyi önkormányzatokat jogi személyiséggel az Mötv. ruházza fel, és a képviselő-testületet

a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) képviseli.227 A helyi
önkormányzatok jogi személyiségére a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény
(a továbbiakban: Ptk.) rendelkezéseit kell alkalmazni az Mötv.-ben foglalt eltérésekkel. A jogi
személy saját névvel, székhellyel, tagjaitól, illetve alapítójától elkülönített vagyonnal,
valamint az ügyvezetését és képviseletét ellátó szervezettel rendelkező entitás, amely törvény
által nem tiltott tevékenység folytatására és cél elérése érdekében hozható létre.228

A decentralizáció konceptusát ehelyütt nem tüntetjük fel, mert annak jelentéstartalmát és

értelmezési lehetőségeit a korábbiakban már kifejtettük.

A szubszidiaritás elve azon igény érvényre juttatását fejezi ki, miszerint a közfeladatot
(közszolgáltatást) az egyes állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek
szükséges biztosítania. Ezen princípiumot – a helyi önkormányzatok vonatkozásában az egyik
legjelentősebb nemzetközi egyezmény – a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló,
1985. október 15-én Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény (a
továbbiakban: Helyi Önkormányzatok Európai Chartája) is deklarálja.229

225
[AA]: Helyi önkormányzat. In: LAMM Vanda – PESCHKA Vilmos (főszerk.): Jogi lexikon. KJK KERSZÖV
Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 1999. 60.
226
VEREBÉLYI Imre: A tanácsi önkormányzat. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987. 175.
227
Mötv. 41. § (1) bek.
228
Ptk. 3:1. § (4)-(5) bek.
229
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 4. cikk 3. pontja: azaz „[a] közfeladatokat általában elsősorban az
állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A feladatoknak más
közigazgatási szervre történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint hatékonysági és
gazdaságossági követelményektől függ.”
63
A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azon a jogát és képességét (egyben
kötelezettségét is) jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját
hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. 230 A helyi
önkormányzás tehát magában foglalja a helyi közügyek intézését, valamint a helyi
közhatalom gyakorlását egyaránt, mindemellett a helyi közügyekben demokratikus módon,
széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.231 „A helyi
önkormányzás szociológiai, politikai gyökere, alapvetően közösségi karaktere alkotmányosan
képviseleti jellegében testesül meg, mivel az önkormányzati szervek választással nyerik
megbízatásukat. Ez az »alulról építkező« karakter fonódott össze a polgári államfejlődés
során az állami igazgatással.”232

A helyi önkormányzáshoz való jog a helyi önkormányzat választópolgárainak azon joga,

amely során az állampolgári felelősségérzet érvényre jut, és egyúttal kibontakozik az alkotó
együttműködés a helyi közösségen belül.233 Az Országgyűlés elismeri és védi a helyi
választópolgárok közösségének helyi önkormányzáshoz való jogát. A helyi önkormányzatok
az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt
államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését.234 A
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2013. évi CLXXXIX. törvény (a
továbbiakban: Mötv.) értelmében hazánkban e jog a települések (települési önkormányzatok)
és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.235 A helyi
önkormányzáshoz való jog tehát kollektív jog, azaz az individuum önmagában nem, csupán
más – az adott (helyi-területi-fővárosi-fővárosi kerületi) választópolgári közösséghez tartozó –
egyénekkel együttesen gyakorolhatja e jogát.236 E kollektív jog „[a]z Alkotmánybíróság
álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való
alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti.” 237

Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy az Alaptörvény, szemben a Magyar Köztársaság

Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Régi Alkotmány) alapjog238
kifejezésével, a feladat- és hatáskör megfogalmazást használja. Az Alaptörvény nem nevesíti
a helyi önkormányzáshoz való jogot, ehelyett a helyi közügyek intézését és helyi közhatalom
gyakorlást említ.239 A helyi önkormányzáshoz való jog kollektív alapjogként történő rögzítése
alapvetően a posztszocialista országok jellemzője volt, amelynek oka a rendszerváltás során
történő túlzott garanciák keresésében gyökerezett. Megjegyzendő, hogy a helyi
önkormányzáshoz való jog alapjogként történő meghatározottsága nem előírása a Helyi
Önkormányzatok Európai Chartájának, ugyanakkor a helyi önkormányzáshoz való jog Mötv.-ben

230
Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 3. cikk 1. pont.
231
Mötv. 2. § (2) bek.
232
PÁLNÉ 2008 i. m. 24.
233
Mötv. 2. § (1) bek.
234
Mötv. preambuluma.
235
Mötv. 3. § (1) bek.
236
TEMESI István: A helyi önkormányzatok. In: PATYI András – TÉGLÁSI András (szerk.): Államtan és a magyar
állam szervezete. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013. 269 –298. (különös tekintettel lásd: i. m.
271.)
237
18/1993. (III.19.) AB határozat és 22/1993 (IV.2.) AB határozat.
238
Régi Alkotmány 43. § (1) bek.
239
Vö. [AA]: A helyi önkormányzás a magyar közigazgatási jogban. In: NAGY Marianna – HOFFMAN István: A
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft.,
Budapest, 2012. 13–-20. (különös tekintettel lásd: i. m. 19–20.)
64
történő rögzítése nyilvánvalóan kevésbé bír garanciális jelleggel, mintha azt az Alaptörvény is
deklarálná.240

V/4 ALKOTMÁNYOS ALAPOK

„Az önkormányzatnak nemcsak közigazgatási, hanem alkotmányjogi jelentősége is van, mert a

közszabadság egyik megnyilvánulása, s így az alkotmányosság jelensége.”241

Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében

helyi önkormányzatok működnek. Ennek értelmében az Alaptörvény két hatásköri
korláttal jelöli ki a helyi önkormányzatok mozgásterét. A hatásköri korlát egyik oldalát a)
az ügy és a közhatalom helyi volta (következésképpen az Országgyűlés által országos
ügynek minősített ügy nem tekintendő helyi ügynek;242 s a törvényhozás által biztosított
impérium gyakorlása is pusztán partikuláris jellegű lehet, azaz az adott helyi önkormányzat
közigazgatási területén belül hathat), másik oldalát pedig b) az ügy közügyjellege, valamint
a közhatalom gyakorlása jelenti (következésképpen a helyi önkormányzatok – akárcsak az
államigazgatási szervek – rendelkeznek impériummal, azaz döntéseiknek végső soron
kényszer útján érvényt szerezhetnek, valamint a közügy Mötv. 4. §-a szerinti
meghatározottsága értelmében: a helyi közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal
való ellátáshoz, valamint a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés
szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak).243 Fontos
garanciális rendelkezése az Alaptörvénynek, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó
szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.244

„Az önkormányzat azáltal válik az alkotmány egyik tényezőjévé, hogy a szabadság gondolatát
beviszi a közigazgatásba.”245

A helyi önkormányzatok legjelentősebb jogosítványait az Alaptörvény a 32. cikkében

deklarálja. E cikk egyébiránt kijelöli a helyi önkormányzatok – korábban már hangsúlyozott –
autonómiaterjedelmének kereteit. A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése
körében – törvényi keretek között – a) rendeletet alkot; b) határozatot hoz; c) önállóan
igazgat; d) meghatározza szervezeti és működési rendjét; e) gyakorolja az önkormányzati
tulajdon246 tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;247 f) meghatározza költségvetését,
annak alapján önállóan gazdálkodik;248 g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel
kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat; h) dönt a helyi
240
Uo.
241
TOMCSÁNYI 1940. i. m. 500.
242
TEMESI 2013 i. m. 271.
243
KISS 2016 i. m. 433–434.
244
Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (1) és (3) bek.
245
EGYED 1947 i. m. 334.
246
Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény 32. cikk (6) bek. értelmében a helyi önkormányzatok tulajdona
köztulajdonnak minősül, amely feladataik ellátását szolgálja.
247
Ideértve a már megszerzett tulajdon védelmét és a tulajdonszerzésre vonatkozó lehetőséget is (Vö. ÁRVA
Zsuzsanna: A helyi önkormányzás alkotmányos keretei, szervezeti rendszere, az önkormányzatok típusai
Magyarországon. In: BALÁZS István: Helyi önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2014. 37–
48. (különös tekintettel lásd: i. m. 44.), illetve 37/1994. (VI. 24.) AB határozat és 4/1993 (II. 12.) AB határozat)
248
A helyi önkormányzat számára a költségvetés megalkotása autonómiájához tartozó jog, ugyanakkor az az
államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényből (a továbbiakban: Áht.) és a helyi önkormányzatok és
szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről
szóló 1991. évi XX törvény (a továbbiakban: Hatásköri törvény) eredően törvényi kötelezettség is (Ld.: Kúria
Önkormányzati Tanácsának Köm. 5072/2013/3. határozata)
65
adók fajtájáról és mértékéről; i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és
elismerő címeket alapíthat; j) a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet,
döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat; k) szabadon társulhat más helyi
önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében
együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi
önkormányzati szervezetnek; l) törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket
gyakorol.249

A választópolgárok közössége a helyi önkormányzáshoz való jogot a) közvetetten (azaz

választott képviselők útján) és b) közvetlenül (azaz helyi népszavazás útján) jogosultak
gyakorolni.250

A népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a

népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.)
értelmében – a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben – a helyi önkormányzat
képviselő-testülete helyi népszavazást rendelhet el.251 Hangsúlyozandó, hogy azon
kérdésben, amelyben törvény vagy – önkormányzati rendeletben meghatározott számú
választópolgár kezdeményezése nyomán252 – önkormányzati rendelet helyi népszavazás
megtartását írja elő, a helyi népszavazást a képviselő-testület köteles elrendelni.253

Az Nsztv. tartalmaz számos garanciális szabályt azzal összefüggésben, hogy mely esetekben
nem tartható népszavazás. Ennek alapján nem lehet helyi népszavazást tartani:254 a) a
költségvetésről és a zárszámadásról; b) a helyi adókról; c) a képviselő-testület hatáskörébe
tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről; d) a képviselő-testület feloszlásának a
kimondásáról.255

Az Nsztv. rögzíti azon jogalanyok körét, amelyek jogosultak helyi népszavazást

kezdeményezni: a) a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede; b) a képviselő-testület
bizottsága; c) az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem
lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok
huszonöt százalékánál.

A helyi népszavazás – az Nsztv. értelmében – akkor tekintendő érvényesnek, ha a

választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és abban az esetben eredményes, ha
az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos
választ adott.256

A helyi népszavazás alapvetően ritkábban alkalmazott demokratikus formája a helyi

önkormányzásnak. A helyi népszavazás a választópolgárok közössége számára szélesebb
beavatkozási lehetőséget biztosít, hisz többen vehetnek részt a helyi akaratformálásban, mint a
választott képviselők útján, azaz a képviselő-testület révén. „A népszavazási demokrácia

249
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (1) bek.
250
Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (2) bek., illetve Mötv. 3. § (4) bek.
251
Nsztv. 32. (1) bek.
252
Nsztv. 34. § (2) bek.
253
Nsztv. 33. §
254
Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben – ha törvény eltérően nem
rendelkezik – nem lehet népszavazást kiírni. (BH1993.117.; illetve KGD1993. 21.)
255
Nsztv. 32. § (2) bek.
256
Nsztv. 59. §
66
mennyiségi előnyeihez képest azonban a képviselő-testületi demokráciának minőségi
(hatékonysági) előnyei vannak.”257

3. táblázat: Az önkormányzás autonómiaelemei és az Alaptörvény összefüggései258

AUTONÓMIAELEM AZ ALAPTÖRVÉNY
SZERVEZETI AUTONÓMIA:  meghatározza szervezeti és működési
önszerveződés, a saját ügyek intézésére rendjét;
önálló szervezetek létrehozása, és  szabadon társulhat más helyi
számukra feladatok meghatározása. önkormányzattal, érdekképviseleti
szövetséget hozhat létre, feladat- és
hatáskörében együttműködhet más
országok helyi önkormányzatával és tagja
lehet nemzetközi önkormányzati
szervezetnek.
RENDELKEZÉSI AUTONÓMIA:  rendeletet alkot;
saját jogon való döntés, önszabályozás,  határozatot hoz.
közvetett vagy közvetlen részvétel,
közreműködés a döntések
előkészítésében, meghozatalában.
DÖNTÉSI, IGAZGATÁSI  önállóan igazgat;
AUTONÓMIA:  önkormányzati jelképeket alkothat, helyi
a saját ügyek önálló intézése, a kitüntetéseket és elismerő címeket
döntések végrehajtása, a végrehajtás alapíthat;
ellenőrzése.  a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől
tájékoztatást kérhet, döntést
kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat.
GAZDASÁGI, PÉNZÜGYI  gyakorolja az önkormányzati tulajdon
AUTONÓMIA: tekintetében a tulajdonost megillető
a saját ügyekkel kapcsolatos jogokat;
pénzeszközök megteremtése és önálló  meghatározza költségvetését, annak
felhasználása, tulajdonosi jogok alapján önállóan gazdálkodik;
gyakorlása.  vagyonával és bevételeivel kötelező
feladatai ellátásnak veszélyeztetése nélkül
vállalkozást folytathat;
 dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről.

V/5 A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK TÍPUSAI, A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADAT- ÉS

HATÁSKÖREI

Hazánk kétszintű helyi önkormányzati struktúrával rendelkezik, éppen ezért

megkülönböztethetünk egymástól a) települési és b) területi önkormányzatokat.
Következésképpen a helyi önkormányzat gyűjtőfogalom, hisz a települési és a területi

257
VEREBÉLYI Imre: A helyi önkormányzás általános szabályai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Az önkormányzati
rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1993. 13–55. (különös tekintettel lásd: i. m.
20.)
258
VÉRTESY 2015a i. m. 6.
67
önkormányzatok is helyi önkormányzatnak minősülnek.259 Települési önkormányzat – az
Mötv. értelmében – a) a községekben (kisközség és nagyközség)260, a b) városokban, c)
járásszékhely városokban, d) megyei jogú városokban és e) a fővárosi kerületekben
működnek.261 A megyei önkormányzatok ezzel ellentétben területi önkormányzatnak
minősülnek.262 Hangsúlyozandó, hogy a fővárosi önkormányzat nem minősül önálló
önkormányzati szintnek, ugyanis az területi és települési önkormányzat is egyben.263 A
jogalkotó a települési és a megyei önkormányzatok közötti munkamegosztás során alapvetően
arra törekedett, hogy a települési önkormányzatok lássák el elsősorban a helyi közügyeket, a
megyei önkormányzatoknak csupán kiegészítő (szubszidiárius) szerepet szánt.264
Megjegyzendő, hogy a megyei önkormányzatok szerepe az új Mötv. elfogadásával tovább
marginalizálódott, azaz még inkább szubszidiáriussá vált.

4. táblázat: Az önkormányzatok típusai és az általuk ellátandó feladatok265

TÍPUS FELADAT DB
község, nagyközség  helyi lakosság alapvető 2682+127 (össz.
(települési létfeltételeinek, 2809)
önkormányzat)  és az ehhez szükséges
közszolgáltatások közvetlen
igénybevételének lehetőségeinek
biztosítása.
A nagyközségi címet használhatják azon
községi önkormányzatok, amelyek a
törvény hatálybalépésekor nagyközségi
címmel rendelkeztek, továbbá amelyek
területén legalább 3000 lakos él.
város, járásszékhely olyan közszolgáltatások, amelyeket saját 322
város (települési területén és vonzáskörzetében, vagy a
önkormányzat) járás egész területén gazdaságosan,
hatékonyan és a szakmai szabályok
előírásainak megfelelően képes biztosítani.
megyei jogú város olyan közszolgáltatások, amelyek saját 23
(települési területén túl a megye egészére vagy nagy
önkormányzat) részére kiterjednek
főbáros (települési és a települési és a területi önkormányzat 1
területi önkormányzat) feladat- és hatásköreit is ellátja
fővárosi kerület települési önkormányzati feladatok (ld. (23) nem minősül

259
Vö. FOGARASI József – IVANCSICS Imre – KISS László: A helyi önkormányzatok kézikönyve. Unió Lap- és
Könyvkiadó Kft., s.l. 1994. 61–62.
260
Az Mötv. értelmében a nagyközségi címet azon községi önkormányzatok használhatják, amelyek a törvény
hatálybalépésekor nagyközségi címmel rendelkeztek, továbbá amelyek területen legalább háromezer lakos él.
(Ld. Mötv. 20. § (2) bek.). Megjegyzendő, hogy a nagyközség nem önálló települési kategória. (Ld. KGD1998.
219.). Jelenleg 127 nagyközségi címmel rendelkező település található hazánkban (Ld. Bóday Pál (szerk.):
Magyarország Közigazgatási Helynévkönyve. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2018.)
261
Mötv. 3. § (2) bek.
262
Mötv. 27. § (1) bek.
263
Mötv. 3. § (3) bek.
264
VEREBÉLYI Imre: A helyi önkormányzat alapvonalai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi képviselők és
polgármesterek kézikönyve. Deák Ferenc Alapítvány, Budapest, 1991. 9 –23. (különös tekintettel lásd: i. m. 10-
11.); illetve VEREBÉLYI 1993 i. m. 37.
265
Saját szerkesztés
68
 (települési előzőek) önálló
önkormányzat) településnek
megye (területi területfejlesztés, vidékfejlesztés, 19
önkormányzat) területrendezés, koordináció

A helyi önkormányzati feladatok között az alábbiakat különböztetjük meg: a) kötelező-,

illetve önként vállalt önkormányzati feladatok; b) önkormányzati hatósági feladatok; c)
államigazgatási hatósági feladatok; d) átvállalt állami feladatok; e) helyi közbiztonsággal
kapcsolatos feladatok.

2. ábra: A helyi önkormányzatok feladatai266

Államigazgatási
(hatósági) feladat- és
hatáskörök

Önkormányzati
Átvállalt állami
(hatósági) feladat- és
feladatok
hatáskörök

Önkormányzati
feladat- és hatáskörök A helyi
(kötelező, szabadon önkormányzatok Helyi közbiztonsággal
választható, önként feladat- és kapcsolatos feladatok
átvállalt feladat- és hatáskörei
hatáskörök)

Fontos garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzatok részére kötelező feladat- és

hatáskört kizárólag törvény állapíthat meg, és a kizárólag kötelező feladat- és
hatáskörök ellátásához a feladatellátással arányban álló költségvetési, illetve más
vagyoni támogatásra jogosultak.267 Mindebből következik, hogy „[a] helyi
önkormányzatoknak nincs eredendő feladat- és hatásköre. A gyakorlatban az önállóság, a
mozgástér mindig csak jogszabályok alapján és keretei között értelmezhető.”268 A helyi
önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről mindemellett törvényben
meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.269

A) Önkormányzati feladat- és hatáskörök

A helyi önkormányzat képviselő-testülete – az Mötv.-ben meghatározott kivételekkel –

feladat- és hatásköreit (akár kötelező, akár szabadon választható, akár önként átvállalt)

266
Saját szerkesztés.
267
Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (1) bek.
268
FOGARASI-IVANCSICS-KISS 1994 63.
269
Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (2) bek.
69
a) a polgármesterre, b) a jegyzőre, c) a társulására, d) a bizottságára, illetve e) a
részönkormányzat testületére ruházhatja át. Ezen átruházott hatáskör gyakorlásához a
képviselő-testület utasítást adhat, és e hatáskört vissza is vonhatja. Fontos garanciális
szabály, hogy az átruházott hatáskör tovább nem ruházható (szubdelegáció tilalma)270

Az Mötv. – tekintettel a differenciált feladat- és hatáskör telepítésre – nem határozza

meg, hogy mely feladatok tekintendők kötelező vagy szabadon választható feladatoknak,
így azokat nem is sorolja fel taxatíve. Ezek közé tartoznak például az alábbiak: a)
településfejlesztés, településrendezés; b) településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és
fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a
helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek
kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); c) a közterületek, valamint
az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; d) egészségügyi alapellátás, az
egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; e) környezet-egészségügy (köztisztaság,
települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); f) óvodai ellátás;stb.271

AA) Kötelező (obligatórius) önkormányzati feladat- és hatáskörök

Az Mötv. alapján törvény előírhat a helyi önkormányzatok számára kötelező feladat- és

hatáskört. Hangsúlyozandó, hogy a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál a
törvény differenciálni köteles,272 figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi
önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a) a gazdasági teljesítőképességet, b) a
lakosságszámot, valamint c) a közigazgatási terület nagyságát. Mindemellett a hatáskör
telepítésével egyidejűleg a jogszabály meghatározza a feladat- és hatáskör ellátásához
szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket.273

Ebből fakadóan a községnek (nagyközségnek), a városnak, a járásszékhely városnak, a

megyei jogú városnak, a fővárosnak és kerületeinek, valamint a megyei
önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek.274

AB) Szabadon választható (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök

270
Mötv. 41. § (4)–(5) bek.
271
Idetartoznak még az Mötv. alapján az alábbi feladatok: a) kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános
könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi
védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; b) gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; c)
szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében települési támogatás állapítható meg; d) lakás- és
helyiséggazdálkodás; e) a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a
hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; f) helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás,
vízkárelhárítás; g) honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; h) helyi adóval,
gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; i) a kistermelők, őstermelők számára –
jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás
lehetőségét is; j) sport, ifjúsági ügyek; k) nemzetiségi ügyek; l) közreműködés a település közbiztonságának
biztosításában; m) helyi közösségi közlekedés biztosítása; n) hulladékgazdálkodás; o) távhőszolgáltatás; p)
víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi
önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. (Ld.: Mötv. 13. § (1) bek.)
272
Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében kifejtette, hogy:
„Az Ötv. szabályozási koncepcióját áthatja az önkormányzati feladatoknak és hatásköröknek a helyi
önkormányzatok eltérő adottságaihoz igazodó, differenciált megállapítására irányuló törekvés.” (Ld.
1274/B/1991 AB határozat)
273
Mötv. 11. § (2)-(3) bek.
274
Mötv. 11. § (1) bek.
70
Annak érdekében, hogy a helyi önkormányzat – a helyi képviselő-testület vagy a helyi
népszavazás döntése alapján – önként vállalhasson feladatot, az Mötv. négy konjunktív
feltétel teljesülését írja elő.

Az első ilyen feltétel, hogy a) olyan helyi közügy önálló megoldását vállalhatja önként a helyi
önkormányzat, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe;
mindemellett a második feltétel leszögezi, hogy b) az önként vállalt helyi közügyekben az
önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabállyal nem ellentétes; a harmadik feltétel
értelmében c) az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény
által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását; míg végezetül a
negyedik feltétel előírja, hogy d) az önként vállalt feladatok finanszírozása a saját
bevételek, vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges.275

Hangsúlyozandó, hogy e négy konjunktív feltétel alapvetően a helyi önkormányzatok

eladósodásának megakadályozását, a törvényben előírt kötelező feladat- és hatáskörök
ellátását, valamint a feladat- és hatáskörök összeütközés-mentes voltát célozza.

AC) Önként átvállalt (alternatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök

Az Mötv. – a differenciált feladat- és hatáskör telepítés okán – lehetőséget biztosít a nagyobb

gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzatok számára, hogy a
részükre előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátását más települési önkormányzat vagy
társulása önként vállalja, amennyiben azt a) a lakossági igények indokolják; b)
gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon; c) többlet állami támogatás
igénybevétele nélkül képes ellátni.276

Az ekképpen átvállal feladat- és hatáskörök esetén a települési önkormányzat a központi

költségvetéstől igényelheti a vállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.277

B) Önkormányzati hatósági feladat- és hatáskörök

Az önkormányzati hatósági feladat- és hatáskörök elsődleges címzettje a képviselő-

testület (közgyűlés), ugyanakkor önkormányzati rendeletben a képviselő-testület (közgyűlés)
átruházhatja (delegálhatja)278 e feladatok megszervezését és megvalósítását egyes szerveire,
nevezetesen: a) a polgármesterre, b) a bizottságra, c) a társulásra vagy d) a jegyzőre.279

Az szubdelegáció tilalma az önkormányzati hatósági feladat- és hatáskörök esetében is

fennáll, így az átruházott önkormányzati hatósági hatáskörök tovább nem
ruházhatók.280

275
Mötv. 10. § (2) bek.
276
Mötv. 12. § (1) bek.
277
Mötv. 12. § (3) bek.
278
Egy 2010-es bírósági határozat is azt erősíti, hogy rendeletben szükséges az önkormányzati hatósági hatáskört
átruházni, annak érdekében, hogy az adott szerv eljárhasson az ügyben. (Önkormányzati hatósági ügyben a
polgármester csak akkor járhat el első fokon, ha számára ezt a hatáskört a képviselő-testület rendeletben
biztosította. Ld.: BH2010. 311.)
279
Mötv. 142/A. § (1) bek.
280
Mötv. 41. § (4)–(5) bek.
71
Kiemelendő, hogy amennyiben a képviselő-testület (közgyűlés) az önkormányzati hatósági
feladat- és hatáskörét átruházza valamely fentiekben meghatározott szervére, úgy másodfokú
hatóságként elbírálja a fellebbezést, továbbá gyakorolja a másodfokú hatóság és a felügyeleti
szerv feladat- és hatáskörét is.281

Ilyen önkormányzati hatósági feladat- és hatásköröknek tekintendők például a segélyügyek.

C) Államigazgatási hatósági feladat- és hatáskörök

Az államigazgatási hatósági feladatok alapvetően különböznek az önkormányzati hatósági

feladatokból. Ahogyan az eltérő elnevezésből is felsejlik, az államigazgatási hatósági
feladatok alapvetően nem önkormányzati természetű feladatok, ugyanakkor
megszervezésüket, ellátásukat a jogalkotó praktikus szempontokból önkormányzati
szintre telepíti. Mindebből következik, hogy e feladatokat alapvetően államigazgatási
szerveknek kellene ellátnia, viszont a feladatok jellegéből és karakterisztikájából adódóan – a
lakossághoz legközelebbi közigazgatási szinten – célszerűbb és hatékonyabb a
megvalósításuk. Hangsúlyozandó, hogy éppen ezért önkormányzati rendelet
államigazgatási hatósági feladat- és hatáskört nem állapíthat meg a helyi önkormányzatok
részére.282

Tekintettel a fentiekben írtakra, a helyi önkormányzatoktól nem elvárható, hogy saját

forrásból finanszírozzák az államigazgatási hatósági feladatok ellátását, így azok
megvalósításához a költségvetési támogatást az állam a központi költségvetésből
biztosítja.283

Az Mötv. értelmében törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló (azaz származékos

jogalkotási jogkörben kiadott) kormányrendelet a) a polgármestert (a főpolgármestert, a
megyei közgyűlés elnökét), b) a jegyzőt, valamint c) a polgármesteri hivatal (közös
önkormányzati hivatal) ügyintézőjét ruházhatja fel 1) államigazgatási feladat- és
hatáskörrel, továbbá az ő esetükben rendelhető el – törvény vagy törvényi felhatalmazáson
alapuló kormányrendeletben – 2) honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási
ügyekben az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában
való részvétel.284

Hangsúlyozandó, hogy a képviselő-testület (közgyűlés) sem a) a polgármestert

(főpolgármestert, megyei közgyűlés elnökét), sem b) a jegyzőt, sem pedig c) a polgármesteri
hivatal (közös önkormányzati hivatal) ügyintézőjét nem utasíthatja, amennyiben azok
államigazgatási feladat- és hatáskörükben járnak el, és ekképpen az államigazgatási feladat-
és hatáskör alapján hozott döntésüket sem bírálhatja felül.285

Tipikusan ilyen államigazgatási feladat- és hatáskörnek tekintendők az anyakönyvi igazgatási

feladatok, a birtokvédelemi feladatok, a hagyatéki eljárással kapcsolatos feladatok, az ipari és
kereskedelmi igazgatási feladatok, stb.

281
Mötv. 142/A. § (2) bek.
282
IVANCSICS Imre: A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre. In: FAZEKAS Marianna – FICZERE Lajos
(szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 188-201. (különös tekintettel
lásd: i. m. 197.)
283
Mötv. 18. § (1) bek.
284
Uo.
285
Mötv. 18. § (2) bek.
72
 5. táblázat: A kötelező és önként vállalt önkormányzati feladatok, az önkormányzati
hatósági feladatok és az államigazgatási hatósági feladatok közötti különbségek286

KÖTELEZŐ-, ÖNKORMÁNYZATI ÁLLAMIGAZGATÁSI

ÖNKÉNT VÁLLALT HATÓSÁGI HATÓSÁGI
ÖNKORMÁNYZATI FELADAT FELADAT
FELADATOK
feladat- és  képviselő-testület  képviselő-testület  polgármester
hatáskör (közgyűlés) (közgyűlés) (főpolgármester,
elsődleges megyei közgyűlés
címzettje elnöke);
 jegyző;
 polgármesteri hivatal
(közös
önkormányzati
hivatal) ügyintézője.
feladat- és  polgármester  polgármester -
hatáskör (főpolgármester, (főpolgármester,
átruházása megyei közgyűlés megyei közgyűlés
elnöke); elnöke);
 jegyző;  jegyző;
 bizottság;  bizottság;
 társulás;  társulás.
 polgármesteri hivatal
(közös önkormányzati
hivatal);
 településrészi
önkormányzat.
képviselő- van van nincs
testület
(közgyűlés)
utasítási,
felügyeleti joga
az átruházott
feladat- és
hatáskör
tekintetében
jogorvoslat  amennyiben első fokon  amennyiben első  általában a járási
a képviselő-testület fokon a képviselő- hivatalhoz vagy a
(tehát a feladat- és testület (tehát a fővárosi és megyei
hatáskör eredeti feladat- és hatáskör kormányhivatalhoz
címzettje) járt el úgy a eredeti címzettje) járt lehet fellebbezni.
közigazgatáson belül el úgy a
nincs jogorvoslat, közigazgatáson belül
bírósághoz lehet nincs jogorvoslat,
fordulni. bírósághoz lehet
 amennyiben első fokon fordulni.
– átruházott  amennyiben első

286
Saját szerkesztés, vö. FÁBIÁN Adrián – HOFFMAN István: Local Self-governments. In. PATYI András – RIXER
Ádám (eds.): Hungarian Public Administration and Administrative Law. Schenk Verlag, Passau, 2014. 320–349.
(különös tekintettel lásd: i. m. 331.)
73
 hatáskörben – a fokon – átruházott
képviselő-testület hatáskörben – a
(közgyűlés) valamely képviselő-testület
szerve járt el, úgy (közgyűlés) valamely
másod fokon a szerve járt el, úgy
képviselő-testülethez másod fokon a
(közgyűléshez) lehet képviselő-testülethez
fellebbezni. (közgyűléshez) lehet
fellebbezni.

D) Átvállalt állami feladat- és hatáskörök

Az átvállalt állami feladatok Mötv.-ben történő nevesítése kifejezi az Alaptörvény 34.

cikkében megfogalmazott igényt, ti. a helyi önkormányzatok és az állami szervek
együttműködnek a közösségi célok elérése érdekében.287

Az Mötv. értelmében a helyi önkormányzatok – törvényben meghatározott esetekben – az

állammal kötött külön megállapodás alapján elláthatnak állami feladatokat. Fontos
garanciális szabály, hogy ezen átvállalt állami feladatok esetében a szóban forgó
megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról.288

Természetesen a feladatellátás finanszírozásán túl számos kérdés rögzítése szükséges törvényi

szinten vagy e megállapodásokban: példának okáért említendő a feladatellátásért felelős
szervek, személyek kijelölése; a feladatellátás elmulasztása jogkövetkezményeinek a
meghatározása; az ekképpen átvállalt feladatok tovább delegálhatók-e a helyi
önkormányzatok egyes szerveire; miképpen vehető vissza a feladatellátás; stb.289

E) Helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladat- és hatáskörök

Az Mötv. lehetőséget biztosít a települési és a fővárosi önkormányzat részére

(következésképpen a megyei önkormányzat részére nem, hisz az nem települési, hanem
területi önkormányzatnak minősül), hogy a helyi közbiztonságról, vagyonának, más
értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet
létrehozásával gondoskodjon; megjegyzendő ugyanakkor, hogy gondoskodhat akképpen is,
hogy nem hoz létre önálló szervezetet a feladatellátásra, hanem azt saját maga, illetve saját
szervezetén keresztül látja el.290

Az ekképpen ellátandó alaptevékenységre létrehozott szervezet (vagy amennyiben a települési

vagy fővárosi önkormányzat azt saját szervezetén keresztül látja el, úgy a saját szervezete) – a
települési és a fővárosi önkormányzat területe szerint illetékes megyei (fővárosi) rendőr-
főkapitánysággal kötött – írásbeli együttműködési megállapodás alapján, a rendőrség szakmai
felügyeletével végzi. Az elvégezhető feladatokat, az alkalmazható kényszerítő eszközöket, az
együttműködési megállapodásra, valamint a szervezet működésére vonatkozó szabályokat,
illetve az e feladatokat ellátókkal szemben támasztott személyi feltételeket törvény határozza
meg.291 E rendelkezésekből nem tűnik ki eklatánsan, hogy a helyi önkormányzatok

287
Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (1) bek.
288
Mötv. 10. § (3) bek.
289
FÁBIÁN Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez. CompLex, Budapest, 2013. 55.
290
Mötv. 17. § (1) és (4) bek.
291
Mötv. 17. § (2)–(3) bek.
74
tulajdonképpen jogosultak-e saját forrásaik terhére, önként – kvázi szabadon választható
feladatok keretei között – közreműködni bűnmegelőzési, illetve bűnüldözési feladatok
ellátásában. E kérdés megválaszolását külön – egy későbbiekben megalkotandó – törvényre
bízta a jogalkotó.292 Az Mötv. éppen ezért be sem vezeti az „önkormányzati rendőrség”
terminológiát.293

Mindezek hiányában ugyanakkor a helyi közbiztonsággal kapcsolatos feladatok

önkormányzati megszervezése napjainkban túlnyomórészt a polgárőrség létrehozásában és
működtetésében teljesedik ki, főként azon területeken, ahol helyi rendőri szervek nem
működnek. A helyi közbiztonság megszervezésével kapcsolatos problémák alapvetően abban
mutatkoznak meg, hogy míg a polgárőrség az adekvát feladatellátáshoz szükséges – főként a
kényszerintézkedéshez kapcsolódó – hatáskör(ökk)el nem rendelkeznek, addig a más
településeken szolgáló rendőri erők a kellő helyismeret hiánya vagy az esetleges
késedelemből fakadó problémák miatt nem képesek a hatékony feladatellátásra.294

Mint ahogy arról korábban szóltunk, a törvény a kötelező feladat- és hatáskör

megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét,
valamint a helyi önkormányzatok eltérő adottságait (úgymint gazdasági teljesítőképesség,
lakosságszám, közigazgatási terület nagysága stb.).295 Mindebből következik, hogy a helyi
önkormányzatok – legyen szó akár területi (megyei), akár települési (községi, városi stb.),
akár a fővárosi (települési és területi egyben) önkormányzatról – feladat- és hatáskörei
eltérőek lehetnek. Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy a helyi önkormányzatok jogaik
tekintetében egyenlőknek tekintendők, de kötelezettségeik eltérőek lehetnek. Ennek
megfelelően a helyi önkormányzatok nem alá- fölé rendeltségi (hierarchikus) viszonyban
egymással – azaz hiányzik a vertikális kapcsolódás –, hanem az egymáshoz viszonyított
pozíciójuk tekintetében mellérendeltek (a fővárosi önkormányzat ugyanúgy nem áll a
kerületi önkormányzatok fölött, mint ahogy a megyei önkormányzat sem egy községi
önkormányzat fölött, stb.). A helyi önkormányzatok jellemzője mindemellett, hogy nem
rendelkeznek egyetlen központi csúcsszervvel, mely az egymáshoz való mellérendeltségi
viszonyukból is fakad.296

V/6 A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK STRUKTÚRÁJA (SZERVEZETI AUTONÓMIA)

3. ábra : A helyi önkormányzatok szervrendszerének sematikus ábrája297

292
FÁBIÁN (2013): i. m. 79.
293
Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében nem zárta ki annak lehetőségét, hogy
megfelelő törvényi garanciák megléte esetén önkormányzati rendőrség működjön egyes településeken. (Ld.
37/1991 (VI.27.) AB határozat)
294
Vö. FÁBIÁN (2013): i. m. 80.
295
Mötv. 11. § (2) bek.
296
Vö. LŐRINCZ (2010): i. m. 183–185.
297
Saját szerkesztés
75
A) Képviselő-testület (közgyűlés)

A helyi önkormányzat képviselő-testülete a képviselőkből, valamint a polgármesterből

áll. A helyi önkormányzati képviselők – akárcsak a polgármester – általános választását a
helyi önkormányzati képviselők előző általános választását követő ötödik év október
hónapjában kell megtartani,298 következésképpen a képviselők mandátuma – a
polgármesterhez hasonlatosan – öt évre szól.

A képviselő-testület köteles az alakuló ülését a választás eredményének jogerőssé válását

követő tizenöt napon belül megtartani.299 A képviselő-testület és a megyei közgyűlés –
néhány különbségtől eltekintve – azonos jogállású szervnek tekintendő. Lényeges különbség
ugyanakkor, hogy míg a képviselő-testületek esetén az alakuló ülést a polgármester hívja
össze és vezeti, addig a megyei közgyűlést a korelnök hívja össze és vezeti mindaddig, amíg a
megyei közgyűlés új elnökét meg nem választják saját tagjai közül. (E különbség alapvetően
abból fakad, hogy – mint azt a későbbiekben látni fogjuk – a polgármestert közvetlenül, a
megyei közgyűlés elnökét pedig közvetetten választjuk).300

A képviselő-testület az alakuló vagy az azt követő ülésen megalkotja vagy felülvizsgálja a

szervezeti és működési szabályzatát (eredeti jogalkotási jogkörben kiadott rendelet, a
továbbiakban: SzMSz),301 megválasztja a bizottság(ok) tagjait, az alpolgármester(eke)t,
továbbá dönt illetményükről, tiszteletdíjukról.302

Mint ahogyan azt a feladat- és hatásköröknél láthattuk, a helyi önkormányzatok

önkormányzati és önkormányzati hatósági feladat- és hatásköreit főszabály szerint a

298
Magyarország Alaptörvénye 35. cikk (2) bek.
299
Mötv. 43. § (1) bek.
300
Mötv. 43. § (2) bek.
301
Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati
rendelet kihirdetésének módját, nem kell ugyanakkor meghatározni a hatálybalépés időpontját. (Ld.: BH1992.
492.; KGD1992. 168.)
302
Mötv. 43. § (3) bek.
76
képviselő-testület gyakorolja,303 azaz a képviselő-testület ezen feladat- és hatáskörök
elsődleges címzettje. E feladat- és hatáskörök megvalósítását a képviselő-testület és szervei
biztosítják. A képviselő-testület szervei az alábbiak: a) a polgármester (a főpolgármester,
a megyei közgyűlés elnöke); b) a polgármesteri hivatal (a megyei önkormányzati hivatal,
a közös önkormányzati hivatal); c) a jegyző; d) a képviselő-testület bizottságai; e) a
társulás; f) a részönkormányzat testülete, a jegyző.304

4. ábra: A képviselő-testület szervei305

jegyző bizottság

polgármesteri
társulás
hivatal

polgármester a képviselő-
(főpolgármester,
megyei
testület településrészi
közgyűlés (közgyűlés) önkormányzat
elnöke)
szervei

Az Mötv. meghatározza azon feladat- és hatásköröket, melyeket a képviselő-testület nem

ruházhat át saját szerveire, következésképpen e feladatokat magának a képviselő-
testületnek kell ellátnia.306
A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására költségvetési
szervet,307 gazdálkodó szervezetet,308 nonprofit szervezetet309 és egyéb szervezetet alapíthat.

303
Magyarország Alaptörvénye 33. cikk (1) bek.
304
Mötv. 41. § (2) bek.
305
Saját szerkesztés.
306
Az Mötv. 42. §-a alapján ezek az alábbiak: a) a rendeletalkotás; b) szervezetének kialakítása és működésének
meghatározása, a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, vezetői megbízás; c) a helyi népszavazás
elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása; d) a gazdasági program, a hitelfelvétel, a
kötvénykibocsátás, a kölcsönfelvétel vagy más adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás, alapítványi forrás
átvétele és átadása; e) önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválás, a társulási
megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; e)
megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való
csatlakozás, abból történő kiválás; f) intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése; g) közterület elnevezése,
köztéri szobor, műalkotás állítása; h) eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál; i) a bíróságok ülnökeinek
megválasztása; i) állásfoglalás intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha
a szolgáltatás a települést is érinti; j) a települési képviselő, polgármester méltatlansági és a vagyonnyilatkozati
eljárással kapcsolatos, továbbá összeférhetetlenségi ügyében való döntés; k) az önkormányzati képviselői
megbízatás megszűnéséről való döntés, ha a képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén; l) a
településfejlesztési eszközök és a településszerkezeti terv jóváhagyása; m) területszervezési kezdeményezés; n) a
helyi önkormányzati vagyon tulajdonjogának ingyenes átruházására vagy nemzeti vagyon tulajdonjogának
ingyenes átvételére vonatkozó döntés; o) amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.
307
A költségvetési szerv fogalmát az Áht. 7. § (1) bek. határozza meg, ami alapján költségvetési szerv a
jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy.
77
Főszabály szerint ezen intézmények vezetőit – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a
képviselő-testület nevezheti ki. Mindemellett a képviselő-testület szerződést köthet
természetes személlyel, jogi személlyel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel
is.310

A képviselő-testület szükség szerint – alapvetően az SzMSz-ben meghatározott számú –, de

évente legalább hat ülést tart.311 Az ülést tizenöt napon belüli időpontra a polgármester
köteles összehívni amennyiben azt a) a települési képviselők egynegyede, b) a képviselő-
testület bizottsága vagy c) a kormányhivatal vezetője indítványozza (a testületi ülés
összehívásának indokát megjelölve).312

A polgármester hívja össze és vezeti a képviselő-testület ülését, akadályoztatása esetén e

hatáskörét az alpolgármester (több alpolgármester esetén a polgármester által kijelölt
alpolgármester) gyakorolja. Amennyiben a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség
egyidejűleg betöltetlen, a tartós akadályoztatásuk esetére az SzMSz-ben meghatározottak
szerint történik a képviselő-testület összehívása és vezetése.313

308
A Polgári Perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 7. § (1) bek. 6. pontja értelmében „gazdálkodó
szervezet a gazdasági társaság, az európai részvénytársaság, az egyesülés, az európai gazdasági egyesülés, az
európai területi társulás, a szövetkezet, a lakásszövetkezet, az európai szövetkezet, a vízgazdálkodási társulat, az
erdőbirtokossági társulat, a külföldi székhelyű vállalat magyarországi fióktelepe, az állami vállalat, az egyéb
állami gazdálkodó szerv, az egyes jogi személyek vállalata, a közös vállalat, a végrehajtói iroda, a közjegyzői
iroda, az ügyvédi iroda, a szabadalmi ügyvivői iroda, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztár, a
magánnyugdíjpénztár, az egyéni cég, továbbá az egyéni vállalkozó, emellett gazdálkodó tevékenységével
összefüggő polgári jogi kapcsolataiban az állam, a helyi önkormányzat, a költségvetési szerv, jogszabály alapján
a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó szabályokat alkalmazó egyéb jogi személy, az egyesület, a
köztestület, valamint az alapítvány.” Megjegyzendő, hogy a gazdasági társaság fogalmát a Ptk. határozza meg,
ami alapján gazdasági társaság a gazdasági társaságok üzletszerű közös gazdasági tevékenység folytatására, a
tagok vagyoni hozzájárulásával létrehozott, jogi személyiséggel rendelkező vállalkozások, amelyekben a tagok a
nyereségből közösen részesednek, és a veszteséget közösen viselik. Gazdasági társaság közkereseti társaság,
betéti társaság, korlátolt felelősségű társaság vagy részvénytársaság formájában alapítható. [Ld. Ptk. 3:88. § (1)
bek. és 3:89. § (1) bek.]
309
A cégtörvényről szóló 2006. évi V. törvény 9/F. § (2) és (3) bekezdése szerint az a gazdasági társaság minősül
nonprofit gazdasági társaságnak, és cégnevében az a gazdasági társaság tüntetheti fel a nonprofit jelleget,
amelynek létesítő okirata tartalmazza, hogy a gazdasági társaság tevékenységéből származó nyereség a tagok
között nem osztható fel, hanem az a gazdasági társaság vagyonát gyarapítja. Nonprofit gazdasági társaság
bármely társasági formában alapítható és működtethető. Nonprofit gazdasági társaság létrejöhet úgy is, hogy a
cégnyilvántartásba bejegyzett gazdasági társaság legfőbb szerve elhatározza a nonprofit gazdasági társaságként
való továbbműködést.
310
Mötv. 41. § (6)–(7) bek.
311
Kiemelendő, hogy az Alkotmánybíróság elvi véleményként megállapítja, hogy az Alaptörvény 33. cikk (1)
bekezdése alapján alaptörvény-ellenes, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik, és
működőképességének helyreállítása nem várható. A rendszeres, folyamatos és jogszerű működés keretében
működő helyi önkormányzat szabályszerűen elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi önkormányzat
képviselő-testülete önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti,
kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatáskörét, él kinevezési jogkörével,
rendszeresen és folyamatosan meghozza a településüzemeltetéssel és településfejlesztéssel kapcsolatos
döntéseket. Alaptörvény-ellenes helyzetet eredményez, ha a képviselő-testület és a polgármester között kialakult
tartós bizalmatlanság és együttműködési képtelenség ellenére a képviselő-testület nem kezdi meg a konfliktus
feloldására alkalmas eljárásokat, és a konfliktus feloldására saját hatáskörben a képviselő-testület a feloszlásáról
sem dönt. [Ld.: 18/2013. (VII. 3.) AB határozat.]
312
Mötv. 44. §
313
Mötv. 45. §
78
Főszabály szerint a képviselő-testület ülése nyilvános,314 ugyanakkor az Mötv.-ben
meghatározott esetekben zárt ülést tart,315 vagy zárt ülés tartását316 rendelheti el.317

A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni (a zárt ülésről külön jegyzőkönyv

készítendő),318 melyet a polgármester és a jegyző ír alá. A jegyző a jegyzőkönyvet köteles
megküldeni a kormányhivatalnak az ülést követő tizenöt napon belül. A jegyzőkönyvbe – a
zárt ülésről készült jegyzőkönyv kivételével – a választópolgárok betekinthetnek.
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a zárt ülésen született döntés nyilvános, tehát csak a
jegyzőkönyvbe nem tekinthetnek be a választópolgárok.319

„A képviseleti demokrácia annál tartalmasabb, minél jobban kiegészül a részvételi

demokrácia formáival”.320 Ezt hivatott biztosítani többek között a közmeghallgatás
jogintézménye. A képviselő-testület köteles – évente legalább egyszer – előre meghirdetett
közmeghallgatást tartani, amelyen a helyi lakosság és a helyben érdekelt szervezetek
képviselői, a helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatot tehetnek. A javaslatokra,
kérdésekre vagy a közmeghallgatáson, vagy a közmeghallgatást követő legkésőbb tizenöt
napon belül választ kell adni.321 A képviselő-testület a működésének részletes szabályait az
SzMSz-ében határozza meg.322

314
„Közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a
jogállami működés egyik sarkalatos pontja. […] A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való
részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a
nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben
megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is.” (Ld.: Kúria Önkormányzati Tanácsa
Köf.5.036/2012/6. számú határozata.) Illetve „a képviselő-testületi nyilvános ülésen hallgatóként történő
részvétel alkalmával az ott elhangzottakat és a képviselők által leadott szavazatokat bárki megismerheti, azokról
feljegyzéseket, sőt felvételeket készíthet és azokat később szabadon terjesztheti, [...] ugyanígy bárkinek joga van
arra, hogy az elhangzottakat rögzítő magnó- (esetleg video-) felvételek tartalmát megismerhesse, illetve, hogy a
szavazások eredményét dokumentáló számítógépes listáról – arányos díj ellenében – másolatot kapjon. […] az
Ötv. 2. § (1) bekezdésében említett széles körű nyilvánosság biztosítása a demokratikus hatalomgyakorlás
biztosítéka.” [Ld.: 57/2000. (XII. 19.) AB határozat].
315
A képviselő-testület zárt ülést tart a) önkormányzati hatósági; b) összeférhetetlenségi; c) méltatlansági; d)
kitüntetési ügy tárgyalásakor; továbbá e) fegyelmi büntetés kiszabása; f) vagyonnyilatkozattal kapcsolatos
eljárás; illetve g) az érintett kérésére választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak
visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalása esetén.
Mindemellett zárt ülést rendelhet el a) a vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá b) az általa kiírt pályázat
feltételeinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más
érintett üzleti érdekét sértené. [Ld. Mötv. 46. § (2) bek.]
316
Az Ötv. a nyilvánosságot, a választópolgári kontroll lehetőségét csak abban az esetben zárja ki, amennyiben a
képviselő-testületi működés személyes adatokat, avagy egyéb, minősített adatot érint. [Ld.: 32/1992. (V. 29.) AB
határozat].
317
Mötv. 46. § (1) bek.
318
A helyi önkormányzat képviselő-testületének üléséről készült jegyzőkönyv nem tekinthető olyan
dokumentumnak, amely jellegénél fogva kizárólag közérdekű adatokat tartalmaz. A polgármester a jegyzőkönyv
egyes részeiről csak akkor köteles – a költségek egyidejű megtérítése ellenében – másolatot készíttetni és azt
kiadni, ha a kérelmező határozottan és konkrétan megjelöli az igényét. (Ld.: BH1996. 581.)
319
Mötv. 52. §
320
VEREBÉLYI (1991): i. m. 18.
321
Mötv. 54. §.
322
Az SzMSz-ben rendelkezni kell a) az önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről; b) a képviselő-
testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról; c) a képviselő-testület üléseinek összehívásáról, vezetéséről,
tanácskozási rendjéről; d) az önkormányzati képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokról, az ülés rendjének
fenntartásáról és az annak érdekében hozható intézkedésekről; e) a nyilvánosság biztosításáról; f) a
döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról; g) a rendeletalkotásról és határozathozatalról; h) a képviselő-
testület ülésének jegyzőkönyvéről; j) a közmeghallgatásról; k) az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról,
79
A képviselő-testület megbízatása főszabály szerint a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek általános választásának napjáig tart. Amennyiben jelöltek hiányában a
választás elmarad, úgy a képviselő-testület megbízatása – az időközi választás napjáig –
meghosszabbodik.323

A képviselő-testület ugyanakkor – még a megbízatásának lejárta előtt, név szerinti

szavazással – minősített többségű döntéssel kimondhatja a feloszlását.324 Hangsúlyozandó,
hogy nem mondható ki a képviselő-testület feloszlása a választást követő hat hónapon belül,
valamint az általános választást megelőző év november 30. napját követően. A képviselő-
testület – a saját feloszlásának kimondása esetén – az új képviselő-testület alakuló üléséig
ellátja feladatát, gyakorolja hatáskörét.325 A feloszlás kimondásának joga alapvetően a
képviselő-testület saját hatásköre, hisz az a szervezeti és működési autonómiáját is érinti a
helyi önkormányzatnak. Ennek megfelelően az Alaptörvény és az Nsztv. értelmében például
sem országos népszavazás, sem helyi népszavazás nem tartható a képviselő-testület
feloszlatásáról.326 Garanciális okoknál fogva ugyanakkor megjegyzendő, hogy az
Országgyűlés az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet a Kormány –
Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően előterjesztett – indítványára
feloszlatja.327 Az indítványról az Országgyűlés a benyújtást soron követő ülésen határoz,
melyről a feloszlatással érintett helyi önkormányzat polgármesterét meg kell hívni, aki
előadhatja a feloszlatással kapcsolatos álláspontját.328

B) Polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke)

A polgármester – akárcsak a helyi önkormányzatok képviselő-testületének tagjainak

(képviselőinek) – általános választását az előző választást követő ötödik év október
hónapjában kell megtartani, következésképpen mind a települési képviselők, mind pedig a
polgármesterek mandátuma öt évre szól.329 A polgármester a megválasztását követően esküt
tesz a képviselő-testület előtt, jogai és kötelezettségei pedig a megválasztásával
keletkeznek, s a megbízatásának megszűnésével szűnnek meg.330 A polgármester tisztségét

feladatairól; l) a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről; m) a

képviselő-testület bizottságairól. [Ld. Mötv. 53. § (1) bek.]
323
Magyarország Alaptörvénye 35. cikk (3) bek.
324
A főváros sajátos működése okán az Mötv. a feloszlatás kapcsán is speciális szabályokat határoz meg, ti. a
fővárosi közgyűlés feloszlásának kimondásához az önkormányzati képviselők négyötödének igen szavazata,
valamint a főváros lakosságszámának legalább négyötödét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek
polgármestereinek igen szavazata szükséges. [Ld. Mötv. 55. § (1a) bek.]
325
Mötv. 55. §
326
Magyarország Alaptörvénye 8. cikk (3) bek. g) pont és Nsztv. 32. § (2) bek. d) pont.
327
Magyarország Alaptörvénye 35. cikk (5) bek.
328
Mötv. 125. § (2) bek.
329
Magyarország Alaptörvénye 35. cikk (2) bek.
330
Mötv. 63. §. A polgármester tisztsége az Mötv. 70/A. §-a értelmében az alábbi esetekben szűnik meg: a) az új
polgármester megválasztásával; b) ha a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán már nem
választható (passzív választójog elvesztése); c) az összeférhetetlenség kimondásával; d) méltatlanság
megállapításával; e) sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős
bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával; e) a tisztségről történő
lemondással; f) a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően új polgármester megválasztásával; g) az
Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával; h) halálával. Az
Mötv. 69. § (1) bekezdése alapján a fővárosi kerületi polgármester megbízatása egy további esetben is
megszűnik, ti., ha fővárosi közgyűlési képviselői megbízatása megszűnik.
80
vagy főállásban, vagy társadalmi megbízatásban látja el.331 Megjegyzendő, hogy a megyei
önkormányzatok esetében nem polgármesterről, hanem megyei közgyűlés elnökéről
beszélhetünk. A két tisztség között kevés jogállásbeli distinkció mutatkozik, de az egyik
legfontosabb, hogy területi szinten a megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés saját
tagjai közül választja,332 következésképpen a megyei önkormányzatok elnökét nem
közvetlenül, hanem közvetett módon választja a megyei választópolgárok közössége.

A polgármester a képviselő-testület elnöke, összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését,

továbbá – mint említettük – képviseli a képviselő-testületet. A polgármester mindemellett
tagja a képviselő-testületnek, illetőleg a képviselő-testület határozatképessége,
döntéshozatala és működése szempontjából önkormányzati képviselőnek minősül.333 A
polgármester általános feladat- és hatásköreit az Mötv. határozza meg.334

Az Mötv. számos többletjogosítvánnyal ruházza fel a polgármestert, melyek a gördülékeny

önkormányzati döntéshozatal garanciális szabályainak is tekinthetők. Az Mötv. többek között
lehetőséget biztosít a polgármester számára, hogy egy alkalommal 335 a képviselő-testület
döntésének ismételt tárgyalását336 kezdeményezze ugyanazon ügyben, amennyiben úgy ítéli
meg, hogy a döntés a helyi önkormányzat érdekeit sérti. A képviselő-testület ilyenkor
minősített többséggel köteles az ismételt döntést meghozni. E jogosítvány nem terjed ki a
képviselő-testület önfeloszlatásáról szóló, valamint a polgármester sorozatosan törvénysértő
tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősség megállapítását célzó döntésére.337

A polgármester továbbá – a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörei kivételével – az

SzMSz-ben meghatározott ügyben döntést hozhat, amennyiben a képviselő-testület –
határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt – két egymást követő alkalommal

331
Mötv. 64. § (1) bek.; ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy ha a képviselő-testület akként dönt, hogy a
polgármesteri feladatkört főállású munkaviszony keretében kell ellátni, a polgármester munkaviszonya a
megválasztása időpontjára visszaható hatállyal jön létre. A törvény tételesen sorolja fel a polgármester
munkaviszonya megszűnésének eseteit, ezért nincs lehetőség arra, hogy a képviselő-testület – a szervezeti és
működési szabályzata utóbb történt módosítására hivatkozva – azon a jogcímen mondja fel a munkaviszonyát,
hogy nem vállalta e tisztségének társadalmi megbízatásában történő ellátását. (BH1993. 265.)
332
Magyarország Alaptörvénye 33. cikk (2) bek.
333
Magyarország Alaptörvénye 33. cikk (2) bek. és Mötv. 65–66. §. A polgármester a 1000 főnél kisebb
lélekszámú településen is az önkormányzati képviselő-testület tagjának tekintendő. (KGD1992. 314.)
334
Az Mötv. 67. § (1) bekezdés alapján a polgármester az alábbi feladatokat látja el: a) a képviselő-testület
döntései szerint és saját hatáskörében irányítja a polgármesteri hivatalt, a közös önkormányzati hivatalt; b) a
jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös önkormányzati
hivatalnak feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és
végrehajtásában; c) dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági hatáskörökben,
egyes hatásköreinek gyakorlását átruházhatja az alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hivatal, a közös
önkormányzati hivatal ügyintézőjére; d) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a
hivatal belső szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének
meghatározására; e) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; e) gyakorolja a
munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében; f) gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester és az
önkormányzati intézményvezetők tekintetében. Kiemelendő, hogy a polgármesteri tisztség megszüntetését nem
alapozza meg, ha törvénysértő intézkedések vagy mulasztások csekély súlyúak, és nem sorozatosak, hanem
esetiek. (Ld.: BH2010.312.). A polgármesteri tisztség megszüntetésére alapul szolgáló sorozatos törvénysértést
megvalósíthatja az egyetlen törvénysértő intézkedés következtében kialakult sorozatos ismétlődés. (Ld.:
KGD1998.134.; KGD1998.217.).
335
A főpolgármester ezen ismételt tárgyalást ugyanazon ügyben több alkalommal is kezdeményezheti. [Ld.
Mötv. 68. § (1a) bek.]
336
Ha a polgármester a képviselő-testület döntésének ismételt megtárgyalását kezdeményezi, azt érdemben kell
tárgyalni. (EBH2005. 1355., BH2006. 133.)
337
Mötv. 68. § (1) bek.
81
ugyanazon ügyben nem hozott döntést; ugyanakkor e döntéséről a polgármester köteles
tájékoztatni a képviselő-testületet annak soron következő ülésén.338

Mindemellett a polgármester az SzMSz-ben meghatározott, a képviselő-testület hatáskörébe

tartozó – a két ülés közötti időszakban felmerülő, halaszthatatlan – önkormányzati ügyben
dönthet (az át nem ruházható hatásköröket kivéve). E döntéséről a polgármester utólagosan
köteles tájékoztatni a képviselő-testületet.339

Az Mötv. fontos garanciális szabálya, hogy lehetővé teszi a képviselő-testület számára a

polgármester tisztségének megszüntetését, amennyiben sorozatos törvénysértő tevékenysége,
mulasztása okán az indokolttá válik. Ha a képviselő-testület effajta sorozatos törvénysértő
tevékenységet, mulasztást észlel, úgy – minősített többséggel hozott határozata alapján –
keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes
közigazgatási és munkaügyi bírósághoz. A kereset benyújtásával egyidejűleg a polgármesteri
tisztség felfüggesztését is kérheti a képviselő-testület. Ez esetben a polgármester a
döntéshozatalban nem vesz részt, de a határozatképesség szempontjából – a
határozathozatalnál – jelenlévőnek kell tekinteni.340

C) Polgármesteri hivatal (megyei önkormányzati hivatal, közös önkormányzati hivatal)

A helyi önkormányzat képviselő-testülete polgármesteri hivatalt hoz létre a) az

önkormányzat működésével, valamint a b) polgármester vagy a jegyző feladat- és
hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos
feladatok ellátására. A polgármesteri hivatal mindemellett fontos szerepet játszik az állami
szervekkel történő, valamint az önkormányzatok egymás közötti együttműködésének
koordinálásában.341

A polgármesteri hivatal működési költségét az állam – a polgármesteri hivatal által ellátott

feladataikkal arányban – finanszírozza, melynek mértékéről az adott évi központi
költségvetésről szóló törvényben rendelkezik.342

A megyei közgyűlés megyei önkormányzati hivatalt, a fővárosi közgyűlés főpolgármesteri

hivatalt hoz létre, s bár elnevezésük jogállásukat tekintve különböző, a törvényben
meghatározott némely kivételektől eltekintve azonosak.343

Az Mötv. egyik jelentős újítása volt a – körjegyzőséget kvázi felváltó – közös önkormányzati
hivatal jogintézményének bevezetése. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló T/4864
számú törvényjavaslat vonatkozó rendelkezéseihez fűzött miniszteri indokolás értelmében:
„[s]zükségtelen és gazdaságtalan, hogy a legkisebb településeken is fenn kelljen tartani egy
önálló hivatalt.344 A közös önkormányzati hivatal alapvetően az önkormányzatok
eladósodásának egyik gátjaként funkcionáló jogintézmény.

338
Mötv. 68. § (2) bek.
339
Mötv. 68. (3) bek.
340
Mötv. 70. § (1) bek.
341
Mötv. 84. § (1) bek.
342
Mötv. 84. § (4) bek.
343
Mötv. 84. § (3) bek.
344
T/4864 min. ind. 2011.
82
Az Mötv. meghatározza azon eseteket, amikor kötelező a közös önkormányzati hivatal
létrehozása. Ennek értelmében: közös önkormányzati hivatalt hoznak létre a) azok a járáson
belüli községi önkormányzatok, amelyek b) közigazgatási területét legfeljebb egy
település közigazgatási területe választja el egymástól, és c) a községek lakosságszáma
nem haladja meg a kétezer főt.345 Az Mötv. normaszövege alapján a közös önkormányzati
hivatal létrehozása e konjunktív feltételek teljesülésének függvénye. Hangsúlyozandó
ugyanakkor, hogy a kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös
önkormányzati hivatalhoz, de az ő esetükben nem kötelező az ahhoz való tartozás, csupán egy
lehetőség.346

Garanciális szabálya az Mötv.-nek a közös önkormányzati hivatalok kapcsán, hogy a közös

önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszámának el kell érnie a legalább
kétezer fős lélekszámot (város esetén e követelmény nem alkalmazandó), vagy a közös
önkormányzati hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét kell hogy legyen.347

Főszabály szerint a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó önkormányzatok képviselő-

testületei jogosultak eldönteni, hogy közülük mely település legyen a székhelytelepülés azzal,
hogy amennyiben város is tagja a közös önkormányzati hivatalnak, úgy ex lege a város
tekintendő a székhelytelepülésnek.348

Szintén garanciális jelentőségű norma, hogy a városi, valamint a kétezer főt meghaladó
lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg (az illetékes
fővárosi és megyei kormányhivatal vezetőjének eltérő döntése kivételével) a közös
önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését, amennyiben azt a
vele határos település kezdeményezi.349

A közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeken biztosítani kell (s erről a közös

önkormányzati hivatalt létrehozó megállapodásban külön szükséges rendelkezni) az
igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi
feltételeket egyaránt. Ennek megfelelően többek között a közös önkormányzati hivatal
jegyzője, aljegyzője vagy megbízottja köteles biztosítani az egyes településeken történő
ügyfélfogadást is. A jegyző, aljegyző vagy megbízottja köteles továbbá a képviselő-testületi
üléseken részt venni, és a szükséges tájékoztatást megadni.350

D) Jegyző

A jegyzőt a polgármester nevezi ki határozatlan időre, pályázat alapján. Mint ahogy azt
korábban említettük, a jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt (megyei önkormányzati hivatalt,
közös önkormányzati hivatalt). A jegyzőt az aljegyző helyettesíti, aki ellátja a jegyző által
meghatározott feladatokat.351

A jegyző kinevezésével összefüggő szabályokat a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi

CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) tartalmazza. A Kttv. alapján jegyzővé, aljegyzővé az

345
Mötv. 85. § (1) bek.
346
Uo.
347
Mötv. 85. § (2)–(2a) bek.
348
Mötv. 85. § (4) bek.
349
Mötv. 85. § (7)–(7a) bek.
350
Mötv. 85. § (8) és 86. § (1)–(2) bek.
351
Mötv. 82. § (1)–(2) bek.
83
nevezhető ki,352 aki a) igazgatásszervező vagy közigazgatás-szervező alapképzési szakon
vagy jogász, vagy államtudományi mesterképzési szakon szerzett szakképzettséggel vagy
közigazgatási mesterképzési szakon szerzett okleveles közigazgatási szakértő vagy okleveles
közigazgatási menedzser szakképzettséggel rendelkezik, továbbá b) – a lentebb meghatározott
esetet kivéve – jogi vagy közigazgatási szakvizsgával vagy a Közigazgatási Továbbképzési
Kollégium által a teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat
alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és c) legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot
szerzett.353 Megjegyzendő, hogy a Kttv. e rendelkezései konjunktív feltételnek minősülnek,
így mindhárom pontnak egyszerre kell teljesülnie a kinevezéshez. A Kttv. lehetővé teszi a
polgármester számára,354 hogy közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is
kinevezzen azzal a feltétellel, hogy a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy
közigazgatási szakvizsgát vagy a szakvizsga alól a Közigazgatási Továbbképzési Kollégium
által a teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott
mentesítést a jelölt megszerzi. Amennyiben a határidő eredménytelenül telt el, úgy a jegyző
közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva (ex lege) szűnik meg.355

A jegyző általános feladat- és hatásköreit az Mötv. rögzíti.356 A speciális (szakigazgatási)

feladat- és hatásköröket ágazati jogszabályok állapítják meg a jegyző részére.

E) Bizottság

A helyi önkormányzatok képviselő-testülete az SzMSz-ében határozza meg a bizottságait, a

bizottságok tagjainak számát, a bizottságok feladat- és hatáskörét, valamint működésük
alapvető szabályait.357

352
Megjegyzendő, hogy főjegyző, illetve a főjegyző helyettesítésére aljegyző kinevezéséhez a fentiekben – a)
pontban – meghatározott alapszakos szakképzettség nem elegendő, a kinevezendő jogalany osztatlan vagy
mesterszakos diplomával kell hogy rendelkezzék. Egyebekben a kinevezés feltételei megegyeznek. [Ld. Kttv.
247. § (3) bek.]
353
Kttv. 247. § (1) bek.
354
Mindemellett a Kttv. még egy ízben tesz engedményt a polgármester számára, ami a jegyzői kinevezést illeti,
ti. az ötezernél több lakosú község kivételével a községi önkormányzati képviselő-testülete a) felmentést adhat a
fentiekben meghatározott szakképesítés megléte alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére
irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül befejezi; b) a kettő éves közigazgatási gyakorlati
időt csökkentheti vagy elengedheti. A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző
közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva (ex lege) megszűnik. Hangsúlyozandó, hogy ez esetben is a
polgármester nevezi ki a jegyzőt, viszont a felmentést a képviselő-testület adhatja meg.
355
Kttv. 247. § (4) bek.
356
Az Mötv. 82. § (3) bekezdése értelmében a jegyző az alábbi feladatokat látja el: a) dönt a jogszabály által
hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben; b) gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös
önkormányzati hivatal köztisztviselői és munkavállalói tekintetében, továbbá gyakorolja az egyéb munkáltatói
jogokat az aljegyző tekintetében; c) gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok
ellátásáról; d) tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén; e)
jelzi a képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a polgármesternek, ha a döntésük, működésük
jogszabálysértő; f) évente beszámol a képviselő-testületnek a hivatal tevékenységéről; g) döntésre előkészíti a
polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket; h) dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a
polgármester ad át; i) dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és önkormányzati hatósági ügyekben; j) a
hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; k) rögzíti a talált dolgok nyilvántartásába a
talált idegen dologgal kapcsolatos, a körözési nyilvántartási rendszerről és a személyek, dolgok felkutatásáról és
azonosításáról szóló törvény szerinti adatokat, valamint a talált idegen dolog tulajdonosnak történő átadást
követően törli azokat.
357
Mötv. 57. § (1) bek.
84
A helyi önkormányzat a szervezeti autonómiája révén saját elhatározása alapján hozhat létre
bizottságokat, ugyanakkor mindezzel összefüggésben az Mötv. tartalmaz számos garanciális
szabályt. A száz főt meg nem haladó lakosú településeken358 a bizottsági feladatokat a
képviselő-testület látja el, azaz gazdaságossági és hatékonysági szempontokból – az Mötv.
szövegezése alapján – nem hozható létre bizottság a száz fő lakosságszámot meg nem haladó
településeken. Bár az Mötv. – a pénzügyi bizottság kétezer fő feletti megalakítását kivéve359 –
nem határozza meg kötelező jelleggel, hogy milyen bizottságokat köteles a képviselő-testület
létrehozni; ágazati törvény azt külön előírhatja. Ez kiviláglik az Mötv. szövegezéséből is,
aminek értelmében: törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti, amelynek feladat- és
hatáskört állapíthat meg.360A köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban:
Köznevelési tv.) alapján például a képviselő-testület köteles köznevelési ügyekkel foglalkozó
bizottságot létesíteni és működtetni, amennyiben három vagy annál több nevelési-oktatási
intézményt fenntartását végzi.361 Szintén gazdaságossági és hatékonysági szempontok okán az
ezer főt meg nem haladó lakosú településeken egy bizottság is elláthatja a kötelező bizottsági
feladat- és hatásköröket.362

A képviselő-testület – a polgármester előterjesztése nyomán – az alakuló vagy az azt követő

ülésen köteles megválasztani a törvény által kötelezően létrehozandó és az SzMSz-ben
meghatározott bizottságait.363

A helyi önkormányzat képviselő-testülete – a fentiekben tárgyalt állandó bizottságok mellett –

ideiglenes (ad hoc) bizottságot is létrehozhat, egyes önkormányzati feladatok ellátásának
időtartamára (kiemelt beruházások előkészítése, megvalósításának figyelemmel kísérése,
különböző uniós projektek végrehajtása, stb.).364

A bizottság – függetlenül állandó vagy ideiglenes voltától – testületi formában működő

szervezet. A képviselő-testület bizottsága tipikus színtere a lakosság önkormányzati
döntéshozatalba történő közvetlen bekapcsolódásának, ugyanis a bizottság tagjává nem
önkormányzati képviselő tag is választható, s e nem önkormányzati képviselő tagokat az
önkormányzati képviselő tagokkal azonos jogok illetik meg, és azonos kötelezettségek
terhelik,365 ugyanakkor a bizottság elnökét és – az elnökkel együtt számított – tagjainak több
mint a felét az önkormányzati képviselők közül kell megválasztani azzal, hogy a polgármester
nem lehet a bizottság elnöke vagy tagja. Az elnök és a tagok megbízatása a képviselő-testület
által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára.366
Hangsúlyozandó, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi – bár még a régi, a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény (a továbbiakban: Ötv.) alapján hozott, de a
hatályos szabályozás vonatkozásában is helytálló – döntésében elvi éllel leszögezte, hogy az
állandó és az ideiglenes bizottságok között a törvény normaszövege nem tesz különbséget, s

358
A Központi Statisztikai Hivatal 2018. január 1. napján közzétett adatai alapján hazánkban jelenleg
százötvenhat település lakosságszáma nem éri el a száz főt, mely települések közül a Zala megyei Iborfia a maga
nyolc fő lakosával a legkisebb létszámú község. (Ld. BÓDAY 2018)
359
Mötv. 57. § (2) bek.
360
Uo.
361
Köznevelési tv. 83. § (1) bek.
362
Mötv. 57. § (1) bek.
363
Uo.
364
Mötv. 57. § (3) bek.
365
Uo.
366
Mötv. 58. § (1) bek.
85
„[e]bből a körülményből az következik, hogy e különbözőségtől függetlenül az önkormányzati
bizottságokra azonos rendelkezések vonatkoznak.”367

A helyi önkormányzatok bizottságai alapvetően a képviselő-testület tehermentesítését

szolgálják azáltal, hogy feladatkörükben előkészítik a képviselő-testület döntéseit,
ugyanakkor megjegyzendő, hogy a képviselő-testület feladat- és hatáskörei egy részét át is
ruházhatja a bizottságai részére, így azok önálló döntéshozó szervként is funkcionál(hat)nak.
E döntési jogosultságot a képviselő-testület bármikor visszavonhatja.368

F) Társulás

A helyi önkormányzatok alapjogai kapcsán kiemeltük a szabad társulás jogát.369 Az Mötv.

teret engedve e jognak akképp rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok képviselő-testületei
megállapodhatnak abban, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint –
a polgármester és a jegyző által ellátott - államigazgatási feladat- és hatáskör célszerűbb és
hatékonyabb ellátása érdekében társulást hozzanak létre. Az így létrehozott társulás jogi
személyiséggel rendelkezik.370 Az Alaptörvény hivatkozott cikkéből és az Mötv.
normaszövegéből következően az egyes helyi önkormányzatok maguk dönthetik el, hogy
létrehoznak-e társulást, vagy sem, ugyanakkor megjegyzendő, hogy törvény elrendelheti a
helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását,371 azaz törvény
előírhatja kötelező jelleggel is a társulást, de csak és kizárólag kötelező feladatok ellátása
vonatkozásában.

A társulás a társulással érintett helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek minősített

többséggel hozott döntésével hozható létre, mely döntést írásbeli megállapodásba kell
foglalni, s a polgármester aláírásával kell ellátni. A megállapodás módosításához és a társulási
megállapodás megszüntetéséhez ennek megfelelően szintén írásbeli alakiság szükséges.372 A
társulás megszűnése alapvetően a társulással érintett helyi önkormányzatok képviselő-
testületeinek döntésének függvénye, ugyanakkor az Mötv. taxatíve felsorol négy egyéb
megszűnési okot is, aminek értelmében a társulás megszűnik: a) ha a törvényben
meghatározott megszűnési feltétel megvalósult; b) ha a megállapodásban meghatározott
határidő eltelt; c) törvény erejénél fogva; d) bíróság jogerős döntése alapján.373

Mint ahogy azt említettük, a társulás jogi személyiséggel rendelkezik, azaz jogok és
kötelezettségek alanya lehet. Ennek megfelelően a társulás saját vagyonnal rendelkezhet, és
költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet
hozhat létre a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátása érdekében. Hangsúlyozandó
ugyanakkor, hogy a társulás csak és kizárólag olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben a
felelőssége nem haladja meg a vagyoni hozzájárulásának mértékét. 374 Főszabály szerint a
társulás működési költségeit a társulás tagjai, az általuk képviselt települések

367
68/1992. (XII. 21.) AB határozat.
368
Mötv. 59. § (1) és (3) bek.
369
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (1) bek. k) pont.
370
Mötv. 87. §
371
Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (2) bek.
372
Mötv. 88. § (1)–(2) bek.
373
Mötv. 91. §
374
Mötv. 90. § (1) bek.
86
lakosságszámának arányában viselik. Természetesen a társulási megállapodásban a felek ettől
eltérően is rendelkezhetnek.375

A társulás döntéshozó szerve a társulási tanács, mely döntéseit határozati formában hozza. A
társulási tanács a társult önkormányzatok képviselő-testületei által delegált tagokból áll, s e
tagok a megállapodásban meghatározott számú szavazattal rendelkeznek. A társulási tanács
akkor határozatképes, ha az ülésén a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a
szavazatok felével rendelkező képviselő jelen van. A javaslat elfogadásához a
megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi képviselő igen szavazata
szükséges, amely meghaladja a jelen lévő képviselők szavazatainak több mint a felét.376

G) Településrészi önkormányzat

Az Mötv. értelmében településrészi önkormányzatot a képviselő-testület az adott helyi

önkormányzat működési területén – azaz a település közigazgatási határán belül – valamely
településrész sajátos érdekeinek képviseletére hozhat létre települési képviselőkből és más, az
adott településrészen élő választópolgárok közösségéből. A képviselő-testület az SzMSz-ében
rendelkezik a településrészi önkormányzat létrehozásával és működésével összefüggésben
felmerülő kérdésekről377 (pl. hány képviselőből áll a településrészi önkormányzat, hogyan
kerülnek megválasztásra, milyen feladat- és hatáskörökkel rendelkezik a településrészi
önkormányzat, stb.)378. A részönkormányzat szervezetére, működésére és tagjaira egyebekben
a bizottságra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni az Mötv. utaló rendelkezése
értelmében.379 Ezzel összefüggésben hangsúlyozandó, hogy a részönkormányzat testületére
önkormányzati hatósági hatáskör nem ruházható át,380 következésképpen csak és kizárólag
egyéb, nem hatósági jellegű önkormányzati feladat- és hatásköröket hivatott ellátni. A
településrészi önkormányzatok munkájának segítése céljából a képviselő-testület hivatali
kirendeltségeket hozhat létre, melyek ügyfélszolgálati feladatokat is elláthatnak a lakossági
ügyintézés kapcsán.381 A gyakorlatban településrészi önkormányzat hozható létre például
akkor, ha az adott település természetvédelmi területen fekszik. A részönkormányzatot
indokolt a településrész nevéről elnevezni.382

6. táblázat: A helyi önkormányzatok szerveinek elnevezései383

fővárosi kerület, megye (területi megyei jogú város főváros (területi és

járásszékhely város, önkormányzat) (települési települési
város, nagyközség, önkormányzat) önkormányzat)
község (települési
önkormányzat)
polgármester közgyűlés elnöke polgármester polgármester
képviselő-testület közgyűlés közgyűlés közgyűlés

375
Mötv. 90. § (2) bek.
376
Mötv. 94. § (1)–(4) bek.
377
Mötv. 62. § (1) bek.
378
Vö. FÁBIÁN (2013): i. m. 199.
379
Mötv. 62. (4) bek.
380
Mötv. 62. (2) bek.
381
Mötv. 62. § (3) bek.
382
FÜRCHT Pál: A településrészi önkormányzat. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi képviselők és
polgármesterek kézikönyve. Deák Ferenc Alapítvány, Budapest, 1991. 57-58. (különös tekintettel lásd: i. m. 58.)
383
Saját szerkesztés; vö. VÉRTESY (2015a): i. m. 8.
87
 bizottság bizottság bizottság bizottság
polgármesteri hivatal megyei polgármesteri hivatal főpolgármesteri
önkormányzati hivatal
hivatal
jegyző jegyző jegyző főjegyző

V/7 AHELYI ÖNKORMÁNYZATOK DÖNTÉSI-IGAZGATÁSI MECHANIZMUSAI (RENDELKEZÉSI

AUTONÓMIA, DÖNTÉSI-IGAZGATÁSI AUTONÓMIA)

A helyi önkormányzatok képviselő-testületének döntései alapvetően kétfélék lehetnek: a)

normatív aktusok vagy b) egyedi aktusok.384

Önkormányzati normatív aktusnak minősül a) a rendelet, illetve b) a normatív határozat

és a normatív utasítás [a normatív határozatok és normatív utasítások vonatkozásában a
jogalkotásról szóló 2011. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezései az
irányadóak].385

Önkormányzati egyedi aktusnak minősül a) a(z) (államigazgatási vagy önkormányzati)

hatósági döntés [amely az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény
(a továbbiakban: Ákr.) értelmében lehet határozat, végzés vagy hatósági szerződés]386,
valamint b) egyéb határozat (például intézményvezető kinevezése; önkormányzati
tulajdonban lévő gazdasági társaság létesítő okiratának,387 alapítói határozatainak elfogadása,
ideértve az év végi mérleg és az SzMSz elfogadását is.)

7. táblázat: A helyi önkormányzatok döntései388

DÖNTÉS NORMASZÖVEG JOGFORRÁS

NORMATÍV rendelet Jogszabály az önkormányzati rendelet. Alaptörvény T)
AKTUS Feladatkörében eljárva a helyi cikk (2) bek. és
önkormányzat képviselő-testülete 32. cikk (1)
törvény által nem szabályozott helyi bek. a) pont,
társadalmi viszonyok rendezésére, illetve a (3) bek.
illetve törvényben kapott felhatalmazás
alapján önkormányzati rendeletet alkot.
Az önkormányzati rendelet más
jogszabállyal nem lehet ellentétes.

384
Kiemelendő, hogy az Mötv. 48. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület döntésével kapcsolatosan ettől
eltérő felosztást alkalmaz, aminek értelmében a képviselő-testület döntése rendelet és határozat lehet (vö.
BH2013. 49.). Az Mötv. dichotómiája tehát sommásan használja a rendelet és határozat szavakat, azaz nem tesz
különbséget normatív határozat, egyedi határozat és egyéb határozatok között [vö. VÉRTESY (2015a): i. m. 75.]
385
Ld. Jat. 23. §. Megemlítendő az alábbi különbség a normatív határozat és normatív utasítás között, ti., hogy
normatív határozatot a testületi szervek, míg normatív utasítást egy személy jogosult hozni.
386
Ákr. 80. § és 92–93. §
387
Egy korábbi bírósági döntés is megerősíti, hogy az ilyen esetekben hozott határozat nem minősül hatósági
jellegű döntésnek. „Nem hatósági jogkörben, hanem tulajdonosi jogkörben jár el az önkormányzat, amikor
határozatával elfogadja egy gazdasági társaság alapító okiratát, és dönt annak vagyonáról.” (Ld. BH1996.
394.)
388
Saját szerkesztés; vö. VÉRTESY (2015a): i. m. 76.
88
 normatív határozat Normatív határozatban szabályozhatja a Jat. 23. § (2)
helyi önkormányzat képviselő-testülete bek. és (4) bek.
a saját és az általa irányított szervek j) pont
tevékenységét és cselekvési programját,
valamint az általa irányított szervek
szervezetét és működését.
normatív utasítás Normatív utasításban szabályozhatja a
főpolgármester, a megyei közgyűlés
elnöke és a jegyző a vezetése, az
irányítása vagy a felügyelete alá tartozó
szervek szervezetét és működését,
valamint tevékenységét.
EGYEDI egyedi hatósági A hatóság eljárása során e törvény Ákr. 7. § és 80.
AKTUS döntés hatálya alá tartozó közigazgatási § (1) bek.
(határozat vagy hatósági ügyben (a továbbiakban: ügy)
végzés) és a hatósági ellenőrzés során e törvény
rendelkezéseit alkalmazza. Az Ákr.
alkalmazásában ügy az, amelynek
intézése során a hatóság döntéseivel az
ügyfél jogát vagy kötelezettségét
megállapítja, jogvitáját eldönti,
jogsértését megállapítja, tényt, állapotot,
adatot (a továbbiakban együtt: adat)
igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve
az ezeket érintő döntését érvényesíti. A
döntés határozat vagy végzés. A hatóság
az ügy érdemében határozatot hoz, az
eljárás során hozott egyéb döntések
végzések.
egyéb határozat A helyi önkormányzat képviselő- Alaptörvény 32.
testülete és/vagy szervei a helyi cikk (1) bek. b)
önkormányzatot érintő helyi közügyek pont és Mötv.
intézése körében – törvényi keretek
között – határozatot hoz.

Az Mötv. értelmében önkormányzati döntést (a rendelet kivételével, mert az – mint ahogy

azt láttuk – a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre) a) a képviselő-testület, b) a
helyi népszavazás, c) a képviselő-testület felhatalmazása alapján a képviselő-testület
bizottsága, d) a részönkormányzat testülete (a részönkormányzat testületére önkormányzati
hatósági feladat nem ruházható át, így abban döntést sem hozhat), e) a társulása, f) a
polgármester, továbbá g) a jegyző hozhat.389

Az Nsztv. értelmében a képviselő-testület köteles a helyi népszavazás napjától számított

száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes helyi népszavazás döntésének
megfelelő rendeletet megalkotni, vagy határozatot hozni, amennyiben a helyi
népszavazás döntési kötelezettséget keletkeztet. Az érvényes és eredményes helyi
népszavazással hozott döntés a képviselő-testületre a helyi népszavazás napjától – ha a helyi
népszavazás rendeletalkotási kötelezettséget keletkeztet, a rendelet kihirdetésétől – számított
egy évig kötelező.390

389
Mötv. 41. § (3) bek.
390
Nsztv. 60. § (1)–(2) bek.; vö. BDT2003. 884.; BDT2011. 2401.
89
 8. táblázat: A helyi önkormányzatok döntéshozatali szervei391

DÖNTÉSHOZÓ DÖNTÉS JOGFORRÁS

képviselő-testület  rendelet (normatív aktus) Mötv. 41–55. §
 normatív határozat (normatív aktus)
 hatósági döntés (határozat vagy végzés) (egyedi
aktus)
 egyéb határozat (egyedi aktus)

- a helyi önkormányzatot érintő helyi kérdésben hoz

döntést
- hatásköreit a polgármesterre, a bizottságra, a
részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a
társulásra ruházhatja át.
képviselő-testület  normatív határozat (normatív aktus) Mötv. 59. §
bizottsága  hatósági döntés (határozat vagy végzés) (egyedi
aktus)
 egyéb határozat (egyedi aktus)

- kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület

polgármester (megyei
közgyűlés elnöke)
döntéseit,
- a képviselő-testület által átruházott hatáskörben
döntést hoz.
 normatív határozat (normatív aktus) Mötv. 67. §
 hatósági döntés (határozat vagy végzés) (egyedi
aktus)
 egyéb határozat (egyedi aktus)

- meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös

önkormányzati hivatalnak feladatait az
önkormányzat munkájában a szervezésében, a
döntések előkészítésében és végrehajtásában;
- dönt a jogszabály által a hatáskörébe utalt
államigazgatási ügyben, hatósági hatáskörökben;
- egyes hatásköreinek gyakorlását átruházhatja az
alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hivatal,
közös önkormányzati hivatal ügyintézőjére;
- hatásköré tartozó ügyekben szabályozza a
kiadmányozás rendjét.

391
Saját szerkesztés. vö. VÉRTESY (2015a): i. m. 79.
90
 jegyző  normatív határozat (normatív aktus) Mötv. 81. §
 hatósági döntés (határozat vagy végzés) (egyedi
aktus)
 egyéb határozat (egyedi aktus)

- dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt

államigazgatási ügyekben és azokban az ügyekben,
amelyeket a polgármester ad át;
- döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe
tartozó államigazgatási ügyeket;
- dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és
önkormányzati hatósági ügyekben;
- a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a
kiadmányozás rendjét;
részönkormányzat  normatív határozat (normatív aktus) Mötv. 62. § (4)
testülete  egyéb határozat (egyedi aktus) bek.

- a részönkormányzat szervezetére, működésére

és tagjaira a bizottságokra vonatkozó
szabályokat kell alkalmazni.
társulás  normatív határozat (normatív aktus) Mötv. 94. §
 hatósági döntés (határozat vagy végzés) (egyedi
aktus)
 egyéb határozat (egyedi aktus)

- a döntéshozatali szabályokat a társulási

megállapodás tartalmazza.
polgármesteri hivatal - az önkormányzat működésével, valamint a Mötv 84. § (1)
(megyei polgármester vagy a jegyző feladat- és bek.
önkormányzati hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való
hivatal, közös előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos
önkormányzati feladatok ellátása
hivatal) - döntést a jegyző vagy a polgármesteri hivatal
ügyintézője (pl. anyakönyvvezető) hoz

A képviselő-testület döntéseit392 alapvetően egyszerű vagy minősített többséget igénylő – az

SzMSz-ében meghatározottak szerinti – nyílt szavazással hozza. Az egyszerű többség azt
jelenti, hogy a javaslat elfogadásához a jelenlévő önkormányzati képviselők több mint felének
igenlő szavazata szükséges. Ehhez képest minősített többségről393 akkor beszélünk, ha egy

392
A főváros speciális működése okán a fővárosi közgyűlésben a döntés elfogadásához a fentiekben
meghatározott szavazatarány mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő
lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazata is szükséges.
393
Az Mötv. meghatározza, hogy mely ügyekhez szükséges minősített többség: a) a rendeletalkotás; b)
szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés,
vezetői megbízás; c) önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválás, a társulási
megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; d)
megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való
csatlakozás, abból történő kiválás; e) intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése; f) a helyi önkormányzati
vagyon tulajdonjogának ingyenes átruházására vagy nemzeti vagyon tulajdonjogának ingyenes átvételére
vonatkozó döntés; g) a törvényben és az SzMSz-ben meghatározott ügyek eldöntéséhez; h) az önkormányzati
képviselő kizárásához; i) az összeférhetetlenség, valamint a méltatlanság megállapításához; j) a képviselői
91
javaslat elfogadásához az összes önkormányzati képviselő több mint felének igen szavazata
szükséges.394 Megjegyzendő, hogy a képviselő-testület határozatképességének megléte
egyszerű többséget igényélő döntés esetén is szükséges. A képviselő-testület – az Mötv.
értelmében – akkor minősül határozatképesnek, ha a képviselő-testületi ülésen az
önkormányzati képviselőknek több mint a fele jelen van. A határozatképességet – az ülés
során – folyamatosan figyelemmel kell kísérni. A képviselő-testület működését biztosítandó
garanciális szabály, hogy amennyiben egy önkormányzati képviselői hely betöltetlen, úgy a
határozatképesség szempontjából betöltöttnek kell tekinteni a betöltetlen képviselői helyet.395

A képviselő-testületi döntéshozatalból kizárható az, akit (vagy akinek a közeli

hozzátartozóját) az ügy személyesen érint. A személyes érintettségét az önkormányzati
képviselő köteles bejelenteni. A kizárásról a képviselő-testület dönt, melyet b) az érintett
önkormányzati képviselő vagy b) bármely önkormányzati képviselő kezdeményezhet. A
képviselő-testület működésének garanciális szabálya, hogy a fentiekben meghatározottak
szerint kizárt önkormányzati képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell
tekinteni.396

A helyi önkormányzatok rendeletalkotása kapcsán kiemelendő, hogy – a Kormány és a

miniszterelnök mellett – egyedüliként rendelkezik eredeti és származékos jogalkotási
jogosultsággal is;397 ugyanis a helyi önkormányzatok feladatkörükben eljárva törvény
által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére (eredeti jogalkotási
jogkör), illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján (származékos jogalkotási jogkör)
önkormányzati rendeletet alkot(hat)nak.398 A helyi önkormányzat köteles a kihirdetést
követően haladéktalanul megküldeni az önkormányzati rendeletet a fővárosi és megyei
kormányhivatalnak, és amennyiben az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely
rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál annak
felülvizsgálatát.399

A helyi önkormányzat képviselő-testülete által megalkotott – mind az eredeti, mind pedig a

származékos jogalkotási jogkörben megalkotott – rendeletet a polgármester és a jegyző írja
alá. Az önkormányzati rendeletet a többi jogszabályhoz hasonlatosan, de azoktól eltérő
módon kell kihirdetni, melyről a jegyző köteles gondoskodni. Az önkormányzati rendelet
alapvetően a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos - az SzMSz-
ben meghatározott – módon kerül kihirdetésre azzal, hogy amennyiben a helyi
önkormányzat saját honlappal is rendelkezik, úgy a rendeletet a honlapján is köteles

megbízatás megszűnéséről való döntéshez; valamint k) amennyiben a helyi önkormányzat zárt ülést rendel el a
vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírt pályázat feltételeinek meghatározásakor, a pályázat
tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené (Ld. Mötv. 42.
§ és Mötv. 50. §)
394
Mötv. 47. § (2) bek.
395
Mötv. 47. § (1) bek. és 48. §.
396
Mötv. 49. § (1) bek.
397
Hangsúlyozandó, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsának határozata értelmében az önkormányzati rendelet
bevezetőjében pontosan meg kell jelölni, hogy az önkormányzat milyen törvényi felhatalmazás alapján alkotta
meg rendeletét. Eredeti jogalkotó jogkör esetén az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésre kell utalni. (Ld.: Kúria
Önkormányzati Tanácsának Köf. 5030/2014/4. határozata). Továbbá az önkormányzat nem hivatkozhat eredeti
jogalkotói jogkörére olyan tárgyakban, amelyekben központi jogszabályok részletes szabályokat tartalmaznak.
Az önkormányzat azonban a központi jogszabályokkal nem ellentétes kiegészítő szabályokat alkothat. (Ld.:
Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5024/2014/11. határozata)
398
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (2)–(3) bek.
399
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (4) bek.
92
közzétenni az önkormányzat. Megjegyzendő, hogy a helyi önkormányzat az önkormányzati
rendeletet – annak érdekében, hogy a törvényességi felügyelet kellőképpen biztosított legyen
– a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a működési területe szerinti fővárosi és
megyei kormányhivatalnak, mely rendeletet a fővárosi és megyei kormányhivatal továbbítja a
helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek.400

Fontos megjegyezni, hogy míg az eredeti jogalkotási jogkör tekintetében a helyi

önkormányzat saját belátása szerint – természetesen jogszabályi keretek között, azaz a
jogszabályi előírásokat betartva – alkothat rendeletet, addig a származékos jogalkotási jogkör
esetében a rendeletalkotási jogosultság nem csupán joga a helyi önkormányzatnak, hanem
egyben kötelezettsége is, amelynek elmulasztása súlyos szankciókat von(hat) maga után.
Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete kapcsán e
szankciókról már a korábbi fejezetekben esett szó, így röviden csak utalunk az Alaptörvény
32. cikkének (5) bekezdésére, aminek értelmében, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló
rendeletalkotási (vagy határozathozatali) kötelezettségét elmulasztja, úgy a fővárosi és megyei
kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál e kötelezettség elmulasztásának
megállapítását. Az Alaptörvény ugyanezen bekezdése egyfajta ultima ratióként kötelező
jelleggel előírja a fővárosi és megyei kormányhivatalok részére, hogy a helyi önkormányzat
nevében és helyett a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet (határozatot)
a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg, amennyiben a helyi
önkormányzat a rendeletalkotási (határozathozatali) kötelezettségének a bíróság által a
mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, és azt a bíróság
elrendelte.401 Mint ahogy arról fentebb már szóltunk, a helyi önkormányzatok rendeletalkotási
jogosultsága a rendelkezési autonómiaelem szerves része, így felmerülhet a kérdés, hogy
mennyiben szűkíti ezen ultima ratio jellegű szankció a helyi önkormányzati autonómiát. 402A
(törvényességi) felügyeleti jogkör és a felügyelő hatóságok kapcsán a XX. század elején Éhen
Gyula is megjegyzi, hogy: „[...] a felügyelet[i] és ellenőrzés[i] [jog] gyakorlásának [...]
túlhajtása [...] egyrészről a felelősség gyakorlati elvét ignorálja, [...] másrészről a városok
autonom [sic!] jogát teszi illuzoriussá [sic!]”.403 Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy a helyi
önkormányzati autonómia védelme érdekében a jogalkotó számos garanciát épített az
Alaptörvény ezen 32. cikk (5) bekezdésébe, ti. a fővárosi és megyei kormányhivatalok részére
csupán a kötelező – tehát a származékos jogalkotási jogkörben – megalkotandó rendeletek
(határozatok) vonatkozásában biztosít intézkedési jogosultságot, mely pusztán e mulasztás
megállapításának bíróság előtti kezdeményezését foglalja magában. Következésképpen a
fővárosi és helyi önkormányzat a törvénysértő állapot megszüntetése érdekében
kezdeményezi a bíróság eljárását, és csak abban az esetben alkothatja meg a helyi
önkormányzat helyett és nevében a meg nem alkotott rendeletet (határozatot), ha a bíróság
jogerős aktusában megállapított határidő lejártáig a helyi önkormányzat a mulasztását – tehát
a rendeletalkotást (határozathozatalt) – nem pótolja. Ennek értelmében a fővárosi és megyei
kormányhivatal pusztán egy másik hatalmi ágbeli szervezet (bíróság) által hozott döntés nem
teljesítése esetén cselekedhet a helyi önkormányzat helyett.404 Kiemelendő, hogy az
igazságszolgáltatási hatalmi ág ekképpeni bevonása teljes mértékben autonómiavédő
„intézkedésnek” tekintendő.

400
Mötv. 51. § (1)–(2) bek.
401
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (5) bek.
402
A rendeletpótlás jogintézménye ugyanakkor az önkormányzati autonómiába történő külső beavatkozás,
amelynek megfelelő garancián kell nyugodnia. (Ld.: Kúria Önkormányzati Tanácsának Köm. 5009/2013/3.
határozata)
403
ÉHEN Gyula: A városok II. Seiler Henrik Utódai Könyvnyomdája, Szombathely, 1903. 533.
404
Ezt hangsúlyozza TOMCSÁNYI Móric is, ld: TOMCSÁNYI 1926. i. m. 246–247.
93
V/8 A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYEI (PÉNZÜGYI-GAZDASÁGI AUTONÓMIA)

Korábban említettük, hogy az önkormányzatiság nagyon fontos autonómiaeleme a gazdasági-

pénzügyi autonómia, amely lehetőséget biztosít a helyi önkormányzatok számára, hogy saját
költségvetés alapján gazdálkodjanak, saját vagyonnal, illetve saját bevételekkel
rendelkezzenek.

A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) preambulumának

szövegéből eklatánsan kitűnik a gazdasági-pénzügyi autonómia mibenléte és jelentősége.
Ennek értelmében a helyi közszolgáltatások biztosítása, illetve annak „[...] a helyi
sajátosságokhoz és igényekhez igazítható ellátása – melynek során nélkülözhetetlen a helyi
közösségek kezdeményezőkészsége, áldozatvállalása is – elengedhetetlenné teszi az
önkormányzatok önálló gazdálkodása feltételeinek megteremtését.”405

Az Mötv. meghatározza, hogy mi minősül a helyi önkormányzat saját bevételének, illetőleg

mi tekintendő a helyi önkormányzat vagyonának.

Ennek alapján saját bevételnek az alábbiak minősülnek: a) a helyi adókból származó

bevétel; b) a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon406
hasznosításából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj; c) az átvett
pénzeszközök; d) törvény alapján az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj; e) az
önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei.407

„A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere. Ez a települési önkormányzat

számára lehetőséget teremt a helyi szuverén adóztatási jog gyakorlására, s ezzel együtt a
helyi adópolitika kialakítására.”408

5. ábra: A helyi adók rendszere409

405
Htv. preambuluma.
406
Az önkormányzati vagyon felett a tulajdonosi jogok gyakorlásáról a képviselő testület rendelkezik. E
rendelkezési jogok körében felhatalmazást adhat a polgármesternek az SzMSz-ben arra, hogy az milyen jogokat,
milyen vagyoni körben gyakorolhat (Ld: EBH2009. 2055.)
407
Mötv. 106. § (1) bek.
408
Htv. preambuluma.
409
Saját szerkesztés, vö. VÉRTESY László: A helyi önkormányzatok gazdasági alapjai. In: OROSZ Mária (szerk.):
Magyarázat a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényhez. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó
Kft. Budapest, 2015. 1–92. (különös tekintettel lásd: i. m. 11.)
94
 Htv.

helyi adók Települési adók

gazdasági
kommunális
vagyoni típusú tevékenységhez
jellegű
kapcsolódó

idegenforgalmi helyi iparűzési

építményadó
adó adó

magánszemély
telekadó kommunális
adója

A helyi önkormányzat saját vagyona pedig a) a tulajdonából és b) a helyi önkormányzatot

megillető vagyoni értékű jogokból áll. A helyi önkormányzat saját vagyona az
önkormányzati feladatok és célok ellátását hivatott szolgálni.410 A saját vagyon kapcsán
megjegyzendő, hogy a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban:
Nvt.) nem az Mötv. szerinti megfogalmazást használja. Az Nvt. alapján a helyi önkormányzat
saját vagyona a) – forgalomképtelen411 vagy korlátozottan forgalomképes –
törzsvagyonból és/vagy b) üzleti vagyonból áll.412 Mindebből nem következik, hogy a két
törvényt ellent mondana egymásnak, hiszen az Nvt. világossá teszi, hogy a helyi
önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely
közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását
szolgálja.413

9. táblázat: A helyi önkormányzatok saját vagyonának rendszere414

KATEGÓRIA NORMA PÉLDA

forgalomképtelen közvetlenül a kötelező  a helyi közutak és műtárgyaik;

410
Mötv. 106. § (2) bek.
411
Számos bírósági határozat kimondta, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testület határozattal nem
rendelkezhet forgalomképtelen önkormányzati vagyonról (Ld.: BH2005. 409.; BH2005. 446.). Mindemellett az
önkormányzati törzsvagyon átminősítéséről, elidegenítéséről sem lehet határozati formában rendelkezni. (Ld.:
KGD2008. 107.)
412
Az Nvt. több helyen felhatalmazást ad a helyi önkormányzatnak egyes vagyontárgyak rendeletben történő
átsorolására, így pl. rendeletben nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak (így
forgalomképtelen törzsvagyonnak) minősíthet vagyontárgyakat. Az átminősítésre azonban csak törvényi
felhatalmazás alapján, a törvény keretei között van lehetőség. A törvényességi probléma szerint az önkormányzat
egyes törvény szerint forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó vagyontárgyakat üzleti vagyonként tüntetett fel,
míg más esetekben a törvény szerint korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakat forgalomképtelenként
szerepeltetett rendeletében. (Ld.: Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5047/2013. határozata)
413
Nvt. 5. § (1)–(2) bek.
414
Saját szerkesztés, vö. VÉRTESY (2015b): 19–20.
95
törzsvagyon önkormányzati feladatkör  a helyi önkormányzat
ellátását vagy a hatáskör tulajdonában álló terek, parkok;
gyakorlását szolgálja, és  a helyi önkormányzat
amelyet a törvény tulajdonában álló nemzetközi
kizárólagos önkormányzati kereskedelmi repülőtér, a hozzá
tulajdonban álló vagyonnak tartozó légiforgalmi távközlő,
minősít rádiónavigációs és fénytechnikai
berendezésekkel és eszközökkel,
törvény vagy a helyi továbbá a légiforgalmi irányító
önkormányzat rendelete szolgálat elhelyezését szolgáló
nemzetgazdasági létesítményekkel együtt;
szempontból kiemelt  a helyi önkormányzat
jelentőségű nemzeti tulajdonában álló – külön törvény
vagyonnak minősíti rendelkezése alapján részére
átadott – vizek, közcélú vízi
létesítmények, ide nem értve a
vízi közműveket.
 egyes épületek, műemlékek;
 gyűjtemények indóságok
korlátozottan törvény vagy a helyi  a helyi önkormányzat
forgalomképes önkormányzat rendelete tulajdonában álló közmű;
törzsvagyon korlátozottan  a helyi önkormányzat
forgalomképes tulajdonában álló, a helyi
vagyonelemként állapít önkormányzat képviselő testülete
meg és szervei, továbbá a helyi
önkormányzat által fenntartott
közfeladatot ellátó intézmény,
költségvetési szerv elhelyezését,
valamint azok feladatának
ellátását szolgáló épület,
épületrész;
 a helyi önkormányzat többségi
tulajdonában álló,
közszolgáltatási tevékenységet
vagy parkolási szolgáltatást ellátó
gazdasági társaságban fennálló,
helyi önkormányzati tulajdonban
lévő társasági részesedés, továbbá
ezek leányvállalataiban fennálló
részesedések;
 A Balatoni Hajózási Zrt.-ben
fennálló a helyi önkormányzat
tulajdonában álló társasági
részesedés.
üzleti vagyon a nemzeti vagyon azon
része, amely nem tartozik
az önkormányzati vagyon
esetén a törzsvagyonba

96
Hangsúlyozandó, hogy az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzatok tulajdona
köztulajdon és egyben nemzeti vagyon is, amely feladataik ellátását szolgálja.415

Fontos garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában416 álló

nemzeti vagyon birtoklása, használata, hasznai szedésének joga, fenntartása,
üzemeltetése, létesítése, fejlesztése, valamint felújítása csak az Mötv.-ben és az Nvt.-ben
szabályozott módon engedhető át másnak.417

Az államháztartás – igazodván a közigazgatási duális rendszeréhez – központi418 és

önkormányzati419 alrendszerből áll.420 A helyi önkormányzat költségvetése az
államháztartás része, s az önkormányzati alrendszer költségvetése elkülönül a központi
költségvetéstől, ahhoz a központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik.421

A helyi önkormányzat gazdálkodásának alapja az éves költségvetése, melyet rendeletben

fogad el a képviselő-testület. A helyi önkormányzatok az éves költségvetéséből
finanszírozzák és látják el törvényben meghatározott kötelező, valamint az önként vállalt
feladataikat. A helyi önkormányzatok újbóli eladósodása422 elleni védelem egyik garanciális
szabálya, hogy a helyi önkormányzat költségvetésében működési hiány nem tervezhető.423
Szintén garanciális jelentőségű normája az Mötv.-nek, hogy a helyi önkormányzat részére járó
egyes támogatások folyósítása – az Áht. alapján – felfüggesztésre kerül, amennyiben a helyi
önkormányzat az adott költségvetési évre vonatkozóan nem rendelkezik elfogadott
költségvetéssel, nem fogadja el a költségvetési évet megelőző évre vonatkozó zárszámadását,
nem tesz eleget az államháztartási beszámolási kötelezettségének vagy vagyon-nyilvántartási
kötelezettségének.424

A helyi önkormányzat köteles a feladataihoz igazodóan megválasztani a

gazdálkodásának formáit, továbbá – a pénzügyi előírások keretei között – önállóan alakítja
ki az érdekeltségi szabályokat. A helyi önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit

415
Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (6) bek és 38. cikk (1) bek.
416
A helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak a) a helyi közutak és
műtárgyaik; b) a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok; c) a helyi önkormányzat tulajdonában álló
nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai
berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel
együtt; valamint d) a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott
– vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket. (Ld. Nvt. 5. § (3) bek.)
417
Mötv. 108. § (1) bek.
418
Az államháztartás központi alrendszerébe tartozik a) az állam; b) a központi költségvetési szerv; c) a törvény
által az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestület; és d) a c) pont szerinti köztestület által irányított
köztestületi költségvetési szerv. (Ld. Áht. 3. § (2) bek.)
419
Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik a) a helyi önkormányzat; b) a helyi nemzetiségi
önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat; c) az Mötv. és a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi
CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njt.) szerint létrehozott társulás (Ld. Mötv. 87-95. § és Njt. 143. §), valamint
a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.) alapján létrejött
területfejlesztési önkormányzati társulás (Ld. Tftv. 10. §); d) a térségi fejlesztési tanács, illetve e) az előző
pontokban foglaltak által irányított költségvetési szerv. (Ld. Áht. 3. § (3) bek.)
420
Áht. 3. § (1) bek.
421
Mötv. 111. § (1) bek.
422
Az eladósodás megszüntetését célzó adósságkonszolidáció 2011 és 2014 között zajlott le. Erről
részletesebben lásd: LENTNER Csaba: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle,
2014/3. 330–344.
423
Mötv. 111. § (2) és (4) bek.
424
Mötv. 111/A. §
97
alapvetően a) a saját bevételeiből, illetőleg b) más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből,
valamint c) központi költségvetési támogatásból teremti meg. Megjegyzendő, hogy a központi
költségvetés nem tartozik felelősséggel a helyi önkormányzatok kötelezettségeiért, és a helyi
önkormányzatot terhelik a veszteséges gazdálkodásából fakadó következmények.425

Az Alaptörvényben lefektetett garanciális szabály, hogy törvény a helyi önkormányzat a)

törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy b) más kötelezettségvállalását
feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti, a költségvetési egyensúly
megőrzése érdekében.426

Az Országgyűlés a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott módon, a

feladatfinanszírozási rendszer keretében, a helyi önkormányzatok a)427 kötelezően ellátandó,
törvényben előírt egyes feladatainak – felhasználási kötöttséggel – a feladatot meghatározó
jogszabályban megjelölt közszolgáltatási szintnek megfelelő ellátását feladatalapú
támogatással biztosítja,428 vagy azok ellátásához a feladat, a helyi szükségletek alapján
jellemző mutatószámok, illetve a lakosságszám alapján támogatást biztosít, illetve b) az a)
pontba nem tartozó feladatainak ellátásához felhasználási kötöttséggel járó vagy
felhasználási kötöttség nélküli támogatást nyújthat.429 E támogatás biztosítása a) a
takarékos gazdálkodásnak, b) a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját
bevételének, illetve c) a helyi önkormányzat tényleges saját bevételének a
figyelembevételével történik.430 A helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének
fenntartását e feladatfinanszírozási rendszernek továbbá biztosítania kell.431 Az egyik legfőbb
szempontja a feladatfinanszírozási rendszernek a takarékos gazdálkodás.432

425
Mötv. 112. § (1)–(2) bek.
426
Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (5) bek.
427
E pont szerinti támogatás vonatkozásában megjegyzendő, hogy azt – éves szinten – kizárólag az ellátandó
feladatainak kiadásaira fordíthatja a helyi önkormányzat. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi
önkormányzat köteles a támogatás – az Áht.-ben meghatározott kamatokkal terhelt – teljes összegét visszafizetni
a központi költségvetésbe. A helyi önkormányzat működőképessége megőrzése érdekében – kivételes esetben és
jogszabályban meghatározott módon – a kiegészítő támogatás adható. (Ld. Mötv. 118. §.)
428
„...az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának
anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az
Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a
helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési
törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A költségvetési támogatásoknak nem
önmagukban, hanem az önkormányzati jog által biztosított saját bevételekkel együttesen kell biztosítani a
szükséges támogatást. [...] a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak
törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját
bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles
gondoskodni. […] nem vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból
eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési
hozzájárulással köteles kompenzálni.” [Ld.: 2/1997. (I. 22) AB határozat]
429
Mötv. 117. § (1) bek.
430
Mötv. 117. § (2) bek.
431
Mötv. 117. § (4) bek.
432
VÉRTESY 2015b: 68.
98
Vértesy László: A paraadminisztráció
1. Paraadminisztratív szervek

Szűk értelemben a közigazgatási rendszer az államnak egy olyan elkülönült alrendszere, ami
ellátja az állam szakigazgatási tevékenységét; tág értelemben pedig a közigazgatási
intézményrendszerbe beletartoznak mindazon szervezetek, amelyek bármilyen módon
közreműködnek a közszolgáltatások nyújtásában, illetve megszervezésében.433 Ennek alapján
lehet elhatárolni a direkt közigazgatást az indirekt közigazgatástól. 434 A közvetlen (direkt)
közigazgatás során az állami szervek közvetlenül látják el a közfeladatot, míg a közvetett
(indirekt) közigazgatás esetén más szervek is közreműködnek.435

Közvetlen és közvetett közigazgatás

Közigazgatás
(tág értelmezésben)

Közvetlen közigazgatás Közigazgatási Közvetett közigazgatás

(igazgatási feladatok ellátása feladatok átruházása (igazgatási feladatok ellátása nem
kizárólag állami szervek útján) állami szereplők útján is)

Önkormányzati
Államigazgatás Paraadminisztratív
közigazgatás Magánszektor Egyház
(Centralizált) szervek
(Decentralizált)

Államigazgatási
feladatok átruházása Egyházi
Köztestület Egyesület
intézmények

Közintézet
Alapítvány
Közintézmény

Gazdasági
(Köz)alapítvány
társaságok

Természetes
Közüzem
személyek

Forrás: saját szerkesztés

433
HORVÁTH Attila – SZALAI András – TEMESI István: Közigazgatási és jogi ismeretek a kormányablak
ügyintézők részére, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013. 55.
434
Nota bene, az Európai Unióban a kifejezést eltérően használják. Az uniós jog végrehajtása, a rendelkezések
betartásának ellenőrzése – illetve a döntések előkészítésében való közreműködés az Európai Unió Tanácsában
képviselendő álláspont tekintetében – alapvetően a nemzeti végrehajtói apparátus, a közigazgatási rendszerek
által valósul meg. Ebből kifolyólag különbözteti meg a szakirodalom az EU közigazgatási feladatokat ellátó
szervei esetén direkt (közvetlen), míg a tagállamok uniós vetületű kérdések végrehajtása terén végzett
közigazgatási tevékenységét indirekt (közvetett) közigazgatásként. In: DEZSŐ Márta – VINCZE Attila: Magyar
alkotmányosság az európai integrációban. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012. 490.
435
BALÁZS István: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában. ÁSZI,
Budapest, 1990. és BALÁZS István: Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban. In: Tér és Társadalom,
1999/3. 37–43.
99
A görög eredetű „para” előtag a hozzákapcsolt fogalomnak valamihez való hasonlóságát jelzi.
A paraadminisztráció ezért közigazgatáshoz való hasonlóságot jelent. 436 A paraadminisztratív
szervek tehát nem közigazgatási szervek, de segítik a közigazgatást közfeladatainak
teljesítésében, kapcsolatot teremtenek a közigazgatás és a lakosság között. A szakirodalomban
rájuk vonatkozóan még találkozunk a következő kifejezésekkel: közfeladatot ellátó egyéb
szervek, atipikus közigazgatás vagy paraetatizmus.

Érvek a paraadminisztráció mellett és ellen

Érvek Ellenérvek
 nagyobb rugalmasságot, több flexibilitást  alkalmazásuk könnyen az igazgatás
kölcsönöz a közigazgatás számára átláthatatlanságához vezethet
 nagyobb költségvetési szabadságot  előbb-utóbb óhatatlanul feladat- és
biztosít, csökkentve a költségvetésre hatáskörbeli átfedésekhez vezethet
nehezedő nyomást  tevékenységük kapcsán nem állapítható
 csökkenti az állami kiadásokat meg egyértelműen költségcsökkenés,
 fokozza a közigazgatás hatékonyságát, vagy a hatékonyság növekedése
teljesítőképességét  eljárásuk során a nyilvánosság kizárása,
hiánya ellenőrizhetetlen, esetleg
önkényes működésre adhat alkalmat
Forrás: saját szerkesztés BARTA Attila: Paraadminisztráció a magyar polgári közigazgatásban.
Debreceni Egyetem, 2007. 17. o. alapján

Valamennyi paraadminisztratív szervre jellemző, hogy közfeladatot, közigazgatási feladatot

látnak el. Feladat- és hatáskörük gyakorlásában általában önállóak, döntéseikben nem
utasíthatók. Létrehozásuk rendje eltér a helyi önkormányzati vagy az államigazgatási
szervektől; a köztestület törvényi létrehozásán kívül a többi alapító (létesítő) okirattal
rendelkezik. Ebből következően az irányítási és felügyeleti viszonyaik változatosak, sok
esetben az adott szakigazgatáshoz igazodik. Legtöbb esetben közjogi jogi személyek, mivel
költségvetési szervek, de szervezeti önállóságuk a jogi személyiség meglétének eseteitől
eltekintve nem mindig biztosított. Megfigyelhető, hogy a szabályozás ezeket a szervezeteket
pozitívan diszkriminálja a civil szféra más, spontán szerveződő és közfeladat ellátására nem
vállalkozó résztvevőihez képest.

A paraadminisztratív szervek összehasonlítása

Köztestület Közintézet (Köz)alapítvány Közüzem
Egyesítés személyegyesítő vegyes vagyonegyesítő vegyes
Személyi tagság használó, igénybe kedvezményezett használó,
viszony vevő igénybe vevő
Feladat szakmai humán közérdekű célok társadalmilag
érdekképviselet közszolgáltatás finanszírozása jelentős
közszolgáltatások
Létrehozás törvény alapító okirat alapító okirat alapító (létesítő)
okirat
Munkavállalók munkaviszony közalkalmazott közalkalmazotti munkaviszony
munkaviszony
Forrás: saját szerkesztés

436
LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG ORAC Kiadó, Budapest, 2010. 239.
100
A paraadminisztratív szerveknek nincsen törvényben meghatározott katalógusa,437 de négy jól
elkülöníthető típusra oszthatók: köztestület, közintézet, közalapítvány és közüzem. Bár a
magánszféra alanyai nem tartoznak ide, mégis mivel a közfeladatok ellátásában részt
vehetnek, ezért szükséges a civil szervezeteket (civil társaság, egyesület, alapítvány) és a
gazdasági társaságokat is röviden itt tárgyalni.

1.1. Köztestület

A köztestületek vagy közjogi testületek valamely közösség érdekeit szolgáló, jogszerű

autoritásnak minősülnek, amelyek a jogrendben való elismertségük folytán hivatalos
intézmények. Sajátos önkormányzatok, amelyek aktív érdekegybefogás és szerveződés
alapján jönnek létre. A köztestületek jogszabályok és belső szabályzatuk keretei között
igazgatják önmagukat olyan tárgykörökben, amelyek az állami közigazgatást valamiképpen
érintik. Tamás András tágan értelmezi a fogalmat, és megkülönböztet a politikai (pártok),
politikai érdekképviseleti szakszervezeteket (szakszervezetek), intellektuális (egyházak),
kulturális (egyetemek, akadémia), szakmai érdekképviseleti (kamarák), gazdasági
érdekképviseleti (munkaadók testülete, tőzsde) és szociális jóléti köztestületeket (különféle
nem államilag központosított társadalombiztosítási szervezetek). Nézete szerint a politikai
pártok köztestületek (bár a magyar közigazgatási jogi szakirodalom hagyományosan nem
sorolja azokhoz), amelyeknek célja, és érdekeltsége (ami miatt tagjai közösséget formálnak)
az állam működéséhez kapcsolódik.438

A szakmai érdekképviseletek történeti előzményei a középkorra vezethetők vissza, amikor a

kézművesek, kereskedők céhekbe tömörültek. A 20. századi államelméletben jelentkezik –
Platón és Arisztotelész gondolatira támaszkodva439 – a korporativizmus (vagy korporatizmus),
a korporatív állam eszméje (latin corpora, testület kifejezésből), amely hangsúlyos szerepet
szánt a társadalom és a gazdaság valamennyi ágazatát külön-külön reprezentáló
köztestületeknek. Az irányzat a két világháború között volt népszerű a fasiszta
Olaszországban, a nemzeti szocialista Németországban, a salazari Portugáliában, a falangista
Spanyolországban, ahol az állam szervezetében a köztestületeknek – amelyeket rendeknek,
vagy korporációknak neveztek – kiváló, sőt elsőrendű szerepet adtak.440 Még Franklin D.
Roosevelt elnök is hozzányúlt a korporativizmushoz bizonyos elgondolásaiban a New Deal
részeként (1933–1936). A politika az NSZK-nak a háború utáni történetében is magáévá tette
a korporatizmus alapgondolatát az ún. Társadalmi Partnerség formájában.

A hagyományos polgári szabadfoglalkozások kialakulása Magyarországon az 1840-es évekre

vezethető vissza. Ekkor az egyes szakmákban a képzett szakemberek iránti növekvő igények
miatt ismerték el hivatalosan is a nem nemesi származásúak tanulási és hivatalviselési jogát.
Ilyen volt különösen az ügyvédi és orvosi foglalkozás. Kamaratörténeti szempontból az egyes
szakterületek közül az ügyvédi kamara kialakulása és fennállása tekinthető az egyik
legrégebbinek, és egyedi módon jogfolytonosnak. Az ügyvédi rendtartásról szóló 1874. évi
XXXIV. törvénycikket iktatták be először a szakmai kamarák történetében, ez tartalmazott
először rendelkezéseket a kamarák felállításáról és a kötelező kamarai tagságról. További
szakmai kamarák felállításáról rendelkező törvények inkább az 1900-as évek első felében
kerültek elfogadásra: az építész és a mérnöki kamara, orvosi kamarák. A szocializmus nem

437
SZALAI András: A közigazgatási jog alapjai. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2017. 22.
438
TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat, Budapest, 2001. 283–284.
439
WIARDA, Howard J.: Corporatism and Comparative Politics: The Other Great Ism. M.E. Sharpe, 1996. 22–23.
440
MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 219–220.
101
kedvezett az önkormányzatiságnak, csak az ügyvédi kamara maradt meg, az Országos
Ügyvédi Tanács irányítása alatt. A rendszerváltozást követően a 1990-es években állították
helyre a régebbieket, illetve alakultak újak.441

A köztestületek esetében a közigazgatási feladatok olyan decentralizációjáról van szó, amikor

nem területi alapon, hanem szakmai, személyi alapon történik meg a hatáskörök átruházása,
gyakorlása. A 2006. évi LXV. törvény az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szerint a köztestület önkormányzattal és
nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet: jogi személy, amelynek létrehozását
törvény rendeli el. (A szabályozás valójában korábbi, mert az 1959. évi IV. törvény a Polgári
Törvénykönyvről a rendszerváltozást követően, 1993-tól már tartalmazta.442) A definícióból
következik, hogy személyegyesítő szervezet. Ugyanakkor mivel létrehozását törvény rendeli
el, nem az egyesülési jog alapján jön létre, bár ennek is jelentős a szerepe a kezdeményezés
során. A helyi önkormányzatokhoz hasonló autonómiájából következik, hogy a köztestület a
közfeladat ellátásához szükséges – törvényben meghatározott – jogosítványokkal rendelkezik,
és ezeket önigazgatása útján érvényesíti. Önkormányzatiságuk elemei: a) önálló szabályozás
joga a saját ügyekben; b) szervezetalakítás joga; c) önálló igazgatási és döntéshozatali jog a
saját ügyekben; d) tulajdonhoz való jog, mely gazdálkodási önállósággal párosul; e)
szövetkezési jog; f) petíciós jog.443

A tagságukhoz, illetve a tagságuk által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot,

főként közhatalmi, igazgatási és szolgáltató feladatokat látnak el. Törvény előírhatja, hogy
valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve hogy meghatározott tevékenység
csak köztestület tagjaként folytatható (szakmai kamarák). Az általuk ellátott közfeladatokkal
kapcsolatos adatok közérdekűek.
Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Művészeti Akadémia,
továbbá a gazdasági, illetve a szakmai kamara. Csoportosításuk:444
 tudományos: Magyar Tudományos Akadémia, Magyar Művészeti Akadémia;
 szakmai kamarák: igazságügy: Magyar Ügyvédi Kamara, Magyar Közjegyzői
Kamara, Magyar Szabadalmi Ügyvivői Kamara, Magyar Bírósági Végrehajtói
Kamara, Magyar Igazságügyi Szakértői Kamara; egészségügy: Magyar Orvosi
Kamara, Magyar Gyógyszerészi Kamara, Magyar Egészségügyi Szakdolgozói
Kamara; agrár: Magyar Állatorvosi Kamara, Országos Magyar Vadászkamara,
Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamara; műszaki: Magyar Építész
Kamara, Magyar Mérnöki Kamara, Magyar Szabadalmi Ügyvivői Kamara; pénzügy:
Magyar Könyvvizsgálói Kamara; rendészet: Személy, Vagyonvédelmi és
Magánnyomozói Szakmai Kamara; hivatásrend: Magyar Kormánytisztviselői Kar,
Nemzeti Pedagógus Kar, Magyar Rendvédelmi Kar;
 gazdasági élet köztestületei: kereskedelmi és iparkamarák, az általuk országos
gazdasági kamaraként kötelezően megalakított Magyar Kereskedelmi és Iparkamara;
agrárkamarák, Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara;

441
GÁTS Andrea: A szakmai kamarák szabályozásának történeti áttekintése. Magyar Szakmai Kamarák
Szövetsége
442
Az 1993. évi XCII. törvény a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról három új
szervezettípust épített be a Ptk.-ba: a közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság alapításának és
működésének jogi alapjait lerakva.
443
BERÉNYI Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Rejtjel
Kiadó, Budapest, 2003. 109.
444
Történelmi érdekesség, hogy Magyary Zoltán a Vitézi Rendet is a köztestületek közé sorolta. MAGYARY
Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 220.
102
 hegyközségek és hegyközségi tanácsok, borrégiós tanácsok, Hegyközségek Nemzeti
Tanácsa, Magyar Szabványügyi Testület;
 önkormányzati tűzoltóságok;445
 sportköztestületek: Magyar Olimpiai Bizottság, Magyar Paralimpiai Bizottság,
Fogyatékosok Nemzeti Sportszövetsége, Nemzeti Versenysportszövetség, Nemzeti
Diák-, Hallgatói és Szabadidősport Szövetség.

Mivel a köztestület valójában az egyesület közjogi leképeződése, ezért rájuk – ha törvény

eltérően nem rendelkezik – a Polgári Törvénykönyvnek az egyesületre vonatkozó szabályait
kell megfelelően alkalmazni.446

Köztestület vs. Egyesület

Köztestület Egyesület
Közös
tagság  nyilvántartott tagság
önkormányzatiság  önkormányzat
Eltérések
létrehozás  törvény  legalább 10 tag
 bírósági nyilvántartás  bírósági nyilvántartás
rendeltetés  tagok szervezése közcélokra  tagok szervezése saját céljaikra
tagság  kötelező is lehet  nem kötelező, önkéntes
feladatok  közfeladat  tagok által elhatározott, „civil”
 „civil”  tagok döntik el
 nem a tagok döntik el
jogosítványok  közhatalmi jog – belső  belső igazgatási jogok
igazgatás (alapszabály)
állami felügyelet  államigazgatás  bíróság, ügyészség
 bíróság, ügyészség
jogág  közjog  magánjog
Forrás: saját szerkesztés

1.2. Közintézet

Otto Mayer definíciója szerint a közintézetek feladata általános értelemben a szolgáltató

közigazgatás elősegítése, vagyis az emberek anyagi és szellemi jólétéről való gondoskodás.
Így a közintézet: dologi és személyi eszközöknek meghatározott tartós közcél (jóléti,
szociális, kulturális feladatok) szolgálatára rendelt összessége,447 tehát személy- és
vagyonegyesítő szervezet egyszerre. A hatóságoktól és hivataloktól abban különböznek, hogy
bár szintén közérdekű szellemi vagy fizikai feladatokat végeznek, azonban közhatalmat nem

445
Az önkormányzati tűzoltóság jogi személyek által alapított köztestületi szerv. Települési önkormányzat és az
önkéntes tűzoltó egyesület alapítja közösen, vagy önkormányzati társulás és az önkéntes tűzoltó egyesület hozza
létre közösen, vagy a települési önkormányzat, illetve az önkormányzati társulás önállóan alapja. 1996. évi
XXXI. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról.
446
FAZEKAS Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008. 15.
447
Otto MAYER: Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 1924. 268. Die öffentlichen Einrichtungen „ein Bestand
von Mitteln, sächlichen wie persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem
besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind“ és Szakács Tamás: A közintézet fogalma;
fajtái, 2016. 1–6.
103
gyakorolnak (iskolák, kórházak, börtönök), ezért lesz megkülönböztető elnevezésük az
intézet.448

A közintézet nem jogi kategória, hatályos jogunkban nem szerepel a meghatározása, bár a
2012. évi XXXVI. törvény az Országgyűlésről, a 275/2015. (IX. 21.) Korm. rendelet az
állami vezetői juttatásokról, valamint az 1950. évi 16. törvényerejű rendelet utal rá. Érdemes
felhívni a figyelmet arra, hogy a közintézmény kifejezést használja a Magyarország helyi
önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény; a villamos energiáról szóló 2007. évi
LXXXVI. törvény szerint pedig közintézményi felhasználó a kormányrendeletben
meghatározott állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szociális, gyermekjóléti,
gyermekvédelmi, egészségügyi vagy közoktatási intézmény.449 Hagyományosan a
közintézetek által ellátott feladatok a humán közszolgáltatások:
 egészségügy: rendelő, kórház, klinika, szanatórium;
 szociális: gyermekotthon, befogadó otthon; idősek, pszichiátriai betegek, fogyatékkal
élők, hajléktalanok otthona; nappali melegedő, éjszakai menedékhely;
 oktatás: óvoda, általános és középiskola (gimnázium, szakközépiskola), felsőfokú
oktatási intézmények (főiskola, egyetem), kollégiumok;
 tudomány: kutatóintézetek; növénynemesítő telepek, kísérleti intézetek, haditechnikai
intézetek
 kulturális: könyvtár, múzeum, levéltár, színház, operaház, közösségi ház, kultúrház,
faluház;
 sport: stadion, uszoda, sportlétesítmény.

Ahhoz, hogy valamely intézet közintézet legyen, rendszerint az állam jóváhagyása, elismerése
szükséges. Működési formájuk a tulajdonosi részről állami vagy helyi önkormányzati;
finanszírozási oldalról pedig költségvetési szervek. Ebből következően – az Áht. alapján450 –
jogi személyek. Hasonló intézményeket azonban fenntarthatnak az egyházak,
(köz)alapítványok, illetve természetes és magánjogi jogi személyek is (egyházi, illetve
alapítványi iskolák, magánóvodák, magánklinikák stb.).

A tulajdonosi rendszerből és a közszolgáltatás nyújtásából adódóan a közintézetek kettős

hierarchikus irányítása alatt áll(hat)nak egész fennállásuk alatt. A fenntartói irányítás
jogosítványai közé tartozik az alapítás, megszüntetés, a vezető kinevezése, a szervezeti döntés
és a finanszírozás. A szakmai irányítás elkülönülhet a fenntartótól, így azt államigazgatási
szerv vagy egy másik közintézet is elláthatja. A nem állami vagy helyi önkormányzati
közintézetek esetében a fenntartói jogokat a tulajdonosok gyakorolják, de a szakmai irányítás
például az ágazati minisztériumhoz vagy központi hivatalhoz tartozik.

A közfeladatok ellátásával kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a közintézeteknek igénybe

vevői, használói vannak. Valójában a társadalom mindegyik tagja jogosult rá, de mégsem él

448
LADIK Gusztáv: Tételes közigazgatási jogunk alaptanai. Attila Nyomda, Budapest, 1941. 11.
449
A kifejezés sokat változott az idők során, például Magyary Zoltán és Ereky István a közintézmény alatt éppen
a közhatalom gyakorlóit, a tulajdonképpeni közigazgatási szerveket értette. MAGYARY Zoltán: Magyar
közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. EREKY István: A jogi személyek. Városi
Szemle, XIV. évf. 88. sk. 1. Berényi Sándor pedig három szervtípust: a köztestületet, közalapítványt és az
autonóm közintézet együtt nevezi közintézményeknek. BERÉNYI Sándor (1980): Az államigazgatási feladatok
rendszerezése. In: BARACZKA Róbertné – BERÉNYI Sándor – IVANCSICS Imre – SZAMEL Lajos: Magyar
államigazgatási jog. BM, Budapest. 84–91.
450
2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról 7. § (1) A költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító
okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy.
104
mindenki mindennap ezekkel a lehetőségekkel, vagy nem szorul rájuk. Ezekért a
közszolgáltatásokért olykor közvetlenül kell fizetni (könyvtárjegy, operabérlet), egyes
esetekben a társadalom kollektíven a közteherviselésen keresztül finanszírozza (egészségügy,
közoktatás), valamint bizonyos esetekben rászorultsági alapon kedvezményes vagy ingyenes
(hajléktalanszállók). Így a használok és a közintézet, valamint a közintézet alkalmazottjai
között sajátos jogviszonyok jönnek létre, amely lehet a) tisztán polgári jogi jogviszony
(könyvtári kölcsönszerződés), b) alapvetően polgári jogi jogviszony közjogi elemekkel
(levéltári kutatás), illetve c) speciálisan szabályozott közjogi jogviszony (egészégügy,
társadalombiztosítás).

A közintézetek munkavállalói a közalkalmazottak, jogviszonyukra külön jogszabály

vonatkozik: az 1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról. A törvény hatálya
– ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami és a helyi önkormányzati költségvetési
szerveknél, valamint a helyi önkormányzat által (munkáltató) a feladatkörébe tartozó
közszolgáltatások ellátására foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjed ki. 451

1.3. (Köz)alapítvány

A közalapítvány önálló jogi személyiségű közérdekű célvagyon; közérdekű célok

támogatására használható. Működése a kedvezményezettek érdekében egyoldalú helytállás
vagy kötelezettségvállalás: azaz a kedvezményezettek a vagyontömeg hasznát élvezik, abban
azonban nincs közreműködési lehetőségük.452 Ez valójában azt jelenti, hogy az alapítványnak
rendelt, annak tulajdonában és kezelésben álló pénzösszeg kamatait, egyéb hozamait fordítják
a feladatok ellátására, vagy közvetlenül adnak támogatást (például ösztöndíjak, ellátások)
belőle a kedvezményezettek számára.

A közalapítványt már 19. századi jogunk ismerte. A közalapítványi javak és az alapítvány

között csupán a cél kijelölése tekintetében volt különbség. A magyar közalapítványi javak
ingatlan és ingó jószágokból, valamint jelentékeny pénztőkéből állnak, amelyek természetük
szerint voltak beosztva az egyes szakminiszterek kezelése alá, a legtöbb közülük a vallás- és
közoktatási minisztérium ügykörébe. A legfontosabbak a következők voltak: a magyarországi
katolikus vallásalap (Vallásalap); a magyarországi katolikus tanulmányi alap (Tanulmányi
alap); az egyetemi alap (Tudományegyetemi alapok); a magyarországi református közalap
(Baldácsy-alapítvány) és a Ludovika Gyűrű Alapítvány (Ludovika Akadémia).453

A közalapítványok az alapítványok egy sajátos típusai voltak 1993 és 2006 között, azonban
néhány tovább folytatja működését. Az akkori, 1959. évi IV. törvény a Magyar Köztársaság
Polgári Törvénykönyvéről 74/G. §-a szerint a közalapítvány olyan alapítvány volt, amelyet az
Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testülete nemzetiségi
önkormányzat közfeladat-ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Jelenleg a
2006. évi LXV. törvény az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes
kapcsolódó törvények módosításáról tartalmaz rendelkezéseket. Közfeladatnak minősül az az
állami vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról – jogszabály alapján – az

451
Az előmeneteli és illetményrendszer alapja a közalkalmazotti munkakör ellátásához jogszabályban előírt
iskolai végzettség, illetve állam által elismert szakképesítés, szakképzettség, doktori cím, tudományos fokozat,
valamint akadémiai tagság, illetve a munkaviszonyban eltöltött idő. A végzettséghez kötött fizetési osztályok
(A–J) fizetési fokozatokra tagozódnak, amelyek a közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő alapján 17 fizetési
fokozatot tartalmaznak
452
TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat, Budapest, 2001, 283–284.
453
A Pallas nagy lexikona, Pallas Irodalmi és Nyomdai Rt. 1893-1897. Közalapítványi javak
105
államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem
érintette az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladatellátására vonatkozó
kötelezettségét. A közalapítvány pályázat kiírása nélkül évente a vagyona 5%-ának mértékéig,
de legfeljebb összesen egymillió forint (közvetlen vagy közvetett) támogatást nyújthat az
alapító okiratban foglalt célokra. A közalapítvány gazdálkodásának törvényességét és
célszerűségét – a helyi önkormányzat képviselő-testülete által alapított közalapítvány
kivételével – az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Új közalapítványok 2006 óta már nem
hozhatók létre, a korábbiak azonban tovább működhetnek:
 oktatás: Oktatásért Közalapítvány, Nemzetközi Pető András Közalapítvány, Magyary
Zoltán Felsőoktatási Közalapítvány, A Határon Túli Magyar Oktatásért Apáczai
Közalapítvány;
 művészet: Magyar Mozgókép Közalapítvány, Magyar Alkotóművészeti
Közalapítvány
 foglalkoztatás: Országos Foglalkoztatási Közalapítvány, Fogyatékos Személyek
Esélyegyenlőségéért Közalapítvány, Hajléktalanokért Közalapítvány, Demokrácia
Központ Közalapítvány, Puskás Tivadar Közalapítvány;
 történelem: Az 1956-os Magyar Forradalom Történetének Dokumentációs és
Kutatóintézete Közalapítvány, Holocaust Dokumentációs Központ és
Emlékgyűjtemény Közalapítvány, Közép- és Kelet-Európai Történelem és Társadalom
Kutatásáért Közalapítvány;
 nemzetiségek: Magyarországi Zsidó Örökség Közalapítvány, Emberi Jogok Magyar
Központja Közalapítvány, Magyarországi Cigányokért Közalapítvány (MACIKA).

A közalapítvány esetén a Civil törvény civil szervezetekre vonatkozó rendelkezéseit kell

alkalmazni. A közalapítvány megszűnése esetén az alapító köteles a megszűnt közalapítvány
vagyonát - a hitelezők kielégítése után - a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra
fordítani, és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni.

Az alapítványok már az ókorban is ismeretek voltak; a római jogban önálló jogalanyisággal

rendelkezett a kegyes célra (pia cuasa) rendelt vagyon, a jogképességgel felruházott
vagyontömeg elnevezése pedig universitas bonorum volt. A középkorban a nemesi családok
által létrehozott pénzbeli vagy vagyoni alap volt az, melyet különféle jótékony célokra, az
iskolázás, egészségügyi ellátás fejlesztésére, az egyház, a családtagok támogatására
fordítottak. A 19. században számos alapítványt létesítettek különféle közfeladatok ellátására:
Magyar Nemzeti Múzeum és az országos könyvtár, nemzeti színház, szegényház Budán és
Pesten, vakok intézete, árvaház, Irgalom Háza, Menház, szülőotthon. A szocializmus
központosította a szociális feladatok ellátását, így az alapítványok az egyesültekhez hasonlóan
elveszítették önállóságukat, vagy megszűntek. Bár az 1959-es Polgári Törvénykönyvbe 1987-
től ismét bekerült, valójában a civil szerveződés csak 1989 után kezdődhetett meg.

A 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről Harmadik könyv Hatodik része

szabályozza az alapítványokat. Az alapítvány az alapító által az alapító okiratban
meghatározott tartós cél folyamatos megvalósítására létrehozott jogi személy. Alapítvány
írásbeli végrendeletben vagy öröklési szerződésben is létesíthető. Az alapító az alapító
okiratban meghatározza az alapítványnak juttatott vagyont és az alapítvány szervezetét.
Nyilvántartásukba vételét a székhely szerinti illetékes törvényszék végzi, a bejegyzés
konstitutív hatályú. A nyilvántartásba vett alapítványhoz csatlakozni vagyoni juttatás
teljesítésével, az alapító okiratban meghatározott feltételekkel lehet.

106
Mivel vagyonegyesítő jogi személy, ezért az alapító köteles az alapítványi cél
megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatást teljesíteni. A
nyilvántartásba vételi kérelem benyújtásáig át kell ruházni az alapítványra legalább a
működésének megkezdéséhez szükséges vagyont, a fennmaradó részt pedig a nyilvántartásba
vételétől számított egy éven belül. A vagyonmegóvás érdekében az alapítvány nem lehet
korlátlan felelősségű tagja más jogalanynak, nem létesíthet alapítványt, és nem csatlakozhat
alapítványhoz.

A kuratórium az alapítvány ügyvezető szerve, amely három természetes személyből áll

(vezető tisztségviselők), akik közül legalább kettőnek állandó belföldi lakóhellyel kell
rendelkeznie. Az alapító és közeli hozzátartozói nem lehetnek többségben a kuratóriumban.
Az alapító az alapítvány egyszemélyes ügyvezető szervéül kurátort nevezhet. Ha az
alapítványnál felügyelőbizottság működik, a tevékenységét az alapító részére végzi,
tevékenységéről évente az alapítói jogok gyakorlójának számol be.

A gazdálkodási szabályok közé tartozik, hogy az alapítvány vagyonát, céljának megfelelően,

az alapító okiratban meghatározott módon kell kezelni és felhasználni. Csakis annak a
személynek juttatható vagyoni szolgáltatás, akit az alapító okirat vagy – az alapító okirat
rendelkezése hiányában – az erre jogosult alapítványi szerv kedvezményezettként
megjelöl.454 A kedvezményezettként megjelölt személy egyébként nem támaszthat igényt az
alapítvánnyal szemben. A társadalmi érdeket, (köz)célt védi, és az adószabályok megkerülését
akadályozza az a szabály, hogy az alapítvány nem alapítható gazdasági tevékenység
folytatására, de az alapítványi cél megvalósításával közvetlenül összefüggő gazdasági
tevékenység végzésére jogosult.

Az alapítvány nem alakulhat át; a vagyon társadalmi rendeltetésének megőrzése érdekében

kizárólag alapítvánnyal (adott esetben többel) egyesülhet, és (két vagy több) alapítványra
válhat szét. Az alapítvány megszűnik, ha: a) az alapítvány a célját megvalósította, és az
alapító új célt nem határozott meg; b) az alapítvány céljának megvalósítása lehetetlenné vált,
és a cél módosítására vagy más alapítvánnyal való egyesülésre nincs mód; c) az alapítvány
három éven át a célja megvalósítása érdekében nem folytat tevékenységet. Az alapító nem
szüntetheti meg az alapítványt.

1.4. Közüzem, közvállalat

A közüzem országos vagy helyi közérdekű szükségletkielégítési, üzemi feladatokat old meg,
az életvitelhez szükséges valamilyen feltételt, ellátást biztosít. Összetett fogalom, mert a
„közérdekűség” elve egyfelől lakossági vagy össznépességi érdekeltségre utal, másfelől olyan
szerv, amely az államnak mint „köz”-nek hozhat hasznot vagy kiadást. Idetartozik az is, ami
előfeltételezetten állami tulajdonú üzemi tevékenységben oldható meg. Meghatározó
szempont, hogy a közüzem állami költségvetésből működik, vagy önálló gazdálkodást
folytat.455

A közüzemek, közvállalatok, állami vállalatok célja az egész ország vagy a település(ek)

lakossága számára társadalmilag jelentős közszolgáltatások, ipari vagy kereskedelmi

454
Az összeférhetetlenségi szabályok közé tartozik, hogy az alapító és a csatlakozó abban az esetben lehet az
alapítvány kedvezményezettje, ha az alapítvány célja az alapító tudományos, irodalmi vagy művészeti
alkotásainak gondozása.
455
TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat, Budapest, 2001, 285.
107
feladatok ellátása. A piacon általában monopol-, oligopolhelyzetbe kerülnek (szárazföldi, légi,
vízi tömegközlekedés; posta; víz-, gáz-, energiaszolgáltatás; közutak fenntartása). Tulajdonosi
szerkezetükre jellemző, hogy az állam vagy helyi önkormányzatok kizárólagos vagy többségi
tulajdonában állnak. A társadalom tagjai általában ellenszolgáltatás fejében közvetve vagy
közvetlenül veszik igénybe a közüzemek szolgáltatásait. A posztindusztriális kor jelenségei,
az állam és az önkormányzatok jutottak többször abba a helyzetbe, hogy közüzemek útján
gondoskodjanak az emberek valamely nélkülözhetetlen tömegszükségletének (víz, csatorna,
villany, közlekedés stb.) biztos és olcsó kielégítéséről, majd pedig valamely más állami érdek
biztosításáról (hadianyaggyár, pénzverde, posta, rádió, távíró, telefon, vasút, kereskedelmi és
ipari kikötő, repülés stb.). De vannak olyan közüzemek is, amelyek célja monopólium
kimondásával nyereség biztosítása az államháztartás javára (dohány, szerencsejáték), illetve
egyes szakosított hitelintézetek is idesorolhatók.456 A magyar szabályozás némiképp
anakronisztikus; nyelvezetén is érződik, hogy eredetileg az 1970-es 80-as évekből származik,
későbbi finomításokkal.

Az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény szerint az állam gazdálkodási feladatainak
ellátása végett állami vállalatokat és más állami gazdálkodó szervezeteket működtet. Az
állami vállalat az állam erre feljogosított szervei által alapított olyan gazdálkodó
szervezet, amely jogi személy, és az állami tulajdonból rábízott vagyonnal a törvényben
meghatározott módon és felelősséggel önállóan gazdálkodik. A vállalat feladatainak
eredményes ellátása érdekében – a jogszabályok keretei között – olyan belső irányítási,
elszámolási és érdekeltségi rendszert köteles kialakítani, amely biztosítja a gazdálkodás
hatékonyságának folyamatos növelését, továbbá a vállalati dolgozók anyagi és erkölcsi (!)
érdekeltségét. A vállalat a cégjegyzékbe való bejegyzéssel jön létre. Létesítésekor el kell látni
a tevékenységi körének ellátásához szükséges vagyonnal (induló vagyon). Tevékenységi körét
átfogóan – a nemzetgazdaság egységes ágazati osztályozási rendszerére is figyelemmel –
legfeljebb szakágazatra, kereskedelmi tevékenységénél indokolt esetben ezen belül
termékfőcsoportra utalással kell megállapítani. A tröszt a tagvállalatokból és a
trösztközpontból álló vállalatszerűen működő gazdálkodó szervezet. A trösztre az
államigazgatási felügyelet alatt álló vállalatokra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően
alkalmazni, a tröszti vállalat a tröszt irányítása alatt áll.

A működésüket nemcsak a közigazgatási, hanem a polgári jog is szabályozza, mivel

formájukat tekintve a legtöbb esetben részvénytársaságok vagy korlátolt felelősségű társágok.
A magánjogi elemekből következik továbbá, hogy személyi állományuk sem az
államigazgatáshoz tartozik, hanem rájuk is a 2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről
vonatkozik. Az állami vállalat általános vezetését ellátja: a vállalati tanács vagy vállalat
dolgozóinak közgyűlése vagy küldöttgyűlése (a továbbiakban együtt: a dolgozók közgyűlése),
vagy az igazgató. Az állami felügyelet és irányítás formái: a) alapítói jogok gyakorlása; b)
vállalati tanács, illetőleg a dolgozók közgyűlése általános vezetése alatt álló vállalatok
esetében törvényességi felügyelet; c) államigazgatási felügyelet alatt álló vállalatok esetében
felügyeleti irányítás és ellenőrzés. Rendeletében – 33/1984. (X. 31.) MT rendelet az állami
vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény végrehajtásáról – az egykori Minisztertanács457
részletesen szabályozza a vállalati tanács általános vezetésével, a vállalat dolgozói
közgyűlésének vagy küldöttgyűlésének általános vezetésével és az igazgató általános
vezetésével működő vállalatokra vonatkozó rendelkezéseket. A 24/1990. (VIII. 13.) Korm.

MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest,1942. 247.
456

Magyarországon 1949 és 1990 között a kormányt minisztertanácsnak nevezték és a miniszterelnök helyett a

457

minisztertanács elnöke volt a funkció hivatalos neve.

108
rendelet az állami vállalatok felügyelőbizottságáról szerint az alapító szerv az államigazgatási
felügyelet alatt álló állami vállalatnál, továbbá a trösztnél felügyelőbizottságot hozhat létre. A
felügyelőbizottság tagjainak száma 5-nél kevesebb, 9-nél több – közüzemi vállalat és
közüzemi vállalatokat irányító tröszt esetében 9-nél kevesebb és 13-nál több – nem lehet.

A közüzemek feladata, hogy a közszükségletet kielégítő alapvető szolgáltatásokat

folyamatosan biztosítsák. Közüzemi vállalatok tevékenységi körét az 33/1984. (X. 31.) MT
rendeletben taxatív felsorolásban állapítja meg a jogalkotó:
 hírközlési alapellátás;
 menetrend alapján végzett helyközi, távolsági, vasúti és közúti személyszállítás;
 szabadságvesztésre ítéltek vállalati foglalkoztatása;
 energiaszolgáltatás (villany-, gázszolgáltatás);
 vízellátás, a csatornázás, a fürdőszolgáltatás;
 helyi személyszállítást szolgáló tömegközlekedés;
 köztisztasági szolgáltatás;
 településtisztasági szolgáltatás;
 parkosítás és a városi kertészet;
 kéményseprés és tüzeléstechnikai szolgáltatás;
 állami bérlakások és egyéb ingatlanok kezelése és fenntartása;
 egyéb város- és községgazdálkodási szolgáltatás;
 távfűtés és a melegvíz-szolgáltatás;
 egészségügyi szolgáltatás;
 kulturális feladat;
 temetkezés.

A gazdálkodás keretében a vállalat a gazdasági feltételekhez alkalmazkodó felelős és

kezdeményező vállalkozásával és kockázatvállalásával szolgálja a vállalati és társadalmi
érdekek érvényesülését, a társadalmi szükségletek kielégítését. A közpénzekkel való felelős
gazdálkodási szabályok miatt csak a fenti két forma (Rt., Kft.) választható a gazdasági
társaságok közül, mivel az állami szervek nem vállalhatnak korlátlan vagyoni felelősséget.
Tevékenységi körét a nemzetgazdaság és a lakosság szükségleteire figyelemmel úgy kell
megállapítani, hogy az lehetővé tegye erőforrásainak leggazdaságosabb felhasználását. A
vállalat részére meghatározott gazdasági tevékenységre utasítás csak törvényben, törvényerejű
rendeletben, illetve törvény erre irányuló felhatalmazása alapján minisztertanácsi rendeletben
meghatározott esetben adható, ha az össztársadalmi cél más eszközökkel nem érhető el.

Az Országgyűlés a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működésének

előmozdítása érdekében alkotta meg a 2009. évi CXXII. törvényt. A jogszabály szerint
köztulajdonban álló gazdasági társaság az a gazdasági társaság, amelyben a Magyar Állam,
helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat jogi személyiséggel rendelkező társulása, többcélú
kistérségi társulás, fejlesztési tanács, nemzetiségi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat
jogi személyiségű társulása, költségvetési szerv vagy közalapítvány külön-külön vagy
együttesen számítva többségi befolyással rendelkezik. A szerveztet érintő előírás, hogy
kötelező a felügyelőbizottság létrehozása. A javadalmazási szabályok közé tartozik, hogy
munkavállalóját munkaszerződés vagy a munkáltató egyoldalú kötelezettségvállalása alapján
megillető alapbéren kívüli teljesítménybér (prémium), valamint alapbéren felüli rendszeres
pénzbeli és nem pénzbeli juttatás ki nem fizetéséből eredő felelősség kizárólag a
köztulajdonban álló gazdasági társaságot terheli, az igényt a gazdasági társasággal szemben
kell érvényesíteni. Az igazgatóság elnökének e jogviszonyára tekintettel megállapított
109
díjazása nem haladhatja meg a mindenkori kötelező legkisebb munkabér hétszeresét, illetve
az igazgatóság többi tagja esetében a mindenkori kötelező legkisebb munkabér ötszörösét. A
köztulajdonban álló gazdasági társaság igazgatósága elnökének vagy más tagjának, továbbá
felügyelőbizottsága elnökének vagy más tagjának e jogviszonyára tekintettel a megbízatás
megszűnése esetére juttatás nem biztosítható. A tulajdonosi szerkezet sajátossága alapján a
lakosság és a gazdasági szereplők számára alapvető szolgáltatásokat nyújtó gazdasági
társaságokban – az ellátásbiztonság és a feladatellátás hatékonyságának növelése céljából,
nemzetgazdasági stratégiai érdekből – az állami részvényes458 a törvény szerint vételi jogot
gyakorolhat e gazdasági társaságoknak az állami részvényes tulajdonába nem került
részvényei tekintetében. A nyilvánosság és a társadalmi kontroll érdekében közzé kell tenni a
vezető tisztségviselők, a felügyelőbizottsági tagok, a vezető állású munkavállalók, valamint az
önállóan cégjegyzésre vagy a bankszámla feletti rendelkezésre jogosult munkavállalók adatait
(név, tisztség, munkakör, bér, megbízási díj, pénzbeli juttatás).

1.5. Civil szervezetek

A civil szerveződések, a civil szervezetek a társadalom alapvető egységei, amelyek

folyamatosan hozzájárulnak a közös értékek mindennapi megvalósulásához; az emberek
önkéntes összefogása nélkülözhetetlen egy ország fejlődéséhez. Továbbá az egyesülési
szabadság érvényesülése, valamint a civil szervezetek működési alapjainak megteremtése, a
társadalmilag hasznos és közösségteremtő tevékenységük elismerése, ezenfelül a közérdekű,
illetve közhasznú tevékenységük támogatása érdekében szükséges az állami szabályozás.

Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és

támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény hatálya kiterjed a Polgári Törvénykönyv
szerinti alapítványokra, egyesületekre, valamint a közhasznú szervezetekre, illetve az
egyesülési jog alapján létrejött egyéb szervezetekre. A civil szervezetek három formája a civil
társaság, a Magyarországon nyilvántartásba vett egyesület (a párt, a szakszervezet és a
kölcsönös biztosító egyesület kivételével), illetve az alapítvány (a közalapítvány és a
pártalapítvány kivételével). A társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter a
civil szervezetekkel kapcsolatos nyilvános, közérdekből nyilvános információk gyűjtése,
rendszerezése és közzététele, valamint ezzel összefüggésben a kérelemre történő
adatszolgáltatás biztosítása céljából akadálymentes honlapot működtet: Civil Információs
Portál.

A civil társaság a természetes személyek nem gazdasági érdekű közös céljaik elérése és
közösségi célú tevékenységük összehangolására polgári jogi társasági szerződéssel
létrehozott társasága. Jogi személyiséggel nem rendelkezik, vagyoni hozzájárulás nélkül is
létrehozható, gazdasági-vállalkozási tevékenységet nem végezhet.

Az egyesületeket egyszerre szabályozza a Ptk. és a Civil tv. Az egyesület az egyesülési jog

alapján létrehozott, a tagok közös, tartós, alapszabályban meghatározott céljának
folyamatos megvalósítására létesített, nyilvántartott tagsággal rendelkező jogi személy.
Létrehozásához alapszabály elfogadása, az alapszabály elfogadásához legalább tíz személy
egybehangzó akaratnyilatkozata szükséges. A bíróság (törvényszék) nyilvántartásba vételével
jön létre. Az egyesület különös formáira: a szövetségre, a pártra, a szakszervezetre, továbbá a
külön törvény hatálya alá tartozó tevékenységet végző egyesületekre törvény az egyesületre

458
állami részvényes: a magyar állam, vagy olyan gazdasági társaság, amelyben a magyar állam a szavazatok
legalább 90%-át biztosító befolyással rendelkezik (a továbbiakban: állami gazdasági társaság).
110
vonatkozó rendelkezésektől eltérő szabályokat állapíthat meg. A szövetség olyan egyesület,
amely két tag részvételével is alapítható, működtethető. A szövetség tagja egyesület,
alapítvány, egyéb jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet vagy civil
társaság lehet; szövetség tagja természetes személy nem lehet. Az egyesület (különös formájú
egyesület) nevében nem kell feltüntetni az egyesület típusára vagy formájára vonatkozó
elnevezést; egyesület (különös formájú egyesület) létrehozható és működtethető olyan
elnevezéssel is, melyben a szövetség vagy az egyesülési jog gyakorlására utaló egyéb
kifejezés szerepel. Nem minősül egyesületnek a természetes személyeknek az egyesülési jog
alapján létrehozott olyan közössége, amelynek működése nem rendszeres, vagy nincs
nyilvántartott tagsága vagy az egyesületre vonatkozó rendelkezésekben meghatározott
szervezete.

Az egyesület személyegyesítő; a tagság az alapításkor az egyesület nyilvántartásba vételével,

az alapítást követően a belépési kérelemnek a közgyűlés általi elfogadásával keletkezik. Az
egyesület céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét, és a cél megvalósításával
közvetlenül összefüggő gazdasági tevékenység végzésére jogosult. Vagyonát céljának
megfelelően használhatja, azonban nem oszthatja fel tagjai között, és a tagok részére
nyereséget nem juttathat. Legfőbb döntéshozó szerve a közgyűlés, a mindennapi működés
ügyvezetését az egyesület ügyvezetője vagy az elnökség látja el.

Az alapítvány az alapító által az alapító okiratban meghatározott tartós cél folyamatos

megvalósítására létrehozott jogi személy. A (Köz)alapítványok pont részletesen tárgyalja a
vonatkozó szabályokat.

A gazdálkodási szabályok közé tartozik, hogy a civil szervezet a létesítő okiratában

meghatározott cél megvalósítása érdekében vagyonával önállóan gazdálkodik; civil szervezet
elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység folytatására nem alapítható. Tartozásaiért
saját vagyonával felel, az alapító, illetve a tag – a vagyoni hozzájárulásának megfizetésén túl
– a szervezet tartozásaiért saját vagyonával nem felel. A létesítő okiratban meghatározott cél
szerinti tevékenységet (alapcél szerinti tevékenység) – ideértve a közhasznú tevékenységet is
– folytathat, és – célja megvalósítása gazdasági feltételeinek biztosítása érdekében –
gazdasági-vállalkozási tevékenységet is végezhet, amennyiben ez az alapcél szerinti
tevékenységét nem veszélyezteti. A civil szervezet nevében és javára adománygyűjtő
tevékenység folytatható, amely nem járhat az adományozók, illetve más személyek
zavarásával, a személyhez fűződő jogok és az emberi méltóság sérelmével.

A Civil tv. szabályozza továbbá a közhasznú jogállást is, így közhasznú tevékenységnek
minősül minden olyan tevékenység, amely a létesítő okiratban megjelölt közfeladat
teljesítését közvetlenül vagy közvetve szolgálja, ezzel hozzájárulva a társadalom és az egyén
közös szükségleteinek kielégítéséhez. Közhasznú szervezetté minősíthető a Magyarországon
nyilvántartásba vett közhasznú tevékenységet végző szervezet, amely a társadalom és az
egyén közös szükségleteinek kielégítéséhez megfelelő erőforrásokkal rendelkezik, továbbá
amelynek megfelelő társadalmi támogatottsága kimutatható, és amely: civil szervezet (ide
nem értve a civil társaságot), vagy olyan egyéb szervezet (például gazdasági társaságok),
amelyre vonatkozóan a közhasznú jogállás megszerzését törvény lehetővé teszi. A közhasznú
szervezetek feletti adóellenőrzést az adóhatóság; az államháztartásból származó
(költségvetési) támogatás felhasználásának ellenőrzését törvény eltérő rendelkezése
hiányában az Állami Számvevőszék; az állami vagy önkormányzati költségvetésből, illetve a
nemzetközi forrásokból juttatott támogatások felhasználásának ellenőrzését a külön
jogszabály szerinti ellenőrzési szervezet; a közhasznú működés feletti törvényességi
111
ellenőrzést, a közhasznú civil szervezet esetében a közhasznú minősítés követelményeinek
való megfelelés ellenőrzését pedig a reá irányadó szabályok szerint az ügyészség látja el.

1.6. Gazdasági társaságok

Közfeladatokat nemcsak közigazgatási és a paraadminisztratív szervek, hanem a magánjog és

az üzleti élet szereplői is elláthatnak az ún. kiszervezés (outsourcing) keretében. Tulajdonosai
magánjogi jogalanyok, de kivételesen az állam vagy helyi önkormányzat is szerezhet
részesedést bennük. A 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.) Harmadik
könyvének Harmadik része szerint a gazdasági társaságok üzletszerű közös gazdasági
tevékenység folytatására, a tagok vagyoni hozzájárulásával létrehozott, jogi
személyiséggel rendelkező vállalkozások, amelyekben a tagok a nyereségből közösen
részesednek, és a veszteséget közösen viselik. A formakényszer azt jelenti, hogy gazdasági
társaság kizárólag közkereseti társaság (Kkt.), betéti társaság (Bt.), korlátolt felelősségű
társaság (Kft.) vagy részvénytársaság (Rt.) formájában alapítható. Mindegyik jogi személy,
alapításuk a cégbírósági konstitutív hatályú bejegyezéssel történik. Bár a gazdasági társaságok
társas vállalkozások, a korlátolt felelősségű társaságot és a részvénytársaságot egy személy is
alapíthatja.

A közkereseti társaság létesítésére irányuló társasági szerződéssel a társaság tagjai arra

vállalnak kötelezettséget, hogy korlátlan és egyetemleges felelősségük mellett üzletszerű
közös gazdasági tevékenységet folytatnak, és az ehhez szükséges vagyoni hozzájárulást a
társaság rendelkezésére bocsátják. A betéti társaság létesítésére irányuló társasági
szerződéssel a társaság tagjai üzletszerű, közös gazdasági tevékenység folytatására vállalnak
kötelezettséget oly módon, hogy legalább egy tag (beltag) felelőssége a társasági vagyon által
nem fedezett kötelezettségekért korlátlan, és a többi beltaggal egyetemleges, míg legalább egy
másik tag (kültag) csak a társasági szerződésben vállalt vagyoni betétje szolgáltatására
köteles, a társaság kötelezettségeiért azonban – a törvényben meghatározott kivétellel – nem
felel. A korlátolt felelősségű társaság előre meghatározott összegű törzsbetétekből álló
törzstőkével (jegyzett tőkével) alakul; a tag kötelezettsége a társasággal szemben csak
törzsbetétének szolgáltatására és a társasági szerződésben esetleg megállapított egyéb vagyoni
hozzájárulás szolgáltatására terjed ki. A társaság kötelezettségeiért a tag nem felel. A
részvénytársaság előre meghatározott számú és névértékű részvényekből álló alaptőkével
(jegyzett tőkével) alakul, amelynél a részvényes kötelezettsége a részvénytársasággal
szemben a részvény névértékének vagy kibocsátási értékének szolgáltatására terjed ki. A
részvénytársaság kötelezettségeiért a részvényes nem felel. Az a részvénytársaság, amelynek
részvényeit tőzsdére bevezették, nyilvánosan működő részvénytársaságnak (nyrt.) minősül;
amelynek részvényei viszont nincsenek bevezetve tőzsdére, zártkörűen működő
részvénytársaságnak (zrt.) minősül.
A gazdasági társaságok jellemzése
Kkt. Bt. Kft. Rt.
egyesítés személy vegyes vagyon
létesítő okirat társasági szerződés társasági Zrt.-, Nyrt.-alapszabály
szerződés (alapító okirat)
(alapító okirat)
legfőbb szerv tagok gyűlése (de ez nem taggyűlés közgyűlés
szerv) létrehozhatnak
taggyűlést
vezető üzletvezetésre jogosult tag ügyvezető Zrt.-igazgatóság
tisztségviselő (vezérigazgató)
112
 Nyrt.-igazgatóság, -
igazgatótanács
vagyon tagok vagyoni vagyoni betét törzstőke: min. 3 alaptőke: Zrt. 5 millió
hozzájárulása (betét) millió Ft; Ft; Nyrt. 20 millió Ft;
részvényekből
tag felelőssége mögöttes, mögöttes, korlátozott: részvény
egyetemleges, beltag: törzsbetét név/kibocsátási
korlátlan egyetemleges, szoláltatása, értékének teljes
korlátlan pótbefizetés, befizetése
kültag: mellékszolgáltatás
korlátozott
tagsági jog nem üzletrész részvény átruházása
átruházása átruházása
szavazatok minden tagnak azonos mértékű vagyoni részvény névértéke (kiv.
(társasági szerződés eltérhet) hozzájárulás egyéb szabályok)
aránya (tsz.
eltérhet)
felügyelő- teljes munkaidős dolgozók száma több mint 200, és Nyrt. kötelező (nincs, ha
bizottság köztulajdon esetében egységes irányítási
rendszer szerint
működik)
könyvvizsgáló nem kötelező, csak köztulajdon esetében kötelező (köztulajdon)
Forrás: saját szerkesztés

A társaság nyeresége a tagokat vagyoni hozzájárulásuk arányában illeti meg, és a veszteséget

is ilyen arányban kell viselniük. A társaság a tag részére tárgyévi adózott eredménye, illetve
szabad eredménytartaléka terhére teljesíthet kifizetést (osztalék) vagy más vagyoni
szolgáltatást. Semmis a létesítő okirat azon rendelkezése, amely valamely tagot a nyereségből
vagy a veszteség viseléséből teljesen kizár. A tag a többi taggal és a társaság szerveivel
köteles együttműködni; nem fejthet ki olyan tevékenységet, amely a társaság céljainak
elérését veszélyezteti. A cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról
szóló 2006. évi V. törvény szerint az a gazdasági társaság minősül nonprofit gazdasági
társaságnak, amelynek létesítő okirata tartalmazza, hogy a gazdasági társaság
tevékenységéből származó nyereség a tagok között nem osztható fel, hanem az a gazdasági
társaság vagyonát gyarapítja. Tehát ez is lehet nyereséges, de az nem fizethető ki a
tulajdonosoknak. Nonprofit gazdasági társaság bármely társasági formában alapítható és
működtethető. A nonprofit gazdasági társaság a Civil tv.-ben meghatározottak szerint
közhasznú jogállású is lehet.459 A forgalom biztonsága és az üzletfelek tájékoztatása
érdekében a cégnévben a cég nonprofit jellegét a cégforma megjelölése előtt fel kell tüntetni,
a közhasznú szervezeti minőség pedig feltüntethető. A cégnévben az „állami” vagy „nemzeti”
kifejezés csak abban az esetben szerepelhet, ha a cégben az állam közvetlenül vagy
szervezetei útján a Ptk. szerinti többségi befolyással rendelkezik, vagy a cég a külön törvény
szerinti tartós állami tulajdoni körbe tartozik. További szabály, hogy csak nonprofit jellegének
megtartásával alakulhat át, egyesülhet, illetve válhat szét. Ha a közhasznú szervezetnek
minősülő nonprofit gazdasági társaság jogutód nélkül megszűnik, a társaság tagjai részére a
tartozások kiegyenlítése után csak a megszűnéskori saját tőke összege adható ki, legfeljebb a
tagok vagyoni hányadának teljesítéskori értéke erejéig. Az ezt meghaladó vagyont a

459
2007. július 1. után megszűnt az önálló közhasznú társasági (Kht.) forma, a Kht.-k pedig átalakultak olyan
nonprofit gazdasági társasággá, amely közhasznú; vagy megszűntek.
113
cégbíróság a létesítő okirat rendelkezései szerint fordítja közcélokra. Ilyen rendelkezés
hiányában a fennmaradt vagyon a Nemzeti Együttműködési Alapot illeti.

2. A szolgáltató közigazgatás

A közigazgatás egyik alapvető funkciója a közfeladatok ellátása, a közszolgáltatások nyújtása,

illetve annak megszervezése. A témakört három kérdés szempontjából kell megközelíteni: mi
a közfeladat, ki látja el a közfeladatot, illetve hogyan finanszírozzák azt. A közszolgáltatás
ellátása alapvetően eredményszemléletű. Az eredményesség abszolút kategória, amely a
kitűzött célok megvalósításának mértékeként vagy egy tevékenység outputja szándékolt és
tényleges hatásának viszonyaként határozható meg. Utóbbi időben egyre nagyobb
jelentőséget kap a hatékonyság is, amely egy relatív mutató, amely az elért eredmény és a
felhasznált erőforrás közötti viszonyt fejezi ki. Két irányból vizsgálható: a) a meghatározott
cél elérése a lehető legkisebb ráfordítással; b) az adott ráfordítással a lehető legjobb eredmény
elérése.

Eredményesség vs. Hatékonyság

Mutató Eredményesség Hatékonyság
Operatív cél Pénzügyi, Tényleges, tervezett Az output összehasonlítása a
fizikai output output költséggel
Specifikus cél Eredmény Tényleges, tervezett Az eredmény összehasonlítása a
eredmények költséggel
Átfogó cél Hatás Tényleges, tervezett A hatás összehasonlítása a
hatások költséggel
Forrás. saját szerkesztés

Az üzleti élet ehhez kapcsol még két fogalmat. A gazdaságosság egy relatív hatékonysági
mutató, amelyet önmagában nem lehet értelmezni. Lényege – a hatékonysághoz hasonlóan –
két irányból közelíthető meg: egyfelől hogy az eredményt minél kisebb ráfordítással kell
megvalósítani, illetve, hogy a rendelkezésre álló forrásokból minél nagyobb eredmény elérése
a cél. A jövedelmezőség (rentabilitás) viszont abszolút fogalom, egy tevékenység
teljesítőképességét jelenti, amely megmutatja, hogy az adott tevékenység milyen
eredményesen használja fel a rendelkezésére álló erőforrásokat.

2.1. Közszolgáltatások, közfeladatok

A közszolgáltatások olyan feladatok ellátása, amelyek az adott feltételek között közösségi

szervezést igényelnek, és társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgálják. A két
feltételnek, a közösségi szervezésnek és a közös szükségletek kielégítésének együttesen kell
fennállnia.460 A közszolgáltatások jellemzői az SNA és az ESA definíciója szerint, hogy: 461
 a közösség minden tagja vagy a közösség egy-egy adott csoportja egyformán igénybe
veheti;

460
HORVÁTH M. Tamás: Közszolgáltatások szervezése és igazgatása. Tankönyv a köztisztviselők
továbbképzéséhez. Budapest, 2007, 3–12.
461
Eurostat 1996, 19. SNA-rendszer: System of National Account (nemzeti számlák rendszere), amely a
gazdasági szektorok által létrehozott valamennyi terméket és szolgáltatást figyelembe veszi. ESA-rendszer: az
SNA Európai Unióban érvényes változata, a „Nemzeti és regionális számlák európai rendszere”.
114
  igénybevételük általában passzív, és nincs szükség meghatározott megállapodásra
vagy az érintettek aktív részvételére;
 a fogyasztók között nincs verseny a szolgáltatás megszerzéséért.
Mivel a jogállamban a közfeladatokat jogszabály állapítja meg, ezért valójában a
mindenkori köz- és szakpolitika döntése, hogy milyen feladatokat és hogyan kíván ellátni.
Tehát a közfeladatok köre történelmi koronként, politikai kurzusonként, a helyi adottságokhoz
igazodva változik; de közös elem, hogy mivel jogilag előírt, ezért megvalósítása kötelező. A
lényeges kérdések:
 mely feladatok megszervezésében és ellátásában vegyen részt az állam;
 a közszolgáltatást az érintettek ingyenesen kapják, vagy valamilyen formában
ellenértéket fizetnek (közvetlenül a szolgáltatónak fizetnek a szolgáltatás
igénybevételekor, vagy befizetéseikkel kockázatközösséget finanszíroznak, amelynek
résztvevői a szolidaritás és a biztosítási elv alapján viselik a rendszer költségeit);
 a kormányzat közvetlen vagy közvetett állami hozzájárulást nyújt a rendszer
fenntartásához.

Más megközelítésben, az állam és piac dichotómiájában gondolkodva azt mondhatjuk, hogy a

közszolgáltatás az, amit nem tisztán piaci alapon, magánszerződések keretében nyújtanak,
hanem létrejötte, működése több-kevesebb állami cselekvést, segítséget, támogatást igényel.
Valójában a piac kudarcának is tekinthető; azaz egyfajta olyan hiány, hogy a (társadalmi
szinten is jelentős) keresleti oldal nem talál üzleti alapon működő kínálatot. A
közszolgáltatások neoliberális reformjai szerte a világban heves elméleti és politikai vitákat
váltottak ki arról, hogy mennyiben alkalmazható és alkalmazandó a piaci hatékonyság
kritériuma a közszolgáltatásokra. Ez az összefüggés a közszolgáltatások társadalmi-etikai
jelentőségét elemzi a szolidaritás, az igazságosság vagy a pozitív szabadság kiterjesztése
szempontjából, és ezeknek a piaci hatékonysággal való konfliktusára mutat rá.462

A közszolgáltatások fajtái, csoportosítása

Közszolgáltatások fajtái

Piac Tulajdonforma Finanszírozás Igénybe vevők köre

gazdasági (piaci)
állami vagy állam vagy
alapú mindenki
önkormányzati önkormányzat
közszolgáltatások

nem piaci alapú fogyasztók vagy fogyasztók vagy

magánszereplők
közszolgáltatások ügyfelek ügyfelek

vegyes modell vegyes finanszírozás

462
BODA Zsolt – SCHEIRING Gábor: A közszolgáltatások politikai értelmezéséről. In: Politikatudományi Szemle
2010/3.

115
Forrás: saját szerkesztés NYIKOS Györgyi – SOÓS Gábor Gergely (2018): A közszolgáltatás-
szervezés, a közfeladat-ellátás stratégiai szervezési ismeretei. Nemzeti Közszolgálati
Egyetem, Budapest. 14. alapján

A közszolgáltatások és a pénzügyi kérdések szoros kapcsolatát is jól érzékelteti, hogy a

közfeladat fogalmát az államháztartásról (Áht.) szóló 2011. évi CXCV. törvény határozza
meg. A sommás definíció szerint közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy
önkormányzati feladat. Új közfeladat kizárólag az annak ellátásához megfelelő pénzügyi
fedezet rendelkezésre állása esetén írható elő vagy vállalható. Ha a pénzügyi fedezet már nem
áll rendelkezésre, intézkedni kell a pénzügyi fedezet biztosításáról vagy a közfeladat
megszüntetéséről. A közszolgáltatás szintjét, színvonalát pedig az ágazati törvény határozza
meg, amely a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, például
figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, vagy a helyi önkormányzatok eltérő
adottságait, különösen a gazdasági teljesítőképességet, a lakosságszámot, a közigazgatási
terület nagyságát.

Az uniós kormányzati funkciók osztályozási nómenklatúrájához (Classification of the

Functions of Government, COFOG) igazodva a kormányzati funkciók, államháztartási
szakfeladatok és szakágazatok osztályozási rendjéről szóló 68/2013. (XII. 29.) NGM rendelet
csoportosítja és felsorolja az állami közszolgáltatásokat, így nemzetközi szinten is
összemérhetők az egyes országok. A rendszerezés nem csupán a közigazgatásra vonatkozik,
hanem felöli az egész államot, így itt szerepel a törvényhozás, az igazságszolgáltatás vagy a
honvédelem is. Az osztályozás szorosan összefügg a pénzügyi kérdésekkel és az
államháztartási számvitellel. A jogszabály értelmében a költségvetési szervek közfeladatait,
szakmai alaptevékenységeit be kell sorolni a kormányzati funkciókba – funkciószámmal és -
megnevezéssel –, és az alapító okiratában is fel kell tüntetni. (A négy számjegyű alcsoportok
alatt hat számjegyű egyedi azonosítók szerepelnek; például 0111 Államhatalmi, törvényhozó
és végrehajtó szervezetek: 011110 Államhatalmi szervek tevékenysége, 011120 Kormányzati
igazgatási tevékenység, 011130 Önkormányzatok és önkormányzati hivatalok jogalkotó és
általános igazgatási tevékenysége, 011140 Országos és helyi nemzetiségi önkormányzatok
igazgatási tevékenysége.) A költségvetési számvitelben a bevételeket és kiadásokat azokon a
kormányzati funkciókon kell elszámolni, amelyek érdekében azok felmerültek.

A kormányzati funkciók rendje

1. Általános 0111 Államhatalmi, törvényhozó és végrehajtó szervezetek; 0112 Pénzügyi és
közszolgáltatások költségvetési tevékenységek, adózási ügyek; 0113 Külügyek; 0121 Gazdasági
segítség nyújtása fejlődő és átmeneti gazdaságú országoknak; 0122 Gazdasági
segítség nyújtása nemzetközi szervezeteken keresztül; 0131 Általános
személyzeti szolgáltatások; 0132 Átfogó tervezési és statisztikai
szolgáltatások; 0133 Egyéb általános szolgáltatások; 0140 Alapkutatás; 0150
Általános közszolgáltatásokhoz kapcsolódó K+F; 0160 Egyéb általános
közszolgáltatások; 0170 Államadóssággal kapcsolatos tranzakciók; 0180
Általános jellegű transzferek a kormányzat különböző szintjei között
2. Védelem 0210 Katonai védelem; 0220 Polgári honvédelem; 0230 Külföldi katonai
segély; 0240 Védelemhez kapcsolódó K+F; 0250 Egyéb védelmi ügyek
3. Közrend és 0310 Rendészeti tevékenységek; 0320 Tűz- és katasztrófavédelemmel
közbiztonság kapcsolatos tevékenységek; 0330 Igazságszolgáltatás 0340 Büntetés-
végrehajtási tevékenységek; 0350 Közrendhez és közbiztonsághoz kapcsolódó
K+F; 0360 Egyéb
4. Gazdasági 0411 Általános gazdasági és kereskedelmi ügyek; 0412 Általános
ügyek munkaügyek; 0421 Mezőgazdaság; 0422 Erdőgazdálkodás; 0423 Halászat és
116
 vadászat; 0431 Szén- és egyéb szilárd ásványi fűtőanyagipar; 0432 Kőolaj- és
gázipar; 0433 Nukleáris fűtőanyagipar; 0434 Egyéb tüzelőanyag-ipar; 0435
Villamosenergia-ipar; 0436 Egyéb energiaipar; 0441 Ásványianyag-bányászat;
0442 Feldolgozóipar; 0443 Építésügy, építőipar; 0451 Közúti közlekedés;
0452 Vízi közlekedés; 0453 Vasúti közlekedés; 0454 Légi szállítás; 0455
Csővezetékes és egyéb szállítás; 0460 Hírközlés; 0471 Elosztó kereskedelem,
tárolás, raktározás; 0472 Szállodák és éttermek; 0473 Turizmus; 0474
Többcélú fejlesztési projektek; 0480 Gazdasági ügyekhez kapcsolódó K+F;
0490 Egyéb
5. Környezet- 0510 Hulladékgazdálkodás; 0520 Szennyvízelvezetés és –tisztítás; 0530
védelem Környezetszennyezés csökkentése; 0540 Természet- és tájvédelem; 0550
Környezetvédelmi K+F; 0560 Egyéb környezetvédelem
6. Lakásépítés és 0610 Lakásépítés; 0620 Településfejlesztés; 0630 Vízellátás; 0640
kommunális Közvilágítás; 0650 Lakás- és közműellátással, településfejlesztéssel
létesítmények kapcsolatos K+F; 0660 Egyéb kommunális feladatok
7. Egészségügy 0711 Gyógyszeripari termékek; 0712 Egyéb gyógyászati termékek; 0713
Gyógyászati segédeszközök; 0721 Általános orvosi szolgáltatások; 0722
Szakosított orvosi szolgáltatások; 0723 Fogorvosi szolgáltatások; 0724
Paramedikális szolgáltatások; 0731 Általános kórházi szolgáltatások; 0732
Szakosított kórházi szolgáltatások; 0733 Gyógyászati központok és
szülőotthonok szolgáltatásai; 0734 Bentlakásos egészségügyi ápolási
szolgáltatások; 0740 Közegészségügyi szolgáltatások; 0750 Egészségügyi K+F
0760; Egyéb egészségügy
8. Szabadidő, 0810 Szabadidős és sportszolgáltatások; 0820 Kulturális szolgáltatások; 0830
sport, kultúra és Műsorszolgáltatási és kiadói szolgáltatások; 0840 Vallási és egyéb közösségi
vallás szolgáltatások; 0850 Szabadidős tevékenységekhez, kultúrához és valláshoz
kapcsolódó K+F; 0860 Egyéb szabadidő, kultúra és vallás
9. Oktatás 0911 Óvodai nevelés; 0912 Iskolai nevelés, oktatás az 1–4. évfolyamokon;
0921 Iskolai nevelés, oktatás az 5– 8. évfolyamokon; 0922 Középfokú nevelés,
oktatás; 0930 Középiskolát követő nem felsőfokú oktatás; 0941 Felsőszintű
képzés; 0942 Felsőfokú oktatás; 0950 Szint alapján nem meghatározható
oktatási szolgáltatások; 0960 Oktatást kiegészítő szolgáltatások; 0970
Oktatáshoz kapcsolódó K+F; 0980 Máshová be nem sorolt oktatás
10. Szociális 1011 Betegség; 1012 Fogyatékosság; 1020 Időskor, demens betegek; 1030
védelem Túlélő hozzátartozók; 1040 Család és gyermekek; 1050 Munkanélküliség;
1060 Lakhatás; 1070 Egyéb szociális kirekesztettség; 1080 Szociális
védelemhez kapcsolódó K+F; 1090 Egyéb
90. Technikai 9000 Technikai funkciókódok
funkciókódok
Forrás: saját szerkesztés a kormányzati funkciók, államháztartási szakfeladatok és
szakágazatok osztályozási rendjéről szóló 68/2013. (XII. 29.) NGM rendelet alapján

A közszolgáltatások összegyűjtése és rendszerezése a feladatkataszteren keresztül

történik. Magyarországon a következő összeírások készültek:
1932 Magyary Zoltán • 9 850 tétel
• A magyar közigazgatás tükre c. munka keretében
• eljáró közigazgatási szervezet, jogszabályi hivatkozás
2007 Államreform • kb. 7 500 tétel
Bizottság • nem elemi szintig, csak átfogó feladatokat jelöl meg
• jogszabályi hivatkozás, egyéb paraméterek nincsenek
2011 Nemzeti • kb. 4 000 tétel
Közigazgatási Intézet • minisztériumok SzMSz-ein alapszik
117

2013 Magyar Közlöny
Forrás: saját szerkesztés
• jogszabályi hivatkozás, egyéb paraméterek nincsenek
• kb. 35 000 tétel
• jogszabályi hivatkozások, SzMSz-ek
• tevékenységek osztályozása, egyéb paraméterek

2.2. A közfeladatok ellátása

Az ellátás módjait meghatározó tényezők kiválasztásban az állam- és gazdaságfilozófia, -

politika jellegzetessége jut kifejezésre. Egy közösség többféle módon is hatékonyan meg tudja
szervezni a közszolgáltatásait. A 19. század végétől kezdve, különösen a tudományos
üzemszervezést (scientific management) követően folyamatos hullámzás figyelhető meg,
hogy a tudomány, illetve az egyes országok melyik módszert tekintik ideálisabbnak,
hatékonyabbnak, gazdaságosabbnak stb.

Az Áht. szerint a közfeladatok ellátása költségvetési szervek alapításával és működtetésével,

vagy az azok ellátásához szükséges pénzügyi fedezet a törvényben meghatározott
eszközökkel, részben vagy egészben történő biztosításával valósul meg. A közfeladatok
ellátásában államháztartáson kívüli szervezet jogszabályban meghatározott rendben
közreműködhet. A közfeladatot meghatározó jogszabályban meg kell határozni a közfeladat
ellátásának módját, és egyidejűleg rendelkezni kell az annak ellátásához szükséges pénzügyi
fedezet biztosításáról. Tehát itt is használható a direkt és indirekt közigazgatás, mivel az Áht.
is megengedi, hogy a közfeladatok ellátásában államháztartáson kívüli szervezetek
(paraadminisztratív és más magánjogi szervezetek, természetes személyek) is
közreműködjenek. A közigazgatásban a közvetlen közfeladat-ellátást a különféle
államigazgatási szervek (minisztériumok, kormányzati főhivatalok kormányhivatalok,
központi hivatalok, önálló szabályozó szervek, autonóm államigazgatási szervek) és a helyi
önkormányzatok végzik. Az önkormányzati feladatok címzettje a képviselő testület, illetve az
államigazgatási feladatok esetén a jegyző. A közvetett közfeladat-ellátás egyik típusa a
paraadminisztratív szerveken keresztül történik, másik esetben pedig szerződést köt a
közigazgatási szerv és magánjogi jogalany.

A közfeladat-ellátás típusai
típus forma példa
közigazgatási • államigazgatási szervek • alapnyilvántartások
közvetlen

szervek • helyi önkormányzatok • állapotok, helyzetek

hivatalos igazolása
• engedélyezés
• szankciók kiszabása
paraadminisztratív • köztestület • oktatás
közvetett

szervek • közalapítvány • egészségügy

• közintézet • szociális ellátások
• közüzem (közvállalat) • kultúra
• gazdasági társaságok • tömegközlekedés

118
 megbízás – • közigazgatási szervek egymás • tömegközlekedés
kiszervezés között • közúthálózat
• közigazgatási szerv és • lakossági alapellátások
magánjogi jogalany (ívóvíz, közvilágítás)
• áru- szolgáltatásvásárlás: • energiaellátás
polgári jogi szerződések –
közbeszerzés, koncesszió,
közszállítás
• vegyes konstrukciók: PPP
Forrás: saját szerkesztés

A helyi önkormányzatokra vonatkozóan az Mötv. 41. §-a is ennek megfelelően rendelkezik,

így a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására – jogszabályban
meghatározottak szerint – költségvetési szervet, a polgári perrendtartásról szóló törvény
szerinti gazdálkodó szervezetet (gazdálkodó szervezet), nonprofit szervezetet és egyéb
szervezetet (együtt: intézmény) alapíthat, továbbá szerződést köthet természetes és jogi
személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel. A helyi önkormányzat
képviselő-testülete – amennyiben törvény kivételt nem tesz – kinevezi az intézmény vezetőjét.
Törvény előírhatja, hogy meghatározott közszolgáltatást kizárólag erre a célra alapított
költségvetési szerv, olyan állami vagy legalább többségi önkormányzati tulajdonban álló, jogi
személyiséggel rendelkező gazdasági társaság, amelyben az állam vagy az önkormányzat
legalább többségi befolyással bír, vagy e gazdasági társaság legalább többségi tulajdonában
álló és legalább többségi befolyása alatt álló jogi személyiséggel rendelkező gazdasági
társaság vagy önkormányzati társulás láthat el.

2.3. A közfeladatok finanszírozása

Valamennyi közfeladat-ellátási formára igaz, hogy a legtöbb esetben az állami bevételek

képezik a finanszírozási hátteret. Az Áht. szerint az államháztartás a közfeladatok ellátásának
egységes szervezeti, tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és
beszámolási szabályok szerint működő rendszere. A tervezés során biztosítani kell a tervezett
bevételek közgazdasági megalapozottságát, és azt, hogy csak annyi kiadás kerüljön
megtervezésre, amennyi a közfeladatok ellátásához indokoltan szükséges. Az államháztartás
központi és önkormányzati alrendszerből áll; forrása az adófizetőktől származó közhatalmi
bevételek: adók, járulékok, illetékek, igazgatási szolgáltatási díjak, vámok vagy bírságok. A
finanszírozás alapját képezik a különféle előirányzatok, amelyek az állam nevében
beszedendő költségvetési bevételek és teljesítendő költségvetési kiadások elszámolására
szolgálnak. Bár arányaiban nem jelentős, a vállalkozási bevételt mégis meg kell említeni, mert
az államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok a közhatalmi bevételek mellett
vállalkozási tevékenységet is folytathatnak.

A közfeladat-ellátás finanszírozása

119
 Finanszírozás

Államháztartás Önkormányzati Magán

Önkormányzati
Központi alrendszer helyi közbevételek szolgáltatási bevétel
alrendszer

átengedett központi
állam helyi önkormányzat adomány
bevételek

helyi és országos
központi költségvetési
nemzetiségi vállalkozási bevétel vállalkozási bevétel
szerv
önkormányzat

a központi
támogatások,
alrendszerébe sorolt önkormányzati társulás egyéb
pályázatok
köztestület

az előbbi irányított
térségi fejlesztési
köztestületi
tanács
költségvetési szerv

előbbiek által irányított

költségvetési szerv

Forrás: saját szerkesztés

Az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat kötelező feladat- és
hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni
támogatásra jogosult. Az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához a központi
költségvetés feladatfinanszírozás rendszerén keresztül járul hozzá. Célja, hogy az
önkormányzatok kötelező feladatainak – szakmai jogszabályok által meghatározott feltételek
szerinti – ellátásához szükséges működési kiadások fedezete rendelkezésre álljon.463 Az ehhez
szükséges pénzügyi forrásokat a központi költségvetés (a központi alrendszer) biztosítja,464
figyelemmel a) a takarékos gazdálkodásra, b) a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló,
elvárható saját bevételére (adóerő-képesség) és c) a helyi önkormányzat tényleges saját
bevételére. A felhasználási kötöttség értelmében a folyósított támogatást a helyi
önkormányzat éves szinten kizárólag az adott, meghatározott ellátandó feladatainak kiadásaira
fordíthatja, azok között átcsoportosításokat nem tehet. Az ettől eltérő felhasználás esetén a
helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét – az államháztartásról szóló törvényben
meghatározott kamatokkal terhelve – a központi költségvetésbe visszafizetni.

A magánszektor, civil szervezetek illetve a tőlük származó jellemző bevételek közé

tartoznak a szolgáltatási bevételek, az adományok, a vállalkozási bevétel és a különféle hazai
uniós, nemzetközi támogatások, pályázatok. Ez utóbbiakkal kapcsolatban a közpénzekből
nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvény hatálya kiterjed az

463
BEKÉNYI József: A helyi önkormányzati rendszer megújítása. Belügyminisztérium, 2011.
464
BORDÁS Péter: Miből vagy mire? Vízválasztó az önkormányzati finanszírozásban. Debreceni Egyetemi
Kiadó, 2019. 101.
120
államháztartás alrendszereiből, az európai uniós forrásokból, a nemzetközi megállapodás
alapján finanszírozott egyéb programokból, valamint a 100%-os állami tulajdonban álló
szervezet által létrehozott alapítványtól származó, egyedi döntés alapján nyújtott, pályázati
úton vagy pályázati rendszeren kívül az államháztartáson kívüli természetes személyek, jogi
személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezetek számára odaítélt,
természetben vagy pénzben juttatott támogatásokra.

A költségvetési szerv jogszabályban vagy alapító okiratban meghatározott közfeladat

ellátására létrejött jogi személy. A költségvetési szerv tevékenysége lehet:
 alaptevékenység, amely a létrehozásáról rendelkező jogszabályban, alapító okiratában
a szakmai alapfeladataként meghatározott, valamint a szakmai alapfeladatai ellátását
elősegítő más, nem haszonszerzés céljából végzett tevékenység;
 vállalkozási tevékenység, amely haszonszerzés céljából, államháztartáson kívüli
forrásból, nem kötelezően végzett termelő, szolgáltató, értékesítő tevékenység.
Költségvetési szerv akkor alapítható, ha: a) a közfeladat alaptevékenységként való
ellátása ekként biztosítható; b) a működéséhez szükséges feltételek adottak; c) az ellátandó
feladat hatékonyan teljesíthető; d) a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi
fedezet rendelkezésre áll. Az Országgyűlés vagy a Kormány által alapított költségvetési szerv
alapításáról jogszabályban, más alapító szerv által alapított költségvetési szerv esetén alapító
okiratban kell rendelkezni. Jogszabállyal alapított költségvetési szerv esetén a költségvetési
szerv alapításáról alapító okiratot is ki kell adni. Az alapító okiratot az alapító szerv adja ki.
Pénzügyi szempontból a költségvetési szerv gazdasági szervezettel rendelkezik (önállóan
működő és gazdálkodó), de kisebb munkavállalói létszám esetén (100 fő alatt) vagy kivételes
estekben gazdasági szervezettel nem rendelkezik (önállóan működő).

A költségvetési szervek és alapítására jogosult szervek

Költségvetési szerv Alapító szerv
Központi költségvetési szerv Országgyűlés, Kormány, miniszter
Helyi önkormányzati helyi önkormányzat (a közös önkormányzati hivatal
költségvetési szerv esetén az érintett helyi önkormányzatok), helyi
önkormányzatok társulása, térségi fejlesztési tanács
Helyi nemzetiségi önkormányzati helyi nemzetiségi önkormányzat vagy helyi
költségvetési szerv nemzetiségi önkormányzatok társulása
Országos nemzetiségi országos nemzetiségi önkormányzat vagy országos
önkormányzati költségvetési szerv nemzetiségi önkormányzatok társulása
Köztestületi költségvetési szerv Köztestület
Forrás: saját szerkesztés, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény alapján

2.4. Közszerződések

A közszolgáltatások átruházása közszerződésekkel történik. Bizonyos közfeladatok (például

jogalkotás, honvédelem) stratégiai, politikai okokból nem ruházhatók át. A közigazgatási
szervek egymás között is köthetnek szerződést a feladat ellátásra, ilyenek például a települési
önkormányzatok közötti társulási megállapodások: igazgatási társulás (közös hatósági
feladat), intézményi társulás (közös hatósági feladat), közös önkormányzati hivatal, társult
képviselő-testület; vagy különféle államigazgatási szervek közötti együttműködési
megállapodások, akár külföldi hatóságok, nemzetközi szervezetek bevonásával (lásd
adóhatóságok között).

121
A közigazgatási szerv és magánjogi jogalany közötti közszerződés, amelynek célja a
közfeladat-ellátás vagy az ahhoz szükséges feltételek biztosítása, a kiszervezés (outsourcing).
Ennek keretében valamilyen árut vagy szolgáltatást vásárol az állam a magánszférától; ilyen
például: a közbeszerzés, koncesszió, közszállítás, de más polgári jogi szerződés is köthető:
adásvétel, megbízás, vállalkozás, építés, tervezés, kivitelezés, kutatás, szerelés, bérlet,
vagyonkezelés. A közszolgáltatások piacon biztosítható körének további fontos jellemzői a
felhasználók, illetve a szolgáltatás szempontjából a következők:

A felhasználók (fogyasztók) A közszolgáltatás működtetése szempontjából:

szempontjából:
• Lényegében egyenlő • Közösségi, állami tulajdonban van.
feltételekkel igénybe vehető. • Kötelező a szolgáltatást, illetve az ellátást
• Szabadon és egyetemesen folyamatosan, állandó jelleggel biztosítani.
hozzáférhető. • Szabályozása közszolgáltatási tartalmú, közjogi
• A szolgáltatás folyamatos. alapú, és fennáll az állami beavatkozás lehetősége.
• A szolgáltatást a közösség folyamatosan ellenőrzi.
Forrás: saját szerkesztés NYIKOS Györgyi – SOÓS Gábor Gergely (2018): A közszolgáltatás-
szervezés, a közfeladat-ellátás stratégiai szervezési ismeretei. Nemzeti Közszolgálati
Egyetem, Budapest. 12. alapján

A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény szabályozza a közbeszerzési

eljárásokat, valamint a koncessziós beszerzési eljárásokat, és az azokhoz kapcsolódó
jogorvoslat szabályait. A közbeszerzési szerződés a törvény szerinti ajánlatkérő által, írásban
megkötött, árubeszerzésre, szolgáltatás megrendelésre vagy építési beruházásra irányuló
visszterhes szerződés. A közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezettek közé tartozik a
minisztérium, a Kormány által kijelölt központi beszerző szerv, az állam, minden
költségvetési szerv, a közalapítvány, a helyi önkormányzat, a helyi és országos nemzetiségi
önkormányzat, a helyi és nemzetiségi önkormányzatok társulása, a területfejlesztési
önkormányzati társulás, a térségi fejlesztési tanács, továbbá az a jogképes szervezet, amelyet
kifejezetten közérdekű tevékenység folytatása céljából hoznak létre, vagy amely bármilyen
mértékben ilyen tevékenységet lát el. A közbeszerzési eljárás lehet: nyílt eljárás, meghívásos
eljárás, tárgyalásos eljárás, versenypárbeszéd, innovációs partnerség és hirdetmény nélküli
tárgyalásos eljárás.

A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény állapítja meg a kizárólagosan az állam vagy a
helyi önkormányzat által végezhető gazdasági tevékenységek gyakorlása időleges jogának
koncessziós szerződés keretében történő átengedésének részletes szabályait. A koncessziós
szerződés olyan visszterhes, mindig határozott idejű szerződés, mellyel az állam, illetőleg
önkormányzat valaki számára átengedi a kizárólagos tulajdon tárgyai működtetésének
(birtoklásának, használatának, hasznai szedésének) illetve kizárólag az állam (önkormányzat)
részére fenntartott tevékenységek végzésének a jogát oly módon, hogy számára időben és
területileg korlátozott monopolhelyzetet (kizárólagosság) biztosíthat. A koncesszióköteles
tevékenység folytatására a koncessziós szerződést aláírónak az aláírástól számított 90 napon
belül saját részvételével belföldi székhelyű gazdasági társaságot (koncessziós társaság) kell
alapítania. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény szerint a koncessziós
szerződés határozott időtartamra köthető, amelynek leghosszabb ideje 35 év, amely az ágazati
törvény felhatalmazása esetén egy alkalommal az eredeti időtartamának legfeljebb felével
meghosszabbítható. Az egyes tevékenységek folytatásának módját, részletes feltételeit ágazati
törvények (szerencsejáték, bányászat, közútkezelés, csatorna, csővezetékes termékszállítás és

122
tárolás, hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása, frekvenciagazdálkodás,
dohánytermék kiskereskedelme stb.) határozzák meg.

A közbeszerzési szerződés megkötésére közbeszerzési eljárást, építési vagy szolgáltatási

koncesszió megkötésére koncessziós beszerzési eljárást kell lefolytatni. Mindkettő pályázat
(tender), versenytárgyalás útján történik. A pályáztatás célja a közpénzek hatékony
felhasználásának átláthatósága és nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása, továbbá a
közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése, illetve a helyi kis- és
közepes vállalkozások közbeszerzési eljárásokba való bekapcsolódásának, valamint a
környezetvédelem és az állam szociális célkitűzéseinek elősegítése.465 Hogy elviekben
mennyire
biztosítják a pályázatok tisztaságát a jogszabályhelyek, az külön kérdés, a gyakorlatban
azonban – meg kell jegyeznünk – a pályázati eljárás a visszaélések melegágya.466 A
közbeszerzési és koncessziós beszerzési eljárások csak akkor kötelezőek, ha elérik az európai
uniós jogi aktusban (uniós értékhatárok) vagy a központi költségvetésről szóló törvényben
(nemzeti értékhatárok) meghatározott közbeszerzési és koncessziós beszerzési értékhatárokat.

A közszolgáltatási szerződés alapján a szolgáltató általános gazdasági érdekű szolgáltatás

nyújtására, a felhasználó pedig díj fizetésére köteles. A szolgáltatót szerződéskötési
kötelezettség terheli. A felhasználó a díjat havonta, utólag köteles megfizetni.467

A köz- és a magánszektor közötti együttműködés, a public-private partnership (PPP)

legtipikusabb formái a következők:
Típus Tartalom
BOT  A magántársaság az állam által meghatározott igényeknek
Build-Operate- megfelelően megtervezi, megépíti és működteti a létesítményt, a
Transfer futamidő végén pedig a létesítmény tulajdonjoga az államra száll.
 A projektet részben vagy egészében a magántársaság finanszírozza.
BOO  A magántársaság megépíti és működteti a közszolgáltatást nyújtó
Build-Own- létesítményt, anélkül hogy annak tulajdonjoga a közszférához
Operate kerülne.
BBO  Az állam értékesíti az eszközöket a magánszférának, a magántársaság
Buy-Build- vállalja a létesítmény felújítását, illetve bővítését.
Operate  A magánszféra a megvalósított fejlesztések után tovább működteti a
létesítményt.
BDO  Magántársaság bérli (egyéb jogcímen használja) a létező állami
Build-Develop- létesítményt, saját finanszírozási forrásokból modernizálja vagy
Operate kibővíti, és az állami (önkormányzati) féllel kötött szerződésnek
megfelelően üzemelteti.
DBO  A létesítményt a magántársaság tervezi, építi, és szerződésben
Design-Build- rögzített ideig működteti
Operate  A létesítmény az állam tulajdonában van.

465
BOROS Anita – TÁTRAI Tünde: A közbeszerzési törvény a gyakorlatban. Nemzeti Közszolgálati Egyetem,
Budapest, 2013. 25.
466
MISKOLCZI BODNÁR Péter (szerk.): Szerződések az üzleti életben. A Protestáns Jogi Oktatásért Alapítvány
2009. 24.
467
MISKOLCZI BODNÁR Péter (szerk.): A közszolgáltatási szerződés 6:256 § pp. 655–658., 4 p. In: OSZTOVITS
András (szerk.) A Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény és a kapcsolódó jogszabályok
nagykommentárja. III. kötet. OPTEN Informatikai Kft., Budapest, 2014. 1334 p.
123
DBFO (Design-  A tervezés, az építés és a működtetés mellett a finanszírozás is a
Build-Finance- magánfél felelőssége, azaz a beruházás magántőkéből valósul meg
Operate)  A létesítmény egy ideig a magánfél birtokában van, de a határidő
lejártával a tulajdonjog és a felelősségek is visszaszállnak az államra.
 A beruházás magántőkéből valósul meg, ezért közvetlenül nem növeli
az államadósságot.
 Az EU különösen alkalmasnak tartja ezt a formát útépítések
finanszírozására.
Forrás: saját szerkesztés

A privatizáció a közszolgáltatások kiszervezésének legpiacorientáltabb formája. A

privatizáció során az állam a közszolgáltatás alapját képező állami vagyontárgyakat, illetve a
szolgáltatást nyújtó vállalkozásokat teljesen vagy részlegesen magánkézbe adja. A
privatizáció következtében tehát az eszközök tulajdonjoga a magántársaságé lesz, és a vállalat
irányítását is részben vagy teljesen a magánszféra veszi át. Az egyik legfőbb kérdés, hogy egy
tiszta piaci viszonyok között működő magánvállalkozás valóban hatékonyabban tudja-e
ellátni az adott közszolgáltatást, mint egy állami tulajdonban lévő vagy az állam által
közvetlenül megbízott vállalkozás.

124
Pollák Kitti: A külföldi közigazgatási rendszerek főbb
modelljei

125