ELMÉLET ÉS GYAKORLAT

A KÖZIGAZGATÁSBAN

A közigazgatást – legalábbis a tisztviselők és hivatalnokok – gya-

korlati jellegű tudománynak tartották, tartják: olyan jellegű gyakorlati
tudománynak, amely szoros összefüggésben áll a mindennapi élettel, a
hétköznapokkal. A „hétköznapi” ember nem mindig osztja ezt a véle-
ményt, hiszen a Hivatal egyre jobban eltávolodik az egyéntől és gyakorta
semmibe veszi az Ember (Polgár) véleményét, elvárásait.
Ennek a gyakorlatiasságnak köszönhető – még a közigazgatás-tu-
dományok megjelenésétől kezdődően – az a hagyományosnak nevezett
megközelítés, mely szerint a közigazgatás elmélete nem annyira lényeges,
mint annak gyakorlata. A közszférában dolgozó vezetők által gyakran
hangoztatott elmélet azt eredményezte, hogy napjainkra a „gyakorlati
szakemberek” egy kissé lenézik a közigazgatás „elméleti szakembereit”.
Sajna, eme helyzet az akadémia világ számláját is bőségesen terheli, hi-
szen a nagy tudású tanár urak pontosan azokról a dolgokról felejtettek
el kommunikálni a szakma képviselőivel, ami összekötné őket: a szak-
máról. Elfelejtették bevonni a gyakorló szakembereket a kutatásaikba,
elemzéseikbe, ennek következtében ugyanannak a szakmának egy ket-
tős nyelvezte alakult ki: az elméleti és a gyakorlati.
Ennek a helyzetnek a kettőségét hivatott megjeleníteni az – a ro-
mániai közigazgatásban gyakran hangoztatott – mondás, miszerint „az
elmélet az elmélet, de a gyakorlat az, ami megöl”.
Az elmélet és a gyakorlat ilyen szembeállítása sajnos nem csak ve-
szélyes, hanem kártékony is. Nehezen feltételezhető, hogy sikeresen le-
het vezetni egy olyan szervezetet, amelynek céljai és felépítése egy vezető
beosztású alkalmazott számára érthetetlenek, felfoghatatlanok. Bonyolít-
ja a helyzetet az is, hogy számos román politikus a „bürokrácia meg-
szüntetéséről” beszél. Szomorú tény egy olyan országban, ahol még ma
is gondot jelent – még elméleti síkon is – egy működőképes bürokratikus
modell kidolgozása, felállítása. Sok köztisztviselő szerint a bürokrácia
negatív fogalom, és ha valaki bürokratáknak nevezi őket, az egyenesen
sértésnek számít. Ugyanakkor számos romániai köztisztviselő még hal-
lomásból sem ismeri a weberi bürokratikus modell alapvető elemeit.
7
 Miért kell foglalkoznunk mindezekkel? A legalapvetőbb elméleti tu-
dás hiányában nehéz, sőt majdnem lehetetlen gyakorlatba ültetni egy
igazán hatékony közszolgálati rendszert.
Ugyanakkor meg kell jegyeznünk azt is, hogy egyetlen egy elmélet
sem húzható rá tökéletesen egy fennálló helyzetre, illetve egy tudomá-
nyos elmélet soha nem ad konkrét választ egyetlen jól meghatározott,
gyakorlatban fellépő problémára.
A fenti elvnek megfelelően sokszor a közszolgálati menedzsmentet
a „gyakorló szakemberek” szakácskönyvként fogják fel, amelyet ha a
megfelelő oldalra nyitsz ki, megtalálod a „hozzávalókat”, azaz a helyes
eljárást a megfelelő helyzet orvoslására. Sajnos a helyzet nem csak a köz-
igazgatásra (mint tudományra) jellemző, más tevékenységi területeken
is felbukkannak hasonló helyzetek. Gondoljunk csak arra, hogy garma-
dával jelennek meg olyan típusú könyvek, amelyek minden helyzetre si-
keres megoldást ígérnek (pl. Sikeres menedzser 7 nap alatt stb.). Sajnos, e
könyveknek vajmi kevés közük van a valósághoz, oly távol állnak attól,
mint Makó Jeruzsálemtől.
Az igazgatói titulus menedzserre való cserélése a névjegykártyán
nem jelenti azt, hogy az illető viselkedése vagy képességei megváltoztak
volna (még akkor sem, ha belátja, hogy erre szükség lenne). A közigaz-
gatás gyakorlatának állandó változása szükségessé teszi a rá vonatkozó
elméletek folyamatos igazítását és javítását. Nehéz helyzetben van a köz-
szolgálati menedzser, hiszen különböző követelményeknek kell eleget
tennie, olyan szükségleteknek, elvárásoknak kell megfelelnie, melyek
néha ellentmondásosak. A hatékonyság és méltányosság, eredményes-
ség és szociális védelem, etika, reprezentativitás és felelősség mind olyan
fogalmak, amelyek nem csak a gyakorlatban, hanem az elméletben is
eltérőek, ha nem ellentmondásosak. Ugyanakkor a közigazgatás-elmé-
let képes kell, hogy legyen átlépni az ideológiai – legyenek azok poli-
tikai vagy tudományos – állapotokon, és összefüggő elemzési eszközö-
ket, módszereket kell a szakma rendelkezésére bocsátania. Ez azért is
problematikus, mert a közigazgatás-tudomány felépítése évszázadokon
át tartó erőfeszítés volt, pontosan a kutatási terület interdiszciplináris
jellegéből adódóan.
Ha meg akarjuk érteni a közigazgatás működését, figyelembe kell
vennünk a jog, a szociológia, a pszichológia valamint az alkalmazott
gazdaságtan jónéhány alkotóelemét. Ennek az interdiszciplinaritásnak
következményeként alakult ki a mai közigazgatás-tudomány három
nagy elmélete (Rosenbloom, 1983).

8
 • A közigazgatás politológiai elmélete a (politikai) képviselhetősé-
get, az általa generált – ha úgy tetszik, demokratikus – értékeket és
felelősséget helyezi előtérbe, illetve e felelősség tudatosítására fek-
teti a hangsúlyt.
• A közigazgatás menedzseri elmélete szerint a közszférának az
eredményesség, hatékonyság és gazdasági értékek alapján kell meg-
szerveződnie.
• A közigazgatás jogi megközelítése az eljárásokra, perrendtartásra,
az egyéni jogokra és a jogi egyenlőségre helyezi a hangsúlyt.

Minden közigazgatásban dolgozó – elméleti vagy gyakorlati – szak-

ember hajlamos olyan nézőpontokat hangsúlyozni, amelyek közel állnak
az értékrendjéhez, érdekeihez, illetve személyiségéhez, nem utolsó sor-
ban képzéséhez. A folyamat tetten érhető azokban a tanulmányokban,
amelyek a közigazgatást jogi, alkalmazott gazdaságtani (elsősorban me-
nedzsment), szociológiai és pszichológiai szempontok alapján közelítik
meg. Ezek a tanulmányok egyenként is szilárd érvelést mutatnak be sa-
ját elméletük védelmében, s ez még bonyolultabbá teszi a közigazgatás
egésznek megértését.
Ezek a meglehetősen zavarosnak tűnő érvrendszerek két lényeges
tényezőt emelnek ki a közigazgatás elméletével és gyakorlatával kap-
csolatosan. Egyrészt a közigazgatás-tudomány nem egy szigorúan és jól
körülírható tudományág, hanem az ún. interdiszciplinaritás jellemzi, il-
letve a közigazgatási elmélet ismerte, birtoklása elengedhetetlenül szük-
séges egy hatékonyan dolgozó köztisztviselő, közalkalmazott számára.
James Madisonra hivatkozva (Federalist Paper 51.) „ha az emberek
angyalok lennének, nem lenne szükség államra”, el kell ismerjük, hogy az
emberek távol állnak az ideális viselkedéstől. Egyet kell értenünk, hogy
szükség van közigazgatásra, de azt nem felejthetjük el, hogy a közigaz-
gatás létezésének elsődleges oka és célja is egyben, az állampolgárok és
a közösség szolgálata.
Nyilvánvaló, hogy léteznek módszertanilag megalapozottabb elmé-
letek, amelyek a közintézmények kialakulására vonatkoznak, ám ezek
bemutatására itt nem fogunk kitérni. Ha elfogadjuk a közigazgatás szük-
ségességéről szóló kijelentést (hiszen nem vagyunk angyalok!), jogosan
tehető fel a kérdés: mi a célja és hogyan működik a közigazgatás?
Morstei Marx szerint „a közigazgatás magába foglalja azokat az intézmé-
nyeket és szervezeteket, amelyek a kormányzat által megszabott tevékenységet
folytatnak annak érdekében, hogy meghatározott általános társadalmi szükség-
leteknek tegyenek eleget” (Morstein Marx, 1986). Vagyis a közigazgatás a
9
nép által megválasztott képviselőkön keresztül, azok által megszavazott
törvényeket és jogszabályokat hivatott betartani és betartatni.
Mivel nem csak közigazgatásról beszélünk, hanem politikáról is, jo-
gosan fogalmazódik meg néhány kérdés. A közigazgatás képes megfe-
lelni az állampolgárok elvárásainak? Vagy elkerülhetetlen, hogy olyan
fogalmakhoz kössék, mint politizálás, korrupció, protekció és inkompe-
tencia? Működhet az eredményesen és hatékonyan?
Ahogy W. Wilson írja a The Study of Public Administration (Tanul-
mány a közigazgatásról) című, 1887-ben megjelent esszéjében: „legtöbbször
nehezebb gyakorlatba ültetni a törvényeket, mint azokat megalkotni”. A köz-
igazgatás nem csupán azért létezik, mert azt megköveteli az alkotmány
vagy néhány jogszabály. Létezése nem csak jogi szempontból megalapo-
zott, hanem gazdaságilag is, hiszen szolgáltatásai gyakorta elengedhe-
tetlenek mind az állampolgárok, mind a közösség érdekeinek betartása,
megvédése érdekében.
Az idők folyamán a közigazgatási-tudomány elméletei jelentős fejlő-
désen mentek át, az egyszerűbbektől a bonyolultabb, de annál szigorúbb
elvárások szerint felépített modellekig. Miért fontosak ezek a modellek
a közszolgálatban dolgozók számára? A közigazgatási elméletnek fontos
szerepe van a közigazgatásban hiszen (Jreisat, 1997):
• rendszerezi a területen már létező ismereteket és a különböző
kutatások eredményeit;
• a kutatásokat ún. „forró” problémás területekre irányítja, ahol
szükség van új ismeretekre;
• kritériumrendszereket állít fel a problémák elemzéséhez és
rendszerezi az információgyűjtés folyamatát;
• arra törekszik, hogy a közigazgatás működési és cselekvési
útmutatója legyen;
• a gyakorlati szakembereknek szakmai útmutatót biztosít;
• a felsőfokú oktatási intézményeknek lehetőséget kínál a tan-
terv és az oktatási módszerek kialakításához;
• a közigazgatás problémáinak megértéséhez vezet, hiszen a
politikusok nem mindig foglalkoznak a közigazgatás minden-
napi működési problémáival.

A megfelelő elméleti tudás alapvetően hatékonyabbá és eredménye-

sebbé teheti a közszolgálatban dolgozó személy tevékenységét, hiszen
megfelelő támpontokat nyújt a problémák azonosítására, a prioritások
felállítására, a szervezet megértésére, a működési elvek kidolgozására.

10
A gyorsan változó világunkban egy modern – közszolgálatban dolgozó
– vezetőnek képesnek kell lennie arra, hogy különböző elméleti model-
lekkel dolgozzon.
Vegyünk egy egyszerű példát a közigazgatási etikával kapcsolato-
san. A közigazgatási etikáról a gyakorlati szakemberek nagy része filo-
zófiai elméleteket hangoztat, érhetetlen kifejezésekkel, kizárólag elméleti
kérdéseket érintenek. „Az elmélet az elmélet, de a gyakorlat az gyakor-
lat” alapján nem adnak nagy jelentőséget ennek a morális dolognak, hi-
szen túlságosan távol áll a gyakorlattól. Valójában az etikai problémák
sokkal közvetlenebbül érintik a közigazgatás mindennapi működését.
Bármilyen nagy összeget fektetünk be egy közigazgatási rendszer ki-
alakításába, vagy annak fejlesztésére, ha a rendszer korrupt, hatásai az
egyénre és a közösségre nézve elenyészők. Példaértékű eset több har-
madik világbeli ország, ahová a nemzetközi szervezetek rengeteg pénzt
fektettek be a közigazgatási rendszer általános vagy részleges (ágazati)
megreformálására. Az eredmény nem váratott magára: néhány hiva-
talnok külföldi számlája jelentősen felduzzadt, vagy gyarapodottak az
egzotikus szigeteken felépített nyaralók száma. Mindaddig, míg bizo-
nyos személyek a közigazgatáshoz való tartozást egyenes útnak tartják
a gyors meggazdagodáshoz, addig nincs nagy esély a közintézmények
megfelelő működtetésére.
Másrészt egy szélesebb látókör és az összehasonlítási lehetőségek
megléte, elérhetősége, képes megváltoztatni a közszolgálati vezető men-
talitását és sokszínűvé teszi, teheti felfogását. A szociálpszichológiában
használatos attribúció-elmélet mentén lezajlott kísérletek szerint a ha-
gyományos köztisztviselőhöz társított jellemvonások nem a legpozití-
vabbak: korlátozott gondolkodás, merevség és jellembeli rugalmatlanság
jellemzi, ami közelebb viszi őket a Caragiale műveiben szereplőkhöz,
mint egy jelenkori köztisztviselőtől elvárt gondolkodásmódhoz.
Egy modernnek mondott közigazgatásban ez a mentalitás és az
ilyen típusú köztisztviselő már nem fogadható el sem az állampolgárok,
sem a közintézmények számára. A szakmai és emberi látókör meg- vagy
bemerevedése általában az önbecsülés és önbizalom megerősödését
eredményezi. Sajnos, ezek a tulajdonságok az esetek nagy többségében
csökkentik a környezetre való figyelést és a segítőkészséget. Sokszor a
közszolgálatban dolgozó vezetők a személyekkel és eszmékkel való köl-
csönhatást nem kimondottan új ismeretek elsajátítására használják, ha-
nem saját nézőpontjuk megerősítésére. Ez a folyamat jelentősen növeli
az önbizalmat, de sajnos, nem javítja a vezetői cselekvést és a döntésho-
zatal mechanizmusát (Heath & Gonzales, 1995).
11