ÁLLAMI- ÉS MAGÁNSZERVEZETEK

„Ha kettévágunk egy elefántot,

nem lesz belőle két kisebb elefánt.”
Senge, 1990.

A közszolgálati menedzsment lényegében az állami szervezetek ve-

zetésének elemzése. Ezért mielőtt elemezni kezdenénk a közszféra me-
nedzseri dimenzióját, meg kell értenünk, mit jelent a szervezet általában,
s főként az állami szervezet.
Vannak a szervezeteknek általános működési szabályai? Miért van
szükségünk állami szervezetekre? Van-e különbség az állami és a ma-
gánszervezetek között? Melyek a bizonytalanság forrásai egy szerveze-
ten belül? Az állami szervezet egy különálló, független szerv vagy egy
nagyobb társadalmi egység része? Valóban igaz, hogy a magánszerveze-
tek jobban működnek, mint az államiak? Lehetséges egyformán beszél-
ni az állami és a magánszervezetekről? Íme, néhány kérdés, amelyeket
igyekszünk megválaszolni a következőkben.
Az elemzésünk kiindulópontja az a meghatározás, miszerint a szer-
vezetek komplex entitások, és nehezen meghatározhatóak. A szerve-
zet struktúrák, technológiák, humán erőforrás, csoportok és politikák
kereszteződésének egyvelege, így a szervezetek működése mögötti ér-
telem, érvek megértése problémát okozhat egy ésszerűen gondolkodó
egyén számára.
A szervezetek világát tanulmányozva sokszor tűnhet úgy, hogy
semmilyen kapcsolat sincs az ok és okozat között (Cyert & March, 1963).
Néha az ok és okozati összefüggés magától értetődő (ha megnyomjuk
a kapcsolót, felgyúl a villany). A szervezetek világában ez nincs min-
dig így: ha emeljük a polgármesteri hivatalban a fizetéseket, nem biztos,
hogy növekedni fog a személyzet jövedelme! Egy szervezetben egy egy-
szerű és látszólag racionális cselekedetnek a vártnál ellentétes reakciói
lehetnek, melyeknek hosszú távon negatív hatásai (még ha rövidtávon
pozitívnak tűnnek is), vagy komoly mellékhatásai lehetnek. Számos pél-
da bizonyítja a jelenség létezését a világ bármely országában, természe-
tesen Romániában is, kezdve a gazdasági, pénzügyi élettől el egészen a
politikáig.

12
 Ezek egy eléggé aggasztó megállapításhoz vezetnek: a terület össze-
tettségéből kifolyólag nehéz megérteni, hogy valójában mi történik egy
szervezetben. Miért aggasztó a megállapítás? Mert lehetetlen egy olyan
szervezetet hatékonyan vezetni, melyet nem értünk, és melynek műkö-
dési alapelvei még a vezető számára is rejtélyt képeznek.
A szervezetet úgy kezelni, mint egy lineáris, racionálisan könnyen
kezelhető struktúrát, eléggé kockázatos vállalkozás. A szervezeti komp-
lexitást és több-, illetve félreérthetőség forrásait bizonyítandó, vegyük
számba McCaskey felsorolását (McCaskey, 1982).
• A szervezetek központi problémájának meghatározása hiányos.
Gyakran nem lehet tudni mi a szóban forgó szervezet fő tevékenysé-
ge. Mivel foglalkozik a szervezet: a közösség kiszolgálásával? Vagy
netalán a nyereségszerzéssel? A közszolgálati szervezetek magán
vagy politikai érdekeknek van alárendelve? A központi probléma
meghatározása olyan tényező, amely kihat a szervezet további mű-
ködésére, és magyarázza annak korporatív viselkedését.
• Az információ és a kommunikáció hiánya miatt nem igazán tudja
senki, mi történik a szervezetben. Az intézményesített zűrzavarnak
sokak szerint pontosan az információ különféle értelmezése a forrá-
sa. Gondoljunk csak arra, hányszor találkozunk (meg a híradókban
is) olyan kijelentésekkel, hogy „én nem tudok soha semmit”, „nekem
nem mond el senki semmit”, „a helyzetről nem informáltak” stb.
• Nem lehet behatárolni a szervezet pontos célját, céljait. A célok
vagy nem közérthetőek, világosak, vagy ellentmondásosak. Gyakran
találkozunk olyan kijelentésekkel a szervezeti célok meghatározásá-
ban, hogy „minőségi eljárások a javulás alátámasztása érdekében
viszonyítva a szervezet optimális működéséhez”. Egy épeszű ha-
landó mit érthet ebből? Vannak olyan esetek is, ahol egy kijelentett,
megfogalmazott cél nyilvánvalóan ellentmond egy másiknak.
• A szükséges források hiánya. Egy szervezetnek különböző forrá-
sokra lehet szüksége, mint például anyagi, pénzügyi, humánerőfor-
rás és idő. Ha ezek nem elégségesek, a legjobb elképzelések is csak
projekt szintjén maradnak.
• Nincs tisztázott munkaleosztás. A hatáskörök és szerepek nincse-
nek tisztázva, mindenki másképpen értelmezi ezeket, ezért a konf-
liktushelyzetek gyakoriak.
• A célok kivitelezésekor felmerülő problémák. Bár a szervezet cél-
jai jól meghatározottak, nem lehet tudni, hogyan lesznek ezek gya-
korlatba ültetve.
13
 • Az eredmények kiértékelése. A kiértékelési szempontok nem vilá-
gosak, vagy a „kettős mérce” szerint értékelnek. Ennek leggyako-
ribb formája, hogy nem ugyanazok az értékelési szempontok vonat-
koznak mindenkire.

Mindezen tényezők számos hiányosság forrását jelentik, és megne-

hezítik a szervezet menedzserének munkáját. Következésképpen: a ve-
zetőnek alapvetően fontos, hogy tisztában legyen az általa vezetett szer-
vezet alapvető működési szabályaival.
A szervezetek működési alapelvei – akár állami, akár magánszerve-
zetekről legyen szó – néhány szabályt betartva körülhatárolhatóak. Ezek
közül a legfontosabbak (Bolman & Deal, 1997; Rainey, 1997):
• a szervezetek azért léteznek, hogy elérjék az előre leszögezett
célokat és célkitűzéseket;
• a szervezetek akkor működnek a legjobban, ha a racionalitás
túlnő a személyes preferenciákon és a külső nyomáson;
• a struktúrákat a szervezeti körülményekkel összhangban kell
kiépíteni (környezet, technológia, célok);
• a szervezetek növelik eredményességüket és teljesítményeiket
a szakképesítés és a munkamegosztás által;
• a koordinációs és ellenőrző struktúrák életbevágóak az egyé-
nek és a strukturális egységek között a szervezet közös céljai-
nak elérése érdekében;
• a strukturális hiányosságokból származó problémák elhárít-
hatóak a szervezet átszervezésével.

Az alapszabályok között számos fontos – a szervezetek menedzs-

mentjével kapcsolatos – tematika megtalálható: stratégiai kilátás szük-
ségessége (meghatározott célok és célkitűzések), ésszerűség, a szervezet
környezetének fontossága, szakképesítés és munkaleosztás, koordináció
és ellenőrzés, illetve a szervezeti arculat szerepe. Az előzőekben felso-
rolt tényezők mindegyike életbevágóan fontos a szervezet megértéséhez.
Megértésük és felhasználásuk a vezető legfontosabb tulajdonsága kell,
hogy legyen. Ő az, aki az elengedhetetlenül megjelenő különböző irány-
zatokat, cselekvéseket és problémákat összefüggő, egységes egésszé kell,
hogy kovácsolja.
A közszolgálati menedzsment ún. „függőleges” felfogása szerint, a
szervezet egy piramisszerű szerkezet, amely elsődlegesen formális ha-
talmi elemekre épül. Egy személyt hivatalosan felruháznak a szervezeti
vezető szereppel, amelyhez automatikusan társulnak a döntéshozáshoz
14
szükséges kompetenciák, ezek nem képezik vita tárgyát, és kivitelezésük
azonnali kell, hogy legyen. A döntéshozás világosan el van választva a
kivitelezéstől, és az alsóbb szintek nem tesznek mást, mint utasításokat
teljesítnek és a döntéshozáshoz szükséges információkat biztosítják fel-
felé. Az egyszerű tisztviselőtől nem várnak el kreativitást, csak az utasí-
tások teljesítését, sőt mi több – ebben a megközelítésben – a kreativitás
veszélyt jelenthet a szervezet számára.
A „vízszintes” szervezeti megközelítés szerint a kizárólag formális
szint átlépése lehetséges, mi több, elvárt követelmény. Ezáltal a szerve-
zeten belüli természetes (és informális) kommunikáció és együttműkö-
dés erőteljesen beépíthető a szervezetbe, annak működésébe. A formális
szerkezeti elemeket a szervezeteken belül mindig egy informális szerke-
zet kettőzi meg, amelynek elhanyagolása a szervezet hibás működésé-
hez vezet(het). Ilyen értelemben fontos, hogy a szervezetben a vízszin-
tes koordinációs eszközök elfogadottá váljanak, amit csak jobbá tehet
egy fejlett belső hálózat, a személyi kezdeményezés vagy az intenzív
informális kommunikáció. Pontosan ezekért, a vízszintes megközelítés
szemszögéből a piramisszervezet meghaladott, és képtelen megfelelni a
modern társadalom elvárásainak.
Nyilvánvalóan mindkét megközelítésnek megvannak az előnyei és
hátrányai, és egy modern szervezet legtöbbször ötvözi a két megközelí-
tésnek az elemeit. A két megközelítés és annak vezetési módszerei nem
zárják ki, hanem kiegészítik egymást. Egy adott helyzet határozza meg,
hogy melyik a legjobb párosítás egy szervezet esetében. Ezt a gondola-
tot támasztja alá a szervezetelméleti kutatások egész sora. A szerveze-
tek – stabilnak mondható környezet esetében – hajlanak önálló hatalmi
struktúrák kialakítására, amelyek formális hatalomra és elsősorban a
függőleges koordinációra épülnek, ám ugyanakkor támogatja – változó
környezeti hatások esetében – a rugalmas szerkezeteket, a vízszintes ko-
ordinációt és kreativitást.
Egy másik érdekes tényező, ami a szervezetek fejlődését és műkö-
dését illeti, a nagyság, dimenzió és régiség kapcsolata (Bolman & Deal,
1997, Greiner, 1972).
A kis szervezetek általában egyszerű és informális szerkezeteken
alapulnak. Fejlődésükkel együtt növekszik a nyomás is, pontosan azért,
hogy biztosítsák a szervezeti összefüggést és fegyelmet, de ez a köve-
telmény a szervezetet bonyolítja és formálissá teszi. Ezt a helyzetet pél-
dázza számos bürokrata, akiket a szervezeten belül „az inkompetencia

15
maximális szintjéig emeltek”. Pontosabban fogalmazva: a szervezetek
méretbeli növekedése nem mindig arányos a teljesítmények növekedé-
sével, sőt lehet ezzel fordítottan arányos is.
A szervezetek működésének megértéséhez, az információra és az
információ technológiájára vonatkozó tényezőket is figyelembe kell ven-
nünk. Ebben az értelemben Galbraith (1973) a szervezetelméleti kuta-
tások terén bevezeti a szervezeti bizonytalanság elvét, amit a szervezet
birtokában levő információ és a szükséges információ közötti különb-
ségként határoz meg. A modern szervezetek egyik alapvető problémája
az információval való kapcsolatuk, ugyanis a kapott információ mennyi-
sége iszonyatosan magas – elsősorban a modern technológiák fejlődése
miatt –, és ennek az információ-tömkelegnek a feldolgozása okoz igazi
problémákat. A szervezetek egyre nehezebben tudják kiválasztani a mű-
ködésükhöz szükséges és elégséges információt, és ezeket csak nagy ne-
hézségek árán tudják feldolgozni.
A szervezet szerkezetének és működésének megértésére vonatkozó
másik gond a létező források felhasználására való képesség elbírálása. A
gazdasági, de elsősorban pénzügyi források ésszerű, józan felhasználá-
sához egy határozott és ésszerű hozzáállás szükséges, hiszen a szerve-
zetre nehezedő gazdasági és politikai nyomás egyre nagyobb, illetve a
munkaerő jellegzetességeinek változása is egyre kényesebb helyzetekbe
hozza a szervezetet és annak vezetőjét, vezetőségét.
A munkaerőpiacon végbement változások a hagyományos közigaz-
gatási modellt meghaladottá tették. Pontosabban, az egyre képzettebb és
egyre nagyobb elvárásokkal rendelkező munkaerőt a formális hatalom
merevségével kezelni eléggé veszélyes vállalkozás. Gyakori helyzetet
teremt ez a folyamat hiszen, egy-egy tisztviselő sokkal képzettebb egy
bizonyos szakterületen, mint a felettese. Ez bizonyos értelemben befo-
lyáshoz és hatalomhoz juttatja, ugyanakkor kritikusabb állásfoglalásra
készteti a főnöke képességeit és hatalmát illetően. Ilyen körülmények
között a humánerőforrás motiválása és mozgósítása egyre nehezebb.

Az (állami) intézmények környezete

Az előbbiekben ízelítőt adtunk arról, hogy a szervezetek világa men-

nyire bonyolult, magyarázható és értékelhető. Ez nem csak a belső folya-
matoknak és struktúráknak tudható be, hanem a szervezetet befolyásoló
külső tényezőknek is.

16
 Egyetlen szervezet – legyen az magán vagy közszolgálati – sem ele-
mezhető, magyarázható és értékelhető anélkül, hogy figyelembe ne ven-
nénk a környezete által rá gyakorolt hatást. Ezek a külső hatások még
erősebbek az állami szervezetek esetében, specifikus jellemzőinek kö-
szönhetően. Az állami intézmények felépítésének és működésének meg-
értése elképzelhetetlen közvetlen környezetük elemzése nélkül, ugyanis
környezetük hálózata a következő fontosabb elemekre épül:
Technológia. Kétségtelen, hogy a technológiai fejlettség szintje köz-
vetlenül és erőteljesen befolyásolja az állami szervezetek működését, a
kommunikációtól és szállítástól át a mezőgazdaságon, egészen az or-
vostudományig. Egy olyan közigazgatás, amelynek rendelkezésére áll
számos modern technológiai eszköz, sokkal jobban működhet, mint
egy olyan, melynek nincsenek meg ezek a technológiai feltételei (példá-
ul jobb, ha rendelkezésedre áll egy elektronikus formában nyilvántar-
tott archívum, mint, hogy zsákokban kutass az intézmény pincéjében,
ugyanakkor az is kedvezőbb, ha rendelkezel számítógépes-informatikai
hálózattal, amely elősegíti a gyorsabb információáramlást, mint ha cet-
liken küldözgetnéd az információt egyik irodából a másikba. Meg kell
azonban jegyeznünk, hogy a technikai/technológiai feltételek biztosítása
nem elegendő egy hatékonyabb közigazgatás számára, a megfelelő mun-
kaerő létezése legalább annyira fontos. Létezniük kell olyan embereknek,
akik használni tudják ezeket az ún. modern kommunikációs eszközöket
(Rainey, 1997).
Jogszabályok és joggyakorlat. A közigazgatás számára elenged-
hetetlenül fontos a jogi keret minősége, hiszen kénytelen tevékenységét
és célkitűzéseit a létező jogi szabályozások alapján összeállítani. Ilyen
értelemben a jogszabályok, a törvények és az intézmény szabályrend-
szerének jellemzői alapvetően befolyásolják az állami intézmények mű-
ködését. Ugyanakkor a bíróságok elemezhetik a közigazgatási dönté-
seket, és felfüggesztheti azokat, amelyeket törvénytelennek tartanak. A
joggyakorlatnak lehetősége van korlátozni a közigazgatás visszaéléseit
(vagy a közigazgatás elleni visszaéléseket), meghatározni a szabványo-
kat, és precedenseket teremthetnek az intézmények helyes működése
érdekében. A politikai befolyásoktól eltérően az igazságszolgáltatás jó
tulajdonsága (legalábbis elméletileg), hogy a közigazgatás tevékenységé-
re vonatkozó döntései – társadalmi – racionalitáson alapulnak (Gelhorn
& Levin, 1990).
Az igazságszolgáltatás minőségének nagy hatása van a közigazga-
tásra, hibás működése a közigazgatási visszaélések állandósulásához ve-
zet, korrupcióhoz, protekcionizmushoz és a tisztviselői felelősségtudat
17
hiányához, amely befolyásolja az egyes személyek jogait (Jresait, 1997).
Másrészt megfigyelhetünk érdekes hatásokat a másik végletről is, a köz-
igazgatás tevékenységének súlyos korlátozása az igazságszolgáltatás
által, a bürokrácia növekedéséhez és a félelem keltette kezdeményezés
hiányához vezet.
Politikum. A politikai közeg jelentősége nyilvánvaló a közigazga-
tásra és annak intézményeire nézve. A demokratikus intézmények hiá-
nya vagy ezek hibás működése egy államban óhatatlanul instabil politi-
kai rendszert idéz elő, melynek egy, a korrupcióra és erőszakra alapuló
rendszer lesz az eredménye. Ilyen környezetben elképzelhetetlen, hogy
egy intézmény – a demokratikusnak mondott célkitűzések szerint – ha-
tékonyan működhet. A politika és közigazgatás közötti kapcsolatok té-
makörében több szakkönyv, tanulmány is megjelent. Ezek közül az elsőt
említenénk meg: Wilson 1887-ben megjelent közismert tanulmányában
hangsúlyozza, hogy a politikát a közigazgatástól szigorúan szét kell vá-
lasztani és pontosan ennek érdekében a köztisztviselőket nem politikai
érdemeik alapján kell kiválasztani.
A politikum–közigazgatás kapcsolatában két megközelítés dominál
a szakirodalomban.
A pozitívan értékelő megközelítés kihangsúlyozza, hogy politikusok
azok, akik meghatározzák a közigazgatás stratégiai céljait, melyek gya-
korlatba ültetése a közigazgatási rendszer kötelezettsége. A stratégiai
célmeghatározás a politikusokat illeti, hiszen ők azok, akik jogosultak
arra, hiszen a nép választottjai, a népet képviselik. Ugyanakkor csak a
politikum képes elégséges és szükséges nyomást gyakorolni a bürokráci-
ára, hogy emlékeztesse a rendszert létezése racionalitására, az állampol-
gár érdekeinek szolgálására, és bátorítaniuk kellene a közösségi értékek
előtérbe helyezését. Ebben a gondolatmenetben kell megjegyeznünk azt
a tényt is, hogy a közigazgatás reformja mindig közvetlenül és elkerül-
hetetlenül a politikai akarathoz kötődik; ennek hiányában a közintézmé-
nyek működésének feljavítása érdekében történő bármilyen lépés csu-
pán retorikai gyakorlat.
A politikai-adminisztratív kapcsolatok negatív értékelésének irányzata –
ahogy az elnevezése is sugallja – a közigazgatás és politikai közötti kap-
csolatokat negatívan értékeli. A mindenkor választások után, a köztiszt-
ségek elfoglalása a politikai hovatartozás alapján (spoil system) és nem a
kompetencia alapján (merit system) történik. A korrupció, a nepotizmus,
pontosan a politikai nyomás eredményeként terjed a közigazgatásban. A
politikai képviselet idézi elő a favoritizmust és kizárólagosságot, ugyan-
akkor a politikum közvetítésével kerül be a közszolgálati rendszerbe a
csoportérdek stb.
18
 Még 1887-ben Wilson hívja fel a figyelmet arra, hogy „a közigazgatási
problémák nem politikai problémák”, és ebben a megközelítésben megkerül-
hetetlenül előtérbe kerül a köztisztviselő védelmének szükségessége a
politikai nyomásokkal szemben.
Egy évszázaddal később Chevallier összefoglalva a szakirodalomban
felelhető megoldás-javaslatokat, specifikus szabályozások és intézmé-
nyek segítségével próbálja ezt elérni a politikai befolyásolás korlátozását
a közigazgatásban. Szükségesnek tartja egy alapszabályzat felállítását
(amely előírja a köztisztviselő jogait, kötelességeit, besorolási és alkalma-
zási feltételeit, büntetéseit), a személyzet kompetencia-kritériumok alap-
ján történő kiválasztását, a köztisztviselők testületének szakosításával (a
köztisztség egy olyan szakma, mely bizonyos speciális ismeretek birtok-
lását feltételezi, bizonyos képességekkel és ismeretekkel rendelkező sze-
mélyek által), a köztisztviselők szakmai testületének fejlesztésével, mely
védelmet biztosít a visszaélésekkel szemben stb. (Chevallier, 1994).
A „spoil system” a politikai befolyás „legpopulistább” és leglátvá-
nyosabb formája és az ezek által felállított szabályok ledöntésére létreho-
zott Chevallier féle, formális korlátok puszta létezése nem elégséges. Ha
egy adott rendszerbeli politikai mentalitás nem képes túllépni a „spoil
system” állapoton, ahol minden választási folyamat után masszív és ir-
racionális változások mennek végbe a köztisztviselők minden szintjén
akkor kár kísérletezni a közszolgálat megreformálásával.
A fentiek kapcsán viszont fontosnak tartjuk, hogy két megjegyzés
erejéig kiegészítsük e jellemezéseket.
Elsősorban azt kell figyelembe venni, hogy a közigazgatás nem a
politika részéről érkező utasítások egyszerű és gépies végrehajtója. A
közszolgálati rendszernek lehetősége van, hogy befolyásolja nemcsak
a gyakorlati tevékenységet, hanem politikai szinten a közpolitika és a
kormányzati stratégiák létrejöttét is. A közigazgatás egy jellegzetes és le-
het, hogy a legerősebb nyomásgyakorló csoport, melynek hatalma abban
rejlik, hogy bizonyos információkhoz való hozzáférésben kizárólagossá-
ga van, valamint abban is, hogy az információ átadásának mennyisé-
gi és minőségi összetevőit a kormányzat számára egyértelműen mani-
pulálni tudja, s ezáltal tudja érdekei szerint módosítani a kormányzati
(köz)politikákat és stratégiákat (Cziprián, 2005). A közigazgatási intéz-
mény, mint minden más társadalmi szervezet, kifejlesztette saját (intéz-
ményesített) érdekeit, melyet megpróbál védeni és érvényre juttatni a
politikai közegben (Jreisat, 1997).

19
 Egy felelős politikus tudatában kell, hogy legyen ezeknek a dol-
goknak, máskülönben a bürokratikus gépezet meggátolja legnemesebb
szándékait is. Nem egyszer hallhattuk olyan politikusi érvelést, misze-
rint jó szándékaik megvoltak, de „legyőzte őket a bürokrácia”, bár ez a fajta
kifogás nem tesz mást, mint kihangsúlyozza az ügyben érintett személy
vezetői képességeinek korlátoltságát.
A közigazgatás politikai közeggel való kapcsolatának képlékenysé-
gét bizonyítja az a tény is, hogy a világ nagyon sok országának kor-
mányában helyet kap a parlamenti kapcsolatokért felelős miniszter is.
A vezetés – minden szinten – roppant nehéz, ugyanis az erőforrások
végesek, és a politikai döntések jó hányadát nem mindig racionális krité-
riumok alapján hozzák meg. Ilyen körülmények között, amikor is a (po-
litikai) döntések vagy racionálisan, vagy érzelmi alapon születnek meg,
egyetlen közszolgálati intézmény sem engedheti meg magának, hogy
tétlen maradjon, pontosan ezért jelentős erőforrásokat irányít a lobby
tevékenységeknek.
Ahogy a fentiekből is sejteni lehet, a közigazgatás és politikum kö-
zött egy egymásrautaltsági viszony alakult ki. Második észrevételünk
ezzel kapcsolatos. A kölcsönös függőségi és az együttműködési szükség-
szerűség a politikus négy kapcsolat-típusát feltételezi a közigazgatással
(Pollitt, 2003):
• Függőség. A politikusnak szüksége van a köztisztviselőre, hogy
az végrehajtsa és gyakorlatba ültesse politikai projektjeit, illet-
ve elősegítse a jó adminisztratív eredmények által, politikai
pályafutását;
• Frusztráció. A politikus úgy tekint a köztisztviselőre, mint egy
frusztrációs forrásra, ugyanis semmit nem sikerül változtatnia
a rendszeren;
• Támadás. A politikus úgy tekint a köztisztviselőre, mint el-
lenségre és támadási lehetőségre saját politikai nyeresége ér-
dekében. Ennek kiváló példája a bürokrácia-ellenes diskur-
zus;
• Bűnbak. A politikus úgy tekint a köztisztviselőre, mint kifogás-
ra, a saját tehetetlenségének, és kudarcainak előidézőjére.

A közigazgatás elítélése mindig is kézenfekvő téma volt és lesz bár-

melyik politikus számára, aki politikai tőkét akar kovácsolni. Az állam-
polgárok véleménye a közigazgatásról az országok többségében nem túl
rózsás. Kevesen gondolják azt, hogy a közigazgatás jól képzett egyének-
ből áll, akik készen állnak arra, hogy a közösség érdekében önzetlenül
20
végezzék munkájukat. A helyzet a politikusok körében is jól ismert, ezért
tartalmasabb témák és elképzelés hiányában, utolsó menekülési lehető-
ségként, sokan a közszolgálat elmarasztalásába kapaszkodnak.
Sok politikus a „bürokrácia-elleneség” önjelölt szónokaként került
hatalomra (Moskow, 1987). Ennek a dolognak pozitív hatásai is vannak,
mint például a bürokratikus gépezet visszaéléseinek és túlzott terjedé-
sének korlátozása. Ugyanakkor tisztában kell lennünk azzal a ténnyel,
hogy a politika közigazgatáshoz való viszonyulása hosszú távon alapve-
tően negatívan is befolyásolja a közigazgatás működését. A közigazgatás
folytonos (indokolt vagy indokolatlan) támadása idővel negatív men-
talitás kialakulásához vezethet, demoralizálhatja és demotiválja a köz-
tisztviselőt, ugyanakkor gondot okozhat a közszolgálati szempontból
képzett, értékes személyek bevonása a rendszerbe és nem utolsó sorban
ellehetetlenülhet a közszektor hatékony reformja.
Gazdaság. Nem kell különösebb gazdasági tudás annak a ténynek
a felismeréséhez, hogy egy gazdaságilag fejlett állam közintézményei
jelentősebb erőforrásokra támaszkodhatnak működésük során, mint a
gyengébben fejlettek. Ilyen értelemben a közigazgatás rendszer tevé-
kenysége, annak nagysága és minősége nagymértékben függ a társada-
lom gazdasági helyzetétől. A gazdaság fejlettsége nem csak az erőfor-
rások szintjén hat a közigazgatási rendszerre. Egy versenyképes vagy
egy gyengén fejlett – erőforrásokban szűkölködő – gazdaság fejlettségi
szintjéhez mérten módosítja az állampolgárok véleményét, ami a köz-
szolgáltatások minőségét illeti. Az emberek hajlamosak összehasonlítani
a közszolgáltatásokat a magánszolgáltatásokkal, és nagyobb elvárásaik
lesznek a minőséget illetően egy fejlett gazdasággal rendelkező ország-
ban, egy gyengébben fejlett gazdasággal rendelkező állam polgáraihoz
viszonyítva. Ugyanakkor azt sem kell szem elől téveszteni, hogy a világ
legtöbb államában a közszektor a legnagyobb munkáltató, ezáltal nem
csak a magánszemélyek jövedelem-forrásait befolyásolja, hanem gazda-
sági kapcsolatai révén jelentős pénzalapokat biztosít (megrendeléseket
formájában) a magánszervezeteknek is.
Demográfia. Bár hajlamosak vagyunk figyelmen kívül hagyni a
népesedési feltételeket, azon feltételek közül, amelyek alapvetően befo-
lyásolják a közigazgatási rendszer fejlődését, el kell ismernünk, hogy a
lakosság életkora, nemi megoszlása, faji és nemzetiségi összetétele alap-
vetően befolyásolja a közszektor intézményrendszerét. Hogyan? Két pél-
da Romániából. A romániai magyar kisebbség létezése oda vezetett, hogy
a közigazgatásnak, ha nem is speciális struktúrákat, de mindenképpen
más munkamódszereket kellett bevezetnie pontosan azért, hogy eleget
21
tudjon tenni ennek az etnikai csoportnak az elvárásainak. Ugyanakkor
a romániai lakosság elöregedése a nyugdíjasok számának növekedését
idézte elő. A megnőtt lakossági réteg sajtos igényeinek rendezésére a
közigazgatás kénytelen volt egy bővített intézményi rendszert létrehoz-
ni.
Ökológia. A természetes környezet és annak minősége is befolyá-
solja a közigazgatási „gépezet” felépítését és működését. Az éghajlat, a
földrajzi elhelyezkedés, a természeti kincsek léte illetve a szennyezettség
megannyi tényező, ami alapvetően befolyásolja a közigazgatás felépítését
és működését. Más államigazgatási gépezetre számíthatunk egy hegyvi-
déken vagy egy sivatagi vidéken. Ugyanakkor bizonyos altalajkincsek
léte a bányák számát és nagyságát befolyásolják, racionális döntés, hogy
ezek környékén hozzák létre a bányafelügyelőségeket, és nem másutt. És
nem kell elfelednünk azt sem, hogy a környezetvédelmi hivatalok egyre
nagyobb szerepet kapnak az államigazgatási rendszerben.
Kulturális feltételek. Miben különbözik egy román és egy svéd ál-
lampolgár viszonyulása a közigazgatási rendszerhez? A válasz bár bo-
nyolult, de sok ponton egyértelmű. A társadalmi értékek rendszere, a
szocializációs folyamatok, a családi állapot, a vallás gyakorlása, a poli-
tikai álláspontok elterjedése és azok nyilvános vállalása, a társadalmi és
politikai meggyőződések, a szokásjog alapvetően befolyásolja nem csak
egy-egy állam polgárának viszonyát a közigazgatásban dolgozókhoz,
hanem a köztisztviselők viselkedését is a hivatalban (Jreisat, 1997).
A történelmi hagyományok a szocializációs folyamatokon keresz-
tül sokkal inkább befolyásolják a modern közigazgatás működését, mint
gondolnánk. Az idők során készült különböző összehasonlító tanulmá-
nyok érdekes eltéréseket mutattak olyan területeken, mint pl. a közigaz-
gatáshoz való viszonyulás, a hatóságokba vetett bizalom, a hatalom ter-
mészete, az egyén szerepe stb. (Almond &Verba, 1962).
Ebben a témakörben elvégzett kutatások eredményeként Hofstede
arra a következtetésre jut, hogy a nemzeti kultúra „az elme kollektív
programozása, amely megkülönböztet egy csoportot vagy egy kategóriát
egy másiktól” (Hofstede, 1993). Az elemzés során, amikor a különböző
„nemzeti” kultúrákat mérte fel, több mutató alapján próbálta megfogni
ezeket a különbségeket. A legfontosabbak közülük:
• befolyásolhatóság (döntéshozatali távolság), a társadalom által
normálisnak tartott személyek közti egyenlőtlenség szintje;
• kollektivizmus vagy individualizmus mértéke, az egyéni vagy
csoportos értékek érvényesítése egy adott közegben;

22
 • férfiasság vagy nőiesség mércéje, a férfiakhoz társított értékek
(teljesítmény, versengés, sikeresség stb.) elsőbbséget élveznek
vagy sem a nőkhöz társított értékekkel szemben (életminőség,
személyes kapcsolatok, aggódás, szolidaritás stb.);
• szabályszerűség - előreláthatóság: az a mérce, mely alapján meg-
határozható az egyén formális vagy informális helyzetekben
elérhető nyeresége vagy kára.
Természetesen a kérdés nyitott marad továbbra is. Még jónéhány
kutatásra és évre lesz szükségünk, hogy – bár részleteiben is – választ
kapjunk olyan kérdésekre, mint: A társadalom befolyásolja a szervezetet
vagy a szervezet a társadalmat? Milyen mértékben befolyásolja a nemze-
ti (esetleg etnikai) kultúra az egyén mentalitását? A közigazgatás jelenle-
gi működése mennyiben vezethető vissza a „mentalitásokhoz”?
Ezen tényezők, összességükben egy roppant bonyolult helyzetet te-
remtenek. A helyzet megértését nehezíti az a tény is, hogy bár a közigaz-
gatást befolyásoló tényezők egyenként valamilyen formában ellenőriz-
hetőek, összhatásukban viszont kicsúsznak a megértés és óhatatlanul az
ellenőrizhetőség logikai tartományából.
Pontosabban a szervezetet, környezetének ismeretének hiányában,
gyakorlatilag lehetetlen megérteni, elemezni vagy vezetni.

Köz- és magánintézmények

A magán- és közintézmények közötti különbségtételnek az a szere-

pe, hogy rávilágítson azokra a jellegzetességekre, amelyek alapvetően
befolyásolják az egyik vagy másik intézmény felépítését és működési
elveit.
Ez annál is fontosabb, mivel a menedzsment területén létezik egy
nem tudományos, de annál elterjedtebb hiedelem, miszerint a magán-
intézmények általában véve jobb szervezeti tulajdonságokkal rendel-
keznek, mint a közintézmények. Pontosabban fogalmazva: a magánin-
tézményeket gyakrabban társítják a mozgékonysággal, alkalmazkodó
késséggel/képességgel és hatékonysággal, mint a közintézményeket. Ez
a negatív kép azért alakulhatott ki, mert a lakosság túlnyomó többségé-
nek nincs túl jó véleménye az általánosan vett bürokráciáról, és a magán-
intézményeket pontosan ezért jobbaknak és hatékonyabbnak tartják.
Az összehasonlítás két síkon haladhat. Az egyik megközelítés a le-
író összehasonlítás, a másik az értékelő, előíró összehasonlítás. Az első
megközelítés kizárólag leíró jellegű, olyan értelemben, hogy bizonyos

23
kritériumrendszer szerint megállapítja a két rendszer közötti különbsé-
geket; a második azonkívül, hogy megállapítja a különbségeket, minősíti
is azokat, olyan értelemben, hogy melyik jobb vagy rosszabb.
A leíró jellegű összehasonlításokban nem szerepelnek semmilyen ér-
tékítéletek. Ilyen értelemben szeretnénk aláhúzni, hogy a magán- és köz-
intézmények értékelő és előíró összehasonlítása feltételez egy elõítéletet
és pontosan ezért egy tudományos megközelítésben teljességében meg-
engedhetetlen.
Az értékelő, előíró típusú összehasonlítás nem igazán releváns, hi-
szen a magán- és a közszféra közötti különbségek nem állandóak, időben
és tartalmilag is változóak. Ha egy társadalmi tevékenység, szolgáltatás
a mi esetünkben ezelőtt a közszféra tevékenységi területét érintette, nem
biztos, hogy ez a napjainkra is érvényes. A kijelentés fordítva is igaz.
Vannak olyan tevékenységi területek, amelyek ezelőtt a magánszféra ha-
táskörébe tartoztak, de napjainkra a közszféra kizárólagos tevékenységi
területét képezik. Ezt a mesterséges különbségtételt fogalmazza meg ta-
lálóan Dwight Waldo (1980): „a magán és köz nem természetes fogalmak,
változásait a történelem, a kultúra és jogszabályok határozzák meg”. Ilyen ér-
telemben lehet, hogy Kelet-Közép-Európában egy dolgot értünk magán
vagy közszféra alatt, de ennek jelentése az Egyesült Államokban vagy
Franciaországban merőben különbözhet.
Gondoljunk csak az öregségi nyugdíjakra és ezt a szolgáltatást
megszervező rendszerekre. Melyik a hatékonyabb? Melyik a gazdasá-
gosabb? A privát rendszer? Esetleg közösségi? Vagy netalán a kettőnek
az összekapcsol(ód)ása? A nyugdíjrendszer változásait nem csak időben
mérhetjük, hanem jelentős eltérések jelentkezhetnek területi, kulturális
szempontok miatt is. A társadalmi fejlődés gyorsasága és a közszféra
dinamizmusa két olyan tényező amely megakadályozza egy hiteles és
általános értékítélet megfogalmazását a köz- és magánszféra közötti kü-
lönbségekre vonatkozóan.
A magán és a közszféra közötti „választóvonalat” két kritérium sze-
rint tudjuk meghúzni: a tulajdonviszony és a működtetés finanszírozása.
A két kritérium két-két állapota szerint az intézményeket négy csoportba
oszthatjuk:
Állami finanszírozás Magánfinanszírozás
Magánfinanszírozású állami
Állami intézmények
Köztulajdon intézmények
(az állami intézmények nagy többsége)
(pl. postai szolgáltatások)
Állami finanszírozású magánintézmények Magánintézmények
Magántulajdon (pl. állami megrendelésből élő magánvállal- (üzletláncok)
kozások)

24
 Mindezeket figyelembe véve, egy közvetlen és korrekt összeha-
sonlítást eszközölni a magán és a közszféra intézményei között eléggé
nagy nehézségekbe ütközik, bár első pillantásra ez az eljárás igazán ké-
zenfekvőnek tűnhet. Az utóbbi kutatások is azt bizonyítják, hogy a két
szféra intézményeinek általános menedzseri összehasonlítása – legyen
az humánerőforrás-menedzsmenti vagy motiváció-elméleti szempontok
szerinti – nem mindig zökkenőmentes, hiszen nem minden menedzseri
elmélet alkalmazható egyformán a két szféra intézményeiben.
Mint mindennek ezen a világon, az elméleti szétválasztásnak van-
nak előnyei is és hátrányai is. Az elméleti megközelítés előnye, hogy egy
olyan kritérium szerint osztályoz, amely szerint lényegesen megkönnyíti
a folyamat vagy rendszer megértését, de sajnos, nem egészében fedi a
valóságot. A valóság gyakorta színesebbnek bizonyul, mint az elmélet.
Ez helyzet a magán és a közintézmények kettőség kapcsán is. A két szfé-
ra intézménytípusa gyakran keveredik a gyakorlatban, a való életben.
A kevert, átmeneti vagy hibrid intézményi formák nem ritkák a
közigazgatási, gazdasági életben. Vannak közintézmények, amelyek
nagyban hasonlítanak egy-egy magánintézményhez szerkezetben vagy
működés szempontjából. A postai szolgáltatások megszervezéséért fele-
lős közintézmények vagy a kikötői tevékenységet szervező hivatal egyér-
telműen közintézmények, de tevékenységük egy magánintézményéhez
hasonlít: profitszerzésre törekednek és piaci helyzetüket szeretnék meg-
erősíteni. Másrészt léteznek nem kormányzati szervezetek (alapítványok
és egyesületek), amelyek szervezeti felépítése egy magánintézményhez
hasonlít, de céljai a köz szolgálatához állnak közelebb: profitérdekeltek,
de a hasznot közösségi célok elérésére használják fel.
Működési hasonlóságok. Ha jól meggondoljuk, az egyéni munka-
végzés terén a köz- és magánintézményekben igencsak nagy a hasonló-
ság. A közintézményi igazgató, könyvelő vagy netalán takarítónő tevé-
kenysége nem igazán mutat nagy különbséget a magánintézménybeli
párjához viszonyítva. Ez annál is feltűnőbb, mivel a személyzeti átjárás,
átigazolás a két szféra intézményei között eléggé gyakori. Sok köztisztvi-
selő változtat munkahelyet, és a magánszektorba igazol át, de a folyamat
fordítottja is igaz.
Kölcsönhatások. Gyakorta a magánvállalatok, az állami intézmé-
nyek és a polgári kezdeményezésű civil szervezetek közös programok-
ban vesznek részt. Néhány magánvállalat olyannyira össze van fonódva
az állami intézményekkel, hogy nagyon nehéz megállapítani, hol vég-
ződik az állami intézmény, és hol kezdődik a magánvállalat. Másrészt
a jelenkori közigazgatási trendek egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek a
25
partnerségre, és egyre gyakrabban szeretnének megszabadulni a köz-
szférára jellemző hatalom kinyilvánítására. Ennek az új irányzatnak a
hatására jelentek meg az úgynevezett PPP-k (Public-Private Partnership-
ek), a köz- és magánszféra közötti partnerségek.

Miért van szükségünk közszolgálati szervezetekre?

Amikor közintézményekről beszélünk, a (központi vagy helyi) köz-

igazgatásra és az állam ellenőrzése alatt álló gazdasági intézményekre
gondolunk. Bizonyos szerzők (Nutley & Osborne, 1994) véleménye sze-
rint a társadalmi szervezetek olyan nonprofit szervezetek, melyek fele-
lősséggel tartoznak a parlamentnek (ahonnan végső soron származik a
hatalmuk). A civil (nem kormányzati) szervezetek bár nem illeszkednek
be direkt módon ebbe a leírásba, ám nonprofit szervezetként vannak szá-
mon tartva, ezért leginkább a közszolgálatiság területén helyezkednek
el.
Mielőtt nekifognánk a társadalmi szervezetek tulajdonságait érintő
elemzésnek, fel kellene tennünk egy egyszerű kérdést: miért van szük-
ségünk társadalmi szervezetekre? Miért nem hagyjuk a magánszerve-
zetekre, hogy a piaci mechanizmus alapján megoldják az összes létező
problémát?
Vannak, akik azt hangoztatják, hogy a piac sokkal jobban meg tudja
oldani napi és távlati problémáinkat, mert az állam rossz gazdálkodó, és
mert bizonyos szolgáltatások biztosításával nem tesz egyebet, mint bo-
nyolítja a helyzetet és pazarolja az erőforrásokat. Érvrendszerük szerint
a privatizáció megoldaná a problémák jelentős részét.
A privatizációt, akárcsak a közszolgáltatási tevékenységek kiszerző-
dését jónéhányan a modern közigazgatás egyik fejlődési formája tartják.
Fő érvük a piac jelentőségének és szerepének növekedésére vonatkozik,
ugyanis a konkurencia alapján a legjobb ajánlatokat tudja biztosítani,
alacsony árakon magas minőséget tud előállítani, és nem utolsó sorban
pozitív módon befolyásolja a közszektor vezetésével megbízott egyének
viselkedését.
A közszolgálati intézmények szükségességét hangoztatók viszont
azon a véleményen vannak, hogy léteznek olyan közterhek és közjavak,
amelyek begyűjtése és elérése piaci alapon nem megoldható. A közszek-
tornak magára kell vállalnia olyan feladatokat, melyeket az egyének
vagy a csoportok nem tudnak egyedül megvalósítani, csak a közösség
részeként (Ranson & Steward, 1994).

26
 Ebben az értelemben a „közjavak vagy kollektív javak” fogalma
olyan közszolgáltatásokat takar, amelyeket egy kollektív választás ered-
ményeként lehet csak megszervezni, és kollektív alapokból lehet finan-
szírozni. Olyan szolgáltatások, amelyek minden személynek fel vannak
ajánlva, de ezzel a felajánlással a szolgáltatás általánossá válik, így auto-
matikusan mindenki részesül belőle (közrend-fenntartás, infrastruktúra,
közvilágítás stb.1). Minden állampolgár részesül a szolgáltatásból, nem-
csak azok, akik illetéket is fizetnének érte. Ugyanebbe a gondolatsorba
tartozik az a tény is, miszerint egy állampolgár kizárása egy bizonyos
közszolgáltatás használatából a költségeket szintjét nem változtatja meg
(a közvilágítás költségei nem attól függnek, hogy éppen hány ember ha-
lad el az utcán).
Ezt a felfogást erősíti meg a kollektív hatékonyság elve is, mely
szerint a kizárólagosan személyes érdekek követése, bizonyos esetek-
ben, katasztrofális lehet nem csak a közösség számára, hanem az egyén
számára is. A kollektív tevékenységek nehéz döntések elé állíthatják az
egyéneket. Bár a döntések egyéni racionalitása nem kérdőjelezhető meg,
az eredményezett csoportos tevékenység produktuma katasztrofális le-
het. A legismertebb példák ezen a téren (Parfit, 1984):
• A közösségi területek tragédiája (the tragedy of commons). Egy falu
lakóinak erdős és művelhető földjei a folyó partján találhatóak. A
falu népességnövekedésével párhuzamosan egyre több erdőt irta-
nak ki, hogy biztosítsák a megélhetéshez szükséges megművelhető
területet. Az egyéni döntés alapján hozott erdőkivágások oda vezet-
tek, hogy az erdő által rögzített talaj lassan a folyóba csúszott, meg-
fosztva a falu lakóit megélhetési forrásuktól. Az egyéni racionális
döntések célja – miszerint több megművelhető földet kell biztosítani
a családok számára – meghiúsult a közösségi tevékenység során, hi-
szen mindenki elvesztette nem csak megművelhető területét, hanem
erdőit is. Az érintett családok racionálisnak tűnő tettei valójában ir-
racionálisak a csoport számára. Ilyen értelemben csak az együttmű-
ködés alapján lehet olyan döntéseket hozni, melyek mind az egyén,
mind a közösség számára is pozitívak.
• Fogolydilemma. Két gyanúsítottat letartóztatnak egy olyan bűn-
cselekményért, melyet együtt követtek el, ám az ügyészeknek nincs
elegendő bizonyítékuk a vádemeléshez. Mivel tisztában vannak

1 Képzeljük el, hogy az utcán támadás ért. Miként fogadnák a megérkező rendőr következő
kijelentését: Uram, kifizette a közrend-fenntartói díjat? Ugyanis, ha ezt nem tette meg,
esetében nem járunk el! Vagy: éjszaka is napernyővel kell járniuk azoknak, akik nem
fizették ki a közvilágítási díjat?
27
 azzal, hogy a gyanúsítottak bűnösek egy kisebb bűncselekmény
elkövetésében is, különválasztják, és egyenként hallgatják ki őket,
hogy beismerjék tetteiket. A dilemma ebben a pillanatban jelenik
meg, mivel egy nehéz mérlegeléssel találják szemben magukat. Ha
mindketten beismerik tettüket, kölcsönösen is hibáztathatják egy-
mást, így súlyos büntetés vár majd rájuk. Ha egyikük sem ismer be
semmit, akkor csak a kisebb bűntény elkövetése miatt ítélik el őket,
és enyhébb büntetést kapnak. Ha csak egyikük vall, a rendőrséggel
való közreműködés okán szabadon távozhat, míg a másik tettes na-
gyon súlyos büntetést kap. A helyzetet a két gyanúsított általában
a lehető legrosszabbul oldja meg. Mindketten beismerik tetteiket,
és egymás ellen vádaskodnak, annak reményében, hogy szabadon
távozhatnak. Ha képesek lettek volna együttműködni (ez esetben
megbízni egymásban), akkor lett volna esélyük arra, hogy egy szá-
mukra kedvezőbb döntés szülessen.
• Az adófizető dilemmája. Az egyéni adófizetés felvet néhány érde-
kes kérdést, amelyek valamilyen formában megválaszolják azt is,
miért nem szeretünk adókat fizetni, pedig szükségesnek tartjuk.
Arról van szó, hogy adóink kifizetését, annak a tudatában tesszük,
hogy az adó által eredményezett haszon egy része a befizetőkhöz
is visszakerül (az adókból javítják fel az utakat, vagy biztosítják a
közvilágítást). Az adófizető vállalhatna egy egyéni cselekvő pozí-
ciót is, azaz, hogy ne fizesse ki a hozzájárulást, továbbra is élvezve
a közszolgáltatás adta előnyöket, annak eredményeit. Ha mindenki
így járna el, az eredmény a közösség számára megszűnne, és termé-
szetesen az egyén számára is.
Végeredményben az egyéni szinten hozott racionális döntések nem
mindig bizonyulnak pozitívnak a közösség szintjén, sőt mi több a raci-
onálisan pozitív eredménnyel kecsegtető egyéni döntés is kárt okozhat
az egyénnek. Pontosabban az egyén nem képes mindig olyan döntést
hozni, mely a saját és csoportja érdekeit is jól szolgálja.

Ha az előbbiekben a közösségi döntések dilemmáit vettük számba,

az elkövetkezőkben nézzük meg milyen nehézségekbe ütközik a kollek-
tív szabályok és célok kitűzésének folyamata (Ranson & Steward, 1994).
• A közösségi érdekek felismerésének nehézsége. A közéletben nem
csak az értékek sokaságával találkozhatunk, hanem az ezek által
meghatározott érdekek tömkelegével is. Gyakran a környezetünk
által elfogadott egyéni és csoportos célokat határozzunk meg, hiszen
természetesnek tartjuk, hogy minden csoport a saját érdekeit igyek-
28
 szik képviselni. Ugyanakkor azt is tudatosítanunk kell, hogy egy
bizonyos cél elérése érdekében hozott (közösségi) döntések nem fel-
tétlenül racionálisak, hanem azon érdekeket képviselő csoport meg-
győző erejétől függnek. Ilyen és hasonló helyzetekben feltehetjük
magunknak a kérdést: Ki határozza meg azt, hogy a közösség szá-
mára az egyik cél fontosabb, mint a másik? Miért fontosabb egy új
stadion építése, mint egy park kiépítése? Egy nagyváros miért fektet
be inkább szociális lakásokba, és miért nem a közvilágításba vagy
a helyi közszállításba? Elméletileg, a közösségi célokat a közösség
által megválasztott politikusoknak kell azonosítani, majd a szemé-
lyes érdekektől függetlenül megfelelő döntéseket hozni a közösség
igényei alapján.
• A különböző közösségi érdekek kiegyensúlyozása. A közszolgá-
latok céljainak meghatározásánál a különböző fogyasztók érdekei
egyensúlyban kell tartani, olyan értelemben, hogy azok összhang-
ban legyenek más érdekelt személyekével és/vagy az egész közös-
ség érdekeivel is. Egy közszolgáltatás biztosítása csupán a kizáró-
lag érintettek érdekeinek figyelembe vételével egysíkú döntésnek
bizonyulhat (az oktatásban például mind a szülők, mind a tanulók
véleménye fontos, de ez nem az jelenti azt, hogy a tananyagot csa-
kis a tanulók vagy a szülők elvárásai szerint kell összeállítani). Egy
bizonyos közszolgáltatást biztosítása, a közösség értékeitől és azok
által behatárolt érdekektől függ, ez gyakran az egyéni érdekek, ér-
tékrendek ha nem is teljes, de mindenképpen részleges mellőzését
feltételezi.
• Többszörös szempontú döntések. A közszféra nem rendelkezik
világos és jól meghatározott kritériumokkal a közösségi döntések
meghozatalának módszerében (módszereiben). Egy szolgáltatás ki-
zárólagosan egy értékre vonatkozó kiértékelése (például a fogyasz-
tó megelégedése) nem elégséges kritérium, szempont. A közösségi
döntések meghozatalában és kiértékelésében a vizsgálati szempon-
tok többrétűsége elengedhetetlen kritérium.(Egy tanár szakmai mi-
nősítése csak a diákok véleménye alapján nem fedné a teljes valósá-
got. Lehetséges, hogy egy ilyen esetben a tanár viselkedése sokkal
inkább a populizmusra épülne, és kevésbé a szakmai igényesség-
re).
• A kollektív választások közösségi elfogadottsága. A kollektív dön-
tések tekintélye (elfogadottsága) annál nagyobb, mennél nagyobb
(köz)támogatást kapnak. A közösség támogatása választások útján
történik, és az esetek többségében korlátozott. Másként fogalmaz-
29
 va: a közösségi döntéseknek nemcsak racionálisaknak kell lenniük,
hanem népszerűeknek is, azért, hogy elnyerjék a közösség támoga-
tását. Bár a racionalitás és az elfogadottság nem zárja ki, de sajnos
nem is feltételezi egymást – legalábbis a közösségi döntések gyakor-
latában és elméletében.
A közszolgálatiság támogatói pontosan a közösségi döntések bo-
nyolultságából kiindulva fogalmazták meg kritikájukat a piacgazdaság
vezérelt közszolgáltatásokkal szemben. Véleményük szerint a piac mint
közszolgáltatás pontosan azért nem alkalmas a közszolgáltatások veze-
tésére, mert túl egyszerűen és passzívan kezeli a közösségi igényeket
(Downs, 1967; Nutley & Osborne, 1994; Lindblom, 1997), ugyanis:
• a piac nem érdekelt olyan termékek és szolgáltatások felajánlásában, melyek
nem termelnek profitot, vagy gazdasági hozamuk kétséges. Mi történne
ha, úgy gondolnák, hogy nem érdemes megjavítani egy bizonyos ut-
cát vagy felszerelni a közvilágítást egy város bizonyos kerületében,
mert azt nem tartjuk kifizetődőnek? Egy kis hegyi falu iskolájának
léte a megfelelő számú gyereklétszámtól függ, azáltal, hogy gaz-
dasági szempontból hatékonynak minősül-e vagy sem? Egyszóval
bizonyos társadalmi tevékenységi területek (egészségügy, társada-
lom-biztosítás stb.) túl érzékenyek ahhoz, hogy kizárólag a piacra és
a magáncégekre legyenek bízva.
• a monopóliumok megjelenésének lehetősége is a piac egy másik fogyatékos-
sága. Abban az esetben, ha a közszférában megjelennek és megerő-
södnek a monopóliumok, az állam korlátozó hatalmával közbelép-
het, megpróbálva felszámolni azokat vagy azok gazdasági hatásukat
csökkenteni. Mit tehet egy állampolgár akkor, ha az ő kábeltelevízió
szolgáltatója monopolhelyzetben van a kerületben? A jobb szolgál-
tatásokat felkínáló lehetőség csak elméleti szinten létezik. Az állam-
polgár pedig a védtelen a monopóliummal szemben: el kell fogad-
nia azt, amit ajánlanak, kénytelen drágábban rosszabb minőséget
megvásárolni, tehát veszíteni.
• nem minden állampolgár piaci helyzete egyforma, és ilyen értelemben
nem mindenki tud megfelelően boldogulni a piac adta lehetőségek között.
Az állam a közszolgálatain keresztül megpróbálja enyhíteni a ne-
gatív hatásokat. Gondoljunk csak a nyugdíjasokra, akik gazdasági
és pénzügyi erőforrásait össze sem lehet hasonlítani egy munkavál-
lalóéval. Pontosan ezért próbálja az állam szabályozni – a piaci és
gazdasági helyzet-különbségeket enyhítendő – a különféle adózási
rendszerekkel, a minimális nyugdíj szintjének meghatározásával, ál-
lampolgárainak jövedelmi szintjét.
30
 • nem minden állampolgár szakmai / értelmi képességei egyformák, és pon-
tosan ezért néhányan képtelenek jó döntéseket hozni egy piac által
vezérelt közszolgálati rendszerben. Ezeken a területeken is az állam
piackorlátozó döntéseire vagyunk szorulva. Ehhez kapcsolódó szá-
mos példa közül néhány: egy-egy orvosság mellékhatásaira vonat-
kozó figyelmeztetések és ehhez kapcsolódó korlátozások/tiltások, a
banki hitelek reális szintjének meghatározása alapos szakmai felké-
szültséget feltételez, az elektromos fogyasztás feltüntetése a háztar-
tási készülékeken módosíthatja vásárlói magatartásunkat stb.
• bizonyos költségfedezetek oszthatósága nem piaci mechanizmus. Léteznek
olyan helyzetek, ahol pontosan a közösségi jólét érdekében, bizonyos
költségek – közösségi szempontból – oszthatókká kell, hogy válja-
nak. Ilyen például egy nagyobb szennyezettséget kibocsátó termelői
vállalkozás, melynek alkalmazotti száma igencsak magas. Nem csak
a vállalkozás kell, hogy fedezze a környezetvédelmi költségeket, ha-
nem az egész település lakossága, hiszen a vállalkozás nem csak
szennyez, hanem a közösség jólétéről is gondoskodik. Pontosan
ezért van szükség a szennyezettségre vonatkozó jogszabályokra.
A fennebb felsorolt indokok persze nem jelentik azt, hogy minden
közszolgáltatást közvetlenül a közszolgálati intézmények kell, hogy
megszervezzenek. Ám kivételesen fontosnak tartjuk kijelenteni, hogy a
közszolgálati intézmények kötelesek szabályozni és finanszírozni bizo-
nyos szolgáltatásokat, még akkor is, ha ezek egy magáncégnek vannak
kiszerződve.
Bár az előbbiekben csak a gazdasági, szervezetelméleti és politikai
kérdésekkel foglalkoztunk, nem szabad figyelmen kívül hagyni a köz-
szolgálatiság etikai, morális vetületeit. Ezzel kapcsolatosan felmerülhet-
nek olyan kérdések, mint: Van-e különbség a közszolgálati és magán-
szféra etikája között? Miért fontos a közszolgálati etika? Mi morális és
mi nem a közszolgálatok megszervezésében és működtetésében? Milyen
környezetben fogalmazódnak, fogalmazódtak meg az etikai alapszabá-
lyok?
Számos tanulmány hangsúlyozta ki azt a tényt, hogy általában a
közösség „morális” elvárásai sokkal nagyobbak a közszektorral és az ott
dolgozókkal szemben, mint a magánvállalkozásokkal és alkalmazottaival
szemben. A nagyobb elvárások egyértelműen a közérdekek fontosságá-
nak, a feladatok méreteinek, illetve a képviseleti elvnek köszönhetőek.
Mindezeket elemezve, a kilencvenes évek elején megjelent egy alap-
elv-gyűjtemény arról, hogy milyen morális elvárásoknak kell eleget ten-
niük – működésük során – a közszolgálati intézmények (Flynn, 1990):
31
 • egy olyan korrektnek mondható kapcsolat kialakítására kell töreked-
niük az állampolgárokkal szemben, aminek eredményeként a polgár
ne érezze magát jogaitól megfosztott, jelentéktelen entitásnak;
• a közszolgálati intézmény saját tagjaival szemben is ugyanolyan
tiszteletet-teljes elbírálást kell, hogy biztosítson, mint az állampol-
gárokkal szemben;
• a közszolgálati intézmény működése során folyamatosan tisztáznia
kell nemcsak a maga, hanem kiszolgált közössége számára is a kö-
zösség általános érdekeit és elvárásait;
• felelősségteljesen kell kezelnie a(z) (szavazó) állampolgárt és a kez-
deményezett, elindított folyamatokat;
• létre kell hoznia egy választóvonalat annak érdekében, hogy külön
tudja választani a politikát a közigazgatástól;
• a döntéshozatali jogot át kell ruháznia a választópolgárra, a közös-
ségre. Noha úgy tűnhet, hogy ez az elvárás tartalmilag hiányos, ez
egy valóságos problémára utal. Gyakori és nagyon elterjedt helyzet,
hogy egyén úgy gondolja, teljesen ki van zárva a hatalomból, képte-
len befolyásolni a közigazgatás cselekedeteit. Ez annál is fontosabb,
mivel a közigazgatás pontosan azért létezik, hogy a közösség és az
állampolgárok érdekeit szolgálja;
• az egyéni választásokhoz való jogot nem csorbíthatja, mivel a kö-
zösség szolgálata nem feltételezi az állampolgárok egyedi problé-
máinak és jellegzetes tulajdonságainak folyamatos mellőzését, a köz
érdekére hivatkozva. Sajnos, a közszolgálati intézmények gyakran
„esetként”, számként vagy aktacsomóként kezelik az állampolgáro-
kat, nem pedig egy elvárásokkal és jellegzetes problémákkal rendel-
kező élőlényeként.
• az állampolgárok egyforma elbíráláshoz való jogát garantálnia kell,
az egyént társadalmi és/vagy gazdasági státuszától függetlenül,
azonos módon kell kiszolgálnia.

Ezzel a társadalmi szervezetek létjogosultságáról és szerepéről szóló

értekezés itt messze nem ér véget. A piac résztvevői és az állami interven-
ciók közötti párhuzamok folyamatosan jelen vannak, és fontos szerepet
játszanak az a közigazgatás megítélésében, illetve annak megreformálá-
sára való törekvésekben. A történelem folyamán hol a piac alapú közszol-
gálatiság nyert teret, hol az állami intervencionalizmus kerekedett felül.
Napjainkban a kormányzási problémák feltérképezésére és a közösségek
új menedzsmentjére vonatkozó új elképzelések egyre nagyobb hangsúlyt
fektetnek a közszolgáltatások privatizálására, illetve ezek közszolgálta-
tási szerződéses alapon történő elvégeztetésére, externalizálására. De a
nem tudhatjuk, mit hoz a jövő.

32
 A köz- és magánszektor közötti együttműködés

A köz- és magánszféra közötti partnerségek elve (Public Private

Partnership – PPP) elsősorban egy jobb közszolgáltatást nyújtó intéz-
ményrendszer kialakítására irányul, természetesen a magánintézmé-
nyek közszolgáltatási érdekeltségeinek kialakításával és ezáltal hathatós
támogatásával.
A két szféra közötti kooperáció mellett számos érv szól, ezek közül
a legfontosabbak:
• Alkalmazkodás. A magánintézményi menedzser hosszú távú
projektek logikájával ismerkedhet meg, a közintézményi me-
nedzser pedig a piaci változásokat követő alkalmazkodást sa-
játíthatja el.
• Magánbefektetések bevonása. Gyakorta az állami intézmé-
nyek költségvetése nem engedi meg, hogy egy-egy projektet
időben meg tudjanak valósítani, egy a magánvállalatoktól
kapott tőkeinfúzió felgyorsíthatja és eredményesebbé teheti a
befektetést.
• Jogosultság-növekedés. A közigazgatás a magánbefektetők
bevonásával növelheti – nem törvényességét (legalitását), hi-
szen azzal már rendelkezik, hanem elismertségi szintjét (legi-
timitását).
• Kockázat-megosztás. A magánbefektetők bevonásával az ál-
lami intézmények nem lesznek egyedüli szereplők a kocká-
zatvállalásban.
• A közintézmények befolyásának korlátozása. A PPP-k a szer-
ződések és a privatizáció mellett az egyik legeredményesebb
eszközök a bürokrácia hatalmának korlátozására.
• A hatalom megosztása. A magánkezdeményezések bevoná-
sával a közigazgatás ellenőrizhetőbbé válik, ugyanis nem tud
kizárólagos döntéseket hozni.

A PPP-k változatos formákat ölthetnek. Lehetnek gyakorlati tervek

megvalósítására létrejött PPP-k (egy-egy közszolgáltatást nyújtó intéz-
mény vagy folyamat elindítása és működtetése), és lehetnek tárgyalási,
megbeszélési és döntéshozatali PPP-k is (fejlesztési vagy közszolgálati
bizottságok). Mint általában, nem a létrehozás körülményeivel van a baj,
hanem a működéssel és a lehetséges eredmények elérésével.

33
 Jogosan tevődik fel egy sor kérdés. Mire szolgálnak a PPP-k? Arra,
hogy valamit megoldjunk vagy arra, hogy, a résztvevők egy véget nem
érő vitába keveredjenek? Megajánlási- vagy döntéshozatali jogokkal ren-
delkezik a KMP? Azon vitázzanak, kinek van megajánlási joga, és ki
hozza meg a döntéseket? Kié a felelősség? Kié a felelőség abban az eset-
ben, ha a dolgon nem mennek igazán jól?
Sajnos, gyakorta a PPP-k „bal lábbal indulnak”, hiszen mindkét fél
részéről a sztereotípiák dominálnak a másik megítélésében. A közintéz-
ményi igazgató szétszórt, merev, rosszindulatú, a magánérdeket jobban
szem előtt tartja, mint a közösségi érdekeket stb. A magánintézményi
menedzser csakis a pénzre tud gondolni, gátlástalan, embertelen stb.
Ilyen körülmények között – mikor a felek érzelmi szinten kommunikál-
nak – nem könnyű egy racionális tervet kidolgozni.
Az alábbiakban Reinei, Backoff és Levine (1976) elmélete szerinti, a
közszolgálati intézményekre, azok megjelenésére és működésére vonat-
kozó jellegzetességeket ismertetjük, mely véleményünk szerint a legátfo-
góbb ilyen irányú kezdeményezés.

A kormányzat visszaélve kizárólagos hatalmával gyakran kötelező-

Kormányzati kényszer
vé tesz egy-egy közszolgáltatást.
Kapcsolatokból adódó

A döntéshozatal nagysá- A kormányzat döntéshozatali jogköre általános, döntéseit be kell

jellegzetességek

ga, kiterjedése tartani.

A közintézményi dolgozok tevékenysége a közösség által folyama-
Közösségi ellenőrzés
tosan és szigorúan ellenőrzött.
A közösségi elvárások a köztisztviselőkkel / közalkalmazottakkal
szemben igencsak duzzasztottak. A közösség elvárjahogy a
Közösségi elvárások
köztisztviselő / közalkalmazott felelősségteljesebb, becsületesebb
és tisztességesebb legyen mint az átlagember..
A piacgazdaság törvényszerűségeivel szembeni függetlenség
akadályozza a hatékonyságot és az eredményességet.
Társadalmi és gazdasági

A közszolgáltatást igénybe vevő ügyfél érdekei csak egy a sok

jellegzetességek

kritérium közül amit figyelembe vesznek a közintézmény eredmé-

nyességét illetően. A közintézmény a saját szolgáltatásaiban a
A piac hiánya
kereslet-kínálat arányát önhatalmi és politikai szempontok szerint
határozza meg.
A piacgazdaság törvényszerűségeivel szembeni függetlenség egy
mérhető és arányosítható eszköztől fosztja meg a közintézményt,
így pedig nem mérhető a közintézmény eredményessége.

34
 A jogi és formális többletkötöttségek többleteljárásokat eredményeznek.
Ebben a helyzetben a közszolgálati menedzser döntéshozatali jogköre
lényegesen csökken.
Társadalmi és gazdasági

Jogi és formális
A jogi és formális kötöttségek egy sor többletellenőrzési lehetőséget és
jellegzetességek

kötöttségek
gyakorlatot von maga után.
A jogi és formális kötöttségek egy sor döntéshozatali bírálatot is von
maga után.
A politikai hatások intenzitása és fluktuációja törvényszerűen döntéshoza-
tali instabilitást és végrehajtási fluktuációt von maga után.
Politikai hatások politikai hatások egy nagyobb odafigyelést igényel – nem a célokra
– hanem a partikuláris csoportérdekeket megjelenítő szervezetekre és
csoportosulásokra.
A közszolgálati intézményvezető kisebb döntéshozatali jogkörrel rendel-
kezik és természetesen önállósága is kisebb.
A közintézmény-vezetőnek kisebb a tekintélye a beosztottjai előtt
A közigazgatási jogkör A közintézményekben több a hierarchikus lépcső, a kötelező érvényű
és a vezetéselmélet szabály ezért kisebb a döntéshozatali jogkör-átruházás
A politika befolyás miatt a közszolgálati intézményvezetők esetében na-
gyobb a munkahelyi instabilitás illetve a tervszerűség és folyamatosság.
Szervezeti, szerkezeti és működési jellegzetességek

Nagyobb kihívások az eredményesség és a hatékonyság elérésében.

A közvélemény szerint a közintézmények bürokrálódása hangsúlyosabb
Szervezeti felépítés Nem minden közintézmény szervezeti felépítése idéz elő bürokrálódási
folyamatot.
Stratégiai A stratégia célok megfogalmazása szaggatottabb folyamat a közintézmé-
döntéshozatal nyeknél , nem egyirányú és több befolyásolási folyamat által befolyásolt.
A közintézmények esetében nehezebb eredményességet mérni az
alkalmazottak körében.

Motiváció A közalkalmazottak / köztisztviselők kisebb kapcsolatot feltételeznek az

elvégzett munka eredményessége és a külső motivációs eszközök között
(fizetés nagysága, előléptetések, munkahely biztonsága stb.) mint a
magánszféra alkalmazottai.
A közszféra alkalmazottai kevésbé várják el munkájuk anyagi értékelését
de elvárásaik nagyobbak a társadalmi státus megítélésében
Egyén és munka
A közintézményi alkalmazottak önazonulása az intézménnyel és annak
céljaival kisebb és szórtabb.
A közintézményeket gyakorta a túlzott elővigyázatossággal, a merevség-
Szervezeti gel és konzervatizmussal hozzák összefüggésbe.
eredmények Gazdasági szempontból a közintézmények nem annyira eredményesek
mint magánszférában működő társaik.

35
 Vegyük közelebbről szemügyre a fenti jellemvonásokat.
A választók és választottakkal szembeni felelősség. A közszolgá-
lati intézmények vezetői nem csak a feletteseikkel szemben tartoznak
felelősséggel, hanem a felelősség kiterjed a választottakra és azon ke-
resztül a választókra is. Pontosabban, míg a magánszféra menedzserei
csakis a vezetőtanács és a részvényesek közgyűlése előtt felelősek, addig
a közszolgálati vezető nem csak a közvetlen és közvetett feletteseinek
tartozik számadással, hanem – a politika által meghatározott kusza erő-
viszonyoknak köszönhetően – a választottak és a választók is kérhetik
felelősségre vonását. Pontosan ezért a közszolgálati vezető eredményes-
sége nemcsak képességeitől függ nagymértékben, hanem annak kapcso-
latától a – politika szempontok alapján – választottakkal.
Jogi és formális kötöttség által behatárolt cél- és tevékenység
meghatározás. Egy magánintézmény saját maga szükségletei és a piaci
állapotok alapján saját maga dönthet a távlati céljait és a cél elérése ér-
dekében használt taktikákat illetően, egy közintézmény céljait leggyak-
rabban törvény (vagy más jogszabály) határozza meg és működési elvei
is a jog által szabályozottak. Ezek akaratlanul is, de behatárolják cse-
lekvési szabadságát. A közintézmény csakis azzal foglalkozhat, amit a
jogszabály előír. Egy magánintézmény különösebb szerkezeti változások
nélkül átállhat nadrággyártásról cipőgyártásra és szállításra, ha azt a pi-
aci érdekei úgy diktálják. Ugyanakkor egy minisztérium – például – nem
tud gyorsan átszerveződni és egyik napról a másikra más tevékenység-
gel foglalkozni. Az igazság kedvéért azonban azt is meg kell jegyezni,
hogy a közintézmények gyakran megpróbálják tevékenységi területük
határait kiterjeszteni, és ebben a tevékenységükben néha igencsak talá-
lékonyak.
Azonban, még mielőtt túlzott elragadtatásunkban agyondicsérnénk
a közintézményeket, meg kell jegyeznünk azt is, hogy intézményi tekin-
télyüket a jogszabályoknak köszönhetik. Ugyanazok a jogszabályok te-
szik lehetővé, hogy egy erős piaci helyzetet tudjanak a magukénak, ame-
lyek garantálják azt a tényt is, hogy a közintézmény nem mehet csődbe.
Többszörös és néha ellentétes célok. A közintézmények cél-megha-
tározási eljárása gyakran nem egy racionális és strukturált gondolkodás
eredménye. A magánintézmény célja a gazdaságilag meghatározható
nyereség elérése. A közintézmény céljait közvetett módon a közvéle-
mény, közvetlenül pedig a politikum és a érdek- és nyomásgyakorló cso-
portok határozzák meg. Ez a folyamat két dolgot eredményez: (1) a célok
nem racionálisan vannak megfogalmazva, és (2) ennek következtében a
célok általánosságokat tartalmaznak és homályosak. Pontosan ezért van
36
tele a köznyelv olyan kifejezésekkel, mint: a bürokrácia „kiszorítása”, az
életszínvonal „emelése”, a nyugdíjrendszer „optimalizálása” stb., ame-
lyek gyakorlatilag érthetetlenek és mérhetetlenek, de jól hangzanak. Mit
jelent és, hogy lehet mérni a kiszorítást, az emelést vagy netalán az opti-
malizálást? Ugyanakkor könnyebb azt mondani, hogy a termelékenység
növelése a célunk, mint azt mondani, hogy a X, Y vagy Z településen
működő veszteséges vállalatokat bezárjuk. Ez a ködös megfogalmazás a
célokat illetően – amikor is mindenki azt ért, amit akar – oda vezet, hogy
egyik vezetői vélemény szerint egy a cél, a másik szerint más a cél. És az
ilyen típusú célok gyakran ellentétes gyakorlatot is feltételeznek.
Piacszerű versengés hiánya. Általában a közintézmények nem piac-
szerű versengéses környezetben fejtik ki tevékenységüket. Ha azonban
ez mégis megtörténik, ezekre nem vonatkozik a piaci törvények mind-
egyike, és nem határozzák meg teljesen a közintézmény céljait, tevékeny-
ségét. Nagyon ritka volt az olyan helyzet, amikor egy közintézmény a
piac és a piaci versengés következtében mondott csődöt. A szabadpiaci
törvények értelmében egy magánintézmény menedzsmentje hatékony
kell, hogy legyen, nem másért, csak a rossz menedzsment bukáshoz és
csődeljáráshoz vezethet. Egy közintézmény ugyanakkor sokkal lazábban
méri fel a piaci lehetőségeket, vesz részt a piaci versenyben, ami nem
feltétlenül kényszer a hatékonyság növekedése szempontjából.
Pénzügyi hatékonyság és nyereség. A pénzügyi hatékonyság a köz-
intézmények számára nem prioritás. Ha egy magánvállalkozás számára
egy új épület felépítésének pénzügyi szempontok szerint szigorúan ha-
tékonynak kell lennie, egy közintézmény számára a dolognak ez a ve-
tülete nem annyira fontos. Egy polgármesteri hivatal újjáépítése vagy új
épületbe való áthelyezése költségvetési szempontból nem hatékonyság
kérdése, egy magánvállalkozás számára egy új épület felépítése és annak
üzembe helyezése annyira fontos, hogy ezen múlik további működése
vagy bukása. A közintézmények nem rendelkeznek egy olyan hatékony
és könnyen mérhető hatékonyság-mérő jellemzővel, mint a profit a ma-
gánvállalkozásoknál. A profit nagysága egy magánvállalkozásnál meg-
mutatja, hogy a menedzser – adott körülmények között – mennyire volt
eredményes és hatékony az intézményt illetően. A profit nagyságának
figyelmen kívül hagyása egy menedzser szempontjából biztos út az in-
tézmény csődjéhez és a szakmai bukáshoz. Egy közintézmény vezető-
je nem mérheti a profitot, hisz nem ez a közintézmény célja, és ennek
következtében nem kell odafigyelni a piaci változásokra. Ez a tény egy
érdekes kérdést vet fel: hogyan lehet megállapítani, hogy egy közintéz-
mény-vezető hatékony vagy sem? Ennek a kérdésnek a megválaszolása
37
annál is bonyolultabb, mivel a közintézmények működési elve nagyrészt
a jogosultság elérését feltételezi nem a nagyobb anyagi haszon elérését.
A válasz bonyolultságát az is növeli, hogy a közintézmények
esetében a szolgáltatás mennyiségének és minőségének növelése nem
feltételezi a jövedelmek növekedését. Gyakran ez pontosan fordítva
történik. Egy magánintézmény szolgáltatásainak mennyiségi és minő-
ségi növelése több profitot eredményez (vagy legalábbis ezt várják el), a
közintézmény új szolgáltatása nem biztos, hogy ugyanezt eredményezi.
Az ezáltal generált többletmunka és a motiváció csökkenése is ko-
moly problémákat okozhat a humánerőforrás-menedzsmentben. Az al-
kalmazottak innovációs és alkalmazkodási készsége jelentős mértékben
csökkenhet, és ezzel párhuzamosan növekedhet a – politikai fennhan-
goktól sem mentes – szervezeti „helyezkedés” a támogatottság és befo-
lyás megtartása érdekében.
A közintézményeket gyakorta nem hivatásos menedzserek ve-
zetik. A legtöbb közigazgatási rendszerben a közintézményeket nem
„hivatásos” menedzserek vezetik, olyan értelemben, hogy a vezetők
nem rendelkeznek vezetői képzettséggel és/vagy képességekkel. A hi-
ány gyakran annak tudható be, hogy a közigazgatási rendszer nem köti
képzettségi vagy képességi feltételekhez a vezetői beosztások betöltését,
illetve alacsonyabb a közintézmény-vezetők bérezése a magánszféra in-
tézményi vezetőihez képest. Néhány tanulmány rámutatott arra, hogy
sok közalkalmazott/köztisztviselő azért van a közszférában, mert a ma-
gánintézményeknél – munkáltatóként és munkavállalóként egyaránt
– kudarcot vallott, nem bírta a megerőltetést. A „menedékkeresés” fo-
lyamata pedig a közszféra egyre nagyobb demotiváltságához vezethet,
legalábbis vezetői szinten, hiszen a „menedékkeresők” működéssel kap-
csolatos attitűdjei kihatnak a kollegákra és azokra is, akik a közszférában
szeretnének elhelyezkedni.
A közszféra szerkezeti felépítése egy meghatározatlan tekintély-
rendszert generál. A gyakorlatban egy magánintézmény vezetője egy
világos és érthető vezetési szerkezetnek a tagja, ahol az alá- és föléren-
deltségi viszonyok alaposan tisztázottak. A közszféra vezetői bár aláren-
deltként szerepelnek, alárendeltségi viszonyuk többlépcsős (léteznek a
főnökök főnökei és azok főnökei is) és ki vannak téve a közszféra válasz-
tottjainak befolyásolásának is (a mindenkori közbizottságok elnökei vagy
azok tagjai). Ilyen helyzetben a közszolgálati vezető tekintélye csökken-
het vagy szétszórttá válhat, hiszen mindig lesz egy olyan személy, aki
nagyobb tekintéllyel vagy nagyobb befolyással bír a szervezetben.

38
 A közszolgálati intézményvezető a humánerőforrás-menedzsmen-
tet illetően komoly hátrányban van. Egy magánintézmény keretein belül
az alkalmazottak (alárendeltek) kiválasztása, előléptetése és büntetése a
vezető kizárólagos joga. A köztisztviselői státust az államok többségében
jogszabály határozza meg. Ilyen értelemben a közszolgálati vezető nem
lehet ura – teljes egészében – a helyzetnek, ugyanis jogszabály írja elő,
hogy kit alkalmazhat, kit léptethet elő vagy kit büntethet. Egy közszol-
gálati vezető csakis a törvény adta lehetőségek között tudja jutalmaz-
ni beosztottjait vagy az alkalmazottakat, ugyanakkor egy köztisztviselő
szabálytalan elbocsátása egy sor végeláthatatlan bírósági perbe torkoll-
hat. A közszolgálati humánerőforrás-menedzsment egy másik akadálya,
hogy léteznek olyan tevékenységi területek, ahol a tekintélyelvű vezeté-
si rendszer egyszerűen elképzelhetetlen és elfogadhatatlan. Ilyenek az
egészségügy vagy a felsőfokú oktatás, ahol a munkavégzési folyamat
fragmentáltsága miatt elsősorban az egyéni tudás, az egyéni képességek
és az egyéni szakmai tapasztalat dominál, és nem a formális tekintély.
Ilyen értelemben a közszolgálati vezető humánerőforrás-menedzsment
tervei roppant korlátozottak, elsősorban a munkavégzés hatékonyság
emelését és a személyzet motiváltságát illetően (Pollitt, 1997).
A közintézmény és a szolgáltatást igénybe vevő szavazó állam-
polgár kapcsolata is kihatással van a közintézmények működésére. A
magánintézmények kapcsolata a fogyasztóval az általa megfogalmazott
igények megértésére és azok növelésére alapoz, hiszen a piaci felmérések
eredményeként a magánintézmény az elégedettebb használó fogyasztás-
növekedését szeretné elérni, pontosan a magasabb profit-szerzés miatt.
Ez a cél óhatatlanul oda vezetett, hogy a magánintézmények erősen oda-
figyelnek a fogyasztói magatartás és igények változására, és nem csak
alkalmazkodnak, hanem megpróbálják előzetesen meghatározni azokat.
A „fogyasztó-állampolgár” viselkedése a közszolgálati intézményekkel
kapcsolatban sokkal bonyolultabb annál, hogy csupán az ajánlat és ke-
reslet kapcsolatrendszerének jellemzővel magyarázhatnánk. A közszfé-
ra működési alapelvei között nem – vagy esetleg nagyon kezdetleges
állapotban – találjuk meg a kereslet-kínálat jellemzőit. A közintézmé-
nyek működése elsősorban a képviseleti elvre, az esélyegyenlőségre és a
szabályszerűségre alapoz, nem a gazdasági hatékonyságra. A közintéz-
mények kizárólagos jogkörének köszönhetően a „fogyasztó – szavazó
– polgárnak” nincs meg az a választási lehetősége, amit a magánszféra
felkínál számára. Ez majdnem teljességében lefedi a „kényszerfogyasztó”
meghatározását. Bár ebben a helyzetben is vannak különbségek a magán
és közintézmények között. Ugyanis nem mindegy, hogy a legújabb típu-
39
sú autó várakozólistájára iratkozik fel valaki vagy egy szociális lakáséra.
Nem kell senkit meggyőzni arról, hogy az első esetben a fogyasztó nagy
valószínűséggel hamarabb lesz „kiszolgálva” mint a másodikban.
A közintézmény és a politikai nyomás. Az előbbiekben már szó
volt arról, hogy a közigazgatás eléggé szoros kapcsolatban áll a politi-
kummal. A közszolgálati rendszer teljes tevékenységét áthatja a politi-
kum nyomása, hiszen a politikum határozza meg a közszféra általános
céljait, a végrehajtás mikéntjét, és az ellenőrzésben is részt vesz. Ilyen
értelemben nem kell elfelejteni, hogy nagyobb érdeklődésre tart számot
a közpénzek elköltésének kérdése, mint az, hogy egy magánvállalkozás
egy új cipőmodell gyártásának fogott neki. Bármikor, bármilyen körül-
mények között hamarabb kerülhet a (politikai) figyelem középpontjába
egy közszolgálati intézmény, mint bármi más. A politikum befolyáso-
sabb közege mindenféle magyarázkodás nélkül felelősségre vonhatja a
közszolgálati intézmény vezetőjét, akár abban az esetben is, ha annak vé-
leményét nem kérték ki bizonyos – intézménye működésének szempont-
jából fontos – célok meghatározásánál, vagy mi több, véleménye ellenére
határozták meg azokat. És még nem beszéltünk azokról a helyzetekről,
amikor a politikum nyomására a közintézmény-vezetőt kényszerítik bi-
zonyos személyek alkalmazására vagy olyan döntések meghozatalára,
amelyek a törvényesség határát súrolják, netalán át is lépik azt.
A szervezeti teljesítmény mérésének nehézségei. A közszolgálati
szervezet főként szolgáltatásokra, és nem termék szállítására vonatkozik,
nem célja a profitszerzés. Ezért nehéz a szervezeti siker vagy sikertelen-
ség mértékének a meghatározása. A magánszektorban a legsikeresebb
menedzser az, aki a legnagyobb profitot éri el; a közigazgatásban ezt a
mértékegységet nem használják.
A közszolgálati szervezet az állampolgárral/fogyasztóval szemben
kényszert alkalmaz. Ez az egyik lényeges különbség a magánszektorral
szemben. Ha valaki úgy dönt, hogy nem vesz autót, az illető cég ezért
nem büntethet; de ha valaki úgy határoz, hogy nem fizeti be az adót,
akkor az a közintézmény (amely az egyén szolgálatában áll) büntet és
alkalmazkodni kényszerít. Látszólag önmagának ellentmondó vonása ez
a közszolgálati intézménynek, amelynek egyfelől nincs értelme, másfe-
lől pedig általános értelemben az állampolgár érdekeit szolgálja. Annak
érdekében, hogy az állampolgár érdekeit szolgálja, gyakorol(hat)ja „tör-
vényes hatalmát” és büntetés-végrehajtási képességét.

40
 A fenti elemzés célja az volt, hogy megpróbáljon választ kapni né-
hány kérdésre. Milyen mértékben alkalmazhatjuk a magánszektorban
használt menedzseri eljárásokat a közszolgálati szervezetekben? Ugyan-
arról a helyzetről van szó, vagy sem? Vannak különbségek az általános
értelemben vett menedzsment és a közszolgálati menedzsment között?
Természetesen a vélemények megoszlanak. Vannak, akik semmilyen
különbséget nem feltételeznek a magán- és közintézmények menedzs-
mentje között, mások két különböző megközelítést ajánlanak, tartanak
szükségesnek. Mindezeket figyelembe véve fontosnak tartjuk kiemelni,
hogy:
• a közszolgálati szervezetek menedzsmentje sajátos elemeket tartal-
maz, amelyek bár megkérdőjelezhetőek, de ezek közvetlenül befo-
lyásolják, érintik az alkalmazott vezetési stílust/módszert;
• a közszolgálati- és magánszervezetek vezetésének közötti különb-
ségek léte nem jelenti azt, hogy az előbbiek az eredményes és haté-
kony működés elvárásain kívül állnak, vagy azt, hogy a közszolgá-
lati intézmények nem jellemezhetőek a piacgazdasági menedzsment
alapján, és pontosan ezért nem életképesek. Ellenkezőleg, a korláto-
zások és a közszolgálati rendszer felépítéséből adódó gondok olyan
helyzeteket teremtenek, amelyben a közszolgálati vezetőnek sok-
szor találékonyabbnak és kreatívabbnak kell lennie a privátszektor-
ban lévő társainál, pontosan azért, hogy válaszolni tudjon azokra a
kihívásokra, amelyekkel tevékenysége során szembesül;
• habár a magánszervezetnek az a célja, hogy a jól meghatározott cél-
kitűzés eléréséért eredményesen és hatékonyan működjön (a piac és
a konkurencia nyomása alatt), a magánszervezet felsőbbrendűségé-
nek mítosza a közszolgálati szervezetekkel szemben nem minden
esetben bizonyítható. Egyes közszolgáltatások privatizálását nem
mindig követte a szolgáltatások minőségének javulása, a költségek
csökkenése, illetve nem bővült a kínálat sem (Fisk-Kiesling-Muller,
1978; Jreisat, 1997). Nyilvánvaló, hogy a felsorolt kivételek nem fel-
tételezik a közszolgálati szervezetek vezetésének minőségi felsőbb-
rendűségét, hanem felhívja a figyelmet az általánosítások és sztere-
otípiák alkalmazásának veszélyeire.
• a köz- és a magánszervezeteket összehasonlításánál óvakodnunk
kell az általánosításoktól. Fontos, hogy az összehasonlítási elveket
betartsuk, ne hasonlítsunk össze bármilyen magáncéget bármilyen
közszolgálati intézménnyel. Ne csak az intézmény nagyságát ve-
gyük figyelembe, hanem annak típusát, környezetét, az elemzett
vezetési szintet stb. Ilyen értelemben helytelen lenne összehasonlí-
41
 tani egy romániai községi polgármestert a Microsoft elnökével, bár
mindketten szervezetet irányítanak, forrásokhoz jutnak hozzá, de
mondanunk sem kell, befolyásuk és tevékenységük típusa merőben
különbözik.

Szervezet-elemzés

A közintézmények szerkezeti felépítése és működése, ahogyan az

előző fejezetekben is láthattuk, nem igazán írható le egyszerűnek. A köz-
intézményekre gyakorolt hatások sokasága miatt nyugodtan kijelenthe-
tő, hogy egyetlen közintézménynek működése sem előrelátható, és nem
lineárisan racionális, ahogyan azt feltételezni szeretnénk. A közintéz-
mény vezetése pedig – pontosan ezért – roppant nehéz feladat. Nehéz
jól és hatékonyan működtetni egy olyan intézményt, amelyet nem tudsz
megérteni.
A szervezeti diagnózis az az eszköz, amellyel meg lehet akadályoz-
ni, hogy a lineáris, közvetlen hatások logikáját – legalábbis a szervezetek
esetében – ki tudjuk küszöbölni. Sokan úgy gondolják, hogy egy szerve-
zet elemzését könnyen és komolyabb erőfeszítések nélkül el lehet végez-
ni. Ezeket a leegyszerűsített elemzési módszerek a következők (Bolman
& Deal, 1997):
• A bűnbak-keresés. Az egyén hibáztatásán alapuló elemzés isko-
lapéldája. A szervezet rossz működését a mindent jellemző fogal-
makkal és a mindenütt előforduló egyéni hibákkal magyarázza.
Az elemzés szerint a problémák oka a negatív magatartás, deviáns
személyiség, hozzá nem értés, rosszindulat stb., ami a szervezetben
általános jelleget ölt és minden szinten felelhető.
• A bürokrácia hibáztatásán alapuló elemzés. Ha az előző szervezeti
„elemzés” a személyekben kapta meg a hibát, ez a típusú elemzés
nem csak a személyeket, hanem a módszereket is hibáztatja. Nehéz
bűnbakot találni, tehát a rendszerrel van baj, a szervezet bürokrati-
kus és szándékosan semmisíti meg az eredményeket, lehetetleníti el
a működést.
• A dzsungel-elemzés. A harmadik megközelítés a szervezetet úgy
elemzi, mintha az egy dzsungel lenne, amelyben az erősek a túlélők.
Vagyis a dolgok nem azért működnek normális körülmények kö-
zött, mert mindenkit érdekel a szervezet célkitűzése, hanem, hogy
hatalmi vágyait kiélhesse. Ebben az esetben mit tehet a közintézmé-
nyek menedzsere, minthogy megpróbál túlélni?

42
 Még ha mind a három „elemzés” is tartalmaz valós elemeket, mes-
sze állnak attól, hogy szervezeti diagnózisként tárgyaljunk róluk. Ezek a
kvázi-elemzések a legjobb esetben is kőkorszaki próbálkozások egy XXI.
századi helyzet megértésére, legrosszabb esetben pedig az inkompeten-
cia igazolására tett bárgyú kísérletek. Ugyanakkor ezek az elemzéstípu-
sok azt a veszélyérzetet is kelthetik, hogy a szervezet felépítése és műkö-
dése teljesen érthető, ami súlyos következményekkel járhat a szervezet
céljai és eredményei szintjén.
A valóságban az elemzési szinteket tisztán és átláthatóan kell meg-
határozni. Az intézmények elemzése különböző szinteket feltételez (Jre-
isat, 1997).
• rendszerelemzés (a helyi közigazgatási rendszer szintjén);
• szervezetelemzés (az intézmény formális szerkezete szintjén);
• vezetéselemzés (a közintézmény vezetésének elemzése).
Mindhárom megközelítés más-más komponenst feltételez, viszont
egyik sem zárja ki a másikat, sőt kölcsönösen kiegészítik egymást. A
szervezeti diagnózis elkészítése komoly elemzést feltételez, különböző
szinteken, a környezet elemzésétől a struktúra vagy szervezeti kultúra
elemzéséig, s ez jelentős és hosszú távú erőfeszítést igényel.
Összpontosítani kell mind a szervezeti problémákra, mind a kihívá-
sokra, valamint a szervezet súlypontjaira. A kijelölt szervezet személy-
zetének a részvétele nagyon fontos (e tényező hiányában az alkalmazott
kérdőívek és meghallgatások nem tükröznék a létező, valós problémá-
kat); az alkalmazottaknak tisztában kell lenniük, hogy a diagnosztizálás
elvégzésének, a fegyelmezési intézkedéseknek, elbocsátásoknak, nem a
vétkesek megtalálása, hanem a teljesítmény javítása a célja. Példaként
néhány tényezőt sorolunk fel, amit a diagnózis megvalósításakor figye-
lembe kell venni:
• források (pénzügyi, emberi, információ, technológia, stb.);
• a szervezet szolgáltatásai az állampolgároknak;
• környezetelemzés (technológiai, nevelési szint, demográfiai elemek,
külső nyomás, jogrendszer stb.);
• szervezeti célok és célkitűzések (meghirdetett és költségvetésben lé-
tezők);
• szervezeti magatartás (konfliktusok, együttműködési szint, kapcso-
lat a vezetőség és az alkalmazottak között, hatáskörök, az informá-
ció gyűjtés rendszerei, visszajelzések stb.);
• szervezeti kultúra (gondolkodásmód, változások tűrése, értékek,
munkastílus, a közszolgálat sajátosságainak és az állampolgárokkal
való kapcsolatának megértése stb.);
43
 • struktúra (munkaköri leírás, szervezeti felépítés, formális hatalom, a
szintek közötti kapcsolat, gyűlések, teljesítmény mérése, a formális
hatalom elosztása, koalíciók stb.).

A szervezeti diagnózis rendszerelméleti megközelítése

A szervezet bonyolultságának részleges, nem teljes megértésének

elkerülése érdekében kidolgoztak egy elemzési modellt, amelynek az
alapja a szervezet rendszerként való megértése. Ez a megközelítés azt a
tényt hozza előtérbe, miszerint a szervezet egy olyan hely, amelyben az
eszmék, struktúrák, problémák, csoportok sokasága működik, hat egy-
másra, de egyetlen szervezetként vagy komplexumként kell kezelni; ez
felek kombinációja, de egy egységet képez (Johnson-Kast-Rosenzweig
1963; Jreisat 1997; Nutley & Osborn, 1994).
A szervezetben egy problémára vontokozóan nehéz feleletet kap-
ni (pl. Az ügyfélszolgálati iroda X polgármesteri hivatalban strukturális
változtatásokkal oldható meg? Anyagi motiválás szintjén? Az illető iro-
da szolgálati célkitűzései jobb meghatározásával? Büntetéssel? A teljesít-
mény mérésével?)
Amennyiben a probléma okát nem azonosították, akkor a probléma
megoldására hozott döntés elhibázott lesz. Tehát a szervezet egy olyan
rendszer, amelynek több eleme is cselekszik egyszerre: forrás, eljárás,
eredmény, hatás, visszahatás.

A szisztematikus megközelítés a következőképpen írható le:

A forrás mindaz, amit a szervezet felhasznál célkitűzései elérése ér-
dekében, az embereket, pénzt, felszerelést is beleértve. Például egy egye-
tem esetében a forrás magában foglalja a diákokat, tanárokat, épületeket,
irodákat, könyveket, adminisztratív személyzetet stb. (Swiss, 1991)
Az eljárások különféle cselekvések, amelyeket a szervezet a rendelke-
zésére álló forrásokkal megvalósít. Az említett esetben főként előadásról
és kutatásról van szó, de azokat támogató cselekvésekről is: könyvelés,
könyvtár-, étkezdeműködtetés, tisztaság stb.
A szervezet eredménye/terméke mindaz, amit megvalósítanak. Egy
fagylaltot gyártó szervezet meghatározása sokkal könnyebb, mert a
fagylaltra vonatkozik. Az egyetem esetében a kérdés összetettebb. Az
eredmény mennyiségi (a végzősök száma, vagy a közölt kutatások) vagy
minőségi lehet (a végzősök elhelyezkedése, a kitüntetett kutatások stb.).

44
 Ideális esetben az eredmény a kettő kombinációja. Csupán ez egyik
típus hangsúlyozása veszélyes: példának véve a polgármesteri hivatal
ügyfélszolgálati irodáját. Tételezzük fel, hogy ez egy hónapban a felektől
100 levelet kapott, jelentik, hogy három napon belül mind a 100 levélre
válaszoltak, ami dicséretes – 100 %-os hatékonyság, (de a válaszok típus-
nyomtatványok voltak, amit minden állampolgárnak kiküldenek, hogy
a probléma nem oldható meg).
Ha a minőségi eredményeket követjük, akkor azt jelentjük, hogy
három problémát oldottunk meg példamutatóan (a többi 97 várhat).
Nyilvánvaló, hogy a mennyiségi eredmény könnyebben mérhető, mint a
minőségi. A legtöbb szervezetnek egynél több eredménye/terméke van,
ezek gyakran összekapcsolódnak (egyik pozitív eredmény, a másik po-
zitív eredményhez vezet). Pl. egy kórház tevékenysége bizonyos hely-
ségben a megbetegedések csökkenéséhez vezethet (kiinduló eredmény),
ez pedig a helyi költségvetés növekedéséhez járul hozzá, a munkaképes
személyek megnövekedett számának köszönhetően, akik adót fizetnek.
Az eredmények e kombinációja jelentős hatékonysághoz (outcome)
vezet. A felsőoktatási intézmények végzősei számának növekedése (ta-
nult lakosság) a társadalom gazdasági előrehaladásához járulhat hozzá.

45
 A visszacsatolás (feedback) az érintett csoportok (ügyfél/állampol-
gár, kedvezményezett, finanszírozó stb.) reakciója a szervezet által elért
eredményekre és hatásokra. A szisztematikus modell feltételezi, hogy a
szervezet javításokat eszközöl saját tevékenységében ott, ahol hiányossá-
gokat észleltek. Abban az esetben, ha az egyetem végzősei nem tudnak
elhelyezkedni, az egyetemnek elemeznie kell a szervezeti eljárásokat,
hogy felfedezzék az okokat, amelyek ezt a helyzetet teremtették.
Ezzel kapcsolatban néhány dolgot azért pontosítanunk kell. A szer-
vezeti elemzés eme modelljének az alkalmazása néhány egyszerű, de
lényeges feltételezésen alapszik (House, 1980):
• a személyek és a szervezetek képesek saját eredményeik maximali-
zálására, illetve azok mérésére és elemzésére,
• a célok meghatározása konszenzusos lapon történik (mindenki
egyetért),
• a rendelkezésre álló erőforrásokat világosan és pontosan határozták
meg,
• az eljárásokat „termelési funkcióval” asszimilálják, hasonlóan a ma-
gáncégekkel.

A szervezet rendszerelemzése egy eléggé jól strukturált modellt

eredményez, amit könnyű megérteni, természetesen, ha az elemzés ala-
pos és körültekintő. De nem csak az elemzéseket lehet felületesen elvé-
gezni.
A szervezet komoly rendszerelemzésének hiányában a menedzser a
szervezet működtetésében és vezetésében súlyos problémákkal szembe-
sülhet. Bár a szervezet rendszerelemzésének eredményeire alapozva is
lehet végletekbe esni. Ezek közül néhány (Bolmam & Deal, 1997; Gorner-
Mahler-Nicholson, 1997):
• Behatárolt vagy integrált munkavégzés? A pontos feladat-meghatá-
rozás nagyon fontos a szervezetben, hiszen egyre nagyobb mértékű
a szakosodás és a munkamegosztás. Másfelől a nagymértékű diffe-
renciálódás hangsúlyozása a szervezeti kohézió hiányához vezethet
(X munkája nem kiegészíti, hanem megsemmisíti Y munkáját egy
másik irodában). Az egyéni erőfeszítéseket összefüggően integrálni
kell, menedzseri szintű koordináció szükséges. És azt is meg kell
jegyeznünk, hogy minél nagyobb egy szervezet, annál költségesebb
a koordináció.
• Üresjáratok és átfedések? Gyakran nem határozzák meg eléggé
pontosan a személyi felelősség-szinteket és a hiányos felelősség-le-
osztás kizárólag a célok megvalósításának kárára történhet. Ellen-
46
 kező esetben a szerepek és a felelősségek egymást fedik, konfliktu-
sokat generálhatnak. A konfliktusoknak pedig erőforrás-csökkentő
hatásuk van. Az egyik esetben az erőforrásokat nem használják ki, a
második esetben pedig pazarolják azokat.
• Erőforrások túlhasználása vagy erőforrások elégtelen használata.
Az emberi erőforrás esetében: ha a közalkalmazottnak kevés a mun-
kája, unatkozik és mindenkinek útjában áll (pótcselekvések kénysze-
re); ha túlzottan sok a munka, a legsürgősebbeket részesíti előnyben,
a kevésbé fontosakat elódázza, de ezáltal csökken hatékonysága.
• Átláthatóság vagy kreativitás? Gyakran – pontosan szervezeti érde-
kekre hivatkozva – az alkalmazottaknak nem magyarázzák el mit és
miért kell csinálnia. A tisztázatlan, nem átlátható munkaköri leírások
hatásköri kilengéseket eredményeznek, a közalkalmazott személyes
igényeit és céljait helyezi a szervezet célkitűzéseinek helyébe. Ha a
közalkalmazotti hatásköröket túlzott részletességgel állapítják meg,
akkor a közalkalmazott hajlamos mechanikusan alkalmazkodni az
adott szerephez, nem használja kreativitását –, ez pedig negatív ha-
tással van a szolgáltatás minőségére.
• Önállóság vagy függőség? Ha valamelyik egyén vagy szervezeti
alegység túlságosan önálló, nagy valószínűséggel elszigetelődik a
szervezet többi komponensétől, és ellenérzéseket váltanak ki mun-
katársakból; ha az egyének és szervezeti egységek és igen szorosan
kötődnek egymáshoz, időt és pénzt vesztegetünk el a koordinálás-
sal,
• Merevség vagy lazaság? A túl „laza” szerkezeti felépítés oda vezet,
hogy a közalkalmazottaknak nincs rálátásuk kollegájuk munkájára,
és hamarabb mennek feledésbe a szervezeti célokat, másrészt a túl
merev struktúrák a rugalmasság hiánya miatt halnak meg, a alkal-
mazottak saját munkájukat bonyolítják úgy saját rendszerükön belül
mind azon kívül.
• Szétszórt hatalmi struktúra vagy centralizáció? A szétszórt hatalmi
struktúra esetében gyakran nem tudják, ki milyen hatáskörrel bír, a
keletkezett zűrzavar konfliktusokhoz vezet, ami korlátozza az egyé-
ni kezdeményező készséget (mindenki fél valakitől). A centralizáció
a keletkezési ponttól a döntést a problémától olyannyira eltávolítja,
hogy a döntéshozatal majd hatástalanná válik.
• Szervezeti célok: kevés vagy sok? Ha szervezet célkitűzéseit nem
határozzák meg vagy pontatlanul teszik meg a szervezetben, senki
nem tudja, mihez viszonyítsa munkáját, a munkavégzés személyi
megközelítésben értelmetlenné válik (sziszifuszi munka), vég nél-
47
 küli munkát végezni senki sem szeret. Másrészt, ha túlságosan sok
szervezeti célt határoztak meg, azokat lényegében egyszerre megva-
lósítani nem lehetséges, illetve a többcélúság zűrzavarhoz vezet.
• Empátia vagy objektivitás? A túlzott objektivitás ürügyén a köz-
alkalmazottak mereven ragaszkodnak az eljárásokhoz, és ezáltal a
problémákat nem tudják árnyaltan kezelni. Ez a hozzáállás vezetett
oda, hogy a közalkalmazottakról lassan kialakult a korlátolt és ér-
zéketlen bürokrata képe. Az empátia hangsúlyozása a problémák
megoldásában a személyeskedés vádját vonhatja maga után, ami a
kivételezés gyanúját ébreszti fel.

Az előbbiekben bemutatott megoldási lehetőségek kilengésekhez is

vezethetnek. A megoldási lehetőségek óhatatlanul vezetési, döntéshoza-
tali dilemmákhoz vetnek. A menedzsernek pontosan az a szerepe, hogy
megértse a szervezet környezetét, belső működését, formális mechaniz-
musát, és találjon megoldást, amely lehetővé teszi a szervezet számára a
fent említett problémák elkerülését. Ez viszont alapos rendszerelemzés
nélkül nem oldható meg.

A közszolgálati menedzsment alapelvei

A közszolgálati menedzsmentről szóló vitákban – a közember szá-

mára érthetetlen – sajátos fogalmakat és elveket használnak. Az elkö-
vetkezőkben szeretnénk a használt fogalmak egynéhányának értelmét
tisztázni, pontosan azért, hogy azokat értehetőbbé váljanak.
A hatásosság feltételezi a szervezet célkitűzéseinek elérését. Pl. ha
egy tűzoltóságot tüzet oltani hívnak, a hatékonyság azt jelenti, hogy el-
végezték ezt a feladatot (elérték a célt) függetlenül a felhasznált erőfor-
rások nagyságától (Swiss, 1990).
A hatékonyság feltételezi a célkitűzés elérését a rendelkezésre álló
erőforrások racionális felhasználásával. Ha az előbb említett tűz eloltá-
sára 200 tűzoltót, 30 autót és 3 helikoptert használtak (bár a tűz nem iga-
zán volt nagy), a hatásosságot nem kísérte hatékonyság (hiszen elegendő
lett volna 30 tűzoltó és 7 autó). Ugyanakkor, ha a tűzoltásban beomlott
az épület, akkor hatékonyság nélküli hatásosságról beszélünk. Vagyis a
két hasonlónak tűnő fogalom kizárhatja egymást.
Egy (nem csak) magyar nyelvterületen használt szólással talán job-
ban rávilágíthatunk a két fogalom közötti különbségre: ágyúval a vere-
bet! Vagyis: ne ágyúval lődd a verebet, ugyanis hatásos, de nem haté-

48
kony. A közmondás folytatása pedig így szólna: Használj parittyát, az
hatékonyabb!
Az erőforrások gazdaságos felhasználása (gazdaságosság) a meg-
határozott minőségi és mennyiségi erőforrások beszerzését feltételezi a
legkedvezőbb áron. A személyzet felduzzasztása ennek az elvnek az fi-
gyelmen kívül hagyását jelenti.
Pénzért értéket! (Value for money). A fogalmat a közelmúltban ve-
zették be elsősorban a gazdasági szakemberek sugallatára. A közintézmé-
nyek rendelkezésére bocsátott forrásokból, azok kötelesek eredményeket
elérni, a gazdaságosság, hatásosság és hatékonyság határain belül. Pon-
tosabban a közintézmények nem alkalmazhatják a klasszikusnak ítélt
magatartásformát, amelyben a költségvetés nem föltétlenül igazodik a
szervezet teljesítményéhez, a költségvetés nem lehet csupán pénzkérdés.
A pénzt nem csak törvényes keretek között kell elkölteni, hanem az el-
költött pénz értéket is kell, hogy generáljon.
A szubszidiaritás az a döntéshozatali elv, miszerint a problémákat
azon a döntéshozatali szinten kell megoldani, amelyik a lehető legkö-
zelebb van keletkezési gócpontjukhoz. A mindenhez értő és mindenütt
jelenlévő vezető mítosza feltételezi, hogy a menedzser folyamatosan
döntéseket hoz a szervezet minden szintjén. A menedzser hoz dönté-
seket a fénymásoló javításáról, az írópapír-ellátásról, a stratégiáról, az
eladások menetéről és a munkaprogramról is. Sajnos, mai világunkban
ez a típusú vezetés elképzelhetetlen és tarthatatlan. Azon kísérlete a ve-
zetőnek, hogy minden tevékenységet részleteiben átlásson, csak az idő
adta erőforrások elfecséreléséhez vezethet. Egy igazi vezető kiválasztja a
megfelelő beosztottakat, világosan kijelöli a feladataikat, átadja a szük-
séges forrásokat, félreáll, és a szervezet egészére összpontosít (választás
és stratégai döntések).
Vezetői felelősség. A közintézmények menedzseléséről kialakult
vitákban leggyakrabban a felelősség fogalma fordul elő. De mit is je-
lent a felelősség? Egy szervezet vezetésével megbízott személy elismeri
azon kötelezettségét, hogy tevékenységének mozgatórugóit valaki(k)nek
meg- és elmagyarázza, illetve ezen motivációk alapján hozott döntéseit
és cselekedeteit igazolja. Az előbbi meghatározás viszont feltételezi, hogy
egy alá- és fölérendeltségi viszony létezik, valamint a kötelezettségek be
nem tartása büntetést von(hat) maga után (Pollit, 2003).
Ha valaki egy olyan intézményt vezet, amely az állampolgárok, a
közintézmények vagy egy közösség érdekeit kell, hogy szolgálja, akkor
közszolgálati vezetőkről beszélünk. Vagyis a közintézmények mene-
dzserének meg kell értenie, hogy döntései nagyszámú embert érintenek,
49
és szerepe közszolgálat – tehát a közösség előtt felelős a cselekedetiért,
tetteiért. A (köz)felelősség meghatározásában viszont nehézségekbe üt-
közhetünk, annak változatos és sokféle megjelenési formája miatt. A fele-
lősség nem csak a beosztáshoz kötődik szorosan, hanem a vezetési szin-
tekhez is (Behn, 2001, Pollit 2003). Ilyen értelemben, a közszolgálatban
több szintű és formájú felelősséget határolhatunk be:
• a politikai felelősséget a választott képviselőkkel szemben gyako-
rolják. Itt a miniszterek vagy kinevezett kormány-tisztségviselőkre
felelősségéről beszélünk, akiknek kötelességük képviselni az állam-
polgárok tágabb értelemben vett közösségét,
• törvényes felelősséget a törvény betartásával megbízott intézmé-
nyek gyakorolhatják a választott és kinevezett önkormányzati vagy
államigazgatási vezetőkkel szemben,
• bürokratikus felelősség a közigazgatási rendszeren belüli irányel-
vek és szabályok betartására vonatkozik (a közintézmények műkö-
désére vonatkozó szabályzatok, avagy egyes közintézmények etikai
szabályzata stb.),
• szakmai felelősség a vezető (vagy alkalmazott) saját szakmai testü-
lete által lefektetett szabványok betartására vonatkozik (pl. Ügyvédi
Kamara, Orvosi Kamara stb.).

Egy másik osztályozás szerint a vezetői felelősség a következő négy

szinten valósul meg (Kester-Painter-Barnes, 1997):
• pénzügyi felelősség: feltételezi nem csak a pénzügyi műveletek
pontosságának és törvényességének igazolását, hanem a számviteli
jelentések korrektségét is;
• költségvetési felelősség: az évi költségvetési keret betartását felté-
telezi, ez az elvárás talán a teljesítménymérés leghagyományosabb
formája;
• menedzseri felelősség: feltételezi a célkitűzések elérését az előzete-
sen megállapított és elfogadott kritériumok alapján;
• politikai felelősség: feltételeit talán a legnehezebb megfogalmaz-
ni annak képlénysége miatt. Általános elfogadottsága abban rejlik,
hogy a (köz)intézmény-vezetők felelősséggel bírnak az általánosan
és időszakosan megfogalmazott társadalmi értékek meg- és betartá-
sával kapcsolatosan, amelyek „az állampolgár jóléte és érdeke” biz-
tosítására vonatkoznak.

50
 A közszolgálati felelősséggel kapcsolatosan több kérdőjel is felmerül:
Melyek a vállalt kötelezettségek tiszteletben tartásának elbírálási kritéri-
umai? Ki állapítja meg? Pontosabban: ki ellenőrzi és milyen kritériumok
alapján? A felelősség és annak vállalása pontosan a felelősségek bonyo-
lult és szövevényes mivolta miatt, a legtöbb köztisztviselő fél kockázatot
vállalni, és fennáll az a veszély, hogy bürokratává váljon, hogy bármikor,
bármilyen körülmények között „fedve” legyen.
Mindezeket figyelembe véve jogosan tehető fel a kérdés: a felelős-
ség-vállalás egy komoly folyamat, vagy mindig a hierarchikus lánc leg-
kiszolgáltatottabb tagját büntetik meg?

Eredményesség-mérés
(Performance measurement system)

Az erdményességmérés rendszere arra az egyszerű kérdésre szeret-

ne választ adni, miben rejlik egy – esetünkben - közszolgálati intézmény
sikere?
A közszolgálati intézményeket ért leggyakoribb bírálat a saját tel-
jesítmény pontos mérésének a nehézsége/lehetetlensége. Míg a magán-
szervezeteknek eléggé konkrét módszereik vannak a termelékenység
mérésére (elsősorban a nyereség és annak számbelileg pontosan meg-
jeleníthető értéke a támpont), a közintézményeknek gondot okoz nem
csak a siker meghatározása, hanem annak mérése (értékelése) is. A gond
nem az, hogyan mérjék a termelékenységet, hanem mit mérjenek annak
érdekében, hogy azt megállapíthassák.
Sokkal egyszerűbb egy csokoládégyár eredményességét mérni, mint
egy akármelyik polgármesteri hivatalét. A teljesítmény és siker kritériu-
mai – pontosan a politika folyamoknak köszönhetően – változók a pol-
gármesteri hivatalok esetében, ami komoly gondokat okozhat a szervezet
vezetésében. A másik gond az, hogy a közintézményeket eddig sohasem
érdekelte a teljesítmény mérése. Hagyományosan a közintézmények
kisseb gondja is nagyobb volt annál, hogy teljesítményben gondolkod-
jon. A sikert mindig is a pillanatnyi érdekek függvényében értelmezték.
Újabban a közszolgálati intézmények sem hanyagolhatják el – pontosan
az új felelősség-vállalási rendszereknek köszönhetően – tevékenységük
értékelését.
A gondot az okozza, hogy teljesítmény relatív fogalom, egy viszo-
nyítási alaphoz feltételez. Ez a viszonyítási alap pedig nem egységes
(OECD 1994, Butt & Palmer 1985), viszonyítani több dologhoz lehet:

51
 • a múlthoz való viszonyítás – a szervezet jelenlegi megvalósí-
tásainak összehasonlítása a múltbeli megvalósításokhoz;
• más szervezethez való viszonyítás – a szervezet eredményeit
egy hasonló tevékenységű szervezet eredményeivel hasonlít-
ják össze,
• a célkitűzésekhez való viszonyítás – a szervezet eredményeit
az előzetesen megfogalmazott célokhoz viszonyítják,.
• a szervezet lehetőségeihez való viszonyítás – a szervezet
eredményeit a szervezet rendelkezésére álló erőforrások nagy-
ságához viszonyítják (mire lenne képes a szervezet, és mit tesz
a valóságban?).

Az értékelési rendszerek (kritériumok) gyakorlati használhatóságá-

val kapcsolatosan egy fölöttébb kényes kérdés fogalmazható meg: helye-
sek-e a teljesítményértékelések rendszerének kritériumai? És ezen túlme-
nően: használhatóak-e a gyakorlatban?
Ha a teljesítményértékelés rendszerében a szubjektív kritériumok
dominálnak, akkor nagy valószínűséggel az álmokhoz (irreális elvárá-
sok) való viszonyítás kerül előtérbe, aminek semmi köze a való világhoz.
Ha a teljesítménymérés el is készül, gondok adódhatnak az értékeléssel.
Milyen kritériumok szerint értékelnek? Az értékelés belső vagy külső
használatra készül? Pontosabban, meddig terjed az állampolgár azon
joga, hogy megismerje a közszolgálati intézmények működését, illetve
mennyire korlátozzák a közszolgálati szektor átláthatóságát a „szolgálati
titkok” vagy az „államérdek”?
A teljesítménymérési (és értékelési) rendszereket általában négy te-
vékenységi területen szokták használni (OECD, 1994):
• a szervezeti hatékonyság, a szolgáltatások minősége és a for-
rások gazdaságos felhasználásának érdekében,
• a szervezet koordinációs mechanizmusának javítása ér-
dekében (a vezetőnek reális információi vannak a szervezet
működéséről, amely lehetővé teszi a gondokkal küszködő
részlegek és hibás folyamatok megsegítését, orvoslását),
• a költségvetési eljárások javítása érdekében (a meglévő erő-
források teljesítményorientált alkalmazása),
• a személyzet motiválása a teljesítményjavítás érdekében.

Az PMS alkalmazása a közszolgálati szektorban akadályokba üt-

közhet, amelyek közül a legfontosabbak (OECD 1994):

52
 • Szaktudás. A teljesítmény mérése olyan sajátos szaktudást igényel,
amivel a szervezet nem mindig rendelkezik. A rövidtávú megoldást
az erre alkalmas konzultánsnak az alkalmazása jelentené, vagy a
hosszú távú megoldás egy saját – szakképzettséggel rendelkező –
munkacsoport kialakítása.
• Szervezeti célok. Legtöbbször a jogszabályok nem határozzák meg
(természetesen politikai kényszerből) a közszolgálati szervezetek
– sem mennyiségi, sem minőségi – célkitűzéseit.
• Elutasító magatartás. A legtöbb közintézmény-vezető és köztiszt-
viselő úgy véli, a közszolgálati szervezetekben a teljesítmény nem
mérhető. Bár sok esetben igazuk van, azt is be kell ismernünk, hogy
vannak tevékenységi területek ahol lehetséges a PMS alkalmazása a
közintézményekben (határidők betartása, költségvetésen kívüli for-
rások bevonása stb.).
• Költségek. A közintézmények terveinek működtetésére szükséges
pénzalapok nem mindig tisztázottak. Egy elkezdett projekt kiadása-
inak megállapítása világos pénzügyi folyamatot feltételez, ez igen-
csak nagy nehézségekbe ütközik a legtöbb közintézménynél.
• Az eredmények láthatósága. A közszolgálati szervezetekben az
eredmények gyakran csak hosszú idő eltelte után látszanak meg
(például az oktatási intézményeknél). A politikai nyomás viszont
gyors és rövidlejáratú, látható eredmények felé tolódik el (gyakran
4 éves futamidő, ami megfelel egy-egy országgyűlési mandátum-
nak).
• Személyeskedések. Ha a teljesítmény mérésének a rendszerei nem
átgondoltak, súlyos konfliktusok alakulhatnak ki az emberi erőfor-
ráson belül, a differenciált javadalmazás és az erre alkalmazott kri-
tériumok miatt.
• Szervezeti merevség. Az PMS nem valósítható meg, ha az intéz-
mény képtelen vagy nem hajlandó szerkezeti és magatartásbeli vál-
tozások végrehajtására.

A közszolgáltatás-fogyasztó profilja

A közszolgálati menedzsment egyik nagy problémája az állampol-

gárokhoz való viszonyulás, ugyanis az állampolgár nem csak mint adó-
fizető van jelen ebben a kapcsolatban, hanem a szolgáltatások haszonél-
vezőjeként (kliens) is.

53
 Ahogyan előbbiekből felsejlett, a közigazgatás lényege pontosan az
állampolgárok és a közösségek érdekeinek a szolgálata. Ebben a „klas-
szikus”-nak is nevezhető felfogásban az állampolgárt a közigazgatás
„igazgatottnak” nézi (Chevallier, 1994), magyarán az állampolgár a köz-
igazgatás alanya, nem ügyfele. A modell hiányossága, hogy a közigazga-
tás egyszerűen nem veszi komolyan az állampolgár (mostani státusában
kliens) elvárásait.
A közigazgatás „klasszikus” modellje pontosan ennek a gondolko-
dásnak köszönhetően a közintézményben dolgozókat (a köztisztviselő-
ket) „felvilágosult kisebbségnek” tekinti, hiszen az állampolgár „nem érti
meg igazán, mi a jó neki”. Pontosan ezért a közigazgatás elitje szakértel-
mére hivatkozva maga állapítja meg a közösség legfontosabb szükségle-
teit és a célkitűzéseket. A gondolatmenetet folytatva: bár az állampolgár-
nak jogai vannak, „előrelátható” magatartása kell legyen, teljesítenie kell
kötelezettségeit (fizetnie kell az illetékeket, szavazzon stb.), és mellőznie
a közigazgatást, oldja meg a problémáit saját belátása szerint. Ugyanis a
közigazgatás a közösség dolgaival van elfoglalva.
Nem szóltunk eddig, de meg kell említenünk azt a tényt is, hogy
a közigazgatásnak szocializációs szerepe is van. Megpróbálja behatá-
rolni az állampolgár magatartását, korlátozni megnyilvánulásait. Pon-
tosabban: megpróbálja a társadalom tagjait valamilyen fajta racionális
cselekvésre bírni (bürokratikus racionalitás), ezt kis elemektől építi fel,
úgy mint pl. a kérések típusnyomtatványok formájában való benyújtása,
órarend szerinti hozzáférés a közszolgáltatáshoz, a közszolgálatok hasz-
nálhatóságának korlátait a büntetésekkel próbálja körvonalazni.
E megvilágításban az állampolgár alattvalói helyzetbe kényszerül,
de legjobb esetben is egy olyan gyermekszerepbe, akit egy szigorú szülő
irányít. Ennek a hozzáállásnak tipikus oka van, a közigazgatás több te-
vékenységi területen is monopolhelyzetben van. Mi több, mindent meg-
tesz ennek a monopolhelyzetnek a fenntartására. Ez esetben az állampol-
gárnak nincs más választása, mint vagy lemondani a közszolgáltatásról,
vagy megváltoztatni a hozzáállását/magatartását.
A köztisztviselő hajlamos az állampolgárt absztrakt entitásnak te-
kinteni (csupán egy szám az iratcsomón), és lebecsüli azt a befolyását,
amit a közigazgatásra gyakorolhat. Ez a magatartás még hangsúlyozot-
tabb a volt kommunista országokban, amelyek olyan szervezeti kultúrát
éltettek tovább, amelyben az állam uralja az állampolgárral való kapcso-
latát.

54
 E magatartásforma viszont nem csak haszontalan a szervezetre
nézve, hanem a demokratikus berendezkedés szemszögéből káros is.
A hivatal „packázásai” fontos témává válhatnak a sajtóban, ami hosszú
távon rontja a közszolgálati intézmények imidzsét, mi több demotivál-
hatja a köztisztviselői kart, azáltal, hogy a köztisztviselők egynéhánya
– pontosan a médiabotrányok miatt – elveszítheti pozícióját, bár szakmai
szempontból nem tekinthetők hibásnak. A modern kor európai állam-
polgára már nem fogadja el, hogy a közigazgatásnak elvárásai legyenek
vele szemben, sőt az állampolgárnak vannak elvárásai, aki elvárja, hogy
azokat a közigazgatás tartsa is tiszteletben.
A legfontosabb különbség a magán- és a közszektor szolgáltatásai
között pontosan a mentalitás. Gondoljunk csak arra, amikor televíziót
vagy autót akarunk vásárolni. Melyik esetben megyünk örömmel, és mi-
kor megyünk összeszorult gyomorral ki az ajtón. Melyik esetben örven-
dünk, és melyik esetben indulunk el otthonról azzal a gondolattal, hogy
minden áron „kivívjuk a jogainkat”. Sok esetben, ha közintézményhez
fordulunk ügyes-bajos dolgaikkal, hangulatunk borússá válhat.
E negatív hozzáállás rányomja bélyegét a leghétköznapibb esetek-
re is. Bár a közintézményben a köztisztviselő barátságos és segítőkész,
az állampolgár mégis konfliktusos magatartást tanúsít. Bárhol is nézzük
meg a világon, kevesen vannak, akik hajlanak arra, hogy a bürokráciáról
pozitív véleményük legyen, még akkor is, ha a közigazgatásba vetett bi-
zalom jelentősen különbözik egyik országtól a másikig (Almond & Ver-
ba, 1995).
Az állampolgárok nagy többsége, amikor egy – a közigazgatáshoz
tartozó – problémát kell megoldania, ideges, izgatott és félénk lesz.
A közszolgálati vezetőnek az állampolgár-klienssel való kapcsolata
igencsak bonyolult. Egy olyan ügyféllel kell dolgoznia, aki még mielőtt
belépne a közintézmény ajtaján, a közszolgálati vezetőt közömbösnek
tartja minden személy gondját illetően, nem tartja hatékonynak, és nem
utolsó sorban meg van győződve róla, hogy korrupt. Kevés magánszol-
gáltató kerül ilyen helyzetbe.
A problémákat tovább fokozva: nem egy tisztségviselő hosszú tör-
téneteket mesélhet arról, hogy miként bántak velük az állampolgárok
(ügyfelek), bár ők megtettek mindent, hogy megoldják a problémáikat;
avagy arról, hogy különböző, több-kevesebb ítélőképességgel megáldott
állampolgártól levelek százait tudják felmutatni, amelyekben vélt vagy
lehetetlen kérésekkel vagy gondokkal bombázzák az intézményt, de
amelyekre a törvények értelmében válaszolniuk kell akkor is, ha jelentős
időpocsékolást jelent.
55
 Miért ellenséges a közgondolkodás a közigazgatással szemben? Mi-
ért rossz a közigazgatás közmegítélése? Mi az oka annak, hogy a köz-
igazgatásban dolgozókkal szemben egy negatív értékítélet jelent meg?
Ezekre a kérdésekre legkevesebb két lehetséges válasz létezik:
Szervezetelméleti megközelítés. Az idők során a közintézmények
kialakítottak egy „úrhatnám” magatartás-formát az állampolgárral
szemben, aminek hatásai egy elutasító/elítélő gondolkodásmódban je-
lentkeznek az állampolgárok részéről, előzetes gyakorlati tapasztalatok-
kal megtűzdelve (Hermel & Romagni, 1996):
• a közigazgatási intézmények magatartását az állampolgár kéréseit,
elvárásait illetően közöny, merevség, hivalkodó érdektelenség, úr-
hatnám viselkedés jellemezte;
• pontosan ennek az attitűdnek betudhatóan a közigazgatási intéz-
mények gyakran késlekedtek a szolgáltatások megszervezésében,
gyakran a kérések megoldását elodázták;
• a közigazgatási intézmények gyakran szembesítik az állampolgárt
túlzott bürokratikus eljárásokkal. Egy egyszerű kérés esetén is az ál-
lampolgárnak rengeteg láttamozást és jóváhagyást kell beszereznie.
A bürokratikus eljárások sok esetben nem igazoltak2. A leggyakrab-
ban a bürokratikus intézmény saját apparátusát szélesíti, függetle-
nül attól, hogy létezik-e ésszerű igazolás az újabb állások létesítésére
vagy sem (ha nincs akkor a motiváció később is létrehozható!!!). En-
nek az elvnek megfelelően minden új iroda (tisztviselő) újabb enge-
délyeztetéseket/láttamozásokat kér, hogy bebizonyítsa létjogosult-
ságát az intézményben;
• rossz kapcsolatok az állampolgárral. Mivel a „régi” közigazgatás
nem igazán volt „ügyfélbarát”, nem volt fontos számára, hogy az ál-
lampolgárral jó viszonyt alakítson ki. Így történhetett meg az, hogy
az ügyfélfogadási órák nem az állampolgárok érdekeit szolgálták
(hanem a köz-tisztségviselőkét), illetve az ügyfélfogadásnak szánt
helységek zsúfoltak, de nem barátságosak, nem is kényelmesek. És
akkor még nem is említettük azt a tényt, hogy gyakran az egész na-
gyon rosszul van megszervezve;
• az utólagos szolgáltatások hiánya gyakran oda vezet, hogy az állam-
polgár elégedettsége egy bizonyos szolgáltatást illetően rövid időn
belül szertefoszlik (Sok közszolgálati vezető nem is érti, mit jelent az
utólagos szolgáltatások elve!!!3) ;
2 Több kutató is a bürokrácia „természetes” terjedéséről ír, ami gyakran az „inkompetencia
felső határáig terjed”

3 Például a szennyvíz-elvezetési szolgáltatás. A kliens „megrendeli” a szolgáltatást, és igen-

56
 • gyakran a köztisztviselők nem motiválják (magyarázzák el) egy-egy
döntésük, határozatuk lényegét, hátterét. Ez egy súlyos hiány az ál-
lampolgár-ügyféllel való kommunikációban.

Természetesen nem minden közintézmény követi el az összes – az

előbbiekben felsorolt – „hibát”. De az idők folyamán felgyülemlett hibák
óhatatlanul a közszolgáltatással szembeni ellenséges gondolkodásmód
kialakulásához vezettek. A(z) (köz)intézmény-vezetők belátásán múlik,
akarnak-e változtatni ezen megítélésen vagy sem. Sajna, gyakran fel-
vagy be sem ismerik!
Politikai és választási kommunikáció generálta ferdítések. Sok po-
litikus úgy gondolja, több szavazatot szerezhet a választásokon, ha szidja
a közigazgatást és a köztisztviselőket. Ilyen értelemben a „a bürokrácia
elleni beszéd” politikai divattá vált, bevethető bármikor, amikor is a po-
litikusoknak nincs más mondanivalójuk, és nem is kell sokat magyaráz-
kodni. A politikai bírálat gyakran helyénvaló, de néha semmi kapcsolata
nincs a valósággal. Bár sajnos, gyakran maga a politikum generálja a
közigazgatási gondokat, és ilyen értelemben nem lenne etikus kritikával
illetni azt a helyzetet, amit épp magad generáltál. Sok politikus politi-
zálással és inkompetenciával vádolja a köztisztviselőket, bár messzeme-
nően támogatták a tisztviselők politikai alapokon történő kinevezését, a
szakmai kompetenciák mellőzésével. A politikai és választási kommuni-
kációban elhangzottak nem a (közigazgatási) problémamegoldásra kon-
centrálnak, hanem a választási eredmények maximalizálására.
Eme nagy nyilvánosságra hozott kritikák tovább rontották a köz-
igazgatás helyzetét és képét a társadalomban. A valamirevaló szakembe-
rek elkerülik a közszférát, illetve a már a rendszerben dolgozó egyének
a sok és ingyenes bírálat hatására („úgyis mindig csak leteremtenek”)
elvesztették a közdolgok iránti elkötelezettségüket, elhivatottságukat.
Mindkét tényező komolyan befolyásolta a negatív gondolkodásmód
kialakulását a közigazgatással szemben. A közintézmény-vezetőkön és a
politikusokon múlik, felismerik-e ezeket a gondokat, és főleg hajlandó-
ak-e tenni is valamit ezek orvoslására.
Nem másért, csak az állampolgár-kliens státusú polgár igencsak
konkrét dolgokat vár el a közigazgatási intézményektől (Hermel & Ro-
magni, 1996):

csak elégedett vele. A közintézmény, sajna, nem szervezi meg az esetleges kárelhárítási
szolgáltatásokat pl. dugulás esetén. Gyakori meghibásodás esetén a kliensnek elmegy
a kedve az egésztől, ugyanis a kárelhárítási munkákat neki kell megoldania, bár fizet a
szolgáltatásért.
57
 • az közintézmény vállaljon közösséget mind lelkileg, mind fizikailag
a polgárral,
• egyszerűsítse, ne bonyolítsa a közszolgáltatások eléréséhez szüksé-
ges eljárásokat,
• a közintézmény működése legyen átlátható (teljes körű tájékoztatás,
köztisztviselők elérhetősége, elfogadható ügyfélfogadási procedú-
rák és program stb.),
• a közintézmény a polgárok kéréseit kezelje személyre szabottan,
hisz minden kérés mögött egy jól meghatározott személy áll és nem
egy tartalom nélküli (iktató)szám,
• a közintézmény a polgárok időigénye szerint válaszoljon a beadvá-
nyokra, ne saját időbeosztása szerint (gyors és kimerítő válasz).

58