Berridge Diplomacija Teorija I Praksa - v1 OCR

-
Geoff R. Berridge
DIPLOMACIJA
Teorija i praksa
Prevela
Ksenija Jurišić
Zagreb, 2004.
SADRŽAJ
Predgovor prvom izdanju ................................................................................. xi
Predgovor drugom izdanju ........................................................................... xiii
On-line dopune ............................................................................................. xiv
Uvod ................................................................................................................ 1
1. Ministarstvo vanjskih poslova .................................................................. 5
Podrijetlo i razvoj ministarstva vanjskih poslova ...................................... .5
Upošljavanje osoblja i podupiranje poslanstava u inozemstvu ....................9
Davanje savjeta i provođenje politike ....................................................... 10
Usklađivanje politike ................................................................................ 14
Odnos sa stranim diplomatima kod kuće .................. _,.............................. 15
Javna diplomacija ............................................................................... .,...... 16
Izgradnja potpore kod kuće ....................................................................... 17
Sažetak ...................................................................................................... 18
Bilješke ..........................................................................................................19
Dodatna literatura ...................................................................................... 21
PRVI DIO Umijeće pregovaranja .............................................................. 25

Uvod u prvi dio ............................................................................................ 27
2. Pretpregovaranje ..................................................................................... 29
Usuglašavanje potrebe pregovaranja .......................................................... 29
Usuglašavanje dnevnog reda ............................ .,........................................ 32
Usklađivanje procedure ............................................................................. 35
Sažetak ..................................................................................................... .42
Bilješke .................................................................................................... .43
Dodatna literatura ..................................................................................... .44
3. Pregovori "za okruglim stolom" ............................................................ .45
Faza formuliranja ..................................................................................... .45
Faza pojedinosti ....................................................................................... .48
Sažetak ...................................................................................................... 52
Bilješke .................................................................................................... .52
vi DIPLOMACIJA
4. Diplomatski ten1po................................................................................... 54
Rokovi .............. ,............................................................................... ,.......... 56
.tldetafore kretanja ...................................................................................... 61
Publicitet ............................................. ,................................................. ,.....63
Podizanje razine razgovora ........................................................................ 65
Sažetak .............................................. ,.......................... ,............................... 66
Bilješke .... ,................................................. ,............................... ,................. 67
5. Sklapanje sporazuma .............................................................................. 68
Potreba za međunarodnim pravnim obvezama ......................................... 68
Potreba signaliziranja važnosti sporazuma ..................................................69
Potreba za praktičnošću ..................................... ,......................................... 71
Potreba spašavanja obraza ........................................................................ 74
Sažetak .... ,........................................................................................................ 79
Bilješke ................. ,..,..,.
.. ,... ,......,...................................,................................... 79
Dodatna literatura ........................................................................................... 80
DRUGI DIO Oblici diplomacije ................................................................. 81

Uvod u drugi dio .......................................................................................... 83
6. Telekomunikacije ..................................................................................... 84
Diplomacija u vrijeme krize ....................................................................... 85
Rutinska diplomacija ................................................................................ 91
Ograničenja telekomunikacija ................................................................... 92
Sažetak ............................................ ,..............................................................95
Bilješke ..............................................................................................................
95
Dodatna literatura ....................................................................................... 97
7. Bilateralna diplomacija: konvencionalna .............................................. 98
Francuski sustav diplomacije ...................................................................... 98
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima ............................................ 104
Stalno poslanstvo i povod za njegovu eutanaziju ..................................... 108
Predstavljanje ........................................................................................................
109
Promicanje prijateljskih odnosa ......................................................................... 110
Pregovaranje .................................................................................................... 111
Lobiranje ....................................................................................................... 112
Objašnjavanje namjera ............................................................................ 113
Prikupljanje informacija/političko izvješćivanje ..................................... 113
Davanje savjeta o politici ........................................................................ 114
Konzularne usluge .................................................................................. 115
Trgovinska diplomacija ............................................................................ 116
Propaganda .............................................................................................. 117
Sadržaj vii
Svestranost veleposlanstva ....................................................................... 118
Sažetak ..................................................................................................... 11919
Bilješke ....................................................................................................... 120
Dodatna literatura ..................................................................................... 121
8. Bilateralna diplomacija: nekonvencionalna ....................................... 123
Zastupstva ............................................................................................... 124
Konzularne službe i odsjeci .................................................................... 129
Predstavnički uredi ..................................................................................... 130
Isturena poslanstva ................................................................................... 13 l
Sažetak ...................................................................................................... 132
Bilješke .................................................................................................... 133
9. Multilateralna diplomacija .................................................................. 136
Podrijetlo multilateralne diplomacije ...................................................... 136
Međunarodne organizacije ...................................................................... 140
Pitanja procedure .................................................................................... 142
Sažetak ..................................................................................................... 153
Bilješke .................................................................................................... 153
Dodatna literatura .................................................................................... 154
10. Pregovaranje na samitu ....................................................................... 157
Ishodišta pregovaranja na samitu ............................................................ 157
Profesionalne anateme ............................................................................. 158
Argumenti obrane ................................................................................... 161
Sažetak .................................................................................................... 17 l
Bilješke ................................................................................................... 172
11. Posredovanje ........................................................................................ 175
Priroda posredovanja .............................................................................. 175
Različiti posrednici i različite pobude ....................................................... 177
Idealan posrednik ..................................................................................... 184
Trenutak zrelosti i postoji li nešto slično preuranjenom posredovanju ... 187
Nedostaci posredovanja i privlačnost izravnih sporazuma ..................... 189
Sažetak .................................................................................................... 189
Bilješke ................................................................................................... 190
Dodatna literatura .................................................................................... 191
Zaključak .................................................................................................... 195
Literatura ................................................................................................... 198
Kazalo ......................................................................................................... 210
...,.
Za Simon Kear
PREDGOVOR PRVOM IZDANJU
Ova knjiga o diplomaciji utemeljena je na predavanjima koja sam održao
na Postdiplomskom studiju Sveučilišta Leicester tijekom protekle četiri go-
dine. Poglavlje o posredovanju prethodno je objavljena u Talking to the En-
emy (Macmillan, London, 1994) i zahvalan sam Macmillanu za dopuštenje da
ovdje bude ponovljeno. Također želim zahvaliti onim svojim kolegama na
Sveučilištu Leicester i drugdje (odnedavna na LSE i Bristolu) koji su me po-
ticali svojim idejama, a posebno sam zahvalan Davidu H. Dunnu, Alanu
Jamesu, Heleni Leigh-Phippard, Janu Melissenu i Johnu Youngu što su su-
sretljivo komentirali cjelokupan rukopis ili pojedine njegove dijelove .. Kao i
uvijek, zahvalan sam Clare Grist iz Harvestera za upute o uredničkim stva-
rima.
G. R. B., Leicester, listopad 1994.
IIIIIL
PREDGOVOR DRUGOM IZDANJU
Oni koji poznaju prvo izdanje ove knjige brzo će uočiti da je ono zna-
čajno preinačeno i, nadam se, poboljšano. Uz to što sam pregledao i ispravio
cjelokupan tekst, izvršio sam i neke veće strukturne promjene. Početno, pro-
mijenio sam redoslijed glavnih dijelova zbog razloga objašnjenih u uvodu pr-
vog dijela. Također, dodao sam tri potpuno nova poglavlja: prvo poglavlje o
ministarstvu vanjskih poslova, šesto poglavlje o telekomunikacijama i osmo
poglavlje naslovljeno "Bilateralna diplomacija: nekonvencionalna" (iako je
posljednje promijenjena verzija prethodno objavljenog poglavlja u mojem
radu Talking to the Enemy). Da bih oslobodio prostor za ovaj novi dio, sažeo
sam izvorna dva poglavlja o bilateralnoj diplomaciji (pravo i praksa) u jedno
i žrtvovao dulji dodatak iz prvog izdanja koji je sadržavao potpuni tekst
Bečke konvencije o diplomatskim odnosima iz 1961. To se ne čini preveli-
kim gubitkom jer je taj dokument sada lako dostupan na Internetu a kao do-
datak se nalazi u A Dictionary oj Diplomacy (Palgrave, 2001) koji sam obja-
vio s Alanom Jamesom. No unatoč ovim uštedama u duljini teksta, poglav-
ljima koja su dodana zajedno s potrebom popunjavanja postojećih pukotina
stvorena je bitno opširnija knjiga. Stoga sam zahvalan za susretljivost u ovom
i ostalim pitanjima Alison Howson iz Palgravea.
Preostaje mi još izraziti svoju zahvalnost svima onima koji su ponudili
prijedloge poboljšanja onih dijelova knjige za koje su posebno mjerodavni.
Među njima moram posebno istaknuti Stefana Baldija, Davida H, Dunna,
Briana Hockinga, Donnu Lee i Kishan Ranu. Sve ostale činjenične pogreške
ili slabosti u prosudbi ostaju moje, dakako. Osobito sam zahvalan Simon
Kear za stvaranje promijenjene verzije prvog izdanja (bez strukturnih pro-
mjena ili novih poglavlja) kao elektroničke knjige u nakladi Allandale Online
Publishing u 1999/2001. Nažalost, bili smo korak ispred tržišta, ali je to
barem knjigu - i moj interes za nju - održalo postojanim. Naposljetku, želim
ponovno zahvaliti svojoj urednici, nezamjenjivoj Annei Rafique.
G. R. Berridge, Leicester, svibanj 2001.
xiv DIPLOMACIJA
ON-LINE DOPUNE
Za svako poglavlje knjige postoji odgovarajuća stranica na mojoj web
stranici. One sadrže dodatna razmatranja i pojedinosti nedavnih razvoja u
predmetnoj materiji. Za one koji proučavaju diplomaciju, web stranica obu-
hvaća i izvore kakav je cjeloviti pregled Archivea of Diplomatic Lists na
Sveučilištu Leicester i prikaze najnovijih knjiga te prijedloge disertacijskih
tema. Vidjeti: http://www.grberridge.co.uk
UVOD
Diplomacija je, u biti, politička aktivnost te valjano osmišljena i vješta,
važna sastavnica moći. Glavna joj je svrha omogućiti državama da ostvare
ciljeve svojih vanjskih politika ne pribjegavajući sili, propagandi ili zakonu,
Odatle proizlazi da se diplomacija sastoji od komunikacije među dužnosni-
cima koji su zaduženi za promicanje vanjske politike formalnim sporazumi-
jevanjem ili prešutnim prilagođavanjem. Premda obuhvaća i zasebne aktiv-
nosti poput prikupljanja informacija, objašnjavanja namjera i stvaranja na-
klonosti, ne začuđuje to što je sve do 1796. godine, kada je Edmund Burke
sve te aktivnosti zajednički nazvao diplomacijom, obično bila poznata kao
pregovaranje - prema kardinalu Richelieu kao negociation continuelle, 1 Di-
plomacija nije samo ono što čine profesionalni diplomatski agenti. Nju pro-
vode i ostali dužnosnici i privatne osobe pod vodstvom dužnosnika. Kao što
ćemo vidjeti u drugom dijelu, ona se ostvaruje, osim preko uobičajenoga
stalnog poslanstva, posredovanjem brojnih drugih kanala. Zajedno s ravnote-
žom moći, koju i učvršćuje i odražava, diplomacija je najvažnija institucija
našeg društva država.
U svome modernom obliku diplomacija je neposredno nastala na talijan-
skom poluotoku u kasnom 15. stoljeću. No njezine starije začetke pronala-
zimo u odnosima između "velikih kraljeva" Dalekog istoka u drugom ili,
možda, u kasnom četvrtom tisućljeću prije Krista (Liverani, lntroduction,
2001; Cohen i Westbrook, 2000). U tim stoljećima njezina su glavna obilje-
žja bila ovisnost o komunikacijama pomoću glasnika i trgovačkih karavana,
diplomatski imunitet na temelju uobičajenih pravila gostoljubivosti i pošto-
vanje ugovora zbog straha od bogova u čijoj su nazočnosti oni potvrđeni.
Premda očito primjerena vremenima, diplomacija je tijekom tih stoljeća
ostala rudimentarna. Čini se daje bilo tako uglavnom zato što se za njom nije
često posezalo i što su komunikacije bile spore, zahtjevne, nepredvidljive i
nesigurne.
No u grčkom sustavu gradova država u 5. i 4. stoljeću prije Krista okol-
nosti su zahtijevale i potpomagale istančaniju diplomaciju. Diplomatski imu-
nitet, čak i glasnika u ratu, postajao je sve uvrježenije pravilo, a počela su na-
stajati stalna poslanstva koja su upošljavala lokalnog stanovnika grada. Ta je
2 DIPLOMACIJA
osoba poznata kao proxenos (Adcock i Mosley, 1975, 160). U srednjovje-
kovnoj Europi razvoj diplomacije početno je predvodio Bizant (Istočno Rim-
sko Carstvo), a potom posebice Venecija, koja je postavila nove standarde
časti i tehničkog znanja (Bozeman, 1994, 457-477). Unatoč svemu, diploma-
cija je još bila većinom u rukama posebnih poslanika, ograničena vremenom i
zadatkom.
Tek se sa sustavom talijanskih gradova država u kasnome 15. stoljeću,
kad su okolnosti posebno pogodovale daljnjem razvoju diplomacije, pojavio
prvi prepoznatljivi moderni sustav. Prevelika nesigurnost tih bogatih, ali
slabo zaštićenih država, koja je poticana opetovanim invazijama velikih sila
sa sjevera na poluotok nakon 1494. godine, učinila je, s manje fanfara, stalnu
diplomaciju bitnom. Jezik ili religija nisu bili prepreke diplomaciji. I premda
se komunikacija još oslanjala na glasnike jahače, to je postajalo manje važno
s obzirom na razmjerno kratke udaljenosti koje je trebalo prijeći. Stoga ne
iznenađuje što je upravo u tom razdoblju nastalo izvorno stalno veleposlan-
stvo, odnosno stalno poslanstvo koje je predvodio građanin kneževine ili re-
publike čijim je interesima služio (Mattingly, 1965.). Talijanski sustav, čiji su
duh i metode dobro sažete u Machiavellijevim izvješćima (Detmold, 1982),
ubrzo je prerastao u francuski sustav, koji je sredinom 20. stoljeća uvelike
hvalio britanski znanstvenik diplomat Harold Nicolson (Nicolson, 1954). To
je bio prvi cjelovito razvijeni sustav diplomacije i osnova modernoga - u biti
bilateralnog - sustava (v. pogl. 7).
Početkom 20. stoljeća francuski je sustav preinačen, ali nije - kako su se
jedni nadali, a drugi plašili - i promijenjen. "Javna diplomacija" ad hoc i
stalnih konferencija (posebice Lige naroda) jednostavno je ugrađena u po-
stojeću mrežu dvostranih komunikacija. A protudiplomacija komunističkih
režima u sovjetskoj Rusiji, a potom u Kini, bila je razmjerno kratkotrajna.
Zašto je diplomacija preživjela te nasrtaje i nastavila se razvijati do te mjere i
na tako domišljat način da na početku 21. stoljeća s određenom uvjerenošću
možemo govoriti o svjetskom diplomatskom sustavu dosad nepoznate snage?
Razlog je to što uvjeti koji su početno poticali razvoj diplomacije već neko-
liko desetljeća prevladavaju možda potpunije no ikada ranije. To su ravno-
teža moći između većeg broja država, međusobno suprotstavljeni interesi ne-
obično ozbiljne prirode, razmjerna kulturna (uključujući vjersku i ideološku)
tolerancija, te učinkovita i sigurna međunarodna komunikacija.
Kako je već zabilježeno, diplomacija je važno sredstvo kojim države
provode svoje vanjske politike, a te se politike u brojnim državama uobliča
vaju još uvijek uvelike u ministarstvu vanjskih poslova. Ta su ministarstva
većinom odgovorna za državne diplomate u vanjskoj službi i za odnos (for-
malan, svakako) prema stranim diplomatima kod kuće. Upravo stoga ova
knjiga započinje podrobnim pregledom podrijetla i trenutačnog položaja mi-
-
Uvod 3
nistarstva vanjskih poslova. Nastavljajući se na to, podijeljena je na dva di-
jela. U prvom se razmatraju umijeća pregovaranja, najvažnije djelatnosti koja
se poduzima u svjetskom diplomatskom sustavu kao cjelinL Drugi dio knjige
usmjeren je na istraživanje različitih kanala korištenjem kojih se - zajedno s
ostalim funkcijama diplomacije - vode pregovori.
Bilješka
1
O konceptu diplomacije postoji onoliko pogleda koliko i pisaca koji su pisali o tome predmetu
(Berridge i James, 2001, 62-63). Posebno je poučna rasprava Smitha Simpsona (1980, pogL I).
Dodatna literatura
Adcock, F. i D. J. Mosley (1975) Diplomacy in Ancient Greece, London: Thames i
Hudson. Drugi dio.
Anderson, M.. S ..(1993) The Rise ofModem Diplomacy, London: Longman.
Bozeman, Adda B. (1994) Politics and Cullllre in International History, drugo izda-
nje, New Brunswick i London: Transaction, 324-356, 457-504.
Buli, H. ( 1977) The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London:
Macmillan - sada Palgrave, pogL 7.
Cohen, Raymond i Raymond Westbrook (ur ..) (2000) Amama Diplomacy: The Begin-
nings of International Relations, Baltimore i London: Jolms Hopkins University
Press.
Hamilton, Keith i Richard Langhome (1995) The Practice of Diplomacy, London:
Routledge, pogL 1-4.
Liverani, Mario (2001) International Relations in tlze Ancient Near East, Basingstoke.:
Palgrave, Uvod i pogL 10.
Mattingly, G. (1965) Renaissance Diplomacy, Harmondsworth: Penguin.
Meier, S.A. (1988) Tlze Messenger in tlze Ancient Semitic World, Atlanta, Georgia:
Scholars Press.
Munn-Rankin, J. M. (1956) "Diplomacy in Westem Asia in the early second millen-
nium B.C.", Iraq 18.
Queller, D. E. (1967) Tlze Office of Ambassador in tlze Middle Ages, Princeton, New
Jersey: Princeton University Press. . J-
[J J.1, r, .
.
~ .Q:~eq rt:XO
~l.0:)-u.iJc-tcfl<)°'eV(/'j4Qj 1
vJevJ'.}d?K.
r
-
1. MINISrrARSTVO VANJSKIH
POSLOVA
Osim diplomatske službe, većina država danas ima ministarstvo namije-
njena njezinu usmjeravanju i upravljanju. Ono je uobičajeno poznato kao mi-
nistarstvo vanjskih poslova. Međutim, često se zaboravlja da nije oduvijek
bilo tako i da je ministarstvo vanjskih poslova razmjerno kasno stupilo na po-
zornicu. Zapravo, ono se pojavilo gotovo tri stoljeća nakon pojave stalnoga
diplomatskog poslanstva. Ovo poglavlje započet ćemo razmatranjem podri-
jetla i razvoja ministarstva vanjskih poslova. Potom ćemo istražiti njegove
različite uloge. One obuhvaćaju upošljavanje osoblja i podupiranje poslan-
stava u inozemstvu, davanje savjeta i provođenje politike, političko usklađi
vanje, odnose sa stranim diplomatima kod kuće, javnu diplomaciju i stvaranje
domaće potpore.
Podrijetlo i razvoj 1ninistarstva vanjskih poslova

Sve do 17. stoljeća odgovornost za diplomaciju u europskim državama
rutinski je dodjeljivana različitim birokracijama ("državnim tajnicima") na
zemljopisnoj osnovi. Neki od tih ureda bili su odgovorni i za određene do-
maće poslove (Hamilton i Langhorne, 1995, 72-73). Ta se slika počela mije-
njati u Francuskoj, kada je 1626. kardinal Richelieu, legendarni vrhovni mi-
nistar francuskog kralja Luja XIII, osnovao prvo ministarstvo za vanjsku po-
litiku ili "ministarstvo vanjskih poslova", kako je danas uobičajeno poznato.
Taj je razvoj neizbježna posljedica njegova stajališta da je održavanje ravno-
teže među europskim državama osnovno načelo vanjske politike, za što je
potrebno neprestance njegovati odnose među njima, a to povratno zahtijeva
prisutnost stalnih veleposlanika u svim važnim glavnim gradovima. Više di-
plomacije umnožavalo je mogućnosti za nedosljednost u oblikovanju i pro-
vođenju vanjske politike; posljedična, to je zahtijevalo jedinstveni je usmjera-
vanje i bolje održavanje arhiva. A činjenica da su diplomaciju sve više pro-
vodili predstavnici koji su dulja razdoblja boravili u inozemstvu tražila je
makar neki stupanj sustavnih komunikacija među njima, uz popratne potrebe
šifriranja i dešifriranja uputa i izvješća. Ukratko, neprekidno pregovaranje u
6 DIPLOMACIJA
inozemstvu zahtijevalo je ne samo stalno činovništvo kod kuće, već i jednu, a
ne nekoliko suparničkih birokracija,
Ipak, tek je u 18. stoljeću odredba o promišljanju vanjskih poslova i
upravljanju diplomacijom u jedinstvenome ministarstvu vanjskih poslova s
"ministrom vanjskih poslova" na čelu postala opće pravilo u Europi (Hom,
1961, 1). Velika Britanija je kasnila čekajući da se osnuje Ured za vanjske
poslove sve do 1782. 1 Američko Državno tajništvo utemeljeno je ubrzo na-
kon toga, 1789. godine (prilog Ll). Kina, Japan i Turska slijedile su taj
primjer tek sredinom 19. stoljeća.
Prilog 1.1. Od Tajništva za vanjske poslove do Državnog tajništva
Tajništvo za vanjske poslove utemeljeno je na Kontinentalnom kongresu 10.

siječnja 178 L godine. Naziv je početno korišten i za samo Ministarstvo za vanj-
sku politiku Sjedinjenih Država na temelju zakona prihvaćenog u Predstavničkom
domu i Senatu 2 L srpnja 1789. godine, koji je šest dana kasnije potpisom pri-
hvatio predsjednik Washington. Međutim, Tajništvu su u rujnu dodijeljene i odre-
đene domaće dužnosti, koje su neposredno potom obuhvatile upravljanje Rizni-
com, čuvara Velikog pečata Sjedinjenih Država i provođenje popisa stanovništva.
S obzirom na to da mu više nisu bili povjereni isključivo vanjski zadaci, upravo je
zato ime Tajništva promijenjeno u Državno tajništvo. Unatoč napuštanju većine
domaćih dužnosti u 19. stoljeću, taj mu je naziv ostao.
Izvor: http://www.state.gov/www/about-state/history/dephis.html
I u Europi je sve do kasnog 19. stoljeća prosječno ministarstvo za vanj-

sku politiku ostalo maleno i nije postalo birokratski sofisticiranije. 2 Do tog
vremana ministarstva su podijeljena na različite upravne jedinice (odjele ili
bureauxe) na temelju specijalizacije za pojedinu funkciju, npr. za protokol ili
ugovore, za određenu zemljopisnu regiju itd. Osim ministra vanjskih poslova,
koji je bio prijelazni politički čelnik ministarstva, tipični ured za vanjsku po-
litiku imao je i stalnoga višeg dužnosnika koji mu je bio neposredno podre-
đen i osiguravao kontinuitet. Ovlasti tog dužnosnika (u Velikoj Britaniji
stalni podtajnik, drugdje obično opći tajnik ili opći ravnatelj) 3 bile su u nekim
državama veće no u ostalima. Za ulazak u ministarstvo za vanjsku politiku
sve se češće zahtijevalo prikladno obrazovanje, čak i od članova obitelji koje
su sve do početka 20. stoljeća zadržale čvrstu poziciju u novačenju. (Diplo-
matska obitelj možda je povlaštena, ali je barem jamčila odlično obrazovanje
u praktičnom - toliko različitome od tehničkoga - poznavanju diplomacije
bez opterećivanja države.)4
Ministarm·o vanjskih poslom 7
Ministarstvo vanjskih poslova u 19. stoljeću još je imalo suparnike glede
utjecaja na oblikovanje i provođenje vanjske politike. Među njima su bili
monarsi i predsjednici, kancelari i premijeri, koji su smatrali da im njihov
položaj daje posebne ovlasti da se upleću u to područje; kao i uredi za rat sa
svojim obavještajnim službama koje su tek nastajale. Ipak, ako je postojalo
zlatno doba utjecaja i prestiža ministarstva vanjskih poslova, to je vjerojatno
bilo ovo. Nije potrajala dugo. Gnušanje spram trgovine i javnog miješanja u
vanjsku politiku uvuklo se u većinu ministarstava za vanjsku politiku, koja su
svojim duhom zapravo bila aristokratska, što ih je ubrzo natjeralo da zauzmu
obrambeni stav u sljedećem stoljeću. Dakako, i sam Prvi svjetski rat bio je
strahovit udarac njihovu ugledu jer se činilo kako je potvrdio da je stara di-
plomacija na najspektakularniji način propala. Glavnina rastućeg nezadovolj-
stva načinima na koja su popunjavana i organizirana ministarstva poput tih,
kao i stilom vođenja poslova, usmjerila se na upravne (a u pojedinim slučaje
vima i na društvene) podjele unutar diplomatske birokracije.
Glavni razlog za stvaranje ministarstva vanjskih poslova bilo je, naravno,
jačanje, informiranje, odašiljanje, financiranje i održavanje sigurnih i redovi-
tih komunikacija s diplomatskim predstavnicima države u inozemstvu. (Do-
duše, ne treba zaboraviti da je ministarstvo dobilo i zadatak da održava ko-
munikaciju s diplomatskim zborom smještenim u vlastitome glavnom gladu.)
No unatoč bliskoj povezanosti, rad kod kuće i rad u inozemstvu bili su vrlo
različiti, s različitim prednostima i različitim problemima. Osobe privučene
jednom vrstom po pravilu nisu bile privučene drugom, te nije bila neuobiča
jena međusobna nenaklonost. To je rezultiralo time što je - osim u malim dr-
žavama - postalo pravilo da se dva ogranka diplomacije - ministarstvo za
vanjsku politiku i njegovi predstavnici u inozemstvu - odvojeno organiziraju
i imaju različite karijerne putove. Između dva ogranka bilo je malo premje-
štaja. Bilo je također uobičajeno da se predstavnici u inozemstvu dijele na za-
sebne službe, diplomatsku i konzularnu - a katkada i na trgovinsku. Diplo-
mati su djelovali u veleposlanstvu ili u legaciji smještenoj u glavnom gradu i
bili su usredotočeni na prestižniji politički rad, dok su konzuli bili raštrkani u
većim lukama i industrijskim središtima, baveći se više trgovačkim poslo-
vima. Uvjeti i nagrade u konzularnoj službi bili su znatno podređeniji onima
u diplomatskoj, te ne iznenađuje što su njihovi novaci potjecali iz nižih slo-
jeva društvene hijerarhije. 5
Te tradicionalne birokratske podjele učvrstile su predrasude onih koji su
bili uključeni u rad različitih prekomorskih odjela i ometale su ne samo po-
kretljivost, već i suradnju među njima. Kako je raslo europsko suparništvo u
godinama prije Prvoga svjetskog rata, a proizvodni izvoznici (čiji je politički
utjecaj tijekom stoljeća rastao) postajali sve zainteresiraniji za vladinu pot-
poru, rezultat je bio sve veći pritisak za jedinstvenom službom. Međutim, ot-
por je bio snažan i promjene su tekle sporo. Značajni koraci ka objedinjava-
8 DIPLOMACIJA
nju svih službi u Francuskoj poduzeti su u desetljećima prije Prvoga svjet-
skog rata, ali su one tek 1922. spojene u Norveškoj, a 1927. stopljene su
diplomatska i konzularna služba u Italiji. U Velikoj su Britaniji osoblja Ureda
za vanjske poslove i Diplomatske službe objedinjena neposredno nakon Pr-
voga svjetskog rata, premda su zadržali odvojene "identitete" sve do 1943.
Britanska Konzularna služba morala je pričekati istu godinu da bi postala dio
nove, jedinstvene Službe za vanjske poslove (preimenovane u Diplomatsku
službu 1964). U Sjedinjenim Državama odvojene diplomatske i konzularne
službe objedinjene su u jedinstvenu službu - Službu za vanjsku politiku Sje-
dinjenih Država - 1924. stupanjem na snagu Rogersova zakona, koji je važan
i zato što je prvi put američka diplomacija postavljena na utvrđenim profesi-
onalnim osnovanu Međutim, tek je 1950-ih godina, nakon Wristonova
izvješća 1954, američka Služba za vanjsku politiku preuzela osoblje do tada
odvojenoga Državnog tajništva. Švedske službe objedinjene su tek 1976, a
nizozemske su do danas ostale razclvojene. 6
Prilog 1.2. Službeni nazivi i popularna imena
Nekim ministarstvima vanjskih poslova češće se pripisuju imena zgrada u kojima

su smještena ili ulica odnosno trgova na kojima se nalaze, premda danas imaju
važne urede i drugdje. Popis koji slijedi pokazuje neka od poznatijih među njima i
oslikava raznolikost službenih naziva kojima se koriste ministarstva vanjskih po-
slova.
Australija: Odjel za ranjske posloi·e i trgovinu

Austrija: Sal'e::.nominiswrstvo vanjskih poslora (Ba/lhausplatz)
Barbados: Miniswrs11·0za ranjske poslove i mnjsku rrgol'inu
Brazil: Ministarst\'o mnjskih odnosa (Ita111araty)
Francuska: Mi11istarst1·0mnjskih poslom (Quai d'Orsay)
Indija: Ministarst\'o ino::.e111nih
poslorn (5011thBlock)
Italija: Mini.1rars11·0
vanjskih poslom (Famasina)
Kanada: Ti:1jni.vt1·0
::.amnjske posloi·e i 111edwzarod1111
trgovinu
Kina: Ministarsr1·0\'anjskih poslom
Koreja: Minista1:~tvo::.arnnjske poslo\'e i trgovinu
Malezija: Minisrarsrvo \'anjskih poslom (Wis111a Putra)
Rusija: Ministarstrn mnjskih poslom
Senegal: Ministarstvo ::.am11jskeposloi•e i Senegalce u i110::.e111stv11
Sjedinjene Države: Drf.al'llo tajništro (Foggy Bot10111)
Velika Britanija: Ured za vanjske poslol'e i poslove Co111111omvealtha (Foreign
Office ili FCO)
Minis1arstrn vanjskih poslom 9
Nesumnjivo. dijelom i zbog povećane povezanosti diplomatske birokra-
cije, ministarstvo vanjskih poslova ostaje vrlo istaknut odjel središnje vlade u
gotovo svim državama. No dok su njegovi zadaci u glavnom gradu svake dr-
žave u kojoj je smješteno slični. njegov se utjecaj na sadržaj politike prilično
razlikuje .. U državama s davno utemeljenim ministarstvima vanjskih poslova i
ustavnim oblikom vlasti, poput Velike Britanije i Francuske, ministarstvo je
ostalo vrlo utjecaj no. U drugima je, međutim, znatno slabije. Takvo je u dr-
žavama s kraćim diplomatskim tradicijama i vrlo personaliziranim i arbitrar-
nim političkim vodstvom, kao u većini Trećeg svijeta. Čini se da je stanje
7
istovjetno u svakoj državi u kojoj je zabrinutost zbog vojne sigurnosti uvijek

izazivala snažne poremećaje i time pridavala velik utjecaj ministarstvu obra-
ne, kao u Izraelu i, u manjem opsegu, u Sjedinjenim Državama. Kako god
bilo, utjecaj ministarstva vanjskih poslova u svim je državama tijekom vre-
mena bio nestalan. naginjući jačanju ili slabljenju zbog bilo kojih navedenih
razloga. Među najvažnijima su osobnost i razina interesa za vanjske poslove
predsjednika vlade, koja je obično velika zbog važnosti pregovaranja na sa-
mitu (v. pogl. 10). Sumnja li vođa na političko suprotstavljanje u ministarstvu
vanjskih poslova. ili ga samo smatra nesigurnim u suočavanju sa snažnom
vanjskom opozicijom. položaj ministarstva se pogoršava. Karakterističan je
primjer Ureda za vanjske poslove i poslove Commonwealtha u vrijeme pre-
mijerke Thatcher u Velikoj Britaniji 1980-ih (Urban, 1996.9-10). Malezijsko
Ministarstvo vanjskih poslova prošlo je i gore nakon što je premijer postao
još autokratskiji dr. Mahatir (Ahmad. 1999. 121-122).
Utjecajno ili ne. osoblje većine ministarstava vanjskih poslova danas je
znatno brojnije no što je bilo u poslanstvima u inozemstvu u 19 .. stoljeću. Na-
dalje, općenito se smatra da su zadaće ministarstva vanjskih poslova danas
toliko važne "·da na svaku dvojicu diplomata postavljenih u inozemstvu treba
biti barem jedan dužnosnik u središnjici" (Rana, 2000, 255). Zapravo, omjer
u osoblju ministarstvu općenito daje još veću prednost, barem u ministar-
stvirna vanjskih poslova u državama Europske unije i državama skupine G-8.
U pet njih odnos je 1:1 (kao i u Kini), dok je u daljnjih pet odnos osoblja zai-
sta 2: 1 u korist ministarstva vanjskih poslova. 8 Kakvi to zadaci danas zahtije-
vaju razmjerno brojno osoblje u središnjicama?
Upošljavanje osoblja i podupiranje poslanstava u

inozemstvu
Kako je već napomenuto, važan zadatak ministarstva vanjskih poslova
svakako je briga za osoblje i sam fizički sustav diplomatskih i konzularnih
poslanstava države u inozemstvu. U taj djelokrug pripada posao novačenja,
školovanja i odabira za pojedina mjesta, kao i pronalaženje, održavanje i osi-
10 DIPLOMACIJA
guravanje zgrada u inozemstvu, te potpomaganje diplomata (i njihovih obite-
lji), posebice nađu li se na "nezgodnim mjestima" ili u opasnosti. Tako veći
na ministarstava vanjskih poslova ima odjele namijenjene osoblju ("ljudskim
potencijalima"), školovanju, 9 proračunu, nekretninama ("imovini u inozem-
stvu"), komunikaciji i sigurnosti. (Oni se općenito opisuju kao upravni odjeli
ili, katkad, kao "zajedničke službe", premda i drugi ulaze u tu pojedinačnu
kategoriju, što ćemo vidjeti u nastavku.) Ti zadaci posebno su važni u drža-
vama u kojima je diplomatska karijera, čini se, izgubila svoje blještavilo, te je
stoga ugrožena samodisciplina, a postoji i znatan nedostatak iskusnog osoblja
na hijerarhijskoj srednjoj razini. Zbog smrtonosnih napada na osoblje svojih
veleposlanstva u nedavnim godinama, američko je Državno tajništvo bilo pri-
siljena posvetiti priličnu energiju i sredstva da bi im osiguralo veću zaštitu, a
danas čak mora imati i Ured za pomoć žrtvama (Bergin, 1999; Loeftler,
1998; Montgomery, 2000). Pokazalo se kako nije jednostavno ostvariti tu za-
štitu bez posljedica za njihove diplomatske ciljeve.
Manje omiljen zadatak koji, kao dio opće potpore poslanstvima u ino-
zemstvu danas poduzimaju brojna ministarstva vanjskih poslova, jest njihovo
redovito nadgledanje. Jedinice trajnog nadgledanja obično daju savjete o naj-
boljim načinima postupanja i svesrdno ih potiču. No činjenica da se od njih
obično zahtijeva da preporuče i načine mogućeg smanjivanja troškova, po-
slanstva ih često promatraju kao sklone potkopavanju, a ne potpori njihova
posla. Kada je polet u diplomatskoj službi već nizak, važno je da se taj posao
obavi uviđavno i da ga provode osobe s profesionalnim ugledom. Polugo-
dišnja izvješća Ureda generalnog inspektora američkog Državnog tajništva
dostupna su na Internetu. To su javno dostupni sažeci podrobnih pojedi-
načnih izvješća o inspekcijama. Međutim, dostupni su i podaci o nekima in-
spekcijama. Sedamdeset stranica Izvješća inspekcije veleposlanstva u Buku-
reštu, Rumunjska koju je proveo osmeročlani tim 1999. godine, predloživši
66 preporuka za promjene u načinu djelovanja veleposlanstva, otkriva s ko-
liko pažnje i obzira treba obavljati taj posao, kao i to koliko je on nužan. 10
Davanje savjeta i provođenje politike

Nakon_što je postavilo svoje diplomate i konzule u inozemstvu, ministar-
stvo vanjskih poslova ima zadatak učiniti ih djelatnima, kao i sistematizirati
učinke njihova rada. Tu uskaču ostali odjeli, a većina ih je uređena djelomice
na zemljopisnim, a djelomice na funkcionalnim načelima. Zemljopisni odjeli
redovito se usredotočuju na regije ili, katkada, na pojedine države izuzetno
važne za dotičnu zemlju, dok se funkcionalni odjeli uglavnom bave općim
pitanjima kao što su kontrola naoružanja, droge, ljudska prava i trgovina. Po-
vijesno, najprije su nastali zemljopisni odjeli i time su sve donedavno imali
-
Ministarstvo vanjskih poslom 11
razmjerno velik ugled. Pokušaj 1950-ih i 1960-ih da se istaknu funkcionalni
odjeli u američkom Državnom tajništvu otežavale su razlike u osoblju preos-
tale iz vremena prije Wrestonove reforme. Funkcionalni odjeli upošljavali su
državne službenike, dok su zemljopisni odjeli zapošljavali diplomatske duž-
nosnike (Simpson, 1967, 19). Unatoč tome, u britanskom Uredu za vanjske
poslove i poslove Commonwealtha (FCO) funkcionalni odjeli koji su uskla-
đeniji s konceptom "globalizacije" danas se čine prestižnijima, što je vjero-
jatno tipično i za ostala ministarstva vanjskih poslova. Funkcionalni odjeli
usmjeravaju stručno znanje i oglašavaju činjenicu da je ministarstvo vanjskih
poslova zaokupljena općeprihvaćenim problenuma najveće važnosti. Ipak,
11
nije vjerojatno da će potpuno zanujeniti zemljopisne odjele, osim u siro-

mašnim zemljama ograničenih vanjskih interesa (prilog L3), a bila bi ozbilj-
na pogreška težiti tom cilju. Osim činjenice da bi to, pretpostavljajući umno-
žavanje međunarodnih odjela u linijskim ministarstvima, poljuljala opravda-
nost odvojenog ministarstva vanjskih poslova, države ostaju najvažnije jedi-
nice političkog organiziranja u svijetu, a nalaze se u područjima s izrazitim
političkim, ekonomskim i kulturnim razlikama. Kada bi vođenje odnosa iz-
među država bilo sasvim prepušteno funkcionalnim odjelima, bez posredo-
vanja stručnog znanja o pojedinim regijama, teško je vjerovati da bi ono bilo
uspješno. S porastom važnosti međunarodnih organizacija većina ministar-
stava vanjskih poslova danas ima i multilateralne odjele. 12
Prilog 1.3. Struktura ministarstava vanjskih poslova u manje razvi-

jenim državama
Ministarstva vrlo siromašnih država, posebice mikrodržava koje u cijelosti imaju

krajnje ograničene mreže diplomata u inozemstvu, obično imaju nekoliko zemljo-
pisnih odjela .. Na primjer, u 2001. godini Ministarstvo za vanjske poslove i vanj-
sku trgovinu Barbadosa imalo je samo osam odjela uz one koji podržavaju mini-
stra i stalnog tajnika. To su odjeli za upravu, protokol i usklađivanje rada konfe-
rencija, vanjsku trgovinu, međunarodne odnose, konzularne poslove, informiranje
i komunikaciju, ugovore i olakšavanje povratka državljanima Barbadosa. Čak i
Ministarstvo vanjskih poslova mnogo veće - premda nipošto ne i bogatije - drža-
ve Senegal, u Zapadnoj Africi, ima samo dva zemljopisna odjela, jedan za Afriku
i Aziju, a drugi za Europu, obje Amerike i Tihi ocean.
Mnoga ministarstva vanjskih poslova imaju i različito nazvane odjele,

poznate kao "obavještavanje i istraživanje" ili "istraživanje i analiziranje", a
specijalizirani su za opće istraživanje popratnih zbivanja i procjenu važnosti
informacija prikupljenih sredstvima koja u brojnim državama druge polovice
20. stoljeća na tom području uvelike ugrožavaju diplomatsku službu, naime
riječ je o tajnom obavještavanju (Herman, 1998) Ministarstvo vanjskih po-
12 DIPLOMACIJA
slova uglavnom je korisnik rezultata rada obavještajne službe ili različitih
specijaliziranih dijelova "obavještajne zajednice" ako, kao u većim razvije-
nim zemljama, takva zajednica postoji. Međutim, katkada ima ključnu ulogu
u procjeni i slanju informacija iz svih izvora diljem cijele uprave. Do 1985.
Zajednički obavještajni odbor, koji je tu ulogu imao u britanskom sustavu,
bio je pod ovlašću Ureda za vanjske poslove i poslove Commonwealtha (Ur-
ban, 1996, pogL 1, 145-146; Herrnan, 1996, 30-35, 260,275)
Da bi davanje savjeta i provođenje politike bilo pravilno provedeno,
treba dobro održavati institucionalnu memoriju ministarstva vanjskih poslova
odnosno njegove arhive. To se posebno odnosi na pojedinosti obećanja koja
su dana ili primljena u prošlosti i mogućih obećanja koja se stvaraju u još ne-
dovršenim pregovorima. Zato je i u prvim ministarstvima za vanjsku politiku
13
toliko važan dio bio njihov arhiv prepiske i ugovora.
Budući da vanjska politika mora biti usklađena sa zakonom i da je mini-
starstvo vanjskih poslova pokatkad mora nastoji ostvariti zakonom dopušte-
nim sredstvima, uvijek je nužan i pravni savjet i potpora. U nekim državama
o tome se tradicionalno skrbi ministarstvo pravosuđa pružajući usluge svim
vladinim odjelima (Merillat, 1964, 4). No danas prevladava model da mini-
starstvo vanjskih poslova barem prosječno razvijenih zemalja ima vlastiti
pravni odjel ili odjel za "pravo i ugovore" koji vodi dužnosnik obično znan
kao "pravni savjetnik'' ili, u državama francuskoga govornog područja,
Directeur des Ajfaires Juridiques. Danas je i uobičajenije da su pripadnici
14
tog odjela odvjetnici specijalizirani za taj posao, a ne diplomati s pravnim

obrazovanjem koji kruže između pravnog odjela i redovitoga diplomatskog
posla na položajima u inozemstvu (Merillat, 1964, 1-4, 6-8). Zanimljivo je, i
možda ohrabrujuće za jačanje međunarodnog prava, da se od kraja 1980-ih u
središnjici Ujedinjenih naroda u New Yorku redovito održavaju neslužbeni
sastanci pravnih savjetnika ministarstava vanjskih poslova država članica.
Ministarstva vanjskih poslova razvijenih država, i nekolicine ostalih,
imaju i odjel za političko planiranje. Uvelike rezultat vremena nakon Drugo-
ga svjetskog rata, to je odgovor na primjedbe o nepripremljenosti, a njihovo
je osnivanje dijelom potaknula osoblje za planiranje koje je odavno bilo upo-
15
sleno u vojnom sustavu. Jedinice za planiranje u stvarnosti izgledaju uglav-
nom zaokupljene nastojanjem da predvide buduće probleme i razmišljanjem
o tome kako se s njima suočiti - te, u procesu, osporavanjem prihvaćenih na-
čina razmišljanja. 16 Planeri u britanskom Uredu za vanjske poslove i poslove
Commonwealtha, čini se, ne gledaju dalje od srednjoročnog razdoblja od pet
godina (Coles, 2000, 87-88). Oni u Ministarstvu za vanjske poslove i trgo-
vinu Republike Koreje ambicioznije su izričito zaduženi za razmatranje "sre-
dnjoročne i dugoročne vanjske politike". Da bi to bili sposobni učiniti, oni
koji razrađuju planove oslobođeni su trenutačnih operativnih zaduženja, ali
-
1v!inistarm·o \'{l/lj1kihposlom 13
im nije dopušteno previše se udaljiti od njih kako ne bi postali "preznanstve-
ni" (Coles, 2000, 71 )n
S tom strategijskom uputom i uz pretpostavku da do-
nose prosudbe neovisne o bilo kakvom konsenzusu u zemljopisnom ili
funkcionalnom odjelu, ne iznenađuje što se političkim planerima obično do-
pušta da djeluju neposredno pod izvršnim voditeljem ministarstva vanjskih
poslova. Premda i operativni odjeli mogu biti zapreka, često je ipak teško
potaknuti zauzetog ministra vanjskih poslova koji prioritet neizbježno mora
davati trenutačnim zbivanjima da se usmjeri na rasprave čak i o srednjoroč
nom razdoblju (Rothstein, 1972, 30-33). Posljedična, politički planeri kat-
18
kada smatraju da uludo troše svoje vrijeme .. To je možda i istina, premda ne
treba zanemariti političku zaštitu koju oni pružaju ministarstvu vanjskih po-
slova - koje se, barem u državama sa slobodnim i pronicavim tiskom, treba
pobrinuti da planira unaprijed.
Kako god da su organizirani odjeli ministarstva vanjskih poslova i koja
god da im se imena pridavala, oni prikupljaju izvještaje i mišljenja od svojih
poslanstava u inozemstvu, kao i od vanjskih struktura, uključujući i međuna
rodne nevladine organizacije. U svjetlu tih informacija savjetuju svoje poli-
tički nadređene o politici i poslanstvima šalju upute koje su u skladu s prihva-
ćenom politikom. U opasnim krizama taj se posao dodjeljuje posebnom
odjelu unutar ministarstva. 19 Uz potporu postojanog dotoka novih informa-
cija, funkcionalni i zemljopisni odjeli neprestano preispituju (ili bi trebali to
činiti) savjete koje prosljeđuju prema vrhu.
Neizbježno je da posao savjetovanja i provođenja politike navodi dužno-

snike ministarstva vanjskih poslova da prihvate više ili manje izražene sta-
vove "odjela" o određenim pitanjima, pa i uvriježene predrasude. Na primjer,
britanskom Uredu za vanjske poslove i poslove Commonwealtha odavno su
se pripisivali proarapski osjećaji, iako se danas uz pitanje o "stavovima odje-
la'' normalno spominju njegova proeuropska razmišljanja. Južnoafričko Taj-
ništvo za inozemne poslove koje je Nacionalna stranka naslijedila od gene-
rala Smutsa na sudbonosnim izborima 1948. godine nova je vlada promatrala
kao nepopravljivo probritansko, premda su njegovi nasljednici u posljednjim
godinama režima apartheida smatrani i·erligte (rasno prosvijećenima). Vođa
progresivnih konzervativaca John Diefenbaker, koji je na izborima 1957-
1958. godine porazio liberalnu vladu Kanade, toliko je bio uvjeren da su duž-
nosnici Tajništva za inozemne poslove okorjele pristaše Lestera Pearsona,
koji je bio državni tajnik od 1948. godine, daje na njih upućivao kao na "pe-
arsonovce".
i
14 DIPLOMACIJA
Usklađivanje politike
Unatoč neprestanoj ulozi u davanju savjeta i ostvarivanju vanjske poli-
tike, ministarstvo vanjskih poslova danas rijetko ima isti autoritet kakav je
nekada, u odnosu prema ostalim ministarstvima, imalo u vođenju vanjskih
odnosa. Sjedinjene Države možda su neobične po tome što uz Državno tajni-
štvo imaju toliko drugih agencija zaduženih uglavnom za vanjske poslove, na
koje se zajednički upućuje kao na "vanjskopolitičku zajednicu". Uostalom,
otrcana je fraza rasprave o toj temi kako su u svim državama "linijska mini-
starstva" - trgovine, financija, obrane, prometa, okoliša itd., ne zaboravljajući
središnju banku - danas uključena u izravnu komunikaciju ne samo sa svojim
stranim sugovornicima, već i s prilično različitim agencijama u inozemstvu.
Kada je najgorljiviji zastupnik američkoga Državnog tajništva Smith Simp-
son pisao hvaleći "vojnu diplomaciju" 1960-ih, on nije mislio samo na di-
plomaciju među vojskama. "Samo upošljavanje stranaca na njezinim udalje-
nim položajima", istaknuo je, "obvezuje vojsku da pregovara ne samo s
njima, već i s njihovim sindikalnim organizacijama, lokalnim zajednicama i
državnim ministarstvima rada, socijalne skrbi, financija i ponekad vanjskih
poslova" (Simpson, 1967, 89). Stupanj "diplomacije izravnih telefonskih li-
nija", kako se prikladno naziva, danas je toliko velik da niz ministarstava
uobičajeno ima vlastite međunarodne odjele (Rozental, 1999, 139-140). Po-
sljedična, za ministarstvo vanjskih poslova više nije praktično inzistirati da
svi pozivi prema inozemstvu i iz inozemstva prelaze preko njegova praga
kako bi zajamčilo usklađenost u vanjskoj politici i spriječilo strance da pri-
dobiju jedno ministarstvo protiv drugog. Ukratko, ministarstvo vanjskih po-
slova više ne može težiti da bude "čuvar vrata" ili "međunarodni operater".
Naravno, razvoj diplomacije izravnih telefonskih linija bio je rezultat ra-
stuće složenosti i dometa međunarodnih problema tijekom 20. stoljeća, sma-
njene sposobnosti sveznalica u ministarstvu vanjskih poslova da njima ovla-
daju i sve veće lakoće kojom su domaća ministarstva mogla uspostaviti vezu
s ministarstvima u inozemstvu. No taj razvoj ne znači da se ministarstvo
vanjskih poslova odrekla zadatka podupiranja dosljednosti u cjelokupnom
osmišljavanju i provođenju vanjske politike. Štoviše, ono je, zajedno s osta-
lima,20 iskoristilo to kretanje da istakne važnost zadatka, nastojeći ga ostvariti
na drugačiji i umjereniji način, tj. usklađivanjem vanjskih aktivnosti linijskih
ministarstava (Hocking, 1999, 4, 9-10). Ono to s pravom čini jer, kako je već
naglašena, usklađivanje je "istaknuta funkcija diplomacije i ministarstava za
vanjsku politiku na tom stupnju razvoja" (Langhorne i Wallace, 1999, 21).
Mnoga ministarstva vanjskih poslova nastoje pospješiti usklađivanje na
različite načine a, barem ona veća,21 to čine prije svega stavljanjem snažnog
naglaska na zemljopisno načelo organiziranja svojih odjeta. Primjerice, očito
je da u slučaju kada se vodeće tržište državnog izvoza oružja preklapa s pod-
--
Ministarstvo vanjskih poslova 15
ručjem veće zabrinutosti za ljudska prava postojanje odjela koji se bavi is-
ključivo tim područjem pomaže da se zajamči usklađivanje politike o tim pi-
tanjima. Kako ministarstvo vanjskih poslova ubrzava usklađivanje preko
svojih vrata? Standardni je način ustrajavanje na zadržavanju nadzora nad
svim inozemnim diplomatskim i konzularnim poslanstvima te zahtijevanje da
dužnosnici iz ostalih ministarstava koji su s njima povezani izviješća u do-
movinu upućuju putem veleposlanika. Druga uobičajena strategija jest osigu-
rati da viši dužnosnici iz ministarstva vanjskih poslova budu postavljeni na
ključne pozicije u svakom posebnom vanjskopolitičkom odboru koji je pove-
zan s uredom predsjednika vlade, kakav je Ured kabineta u Velikoj Britaniji
ili premijerov Ured za inozemne poslove u Japanu? 2 Treća mogućnost, pri-
mijenjena u Meksiku, jest da ministarstvo vanjskih poslova ima zakonsku
povlasticu protivljenja svim međunarodnim ugovorima - kako god da su ne-
formalno sastavljeni - koji su prihvaćeni putem vladinih tijela. Četvrta, koja
se također primjenjuje u Meksiku, jest zahtjev da viši vladini namještenici
moraju unaprijed obavijestiti ministarstvo vanjskih poslova o svakom predlo-
ženom službenom putovanju u inozemstvo. Peta je međuodjelni (u Sjedinje-
nim Državama "interagencijski") odbor, koji je obično sastavljen od viših
dužnosnika odjela zainteresiranih za određeni aspekt vanjske politike i kojim,
po mogućnosti, predsjedava predstavnik ministarstva vanjskih poslova. 23
Šesta je povremena izmjena osoblja između ministarstva vanjskih poslova i
ostalih ministarstava. I, konačno, najradikalnije rješenje jest smještanje klju-
čnih funkcija pod isti ministarski krov. Omiljena, iako još sporadična, mo-
gućnost jest spajanje ministarstva vanjskih poslova s ministarstvom za trgovi-
nu,24 iako to očito ne rješava problem usklađivanja vanjskopolitičkih aktiv-
nosti ostalih linijskih ministarstava. Ta pojedinačna varijanta dosada nije bila
omiljena u Sjedinjenim Državama. Ipak, 1999. Clintonova je administracija
nadgledala integraciju triju dotad odvojenih vanjskopolitičkih agencija:
Agencije za kontrolu naoružanja i razoružanje, Američke informativne agen-
cije i Američke agencije za međunarodni razvo/ 5 u "vodeću agenciju za
vanjske poslove" - Državno tajništvo.
Odnos sa stranin1 diplomatima kod kuće

Viši su dužnosnici ministarstva vanjskih poslova s vremena na vrijeme
suočeni s potrebom da odgovore na demarche o pojedinom pitanju što ga
uputi voditelj stranog poslanstva u glavnom gradu, a katkada će ministar
vanjskih poslova pozvati voditelja misije da sasluša njegov protest. Tijekom
takvog posla ministarstvo vanjskih poslova je, dakako, uključeno u otprije
ciju - provođenja politike. No ne treba zaboraviti da mini-
,~..!~Tt'..l~i.h. slova ima druge odgovornosti koje se odnose na rezidi-
r, iako njihov domet i energija uložena u to izvršavanje
16 DIPLOMACIJA
variraju s nelagodom ministarstva u smislu aktivnosti njegovih članova
(uključujući životni stil). Posve svjesne njihove uloge prikupljanja informa-
cija i sposobnosti spletkarenja, vlade su ih od uvođenja stalnog poslanstva u
kasnom 15. stoljeću po pravilu spremnije upućivati nego primati (premda je
oduvijek bilo monarha kojima je laskala prisutnost veleposlanika i koji su bili
skloni smatrati uvredom odlazak nekog od njih prije dolaska zamjene). U ne-
kim državama, kao u Kini, u drugoj polovici 19.. stoljeća, inozemna su po-
slanstva bila ograničena na određenu četvrt kako bi njihove aktivnosti bile
pod strožim nadzorom. Iako taj običaj nije posve zamro, 26 danas je većina dr-
žava opuštenija, barem u političkim aktivnostima diplomatskog zbora u nji-
hovim glavnim gradovima.
Ipak, države su zabrinutije zloupotrebom diplomatskih povlastica pred
kaznenim i građanskim pravom, ne samo zato što je od 1950-ih, uglavnom
zbog povećanja broja država, znatno narasla veličina diplomatskog zbora.
Djelomice zbog istog razloga, a djelomice zbog mnogo veće lakoće međuna
rodnog putovanja uvelike je porastao i broj gostujućih dostojanstvenika.
Stoga ne čudi da sva ministarstva vanjskih poslova trebaju imati ili odvojen
odjel za protokol ili onaj koji obuhvaća protokol zajedno s logična poveza-
nom funkcijom, U takve odjele uključeni su stručnjaci za diplomatsko i kon-
zularna pravo i ceremonijaL Uz ostalo, oni nadziru dogovore za gostujuće
dostojanstvenike i u biti služe kao posrednici između diplomatskog zbora i
lokalne zajednice. 27 Kineska je Vlada s Uredom za podršku diplomatskom
osoblju, koji je povezan s ministarstvom vanjskih poslova, kao i s Odjelom za
protokol, još uvijek osobito zainteresirana za aktivnosti diplomatskog zbora.
Među ostalim, Ured osigurava osoblje za diplomatska i konzularna poslan-
stva u Pekingu. Stare navike teško izumiru i u Rusiji, gdje istovrsna organi-
zacija - Glavna uprava za usluge diplomatskom zboru (GlavUpDK) - još
uvijek postoji. 28 Uz to, u nekim državama, npL u SAD-u, samo je ministar-
stvo vanjskih poslova zadužena i za sudjelovanje u fizičkoj zaštiti određenih
dostojanstvenika i inozemnih poslanstava u gostima. 29
Javna diplomacija
Javna diplomacija je strana propaganda koju provode ili poduzimaju di-
plomati, a kao što ćemo kasnije vidjeti (odjeljak o propagandi u pogL 7), da-
nas je to najvažniji zadatak za diplomatska poslanstva. Imajući to na umu,
važna funkcija ministarstva vanjskih poslova jest podupiranje diplomata u
tom poslu priskrbljivanjem provjerenih informacija o stranim i domaćim zbi-
vanjima. Odjel odgovoran za to, obično je poznat kao odjel za informiranje.
No s obzirom na to da na ugled države utječu i izvješća dopisnika stranih
medija koji rade u njezinu glavnom gradu ili izvan njega, ministarstvo vanj-
--
lvfinistarst\'O vanjskih poslom 17
skih poslova mora pridati veliku pozornost i tim pojedincima. Ono to čini
sredstvima odjela za tisak, iako on može biti objedinjen s odjelom za informi-
ranje u odjel za tisak i informiranje. 30 Bez obzira na njegov točan naziv,
osnovni mu je zadatak osigurati "udarnim vijestima" što bolju "vrtnju", te
nije neobično što je ta relativno nova "crna vještina" poznata kao upravljanje
vijestima. Odjel ili odjeli zaduženi za javnu diplomaciju sve češće trebaju
materijal za elektroničke i online informacije usmjeravati izravno vanjskom
svijetu, posebice putem internetskih stranica ministarstva vanjskih poslova.
Ministarstva većih država odgovorna su i za upravljanje informacijama ili
utvrđivanje prioriteta i prosuđivanje rezultata, zajedno s upravnim granama
svoje kulturne diplomacije (ako je odvojena) te s vanjskim radijskim i televi-
zijskim stanicama koje posredno ili neposredno nadzire država. 31 Američko
Državno tajništvo danas smatra javnu diplomaciju toliko važnom da je pret-
hodno izdvojena Američka informativna agencija 1999. integrirana u Tajni-
štvo. Posljedično, "dužnosnici javne diplomacije" sada su povezani sa sva-
kim regionalnim i funkcionalnim odjelom.
Izgradnja potpore kod kuće

Tijekom proteklih desetljeća službena istražna povjerenstva pojačano su
pratila neka ministarstva vanjskih poslova i njihove diplomatske službe, a
nije teško shvatiti zašto ..Naime, ona su stekla reputaciju društvene ekskluziv-
nosti u novačenju i otmjenom životu u inozemstvu, suočivši svoj raison
d'etre sa sve većim izazovom ne samo spomenute "diplomacije izravnih tele-
fonskih linija" već i, općenito, s posljedicama naprednih telekomunikacija za
stalna poslanstva u inozemstvu. Stoga je izrazita slabost bilo to što nisu imala
političku bazu u matičnoj zemlji. Ministarstva obrazovanja imaju učitelje,
ministarstva poljoprivrede poljoprivrednike, ministarstva obrane vojne snage
- ali ministarstva za vanjske poslove imaju samo strance. Stoga su tijekom
posljednjih godina brojna ministarstva vanjskih poslova počela odvajati veća
sredstva za promjenu tog stanja izgradnjom kakve-takve potpore u matičnoj
zemlji. Danas to čine postupajući s nacionalnim medijima barem onoliko
pažljivo kao sa stranim medijima. Tako se Ured L Službe za tisak i informi-
ranje talijanskog Ministarstva vanjskih poslova bavi talijanskim medijima,
dok se Ured IL bavi stranim medijima. Državno tajništvo ima samo jedan
glavni ured, Ured za javne poslove, namijenjen gotovo isključivo domaćoj
javnosti. Mnoga se ministarstva vanjskih poslova zalažu i za javnu potporu
dajući najnovije informacije o stranim destinacijama putem svojih novootvo-
renih internetskih stranica, a budućim putnicima nude i obavijesti o osobnoj
sigurnosti. Oni oglašavaju i konzularne usluge koje su dostupne njihovim dr-
žavljanima ako zatrebaju pomoć dok su u inozemstvu, a danas je uobičajeno
da taj rad administrativno pokriva odjel za brigu o sunarodnjacima stalno na-
18 DIPLOMACIJA
stanjenim u inozemstvu (v. prilog L4). Ministarstva vanjskih poslova također
se koriste svakom mogućnošću uvjeravanja i pridobivanja izvoznika i agen-
cija koje žele ulagati putem trgovinske diplomacije svojih prekomorskih po-
slanstava. A u malom broju slučajeva gdje su se zapravo udružili s ministar-
stvima trgovine ne samo da su pospješili usklađivanje, već su se izravno pri-
bližili preuzimanju ključnog političkog tijela, tj. izvoznika. Na kraju, neka su
ministarstva vanjskih poslova zaista otvorila svoja vrata međunarodnim ne-
vladinim organizacijama,32 znanstvenicima i ostalima, ne samo da bi se ko-
ristili njihovim stručnim savjetom, već i da bi pridobili saveznike kod kuće.
Ukratko, danas je rasprostranjeno shvaćanje da su za ministarstvo vanjskih
poslova uspjesi "kod kuće" podjednako važni kao i oni što ih u inozemstvu
ostvaruju njihova poslanstva.
Prilog 1.4. Naglašavanje brige za sunarodnjake trajno nastanjene u

inozemstvu
Potporom "sunarodnjacima" ili "suvjernicima" koji su trajno nastanjeni u inozem-

stvu, bez obzira na to posjeduju li putovnicu ili ne, obično se upravlja putem kon-
zularnih i/ili zemljopisnih odjela ministarstva vanjskih poslova, zbog opravdanih
praktičnih razloga. Međutim, briga za njih se oglašava, a snaga u njihovu korist
oživljava stvaranjem funkcionalnih odjela. Takve su odjele 2001. godine imala
ministarstva vanjskih poslova Albanije, Armenije (Odjel za dijasporu), Češke Re-
publike, Indonezije, Italije, Japana, Filipina, Portugala, Senegala, Slovenije i Tur-
ske .. Samo je Ministarstvo vanjskih poslova Senegala nazvana Ministere des
Affaires Etrangeres et des Senegalais de l'Erterieur. Kinesko Ministarstvo vanj-
skih poslova nema odjel za prekomorske Kineze, jer za njih postoji posebna agen-
cija u djelokrugu Državnog vijeća ..Vrijedno je zabilježiti činjenicu da je jedno od
deset odjela Ministarstva vanjskih poslova Barbadosa Jedinica za olakšavanje
povratka državljana.
Izvor: dostupne internetske stranice ministarstava vanjskih poslova
Sažetak
U većini suvremenih država ministarstvo vanjskih poslova formalno mo-
ra dijeliti utjecaj u stvaranju vanjske politike s ostalim ministarstvima i izvr-
šnim agencijama. Ipak, u mnogima ono zadržava velik utjecaj zbog svojeg
stručnoga poznavanja zemljopisa, nadzora diplomatske službe u inozemstvu,
ulaganja u javnu diplomaciju, njegovanja domaćih saveza i rastućeg prizna-
vanja njegove jedinstveno povoljne pozicije da usklađuje multidimenzionalne
međunarodne odnose države. S vremena na vrijeme glavnina ih se uključuje
u aktivnost pregovaranja koja je - i usko shvaćena - najvažnija zadaća di-
r
Ministarsrvo vanjskih poslova 19
plomacije. Stoga ćemo se u nastavku osvrnuti na tu temu. Kardinal Richelieu,
kojim je započelo ovo poglavlje, odobrio bi, uvjeren sam, tu odluku.
Bilješke
Navodi čiji izvori nisu spomenuti u bilješkama nalaze se na internetskim stranicama dotičnog
ministarstva vanjskih poslova
1
Vanjski poslovi nekad su bili podijeljeni između dva odjela. Sjevernoga i Južnoga, čija pod-
ručja djelovanja, vrlo uopćeno, obuhvaćaju jednu od strana u podjeli na sjevernu i južnu Europu.
Međutim. svako je imalo i domaće odgovornosti. Sjeverni odjel postao je Ured za vanjske poslo-
ve, a Charles James Fox postavljen je za prvoga državnog tajnika za vanjske poslove. Južni odjel
postao je Ured za unutrašnje poslove (Cecil, 1923, 541-542)
2
U ostalom dijelu povijesnog uvoda ovog poglavlja opsežno sam se oslonio na Uvod iz Steiner
(ur)(l982)
3
Ne smije se miješati s "političkim ravnateljem" koji je "posebna živina, obično odmah iza vo-
ditelja državne službe Ministarstva vanjskih poslova, glavnog umotvorca političkog rada" (Ki-
shan Rana autoru) .. Nakon britanskog ulaska u Europsku zajednicu 70-ih godina FCO je dobio i
političkog ravnatelja kako bi se olakšalo britansko uključivanje u Europsku političku suradnju
Od tada je stalni podtajnik neprestano sve više postajao upravitelj odjela i, sukladno tomu, ra-
spolagao s manje vremena za politiku.
4
Michael Oakeshott nas u svom slavnom eseju Rationalism in Politics (str. 34), podsjeća nara-
zlikovanje znanja o tehnici, o kojemu se uči i doznaje iz knjiga, i praktičnog znanja, o kojemu se
saznaje i koje se stječe naukovanjem kod majstora
5
Platt,nije bezrazložno nazvao svoju izvrsnu knjigu o povijesti britanske konzularne službe Tlze
Cinderella Service.
6
Važno je dodati da se, unatoč znatnom stupnju administrativnog ujedinjavanja, razlika između
diplomatskoga i konzularnog posla još uvijek općenito prepoznaje i odražava u međunarodnom
pravu. Doista, diplomatski i konzularni predstavnici djeluju unutar drugačijih pravnih sustava,
prvi pod Bečkom konvencijom o diplomatskim odnosima iz I 96 I, a posljednji pod Bečkom
konvencijom o konzularnim odnosima iz 1963
7
Ipak, položaj ministarstva vanjskih poslova u zemljama u razvoju (uključujući "izrastajuća trži-
šna gospodarstva") danas se ne čini tako uniformirano beznadnim kao što je bio, barem do sre-
dine I 970-ih. Usporediti Robertsonov članak (str 4-9), objavljen 1998, s odjeljkom 'The Deci-
sion making process" u: Clapham, objavljenim dvadeset godina prije.
8
Zahvalan sam Stefanu Baldiju na informacijama na kojima sam temeljio ove okvirne proračune.
9
Katkada posve razvijenom "diplomatskom akademijom" ili "diplomatskim institutom" kakav je
Institut Rio Branco u Brazilu.
10
Sigurnosna razina tog izvanrednog dokumenta, koji prilično nemilosrdno napada menadžerski
stil veleposlanika, izvorno je bio "osjetljiv ali javno dostupan" Potom je izostavljenjem tek ne-
koliko odlomaka promijenjen u "dostupan" Može se pronaći na http://oig.state gov/pdf/
bucharest.pdf. Radi uvida u djelovanje Ureda generalnog inspektora i njegovih različitih publi-
kacija, započeti na stranici http://oig.state ..gov/
11
Odvajanje te funkcije od ministarstva vanjskih poslova i stvaranje potpuno odvojenog mini-
starstva još je bolji način da se to učinL Tako se svaki put kad na vlast u Velikoj Britaniji dođe
20 DIPLOMACIJA
Laburistička stranka Ministarstvu vanjskih poslova nastoji oduzeti program prekomorske pomoći
kojemu se dodjeljuje posebno ministarstvo. To ne odražava samo laburističku skrb o tom pitanju,
već znači i zaštitu od uvriježene sumnje da se pomoć nikad ne usmjerava tamo gdje je najpotreb-
nija, nego onamo gdje najbolje služi britanskim političkim interesima. Povratkom manje izbirlji-
vih konzervativaca program pomoći preuzeo je ponovno Ured za vanjske poslove i poslove
Commonwealtha (FCO) (Dickie, 1992, 60-61; Kampfner, 1999, 166-167).
12
Određeni važni funkcionalni odjeli u FCO-u danas su dio podložan "međunarodnim organiza-
cijama"
13
Prije stvaranja odvojenih ministarstava za vanjsku politiku, takve su arhive vodili ostali dr-
žavni tajnici ili dvorski dužnosnici. Postojali su čak i na dvorovima "velikih kraljeva" negdaš-
njega Dalekog istoka (Meier, 1988, 212).
14
Pravni savjetnik, što je kraći naziv "voditelja ureda odgovornog za međunarodne pravne uslu-
ge", naveden je na popisu više od 160 zemalja UN-ova pravnog savjetnika Hansa Corella, u cir-
kularnom pismu od 15. studenog 2000. Među njima se 120-130 smatraju specijalnim pravnim
savjetnicima unutar ministarstva vanjskih poslova. Zahvalan sam mongolskom Ministarstvu
vanjskih poslova za preslik tog (javnog) dokumenta.
15
Nije slučajno američko Državno tajništvo dobilo svoj prvi ured za planiranje kada je nekada-
šnji vojnik, general George C. Marshall, postao državni tajnik nakon Drugoga svjetskog rata
(Simpson, 1967, 23, 79, 85).
16
To slavljena "planiranje mogućih događaja" nije ono na što je Rothstein mislio kada je 1972.
zagovarao utemeljivanje stožera za dugoročno planiranje izvan Državnog tajništva Planiranjem
što ga poduzima osoba unutar odjela koju su unovačili njezini "poslodavci" ne mogu se istražiti
temeljne pretpostavke. te to ne može biti stvarno planiranje. Vidjeti posebice pogL 2.
17
Taj se problem već dulje vrijeme prepoznaje. U naletu reforme u američkome Državnom tajni-
štvu početkom l 960-ih "savjetnici za planiranje dodijeljeni su operativnim biroima u novom po-
kušaju smanjivanja kobnog procjepa između planiranja i djelovanja" (Simpson, 1967, 214).
18
Iskustvo Georgea Kennana još je poučno. Prvi ravnatelj Stožera za planiranje Državnog tajni-
štva odstupio je nakon što se uz Achesona, koji je kao državni tajnik zamijenio Marshalla, počeo
osjećati poput "dvorske lude", a operativne su jedinice počele inzistirati na političkim preporu-
kama koje bi proizlazile iz "linije zapovijedanja" (Kennan, 1967, 426-427, 465-466).
19
U tom smislu praksa je raznolika. Stoga ne čudi da izraelsko Ministarstvo vanjskih poslova
ima "prostoriju za krize", a američko Državno tajništvo "operativni centar" koji su neprestano u
funkciji, premda FCO u Velikoj Britaniji ima "sobe za hitne slučajeve" koje se otvaraju i upotre-
bljavaju samo kada izbije kriza.
20
Vođenje istih ili povezanih pregovora posredovanjem multilateralnih i bilateralnih kanala, po-
zadinskih i isturenih, te službenim i neslužbenim kanalima.
21
Naravno, u državama u kojima je ministarstvo vanjskih poslova posve lišeno važnosti, kao u
određenim zemljama u razvoju, u čijim međunarodnim odnosima potpuno prevladavaju gospo-
darski i financijski problemi, usklađivanje preko ministarstva vanjskih poslova beznadan je čin
(Akokpari, 1998).
22
Svakako, takva su tijela sama po sebi obično zadužena za ulogu usklađivanja. Još jedan ka-
rakterističan
primjer jest Vijeće za nacionalnu sigurnost (NSC) u Sjedinjenim Državama. Ipak,
američko se Državno tajništvo ne može pohvaliti prevladavajućim utjecajem na NSC jer ono ima
svoje moćno osoblje i najmanje jednaku zastupljenost Ministarstva obrane, CIA-e i zapovjednika
Združenog stožera. I potpredsjednik je član NSC-a.
-
Minisrars/vo vanjskih poslova 21
U Velikoj je Britaniji verzija tog načina stalno postojanje mreže privatnih ureda ministara u
23
Whitehallu (Handerson, 1984, str. 113).

24
U vrijeme pisanje, barem koliko mogu otkriti, to se dogodilo samo u Australiji, Barbadosu,
Belgiji, Kanadi, Južnoj Koreji, Svaziju i Švedskoj. U australskom Odjelu za vanjske poslove i tr-
govinu (DFA T), odvojenima su ostali ministri vanjskih poslova i trgovine, a obojica su članovi
kabineta; ipak, ministar vanjskih poslova je viši ministar (Harris, 1999, 33),
25
Ipak, u slučajevima kontrole naoružanja i pomoći to nije učinjeno zbog zahtjeva za boljim
usklađivanjem nego zbog priželjkivanja da se umanji domet tih pitanja u američkoj vanjskoj po-
litici obuzdavanjem njihove administrativne autonomije (zahvalan sam Davidu H, Dunnu za tu
spoznaju).
26
Saudijsko Ministarstvo vanjskih poslova s oduševljenjem oglašava svoju "diplomatsku četvrt"
koja je stvorena tek nedavno, sredinom 1980-ih, a koja je smještena pet milja od središta politič
koga glavnoga grada Riyada, ali prilično blizu Diriyahu, dinastijskom sjedištu saudijske "kra-
ljevske obitelji". Veleposlanstva su do tada bila smještena u Jiddi, trgovačkom središtu kralje-
vine i glavnoj luci za ulazak hodočasnika na putu prema svetim gradovima ..
27
Postoji cjelovit i zanimljiv opis različitih odgovornosti Ureda za protokol Državnog tajništva
(koji ima zadatke i u inozemstvu) u State Magazineu, siječanj I 999, koji se može pronaći na
http://www.state.gov/www /pu b lications/ statemag_ j an 99/bom html
To datira iz 1921, godine, odnosno rezultat je posljedica Boljševičke revolucije (http://www.
28
mid.ru/mid/eng/glavupdk,htm).
29
Odjel za diplomatsku sigurnosnu službu Državnog tajništva ima Ured za inozemna poslanstva.
30
U američkom Državnom tajništvu on je poznat kao Ured za međunarodne informativne pro-
grame .. No i Odjel za javne poslove (usmjeren na domaću javnost) i Odjel za poslove obrazova-
nja i kulture pod upravom su podtajnika za javnu diplomaciju i javne poslove, što je mjesto koje
je osnovano potkraj 1999. U britanskom Uredu za vanjske poslove i poslove Commonwealtha taj
je odjel poznat kao Odjel vijesti.
31
U britanskom slučaju to su, pojedinačno, Britanski savjet i Svjetska služba BBC-a.
32
U nekim poduzetnim ministarstvima danas nije neobično da se međunarodnim nevladinim
organizacijama dopušta i članstvo u nacionalnim delegacijama na određenim većim konferenci-
jama.
Dodatna literatura
Boyce, Peter J. (1977) Foreign Affairsfor New States, New York: St Martin's Press-
sada Palgrave, pogL 6-8.
Bullen, Roger (ur.) (1984) The Foreign Office, 1782-1982, Frederick, Maryland: Uni-
versity Publications of America.
Clapham, Christopher (ur.) (1978) Foreign Policy Making in Developing States: A
Comparative Approach, Farnborough, Hampshire: Saxon House [odjeljci o
procesu donošenja odluka].
Coles, John (2000) Making Foreign Policy: A Certain 1dea oj Britain, London: John
Murray.
Dickie, John (1992) 1nside the Foreign Office, London: Chapman & Hall.
Hennessy, Peter (1990) Whitehall, London: Fontana.
22 DIPLOMACIJA
Herman, Michael (1996) /11te/lige11cePower in Peace and War, Cambridge: Cam-
bridge University Prcss.
Hcrman, Michacl (1998) "Diplomacy and intelligence", Diplomacy & Statecrajt, (9)
2, lipanj 1998, 1-n
Hocking, Brian (ur.) (1999) Foreign Ministries: Change and Adaptation, Basing-
stoke: Macmillan - sada Palgrave.
International Jnsights, (1998) (14), ljeto 1998. Poseban broj o ''The Foreign Ministry
in Developing Countries and Emerging Market Economies', ur. Justin Robertson.
Jones, Ray (1971) The Ni11eteenth-Ce11tl/1}'Foreign Office:· An Administrative HistOI)',
London: Weidenfeld & Nicolson,
Kennan, George E (1967) Memoirs, 1925-1950, London: Hutchinson, 325-327, 426-
427, 465-466 [o stvaranju osoblja za političko planiranje u Državnom tajništvu].
Kennan, George E (1997), "Diplomacy without Diplomats?", Foreign Affairs 76 (5).
Loeffler, Jane C. (1998) The Architectllre oj Diplomacy.· Building America 's Embas-
sies, New York: Princeton Architectural Press ..
Merillat, H, C. L (ur.) (1964) legat Advisers and Foreign Affairs, Dobbs Fcrry, New
York: Oceana.
Middlcton, Charles Ronald (1977) The Ad111i11istratio11 oj the British Foreign Policy,
1782-1846, Durhaim, North Carolina: Duke University Press.
Prados, John (1991) Keepers of the Keys: A HistOI)' oj the National Secllrity Collncil
.fi·om Trwnan to Bllsh, New York: Morrow.
Rana, Kishan S .. (2000) lnside Diplomacy, New Delhi: Manas, pogl. 11 [o indijskom
Ministarstvu vanjskih poslova].
Rothstcin, Robert L (1972) Planning, Prediction, a11dPolicymaking in Foreign Aj-
fairs: Theo1)' a11dPractice, Boston: Little Brown ..
Simpson, Smith (1967) Anatomy ofthe Stale Department, Boston: Houghton Mifflin.
Steiner, Zara (1969) The Foreign Office and Foreign Policy, 1898-1914,Cambridge:
Cambridge University Press ..
Steiner, Zara (ur.) ( 1982) The Time s Sllrvey of Foreign Mi11istries oj the World, Lon-
don: Times Books.
Theakston, Kevin (2000) "New Labour and the Foreign Office", u: R. Little i M.
Wickham-Jones (ur.), New labollr's Foreign Policy, Manchester i New York:
Manchcster Univcrsity Press.
Urban, Mark (1996) UK Eyes Alpha: TJze lnside Story ofBritish lntelligence, London
i Boston:. Faber and Faber.
Ward, Sir A.W. i G.P. Gooch (ur.) (1923) The Cambridge History oj British Foreign
Policy 1783-1919, voL III, 1866-1919, Cambridge: Cambridge University Press,
pogl. VIII, Algeron Cecil, "The Foreign Office".
Mnoga ministarstva vanjskih poslova imaju svoje internetske stranice čiji broj
neprestano raste, uz poboljšanje kakvoće. Većina donosi barem popis različitih odjela
(katkada i grafički prikaz sustava), dok nekolicina čak daje i podrobnu povijest mini-
starstva. U tom smislu izvanredna je internetska stranica kanadskog Ministarstva
vanjskih poslova. Izuzetno su korisni i stari primjerci Stale Magazinea koji su dostu-
pni putem web stranice američkoga Državnog tajništva. Najjednostavniji način locira-
-
Ministars/1·0 vanjskih poslova 23
nja tih siteova jest korištenje izvrsnog Diplo Directoi)ja Mediteranske diplomatske
akademije na http://diplo.diplomacy.edu/directory/
Radi dodatnog uvida u ulogu pravnog savjetnika u ministarstvu vanjskih poslova,
vidjeti vrlo korisnu bibliografiju The Role of the Legal Adviser.: List oj Literature koju
je sastavio i osuvremenio Hans Corell, UN-ov pravni savjetnik, http://www.un.org/
law/counsel/litlisthtm
r
-
PRVI DIO
UMIJEĆE
PREGOVARANJA
r
li
UVOD U PRVI DIO
U međunarodnoj politici usko shvaćeno pregovaranje sastoji se od disku-
sije između službeno imenovanih predstavnika koji su određeni da postignu
formalni sporazum svojih vlada u pronalaženju rješenja na pitanje koje je od
zajedničkog interesa ili je predmet spora među njirriil. Kao što je naglašeno u
uvodu ove knjige, pregovaranje je samo jedna od funkcija diplomacije i u ne-
kim situacijama ne i najneodložnija; njime se može upozoravati ili tražiti
objašnjenje neke izjave. Točno je i to da u tradicionalnoj diplomaciji stalnih
poslanstava pregovaranje nije djelatnost kojoj se namjenjuje većina vremena.
(Premda su, kada diplomati "lobiraju" neku agenciju države u kojoj su akre-
ditirani, što je posao za koji su uvijek trošili većinu svojega vremena, jedine
razlike s obzirom na pregovaranje to što je dijalog različito oblikovan i bilo-
koji uspjeh nije formalno zabilježen.) No i usko shvaćena pregovaranje ostaje
najvažnijom funkcijom diplomacije i onda kad je i ona sama općenito shva-
ćena, djelomice stoga što diplomatski sustav danas obuhvaća znatno više od
rada stalnih poslanstava. A pregovaranje sve više, osobito otkako ulazimo u
područja multilateralne diplomacije, susretanja na vrhu, a prije svega u onaj
daljnji rastući dio svjetskoga diplomatskog sustava - posredovanje, postaje
njegovo operativno središte. Nadalje, gotovo nema potrebe podrobnije obra-
zlagati da se upravo proces pregovaranja izravno hvata u koštac s najopasni-
jim problemima, bilo da su to ekonomski poremećaj, ekološka katastrofa ili
rat. Upravo zato što je usko shvaćeno pregovaranje najvažnija funkcija opće
nito shvaćene diplomacije posvećujemo joj prvi dio ove knjige.
Znanstvenici koji se bave pregovorima, posebice Zartman i Berman, di-
jele ih na tri odvojene faze: na one koje se bave pretpregovorima, formulira-
njem i pojedinostima. Prva dva poglavlja prvog dijela okreću se tim razli-
kama, drugo se poglavlje bavi pretpregovorima, a treće istodobno obrađuje
faze formuliranja i razrade - pregovore "za okruglim stolom". Istražena su
obilježja svake faze, uključujući i njihove karakteristične poteškoće. No od-
mah treba iznijeti dva upozorenja. Prvo, koncept uzastopnih faza pregovara-
nja analitička je tvorevina. U stvarnosti, pojedine se faze ne samo redovito
međusobno isprepleću, već su poteškoće pojedine faze katkada toliko nagla-
šene da je nužno "vraćanje u prošlost" (povratak na prethodnu fazu). Drugo,
pojam pregovaranja kroz tri stadija uglavnom je nastao iz istraživanja razgo-
28 UMIJEĆE PREGOVARANJA
vora o pitanjima visokih uloga koji su uobičajeni između prethodno zaraćenih
ili još uvijek zaraćenih strana. U pregovorima o relativno manje važnim stva-
rima među prijateljskim državama faza pretpregovora nosit će manje proble-
ma i proći će gotovo nezapaženo. S obzirom na to da su pregovori s velikim
ulozima ipak najvažniji, na njih se većinom odnosi drugo poglavlje. Ono će
više biti usmjereno na bilateralne nego na multilateralne pregovore, iako se
posljednji - budući da obrađuju različite probleme i mogućnosti - vode kroz
iste faze (Touvel, 1989). Nastavljajući se na raspravu o fazama pregovaranja,
u četvrtom se poglavlju razmatraju različita sredstva kojima se može sačuvati
tijek pregovora ili - ako se zaustave - načini kako ih ponovno pokrenuti. U
završnom, petom poglavlju prvog dijela dano je istraživanje različitih načina
predstavljanja dogovorenih sporazuma svijetu, te objašnjeno zašto različite
okolnosti zahtijevaju da sporazumi budu različito "aranžirani".
2. PRETPREGOV ARANJE
U prvi se mah čini da je izraz pretpregovaranje izrazito pogrešan, da je
zapravo proturječan. Moglo bi se reći da je posve nelogično opisati prvu fazu
pregovora kao pretpregovaranje. Zaista, vrlo značajan dio pregovora provodi
se u toj fazi, čak i onda kad pregovori nisu stilizirani kao u kasnijim stadi-
jima; nadalje, premda je to prikriveno, određeni dio tih pregovora odnosi se
na sadržajna pitanja. No uobičajeno je zamijetiti da države i tijekom tog raz-
doblja veliko značenje pridaju instrumentima sukoba, te to možda i nije oso-
bito zavaravajuće. Dakle, pretpregovaranje je cijeli niz djelovanja koja se
provode prije prve faze službenog pregovaranja ili pregovaranja "za okruglim
stolom" (Saunders, 1985). Ono je usmjereno na postizanje dogovora o tri
stvari. Prva je suglasnost o mogućnosti da se pregovaranje pokaže probi-
tačnim za sve zainteresirane strane. Druga je utanačenje dnevnog reda razgo-
vora, a treća je dogovor o načinu kojim razgovori trebaju biti vođeni - o pro-
ceduri. U ovom poglavlju razmotrit ćemo svaku od tih tema.
Usuglašavanje potrebe pregovaranja

Nije uobičajena situacija u kojoj su strane u sukobu, neovisno o tome je
li on u osnovi vojni, ekonomski ili vođen sredstvima propagande, jednako
uvjerene da je došlo do zastoja ili, drugim riječima, da se svaka može suprot-
staviti ishodu kojemu je naklonjena ona druga. Nije uobičajena ni situacija u
kojoj su, kada i postoji sklonost prihvaćanju zastoja, svi jednako suglasni da
su pregovori jedini pravi način. Jedna strana može biti uvjerena da vrijeme
radi u njezinu korist zbog nekoga očekivanog tehničkog ili znanstvenog ra-
zvoja za koji se ta strana nada da će promijeniti ravnotežu vojne moći ili zbog
moguće izmjene vodstva na strani vodeće sile, što će promijeniti diplomatski
kontekst u njezinu korist. A ako se strane i slože da je sazrelo vrijeme za do-
govorno rješenje, ni situacija u kojoj su svi jednako spremni to priznati nije
uobičajena - uostalom, traženje mira obično je znak slabosti.
Stoga ne čudi da je priznavanje potrebe pregovaranja često složena i

osjetljivo "u brojnim slučajevima ... složenije, iscrpljujuće i teže nego posti-
zanje sporazuma nakon što su otpočeli (sic) pregovori" (Saunders, 1985,
249), ponajprije zato što se priznavanje potrebe pregovaranja u osnovi temelji
na prihvaćanju činjenice da je nastao zastoj, svaka strana s kojom se povezuje
sumnja u slabost može smatrati da zapravo treba povećati stupanj usijanja
sukoba istodobno odbacujući poticaje za pregovore. Treće strane, umjesto da
samo zahtijevaju "geste dobre volje", mogu, povećavajući pritisak, očuvati
ravnotežu i ponuditi zaštitu od domaćih tvrdolinijafa Osim toga, ako se mo-
ćne treće strane same nametnu kao posrednici, moći će, na primjer, regulira-
jući dotok naoružanja suparnicima, same izazvati zastoj (v. pogL 11).
U žestokim sukobima u kojima su ulozi visoki, primjerice na Bliskom

istoku i do početka 1990-ih u Južnoj Africi, prihvaćanje činjenice daje nastao
zastoj gotovo uvijek iziskuje dulje vrijeme. Kada se sporna pitanja odnose na
središnje vrijednosti, a možda i na sam opstanak. jasno je da će postojati silan
otpor da se prizna kako druga strana posjeduje sposobnost da zaustavi posti-
zanje pojedinih težnji ili trajno ugrozi inače zadovoljavajući status quo. Pri-
hvaćanje zastoja u takvim okolnostima zahtijeva opetovano očitovanje moći i
odlučnosti obiju strana. U arapsko-izraelskom sukobu bila su potrebna četiri
rata (pet, uključujući rat za pripojenje od 1967. do 1970) prije no što je 1979.
Egipat ostvario mir s Izraelom, koji je zatim zahtijevao potporu u obliku
ustrajnoga američkog posredovanja na najvišoj razini i primjenu znatnog
pritiska na obje strane. Prošlo je još 14 godina prije no što su PLO i Izrael
dosegnuli maslinovu grančicu. Prihvaćanje zastoja može zahtijevati od svake
strane i da lobira kod saveznika one druge, jer piihvate li oni postojanje za-
stoja, vjerojatno će ga prihvatiti i zainteresirane strane.
Ako se na kraju prihvati zastoj, zainteresirane strane potom trebaju pri-
znati mogućnost da rješenje ostvareno pregovorima (premda, naravno, ne
svako pregovorima postignuta rješenje) za sve zainteresirane može biti bolje
od nastavljanja stanja onakvim kakvo jest To je možda stvarni početak pret-
pregovaranja. Izravnim i neizravnim kontaktima protivnika i propagandom
usmjerenom prema saveznicima i domaćim izbornim tijelima, to općenito
znači prenošenje triju poruka. Prva je da zainteresirane strane imaju važne
zajedničke interese, kao i interese koji ih razdvajaju. Druga govori da je ka-
1
tastrofa neizbježna ne posegne li se za pregovorima. Treća je postojanje mo-

gućeg rješenja. To može značiti i poticaj da se pregovaranje o prijepornom
pitanju "poveže" s drugim, u kojemu su zainteresirane strane također na su-
protstavljenim polovima, povećavajući time prostor za ustupke.
Doista, podržavanje uvjerenja da su pregovori svakako vrijedni pokušaja
usmjereno je na iznošenje "formule" ili "okvira" za sporazum, Ono će trebati
ponuditi nešto objema stranama i barem potaknuti pomisao da se upletanjem
razuma, mašte i želje, što znači diplorriacije, može doći do rješenja. No to
također mora biti i prilično neodređeno jer neodređene formule uspijevaju ne
postati taoci sudbine u svijetu u kojemu se okolnosti neprestano mijenjaju.
-
Pretprego,·aranje 31
Takva je formula \.\jedno veliki užitak za sveprisutnog pojedinca, nepopravlji-
vog optimista, a u početnoj fazi, u kojoj se sve što pomaže pokretanju prego-
vora ne smije s prijezirom odbiti, nepopravljivi je optimist pregovaračev sa-
veznik.
Kada strane u sukobu počnu istraživati mogućnost da pregovorima posti-
gnu rješenje, one to, naravno, ne čine u politički zrakopraznom prostoru.
Različite okolnosti kod kuće i u inozemstvu utjecat će na mogućnost da us-
pješno počnu pregovori. Za početak, očita je nužnost da vodstvo obiju strana
bude osigurano kod kuće. To će im priskrbiti samosvijest da su sposobni suo-
čiti se sa svakom optužbom kako neprijatelju predlažu "odbacivanje svojih
uvjerenja". To razmišljanje u demokracijama podupire brzo djelovanje nakon
izbora, kada nova vlada ima priliku poduzeti nepopularnu akciju s razumnim
očekivanjem da će glasači zaboraviti ili pronaći kompenzirajuće blagoslove
do vremena kad će im se sljedeći put omogućiti da izraze svoje mišljenje.
Tako se američki predsjednik Jimmy Carter, nakon svoje inauguracije u sije-
čnju 1977, vrlo brzo o krenuo arapsko-izraelskoj fronti jer je znao da će vrsta
sporazuma koji je imao na umu izazvati određenu strepnju moćnoga židov-
skog lobija u Sjedinjenim Državama (Quandt, 1986, pogL 2). U autokraci-
jama se s domaćim tvrdolinijaškim protivnicima izlazi na kraj na neki drugi
način prije no što pregovaranje, tj. stvarni pregovori uopće mogu početi. Pro-
sovjetski ministar obrane komunističke Kine Lin Piao, koji se protivio sva-
kom približavanju između Pekinga i Washingtona, poginuo je početkom
1972. u zagonetnom padu zrakoplova.
Da bi se kod kuće osiguralo vodstvo zainteresiranih strana koje razma-
traju pregovore, otrcana je fraza - ali usprkos tomu vrijedna ponavljanja - da
za njih dodatnu prednost nosi zapis o neprijateljstvu prema drugoj strani. S
takvim rnrriculwnom vitae oni su neranjivi pred optužbama kako je njihova
spremnost na pregovore potaknuta tajnim sklonostima prema neprijatelju ili
neprimjerenim poimanjem nacionalnih ili ideoloških prioriteta, te zauzimaju
najbolji položaj za zadržavanje vlastitih konzervativaca. Tako je početkom
1970-ih američkom predsjedniku Richardu Nixonu velika prednost bila re-
putacija snažnog antikomunizma jer je zaključio kako je nužno obnoviti nor-
malne odnose s komunističkom Kinom, poboljšati odnose sa Sovjetskim Sa-
vezom, vratititi Okinawu Japanu i srušiti Južni Vijetnam - što su sve poli-
tičke odluke koje su činile anatemu za američke konzervativce (Safire, 1975,
366-367). Izraelski premijer Menachem Begin bio je još jedan lider koji se
okoristio svojim ugledom "superjastreba" kada je trebao ostvariti mir sa svo-
jim neprijateljem. Predvodeći Likudovu koaliciju koja je trijumfirala na izbo-
rima sredinom 1977, Begin je bio nekadašnji vođa židovskoga tajnog pokreta
Irgun i tadašnji lider njegove političke sljedbenice, stranke Herut. Herut je
slovio kao ekstremistički, a samo Beginovo ime tradicionalno se povezivalo s
politikom potpunog odbijanja predaje "i jednog pedlja" teritorija Arapima
(Weizman, 1981, 36-37), Taj mu je ugled pomogao da od 1977. do početka
1979. povede Knesset kroz razvučene i teške pregovore. Ti su razgovori iz-
njedrili predaju Sinaja Egiptu i sporazum o Zapadnoj obali, što se brojnim
izraelskim tvrdolinijašima činilo prvim korakom ka budućoj palestinskoj dr-
žavi.
Konačno, možda je vrijedno napomenuti da će pretpregovori najvjerojat-
nije ostvariti napredak ako se izbjegavaju incidenti koji uzrokuju zabrinutost
javnosti. Naravno, to vrijedi za sve faze pregovora, što je tragično pokazao
hebronski pokolj u ožujku 1993, koji se dogodio dok su prethodnog rujna Iz-
rael i PLO nastojali riješiti pojedinosti svoga "okvirnog sporazuma". No to
posebno vrijedi za fazu pretpregovaranja jer je ona najkrhkija. U toj se fazi s
uspješnim ishodom povezuje relativno mali prestiž, te povlačenje iz prego-
vora nema nužno visoku cijenu (Stein, 1989, 482-483). Stoga se posebno ci-
jeni izbjegavanje incidenata kao što su razmjene vatre uzduž crta razdvajanja,
demonstracije javnog neprijateljstva ili ubojiti tiskovni napadi na jednu odno-
sno drugu stranu. A razlozi za to su očiti: oni obvezuju lidere da povećaju
svoje zahtjeve, daju im i opravdanje, ako ga žele, da odbiju ili prekinu po-
četne kontakte s drugom stranom.
Usuglašavanje dnevnog reda

Ako je prepoznata potreba pregovaranja a uvjeti su povoljni, moguće je
utanačiti dnevni red razgovora. To ne znači samo sporazumijevanje o onome
o čemu će se raspravljati, već i o redoslijedu kojim će se posezati za pojedi-
nim usuglašenim točkama. Osim ako jedna od strana nije zainteresirana za ta
prijeporna stajališta s općenitim opravdanjem da samo prihvaća "dijalog"
prije no pregovore (De Soto, 1999, 362), to može stvoriti više poteškoća nego
što se može zamisliti. Zašto?
Tri su osnovna razloga zašto sadržaj dnevnog reda može biti sporan. Kao
prvo, jezik predloženoga dnevnog reda može upućivati na to da je jedna od
strana već napravila ustupke u bitnom pitanju. Savršen primjer za to je ras-
prava o dnevnom redu kada se Vlada Salvadora približila pokretanju prego-
vora s koalicijom pobunjeničkih grupa (FMLN) s kojom je bila suočena pot-
kraj 1980-ih. Očekivano, FMLN je težio ukidanju postojećih vojnih snaga
Salvadora. Sukladno tomu, pojam koji je predložio u vezi s dnevnim redom o
vojnim snagama bio je "budućnost" vojnih snaga. Vlada je pak ustrajala da se
raspravlja o njihovu "preustroju" ili, još bolje, o "modernizaciji". Prihvaćanje
posljednjeg izraza od FMLN-a jasno je pokazalo njihovo mišljenje da vojne
snage ne mogu biti raspuštene i izazvalo je "ozbiljan prijepor" (De Soto,
1999, 363).
-
Pretpregovaranje 33
Predloženi dnevni red može prešutno podrazumijevati i predloženi do-
govor. Posljedična, prihvaćanjem dnevnog reda načelno se prihvaća i dogo-
vor. Upravo su se zato Sjedinjene Države protivile prijedlogu Sadama Ruse-
ina da palestinsko pitanje, kao i iračka okupacija Kuvajta, bude na dnevnom
redu razgovora kojima bi se odbacila nasilno ukidanje te okupacije krajem
1990. i početkom 1991. Da je prihvaćen taj prijedlog, Washington bi priznao
kako je razumno Bagdadu nešto dati kao nadoknadu za povlačenje iz Ku-
vajta. Ali to nije namjeravao učiniti jer bi to nagradilo Sadamovu agresiju s
velikom propagandnom pobjedom i posve ugrozilo američku politiku uvjera-
vanja Izraela da se suzdrži od sudjelovanja u krizi. No katkada se prihvaćaju
predloženi dnevni redovi koji sadržavaju prešutni dogovor, posebno ako je on
iskrsnuo prije kao moguća "formula" ili "okvir za sporazum" i eventualno bio
prihvaćen, makar kao osnova za pregovore. Tako je bilo s američkim prije-
dlogom, prvotna iznesenim početkom 1980-ih, da pitanje južnoafričkog
povlačenja iz Namibije i kubanskog (plus ANC) povlačenja iz Angole budu
"povezani". To je značilo da strane trebaju istodobno raspraviti o rtjima, uz
pretpostavku da će povlačenje jedne biti cijena za povlačenje druge. (0 pove-
zivanju se dodatno raspravlja u idućem odjeljku koji se odnosi na fazu obli-
kovanja.)
Drugi razlog zbog kojega sadržaj dnevnog reda može uzrokovati ozbiljne
poteškoće jest da dnevni red katkada služi kao oružje propagande. To je mo-
guće jer je, uz ispravno naslijeđe francuskog sustava diplomacije da oblik i
utiranje pregovora trebaju ostati tajni, uobičajeno prihvaćena stajalište da
predmet razgovora, tj. dnevni red treba - barem u širim naznakama - biti po-
znat javnosti, Imajući to na umu, a kako bi objavile vlastite prioritete, strane
u mogućim pregovorima mogu predlagati pitanja dnevnog reda za koja znaju
da nikada neće rezultirati ustupcima druge strane. Ako se zbog nekog razloga
žrtve takvih postupaka osjećaju obvezanima da dopuste njihovo unošenje u
dnevni red, one će ne samo prepustiti opoziciji propagandnu pobjedu, već će
si vjerojatno stvoriti i svakojake probleme s prijateljima i saveznicima. Upra-
vo je zbog sličnih razloga južnoafrički ministar vanjskih poslova Eric Louw
želio da se pitanja kao što je naoružavanje crnačke i azijske imigracije u Isto-
čnoj Africi nađu na dnevnom redu konferencije bijelaca 1955. (Berridge,
1992a, str. 133-137), a Chou En-lai ustrajao da Tajvan treba biti na dnevnom
redu Nixonova posjeta Kini u veljači 1972. Louwov plan bio je onemogućen
teškoćama, dok Chou uopće nije bio izigran - ulozi su za Amerikance bili
previsoki da bi ih ugrozili odbijanjem ustupka u vezi s tim pitanjem.
Treći uobičajeni izvor razmirica vezan za sadržaj dnevnog reda odnosi se
na njegovu općenitost ili neodređenost. Zasigurno je točno, kako je već na-
značeno, da to može biti korisno obilježje svake formule koja je izrasla u po-
čecima pretpregovaranja. Ipak, kad se sastavlja dnevni red, strana koja zna da
nikada neće privoljeti drugu stranu da pristane na uvrštenje nekog pitanja
može se truditi da osigura neodređen dnevni red. To će joj omogućiti iznoše-
nje pitanja za koje je zainteresirana nakon što su stvarni razgovori počeli (De
Soto, 1999, 363; Webster, 1961, 62)
I redoslijed dnevnog reda može stvoriti poteškoće zato što svim pregovo-
rima zainteresirane strane općenito prilaze s očekivanjem da će morati napra-
viti ustupke u nekom pitanju, a dobiti ih na drugima. Za njih je prirodno i
zahtijevati da točke o posljednjem budu prve. Dva su razloga za to. Prvo,
stranu koja mora čekati da se kasnije iznese pitanje za koje su joj potrebni
ustupci može se potaknuti da bude velikodušna u početnirn pitanjima kako bi
povećala vjerojatnost povratnog postupka kada na nju dođe red. Drugo,
strana koja postigne početne ustupke otklanja dojam slabosti, a time izbje-
gava potporu opozicije i - postoji li odljev informacija - probleme kod kuće.
Takve su kalkulacije bile očite tijekom važnih pregovora između Vlade Ju-
žnoafričke Republike i trgovačkih brodskih kompanija o europsko-južno-
afričkoj trgovini završetkom 1965. i početkom 1966. Sve do samog kraja triju
serija pregovora, koji su obuhvaćali trideset i tri formalna sastanka, Vlada je
uspijevala odgoditi raspravu o pitanju povećanja stopa nosivosti, što je bilo
pitanje za koje je očekivala da će morati učiniti ustupke kompanijama. U me-
đuvremenu Vlada je dobivala ustupak za ustupkom u drugim pitanjima, kao
što je prevoženje naoružanja brodovima pod nacionalnom zastavom (Ber-
ridge, 1987, 102-108). U novijem primjeru Sirija je zahtijevala da povratak
Golanske visoravni (koja joj je oteta 1967) bude riješeno u pregovorima s
Izraelom prije rasprave o bilo kojem drugom pitanju. No druga se strana nije
složila s time i, unatoč najboljim nastojanjima predsjednika Clintona u njego-
vim posljednjim danima predsjednikovanja, pregovori nisu uspjeli ostvariti
napredak (The Guardian, 18. siječnja 2000).
Naravno, važnost redoslijeda kojim se rješavaju pitanja dnevnog reda
smanjuje se ako je moguće dobiti početne ustupke koji su uvjetovani prizna-
vanjem onih kasnijih, a to se često događa. S druge strane, uvjetovanost ne
može prikriti činjenicu da je zainteresirana strana načelno spremna učiniti te
ustupke ili u cijelosti izbrisati imidž slabosti stvoren njihovim početnim da-
vanjem Štoviše, strana koja pristane da na početku dopusti razmatranje pita-
nja za koja očekuje da će morati dati najviše ustupaka, samim je time već na-
pravila ustupak - ili nije uspjela u svom pokušaju. Nadalje, s obzirom na to
da će glavni korisnik u pregovorima o prvim pitanjima općenito tvrditi daje i
on učinio određene ustupke i u tim pitanjima, nije uvijek lako osigurati ka-
sniju nagradu - a preuporno pozivanje na uvjetovanost može dov~sti do optu-
žbi o nepoštenoj namjeri. Općenito je, dakle, malo vjerojatno da će red ili sli-
jed kojim će se rješavati pitanja dnevnog reda ostaviti stranke ravnodušnima.
Pretpregovaranje 35
Usklađivanje procedure
Nakon što je dogovoren dnevni red 2 konačni zadatak faze pretpregovara-
nja jest usklađivanje procedure. Pritom treba riješiti četiri glavna pitanja:
oblik pregovora, mjesto održavanja pregovora, razinu i sastav izaslanstava te
vrijeme održavanja.
Oblik pregovora
Oblik pregovora podrazumijeva dogovor hoće li oni biti izravni (licem u
lice) ili neizravni. Izravni razgovori među neprijateljima imaju brojne prakti-
čne prednosti i detaljnije su raspravljeni kasnije (v. završetak pogl. 11). Ako
zbog problema "stvarnoga" ili pravnog priznavanja razgovori ipak zahtije-
vaju posrednika, tko će to biti? Mora li to biti istinski posrednik ili je do-
voljno posegnuti za dobrim uslugama treće strane? (O posredovanju i dobrim
uslugama, v, pogl. 1 L) Kakva god da je uloga treće strane, mogu li se prego-
vori nekako olakšati posezanjem za oblikom razgovora iz blizine, kao u raz-
govorima afganistanske komunističke vlade i Pakistanaca, koji su uz posre-
dovanje UN-a bili održani u Ženevi sredinom 1980-ih (Berridge, 1991, 64)?
U takvim se razgovorima koristi posrednik, ali su se izaslanstva glavnih
strana spremna smjestititi vrlo blizu jedno drugome, obično u istom hotelu ili
konferencijskom središtu. 3 To, očito, posredniku olakšava posao.
Ako se u razgovore uključuju više od dvije strane, što je često, hoće li
oni biti vođeni nizom istodobnih dvostranih rasprava, višestranom konferen-
cijom ili nekom kombinacijom jednoga i drugoga? Prednost dvostranih raz-
govora je maksimalna fleksibilnost, brzina i tajnost, no nerijetka bude sum-
njičavost saveznika da jedan ili drugi među njima teži odvojenom dogovoru s
neprijateljem, a nedostaje im i propagandna vrijednost velikih konferencija.
Ako se prednost dade kombinaciji dvostranih rasprava i višestrane konferen-
cije, kakve će ovlasti imati višestrana "plenarna" konferencija s obzirom na
odluke koje su donesene u njezinim dvostranim pododborima? Izvješćuju li
posljednji prethodnu tek iz uljudnosti ili joj daju pravo veta? Smatra li ključni
sudionik da je u plenarnom sastavu u manjini, vjerojatno neće pristati na taj
posljednji postupak. Prema tomu, bez obzira na utvrđene običaje, izbor obli-
ka pregovora ovisi o stupnju potrebe da se prisustvuje pregovorima, stanju
odnosa među saveznicima i odlučnosti najmoćnije ili najpostojanije od zain-
teresiranih strana koji će od oblika najbolje odgovarati njezinim interesima.
Slabije države općenito su sklone pregovarati s moćnijima na višestranom fo-
rumu jer to maksimalizira njihove mogućnosti stvaranja koalicija sa stranama
koje jednako razmišljaju i slično su ranjive; odatle i "argumenti za nadnacio-
nalne sklonosti većine malih država članica Europske unije" (Meerts, 1999, 82).
Prilog 2.1. Oblik Ženevske konferencije za bliskoistočne mirovne
pregovore
To ima svoje neposredne začetke nakon Jomkipurskog rata, kada je Vijeće sigur-
nosti UN-a (Rezolucijom 338) pozvalo na trenutačne razgovore između Arapa i
Izraelaca "usmjerene na utemeljivanje pravednoga i trajnog mira na Bliskom is-
toku". Konferencija je pravodobno održana krajem prosinca 1973. u Ženevi. Imala
je šest znakovitih obilježja. Prvo, održana je pod pokroviteljstvom UN-a. 4 Drugo,
stvarne su joj supredsjedateljice bile supersile Sjedinjene Države i Sovjetski Sa-
vez. Treće, pozvane su sve izravno zainteresirane strane, što je značilo da su Izra-
elci zasjedali s Arapima. Četvrto, najvećim se dijelom sastojala od "napada ja-
vnim govorima" prije no od ozbiljnoga tajnog pregovaranja (Kissinger, 1982,
pogL 17). Peto, ni jedna supersila nije bila prisutna na razini pregovora u podod-
borima (Quandt, 1986, 143). Šesto, plenarna konferencija nije imala pravo veta na
odluke koje su postignute u svim idućim dvostranim pregovorima. 5
Nimalo iznenađujuće pitanje oblika pregovora bilo je ozbiljan i složen

problem za bliskoistočnu diplomaciju Jimmyja Cartera kasnih 1970-ih. S dra-
stičnim padom sovjetskog utjecaja u Egiptu koji je prethodio Jornkipurskom
ratu, Sjedinjene Države uvjerljivo su predvodile u rješavanju arapsko-izrael-
skog sukoba putem pregovora. A sve dok je tajna dvostrana diplomacija je-
dini oblik kojim bi se mogao postići bilo kakav stvarni napredak, stajalište
Washingtona bilo je da se to može dogoditi samo kada bi na neki način bio
primijenjen oblik ženevske konferencije (prilog 2.1). Između ostaloga, to bi
"simboliziralo kretanje ka postizanju mira" i na taj način ostvarilo pritisak na
radikale, minimaliziralo šanse Sovjetskog Saveza da srdžbom zbog isključe
nja poremeti proces, i prije svega, pravovaljanim priznalo izravan arapsko-iz-
raelski kontakt U svakoj od tih sastavnica Ženevska je konferencija mogla
postići određen uspjeh. No do 1977, kada je Carter naslijedio ulogu bliskois-
točnog posrednika, okolnosti su se promijenile.
Premda je nakon toga ostvaren značajan napredak u dvostranim razgovo-

rima (Quandt, 1986, 61, 76), Carterovi razlozi za početno podupiranje po-
novnog sazivanja pregovora u Ženevi u biti su bili jednaki Kissingerovima.
Ti su razlozi bili očuvanje krila arapskih država koje su bile umjerene u pale-
stinskom pitanju (ženeva je trebala odražavati neku vrstu "palestinske" za-
stupljenosti, kao i zastupljenost svih arapskih država), oglašavanje mirovnog
procesa i ograničavanje mogućnosti Sovjetskog Saveza da štetno djeluje
(Quandt, 1986, 118-121, 137-143). Međutim, do 1977. Egipat se još više
udaljio od Sovjetskog Saveza i bio je zabrinut zbog oblika dogovora koji bi
mu Ženevska konferencija mogla dodijeliti. Taj bi oblik, posebno ako bi
uključio jedinstvenu arapsku delegaciju, smanjio i njegovu fleksibilnost u
pregovorima s Izraelom. Nakon što su do tada bili ostvareni relativno jedno-
stavni koraci vojnog povlačenja, Egiptu su ta razmatranja sada bila još va-
Pretpregovaranje 37
žnija, a ono što je preostalo bila su velika pitanja: suverenost nad Sinajem i
budućnost Zapadne obale, i to tim redom. Ženevska je konferencija mogla
pomoći Egiptu, no kako se oblikovala, vjerojatnijim se činilo da je zamka.
Konačno, kašnjenje u ponovnom sazivanju konferencije, djelomično uzroko-
vano enormnim teškoćama usklađivanja načina na koji bi trebali biti zastup-
ljeni Palestinci, pružilo je Sadatu opravdanje za sabotiranje tog smjera podu-
zimanjem spektakularnog putovanja u Jeruzalem u studenome 1977. Nakon
toga ženevski je oblik pregovora bio mrtvo slovo na papiru, unatoč činjenici
da su gotovo svi najviši dužnosnici i najveći dio vremena diplomacije u 1977.
bili posvećeni pripremama za nju.
Mjesto održavanja pregovora

Izbor oblika pregovora katkada na svojstven način diktira gdje će se oni
održati, tj. određuje mjesto njihova održavanja. Na primjer, da su arapsko-iz-
raelski razgovori Carterovih godina zapravo slijedili oblik Ženevske konfe-
rencije, vjerojatno bi bili održani u Ženevi. Doista, američki je prijedlog bio
da, kao i 1973. godine, generalni tajnik UN-a treba ponovno uputiti pozive, a
u javnom zapisu iz tog vremena nema naznaka da se ikada ozbiljno rasprav-
ljalo o alternativnome mjestu održavanja. Dakle, vjerojatno je - ali ne i neiz-
bježno - da bi razgovori bili održani u Ženevi. Kada je nakon Zaljevskog rata
u studenome 1991. stvarno i došlo do sljedeće međunarodne konferencije o
Bliskom istoku kojom su supredsjedale supersile i koja je u najbitnijem pod-
sjećala na Ženevsku konferenciju 1973. godine, 6 ona nije održana u Ženevi
već u Madridu. To nije bilo stoga što je švicarski grad poharao požar ili što je
trpio štrajk kontrolora leta. Zašto je katkada mjesto održavanja važna činje
nica u pretpregovorima i zašto to često izaziva znatne poteškoće?
Mjesto održavanja pregovora važno je jer će za državu koja je sposobna
uvjeriti svoje suparnike da pošalju izaslanstvo na njezin teritorij to imati ve-
liku praktičnu prednost. U tom smislu to vrlo uvjerljivo pokazuje da je ona
moćnija, a oni koji dolaze gube dio ugleda. Zato uopće ne čudi da se u svjetlq
brzine i učinkovitosti kojom se slike i ostale vrste informacija mogu odaslati
diljem svijeta to samo rijetko događa i da su alternativna rješenja predmet
razgovora u fazi pretpregovaranja. Zapravo, postoje tri uobičajene strategije
premošćivanja tog problema: neutralni teren, susretanje "na pola puta" i
izmjena (rotacija, ako postoje više od dvije strane) mjesta održavanja prego-
vora.
Neka mjesta održavanja pregovora odabiru se zato što su konvencijom
određena ili su pravno oni neutralan teren. To, naravno, objašnjava omilje-
nost mjesta u Švicarskoj i Austriji, prema međunarodnom pravu, objema
trajno neutralnim državama. Beč, glavni grad Austrije, ima dodatnu prednost
zbog jedinstvene povijesne povezanosti s razvojem moderne diplomacije od
Kongresa 1815. do Konferencije o diplomatskim odnosima i povlasticama
196L (v. pogL 7). Den Haag, koji je 198L odabran kao mjesto Suda za iran-
sko-američka potraživanja, dodatni je primjeL Premda je Nizozemska članica
NATO-a, Den Haag je sjedište Međunarodnog suda pravde i Stalnog suda za
arbitražu, koji je Sudu za iransko-američka potraživanja doista bio prvi pro-
stor u gradu (Berridge, 1994, 124).
Sljedeće tradicionalno sredstvo "spašavanja obraza" jest izbor mjesta
održavanja pregovora koje je približno jednako udaljeno od glavnih gradova
suprotstavljenih država. S obzirom na to da je kompromis bit diplomacije,
prikladno je, i za ugled prihvatljivo, da se strane usuglase o susretu na mjestu
koje je zemljopisno "na pola puta" od njihovih država. I to je također bila je-
dna od pogodnosti Beča tijekom hladnog rata, jer je podjednako udaljen od
Moskve i glavnih gradova europskih članica NATO-a. To je bila i prednost
otoka Wake u Tihom oceanu kao mjesta održavanja izrazito osjetljivih i ka-
snije kontroverznih razgovora u listopadu 1950. između predsjednika Truma-
na i osobito nezgodnog generala Douglasa MacArthura. MacArthur je bio
svojevrsni "američki car" Japana. Od 1938. nije posjetio Sjedinjene Države i
Truman se s njim nikada nije susreo. Međutim, ono što je posebno zanimlji-
7
vo u konvenciji "susretanja na pola puta" jest to da je njezina prihvatljivost

toliko velika da država čak može biti spremna odustati od neutralnog terena i
susresti se sa suparnikom na području njegova saveznika, uz pretpostavku da
je on "na pola puta" između njih. Kada je, primjerice, 1986. sovjetski lider
Mihail Gorbačov predložio američko-sovjetski susret na vrhu koji je bio pri-
premni susret za već dogovoreni susret u Washigtonu, kao moguća mjesta
spomenuo je London ili Reykjavik, premda su i Velika Britanija i Island bile
članice NATO-a. No obje su zemlje odgovarale njegovu drugom prijedlogu,
onome da se on i predsjednik Reagan susretnu "negdje na pola puta" (Adel-
man, 1989, 25). Konačno, dogovorenje Reykjavik.
Završno, države mogu izbjeći svaki gubitak prestiža oko pitanja mjesta
održavanja pregovora pristajući - ako postoji potreba za vremenski dužim
pregovorima - da to bude izmjenično u njihovim glavnim gradovima. No s
obzirom na to da netko mora prvi putovati, pristajanje na izmjenu mjesta odr-
žavanja pregovora općenito je prihvatljivo rješenje tek nakon određenoga di-
plomatskog napretka ili cjelokupnog poboljšanja odnosa. Drugim riječima,
mora postojati čvrsto uvjerenje da će slijed biti ostvaren, da će svaka strana
iskoristiti prednost pregovaranja kod kuće. Na primjer, nakon početnih su-
sreta na vrhu supersila 1950-ih i početkom 1960-ih, koji su održani na ne-
utralnom terenu (u Ženevi i Beču), početkom 1970-ih utemeljen je grubi mo-
del izmjenjivanja. Gotovo u isto vrijeme Amerikanci i kineski komunisti spo-
razumjeli su se o naizmjeničnom susretanju u svojim veleposlanstvima u
Varšavi (Berridge, 1994, 88). Nakon rješavanja sukoba oko Angole/Namibije
Pretpregovaranje 39
1988. mjesto održavanja redovitih susreta zajedničke komisije koja je stvo-
rena radi konsolidiranja sporazuma rotirano je među glavnim gradovima pu-
nopravnih članica (Berridge, 1994, prilog 7.1, 121). A to je i procedura koja
je usvojena za susrete na vrhu članica EU-a i Europskog vijeća, kako je na-
glašeno u desetom poglavlju.
Ipak, mjesto održavanja nema samo simboličnu važnost zbog posljedica
za ugled; ono također može imati simboličnu važnost zbog mogućnosti odre-
đenog mjesta održavanja da pripomogne jednoj ili drugoj strani u postizanju
nekoga propagandnog boda. Na primjer, Izrael je nastojao održavati razgo-
vore s Arapima na Bliskom istoku radije nego negdje izvan tog prostora, kao
što su održani određeni pregovori s Egiptom nakon 1977. i dio onih s PLO-
om nakon 1993. Jedan od razloga je to što se Izrael smatra legitimnom člani
com regije prije nego privremenim vanjskim implantatom. Između ostaloga,
zbog istog je razloga Južnoafrička Republika bila zainteresiranija za održa-
vanje razgovora o Angoli i Namibiji 1988. u Africi nego u Europi ili Sjever-
noj Americi. 8 A vratimo li se na Bliski istok, čini se vjerojatnim da je jedan
od razloga što je za konferenciju o Bliskom istoku l 99L odabran Madrid, a
ne Ženeva, bila potreba da se Izraelu potvrdi kako to nipošto neće biti konfe-
rencija koju će voditi Ujedinjeni narodi. 9 Naravno, Izrael je općenito nesklon
UN-u, što proizlazi iz rezolucije Opće skupštine iz sredine 1970-ih, prema
kojoj je "cionizam oblik rasizma". No nije mu se svidjelo ni UN-ovo pois-
tovjećivanje s verzijom prijedloga "međunarodne konferencije" povezane sa
Sadamom Huseinom i PLO-om u vrijeme Zaljevskog rata.
Kako je već naznačeno, praktična razmatranja imaju prvorazredan utje-
caj i na odabir mjesta održavanja pregovora.. Upravo zbog toga, kao i zbog
ugleda, države općenito preferiraju da njihovi suparnici dođu k njima. U
skladu s tradicijom Srednjeg carstva, "Kinezi", kako naglašava Binnedijk,
"neupitno preferiraju pregovarati na vlastitom teritoriju jer to olakšava nji-
hove interne komunikacije i procedure donošenja odluka i maksimalizira nji-
hov nadzor nad ambijentom pregovora" (Binnendijk, 1987, 9). Ako države,
unatoč tomu, moraju uputiti izaslanstva na pregovore u inozemstvo, općenito
je prednost ako ih ne moraju uputiti predaleko. Blizina obično olakšava ko-
munikaciju s domovinom i ubrzava odgovor na sve nagle razvoje pregovora
upućivanjem većeg broja višeg osoblja ili povlačenjem pregovarača radi kon-
zultacija. Ako mjesto održavanja mora biti udaljenije, prednost je ako je ono
u državi u kojoj djeluje jako veleposlanstvo. To će osigurati lokalnu potporu i
pouzdana sredstva za komunikaciju s domovinom. Na važnost toga upozorilo
je američko izaslanstvo koje je pratilo predsjednika Reagana na susret na
vrhu s Gorbačovom u Reykjavik, glavni grad Islanda, u listopadu 1986. Si-
gurnosni "balon" 10 u američkom veleposlanstvu bio je najmanji koji je ikada
sagrađen i u nj se moglo smjestiti samo osmero ljudi. U trenutku kada je taj
maksimum već dosegnut pojavio se i predsjednik. Kenneth Adelman, ame-
rički direktor za kontrolu naoružanja, koji je bio najbliži vratima, istog je tre-
nutka prepustio svoj stolac svome šefu. "Potom sam tiho kliznuo na pod, na
jedini preostali pedalj slobodnog prostora", izvješćuje on, "prilično se nasla-
njajući na predsjednikove noge, dok su cipele gotovo svih prisutnih dodiri-
vale moje noge" (Adelman, 1989, 46).
Neka mjesta održavanja pregovora pružaju usluge avionskog prijevoza,
imaju konferencijske mogućnosti, hotele, osiguravaju zabavu i jamče sigur-
nost, što čini znatne prednosti pred nekim drugima. Neka mjesta imaju i bolje
vremenske uvjete. Glavni grad Mozambika Lourenc;o Marques (danas Ma-
puto) s pravom je bio odbačen kao mjesto održavanja glavne konferencije o
prijevozu u južnoj Africi početkom 1950-ih, uz opravdanje daje klima u oda-
branome mjesecu, veljači, nepodnošljivo vruća i vlažna.
Izaslanstva
Treća proceduralna točka koja zahtijeva usuglašavanje jest priroda
izaslanstava, što obuhvaća razinu, sastav i veličinu izaslanstva. Posljednji
aspekt obično nije sporan, osim ako država predlaže slanje izaslanstva koje je
toliko maleno da prešutno podrazumijeva pomanjkanje ozbiljnosti namjere,
ili pak toliko veliko 11 da izaziva veće probleme smještaja i sigurnosti. Razina
i sastav izaslanstava ipak su posve drugi problem,
Hoće li se razgovori održati na ministarskoj razini ili tek na razini pred-
stavnika, oduvijek je bilo' pitanje iz pretpregovora, s obzirom na to da se, što
je razina bila viša, opravdano pretpostavljao veći prioritet i razumno se oče
kivao brži napredak. (To danas općenito podrazumijeva pitanje ima li iza-
slanstvo ili ne "sve ovlasti".) Na primjer, 1950-ih godina Vlada Južnoafričke
Republike je, s uvijek žarkom željom da uvjeri britansku vladu o potrebi vi-
šeg prioriteta razgovora o obrani u Africi, neprestano pozivala London da
poduzme pregovore na višoj ministarskoj razini. Velika Britanija, naprotiv,
nije dijelila oduševljenje Pretorije tim pitanjem i željela je izbjeći preveliko
poistovjećivanje s njezinom rasnom politikom te je bila nepokolebljiva u
tome da ih treba "predbilježiti" za razinu dužnosnika. Naravno, u nekim su-
stavima granica između dužnosnika i ministara nikada nije imala osobito
značenje, a i u onima u kojima jest danas se čini nejasnijom. No još je prili-
čno očito tko je važan, a tko nije. Jednostavnost putovanja u inozemstvo dr-
žavama je otežala protivljenje ideji da njihovi najvažniji ljudi - uključujući
one na samitu - ne sudjeluju u pregovorima u inozemstvu, što se opravdavalo
neizvedivošću putovanja. Jedno od rješenja tog problema jest mješovito iza-
slanstvo koje se čini sveprisutnijim, uključujući i izaslanstva u kojima mini-
stri nakratko sudjeluju. To je čest slučaj s pregovorima za koja je službeno
usuglašeno da se održe na razini "ministara vanjskih poslova". Naravno, ako
Prerpregovaranje 41
postoji velik nesrazmjer u statusu država koje pregovaraju pitanju, manje je
vjerojatno da će pitanje razina izaslanstava biti problematično. Mikrodržave
su svjesne da po pravilu događaji kojima, na njihovo zadovoljstvo, prisu-
stvuje njihov predsjednik ne nalažu osobno iskazivanje pažnje lidera super-
sile.
Razumljivo je da je razina izaslanstva tijesno povezana s njegovim sasta-
vom. No problemi sastava mogu ostati i nakon što se dogovori razina, osobito
kad su predloženi višestrani pregovori, ali je iskazano protivljenje određenih
strana da sudjeluju na bilo kojoj razini. To se obično događa zbog neprizna-
vanja jednoga mogućeg sudionika od strane drugoga, npr. nepriznavanja ko-
munističke Kine od Sjedinjenih Država u vrijeme Ženevske konferencije o
Jugoistočnoj Aziji 1954. Drugi je primjer odbijanje Izraela da ima bilo kakve
veze s PLO-om, što je, zajedno s arapskom upornošću da bi razgovori o bu-
dućnosti Zapadne obale i Gaze bez toga bili besmisleni, dovelo do ozbiljne
prepirke 1977. Kao i u vezi s dnevnim redom, to oslikava kako zapravo pret-
pregovaranje može prikriti najvažnije sadržajne točke. Naime, da su Izraelci
pristali na odvojenu palestinsku zastupljenost (bilo PLO-om ili na neki drugi
način), prihvatili bi odvojeni palestinski identitet te time, na temelju nacio-
nalnog samoodređenja, pravo Palestinaca na vlastitu državu. Stoga je s izrael-
skog stajališta bilo neusporedivo bolje da, takozvani "Palestinci", ako uopće
trebaju biti zastupljeni, budu dio jordanskog izaslanstva, jer je u Izraelu ras-
prostranjeno mišljenje da su Palestinci zapravo Jordanci. 12
Vrijeme održavanja pregovora

Posljednje proceduralno pitanje jest vrijeme održavanja pregovora. Pita-
nje treba li postojati vremenski rok za zaključivanje razgovora ili ne, i ako je
tako, kakav on mora biti, toliko je važno za diplomatski uspjeh da treba tu ra-
spravu ostaviti za četvrto poglavlje. Ali kada bi pregovori trebali započeti?
Činjenica da povoljne okolnosti vjerojatno neće zauvijek trajati opravdava
brz početak, ali inzistiranje na tome može biti znak slabosti. Treba razmotriti
i ostale obveze ključnih pregovarača, ostvariti praktična utanačenja i ostaviti
vremena za pripremu dokumenata i za odgovarajuće konzultacije. Sve će to
vjerojatno trajati dulje što je više u pregovore uključenih strana i što je
sporno pitanje osjetljivije. No danas počinjanje pregovora nije tako teško kao
što je, primjerice, bilo za Kongres u Mi.insteru i Osnabri.icku, koji je sazvan
da bi se prekinuo Tridesetogodišnji rat Izvorno je najavljen za 25. ožujka
1642, potom je odgođen za početak srpnja 1643. i nije službeno otvoren sve
do 4. prosinca 1644. (Satow, vol. II, 1922, 5-6).
Ipak praktične poteškoće u pronalaženju uzajamno prihvatljivog datuma
za početak pregovora, čak i za one koji su dio redovitog modela, velike su i u
modernom svijetu. Na primjer, Svjetska trgovinska organizacija (WTO) su-
glasila se u siječnju 2001. da prihvati poziv katarske vlade da svoju sljedeću
ministarsku konferenciju održi u njezinu glavnom gradu Dohi početkom stu-
denoga. Međutim, kasnije je ustanovljeno da se ti datumi podudaraju sa sa-
mitom Organizacije za hranu i poljoprivredu u Rimu. Vlada Katara zatim je
izvijestila da ne može biti domaćin skupa nakon 9. studenoga jer počinje
svetkovanje ramazana, koje će završiti oko 16. prosinca, što je prilično blizu
Božića. U istom stilu možemo spomenuti i problem samita Foruma za eko-
nomsku suradnju Azije i Tihog oceana, za koji se očekivalo da će biti održan
sredinom listopada u Kini (Raghavan, 2001). Zbog takvih praktičnih poteš-
koća nije uobičajena praksa tražiti dobre predznake i prije počinjanja prego-
vora. (Premda bi bilo čudno da nije tako u onim dijelovima svijeta gdje je
utjecajna astrologija, koja je za vrijeme Reaganova predsjednikovanja prodrla
i u Bijelu kuću.) Općenito nepovoljnima prirodno se smatraju datumi iz ka-
lendara koji pobuđuju posebno bolne uspomene. "Krvave nedjelje" izbjega-
vaju se s brižnom pozornošću - i s dobrim razlogom. Pri svakom pokušaju
ponovnog pokretanja pregovora između Palestinaca i Izraelaca datum stvara-
nja države Izrael, 14. svibnja 1948, pripada istoj kategoriji datuma.
Sažetak
Nikako ne treba zaboraviti da se države pokatkad uključuju u pretprego-
varanje, pa i u sadržajne pregovore, samo da bi kupile vrijeme ili postigle
propagandnu prednost kojom nastoje ostaviti dojam kako traže "miroljubivo
rješenje". Odugovlačenje ili, kako to britanska Vlada obično naziva, "zavla-
čenje" u diplomaciji ima podulju povijest Imajući to na umu, u pretpregovo-
rima se države najprije moraju suglasiti da je u njihovu uzajamnom interesu
da uopće pregovaraju. Suglasivši se da je pregovaranje bolje od nepregovara-
nja, one potom moraju usuglasiti dnevni red i sva raznovrsna pitanja koja se
pojavljuju pod nazivnikom "procedure". Budući da je tako, moglo bi se po-
misliti kako je iznenađujuće da se države uopće okupljaj'i.i na pregovorima.
Činjenica da one to ipak čine potvrda je ne samo nemilosrdne logike okol-
nosti već i činjenice da je diplomacija profesionalna djelatnost.
Pretpregovaranje 43
Bilješke
1
Na primjer, u pretprcgovaračkoj fazi sovjetsko-američkih pregovora o kontroli naoružanja koji
su uslijedili nakon Kubanske raketne krize 1962 .. godine to je značilo naglašavanje obostranog
interesa u izbjegavanju nuklearnog rata
c Neuspjeh uglavljivanja svakoga manjeg detalja dnevnog reda - prilično iznenađujuće - nužno
ne sprječava napredak samih pregovora (Stein, I 989, 490) No čini se izglednim da će vjero-
jatnost da se to dogodi varirati u skladu s prirodom pregovora i stupnjem povjerenja medu stra-
nan1a.
3
Izraz "neposredni razgovori" katkada se također primjenjuje za posredovane razgovore u ko-
jima su strane fizički udaljenije, premda to nije baš najprimjerenija upotreba termina.
·•Mjesto održavanja pregovora bilo je europsko sjedište UN-a, a glavni tajnik UN-a uputio je po-
zive i predsjedavao otvorenjem konferencije.
5
Naravno, ta konferencija ima izravno podrijetlo u prijašnjim višestranim konferencijama o regi-
onalnim pitanjima kojima su predsjedavale velike sile sa suprotstavljenih strana u hladnom ratu i
koje su se zbog toga i održavale u Ženevi ..To vrijedi i za ženevsku konferenciju o Jugoistočnoj
Aziji (1954), kojoj su supredsjedalc Velika Britanija i Sovjetski Savez i koja je radi rasprave o
Laosu nastavljena 1961-1962.
6
Predsjedavale su joj Sjedinjene Države i Sovjetski Savez, a činile su je sve zainteresirane
strane, uključujući PLO (premda je on bio uključen u zajedničko izaslanstvo s Jordanom). Ipak,
na izraelsko inzistiranje UN je bio prisutan samo kao promatrač.
7
O toj zanimljivoj epizodi vidjeti: M. Miller (l 976) Plain Speaking: An Oral Biography oj
Harry S. Truman, London: Coronet, 314-320; D Acheson ( 1987) Preselll at the Creation:· My
Ycars in the Stale Departmelll, New York i London: Norton, 456-457; i P. Lowe (1986) The
Origins ofthe Korean \Var, London i New York: Longman, 194.. Premda u Plain Speki11g11 Tru-
man tvrdi kako je otok Wake "točka na pola puta", Merle Miller naglašava da je predsjednik od
San Francisca trebao preletjeti 4700 milja, dok je general od Tokija preletio samo 1900 milja.
8
U konačnici su Brazzaville i Kairo bili mjesta održavanja nekih runda pregovora.
9
Madrid je bio prikladno smješten i za PLO, koji je imao sjedište u Tunisu, dok je istodobno
španjolska Vlada ostvarivala približavanje s Izraclom nakon uspostave diplomatskih odnosa
1986 .. i ustavnog priznavanja židovske vjere 1990 .. Prilično zanimljivo, Španjolska je bila jedno
od tri inozemna mjesta koja su spomenuta u razgovoru između Brzezinskog i Cartera u srpnju
1978. kao moguća mjesta održavanja srednjoistočnog samita, koji je na kraju održan u Camp
Davidu sljedećeg rujna ..Ostala dva bili su Portugal i Maroka (Brzezinski, 1983, 250).
w Sva američka veleposlanstva imaju balon, "četvrtastu, prozirnu plastičnu sobu koja je posebno
obložena kako bi se onemogućilo prisluškivanje" (Adelman, 1989, 45).
Američke predsjedničke pratnje, na primjer, občno imaju od šest do osam stotina ljudi (Kis-
11
singer, 1979, 75) iako, očito, nisu svi diplomati.

1
O različitim mogućnostima svladavanja tog problema koje su razmatrali Amerikanci vidjeti:
"
Quandt, 1986, 74-75.
l '
Dodatna literatura
Cohen, R. (1997) Negotiating across Cultures, drugo izdanje, Washington: US
Institute of Peace Press: Washington, 67-82.
Cradock, P. (1994) Experiences oj China, London: John Murray, pogL 16-18.
Gross-Stein, l (ur.) (1989) Getting to the Table: The Process oj International Pre-
negotation, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Quandt, W. B. (1986) Camp David: Peacemaking and Politics, Washington:
Brookings Institution, pogl. 3-7.
Saunders, H. (1985) "We need a largere theory of negotiation: the importance of pre-
negotiating phases", Negotiation Journal, (1).
Zartman, L W. i M. Berman (1982) The Practical Negotiator, New Haven i London:
Yale University Press, pogL 3.
II
I
Ii
Ili
3. PREGOVORI "ZA OKRUGLIM
STOLOM"
Ako su pretpregovori uspješno zaključeni, sljedeći je zadatak pregova-
rača kretanje u oblik pregovora "za okruglim stolom" .1 To je, općenito, for-
malnije pregovaranje i javnost je obično bolje upoznata s onim što se u širem
smislu događa. Prvi je zadatak pokušaj da se usklade temeljna načela dogo-
vora, tj. "faza formuliranja". Postigne li se to, slijede pojedinosti. Ovo ćemo
poglavlje započeti razmatranjem faze formuliranja i završiti propitivanjem
"faze pojedinosti". Često je to mnogo teže, ali nipošto zato što je to trenutak
istine za pregovarače.
Faza formuliranja
Za dalekosežna načela dogovora postoji mnoštvo smišljenih olakšavaju-
ćih sinonima, među kojima su najčešći "smjernice" i "okvir za sporazum".
Čini se da su Ujedinjeni narodi, koji imaju reputaciju zbog plodonosne in-
ventivnosti na tom području, trenutačno naklonjeni izrazu "sklop ideja".
Zartman i Berman preferiraju termin "formula", a budući da je kratak i jasan,
prihvatit ću ga i ja. Među klasičnim primjerima formula koje su usuglašene u
pregovorima posljednjih godina i u vrijeme pisanja još uvijek "osnove za
pregovore" (svibanj 2001) jesu one o Cipru i arapsko-izraelskom sukobu.
"Sporazumi na visokoj razini" o Cipru iz 1977. i 1979. omogućili su dogovor
prema kojemu će Grci priznati federaciju 2 u zamjenu za odstupanje Turaka s
nekih područja osvojenih u invaziji 1974. U vezi s Bliskim istokom, u Rezo-
luciji 242. Vijeća sigurnosti UN-a iz studenoga 1967, koja je prihvaćena na-
kon Šestodnevnog rata, dogovoreno je da će se izraelske snage povući "s te-
ritorija (ne, famozno, s onih teritorija) koji su okupirani u nedavnom su-
kobu". Zauzvrat bi arapske države priznale državu Izrael i time prekinule sta-
nje rata; formula "zemlja za mir".
Glavna obilježja dobre formule prilično su očita: sveobuhvatnost, urav-
noteženost i fleksibilnost. Jasno, one najbolje ponudit će rješenja za sve
glavne točke spora među zainteresiranim stranama. No to često nije stvarna
politika, a kada to i nije moguće, formula se ne odbacuje (Zartman i Berman,
1982, 109-114). Neka se pitanja mogu registrirati, ali se ostavljaju za kasnija
razmatranja, kao npr. slučaj s Tajvanom li Šangajskom komunikeu u veljači
1972. Ostala se izbjegavaju poput pitanja o državi za palestinske Arape u
sporazumima iz Camp Davida u rujnu 1978. A druga se potpuno izostavljaju
kao višestruke nezavisno navođene bojeve glave (MIRV) u privremenom
sporazumu o ograničavanju ofenzivnog naoružanja koji je postignut na zavr-
šetku SALT-a I. u svibnju 1972. Koja će od strategija biti primijenjena ovisi
o prioritetima trenutka i prirodi vanjskog pritiska na zainteresirane strane. Na
primjer, Sjedinjenim Državama i Sovjetskom Savezu nije bilo nužno izbjega-
vati ili pretvarati se da su ostvarile napredak o MIRV-u u SALT-u I. jer nije-
dna strana nije bila izložena izrazito nadmoćnom pritisku u konkretnom smi-
slu. Za razliku od toga, egipatsko vodstvo arapskim svijetom na ovaj ili onaj
način ovisilo je o tome hoće li iz sporazuma u Camp Davidu proizaći nešto za
Palestince; na kraju, naravno, to nije bilo dovoljno. Drugo, li razmjeni za koju
se općenito smatra da je otprilike uravnotežena, svakoj strani treba nešto dati.
A premda formula ne smije biti neodređena na isti način kao ona koja je
isplivala u fazi pretpregovaranja, ipak mora biti dovoljno fleksibilna da do-
pusti svakoj strani da vjeruje kako je u fazi pregovora o pojedinostima može
poboljšati. To je prilično očito. Ono što je katkada manje očito jest najbolji
način da se postigne ta formula.
S teškoćama općih načela pregovarači se mogu odvažno uhvatiti u koštac

neposredno u fazi formuliranja. To se katkada opisuje kao "deduktivni pri-
stup" (Zartman i Berman, 1982, 89) i ne zahtijeva dodatni komentar. To je
logičan put postupanja. Alternativno, teškoćama koje su povezane s načelima
može se prići s oprezom, kradomice, možda postrance i uvijek polako. Kat-
kada prikazan kao "induktivan pristup", obično je poznatiji kao diplomacija
"korak po korak". Jedan od najhvaljenijih primjera posljednjeg pristupa u ne-
davnim godinama bila je bliskoistočna diplomacija Henryja Kissingera u ra-
zdoblju koje je uslijedilo nakon Jomkipurskog rata u listopadu 1973. (Golan,
1976). No to je u biti i pristup "funkcionalista" prema europskoj integraciji
nakon završetka Drugoga svjetskog rata. To zahtijeva dodatni komentar.
Pristup "korak po korak" obično se smatra prikladnim za pregovore o
spornom pitanju koje karakterizira velika složenost i patološka nepovjerenje.
U takvim okolnostima obično je opravdano pregovore započeti dnevnim re-
dom koji je ograničenog dometa i reduciran na razmjerno nekontroverzne
točke. To pregovore ne čini preopsežnima, što je posebno važno ako su ogra-
ničeni i diplomatski resursi zainteresiranih strana. To omogućuje i postupno
ublažavanje nepovjerenja, jača vjeru u učinkovitost diplomacije, čineći vjero-
jatnijima početne uspjehe, i pobliže upoznaje zainteresirane strane s postup-
cima sadržanima u ophođenju jedne prema drugoj ("učiti hodati prije no što
se pokuša trčati"). Naravno, ideja je da se postupno, kako se gradi povjerenje,
Pregovori "za okmglim stolom" 47
iznose teža pitanja s većim izgledima za uspjeh; može se pokazati da su ona
prešutno već i svladana (Zartman i Berman, 1982, 90) Ako su početni prego-
vori započeti s nadom da će se tvrdokornije strane uključiti kasnije, pristup
"korak po korak" ima i tu prednost da stvara presedane. Kissinger se tako
nadao, što se na kraju pokazalo opravdanim, da će sporazum o ograničenom
razdvajanju snaga između Izraela i Egipta, koji je postignut pregovorima,
potaknuti Sirijce da i sami riskiraju sličan korak.
Ipak, i pristup "korak po korak" ima nekih nedostataka. On može zava-
rati sugerirajući da s njim nije povezana briga za važnija pitanja; pristup nosi
opasnost "plaćanja cjelokupnom lisnicom" za samo jednu stavku (Zartman i
Berman, 1982, 178); uz sve to, on zahtijeva i vrijeme. Budući da je dugotra-
jan, mogu se pogoršati povoljne okolnosti koje su omogućile pokretanje pre-
govora i može se izgubiti zalet. Naravno, možda nije bilo alternative pristupu
"korak po korak", pa je to opasnost što je taj pristup uvijek nosL
Ako se, i kada se usuglasi formula za dogovor, to se obično objavljuje
svijetu, katkada senzacionalno i s golemim publici tetom Tako je bilo sa spo-
razumima iz Camp Davida. No ako je formula utemeljena na "povezivanju",
tj. na trgovanju ustupcima s nepovezanih ili slabo povezanih područja spor-
nih pitanja, pregovori mogu zapasti u poteškoće. (To se moglo dogoditi i
prije ako je postojala sumnja da dogovor nije u skladu s prirodom usuglaše-
noga dnevnog reda.) Uzrok tomu je činjenica da povezivanje spornih pitanja
ili "pregovaranje na širokoj fronti" vjerojatnije pronalazi izlaz širenjem
dometa za inventivna rješenja. No to je krajnje uvredljivo za one koji su uvje-
reni da sporna pitanja treba rješavati u skladu s njihovim vrijednostima, po-
sebno ako su interesi tih strana oštećeni u procesu u kojemu za njihova pita-
nja nema nekoga quid pro quo. Kao što naglašava Hoffman, "za svako se pi-
tanje razvija posebna grupa koja se protivi da se s njom postupa kao s figu-
rom u globalnoj igri međusobnog podupiranja" (Hoffman, 1978, 61). Stoga
su se povećali Kissingerovi problemi s pripadnicima lobija koji se protivio
povećanju troškova naoružanja kada je na početku prve Nixonove admini-
stracije poslalo jasno da on razmišlja o trgovanju američkim ustupcima u
pregovorima o kontroli naoružanja za sovjetsku pomoć na mjestima kao što
su Damask i Hanoj. Oni su bili uvjereni kako pitanje nuklearnog oružja treba
1ješavati na temelju vrijednosti tog pitanja. To je i razlog bijesa brojnih čla
nova Organizacije afričkog jedinstva kada je postalo jasno da Amerikanci i
Južnoafrikanci ustraju na kubanskom povlačenju iz Angole kao na nadoknadi
za povlačenje Južnoafričke Republike iz Namibije. Tvrdilo se da su kubanske
trupe u Angolu došle na poziv priznate vlade, dok je okupacija Namibije bila
ilegalna, a Južnoafrička Republika ionako obvezna otići. No u formuli ute-
meljenoj na povezivanju spornih pitanja postoje pobjednici i gubitnici; i to
pomaže.
Faza pojedinosti
Ako su strane u pregovorima usuglasile formulu u izravnim, direktnim
razgovorima što su uslijedili nakon pretpregovora ili neizravnijim pristupom
"korak po korak", koja jest ili nije utemeljena na povezivanju spornih pitanja,
završna faza nužno nosi njezino popunjavanje usklađivanjem pojedinosti. To
nipošto nije jednostavno kao što zvuči. Doista, u onoj mjeri u kojoj se opće
nito može govoriti o pregovorima, faza pojedinosti ozbiljno pretendira na ne-
zahvalni epitet najteže od svih faza.
Jedan aspekt formule dogovorene o Cipru kasnih 1970-ih bio je da otok
treba dobiti novo ustrojstvo. To bi bila federacija dviju zajednica i dvaju po-
dručja. Sintagma "dvije zajednice" podrazumijevala je da sastav središnje
vlade i njezinih agencija treba odražavati podjelu između turskih i grčkih sta-
novnika Cipra čiji je odnos bio otprilike 2:8. A kad je riječ o "dvama podru-
čjima", to je značilo da bi sam otok (stvarno podijeljen nakon turske invazije
1974) postao savezna država utemeljena na dvije zemljopisne zone, turskoj
zoni na sjeveru i grčkoj zoni na jugu. Samo po sebi - dobro. Ali to je, kao što
se može zamisliti, ostavilo bezbroj osjetljivih pojedinosti koje je trebalo
uskladiti. Nimalo nevažno bilo je pitanje gdje na tlu točno povući crtu iz-
među dvije zone.
Idući primjer teškoća u fazi pojedinosti može biti sporazum iz sredine

1988. kojim je Južnoafrička Republika trebala povući svoje snage iz Nami-
bije i dopustiti toj zemlji da postane nezavisna, u zamjenu za povlačenje ku-
banskih snaga iz Angole. To je ostavilo neriješenim velik broj pojedinosti u
vitalnim pitanjima o kojima su interesi strana bili potpuno različiti. Samo za
kubanske snage to je obuhvaćalo pitanja kada bi točno započelo povlačenje,
kada bi ono završilo, bi li povlačenje bilo istureno, pozadinsko ili kontinui-
rano (odlazio bi jednak broj vojnika svakog mjeseca), i s kojih bi se područja
Angole snage najprije povukle itd. Zašto je faza pojedinosti toliko teška i za-
što se na tom stupnju razgovori često izjalove?
Poteškoće
Prvi uzrok poteškoća u fazi pregovora o pojedinostima jest to što je ona,
prema definiciji, komplicirana. Ne mora biti kompliciranija od pretpregova-
ranja (premda obično jest), ali je redovito kompliciranija od faze formulira-
nja. Osim toga, kompleksnost po pravilu znači i da faza pregovora o pojedi-
nostima zahtijeva veći broj pregovarača, a to povećava mogućnosti neslaga-
nja unutar pregovaračkih timova. Na primjer, u američkom tumačenju detalj-
nih pregovora o kontroli naoružanja između Sjedinjenih Država i Sovjetskog
Saveza u 1970-ima uobičajena je primjedba bila da se doista teški pregovori
zapravo nisu vodili u Beču ili Helsinkiju već među različitim agencijama
administracije u Washingtonu.
Drugo, upravo u fazi pregovora o pojedinostima treba pažljivo promi-
šljati definiranje izraza ili stvaranje zajedničkog jezika. To je očito nužno da
bi se izbjegli nesporazumi, ali je krajnje osjetljivo jer neke definicije više po-
goduju jednoj strani nego drugoj. Pokazalo se da su definicije noćna mora u
američko-sovjetskim pregovorima o kontroli naoružanja, u kojima su pre-
pirke oko nekih izraza - uglavnom o kategorijama oružja - trajale godinama.
Na primjer, tek su 1986, šesnaest godina nakon početka SALT-a I. 1969,
sovjetski pregovarači odustali od svog stajališta da su "strategijska" oružja
ona kojima se može dosegnuti teritorij potencijalnog suparnika bez obzira na
njihove lokacije (Adelman, 1989, 52). Prema toj definiciji, američki bi "istu-
reni sustavi", poput onih smještenih u Zapadnoj Europi, bili obuhvaćeni sva-
kim režimom koji ograničava "strategijsko oružje", ali se to ne bi odnosilo i
na sovjetske rakete koje su uperene prema Zapadnoj Europi ali ne mogu do-
segnuti Sjedinjene Države.
Treće, kako je faza o pojedinostima komplicirana i dugotrajna i obično
zahtijeva sudjelovanje stručnjaka (Vance, 1983, 232), pregovarački su timovi
redovito sastavljeni od pojedinaca koji imaju niže ovlasti od onih koji su
uključeni u fazu formuliranja - ili barem vode pregovore tijekom te faze. I to
može uzrokovati odgode jer će oni radi uputa trebati izvijestiti svoje političke
gospodare. Ta osjetljivost faze pregovora o pojedinostima može biti dodatno
usložnjena time što će nakon povratka kući šefovi timova manje biti pod pri-
tiskom druge strane, a više svoga izbornog tijela. To može voditi vraćanju na
čvršći pristup i uzrokovati davanje nepopustljivijih uputa pregovaračima koji
su opterećeni rasvjetljavanjem formule. To se upravo dogodilo nakon što su u
profinjenoj atmosferi američkoga predsjedničkog utočišta u rujnu 1978. usu-
glašene formule Camp Davida. "Izoliranje vođa od tiska i njihova javnog
mnijenja", kako naglašava Quandt, "bez sumnje je bio glavni sastavni dio u
postizanju dvaju okvirnih sporazuma. No sada se svaki lider treba vratiti u
stvarni svijet u kojemu domaća izborna tijela imaju svoje pravo odlučivanja.
Budući da je svaki od sudionika Camp Davida bio piisiljen opravdati ono što
je učinio na samitu", nastavlja Quandt, "ponovno se počela širiti pukotina
koja ih je razdvajala" (Quandt, 1986, 259. i 262, 270, 271, 275). Doista, tek
je - pet mjeseci nakon što je usklađen "okvir" - obnavljanjem sudjelovanja
na najvišoj razini, ne samo prisustvom samog predsjednika Cartera, konačno
stvoren barem egipatsko-izraelski mirovni ugovor - kad je već izostao spora-
zum o palestinskom pitanju.
Četvrti razlog zašto je faza pregovora o pojedinostima često posebno te-
ška jest to što za jednu ili obje strane ona znači mogućnost da u svoju korist
povećaju bilancu prednosti iz usuglašene formule. U svjetlu kompleksnosti te
50 UM!JEĆE PREGOVARANJA
faze to se može dogoditi na način koji nije lako automatski raskrinkati (Zart-
man i Berman, 1982, 149-152). Drugim riječima, a posebice ako je povjere-
nje među stranama minimalno, atmosfera će se li fazi pregovora o pojedino-
stima vjerojatno pogoršati jednostavno zbog straha da će svaka strana između
redova nastojati preinačiti formulu.
Konačno, ono što fazu pregovora o pojedinostima čini najtežom od svih
faza jest jednostavna činjenica da je to posljednja faza: trenutak istine. Treba
djelovati prema onome što je u njoj usuglašena tako da će pregovarači, ako
su to pogrešno razumjeli, nastradati. Zaključivanje faze pregovora o pojedi-
nostima može značiti da vojnici napuštaju pozicije li obrani kojih su izgubili
braću, da se doseljenici odriču zemlje na kojoj su pustili korijenje, da izvoz-
nici gube vrijedna tržišta ili da radnici gube svoja sredstva za život. Stoga ne
smije biti neodređenosti i nedosljednosti - a sklopljeni posao mora biti obra-
njiv kod kuće. Dakle, u fazi pregovora o pojedinostima velikodušnost nije na
cijeni.
Pregovaračke strategije
Detaljni sporazumi ostvaruju se pregovorima na jedan ili drugi način ili,
češće, nekom kombinacijom tih načina. Prvi je način nagodba o pojedinim
pitanjima, na primjer pronalaženjem sredine između početnih zahtjeva zainte-
resiranih strana u rasporedu o povlačenju vojnih snaga. To se dogodilo s ku-
banskim snagama u Angoli 1988. tijekom pregovora u kojima su posredovali
Amerikanci. Južnoafrikanci su, naravno, željeli njihov što skoriji odlazak i
razmišljali su o nekoliko mjeseci. Suprotno tome, marksistička je vlada An-
gole, željeći što dulje zadržati zaštitu koju joj je pružao Castrov "međuna
rodni vojni kontinegent", razmišljala o rasporedu njihova povlačenja u traja-
nju od tri do četiri godine. Na kraju, postignut je kompromis o povlačenju u
3
trajanju od godine i pol.
Drugi način postizanja ustupaka jest davanje drugoj strani više ili manje
onoga što ona želi u vezi s jednim pitanjem, u zamjenu za udovoljavanje u
nekom drugom. 4 Ta "razmjena bodova", kako su je opisali Zartman i Ber-
man, najbolje funkcionira kada svaka strana od druge može dobiti nešto što
joj je važnije od onoga što zauzvrat mora dati. To je detaljnije obradio soci-
olog George Homans u radu objavljenom 1961. te se stoga katkad spominje
kao Homansov poučak (Zartman i Berman, 1982, 13-14, 66, 175-176). Je-
dnostavan primjer bila bi razmjena paketića finih keksa za komad krtog od-
reska u kojoj kekse posjeduje osoba koja voli meso i pazi na svoju tjelesnu
težinu, a odrezak vegetarijanac koji voli slatko.
Inačica Homansova poučka jest dogovor u kojemu jedna strana trguje
nečim što vrlo cijeni, ali za što zna da će to morati ionako prepustiti drugoj
strani, bez obzira na to hoće li zauzvrat nešto dobiti ili ne. Načelno, obje
strane mogu to učiniti. No pritom je važno osigurati da druga strana nema
istu informaciju, U tome su, u usporedbi s autoritarnim režimima, liberalne
demokracije u nepovoljnijem položaju, što je 1970-ih bila i trajna lamentacija
Henryja Kissingera. Tako je Kissinger, nastojeći iskoristiti američki prekid u
postavljanju protubalističkih raketa (ABM) u zamjenu za sovjetsko ograniča
vanje ofenzivnih nuklearnih snaga, bio energično spriječen izrazitom odluč
nošću Kongresa da ionako zaustavi program antibalističke raketne obrane
(Kissinger, 1979, 194-210, 534-551). Zbog još snažnijega kongresnog pri-
tiska u njegovim pregovorima sa Sjevernim Vijetnamom u Parizu nije mu ko-
ristio ni njegov glavni adut - američka vojna moć u Sjevernom Vijetnamu -
jer mu je sa svakim novim javnim priopćenjem o dodatnom povlačenju snaga
nemilosrdno izmicao iz ruku. Kada druga strana zna da je povijest na njezinoj
strani, gotovo i nema poticaja da plati za "ustupke".
Koja će se strategija davanja i primanja ustupaka ili njihova kombinacija
prihvatiti, ovisi o okolnostima i utvrđenom stilu pregovarača. U posljednjem
smislu, postoje znatna odstupanja između različitih nacionalnih kultura. Ako
pregovarači dolaze iz različitih kulturnih tradicija, to, naravno, može prou-
zročiti probleme (Cohen, 1997). Tada preostaje pitanje o zauzimanju općeg
stava prema pregovorima, tj. pitanje trebaju li pregovarači biti susretljivi ili
nepopustljivi. Svaki ima očite prednosti i nedostatke, a budući da okolnosti
različitih pregovora uvelike odudaraju, poopćavanje na tom području opasan
je posao. No i po cijenu izazivanja optužbe o banalnosti, možemo se usuditi
reći sljedeće. Prvo, i krajnja savitljivost i krajnja krutost nespojive su s logi-
kom pregovaranja. Drugo, budući da ono (prema definiciji) podrazumijeva
ustupke obiju strana, obično se vjeruje kako ih je bolje učiniti odjedanput da
bi se izbjegao dojam kako se umnožavanjem malih ustupaka uvijek može još
nešto tražiti (Zartman i Berman, 1982, 171).5 Treće, ako su ustupci ipak iz-
nuđeni umnožavanjem, dojam o slabosti može se smanjiti upotrebom razno-
likih taktičkih sredstava. Među njima je uvjetovanje ustupaka "konačnim do-
govorom", periodično prekidanje razgovora da bi se drugu stranu podsjetilo
kako prevelik pritisak može dovesti do njihova prekida i ponovno postavlja-
nje pitanja o formulL Četvrto, nepopustljiv stav u pregovorima najviše odgo-
vara stranama koje su uvjerene kako se mogu iz njih povući a da ne nanesu
veću štetu svojoj poziciji, čime se može objasniti pristup Beginove vlade tije-
kom pregovora u Camp Davidu. To je također primjereno režimima uteme-
ljenima na vjerskom fanatizmu i policijskom teroru koji su ravnodušni prema
šteti što je diplomatski neuspjeh nameće njihovu narodu.
52 UMllEĆE PREGOVARANJA
Sažetak
Dakle, pregovaranje je dugotrajan i naporan proces koji se provodi pu-
tem pretpregovaranja i formuliranja do faze pregovora o pojedinostima. U
svakoj fazi postoji opasnost od prekida, premda je ona vjerojatno najveća u
prvoj i zadnjoj - u prvoj barem zato što su "troškovi povlačenja" niski (Stein,
1989, 482), a u zadnjoj zato što je to trenutak istine za pregovarače. Prema
tomu, zalet u pregovorima može splasnuti i onda kada su obje strane u dvo-
stranim pregovorima ili većina strana u višestranim pregovorima ozbiljne u
smislu njihova uspjeha. Stoga je važno pitanje kako sačuvati diplomatski za-
mah, i to je sljedeće na što ćemo se usmjeriti.
Bilješke
1
Za ovu frazu zahvaljujem Saundersu (l 985).,
·
1
To će Turcima osigurati suverenost u dijelu njihovih poslova; nezavisni otok bio je ustrojen
unitarna
3
Raspored je detaljno određen u dodatku sporazumima: v., Berridge, 1991, 159-160, odakle je
ovo izvedeno.
4
To je u osnovi isto što i "povezivanje" koje je već raspravljena. Razlika je u tome da su ovdje
pitanja, premda odvojena, iste vrste.
5
Kissinger ponegdje opisuje pristup umnožavanja kao salami tactics.
Dodatna literatura
Berridge, G, K (1989) "Diplomacy and the Angola/Namibia accords, December
1988", International Ajfairs, (65) 3.
Binnendijk, H. (ur.) (1987) National Negotiating Styles, Washington: Center far the
Study of Foreign Affairs, Foreign Service Institute, US Department of S tate.
Cohen, K (1997) Negotiating across Cultures, drugo izdanje, Washington: US
Institute of Peace Press.
Crocker, C. A. (1992) High Noon in S011thern Africa.· Making Peace in a Rough
Neiglzbourhood, New York i London: Norton.
Faure, G. O. i J. Z. Rubin (uL) (1993) Culture and Negotiation: tlze Resolllfion oj
Water Disputes, Newbury Park, Calif., London i New Delhi: Sage ..
Golan, M. (1976) The Secret Conversations oj Helll)' Kissinger: Step-by-Step
Diplomacy in the Middle East, New York: Quadrangle.
Kremenyuk, V. A. (ur.) (1991) International Negotiation, San Francisco i Oxford:
Jossey-Bass.
Lee, D. (1999) Middle Powers and Commercial Diplomacy· British Influence at the
Kennedy Trade Round, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Pregovori "za okmglim staram" 53
Meerts, P. (I 999) "The Changing nature of diplomatic negotiation", u: l. Melissen
(ur.) lnnovation in Diplomatic Practice, Basingstoke: Macmillan - sada
Palgrave.
Quandt, W. B. (1986) Camp David:· Peacemaking and Politics, Washington:
Brookings, pogL 8-12.
To uval, S. ( 1989) "Multilateral negotiation: an analytical approach", Negotiation
Journal, (5) 2.
Vance, C.. (1983) Hard Choices: Critical Years in America's Foreign Policy, New
York: Simon & Schuster ..
Webster, Sir C. (1961) The Ari and Practice of Diplomacy, London: Chatto &
Windus.
Zartman, I. W. (ur.) (I 997) International Multilateral Negotiation, San Francisco:
Jossey-Bass.
Zartman, I. W. i M. Berman (1982) The Practical Negotiator, New York i London:
Yale University Press, pogL 4-6.
4. DIPLOMATSKI TEMPO
Pregovori mogu zapeti i kada su strane ozbiljne u smislu njihova na-
stavka. To je bio problem koji se ponavljao u Urugvajskoj rundi pregovora o
GATT-u koji su započeli u rujnu 1986, a završili tek u travnju 1994. Zbog
čega dolazi do zastoja u pregovorima? Zašto je to važno? I što se može uči
niti kako bi se to spriječilo? Prva dva pitanja nisu posebno problematična i na
njih smo već djelomice odgovorili. Stoga veći dio ovoga poglavlja obrađuje
praktične lukavštine koje su usmjerene na treće pitanje, a različite su od poti-
caja kao što su popratne koristi i jamstva ponuđena putem posrednika, što će
biti opisano u 11. poglavlju,
Ovdje će ukratko biti ponovljena tri već spomenuta razloga zbog kojih
se, posebno u fazi o pojedinostima, može izgubiti zalet. Prvo, to je znakovito
povlačenje ministara ili viših dužnosnika nakon zaključivanja faze o formuli-
ranju pregovora, što dovodi do usporavanja tempa zbog veće potrebe referi-
ranja središnjici radi uputa u trenutku nastanka poteškoća. Drugo, postoji ho-
timično zavlačenje što ga uzrokuje strana koja je zauzela obrambeni stav
kako bi uvjerila drugu stranu da ima teškoća u odobravanju određenih ustu-
paka, Treći je učinak puke složenosti većeg broja suvremenoga međunarod
nog pregovaranja, posebno multilateralnih pregovora, Toliko do sada znamo,
No razgovori se usporavaju pa i privremeno prekidaju mnoštvom drugih
faktora. Ključno osoblje može biti povučeno iz bilo koje faze pregovora zbog
potrebe da prisustvuje još važnijim događajima. Oni obuhvaćaju dugotrajne
obveze iz godišnjih nacionalnih i međunarodnih kalendara kao što su kon-
gresi stranaka, otvaranje novih parlamentarnih zasjedanja, redoviti susreti na
vrhu, početak novog zasjedanja Opće skupštine UN-a u rujnu itd. Oni mogu
biti odgođeni i razilaženjem unutar izaslanstava, što je bio općepoznati slučaj
s izaslanstvom Europske zajednice na pregovorima o GATT-u. Oni mogu biti
odgođeni ozbiljnom mogućnošću promjene u vladi jedne ili više strana. To je
vjerojatno ako se strahuje da će nova vlada zanijekati ili u praksi izigrati bilo
koji sporazum postignut u pregovorima ili, alternativno, pretpostavlja Ii se da
će nova vlada pristati na povoljnije uvjete. Američki predsjednici u trećoj i
četvrtoj godini svoga drugog mandata suočeni su s poznatom teškoćom da ih
se ozbiljno prihvati kao pregovarače. (Naravno, ako jedna strana od nove
Diplomatski tempo 55
vlade očekuje lošije uvjete, razgovori mogu češće dobiti nego izgubiti zalet;
v. nastavak.) Razgovori mogu biti odgođeni stvarnom bolešću ključnih sudi-
onika. Oni mogu biti i prekinuti, kao što su dulje od mjesec dana bili preki-
nuti pregovori između Izraela i PLO-a o povlačenju izraelskih snaga iz Gaze i
Jerihona, incidentom kao što je pokolj u džamiji u Hebronu 25. veljače 1994.
Ta zbivanja nedoličnima čine nastavljanje pregovora u tim okolnostima za je-
dnu ili drugu stranu. 1
Ako u pregovorima zbog bilo kojeg razloga nastane zatišje, velika je
opasnost da se ono nastavi i postane trajno. Četiri su glavna razloga zašto to
može biti stvarna opasnost. Prvo, izostanak napretka u pregovorima može
demoralizirati pregovarače i, što je jednako važno, demoralizira njihove pri-
staše. Drugo, takav će razvoj neprijateljima pregovora pružiti novu priliku za
sabotažu i osigurati im i dodatnu municiju tipa "rekli smo vam!". Treće, obje
će se strane vjerojatno nastojati još ponašati što je moguće uljudnije. Poslje-
dično, jedna ili druga strana može pogrešno zaključiti da status quo nakon
svega možda i nije tako loš te da je dogovor preskup. Konačno, i možda naj-
presudnije od svega, zatišje u pregovorima dopušta ključnim osobama da
preusmjere pozornost na ostala pitanja pretrpanoga međunarodnog dnevnog
reda. To se činilo mogućom sudbinom Urugvajske runde početkom 1991,
kada je Zaljevski rat doslovce eksplodirao upravo u trenutku krize koja je na-
stala približavanjem Božića i koja je ostavila razgovore da besciljno lutaju uz
nasušnu potrebu za pozornošću najviše razine. Što se u takvim okolnostima
može učiniti da se održi tempo i, ako je izgubljen, kako ga obnoviti?
Naravno, jedan od načina održavanja snažnog zaleta jest da jedna strana
ustupi pred drugom u svakoj točki dnevnog reda, ali to bi prije bila kapitula-
cija nego pregovaranje. No važan postupak podržavanja napredovanja u
stvarnim pregovorima jest primjena pristupa "korak po korak" kojeg smo ra-
spravili u prethodnom poglavlju. To minimalizira opasnost od zastoja po-
stupnim nastavljanjem, obično od manje teških prema sve težim pitanjima; a
širenjem popisa opipljivih postignuća tijekom relativno duljeg razdoblja de-
monstrira se vrijednost diplomacije. Dobar primjer takvog postignuća isko-
rištenoga u tu svrhu bio je Kairski sporazum o sigurnosti koji su potpisali
PLO i Izrael početkom veljače 1994. prekinuvši mjesece zastoja u fazi pre-
govora o pojedinostima, ali za kasnije ostavivši ostala pitanja. Ako je ratifi-
kacija početnih postignuća uvjetovana ukupnim dogovorom, pristup "korak
po korak" pregovaračima pruža i postojani interes u usmjeravanju razgovora
prema konačnom završetku. Uostalom, oni obično ne žele vidjeti kako se od-
bacuju njihova postignuća i priznati da je uzaludno utrošeno njihovo vrijeme.
Ipak, pristup "korak po korak" malo kada može održati zamah u pregovorima
bez pomoći, ne samo zato što ima i drugu stranu. Njegova neizbježna sporost,
uz impresiju da se općenito "okreće glava" pred najvažnijim pitanjima, može
prouzročiti ogorčenje. Stoga je, dakle, pristup "korak po korak" ona strategija
pregovaranja kojoj je možda najpotrebnija posebna pomoć u održavanju
tempa. Kako to osigurati?
Rokovi
Tradicionalno sredstvo koje pregovarači redovito primjenjuju kako bi
održali tempo u svojim razgovorima jest određivanje rokova, tj. donošenje
kalendara datuma do kojih treba ostvariti djelomični, privremeni ili konačni
sporazum. No učinkoviti rokovi moraju zadovoljiti dva jasna uvjeta: moraju
biti stvarni i moraju biti i ostvarivi.
Stoga bi stvarne kazne trebale proizlaziti iz neuspjeha da se do određe
nog datuma ostvari sporazum. Prekorači Ii se krajnji rok, mora postojati jasna
opasnost da će biti izgubljena i mogućnost za uspjeh. Alternativno, mora po-
stojati jednako jasna opasnost da će jedna ili više uključenih strana morati
platiti višu cijenu dogovora, pri čemu sam dogovor ne mora biti ozbiljno
ugrožen
Umjetni rokovi2
Rokovi koji su određeni najboljom procjenom vremena potrebnoga za
pregovore, ali su po svemu ostalome arbitrarni, obično ne povlače kazne
upravo spomenute vrste, osim ako se jedna od strana smatra nadmoćnom
(prilog 4.1). Takvi umjetni rokovi katkada se nazivaju ciljanim rokovima i
"ne znače ništa do psihološkog sredstva kojim se potiču pregovori"; ukratko
"uopće i nisu pravi rokovi", te se može oprostiti onima koji nisu uspjeli uočiti
tu razliku (De Soto, 1999, 363-364). Takvi rokovi mogu imati manji poziti-
van učinak na uzlazni tijek razgovora, posebno ako su javno objavljeni; ne-
uspjeh da im se udovolji bit će tek manji udarac profesionalnom ugledu pre-
govarača. Usto, oni mogu dobiti više no zadovoljavajuće ocjene svojih prista-
ša tvrdeći - što i može biti istina - da nisu ispunili svoju dužnost da se nago-
de do dogovorenog datuma, jer postignuti uvjeti ni dalje nisu zadovoljava-
jući. Prekoračivanje roka bio je dokaz "čvrstog" stajališta prije nego nespo-
sobnosti, lijenosti ili pomanjkanja ozbiljne namjere. Dakle, najbolji su rokovi
oni koje su pregovarači (ili njihovi poslodavci) vezali za neki datum koji ima
više ili manje neovisno značenje o pregovorima ili oni koje su pregovaračima
nametnule okolnosti. Kad je riječ o simboličnim rokovima, u pitanju će biti
profesionalna kompetencija (kao i vezi s umjetnim rokovima), ali i poštova-
nje pregovarača prema događaju čija se uspomena slavi. Pri drugim praktič
nim rokovima manjoj je opasnosti izložena reputacija profesionalne sposob-
nosti, ali druga vrsta kazne mogla bi biti mnogo ozbiljnija.
Dip/0111a1ski
tempo 57
Prilog 4.1. Kineski "rok" o Hong Kongu
Pregovaračka strana koja je uvjerena da ima bolje adute može bez ikakve rasprave
objaviti rok i popratiti ga prijetnjom da će poduzeti jednostranu akciju ne bude li
do tog datuma postignuta rješenje. Zapravo, to je ultimatum i slabija strana može
samo zaključiti da, želi Ii zadržati određeni utjecaj nad zbivanjima, nema alterna-
tive već mora prihvatiti vremensko određenje koje joj je nametnuta. Primjer su
kinesko-britanski pregovori o povratku Hong Konga Kini ..U rujnu 1983, nekoliko
mjeseci nakon početka pregovora, kineska je komunistička Vlada objavila da će,
ne postigne li se rješenje u roku od godine dana, tj. do rujna 1984, obznaniti vla-
stite odluke o budućnosti otoka. Britanci su se prilagodili tom rasporedu i u istom
je mjesecu inicirana Zajednička deklaracija o Hong Kongu .. I "praktični rok" je
potaknuo napredovanje u tim razgovorima: 99-godišnji najam tzv. novih teritorija
(sastavljenih od 92% teritorija kolonije Hong Kong) istjecao je 30. lipnja 1997.
(Cradock, 1994, 162, 189-190, 196-197).
Simbolični rokovi
Simboličnim su rokovima naklonjeniji pregovarači kojima je stalo da
pregovori završe. Takvi su rokovi često datumi koji imaju simbolično znače
nje za predmet pregovora, bez obzira na to jesu li pregovori u tijeku ili ne. U
mirovnim pregovorima dobri su primjeri godišnjice izbijanja rata, objave
primirja, a izrazito su prikladni datumi nekog spektakularnoga, jezovitoga i
potpuno bezrazložnog pokolja. Rođendan ili godišnjica smrti velikog vođe
mogu također jednako dobro poslužiti za to, kao što to može biti i datum
osnivanja neke važne međunarodne organizacije. A takva je i medijima po-
taknuta fascinacija mnoštvom godišnjica od kojih su najcjenjenije polusto-
ljetne, stoljetne i dvostoljetne, iako su i desetogodišnjice strogo nametnute.
Datumi iz kalendara velikih religija također su korisni, u kršćanskoj tradiciji
ponajprije, dakako, Božić.
Važnost simboličnih rokova nije teško razumjeti_ Datumima simboličnog
značenja u propagandne svrhe odavno su se koristili lobisti kojima su oni va-
žni dijelom zbog tog razloga, a dijelom i zato što su idealni povodi za članake
i vijesti, a odavno su zaliha za razmjenu među masovnim medijima. Stoga je
u modernom svijetu gotovo nemoguće da bilo koji datum simboličnog znače
nja za jednu ili drugu stranu prođe nezapaženo. Početkom 1994. prikaz su-
koba u Bosni bio je nekoliko puta izguran iz udarnih vijesti u Velikoj Brita-
niji zbog izvješćivanja o prepirkama o najboljem načinu obilježavanja 50.
godišnjice iskrcavanja u Normadiji 6. lipnja 1944, kojim se naslućivao poraz
Hitlera u Drugome svjetskom ratu.
Prema tome, postoji načelo pritiska simboličnih rokova: neuobičajenom
medijskom pozornošću usmjerenom na pregovore u tjednima koji im nepo-
sredno prethode pregovarači mogu očekivati vrlo visoke ocjene za udovolja-
vanje roku i vrlo niske za njegovo prekoračivanje. Budući da je to važan
datum, završavanjem do tog roka pokazat će se dolično poštovanje događaja
koji se obilježava, dok će prekoračivanje u najboljem slučaju podrazumije-
vati, unatoč uvjeravanja u suprotno, ravnodušnost, a u najgorem prezir prema
njegovu značenju. Kazna je propagandna. Dobar primjer takvog roka bio je
prijedlog kubanske Vlade u svibnju 1988, na koji su pristali i Washington i
Moskva, da pregovori o Angoli/Namibiji budu završeni do 29. rujna (Crocker
1999, 229), tj. do desete godišnjice donošenja Rezolucije 435 Vijeća sigurno-
sti UN-a o dogovorima za neovisnost Namibije koju je kontrolirala Južno-
afrička Republika. Stoga bi neozbiljno shvaćanje tog roka podrazumijevalo i
neozbiljno shvaćanje pitanja namibijske neovisnosti (Berridge, 1989, 475-
476). Noviji je primjer 9. travnja 1988, određen kao "ciljani datum" za dogo-
vor o untrašnjem sukobu u Sjevernoj Irskoj. Vjerojatno nije slučajnost što je
doista i ostvaren sljedećeg dana - na Veliki petak, tradicionalni početak uskr-
šnjih blagdana, oko 17.30 sati. Ne začuđuje da je dogovor otada poznat kao
Sporazum Velikog petka.
Očito je da je korisnost simboličnog datuma kao roka razmjerna važnosti
koja se pridaje događaju što ga on obilježava i znatno će biti umanjena ako ga
stranama nametne posrednik čija je vlastita procjena događaja nestabilna.
Tako je bilo s predloženim rokom koji je naveden kao prva ilustracija u •I
prethodnom odlomku, i to zato što se od Južnoafričke Republike - ključnog
sudionika u tim pregovorima - jedva moglo očekivati da bude pretjerano za-
brinuta mogućnošću da se pokaže ravnodušnom prema slavljenju prihvaćanja
rezolucije koja je očito bila protujužnoafrička. Na kraju, na prijedlog Južno-
afričke Republike, rok za pregovore o Angoli/Namibiji pomaknut je na 1.
rujna (Berridge, 1989, 476). Ipak, redovitost s kojom se u pregovorima pri-
mjenjuju simbolični rokovi dokaz je vrijednosti koja im se pridaje.
Praktični rokovi
No nema sumnje da su, kao što im sam naziv u prvi mah i sugerira,
praktični rokovi obično najvrjedniji za održavanje napretka u pregovorima
(De Soto, 1999, 377-378, 382). To su rokovi što ih nameću zbivanja koja su u
cijelosti izvan kontrole pregovaračke strane ili se odbijaju uz znatne štete.
Posljednjoj kategoriji pripadaju rokovi nametnuti susretima na vrhu, o kojima
se raspravlja u desetom poglavlju. U prvu se kategoriju ubrajaju rokovi koje
nameću različita zbivanja. To obuhvaća planirane izbore, započinjanje drugih
konferencija na kojima predmet spornog pitanja može biti među prvim toč
kama dnevnog reda, istek pregovaračkih ovlasti ključne strane i istek spora-
zuma o primirju. Oni obuhvaćaju i istek mandata snaga za održavanje mira i
prethodno objavljenih datuma počinjanja i završavanja vojnog povlačenja u
kojima se treba sporazumjeti o preostalim detaljima. Točno je da praktični
rokovi ne ostavljaju dovoljno vremena za dotjerivanje sporazuma (De Soto,
1999, 379), ali nesavršeni je sporazum obično bolji od nikakvoga.
U Camp David.· Peacemaking an Politics William Quandt iznosi izvrstan
prikaz praktičnih rokova koje izborni ciklus u Sjedinjenim Državama nameće
američkoj diplomaciji u posebno važnim pregovorima u kojima osobno su-
djeluje predsjednik (Quandt, 1986., pogl. 2). Samo je u prvoj godini dvaju
četverogodišnjih predsjedničkih mandata predsjednik razmjerno oslobođen
pritiska izbornih rokova, a u toj prvoj godini naglasak je svakako na pretpre-
govorima. U drugoj godini, tj. sredinom mandata on počinje tražiti diplo-
matske pomake prije približavanja kongresnih izbora u studenome. Uskoro, u
trećoj godini, on postaje zabrinut zbog posljedica svoje diplomacije na opće
poznato dugotrajan proces nominiranja predsjedničkih kandidata. A u četvrtoj
godini, osim ako to nije njegov drugi mandat, i sam je vidno zabrinut općim
izborima u studenome.
Uopće nije slučajno da je samo dva mjeseca prije kongresnih izbora
1978. predsjednik Carter odvojio 13 dana za samit diplomaciju o Bliskom
istoku u Camp Davidu. Nije slučajno ni da je njegov "jasan prioritet nakon
Camp Davida bilo zaključivanje (detaljnih) pregovora o ugovoru što je brže
moguće, doslovce u roku nekoliko dana" (Quandt, 1986, 260). No zanimljivo
je i to da je njegov osjećaj za žurnost bio naglašen još čvršćim praktičnim ro-
kom: devetim susretom na vrhu Arapske lige koji se trebao održati u Bag-
dadu potkraj listopada. Strahovala se da će "umjerene" države poput Jordana
i Saudijske Arabije na tom susretu biti izložene intenzivnom pritisku "radi-
kalnih" arapskih država 3 da osude sporazume iz Camp Davida i da će to uz-
rokovati gubitak Sadatova strpljenja (Quandt, 1986, 260; Vance, 1983, 229;
Carter, 1982, 404-409). Početkom 1979, do kada faza pregovora o pojedino-
stima egipatsko-izraelskih pregovora još uvijek nije bila dovršena, Carter je,
naravno, bio u trećoj godini svog mandata. Vrijedi dodati i da su predsjed-
nički izbori u listopadu 1988, zajedno s neposrednim dolaskom nove admini-
stracije sljedećeg siječnja, izvršili pritisak na sve strane da postignu konkre-
tan napredak u pregovorima o Angoli/Namibiji. To je povećalo pritisak na
američkog posrednika Chestera Crockera jer je, premda je Ronald Reagan
odlazio u mirovinu, republikanski kandidat potpredsjednik George Bush
očito želio naglasiti što veći broj vanjskopolitičkih postignuća administracije
u vlastitoj izbornoj kampanji. Bilo je samo po sebi razumljivo da je i sam
Crocker, koji je toliko dugo predvodio pregovore, želio osobni uspjeh prije
no što će i sam vjerojatno napustiti svoju dužnost.
Dakako, i izgledi predsjedničkih izbora u Sjedinjenim Državama mogu
nametnuti znatan pritisak za dogovor i na američke pregovaračke partnere.
To će se dogoditi ako oni očekuju lošiji dogovor s protivničkim predsjednič
kim kandidatom od dogovora s onim na položaju i ako postoji stvarna mo-
gućnost da prvi može i pobijediti. To je bila procjena koja je djelovala na
Irance u pregovorima oko taoca u Iranu početkom 198L Zabrinuti pristupom
nove konzervativne republikanske administracije Ronalda Reagana, ali u isto
vrijeme odlučni da dovrše svoje ponižavanje Jimmyja Cartera, konačno su se
nagodili na sam dan inauguracije novog predsjednika 20. siječnja 198L
Zabrinutost stajalištem protivničkog kandidata također je bila i okolnost
koja je djelovala na Južnoafrikance u pregovorima o Angoli/Namibiji 1988.
Znali su da vjerojatno nikada više neće s Amerikancima postići bolji dogovor
od onoga s Ronaldom Reaganom, zasigurno ne s liberalnim demokratom
Michaelom Dukakisom, koji je bio protivnik potpredsjednika Busha. Vjero-
jatnost dolaska nove adminisitracije u siječnju - premda i dalje republikanske
jer je Bush pobjedio - također je izložila pritisku sve strane u tim pregovo-
rima potaknuvši ih da raščiste konačne prepreke koje su se pojavile početkom
prosinca stoga što su Amerikanci "otvoreno" propagirali činjenicu da će to
"vjerojatno značiti promjenu osoblja i propitivanje osnovne politike"
(Crocker, 1999, 229).
Drugi dobar primjer praktičnog roka primijenjenoga da održi kretanje u
pregovorima bio je ministarski sastanak Urugvajske runde u pregovorima o
GATT-u, koji je održan u prvom tjednu prosinca 1990. u Bruxellesu. Rok je
unio žurnost u te razgovore jer je kongresni mandat američke delegacije tre-
bao isteći L ožujka 1991, a postajao je opravdan strah da zbog nezadovolj-
stva smjerom tih pregovora u Sjedinjenim Državama on neće biti obnovljen.
Budući da je svaka nagodba koja bi se ostvarila u pregovorima trebala biti
podnesena Kongresu do tog datuma, Carla Hills, američka predstavnica u
razgovorima o trgovini, ustrajala je na tome da će joj vrijeme između pro-
sinca i kraja veljače biti potrebno za pripremu nužnih zakonskih odredaba.
Stoga je stvarni rok u pregovorima bio ministarski sastanak u prosincu.
Na kraju možemo spomenuti praktični rok koji je nametnut za fazu pre-
govora o pojedinostima između Izraela i PLO-a s datumima povlačenja izra-
elskih snaga iz Gaze i Jerihona dogovorenima u Deklaraciji o načelima iz
rujna 1993. Tom je prigodom objavljena da će povlačenje započeti 13. pro-
sinca 1993. i biti dovršeno do 13. travnja 1994. Ti su datumi bili posebno
značajni lideru PLO-a Yasseru Arafatu, koji je bio izložen snažnom pritisku
svojih pristaša, kao i radikalnijih palestinskih elemenata da ispuni obećanje o
opipljivom napretku. Točno je da je izraelski premijer Yitzak Rabin nepo-
sredno potom izjavio kako "nema svetih datuma" (The Independent, 11. ve-
ljače 1994). No bilo je jasno da bi propust Izraela da ozbiljno shvati dogovo-
rene datume povlačenja doveo do snažne međunarodne osude, i to ne samo u
Sjedinjenim Državama, i da bi mogao uništiti čovjeka koji je ostao izraelskim
pregovaračkim partnerom koji najviše obećava - Yassera Arafata. Sporazum
o palestinskoj samoupravi konačno je potpisan 4. svibnja pod jednako sna-
žnim pritiskom što ga je proteklih tjedana uzrokovala javna objava od 28.
travnja o "susretu na vrhu uoči potpisivanja sporazuma" između Arafata i
Rabina u Kairu. Na taj je susret pozvana više od 2 500 gostiju i 40 ministara
vanjskih poslova, što je bio još jedan praktičan rok.
Ako je prvi uvjet učinkovitog roka očekivanje da će njegovo propuštanje
izazvati stvarne kazne,-1drugi je to da one ne smiju biti prestroge. Drugim ri-
ječima, one moraju, s odredbom da se to ne odnosi na neke praktične rokove,
koji su često izvan kontrole pregovarača, ostaviti dovoljno vremena da se za-
ključe pregovorL Ukratko, učinkoviti rokovi trebaju biti ostvarivi koliko i
stvarni.
Dakako, često se događa da "učinkoviti" rokovi, praktični ili simbolični,
nisu ispunjeni: ni nakon njihova isteka pregovori još nisu dovršeni. Pregovori
o Angoli/Namibiji nisu bili zaključeni do L rujna 1988. (Crocker, 1999, 229).
Egipatsko-izraelski mirovni ugovor nije potpisan do vremena američkih kon-
gresnih izbora i susreta na vrhu Arapske lige početkom studenoga 1978. 5 I
pregovori Urugvajske runde teturali su još tri godine nakon prosinca 1990.
Ipak, razumno je zaključiti da bi u svjetlu žurnosti koje su ti rokovi sigurno
unijeli u te pregovore oni potrajali i dulje da ih nije bilo, a možda uopće ne bi
bili ni potpisani.
Metafore kretanja
Naš konceptualni sustav posreduje i u načinu na koji mislimo i na koji
djelujemo, pa danas nije sporno da je taj sustav "po prirodi zapravo metafori-
čan".6 Metafore koje su predočivanje jedne stvari terminima druge (npr. me-
tafora "vrijeme je novac") postižu svoj učinak naglašavajući i organizirajući
određene aspekte našeg iskustva, istodobno zatomljujući one koji nisu u
skladu s njim. Štoviše, premda najveći dio metafora koje oblikuju živote na-
roda i vlada to čine podjednako nesvjesno, moguće ih je namjerno odabrati i
njima manipulirati, i to ne moraju činiti samo te iste vlade. "Rat" i "bitka"
uobičajene su metafore kojima se vlade služe da potaknu svoje građane na
"zbijanje redova" i podnošenje izuzetnih "žrtava" u situacijama koje nemaju
sličnosti sa stvarnim ratovanjem. "Rat nestašici" i "bitka protiv inflacije" po-
znate su metafore koje možemo spomenuti. Stoga je razumljivo da metafore
trebaju svjesno primjenjivati i oni koji nastoje sačuvati uzlet u pregovorima i
da te metafore trebaju uglavnom biti metafore kretanja.
Uobičajeni primjer metafore koja se rabi u pregovorima jest ona o auto-
mobilu. Za pregovore se često kaže da se "kreću naprijed", i time se poisto-
vjećuju s automobilom, sposobnim za velike brzine i pokretljivost te mane-
vriranje oko "prepreka na cesti". Zaustave Ii se unatoč "zelenom svjetlu", to
je stoga što su "zapeli"; riječ je o stanju obično uzrokovanom vrstom neugo-
dne nesposobnosti koju je najbolje što brže ispraviti. Ako voditelji razgovora
nisu sigurni u smjer kojim se razgovori kreću, pokatkad se osiguravaju
"smjernice" o slijedu kojim se trebaju ostvarivati dogovorene točke. Ameri-
kanci su to učinili u svojim pregovorima o normalizaciji odnosa s Vijetnam-
cima početkom 1990-ih (Berridge, 1994, 57-58).
Od metafore automobila u jeziku pregovora češća je metafora vlaka, mo-
žda zato što vlakovi imaju mnogo manje prilika poći zaobilaznim putem. Ako
su pregovori poput "vlaka" za sve one na koje se odnose, bit će opasno ne
ostane li on "na tračnicama", ako "iskoči iz tračnica" - što je svakako vrlo
rijetko. Za sve će također biti opasno i "da iskoče" prije no što se vlak "za-
ustavi na stanici". A nađu li se razgovori "preusmjereni na sporedni kolosi-
jek", nastat će opće ogorčenje. Metafora vlaka posebno je korisna jer se može
prispodobiti sa zastojima u pregovorima: napokon, vlakovi se zaustavljaju na
stanicama - ali samo nakratko. Za vlakove vrijedi i vozni red, tako da meta-
fora naglašava potrebu rokova. I samo rijetke i velike nesreće eventualno
sprječavaju vlakove u dolasku na njihovu krajnju stanicu. Složeni pregovori
obično su često prikazani kao pregovori "dvostrukog kolosijeka" ili "više-
strukog kolosijeka", a pregovori neslužbenih tijela ili pojedinaca kao diplo-
macija "sporednog kolosijeka" (v. pogl. 11). "Vraćanje unatrag" najgori je od
svih znakova u pregovorima. Popularnost metafore vlaka nije teško shvatiti.
U pregovorima o Angoli/Namibiji Amerikanci su se opetovano njome koris-
tili (Berridge, 1989, 477; v. i odjeljak o publicitetu u nastavku). A to su, čini
se, ponovili i u organiziranju konferencije o Bliskom istoku u Madridu 1991.7
Upravo prikazana vrsta metafora kretanja sprječava gubitak zaleta u
pregovorima potičući sve sudionike, kao i njihove pristaše, da vjeruju kako se
bave nečim što se nužno kreće naprijed, a osnažuje ih činjenica da i pregovori
dođu do svog odredišta. Sada je jasno, a to treba naglasiti, da je u metafori
kretanja sadržana dodatna usporedba - metafora putovanja - i da su obje
istodobno metafore suradnje. Metafora kretanja koju katkad upotrebljavaju
pregovarači, a koja posebno dobro naglašava aspekt suradnje, jest "utrka s
vremenom". To je utrka s jednom ili drugom vrstom "rokova" - sada i samih
prikazanih u obliku metafore - o kojima smo raspravljali u prethodnom
odjeljku. Ta vrsta utrke je utrka u kojoj strane surađuju protiv zajedničkog
neprijatelja, vremena, prije nego ona u kojoj se natječu jedna protiv druge. U
pregovorima koji su slični "utrci s vremenom" nema nagrada za "neprolazak
kroz cilj" ili "ranije odustajanje". Prepreke postavljene u pregovorima "sme-
tnje" su i dužnost je svih da ih "raščiste", uključujući i one za koje bi brzi tuš
u stvarnosti bio najbolja opcija. Od pregovarača država koje su na rubu rata,
--
kao u primjeru Sjedinjenih Država i Iraka početkom 1991, u ovim se prili-
kama općenito očekuje da radi mira prijeđu "dodatnu milju".
Ako je element suradnje iz metafore "utrke s vremenom", upotrijebljene
u pregovorima vrlo jasan, metafora putovanja koje ima početnu točku i teče
putem faza prema svojem cilju, još je očitija u ostalim jezicima. Izuzetno je
zanimljivo da u svojoj poticajnoj knjizi Lakoffi Johnson (1980, 89-91) i sami
naglašavaju važnost metafore putovanja. Točno je da se oni radije koriste
njome kao primjerom metafore za raspravu nego za pregovaranje, ali prego-
varanje i nije ništa više do posebna varijanta toga. Već je spomenuto stvara-
nje metafore o "smjernicama" metaforičkog stroja američkog Državnog tajni-
štva, što je očit primjer metafore putovanja. No postoji još jedan primjer -
onaj koji je još važniji, što je pokazala činjenica da je to dominantni koncept
prvog dijela ove knjige, a do sada se sam po sebi razumijevao. To je, na-
ravno, koncept "faze pregovaranja" i s njom povezane metafore, koju su ta-
kođer istaknuli Lakoff i Johnson (1980, 90) - one o diplomaciji "korak po
korak".
Ukratko, metafore kretanja, posebno one koje podrazumijevaju potrebu
za suradnjom na zajedničkom putovanju, uobičajeno su sredstvo onih koji
žele sačuvati zalet u pregovorima. Dakako, o stupnju njihove učinkovitosti u
različitim situacijama uglavnom se mora nagađati. Ipak, i u svjetlu otkrića
lingvističkog pristupa i dokaza opetovane upotrebe tih metafora u pregovo-
rima, dva se zaključka čine opravdanima. Prvi je da će utjecaj tih metafora
često biti velik, a drugi je da će on biti bitniji za ponašanje onih kojima je na-
stavljanje pregovora opasnost i za koje su stoga metafore kretanja nepouzdan
vodič. Snazi tih metafora, posebno ako su prihvaćene, uljepšane i masovni ih
mediji stalno ponavljaju teško je odoljeti. To nas logična dovodi do publiciteta.
Publicitet
U studijama o diplomaciji otrcana je fraza kako je publicitet neprijatelj
pregovora, i to je u osnovnom točno. Ipak, promišljeno primijenjen publicitet
o pregovorima može ih i potaknuti. Uz promicanje i stalno naglašavanje pri-
kladnih metafora to se postiže na barem tri različita načina: prvo, ispuštanjem
pokusnih balona da bi se vidjelo kako će druga strana odgovoriti; drugo, mo-
biliziranjem javne potpore za rješenje koje je ostvareno u pregovorima; treće,
"prepričavanjem razgovora". Propaganda i diplomacija time nisu nužno su-
protne; sve ovisi o prirodi propagande. To je jedan od razloga zašto je ured za
tisak toliko važan odjel predsjednika vlada i njihovih ministara za vanjske
poslove, kako je naglašena u odjeljku o javnoj diplomaciji u prvom poglavlju.
7
I javno i privatno puštanje formula ili pokusnih balona u optjecaj očito
ima, kao što je naglašena, posebno značenje u pretpregovaranju, ali nije ogra-
ničeno na tu fazu. Na primjer, tijekom četrnaest tjedana sadržajnih pregovora
o Rodeziji, koji su održani u Lancaster House u Londonu 1979, voditelj
Odjela vijesti u Uredu za vanjske poslove sir Nicholas Fenn, često je novina-
rima iznosio prijedloge za izvješća (Dickie, 1992, 249). Pokusni baloni otvo-
reno mogu ubrzati pregovore pripremajući javnost za mogući sporazum To
možda još i učinkovitije čine omogućujući pregovaračima da steknu bolji
uvid u ambicije i htijenja svojih sugovornika zamjećivanjem njihovih reak-
cija dok pokusni baloni putuju. Ideja koja se javno prihvati ili se barem iz-
ravno ne odbaci, shvaća se kao ozbiljna osnova za pregovore jer će to biti na-
znaka da je zainteresirana strana uvjerena kako je može progurati kod kuće.
Prema dobro utemeljenom John Dickieovu prikazu razgovora u Lancaster
Houseu, "voditelju britanskog pregovaračkog tima sir Anthonyju Duffiju bilo
je izuzetno važno ocijeniti javne i privatne reakcije ostalih izaslanstava na
ono što se pojavilo kao rezultat (priopćenja Odjela za vijesti) u tisku"
(Dickie, 1992, 249).
Čak se i autoritarni režimi ne osvrću na vlastito javno mnijenje samo uz
vlastiti rizik, kao što je otkrio iranski šah, a gotovo su uvijek voljni utjecati na
inozemno mišljenje. Posljedična, mobiliziranje javnosti radi potpore važnim
pregovorima bit će prioritet svake vlade koja se na njih obvezala, posebice
kada se čini da posustaju. To je bio razlog zašto je egipatski vođa Anwar Al
Sadat poduzeo dramatičan korak otputovavši u Jeruzalem u studenome 1977.
i obrativši se izraelskom narodu zaobilazeći njegovu vladu. To je bio i razlog
zašto je Carterova administracija ubrzo potom odlučila "pokrenuti javnu
kampanju" usmjerenu i na američko i na izraelsko javno mnijenje kako bi
izvršila pritisak na vladu Menachema Begina (Quandt, 1986, 162).
Još jedan važan način održavanja zaleta u pregovorima jest da se u jav-
nost iznese dojam kako su oni bliži uspjehu no što zaista jesu. "Prepričavanje
razgovora" ne može se opetovati niti činiti u okolnostima u kojima je očito da
uspjeh nije na vidiku. To bi rezultiralo gubitkom javne vjerodostojnostL
Može se i odbiti razljučivanjem izaslanstva tvrdokornije strane koja bi ne-
opravdano mogla imati problema s vlastitim pristašama. No primjenjuje li se
s mjerom i kada je ostvaren jasan napredak u jednoj ili drugoj fazi pregovora,
prepričavanje razgovora pokazuje se doista vrlo korisnim. Primijenili su ga
britanski ministar za vanjske poslove lord Carrington u razgovorima o Rode-
ziji u Lancaster Houseu (Dickie, 1992, 250), UN-ov posrednik u razgovorima
o Afganistanu 1980-ih (Harrison, 1988, 3 5), a i Chester Crocker u pregovo-
rima o Angoli/Namibiji. Crockerova taktika, kao i taktika drugih dvaju pre-
govarača, bila je da na sastancima s novinarima zvuče optimistična jer je bilo
jasno da postoji stvarna prilika za znatan napredak. Svaka strana koja bi po-
tom napustila razgovore ili se ponašala na opstruktivan način bila bi meta na-
pada s brojnih utjecajnih strana koje su u novom ozračju približavanja super-
sila i zasićenosti ratom u južnoj Africi bile naklonjene sporazumu. Izvješće
koje je napisana nekoliko dana nakon konačnog napretka u Ženevi u stude-
nom 1988, vrlo jasno sažima taj konkretan pothvat, kao što naglašava i upo-
trebu metafore s vlakom u tim pregovorima.
Nakon što je postignut mali pomak, gosp. Crocker bi sve više ubrza-
vao vlak pregovora izvješćujući novinare o tome kako dobro teku pre-
govori i koliko su blizu sporazumu. Da su sudionici pokušali zausta-
viti vlak ili iskočiti iz njega smatralo bi ih se lupežima. Nekoliko je
puta to propalo, ali gosp. Crocker bi uvijek vratio vlak natrag na trač
nice i ponovno ga pokrenuo. "Da je bilo tko pokušao sići s vlaka kada
su stigli u Ženevu, iščašili bi mu gležanj", rekao je jedan američki du-
žnosnik nakon što je u utorak navečer postignut sporazum. "Pokuša li
bilo tko sada napustiti vlak, slomit će mu obje noge"
(Tlze lndependent, 17. studenoga 1988).
Podizanje razine razgovora

Pregovori mogu posustati zbog neodgovarajućeg autoriteta timova koji u
njima sudjeluju prije no zbog bilo kojeg drugog razloga. U tom slučaju pravo
je rješenje dizanje razine razgovora, tj. uvrštavanje ili ponovno vraćanje ve-
ćeg broja višeg osoblja - ako ga je moguće odvojiti. To, zapravo, ima više
prednosti. Prva i najočitija jest uključivanje ljudi koji će vjerojatno imati
ovlast za donošenje teških odluka koje se nameću u pružanju ustupaka. Dru-
go, ponovno suočavanje tih donositelja odluka sa stvarnošću pregovora i
određeno ublažavanje utjecaja njihovih birača na njih. Treće, to omogućuje
uključivanje drugačijih ljudi s novim idejama u proces pregovaranja i četvr
to, uz uvjet da se to učini javno, to ima simbolično značenje: podizanje razine
razgovora što, drugim riječima, pokazuje da strane u pregovorima i dalje
ulažu velike nade u napredak. To će potaknuti javna očekivanja uspjeha i
time pojačati pritisak za postizanje rješenja.
Postoje barem četiri različita načina podizanja razine pregovora. Najoči
tiji, ali nužno ne i najčešći, jest da se to učini na konvencionalan način. Na
primjer, nakon što je na konferenciji u Leeds Castleu u srpnju 1987. potvr-
đeno da nije moguće ostvariti dodatni napredak u egipatsko-izraelskim pre-
govorima na razini ministara vanjskih poslova, Jimmy Carter je odlučio
predložiti susret na vrhu u Camp Davidu (Quandt, 1986, 165, 199). Ista je
taktika primijenjena, kako smo već zabilježili, u pregovorima Izraela i PLO-a
u svibnju 1994. Češći je postupak da se osoblje višeg ranga uključi u prego-
vore, i to više na ad hoc način. Tako se, s namjerom da "ubrza razgovore",
Jimmy Carter nakratko pridružio pregovorima na razini ministara vanjskih
poslova koji su se održavali u Blair Houseu u Washingtonu u listopadu 1978.
da bi se popunili detalji sporazuma iz Camp Davida, dogovoreni prethodnog
mjeseca (Quandt, 1986, 272). Treći je način stvaranje drugog kanala na višoj
razini i često na različitome mjestu, istodobno ne dirajući kanal niže razine.
Prednost toga je podjela poslova s dnevnog reda, pri čemu se kanal niže ra-
zine zadržava kao univerzalni uzmak za slučaj poteškoća. Na primjer, ame-
ričko-sjevernokorejski razgovori započeli su na ministarskoj razini u New
Yorku nakon primitka Pyongyanga u UN u rujnu 1991, ali su razgovori na
razini konzula nastavljeni u Pekingu.
Konačno, važno je naglasiti varijaciju posljednje strategije: stvaranje ka-
nala više razine koji u važnim pitanjima zaobilazi kanal niže razine i uopće
ga ne obavještava o aktivnostima. To je ono što je Henry Kissinger nazivao
"potkanalom" (Kissinger, 1979, 138-140, 722-3), a osobito je slikovito ilu-
strirana njegovim washingtonskim raspravama o kontroli naoružanja sa so-
vjetskim veleposlanikom u Sjedinjenim Državama Anatolijem Dobrinjinom.
O toj temi službeno se pregovaralo naizmjence u Helsinkiju i Beču (Kis-
singer, 1979, 805-823). Prednost potkanalaje tajnovitost, brzina i izbjegava-
nje internih birokratskih bitaka, i to je taktika kojoj je općenito bio naklonjen
Jaser Arafat 8 Ipak, brojni su i nedostaci potkanala. Oni obuhvaćaju moguć
nost previđanja ključnih točaka, nanošenje štete moralu pregovarača iz "istu-
renih kanala" nakon što otkriju što se događalo, i s tim povezanu poteškoću
da se sve koji su bili isključeni iz donošenja odluka uvjeri da podrže ostvari-
vanje svakog postignutog sporazuma.
Sažetak
Pregovori mogu posustati zbog brojnih razloga, čak i ako se strane obve-
žu na napredak. To je opasno jer se usporavanje može pretvoriti u zastoj, a
zastoj može postati trajni prekid. Da bi se to spriječilo, pregovarači nerijetka
pribjegavaju i umjetnim i simboličnim rokovima i oslanjaju se na one prakti-
čne koji su im pri ruci. Oni također iskorištavaju publicitet i metafore kreta-
nja te podižu razinu razgovora kao posljednje sredstvo. Ako se na kraju po-
stigne sporazum, uz pomoć tih sredstava ili bez njih (a rijetki su sporazumi
koji ne zahtjevaju ništa od toga), trebat će ga još i javno podastrijeti. To je
posljednje pitanje prvog dijela kojim ćemo se sada pozabaviti.
Bilješke
1
Bliskoistočni urednik Tlze lndipendenta 19. ožujka primijetio je: "Nije vjerojatno da će se PLO
vratiti pregovorima prije kraja tradicionalnog razdoblja žalosti u trajanju od 40 dana i proslave
islamskog praznika Eid al-Adha sljedećeg mjeseca"
2
U prijašnjem izdanju ove knjige rabio sam izraz teorijski rok. No, mislim da je jasnije umjetni
rok. To je izraz kojim se koristi i De Soto (De Soto, 1999, 378).
3
Alžir, Libija, Južni Vijetnam, Sirija i PLO već su 23. rujna održali u Damasku svoj susret na
vrhu protiv Sadatove "nepokolebljive i konfrontacijske fronte" (Lukacs, 1992, 469-470).
4
Nije riječ o tome hoće li na kraju do njih i doći ili neće ..
5
Premda Quandt izvješćuje da je taj susret na vrhu bio planiran za "kraj listopada", zapravo je
održan između 2 ..i 5. studenoga
6
Uvod u ovaj odjeljak uvelike se podudara s analizom iz poticajnoga i dostupnog rada Lakoffa i
Johnsona ( 1980), posebno s pogL 3, 1O, 156-158.
7
U svom poglavlju o tome u Herding Cats (neizbježno) naslovljenom Put u Madrid James
Baker, tadašnji državni tajnik Sjedinjenih Država, izvješćuje: "Rekao sam im (Palestincima) da
vlak kreće i da im je bolje ne propustiti ti ga" (Crocker i sur., 1999).
8
"Samo su još trojica izjavila kako su sigurno znali za tajne norveške pregovore s Izraelom. Na-
kon što je veoma poštovani vođa palestinskog tima tijekom deset rundi razgovora s Izraelom, dr.
Haidar Abdel Shafi stigao u Tunis prošlog kolovoza radi daljnjih instrukcija, saznao je kako je,
iza njegovih leđa, dogovor već postignut", Financial Times, 26/27.. veljače 1994.
Dodatna literatura
Berridge, G. R. (1989) "Diplomacy and the Angola/Namibia Accords, December
1988", International Affairs, (65) 3.
Carter, J. (1982) Keeping Faith: Memoirs oj a President, New York: Bantam Books,
str ..267-429 (o egipatsko-izraelskim pregovorima).
Cradock, P. (1994) Experinces oj China, London: John Murray, pogL 16-20, 23 (o
pregovorima 1983-84. o prelasku Hong Konga iz britanskog pod kineski suvere-
nitet).
De Soto, A. (1999) "Ending violent contlict in El Salvador", u: C A. Crocker, F. A.
Hampson i P. Aall (ur.) Herding Cats: Multiparty Mediation in a Complex
World, Washington, DC: United States Institute of Peace Press.
Harrison, S. (1988) "Inside the Afghan Talks", Foreign Policy.
Lakoff, G. i M. Johnson (1980) Metaphors We Live By, Chicago i London: University
ofChicago Press, posebno pogl. 1-3, 11, 16. i 23.
Quandt, W. B. (1986) Camp David: Peacemaking and Politics, Washington, DC:
Brook:ings Institution.
Sullivan, J. G. (1994) "How Peace came to El Salvador", Orbis, zima, 83-98.
5. SKLAPANJE SPORAZUMA
Diplomatski se sporazumi gotovo zbunjujuće mnogo razlikuju po formi.
Najočiglednije variraju u nazivima ili naslovima, npL u terminima "ugovori",
"završni akti", "protokoli", "razmjene nota" - pa i "sporazumi". No oni se
znatno razlikuju i strukturom teksta, jezikom i time jesu li popraćeni "prilo-
zima" ili ne. Također se razlikuju po tome jesu li objavljeni ili zadržani u taj-
nosti (premda se od vremena Prvoga svjetskog rata i kampanje Woodrowa
Wilsona vezane za javnu diplomaciju uvriježila pretpostavka da to ne bi
smjeli). Ovo bi poglavlje trebalo objasniti tu raznolikost i upozoriti na oblike
koje sporazumi poprimaju ovisno o svom sadržaju i političkim potrebama nji-
hovih autora.
Osim slučajnosti i promjenljivih jezičnih sklonosti, četiri su osnovna raz-
loga koja olakšavaju objašnjavanje raznolikosti oblika međunarodnih spora-
zuma. Prvi je da neki stvaraju zakonske obveze, a ostali ne. Drugi je da su
neki oblici sporazuma bolji u isticanju važnosti sadržaja, dok su ostali bolji
za prikrivanje njegova značenja. Treći je da su neki sporazumi jednostavno
praktičniji za primjenu od ostalih; lakše ih je sastaviti i izbjeći potrebu za rati-
fikacijom. I četvrti je da su neki bolji od ostalih za spašavanje ugleda onih
strana koje su, da bi postigle sporazum, bile primorane učiniti potencijalno
neugodne ustupke.
Oblik što će ga poprimiti neki konkretni sporazum ovisi o vrijednosti
koju stranke u pregovorima pridaju svakome od razmatranja. Ovisit će i o
stupnju međusobne usklađenosti o tim pitanjima, a zbog nedostatka suglasno-
sti - i o stupnju u kojemu ustupci glede forme mogu biti zamijenjeni ustupci-
ma u sadržaju.
Potreba za međunarodnim pravnim obvezama

Strane u pregovorima mogu se složiti da predmet njihova sporazuma nije
prikladan za reguliranje odredbama međunarodnog prava. To je moguće jer je
očito da se njime lakše upravlja općim pravom, kao u većini trgovačkih ugo-
vora. Ili, to je moguće zato što sporazum obuhvaća tek izjavu o zajednički
--
Sklapanje sporazuma 69
utvrđenim načelima ili ciljevima. Tako je bilo s Atlanskom poveljom 1941. i
helsinškim Završnim aktom 1975, koji je proizvod Konferencije o sigurnosti
i suradnji u Europi na kojoj je sudjelovalo 35 država (Gore-Booth, 1979, 238-
239; Shaw, 1991, 562) No ako se strane u pregovorima usuglase da njihov
sporazum treba stvoriti obveze provedive međunarodnim pravom, tada ga
moraju oblikovati kao ugovor (prilog 5.1).
S obzirom na rasprostranjeni cinizam o učinkovitosti međunarodnog
prava, zašto bi stranke u pregovorima težile stvoriti sporazum koji donosi i
međunarodne pravne obveze? One to čine jer znaju da te obveze znatno češće
poštuju i države s lošom reputacijom. (Henkin, 1979, 47). Među ostalim raz-
lozima, to je uglavnom stoga što obveze proizlaze iz pristanka, a u odnosima
među državama sama se po sebi podrazumijeva zabrana kršenja zakona koja
nije postignuta u odnosima između pojedinaca, a i stoga što reputacija o ne-
poštovanju sporazuma silno otežava promoviranje politike sredstvima prego-
varanja u budućnosti (Berridge, 1992b, 157-162; Buli, 1977, pogl. 6).
Prilog 5.1. Što je ugovor
Izraz ugovor potječe od francuske riječi traiter - pregovarati. Određen je Bečkom

konvencijom o pravu ugovora (1969) koja je stupila na snagu 1980. U njoj se kaže
daje ugovor "međunarodni sporazum zaključen među državama u pisanom obliku
koji se rukovodi međunarodnim pravom, bilo da je otjelovljen u jednom doku-
mentu ili u dva ili više povezanih dokumenata te bilo kakvog naziva". Tome je
važno dodati ovo: da bi se "rukovodio međunarodnim pravom", sporazum mora
(na temelju članka 102. Povelje UN-a) "što je prije moguće biti unesen u popis
Tajništva koje ga objavljuje" stoga što se na neprijavljene sporazume nitko ne
može pozivati pred "bilo kojim organom Ujedinjenih naroda", u što je uključen
Međunarodni sud pravde (\Vare, 1990, 1). Ukratko, stranke koje svojim ugovorom
žele stvoriti međunarodne pravne obveze trebaju ga u cijelosti napisati i dati na
umnožavanje UN-u; učinivši to, one su stvorile "ugovor".
Potreba signaliziranja važnosti sporazuma

Stvoriti ugovor je jedno, a nazvati ga "ugovorom" je drugo. Zapravo,
ugovorima se češće naziva nešto sasvim različito od ugovora. Na početku
ovog poglavlja spomenuto je nekoliko tih alternativnih naziva; ostali su
"akt", "povelja", "konkordat", "konvencija", "pogodba", "deklaracija", "raz-
mjena korespondencije", "opći sporazum", modus vivendi, "pakt", "razumije-
vanje", pa i "prihvaćeni zapisnik". 1 No neki se ugovori i dalje nazivaju "ugo-
vorima" i postoji konsenzus da je taj stil prihvaćen kada postoji želja da se
naglasi važnost sporazuma, 2 i to zbog povijesne povezanosti izraza s međuna
rodnim razmišljanjima prinčeva ili njihovih opunomoćenih poslanika i stoga
što se tzv. ugovor predočuje na zadani način, s pečatima i potpisima (prilog
52). Sporazumi o pitanjima posebnoga međunarodnog značenja koji se, su-
kladno navedenome, nazivaju "ugovorima" obuhvaćaju Sjevemoatlanski
ugovor od 4. travnja 1949. kojim je stvoren hladnoratovski savez Zapada,
Rimski ugovori od 25. ožujka 1957. kojim je stvorena Europska zajednica i
različite ugovore o pristupanju (akcesiji) novih članica Europskoj zajednici
(Gore-Booth, 1979, 239-240). Razumljivo je da sporazume kojima završa-
vaju ratovi obično nazivamo "mirovnim ugovorima", kao i Ugovor o miru
između Arapske Republike Egipat i Države Izrael od 26. ožujka 1979. I spo-
razumi koji predviđaju nadasve važna jamstva o teritorijalnom ili ustavnom
rješenju redovito se nazivaju "ugovorima o jamstvu". Dobar primjer takvog
ugovora jest Ugovor o jamstvu Cipra od 16. kolovoza 1960. No oni danas
nisu uobičajeni kao što su bili nekada. 3
Ako neki sporazum nije takvog karaktera da zahtijeva stvaranje pravnih
obveza, ali su njegovi autori uvjereni da ima veliku političku važnost, na nje-
govo se značenje ne može upozoriti ili njegov obvezujući karakter osnažiti
time što ga se naziva "ugovorom": to ipak nije ugovor. No upravo stoga što
su strane odbile mogućnost zaodijevanja svojeg sporazuma u međunarodno
pravo, ali su ostale njime "politički" vezane, kao i vrlo privržene propagan-
dnoj vrijednosti sporazuma, dvostruko je važno umotati ga u fine urese razli-
čitih vrsta. Odatle i upotreba impozantnih naziva kao što su Atlantska "pove-
lja" ili helsinški Završni akt, kako je napomenuto u prethodnom odjeljku. 4
Prilog 5.2. Takozvani ugovor
Takozvani ugovor obično ima ove odrednice:

• opisni naziv
• preambulu, uključujući imena i titule visokog ranga ugovornih strana (ako su
to predsjednici država), opću svrhu, imena i službena određenja opunomoće
nika i potvrdu da su oni posljedična imali svoje pune ovlasti, itd.
• samostalne članke koji su obilježeni brojevima I, II. itd., koji obično započinju
definicijama i često vode od općega ka detaljnijemu
• završne odredbe koje uređuju domašaj primjene ugovora, potpis, ratifikaciju,
pristupanje drugih strana, stupanje na snagu, trajanje, odredbe o produljenju i
sl.
• odredbu koja kaže "u čijoj su prisustnosti" potpisani opunomoćenici ovjerili
taj ugovor
• naznaku mjesta gdje je ugovor potpisan, zajedno s autentičnim jezikom ili
jezicima teksta, i datumom potpisa
• pečate i potpise opunomoćenika.
Izvor: Grenville i Wasserstein, 1987, 13; Gore-Booth, 1979, 240-241.

-
Potreba za praktičnošću
Budući da države danas pregovaraju o toliko mnogo stvari, međunarodni
sporazum ne treba biti pukoga rutinskog tipa da bi praktičnost bila ozbiljan
razlog za određivanje njegovoga oblika (Aurish, 1989, 281). Praktičnost za-
govara neformalne sporazume: ugovore koji nisu označeni kao "ugovori" ili
sporazume koji, budući da su ostali neobjavljeni, nisu ugovori ni formom ni
sadržajem. Koje se smetnje izbjegavaju neformalnim sklapanjem sporazuma?
Prije svega, izbjegavaju se zamršenosti pripreme nacrta formalnog ugo-
vora i postupci koji to prate, npr, predočivanje dokumenata kojima se potvr-
đuje da opunomoćenici imaju "sve ovlasti". To je vjerojatno posebna pred-
nost za manja i novija ministarstva za vanjsku politiku, ali će, čini se, i pre-
opterećena ministarstva većih sila to smatrati prednošću. Stoga ne iznenađuje
da su danas najuobičajenije forme ugovora "razmjene nota" ili "razmjene pi-
sama", koje se jednostavno sastoje od pisma jedne od strana s točno određe
nim uvjetima sporazuma, i odgovora druge, s naznakom prihvaćanja. Oni ne
zahtijevaju nikakvu razrađenu konstrukciju takozvanih ugovora; ne zahtije-
vaju ni predočivanje svih ovlasti (Gore-Booth, 1979, 247-248).
Druga smetnja koja se zaobilazi neformalnim sklapanjem jest ratifikacija
sporazuma, iako najprije treba naglasiti da se ratifikacija ipak općenito cijeni
i da je njezino predviđanje obilježje gotovo svih pisanih ustava. Ona je i obi-
lježje nepisanog ustava Ujedinjenog Kraljevstva (Ware, 1990, 1; Shaw, 1991,
568-569).
Ratifikacija znači potvrdu da će politički gospodari pregovarača priznati
sporazum koji je u pregovorima ostvaren i u njihovo ime potpisan. Uobičaje
nom praksom postala je pošto su im loše komunikacije otežavale, ako ne i
onemogućivale, bilo kakvu sigurnost da pregovarači nisu prekoračili svoje
ovlasti - ili da njihovi gospodari nisu potpuno promijenili mišljenje otkako su
ih uputili da obave njihov diplomatski posao. Dakako, revolucija u komuni-
kacijama praktički je uklonila taj problem, iako katkada vlade još daju pred-
nost obliku sporazuma koji zahtijeva ratifikaciju, možda zato što su zabrinute
određenim sporazumom: možda ga je trebalo ostvariti u pregovorima koji su
bili opterećeni prenapregnutim praktičnim rokom (v. pogL 4) te time zahti-
jeva vrijeme za naknadno promišljanje. One mogu ustrajati na takvom spora-
zumu jer znaju da je njegovo značenje takvo da ga neće moći politički podr-
žati kod kuće i da, prema tomu, bez nekog izraza javnog odobravanja, obično
posebnom većinom u predstavničkom tijelu, neće ostaviti dojam na svoje
strane sugovornike. U pravim je demokracijama konačni oblik ratifikacije re-
ferendum, poput onoga održala laburistička Vlada u Velikoj Britaniji
1974. o pitanju tre · Kraljevstvo ostati potpisnikom Rimskih
ugovora ili ne. ◊
;..;.
..
No postoje i brojne situacije kada vlade ne osjećaju ni potrebu za pom-
nim promišljanjem ugovora ni za njegovim javnim odobravanjem. U tim
okolnostima one nastoje izbjeći odgodu stupanja sporazuma na snagu što je
uzrokuje potreba njegove ratifikacije, te posebno nastoje izbjeći opasnost od
zahtjeva za ponovnim pregovaranjem koje to može nametnuti. To je bila
općepoznata sudbina Versajskog ugovora potpisanoga u lipnju 1919, kojega
je idućeg studenoga i ponovno u ožujku 1920. dvotrećinskom većinom potre-
bnom za američku ratifikaciju odbio američki Senata. Teret u provođenju
kampanje za ratifikacijom, do kojeg je došlo uz osobne duševne i fizičke na-
pore mirovnih pregovarača, uzrokovao je i opasan moždani udar američkog
predsjednika Woodrowa Wilsona od kojega je zamalo preminuo (Dimbleby i
Reynolds, 1988, 70-73). Šest desetljeća kasnije predsjednik Jimmy Carter
imao je jednako gorući problem s ratifikacijom Ugovora o ograničavanju
strategijskog naoružanja, premda, srećom, to nije imalo iste posljedice za nje-
govo zdravlje.
Dakle, izvršna vlast koja nema potrebu za ratifikacijom vjerojatno neće
nastojati postići odgodu ni izazivati moguću nevolju namjenjujući svojim
sporazumima formu koja zahtijeva ratifikaciju narodne skupštine. Kako
prema američkom shvaćanju ugovori po definiciji zahtijevaju ratifikaciju
(Shaw, 1991, 569), 5 očito je da će izvršna vlast Sjedinjenih Država izbjega-
vati taj oblik sporazuma u tim okolnostima i vjerojatno neće imati poteškoća
u pridobivanju svojih pregovaračkih partnera za suradnju. Zapravo, kao što je
dobro poznato, upravo da bi izbjegle moguće neugodnosti procesa ratifikacije
u Senatu, nakon Wilsonova vremena sve su iduće američke administracije
najčešće pribjegavale "izvršnim sporazumima" umjesto tzv. ugovorima. Te-
hnički, to su međunarodni sporazumi koje inače sklapa predsjednik nakon što
mu je Kongres zakonom dao opće odobrenje za neko područje (Bradshaw i
Pring, 1973, 407-408) ili, kad je riječ o "čistim" izvršnim sporazumima, kad
ih predsjednik sklapa na temelju određenih neograničenih ovlasti koje ima po
ustavu, npr. kao vrhovni zapovjednik oružanih snaga (Franck i Weisband,
1979, 144-149). U praksi to je svaki međunarodni sporazum kojemu pristupa
američka izvršna grana vlasti, a ne naziva se ugovorom i stoga ne zahtijeva
"savjet i pristanak Senata" (Franck i Weisband, 1979, 141-142). Od Drugoga
svjetskog rata, američki su predsjednici sklopili otprilike sedam puta više
izvršnih sporazuma nego ugovora; 6 od 1271 međunarodnog sporazuma, koli-
ko ih je sklopila druga Reaganova administracija, samo 47 bili su ugovori
(Ragsdale, 1993, 76-77).
Drugi način zaobilaženja Senata za američku izvršnu vlast i njezina ino-
zemnog pregovaračkog partnera jest da svaki objavi "jednostranu neobvezu-
juću deklaraciju" za koju se u stvarnosti ipak očekuje da politički bude na
snazi. Klasičan primjer toga su odvojene, ali zapravo istodobne deklaracije
Sjedinjenih Država i Sovjetskog Saveza neposredno prije 3. listopada 1977,
--
datuma isteka Privremenog sporazuma o strategijskom ofenzivnom naoruža-
nju. Svaka je strana u odvojenoj izjavi naznačila da bi, uz uvjet da druga po-
kaže sličnu suzdržanost, nastavila ispunjavati odredbe tehnički dovršenog
sporazuma (Glennon, 1983, 267-269).
Jedan od naziva koji je zajednički tisućama izvršnih sporazuma u kojima
su Sjedinjene Države jedna stranka, kao i velikog dijela međunarodnih spora-
zuma koje su sklopile ostale države, jest već spomenuta razmjena nota ili ra-
zmjena pisama, što obično ne zahtijeva ratifikaciju i time stupa na snagu ne-
posredno nakon potpisivanja. Posljedična, takve su razmjene nota ili pisama
omiljene zato što zaobilaze formalne zamršenosti tzv. ugovora. No i nefor-
malni sporazumi ostalih naziva mogu biti oblikovani tako da se izbjegne pri-
tisak za ratifikacijom.
Posljednja smetnja koju je moguće zaobići neformalnim sklapanjem spo-
razuma jest neželjeni publicitet, tj. publicitet koji može pobuditi radoznalost
političkih protivnika kod kuće ili neprijateljskim državama otkriti obavje-
štajne podatake. Da bi se izbjegla prvo, sporazumi o osjetljivim stvarima
mogu biti objavljeni (te tako postaju obvezujući), ali na tako neformalan na-
činom da nije vjerojatno kako će privući pozornost Možemo navesti dva
primjera za to. Prvi su tzv. Sporazumi o Simonstownu između Velike Brita-
nije i Južnoafričke unije zaključeni 1955. Britanci su ih željeli prikazati ne-
važnima jer su obuhvaćali predaju kraljevskih objekata (pomorske baze
Simonstown) afrikanerskoj nacionalnoj kontroli i u isto vrijeme prekinuti
vojnu suradnju s rasističkom Južnom Afrikom. Sporazumi su oblikovani kao
"razmjena pisama" (Berridge, 1992a, pogl. 5). Drugi je dobar primjer anglo-
argentinski sporazum o Falklandskom otočju iz 197 L Argentinci ga nisu že-
ljeli oglašavati jer nisu ostvarili nikakvu suverenost. Ni Britanci ga nisu bili
zainteresirani objaviti zato što bi stvarni prikaz koji se odnosio na pristup i te-
hničku suradnju na koju su oni pristali bio protumačen kao proziran cilj na
samom rubu predaje suvereniteta. Sporazum je imao dva dijela. Prvo, posto-
jala je "zajednička izjava" koju su potaknuli (prije nego potpisali) šefovi iza-
slanstava L srpnja, pokazujući time samo to da su pregovori završeni (Wood
i Serres, 1970, 221). Drugo, postojala je "razmjena nota" od 5. kolovoza iz-
među britanskog otpravnika poslova u Buenos Airesu i argentinskog ministra
vanjskih poslova koja je upućivala na zajedničku izjavu i uvjetovala je
(Grenville i Wasserstein, 1987, 11, 433-436).
Da bi se izbjegla otkrivanje obavještajnih podataka neprijateljskim drža-
vama, stranke u uspješnim pregovorima mogu ne samo zaključiti neformalni
sporazum već i odbiti njegovo objavljivanje. Naravno, to znači da to nije
ugovor, tj. da sporazum nije pravno obvezujućL Ali postoje okolnosti u ko-
jima je to razmjerno nevažno, npr. kad je riječ o određenoj vrsti obrambenih
sporazuma između bliskih saveznika, uzajamno povezanih hitnim zajedni-
čkim interesom, a možda i sentimentalnim vezama. Kako je primijetio Ware,
dobar je primjer takvog sporazuma britansko-američki Memorandum o do-
govoru o britanskom sudjelovanju u Strategijskoj obrambenoj inicijativi.
Potpisan je 1985, ali su u Velikoj Britaniji njegove pojedinosti otkrivene tek
kasnije povjerljivim priopćenjem Odboru za obranu Donjeg doma britanskog
parlamenta (Ware, 1990, 3).
Potreba spašavanja obraza

Ono što izaziva poseban interes pri sklapanju svakog sporazuma jest
pitanje "obraza" u politički osjetljivim pregovorima, pri čemu je publicitet za
svaki postignuti sporazum neizbježan, pa i poželjan. To znači nužnost da se
od prekomjerne neprilike spase one stranke čiji bi ih ustupci u protivnome
izložili gnjevu njihovih pristaša. Obraz je posebno važno razmatranje u
"kulturama srama" kao što su one na arapskom Bliskom istoku (Cohen, 1997,
183).
Ondje gdje je obraz bitno pitanje, sastav i struktura, kao i naziv spora-
zuma mogu biti ne samo značajan već i kontroverzan element pregovaranja.
Bit će važan jer će za prikrivanje ustupaka koje je trebalo učiniti neke vrste
aranžiranja sporazuma biti bolje od drugih. Bit će kontroverzan jer ono što
jedna strana nastoji prikriti druga obično želi naglasiti. Rješenje u iranskoj
krizi s taocima olakšalo je odabir oblika sporazuma - deklaracije putem alžir-
skih posrednika - kojom se sugeriralo da je ajatolah Homeini svoju gestu
učinio za treću stranu prije nego za "Velikog Sotonu" (v. pogL 11; Grenville i
Wasserstein, 1987, 11). Srećom, to nije bilo važno dijaboličnim Sjedinjenim
Državama. Kojim je ostalim načinima moguće sklopiti sporazume da bi se
sačuvao obraz i time olakšao dogovor?
Oba jezika - ili više njih

Premda se to može činiti očitim, ali najprije treba naglasiti da se pri skla-
panju diplomatskih sporazuma u suvremenom svijetu mora uzeti u obzir
pitanje jezika - koje je temeljno obilježje nacionalnosti. Dakako, nije oduvi-
jek bilo tako. Sve do 17. stoljeća većina ugovora bila je pisana latinskim jezi-
kom, potom francuskim, a u 20. stoljeću uglavnom su na engleskome (Gren-
ville i Wasserstein, 1987, 10). Ipak, od završetka Drugoga svjetskog rata po-
stala je uobičajenije da se primjerci sporazuma sastavljeni među strankama
koje govore različitim jezicima prevode na jezik svake od njih. Nadalje, kao
što se može zamisliti i kako je potvrdila Bečka konvencija o pravu ugovora,
---
svaka se verzija obično smatra "jednako vjerodostojnom" ili 'Jednako službe-
nom".
Diplomatska prednost sastavljanja sporazuma na jezicima svake od stra-
naka jest to da potiče dojam - istinit ili ne - da dogovoreni sporazumi odra-
žavaju odnos jednakosti i osiguravaju razmjenu ustupaka na jednakoj osnovi.
Nakon 1945, da navedemo neke primjere, sporazumi između Sjedinjenih Dr-
žava i Sovjetskog Saveza bili su pisani na engleskome i ruskome, a između
Sjedinjenih Država i južnoameričkih država na engleskome i španjolskom je-
ziku. Pariški mirovni ugovori iz 1973, kojima je završen Vijetnamski rat, sa-
stavljeni su na engleskome i vijetnamskom jeziku. Sporazum zaključen iz-
među Kube i Angole 1988, a odnosi se na povlačenje kubanskih snaga s te-
ritorija posljednje, napisan je na španjolskome i portugalskom jeziku. U sva-
kom od tih slučajeva postojali su opravdani politički razlozi da se učini sve
što je moguće kako bi se sugerirala jednakost država.
Ipak, treba dodati da sve dok postoji jasna diplomatska prednost u pri-
hvaćanju jednako službenih sporazuma na različitim jezicima postoje i jasni
diplomatski nedostaci zato što sporazum u nekim točkama i tijekom njegova
ostvarivanja može biti nejasan ili nedorečen, može se dogoditi da je jedno
tumačenje pogodnije jeziku jednog teksta nego jeziku drugoga. Kada su u
pitanju samo dva jezika, to je očito recept za nevolju. Zbog toga države kat-
kada mudro pristanu da se tekst sastavi i na trećem jeziku - obično na engle-
skome - i prihvate da taj jezik prevlada u slučaju razilaženja u tumačenju iz-
među ostala dva. To je ono što se dogodilo sa Ženevskim ugovorima o Afga-
nistanu 1988. Dva ugovora koja su formalno obuhvaćala samo Pakistance i
Afganistance bila su sastavljena na jezicima urdu i paštu, dok je onaj koji je
formalno uključivao i Sovjetski Savez bio napisan na ruskome. Usto, sva tri
sporazuma imala su englesku verziju i dogovoreno je da će taj tekst prevla-
dati u slučaju "svakog razilaženja u tumačenju" (Berridge, 1991, dodatak 5).
Još je vjerojatnije da će to rješenje, za koje je uvedena i odredba u Bečkoj
konvenciji o pravu ugovora, biti primijenjeno u sporazumima u kojima drža-
va engleskoga govornog područja služi kao posrednik. Tipičan primjer toga
je egipatsko-izraelski Ugovor o miru iz ožujka 1979. Napisan je na arapsko-
me, hebrejskome i engleskom jeziku i predviđa da će glavni tekst biti onaj na
engleskome.
No mnogi sporazumi nemaju glavnog teksta, ističući time veću važnost
koja se općenito pridaje spašavanju obraza u usporedbi s izbjegavanjem mo-
gućih budućih nesporazuma. Da navedemo samo jedan primjer: prvi od dvaju
Ugovora o Angoli/Namibiji koji je potpisan u prosincu 1988, a u kojemu su
Južna Afrika, Kuba i Angola svaka bile stranke, potpisan je u engleskoj, špa-
njolskoj i portugalskoj verziji, gdje je "svaki jezik bio jednako vjerodosto-
jan". Nijedan tekst nije predložen kao onaj koji bi prevladao u slučaju razila-
ženja.
"Sitna slova"
Dakako, osjetljivost na jezik upućuje na pitanje obraza tek na najopćeni
tiji način i pregovarači se moraju osloniti na ostale doskočice kada se suoče s
problemom prikrivanja osjetljivih ustupaka u tekstu sporazuma. Možda naj-
češći način da se to učini jest da se o tome kaže vrlo malo i to pospremi na
neko zakučasto mjesto te osigura da se ostatak sporazuma ispuni razmjerno
beznačajnim pojedinostima. Dobar primjer te strategije može se pronaći u
sporazumima u kojima je 1988. posredovao UN, a dogovoreni su između
afganistanske komunističke vlade koju su podržavali Sovjeti i pakistanske
vlade koju su podržavali Amerikanci, a čija se jedna od najvažnijih odredbi
odnosi na povlačenje sovjetskih trupa iz Afganistana. Sovjetski Savez je, da-
kako, bio krajnje osjetljiv na svaku sugestiju da prepusti svoje klijente u Ka-
bulu okrutnim, premda dezorganiziranim mudžahedinima. Nevolja je bila što
je sovjetski ustupak - povlačenje trupa - bio znatno privlačniji urednicima
televizijskih vijesti od onoga što su Amerikanci dali zauzvrat, a što bi, kako
se Moskva nadala, omogućilo afganistanskome komunističkom režimu da
preživi, to jest od ukidanja materijalne potpore mudžahedinima. Posljedično,
u tri sporazuma i jednoj deklaraciji koje čine popularno zvane Ženevske ugo-
vore o Afganistanu, samo su dvije kratke rečenice posvećene sovjetskom
povlačenju trupa. K tomu, one su pridodane na kraju članka (broj 5), koji na
početku ne upućuje na ono što slijedi. A sporazum čiji su najvažniji dio bile
upravo te dvije rečenice bio je ispunjen, prilično na način "završnog akta",
sažetim prikazom povijesti pregovora, nazivima ostalih sporazuma koji su
ostvareni i općim načelima međunarodnog prava (Berridge, 1991, 148-151).
Još jedna tehnika "sitnih slova" za očuvanje obraza jest da se neugodni
ustupci smjeste u dokumentarne priloge glavnom tekstu te poprimaju brojne
oblike: popratna pisma, interpretativne bilješke, dodaci, dodatni protokoli itd.
Kakav god bio njihov naziv, smisao im je da se obvezujući ustupci izvedu na
način da ih se smjesti u pisani, javni sporazum, ali tako da se smanji vjerojat-
nost privlačenja pozornosti i time onima koji su ih bili obvezni dati kao ustu-
pak olakša njihovo prikazivanje kao nevažnih. Mnogobrojna popratna pisma
- razmjene korespodencija koje su, slikovito govoreći, smještene "postrance"
glavnog dokumenta - bila su objavljena kako bi popratila dva glavna spora-
zuma u Ugovorima iz Camp Davida iz rujna 1978. i egipatsko-izraelski Ugo-
vor o miru sklopljen sljedećeg ožujka. Dok je većina tih priloga poslužila
drugim svrhama osim očuvanju obraza, 7 neki su doneseni upravo zbog tog
razloga. To je obuhvaćalo i umirujuće ponavljane izjave o postojećim pozi-
-
cijama o zapaljivom pitanju statusa Jeruzalema. Egipćani su željeli problem
riješiti popratnim pismima kako bi prikrili da o tome nisu postigli napredak.
A što se tiče Izraelaca, oni su rado pristali na to da bi prikrili činjenicu kako
su o tome uopće bili pripravni razgovarati (Carter, 1982, 395, 397-399;
Vance, 1983, 225-226). Štoviše, Izraelci su uvjerili Amerikance da ponovno
ne objavljuju sadržaj njihove vlastite pozicije o Istočnom Jeruzalemu koja je
govorila da je to okupirani teritorij. Umjesto toga, oni su u svom pismu samo
izjavili kako njihovo stajalište i dalje ostaje jednako onome naznačenom u
izjavama dvojice nekadašnjih američkih veleposlanika u Ujedinjenim naro-
dima (Quandt, 1986, 252).
No treba dodati kako skrivanje osjetljivih pitanja u dokumentarne doda-
tke glavnog sporazuma ima najmanje dvije slabosti. Prvo, u zamršenim i na-
petim pregovorima pod velikim pritiskom vremena veće su mogućnosti pro-
pusta. Na primjer, u rujnu 1978. Amerikanci su propustili osigurati jasnu pi-
sanu izraelsku nagodbu o zaustavljanju izgradnje novih naselja na Zapadnoj
obali i u Gazi sve dok ne završe pregovori o autonomiji. Nepojmljiva je da bi
se to moglo dogoditi da je to pitanje bilo postavljeno u općem okviru ugo-
vora, a ne u obliku popratnog pisma koje Izraelci zapravo nikada nisu potpi-
sali (Vance, 1983, 228). Drugo, kasnije se može tvrditi da pomoćni doku-
menti nemaju "jednaku vrijednost" kao glavni tekst sporazuma. To je tvrdio i
izraelski premijer Menachem Begin za Sadatovo popratna pismo Carteru od
17. rujna 1978 .. Bilo je to ono u kojemu je egipatski predsjednik iskazao
svoju spremnost da pregovara o Zapadnoj obali i Gazi u ime Palestinaca ako
Jordan odbije preuzeti tu odgovornost (Quandt, 1986, 299, 386-387). 8
Eufemizmi
Općenito je poznato da političari koji žive od glasova traju i uz pomoć
eufemizama i što je pozicija u kojoj se oni nađu teža, oni u tome postaju in-
ventivniji. To je moralno izrazito poučan prizor. No u diplomaciji je korište-
nje eufemizmima lakše obranjivo. Doista, u prikazivanju ustupaka upotreba
riječi ili izraza koji su prihvatljiviji strani što je ustupke učinila još je jedno
obilježje spašavanja obraza gotovo svih politički osjetljivih međunarodnih
sporazuma, premda sa stanovitom cijenom s obzirom na točnost.
Dobar primjer uporabe eufemizama može se pronaći u Ženevskim spora-
zumima o Afganistanu na koji smo već aludirali i kojima se sovjetskoj osjet-
ljivosti glede pitanja povlačenja njihovih trupa toliko brižljivo prišlo da su
relevantne odredbe bile osuđene na sitna slova. Opasnost od ponižavanja
Kremlja dodatno je smanjena potpunim pomanjkanjem svakog upućivanja
bilo koje vrste na povlačenje "sovjetskih" trupa. Ono što je trebalo biti povu-
čeno bile su, međutim, "strane" trupe. Može se dodati i to da je sporazum
koji je sadržavao odredbe o povlačenju "stranih" trupa bio naslovljen tako da
je sam po sebi bio majstorsko djelo eufemističke opskurnosti: "Sporazum o
međuodnosu za rješavanje situacije povezane s Afganistanom" (Berridge,
1991, dodatak 5).
Navedeni primjeri ilustriraju činjenicu da eufemistički jezik može olak-
šati državama potpisivanje sporazuma jer osigurava povlačenje njihovih voj-
nih snaga iz situacija u kojima je na kocki njihov ugled ..Moguće je pronaći i
druge da se pokaže njegova korisnost ondje gdje su one bile kupljene, tj. po-
taknute da odstupe od neke principijelne pozicije novcem ili nekom drugom
isplatom. Na primjer, savršeno je jasno kako bogate države u pregovorima sa
siromašnima često uspijevaju olakšati put ka sporazumu uz pomoć silno veli-
kih iznosa novca. No s obzirom na to da bi za siromašne zemlje bilo poniža-
vajuće kad bi to bilo preočito, a ni one bogate ne bi prikazalo u posebno po-
voljnom svjetlu, te svote novca nikada se ne nazivaju "velikim iznosima
novca". Umjesto toga, obično ih se naziva "pomoć za obnovu". To je ono što
su Amerikanci nazivali velikim iznosima novca koje su opetovano nudili
Sjevemovijetnamcima već od početka travnja 1965. kako bi ih potaknuli da
se pregovorima prekine Vijetnamski rat. Na njih se konačno aludiralo - suz-
držana i ukratko - u članku 21. mirovnog sporazuma iz siječnja 1973. Na-
ravno, Sjevemovijetnamci su novac željeli nazvati "reparacijama" (Kissinger,
1982, 37-43).
"Odvojeni ali povezani" sporazumi

Činjenicu da su neki sporazumi utemeljeni na povezivanju možda će biti
potrebno prikriti koliko god je moguće, pogotovo ako je jedna strana u godi-
nama koje su prethodile rješenju uporno tvrdila kako neće pristati na bilo ka-
kav sličan dogovor. To je bilo stajalište Angolaca i njihovih pristaša (više po-
sljednjih) u vezi s prijedlogom da se Južnoafrička Republika povuče iz Na-
mibije ako Kuba zauzvrat odstupi iz Angole. Povezivanje tih dvaju uvjeta
bilo je krajnje uvredljivo za one koji su vjerovali da pitanja treba rješavati "na
temelju njihovih vrijednosti". Stoga je bitno to da je, pošto je o jugozapadnoj
afričkoj zbrci potkraj 1988. postignuta nagodba ona bila utjelovljena ne u
jednome, već u dva sporazuma. Jedan se bavio isključivo namibijskom neo-
visnošću a drugi samo povlačenjem kubanskih trupa iz Angole. Štoviše, Juž-
noafrička Republika nije ni predstavljena kao stranka u sporazumu i tako ga,
jasno, nije ni potpisala (Berridge, 1989).
Deset godina prije isto je sredstvo primijenjeno u Ugovorima iz Camp
Davida. Nacrt egipatsko-izraelskoga mirovnog ugovora predstavljen je kao
jedan od dva "sporazuma" koja su objavljena istodobno, dok je drugi bio
znatno općenitiji Okvir za mir na Bliskom istoku čija se srž odnosila na Za-
P"
padnu obalu i Gazu. Postignuće da to dvoje postane na takav način "pove-
zano" ispunilo je očekivanja egipatskog predsjednika kojemu je bilo stalo da
očuva svoje stajalište kako je napredak na egipatsko-izraelskoj fronti bio po-
vezan s napretkom u palestinskom pitanju. No postigavši da oni ostanu
"odvojeni" u tekstu, zadovoljilo je izraelskog premijera koji je još više želio
izbjeći dojam kako je napredak u dvostranim odnosima bio uvjetovan ičim
sličnim (Quandt, 1986, 211, 230).
Sažetak
Važno značenje često ima oblik diplomatskih sporazuma, osobito onih
koji donose rješenja velike političke osjetljivosti. Ako se pritom zahtijeva
preuzimanje međunarodnih pravnih obveza, stranke u sporazumu željet će ga
oblikovati kao "ugovor", tj. u cijelosti ga ispisati i Ujedinjenim narodima
predati primjerak. Žele li na njega i usmjeriti pozornost, mogu ići tako daleko
da ga nazovu i "ugovorom". Ako je pritisak poslova velik, a njihov sporazum
nije osobito važan, stranke će se spremno odlučiti za neformalni sporazum
kao što je razmjena nota, koja može i ne mora biti objavljena i koja stoga
može i ne mora biti ugovor. Ako nastoje spasiti obraz, stranke u sporazumu
mogu piibjeći bilo kojem mnoštvu prikladnih sredstava čije su taktičke na-
mjene prikrivanje i minimaliziranje najosjetljivijih ustupaka. To ne narušava
ugled; to je bitan dio umijeća pregovaranja.
Bilješke
~..Radi podrobnijeg uvida, vidjeti: Gore-Booth, 1979, knjiga IV.
1
No treba primijetiti da se, kako se požalio Odbor za vanjske poslove američkog Senata, "bezna-
čajni sporazumi" katkada upućuju u Senat kao ugovori, dok se oni znatno važniji klasificiraju
kao "izvršni sporazumi" i zadržavaju se. Beznačajan sporazum upućen kao ugovor bio je onaj
kojim se regulira izlov škampa pred brazilskom obalom (Franck i Weisband, 1979, 145). Izvršna
vlast vjerojatno čini takve stvari kako bi navela Senat na pomisao da se njegovi ustavni preroga-
tivi u stvaranju vanjske politike u cijelosti ne odbacuju; vidjeti raspravu o izvršnim sporazumima
u nastavku ..
3
Djelomično je tako, nema sumnje, zato što oni nisu namjeravali pružiti stvarna jamstva iz že-
nevskih ugovora o Afganistanu od 14. travnja 1988. tako da su Sjedinjene Države i Sovjetski Sa-
vez nazvale njihov sporazum istog datuma o tom predmetu Deklaracijom o međunarodnim ga-
rancijama (Berridge, 1991, 65, 66, 146).
Općenito "završni akt" sastoji se od sažetaka rasprava međunarodne konferencije (Gore-Booth,

4
1979, 260-262) Katkad to znači da će konferencija često rezultirati ugovorom ili drugim obli-
kom sporazuma osim "završnog akta". Na primjer, Bečka konferencija iz 1961, kojom se bavi
sedmo poglavlje ove knjige, stvorila je ne samo Bečku konvenciju o diplomatskim odnosima,
zajedno s dva neobvezna "protokola", već i "završni akt". Osim što sažima rasprave, to je obu-
hvatilo tekst četiriju "rezolucije prihvaćenih na konferenciji", od kojih je jedna bila o posebnim
poslanstvima.
5
Za razliku od toga, britansko je stajalište da ugovor zahtijeva ratifikaciju ako je jasno kako je to
namjera stranaka (Shaw, 1991, 569), što znači da britanska Vlada može biti opuštenija u primjeni
ugovora. No treba dodati da britanska Vlada ionako može sebi dopustiti da bude opuštenija u
tome od američke Vlade, jer prva postoji samo u stupnju u kojemu ima većinu u tijelu za ratifi-
kaciju, tj. u Donjem domu.
6
Usporedi Johnson, 1984, pogl.l.
Većina je bila zamišljena da osnaži poštovanje sporazuma bilježenjem ključnih obveza glavnih
7
strana (zajedno i pojedinačno) u obliku obećanja američkom predsjedniku, odnosno bilježenjem

pothvata jedne ili obiju glavnih strana posredovanjem američkog predsjednika. Primjer posljed-
njega je američko obećanje lzraelu da će financirati izgradnju novih uzletišta u Negevu tako da
time kompenzira ustupanje onih na Sinaju .. S obzirom na to da svi ti sporazumi uključuju
Sjedinjene Države, koje nisu željele biti smatrane glavnom strankom Ugovora iz Camp Davida
ili kasnijega mirovnog ugovora, popratna su pisma bila očito prikladna.
8
Begin se nadao da će uvjeriti Amerikance kako uopće nema smisla raspravljati o Zapadnoj
obali ako Jordanci odbiju sudjelovanje u pregovorima.
Dodatna literatura
Barston, R. P. (1997) Modem Diplomacy, drugo izdanje, London: Longman, pogL 10.
Cohen, P. (1997) Negotiating Across Cullllres, izmijenjena izdanje, Washington: US
Institute of Peace Press, pogL 9.
Cradock, P (1994) E\perinces of Clzina, London: John Murray, pogL 19, 20. i 23.
Franck, T. M. i E. Weisband (1979) Foreign Policy by Congress, New York i Oxford:
Oxford University Press.
Glennon, M .. l (1983) "The Senate role in treaty ratification", American Joumal of
International Law, (77).
Gore-Booth, Lord (ur.) (1979) Satow's Guide to Diplomatic Practice, peto izdanje,
London: Longman.
Grenville, J. A. S. i B. Wasserstain (1987) Tlze Major International Treaties since
1945..·A /zistory and guide with texts, London i New York: Methuen.
Johnson, L. K. (1984) The Making of International Agreements: Congress confronts
tlze Er:eclllive, New York i London: New York University Press.
Shaw, M. N. (1997) International Law, četvrto izdanje, Cambridge: Grotius.
Wood, J. R. i J. Serres (1970) Diplomatic ceremonial and Protocol: Principles, Pro-
cedures and Practices, London: Macmillan - sada Palgrave, pogL 13.
DRUGI DIO
OBLICI DIPLOMACIJE
UVOD U DRUGI DIO
U prvom dijelu zaključena je da je pregovaranje najvazmJa funkcija
diplomacije. No naglašena je i da to, dakako, nije uvijek funkcija kojoj oni
profesionalno uključeni u tu aktivnost posvećuju većinu svoga vremena, te da
diplomacija ima i druge važne funkcije. One uključuju prikupljanje informa-
cija, lobiranje, objašnjavanje namjera, podržavanje trgovačkih i financijskih
aktivnosti, pomaganje sunarodnjacima u inozemstvu i promicanje javne na-
klonosti za vanjsku politiku svoje države - kako kod kuće, tako i u inozem-
stvu. Drugi dio proširuje svoj obuhvat i na druge funkcije, primjenjujući pri
tome kao svoje organizacijska načelo različite oblike ili kanale kojima se
obavljaju sve te funkcije diplomacije. Oni pokrivaju izravne telekomunika-
cije, bilateralnu diplomaciju (konvencionalnu i nekonvencionalnu), multilate-
ralnu diplomaciju, pregovaranje na samitu i posredovanje.
Izravna telekomunikacija među državama, što je tema poglavlja koje sli-
jedi, mogla bi se obraditi u poglavlju o bilateralnoj diplomaciji. "Konferen-
cijski telefonski pozivi" toliko se često razmjenjuju među dužnosnicima triju
ili više ministarstava da bi se to moglo razmotriti i u poglavlju o multilateral-
noj diplomaciji. Budući da predsjednici država ili vlada danas neprestano te-
lefoniraju jedni drugima, ta bi se vrsta komunikacija mogla smjestiti i u ru-
briku pregovaranja na samitu. Ipak, telekomunikacije su danas toliko važno
sredstvo izravne komunikacije među državama, sa sličnim prednostima i ne-
dostacima bez obzira na kontekst u kojemu se primjenjuje, da se čini razlo-
žnim toj temi posvetiti posebno poglavlje. Prethodno propitivanje njezinih
ograničenja opravdanje je za posvećivanje ostatka drugog dijela neposrednoj
diplomaciji, premda i samu diplomaciju "licem u lice" vitalno podržavaju na-
predne telekomunikacije.
6. 1,ELEKOMUNIKACIJE
Od pradavnih vremena pa do kasnog 19. stoljeća sve poruke, uključujući
i diplomatske, prenosile su se ručno. I na početku 21. stoljeća za dostavu od-
ređenih vrlo povjerljivih paketa katkada se još angažiraju diplomatski kurirL 1
Ali, naravno, ništa od toga nije "telekomunikacija", a upravo je ona više od
150 proteklih godina ostavila vrlo snažan utjecaj na diplomaciju. Ovo pogla-
vlje neće govoriti o utjecaju koji je to imalo na tradicionalnu, bilateralnu di-
plomaciju, što je rezervirano za sljedeće. Umjesto toga, fokus će biti na po-
sljedicama telekomunikacija na izravne odnose među vladama, posebice
predsjednicima vlada i njihovim ministrima, koji potpuno zanemaruju ili na-
knadno informiraju stalno poslanstvo. Poglavlje će se usredotočiti na diplo-
maciju u vrijeme krize, u njemu će biti obrađena i važnost telekomunikacija u
rutinskoj diplomaciji, a završit će razmatranjem njezinih ograničenja. No
prije svega, što je telekomunikacija?
Telekomunikacija je svaki oblik komunikacije na veliku udaljenost (grč.
tele - daljina) koji zahtijeva ljudsko djelovanje samo u slanju i primanju po-
ruke, a ne, kao kad je riječ o diplomatskom kuriru, i u njezinu fizičkom pre-
nošenju. Stoga su komuniciranje bubnjevima i dimnim signalima, kao u pra-
davnim vremenima, te optički telegraf ili sustavi "znakova signalnim zastavi-
cama" koji su uvedeni u Europi u kasnom 18. stoljeću bili oblici telekomuni-
kacije upravo kao danas telegrami, radijsko i televizijsko emitiranje, telefaks
i e-mail. Ipak ne začuđuje to što telekomunikacija nije ostavila znatniji utje-
caj na diplomaciju sve do pojave električnog telegrafa sredinom 19. stoljeća.
Ubrzo su, korištenjem podmorskih i kopnenih kabela, pisane poruke što su
upućivane telegrafom smanjile vrijeme prenošenja na određene udaljenosti s
tjedana na sate; one su bile i pouzdanije. Početkom 20. stoljeća daljnji se ra-
dikalni razvoj u telekomunikaciji dogodio kada je postalo moguće izgovo-
renu riječ prenijeti na velike udaljenosti telefonom (u kasnom 19. stoljeću to
je bilo dostupno tek na kratke udaljenosti) i kratkovalnim radijem. Od Dru-
goga svjetskog rata komunikaciji su dodavana daljnja dobro poznata pobolj-
šanja, posebice telefaks, elektronička pošta i multimedijsko videozasjedanje.
Nedavna i neizbježna umnožavanja jeftinog povezivanja, žičani i kabelski
"vodovi" putem kojih teku sve te informacije, a još više mogućnost "bežič
nih" komunikacija povećanjem broja satelita, još će više pridonijeti učinko-
---
Telekomunikacije 85
vitosti i sofisticiranosti komunikacije. Najnoviji razvoj informacijske i komu-
nikacijskih tehnologija neizmjerno će povećati opseg i pokretljivost točaka s
kojih se mogu prenositi i primati poruke, kao i njihovu brzinu,
Zabrinutosti, osobito zbog pouzdanosti, tradicionalno su poticale vlade
da primijene najnovija tehnološka dostignuća u telekomunikacijama u ra-
zmjeni povjerljivih poruka samo uz veliku pažnju i nakon znatnog oklijeva-
nja,2 Ipak, privlačnost tih različitih komunikacijskih sredstava na kraju je po-
bjeđivala, a privlačnost bilo kojeg od njih nije bila veća od privlačnosti tele-
fona - posebno u vrijeme krize.
Diplomacija u vrijeme krize

Diplomacija telefonom
Očita je privlačnost pouzdane telefonske veze kao sredstva stvaranja mo-
guće izravne komunikacije između vlada na velike udaljenosti. Ostali oblici
telekomunikacije mogu biti brzi koliko i telefon, ali je on superiorniji od njih
u drugim važnim odrednicama. Ponajprije, barem načelno, lakše se njime ko-
ristitL Drugo, osobniji je i stoga više godi taštini primatelja; pisane poruke,
osobito na najvišoj razini, obično sastavlja netko drugi i prihvaćene su kao
takve. Telefon daje i neospornu sigurnost da je poruka predana? Nadalje,
općenito se može pretpostaviti da telefonski poziv (osim ako se snima) neće
4
potaknuti doslovan prijepis i stoga je 9sporiv ako se to pokaže korisnim.

Omogućuje i neposredno ispravljanje nesporazuma ili neposredno prilagođi
vanje izjave koja je nehotice nekoga uvrijedila, tako da ni jedno ni drugo ne
stvara ogorčenje, Konačno, telefon omogućuje dobivanje neposrednog od-
govora sugovornika s druge strane linije. Zbog tih razloga politički lideri i
viši dužnosnici u održavanju svojih prekomorskih komunikacija uglavnom
pridaju veliku važnost telefonu.
Unatoč neospornim prednostima, jasno je kako se diplomacija telefonom
u nekim okolnostima i odnosima smatra prikladnijom nego u drugima. Nje-
zine su prednosti osobito vidljive u vrijeme velikih međunarodnih kriza,
premda više za usklađivanje odgovora saveznika nego za pronalaženje mo-
gućnosti rješenja među protivnicima.
Osobito živopisan primjer djelotvornog korištenja telefona u vrijeme

krize jesu memoari Jamesa Callaghana, britanskog ministra vanjskih poslova
sredinom 1970-ih (Callaghan, 1987, 342-346). U njima on prilično detaljno
opisuje brojne pozive koje je razmijenio odmah nakon turske invazije Cipra
20. srpnja 1974, koja je dovela do neposredne prijetnje ratom između Grčke i
Turske, To je bila kriza u kojoj Velika Bitanija nije mogla izbjeći preuzima-
86 OBUCI DIPLOMACIJE
nje ključne uloge ne samo zato što je Cipar bio član Commonwealtha već i
zato što je Velika Britanija bila jedan od tri jamca njegova ustava, neovis-
nosti i teritorijalnog integriteta prema Ugovoru o jamstvu iz 1960. Ostala dva
jamca bile su članice saveznice NATO-a Grčka i Turska. Callaghan je želio
postići trenutačni prekid vatre i pokrenuti razgovore između Grka i Turaka,
za što je, naravno, trebao američku pomoć. U toku dana "mahnite aktivnosti"
2 L srpnja Callaghan je razgovarao s turskim predsjednikom, grčkim mini-
strom za vanjske poslove i francuskim ministrom vanjskih poslova (djelujući
u svojstvu Europske zajednice) i to, sa svakim dva puta. Razgovarao je i s au-
strijskim kancelarom Brunom Kreiskym o mogućnosti odabira Beča kao
mjesta održavanja razgovora. Razgovarao je i s američkim državnim tajni-
kom Henryjem Kissingerom "devet ili deset puta". Iz tih "gotovo neprekidnih
telefonskih razmjena", uz činjenicu da je i Kissinger zvao i Grke i Turke,
Callaghan je nešto prije ponoći saznao da su Turci konačno prihvatili prekid
vatre od 14.00 sati sljedećeg dana. Razgovori između ministara vanjskih po-
slova triju jamstvenih sila započeli su tri dana nakon toga.
Drugi primjer korištenja telefona u vrijeme krize ilustriraju pozivi razmi-
jenjeni u listopadu 1983. na "izravnoj liniji" između Bijele kuće i Downing
Streeta 10 (prilog 6J). Prvi poziv uputila je britanska premijerka Margaret
Thatcher, a trebao je naglasiti važnost upravo upućene pisane poruke s usrd-
nom molbom američkom predsjedniku Ronaldu Reaganu da ne napada Gre-
nadu, državu članicu Commonwealtha. (Tek prethodnog dana britanski je mi-
nistar vanjskih poslova javno izjavio da nije znao ni za kakvu američku na-
mjeru interveniranja na Grenadu. Neposredna invazija na članicu Common-
wealtha od strane Britaniji najbližeg saveznika, bez konzultacija, prikazala bi
gđu Thatcher slabom i nerazumnom - što se, naravno, i dogodilo.) Kako se
pokazalo, njezina diplomacija telefonom nije bila učinkovita - bilo je odveć
kasno. No priča je bila drugačija s pozivom koji joj je sljedećeg dana uzvratio
Ronald Reagan. Predsjednik je započeo galantnim i razoružavajućim uvodom
jer, prema vlastitom priznanju, Čelična Lady "nije bila najvedrije raspolo-
žena" (Thatcher, 1995, 332). Potom se ispričao za neugodnost koju je izazvao
i objasnio praktična razmatranja koja su onemogućila cjelovite konzultacije.
To je imalo umirujući učinak na gđu Thatcher. "Bilo je vrlo malo onoga što
sam mogla reći", zapisala je u svojim memoarima "i više-manje sam šutjela,
ali bilo mi je drago da sam primila telefonski poziv" (Thatcher, 1995, 331-
333). Ta razmjena na izravnoj liniji bila je još učinkovitija jer se, unatoč blis-
kosti tih dvaju lidera, nije često koristila (v. prilog 6.1).
Poznato je kako je prije Zaljevskog rata početkom 1991. američki pred-
sjednik George Bush iskoristio telefon za vezu s malezijskim premijerom u
tokijskom restaurantu da bi osigurao njegovu potporu za bitnu rezoluciju Vi-
jeća sigurnosti. Između početka te krize u kolovozu 1990. i kraja godine
George Bush razmijenio je 40 telefonskih poziva s drugim liderom čija mu je
-
Telekomunikacije 87
potpora u toj krizi bila još važnija - s predsjednikom Turske Turgutom Oza-
lom (Stearns, 1996, 11).
Prilog 6.1. Izravna linija između Bijele kuće i Downing Streeta 10
Ta izravna telefonska linija vjerojatno je postavljena početkom 1960-ih .. Na nju

upućuje bilješka u spisu Ureda za javne zapise u Uredu za vanjske poslove i po-
slove Commonwealtha koji nosi datum iz 1966, a odnosi se na premijerovu želju
da se utemelji slična linija s Moskvom (FO37l/188931 ). Imala je i glasovne i pi-
sane mogućnosti i vjerojatno ih još uvijek ima. U jednom intervjuu 1993. gđi
Thatcher postavljeno je pitanje je Ii ta linija bila često upotrebljavana. Odgovorila
je: "Ne, mislim da takve stvari ne smiju biti često korištene. Ali sam ponekad u
teškim vremenima primila vrlo dobrodošao poziv Ronalda Reagana, koji je bio
veoma, veoma pažljiv" (Thatcher, 1993., 10). To se pod udaralo s tradicionalnim
Whitehallovim pogledom da osobne razmjene na vrhu te vrste treba smatrati "di-
plomatskim oružjem zadnjeg rješenja" (PRO, PREMl 1/2869).
Osobne poruke razmijenjene telefonom često su obilježje i u diplomaciji

među prijateljskim državama kada je u opasnosti sudbina vlade ili režima.
Telefon je bio važno sredstvo komunikacije na vrhu između Sjedinjenih Dr-
žava i dva njezina klijenta, Ferdinanda Marcosa s Filipina i iranskog šaha,
kada je postalo jasno da su njihovi režimi u neizbježnoj opasnosti (Shultz,
1993, 637; Brzezinsk.i, 1983, 361, 365, 370). Prema vlastitom priznanju, sli-
čno se dogodilo kratko prije posjeta Ronalda Reagana Njemačkoj 1985, za
vrijeme kojega je bilo planirano da bi on, zajedno sa zapadnonjemačk.im kan-
celarom Helmutom Kohlom, položio vijenac na njemačkom vojnom groblju
u Bitburgu. Kada je objavljena vijest o tome i kada se saznalo da su na gro-
blju pokopani i pripadnici SS-a, Bijela kuća našla se usred polemike. Činilo
se kao da će Reagan biti prisiljen otkazati posjet Bitburgu; čak je i njegova
supruga Nancy zagovarala otkazivanje (Reagan, 1990, 380). U tom trenutku
Kohl je napisao Reaganu pismo, a nekoliko dana potom popratio ga telefon-
skim pozivom u kojemu je predsjedniku rekao kako će, odgodi li on posjet,
njemačka Vlada pasti. George Shultz, Reaganov državni tajnik, bio je zapa-
njen tim pozivom, ali je znao, i sam zabilježio, "da predsjednik ne bi mogao
zanemariti tako emotivnu molbu kancelara Kohla" (Schultz, 1993, 550).
Ono što je jasno u svim tim primjerima jest da je telefon briljirao kao in-
strument za postizanje brzih osobnih razmjena među prijateljskim državama,
katkada da bi se naglasila važnost već upućene pisane poruke kada su žurne
odluke bitan korak. Nepostojanje jezičnih zapreka i uvjerenost da će svaka
jezična omaška ili nepromišljena izjava biti blagonaklono shvaćena također
daju prednost korištenju telefona. Posljednja je tvrdnja posebno važna i vje-
88 OBLICI DIPLOMACIJE
rojatno je glavni razlog zašto je, premda nije neshvatljivo (Keeley, 1995, 6; v.
i prilog 6.2), telefon rijetko sredstvo diplomacije među neprijateljskim drža-
vama (Solomon, 1997, 4). Telefonski se razgovori ne mogu tekstualno pre-
nijeti: spontano izrečene primjedbe ne mogu točno prenijeti namjeravano
značenje (čak i kada nema potrebe za simultanim prijevodom), a pitanja koja
se pojavljuju nije moguće u cijelosti unaprijed pretskazati. Ono što je izre-
čeno putem telefona nije moguće povući, a ne može se znati u koju svrhu
protivnik može upotrijebiti odgovarajuće prilagođenu vrpcu snimljenoga tele-
fonskog razgovora. Pisane poruke koje se kasnije pokažu neugodnima mogu
uvjerljivo biti odbačene kao krivotvorine, ali je to sa snimljenim razgovorima
teže, kako je, na svoju štetu, otkrio predsjednik Nixon za vrijeme afere
Watergate. Nadalje, premda postoje slabosti u snimanju telefonskih razgo-
vora, šteta se može nanijeti i sadržaju razgovora, što rezultira naknadnim
razmimoilaženjem u mišljenju o tome što je zapravo bilo rečeno (Shultz,
1997, 6). U razdoblju napetih kinesko-američkih odnosa u travnju 2001, iza-
zvanih sudarom špijunskog zrakoplova EP-3 Sjedinjenih Država i kineskoga
borbenog zrakoplova iznad Južnokineskog mora, predsjednik Bush mudro je
odlučio ne pokušavati riješiti problem telefonirajući svome kineskom kolegi
Jiang Zeminu. Umjesto toga, oslonio se na tradicionalne kanale,5 što se u ko-
načnici pokazalo pametnim potezom.
Prilog 6.2. Razmjena mišljenja između Reagana i Assada
U srpnju 1985. predsjednik Reagan uputio je telefonski poziv Assadu, predsjed-

niku Sirije, države koju su podupirali Sovjeti, a za koju je Washington smatrao da
sponzorira terorizam. Zahvalio mu je za njegovu ulogu u završavanju krize izaz-
vane otmicom zrakoplova kompanije TW A za Bejrut i pozvao ga da iskoristi svoj
utjecaj kako bi osigurao oslobađanje preostalih američkih žrtava otmice koji su
bili zatočeni u Libanonu. No predsjednik SAD-a dodao je kako želi da Assad pre-
kine svoju potporu terorizmu .. Ne iznenađuje da je razgovor postao "usiljen i hla-
dan" (Schultz, 1993, 667-668). "Postao je pomalo naprasit", predsjednik je kasnije
zabilježio u svojim memoarima, "i sugerirao kako sam ja prijetio napadom na Li-
banon" (Reagan, 1990, 497). To možda pokazuje zašto su takvi pozivi rijetki.
Zbog toga možda ne čudi da su pisma mučena posredovanjem veleposla-

nika, prije nego telefonski pozivi, bili normalno sredstvo izravne komunika-
cije između Bijele kuće i Kremlja za vrijeme hladnog rata. Točno je da su li-
deri imali "izravnu komunikacijsku vezu", ali to nije bila telefonska linija. 6
Postavljena nakon uzbune izazvane Kubanskom raketnom krizom u listopadu
1962, ta izvorno "izravna linija" bila je direktna telegrafska veza zamišljena
da olakša svladavanje posljedica slučajne ili neovlaštene upotrebe nuklearnog
oružja, premda je povremeno korištena i u drugim hitnim okolnostima (prilog
-
Telekomunikacije 89
6.3). Sastojala se od žičanoga telegrafskog kruga na relaciji Washington -
London - Kopenhagen - Stockholm - Helsinki - Moskva i popratnog radio-
telegrafskog kruga na relaciji Washington - Tangeir - Moskva. Na svakom
njezinom kraju nalazili su se teleprinterski terminali na kojima su se, na je-
ziku pošiljatelja, primale kodirane poruke. Svoju vrijednost potvrdila je za
vrijeme arapsko-izraelskog Šestodnevnog rata 1967, ali je imala slabosti, od
kojih je jedna postala očita kada je kopnena veza u Finskoj bila prekinuta
plugom poljoprivrednika. Posljedično, izravna je linija 1971. dograđena sate-
litskim mrežama i ponovno se pokazala korisnom, posebno za vrijeme
arapsko-izraelskog rata u listopadu 1973. Izravna linija ni dalje nije imala
"glasovne sposobnosti" zbog opravdanja da bi usmene razmjene, za koje je
nužan simultani prijevod, bile manje točne od pisanih poruka (Smith, G.,
1980, 281, 292-293, 296, 521-527). Telegrafskoj je vezi 1985. dodana mo-
gućnost telefaksa, a 1987. dopunjena je stvaranjem "centara za smanjivanje
nuklearne opasnosti" koji su, koristeći se kompjutorima velikih brzina i tele-
faks strojevima, bili direktno povezani preko satelita. Američki centar smje-
šten je u Državnom tajništvu, a sovjetski u Ministarstvu obrane u Moskvi.
Njihova je svrha bila brzo, točno i pouzdano prenošenje informacija, što se
zahtijevalo u okviru sporazuma o kontroli naoružanja (Harahan, 1993, pogL
3). U srpnju 1999. objavljeno je kako će paralelna izravna linija povezivati
američku državnu tajnicu s njezinim ruskim kolegom (Augusta Chronicle
Online, 1999, 1).
Prilog 6.3. Korištenje američko-sovjetske "izravne linije" u

nežurnim situacijama
Prema Zbigniewu Brzezinskom, savjetniku za nacionalnu sigurnost predsjednika

Cartera, ta izravna linija prvi je put upotrijebljena kada je na njegov prijedlog 4.
ožujka 1977. Carter uputio poruku o kontroli naoružanja sovjetskom lideru
Leonidu Brežnjevu ..Brzezinskom je uvijek bila bliska ideja da će to spriječiti "po-
trebu da se ide kroz naša odnosna ministarstva za vanjske poslove i velepo-
slanstva" (Brzezinski, 1983, 161). Na nesreću, prema svjedočenju Georgija Komi-
enka, tadašnjega vodećeg amerikanista u sovjetskom Ministarstvu vanjskih po-
slova, ta se strategija izjalovila zato što su se na "moskovskom kraju 'izravne lini-
je', koju je održavao KGB, na dužnosti nalazili prevoditelji koji nisu bili visoko-
kvalificirani i koji, štoviše, nisu poznavali sadržaj pregovora o strategijskom nao-
ružanju. Zbog toga je njihov prijevod Carterove poruke bio prepun brojnih nepre-
ciznosti i grubih mjesta, što zapravo nije olakšalo njezino dobro prihvaćanje od
sovjetskih lidera" (Komienko, 1994, 4-5). Ipak, to nije posljednju put da je ame-
ričko-sovjetska izravna linija korištena u situacijama koje nisu hitne. Upotrijeblje-
na je ponovno,još jedanput na američki poticaj, u aferi Daniloffu rujnu 1986, ko-
ja je prijetila da ugrozi susret na vrhu (Schultz, 1993, 732)..
Stoga se opravdanim čini što je izravna telekomunikacija, nedvojbeno
putem telefona, rijetkost u osjetljivoj diplomaciji među neprijateljskim drža-
vama ..No može se primijeniti nakon što se drugim sredstvima osigura znatan
napredak, npr. za dogovore kasnijih susreta ili objašnjenje teksta sporazuma.
Početkom 1994, nakon znatnog napretka u razgovorima između Izraela i
PLO-a, da bi se potvrdila postignuta pogodba o tekstu sporazumu o izrael-
skom povlačenju iz Gaze i Jerihona, telefaksom su uspješno razmijenjene po-
ruke.7
Radijsko, televizijsko i internetsko emitiranje

Za izravnu komunikaciju među državama mogu se koristiti i radijski i te-
levizijski prijenosi, uz službene web stranice. 8 Poruke se mogu slati kanalima
koje nadzire vlada, kao što su Glas Rusije, Glas Amerike (VOA) i Radio i TV
Marti, 9 ili su pod utjecajem vlada poput BBC World Servicea; ili pak mogu
biti odaslane kao priopćenja što su ih objavili neovisni masovni mediji. 10 Ta-
kvi su kanali korisni u krizama ako se, na primjer, velikom broju savezničkih
država istodobno treba uputiti žurnu poruku o "nemijenjanju politike"
(Wriston, 1997, 2). I činjenica da je obveza javno iznesena pridonosi smiri-
vanju. Ako su prekinuti svi ostali komunikacijski kanali s protivničkom drža-
vom ili savezom, prijeko potrebnima mogu biti komunikacije putem radij-
skog i televizijskog prijenosa. Svojom sposobnošću prikazivanja slika poli-
tičkih lidera, glasnogovornika ministarstava i veleposlanika televizija je po-
sebno korisna jer može odaslati neverbalne i verbalne poruke (Cohen, 1987;
May, 1994, 686-688).
Javne službe praćenja hvataju strane emisije i potom ih prevode i sa-
žimlju za posebne potrebe svojih "klijenata" u vladi. Posebice su vješte u
identificiranju značajnih poruka, premda tek nekolicina zemalja ima takve
službe. Čini se da je najstručnija Služba informiranja o stranom emitiranju
(Foreign Broadcast Information Service - FBIS) Sjedinjenih Država i Služba
praćenja BBC-ja (BBC Monitoring Service) (Rawnsley, 1999). 11
Dakako, vlade ne trebaju uvijek sofisticirane službe praćenja da bi uhva-
tile poruke koje se javno prenose, posebno ako su ponovljene u drugim me-
dijima. To se dogodilo u vezi s Haitijem 1986. S padom diktature "Baby
Doca Duvaliera", američki je državni tajnik George Schultz u televizijskoj
emisiji Good Morning America mreže ABC izjavio da Sjedinjene Države
žele na Haitiju vidjeti vladu "koja je proizašla iz demokratskog procesa".
Duvalier je uskoro nestao. "Ozbiljno shvaćene Shultzove riječi; Duvalier vi-
dio pretkazanje u televizijskoj napomeni", bio je naslov s prve stranice
Waslzington Posta (Schultz, 1993, 622-623 ). Brojni su i drugi primjeri u ko-
jima su u vrijeme krize vlade poslale poruke jedna drugoj upravo tom vrstom
-
Telekomunikacije 91
telekomunikacije, npr. u Kubanskoj raketnoj krizi 1962. i Zaljevskom ratu
199L (Wriston, 1997, 2).
Rutinska diplomacija
Naravno, radijska i televizijsko emitiranje i poruke s web stranica ne
služe za izravnu komunikaciju među vladama, posebice neprijateljskim, samo
u vrijeme velikih kriza. U normalnim uvjetima lideri stalno održavaju govore
i vlade neprestano objavljuju priopćenja namijenjena stranim liderima i jav-
nosti (May, 1994, 665, 667, 685; Kornienko, 1994, 3-4). Ni izravna telefon-
ska komunikacija, čak ni predsjednika vlada i viših ministara, nije ograničena
na krize, premda je točno da se njihove pouzdane linije često nazivaju "crve-
nim telefonima". Te su veze danas uobičajeno sredstvo za održavanje redo-
vite veze među prijateljskim državama sa snažnim zajedničkim interesima,
iako će se komunikacija s državama koje su više na periferiji njihovih inte-
resa općenito održavati tradicionalnijim kanalima. 12 Izravna linija uspostav-
ljena je između Washingtona i Pekinga 1998, 13 iako nije upotrijebljena za
vrijeme incidenta sa špijunskim avionom EP-3 u travnju 2001, kako je već
napomenuto. Izravnom pak linijom Washington - London, predsjednik Rea-
gan nije se koristio za razgovor s Margaret Thatcher isključivo u krizama
(Thatcher, 1995, 435, 774). Kriza nije trebala postojati ni da bi on sigurnim
telefonom razgovarao s jordanskim kraljem Husseinom, čestim posjetiteljem
Washingtona, čiji je engleski bio besprijekoran (Schultz, 1993, 435, 451).
Postojanje "izravne linije" između predsjednika vlada danas upozorava
kako na blisku povezanost, tako i na opasan odnos koji može zahtijevati tre-
nutačnu stabilizaciju s najviše razine. Drugim riječima, izravna je linija statu-
sni simbol, posebno koristan pojave li se naznake da je odnos u opasnosti. Ja-
sno je da je ta vrsta motiva već postojala u natjecanju između Francuske i
Velike Britanije za izravne linije prema Moskvi sredinom 1960-ih. Noviji
primjer datira iz veljače 1994. Američkoj administraciji, koja je u pitanjima
Bosne i Sjeverne Irske nedavno bila u raskoraku s Velikom Britanijom pa je
željela to nadoknaditi, bilo je veoma stalo da privuče pozornost tiska na iz-
ravnu liniju između Bijele kuće i Downing Streeta 10. Britanski novinari u
Washingtonu bili su informirani da se znatno povećao broj mjesečnih tele-
fonskih poziva, koji su dotad postali pravilo, između britanskog premijera
Johna Majora i Billa Clintona. 14
Ograničenja telekomunikacija
Već su spomenuti nedostaci telefonske diplomacije, posebno u odnosima
među neprijateljskim državama, Preostaje promotriti njezine slabosti u nor-
malnim odnosima i općenitije razmotriti ograničenja telekomunikacije kao
sredstva direktne komunikacije među stranim vladann Ta su ograničenja
značajna, iako će ih budući tehnološki napredak vjerojatno riješiti,
Ponajprije, pri korištenju telefona postoje logističke poteškoće, osobito

na razini predsjednika država ili vlada, Naime, jedan bivši viši dužnosnik i
veleposlanik Saudijske Arabije nedavno je napisao da "postoji tek nekoliko
diplomatskih zadataka koji su teži od organiziranja telefonskog poziva
između dva predsjednika država ,,, pripremanje telefonskog poziva", pri če
mu je dodao da to "katkada može trajati danima", Osim mogućih jezičnih
problema, postoje vremenske razlike i razlike u pretrpanim dnevnim raspo-
redima s kojima treba izaći na kraj (Algosaibi, 1999, 238), Ti problemi nisu u
cijelosti nadvladani postavljanjem izravnih linija,
U svojoj knjizi Guide to Diplomatic Practice sir Ernest Satow primijetio
je dodatni problem diplomacije telefonom, "Moralne kvalitete '" državnika i
nacija", zamijetio je on, "nisu održale korak s razvojem sredstava djelovanja
koja su im na raspolaganju: "' prije svega, s brzinom komunikacija pomoću
telegrafa i telefona, Ovi posljednji", zaključuje on, "ne ostavljaju vremena za
promišljanje ili konzultaciju i zahtijevaju neposrednu i često ishitrenu odluku
o vrlo bitnim stvarima" (Satow, 1922, vol. I, 157), Satowljeva primjedba o
telegrafu možda je bila pretjerana, ali je na mjestu ona o telefonu, Kako je
naglašeno, dio njegove privlačnosti je u tome što se može koristiti da bi se
stranu na drugom kraju linije "uvuklo" u sporazum za koji se ne bi odlučila
nakon dodatnog promišljanje, Prema tomu, prednost prvog sugovornika je
nepovoljan položaj drugoga, No to može biti i nedostatak za obojicu ako po-
sljednji javno opozove ili ne prihvati ono što je bio tek "usmeni" kontakt:
tada će i odnosi među stranama zahladnjeti, Isti se učinak može postići ako
lider izbačen iz ravnoteže telefonskim pozivom, prije no što je "uvučen" u
sporazum, reagira odviše negativno, Dobar je primjer toga kasni večernji po-
ziv (po londonskom vremenu) koji je predsjednik Reagan uputio gđi Thatcher
kako bi je, smatrala je ona, pokušao uvjeriti da spasi diplomatski poraz iz ra-
lja vojne pobjede na Falklandskim otocima 1982, "Ni za jedno od nas nije
bilo osobito ugodno", naknadno je napisala, "to što nisam prethodno lipozo-
rena na ono što je on želio reći i stoga sam bila možda više oštra nego srda-
čna" (Thatcher, 1995, 230), S predsjednikom Reaganom ona je već u toj krizi
imala jednako težak telefonski razgovor (Thatcher, 1995, 220-221),
Dakako, danas je telefon popularniji no u Satowljevo vrijeme, pa
konvencije i tehnologija (i izobrazba o njima) postoje da olakšaju rješavanje
-
Teleko1111111ikacije 93
te vrste problema. Na primjer, savjetnici mogu slušati telefonske razgovore
koje su vodili ministri i predsjednici vlada. I birokracije mnogih modernih
država toliko su velike i razmrvljene da je posve razumljivo kako je potreba
za internim konzultacijama "o stvarima od bitnog značenja" povećala broj
telefonskih poziva. No jasno je da za stanovite vrste režima, posebno za one
koji su slabi na vanjskom, a diktatorski usmjereni na unutrašnjem planu te
diplomatski neistančani, diplomacija telefonom još uvijek može nositi opa-
snost izazivanja ishitrenog odgovora i bilo bi iznenađujuće da se takva opa-
snost ograničava isključivo na takve države.
Ako nisu poduzete izuzetne mjere opreza, telekomunikacija je podložna
prisluškivanju. Zbog tog su razloga ministarstva za vanjske poslove, ne samo
američko Državno tajništvo, s najvećim oprezom nastavila uvoditi sustav
međusobnog komuniciranja putem mreže kompjutorskih korisnika (Stimson
Center Project, 1998, 20-24). Uglavnom zbog toga i unutarnjim se odred-
bama mnogih ministarstava za vanjske poslove izričito zabranjuju da se o
povjerljivim pitanjima na nižim političkim razinama razgovara telefonom.
Briga o pouzdanosti telekomunikacija objašnjava i to zašto države još i danas
upošljavaju posebne izaslanike (Berridge, 1994, pogl. 6), a katkad i diplo-
matske kurire koji imaju punu zaštitu u međunarodnom pravu da prenesu
usmene ili osobno nošene pisane poruke vrlo osjetljive prirode. Ako su vlade
prisiljene osloniti se na radijsko ili televizijsko emitiranje da bi komunicirale
jedna s drugom, kao za vrijeme krize (v. već spomenuto), cijeli je svijet na-
čelno sposoban to "prisluškivati" jer su poruke izravno u javnoj domeni.
Svjesne toga, osobe odgovorne za upućivanje takvih poruka vjerojatno ih
neće oblikovati na način koji izražava susretljivost U svakom slučaju, vje-
rojatno će javne poruke te vrste, ma kojim riječima da bile izražene, biti po-
grešno protumačene. Službene web stranice mogu biti krivotvorene (Baldi,
2000), a ostali dijelovi javnih medija mogu izvrnuti smisao poruka i otežati
primatelju kojem su upućene da iz njih objektivno iščita bit poruke. "Mirovna
ponuda" koju je za vrijeme Zaljevskog rata 15. veljače 1991. prenio bagdad-
ski radio savršena je ilustracija obaju primjera. Nakon pomnog prijevoda ra-
dijskog prijenosa postalo je očito da su uvjeti koji su bili povezani s "mirov-
nom ponudom" toliko fantastični da ih koalicija što su je vodile Sjedinjene
Države nije mogla ozbiljno shvatiti. No prije no što je bila pravilno preve-
dena, zapadni su je mediji požurili predočiti kao stvarni završetak rata, time
dodatno povećavajući animozitet prema Bagdadu, čime su se srušila nerazbo-
rito uveličana optimistična očekivanja (Taylor, 1992, 228-230; Rawnsley,
1999, 143-144).
Osim što je ograničena na prenošenje izgovorene ili napisane riječi, tele-
komunikacija ima i nedostatak da, prema definiciji, nije osjetljiva na sve
oblike "neverbalne komunikacije" (Cohen, 1987), osim ako ne slijedimo
apsurdnu tvrdnju Harolda Nicolsona da je preciznost u diplomaciji toliko va-
žna da je to u biti pisana umjetnost, što je osobito važno ograničenje (Simp-
son, 1980, 74). Kada predstavnici država, lideri ili niži dužnosnici komunici-
raju telefonom ili radijem, a posebno e-mailom ili faksom, oni ne mogu - kad
bi i željeli - nijansirati ili naglasiti svoje poruke u stupnju koji je dostupan u
komunikaciji pri osobnim susretima. Telekomunikacija te vrste posve se od-
rekla govora tijela, odjeće, držanja i ozračja razgovora pomoću kojih diplo-
mat također može reći jedno ali misliti drugo (Cohen, 1987, 3-6).
Održavanje videokonferencija
Usprkos tomu, točno je, kako je već zabilježena, da vizualne televizijske
slike omogućuju lakše prenošenje govora tijela. Nadalje, održavanje video-
konferencija postaje sve sofisticiranije i pouzdanije i njime se čak bolje može
svladati neosjetljivost telekomunikacija na neverbalnu komunikaciju. Ujedi-
njeni se narodi već povremeno koriste tom metodom da bi održali "prave sa-
stanke" među diskutantima u New Yorku, Ženevi i Beču. 15 A nekadašnji
zamjenik ministra vanjskih poslova Kanade Gordon Smith napisao je 1999.
kako "vojska u mnogim državama to već stanovito vrijeme čini" (održava
virtualne sastanke putem pouzdanih videoveza) (Smith, G..S., 1999, 21).
Međutim, čak ni "najpametnija" videokonferencija, u kojoj su stranke u
vizualnom i usmenom kontaktu, očito ne može potpuno zamijeniti osobni su-
sret. Sudionici takvoga "virtualnog sastanka" ostaju fizički udaljeni i tako po-
sve nemoćni da uoče fizičku dimenziju govora tijela ili u tu svrhu poduzetih
društvenih rituala što pridonose stvaranju ozračja u kojemu bi poruke vjero-
jatno bile primljene s razumijevanjem. U sjajnom poglavlju o govoru tijela u
knjizi Raymonda Cohena Theatre of Power autor navodi da tek dva od nje-
govih oblika mogu biti prepoznata na televiziji ili na videokonferenciji: izraz
lica i ton glasa. Sve ostale - rukovanje, zagrljaj i izraz smetenosti 16 ili tri-
jumfa - zahtijevaju osobni susret. 17 U nekim su kulturama fizički "dodir i bli-
zina" neobično važni (Cohen, 1987, 103). Štoviše, upravo su ti oblici govora
tijela najkorisniji u stvaranju poželjnog tona u "početnim trenucima" odnosa
(Cohen, 1987, 90-91). Kada se doda kako je u neprijateljskim odnosima oso-
bito nužno olakšati neizbježnu napetost diplomatske razmjene putem gracio-
znih društvenih pravila i postupaka gostoljubivosti, ograničenja telekomuni-
kacije postaju još očitija. Čak je i Smith, jedan od najpoznatijih propovjed-
nika "virtualne diplomacije", uvjeren da se "pregovori najbolje obavljaju li-
cem u lice, te da čak ni video u tome osobito ne uspijeva osim ako se stranke
međusobno poznaju i ulozi su razmjerno maleni" (Smith, G.S., 1999, 21).
Suprotno tomu, ne treba zaboraviti da se u prilično velikom dijelu rutinske
diplomacije stranke zaista uzajamno poznaju i traže kompromis u pitanjima u
kojima su ulozi doista razmjerno maleni.
-
Telekomunikacije 95
Sažetak
Izravna telekomunikacija među vladama danas je vrlo važan kanal vođe
nja diplomacije i u kriznim i u normalnim vremenima. Za vrijeme krize po-
sebnu vrijednost ima telefon kao sredstvo komunikacije među saveznicima i
prijateljskim državama, ne samo na razini predsjednika država ili vlada, na
kojoj se on uglavnom koristi kao sredstvo za umirivanje i obavještavanje, pri
čemu potiče potporu, pridonosi objašnjavanju stavova i dogovaranju zajed-
ničkih odgovora. Protivnici u krizi vjerojatnije će se koristiti pisanom komu-
nikacijom, bilo izravnom linijom ili priopćenjima, premda ni telefonske raz-
mjene mišljenja nisu posve nepoznate u praksi. Čini se da je objašnjavanje
namjera glavna zadaća koja se pritom ispunjava. U rutinskoj je diplomaciji
izravna telekomunikacija svih vrsta još uobičajenija.
Unatoč tomu, čak i neki od najoduševljenijih pristaša telekomunikacija u
diplomaciji priznaju da su njezina ograničenja velika. Ona su vrlo očita na
području pregovaranja, posebno među neprijateljskim državama, premda se
također čini točnim da se većina ostalih funkcija diplomacije u najboljem
slučaju može dopuniti izravnom telekomunikacijom. No prije usmjeravanja
na vođenje diplomacije na načelu "licem u lice" treba naglasiti dvije bitne či
njenice. Prvo, postoji mnoštvo različitih oblika telekomunikacija i važno je
pokušati pojedinačno procijeniti prednosti i posljedice svake od njih za di-
plomaciju. Drugo, to nije jednostavno jer je istraživanje te teme zasad još u
počecima. 18
Bilješke
1
Premda uglavnom od ministarstava za vanjske poslove do njihovih poslanstava u inozemstvu,
prije nego do stranih vlada. O Britanskom korpusu kraljičinih glasnika, vidjeti Berridge i James,
2001, 198-199. Dakako, kuriri nose i predmete koji nisu prikladni za dostavu sredstvima teleko-
munikacija Na početku 2000. američka je diplomatsko-kurirska služba još imala gotovo sto ku-
rira i prenosila prosječno deset tona "povjerljivih i osjetljivih materijala za Državno tajništvo i
ostale američke vladine agencije svakog dana" (Miles. 2000)
2
U izvještaju Centra za strategijske i međunarodne studije iz Washingtona Reinve111i11g
Diplomacy in the lnfomzation Age (prosinac 1998) zamjera se Dr2avnom tajništvu zbog njegove
previše oprezne telekomunikacijske strategije (str ..65) ..
3
Dakako, u tom smislu nije potpuno pouzdan. Primatelj poziva može ne ispuniti obećanje opre-
nošenju poruke ili može preuzeti ulogu primatelja kojem je upućena.
• Prema raspoloživim podacima, to se, čini se, zbiva samo u vezi s pozivima na najvišoj razini..
5
Premda je. očito, vođena žustra rasprava o tom pitanju u prostoriji za krizna stanja Bijele kuće
(The Guardian, 4. travnja 2001). Prema službenom stavu, on je donio odluku da se ne rabi tele-
fon kako bi izbjegao sugestiju da Bijela kuća situaciju smatra krizom.
6
Slične su veze postavljene između Pariza i Moskve 1966. ("bijeli telefon") i Londona i Moskve
1967 .. Britanska želja za vlastitom izravnom linijom s Moskvom potjecala je iz Downing Streeta
prije no iz Foreign Officea .. Potaknuta je odbijanjem Sjedinjenih Država da im dopuste "povezi-
vanje" na izravnu liniju Washington - Moskva i strahom da će ih Francuzi nadmašiti posjedova-
njem vlastite linije s Kremljom. Britanski premijer Harold Wilson prvi je sa sovjetskom Vladom
pokrenuo to pitanje u veljači 1966. U konačnici su ih Francuzi, koji su u to vrijeme imali više
utjecaja u Moskvi, ipak pobijedili (PRO, FO371/188931 i FCO28/387).
7
"Fax diplomacy breaks the impasse", Financial Times, 7..siječnja 1994 ..
~ "Javna diplomacija", čiji je to aspekt, tema je rasprave u poglavljima

L i 7. (u posljednjem s
podnaslovom Propaganda) Pozadinu ove teme detaljnije sam razradio i prikazao brojne u to
uključene radijske i televizijske stanice u svojem udžbeniku o međunarodnoj politici (Bcrridge,
1997, pogL 8)
"Američka zamjenska glasila za Kubu.
JO To se lako može ispitati na njihovim web stranicama Vidjeti: Philip M. Taylor's links, odje-
ljak nazvan Public and C11!111ralDiplomacy, http://wwwleeds.ac uk/ics/phillink.htm
11
Rawnsley bilježi kako se "za barem jedanaest drugih država zna da imaju razvijene sustave
praćenja stranih programa, uključujući Francusku, Njemačku, Japan, Rusiju i odnedavna Aus-
traliju "(Rawnsley, 1999, 135).
~ Još je početkom 1960-ih američki predsjednik John E Kennedy istaknuo da je u Africi "šef
1
poslanstva prepušten sam sebi, za razliku od Bonna, Pariza i Londona, gdje se glavni posao
Washingtona obavlja telefonom i putem redovitih posjeta državnog tajnika i ostalih visokih duž-
nosnika" (Kaiser, 1992, 182) .. Kennedy je vjerojatno pretjerao kako bi polaskao ljudima koje je
želio uputiti kao veleposlanike u Afriku, iako ne previše. Napokon, on je Afriku učinio neobično
važnim prioritetom američke administracije i, prema Kaiseru (upućenome u Senegal), "imalo je
stanovito značenje biti Kennedijev veleposlanik u Africi" (str 184).
13
Henry Kissinger jednu je ponudio Pekingu 1973, u vrijeme američko-kineskog približavanja ..
Njegova je ideja bila da će biti korištena kako bi se komunističkoj Kini proslijedili obavještajni
podaci o sovjetskom vojnom djelovanju ..No ponuda je bila odbijena (The Kissinger Transcriprs,
1999,2) .
14
U The Guardianu ta je vijest objavljena pod nazivom US horiine to No. JO wanns relarionship,
25. veljače I 994 ..
15
Za ovu informaciju zahvalan sam Stefanu Baldiju ..
16
To znači, izlazeći u susret posjetiteljima, npr. odlazeći na aerodrom dočekati ih.
17
Točno je da se "razmetati trijumfom" može jedna ličnost, kao kad je utemeljitelj francuske
Pete republike general de Gaulle držao svoje oružje podignuta da bi u znak pobjede stvorio "V"
No to može značiti i jedinstvo, "kada to podrazumjeva više od jedne osobe". To najčešće znači
da lider naglo hvata ruku drugoga i podiže je u zrak radi televizijskih kamera (Cohen, 1987, 100-
101)..
18
Neobično je da, koliko je meni poznato, ne postoji čak ni povijest američko-sovjetske izravne
linije Prema njoj se javnost odnosi tek kao prema bilješci u povijesti sporazuma o kontroli nao-
ružanja.
-
Telekomunikacije 97
Dodatna literatura
Callaghan, James (1987) Time and Chance, London: Collins, 344-346.
Cohen, Raymond ( 1987) Theatre of Power: The Art of Diplomatic Signal/ing, London
i New York: Longman, pogL 5.
Cohen, Y. (1986) Media Diplomacy: The Foreign Office in the Communication Age.
Davison, W. P. (1976) "Mass commnunication and diplomacy", u: J. N. Roseanau,
Kenneth W. Thompson i Gavin Boyd (ur.), World Politics ..
Jones, R. A. (1983) The British Diplomatic Sen 1ice 1815-1914, London: Smythe,
pogL 7.
Kennedy, P. M. (1971) "Imperial cable communications and strategy, I 870-1914",
Eng/islz Historica/ Review, (86) studeni, 728-752.
May, Ernest R. (1994) "The news media and diplomacy", u: Gordon A. Craig i Fran-
cis L Loewenheim (ur ..), The Diplomats 1939-1979, Princeton, New Jersey:
Princeton University Press.
Rawnsley, Gary D.. (1996) Radio Diplomacy and Propaganda: T'lzeBBC and VOA in
International Politics, 1956-64, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave ..
Rawnsley, Gary D (1999) "Monitored broadcasts and diplomacy", u: l. Melissen (ur.)
lnnovation in Diplomatic Practice, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Smith, Gordon S., Reinl'enting diplomacy: a virtual necessity (http://www.usip.org/
oc/vd/vdr/gsmithISA99.html)
Solomon, Richard H. (1997) 'The Information Revolution and International Conflict
Management" Keynote Address at the Virtual Diplomacy Conference, travanj,
http:! /www .usip.org/pubs/pworks/virtual 18/inforev _ I S.html
United States Institute of Peace, Virtual Diplomacy.· Fact Sheet (http://www.usip.org/
oc/virtual_dipLhtml)
7. BILA'fERALNA DIPLOMACIJA:
KONVENCIONALNA
U sadašnjim okolnostima izraz "bilateralna diplomacija" ne znači ništa
više doli komunikaciju koja je u bilo kojem trenutku ograničena na dvije
strane; ne označava način ni kontekst u kojemu one komuniciraju. Dakle, bi-
lateralna se diplomacija odvija, recimo, kada se putem britanskog veleposla-
nika u Moskvi ili izravno telefonskim pozivom iz Londona ruskoj Vladi pro-
slijedi upit. Ona se odvija i kada britanski i ruski predstavnici u Ujedinjenim
narodima vijećaju o pitanjima koja nisu na službenom dnevnom redu i koja
su zanimljiva isključivo njima. No imajući to na umu, za potrebe ovog
poglavlja "bilateralna diplomacija" značit će održavanje odnosa na osnovama
"države prema državi" preko formalno akreditiranih stalnih poslanstava, što
je konvencionalni postupak vođenja bilateralne diplomacije. Drugim riječi
ma, bavit ćemo se onime što je britanski znanstvenik i diplomat Harold Ni-
colson nazvao "francuskim sustavom diplomacije" zbog prevladavajućeg
utjecaja Francuske na njegov razvoj i postupne zamjene latinskog jezika
francuskim kao njegovim djelatnim jezikom (Nicolson, 1954). Ovo ćemo po-
glavlje započeti raspravom o glavnim obilježjima, uključujući i nedostatke
francuskog sustava kako je on nastajao od ranog modernog razdoblja do 20.
stoljeća. Potom nastavljamo s podrobnim ispitivanjem djelovanja bilateralne
diplomacije danas.
Francuski sustav diplomacije

U srednjem vijeku odgovornost za diplomaciju imali su uglavnom nzm-
tiusi i opunomoćeni poslanici. Prvi nije bio ništa više doli "živo pismo", dok
je drugi imao "pune ovlasti" - plena potestas - da pregovara u ime i u službi
svoga gospodara. No oni su bili jednaki po tome što su bili privremeni posla-
nici s usko usredotočenim zadacima (Queller, 1967, pogl. L i 2). 1 Značajka
sustava koji se počeo nazirati u drugoj polovici 15. stoljeća bilo je to da su ti
ad hoc poslanici bili zamijenjeni ili, točnije, "dopunjeni" trajnim odnosno
stalnim poslanstvima sa širokim ovlastima. Zašto se to dogodilo?
Bilateralna diplomacija:, ko11ve11cio11a/11a 99
Privremena poslanstva bila su skupa za otpremu, ranjiva na putovanju, a
zbog visokog statusa svojih vođa - vjerojatno uvijek u različitoj mjeri povod
nevolja u vezi s prednošću i ceremonijalom. Stoga ne začuđuje da se s inten-
ziviranjem diplomatske aktivnosti u Europi u kasnom 15. stoljeću 2 "pokazalo
kako je praktičnije i ekonomičnije postaviti veleposlanika na vrlo posjećen
dvor" (Queller, 1967, 82. i Satow, 1922, vol. I, 240-241). Usto, trajno pred-
stavljanje svoje zemlje u nekoj državi značilo je bolje poznavanje uvjeta i
osobitosti te države, što je vjerojatno rezultiralo slanjem mjerodavnijih in-
formacija kući. To je također olakšavala pripremu važnih pregovora (čak i
kad to nije poduzimao stalni diplomat osobno), 3 kao i njihovo pokretanje bez
privlačenja pozornosti koja bi uobičajeno pratila dolazak posebnog izaslanika
(Queller, 1967, 83).4 Širenje stalnih poslanstava olakšala je i rastuća moć
doktrine o raison d'etat, tj. doktrine kojom su načela osobne moralnosti ne-
važna u vođenju državnih poslova gdje je jedino mjerilo ono što unaprjeđuje
interes države. To je potvrdilo praksu što ju je u 17. stoljeću kardinal Riche-
lieu, prvi ministar Luja XIII, nazvao "kontinuiranim pregovaranjem", drugim
riječima, trajnu diplomaciju "na svim mjestima" bez obzira na prijateljstvo ili
vjerske boje (Berridge, Keens-Soper i Otte, 2001, pogl. 4). Tako je već 1535.
Frarn;ois I, najkršćanskiji kralj Francuske, utemeljio stalno veleposlanstvo u
Konstantinopolu, na dvoru otomanskog sultana, Sjene boga na zemlji i pred-
vodnika svetog rata muslimana protiv kršćanskog svijeta.
Stalna poslanstva u početku su ponegdje dočekana s velikim nepovjere-
njem. No njihova je vrijednost bila takva da su postojano jačala s običajnim
"pravom država" koje se nakon kasnoga 16. stoljeća prilično brzo razvilo na
tom području. Odražavajući promjenu u praksi, prostorije koje je poslanik
unajmio - on sam i njegova pratnja - uskoro su dobile posebne slobode na
području lokalnoga kaznenog prava i građanskog sudske nadležnosti (Adair,
1929; Young, E. 1966). Ipak, kako se moglo i očekivati, moćnije i stoga raz-
mjerno opuštenije države - uključujući i samu Francusku - bile su sporije u
slanju nego u primanju stalnih poslanstava (Anderson, 1993, 8-10; Hale,
1957, 267-268). Otomansko Carstvo nije eksperimentirala s vlastitim stalnim
predstavnicima do 1793. (Naff, 1963). Mandžursku Kinu u početku je trebalo
uvjeravati da strane države shvati kao suverene jedinke a ne kao barbarske
vazale čiji predstavnici moraju priznati taj status iskazujući počast i izvodeći
predstavu poniznosti pred nogama cara (Peyrefitte, 1993) Stoga ona nije do
186L razvijala inozemne odnose na tim osnovama (Moser i Moser, 1993, 2. i
d.).
Kontinuitet posredovanjem stalnog poslanstva nije bio jedino karakteri-

stično obilježje u diplomaciji francuskog sustava. Tajnost je bila drugo. U
uobičajenoj jezičnoj upotrebi "tajna diplomacija" mogla je značiti neodavanje
tajni o svemu ili o nečemu: od sadržaja pregovora, činjenice da se pregovori
uopće vode, sadržaja svakog sporazuma koji je proizašao iz pregovora ili či-
njenice da je bilo kakav sporazum uopće i postignut No u francuskom susta-
vu tajna je diplomacija uobičajeno značila tajenje samih pregovora ili njihova
sadržaja. To se smatralo važnim uglavnom zato što uspješno pregovaranje
prema definiciji znači da će svaka strana morati prihvatiti manje od svojih
idealnih zahtjeva, tj. da će se određene grupe - radikalne pristaše dotične dr-
žave, neke druge domaće grupe ili prijatelje u inozemstvu - na neki način
morati "prodati". Ako su te grupe svjesne onoga što se sprema, mogle bi, a
sigurno će i pokušati, sabotirati pregovore.
Protokol je naziv koji je dodijeljen proceduralnim pravilima diplomacije,
od kojih se neka, ali ne i sva, odnose na razrađeni ceremonijal. Ceremonijalne
procedure, ne samo one vjerske, bile su važno obilježje diplomatskih odnosa
prije renesanse i još su potpunije razrađene u stoljećima koja su uslijedila da
bi postale još jedno važno obilježje francuskog sustava. Ceremonijal je kori-
šten da doda sjaj prinčevskom prestižu, ugodi taštini njegovih saveznika i
svečano proslavi sporazume (Anderson, 1993, 15). I pravno nepotrebna rati-
fikacija sporazuma što su ih zaključili opunomoćeni poslanici često je bila
popraćena velikom ceremonijom da bi učvrstila ugovor (Queller, 1967, 219-
220). Za razliku od "javnih ministara" nižeg ranga, veleposlanici su imali po-
sebnu ulogu u ceremonijalu, jer se za njih smatralo da imaju "reprezentativni
karakter", drugim riječima, da svoje suverene predstavljaju "čak i u njihovu
dostojanstvu" (Vattel, 1964, 367).
Općenito, protokol je oduvijek imao zadatak da učini suvišnim potrebu
da diplomati prilikom svakog susreta iznova raspravljaju o prvenstvu, omo-
gućujući im time da se usredotoče na sadržajna pitanja koja razdvajaju nji-
hove vlade (Cohen, 1987, 142). U tom je smislu reguliranje diplomatskog
prvenstva, tj. reda kojim se diplomati primaju i zauzimaju službene funkcije
ili, na primjer, stavljaju svoje potpise na ugovore uvijek bilo osobito važno
zbog osjetljivosti prinčeva na svoj ugled, što je vrlo dragocjena valuta u
međunarodnim odnosima (Morgenthau, 1978, pogl. 6). Na Bečkom kongresu
1815. glavno postignuće francuskog sustava bilo je da sruši prijepornu shemu
prvenstva koju je 1504. postavio papa (prilog 7.1). Otada su diplomati zau-
zimali položaj u skladu s datumom službene notifikacije njihova dolaska u
dotični glavni grad, pri čemu se diplomatu s najduljim stažom dodjeljivao
najviši položaj. Postalo je uobičajeno i da opunomoćeni poslanici na konfe-
rencijama potpisuju ugovore abecednim redom (Nicolson, 1963, 100).
Ipak, kako kaže Nicolson, ono čime se francuski sustav stvarno isticao
jest njegovo usvajanje presudnog načela da u diplomaciji nema prostora za
prijevaru. Moguće je da je Nicolson preuveličao izopačenost diplomatskih
postupaka koje je popularizirao Machiavelli (Rale, 1957, 272-275; Mattingly,
1965, 109; Queller, 1967, 109). Unatoč tomu, čini se da su, kako je velepo-
slanik bivao sve prihvatljiviji postigavši visok društveni položaj i postupno
Bilateralna diplomacija." konl'encionalna 101
postavši dio profesije (v. nastavak), on i njegov princ sve više pozornosti pri-
davali poštenju u diplomaciji. Doista, Callieres naglašava kako svrha prego-
varanja nije bila nadmudriti drugu stranu već uskladiti države na osnovama
ispravne procjene njihovih trajnih interesa (Callieres, 1994, 33, 110). To je
bilo točno i razumno. Jer, samo kad su stvoreni na tim osnovama, sporazumi
će vjerojatno trajati, a ako nema izgleda da potraju, nije vjerojatno da će,
prije svega, biti vrijedni zaključivanja. Suprotno tomu, ako država postigne
sporazum prijevarom ili otkaže sporazum neposredno nakon što joj je on po-
stao neprihvatljiv, vjerojatno će u duši svoje žrtve pothranjivati želju za
osvetom (Callieres, 1994, 83). Vjerojatno ni druge države u budućnosti neće
biti voljne s njom stupiti u pregovore. Sve više poštenja u diplomaciji bio je
znak sazrijevanja diplomatskog sustava.
Prilog 7.1. Papinska razredbena lista
"Prirodno, među monarsima svijeta papa je sebi dodijelio prvo mjesto. Car je bio
na drugome, a nakon njega njegovi zakoniti sljednici, 'rimski kraljevi'. Potom su
slijedili kraljevi Francuske, Španjolske, Aragona i Portugala. Velika Britanija bila
je šesta na listi, a kralj Danske posljednji. Monarsi kojih se to ticalo, tu papinsku
razredbenu listu nisu prihvaćali bez negodovanja."
Nicolson, 1963, 98-99.
Daljnje obilježje francuskog sustava bila je profesionalizacija diploma-

cije, s kontroliranim prijavama kandidata, pravilnim školovanjem, jasnim
rangovima i redovitim isplatama. Prema Callieresu, diplomacija je bila pre-
više važna i usto zahtijevala opsežno znanje i specijalnu stručnu osposoblje-
nost da bi se prema njoj odnosilo drukčije (Callieres, 1994, 99-100). Preobra-
zba diplomacije u profesiju bila je spor i isprekidan proces koji nije ozbiljno
pokrenut čak ni u samoj Francuskoj sve do kasnog 19. stoljeća (Anderson,
1993, 80-96, 119-128). No kretanje u tom smjeru bilo je naznačeno znatno
prije nastankom corps diplomatique ili diplomatskog tijela.
Diplomatsko tijelo, kako glasi iskrivljeni naziv u engleskom jeziku, bila
je zajednica diplomata, predstavnika različitih država koji su stalno boravili u
istom glavnom gradu. 5 Razvoj te institucije, s vlastitim pravilima prvenstva,
kao što je pravilo da veleposlanik s najduljim stažom treba biti glasnogovor-
nik ili doajen (dekan) zbora u pitanjima od zajedničkog interesa, bio je jasan
dokaz sve jačeg osjećaja profesionalnog identiteta među diplomatima. Dru-
gim riječima, u francuskom sustavu diplomati su uočili da imaju profesio-
nalne interese koji ih ujedinjuju kao diplomate, te političke i trgovačke inte-
rese koji ih razdvajaju kao, recimo, Engleze, Francuze ili Austrougare. Naj-
važniji među tim profesionalnim interesima bila je obrana njihova imuniteta
u sklopu "prava država". Diplomatski zbor vjerojatno je dosegao svoj najveći
procvat - ili u svakom slučaju svoj najslavniji trenutak - u uspješnoj obrani
Legation Quartera u Pekingu tijekom Bokserskog ustanka 1900. (Fleming,
1959; Moser i Moser, 1993, pogL 6-8).
U svojim otmjenim predavanjima Harold Nicolson primijetio je kako je
francuski pristup bio "najbolje prilagođen vođenju odnosa među civiliziranim
državama" (Nicolson, 1954, 72). No bio je svjestan slabosti i nedostataka te
diplomacije, ali su drugi bili još neobzirnijL Doista, premda je Nicolson to
energično osporavao, neki su smatrali da je stara diplomacija bila jedan od
uzroka Prvoga svjetskog rata, Svakako je jedna od tih i već spomenutih sla-
bosti bila "navika tajnovitosti" (Nicolson, 1954, 77). Ostale su bile sklonost
stalnih diplomata da "prihvate običaje domaćeg stanovništva", premoćni sti-
sak tradicionalne aristokracije nad profesijom i težnja njezinih pripadnika da
poslove vode isključivo dokoličarskim tempom.
"Lokalizacija", kako se danas katkad naziva "prihvaćanje običaja doma-
ćeg stanovništva", opasnost je zanimanja s kojom se susretao profesionalni
diplomat kojemu je mjesto dugo bilo određeno u istom dijelu svijeta. Uočena
je od nastanka stalnih poslanstava u doba talijanske renesanse. U najboljem
slučaju diplomat je gubio uvid u raspoloženje kod kuće; u najgoremu posta-
jao je glasnogovornik vlade kod koje je bio opunomoćen, prije nego one koju
je nominalno predstavljao.
Nije teško razumjeti sklonost diplomata koji su dugo služili na istome
mjestu da "prihvate običaje domaćeg stanovništva". Da bi bio učinkovit na
svome inozemnome mjestu, diplomat je morao naučiti barem nešto o lokalnoj
kulturi, kao i jezik te zemlje - unatoč sve rasprostranjenijoj upotrebi francus-
kog jezika na dvoru i u diplomatskim krugovima, To samo po sebi nije iza-
zivalo simpatiju prema lokalnom stajalištu, ali je predstavljalo mogućnost da
se ona priskrbi, posebno ako je dotična kultura cijenila vrijednosti i osobne
karakteristike koje su bile važne i narodu i društvenoj klasi iz koje je diplo-
mat potjecao. Nedvojbeno, to je dio objašnjenja o očaranosti britanskim di-
plomatima koju su iskazala pustinjska plemena Arabije (Monroe, 1963, 116-
117; Seale i McConville, 1978, 22). Diplomate se, naravno, može pridobiti
poklonima i odličjima, U tom se smislu citira englesku kraljicu Elizabetu I.
koja je, misleći na svoje veleposlanike, primijetila: "Ne želim da moje ovce
budu žigosane bilo kojom drugom oznakom osim mojom vlastitom" (Satow,
1922, vol. I, 369).
Bez sumnje, važniji razlog povezivanja s određenim mjestom ipak je
činjenica da je stalni diplomat bio na prvoj liniji diplomacije, uglavnom u po-
stojanoj vezi s lokalnim dužnosnicima i ostalim utjecajnim osobama. Da bi se
stekao takav pristup, teško je izbjeći nepokazivanje određene simpatije za
-
Bilateralna diplomacija: konvencionalna 103
njihova stajališta, iako to obično varira s diskrepancijom u moći zainteresira-
nih država i drugih država koje su u to uključene. 6 Povezivanje s određenim
mjestom također pokazuje sklonost jačanju i izravno ovisno o odupiranju mi-
nistarstva za vanjske poslove kod kuće objašnjenjima lokalnog ponašanja
koje je ponudilo veleposlanstvo u stranoj zemlji (Gilbert, 1953, 547). Tako u
svojim memoarima mlađi član britanskog veleposlanstva u Parizu Valentine
Lawford 1930-ih godina piše: "Prirodno, boraveći na licu mjesta i iznoseći
britanski položaj, bili smo skloni odnositi se prema gledištu suprotstavljene
strane mnogo nonšalantnije od naših kolega u Whitehallu. Ali, možda se",
dodaje on, "i pomisao na njih kako se bez opasnosti rugaju s udaljene strane
Kanala katkad izborila za malo neposlušne pristranosti u korist francuskih
teza" (Lawford, 1963, 360). U osnovi, zbog mogućnosti da stalni diplomat
može "prihvatiti običaje domaćeg stanovništva" postala je normalnom prak-
som izmjenjivati diplomate između mjesta postavljanja, obično nakon tri ili
četiri godine, usprkos skupom žrtvovanju teško stečenoga stručnog znanja o
području, što ga je taj potez povlačio za sobom.
Što je s premoćnim stiskom tradicionalne aristokracije nad profesijom?

Premda prvi stalni diplomati općenito nisu bili najvišega društvenog ugleda,
posebni izaslanici redovito su imali značajan društveni položaj. To je bilo nu-
žno za održavanje prinčeva prestiža i laskanje strani s kojom je on uspostav-
ljao odnose, kao i za olakšavanje ulaska diplomata u utjecajne krugove ze-
mlje u koju je poslan. Kako je s institucionalizacijom stalne diplomacije sa-
zrijevao francuski sustav, trajna veleposlanička mjesta - barem u važnim
glavnim gradovima - privlačila su vodeće uglednike, pa su sve razvijenije
službe za vanjsku politiku različitih europskih država postale domena tradici-
onalne aristokracije (Anderson, 1993, 119-121).
Aristokratska prevlast nad diplomacijom bila je značajna zbog prilične
uniformiranosti izgleda što ga je podržavala u diplomatskim službama razli-
čitih država. Kako kaže Anderson, "aristokracije koje su na neki način gotovo
vladale Europom i 1914. još su uvijek same sebe smatrale dijelom društvenog
poretka koji je prelazio nacionalne granice ... Diplomat koji je većinu svoga
radnoga vijeka provodio u stranim gradovima sebe je lako mogao shvatiti
dijelom međunarodne aristokracije kojoj su nacionalni osjećaji teško bili išta
više do jednostavne plebejske predrasude". Prije svega, njihove su supruge
često bile strankinje (Anderson, 1993, 121; Nicolson, 1954, 78-79). Slično,
nije im bio ugodan ni sve jači trend demokratičnije kontrole vanjske politike
u Europi početkom 20. stoljeća i neprijateljstvo koje su privlačili - većim di-
jelom neopravdano - svojim postupcima poput tajnog pregovaranja. Budući
da je tradicionalna aristokracija omalovažavala i "trgovinu", njezina ju je
prevlast nad diplomacijom učinila slabim instrumentom promicanja komer-
cijalnih i financijskih interesa države u inozemstvu (Platt, 1968). To je, za-
jedno s drugim, manje vrijednim zadacima, prepušteno konzulima koji su
obično bili nižega društvenog položaja i prema kojima se sukladno lošije i
odnosilo (Platt, 1971 ). To je bilo kobno jer su konzuli obavljali važan komer-
cijalni i drugi rad i često bili u poziciji da iz udaljenih regija pribave vitalno
važne političke informacije.
Konačno, treba reći da je s povećanjem broja država, multipliciranjem
složenosti problema koji su se pojavljivali i s rastom žurnosti njihova rješa-
vanja francuski sustav bilateralne diplomacije postao prespor. "Uobičajeni
diplomatski kanali", tj. komunikacije među pojedinačnim vladama posredo-
vanjem stalnih poslanstava, pa i posebnih izaslanika, nisu više bile dovoljne.
To je postala jasno tijekom Prvoga svjetskog rata i pokazalo se u silnom na-
letu konferencija, od kojih je većina postigla stalni status, a koje su žurno or-
ganizirane kako bi se mogle rješavati krize (Nicolson, 1963, 84-85). Nakon
Prvoga svjetskog rata "multilateralna diplomacija" inaugurirana je kako doli-
kuje stvaranjem Društva naroda i općenito se vjerovalo da je stara diploma-
cija zamijenjena "novom". To je bilo pretjerivanje, ali neke su se stvari sa-
svim promijenile, o čemu se detaljnije raspravlja kasnije u ovom poglavlju,
kao i u 9. poglavlju. Unatoč tomu, francuski je sustav ostao u središtu svjet-
skoga diplomatskog sustava nakon Prvoga svjetskog rata i još je i danas -
premda katkada prikriveno - u njegovoj srži. Stoga je nužno okrenuti se pro-
pitivanju njegova suvremenog očitovanja čije je zakonito uporište Bečka
konvencija o diplomatskim odnosima iz 1961.
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima

Do 1961. diplomatsko pravo koje diplomatskim agentima osigurava izu-
zeće od lokalnoga kaznenog i građanskog prava uglavnom se moglo pronaći
u običajnom međunarodnom pravu, tj. u akumuliranoj praksi država koja je
za njih postala obvezujuća. Ono što je Bečka konvencija o diplomatskim od-
nosima učinila jest kodificiranje običajnog prava o diplomaciji, tj. objasnila
ga je i učvrstila, iznijansirala njegov sadržaj i ponovno ga pokrenula u obliku
multilateralnog ugovora. To je ostvarila u skladu s poticajima zbog zabrinu-
tosti koju su najsnažnije osjećale utemeljene države Zapada. Prvo, sve je više
rasla tjeskoba da nepreciznost postojećih pravila omogućuje nekim državama
da svoja veleposlanstva iskorištavaju za nezakonite poslove; ili, alernativno,
da poslanstva podvrgavaju nedoličnom uznemiravanju. Drugo, strahovalo se
da će tradicionalne diplomatske institucije biti odbačene kao dio mehanizma
neokolonijalizma ne dopusti li se novim državama Azije i Afrike da ih služ-
beno prihvate. I treće, uviđala se da postojeća pravila nisu dostatna za svla-
davanje sve većeg "mnoštva povlaštenih osoba" u vodećim glavnim grado-
vima kojima je bio popraćen dolazak predstavnika tih država (Denza, 1976,
5). 7 Težnja kodifikaciji zapravo se pojavila u kasnom 19. stoljeću, ali je
-
Bila1era/11adiplomacija; konve11cio11a/11a 105
stvarni napredak ostvaren 1949, kada je Povjerenstvo za međunarodno pravo
UN-a odlučilo uvrstiti to pitanje na svoj dnevni red (Langhorne, 1992). Tomu
se prionulo s većom žurnošću nakon 195L zbog snažnih pritužbi jugoslaven-
ske vlade na aktivnosti sovjetskog veleposlanstva u Beogradu,
Zaštitni znak Bečke konvencije o diplomatskim odnosima, koja je proi-
zašla iz Konferencije o diplomatskim odnosima i imunitetima održane od 2,
ožujka do 14, travnja 1961, bio je nedvosmislena "funkcionalni" pristup di-
plomatskim povlasticama i imunitetima koje su usvojili njezini sastavljači,
To je jednostavno značilo da su povlastice stalnog poslanstva bile opravda-
vane isključivo potrebom da se osigura njegovo najučinkovitije djelovanje,
što je stav koji je iznio Grotius početkom 17. stoljeća (Berridge, Keens-Soper
i Otte, 2001, 58-59), Drugim riječima, nisu im bila opravdanje dva dotad po-
pularna objašnjenja: da veleposlanstvo ima obilježje eksteritorijalnosti ili da
je voditelj poslanstva, ako je u rangu veleposlanika, predstavnik poglavara
države, premda u preambuli Bečke konvencije o diplomatskim odnosima po-
stoji odjek tumačenja te teorije, I sam odbor stručnjaka Društva naroda izba-
cio je eksteritorijalnost kao prihvatljivo objašnjenje za diplomatske povlastice
i imunitet i, kao što navodi Hardy, njegovo slično odbijanje putem Bečke
konvencije "može se shvatiti kao konačno" (Hardy, 1968, 10), Eksteritorijal-
nost nije opravdanje diplomatskog imuniteta već samo, kao što je dva stoljeća
prije primijetio Vattel, "figurativni način" da se on izrazi (Vattel, 1964, 397),
U skladu s funkcionalnim pristupom Bečke konvencije o diplomatskim
odnosima, početna je pozornost u dokumentu pridana nabrajanju pravih
funkcija diplomatskog poslanstva (prilog 7.2). Prvi je put uopće to učinjeno u
formalnom legalnom instrumentu (Denza, 1998, 30), Kao što se moglo oče
kivati, i povlastice koje su osobito važne za djelovanje diplomatskog poslan-
stva bile su općenito ojačane Bečkom konvencijom, dok su ograničene one
koje su manje bitne, npr, kategorije osoba koje se na njih mogu pozivati.
Kako naglašava Denza, "smanjivanje povlastica i imuniteta na ono što je bi-
tno olakšava obranu tog minimuma pred javnim mnijenjem" (Denza, 1976, 6).
Najvažnija funkcionalna povlastica koju zahtijeva stalno poslanstvo uvi-
jek je bila nepovredivost njegovih prostorija, To upućuje na njegovo pravo da
djeluje bez ometanja, bilo da ono proizlazi od vlade zemlje primateljice u
obliku prisilnoga policijskog ulaska ili od drugih elemenata. Doista, zemlja
primateljica mora svim diplomatskim poslanstvima pružiti "posebnu zaštitu"
(Cahier, 1969, 20), O tome se Bečka konvencija uistinu decidirano i odlučno
očitovala. Odlučno je napomenuto da "prostorije poslanstva trebaju biti ne-
povredive" (čL 22,l) i odbačeni su bilo kakvi izuzeci. 8 To, naravno, vrijedi i
u slučaju prekida diplomatskih odnosa ili oružanog sukoba. Bečka konvencija
o diplomatskim odnosima također je razradila važnost nepovredivosti s po-
sebnim naglaskom naznačujući određene dijelove poslanstva koji su bitni za
njegovo učinkovito funkcioniranje.
Prilog 7.2. Članak 3. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima,

1961.
I. Funkcije diplomatskog poslanstva sastoje se inter alia od:

(a) predstavljanja države pošiljateljice u državi primateljici;
(b) zaštite interesa države pošiljateljice i njezinih državljana u državi primate-
ljici, u granicama koje su dopuštene međunarodnim pravom;
(c) pregovaranja s vladom države primateljice;
(d) utvrđivanja uvjeta i razvoja u državi primateljici pomoću svih zakonom
dopuštenih sredstava i izvješćivanje o tome vlade države pošiljateljice;
(e) promicanja prijateljskih odnosa između države pošiljateljice i države pri-
mateljice i razvijanja njihovih ekonomskih, kulturnih i znanstvenih odnosa.
2. Ništa u sadašnjoj Konvenciji neće biti shvaćeno na način da sprječava diplo-
matsko poslanstvo u obavljanju konzularnih funkcija.
Tako je istaknuto da je nepovredivost poslanstva proširena na njegov sa-

držaj, bankovne račune i pokretnu imovinu. U smislu posljednjega naglašena
su prijevozna sredstva te "arhivi i dokumenti". Nepovredivost komunikacija
poslanstva bila je predmet opsežnog članka, premda je dodana prijeporna od-
redba da "poslanstvo može postaviti i koristiti bežične odašiljače samo uz
pristanak države primateljice". To je bio ustupak zemljama u razvoju, koje su
strahovale da će neograničeno diplomatsko bežično komuniciranje, između
ostaloga, omogućiti nedopustive oblike upletanja u njihove unutrašnje po-
slove (Kerley, 1962, 111-116; Denza, 1998, 175-179).
U vezi s nepovredivosti osobe samog diplomate, Bečka se konvencija o
diplomatskim odnosima napose jasno očitovala o uobičajenom stajalištu. Di-
plomatski agenti i dalje su izuzeti od krivične jurisdikcije zemlje primateljice,
kao i njezine građanske i administrativne jurisdikcije - osim iznimno, kad su
uključeni u posve osobnom svojstvu (Denza, 1976, 4). Naravno, Konvencija
je ponovno istaknula pravo zemlje primateljice da protjera, radije nego da
podvrgne sudskom postupku, diplomate čije se djelovanje smatralo štetnim.
Osim toga, nepovredivost podrazumijeva dužnost države primateljice da
pruži posebnu zaštitu osobi diplomata, kao i prostorijama njegova poslanstva,
a i to je objašnjeno u Bečkoj konvenciji o diplomatskim odnosima. Konačno,
vrijedno je napomenuti da je Konvencija osigurala i slobodu kretanja diplo-
matskog agenta, vrlo bitnu za neke od njegovih funkcija, ne samo za priku-
pljanje informacija. Nužnost potvrđivanja tog prava rezultirala je politikom
koju je nakon Drugoga svjetskog rata nametnuo sovjetski blok, a ograniča-
-
Bilateralna diplomacija:' konvencionalna 107
vala je putovanja stranih diplomata na 50 kilometara od glavnoga grada ako
ne pribave posebne dozvole za dulja putovanja. To je potaknula određen broj
zapadnih država, osobito Sjedinjene Države, da uzvrate na isti način (Denza,
1998, 169). Ipak, sloboda kretanja ograničena je omogućivanjem državama
primateljicama da diplomatima uskrate pristup u određene zone, opravdava-
jući to zahtjevima nacionalne sigurnosti, pa je rezultat svega toga bio da se
državna praksa nije značajnije promijenila (Denza, 1998, 168-172).
Na te i druge načine, a uzimajući u obzir doktrinu funkcionalne nužnosti,
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima opširno je opisala povlastice di-
plomata i prostorija poslanstva, iako treba istaknuti da je u teoriji i praksi ne-
povredivost diplomatskog agenta danas manje sveta od nepovredivosti pro-
storija poslanstva (Cahier, 1969, 25-26), uglavnom zato što sputavanje di-
plomata manje ugrožava rad poslanstva od ograničenja povezanih s njegovim
prostorijama, pokretnom imovinom ili komunikacijama.
Bečka konvencija potanko opisuje i dužnosti prema državi primateljici
koje poslanstvo u provođenju svojih zadataka mora poštovati. To uopće ne
začuđuje s obzirom na to da su stalna poslanstva oduvijek bila izložena opas-
nosti da ih se osumnjiči za špijunažu ili subverziju, što je bilo izraženije hla-
dnoratovskim djelovanjima supersila u nesvrstanom svijetu (Berridge, 1997,
157-161). (Naravno, taje sumnjičavost nadilazila jugoslavenski slučaj koji je
istaknuo obrise toga cjelokupnog pitanja početkom 1950-ih godina,) Dakle,
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima sadržava "izravnu osudu svih
oblika špijunaže" (Cahier, 1969, 10) i navodi da diplomati moraju "poštovati
zakone i propise države primateljice" i "dužni su ne miješati se u untrašnje
poslove te države",
No da bi dodatno smanjila opasnost od miješanja u unutrašnje poslove,
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima postavila je pet praktičnih uvje-
ta. Od diplomatskih poslanstava zahtijeva se da ograniče svoje vođenje služ-
benih poslova na "ministarstvo vanjskih poslova države primateljice ili drugo
slično ministarstvo prema dogovoru". Izričito se zahtijeva i da se "uredi koji
čine dio poslanstva" ne mogu otvarati "na mjestima različitim od onih na ko-
jima je osnovano samo poslanstvo", osim ako je pribavljeno prethodno dopu-
štenje. Agrement se može zahtijevati i za atašee pojedinih službi. Državama
primateljicama dodijeljeno je pravo da ustraju na smanjivanju poslanstava za
koja vjeruju da su prevelika, I, konačno, kako je već naglašena, radijska
oprema u poslanstvu može se postaviti samo uz pristanak države primateljice.
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima potpisana je u Beču 18. tra-
vnja 1961, a stupila je na snagu tri godine nakon toga, 24. travnja 1964, kada
su je ratificirale 22 države, Do kraja 1960-ih godina 90 država je ratificirala
ili pristupilo Konvenciji. Od studenoga 1975. godine, kada je Konvenciji pri-
stupila komunistička Kina, ona ima potporu svih pet stalnih članica Vijeća
I"'! ,.
sigurnosti UN-a. Do vremena kada je o njoj sredinom 1990-ih Eileen Denza
pripremila drugo izdanje svog Commentcu)ja mogla je zamijetiti da je 177
država potpisalo Konvenciju - "gotovo cjelokupan broj nezavisnih država u
svijetu" (Denza, 1998, 1). Istina, praksa je iznijela na vidjelo određene puko-
tine i nedorečenosti u tom plodonosnom dokumentu. Ipak, to je i dalje "ne-
sumnjivo jedan od najpouzdanijih i najšire utemeljenih multilateralnih režima
na području međunarodnih odnosa" (Brown, 1988, 54).
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima bavi se samo tradicional-
nom bilateralnom diplomacijom i, prema tomu, isključila je odnose s među
narodnim organizacijama i posebna poslanstva. To je bio jedan od razloga
njezinoga uspjeha.9 Među ostalim razlozima bila je činjenica da "su sve dr-
žave istodobno države pošiljateljice i primateljice"; nadalje, ondje gdje su po-
stojala ozbiljna razmimoilaženja, npr. o diplomatskome bežičnom emitiranju,
glavne sile - bilo s Istoka, bilo sa Zapada - obično bi bile na istoj strani
(Kerley, 1962, 128).
Stalno poslanstvo i povod za njegovu eutanaziju

Jedna od ironija povijesti diplomacije jest da su se nedugo nakon što je
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima učvrstila stalno poslanstvo, po-
čeli pojavljivati glasovi - barem na Zapadu - o tome kako je ono postala
anakronizam. Među njima su se isticali Zbigniew Brzezinski i Henry Kissin-
ger (Kaiser, 1992, 26; Watson, 1982, 145).
Argumenti za ravnodušno izbavljanje stalnog veleposlanika iz njegove
bijede dobro su poznati. Prvo, tehnologija putovanja i komunikacija uznapre-
dovala je do takvog stupnja da je političkim liderima i domaćim dužnosni-
cima različitih država, posebno onih prijateljskih, jednostavno uspostaviti iz-
ravan kontakt zaobilazeći tako svoje veleposlanike (v. pogl. 6. i 10). Drugo,
postoje diplomatske i ekonomske prednosti toga s obzirom na to da se funk-
cije kao što su predstavljanje i pregovaranje (osobito ako su potrebni struč
njaci za rješavanje tehničkog posla) zapravo bolje obavljaju izravnim kon-
taktom (Eban, 1983, 361-362, 367; Watson, 1982, 133). Treće, mogućnosti
izravnih međunarodnih odnosa multiplicirale su se s porastom međunarodnih
organizacija i regionalnog ujedinjavanja, osobito u Europskoj uniji. Četvrto,
sve je manja potreba za prikupljanjem informacija i političkim izvješćiva
njem putem poslanstava zbog velikog napretka u međunarodnim masovnim
medijima, a taj je argument osnažen dramatičnim emitiranjem CNN-ovih
(Cable News Network) izvješća iz Bagdada za vrijeme Zaljevskog rata na
početku 1990-ih. I peto, ozbiljne ideološke napetosti i produbljivanje kultur-
nih podjela diljem svijeta znače da razmjena stalnih poslanstava s neprijatelj-
skim državama stvara - upravo doslovno - opasne taoce sudbine.
Bilaterci/11adiplomacija:· konl'e11cionalna 109
Činilo se da je iranska kriza na kraju 1970-ih, tijekom koje je šahov re-
žim bio zamijenjen revolucionarnom teokratskom vlašću pod vodstvom
ajatolaha Homeinija, spektakularno potvrdila kako je stalno poslanstvo i ana-
kronizam i opterećenje. Izravnom komunikacijom između Bijele kuće i šaha
opetovano se zaobilazio američki veleposlanik u Teheranu William Sullivan
(u to vrijeme najviši član Službe za vanjske poslove Sjedinjenih Američkih
Država u aktivnoj službi), koji se potom povukao u prijevremenu mirovinu
(Sullivan, 1981, 199-287). A nakon što je on 6. travnja 1979. napustio vele-
poslanstvo, devet mjeseci kasnije osvojile su ga militantne pristaše nove
islamske vlasti i njegovo su osoblje 444 dana držale kao taoce. 10 To je poni-
zilo administraciju Jimmyja Cartera i potaknulo krizu koja je dominirala po-
sljednjom godinom njegova predsjedničkog mandata.
Ne začuđuje činjenica da su zbog takvog iskustva pristaše stalnog po-
slanstva tijekom većine poslijeratnog vremena morali biti u defanzivi, osobito
u Velikoj Britaniji, gdje je nakon sredine 1960-ih tradicionalna diplomacija
sve češće bila izvrgnuta neprijateljskom službenom propitivanju i pretrpjela
neumoljive napade na svoj proračun. Isti se trend zamjećivao i u Sjedinjenim
Državama. Ipak, stalno je poslanstvo spašeno od smrtne kazne ..Čime je odba-
čen povod za eutanazijom? Najbolji način da se odgovori na to pitanje jest da
se pokaže kako se funkcije stalnog poslanstva ne mogu provesti tako dobro,
ako se u nekim slučajevima uopće mogu, bez postojanja stalnog poslanstva.
Opasno je općenito zaključivati o važnosti posla koji obavljaju stalna po-
slanstva. Prije svega, to varira s diplomatskim službama čiji su ona dio. Na
primjer, saudijski diplomat Ghazi Algosaibi priznao je da se arapski velepo-
slanici u tom smislu nerado uspoređuju sa svojim zapadnim kolegama (Algo-
saibi, 1999, 239-240). I unutar iste službe njihovo se značenje mijenja s drža-
vom u kojoj su smještena. Tako je Kaiser primijetio da američka veleposlan-
stva u Africi obavljaju više stvarnog posla u bilateralnim odnosima od ame-
ričkih veleposlanstava u Europi (Kaiser, 1992, 182-184). No gotovo sva do-
bro vođena veleposlanstva barem srednje veličine dobro obavljaju brojne za-
datke određenog stupnja važnosti. Sada ćemo se pozabaviti upravo time.
Predstavljanje
Predstavljanje, ta često zanemarena ili naivno minimalizirana funkcija
diplomacije, uglavnom se bavi prestižem i u određenim ju je slučajevima
nemoguće razlikovati od propagande (v. u nastavku). Uz oslanjanje uglav-
nom na voditelja poslanstva, ona obuhvaća zabavu, održavanje javnih preda-
vanja, pojavljivanje u televizijskim i radijskim emisijama i pojavljivanje u
državnim ceremonijalnim prigodama. Danas tu vrstu posla zasigurno mogu
obaviti ministri i dužnosnici u izravnom kontaktu sa svojim stranim kole-
I 10 OBLICI DIPLOMACIJE
gama: zapravo, možda ga mogu obaviti najbolje od svih. Kada je general de
Gaulle, predsjednik Pete francuske republike, nadvisio ostale sudionike po-
sljednjeg ispraćaja na pogrebu Johna F. Kennedyja 1963, on je predstavljao
Francusku u Sjedinjenim Državama na način na koji to nije mogao učiniti ni
jedan francuski veleposlanik. Nevolja je ponajprije u tome što on nije mogao
dok je bio u Sjedinjenim Državama predstavljati Francusku u brojnim drugim
državama koje su u tom trenutku bile važne za njegovu vladu; osim toga, on
nije mogao dulje ostati u Washingtonu. Stalna veleposlanstva trajan su pod-
sjetnik na važnost i tradiciju dotične države (Jackson, 1981, 165-168). Usto,
kada državni lideri ili važni dužnosnici odlaze u inozemstvo radi pred-
stavljanja, za pouzdanost njihovih komunikacija (a katkada i za njihovo zdra-
vlje) prijeko je potrebno da imaju potporu lokalnog veleposlanstva. Vrijedno
je dodati da i postojanje stalnog veleposlanstva širi mogućnosti državnog
predstavljanja, a time i njezin repertoar neverbalnih signala. Na primjer, na
pogrebu sovjetskog lidera Leonida Brežnjeva u Moskvi 1982. većinu ino-
zemnih izaslanstava predvodili su dostojanstvenici koji su doputovali zbog
tog događaja. Ipak, nekoliko je država smatralo da će ih svrsishodno pred-
stavljati samo njihovi stalni veleposlanici (Berridge, 1994, 142). S njihovim
izostankom ne bi se moglo izbjeći iskazivanje ili prevelikoga ili premalog
poštovanja. Postoje, naravno, i brojne druge ceremonijalne prigode u kojima
je zbog praktičnih ili zbog političkih razloga jednostavno prikladnije biti
predstavljen prisutnošću stalnog veleposlanika nego posebnog izaslanika.
Stalna veleposlanstva općenito imaju posebnu važnost za prestiž novih dr-
žava i onih postojećih u pogoršanim okolnostima.
Promicanje prijateljskih odnosa

Prva dužnost veleposlanstva jest da predstavi politiku svoje države, a to
konkretno može zahtijevati da se diplomat katkad ponaša i neprijateljski
(James, 1980, 937-938). Unatoč tomu, važan zadatak veleposlanstva i dalje
ostaje promicanje prijateljskih odnosa s lokalnim elitama u onoj mjeri u kojoj
je to uskladiva s politikom. Berrillovo izvješće koje se bavi britanskom di-
plomacijom to naziva "kultiviranjem kontakata" i preporučuje ga (Centra[
Policy Review Stafj; 1977, 259). To ne čudi jer će dobro "umreženom" vele-
poslanstvu očito biti lakše steći utjecaj i prikupiti informacije, a bit će i u bo-
ljem položaju da ovlada krizom odnosa koja bi se kasnije mogla pojaviti.
Upravo će zbog toga, kao i zbog drugih razloga, dobro veleposlanstvo pošto-
vati lokalne običaje (uz uvjet da nisu flagrantno neprihvatljivi), obilježavati
važne lokalne događaje i uključiti se u široke društvene kontakte.
Važan je posao veleposlanstva osigurati da se, ako je nužno prenijeti
neku neugodnu poruku, bezrazložno ne uvrijedi vlada domaćina. Veleposla-
Bilateralna diplomacija:· konvencionalna 111
nik koji je omiljen, upućen u sve nedorečenosti svoje profesije (Edwards,
1994, 81), koji rječito govorni lokalni jezik, potpuno upoznat s protokolom i
s osjećajem za lokalne predrasude - ukratko, profesionalac - to će postići vje-
rojatnije nego bilo tko drugi. Ukratko, nastavljanje prijateljskih odnosa znači
nastavljanje koliko god je dugo moguće. Naravno, prijateljske odnose mo-
guće je podržavati i na druge načine, na primjer održavanjem susreta na vrhu
(v. pogl. 10), iako to može imati suprotan učinak kada postoji sraz osobnosti
među liderima. Za taj zadatak, dakle, stalno veleposlanstvo ima najveće mo-
gućnosti i vjerojatno će posjedovati najprimjerenije znanje i vještine.
Pregovaranje
I u pregovaranju, najvažnijoj funkciji općenito shvaćene diplomacije,
stalni veleposlanik i dalje zadržava više od sporedne uloge, čak i kad poli-
tička ili zemljopisna blizina pogoduje političkim liderima i višim dužnosni-
cima da preuzmu vodstvo. Veleposlanik može odigrati važnu ulogu pružanja
potpore ne samo u nastavku pregovora nakon odlaska izaslanika (Henderson,
1994, 214-216, 225-226). Kao što primjećuje Trevelyan, "argument izaziva
argument i pregovaranje je neprekinut proces" (Trevelyan, 1973, 72). Kada
vođe prijateljskih država uključenih u pregovore nisu "opušteni u uvjetima
telefoniranja", možda zbog jezika ili osobnih razlika, uloga veleposlanika bit
će još veća (Henderson, 1994, 214). K tome, uključivanjem stalnog velepo-
slanika u pregovore izbjegavaju se i nedostaci slanja posebnih pregovarača -
neželjeni publicitet, nepoznavanje lokalnog raspoloženja i iskušenje da se
prijevremeno odustane od pogodbe ili možda učine nepromišljeni ustupci
radi bržeg povratka. Stoga ne čudi da se predvođenje u određenim pregovo-
rima još uvijek temelji na veleposlaniku.
Uloga veleposlanstva možda je najveća u važnim pregovorima koji su
naporni i dugotrajni ( Centra[ Policy Review Stafj; 1977, 117). Dobar primjer
bila je uloga Leonarda Woodcocka, šefa američkog Ureda za vezu s komu-
nističkom Kinom, u razgovorima tijekom 1978-1979. koji su doveli do nor-
malizacije odnosa između Washingtona i Pekinga (Vance, 1983, 117). Još je
korisniji primjer Irana kasnih 1970-ih godina, kad su, kako se vrlo dobro zna,
britanski i američki veleposlanici bili u neprekidnom kontaktu sa šahom i
njegovim savjetnicima o najosjetljivijim pitanjima, i to ne samo o onima koja
su se odnosila na sudbinu njegova režima. Premda je mogla izravno telefo-
nom ili upućivanjem posebnih izaslanika razgovarati sa šahom, američka
administracija nije se mogla odreći pregovaračkih usluga svog veleposlanika,
čak i onda kada su se, kako se kriza produbljavala, gomilala politička razila-
ženja s njim. To je bila posljedica svakodnevne okupiranosti Bijele kuće
"ostalim važnim pitanjima", što je manje-više, priznao Zbigniew Brzezinski,
isti čovjek koji je prije toga izvrgnuo opasnosti postojanje stalnog veleposla-
nika (Brzezinski, 1983, 361-362, 396, 526-527). Dakle, sviđalo se to nama ili
ne, veleposlanicima katkada treba dopustiti da preuzmu vodeću ulogu u va-
žnim pregovorima, ako ni zbog čega drugog, onda zato što njihovi politički
vođe ne mogu biti u isto vrijeme na svim mjestima ili u stalnom i angažira-
nom razgovoru sa svima. Njih pokatkad treba vratiti u pregovore da bi ojačali
domaći tim. Američki veleposlanici u Egiptu - Herman Eilts i Izraelu - Sa-
muel Lewis bili su toliko poštovani zbog njihova poznavanja država u kojima
su djelovali (v. u nastavku) da su ponovno pozvani da budu dio jedanaestero-
člane američke pregovaračke ekipe na samitu u Camp Davidu u rujnu 1978.
(Carter, 1982, 327).
Ako, dakle, veleposlanstva još uvijek mogu odigrati sporednu ili vodeću
ulogu u važnim pregovorima, ne bi trebalo čuditi da je njihova uloga u pre-
govorima o dosadnijim stvarima doista vrlo velika (Henderson, 1994, 335;
Jackson, 1981, 149-151). Ministri i viši dužnosnici ne žele da ih se time
uznemirava. Nadalje, i napredak u komunikacijama koji je omogućio doma-
ćim ministarstvima da ostvare izravni kontakt s inozemnim vladama čini i
veleposlanstvo još prikladnijim instrumentom u pregovorima svih vrsta.
Lobiranje
Veleposlanstva su često uvelike uključena i u lobiranje, tj. u izgradnju
povoljnog mišljenja o interesima svoje države među onima koji su utjecajni,
pristup kojima je stoga od vitalnog interesa. Cilj lobiranja može biti priprema
terena za nove pregovore, dopunjavanje onih koji se vode ili, među ostalim,
pokušaj utjecanja na glasovanje u Ujedinjenim narodima.
U brojnim državama lobiranje je najvažniji posao veleposlanstva. Među
tim, mete njegove pažnje, stupanj razboritosti lobiranja i stil koji će se sma-
trati najučinkovitijim očito će varirati s ustrojstvom i političkom kulturom dr-
žave u kojoj veleposlanstvo djeluje. Iste aktivnosti koje se primjenjuju za
predstavljanje i unaprjeđivanje "prijateljskih odnosa", kao što su zabave,
primjenjuju se i u lobiranju, a uobičajene su mete vladini odjeli i lideri javnog
mnijenja u gospodarstvu i medijima. I zakonodavci (posebno predsjedavajući
ključnih odbora) privlače pozornost veleposlanstva, ali samo ondje gdje izab-
rane skupštine imaju stvarni utjecaj, kao u Sjedinjenim Državama. Svi neka-
dašnji veleposlanici u Sjedinjenim Državama izvješćuju o svome snažnom
uključivanju u lobiranje tijekom svog mandata u Washingtonu (Henderson,
1994, 287-288; Eban, 1977, pogL 7-9). Allan Gotlieb, koji je bio kanadski
veleposlanik u američkome glavnom gradu od 1981. do 1989, iznosi dojam
kako voditelj poslanstva u Washingtonu ima vrlo malo vremena za bilo što
drugo osim za lobiranje, ne samo stoga što je moć tu tako široko raspršena
Bilateralna d1j1lomacija: konvencionalna 113
već i zato što u odnosu prema domaćim grupama za pritisak, inozemna
veleposlanstva u Washingtonu ne nose glasove. Zbog toga, zaključuje on, ve-
leposlanstvo "često živi ili umire, ovisno o svojoj sposobnosti da pronađe do-
maće saveznike" (Gotlieb, 1991, 44, 56, 76), kršeći time, posve nenamjerno,
tradicionalnu zabranu miješanja u poslove zemlje primateljice, sadržanu u
Bečkoj konvenciji o diplomatskim odnosima.
Objašnjavanje namjera
Države često trebaju osigurati da drugi dovoljno znaju o njima da bi se
primjereno ponašali. Ovisno o situaciji, drugu vladu, na primjer, treba uvjeriti
("opustite se - mi samo napadamo vašeg susjeda"), upozoriti ("ove su sank-
cije tek prvi korak"), potaknuti ("sviđa nam se to što činite") ili zastrašiti
("učinite to i požalit ćete"). Ponovimo, stalni veleposlanik nije jedina moguć
nost. Na primjer, ako poruci treba dati poseban naglasak ili je važno laskanje,
može se primijeniti telefonska diplomacija (v. pogl. 6) ili uputiti posebni iza-
slanik (Berridge, 1994, pogL 6). No ostaju situacije u kojima je stalno vele-
poslanstvo ili makar podjednako prikladno ili nedvojbeno prihvatljivije kao
sredstvo objašnjavanja.
Veleposlanik može usmenim objašnjenjem dopuniti pisanu poruku i biti
prikladniji od posebnog izaslanika ako se smatra da je uputnije održati raz-
mjenu na nižoj razini. I način prezentacije objašnjenja može osnažiti poruku,
kao što to može i veleposlanikov lokalni ugled. Ako je utklanjanje sumnje
sadržaj poruke, izjava veleposlanika kojemu se vjeruje bit će toliko dobro
sredstvo koliko i brojna druga, čak i bolje od većine njih. Veleposlanstvo se
može iskoristiti za objašnjavanje namjera da bi se izbjegla narušavanje nje-
gova lokalnog ugleda koji treba sačuvati za ostale aspekte njegova posla.
Prikupljanje informacija/političko izvješćivanje

Prikupljanje informacija o političkim, vojnim i ekonomskim zbivanjima i
njihovo slanje kući odavno je prihvaćena kao jedna od najvažnijih funkcija
stalnog veleposlanstva. Uronjena u lokalnu scenu i razmjenjujući informacije
s ostalim članovima diplomatskog zbora, osoblje veleposlanstva u idealnom
je položaju da daje informativna izvješća, 11 i teško je uopće zamisliti kako tu
funkciju adekvatno obaviti na bilo koji drugi način.
Poslanstvo neke zemlje u Ujedinjenim narodima može prikupiti odre-
đene informacije o, recimo, uvjetima na Islandu od islandskog poslanstva u
New Yorku, ali bi to bilo vrlo ograničeno. I posebni izaslanici mogu prikupiti
informacije, ali će kratkoća njihovih posjeta i njihovi površni izvori učiniti to
da će se njihova izvješća vjerojatno temeljiti na dojmovima. Osim visokopo-
zicioniranih agenata na mjestu prikupljanja podataka, špijuni nemaju redovit
pristup visokim razinama, kao ni novinari, koji ne postavljaju uvijek pitanja
za koja su vlade zainteresirane (James, 1980, 939; Edwards, 1994, 54-58) ili
ne pridaju jednako značenje točnosti informacija (Hurd, 1997, 169). I dok se
novinarske poruke mogu cenzurirati, diplomatske se ne mogu. U "zatvorenim
društvima" informacije koje daje diplomatsko poslanstvo posebno su važne
(Central Policy Review Staff, 1977, 258).
Ono što je osobito impresivno jest stupanj oslanjanja na veleposlanstvo
radi podataka o stanju duha lokalnog vodstva. Na primjer, tijekom pregovora
između Izraela i Egipta 1977-1979, u kojima su posredovali Amerikanci i
gdje je za Carterovu administraciju veliku važnost imalo točno određivanje
raspoloženja egipatskog predsjednika Anwara Sadata, velik su oslonac bila
izvješća američkog veleposlanika u Kairu Hermana Eiltsa, koji se do 28. stu-
denog 1978. godine više od 250 puta susreo s egipatskim vođom (Quandt,
1986, 166, 284; Carter, 1982, 320-321). Carter je posebnu pozornost prida-
vao i "izvješćima s mjesta događaja" američkog veleposlanika u Te! Avivu
Samuela Lewisa (Carter, 1982, 321).
Točno je da je tijekom posljednjih šahovih dana predsjednik Carter na-
kon svega izgubio povjerenje u izvješća svojeg veleposlanika u Teheranu
Williama Sullivana, unatoč njegovim redovitim susretima s iranskim vođom.
No Carter se nastavio oslanjati na neka od Sullivanovih izvješća i neko vri-
jeme nakon što su se ta dvojica muškaraca našla na suprotnim stranama poli-
tike. Štoviše, kada je predsjednik izgubio povjerenje u njega, nije ga zamije-
nio stalnim izaslanikom već je uputio drugoga (Carter, 1982, 443-449). Taj
primjer pokazuje da se do obavještajnih podataka o inozemnoj vladi može
doći i nježnim propitivanjem njezina vlastitog veleposlanika u inozemstvu. U
tom smislu, i Carter i Brzezinski posvjedočili su o korisnosti iranskog vele-
poslanika u Washingtonu Ardeshira Zahedija, za kojega se znalo da je blizak
šahu (Carter, 1982, 441; Brzezinski, 1983, 359-360).
Davanje savjeta o politici

Iz poštovanja koje se općenito još pridaje lokalnim spoznajama kompe-
tentnog veleposlanstva prirodno proizlazi da su i njegovi savjeti o politici,
katkad sadržani u "političkom izvješćivanju", uobičajeno dobrodošli. U Veli-
koj je Britaniji u Duncanovu izvješću 1969. to izdvojeno radi posebnog na-
glaska (Review Committee on Overseas Representation, 1969, 18, 91), kao i
u Izvješću Murphijeva odbora u Sjedinjenim Državama šest godina poslije.
Davanje savjeta o politici posebno se cijeni ako je veleposlanik stekao oso-
bitu profesionalnu reputaciju. Usto, napredak u telekomunikacijama, za koji
Bilateralna diplomacija: konvencionalna 115
se uvriježena smatra da je oslabio njegov položaj, također omogućuje vodi-
telju poslanstva da velikom brzinom prenese svoje poglede svojoj vladi
(Kaiser, 1992, 263; Faber, 2000, 207). Do savjeta veleposlanika može se doći
njegovim povlačenjem radi konzultacija, kao i izravnim telekomunikacijama.
U Sjedinjenim Državama postoji i tradicija raspravljanja o politici na period-
ničnim i ad hoc konferencijama na kojima se šefovi diplomatskih i konzular-
nih poslanstava iz pojedinih regija susreću s višim dužnosnicima iz Državnog
tajništva. Kako god bilo, čini se da je to u sadašnjem vremenu zamijenjena
prikladnim sredstvom prikupljanja regionalnih stajališta iz Washingtona
(Vance, 1983, 126).
Konzularne usluge
Građani jedne države koji se nađu u drugoj, bilo radi praznika, obrazova-
nja, poslovanja ili trajnog boravka imaju interese koje stalno poslanstvo vrlo
uspješno može podržati. Na primjer, turist optužen za kazneni prekršaj trebat
će moralnu potporu i pravni savjet Takvi su zadaci predmet odgovornost di-
plomata u konzularnim odjelima veleposlanstava ili konzularnih dužnosnika
(koji imaju povlastice slične onima diplomata) na konzularnim mjestima 12 u
unutrašnjostL Kako je putovanje u inozemstvo danas sve lakše i jeftinije,
konzularni je posao općenito postao još važniji. Dakako, pitanje trebaju li
građanima u inozemstvu - koji su u nevolji ili im je potrebna neka druga po-
moć - diplomati baš biti "dadilje", posve je druga stvar i u Berillovu izvješću
iznesen je zaista oštar stav o tom problemu ( Centra! Policy Review Staff,
1977, pogl. 9). No kako se u izvješću potvrđuje, pitanje je politički osjetljivo
u demokracijama s tradicijama države blagostanja i slobodnog tiska. S pra-
vom ili ne, državljani tih zemalja skloni su očekivati takvu potporu (Edwards,
1994, pogl. 11.) i mogu otežati život ministru vanjskih poslova za čija se po-
slanstva utvrdi da ne udovoljavaju tim potrebama. Ukratko, stalna poslanstva
s učinkovitim i susretljivim konzularnim osobljem vjerojatno će osvajati gla-
sove birača.
Kao što štite interese pojedinačnih građana u inozemstvu konzularna
predstavništva obrađuju i kategorije mogućih putnika u matičnu državu koji
pravno podliježu kontroli ulaska, posebice ako traže trajni boravak U svjetlu
širenja siromaštva, kaosa i bolesti u većini područja svijeta izvan Sjeverne
Amerike, Zapadne Europe i određenih dijelova Dalekog istoka te australsko-
azijskih prostora, to je golem posao sve većeg značenja (Herz, 1983, 5-8;
Edwards, 1994, pogl. 11). No valja ponovno naglasiti, velika su razilaženja u
pridavanju važnosti tom poslu ne samo među veleposlanstvima iste diplo-
matske službe smještenima u različitim državama već i među samim diplo-
matskim službama. U Velikoj Britaniji, na primjer, velik je dio tereta obrade
mogućih imigranata na prekomorskim poslanstvima, dok se u drugima, kao u
Francuskoj, većina tog posla obavlja kod kuće. Britansko stajalište, koje je
slično američkome (Herz, 1983, vii), jest da to, premda je skupo, smanjuje
zadržavanje doseljenika u ulaznim lukama, olakšava njihovu provjeru i mi-
nimalizira njihove neprilike - posebice ako su odbijeni (Centra! Policy
Review Staff, 1977, 163). Još jedan mogući razlog jest izbjegavanje srcedra-
pajućih prizora u lukama i aerodromima te straha pred onim što bi mediji s
njima učinilL
Trgovinska diplomacija
Sve do sredine 20. stoljeća diplomatske su službe većine država smatrale
trgovački posao odgovornošću društveno inferiornijih konzula ili autonomne
odnosno poluautonomne službe za vanjsku trgovinu. No važna promjena na-
goviještena je 1960-ih, kada su trgovačke države poput Velike Britanije po-
stale sve zabrinutije zbog pada svog udjela u ukupnom svjetskom izvozu i
suprotstavile se onome što je prethodilo velikom globalnom gospodarskom
nemiru 1970-ih. Posljedična, od toga vremena trgovačko se djelovanje opće
nito smatralo najvišim prioritetom unutar jedinstvene diplomatske službe
(Rana, 2000, 96-97). 13 To vrijedi i u Njemačkoj, gdje je moćnim trgovačkim
komorama nekada bilo dopušteno da se same time bave. U Velikoj je Brita-
niji prvi značajniji poslijeratni napor prema stvaranju trgovačke diplomacije
došao s Duncanovim izvješćem 1969, koje je zaključilo da promicanje izvoza
"treba obuhvatiti više sredstava (diplomatske) službe od bilo koje druge
funkcije" (Review Conunittee on Overseas Representation, 1969, 68).
Ne zamjenjujući je s gospodarskom diplomacijom (Berridge i James,
2001), trgovinska diplomacija obuhvaća korištenje sredstava stalnog poslan-
stva za promicanje ne samo izvoza već i unutrašnjeg investiranja. Važna obi-
lježja djelovanja trgovinskog odjela veleposlanstva jesu pružanje tržišnih
obavještajnih podataka i lakše uklanjanje teškoća za domaća trgovačka po-
slanstva. Ako je dotična država i izvoznik oružja, od službenih se atašea oče
kuje da posvete jednako toliko vremena promicanju trgovine oružjem koliko i
prikupljanju vojnih obavještajnih podataka. Kada je kupac sama inozemna
vlada na "nepristupačnim, udaljenim i nepoznatim mjestima", politička eks-
pertiza veleposlanstva posebno je dragocjena poslovnim ljudima (Rana,
2000, 111).
Prijeporno je pitanje jesu li dobrobiti trgovinske diplomacije za platnu
bilancu postignute na štetu političkog djelovanja veleposlanstava (Donelan,
1969, 612-615). Njegovi su zastupnici skloni tvrditi da političko djelovanje
nije ugroženo s obzirom na to da je upravo politička analiza i savjet o lokal-
nim uvjetima i osobitostima ono što u sadašnjem vremenu većina poslovnih
Bilateralna diplomacija.· konvencionalna 117
ljudi i financijaša zahtijeva od stalnih voditelja poslanstva. No iskren prikaz
visokocijenjenoga britanskog veleposlanika u Teheranu sir Antonyja Par-
sonsa o njegovu zakašnjelom uvidu u ono što se događalo u Iranu tijekom
posljednjih godina šahova režima to ne podržava. "Veleposlanstvo je", bilježi
on, "ponajprije bilo organizirano kao agencija za promicanje britanskog iz-
voza i za opće trgovinske, financijske i ekonomske interese Velike Britanije.
To je vrijedilo i za civilno i za vojno osoblje, ali se i političke časnike upući
valo da traže nove izvozne mogućnosti" (Parsons, 1984, 40). Naravno, po-
stojali su drugi razlozi tog neuspjeha u političkom izvješćivanju, ali Parsons
jasno naznačuje da pretežno trgovinski nazori veleposlanstva nisu pomogli.
Propaganda
Propaganda koja je osmišljena da utječe na stranu vladu nije diplomacija.
To je oblik političkog oglašavanja. Cilj toga obično je uvjeriti inozemnu
vladu da prihvati pojedinačno stajalište pridobivanjem za to stajalište onih
koji imaju utjecaja na to: njezino vlastito javno mnijenje, medije, grupe za
pritisak i strane saveznike. No propaganda koja je usmjerena prema vanjskoj
politici strane vlade općenito se smatra prihvatljivom i stalni je veleposlanik
danas snažno uključen u nju. To je poznato kao "javna diplomacija". Vele-
poslanstva nekih država također pokušavaju utjecati na vanjsku politiku drža-
va primateljica, olakšavajući izvoz svojih vlastitih kultura u te zemlje. To je
poznato kao "kulturna diplomacija".
Dakako, lakoća s kojom stalno poslanstvo može provoditi propagandu -
čak i ograničenu na pitanja vanjske politike - varira s lokalnom političkom
kulturom i osjetljivostima režima. Na primjer, za svakog veleposlanika u Te-
heranu čiji politički vođe cijene svoj odnos s iranskom vladom bilo je neza-
misliva - i prije i nakon šahova pada - da javno apelira na predsjednika te
vlade u vezi s bilo kojim pitanjem (Parsons, 1984, 72-73). I u Francuskoj "bi
se smatralo čudnim i za stranog bi se diplomatu u Parizu moglo pokazati
kontraproduktivnim kod francuske vlade da izgleda kako promiče ideal svoje
države u javnosti" (Henderson, 1994, 287). Ipak, brojne su države u kojima
veleposlanik može poduzeti propagandnu ulogu s razmjernom slobodom.
Uglavnom su to liberalne demokracije, a Sjedinjene Države najbolji su i naj-
zorniji primjer toga.
Prikladno je ponovno se pozvati na svjedočenje sir Nicholasa Hender-
sona, koji je 1979. iz Pariza premještenu američki glavni grad: "U Washing-
tonu je posve drugačije ... Ondje bi se smatralo znakom nedostatka vjere u
ideal svoje države da veleposlanik ne istupi ako ga može javno promaknuti"
(Henderson, 1994, 288). Henderson je britansko stajalište o mnoštvu pitanja
koja su prilično osjetljiva u Washingtonu, posebno o Sjevernoj Irskoj i fal-
klandskoj krizi, izravno izložio američkom narodu (Henderson, 1994, 397-
399, 421-425, 450. i d.). Ali Washington jedva da je jedinstven. Strane vele-
poslanike redovito se može čuti na radiju i vidjeti na televiziji. Tijekom Za-
ljevskog rata početkom 1991. irački veleposlanici u Europi i Sjedinjenim Dr-
žavama bili su u prvim redovima bagdadske propagandne kampanje. To je
možda jedan od razloga zašto je Sadam Husein prekinuo diplomatske odnose
sa silama koalicije tek tri tjedna nakon izbijanja rata (Taylor, 1992, 97-98,
106, 181).
Stalni veleposlanik dobro je postavljen, barem u liberalnim demokraci-
jama, da obavlja propagandu jer je sigurno privlačan lokalnim medijima kao
osoba za intervju i kao govornik za raznoliko mnoštvo lokalnih udruženja. U
nedostatku visokopozicioniranih posjetitelj iz domovine, on je najpristupač
niji govornik za svoju vladu. Vjerojatno je i ovladao jezgrovitim, lakopam-
tljivim izjavama televizijskog nastupa i pozdravnih govora u svečanim prigo-
dama. Mala je vjerojatnost da će napraviti veliku zbrku bude li se trebao po-
javiti u nezgodno vrijeme. A neće očekivati ni honorar, pa ni plaćanje svojih
troškova. Kulturna diplomacija provodi se putem kulturnih atašea velepo-
slanstava i agencija kao što je Britanski savjet, koje su s njim u manje ili više
ravnopravnom odnosu.
Svestranost veleposlanstva
Već je napomenuto da srž posla stalnih veleposlanstava varira u dometu i
naglascima među diplomatskim službama različitih država, a unutar iste slu-
žbe među državama u kojima su smještena. Sada je nužno detaljnije razraditi
stajalište da se veleposlanstva razlikuju i u rasponu dodatnih ili neobveznih
funkcija koje ispunjavaju. Premda sve one ne mogu biti određene kao "di-
plomatske", upućivanje na njih jedan je od načina naglašavanja kako je stalno
veleposlanstvo izrazito svestrana institucija. To je dodatni razlog za odgodu
njegova ukidanja.
Upravljanje stranom pomoći važna je funkcija veleposlanstava donator-
skih država u zemljama u razvoju. Jedan od razloga za to jest činjenica da
veće sile uobičajeno imaju raznoliko mnoštvo agencija uključenih u djelat-
nost pomoći i veleposlanstvo je prirodni posrednik za usklađivanje njihovih
napora. 14 Drugi je razlog to što je politički odnos među primateljima i dava-
teljima pomoći općepoznato osjetljiv (Trevelyan, 1973, 106).
Druga pojedinačna funkcija jest političko interveniranje, tj. upletanje
veleposlanstva u unutrašnje poslove države primateljice. U tome treba potra-
žiti dio odgovora na pitanje zašto se stalno poslanstvo othrvalo komunikacij-
skoj revoluciji. Naime, neosporiva je činjenica da su glavne sile - osobito
Bilateralna diplomacija: kom·e11ciona/11a 119
Sovjetski Savez i Sjedinjene Države tijekom hladnog rata - smatrale svoja
veleposlanstva odličnim isturenim bazama iz kojih su vodile političke opera-
cije u nestabilnim, ali važnim državama. Takve su operacije mogle biti
usmjerene na podupiranje prijateljskog režima ili potkopavanje neprijatelj-
skoga i obuhvaćale su sve, od tajnog usmjeravanja novčanih sredstava, nao-
ružanja i medicinskih potrepština prijateljskim frakcijama do organiziranja
vojnog puča protiv opozicije. Zbigniew Brzezinski, koji nije vidio koristi od
veleposlanstva prije no što se pridružio administraciji Jimmyja Cartera, želio
je da američki veleposlanik u Teheranu uvjeri iransku vojsku da preuzme
vlast. Načelno, veleposlanik nije imao primjedbe na to, usprotivivši se samo
napomenom da to neće biti djelotvorno.
Treće, što je još očitije kršenje Bečke konvencije o diplomatskim odno-
sima, stalna su se poslanstva pokazala korisnima za neke države u pružanju
pokrića za vođenje njihovih ratova, i to onih protiv domaćih neprijatelja koji
su protjerani u inozemstvo i ratova protiv drugih država. Općenito je poznato
da su veleposlanstva srednjoistočnih država diljem svijeta bila uključena u tu
vrstu aktivnosti čiji je primjer upletenost iranskog veleposlanstva u Buenos
Airesu u divljačka bombardiranje židovskih meta u argentinskom glavnom
gradu 1994.
I na kraju, može se spomenuti djelovanje određenih veleposlanstava u
odnosima među neprijateljskim državama s teritorija treće zemlje. Da Sjedi-
njene Države i komunistička Kina nisu imale stalna poslanstva na mjestima
poput Ženeve, Varšave i Pariza, diplomaciji ne bi bio dostupan komunikacij-
ski kanal koji je imao važnu ulogu u ograničavanju njihova sukoba i konačno
olakšao njihovo međusobno približavanje (Berridge, 1994, pogl. 5). Slično,
komunikacija između Sjedinjenih Država i Socijalističke Republike Vijet-
nama te između Sjedinjenih Država i Sjeverne Koreje bila bi ugrožena nepo-
stojanjem poslanstava na trećim mjestima - zapravo, onih u Bangkoku i Pe-
kingu. Doista, ovo je mjesto prikladno za zaključak, s obzirom na to da na-
glašava važnost stalnog poslanstva ilustrirajući što sve države čine da nakon
prekida odnosa uspostave veze putem drugih stalnih poslanstava. To također
podrazumijeva "prikrivena veleposlanstva", što će biti predmet sljedećeg po-
glavlja.
Sažetak
Stalno poslanstvo, kojemu su se 1970-ih i početkom 1980-ih tako uvjer-
ljivo priprernale osmrtnice, još je i danas živo. Preživjela je komunikacijsku
revoluciju uglavnom jer je i dalje izvrsno sredstvo kojim se podržava, ako ne
i predvodi, izvršavanje ključnih diplomatskih funkcija. No ono je i izvanre-
dno svrsishodno i ima snažan pravni okvir u Bečkoj konvenciji o diplomat-
skim odnosima. Usto, komunikacijska ga je revolucija učinila prikladnijim i
sposobnijim da pridonese oblikovanju politike kod kuće. Stoga ne začuđuje
da je "smrt" stalnog veleposlanika odgođena na neodređeno vrijeme.
Bilješke
1
Postojali su, ali su bili malobrojni opunomoćenici s općim odgovornostima (Queller, I 967, 35-
36).
" Proces je započeo izmedu gradova država talijanskog poluotoka, gdje je ravnoteža snaga bila
uzdrmana i prije katastrofalne invazije Francuza 1494. godine
3
I dalje je dugo ostalo uobičajenim ustrajati na upućivanju posebnog izaslanika višeg ranga radi
vodenja važnih pregovora.
4
Usprkos tomu, to ne treba precjenjivati jer je diplomatska inicijativa stalnog veleposlanika
često upravo doslovno bila najavljivana s dolaskom posebnoga glasnika ..
5
"Diplomatski zbor" uobičajeno se zamjenjuje ''diplomatskom službom", što je pogreška s obzi-
rom na to da je prvi zapravo multinaciona!an, a posljednji to nipošto nije: londonski diplomatski
zbor, ali britanska diplomatska služba.
6
Gilbert smatra da je opasnost od prihvaćanja stajališta vlade domaćina posebno velika za di-
plomate iz demokracija u totalitarnim državama, prije svega stoga što je propaganda kojoj su iz-
loženi nemilosrdna. Drugo, to je stoga što sam sustav kod kojega su opunomoćeni zahtijeva neo-
bične napore prema kojima "osoba koja objašnjava lako upada u ulogu osobe koja brani ili za-
stupa·• (Gilbert, I 953, 547)
7
Prema jugoslavenskom pravniku Milanu Bartošu, "dok je nekad diplomatski zbor u prosječnom
glavnom gradu brojio samo 200, danas može imati i 4000 osoba na diplomatskoj listi i četiri ili
pet puta toliko pomoćnog osoblja poslanstva" (Yearbook ofthe /LC, 1957, vol. I, 124)
8
Cahier žali zbog toga i upozorava na činjenicu da je nacrt teksta što ga je I 955. Povjerenstvu za
medunarodno pravo predložio njegov posebni izvjestitelj sadržavao odredbu o izuzecima od pra-
vila nepovredivosti u "ekstremnim slučajevima potrebe" (Cahier, 1969, 20-21). No razumno je
pretpostaviti da u slučaju krajnje potrebe, a time je to samo po sebi jasno, lokalne vlasti vjeroja-
tno neće imati velikih poteškoća da osiguraju dopuštenje šefa poslanstva da uđu u njegove pro-
storije (Kerley, 1962, 102-I03).
9
Među razlozima za suzdržavanje od razmatranja predstavljanja u međunarodnim organizaci-
jama bilo je razmjerno pomanjkanje običajnog prava na tom području i opasnost stvaranja pro-
turječja u zakonu putem pokušaja da se kodificiraju običaji koji su prevladava!L (O neuspješnom
pokušaju da se s tim 1975. uhvati u koštac, v. Fennessy, 1976.) Suprotno tomu, Povjerenstvo za
međunarodno pravo od početka je smatralo važnim razmotriti posebna poslanstva (Yearbook of
rhe ILC I 957, vol. I, 2-6, 46-48) i doista o njima predložilo kratki nacrt. No Konferencija je to
odgodila za kasnija razmatranja
10
Nakon odlaska šaha američko je veleposlanstvo zapravo dva puta okupirano: u veljači i u stu-
denome 1979. U prvoj prilici vlast je ispravno djelovala da se oslobodi militanata. Tek kada je
ajatolah Homeini nakon dva dana javno podržao okupaciju od 4. studenog, postala je jasno da je
to bila posve različita situacija.
Bilateral11adiplomacija: ko11vencio11al11a 121
11
Postoje, dakako, izuzeci. Položaj mnogih veleposlanstava u Pekingu za vrijeme kulturne re-
volucije dobar je primjer toga. Stvarno opkoljeni Crvenom gardom, često su imali vrlo malo po-
dataka o tome što se zbiva (Cradock, 1994, pogL2-7).
12
Slijedom važnosti, to su generalni konzulati, konzulati, vicekonzulati i konzularne agencije.
" Premda Ministarstvo trgovine još uvijek osigurava većinu trgovinskih službenika u američkim
veleposlanstvima ..
" Potreba za tim bila je jedan od razloga što je u Vanjskoj službi Sjedinjenih Država početkom
1950-ih prevladala ideja da veleposlanik treba biti vođa "državnog tima" (Blancke, 1969, 137-
144).
Dodatna literatura
Bassiouni, M. Cherif (1980) "Protection of diplomats under Islamic law", American
Journal of Imernational Law, (74), 609-633.
Berridge, G. R. (1994) Talking to Enemy: How States without "Diplomatic Relations"
Communicate, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Berridge, G. R. i Alan James (2001) A Dictionary of Diplomacy, Basingstoke: Pal-
grave, radi cjelovitog teksta Bečke konvencije o diplomatskim odnosima 1961, s
"A Guide to the Key Articles".
Boyle, F. A. ( 1985) World Politics and International Law, Durham, North Carolina:
Duke University Press, pogL 13 ('The definitional context of the Iranian hos-
tages crisis").
Brown, l. ( 1988) "Diplomatic immunity - state practice under the Vienna Conven-
tion", International and Comparative Law Quarterly, (37).
Cahier, P. (1969) "Vienna Convention on Diplomatic Relations", International Con-
ciliation, 571.
Centra! Policy Review Staff ( 1977) Review oj Overseas Representation ['The Berrill
Report"] London: HMSO.
Cradock, P. (1994) Experineces oj China, London: Murray.
Dembinski, L (1988) The Modem Law and Diplomacy.· External Missions oj States
and International Organisations, Dordrecht: Nijhoff za UNIT AR
Denza, E. (1998) Diplomatic Law: A Commentary on the Vienna Convention on Dip-
lomatic Relations, drugo izdanje, Oxford: Clarendon Press.
Donelan, M. (1969) "The trade of diplomacy", International Affairs, (45) 4.
Eban, A. (1983) T1zeNew Diplomacy.· International Affairs in the Modem Age, Lon-
don: Weidenfeld & Nicolson.
Edwards, R D.. (1994) True Brits: Inside the Foreign Office, London: BBC Books.
Faber, R. (2000) A Chain oj Cities.· Diplomacy at the End of Empire, London i New
York: Radcliffe Press, posebno pogL 10.
Fennessy, J..G. ( 1976) ''The 1975 Convention on the Representation of States in their
Relations with International Organizations of a Universal Character", American
Journal oj International Law, (70) 1.
Gotlieb, A. (1991) !'libe with you ina minute, Mr. Ambassador.· T1zeEducation oj a
Canadian Diplomat in Washington, Toronto: University ofToronto Press.
Henderson, N. (1994) Mandarin:· The Diaries ofan Ambassador, 1969-1982, London:
Weidenfeld & Nicolson.
Hurd, D. (1997) The Searchfor Peace, London: Warner Books, pogL 6.
James, A. M. (1980) "Diplomacy and International Society", International Relations,
(6) 6,
Jennings, Sir Robert i sir Arthur Watts (ur.) (1992) Oppenhaim 's International Lmv,
deveto izdanje, London: Longman, voL 1, pogL 10: "Diplomatic en•voys".
Kaiser, P. M. (1992) Journeying Far and Wide: A Political and Diplomatic Memoir,
New York: Scribner's, posebno str ..262-299.
Kerley, E. L (1962) ''Some aspects of the Vienna Conference on Diplomatic Inter-
course and Immunities", American Joumal of lnremmational Law, (56).
Langhorne, R. (1992) 'The regulation of diplomatic practice: the beginnings to the
Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1961 ", Review of International
Studies, (18) L
Lee, L T. (1991) Consular Law and Practice, drugo izdanje, Oxford: Clarendon
Press.
Loeffler, J. C. (1998) The Architecture of Diplomacy: Building America 's Embassies,
New York: Princeton Architectural Press ..
Mayers, D. (1995) The Ambassadors and America 's Sovier Policy, Oxford i New
York: Oxford University Press.
Morgenthau, H. J. ( 1978) Politics Among Nations.· The Struggle far Power and Peace,
peto izdanje, New York: Knopf, pogL 3L
Office of Inspector General [US Department of State] Report of Inspection, Embassy
Bucharest, Romania, ISP/I-99-29, Sept. 1999. (http://oig ..state.gov/pdf/bucharest.
pdf)
Parsons, A. (1984) The Pride and the Fa/1: Iran 1974-1979, London: Cape.
Rana, K. S. (2000) Inside Diplomacy, New Delhi:. Manas.
Review Committee on Overseas Representation (I 969) Repo rt of the Review Com-
miuee on Ol'erseas Representation 1968-1969 ["The Duncan Report"], London:
HMSO.
Seitz, R. (1998) Over Here, London: Weidenfeld & Nicolson.
Shaw, M. N. (1998) International Law, četvrto izdanje, Cambridge: Grotius.
Stearns, M. (1996) Talking to Strangers: Improving American Diplomacy at Hame
and Abroad, Princeton, New Jersey: Princeton University Press, posebno pogL 5,
7 i 8.
Sullivan, W. H. (1981) Mission to Iran, New York: Norton.
Trevelyan, H. (1973) Diplomatic Channels, London: Macmillan - sada Palgrave.
Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1961 [cjelovit tekst] (http://www.un.org/
law/ilc/texts/diplomat.htm); v ..također Berridge i James.
Wolfe R. (ur.) (1998) Diplomatic Missions:The Ambassador in Canadian foreign
policy, Kingston, Ontario: Queen's University, School of Policy Studies, Cana-
dian Centre for Foreign Policy Development.
8. BILATERALNA DIPLOMACIJA:
NEKONVENCIONALNA
U nekim bilateralnim odnosima zbog formalne odluke barem jedne od
država nije moguće održavati stalna veleposlanstva konvencionalne vrste. Ta
odluka, koja je obično rezultat povijesti izrazitoga političkog neprijateljstva,
može biti odbijanje da se drugu prizna kao državu 1,ili obično odbijanje da se
prizna njezinu vladu kao legitimnu. 2 Učinak je isti kada u slučaju rata ili kao
znak protesta protiv njezine politike država prekine "diplomatske odnose" s
drugom, ali i dalje priznaje njezinu vladu (Peterson, 1997, 102). Ipak, i kad
započne sukob, države obično shvaćaju, bilo od samog početka bilo neposre-
dno potom, daje u njihovu obostranom interesu da jedna s drugom komunici-
raju. To može biti nametnuto potrebom da se smanje posljedice prekida nji-
hovih odnosa ili da se odnosi polako normaliziraju. Ovo poglavlje bavi se
pokušajem da se u sličnim okolnostima komunikacija ostvari sredstvima stal-
nog poslanstva koje nije uobičajeno veleposlanstvo, tj. bilateralnom diploma-
cijom nekonvencionalne vrste. 3 Upravo zato što je takva diplomacija danas
toliko rasprostranjena i zato što toliko toga ovisi o njezinom uspjehu, ta tema
zaslužuje opširniju raspravu (Berridge, 1994).
Ondje gdje normalna veleposlanstva nisu politički prikladna, diplomat-
ske zadaće u više ili manje ograničenom dometu mogu se obaviti pomoću
četiri vrste alternativnoga stalnog poslanstva. To su zastupstva, konzulati,
predstavnički uredi i isturena poslanstva. Zbog očitih razloga na sve četiri
4
vrste tih poslanstava katkad se aludira kao na "prikrivena veleposlanstva". U

ovom poglavlju razmotrit ćemo prednosti i nedostatke svakoga od njih i utvr-
diti zašto je, prema obilježjima, u različitim odnosima neko bolje od drugoga.
Nužno je razmotriti i to jesu li razlike između barem nekih od tih poslanstava
(posebno zastupstava i predstavničkih ureda) i formalno opunomoćenih vele-
poslanstava doista samo nominalne.~==:::,
~oUT/~,t
~" '6,
-i.
-.I
::i BIBLIOTEKA f:
~ ~
~
•1>0 Dco~§,'<-•
Zastupstva
Premda postoje izuzeci, općenito se smatra da zastupstvo čini grupa
diplomata jedne države koji pod zastavom druge djeluju na području treće.
Na primjer, ubrzo nakon izbijanja Zaljevskog rata početkom 1991. postojalo
je zastupstvo Iraka koje je bilo pripojeno veleposlanstvu Jordana u Londonu,
glavnom gradu Velike Britanije. No do sredine 1960-ih taj je običaj manje ili
više bio nepoznat; 5 uobičajeni je postupak bio da država koja nema stalno
veleposlanstvo u drugoj zemlji zaštitu svih interesa koje bi ondje mogla imati
povjeri isključivo diplomatima treće države. Ta se država nazivala "silom za-
štitnicom", a zaštita je dogovorena trilateralnim sporazumom, tj. sporazu-
mom između te velesile, vlade koju je trebalo štititi i područne sile. No da bi
se shvatilo zastupstvo, nužno je poznavati silu zaštitnicu jer je prvo nadgrad-
nja drugog.
Čini se da je institucija sile zaštitnice nastala u 16. stoljeću s proklamira-
njem prava kršćanskih sila poput Francuske da zaštite suvjernike u "poga-
nim" zemljama kao što su one kojima je vladalo Otomansko Carstvo. U 19.
stoljeću zastupstvo su učvrstila dva razvoja. Prvi je bilo veliko širenje trgo-
vine i putovanja "koje je znatno nadmašilo povećanje broja diplomatskih i
konzularnih službi u cijelom svijetu" (Franklin, 1947, 23). Drugi je bila sve
očitija tendencija protjerivanja neprijateljskih konzula nakon izbijanja rata
(Franklin, 1947, 27-29). I mnoštvo pobuda jamčilo je da će se sile zaštitnice
odazvati da ispune potrebu zaštite. Neovisno o motivima vjerske i rasne soli-
darnosti, najvažniji među njima bio je prestiž koji se pripisivao sili sposobnoj
da pokaže svoj utjecaj preuzimajući tu ulogu. Države s tradicijama neutral-
nosti kao što su Švicarska i Švedska postale su posebno omiljene kao sile za-
štitnice, iako su i Austrija (trajno neutralna nakon 1955), Belgija, Španjolska
i Sjedinjene Države bile poželjne kao zaštitnice (Blake, 1990, 6-7). Običaj je
valjano kodificirao u Bečkoj konvenciji o diplomatskim odnosima 196l. (v.
prilog 8.1).
Premda se pokazala korisnom, institucija sile zaštitnice imala je očite ne-
dostatke. Kao prvo, od veleposlanstva sile zaštitnice nije se moglo očekivati
posebno poznavanje interesa vlade koju je štitilo, osobito ako su oni bili
komplicirani. Kao drugo, od sile zaštitnice nije se moglo očekivati da se brine
o interesima vlade koju je štitila kao vlastitima, zbog opravdanog razloga da
oni nisu bezuvjetno bili usklađeni (Franklin, 1947, 110-111, 146). Na kraju,
angažiranje sile zaštitnice lako je moglo donijeti opće nedostatke korištenja
posrednika svih vrsta (v. pogL 11). To je moglo obuhvaćati i plaćanje svoje-
vrsne cijene da bi se treću državu uvjerilo da pristane na ono što se moglo po-
kazati kao osjetljiv, pa i opasan posao. 6
Bilateralna diplomacija,: 11eko11ve11cional11a 125
Prilog 8.1. Sile zaštitnice i Bečka konvencija o diplomatskim odnosi-

ma iz 1961.
Članak 45.
Prekinu li se diplomatski odnosi između dvije države ili je poslanstvo stalno od-
nosno privremeno opozvana:
a) država primateljica mora, i u slučaju oružanog sukoba, poštovati i zaštititi pro-
storije poslanstva, zajedno s njegovom imovinom i arhivima;
b) država pošiljateljica može povjeriti nadzor nad prostorijama poslanstva, za-
jedno s njegovom imovinom i arhivima, trećoj državi koju prihvati država pri-
mateljica;
c) država pošiljateljica može povjeriti zaštitu svojih interesa i onih svojih držav-
ljana trećoj državi koju prihvati država primateljica.
Članak 46.
Država pošiljateljica može, uz prethodno dopuštenje države primateljice i na za-
htjev treće države koja nije zastupljena u državi primateljici, jamčiti privremenu
zaštitu interesa treće države i njezinih državljana,
Stoga, s obzirom na nedostatke sila zaštitnica, doista ne čudi što je, kad
se započelo s prekidanjem diplomatskih odnosa zbog uglavnom simboličnih
razloga, a to je bilo obilježje 1960-ih (Berridge, 1994, 7-10), ta stara diplo-
matska institucija uglavnom i znatno modificirana. Dogodilo se da su odre-
đene države nakon povlačenja svojeg voditelja poslanstva i formalnog zatva-
ranja svojih veleposlanstava, uredile da nekolicina njihovih diplomata ostane
i bude pridodana veleposlanstvu sile zaštitnice. Rezultat je bilo "zastupstvo",
odjek prakse 19. stoljeća o ostavljanju operativnog konzula unatoč izbijanju
rata. Njegova je draž bila to što je dopuštalo nastavak rada stalne diplomacije
dok se istodobno moglo tvrditi kako su "prekinuti" odnosi s vladom koja od-
bija suradnju, ili vladom koja trenutačno vodi moralno uvredljivu politiku. 7
Smanjen je i teret postavljen sili zaštitnici i možda je ublaženo svako nepri-
jateljstvo preusmjerena na njezino vlastito veleposlanstvo - osobito ako je
zastupstvo utemeljeno u zgradi veleposlanstva države koja se nominalno po-
vukla.
Dakle, zastupstvo čine diplomati države štićenice koji djeluju pod legal-
nim nadzorom sile zaštitnice, bilo fizički unutar veleposlanstva posljednje ili
u svojemu veleposlanstvu, koje je nominalno zatvoreno nakon prekida diplo-
matskih odnosa. Dogovor ipak zahtijeva trilateralni sporazum, premda obra-
zac ugovora varira. Tako država štićenica obično sklapa formalni sporazum,
ali on može biti zaključen ili sa silom zaštitnicom ili s područnom silom, uz
neformalni ili prešutni pristanak one koja je izostavljena. 8
L
Prva zastupstva bila su utemeljena u Kairu i Bonnu u svibnju 1965, na-
kon odluke Egipta da prekine diplomatske odnose sa Zapadnom Njemačkom
u znak neslaganja s njezinom odlukom da ih uspostavi s Izraelom Neposre-
dno potom uvela ih je Velika Britanija da bi zadržala vezu s važnijima od de-
vet država koje su prekinule odnose s Londonom prosvjedujući protiv ustraj-
nosti Wilsonove vlade da silom svlada pobunu u Južnoj Rodeziji. Neke od tih
država reducirale su svoja visoka povjerenstva ili veleposlanstva u Londonu
na zastupstva. Nakon što su njegove prednosti postale jasne, zastupstvo se
brzo proširilo (Berridge, 1994, 36-37). Sjedinjene su ga Države prvi put uvele
nakon Šestodnevnog rata na Bliskom istoku 1967, kada je određen broj arap-
skih država prekinuo odnose s Washingtonom, navodeći da su Sjedinjene Dr-
žave podržale izraelski napad na Egipat. Ne čudi da se novo sredstvo posebno
korisnim pokazalo za sam Izrael, osobito u Africi, gdje je dvadesetak država
u vrijeme Jomkipurskog rata 1973. s njim prekinulo diplomatske odnose
(Klieman, 1988, 63-64).
Od svojih početaka sredinom 1960-ih zastupstva se sve više koriste i kao
prvi probni korak prema obnavljanju diplomatskih odnosa do kojega dolazi
nakon duljeg razdoblja bez ustaljenoga izravnog kontakta. O tome govore
dva primjera iz američko-kubanskih i sovjetsko-južnoafričkih odnosa. U
rujnu 1977. otvorena su zastupstva u Washingtonu i Havani, premda nije do-
šlo do daljnjeg napretka u američko-kubanskim odnosima i u vrijeme pisanja
ove knjige (svibanj 2001) ta su poslanstva još djelovala. Sovjetska i južno-
afrička vlada prekinule su diplomatske odnose na poticaj posljednje 1955,
nakon čega su bile neumoljive neprijateljice. No obje su imale važne zajed-
ničke interese u ekonomskoj sferi (posebno u nadzoru tržišta zlata i dijama-
nata), a unutarnje promjene u objema državama na kraju 1980-ih pridonijele
su da uobičajeni diplomatski kontakt ponovno postane prihvatljiv. Štoviše,
sovjetska je Vlada odlučila potaknuti Afrički nacionalni kongres da radije
pregovara nego da se bori s južnoafričkom vladom. Posljedična, na temelju
sporazuma u veljači 199 L i u Moskvi i u Pretoriji otvorena su zastupstva pod
zaštitom austrijskog veleposlanstva.
Zastupstva su postala popularna nakon sredine 1960-ih i bila su među
"dobrim" i "lošim" stranama diplomatskih odnosa. Ali jesu li doista, kako to
katkad tvrde američki diplomati s iskustvom rada u njima, ona veleposlanstva
po svemu osim po nazivu? 9 Točno je da ona često djeluju u prostorijama ne-
kadašnjih veleposlanstava i katkada im je dopuštena pouzdana, izravna ko-
munikacija s njihovim domaćim vladama i samostalan pristup njihovim lo-
kalnim financijskim sredstvima (Bergus, 1990, 71). No to je ono što se može
očekivati od američkog zastupstva. S obzirom na to da su Sjedinjene Države
supersila, uopće ne čudi da države Trećeg svijeta često žele simboličnu dobit
od prekida odnosa s njom, istodobno nastojeći zadržati sadržaj diplomatskog
Bila1eralnadiplomacija,;,nekom·encionalna 127
kontakta, uključujući i recipročna prava u Washingtonu. No za ostale države
situacija može biti vrlo različita.
Za početak se mora priznati da se, premda postoje izuzeci, i drugim, a ne

samo američkim zastupstvima nastoji dopustiti da djeluju u prostorijama ne-
kadašnjeg veleposlanstva (Berridge, 1994, 37-40). Nadalje, članovi svih za-
stupstava imaju povlastice i imunitete koji su na temelju Bečke konvencije o
diplomatskim odnosima osigurani diplomatskim zastupnicima. Naravno, to je
zato što posjeduju legalni status diplomatskih agenata veleposlanstva njihove
sile zaštitnice. Ipak, postoje dokazi da i američka zastupstva, u usporedbi s
veleposlanstvima, djeluju pod znatnim opterećenjima. To posebno vrijedi u
prvim danima njihova utemeljenja i onda kad su ona prilagodba na nedavni
prekid odnosa, a ne prvi korak prema približavanju. Ta opterećenja mogu
proizlaziti iz novih okolnosti u kojima diplomati trebaju djelovati ili iz slu-
žbenih ograničenja koja su im nametnuta.
Jedan se nedostatak odnosi na potrebu agrementa, tj. potrebu pristanka
države primateljice koji se daje na postavljanje imenovanoga diplomatskog
agenta prije svake javne objave. Prema odredbama Bečke konvencije o di-
plomatskim odnosima, agrement je nedvojbere> potreban samo za voditelje
poslanstava i možda za vojnog atašea. No prema dostupnim dokazima, državi
pošiljateljici potreban je agrement za svakog člana zastupstva (Bergus, 1990,
70; Lowe, 1990, 473). Danas se to može smatrati razmjerno nevažnim nedo-
statkom za rad zastupstva u usporedbi s veleposlanstvom jer u svakom slu-
čaju države primateljice, potpisnice Bečke konvencije o diplomatskim odno-
sima, imaju apsolutno pravo da svakog diplomata konvencionalnog velepo-
slanstva proglase personom non gratom. Stoga, načelno, ni veleposlanstvo,
kao ni zastupstvo ne može podržavati osoblje za koje se smatra da je uvred-
ljivo, opasno, ili jednostavno preučinkovito. No diskretno sprječavanje do-
laska takvih osoba, a ne njihovo protjerivanje nakon što su postavljeni, manje
je provokativno i stoga lakše primjenjiva taktika. Dakle, na temelju onoga što
izgleda kao novostvorena norma o sveobuhvatnom agrementu, zastupstva
prije mogu biti slabija i pasivnija od veleposlanstava kao instrumenti politike
države pošiljateljice.
Drugo opterećenje zastupstava u usporedbi s veposlanstvima svih osim
najmanjih država jest minijaturan broj njihova osoblja. 10 Zastupstva su redo-
vito tek neznatni dio nekadašnjeg veleposlanstva. Na primjer, britansko vele-
poslanstvo u Argentini od 19 članova u vrijeme Falklandskog rata bilo je za-
mijenjena zastupstvom koje je obuhvaćalo samo dvojicu britanskih diplo-
mata, dok je dvije godine kasnije veleposlanstvo u Libiji od 18 članova bilo
zamijenjena zastupstvom koje je oslabljeno do točno istog stupnja. Trpe i
Sjedinjene Države. Njihovo veleposlanstvo u Kairu bilo je najveće američko
poslanstvo na Bliskom istoku u vrijeme Šestodnevnog rata 1967, a zauzimalo
je prostorije i zemljište kojima je ostavljalo dojam "sličan nekom sveučili
šnom kompleksu" (Berguis, 1990, 70). No zastupstvo koje ga je nadomjestilo
početno je bilo ograničeno na samo četiri diplomata, a do 1970. dopušteno
mu je da naraste do znatnijeg broja, ali ne većeg od 16 (Bergus, 1990, 71 ).
Ono što takvo drastično smanjivanje osoblja znači svakako je velika re-
dukcija broja specijaliziranog osoblja i potpuno uklanjanje mnogih kategorija
stručnjaka i onda kad te kategorije osoblja nisu izričito isključene ograniče
nim sporazumom. To očito postavlja značajne teškoće za ta zastupstva, te-
škoće koje su osnažene ozračjem političke krize u kojoj su nastala. To će re-
dovito potaknuti ne samo znatan porast radnih zadataka u određenim podru-
čjima (posebno u konzularnima kada postoji velika prognana zajednica za
koju se treba pobrinuti), već i bitno smanjivanje očekivane suradnje s okoli-
nom. U takvim okolnostima, da i nisu posebno zabranjene, vjerojatno bi bile
propuštene brojne tradicionalne zadaće veleposlanstva, kao što je komerci-
jalni i obavještajni posao. Ostala sredstva trebat će usredotočiti na središnje
zadaće prenošenja poruka, političkog izvješćivanja, davanja savjeta o politici
i konzularnog posla. U tom smislu zanimljivo je zabilježiti objavu Državnog
tajništva od 7. svibnja 1991. o sporazumu kojim se dopušta djelovanje irač
kog zastupstva u nekadašnjoj zgradi suda pod pokroviteljstvom Alžira. Na-
glašeno je kako je ono zamišljeno da "olakša održavanje minimalnih komu-
nikacija između Sjedinjenih Država i Iraka i pruži osnovne konzularne uslu-
ge". I u iračkom zastupstvu trebala su biti zaposlena tri iračka građanina
(dvojica diplomata i jedan administrativno- tehnički djelatnik), a nijednom od
njih bez posebne dozvole nije bilo dopušteno putovati izvan "zone slobodnog
kretanja" od 25 milja (US Department oj Stale Dispatclz, 1991, 347).
U usporedbi s veleposlanstvom, treće se opterećenje zastupstva odnosi
na pitanje izravnog pristupa vladi države domaćina. Dok je obično to dopu-
šteno, katkad se nameću ograničenja. Na primjer, za vrijeme barem prvih
osamnaest mjeseci nakon Falklandskog rata argentinsko Ministarstvo vanj-
skih poslova "bojkotiralo" je malo britansko zastupstvo u švicarskom velepo-
slanstvu u Buenos Airesu (Tlze Times, 4. studenog 1983) .. A i američka za-
stupstva u Alžiru (1969-1974) i Iraku (1980-1984) mogla su osigurati kon-
takte s vladama domaćina samo na "srednjoj razini" (Eagleton, 1990, 92-96).
Dakle, jasno je da mnoga zastupstva - vjerojatno najveći broj njih - pre-
težito vrijeme svog trajanja nisu "veleposlanstva po svemu osim po nazivu".
Ona su često izrazito malena, nemaju mogućnosti da zaposle osoblje za koje
država primateljica neće iznijeti prigovor i nemaju jamstvo za redovit pristup
višim razinama. No ona su i dalje najkorisnije sredstvo očuvanja ili započi
njanja stalne bilateralne diplomacije u nedostatku diplomatskih odnosa.
_,
Bilareralna diplomacija: nekonl'encionalna 129
Konzularne službe i odsjeci

Kako je zabilježena u prethodnom poglavlju, konzularne se funkcije
obavljaju u konzularnim službama utemeljenima u većim gradovima i lu-
kama koji su udaljeni od glavnoga grada, kao i u konzularnim odsjecima ve-
leposlanstava. Postoji i duga tradicija korištenja osoba na tim položajima kao
uobičajenog načina vođenja stalne diplomacije u nedostatku diplomatskih
odnosa, iako je dugo to bilo predmetom stanovite zakonske nesigurnosti
(James, 1992, 383; Peterson, 1997, 114-117). Zbog toga je iznimno korisno
da je, kada je konzularna pravo bilo kodificirana u Bečkoj konvenciji o kon-
zularnim odnosima 1963, jasno naznačeno kako konzularni odnosi ne ovise o
postojanju diplomatskih odnosa (v. prilog 8.2). Dakle, danas se zakonski ne
osporava da konzularni položaji mogu opstati nakon prekida diplomatskih
odnosa, kao i nakon privremenog zatvaranja veleposlanstva. Kao i zastup-
stva, i oni mogu biti stvoreni kao prvi korak prema obnavljanju diplomatskih
odnosa. Danas je nedvojbeno da, uz sporazum s državom primateljicom,
konzularne službe mogu biti ovlaštene i za uključivanje u izričito "diplo-
matske" poslove (v. prilog 8.2; James, 1992, 355). Ali zašto bi države čak i
povremeno bile sklonije razgovarati sa svojim neprijateljima posredovanjem
konzulata, što svakako čine, 11 i danas kada su im za to dostupna zastupstva?
Jer, kako je u prvom dijelu ovog poglavlja naglašena, ta nova institucija
omogućila je da se postojeći diplomatski djelatnici ostave da sigurno djeluju i
nakon prekida diplomatskih odnosa.
Prilog 8.2. Konzularni postupci i Bečka konvencija o konzularnim

odnosima, 1963.
Članak 2.
Uspostavljanje konzularnih odnosa
L Uspostavljanje konzularnih odnosa između država obavlja se uzajamnim pri-
stankom.
2. Pristanak dan za uspostavljanje diplomatskih odnosa između dvije države
podrazumijeva, osim ako nije drugačije navedeno, pristanak za uspostavljanje
konzularnih odnosa.
3.. Prekid diplomatskih odnosa neće ipso facto (na temelju te činjenice) obuhva-
ćati prekid konzularnih odnosa ...
Članak 17.
L U državi u kojoj država pošiljateljica nema diplomatsko poslanstvo i nije za-
stupljena diplomatskim poslanstvom treće države, konzularni djelatnik može,
uz privolu države primateljice i bez štetnog djelovanja za njegov konzularni
položaj, biti ovlašten da obavlja diplomatske poslove. Obavljanje takvih po-
slova od strane konzularnog djelatnika neće mu donijeti bilo kakvo pravo da
zahtijeva diplomatske povlastice i imunitete.
Nesumnjiva prednost korištenja uobičajenijeg sredstva konzularne službe
od zastupstva zaštićenog silom zaštitnicom jest zaobilaženje općih nedostata-
ka oslanjanja na treću stranu: zahvalnosti, mogućih nesporazuma, nužnosti da
se podijele tajne itd. Nenametljiva i vanjštinom svakodnevna konzularna slu-
žba vjerojatno neće imati prizvuk bilo kakvih političkih odnosa među drža-
vom pošiljateljicom i primateljicom Suprotno tomu, poznato je da su zastup-
stva više politička - njihovi su se žitelji možda previše hvalili da između njih
i veleposlanstava koje su zamijenili ne postoje velike razlike. 12 Konzularne
službe mogu se pojavljivati u većem broju; rasprostranjene diljem države,
bolje su smještene glede prikupljanja obavještajnih podataka nego zastupstva.
Konačno, s općim ujedinjavanjem konzularnih i diplomatskih službi tijekom
20. stoljeća konzularni će djelatnici u sadašnjem vremenu vjerojatnije imati i
prethodnoga diplomatskog iskustva i stoga biti sposobni izaći na kraj sa svim
diplomatskim zadacima koji im se povjere.
Konzularna zastupanje može biti i prikladan način vođenja ograničenih
odnosa s državama koje nisu priznate ako su nastale na području većih, u ko-
jima vanjske sile već imaju konzulate. U poslijeratnom razdoblju u tom je
smislu vrlo poučan primjer Sjevernog Vijetnama, koji je nakon Ženevske
konferencije 1954. stvarno bio odsječen od ostatka Vijetnama. Sličan je
primjer Taj van, 13 koji je postao utvrda snagama Koumintanga nakon uspjeha
komunista na kineskome matičnom teritoriju 1949. Britanska Vlada (među
ostalima) imala je dobro vođene konzularne urede u Hanoju i Haiphongu u
Sjevernom Vijetnamu, te u Tamsuiju na Tajvanu i u novim okolnostima pri-
dala imje još veću važnost. Velika Britanija zadržala je za vrijeme Vijetnam-
skog rata generalni konzulat u Hanoju, koji je bio smatran važnim izvorom
obavještajnih podataka koji su se prenosili Sjedinjenim Državama (Kear,
1999).
Predstavnički uredi
U stanovitim okolnostima, a osobito kada dvije vlade žele poslovne od-
nose, ali oni istodobno pogoduju suparniku druge strane, ni zastupstva ni
konzularni uredi nisu poželjni. Na primjer, kada su 1973. vlade Sjedinjenih
Država i (komunističke) Narodne Republike Kine željele konsolidirati svoje
približavanje, nije se moglo razmišljati o zastupstvima jer bi njihovo primje-
njivanje značilo negiranje čvrste američke pozicije, prema kojoj su "kineski
interesi" u Sjedinjenim Državama već zaštićeni veleposlanstvom Vlade Re-
publike Kine (privremeno ograničene ne otok Tajvan) u Washingtonu, koju
su Sjedinjene Države priznale kao legitimnu vladu kineske države. A konzu-
larne je urede Ču En-lai, predsjednik kineske komunističke vlade, smatrao
nedovoljno političkima da upozore na novi kinesko-američki odnos i stoga
i
--
Bilateralna diplomacija: nekonvencionalna 131
neprimjerenima za odvraćanje svakoga sovjetskog napada (Kissinger, 1982,
61). U takvim okolnostima sve je prikladnije sredstvo u današnjem vremenu
"predstavnički ured", katkad poznat i kao "ured za vezu". To je poslanstvo
koje je veoma nalik na veleposlanstvo i djeluje na sličan način, a jedina je
razlika neformalnost.
Prema Henryju Kissingeru, uredi za veze koji su razmijenjeni između
Sjedinjenih Država i komunističke Kine doista su bili veleposlanstva po
svemu osim po imenu. "Njihovo bi osoblje imalo diplomatski imunitet; imali
bi vlastite pouzdane komunikacije; prema njihovim voditeljima odnosilo bi
se kao prema veleposlanicima i upravljali bi svim razmjenama među dvjema
vladama. Ne bi bili dio službenoga diplomatskog zbora", dodaje Kissinger,
"ali to je imalo svoje prednosti jer je dopuštalo poseban odnos bez narušava-
nja utemeljenoga protokolarnog slijeda" (Kissinger, 1982, 62). Obje su drža-
ve upućivale više i pouzdane diplomate da vode te urede. Dakle, prema Kiss-
ingeru, uspostavljanje punih diplomatskih odnosa s NR Kinom l. siječnja
1979. dovelo je tek do isključivo nominalne promjene ka stalnim poslan-
stvima u Pekingu i Washingtonu (Kissinger, 1982, 63).
Predstavnički uredi pokazali su se korisnima i vladi Turske Republike
Sjevernog Cipra, koju je priznala samo Turska, i - u prošlosti - Južnoafričkoj
Republici. Može se dodati da, za razliku od zastupstava, predstavnički uredi
nemaju nedostatak oslanjanja na treću stranu; i za razliku od konzularnih slu-
žbi njihovo osoblje i prostorije imaju svojevrstan viši stupanj nepovredivosti
koju imaju diplomatska poslanstva.
Isturena poslanstva
Na kraju je nužno zabilježiti poslanstva koja su, prema odrednicama u
uvodu ovog poglavlja, na prvi pogled potpuno lišena diplomatske zadaće, ali
ju zapravo gorljivo provode. Razlikujući se od predstavničkih ureda svoj-
stvom svoje izvorno "tajne" zadaće, iako ih se kadšto s njima poistovjećuje,
isturena poslanstva poprimaju sve oblike i veličine. Trgovačka poslanstva ili
komercijalni uredi, 14 informativni ili turistički uredi, putničke agencije, znan-
stvena poslanstva i uredi za kulturne odnose, sve su to popularna pokrića za
diplomatsku djelatnost (Berridge, 1994, 53-58; Peterson, 1997, 117-118).
Neka isturena poslanstva, osobito ona tajvanska i zemalja zastupljenih u Tai-
peiju, pokrivaju većinu tih funkcija - i više od toga - pa se stoga tek neznatno
razlikuju od predstavničkih ureda. 15 I dopisnike stranih novina katkada se
upošljava za tu ulogu, kao dvojicu sjevemovijetnamskih novinara sa stalnim
boravkom u Londonu 1960-ih, prema kojima se Wilsonova vlada odnosila
kao prema predstavnicima Hanoja (Wilson, 1974, 167). Apostolski poslanici
Svete Stolice, čija su poslanstva u stranim zemljama formalno "vjerska", ta-
kođer su poslužili kao diplomatski kanali u zemljama gdje Vatikan nije mo-
gao akreditirati "političkog" nuncija ili pronuncija (u zemljama koje nisu ka-
toličke ). 16
Očito je da isturena poslanstva imaju najveću važnost ondje gdje posto-
jeći odnosi među neprijateljskim silama mogu dovesti do velikih neugodnosti
na jednoj ili objema stranama bilateralnog odnosa. No njihovi su nedostaci
jednako očiti. Upravo zato što moraju sačuvati svoje "pokriće" baveći se po-
slom koji je sam po sebi uobičajeno važan, njihova ostala diplomatska sred-
17
stva mogu biti razmjerno nedovoljna. Nadalje, dok je osoblje nekih trgo-
vačkih poslanstava steklo djelomični imunitet nakon 1945. (Peterson, 1997,
117), ne čini se mogućim da - sa stanovitim važnim iznimkama - mnoga
isturena poslanstva imaju išta slično potpunom diplomatskom ili pak konzu-
larnom imunitetu. To znači da njihovo osoblje mora biti neobično vješto u
svojim aktivnostima. I njihov je pristup lokalnim dužnosnicima možda ogra-
ničen te treba biti vođen djelovanjem posrednika (Cross, 1999, 257-258).
Sažetak
Država može odbiti priznati drugu državu ili odbiti priznati njezinu vladu
kao legitimnu vladu te države. Dok uskraćuje priznanje u oba smisla, ona
može odbiti i bilo kakve odnose s njom tj. prekinuti diplomatske odnose. Pri
svakoj od tih mogućnosti ne mogu se održavati stalna diplomatska poslanstva
konvencionalne vrste. Stoga, žele li stranke sačuvati određen stupanj komu-
nikacije uobičajenim načinima, treba pronaći alternative. To su zastupstva,
konzularne službe i odsjeci, predstavnički uredi i isturena poslanstva, što su s
izuzetkom konzularnih službi i odsjeka, navodno sve "prikrivena veleposlan-
stva".
Svi ti načini zadržavanja osoblja na istome mjestu imaju svoje prednosti
u različitim situacijama, ali ne treba precijeniti njihove sličnosti s konvencio-
nalnim diplomatskim poslanstvima. Osim predstavničkih ureda, svi djeluju
uz ograničenja koja veleposlanstva nemaju. Ako je neki od tih modela ne-
konvencionalne diplomacije doista "veleposlanstvo po svemu osim po nazi-
vu", onda je to prije predstavnički ured nego zastupstvo.
--
Bilateralna diplomacija.:nekonl'encionalna 133
Bilješke
1
Na primjer, gotovo univerzalno prihvaćanje tog pristupa prema Turskoj Republici Sjeverni
Cipar značilo je da u turskom dijelu Nikozije nije bilo drugog veleposlanstva osim turskoga
2
Vrlo poznat i izrazit primjer toga bilo je odbijanje Sjedinjenih Država da priznaju komunističku
vladu Narodne Republike Kine kao vladu kineske države To je bilo objašnjenje zašto na mati-
čnom teritoriju kineske države od 1949..do 1979..nije postojalo američko veleposlanstvo .
.1 Odamo je ustaljen postupak da se ondje gdje država pošiljateljica nije priznala novu vladu, ba-
rem za kraće vrijeme, nastave ograničeni bilateralni odnosi putem veleposlanstva u toj državi
(Peterson, 1997, pogl. 7), Takva '·neformalna diplomacija··· nije tema ovog poglavlja ..
' U prethodnoj knjizi (Berridge, I 994) rabio sam izraz "diplomatska fronta" No zaključio sam
da to nije prikladno jer se može shvatiti kako se dotično veleposlanstvo iza diplomatske fasade
bavi nediplomatskim poslovima što je upravo suprotno shvaćanju koje želim izraziti, Izraz "istu-
reno poslanstvo" izvukao sam iz izraza '•frontovska organizacija". Povijesno povezana s djelo-
vanjima Komunističke partije Sovjetskog Saveza i CIA-e, frontovska organizacija skriva nepri-
hvatljive ciljeve iza onih prihvatljivih ..
' Ipak, već su prije postajali nagovještaji tog razvoja .. Na primjer, kada je Stratford Canning, bri-
tanski veleposlanik u Carigradu. nakon propasti turske flote u Navarinu 1827, zatvorio svoje ve-
leposlanstvo. zaštitu britanskih interesa povjerio je nizozemskom veleposlaniku. Ali budući da su
neki od njegovih dragomana (tumača) željeli ostati, on je za jednoga od njih uredio da bude pri-
pojen nizozemskom veleposlanstvu. •·s dužnošću pomaganja onim britanskim subjektima koji su
također odlučili ostati nakon odlaska veleposlanika" (PRO, Canning to Dudley, 31, ožujak 1828,
FO78/165) Upućujući na složene okolnosti britanskih trgovaca u Smirni, Canning je kasnije
Uredu za vanjske poslove i poslove Commonwealtha predložio da "bi možda nizozemske vlasti
bile spremne dopustiti jednome od činovnika ili tumača Britanskoga konzularnog ureda da u nji-
hovim službenim prostorijama i u skladu s njihovim pravilima obavlja sav britanski posao, u
svojstvu pomoćnog činovnika nizozemskog veleposlanstva To je jedino sredstvo kojeg se mogu
sjetiti" (Canning to Dudley, 14, travanj 1828, FO78/165)
6
To stajalište ilustrira primjer koji se dogodio nakon uvođenja zastupstva. Naime. kada je zbog
sigurnosnih razloga trebalo zatvoriti američko veleposlanstvo u Kampali, zapadnonjemački ve-
leposlanik u Ugandi uopće nije bio oduševljen zahtjevom iz Washingtona da preuzme zaštitu
američkih interesa, Njegovo se raspoloženje nije popravilo nespremnošću Amerikanaca - zbog
istih razloga koji su ih nagnali da zatvore svoje veleposlanstvo - da ostave ikoga od svog osoblja
tko bi otvorio zastupstvo u njegovu veleposlanstvu, Posljedično. njemačka je zaštita dogovorena
tek nakon dugotrajnih i očito teških pregovora (Keele,y, I 995)
7
Ipak, važno je naglasiti da zbog jačine neprijateljstva u nekim odnosima nastanak zastupstva ni-
kako ne uklanja sve tragove tradicionalne prakse kojom se od diplomata države pokroviteljice
zahtijevalo da obave taj posao. Na primjer, Švicarska je na taj način djelovala u ime Sjedinjenih
Država u !ranu nakon I 979, kao i Poljska u !raku nakon izbijanja Zaljevskog rata l 99L Premda
je, zbunjujuće, ured u kojemu su bili zaposleni Poljaci, a koji je djelovao u nekadašnjem ame-
ričkom veleposlanstvu u Bagdadu, poznat kao američko zastupstvo.
s Na primjer, britansko zastupstvo osnovano u švedskom veleposlanstvu u Teheranu 1989, bilo je

stvoreno na temelju formalnoga bilateralnog sporazuma između Švedske i Velike Britanije; iran-
ski je pristanak bio neformalan (Lowe, 1990, 471-474) Za razliku od toga, sporazum iz svibnja
1977. kojim je stvoreno američko zastupstvo u Havani i kubansko zastupstvo u Washingtonu,
formalno su zaključili sami glavni sudionici. Pritom su sile zaštitnice bile, pojedinačno Švicarska
i Čehoslovačka. neformalne sudionice (Smith. 1999. 103).
9
To je argument iz američkih priloga u Newsomu, 1990,
10
Poznati izuzetak od tog pravila jest golemo američko zastupstvo u Havani.
11
Na primjer, u sovjetsko-južnokorejskim i sovjetsko-izraelskim odnosima I 990-ih (Peterson,
1997, 116; James, 1992, 356,384). To je bio i uobičajeni trik u vođenju vanjskopolitičkih od-
nosa Južnoafričke Republike (osobito s Japanom, Izraelom, Norveškom, Danskom, Novim Ze-
landom i Rodezijom) tijekom njezine najveće diplomatske izolacije (Goldenhuys, 14-15; Barber
i Barratt, 1990, 113,230; Hunter, 1987, 23-25) ..
11
U tom kontekstu zanimljivo je da se administracija predsjednika Busha 1988. oduprla kongre-
snom pritisku da otvori zastupstvo u Hanoju s objašnjenjem da bi to "zapravo značilo američku
diplomatsku prisutnost u Vijetnamu. To bi bilo shvaćeno", dodao je glasnogovornik, ''kao velika
politička pobjeda Hanoja" (The i111plica1ionsoj establishing reciproca/ interes/s sections with Vi-
etnam, 1989, 41).
13
Sličan, ali ne i istovjetan jer je Republika Kina (Tajvan) oduvijek tvrdila kako je legitimna
vlada cjelokupne Kine.
14
Za trgovačke države to je bio sam po sebi razumljiv manevar, sredstvo koje je prvi puta 1950-
ih primijenila Velika Britanija kao prijelazno rješenje u obnavljanju punih odnosa s Egiptom na-
kon Sueske krize (Parsons, 1984, 41-42) I Tajvan i lzrael proširili su iskorištavanje komercijal-
nih ureda u diplomatske svrhe. što je učinila i Južna Afrika tijekom apartheida ..
15
Vlada u Taipeiju sva svoja nekonvencionalna poslanstva u inozemstvu (osim tri konzularna
ureda) svrstava u opću kategoriju "predstavničkih ureda", registrirajući 200L ukupno njih 6L No
velika većina njih zapravo su nazvani "ekonomskim i kulturnim uredima Taipeija"
http://www mofa.govJw/emofa/erelate/Bilateralism,htm . Ipak, jasno je da su to granični sluča
jevi. Američko istureno poslanstvo u Taipeiju, vođeno "direktorom", a ne "veleposlanikom", po-
znato je kao Američki institut na Tajvanu (Cross, 1999, pogL 19; http://aitorg.tw/ait).
16
Ta je taktika primjenjivana u Velikoj Britaniji do 1979. i u Sjedinjenim Državama sve do
1984. (Berridge, I 994, 54-56).
17
Dakako, postoje izuzeci, osobito veliki polupredstavnički uredi uključeni u tajvanske bilate-
ralne odnose. Na primjer, Američki institut na Tajvanu (Taipeju) imao je 2001 više od 300 ljudi.
Dodatna literatura
Berridge, G. R (1994) Talking to the Enemy, Basingstoke: Macmillan - sada Pal-
grave, pogL L i 3.
Cross, Charles T (1999) Bom a Foreigner: A Memoir of the American Presence in
Asia, Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, pogL 19. [Tajvan].
Franklin, W. M. (1947) Protection of Foreign Interes/s: a study in diplomatic and
consular practice, Washington, DC: US Government Printing Office ..
Hertz, Martin E (ur.) (1983) The Consular Dimension of Diplomacy, Lanham, Mary-
land: University Press of America.
James, Alan (1992) "Diplomatic relations and contacts" The British Yearbook oj In-
ternational Law 1991, Oxford: Clarendon Press, (62), 347-387.
Kear, Simon (1999) "The British Consulate-General in Hanoi, 1954-73", Diplomacy
and Statecrajt, (10) 1, 215-239.
Kissinger, Henry A. (1982) Years oj Upheaval, London: Weidenfeld & Nicolson, 60-
63.
Bilareralnadiplomacija;·11ekonve11cio11al11a 135
Lee, Luke T. (1991) Consular Law and Practice, drugo izdanje, Oxford: Clarendon
Press.
Lowe, V. (1990) "Diplomatic law: protecting powers", International and Compara-
tive Law Quarterly, (39) 2, travanj..
Melissen, Jan (ur.) (1999) Innovation in Diplomatic Practice, Basingstoke: Macrnillan
- sada Palgrave, pogl. 13.
Newsom, David E. (ur.) (1990) Diplomacy under a Foreign Flag;· the protecting
power and the interests section, London: Hurst; New York: St. Martin's Press -
sada Palgrave, za Institut for the Study of Diplomacy.
Peterson, M ..J. ( 1997) Recogniton oj Govemments: legat Doctrine and State Practice,
1815-1995, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave, pogL 7 ..
Rawnsley, Gary D. (2000) Taiwan 's lnjormal Diplomacy and Propaganda, Basing-
stoke: Palgrave.
Sullivan, Joseph G. (ur.) (1995) Embassies Under Siege, Washington, DC: Brassey's
za Institute for the Study of Diplomacy.
Vienna Convention on Consular Relations, 1963 [cjelovit tekst] (http://www.un.org/
Iaw/ilc/texts/consul.htm).
Whiteman, M. M. (1970) "Diplomatic missions and embassy, protection of interests
by third states", Digest oj International Law, 450-451.
9. MULrfILATERALNA
DIPLOMACIJA
Ako je tijekom 20 .. stoljeća uloga stalnog veleposlanika značajno izmije-
njena, to se barem djelomično dogodilo zbog naglog porasta broja konferen-
cija na kojima prisustvuju tri ili više država, tj. zbog naglog širenja multilate-
ralne diplomacije. 1 Konferencije na kojima se komunikacija ostvaruje ugla-
vnom usmenom razmjenom "licem u lice", radije no pretežno pisanim stilom
bilateralne diplomacije (Webster, 1961, 152), uvelike se razlikuju po pred-
metu, dometu, veličini, razini prisustvovanja, trajanju i stupnju birokratiza-
cije. Na jednom je kraju razmjerno nevažna ad hoc konferencija, recimo kon-
ferencija šest država o kontroli zračnog prometa, koja može trajati tjedan
dana i na kojoj su države zastupljene na razini dužnosnika i stručnjaka; na
drugome je važnija stalna konferencija ili međunarodna vladina organizacija
kao što su Ujedinjeni narodi. Godine 1909. postojalo je već 37 međunarodnih
vladinih organizacija a do 1962. taj je broj narastao na 163 (v. tablicu 9.1).
Vrhunac je dosegnut 1985, kada je zabilježena postojanje njih 378 (Yearbook
of International Organiz.ations, 1999, 2357). U ovom poglavlju razmotrit
ćemo zašto je došlo do te ekspanzije i promotriti značajne postupke koji su
bili povezani s onim što se u prijašnjim desetljećima 20. stoljeća obvezatno
nazivalo "novom diplomacijom".
Podrijetlo multilateralne diplomacije

Premda se obično pretpostavlja da je multilateralna diplomacija u osnovi
fenomen 20. stoljeća, ona je zapravo mnogo starija. Bila je važna u diploma-
ciji među saveznicima u drevnoj Indiji (Watson, 1982, 91), pa i u diplomaciji
izvan saveza, u grčko-perzijskom svijetu četiri stoljeća prije Krista (Watson,
1982, 85-88). U europskom su sustavu država ponešto kaotične multilate-
ralne konferencije namijenjene mirovnim sporazumima (na koje se, kada su
imale posebnu važnost, upućuje kao na "kongrese") bile obilježje 17. stolje-
ća. No multilateralna diplomacija nije poprimila moderni oblik sve do poče
tka 19. stoljeća, nakon završetka Napoleonovih ratova (Satow, 1922, vol. II,
3-4; Webster, 1961, pogl. 4; Langhorne, 1981 ). S obzirom na to da je dana-
1'vlullilateral11adiplomacija 137
šnji globalni sustav država najizravnije nastao iz europskog sustava država, u
njemu treba tražiti neposredne začetke moderne multilateralne diplomacije.
Zašto se onda ona najizrazitije pojavila u 19. i razvila u 20. stoljeću?
Tablica 9,1, Međunarodne vladine organizacije (MVO) i međunarodne ne-

vladine organizacije (MNO), 1909-2000 (broj u odabranim go-
dinama prema glavnim kategorijama*)
I I909. l I954. l 1962. l I970. I 1981. I 1988. I 1996. I 2000.
Organizaciie s univerzalnim članstvom
MVO I ...I ...I ...I ...I 311 331 361 35
MNO I ...I ...I ...I ...I 3701 4221 4931 474
Organizacije s interkontinentalnim članstvom
MVO l ...l ...I ...I ...I 501 451 371 33
MNO I ...I ...I ...I ...I 8591 7961 10071 1041
Regionalne organizacije
MVO I ...I ...I ...l ...I 2551 2301 1861 172
MNO l ..l .J ...l ...I 29911 32591 39331 4384
Savezi
MVO I ...I ...I ...I ...I li li 11 1
MNO I ...I ...I ...I ...I 431 411 391 37
UkwmoMVO I 371 1181 1631 2421 3371 3091 2601 241

UkuDnoMNO r 1761 9971 13241 19931 42631 45181 54721 5936
brojčani pokazatelji nisu dostupni
* Isključuje brojne granične oblike "međunarodnih organizacija" navedenih u

izvoru iz kojega je ova tablica sastavljena, tj. "međunarodno usmjerene naci-
onalne organizacije" i "vjerske redove i svjetovne institute".
Izvor: prilagođeno iz Appendixa 3: Table 2 [types A-DJ, Yearbook of Inter-
national Organizations: Guide to Global Civil Networks, 37. izd., 2000/2001,
voL lB, ur. Union of International Associations (K. G. Saur, MUnchen)
Da bismo sveobuhvatno objasnili razvoj multilateralne diplomacije u

tom povijesnom trenutku, nije dovoljno naglasiti velika poboljšanja u tran-
sportu koji ju je omogućio i prednosti kojima je postala privlačna, jer to izvan
prikaza ostavlja nepredvidljivost osobnosti i okolnosti. No i uz to upozorenje
jasno je da je podudaranje pobuda i mogućnosti tijekom tih godina osiguralo
znatan dio promjena i u daljnjem prikazu naglasak je stavljen na motive koji
su potaknuli države da prihvate multilateralnu diplomaciju s takvim entuzija-
zmom koji nikad prije nije zabilježen.
Iznimno je važna bila pojava shvaćanja da u određenim okolnostima
multilateralna diplomacija zapravo daje najbolju šansu za uspješne prego-
vore. Konferencija je predmetno usmjerena i tako usredotočuje razmišljanja
na jedno pitanje ili niz povezanih problema. Ona okuplja sve zainteresirane
stranke čija je suglasnost nužna te potiče neformalnost (Hankey, 1946, 35-
37). Njezini članovi čak mogu razviti i određeni esprit de corps. Ona ima
predsjednika kojem je stvarni interes da ona uspije. I - barem kad je to ad
hoc konferencija - podrazumijevat će rok koji će također olakšati usmjerava-
nje pozornosti jer konferencija ne može trajati dovijeka (v. pogL 4). Rasprava
na konferenciji osobito je pogodna kada su problemi složeni, kada su u pre-
govore uključene brojne strane i kada je važna brzina odlučivanja. Sir Mau-
rice Hankey, koji je i sam imao vrlo važnu ulogu u razvoju multilateralne di-
plomacije, posebno naglašava poticaj koji su tom obliku diplomacije dale
"opasnosti i golem pritisak ratnih zbivanja" za vrijeme velikog sukoba 1914-
1918. (Hankey, 1946, 14). Drugo je pitanje ima li multilateralna diplomacija
uvijek koristan učinak na pregovore. Kad bi bila riječ samo o tome, to bi uve-
like ovisilo o svrsishodnosti kojom je pripremljena i postupcima koji su pri-
hvaćeni za njezino vođenje (vidjeti nastavak). U konačnici, dakako, postoji
dovoljan broj vrlo uspješnih multilateralnih konferencija da se podrži stajali-
šte kako je to učinkovito diplomatsko sredstvo. Među nedavno održanima su
arapsko-izraelski "multilateralni razgovori" (Peters, 1994) i Urugvajska
runda Općeg sporazuma o tarifama i trgovini (GATT). 2
Čini se opravdanim podsjetiti daje multilateralna diplomacija bila potak-
nuta jer su konferencije velikih sila - a konferencije u europskom sustavu dr-
žava u osnovi su bile konferencije velikih sila 3 - bile i fantastično sredstvo za
identificiranje te za hvalisanje članstvom u klubu velikih sila. Oni koji su
uspjeli osigurati pozivnicu na takvu konferenciju bili su, prema definiciji, bez
obzira na svako suprotno mišljenje koje je o tome mogao imati Papa, 4 velike
sile. To je očito bilo iznimno važno za prestiž države. Kao prvo, time se
određena država mogla izboriti da mjesto održavanja konferencije bude kod
kuće i, što je još bolje, običajem osigurati i predsjedavanje njome; to je bilo
važno za prestiž i utjecaj na teme od neposrednog interesa (Webster, 1961,
59. i pogl. 9). Budući da je nužno poticala pitanje o autoritetu kojim su velike
sile sebi dopuštale da upravljaju sudbinom svijeta, konferencija velikih sila
bila je i neprijeporna mogućnost da se potvrde i opravdaju njihova posebna
prava (Webster, 1961, 65-66; Buli, pogL 9). Konačno, takva je konferencija
bila istančana sredstvo pomoću kojega su velike sile mogle iskazati svoje po-
štovanje prema svojim najopasnijim suparnicima i solidarnu povezanost s
njima. S takvom računicom velikih sila u pozadini uopće ne začuđuje da se
multilateralna diplomacija razvila s takvim zamahom nakon što je ideja za-
živjela. Svoju kulminaciju u 20. stoljeću dosegnula je u Vijeću sigurnosti
Ujedinjenih naroda.
Multilateralna diplomacija 139
Konferencije velikih sila 19. stoljeća, koje su bile povod multilaterali-
zmu 20. stoljeća, bile su važne i zato što su propagirale velike sile. No bile su
bitne i zato što su upozoravale na ostala pitanja i takve su konferencije važne
i danas radi određivanja smjera ili prioriteta, npr, konferencije na kraju 1990-
ih u Kyotu i Buenos Airesu o klimatskim promjenama. Doista, izuzetno una-
prijeđene mogućnosti propagande za koje se pobrinula revolucija u maso-
vnim komunikacijama učinile su ovo razmatranje sve značajnijim. Znatno je
jednostavnije demonstrirati opredjeljenje za rješavanje hitnoga međunaro
dnog problema "uprizorenjem" konferencije o njemu no što je to raspravlja-
nje problema uobičajenim diplomatskim kanalima. Pa i onda kad pozvani mi-
sli da nije trenutak za konferenciju o nekoj temi, teško će moći odbiti sudje-
lovanje. Osim mogućnosti da odbijanjem uvrijede sponzora konferencije i
straha da svaka odluka donesena u njegovoj odsutnosti može ugrožavati nje-
gove interese, neće se željeti izvrgnuti opasnosti da bude promatran kao onaj
koji ne podržava njezine ciljeve (Webster, 1961, 66). Na primjer, Britanci su
potajno bili protiv Konferencije o obrambenim sposobnostima Zapadne Afri-
ke koju su Francuzi tako gorljivo podupirali početkom 1950-ih. No pristali su
podržati je. To su učinili jer je Pariz bio susretljiv tijekom one prethodne,
koju su Britanci održali u Nairobiju. Također su bili i primjereno polaskani
francuskim prijedlogom da Velika Britanija, uz Francusku, bude država koja
upućuje pozive. Utješila ih je i činjenica da će konferencija biti barem "do-
brodošla prilika da se pokaže anglo-francuska solidarnost" u kolonijalnoj
Africi u vrijeme kada je odnos među metropolama dviju sila bio krajnje napet
(Berridge, 1992a, 72- 77).
Ako je diplomacija konferencijama prosperirala zato što se smatralo da
je to vrijedno sredstvo za promicanje pregovora među brojnim strankama
istodobno, potporu je dobila i zbog zamaha koji je mogla dati bilateralnoj di-
plomaciji. Ta tvrdnja ima dva aspekta. Prvo, multilateralna konferencija
može sudionicima biti prilika da rasprave o problemima koji nisu na formal-
nom dnevnom redu i za koje su samo oni neposredno zabrinuti. To posebno
vrijedi za velike stalne konferencije kao što su one Ujedinjenih naroda, i oso-
bito su važne državama koje nemaju diplomatske odnose (Berridge, 1994).
Drugo, moćni posrednici mogu održati multilateralnu konferenciju da bi po-
krenuli slijed u biti bilateralnih pregovora koji kasnije drugdje počinju. To je
bila izrazito dragocjena zadaća koju je za arapsko-izraelske bilateralne razgo-
vore obavila Ženevska konferencija u prosincu 1973. (Kissinger, 1982, pogl.
17) i potom Madridska konferencija u listopadu 199 L
U ranim godinama 20. stoljeća multilateralnu diplomaciju ohrabrili su i
oni glasovi liberalne misli koji su naglašavali važnost javne suglasnosti u po-
dupiranju državne vlasti. Ako su vlade trebale biti demokratski odgovorne na
domaćem terenu, proizlazila je da slično trebaju biti odgovorne i na međuna
rodnome. Važno sredstvo u ostvarivanju toga bila je "javna diplomacija":
vođenje pregovora pod lupom pažljivog propitivanja javnosti koja je (bilo je
to aksiomatski) bila "kreativna i pacifistička" (Keens-Soper, 1985, 76-77). U
nastavku sličnog razmišljanja postupci "javne diplomacije" dopuštali su i
stanovit, premda ograničen, formalan utjecaj manjim državama. Dakako, di-
plomacija koja se ostvaruje na konferencijama nije nužno "javna diploma-
cija". To sigurno nije ono što je Hankey mislio kada je pjevao hvalospjeve
diplomaciji putem konferencija u svom predavanju na Kraljevskom institutu
za međunarodne odnose 1920. No diplomacija konferencijama bila je nužan,
ako ne i dovoljan uvjet za "javnu diplomaciju", dakle jedno je težilo podupi-
rati drugo. Skupština Lige naroda bila je prvi veliki primjer javne diplomacije
(Armstrong, 1982, pogl. L i 2), a nakon Drugoga svjetskog rata slijedili su je
Ujedinjeni narodi (Berridge i Jennings, 1985; Luard, 1994).
Konačno, multilateralne konferencije nudile su mogućnost potvrđivanja
sporazuma. Dijelom su to činile svečano ih objavljujući ceremonijama potpi-
sivanja na kojima se na najvidljiviji način pokazivao postignuti konsenzus, a
dijelom svojom refleksivnom sklonošću da osiguraju svojevrsne mehanizme
nadgledavanja ili nastavljanja (Aurisch, 1989, 288) ..
Međunarodne organizacije
Do sada zabilježene prednosti multilateralne diplomacije ne objašnjavaju
potpuno zašto su neke konferencije postale trajne: stalne diplomatske konfe-
rencije, češće poznate kao "međunarodne organizacije" odnosno "međunaro
dne vladine organizacije". 5 Vezano za one koje su politički značajne kao što
su Ujedinjeni narodi ili Međunarodni monetarni fond, bez sumnje je to dije-
lom zato što državama s najvećim utjecajem u njima odgovara da svijet trajno
podsjećaju na svoja prava na visoki status. Napokon, konstantan proces stva-
ranja, raspuštanja i potom ponovnog stvaranja ad hoc konferencija o tim pi-
tanjima izazvao bi gotovo opravdanu uznemirenost onih čiji bi stvarni među
narodni ugled postao upitan. Doista, da je za očuvanje "međunarodnog mira i
sigurnosti" umjesto Ujedinjenih naroda bio primijenjen niz ad hoc konferen-
cija velikih sila, Velika Britanija i Francuska vjerojatno bi već prije mnogo
godina izgubile svoja mjesta na čelu stola. Primjereno je primijetiti i da su
neke multilateralne konferencije postale stalne učinkom uvijek aktualne ideje
"funkcionalizma" prema kojoj će se regionalne, pa u konačnici i globalne in-
tegracije razviti iz takvih struktura. No čini se jasnim da je multilateralnim
konferencijama koje su postigle stalni status to uspjelo uglavnom zato što se
problem s kojim su se svojim utemeljenjem trebale uhvatiti u koštac sam po
sebi smatra trajnim problemom. Tipičan primjer toga je stalni problem Uje-
dinjenih naroda - očuvanje međunarodnog mira bez ugrožavanja sigurnosti
njezinih država članica. 6
1Huflila1era/11a
diplomacija 141
S pravom nazvana međunarodna organizacija ima statut ili "povelju" u
kojoj su, između ostaloga, navedeni njezini ciljevi, struktura i pravila načina
rada. Najvažnija je odredba o vladajućem tijelu i stalnom tajništvu koje je
7
smješteno u stalnom središtu. U važnim organizacijama kao što su Ujedi-
njeni narodi vladajuće tijelo - u ovom slučaju Vijeće sigurnosti - praktički
neprekidno zasjeda. Organizacija će imati sastanke cjelokupnog članstva u
redovitim, ali ne baš čestim vremenskim razmacima. U normalnim okolno-
stima ti susreti nemaju osobitu važnost, ali mogu biti značajniji u izvanred-
nim situacijama, kada se mogu održati i posebna zasjedanja. Važno je i da
bitni doprinosi proračunu međunarodne organizacije trebaju stizati od barem
tri države (Yearbook of International Organizations, 1999, 2404). Dobar i
vrlo važan primjer je Međunarodna agencija za atomsku energiju (prilog 9.1).
Bez obzira na njihova stalna tajništva, nijedna od skupština, savjeta, od-
bora ili radnih grupa međunarodnih organizacija ne bi mogla djelovati bez
privremenih izaslanstava i diplomatskih poslanstava što su ih kod njih stalno
akreditirale države članice. Posljedično, 1975. i na njih su se pokušale proši-
riti stanovite vrste povlastica i imuniteta kojima su Bečkom konvencijom o
diplomatskim odnosima 1961. (v. pogl. 7) potvrđena stalna poslanstva akre-
ditirana u državama. U konačnici taj pokušaj, potaknut na konferenciji koja je
također održana u Beču, nije uspio jer su domaćini većine međunarodnih
organizacija malobrojne bogate zapadne zemaljc, dok su većina ostalih dr-
žava tek zemlje pošiljateljice. Očito, države domaćini zgrozile su se nad stu-
pnjem do kojega bi naraslo mnoštvo posebnih povlastica za diplomate u nji-
hovim glavnim gradovima da je taj prijedlog bio prihvaćen, i zapravo su ga
one odbile (Fennessy, 1976). 8 No ti diplomati imaju stanovitu zaštitu, njihovi
su položaji regulirani specifičnim sporazumima između pojedinačnih država
domaćina i dotičnih organizacija.
Multilateralna konferencija koja prihvati stalni status ima očite prednosti.

Ona omogućuje nastavak početnog napretka. Podupire neprekidno nadgleda-
vanje problema. Ohrabruje prikupljanje stručnog znanja ..Upozorava na važne
obveze. Stvara !obi za ideju o kojoj je riječ. Često pruža tehničku pomoć dr-
žavama koje ju trebaju. I to sve čini ne povećavajući neumjerena očekivanja
koja se obično generiraju ad hoc konferencijama. Zajednička komisija, koja
je rudimentarna međunarodna organizacija, izraz je upravo istog sklopa raz-
mišljanja (Berridge, 1994, pogl. 7). Točno je da za to postoji cijena koju treba
platiti: stalne konferencije sklone su zadržati strukturu moći koja postoji u
trenutku njihova stvaranja, zajedno s kulturom koja joj je prihvatljiva. U tom
smislu možda je bitno da se stvarni pregovori kojima su se nastojale oslabiti
nuklearne ambicije Sjeverne Koreje krajem 1980-ih i početkom 1990-ih nisu
održali unutar kruga Međunarodne agencije za atomsku energiju, iz koje je
ona zapravo istupila u lipnju 1994. Nisu se održali ni unutar Ujedinjenih
naroda čija članica ona nikada nije bila. Umjesto toga, održali su se u isklju-
čivo bilateralnom kontekstu sa Sjedinjenim Državama (Berridge i Gallo,
1999).
Prilog 9.1. Međunarodna agencija za atomsku energiju
Međunarodna agencija za atomsku energiju, koja je utemeljena 1957, autonomno

je tijelo povezana s Općom skupštinom UN-a. Na kraju 1999. imala je 130 država
članica. Njezini su glavni ciljevi promicanje korištenja atomske energije u mirno-
dopske svrhe i jamstvo da svaka s njom povezana pomoć nije preusmjerena u
vojne svrhe. Time njezin "sustav zaštite" dobiva veliku važnost i do kraja 1998.
provela je inspekciju 897 instalacija u 68 zemalja. To ju je djelovanje dovelo u
sukob s Trakom i Sjevernom Korejom. Agencija ima Opću konferenciju koja se
sastaje svake godine, 35-člani Odbor vlada koji se obično sastaje pet puta godi-
šnje, Tajništvo od gotovo 2000 djelatnika i mnoštvo znanstvenih odbora, savjeto-
davnih skupina i radnih grupa. Osim sjedišta u Beču, ima urede u Sjedinjenim Dr-
žavama, Švicarskoj, Kanadi i Japanu.
Izvor: Yearbook of International Organizations, 1999, 1231-1232. Internetska

stranica Međunarodne agencije za atomsku energiju može se pronaći na http://
www.iaea.org/worldatom/
Pitanja procedure
Bez obzira na to jesu li multilateralne konferencije ad hoc ili stalne,
često imaju zajedničke proceduralne probleme - premda rješenja koja prona-
laze nikako nisu identična. Između ostaloga, ti problemi obuhvaćaju pitanja
mjesta održavanja, sudionika, dnevnog reda, stila nastavljanja i donošenja
odluka.
Mjesto održavanja
Katkad je to pitanje simbolično i uvijek ima praktično značenje u pret-
pregovorima, što je već djelomično raspravljeno u drugom poglavlju. No
ovdje treba spomenuti da zbog razumljivih razloga mjesto održavanja ima
posebnu važnost kada se razmišlja o stvaranju stalne konferencije ili međuna
rodne organizacije; a što je organizacija važnija, veće će biti i uzbuđenje što
ga to pitanje može prouzročiti. Vrlo dobar primjer toga je, dakako, kontro-
verzija oko mjesta stalnog sjedišta Ujedinjenih naroda, pitanje koje je do-
spjelo pred Povjerenstvo za utemeljavanje Ujedinjenih naroda potkraj 1945.
Premda su predložena mnoga različita mjesta, rasprava - inspirirana uglav-
_J
nom brigom za prestiž, ali pojednostavnjivana različitim izrazima - u osnovi
se pretvorila u raspravu o tome treba li UN biti smješten u Europi ili Americi.
Razlog koji se navodio u prilog Europi bila je tvrdnja da je ona oduvijek bila
glavni prostor međunarodnog sukoba i tu bi UN vjerojatno imao i najviše po-
sla. Proeuropski je tabor usto tvrdio da su stare zgrade Lige naroda i dalje na
raspolaganju u Ženevi, koja je i sama u neutralnoj državi i "lako dostupna iz
Europe i Srednjeg Istoka te s istočnih obala Amerika" (Gore-Booth, 1974,
151 ). Nasuprot tomu "tvrdilo se da je američko sjedište nužnost kako bi se
zadržio američki interes i izbjegao povratak ka izolacionizmu" (Nicholas,
1975, 44), a i mnoge su latinskoameričke države preferirale to rješenje zbog
vlastitih praktičnih i političkih razloga (Gore-Booth, 1974, 152). Na kraju je
odlučena u korist Sjedinjenih Država, ali je pitanje gdje će točno u Sjedinje-
nim Državama biti smještena stalno sjedište Ujedinjenih naroda trebalo biti
naknadno riješeno. Konačno je izabran New York, unatoč protivljenju Arapa,
koji su "protiv snažnoga newyorškoga židovskog okruženja istaknuli San
Francisco" (Gore-Booth, 1974, 152). No zbog opravdanih političkih razloga
druge su glavne agencije Ujedinjenih naroda razmještene u ostalim važnim
gradovima, osobito u Parizu, Beču, Ženevi, Washingtonu i Rimu.
Mjesto održavanja može imati posebnu važnost za stalne konferencije,
ali je značajno i za ad hoc konferencije. Danas je to uglavnom zato što tek
ograničeni broj gradova ima komunikacijske sustave, hotelske smještaje i
skupine kvalificiranih prevoditelja koji mogu ovladati iznimno velikim bro-
jem tih konferencija. No mjesta održavanja katkada su odabrana i zato što se
vjerovalo da će ona pogodovati publicitetu za konferenciju, što je nesumnjivo
razlog da je 1983. kao mjesto održavanja sastanka zemalja potpisnica Kon-
vencije o ugroženim vrstama (Aurisch, 1989, 283-284) odabrana Botsvana.
Na kraju, uobičajen i stalan razlog zbog kojega je važno mjesto održavanja
ad hoc konferencije jest običaj da predsjednik takve konferencije bude mini-
star vanjskih poslova ili glavni izaslanik zemlje domaćina (Thompson, 1965,
395; Gore-Booth, 1979, 232). Predsjednici konferencija imaju važne dužno-
sti: iznošenje pozadine i svrhe konferencije te određivanje njezina duha u
uvodnom govoru; usmjeravanje administrativnih rješenja; koordiniranje svih
"digresija" (što može uključivati i pokazivanje lokalnih postignuća) i, prije
svega, predsjedavanje plenarnim zasjedanjima te, vjerojatno, sastavljanje
svakoga konačnog izvješća. Točno je da će zemlja domaćin općenito biti po-
sebno zainteresirana za uspjeh konferencije i da je to može izvrgnuti pritisku
da pristane na neke ustupke kako bi osigurala da se to ostvari (Putnam, 1984,
61) No njezino predsjedavanje konferencijom utjecajan je poožaj, kao što je
bio u Vijeću Europe u 19. stoljeću. "Pitanje predsjednika nikada nije stvaralo
bilo kakvu poteškoću", zabilježio je sir Charles Webster. "Ta dužnost pripa-
dala je državi na čijem se teritoriju održavao sastanak, što je prednost", do-
daje on, "koje su bili veoma svjesni i Palmerston i Metternich" (Webster,
1961, 63). 9
Sudjelovanje
Organizatori konferencija koje se bave pitanjima mira i sigurnosti
tradicionalno su velike sile ili regionalne "velike sile". U ostalim pitanjima to
su države - bile one velike sile ili ne - koje su veoma zainteresirane za temu i
žele da se u vezi s tim nešto poduzme, spremne su podnijeti administrativni i
financijski teret (često popriličan) i suočiti se s opasnošću mogućih političkih
komplikacija u pripremanju konferencije.
Tko treba biti pozvan? To je pitanje koje ima sličnosti s bilateralnom di-
plomacijom: s kim se treba posavjetovati među prijateljima i saveznicima
dviju strana? No pitanje je osjetljivije u multilateralnoj diplomaciji jer je po-
pis pozvanih obično javno poznat. Posljedično, u pitanju je prestiž - možda i
de facto priznavanje vlade ili države jer se pozivnica smatra priznanjem va-
žnosti pozvanoga za ishod konferencije, a njezin izostanak - posve suprotno.
Pozivnica javno dodjeljuje i pravovaljanost interesu, što može imati daleko-
sežne posljedice, posebno za državu ili drugi entitet dotada manje važan za
pitanje koje se razmatra.
Prije 20. stoljeća pravilo palca bilo je da pozivi trebaju biti ograničeni na
važne države s izravnim interesom u materiji konferencije. Onima s neizrav-
nim interesom ili onima za koje se smatralo da bi u budućnosti mogli imati
interes mogao se dodijeliti status promatrača. U 20. stoljeću to se uglavnom
odnosilo na veliku većinu acl hoc konferencija moćnih sila, osim onih tipa
"otvorenih svima", pokrenutih sustavom Ujedinjenih naroda. Na primjer, Že-
nevska konferencija o Indokini 1954. bila je ograničena na Sjedinjene Dr-
žave, Sovjetski Savez, Francusku, Veliku Britaniju, komunističku Kinu, Vi-
jetnam, Kambodžu, Laos i Vijetmin (Touval, 1989, 160-161). Da navedemo
drugi primjer: arapsko-izraelski multilateralni razgovori, inaugurirani u sije-
čnju 1992, bili su ograničeni na glavne regionalne stranke, zajedno s onim
vanjskim stranama koje su zapravo preuzele svojevrsnu ulogu posrednika
(Peters, 1994, 6).
No primjena kriterija interesa u određivanju prisutnosti na konferenciji
često nije dovoljna da ukloni sve probleme. Prije svega, sam koncept "inte-
resa" tako je sklizak da postoji dovoljno mjesta za nesporazume o tome ima li
država ili druga agencija "legitiman" interes u predmetnoj materiji ili ne. S
tim u vezi, zanimljivo je da je stoljeće koje je upravo završilo bilo doba sta-
novitog širenja osnova acl hoc multilateralne diplomacije da bi se u nju uklju-
čile male države - širenja do točke univerzalnosti, dakako, kad je riječ o kon-
Mul!ilateralna diplomacija 145
ferencijama Ujedinjenih naroda. Unatoč tomu, postajao je otpor da se u kon-
ferencije uključe predstavnici onih tijela koja nisu države. To se posebno
primjećivalo na konferencijama koje su se bavile završetkom vojnih neprija-
teljstava i teritorijalnim sporazumima. Na primjer, Vijetminu nije dopušten
pristup indokineskoj fazi Ženevske konferencije 1954 .. sve do posljednje mi-
nute (Randle, 1969, 159-160). A afganistanski mudžahedini nisu bili prisutni
ni u kojoj fazi ženevskih razgovora o Afganistanu 1980-ih. Sudionikom bilo
koje runde odlučujućih razgovora o Angoli/Namibiji 1988. nije bio ni
SW APO, UNIT A ili ANC. U svakom od tih primjera nesumnjivo je da su
isključene ili gotovo isključene strane bile izrazito snažno zainteresirane za
ishod i nikako ne i nemoćne u oblikovanju budućih zbivanja.
Bez obzira na zakučastost koncepta interesa, sudjelovanje na konferenci-
jama problematično je i s obzirom na to da su u praksi sponzori konferencije
često pod utjecajem razmatranja političkog suparništva. Kad se to događa,
katkad se nađu u klasičnoj dilemi. S jedne strane, skloni su uskratiti poziv
zainteresiranim suparnicima zbog straha da ne povećaju njihov prestiž i još
više ne otežaju zasjedanja konferencije. S druge strane, bit će u iskušenju da
im upute poziv kako bi ih time "ponijeli" i spriječili kasnije sabotiranje sva-
koga postignutog sporazuma. To je neugodan položaj u kakvome se našao
američki državni tajnik John Foster Dullas u vezi s britanskim zauzimanjem
da se kineski komunisti pozovu na Ženevsku konferenciju o Indokini 1954. U
istom se nezahvalnom položaju našao i američki predsjednik Jimmy Carter
I 977. u vezi s pitanjem treba li Sovjetski Savez i dalje uključivati u multilate-
ralnu diplomaciju oko arapsko-izraelskog sukoba ili ne. S obzirom na njihove
prilično različite reputacije, ironično je da se Dullas složio da otvori vrata
svojim suparnicima, dok ih je Carter odlučio i dalje držati zatvorenima.
Poseban primjer problematičnog sudjelovanja na konferenciji, koji u
određenoj mjeri odražava dilemu opisanu u posljednjem odjeljku, jest pitanje
stalnog članstva s pravom veta u Vijeću sigurnosti UN-a. Poveljom Ujedinje-
nih naroda 1945. utvrđeno je da Vijeće ima pet članica i trenutačno se sastoji
od Sjedinjenih Država, Rusije, Narodne Republike Kine, Francuske i Velike
Britanije (pet stalnih članica ili stalnih pet), no sve je prisutnije uvjerenje da
to članstvo više nije primjereno. Od siječnja 1994. Opća skupština Ujedinje-
nih naroda ima Otvorenu radnu grupu koja razmatra to i slična povezana pi-
tanja, a 2000. potrebu reforme potvrdile su i vodeće sile na svom samitu gru-
pe G-8 (Global Policy Forum, 2001).
Pristaše reforme tvrde da Velika Britanija i Francuska više nisu velike
sile, a da je Rusija blijeda slika nekadašnjeg Sovjetskog Saveza; osim toga,
naglašavaju da Treći svijet uopće nije zastupljen. Prema jednom stajalištu,
Vijeće sigurnosti imalo bi više ovlasti kada bi barem još Njemačka i Japan
(drugi najveći pridonositelj ukupnom proračunu UN-a) postale stalne članice.
Među ostalim varijacijama na tu temu prikladan je, ali još uvijek politički ne-
realan, prijedlog da bi Velika Britanija i Francuska morale odstupiti u korist
jednog ntjesta za Europsku uniju. S obzirom na to da su utjecajne članice Eu-
ropske unije, to bi im i dalje osiguralo značajan stupanj zastupljenosti. I Nje-
mačka bi kao članica Europske unije bila slično zastupljena, a Japan bi se za-
tim mogao pridružiti a da se stalno članstvo ne poveća iznad sadašnjeg ogra-
ničenja od pet (Wilenski, 1993, 442). Radikalniji prijedlozi, na primjer oni
koje sadržava Razali Paper (v. prilog 9.2), zalažu se za povećanje ukupnog
broja stalnih i nestalnih članica Vijeća sigurnosti, iako bi pravo veta bilo
uskraćeno novim stalnim članicama.
Protivnici reforme navode kako je pogrešno neovlašteno mijenjati sastav

i broj članica Vijeća sigurnosti kada je, uostalom ono počelo djelovati - nji-
hovo shvaćanje ilustrira izreka "ako nije slomljeno, ne lijepi ga". U svakom
slučaju, poduzeti su koraci da se osigura veća "transparentnost" . Navodilo se
i to da su moćne članice kao što je Japan zapravo i stalne članice jer ih se
tako često ponovno bira među nestalne, a kada to i nisu, pet stalnih članica s
njima se detaljno konzultira. Branitelji statusa quo dodaju da bi reforma, čija
je nužna posljedica širenje, učinila Vijeće sigurnosti "glomaznim" i iznošenje
svojih argumenata potkrepljuju neospornom činjenicom kako ne postoji kon-
senzus o tome treba li uopće mijenjati broj članica.
Dakako, obrana statusa quo u Vijeću sigurnosti prikriva manjkavosti iz
rasprave o prestižu. Osim toga, time se ne preispituje djeluje li Vijeće zbog
svog sadašnjeg sastava ili unatoč njemu tako dobro. I posrće se, ako već ne
ruši, na nategnutosti zbog tvrdnje da su moćni autsajderi koje se neformalno
konzultira učinkoviti, ali to ne bi bili i da ih se formalno uvede u proces do-
nošenja odluka proširivanjem Vijeća sigurnosti. 10 Unatoč svemu, to je istan-
čana obrana. Da bi se izmijenio sastav vijeća velikih sila općenito je potreban
kataklizmički preokret.
Konačno, važno je naglasiti da se države ili druge agencije za koje se

podrazumijeva da imaju pravovaljan interes u pojedinom pitanju i koje mogu
biti spremne uključiti se u povjerljive bilateralne razgovore mogu protiviti da
ih se promatra na istom konferencijskom podiju. To je bio stalan problem
multilateralne diplomacije u Africi pod pokroviteljstvom južnoafričke vlade
1950-ih i sve do početka 1990-ih pri svim pokušajima da se izrealska vlada
uvuče u multilateralne razgovore u kojima je PLO bio sudionik.
-1

Prilog 9.2. Razali Paper o reformi Vijeća sigurnosti
Ovaj je dokument predstavio predsjedavajući Otvorene radne grupe Opće skupš-

tine o reformi Vijeća sigurnosti 20. ožujka 1997. Imao je oblik nacrta rezolucije
Opće skupštine. Njegove su glavne točke sljedeće:
• Učinkovitost, vjerodostojnost i legitimnost djelovanja Vijeća sigurnosti ovisi,

izmedu ostaloga, o njegovu reprezentirajućem karakteru.
• Broj članica Vijeća sigurnosti povećao bi se s 15 na 24 dodavanjem pet stal-
nih članica i četiri nestalne članice.
• Pet novih stalnih članica izabrala bi se na načelu: po jedna zemlja u razvoju
iz Afrike, Azije, Latinske Amerike i Kariba te dvije iz industrijski razvijenih
zemalja, što podrazumijeva Njemačku i Japan.
o Četiri nove nestalne članice izabrala bi se prema pravilu: po jedna iz Afrike,
Azije, Istočne Europe, Latinske Amerike i Kariba.
• Prvobitne stalne članice ograničile bi upotrebu veta na djelovanja prihvaćena
u 7 ..poglavlju Povelje (korištenje sile).
• Nove stalne članice ne stječu moć veta ..
Cjeloviti tekst: http://www.globalpolicy.org/security/reform/raz-497.htm
U mnogim međunarodnim organizacijama problem sudionika uglavnom

je riješen, kako je već napomenuto, odobravanjem pristupa svim državama.
To su tzv. organizacije univerzalnog članstva koje imaju dodatnu prednost
omogućivanja diskretnog kontakta među državama koje nemaju uspostavlje-
ne diplomatske odnose. Među njima su Ujedinjeni narodi vjerojatno danas ti-
pičan primjer. Ipak, sigurno to nisu bili na početku svog djelovanja ili dugo
potom, kada je članstvo bilo ograničeno na članice utemeljiteljice i "sve
ostale miroljubive države koje prihvaćaju obveze" Povelje i "sposobne su i
voljne izvršavati te obveze". To je dugo vremena omogućivalo glasovanje
protiv primitka u članstvo brojnih važnih država (Nicholson, 1937, 86-87),
najznakovitije protiv Narodne Republike Kine kojoj nije dopušten pristup
među članice sve do listopada 1971. Neomiljene države kao što je Južno-
afrička Republika također su bile prognane iz određenih međunarodnih orga-
nizacija, usprkos tomu što su bile članice utemeljiteljice (Luard, 1994, 164-
167).
No univerzalno ili gotovo univerzalno članstvo nosi neke probleme. Naj-
važniji među njima vraća nas na koncept interesa stoga što širom otvorena
vrata konferencije dopuštaju, a mogu i ohrabriti svakog sudionika da kaže što
misli o poslovima svih ostalih, bez obzira na to jesu li izravno povezani ili ne.
Takvi će se problemi pojačati ako rasprava bude javna, a odluke se budu do-
nosile, kao u Općoj skupštini Ujedinjenih naroda, većinom glasova na načelu
"jedna država, jedan glas" (v. nastavak). Ukratko, univerzalno članstvo može
biti i protudiplomatsko, bezrazložna pogoršavajući odnose među državama
koje su u prethodnom razdoblju imale, ako su uopće imale, vrlo slab kontakt
ili su komunicirale tek o pitanjima u kojima obje imaju izravni interes. Na
primjer, odnosi između Velike Britanije i Irske vjerojatno se ne bi pogoršali
zbog falklandske krize 1982. da obje nisu bile članice (prva stalna, a druga
nestalna) Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda.
Dnevni red
Problemi povezani s dnevnim redom multilateralne konferencije, tr s po-
pisom točaka ad hoc i stalne konferencije o kojima treba raspraviti u određe
nom se stupnju razlikuju. Ako je država pozvana na ad hoc konferenciju,
hoće li na njoj prisustvovati ili ne prilično će ovisiti o prijedlogu dnevnog
reda koji je unaprijed u optjecaj pustila buduća država domaćin. To može biti
nezgodan problem Na primjer, prijedlog može sadržavati pojedine neugodne
točke. Alternativno, može obuhvaćati pojedine točke koje su same po sebi
bezazlene, iako se prema načinu na koji su navedene o njima očito unaprijed
prosudila takva je, na primjer, formulacija "kineska agresija na Vijetnam"
umjesto "situacija u pogledu Kine i Vijetname" (Nicol, 1982, 41; Bailey i
Daws, 1998, 83-84\ Kao u svim vrstama pregovora, predloženi dnevni red
može sadržavati i konkretno suprostavljanje točaka, čime zapravo znači pri-
jedlog jedva prikrivenog dogovora (v. pogL 2).
No postoji problem dnevnog reda koji je svojstven stalnim međunaro
dnim konferencijama. Naime, njihove povelje ili statuti kojima su utemeljene
predviđaju opći dnevni red, obično s naslovom "o zadaćama" ili "o svrha-
ma"? Najutjecajnije članice prije svakog zasjedanja to pretvaraju u radni
dnevni red (Peterson, 1986, pogL 2), a oni koji s tim nisu zadovoljni mogu
tek teškom mukom odbiti prisustvovati jer su već prihvatili stalno članstvo.
Nijedna od pet stalnih članica Vijeća sigurnosti ne može spriječiti uvrštavanje
neke točke na dnevni red ili zabraniti njezino uključivanje na pojedino mjesto
dnevnog reda zbog običajnog prava država članica Vijeća sigurnosti prema
kojemu su to proceduralna prije no sadržajna pitanja (Nicol, 1982, 102;
Bailey i Daws, 1998, 84-85).
Istina je, dakako, da postoje sredstva kojima će se osigurati da dnevni red
zasjedanja stalnih multilateralnih konferencija bude općenito prihvatljiv i da
se time smanji neugoda koja njime može biti nanesena državama što su u
manjini. Da pravo veta i nije zabranjena, redovito se traži njegovo potvrđiva
nje posebnom većinom - tipično dvotrećinskom većinom glasova prisutnih
članica. U svakom slučaju, opsežna konzultacija obično jamči da izglasavanje
dnevnog reda nije potrebno. Ako neke države ni dalje nisu voljne da se poje-
dina točka uvrsti u dnevni red, moguće ih je smekšati praznom, općenitom ili
__J
potpuno nejasnom formulacijom te točke. To je praksa koju je sve češće pri-
hvaćala Vijeće sigurnosti UN-a (Bailey i Daws, 1998, 83-84). Prema kona-
čnoj procjeni, članice mogu privremeno ne prisustvovati sastanku ili održa-
vati simboličnu prisutnost, kako je nekoliko godina nakon studenog 1956. či
nila Južnoafrička Republika u Općoj skupštini zbog neslaganja s praksom
Opće skupštine da raspravlja o njezinoj rasnoj politici.
Prema tomu, u praksi 1:azlika između diplomacije ad hoc i stalne konfe-

rencije o pitanjima dnevnog reda nipošto nije tako velika kako se na prvi po-
gled može činiti. No i dalje je točno da države koje su u manjini moraju pod-
nijeti raspravu o neugodnoj točki dnevnog reda stalne konferencije i da u toj
mjeri multilateralna "diplomacija'' vjerojatno neće ispuniti stvarne zadaće di-
plomacije, a može čak i pojačati napetosti. Države koje su u manjini sklone
su prisustvovati raspravi o točkama o kojima bi radije da se ne govori, dije-
lom zato što žele da se čuje njihov odgovor na sve optužbe, a dijelom zato što
zbog drugih razloga žele ostati dio organizacije.
Javna rasprava i privatna razmjena mišljenja

Zbog te vrste postupaka nazvanih "javnom debatom" multilateralna je
diplomacija opravdano zavrijedila izrazito loš glas. Kada se rasprava vodi
među velikim brojem izaslanstava u javnom okruženju, bez bilo kakvog
ozbiljnog pokušaja da se prethodno u povjerljivom krugu postigne dogovor,
neizbježno je političko ulagivanje vanjskoj publici i odbacivanje uzajamnog
prilagođivanja što je dio pravog pregovaranja. Stil rasprava je usiljeno "par-
lamentaran", a rezultat toga je da propaganda zamjenjuje diplomaciju (Ke-
ens-Soper, 1985, 78-86). Sve do posljednjih desetljeća to se obično događalo
i u Općoj skupštini UN-a i na formalnim sastancima Vijeća sigurnosti UN-a.
I "zatvorena" plenarna zasjedanja konferencija teško će potaknuti stvarno
pregovaranje kada je, što je čest slučaj, zastupljena više od stotinu država, a
vanjski hodnici preplavljeni su novinarima i lobistima međunarodnih nevla-
dinih organizacija. Međunarodnoj konferenciji o stanovništvu i razvoju, odr-
žanoj u rujnu 1994. u Kairu, prisustvovale su 182 zemlje sudionice.
Učestalo očitovanje nedostataka pretjeranog oslanjanja na javnu raspravu
u multilateralnoj diplomaciji dovelo je do pojačanog djelovanja pododbora,
zatvorenih zasjedanja i neformalnih konzultacija. I Vijeće sigurnosti UN-a od
1970-ih redovito se neslužbeno sastajala u tajnosti (Berridge, 1991, 3-6), a
pet stalnih članica tajno je zasjedala od sredine 1980-ih (Berridge, 1991, po-
gl. 5). Konferencijama unutar šireg sustava UN-a danas prethode zasjedanja
pripremnih odbora, a nakon što one počnu, primjenjuju mješavinu različitih
vrsta zasjedanja - tajnih i javnih, plenarnih i manjih grupa (Aurisch, 1989,
284-285). U arapsko-izraelskim multilateralnim razgovorima, koje je većim
dijelom nadgledao ceremonijalni Glavni odbor, stvarni se posao odrađivao u
pet funkcionalno određenih i neformalno vođenih "radnih grupa" 12 i u njiho-
vim aktivnostima "između zasjedanja" (Peters, 1994, pogL 3). No ako postoji
ustavna tradicija javnih sastanaka, nju se općenito ne treba mijenjati. Dok
javna zasjedanja konferencija na kojima se stvarno potvrđuju dogovori o ko-
jima se raspravljalo u tajnosti mogu izazvati cinizam, ona su sigurno drago-
cjena u iskazivanju jedinstva o važnim međunarodnim problemima.
Broj sudionika i tehnička zahtjevnost predmeta rasprave učinili su da je
većina multilateralnih konferencija koje se danas održavaju izrazito složena.
Unatoč upravo spomenutim proceduralnim unaprjeđenjima, moglo bi se, da-
kle, pretpostaviti da bi već samo to oduzelo valjanost vođenju diplomacije
tim načinom. Složenost je doista problem, ali to obično nije presudno zato što
je na većini velikih konferencija način sukobljavanja pojednostavnjen stvara-
njem koalicija. Na primjer, na Konferenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora
sudjelovalo je 150 država, ali se u stvarnosti to svelo na države Zapadne Eu-
rope, Istočne Europe i Grupu 77 (Touval, 1989, 164). K tomu, postoji redo-
vito manji broj država koje su spremne održavati tempo, no njihova potreba
da potaknu i ostale obično ih istodobno i nagna da ublaže svoje zahtjeve. I
mogućnosti postizanja uzajamno uvjetovanih rješenja pojedinih pitanja zna-
tno su brojnije no u bilateralnoj diplomaciji (Touval, 1989, 165-167).
Donošenje odluka
Način konačnog oblikovanja odluka u bilateralnim razgovorima nikada
nije bio upitan jer je očito da će ondje gdje postoje samo dvije stranke dogo-
vor biti postignut samo ako obje surađuju, što drugim riječima znači da svaka
posjeduje pravo veta. Izglasavanje u koje su uključene dvije stranke među
kojima postoji neslaganje može rezultirati samo pat pozicijom. Dakako, jedna
može nametnuti svoju volju drugoj, ali to onda ne bi ni bili pregovori. Ukrat-
ko, u bilateralnoj je diplomaciji jednoglasnost jedini raspoloživi način. Su-
protno tomu, multilateralne konferencije omogućuju da se odluke donose
većinom glasova. Stoga su snaga demokratske ideje i strah da bi pravilo o je-
dnoglasnosti moglo izazvati paralizu kada je u dogovore uključen velik broj
država nakon 1945. rezultirali rasprostranjenom potporom glasovanju. U dru-
goj polovici 20. stoljeća i unatoč važnim izuzecima 13 to je bilo barem for-
malno obilježje donošenja odluka u glavnim međunarodnim organizacijama,
osobito u Ujedinjenim narodima.
Ako se primjenjuje glasovanje većinom, uobičajeno je razlikovanje u po-
stupanju s proceduralnim i sadržajnim pitanjima. K tome, neke međunarodne
organizacije primjenjuju razmjerno glasovanje, a ostale ne, neke zahtijevaju
posebne većine (Jenks, 1965, 53-55), dok druge traže samo jednostavnu ve-
Mulrilatera/na diplomacija 151
ćinu glasova (više od 50%). U Vijeću sigurnosti UN-a, na primjer, za dono-
šenje odluke o proceduralnom pitanju potreban je potvrdan glas samo devet
od petnaest članica. No odluke o "svim ostalim pitanjima" zahtijevaju "po-
tvrdan glas devet članica, uključujući glasove odobravanja stalnih članica"
(kurziv dodan) - velikih sila s pravom veta. 1.J Opća skupština UN-a ovlaštena
je da prihvaća rezolucije jednostavnom većinom glasova članica koje su
"prisutne i glasuju", osim o "važnim pitanjima" koja zahtijevaju dvotrećinsku
većinu.
No u stvarnosti donošenje odluka glasovanjem nije bilo toliko značajno u

cijelom spektru multilateralne diplomacije koliko se može činiti iz ovog pri-
kaza. Kao prvo, ad hoc konferencije, posebno one s razmjerno malim brojem
sudionika, koje nisu utemeljene pod pokroviteljstvom sustava UN-a, rijetko
su, ako su uopće ikada, posezale za primjenom glasovanja. Drugo, one koje
su tome i naginjale, uključujući one stalne, s velikim brojem članova unutar
sustava, općenito su radi svog opstanka morale uvesti promjene u načinu na
koji njihova glasačka rješenja djeluju u stvarnosti. To je moguće zamijetiti
barem od sredine 1960-ih (Buzan, 1981, 325).
Problem za sustav Ujedinjenih naroda jest, dakako, to da se njegova reto-
rika tipa "jedna država, jedan glas" našla u izravnom srazu s političkom
stvarnošću zbog primanja, posebno od kraja 1950-ih, velikog broja malih,
slabih država, uključujući mikrodržave (Berridge, 1997, 18-21). U takvim
okolnostima i zahtjev za dvotrećinskom većinom ne uspijeva zaustaviti "po-
grešnu" odluku (Jenks, 1965, 55). Kako to kaže Buzan, to je učinilo "donoše-
nje odluka većinom glasova učestalo beskorisnim za zakonodavne odluke
zbog opasnosti od moćnih otuđenih manjina" (Buzan, 1981, 326). Izgubivši u
1960-ima većinu svojih pristaša u Ujedinjenim narodima, Sjedinjene Države
pojavile su se kao najmoćnija članica upravo takve manjine. Sa sve većim
očekivanjima da daju lavovski dio novčanih sredstava za programe kojima su
se protivile, one su 1980-ih drastično smanjile svoje financiranje organiza-
cije. Rezultat je bio da su Ujedinjeni narodi, zajedno s posebno anatemizira-
nim satelitima kao što je UNESCO, bili suočeni s prijetnjom kolapsa (Ber-
ridge, 1991, pogl. 4).
Nije li se ta opasna pozicija mogla spriječiti davanjem većeg broja gla-
sova većim bataljunima, tj. korištenjem sustava razmjernog glasovanja?
Premda je načelno možda privlačna, ideja ima tri glavna problema. Ponajpri-
je, to je politički osjetljivo jer usmjerava pozornost na stvarne razlike u
položaju među državama ako se pretpostavlja da su sve jednake. Kao drugo,
ondje gdje glasovanje običnom većinom vodi opasnosti otuđivanja moćnih
manjina, razmjerno glasovanje vodi suprotnoj opasnosti, tj. otuđivanju slabih
većina. Kao treće, to postavlja složena praktična pitanja u vezi s kriterijima
koje treba primijeniti u izračunavanju razlika među državama (Jenks, 1965,
52-53). Posljedično, pokazalo se da je razmjerno glasovanje prihvatljivo u
specijaliziranim ekonomskim organizacijama kao što su Međunarodni mo-
netarni fond ili Svjetska banka, gdje veličina financijskih doprinosa unaprijed
jamči pravo na broj glasova i ostalim organizacijama koje su se kasnije i
same oblikovale u skladu sa svojim procedurama (Zamora, 1980, 576-577).
Dakle, prije općeg prihvaćanja razmjemoga glasovanja, ono što se dogodilo
jest da je multilateralna diplomacija svjedok sve većeg prihvaćanja prakse da
se odluke donose konsenzusom, posebno nakon njegove uspješne primjene
na Trećoj konferenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora u razdoblju od 1973.
do 1982. (Buzan, 1981, 325-327; Peters, 1994, 7-8). To je ono što je spasilo
Ujedinjene narode.
Donošenje odluka konsenzusom pokušaj je postizanja dogovora svih su-
dionika multilateralne konferencije bez potrebe glasovanja i njegove neizbje-
žne podijeljenosti. Konsenzus postoji kada su sve stranke sporazumne, što bi
na prvi pogled moglo značiti da su jednoglasne. No konsenzus može obuhva-
ćati neke članice koje su svoju potporu dale tek nerado i naprosto nisu uložile
formalne primjedbe, dok jednoglasnost podrazumijeva snažniji entuzijazam;
odatle stav da oni zapravo nisu isti. Ispravnije bi bilo reći da slab konsenzus
nije jednak jednoglasju, ali onaj snažni jest.
Ali, nije li donošenje odluka konsenzusom, tj. način na koji se postiže
I
konsenzus, zapravo pregovaranje pod drugim imenom? Napokon, ako se spo-
razum postiže protiv volje svih sudionika, oni koji najviše podržavaju pri-
jedlog moraju ga ublažiti, ustupiti na nekom drugom području pred onima
koji njime nisu oduševljeni ili ih upozoriti na mogućnost izolacije. Ukratko,
oni moraju s njima pregovarati. No danas je uobičajeno naći i uvjerljiv kon- I
senzus koji je potaknut novim proceduralnim sredstvima, posebno na podru-
čju ovlasti predsjedavajućega, a poveljom nekih međunarodnih tijela glaso-
vanje se danas zahtijeva i onda kad samo potvrđuje konsenzus postignut u
pregovorima. Stoga se čini opravdanim zaključiti da je donošenje odluka
konsenzusom nešto više od običnog pregovaranja; to je "sustav jednoglasja"
prilagođen predrasudama 20. stoljeća.
l;
Povratak sustava donošenja odluka u kojemu moćnije države mogu iska-
I
zati utjecaj za koji smatraju da im pripada označio je i "krizu multilaterali-
zma" (Aurish, 1989, 288). Označio je barem krizu one vrste multilateralne
diplomacije kojom su se slabije države nadale oblikovati svijet naklonjeniji
njihovim interesima, posebno u kategoriji novoga međunarodnog poretka o
kojemu se tako mnogo raspravljalo 1970-ih. Stoga možda ne čudi da je broj
međunarodnih vladinih organizacija izrazito pao nakon sredine 1980-ih, spu-
stivši se za gotovo trećinu do kraja tisućljeća, iako je razina međunarodnih
vladinih organizacija s univerzalnim članstvom ostala postojana. Suprotno
tomu, ukupan broj međunarodnih nevladinih organizacija porastao je u pri-
bližno jednakom omjeru (tabL 9. 1).
Sažetak
Učinkom svjetskog rata i demokratskih ideja multilateralna se diploma-
cija u 20. stoljeću čvrsto ukorijenila. Razvila se nakon Drugoga svjetskog
rata velikim širenjem broja država i uvjerenjem novih država da je diploma-
cija putem konferencija unutar sustava Ujedinjenih naroda - utemeljena na
većinskom glasovanju - bila njihova najbolja mogućnost da osiguraju utjecaj.
U konačnici su bile razočarane. Glavne zapadne sile umorile su se plaćajući
za programe na koje su imale ozbiljne političke prigovore i postupno su se
pod krinkom "donošenja odluka konsenzusom" počele koristiti svojim utje-
cajem. U 1980-im se sa sustavom Ujedinjenih naroda koji je posrtao pod te-
retom američkih financijskih uskraćivanja i siromašnih zemalja koje su se sve
više obeshrabrivale slabim rezultatima postignutim putem njihove velike gla-
sačke većine staložila "kriza multilateralizma". Nestala je moda stvaranja
međunarodnih vladinih organizacija, a njihov je broj smanjen. Dakako, i da-
lje se priređuju multilateralni spektakli, a multilateralizam će se održati kao
važan oblik diplomacije. Svladao je svoje krize i postao nešto predvidljiviji. I
nešto diplomatičniji.
Bilješke
Tehnički, konferencijska diplomacija i multilateralna diplomacija nisu sinonimi jer se konfe-
1
rencije mogu, dakako, održavati izmedu samo dvije države i time biti sredstvo bilateralne diplo-
macije. U tom je smislu zanimljivo da Hankeyevo klasično predavanje o '"konferencijskoj di-
plomaciji" u osnovi promišlja anglo-francuski dijalog tijekom Prvoga svjetskog rata premda on,
samo po sebi razumljivo, nastavlja upozoravati kako je bilateralna diplomacija prerasla u multi-
lateralnu (Hankey, l 946, pogL l) No općenito, ta se dva izraza u upotrebi međusobno zamje-
njuju.
2
Sada Svjetska trgovinska organizacija (WTO).
3
Male se zemlje pozivaju da prisustvuju ako su u pitanju njihovi vitalni interesi .. No gotovo po
pravilu, one bi se našle na rubu a ne u središtu zbivanja - "pri, ali ne na konferenciji" (Webster,
1961,60)
4
Vidjeti prilog 7. L
5
Važno je napomenuti da, suprotno postupku koji se ovdje primjenjuje, Yearbook of Interna-
tional Organizations sinonimima ne smatra izraze međunarodna organizacija i međuvladina or-
gcmizacija .. Umjesto toga, u njegovoj je upotrebi međuvladina organizacija tek jedna od dvije
glavne vrste međunarodnih organizacija, dok je druga međunarodna nevladina organizacija.
6
Dakako, Ujedinjeni su narodi organizacija kolektivne sigurnosti, kao i stalna diplomatska kon-
ferencija.
7
Yearbook of b11erna1ional Organiza1ions potvrđuje da djelatnici u Tajništvu mogu biti iste na-
cionalnosti da bi se olakšalo djelovanje uprave, ali se dodaje da u tom slučaju "u određenim
vremenskim razmacima treba doći do rotacije u sjedištima i djelatnicima između različitih dr-
žava članica" (I 999, 2404),
8
Do 1999, još uvijek nije bilo dovoljno ratifikacija da bi to stupilo na snagu.
9
Premda zasigurno nisu tek ceremonijalne figure, predsjednici plenarnih zasjedanja stalnih kon-
ferencija obično su manje utjecajni od predsjednika ad hoc konferencija, uglavnom zbog poli-
tičkih, više no proceduralnih razloga, Obično su birani iz manjih država i nedostaju im sposob-
nosti da odlučno odrede atmosferu konferencije, kojom raspolažu iskusniji političari koji djeluju
na svom domaćem teritoriju. U svakom slučaju, predsjedavajući Vijeća sigurnosti Ujedinjenih
naroda rotira se svakog mjeseca engleskim abecednim redom imena članova Vijeća (Bailey i
Daws, 1998, 124-125). No to, dakako, znači i da je barem trećinu dosadašnjeg vremena predsje-
davajući bio iz redova stalnih pet članica.
10
Točno je da bi formalno članstvo većeg broja članica omogućilo više proceduralnih sredstava
za zaustavljanje ili odgađanje odluka
11
Na primjer, Statut Međunarodne agencije za atomsku energiju (1956) sadržava kratku objavu
'•ciljeva" Slijedom toga, navode se zadaće (ukupno sedam) kao što je podupiranje "razmjena i
usavršavanja znanstvenika i stručnjaka na području miroljubivog korištenja atomske energije".
12
O kontroli naoružanja i regionalnoj sigurnosti, ekološkim pitanjima, izbjeglicama, regional-
nom ekonomskom razvoju i vodi ..
13
Osobito Sjeveroatlansko vijeće (vladajuće tijelo NATO-a koje stalno zasjeda na razini vele-
poslanika, ali se sastaje dva puta u godini na ministarskoj razini) i Organizacija za ekonomsku
suradnju i razvoj (OECD). Pravilo jednoglasnosti zadržana je u obje te organizacije (Zamora,
1980, 574)
14
Kasnije je prihvaćena pravilo da odsutnost zapravo ne znači veto (Luard, 1994, 13),
Dodatna literatura
Armstrong, D. (1982) The Rise oj the International Organisation: A Short History,
Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Aurisch, K. L (1989) 'The art of preparing a multilateral conference", Negotiation
Journal, (5) 3.
Bailey, S .. D. i S. Daws (I 998) The Procedure oj the UN Security Council, treće
izdanje, Oxford: Clarendon Press.
Berridge, G. R. (1991) Re11m1to UN:· UN diplomacy in regional conflicts, Basing-
Berridge, G. R. i A. Jennings (ur ..) (1985) Diplomacy at the UN, Basingstoke: Mac-
millan - sada Palgrave.
Bourantonis, Dimitris i Marios Evriviades (ur.) (1996) A United Nations far the
Twenty-First Century, Den Hague: Kluwer, pogl. 3 (Henrikson).
Buzan, B. (1981) "Negotiating by consensus: developments in technique at the United
Nations Conference on the Law of the Sea", American Journal of International
law, (72) 2.
Caron, D. D. (1993) "The legitimacy of the collective authority of the Security Coun-
cil", American Journal ofinternational Law, (87), 552-588.
-
Multilateralnadiplomacija 155
Daws, S. (1997) "Seeking seats, votes and vetoes", The World Today, (53) 10, listo-
pad, 256-259.
Fennessy, J. G. (1976) "The 1975 Convention on the Representation ofStates in their
Relations with International Organizations of a Universal Character", American
Journal of International Law, (70).
Global Policy Forum, Security Council Refonn: Crucial Documents, http://www.
globalpolicy.org/security/reform (To je izvrsna web stranica za sve one koji se
žele upustiti u ovu raspravu.)
Hankey, Lord (1946) Diplomacy by Conference: Swdies in Public Affairs 1920-1946,
London: Benn.
Jenks, C. W .. ( 1965) "Unanimity, the veto, weighted voting, speci a! and simple ma-
jorities and consensus as modes of decision in international organisations", Cam-
bridge Essays in flllernational Law:· Essays in honour of lord McNair, London:
Stevens; Dobbs Ferry, New York: Oceana.
Kahler, M. (1992) "Multilateralism with small and large numbers", International Or-
ganization, (46) 3.
Kaufmann, J. (1996) Conference Diplomacy.: An lntroductory Analysis, treće izmije-
njena izdanje, Bsingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Keens-Soper M. (I 985) "The General Assembly reconsidered" u G. R. Berridge i A.
Jennings (ur,) Diplomacy at the UN, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave ..
Kissinger, H. A. (I 982) Years of Uplzeavel, London: Weidenfeld & Nicolson i Mi-
chael Joseph, pogL 17.
Langhorne, R. ( 1981) "The development of international conferences, 1684-1830" u
Swdies in History and Politics, (11) drugi dio.
Leigh-Phippard, H. ( 1994) "Remaking the Security Council: the options", T7ze World
Today, (50), 8-9, kolovoz/rujan, 167-17 I.
Luard, E. ( 1994) The United Nations: How it works and what it does, drugo izdanje,
pripremio D. Heater, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Luck, E. C. ( 1999) Mixed Messages: American Politics and International Organisa-
tion, !919-1999, Washington, DC: Brookings.
McDermott, A. (1997) "Making reform an event", The World Today, (53) 7, srpanj,
172-174 ..
Parsons, A. (I 992) "The United Nations in the Post-Cold War era", International re-
lations, (11) 3, prosinac, 189-200.
Peters, J. (1994) Building Bridges: T7ze Arab-lsraeli Multilateral Ta/ks, London:
RITA
Peterson, M. J. ( 1986) The General Assembly in World Politics, Boston: Allen & Un-
win.
Randle, R. F. (1969) Geneva I 954.· The Settlement of the lndoclzinese War, Princeton,
New Jersey: Princeton University Press ..
Roberts A. i B. Kingsbury (ur.) (I 993) United Nations, Divided World, drugo izdanje,
Oxford: Clarendon Press.
Ruggie, J. G. (1992) "Multilateralism: anatomy of an institution", International Or-
ganization, (46) 3.
Ruggie, J. G. ( 1993) Multilateralism Matters: The Theory and Practice of an lnstiti-
tllfional Form.
Sizoo, J..i R. T. Jurrjens (1984) CSCE Decision-Making: The Madrid E):perience.
Thompson, K W. (1965) "The new diplomacy and the quest for peace", International
Organization, ( 19).
Touval, S. ( 1989) "Multilateral negotiation: an analytic approach", Negotiation Jour-
nal, (5) 2.
Webster, Sir C. (1961) The Ari and Practice of Diplomacy, London: Chatto & Win-
dus, pogl. 4.
White, N. D. (1997) "Accountability and dcmocracy within the United Nations: a le-
gal perspective", International Re/ations, (13) 6, prosinac, 1-18.
Wood, M. C. (1996) "Security Council working methods and procedure: recent de-
velopments", The International and Comparative Law Quarterly, (45) siječanj,
150-161.
Zamora, S. (1980) "Voting in international economic organizations", American Jour-
nal of International Law, (74).
-
10. PREGOVARANJE NA SAMITU

Iznenađujući stupanj multilateralne diplomacije danas se ostvaruje na sa-
mitu, tj. na razini predsjednika vlada ili predsjednika država. Ali to je multi-
lateralna diplomacija posebne vrste; usto, i bilateralna se diplomacija odvija
na samitu, kao na primjer na francusko-njemačkom samitu koji se u
redovitim vremenskim razmacima službeno održava od 1963. godine, a i to je
posebnost Dakle, zbog tih je razloga nužno posebno obraditi pregovaranje na
samitu. Ovo poglavlje obrađuje ishodišta pregovaranja na samitu, njegove
prednosti i nedostatke i objašnjava kako različiti modeli koje takvo pregova-
ranje poprima pridonose diplomaciji.
Ishodišta pregovaranja na samitu

S obzirom na to da je pregovaranje na samitu 1 često poseban slučaj
multilateralne diplomacije, uopće ne začuđuje što je povijest tog razvoja mo-
rala slijediti slične obrise i slične razloge. Ono ima drevna ishodišta (Gold-
stein, 1996, 23; Plischke, 1974, 2) i doista je, barem do srednjeg vijeka, bilo
normalan način vođenja diplomacije. U to doba "države su bile tek nešto više
od privatnih posjeda svojih apsolutnih vladara" (Bali, 1976, 29), a osobno su-
sretanje bilo je relativno lako dogovoriti jer su "diplomatski odnosi uglavnom
bili ograničeni na susjedne zemlje" (Queller, 1967 ., 225). Ipak, tijekom mo-
dernog doba nestalo je iz prakse zbog stvaranja modernih država i uvođenja i
širenja stalnih veleposlanstava. U 19. stoljeću europska ravnoteža snaga spo-
radičnim je trzajima nastojala oživjeti diplomaciju samita (Goldstein, 1996,
27-29), ali ona nije ponovno postala značajna metoda sve do ,prve polovice
20. stoljeća. Nastajući iz dima koji se nadvio nad profesionalnom diplomaci-
jom tijekom Prvoga svjetskog rata i zbog uvjerenja da važne odluke trebaju
donositi ljudi bliski narodu (Eubank, 1966, 5-8), povratak pregovaranja na
samitu bio je objavljen Pariškom mirovnom konferencijom 1919. godine. Na
njoj su Loyd George, Clemenceau i Woodrow Wilson ovladali središnjom
pozornicom. Sredinom stoljeća ratne su konferencije Velike trojice - Ro-
osevelta, Churchilla i Staljina - potvrdile da ono vjerojatno neće nestati.
-w

Poticano na razini velikih sila, osobito od Churchilla (Eubank, 1966, 136-
137), približno u roku desetljeća nakon Drugoga svjetskog rata pregovaranje
na samitu doista se počelo prihvaćati. Dodatno potaknuto istim političkim i
tehnološkim trendovima koji su promovirali multilateralnu diplomaciju (v.
pogl. 9), pregovaranje na samitu pojačalo se kao rezultat zabrinutosti zbog
zbivanja u hladnom ratu. To je navelo političare da povjeruju kako je "u nu-
klearno doba diplomacija previše važna da je se prepusti diplomatima"
(Dunn, 1996, 5). Pregovaranje na samitu ubrzano se širilo zbog dekoloniza-
cije europskih carstava 1950-ih i 1960-ih, jer su nove države malokad posje-
dovale stručne i brojne diplomatske službe. I regionalne organizacije koje su
postajale popularne dale su pregovaranju na samitu prirodno usmjerenje
(Dunn, 1996, 4-13). Kretanja u međunarodnom pravu o ljudskim pravima,
kojim se upozorava da predsjednici država više nisu izuzeti od optužbi o zlo-
činima protiv čovječnosti, mogla bi u budućnosti umrtviti entuzijazam za
putovanje na samit.2 No još nema pokazatelja da to ima značajniji utjecaj.
Profesionalne anateme
Ipak, ne čudi da je takav sveobuhvatan povratak toj "srednjovjekovnoj
dinastijskoj praksi" (Bali, 1976, 30) prouzročio veću nelagodu među profesi-
onalnim diplomatima. Posljedično, za brojne je to bio povod da je, prisjeća
jući se zamjerki pregovaranju na samitu Philippea de Commynesa (prilog
10.1), prikažu metom oštrih kritika. Budući da je pregovaranje na samitu
uvreda njihovoj stručnosti i barem ograničena prijetnja njihovim karijerama,
to se može osporiti novim činjenicama. No njihove su tvrdnje uvjerljive i
imale su golem odjek izvan njihovih redova. Najgovorljiviji među njima je
George Bali, koji je bio američki državni podtajnik za vrijeme administracija
Demokratske stranke 1960-ih i na čijem se prikazu uvelike temelji ovaj odje-
ljak. Koji su argumenti protiv pregovaranja na samitu?
Argumenti protiv pregovaranja na samitu usmjereni su na određene pret-
postavke o predsjednicima vlada 3 kao kategoriji, među kojima su istaknute
sljedeće. Prvo, oni čine suverenu vlast svojih režima i time daju konačni pri-
zivni sud o svim važnim pitanjima politike. Drugo, oni nisu upoznati s deta-
ljima politike. Treće, oni su tašti. Četvrto, oni su preosjetljivi na potrebe svo-
jih kolega predsjednika vlada, na koje su skloni gledati kao na članove istog
sindikata (Bali, 1982, 427). I peto, sve njihove aktivnosti popraćene su gole-
mim publicitetom od kojega oni doista žive; to ne isključuje njihove upade u
diplomaciju. Brojne štete za diplomaciju proizlaze iz tih i ostalih karakteri-
stika tipičnog predsjednika vlade.
Pregovaranje na samitu 159
Prilog 10.1. Philippe de Commynes
Commynes (1447-1511) bio je francuski diplomat i povjesničar i napisao je naj-

poznatije političke i diplomatske memoare kasnoga 15. stoljeća. Za ove stranice
njegova je najprikladnija primjedba da se "dva velika princa koji žele izgraditi
dobre osobne odnose nikada ne smiju susresti jedan s drugim licem u lice, već
moraju komunicirati posredovanjem dobrih i mudrih veleposlanika". On je pri-
hvatio taj stav jer je bio uvjeren da su veliki prinčevi općenito razmaženi, tašti i
loše obrazovani, ukratko, slabo pripremljeni za diplomaciju. Ipak, na nekoliko
mjesta on je primijetio i da su lideri njegova vremena bili neobično sumnjičave
osobe. Stanje duha prouzročena brojnim lažnim pričama i neutemeljenim izvje-
šćima kojima su dvorske ulizice privlačile njihovu pozornost, učinilo ih je pre-
spremnima da povjeruju kako princ s kojim su oni pregovarali ima zle namjere.
Nadalje, pregovaranje na samitu moglo ih je dovesti u fizičku opasnost Na kraju,
Commynesov pristup bio je dijelom povezan s ulogom koju je trebao odigrati
kada se njegov gospodar Louis XL susreo s Edwardom IV. na mostu iznad
Somme u Picqugnyju kako bi raspravili o miroljubivom povlačenju engleskih in-
vazijskih snaga 1475. Kao mjeru opreza protiv atentata Louis je uputio Com-
mynesa da odjene odjeću istovjetnu njegovoj.
Ponajprije, predsjednici vlada mogu zaključiti sporazume koji nisu u

skladu njihovim nacionalnim interesima ili su za njih irelevantni. Oni mogu
uopće ne zaključiti sporazum. To može biti posljedicom nepoznavanja detalja
problema o kojemu se raspravlja. To može biti i rezultat nedovoljnog vre-
mena jer samiti moraju biti kratki i većinu vremena obično oduzmu protoko-
larne funkcije. Postoji li razilaženje u kulturi, sasvim je lako uzrok neuspjeha
moglo biti neshvaćanje nijansi u stajalištu druge strane. Diplomatski neus-
pjesi jedne ili druge vrste mogu se dogoditi i zato što predsjednici vlada po-
kazuju osobne naklonosti i averzije prema svojim sugovornicima ili zato što
su u strahu da uživanje u velikodušnoj gostoljubivosti može voditi tome da se
oštra pregovaračka pozicija protumači kao loše ponašanje (De Magalhaes,
1988, 55). Do njih može doći i zato što lidere ponese atmosfera - teatar -
prigode, ili stoga što se razbole (Eubank, 1966, 205). Varljiva približavanja
cilju obuhvaćena sloganima kao što je "duh Ženeve", specijalnost su samita
(Bali, 1976, 303). U svakom slučaju, predsjednicima vlada znatno je teže
nego veleposlanicima ili čak ministrima vanjskih poslova promišljati završe-
tak pregovora bez nečega sadržajnog što bi iznijeli. Pod blještavilom televi-
zijskih kamera njihov je osobni prestiž i prestiž njihove države na kocki na
način koji jednostavno ne bi bio moguć čak i da su pregovori vođeni na razini
ministara vanjskih poslova. Rezultat je činjenica da oni, sve da i ne postoji
nijedan od prethodnih problema, uvijek izazivaju dvije opasnosti. Prva je ri-
zik pristajanja na nerazumne ustupke da bi se postigao "uspjeh". Druga je
stvaranje "strahovite strke" (Watt, 1981) i prijevremeno prekidanje pregovora
ako im se učini da sporazum neće biti moguće postići. Još gore, budući da je
"'ii

predsjednik konačni opunomoćenik, "nema izlaza" u slučaju zastoja (Kissin-
ger, 1979, 769) i nema povlačenja predsjednikova obećanja - osim cijenom
velikog poniženja - i ako se pokaže da je to bila pogreška:
Zanemari li istančanosti određene politike ili neka relevantna činje
nica, on može obvezati svoju vladu na djelovanje kojemu nikada ne
bi dao prednost da je imao mogućnost pozorno istražiti problem, po-
slušati savjet bolje obaviještenih pomoćnika, uključiti sve relevantne
informacija i pripremiti pisani odgovor pomno biranim jezikom koji
uzima u obzir kontekst ukupne politike.
(Bali, 1976, 39)
Dean Acheson iznio je tu tvrdnju još jezgrovitije: ''Kada šef države ili
predsjednik vlade ispusti loptu, iza njega je otvorena linija gola" (Acheson,
1969, 480). Ukratko, diplomacija koja se provodi na samitu neće samo voditi
brojnijim nesporazumima, već i onim neopozivima. Zbog toga se na kraju
odnosi među dotičnim državama mogu zapravo pogoršati. Postojat će neobi-
čno snažan poticaj za raspravu o tumačenju svakog sporazuma, a zamah za to
bit će i veći jer su se ključne točke, u odsutnosti pomoćnika i zbog pomanj-
kanja bilo kakvog pisanog zapisa, mogle neodređeno formulirati (Bali, 1976,
37-39). U svakom slučaju, sporazumi ili dogovori postignuti sredstvima pre-
govaranja na samitu, koji su zbog toga u određenoj mjeri personalizirani,
pokazuju sklonost da budu nepouzdani odlaskom jednog ili drugog od lidera
s dužnosti (De Magalhaes, 1988, 56). Ukratko, pregovaranje na samitu "za-
sjenjuje koncept odnosa između vlada kao kontinuiranog procesa" (Bali,
1976, 40).
Rezimirajući raspravu, David Watt je 1981. godine napisao: "Predsjed-
nici vlada, sa svojim beskrajnim taštinama, svojim nepoznavanjem bitnih
detalja i svojim uvriježenim uvjerenjem u vrijednost neodređene pretjerane
srdačnosti, naprosto sve uprskaju." Naravno, postoji mnoštvo primjera koje
profesionalci kadšto navode s tugom, kadšto s gnjevom. Harold Nicolson je
pogreške učinjene u Versajskom ugovoru pripisao odluci američkog pred-
sjednika Woodrowa Wilsona da osobno prisustvuje "povijesnom fijasku pr-
vog reda" (Nicolson, 1937, 71). U želji da naglasi njegovu osobnu odbojnost
prema pregovaranju na samitu, Acheson odabire primjer predsjednika Tru-
mana. "U privatnosti svoje radne sobe", primjećuje on, "predsjednik je ne-
svjesno preinačio američku politiku na najosjetljivijem području informira-
jući britanskog premijera Clementa Attleea da Sjedinjene Države neće upo-
trijebiti nuklearno oružje a da prije toga ne konzultiraju Britance" (Acheson,
1969, 484). William Sullivan navodi događaj kako je iranski šah, posjećujući
Sjedinjene Države, iznio predsjedniku Carteru svoj stav da je Organizacija
afričkog jedinstva bila "nemoćno" (impotent) tijelo, a predsjednik - stano-
vnik južnih država Sjedinjenih Država - suglasio se da je doista "važna"
---
Pregomranje na samitu 161
(impolztant- important) (Sullivan, 1981, 129). I George Bali u svojoj žustroj
polemici iznosi popis samita koji su bili "izvor žalosti". Prvi među njima je
Chamberlainova konferencija s Hitlerom u Mtinchenu 1938, s koje se on
vratio uvjeren da je osigurao "mir za naše vrijeme". Na drugom su mjestu
samiti Istoka i Zapada 1950-ih i 1960-ih koji nisu uspjeli ništa drugo doli
potaknuti lažna očekivanja. Treći su osobni susreti između predsjednika
Johnsona i Harolda Wilsona 1960-ih, koji su ugrozili anglo-američke odnose
jer se dvojica muškaraca jednostavno nisu svidjela jedan drugome. Četvrti
primjer bio je sastanak 1962. na kojemu je Kennedy, jer je bio slab kao na
oca, starijeg muškarca, darovao Macmillanu raketna oružje tipa Polaris
premda to nije bilo u skladu s američkom politikom širenja nuklearnog oružja
i pružilo je de Gaulleau razlog da zaustavi britanski pristup Europskoj eko-
nomskoj zajednici. Pete su diskusije obilježene tvrdokornim nesporazumima
između Nixona i japanskog premijera Satoa koje su osujetile uspostavu ame-
ričko-japanskih odnosa početkom 1970-ih. I tako dalje (Bali, 1976, pogL 3).
Nakon pomnog proučavanja sedam samit konferencija velikih sila između
1919. i 1960 .. Keith Eubank ponovio je riječi profesionalaca. 4 Zaključio je
kako nije bilo dokaza da je prisutnost predsjednika vlada na tim sastancima
rezultirala boljim dogovorima od onih koji bi bili ostvareni na neki drugi na-
čin, dok je "suprotno tome bilo čest slučaj" (Eubank, 1966, 196).
Ali tu nije kraj argumentima protiv pregovaranja na samitu. Lideri koji

primjenjuju tu tehniku uviđaju da se ona brzo razvija: usprkos posljedicama
navedenih događaja, oni moraju prisustvovati sve većem broju samita zbog
straha da nekoga ne uvrijede. I predsjednici vlada koji su previše naklonjeni
toj navici mogu uvidjeti da premalo vremena posvećuju domaćim poslovima,
zbog čega čak mogu ostati i bez svojih položaja. To je bila sudbina generala
Smutsa na izborima 1948. koji je Južnoafričkoj Republici "darovao" omra-
ženu rasističku doktrinu apartheida.
Argumenti obrane
Povjesničari i profesionalni diplomati tako su nedvosmislena anatemizi-
rali pregovaranje na samitu da na prvi pogled nije lako razumjeti zašto je ono
i dalje toliko važno obilježje međunarodne scene. Ali samo na prvi pogled.
Zapravo, pregovaranje na samitu dragocjeno je, dakako, uglavnom zbog
svoga golemog simboličnoga ili propagandnog potencijala. Na primjer, sa-
miti Istoka i Zapada u vrijeme hladnog rata bili su korisni uglavnom zato što
su objema stranama omogućivali da reklamiraju svoju predanost miru, dok se
pregovaranju na sastancima na vrhu unutar saveza ozbiljno prilazilo jer su oni
oglašavali savezničku solidarnost. I sam kraj hladnog rata oglašen je samitom
održanim u Parizu u studenome 1990, koji je još čvršće obvezao zemlje sudi-
onice na njihove sporazume, svečano ih proglašavajući sporazumima na na}
višoj razini. U demokracijama samiti su osobito važni političkim liderima jer
svojim glasačima pokazuju da osobno "nešto poduzimaju" za trenutačni pro-
blem i da su važni činitelji na svjetskoj pozornici. Doda li se tome loncu moć
televizije i pospe li se površina egzotičnim lokacijama velikoga simboličnog
značenja, bit će jasno zašto je samit diplomacija neodoljivo jelo. Predsjednik
Nixon jednostavno nije mogao odoljeti mogućnosti pravog "puzanja" pred
Mao Ze-dongom u Pekingu 1972. i poziranju pred kamerama na Velikom
zidu, iako Washington još uvijek nije priznao komunističku vladu (Ambrose,
1989, 512-517). I predsjednik Bush očito je vidio veliku političku korist od
susreta s liderima južnoameričkih država proizvođača droge na tzv. Kokain-
skom samitu u kolumbijskom obalnom odmaralištu Kartageni u veljači
1990.5 Na Ekonomskom samitu Zapada koji je održan u Parizu 1989, u vri-
jeme obilježavanja dvjestogodišnjice Francuske revolucije, okupljanju pred-
sjednika država i vlada prisustvovalo je 6000 novinara (Kirton, 1989, xxvii).
Ipak, nesumnjivo je da samiti, i kad su sporedni, pa i vrlo štetni za diplo-
maciju i čak kad služe uglavnom vanjskim i domaćim propagandnim svr-
hama, mogu biti i dragocjeni za diplomaciju - dakako, uz uvjet da se promi-
šljeno iskorištavaju. Upravo je na ovome mjestu nužno učiniti ono što se
često zanemaruje kada se iznose optužbe protiv samita: treba jasno razlučiti
različite podvrste unutar iste šire vrste, premda svi samiti imaju određen broj
jednakih namjera i procedura, neki imaju i one drugačije.
Dakle, postoje tri glavne vrste samita. 6 Prva je ona što se može nazvati
(izvrgavajući se opasnosti da budemo optuženi za podsvjesnu sugestiju da
samiti obično uništavaju diplomaciju) serijskom samit konferencijom. To je
samit koji je dio redovitog niza. Druga je acl hoc samit konferencija. To je
općenito izdvojen sastanak premda se kasnije može pokazati da je prvi u
nizu. Takvi susreti obično imaju prilično usko usredotočenu temu i redovito
su osobito izloženi oku javnosti. Konačno, postoji "razmjena mišijenja" na
visokoj razini. To može biti dio nekog niza, ali je vjerojatnije da je acl hoc.
Ne baveći se razrađenim pregovorima, takvi susreti više imaju skromniju
svrhu objašnjavanja namjera, prikupljanja obavještajnih podataka i iskaziva-
nja dodatnog pritiska (možda i posljednjega) u trajnom pregovaranju na nižoj
razini. Dnevni red takve razmjene mišljenja može biti usmjeren na jednu
točku, ali je često zbirka raznolika. Susret je i vjerojatnije bilateralan, češće
nego multilateralan. Premda se "razmjena mišljenja" nužno ne ostvaruje na
neupadljiv način, često je ili barem pokatkad, tajna. Koje diplomatske svrhe
ispunjavaju svi ti samiti, koje neki ispunjavaju bolje od drugih i koje se svrhe
ispunjavaju jednima, ali ne i drugima?
Imajući na umu funkcije bilateralne diplomacije obrađene u 7. poglavlju,
postoji pet funkcija koje je moguće korisno promaknuti održavanjem samita.
To su promicanje prijateljskih odnosa, objašnjavanje namjera, prikupljanje
podataka, konzularni posao (uglavnom promicanje izvoza i zauzimanje u ko-
rist pritvorenih državljana) i pregovaranje. Razmotrimo stupanj prikladnosti
različitih vrsta samita za izvršavanje tih funkcija, bez obzira na širinu tih ka-
tegorija i nepouzdanost pri njihovu poopćavanju.
Redoviti samiti
Važni primjeri redovitih samita dani su u prilogu lOJ. Od sve tri vrste
samita oni su vjerojatno najprikladniji za ključnu zadaću pregovaranja,
premda stupanj prikladnosti u stanovitoj mjeri ovisi o njihovu trajanju i uče
stalosti. Opće je pravilo da je primjerenost samita za ozbiljne pregovore tije-
kom samog susreta to veća što je jedno od toga izraženije. Razlozi tomu su
očiti. Dulji sastanci dopuštaju detaljniju obradu tema. I, najvažnije, dopuštaju
vrijeme za povratak za pregovarački stol nakon zastoja, a ne na sam početak,
kao na kratkim samitima u kojih se zastoj podudara s planiranim odlaskom
lidera prema aerodromu. Jedan od najslikovitijih u tom smislu jest sastanak
predsjednika vlada država članica Commonwaeltha koji traje od pet do se-
dam dana. I učestali samiti u prethodno određenim vremenskim razmacima
dodatno pridonose ozbiljnom pregovaranju zato što vjerojatno potiču manje
javnih očekivanja i razradili su jasna i sveobuhvatna proceduralna pravila.
Jedan od najboljih primjera toga je francusko-njemački samit koji se često
održava pet ili šest puta godišnje. Na nesreću, što ne čudi, učestali samiti
pokazuju tendenciju da budu kratki, a oni dugi da ne budu česti.
No bez obzira na to jesu li redoviti samiti učestali ili ih odvaja razdoblje
od godine dana i više, te bez obzira na to traju li nekoliko sati ili dana, mogu
pridonijeti uspješnom pregovaranju stranaka zbog jednoga ili više sljedećih
razloga. Prvo, oni educiraju predsjednike vlada o međunarodnim realnostima.
Da bi izbjegli neugodnost, oni su prisiljeni napraviti svoje "domaće zadaće",
a osobni susreti na samitu omogućuju im da vlastitim iskustvom postanu
svjesni utjecaja koji oblikuju poglede njihovih kolega lidera. "Ako ne postoji
znatniji domaći pritisak za političkom linijom međunarodne suradnje", kaže
Putnam, "pregovaranje na samitu ne može ga stvoriti, ali ondje gdje takav
pritisak postoji, održavanje samita može povećati njegovu učinkovitost"
(Putnam, 1984, 73-75, 86). Drugo, i s tim povezana, ti samiti olakšavaju
sklapanje uvjetovanih dogovora o nekoliko neriješenih pitanja istodobno
("povezivanje"). Čvrsto držeći u rukama uzde donošenja političkih odluka
unutar vlastite administracije, predsjednici vlada zauzimaju pravi položaj za
stvaranje ustupaka koji uključuju birokratski odvojena predmetna područja.
To je sposobnost koja je postala sve traženija 1970-ih, nakon što su se pitanja
poput financijskih tržišta, prirodnih sirovina i izvora energije probila na vrh
dnevnog reda vanjske politike (Bulmer i Wessels, 1987, 17). Treće, samiti te
vrste postavljaju rokove za dovršenje postojećih pregovora, ili faza započetih
pregovora među strankama. (Općenito o rokovima raspravljeno je u 4. po-
glavlju.) Budući da bi izostanak objave sporazuma na samitu predsjednike
vlada doveo u neugodan položaj, njima podređeni ministri i dužnosnici izlo-
ženi su snažnom pritisku da zaključe veći dio pregovora sa svojim sugovor-
nicima prije samog održavanja samita. Ukratko, redoviti samiti podržavaju
diplomatski zamah u pregovorima. Četvrto, ako su pregovori doista i dose-
gnuli tu fazu, samit - čak i kratak - može poslužiti za svladavanje svih osta-
lih neriješenih pitanja na temelju ovlasti okupljenih pregovarača i njihove šire
državničke pronicavosti. To je funkcija konačnoga prizivnog suda koju ima
samit
Prilog 10.2. Redoviti samiti: neki važni primjeri
• Samit Sjedinjenih Država i Europske unije. Predsjednici Sjedinjenih Država,

Europskog vijeća i Europske komisije. Inauguriran 1990. Deklaracijom o
transatlanskoj suradnji i održavao se jedanput godišnje do proglašenja Novog
transatlanskog programa 1995. Od tada se održava dva puta godišnje ..
• Američko-sovjetski samiti. Postigli su status redovitih samita u drugoj polo-
vici 1980-ih, od kada se održavaju jednom godišnje. Nakon raspada Sovjet-
skog Saveza na kraju 199L američko-ruski samiti održavaju se u prosjeku tri
puta godišnje.
• Francusko-njemački samit Pokrenut nakon potpisivanja francusko-njema-
čkog Ugovora o prijateljstvu i suradnji u siječnju 1963. Održava se najmanje
dva puta godišnje.
• Samit država ASEAN-a. Održavaju ga članice Udruženja zemalja jugoisto-
čne Azije utemeljenoga 1967. Formalno se održava svake tri godine, no na-
kon odluke iz 1995. neformalno i u međuvremenu svake godine. Neformalni
samiti nemaju (barem proceduralno) službeni dnevni red.
• Samit država SAARC-a. Održavaju ga članice Južnoazijskog udruženja za
regionalnu suradnju, utemeljenoga 1985. Održava se jednom godišnje.
• Ekonomski samit Zapada. Održavaju ga države grupe G-7 (Francuska, Sjedi-
njene Države, Velika Britanija, Njemačka, Japan, Italija i Kanada) te Eu-
ropska unija, a od 1991. i Rusija (dakle, danas G-8). Započet u Rambouilletu,
u Francuskoj, 1975. Održava se svake godine.
• Sastanak predsjednika vlada država članica Commonwealtha. Održava se
svake druge godine.
• Samit Arapske lige. Od početka 1960-ih bilo je najmanje 20 "arapskih sa-
mita", ali oni nisu održavani u redovitim vremenskim razmacima i neke je
sazvao Egipat, a ne Arapska liga. Godine 2001. odlučena je da se samiti
Arapske lige održavaju svake godine.
"'"""

S obzirom na ostale zadaće, samo je po sebi očito da je redoviti samit -
ili barem niz kojega je on dio - najprikladniji za prikupljanje informacija,
uključujući i prikupljanje podataka o određenim ličnostima. Sudionici samita
i sami ističu tu svrhu, u prilog čemu je njemački kancelar Kohl 1992. napo-
menuo da se s francuskim predsjednikom Mitterrandom susreo više od 80
puta (Bower, 1994, 37). Redoviti je samit i najbolja prilika za objašnjavanje
namjera, ne samo zato što se to malogdje očituje jasnije nego u uzajamnom
popuštanju pravih, i zbog toga povjerljivih pregovora. Redoviti samit nije po-
sve neupotrebljiv i za nametanje pitanja pritvorenih državljana, premda nje-
gove vrijednosti na tom području nisu osobite. Upravo zato što je najprikla-
dniji za pregovaranje, samit je vjerojatno i najneprikladniji za promicanje
prijateljskih odnosa. Ozbiljni pregovori neizbježno potiču napetosti i one su
gotovo po pravilu češće na samitima, što su njihovi kritičari često naglašava-
li, jer se protagonisti rijetko mogu pretvarati da je njihova riječ išta drugo doli
posljednja riječ njihovih vlada. K tomu, političari se teže odupiru postizanju
7
političkih bodova nego profesionalni pregovaračL Samiti na kojima se vode

ozbiljni pregovori ne ostavljaju dovoljno vremena za podrobnije uljudnosti,
koje su toliko važno za održavanje prijateljskih odnosa putem stalnog velepo-
slanika. Usto, redoviti samiti neće se održati ako ne postoji procjena o nekom
značajnom preklapanju interesa ili snažnom osjećaju kulturne pripadnosti
među sudionicima. To će obično zajamčiti da napetosti neće postati pogubne
kao što pokazuju francusko-njemački samit i sastanci predsjednika vlada dr-
žava članica Commonwealtha. Bitno je ovdje spomenuti i samit Južnoazij-
skog udruženja za regionalnu suradnju koji je održan u Islamabadu 1988. To
je bilo mjesto srdačnog susreta indijskog premijera Raj iva Gandhija i Benazir
Bhutto, čija je pobjeda na izborima izvrsno primljena u IndijL
Tipičan primjer redovitog samita jest onaj Europskog vijeća koji su pota-
knuli Francuzi, redovite konferencije predsjednika država ili vlada Europske
unije namijenjene uglavnom da zajamče kako nadnacionalizam u Europi neće
izmaknuti nadzoru. Odluka ima svoje podrijetlo u neformalnim samitima po-
krenutim 1957, formalno je stupila na snagu u Parizu u prosincu 1974. i ko-
načno je otjelovljena u odredbama ugovora (tadašnje) Europske zajednice i u
Jedinstvenome europskom aktu iz 1986. godine. Unatoč hotimičnom poku-
šaju da se zadrži fleksibilnost i neformalnost, donesena su jasna proceduralna
pravila od kojih se neka mogu pronaći u dokumentarnim izvorima (Werts,
1992, 77), a neka u običajima i praksi. Među važnijima je zahtjev da se Vi-
jeće susreće barem dva puta godišnje, premda se u praksi obično okuplja tri
puta, 8 uglavnom u ožujku/travnju, lipnju/srpnju i studenom/prosincu, uz na-
zočnost ministara i članova Europske komisije. Početni prijedlog dnevnog
reda priprema Odbor stalnih predstavnika u Bruxelessu, no posljednji prije-
dlog podnosi država predsjedateljica; unatoč tomu, dnevni se red konačno
dogovara na početku sastanka (Werts, 1992, 78-79; Bulmer i Wessels, 1987,
·'\
51-53). Predsjedavajući je predsjednik vlade države predsjedateljice. Sasta-
nak Vijeća obično ne traje dulje od dvadeset i četiri sata, započinje u podne i
završava u podne idućeg dana. Da bi se potaknule prijateljske razmjene
mišljenja, premda to može odvesti u raspravu, ne vodi se službeni zapisnik
plenarnih zasjedanja (Bulmer i Wessels, 1987, 57-58). Ta su zasjedanja uža i
ograničena (ministri i dužnosnici odvojeni su u posebnoj prostoriji), iako
"uopće nisu tajna" s obzirom na to da "svatko izlazi i govori velikom broju
ljudi upravo ono što oni misle da se dogodilo" (Jenkins, 1989, 75). Nakon
večere prvog dana slijedi vrlo neformalni "razgovor pokraj kamina" o općim
političkim pitanjima izvan službenoga dnevnog reda (CaIJaghan, 1987, 316-
317; Werts, 1992, 80). Odluke se, dakako, donose konsenzusom (v. pogL 9).
Kakvu je ulogu odigralo Europsko vijeće? Teorijski, zamišljeno je da
promiče prijateljske razmjene mišljenja i omogući šefovima država da prego-
vorima ostvare dogovore o važnim političkim pitanjima, posebno onima o
kojima Vijeće ministara nije postiglo napredak. U praksi, neformalna su se
zasjedanja pokazala osobito korisnima, barem tijekom nekih razdoblja; na
primjer, čini se da su bila presudno važna za lakše utemeljavanje Europskoga
monetarnog sustava (Bulmer i Wessels, 1987, 84). Europsko se vijeće poka-
zalo i općenito dragocjenim u iskazivanju svijetu europske solidarnosti o sta-
novitim ključnim vanjskopolitičkim pitanjima. Ipak, treba priznati i to da kao
poprište katkada izrazito nesmiljenih pregovora nije bilo omiljeno zbog svog
doprinosa promicanju prijateljskih odnosa. No to nije započelo s pojavom
Margaret Thatcher u njegovim redovima ni ogorčenim i dugotrajnim prepir-
kama o britanskom doprinosu proračunu što ih je ona poticala u 1980-ima. I
1974, kada je u Parizu Veliku Britaniju predstavljao Harold Wilson, razmjene
mišljenja o tom pitanju bile su "katkada dugotrajne, polemične i napete"
(Callaghan, 1987, 315). Ali to je jednostavno cijena ozbiljnosti.
Ad hoc samiti
Primjeri te vrste sastanaka su kinesko-američki samit i već spomenuti
"Kokainski samit". Slično redovitim samitima, korisnost te vrste susreta na
vrhu za pregovaranje u određenoj je mjeri u njihovu trajanju: što dulje, to bo-
lje. Na primjer, samit u Camp Davidu, koji je održan u rujnu 1978, trajao je
punih trinaest dana. Izrazito nepopustljivi pregovori odvijali su se između
američkoga, izraelskoga i egipatskog lidera i njihovih viših savjetnika, a
dramatičan preokret na kraju je postignut objavljivanjem Ugovora iz Camp
Davida. Drugim riječima, samit u Camp Davidu nije samo potvrdio sporazum
koji su prethodno postigli "Šerpe" 9 (Quandt, 1986, pogL 9. i 10). No kako
samiti prolaze, postaje jasnije da je Camp David više bio izuzetak nego pra-
vilo. Većina njih ne traje dulje od dva do tri dana. Zbog toga, a i zbog ne-
I""""

dostatka jasnih proceduralnih pravila, odnosno zato što privlače više publi-
10
citeta od redovitih samita, ad hoc susreti vjerojatno neće biti osobito korisni
za pregovaranje tijekom samih susreta.
No upravo zato što je ad hoc samit osebujniji, s mogućnošću da ostvari
veći publicitet, možda je i prikladniji od redovitog samita za pokretanje ili
ponovno postizanje diplomatskog zamaha. Štoviše, budući da ne jamči slje-
deći susret na kojemu se može obnoviti razmatranje neriješenih pitanja s
dnevnog reda, ad hoc samit je bolji rok za postojeće pregovore od redovitog
samita. Ad hoc samiti Europske zajednice s početka 1970-ih, uključujući sa-
mit u Parizu 1974, na kojemu je pokrenuto Europsko vijeće, dobri su primjeri
samita koji su (neki više od ostalih) imali "aktivirajući" učinak na postojeće
pregovore (Bulmer i Wessels, 1987, 27-46). U istom razdoblju, u svibnju
1972, izgledi za samit Nixona i Brežnjeva u Moskvi nametnuli su snažan pri-
tisak na pregovarače kontrole naoružanja na obje strane da završe prvi Ugo-
vor o ograničavanju strategijskog naoružanja navrijeme radi potpisivanja na
samitu. 11 Da navedemo posljednji primjer: predsjednik Carter je izričito za-
mislio samit u Camp Davidu u rujnu 1978. kao "dramatično" posljednje ba-
canje kocki. Njegov je cilj bio iskoristiti ga za ponovno pokretanje srednja-
istočnih pregovora koji su zastali pošto se neposrednim egipatsko-izraelskim
razgovorima nakon Sadatova posjeta Jeruzalemu u studenome 1977. nije
uspio ostvariti napredak (Brzezinski, 1983, 250; Carter, 1982, 305).
S obzirom na to da su ad hoc samiti ponajprije namijenjeni simboličnim
svrhama, a ne pregovaranju, čini se opravdanim primjetiti da su, bez obzira
na to naglašavaju li ceremonijalne zadaće ili ne, prikladniji za promicanje
prijateljskih odnosa od redovitih samita. Zaista, brojni ad hoc samiti na-
mjerno su i nedvojbeno namijenjeni tim svrhama: samiti to simboliziraju i
potiču dajući okvir koji ohrabruje opuštene susrete među liderima. Valjani su
primjeri takvih bilateralnih samita susreti ameiičkog predsjednika Clintona i
sirijskog predsjednika Hafeza al-Assada u Ženevi u siječnju 1994. Multilate-
ralni samit sa snažnim simboličnim naglaskom i općim ciljem poticanja eko-
nomskih i kulturnih veza među njegovim sudionicima bio je dvodnevni
ibero-ameiički sumit održan u Meksiku u srpnju 1991.
A kad je riječo objašnjavanju namjera i prikupljanju informacija, mo-

gućnosti ad hoc samita su različito uspješne. S jedne strane, uobičajeno slabo
naglašavanje pregovaranja i snažno naglašavanje ceremonijala smanjit će
mogućnosti za postizanje tih ciljeva. S druge strane, raspoloženje koje je
opuštenije i s nižim stupnjem suparništva može potaknuti iskrenost u razmje-
nama mišljenja, što vrlo dobro odgovara tim svrhama. A glede postavljanja
pitanja pritvorenih državljana, vrlo je vjerojatno da samit neće biti osobita
prigoda za tako osjetljiv napor, posebno kada je glavni cilj događaja njegova-
nje starog prijateljstva ili potvrđivanje novoga.
Yažan i zanimljiv primjer acl hoc samita je pogreb značajne političke li-
čnosti kojemu prisustvuju izaslanstva visoke razine s dotičnog područja ili,
što je danas vrlo često, iz cijelog svijeta.'" "Radni pogreb" zapravo nalikuje
na redoviti samit u mjeri kojom je barem od 1960-ih utemeljio predvidiv mo-
del procedure. Ipak, to je poseban slučaj jer je manje ili više beskoristan za
ovdje već utvrđenu diplomatsku svrhu oko koje se uglavnom koncipira tipi-
čan ad hoc samit: za poticanje značajnoga diplomatskog zamaha o glavnom
pitanju, i to djelomice zbog njegove teme, a djelomice zbog neizbježne krat-
koće obavijesti dostupne državama koje upućuju izaslanstva. K tomu, samiti
na pogrebima nose neke opasnosti: remete se postojeći diplomatski planovi, a
odluke o prisustvovanju i razini izaslanstva katkad treba donijeti bez znanja o
tome što će učiniti druge države i kako će izaslanstvo biti primljeno.
Unatoč tomu, samiti na pogrebima prilično su važni za svjetski diplomat-
ski sustav, dijelom zato što kratkoća obavijesti kojom raspolažu "ožalošćeni"
ima kompenzirajuće prednosti. Prvo, predsjednicima vlada to je prihvatljiv
izgovor za remećenje postojećeg rasporeda radi važnih razgovora o trenuta-
čnom problemu s ostalim liderima u okolnostima koje neće potaknuti javna
očekivanja. Drugo, odluka o prisustvovanju vjerojatno se neće pokazati ne-
zgodnom zbog okolnosti koje su se promijenile zbog datuma pogreba. Treće,
ako je vjerojatno da će prisustvovanje pogrebu uzrokovati polemiku, malo je
vremena za domaću opoziciju da se mobilizira.
Radni pogreb ima posebno diplomatsko značenje ako je to pogreb nosite-
lja dužnosti predsjednika vlade, i to zato što je pogreb gotovo sigurno prva
prigoda i za inozemne prijatelje pokojnika da utvrde ostaje li novo vodstvo
naklonjena njihovu odnosu, a za inozemne suparnike da istraže mogućnost
promjene stajališta. Lideri satelitskih država Varšavskog ugovora uvijek su
prisustvovali pogrebima sovjetskih vođa, barem u 1980-ima, radi prvospo-
menute svrhe, dok su im zapadni lideri prisustvovali radi posljednje. Samiti
na pogrebima ujedno su i savršeno pokriće za diskretne konzultacije među
inozemnim suparnicima koji nastoje zadržati svoje sukobe u miroljubivim
okvirima ili se trude pronaći izlaz iz slijepe ulice. Pogrebi te vrste razdoblja
su političkog primirja.
Budući da je vrlo malo vremena za pripreme ili za diskusije tijekom
događaja, samiti na pogrebu malokad služe za ozbiljno pregovaranje. Njihove
su zadaće diplomatsko signaliziranje, promicanje prijateljskih odnosa (pose-
bno između ožalošćenih i ucviljenih), objašnjavanje namjera i prikupljanje
informacija.
-
Pregomranje na samitu 169
"Razmjene mišljenja" na visokoj razini
Predsjednici vlada koji posjećuju nekoliko država na putovanju u ino-
zemstvo često su uključeni u tu vrstu aktivnosti koja je izrazito uobičajena.
Na primjer, u rujnu 1994. britanski premijer John Major, u pratnji dužnosnika
i poslovnih ljudi, uputio se na jednotjedno putovanje te vrste. Ono je obuhva-
tilo i područje Zaljeva, gdje je "nekoliko sati 'veoma prijateljski' razgovarao"
sa saudijskim kraljem Fahdom prije nastavka prema Abu Dabiju i Južnoj
Africi (Financial Times, 20. rujna 1994) Novoizabrani američki predsjednici
posebno su skloni tom najmanje ambicioznom obliku pregovaranja na samitu
ili su, možda, samo spremniji udovoljiti mu.
Ako je interes usmjeren na nove lidere, edukativno je opravdanje za tu
vrstu pregovaranja na samitu vrlo utemeljeno, premda možda više u prijatelj-
skim nego u suparničkim odnosima. U posljednjima će rijetko biti takve
iskrenosti i, kako to oslikava slavni sovjetsko-američki susret na vrhu u Beču
1961, zamke za one neiskusne u svakom su slučaju brojnije. U ranijoj disku-
siji u Bijeloj kući o tome treba li predsjednik Kennedy težiti "razgovoru li-
cem u lice" s Nikitom Hruščovom ili ne, američki veleposlanik u Moskvi
Llewellyn Thompson svesrdno je podržao ideju. Njegova je tvrdnja bila da
"novi predsjednik ne može tuđim iskustvom priskrbiti potpuni osjećaj onoga
s čim je bio suočen" (Schlezinger, 1965, 277). No dok je kasniji susret bio
očito edukativan za obojicu lidera, Kennedy je zaključio da Hruščov posje-
duje oskudno obrazovanje, a posljednji je stvorio pogrešan dojam da novom
američkom predsjedniku nedostaje nužna odlučnost da brani zapadna gledišta.
Svojim skromnijim ambicijama i, općenito, razmjerno neupadljivim ra-

spravama samit "razmjene mišljenja" od svih je samita vjerojatno najprikla-
dniji za promicanje prijateljskih odnosa. Vrlo je koristan i za promicanje tr-
govine i za iznošenje ozbiljnih primjera zlostavljanja državljana .. No nije
samo po sebi očito da je samit "razmjene mišljenja" nužno bolji u objašnja-
vanju namjera i prikupljanju informacija od redovitog samita, pa i prosječno
ga ad hoc samita. A u smislu ozbiljnih pregovora, ta vrsta samita može po-
gurnuti razgovore koji su u tijeku, pa čak i spasiti one koji su zastali u poje-
dinoj točki, premda općenito nije dorastao standardima redovitog samita u
posljednjem ili ad hoc samita u prvom smislu.
Tajne uspjeha
Stanovita utjeha za profesionalne diplomate i ostale dužnosnike jest tvr-
dnja da je podrobna priprema ključ uspjeha, o kojoj god da je vrsti samita ri-
ječ. Iako je ta tvrdnja klišej u proučavanju pregovaranja na samitu, ona zbog
toga nije ništa manje istinita. Doista, općenito je prihvaćeno mišljenje da je
uspješan samit onaj koji tek potvrđuje sporazum prethodno postignut na nižoj
razini (Kissinger, 1979, 781; Weihmiller i Doder, 1986, 103-105). Premda
katkada zanemarivano bez posljedica, 13 to očito ima veliku važnost kada je
samit izrazito osjetljive vrste zamišljen da potvrdi novo prijateljstvo među
prijašnjim neprijateljima, kao u slučaju kinesko-američkog samita u veljači
1972. 14 Ipak, to je važno i kada je to prijateljski susret, ali planiran da traje
nekoliko sati a ne nekoliko dana, kao samit Europskog vijeća ili ekonomski
samiti Zapada. 15 Ministri ili viši dužnosnici bliski predsjednicima država ili
vlada obično vode pripremne pregovore.
"Šerpe" koji pdpremaju uspon za godišnje ekonomske samite Zapada
"uobičajeno se susreću tri ili četiri vikenda u godini, jedanput u zimsko doba
da preispitaju posljedice prethodnog samita i provedu početni tour d'horizon
za sljedeći samit, a potom otprilike svakog mjeseca od ožujka do samog sa-
mita u lipnju ili srpnju" (Putnam, 1984, 59; Kirton, 1989, xxxi). Najprije do-
govaraju dnevni red, a potom, potpomognuti prilozima odgovarajućih foruma
kakvi su Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj, Svjetska banka, Me-
đunarodni monetarni fond i Međunarodna agencija za atomsku eneregiju, do-
govaraju glavne obrise konačnog komunikea ili "deklaracije". U prilično ka-
snoj fazi ciklusa susreta "Šerpa" 16 pridružuju im se dužnosnici ministarstava
vanjskih poslova. Njihov je zadatak da pomognu pripremiti "političke izjave"
koje će biti pojedinačno objavljene na kraju samita da bi sačuvali fikciju kako
je on uglavnom ekonomske naravi (Kirton, 1989, xxxii-xxxiii). No danas je
želja da se osigura uspjeh samita tolika da je uobičajeno da se zemlja doma-
ćin uključi u niz bilateralnih predsamitskih samita. Oni se održavaju ne samo
s ostalim sudionicima već i s važnim autsajderima (Kirton, 1989, xxv-xxvi).
Na samit u Houstonu 1989. predsjednici vlada zapravo su doputovali dva
dana prije da bi vodili "predsamitske bilateralne razgovore" (Kirton, 1991,
xii).
Nije samo komunike ono što u idealnom smislu treba valjano pripremiti
prije samita. Prethodni dogovor ili dogovor na početku o onome što bi se
moglo reći medijima drugi je važan uvjet za uspješno pregovaranje na sa-
mitu, kao što to je, dakako, i za svaki diplomatski susret koji zahtijeva po-
vjerljivu diskusiju. Treba provesti i podrobno planiranje koreografije samita.
To znači model susretanja i događanja kao što su posjeti, govori, povorke
automobila, "odlasci na šetnje", zajedničke konferencije za tisak itd., mješa-
vina koja ovisi o karakteru samita. Unaprijed isplanirana koreografija uvijek
je važna, ali to više ako se očekuje da simbolizam preuzme prvenstvo nad sa-
držajem, kao na samitu Reagana i Gorbačova u Moskvi 1988. U pripremama
za tu prigodu grupa za planiranje Bijele kuće tri je mjeseca radila da "napiše
scenarij koji će nalikovati na američku političku kampanju sa snažnim nagla-
skom na vizualnim dojmovima". Ne čudi da je analogija koja je prostrujala
mišlju nekadašnje filmske zvijezde sporednih uloga Ronalda Reagana bio ep
p

Cecila B. De Millea (Whelan, 1990, 89). Među ostalim uvjetima za uspješno
pregovaranje na samitu, ne treba poticati prevelika očekivanja. To može zna-
čiti opetovane prethodne izjave da će, recimo, planirani ad hoc samit obuhva-
ćati samo "razmjenu mišljenja", što su tvrdili Amerikanci u prvom krugu sa-
mita Churchilla, Eisenhowera i Laniela na otočju Be1mudima u prosincu
1953. (Young, J.W, 1986, 901).
Te "tajne uspjeha", dakako, nužni su uvjeti ostvarivanja ciljeva, no nisu i
dovoljne. Najbolji se glumci nakon dizanja zastora mogu zapetljati u tekstu
uloge ili se jednostavno razboljeti. Na Bermudskom samitu Churchillu nije
bilo dobro, dok je drugog dana francuski premijer Laniel ostao u krevetu s vi-
sokom temperaturom (Young, J. W., 1986, 906). Predsjednik Ruske federa-
cije Boris Jeljcin, očito zaspavši, uopće nije izašao iz svog Tupoljeva nakon
što je sletio na aerodrom Shannon u Irskoj u rujnu 1994. O čemu je razmi-
šljao irski premijer Albert Reynolds, koji je čekao svog gosta na asfaltu s
kompletnim orkestrom, crvenim tepihom i lokalnim dostojanstvenicima, nije
teško zamisliti. I nepredviđena vanjska zbivanja mogu pokvariti raspoloženje
na samitu ili prouzročiti veliku nepriliku. Rušenje američkoga šijunskog avi-
ona U-2 iznad Sovjetskog Saveza dva tjedna prije otvorenja samita Istoka i
Zapada u Parizu u svibnju 1960. svelo je taj događaj na fijasko (Weihmiller i
Doder, 1986, 38-40). U drugom je primjeru zauzimanje trga Tienanmena u
Pekingu od prodemokratskih studenata uoči samita Gorbačova i Deng Xiao-
pinga u svibnju 1989. pretvorilo susret u poniženje za kinesko komunističko
vodstvo. Program je morao biti naglo promijenjen a sovjetski je lider uveden
u Veliku palaču naroda kroz stražnja vrata (Cradock, 1994, 221). Ukratko,
premda pripreme mogu minimalizirati rizike samita, ne mogu ih i potpuno
izbjeći.
Sažetak
Pregovaranje na samitu katkada može biti izrazito štetno za diplomaciju i
uvijek je riskantno; usto, može poslužiti samo za inozemne i domaće propa-
gandne svrhe. Unatoč tomu, razborito primijenjeno i pažljivo pripremljeno,
ono može - i doista tako biva - služiti i diplomatskim ciljevima. To posebno
vrijedi za redoviti samit, instituciju kojoj se, čini se, počelo refleksivno pri-
bjegavati nakon utemeljenja važnoga međudržavnog odnosa. Ali i ad hoc
samit i "razmjena mišljenja" na visokim razinama imaju stanovitu važnost za
diplomaciju, ako ništa drugo kao sredstva za davanje zamaha stagnirajućim
pregovorima. Model pregovaranja na samitu u prošlosti je promijenjen i
može se ponovno promijeniti. Iako su uvođenjem stalnih veleposlanika na
kraju srednjeg vijeka potisnuti u drugi plan, čini se kako je malo razloga za
vjerovanje da će samiti potpuno nestati kao oblik komunikacije među drža-
vama. Za to su se pobrinule televizija i demokracija.
Bilješke
1
Sam izraz nije se upotrebljavao sve do I 950-ih, kada je razraden u tisku nakon Churchillove
upotrebe riječi "samit" za vrijeme govora u Edinburghu u veljači I 950. Vidjeti izvrsnu raspravu
o njegovim promjenjivim konotacijama What is s11111111itry(Dunn, 1996, pogL l)
' Zahvalan sam Davidu H .. Dunnu što je skrenuo moju pozornost na tu mogućnost, koja se prvi
put pojavila kada je nekadašnji čileanski diktator general Augusto Pinochet na zahtjev španjol-
skog suca bio uhićen i pritvoren za vrijeme posjeta Velikoj Britaniji u listopadu 1998. Pitanje
imuniteta predsjednika države ponovno je obnovljeno početkom 2001, kad je srbijanska vlast
uhitila nekadašnjeg srbijanskog vodu Slobodana Miloševića, te nakon izvješća da je New Scot-
land Yard ispitivao mogućnost podizanja optužbi za ratne zločine protiv iračkog vode Sadama
Huseina i njegova zamjenika Tariqa Aziza (The Guardian. 26. travnja 2001).
3
Neki su predsjednici vlada, dakako, i predsjednici dr:tava, kao predsjednik Sjedinjenih Država.
U tim okolnostima navedene tvrdnje imaju još veću snagu.
4
Pariz, 19 I 9; MUnchen, I 938; Tehernn, 1943; Jalta, 1945; Potsdam, 1945; ženeva, 1955 i Pariz,
1960
5
Nastavak je održan u San Antoniju (Teksas) 1992.
6
Posljednje kategorije katkada se dalje razvrstavaju sukladno tomu jesu li po svom sastavu bila-
teralne ili multilateralne.
7
Iako ponekad mogu .. Ondje gdje postoji stvarna dioba vlasti, kao u Sjedinjenim Državama, no-
sitelj izvršne vlasti mogao je tvrditi da je svaki sporazum na koji je on pristao predmet odobra-
vanja zakonodavne, pa i sudske vlasti. A u političkom sustavu sa snažnim tradicijama kabinetske
vlade, kao u lzraelu i Velikoj Britaniji, predsjednik vlade može tvrditi da je on tek nešto više od
"veleposlanika" odgovornoga vladi kod kuće. To je redovito bila taktika Menachcma Begina,
izraelskog premijera, za vrijeme pregovora u Camp Davidu.
8
Prema prvobitnom sporazumu iz 1974 trebalo se sastajati tri puta godišnje, što se i činilo u
idućem desetljeću. Jedinstvenim europskim aktom pravilo je promijenjeno u "barem dvaput go-
dišnje" Učestalost susreta nakon toga bila je ovakva: 1986 (2); 1987. (2); 1988.. (3); 1989. (3);
1990. (4); l99L (3); 1992 (2); (Werts, 1992, xvii-xviii)
9
Izraz označava lokalne unajmljene nosače koji su pomagali osvajačima himalajskih vrhova.
w Dakako, osim za, što je općepoznato, velik broj pokrenut sustavom Ujedinjenih naroda.
11
Suprotno tomu, spoznaja da će kontrola naoružanja biti na dnevnom redu drugog samita super-
sila do kojega je uskoro trebalo doći bez sumnje je bio jedan od razloga zašto samit u Moskvi u
svibnju/lipnju l 988. nije potaknu o odgovarajući pritisak da se zaključi sporazum o raketama du-
gog dometa (Whelan, 1990, xi, 84-86).
12
O toj temi opširnije sam pisao na drugome mjestu (Berridge, 1996).
13
U svom prikazu prvih dvaju samita Reagana i Gorbačova, u ženevi u studenom 1985. i
Reykjaviku u listopadu 1986, George Schultz bilježi kako je s predsjednikom dijelio nestrpljenje
zbog "friziranja" sporazuma samita, jer to izazvalo rječkanje među različitim odjelima i agenci-
jama administracije. Posljedično, pravi pregovori u koje su se uključila oba lidera dogodili su se
Pregornrcmje na samitu 173
na samitima i oba su bila uspješna. Ipak, bitne su bile stroge zabrane pristupa tisku (Schultz,
l 993,596-607)
1
" Slavni Šangajski komwzike koji je objavljen na kraju posjeta predsjednika Nixona komuni-
stičkoj Kini u veljači I 972. u osnovi je pregovorima ostvario Henry Kissinger za vrijeme svog
posjeta Kini prethodnog listopada. Unatoč tomu, Kissingeru je trebalo daljnjih 20 sati pregova-
ranja na rubu pozornice samog samita da ga u cijelosti dovrši (Kissinger, 1979, 781-784, 1074-
l087)
15
Premda je izvorno 36 sati dugo susretanje na Ekonomskom samitu Zapada do kraja 1980-ih
produljena na tri dana (Kirton, 1989, xxiv) ..
16
Ranije, ako to kao 1990-ih, zahtijevaju političke okolnosti ..
Dodatna literatura
Bali, G. (1976) Diplomacyfor a Crowded World, London: Bodley Head, pogL 3.
Bulmer, S. i W. Wesscls (1987) Tlze European Cowzcil: Decision-Making in Euro-
pean Poli1ics, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Carter, l (1982) Keeping Failh: Memoirs oj a Presidelll, New York i London: Ban-
tam.
Clift, A. D. (993) With Presidents to the Summit, Fairfax, Virginia: George Mason
University Press.
Cohen, R. (1987) Theatre oj Power: The Art oj Diplomacy Signalling, London i New
York: Longman.
Commynes, Philippe de (1969) The Memoires oj Philippe de Commynes, vol. L
pripremio Samuel Kinser. prev. Isabelle Cazcaux, Columbia, South Carolina:
University of South Carolina.
Dunn, David H. (ur.) (1996) Diplomacy at the Highest level: Tlze Evolution oj Inter-
national S11111111itry,
Eubank, K (1966) Tlze S11111mit Conjerences !919-1960, Norman, Oklahoma: Univer-
sity of Oklahoma Press.
Fairbanks, C (1988) The Allure oj Summits, Washington, DC: Foreign Policy Insti-
tute.
Kirton, J. J. ( 1989) "The significance of the Seven Power Summit", u: Hajnal, P. L
(ur.) The Seven Power S11111mit:Documents from tlze Summits oj the lndustrial-
i:::.edCountries 1975-1989, Millwood, New York: Kraus.
Kirton, J. J..(1991) ''The significance ofthe Houston Summit" u Hajnal, P. L (ur.) The
Seven Power S11111111it:Doc11111entsfrom 1he S11111111i1s
oj the lndustrialized Coun-
tries. Supplement: Documenls jrom lhe 1990 Summit, Millwood, New York:
Kraus.
Kissinger, H. A (1979) The White House Years, London: Weidenfeld & Nicolson i
Michael Joseph, 769, 781, 919-921.
Nicolson, H. (1943) Peacemaking 1919, izmijenjena izdanje, London: Constable.
Plischke, E., (1974) S11111111i1 Diplomacy: Personal Diplomacy oj the Uni led States
Presidents, New York: Greenwood Press. ·
Putnam, R. (1984) "The Western Economic Summits: a political interpretation", u:
Merlini, C. (ur.) Economic Summits and Westem Decision-making, London:
Croom Helm; New York: St. Martin's Press - sada Palgrave.
Putnam, R i N. Bayne (1988) Hanging Together: Cooperation and Conjlict in the
Seven Power Summits, drugo izdanje, London: Sage,
Shultz, G. P. (1993) Tumzoil and Tri11111ph: My Years as Secretary oj Stare, New
York: Scriber's, pogL 30, 36, 46 i 49.
Weihmiller, G. R i D. Doder (1986) US-Soviet Summits, Lanham, New York i Lon-
don: University Press of America.
Werts, J. (1990) The European Council, Amsterdam: North-Holland.
Whelan, J. G. (1990) The Moscow S11111mit 1988, Boulder: Westview Press,
11. POSREDOVANJE
Posredovanje koje ima dugu i općenito časnu prošlost u povijesti diplo-
macije po definiciji je multilateralno i može se ostvarivati na samitu, kao što
je bilo ono u važnim razgovorima o Bliskom istoku u Camp Davidu u rujnu
1978. Ono je osobito potrebno u izrazito zaoštrenim sporovima, posebice u
onima u kojima su strane dulje razdoblje ukopane i uhvaćene u javno zauzeta
stajališta prema kojima se čini da kompromis nije moguć bez ozbiljnog ugro-
žavanja domaćih položaja njihovih vođa. Posredovanje je prikladno i kada
strane najozbiljnije sumnjaju u namjere one druge, a kulturne su razlike do-
datna prepreka komunikaciji (Cohen, 1997) te ondje gdje barem jedna od
strana odbije priznati drugu. 1
Posredovanje je u međunarodnim sukobima, kao i u građanskim rato-
vima, vrlo često, premda ono tek povremeno privlači veliku pozornost Ne-
davna studija navodi istraživanje koje pokazuje da je između 1945. i 1974. u
255 od 310 sukoba iskorišten barem neki oblik službenog posredovanja
(Princen, 1992, 5). Na početku 21. stoljeća čini se još težim pronaći sukobe u
kojima na ovaj ili onaj način ne sudjeluju - ne samo službeni nego i neslu-
žbeni - posrednici. Što obuhvaća posredovanje? Što nadahnjuje posrednika?
Treba li s naporima posredovanja pričekati sve dok ne "sazrije" trenutak za
rješenje? I koji su nedostaci uključivanja trećih strana u sporove? To su pita-
nja koja ćemo razmotriti u ovom poglavlju.
Priroda posredovanja
Posredovanje je posebna vrsta pregovaranja zamišljena da promiče rješa-
vanje sukoba. U tom pregovaranju specifičnu je ulogu odigrala treća strana,
tj. ona koja nije izravno uključena u dotični spor. Osim što je sklona ponašati
se na poseban način, treća strana mora imati posebne karakteristike. Točnije,
u osnovi mora biti nepristrana u sporu, barem nakon što otpočne pregovara-
nje i o pitanju o kojemu se konkretno raspravlja. 2 Treća strana treba tražiti
rješenje, ali, dakako svako rješenje s kojim će same strane biti zadovoljne.
Prema svojoj ulozi u posredovanju - koje ne bi trebalo mijenjati s "olakšava-
njem" ili pružanjem "dobrih usluga" (v. prilog 11.1) - treća strana aktivno
traga za rješenjem. Uobičajeno to znači iscrtavanje dnevnog reda, sazivanje i
predsjedavanje sjednicama pregovora, predlaganje rješenja i - ako je treća
strana moćna država - korištenje prijetnjama i obećanjima prema suparni-
cima. Ukratko, posredovanje je aktivno traženje u pregovorima postignutog
rješenja za međunarodni ili međudržavni sukob uz pomoć nepristrane treće
strane.
Prilog 11.1. Dobre usluge
Treća strana, koja djeluje kao "olakšavatelj" ili pruža "dobre usluge", ima ograni-
čeniju ulogu od posrednika, obično obuhvaćajući ništa više doli olakšavanje da
stranke u sukobu nagovori na izravne pregovore. U tom času se povlači, premda
će obično ostati po strani ako razgovorima zaprijeti posustajanje i postane po-
novno potrebna. Ukratko, njezina je uloga ograničena na pretpregovaračku fazu.
Modeme sociopsihološke verzije tog tradicionalnog pristupa naglašavaju da je
trajno rješenje ono do kojega trebaju doći same strane i koje odražava promjenu
temeljnih shvaćanja .. Dakako, zadaća pružanja dobrih usluga prilično često pre-
raste u posredovanje, ali su djelovanja i dalje različita. Nažalost, to ne sprječava
opisivanje mnogih posredovanja kao zadaće pružanja "dobrih usluga", pa u naj-
novijem izdanju Satowljeva Guide to Diplomatic Practice više nema odvojenih
poglavlja o "dobrim uslugama" i "posredovanju". Posredovanje treba razlikovati i
od mirenja. To je pokušaj rješavanja spora na način da ga neovisno istražno po-
vjerenstvo ili "povjerenstvo za mirenje" detaljno preispita. Ono potom nudi svoje
preporuke za rješenje koje nije obvezujuće. To je nakratko dosegnulo vrhunac u
međuratnom razdoblju. Arbitraža je isto što i mirenje, osim što je preporuka
obvezujuća. Srodna je, ali ne i istovjetna pravosudnom rješenju.
Posredovanje se može razlikovati od pružanja dobrih usluga, ali ono kat-

kada nastaje iz izvršavanja te ograničenije uloge. Štoviše, pružanje dobrih
usluga, bilo da uspijeva potaknuti strane u sukobu na izravne pregovore ili,
ako se to pokaže nemogućim, preraste u posredovanje, nikako nije samo pi-
tanje pružanja komunikacijskog kanala stranama i možda sigurnog i prikla-
dnog mjesta za njihove razgovore. U najboljem slučaju treća će strana pomo-
ći i u tumačenju poruka te moći upozoriti jednu ili obje strane da je ne samo
stil, nego i sadržaj poruke jedne strane prihvatljiviji drugoj strani nego što se
to u prvi mah čini. Treba se također pobrinuti uvjeriti svaku stranku da ona
druga misli ono što kaže i da je iskrena u traženju pregovaračkog rješenja.
Čini se da je to bila barem jedna od uloga koju je odigrala vlada generala de
Gaullea u najranijoj fazi kinesko-američkog približavanja 1969. Francuski
vođa bio je ipak ličnost koja je uživala izvanredan međunarodni ugled i čija
su uvjeravanja stoga prisiljavala na pažnju (Nixon, 1979, 370-374; Hersh,
1983, 351-352).
Posredovanje 177
Putem komunikacija što su ih izmijenili posredovanjem "dobrih usluga"
treće strane, strane u sukobu mogu zaključiti da postoji osnova za pregovara-
nje među njima. Pri takvom mogućem ishodu treća se strana može pozvati da
pomogne pronalazeći neutralno mjesto za razgovore. 3 To može biti na njezi-
nom vlastitom terenu, posebno ako je trajno neutralna kao Austrija, ili pak
negdje drugdje. Za vrijeme pregovora o Angoli/Namibiji 1988, u kojima su
posredovale Sjedinjene Države, sastanci su održani ne samo u New Yorku
nego i u Londonu, Cape Verdeu, Brazzavilleu, Ženevi i Kairu (Berridge,
1989). Razgovori u kojima posreduju Ujedinjeni narodi uobičajeno se, ali da-
kako ne i uvijek, održavaju u Ženevi.
Nakon što približi strane, sljedeća uloga treće strane ovisi o mnoštvu
činitelja.Oni uključuju njezine vlastite pobude (v. u nastavku), utjecaj, di-
plomatsku umješnost i ugled kod strana, kao i to jesu li suprotstavljene strane
osviještene do stupnja da mogu podnijeti činjenicu da se zna kako licem u
lice razgovaraju sa svojim neprijateljima ili ne. Treća strana može ne imati
značajnog utjecaja na suparnike i zaključiti da su oni već sasvim spremni
izravno razgovarati. Tako je bilo u kinesko-američkom približavanju po-
četkom 1970-ih, u kojemu se Pakistan pojavio kao najvažniji pružatelj dobrih
usluga i zbog takvih se okolnosti povukao. 4 Obratno, utjecaj treće strane na
protivnike može biti znatan, posebno ako ima potporu ostalih važnih igrača
(v. u nastavku). K tomu, stranke u sporu ne samo da mogu zaključiti kako
nije moguće da se susretnu bez prisutnosti treće strane kojom spašavaju
ugled, već im je potrebno neprestano osnaživanje njihove odlučnosti da na-
stave razgovarati. U takvim okolnostima treće strane - sada potpuni posred-
nici - imaju glavnu odgovornost da dalje vode pregovore. Da bi umirio su-
parnike kako do katastrofe neće doći neudovoljavanjem svakom postignutom
sporazumu, posrednik im može dati stvarna jamstva, što je bitno obilježje
američkog posredovanja u arapsko-izraelskom sukobu u 1970-ima (Touval,
1982, pogl. 9. i 10). A posrednik može napraviti i konačni doprinos spašava-
nju obraza jednoga ili obaju protivnika pomažući im u sastavljanju oblika
sporazuma kojim se sugerira (ma kako neuvjerljiva) da se na sve ustupke pri-
stalo u korist posrednika prije nego suparnika. Na primjer, u pregovorima o
taocima u !ranu konačni je sporazum dobio oblik "Deklaracije Vlade Demo-
kratske i Narodne Republike Alžir" (Sick, 1985, 332; International Legat
Materials, 1981, 224. i d.).
Različiti posrednici i različite pobude

U često citiranoj, premda ne i potpuno originalnoj izreci,5 Touval kaže da
"su posrednici, poput brokera, u tome radi profita" (Touval, 1982, 321). U to
se ne sumnja. To je istinito, barem otkako su strani monarsi, zahvalni za po-
moć u lakšem postizanju mira u njihovim sukobima u ranoj modernoj Europi
darivali stalne veleposlanike lijepim i vrijednim osobnim poklonima. 6 Danas
priroda koristi koju traži posrednik i dalje ovisi o tome tko su oni i u kojoj
vrsti spora pokušavaju posredovati, ali među njima se više ne ističu velepo-
slanici koji prihvaćaju takvu ulogu zbog osobnog probitka. Dakle, treba se
prije svega upitati tko su današnji posrednici. U sadašnjem vremenu uobiča
jeno ih je dijeliti na službene i neslužbene posrednike ili na one s "glavnog
kolosijeka" i na one sa "sporednog kolosijeka". 7
"Glavni kolosijek"
Najvažniji su posrednici u međunarodnim odnosima države, bilo da dje-
luju pojedinačno, zajednički ili putem međunarodnih organizacija kao što su
Ujedinjeni narodi, koje su uglavnom njihove tvorevine. Vodeće sile koje su
imale stvarni monopol u posredovanju sve do 20. stoljeća (Princen, 1992, 6)
općenito su se u nj uključivale radi provođenja triju glavnih političkih zada-
taka.
Prvo i najvažnije, one teže posredničkom plaštu da bi neutralizirale krize
koje prijete globalnoj stabilnosti, uključujući globalnu ekonomsku stabilnost
u kojoj one imaju vrlo važan ulog. To su, dakako, bili glavni razlozi koji su
nakon Jomkipurskog rata u listopadu 1973. potaknuli uzastopne američke
administracije da rješavanje arapsko-izraelskog sukoba učine jednim od prio-
riteta. To nije samo opteretilo američko-sovjetski detant već je i izazvalo tako
velik rast cijena nafte daje to ozbiljno uzdrmalo gospodarstva Zapada.
Drugo, vodeće sile općenito smatraju da je mudro posredovati u sukobi-
ma unutar saveza ili neformalnijih udruženja država u kojima one imaju
glavnu ulogu. Pobuda je za to još jasnija: stalo im je da održe unutrašnju so-
lidarnost i preduhitre ponude o "pomoći" izvana. U nekim slučajevima ta je
sklonost osnažena još uvijek prisutnim osjećajem imperijalne odgovornosti i
"etničkog" lobiranja kod kuće. Bili su to ključni razlozi koji su naveli Sjedi-
njene Države i Veliku Britaniju da se i same zainteresiraju za ciparski spor
koji, dakako, uključuje dvije od najvažnijih država članica južnog krila
NATO-a, Tursku i Grčku. Velika Britanija imala je i legalne obveze jamca
prema Republici Cipar, u kojoj se nalaze važna vojna postrojenja NATO-a i
članica je Commonwealtha. Nema sumnje da su razmatranja o unutrašnjoj
solidarnosti grupe i predvođenju bila u pozadini britanskih dugogodišnjih na-
pora da posreduju u sporu oko Kašmira među istaknutim članicama
Commonwealtha, lndijom i Pakistanom.
Konačno, jasno je da vodeće sile općenito shvaćaju posredovanje i kao
sredstvo širenja njihove mreže ovisnih klijenata. Drugim riječima, ne shva-
Posredovanje 179
ćaju ga samo kao sredstvo očuvanja postojećeg utjecaja već i njegova preno-
šenja na područja na kojima prethodno nije bio velik, posebno ako to znači
zauzimanje mjesta važnog suparnika. To je potaknulo sovjetsko posredovanje
u indijsko-pakistanskom sukobu u Taškentu u siječnju 1966, u vrijeme kada
su obje te južnoazijske sile bile nezadovoljne Zapadom i, kako primjećuje
Humphrey Trevelyan, "prisilile lorda Curzona da se okreće u grobu"
(Trevelyine, 1971, 200\ Iza toga se krila i američka uloga u pregovorima o
Angoli/Namibiji, koji su uspješno završeni potkraj 1988. (Berridge, 1989).
No ne uključuju se samo vodeće sile u napore posredovanja. Srednje sile,
ili regionalne "velike sile", s vremena na vrijeme preuzmu tu ulogu zbog sli-
čnih razloga koji navode vodeće sile na njezino prihvaćanje, ne samo zbog
njihova interesa u regionalnoj stabilnosti. Među srednjim silama treba spo-
menuti Švicarsku i Austriju kao posebne primjere zbog njihove trajne ne-
utralnosti koja im priskrbljuje izvanrednu sposobnost da pruže dobre usluge
ili da se angažiraju u međunarodnom posredovanju. I Beč i Ženeva bili su
mjesta prilično osjetljive diplomacije, a Ženeva je domaćin europskog sjedi-
šta Ujedinjenih naroda. U Beču je 1979, uz priličan trošak za austrijske pore-
zne obveznike, otvoren novi Međunarodni centar za potrebe agencija Ujedi-
njenih naroda (Stadler, 1981, 14). Države u sukobu učestalo su upošljavale i
Švicarsku i Austriju kao "sile zaštitnice". 8 Točno je da je Švicarska bila na-
klonjenija ograničiti se na pružanje dobrih usluga jer se detaljnije razrađenom
koncepcijom neutralnosti i sviješću da se stvarnim posredovanjem koje pod-
razumijeva neku vrstu aktivne diplomacije izlaže opasnosti od optužbi za
jednostranost. Suprotno tomu, Austrija se ponosila svojom "aktivnom neu-
tralnošću", osobito vrijeme dok je na njezinom čelu bio dr. Bruno Kreisky (v.
prilog 11.2).
Kako god bilo, trajna neutralnost osigurala je Austriji i Švicarskoj ne
samo poticaj već i mogućnost da pružaju dobre usluge i imaju ulogu posre-
dnika. To pridonosi pobijanju kritičkih primjedbi o njihovoj "muktaškoj" ne-
utralnosti. Svojim neobičnim diplomatskim naporima za postizanje mira one
mogu ublažiti pritužbe da, poput sindikalno neorganiziranih radnika koji ne
plaćaju sindikalnu članarinu, prihvaćaju povišice plaća za koje su se pobrinuli
sindikati; naime, one uživaju sigurnost koju im priskrbljuje NATO a da ne
pridonose njegovoj vojnoj moći.
Važno je istaknuti da i male države katkad posreduju u međunarodnim
sukobima, uključujući i one u koje su umiješane i kudikamo veće zemlje od
njih samih. Tipičan je primjer posredovanje Alžira u krizi oko taoca između
Sjedinjenih Država i Irana na početku 1980-ih. Očito, Alžir je bio zainteresi-
ran i za golemi prestiž kojim bi moglo uroditi uspješno posredovanje u toj
najozbiljnijoj krizi, kao i za povećani utjecaj u Teheranu i Washingtonu što bi
to također donijelo. Još jedan zanimljiv primjer u tom smislu jest Sveta Sto-
lica, za koju je posredovanje ne samo sveta dužnost već i politički zahtjev.
No usput vrijedi napomenuti da su gotovo većim dijelom poslijeratnog ra-
zdoblja komunizam i vjerske podjele u isti mah oštro ograničili posredničku
sposobnost vatikanske diplomatske službe. Bez uspostavljenih diplomatskih
odnosa s bilo kojom komunističkom državom (uključujući komunističku
Kinu) sve do kraja 1980-ih, uz odbijajnje da prizna državu Izrael, Sveta Sto-
lica bila je toliko na raspolaganju kao odgovarajući posrednik koliko je i
sama trebala posredovanje. U stvarnosti, njezino djelovanje u toj ulozi bilo je
ograničeno na katolički svijet kao, na primjer, posredovanje pape Ivana Pavla
II. u sporu oko kanala Beagle između Argentine i Čilea, što je diplomatska
aktivnost koja je započela 1979. i uspješno kulminirala šest godina kasnije
(Lindsley, 1987; Princen, 1992, pogL 8).
Prilog 11.2. Dr. Bruno Kreisky
Židov ali anticionist, socijalist, Kreisky je bio austrijski ministar vanjskih poslova
od 1959. sve do 1966.. i savezni kancelar od 1970. sve do 1983. Sredinom 1970-ih
bio je veoma zainteresiran za arapsko-izraelski sukob i bio je prvi zapadni držav-
nik koji je priznao PLO dopuštajući mu da otvori informativni ured u Beču. Bio je
domaćin slavnog susreta južnoafričkog premijera Johna Vorstera i američkog pot-
predsjednika Waltera Mondalea 1977. u Beču, a kasnije je u ime Socijalističke
'I
internacionale otputovao u Teheran neuspješno pokušavajući prekinuti zastoj u
krizi oko taoca (Stadler, 1981, 16-17). Prema Henryju Kissingeru, Kreisky je bio
"oštrouman i pronicav ... (i) ... pretvorio je formalnu neutralnost svoje države u
utjecajnu poziciju koja je nadilazila njezinu snagu, često putem međusobnog tu-
mačenja pobuda zemalja takmaca" (Kissinger, 1979, 1204). No s izborom nekada-
šnjega generalnog tajnika Ujedinjenih naroda, čija je prošlost neposredno prije
toga bila podvrgnuta vrlo nepovoljnom propitivanju tiska, dr. Kurta Waldheima
na mjesto saveznog predsjednika 1986, austrijska podobnost da djeluje kao posre-
dnik bila je ozbiljno narušena. Samom Waldheimu nije bilo dopušteno da posjeti
Sjedinjene Države ..
Konačno, važno je zabilježiti da države posreduju i u međunarodnim i u

međudržavnim sukobima na temelju ovlasti koje proizlaze iz povelja među
narodnih organizacija što su ih one osnovale. Osim Ujedinjenih naroda, one
obuhvaćaju regionalna tijela kao što su Organizacija američkih država i Or-
ganizacija afričkog jedinstva. Sa svojim vijećima u kojima dominiraju nji-
hove najvažnije članice, uopće ne čudi da će interesi posljednjih biti najutje-
cajniji u oblikovanju posredovanja u kojima sudjeluju te međunarodne vla-
dine organizacije. Unatoč tomu, njihova tajništva nisu potpuno marionetska.
Generalni tajnik Ujedinjenih naroda, na primjer, u sadašnjim okolnostima
ima stanovitu ograničenu mogućnost angažiranja u samostalnom posredova-
nju. To ne proizlazi samo iz tradicija koje datiraju iz bliskoistočne krize
Posredovanje 181
1956, u kojoj je Vijeće sigurnosti ovlastilo tadašnjega generalnog tajnika
Daga Hammarskjćilda da prema vlastitoj procjeni pokuša ostvariti ciljeve i
načela Povelje Ujedinjenih naroda i odluke Vijeća (Bailey i Daws, 1998,
119-120; De Soto, 1999, 350). Između ostaloga, to je osnažena i izričitim i
impliciranim odredbama Povelje, posebno člankom 99. (v. prilog 11.3). Ge-
neralni tajnici uporno su naglašavali da ne mogu stvoriti mišljenje na način
definiran u tom članku a da ne imenuju osoblje, odobravaju istragu, odlaze na
putovanja i angažiraju se u diplomatskim konzultacijama (Bailey i Daws,
1998, 111-113).
Prilog 11.3. Posredovanje u Povelji Ujedinjenih naroda
Članak 33.
L Stranke svakog spora čije bi nastavljanje moglo ugroziti održavanje međuna
rodnog mira i sigurnosti rješenje će prije svega tražiti putem pregovora, istra-
ge, posredovanja, mirenja, arbitraže, pravosudnog rješenja, pribjegavanja re-
gionalnim agencijama ili sporazumima, ili drugim miroljubivim sredstvima
prema njihovu vlastitom odabiru.
2. Vijeće sigurnosti će, smatra li to potrebnim, pozvati stranke da riješe svoje
sporove putem tih načina ...
Članak 36.
L Vijeće sigurnosti može, u bilo kojoj fazi spora na čiju se prirodu odnosi članak
33. ili u situacijama slične prirode, preporučiti prikladne postupke djelovanja
ili načine izravnavanja.
Članak 37.
L Ako stranke spora na čiju se prirodu odnosi članak 33. nisu uspjele riješiti
spor sredstvima na koja se upućuje u tom članku, rješenje će prepustiti Vijeću
sigurnosti.
2. Ako Vijeće sigurnosti smatra da nastavljanje spora doista može ugroziti odr-
žavanje međunarodnog mira i sigurnosti, ono će odlučiti hoće li poduzeti
akciju na temelju članka 36. ili će preporučiti takve odredbe rješenja za koje
smatra da su prikladne.
Članak 38.
U skladu s odredbama članka 33. do 37. Vijeće sigurnosti može, ako to
zahtijevaju sve stranke u bilo kojem sporu, strankama predložiti preporuke u
smislu miroljubivog rješenja spora ...
Članak 99.
Generalni tajnik može upozoriti Vijeće sigurnosti na svaki predmet koji, pre-
ma njegovu mišljenju, može ugroziti održavanje međunarodnog mira i sigurnosti.
"Sporedni kolosijek"
Posredovanje (kao i pružanje dobrih usluga) uz pomoć privatnih osoba i
međunarodnih nevladinih organizacija u Sjedinjenim Državama bilo je po-
znato kao "diplomacija putem građana" sve dok američki diplomat Joseph
Montville 198L to nije nazvao "sporednim kolosijekom". Posljednjih deset-
ljeća to se posredovanje eksponencijalno širilo. Među istaknutim pojedincima
koji su angažirani u tim aktivnostima su poslovni ljudi s dobrim vezama kao
što je legendarni Armand Hammer (prilog 11.4) i "Mrvica" Rowland, neka-
dašnji direktor uprave Lonrhoa (Hall, 1987, 1992; Hume, 1994). Takvi su
ljudi potaknuti na to ili mješavinom korporacijskih interesa, političkih ambi-
cija i dobrohotnih nagona, ili možda samo jednostavnom željom za pokaziva-
njem. Kad je riječ o međunarodnim nevladinim organizacijama, najnovije iz-
danje Directo,y oj Conjlict Prevention Organizations koje je objavio Eu-
ropski centar za sprečavanje sukoba navodi 475 organizacija aktivnih na tom
području. 9 Među njima su odavno bila važna vjerska društva, a nova još i da-
nas nastaju. Od 17. stoljeća u tom su poslu, 10 sa svojom snažnom pacifisti-
čkom sklonošću, bili poduzetni kvekeri, dok se vjerski red svetog Egidija,
koji je smješten u Rimu, istaknuo svojom ulogom u završetku građanskog
rata u Mozambiku početkom 1990-ih (Hume, 1994; Carnegie Commission,
1997, pogl. 5, 6). Pa i svjetovne međunarodne nevladine organizacije koje se
bave sprječavanjem i rješavanjem sukoba, kako je to poznato u stručnom žar-
gonu, danas su izrazito brojne. Aludirajući katkad na njih kao na "profesio-
nalce sporednog kolosijeka", one podrazumijevaju strukture kao što je vrlo
uspješan Carter Center koji je utemeljio nekadašnji američki predsjednik
Jimmy Carter.
Prilog 11.4. Armand Hammer
Hammer je bio američki financijski magnat čiji je otac, ruskog podrijetla, emigri-
rao u Sjedinjene Države krajem 19. stoljeća. Hammer, koji je preminuo 1990, tije-
kom hladnog rata dočekivan je s mnogo pažljivo stvorenog publiciteta za svoje
pokušaje da kao "građanin diplomat" unaprijedi detant Istoka i Zapada, premda -
s razlogom - manje za svoje napore u ime sovjetskih Židova, a na poticaj Izraela.
U cijelosti iskorištavajući svoje veliko poznavanje Sovjetskog Saveza, svoje go-
lemo bogatstvo i neiscrpnu energiju, Hammer je, čini se, u Moskvi otvorio vrata
koja su pred drugima bila zatvorena. Nedvojbeno je zaslužan za politička posti-
gnuća. Unatoč tomu, brojni su oni u Državnom tajništvu koji mu nisu vjerovali i
dio njegovih napora u ime detanta Istoka i Zapada odbačeni su kao suvišni zbog
činjenice da diplomatski odnosi između supersila nikada zapravo nisu prekinuti
(Hammer, 1987; Weinberger, 1989; Blumay i E_dwards,1992).
_j
Posredovanje 183
Višestrano posredovanje
Dosad se, unatoč povremenim nagovještajima o protivnome, pretposta-
vljalo da je posredovanje aktivnost koju provodi jedan sudionik. No angažira-
nje u pokušaju rješavanja sukoba više od jednog posrednika, uključujući i one
s glavnog kolosijeka i one sa sporednog kolosijeka, danas je toliko da je to
vjerojatno pravilo. Prema urednicima nedavne vodeće studije, "višestrano po-
sredovanje" sastoji se od "pokušaja brojnih trećih strana da pomognu miro-
vne pregovore u svakom danom sukobu" (Crocker i sur., 1999, 9). Je li to
valjana definicija? Mogu li se zamijetiti različite vrste višestranog posredo-
vanja?
Zapravo, višestrano posredovanje dijeli se na različite vrste. Kao prvo,
ono može uključivati istodobno ili uzastupno sudjelovanje dviju ili više
strana u posredovanju. U prvom slučaju moguće ga je dalje dijeliti na ne-
usklađeno i usklađeno posredovanje. Ako je neusklađeno, kompetitivno po-
sredovanje, stranke u sukobu istodobno istražuju suprotstavljene posrednike
tražeći jedinstveni "ugovor". To se dogodilo u početnim fazama kinesko-
američkog približavanja na početku 1970-ih, iako se u konačnici pokazalo da
su to bile tek konkurentske dobre usluge. U suprotnome, tj. kada je istodobno
višestrano posredovanje usklađeno, katkada se opisuje kao "kolektivno po-
sredovanje", a tijelo za usklađivanje kao "kontaktna skupina". Sastavljeno je
obično od četiri do pet članova, a najpoznatiji primjer u nedavnim godinama
je Kontaktna grupa za Bosnu koja je stvorena u travnju 1994. i obnovljena u
pokušaju svladavanja kosovske krize 1999. Činile su je Njemačka, Francu-
ska, Rusija i Sjedinjene Države. Ako su angažirana samo dva posrednika, kao
na primjer u izvornoj misiji posredovanja Ujedinjenih naroda i Europske
unije za rješenje u Bosni, 11 uobičajeniji je naziv "zajedničko posredovanje".
U svim tim posredovanjima, odgovornost je među jednakima formalno podi-
jeljena. 12
A "uzastopno" se višestrano posredovanje poduzima kad se pojedinačni
posrednik namjerno "ne miješa" u prekretnicu u "životnom ciklusu" sukoba
(podižući nasilje, nakon čega slijedi pad njegove razine) kada se različita vr-
sta posrednika čini primjerenijom (Crocker i sur., 1994, 10). Ta vrsta posre-
dovanja zamijećena je na Haitiju početkom 1990-ih. Pritom je odgovornost
za posredovanje ponijela Organizacija američkih država, potom je predana
Ujedinjenim narodima i, konačno - kada je prijetnja stvarnom silom postala
nužna - prepuštena je Sjedinjenim Državama (McDougall, 1999). Važno je
naglasiti da nisu sva uzastopna pojedinačna posredovanja primjeri te vrste
"višestranog posredovanja", a nikako ne ako su ona slučajna, nepovezana i
odvojena godinama.
Idealan posrednik
Očito, obilježja idealnog posrednika bit će različita, u skladu s prirodom
sukoba za koji je pozvan ili teži s njim izaći na kraj. Na primjer, Sveta Stolica
načelno je vrlo prikladna za posredovanje u sukobu između dvije katoličke
države, uz uvjet da se ne zahtijeva primjena materijalne sile nad njima. Male
su države prihvatljive kao posrednice između velikih sila jer se posljednje
neće osjećati njima ugrožene. Ujedinjeni narodi često se čine najboljima za
posredovanje u sukobima koji izgledaju nesavladivi, ali su razmjerno margi-
nalna briga za velike sile. I međunarodne nevladine organizacije "sporednog
kolosijeka" mogu imati ulogu u rješavanju sukoba u kojemu je barem jedna
od strana uvjerena da bi upletanje glavnog kolosijeka dalo prevelik legitimitet
njezinom suparniku ili u kojemu bi velike sile voljele vidjeti napredak, ali
same, zbog ovoga ili onog razloga, ne mogu preuzeti rizik izravnog uključi
vanja. Izlažući se dojmu da ponavljamo već rečeno, o ulozi velikih sila, one
su obično najprikladnije za posredovanje u sukobima koji se rješavaju jedino
silom.
Čini se vjerojatnim da će pojam idealnog posrednika varirati s fazom
"kruga sukoba", kako je zabilježena u prethodnoj raspravi o "uzastopnom"
višestranom posredovanju, ili s fazom posredovanja. Na primjer, u istraživa-
njima ove teme uobičajena je primjedba da diplomacija "sporednog kolosi-
jeka" može imati ključnu ulogu u pripremi terena za posredovanje, tj. u pret-
pregovaračkoj fazi, ali mora ustupiti pred energičnijom diplomacijom "gla-
vnog kolosijeka" nakon što je posredovanje valjano pokrenuto. To je poje-
dnostavnjivanje, što je pokazalo norveško iskustvo, kojim je stvoren povije-
sni sporazum između Izraela i PLO-a u rujnu 1993. i ostala posredovanja
(Abbas, 1995; Corbin, 1994; Heikal, 1996). Bilo kako bilo, neovisno o priro-
di sukoba ili fazi koju je on dosegnuo, svi posrednici trebaju imati određene
zajedničke karakteristike, uz uobičajene diplomatske vještine koje podrazu-
mijevaju sposobnost poticanja "kreativne formule" (Crocker, 1999, 243).
Prije svega, sve posrednike treba shvaćati kao nepristrane u specifičnim
pitanjima koja razdvajaju strane u sukobu. Drugo, oni moraju imati utjecaj,
ako ne djelotvorniju moć na njih. Treće, trebaju raspolagati sposobnošću po-
svećivanja trajne pozornosti njihovu sporu. I četvrto, svi bi posrednici trebali
davati snažnu inicijativu za postizanje trajnog rješenja.
Posredovanje, prema definiciji, zahtijeva treću stranu koja je nepristrana
u pitanju trenutka i kad se prema stranama u sukobu ne odnosi s jednakom
naklonošću. Ipak, nužno je još objasniti prednosti nepristranosti. Ključno je
stajalište da nepristranost omogućuje trećoj strani stjecanje povjerenja obiju
stranaka. To je važno zbog mnogo razloga. Između ostaloga, to je važno kad
strane treba uvjeriti da će im posrednik poruke prenositi bez iskrivljavanja, da
Posredovanje 185
nema razloga za njihove sumnje u valjanost međusobne iskrenosti i da će nji-
hovo povjerenje biti sačuvano. To je važno i kad ih treba uvjeriti da su svi
kompromisi što ih on predlaže od jednake dobrobiti za obje strane i da će
provesti sva jamstva iskrsne li bilo kakva opasnost neizvršavanja postignutog
sporazuma - bez obzira na to koja je strana za to odgovorna" Dakako, treća
strana s bliskim vezama sa samo jednom od strana u sukobu kao posrednik
može biti privlačna stranki bez takvih veza kao sredstvo odvlačenja treće
strane od njezina tradicionalnog odnosa prema suparniku. To može i pojačati
karte u ruci takvog posrednika, pošto je posredovanje započelo, omogućujući
mu da igra na kartu bojazni od napuštanja prvoga i nade u stvaranje novog
prijateljstva drugoga (Touval, 1982). Unatoč tomu, činjenica je da će strana
koja do tada nije imala prijateljske odnose s trećom stranom vjerojatno nju
prihvatiti kao posrednika uz dva uvjeta. Prvo, mora smatrati da će biti nepri-
strana u pitanju o kojemu se raspravlja, i drugo, da je sposobna "izručiti"
svoga tradicionalnog prijatelja. Zbog toga su Egipćani prihvatili američko
posredovanje kod Izraelaca krajem 1970-ih. -Znali su da je Washington bli-
skim vezama povezan s vladom u Jeruzalemu, ali su također znali da je nje-
gov pristup "okupiranim teritorijima" bio nepristran. Bio je sklon vidjeti nji-
hovo vraćanje Arapima, ali na način koji ne ugrožava izraelsku sigurnost
Dakle, u konačnici, pošto otpočne posredovanje, posrednik mora biti nepri-
stran. Pojam "pristranog posrednika" osporavanje je samog izraza"
Što je još korisno posredniku za utjecaj ili djelotvorniju moć nad stran-
kama? To nije osobito važno ako je "posredovanje" u fazi dobrih usluga - uz
pretpostavku da ne treba stvarati uvjete za "zrelost". No očito je važno za
stvarno posredovanje kada će strane vjerojatno trebati dodvoravanjem potak-
nuti na rješenje; to je još potrebnije onda kada je nužno osigurati jamstva
protiv posljedica svakoga kasnijeg nepridržavanja njegovih odredbi. Brojni
su izvori posrednikova utjecaja (Rubin, 1992; Crocker, 1999, 240-241). Na
primjer, on može proizlaziti iz prethodnih uspjeha i pogrešaka drugih posred-
nika koji bi u presudnom trenutku bili prihvatljivi objema strankama, što je,
čini se, pomoglo Alžiru tijekom pregovora o taocima u !ranu. Može proizlazi-
ti i iz duhovnog autoriteta, kao u primjeru Svete Stolice. Ipak, najdjelotvorni-
jim se čini utjecaj koji se temelji na sposobnosti manipuliranja mogućim na-
gradama i sankcijama, uključujući povećane ili smanjene razine ekonomske i
vojne pomoćL Tako je Jimmy Carter rekao da je bio umoran od "kupovanja
mira" u pregovorima u Carnp Davidu između Egipta i Izraela - što je zapravo
i radio. 13
Koji god da je izvor posrednikova utjecaja na stranke, on će biti povećan
u stupnju kojim je povezan s onim ostalih država ili struktura sa "sporednog
kolosijeka" koje stvaraju pritisak u istom smjeru. 1~ Na primjer, očito je da je
američki utjecaj u pregovorima o Angoli/Namibiji 1988. bio osnažen potpo-
rom znatnog broja država, među kojima Sovjetskog Saveza, Velike Britanije,
Portugala i afričkih država, kao i članica tajništva Ujedinjenih naroda i Orga-
nizacije afričkog jedinstva (Crocker, 1999, 229-239). Ako su, kao u tom
primjeru, vanjski pokrovitelji stranaka u sukobu navedeni na popisu, igra je
obično gotova. Ako se sporazum postigne suprotno toj pozadini, povećava
štetu svakoga kasnijeg poraza umnožavanjem redova onih koji će biti izravno
njime pogođeni. Važno je dodati da se načelno isti učinak- maksimaliziranje
moći prema stranama - može postići višestranim posredovanjem kontaktne
skupine. No u stvarnosti su nepogodnosti tog oblika posredovanja sklone
oslabiti ga, što ćemo kasnije vidjeti.
Usto, važno je da posrednik može usmjeriti stalnu pozornost sukobu,
možda tijekom mnogo godina. Sukobi koji zahtijevaju posredovanje najtvr-
dokorniji su, a takvi se sukobi ne rješavaju preko noći. Kontinuirano angaži-
ranje rezultira detaljnim poznavanjem problema i ključnih osoba, omogućuje
razvijanje odnosa osobnog povjerenja koji potkrepljuju procjene ineteresa i
potiču rutinu koja smanjuje mogućnost generiranja lažnih očekivanja. Ono
omogućuje i proceduralne pomake, pa i pomake u načelima koji povratno
znatno olakšavaju iskorištavanje povoljnog trenutka za sporazum. Upravo u
tome diplomati "sporednog kolosijeka" i tajništva međunarodnih organiza-
cija, posebice Ujedinjenih naroda, čini se imaju malu prednost pred drža-
vama, osobito u posredovanju u sporovima u kojima su interesi glavnih sila u
najboljem slučaju umjereni. To vrijedi i za stabilne političke sustave kakav je
onaj Sjedinjenih Država. Takve države možda imaju ministarstva za vanjske
poslove koja su sposobna provoditi dosljedne politike tijekom duljih razdo-
blja, ali izborni ciklusi, kao i neprestano mijenjanje međunarodnog konteksta,
čine posredovanje sporadičnim prije nego kontinuiranim poslom (Quandt,
1986, pogl. 1). To je bilo istaknuto obilježje američkog posredovanja na Bli-
skom istoku. No pošteno je primijetiti da je Chester Crocker, pomoćnik ame-
ričkoga državnog tajnika za afričke poslove, koji je uspješnim pregovorima
postigao ugovore o Angoli/Namibiji u prosincu 1988, mogao posvetiti cjelo-
kupno razdoblje obiju Reaganovih administracija tom zadatku. Ne iznenađuje
da i sam Crocker u svojim sjećanjima na te pregovore naglašava vrijednost
kontinuiteta (Crocker, 1992, 468-470).
Naposljetku, jasno je da idealni posrednik treba posjedovati snažnu ini-
cijativu za postizanje sporazuma. Brojne pobude različitih vrsta posrednika
već su raspravljene i jasno je da su one često dovoljne da održe posrednika
tijekom onoga što se često pretvori u dugačko, naporno i skupo pregovaranje.
No uspješno posredovanje povećava i reputaciju posrednika zbog diplomat-
ske umješnosti i političke težine (prestiž) kako kod kuće, tako i u inozemstvu.
Zbog tog razloga idealni posrednik, premda se može osloniti na potporu
"prijatelja", obično nije i onaj koji s njima dijeli formalnu odgovornost za po-
sredovanje. Jasno dodjeljivanje odgovornosti samo jednoj strani aktiviranje je
koje nema premca ne samo zato što će ona preuzeti svu krivnju za neuspjeh
-
Posredovanje 187
već i sve zasluge za uspjeh. Suprotno tomu, gdje je odgovornost formalno
podijeljena, kao u kontaktnoj skupini, na pojedinačne treće strane prenijet će
se krivnja za neuspjeh, a zasluge za svaki uspjeh morat će se podijeliti. Nji-
hove pobude da rješavanje sukoba učine osobitim prioritetom time su sma-
njene. 15 Stoga možda nije slučajno da se stvarni pomaci, čini se, ostvaruju ka-
da jedan od članova kontaktne skupine sam preuzme kormilo posredovanja i
u nju izravno uloži svoj prestiž. To dobro oslikava uspjeh američkog posre-
dovanja u jugozapadnoj Africi krajem 1980-ih, nakon povlačenja Washing-
tona iz Zapadne kontaktne grupe za Namibiju (Barridge, 1989). To pokazuje i
još spektakularniji uspjeh u Daytonu, Ohio, u studenome 1995. nakon odluke
predsjednika Clintona da od Kontaktne grupe za Bosnu preuzme upravljanje
diplomacijom u Bosni (Holbrook, 1998).
Dakle, jasno je da su obilježja idealnog posrednika jedno, a obilježja ide-
alnog posredovanja drugo. Jedinstvena posredovanje, premda potpomognuto
"prijateljima", bolje je od istodobnog višestranog posredovanja. U nekim su-
kobima, na primjer u već spomenutom sukobu na Haitiju, najučinkovitije po-
sredovanje možda je ono koje se provodi usklađenim slijedom različitih po-
jedinačnih posrednika - uzastopnim višestranim posredovanjem.
Trenutak zrelosti i postoji Ii nešto slično preuranje-

nom posredovanju
Uz uvjet da je u pregovorima na raspolaganju idealan posrednik prihvat-
ljiv za pojedinačan spor, posredovanje će najvjerojatnije uspjeti u okolnosti-
ma u kojima bi svako pregovaranje najvjerojatnije bilo uspješno. To vrijedi
ako su oba protivnika zaključila da im je vjerojatno bolje sa sporazumom no
bez njega, kada je, drugim riječima, situacija "zrela" za rješavanje (Haass,
1988). 16 No znači li to da ne treba razmišljati o pokretanju pregovora prije no
što je dosegnuta ta točka?
Postoji stajalište da će svaki pokušaj pokretanja posredovanja prije no što
je "dozrelo" vrijeme ne samo propasti već i pogoršati situaciju. Jedan od mo-
gućih ishoda je i neuspjeh, što se u takvim okolnostima može i razumjeti.
Prema definiciji, barem će jedna od strana u sukobu biti će uvjerena da dru-
gim načinima, primjerice silom, može dobiti ono što želi, ili da će joj protok
vremena dodijeliti bolje karte u prekinutim razgovorima. Suprotno tomu, za-
što bi "preuranjeni" pokušaj posredovanja bio kontraproduktivan, nije samo
po sebi razumljivo, što su i brojni znanstvenici nedvojbeno osporavali (Ru-
bin, 1991). Zapravo, "preuranjeno" posredovanje ne mora uvijek pojačati su-
kob; to ovisi o obliku koje to posredovanje poprima i ciljevima što ih sudio-
nici sami postave. Ako je oblik posredovanja diskretan ("sporednog kolosi-
jeka", na primjer), a ciljevi umjereni, nema razloga pretpostaviti da će se si-
tuacija pogoršati kada započnu pregovori, a osobito ne znači da će rješavanje
postati nemoguće. Štoviše, moguće je ostvariti korisne pomake u proceduri, u
izgradnji povjerenja, pa i u općenito shvaćenim načelima, što će znatno olak-
šati iskorištavanje mogućnosti kada doista sazre trenutak za sadržajne prego-
vore (Crocker, 1992, 471). Osim toga, dijagnosticiranje "trenutka zrelosti"
nije strogo znanstveni pothvat i nije moguće uvijek reći postoje li te okolnosti
sve dok ih se ne stavi na kušnju, tj. dok ne počne pregovaranje. Već sama
17
činjenica da je učinjen takav korak može i sama utjecati na stupanj "zrelosti"

za rješenje.
Ipak, i dalje je točno da posredovanje, ako je ambiciozno pokrenuto u ne-
povoljnim okolnostima i provedeno s bučnim fanfarama te zbog toga nije
uspješno, doista može biti kontraproduktivno. Za to postoje barem tri razloga.
Ponajprije, lideri i domaće grupe koji su nositelji političke potpore pregovora
bit će barem privremeno diskreditirani. 18 Drugo, pesimizam u smislu dostiza-
nja sporazuma povećat će se, iako je optimizam iznimno potreban jer postoji
opasnost da se pregovori ponovno vrate na početak; to obuhvaća iskorištava-
nje od druge strane i optužbe za slabost, ili čak izdaju, od radikalnih eleme-
nata kod kuće. Drugim riječima, stajalište da je sukob nesavladiv bit će
učvršćeno. I kao treće, jedna ili obje stranae u sukobu mogu poduzeti pro-
19
vokativne mjere kao reakciju na neuspjeh pregovora (Haass, 1990, 139).

U svakom slučaju, osiguravši pristanak stranaka - kako god nevoljko -
da surađuju u njegovim naporima, posrednik mora i prosuditi je li najbolje
težiti "sveobuhvatnom" rješenju spora ili mu pristupiti na način "korak po
korak". S obzirom na to da sukobi ne bi zahtijevali posredovanje kad ne bi
bili vrlo snažni, obično je najbolje prihvatiti posljednji pristup. To naglašava
potrebu izgradnje povjerenja i tempa ograničavanjem početnih pregovora na
teme koje imaju tek djelomične političke posljedice, kao što je povlačenje
vojnih snaga (Golan, 1976; Zartman i Berman, 1982, 33-34). Usto posrednik
mora primijeniti promišljenu kombinaciju "mrkve i štapa", uz rokove i mani-
pulaciju tiskom da bi održao diplomatsko kretanje (v. pogl. 4). Potrebna je i
prilična doza sreće zato što lokalni neočekivani događaj u presudnom tre-
nutku može zatrovati ozračje, dok izbijanje veće međunarodne krize može u
najboljem slučaju preusmjeriti pozornost s dotičnog spora, a u najgoremu
ozbiljno promijeniti procjenu interesa na temelju kojih su se jedna ili više
strana - uključujući i posrednika - prethodno sporazumjele da nastave. Ne-
davni uspjesi u najtvrdokornijim sukobima - posebno u sporazumu Izraela i
PLO-a 1993. i Daytonskome mirovnom sporazumu o Bosni dvije godine ka-
snije - pokazuju da se posredovanjem mogu ostvariti prilične koristi.
Posredovanje 189
Nedostaci posredovanja i privlačnost izravnih

sporazuma
Spremnost da se prihvati posredovanje katkad je potaknuta potrebom da
posrednik osigura jamstva za svaki sporazum, što zorno pokazuje primjer
arapsko-izraelskog sukoba. Pritom stranke u sukobu teže tome čak i kad bi u
drugačijim okolnostima bile spremne pregovarati bez posrednika. No kada su
protivnici velike sile i kada je stoga krajnje nevjerojatno da postoji vanjski
jamac za sporazum među njima, one se nastoje što prije osloboditi posrednika
zato, da se vratimo na glavnu temu Touvalova rada, što "su posrednici, poput
brokera, u tome radi profita". Neke vrste profita mogu se unaprijed očekivati
u obliku izravnog plaćanja od strane samih protivnika, iako je poželjnije da
se to čini jednakim načinom, a ne novcem. Na primjer, vrlo se dobro zna da
je američki "napad" na Pakistan u njegovu sukobu s Indijom početkom 1970-
ih dijelom bio pospješen Nixonovom zahvalnošću Yahya Khanu za posred-
ničko djelovanje u početnom približavanju Pekingu. Nagrađivanje posrednika
na taj način ili jednostavno omogućujući im da povećaju svoj prestiž djelo-
vanjem u toj ulozi, može također biti neprihvatljivo i zbog drugog razloga.
Budući da posrednik mora imati dobre veze i s nečijim neprijateljem, antipa-
tija prema prvome može biti tek nešto slabije vidljiva od neprijateljstva
prema posljednjem Ta vrsta razmatranja ohrabrila je američkog državnog
tajnika Johna Fostera Dullasa da se sredinom 1950-ih ogluši na opetovanu
ponudu neutralističke Indije da posreduje između Sjedinjenih Država i komu-
nističke Kine ..
Ali nije, dakako, samo smanjivanje nagrada posrednicima na najmanju

mjeru jedini razlog preskakanja njihovih usluga u prvom prikladnom tre-
nutku. Angažiranje posrednika neizbježno znači odgodu, povećava broj stra-
naca s kojima se dijele nečije tajne i nosi opasnost da se poruke u prenošenju
iskrive. K tomu, ono obično uključuje u pregovore dodatni izvor zamjerki na
nečije vlastite "razumne" zahtjeve, kao i izvor potpore u diplomatskoj kam-
panji protiv posve "nerazumne" pozicije nečijeg neprijatelja. A kako će sve
to zajedno funkcionirati, teško je predvidjeti. Stoga ne začuđuje, bilježi
Hersh, da su u vezi s kinesko-američkim približavanjem već sredinom 1970-
ih. Nixon i Kissinger bili zainteresirani "riješiti se svih onih koji su se nalazili
po sredini" (Hersh, 1983, 364; i Kissinger, 1979, 722-723).
Sažetak
Posredovanje je djelatno traženje pregovaračkog rješenja za međunaro
dni ili međudržavni sukob uz pomoć nepristrane treće strane. Posrednici se
pojavljuju u svim "oblicima" i "veličinama", ne samo pojedinačno, već i u
skupinama. Obilježja idealnog posrednika razlikuju se s ovisno o prirodi do-
tičnog sukoba, a katkad i ovisno o fazi koju je sukob ili samo posredovanje
dosegnuo. No pošto započne posredovanje, sve posrednike treba shvaćati kao
nepristrane. Oni usto moraju imati utjecaj, ako ne i veću djelatnu moć u
odnosu prema strankama, sposobnost trajne pozornosti sporu u kojem posre-
duju i snažnu inicijativu za postizanje održivog sporazuma. Ta inicijativa
obično će biti veća ako treća strana ima svu odgovornost za posredovanje jer
to znači da u pitanju neće biti samo njezin prestiž već i određeniji politički
ciljevi za koje je zainteresirana. Posredovanje se često traži i prihvaća, ali se
često i odbija, a kad je i prihvaćena, katkada se zanemaruje. Privlačnost
izravnih razgovora, i uz visoku političku cijenu, obično je velika.
Bilješke
1
Ipak, važno je napomenuti da nepriznavanje nužno ne čini posredovanje bitnim za komunika-
ciju među dotičnim stranama, kao što pokazuju izravni kinesko-američki kontakti l 950-ih i
1960-ih (Berridgc, 1994, pogL 5).
2
Katkada se tvrdi da su uspješnija upravo ona "posredovanja" u kojima su "posrednici" pristrani
prema jednoj strani nego ona u kojima su nepristrani prema objema stranama. Uvjeren sam da je
to velika pogreška .. Zasigurno postoje, i katkad su uspješni, pregovori u koje je uključena pri-
strana treća strana, samo što oni nisu posredovanje. O tom stajalištu raspravlja se u nastavku.
3
To nikako nije bitno. U završnim pregovorima oko talaca u !ranu, Amerikanci su putovali
između Washingtona i Alžira, Ažirci su putovali između Alžira, Teherana i Washingtona, a
Iranci su ostajali kod kuće.
4
Nakon Kissingerova tajnog posjeta Pekingu u srpnju 197 L Chou En-lai mu je predložio da se
povremeno nastave koristiti pakistanskim kanalom s obzirom da se u Kini kaže kako "ne treba
srušiti most nakon što se preko njega prešlo" (Kissinger, 1979, 745).
5
Na primjer, u memorandumu od 29. travnja 1955. zamjenik pomoćnika državnog tajnika Ro-
bert Murphy, primijetivši da "nema potrebe za dobrovoljnim posrednicima (između Sjedinjenih
Država i Kine)", dodao je da "bi to za njih moglo biti unosno mešetarstvo ..." (Foreig11 Relatio11s
ofthe United States, 1986, 532).
6
To je bio posebno dobar posao za veleposlanike u Istanbulu, u neprekinutom ciklusu ratovanja
i mirotvorstvu između sultana i ruskog cara.
7
Ipak treba napomenuti da pristaše izraza "diplomacija višestrukog kolosijeka", koji je populari-
zirao Louis Diamond, danas ograničavaju izraz "sporedni kolosijek" na međunarodne nevladine
organizacije koje rade na sprječavanju i rješavanju sukoba. Podvrste organizacija kojima su te
aktivnosti tek jedan od aspekata njihova rada, npr. vjerska društva ili dijelovi masovnih medija,
prikazuju se kao "treći kolosijek", "četvrti kolosijek" itd. (države ostaju "glavni kolosijek"). To
čini beznačajnom temeljnu razliku između država i ostalih subjekata i primjer je nepotpunog ra-
zumijevanja.
8
Strogo gledano - ali samo strogo - to nije posrednička uloga jer sila zaštitnica djeluje samo za
jednu stranu ..Vidjeti pogL 8.
Posredovanje 191
9
Taj izuzetno koristan direktorij dostupan je na http://www.oneworld.org/euconflict/publicat/
directin ..htm
JU Pokojni Sydney Bailey, autor izvrsnog udžbenika Tlze Procedure oj rhe UN Securiry Council
(v literaturu) bio je vrlo aktivan kveker u toj djelatnosti (Tlze Times, I L siječnja 1991).
11
To je tipičan primjer za današnja zajednička posredovanja: zajednički napor Ujedinjenih na-
roda i regionalnih organizacija s najneposrednijim interesom u dotičnom sporu. To je bio model
što ga je generalni tajnik Ujedinjenih naroda predložio u An Agenda far Peace, gdje je, da bi ga
opisao, upotrijebio izraz '"komplementarni napor" (Boutros-Ghali, 1992, pogL vii). Ipak nije ne-
obično opaziti dvije vodeće sile u toj ulozi, npr. Sjedinjene Države i Sovjetski Savez na konfe-
rencijama o arapsko-izraelskom sukobu u ženevi u prosincu 1973. i u Madridu u studenome
1991.
11
To je sporno pitanje ovisno o tome treba li se i posredovanje za koje je formalno odgovorna
jedna strana potpomognuta grupom "prijatelja" - "čoporom", poput mački, s teškom mukom -
prikazivati kao primjer "višestranog" posredovanja, kako se tvrdilo (Crocker i sur., 1999, 9-10).
Ondje gdje je treća strana s "vodstvom" u pregovorima netko manji sa "sporednog kolosijeka", a
jedan od "prijatelja" velika sila, opis bi se mogao činiti prikladnim. U suprotnome ne. Između
toga postoje granični slučajevi. Kao opreka odveć širokoj definiciji višestranog posredovanja u
Herding Cars izvrsno je poglavlje napisao Alvaro de Soto o Salvadoru.
13
S tri milijarde dolara dodijeljenih kredita kako bi se Izraelcima omogućilo da sagrade novo
uzletište u Negevu kao nadoknadu za ono na Sinaju koje su trebali prepustiti (Quandt, I 986,
241) A kad je riječ o Egiptu, tijekom 1980-1981. (godinu nakon potpisivanja egipatsko-izrael-
skog mirovnog ugovora) on je bio prvi primatelj službene američke pomoći za razvoj (Berridge,
1997, tabela 7.2)
14
Diplomati "sporednog kolosijeka" danas redovito priznaju da su njihovi napori najučinkovitiji
kada su usklađeni s onima s "glavnog kolosijeka".
15
Posljedica djelovanja kontaktnih skupina jesu 'javna trgovanja" sa strankama u sukobu
(Crocker i sur, I 999, 674-675).
16
Dakako, zrelost za pregovore može stvoriti i budući posrednik, osobito ako je to velika sila, a
stranka u sporu jedan od njezinih klijenata ili barem država na koju ima značajan utjecaj. To je
bio dio Kissingerova pristupa arapsko-izraelskom sukobu nakon Jomkipurskog rata (Touval,
1982, 228-238), kao i dio Crockerove strategije u jugozapadnoj Africi (Berridge, 1989; Crocker,
1992, 469-472; Crocker, I 999, 213-217).
17
Ta tvrdnja nije, kako se katkada navodi, tautološka jer se trenuci zrelosti mogu pokvariti, ali i
potpuno propustiti,
18
Pruittovim načinom izražavanja (premda on, nažalost, ne razmatra pitanje preuranjenog prego-
varanja), to bi bili "uočeni valjani glasnogovornici" i "ljudi 'premošćivanja' na obje strane koji
imaju dovoljno uzajamnih kontakata i razumijevanja da krenu u akciju kada dođe vrijeme moti-
virajuće zrelosti" (Pruitt, 1997). Vidjeti i Kriesbergov Uvod (Kriesberg i Thorson, ur., 1991, 19)..
19
Značenje optimizma kao komponente zrelosti (ili "spremnosti") uvjerljivo su naglasili Pruitt
(Pruitt, I 997) i Kriesberg (Kriesberg i Thorson, ur., 1991, 20).
Dodatna literatura
Abbas, Mahmoud [Abu Mazen] (1995) Through Secret Channels- The Road to Osla,
Reading: Gamet, posebno pogL 6-8.
----l
I

Bailey, Sydney D. i Sam Daws (1998) The Procedure of the UN Security Council,
treće izdanje, Oxford: Clarendon Press, pogl. 3 (1), "Secretary-General".
Bercovitch, J. (ur.) (1996) Resolving lnternatio11al Co11flicts: The Theory and Prac-
tice of Mediation, Boulder, Colorado i London: Lynne Reinner.
Bercovitch, Jacob i l. Z .. Rubin (ur.) (1992) Mediatio11 in International Relatio11s,
Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave, pogL Kelmana.
Berman, Maureen R. i Joseph E. Johnson (ur.) (1977) Unofficial Diplomats, New
York: Columbia University Press.
Berridge, G. R. (1991) Return to the UN: UN Diplomacy i11Regional Conjlicts, Bas-
ingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Berridge, G. R. (1994) Talking to the Enemy: How States without "Diplomatic Rela-
tions" Communicate, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Bourantonis, D. i M. Evriviades (ur.) (1996) A United Nations far the Twenty-First
Century, Denn Hague, London i Boston: Kluwer Law International, posebno
drugi dio.
Boutros-Ghali, B. (1992) An Agenda far Peace· Preventive Diplomacy, Peacemaking
and Peace-keeping, New York: United Nations.
Brinkley, D. (1995) "Jimmy Carter's modest quest for global peace", Foreig11Affairs,
studeni/prosinac, 90-100.
Camegie Commision on Preventing Deadly Conflict (1997) Preventing Deadly Co11-
flict: Fina/ Report, http://www.ccpdc.org/pubs/rept97/toc.html
Christopher, W. et al. (1985) American Hostages in /ra11: The Conduct of a Crisis,
New Haven i London: Yale University Press.
Cohen, Herman J. (2000) lnten•ening in Africa: Superpower Peacemaking in a Trou-
bled Conti11e11t,
Corbin, Jane (1994) Gaza First: The Secret Nonvay Chamzel to Peace Between lsrae/
and the PLO, London: Bloomsbury.
Crocker, C. A. (1992) High Noon in Southern Africa.: Making Peace in a Rough
Neighbourhood, New York i London: Norton.
Crocker. C. A., Fen Osler Hampson i Pamela Aall (ur.) (1999) Herding Cats:· Multi-
party Mediation i11a Complex World, Washington, DC: US Institute of Peace
Press.
Diamond, Louise i John McDonald (1996) Multi-Track Diplomacy: A Systems Ap-
proach to Peace, West, Hartford, Connecticut: Kumarian Press.
Druckman, D. i C. Mitchell (ur.) (1995) Flexibility in International Negotiation a11d
Mediation, London: Sage, pogl. Botesa i Mitchella, i Touvala.
European Centre for Conflict Prevention Directory oj Conflict Prevention Orga11isa-
tions, http://www.oneworld.org/euconflict/publicat/directin.htm
European Centre for Conflict Prevention People Building Peace,
http://www.oneworld.org/euconflict/pbp
Fisher, R. J. (1972) "The third party consultant", Journal of Conflict Resolution, (16)
1, 67-94.
London: Longman, 351 i d.
Heikal, Mohamad (1996) Secret Channels, London: HarperCollins, posebno pogl. 11-
15.
Holbrook, Richard (1998) To End a \Var, New York: Random House.
---
Posredomnje 193
Hume, Cameron (I 994) Ending Mozambique's War: The Role of Mediation and Good
Offices, Washington, DC: US Institute of Peace Press.
Jones, Deiniol L (1999) Cosmopolitan Mediatio,z? Conjlict Reso/ution and the Os/o
Accords, Manchestcr: Manchester University Press.
Kriesberg, L. i S. T. Thorson (uL) (1991) Timing the De-Escalation of International
Conjlicts, Syracuse, New York: Syracuse University Press.
Lindsley, L. (1987) 'The Beagle Channel settlement: Vatican mediation resolves a
century-old dispute", Journal of Church and State, (29) 3.
Luard. Evan (1994) The United Nations.· How it works and what it does, prip. Derek
Heater, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Owen, David (1996) Balkan Odyssey, London: Indigo.
Princen, T (1992) lntennediares in International Conjlict, Princeton, New Jersey:
Pruitt, D. (1997) "Ripeness theory and Osla talks" International Negotiaton, (2) 2.
Quandt, W. B. ( 1986) Camp Dal'id: Peacemaking and Politics, Washington, DC:
Brookings Institution.
Roberts, Adam i B. Kingsbury (urJ (I 993) United Nations, Divided World, drugo
izdanje, Oxford: Clarendon Press, pogl 5. i 6.
Rouhana, N. i H, C. Kelman (1994) "Promoting joint thinking in international con-
flicts", Journal ofSocial lssues, (50) 1, 157-178..
Rubin, Barry, et a!. (ur ..) (1994) From War to Peace: Arab-lsrael relations, /973-
/993, Brighton: Sussex Academic Press, posebno Lim. dio ..
Stedman, Stephen J. ( 1990) Peacemaking in Civil War: International Mediation in
Zimbabwe, 1974-/980, Boulder, Colorado i London: Lynne Rienner.
Touval, S. (1982) The Peace Brokers: Mediators in the Arab-lsreal Conjlict, /948-
/979, Princeton, New Jersey: Princeton University Press ..
Touval, Saadia i L William Zartman (ur.) (1985) International Mediation in Theory
and Practice, Boulder, Colorado i London: Westview, posebno pogL Sicka i
Thorntona.
Watkins, Michael i K. Lundberg (1998) "Getting to the table in Osla: driving forces
and channel factors", Negotiation Journal, (14) 2, 1156-1136.
Zartman, L W. i S. Touval (1985) "International mediation: conflict resolution and
power politics", Joumal of Social lssues, (41) 2, 27-45.
Diplomacija "sporednog kolosijeka" na Internetu

To je tema o kojoj postoji mnoštvo informacija i ideja na Internetu .. Na primjer,
upišete li "diplomacija sporednog kolosijeka" (track two diplomacy) na http://www.
google.com pronaći ćete više od trideset tisuća adresa. One se uglavnom odnose na
primjere diplomacije "sporednog kolosijeka" ili institute koji su u nju uključeni, poput
Carterova Centra u Georgiji(http://www.cartercenter ..org/).
r
'V
ZAKLJUCAK
Pregovaranje je najvažnija funkcija diplomacije jer, kako je naglašeno u
uvodu prvog dijela, svjetski diplomatski sustav danas obuhvaća znatno više
od djelovanja stalnih poslanstava. A kako ulazimo u domene multilateralne
diplomacije, pregovaranja na samitu i, prije svega, u ono drugo rastuće po-
dručje svjetskoga diplomatskog sustava - posredovanje, pregovaranje sve
više postaje operativno središte diplomacije. Usto, upravo je proces pregova-
ranja onaj koji se izravno suočava s najvećim problemima, bilo da su to eko-
nomski poremećaj, ekološka katastrofa, sporadično etničko nasilje ili otvo-
reni rat Kako je pregovaranje najvažnija zadaća općenito shvaćene diploma-
cije, prvi dio ove knjige bavio se tom temom.
Glavnina pregovora vodi se kroz tri faze: pretpregovore, fazu formulira-
nja i fazu pojedinosti. U pretpregovorima se nužno sporazumjeti o potrebi da
se pregovara, dnevnom redu i proceduralnim pitanjima, o mjestu održavanja
razgovora. U pretpregovorima među donedavno ili još uvijek zaraćenim stra-
nama ta su pitanja često toliko složena za donošenje zaključka daje to razlog
ne samo pritiska izazvanog "štetnim zastojem" već izazvanog i štetom za pro-
fesionalizam moderne diplomacije čija je zadaća da se uopće dostignu sadr-
žajne faze pregovora. U fazi formuliranja dogovaraju se šira načela rješenja, a
u fazi o pojedinostima ona se popunjavaju. Prva i posljednja faza su najteže,
iako se čini (to je područje koje zahtijeva da se provede više istraživanja) da
se one bitno razlikuju ovisno o vrsti pregovora i karakteru uključenih strana.
Posustane li tempo pregovora, čak i onda kad su strane zainteresirane da ih
nastave, mogu se primijeniti rokovi i druge tehnike (također zanemarene u
modernom istraživanju) koja bude nadu u oživljavanje tempa. Održi li se
tempo, ili se izgubljeni ponovno postigne, odnosno ako se sporazum konačno
postigne, to još uvijek zahtijeva "sklapanje". Pritom je spašavanje ugleda
često važno pitanje, ali nije uvijek posve jasno kako to postići. Stoga, samo
predstavljanje svakog sporazuma otvara značajno područje za pregovaranje.
No premda je pregovaranje najvažnija funkcija diplomacije ono, dakako,
nije i jedina. U skladu s tim drugi dio ove knjige proširio je fokus i obuhvatio
njezine ostale aktivnosti, uzimajući kao svoje načelo organiziranja različite
kanale kojima se ostvaruju sve funkcije diplomacije.
196 DIPLOMACIJA
Izravna telekomunkacija među vladama danas je vrlo važan diplomatski
kanal i u vrijeme kriza i u normalnim vremenima. Unatoč tomu, i neki od
njezinih najgorljivijih pristaša priznaju da su njezina ograničenja i dalje ve-
lika, osobito u pregovorima neprijateljskih država. A bilateralna je diploma-
cija putem stalnog poslanstva nadživjela komunikacijsku revoluciju ugla-
vnom stoga što je i dalje izvanredno sredstvo potpore, ako ne i predvođenja u
obavljanju ključnih diplomatskih funkcija. One obuhvaćaju lobiranje, komer-
cijalni posao i konzularne aktivnosti, kao i pregovaranje. Nadalje, komunika-
cijska revolucija učinila je stalno poslanstvo i odgovornijim i sposobnijim za
uključivanje u stvaranje politike kod kuće. Bilateralna je diplomacija osigu-
rala novosti u njenoj nekonvencionalnoj dimenziji, koja je sama jak dokaz
njezine nužnosti.
A što je s multilateralnom diplomacijom? Ona je cvjetala u 20. stoljeću
pod pritiskom zbivanja, stalnog povećanja broja država i, između ostaloga,
sve veće popularnosti liberalno-demokratskog shvaćanja da se moć treba te-
meljiti na suglasnosti. Međuratna Liga naroda i poslijeratni Ujedinjeni narodi
najizrazitija su svjedočanstva sudbine tog oblika diplomacije 20. stoljeća.
Ipak, u nedavnim desetljećima ta je sudbina stavljena na ozbiljnu kušnju i
bilo je znakova krize multilateralizma. Države Trećeg svijeta izražavale su
razočaranje njegovim rezultatima, posebno na ekonomskom području, Sjedi-
njene Države, grubo odgovarajući na godine u kojima su morale financirati
programe kojima su se suprotstavljale, počele su uskraćivati sredstva za fi-
nanciranje Ujedinjenih naroda, a broj međunarodnih vladinih organizacija
počeo je padati. No nema sumnje da će multilateralna diplomacija, koja je
toliko dragocjena kada pojedinačnom pitanju brojne strane trebaju hitno po-
svetiti pozornost i kada je važno oglasiti činjenicu da je to učinjeno, potrajati.
Ono što je pridonijelo da se to zajamči jest danas rasprostranjeno prihvaćanje
činjenice da važne odluke moraju biti utemeljene na konsenzusu.
Za razliku od stajališta o multilateralnoj diplomaciji, čini se da nema iz-

gleda za smanjivanje entuzijazma za pregovaranje na samitu, unatoč njego-
vim vrlo dobro poznatim nedostacima. Angažiranje političkih lidera u diplo-
maciji prečesto vodi unošenju nemara ondje gdje je potrebna preciznost, pu-
bliciteta ondje gdje se zahtijeva povjerljivost, neznanja ondje gdje se zahti-
jeva dobro poznavanje detalja i osobnih razmatranja ondje gdje smije posto-
jati samo objektivno razmatranje zahtjeva nacionalnog interesa. Ipak, samiti -
posebno redoviti - mogu i znatno pridonijeti diplomaciji, ne samo zbog svoje
sposobnosti da ožive tempo posustalih pregovora.
Posredovanje je omiljeno koliko i samiti, vjerojatno zato što je to često
jedna te ista stvar. Provedeno na samitu ili na nižoj razini, posredovanje je
poseban oblik multilateralne diplomacije koji obuhvaća djelatan pokušaj ne-
pristrane treće strane da privoli suparnike na rješavanje njihovih nesuglasica.
Zaključak 197
Zbivanja u Africi, na Bliskom istoku, na Balkanu i bilo gdje drugdje poka-
zuju da je to bitno obilježje svjetskoga diplomatskog sustava.
Kad je riječ o budućnosti diplomacije, ima mjesta za optimizam. Kakva
su opravdanja za takvu izjavu? Ponajprije, "javna diplomacija", koja je uvijek
suprotnost u sebi, potrošena je reklamna poruka. Drugo, konačno se raspro-
stranjilo shvaćanje da je većinsko glasovanje na multilateralnim sastancima
nespojivo s radikalno neujednačenom raspodjelom moćL Danas postoji ko-
rektniji odnos poštovanja trajnih vrijednosti stalnih poslanstava za one države
koje si ih mogu priuštiti i pravnog sustava na temelju kojega ta poslanstva
djeluju, odnosno u skladu s Bečkom konvencijom o diplomatskim odnosima,
koja je čvrsto osigurana od 1961. Konačno, revolucija u telekomunikacijama
čini diplomaciju neusporedivo fleksibilnijim instrumentom. Da bi se barem
djelomično suprotstavile toj pozadini, nove države koje su nastale od nekada-
šnjega Sovjetskog Saveza nisu gubile vrijeme u stvaranju vlastitih diplomat-
skih službi, a prekid diplomatskih odnosa više nije odraz kriza kakav je bio
1960-ih i 1970-ih.
Opravdanja za optimizam prema budućnosti diplomacije postoji i zato
što će
sve dok je moć i dalje raspršena među državama - dok postoji, drugim
riječima, sustav država - međunarodna diplomacija, bilateralna ili multilate-
ralna, izravna ili neizravna, ona na samitu ili na nižim razinama, ostati bi-
tnom. Samo ta aktivnost može stvoriti goleme prednosti koje se postižu dogo-
vornim provođenjem zajedničkih interesa i spriječiti primjenu nasilja u rješa-
vanju ostalih sukoba. Kada, unatoč svemu, provali nasilje, diplomacija i dalje
ostaje bitna kad treba ublažiti najgore ishode i kad treba pripremiti prostor za
neizbježan dan iscrpljenosti i izmijenjenih ambicija.
LITERATURA
Abbas, Mahmoud ["Abu Mazen"] (1995) Through Secret Channels - The Road to
Os/o, Reading: Garnet.
Acheson, D. (1969) Present at the Creation: My Years in the StateDepartment, New
York: Norton.
Adair, E. R. ( 1929) The Exterritoriality oj Alllbassadors in the Sixteenth and Seven-
teenth Centuries, London: Longman.
Adcock, Sir E i D. J. Mosley (1975) Diplolllacy in Ancient Greece, London: Thames
& Hudson.
Adelman, K. L (1989) The Great Universal Elllbrace: Anns Sumlllitry - A Skeptic's
View, New York: Simon & Schuster.
Ahmad, Z. H. (1999) "Malaysia", u: B. Hocking (ur.), Foreign Ministries: Change
and Adaptation, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Akokpari, J. (1998) "Globalization, the emerging market economy and the Ghanian
Foreign Ministry'', International Insights, (14) Special Issue, 1998, 87-98.
Algosaibi, G. A. (1999) Yes, (Saudi) Minister! A Lije in Administration, London:
Centre of Arab Studies.
Ambrose, S. (1989) Nixon, Vo!wne Two: The Triumph oj a Politician, 1962-1972,
London i New York: Simon & Schuster.
Anderson, M. S. (1993) The Rise oj the Modem Diplo/llacy, London and New York:
Longman.
Armstrong, D. (1982) The Rise oj the International Organization: A Short History,
Augusta Chronicle On/ine (1999) "Cold War-era hot !ine still in place", 26. srpnja.
Aurisch, K. L (1989) "The art of preparing a multilateral conference", Negotiation
Joumal, (5) 3.
Bailey, S. D. i S. Daws (1998) The Procedure oj the UN Security Council, treće
izdanje, Oxford: Clarendon Press.
Baldi, S. (2000) "The interne! for international political and social protest: the case of
Seattle", Reasearch paper no. 3, travanj, Roma: Ministero degli Affari Esteri,
Unita' di Analisie Programmazione.
Bali, G. ( 1976) Diplolllacy far a Crowded World, London: Bodley Head.
Bali, G. (1982) The Past has another Pattem, New York: Norton.
Barber, J. i J. Barratt (1990) South Africa's Foreign Policy: The Searchjor Status and
Security, 1945-1988, Cambridge: Cambridge University Press.
Bergin, P. E. (1999) "Bureau of the month: Diplomatic Security Service", State
Magazine, studeni.
Literatura 199
Bergus, D. C. (1990) "U.S. diplomacy under the flag of Spain, Cairo, 1967-74", u D.
D. Newsom (ur.), Diplomacy Under a Foreign Flag, London: Hurst; New York:
St. Martin's Press - sada Palgrave.
Berridge, G. R. (1987) The Politics oj the South Ajrica Rwz· European Shipping and
Pretoria, Oxford: Clarendon Press.
Berridge, G. R. (1989) "Diplomacy and the Angola/Namibia Accords", International
Affairs, (65) 3.
Berridge, G. R. (1991) Retum to the UN: UN Diplomacy in Regional Conjlicts, Bas-
ingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Berridge, G. R (1992a) South Africa, the Colonial Powers and "Ajrican Dejence":
The Rise and Fall oj the White Entente, 1948-60, Basingstoke: Macmillan - sada
Palgrave.
Berridge, G. R. (1992b) "The Cyprus negoatiations: divided responsibility and other
problems", Leicester Discussion Papers in Politics, P92/7.
Berridge, G. R. (1994) Talking to the Enemy: How States without "Diplomatic Rela-
tio,is" Co11111111nicate,
Berridge, G. R (1996), "Funeral summits", u: David H. Dunn (ur.), Diplomacy at the
Highest Level: The Evolution of International S11111mitry, Basingstoke: Macmillan
- sada Palgrave.
Berridge, G. R. (1997) International Politics: States, Power and Conjlict since 1945,
treće izdanje, Hame! Hempstead: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf.
Berridge, G. R i N. Gallo (1999) "The role of the diplomatic corps: the US-North Ko-
rea talks in Beijing, 1988-94", u: J. Melissen (ur.), lnnovation in Diplomatic
Practice, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Berridge, G. R. i A. James (2001) A Dictionary oj Diplomacy, Basingstoke: Palgrave.
Berridge, G. R. i A. Jennings (ur.) ( 1985) Diplomacy at the UN, London: Macmillan -
sada Palgrave.
Berridge, G. R., Maurice Keens-Soper i T. G. Otte (2001) Diplomatic Theory from
Machiavelli to Kissinger, Basingstoke: Palgrave.
Binnendijk, H. (ur.) (1987) National Negotiating Styles, Washington, DC: Center for
the Study ofForeign Affairs, Foreign Service Institute, US Department of State.
Blake, J. J. (1990) "Pragmatic Diplomacy: the origins and use of the protecting
power", u: D. D. Newsom (ur.), Diplomacy Under a Foreign Flag, London:
Hurst; New York: St. Martin's Press - sada Palgrave.
Blancke, W. W. (1969) The Foreign Service ojthe United States, New York: Praeger.
Blumay, C. i H. Edwards (1992) The Dark Side oj Power, New York: Simon &
Schuster.
Boutros-Ghali, B. (1992) An Agendajor Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking
and Peacekeeping, New York: United Nations.
Bower, D. (1994) "Summit and symbol: Franco-German relations and diplomacy at
the top", neobjavljena disertacija, Sveučilište u Leicesteru.
Bozeman, A. D. (1994) Politics and Culture in International History: From the An-
cient Near East to the Opening oj the Modem Age, drugo izdanje, New Bruns-
wick i London: Transaction.
Bradshaw, K. i D. Pring (1973) Parliament and Congress, London: Quartet.
Brown, J. (1988) "Diplomatic immunity - state practice under the Vienna Conven-
tion", International and Comparative Law Quarterly, (37).
200 DIPLOMACIJA
Brzezinski, Z. ( 1983) Power and Principlc Memoirs oj the National Security Adviser
1977-1981. New York: Farrar, Straus, Giroux.
Buli. H. (1977) The Anarchical Society: A Study oj Order in Wor/d Politics, Basing-
stoke: Macmillan - sada Palgrave ..
Bulmer, S. i W. Wessels (1987) The European Council: Decision-making in Euro-
pean Politics. Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Buzan, B .. (1981) "Ncgotiating by conscnsus: developments in technique at the United
Nations Conference on the Law of the Sea", American Joumal oj International
Law, (72) 2.
Cahier, P. (1969), "Vienna Convention on Diplomatic Relations", International Con-
ciliarion. 57 L
Callaghan, l. ( 1987) Time and Chance, London: Collins.
Callieres, F. de ( I 994) The Art oj Diplomacy, uredili H. M. A. Keens-Soper i K
Schwcizer, Lanham, New York i London: Univcrsity Press of America.
Carnegie Commission on Prevcnting Deadly Conflict (1997) Preventing Deadly Con-
flict· Fina/ Report, http://www.ccpdc.org/pubs/rept97/toc.html
Carter, J. (1982) Keeping Faith: Memoirs oj a President, New York: Bantam.
Cecil, A. (1923) 'The Foreign Office", u: Sir A. W. Ward i G, P. Gooch (ur.), The
Cambridge History oj British Foreign Policy, 1783-1919, vol. 3, 1866-1919,
Cambridge: Cambridge University Press.
Centra! Policy Review Staff ( 1977) Reriew oj Overseas Represell/ation ['The Berrill
Report"], London: HMSO.
Clapham, C. (ur.) (1978) Foreign Policy Making in Developing States: A comparative
approach, Farnborough: Saxon House.
Cohen, R. (1987) Theatre oj Power: The Art oj Diplomatic Signal/ing, London i New
York: Longman ..
Cohen, R, (1997) Negotiating across Cultures: International Communication in an
!nterdependent World, prerađeno izdanje, Washington, DC: US Institute of Peace
Press.
Cohen, R. i R. Westbrook (ur.) Amarna Dip/omacy: The Beginnings oj International
Relations, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Coles, l (2000) Making Foreign Policy.· A Certain Idea ojBritain, London: Murrey.
Corbin, Jane (I 994) Gaza First: The Secret Nonvay Channel to Peace bet\\'een Israel
and the PLO, London: Bloomsbury PubL
Cradock. P (1994) Erperinces ojChina, London: Murray.
Crocker, C. A. (1992) High Noon in Southern Ajrica: Making Peace in a Rough
Neighbourhood, New York i London: Norton.
Crocker. C. A. (1999) ''Peacemaking in Southern Africa: The Namibia-Angola set-
tlement of 1988", u: Crocker et a!., Herding Cats: Multiparty Mediation in a
Complex World, Washington. DC: United States Institute of Peace Press.
Crocker, C. A. et aL (ur.) (1999) Herding Cats: Multiparty Mediation ina Complex
Wor/d, Washington, DC: United States Institute of Peace Press.
Cross, C. T. (1999) Bom a Foreigner: A Memoir oj the American Presence in Asia,
Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield.
De Magalhi.ies, J. C. (1988), preveo B. F. Pereira, The Pure Concept oj Diplomacy,
New York: Greenwood.
Litera111ra 201
Denza, E (1976) Dip/0111atic Lmv: Co111111e11tary on the Vienna Convention on Diplo-
matic Relations, Dobbs Ferry, New York: Oceana; London: British Institute of
International and Comparative Law.
Denza, E. (1998) Dip/0111atic Law.: A Co111111e111aryon the Viemw Convention on Dip-
/0111aticRe/ations, drugo izdanje, Oxford: Clarendon Press.
De Soto, A. ( 1999) "Ending violent conflict in El Salvador", u: Crocker, C. A. ct aL
(ur ), Herding Cats.: Multiparty Mediation in a Complex World, Washington,
DC: United States Institute of Pcace Press.
Detmold, C. E. preveo i uredio (1882) The Historical, Political and Diplomatic Writ-
ings of Niccolo Machim·elli, voL 3 i 4, Boston: Osgood.
Dickic, J. (1992) lnside the Foreign Office. London: Chapman & HalL
Dimbleby, D. i D .. Rcynolds ( 1988) An Ocean Apart: The Relationship between Brit-
ai11a11dA111ericai11the Twentieth Ce11t11ry,London: Hodder & Stoughton.
Donelan, M. (1969) ''The trade of diplomacy", International A.ffairs. (45) 4.
Ducci, R (1980) ''Bidding a Fond Farewcll to Thc Carcer", The Ti111es,14..siječnja.
Dunn, D .. H. (ur.) ( 1996) Diplomacy at the Highest Level: The Evolution of Interna-
tional S11111111itry.
Eagleton, W. L., Jr. ( 1990) "Evolution of ther U.S. Intcrests Sections in Algiers and
Baghdad", u: D .. D .. Newsom (ur.) Diplo111acy Under a Foreign Flag, London:
Hurst; New York: St Martin's Prcss - sada Palgrave.
Eban, A. (1977) Abba Eban: A11Awobiography, New York: Random House.
Eban, A. (1983) The New Diplo111acy: !11ternatio11alA.ffairs in the Modem Age, Lon-
don: Weidenfeld & Nicolson.
Edwards, R. D.. (1994) Tme Brits: Inside the Foreign Office, London: BBC Books ..
Eubank, K (1966) The Swnmit Conferences, !9!9-1960, Norman, Oklahoma: Uni-
versity of Oklahoma Press.
Faber, R. (2000) A Chain of Cities: Diplomacy at the End of Empire, London i New
York: Radcliffe Press.
Far Eastern Economic Review (1989), 12..siječnja.
Fennessy. J. G. (1976) ''The 1975 Convetion on the Representation of States in their
Relations with International Organizations of a Univcrsal Character", A111erican
Journal of International Law, (70) L
Fleming, P. (1959) The Siege at Peking, London: Hart-Davis ..
Foreign Relatio11s of the United States, 1955-1957, Vol. ll. China (1986), Washing-
ton, DC: US Government Printing Office.
Franck, T. M. i E Weisband (1979) Foreign Policy by Congress, New York i Oxford:
Oxford University Press.
Franklin, W. M. (I 947) Protection of Foreign lnterest.L· a study in diplo111atic and
consular practice, Washington, DC: US Government Printing Office.
Geldenhuys, D. (1984) The Diplo111acy oj lsolatiOJL' S0111/zAfrican Foreign Policy
Maki11g, Johannesburg: Macmillan.
Gilbert, F..(1953) "Two British Ambassadors: Perth and Henderson", u: G. A. Craig i
F.. Gilbert (ur ..) The Diploma/s, 1919-1939, Princeton, New Jersey: Princeton
University Press.
Glennon, M. J. (1983) 'The Senate role in treaty ratification", Americcm Journal of
International Law, (77).
202 DIPLOMACIJA
Global Policy Forum (2001) Security Council Rejonn: Crucial Documents,
http://www.globalpolicy.org/security/reform/
Go lan, M. ( 1976) The Secret Conversation oj Henry Kissinger: Step-by-Step Diplo-
macy in the Middle East, New York: Bantam,
Goldstein, E.. (1996) "The origins of summit diplomacy", u: D. H. Dunn (ur.), Diplo-
macy at the Highest Levelo· The Evolution oj International Summitry, Basing-
Gore-Booth, P. (1974) With Great Truth and Respect, London: Constable.
London i New York: Longman.
Gotlieb, A. (1991) !'libe with you ina minute, Mr. Ambassador.· The education oj a
Canadian diplomat in Washington, Toronto: University ofToronto Press.
Grenville, J. A S. i B. Wasserstein ( I 987) The Major International Treaties since
1945: A lzistory and guide with texts, London i New York: Methuen.
Raas, R. N. (1988) "Ripeness and the settlement of international disputes", S11n1iva/,
svibanj/lipanj.
Raas, R. N. (1990) Conjlicts Unending: The United States and regional disputes, New
Raven, Connecticut: Yale University Press.
Rale, J. B. (I 957) "International relations in the West: diplomacy and war", u: Potter,
G. R. (ur.), The New Cambridge Modem History, I, Cambridge: Carnbridge Uni-
versity Press.
Rali, R. (1987) My Lije with Tiny: A Biography oj Tiny Row/and, London: Faber.
Rali, R. (1992) "Private diplornats: Tiny in Africa", The Economist, 26. rujna.
Ramilton, K. i R. Langhorne (1995) The Practice of Diplomacy: lts evolution, theory
and administration, London i New York: Routledge.
Ramrner, A. i N. Lyndon (1987) Hammer.· Witness to History, London: Sirnon &
Schuster.
Rankey, Lord (1946) Dip/omacy by Conjerence: Studies in Public Affairs, 1920-
1946, London: Benn,
Rarahan, J. P. (1993) On-Site 1nspections Under the INF Treaty, A History oj the On-
Site lnspection Agency and Treaty lmplementation, 1988-1991, Washington, DC:
US Govemment Printing Office, ponovno objavljena na http://wwwJas.org/
nuke/control/inf/infbook/ch3b.htrnl
Rardy, M. (1986) Modem Diplomatic Law, Manchester: Manchester University
Press; Dobbs Fe1ry, New York: Oceana.
Rarris, S. (1999) "Australia", u: B.. Rocking (ur.), Foreign Ministries: Change and
adaptation, Basingstoke: Macrnillan - sada Palgrave.
Rarrison, S. (1988) "Inside the Afghan talks", Foreign Policy,jesen.
Rayter, Sir W. ( 1960) The Diplomacy oj Great Powers, London: Ramilton.
Reikal, M. (1996) Secret Channels, London: RarperCollins.
Renderson, N. (1984) The ?rivate Office, London: Weidenfeld & Nicolson.
Renderson, N. (1994) Mandarin: The Diaries oj an Ambassador, 1969-1982 London:
Weidenfeld & Nicolson.
Renkin, L. (1979) How Nations Behave: Law And Foreign Policy, drugo izdanje,
New York: Colurnbia University Press.
Rerman, M. (1996) lntelligence Power in Peace and War, Carnbridge: Cambridge
University Press.
Literatura 203
Herman, M. (1998) "Diplomacy and intelligence", Diplomacy & Statecraft, (9) 2,
srpanj.
Hersh, S. M. (1983) Kissinger: The Price oj Power, London: Faber.
Hersh, S .. M. (1991) The Samson Option: /srael, America and the Bomb, London i
Boston: Faber.
Herz, F. M. (ur.) (1983) The Consu/ar Dimension oj Diplomacy, Washington, DC: In-
stitute for the Study ofDiplomacy.
Hocking, B. (1999) "Introduction. Foreign ministries: redefining the gatekeeper role",
u: B. Hocking (ur.), Foreign Ministries: Change and adaptation, Basingstoke:
Macmillan - sada Palgrave.
Hoffman, S. (1978) Primacy or Wor/d Order: American Foreign Policy since the
Cold War, New York: McGraw-HilL
Holbrooke, R. (1998) To End a War, New York: Rundom House.
Hom, D. B. (1961) The British Diplomatic Service 1689-1789, Oxford: Clarendon
Press.
Hume, Cameron (1994) Ending Mozambique's War: The Role oj Mediation and Good
Offices, Washington, DC: United States Institute of Peace Press.
Hunter, J. ( 1987) Israeli Foreign Policy: South Ajrica and Centra[ America, Notting-
ham: Spokesman ..
Hurd, D. (1997) The Searchjor Peace, London: Wamer Books.
The implications oj establishing reciprocal interes/s sections with Vietnam (1989).
Hearing before the Subcommittee on Asian and Pacific Affairs of the Committee
on Foreign Affairs, House of Representatives, 28 srpnja 1988, Washington, DC:
US Govemment Printing Office.
International Legal Materials (1981 ), (20) 224ff.
Jackson, G. (1981) Concorde Diplomacy: 71ie Ambassador's Role in the World To-
day, London: Hamilton.
James, A. M. (1980) "Diplomacy and international society", International Relations,
(6) 6.
James, A. M. ( 1992) "Diplomatic relations and contacts", The British Yearbook oj
International Law 1991, Oxford: Clarendon Press, 347-387.
Jenkins, R. (1989) European Diary, 1977-1981, London: Collins.
Jenks, C. W. (1965) "Unanimity, the veto, weighted voting, special and simple ma-
jorities and consensus as modes of decision in international organisations", Cam-
bridge Essays in International Law: Essays in honour oj Lord McNair, London:
Stevens; Dobbs Ferry, New York: Oceana.
Johnson, L K. (1984) Ttze Making oj International Agreemellls: Congress conjroll/s
the Executive, New York i London: New York University Press.
Kaiser, P. M. (1992) Journeying Far and Wide: A Political and Diplomatic Memoir,
New York: Scribner's.
Kampfner, J. (1999) Rabin Cook, London: Phoenix.
Kear, S. (1999) "The British Consulate-General in Hanoi, 1954-73", Diplomacy and
Statecrajt, (10) 1, ožujak, 215-239.
Keeley, R. V. (1995) "Crisis avoidance: shutting down Embassy Kampala, 1973", u:
J. G. Sullivan (ur.), Embassies Under Siege, Washington, DC: Brassey's za In-
stitute for the Study ofDiplomacy.
204 DIPLOMACIJA
Keeley, R. V. (ur.) (2000) First Line oj Dejense:· Ambassadors, E111bassies and
A111ericanl11terests Abroad, Washington, DC: Arnerican Acaderny of Diplornacy.
Keens-Soper, M. (1985) "The General Assernbly re-considcred", u: Berridge, G. R i
A Jennings (ur.), Diplo111acy at the UN, Basingstoke: Macmillan - sada Pal-
grave.
Kennan, G. F. (I967)Memoirs, !925-1950, London: Hutchinson.
Kerley, E. L (I 962) "Some aspects of the Vienna Confercnce on Diplornatic Inter-
coursc and Irnrnunities", A111ericanJoumal oj International Law, (56).
Kirton, J. J. (1989) "The significance of the Seven Power Surnrnit", u: Hajnal, P. L
(ur.), The Seven Power Summit.: Docu111entsji-om the Summits oj the !11d11strial-
iz.ed Countries 1975-/989, Millwood, New York: Kraus.
Kirton, J. J. (1991) 'The significancc of the Houston Surnmit", u: Hajnal, P. L (ur.),
The Seven Power Summit: Documents jro111the S11111111its oj the lndustrializ.ed
Countries. Supplement: Docu111ents Ji·o111the 1990 S11111mit,Millwood, New
York: Kraus.
Kissinger, H. A (1979) The White House Years, London: Weidenfeld & Nicolson i
Michael Joseph.
Kissinger, H. A. (1982) Years oj Upheavel, London: Weidenfeld & Nicolson i Mi-
chael Joseph.
The Kissinger Transcripts.:· Notes and Exce17;ts (1999), http://www.gwu.edu/nsarchiv/
nsa/publications/DOC-readers/kissinger/notes.htm
Klieman, A. (I 988) Statecrajt in the Dark: lsrael's Practice of Quiet Diplomacy, Te!
Aviv: Jaffee Center for International Studies ..
Kornienko, G. M. (1994) The Cole! War.: Testi111onyof a Participa/li, Moscow: Inter-
national Relations, prevedeni izvadak: "A 'Missed Opportunity' ... ", s uvodom
Marka Garrisona, Woodrow Wilson International Centre for Scholars: Cold War
International History Project, http://cwihp ..si.edu/cwihplib ..ns
Kriesberg, L. i S .. T. Thorson (ur.) (I 991) Ti111ingthe De-escalation of International
Conjlicts, Syracuse, New York: Syracuse University Press ..
Lakoff, G. i M. Johnson (I 980) Metaphors We Live By, Chicago i London: University
of Chicago Press.
Langhorne, R. ( I 98 I) 'The development of international conferences, I 648-1830", u:
Studies i11History and Politics, ( 11), drugi dio.
Langhorne, R (1992) 'The regulation of diplornatic practice: the beginnings to the
Vienna Convention on Diplornatic Relations, 1961 ", Review of International
Studies, (18) I.
st
Langhorne, R. i W. Wallace (1999) "Diplomacy towards the 2 I ccntury", u: B.
Hocking (ur.), Foreign Ministries: Change and adaptation, Basingstoke: Mac-
rnillan - sada Palgrave.
Lawford, V. (1963) Bowzdjor Diplomacy, London: Murray.
Lindsley, L ( 1987) "The Beagle Channel settlernent: Vatican rnediation resolves a
century-old dispute", Journal oj Churclz and State, (29) 3.
Livcrani, M. (2001) International Relations in the Ancient Near East, 1600-1100 BC,
Basingstoke: Palgrave.
Loeffler, J. C. ( 1998) The Architecture oj Diplomacy: Building A111erica's E111bassies,
New York: Princeton Architectural Press.
Literatura 205
Lowe, V. (1990) '"Diplomatic law: protecting powers", International and Compara-
th·e Law Quarterly, (39) 2, travanj.
Luard, E. (1994) The United Nations ..· How ft Works and What ft Does, drugo izdanje,
pripremio D. Heater, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Lukacs. Y. (ur.) (1992) The /sraeli-Palestinian Conflict: A Documentary Record,
Cambridge: Cambridge University Press.
McDougall, B. ( 1999) "Haiti: Canada's role in OAS", u: Crocker et al., Herding Cats:
Multiparty Mediation in a Complex World, Washington, DC: United States In-
stitute of Peace Press.
Mattingly, G. ( 1965) Renaissance Diplomacy, Harmondsworth: Penguin.
May, E. R. (1994) "The news media and diplomacy", u: G. A Craig i F. Loewenheim
(ur.), The Diplomats 1939-1979, Princeton, New Jcrsey: Princeton University
Press.
Meerts, P. (1999) '·The changing nature of diplomatic negotiation", u: J. Melissen
(ur.), lnnovation in Diplomatic Practice, Basingstoke: Macmillan - sada Pal-
grave.
Meier, S. A. (1988) The Messenger in the Ancient Semitic World, Atlanta: Scholars
Press.
Merillat, H. C. L (ur.) ( 1964) Legal Advisers and Foreign Affairs, Dobbs Ferry, New
York: Oceana.
Miles, D. (2000) "Diplomatic Couriers: on the road, from Rangoon to Russia and
back!". Stale Magazin, veljača-ožujak http://www.state.gov/www/publications/
statemag/statemag- feb2000/fcature I ..html
Monroe, E. (1963) Britain's Moment in rlze Middle East, 1914-1956, London:
Methuen.
Montgomery, K. (2000) ''The Office of Casualty Assistance: a recommendation be-
comes a reality", Stale Magazine, rujan http://www ..state.gov/www/publications/
statemag/statemag-sept2000/bom html
Morgenthau, H. J. ( 1978) Politics Among Nations: The Strug gle far Power and Peace,
peto izdanje, New York: Knopf.
Moser, M. J. i Y. W.-C. Moser (1993) Foreigners within the Gates: The Legations at
Peking, Hong Kong, Oxford i New York: Oxford University Press.
Naff, Thomas ( 1963) "Reform and the conduct of Ottoman diplomacy in the reign of
Selim III, 1789-1807", Journal oj the American Oriental Society, (83), 295-315.
Nicol, D. (1982) The United Nations Security Council: Towards Greater Effective-
ness, New York: UNITAR.
Nicholas, H. G. ( 1975) The United Nations as a Political 1nstitution, drugo izdanje,
London i New York: Oxford University Press.
Nicolson, H. (1937) Peacemaking 1919, London: Constable.
Nicolson, H. ( 1954) The Evolution of Diplomatic Method, London: Constable.
Nicolson, H. (1963) Diplomacy, treće izdanje, London: Oxford University Press.
Nixon, R. M. (1979) The Memoirs of Richard Nixon, London: Arrow.
Oakeshott, M. (1962) Rationalism in Politics and Other Essays, London: Methuen.
Parsons, A ( 1984) The Pride and the Fali: Iran 1974-1979, London: Cape.
Peters, J. (1994) Building Bridges: The Arab-lsraeli Multilateral Ta/ks, London:
RIIA.
206 DIPLOMACIJA
Peterson, M. J. (1986) 17zeGeneral Assembly in World Politics, Boston: Allen & Un-
win.
Peterson, M. J. (1997) Recognition oj Govemments: legat Doctrine and State Prac-
tice, 1815-1995, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Peyrefitte, A. (1993) preveo J. Rothschild, The Collision oj Two Civilizations: The
British Expedition to China in 1792-1794, London: Harvill.
Platt, D. C. M. (1968) Finance, Trade and Politics in British Foreign Policy, 1815-
1914, Oxford: Clarendon Press.
Platt, D. C. M. (1971) The Cinderella Service: British Consusls since 1825, London:
Longman.
Plischkc, E. (1974) Summit Diplomacy: Personal Diplomacy oj the United States'
Presidents, Ncw York: Greenwood Press.
Princen, T. (1992) Intemzediaries in International Conflicts, Princeton, New Jersey:
Pruitt, D. (1997) "Ripeness theory and the Osla talks", International Negotiation, (2)
2.
Putnam, R. (1984) "The Westcrn Economic Summits: a political interpretation", u:
Merlini, C. (ur.), Economic Summits and Westem Decision-making, London:
Crnom Helm; New York: St. Martin's Press - sada Palgrave.
Quandt, W. B. (1986) Camp David: Peacemaking and Politics, Washington: Brook-
ings Institution.
Queller, D. E. (1967) The Office oj Ambassador in the Middle Ages, Princeton, New
Jersey: Princcton University Press.
Raghavan, C. (2001) "WTO sets Daha as venue, but stumbles on dates ... ", Third
World Network, 30. siječnja, http://www.twnside.org.sg/title/doha.htm
Ragsdale, L (1993) Presidential Politics, Boston: Houghton Mifflin.
Rana, K. S. (2000) Inside Diplomacy, New Delhi: Manas.
Randle, R. F. (1969) Geneva 1954: The Settlement oj the Indochinese War, Princeton,
New Jerscy: Princeton University Press.
Rawnsley, G. D. (1999) "Monitored broadcasts and diplomacy", u: J. Melissen (ur.),
Innovation in Diplomatic Practice, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
Reagan, R. (1990) An American Lije, London: Hutchinson.
Review Committee on Overseas Representation (1969) Report oj the Review Com-
mittee on Overseas Representation 1968-1969 ["The Duncan Report"], London:
HMSO.
Richelieu, Cardinal (1965; prvi put objavljena 1688) The Political Testament oj Car-
dinal Richelieu: the significant chapters and supporting selections, preveo H. B.
Hill, Madison: University ofWisconsin Press.
Robertson, J. (1998) "Introduction: Contemporary Developing Country Foreign Min-
istries", International Insights, (14), ljeto, special issue on "The Foreign Ministry
in Developing Countries and Emerging Market Economies".
Rothstein, R. L (1972) Planning, Prediction and Policymaking in Foreign Ajfairs:
Theory and Practice, Boston: Little Brown.
Rozental, A. (1999) "Mexico", u: B. Hocking (ur.), Foreign Ministries: Change and
adaptation, Basingstoke: Macmillan - sada Palgrave.
literatura 207
Rubin, J. Z, (1991) "The timing of ripeness and the ripeness of timing", u: L Kries-
berg i S, J. Thorson (ur.), Timing the De-escalation oj lntemational Conflicts,
Syracuse, New York: Syracuse University Press ..
Rubin, J. Z, (1992) "International mediation in context", u: J. Bercovitch i J. Z, Rubin
(ur.), Mediation in lntemational Relations, New York: St. Martin's Press - sada
Palgrave.
Safire, W. (1975) Bejore the Fali: An Inside View oj the Pre-Watergate White House,
New York: Doubleday.
Satow, Sir E. ( 1922) A Guide to Diplomatic Practice, drugo izdanje, London: Long-
man.
Saunders, H. (1985) "We need a larger theory of negotiation: the importance of pre-
negotiating phases", Negotiation Joumal, (1).
Schlesinger, A. M. Jr. ( 1965) A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House,
London: Deutsch.
Seale, P. i M. McConville (1978) Philby: The Long Road to Moscow, izmijenjena
izdanje, Harmondsworth: Penguin.
Seitz, R. (1998) Over Here, London: Weidenfeld & Nicolson.
Shaw, M. N ..(1991) International Law, treće izdanje, Cambridge: Grotius.
Shultz, G. P. (1993) Tunnoil and Triwnph: My Years as Secretary oj Stale, New
York: Scribers's.
Shultz, G. P. (1997) "Diplomacy in the Information Age", uvodni govor na Virtual
Diplomacy Conference, travanj 1997. http://www.usip.org/pubs/pworks/
virtual 18/dipinfoage_ I S.html
Sick, G. (1985) Alt Fall Down: America's Fatejul Encounter with Iran, New York:
Random House.
Simpson, S. (1967) Anatomy oj the State Department, Bos ton: Houghton Mifflin.
Simpson, S. (1980) The Crisis in American Diplomacy: Shots Across the Bow oj the
Stale Department, North Quincy, Massachusetts: Christopher.
Smith, G. ( 1980) Doubletalk: The Story oj the First Strategic Amzs Limita/ion Talks,
New York: Doubleday.
Smith, G. S. ( 1999) Reinventing Diplomacy: A Virtual Necessity
http://www. usi p .org/oc/vd/vdr/ gsmithISA 99 .html
Solomon, R. H. (1997) "The Information Revolution and International Conflict Man-
agement" uvodni govor na Virtual Diplomacy Conference, travanj 1997.
http://www.usip.org/pubs/pworks/virtual 18/inforev _ l Shtml
Stadler, K. R. (1981) "The Kreisky phenomenon", West European Politics, (4) L
Steams, M .. (1996) Talking to Strangers: improving American Diplomacy at Hame
and Abroad, Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Stein, J. G. (1989) "Getting to the table: the triggers, stages, functions, and conse-
quences of pre-negotiations", International Joumal, (44) 2.
Steiner, Z.. (ur.) (1982) The Times Survey oj Foreign Ministries oj the World, London:
Times Books.
Stimson Center Project on the Advocacy of the U.S. Interests Abroad (1998)
Equipped jor the Fu/llre: Managing U.S. Foreign Affairs in the 2J5' Ce/llury,
listopad, Stimson Center, http://www.stimson.org/pubs/ausia/ausrl.pdf
Sullivan, W ..H. (1981) Mission to Iran, New York: Norton.
208 DIPLOMACIJA
Taylor, P ..M. (1992) War in the Media: Propaganda and Persuasion in the Gulf War,
Manchcster i New York: Manchester University Press.
Thant, U (1977) View from the UN, London: David & Charles.
Thatcher, M. (1993) "Thc Downing Street Years", Booknotes Transcript (Booknotes
on C-Span, http://www.booknotes.org/transcripts/101 l 7.htm)
Thatcher, M. (1995) The Downing Street Years, London: HarperCollins.
Thompson, K. W. (1965) "The new diplomacy and the quest for peace", lntemational
Organization, ( 19).
Touval, S .. (1982) The Peace Brokers: Mediators in the Arab-lsraeli Conjlict, 1948-
1979, Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Touval, S. (1989) "Multilateral negotiation: an analytic approach", Negotiation Jour-
nal, (5) 2.
Trask, D. T. (1981) "A short history of the U.S. Department of Stale, 1781-1981",
Department of Stale Bu/letin, (81) 2046.
Trevelyan, H. (1971) living with the Communists, Boston: Gambit
Trevelyan, H. (1973) Diplomatic Channels, London: Macmillan - sada Palgrave.
Urban, Mark (1996) UK Eyesha: The lnside Story of British lntelligence, London i
Boston: Faber and Faber.
US Department of Stale Dispatch (1991), 13..svibnja ..
Vance, C. (1983) Harcl Choices: Critica/ Years in America's Foreign Policy, New
York: Simon & Schuster.
Vattel, Emmerich de (1964) le Droit des Gens, prvi put objavljena 1758. (3), New
York: Oceana.
Ware, R. (1990) "Trcaties and the House of Commons", Factsheet, FS.57, London: i i
Public Information Office, House of Commons.
Watson, A. Diplomacy: The Dialog between States, London: Eyre Methuen.
Watt, D. (1981), "Do summits only lead to trouble at the top?", Financial Times, 3.
srpnja.
Webster, Sir. C. (1961) T'lzeArt and Practice of Diplomacy, London: Chatto & Win- i r
dus. ''
Weihmiller, G. R. i D. Doder (1986) US-Soviet Summits, Lanham, Maryland i Lon-
don: University Press of America ..
Weinberg, S. (1989) Annand Hammer: The Unto/d Srory, Boston: Little, Brown.
Weizman, E. (1981) The Battlefor Peace, Toronto, New York i London: Bantam.
Werts, L (1992) The European Council, Amsterdam: North-Holland.
Whelan, J. G. (1990) The Moscow Summit 1988, Boulder, Colorado: Westview Press.
Wilenski, P. (1993), "The structure ofthe UN in the post-Cold War period" u Roberts
A. i B. Kingsbury (ur.), United Nations, Divided World, drugo izdanje, Oxford:
Clarendon Press.
Wilson, H. (1974) The labour Govemment, 1964-70: A Personal Record, Har-
mondsworth: Penguin.
Wood, J. R. i J. Serres (1970) Diplomatic Ceremonial and Protocol: Principles, Pro-
cedures and Practice, London: Macmillan - sada Palgrave.
Wriston, W. B. (1997), "Bits, Bytes and Diplomacy", uvodni govor na Virtual Diplo-
macy Conference, travanj I 997. http://www.usip.org/pubs/pworks/virtuall 8/
bitbytdipl_ l 8html
r
Literatura 209
Yearbook of the International Law Commission, 1956, vol. II; 1957, vol. L i II; 1958,
voL L i II; 1960, vol II.
Yearbook of International Organiz.ations (I 999), Edition 36, 1999/2000, voL IB, Mu-
nich: K G. Saur.
Young, E. ( 1966) "The development of the law of diplomatic relations", British Year-
book of International Law 1964, (40), 141-182, London i New York: Oxford
Univcrsity Press.
Young, l. W. (1986) "Churchill, thc Russians and Westem Alliance: the three-powcr
conference at Bermuda, Dccember 1953", English Historical Review.
Zamora, S. (1980) "Voting in international economic organizations", American Jour-
nal of International Lmv, (74 ).
Zartman, L W. i Berman, M. (1982) The Practical Negotiator, New Haven i London:
Yale University Press.
KAZALO
A
Acheson, Dean 20 b.18, 160
ad hoc konferencije 2, 65, 115, 137, 142-143, 149, 162, 166-168
vidi i pregovaranje na samitu
afera Daniloff 89
Afganistan, Ženevski sporazumi o (1988) 35, 75
agrement 107, 127
Algosaibi, Ghazi 109
Alžir 128
i posredovanje u krizi oko taoca u Iranu 74, 128, 177, 185, 190 b.3
Američki institut na Tajvanu (Taipei) 134 b.15
apostolski poslanik 13 I
Arafat, Yasser 60
Arapska liga, susret na vrhu 164
arapsko-izraelski "multilateralni" razgovori 138, 144
arapsko-izraelski sukob
i izravna linija Bijele kuće i Kremlja 88
i posredovanje 50, 180; vidi i razgovori u Camp Davidu, Ženevska
konferencija o Bliskom istoku (1973), Izrael, Madridska konferencija,
PLO
arbitraža 176
Argentina i kanal Beagle 180
vidi i falklandski sukob
arhiv, diplomatskog poslanstva 105
ministarstva vanjskih poslova 5
aristokracija i služba za vanjsku politiku 116-117
Armenija 18
I
_j
Kazalo 211
astrologija 42
australski Odjel za vanjske poslove i trgovinu 21 b.24
Austrija
kao sila zaštitnica 124, 126, 179
kao trajno neutralna 37, 86, 124, 177, 179
Aziz, Tariq 172 b.2
B
Bailey, Sydney 191 b.10
Bali, George W. 161
balon, veleposlanstvo 39
Barbados 8, 11
Beč 37-38, 143, 179
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima (1961) 19 b.6, 104-108, 127,
141, 197
Bečka konvencija o konzularnim odnosima (1963) 19 b.6, 129
Bečka konvencija o pravu ugovora (1969) 69, 74-75
Bečki kongres 100
Begin, Menachem 31, 51, 54, 79

Belgija 124
Bermudski samit (1953) 171
Berrillovo izvješće 110
bežično odašiljanje 108
Bhutto, Benazir 165
bilateralna diplomacija 97-134
vidi i stalno veleposlanstvo
Bitburg, posjeta predsjednika Reagana 87
Bokserski ustanak 102
Bosna 91, 183, 187-188
Botsvana 143
Brazil 8
Brežnjev, Leonid 110, 167
Brzezinski, Zbigniew 108, 111, 114
Burke, Edmund 1
212 DIPLOMACIJA
Bush, George i diplomacija telefonom 100
Bush, George W. i diplomacija telefonom 102
C
Callaghan, James i Cipar (1974) 85
Callieres, Frarn;ois de 101
Canning, Stratford 133 b.5
Carter, Jimmy 31, 36-37, 59-60, 65-66, 72, 109, 114, 119, 145, 167, 182
vidi i pregovori u Camp Davidu (1978), Ženevska konferencija o Bli-
skom istoku (1973)
Centra! Policy Review Staff, vidi Berrillovo izvješće
ceremonijal 100, 114, 150

Churchill, Winston S. 157-158, 171,172 b.l
ciparski problem
i formula za rješenje 45
i Sjedinjene Države 178
i Turska Republika Sjeverni Cipar 133 b.l
i Ugovor o jamstvima (1960) 70
i Velika Britanija 86
CNN 108
Cohen, Raymond 94
Commynes, Philippe de 159
c01ps diplomatique, vidi diplomatski zbor
Crocker, Chester A., vidi razgovori o Angoli/Namibiji
č
Čehoslovačka 133 b.8
Češka Republika 18
D
Daleki istok 115
de Gaulle, Charles 110, 161, 176
deduktivan pristup 46
definicije, teškoće dogovaranja u pregovorima 48
Kazalo 213
dekan diplomatskog zbora 101
demokracija
i konzularne službe 115
i multilateralna diplomacija 162
i pregovaranje na samitu 172
i pregovori 31, 162
i ratifikacija sporazuma 71
i vanjska politika 117
vidi i propaganda, javna diplomacija
Diefenbaker, John 13
diplomacija izravnih telefonskih linija 14, 17
diplomacija, pojam 1, 3 b.l
diplomacija sporednog kolosijeka 182
diplomacija telefonom 85
diplomacija u vrijeme krize 85
diplomatska četvrt 16
vidi i diplomatski zbor
diplomatska obitelj 6
diplomatska služba 120 b.5
diplomatski imunitet
i diplomatske prostorije 105
i diplomatski zbor 102
i nekonvencionalna poslanstva 125
i predstavnici u međunarodnim organizacijama 141
razvoj 1
vidi i Bečka konvencija o diplomatskim odnosima
diplomatski kuriri 84, 93, 95 b.l
diplomatski odnosi 125
diplomatski tempo 54-67
diplomatski zbor 16
diplomatsko pravo, vidi diplomatski imunitet
dnevni red 148
donošenje odluka konsenzusom 166
dragomani 133 b.5
214 DIPLOMACIJA
Državno tajništvo SAD
i javna diplomacija 17
i osoblje odjela za planiranje 10, 20 b.15
razvoj 6
Dullas, John Foster 145, 189
Duncanovo izvješće (1969) 114
E
Egipat30,36,64, 70,126
vidi i pregovori u Camp Davidu (1978); Ženevska konferencija o Bli-
skom istoku (1973); Sadat
egipatsko-izraelski Ugovor o miru (1979) 75
Eilts, Herman 112, 114
eksteritorijalnost 119
eufemizmi 91-92
Europska unija 164
Europsko vijeće 166
F
falklandski sukob 148
faza pregovora o pojedinostima 50, 52
Filipini 87
formula 31, 33, 45-46
Fox, Charles James 19 b.1,
Francuska
i diplomatska služba 117
i izravna linija s Moskvom 96 b.6
ministarstvo vanjskih poslova 8
i Velika Britanija 91, 145-146
i Vijeće sigurnosti UN-a 140, 145
vidi ide Gaulle; Europska unija; francusko-njemački samit; francuski su-
stav diplomacije; Richelieu; ekonomski samiti zapada
francuski sustav diplomacije 12, 33, 98-104
francusko-njemački samit 157, 163, 165
Kazalo 215
funkcionalni odjeli ministarstva vanjskih poslova 10-11, 17
funkcionalni pristup diplomatskom imunitetu 105
G
Gandhi, Rajiv 165
Golanska visoravan 34
Gorbačov, Mihail 38-39, 170-171
Gotlieb, Allan 112

govor tijela 94
grčki sustav gradova država 1
Grenada 86
Grotius 105
H
Haiti 90, 183
Hammarskjold, Dag 181
Hammer, Armand 182
Hankey, sir Maurice 138, 140, 153 b.l
Hebronski pokolj (1993) 32
helsinški Završni akt (1975) 69-70
Henderson, sir Nicholas 117
Herut 31
Hills, Carla 60
Homansov poučak 50-51
Hong Kong 57.
Hussein, jordanski kralj 91
Hussein, Saddam 33, 39, 118, 172 b.2
I
incident sa špijunskim avionom EP-3 (2001) 88, 91
Indija 8, 179
Indonezija 18
Informativna agencija Sjedinjenih Država 15
interes, koncept 144-148
...
216 DIPLOMACIJA
Internet 22, 90
Irak
zastupstvo 124
vidi i Zaljevski rat (1991)
Iran
i Sjedinjene Države 38, 109, 160
i Velika Britanija 133 b.8
Irska 148
isturena poslanstva 131-132, 133 b.4
Italija 8, 17, 164
izaslanstva 40-41
Izrael
ministarstvo vanjskih poslova 9, 20 b.19
i mjesto održavanja pregovora s Arapima 37, 39
nekonvencionalna diplomacija 140
i Sirija 34
i Sovjetski Savez 43 b.6, 134 b.11
i Ujedinjeni narodi 39
i Vatikan 180
vidi i Begin; razgovori u Camp Davidu (1978); Zaljevski rat (1991);
PLO
izravna linija
Bijela kuća - Dawning Street 10, 87
Bijela kuća - Kremlj 102
kao statusni simbol 91
London - Moskva 96 b.6
Paris - Moskva 96 b.6
Washington - Peking 91
izravni razgovori 35
izvršni sporazumi 79 b.2
J
jamstva 70
Japan 6, 18
Kazalo 217
javna diplomacija 16, 96 b.8, 117, 139-140, 197
vidi i multilateralna diplomacija
jedinice nadgledanja 10
Jeljcin, Boris 171
Jeruzalem 37, 64, 77
Jordan 41, 59, 79
Jugoslavija 105
K
Kairski sporazumi (1994) 55
Kanada 8, 13
Kašmir 178
Kennan, George 20 b.18
Kennedy, John F. 96 b.12, 110, 169
Kina,
i odnosi s barbarima 99
Kina, Narodna Republika,
i Bečka konvencija o diplomatskim odnosima 107
i diplomacija 6
i diplomatski zbor 101
i ministarstvo vanjskih poslova 6, 8
i rok u pregovorima o Hong Kongu 57
i Sjedinjene Države 31, 33, 119
i Sovjetski Savez 171
i Ujedinjeni narodi 145
i veleposlanstva tijekom kulturne revolucije 121 bJ I
Kina, Republika, vidi Taj van
Kissinger, Henry A.
i Bliski istok 46-47
i Cipar 86
i Kina 96 b.13, 131
i razgovori o kontroli naoružanja 51
i stalna veleposlanstva 108
kodifikacija 104
218 DIPLOMACIJA
Kohl, Helmut 87, 165
Kokainski samit (1990) 162, 166
komunikacija
diplomatska 1-2, 4, 71,
vidi i telekomunikacija
konferencija američkih šefova poslanstava 115
kongresi 136
Kontaktna grupa za Bosnu 183, 187
kontaktne skupine 183, 186-187
konzularni odnosi 129
konzularno pravo 16, 19 b.6
konzuli 7, 10, 103-104, 12S
i diplomatske funkcije 129-130
Koreja, Republika 8, 12, 21 b.24, 134 b.11
Kosovo 183
kraljica Elizabeta I 102
Kreisky, Bruno 180
Kuba 126, 133 b.8
vidi i razgovori o Angoli/Namibiji
kulturna diplomacija 117-118
Kuvajt 33
kvekeri 182
L
Lawford, Valentine 103
Lewis, Samuel 112, 114
Libija 67 b.3, 127
Lin Piao 31
lobiranje 112
lokalizacija 102
Luj XI 159
Louw, Eric 33
Kazalo 219
M
MacArthur, general Douglas 38
Machiavelli, Niccolo 2
Madridska konferencija o Bliskom istoku (1991) 139
Mahatir, dr 9
Major, John 169
Malezija 8, 100
Maputo 40
Marshall, general George C. 20 b.15
Međunarodna agencija za atomsku energiju 142, 154 b.11
međunarodne organizacije
broj 137, 140
dnevni red 142
stalna sjedišta 142
zastupljenost 120 b.9
međunarodno pravo 70
međuodjelni odbori 1S
Meksiko 15
metafora kretanja 61-62
metafora putovanja 62-63
metafora suradnje 62
metafora "vlaka" 62
mikrodržave 11, 41, 151
Milošević, Slobodan 172 b.2
ministarstvo vanjskih poslova 2, 5

ministarstvo vanjskih poslova i trgovine 116
mirenje 176
mjesto održavanja 35, 37, 39-40, 142-143
Moskovski samit (1982) 110
Moskovski samit (1988) 170
Mozambik 40, 182
multilateralna diplomacija
i bilateralna diplomacija 138
definiranje 136
.
220 DIPLOMACIJA
i dnevni red 148
donošenje odluka 148, 150-152
koalicije u 150
kriza 152
podrijetlo 104, 136, 138
i propaganda 139, 149
i slabije sile 140, 152
i sporazumi 138
i sudjelovanje 144-145
utjecaj predsjednika konferencije 144
i velike sile 145-146
vidi i međunarodne organizacije; posredovanje; pregovaranje na samitu
multilateralni odjel 10
N
Namibija, vidi razgovori o Angoli/Namibiji 33, 39, 58, 60-62, 75, 145
NATO 154 b,13, 178-179
Negev 191 b.13
nepristranost u posredovanju 184
neutralni teren 37
vidi i mjesto održavanja
neverbalna komunikacija 93-94
New York i sjedište UN-a 143
Nicolson, Harold
o francuskom sustavu diplomacije 2, 98, 100, 102
o pregovaranju na samitu 160
Nixon, Richard M. 31, 161-162
vidi i Kina, Narodna Republika (i SAD)
Nizozemska 38, 133 b.5
Norveška 8
nova diplomacija, vidi multilateralna diplomacija
nove države 158
novinari 91, 114, 131, 149, 162
nuncij 132
.i
I
•I
'__j
r=
Kazalo 221
NJ
Njemačka 87, 126, 133 b.6, 145-146, 157
vidi i francusko-njemački samit
o
Oakeshott, Michael 19 b.4
običajno međunarodno pravo 104
odjel za informiranje 16
odjel za protokol 16
odjel za tisak i informiranje 17
odličja 102
opunomoćenici 71, 120 b.l
Organizacija afričkog jedinstva 180

organizacije s univerzalnim članstvom 137
Otomansko Carstvo 99, 124
p
Pakistan 177-178
Palestinci 32-33
vidi i PLO
papinska razredbena lista I O1
Pariz, britansko veleposlanstvo u 117
Pariška konferencija (1990) 161
Pariška mirovna konferencija (1919) 157
parlamentarna diplomacija, vidi javna diplomacija
Parsons, sir Anthony 117
Pearson, Lester 13
pearsonovci 13
persona non grata 127
PLO
i Arafat 60-61
i Austrija 180
i Madridska konferencija o Bliskom istoku (1991) 43 b.9
i Izrael 32, 39, 41, 43 b.6, 55, 60, 90, 184, 188
222 DIPLOMACIJA
vidi i Palestinci
podrijetlo diplomacije 1-2
pogrebi, i diplomacija 110, 168
politički ravnatelj 19 b.3
Poljska 133 b.7

popratna pisma 76-77
Portugal 18
poštenje 101
potkanali 66
Povjerenstvo za međunarodno pravo 105
pravilo o jednoglasnosti 150, 152, 154 b.13
predsjednici vlada 70, 168
vidi i pregovaranje na samitu
predsamitski bilateralni razgovori 170
pregovaranje
i ceremonijal 167
i dnevni red 164-167
i donošenje odluka konsenzusom 166
faza o pojedinostima 45-50
faza oblikovanja formule 45
faze, pojam 27
i izaslanstva 35, 37
javnost kao potpora 64
kao različito od lobiranja 27
korak po korak 46-47, 55, 63
i kulturne barijere 51
i međunarodno pravo 70
određenje 27
prekidi u 51-52
pretpregovaranje 174
razlozi za tajnost 100
i stalno veleposlanstvo 99, 111
važnost 27
i video konferencija 94
I
. I
Kazalo 223
višestrana 183
vrijeme održavanja 41
zalet 54-63
i zrelost 185-188
vidi i sporazumi; posredovanje, pregovaranje na samitu
pregovaranje na samitu 157-173
pregovori u Camp Davidu (1978)
i američki ekonomski poticaji 178
i Begin 51
faza o pojedinostima 49
i javnost 64
kao ad hoc samit 65, 166
pitanje američke nepristranosti 185
i podizanje razine izaslanstava 65-66
i popratna pisma 7 6-77
i postignuti sporazumi 46-47
pretpregovaranje 36
i Sovjetski Savez 148
učinak rokova 59
i uloga veleposlanika 112
pretpregovaranje 29-44
prijateljski odnosi, promicanje 95
i susreti na vrhu 169
"prikrivena poslanstva" 119, 123
prikupljanje informacija 16, 83, 113-114
i konzuli 115
i sloboda kretanja diplomatskih agenata 104
i susreti na vrhu 165
profesionalizam 101
promatrači 144
propaganda
i dnevni red 29, 33
i mjesto održavanja 161
i multilateralna diplomacija 139
224 DIPLOMACIJA
i oblik sporazuma 72
i pregovaranje na samitu 162, 171
i simbolični rokovi 57
i stalni veleposlanici 117-118
vidi i javna diplomacija; publicitet
protokol 100
proxenos 2
Prvi svjetski rat 7
R
radio, diplomatski 90
raison d'etat 99
ratifikacija 71-73, 100
ravnoteža moći 1-2
Razali paper 146-147
razgovori o Angoli/Namibiji (1988)
i faza o pojedinostima 47-48
i javnost 64
i jezik u postignutim sporazumima 75
i metafora kretanja 62
i mjesto održavanja 177
i rokovi 58, 61
razgovori o kontroli naoružanja 21 b.25, 48
razmjena mišljenja 149, 162, 171
razmjena nota 73
razmjerno glasovanje 150
Reagan, Ronald 170
i diplomacija telefonom 87
vidi i susret na vrhu u Reykjaviku
Reykjavik, susret na vrhu (1986) 38-39
Rodezija 64
Richelieu, kardinal 1, 5, 19, 99
Rogersov zakon (1924) 8
Rumunjska 10
I
I
Kazalo 225
Rusija 8, 145, 183
vidi i Sovjetski Savez
s
Sadat, Anwar 37, 59, 64, 114, 167
vidi i razgovori u Camp Davidu (1978)
Salvador 32
SALT I. 46, 49
SALT II. 73
samit Gorbačova i Deng Xiao-pinga ( 1989) 171
samit Sjedinjenih Država i Europske unije 164
sile zaštitnice 124-125, 127, 179
samiti supersila 164
Satow, sir Emest i telefon 92
Saudijska Arabija 59
i diplomatska četvrt 21 b.26
Senegal8
Shultz, George 87, 90
Simpson, Smith 3 b.l, 14
Sirija 34
Sjedinjene Države
Agencije za kontrolu naoružanja i razoružanje 15
i Alžir 128, 179
i Cipar 178
i indijsko-pakistanski sukob 179
i Irak 63, 128, 133 b.7
i Japan 38, 161
kao sila zaštitnica 124
i kontrola imigracije 33
i Kuba 33, 126
i ratifikacija ugovora 71
senat 72, 79 b.2
i Sjeverna Koreja 66,119
strani veleposlanici 112-113
:.;p
226 DIPLOMACIJA
i UN 37, 145
i Vatikan 134 b.16
zastupstva 12S-126
vidi i pregovori o Angoli/Namibiji; arapsko-izraelski sukob; Velika Bri-
tanija; Kina; Državno tajništvo; Zaljevski rat (1991); Iran; pregovaranje
na samitu; samiti; diplomacija telefonom; Ujedinjeni narodi; Urugvajska
runda; Vijetnam
Sjeverni i odjel Ureda za vanjske poslove 19 b.1
Sjeverna Irska 58, 91, 117
Sjeverna Koreja 66, 141-142
Sjeverni Vijetnam, vidi Vijetnam, Socijalistička Republika
Slovenija 18
Smith, Gordon S. 94
Smuts, general Jan C. 13, 161
Sovjetski Savez
i Hammer 182
i indijsko-pakistanski sukob 179
i Izrael 134 b.11
i Južna Koreja 134 b.11
i Južnoafrička Republika 126
i Kina, Narodna Republika 171
ograničenja nametnuta zapadnim diplomatama 106-107
i veleposlanstva u hladnom ratu 119
vidi i Afganistan; pregovori o kontroli naoružanja; diplomacija na pogre-
bu; Ženevska konferencija o Bliskom istoku (1973); UN (Vijeće sigur-
nosti)
Sporazum Velikog petka (1998) 58
stalni podtajnik 6, 19 b.3
stalnih pet (u Vijeću sigurnosti) 145, 1S4 b.9
stanovništvo i razvoj, Međunarodna konferencija o (1994) 149
stara diplomacija, vidi francuski sustav diplomacije
Sud za iransko-američka potraživanja 38
sukob oko Falklandskog otočja 92, 127
Sullivan, William 109, 114
Svazi 21 b.24
Kazalo 227
Svjetska trgovinska organizacija 42, 153 b.2
š
Šangajski komunike 46, 173 b.14
Šerpe 166, 170
Španjolska 43 b.9, 101
Švedska 21 b.24, 124, 133 b.8
Švicarska
i dobre usluge 179
kao sila zaštitnica 124
kao trajno neutralna 37
vidi i Ženeva
T
tajno prikupljanje podataka 163
Tajvan 33, 46
i nekonvencionalna diplomacija 134 b.15
Taškentska konferencija (1966) 179
telegraf 84, 89, 92
telekomunikacije 84-95
televizija 84, 90-91
terorizam 88
Thatcher, Margaret 9, 86
Touval, Saadia 189
trajna neutralnost 124, 179
trgovinska diplomacija 116
i isturena poslanstva 131
i konzuli 7, 104
i tradicionalno gnušanje diplomatske službe 7
trgovinska poslanstva 116
Truman, Harry S 38, 160
Turska 18, 85-85, 178
Turska Republika Sjeverni Cipar 131
228 DIPLOMACIJA
u
U-2, špijunski avion afera (1960) 171
Uganda 133 b.6
Ujedinjeni narodi
i "virtualna zasjedanja" 94
i bilateralna diplomacija 139
članstvo 145
i Izrael 39
i javna diplomacija 139
Opća skupština 142, 151
i posredovanje generalnog tajnika 181
Povelja i posredovanje 181
i pravni savjetnik 20 b.14
i SAD 141-144
i stalno sjedište 143
i ugovori 69
Vijeće sigurnosti 45, 149
ugovor 69
upravljanje vijestima 17
Ured generalnog inspektora 10, 19 b.7,
Državno tajništvo, SAD 10
Ured za vanjske poslove i poslove Commonwealtha 8-9
i odjel vijesti 21 b.30
i planiranje 11-12
pogledi 13
i politički direktor 6
Urugvajska runda (GATT) 54, 60-61, 138
uvjetovanost 34
uvjeti za diplomaciju 2
V
vanjskopolitička zajednica, SAD 14
Vatikan 132, 180
Vattel 105
-
Kazalo 229
veleposlanici
arapski 109
i aristokracija 104
Velika Britanija
i Egipat 134 b.14
i Europska unija 164
i Francuska 146
i Iran 133 b.8
i Irska 148
i izravne linije 96 b.6
i Južnoafrička Republika 40, 73
i Kašmir 178
i kontrola imigranata 116
i ratifikacija sporazuma 80 b.5
i referendum o Europi (1974) 71
i rok u pregovorima oko Hong Konga 57
i SAD 86, 160
i Sjeverni Vijetnam 130
i Tajvan 130
i Vatikan 134 b.16
i Vijeće sigurnosti UN-a 145
velike sile 43 b.5, 118, 138-139, 144
i posredovanje 178-179
vidi i UN (Vijeće sigurnosti)
Venecija 2
Versajski ugovor (1919) 72, 160
video konferencije 94
Vijeće za nacionalnu sigurnost, SAD 20 b,22
Vijetnam, Socijalistička Republika 51, 119, 130, 144
w
Wake, otok 38, 43 b.7
Waldheim, Kurt 180
Wilson, Woodrow 68, 72, 157, 160
...
230 DIPLOMACIJA
W oodcock, Leonard 111
Wristonovo izvješće 8
z
Zahedi, Ardeshir 114
zajednička komisija 141
Zajednički obavještajni odbor 12

zajedničko posredovanje 183
Zaljevski rat (1991) 39, 55, 108, 118

i diplomacija telefonom 86, 91
i dnevni red 32
iračkamirovna ponuda 93
zastupstva 123-128, 130, 132
zatvorena društva 114
završni akt 68, 79 b.4
zemljopisni odjeli 6, 10-11, 18
ž
Ženeva 35, 65, 94, 143, 179
vidi i Švicarska
Ženevska konferencija o Bliskom istoku (1973) 36-37, 139
Ženevska konferencija o jugoistočnoj Aziji (1954) 43 b.5, 130, 145

Berridge Diplomacija Teorija I Praksa - v1 OCR

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Berridge Diplomacija Teorija I Praksa - v1 OCR

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

-

PRVI DIO Umijeće pregovaranja .............................................................. 25

DRUGI DIO Oblici diplomacije ................................................................. 81

Podrijetlo i razvoj 1ninistarstva vanjskih poslova

Prilog 1.1. Od Tajništva za vanjske poslove do Državnog tajništva

Tajništvo za vanjske poslove utemeljeno je na Kontinentalnom kongresu 10.

I u Europi je sve do kasnog 19. stoljeća prosječno ministarstvo za vanj-

Prilog 1.2. Službeni nazivi i popularna imena

Nekim ministarstvima vanjskih poslova češće se pripisuju imena zgrada u kojima

Australija: Odjel za ranjske posloi·e i trgovinu

istovjetno u svakoj državi u kojoj je zabrinutost zbog vojne sigurnosti uvijek

Upošljavanje osoblja i podupiranje poslanstava u

Davanje savjeta i provođenje politike

nije vjerojatno da će potpuno zanujeniti zemljopisne odjele, osim u siro-

Prilog 1.3. Struktura ministarstava vanjskih poslova u manje razvi-

Ministarstva vrlo siromašnih država, posebice mikrodržava koje u cijelosti imaju

Mnoga ministarstva vanjskih poslova imaju i različito nazvane odjele,

tog odjela odvjetnici specijalizirani za taj posao, a ne diplomati s pravnim

Neizbježno je da posao savjetovanja i provođenja politike navodi dužno-

Odnos sa stranin1 diplomatima kod kuće

Izgradnja potpore kod kuće

Prilog 1.4. Naglašavanje brige za sunarodnjake trajno nastanjene u

Potporom "sunarodnjacima" ili "suvjernicima" koji su trajno nastanjeni u inozem-

Izvor: dostupne internetske stranice ministarstava vanjskih poslova

Whitehallu (Handerson, 1984, str. 113).

Usuglašavanje potrebe pregovaranja

Stoga ne čudi da je priznavanje potrebe pregovaranja često složena i

U žestokim sukobima u kojima su ulozi visoki, primjerice na Bliskom

tastrofa neizbježna ne posegne li se za pregovorima. Treća je postojanje mo-

Usuglašavanje dnevnog reda

Nimalo iznenađujuće pitanje oblika pregovora bilo je ozbiljan i složen

Premda je nakon toga ostvaren značajan napredak u dvostranim razgovo-

Mjesto održavanja pregovora

vo u konvenciji "susretanja na pola puta" jest to da je njezina prihvatljivost

Vrijeme održavanja pregovora

singer, 1979, 75) iako, očito, nisu svi diplomati.

S teškoćama općih načela pregovarači se mogu odvažno uhvatiti u koštac

Idući primjer teškoća u fazi pojedinosti može biti sporazum iz sredine

Podizanje razine razgovora

Potreba za međunarodnim pravnim obvezama

Prilog 5.1. Što je ugovor

Izraz ugovor potječe od francuske riječi traiter - pregovarati. Određen je Bečkom

Potreba signaliziranja važnosti sporazuma

Prilog 5.2. Takozvani ugovor

Takozvani ugovor obično ima ove odrednice:

Izvor: Grenville i Wasserstein, 1987, 13; Gore-Booth, 1979, 240-241.

Potreba spašavanja obraza

Oba jezika - ili više njih

"Odvojeni ali povezani" sporazumi

Općenito "završni akt" sastoji se od sažetaka rasprava međunarodne konferencije (Gore-Booth,

strana (zajedno i pojedinačno) u obliku obećanja američkom predsjedniku, odnosno bilježenjem

Diplomacija u vrijeme krize

potaknuti doslovan prijepis i stoga je 9sporiv ako se to pokaže korisnim.

Osobito živopisan primjer djelotvornog korištenja telefona u vrijeme

Prilog 6.1. Izravna linija između Bijele kuće i Downing Streeta 10

Ta izravna telefonska linija vjerojatno je postavljena početkom 1960-ih .. Na nju

Osobne poruke razmijenjene telefonom često su obilježje i u diplomaciji

Prilog 6.2. Razmjena mišljenja između Reagana i Assada

U srpnju 1985. predsjednik Reagan uputio je telefonski poziv Assadu, predsjed-

Zbog toga možda ne čudi da su pisma mučena posredovanjem veleposla-

Prilog 6.3. Korištenje američko-sovjetske "izravne linije" u

Prema Zbigniewu Brzezinskom, savjetniku za nacionalnu sigurnost predsjednika

Radijsko, televizijsko i internetsko emitiranje