中国政府治理模式的选择 社会

2021·6
CJS
与 转 换 ：一 个 正 式 模 型 第 41 卷

姚东 旻 崔 琳 张鹏远 周雪光

摘 要 ：本文利用“中央政府（委托方）—中间政府（管理 方）—基层 政府（代 理

方）”三层级委托代理模型对政府治理的“控制权”理论进行正式构造。通过设
计各类治理合约，本文将治理模式转化为目标控制权、激励分配权与检查验收
权在政府层级间的配置组合，进而从任务属性的视角对中国政府治理模式的
选择机制和转换条件进行分析。研究发现，政策执行过程中的任务难度、验收
难度与任务风险三类任务属性及对应的权衡机制决定了该任务在不同治理模
式下的组织成本，从而影响最优治理模式的选择。本文的理论模型为研究中国
政府治理过程提供了统一框架，并对现实中各类任务治理模式的选择提供了
合理解释。
关键词：控制权 政府治理模式 组织成本 任务属性
DOI:10.15992/j.cnki.31-1123/c.2021.06.002
Choice and Transformation of China ’s Governance Modes:
A Formal Model
YAO Dongmin CUI Lin ZHANG Pengyuan ZHOU Xueguang
Abstract：This study uses a three-level principal-agent model of central government
（principal）-intermediate government（manager）-local government（agent）to construct
a theory of control rights in governance. By designing various governance contracts，we
first translate governance modes into allocations of goal-setting rights，incentive

* 作者 1：姚东 旻 中央 财经大 学中国 财政发 展协同 创新中 心 （Author 1: YAO Dongmin,

Center for China Fiscal Development, Central University of Finance and Economics）；作 者 2：崔
琳 中共中 央党校（国家行 政学院）经济 学 教 研 部 [Author 2: CUI Lin，School of Economics,
Party School of the Central Committee of C.P.C.（National Academy of Governance）]E -mail:
cuilinnku@126.com；作者 3：张 鹏远 中 央 财 经 大 学 中 国 财 政 发 展 协 同 创 新 中 心（Author 3:
ZHANG Pengyuan, Center for China Fiscal Development ， Central University of Finance and
Economics）；作 者 4：周 雪 光 斯 坦 福 大 学 社 会 学 系（Author 4: ZHOU Xueguang, Department
of Sociology, Stanford University）

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distribution rights，and inspection and assessment rights，and then analyze the

mechanisms of choice and conditions of change in governance modes. The study
provides a detailed description of three typical governance modes of tight-coupling，
administrative-contracting，and loose-coupling. Minimization of organizational cost is
taken as the standard to find the optimal contract and its corresponding organizational
cost expression under each governance mode. Through numerical simulation
technology，we calculate and compare the cost of each governance mode under the
complete task attributes combination and then obtain the optimal governance mode
selection rule for different task attributes. We find that the three task attributes
（implementation difficulty，inspection difficulty，and task risk）and the corresponding
cost-benefit tradeoff calculation determine the organizational cost of different
governance modes，thereby affecting the selection of the optimal governance mode. The
tight-coupling mode is generally suitable for tasks with high risks，the administrative-
contracting mode prefers tasks with high implementation difficulty，and the loose-
coupling mode has cost advantages over tasks with low inspection difficulty. This study
expands the control rights theory and its application into the field of governance. It offers
a unified framework of China’s governance process and a credible explanation of the
different governance modes in existence.
Keywords：control rights，governance modes，organization cost，task attributes

一、导论

近年来，随着政府行为研 究 的 不 断 深 入，政 府 运 行 与 政 策 制 定 过 程
中的“黑箱”被逐步打开，关于政府运作的研究也取得长足进步，这为认
识和解读中国的政府治理提供了丰富材料。与此同时，一些具有现实意
义的政府治理理论应运而生，提出了独到的分析概念 与 理 论 逻 辑 ，并 具
有明确的实证意义，大大提高了这一领域的研究水 平 。在 这 些 文 献 中 ，
一个引人注目的现象就是关于不同政府治理模式的讨论。有研究发现，
那些 上 下 级“ 高 度 关 联 ”的 治 理 模 式 表 现 为 自 上 而 下 的 高 度 动 员 、层 层
加码和极力推行（荣敬本，1998）；政策任务的 落 实 也可 能 表 现 为 稳 定 的
“行政发包制”，即上级部门将任务打包发给下级部门，自己只负责验收
成果 ；在 另 外 的 情 况 下 ，政 府 部 门 的 许 多 工 作 按 照 固 有 程 序 常 规 运 行 ，
各级部门保持相对独立性和自主权，表现为“松散关联”的治理模式。

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这些治理模式因不同领域 而 异 ，即 使 是在 同 一 领 域 ，也 可 能 是 在 不
同时点交替出现。以计划生育政策为例，在早期阶 段 ，中 央 政 府 将 其 作
为一项基本国策极力推行。通过层层建立专设机构、制 定 量 化 指 标 、建
立 强 激 励 机 制 、严 格 检 查 、奖 惩 并 举 和 密 集 的 宣 传 教 育 ，计 划 生 育 政 策
得到迅速推行，并呈现高度关联的治理模式。随着 时 间 的 推 移，这 些 措
施被深入落实，计划生育 工 作随 之 变 得 常 规 化 ，表 现 出 行 政 发 包 制特
征。在后期阶段，随着政策目标的变化，该领域的宣 传 和 执 行 力 度 逐 渐
松弛，各级政府根据属地任务难易程度差异化调整政 策 实 施 方 式 ，表 现
出松散关联的治理特征（艾云，2011）。
在 环 境 保 护 领 域 ，环 保 政 策 在 不 同 时 点 的 实 施 、执 行 也 呈 现“ 高 度
关联”
“ 行 政 发 包 ”和“ 松 散 关 联 ”等 不 同 治 理 模 式 交 替 出 现 的 状 态（周
雪光、练宏，2012）。在一些时点，上级环保 部 门 的 目 标 设 置 和 检 查 验收
十 分 严 格 甚 至 苛 刻 ，但 在 另 一 些 时 点 ，检 查 验 收 又 类 似 于 例 行 检 查 ，有
很大的弹性和谈判空间。相应的，下级环保部门的执行过程也存在差异
化应对策略。
陈 家 建 等（2015）关 于 妇 女 小 额 贷 款 项 目 的 研 究 也 有 类 似 的 观 察 。
在 项 目 实 施 的 早 期 阶 段 ，上 级 部 门 目 标 明 确 ，规 定 细 致 ，下 级 政 府 面 临
严 格 的 约 束 ，表 现 为 高 度 关 联 的 治 理 模 式 ，导 致 地 方 政 府 缺 乏 积 极 性 ，
项目进展缓慢。在下一阶段，上级部门调整了政策 ，给 予 各 级 政 府更 多
自主权，表现出行政发包制的特点（周黎安，2016）。
上述 观 察 提 出 了 关 于 中 国 国 家 治 理 的一 系 列 问 题 ：为 什 么 存 在 不
同的政府治理模式？如何理解治理模式之间的差异？针对这些问题，周
雪光、练宏（2012）提出了关于中国政府治理的“控制权”理论，对 不 同 治
理模式给出了统一的分析框架。“控制权”理论将 经 济 学 剩 余 控 制 权 的
概念扩展至政府治理领域，其核心命题是，在各级政府的“委托—代理”
关系 中 ，控 制 权 可 以 分 为 不 同 维 度（目 标 设 定 权 、检 查 验 收 权 和 激 励 分
配权）。这些维度的控制权在各层级政府间的不同分配组合产生了不同
政府治理模式。例如，当上级政府掌握所有维度控 制 权 ，严 格 控 制 政 策
实施过程并迫使下级政府密切 关 注 和 执 行 政 策 指令 时 ，可 观 察 到 一 个
高度关联的治理模式。当上级政府拥有目标设置权和检查验收权，但将
激励分配权授予下级政府时 ，就 表 现 出典 型 的 行 政 发 包 制 的 特 点 。例
如，环保领域中的通常做法是，上级管理部门定期向 下 级 政 府 下 达 明 确

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可测的削减污染量指标并进行阶段性检查验收，而将 具 体 的 部 署 实 施 、
激励分配等权力交予下级政府。
“控制权”理论对于认 识 政 府 治 理 的 要 素和 过 程 具 有 重 要 意 义 。首
先，不同维度的权力分配及相 应 的 治 理 模 式 与 大量 关 于 政 府 运 作 的 田
野 观 察 和 研 究 发 现 相 吻 合 ，有 助 于 推 动 经 验 基 础 上 的 实 证 研 究 ；其 次 ，
控制权的多维度分解引发了诸 多 新 的 研 究 问 题 ，有 助 于扩 展 政 府 治 理
理论的逻辑链条；再次，
“ 控制权”理论将政府治理模式的研究巧妙地转
换为关于政府层级间权力分配 的 分 析，从 而 把 可 观 察 的 治 理 模 式 置 于
科层组织内部权威关系的理论框架内。
在此基础上，本文利用“中央政府（委托方）—中间政府（管 理 方）—
基 层 政 府（代 理方）”三 层 级 委 托 代 理 模 型 对 政 府 治 理 的“ 控 制 权 理 论 ”
进 行 正 式 构 造 ，通 过 引 入“ 任 务 属 性 ”，明 确 了“ 控 制 权 ”理 论 中 政 府 治
理模式的选择机制和转换条件。本文从以下方面拓 展 了“控 制 权 ”理 论
及其在政府治理领域的应用。首先，借鉴多层级委托 代 理 理 论 ，将 科 层
组织内部控制权的一般理论正式模型化，澄清其假设 前 提 ，准 确 定 义 各
种 治 理 模 式 ，剖 析 其 核 心 机 制 ；其 次 ，将 一 般 理 论 应 用 于 中 国 政 府 的 治
理过程，把具体任务的治理模 式 视 为 中 央 政 府 与中 间 政 府 间 的 多 维 控
制权配置合约，通过引入任务属性，从组织成本的视角 捕 捉 不 同 政 府 治
理模式的应用边界和转化规律；最后，根据正式模型 提出 可 验 证 的 经 验
假设，引用文献中的具体案例来印证和阐释模型的实证意义。

二、
“ 控制权”理论综述

（一）不同治理模式
在 政 府 文 献 中 ，学 者 们 注 意 到“ 高 度 关 联 ”的 治 理 模 式 ，它 时 常 以
运 动 型 治 理 的形 式 呈 现 。冯 仕 政（2011）对 这 一 现 象 做 了 深入 系 统 的 分
析，指出这是中央政府动员资源以推行重大政策的一种重要组织形
式 。 随 后 的 大 量 研 究 展 现 了 这 一 治 理 形 式 在 不 同 领 域 、不 同 时 点 上 的
广 泛 应 用 ，比如 ，计 划 生 育（艾 云 ，2011）、卫 生 检 查（徐 岩 、范 娜 娜 、陈 那
波 ，2011）、生 态 移 民（荀 丽 丽 、包 智 明 ，2007）等 领 域 。 高 度 关 联 型 治 理
有 一 系 列 鲜 明 特 点 ，如 自 上 而 下 的 政 治 压 力 、高 度 动 员 的 过 程 ，以 及 密
集 严 格 的 检 查 考 核。这 些 举 措 在 各 级 政 府 间 建 立 了 密 切关 联 ：一 方 面 ，
上 级 政 府 有 权 制 定 目 标 ，设 定 激 励 ，并 执 行 严 密 督 查 ，另 一 方 面 ，下 级

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政 府 积 极 迎 合 ，表 现 出 组 织 学 文 献 提 出 的 组 织 内 各 层 次 、各 部 门 间 的
高度 关 联 。
周 黎 安（2007，2016）提 出 的“ 行 政 发 包 制 ”是 另 一 种 重 要 的 治 理 模
式，即上级政府将各项任务一揽子打包发给下级政府 组 织 实 施 ，上 级 政
“ 行政发包制”介于韦伯的“科
府负责验收并拥有随时随地干预的权力。
层制”与市场的“外包制”之间，是一种行政权力与承包机制相糅合的混
合形态，涉及行政权与财 权 的 分 配 ，以 及人 员 激 励 与 考 核 监 督 权 等 要
素。与高度关联型模式相比，行政发包制模式中的 各 级 政 府 权 限 分 明 ，
且下级政府在具体部署和实施政策时具有相对独立的空间。
松散关 联 型 模 式 指 组 织 中 各 部 门 按 部就 班 处 理 日 常 工 作 的 组 织 形
式（Weick，1976；Orton and Weick ，1990）。这一形式按照已有规章制度运
作，不被其他任务或部门干扰，因此区别于高度关联 型 与 行 政 发 包 制 的
治理模式。例如，生态环保部门日常工作中有关污 染 源 指 标 的 检 测 、各
种资料的收发传递、计划生育政策领域的日常报表汇 集 等 ，都 是 在 松 散
关联型模式中运行的。
现实 中 ，在 政 府 治 理 不 同 领 域 和 同 一 领域 的 不 同 时 点 上 时 常 可 以
观察到以上模式交替出现。要想把握中国政府治理过程的特点，就需要
从理论上进一步分析这些治理模式的运作机制、应用 边 界 ，以 及 模 式 间
相互转化的驱动因素。
（二）
“控制权”理论的基本逻辑与建模思路
本节 介 绍 全 文 所 依 托 的 理 论 基 础——
—政 府 治 理 模 式 的“控 制 权 ”理
论，并在此基础上说明正式建模的整体思路。科层内部围绕某项政策任
务的上下级关系可看作委托方、管理方、代理方之间 围 绕 权 力 与 资 源 分
配的契约关系。其中，控制权的分配是决定各方激励及行为的重要因素
（Hart，1995）。周雪 光 、练 宏（2012）提 出 ，控 制 权 可 以 从 三 个 维 度（目 标
设定权、检查验收权和激励分配权 1）在委托方与管 理 方 之 间 进 行 配置 。
从一般定义看，目标设定权是设定组织目标的控制权 ，处 于 科 层 权 威 关
系的核心；检查验收权是验收契约完成情况的控制权；激 励 分 配 权 是 设
置考 核 、奖 惩 等 激 励 机 制 ，以 及 在 契 约 执 行 中 组 织 实 施 、配 置 资 源 的 控
制权。对应三级政府组织，一般而言，中央政府（委托方）拥有政策制定
和组 织 设 计 的 最 终 权 威 ，基 层 政 府（代 理 方）负 责 落 实 自 上 而 下 的 指 令
1 . 为 表 达 便 利 ，后 文 将“ 检 查 验 收 权 ”与“ 验 收 权 ”通 用 ，
“ 激 励 分 配 权 ”与“ 激 励 权 ”通 用 。

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和政策，不参与控制权配置。中央政府可将控制权 授 予 中 间 政 府（管 理
方），使其承担监管基层政府执行政策任务的职责。
以环 境 保 护 领 域 为 例 ，目 标 控 制 权 体 现 为 国 家 生 态 环 境 部 、省/市
生 态 环 境 厅/局 层 层 向 下 设 定 二 氧 化 硫 减 排 等 目标 ；激 励 分 配 权 体 现 在
省/市 生 态 环 境厅/局 对 所 辖 各 市 、县 生 态 环 境 局 的 绩 效 评 估 ；检 查 验 收
权表现为国家生态环境部、省 生 态 环 境 厅 每 年 对 市 生 态环 境 局 进 行 例
行检查，确认县生态环境局上报的减排量。控制权在委托方和管理方之
间的分配形成不同的政府治理模式（见表 1）。

表 1： 政府内部控制权分配和相应的治理模式

政府治理模式
控制权类别
高度关联型 行政发包制 松散关联型 联邦制

目标设定权 委托方 委托方 委托方 /协商 管理方

检查验收权 委托方 委托方 管理方 管理方

激励分配权 委托方 管理方 管理方 管理方

行为意义

中央政府 运动型动员机制 检查验收策略 象征性权威 缺失

失去主动性 执行阶段层层加码
中间政府 委托方角色 委托方角色
有效治理能力减弱 验收阶段合谋行为

图 表 来 源 ： 周 雪 光 、 练 宏 （ 2012 ） 。

在极端的高度关联型中，所 有 控 制 权 都属 于 委 托 方 ，中 央 政 府 为 推
行 政 策 落 实 ，通 常 实 行 运 动 型 动 员 ，地 方 政 府 失 去 主 动 性 ；在 另 一 极 端
的联邦制中，所有控制权都属于管理方，中间政府替代 中 央 政 府 扮 演 委
托 方 角 色 ；在 行 政 发 包 制 中 ，中 央 政 府 拥 有 目 标 设 定 和 检 查 验 收 权 ，需
选择适当的验收策略以防止执 行 过 程 中 的 共 谋 与 加 码 ；在松 散 关 联 型
中 ，中 央 政 府 仅 保 留 目 标 设 定 权 ，扮 演 象 征 性 权 威 角 色 ，验 收 和 激 励 权
均属于中间政府。
本 文 使 用 多 层 级 委 托 代 理 模 型 ，正 式 定 义 和 讨 论“ 控 制 权 ”理 论 的
概 念 与 要 素 ，将“ 控 制 权 ”理 论 扩 展 到 三 级 科 层 组 织 内 部 授 权 的 一 般 框
架中。在展开细节讨论前，我们需要对建模整体思路进行概括阐释。首
先，本 文 借 鉴“ 科 层 组 织 授 权 理 论 ”，依 据 周 雪 光 、练 宏（2012）的 分 析 框
架，构建“委托方—管理方—代理方”三层级委托代理模型，明确各方的

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行为特征；其次，在委托方和管理方之间分配、组合三个维度的控制权，
形成各个治理模式，即上下级在推动任务实施过程中 所 形 成 的 协 调 、监
管该任务的特定组织形式，包括授权方式、信息与资源结构；最后，基于
任务属性刻画治理模式的应用边 界 与转 换 条 件 。治 理 模 式 的 选 择 离 不
开任务属性，不同领域、不同时点的治理模式因任务 不 同 或 属 性 变 化 而
演变。比如，随着计划生育、环境保护等政策得到 各 级 政 府 的 接 受 和 重
视，初始任务属性发生改变，治理模式也从高度关联 型 转 向 行 政 发 包 制
或松散关联型。
本文聚焦于三类任务属 性 ：任 务 难 度 、验收 难 度 与 任 务 风 险 。任 务
难度刻画执行任务的困难度，验收难度刻画查验真实 产 出 的 困 难 度 ，任
务风险由固有风险与授权风险两部分组成，本文重点关注授权风险。一
项任务的属性诱发了对不同治 理 模 式间 多 种 权 衡 机 制 的 考 虑 ，特 别 是
各治理模式的组织成本。从正式分析的角度，我们假设委托方以组织成
本最小化为标准选择最优治理模式，因此，任务属性 可 通 过 影 响 组 织 成
本决定最优治理模式，同一任务的各类属性一旦变化 ，就 会 导 致 最 优 治
理模式的转换。

三、基于一般控制权理论的分析范式

本 文 在“ 委 托 方—管 理 方—代 理 方 ”三 级 科 层 组 织 中 ，使 用 委 托 代
理模型刻画控制权分配，并依 托 任 务 属 性 对 治 理模 式 的 选 择 标 准 进 行
模型化分析。下面将介绍一般控制权理论的建模思路，包括治理模式的
形成与特征、任务属性视角下各治理模式间的核心权 衡 ，以 及 最 优 治 理
模式的选择标准。
（一）多维控制权的分配和组合——
—治理模式的形成
本 文 引 入“ 委 托 方—管 理 方—代 理 方 ”三 级 科 层 组 织 框 架 ，讨 论 三
维度控制权（目标设定权、激励分配权、检查验收权）在委托方和管理方
之间的分配。委托方是任务合约的设计者，决定权 力 分 配 方 案 ，掌 握 全
部组织资源；管理方依据委托方的授权监督代理方执 行 任 务 ；代 理 方 是
任务的直接落实者，不享有任何维度的控制权。这一设定反映了科层组
织的一般状态，并与现实基本吻合，有助于将分析的 焦 点 集 中 于 委 托 方
和代理方之间的权力配置，即本文所定义的治理模式。
三维控 制 权 在 委 托 方 和 管 理 方 之 间 的八 种 分 配 组 合 构 成 了 科 层 组

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织治 理 模 式 的 完 备 集（见 图 1）。其 中 囊 括 了文 献 中 讨 论 较 多 的 高 度 关
联型、行政发包制、松散关联型与联邦制等模式。在各个治理模式中，委
托方和管理方分别扮演目标设置者、激励分配者和验 收 者 的 角 色 ，进 而
决定不同治理模式下组织资源和信息的流动。 2

图 1：完备治理模式的形成

（二）最优治理模式的选择
1. 最优治理模式的选择标准：给定组织效能下的成本最小化
针对 某 项 具 体 任 务 ，治 理 模 式 应 该 由 谁来 选 择 ？选 择 的 标 准 是 什
么？这些问题是研究最优治理模式和扩展“控制权”理论的关键。在现实
中，有限理性的委托方事前无法确定任务的最优治理 模 式 ，治 理 模 式 的
选择可能是一个不断试错的过程。但从理论建模角度考虑，我们根据委
托代理模型对此做出理性化假设：委托方是组织的设 计 者 ，可 以 预 判 某
项任务在各治理模式下的组织成本等，并据此选择 最 优 治 理 模 式 。即 ，
根据任务属性提供治理合约，通 过 设 计 并 满 足管 理 方 与 代 理 方 的 激 励
相容条件以确保任务目标的实现。
这里 需 要 说 明 激 励 相 容 条 件 在 模 型 中所 发 挥 的 作 用 。委 托 方 选 择
最优治理模式，需要一个选择标准，本文以组织成本 最 小 化 作 为 选 择 的
依据。从理论上讲，最优治理模式的选择方式有两类 ：一 类 是 给 定 组 织
资源情况下，寻找组织效能最高的治理模式；另一类 是给 定 组 织 效 能 一
致的情况下，选择组织成本最低的治理模式。由于组织效能存在诸多维

2 . 组 织 的 资 源 即 委 托 方 为 了 完 成 任 务 所 配 备 的 全 部 资 源（物 质 、技 术 等），控 制 权 的 配
置 直 接 影 响 资 源 在 各 层 间 的 流 动 方 向 ；组 织 的 信 息 特 指 任 务 产 出 信 息 ，是 检 查 验 收 的 对
象 ，验 收 权 的 配 置 影 响 信 息 的 流 动 方 向 。

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

度，不便于作为最终的比较标准，所以本文选择了 第 二 类 方 法 。激 励 相
容条件使不同治理模式中委托方、管理方和代理方行 为 方 式 完 全 一 致 ，
从而确保不同治理模式的组织效能相同。在此基础上，作为治理模式选
择者的委托方，可以根据组织成本对各治理模式进行 比 较 选 择 ，其 中 影
响组织成本高低变化的因素（任务属性）成为建模重点。
2. 决定组织成本的关键因素：任务属性
明确 治 理 模 式 选 择 的 标 准 后 ，我 们 需 要进 一 步 分 析 组 织 成 本 的 影
响因素。治理模式是针对具体任务而存在的，不同 领 域 、不 同 时 点 治 理
模式的选择取决于完成某项任务的具体考虑。为此，本文引入任务属性
作为决定各治理模式组织成本的关键因素，进而决定最优治理模式。
具体 考 虑 任 务 的 三 个 属 性 是 任 务 难 度、验 收 难 度 和 任 务 风 险 。其
中，任务难度衡量代理方执行任务的困难程度，由代 理 方 努 力 执 行 任 务
后取得成功的概率表示；验收 难 度 衡 量 检 查 验 收 到真 实 任 务 产 出 信 息
的困难程度，由验收方努力验收后看到真实产出的概率 表 示 ；任 务 风 险
由两部分构成，即任务固有风险和由授权带来的风险 ，本质 是 外 生 的 组
织成本。以中国政府治理的现实为例，下级政府任务执行不当为上级政
府带来的政治风险是完成任务本身 所附 带 的 外 部 性 成 本 或 其 他 负 面 影
响，如 城 建 拆 迁 易 导 致 社 会 矛 盾 ，存 在 较 高 的 任 务 固 有 风 险 ，一 旦 将 激
励分配权下放给管理方，将产生较高的授权风险。本文重点关注委托方
下放控制权后，由于目标、手段的偏离带来的风险变化，即授权风险。我
们在众多属性中选取以上三种属性 是基 于 其 在 政 府 治 理 过 程 中 的 两 点
共性。第一，随任务而变化：不同任务的验收难度、任务难度以及任务风
险是 不 同 的 ，可 从 这 三 个 维 度 对 任 务 进 行 较 为 完 备 的 区 分 ；第 二 ，随 控
制权的分配方式而变化：当控制权属于不同的主体时 ，任 务 属 性 参 数 也
会改变，影响治理模式的选择。
本文 假 设 任 务 执 行 和 验 收 技 术 具 有 不确 定 性 ，即 使 代 理 方 和 验 收
方努 力 执 行 任 务 和 验 收 产 出 ，也 可 能 会 任 务 失 败（低 产 出）或 看 不 到 真
实产出。在模型中，分别用任务成功的概率、验收 到 真 实 产 出 的 概 率 与
任务风险期望值刻画以上三个属性。此外，模型考虑了验收成本在不同
验收权主体之间的差异及对组织 成 本的 影 响 。验 收 成 本 体 现 了 信 息 收
集的便利性，与代理方物理距离更近的管理方将更具有成本优势。验收
成本直接影响组织成本，它只随控制权的分配方式而 变 化 ，但 不 随 任 务

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而变化且不标注某项任务的特 异 性 ，对于 最 优 治 理 模 式 选 择 的 影 响 是
确定的。
三大 任 务 属 性 是 决 定 最 优 治 理 模 式 的关 键 变 量 ，其 内 涵 与 特 征 可
总结为表 2。
表 2：任务属性的内涵与特征

任务属性 基本内涵 模型表达

由代理方努力执行任务后，取得成功的概率表
任务难度 代理方执行任务的困难程度
示（π ）。
检查验收到真实产出的困难 由验收方努力验收后看到真实产出的概率表示
验收难度
程度 （p ）。
作为外生参数直接加到组织成本中，任务风险
包括固有风险与授权风险， 的本质是外生组织成本（RC=αC·△π ），即完成任
任务风险
本文重点关注授权风险 务本身所附带的外部性成本或其他方面的负面
影响。

注：本表结合本文第四部分内容，标注了任务属性的数学表达式。

图 2 总 结 了 建 模 的 基 本 框 架 ，该 模 型 在 通过 激 励 相 容 条 件 保 证 组
织效能一致的前提下，比较由 任 务 属 性 决 定 的 不同 治 理 模 式 达 到 相 同
组织效能的组织成本，委托人 根 据 组 织 成 本 最 小 化原 则 选 择 最 优 治 理
模式。在这一过程中，任务属性是决定组织模式选择的核心因素。

图 2：最优治理模式的选择标准

（三）治理模式的权衡机制
最 优 治 理 模 式 的 选 择 取 决 于 任 务 属 性 差 异 带 来 的 权 衡 取 舍（trade
off）。 为 了 简 化 理 论 分 析 并 为 后 文 关 于 中 国 政 府 治 理 的 具 体 应 用 做 铺
垫，我们假设目标设定权属于委托方，激励分配权和 检 查 验收 权 在 委 托
方和管理方之间自由配置，则治理模式可简化为四种。 3 对 应 中国 政 府
治 理 实 践 ，以 下 重 点 探 讨“高 度关 联 型 ”
“行政发包制”
“ 松 散 关 联 型 ”三

3 . 即 激 励 权 属 于 委 托 方 、验 收 权 属 于 管 理 方 的 治 理 模 式 ；激 励 权 和 验 收 权 都 属 于 委 托
方 的 治 理 模 式 ；激 励 权 属 于 管 理 方 、验 收 权 属 于 委 托 方 的 治 理 模 式 ；激 励 权 和 验 收 权 都
属于管理方的治理模式。

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

种模式，通过基本假设和权衡 机 制 对 各治 理 模 式 之 间 的 优 劣 进 行 分 析
与比较。
假设 1：下 放 激 励 权 可 以 提 高 激 励 效 率 ，但 同 时 也 可 能 会 提 高 任 务
风险。
委托方在选择是否下放激励权时，面临效率和风险的权衡。委托方
下放 激 励 权 至 管 理 方 会 产 生 两 方 面 的 效 果 ：第 一 ，与 委 托 方 相 比 ，管 理
方更加了解代理方任务执行的 过 程 ，这 些 信息 优 势 有 助 于 管 理 方 找 到
合适的代理方并给予恰当激励 ，在 模 型 中 体 现为 下 放 激 励 权 可 提 升 任
务成功概率和激励效率；第二，由于管理方的利益并 不 与 委 托 方 完 全 一
致，潜在的机会主义行为将带来授权风险并有损委托 方 的 名 义 权 威 ，威
胁组织目标。假设 1 刻画的 激 励 效 率 与 任 务 风 险 的 权 衡是 委 托 方 在 激
励分配权维度上授权与否的主要考虑。在中国政府治理现实中，假设 1
意味着中央政府（委托方）下放激励权给中间政府（管理方）可以提高任
务成功的概率，但也可能会增加任务风险。例如，经 济 发 展 任 务 向 下 授
权可以调动地方积极性，但也 可 能 会 以 牺 牲生 态 环 境 和 收 入 分 配 公 平
为代价，产生政企合谋或腐败等，为中央政府增加“任务风险”这一授权
成本。
假 设 2：下放验收权会节约验收成本，但也会降低看到真相的概率。
激励 权 和 验 收 权 具 有 内 在 联 系 ，准 确 行使 激 励 权 的 前 提 是 获 知 有
关任务产出的真实信息，验收 权 和 激 励权 的 分 离 可 能 导 致 验 收 方 的 策
略性信息隐瞒与产出信息失真，降低验收效率。
由于验收技术的不完备性 ，验 收 方 即 便再 如 何 努 力 工 作 ，也 不 能 确
保看到真相，而是依据一个外生概率看到任务完成的真实结果。就验收
成本而言，与代理方物理距离更近的管理方更具有 成 本 优 势 。因 此 ，为
节约验收成本，委托方具有下放验收权的动机。一旦下放，物理距离、利
益 共 同 体 等 因 素 又 使 管 理 方 在 实 际 验 收 时 为 代 理 方 所 引 导 和 操 纵 ，降
低“发现真相”的概率。
基于以上两个假设，可以将治理模式的核心权衡机制归纳如下：
机制 1：任务风险增加与激励效果提升之间的权衡
机制 1 是关于激励权下放与否的选择。由假设 1 可知，激励权下放
给管理方能提高任务成功概率，从而提升激励效果 ，节 约 激 励 成 本 。这
里主要涉及任务难度属性，即任务成功概率。任务 难 度 越 高 ，下 放 激 励

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社会·2021·6

权的边际成功概率提升越多，效果就越明显。此外 ，激 励 权 的 下 放 将 增
大任务风险，推高组织成本。从直觉上看，当任务风险较大时，如果任务
的难度低，激励权下放对激励效果的提升不明显，委 托 方 会 更 偏 向 自 己
掌握验收权与激励权以规避风险。反之，当任务风险较小时，如果任务难度
很大，此时提升激励效率成为主要考虑，委托方更倾向于下放激励权。
机制 2：验收成本节省与验收效果降低之间的权衡
（1）验收 真 相 概 率 的 下 降 由 假 设 2 可 知 ，管 理 方 验 收 时 更 有 可 能
与代理方串谋，从而降低发现真实产出的概率，降 低 验收 效 果 。从 直 觉
上看，当任务产出容易查证，管理方或委托方行使验 收 权 的验 收 效 果 差
异不明显时，验收成本的节约就成为主要考虑，委托 方 更 偏 向下 放 验 收
权。反之，若任务产出难以查证，提高验收准确性就成为当务之急，委托
方则更倾向于自己掌握验收权。
（2）管理 方 的 策 略 性 隐 瞒 当 同 时 拥 有 验 收 权 和 激 励 权 时 ，管 理 方
事后可能策略性地隐瞒验收结果，造成信息扭曲。管理方隐瞒真相的动
机越大，组织成本就越高，这将消减管理方验 收 的 成 本 优 势 。图 3 总 结
了以上假设和机制。

图 3：假设与机制

上述 假 设 与 机 制 表 明 ，不 同 的 治 理 模 式会 通 过 三 类 任 务 属 性 的 差
异影响治理模式的组织成本，从而决定最优治理模式的选择与转化。

四、一般控制权理论范式的应用：中国政府治理模式的选择

（一）中国政府治理模式的分类与现实对应
在 中 国 政 府 治 理 中 ，对 应“ 委 托 方—管 理 方—代 理 方 ”三 层 委 托 代

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

理 模 式 的 是“ 中 央 政 府—中 间 政 府—基 层 政 府 ”的 组 织 结 构 。 4 与 一 般
理论对应，本文假设中央政府拥有目标设置权与全部 资 源 ，将 讨 论 集 中
在激励分配权与检查验收权在中央与中间政府间的分配上（见表 3）。
表 3：三种治理模式的权力归属与现实对应

权力归属
治理模式 现实对应
激励权 验收权

中央政府（C ） 中央政府（C ） 在计划生育政策实施早期阶段，委托方主导目标

高度关联型
委托方 委托方 设置、检查验收和激励分配诸环节。

在环境治理中， 委托方确定污染物削减比例，将
中间政府（M ） 中央政府（C ）
行政发包制 目标 “发包”给管理方。 委托方定期检查、评估政
管理方 委托方
策成果，以确保政策目标如约完成。

中间政府（M ） 中间政府（M ） 政府部门 的日常 工作，如各 种 资 料 、报 表 的 收 发

松散关联型
管理方 管理方 传递；计划生育领域中的日常报表汇集整理。

注 ： 1. 根 据 一 般 理 论 ， 存 在 四 种 治 理 模 式 。 通 过 治 理 合 约 求 解 发 现 ， 中 央 政 府 将
验收权下放而保留激励分配权的治理模式， 其组织成本恒高于高度关联
型，因此 可以排除其成为最优治理模式的可能 ，在 现 实 中 也 鲜 有 应 用 。 因
此只考虑高 度关联型、行政发包制与松散关联型三种模式。
2. 为 了 简 化 表 述 ， 模 型 中 用 C 代 表 中 央 政 府 即 委 托 方 ， M 代 表 中 间 政 府 即
管 理 方 ，A 代 表 基 层 政 府 即 代 理 方 。

在从一般理论到中国政府 治 理 现 实 的对 应 中 ，需 要 明 确 以 下 问 题 。
首先是模型的适用性问题。本文 设 计 的 一 般 控制 权 模 型 适 用 于 任 何 从
目标制定、执行到验收的政策过程，以及存在多层级 委 托 代 理 关 系 的 科
层组织。该政策过程有两个特点：存在明确的任务 导向 ；资 源 是 从 上 而
下单向垂直 流 动 。参考 有 关 条 块 治 理 的 文 献 （周 振 超 ，2009；尹 振东 ，
2011），现 实 中 该 模 型 与 以 工 作 职 能 为 连 结 的 各 部 委 、各 级 相 关 部 门 的
“条条”治理模式基本吻合，尤其是垂直管理模式。 5
其次是假设的合理性问题。中央政府（委托方）作为任务发起方，有
权根据组织成本选择最优的治理模式，假定所有资源 都 来 自 中 央 ，这 会

4. 在后文相关表述中，
“ 中 间 政 府 ”与“ 中 间 层 ”含 义 一 致 。
5 . 社 会 学 文 献 中“ 中 央 政 府 — 中 间 政 府 — 基 层 政 府 ”这 一 表 述 既 适 用 于“ 条 条 ”，也 适 用
于“ 块 块 ”。如 艾 云（2011）将 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会 定 义 为 中 央 政 府 、省 、市 、县 各 级 人 口
和 计 划 生 育 委 员 会 为 地 方 政 府 ；周 雪 光 、练 宏（2012）将 环 境 政 策 实 施 过 程 中 的 参 与 者 定
义 为 中 央 政 府（国 家 生 态 环 境 部 、省 生 态 环 境 厅）、中 间 政 府（市 生 态 环 境 局）、基 层 政 府
（县 生 态 环 境 局）。

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使治理模式选择机制更为简洁。若放松该假设，让 中 间 政 府 提 供 资 源 ，
只会使委托方面临的组织成本 问 题 更 加 突出 ，从 而 加 强 现 有 命 题 和 结
论。同时，转移支付的现实也符合这一假设。近年来，中央对地方财政转
移 支 付 占 中 央 财 政 支 出 的 比 重 高 于 60%（2019 年 为 68% ，2020 年 为
70.3%），中 央 转 移 支 付 也 是 地 方 政 府 的 重 要 收 入 来 源 ，占 地 方 政 府 一
般 性公 共 预 算 收 入 的 比 重 稳 定 在 40% —50%（郑 垚 、孙 玉 栋 ，2018；李 丽
珍、刘金林，2019）。
最后是控制权内涵的延展问题。以激励分配权为例，对干部的人事
任免权是中国政府治理过程中最为重要的激励分配权 之 一 ，此 外 ，中 央
也 可 以 通 过“ 一 票 否 决 ”、
“ 目 标 责 任 制 ”、下 达“ 军 令 状 ”等 灵 活 方 式 改
变 激 励 分 配 权 。 比 如 ，2016 年 起 中 央 在 省 以 下 生 态 环 境 部 门 推 行 垂 直
管理试点，并将环境保护作为绩效考核的重要方面，直 接 改 变 了原 环 保
部门的松散关联状态，上收了激励分配权。
由一 般 理 论 可 知 ，验 收 权 和 激 励 权 在 管理 方 与 委 托 方 的 配 置 会 影
响组织中的信息与资源流动，本文从这一角度对三种治理模式加以说明。
治 理 模 式 1（高 度 关 联 型）：中 央 政 府（委 托 方）同 时 拥 有 激 励 权 和
验收权。此时，任务的产出信息从基层（代理方）直接流向中央，资源从
中央直接流向基层，中间层（管理方）只是被动地执行指令而被虚化，缺
乏实际的组织功能。
治理 模 式 2（行 政 发 包 制）：中 央 政 府（委 托 方）拥 有 验 收 权 ，中 间 政
府（管理方）拥有激励权。此时，中央政府负责收集任务产出信息，并根
据验收结果将相应的财政资源 分 配 给中 间 政 府 ，中 间 政 府 直 接 对 基 层
（代理方）进行激励与分配。信息从基层直接流向中央，资源则从中央流
到中间层，再到基层政府。
治理 模 式 3（松 散 关 联 型）：类 似 于 常 规 任 务，中 间 层（代 理 方）同 时
拥有激励权和验收权。产出信息从基层政府（管理方）流向中间层后，继
续从中间层流向中央政府（委托方），中间层可能谎报验收结果。从资源
流动 来 看 ，中 央 政 府 根 据 中 间 层 的 上 报 信 息 ，向 下 分 配 资 源 到 中 间 层 ，
再由中间层向基层政府分配 资 源 。图 4 直 观 地描 述 了 以 上 三 种 治 理 模
式中信息和资源的流动过程，其中虚线表示组织中信 息 的 流 动 方 向 ，实
线表示组织中财政资源的流动方向。

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

高度关联型 行政发包制

松散关联型

图 4：三种治理模式下的信息流动与资源分配方式

我们进 一 步 可 将 一 般 理 论 中 提 及 的 三种 治 理 模 式 间 的 权 衡 机 制 与
中国的政府治理相对应（见表 4）。
表 4：不同治理模式比较时的权衡取舍关系

治理模式的比较 权衡取舍关系

治理模式 1 与治理模式 2 是否将激励权下放给中间政府（管理方）

（高度关联型与行政发包制） 机制 1

治理模式 2 与治理模式 3 是否将验收权下放给中间政府（管理方）

（行政发包制与松散关联型） 机制 2

治理模式 1 与治理模式 3 激励权、验收权的双重下放（管理方）

（高度关联型与松散关联型） 机制 1 、机制 2

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（二）中国政府治理模式中任务属性的刻画、模型参数与政
府行为

在中国政府治理模式的分 析 中 ，本 文 仍然 用 任 务 难 度（任 务 成 功 概
率）、验 收 难度（验 收 到 真 实 产 出 概 率）、任 务 风 险（外 生 组 织 成 本）这 三
个维度来标识任务属性。在中国政府治理的语境下，任务风险在行政发
包制和松散关联型的模式中更 容 易 发生 ，即 中 间 政 府 的 行 为 损 害 全 局
利益、侵蚀中央权威、放大风险或激化社会矛盾等情形。 6 同时，由机制
2 可知 ，只 有 在 松 散 关 联 型 的 治 理 模 式 中，中 间 层 才 有 动 机 向 中 央 政 府
策略性谎报政策产出信息。任务难度越高，策略性 隐 瞒 的 动 机 就 越 大 。
这 是 由 于 任 务 难 度 越 大 ，失 败 概 率 就 越 高 ，一 旦 失 败 ，中 间 层 就 只 能 从
中央政府拿到较少资源。为此，掌握验收权的中间层更愿意为了自身利
益而 隐 瞒 任 务 失 败 的 结 果 ，从 中 央“ 骗 取 ”并“ 截 留 ”与 实 际 任 务 产 出 不
符的多余财政资源。后文对 最 优 治 理 合 约 的 求解 与 治 理 模 式 3 组 织 成
本的讨论也能证明这一预测。
基于建模的考虑，本文从 任 务 的 三 类 属性 入 手 ，探 讨 所 涉 及 的 各 级
政府行为特点，并提出基本模型设定。
1． 任务难度与基层政府行为
任务 执 行 是 整 个 政 策 过 程 的 第 一 步 ，首先 对 基 层 政 府 的 行 为 加 以
描述。假设基层政府的努力程度是离散的，即努力（eA =1）或不努力（eA =
0），任务产出集也是离散的：(xH ，xL )，分别代表“成功”
（高 产 出）或“不 成
（低产出）。 7 若基层政府不努力，则获得低产出 xL ；8 若基层政 府 努
功”
力执行任务，依据假设 1，产出结果则会根据激励权的归属而产生差异 。
假 定 基 层 政 府 获 得 高 产 出 xH 和 低 产 出 xL 的 概 率 9 分 别 为 π 和 1 -π，其

6 . 如 前 文 提 及 的 使 用“ 行 政 发 包 制 ”
“ 政 治 锦 标 赛 ”等 方 法 激 励 地 方 发 展 经 济 可 能 带 来
的 环 境 污 染 、政 企 合 谋 等 。
7 . eA 表 示 基 层 政 府 执 行 任 务 的 努 力 程 度 ，xH 表 示 任 务 的“ 高 产 出 ”，xL 表 示 任 务 的“ 低 产
出 ”。
8 . 可 以 用 条 件 概 率 公 式 对 此 进 行 数 学 表 达 ，条 件 概 率 表 示 在 给 定 某 一 事 件 发 生 的 条 件
下 ，另 一 事 件 发 生 的 概 率 ，即 prob（xL │ eA = 0）= 1 , prob（xH │ eA = 0）= 0 。
9 . 特 别 地 ，对 于 同 一 任 务 ，假 定 激 励 权 被 下 放 至 中 间 层 时 ，基 层 政 府 努 力 获 得 高 产 出 的
概 率 提 高 了 △ π ，即 相 对 于 高 度 关 联 型 来 说 ，行 政 发 包 制 和 松 散 关 联 型 模 式 的 激 励 效 果
更好。这一假设将在之后的任务风险中做进一步讨论。

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

中，π 代表“任务难度”。任务难度直接影响基层政府执行任务的激励，π
值越低，则任务难度越大，即便基层付出努力也仍然难以成功，此时，基
层政府的激励难度较高；π 值越高，则说明任务难度和激励难度越小。
2． 验收难度与验收方行为
基层 生 产 过 程 结 束 后 ，掌 握 验 收 权 的 一方 需 要 对 任 务 进 行 检 查 验
收，其获得任务产出信息，验收后的信息集为(xH ，φ，xL )。10 在模型中，验
收方 是 产 出 信 息 的 唯 一 来 源 ，因 此 ，激 励 方 只 能 信 任 验 收 方 ，并 根 据 其
提供的信息给予基层政府相应的激励。验收的努力程度同样是离散的，11
若 验 收 方 不 努 力 ，则 不 能 看 到 真 相 ；12 若 验 收 方 努 力 验 收 ，看 到 真 相 与
13
看到空集的概率 分 别 为 p 和 1-p。模 型 中 用 p 来 衡 量 任 务 产 出 的 验
收难度，p 值越低，验收难度越大。与此同时，设定中央政府和中间政府
验收的边际成本分别为 c、m。 14 根据一般理论，这里严格区分了验收成
本和验收效果。验收成本体现了信息收集的便利性，而验收效果一方面
取决于不同治理模式验收到真 实 产 出的 概 率 差 异 ，另 一 方 面 也 受 到 验
收方操纵信息（例如策略性隐瞒产出）的影响。因此，在验收成本方面，
松散关联型模式更具有优势，但在验收效果上，高度 关 联 型 和 行 政 发 包
制的模式比松散关联型模式更有优势。
3． 任务风险与政府授权
除了 任 务 执 行 与 验 收 过 程 中 的 属 性 ，还需 要 考 虑 激 励 权 下 放 带 给
15
中央政府的任务风险。任务风险 （R）
i 包含两项具体的 风 险 ：
“任务固
有风险”
（R）与
i “授权风险”
（△R），
i 满足 Ri =Ri +△Ri ，Ri ≥0，且 任 务 风 险

10 . xH 表 示 验 收 到 任 务 的“ 高 产 出 ”，xL 表 示 验 收 到 任 务 的“ 低 产 出 ”，φ 表 示 没 有 验 收 到
信息。
11 . 即 与 基 层 政 府 一 致 ，努 力 程 度 只 有 0 或 1 两 个 值 ，若 为 1 ，即 代 表“ 努 力 ”，0 为“ 不 努
力 ”，若 中 央 政 府 为 验 收 者 ，即 ec = 0 , 1 ；若 中 间 层 为 验 收 者 ，即 eM = 0 ，1 。
12 . 假 定 验 收 方 只 能 隐 藏 信 息 而 不 能 扭 曲 信 息 ， 即 验 收 方 只 能 把 看 到 的 事 实 汇 报 为 没
有 看 到（空 集），除 此 之 外 ，不 能 把 事 实 本 身 进 行 反 转 扭 曲 ，即 不 能 实 际 看 到 高（低）产 出
却 汇 报 为 低（高）产 出 。
13 . 对 于 同 一 任 务 ，假 设 当 中 央 政 府 掌 握 验 收 权 时 ，其 看 到 真 相 的 概 率 比 当 中 间 政 府 掌
握 验 收 权 时 高 △ p ，这 一 假 设 也 和 前 文 的 假 设 2 相 一 致 ，即 验 收 结 果 会 因 验 收 权 的 归 属
不同而异。
14 . 在 此 处 c > m > 0 。 我 们 将 基 层 政 府 努 力 完 成 任 务 的 边 际 成 本 为 ε 标 准 化 为 1 ，如 不 努
力 完 成 任 务 ，基 层 政 府 的 边 际 成 本 为 0 。
15 . 下 标 i 表 示 某 一 项 具 体 的 政 策 任 务 。

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是纯粹的外生变量，直接加入组织成本。一般认为 ，如 果 一 项 任 务 固 有
坠△R i
风 险 较高 ，那 么 授 权 风 险 也 会 较 高 ，即 > 0。如 城 建拆 迁 这 类 任
軍
坠R i

务固有风险较高，执行时易产生社会矛盾。一旦授 权 后 ，中 间 政府 将 自
己的利益加入其中，可能带来政策执行的偏差，其授 权 风 险 会 高 于诸 如
统计信息收集等固有风险较 低的 任 务 。为 简 化 表 达 ，本 文 将 固 有 风 险
（R）标
i 准 化 为 0，使 不 同 任 务 的 初 始 风 险 属 性 保 持 一 致 ，任 务 风 险 大 小
的差别只通过△ Ri 体现。
为 了 捕 捉 风 险 发 生 的 或 然 性 ，用 外 生 参 数 αC（0 <αC ≤ 1）表 示 任 务
风 险 发 生 的 概 率 。一 旦发 生 风 险 ，会 给 中 央 政 府 给 带 来 R 的 直接 成 本 。
尽 管 可 以 采 用 很 多 种 函 数 形 式 表 示 这 一 直 接 成 本 ，但 一 个 符 合 现 实 的
假 设 是 ，这 一 放 权 带 来 的 直 接 成 本 显 然 应 该 与 其 产 生 的 “ 放 权 收 益 ”
（激励 效 果 的 提 升 ，即 任 务 成 功 概 率 的 提 高）高 度 正 相 关 ，即 ，对 于 委 托
方 来 说 ，放 权 的 诱 惑 越 大 ，就 越 面 临 更 高 的 任 务 风 险 。 因 此 ，我 们 将 采
用 最 为 简 化 的 设 置 形 式 ：任 务 风 险 带 来 的 直 接 成 本 与 其 放 权 收 益 在 数
量 上 相 等 。由 于 将 任务 固 有 风 险 标 准 化 为 0，则 最 终 由 于 授权 差 异 导 致
的 进 入 组 织 成 本 的 规 划 任 务 风 险 变 化 量 可 用 RC =αC·R =αC·△ π 来 表
示 。 相 较 于 其 他 两 种 模 式 ，高 度 关 联 型 治 理 模 式 在 降 低 任 务 风 险 方 面
具有优势。
综上，图 5 展示了不同任务属性对政府行为、政策执行效果的影响。

图 5：任务属性与参与方政府行为

表 5 展示了模型中所涉及的参数及其定义。

· 58 ·
 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

表 5：核心参数说明

参数 定义 说明

π 任务成功概率，主要刻画任务难度 π∈ （0，1]

p 验收到真实产出的概率，主要刻画验收难度 p∈ （0，1]

分权给中央带来的任务风险，主要刻画授权 αC∈ （0，1] 为任务

RC=αC·△π
风险 风险出现的概率

ε 基层政府努力执行任务的成本 ε=1

c 中央政府努力验收成本 c∈ （0，∞ ）

m 中间政府努力验收成本 m∈ （0，c）

综上所述，本文的基本模 型 参 数 设 定 、假设 条 件 与 作 用 机 制 都 围 绕
任务难度、验收难度、任务风险三个任务属性展开 。最 优 政 策 治 理 模 式
的选择和转化也依赖上述三类属 性 。后 文 将 据 此 对三 种 治 理 合 约 进 行
设计和求解组织成本，为最优治理模式的选择进行铺垫。

五、合约视角下的治理模式权衡

本部 分 使 用 多 层 级 委 托 代 理 模 型 ，将 政策 任 务 的 治 理 看 作 三 级 政
府间的合约。根据一般理论，中央政府（委托方）事前能够考虑到博弈的
全过程以及各参与者的行为模式，其目标是设计合约 、依 组 织 成 本 最 小
化原则选择治理模式以激励各方努力完成任务。这一过程分为两步：第
一步，针对三种治理模式的信息和权力特征，分别调 试 各 种 激 励 相 容 条
件，设计治理合约，规定各方的支付以及资源、信息传递方式，从而确保
组织效能相同；第二步，比较三种治理模式在满足一 致 可 比 原 则 下 的 组
织成本，即计算三类治理合约成本，对比寻求最低者作为最优治理模式。
在模 型 中 ，中 央 政 府 进 行 治 理 模 式 选 择和 各 方 政 府 共 同 推 动 任 务
执行的整体时序图如图 6：

图 6：合约参与人的博弈时序图

· 59 ·
社会·2021·6

（一）治理模式的合约设计
参考 瓦 法（Vafa觙，2005）的 思 路 设 计 治 理 合 约 ，通 过 在治 理 合 约 中 设
置各类激励相容条件与有限责任约束，使三类治理模 式 下的 中 央 政 府 、
中间层、基层政府的行为与组织效能一致。具体来 看 ，模 型 要 求在 三 类
治理模式中的中央政府、中间层、基层政府行为都符合以下条件。
条件一：基层政府努力执行任务，而非不努力；
条件二：验收方（无论是中央政府还是中间层）努力验收，而非不努力；
条件三：验收方“说真话”。为使基层政府相信激励合约的真实有效
性，无 论 是 中 央 政 府 还 是 中 间 层 ，在 充 当 验 收 方 时 ，都 不 会 欺 骗 基 层 政
府，不会看到真实的产出却对基层政府声称没有看到真相；16
条 件 四 ：中 间 层 与 基 层 政 府 都 是 有 限 责 任 ，即 最 差 是“ 无 所 得 ”，而
非负向惩罚。 17
18
三类治理模式的合约设计、内在机制与含义 具体如下。
治理模式 1（高度关联型）：
min p[πBH +（1-π）BL ]+（1-p）Bφ+c
BH ，BL ，Bφ

s.t. πxH -p[πBH +（1-π）BL ]-（1-p）Bφ -c≥πxH -Bφ （1）

p[πBH +（1-π）BL ]+（1-p）Bφ-1≥pBL +（1-p）Bφ （2）
BL ≤Bφ，BH ≤Bφ （3）
BH ≥0，BL ≥0，Bφ≥0 （4）
具体来看，中央政府的目标函数为：
min p[πBH +（1-π）BL ]+（1-p）Bφ +c
BH ，BL ，Bφ

此时，中央政府的目标是 组 织 成 本 最 小化 ，组 织 成 本 由 激 励 成 本 和
中央验收成本 c 构成，不包含任务风险。
各 约 束 条 件 分 别 代 表 为 ：式（1）为 中 央 政 府 激 励 相 容 条 件 ，即 中 央
努力验收的期望收益高于不努力的期望收益；式（2）为基层政府激励相

16 . 设 置“ 说 真 话 ”条 件 的 理 由 在 于 ，如 果 基 层 政 府 预 测 到 验 收 方 可 能 会 故 意 瞒 报 、扭 曲
真 实 产 出 信 息 ，则 其 努 力 执 行 任 务 的 激 励 将 会 下 降 ，为 了 得 到 较 好 的 激 励 效 果 ，必 须 设
置该条件。
17 . 本 文 主 要 讨 论 正 向 激 励 ，负 向 惩 罚 的 结 果 不 影 响 结 论 ，这 意 味 着 验 收 方 和 基 层 政 府
都 是 有 限 责 任 制 ，不 需 要 因 任 务 执 行 或 验 收 的 失 败 承 受 负 向 惩 罚 。
18 . 其 中 ， 基 层 政 府 获 得 的 支 付 （无 论 是 来 自 于 中 央 政 府 还 是 中 间 层） 始 终 记 为 BA ∈
（BH ，Bφ , BL），中 间 层 获 得 中 央 政 府 的 支 付 记 为 GM ∈ ( GH ，Gφ ，GL ) 。

· 60 ·
 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

容条件，即基层政府努力执行任务的期望收益高于不 努 力 的 期 望 收 益 ；
式（3）为中 央 政 府“说 真 话 ”条 件 ，即 中 央 不 会 欺 瞒 基 层 政 府 ，此 条 件 排
除 了 中 央 验 收到 实 情 而 谎 称 什 么 也 没 看 到 ；19 式（4）为 基层 政 府 有 限 责
任条件，即基层政府最差的情况是无所得。
通 过 求 解 最 优 合 约 ，得 到 中 央 政 府 、中 间 政 府 、基 层 政 府 在 不 同 产
出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表 6）。

表 6：高度关联型模式下的各方支付与组织成本

任务特征 各方支付 组织成本表达式

产出状态 高产出 空集 低产出

参与人 H φ L

1 中央政府 - 1 - 1 0
π≤ pπ pπ C1-1= 1-p +1+c
1+c pπ
中间政府 0 0 0

1 1
基层政府 0
pπ pπ

中央政府 - 1 - 1+c 0
pπ p
π＞ 1 C1-2= 1+c
中间政府 0 0 0
1+c p
1 1+c
基层政府 0
pπ p

治理模式2（行政发包制）：
min p[πGH +（1-π）GL ]+（1-p）Gφ +c+αC·△π
GH ，GL ，Gφ
min
s.t. BH ，BL ，Bφ
p[π（GH -BH）+（1-π）
（GL -BL）]+（1-p）
（Gφ -Bφ） （5）

s.t. p [πBH +（1-π）BL ]+（1-p）Bφ -1≥pBL +（1-p）Bφ （5.1）

BH ≥0，BL ≥0，Bφ ≥0 （5.2）
πxH-p[πGH+（1-π）GL]-（1-p）Gφ-c-αC·△π≥πxH-Gφ-αC·△π （6）
GL ≤Gφ ，GH ≤Gφ （7）
GH -BH ≥0，GL -BL ≥0，Gφ -Bφ ≥0 （8）
中央政府的目标函数：

19 . BH ≤ Bφ ，BL ≤ Bφ 使 得 中 央 政 府 依 据 空 集 的 信 息 状 态 给 基 层 政 府 的 支 付 不 小 于 依 据 真
实 信 息（低 产 出 或 者 高 产 出）给 予 的 支 付 。中 央 政 府 追 求 最 小 化 成 本 ，因 此 有 激 励 基 层 政
府去努力验收并如实汇报。

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社会·2021·6

min p[πGH +（1-π）GL ]+（1-p）Gφ +c+αC·△π

GH ，GL ，Gφ

中央只需对中间层 进 行 支 付 ，目 标 函 数中 相 应 支 付 变 量 变 为（GH ，
Gφ ，GL）。组织成本包括激励成本、中央 的 验 收 成 本 ，以 及 激 励权 下 放 带
来的或然任务风险 αC·△π。
特 别 的 ，下 放 激 励 权 使 中 间 政 府 和 基 层 政 府 间 存 在“ 子 合 约 ”—
——
中间层可自行设计与基层的支 付 合 约 ，激 励 基 层政 府 并 最 大 化 中 间 层
的剩余 。这 实 际上 体 现 了 行 政 发 包 制 的 内 核——
—中央 政 府 赋 予 中 间 层
充分的资源和权力去激励基层 政 府 完 成 任 务 ，虽 不 关心 中 间 层 的 激 励
方式，但会亲自验收成果。由此，子合约中，中间层的目标函数为：
min
BH ，BL ，Bφ
p[π（GH -BH）+（1-π）
（GL -BL）]+（1-p）
（Gφ -Bφ）

各约 束 条 件 依 次 为 ：式（5.1）为 基 层 政 府 激 励相 容 条 件 ；式（5.2）为
基 层 政 府 有 限 责 任 条 件 ；式（6）为 中 央 政 府 激 励 相 容 条 件 ；式（7）为 中
央政府“说真话”条件，由于中央拥有验收权且仅对中间层进行支付，因
此该条件作用在（GH ，Gφ ，GL）上；式（8）为中间层有限责任条件。有限责
任条件作用在中间层进行财政 资 源 再分 配 后 的 剩 余 收 益 上 ，即 中 间 层
最多把中央所有的财政资源拨付给基层，不能收不抵支。
通 过 求 解 最 优 合 约 ，可 得 到 中 央 政 府 、中 间 政 府 、基 层 政 府 在 不 同
产出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表 7）。
表 7：行政发包制模式下的各方支付与组织成本

任务特征 各方支付 组织成本表达式

产出状态 高产出 空集 低产出

参与人 H φ L

1 中央政府 - 1 - 1 0
π≤ pπ pπ C2-1= 1-p +1+c+αc·△π
1+c pπ
中间政府 0 0 0

1 1
基层政府 0
pπ pπ

中央政府 - 1 - 1+c 0
pπ p

π＞ 1 1+c C2-2= 1+c +α·

中间政府 0 0 c △π
1+c p p
1
基层政府 0 0
pπ

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

治理模式 3（松散关联型）：
min
GH ，GL ，Gφ
p[πGH +（1-π）GL ]+（1-p）Gφ +αC·△π
min
s.t. BH ，BL ，Bφ
p[π（GH -BH）+（1-π）
（GL -BL）]+（1-p）
（Gφ -Bφ）-m （9）

s.t. p[π（GH -BH）+（1-π）

（GL -BL）]+（1-p）
（Gφ -Bφ）-m≥Gφ -Bφ
（9.1）
p[πBH +（1-π）BL ]+（1-p）Bφ -1≥pBL +（1-p）Bφ （9.2）
BL ≤Bφ ，BH ≤Bφ （9.3）
BH ≥0，BL ≥0，Bφ ≥0 （9.4）
GH -BH ≥0，GL -BL ≥0，Gφ -Bφ ≥0 （10）
中央政府的目标函数：
min
GH ，GL ，Gφ
p[πGH +（1-π）GL ]+（1-p）Gφ +αC·△π

此时激励权和验收权同时下放，组织成本包括激励成本和任务风险。
由于激励权下放，仍然存 在 中 间 层 和 基层 政 府 的 子 合 约 ，中 间 层 需
承担验收成本。在子合约中，中间层的目标函数为：
min
BH ，BL ，Bφ
p[π（GH -BH）+（1-π）
（GL -BL）]+（1-p）
（Gφ -Bφ）-m

相 应 的 约 束 条 件 依 次 为 ：式（9.1）为 中 间 政 府 激 励 相 容 条 件 ，中 间
层掌握验收权，需保证中间层努力验收的期望收益高于不努力；式（9.2）为
基 层 政 府 激 励 相 容 条 件 ；式（9.3）为 中 间 层“ 说 真 话 ”条 件 ，类 似 于 治 理
模 式 1，排 除 作 为 验 收 方 的 中 间 层 看 到 实 际 产 出 却 谎 称 没 有 看 到 的 情
况；式（9.4）为基层政府有限责任条件；式（10）为中间层有限责任条件。
通过合约求解发现，正 如 机 制 3 所 预 测 的，中 间 层 的 确 会 在 一 些 情
形下，事后对中央政府隐瞒真实产出信息，我们将其总结为引理 1。

引理 1：在松散关联模式下，中间层存在谎报动机。当 π≤ 1 时 ，中
m+1
间 层 政 府 一 定 谎 报 产 出 ，组 织 成 本 为 C3 -1 = 1 +αc·△π； 当 π > 1
pπ m+1
时，中间层政府不谎报产出的组织成本最低，为 C3-2=m+1+ 1-p +α·△π。 20
c
pπ
通过求解最优合约，可 得 中 央 政 府 、中 间政 府 和 基 层 政 府 在 不 同 产
出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表 8）。

20 . 因 为 文 章 篇 幅 限 制 ，如 有 读 者 感 兴 趣 ，可 向 作 者 索 取 证 明 过 程 。

· 63 ·
社会·2021·6

表 8：松散关联型模式下的各方支付与组织成本

任务特征 各方支付 组织成本表达式

1 产出状态 高产出 空集 低产出

π≤
1+m 参与人 H φ L
C3-1= 1 +αc·△π
（中间层政府 pπ
谎报产出） 中央政府 - 1 - 1 - m
pπ pπ p（1-π ）

π＞ 1 m
1+m 中间政府 0 0
p（1-π ）
C3-2=m+1+ 1+p +αc·△π
（中间层政府 1 1 pπ
基层政府 0
实报产出） pπ pπ

以上 三 个 治 理 合 约 通 过 激 励 约 束 条 件的 设 置 ，将 三 种 治 理 模 式 统
一放置在组织成本的框架下进行比较，从而可以决定最优治理模式。
（二）不同治理模式的组织成本
当合 约 的 具 体 设 计 完 成 之 后 ，一 般 的 研究 重 点 在 于 求 解 参 与 人 的
支付和努力程度，本文则重点 关 注 三 种 治 理 合约 的 履 行 给 中 央 政 府 带
来的比较组织成本。这一成本体现在给定相同的组织效能时，中央政府
承担的激励成本、验收成本和任务风险带来的成本。在本文的模型假设
下，治理成本的高低决定了中央政府的事前治理模式选择。一旦给定一
个具体任务，中央政府就会把 其 属 性 参数 逐 一 代 入 三 类 最 优 治 理 合 约
的成本函数，事先预算出将这一任务在不同治理模式 下 的 组 织 成 本 ，并
在此基础上，选择成本最小的治理模式来推行该项任务。根据不同治理
模式下的成本函数，本文可以归纳关于治理成本的总命题。
总命题：在保证组织效能 一 致 的 前 提 下，三 种 治 理 模 式 的 组 织 成 本
形式存在明显的差异，且受到任务难度、验收难度和任务风险的影响。
当任 务 的 一 个 或 多 个 属 性 参 数 发 生 变化 时 ，三 类 治 理 模 式 的 组 织
成 本 排 序 也 会 随 之 改 变 ，从 而 导 致 最 优 治 理 模 式（成 本 最 小 的 治 理 模
式）的变化。至此，本文对模型中的各参数、机制、合约特征进行了系统
展示。为了展示模型在治理模式选择上的蕴意，进一步识别最优治理模
式的静态选择与动态转变条件 ，下 面 借用 数 值 模 拟 算 法 来 寻 求 其 一 般
规 律 ，即 保 持 其 他 条 件 不 变 ，通 过 给 出 三 类 核 心 参 数（π、p、αC）的 完 备
取值，比较不同参数状态下各治理模式的组织成本，从 而寻 找 不 同 条 件
下的最优治理模式。我们现 在 对 模 拟 过 程 进 行 举 例 说 明 ：给定 任 务 风
险 ，以 任 务 难 度 和 验 收 难 度 为 二 维 坐 标 平 面 ，组 织 成 本 为 纵 轴 ，绘 制 出

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

不同参数组合下的 3 种模式成本曲面示意图（图 7）。

图 7 ：p ，π 维 度 下 的 成 本 曲 面 示 意 图

可以看出，给定一个特殊任务，例如，令 αC =0.91，p=π=0.5，C1 =2.94，

C2 =3.01，C3 =2.81，对 应 A、B、C 三 点 ，比 较 组 织 成 本（三 点 的 高 度），可
知在这组参数下，最优的治理模式应该是总成本最低的治理模式 3。

六、最优治理模式的静态选择与动态转变

本 节 将 结 合 各 治 理 模 式 的 组 织 成 本 函 数 ，以 任 务 难 度 、验 收 难 度 、
任务风险三个属性为核心参数 ，通 过 数 值 模 拟 来观 察 不 同 参 数 组 合 下
三种模式组织成本的高低排序特 征 。通 过 将 模 型 中蕴 含 的 最 优 治 理 模
式选择与中国政府治理的现实 对 应 起 来 ，可 以 得 到 关于 政 策 治 理 模 式
选择和转换的一般条件。治理模 式 的 静 态 选 择 是 给 定 一项 任 务 的 三 种
属性，选择组织成本最低的治理模式作为任务实施的最优模式。我们讨
论各治理模式特点与任务属性 特 征 之间 的 关 系 ，分 三 个 命 题 呈 现 治 理
模式静态选择规律。本文进一步对治理模式选定后的任务执行过程中，
随某类任务属性变化而导致的最优 治理 模 式 变 化 趋 势 进 行 了 分 析 与 总
结。本文以妇女小额贷款、环境保护、计划生育等现实中的政策为例，展
现治理模式的最优选择与动态转变过程。
（一）不同治理模式的总体分布描述
首先，以任务难度、验收难度、任务风险三大 属 性 作 为 坐 标 轴 ，模 拟
21
展示最优治理模式在三维空间 中的分布（见图 8）。其中，黑色代表治
理 模 式 1（高 度 关 联 型）、白色 代 表 治 理 模 式 2（行 政 发 包 制）、灰 色 代 表
治 理 模 式 3（松 散 关 联 型）。不 同 颜 色 表示 在 此 参 数 组 合 范 围 内 着 色 所
代表的治理模式组织成本最低 ，因 此 成 为对 应 政 策 任 务 属 性 下 的 最 优
治理模式。我们可以观察到，着色的分布会随着政策任务属性参数组合

21 . 由 于 上 述 任 务 属 性 参 数 都 在（0 ，1 ] 内 ，我 们 可 绘 制 一 个 三 维 封 闭 立 方 体 ，在 这 个 立 方
体 内 颜 色 分 布 变 化 ，表 现 治 理 模 式 的 分 布 模 式（patterns）。

· 65 ·
社会·2021·6

的变化而变化。

注：模拟时，除任务属性之外的其他参数都固定。 由此得到的全部三维图像
中，其颜色分布模式 较 为 稳 健 ，其 他 诸 如 努 力 成 本 等 参 数 的 变 化 并 不 改
变图像的形状和颜色的分布。
图 8：“任务难度—验收难度—任务风险”维度下的最优治理模式分布

以上 的 三 维 模 拟 从 直 观 上 给 出 了 最 优治 理 模 式 的 大 致 分 布 ，在 下
面的静态选择和动态转化分析 中 ，我 们 将 通 过模 拟 结 果 刻 画 和 描 述 分
布背后的机制。在此基础上，根据一般理论中由任务属性诱发的治理模
式两 类 权 衡 机 制 ，我 们 还 可 以 从 任 务 风 险 、验 收 效 果（对 应 验 收 难 度 与
任务难度属性）、验收成本与激励效果（对应任务难度属性）比较三种治
理模式之间的优劣（见表 9），作为后文模拟结果的分析基准。
表 9：各治理模式优劣对比

验收效果
任务风险 验收成本 激励效果
（由激励权下放 真相获取程度 真相隐瞒动机 （中央成本大于 （与 π 正相关，
导致，与 αC （与 p 正相关， （与 π 负相关， 中间层成本， 即与任务难度
正相关） 即与验收难度 即与难度正相 c>m ） 负相关）
负相关） 关）
高度关联型
0 ++ 0 ++ +
（模式 1 ）
行政发包制
+ ++ 0 ++ ++
（模式 2）
松散关联型
+ + + + ++
（模式 3 ）

注 ： 表 中 用 “0 ” “+ ” “++ ” 表 示 不 同 模 式 下 4 个 维 度 的 相 对 优 势 由 低 到 高 的 排
序 。 其 中 ，“0 ”即 表 示 无 ，“+ ”表 示 存 在 但 较 弱 / 较 低 ，“++ ”表 示 较 强 / 较 高 。 例 如 ，
为简单起 见 ， 模 式 1 的 任 务 风 险 为 0 ， 模 式 2、 模 式 3 的 任 务 风 险 大 于 0 ， 均
用 “+ ” 表 示 ； 模 式 3 获 取 真 相 的 程 度 较 低 ， 赋 为 “+ ” ， 模 式 1 、 模 式 2 获 取 真
相 的 程 度 大 于 模 式 3 ， 均 用 “++ ” 表 示 。

表 9 概 括 了 不 同 治 理 模 式 的 组 织 成 本 在任 务 属 性 上 的 优 劣 。从 防
控 任 务 风 险 的 角 度 看 ，高 度 关 联 型 模 式 更 具 优 势 ；从 验 收 效 果 来 看 ，松

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

散关联型模式中验收到真相的 概 率 较低 且 中 间 层 存 在 隐 瞒 动 机 ，因 此
高度关联型和行政发包制具有优势；从验收成本看，松 散 关 联 型 的 模 式
优势明显；在激励效果方面，行政发包制和松散关联 型 通 过 下 放 激 励 权
提高任务成功概率，从而更具优势。例如，任务难度较高时，治理模式 2
与治理模式 3 将提升激励效果，但在模式 3 下 隐 瞒 真 相 的 可 能 会 更 高 。
综合两种效应，难度大的任务应使用行政发包制的 治 理 模 式 。同 理 ，松
散关联型模式更可能应用在难 度 较 小 且 容 易 验 收的 任 务 上 ，因 为 此 时
隐瞒真相的可能性低，不同验收主体看到真相的概率差 异 不 大 ，更 有 助
于发挥模式 3 在验收成 本 上 的 优 势 。这 一 推 理 与 图 8 中 的 治理 模 式 空
间分布图基本吻合。
观察 表 9 中 的 横 行 ，我 们 可 以 发 现 每 种 治理 模 式 在 直 接 影 响 组 织
成本的四个关键因素上高低不一，这意味着，在整体 上 并 不 存 在 一 种 治
理模式先天拥有组织成本的优势。相反，每一种治理模式在一定的条件
下都有可能成为最优模式。下一节，本文将从任务 属 性 出 发 ，重 点 研 究
如何刻画这些与最优治理模式直接对应的条件。
（二）最优治理模式的静态选择与动态转换
本节将 重 点 考 察 多 维 任 务 属 性 组 合 差异 对 于 治 理 模 式 组 织 成 本 及
其排序的影响，以总结最优治理模式的静态选择规律。
1.“任务难度—验收难度”
（π-p）维度下的最优治理模式分布
将 图 8 的 治 理 模 式 三 维 分 布 图 ，沿 着 平 行 于 任 务 风 险（αC）的 方 向
分别做两次剖面，即可得到在“任务难度—验收难度”维度下，低任务风
险（左）与高任务风险（高）下 最 优 治 理 模 式的 二 维 分 布 图（见 图 9，为 方
便对比，右图中的白色虚线勾勒出左图低时的最优治理模式分布边界）。

低任务风险 高任务风险
图 9：“任务难度—验收难度”维度下的最优治理模式分布图

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社会·2021·6

根据 图 9，可 以 依 据 任 务 难 度 和 验 收 难 度 的 高 低 组 合 ，使 用 二 维 矩
阵 刻 画 最 优治 理 模 式 的 分 布 特 征（见 表 10），进 一 步 总 结 该 维 度 下 最 优
治理模式静态选择的命题 1。
命 题 1：当 任 务“ 易 做 易 查 ”时 ，最 优 治 理 模 式 为 松 散 关 联 型 ；当 任
务“易 做 难 查 ”时 ，最优 治 理 模 式 为 高 度 关 联 型 ；当 任 务“ 难 做 难 查 ”时 ，
最优治理模式为行政发包制；当任务“难做易查”时，行政发包制与高度
关联型都有可能成为最优。进一步的抉择取决于任务风险的高低：若任
务风 险 较 低 ，最 优 治 理 模 式 为 行 政 发 包 制 ；若 任 务 风 险 较 高 ，则 为 高 度
关联型。
表 10 ： “ 任 务 难 度 — 验 收 难 度 ” 维 度 下 最 优 治 理 模 式 分 布 矩 阵

验收难度
难（低 p ） 易（高 p ）
任务难度
行政发包制 高度关联型或行政发包制
难（低 π ）
（模式 2） （模式 1 或 2）
高度关联型 松散关联型
易（高 π ）
（模式 1） （模式 3 ）

命题 1 的含义可根据任务属性进行 解 释。第 一 ，若 任 务“易 做 ”，三

种治理模式在激励效果方面的差异不大。同时，松散关联型中的验收方
隐瞒 真 相 的 动 机 较 小 ，此 时 ，行 政 发 包 制 与 松 散 关 联 型 相 比 ，其 防 止 策
略性隐瞒的验收效果优势不明 显 ，反 而 松 散关 联 型 中 的 验 收 成 本 优 势
得以发挥。因此，当任务易做时，可以首先排除行政发包制。进一步说，
若任务易做同时验收难度较高，相对于节约验收成本 ，降 低 验 收 难 度 就
更 为紧 要 ，因 此 具 有 验 收 效 果 优 势 的 高 度 关 联 型 即 为“ 易 做 难 查 ”时 的
最优治理模式。反之，若验收难度低，此时松散关联 型 的 验 收 成 本 优 势
将得到发挥，从而成为“易做易查”时的最优治理模式。
第二，若任务难做，由 机 制 3 可 知 松 散 关 联型 的 中 间 政 府 将 有 很 大
动 机 对 上 隐 瞒 真 相 ，从 而 扭 曲 信 息 ，降 低 验 收 效 果 首 先 被 排 除 ，高 度 关
联型和行政发包制两类治理模式更具有验收效果优势。对比两者，任务
风险则成为主要权衡因素。由于任务风险的变化不在此二维图中刻画，
因而两种模式都有可能出现。直觉上，任务风险较 高 时 ，更 有 可 能 采 用
高度关联型治理模式，反之，则采用行政发包制治理模式。
命题 1 对 应 了 中 国 政 策 治 理 中 的 经 验 事实 。以 妇 女 小 额 贷 款 财 政
贴息项目为例。最初的执行过程具有以下特点：缺乏 任 务 执 行 经 验 ，任

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

务难度高；贷款发放额作为任务评价标准，单一且清晰，验收难度低；执
行不慎可能会带来极大的财政风险，任务风险 高 。按 照 命 题 1 的 预 测 ，
此时应采取高度关联型模式，而事实也的确如此。这 一 阶 段 ，中 央 政 府
严格规定了地方政府的职责并 设 定 小 额 贷 款 任 务指 标 ，分 阶 段 对 地 方
政府执行情况进行验收，体现为典型的高度关联型模式。
2.“任务风险—验收难度”
（αC -p）下的最优治理模式分布
类似的，将图 8 沿平行于任务难度（π）的方向做剖面，22 即可得到在
“任务风险—验收难度”维度下最优治理模式的二维分布图（见图 10）。

图 10 ： “ 任 务 风 险 — 验 收 难 度 ” 下 的 最 优 治 理 模 式 分 布 图

根 据 图 10，可 以 依 据 任 务 风 险 和 验 收 难 度 的 高 低 组 合 ，用 表 11 描
述 最 优 治 理 模 式 的 分 布 ，进 一 步 得 出“ 任 务 风 险—验 收 难 度 ”维 度 下 最
优治理模式静态选择命题 2。
命题 2：在任务风险较低的前提下，若任务“易查”，23 最优的 治 理 模
式为松散关联型，若“难查”则最优治理模式为行政发包制；任务风险较
高时，最优治理模式是高度关联型。
表 11 ： “ 任 务 风 险 — 验 收 难 度 ” 维 度 下 最 优 治 理 模 式 分 布 矩 阵

验收难度
难（低 p） 易（高 p）
任务危险
行政发包制 松散关联型
小（低 αC）
（模式 2） （模式 3）
高度关联型
大（高 αC）
（模式 1）

命题 2 表明，如果政 策 任 务 的 任 务 风 险 非常 高 ，无 论 任 务 验 收 难 度

22 . 此 时 π 的 取 值 固 定 ，选 取 大 于 0 . 1 的 π ，从 而 使 其 显 著 的 大 于 0 。
23 .“ 易 查 ”和“ 易 做 ”两 个 属 性 没 有 必 然 相 关 关 系 。

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社会·2021·6

如 何 ，都 会 选 择 高 度 关 联 型 治 理 模 式 ，这 是 因 为 依 据 机 制 1，此 时 控 制
任务风险是核心考虑，在防控 任 务 风 险 方 面 高度 关 联 型 模 式 具 有 绝 对
优势。当任务风险处在一个相对可控（较小）的范围时，只需要对比行政
发包 制 和 松 散 关 联 型 两 种 模 式 。 此 时 ，若 任 务“ 难 查 ”，由 机 制 2 可 知 ，
提高验收效果、防止验收信息的扭曲比节约验收成本 更 为 重 要 。因 此 ，
在行政发包制治理模式中，中 央 政 府 掌 握 验 收 权 的 验 收效 果 优 势 得 以
发 挥 ，使 其 成 为 最 优 治理 模 式 。 反 之 ，当 任 务“ 易 查 ”时 ，识 别 验 收 真 相
不是主要障碍，松散关联型治理模式的验收成本优势 将 得 以 发 挥 ，成为
最优治理模式。
在环境保护任务中，尤其 是 涉 及 环 境 保护 指 标 的 执 行 贯 彻 、验 收 等
时，典型的治理模式是行政发包制。这其中的原因 在 于 该 任 务 风 险 小 ，
下放激励权不容易带来全局性风险，但同时验收难度 较 大 ：减 排 量 的 确
认要求委托方（国家生态环境部以及省级生态环境部门）花 费 多 天 以 审
查所有档案资料，并和管理方讨论，而且需要大量的经验。因此，环保领
域的行政发包制治理模式符合命题 2 的预测。
3.“任务风险—任务难度”
（ αC -π）下的最优治理模式分布
最 后 ，将 图 8 中 的 三 维 立 方 体 沿 平 行 于 验 收 难 度（ p）的 方 向 做 剖
面 ，得 到 在“ 任 务 风 险—任 务 难 度 ”维 度 下 最 优 治 理 模 式 的 二 维 分 布 图
（见 图 11）。 值 得 注 意 的 是 ，在 任 务 难 度 极 大 时 ，无 论 任 务 风 险 如 何 变
化 ，最 优 治 理 模式 均 为 行 政 发 包 制 。此 时 ，与 命 题 1、命 题 2 不 同 的 是 ，
任务风险维度失去了意义，为得到更为精确的最优治 理 模 式 分布 含 义 ，
将任务难度分为“极难”
“ 较难”
“ 较易”三段描述分布规律。

图 11 ： “ 任 务 风 险 — 任 务 难 度 ” 下 的 最 优 治 理 模 式 分 布 图

同样的，表 12 描述了最优治理模式的二维分布矩阵 ，同 时 本 文 总 结

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

出该维度下的最优治理模式静态选择的命题 3。
24
命 题 3：当 任 务 极 难 时 ，最 优 治 理 模 式 为 行 政 发 包 制 ；当 任 务 较
难，且任务风险较大时，最优治理模式为高度关联型，若任务风险较小，
则最优治理模式为高度关联型或行政发包制；当任务 较 易 ，且 任 务 风 险
较 小时 ，最 优 治 理 模 式 为 松 散 关 联 型 ；当 任 务 风 险 较 大 时 ，高 度 关 联 型
为最优治理模式。
表 12 ： “ 任 务 风 险 — 任 务 难 度 ” 维 度 下 的 最 优 治 理 模 式 分 布 矩 阵

任务难度
极难（低 π ） 较难 易（高 π ）
任务风险
高度关联型或行政发包制 松散关联型
小（低 αC）
行政发包制 （模式 1 或模式 2） （模式 3）
（模式 2） 高度关联型 高度关联型
大（高 αC）
（模式 1） （模式 1）

具 体 来 看 ，当 任 务 易 做 时 ，由 机 制 1 可 知 ，此 时 三 种 模 式 的 激 励 效
果差异不大，规避任务风险成为重要考虑。当任务 风险 较 高 时 ，高 度 关
联型能够完全避免任务风险，从而成为最优治理模式。而松散关联型治
理模式将在任务难度、任务 风 险 双 低 的情 况 下 成 为 最 优 治 理 模 式 。比
如 ，计 划 生 育 政 策 在 执 行 初 期 具 有 紧 迫 性 ，一 旦 无 法 有 效 推 行 ，就 会 给
中央政府带来较高的任务风险。同时，计划生育任务的执行可以细化为
各种指标，只要保证执行力度，任务执行难度就会相对下降。此时，中央
政府为了强有力地推动这一政策，就会集各种权力于 一 身 来 部 署 实 施 ，
从目标制定到督促执行和检查验收，体现为高度关联型的模式。这符合
命题 3 对于“高任务风险”与“易做”任务选择治理模式 1 的含义。
当 任 务 难 度 极 大 时 ，我 们 可 以 发 现 ，面 对 几 乎 无 法 成 功 的 任 务 ，无
论任务风险是高还是低，都会优先选择行政发包制。如何理解这一结论
呢？本文的模型暗含两个假设：第一，任务风险虽然很高，但仍处于可控
状态 ，即 任 务 风 险 不 是 无 穷 大 ；第 二 ，中 央 政 府 利 用 治 理 模 式 的 首 要 目
标仍然在于任务的实施，组织 成 本 是 在 任 务得 以 实 施 的 大 前 提 满 足 之
后的第二目标。当指出这两点暗含假设之后，就能 够 理 解 ，如 果 中 央 政
府面临一个极端困难但仍需要完成的任务，而任务风 险 又 可 控 时 ，若 不
采用行政发包制，将激励 权 下 放 ，就 往 往 会 面 临 一 个 注定 失 败 的 结 果

24 . 任 务 的 难 度 体 现 在 要 调 动 很 多 部 门 、资 源 ，涉 及 多 方 社 会 群 体 的 利 益 ，不 易 协 调 。为
了 突 出 这 一 命 题 特 征 ，此 处 的“ 极 难 ”意 味 着 π 趋 向 于 0 ，模 拟 技 术 上 取 值 在 0 . 1 以 下 。

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（无穷的组织成本 25）。因而，此时中央政府的第一目标自然会导致其忽
略任务风险的高低所引发的组织成本变化。当然，这一结论是一个极端
情形，体现了中央政府为必须达成的政策目标而 采 取 的 无 奈 之 举 ，但 这
种特殊情形的最优选择是局部和短暂的。随着政策任务的执行，一旦任
务风险积累到一定程度，中央政府就很可能会 改 变 偏 好 。因 此 ，更 普 遍
的情况是，当任务难度较大但又非极大时，任务 风 险 的 高 低 自 然 会 影 响
最 优 治 理 模 式 的 选 择 ：若 任 务 风 险 较 高 ，为 了 防 控 风 险 ，则 需 选 择 高 度
关联型模式；当任务风险较低时，则需要在防控 风 险和 提 高 激 励 效 果 方
面进行权衡。总结来看，在低任务风险情况下，随着任务难度从“易 ”逐
渐过渡到“极难”，治理模式就从松散关联型相应过渡到行政发包 制 ；在
高风险的情况下，除了任务“极难”的情况选择行政发包制，其余 情 况都
应该是高度关联型模式。这符合命题 3 的内在含义。
以上讨论了在给定任务属性的条件下最优治理模式的静态选择。
但在任务执行过程中，同一任务的属性也可能会发生变化。通过对任务
难 度 、验 收 难 度 、任 务 风 险 与 治 理 成 本 曲 线 图 的 分 析 ，结 合 以 上 关 于 最
优治理模式的静态选择原 则 ，我 们 可 以 将 单一 任 务 属 性 变 化 带 来 的 治
理模式转化一般趋势 总 结 如 下 ：保 持 其 他 任 务属 性 不 变 ，任 务 难 度 上
升 ，最 优 治 理 模 式 倾 向 于 行 政 发 包 制 ；验 收 难 度 下 降 ，最 优 治 理 倾 向 于
松散关联型；若任务风险提高，最优治理模式倾向于高度关联型。
随着任务难度的上升 ，行 政 发 包 制 的 激励 效 果 优 势 凸 显 ，从 而 在 更
大程度上降低组织成本；随着验收难度的下降，松 散 关 联 模 式 在 验 收 效
果上的劣势将变得不再明显，而验收成本优势将得 以 充 分 发 挥 ；任 务 风
险一旦上升，高度关联型模式在防控任务风险上的优势则占据上风。例
如，20 世 纪 60 年 代 中 期 ，许 多 国 际 组 织 都 认 为 人 口 的 快 速 增 长 会 阻 碍
欠 发 达 国 家 与 地 区 的 经 济 增 长 ，威 胁 政 治 稳 定 性（Wang，et al.，2013）。
因 此 ，在 最 初 执 行 计 划 生 育 政 策 时 ，其 紧 迫 性 和 任 务 风 险 较 高 ，采 取 高
度关联型模式。随着任务的推进，就出现了多 种 政 策 规 避 手 段 ，各 级 政

25 . 通 过 观 察 各 治 理 模 式 组 织 成 本 函 数 发 现 ，从 极 端 来 看 ，面 对 一 项 几 乎 不 可 能 成 功 的
任 务（成 功 的 概 率 趋 近 于 0），高 度 关 联 型 治 理 模 式 的 组 织 成 本 趋 近 于 无 穷 大 ，而 行 政 发
包 制 治 理 模 式 的 组 织 成 本 是 有 限 的 。换 句 话 说 ，激 励 分 配 权 的 下 放 能 够 最 大 化 地 释 放 行
政 发 包 制 模 式 的 激 励 效 果 优 势 ，将 一 项 注 定 失 败 的 任 务 转 变 为 可 能 成 功 的 任 务 。只 要 任
务 风 险 是 有 限 的 ，行 政 发 包 制 的 组 织 成 本 就 一 定 小 于 高 度 关 联 型 。

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 中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

府对计划生育指标层层加码，基层政府执行任务的 难 度 提 高 。同 时 ，该
政策越来越多地被接受和施行，任务风险下降，治理 模 式 逐 渐 转 变 为 行
政发包制。随着时间的推移，在计划生育政策得到 深 入 落 实 后 ，执 行 力
度和验收难度逐渐放松和下降，各级政府根据本地情 况 自 行 调 节 ，就 逐
渐演变为松散关联型的治理模式。

七、结论

本 文 将 周 雪 光 、练 宏（2012）的“ 控 制 权 ”理 论 扩 展 到 科 层 组 织 内 部
权威关系的一般性理论，讨 论 控 制 权 的 基 本 维 度 、科 层 治理 模 式 的 分
类，以及最优治理模式的选择标准。通过引入任务 属 性 这 一 关键 因 素 ，
打开了最优治理模式选择的“黑箱”。根据与任务难度、验收难度、任务
风险相关的基本假设和权衡机制，提出了最优治理模 式 选 择 标 准 ，即 组
织效能一致前提下的组织成本 最 小 化 ，从而 为 治 理 模 式 的 静 态 选 择 与
动态转化提供了一个分析框架。
理论模型不能离开现实的政策实践。以中国的政府过程为参照，本
文将上述一般理论应用到中国政策治理模式中，借鉴 委 托 代 理 模 型 ，对
“ 中 央 政 府（委 托 方）—中 间 政 府（管 理 方）—基 层 政 府（代 理 方）”围 绕
某项政策任务的契约关系进行细致的刻画。通过对“高度关联型”
“ 行政
发包制”与“松散关联型”三种典型治理模式对应的最优治理合约设计、
组织成本求解，在保证三类治理模式组织效能一致可 比 的 基 础 上 ，选 择
组织成本最低的模式作为该任务的最优治理模式。最后，通过数值模拟
的技术，展示了任务属性条件 下 最 优 治理 模 式 的 静 态 选 择 与 动 态 转 化
规律，并以命题的形式进行规律总结。本文发现，行 政 发 包 制 的 治 理 模
式更加偏好难度较高的任务；松 散 关 联 型 的 治理 模 式 更 加 容 易 出 现 在
任 务 难 度 低 、验 收 难 度 低 的 任 务 中 ；随 着 任 务 风 险 的 扩 大 ，高 度 关 联 型
的组织成本优势凸显。本文的模型可对中国现实政策过程中的治理模式选
择 与 转 化 做 出 合 理 解 释 ，如 妇 女 小 额 贷 款 、计 划 生 育 政 策 、环 境 保 护 政
策等，这表明，引入任务属性的“控制权”理论模型具有较强的现实意义。
科层 组 织 的 控 制 权 分 析 框 架 有 很 大 的发 展 空 间 ，未 来 可 以 从 以 下
方面进行扩展。首先，本文模型只考虑了任务难度、验收难度、任务风险
三个基本属性，但现实中 任 务 还 有 其 他方 面 的 属 性 ，如 任 务 紧 迫 程 度
等。其次，在多任务、多层级委托代理框架下，各级政府对同一任务的偏

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好程度可能不一致。在此基础上，如何协调任务内部及不同任务间的控
制权分配以最大化组织收益是一个具有挑战性的话题。最后，本文的模
型假设目标设定权始终归于中 央 政 府，但 现 实 中 目 标 设 定 权 有 可 能 被
授予管理方。在委托代理模型中，由委托方还是代理方选择组织目标将
直接影响组织绩效，需要在今后的研究中进一步挖掘。我们希望本文的
研究有助于澄清控制权的逻辑链条，以及不同治理模 式 的 选 择 标 准 、应
用边界与转化条件，推动这一领域理论模型与实证研究的有力结合。

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责 任 编 辑 ：张 军

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