代序一 推动创新，进一步加强环境保护

曾培炎

今年前三季度，中国在保持经济高速增长的同时，单位 GDP 能耗在去年基础上继续下

降，同比降低 3％；二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）排放总量由升转降，同比分
别减少 1.81％和 0.28％。这一重大转折，标志着中国的环境保护站在了一个新的起点上。
当今世界，经济全球化深入发展，科技进步日新月异，资金、技术、人才等生产要素加
速流动，世界经济总体看好，各国正面临难得的发展机遇。同时，威胁世界经济持续增长的
因素不容忽视，能源资源和环境压力不断加大。国际石油、铁矿石、铜矿石等大宗矿产品价
格高位震荡、一路飙升。去年国合会召开之际，石油价格每桶约 60 美元，引起国际社会广
泛关注。当前，油价已涨到每桶接近 100 美元，更让世界深感忧虑。全球气候变暖、生物
多样性减少、臭氧层破坏、区域性生态环境恶化，给人类生产生活带来了重大影响。面对这
种形势，携手合作，创造未来，已经引起各国政府、企业和有识之士的高度重视。
进入新世纪以来，中国工业化、城镇化进程明显加快，经济增长处于新一轮上升期。过
去五年，GDP 年均增长 10％以上。今年前三季度 GDP 增长 11.5％，经济保持了增长较快、
结构改善、效益提高的好势头。同时，我们也清醒地认识到，中国经济也存在不少影响稳定
发展和可持续发展的问题。当前流动性过剩，外贸顺差大，投资率偏高，商品价格涨幅较大；
中国人均 GDP 还比较低，实现现代化还有很长的路要走，今后一段时期发展与资源环境的
矛盾还会比较突出。中国政府对此高度重视，正在采取措施加以解决。
中国的发展，不仅给中国人民带来了福祉，也促进了世界经济的繁荣，缓解了其他国家
资源与环境的压力。过去相当长一段时间，国际传统制造业特别是重化工业大规模向中国转
移，中国不断增长的出口为其他国家提供了物廉价美的商品，也增加了我们自己的资源消耗
与污染排放。据测算，中国每年能源消耗总量的 1/5，用来制造发达国家不再生产的高耗能
产品。经济全球化使中国受到了益处，也加大了中国解决资源环境问题的困难。
中国历来高度重视解决环境问题。过去五年，中国政府从全面建设小康社会、加快推进
社会主义现代化的战略高度，对加强环境保护作出了一系列决策部署，采取了一系列有针对
性的政策措施，环保工作取得了积极成效。
我们加快了产业结构调整步伐。完善产业政策，从节约、环保等方面提高了市场准入门
槛，加强了建设项目的环境影响评价，控制了一大批消耗高、污染重的新建项目。加大了钢
铁、水泥、电力、造纸等 13 个行业落后产能的淘汰力度，目前，今年淘汰 1000 万千瓦小
火电机组的目标已提前实现。结构调整从源头上大大减少了污染排放。
我们加大了生态环境建设力度。在城市和部分农村，建设了一大批污水处理厂和垃圾处
理场。加快了燃煤火电机组脱硫设施建设，去年和今年全国新增脱硫机组 2 亿千瓦左右。
五年来累计安排退耕还林 1.4 亿亩，退牧还草 4.4 亿亩。大规模的环境工程建设，使一些地
区的环境状况得到改善。
我们加强了环境法治工作。制定修改了一系列环境法律法规，强化了环境执法监管，开
展了环境隐患排查。五年来，解决较大的污染问题 160 多万件。这既有效解决了突出的环
境问题，又促进了环保工作逐步走上法治轨道。
我们完善了环境经济政策。加大了政府对节约环保的投入力度，调整了矿产品的资源税，
提高了原油、成品油价格，实行了限制高耗能企业发展、鼓励电厂脱硫和可再生能源发展的
电价政策，完善了生活污水和垃圾处理收费制度，建立起治污设施市场化运营机制。这对防
治环境污染起到了较好的杠杆调节作用。

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 经过艰苦努力，中国环境保护取得了新的进展。在经济快速增长、污染物产生量不断增
加的情况下，全国环境状况基本保持稳定，部分流域、城市、区域环境质量有所改善。
今年 10 月，中国共产党召开了第十七次全国代表大会。这是中国在改革发展关键阶段
召开的一次十分重要的会议，对继续推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小
康社会的宏伟目标作出了全面部署。会议明确，要把经济发展建立在优化结构、提高效益、
降低消耗、保护环境的基础上。这充分体现了环境优先的发展理念。会议提出，将建设生态
文明作为全面建设小康社会的奋斗目标之一，体现了我们对节约发展、清洁发展、文明发展
的新要求。面向未来，我们将推动创新，进一步加强环境保护。
第一，创新发展理念。我们将坚定不移地走以人为本、全面协调可持续的科学发展道路，
坚持节约资源、保护环境的基本国策，深入实施可持续发展战略，加快建设资源节约型、环
境友好型社会，把节能降耗和污染减排作为发展的重要目标，作为调整经济结构、转变经济
发展方式的重要手段，作为改进宏观调控和产业发展政策的重要内容，并为此做出不懈努力。
第二，创新发展方式。我们将加快推进经济发展方式的转变，促进经济增长由主要依靠
投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第
一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳
动者素质提高、管理创新转变；继续严格控制高耗能、高污染行业过快增长，加快发展现代
服务业、先进制造业、绿色农业，建立清洁、高效的现代产业体系。同时，大力推进淘汰能
耗高、污染重的落后产能， “十一五”期间淘汰落后炼钢能力 5500 万吨、落后火电机组 5000
万千瓦、落后水泥生产能力 2.5 亿吨以及落后造纸能力 650 万吨等。
第三，创新体制机制。健全环境法规和标准体系，加大对违法行为的处罚力度。深化价
格、财税、金融等改革，建立资源有偿使用制度、生态环境补偿机制，健全有利于节约资源、
减少污染的经济政策体系。完善环境保护管理体制，健全节能减排指标体系、监测体系和考
核体系，落实政府环保责任制度。全面推行排污许可制度，加强重点企业环境在线监控，建
立企业环保诚信体系。保障群众环境知情权，发挥新闻媒体和社会团体的监督作用，调动社
会各界参与环境保护的积极性，在全社会弘扬环境文化、倡导生态文明。
第四，创新治理模式。深入推进能源资源节约，全面实施工业锅炉改造、余热余压利用、
建筑节能等重大节能工程，突出抓好重点耗能行业节能改造，大力推进节水、节地、节材，
全面推行清洁生产，大力发展循环经济，加快实现污染防治从末端治理向全过程控制转变，
从源头上减少资源消耗和污染产生量。加快建设污水垃圾处理、燃煤电厂脱硫、危险废物处
置、流域水污染防治、生态功能区建设等重点环保工程，不断提高污染物治理率，尽快改善
环境质量。
在经济全球化趋势深入发展的背景下，解决好环境与发展问题，越来越有赖于加强环境
国际合作。我们主张，世界各国应当在环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存
的地球家园，进一步加大生物多样性保护、臭氧层保护等工作力度，尤其要积极应对全球气
候变化。
中国一贯高度重视气候变化问题。上个世纪后二十年，单位 GDP 能耗不断下降；进入
新世纪后，由于产业结构偏重，能耗有所上升；近两年采取措施后，能耗已转升为降。过去
26 年，单位 GDP 能耗下降 64.5%；同时，造林护林规模不断扩大，为控制温室气体发挥了
重要作用。前不久，中国制定了应对气候变化国家方案，成立了温家宝总理为组长的应对气
候变化领导小组。我们将全力落实国家方案，根据《联合国气候变化框架公约》及其《京都
议定书》，本着“共同但有区别的责任”，承担应有的国际责任和义务，推进完成降低能耗、
增加可再生资源、提高森林覆盖率、发展低碳经济等应对气候变化的具体目标和任务。国际
社会应加强沟通，进一步做好应对工作，建立适应可持续发展要求的生产方式和消费方式，
推进节能、环保、低碳能源等领域的技术研发合作。发达国家应正视自己的历史责任和当前

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人均排放水平仍然居高的现实，严格履行议定书确定的减排目标，在 2012 年后继续率先减
排，并在资金投入、技术转让、人员培训和机制建设等方面，给发展中国家提供更多的帮助。
中国的环境与发展状况，已深深打上了经济全球化的烙印。保护好中国的环境，是对中
国可持续发展的贡献，也是对世界环发事业的贡献。中国政府对此责无旁贷，同时需要加强
国际合作。我们欢迎国际组织和外国政府、企业、科研机构进一步加强同中方的交流与合作，
参与中国的环保工程建设，开展环境科技的联合攻关，深化环保人才的培训合作，引入先进
的环保装备、技术、人才、管理经验以及治理资金，共同提高环境保护能力。
国合会自 1992 年成立以来，已经成为加强中外环境合作的一个重要平台。16 年间，
国合会针对中国环境与发展中的重要现实问题开展政策研究，提出了许多有价值的政策建
议。上一届国合会做了不少富有成效的工作。中国政府高度重视国合会的研究成果，把许多
好的建议转化成了具体的政策措施。国合会以独特的视角提出的见解、以特有的方式对中国
环发事业做出的贡献，中国政府表示高度赞赏。
今天，新一届国合会又将扬帆启航。衷心希望各位委员、专家对中国可持续发展事业给
予更多的关注和支持，进一步发挥国际环境合作的桥梁和纽带作用。让我们开拓研究领域，
更多地提出政策建议；扩大交流范围，更广地开展务实合作；创新工作方式，更好地加强环
境保护，为中国也为世界建设生态文明做出新的更大的贡献！
（此文为曾培炎副总理 2007 年 11 月 28 日在中国环境与发展国际合作委员会 2007 年年
会开幕式上的讲话，本刊略有删节，标题为编者所加）

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 代序二 以污染减排为重点，让江河湖海休养生息

周生贤

今年以来，中国政府将节能减排提上重要议事日程。国务院成立了以温家宝总理为组长
的节能减排工作领导小组，召开了节能减排工作电视电话会议，进行全国性动员和部署。国
务院发布了节能减排综合性工作方案，明确了一系列重大政策措施。地方各级政府和社会各
方面也加大了节能减排工作力度。经过艰苦努力，污染减排工作成效开始显现。前三季度，
全国二氧化硫排放量同比下降 1.81%；化学需氧量排放量同比下降 0.28%，首次由上升转为
下降。这是一个重要的转折点，说明在经济快速增长的情况下实现污染减排是可以做到的。
全国主要污染物排放总量首次实现双双下降，主要得益于工程减排、结构减排和管理减排等
方面的措施发挥了作用。
在工程减排方面。城市污水处理设施和燃煤电厂脱硫建设步伐明显加快。在去年新增
1156 万吨/日的城市污水处理能力的基础上，今年前三季度又建成污水处理能力近 900 万
吨/日。截至目前，全国城镇污水处理率提高到近 60%。去年，全国新增燃煤电厂烟气脱硫
机组装机容量达到 1.04 亿千瓦，超过前 10 年总和的两倍；今年前三季度又有 7412 万千瓦
燃煤机组安装了脱硫设施，装备脱硫设施的燃煤机组装机容量占全部火电装机容量的比例提
高到 45%。这些数据表明，这两年，我国污染防治力度明显加大，这一势头将继续保持下
去。
在结构减排方面。重点行业的“上大压小”取得实质性进展。今年前三季度，关停淘汰
落后水泥产能 2500 万吨、电石 40 万吨、机焦 1100 万吨、小炼铁 969 万吨、小炼钢 873
万吨。全年关停小火电机组 1000 万千瓦的目标提前两月实现。造纸、酒精行业淘汰落后工
作也取得积极进展，淘汰小造纸产能 170 万吨、酒精产能 35 万吨。淘汰落后产能的同时，
鼓励新上技术水平高、规模大的项目。今年 1－10 月，有 365 个大型工业项目通过环评审
批，这些项目建成投产的同时，将淘汰相应规模的落后产能，预计每年减少二氧化硫排放量
达 31 万吨，每年减少化学需氧量达 7300 吨。
在管理减排方面。针对一些地区环境污染严重、环境违法突出的问题，今年先后两次采
取“区域限批”措施，暂停这些地区工业建设项目环评审批，集中整治了一些突出的环境问
题。今年开展的打击环境违法行为维护群众健康环保专项行动，共检查企业 86 万家次，对
其中 620 家不能稳定达标的造纸企业实行停产整治，对 403 家造纸企业要求限期完善治污
设施，通过强化造纸企业治污设施管理，预计每年可减排化学需氧量 30 万吨。同时，追究
涉嫌违法排污责任人 545 名，严厉打击了企业违法排污行为。
这些成绩来之不易，充分说明了中国政府已经采取的环境保护政策措施是正确的，只要
我们坚持不懈地加以落实，完全可以处理好中国的环境与发展问题。但是，我们也要清醒地
看到，中国依然面临十分严峻的环境形势，尤其是水环境保护的形势更加严峻。今年以来，
太湖、巢湖、滇池蓝藻大规模暴发，一些重要的饮用水源相继受到影响，从一个侧面反映了
中国的江河湖海已经不堪重负。严重的水污染问题，危害群众健康，影响社会稳定，成为制
约经济社会又好又快发展的瓶颈。
针对日益严峻的水环境形势，我们先后召开了松花江流域水污染防治会议、全国湖泊和
河流污染防治工作会议，认真总结了水环境治理的经验和教训，同时借鉴古往今来社会治理
的实践，在充分尊重自然演替规律的基础上，提出了让江河湖海休养生息的政策措施。通过
给予江河湖海人文关怀，恢复其生态系统的良性循环，为经济社会可持续发展奠定环境基础。
让江河湖海休养生息，是综合运用经济社会发展规律和自然规律指导环境保护工作的重要体
现，同时对于推动科学发展、促进社会和谐也具有十分重要的意义。
 水乃生命之源，世界万物之本，文明兴衰之根。人类文明的进程表明，民族的强盛、社
会的繁荣、文化的发展，无不与水有着紧密的联系。尼罗河潮起潮落孕育了璀璨的古埃及文
化，幼发拉底河的荣枯消长决定着巴比伦王国的盛衰兴亡，地中海沿岸优美的自然环境成为
古希腊文明的摇篮，奔腾不息的黄河长江滋润着绚丽而厚重的中华文明。中国自古就有敬水、
爱水、以水为友的传统，从“仁者乐山，智者乐水”（《论语》）到“上善若水，水善利万物
而不争”（《老子》），从“不涸泽而渔，不焚林而猎” (《淮南子》)到“海纳百川有容乃大，
壁立千仞无欲则刚”（林则徐堂联）等，无一不闪耀着先哲们“人水和谐”的理念和“水文
化”的光辉。然而，因水资源不合理利用造成的文明衰亡的例子也比比皆是，水草丰茂的美
索不达米亚、小亚细亚如今变成不毛之地，闻名于世的地中海腓尼基文明、北非撒哈拉文明
也因水源丧失相继消亡。可以说，是水孕育了人类，是水支撑着人类文明的浩瀚进程。中国
和世界其他一些地方面临的水危机已经威胁到文明的发展进程，这绝不是危言耸听。让江河
湖海休养生息，就是要牢固树立生态文明观念，促进人水和谐，加快建设资源节约型、环境
友好型社会。
让江河湖海休养生息不是消极、被动地等待，而是积极、主动地进取，不是迟滞不前，
而是蓄势待发。要通过实施休养生息的政策措施，对长期困扰中国经济发展的粗放型增长方
式形成强大压力，引导各地转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，从根本上缓解水
环境的压力。
让江河湖海休养生息，关键是要采取最严格的环境保护措施，大力削减水污染物排放总
量，严格环境准入条件，严禁向水体排放重金属、持久性有机物等有毒有害物质，加大淘汰
落后生产能力的力度，加强饮用水源保护，加快工业和城市污水处理步伐，处理好生活、生
产和生态用水的关系，合理开发利用水资源，努力让江河湖海重新焕发生机和活力。
解决中国的环境与可持续发展问题是一项具有挑战性的重大课题，也是一项对全球可持
续发展具有重要意义的事业。正是由于这项任务十分艰巨，才需要我们携起手来，共同面对。
虽然面临许多困难，我们对未来仍然充满信心。这种信心来自中国共产党和政府的正确决策。
上个月召开的中国共产党第十七次全国代表大会，将环境保护摆上了更加重要的战略位置，
明确提出愿与世界各国在环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园。
这种信心来自人民群众的大力支持。随着生活水平的提高，人民群众对环境质量的要求越来
越高，检举揭发环境违法行为的自觉性和积极性也在不断提高，必将使环境违法行为无处可
藏。这种信心来自社会各界的广泛参与。环境问题对人类文明发展进程的重要影响已经引起
社会各界高度关注，建设生态文明已经成为社会共识。
人类社会正面临空前的环境挑战，气候变化已经是一个现实的威胁，很多人都希望中国
在控制温室气体排放方面发挥更大的作用。关于这一点，我国主要领导人胡锦涛主席、温家
宝总理、曾培炎副总理在不同场合均发表了重要意见和主张。在这里我想强调三点基本认识：
第一，世界各国应本着坦诚务实的精神精诚合作。应对气候变化这一全球性问题，每一
个国家都有不可逃脱的责任。发达国家应该正视自己的历史责任和当前人均排放水平仍然居
高的现实，制定更加长远和更加严格的目标，持续不断地进行减排。发展中国家应根据自身
能力积极采取措施，为应对气候变化作出力所能及的贡献。只有各国坦诚务实、携手合作，
应对气候变化才能取得实质性进展。
第二，转变发展方式是应对气候变化的根本措施。气候变化从根本上说是发展问题。无
视贫困，用停滞发展的方式去应对是不可取的。中国有句老话： “饥寒之躯不讲廉耻。”如果
连温饱都解决不了，怎么能保护全球环境？当然，无视气候变化，片面追求经济增长也不可
取。根本的途径是转变发展方式，以对社会、对自然负责任的态度实现经济增长，消除贫困；
以勤俭节约的精神合理利用资源能源，反对奢侈浪费。
第三，技术开发和技术合作有决定性作用。国际社会要增加资金投入，扩大信息交流，
加强节能、环保、低碳能源等方面的技术研发和创新合作，特别应强调技术的推广和利用。
在这方面，不应只强调市场机制的作用。应对气候变化，不是市场机制能够解决的，而是需
要政府采取切实的措施。我们呼吁，发达国家在技术推广和利用方面作出更多的努力，使发
展中国家买得起，用得上。
在这里，我要特别感谢国合会发挥的作用。一批又一批乐于奉献的委员和一批又一批默
默工作的专家使国合会不断焕发出勃勃生机。国合会针对中国环境与发展领域的许多实际问
题展开研究，向中国政府提出了许多有价值的政策建议，以独特的视角和特有的方式将当今
世界环境与发展领域发生的广泛而深刻的变化，与中国环境与发展领域发生的广泛而深刻的
变革紧密联系在一起。国合会对中国的积极贡献，是国际社会在环境与发展领域携手合作的
典范。
我衷心希望新一届国合会的各位委员和专家们，利用国合会充满活力的合作平台和工作
机制，深入研究有利于中国又好又快发展的政策措施，提出你们的真知灼见，为推动中国的
环境保护和可持续发展做出更大的贡献！
（此文为国家环境保护总局周生贤局长 2007 年 11 月 30 日在中国环境与发展国际合作
委员会 2007 年年会上的演讲，本刊略有删节）
第1章
通过创新建设环境友好型社会：挑战与选择

1.1  前言 

自 1800 年英国工业革命以来，世界经济高速发展，社会文明程度不断提高，过去两个
世纪以来人均财富的不断增长是最好的体现。这种高增长发端于发达国家，如今正在发展中
国家中蔓延。每年都有无数的发明和创新，但是，全球资源和环境形势已经超出了地球的长
期承载能力。西方资本主义结构使自己置身于各种现代危机之中，并且这种危机已经越来越
不受控制，人类正走向一个自我毁灭的过程。各国政府，国际组织和非政府组织做了大量工
作，试图扭转这种态势，然而，这种渐进式的环境改善还不足以应对快速的消费和人口增长
带来的生态、健康和发展挑战。
今天，全世界似乎还没有找到一个公认的以可持续发展为导向的经济增长战略。
作为一个快速追赶国家，中国已迈入一个经济快速增长的阶段。从 20 世纪 80 年代开
始，中国见证了快速的经济发展并取得了杰出的成绩，但是，成绩的取得是以资源和环境为
代价的，经济增长与资源环境的矛盾日益尖锐。
这种独特的中国式增长和与此相应的环境危机是有其根源的。首先，中国是一个世界制
造中心，她为世界制造了很多商品。其次，中国正迈入工业化进程中的重化工时代。在这一
阶段，单位 GDP 污染比其他任何阶段都高。最后，中国长期以来一直存在不匹配的战略：
政府强调了经济的增长，却忽视了可持续发展的重要性。
由于中国面临一个其它任何国家都未有过的挑战，中国政府决定建设环境友好型社会。
只要中国抓住了重大创新的机会，中国就有可能在环境友好型技术上引领世界。
环境友好型社会作为一种发展理念于 2005 年正式引入中国，其基本内涵可概括为以环
境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会的经济、科技以及文化政策为手段，
致力于倡导人与自然、人与人和谐的社会形态，基本目标就是建立一种低消耗的生产体系、
适度消费的生活体系、持续循环的资源环境体系、稳定高效的经济体系、不断创新的技术体
系、开放有序的贸易金融体系、注重社会公平的分配体系和开明进步的社会主义民主体系。
坚持以科学发展观为指导，依靠科学技术大力发展循环经济，通过创新加快建设资源节约型、
环境友好型社会，是“十一五”期间使“单位国内生产总值能源消耗降低 20%左右”，“主
要污染物排放总量减少 10%”的重要举措，也是打破资源环境约束、实现经济社会又好又
快发展的根本途径。目前我们面临的突出问题是，虽然中国已经积累一定数量的先进环保节
能技术，而且从西方发达国家引进相关技术并不存在严格的技术出口管制障碍，但是，这些
技术大多没有进入企业和家庭，得到合理有效的使用。从这个意义上说，如何推动环境相关
技术进入经济活动之中，并且充分发挥作用，是目前中国环境保护领域面临的突出问题。从
国家创新体系这一视角出发，为解决这个问题寻找一套建设我国环境友好型社会行之有效的
解决方案，正是本项研究的主题。
创新是一个自下而上的过程，不是自上而下的过程。中国需要发展刺激创新观念产生的
激励措施。这有助于形成一股投资，用以确保竞争性提案能够被采纳，经过严格的评估过程
后择优实施。从长期来看，很明显，很多新思想都需要得到支持，因为仅有很少一部分创新
能够在短期内实现商业化。某些领域的基础研究，如信息和通信技术领域、纳米材料技术领
1
域、生物技术领域等需要在全球竞争的水平上进行培育。这些技术有些能在短期内实施，而
其它的技术将为长期发展和创新打下基础。
一个成功创新系统的关键要素在于一个鼓励创新和创业精神，允许失败的文化环境。
创造性和创新虽然具有不同的含义，但从很大程度上看是一个概念。中国同很多其它国
家一道，已经将其教育聚焦于发展高级专业技能。这些技能在全球化的今天显得很重要，但
是，释放个人和组织的创造潜力在今天看来是同样重要的。为了建设环境友好型社会，创造
一个打破陈规的文化氛围对于科学、技术、制度和社会的创新来说也是必要的，本报告包含
了这些内容。

1.2  技术创新在环境友好型社会建设中的成就与挑战 

1.2.1 技术创新在环境友好型社会中的成就

中国现阶段环保新技术的应用和创新主要采用技术引进和国内技术开发相结合的模式。
技术来源一是依靠中国自己的科研成果，二是改革开放以来企业以合资、技术合作技术转让
等形式直接从先进国家引进技术。中国环境技术总体上发展迅速，潜力很大。总体趋势为：
与国外先进水平差距不断缩小，部分技术已达到国际先进水平。
随着中国经济的快速发展，中国解决环境问题的投入力度不断加大，环境保护的科技投
入也在不断加强。
第一，自 80 年代以来，中国快速减少了单位 GDP 的能耗。这表明中国持续引进了新
的技术来提高生产效率（图 1-1）

250000 14

12
总 200000

能 10

耗 150000 标准煤吨数/万
8
： 元价值增加
6
每 100000

万 4
吨 50000
2
标

0 0
1980 1985 1990 1995 2000 2002 2003 2004 2005
year

Consumption of Energy GDP(Include the energy of Consumption )

图 1-1 中国的能源消耗
来源: 中国统计年鉴（2006）. 北京: 中国统计出版社, 2007.
第二，近几年来，通过组织实施国家重大科技专项“水污染控制技术与治理工程”，中国
水污染防治已经形成了切实可行的技术方案与配套技术体系；多种环境监测技术与设备实现
业务化应用；通过机动车排气净化、燃煤锅炉烟气脱硫、固体废弃物处理、重点行业清洁生
产等关键技术研发与工程示范，有效改善了部分区域（流域）的污染控制与环境质量。单位
2
GDP 废水排放量在过去五年中一直在下降（图 1-2）。

“十五”期间单位ＧＤＰ的废水排放绩效

废水排放绩效（吨／万元） 50

40

30 合计
工业
20 生活
10

0
2001年 2002年 2003年 2004年 2005年
年份

图 1-2 “十五”期间单位 GDP 的废水排放绩效

第三，在生物强化处理、催化氧化和膜－生物处理等高新技术处理难降解废水及高效无
机高分子絮凝剂领域领域，开发出一批适合中国国情的城市污水处理实用新工艺和新技术。
这些技术的应用与实践，使全国重点流域水污染得到有效控制。截至 2005 年底，列入重点
流域水污染防治“十五”计划的 2130 个项目中，已完成 1378 项，占项目总数的 65%。“三
河”、“三湖”流域已经建成和正在建设的污水处理厂达 416 个，日处理能力 2093 万吨；流
域内的 5000 多家重点污染企业，已有 80%以上实现了达标排放。目前，流域水污染物大幅
度削减，水环境恶化趋势基本得到控制，一些河段和湖体水质有明显的改善。据统计，“十
五”期间，由于环境新技术的采用和污染治理有效性的增强，中国 COD 的排放绩效在“十
五”期间下降较为明显，其中，2001-2004 年的降幅较为明显，到 2005 年降幅较少。总体
来说，较 2001 年，2005 年单位 GDP 的 COD 排放绩效下降了 39.45%。

1.2.2 中国环境与可持续发展面临的挑战

我们不仅要考虑对单位 GDP 能耗（这被认为是强度目标）进行管理和改进，还要保证

人口总量的减少（这被认为是绝对减少，见表 1-1），二者同等重要。持续的 GDP 增长承诺
意味着单位 GDP 污染排放的减少，这一方面很重要，但是对于解决全局问题却基本不起作
用。因此，污染排放水平必须减少。

表 1-1 中国的空气污染指标
大气环境 2001 2002 2003 2004 2005
工业废气排放 (1 亿立方米） 160863 175257 198906 237696 268988
燃料燃烧 93526 103776 116447 139726 155238
生产过程 67337 71481 82459 97971 113749
二氧化硫排放 (10 000 吨) 1947 1927 2159 2255 2549
工业 1566 1562 1792 1891 2168
非工业 381 365 367 364 381

3
烟尘排放 (10 000 吨) 1070 1013 1049 1095 1183
工业 852 804 846 887 949
非工业 218 209 202 209 234
工业粉尘排放 (10 000 吨) 991 941 1021 905 911
工业二氧化硫处置量 (10 000 吨) 565 698 749 890 1090
工业烟尘处置量 (10 000 吨) 12317 13998 15649 18075 20587
工业粉尘处置量 (10 000 吨) 5322 5570 5995 8529 6454
已建烟尘控制区数量 (个) 3203 3369 3599 3693 3452
来源: 中国统计年鉴 (2007). 北京: 中国统计出版社, 2007.

在可持续发展方面，中国现在正面临一个非常严峻的形势。以 2006 年为例，全国废水

排放总量为 536.8 亿吨，比上年增加 2.3%。其中，工业废水排放量 240.2 亿吨，占废水排
放总量的 44.7%，比上年减少 1.1%；城镇生活污水排放量 296.6 亿吨，占废水排放总量的
55.3%，比上年增加 5.8%。全国废气中二氧化硫排放量 2588.8 万吨，比上年增加 1.5%。
烟尘排放量 1088.8 万吨，比上年减少 7.9%。同年，全国环境污染治理投资为 2567.8 亿元，
比上年增长 7.5%，占当年 GDP 的 1.23%，达到历史新高。全国共发生环境污染与破坏事
故 842 起，造成的直接经济损失 13471.1 万元①。七大江河水系五类和劣五类水质占 26%，
75%的湖泊出现不同程度的富营养化；3.6 亿农村人口喝不上符合卫生标准的水②。据测算，
中国目前二氧化硫、二氧化碳、化学需氧量排放量等主要污染物排放大多已远远超过环境容
量，环境污染事故进入高发时期。严峻的现实告诉我们，不打破资源环境瓶颈，中国的资源
能源将难以支撑，生态环境将难以承受，国家安全也将难以保证。鉴于当前的环境形势以及
发展趋势，国家副总理曾培炎近日指明：“中国经济和社会可持续发展的形势非常严峻”。
要实现经济的可持续发展目标，建设环境友好型社会，中国需要有四个重大的转变。一
是在经济增长方式上，要从主要依靠投资和出口拉动增长向消费和投资双轮驱动、内需和外
需共同拉动转变；二是在产业结构上，要由主要依靠工业带动经济增长向工业、服务业和农
业共同带动经济增长转变；三是在生产要素投入上，要由主要依靠资金和自然资源支撑增长
向更多地依靠人力资本和技术进步支撑转变；四是在资源利用方式上，要实现由“资源—产
品—废弃物”的单向式直线过程向“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环过程转
变。最终使经济增长建立在经济结构优化、科技含量提高、国民素质增强、质量效益提高的
基础上，逐步形成“低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的经济增长方式③。
但在上述四个转变中，技术创新是源泉，体制创新是保障，社会创新是基础，核心是不断推
进节约资源和环境友好的技术的不断开发和在经济社会中得到广泛应用。

1.2.3 环境技术创新中存在的问题

在充分认识环境技术研究开发与应用所取得成就的同时，我们也应该清醒地看到，目前
整体形势仍然非常严峻，环境工程技术装备水平仍处于“可用”阶段，与发达国家仍有较大
差距，共性问题突出，不能满足环境管理的需要，制约了环境与经济的协调发展。主要表现
为：

①
2006 全国环境统计公报。
② 2006 全国环境状况公报。
③ 马凯，发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会，2005年《求是杂志》第16期。
4
1.2.3.1 引进技术时缺乏战略性统筹，导致盲目引进、重复引进 

中国现有各级环保系统机构 11555 个，各级环境科研所 266 个，但是，中国环境技术

的一个基本特征就是“拿来主义”，不同国家、不同流派的各类技术几乎在中国都进行过研
发或在工程实践中有过应用。
1987～2001 年，中国环境保护利用世行、亚行和日本政府贷款项目达 45 个，贷款金
额 55.5 亿美元。其中，世行占 49.7%，亚行占 23.9%，日贷占 26.4%。
“八五”期间，利用国际金融组织贷款 12.1 亿美元，“九五”期间上升到 39.8 亿美元，增
加了 2 倍多④。而环保利用国际金融组织贷款已占到了中国环保利用外资总额的一半以上。
从已实施和完成的项目来看，环保利用国际金融组织贷款弥补了中国环保领域建设资金
的严重不足，极大地改善了生产和生活环境，推动了环保产业的发展。但是由于在利用贷款
引进技术时对环境技术选择缺乏战略性统筹，再加上国际贷款一般都有比较苛刻的采购要
求，限制了技术设备的选择范围，无法保证得到最优的技术设备。
例如德国政府贷款要求：一般情况下采用有限竞争招标，50%以上的供货和服务需来自
德国；荷兰贷款要求：项目合同总额的 50%以上须采购荷兰技术、设备或服务，非荷兰成
分的供货须由荷兰供货商总包，并获得荷兰出口信用保险公司的保险；韩国贷款要求在合格
的韩国供货商中采用有限竞争招标方式。原则上，项目所需设备和服务的 70％须在韩国境
内采购，其余 30％可在中国国内或第三国采购。
上述限制，导致中国在污染治理设施过程控制和环境监测使用的一次仪表和元件的国产
化问题长期未能得到有效解决，主要依靠进口。
同时，由于中国在技术引进上没有明确的政策和规范引导，在装备（产品）上没有明确
的标准可循，导致国内在技术引进过程中缺乏战略性，全局性的引导，从而产生了盲目引进、
重复引进，引进技术渠道不畅通，引进的技术不适应国情等方面的后果。如：火电厂脱硫技
术重复引进严重。
目前，中国已经充分发展了其全面融资能力，因此应该考虑以全新的思路来启动全面战
略规划。为使中国在全球起领先地位作用，中国需要投入更多的经费。这将不仅帮助中国克
服自身严重的环境问题，而且，通过发展具有本土特性的创新能力，通过为私人部门、政府、
高校和研究机构建立创造性的融资激励手段，在中国出现的新的高增长行业将会推广到在全
球市场。

1.2.3.2  引进技术缺乏技术评估标准和手段，影响技术引进的实效性 

由于各地在技术引进中缺乏评估、示范和跟踪，一味追求“时髦”，而忽视了成熟性，导
致引入的技术五花八门，成为国外新技术的实验场。导致耗费外汇不少，效果却不理想。由
于没有制定相应的规范和标准（如接口要求），导致监测装置引进后型式各异，不能建立在
统一的操作平台上；由于没有科学有效的评估手段，无法对监测仪器的准确性、可靠性进行
评估。上述问题的出现，使很多在线监测仪监测数据不能与环保主管部门联网，即使实现联
网，也不能为环保主管部门提供可靠的监测数据，从而使环保部门不能实施有效的环境管理。
这些都严重影响了技术引进的实效性，国家资金浪费严重。
该问题的补救方法之一是建立一系列的以研究为主的具有较高国际科学品质的技术开

④
何开丽，宋建军，中国环保产业，2002 年 7 期。

5
发中心。应重点强调研究型公司与知名研究机构之间的合作。在这种环境下，技术的转移、
国际化以及科学研究者的教育应该被加强，并应提供足够的激励。通过这种技术开发中心来
建立严格的标准，创新将会涌现。

1.2.3.3  绝大部分自主开发的新技术成熟度不高，难以投入工业性应

用 

中国研究开发中一个长期存在的问题，是研究开发成果与生产工程应用脱节。其重要原
因是科技成果不成熟，无法或是不能有效地推进到实用化、商品化和产业化阶段。因此，需
要建立面向经济建设和环境保护需要，以企业为主导的产、学、研联合开发体制，通过加强
市场需求预测、技术筛选与评估、技术应用预测的能力，确定符合市场需求的环保产业技术
的研究开发计划，加强研究、开发成果的实用化和进入市场、扩大市场的能力。同时，建立
技术推广体系及技术开发与应用的风险投资体系。

1.2.3.4  尚不完善的技术评估体系影响了科技成果的转化 

环境科技成果的转化和技术推广工作，一直伴随着国家科技体制的不断完善而取得了长
足进步,但中国环保科技成果的转化率和贡献率都远低于发达国家，很多高新技术实际上成
为“凝滞的技术”，无法与生产环节有效地衔接。仅“七五”、“八五”环保科研攻关项目，有
84%科研成果达到国际先进水平，但真正付之应用的寥寥无几。造成这种结果的原因是多方
面的，没有客观、公正的环境技术评估体系；技术评估工作不能与环境保护整体战略和环境
科技发展战略紧密结合，不能面向国家环境管理和污染治理的重大需求组织技术项目评审；
评估的技术缺乏广泛性和代表性问题；技术推广工作没有与环境管理的目标指标挂钩，缺乏
系统性，未起到对环境管理工作的技术支持作用；再加上中国还处于无序的市场竞争阶段，
很多真正好的技术不能被有效的转化和推广，致使中国每年投入的环保资金的“有效性”很
差，国家损失大，污染局面扭转缓慢。

1.2.3.5  示范工程缺乏系统管理和科学指导 

示范工程包括环境新技术和引进技术的示范，而对新技术而言，在示范过程中还需不断
改进和继续研发的过程，同时所有的示范工程都有其适用条件的局限性。在这一过程中要使
示范工程真正起到示范作用，指导其他类似工艺，就需要建立系统的示范工程管理制度、并
有相应的科研和监测手段与之配套管理，能够将示范工程条件、结果和应用范围全面、系统、
完整的公示于众。而目前对其管理模式仅局限在示范工程完成后的技术评估，尚未形成全过
程管。

1.2.3.6  企业为主体的国家环境技术创新体系尚未形成 

目前中国环境技术的开发，主要依靠专业院校和科研院所，近几年来，国内环境工程公
司在业务上虽有较大发展，在资金和技术等方面也具有一定基础，但因忙于承接环境工程，
6
现有的技术力量尚未投入到技术开发中去，对技术开发所需资金未能作出适当安排，造成核
心工艺技术和一些关键设备仍然沿用国外引进的局面。同时，由于环保工程公司技术创新体
系尚未形成，加之，大多数用户不愿承担国产化的风险，并要求采购一定比例的国外设备，
致使环境工程中采用设备的国产化率低，直接影响到中国环保技术的发展，更加剧了国产化
进程落实的难度，以企业为主体的国家环境技术创新体系尚未形成。

1.3  环境技术创新：国际经验 

1.3.1 欧盟推进环境技术创新的举措及借鉴

欧洲消费者越来越关注环境与健康问题。鼓励消费者购买绿色产品使得环境标准更加严
格，环境技术使一些行业增加竞争能力（如发电、光电、风能、水工艺与处理），这使得欧
盟成为一个领头的制造商和输出商。
欧 盟 委 员 会 2004 年 1 月 28 日 制 订 的 环 境 技 术 行 动 计 划 （ Environmental
Technologies Action，ETAP）旨在鼓励尽一切可能减少对自然资源的压力，提高欧洲市
民的生活质量，刺激经济增长。该项计划很好地完善了欧盟可持续发展战略，遵循了里斯本
战略，也将有利于发展中国家采纳。欧盟在各项投资中鼓励选用先进的环境技术，并作出相
应目标决策，这些措施将进一步拓宽市场、降低成本，要求委员会、成员国或研究团体、组
织、工业、社会共同来完成。
该计划目的是去除障碍，全方位发展环境技术，保护环境，促进可竞争性和经济增长；
确保将来欧盟在发展中国家及环境技术应用方面起领头作用； 动员一切力量支持这个计划。
为了更好地实施这项行动计划，欧盟研究了环境技术从研发到市场、提高市场运作条件、全
球行动的三个关键点。
随着世界范围的经济增长和对自然资源的压力，现有的技术不再能够保障可持续发展需
求。因此该行动计划提出吸引更多的私有和公共投资用于环境技术的开发和演示，鼓励创新
工艺，将发明创造从实验室带到市场。
欧盟采取了两大创新行动：建立技术平台；建立测试网络，目的想了解如何建立私有/
公共合作关系，怎样使研究更贴近市场。技术平台就是将所有感兴趣商集中起来，建立长期
合作关系开发和促进特定技术或解决特定问题。欧盟决定 2004 年上半年建立两个氢、燃料
电池和光电池的环境技术平台。2005 年初建立供水、卫生技术平台。这些技术平台建立在
具有明显的环境、经济和社会效益的项目上。
对环境技术进行测试将有利于验证创新技术的性能，保护人体健康和环境安全。建立测
试网络将使信息一致、可比较、评价参数可靠。

1.3.2 美国推进环境技术创新的举措及借鉴

美国政府的“环保整合”（Environmental Protection Integration，EPI）

，即将对环
境问题的关注整合进已有的部门、相关政策、组织安排以及权力结构中。
EPI 在美国的发展大致经历了四个阶段，从早期的依靠州政府到联邦规制，再到对可持
续发展的支撑作用。EPI 政策工具已在美国广泛应用。
1990 年以来，美国政府的环境技术研发经费一直维持在政府研发总经费的 9%左右，
2002 年、2003 年和 2004 年的研发费用分别达 34.18 亿美元、36.9 亿美元和 37.62 亿美元。

7
在加大科技研发投入的同时，美国政府还注重与企业及研究机构的合作，如 1990-1999 年
由美国商务部实施的先进技术规划（ATP），涉及的技术领域之一就是能源与环境，该项计
划由美国政府、研究机构和私人企业合作实施，其中企业的资金投入占总投入的一半以上，
企业对科研成果拥有使用权。通过这种方式，一方面为科技研发更广泛地筹集了资金，另一
方面也促进了科技的应用。同时美国政府还注重各部门研究的协调合作，在 1994 年建立了
以 EPA 为首的加强各部门环境信息共享的合作计划，促进了环境科技在各个行业的应用，
1995 年又公布了国家环境技术战略，用于指导、协调和推动环境技术开发、应用和商品化。
为了验证环境创新技术的性能，美国国家环保局（EPA）创立了 ETV 项目（环境技术识
别项目，Environmental technology verification program，ETV)。该项目大大加快了环
境新技术进入国内和国际市场的速度。ETV 项目开始于 1995 年 10 月，其操作是通过公/私
合作来评价环境技术的性能（空气、水、土壤、生态系统、废弃物、污染预防和监测）。每
个行业内的技术购买者、出售者、许可证持有者、咨询人员、金融家、出口商等都可以参与
ETV 项目的运行。各类别的技术出售者都可以进行技术验证。所有的测试/质量保证计划都
要有技术专家、技术申请者等的共同参与；通过其他专家的同行审议或者在测试后进行更新。
所有关于技术的测试程序、性能报告和验证声明将在结束后立即刊登在 ETV 网站上。通过
执行 ETV 质量管理计划（该计划与美国和国际公认的的质量标准兼容）可以保证数据的最
高质量。
2004 年 4 月，ETV 还进行了四项调查，分别评价用户对 ETV 网站的满意度、ETV 对环
境技术出售者销量的影响、技术创新程度、验证过的技术的购买力和决策中被采用的情况。
其中，2004 年 2 月进行头项调查，后三项调查于 2005～2006 年进行。到目前为止共有 272
项技术经过验证。

1.4  环境友好的国家创新体系：一个新的范式 

建设资源节约型、环境友好型社会，必须走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环
境污染少的可持续发展道路。然而，如何解决这个过程中的创新推动不足问题及其深层次原
因？如何解决这一过程中广泛存在的政府失灵、市场失灵以及系统失效问题？只有将国家创
新体系与可持续发展结合在一起，依靠科技创新，才能真正建立一个资源节约、环境友好的
全新技术－经济范式。
中国和其它一些国家的教育体系都专注于培养高级专业技术人才。通常的情况是，这些
专家经过训练达到了很高的专业水平，但是却抑制了其创造性的发挥。“创造性是创新的关
键”，这一观念应引入中国的高校，这可能会带来一些根本性的变化。
另外一方面是建立一个覆盖全国的环境中心网络，网络的任务是连续不间断的评估当前
所有影响环境的形势，并监控其向目标条件发展的动向，寻求改进。总的目标是达到一个优
良的环境状态，这是中国引领全球环境技术创新的先决条件。

1.4.1 建设环境友好型社会要求用科学发展观指导国家创新
体系的建设

所谓国家创新体系，就是一种有关科学技术长入经济增长过程之中的制度安排，其核心
内容就是科技知识的生产者、传播者、使用者以及政府机构之间的相互作用，并在此基础上
形成科学技术知识在整个社会范围内的循环流转和应用的良性机制。在实际生活中，国家创
8
新体系具体表现为一国境内不同企业、大学和政府机构之间围绕着科学技术发展形成一种相
互作用的网络机制，而且各不同行为主体在该相互作用的网络机制之下，为发展、保护、支
持和调控那些新技术进行着各种各样技术的、商业的、法律的、社会的和财政的活动。
一般认为，国家创新体系的主要组成部分包括企业及其研究开发机构、研究型大学与普
通教育机构、独立研究开发机构、政府实验室、中介机构以及与技术创新相关的其他政府机
构等。其中，作为技术创新主体的企业、作为科学技术知识供应者的科研机构和研究型高校、
作为知识转移和扩散机构的教育培训和中介组织等构成国家创新体系的核心要素，它们各自
及彼此之间的联系直接决定了国家创新体系内知识的循环流动；国家创新体系协调机构的政
府、一国的金融体系和历史文化因素等国家创新体系运行所依托的基本生态环境，直接影响
着体系运转的实绩。所谓国家创新体系的结构，主要是指参与科学技术知识循环流转的各组
成部分之间的相互关系架构，其核心是科学技术知识的生产者、使用者与扩散者三者之间的
相互作用，其他许多因素事实上是作为国家创新体系的条件或者背景而发挥作用的。知识流
动与系统失效是两个核心问题。
作为一种理论分析范式，国家创新体系理论并不是简单地告诉我们技术创新是重要的，
而是具体地向我们说明了技术创新是如何发挥其重要作用的，从而通过国家创新体系这个概
念，将一国的技术变迁及其经济发展问题紧密地结合在一起，其核心就是联系两者的制度安
排。它不仅说明了技术创新在影响一国竞争力方面的决定性作用，而且为我们分析两者之间
联系的内在机制指明了方向。
其一，国家创新体系理论告诉我们，仅仅拥有资源节约、环境友好的技术是不够的，真
正重要的是使相关科技知识在各主体之间形成循环流转并得到广泛应用。
其二，影响通过环境技术创新实现环境友好型社会的外围因素不仅包括我国政府提供的
制度保障、金融体系等，还包括根深蒂固于国民意识形态层面上的历史文化因素。在技术创
新之外，必须营造一种能够鼓励社会各个主体（政府、企业、公民）主动采用环境友好技术
的社会、文化环境，社会创新因而是必须的。
其三，环境技术创新方面不仅存在着严重市场失灵，而且存在着严重的政府失灵和系统
失效。建立一种有利于环境技术创新的制度环境首先要进行观念上的创新，从而在社会层面
上实现创新模式的跨越。
科学发展观下的国家创新体系是一种充分体现自然资源价值和生态价值的制度体系，也
是一种经济再生产和自然再生产有机结合的良性发展模式，这一模式的形成能够真正把可持
续发展建立在技术创新的基础之上，有力促进人类社会的可持续发展。所谓科学发展观下的
国家创新体系，主要体现于以下三个方面：
一是技术创新的绿色化：从科学技术知识的供给来讲，要进一步加强环境保护技术的研
究开发活动，使之能够满足经济社会发展的需求。从环境友好的角度对全部研究开发活动进
行评估，提出环保要求。对于科技项目的判断应该充分考虑环境价值，而不仅仅是从经济角
度考虑问题。
二是有关制度安排的绿色化，即相关的制度设计要鼓励绿色技术的扩散应用；包括如何
鼓励企业开展环境技术创新和推进环境技术的市场化，以促使企业在降低资源消耗和削减污
染的同时，达到降低环境成本和提高市场竞争力的目的；激励社会组织、成员主动采用环境
友好型技术产品；并在更宏观的层次上，最终实现经济和环境目标的双赢。
三是经济社会管理的绿色化，主要是政府职能应该是绿色的，把经济职能与环保职能统
一起来；科学发展观下的国家创新体系，要求我们植根于一种有利于环境技术不断创新的制
度中。在这个制度下，环境技术知识能够在其生产者、传播者、使用者以及政府机构之间循
环流动和应用，并逐步向一个环境技术知识能够不断促进经济、社会可持续发展的良性内在
机制过渡、演进。

9
1.4.2 以科学发展观为指导的国家创新体系必须克服诸多失
灵因素

综观我国环境技术创新体系的现状，存在诸多市场失灵、系统失效、以及现存的经济制
度、社会环境不利于环境技术的创新等问题。随着社会发展对“绿色”国家创新体系建设的
需求日益迫切，这些问题的消极影响逐渐凸现出来。具体表现为：
其一，市场失灵。总体来看，多数环境科技创新暂时不具备直接从市场取得合理的经济
回报或补偿的可能。现有的体制机制条件下，环境科技创新在很大程度上不可能通过市场机
制得到补偿。环境技术的研究开发周期长、投入大，导致追求短期盈利的企业不愿在此类项
目上过多投入；与此同时，中国政府在环境技术的投入也比较有限，没有充分发挥校正该领
域市场失灵的功能。这种做法导致中国在建设人与自然和谐相处社会的过程中，缺乏最为根
本的技术支持。
市场失灵的原因，一是中国的社会主义市场体制尚不完善，企业还不是环境科技创新的
主体，导致环境科技创新的方向过于单一，实际上只有政府一个声音，企业在创新方面没有
积极性。二是科技成果转让及转化的市场不发达，相关的技术市场与金融市场也处于刚刚起
步的阶段；三是环境科技创新本身的性质决定了市场失灵的问题更加突出。目前的环境科技
科研需求和成果供给很大程度上不是由市场决定，而是由政府决定。政府在政策、法规与标
准的制定过程中，很少从经济和效益方面考虑市场主体的反应。四是行政命令型的管理思路
还占据主导，市场经济的有关理念远没有落实到决策过程中。五是执法不严在一定程度上还
广泛存在，守法成本高，违法成本低的现象比较普遍存在，没有应用环境技术的动力，并形
成恶性循环。
让企业成为环境科技创新的主体，在没有合适的制度保障的前提下是难以实现的。企业
作为市场的主体，其最根本的推动力就是要有利可图，否则就没有动力。企业对于环境创新
没有动力，科研人员也就没有动力，因为没有市场需求，成果不能转化为生产力，不能兑现
价值，不能从市场上获得回报，科研人员就不大可能针对企业的需求去进行科技创新，或者
有了一定的创新，也不可能把精力放在成果的转化上，甚至在进行科技创新时，根本就没有
考虑是否有市场的潜力。建立环境创新领域的商业化制度、措施与平台，消除环境技术研发、
传播以及应用中的商业化的障碍，对于环境科技创新是十分重要的保障与前提条件。
其二，系统失效。产业界与大学、科研机构之间，政府机构与企业之间互动不畅，造成
技术开发者一端研发成果囤积、产品盈利性差难以维系下一步的投入；而技术应用者一端，
长期使用落后技术、与前沿技术供给脱节，对环境技术创新的需求逐渐淡化；等不利局面。
这种情况不仅是一种社会资源的严重浪费，也严重挫伤了技术供给者与应用者的热情，严重
桎梏了环境技术创新的长期发展。
一是行业或专业部门与科技管理部门之间，以及与环境资源管理和创新有关的不同行业
部门之间存在脱节。由于行政管理权限的划分不同，不可避免地存在部门本位主义的问题，
同一个环境问题形成的不同阶段分属不同部门管辖的现象非常普遍，在具体实践中由于责任
不清互相扯皮甚至打架的问题较为常见。科技主管机构与行业主管机构之间，对于环境科技
创新需求之间的看法与判断也不同。由于部门利益不同，行业部门主要从解决本行业面临的
实际问题的角度出发，相对而言对于环境创新的需求认识比较符合实际，但科技主管部门则
需要在全部的科技创新过程中综合平衡相关的资源分配，在资源配置上往往偏重与产业发展
有关的技术创新活动，而忽略诸如环境保护等事关公共利益的问题。
二是条块分割的管理体制限制了创新的开展。环境问题的内在性质要求进行系统的全面

10
的科技创新，但中国目前的科研及业务管理体制的条块分割局面，造成针对环境技术的创新
目标、过程以及管理的各个环节认识不能协调一致，甚至是各自为战。
条块分割的局面不仅不利于我们面临的综合性、系统性环境问题的解决，而且不同时期
的环境政策之间也存在着较大的相互之间不衔接的问题。大量重复的研究工作，造成社会科
技资源的严重浪费。从整体上看，我国环境技术成果中直接转化为现实生产力的还不到 20%，
形成产业规模的还不到 5%，这一转化率与发达国家相比差距很大。目前，发达国家如美国、
日本等环境技术成果转化率一般都在 80%以上，形成产业化规模的也在 30% 以上⑤。统计
数据显示，国内平均每天诞生２－３项节能环保新技术，一年总计约 800 项，其中得以推
广应用的仅 10% 左右⑥。
三是创新缺乏系统性。环境技术本身的内在联系，如环境与能源之间的关系，水资源与
水污染之间的关系等等，工业与农业之间的关系等等，以及局部因素与整体因素之间的关系，
需要对有关的创新活动统筹考虑。应建立区域流域的概念。因此，中国目前面临的环境问题
是结构性、复合型、累积型和全局性的，环境困境的形成与中国多年来的经济社会发展的历
史密切相关，是各个时期发生和积累下来的问题叠加的结果，这其中既有发展理念的偏差，
也有人为的错误，要说清哪个时期的哪一级政府应对此负责，从现实技术角度出发是不可能
的，也无法通过责任划分实现所谓的“谁污染谁治理” ，必须由中央政府出面来进行处理。
相比之下，我们目前的创新活动严重缺乏系统性。
以外资对环境友好型社会建设的影响为例。一方面，我们通过不同形式、不同层次的优
惠政策吸引 FDI；另一方面，我国吸收的 FDI 大部分是投向污染密集型产业的，占整个投资
企业数的 84.19%，外商直接投资主要分布在第二产业中的污染密集型产业上，基本上都属
于发达国家的“边际产业”，势必会对环境造成相当程度上的污染。根据第三次全国工业普查
资料显示，在 ODS（臭氧层消耗物质）生产与消费中，绝大多数为外商投资企业。不少外
商投资企业利用国内个别地区急于发展经济的心态，在执行中国的环境污染法律法规方面也
有钻空子的问题。例如最近国家环境保护总局曝光的安徽某外资企业的污染违法问题。据报
导，可口可乐全球产量的 70%以上是在中国，大家都知道的一个结果是，其生产过程中只
有极少部分的原浆或母液是从国外进口的，其最主要成分，就是水，实际上是一种典型的资
源型的企业，从中国得到非常廉价的水资源，拿到全球范围内去销售。这种例子非常普遍。
其三，政府失灵。当前中国环境技术的管理手段与思路主要是命令控制型的方式，政府
制定相关的法规与标准，要求企业与其它经济主体予以实施。在社会主义市场经济条件下，
市场的参与主体利益诉求多样化，甚至各级地方政府在局部利益上与中央政府也并不总是保
持一致，其决策的依据必然是其自身的利益最大化。目前的环境法律体系以及执法的状况，
决定了它们不会有太大的积极性去自觉地落实有关的环境法规的要求。理想状况是，当环境
法规标准足够严，同时执法能力足够强大，使企业的排污成本以及相关的违法成本远大于其
治理以符合法规标准的成本，或者治理得到的利益远大于其治理成本，企业才能具有治理污
染的主动性，它们自然会想尽一切办法，寻找一切可能技术来降低治理污染的成本。在这样
的条件下，有了强大市场需求，相关的创新活动就会自然而然的发展起来，也完全可能通过
市场的机制获得相应的回报。但如何使得法规与标准的制定能达到这样的效果，却是个非常
大的问题，目前几乎是不可能的任务，因为其中要获得大量的有关企业的信息作为决策支持，
而这样的信息的获得，理论上存在可能，现实中成本巨大，操作起来非常困难。但从现实来
看，尽管政府采取了许多政策来推动科技知识的流转与应用，利用法律法规、政策条文、规
划、实施项目等方式以及宣传、教育、鼓励引导等办法，改善环境技术投入不足、产学研脱

⑤
顾海波：《中国环境技术扩散的法律激励机制探析》，《科技进步与对策》，2005 年第 8 期。
⑥
许巍：《节能环保技术的研发应用与相关产权政策》，《决策与信息》，2006 年第 11 期。
11
节等情况，但客观效果还是存在许多差距。
由上可见，只有提供相应的组织保障，大力推进制度变革，才能克服科学发展观下国家
创新体系建设过程的种种障碍。这意味着必须对现存组织制度进行变革，并着力于建设一种
环境技术知识能够在生产者、传播者和应用者之间循环流动的制度体系；要求包括政府、企
业、大学、科研院所、中介结构乃至个人在内的全社会各类组织、成员的共同参与；企业始
终是建设国家创新体系的主体，政府的作用则在于校正市场失灵、调节系统失效等方面；政
府应通过良好制度框架的确立、有效措施的实施，使得每个社会组织及成员能够自动自觉地
担当环境技术的推广者和应用者。在环境友好型社会中，人与自然的和谐应该是一种稳定、
长久的关系。

1.4.3 政府是推动科学发展观下国家创新体系形成的关键力
量

国家创新体系的参与者既有企业，又有政府研究机构和大学，还有科技社团等社会中介
机构。如何使它们相互之间形成良性互动，通过相互作用促进环境相关科技知识的循环流转
和应用，这是促进科学发展观下国家创新体系建设的一个关键问题。在这个过程中，政府发
挥着举足轻重的关键作用：
一是支持企业成为技术创新的主体。企业是技术创新的主体，企业能否以及如何推进
环境技术创新，很大程度上取决于政府的引导和激励。积极投入环境技术的研发，有效利用
国内外已有成果。要进一步创造条件、优化环境、深化改革，切实增强企业技术创新的动力
和活力。一要发挥经济、科技政策的导向作用，使企业成为研究开发投入的主体；二要改革
科技计划支持方式，支持企业承担国家研究开发任务；三要完善技术转移机制，促进企业的
技术集成与应用；四要加快现代企业制度建设，增强企业技术创新的内在动力；五要营造良
好创新环境，扶持中小企业的技术创新活动。
二是综合运用财经政策激励环境技术创新。政府是市场失灵的校正者。财政类扶持政
策往往是各国政府应用得最为直接、广泛的一类技术创新政策工具，其具体的手段包括直接
补贴、税收优惠以及政府采购等。应充分借鉴这些国际经验，结合本国的实际国情，利用庞
大的政府资源，设计出一整套持续的、有效的绿色财政政策，来鼓励我国的环境技术创新。
鼓励并引导企业树立绿色经营理念，勇于在环境技术的研发上投入，并在已有技术的选择上，
尽可能采用环保节能的绿色技术成果。对于那些有资金、技术资源优势的大企业，要鼓励他
们积极开展环境技术创新，积极应对当前绿色产业发展的有利环境。支持加强对员工的绿色
教育，使员工意识到绿色技术创新的实施关系到企业自身乃至社会的可持续发展，从而在生
产经营过程中，自觉地树立和维护企业的绿色形象。
三是集成各方力量建立环境技术创新融资机制。环境新技术具有开发投入大、周期长、
盈利低等特点，既不可能单纯依靠政府的资金支持， 也不可能完全依赖市场的自发行为，
必须把两方面的积极性集成起来，建立全新的环境技术创新机制。一方面，由政府直接筹措
资金，建立针对企业的专门环境新技术创新融资渠道，同时将现有的“环境保护专项资金”
更多地用于针对企业从事该类技术创新的贷款补助和贷款贴息。另一方面，筹措社会资金，
建立商业性融资扶持机制，如采用贷款、担保、发行企业债券和股票、吸纳民间资本等综合
手段，成立专门为该类企业服务的金融机构，解决企业在进行环境新技术创新过程中商业融
资时的机构缺位问题。
四是运用法律法规手段，建立鼓励环境技术创新的知识产权保护制度。根据《巴黎公
约》和 TRIPS 协议的专利强制许可制度，为了保护环境，防止和消除环境污染，可以利用强
12
制许可制度对发达国家有关环境保护的先进技术进行利用。突破《环境影响评价法》只适用
于规划和建设项目的规定，将环境影响评价法的适用范围扩大到知识产权制度，特别是其中
的专利与非专利技术，引入自行评价制度。加强环保标准、法规的建设，加强环境执法力度，
普及环境教育和提高公众环境保护意识。
五是对科研活动进行绿色评估。不论是企业内部研究开发机构，还是政府研究开发机
构，抑或是高等院校，在科研课题的立项过程中，必须进行科技伦理评估，对于相关科研活
动或科技成果应用的社会影响所产生的环境影响，给出明确的结论，并以此作为科研立项依
据。

1.4.4 推动环境技术创新：技术前瞻与技术实现

目前，中国处于工业化和城市化加速发展的阶段，也正处于经济增长和环境保护矛盾十
分突出的时期，环境形势十分严峻。一些地区环境污染和生态恶化还相当严重，主要污染物
排放量超过环境承载能力，水、土地、土壤等污染严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机
物等污染增加。新世纪头二十年，人口将继续增加，经济总量将比 2000 年再翻两番，经济
社会发展对资源的需求不断增加，环境保护面临的压力越来越大。
1.4.4.1 环境与资源约束瓶颈加大，环境污染呈加剧蔓延趋势
能源、资源利用率低，污染物排放强度高，全国范围内主要污染物排放已超过环境承载
能力。污染与破坏已从陆地蔓延到近海，从地表延伸到地下，从单一污染发展到复合污染。
工业结构性污染呈现不同空间尺度的梯度性转移和变化；在一些重要经济区域和流域形成了
点、线、面源污染共存，生活、生产污染叠加，各种新旧污染物交织，水、气、土污染交互
影响的复杂态势，核与辐射环境安全存在隐患。
1.4.4.2 新污染物质和持久性有机污染物的危害逐步显现
一些新型污染物质如抗生素、内分泌干扰物、藻类毒素、杀虫剂氧化副产物等对生态系
统、食品安全、人体健康等，存在着更大的风险和更久远、更难以预料的潜在影响，持久性
有机污染物的危害加重。
1.4.4.3 生态与环境问题变得更加复杂、风险更加巨大
一系列重大环境问题，如湖泊与近岸海域水体富营养化，区域酸沉降与城市大气复合污
染，土壤与面源污染，有毒有害污染物排放，区域（流域）生态系统退化，生物多样性减少，
外来物种入侵和遗传资源流失，以及突发的重大环境污染事件等，越来越多地危及社会稳定
与环境。
针对资源环境压力日益增大的突出问题，政府明确提出以科学发展观统领经济社会发展
全局，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐发展。在制定发展目标时，
政府把能源节约和环境保护摆上了重要战略位置。建设环境友好型社会，在要求整体环境状
况有所好转的前提下实现经济的持续快速增长，是环境科技创新的根本任务。
1.4.4.4 建立重大创新实验室，加强研究，创造和谐生活
应建立起具有吸引力的现代生活实体和虚拟示范地（供试验用），该示范地对非可再生
资源的使用有实质性的减少。示范工程会吸引中国和国际上的科学家、研究人员、博士生、
设计者、建筑师、艺术家、哲学家、政治家以及商人在这里聚集，共同工作和探讨如何从不
同的方面实现可持续发展，这些都建立在对地球生态系统的深刻理解之上。
描绘出人类不顾自然循环规律可能带来的结果。理解物料是如何流动的并充分利用物
料。这样的示范工程向世界展示，在保持高生活标准的同时却没有废弃物是有可能实现的，
因为所有的物料都被充分利用。示范工程将在几乎所有的人类活动中建立跨学科和跨文化的
合作项目，聚焦于“奢侈生活方式”之外的真正需要以及需求的原因，识别出需要几个国家
13
共同努力的大型项目。中国的生态条件非常多样，因此，着手组织开展这样一类项目对于中
国来说非常有利，可以此作为全球示范。
未来中国的环境技术需求
针对目前及未来中国面临的资源环境压力日益增大的突出问题，中国政府明确提出以科
学发展观统领经济社会发展全局，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和
谐发展的发展战略。即要解决未来中国发展中的环境问题，必须充分依靠科学技术，推动环
境技术创新，通过关注和加强人体健康、食品安全、污染控制、资源综合利用、城市先进的
智能交通设计、节能建筑设计、新能源开发利用、生物多样性保护、农村生态环境保护、海
洋生态保护、退化生态系统的生态恢复及重建、脆弱生态系统的保护与建设等环境友好型社
会重点领域技术的研发，通过国家创新体系的绿色化，实现建设资源节约型、环境友好型社
会的重要目标。
中国是一个负责任的国家，中国不仅要在发展中解决好本国的环境问题，中国还要为全
球环境的改善做出应有的贡献。中国目前已经参与了几乎所有领域的国际合作内容，并确定
了“十一五”规划中的减排降耗目标。未来中国将按照全面贯彻落实科学发展观的要求，把
应对气候变化与实施可持续发展战略、加快建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家
结合起来，纳入国民经济和社会发展总体规划和地区规划；推进中国气候变化重点领域科学
研究与技术开发工作，加强中国气候观测系统建设，开发全球气候变化监测技术、温室气体
减排技术和气候变化适应技术（低碳排放技术）等，提高中国应对气候变化和履行国际公约
的能力。
近期及未来中国的环境技术需求主要体现在以下方面：
中长期技术需求
综合分析经济社会发展趋势，结合国家中长期科学与技术发展规划，我们认为，未来
10～15 年的环境技术发展主要在以下方面：
z 引导和支撑循环经济发展。大力开发重污染行业清洁生产集成技术，强化
废弃物减量化、资源化利用与安全处置，加强发展循环经济的共性技术研究。
z 实施区域环境综合治理。开展流域水环境和区域大气环境污染的综合治
理、典型生态功能退化区综合整治的技术集成与示范，开发饮用水安全保障技术以
及生态和环境监测与预警技术，大幅度提高改善环境质量的科技支撑能力。
z 促进环保产业发展。重点研究适合中国国情的重大环保装备及仪器设备，
加大国产环保产品市场占有率，提高环保装备技术水平。
z 积极参与国际环境合作。加强全球环境公约履约对策与气候变化科学不确
定性及其影响研究，开发全球环境变化监测和温室气体减排技术，提升应对环境变
化及履约能力。
优先主题:
z 综合治污与废弃物循环利用：重点开发区域环境质量监测预警技术，突破
城市群大气污染控制等关键技术，开发非常规污染物控制技术，废弃物等资源化利
用技术，重污染行业清洁生产集成技术，建立发展循环经济的技术示范模式。
z 生态脆弱区域生态系统功能的恢复重建：重点开发岩溶地区、青藏高原、
长江黄河中上游、黄土高原、荒漠及荒漠化地区、农牧交错带和矿产开采区等典型
生态脆弱区生态系统的动态监测技术，草原退化与鼠害防治技术，退化生态系统恢
复与重建技术，三峡工程、青藏铁路等重大工程沿线和复杂矿区生态保护及恢复技
术，建立不同类型生态系统功能恢复和持续改善的技术支持模式，构建生态系统功
能综合评估及技术评价体系。
z 海洋生态与环境保护：重点开发海洋生态与环境监测技术和设备，加强海

14
 洋生态与环境保护技术研究，发展近海海域生态与环境保护、修复及海上突发事件
应急处理技术，开发高精度海洋动态环境数值预报技术。
z 全球环境变化监测与对策：重点研究开发大尺度环境变化准确监测技术，
主要行业二氧化碳、甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术，生物固碳技术及
固碳工程技术，以及开展气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、持久性有机污
染物控制等对策研究。

1.5  以国家创新体系为基础的环境友好型社会建设：制度实
现 

有效的社会治理是实现资源节约、环境友好的基础。对于中国来说，利用未来 10～15
年社会急剧转型的关键时期，通过有计划的制度创新和社会管理体制改革，推进社会创新，
把环境技术创新建立在可靠的制度保障与社会治理结构基础之上，是建立资源节约型、环境
友好型社会的一项基础性社会工程。
环境友好型社会的建设，需要用科学发展观来指导国家创新体系的建设。

1.5.1 制度创新

为了建设环境友好型国家创新体系，我们有必要：（1）发展促进技术供给的税收制度，
调整政府职能；（2）发展以环境技术创新为导向的市场机制，尤其是要让企业成为创新的
主体；实施政府采购政策；（3）改革社会管理体制；（4）鼓励思想创新。环境技术创新的
最终目的是创建一个全社会共同促进环境技术创新、技术供给、技术共享和技术应用的体系。

1.5.2 社会管理体制创新是保障

促进公民的环境意识非常重要。领导者应向公众展示环境意识的重要性，告知他们，目
睹中国成为全球环境领袖将是一件引以为豪的事情。鼓励地方政府之间进行环境管制的竞争
是可能的吗？从长期看，这将保证他们在经济上同样是成功的。这样说的意思就是，当我们
提及“富裕光荣”的理念时，我们应该意识到，如果想持续的保持富裕，那么，我们就有必
要将环境友好因素考虑进来。
社会管理体制的创新主要是指，通过对社会资源的重新配置，营造一种有利于环境技术
不断创新的环境与氛围，使得全社会的组织、成员都能够自动自觉地参与到对节能环保技术
的创造、应用、与推广等各环节中。
（1） 充分发挥社区的基础作用
社区是社会的细胞，是构成社会的基本组成单元之一。建设资源节约型、环境友好型社
会，首先要求我们能够把一个个社区建设成为“环境友好型社区”。传统上，中国比较没有
社区的概念，不太重视充分发挥基层社区的社会管理功能，而是通过户口纽带来强化政府对
基层人群的监督与管理。随着社会结构的转型和社会管理体制的变迁，社区正在成为对“单
位”具有替代作用的社会管理、公共服务和社会支持网络，在落实社会福利、社会救助、社
会慈善、就业帮扶、治安、计划生育、卫生服务、司法校正、环境保护、社会纠纷基层调解、
生活服务等诸多方面，发挥着越来越积极的作用。

15
 （2） 社会团体的积极行动
社团对于实现环境友好型社会的意义，不单在于环境友好型社团的建立，更在于充分发
挥社团作为纽带的联系作用，将企业、政府相关部门、科研院所、大学等社会各方力量都吸
纳到环境友好型社会的建设中。我国社团数量庞大，布局合理、结构不断优化，其业务范围
涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、
农村专业经济等社会生活的各个领域，已经成为构建环境友好型社会主义的重要组成力量。
截至 2006 年底，全国共有社会团体 19.2 万个，比上年增长 12.3%。
全体社会成员的参与是环境友好型社会建设能否成功的根本，而社会成员参与社会建设
的重要形式就是参与社团等民间组织，通过这种方式与政府交流、对话与决策，⑦为环境友
好型社会的建设创造良好的环境和条件。行业性协会可以把同行业企业联合起来，优势互补，
形成整体合力，形成规模经济，风险共担，利益共享，大大加强我国企业在国内国际市场上
的竞争力。推动企业、科研院所的绿色技术成果走向市场。社团通过发挥行业指导、服务、
自律、协调、监督等作用，维护市场秩序，推动社会公平竞争。同时，可利用信息灵通、总
揽全局的优势，帮助企业解决生产经营中遇到的难题。
（3） 社会公众的有序参与
西方国家环境保护运动的发展离不开公众的积极参与。由于公众，尤其是那些深受环境
危害之痛的人和一些环保主义者的广泛呼吁，很多环境问题逐渐被社会所关注，进而被避免
或者得到解决。一些身受环境公害损害的人群发起的环保运动，常常推动政府在环境立法和
管理上采取措施。我国的环境保护带有很强的政府意志，如何在技术创新的过程中更多的体
现民众意志，值得我们好好研究。绿色、环保不单单是政府的事情，更是关系人民生产、生
活的大事情，要将环境保护的意识贯彻到企业的技术创新中。只有这样，才会使我们实现持
续的经济、社会发展。最为典型和有效的标志性事件，是 2005 年 4 月围绕圆明园防渗工程
国家环保总局召开了第一个完全公开的听证会；2006 年 2 月，出台了《环境影响评价公众
参与暂行办法》。与此同时，一个规格更高、覆盖面更广的《公众参与环境保护办法》也进
入了立法程序。环保领域的公众参与之所以发展最快，固然与环保政策直接与公众的日常生
后紧密相连有关，也得益于环保 NGO 的发展最为迅速。在公众参与过程中，NGO 更能聚
合公众的建议，形成政策博弈能力。
需要注意的是，最近，蓝色星球奖（Blue Planet Prize）奖给了鼓励公众参与环境保护
的相关法律起草者。技术创新生态化的公众参与制度，要求公众对破坏环境的工程、行为有
质询权和监督权；公众有一定层次的生态技术知识获取权和进行申告举报的权利和渠道。公
众监督制度中可包括环境影响评价中的公示监督制度、听证制度、群众举报制度、警民联合
监督制度，以及民间绿色组织、公众媒体的舆论监督制度。要通过对于公众的教育、培训、
宣传等手段，多方调动公众进行直接的、面向基层的监督，促进技术创新生态化的发展。

1.6  总体战略及初步对策 

通过创新建设资源节约型、环境友好型社会，是贯彻落实科学发展观的一项战略举措，
也是增强自主创新能力、建设创新型国家的必然要求。把资源节约、环境友好建立在技术创
新的基础之上，首先要以科学发展观指导国家创新体系的建设。做到这一点，客观上需要我
们对中国环境发展战略进行调整，使科技创新真正成为建设环境友好型社会的主要动力和根
本基础。其次，中国的环境友好型社会的道路，必将是具有中国特色的道路，因为中国所处
的发展阶段，如人口众多，资源紧缺，都将使中国的环境友好型建设道路中极具中国特色。

⑦
李程：“民间组织与和谐社区建设”，《唯实》2007 年 1 月。
16
 在此基础上，我们可以对通过创新实现环境友好提出如下政策建议：

1.6.1  针对系统失效的对策 

z 国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调
跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监
督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和
其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，
落实职能、编制和经费。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境
管理体制。
z 按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整
体性。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。各级环保部门要严格执行
各项环境监管制度，责令严重污染单位限期治理和停产整治，负责召集有关部门专家和代表
提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。完善环境犯罪案件的移送程序，配合司法机关
办理各类环境案件。
z 调动中央与地方两方的创新积极性。主要是调动地方的积极性，因为过分严格的环
境保护往往与地方政府的经济发展目标相悖。通常情况下可以看到，在中央方面有好意图的
政策，在地方却不能实施得那么好，这是协调不畅造成的，这个问题值得注意。比方说， “十
一五”规划提到单位 GDP 的能耗降低 20％，需要各个省都通过自己的努力有一定程度的
降低。如果将各省提出的“十一五”能耗降低目标经过加权，就可以看出国家“十一五”规
划提出的节能 20％的目标能不能实现。但是，由于每个省的“十一五”规划都在省内具有
法律效力，都是省一级人大通过的，这种情况下，国家约束性指标的约束机制该怎样建立，
这是一个值得研究的问题。因此，如何理顺这些因素，使得技术能得以投入运用，这比更新
技术研发更为紧迫。

1.6.2  针对市场失灵的对策 

z 真正推动企业成为环境友好型社会建设的主体，企业是环境技术投入的主体；是创
新决策的主体；是风险承担的主体；是环境道德的主体。所有这一切，都要求企业自觉承担
社会责任，推进环境技术创新，建设资源节约、环境友好型企业.。
z 应该加强环境技术的研发和推广。节能技术、环保技术、低碳能源技术是环境技术
的基础，应该增加资金投入，大力促进技术合作和转让。通过政府科技计划和科研单位的努
力，我们已经产生了许多重要的技术突破，但缺乏商业化以及企业的不积极使新技术的推广
不力。有大量的新技术没有得到及时应用,现有的制度和激励措施难以促进中长期的环境技
术创新。
z 在建设新农村中推广使用环境保护技术。
z 加速高新技术产业化和先进适用技术的推广。通过对重大环境污染治理技术、清洁
生产技术和循环经济技术进行优化集成与应用示范，可以有效地促进我国环保技术创新和产
业化发展，加快提升我国环保骨干企业的技术水平。由国家环境保护总局按年度计划优选一
批具有自主知识产权或引进消化吸收的环境保护先进技术成果，采取给予重大示范工程项目
以资金补助、贷款贴息等支持方式进行国家工程示范，对成功的环境技术给予相关优惠政策
并在全国普遍推广。
z 完善政府采购的制度，使政府采购中，采购节约能源和环境友好的技术和产品成为
17
最优先考虑的对象。

1.6.3 针对政府失灵的对策
z 实现政府职能的调整，要让政府部门肩负起更多的促进环境友好型型建设的责任。
加大对环保技术开发的投入和成果转化的支持力度。
z 加大对有关环境友好型社会型建设中各类法律和政策的执行力度。
z 推进政策协调。在具体科技创新实践过程中，政策的制定者也往往是只从本部门本
单位所能考虑的情况出发，而不是从全局出发，从问题与目标出发，这样，制定出来的政策
很难从总体上保持一致性，现实中出现的政策之间的不协调，甚至相互矛盾的情况非常常见。
z 创造一个投入大、鼓励重大创新的激励结构。政府应该在环境方面的基础和应用研
究投入更多的资金。这些基金应该使相关的研究机构获得从事重大创新的更多自由。
z 提高公众环境科学素质。在全社会范围内开展各种层次的绿色教育，提高国民的绿
色科学文化素质与绿色意识。实施全民科学素质行动计划，营造有利于科技创新的社会环境。
加强创新教育，培养青少年创新意识和能力。
z 积极实施可持续发展战略及《中国 21 世纪议程》中的可持续消费政策和实现中国
可持续消费模式的行动方案。建立正确的消费观和消费模式。开辟更多的宣传渠道，多方位
多形式地进行绿色宣传，引导绿色消费，倡导绿色生活方式。
z 利用地方与民间优势积极开展绿色小区、绿色社区、绿色学校、绿色园区、绿色城
市、绿色单位等绿色文明创建活动，逐步形成全民参与绿色行动的社会风气。
z 建立行政指导和行政合同法律制度。许多生态化技术的实施者是分散的农户、牧户
或渔民，以及广大居民，实施对象是草原、耕地、林地、农村社区等集体所有物。由于实行
承包到户政策的原因，土地的使用权和处置权很分散。行政机关在推行技术创新生态化成果
时，应当采取自愿、有利、契约的原则。行政指导和行政合同最适宜于技术创新生态化成果
的推广。中国的生态环境法律应当加强对环境保护行政指导和行政合同的规定，尤其是其中
的资金投入、利益分成、风险分担、优惠奖惩等保障性措施的规定。

18
19
第2章
环境与发展的战略转型：国际经验与中国对
策

2.1 前言

近年来，种种迹象表明，中国正处在一个环境与发展的战略转型期，中央政府已着手将
环境保护和社会经济发展统筹考虑。这一战略转型具有两大鲜明的特征，一是环境议题已处
于国家议事日程的中心地位，环境保护开始进入国家发展的主流；其二，经济和社会政策的
制定，开始务实考虑环境诉求。战略转型期的到来有其历史必然性，是经济全球化背景下中
国的环境与经济、环境与社会、环境与政治关系发展变化的必然趋势和规律，是各种主要关
系集成转变的结果。

从环境与发展的战略转型到现实转型将是一个漫长和艰苦的过程，面临一系列挑战，在
加强常规的以污染预防和生态保护与修复为核心的环境管理的同时，应该采取包括政治、经
济、社会、技术和文化等途径在内的一体化环境保护战略。2007 年 10 月召开的中共十七大
关于环境与发展问题所提出的一系列创新性的战略思想和政策。其实，环境与发展战略转型
并非中国独有的历史现象，只是各国表现的方式不尽相同。20 世纪 60 年代和 70 年代初期
在日本、20 世纪 80 年代中期在韩国都有类似的战略转型出现。德国的战略转型则从 20 世
纪 70 年代中期开始，到 20 世纪 80 年代中期特征最为明显。而洛杉矶和美国的转型发生在
20 世纪 60 年代后期。这些国家出现战略转型时，正值技术和政策发展的早期阶段。当中国
面临这一转型时，不仅国内的技术和政策环境更为成熟，而且具备了从国际经验中吸取教训
的条件，得以在强调污染预防的同时加强污染控制。

2.2 战略转型的国际经验1

本章将介绍一些有关其它国家的案例，这些国家的环境与社会政策都发生了彻底的变
革，以将新的环境意识内容包括在内；另外本文也希望能使中国吸取这些经验和教训。相关
案例包括二战后日本的工业污染和能源效率状况、韩国 1987 年民主化后的工业污染、20 世
纪 80 年代德国的酸雨以及 90 年代的循环利用状况以及美国在 1977 年《联邦清洁大气法案》
修订后洛杉矶的空气污染问题。每个案例都简要介绍了特定转型期之前的环境政策和状况、
引发或允许环境政策发生重大变革的事件、公有以及私有部门为开展变革而采取的特定措
施、这些措施取得的成效以及促成这些变革的潜在因素。

11
本部分主要由 Jeremy Warford 撰写，参加本部分案例撰写的还包括 Daniel A. Mazmanian, Miranda A. Schreurs, 和 Esook Yoon
2.2.1. 战略转型期之前的政策和事件

日本

在经历了第二次世界大战的重创后，日本开始了大规模的工业化和重建项目。它很快就
出现了所谓的“新兴工业化国家”今天都会面临的问题，即如何协调经济发展和环境保护之间
的关系。当时的公共健康政策基本上只关注传染病的预防以及为民众提供基础的卫生设施和
服务，几乎没有关注水污染的政策。除了恶臭、煤烟和灰尘，公共政策中很少会关注空气质
量的问题。二战后日本在对毫不关注环境的状况下而经历的经济飞速发展带来了非常严重的
公众健康问题。这首先发生在 50 年代，并促成了随后若干年内对政策采取的显著变革。这
些变革带来了环境质量的重大改善，同时经济仍然保持快速发展。日本此时仍然面临重要的
环境问题，但是由于具备了工业污染控制和能源效率这样良好的环境指标，1960～1970 这
十年可是说是日本在环境政策和环境保护措施方面发生转型的一个时期。

韩国

1987 年民主体制形成之前的大约 20 年中，韩国一直保持非常快速的工业发展，但同时

却未充分重视这些发展对空气和水体质量以及人类健康所造成的越来越严重的影响。早期的
环境法基本没有什么权威，同时也缺乏系统的监测和执法程序。由于政府工业政策面对的挑
战受到了严格限制，当时几乎没有发生有组织的公众示威活动，只有个别申诉要求对高污染
的工业区造成的损失进行经济补偿。事实上，由于大家普遍认为应该把经济发展放在首位，
无论是公众还是媒体都很少关注环境保护。

当时，空气污染是韩国最明显的环境问题。按照国际上二氧化硫和悬浮颗粒物的较高的
浓度标准，韩国当时的空气质量已经不合格了。世界卫生组织（WHO）进行的研究表明，
首尔空气中的二氧化硫浓度创下了迄今为止全球各大城市的最高记录。除了二氧化硫，二氧
化碳、氮氧化物和空气中悬浮微粒的浓度也由于汽车数量的增加而不断升高。为了解决这些
污染物浓度不断升高的问题，韩国政府在这段时期出台了许多新的环境法律来控制污染，但
由于缺乏足够的资源来实施或执行，这些新出台的或修订的法律和法规形同虚设，收效甚微。
这说明政府并没有真正加强对环境保护的重视。“先发展，后治理”的逻辑仍然占据主导地位，
并体现在韩国应对所有的环境问题上。环境团体十分弱小，缺乏资金，同时也与社会隔离。

1987 年韩国民主体制的产生显著改变了这种情况。尽管韩国仍然存在严重的环境问题，
但在随后的 5～10 年中，环境问题逐渐开始受到重视，为韩国不断改进其环境绩效奠定了基
础。

德国

德国并非一直都是环保先驱。与欧洲其它国家一样，东德和西德在二战后都把主要目标
放在了推动经济发展上，尽管它们具有不同的政治经济模式。无论是东德还是西德都很少关
注环保问题。

作为西欧最大的经济体，以煤作为主要能源来源的西德遭受了越来越严重的污染以及自
然地区的退化。空气和水的污染程度不断加剧。在上世纪 60 年代早期发表的一篇著名演讲
中，后来的德国总理维利·勃兰特（Willy Brandt）对德国恶劣的空气质量发出了哀叹，号召
民众使德国工业化程度最高的主要产煤区鲁尔区重新蓝天。然而，他的号召在 60 年代却并
未得到重视。环保尚未成为公众关注的主要问题。

1972 年召开的《联合国人类环境会议》（UNCHE）是真正意义上全球各国政府首脑间
的首次环境会议。本次会议是应瑞典提出的英国和德国（东德和西德）的酸雨造成了斯堪的
纳维亚湖的酸化和死亡问题而举行的。许多年以来，德国一直就瑞典的这种说法和瑞典争论
不休，并表示怀疑是瑞典本身造成了这种问题。

德国对其环境法实施的最初变革主要是自上而下进行决策的（与听取公众意见的做法相
反）。这既有国际方面的原因，也有国内的原因。从国际来看，污染问题开始吸引周边国家
和更多的注意，例如，美国、瑞典和日本已经开始着手全面引进新的环境法律、项目和机构。
因此，德国也面临一定的压力根据其盟国的做法来引进其自身的环境法律和机构。

从国内来看，西德开始着手编制国家环境纲要，这一政府的变革也非常关键。1969 年
社会民主党与自由民主党成立了联合政府，此时其它西方国家已经开始进行环境政策改革，
这为德国的改革提供了一个窗口。在随后的若干年中，应对污染措施的控制权由卫生部转移
到了内政部。而内政部最终于 1986 年变成了环境、自然保护和核安全部。1972 年，修订后
的宪法赋予联邦政府立法的权力，使其凌驾于各州之上解决大气和噪声污染以及废物管理等
问题。此外，联邦政府可以对州一级的环境立法颁布导则，例如有关水质规划和自然保护等。
另一项富有成效的举措是 1974 年联邦环境署的正式成立。

洛杉矶

洛杉矶在环境政策方面的战略转型主要源于公众对工业和汽车尾气排放造成的日益严
重的大气污染问题的关注。这种现象由于大洛杉矶地区出现的逆温现象而加剧，对公众健康
产生了极其不利的影响。伴随着联邦、州、市、县各级政府的立法和管制措施，环境战略转
型在过去 50 多年不断发展。然而，加利福尼亚州的环境意识和环境政策，却明显领先于美
国其它各州，且在二战结束到上世纪 70 年代早期的若干年中取得了重大进展。

上世纪 60 年代之前，地方政府一直负责确定并采取行动来控制地方的大气排放。各州
以及联邦政府都不参与这些工作。洛杉矶县在 1946 年成立了首个空气污染控制局，并在全
国范围内率先设立了污染物排放控制体系。这一体系最初主要关注的是固定排放源，但后来
它逐渐意识到造成烟雾的主要原因是汽车尾气。上世纪 50 年代中期，加州成立了一个机构
来监测并控制机动车尾气排放，并于 1959 年授权公共健康部确定合理的空气质量和机动车
尾气排放标准以保护人类健康、农作物和植物。

1963 年颁布的《联邦清洁空气法案》及其在 1967 年的修正案都使地方一级的机构能够

得到支持，为各州提供技术援助，同时要求各州对控制空气污染物担负主要责任。1966 年，
加州制定了第一个机动车尾气排放标准，比联邦政府早两年。

由于空气污染问题在全美国的重要性不断提升，且其形成根源主要来自于汽车尾气也已
经广为人知，美国国会在 1970 年通过引进《联邦清洁空气法案》加强了联邦政府的职能。
这是一个非常重要的里程碑，确定了 6 种主要污染物，并制定了相关标准。该法案还设立了
美国环境保护署（EPA），确定其权力为制定国家大气质量标准以保护公众健康。这包括 6
种基准污染物，包括一氧化碳、颗粒物、氮氧化物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫。后来该名
单中还添加了铅、细颗粒物和有毒排放物。
 尽管成立环保署是一项非常重要的举措，但其采用的自上而下的命令和控制方法却限制
了地方的积极性，因此遭到了地方民众和工业团体的众多批评。在多种因素的作用下，1977
年《联邦清洁空气法案》被再次修正。这次修正将环境绩效以及环境问责的责任从中央政府
转移给了州、地方和地区的控制机构。这种环境管理方面的变革帮助洛杉矶在随后几年中进
行了重大政策改革。事实上，随着洛杉矶市环境政策创新的不断推进，从《联邦清洁空气法
案》修正案到上世纪 90 年代中期大约 20 年的时间可以被看作是一个为将环境政策融入政府
主流决策奠定基础的时期，且这一进程的规模在全世界绝无仅有。

2.2.2. 变革的动机和行动的基础

日本

二战后日本发生的能够将经济发展与其环境意义联系在一起的事件都有明确记载。战后
立刻开始的快速工业化进程在城市地区造成了大规模的空气和水污染问题。上世纪 60 年代
后期，公众开始意识到正在发生的许多灾难性的事件。毫无节制的工业发展造成的事件包括
汞中毒（水俣病）事件、镉中毒（痛痛病）事件和吸入氧化硫（四日市哮喘）事件。这些事
件引起了公众的广泛关注和民众运动。在大众媒体的压力下，政府官员不得不采取行动。值
得一提的是，关注面极广的正式的非政府组织（NGOs）在这一过程中几乎没有发挥作用，
而非常有效的民众运动主要是大众针对特定污染事故或政策的自发性反应。这些行动也成为
日本社会、经济和产业政策的分水岭，从而使环境成为核心问题，并通过一系列措施使公共
健康和城市生活质量在短期内得到了极大改善。

这段历史当中一个非常重要的方面就是地方政府所扮演的领导角色，尤其是大城市的市
长。上世纪 70 年代之前，污染控制的几乎全部责任（如果真的存在这种责任的话）都在地
方政府。然而，在实际操作中，各个地方政府之间会互相竞争，提供激励性政策来吸引重点
行业，而很少关注它们可能造成的环境问题。这种态度在上世纪 60 年代后期得到了彻底转
型。地方政府面临巨大的政治压力来清理城市环境，而它们也这么做了。时机的选择也同样
重要，环境意识的早期形成与主要城市中新一代社会主义市长的上任在时间上恰好重合，而
这些市长一般都非常赞同这一进程。事实上，日本环境历史的一个重要特点就是地方政府在
此过程中担任了重要领导角色，而地方环境标准永远都高于国家标准。

韩国

韩国上世纪 80 年代民主化的形成再加上飞速工业化带来生活水平的快速提高使民众对
许多相互交织的社会、政治和经济问题的意识不断增强，同时还形成了民意产生变革的能力。
产生变革的一个特定催化剂就是温山（Onsan）工业区的污染对公众健康造成的灾难性影响。
这个例子一方面说明非政府组织开始在国内政治中扮演重要角色，一方面也说明前一任只会
发号施令的政府在环境标准的执行方面非常无力。

从 1983 年开始，温山工业区周边的居民开始患上一种原因不明的严重疾病，后来人们
把这种疾病称为“温山病”，并很快发现它就是韩国版的日本“痛痛病”。1984 年的患病人数是
500，1985 年猛增到 700 人。政府通过新闻报道向公众宣布了温山病，引起了公众的广泛关
注。环境非政府组织帮助当地居民向政府提出申诉，要求搬迁污染企业并给予他们合理的赔
偿。
 作为回应，环境部调查了疾病的成因。然而，政府否认这种疾病与温山工业区的工业污
染之间存在直接联系。尽管他们宣布了搬迁附近居民区的计划，但给予的赔偿却不够。环境
团体在代表受害民众方面的作用非常微弱，也没有成功，而企业的利益依然受到了政府的有
力保护。

尽管非政府组织和其它各方在解决温山事件上付出的努力并未取得满意结果，但在引起
公众对环境问题给予更广泛的关注、并为在以后政治条件成熟时采取更有效的行动奠定基础
方面，这一事件是一个非常重要的里程碑。事实上，1987 年大选刚刚结束后的几年中情况
就发生了显著变化。环境团体开始在政策制定过程中发表意见，并协助政府推进对有关环境
问题的解决。在这种情况下，政府的政策制定及项目开发都会受到拥有强大公众支持的社会
团体的核查与监督。一个能够很好说明韩国政府和社团之间环境管理关系转型的例子就是
1990 年安眠岛（Anmyon）和 Gulup 岛上的核设施建设项目被取消。这些地区附近居民激进
的游行以及社会团体都迫使政府撤回在这两个地方建造核设施的决定。而这两个地点是通过
1987 年到 1988 年之间进行的实地考察而挑选的。

进一步促成韩国爆发全国性环境运动的导火索是 1991 年 Don-San 产业集团对洛东江

（Nakdong River）造成的苯酚污染事件。该事件说明地方受害者和环境非政府组织之间已
经形成了比温山事件时更加有效的联盟。公众对此事件的反应非常强烈，甚至使政府经历了
一场合法性危机。面对这种非同寻常的公众愤怒，当时的韩国总统卢武铉（Roh Moo-hyun）
下令对此事件进行彻底调查，并按规定免除了相关政府官员和公司人员的职务。

与日本相比，韩国政府更有能力决定本国环境改革的进度。日本施行的更加有效的地方
分权措施使地方政府可以非常迅速地解决当地的环境问题，并采用自愿性工具。在很多情况
下，由于地方污染排放标准总是高于国家的强制标准，因此日本的中央政府更不易控制工业
污染。而相比之下，韩国对环境管理的改善就必须通过中央政府来实现。全国性的非政府组
织对很多社会问题都十分关注，并以此作为一种强大的政治力量来影响中央政府。因此，这
些机构对于环境变革的发生尤其重要。他们确实造成了这种影响，这不仅体现在它们采取了
有关环境方面的行动，同时这些组织也促成了一种有利于改进环境管理的社会和政治氛围。

环境非政府组织在上世纪 90 年代参与反腐败活动和公平选举活动就是两个例子。同样，
环境问题的性质在技术方面也变得越来越复杂，同时也成为了分析研究的主题，并在科学界
扮演着愈加重要的角色。而这也影响了环境非政府组织和政府部门之间的关系。通过聘任具
有环境专业技能的职员并对外公布政府及其它利益团体容易忽视或是予以保留的信息，非政
府组织已经扩大了它们的影响力。这样，主要环境非政府组织专业水准和技术能力的不断增
长再加上它们采取的行动不像开始时具有极强的对抗性，这些都表明它们在改进韩国环境管
理方面不断发挥重要作用。而政府部门在制定环境政策并实现相关目标时也开始转向环境非
政府组织寻求帮助。

日本和韩国的另外一个不同之处就是与韩国相比，日本的行业协会在确保企业“自愿”
遵守环境法律方面起到了更加积极的作用。1992 年的里约地球峰会召开之后，韩国的商业
集团财阀（Chaebols）发起了各种环境活动，包括成立环境研究中心并实行绿色商业准则等。
对于出口型的韩国公司来说，被归类为“棕色”企业会损害它们在国际市场上的品牌形象和竞
争力。然而，企业在商业运作中仍未充分考虑环境问题。

德国
 尽管德国在上世纪 60 年代到 70 年代初期间经历了重要变革，但当石油输出国组织
（OPEC）1973 年对德国实行石油禁运后，德国政府打算大规模扩大其核电厂的决定还是遭
到了强烈反对。反对的形式包括公众主动参与环境保护和抗议核电的示威，并成立了一个绿
色政治组织——绿党（the Green Party）。在联邦德国，这种群众运动的人数从最初几个小的
社区迅速扩大到全国以及国际的示威运动。例如，1975 年发生在怀尔市（Wyhl）的示威活
动以及 1976 年石荷州（Schleswig-Holstein）布罗克多夫市（Brokdorf）、1977 年下萨克森州
（Lower Saxony）格罗恩德市（Grohnde）以及 1978 年下萨克森州盐丘市（Gorleben）更大
范围的示威。1979 年 3 月，大约 10 万人参加了反对在下萨克森州首府汉诺威市（Hanover）
发展核电的示威集会活动。同年 10 月，大约 15 万人在西德首府波恩市（Bonn）参加了该
国有史以来最大规模的示威集会活动。

同年 10 月，一千多位环境主义者在奥芬巴赫市（Offenbach）举行集会，商讨成立一个
新的政治组织，这就是后来的绿党。这些示威活动都表现出公众对德国形成的这种封闭的、
由精英人士操控的自上而下的决策体制的不满以及反核电和反污染的呼声。绿党号召政府在
决策过程更多地听取市民的意见，并摆脱德国主要政党和行业中出现的封闭的新社团主义的
政治倾向。

反对核电示威活动与新政治运动及新政党之间的联系在整个西欧都显而易见。在西德，
民众的自发行动越来越多地集中在这个问题上，并在一个保护性组织，1972 年成立的民众
环境保护行动联邦委员会（Federal Association of Citizens’ Initiatives for Environmental
Protection）的组织下被集合起来。上世纪 70 年代，绿色人物和团体在地方和州一级的选举
中取得了越来越多的成功。

德国绿党在联邦选举中的表现在上世纪 80 年代有了显著进步，从 80 年开始参加选举时

的弱不禁风（1.5%的支持率）到 83 年 5.6%的支持率和在国会中占据 27 个席位发展到 87 年
8.3%的支持率并占据 42 个国会席位。它们成功的基础是德国民众对酸雨、森林毁坏以及空
气和水的质量等问题关注的不断升温。到上世纪 80 年代中期，在地区和全国大选中取得胜
利后，传统的政治组织（保守党、自由党和社会党）、工会和商业团体都意识到德国在价值
观和首要目标方面已经发生了一场根本性变革。尽管经济问题仍然非常重要，但现在环境已
经普遍被认为是政治规划中的一个重要议题。德国政治文化发生的这种转型始于西德逐渐形
成其国际环境领域的领导地位。

前苏联切尔诺贝利（Chernobyl）核电站事故的发生、人类发现南极上空的臭氧层“空洞”
以及科学家们发出越来越多有关气候变化的警告都在对环境非常敏感的德国大众中引起了
强烈共鸣。主要政党开始在这方面相互竞争，以证明它们对环境问题的重视程度。对于公众
的意见和新的绿党，它们提出了有关酸雨、平流层臭氧损耗、全球气候变化、对化石燃料的
依赖和包装及废物循环利用的各种政策建议。1986 年，德国还设立了环境、自然保护和核
安全部，这是全世界最强大的环境部之一。

洛杉矶

与日本和韩国发生极端事件突然造成公众示威活动不同，洛杉矶市民一直都对不断恶
化的环境对公众健康产生的影响给予了理解和关注，这更接近德国的情况。其主要表现是长
期以来的环境激进主义和相关立法，且不仅出现在洛杉矶一个城市，而是整个美国。在这种
情况下，这方面的进展就不是由于某些“重大的警钟式事件”而造成的，而是民众逐渐意识到
目前发展趋势的不合理性以及国家性立法发展允许地方在其政策制定过程中更加精确地反
应出其受到的损害以及相关政策。

事实上，加州居民一直特别关注自然环境，大气污染对公共健康产生影响的事件也有据
可查。在众多全国性非政府组织（塞拉俱乐部、美国环境保护基金会等）的带领下，加州受
过良好教育的居民在 20 世纪 70 年代面临的问题不是知情权的问题，而是面对公共机构处理
环境问题时的无能为力而带来的挫败感。1977 年的《联邦清洁空气法案》修订案允许地方
层面的民主程序更为有效，而在洛杉矶地区，来自公众的压力促成了 1978 年南部海岸大气
质量管理局（South Coast Air Quality Management District, AQMD）的诞生。

加州立法机构设立的 AQMD 是要在一个单一的公共机构内以更强的协调性和综合性来

管理洛杉矶 1.2 万平方英里范围内 4 个县的空气质量。这些县包括洛杉矶、文图拉（Ventura） 、
里弗赛德（Riverside）和圣贝纳迪诺（San Bernardino）。其使命是在所有相关联邦、州以及
地区一级空气污染法律和标准的指导下保护公众健康免受空气污染的伤害。AQMD 由一个
12 名委员组成的兼职委员会进行管理，这些委员由上述四个县及该地区的 5 个城市、加利
福尼亚州议会以及参议院规章制度委员会（State Senate Rules Committee）来任命。

AQMD 是大洛杉矶地区空气质量管理的核心机构。该机构与其它众多机构密切合作，
尤其是加州空气资源协会（California Air Resources Board, CARB）。后者负责确定机动车尾
气排放标准，监督 AQMD 的工作表现并且必须批准其提交的清洁空气计划。该协会还根据
相关国家政策开展工作，因此在 AQMD 的清洁空气计划得到 CARB 的审查和批准后，美国
联邦环保署也必须批准相关计划。此外，如果地区性计划措施不够得力，环保署还有权在该
地区实施额外的控制措施，就污染产生的影响开展研究，并向加州以及地方环境部门提供技
术帮助。AQMD 还与南部加州政府联盟（Southern California Association of Governments）开
展了密切合作，将空气质量融入到交通、住房以及发展管理的长期区域规划之中。

AQMD 拥有强大的专业人员（目前员工数量为大约 800 人）队伍，具有很高的自治权

和影响力。其营运资本预算以每年超过 1 亿美元的速度增长，这些资金主要来自于本地区，
包括根据商业和工业评估得出的运营费、加工许可费、排污费、机动车登记费以及来自环保
署和 CARB 的赠款。尽管 AQMD 可能不是最强大的区域管理机构，但它已经运行了几十年
时间，对经济发展和定居模式以及包括若干县在内的大都市洛杉矶地区居民的生活方式都产
生了影响。

在全美国最严格的排放标准的基础上，AQMD 的政策对大洛杉矶地区的各项活动都产
生了广泛影响。至少在空气污染方面我们可以说其环境管理形式是将环境融入主流经济政策
和规划之中的一个非常特殊的例子。

2.2.3. 具体行动

日本

日本 1967 年出台的《环境污染控制基本法》是一个重要的里程碑，其内容包括制定空
气和水的周边、排放以及废水标准；联邦政府、地方政府、企业和居民在环境管理方面的责
任；以及支持中小型企业（SME’s）实现污染控制目标的金融机制。日本同时还出台了一系
列旨在解决具体问题的立法措施作为对基本法的补充，例如，日本的国家《空气污染质量控
制法》是 1968 年出台的，而 1970 年制定的“环境污染节食”措施确定了中央政府在环境管理
中扮演的角色，第二年日本环境部宣告成立。标准的实施和执行方面的责任仍归属地方政府。

然而，日本在环境管理方面的正式立法和法规整体上与其它国家区别不大。而日本的环
境绩效比较成功的原因主要在于其正式的法律及机构设置的某些细节，但更重要的是许多潜
在的文化因素。这些因素中的一些是日本特有的，而其它一些则或多或少可以为其它国家所
借鉴。很显然，大多数国家的环境管理官员面临的主要问题就是执行，因此日本的经验中最
重要的教训或许并不是制定环境标准和其它要求，而是成功地执行这些标准，这在很大程度
上是由于这些潜在的文化因素造成的。

那些促进相关标准得到成功执行的政策和行动主要依赖于日本政府和企业之间的特殊
关系。有关污染问题，政府和企业之间的密切互动表现为多种形式。例如，在确定国家环境
质量标准时，以行业协会为代表且一贯得到日本通产省（MITI）支持的企业与环境部及其
它相关利益方召开闭门会议进行谈判。然而，一旦谈判结束并就有关标准达成协议，这些标
准的遵守率一般都能达到 100％。

形成这种情况的原因很多。其中一个就是在确定标准中采用了渐进法以便企业可以预见
它们在未来必须采取的措施，因此能够相应调整投资计划。再加上日本投资者一般都有进行
长期投资的传统，因此实际利率较低。但是，最重要的一点，正如上文提到的那样，能够达
到极高遵守率的另外一个原因就是全体公民都获得了充分的信息并被赋予了充分的权力，此
外公开负面消息也会使企业形象遭受损失。

在主要的国家性立法出台之前，地方政府已经取得了一系列重要进展。一个具有标志性
意义的事件就是 1964 年横滨市（Yokohama）与一家火电厂之间就污染物控制达成的一项协
议。当时该市并没有污染控制方面的官方机构。随后，许多其它所谓的自愿性污染控制协议
也纷纷达成，而现在这些协议已经成为日本整体环境绩效的一个非常重要组成部分（上世纪
70 和 80 年代每年要签署大约 2,500 个此类协议）。地方政府与某一个工厂进行谈判就污染物
排放及其它环境要求的水平达成一致意见，当地市民团体往往也会参与其中。由于违反标准
的惩罚非常严格，因此这些协议的遵守率基本上都是 100％，而相应标准一般也都高于国家
标准。

为了减少监测和视察的行政负担，最理想的状态是政府依靠企业来承担其在废物排放方
面的责任。日本有一项法规就要求主要的工业工厂雇用持有国家级资格证书的污染控制管理
人员依法负责该工厂的污染物质量。由于这些污染控制管理人员的专业水平和法律地位，他
们在企业管理中都身居要位，同时在向企业分配日常污染控制工作责任和减轻政府机构持续
进行监测和视察的责任方面都发挥了重要作用。

除了制定并执行相关标准和其它法规外，中央和地方政府还要向企业提供各种形式的支
持以便使它们改善自身的环境绩效。日本环境公司及其前身（环境污染控制服务公司）已经
成为了为企业，主要是中小型企业，提供技术和资金支持的一个重要渠道。此外，为进行废
物集中处理和处置而开展的企业搬迁及建设新的工业园区都会获得支持。

上述都是日本在各个领域制定的各种政策，其中许多政策都对环境产生了重要影响，尽
管其初衷可能并未考虑环境问题。这些政策中最重要的就是工业能源政策，近些年其主要特
点是着重强调效率和节约，同时这些政策也得到了政府提供的技术和资金帮助。另外政府还
设计了一项定价政策来控制对能源的过度使用及浪费。
 最初转型期的时机选择非常恰当。上世纪 70 年代初期发生的首次石油冲击事实上帮助
日本保持了继续完善其环境政策的动力。由于过分依赖进口能源，日本立刻提高了能源价格
以反映其真实的供应经济成本。而此时恰逢企业面临法律要求来降低污染物排放。由于设备
更替在所难免，因此企业很容易就可以同时对能源高效技术和清洁生产技术进行投资。这些
投资在上世纪 70 年代中期达到最高点。

另一个重要的例子来自于城市交通领域。尽管道路交通流量快速增加，但日本在一段时
期内还是将氮氧化物的排放总量维持在相对稳定的水平。汽车设计中明确考虑了污染物排放
的问题显然功不可没，但轨道交通和汽油价格的因素也发挥了至关重要的作用。水的供应政
策也考虑了同样的问题，上世纪 70 年代政府非常重视的公共服务价格改革及其对私营供水
公司的控制形成了对水资源的高效利用和地面沉降的减轻。

然而值得注意的是，日本在使用包括排污费和专门为解决环境问题而设计的交易许可证
在内的市场型工具方面发展较慢。它在转型期主要依靠命令性和控制性措施。事实上，日本
采用的控制污染的经济激励手段主要是向中小型企业发放补贴，鼓励它们对污染控制措施进
行投资。尽管这一做法在日本的转型期取得了成功，但它需要有高效的行政管理机制以避免
滥用，而且这种做法显然与“污染者付费”原则相抵触，因此不一定值得其它国家借鉴。

韩国

韩国政府在上世纪 80 年代末期和 90 年代初期开始对环境的重视表现为新的环境法律和

政策得以快速出台。韩国政府发布了环境保护的一个长期计划（1987-2001 年）。随着一系
列环境法规的出台，环境保护的立法框架得到了加强。其中的一些例子包括《空气质量保护
法案》（1990 年）、《水保护法案》（1990 年）
、《废物管理法案》（1991 年）、《噪音与振动控
制法案》、《危险化学物质控制法案》以及《环境污染损害争议调和法案》 。
《固体废物管理法
案》和《海洋污染预防法案》都得到了彻底的修订。所有这些新出台的和修订过的法律都符
合当时的国际标准。1991 年韩国颁布了有关环境立法的一项综合准则——《环境保护法案》。
该项法案同时也加强了减少监管中的漏洞，以便更加有效地对污染者提起诉讼。1993 年颁
布了《环境影响评价法案》。韩国还发布了新的指令为改善环境进行融资。

通过这些新的法律，机动车尾气根据不同的燃料类型和汽车型号确定了相应的排放标
准，同时引进了排污收费体系来预防超过现行标准的污染物排放对环境造成的危害。政府还
采用了新的能源政策来扩大对清洁燃料的利用。在环境法规中大规模地采用“污染者付费原
则”使生活垃圾和工业废物的生产量显著下降。

1996 年，韩国政府制定了“21 世纪绿色前景”。这是 1995～2005 年的蓝图，其目的是从

长期角度提高韩国的环境标准，以便与工业化国家的标准保持一致。空气、水、废物和噪音
的排放标准都被提高，同时其执法机制也得到了强化。即便有些时候法规的执行不得不让位
于对企业的保护，这些法规和激励措施同时也促使私营部门进一步对污染控制技术进行投
资。所有在这一阶段通过的环境立法都要经历定期审查、修订和更新过程。环境影响评价
（EIA）体系在上世纪 90 年代也经历了若干次修订。

在强化这些法规的同时，韩国政府非常巧妙地将公众对环境的注意力转向了消费造成的
环境问题。在公众环境意识有所增强的状况下，韩国政府向民众宣传了一种新的环保主义思
想：每个公民既是环境问题的受害者，同时也是造成环境问题的起因。因此，每个公民都可
以将环境保护的成本扩散开来。例如，有限垃圾数量系统规定消费者只能使用当地政府出售
的标准垃圾袋，其价格已经包括了垃圾处理费。通过施行环境改善收费体系，政府还将环境
责任私有化。该系统对大型的商业建筑物和设备以及运送石油等货物的大型运输工具征税。
政府把通过这些新系统收集来的资金用在对减轻污染的设备、环境研究和开发环境技术的资
助上。除了将环境成本分摊到整个社会并将环境责任私有化外，政府还通过取消一些公共服
务来强调个体的责任，例如移走城市地区和公园内的垃圾桶来迫使当地居民使用自己的垃圾
处理补贴来处理垃圾。

德国

过去 20 年间，德国的主要政党在环保方面都取得了很大进展。值得一提的是德国在保
守派总理赫尔穆特·科尔（Helmut Kohl）的领导下首次就有关酸雨、平流层臭氧消耗、全球
气候变化以及从源头减少废物的生产等问题进行了立法。1998 年开始执政的社会民主党与
绿党的联合政府使德国的税收体系更加环保，减少了对劳动力的税收，增加了对重污染者的
税收；通过了相关立法逐步淘汰德国的核能（该问题被公认充满争议），并且引进了可再生
能源开发和节约能源的激励措施。

德国现任总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）曾是《京都议定书》磋商时德国的环境
部长。她一直坚定地支持对气候变化采取国际行动。过去 7 个月中，她一再重申，环境方面
的领导能力对德国未来的长期发展至关重要，并介绍说德国计划到 2020 年将其二氧化碳排
放量在 1990 年的基础上减少 40％。现在，环境保护已经成为了德国两大主要政党非常重视
的政策开发领域。事实上，它们对环保都非常重视，以至于绿党在这方面的优势都不是那么
明显了。绿党过去 10 年中在各州选举中并未占据很大优势。在 2005 年的联邦选举中，绿党
在各州的选举中已经不再与任何其它政党联盟。但在 2006 年，绿党接受了基督教民主党的
邀请，与其在法兰克福（Frankfurt）结为联盟。

德国的政治和经济领导人似乎都相信，如果德国在环保、节能和清洁能源发展领域获得
成功，其产业也将拥有更强的国际竞争力。在环保方面占据领先地位的州具有确定国际产品
和加工标准方面的优势。这种情况越来越多地出现在德国和欧洲的企业中，它们已经开始取
代美国，成为全球环境和消费者安全标准的真正制订者。德国的领导人在最近几十年里开始
将大型环保项目视为德国未来发展的一个重要组成部分。

环境在德国的经济政策制定过程中以及某些德国从落后变为领先地位的领域正在发挥
中心作用。酸雨和包装垃圾就是这方面很好的例子。

酸雨。很多年以来，斯堪的纳维亚半岛地区，尤其是瑞典和挪威都由于其下风地势而成
为欧洲大陆污染的受害者。它们在欧洲一直都是孤军奋战，要求采取政治措施来解决酸雨的
问题。它们呼吁采取补救性措施的要求遭到了更加发达的工业化国家和污染国的抵制，例如
英国、西德、东德、波兰、前捷克斯洛伐克和匈牙利，而这些国家都是污染排放的主要来源。
尽管英国和德国国内对空气污染问题的关注都使得它们在立法方面进行了改进，但这两个国
家对斯堪的纳维亚半岛地区国家所面临的问题不太关心。对于瑞典和挪威要求它们限制有害
污染物的排放并对相关问题进行更多研究的呼声，它们都表示反对。无论是德国的煤炭和汽
车行业还是英国的中央电力局和英国煤炭局都没有太大的动力来限制这些行业产生的二氧
化硫排放，这是因为它们国内并不关注酸雨问题。在 1969 年巴黎召开的经济合作与发展组
织（OECD）空气委员会会议上，当瑞典首次提出的酸雨问题没有得到任何回应。但是 3 年
后，OECD 确实成立了一个测量空气污染物长程运输的合作技术项目。这个项目主要对酸性
化合物的长程运输开展的国际科学研究提供支持。
 德国对控制酸雨的态度在上世纪 80 年代初期发生了重大转折。主要原因如下：（1）有
科学发现证明德国的森林正在受到酸雨的侵蚀； （2）公众意识不断增强，对环境恶化的关注
不断提高；（3）媒体发起的对类似绿色和平组织等非政府组织的具有很强吸引力的宣传活动
以及（4）比较年轻且规模较小的绿党在政党舞台上对其它大的政党的冲击。

1982 年，为了说服邻国采取更加重大的举措来减少污染物排放，瑞典主办了环境酸化
的斯德哥尔摩会议。来自全世界各国的国际专家都参加了这次会议，共同探讨酸雨产生的影
响。尽管人们普遍认为酸雨会损害水生体系，但它对其它生态系统的影响并未得到充分认识。
在本次会议上，德国科学家伯恩哈德·乌尔里希（Bernhard Ulrich）介绍了他的研究，表明欧
洲的森林都在遭受酸雨的损害。他的研究为在欧洲扩大有关酸雨影响的讨论范围发挥了重要
作用。

乌尔里希关于 Waldsterben（大气污染引起的森林死亡）的研究已于 1981 年 11 月在德

国非常知名的《明镜》（Der Spiegel）杂志上发表，并很快引起了德国民众的广泛关注。人
们都常说德国人对森林有一种特殊的喜爱之情，而这些森林正在受到酸雨威胁这样一个事实
有助于公众支持污染物减排。由于公众对环境问题变得越来越敏感，同时也非常关注现代化
和工业化对他们生活的环境会产生什么样的影响，因此 Waldsterben 的问题得到了大众的响
应。

乌尔里希关于 Waldsterben 的研究恰好符合了民众对于年轻的德国绿党不断增长的支持

率。1982 年，绿党在联邦大选中获得了足够的选票，跨越了专门为挫败小规模单一主题的
政党设定的 5％支持率的障碍。其它主要政党对于绿党获得的选票数量对它们自身的选票份
额的影响非常担忧，因此它们也开始在环保方面奋起直追，期望能够重新获得以前支持过它
们的选民的垂青。德国整个政治舞台的环保势头使得德国的环境法律发生了重大变化，而首
先解决的就是空气污染和酸雨的问题。1983 年，德国 Diet 通过了《大型焚烧工厂法令》，针
对大型排污企业制定了严格的二氧化硫排放控制标准。

此外，由于德国这一欧洲最大的经济体都开始分担斯堪的纳维亚半岛地区国家关于酸雨
的担忧，德国国内政治领域的这种转型对于欧洲来说非常重要。德国最初很不情愿参加在全
欧洲范围内兴起的控制酸雨活动。上世纪 70 年代中期，在斯堪的纳维亚半岛地区国家和苏
联（它们都处于下风口位置，是酸雨的受害者）发起的活动下，联合国欧洲经济委员会开始
资助相关国家建立《长程越界空气污染公约》 （CLRTAP）。尽管斯堪的纳维亚半岛地区国家
努力推动达成一项协议，以要求该地区各国将其二氧化硫排放量至少减少 30％，但英国和
德国对这一想法却持反对意见。然而，就在这一时期，科学家提供了越来越多的证据证明空
气污染物在最终沉降前的确可以进行长达数千公里的运动。

在经过了漫长的谈判之后，各方就最基本的标准问题达成了一致意见。新设立的《长程
越界空气污染公约》号召全球各国在经济可行的前提下尽可能多地减少其越界空气污染物的
数量；报告各国在控制污染物方面所作的努力并合作研究并监测酸雨。欧洲所有的主要国家，
前苏联及其许多卫星国、欧盟、加拿大和美国于 1979 年签署了该项公约。公约于 1983 年正
式生效，此时恰逢德国通过了《大型焚烧工厂法令》。德国对于该项公约的态度因此发生了
转型。德国加入了斯堪的纳维亚半岛地区国家和加拿大，从而扩大了加强该项公约体系的联
盟阵营。随着德国的加入，1979 年成立的 CLRTAP 公约下若干各重要协议的批准成为了可
能。

德国为什么对确认其它欧洲国家也批准更加严格的空气污染和酸雨控制标准如此感兴
趣？这当然对德国新近承担的领导角色在环境方面具有一定的价值。同样，德国企业也非常
希望欧洲的竞争者将面临和它们相同的环境法规。协调欧洲所有国家的空气污染政策意味着
德国企业可以在更加公平的赛场上与其它企业竞争。德国的政治领导人被劝说在欧盟内部以
德国的《大型焚烧工厂法令》为原型制定《大型焚烧工厂指令》。该项指令在 1988 年获得批
准（并于 2001 年被一项经过修订的、更加严格的指令所代替）
。

包装废物。德国是一个人口非常密集的国家。不断增长的消费水平意味着德国人越来越
难以处理自己产生的废物。随着德国国内环境意识的不断增强，德国的政治家们也面临越来
越大的压力来应对德国新出现的废物问题。这就促成了 1991 年的《避免包装废物法令》，要
求德国国内以及国外的制造商回收所有的包装，进行再生处理或重复利用。该项法令在次年
被进一步扩展，要求制造商、零售商和批发商从消费者手中回收二级包装并进行再生处理（例
如纸板箱、产品包装等）。1993 年，该项法律被再次扩充，将从原料点到销售点的所有消费
者包装都包括在内。

制造商和零售商可以通过参加双轨制回收系统（Duales System Deutschland, DSD）而不

用回收包装废物。这是一个非营利组织，目的是对包装废物进行回收、分拣及再生处理。带
有绿点标志的产品会进入该系统回收。制造商向该系统支付许可费来使用绿点标志。

1994 年欧盟出台的《大型焚烧工厂指令》是以德国的相关法令为原型制定的。该指令
旨在调和国家法律，要求成员国减少包装废物并鼓励重复使用、减少产品中的重金属含量；
要求各国引进相关体系回收或收集包装废物，并制定循环利用的目标。此后，欧盟进一步强
化了其循环利用的目标，推动了汽车的循环利用（报废汽车），制定了在电子和电气产品中
限制使用特定危险物质的指令，要求对电子和电气废物进行回收和再生利用，并鼓励对电池
进行回收。

洛杉矶

南部海岸大气质量管理局采取的措施对整个地区都产生了深远影响，引导州政府和国家
政府制定了关于汽油、溶剂、油性漆和其它商业产品的排放标准，大多数生产商不得不对产
品进行改良或重新设计，减少污染。现在还制定了许可证制度，规定了工业机器设备的排放
总量，而且对整个工厂也采取许可制度。如今，管理局的许可证计划已经覆盖了 3.1 万多家
企业，对排放限额实行定期检查，违法企业需支付罚款或受到民事处罚。为了提高公众意识
还开展了宣传教育，使人们认识到需要采取更多措施减少空气污染。还为科研提供了资金，
为工业、商业、交通和家庭开发环境友好型技术。

洛杉矶盆地的空气污染有 30-40％来自南部海岸大气质量管理局直接监管的制造业及相
关产品，其它的 60-70％来自流动源，如汽车、公交车、卡车、火车、飞机、轮船等属于环
保局和加州空气资源委员会等部门的监管范围。虽然大气质量管理局对这些流动源只能产生
间接影响，但这种影响却无时不在。例如，在大气质量管理局的大力支持下，加州销售的新
车必须安装污染控制装置，这也使加州的汽车成为世界上最清洁的内燃机，燃烧的也是最清
洁的汽油。

大气质量管理局在 1989 年公布、1991 年略作修改的地区大气质量规划是洛杉矶有史以

来最为强硬、最不近人情的大气排放管制措施。管理局提出了 130 项措施，利用当时的科技
和已有的管理机构，原则上这些措施在短期就能采用。这些措施包括拼车、灵活的办公时间、
废物循环和使用污染较小的建筑材料。更严格的规划包括到 2000 年开发出一些新技术，制
定新政策，如电信技术，污染较小的替代燃料和一些需要较长时间才能取得的重大技术突破，
如燃料电池的商业应用，超导体，在家庭和工业推广太阳能。

根据这项规划，许多规定由大气质量管理局执行，但是其它规定需要由加州空气资源委
员会、环保局、地方政府、交通部门和本地区的特殊行政区和管理机构实施。控制措施内容
多样，需要在许多地方、州和联邦机构之间协调。显然，这项规划的目标过高，并非都切合
实际，但还是取得了显著成功，其中改善机动车尾气排放方面成绩最为突出。

大气质量管理局的影响还体现在对市场激励措施的依赖增加，成为传统指令控制手段的
补充。管理局发挥的重要领导作用表现为 1992 年推出了氮氧化物、硫氧化物许可证交易制
度，即区域清新空气的激励市场计划（RECLAIM），旨在以最低的社会成本实现工业减排目
标。该计划一直是美国同类计划中最具规模的，它的成功受到了普遍认可。后来想要把这种
市场制度扩展到挥发性有机化合物领域的努力则以失败告终。管理局 1993 提出的修改方案
包括基于车辆里程和燃油消耗的收费制度，为鼓励清洁技术提供各种贷款和退税，鼓励电动
汽车，节能住宅和企业。同样，并非管理局的所有计划都得到采纳，但一系列创新先进的空
气污染治理措施都是由这个强大的政府机构提出的却值得瞩目。

2.2.4. 成功的见证及促成因素

日本

就工业空气污染而言，大气质量变化趋势说明了上述及其它措施的效力。自 1970 年以
来，二氧化硫、一氧化碳和悬浮颗粒的总量大幅下降。引起这些进步的主要原因是工业进程
的变化，而非效果欠佳的末端治理措施。

1970-1990 年间，日本是主要工业化国家中经济增长率最高的，但是在取得经济高速增
长的同时工业污染物排量大幅下降。与其它经合组织国家的比较可以说明问题：1990 年，
日本 1000 美元 GDP 排放 0.5 公斤二氧化硫，而经合组织国家整体排放的二氧化硫为 3.7 公
斤。可以通过能源消耗来解释这一现象：日本单位 GNP 的能源消耗始终低于其它经合组织
国家，这个差距在 1970-1990 年期间逐渐扩大。纸/纸浆、钢铁、水泥和石化产品等标准产
品的单位产量（按重量）能耗在同期平均下降了 30％。此外，虽然这段时期道路交通大量
增加，但氮氧化物的总排放量保持相对稳定。

上述经验表明，日本至少在工业污染和能源效率方面是非常成功的，把经济增长和环境
保护有效协调起来。显然，实现政策和投资的双赢局面创造了大量的专业知识，无论从标准
的经济术语还是环境理论来看都是合乎道理的。日本确实在开发清洁生产技术方面力拔头
筹，把能源和其它材料的使用与效率结合起来，降低单位资源使用的排放量。其次，快速的
经济增长为日本投资于环境治理，美化环境提供了资金支持，使城市更加宜居，但这并没有
对经济效率和生产率产生直接影响。

但是，还有要做的事情。环境问题仍然是争论的焦点，其中包括如何控制废物焚烧过程
中产生的二恶英和其它排放物；道路交通带来的污染和有关环境问题，核及其它危险废物的
处置以及污染出口，木材贸易，鱼类和鲸鱼资源枯竭等复杂的环境问题。值得关注的是，日
本在国内保持高水平的环境质量，这一无可非议的成就也产生了严重的负面影响。由于 20
世纪 70 年代以来实施的环境标准日趋严格，日本企业开始把工业生产转移到国外，特别是
环境标准较为宽松的发展中国家。日本合资经营的企业常常被指控为向其它国家，特别是东
南亚地区出口污染或造成其它形式的环境退化，砍伐热带森林，耗竭鱼类鲸鱼资源。

历史上，日本政府对这些行为没有进行过什么干预。日本通产省十几年前公布的政府指
南上给出了对外投资的环境标准，但是没有包括控制企业在外国行为的任何制裁措施或权
力。除了日本国际协力银行（JBIC）和日本国际协力机构（JICA）两个发展援助机构的规
定外，基本没有管理日本企业在海外开展业务的约束性法律或条例要求。

虽然还有很大的改进空间，但日本企业正在以更加负责的态度展示自己。消费者要求企
业负责给企业施加的压力远远超出了中央政府介入的效果。日本的公共教育、意识提高以及
其它国家风行的绿色消费主义是日本企业提升形象，采取实际行动改善海外环境管理的主要
动力。日本经济团体联合会就这个问题公布了指导原则和自觉规定，在它的帮助下，日本企
业近几年积极争取 ISO 14001 认证。所有开展海外合资业务的大型企业都以具体行动证明自
己如何爱护环境。日本媒体对任何有损环境的事件也极为关注。

还有一个有趣的现象是，制定企业海外运作环境标准的不是日本政府，而是相反。在制
定公共采购标准时，日本政府的确要求政府部门遵循行业自己制定的指南和标准。例如，林
业部最近（4 月第 1006 号）公布的指南要求公共购买方（政府机构、部委、管理局、议会
等）保证他们的供货方提供能够证实其木材及木产品合法（最好也包括可持续性）的单据。
证实合法性有三种形式，森林认证、行业协会行为规范和各个企业自行采取的措施（这种措
施被认为是可信的）。这个改革不仅包括国内购买的木材，也包括进口木材。

上述所有问题的根源以及日本在 20 世纪 50、60 年代成功处理公共健康灾难的至关重要

的因素就是政治平等和言论自由。一个国家政治的平等程度往往可以从收入分配中看出来。
日本的收入分配模式在世界上是最公平的。环境问题代表着典型的利益冲突。在政治和经济
上处于强势的群体享受利益时往往以牺牲穷人和弱势群体的环境利益为代价，这些人常常没
有表达他们愿望的机会，也几乎得不到政府支持。在许多国家，由于人们缺乏教育和对这些
问题的了解，媒体支持力度不够导致地方抗议难以奏效。战后的日本当然也不具备这些条件。

教育政策，特别是在技术领域的政策在日本的环境运动发展中起着关键作用。日本早在
20 世纪初就开展了普及教育，到 50 年代，其教育平均水平已居全球之最。日本国民开始从
科学角度了解污染问题，并对此产生了很大的兴趣。另外，一些科学家、社会学家和律师为
抵制污染运动提供智力和技术支持，政府若想无视人们日益关注其明确提出的问题也变得越
来越难。战后推行的媒体自由，较高的文化水平以及媒体发起的全国环境行动都提高了人们
对污染问题的认识程度，大大促成了公共舆论的形成，人们对防止污染、拥有健康的生活环
境提出了权利主张。

公共组织与私有部门建立合作伙伴关系也是日本所特有的，为平衡污染治理和经济增长
提供了有效途径。日本的工业污染治理措施是工业集团和政府经过详细讨论制定的。工业协
会与政府就排放标准等问题进行谈判的优势在于，在某些情况下，用较高的标准规范整个行
业在政治上成为可能。例如，全国各地的竞争者将面临同样的标准。另外，协会集体谈判的
能力也比单个组织强，这使工业获得特权变得更加困难。

另一个日本独具特色的地方是个人和企业都极力避免因危害社会行为招致公众批评，特
别是在他们所在的社区。这也可以解释为什么地方谈判程序相对松散，会出现自主协议和高
度的环境守法行为。但是，个人的经济利益显然也是因素之一：无论招募还是营销，绿色形
象都会受用。

日本的政府结构也有利于地方实现良好的环境管理。国家政府传统上为所有的国内政策
制定法律框架，向地方政府和私有部门提供财政支持，协助技术开发。对地方政府的财政支
持体制实际上对推动国家政策非常有效。许多年来，日本地方政府高度依赖这种制度，中央
政府提供的资金为地方税收水平的变化提供了补充。这个融资制度和地方分权为发挥地方措
施的效力起了重要作用。

中央与地方政府在环境管理上的关系遵循传统模式，地方在授权下实施具体的污染控制
措施，包括制定地方标准、区域污染控制计划等。这是整个政策框架的重要因素，因为在应
对具体的环境事故时，地方政府是站在第一线的。日本污染控制战略能够取得成功主要取决
于地方官员的能力和地位，传统上他们的能力和地位都是很高的。虽然在正规机制下中央政
府在制定战略政策时起主导作用，但是地方政府一直是日本环境政策改革的先锋。

韩国

继 1987 年政治改革后，韩国的制度、法律和社会变化产生的环境影响显而易见。20 世
纪 90 年代，韩国空气污染的主要来源 SO2 以每年 5％的速度减少，SO2 排放量从 1990 年
的 160 万吨下降到 1997 年的 135 万多吨，到 2001 年，减少到 50 多万吨。其它许多领域也
取得了重大进步。饮用水和污水设施供应快速发展，原来没有对出口型工业企业进行严格控
制，现在这些企业的环境行为也大为改观。确保环境保护的各项制度和法律也得到切实落实。

在法制发展的推动下，环保非政府组织和地方居民也在广泛的事务中积极开展环境事
业，他们涉及的领域包括核废物处置，废物焚烧站，人为垃圾焚烧，修建高尔夫球场、大坝、
隧道等公共设施引起的环境退化以及回收项目。

民主化后的韩国采取了具体的环境措施，90 年代中期开展了许多更加实际的行动。1995
年，韩国实施了地方自治制度，这种分权改变了韩国的环境决策机制。随后相继颁布了各种
环境法，鼓励采用经济手段保护环境，强制实行公共绿色采购。企业和环保非政府组织参与
的公私合作伙伴关系为处理许多环境问题搭建了平台。企业建立了环境管理制度，工业也积
极的在石油泄漏治理、化学品管理和节能方面采取自主措施。非政府组织也可以参与环境监
察。

虽然韩国在近期取得了显著进步，但还有许多地方需要改进，加强环境管理。应该考核
由各政府机构分担环境责任的制度，实现综合统一的环境管理。地方自治制度对分散环境管
理起到了推动作用，这种管理方式也更加有效的体现出地方的具体需要。但是，2002 年以
来，把空气、水质和城市废物管理各领域的执行责任都下放到地方政府后也出现了审批实施
制度普遍弱化的情况。经合组织 2006 年的韩国环境行为评估显示，环境监察数量和环境违
法检举比例都下降了。同时也存在地方政府因发展利益搁置环境问题的风险。地方土地使用
计划把污染和环保问题统一考虑的情况各不相同，这也增加了中央政府和地方政府以及地方
有关部门之间的冲突。1995-1997 年间，中央政府和地方政府在环境争议中的冲突占到总数
的 50％。这种矛盾，特别是在土地使用方面的矛盾，实际上削弱了中央政府对全国环境管
理的能力。还应该对经济手段进一步研究，提高效力和效率，如精简组织，提高费率引发行
为改变，外部成本内部化等。

虽然韩国实现民主化后在环境意识和政策方面取得了长足进步，但整体环境记录仍然不
甚乐观，这些变化是否在长期具有可持续性也值得怀疑。虽然成绩显著，但在执法和经济激
励体制方面还需改进。经济增长以牺牲环境为代价仍然是一个至关重要的问题，在城市总体
空气质量等评估方面，韩国的表现还不尽人意。作为经合组织成员，韩国的环境表现受到越
来越严格的审查，而结果一致说明，韩国是成员国中表现最差的。由于韩国政府把经济利益
放在首位，在参加各种国际环境协议时也表现的尤为谨慎。

以日本为例，促使当时实现有效的环境管理的因素包括教育、公共环境意识和环境污染
受害群体影响政治决策的能力。但是它的实现路线与韩国略有不同，非政府组织是主要的推
动力，把环境作为引发政治社会变革的部分平台。韩国则有所不同，公民还同时发起各种运
动。环保非政府组织也被邀请参与制定国家和地方的可持续发展 21 世纪议程。它们制定的
议程内容多样，从抵制污染到更加全面的环境行动，还与国际环境组织建立了网络。

环境组织在几个方面影响着韩国的环境管理。一方面，它们关注环境政策潜在的负面影
响，反对政府的发展政策，非政府组织阻止 Dong River 河开发项目时发挥的作用就说明了
这点。另一方面，非政府组织利用自己的知识能力向政府提供切实的帮助，也帮助政府提高
了管理水平。环保组织通过增加环境事务的透明度，让公众了解更多信息，帮助公众在环境
问题上保持较高的觉悟进而影响政府决策。在韩国环境部备案的环保非政府组织从 1997 年
的 102 个增加到 2004 年的 249 个，增加了一倍。

通过修改旨在保护公民权利的《行政诉讼法》改善了公众参与政策制定的状况。根据修
订后的法律，对于确定环境保护区等行政行为政府需要通过互联网预先通知公众，并对决策
制定后公众意见的处理情况给出说明。1993 年公布的《环境影响评价法》也要求必须公开
评价初稿，召开信息发布会和听证会。

除了这些重要的内部力量外，韩国一直对外部压力非常敏感。韩国在国际环境谈判中享
受发展中国家资格，从而免除了一些国际协议规定的义务。但是，作为一个外向型经济，其
它国家兴起的绿色消费主义和对质量提出的要求必然对它产生影响。此外，韩国是经合组织
成员国，这就意味着它要接受和其它成员国一样的考核标准，也要将环境行为公之于众。最
近，韩国正在努力改变工业能源结构，使之更有利于保护环境，并且增加了对环境技术开发
的投资。政府也加大了与经合组织国家的合作力度，学习先进的环境技术。培养先进的环境
管理水平是韩国政府主要的政策目标，因为国际社会现在对韩国提出了批评，作为世界排名
第 11 位的经济大国，韩国应该承担与其经济能力相当的责任。

德国

在环境保护和清洁能源开发的许多领域，德国都走在前列。对于制定严格的国家气候变
化减轻政策、采取空气污染控制、能源节约、可再生能源措施、废物减量和回收项目，德国
被国际社会公认为是最坚定的拥护者。德国已经走上了循环型社会的正轨，某些家庭废物和
工业废物的再循环率居世界首位。虽然，德国在某些问题领域的环境记录仍然落后于其它欧
洲国家，但总体而言德国的环境政策和项目在欧洲是最得力的。

德国在国际上的影响力使它的政策也格外引人注目。其经济规模之大，以至于德国环境
政策发生的变化都可能在国际社会引起反响。举几个例子来说，德国在 1983 年推出的《大
型电站能源消费令》为欧盟在 1988 年实施《欧盟大型电站能源消费法令》奠定了基础，德
国 1991 年颁布的《避免废包装法令》促进了欧盟在 1994 年通过《关于包装和包装废弃物的
指令》，在推动整个欧盟承诺履行《京都议定书》减排义务的动因中，德国的国家温室气体
减排政策占四分之三。在许多环境领域，德国正在成为国际环境标杆，影响欧洲的环境保护
政策。

德国公众和领导都认识到，污染和能源浪费会造成高昂的经济、社会和环境成本。得出
这个结论有许多影响因素，包括借鉴国外经验（如 20 世纪 70 年代），价值观的改变，绿党
选举获胜，德国政治领导和工业对环境问题的认可，以及寻求新的经济发展方式的需求。

洛杉矶

总的来看，美国在减少污染物排放方面采取的联邦-州-地方政府共同管理的方法是行之
有效的。从 1970-2004 年，美国 GDP 增长了 187％，而《清洁空气法》控制的六种空气污
染物总排量却降低了 54％。在洛杉矶，健康警报和违法排放的情况几乎一直呈下降趋势，
从相对数量和人均数量来看，这在美国任何一个大城市都是变化最显著的。这个区域取得的
成绩的确可观。2004 年的夏日烟雾季节是自 1995 年开始监测以来最清洁的。2004 年的健康
警报有 4 次，1994 年是 96 次，1984 年 146 次，而最多的一年是 1977 年，184 次。最难消
除的排放物－臭氧，它的峰值浓度从 1980 年的 200 多天下降到 2004 年的不到 70 天。

然而，虽然做了大量工作，洛杉矶仍然是美国大城市中空气污染最重的地区。即使人均
或单位经济产出的空气质量有所提高，但与此同时人口和经济却在持续增长，城市扩张迅猛。
这些因素加起来远远超过了空气质量治理措施的效应，洛杉矶采取的措施比美国任何地方都
更有创造性和影响力。显然，即便在洛杉矶，要把环境考虑真正纳入到经济管理的总体框架
中去还需时日。

和日本、韩国一样，洛杉矶环境改善的基本促成因素包括教育、公共环境意识和环境受
害群体对政治决策者的影响力。加州以不同的方式调动起这些力量，如民间自发抗议反对某
些项目或政策，一些环保非政府组织一直在给当选代表施加压力。在国家法律结构许可的情
况下，这些力量联合起来就可以有效的影响地方政策，大气质量管理局的成立就是一个重大
贡献。

2.2.5  国际经验对中国的意义 

上述事例说明，把环境纳入到经济社会决策主流有很多形式。对于某些具体的环境问题，
这个统筹过程可能很快，也或者随着对问题的了解和管理方式的改变，意识引起行动，使环
境逐渐纳入到决策主流2。从这个角度看，也可以说中国已经走上了转型的道路，人们生活
水平提高，公共意识增强，技术效率改善，国际社会对外向型经济的要求以及中国作为 WTO
成员国的身份都在促使转型发生。法律措施和具体实例都说明中国在进步，有许多促成因素
在共同发生作用，太阳能城日照市就是其中一个例子。但是，这种转型要在全国范围内成为
现实，使法律标准的执行成为工作重点还有很长的路要走。下面一些案例分析总结了转型取
得成功的要求。

增长与环境

2
这里有一个有趣的类比。世界银行在 20 世纪 80 年代末表示要改变环境政策。非政府组织看到许多高度关注的项目产生了不良
环境影响，向各方施加压力，这给银行重要官员创造了一个提出全新方案的机会，那就是利用国家经济政策的优势解决环境问
题，而非使用逐项评价项目的单一方法。把环境纳入到经济宏观决策的政策于 1987 年提交到威望显赫的发展委员会，这个政策
至今在世行仍然具有权威性。然而，虽然增加了大量的环境工作人员、出版刊物、行政程序和一个循循善诱的网站，但在环境
这个重要问题上的雄辩还不够贴近现实。因此，这个机构还称不上发生了真正的而非传说中的转变。
 首先，中国不应像日本那样坐等由一场重大的公共健康灾害进一步激发公众行动。日本
的经验表明，在环境保护方面，预防的确胜于治疗，日本也有很多例子证明过去把经济增长
置于环境保护之上的政策是不对的，不仅百姓遭殃，单从经济金融的角度看也是错误的。在
整个转型期间，日本抓住了许多双赢政策带来的机遇，这些政策贯穿了环境行动的始终，最
后结果说明采取的环保政策与经济增长的冲突很小。按照定义，从长远来看这是对的，但这
种做法也适用于很多短期决定。中国为改善环境质量做了艰苦的努力，但是，中国城市面临
的污染问题要求采取更激烈的行动，包括把环境保护纳入到经济决策的主流，而不是成为决
策的附属。

促成因素

上述每个例子都说明，不论在哪个社会，城市或地区在面对增长和发展任务时要想大力
减少环境污染需要有公共意识和相应的政治行政体制共同作用。形成强大的环境管理体系都
需要一个主要驱动力。以洛杉矶为例，引起变革的是空气污染；日本和韩国是因为工业污染
物排放造成了一系列公共健康灾难；德国则起因于酸雨。

每个案例中，公共压力的效力都是重要的决定因素，不仅决定着变革的产生，而且决定
着政策的充分执行。要了解日本成功应对 60 年代环境灾难的原因，与其从全国实施的环境
法律中寻找，倒不如看看当时的基本情况，如公众对环境问题及其影响的意识，言论自由，
社区参与，高水平的技能教育和决策权分立。这些因素确保政府和工业能够快速有效的应对
公共知情带来的压力，调动机制和财政资源解决问题，而且最重要的是，在监督、监测和审
批过程中把腐败减少到最小。

这些基本的促成因素不仅对于日本掀起环境政策变革至关重要，对于政策的有效执行也
起着关键作用。韩国的情况也类似，民主化进程使立法和政策能够关注公众所想；在洛杉矶，
1977 年《联邦清洁空气法》修订案给地方团体赋予了更多的权力；德国绿党率先领导环境
组织说服既定的政治进程也起了决定性作用。

研究发现可以看出，在这个转型过程中科学起着重要作用。研究发现了水俣病的病因，
空气污染与加州公共健康的关系以及德国酸雨的影响，所有这些研究都使公众更加支持采取
措施改善空气质量。对环境科学不断深入理解并向公众普及知识使人们能够接受越来越严格
的措施。

国际压力和国外兴起的绿色消费主义近几年影响力越来越大，这在韩国尤其明显，部分
原因来自韩国的外向型发展模式和经合组织成员国地位。这种形势对日本的影响比较复杂。
虽然在国内公众压力非常奏效，可持续发展政策与公共利益有着直接联系时特别明显，但是
对远离日本的地区造成环境损害时，公众的压力就没有那么有效了。比如说，日本人的文明
程度不断提高，但在出口污染，破坏森林和渔业资源方面，日本的表现却令人失望，也无法
给中国这样在海外广泛开展业务的国家做出榜样。政府在这方面的反应过于迟缓，以至于工
业带头制定海外发展的环境指南和标准。显然在这方面各国政府应该发挥比日本政府更加主
动的作用。

虽然在各种情况下，公众压力发挥了关键作用，但是有着不同的表现方式。例如，上文
提及的基本促成因素对韩国的环境转型期特别重要。但是，这里所说的转型期以非政府组织
与政府间的一系列对抗为特点，有政治动机的非政府组织利用个别环境问题或灾害推动更普
遍的社会环境变革。虽然引起公众关注是必要的，但这种行为有破坏性，有时可能阻碍进步。
最近几年，非政府组织在技术能力和专业领域的水平不断提高，同时政府也不断改进工作，
增加透明度，非政府组织开始发挥建设性的作用，由与政府对抗对立走向共同协商政策。而
且，它们现在的能力已经不局限于对个别项目或污染事件的关注，而是面向国家战略和预防
措施等政策研究。同样，虽然变革的形式不同，像绿色和平和绿党在德国发挥的影响力，加
州有环境保卫基金会和塞拉俱乐部等全国性非政府组织，日本也有地方团体，但这些组织的
专业性越来越强却产生了积极影响。

值得中国学习的是，民间组织－不论是正规的非政府组织，还是为解决某个问题成立的
个别团体，或是以政治党派出现的组织，都可以成为宝贵的技术源泉和支持力量。通过教育
和透明的公共决策来发展壮大这些组织有利于建设性的公众参与，减少对抗。另外，这些组
织在改善总体管理方面可以发挥更大的作用，从而为制定有效公平的环境政策或其它政策创
造条件。

日本的经验表明，公共意识和充权是政府和工业有效开展合作的基本条件。纵观历史，
中央政府总是落后于行业或地方政府的行动，只有在公共压力下，有时还迫于工业利益才提
高环境标准。事实上，政府与工业开展合作一直是日本环境管理的关键。在工业经济利益的
驱动下，再加上国内民众和国外日益关注的压力，日本从现有的技术出发制定了环境标准，
一旦确立了标准，工业就普遍执行。事实证明，日本政府和工业之间增进信任是提高环境管
理效率的重要因素，公众充权也是这个过程的一部分。

整体观点

环境管理的一个关键问题在于政府发挥的作用，而不是具体的环境规定。行业政策在制
定时往往没有明确的环境目标，但这些政策其实对环境行为有着重要影响。从日本和德国的
实践都可以看出，能源和水资源定价为通过政策制定实现环境和经济目标提供了范例。由于
国内资源供给长期不足，提高能源价格以反映经济成本可以防止能源过度消耗，推动了能源
节约和技术创新。根据单位 GDP 或单位工业产出能耗等指标计算，日本一直都领先于世界，
而能源效率低恐怕仍然是中国环境污染唯一一个最主要的原因，也是实现清洁生产和循环经
济目标的主要障碍。洛杉矶的情况就不那么令人满意。拿汽油价格为例，降低油价补贴机动
车交通，使油价远远低于美国实际的经济成本和社会成本是造成城市扩张、交通拥堵和烟雾
的主要原因。

洛杉矶的经验说明，仅在单一媒介、政策、权力或行政机构范围内采取措施，减少主要
环境污染的战略是不会取得成功的。政府的组织结构应该与具体问题相适应，这就需要在国
家方针或最低标准的框架下建立区域性政府结构解决地区性空气污染，制定详细的税收和实
施政策。洛杉矶的清洁空气战略就是通过政策联合来解决问题的，对区域发展、城市规划、
能源、工业、交通等几个独立运行而又不在意空气质量影响的领域需要协调政策。把这些领
域联系起来，统一人员、政策和行动处理地区空气污染。本文提出的所有案例中，分权是关
键。但是洛杉矶的事实说明，地方工作要取得成功必须以能源定价等中央制度为基础。

各个政府机构开展合作，基本的社会文化因素和实现环境目标的具体行业政策所具有的
重要性说明了一个普遍问题。把奠定基础视为己任并实施关键的环境政策远远超过了向中国
国家环保总局、地方环保局等环境部门行政规定的效力，而这一过程涉及更深刻的社会问题。
如果从社会经济的总体成本出发把环境看成一个重要问题，政府机构就必须进行干预，从市、
县、省到中央各级机构都要高度负责。
 保持势头

韩国和洛杉矶代表了两个典型案例，他们的环境政策虽然取得了很大进步，不论从单位
GNP 还是从总量来看污染物都减少了，但国际普遍认为他们的表现还不够。洛杉矶仍然是
美国空气污染最严重的城市，韩国在经合组织成员国中也一直远远落后。这两个地方仅城市
人口和经济增长的速度就给环境带来了负担，无法满足人们不断改善环境质量的期望和要
求。如果以 20 年前的标准衡量，洛杉矶现在的空气质量已经算不错了。这和中国的情况很
相近，中国在经济持续快速增长期间，环境政策的制定和执行有了很大改进，但污染仍然对
人们的健康构成主要威胁。因此，政府不能安于小成，人们随着生活水平的普遍提高必然要
求继续改善环境。

2.3. 全球化背景下中国与世界的环境相互影响及战略对策3

2.3.1 全球化带来的机遇与挑战
2.3.1.1  国际贸易对中国环境与发展的影响 
自从 20 世纪 80 年代初实行改革开放以来，中国的对外开放程度不断提高。以 2001 年
中国加入 WTO 为标志，中国经济与世界经济进一步融合。目前，中国已经成为全球第三大
货物贸易出口国和进口国，不仅是全球制造业产品的一个主要供给者，而且也是许多国家产
品的重要市场。据 WTO 统计，2005 年中国货物贸易出口占世界货物贸易出口比重的 7.5%，
进口占世界进口的比重为 6.3%，均居世界第三位。2005 年中国货物贸易出口和进口对世界
货物贸易出口和进口的贡献率分别为 14.3%和 8.3%。

国际贸易对中国环境与发展的影响较为复杂，但总体看，包括环境改善效应和环境负效
应两个大的方面。环境改善效应是指通过发展对外贸易，使中国可以在世界范围内配置资源，
进而提高资源配置效率。与此同时，通过引进国外先进技术和设备，提高中国资源利用效率
和环境治理水平，促进中国经济的可持续发展。环境负效应包括生产量的增加给资源与环境
带来更大的压力，以及由于国内消费水平的提高和运输量的增长对环境产生的负面影响等。

(1).国际贸易的环境改善效应

国际贸易扩大了资源的配置范围，使生产和消费活动能够超出中国自然资源和供给范围
和环境的承载容量。国际贸易使中国可以通过进口他国资源和生态服务来解决国内短缺资源
的供给问题，进而可以利用本国不具有比较优势的资源进行生产和出口，促进经济的发展。
从总体上看，由于资源的优化配置，国际贸易对于中国经济增长的促进作用非常明显，主要
表现在改进了中国的产业结构和就业结构，促进了规模化经营和专业化生产，缓解了资源短
缺对中国经济发展的制约。

①.通过进口原材料和能源，缓解了中国资源短缺和能源供求失衡的矛盾

由于对资源和能源需求的日益扩大，中国进口原材料和能源的数量迅速增加，成为全球
原材料和能源重要的进口国。一方面，原材料的直接进口扩大了资源供给，缓解了市场需求

3
本部分主要由潘家华负责，参加报告撰写、整理和讨论的有：陈迎、国冬梅、胡涛、李霞、李丽平、伞锋、吴向阳、郑艳、庄
贵阳。在此特别感谢叶汝求、Art Hanson 和 Chris Flavin 对报告提出的指导意见。
矛盾。例如，从 1999－2005 年间，中国棉花进口增长了 5 倍。近年来，中国经济的持续快
速增长和交通运输行业的飞速发展导致了以石油需求为代表的能源进口快速增长。中国从
1993 年起由石油净出口国变为净进口国，1996 年成为原油净进口国，2006 年净进口原油 1.48
亿吨。2001－2006 年，中国石油进口量增长了 122.4%，年平均增长 17.3%。石油消费对进
口的依赖程度从 2001 年的 29.1%上升到 2006 年的 47.3%。另一方面，由于资源内涵于进口
的产品之中，借助贸易可以实现资源的间接进口。1996-2001 年间通过粮食进口中国相当于
节省了 1860 亿立方米水资源，为全球节省 1010 亿立方米的水资源。由于符合水资源利用的
比较优势，中国与其他国家的粮食贸易能够在一定程度上缓解国内水资源紧缺状况，并提高
全球水资源利用效率。

②.通过进口废弃物资源，减少了直接进口的资源数量

中国目前已经成为全球最大的废弃物进口国。近年来由于受到经济利益的驱动，中国废
弃物进口增长较快，但这在客观上可以替代部分资源的直接进口，对于中国和全球的资源循
环利用具有一定的积极意义。一方面，由于发达国家进行废弃物处置的成本非常高，而中国
的处置成本较为低廉，因此中国在废旧资源的贸易中具有一定的比较优势；另一方面，通过
回收和再利用那些毒害较小、资源含量较高的国外废旧资源，如进口废钢铁、废纸、旧木材、
淘汰下来的机电产品等，相对于开采矿产品和其他自然资源来说，废旧资源的重新利用可以
提高冶炼和加工效率，既减少对资源的大量消耗，也减少了直接进口的资源数量。2006 年
中国进口废物 3895 万吨，进口金额达 133.47 亿美元；在部分产品中，进口废弃资源已经占
相当高的比重。例如，2006 年，中国进口废钢铁 418.8 万吨，相当于当年 1851 万吨进口钢
材的 1/5 以上；进口废纸 1962 万吨，相当于当年 796 万吨进口纸浆的两倍多。据总部设在
华盛顿的“森林趋势”组织 2007 年 7 月 13 日发表的报告称，中国废纸回收业蓬勃发展，拯
救了世界大片森林，仅 2006 年一年，中国通过回收废纸避免砍伐的木材就高达 5400 万吨。

③.通过对外贸易引进国外先进技术和设备，提高了国内资源利用效率，提高了环境治
理水平。

积极开展对外贸易活动，为中国提供了解决环境和发展问题的优化配置资源以及先进的
技术和管理经验。在目前发达国家的资源利用效率和环境治理水平明显高于中国的情况下，
通过开展技术贸易和货物贸易，直接引进发达国家的先进技术和设备，既可以使中国国内资
源的利用效率得到明显提高，也可以迅速提升中国的环境治理水平。这是因为，通过引进先
进的生产技术和污染治理技术，可以使中国获得更加环保的产品、采用更有效率的生产方式，
更便利地获得国外先进的管理经验，减少污染物排放。近些年来，中国服务贸易发展迅速，
1982-2005 年间，服务贸易进出口总额从 43.4 亿美元增长到 1570.8 亿美元，20 多年间增长
了 35.5 倍。与此同时，中国已经成为全球高技术产品的重要进口国，其进口额甚至超过了
能源等国内短缺资源性产品的进口。例如，2005 年中国进口计算机芯片 810 亿美元，是当
年原油进口额的 1.6 倍。

(2).国际贸易的环境负效应

贸易是货物或服务的价值交换过程，既承载着一定的经济价值，又承载着一定的资源消
耗与环境污染。随着中国对世界贸易增长的贡献越来越大，中国在向全球输出大量制造业产
品，成为全球重要加工基地的同时，全球资源消耗越来越向中国集中，环境污染也呈进一步
加剧的趋势。事实上，中国在迅速积累货物贸易顺差的同时，也在迅速积累环境贸易逆差。
然而，由于目前中国对贸易收支的统计主要以价值量来度量，忽略了货物贸易背后隐藏的资
源消耗与环境污染成本，这就需要计算货物贸易大规模流入和流出背后所隐含的能源的变
化，即内涵能源问题，以及随之产生的环境污染和二氧化碳排放问题。

国际贸易对中国环境的负面环境影响主要表现在三个方面：一是通过货物贸易的大量出
口，特别是一些高耗能、高污染、资源密集型产品的出口，进一步加剧了中国环境和资源的
压力，加速了一些地区不可再生资源的过度消耗和生态环境的退化。二是由于近些年来中国
废弃物资源进口总量不断增长，特别是非法废弃物出进口屡禁不止，造成了严重的环境问题。
全世界数量惊人的电子垃圾中，有 80%出口亚洲，其中又有 90%进入中国。三是中国进口
产品中有许多奢侈品，例如进口大排量豪华轿车等奢侈消费品，会带来三个方面的负面效应：
（1）耗油量大，消耗资源多，污染严重；（2）耗资大，需要耗费大量资金购买，机会成本
高，使得投入环境改善的资金减少；（3）进口奢侈品的消费诱导促成社会对奢侈消费方式的
仿效，客观上加剧了国内环境压力。

①.由于对外贸易迅速增长而付出的资源和环境代价

改革开放以来，中国对外贸易进出口总额增长了 45 倍，在世界贸易中的排名由 1980

年的第 26 位，上升到 2005 年的第 3 位。近年来，中国对外贸易总量巨大且连续多年出现顺
差，2006 年中国货物进出口总额 17606.9 亿美元，顺差 1755 亿美元，经常账户余额已经占
到 GDP 的 9％左右。过大的贸易顺差不仅造成国际收支严重失衡，引发贸易争端，而且中
国还为此付出了巨大的资源和环境代价。首先，由于中国国内资源税和资源补偿费过低，以
及环境污染没有真正计入企业成本，导致资源性产品过度供给，相应地刺激了下游重化工业
的过度投资，并且导致高能耗、高污染、资源密集型产品大量出口。这相当于用中国的资源
和原材料去补贴国外消费者，同时把大量污染留在国内，造成中国居民福利的净损失。例如，
通过对 1999-2004 年中国纺织行业出口商品的环境影响评估发现，纺织行业出口规模扩大的
同时，污染物总量和能源消耗也呈相应的增加趋势。其次，对废弃物贸易的研究发现，许多
进口废物在中国处理后，提炼的一些可回收金属，通过中间商又运回到一些发达国家，没有
起到补充国内资源需求不足的目的，而仅仅是以污染环境、消耗能源和资源来赚取微薄利润。

②.从内涵能源的净出口看中国资源、环境问题的实质

尽管中国不断推提升外贸进出口结构，但在国际贸易体系和国际产品供应链中仍处于相
对低端。与从发达国家进口的产品相比，中国出口产品的附加值较低，单位出口贸易额的资
源能源消耗较高。研究表明，无论从绝对值还是从增长速度看，外贸进出口背后的内涵能源
都是相当大的。近年来，中国已经成为内涵能源的净出口国。据测算，从 2001 年到 2006
年，中国净出口内涵能源从 2.1 亿吨标煤增长到 6.3 亿吨标煤，呈稳定的快速增长趋势。其
中，2002 年中国内涵能源净出口总量大约是 2.4 亿吨标煤，占当年一次能源消费的 16%。
主要流向发达国家，如美国和日本，净出口内涵能源分别为 7524 万吨标煤和 4894 万吨标煤，
二者相加约占净出口内涵能源总量的 50%以上。从部门分析来看，一些传统的出口优势部
门由于出口总量较大因而位居内涵能源出口的前列。在出口贸易总额中占前三位的服装及其
他纤维制品制造、仪器仪表文化办公用机械、电气机械及器材制造业也是出口内涵能源最多
的部门，以 2002 年为例，三行业分别占内涵能源出口量的 13.4%、12.3%和 12.5%。此外，
化学原料及制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业，尽管在贸易总额中所占比例不高，分
别为 3.5%和 1%，但其出口商品是典型的能源密集型产品，在内涵能源出口中的比例分别为
7.1%和 2.3%，大大高于其贸易额的比例，如果扣除进口中间产品的影响，比例进一步提高，
分别为 8.0%和 2.8%，这说明加工出口能源密集型产品主要消耗国内的原材料，对国内能源
和环境影响较大。

能源消耗的同时会造成大量的污染物和碳排放。中国在内涵能源净出口的同时，还在国
内净增加大量二氧化碳和二氧化硫排放。根据研究， 2002 年中国出口的内涵能源对应的是
2.38 亿吨碳，进口的内涵能源对应的是 0.70 亿吨碳，相当于净增国内碳排放 1.68 亿吨碳。
2004 年中国出口的内涵能源对应的是 4.62 亿吨碳，进口的内涵能源对应的是 1.40 亿吨碳，
相当于净增国内碳排放 3.22 亿吨碳。4 此外，通过贸易和环境的平衡核算还发现，中国“十
五”期间（2001-2005 年）SO2 的排放量中，每年通过对外贸易造成的 SO2 逆差约为 150 万
吨，占中国每年 SO2 排放总量的近 6%。如果考虑到生产结构与贸易结构的差异性，由于贸
易增速远高于生产增速，由外贸拉动的 SO2 逆差将会更高。

可见，内涵能源的研究较好印证了中国在国际贸易中作为“世界工厂”的独特地位的环
境影响，揭示了近年来中国能源消耗、主要污染物和二氧化碳排放的快速增长，不仅是国内
投资和消费需求膨胀的结果，而且也是国外市场的消费需求拉动所导致的货物出口迅速增加
的结果。由于发达国家从中国进口商品替代本国生产，在增加中国能源消费和排放的同时，
实际上减少了自身的能源需求和排放，是主要的受益方。尤其是美国，占 2002 年中国净出
口内涵能源总量的 31%，其次是日本和欧盟等国。

综上所述，只考虑贸易顺差的财富积累效应是不全面的。尽管贸易能够推动经济增长并
能够为环境治理提供经济技术基础，但同时还应考虑国际贸易迅速增长对环境的负面影响。
随着经济全球化的不断深化和中国对外贸易的快速增长，在未来一段时期，中国还难以避免
因为废弃物贸易、内涵能源净出口等问题导致的资源消耗、污染物加剧和二氧化碳排放增加
的不利状况。因此，事实上，中国目前的贸易增长方式在拉动经济增长的同时也对资源环境
带来了巨大的压力。基于中国自身的资源环境约束，面对巨大的出口贸易顺差、内涵能源逆
差及环境成本的非对称性，中国政府应该高度关注目前贸易增长的资源环境代价，推动国内
产业结构的调整和贸易发展方式的优化。

2.3.1.2 FDI 对中国环境与发展的影响 
中国利用境外直接投资额长期居发展中国家首位。1990 年代以来，中国已经成为全球
外商直接投资的重要流入地之一，特别是在 2001 年以来，受世界经济衰退和全球企业跨国
并购数量减少的影响，全球 FDI 流入量大幅下降的情况下，流入中国的 FDI 继续保持高增
长。据联合国贸发会议统计，2005 年全球 FDI 为 9160 亿美元，比上年增长 29%，其中流入
发展中国家的 FDI 为 3340 亿美元，创下历史新高。中国虽然引进外资政策发生变化，但 2005
年引进 FDI 总额为 724 亿美元，是全球第三大 FDI 接受国，占发展中国家引进 FDI 的 22%，
仍居发展中国家首位。目前，来华投资的国家和地区超过 190 个，全球最大的 500 家跨国公
司中已有近 450 家在华投资。

FDI 对中国环境与发展的影响也表现在积极影响和消极影响两个方面。在积极影响方
面，随着中国利用 FDI 规模的扩大和结构的不断改善，FDI 促进了中国的技术进步和产业结
构升级，在提高中国资源利用效率的同时，也提高了治理环境污染的能力。与此同时，外资
企业在环保方面的示范作用，以及在环保产业和环保技术发展方面的作用都对中国环境状况
的改善有着积极的贡献。但另一方面，FDI 对中国环境与发展也带来较大的负面影响。这主

4
英国 Tyndall 中心的一个政策简报（Tao Wang 和 Jim Watson，2007）称，2004 年中国出口商品内涵能源所隐含的排放是 14.9 亿
吨 CO2(4.06 亿吨碳)，进口商品的隐含排放 3.81 亿吨是 CO2(1.04 亿吨碳)，净出口隐含排放是 11.09 亿吨 CO2（3.02 亿吨碳），
占中国当年总排放的 23％。与英国对比，我们计算的出口和进口的绝对值都偏高，但净值接近。
要表现在 FDI 使中国的贸易摩擦问题、经济发展不平衡问题、技术锁定效应，以及内外资
企业协调发展问题进一步突出，而高能耗和高污染产业大规模向中国转移也加剧了中国资
源、环境的压力。

(1).FDI 对中国环境与发展的贡献

FDI 对中国环境与发展的贡献首先表现在促进了中国的技术进步和产业结构升级，在提
高中国资源利用效率的同时，也提高了治理环境污染的能力。FDI 促进了中国经济发展和技
术进步，加快了国内产业结构的升级，推动了对外贸易的迅速发展（外商投资企业进出口额
占中国对外贸易进出口总额的 60%左右），同时也促进了劳动力在地区和产业间的转移流动，
改善了中国劳动力的素质结构。尤其是 20 世纪 90 年代以来，在中国利用外资政策的引导下，
许多跨国企业在对中国增加投资的同时还伴随着大量的研究开发和技术转让活动。对于相关
行业而言，这种技术转让带来的“溢出效应”不但带来了先进的技术产品和设备，而且还提
高了国内企业的管理水平。从地区分布看，东部沿海是外商投资的密集区。外资在东部沿海
地区的集中促进了这一地区产业集聚水平的发展，并发挥示范辐射效应，刺激中西部的劳动
力的转移及其技能提升。

此外，由于许多大型跨国公司注重环境保护等方面的社会责任，投资的同时也带来了先
进的污染防治技术、环境管理思想和方法，积极开展清洁生产，在中国环境保护领域起到了
一定的示范作用。许多国际企业看到了中国在发展环保产业和环保技术方面的巨大市场机
会，因此积极推进环保产业和技术设备落户中国。

(2).FDI 对中国环境与发展的负面影响

随着 FDI 流入规模的迅速增长，对中国环境与发展的不利影响已经显现。首先，外资
企业的大规模出口，导致近年来贸易顺差大幅上升，国际收支不平衡进一步加剧，人民币升
值压力增大。其次，对外资的“超国民待遇”导致外资对内资形成“挤出效应”，抑制内资
企业的发展壮大。国务院发展研究中心的一份研究报告指出，在中国已经开放的产业中，每
个产业排名前 5 位的企业几乎都由外资控制。在中国 28 个主要产业中，外资在 21 个产业中
拥有多数资产控制权。中国民族品牌也屡屡受到跨国公司品牌的打压。第三，由于中国引资
政策的缺陷和引资结构的不平衡，外资加剧了中国产业结构、区域结构和企业结构的不平衡。
近年来，中国实际利用外资金额中制造业一般占 70%左右，农业和服务业的比重不高。在
区域分布中，85%的 FDI 都集中在东部地区，中西部地区只有 15%，使得中西部地区在分享
FDI 带来的资金技术优势方面处于弱势。

值得注意的是，FDI 所选用的技术虽然高于国内一般水平，但远非国际先进水平，资源
效率和环境绩效低于发达国家本土的先进技术。由于这些技术投入的锁定效应，不可能立即
采用更先进的技术，从而推延中国产业的技术升级和创新。此外，基于跨国公司技术垄断和
技术保密等因素，近年来企业独资的趋势越来越强，使得中国无法充分利用国际先进的技术
和经验。

随着经济全球化的不断深化和中国引入 FDI 规模的不断扩大，FDI 对中国资源和环境造

成的负面影响在增大。资料表明，外商投资企业正在向资源消耗型、污染密集型产业集中。
1995 年投资于污染密集产业的外商占外商投资企业数的 30%左右，到 2005 年，这一数字上
升为 84.19%，其中，化工、石化、皮革、印染、电镀、杀虫剂、造纸、采矿和冶金、橡胶、
塑料、建筑材料和制药等高污染行业和高耗能行业都成为外商投资的重要方向。与此相比，
外资对环境保护能够发挥更为直接作用的环保产业的投资额却不到 1 亿美元，所占比例不到
0.2%。此外，有研究指出，FDI 也是造成中国东部等地区环境污染和资源耗竭的重要推动因
素。由于东部地区环境标准逐渐提高，受到中西部开发战略的推动，外资很可能在西部发展
采掘业和制造业，并转移东部地区落后的、被淘汰的行业，最终结果可能是向中西部地区进
行变相的“污染转移”。

综合考虑 FDI 对中国发展与环境的影响，在企业和地方层面，FDI 带来的经济效益更为

明显，但是，从宏观层面看，FDI 对环境与发展的负面影响需要引起高度关注。之所以在微
观和宏观上形成较大的分歧，是因为中国的引资政策、对地方政府的考核机制和其他相关的
政策还不到位，从而导致地方政府产生以环境换资金，把引资数量当成提高政绩的错误引资
观念，以及中国资源价格低、环境标准低、环境法规不健全、环境执法不严等原因造成的。
对于 FDI 存在的这些问题，需要通过政策调整予以引导和解决，以便更好地发挥 FDI 对于
中国环境与发展的有利作用，削弱或避免其负面因素。

2.3.2 中国发展模式转型对全球的影响
2.3.2.1  中国经济发展对全球的影响   
中国经济的迅速发展对于全球环境与发展既有积极的影响，也有不利的影响。一方面，
全球化创造了一个中国与世界共赢的平台。中国积极参与经济全球化，在增强自身综合国力
的同时，也对世界产生了积极的影响。当然，由于中国经济的快速发展对能源和资源的大量
需求，不但对本国资源和环境带来了压力，而且对于全球环境和发展也造成了一定的影响。

(1).中国经济和贸易增长对全球的贡献

从全球范围来看，通过发展国际贸易和跨国投资，可以使中国更好地利用“两种资源、
两个市场”，促进中国经济社会的可持续发展。中国改革开放以来，特别是 2001 年加入 WTO
之后，中国经济的发展在得益于经济全球化的同时，对世界经济和国际贸易也做出积极的贡
献。

这种影响首先表现在为世界经济增长提供新的动力、成为带动世界经济和国际贸易增长
的新的发动机。根据 IMF 提供的数据，按购买力平价计算，2005 年中国 GDP 占世界 GDP
的 15.4%。根据世界银行的数据，入世以来，中国经济增长对世界经济增长的平均贡献率为
13%，2005 年中国经济增长对世界经济增长的贡献率接近 29%。其次，通过带动全球产业
结构的变化，使初级产品出口国地位上升，一些发展中国家因此而受益。受益于中国对石油
和原材料需求的快速增长和国际市场价格的高涨，一些发展中国家因此而改善了国际收支状
况，更多的发展中国家实现了较快的经济增长。第三，提高了全球资源配置效率，为国际市
场提供了大量物美价廉的商品，促进了发达国家产业结构的调整，抑制了通货膨胀。例如，
欧盟在中国入世之后的 5 年间，不但大大受益于对中国的投资，而且从中国的进口增长了 1
倍，低廉的商品还有助于其抑制通胀和利率上升。第四，随着中国对外投资的迅速增长，中
国政府和企业通过援助项目协助发展中国家建立大量的基础设施，进行人员培训和技术转
移，促进了非洲等发展中国家和地区的经济发展和就业。此外，通过贸易和投资活动，中国
还促进了对一些全球废旧资源的回收利用，不仅缓解了国内资源不足的状况，也使得全球资
源得以有效配置和利用。

(2).中国日益增长的发展需求对全球环境与发展的压力
 中国经济发展在对全球发展带来积极影响的同时，也对全球资源和环境造成一定的压
力。这种压力体现在两个方面。首先，由于中国经济迅速增长，以及巨大的生产和消费活动，
对全球资源和环境形成较大的压力。这其中除了对石油和原材料的巨大需求外，受制于以煤
为主的能源结构，中国日益增长的能源消耗引起了二氧化碳排放的迅速增长，对全球气候变
化也产生一定的影响。1973-2004 年，中国 CO2 排放在全球排放总量中的比重从 5.7%上升
为 17.9%。2004 年中国 GDP 约占世界的 5％，然而，根据世界银行的计算，1994-2004 年中
国能源消耗占全球新增消耗量的 30%，其中煤炭占 59%，石油占到 28%，钢的消耗占全球
新增消耗量将近一半以上。其次，中国在获取外部资源、开拓国外市场的过程中，由于在一
定程度上受技术因素的制约和经验不足，对其他国家和地区的环境状况也带来一些负面影
响。这些问题本质上是发展过程中的问题，既是由于中国巨大的经济社会发展需求引起的，
同时也是在经济全球化的条件下，国际市场需求推动的结果，最终也会在发展中得到解决。

能源消耗和碳排放是影响全球气候变化的主要因素。从全球气候变化的视角看，如何协
调好发展中国家自身发展与全球气候变化之间的矛盾，关系到包括中国在内的发展中国家未
来的发展空间。由于基本需求尚未得到满足，中国碳排放还将继续增加。而伴随着中国经济
的快速增长，居民消费需求和消费结构都在发生着显著的变化。考虑到中国巨大的人口规模
所带来的发展需求，以及中国经济发展给全球其他国家带来的经济利益，如何公平地分享全
球气候资源，又不威胁到全球环境安全，是世界各国面临的一项共同课题。

2.3.2.2  中国对外投资及其全球影响 
中国快速的经济增长对自然资源带来了巨大需求，同时也引发了国内企业对外投资的浪
潮。在资源需求和市场力量的驱动下，近些年来，中国对外投资迅速增长。1990-2006 年，
中国对外投资增长了 23.5 倍。2002-2006 年，对外投资年均增长 60％，位居世界前列。截
止到 2006 年底，已有超过 5000 家国内企业在 172 个国家建立了近 10,000 家海外企业，对
外直接投资累计净额达 906.3 亿美元。2006 年中国直接投资的比重已经占到全球的 2.7%，
位于发展中国家首位，全球第 13 位。

伴随着中国的对外投资，中国服务贸易出口近些年来也在快速增长。中国服务贸易出口
在全球服务贸易出口总额中所占的比重从 1982 年的 0.7%提高到 2005 年的 3.3%，中国服务
贸易出口的世界排名相应地也由第 28 位上升到第 8 位。作为中国对外开放政策的一项重要
内容，中国对外投资和服务贸易的发展都促进了全球经济的繁荣和稳定发展。

在地区分布上，南美、亚洲、欧洲和非洲都是中国对外投资的主要流向地区。此外，由
于中国具有丰富的劳动力资源方面，中国通过服务贸易为许多发达国家和发展中国家提供了
大量的技术型劳动力，例如中国以 ODI 的形式向日本、韩国、新加坡、阿尔加里亚、苏丹
等国提供了大量的建筑施工和设计人员。对于这些国家和地区而言，中国对外投资和服务贸
易的增长应该是一个双赢的选择。发达国家能够从中国获得廉价的商品和服务，非洲等发展
中国家也能够通过吸引中国企业开发当地资源而获得更多的发展机会，从而导致投资增长、
就业增加，以及基础设施条件的改善等。

从中国对外投资的发展历程上看，已经经历了从政府主导向市场导向转变的过程。目前，
中国的对外投资政策也进入了深刻的转型，这主要表现在三个方面：一是从政治目标导向到
商业利益导向；二是从中央统一调控到地方自主管理和企业导向；三是从资源获取的单一目
标到寻求资源、技术和市场的多重目的等等。受利益导向的驱动，加以监督管理不到位，一
些中国企业在国外投资开发过程中出现了对当地环境的污染和破坏，造成了一定的负面影
响。目前应当先从企业环境责任着手，将国际上作为自愿性措施的“企业社会责任”融入国
家贸易政策、投资政策、金融和信贷等政策，促进中国对外投资的持续和健康发展。

2.3.2.3  中国不同发展模式选择对全球的影响   
从世界各国工业化发展的历程看，先行工业化国家的能耗强度曲线基本呈现先升后降的
倒 U 型走势，并与产业结构的阶段性演进呈现很强的对应关系。目前中国总体上处于资本
密集型的工业化阶段，也就是能耗强度和污染物排放总量迅速上升时期。从统计数据看，2006
年中国能源消耗强度和单位 GDP 污染物排放开始出现拐点。其中，从 2006 年下半年到 2007
年上半年，中国单位 GDP 能源消耗强度已经连续四个季度出现下降，SO2 的排放总量也已
经下降，氮氧化物排放总量增幅明显减小。预计到 2010 年左右，中国高能耗、高污染的原
材料产业的发展速度将会趋于稳定，而附加价值较高的高加工度的制造业将成为工业增长的
主导。然而，由于中国巨大的工业规模，将导致能源消费和 CO2 排放总量继续增加，在全
球大气环境容量有限、气候变化的影响明显显现的情况下，中国需要进一步做好节能减排工
作。

不同的工业化模式将对能源和环境产生不同的影响。为与传统的工业化模式相区别，中
国政府确定了新型工业化道路。所谓新型工业化就是建立在资源节约和环境友好基础之上的
工业化，既体现传统工业化的部分特征，同时跟踪和利用世界科技革命的最新成果，顺应先
行工业化国家产业发展的基本趋势，使现代服务业也获得较快的发展。

依据经济发展模式与能源消费、污染物排放的关系，中国未来的发展道路可以有三种情
景。一是新型工业化实现程度较高，能够实现各阶段节能减排目标的新型工业化模式；二是
仍然采取传统工业化方式，高资源消耗和环境污染的传统工业化模式；三是新型工业化实现
程度不高，没能达到各阶段节能减排目标的中间模式。三种不同情景下能源和环境对经济社
会发展的支撑能力差别较大。综合考虑中国经济和社会发展水平、能源和环境可承载能力以
及对世界的影响，应该尽量争取实现新型工业化模式，着力避免传统工业化模式的出现。

从总体上看，中国所走的是压缩式的工业化道路，即在工业化的进程上与先行工业化国
家相比明显缩短，但是在短时间内的能源和资源消耗强度明显上升。由于众多的人口和巨大
的经济规模，中国工业化过程中所消耗的能源和资源总量将是巨大的，对世界的影响也比较
大。对于中国工业化道路、工业化与能源环境的关系，以及对全球能源和环境的影响，我们
有五个基本判断：第一，中国工业化面临的约束条件与先行工业化国家的工业化不同，更直
接地体现在人口、资源和环境的约束上，虽然资金和技术约束也在一定程度上存在。第二，
中国工业化的终点与先行的工业化国家不同，特别是体现在资源消耗和物质财富的人均占有
量上。第三，中国摆脱工业化约束条件的路径与先行工业化国家不同，不是通过殖民掠夺的
方式，而是在和平与发展的大环境下，在现有的国际公约和组织框架下进行的。第四，中国
工业化与先行工业化国家的不同还在于中国工业化的界限是不清晰的，不是整齐划一的，各
种生产要素密集型的产业同时存在，但主体已经完成了工业化。第五，中国工业化是在经济
全球化深入发展和中国深层次参与全球化的背景下进行的，中国的资源问题既要在全球范围
内解决，又要考虑由此可能对全球环境带来的不利影响，这是中国工业化过程中必须妥善解
决的一个重要问题。

2.4. 政策建议
中国目前出现的新气象，预示着中国政府在处理环境与发展的关系问题上进入了一个战
略转型的新阶段。而其他国家的经验表明，公众健康和自然系统将从这种转型中获益良多，
最终经济也将从中受益。中央和省市地方已有越来越多人士认识到，只有把握住这一历史机
遇，提高经济质量、促进社会和谐，才能迈向环境友好型社会。

国际经验同时表明，这一战略转型至少需要 15 年的时间，并需要综合考虑公共支持、
中央地方的政治领导、企业行业参与等多种因素。随着环境技术和管理水平的提高，这一进
程的某些方面将很快完成，但更为成功的战略转型应超越末端污染控制，制定新的社会经济
发展方略，关注那些提高国际竞争力的新产品和新服务，以及在国际社会上更为负责的环境
行动。

综合这些考虑，中国需要在未来 15 到 20 年间构建出环境与发展战略转型的重要机遇期。
在此框架下，需要建立一条战略转型的实践之路，既能反映科学发展观、三个历史性转变等
重要思想，又能结合其他重要的政策方针。这条道路将领导政治、经济、社会、环境等全方
位的系统行动。

政治方面，需要在政府各层面，以及机构、企业、公众之间建立环境良治。经济方面，
可持续消费和生产是中国解决可持续发展与资源短缺、环境污染之间矛盾的正确选择。社会
层面，建立固定的机制来鼓励公众和 NGO 参与环境事务，提升个人意识和生活方式的环境
友好文化。在环境管理领域，应着重解决“法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法
不依、执法不严”问题。中国应走出一条具有中国特色的战略转型之路，应更为有效的加速
这一转型，事半功倍。

为此，建议：

(1).加快改进中国现有的环境保护体系，充分利用最新的环境技术、管理理念和法律框
架

为加快战略转型，中国政府应大力解决现有环保体系中的三大紧迫问题：一是环境法律
和政策执行不力，二是环境部门履行职责的能力严重不足，三是国家发展的决策制定过程中
环境的声音微弱，虽然两者是相互促进的。建议：

①．强化环境保护法律、标准和制度；修订包括环境保护法、水污染防治法、大气污染
防治法等法律；设定更为严格的环境标准，对违法行为的处罚措施更加严厉，以期彻底改变
“守法成本高、违法成本低”的不利局面。

②.整合机构职能，建立生态环境保护的大部门体制，解决部门间的环境保护协调问题，
增强环境保护部门参与经济社会宏观调控和综合决策能力以及监督执法能力；

③.在人力、资金和技术装备方面为环境保护部门配置更多的资源，使其成为推动环境
与发展战略转型的中坚力量。

(2).充分利用以市场机制为基础的经济政策推动环境与发展战略转型，包括环境税、资
源能源税、绿色信贷、环境保险、生态补偿、排污交易等，将其纳入国家基本经济制度和
财税、金融等宏观调控体系中

OECD 多年来的国家经验表明：以市场为基础的政策，如自然资源价格改革、环境税费、
排放贸易系统和绿色金融等，对环境和经济而言都是两厢受益的举措。而中国关于是否应用
这类政策已经讨论了二十多年。为实现“又好又快发展”和节能减排目标，中国应该立即开
始大规模引进环境经济手段，内部化经济活动中的环境成本。这已在 2006 年中国政府为协
调环境和经济的关系而提出的“三个转变”中得到了集中体现。接下来的行动需要中国经济、
财政和环境部门的共同努力。

(3).推进公众意识和公众参与，发挥全社会在战略转型中的作用，创新居民的消费模式
和工作场所的健康环境，监测当地发展，直接参与改进环境等

这一考虑基于三点理由：一是中国的战略转型仍处于初始阶段，地方政府、企业和公众
等对战略转型的到来和意义知之甚少；二是与政府和企业在环保上的努力相比，公众所起的
作用还是比较微弱的，而国际经验表明，公众在不仅在发动、而且在加速战略转型中作用关
键；三是从知行考虑，环境和发展战略转型的范围，要比中国目前的环境教育和交流宽泛许
多。因此，中国应该通过专门的培训教育方式，提高来自中央政府各部委、各级地方政府和
企业界的决策者和管理者对环境与经济社会协调发展重要性和紧迫性的认识水平和技能；通
过广泛的宣传教育方式，提高公众的相关意识，充分发挥环境非政府组织的作用，在全社会
各个层面形成推动环境与发展关系转型的合力。

(4).通过依靠国内技术和方法的发展，加速核心部门的生态创新，并对加速的采纳过程
予以特别关注

中国已经为科技创新设定了雄心勃勃的详尽战略和规划。为加速战略转型，科技创新需
要更多的考虑：

①.创新应该是环境友好型的，即生态创新；

②.创新应覆盖全部的核心部门，包括环境产业、能源部门、建筑业、交通业以及其他
高能耗、高污染的行业；

③.充分利用国内科技和方法，合理引进国外的先进技术；

④.为先进技术的推广提供更多的财政支持。

(5).配合中国环境战略转型转变贸易增长方式，调整贸易和资源环境的关系

中国对外贸易的快速发展与中国在国际分工中的地位是密切相关的。目前，中国已经成
为全球能源、原材料，以及部分投资品和高技术产品的重要进口国，全球轻纺产品和机电产
品，以及重工业原材料和设备的净出口国。内涵能源研究揭示了近年来中国能源和排放的快
速增长，不仅是国内投资和消费需求膨胀的结果，外部需求所导致的外贸出口的快速增加也
是一个很重要的驱动力。初步研究表明，中国的贸易顺差在不断积累的同时，资源环境的“逆
差”也在不断扩大。为扭转这种局面，既需要调整中国的对外贸易进出口结构，也需要转变
长期以来一直实行的粗放型贸易增长方式。为此，建议如下：

①．利用贸易顺差，进口高内涵能源的产品和技术，缩小产品贸易不平衡和由内涵能源
净出口增长所导致的不平衡问题。由于巨大的国内需求，中国大量进口国外油气资源已经不
可避免。在直接进口石油、天然气等能源产品的同时，还应该适当扩大高耗能产品的进口、
坚决抑制高耗能产品的出口，以促进更多的内涵能源进口，积极缩小由内涵能源净出口所导
致的不平衡问题。
 ②．加快对外贸易增长方式的转变，使贸易增长由主要依靠价格竞争、数量扩张及片面
追求速度转向提高质量、效益和优化结构的方向上来，在减少中国贸易价值量顺差的同时，
也减少资源环境逆差。可通过调整税收政策，对高耗能、高污染企业加征环境污染税，扭转
目前资源性产品价格较低和企业承担的环境破坏成本较低的状况。

③．积极调整加工贸易结构，大力发展服务贸易，不断优化国内产业结构。优化加工贸
易的区域结构布局，在促进东部地区加工贸易升级的同时，积极利用中西部地区丰富的人力
资源，引入环境友好型的加工贸易。扩大服务贸易的出口，增强中国服务贸易产品的国际竞
争力。与此同时，大力引进国外先进技术和装备，促进中国的节能减排工作，改善国内环境
质量。

④．加强废弃物贸易的环境监管，做好全国废物贸易环境管理的区域规划，维护中国可
持续的发展环境。对于可用作原材料的进口废弃物进行生命周期分析，实行严格的环境准入
标准，对进口原材料如棉花、木材、矿石等的原产地进行环境影响的综合评估，防止对原产
地环境的不利影响。

⑤．适应经济全球化和中国加入世贸组织的新形势，逐步建立和完善以绿色产品、技术、
服务为主导的投资贸易政策体系。加强国际履约和国内的政策法律监管，遏制有毒废弃物等
非法交易。限制进口废物的加工企业再出口相应的原材料，以切实保证是满足国内需要，而
不是只赚取外汇，留下污染。

(6).加强对跨国企业及中国海外投资企业的管理，提高企业的环境责任意识

本质上看，ODI 和 FDI 都是一国从他国和地区获取资金、技术和资源，拓宽市场的有

效途径。从全球化的发展过程和规律来看，产业的梯度转移具有一些共同特征，发达国家对
于发展中国家的投资活动能够为中国对外投资提供有意义的借鉴。在经济全球化的条件下，
作为后发展中国家，中国在工业化过程中可以利用 FDI，引进先行工业化国家先进的生产技
术、经营理念、环保意识和社会责任感，与独立自主的创新相结合，突破资源和技术约束。
与此同时，为了突破自身的资源约束和环境容量限制对中国工业化的制约，借助 ODI 利用
全球资源不失为一个有效的途径。为了最大限度的发挥 ODI 和 FDI 的优势，避免因此出现
的国内和国外的环境污染和可持续发展问题，应该从以下几个方面加强政策监督和管理：

①.通过制度化约束加强国内企业和外资企业的社会责任，提高投资的环境和技术标准，
树立绿色投资理念。一方面，对引进外资项目进行环境影响评价，鼓励环境友好企业和产业
进入中国；另一方面，推动政府部门与对外投资企业的积极合作，通过制定绿色投资指南，
在对外投资项目中设立环境条款等方式督促企业履行社会责任，尤其是在自然资源开发投资
领域实现绿色投资和清洁生产，减小对东道国的环境和社会影响。

②.制定外商投资产业的政策目录，实行 FDI 分类指导政策，依据投资企业的技术水准、

污染性大小及投资地区（东中西）的环境容量，分别实行禁止性、限定性或允许性的市场准
入政策。通过政策整合加强经济发展与环境之间的内在联系，在国家可持续战略的整体框架
下推动 FDI 和 ODI 的有序发展。

③.鼓励国内企业通过对外投资、合资等国际合作方式获取国际先进的管理经验和环境
友好技术，增强中国企业在国际市场上的长期竞争力。鼓励国际机构、非政府组织和私人企
业在中国从事环境保护领域的投资活动。加强对 FDI 的管理和监督，避免由此导致的生态
资源流失和环境恶化。

(7).加强中国在双边和多边环境合作中的参与，促进中国环境战略成功转型

中国的资源开发利用对世界环境不可避免地将产生一定的影响。作为世界上最大的发展
中国家，解决好中国的环境和发展问题，既是中国经济社会发展的需要，也是对全球环境的
重大贡献。对于中国政府而言，需要从以下几个方面加强国际对话与合作，树立负责任的大
国形象，同时在构建全球环境制度的过程中积极维护自身的利益。

①.深入推进各国际环境公约的履行，积极参与各项履约活动，学习国际上先进的履约
经验，建立完善相关的履约机制、管理体系和政策法规框架，利用公约机制保护中国的资源
和环境利益。

②.积极参与全球环境制度构建，坚持共同但有区别责任的原则，维护包括中国在内的
广大发展中国家的发展权益，树立积极负责任的国际形象，承担力所能及的国际义务；探索
技术合作等新的南北合作方式，切实有效的开展南南合作。

③.增强决策者和社会公众的环境意识，提高国内相关政法规策的环境标准，规范中国
对外投资企业的市场行为，从生产与消费两个侧面全方位强化环境治理。
第3章 实现“十一五”环境目标政策机制

3.1  “十一五”污染减排的压力态势分析 

3.1.1 “十五”经济社会发展回顾

“十五”期间，中国开始进入到新一轮经济增长周期，在消费结构升级和城市化进程加
快的拉动作用下，带动了重工业化、城市化、机动化和国际化进程的加快。

0.700
第一产业比重 第二产业比重 第三产业比重
0.600

0.500

0.400

0.300

0.200

0.100

0.000
1978
1979
1980

1981
1982
1983
1984
1985

1986
1987
1988
1989
1990

1991
1992
1993
1994
1995

1996
1997
1998
1999
2000

2001
2002
2003
图 3-1 改革开放以来中国三次产业结构变化情况

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

注：柱形图上下两部分为各为重工业和轻工业在工业部门中所占的比例。

图 3-2 1990 年代以来中国轻重工业比重变化情况

一是重工业化。图 3-1 和图 3-2 分别为改革开放以来中国三次产业结构的比例关系变化，

以及工业结构内部重工业与轻工业的比重变化（霍夫曼比例）。从中可以看出，进入新世纪
以后，中国第二产业特别是重工业开始加快发展，轻重工业化比例逐步接近 2006 年的 30：
70 的水平。

二是城市化。工业化加快的一个伴生现象是由于工业部门提供了大量的就业机会，因而
人口由农业部门向工业部门加速大量迁移。近年来，中国城市化率以每年近 1 个百分点的
速度加快发展，这意味着每年全国将有一亿多人从农村涌入城市。由于城市人口的大量增加，
除了住宅、城市基础设施等投资需求大量增加外，城市的能源和淡水资源供应也面临着挑战。
以往经验表明，城市居民的能源消费和水资源消费大约分别是农村居民的 3 倍和 2 倍。

图 3-3 1990 年代以来中国的城市化率

图 3-4 近年来中国竣工房屋增长趋势

三是机动化。工业化和城市化的交互作用，使得全社会的人流、物流和信息流在时间和
空间上加速流动，导致社会机动化的加快发展。以汽车保有量为例，据统计，2003-2006
年全国限额以上批发零售企业 23 类主要商品零售额中，年均增速最快的是汽车类。2000
年中国汽车保有量仅为 1600 万辆左右，而到 2005 年底时已经近 3500 万辆，
“十五”期间
全国汽车产量年均增速超过 20%，见图 3-5。
 图 3-5 全国汽车产量增长情况（1990-2006 年）

再看中国高速公路的建设速度。1999 年中国高速公路总里程突破 1 万公里，2001 年超

过 1.9 万公里，2003 年超过 2.9 万公里，跃居世界第二位，2004 年突破 3 万公里，2005
年达到 4.1 万公里，2006 年进一步达到 4.54 万公里，这种发展速度大大领先于全世界。

城市机动化还体现在城市交通基础设施的投资与建设上。以城市轨道交通为例，截止到
2005 年底，全国已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、重庆、武汉、深圳、南京十
城市开通了 20 条城市轨道交通线，运营线路总长 444 公里。全国 20 多个百万人口以上的
大城市规划建设 55 条轨道交通线路。根据北京市的城市轨道交通规划，2020 年全市轨道
交通里程将超过 1000 公里，未来 10 年内，北京轨道交通将以每年 40 公里的速度增长。上
海规划“十一五”期间新建 300 公里轨道交通线路。珠三角地区也制定了规模宏大的城际
轨道交通计划。

四是国际化。加入 WTO 加速了中国融入全球化的进程。凭借组合要素成本低廉的综合

优势，中国迅速崛起为新兴的世界制造业基地。中国以每年吸收近 600 亿美元外国直接投
资 FDI 的成绩多年来一直稳坐发展中国家吸收外资的头把交椅。然而，也必须看到，由于中
国在国际分工中始终处在低端位置，形成了进口多为高附加值产品和服务，而出口多为一般
制造业产品的国际贸易结构。单位价值的进口与单位价值的出口消耗能源不同，事实上造成
了国际间能源需求的转移。在这一进出口结构下，随着进出口量的增加，能源需求向中国转
移的趋势短期内难以改变。

近年来，发达国家对资源利用和环境保护的关注度越来越高，通过立法、调整经济政策、
提高标准等手段加大了资源利用和环境保护的力度。在这种背景下，越来越多的发达国家将
部分高耗能、高耗水、高占地、高污染型产业（如造纸、石化、农药等）转移到发展中国家。
中国等发展中国家也不例外地成为高耗能、高污染产业的重要产业转移对象国。两高一资行
业投资较多，产品大量出口，污染留在国内，造成我国巨额贸易顺差和资源环境逆差同时并
存的现象。

由于上述的重工业化、城市化、机动化和国际化进程因素，带动了高耗能和高污染工业
快速增长。钢铁、有色、建材、电力、造纸等“两高”行业增幅明显高于同期 GDP 的增长
速度。“十五”期间，GDP 增长了 58%，而铝、粗钢、汽车、造纸、电石等行业的增长幅
度超过 150%，玻璃产量增长 118%，烧碱、铜、水泥、化肥、乙烯等行业增幅在 60—90%
之间。
 高耗能高污染行业的快速增长带动了能源资源的大量消耗。从能源消费强度和弹性系数
“十五”时期，中国能源消耗强度和弹性系数1一改过去“九五”时期逐渐走低
的变化来看，
的状态，开始呈现逐渐上升的趋势。

受传统粗放型增长方式的影响，中国“两高”行业的能耗强度2（energy intensity）多
年来始终保持在较高水平上，与世界先进国家相比存在较大差距。对于中国能耗强度的计算
方法存在一定的争议，如按汇率和按 PPP 两种不同方法计算的单位产值能耗被认为分别存
在高估和低估的问题。如 2000 年按汇率计算的中国单位产值能耗（每百万美元 GDP 能耗）
为日本的 9.7 倍，为世界平均值的 3.4 倍，比非 OECD 国家的平均值高 60%左右，是世界
上单位产值能耗最高的国家之一，仅次于俄罗斯和东欧国家。而若按世界银行估算的 PPP
比值折算，中国能耗强度仅比日本高 20%，结果又偏于乐观。尽管如此，但还是能够从“两
高”行业生产单位产品的能源物理效率上进行国际比较。从典型的“两高”行业物理能耗的
中外比较情况可以看出，中国“两高”行业的物理能源效率与国际先进水平存在较大的差距。
据测算，占工业交通部门能源总消费量约 80%的 11 个行业中，煤炭、石化、电力、钢铁、
有色金属、建材、化工、轻工、纺织、铁道、交通等产品能耗指标平均比国际先进水平高
40%多，吨钢可比能耗比国际先进水平高 20%左右，水泥综合能耗高 44%，造纸行业更是
高出 120%，每年多用能源 2 亿多吨标准煤。

工业用水长期处于高位，水资源的利用效率仍然偏低。以万元工业增加值（人民币）取
水量为例，1980 年美国为 1958 m3、日本 269 m3；1990 年美国为 341 m3、日本为 33 m3；
1995 年美国为 164 m3、日本为 12 m3、韩国为 60 m3、德国为 43 m3、法国为 77 m3。中
国 2002 年为 241 m3，是发达国家的 5～10 倍。1998 年中国工业用水重复利用率为 53%，
2002 年为 66%(含火力发电直流用水） ，而发达国家目前先进水平已达 75—80%。对于火力
发电单机容量 200 MW 及以上机组，采用循环冷却供水系统的凝汽式发电厂的每百万千瓦
机组容量取耗水量，国外约为 0.7-1m3/s·GW，中国平均为 1.32 m3/s·GW；采用空气冷
却系统的电厂，国外耗水量约为 0.06-0.1m3/s·GW，中国空冷机组仅有 160 万 kw；采用
直流冷却系统的电厂，国外耗水量约为 0.05-0.1m3/s·GW，中国平均近 0.5 m3/s·GW。

3.1.2 “十一五”经济社会发展态势

未来五年中国仍将处于工业化中期阶段，重化工业仍将处于较快发展通道，预计“十一
五”期间的 GDP 增长速度将明显高于“十一五”规划中的政府预期指标。最近一些关于“十
一五”期间经济增长速度的预测大致在 9.2—9.8%的范围之内。

“十一五”乃至到 2020 年，中国城市化水平仍将持续上升。预测结果显示， “十一五”

我国经济社会发展仍将延续十五发展趋势，中国城市化水平仍将持续上升，每年城市化率仍
将保持 0.8%-1%的速度增长，2010 年中国城市化水平可望达到 50%，2020 年达到 57%左
右。消费结构仍将快速升级，汽车的产量到将超过 900 万辆。

据预测，到 2020 年，工业部门将继续占据约 60%的最终能源消费，能耗总量大致在

14 亿吨－19.2 亿吨标煤之间，其中，能源密集型产业将占有约 80%的份额。到“十一五”

1
能源强度（energy intensity）是指一个国家或地区、部门或行业，一定时间内单位产值消耗的能源量，通常以吨（或公斤）油当
量（或煤当量）/万元来表示。一个国家或地区的能源强度也可称为“单位产值能耗”，通常以单位国内生产总值耗能量来表示，
它反映经济对能源的依赖程度，以及能源利用的效益。能源弹性系数是指能源消费的增长速度与 GDP 增长速度的比值，它衡量
一个国家或地区能源消费与经济增长之间的相对关系。
2
也称“单位产值能耗”，是一个国家或地区、部门或行业在一定时间内生产单位产值所消耗的能源量，反映该国家或地区、部门
或行业的总体能源利用效率，通常以吨（或千克）油当量（或煤当量）/万元来表示。
 末期（2010 年），全部能源密集产业产出将比 2000 年翻一番，其中，乙烯和造纸为最高。

通过加大节水力度，用水总量在2010年争取控制在6600亿m3，2005-2010年间实现工
业取水量“微增长”，农业用水量“零增长”，城市人均综合用水量实现逐步下降。

表 3-2 中国 2000 年工业部门主要耗能产品单耗及 2005-2020 年预测

年 份 1990 2000 2005 2010 2020

钢综合能耗，kgce/t 1611 1180 1000 860 780
铜综合能耗，kgce/t 5338 4707 4390 4256 4005
铝综合能耗，kgce/t 11530 9561 8550 8400 8200
铅综合能耗，kgce/t 1857 1521 1440 1380 1280
锌综合能耗，kgce/t 3776 2671 2410 2290 2070
炼油能量因素能耗，kgce/t 20.58 20.01 18.60 16.90 14.30
乙烯综合能耗，kgce/t 1580 1212 1000 930 860
合成氨综合能耗，kgce/t
引进 1343 1327 1248 1176 990
国内大中型 2176 1918 1850 1700 1550
小型 2263 1801 1780 1640 1500
烧碱综合能耗（隔膜法）
，kgce/t 1660 1563 1500 1475 1370
水泥综合能耗，kgce/t 201 181 170 160 130
（大中型回转窑）
平板玻璃综合能耗，kgce/重量箱 34.8 25.0 23.0 20.0 18.0
砖综合能耗，tce/万块 1.36 0.95 0.90 0.80 0.70
纸和纸板综合能耗，tce/t 1.55 1.54 1.50 1.45 1.30
糖综合能耗，tce/t
甘蔗制糖 6.64 6.0 5.5 5.0 4.5
甜菜制糖 8.57 8.0 7.0 6.0 5.0

来源：有关行业节能规划和专家预测。

课题组采用了情景分析方法，对“十一五”期间高耗能高污染行业的增长态势进行预测。
在规划方案（GDP 增长 7.5%）、中速增长（GDP 增速为 8%-9%）、快速增长（GDP 增速
9%-10%）三种情景条件下不同经济增长情景下主要耗能产品的产量如表 3-3 所示。

表 3-3 “十一五”期间中国“两高”行业产量预测
2010 年
2000 年 2005 年
规划情景 中速增长 高速增长
粗钢 亿吨 1.28 3.55 4.14 4.71 5.09
水泥 亿吨 5.97 10.6 13.05 14.15 15.02
玻璃 亿重量箱 1.83 3.99 5.49 6.14 6.72
砖瓦 9.4 10.395 12.05 12.65 14.58
铜 万吨 137 260 364.66 400.04 400
铝 万吨 298 851 1138.83 1250.40 1250
纯碱 万吨 834 1467 2125.73 2352 2585
烧碱 万吨 667 1264 1831.58 2026 2228
纸和纸板 2486 6205 6604.00 6604 9547
化肥 万吨 3186 5220 6305.26 6646 6986
乙烯 万吨 470 756 1600.00 1900 2300
合成氨 万吨 3363 4630 5300.00 5800 6400
电石 万吨 340 850 1105.14 1188 1272
汽车 万辆 207 570 817.17 881 914

上述因素决定中国仍将处于工业化中期阶段，重化工业仍将处于较快发展通道，GDP
增长速度预计“十一五”期间的 GDP 增长速度将明显高于“十一五”规划中的政府预期指
标。总的来看，高耗能高污染行业将保持较快的增长速度，并且 GDP 增速越高，两高行业
增长越快，实现节能减排目标越难。

应说明的是，发达市场经济国家在其重化工业加速发展时期，也大多经历了一个为期至
少 20 年的能耗与排放强度增加的过程，能源密集度在达到顶峰后进入到一个能源密集度持
续降低的长期过程，在资本存量、产业结构、技术水平和管理体制等因素的综合作用下，能
源密集度曲线会被“锁定” 在一个相对狭窄的范围之内。即使是能源效率的优等生——日本，
在上世纪 60 年代的快速工业化时期，其能源消费弹性系数也一度达到了 1.14。当然这并不
意味着中国会不可避免地重蹈发达国家的覆辙，实际上，对于中国这样的处于工业化中期阶
段的新兴工业化大国而言，学习、发展和市场是重要的资源，如果能够在能源节约和环境保
护方面加大改革力度，在调整产业结构、推广节能减排技术和加强公共管理等方面给予及时
和适当的制度安排，中国完全有可能发挥后发优势，实现跨越式发展，削平能源密集度曲线
的峰值，跻身能源效率和温室气体减排的优等生行列。

3.1.3 二氧化硫排放情景分析

本研究对不同的经济增长情景下二氧化硫的新增量进行了计算。二氧化硫新增量计算有
四个步骤，一是预测高耗能、高污染行业主要产品产量排放增长；二是预测主要耗能产品的
能源消耗增量，三是根据排放强度计算二氧化硫的产生量和排放量增量；四是汇总排放结果。

首先分析了单位 GDP 能耗实现的条件下不同 GDP 增速下的二氧化硫新增量。计算结

果表明，按照“十一五”规划确定的预期 GDP 年均增长 7.5%测算，在单位 GDP 能耗降低
20%和所有新建项目环保措施完全到位的情况下，到 2010 年，将增加二氧化硫排放量 187
万吨。如果经济增长速度均达到 10%，将增加二氧化硫 370 万吨，见表 3-4。

从减排的任务量来看，不仅要削减二氧化硫存量的 10%，而且要将新增量全部削减掉。
如果经济不增长，没有新增量，总削减量就是 2005 年二氧化化硫存量的 10%。如果经济增
长达到 7.5%，新增量为 187 万吨，总削减量为 490 万吨，总削减任务相当于 2005 年排放
量的 19.22%，总削减量中需要削减的存量和新增量各占一半。如果 GDP 增长达到 10%，
需要削减的增量为 370 万吨，总的削减任务为 673 万吨，相当于 2005 年排放量的 26.4%，
新增量在总削减量中占绝大部分。

表 3-4 “十一五”二氧化硫在不同 GDP 增速下预计削减情况

 与 2005 年相比削减
GDP 增长率（%） 新增量（万吨） 总削减量（万吨）
比例（%）

0 0 254.9 10
7.5 187 490 19.22
10 370 673 26.40

本研究还对 GDP 的变动和节能目标完成状况对二氧化硫排放量的影响作了敏感性表。

分析表明，如果“十一五”期间，GDP 平均增长率增加 1 个百分点（相对于 10％的增长率），
SO2 排放将增加 77.1 万吨。如果节能目标每少实现 1 个百分点，即使环保目标到位，SO2
排放还将增加 20.7 万吨。

表 3-5 重要指标的敏感性分析

指标 敏感性分析 SO2 万吨

GDP 平均增长率增加 1% 77.1

单位 GDP 能耗 少实现 1% 20.7

本研究对实现节能目标 20%的情况下煤炭的流向进行了分析。如果 GDP 增长 10%，单

位 GDP 能耗降低 20%，那么“十一五”末期能源消耗为 28.77 亿吨。按照煤炭在能源结构
中占 70%的比例计算（2005 年这一比例为 69%），煤炭消耗为 28.19 亿吨。与 2005 年煤炭
消耗 21.67 亿吨相比，新增用煤 6.52 亿吨。

根据目前已有的规划和分析，电力行业 2010 年电力装机容量将达到 8.4 亿千瓦，其中

火电装机将至少达到 6.2 亿千瓦，考虑到节能等因素，火电新增用煤最少有 4.77 亿吨。

表 3-6 “十一五”重要行业的增长及用煤状况
主要产品产量 新增用煤量
主要行业
2005 2010 （亿吨）
电力行业 火电装机容量（亿千瓦） 3.9 6.2 4.77
钢铁行业 粗钢产量（亿吨） 3.53 5.1 1.02
水泥行业 水泥产量亿吨 10.6 15.1 0.45
化工行业 合成氨 0.22
合计 6.46

钢铁行业中粗钢产量将由 2005 年的 3.53 亿吨增加到 2010 年 5.1 亿吨，用煤量将新增

1.02 亿吨，水泥产量由 2005 年的 10.6 亿吨增加到 2010 年的 15.1 亿吨，新增用煤 0.45 亿
吨，化工行业也至少要新增 0.22 亿吨用煤（仅考虑合成氨增长因素）。上述四个行业的用煤
将达到 6.46 亿吨，基本上接近相当于全部用煤新增量。

上述分析就意味着如果要实现在保持 10%的增长速度下，同时实现万元 GDP 能耗降低

20%，这就意味着工业锅炉用煤和其他行业用煤不增长。

实际上，工业锅炉和城镇生活用煤与社会经济发展和城镇化进程密切相关。工业化和城
镇化进程加快，工业锅炉用煤呈增长态势， “十五”期间，工业锅炉煤炭消费量由 2000
年的 32000 万吨增加到 2005 年的 45800 万吨，平均年增长 7.8%。工业用煤在占煤炭消耗
的比重为 21%。预计“十一五”期间，工业锅炉仍将保持较快增长，如果工业锅炉用煤增
长 5%，那么工业锅炉新增用煤量为 1.26 亿吨。由于工业锅炉用煤脱硫困难，新增 1.26 亿
吨的工业锅炉用煤将新增 220 万吨的二氧化硫排放。

3.1.4 化学需氧量排放情景分析

按照“十一五”规划确定的预期 GDP 年均增长 7.5%测算，在单位 GDP 节能降耗目标实

现和所有新建项目环保措施完全到位的情况下，到 2010 年，宏观预测新建项目仍将化学需
氧量排放量 310 万吨，增长率为 22％。若按“十一五”年均经济增长速度 10%测算，到 2010
年，在节能降耗目标如期完成和新建项目环保措施到位的情况下，新建项目将化学需氧量排
放 430 万吨（见表 3-7）
，增长率为 30％。

表 3-7 “十一五”COD 全国新增量预测

GDP 增长率 COD 新建项目增量（万吨） COD 总削减量（万吨） 与 2005 年相比削减比例

7.5% 310 451 31.90%

9% 380 521 36.85%

10% 430 571 40.38%

可以看出，COD 削减任务原大于 10％，削减任务主要来源于新增量部分，COD 削减应同

样遵循优先控制新增量的原则。完成 10%的削减目标首先要严格控制污染排放的增量，同时
大力削减污染存量，实际需要削减化学需氧量为 571 万吨，考虑污染物增量因素，相当于在
2005 年排放量的基础上削减 40.38%，减排任务十分艰巨。与二氧化硫相比，由于新增燃煤
量大部分集中于燃煤电厂、新建电厂脱硫比率较高，因此，导致 COD 新增量和削减任务比率
高于二氧化硫。

基于课题组《21 世纪初可持续发展战略研究》、中国工程院《中国水资源可持续发展战
略研究》等研究成果，在适当修正预测系数的基础上，以用水量计算，考虑城镇化率、城市
人口增长等因素，按照节水型发展模式，预测 2010 年城镇生活用水、生活污水还将比 2005
年增加 25％。

表 3-8 “十一五”生活用水量趋势预测
分 类 2005 年 2010 年
全国人口（亿） 13.08 13.8
城镇化率（％） 0.42 0.47
城市人口（亿） 5.5
城镇人口（亿） 5.62 6.5
城镇人均综合用水量（立方米/年） 144 142
城市人均综合用水量（立方米/年） 161 154
镇人均综合用水量（立方米/年） 89.4 93
城镇人均生活用水量（立方米/年） 77.4 83.95
生活用水量(亿吨） 435 544.5
 课题组前期《国家中长期环境经济预测模拟系统研究》中，建立了由计量经济方法、投
入产出分析、扩展线性支出系统方法结合、耦合对接了环境预测模型和经济预测模型预测系
统。结合分行业预测结果，以 2003 年为基数，预测 2010 年城镇生活用水还将增长 47％，
工业废水产生量和排放量还将分别增长 51％、20％，工业废水中 COD 产生量增长 33％（见
表 3-9）。

表 3-9 工业废水产生、排放新增量预测
废水产生 废水排放
工业增加值/
年份 产生系数/ 产生量/ 排放系数/ 排放量/
亿元
（t/万元） 亿t （t/万元） 亿t
2003 52 442.10 52.78 276.8 34.89 182.9
2010 92 579.19 45.14 417.9 23.74 219.8

在课题组《环境安全战略研究报告》中，预计本世纪前 10 年经济总量增加中，工业所
占比重预计变化不大，但总量将持续增加，污染产生量也将随之增加，如处理跟不上，对环
境会造成更大的压力，若工业节水减污实施不力，2010 年 COD 排放量将比 2005 年增加 490
万吨。2010 年相对于 2000 年，城市污水增加量略大于污水处理量增加规模，2010 年未处理
城市污水量基本稳定在 2000 年的水平，2010 年之后才会有较大幅度的降低，水环境污染的
压力才可能趋缓。由于城市污水处理厂出水仍然是含有一定 COD 浓度的污水，如果 2010 年
城市未处理污水水量维持在现状水平，城市污水排放的 COD 总量仍然比 2000 年有较大的增
加，增长率为 26％（见表 3-10）。

表 3-10 城市水环境中长期预测方案

项 目 1997 20003 2010 2030 2050

城市用水量（亿 m3） 630 680 910 1220 1540

城市污水排放量（亿 m3） 351 390 640 850 1080
城市污水处理率（%） 13.4 22.5 50 80 95
城市污水处理量（亿 m3） 47.4 88 320 680 1030
城市未处理污水量（亿 m3） 303.6 302 320 170 50
污水处理厂出水 COD 排放量（相对值） 47.4 88 320 680 1030
城市未处理污水 COD 排放量（相对值） 1214.4 1208 1280 680 200
城市污水 COD 排放总量（相对值） 1261.8 1296 1600 1360 1230
相对基准年增加比率（%） 0 2.7 26 7.8 -2.5

3.2  “十二五”污染减排的战略建议 

2020 年中国将实现全面小康社会的目标，经济发展达到世界平均水平，实现中国新“三
步走”战略的第二步，为 21 世纪中叶中国成为世界先进国家奠定坚实基础。如何选择作为
从现在开始到全面实现小康社会目标的 2020 的中间阶段——“十二五”的环境与发展路径、
如何加强和提高环境执政能力、进一步推进污染减排，显得格外重要。

3
数据来源：中国工程院《中国可持续发展水资源战略报告》，2000 年数据为类推数据。
3.2.1 环境挑战分析

目前的经济增长是以资源环境为代价的。随着中国经济的快速增长，造成的资源环境压
力也越来越大。如果按照目前的经济增长与资源环境消耗的趋势外推，“十二五”期间中国
的资源环境将面临巨大挑战。“十二五”期间与中国主要污染物减排相关的挑战主要来自日
益严峻的大气污染及水污染、巨大的温室气体减排压力、新凸现的环境问题三个方面。

3.2.1.1 日益严峻的环境污染形势 

（1）大气污染

未来 15 年，考虑到自然条件、工业结构和布局、以煤为主的能源构成、交通状况以及
人口密度等多种因素的影响，中国的大气污染将呈现以下几个特点。

区域大气污染治理的压力将进一步增大。目前，丰富的煤炭资源仍是中国能源的主体，
煤炭在中国的能源生产和消费结构中分别占 76％和 69％。中国燃煤导致的有害气体排放，
占到各种有害气体排放量的 65％～90％，每年排放总量约 8000 万 t。特别是火力发电行业
排放的 SO2 所导致的酸雨污染日趋严重。预计中国电力行业将持续扩张。2010 年，中国电
力需求总量将达到 4.26 万亿 kw·h，电力装机容量达到 8.4 亿 kw，其中，火电装机容量达
到 6.2 亿 kw。2020 年，中国电力需求总量将达到 6.3 万亿 kw·h，电力装机容量达到 12.5
亿 kw，其中火电装机容量达到 8.75 亿 kw。与此同时，电力工业的发电煤耗将进一步下降。
2010 年全国平均发电煤耗预测为 330g/kW·h；2020 年，继续降低到 320g/kW·h。这些因
素都将影响中国未来不同时期因能源消费而产生的 SO2 等的排放量。需要注意，“十一五”
规划的约束性指标要求将主要大气污染物 SO2 减少 10％。由于电厂脱硫需要消耗电力，这就
意味着，需要消耗更多的能源，而且需要脱更多的硫。

城市大气污染严重。尽管全国加大了治理力度，但城市大气污染形势仍很严峻。2006
年监测的 559 个城市中，空气质量为三级的城市占 34.9%； 劣于三级的城市占 8.5%。这意
味着有 43%的城市人口暴露于未达标空气中。北方城市、特大城市、超大型城市、产煤区的
城市尤为突出。

（2）水污染

每年工业废水和城市污水排放量达 630 亿 t，并以每年 18 亿 t 的速度增加，其中约有

80%的污水未经处理直接排入水域，理论上足以污染全国所有的地表水源。北方的海河、淮
河和辽河变黑发臭，几乎成了超级排污沟，而南方的太湖、巢湖和滇池由于接纳了大量有机
污染物，已经严重富营养化，时常因藻类暴发而失去使用价值。今天，水污染依然在恶化，
并且从支流向干流、从城市向农村、从地表向地下、从陆地向海洋蔓延发展。目前，全国
90％以上的城市水域受到污染，有 7 亿人在饮用大肠杆菌含量超标的水，有 1.7 亿人饮用被
有机物污染的水。目前全国尚有 61％的城市没有污水处理厂。全国城市生活污水处理率达
42％，但在已建成的城市污水处理设施中，有 1/3 开开停停，还有 1/3 根本就未运行。水污
染和水短缺在很大程度上互为因果：一方面缺水造成污染物难以被稀释：另一方面水污染又
破坏了有限的水资源，极大地恶化了缺水问题。针对这种情况，中国政府正在采取得力的措
施防治水污染。一些发达地区的水污染问题有望较早地得到控制。到 2020 年，全国的水污
染问题有望得到缓解。
 水污染负荷居高不下，减排任务重。目前 GDP 仍在高速增长，污染物排放总量大，工
业污染排放日趋复杂，农业面源和生活污染上升，持久性有机污染物增加，减排任务重。更
为严峻的是，未来 15-20 年我国水环境保护面临社会经济发展的巨大压力，在老的水环境问
题没有得到很好地解决的同时，又面临着新一轮的污染，目前我国绝大多省市的 GDP 增长率
为 13～17％，个别市高达 21％，在这种经济发展速度下，经预测 2010 年、2015 年、2020
年废水产生总量将分别达到 680.92 亿吨、886.29 亿吨、1113.60 亿吨，而目前在 GDP 增长
率为 7%情景下制定的污染物减排 10%目标实现尚存在巨大压力的状况下，新一轮污染将给不
堪重负的水环境及其保护工作带来巨大挑战。如不加强污染物减排工作将出现资源支撑不
住、环境容纳不下、社会承受不起、经济发展难以为继的现象。

水污染事故将进入高发期，蓝藻爆发等水生态灾变，及其诱发的生态环境灾难将引起
高度重视。规划和建设中存在许多不安全因素，风险意识淡薄、应急技术和机制不完善，历
史欠账大，造成水污染事故进入高发期。全国 2005 年共爆发水污染事故 41 起，占各类污染
事故总数的 53.9%。跨行政区域的流域污染问题及纠纷更是层出不穷，2007 年堪称蓝藻之年，
南水北调、三峡工程对生态环境的影响需要更加重视。今后 15-20 年水污染事故高发风险对
水生态安全和人体健康造成越来越大的威胁。

饮水安全等问题将更加突出。按目前的污染速度，可作饮用水源地的水源将呈不断减
少趋势；各种新型有毒有害污染物进入水源；水源水质和供水水质不达标现象将越来越严重，
危及人体健康。地下水超采、填埋场渗滤液污染等将加剧地下漏斗和地下水污染成为今后
10-15 年面临的重大环境问题，同时应重视地下水污染和超采引发的一系列生态环境问题。
今后 15-20 年，水资源短缺和水质性缺水将严重制约经济社会发展。我国人均水资源占有量
只有 2300 立方米， 水环境污染，加上气候变化水资源量进一步减少，水资源和水质性缺水
双重压力。区域长距离调水不可避免引发一些列生态环境问题，且面临无水可调和调水成本
无法承受的问题，海水淡化等新的水资源开发迫在眉睫。

3.2.1.2  巨大的温室气体减排压力 

中国的能源结构以煤炭为主，而且正处在从劳动密集型向资本密集型过度的重化工业阶
段，这意味着未来几十年的中国温室气排放将持续快速上升。

中国气候变化总体上与全球平均气温的变化趋势相一致。近 50 年，在全球变暖背景下，
中国的气温呈显著上升趋势，其中，华北和东北地区的增温幅度最大，每 10 年左右达到
0.4oC～0.8oC。预计到 2020-2030 年，全国平均气温将上升 1.7oC；到 2050 年，全国平
均气温将上升 2.2oC。中国是气候变化的受害者，70％以上的人口、80％以上的工农业和
80%以上的城市均受到多种气候灾害的严重威胁。1949 年以来，因为灾害死亡人口 50 余万，
直接经济损失约占整个 GNP 的 3%～6%，占平均财政收入的 30％，是美国和日本的数十倍。

就目前情况来看，中国还难以大规模采取直接措施减少温室气体排放。首先，中国小康
社会目标的实现，需要经济增长。经济增长通常以能源消费增长为动力。第二，中国的工业
化和城市化进程，需要大量的能源消费。第三，中国以煤为主的能源结构，在可以预见的未
来，不可能有根本改变。第四，中国的技术和资金能力，制约着中国向低碳发展路径的跨越。
第五，或者说更重要的，是中国常规城市大气污染尚未得到有效控制，按照每天人均 1 美
元计的贫困人口，尚在 2 亿以上。可见，控制温室气体排放，不可能成为当前中国的优先
领域。
 但是，中国作为一个人均排放量低但排放总量高的发展中大国，其能源消耗和温室气体
排放情况备受瞩目，主要发达国家一直对中国施加压力，要求中国尽早、尽多承担起控制温
室气体排放的责任；中国已经客观上成为该议题的国际焦点。而且，这种国际上的压力还和
中国的国际形象、在国际事务中的姿态定位、国际贸易和投资等问题发生了联系，正在成为
战略层面上一个新的热点问题。

中国在其自身工业化和城市化发展进程进入到一定阶段后，也遇到了能源安全、资源与
环境容量约束等方面的严峻挑战。在可预见的技术发展水平下，中国能源消耗、温室气体的
排放量持续上升，相关局地污染物排放的减排工作步履维艰，长期发展的资源环境约束问题
将更加突出。与此同时，中国政府也已经开始采取行动，相继发布了《应对气候变化国家方
案》、
《节能中长期专项规划》和《节能减排综合方案》等重要文件，并正在着手制定新的能
源发展战略。中国政府还在执法和公共财政支持方面采取了实质性的行动。但目前面临的另
外一个挑战是：实现这些方案和计划，还缺少系统的体制、政策和技术措施。

3.2.1.3  不断凸现的环境问题 

（1）汞污染

汞，作为一种新的污染物，正在被人们所认识。汞是唯一一种液体金属元素，能在常温
常压下挥发到空气中。进入空气的汞一部分能在排放源附近的局部地区或区域范围内随降
尘、降水沉降到地面和海洋，一部分随着大气环流在全球范围内流动。汞也能随着洋流而传
播到世界的其他地方。汞已被联合国环境规划署（UNEP）列为全球性污染物，是除温室气
体外唯一一种对全球范围产生影响的化学物质，它具有跨国污染的属性。2003 年 2 月 3 日，
UNEP 在内罗毕发表了《全球汞状况评估》（GLOBAL MERCURY ASSESSMENT）的报告。
该报告指出，自工业革命以来，汞在全球大气、水和土壤中的含量已增加了 3 倍左右，工
业区附近汞的含量更高。目前，全球含汞量的持续增加主要是人类活动造成的，各种人为污
染源每年向大气排放汞的量为 1900～2200t，其中以煤为燃料的火力发电和垃圾焚烧每年向
大气中排放的汞达 1500t，占人类向大气排放汞的 70％，而亚洲国家排放达 860t，为全球
最高，中国是燃煤大国，其中汞的排放占了世界相当的份额。其次则为非洲、欧洲和北美。
该报告还显示，在美国，1/12 或将近 500 万名妇女体内的汞含量高于安全标准，每年可能
有高达 30 万名新生儿因为汞污染，其智力和神经系统受到影响；而在全球，这一数据可能
高达千百万。可以说，汞是一种具有严重生理毒性的化学物质。汞可以通过呼吸道、食道和
皮肤进入体内，人体内吸收过量的汞会引起汞中毒。国际上一系列研究表明，甲基汞对人类
的危害比原来预想的要严重得多，而且环境中任何形态的汞均可在一定条件下转化成剧毒的
甲基汞。

中国是煤炭消费大国，水泥、钢铁和金属冶炼等重工业在国民经济中占较大比重，因此
中国的燃煤和工业过程汞排放已经引起国际社会的广泛关注。在过去的 10 年间，中国人为
源汞排放量以约 3％的速度递增。截至 2003 年，中国人为源大气汞排放量已经达到了 696
(±307)吨，其中 Hg0、Hg2+和 Hgp 分别为 395 吨、230 吨和 70 吨。表 3-11 给出了中国
1995－2003 年分行业人为源汞排放情况。其中，有色金属冶炼和燃煤是最重要的两大来源。

表 3-11 1995～2003 年中国各类人为源的汞排放

污染源 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 年均增
长率
污染源 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 年均增
长率
煤炭燃 202.4 209.3 208.2 207.6 202.2 204.3 208.8 225.5 256.7 3.0%
烧
电 63.4 68.7 67.2 66.2 67.8 70.1 76.3 84.2 100.1 5.9%
厂
工 104.7 106.3 107.8 108.3 103.2 104.2 101.9 109.9 124.3 2.2%
业
民 23.1 23.5 22.7 21.5 19.7 19.6 19.9 19.7 21.7 -0.8%
用
其 11.2 10.8 10.5 11.6 11.5 10.5 10.7 11.8 10.6 -0.7%
它
有色金 230.1 213.1 212.2 213.8 242.4 262.4 281.7 294.6 320.5 4.2%
属冶炼
锌冶炼 97.6 103.2 125.5 127.8 147.6 161.4 173.0 178.5 187.6 8.5%
铅冶炼 10.4 10.7 11.3 8.4 10.1 12.7 13.7 14.8 17.6 6.9%
铜冶炼 26.5 30.8 30.9 33.0 40.1 48.0 54.3 57.8 70.7 13.0%
黄金冶 10.1 11.4 16.1 16.1 16.1 11.8 12.3 15.0 16.2 6.0%
炼
混汞提 85.5 57.0 28.5 28.5 28.5 28.5 28.5 28.5 28.5 -12.8%
金
固定源 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.6 2.3%
燃油燃
烧
汽油/柴 4.3 4.6 4.6 5.0 5.6 6.1 6.4 6.8 7.6 7.2%
油和煤
油
生物质 10.1 9.1 8.7 8.7 8.3 8.6 9.5 10.6 10.7 0.7%
燃料燃
烧
草原火 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 4.2 0.0%
灾
森林火 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 0.0%
灾
农田秸 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 0.0%
杆焚烧*
生活垃 0.6 0.6 0.6 2.0 2.0 2.8 3.2 7.7 10.4 42.5%
圾焚烧
煤矿自 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 0.0%
燃*
水泥生 19.9 20.5 21.3 21.4 22.7 23.9 27.0 29.4 35.0 7.4%
产
钢铁生 3.8 4.1 4.4 4.6 4.9 5.1 6.1 7.3 8.9 11.2%
产
污染源 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 年均增
长率
氯碱工 2.4 2.4 2.5 1.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.0 N/A
业
汞矿开 35.1 22.9 37.6 10.1 8.8 9.1 8.7 22.3 27.5 -3.0%
采
电池/荧 29.1 34.1 49.7 37.6 24.5 16.2 8.7 6.2 3.7 -22.7%
光灯生
产
总计 552.2 534.9 564.2 526.4 535.7 553.0 574.7 625.0 695.6 2.9%
a) 311.7 293.4 317.4 288.0 299.2 312.2 327.1 357.7 394.9 3.0%
Hg0
b) 169.2 171.3 176.5 170.8 171.8 177.9 184.8 202.0 230.3 3.9%
2+
Hg
c) 71.4 70.2 70.3 67.6 64.7 62.9 62.8 65.3 70.3 -0.2%
Hgp

*缺少数据，假设不变.

2003 年，中国燃煤汞排放从 1995 年的 202 吨增长至 257 吨，年平均增长率为 3％。

工业燃煤是汞排放的最大来源，2003 年排放 124 吨汞，占燃煤总排放的 48％，但是其增长
趋势远低于电厂排放。在过去的 10 年间，燃煤电厂汞排放以年均 6％的速度增长，截至 2003
年，总排放已经达到 100 吨，占燃煤总排放的 39％。过去的 10 年间，由于在城市民用和
其它行业实施清洁能源（天然气、液化石油气等）替代，民用和其它行业的煤炭消耗有所下
降，汞排放呈现相应的下降趋势。2003 年，民用和其它行业分别排放 22 吨和 11 吨汞，约
占燃煤总排放的 8％和 4％。值得注意的是，最近几年（2004－2006）由于煤炭消耗大幅度
增长，燃煤汞排放量的增长会呈加速的趋势。

（2）地面臭氧

地面臭氧正在成为城市烟雾的主要成分，其中机动车的贡献最大。

地面臭氧主要是地表热能和太阳光对城市中的水蒸气、氧化氮以及易挥发性有机化合物
等物质综合作用形成的。机动车辆、发电厂等处于高温燃烧状态下都能产生氮氧化物，而汽
车、化工厂、冰箱以及许多工业产品和民用产品则是产生易挥发性有机化合物的根源。

由于地面臭氧的危害性，欧盟已于 2003 年 9 月起开始实行臭氧污染通报制度。根据该

项制度，各成员国必须掌握和分析本国对流层臭氧浓度情况。如果出现臭氧浓度超过
180μg/m3 的情况，应立即告之民众。为防止臭氧浓度达到 240 μg/m3 的警戒水平，有关
国家要采取限制公路运输和限制使用油漆溶剂等措施。在美国，36 个政府机构已开始联手
减少地面臭氧污染，佐治亚州消灭烟雾合作组织就是其中之一，该组织由 120 个地方政府
机构、大学和私人公司组成。他们研究制订了烟雾浓度警示等级，并通过广播、电视等大众
传媒吁请公众注意减少地面臭氧污染。该组织还号召公众尽量乘坐公交车辆，尽可能在夜晚
从事汽车加油、清草坪、喷漆、驾驶柴油机车等工作。

随着机动车的增加，中国城市的地面臭氧问题今后将会越来越严重。目前，中国尚未开
始全面控制地面臭氧。

（3）POPs 和 PTS 污染
 目前，工业水污染防治以常规污染物的总量控制为重点，对随工业废水一起排放的有毒
有害污染物关注较少。然而，随着中国工业的快速增长，新型工业污染物的种类和数量会越
来越多。新型工业污染物主要有持久性有机污染物（POPs）和持久性有毒污染物（PTS）。
以 POPs 为例，最初的 POPs 有 12 种（类）有机物，最近又新增加了 15 种有毒物质。有
毒有害污染物不同于常规污染物，表现为形态多、毒性大、产生毒性的浓度非常低、易与其
他物质形成毒性更大的化合物、难以在环境中降解及消除、环境危害具有隐蔽性和突发性、
对人体健康的影响具有潜伏性和累积性。

（4）挥发性有机化合物 VOCs

挥发性有机化合物 VOCs(Volatile Organic Compounds)是指在常温下饱和蒸气压

大于 70Pa、常压下沸点在 260℃以内的有机化合物。从环境监测角度来讲，是指以氢焰离
子检测器测出的非甲烷烃类检出物的总称，包括烃类、氧烃类、含卤烃类、氮烃及硫烃类化
合物等。VOCs 种类繁多，分布面广，污染毒性大，在一些发达国家公布的主要环境优先污
染物名录中，VOCs 一般要占到 80%以上。VOCs 对环境、生物以及人类健康的直接和潜
在危害，近年来也越来越多地受到了人们的关注。

有机废气中的 VOCs 是对人体健康有害的污染物质，常常伴随着异味、恶臭散发在空

气中，对人的眼、鼻、呼吸道有刺激作用，对心、肺、肝等内脏及神经系统产生有害影响，
甚至造成急性和慢性中毒，可致癌、致突变。例如，苯对骨髓的造血机会产生造成破坏作用，
是一种致癌物；甲苯和二甲苯对中枢神经具有强的麻醉作用；氯乙烯为致癌物。在制鞋业，
由于“三苯” 废气中毒而导致工人致死事件已发生过多起；而涂料工业使用的溶剂中，主
要是甲苯、二甲苯和其它毒性有机物。

VOCs 也会对大气环境产生不良影响，其能与大气中的 NO2 反应生成 O3，使低空大

气中 O3 浓度升高，形成光化学烟雾，危害人体健康和导致农作物减产。1965 年日本各大
城市频繁发生的光化学烟雾，1966 年美国洛杉矶的光化学烟雾均对人类健康和区域环境造
成了严重危害。

随着工业、农业、国防和科学技术的发展，有机溶剂的使用越来越广泛。例如，在化工、
机械、印刷、绝缘材料、电线等行业中均普遍使用苯、甲苯、二甲苯、醇、酯、醚、汽油等
有机溶剂，其中以苯类溶剂使用最多、用量最大，对人体危害也最严重，因含苯废气污染的
中毒事件也有所增加。此外，因一些企业排放含硫或含氮 VOCs 恶臭气体引发的污染扰民
纠纷也呈上升趋势。因此，近年来挥发性有机废气的大气污染问题已逐步上升为人们亟待解
决的重要环境问题之一。

2003 年人为 NMVOCs 排放总量为 1767 万吨，2005 年其排放量增加到了 2019 万吨

（如表 3-12 所示），两年增长 252 万吨，这种增长速度不亚于氮氧化物排放量的增长速度。
从部门分布来看，排放量位于前 3 位的部门为道路运输、工业溶剂、生物质燃烧。从地理
分布来看，排放量主要集中在东部（如图 3-6 所示）。

表 3-12 2005 年人为源 NMVOCs 部门排放

部门 NMVOC, kt 比例
工业溶剂使用 4,443.9 22.0%
民用溶剂使用 1,314.3 6.5%
道路运输 4,701.8 23.3%
非道路运输 897.5 4.4%
化石燃料的开采与分配 1,320.1 6.5%
部门 NMVOC, kt 比例
化工 678.8 3.4%
生物质燃烧 3,615.8 17.9%
商品能源利用 578.4 2.9%
非化工 1,215.7 6.0%
废物处理 1,221.4 6.1%
其它 199.0 1.0%
NMVOC 合计 20,187 100.0%

100 至 500
80 至 100
60 至 80
40 至 60
30 至 40
20 至 30
15 至 20
10 至 15
5 至 10
0至 5

Unit: 0.1kt/ km2

图 3-6 2005 年单位面积 NMVOCs 排放

3.2.2 污染减排是环境保护的长期任务

为了解决区域环境污染问题“十二五”期间我国仍然有必要进行主要污染物的总量控制，
预计“十二五”期间的污染减排实施难度将明显加大，“十二五”期间应着力推进污染减排
的“五个转变”避免总量控制的“泛化”。

3.2.2.1 2020 年前实施总量控制仍然有重大意义 

按环境质量目标的不同表达方式, 环境污染总量控制可分为两种类型。即容量总量控制
和目标总量控制。

容量总量控制是环境容量所允许的污染物排放总量控制。它是从环境质量要求出发,运
用环境质量模型计算，根据环境允许纳污量, 反推允许排污量；通过技术经济可行性分析、
优化分配污染负荷，确定出切实可行的总量控制方案。容量总量控制的特点是将污染源的控
制水平与环境质量直接联系。
 目标总量控制是根据环境目标提出的污染物排放总量和削减量的控制。它是从现有的污
染水平出发, 针对特定环境的质量目标要求，确定分阶段的排放总量控制和削减量, 即控制
→削减→再控制→再削减的程序, 将污染物排放总量逐步削减到预期目标。目标总量控制的
特点是将环境规划管理根据实际情况制定的环境目标作为总量控制的基础。

2020 年前后，中国资源、能源等的消费高峰陆续来到。所以 2020 年前属于控制污染

蔓延的阶段，应该还是进行主要污染物的指令性总量控制。到 2020～2030 年左右，在技术
进步，经济结构与消费方式改变的综合作用下，环境压力有可能逐步减轻，经济增长与原材
料消费逐步“脱钩”，主要污染物产生量也随之下降。到 2050 年中国基本实现现代化，发
展水平达到中等发达国家水平时，传统的环境问题可能会全面得到解决。但是，到 2020～
2030 年资源、能源、人口、工业化压力没有解决前，社会、经济发展对环境的压力依然是
一段时间内持续的主题，基于总量控制的污染减排将是一个长期的、艰巨的、复杂的历史任
务。

3.2.2.2  “十二五”污染减排实施难度明显加大 

我国正进入复合性环境污染的新阶段，未来 5-15 年仍将持续；旧的水环境问题没有解

决，新的环境问题不断产生，呈现出显著的复合性和流域性；环境问题无论在类型、规模、
结构还是性质上都发生了深刻的变化。经济社会发展与环境质量、资源保障的矛盾日益突出，
如果继续延续传统发展模式，资源将难以为继，环境不堪重负，重大环境事故随时会恶性爆
发。

随着“十一五”期间大部分减排工程的建成，“十二五”主要污染物减排空间将逐渐减
少，“十二五”节能减排的难度更大，减排目标的制定更应综合考虑必要性、技术经济可行
性，进行理性决策，而不是“头痛医头、脚痛医脚”的应急决策。

同时，要强化分类指导、自下而上，在某些区域和行业适当增加新的因子，研究启动的
氨氮和氮氧化物等总量控制问题，实施多种污染物的协同控制，把环境质量纳入考核范围，
对企业传达长期而明确的减排信息，解决污染减排和环境质量之间挂钩问题。

3.2.2.3  着力推进污染减排的“五个转变” 

需要明确的是，不能将总量仅仅理解为 COD 和 SO2 孤立的两个数，这两个指标是反映污

染物排放总量，但其与资源能源消耗、技术进步水平、经济发展质量等密切相关。以总量削
减为表征的大规模污染治理是环境保护的主要任务。约束性总量控制目标指标的提出，一方
面意味着必须强化经济和环境的有机联系，加快结构调整，提高发展水平，减少污染物的源
头产生量，从经济社会层次入手寻找有效控制污染物排放总量控制的“钥匙”，同时，要实
现总量控制约束性指标要求，必须紧紧围绕实现国家主要污染物排放总量控制目标，把防治
污染作为重中之重，在“十一五”期间开展大规模的环境建设。

为了适应新形势下的污染减排工作，建议国合会设立课题从明年开始开展“十二五”污
染减排战略研究，支持中国政府污染减排的长期战略。“十二五”污染减排战略应体现以下
五个方面的转变：一是从单纯注重污染物排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合转
变；二是从注重重点行业减排向全面削减转变；三是从注重落实减排工程能力向注重减排工
程质量和减排实际效果转变；四是从注重依赖行政干预向更多地利用市场经济费效比合理的
长效手段转变；五是从单一污染物的总量控制向多种污染物的协同增效控制转变。

3.2.2.4  不能无限制扩大总量控制范围 

虽然，2020 年前实施总量控制仍然有重大意义，但是在大力推进总量控制和污染减排
的同时，要避免一种错误的认识：污染控制就是总量控制，总量控制一控就灵，某一环境问
题很重要，所以必须进行总量控制，不进行总量控制不能代表其重要性和各方面对其的重视
程度。

实际上，不进行总量控制并不代表不控制总量，总量控制作为一种制度，有其体系和前
提条件，适合于全国总量控制的污染物必须满足如下条件： （1）区域性而非局地性的污染物；
（2）可监测、可统计、可考核，有基础；（3）一次污染物，最好也不是混合型污染物；（4）
有治理减排途径，技术经济上可控。因此，在全国范围内实行总量控制的污染物是有限的。

3.2.3 着力强化总量控制实施环节

在长期污染减排过程中应强化实效，积极推进总量控制的法律化和科学化、实施总量控
制和质量改善并重的指标体系、强化总量控制的地方实施可操作性及开展多种污染物协同控
制示范。

3.2.3.1  积极推进总量控制的法律化和科学化 

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间
单位国内生产总值能耗降低 20%左右，主要污染物排放总量减少 10%的约束性指标。2006
年作为“十一五”的开局之年，全国上下加强了节能减排工作，国务院发布了加强节能工作
的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门相继做出了工作部署。但
是，去年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标。从“十五”期间 COD、SO2
排放量的变化情况来看，“十五”期间 COD、SO2 排放量不减反增。这与中国政府在制定
污染减排目标的时候缺乏充分的论证和周密的安排有直接关系。

因此在制定“十二五”减排战略时，首先要建立科学的减排指标体系，并且对确定的减
排目标进行充分的科学的周密的论证。科学的现实的减排目标是圆满完成污染减排任务的前
提。此外还要改进统计方法，完善统计制度，实现重点污染源排污数据的统一采集、统一核
定、统一公布，及时掌握新老污染增减动态变化情况，重点污染源清单要一年一更新，形成
科学的环境统计体系；保证环境监测数据准确、可靠、有效性；强化政府责任，严格数据公
布制度和责任追究制度，接受社会和公众的监督，建立严格的减排考核体系。

只有严格论证污染减排目标，建立完善的污染减排指标、监测和考核体系，才能保障“十
二五”减排战略的顺利完成。否则污染减排工作将成为流于形式的数字游戏，政府的公信力
必将受到质疑。

“十二五”期间要对现行污染物总量控制指标，通过法律修订，将总量指标控制改为质
量标准控制，并配套法律责任，加大法律力度；总量目标制定需要更多地考虑地区差异和可
达性，并与容量尽可能衔接，及早开展中国容量总量控制战略的研究；总量目标分解需要更
加妥善处理公平与效率，协调与区域发展及产业布局政策的关系，探索更加科学的方法，要
科学方法指导污染减排工作；进一步突出排放强度（单位 GDP 的污染物排放量）的考核，
并可以适用于全国，发挥政策引导性，引导发展模式的转变，提高技术进步水平。同时，对
于尚有环境容量、环境质量良好的局部地区，污染物排放总量可以比 2010 年适度有所提高，
体现分类指导性，但排放强度应继续保持降低的态势。

3.2.3.2  实施总量控制和质量改善并重的指标体系 

目前不少城市和水域影响环境质量的主要污染物并不与 COD、二氧化硫有明确的对应
关系。不少地区，颗粒物已经成为城市空气质量的主要污染物，2006 年全国 33.5％的城市
颗粒物年均浓度没有达到二级标准要求。大量 NOx 排放对城市大气 NO2 浓度、大气氧化性
和对流层 O3 浓度产生复杂影响。有些水域的非点源污染甚至超过了点源污染，一些水域氮、
磷已经上升为主要污染物而成为威胁水质的主要因素。而中国目前现行的无论是 COD 还是
SO2 的污染减排政策基本上是针对点源污染的对策，尤其是 SO2 减排主要是从控制酸雨污
染出发，重点削减行业是电力行业，而对当地环境质量影响更大的非电燃煤锅炉未被纳入，
这将在很大程度上影响污染减排对应的环境质量改善效果。对畜禽养殖、农村生活污水等
COD、氮和磷排放源，尚缺乏系统的应对措施。

考核污染减排任务完成状况时，还应考虑到当地环境质量的改善情况。应逐步推行污染
物总量控制和环境质量改善并重的指标体系，并逐步提高数据综合分析鉴别的能力。除总量
指标外，其他污染防治类指标、环境质量指标等也是实现总量减排的响应指标，这些指标也
应该进一步分解、统计、考核，使得各项指标成为共同促进国家规划目标实现的有机整体。
“十二五”污染减排的任务之一就是要总结和评价“十一五”COD 和 SO2 污染减排与水环
境质量及大气环境质量之间的关系。

（1） 理清 COD 减排与水环境质量的关系

“十一五”期间国家仅对化学需氧量和氨氮等化学指标实行排放总量控制计划管理，对
于水体只强调水体的化学质量，而忽略了水体的整体生态功能，虽然花费大量资金和人力来
降低水体中的化学物质含量，但却不能恢复某些需要的生态功能。因此要理清 COD 减排与
水环境质量的关系，中国污染减排战略的最终目标是为了水环境质量的恢复。因此对政府进
行污染减排任务完成状况考核时应考虑到当地水环境质量的改善情况。还要清楚的认识到目
前中国大部分流域、地区或城市的水环境质量长期处于劣Ⅴ类，尤其是缺水地区，在这种恶
劣的水环境状况下，不能仅单纯追求 COD 排放量的减少，更应加强水环境质量的管理和改
善，要将污染减排与环境质量改善挂钩，加强水生生态系统的正常循环功能和保护生物多样
性及整体性，而不仅仅局限于减少化学污染。

（2） 理清 SO2 减排与大气环境质量的关系

“十一五”期间国家对 SO2 的排放实行排放总量控制的目的是为了改善中国的大气环

境质量。但是，复合大气污染情况下，一种污染物的控制可能导致另一种污染物在大气中的
浓度升高，如何实现多污染物协同控制就成为污染控制的关键。利用大气复合空气质量模式
可以确立污染物排放总量削减实施中的污染源与环境质量目标间输入响应关系，可以为污染
负荷的优化分配、削减措施的优化等提供有力的技术支持，进而达到预测环境质量的变化趋
势、评价污染物排放削减措施对环境质量影响的目的。但是，大气复合空气质量模式输出结
果的可靠性依赖于大气污染源排放的可靠性、大气环境质量监测网监测数据的可靠性等众多
因素。为了理清大气主要污染物减排与大气环境质量之间的关系，政府应提高环境信息的可
靠性和有效性，国家环境保护总局应有权利调度地方污染源排放数据及大气环境质量监测数
据，并有能力鉴别所调度数据的可靠性。

3.2.3.3  强化总量控制的地方实施可操作性 

国家的总量控制指标最终要分解到地方，所以应鼓励各地根据本地的环境容量确定地方
性污染物排放标准及总量控制指标，解决全国性总量控制指标和地区性特异之间的矛盾。把
自下而上的单元总量控制实施计划编制和实施作为实施总量控制的基础，做到自下而上和自
上而下的结合。推进实施包括地方各方面权益者参与在内的本地区域环境行动计划（LEAP
计划和 SIP 计划），强化指导性和可操作性。

鼓励地方创新，开辟减排的替代方案，在减排措施的选择中产生竞争，降低减排成本，
从强制管理的模式向可持续性模式和优化效果模式转变。

3.2.3.4  开展多种污染物协同控制示范 

由于多种污染物的协同控制的效益高于单一污染物控制，且一种污染物的控制可能导致
另一种污染物环境浓度的升高，一个综合涉及所有污染物的交易计划也能刺激污染者寻求综
合的解决办法来降低减排成本。

基于中国以煤为主的能源结构及燃煤火电厂燃煤消耗量占燃煤总量的比例高，燃煤火电
厂多种污染物排放量大的现实，“十二五”期间，在经济发达地区开展燃煤火电厂的二氧化
硫、氮氧化物、汞、二恶英、二氧化碳协同控制示范工程。

中长期来看，要实施能够弥补治理成本的二氧化硫税。

3.2.4 “十二五”污染减排战略重点

前面已经论述过目前不少城市和水域影响环境质量的主要污染物并不与 COD、二氧化
硫有明确的对应关系。所以为了深化及巩固“十一五”污染减排成果，逐步解决“十一五”
污染减排存在的问题，同时为了应对中国大气污染跨界输送面临的国际压力，确定“十二五”
减排的重点为：着手开展燃煤工业锅炉减排；增加火电行业氮氧化物、重点流域和湖泊的氨
氮、部分敏感湖库的总氮和总磷等污染物总量控制指标；对局部地区进行非点源总量控制的
试点逐步扩大化学需氧量减排范围；积极关注新凸现环境问题。

3.2.4.1  实行二氧化硫污染减排转型 

预计 2015 年一次能源总需求量为 33 亿吨标准煤，其中电厂装机容量将为 10.5 亿千瓦，

燃煤电厂装机容量将为 8.4 亿千瓦（2010 年为 6.2 亿千瓦），燃煤电厂燃煤将比 2010 年增
加 4.77 亿吨原煤；在燃煤硫释放率为 0.9、综合脱硫效率为 0.81 情况下，2015 年燃煤电厂
将比 2010 年多排放近 160 万吨的 SO2，这个增量必须依靠其他污染源排放量的减少。而燃
煤工业锅炉在“十一五”期间就有 600～800 万吨 SO2 的排放量，如果“十一五”期间燃煤
工业锅炉不减排，2015 年燃煤工业锅炉将排放增加 1000 万吨以上的 SO2，存在很大的减
排空间。所以建议将量大、面广、低空排放、易引起局地污染的燃煤工业锅炉也作为“十二
五”减排重点，并从“十一五”中后期开始着手。

燃煤工业锅炉 SO2 减排原则为：（1）对于燃煤工业锅炉，尤其是小容量的燃煤工业锅

炉，优先燃烧清洁燃料，从源头上控制燃料燃烧产生的 SO2 和烟尘等； （2）煤炭要洁净利
用，即对煤炭进行洗选、加工、成型、气化、液化等，将污染型的煤炭转化成清洁的燃料，
再用做锅炉的燃料；（3）把商品煤含硫分高低作为商品定价内容之一，实行优质优价，制
定给燃煤工业锅炉“吃细粮”的优惠政策；（4）采用洁净燃烧技术，使大气污染物最少化；
（5）对于较大容量的燃煤工业锅炉（20t/h 以上），可适当安装烟气脱硫装置；（6）制定更
为严格的燃煤锅炉污染物排放标准；（7）更新燃煤工业锅炉设计、制造标准，提高锅炉的
性能。

3.2.4.2  实施以火电厂为主的氮氧化物减排 

大量 NOx 排放不仅造成城市大气 NO2 浓度显著上升，还将形成硝酸盐颗粒，造成二次

气溶胶污染，目前中国城市可吸入颗粒物中硫酸根和硝酸根离子的贡献以达到 15μg/m3
左右；作为光化学反应前体物，NOx 对大气氧化性和对流层 O3 浓度也会产生复杂影响。

1980 年～2000 年氮氧化物排放量如图 3-7 所示；2004 年全国 NOx 排放总量为 1600 万

吨。中国 NOx 由 1995 年的 1090 万吨上升至 2004 年 1600 万吨，年均增长 5.1%。从地理分
布来看，排放主要集中在东部地区，排放量超过 100 万吨的省为山东、河北、广东、江苏，
排放量分别为 135 万吨、115 万吨、104 万吨和 101 万吨（图 3-8）。

从部门分布来看，电力部门是最主要的排放部门，排放量为 563.2 万吨，占总排放的

35%；其次是交通部分，排放量为 496.7 万吨，占总排放的 31%；工业（包括供热、转化和
其他工业）排放量为 357.9 万吨，占总排放的 22%；民用排放量为 182.3 万吨，占 11%（图
3-9）。2005 年电力部门排放量为 650 万吨，2010 年电力部门排放量将达到 900-1000 万吨。
“十一五”末，氮氧化物至少增加 250 万吨。“十二五”期间有必要对 NOx 实施总量控制。

图 3-7 1980-2000 中国 NOx 排放趋势

1600
电厂 供热 工业燃烧 能源转化 民用 道路交通 非路运输
1400

1200

1000

800

600

400

200

0
安徽
北京
重庆
福建
甘肃
广东
广西
贵州
海南
河北
黑龙江
河南
湖北
湖南
内蒙古
江苏
江西
吉林
辽宁
宁夏
青海
陕西
山东
上海
山西
四川
天津
西藏
新疆
云南
浙江
图 3-8 2004 年 NOx 排放分省分部门排放清单（kt）
非路运输
15%

电厂
36%

道路交通
16%

民用
11% 供热
能源转化 4%
0% 工业燃烧
18%

图 3-9 NOx 部门排放比例

从部门分布来看，电力部门是最主要的排放部门，排放量为 563.2 万吨，占总排放的

35％。“十一五”末，氮氧化物排放量至少增加 250 万吨。同时，由于火电厂 NOx 为高架
烟囱排放，NOx 可以输送到很远的地方，对区域酸雨的贡献很大。另一方面电站锅炉容量
大、燃烧温度高、烟气量大且集中排放，安装治理设备相对容易，便于实施 NOx 排放控制
措施，是抑制 NOx 排放增加的最有效手段。目前国际上已有多种成熟的低 NOx 燃烧技术
可供选择。另外，从西方发达国家治理 NOx 污染排放增长的经验来看，美国、德国、日本
等国家控制 NOx 排放均是首先从控制火电厂的 NOx 排放着手的，并且取得了很好的控制
效果。因此，中国氮氧化物排放的控制重点将首先是燃煤火电厂的 NOx 排放控制。具体建
议包括：
 （1）修订并发布新的火电厂 NOx 排放标准限值。中国现行的《火电厂大气污染物排
放标准》 （GB13223-2003）对各种燃料的电站机组均规定了分时段的 NOx 排放限值。未来
环境政策情景的分析结果表明，为有效控制火电厂氮氧化物排放，建议国家有关部门着手在
2010 年前后出台新的更加严格的全国火电厂排放标准，对新建电厂实施小于 200mg/m3
的排放限值，才可能使 2020 年后中国火电厂氮氧化物排放不再继续增加。

（2）建设敏感区域燃煤锅炉进行烟气脱硝工程示范。中国电站锅炉烟气脱硝技术研究
及应用刚刚起步，SCR、SNCR 等先进的烟气脱硝技术尚未实现国产化。因此，国家有关部
门应结合技术引进，积极组织人力和物力开展烟气脱硝技术的相关基础及应用研究，并在京
津唐区域、珠江三角洲、长江三角洲地区等重点城市群开展电站锅炉 SCR、SNCR 以及联
合脱硫脱硝等烟气脱硝装置的试点，推进烟气脱硝产业的国产化进程。

（3）积极推进先进洁净煤技术的推广与应用。大力开发清洁煤燃烧技术，推进大型
CFBC、PFBC 以及 IGCC 等先进洁净煤发电技术的示范和商业化，以减轻 NOx 污染对环
境的压力。

（4）制定并实施统一 NOx 排放控制规划和相关政策。与二氧化硫控制相比，中国对

燃煤电厂 NOx 的排放还缺乏统一的控制规划和政策推动。建议在国家有关部门科学论证的
基础上，尽快出台 NOx 排放控制的统一规划和实施进度，并制定 NOx 排放的总量控制政
策和鼓励排放削减的经济政策。

（5）调整和优化火电电源的地区布局。目前，中国火电电源的地区布局不合理也是造
成中国部分地区 NOx 污染严重的重要原因之一。中国绝大部分燃煤电站分布在人口集中、
经济发展速度较快、地域相对狭小、煤炭资源相对缺乏、高污染负荷，但对酸沉降缓冲能力
较弱的中、东部地区。不过，由于火电厂高架烟囱排放有利于 NOx 的远距离输送，因此，
不能简单地因为西部地区酸沉降缓冲能力较强而降低对西部地区电站锅炉的 NOx 排放控制
力度。

另外，交通运输排放的 NOx 已超过全国排放总量的 30％，而且随着中国机动车保有量

快速增长，其比例还将继续上升。制定严格的排放标准，控制城市机动车 NOx 排放对改善
中国大中城市的环境空气质量至关重要。建议“十二五”期间，所有轻型车实施欧 IV 标准。

3.2.4.3  选择重点流域和湖泊开展氨氮总量控制 

中国“十五”污染物总量控制中对于水污染物主要控制 COD 指标，其他如氨氮等水体

污染指标虽然纳入到总量控制中，但是往往不作为硬性考核指标要求。而目前中国很多水域
的第一超标污染物是氨氮。以淮河流域为例，跨界断面和重点水质监控断面的氨氮达标情况
远差于 COD 的达标状况。

氨氮的来源主要包括集中排放的城镇生活污水，铁合金业、石化业、食品和饮料制造业、
造纸业等工业行业，以及农业生产中使用的化肥、农药流失，家畜养殖场、牧场中畜禽的废
弃物和排泄物。中国正在开展污染源普查工作，“十一五”末可基本摸清氨氮指标的基数。

建议在“十二五”期间，对于主要的水质污染指标氨氮应严格要求纳入到总量控制及其
考核体系中来，加大控制力度。建议重点流域和区域新建、改建、扩建和已建的城市污水处
理设施，都应分阶段完成配套脱氮除磷设施的建设和升级改造。对石化业、食品和饮料制造
业等氨氮排放的重点行业加强综合治理、逐步提高控制要求，严格执行污水排放标准的浓度
控制基础上逐步过渡到对氨氮实现总量控制。对集约化养殖场严格要求，实现氨氮稳定达标
排放。对散养式畜禽养殖场推广禽畜粪便生物处理技术，发展生态农业

3.2.4.4  部分敏感湖库开展氮、磷总量控制试点 

长期以来国家仅对 COD 和氨氮等指标实行排放总量控制计划管理。但是从对湖库型水

体生态系统健康的角度来看，仅仅控制 COD 和氨氮，远远不能预防水体富营养化现象的发
生。例如太湖、巢湖和滇池对于总氮、总磷控制措施的缺失，时常因水华爆发而失去使用价
值。2005 年中国重点湖泊水质评价结果（表 3-13）表明，诸多湖泊面临着富营养化的严峻
形势。

表 3-13 2005 年中国重点湖泊水质评价

2005 年太湖湖体水质状况
湖区 营养状态指数 营养状态级别 水质类别 主要污染指标
五里湖 66 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
梅梁湖 62 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
西部沿岸区 63 轻度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
湖心区 59 轻度富营养 Ⅳ类 总氮、总磷
东部沿岸区 53 轻度富营养 Ⅲ类 总氮、总磷
全湖平均 61 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
2005 年滇池湖体水质状况
湖区 营养状态指数 营养状态级别 水质类别 主要污染指标
草海 75 重度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
外海 59 轻度富营养 Ⅴ类 总氮、总磷
全湖平均 65 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
2005 年巢湖湖体水质状况
湖区 营养状态指数 营养状态级别 水质类别 主要污染指标
东半湖 53 轻度富营养 Ⅴ类 总氮、总磷
西半湖 66 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
全湖平均 61 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
2005 年大型淡水湖泊水质状况
湖库名称 营养状态指数 营养状态级别 水质类别 主要污染指标
鄱阳湖 48 中营养 Ⅴ类 总磷、总氮
洞庭湖 66 中度富营养 Ⅳ类 总磷、总氮
洱海 36 中营养 Ⅱ类 总磷、总氮
洪泽湖 58 轻度富营养 劣Ⅴ类 总氮、总磷
南四湖 53 轻度富营养 Ⅴ类 总磷、总氮
2005 年城市内湖评价结果
湖库名称 营养状态指数 营养状态级别 水质类别 主要污染指标
东湖 64 中度富营养 Ⅴ类 总氮、总磷
西湖 55 轻度富营养 劣Ⅴ类 总氮
玄武湖 58 轻度富营养 Ⅴ类 总磷
大明湖 63 中度富营养 劣Ⅴ类 总氮
 从国际上总氮、总磷的控制经验来看，对于总氮、总磷的控制是一个长期且艰巨的过程，
其难度比 COD 减排更大。总氮和总磷等污染来源复杂，大部分为难以控制的非点源。目前，
全面实施总量控制的科学技术条件和管理基础条件尚不具备。建议在“十二五”期间对敏感
湖库尽快开展总氮、总磷总量控制的试点工作，湖库氮、磷控制试点应结合入湖河流氨氮总
量控制结合进行。可以选择洱海等湖库，按照氮控、磷控的机理，从 2009 年开始开展基础
调查，摸清底数，进行总量控制试点研究，开展工程建设示范。

3.2.4.5  局部地区进行非点源总量控制的试点 

根据国际经验，在工业企业和生活污水排放得到充分控制之后，逐步将工作重点由点源
控制转向非点源污染控制是环境管理的必然选择。在美国，非点源污染约占总污染量的 2/3，
其中农业非点源污染占非点源污染总量的 68～73%，农业非点源己经成为全美河流污染的
第一污染源。据英国国家环境署 1998 年的调查，地表水中的磷 43％来自农业，24％来自
人类排泄物和其他生活污水。在瑞典，不同流域中来自农业的氮占流域总输入量的 60～87
％。在荷兰，来自农田的氮、磷负荷分别占总负荷的 60％和 50％。在丹麦和北爱尔兰的监
测湖泊中发现，减少城市点源的磷素输入只能使湖水中的磷素含量略有降低，这说明农业磷
素负荷的输入是水体中磷含量增加的主要原因。芬兰 20％的湖泊水质恶化，而农业非点源
排放的氮和磷在各种污染源中所占比重最大，占总排放量的 50％以上。

为此，建议十二五期间，在局部地区考虑试行非点源的总量控制试点，按照从下到上的
思路，搞好调查研究，摸清底数，建立监测、统计方法，结合氨氮和氮磷总量控制试点，搞
好示范工程，抓试点地区的典型行业（如畜禽养殖等），建立国家非点源污染 COD 减排策
略体系，制定系统的农村环境管理计划，引入环境评价机制的概念和方法，借鉴国际上成功
的控制有机肥、化肥和农药非点源污染的经验。这将是中国污染减排工作的重要突破口，并
力争在更长远的将来把非点源污染逐步纳入总量控制计划中。

针对非点源污染控制目标，建议修改现行法律法规中有关农业非点源污染控制的相关条
款，制定农田管理、农药污染、有机废弃物排放、有机废弃物循环利用、农村环境管理体系
等方面的法律法规和国家标准，加大对有关控制农业非点源污染的研发投入，出台鼓励农业
非点源污染防治的经济政策。地方要根据自己的实际情况，编制或修编与农业非点源污染有
关的各项规划，因地制宜开发简单、经济、实用的非点源污染控制技术，建立示范工程，出
台地方性政策法规，提高控制力度。

3.2.5 积极关注新凸现的环境问题

实施污染物总量控制需要具备一定的前提条件，强化治理也并非需要完全依赖总量控制
予以实施，“十二五”期间，尤其需要对汞、POPs、温室气体等问题进行关注，把这些新凸
现的污染问题提到日程上来，积极预防和控制，并创造远期实施总量控制的基础条件。另外，
也要关注 VOCs 的减排问题。

3.2.5.1  汞污染 

考虑到在今后相当长一段时期内中国能源消费仍将保持持续稳定的增长，中国将面临人
为源汞排放进一步增长的压力。由于发达国家已经或者正在考虑对本国汞排放源实施控制，
可以预见发达国家将会越来越关注中国汞排放的长距离传输对全球汞循环的影响。目前，中
国的汞排放及控制研究还处于起步阶段，基础数据十分缺乏。因此，建议增强以下方面的工
作，并制定和实施大气汞污染防治对策，以此应对来自国际间的关注和压力。

（1）开展汞排放清单编制基础工作

详细、准确的汞排放清单对于了解中国的汞污染实际状况、选择适用的汞污染控制技术
和制定合理的环境保护政策都有着十分重要的意义。而现有的中国汞排放清单还是非常初步
的，排放清单中所列出的汞排放量有可能同当前的实际排放有较大的差异。

一方面，国家对一些涉汞行业还缺乏权威性的统计结果，一些不在统计范围之内但又对
环境破坏严重的小冶炼作坊还在违法经营；另一方面，汞排放清单计算过程中的许多关键数
据，如煤炭的含汞量、煤炭不同燃烧过程的汞排放因子等，国内还没有系统、公认的结果，
只能暂时直接引用国外的测量和统计值。根据目前对中国十余座燃煤电厂的测量结果，中国
燃煤电厂的汞排放因子显著高于美国电厂的汞排放因子，说明中国燃煤电厂的汞排放要比美
国的汞排放情况复杂，若在中国的汞排放量统计计算中直接引用国外的数据，很有可能会造
成较大的偏差。对中国燃煤电厂汞排放的准确统计只有在大规模的现场测量完成后才能得
到。

因此，亟需对中国汞排放源进行更加全面和深入的调查、统计；对中国主要的动力煤在
燃烧过程中汞的形态转化和分布规律、现有各种污染控制设备、对汞转化和脱除的影响进行
系统研究；对燃煤电厂、中小型工业锅炉和有色金属冶炼等重要汞排放源的汞排放因子进行
系统测试；建立更为准确的中国汞排放清单，并减小排放清单的不确定性。

（2）加强汞大气化学和传输的科研工作和国际合作

汞污染之所以受到全世界各个国家的关注，就在于汞污染物的全球迁移性。根据美国、
加拿大和意大利等国科学家的模型研究结果，亚洲排放汞的　20%迁移到了北美洲，北美排
放的汞有一部分迁移到了北极和欧洲，而东欧国家所排放的汞则有一部分迁移到了俄罗斯中
部和中亚。而中国在这方面的工作还未起步，面对国际社会的关注和压力，往往无法应对。
因此，一方面需要加强汞污染状况的观测，建立一定规模的汞污染监测网，监测大气汞污染
和汞的干湿沉降状况；另一方面，亟须对大气中汞的化学反应和传输特征进行进一步分析，
建立中国自己的汞大气反应和传输模型，以确定重要汞排放源对局地、区域大气汞浓度和沉
降的贡献。

加强汞污染控制研究的国际合作。全球汞污染的严峻形势对进一步加强国际合作提出了
迫切要求。有组织地开展与国际相关研究机构的合作，不仅可以提高研究水平，也可以增大
话语权。一方面，通过与国际同行的交流，还可增进他们对中国汞问题的认识和对中国政府
汞污染防治措施的了解。另一方面，在积极争取引进资金与先进技术的同时，也可学习和借
鉴国外成功的汞污染控制政策和经验。

（3）制定中国汞污染控制的技术政策

汞作为一种全球性污染物，是除温室气体外另一种对全球范围产生影响的化学物质，具
有跨国污染的性质。随着发达国家对此问题的日渐重视和深入研究，中国应及时做出汞污染
控制的应对措施。

鉴于汞污染控制的重要性和急迫性，需要及早制定相关的汞排放控制技术政策和经济政
策。一方面，结合经济发展目标及排放控制技术发展状况，对现有和未来可能的汞排放控制
技术经济成本及其减排效果进行分析和筛选，以确定未来汞污染控制的可能控制技术方案
库。另一方面，对国际汞污染控制管理体系进行研究，对中国今后建立相应的汞污染管理体
系和响应体系提出建议。

（4）科学评估燃煤电厂除尘、脱硫、脱硝对汞污染控制的有效性

由于煤炭燃烧排放的汞占排放总量的三分之一以上，燃煤电厂的汞排放值得关注。电厂
现有的污染控制设备，如静电除尘器（ESP）、布袋除尘器（FF）和湿法烟气脱硫装置（FGD）、
选择性催化还原脱硝装置（SCR）等，对燃煤所产生的汞具有一定的脱除作用。美国的研究
结果表明，SCR+FF+FGD 的技术组合在满足脱硝、脱硫技术要求的同时，能有效地脱除燃
烧生成的汞，由于 SCR 的催化作用，大部分的汞会被氧化成 Hg2+，更易于被飞灰颗粒吸
附，通过 FF 的过滤和 FGD 的洗涤作用脱除，对于烟煤燃烧所产生的汞，其综合脱除率可
达 80%以上。因此，建议进一步加大燃煤电厂脱硫脱硝的力度，并研究如何充分提高电厂
已有污染控制设备的脱汞率，以期在不增加额外设备的条件下，达到多种污染物联合脱除的
目的。这可能是现阶段中国控制汞污染的最有效和最可行的途径。

在对现有污染控制装置协同除汞效果综合评估的基础上，研发新工艺或新技术以进一步
提高汞的去除效率，包括烟气中零价汞的转化技术及工艺、二价汞的吸附脱除技术及工艺、
除尘脱硫灰渣中汞的固定/处理技术等。为中国中长期的汞污染控制的实施提供技术储备。

洗选煤、电除尘器、湿式除尘器、旋风除尘器、烟气脱硫装置可以减少燃煤汞排放，但
是，从中长期（2020～2030）来看，要真正遏制电厂燃煤汞排放的增长，还需采用更高效
的脱汞装置（例如活性碳喷射技术等等）与除尘装置、烟气脱硫装置、烟气脱氮装置协同脱
汞。

（5）重视有色冶金等行业的汞污染治理

除了燃煤，有色金属冶炼是汞排放的另一重要来源，也应加强对有色金属冶炼过程中汞
排放控制技术、先进无汞冶炼工艺和汞的替代材料等方面的研究，以有效地降低这一部分的
汞排放。

3.2.5.2 POPs 和 PTS 

由于新型工业污染物一般排放量小，容易被忽视，但是一旦发生重大污染事件或出现恶
性病变，往往会发生灾难性后果，从而威胁到经济和社会的稳定。

为此，对以 POPs 和 PTS 为代表的新型工业污染物的防治工作需要引起充分重视，在逐

步淘汰和削减现有 POPs 和 PTS 的基础上，严格预防新的工业污染物的产生。要加强新型工
业污染物防治对策研究，加强国际合作交流，不断完善相关法律、法规和标准，加大技术和
资金支持力度，针对可能产生 POPs 和 PTS 的重点行业与企业编制和实施综合防治行动计划。

3.2.5.3  温室气体 

随着全球经济的一体化，中国在国际政治、经济等方面正在发挥越来越重要的作用，中
国在全球气候保护方面的态度和所采取的行动同样影响到中国的国际形象和综合竞争力。当
前，环境外交以及相关政策制定已成为谋取国家利益的重要手段。在面对新的温室气体减排
形势和日益增加的国际压力下，中国应从满足国家长远发展利益和综合安全的战略角度，系
统考虑经济、社会发展及技术进步与温室气体减排问题，同时加强减排政策与资源、环境和
经济复杂系统的综合集成研究，充分做好相关的知识、基础数据和技术储备，选择适当的可
承受的减排水平和适当的承诺形式和时机。

（1）加强应对温室气体减排的科学研究

建立生态、能源、环境与经济复杂系统的综合集成数据库，组织中国生态系统碳汇、源
强度时空分布的综合观测，建立国家碳汇管理综合数据库和集成分析系统，建立减排与气候
政策模拟分析平台，加强适应与减缓气候变化的政策设计与评估。

（2）制定长期稳定的能源发展战略，加快低碳排放能源技术的开发

国内外能源形势的发展，要求中国必须制定长期稳定的能源发展战略，以保证多样、稳
定、清洁、可持续的能源供应目标。未来中国能源的发展战略的一个重要内容是以最小的环
境代价满足能源需求。由于减缓 CO2 排放的主要措施是降低化石能源的消费增长和提高能
效。因此，今后中国的能源政策应鼓励提高能效与节能，优先开发和选择洁净煤、天然气、
可再生能源和新能源技术，重视可再生能源中的风能、太阳能和生物能的开发和推广利用，
特别是针对中国农村地区的分散用户和一些需能较小的项目。燃料电池和煤炭气化多联产技
术应作为今后能源系统开发的重中之重，应该制定相应的路线和实施策略，坚持自主开发与
引进消化相结合，走出一条有中国特色的清洁能源利用道路。

（3）积极推广生物碳汇技术，实施 CDM 项目，增强生态系统碳吸收能力

积极推广生物碳汇技术，适度引进国际 CDM 项目，组织基于 CDM 机制的国家碳管理

框架下的清洁发展机制项目体系，鼓励国内企业的参与和区域间的合作，将生态、环境建设
与增强生态系统碳吸收能力的目标有机结合，既符合中国建立经济与环境和谐发展的国家发
展目标，又能实现生态保护、增强生物碳汇与树立良好国际形象的“三赢”。现阶段，国家
应积极推广人工造林、森林植被保护与管理、保护性耕作与土壤管理、草原放牧管理、以及
复湿地恢复与管理等生物碳汇技术；从增强陆地生态系统碳吸收的角度，将目前实施中的重
大生态与环境工程纳入到国家碳管理框架体系，适当采取政策扶助、投资引导等措施，提高
工程的增汇效益。

清洁发展机制的优点是发展中国家可以通过该机制获得额外的《议定书》附件一国家
的资金支持和环境安全与无害技术的转移。同时发展中国家可以在本国可持续发展的优先领
域中选择参与清洁发展机制的项目。中国应该充分利用这个机制，制定有效的鼓励政策，调
动企业的积极性，充分评估在中国实施 CDM 项目的碳汇效益和减排成本，科学布局，选择
符合国情的优先项目，制定合理的 CDM 收费政策，使其目标与中国的经济结构调整和保护
环境的目标相一致，特别是在能源、交通、林业等领域，通过清洁发展机制项目，努力获得
相关的全球环境基金和清洁生产技术，达到节能、降耗、减污，提高技术水平。

在保证中国粮食安全和生态安全不受冲击的前提下，因地制宜，制定和实施合理的生
态系统碳管理政策，重视中国现有的陆地生态系统碳汇功能的长期维持，应该鼓励相关行业
和地区开发、应用和推广各种增强森林、草地、湿地和农田生态系统碳汇的技术(包括农业、
林业、牧业等方面)，有效地提高区域和全国陆地生态系统的碳吸收能力。

（4）加强气候变化成效的宣传工作，树立良好的绿色形象
 扩大宣传，调动企业的积极性，正确引导居民消费行为，在国内形成一种节约能源，提
高能源利用效率，减少温室气体排放的氛围。

加强工程碳吸收效益的评价和对外宣传，树立中国负责任发展中大国形象，为未来中国
生态系统碳汇指标核算奠定基础。只要战略正确，措施得力，中国完全有可能成为在可持续
发展框架下走低碳发展之路，对全球负责任的发展中国家的典范，树立绿色发展的良好国家
形象。

3.2.5.4 VOCs   

近几年世界各国已逐渐认识到了 VOCs 废气排放的危险性。西方主要发达国家均已颁

布法令，对 VOCs 的排放进行控制。1990 年美国通过了《清洁空气法案修正案》，扩大了
控制污染物的范围， 提高了废气排放标准，将工业排放的 189 种排放物列为毒性空气污染
物，其中大多数为 VOC。中国的《中华人民共和国大气污染物综合排放标准》(GB16297
—1996)中，规定了 33 种大气污染物的排放标准，其中就包括了苯、甲苯、二甲苯等挥发
性有机物。

由于大气 VOCs 不是中国空气质量标准中的受控物种，因此长期以来缺乏在中国系统

规范的监测，对 VOCs 的水平及组成的变化及其环境影响缺乏深入的研究。因此建议“十
二五”期间，要制定毒性空气污染物的国家大气质量标准，达到 VOCs 减排的目的。

3.3  结论与建议 

在中国政府的高度重视和中央各部门的积极推动下，“十一五”时期的污染减排工作扎
扎实实地开展了两年。期间我国经济保持了持续平稳地增长，但污染减排工作却不时地敲响
警钟。2006 年两项主要污染物排放总量均不降反升，2007 年上半年一降一升，2007 年第
三季度，首次出现双下降。基于我国污染物排放基数太大，粗放型的发展模式难以短时间内
改变的现状，取得这样的成绩实属不易。在士气鼓舞、信心倍增之余，我们也应清醒地看到，
当前的减排形势仍然十分严峻，在污染物的排放出现“拐点”之后能否持续，“十一五”后
三年能否顺利完成任务并补上前两年的减排欠账，是对政府、人民、全社会的巨大考验。

3.3.1 研究结论

3.3.1.1 深刻认识污染减排指标两个方面的本质属性 

（1）污染减排指标是一个衡量社会经济运行状态和质量的指标。连续 30 年的经济增
长和城市化发展已付出了过大的资源环境代价。污染负荷 IPAT 方程告诉我们，环境污染负
荷直接与人口数量、人均 GDP 增长以及单位 GDP 污染负荷相关。解决环境问题也必须从对应
的社会经济系统中寻找答案，从“自变量”入手获得解决“因变量”问题的关键钥匙，在环
境系统之外解决。国际经验证明，环境问题必须放在社会经济大系统中予以解决。因此，必
须从整个社会经济的层面讨论减排指标的内涵，采用综合手段，着力解决社会经济与环境系
统之间的系统性、协调性、平衡性、持续性问题，而不是“头痛医头、脚痛医脚”。应强化
政府职责，真正落实目标考核，实施全过程减排策略，创造全社会共同参与的局面，才有可
能避免形成“有总量、无控制”的局面，避免污染减排成为地方环境保护的“数字游戏”。
（2）污染减排指标和节能节水指标之间有关联，但也有本质的不同。在年
均 GDP 增长 10％的情景下，实现 20％节能目标所降低的二氧化硫仅相当于二氧化硫动态总
减排量的 45％。如果不采取任何污染减排措施和能源结构不变情况下，如果完全依靠节能
降低能源消耗来实现二氧化硫总量减排 10％的目标，那么需要“十一五”期间万元 GDP 的
能源消耗下降 44％。因此，实现 20%节能降耗目标是减排目标实现的必要但不充分条件。研
究表明，但即使 20%的节能指标实现后，2010 年能耗总量将同比增加 18％，能源资源消费
对环境的压力持续存在。节能节水指标甚至有可能随着 GDP 增长率高于预期而“自动”完成，
是一种“软约束”。污染减排指标则是一个总量绝对削减的“刚性约束”指标，对各地唯 GDP
的粗放发展模式具有巨大的约束性。 “十五”期间，尽管污染物总量仍然没有实现减排目标，
但万元 GDP 的污染物排放比率指标有较大幅度的下降的。节能降耗指标是否完成直接影响污
染减排指标的实现。如果节能目标只实现 15%，二氧化硫减排任务将比较紧张，如果节能目
标只实现 10%，实现 SO2 减排将极为困难；如果节能 10%的目标不能真正完成，实现 SO2 减
少 10%的目标是无法完成的。

3.3.1.2 充分重视经济发展水平和速度对减排目标实现的直接影响 

（3）减排 10％是一个未考虑经济增长的静态指标,实际减排量远高于 10％。如果“十

一五”期间 GDP 以 10％的速度增长，新建项目将导致 SO2 和 COD 排放量分别增加 370 万吨和
430 万吨，分别需要削减 26％和 40％，与静态削减率分别高出 16 个和 30 个百分点。绝大
部分省市动态削减量比静态削减量高出 2～8 倍。控制新增量是污染减排的最优先任务。一
些省市依然不清楚本地区的动态减排量，对任务和难度估计不足。这是当前地方落实污染减
排任务中一个既非常危险又极其盲目的问题。

（4）污染减排本身不是制约发展，而是实现发展模式转型，引导在合适的地方以合适
的方式发展，污染减排目标实现必须以经济发展模式转变为前提。 “十五”环境保护目标没
有实现，首先是经济增长速度由规划中的 7.5％提高到 9.7％，五年 GDP 多增长了 14.3％。
其次，中国经济增长进入一个的新阶段，城市化工业化加速发展，重化工业加速发展的特征
日趋明显。由于经济发展速度过快、资源能源消耗难以控制，“十一五”期间污染新增量压
力存在继续加大的风险和可能。2002 年以来中国进入新的一轮产业结构调整阶段，迅猛的
重化工发展势头则反而使结构调整因素成为能耗增加的驱动因素，增加了节能降耗减排目标
实现的难度。

（5）污染物新增量受经济发展因素影响存在较大的增加可能，并将直接影响减排目标
的实现。研究认为，污染减排目标实现的最大不确定因素主要来自于经济社会发展的不可控
性。最早的减排方案是以 GDP 年均递增 7.5％做的，如果 GDP 以 10％的速度增长，与 7.5
％的基础方案相比，仅煤炭消耗就要增加 3.1 亿吨，SO2 新增产生量 450 万吨、新增排放量
180 万吨。减排边界条件和情景条件的变化、节能降耗指标能否实现、各项政策措施是否到
位，都使完成污染减排目标存在一定的不确定因素。如果“十一五”期间 GDP 以 10％的速
度增长，SO2 和 COD 新增量将分别达到 370 万吨和 430 万吨，与 2005 年相比分别需要削减
26％和 40％，远高于 2010 年控制目标与 2005 年基数之间 10％的削减比例。若“十一五”
期间 GDP 增长率在 10％的基础上每增加 1 个百分点，SO2 和 COD 还将分别增加 77.1 万吨、
67.5 万吨。研究表明，如果目前由重化工业驱动的发展格局没有根本性的变化，经济增长
达到 10％，那么 SO2 和 COD 减排能力需求已经基本达到减排方案最大潜力。若经济增长超过
10％且发展模式不能得到根本转变，则必须采取进一步的政策措施，增大削减能力。2006
年和 2007 年头三季度经济发展已经远超原减排边界条件和目标情景条件，这使得完成污染
减排目标存在很大的不确定性。

3.3.1.3 不能对实现污染减排目标持盲目乐观态度 

（6）目前的减排方案存在一些结构性的缺陷因素。二氧化硫减排过分倚重火电厂脱硫
工程，处理能力测算安排不确定因素过大，非电行业煤炭消费总量不增长难以保障，没有关
注二氧化硫减排中的洗煤措施，以煤为主的能源结构优化调整难度大。COD 减排缺乏好的
抓手，城市配套污水管网建设严重滞后，工业企业 COD 减排效果难以维持，缺乏系统性安
排。

（7）三个“不到位”是影响减排持续的制度性因素。一是投入不到位仍然是制约污染
减排的关键因素。从目前的形势来看，对化学需氧量的减排投资落实是有问题的，尤其是需
要政府公共投资的部分。治理投资的统计口径、事权划分和绩效管理也存在一定问题。二是
政府监管能力和力度不到位。制度性因素导致排放标准低、执行率低，减排工程建设进度滞
后质量堪忧，环境监管能力明显偏弱，这些都有可能使减排能力不“变真”。三是政策到位
问题，尤其是如何保证减排工程设施真正能够运行并持续发挥减排效益的经济政策，包括鼓
励性的和惩罚性的政策。产业结构调整也缺乏配套政策。

（8）全国主要污染物的减排目标实现难度非常大，减排形势不容乐观。由于中国经济
的高速增长和污染减排政策实施机制比较薄弱，实现减排目标有希望但难度非常大，取得环
境质量的同步改善十分困难，持续稳定减排更是一个长期的任务。总体来看，全国主要污染
物的减排形势不容乐观，减排目标实现有希望但难度非常大，各项政策、措施还未完全到位，
尚难以精准保证污染减排目标完成，相对而言，SO2 减排目标实现的可能性要比 COD 大
些。在抓减排方案落实和提高政策执行力的同时，需要进一步完善政策实施保障机制，在战
略上，建立节能减排指标优先的考核制度，实施强化前端和中端减排的全过程减排战略；在
战术上，进一步优化、完善 COD 和 SO2 减排的方案及其政策；同时，应着力改变资金投
入、监管力度、经济政策等三个关键方面“不到位”的局面；尽早开展“十二五”污染减排
的前期研究，实现污染减排的“五个”战略转变。

3.3.2 政策建议

3.3.2.1  建立节能减排指标优先的政绩考核制度 

（1）切实改变目前经济发展指标和污染减排指标“两张皮”的现象。污染减排指标本
质上是一个衡量经济社会运行状态和质量的指标。实现污染减排目标与经济增长、能耗、水
耗、技术进步、产业结构调整等密切相关。中国污染物排放量居高不下、远超环境容量，经
济增长的重化工驱动特征明显，“两高一资”产业发展迅猛，生产要素流量大、效率低，在
承受巨大国际贸易顺差的同时也承受着国内的“资源环境逆差”。而不少地区仍把污染减排
目标和经济发展目标孤立考虑，依然是一“软”一“硬”。应从整个经济社会的层面来认识
减排指标的本质属性，根据 IPAT 方程从经济社会“自变量”系统中入手寻找解决“因变量”
问题的钥匙，着力解决社会经济与环境系统之间的协调性、平衡性、持续性，通过污染减排
促进经济社会的协调发展。
 （2）进一步弱化 GDP 在地方党政干部政绩考核中过强的指挥棒作用，有效控制不利
于污染减排的政府行为。明确污染减排责任在地方政府而不是地方环保部门，不能形成上级
环保部门考核下级环保部门的局面。预期性的 GDP 指标增长应以确保约束性减排指标实现
为前提，完不成节能减排指标的，就应切实压控增量；在污染严重地区严格实行污染减排“一
票否决”制度；搞准搞实列入干部政绩考核评价体系的环保指标，加大污染减排指标的考核
权重；对于国家确定的限制开发和禁止开发地区，取消 GDP 考核的硬性要求；国资委管理
的企业带头实施节能减排优先的评价体系。

3.3.2.2  实施强化前端和中端减排的全过程减排战略 

（3）实施全过程和全系统的污染减排战略。污染减排目标实现必须以经济发展模式转
变为前提，应构建从资源能源消费、污染物产生到污染物排放的全过程减排机制，节能、降
耗、技术进步、治污、监管、激励、增效等环节系统推进。要制定生产、消费、流通的全系
统减排方案，强调政府的引导作用。尤其需要强化以结构调整为主的前端减排和技术进步为
主的中端减排。在源头污染物增量环节多做“减法”，这比在治理的末端减排环节做“加法”
更有效率。污染减排的优先顺序应是先控制新增量后削减存量。

（4）加强资源能源需求侧管理，控制资源能源消耗不受约束的增长，实施“前端”减
排。在年均 GDP 增长 10％的情景下，实现 20％节能目标，2010 年能耗总量将同比增加
18％，而所降低的 SO2 仅相当于其总减排任务的 45％。如果不采取任何减排措施和能源结
构不变化，而完全依靠节能降耗来实现 SO2 总量减排 10％的目标，那么万元 GDP 能源消
耗需要下降 44％，这显然是不可能的。相对以比率形式表达的节能节水指标而言，而污染
减排指标则是一个总量绝对削减的“刚性约束”指标。实现 20%节能降耗目标则是实现减
排目标的必要前提条件。对照目前能源和产业发展规划，要实现节能减排目标，“十一五”
期间非电行业煤炭消费仅能增加 1.7 亿吨，燃煤工业锅炉煤炭消费量则需实现零增长，极难
做到。因此，需要合理控制能源资源消耗，为污染减排创造基础条件。

（5）控制“双高”产业的发展，提高发展质量，实施“中端”减排，控制污染物新增
量。应严格环境准入，提高环保部门独立性和参与经济环境综合决策能力，建立基于总量控
制的产业政策、市场准入制度，实施经济发展与污染减排的一体化政策。建议全国人大开展
政府部门规划环评的实施检查，提高地方政府的环境政策执行力。继续实施“区域限批”、
“流域限批”和“行业限批”，加强“两高”行业信贷监控，抑制“两高一资”行业的配额、
许可、禁、限、信贷、税收等调控手段应再硬些，再严些，鼓励环保进出口贸易的直补退税、
减免税改革应再力度更大些，步子更快些。建议建立经济－能源－减排的联动预警机制，近
期优先建立经济－能源－环境－减排形势的中短期诊断平台，定期进行经济－能源－环境三
大指标的联动分析和宏观预测，为污染减排决策提供技术支持平台。

3.3.2.3  突破重点领域和行业的化学需氧量减排 

（6）政府切实承担起责任，下大力气抓好城市污水处理及其管网建设、运行问题。根
据美国、欧盟、日本历史经验，各级政府应把城市污水处理厂建设作为最优先的政府事权和
公共财政保障领域之一。不能片面强调市场机制而推卸政府建设城市环境基础设施的主体责
任，在运营环节可全面实施企业化并逐步市场化，财政资金尤其是中央财政资金不宜补助污
水处理厂运行费。对中西部和重点流域污水处理厂建设，中央财政仍然应给予引导性的财政
支持。同时，要把污泥处理、管网建设作为污水处理设施建设中不可分割的组成部分，实现
管网建设、污水处理、污泥处理的“三同时”。污水处理厂立项审批过程中，应充分考虑
COD 减排绩效，严格遵守“管网先行”的原则，将处理负荷实现率、处理收费政策到位率
作为中央各项财政支持的前提条件。对未达到政策规定要求的，可以部分取消中央财政转移
支付等资金。中央财政管网建设“以奖代补”资金不宜局限于污水管网规划建设长度单一因
素，应与形成处理能力以及实际城市污水 COD 减排量挂钩，
考核污水处理厂负荷率和 COD
减排实际效果，并实施“早建多补”的政策。

（7）制定重点行业减排方案和措施。大力推进重污染行业 COD 减排实施综合方案的

制定，分解行业 COD 减排任务，细化行业减排要求和措施。首先应抓紧造纸、化工、纺织
和食品及饮料制造业 COD 减排方案的制定。出台针对性的包括技术政策、经济政策、产业
政策在内的综合性产业政策。借鉴欧盟和美国的经验，出台行业性的污染减排指导手册。按
照《节能减排综合性工作方案》要求，敦促各地限期公布淘汰落后产能的名单，并与“限批”
政策和新建项目审查挂钩。

（8）提高部分行业排放标准，提高排放达标率。鼓励地方政府实施严于国家标准的行
业排放标准，尤其是经济发达和污染严重的东部发达地区。建立行业标准定期修订制度，加
严部分行业的国家排放标准，近期优先抓好造纸排放标准的修订工作。加强技术信息交流和
技术转移，提高科技对减排的推动作用。加强监管，建立排放标准与许可证结合管理的实施
体制，加大对超标排放等环境违法行为的处罚力度，提高企业达标排放水平。尽快批准实施
《重点流域“十一五”水污染防治规划》。

3.3.2.4  着力抓好二氧化硫的系统减排 

（9）在煤炭开采和使用全过程中实施二氧化硫系统减排。应强化成本效益分析，实现
二氧化硫污染控制工作的持续化、系统化、全过程化。调整煤炭生产结构，将多年前控制高
硫煤开采的硫含量下限从 3％调整为 2.5％或 2％，促进低硫优质煤的开发和利用；利用节
能减排资金支持洗选煤和鼓励使用洗选煤，加强中小煤炭用户的用煤质量管理；提高工业锅
炉的设计标准，提高燃烧效率，优化能源结构，提高能源效率；强化脱硫工程的监控和后评
估，重视燃煤工业锅炉的污染控制；着力研究解决电厂脱硫石膏的综合利用，避免二次污染
问题。

（10）提升洗选煤对二氧化硫减排的贡献比例。首先必须严格依法要求建设煤矿同时
必须建设洗煤厂，整顿改造小煤矿同时整顿关闭效率低、污染严重的小型洗煤厂，严格限制
新建年入选原煤能力小于 30 万吨的洗煤厂；其次，设立引导资金，加强洗选技术的研发或
引进，解决中国技术装备可靠性差、选煤比重偏低的问题，提高洗选加工业的工艺设计与管
理水平；第三，合理分配洗选煤的流向，优质煤优先供城市和民用，高硫煤主要用于脱硫电
厂；第四，采取措施，解决煤矸石利用、制酸等洗煤附属问题，促进洗选煤的可持续化；第
五全国分地区制定分煤种、品种和质量的煤炭基价目录，炼焦煤以灰分计价，动力煤以发热
计价。同时降低精煤运价，鼓励煤矿多洗、铁路多运精煤。

“十一五”期间，选择电力行业作为 SO2
（11）进一步完善和落实火电脱硫政策措施。
减排重点尽管存在一些风险，但依然是一个基本正确的选择，应抓好落实。建议尽快出台燃
煤电厂脱硫工程设计国家规范，制定工程建设标准，规范建设和运营市场，加强脱硫特许经
营监管，避免脱硫设施建成之时就是技术改造之时的现象。落实现有燃煤机组脱硫加价和电
网负担政策。新（扩）建燃煤机组鼓励不设置烟气旁路通道。燃煤电厂（机组）应建立脱硫
设施运行台帐，并实现与省市和国家排放监控系统的联网。

（12）制定脱硫石膏综合利用政策。出台鼓励使用脱硫石膏能够替代的产品生产的政
策，适当限制天然石膏的开采，扩大脱硫石膏产品的销售市场；加大对脱硫石膏利用的政策
支持力度，进一步完善和落实资源综合利用税收优惠政策，对综合利用或全部利用脱硫石膏
的企业减免增值税；加大监控力度，保证电厂脱硫设备正常运行，确保下游资源综合利用企
业的原材料供给。同时，积极发展脱硫与制酸资源化相结合的工艺，改变大量脱硫石膏堆积
同时又大量进口硫磺制酸的局面。

3.3.2.5  中央政府发挥与财权相适应的污染减排事权 

（13）中央政府应率先垂范，实施“一级财权、一级事权”的减排制度。目前的中央、
地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，建议中央政府在污染减排
上发挥与财权相适应的事权权责，改变以事权确定减排财权的做法。在短期事权划分难以明
确的情况下，可先借鉴美国、日本等国家的经验，以国家统一编制、批复专项规划、计划的
形式确定中央政府财权和事权。考虑到污染减排的紧迫性和长期性，建议借鉴美国等联邦政
府在污水、垃圾处理建设上承担较大财权的做法，中央财政加大环保在优先领域的份额，制
定国家在环保领域更积极的投资政策，在新增财力中拿出 5～10％用于环境保护，财政转移
支付也要加大环境保护的权重。借鉴日本环境事业团或者美国污水处理州周转基金等做法，
成立预算内污染减排和环境保护基本建设资金。

（14）地方政府应切实落实职责，加大减排投入力度。建议将增加环保投入作为环保
法重要的修改内容，明确政府在环保投入的引导作用，确保最基本的财政投入底线。确定环
保经费占财政预算支出比例或增长比率指标，保障“211”科目“有渠有水”、良性循环，
使全面完成减排任务有足够的资金保障。同时，要研究出台符合实际的污染治理投资统计口
径和方法，按照欧盟等国际惯例不再将仅有间接环保效益的绿化园林建设、燃气集中供热等
生产投资和基础设施投资列入环保投资。

（15）尽快研究出台新财税体制下企业治污投融资政策。鉴于 1984 年中央政府规定的

企业环境保护九条融资渠道政策已经完全不适应新的形势，建议尽快研究出台新财税体制下
环保投资政策，疏通企业治污资金筹措渠道和机制。加快对用于污染治理、节能减排等方面
的企业设备允许增值税进项抵扣或者按一定比率实施所得税税额抵免，对企业在治污项目贷
款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠，尽快制定和实行治污项目用地供应、用电价
格、加速折旧等扶持政策。

3.3.2.6  强化监管和综合能力，确保设施发挥减排效益 

（16）加强污染减排的法规建设和协调机制。抓紧出台《主要污染物排放总量控制条
例》，为污染减排提供法律保障。围绕污染减排工作对环境管理进行强化、集成，做好限期
治理、排污许可证管理、环境影响评价、竣工验收要求等与污染减排工作的衔接。在有条件
的地区，试行环境监测和环境监察独立和垂直管理。参照日本经验，建立受企业和当地环保
局双重领导的驻厂环境监督员制度，实行职业资格管理。开展重点污染企业环境行为和污染
减排情况定期巡视报告制度的试点工作。借鉴加拿大做法，对企业按达标型、风险管理型和
领先型三类区别管理。
 （17）严格在线监测设备运行监管，确保治理设施稳定运行。将治污设施运行作为环
境监管的重要内容，以监管促设施稳定运行。强化在线监测设备管理，加强在线设备准入，
推行“第三方运行”，明确在线监测数据法律地位。以削减量为中心，强化污染减排数据的
整合和动态管理，具备摸清家底、说清排放量、分析形势的基本能力，确保设施建成并发挥
作用。加快实施《国家环境监管能力建设规划》，落实运行经费和保障机制。增加区域环保
督察中心能力，强化其监督执法功能，特别是发挥污染减排的执法监管作用。

（18）推进污染减排信息公开，强化公众参与。加快建立国控重点污染源排放数据库，
向社会公布全国重点污染源和重点污染行业企业污染减排信息。采用包括命令型手段
（CACs）、经济手段和自愿手段在内的“混合”政策措施。试点采用第三方和社会力量监
督污染减排效果的方式，强化公众参与，使得污染减排与公众环境利益挂钩。

3.3.2.7  加快建立污染减排的长效政策措施 

（19）进一步推进资源环境价格税费改革。建立水资源和煤炭资源全成本价格形成机
制。对重污染行业,如医药、化工、造纸等,效仿电厂脱硫的做法,实行差别电价、阶梯水价政
策。提高排污收费标准，扩宽征收面，加大征收力度。将高污染、高能耗产品纳入消费税征
收范围。提高煤炭、石油和天然气的资源税税额标准。在制定独立型环境税方案中，要重点
选择污染物排放和严重污染产品作为环境税的税基。

（20）出台优惠激励政策支持污染减排。进一步落实对脱硫机组实施优惠的发电小时
数政策；按照污染物削减成本对关停落后产能的企业实行经济补偿；建立重点污染企业环境
行为数据库，加强环保、税收、银行系统信息交流，将节能减排和环境行为作为政策优惠、
贷款发放的重要前提条件；对超额完成减排任务、环境行为良好的企业，给予适当形式的奖
励和表彰；对区域限批的地区的贷款结构进行调整，对未完成减排任务、违法排污的企业，
取消优惠税收政策、减少补贴；学习美国的经验，积极开展排污指标有偿取得和排污权交易
试点，逐步推广排污权交易，使企业从减排中获利。

（21）引导绿色消费，实施全社会减排。借鉴美国新《能源政策法》，政府投入为引导，
采用减（免）税、消费者直接补贴等激励手段，推进节能减排型产品的生产和消费，激励全
社会参与节能减排。加大绿色产品政府采购力度，提出政府绿色采购、节能建筑、节水减排
等比例要求和奖惩政策。

3.3.2.8  继续稳步推进“十二五”污染减排 

。未来 20 年，中国资源、能源、人口、工业化压
（22）实现污染减排的“五个转变”
力不会得到根本的缓和，经济、社会发展对环境的压力将持续存在，削减污染排放总量将是
中国环境保护一个长期而艰巨的任务。“十二五”期间乃至从现在开始，实施体现“五个转
变”的污染减排新战略：一是从单纯注重排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合转
变；二是从过分偏重重点行业减排向全面削减转变；三是从单一污染物的总量控制向多种污
染物协同控制转变；四是从关注落实减排工程能力向关注减排工程质量和减排实际效果转
变；五是从依赖行政手段向更多地利用市场经济手段转变。
（23）合理选择“十二五”污染减排战略路径。积极推进污染物排放总量控制的法律化、
科学化；建立和实施总量控制和质量改善并重的指标体系；强化总量控制的地方实施可操作
性；着手开展燃煤工业锅炉减排，实现 SO2 污染减排的转型；逐步实施火电行业氮氧化物
总量控制；选择重点流域和湖泊开展氨氮总量控制；选择部分敏感湖库开展氮、磷总量控制
试点；在局部地区开展非点源总量控制的试点；对 POPs、汞、VOCs 等新凸现的环境问题
进行积极的预防和控制；制定和实施污染场地修复、污染土壤修复和电子废物无害化等工程
示范规划。
第4章
中国化学品环境管理问题与战略对策1

4.1  前言 
目前世界上大约有 700 万种化学物质，其中常用化学物质超过 7 万种，并且每年还有
1,000 多种新的化学物质问世。中国已生产和上市销售的现有化学物质2大约有 45,000 种，
每年申报新化学物质约 100 种。化学品是现代社会不可缺少的生产资料和消费品，并作为
医药、农药、化学肥料、塑料、纺织纤维、电子化学品、家庭装饰材料、肥皂和洗衣粉、化
妆品、食品添加剂等广泛应用。但是，许多化学品对人类和环境有不同程度的危害，在其生
产、存储、销售、运输、使用以及作为废物处置的整个生命周期过程中，由于误用、滥用、
化学事故或处理处置不当，会对人类健康和生态环境产生不利影响。
对化学品环境和健康危害的认识经历了一个漫长的过程。随着人类文明的发展，化学品
的大量生产和广泛应用产生了区域和全球性的环境和健康危害，如持久性生物累积性有毒化
学品问题、内分泌干扰物质问题、危险化学品泄漏事故问题、危险废弃物的跨国转移和处置
问题、臭氧层消耗物质问题等。此外，生产生活过程中无意产生的有毒有害化学污染物的危
害也有显现，如二恶英的污染问题。自 1960 年代开始的研究逐渐发现并证实，为数众多的
人工合成的有机化学品在流入环境后，对鱼类、鸟类、爬行类和哺乳类野生动物的内分泌功
能产生干扰作用，导致野生动物种群雌性化和生殖繁衍衰竭等现象。世界卫生组织（WHO）
研究报告表明，全世界癌症发生率在近一个世纪以来猛增，每年因癌症死亡的人数达 400～
500 万，占死亡总人数的 12～25%，而在造成癌症的各种因素中化学因素约占 80%。化学
品环境管理已经成为世界各国关注的焦点问题。

4.1.1 中国对化学品环境管理的需求

随着传统环境污染问题的逐步解决，中国对化学品环境问题的管理需求正在逐步提高。

4.1.1.1  政府执政观念改变 

中国政府在 2006 年已经明确提出要努力实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护

转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的
重要手段，在保护环境中求发展；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发
展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；三是从主要
用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自
觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。在《国务院关于落实科学发展观加强
环境保护的决定》中第五部分关于建立和完善环境保护的长效机制明确指出，要健全有关化
学物质污染控制的环境法规和标准体系。

1
报告主要由胡建信、李政禹、刘建国、毛岩以及 3 位国际专家 Ulrike Kowalski, Silke Schmidt 和 David van Hoogstraten 编写完成。
2
现有化学物质指列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。新化学物质指未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。
4.1.1.2  调整产业结构适应经济发展、可持续发展的需要 

根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下称《规划纲要》），中国将加
快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建
设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。要求推进国民
经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可
持续发展。《规划纲要》中关于“调整化学工业布局”等章节明确了实施上述战略目标有关
化学品产业结构调整的具体要求，强调基地化、大型化、一体化方向，强调优化发展基础化
工原料，积极发展精细化工，淘汰高污染化工企业等。

4.1.1.3  国际环境保护形势的要求 

随着科学技术的进步和传统环境问题的逐步解决，化学品生命周期过程中产生的环境和
健康问题成为国际社会关注的焦点，化学品管理已经成为世界各国环境和健康领域管理的重
点内容。发达国家不仅从 1970 年代就制定了化学品管理相关法律，逐步完善化学品管理体
系；并促使联合国相关机构在全球范围逐步建立和实施了《关于作业场所安全使用化学品的
公约》、
《关于防止重大工业事故公约》 、
《关于控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、
《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、 《关于
持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、采用《全球化学品统一分类和标签制度》以及制定
《国际化学品管理战略方针》等3。目前，包括中国在内的广大发展中国家，化学品管理与
发达国家存在很大的差距。而作为实现可持续发展的必要条件，化学品的环境管理已经成为
发展中国家，尤其是世界化学品生产和消费大国的中国，经济发展和社会进步的必然要求和
紧迫任务。

4.1.1.4  国际贸易的要求 

中国目前已经成为世界上最大的出口国之一，对外贸易已经成为国内 GDP 增长的重要

推动力。然而，近年来发达国家实施日益严格的“技术性贸易壁垒（TBT）”阻止或限制我国
产品出口问题越来越突出，尤其是关于化学品残留所引发的“绿色壁垒”。据商务部调查，
仅在我国加入 WTO 的第一年 2002 年，我国农产品等六大行业的出口因技术壁垒的限制严
重受挫，当年中国有 71%的出口企业、39%的出口产品遭到国外技术壁垒的限制，造成损失
约 170 亿美元，相当于当年出口额的 5.2%，其中，近 90％的食品土畜类出口企业受限，造
成损失约 90 亿美元。此外，中国关于食品、饲料等商品中化学物质污染的相关法规和标准
不完善，不利于人类健康和动植物保护。

4.1.1.5  化学品环境管理存在问题 

我国现有化学品环境管理基础比较薄弱。涉及化学品环境管理相关的法律法规包括《固

3
《关于防止重大工业事故公约》、
《关于控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、
《关于在国际贸易中对某些危险化学品和
农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《全球化学品统一分类和标签制度》
和《国际化学品管理战略方针》分别简称：174 公约、巴塞尔公约、鹿特丹公约、斯德哥尔摩公约、GHS，和 SAICM。
体废物污染环境防治法》
、《危险化学品安全管理条例》
（以下简称《危化条例》）和《农药管
理条例》；涉及的管理内容对建设项目立项、生产、储运、经营、使用、进出口、处置的整
个生命周期的各环节都有规定。管理手段有强制性法律制度，也有激励企业自愿执行的政策
指导。介入的部门包括环保、经贸、安全生产、海关等。尽管如此，我国对化学品的环境管
理体系尚不能满足环境保护和公众健康安全要求。主要体现在（1）国家化学品环境管理方
针与战略尚不够明确；（2）管理法规不完善；（3）管理机构能力不足，执法监督能力不足；
（4）公众参与不足；（5）管理技术支持体系不完善，综合管理措施不足。

4.1.2 化学品的环境管理范畴

当今的化学品管理概念综合涵盖“安全（狭义）
、环境和健康”的这三个方面，可以分
为：
（1）化学品环境管理，
（2）化学品消费者人群的健康保护管理；
（3）作业场所工人职业
安全和健康管理。化学品环境无害管理（Environmentally sound management of Chemicals）
一词语来自 1992 年联合国环发大会通过的纲领性文件——《21 世纪议程》第 19 章，该文
件提出了六大国际化学品管理战略规划，包括：
（1）扩展和加快化学品风险评价；
（2）统一
化学品分类和标识；
（3）加强有毒化学品和化学品风险的信息交流；
（4）建立风险减低计划；
（5）加强国家化学品管理能力；和（6）防止有毒和危险化学品的非法国际贸易。随后，国
际社会建立了 IFCS 和 IMOC4这两个重要的国际化学品管理组织与协调机制，从安全和环境
的角度管理化学品，保护生态环境与人类健康。

本章的主要目标是识别我国化学品环境管理的基本状况及存在的主要问题、分析未来管
理需求，评述国外管理状况和经验，提出我国化学品环境管理的制度安排和政策框架建议。

4.2  中国化学工业和化学品环境问题 

4.2.1 中国化学工业概况

随着经济的快速增长，中国化学工业蓬勃发展，中国现已成为世界化学品生产和消费大
国。2000 以来，中国化学工业总产值年平均增长率在 30％左右。中国现已经形成了门类比
较齐全、品种大体配套、基本可以满足国内需要、部分行业自给和有余产品出口的化学工业
体系，根据国民经济分类国家标准（GB/T4754-2002）划分，中国化学工业由化学矿、基础
化学原料、肥料、农药、涂料，油墨和颜料、合成材料、专用化学产品、橡胶制品以及化工
专用设备制造业十个化工行业组成。其中，基础化学原料和合成材料分别占中国化工总产值
的 20％，专用化学产品、橡胶制品和肥料则各约占 10～15％，上述五类化学品生产行业合

4
政府间化学品安全论坛（Intergovernmental Forum on Chemical Safety） 和 the Inter-Organization Programme for the Sound
Management of Chemicals 组织间化学品安全管理计划
计占中国主要化工行业总产值的 85％5。2005 年中国化学工业总产值达到 21164.8 亿元
（2576.6 亿美元），占全国工业总产值的 8.4%；2005 年全国化工进出口总额达到 1335.61 亿
美元。其中，化工出口额为 480.63 亿美元，进口额为 854.98 亿美元。职工人数约 410 万，
共有相当规模各类化工企业 21,000 多家（年销售收入在 500 万 RMB 以上者），其中小型企
业占 90％以上6。

目前，中国有 20 余种化学品的产量和消费量居世界前列，其中：硫酸、化肥和染料的
产量及合成纤维生产能力居世界第一，农药和涂料的产量分别居世界第二和第三，主类合成
树脂和合成橡胶的生产能力居世界第四，农药和合成橡胶等多种化学品消费量位居世界第一
7,8
。据 OECD 组织估计，全球化学工业的年增长幅度将在 2.6~3.5%之间，预计到 2020 年全
球化学工业产值将比 1996 增长 85%，其增长量将主要来自发展中国国家。按照中国经济发
展态势，中国未来化学品的生产和消费仍将保持快速增长趋势，并对世界化学品生产和消费
产生显著影响。

全国化工企业主要分布在华东地区（上海市，江苏省，浙江省，安徽省，福建省，江西
省，山东省）
、华中地区（河南省，湖北省，湖南省，广东省，广西壮族自治区，海南省），
两者合计占化工企业总数的 71%以上。近年来面对环境保护和产业结构调整的双重压力，
中国化工企业开始向集团化、大型化转化、改组,形成了许多化工企业集中生产的化学工业
园区。目前中国经省级以上政府批准设立的化学工业园区已超过 60 个。各化工园区主要集
中生产精细化工、化工制药、新材料等产品。

化学品生产和使用涉及的行业和部门十分广泛，包括医药、农药、化学肥料、塑料、纺
织纤维、电子化学品、家庭装饰材料、肥皂和洗衣粉、化妆品、食品添加剂等行业，涉及到
国民经济各产业部门以及人民群众日常生活领域。

4.2.2 中国化学品环境问题概况

中国作为一个发展中国家，某些化工行业和企业的生产工艺技术及化学品风险管理水平
明显落后于发达国家，特别是对大量中小企业来说更是如此。这也预示着中国面临十分严峻
的化学品环境污染及其生态和健康风险形势。截至 2005 年，中国生产或者进口的现有化学
物质已达 45,000 多种，有些国际上和发达国家已禁止或严格限制的危险化学品目前国内仍
在生产和使用。

现有科研监测显示，由于滴滴涕等有机氯杀虫剂的持续生产和应用，在国际普遍禁用此

5
中国化学工业年鉴，2005/2006。
6
同上。
7
屠豫钦，加入世界贸易组织前夕的中国农药行业，世界农药，2001。
8
冯世良（中国石化协会），2005 年中国石油和化工行业经济形势和展望，中国石油和化学工业经济分析，2005。
类 POPs9杀虫剂近 30 年后，中国珠江三角洲地区沉积物中滴滴涕等有机氯污染物的浓度仍
然高于国外风险评价标准，可列为高风险生态区；中国一些地区的茶叶和鱼类、贝类等水产
中滴滴涕、六六六等 POPs 的污染浓度依然较高，母乳中滴滴涕、六六六等 POPs 的含量仍
然显著高于发达国家以及国际组织相关标准。由于有机锡在船舶油漆中的广泛应用，这类重
要的 EDCs（内分泌干扰物）类物质在中国内陆水域和海滨港口存在着较为严重的污染；因
含有壬基酚聚氧乙烯醚等表面活性剂的合成洗涤剂的广泛使用，京杭大运河及江南江湖水中
均存在一种典型的 EDCs 类污染物——壬基酚污染，浓度高于国外报道，并且在上海市自来
水中也检测出壬基酚。近年来，在长江下游监测显出大量的有毒有机污染物,其中 PCBs、六
氯苯、林丹等 POPs 类物质的检出率达到或接近 100％；在三峡库区重庆段水域中检测出难
降解有机污染物 178 种10，其中有 18 种属于美国国家环保局（EPA）优先控制污染物黑名单
所列物质，某些具有 EDCs 作用的有机化合物的检出率较高。

中国近年来有毒化学品环境污染事故日益频发。全国环境统计公报显示，2005 年全国
共发生环境污染与破坏事故 1,406 起，其中：水污染事故 693 起；大气污染事故 538 起；海
洋污染事故 19 起；固体废物污染故 48 起；其他污染事故 108 起。污染与破坏事故直接经
济损失 10,515 万元（未包括松花江事件）。环境污染受害面积达到 4,691 万㎡，其中，农作
物受害面积 4,318.91 万㎡；鱼塘 345.53 万㎡；自然保护区 26.68 万㎡。2005 年 11 月 13 日，
中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，共造成 6 人死亡、60 多人受伤，紧急疏散群
众 10,000 多人。爆炸造成约 100t 苯类物质流入松花江，造成了松花江及其下游水体严重污
染，沿岸数百万居民的生活受到影响。

另据统计，2002 - 2004 年北京、成都、重庆、广州、哈尔滨、南京、青岛、上海、沈

阳、武汉、西安和郑州等 12 个城市共计发生非爆炸品类危险化学品事故 435 起。事故共计
造成 189 人死亡、390 人受伤和 962 人中毒。在 435 起危险化学品事故中,有 70 起发生在
临近城市居民区的生产企业内部,造成大量人员伤亡和中毒和人员疏散。例如，2004 年 4 月
16 日重庆天原化工总厂发生氯气罐爆炸事故,导致重庆市江北区事故附近居住的 15 万居民
被迫紧急转移,给城市正常的秩序和城市居民生活造成严重影响。

现有信息表明，中国的化学品环境问题已日趋严重，全社会正面临着日益加剧的化学品
环境和健康风险。

4.3  中国化学品安全和环境管理现状和存在问题分析 

4.3.1 中国化学品安全和环境管理立法现状

中国相继颁布了一系列涉及环境保护、危险化学品、农药、医药品、兽药等安全管理的

9
Persistent Organic Pollutants, 持久性有机污染物
10
难降解有机污染物包括
法律、行政法规。在此基础上,国务院相关部委分别制定了相应的法规及部门规章，对法律
的具体实施做出了详细的规定，如附件 1 中表格 1 和表格 2 所示.中国还颁布了一系列危险
化学品分类、储存、运输、包装与标志等安全标准、控制化学污染物排放、危险废物处理等
环境标准以及职业卫生标准。

中国已经建立了国家与地方各级危险化学品安全和环境无害管理的监督管理机构。中央
政府涉及化学品安全和环境管理的国务院主要部委有：环保总局、安监总局、卫生部、药监
局、农业部、质检总局、交通部、铁道部、民航总局、公安部。详见附件 2.

根据国家相关法律、法规和国务院授权，国家发展和改革委负责制定有利于环境保护的
产业政策，包括资源节约和综合利用政策、清洁生产和循环经济政策、限制或淘汰落后的工
艺技术、装备和产品的政策，推进可持续发展战略以及部分农药产品生产许可批准文件的审
核发放工作；外交部负责化学品的国际谈判及组织履约事项等工作；海关总署负责受控制危
险化学品进出口审核验放工作；商务部、科技部等部委负责化学品进出口贸易以及化学品及
其污染防治技术研究开发等。

环保总局设有固体废物与有毒化学品管理部门专门负责制定与执行固体废物（尤其是危
险废物）、化学品的环境管理政策、法规、标准，负责实施危险废物经营许可、有毒化学品
进出口环境管理登记、新化学物质生产前和进口前申报登记等审批工作。环境监察局负责指
导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织建立重大环境污染
事故和生态破坏事件的应急预案，以及突发性事件的环境应急处理等工作。国际合作司负责
环境公约的对外谈判和与外交部联系，对口管理有关化学品环境公约的履约工作。

此外，国务院相关部委均下设专门的管理和技术支持机构，如环保总局化学品登记中心
和固体废物管理中心。在各自主管部门的直接指导下，这些机构负责新化学物质申报登记、
有毒化学品进出口环境管理登记；危险化学品安全登记、农药登记等。

中国地方各级也设有危险化学品安全和环境管理的监督管理机构。各省（自治区、直辖
市）、设区的市级和县人民政府的环境保护局（厅）、安全生产局、卫生厅局、农业厅局、质
量技术监督局等地方主管部门分别负责本辖区地方危险化学品和农药等化学品的安全与环
境保护监督管理工作。

地方政府工作部门与上级政府对口部门之间的关系绝大多数属于业务指导关系。例如，
县级以上人民政府设有地方环境保护局，他们接受同级政府的领导，并接受上级环境保护主
管部门的业务指导。地方政府环境保护局下也有直属的环境监测站和环境科学研究所。

在危险化学品安全管理方面，中国通过《危化条例》的授权，确立了一个由多部门分工
负责的国家危险化学品管理体制框架，覆盖危险化学品的生产、经营、储存、运输、使用和
废物处置全过程。为了协调国务院相关部委对危险化学品安全的监督管理，经国务院批准，
2007 年 6 月中国建立了危险化学品安全生产监管部际联席会议制度。该机构成员单位包括：
安监总局、发展改革委、公安部、监察部、建设部、铁道部、交通部、工商总局、质检总局、
环保总局、民航总局、全国总工会、劳动保障部、卫生部、国资委、国务院法制办等 16 个
与危险化学品安全监管相关的国务院部委。各成员单位按照职责分工，主动研究涉及危险化
学品安全管理的有关问题；通过联席会议制度，建立危险化学品安全监管部门联合执法机制
以及情况通报、信息共享机制。

此外，中国政府还组建了由环保总局、外交部、发展改革委、科技部、财政部、建设部、
商务部、农业部、卫生部、安监总局、质检总局等 13 个部委为成员单位的“国家履行斯德哥
尔摩公约工作协调组”，
负责审议和执行国家 POPs 管理和控制的方针和政策，协调国家 POPs
管理及履约方面的重大事项。

4.3.2 中国主要环境和安全管理制度及其实施情况

全国人大常委会和国务院颁布了对药品、化妆品、食品和食品添加剂、饲料和饲料添加
剂、农药等专用化学品管理法律法规，针对专用化学品的安全审查和生产许可制度如附件 1
表格 3 所列。其他用作为工业原材料和日用化学品生产原料的工业化学品目前主要根据国务
院颁布的《危化条例》进行监管。

自 1994 年 5 月起，中国开始实施有毒化学品进出口环境管理登记制度。环保总局将列
入《鹿特丹公约》管制名单上的有毒化学品列入了《中国禁止或严格限制的有毒化学品目录
（第一批）》
，实施进出口环境管理登记，并对相关进出口国家履行了 PIC 程序。2005 年 6
月，为履行《鹿特丹公约》、《斯德哥尔摩公约》
，环保总局与海关总署联合发布了《中国禁
止或严格限制的有毒化学品目录（第二批）》，将公约新增有毒化学品（7 种）增补进管理目
录，纳入进出口环境管理的范围，自同年 7 月 10 日起实施。2005 年 12 月，环保总局和海
关总署联合发布的 2005 年第 65 号公告《中国严格限制进出口有毒化学品目录》，将限制管
理的有毒化学品品种由 34 种增加到 188 种，自 2006 年 1 月 1 日起实施。

为了从源头上预防和控制工业化学物质对人类健康和生态环境造成的危害和环境风险，
2003 年 10 月 15 日环保总局颁发并实施了《新化学物质环境管理办法（第 17 号令）》，开始
对新化学物质实施生产或进口前申报登记。在对新物质的健康和环境危险性鉴别和审查评价
的基础上，对符合危害性评估标准的新物质，批准登记并许可其生产和进口，而对具有高健
康和环境风险的化学物质采取禁止或限制其生产和使用等措施。

新化学物质登记制度实施的三年多来，环保总局组织编制和更新了《中国现有化学物质
名录》11。该名录经过 5 次增补和更新，目前已经收录 45,000 多种化学物质的标识信息。

11
现有化学物质是指被中国生产或进口并且已经被《中国现有化学品名录》收录的化学物质。
 为了鉴别和评价新化学物质的危险性和环境风险，环保总局组建了由国内化学、毒理学
与生态毒理学、环境科学和安全科学领域的技术和管理专家组成的新化学物质评审专家委员
会，依据《新化学物质危害评估导则（HJ/T154-2004）》对申报的新物质的物理、健康和环
境危害性和环境风险进行鉴别评价，提出科学管理的决策建议。

在化学品生产建设项目的环境管理中，中国在严格工业建设项目环境影响评价管理以及
加强突发环境事件应急能力方面也取得较大进展。多年来，全国大中型化工建设项目环境影
响评价报告书（表）执行率保持在 98%以上。2005 年以来，环保总局在审批石化建设项目
环境影响评价中，要求项目选址应当满足国家产业政策、规划和环保要求，并选择环境友好
型生产技术路线和产品方案。同时为确保项目所在地区环境质量满足功能区规划，要求新建
项目实施污染物区域削减，改扩建项目实行“以新带老”，总体上达到“增产不增污”或“增
产减污”。

鉴于 2005 年 11 月中国吉林石化双苯厂爆炸导致松花江发生严重环境污染事件的经验教
训，环保总局下发了《关于加强环境影响评价管理，防范环境风险的通知[环发（2005）152
号]》,要求加强化工、石化行业的规划环评，从决策源头防范环境风险，严格项目审批，加
强建设项目环境风险评价管理，同时全面排查、补充完善环境风险防范措施。

根据 2005 年国务院颁发《国家突发性环境事件应急预案》，环保总局环境监察局组织制
定了相关应急工作程序，并指导省级环保部门制定完善地方环境应急预案和应急体系。

此外，2002 年以来国家安全生产监管总局依据国务院《危化条例》的规定，在对危险
化学品生产、储存建设项目进行安全评价基础上，对危险化学品的生产、储存、经营企业实
行安全生产许可证、经营许可证制度和安全登记制度。对列为重大危险源的危险化学品设施
建立了事故应急预案和报告制度，并组建了全国危险化学品安全生产应急救援指挥中心和地
方应急救援中心。

4.3.3 化学品管理名单和管理重点

据环保总局颁布《新化学物质环境管理办法》规定，1992-2005 年期间中国国内已经生
产或进口并列入《中国现有化学物质名录》的化学物质有 45,000 多种。根据国务院《危化
条例》规定，目前列入安监总局编制的《危险化学品名录（2002 年版）
》的危险化学品大约
3,700 种。

此外，截至 2006 年 9 月统计，国务院相关部委依法颁布的各类安全和环境监管化学品

名单中受控化学品数量大约 1,000 多种。

根据国务院《危化条例》的规定，中国危险化学品安全管理对象是列入《危险货物品名
表》的危险化学品；剧毒化学品以及构成重大危险源的危险化学品生产和储存设施等。关注
的重点对象是具有爆炸性、易燃性、氧化性、腐蚀性以及急性毒性的危险化学品。

环保总局对化学品的环境管理侧重于化学品生命周期过程中化学污染物排放和泄漏污
染环境后的末端污染治理和处理处置，以及有毒化学品的进出口和新化学物质的环境管理。

4.3.4 化学品管理技术支持体系情况

在国家和地方环保、卫生、农业、质检、工业、科技和教育等部门隶属下，全国建有数
以千计从事化学污染物环境监测、农药残留监测和农药替代品的研究开发、标准制订、污染
防治、疾病和中毒预防、信息管理等领域研究的国家和地方的研究机构，他们为政府主管部
门化学品安全和环境管理决策提供技术支持。

中国的环境监测已经形成了总站、省站、市站和县级站的四级的监测管理体系。其中，
国家和省级环境监测中心（站）配备有先进大型分析仪器，拥有较强专业技术人员和化学污
染物分析检测能力。

目前中国已经建立了一批从事化学品理化、毒理学和生态毒理学数据测试的实验室。这
些实验室大都隶属于国务院相关主管部门的科研机构或者大型企业。

环保总局系统建有中国环境科学研究院国家环境保护化学品生态效应与风险评估重点
实验室等 8 个生态毒理学测试实验室，可从事水生毒性、生物降解性和生物蓄积性等环境危
险性测试评价工作。

卫生部和国家食品药品监督管理局系统建有中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控
制所等 25 个健康毒理学测试实验室，可从事药品、化妆品和其他化学品的急性毒性、慢性
毒性、致癌性、致突变性、生殖毒性、安全性药理试验和毒代动力学试验等测试项目。

农业部系统建有农业部农药检定所生物技术研究测试中心等几百家实验室组成的农药
测试实验室体系，可从事农药残留、农药毒理学、环境毒性、农药药效和生物学测试等测试
评价项目。

质检总局系统也建有中国检验检疫科学研究院工业品检验研究所等一批从事工业品、化
妆品、电子电器产品和食品等中有毒有害物质检测评价实验室，并正在组建 10 个化学品燃
烧、爆炸和氧化性等理化危险性检测实验室。

在化学品测试实验室(GLP)认证和监管方面，中国各主管部门各自对本系统的化学实验
室进行管理。例如，2004 年国家环境保护总局参照《OECD 化学品测试准则》和《合格实
验室规范原则（GLP）》
，颁布了《化学品测试导则——化学品测试方法(HJ/T153-2004）》和
《化学品测试合格实验室导则（HJ/T155-2004）
》行业标准，并着手开展本系统内生态毒理
学实验室管理和合格实验室 GLP 检查工作。

2006 年 11 月国家食品药品监督管理局发布《关于推进实施药物非临床研究质量管理规
范的通知》，要求自 2007 年 1 月 1 日起，对未在国内上市销售的化学原料药及其制剂、生物
制品、中药注射剂的新药的非临床安全性评价研究必须在通过 GLP 认证的实验室进行。否
则，其药品注册申请将不予受理。同时发布了 22 家已经通过医药品 GLP 检查认证的实验室
名单。

农业部于 2003 年颁布了《农药毒理学安全性评价良好实验室规范》，并于 2006 年 11

月发布实施了《农药良好实验室考核管理办法（试行）》，开始对农药测试实验室推行 GLP 检
查和考核。

卫生部于 2001 年颁布了《化学品毒性鉴定管理规范》，对从事化学品毒性鉴定机构和鉴

定工作提出了规范性要求，但是对其监管的化妆品的安全评价实验室和毒理学测试实验室未
进行 GLP 认证管理。

2006 年国家认证认可监督管理委员会颁布实施了《实验室能力验证实施办法》和《实
验室资质认定评审准则》
。参照国际标准《检测和校准实验室能力的通用要求(ISO/IEC17025：
2005)》和国家标准《检测和校准实验室能力的通用要求（GB/T15481：2000）》等，开始对
从事向社会出具具有证明作用的数据和结果的实验室的能力资质的计量认证等的评审认定。
认定内容包括：组织机构、管理体系、文件控制、管理要求以及技术要求等。

中国的化学品测试和合格实验室评定、审查认证与监管未完全采用国际通用的《OECD
化学品测试准则》和《合格实验室规范（GLP）原则》等管理规范，大部分化学品测试实验
室的测试方法、管理程序和管理要求是否符合国际管理规范要求尚有待调查评定。中国化学
品测试实验室能力的评审认定管理尚处于起步阶段，实验室测试能力和管理工作不能满足国
内化学品安全和环境管理的需要。因此，化学品测试结果尚不能被其他国家相互认可和接受。

4.4  发达国家化学品环境管理制度和国际化学品环境管理行
动 

在滴滴涕和 PCBs 等化学品造成严重环境和健康问题的影响下，上世纪 70～80 年代，

世界发达国家普遍建立了具有显著环境管理特征的专门性化学品管理法；并在此基础上逐步
建立了以化学品的风险评价与风险管理为基本框架的化学品环境管理制度体系，其核心内容
是对新生产、进口或入市的所谓新化学物质进行申报、评估与审查，对市场现有化学物质按
照特定的优先原则和顺序进行危害测试、风险评价和风险管理。同时，发达国家还在化学品
生命周期的各主要环节建立起有害化学品的环境污染控制、污染事故防范和污染事故应急预
案等多项基本化学品环境管理制度，控制有害化学品的环境和健康风险。鉴于现有化学物质
危害和风险信息收集、评价与风险管理进程的缓慢，进入 21 世纪初以来，为了加速现有化
学物质危害和风险信息的收集、评估和风险管理的进程，发达国家进一步改革现有化学品的
风险评价与风险管理制度，推行以“预先防范原则”和扩大化学品生产厂商的风险责任为主
要内容的化学品测试、评价和优先性化学品风险管理制度，如欧盟 REACH 法规。此外，还
探索和实施了许多新的化学品环境管理的有效手段，以加快现有化学物质的危害、风险评价
进程，不断识别、筛选和淘汰 PBT 类化学品和其他具有高环境风险的危险化学品。

4.4.1 发达国家化学品环境管理的基本制度体系

4.4.1.1  新化学物质申报登记制度 

新化学物质申报制度是化学品环境管理的一项基本制度。新化学物质生产厂商或进口商
在生产、进口或上市销售一种新化学物质以前，向国家行政主管部门申报新化学物质的基本
性质和危害性信息，主管部门据此对该化学品的危害性及环境和健康风险进行评估和审查，
并酌情给予许可登记、禁止或限制等管理措施。上个世纪 70～80 年代，发达国家普遍通过
制定化学品专项立法建立了新化学物质申报制度，如日本于 1973 年颁布的“化学物质控制
法”，美国于 1976 年发布的《有毒物质控制法》（TSCA）和欧盟于 1979 年颁布的“关于危
险物质分类、包装和标志指令（79/831/EEC）
”（该法令是对欧盟 67/548/EEC 的第六次修订）
。

在欧盟，根据新化学物质的上市销售或进口数量，新物质的申报被分为三个级别。新化
学物质的上市量/进口量越高，所要求提供的数据越详细。欧盟要求申报者提供的各种健康
和环境危害性数据必须符合《OECD 合格实验室规范（GLP）》以及《化学品测试准则》的
要求。OECD 制定了欧盟和其他 OECD 国家普遍遵循的关于新化学物质申报的统一最低限
度数据要求，即所谓“上市前最低限度数据（MPD）”，其内容基本上与附件 3 中的“基础
数据（Base set）”一致。

美国有毒物质控制法（TSCA）规定的新化学物质申报数据内容可分为四部分：1）一
般信息，主要包括新化学物质的种类、分子式、组成成分、纯度以及制备工艺、生产/进口
量、用途和职业安全说明等；2）人体暴露和环境释放信息，主要包括操作规程、职业暴露
估计和防护措施，环境释放估量和控制技术信息；3）附录安全和测试信息，主要包括安全
技术说明书（MSDS）、现有健康和环境毒性研究数据、理化性质等任何测试数据（可选）；
4）可选择提供信息，包括污染防治相关信息。附件 4 显示了根据美国新化学物质申报制度
评估和审查的广泛化学品健康和环境危害信息。但与欧盟不同，美国 TSCA 对于新化学物
质申报的上述数据是以现有数据为基础，通常不强制要求进行测试。

对于经过风险评价判定具有健康和环境风险的新化学物质，新化学物质申报登记制度规
定将对其采取生产、使用和进出口的禁止或限制等风险管理措施。
4.4.1.2  现有化学物质风险评价与风险管理制度 

“现有化学物质”是指在过去某一段时期内（如欧盟）或者从某一时间到目前（如美
国）一个国家或地区已经生产、进口或上市销售和使用的化学物质。1993 年，欧盟颁布了
“关于现有化学物质风险评价和控制条例（EEC793/93）”，要求生产和进口量超过 10 吨/年
的化学品生产厂家或进口商在 1998 年前按产量分阶段申报要求的信息，规定生产和进口量
超过 1,000 吨/年的高产量（HPV）化学品的生产厂家或进口商必须提交包括进入环境途径与
转归、生态毒性、急性毒性、亚急性毒性等多项化学品风险评价数据12。欧盟建立了一个称
为 “欧洲现有商业物质名录（EINECS）”的现有化学品名录13，并启动了一项由欧盟各成
员国分工合作的现有化学物质优先风险评价与风险管理计划，旨在逐步评估和控制现有化学
物质的环境和健康风险14。

美国 TSCA 规定：当 EPA 认定一种现有化学物质可能对人类健康或环境产生“不合理

风险”（unreasonable risk）或因该化学品的大量生产造成人体或环境显著的暴露、但缺乏风
险评价数据或需要进行必要的毒性测试时，则可要求该化学品生产者或进口者提供该化学品
危害测试信息，并可采取强制性管理措施，包括禁止该物质的生产，或者严格管制其使用或
者两者；同时，TSCA 还授权设立了一个测试咨询委员会，负责向 EPA 推荐需优先开展毒
性测试、评价和风险管理的现有化学物质的名单。

鉴于现有化学物质数目庞大以及化学品风险评价的复杂性，优先风险管理已成为各国现
有化学物质风险评价与风险管理的一项基本政策，即：对通常意义上意味着具有高暴露概率
的高产量化学品（High Production Volume chemicals，简称 HPV，产量>1000 吨/年）开展制
度化或组织化的危害性质测试，并根据对某些高风险或优先类化学品的特定标准，采取风险
管理措施，禁止或限制使用某些高风险的“优先有毒化学品”，如 PBT、CMRs 或 vPvB 类
化学品。优先性风险管理也反映在欧盟新的 REACH 法规制度中，其要求年生产量和进口量
在 10t 以上的化学品生产厂家或进口商必须对它们化学品“已确定”的用途进行风险评价15。

由此可见，发达国家以上所建立的现有化学物质的风险评价与风险管理制度、优先化学
品的风险信息报告、必要的测试、风险评价及风险管理可以使政府主管人员获得现有化学品
危害性和风险的基本信息。根据这些信息，主管当局可以对具有高环境和健康风险的某些优
先化学品合理地采取风险管理行动，包括禁止或限制其生产和使用措施，可以逐步降低现有
化学品的环境和健康风险。因此，现有化学品的风险评价和风险管理制度成为是化学品环境
管理的另一项基本制度。欧盟 REACH 法规可以认为是对这一基本制度加强。欧盟 REACH

12
EEC793/93 建立的现有化学物质风险评价与风险管理程序
13
“EINECS”是指欧洲现有商业化学物质名录。此名录包括 1981 年 9 月 18 日时被认为已经上市销售的所有化学物质，见欧
盟指令 92/32/EEC 第二条第一款。（颁布于 1992 年 7 月 5 日）
14
C. J. Van Leeuwen, et al., Risk assessment and management of new and existing chemicals, Environmental Toxicology and
Pharmacology, 1996.
15
EU-REACH 作为欧盟最新实施的化学品管理体系，将在稍后章节中专门阐述。
法规的目的是让企业来承担风险评价的责任。此外，通过采取限制措施和批准授权制度在整
个欧洲范围内为主管部门对具有不合理风险的化学品提供风险管理手段。

4.4.1.3  欧盟‐REACH 管理体系（2006/2007） 

2006 年 12 月，欧盟委员会通过了“化学品登记、评估、审批法规（Registration, Evaluation

and Authorization of Chemicals, 简称 REACH）”，并于 2007 年 6 月 1 日起实施。该法规替代
了从上世纪 70 年代以来建立的多项主要化学品环境管理法规。欧盟-REACH 法规的目标是：
“在保证欧盟统一市场和化学工业竞争力的同时，确保给予人类健康和环境高水平的保护”。
因此，REACH 法规对经济发展和人类健康和环境保护进行了综合的考虑，并且在发展和满
足需求的同时贯彻了预先防范原则。

REACH 法规特别针对解决现有化学物质的危害和风险信息的缺乏问题，并加快现有化
学物质风险管理进程。REACH 保留了对现有化学物质“提供证据的负担”要求，并将提供
证据的责任由主管部门移交给企业，要求生产厂家和进口商对其超过规定数量生产或进口化
学物质，针对“已确定的”用途开展风险评价，并将评价结果报告主管部门和告知下游用户
和消费者。欧盟 REACH 法规的主要内容见附件 5.

4.4.1.4  排放控制与公众知情监督制度——TRI 及 PRTR 制度 

污染物排放和转移登记制度（Pollutant Release and Transfer Register，简称 PRTR），是指

建立一个从各类排放源向环境排放和通过废弃物转移的各种指定极危险化学物质的报告和
登记制度，并将收集的数据向社会公众散发和用于化学品环境管理。

PRTR 制度是在重大有害化学品紧急事故频发的背景下产生的。在 1984 年印度博帕尔

事件的影响下，美国国会于 1986 年通过了《应急计划与公众知情法案》
（EPCRA），其中提
出建立了有毒物质排放清单（TRI）制度，规定所有超过一定数量排放列入排放清单中有毒
物质的企业，每年必须上报向环境排放和转移的有毒化学品数量。目前规定申报的有毒化学
品达 600 多种。同时，EPCRA 要求 EPA 每年将上述数据汇总，形成 TRI 报告，向社会公众
公开。实践证明，TRI 制度对有害化学污染物排放控制以及重大化学事故防范方面成效显著。
例如收集的有毒化学品环境污染排放和处置信息对风险的鉴别、污染控制措施的有效性评估
以及环境管理决策提供了基础支持。

PRTR 制度在各发达国家的名称和具体实施形式有所不同，但是，其通常具备如下基本
要素：各种化学品污染物分别报告（遵照一个 PRTR 有毒化学品清单）；各个工业企业或实
施分别报告；报告所有排放和转移数量；报告所有环境介质去向(空气, 水, 土壤)；定期报
告（一年）；统一的数据报告格式和数据库系统；信息向公众开放（仅保留有限的商业秘密）；
促进环境质量改善和清洁生产技术。目前，PRTR 制度已经在大多数 OECD 国家中建立。在
“政府间化学品安全论坛（IFCS）”第 III 次会议上，建立 PRTR 制度被列为国际社会 2000
年以后化学品安全管理的行动重点目标之一。2003 年 5 月，欧洲 36 个国家共同签署了一项
《PRTR 议定书》，力求在国际社会建立起统一的 PRTR 制度。

4.1.1.5  有毒化学品污染物环境标准与监测制度 

1972 年美国的颁布的《清洁水法》提出“禁止大量排放有毒物质”的政策，要求 EPA

公布一份有毒污染物的清单，并建立一个“充分的安全限度”标准。1977 年，《清洁水法》
修正案正式提出了一个包括 129 种优先有毒污染物的标准控制清单，要求 EPA 针对当时的
21 类工业污染源类型制定相应的有毒污染物排放标准。目前，美国、欧洲和 WHO 制定的
生活水质标准中一般都有 50 多项指标，其中有相当大的一部分指标都是有毒污染物，尤其
是美国当前的饮用水水质标准中有多达 50 多种有毒有机污染物和 10 多种重金属等无机有毒
污染物。同时，有毒污染物通常是饮用水水源环境标准和生活饮用水水质卫生标准中的重要
指标。1990 年，美国在《清洁空气法》中提出了包括 189 种有毒污染物清单，要求 EPA 对
41 类污染源制定和颁布排放标准控制。截止到 1996 年，美国 EPA 共制定了 52 个行业的水
污染排放标准和 47 类污染源的有毒大气污染物排放标准。

在欧盟有关水管理框架指令中，优先管理物质名单将被建立16，欧盟的饮用水17和空气
质量标准18在指令中均有规定。

虽然有毒化学污染物种类众多，通常难以保证进行日常的常规环境监测，但是，在发达
国家，有毒污染物作为年度环境质量评价报告的一项基本内容。例如，美国的年度环境质量
报告中就专门有“有毒化学物质”一章，报告全国各地有毒污染物环境监测的实际结果。监
测和报告某些优先有害化学品的环境污染状况，是化学品环境风险识别、评价与风险管理的
一项基础工作。

4.1.1.6  重大危险源管理与应急预案制度 

重大危险源管理与应急预案制度是专门针对重大危险化学品泄漏事故的预防和应急处
置而建立的一项化学品管理制度。1993 年，国际劳工组织（ILO）组织世界各国共同签订《关
于防治重大工业事故公约》(简称 174 公约)，使重大危险源管理制度得以在世界各国普遍建
立。根据 174 公约的定义，“重大危险源”是指永久性或临时生产、加工、搬运、使用、处
置或储存一种或多种数量超过规定的阈值的有害化学品的设施。174 公约规定，各成员国应
当根据本国的立法、条件和规范，制定、执行和定期审查一项关于保护工人、公众和环境，
防止重大事故风险的国家政策。

16 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/priority_substances.htm
17
http://ec.europa.eu/environment/water/water-drink/index_en.html
18
http://ec.europa.eu/environment/air/index.htm
 重大危险源鉴定标准、安全通报书和安全报告制度是重大危险源管理制度的基本内容。
欧盟 1996 年颁布的“关于防止危险物质重大事故危害的指令（96/ 82/ EC） ”
（简称塞维索
指令Ⅱ） 提出的重大危险源鉴定标准（见附件 6），按照危害性质和危害程度对重大危险源
进行了比较详细的划分，包括具有“环境危害性”物质指标；同时，欧盟的这一重大危险源
鉴定标准中分为两个级别阈值，根据不同量级以及相应的危险程度而采取不同程度的管理措
施。欧盟的重大危险源分类性鉴定标准具有广泛的指导意义。国际劳工组织已参照塞维索指
令制订了 180 种（类）化学品的重大危险源鉴定阈值，供世界各国参考采用。安全报告制度
是指重大危险源企业首先必须向政府主管部门报告其重大危险源相关的各种信息和资料，由
政府主管部门进行动态信息管理。塞维索指令Ⅱ则根据不同量级及相应的不同危险程度分别
采取所谓“安全通报书”制度和“安全报告“制度。

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效
地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜
在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，
对应急机构的职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方
面预先做出的具体安排，明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负
责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。总体而言，应急计划将是一个包括企业、
政府、社区和公众，涉及公安、消防、环保、医疗、卫生和媒体等各政府机构的系统计划。

美国在 1986 年出台的《应急计划与公众知情法案》将有毒化学品事故的应急反应计划

作为一项法律制度。在欧盟，应急预案也被做为塞维索指令 II 的一部分。

1993 年，国际劳工组织（ILO）大会通过的《关于预防重大工业事故公约》也将应急预
案作为预防重大事故的必要措施而列入其中。

4.4.2 发达国家化学品环境管理的非强制性措施与行动

4.4.2.1  自愿协议（VAs） 

上世纪 90 年代以来，政府与化学品产业界之间旨在实施化学品风险评价与风险管理的
自愿协议（Voluntary Agreement, 简称 VAs）在发达国家广泛开展，成为各国实施化学品环
境管理政策的一项重要手段。根据欧盟委员会（CEC）的一项研究统计，在欧洲各国政府与
企业间签订的总共 300 多个环境保护 VAs 中，政府与化工行业之间 VAs 占总数量近 30％，
而其余几个行业大概各占 10％左右。美国在化学品环境管理中更加广泛地使用 VAs 手段，
VAs 成为美国化学品环境管理政策和战略的主要实施手段之一。“33/50 计划”是 EPA 早期
开展的旨在削减 17 种有毒化学品污染排放的一项著名的 VAs 计划，该计划的主要目的之一
是示范 VAs 手段的运用是否会比单纯利用传统的“命令-控制”管理方式能显著增进环境污
染控制的效果，而实践证明这一新管理方式取得了巨大的成功。1998 年，美国提出旨在加
速化学品环境和健康危害的测试和风险信息公布的“化学品知情权”（Chemical
Right-to-Know，简称 ChemRTK) 一项政府动议，并启动了“HPV 化学品挑战计划（HPVCP）”
和“自愿性儿童化学品评价计划”（VCCEP），这两项计划成功建立了政府与社会上化学品
产业和公共利益集团之间的广泛的伙伴关系，数百家社会利益相关方自愿承担了 2800 多种
HPV 化学品中绝大多数现有化学物质和某些优先性高风险有毒化学品的危害测试和风险评
价。2006 年 1 月，EPA 与杜邦等 8 家公司在达成的 PFOA 削减和淘汰的 VAs 计划——
“2010/15PFOA 责任管理计划”中，各家 PFOA 生产和加工企业承诺，到 2015 年前逐步消
除 PFOA 及其相关前体物质的排放和在产品中的残留，这是化学品环境管理 VAs 手段的一
个典型案例。

4.4.2.2  工商界责任关怀行动（Responsible Care） 

“责任关怀”
（Responsible Care，简称 RC） 行动是化学工业界的自发性行为规范，致
力于持续提高化学品整个生命周期中的技术、工艺和产品的环境、安全和健康知识与绩效，
开放信息并进行与社会各利益相关方的交流与合作，推进化学品工商业者在化学品产业和消
费链中的化学品管理责任，保护环境和人类健康。

RC 理念和运动产生由加拿大化学生产者协会(CCPA) 于 1985 年首次发起，相继被美国

化学品制造商协会(CMA)以及欧盟和日本等国家化学工业协会所采纳，后在国际化学品协会
理事会（ICCA）的正式推动下，至今已在全世界 52 个国家推广，参加企业的化学品产量接
近全球化学品总产量的 90％，成为一项全球领先的产业界自发环境管理行动。ICCA 专门设
立 RC 领导小组（RCLG）
，负责与世界各国的国家级化学品产业组织开展合作，共同制定和
完善 RC 规则并提高 RC 绩效，持续推动 RC 规范的广泛采用。RC 行动主要通过各个国家
的化学品产业协会来实施，ICCA/RCLG 制定了 8 项 RC 各国需一致遵循的 RC 核心准则，
并且化学品公司必须签署一份正式的承诺协议，承诺履行一系列 RC 规范；

RC 运动 2002 年 8 月在南非约翰内斯堡召开的可持续发展大会上受到了 UNEP 的高度

评价。

4.4.2.3  绿色化学(Green Chemistry) 

“绿色化学”项目旨在主要通过政府与科技界及产业研发团体建立广泛的伙伴关系进行
环境友好的化学产品和工艺的创新设计，减少化学品的环境和健康风险。1991 年，EPA 污
染预防和有毒物质办公室（EPA/OPPT）发起的“预防污染的替代合成路线”计划，其主要
包括四个主要领域：（1）绿色化学研究计划：1992 年和 1994 年，EPA/OPPT 与美国国家科
学基金会签署谅解备忘录，建立伙伴关系，联合建立“可持续环境技术”资助计划，共同资
助绿色化学研究。总统绿色化学挑战计划：这是一项年度奖励计划，目标是对在绿色化学方
面取得突出业绩的化学工商业者给予高层认可和奖励，以推动绿色化学的推广. （2）绿色
化学教育计划：EPA 与美国化学学会(ACS)建立伙伴关系，推动绿色化学教育在化学工程师、
大学或科研机构的学生和研究人员中的普及。（3）绿色化学的科学传播计划：“绿色化学”
项目资助各种面向各行业、决策者和科学团体的绿色化学科学和技术宣传和普及活动。

4.4.3 发达国家化学品环境管理的基本政策与原则

综合以上对发达国家化学品环境管理体系与实践做法的分析，可以看出国际化学品环境
管理普遍遵循的一些基本政策与指导原则。

4.4.3.1  预先防范原则 

许多曾大量生产和使用的化学品后来经测试被发现具有重大健康和环境危害或风险，如
上个世纪 70 年代的滴滴涕、PCBs 和近来的 PFOS。这促使发达国家引入这样的制度，即在
新化学物质生产或者上市销售之前要求产生相关信息（预防）。此外，
“为保护环境，各国应
当采取适当的预先防范措施，当存在严重的或不可逆转的损害威胁时，不应以缺乏充足的科
学确定性为理由，贻误采取防止环境退化的有效措施”，目前，这一基本原则不仅在发达国
家化学品环境管理的基本政策和制度中得到充分体现，也反映在美国有毒化学品管理制度
上，如新化学物质的申报登记制度和现有化学物质的风险评价与风险管理制度中，而且构成
了欧盟新 REACH 法规的基础。该新法规在企业要面对的提供数据负担和采取风险管理措施
所依赖的关于化学品危害与风险的数据产生数量之间找到了平衡点。

4.4.3.2  优先性管理 

目前，在市场上销售流通的工业和商业化学品达 10 万余种。因此，许多国家化学品环
境管理普遍采取“优先性管理”的基本政策和原则，首先管理那些具有较高健康和环境风险
的化学品，如 HPVCs、PBT、vPvB 和 CMR 类化学品。
“优先性管理”不仅贯彻在有毒化学
品环境监测、PRTR、重大危险源控制等化学品环境管理的各项基本制度中，还体现在 POPs
和 PIC 等化学品国际公约当中。

4.4.3.3  污染者付费、举证责任和责任分担 

近年来欧盟国家化学品环境管理战略和制度改革中，普遍将化学品环境管理的责任转移
给生产厂家及进口商。在欧盟 REACH 法规中，虽然下游用户也被牵扯进来，但是产生化学
品危害和风险信息的主要责任由其生产者和进口者承担。欧盟 REACH 法规采取了与美国现
行的主要由政府开展危害性测试和风险评价的不同做法，要求化学品危害性测试及风险评价
的责任应当由化学品生产者或进口者承担。
4.4.3.4  公共参与 

PRTR 制度以及发达国家化学品环境管理中普遍推行的 VAs 和 RC 行动突出体现了公共

参与的政策与原则。

4.4.4.国际化学品环境管理政策和行动

1992 年在巴西召开的全球环境与发展大会上，将化学品环境无害化管理写入了人类社
会可持续发展的纲领性文件《21 世纪议程》。在进入 21 世纪以来，国际化学品环境管理活
动深入发展，这主要体现在三个方面： 全球化学品统一分类和标签制度（Globally
Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals, 简称 GHS）的逐步推广； 化
学品环境管理公约的广泛签署； 以及国际化学品管理战略方针（Strategic Approach to
International Chemicals Management, 简称 SAICM）的制定实施。

4.4.4.1 全球化学品统一分类和标签制度（GHS） 

人类社会对于化学品危害性（Hazards）的认识是渐进性的。世界各国早期应用的化学
品危害性分类制度是由联合国危险货物专家委员会于上世纪 50 年代推出的危险货物分类体
系，由此产生了危险化学品的概念，并将其分为爆炸品、压缩气体/液化气体、易燃液体、
易燃固体、自燃物品/遇湿易燃物品、氧化剂/有机过氧化物、有毒品、放射性物品和腐蚀品
等 8 类。随着人们对化学品危害性认识的扩展，尤其是对化学品的慢性、潜在的健康危害和
生态环境危害性方面认识，欧盟通过 Directive 92/32/EEC（67/548/EEC 的第 7 次修订）指令
对其原有分类制度进行修订，将化学品危害性分类由原来的 8 种扩大到 15 种，主要新增了
“敏感性（sensitizing）”
、“致癌性（carcinogenic）”
、“致突变性（mutagenic）”
、“生殖毒性（toxic
for reproduction）”和“环境危害性（dangerous for the environment）”等健康和环境危害性类
别。1992 年，建立“全球化学品统一分类和标签制度”成为《21 世纪议程》提出的国际化
学品环境管理战略中的一项重要内容。2003 年，GHS 终于得以完成并发布，其基本分类体
系如附件 7 所示。国际社会已将 2008 年在全世界推广 GHS 列为国际化学品管理行动的一项
基本战略目标，GHS 必将成为世界各国未来普遍遵循的统一的化学品危害性分类制度，并
极大地推动国际化学品环境管理进程。

4.4.4.2 化学品环境管理国际公约（POPs 与 PIC） 

1998 年，国际社会共同达成了《关于国际贸易中特定危险化学品和农药事先知情同意
程序的鹿特丹公约》； 2001 年通过了《关于持久性有机污染的斯德哥尔摩公约》；此外，UNEP
等国际机构目前正积极开展全球范围内汞和内分泌干扰物质的评估活动。
4.4.4.3 国际化学品管理战略方针——SAICM 

这一全球自愿积极性机制建立在这样的观念的基础上，“通过基于科学的风险评价以及
考虑费用和获利以及安全替代品的可行性及其绩效，对于对人体健康和生态环境造成不可接
受的和难以管理的风险的化学品或者化学品的使用应该不再生产或者不再用于这样的用
途。”2002 年的世界可持续发展首脑会议（WSSD）通过了为实现《21 世纪议程》可持续发
展目标而敦促世界各国进行统一和实际行动的《执行计划》
。《执行计划》设定了实现化学品
环境无害化管理的一项具有时限性的战略目标 “为了实现化学品整个生命周期内的无害化
管理，到 2020 年，实现化学品生产、使用对人类健康和环境不利影响的最小化。”。

2006 年 2 月 4-6 日，经过国际社会共同努力，

“国际化学品安全战略方针”于阿联酋迪
拜召开的国际化学品管理大会暨 UNEP 理事会第 9 次特别会议和全球环境部长会议获得一
致通过。

SAICM 和 WSSD 都在努力实现化学品环境和健康风险最小化目标，提出了包括风险减

少、知识与资讯、公共治理、能力建设与技术合作等方面的总体政策战略和一系列具有明确
的行动步骤和时间表、综合和协调现有国际化学品安全管理行动的统一战略和行动方案。

4.5  中国化学品环境无害管理与发达国家的差距分析 

4.5.1 在环境管理指导方针上的差异

4.5.1.1  化学品环境管理指导方针 

中国目前危险化学品安全生产的理念主要指保障人民生命和财产安全，防止事故发生及
其对环境的污染危害，促进经济发展。根据《危险化学品安全管理条例》，危险化学品安全
生产监管的范围虽然涉及到危险化学品的生产、经营、储存、运输、使用和废弃危险化学品
处置活动，但是侧重于劳动生产过程安全和化学事故防范，较少考虑人类健康安全和生态环
境安全。环境管理更侧重于化学污染物排放的“末端治理”
。

中国化学品安全和环境管理决策基本上是依据一种化学品固有的危险性及其潜在危害
程度大小进行管理，较少考虑其暴露场景和风险大小。例如，中国对危险化学品中的剧毒化
学品实行了购买凭证、准购证、记录保存以及使用单位登记备案制度等非常严格的许可证管
理制度。而列入中国《剧毒化学品管理目录》中的 335 种剧毒化学品完全是根据化学品对哺
乳动物的急性毒性大小确定的。剧毒化学品的判定指标不仅没有考虑化学品长期和反复接触
可能造成的慢性毒性，特别是致癌性、致突变性和生殖毒性等特殊毒性，也没有考虑化学品
的生物毒性、持久性和生物蓄积性等环境危险性以及使用量、使用方式等与化学品暴露直接
相关的健康危害因素。中国化学品环境管理尚缺乏一套综合性科学管理政策和指导原则。

4.5.1.2  化学品环境管理的重点对象 

化学品环境管理应当确立清晰的目标和设定管理重点，以便将有限的人力物力资源花费
在需优先改进的领域上。

各国重点管理的危险化学品一般具有以下特性：
（i）对人类具有严重致癌性、致突变性、
致畸性的化学品（CMR 化学品）；（ii）具有持久性、生物蓄积性和毒性的 PBT 类化学品；
（iii）具有毒性、易燃性、爆炸性和环境危险性等危险特性，且当其生产或储存数量超过一
定临界量时，可能构成重大危险源的化学品。

中国危险化学品安全管理也没有明确区分管理的重点对象和一般对象。只要是危险化学
品，不考虑其危险性大小以及使用量和可能的暴露程度，一律需要进行管理登记，对相关生
产、经营单位审查核发安全生产许可证或经营许可证。目前，对于已经生产和上市销售的数
量众多的现有化学物质，没有优先机制，既没有要求生产企业进行危险性鉴别测试，以确定
其固有的危险性及评估其风险，也没有采取措施来识别和管理其中引起高度关注的具有
CMR 特性和 PBT 特性的化学品。

4.5.1.3  生产企业应当承担的社会责任 

一种化学物质固有的危险性和风险的信息不论对适当控制化学品风险，还是对保护环境
和人类健康、事故预防和应急都是十分重要的。在发达国家，化学品的生产厂家和进口商在
向政府、企业职工、消费者提供化学品安全信息方面负有不可推卸的责任。产生化学品污染
风险的企业应当负责对其生产的危险化学品进行适当分类、包装和标签，提供其生产和销售
化学品的安全评价数据，评估风险并确定适当的控制风险的措施，并且为了监督风险管理，
政府主管部门应该采取化学品污染预防合控制措施。。

中国化学品主管部门对通过法律、法规施行鉴别化学品固有危险性，要求生产企业产生
和报告化学品安全数据的重要性认识不足。虽然中国在污染物排放和污染治理上遵循了“污
染者付费”原则和实行排污收费等制度，但是在化学品管理上没有将产生和报告化学品安全
信息作为生产企业不可推卸的社会责任。现行《危险化学品安全管理条例》等法规没有要求
工业化学品的生产厂家对其生产的化学品进行安全性测试和提交测试数据和风险评价报告。
加上完成化学品监控管理所需测试实验室分析能力不足，中国生产和使用的绝大部分工业化
学品，即使是高产量化学品也没有要求进行危险性测试和评价，不能进行适当分类和标志，
它们的风险也就得不到充分地管理。
4.5.2 法规和管理制度上的差异

中国缺少一部针对工业化学品污染环境防治问题进行规范的综合性环境管理基本法律
或国务院行政条例。

中国在工业化学品环境管理法规及其相应管理制度方面与发达国家的主要差异表现在：

4.5.2.1  新化学物质管理上的差距 

中国从 2003 年 10 月才开始施行新化学物质申报登记制度。在对新物质的健康和环境危

险性鉴别和审查评价的基础上，对符合危害性评估标准的新物质，在生产和进口前批准登记，
而对具有高健康和环境风险的化学物质采取禁止或限制其生产和使用等措施。

中国新化学物质申报登记制度的实施尚处于起步阶段。新化学物质的评审方法基本上是
基于危害评估，对新物质的暴露评估和环境风险评价还有许多需要改进完善之处。由于环保
总局颁布的《新化学物质环境管理办法》属于部门规章，其法律地位低，执行力度也不尽人
意。新化学物质申报审查制度实施情况与发达国家存在不小差距。

4.5.2.2  现有化学物质管理上的差距 

鉴于化学品安全立法颁布以前已经生产和上市销售的现有化学物质品种众多，而绝大部
分现有化学物质固有危险性没有进行过测试评价，难于准确地进行危险性分类和安全管理。
从预防和控制现有化学物质中引起高度关注化学品的风险并实施重点安全管理的理念出发，
发达国家普遍建立了优先化学品的测试评价制度。所谓优先化学品（priority chemical
substances）是指由于它们对人类健康或环境造成或可能造成严重有害影响，已被主管当局
列入优先名单进行测试评价，以确定是否需要采取的管制行动的化学品。

中国没有建立优先化学品测试评价制度。现行《危险化学品安全管理条例》等法规中对
具有潜在健康和环境风险的化学品的筛选、风险评价缺少明确的立法规定。中国目前只是列
入斯德哥尔摩公约和鹿特丹公约等监控名单上的化学品建立了禁止或限制生产和使用的淘
汰制度。因而，国家主管部门难于对引起高度关注的危险化学品适时采取禁止生产和使用或
严格限制使用对策。

那些国际上引起高度关注的危险化学品可能由国外向国内转移，将导致中国化学品安全
和环境风险显著增大。
4.5.2.3  重大环境危险源报告和预案制度－控制重大危险源的差距 

中国危险化学品种类只包括爆炸品、易燃物质、活性化学物质和有毒物质四类危险物质，
未包括致癌物质和环境危险物质；除了标准的控制名单上列出的 142 种物质之外，缺少其
他危险源的类别标准，无法识别特定名单之外的其他重大危险源物质。由于许多引起国际关
注的致癌物质和危害环境化学物质未列入国家重大危险源辨识标准，也没有建立重大环境危
险源报告和应急预案制度，不能保证危害环境化学品事故预防和应急管理的有效实施。

4.5.2.4  污染物释放和转移登记制度－控制极危险物质排放上的差距 

中国自 20 世纪 90 年代初起，根据《水污染防治法》和《大气污染防治法》等环境法律
法规授权，颁布并实施了《排放污染物申报登记管理规定》
。中国的排污申报登记制度是申
报国家确定实行排放总量控制的 12 种污染物(COD、石油类、氰化物、苯酚类、砷、汞、镉、
六价铬；烟尘、粉尘、二氧化硫和工业固体废物排放量)的排放情况，对其他化学污染物质
未列入申报登记范围。排污申报登记制度的实施，使政府环保部门可以获得全国企业排放主
要污染物的信息，用作为排污收费的核定依据以及环境统计、污染源分析、环境规划等环境
管理用途。排污申报登记获得的信息主要通过环保总局定期发布的《中国环境统计年报》形
式公布，供社会公众查询使用。

中国化学品环境管理没有建立 PRTR 制度，现行的排污申报登记制度与国际通行的

PRTR 制度有较大差异。由于不能掌握和公布引起高度健康和环境关注的危害环境化学物质
的生产、使用、排放和污染防治信息，化学品环境管理在国家污染防治法规和管理政策上得
不到充分体现。

4.5.2.5  化学品危险性分类和标签制度－分类管理的差距 

化学品分类和标签制度是化学品危险性公示的重要手段。发达国家普遍建立并完善了化
学品危险性分类、标签和安全数据说明书（MSDS）等公示制度。中国已经建立了危险化学
品分类、标签和 MSDS 制度。中国化学品危险性分类主要依据联合国《关于危险货物运输
建议书》中危险货物分类确定。目前联合国《全球化学品统一分类和标签制度》分类标准提
出的具有其他健康危险性以及环境危险性的化学品在中国没有被列入危险化学品范畴。对于
国际上引起高度关注的具有致癌、致突变和生殖毒性以及具有持久性、生物蓄积性和毒性的
危害环境化学品没有或很少作为安全管理的对象。

中国现行《危险化学品名录》也是依据联合国《关于危险货物运输建议书》中危险货物
一览表确定的，其涵盖的危险化学物质只有大约 3,000 多种。未列入危险化学品名录的其他
上市销售的危险化学物质和配制品没有要求生产企业进行危险性评估和做出分类、标签。迫
切需要根据联合国 GHS 分类标准，修改完善现行危险化学品的分类和管理范围。

4.5.3 监督管理方法上的差异

为预防和控制化学品的风险，发达国家采取各种管理措施和对策，包括（i）通过对化
学品进行测试，鉴别其固有危险性；(ii)对危险化学品进行分类和标签，做出危险性警示标
志；(iii)建立暴露情景已经评估风险；(iv)通过编制 MSDS，传递公示化学品危险性和风险信
息；(v)在没有适当方法控制化学品风险时，采取禁止或限制使用等措施等。

在中国，主管部门青睐于采用“命令-服从”的许可管理制度以及登记管理的方式，很
少考虑采用其他方式鼓励和推动企业自愿参与化学品安全管理。许多国内企业的领导都把化
学品安全和环境保护看成是国家有要求，自己不得不做的事情，而不是企业对社会应尽的责
任和职业道德。中国公众在化学品安全和环境保护决策上的知情权和参与上也与发达国家存
在很大差距。

考虑上述差距，中国化学品环境管理需优先改进的领域包括如下方面：

4.5.3.1  健全的化学品环境管理法规、标准体系 

中国对农药、医药品、兽药、食品添加剂等专用化学品的管理已经建立与国外同类化学
品相适应的管理法规和标准，但是缺少一部针对工业化学品环境安全实施污染控制的环境法
律或行政法规。在工业化学品危险性鉴别评价、审查管理制度和污染控制标准等方面存在许
多空白点和不完善地方。中国在化学品健康与环境风险评价和风险管理以及危险化学品分类
和标签制度等方面与国际化学品安全管理体系存在较大差异。

中国现行《大气污染防治法》、
《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等环境
保护法律均侧重于控制化学品的生产和使用过程中排放的化学污染物的末端治理与控制。

因此，需要通过制定一部对工业化学品环境安全实施污染控制的环境法律或国务院行政
条例，采取风险预防和风险管理措施，来解决对危害环境化学品的污染防治问题。

为了鉴别和评价化学品对人类健康和环境的风险，还需要制订和完善化学品风险评价的
导则、标准、化学品的环境标准（如大气环境和水环境质量标准和污染物排放标准）和管理
技术规范等。

4.5.3.2 明确化学品环境无害管理指导方针和原则 

中国化学品环境无害管理尚未制定一套综合性科学管理政策和指导原则。在以下涉及国
家化学品环境无害管理的一系列问题上，需要研究提出明确清晰的政策导向：
（1）化学品环
境无害管理在国家环境污染防治总体战略中所处的地位及其重要性是什么？（2）化学品环
境无害管理的目标和指导原则是什么？（3）化学品环境无害管理与化学品安全管理的相同
点和差别是什么？（4）在化学品环境无害管理中，哪些类化学品应当引起高度关注？（5）
如何从众多的现有化学物质中筛选和评价确定需优先（重点）管理的化学品？（6）如何加
强化学品环境无害管理能力建设等？

中国迫切需要加强国际合作，借鉴发达国家行之有效的成功管理经验和做法，制定出一
套符合国情的化学品环境无害管理技术政策。

4.5.3.3  加强各级环境保护主管部门执法监督能力 

虽然中国已经制定了一系列环境法律法规管理化学品环境污染，但是由于危险化学品生
产、使用、进出口和污染防治等管理环节多，主管执法部门人手少，缺少必要的监控手段和
经验以及对危险化学品潜在危害认识不足等原因，致使化学品环境无害管理和污染防治执法
能力不足，特别是在省级以下的设区的市级和县级，国家许多环境保护法规和环境标准没能
得到有效贯彻执行。

第一，作为一个发展中国家，中国许多地区人民生活水平还较低，需要发展经济解决社
会温饱问题。某些地方部门的管理人员可能出于经济或其他方面的考虑，放宽对国家环境法
律、法规规定的执行力度，使得化学品污染环境的监督管理达不到要求。提高各级环境保护
主管部门管理人员对化学品环境无害管理重要性的认识，加强执法能力建设以及建立有效的
监督执法机制成为迫切需要解决的问题。

其次，中国化学品环境无害管理体系建设尚处于起步阶段。对于环境污染防护，国家尚
未制定清晰明确的化学品环境无害管理方针、政策并建立与国际相接轨的化学品环境风险评
价和风险管理制度和技术导则。缺少化学品风险管理专家支持系统和必要的评价和监控管理
手段。

当前国家环境污染防治的重点仍然是预防和控制工业生产中排放“三废”造成的污染问
题，化学品环境无害管理问题尚未提高到环境保护的重要议事日程之上。国家尚未根据国际
社会的实践制订明确的化学品环境无害化管理的原则政策从而建立化学品环境风险评价和
风险管理制度已经技术导则。国家还缺少支持化学品风险管理和评估及监督管理的能力。

第三，环境保护执法管理人员缺少必要的培训。缺少有经验、训练有素的危险化学品环
境管理人员和专业技术人员也是实施有效监督管理的制约因素。

由于国务院机构以及地方政府机构的改革，各级政府环境保护主管部门的管理人员精
简，造成新老人员更迭，管理岗位变动较大。目前全国省级和设区的市级环境保护局的污染
管理处一般只有 1-2 名官员兼职管理有毒化学品污染环境防治工作。管理人员水平参差不
齐，对化学品环境管理相关法律法规不熟悉，也制约着管理能力的发挥。

因此，迫切需要加强各级环境保护主管部门管理人员的技术管理培训，提高他们对化学
品环境无害管理重要性的认识并提高他们的监督管理执法能力。

4.5.3.4  健全的化学品环境无害管理技术支持体系 

建立化学品环境管理技术支持体系是实现化学品环境安全管理的重要技术支撑与保障。
技术支持体系包括化学品测试分析的合格实验室系统、化学品测试、评价使用的测试准则、
合格实验室规范原则、风险评价准则等标准规范以及化学品安全信息管理系统。

目前中国尚未建立统一的化学品测试合格试验室规范标准。各主管部门下属的从事化学
品测试评价的试验室大多未执行国际公认的《OECD 合格试验室规范原则》，并通过国家认
证，无法保证化学品安全数据测试结果的可靠性和满足国内化学品安全和环境管理登记对测
试数据的要求。中国环境保护、卫生、农业、安全生产等行政主管部门及其技术支持单位都
建立和拥有自己的化学品登记管理数据库系统，并利用国外权威机构建立的化学品安全数据
库系统进行化学品管理相关信息查询。例如，美国 NIOSH 的 RTECS 数据库、美国医学图
书馆的危险物质数据库（HSDB）、联合国 IPCS-INCHEM 数据库和国际化学品安全卡查询
系统等。但是，关于中国国内化学品的生产、使用情况、生产装置所在地点以及化学品储存、
运输和处置情况；有关人群和环境暴露于危险化学品的场景和污染危害情况；有关化学品及
化工产品的危险特性、毒性、环境转归以及潜在健康和环境影响等基础信息还难于准确查询
获得。社会公众也难于通过政府部门的网站查询到国外权威机构和自己关注的危险化学品的
分类标志、消防、泄漏处置、安全防护、污染防治等信息数据。建立和完善化学品安全信息
管理和公示系统也是加强中国化学品环境无害管理能力建设面临的重要问题。

4.6  中国化学品环境管理政策和制度的框架建议 

在全球化的背景下，发达国家逐步出现、分阶段解决的各种环境问题在发展中国家集中
产生，使中国环境问题呈现出“复合型”和“压缩型”特征。中国正同时面临着传统或第一
代环境问题，比如城市大气污染或湖泊富营养化和所谓“新型或第二代环境问题”的化学品
污染问题。对于化学品的环境及环境管理的关注和理解不够充分。并且，基于现行化学品管
理体系仍然是传统化学品危险分类体系，在管理的范围和目标上都具有极大的局限性。中国
目前的化学品环境管理主要局限在对于具有易燃、易爆和急性毒性等显性和急性危害性的化
学品的职业安全管理上，对于大量具有潜在性、长期性的人体健康和环境危害的化学品并未
进行系统化和制度化的环境管理。由于缺乏基本的立法和行政基础，中国化学品环境管理制
度急需完善。此外，现行化学品环境管理实际上主要局限在有毒化学污染物的末端污染控制
以及有毒化学品进出口登记管理上，预先防范及风险管理等化学品环境管理的基本原则和方
法未能得到充分体现。

在化学品环境管理相对落后的情况下，中国当前正面临着日益严重的化学品环境污染，
许多国际禁止或严格限制的化学品仍在中国生产和使用，危险化学品事故频发，国内化学品
的生态和健康风险正在与日俱增。与此同时，进入 21 世纪以来，发达国家不断加强化学品
环境管理，主要表现在不断采取立法及多种管理措施，加快化学品的测试、评估和淘汰有害
化学品；国际社会大力推动全球化学品环境管理进程，将其作为全球可持续发展战略的一个
重要组成部分，并提出了具有时限性的战略目标以及相应的战略行动方针—SAICM。应该
看到，化学品的环境管理直接关系到我国未来生态环境和人类健康安全。国家正致力于调整
产业机构，构建环境友好型社会。在科学发展的背景下，化学品环境管理必然需要提上政府
环境保护的重要议程。

综合本报告关于中国化学品环境管理问题的分析，结合国际化学品环境管理形势、发达
国家化学品环境管理成功经验和中国国情及发展形势，提出如下关于中国化学品环境管理政
策和制度的框架建议。

4.6.1 制定国家化学品环境管理战略方针

所有未来的化学品环境管理措施应当成为国家政策方针的一部分。

建议

中国的化学品环境管理战略首先应明确国家化学品环境管理的基本方针、原则、政策及
总体战略目标，其中应综合考虑“预先防范”原则与中国化学工业生产和使用情况的基本国
情，制定合理的战略目标。

战略需要和科学发展观相一致。推行循环和回收使用，保护环境，营造一个资源节约型
和环境友好型社会，清洁和安全发展应该纳入在这个战略中。

化学品的生产和管理需要遵循清洁生产和绿色化学的理念。

如果经济可行性是可行的，对人体健康和环境具有高风险的化学品应该首先被替代。

中国的化学品管理战略应建立一项国家化学品环境管理能力建设规划，包括立法体系、
机构职能、管理技术支持体系、信息交流和公共参与等机制建设等。

中国的化学品管理战略应包含一项长期但有时限的对国内现有化学物质风险评价与风
险管理行动计划，遵循特定的优先原则和行动步骤，逐步收集现有化学物质固有危险性信息，
开展风险评价和风险管理，并逐步减少和淘汰那些具有对环境和人类健康具有无非接受风险
的化学品的生产和消费的化学品，最终实现中国的“无毒环境”；此外，战略所涉化学品管
理的法规和技术规范体系需顺应 WTO 的要求。

为了化学品环境管理战略的顺利制定，应该以环境和人类健康保护的部门为主体，建立
一个化学品环境管理国家协调机构，确保战略能够体现国家生态环境和人体健康保护需求以
及各利益相关方的利益。

4.6.2 制定专门的化学品环境管理法律或行政条例

根据当前国情，建议制定一部化学品环境管理专项法律或行政条例，填补国家现行化学
品环境管理立法体系在化学品环境管理方面存在的空白。

建议:

A. 化学品环境管理法律或行政条例应与风险管理的理念相一致，制定全面、科学、
规范的危害测试要求，采取全球化学品统一分类和标签制度对化学品进行分类
和标识，从而有助于化学品的有效的风险评价和风险管理，包括建立和完善以
新化学物质申报登记、现有化学物质风险评价与风险管理、有毒化学品排放与
转移登记、公共知情与参与、重大环境事故防范与应急等为基本制度的化学品
环境管理制度体系，并与现行的危险化学品安全管理和公共卫生管理相关立法
相协调。

4.6.3 需优先进行的化学品环境管理基本制度建设

4.6.3.1 全面推行 GHS 化学品分类和标签制度 

科学、全面的化学品分类和标识系统是化学品危害性识别的基础条件，从而有助于有效
的风险评价和信息交流与传递并实施化学品风险管理。中国现行的危险化学品分类系统无法
全面反映当今化学品各种潜在的环境和健康危害及风险，并严重制约了中国化学品环境管理
的发展。

建议：

中国应全面实施 GHS 化学品分类和标签制度，作为新化学物质申报、现有化学物质风

险评价与风险管理以及重大环境危险源管理以及 MSDS 等管理制度的依据。这要求化学品
生产厂商和下游用户按照 GHS 要求，对危险化学产品进行危害性分类、标签和风险信息传
递等，从而有效控制化学品的环境和健康风险。
4.6.3.2 提升和完善新化学物质申报登记制度 

新化学物质申报登记制度是化学品环境管理的基础性制度，发达国家在上世纪 70 年代
开始普遍采取专项化学品立法的形式建立了该项制度，并逐步建立了一套较为完备的规范、
程序及相关技术和机构支持体系。相比之下，中国的新化学物质申报登记制度三年前才以一
部部门规章的形式建立起来。

建议
通过上述提出的化学品环境管理专项立法的形式，提升新化学物质申报登记制度的法律
地位和执行效力。
充分吸取发达国家先进经验，进一步完善执行程序和各相关政府管理部门之间的合作与
协调机制。
在横向和纵向上创立有利于促进国内各相关政府部门和机构合作和信息交流的职责。
完善相关规程及相应技术和机构支持体系（如 GLP 准则、危害测试数据的国际互认等），
从而建立一套与国际接轨的新化学物质申报体系。
简化程序并且引进机制来精简那些负责很少关注的诸如极小量的化学品的机构。特别关
注那些对人体健康和环境具有高风险的化学品。

4.6.3.3 建立现有化学品风险评价与风险管理制度 

现有化学物质风险评价与风险管理制度是收集国家现有化学物质风险信息并开展风险
管理行动的基础，也是目前世界各国化学品环境管理的重点。正是由于该制度的欠缺，中国
对当前国内化学品的环境和健康风险缺乏认识，未对现有高风险化学品构成管理约束，并经
常面临国际化学品环境管理行动的种种“制约”
。

建议：

A. 尽快研究建立与新化学物质申报登记相关测试和数据要求相同或相近的现有化学物
质风险评价与风险管理制度，其中主要包括：建立现有化学物质危害性测试及风险
信息收集制度和优先性风险管理制度。
B. 对于化学物质的生产进口超过特定数量的生产和进口商，规定其有义务提交该化学
物质的危害测试申报信息和收集市场中现行化学品的风险信息。
C. 建议提出优先性风险管理基本原则、政策和法律规定，如规定对 PBT、CMRs 和 vPvB
等优先化学品采取生产、使用和进出口的禁止和严格限制等优先管理政策和法律制
度。
D. 规定按照 GHS 对现有化学物质进行分类和标识。
E. 为实行现有化学品风险评价与风险管理制定包含上述所提及的制度的特定的立法，
确定现有化学品风险评价与管理体系中的执行机制。
4.6.3.4 建立高度关注的优先化学品的国家标准 

根据本国化学品产业的情况，参考国际标准，拟定本国的高度关注的优先化学品的国家
标准。

建议：

A. 参考国际优先有毒化学品标准，种类（化学品的数量），制订高度关注的优先化学品
标准。国家的优先化学品的类别可能包括 PBT、vPvB、CMRs 和 EDCs 等。
B. 对优先化学品的风险管理应当基于其不同特性及不同程度的环境和健康风险，并根
据其生产使用和流通时的暴露情况，采取不同的风险管理措施。建议国家建立优先
化学品鉴定和风险管理标准，在此基础上构成对于 PBT 等引起高度关注的化学品的
风险管理政策和制度。
C. 拟定相应的风险管理战略和行动计划，逐步减低，限制和消除国内引起高度关注的
化学品的生产和消费，并能促进国家对于斯德哥尔摩公约等重要化学品环境管理国
际公约的顺利履约。

4.6.3.5 建立有毒化学品排放登记及公众知情制度 

PRTR 制度是有毒化学污物排放统计及公众知情制度的代表。这一制度已经成为世界各
国有效控制有毒化学品环境污染控制、事故预防以及信息公开与公众参与的通行做法。

建议

建议吸取国外成功经验，采取特定的优先管理原则，合理确定申报有毒化学品清单和相
关行业企业范围，建立相应的数据收集和发布的管理信息系统，逐步建立中国的有毒化学污
物排放统计及公众知情制度。

4.6.3.6 建立优先有毒化学污染物质排放监测制度 

建议：
建立对 PBT 等优先化学污染物质的环境监测制度，依据中国现有环境和卫生监测体系
现状和能力，对环境介质中的某些高生态和健康风险的有毒化学污染物质进行制度化和系统
化的环境监测，并编写和发布年度国家优先有毒化学品的监测报告，使政府和社会了解本国
化学品环境污染状况及其生态和健康风险，为有效开展化学品环境管理提供决策基础。

4.6.3.7 完善重大危险源登记与报告制度 

建议：
 修订和完善重大危险源辨识标准，尤其是需要补充其中环境有害物质的相关类别和标
准；完善现行的重大危险源登记与报告制度的执行和监督机制，增加环保部门在重大危险源
登记与报告制度中的数据共享以及监督和执行职责和权利；加强有关机构的执法能力，充分
防范重大有害化学品泄漏事故及其引发的公共环境事件的发生；参考 ILO，欧盟塞维索指令
及 EPCRA 等重大危险源管理的有关国际标准与实践，促进现有重大危险源管理制度的相关
立法。

4.6.4 能力建设

4.6.4.1 化学品环境管理现有国家行政职能和机构建设 

建议：

A. 通过建立各级国家化学品管理部门间的协调机制，建立起国家化学品环境管理
行政执法和监督管理体系；
B. 通过增加相关各级部门的职能提高国家环保总局在中国化学品管理体系中的地
位。建立健全国家和地方环保机构中化学品环境管理的机构及其职能，包括增
设相关管理部门和管理人员。
C. 加强相应管理设施建设和人员培训。

4.6.4.2 国家化学品信息系统建设 

化学品危害性和风险信息是化学品环境管理的基础条件。建议：

A. 以新化学物质申报登记制度、现有化学物质风险评价与风险管理制度、优先有
毒化学品环境监测、有毒化学污染物排放统计和重大危险源登记和报告等化学
品环境管理制度为基础，集中收集、整理和发布国家化学品环境和健康风险的
各种相关信息，并且注意商业机密的保护。
B. 评估、整合与现有化学物质和新化学物质以及职业健康与安全相关的国家现有
化学物质信息资源和管理系统。
C. 进一步增强现有化学品危害性和风险信息的的国际信息交流。

4.6.4.3 国家化学品测试和评价科研与监测能力建设 

促进国家环保管理机构与公共卫生管理部门、科学技术管理部门以 及下述领域各部
门间的合作。建议：

A. 建立符合 OECD/GLP 准则的化学品测试与评价实验室，引进 GLP 监测和其他

制度，例如数据互认，增加化学品环境和健康危害性测试的能力。
B. 推动环境与健康监测及风险评价方面的基础科研与监测能力建设，尤其是针对
 某些优先性高风险有毒化学品。
C. 积极开展化学品危害测试及风险评价相关的国际合作，学习和采纳国际化学品
风险评价方法，不断提高自身相关能力。

4.6.5 推动构建国家化学品环境公共治理体制

4.6.5.1 建立自愿性化学品风险控制保障制度和鼓励政策 

在逐步构建完善的政府管理制度的前提下，社会各化学品利益相关方共同参与，尤其是
化学品产业界的广泛参与，是顺利推行国家各项化学品环境政策和实现无害化管理的重要基
础。政府和企业间化学品环境管理 VA 及化学品企业 RC 行动是发达国家化学品环境管理中
推行多年的良好实践，值得中国化学品环境管理借鉴。实际上，中国的《清洁生产促进法》
已经确立了 VA 的法律地位，并提出了一些鼓励政策。建议：

A. 建议在《清洁生产促进法》现有规定的基础上，研究和制定一系列相关配套政
策和管理措施，从而推动化学品环境管理的 VA 及 RC 实践在中国的逐步开展。
B. 鼓励与化学品产业协会及其他相关商业协会进行交流，并在中国实施 VA、RC
以及产品环境安全保障制度。
C. 通过立法、过程控制和绩效审核来提高 VA 的执行效果。

4.6.5.2 加强化学品环境管理的信息公开及公共参与机制建设 

建议：
A. 通过发布有毒化学品污染排放及环境监测报告等方式，增进国家化学品环境和
健康风险信息的公开与交流。
B. 开展有毒化学品环境和健康风险公众宣传与教育。

建立公共参与机制，使社会各利益相关方能够参与政府化学品环境管理决策，符合当今
化学品环境管理的国际发展潮流。
附件一：

国合会 2007 年年会给中国政府的政策建议1

第四届中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）第一次会议（即国合会
2007 年年会）于 2007 年 11 月 28-30 日在北京举行，会议主题是“创新与环境友好型社会”。

国合会委员高度赞赏刚刚闭幕的中共十七大在环境与发展领域所提出的一整套创新性
的战略思想和政策，同时，注意到中国政府在 2006 年提出的环境保护“三个转变”以及“十
一五”时期前两年的工作。对此，国合会委员深受鼓舞，一致认为中国目前开始进入环境与
发展的战略转型期。

朝着“资源节约型、环境友好型社会”的转变是一项长期的任务，但这显然需要诸如“十
一五”规划所确定的环境约束性指标等里程碑性的目标。然而，国合会认为，当前的环境管
理框架、投资水平以及高污染强度的经济增长模式都给实现上述目标带来了极大的困难；同
时，一系列诱因导致地方经济以超出预期的速度增长，加剧了实现环境目标的难度。由于这
些问题会变得更加复杂，例如日益增大的“生态逆差”问题，中国在“十二五”乃至“十三
五”期间协调环境与发展的政策难度可能会更大。

中国在着力解决工业污染和城市污染等第一代环境污染问题的同时，由化学品使用造成
的面源污染等第二代环境问题正威胁着中国的环境安全和人民健康，中国政府已经开始高度
关注这些问题。这类问题涉及的污染物种类繁多，包括迅猛发展的化学工业所造成的各种污
染，国合会委员们对这些问题也表现出了很大的忧虑。

中国今天的工业化和城镇化变革，包括构建知识型社会及社会主义市场经济，都是在全
球化的背景下进行的。中国与世界的环境与发展进程已经融为一体，中国在面临经济全球化
带来的新的环境挑战的同时，也对全球和地区的环境造成了影响。如果通过“生态足迹”来
衡量人类对生物生产性土地和水资源的需求，那么中国的人均生态足迹与许多其它国家相比
仍然较低，然而，中国的人均生态足迹已经超过其生态承载力并仍在增长。该问题应该在诸
如影响国际贸易，气候变化和其它国际合作的决策中得到关注。

中国未来的环境质量取决于对上述等问题的解决，这需要根本性改革和机制建设使全社
会参与其中。这是德国和韩国等国家环境与发展成功转型的关键经验，也就是说，渐进式的
转变是不够的。

中国致力于创建“创新型社会”是朝着正确方向上迈出的关键一步，创新是环境与可持
续发展的机遇，成功的关键是对制度、政策和技术进行全方位创新。

国合会 2007 年年会在相关课题组及其它研究成果的支持下，注重两方面的政策创新：

1
国合会 2007 年年会于 11 月 28-30 日在北京召开。会议讨论并通过了国合会 2007 年年会给中国政府的政策建议。
一是战略思路创新，包括环境与发展转型战略和全球化带来的环境挑战等两大问题；二是具
体政策与机制创新，特别关注“十一五”期间及以后的污染减排问题和化学品管理问题。

审视“创新与环境友好型社会”，旨在为国合会将来的工作奠定基础，包括创新与可持
续发展、环境与健康、能源与环境等各课题组的工作，这标志着国合会的注意力转向通过合
作就中国在环境与发展领域内可能面临的主要问题进行预警，转向更加依靠创新中国的政策
和技术探寻创造性的解决方案。一直以来被视为创新源泉与中心的企业界将在研究和建设环
境友好型社会方面发挥关键作用。企业界的参与之所以十分关键，是因为他们做出的实际决
策往往对环境产生很大影响。然而，清楚界定企业的责任是其采取行动的前提，而且这些责
任从法律上是可以执行的。

以下主要政策建议是基于国合会年会审议并达成一致的内容。

一、加强和制定新的实现减排目标的政策与机制

实现“十一五”减排目标是中国政府面临的一项重要挑战。尽管目前已开展了大量的工
作，但经济增长的步伐和结构加大了这一挑战的难度。减排目标是基于“十五”规划期末的
排放量计算的，但中国的经济发展速度远比事先预计的年均 7.5%的增速快得多，经济的高
速发展，特别是高能耗、高污染产业更快的增长速度，污染减排任务将超出预计的水平。经
济结构调整和工艺改进措施至关重要，但不会对实现 2010 年目标迅速见效。在可以预见的
未来，至少是 2020 年前，需要就污染减排制定更加严格目标。

目前，在 2005 年水平上实现二氧化硫减排 10%的目标的行动极大地依靠燃煤电厂安装

烟气脱硫装置（FGD），然而，烟气脱硫设备运行不善和效果不佳、燃煤硫份过高、以及洗
煤等低成本高效益的手段尚未得到足够重视等问题，制约着减排行动。实现能耗强度（单位
GDP 能耗）20%的削减目标是实现二氧化硫减排目标的必要条件，但并非充分条件，需要
针对非电力行业的硫氧化物削减开展进一步的工作。

实现化学需氧量（COD）减排目标，难度甚至更大。能否按计划完成城市污水处理管
网建设任务有较大不确定性，污泥处理、以及工业部门污水排放和面源污染问题需要引起重
视，特别对这些行业中现行的价格和金融政策需要进行反思和改革。

在污染减排领域，质量控制和绩效方面存在重大问题。监测工作不到位，（地方）环保
部门使用的三套数据互不兼容，阻碍了监测工作。地方环保部门缺乏履行职责的权威和手段，
一些地方政府还干扰地方环保部门的工作。简而言之，管理和体制上的不足阻碍了减排工作
的进展。资金投入不够也是污染减排的障碍之一，按照经济合作与发展组织（OECD）和欧
盟统计局（Eurostat）等采纳的定义计算，目前中国环境支出占 GDP 的 0.6%，为官方测算
的一半，对处于如此发展水平的国家而言偏低。
 末端治理的手段是必要的，但并不足以应对中国日益增长的污染排放量，需要一种有效
的总量控制手段，同时控制污染排放浓度。更多的注意力应放在低成本、高效益的措施上，
例如洗煤、能源和产业结构调整、以及废除鼓励向诸如焦碳和钢铁等高污染行业过度投资的
优惠金融条件。需要更多地利用市场工具，为通过创新等手段探寻低成本、高效益的污染防
治途径提供持续的激励机制，例如基于市场的总量控制—排污交易制度；利用经济政策和严
格执法，鼓励节能和污染防治新工艺的研发，使污染成本不再低于治理费用。

使政府内部的环境管理体系更加行之有效也是至关重要的，各级政府须明确理解各自责
任与义务，对地方政府领导的业绩考核应更加侧重其环境业绩，否则将导致重经济轻环境的
后果。

为此，建议：

（1）加强国家环境管理能力，建立更具规模、属内阁成员的环境部。

（2）在“十一五”、 乃至“十二五”和“十三五”期间的污染减排方式上，实行新的
“五个转变”
：①转向同时关注污染总量削减和环境质量的具体改善；②从过度依赖特定产
业的污染减排转向对各行业全面实行减排；③从单项污染物总量控制转向协同控制多种污染
物；④从增加污染减排项目数量转向提高项目质量；⑤从依靠行政手段转向更多地利用基于
市场的政策工具。

（3）在国务院领导下，建立一个经济-能源-污染减排的技术分析平台，成立相关政府
部门之间的一个联合政策制定体系，以开展动态跟踪、污染的预警及应对，从战略高度评价
和认识改变经济增长模式的成本和效益。

（4）建立系统的污染总量减排体系，包括减少资源、能源消耗，提高生产工艺的效率，
以及末端污染处理。

（5）改革地方政府官员的政绩考核体系，将各项环保目标和相关政策目标的责任纳入
考核体系，根据适合当地的节能减排指数，建立简单明了的政府官员政绩评价体系以及他们
管辖范围内企业遵守环境保护法律法规情况的指标。

（6）改善中央和地方政府的技术支持能力，开发更加完整的环境信息系统、科学的污
染减排指标体系、精确的减排监督系统以及严格的污染核查和评价体系。

（7）重点抓好主要污染产业、特别是农业面源污染治理，迅速筹措城市污水管网和处
理设施建设资金，提高 COD 削减规划的可操作性。通过综合规划，拓宽工作重心，从关注
烟气除尘和烟气控制措施，扩展到诸如提高燃煤质量、增大洗煤比例、有效监督烟气脱硫装
置质量、以及制定非电力行业燃煤锅炉的污染减排规划等措施，优化二氧化硫减排规划。
 （8）开始研究污染排放趋势，探讨“十二五”期间低成本、高效益的污染减排方式。
在关注上述问题的同时，利用公共-私营部门模式筹措资金；利用基于市场的政策工具建立
长效减排机制，如环境税、资源定价、排污交易、环境金融机制；通过必要的法规升级，特
别是在地方，创建一套高效的行政和管理体系。

二、将化学品环境管理全面纳入国家环境和健康管理体系

中国目前已生产和上市销售的化工产品大约有 47000 种，每年申报新化学物质约 100

种。在生产、存储、销售、运输、使用以及作为废物处置的过程中，由于误用、滥用、突发
事故和废物处置不当等原因，化学品会对人体健康和环境安全造成重大影响。大量在国际上
受到广泛控制的危险化学品在中国依然存在无约束的生产和使用，而且与危险化学品相关的
污染事件时有发生。国际社会正在大力推进国际化学品管理战略（SAICM），目标是在 2020
年将生产和使用化学品对环境和人类健康造成的危害将到最低。

中国化学工业的高速发展急切需要强有力的化学品管理体系，中国现行化学品管理主要
局限在对于具有易燃、易爆和急性毒性等化学品的职业安全管理上；在化学品环境管理方法
上，也主要局限于有毒化学污染物的末端处置和有毒化学品进出口登记方面。中国现行的危
险化学品分级体系并未完全反映化学品的各项环境和健康方面的潜在危害和风险，尚需对人
体健康和环境具有潜在性、长期性危害的化学品进行系统化和制度化的环境管理。

为此，建议：

（1）建立以环境保护部门为责任主体、相关部门配合的中国化学品环境管理体制，并
加强相关能力建设，从环境角度实行有效的化学品检验、评估、监测和管理。

（2）制定以“预防为主、防治结合、加强监管”为原则的中国化学品环境管理战略。
制定长期的风险评价行动计划，对于高环境健康风险的化学品应尽早关注其替代产品的研发
工作；相关生产和管理应遵循清洁生产和绿色化工的原则和世贸组织的要求。

（3）制定专门的化学品环境管理法律或行政条例，建立化学品环境管理的基本制度体
系，包括新化学物质的分类、标识和通告，风险评价与管理，重点化学品的国家标准，环境
监测，有毒化学品信息披露和知情，以及与有关现行机制相协调的环境事故预防和应急体系
等。

（4）建立有毒污染物的记录和信息发布体系，使公众了解并参与化学品管理的政府决
策。

（5）推动化工企业的自愿性措施，包括国际上成功实施的“责任关怀”和产品定位管
理倡议等，明确界定政府与企业之间的自愿管理协议、以及在中国《清洁生产促进法》下开
展各项工作的法律地位。

三、抓住环境与发展战略转型的机遇期

国合会注意到中国自 2003 年以来协调环境与发展政策关系方面所取得的进展，尽管当

前仍面临巨大挑战，但其未来的前景还是令人鼓舞的。中国正在为可持续发展的创新建立必
要的条件，中国当前环境和发展的战略转变是中国社会进步的必由之路。根据国际经验，中
国应在未来的 15-20 年间努力争取实现其环境与发展的战略转型，大力改善生态环境，促进
经济发展。

中共十七大是中国实施新的战略体系的转折点，即，以科学发展观作为构建和谐社会的
统领，指导经济社会的可持续发展。

在环境领域内，中国政府战略转型表现如下：新型工业化道路的 5 条标准，对外坚持和
平发展道路，将环境保护提升到“建设生态文明”的战略高度，目标是建立资源节约型、环
境友好型社会，指导思想是经济发展从“又快又好”转向“又好又快”
，以切实的行动展示
其实现艰巨的“十一五”减排目标的近期承诺。

德国、日本等国在环境改善的转型时期有四个关键的成功要素：一是公众乃至全社会参
与环境与发展的决策；二是在多数情况下，是环境与健康的问题激发了具体行动，如日本汞
污染导致水俣病、芝加哥的化学烟雾现象；三是需要连续进行短期或长期的转变，通常在
5-10 年中实现技术和体制的根本性转变；四是需要考虑转型相关的国际问题，如转型对它
国的影响。转型的结果包括产生大量新的经济机遇，对环境标准和实践产生积极影响，进而
促进社会各行各业的发展。

国合会认为，当今中国正处在战略转型的关键时期，有可能加速环境与发展关系的转变，
为了充分利用这一关键时期，中国政府必须解决三个突出的问题：首先，中国的战略转型采
用了自上而下的模式，缺乏各级政府及利益攸关方的充分参与和支持；其次，缺少落实中央
政府确定的各项战略原则的具体和有效的政策、能力和行动计划；最后，关键在于不断提高
现有投资效率和效果，加大环保投入。

为此，建议：

（1）提高公众的相关意识和参与行为，使社会各界在战略转型中都能发挥作用，包括
生产、生活消费与环境健康，监督地方发展，以及直接参与环境改善工作。鼓励环境非政府
组织参与，以此反映社会各界不同观点。同时通过专门的培训教育方式，提高各级地方政府
和企业界的决策者和管理者对环境与经济社会协调发展重要性和紧迫性的认识水平和实际
落实工作的技能。
 （2）加速改善中国现有环境法律框架、管理手段和技术，包括修订关键法规，如环境
保护法（1989）；适当严格标准，并确保严格执行和遵守；在人力、资金和技术装备方面为
环境保护部门配置更多的资源，使其成为推动环境与发展战略转型的中坚力量；很明显，最
需要的是建立一套高效的体系，彻底降低环境违法程度，改革惩罚制度，使其从经济利益上
对违法者产生作用；为企业、城乡乃至各类项目获取实现环境可持续发展的手段营造所必需
的条件；建立和完善环境司法体系，确保公共和个人的环境福利与环境公正。

（3）充分利用以市场机制为基础的经济政策，推动环境与发展战略转型，包括环境税、
资源能源税、绿色信贷、环境保险、生态补偿、排污交易等。这些经济政策可以构建激励机
制，是全面实现创新效益的关键，对开发环境和可持续发展的技术并使之商业化有重要作用。

（4）评价现有环境投入水平，确保优先工作领域的资金投入力度，并在必要的情况下，
根据优先领域的工作需要，改变现有投资流向，或增加资金额度。此外，鼓励私营部门投资，
因为对产业进行环境保护方面的创新、推进循环经济、建立资源节约和环境友好型的生产消
费模式，都有赖于大量的资金投入。

四、有效应对经济和环境全球化带来的挑战

中国在参与经济全球化过程中，承受着新的环境压力。中国作为“世界工厂”，无疑承
接了大量高能耗高污染的产业转移。发达国家引入二氧化碳排放约束后，将加快高二氧化碳
排放产业转移的进程，并增加阻碍改善这些产业技术的风险。中国在赢得“贸易顺差”的同
时，国内因出口导向型经济消耗了大量能源和资源，排放了大量的污染物和温室气体，出现
了“生态逆差”。另外，中国还面临着严峻的危险废物非法贸易的问题。

中国还需要更加关注应对其市场供应链可能对其它国家造成的环境影响。当然，中国应
同时充分认识到全球竞争性商业活动对改善其环境有积极作用。随着中国的跨国企业的活动
日益活跃，以及中国的资源需求和经济活动持续增长，一些新的环境影响会变得越来越明显。
中国可能会更容易受到各种环境保护主义和其它相关行动的攻击，并有可能涉及第三方。

国合会对中共十七大提出的“相互帮助，协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”
的环境保护国际合作方针，感到鼓舞。中国政府在保护臭氧层、增加森林碳汇、发布 2007
年《应对气候变化国家方案》等保护全球和地区环境方面所做出的积极努力是显著的。中国
对保护世界环境的贡献正处在关键的阶段。中国自身的环境与发展战略转型，与国际社会在
气候变化等全球和区域环境问题上达成宏伟协议的努力是密不可分的。

中国必须从其自身的角度和自身利益出发，应对全球的环境关切。中国在对世界生态和
经济的影响日益加大的同时，已置身于一个对国际社会更负有责任的地位。中国日益被视为
主导世界经济与环境安全的力量，在未来的五年中，这种认识可能随着中国经济的持续发展
而进一步强化。在现今许多国家对加强全球和国内环境行动表示出了强烈兴趣的情况下，中
国需要决定在那些领域投入主要的努力来应对全球环境与发展问题。

为此，建议：

（1）逐步转变目前贸易增长模式，以调整贸易、资源和环境的关系。充分利用中国的
贸易顺差，进口高能源、资源含量的产品和技术，减少出口类似产品。寻找并扩大高能耗产
品的替代品，或适时进口此类产品。加速当前外贸增长模式的转型，从主要依赖价格竞争、
数量扩张及谋取高增长速度的传统增长模式，转向依靠提升质量、提高附加值以及优化结构
的模式。扩大服务出口，加强其国际竞争力。

（2）优化制造产品出口的区域结构，对东部工业产业全面进行环境升级，充分利用中
西部当地丰富的人力资源，引导环境友好型生产工艺进入这些地区。对高能耗、高污染的产
品和行业征收环境污染税，要求有关企业承担环境破坏的成本。从国外引进适宜的环保技术
和设备，促进节能减排，从而改善国内环境质量。

（3）加强对可回收废弃物贸易的环境管理，制定区域规划；对作为工业原材料进口的
可回收废弃物进行生命周期分析；严格执行进口可回收废弃物的环境准入标准；限制企业出
口利用进口可回收废弃物加工的再生原材料，确保此类原材料满足国内需求，或生产高附加
值出口产品，而不只是为了换取外汇将污染留在国内；与其它国家开展合作，确保遵守国际
协定，开展国际监测，以确保遏止有毒废弃物的非法贸易。

（4）制定适当的规定，对进入中国的原材料产品的主要供应链全面实施综合性环境影
响评价，包括诸如大豆、食用油、鱼、棉花、木材产品、生物燃料以及矿产，逐步消除非法
木材贸易及其它此类问题，遏制《濒危野生动植物物种国际贸易公约（CITES）》所禁止的
各项活动。

（5）加强中国对外投资企业的环境管理，提高企业社会责任意识，鼓励中国企业通过
海外投资或合资，获取国际先进环境管理经验和环境友好型技术。环境友好型的投资将加强
中国企业的长期竞争力。

（6）中国应富有建设性的参与双边或多边环境合作，设立完善的国内履约机制、管理
体系和政策法规框架，推动中国履行国际环境公约。更加积极地参与构建全球环境体制，坚
持共同但有区别的责任原则；维持包括中国在内的发展中国家的发展权；树立中国在环境问
题上负责任的国家形象。在中国能力限度内承担国际义务，探讨通过南-北合作进行技术合
作的机遇，加强中国和其它亚、非、拉发展中国家的环境合作活动。

五、通过创新建设生态文明

在环境和可持续发展技术及其相关的制度方面，中国到了提升国内能力，实现“中国制
造”的时候了，使良好的意图能够转变成商业上可行、应用广泛的产品。中国的中长期科技
规划要求在未来的研发工作中重点突出环境保护，然而，在国家创新体系（NIS）充分发挥
潜力之前，必须要应对许多挑战，克服各种障碍。此外，中国和许多其它国家的可持续发展
实践与其国家创新体系之间联系不紧密。

同电信业等其它产业一样，在污染减排方面，中国在依靠进口新的环保技术实现跨越式
发展方面存在严重问题，包括有限的分享先进技术的意愿（例如机动车排放技术）
、技术不
适用于中国国情、高成本获取特定先进技术、以及诸如先进发电系统的知识产权问题等。此
外，一些革新性的技术，如氢燃料电池，需要大量的投入和时间进行额外开发。

另一方面，中国的一些比较优势尚未充分体现在环境创新中。低劳动成本和巨大潜在的
国内市场可以使中国的环境和可持续发展产品和服务在国际市场具有充分的吸引力，例证之
一是太阳能电池板。

中国尚无创新所需的适宜的条件，例如释放由研究院、大学和私营企业等组成的中国庞
大研究体系的创造力。在创新进程中，应该宽容一些努力在短期内的失败。环境创新的金融
投资体系仍然有待发展，重要的是在各种不同的开发环节上吸引更多的风险投资，从而加强
环境技术市场。需要有利于创新的制度框架，特别是需要基于市场的措施，为产业朝无污染
的环境友好型生产过程和“绿色化工”的方向努力提供必要的激励。

绿色政府采购、绿色投资等政策，有助于提高现有环境友好产品和服务的市场份额，并
增强其竞争力。对此，政府应发挥表率作用，引导绿色采购和绿色投资。绿色投资的理念有
利于构建公私合作伙伴，并可加速新兴环境技术应用的步伐。

自己制造还是购买先进环境技术的抉择绝非易事，必须在特定的条件下做出决策。国际
联合科学研发倡议已经存在多时，主要应用于能源效率和一些污染减排方面。有必要对此进
行推广，通过更多的合作研发，解决可持续煤炭利用、温室气体减排和其他的重大环境问题。

为此，建议：

（1）动员国家和地方的兴趣和意愿，实施环境和可持续发展创新战略。一般认为，环
境守法是一种成本驱动的行为，但不符合经济增长的要求，实施创新战略的目的不只是为了
环境守法。实施创新战略也不只是投资研发新技术，更迫切的是通过综合应用执法、激励措
施、规划改进、意识提高以及能力建设等手段促进现有成熟技术的广泛和有效的应用。在解
决诸如青藏高原、主要流域上游以及主要煤矿产区等生态脆弱地区的发展问题方面，可以制
定符合环境经济条件的区域性“创新团”，以帮助地方了解并获取合适的创新产品和手段。

（2）强化和普及环境领域的技术研发，消除商业化的障碍。中国已有并还将有大量的
技术突破，然而，技术突破必须尽快从示范发展到商业化应用阶段，而且在各阶段都应创造
有吸引力的投资机会。当前的激励措施还无法推动环保技术的长期创新，只有通过政府承诺
并参与早期科技研发、私营部门和投资者参与后期阶段研发，才能解决这一问题。这是国家
创新体系中的核心问题。

（3）采取行动解决影响环境技术应用的市场失灵问题。私营公司应成为研发和应用环
境友好型技术的主要力量，但现实并未尽如人意。技术市场有限、过分依赖指令性规章、资
源和其他定价政策不完善、以及违法处罚力度有限等都是造成环境技术应用市场失灵的重要
因素，需要认真加以解决。需要在国家和地方层面推行更好的绿色采购政策，在示范工作以
外更广泛的范围内，向利用环境技术的项目提供优惠贷款，并对不使用该技术的项目拒绝提
供贷款。

（4）不断提高对生物技术、纳米技术和能源技术及其新产品的关注程度，评估这些产
品对环境保护和可持续发展的影响，特别是负面影响。此类评估不同于项目导向的评价，需
要制定正确的规范和导则。对于一些先进技术的研发，充分利用跨国企业的力量和借鉴国际
经验不失为最好的方法，但需要在严格的规范和导则的管理下进行。

（5）提高公众的环境科技水平和能力。中国经济与环境的未来取决于向其拥有的世界
上最庞大的人口进行科技普及，使其有能力营造多种技术创新的社会环境。建设生态文明依
靠教育体系的改进，依靠对普通大众的科技知识普及，依靠创新过程中体现出的真正的环境
价值。这又依靠向社会各界持续发布可靠的环境和可持续发展信息。

六、制定中国发展低碳经济的路线图

中国及所有国家都需要理解和把握气候变化的影响、减缓和适应等问题。这些问题是国
际社会目前的重要关注，会对未来经济结构，以及地方和国家未来的发展机遇产生很大影响，
进一步会对国际贸易、投资和全球环境改善等领域带来新的压力和机遇。

在未来，中国要发展与以往不同的经济，就需要更好地理解和把握如何调整能源的价格
和税收、碳排放源和碳吸收汇的变化情况、国际和国内碳交易状况、以及影响能源、环境与
气候变化关系的因素等问题。总体上，这些问题都属于低碳经济的范畴。中国现需要全面认
识这些重要关系及其政策选择问题。如果要想在保持经济持续增长的同时减少对化石燃料的
依赖的话，中国有必要就未来几十年的发展道路问题，开始着手制定一个路线图。
 附件二：

第四届中国环境与发展国际合作委员会工作大纲
（经 2007 年 11 月 28 日国合会 2007 年年会讨论通过）
概 要
1、中国环境与发展国际合作委员会（以下简称国合会）于 1992 年建立，是一个由中国
政府批准成立的、非盈利性、国际性高级咨询机构。中国国家环境保护总局是国合会的承办
部门。经过 15 年卓有成效的工作，第一、第二和第三届国合会圆满地实现了预期目标，促
进了中国与国际社会在环境与发展领域的合作，在中国国内与国际社会中产生了重要而深远
的影响。
2、过去 15 年，国合会及其所建立的工作组/课题组结合中国国情，向中国政府提出了
大量有价值的政策建议，受到了中国政府的高度重视，并被参考或采纳，对中国环境与发展
事业做出了重要贡献。
3、1992 年以来，中国的社会与经济发生巨大变化，快速经济发展给环境和资源带来巨
大压力。过去 15 年，全球化进程加快，中国与全球经济、贸易、发展、环境的相互作用大
幅增强；中国与世界其他国家一样，共同面对着全球气候变化、生物多样性退化等重大环境
问题，中国对全球环境与发展的影响也日益增加。
4、中国政府领导层清楚地认识到，中国的发展已经到了一个关键时期，提出通过实施
科学发展实现 2020 年小康社会目标；建设资源节约型、环境友好型社会，通过加快实现环
境保护的历史性转变，促进可持续发展，实现和谐社会。
5、在第三届国合会工作结束之际，各方一致认可国合会的价值与重要作用，同意继续
支持成立新一届国合会。中国政府领导人明确表示，国合会成立以来，为中国环境与发展领
域的科学决策提供了有力支持，中国政府批准成立第四届国合会，并承诺继续给予支持。
6、考虑到中国社会经济发展的巨大变化，以及中国日益增加的与全球环境与发展的相
互作用，在吸取前三届国合会工作经验的基础上，第四届国合会将在国合会中外委员调整、
政策研究与咨询工作、组织和运作等方面进行必要的改革和创新；同时，全面加强国合会秘
书处的协调职责与能力。国合会还将建立多渠道的传播机制，提高其政策建议的影响力。
7、在第一、二、三届国合会的基础上，第四届国合会将继续发挥高层次与国际性政策
咨询机制的作用，向中国政府领导层与各级政府决策者提供环境与发展领域具有前瞻性、战
略性、预警性的政策建议。政策建议应更注重可操作和实用性，不仅要结合中国的实际情况，
还要考虑与全球发展的相互作用。应在重点领域开展必要的政策示范和项目示范。注重结合
环境与发展的新情况，提出国家战略调整与应对策略。
8、本工作大纲基于前三届国合会工作大纲和新的发展以及中国的实际需求制定与修改。
Ⅰ、工作目标与任务
9 第四届国合会在继续坚持前三届国合会确立的总体目标的同时，针对中国 2020 年全
面建设小康社会的目标以及一系列社会经济发展五年规划，提供具有可操作性的政策建议、
技术支持和示范经验与政策预警，支持促进中国政府进一步实施可持续发展战略，建设资源
节约型、环境友好型社会，实现国民经济的持续增长和环境质量的不断改善，继续发挥负责
任大国的作用，不仅为中国，也为世界创造更加清洁、安全、可持续的未来。
10、 本届国合会的具体工作目标是：
（1）在保证中国经济可持续增长、保护与改善中国环境、保障能源与自然资源的长期
供给和安全、促进人与自然和谐发展等方面，提供战略咨询、政策建议和政策预警。
（2）促进针对中国环境与发展主要问题的计划、项目、科技开发、技术转让、培训等
方面的国际合作。
（3）就涉及环境与发展的重大决策向中国政府提供咨询，并估价这些决策的经济、社
会和环境影响。
（4）向中国政府提供在全球化、信息化和科技创新背景下的环境与发展领域的国际经
验，同时，协助把中国在这些领域的成就、经验和解决途径介绍到其他国家。
（5）提高中国参加以及履行旨在缓解全球环境问题的国际行动计划和国际公约谈判的
参与能力。
（6）对于促进公众意识和公众参与环境保护提供咨询与协助，并在促进中央政府各部
门及地方政府的官员培训中发挥作用，帮助各级决策者提高可持续发展的决策意识。
11、在总结和继承前三届国合会政策建议和成功经验的同时，第四届国合会将更注重政
策建议的可操作性，开展更加深入和广泛的政策示范，根据形势变化提出战略调整的建议。
第四届国合会将完善其管理运作和政策研究工作，从而提高政策咨询的质量；同时，政策建
议的提出还要考虑将中国的长期发展和与全球环境问题的相互作用与关系融合起来。第四届
国合会可供考虑的重点研究领域可以包括但不限于：能源与环境的长期战略选择包括应对气
候变化问题，环境与公众健康，国家长期生态安全战略与生态管理系统，污染控制技术创新，
可持续贸易政策、消费与投资政策，可持续的海洋环境，区域发展包括西部开发中的环境与
发展协调政策，新农村发展战略中的环境问题，中国履行国际环境公约长期战略，公众参与
问题，中国发展与环境与全球的相互影响，性别平等与减少贫困政策的社会影响等。
Ⅱ、组织结构
12、第四届国合会的期限为 5 年（2007-2011）。
13、本届国合会由 40 名左右中外委员组成。中方委员为相关领域知名专家、学者和部
长、副部长等；外方委员具有相应的级别和影响力。国合会主席由国务院的一位领导人担任，
副主席由中国政府提名邀请，并在国合会年会上宣布。
14、国合会运行与管理的基本组成包括：
（1）主席团与主席团会议
（2）中外方执行副主席
 （3）秘书长，中、外副秘书长
（4）秘书处及其国际支持办公室
（5）中、外首席顾问
15、国合会委员任期一般为 5 年，如连续两年不参加活动，视为自动退出；如遇特殊情
况，根据国合会议事规则的有关规定，对委员进行适当调整。
16、委员以个人身份参加国合会的有关活动，愿意为国合会工作贡献自己的时间与才智，
包括：
（1）每年参加国合会年会；
（2）年会期间参与大会辩论；
（3）对政策研究提出指导和建议；
（4）需要时对政策研究成果进行评述；
（5）需要时主持课题组或专题政策研究的工作；
（6）适时向其他国际机构及公众推广国合会。
17、原则上，国合会每年召开一次年会，并围绕确定的年会主题展开讨论。如有必要，
经商其他副主席，主席可提议召开特别会议。
18、第四届国合会设立圆桌会议，推动国合会政策研究成果在更广泛的范围内进行传播
和交流。圆桌会议在两次年会之间举行，将邀请中央和地方政府政策决策官员、私营机构与
工业企业以及更广泛层面的专家学者参加。
19、国合会将欢迎关注环境与发展事业的工业界与企业代表参加国合会组织的相关专题
论坛活动。这样的论坛活动将提供分享国合会政策研究成果的平台并寻求工业界和企业对对
国合会政策建议的贡献。
20、国合会将通过不定期举办特定主题的政策研讨会或专题论坛，进一步扩大国合会的
影响。
21、第四届国合会将设立特别观察员席位，授予对中国及世界环境与发展事业保持高度
重视，并愿意为国合会工作做出贡献的国际组织/机构/公司。特别观察员将受邀参加国合会
年会及其他活动。
22、国合会邀请与政策研究或当年年会主题相关的中央和地方官员、学者、企业家、民
间人士、国际机构代表等，作为特邀代表或观察员参加年会或特别会议。
23、国合会的政策建议和其他研究成果将通过多种渠道传达到中国政府及社会各界，推
动对其的研究、采纳与落实，并扩大国合会的影响。相关渠道包括但不限于：
（1）通过国合会主席提交国务院和有关政府机构；
（2）通过国家环境保护总局提交给有关部门；
（3）各类政策建议可通过国合会秘书处专送有关部门；
（4）其他渠道，如媒体、新闻发布、研讨会、网站、出版物等形式，广泛传播国合会
的活动与建议。
Ⅲ、咨询工作安排
24、国合会咨询工作的基础是其政策研究工作，包括课题组和专题政策研究。政策研究
任务的设立根据国合会的工作目标和任务而定。成立或撤消课题组/专题政策研究的决定，
应根据国合会议事规则的有关规定经严格评估与协商后做出。
25、为适应第四届国合会的工作要求，在国合会首席顾问支持与协助下，国合会秘书处
将加强其协调能力，更好的执行有关职责，包括筛选并确定每年的年会主题、协调政策研究
工作、组织评审会议、组建新课题组/专题政策研究的前期工作、评估政策研究工作的执行
情况、跟踪国合会提出的政策建议的效果等。
26、为保证政策研究和示范的有效性，任何一个政策研究项目的开展都必须经过认真评
估，并配备合适的专家及充足的研究资金。政策研究的主题根据国内外经验进行挑选。
27、课题组/专题政策研究设中、外方共同组长各 1 名。专家队伍成员由中外专家共同
组成。
28、课题组应有明确的研究任务、目标、计划与进度表，应向国合会年会提交年度报告。
Ⅳ、支持和服务体系
29、国合会将在中国国家环境保护总局的支持下设立秘书处，职责是对国合会各项工作
提供基本支持。
30、中国政府在工作层面上继续确保高效的安排，鼓励有关政府部门、研究机构和非政
府组织等全面并积极参与和支持国合会工作。
31、国家环境保护总局负责与中方有关部门间的协调工作，并对国合会的各项活动提供
支持。
32、国合会可在主要捐助国设立支持办公室或指定联络员，作为秘书处的组成部分，协
助与配合秘书处的工作；以及根据需要，对与国合会有关的国际合作活动提供支持与协助。
33、秘书处将通过组织开展各种活动，向社会各界传播国合会研究成果，扩
大国合会影响，鼓励公众积极参与。
Ⅴ、财务安排
34、来自中国国内和国际方面的资金对第四届国合会的活动提供支持与保障。
35、国合会继续将其活动同环境与发展领域的国际交往、科技研发等建立适当的联系，
同社会各界保持广泛联系，争取到更多的国际方面的支持，满足国合会及其政策研究工作的
需求。
36、国合会积极争取国际上的私人基金、多边金融机构及其他捐助方的捐助与支持；为
特定的活动和必要的研究寻求来自公共与私营机构更多的捐赠和更广泛的参与也是必须的。
37、国合会欢迎国际上一切感兴趣的组织，包括科学的、技术的、学术的、金融的和商
业的组织，能够对中国实现经济与环境协调发展的努力提供帮助；尤其是通过格外的努力，
以支持中国环境与发展国际合作委员会的工作。
 附件三：

第四届中国环境与发展国际合作委员会议事规则
（经 2007 年 11 月 28 日国合会 2007 年年会讨论通过）

中国环境与发展国际合作委员会（以下简称国合会）是一个非盈利、国际性高级咨询
机构，由中国政府批准成立并向中国政府提供咨询。

Ⅰ、国合会的任务
1、1992 年 4 月在北京召开的第一届国合会第一次会议上通过的《工作大纲》阐明了国
合会的任务。到 2006 年 11 月止，第一、第二、第三届国合会分别圆满地完成了各项任务。
第四届国合会工作大纲明确了第四届国合会的任务，主要是延续和完善前三届国合会的研究
成果、政策建议和成功经验，使政策建议更具可操作性，不断深化和推广示范工作，同时，
针对新的形势，提出新的战略性和预警性的政策建议。
2、国合会的目标是探索环境保护、经济与社会发展，科学与技术以及有关领域间的协
调一致的途径，为中国实现系列“五年计划”、2020 年远景目标，实施可持续发展战略，提
供更具可操作性的政策建议、技术支持和示范经验。
3、国合会积极鼓励国际社会对于中国建设资源节约型、环境友好型社会，保护生态环
境、节约能源与自然资源，实现环境、经济与社会可持续发展以及为实现全球可持续发展的
努力给予合作和支持。
Ⅱ、议事规则的通过
4、本规则明确了国合会日常运转的议事规则。本议事规则经第一、第二、第三届国合
会实行之后作了部分修改，提交第四届国合会第一次会议审议通过。
5、本议事规则的修改根据第 62 条的规定进行。
Ⅲ、主席和副主席的提名
6、国合会主席和副主席均为第四届国合会委员。
7、主席由中国国务院领导人担任，由中国政府任命。
8、设中外执行副主席各一名，由中国政府提名并任命。
9、此外，国合会还设有一名中方副主席和两名外方副主席，由中国政府商其他主要捐
助国后，提名并任命。
10、主席和副主席任期为 5 年。遇有特殊情况，可以提前卸任，由中国政府任命新任主
席或提名并任命新任副主席。
Ⅳ、国合会中外委员的任命与变更
11、国合会中外委员将由中国政府邀请并提名。提名外方委员时，中国政府将与其相关
捐助国协商。
 12、委员的任期为 5 年。如委员因个人原因、或未履行其职责、或不再符合国合会的要
求而在任期未满时辞职，国合会可以更换该名委员。这些变更需得到国合会主席团会议的通
过，并向国合会年会进行报告。
Ⅴ、主席团和主席团会议
13、国合会设主席团，由主席、执行副主席、副主席和秘书长组成。
14、设立主席团会议，由中外执行副主席共同主持，该会议是国合会的执行机构。主席
团会议成员包括执行副主席、副主席和秘书长。主席团会议的职责包括以下内容：
（1）审议并通过国合会委员的变动情况；
（2）确定国合会年会的主题及召开日期；
（3）批准每次年会的初步议程；
（4）批准课题组研究的主题；
（5）对国合会面临的主要战略性问题给予指导，包括国合会将要实施的新的行动计划；
（6）批准国合会的年度工作计划；
（7）批准由秘书长提交的年度工作报告。
15、主席团会议的法定人数应为主席团成员包括中方和外方成员的半数以上。
16、主席团可以在必要时邀请秘书处主任、秘书处国际支持办公室主任、首席顾问或其
他人员以观察员的身份参加主席团会议。
17、主席团会议每年召开一次，与国合会年会同期举行。
18、在主席团会议休会期间，执行副主席可以在与其他主席团会议成员磋商后，就必需
主席团确定且无法等至下次主席团会议的事宜做出决定，包括国合会委员的变更情况、有关
年度工作计划的重大变化、对国合会年会主题或日期的调整、对课题组主题的变动或是其它
具有重大战略意义的决定。秘书长可以就这类问题的决定向执行副主席提出建议。
Ⅵ、国合会秘书长
19、国合会秘书长由中国政府指定。
20、秘书长负责国合会的日常运作并指导国合会秘书处和首席顾问的工作。秘书长在秘
书处和首席顾问的支持下，负责全面领导和指导国合会日常运作与管理。
21、秘书长可指定 1 名中方副秘书长和 1 名外方副秘书长协助工作。副秘书长的指定应
得到两位执行副主席的认可。
22、 秘书长是国合会委员，其主要职责包括：
（1）向主席团会议以及执行副主席报告并监督主席团会议和执行副主席所做决定的执
行情况。
（2）根据国合会的宗旨和目标，代表国合会与其他国际组织与机构保持联系。
（3）向主席团会议提交年度工作报告、在必要时向执行副主席和主席团会议提供补充
信息和建议。
 （4）必要时代表国合会与合作方签署合作文件。
（5）向出席国合会年会的委员发出邀请；就国合会年会日期、委员调整等提出建议。
（6）批准专题政策研究。
（7）批准成立主席团会议已确定主题的课题组。
（8）根据秘书处和首席顾问的意见，向主席团会议提供有关年会主题的建议。
（9）向主席团会议提交年度工作计划供批准，批准国合会的年度工作预算并监督年度
工作计划的执行状况。
（10）督导国合会秘书处工作；批准秘书处工作人员的聘用。
（11）向首席顾问颁发聘书；督导首席顾问的工作。
（12）经执行副主席批准，指定副秘书长协助工作。
23、设立秘书长会议。秘书长会议每年召开两次，决议国合会日常运作的重大事项。出
席秘书长会议的正式代表包括：秘书长、副秘书长、国合会秘书处主任（包括秘书处国际支
持办公室主任）、首席顾问。秘书长会议的工作职责如下：
（1）审核年度工作计划，包括秘书长准备提交给主席团会议的预算。
（2）审核专题政策研究的建议书，并就是否批准该专题政策研究向秘书长提出建议。
（3）就详细的建议书、执行计划以及对课题组和专题政策研究的管理向秘书长提出建
议。
（4）监控年度工作计划的实施进展情况以及国合会取得的成果。
（5）在必要时就其它决定向秘书长提供建议。
Ⅶ、国合会年会
24、国合会年会的出席。
（1）委员均以个人身份参加国合会年会，不得派代表出席。
（2）邀请特邀观察员参加国合会年会。
（3）邀请特邀嘉宾和观察员出席国合会年会。
25、会议通知
（1）国合会年会每年举行一次。国合会年会通知应至少在会议召开 90 天前用书面形式
通知每位委员。
（2）遇有特殊情况，可由主席或执行副主席决定召开国合会全体委员特别会议。国合
会特别会议的通知，应至少在会议召开 30 天前用书面形式通知每位委员。
（3）会议不能因为某位委员未按本节要求收到通知而无效。
26、会议规则
（1）国合会年会应为委员提供充分时间围绕年会主题、政策研究和政策建议进行讨论。
（2）会议由执行副主席及副主席主持。
（3）国合会年会通过协商一致做出决定。
 （4）年会的法定人数应为国合会委员的多数，至少包括半数以上的中外委员。
（5）国合会通过的给中国政府的建议应在会议结束后 90 天内分送中国政府有关部门。
Ⅷ、国合会秘书处
27、国合会在国家环境保护总局支持下设立秘书处，由国家环境保护总局任命的 1 名秘
书处主任具体负责。国合会秘书处是国合会日常运作的执行机构。
28、秘书处在秘书长的领导下，负责国合会日常运作的协调与管理，承担国合会日常运
行的任务。秘书处主要任务和职责是：
（1）支持、协调国合会及政策研究工作并开展后续工作；
（2）与首席顾问和秘书处国际支持办公室合作准备提交秘书长会议审议的年度工作计
划及进展报告。
（3）负责国合会日常工作的正常运转；
（4）组织和筹办包括国合会年会、圆桌会议等各类会议，负责具体的会务安排；
（5）筹划、组织国合会政策研讨会/论坛等其他活动；
（6）协调、管理和组织国合会政策研究项目；
（7）与中方专家队伍/单位签订开展国合会政策研究的合同；
（8）在秘书长指导下与首席顾问合作工作，为首席顾问配备必要资源并提供行政事务
支持，组织召开秘书处-首席顾问联合工作会议；
（9）建立与中国政府有关部门的密切联系，并在必要时进行协调；
（10）确保国合会政策建议/成果传播渠道的畅通；
（11）组织国合会年度报告、政策研究报告和其他出版物的出版；
（12）建立国合会运作与政策研究的管理程序；
（13）负责经费计划与管理以及募集资金和接受捐助以及落实中国国内配套资金；
（14）制定国合会公共关系策略和宣传计划并组织实施；
（15）跟踪国合会成果的后续发展情况。建立广泛的合作伙伴关系，组织与其他国内外
机构的合作;
（16）促进国合会的网络建设与信息交流；
（17）承办秘书长交办的其他工作。
29、秘书处在开展国合会有关国际方面的活动时可以获得来自秘书处国际支持办公室的
协助，该办公室设在国合会的主要捐助国。它应按照中方和该办公室所在国一致同意的管理
计划开展工作。其主要职责是：
（1）作为其所在的主要捐助国开展国合会项目的执行机构；
（2）协助秘书处依据与相关方面达成的协议，管理国际捐助资金；
（3）按照捐助国的意愿及规定，作为相关捐助国的国际执行机构，接受并管理国际捐
助资金；
 （4）在必要时与参与国合会政策研究工作的外方专家签订合同，负责支付外方专家咨
询费用；并与外方首席顾问以及支持办公室中的外方成员签订合同；
（5）协助筹备国合会年会，包括向参加国合会年会的外方委员提供国际旅行安排；
（6）协助制定国合会年度工作计划，包括预算计划以及国合会的其它活动；
（7）跟踪国合会成果的后续发展情况；
（8）协助制定年度工作报告以及必要情况下的财务报告；
（9）为秘书处提供适当的培训项目和技术支持。
30、秘书处及其国际支持办公室之间应根据双方认可的规则，就相关工作包括新课题组
的组建、专题政策研究、圆桌会议等具体活动制定详细的工作程序。
31、秘书处欢迎国合会捐助国或机构派遣职员或专家加入秘书处，进行短期或长期的工
作。
32、秘书处每年至少召开一次捐助方会议。秘书处将在会上通报国合会各项工作的进展
情况，发布相关信息，听取相关捐助方的意见和建议。
33、国合会秘书处主任和秘书处国际支持办公室主任将以观察员身份出席国合会年会，
以成员身份出席秘书长会议。
Ⅸ、国合会首席顾问
34、 国合会邀请首席顾问就国合会政策研究工作提出科学方面的建议。
35、首席顾问包括中方和外方各 1 名专家，经中方与主要捐助国协商后提名，由秘书长
任命。
36、首席顾问同时将被提名为国合会委员。
37、首席顾问在秘书长领导下开展工作，向秘书长并在必要时向执行副主席，就国合会
政策研究工作提供建议和咨询。
38、首席顾问的工作主要包括：
（1）审议课题组、专题政策研究项目的建议书，向秘书长提出建议；
（2）提出国合会政策研究框架的规划建议；
（3）评估政策研究项目的工作；
（4）就政策研究项目管理提出建议；
（5）负责起草国合会年会的关注问题报告；
（6）起草并完成国合会给中国政府的政策建议。
（7）完成秘书长委托的其它任务。
39、国合会秘书处将组织专家小组协助首席顾问开展工作。秘书处将向专家小组的中方
成员提供行政支持；秘书处国际支持办公室将向专家小组中的外方成员提供行政支持。
Ⅹ、政策研究活动
40、国合会根据中国环境与发展领域的需要，开展政策研究工作，包括课题组和专题政
策研究。
41、政策研究的时限：
（1）课题组的研究时限一般为 12-18 个月。某些课题组可能需要延长工作时间，但不
超过 24 个月。
（2）专题政策研究项目的研究时限不超过 6-8 个月。
42、政策研究项目组建的基本条件：
（1）所研究的应是中国环发领域内重大而紧迫的问题；
（2）所研究的课题应得益于获得国际上先进的知识、理念与经验；
（3）能够从中外各渠道筹集到足够的研究经费；
（4）有合适的中外专家人选。
43、在成立课题组或专题政策研究时，秘书处及首席顾问应在秘书长指导下开展工作，
确保：
（1）研究成果既与中国的高层领导和部门有关，具有独立性，同时又得益于现有的最
佳科学技能；
（2）研究领域、经费预算以及预期目标都清晰无误；
（3）课题组或专题政策研究的组长人选应尽可能具备最高水准的资历；
（4）研究的时间进度表足够详细且实际；
（5）专家组的组成人员应该尽可能具有最高水准。外方成员应该不只局限于捐助国；
应尽可能多地使中国的研究机构和专家参与这些研究，从而加强中国国内的能力建设；
（6）课题组或专题政策研究应该具有非常明确的工作目标与范围，包括最终报告的要
求与满足财务方面的要求；
（7）课题组或专题政策研究提交的交付出版的报告应代表参加研究的中外专家的一致
观点。秘书处应与首席顾问一起确保在专家观点未达成一致的文件被用作特定目的（例如为
了继续商讨）而进行分发时，文件上应明确标注“草稿”字样，且明确标出文件中存在不一
致观点的内容；
（8）课题组报告和专题政策研究应以国合会或国合会课题组或专题政策研究项目的名
义出版。
44、政策研究项目组建及批准程序：
（1）研究课题可由国合会主席、国合会委员、主席团会议、国合会秘书处、首席顾问、
中国相关部委和其它国合会所属机构的建议确定或根据中国领导人的要求而提出；
（2）设立课题组研究的主题由主席团会议批准；
（3）提出研究课题时需提交项目建议书，明确说明课题研究范围、预期成果、经费预
算以及研究时限等；
（4）项目建议书应首先提交国合会秘书处，随后应通过首席顾问的审核和评估，以确
定其与现行政策问题的相关性、科学正确性、可行性及其方法论。首席顾问会把他们提出的
有关通过、修改或拒绝该项目建议书的意见提交给秘书处。秘书处应对项目建议书进行筛选，
以确保其包含对其价值、可行性和成本效益进行评估的充分信息。秘书处应向秘书长提出是
否接受、修改或拒绝该项目建议书的意见；
（5）专题政策研究的主题、课题组和专题政策研究的内容详尽的项目建议书及执行计
划应提交秘书长批准。秘书长会议将就此向秘书长提出建议。
45、政策研究队伍组成
（1）每个课题组有 1 名中方课题组长和 1 名外方课题组长；包括中外课题组长在内的
中外成员不应超过 10 名；
（2）必要时，国合会任何中方和外方委员都可以担任课题组组长；
（3）每个专题政策研究项目有 1 名中方组长和 1 名外方组长；包括中外组长在内的中
外成员不超过 6 名；
（4）中外课题组/专题政策研究成员按对等原则组成；
（5）课题组/专题政策研究组长和成员由国合会秘书处协商首席顾问后提名；秘书长根
据秘书处和首席顾问的建议批准任命课题组/专题政策研究的组长和成员；
（6）任何欲辞职的课题组/专题政策研究的成员必须提前至少 60 天通知组长。
Ⅺ、财务管理
46、国合会的资助包括中国政府配套资金以及国际赠款。
47、任何希望向国合会提供资金支持的捐助者都应直接与中方签订协议。
48、国合会将设立核心资金，支持国合会政策研究及其他相关活动。
49、秘书处和秘书处国际支持办公室分别负责管理进入各自帐户的核心资金，并按照本
国通行的财务惯例接受独立的第三方审计机构的年度审计。
50、秘书处在秘书处国际支持办公室的协助下，与各相关捐助国沟通后，制定包括年度
预算在内的国合会综合年度工作计划。
51、秘书长应批准并签署由秘书处达成的符合综合年度工作计划和预算的合同。秘书长
可以将此权力委派给其他人。在遵守所有相关法律、规则和法规的前提下，秘书处国际支持
办公室应协商并通知秘书处有关情况，达成符合综合年度工作计划和预算的合同。
52、国际赠款应按捐助者及国合会的有关规定进行管理。
53、国际赠款将按捐助者和国合会的有关规定接受审计。
54、国合会资金使用实行预算、决算管理。
55、国合会、及其他任何接受财政资助的组织和个人必须按照通行的财务惯例保存精确、
完整的财会记录。
Ⅻ、利益冲突
56、在接受任何礼物、馈赠、捐赠及分配资金时，国合会任何与捐赠者有官方或正式关
系者必须声明他们的关系。
57、国合会任何成员都不能直接或间接地从国合会签署的合同及协议中获得物质利益，
主席团会议另有决定的除外。
ⅩⅢ、文件的生效
58、经主席团会议授权，所有要求以国合会名义执行或批准的书面协议、合同及正式文
件均须由秘书长，或秘书长授权的副秘书长签署。
ⅩⅣ、声明及报告
59、所有以国合会名义发布的正式声明及通告(秘书处在其日常工作中发出的例行声明
及新闻公报除外)，只能由国合会主席、执行副主席或秘书长发布。
60、国合会将向中国政府提交相关的研究结论、政策建议和活动的年度报告。该报告将
由中方执行副主席提交。
61、国合会将对与新闻界的联系做出适当的安排。
XV、议事规则的修改
62、本议事规则的修改可以在国合会任何一次会议上由国合会决定。会前应将修改稿发
至国合会委员手中。
 附件四：

第四届中国环境与发展国际合作委员会

组成人员名单

中方：

1. 曾培炎 国务院副总理， 主席

2. 周生贤 国家环境保护总局局长， 执行副主席

3. 解振华 国家发展和改革委员会副主任， 副主席

4. 祝光耀 国家环保总局前副局长， 秘书长

5. 冯之浚 教授，全国人大环境与资源委员会副主任

6. 江泽慧（女） 全国政协人口资源环境委员会副主任
国际木材科学院院士
7. 何亚非 外交部部长助理

8. 朱志刚 财政部副部长

9. 易小准 商务部副部长

10 李干杰 国家环境保护总局副局长

11 宁吉喆 国务院研究室副主任

12 李剑阁 国务院发展研究中心副主任

13 李兴山 教授，中共中央党校教育长

14 周大地 研究员，国家发改委能源研究所

15 卢耀如 研究员，中国地质科学院，工程院院士

1
16 邹德慈 中国城市规划设计研究院学术顾问
中国工程院院士
17 周伟 教授，交通部科学研究院院长

18 王浩 研究员，中国水利水电科学院水资源所长
中国工程院院士
19 任天志 研究员，中国农业科学院农业资源与农业区
划研究所副所长
20 王文兴 教授，中国环境科学研究院学术顾问
中国工程院院士
21 牛文元 研究员，国务院参事
中国科学院科技政策与管理研究所
22 沈国舫 教授，中国工程院主席团团员、院士

23 马骧聪 研究员，中国社会科学院法学研究所

24 丁一汇 教授，中国气象局气候变化特别顾问
工程院院士
25 郝吉明 教授，清华大学环境科学与工程研究院院长
工程院院士

外方：

26 格林希尔 加拿大国际发展署署长， 执行副主席

27 特普费尔 联合国环境署前执行主任， 副主席

28 布兰德 挪威议会能源与环境委员会副主席 副主席

29 比尔 澳大利亚环境与遗产部前副部长

30 克里尼 意大利环境和领土部国际司司长

2
31 康韦 英国国际发展部首席科学顾问

32 库琳达（女） 壳牌集团公司执行董事及天然气与发电业务总裁

33 杜丹德 美国环保协会首席经济学家

34 福格齐 巴西，艾卡特环境与投资集团主席（美国）

35 汉森 加拿大可持续发展研究院前院长

36 石坂匡身 日本海外环境协力中心顾问

37 里皮 世界自然基金会总干事

38 莱芙尔（女） 世界自然保护同盟总干事

39 里杰兰德 瑞典环保局局长

40 梅森纳 德国可持续发展研究院院长

41 穆迪-斯图亚特 英国英美资源集团主席

42 穆萨 世界自然保护同盟主席
南非环境事务与旅游部原部长
43 帕乔理 印度能源与资源研究院院长
联合国政府间气候变化委员会主席
44 施泰纳 联合国环境署执行主任

45 史蒂森 世界可持续发展工商理事会执行主任

46 图比娅娜（女） 法国可持续发展与国际关系研究院院长

47 维利斯特 荷兰环境部秘书长

3
综 述 中国的环境与发展 2007

0.1  前言 

1
本章审视中国环境与发展战略的主要问题 ，围绕中国环境与发展国际合作委员会
(CCICED)年会的主题，识别主要政策问题和议题。国合会由国内外环境领域的高级别领导和
著名专家组成，在课题组和专题政策研究基础上，向中国总理和国务院提出建议。2007 年
11 月召开的国合会年会是第四届国合会的第一次年会，也是规划国合会未来五年工作议程
的年会，将审议“创新与环境友好型社会”对中国的具体寓意和政策建议。

0.2  战略转型与创新 

0.2.1 2007 – 中国及全球的环境与发展年

本次年会适逢中国共产党第十七次代表大会刚刚闭幕，意义格外重大。十七大坚定奉行
科学发展、创新、空前重视解决中国紧迫的环境与发展问题。胡锦涛主席强调：建设生态文
明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。 2007 年，
中国出台了第一个应对气候变化的综合行动方案；建立了以温家宝总理为组长的节能减排和
应对气候变化领导小组；采取多项行动以实现第 11 个五年计划期间能耗降低 20%，污染物
总量减少 10%的目标。OECD 首次发布了关于中国环境绩效的报告，在环境保护基准和体制方
面做出了重要的分析评估。

2007 年，环境问题在许多国家、以及商业和社区组织，均上升为最受关注的问题。其
中，气候变化问题成为首要关注，此外，还有许多其它问题也得到广泛关注，例如，全球化
所产生的环境影响、中国和印度等快速发展中国家的环境影响等问题。国际能源机构（IEA）
在其《2007 年能源展望》中的情景分析认为，在 2030 年全球能源需求增长中，中印两国将
占 45%。今年是世界环境与发展委员会发布的著名报告《我们共同的未来》的 20 周年，然
而，可持续发展的全球性进步仍然有限，“一切照旧”的态度仍然是一个令人担忧的普遍现
象。

0.2.2 中国环境与发展的战略转型

中国正在进入一个面向环境与发展的战略转型时期。这一转型目前着重于能源节约与污

1
《关注问题报告》由国合会首席顾问沈国舫教授， Arthur J. Hanson 博士在首席顾问支持专家组帮助下完成。
染控制，但对于中国这一世界上人口最稠密国家，如何面向可持续发展，快速将其经济发展、
环境保护、和谐社会建设的政策和行动统一协调起来，则更具有深远的意义。到 2020 年要
达到全面小康社会的长期目标，这不仅要依靠持续快速的经济发展，还将有赖于良好的生活
质量和稳定的社会体系。与其它许多国家相比，中国需要在一个相当紧迫的时间框架内做到
这一点。

从根本上说，这一战略转型将影响到政府如何管理、企业在国内及国际如何运营、中国
人如何参与环境决策、中国如何参与环境与可持续发展的全球性与区域性合作等方面。这将
要求在制度改变、计划与管理的改进、以及技术的转换上寻求新的途径，这一要求远比中国
目前在环境保护与可持续发展方面所做的努力要高。这也将对其它国家调整在诸如环境与贸
易、气候变化和许多其它环境事务上的处理方式上，提出前所未有的要求。考虑到中国的变
化及全球化，国合会将向年会提交关于中国环境与发展战略转型的专题政策研究成果。

0.2.3 创新与环境友好型社会

胡锦涛主席指出，创新是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键环节。如何将创
新与可持续发展以最佳方式结合起来，正在引起国际社会高度关注。很难相信，面对当今的
环境与发展问题，任何社会不在科学与技术突破上做出承诺，就可以取得持续进展。所以，
创新必须进一步深入，尤其要深入到决策的方式和实施的力度；深入到市场，通过定价和其
它信号鼓励创新。

令人鼓舞的是，这些问题在中共十七大中得到了高度关注。胡主席指出：中国要健全民
主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监
督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。在德国，韩国，日本等国家，他们在早
期环境与发展战略转型时期，这些都是鼓励创新的最重要前提条件之一。

中国目前正高度重视提高其科学与技术能力。中国目前的科技投资水平已跻身于世界前
列。数目可观的科技投资，将优先用于中国新建立的为期 15 年的国家中长期科技发展规划
中的能源、环境与发展部分。现有的国家创新战略（NIS），将更多关注可持续发展的优先项
目，关注建立原创（本土）技术，这将有力推动未来经济增长和中国全面小康社会的建设。
但是，还有许多障碍需要克服，目标与进展之间的差距依然很大。国合会已建立了一个创新
与环境友好型社会课题组，并将在 2008 年年会期间提交研究报告。该课题组在本次年会提
交的中期报告，论述了中国在这一方面的情况。

基于国合会实现‘十一五’环境目标政策机制课题组的研究，年会将讨论实现“十一五”
环境目标目前所面临的困难。没有切实可行和恰当的创新途径，这一目标或许不可能实现。
此外，随着时间推移，挑战将会更大，特别是“十一五”后期，这是因为将要解决的污染物
类型会更多，某些亟待解决的污染物仍在继续增长。
 自新世纪之初，中国已处于重工业与化工产品工业的产业化阶段。包括化学泄露和化学
污染的严重事故大量出现，提醒中国要对化学品管理采取更强有力的办法。该办法的实施要
细化到大型和小型国内生产者，细化到在中国经营的跨国化工企业， 细化到中国参与海外
化工市场。幸运的是，在这方面可以借鉴许多其它国家诸如德国的经验，国合会关于中国化
学品环境管理问题与战略对策专题研究将在本次年会上提出政策建议。

0.2.4 展望 – 全球问题与中国的需要

中国已进入对世界产生重要影响的时代，其行动将受到密切关注，作为“世界公民”，
中国对全球环境安全的贡献将要接受国际社会的评判。国合会之前在贸易与环境方面的大量
工作，以及最近对全球化如何影响中国环境以及中国对其它国家的影响所做的研究工作都表
明，国际合作具有日益重要的意义。这是与国合会性质非常吻合的一个议题，当然，有一点
需要各方注意的是，要认识到中国非常合理的发展需要与发展利益，同时其它国家应当与之
协作，为其发展提供环境空间。

为准备此次会议，已采取几项探索性的活动。其中之一是国合会与其新的合作伙伴世界
自然基金会中国分会一道，研究中国的生态足迹，并向此次会议提交了中期报告。初步研究
表明，中国对世界生态系统非常低的人均需求正在增长。这是一种相对较新的研究方法，通
过市场供应链和其它手段，来探讨一个国家可能对其它国家和地区的资源与环境造成的影
响。这一信息提供了有别于常规的贸易经济分析的新观点，在全球范围内识别生态赤字与盈
余的特征。

国合会在能源与环境方面的长期兴趣一直与创新相关联，特别是对可替代资源和能源使
用的新途径。这些想法有些目前正被采纳中，例如风力发电。显然，能源创新将是决定中国
与世界在可持续发展方面取得成功的重大领域之一。气候变化加大了寻求新方法以提高节约
能源，提高煤炭可持续使用，提高可替代能源利用的迫切性， 这将能够减少温室气体排放
以及其它有害污染物。这些问题将在国合会未来两年能源与环境议题中得到深入研究。2007
年 4 月，国合会举行了一次低碳经济和中国的能源与环境国际研讨会。会议中提出的要点将
在此次年会中讨论。

毫无疑问，未来若干年，中国的环境与发展将不是“一切照旧”的时期；也不是任何一
个国家脱离于全球环境问题、不考虑其它国家的环境与发展行动，但却能实现其自身环境目
标的时期。中国国家主席与总理都曾指出，中国付出的环境代价很大，形势严峻。这将需要
不懈的努力，各部门和各地区的共同参与，以及建立以科学、管理和制度为基础的新途径。
这进一步需要为生态创新建立一个广泛的投资基础。这种承诺从“十一五”时期开始，其意
义将日益卓显，并将延伸至第十二和第十三个五年计划。

中国政府已非常明确，比起小范围修补，创新将更能促成环境与发展二者的新关系。也
许对此最清晰的表述莫过于温家宝总理关于环境保护与经济发展关系的“三个历史性转变”
的论述： (1)环境保护与经济发展要并重；(2)环境保护与经济要同步发展； (3) 从目前主
要依靠行政手段，转变为综合运用经济、技术和必要的行政手段来解决环境问题。

0.3  中国实施“十一五”规划的环境绩效 

由于中国未能完全实现“十五”期间的环境目标，实现节能减排目标在“十一五”规划
的第一年就显得更为迫切，这些问题在本次年会国合会课题组报告的阐述中均有反映。关键
在于只有明确强化制度建设、提升环境管理的行政结构，才能真正取得预期的进步。当然，
没有一服简单而孤立的灵丹妙药，这一点对环境技术的成功创新有非常重要的启示意义。

中国在引进技术方面有着可观的投资，同时技术应用也取得显著的成就，但另有观察表
明许多投资并没有按照提高环境绩效的准则进行使用。原因是多方面的，包括缺乏培训、环
境监控与执行的薄弱、以及技术选择不当等。

“十一五”时期是为改善环境， 将技术、机构与管理创新三者最佳结合的学习期与转
型期。它将为主要的长期投资打下基础，其整体效益将会在十年之后展现出来。一些创举，
其意义在未来将更为深远，例如，中国是国际热核实验反应堆项目在聚变方面的合作伙伴。
从目前到 2010 年这段时间可以用于建立更为功能化的政府系统以支持环境创新，包括行业
的更多参与，团体与个人的意识培养。幸运的是，相较其它一些国家，必要的投资资本在中
国可以相对容易得到。

0.3.1 一些限制进步的全球问题

世界各国在建立环境与发展更好关系的进程所遇限制进步的众多问题当中，有一小部分
在中国创新与转型的这一时间段，表现得尤为显著。

• 强调价格持续降低和消费品大量生产的出口导向型高速发展战略，对制造国，譬如
中国，和消费国而言，无论贫穷富裕，都大有裨益。然而事实是，在制造国和一些原材料供
应国，环境条件被忽略了。而更富裕的消费国，便宜的进口商品刺激了不断增长的需求和过
度消费。很难看到这种模式如何能够真实地得以可持续发展。

• 如果刺激当前人均低水平的中国国内消费或者其它发展中大国的消费，如果任何地
方的消费水平都抬高到当今富裕国家的水平，这可能对未来全球环境状况导致难以承受的后
果，因为即使使用更严格的生态效率指标，生态负荷已超过了其承载能力。随着经济财富的
增长，生态足迹持续增加，全球资源与环境形势可能超出地球的长期生态承载能力。因此，
在中国与其它一些地方，需要有新的途径导向更高品质的生活。当然，与相对有限的人均消
费增长，富裕国家在环境与发展以及可持续消费方面的改变显得更加紧要。
 • 在经济增长率和资源开发强度非常高的地区，不断降低的资源和环境强度指标（例
如每单位 GDP 人均能源和原材料使用情况）是一个误导性的评判指标。 因为即便在节约利
用改善的情况下，绝对污染数量或者资源衰竭状况也有可能继续抬升。这一点不但在减少温
室气体的讨论中特别重要，而且对中国及其它国家排放的其它污染物，对全球性和区域性的
生态及资源衰退等问题，同样重要。

• 减少贫困、教育与卫生的平等权、可持续性城镇化、可持续性农村发展、以及产生
更多的就业机会等因素将继续成为各国可持续发展创新的驱动器。然而这一类型的创新常常
与环境考虑相剥离。中国，比起其它许多国家，在综合多种因素，促进创新与环境的关联方
面，付出了更多的努力。中国的成功与经验将对其它许多国家提供有价值的借鉴。

• 许多大型跨国企业特别承担了共同社会责任，然而这种承担并未普及到世界范围，
特别是在亚洲的大部分地区，包括中国。

• 为确定全球环境保护建立的框架，为市场导向的全球化事务制定的规则，包括技术
共享、知识产权、国际贸易与国际投资等方面仍然薄弱和不完整。同时，每年都有新问题涌
现，例如，健康与环境问题、碳交易机制问题。中国自身的环境与发展战略转型将有赖于更
广泛更优化的国际行动。

• 以新的或改进的科技应用形式的创新、投资、管理和制度改变等对国内和国际都是
必要的，但通常这些变化的发生比期待的来得慢，且受益分配有局限性。

中国现已成为“不可或缺”的经济伙伴，稳定了世界经济，推动了国际经济的繁荣，提
高了许多发展中国家的收入水平。这些成功需要与环境退化相调和。最近几个月，全球关注
集中在一系列质量问题上，包括北京的空气污染和奥运会，市场供应链和生产质量的问题，
2
以及中国如何应对气候变化 。中国需要理解在互为关联的全球影响中，怎样才能平衡其环
境与经济的关系。

0.3.2 为环境和可持续发展而创新

关于环境和可持续发展创新，有许多值得牢记的特点，因为这些特点可能适用于中国和
3
其它地方。

• 创新的发展需要政府的承诺，需要私营部门从遵守成本导向的法规转变为以经济、
财政、社会和环境利益为驱动的自我调整。

2
见 Elizabeth Economy 2007，巨大的后退？外交事务，9/10 月，Joseph Kahn and Jim Yardley.
3
这些观点部分基于经合组织 2007。环境创新与全球市场，ENV/EPOC/GSP(2007)2/REV1 环境理事会，经合组织，巴黎。第 101
页。
 • 许多环境创新是因产业创新而起，并非是为了改善环境，例如能源节约和产品升级，
但这种创新的环境协同效益的潜力很大。

• 环境创新常常是以维护公共物品为目的，这就限制了私人投资的动机与投资回报，
所以，要赋予环境技术创新的市场价值。

• 由于市场不完整性和市场失灵，或者动机不当例如不当定价，会使环境创新的全面
商业化变得很困难。

• 技术“锁定”对环境和可持续发展创新来说是一个可怕的问题，其所导致的制度和
融资效应直接影响着技术的研发和应用。

• 技术的协同创新是必要的，例如，电池技术和混合汽车引擎技术。

• 与规制手段相比，灵活性的手段，例如经济手段和绩效定额更能鼓励环境技术创新，
特别是将污染控制目的融入生产过程的方法远胜于末端治理污染的方法。

• 供应链碎裂的全球化可以为环境和可持续发展技术研发和推广创造很大的国际需
求，例如，消费者的环境需要对产品供应商产生的压力。

• 某些关键的环境与可持续发展技术，例如清洁煤炭的使用、核聚变、以及可持续交
通运输等，远在任何单一国家的能力之上，更需要国际协作和合资行为。

• 政府对选择技术“优胜者”的干涉相当具有争议性。一种观点认为政府应当致力于
确定清晰的环境目标和实现目标的框架，对于该如何实现，则应保持“技术中立”
。

0.3.3 中国的创新战略和环境与发展的关键环节

以科学为基础的发展，财富在全体公民间的公平分配，为环境保护﹑持续快速经济发展
﹑改进社会服务﹑促进社会平等所提供的和谐与可持续的发展，是当前中国政策的基础。这
些基础因而全面反映在创新的许多途径中，尤其是科学与技术战略。

创新的概念被广泛提及，中国国务院副总理曾培炎在中国企业高峰会上的讲话中指出：
4

“…创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力…问题往往出在侧
重数量扩张，单纯追求速度，而忽视经济质量…我们必须更新发展观念，更加重视转变增长
方式和调整产业结构…改革的目标在于在全面、稳定和可持续发展的基础上实现经济与社会

4
中国日报，06 年 9 月 11 日，创新是一个民族进步的灵魂： www.china.org.cn/english/BAT/180675.htm
的发展。”

他进一步指出，制度创新为技术创新提供了潜力，能够提高中国的生产力和竞争力。制
度创新应该包括改革管理体制、加快企业改革、建立现代市场体制。

5
创新必须与改善管理相结合。正如关于中国科技战略的评论所指出的：

“建设全面小康社会的途径必须是以技术创新为特征，支持更高的效率和更高的生产
力；以制度创新为特征，支持改进管理，即市场更加规范更有行业道德，较少政府干预，更
多管理责任。”

OECD 各国正在经历一个转型，独立的科技战略如今被放置于整个国家创新体系（NIS）
这一更大的范围内进行评估，考虑具体的科技规划或战略之外众多的要素。特别是，企业和
金融团体在国家创新体系（NIS）中的作用不仅是参与研发，而且是从需求层面，为技术创
新的商业化提供了更清晰的路径。国家创新体系（NIS）还考虑了创建了包括能力建设、科
学和其他基础设施建设和制度建设的创新群的发展，并帮助创新群选择优先领域，启动实质
性的项目。

然而，国家创新体系（NIS）方法与可持续发展往往是相对独立的。虽然环境问题可能
在某些具体案例中受到关注，但绝非中心议题。更确切地说，NIS 趋向于通过新技术建立一
国的竞争优势。可持续发展创新有其特有的形式，又其自身的特点。将 NIS 和可持续发展紧
密结合只是 OECD 国家近五年来出现的情况，尤其是通过诸如可替代能源和气候变化、工业
生态效率、可持续基础设施建设以及自然资源和环境管理等方面，促进了这种结合。

0.3.4 中国的国家创新体系

中国沿着与其它国家类似的路径创建自己的国家创新体系，即以大量的科技投资为特
征。这一经历可以描述为国家创新体系的适应性途经。 中国的国家创新体系具备了过去 25
6
年中其他国家发展出现的许多重要特征 。唯一的区别是中国对国家创新的承诺力度更大，
转型的速度更快。中国已将发展问题放在创新目标的前列和中心位置，对环境保护有郑重承
诺。

科技与创新的公共管理是比较复杂的，正如以下图表所示（OECD 2007 年综合报告）。

要面对的挑战很多，如下所示（OECD 2007 年综合报告）（中文图暂缺）。

5
Cong Cao, R.P. Suttmeier and D.F. Simons. December 2006. 中国十五年科技规划. 今日物理.
6
举例见 Shulin Gu and Bengt-Åke Lundvall.2006.中国的创新体系和面向和谐发展及内部发展的变迁
in Shulin Gu and Mark Dodgson. 2006.
中国的创新：和谐转换 创新专题：管理，政策和实践 . eContent Management, Queensland Australia. 第 218 页；经合组织 2007，
中国 综合报告，经合组织创新政策评论，OECD, Paris. 第 68 页
图 0-1 图名称
图 0-2 名称
 目前使 NIS 以企业化为基点的必要性已有一种强烈认知。许多机制牵涉到私营部门，针
对国有企业转型。然而，现实是大多数中国企业在研发方面投资极少，作为直接投资计划的
一部分，获得足够的研发投资是一种挑战。

从另一视点看，中国可以能够调整自己的发展创新能力，达到“全球创新体系”一部分
7
的竞争优势。正如 OECD 所指出：

“中国能够为世界知识库作出重大贡献，帮助解决全球问题。其中之一是那些伴随中国
与其它新兴经济体高速发展出现的与能源和自然资源的强劲需求相关联的问题。中国与OECD
成员国对解决这些问题有共同兴趣。”

广泛参与这一系统对中国可能有着多重利益。这意味着分担负荷，在复杂技术方面吸收
更广泛的经验，例如那些涉及新能源的技术。中国可以利用其作为低成本生产者的优势，使
创新技术商业化，并使之销往国外。由于在科学与技术方面做出的贡献，中国将收获国际社
会的信誉。

OECD 确定的许多战略任务有可能意味着提高中国国家创新体系的效率与效力。这些包
括：(1)调整政府角色，通过科学与创新，加强公共物品的供应；(2) 为创新改进框架条件，
例如执行知识产权（IPR）、培育竞争、改善公司治理、培育开放竞争的市场、谨慎使用政府
采购、恰当推广技术标准等；(3)通过支持科技人力资源的增加，提高研究质量和研究效率；
(4)改进科学与创新政策的管理，包括改进国家分工与责任，改进对内部机构的协调；(5)
为发展研发计划和项目的最佳形态，调整政策手段；(6) 对公共研发维护适当的支持，特别
是公共物品优先权，例如环境保护；(7) 强化工业与科学的结合。

0.3.5 中国 15 年科技发展战略

8
中国已显现出其成为世界科技投资领导者之一的形象。2006 年，国家科技发展规划 强
调“本土创新”和技术跨越，以使经济增长贡献中的 60%来源于技术领先，其中对引进技术
的依赖不高于 30%。中国的目标是，成为发明专利和科技经费投入 5 大国之一 -- 一个“全
球科学中心”
。OECD 相信中国已成为世界第二大研发投入国，比日本 2006 年的 1300 亿美元
略多一点，但远低于美国的 3300 亿 美元。从 1995 年占 GDP 的 0.6%，提高到超过 GDP 的
9
1.2%.

“本土创新”的意思稍许复杂：原始创新、综合创新（结合现有技术的新利用，例如医

7
经合组织. 2007 中国综合报告.
8
对科技规划的有益评论请见 Cao, Suttmeier and Simons, 今日物理. Dec 2006.
9
OECD. 2006. www.oecd.org/sti/outlook
学生物技术在环境诊断测试中的应用）、
“再创新”
（涉及到引进技术的改善）。三种方法对环
境与发展创新都具有价值。还应该指出的是，制度和管理创新对这三种创新方法至关重要，
其作用是提高现成技术和创新技术的执行成功率。

中国有可能变为更多知识产权的拥有国，并可能成为以创新为基础的社会的一部分，成
为行业标准的设立国。这对环境和科技技术在国内和国际范围的发展，都有着重要意义。潜
在的困窘是发展新的知识产权所需的时间长度，因而将新技术带入市场领域的过程是不确定
的和冗长的。

另一观点是获取国外已有的成熟的环境和可持续发展技术是近期的重点，特别是在“十
一五”和“十二五”期间。虽然这一方法很有吸引力，而且事实上也正在发生，但是存在着
成本问题，还有某些公司不情愿将其最先进特色技术分享给中国运营者的问题。在设置适当
规则（例如汽车排放标准）和知识产权维护方面，中国政府的角色很重要。

在新技术发展和执行方面，中国与国际社会的伙伴关系是进行创新的一种混合方式，其
重要意义在未来几年可能更加彰显，特别是对可替代能源尤其重要，重要性还可能表现在水
污染控制技术和危险废物管理与预防等方面。这些行动中许多可以通过外国直接投资战略进
行管理，但有些可能要通过政府间安排来进行。后一种 者模式已有存在（欧盟，美国等
等）

在科技发展规划中指出的 20 个战略研究议题中几乎多少都与环境与发展相关，有几个
很紧要，包括：农业科技，创新文化和科技普及，生态学、环境保护和循环经济科技，能源、
资源和海洋科技，科技人力资源，现代制造发展科技，人口与健康科技，地区创新体系，战
略高技术和高新技术产业化，交通科技，以及城市发展与都市化科技。

环境和发展创新对科技巨型工程的需要可能会少于其他领域，但需要对有潜力的新项目
的加速发展，以及对那些市场没有跟上社会需要的项目的资金支持问题要给予更多关注，例
如低成本卫生设施和水处理、褐色地（污染的土地）再开发、以及生物精炼。

区域化和本地化科技创新、以及对执行能力的建设问题非常重要，涉及私营部门和团体
还有政府的各个层面。这一方面的创新对生态研究和农村发展，以及解决污染都非常紧要。

0.3.6 中国的国家生态创新体系

在中国，创建国家生态创新体系的时机可能已经成熟，这一体系能够为环境友好型社会
的创新面临的各种机会与挑战确定一个综合的方式。尽管这一方式尚未被广泛检验，但有关
探究非常活跃，尤其是在欧洲。生态创新被定义为通过减少对环境的影响，对能源和自然资
源更有效利用，致力于可持续发展的任何创新方式。
 关键问题是，采用生态创新体系方式，会对“十一五”环境努力的结果产生什么样的影
响？采用一种系统化的方式，可能会提高绩效，那么环境技术的贡献有多大？制度改善如强
化地方政府的作用有多大？

以下 10 个创新问题说明了为实现环境友好型社会，按系统化的方法制定政策和行动的
必要性。

1．更广泛和有效地利用现有环境技术比研发新技术更成本有效，特别是工业和能源污
染控制和新的建筑技术。

目前在中国和其它地方都有很多可用的环境技术。根据中国具体的发展条件，这些技术
可以加以引进和改造，比起发展新技术，这样成本更低，更有实效。无论如何，更大的挑战
并非技术本身的障碍，而是对其应用缺乏知识，激励机制和规则不当，需要对管理制度有所
改进。

从短期看，抓住快速解决问题的时机是明智而必要的，即便同时也寻求长期，更具改革
性的选择。对于工业及工业建筑部门来说，使用现有技术是体现公司承担社会责任，是一种
迅速、目标化和可量化的方式，而不是主要对未来长期绩效的承诺。这是一种利用跨国经验
使技术转化达到最佳化的机制，特别是作为一揽子外国直接投资的一部分，以及通过不同的
合作项目，尤其是和 OECD 国家的合作来实现。最佳化使用现有环境技术的附加利益是，将
会进一步刺激中国国内富有活力的环境服务部门加速发展。

利用现有环境技术潜在的负面影响是许多技术来自于早期设计，是为污染清除而不是为
污染预防，有些技术与当今设计的新方法而言，没有成本效益或者不是那么有效率。特别是，
这些技术侧重于排除严重污染，较少涉及工业生态设计和环境规划等更具吸引力的长期选
择，例如循环经济合作、控制诸如温室气体排放的能力。针对中国情况，也许会发现更好的
方法。

2．在完善规制性制度框架，确保创新对策有效实施的同时，需要建立环境和可持续发
展目标、标准和多层次激励机制，促进创新响应。

虽然中国已实施了很多针对这一类问题的对策，但结果远不够理想，建议有必要实行更
多的国家和地方政府干预。

• 面向预期创新所采取行动的驱动力不足（不仅指新技术，而且是包括制度、投资和
管理系统）。驱动力不足包括不严格的执法和低成本的惩罚；许多地方政府面对环境管理可
能威胁到 GDP 增长时，犹豫不决；国家法律法规太笼统甚至执行时互有分岐；等等
 • 由于专利和科技系统生产力指标相对不足，对新技术进行商业化时，科技投资的回
报率有限。

• 未能使多数中国私营部门采取有活力的环境管理战略，使其开展原始研发，在污染
控制、能源节约和其它他们感兴趣的方面，提供创新解决方案。

• 未能将金融部门纳入环境创新战略。例如，只是在最近时期，银行贷款才开始考虑
环境要求。

这些问题对中国未来环境与可持续发展创新的成功有着非常重要的意义。但随着时间推
移，随着新技术创新的涌现，这类问题可能还会增多。

其它地方的经验提醒我们，公众认知和市场未必会赞同所有形式的技术解决方案。这个
问题对未来中国同样存在， 例如， 从环境目的出发选择的生物技术，可能会影响最终产品
进入国外市场。

3．从研发到完全商品化的全部阶段，对新技术（例如生物技术，纳米技术）进行环境、
安全、健康和生命周期的全面影响评估

从科学研究最开始阶段，对于新技术的好处和风险，就会存在许多主张。中国国内和合
资项目投资了很多研究，建立了专家机制，覆盖了范围广阔的有潜力的技术方面。新的科技
战略提供了更多的可能性。怎样能够合理确保新投资以更有效方式在事实上对中国的可持续
发展做出贡献？需要设立什么样的安全措施以确保创新不会产生不受欢迎的健康，环境和安
全问题。现有环境评估程序的设计在回答这些问题时不够有力，因为评估系统更多涉及的是
建筑和其它类型的项目。甚至政策环境评价都存在不足。

OECD 和个别国家已开始考虑适当的评估工具和程序，评估面覆盖到诸如生物技术、纳
米技术和环境创新。随着科技战略的铺开，中国需要更加强调这些方面。在新技术征服管理
机构之前，在相关的严重事故发生之前，现在即是中国设置一个创新环境评估系统的时候了。

对潜在科技应用价值的断言是否正确这一类问题，总是很难评估，因为如果要彻底了解，
通常需要二十年甚至更长时间才能看出全部的潜能。氢经济的缓慢铺开就是非常切合的例
子。然而，在过去 5 年，随着有用工具和有价值的科学对话过程的发展，环境与发展的技术
评估领域已取得令人瞩目的进步。中国已介入这些过程中，但可能应当做得更多以确保初始
选择的合理性。

4．通过对关键技术应用的跨国合作、国际合资和合伙方式，提高对环境和可持续发
展创新的贡献

投资中国的国际商业团体扮演的环境角色非常不确定，有消极的，也有非常积极的。理
想的是国际商业机构遵守全部的中国环境相关法律，但是，仅是遵守对于解决创新问题还是
不够的。更合理的是，跨国公司应当准备考虑以下方面：培养本企业员工的环境和可持续发
展能力，同时，和同行业其它企业一起，分享最新边缘技术；在公司内部运作，及通过资助
或与中国大学和研究机构合作的方式，支持环境研发；参与认证和其它创新的志愿环境项目。
一些在中国经营的国际公司已介入其中的许多活动，但当然许多其它的企业并没有。此外，
有许多供应链问题，包括在中国国内转包和外采，仅局限于商品生产中。由于各省之间为吸
引投资和增加制造业机会而展开的竞争日益加剧，这些问题因而愈演愈烈。

当投资用于基础设施，例如商业和工厂建设、交通和公共事业，问题就更加深化。已有
一些很好的尝试去努力得到绿色建筑认证体系（LEED）认证，许多在工业园区运营的公司，
其设备建设与其在母国的同类运营一样好。但这些仅代表着总体投资的一小部分。还有一些
新的工业运营企业例如钢铁制造，趋向于按照或高于国际规范的标准进行设计。然而，有理
由相信的是还有更多的工业设备将成为棕地场所，或者由于在环境控制方面的初始投资有
限，能源与污染负担不断增长。

对部分中国以及国际的投资者，包括那些来自亚洲其它地区的投资者，需要引起更多的
环境关注。现实情况是只有两大因素可能产生高度影响：一个因素是强势的政府行为，既用
规章制度约束，又放手支持；第二个因素是市场力量，通过抵制非可持续生产出产的商品，
或者要求产品有可持续性证书或其它证明。未来 5-10 年，中国商品很有可能在国内和国际
两大市场都会感到来自环境问题的压力。而且，尤其在国家一级政府层面，国际社会日益重
视遵守环境法规的一致性问题。

5．吸引更多中国及国际风险资本和个人资本，以支持环境服务、新的环境和可持续发
展活动，特别是那些处于启动和发展阶段的项目

风险资本家在支持环境与可持续发展创新中可以发挥投资先行作用。为推动来自于小型
企业和来自发展初始阶段的创新能够实现商业化运营，通常需要风险资本家。在中国，风险
资本的使用仍处在一个问题重重的阶段，包括规章制度不足、企业与风险资本源之间缺乏完
备的关系。其实，有很多可利用的机会，但直到现在，环境领域还不象其它领域例如信息技
术和生物技术一样，受到这些机会的亲睐。然而，作为“十一五”重要目标的能源节约和污
染控制，会使风险投资者对环境创新项目感兴趣。

未来几年，环境服务公司有可能被证明对个人资本有吸引力。对环境保护而言，支持更
多个人资本投资的前提条件包括：始终如一的驱动力，即合理的市场需求和利润增长，至少
和其它投资一样好；确保市政方面、建筑部门和各种行业部门遵守规章制度，同时提高他们
采购环境设备和服务的兴趣；对未来几年可能来到的机会的了解。政府还可以通过对环境友
好型型商品和服务实行公共采购优惠政策，进而直接刺激环境创新的积极性。幸运的是，在
中国，风险资本家和个人资本团体对于能源节约和环境保护投资机会的理解有了加强。
 6．通过巩固和支持全国中小型企业等方式，确保环境与可持续发展创新产生的利益流
向中国的欠发达地区，流向农村地区，

大多数环境创新研发和后续商品化资金可能流向大学、研究中心、产业及商业活动集中
的城市地区，很多应用应该为满足乡村的发展需要。在全中国，未来企业活力将继续主要表
现为数量大和种类多的中小型企业（SMEs），包括很多位于更小区域中的小型企业的发展。

巨型工程，包括庞大的水资源与能源项目、某些交通项目例如青藏铁路、中国东北和珠
江三角洲的区域发展、新兴城市的发展吞食农村土地，这些都可能提供不仅是大量的环境与
可持续发展创新技术，而且还有许多改良的计划与管理。

虽然中国已展开许多规模庞大和施工复杂独特的工程项目，仅靠它们不能确保全国或中
国多区域的可持续发展。特别重要的是还要有充分的科学力量致力于解决许多问题，涉及土
地过度使用、生态建筑和修复、各种规模的经济团体和绿色建筑的发展（包括在小城镇的发
展）、改善煤矿开采和重工业的环境质量。新的科技战略已认识到这一需要。亚洲发展银行
10
注意到 一个事实，中小型企业（SMEs）因为新技术的原因能更灵活地满足市场需要，从而
能够在市场取得更快速的成长。然而，在运用综合方法，培育和充分利用中小型企业，使其
成为本地或全国性企业的潜能，还需要更多工作。

多方努力应当不仅包括发展国家创新体系，建设当地环境和可持续发展科技能力，而且
包括培育必要的私营部门和风险资本投资机会以直接满足中小企业（SMEs）的需要。而且，
在地方政府和省政府内部，应当更多强调为企业建立适当措施让他们放手发展，使之成功运
营，不致于造成投资的坍塌。

正是在地方和地区层面，相当大的精力应当放在为环境问题的解决创造适应策略。这对
气候变化，对解决自然灾害问题，对沙漠化，对维持生态养护等问题，都有重要关系。适应
策略承认，必须修正人类的行为，从而成功解决环境变迁。这样的战略有赖于一体化的技术
应用、良好的环境规划、创新的经济激励、还有高水准的公众理解和参与。

7. 对高额技术使用许可费寻求更好的解决方案，以便及时合理地获取先进技术；总体
上，为了环境和可持续发展，对知识产权事宜建立更为主动的方法

本土技术发展和利用他国环境技术发展之间的平衡，由许多因素决定。然而，围绕知识
产权的问题和获取成本的问题是最重要的，而且该问题远不是“钱”的问题。先进技术的持
有者对产权失控、未经许可的仿制、工业间谍之类的行为非常提防，甚至有时候产生一种吸
附状态，导致创新技术应用的停滞不前而非跨跃式发展。

10
亚洲发展银行. 2002.中华人民共和国 2020 发展目标和政策支持. Chapter 8. 技术政策. ADB, Manila.
 未来几年，随着中国工业和制造业更为成熟，随着国内环境工业部门的成长，
应当会有大量的能力和机会吸纳先进技术。附加给这些技术的价值很可能比当今
更多。会有新的选择，特别是可替代能源技术、绿色化工、生物精炼和其它生物
技术及信息技术的应用。能源节约、新型煤炭技术和交通是这些主要的先进技术
已在发生的另外一些领域。

在建立信任与理解的目标中，在面向分享技术经验与成果的新方法实验中，更为需要的
是有效的国际合作与合资。总体说来，中国面向清洁与高效技术的加速转变应该对世界其它
国家有利。尽管很多国家对此观点持基本同意态度，相对需求，实际采取的行动同需要相比，
还是很有限。这一点，在政府间如此（例如欧盟科技计划），或在企业之间（例如海外汽车
制造商在中国的极为有限的创新），也是如此。

令人鼓舞的是新模式正在浮现，例如，最近宣布的中美民间清洁能源合作组织 —聚思
（JUCCCE），是一个非盈利组织，初步设想为“将30年的清洁能源发展加速为10年。
”它将把
中美政府、商务、研究和投资的兴趣引入探论中国当前的能源效率和污染控制首要项目。

现有的，但仍在改进的国际机制，例如清洁发展机制（CDM），和与贸易有关的知识产权
协定（TRIPs），为中国提供了在技术获取方面，进一步获得面向更公平协议的未来机会。

如果成为一个有能力出口环境与可持续发展技术和专家意见的国家，中国也会从中获
益。有例在先，太阳能板方面，中国已是领先者。在环境产品新的出口市场，利用中国的比
较优势例如较低的生产成本，能够帮助抵消先进技术使用许可费。这还是建立规模经济的一
种手段，这样中国国内市场能够利用更为合理定价的环境产品。

8．与亚洲及亚太地区的主要国家或集团发展共享型的区域政策和实践，创造更多的环
境和可持续发展创新需求，给中国环境产品和服务创建新的市场。

全亚太地区，特别是在南亚，东南亚和东亚，随着环境和可持续发展的需要与兴趣水平
的提升，为中国建立区域内合作型环境与可持续发展创新，提供了很好的机会。这样做的优
势显而易见，因为问题往往是共同面对的或者是类似的，得到适当水平技术的所用成本可能
降低，而且一个清洁的环境将使区域内所有国家受惠。并且，区域内还有促进合作的团体，
例如东南亚联盟 ASEAN 和亚太经合组织 APEC。

随着人口激增和经济急速发展，环境产品的市场和服务在南亚和东亚将变得越来越大。
建立真正领先的方法，从而对机会加以最佳利用，此类的合作仍显不足。令人吃惊的是大多
数有必要充分供应给这些成长市场的国际技术合作，风险资本的获得和能力建设，仍然经由
北美和欧洲进行（随同相当一部分的日本还有增长的韩国的界入）。中国和印度可以通过合
作明显改进这种状况，成为地区环境创新的领导者。
 9．充分认识建立和传播环境与可持续发展可靠信息的重要作用，并将其作为国家创新
战略的重要组成部分。

人与团体需要理解利益，成本和风险，是和环境和发展的创新相关联的，而且需要能够
直接受益。否则会有消极作用。在一个象中国这样大而多元的国家培育创新文明，有赖于教
育，公众意识，和一种机遇感。环境质量下降，现已成为很多中国公民担忧的问题，但是很
少有人能够将问题与解决办法同具体的现代技术或其它创新联系起来。当然在许多西方国家
上一代人中也有同样的情况。今天对环境的强化认识是通过对污染科学，生态系统分析等有
了更好的了解之后得来的，同时，媒体在普及科学知识和阐述环境变化方面发挥了积极的作
用。在定义问题实质和寻求解决办法的过程中，所发生的辩论已成为民主进程的重要部分。

中国未来选择在哪儿进行环境与可持续发展的科学创新，以及如何进行这一创新，一定
程度上取决于中国人民的声音 – 是否通过消费者选择，咨询顾问程序，或其它途径。这些
选择应该基于中国国内和国际现有的最先进知识，而且需要对技术、机构绩效、影响评估及
人民关心的其它问题进行深层协商对话。

10．利用中国比较优势，创建国内的绿色产品和服务市场，并跻身国际市场

中国低廉的劳动力成本和熟练工人储备，迅速建立现代高效制造业工厂的能力，技术设
计能力，都可用于在未来绿色市场上建立起国际领导地位。当然中国的部分优势在于其国内
市场的巨大潜力。中国经营商在太阳能板市场上已经做到这一点。另一机会显然存在于，取
代白炽灯泡的新一代照明产品的制造生产中。

中国已发展了特有的执行循环经济的能力。对世界废纸利用，是中国能够满足自身需要，
同时又为解决这一全球性问题作出贡献的最显著例子之一。循环经济的理念环境生态型社会
的重要表达。这是环境创新最具体的途径之一。

0.4  结论 

中国在环境和发展方面的战略转型很可能不同于其它任何国家。比起 OECD 其它国家，

晚 30 起步的中国转型可以借鉴他国许多成功的经验和失败的教训。中国面对的挑战是如何
使自身努力比其它的国家更为成功，虽然在国内外仍有许多障碍，但有理由相信中国能够成
功，从而成为其它国家的榜样。

这样做对中国是否最为有利？中国将从中获得多少经济、社会、环境和政治利益？这些
问题尚待辩论，但有一点很明确，如果中国的成功，整个世界将由此受益。

因此，中国对环境友好型社会创新的承诺很可能将成为我们这个时代的伟大尝试之一。
这需要多方支持，包括加倍努力更迅速地找到解决这些困难和紧迫问题的办法，如清洁煤燃
烧与利用、正确评估新技术的机制，从而保持国内外对中国的信心。这项尝试将立刻开始展
示对中国和世界的效益。但是最大的收益需要更长时间才能得以显现，我们希望在中国社会
这将是 2020 年，在世界则是 2030 年，届时在能源利用、工业生态、循环经济和其它创新方
面的显著转型将是普遍的。

（该文本由首席顾问及其支持专家组提供）