AVALIKU TEENISTUSE ARENDUS- JA KOOLITUSKESKUS

EESTI VABARIIGI RIIGIKANTSELEI

ÜLEVAATLIK ÕPPEMATERJAL HALDUSÕIGUSEST

Nele Parrest
Anno Aedmaa

Tallinn 2003
Koostanud: Nele Parrest, Anno Aedmaa

Keeleline korrektuur: Kaia Alasi

2
Käesolev väljaanne on valminud Riigikantselei tellimisel riigieelarvelistest vahenditest
ning on kasutatav riigi- ja kohaliku omavalitsus ametnike koolitusprogrammide
õppematerjalina.
© Kõik kirjastamisõigused tervikmaterjalile kuuluvad Riigikantseleile ja Avaliku
Teenistuse Arendus- ja Koolituskeskusele. Käesoleva õppematerjali mehhaaniliste või
elektrooniliste vahenditega reprodutseerimine või mingil muul viisil paljundamine,
kaasa arvatud fotopaljundus, informatsiooni talletamine ja kontaktkopeerimine
ärilistel eesmärkidel on keelatud.

3
SISUKORD __________________________________________________1
I. HALDUSMENETLUSE SEADUS___________________________________6
Sissejuhatus _________________________________________________6
1.1. Haldusmenetluse põhimõtted ________________________________7
Seaduslikkus _______________________________________________________7
Proportsionaalsus ___________________________________________________8
Kaalutlusõigus (diskretsioon) __________________________________________9
Vormivabadus, eesmärgipärasus ja tõhusus _____________________________11
Uurimispõhimõte___________________________________________________13
Avalikkus ja andmekaitse ____________________________________________14
Haldusmenetluse muud üldpõhimõtted _________________________________14
1.2. Haldusorgan ____________________________________________15
1.3. Menetlusosaline __________________________________________18
1.4. Haldusmenetluse korraldamine ______________________________19
Taotlus __________________________________________________________19
Menetluse korraldus ________________________________________________20
Tähtajad _________________________________________________________20
Ametlik kinnitamine ________________________________________________21
Menetluse lõpetamine_______________________________________________24
1.5. Haldusakt ______________________________________________25
Mõiste ___________________________________________________________25
Üldkorraldus ______________________________________________________26
Osa- ja eelhaldusakt ________________________________________________27
Haldusakti kõrvaltingimus ___________________________________________27
1.6. Haldusakti õiguspärasus ___________________________________28
Haldusakti vormistamine ____________________________________________30
Vähetähtsad menetlus- ja vorminõuete rikkumised ________________________34
Ilmse ebatäpsuse parandamine _______________________________________35
1.7. Haldusakti kehtivus _______________________________________36
Haldusakti kehtivuse algustähtpäev ____________________________________36
Haldusakti teatavakstegemise viisid ____________________________________37
Haldusakti kehtivuse lõpptähtpäev _____________________________________39
1.8. Haldusakti tühisus ________________________________________40
1.9. Haldusakti kehtetuks tunnistamine ___________________________41
Kehtetuks tunnistamisel arvestatavad asjaolud ___________________________41
Kehtetuks tunnistamise otsustamine ___________________________________42
II. HALDUSAKTI TÄITMINE_____________________________________43
2.1. Sissejuhatus ____________________________________________43
Haldusaktide täitmise vajalikkus ______________________________________43
2.2. AtSSi eesmärgid ja reguleerimisala ___________________________44
2.3. Sunnivahendi kohaldamise eeldused __________________________44

4
2.4. Sunnivahendi kohaldamise menetluse põhimõtted _______________45
2.5. Ettekirjutus _____________________________________________47
Halduskaristuse ja sunnivahendi samaaegne kohaldamine __________________48
2.6. Hoiatus ________________________________________________48
Kindla sunnivahendi määramise kohustus _______________________________49
2.7. Täitekorraldus ___________________________________________50
2.8. Sunnivahendi adressaat ja sunnivahendi kohaldaja ______________51
2.9. Sunniraha ______________________________________________52
2.10. Asendustäitmine ________________________________________52
2.11. Sunnivahendi rakendamise kulud ___________________________54
2.12. Isiku õiguste kaitse ______________________________________54
III. RIIGIVASTUTUS __________________________________________56
Sissejuhatus ________________________________________________56
Riigivastutuse seaduse kohaldamise aeg __________________________56
Mõiste riigivastutus; riigivastutuse seaduse reguleerimisala ___________57
3.1. Kahju hüvitamise eeldused _________________________________58
Vastutuse alused __________________________________________________58
Primaarnõude esitamine _____________________________________________60
3.2. Kahju hüvitamine ________________________________________61
Varalise kahju hüvitamine ___________________________________________61
Mittevaralise kahju hüvitamine________________________________________63
Kahju hüvitamisel arvestatavad asjaolud ________________________________63
Tagajärgede kõrvaldamine ___________________________________________64
3.3. Kahju hüvitamise kord_____________________________________64
Avaliku võimu kandja – ametnik ______________________________________65
Muud kahju hüvitamise ja regressi juhud________________________________66
3.4. Vastutuse erijuhud _______________________________________66
Õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamine – § 14______________________66
Kohtumenetluse ja väärteomenetluse käigus tekitatud kahju hüvitamine – § 15 _67
Õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju – § 16 _______________67
3.5. Alusetu rikastumine_______________________________________67
LISAD:
JOONIS1: haldusakti kehtivus __________________________________71
JOONIS2: haldusakti õiguspärasus_______________________________72
KASUTATUD LÜHENDID _______________________________________73

5
 I. HALDUSMENETLUSE SEADUS
Sissejuhatus
Haldusmenetlus lähtub ideest, et haldusorgani ülesanne on teha sisult korrektseid
otsuseid. Selleks on vaja sisse seada haldusasja õiglase menetlemise kord, mis on
kvaliteetse otsuse tegemise ja selle tunnustamise vältimatu eeltingimus.
Praeguseks on Eestis vastu võetud ning jõustunud haldusmenetluse seadus (edaspidi
HMS), kuid see ei tähenda, et seadus sisaldab Eesti haldusmenetlusõiguse kõiki
norme. Haldusmenetluse seadus on üldseadus, mis sätestab haldusvaldkondade
ühised menetlusnõuded; suur osa haldusmenetluse üksikasjadest, näiteks taotlusele
lisatavate dokumentide loetelu ja tähtajad, tulenevad muudest seadustest või nende
alusel antud rakendusmäärustest.
Haldusmenetlusel on esmajoones tähtsust ametiasutuste jaoks. Kuid menetluse
üksikasju peaksid teadma ka isikud, kelle õigusi ja kohustusi menetlus mõjutab, sest
seadusega ettenähtud õiguste teostamine ja kohustuste täitmine sõltub suurel
määral haldusorgani õiglasest tegutsemisest.
Näide. Ühtse euroopaliku õiguskultuuri kujunemisest hoolimata on endiselt tunda
riikide halduskultuuri erinevusi. Vormilt identset õigusregulatsiooni kohaldavad riigid
oma haldusmenetlusest ja halduskultuurist lähtudes erisuguselt. Menetluskorrast
sõltub, kas menetlus on tõhus ja kiire, kas ühiskonnaelus osalevad subjektid seda
tunnustavad ning kas menetlus suudab tagada materiaalõigusest tulenevate õiguste
täieliku teostamise ja kohustuste täitmise.
Haldusmenetluse seaduse, laiemalt aga kogu haldusmenetluse eesmärgi sätestab
HMSi § 1:
“Käesolev seadus on suunatud isikute õiguste kaitse tagamisele ühtlase, isiku
osalust ja kohtuliku kontrolli võimaldava haldusmenetluse korra loomise teel.”
Ühte lausesse on koondatud haldusmenetluse eesmärgid: isikute õiguste kaitse
haldusmenetluses, ühtlase ning isikuid võrdselt kohtleva menetluse sisseseadmine,
isikute aktiivse osaluse tagamine ning haldustegevuse kohtuliku kontrolli
võimaldamine.
Haldusmenetluse eesmärke määrates ei saa tähelepanuta jätta haldusmenetluse
mõistet. Mida käsitada haldusmenetlusena, sõltub sellest, kas haldusmenetlust
vaadeldakse laiemas või kitsamas tähenduses. Haldusmenetlus laiemas mõttes on
ühelt poolt avaliku võimu tegevus (haldus), teiselt poolt aga otsuste tegemine
(menetlus), seega avaliku halduse tegevus otsuste tegemisel. Mõiste selline
määratlemine on aga liiga üldine, sest määratlus hõlmab kogu haldustegevust.
Näide. Tsiviilõigusliku ostu-müügilepingu sõlmimine ametiasutuse nimel oleks
haldusmenetlus laiemas mõttes, sest lepingu sõlmimist võib käsitada haldusorgani
tegevusena. Et tegemist on eraõigusliku suhtega, mida reguleerib võlaõigusseadus,
oleks ebaotstarbekas kohaldada sellele õigussuhtele ka haldusmenetluse seadust.
Tsiviil- ja haldusõigust ei saa pidada täiesti eraldiseisvateks õigusharudeks:
tsiviilõigusliku lepingu sõlmimisele võib eelneda avalik-õiguslik (haldus)menetlus,
näiteks erastamise ja riigihanke korral.
Haldusmenetluse seadus lähtub haldusmenetluse kitsamast määratlusest. Seaduses
kirjeldatakse haldusmenetlust halduses tehtavate õigustoimingute kaudu –
haldusmenetlus on haldusorgani tegevus haldusakti või määruse andmisel,
toimingu tegemisel või halduslepingu sõlmimisel. Mõistes on ammendavalt

6
loetletud haldusabinõud, mida on haldusorganil võimalik rakendada avaliku võimu
teostamisel.
Haldusmenetlust kui mõistet tuleb eristada halduskohtumenetlusest ja
haldusõiguserikkumise menetlusest. Erinevalt kohtumenetlusest korraldab
haldusmenetlust täitevvõim. Kuni karistusõiguse reformi lõpuni 2002. aastal oli
kasutusel mõiste haldusõiguserikkumise menetlus ning selle all mõisteti väiksemate
õigusrikkumiste (väärtegude) kohtuvälist menetlust. Haldusõiguslikust
haldusmenetlusest erinevalt oli haldusõiguserikkumiste seadustiku (edaspidi HÕS)
menetlus sellisena osa karistusõigusest.
Haldusmenetluse seaduse kohaldamisala täpsemaks piiritlemiseks on HMSi § 2 lg-s 2
ette nähtud menetlused, mida võib käsitada haldusorganite tegevusena, ehkki nad
karistussüsteemi arvestades liigituvad karistusõiguse valdkonda. Need on
väärteomenetlus – varem haldusõiguserikkumise menetlus – ja kuriteo
kohtueelne uurimine.
1.1. Haldusmenetluse põhimõtted
Seaduslikkus
HMSi § 3 konkretiseerib haldustegevusele omast seaduslikkuse põhimõtet, mis
lähtub põhiseaduse §-dest 3 ja 11. Haldusmenetlus nagu kogu avaliku võimu
tegevus peab toimuma seaduse alusel ja seaduses määratud ulatuses.
Seaduslikkuse põhimõte sisaldab kaht komponenti – seaduse ülimuslikkus ja
seaduse reservatsioon. Haldustegevuses väljendub seaduse ülimuslikkus avaliku
võimu kohustuses juhinduda oma tegevuses põhiseadusest ja Riigikogus vastuvõetud
seadustest (vt PS § 3). Reservatsioonipõhimõtte järgimine eeldab, et
haldustegevuses on võimalik isikute õigusi ja vabadusi piirata üksnes seaduses
ettenähtud alusel (nt soodustava haldusakti kehtetuks tunnistamine1).
HMSi § 3 sõnastus võib tekitada küsimuse, kas soodustavate haldusaktide andmine
ilma õigusliku aluseta on seadusega kooskõlas, kui HMSi § 3 lg-s 1 räägitakse üksnes
põhiõiguste ja -vabaduste piiramisest. Põhiseadusest lähtudes võib siiski öelda, et
täielikult seadusliku aluseta toimivat haldust ei ole olemas. Ka toetuste andmine
tugineb (mõnevõrra kaudsemalt kui koormavate haldusaktide puhul) seaduses
ettenähtud alusele.
Näide. Riik otsustab, et erandkorras määratakse toetus maailmarekordi püstitanud
Eesti sportlasele, ent puudub eriseadus, mis sellisel juhul näeks ette toetuse andmise
alused ja korra. Seaduslikkuse põhimõtet oleks täpselt järgitud siis, kui:
riigieelarve seaduses oleks ette nähtud raha Eesti sportlastele erandkorras
rahaliste preemiate maksmiseks;
riik kasutaks Vabariigi Valitsuse reservfondi vahendeid, mis on kindlaks määratud
riigieelarves. Riigieelarve seaduse § 30 lg-te 1 ja 2 kohaselt tehakse reservfondist
eraldisi ettenägematuteks kulutusteks ning eraldised on sihtotstarbelised ja
nende kasutamist kontrollitakse.

1
RKHK 07.12.2001. a otsus nr 3-3-1-51-01, p 2.

7
 Proportsionaalsus
2
Proportsionaalsuse põhimõte on seotud seaduslikkuse printsiibiga: põhiseaduse § 11
teises lauses väljendatud mõõdupärasus on sama paragrahvi esimesest lausest
tuleneva seaduslikkuse idee loogiline jätk. Mõõdupärasus lähtub seisukohast, et riik
võib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ja piirangud peavad
olema demokraatlikus ühiskonnas möödapääsmatud3.
Mõõdupärasuse tähtsusele on Riigikohtu lahendites esmakordselt viidatud 1997.
aastal seoses alaealiste liikumisvabaduse piiramisele hinnangu andmisega4. Aja
jooksul on Riigikohus mõiste sisu edasi arendanud ning 2002. aastal tehtud lahendis
on antud ilmselt kõige ülevaatlikum käsitlus mõõdupärasuse sisust Eesti õiguses:
„Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 2. lausest, mille
kohaselt õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus
ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollib
kolleegium järjestikuselt kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis
vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses e.
mõõdukust.“5
Mõõdupärasuse printsiibi põhisisu on seega esitatud kohtulahendis ja seda on
käsitletud ka HMSi § 3 lg-s 2.
Abinõu sobivus. Halduse tegevus peab soodustama seatud eesmärkide saavutamist
ja isikut tuleb kaitsta halduse tarbetu sekkumise eest.6 Enamasti rakendatakse
eesmärgi saavutamiseks sobivaid abinõusid. Juhtumeid, kus eesmärkide
saavutamiseks kasutatakse sobimatuid vahendeid, tuleb ette suhteliselt harva.
Näide. Kui haldusele on pandud ülesanne vähendada liiklusõnnetuste arvu, võib selle
eesmärgi saavutamiseks suurendada järelevalvet teostavate politseinike arvu,
tõhustada töö koordineerimist, paigaldada liikluskorraldusvahendeid, teha
selgitustööd meedia vahendusel jne. Ebasobiva meetmena võib käsitada näiteks
prefektuuri hoone ülevärvimist või maanteesõidu piirkiiruse kaotamist.
Abinõu vajalikkus. Halduse tegevus on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik isikut
vähem koormavat, ent vähemalt sama mõjuvat abinõu rakendades saavutada.7
Haldus peab alati arvestama riigi rahaliste võimalustega: abinõu võib küll olla väga
tõhus, kuid riigi rahakotile võib selle rakendamine mõjuda väga rängalt. Vajalikkuse
hindamisel on tihti abiks varasemad kogemused ja teiste riikide praktika.
Näide. Liiklusõnnetuste arvu vähendamiseks riigi kulutusi ette nähes tehakse otsus,
mille kohaselt on eesmärgi saavutamise mõjusaim vahend liiklusjärelevalve
tõhustamine, liiklusjärelevalve patrullide arvu kahekordistamine ja elanike hulgas
selgitustöö tegemine.
Abinõu proportsionaalsus. Kolmas, enim kaalumist nõudev osa on abinõude
proportsionaalsus kitsamas mõttes: kehtestatud piirangud ei tohi isikute õigusi ja
vabadusi piirata rohkem, kui see on vältimatult vajalik. Asja tuleb kaaluda sisuliselt

2
Proportsionaalsuse mõiste sünonüümina on Eesti haldusõiguses viimasel ajal hakatud kasutama ka terminit
mõõdupärasus.
3
Proportsionaalsuse ja mõõdupärasuse põhimõtet on käsitletud ka Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklites 8–11 ning
konventsiooni 4. lisaprotokolli artiklis 2.
4
RKPJK 06.10.1997. a otsus nr 3-4-1-2-97.
5
RKPJK 06.03.2002. a otsus nr 3-4-1-1-02.
6
RKPJK 06.03.2002. a otsus nr 3-4-1-1-02.
7
RKPJK 06.03.2002. a otsus nr 3-4-1-1-02; RKHK 17.03.2003. a otsus nr 3-3-1-11-03.

8
ning hinnata, kas piirang ja selle kohaldamise eesmärk on omavahel mõistlikus
vahekorras8. Et suurel määral on tegemist väärtushinnangutel põhinevate
seisukohtadega, siis on abinõu mõõdupärasuse üle otsustada kõige keerulisem.
Asjaomaste kohtuasjade lahendamisel on aga tehtav lahend tihti sellisest kaalumise
tulemusest sõltuv.
Näide. Riigikohus on seisukohal, et ülemäära range õiguste ja vabaduste piiramine
väljendub haldusorganile pandud kohustuses tunnistada alkoholi müügiluba
kehtetuks, kui poe omanik või töötaja on rikkunud alkoholimüügieeskirja ning
pannud seega toime õigusrikkumise9. Ebaproportsionaalseks on kohus tunnistanud
ka relvaseaduse sätte, mille alusel on haldusorganil keelatud anda relvaluba isikule,
kes on toime pannud ükskõik millise tahtliku kuriteo10.
Nagu eespool öeldud, on mõõdupärasuse hindamise põhiprobleem hindamise
subjektiivsus. Et tegemist on väärtusotsusega, sõltub otsus selle tegemise ajast
ning sel hetkel kehtivatest väärtushinnangutest ning seetõttu on raske järgida
ühtseid hindamiskriteeriume. See asjaolu ei tohi haldusülesannete täitmist siiski
takistada. Proportsionaalsuse kaalumine on eeskätt seadusandja ülesanne.
Täitevvõim peab otsuseid tehes püüdma leida vastuse küsimusele, kas vahend, mida
haldusorgan eesmärgi saavutamiseks kasutab või kavatseb kasutada, on tõhusaim
ning kas see ei ole menetlusosalise ja kolmandate isikute seisukohast vaadatuna
ülemäära koormav.

Kaalutlusõigus (diskretsioon)
Kvaliteetse ja õiglase otsuse tegemiseks peab ametnik järgima seadust. Seadusest
tulenevad volitus, tööülesanne ja piirid, mille ulatuses ametnik haldusülesandeid
täidab. Kolmikjaotusest nähtub, et seaduste täitmise korraldus võib oludest ning
õiguste piiramise võimalikkusest sõltuvalt olla väga erisugune. Erisused väljenduvad
õigusliku regulatsiooni täpsuses.
Mõnikord on seadusandjal võimalik anda haldusele teatavas olukorras tegutsemiseks
kindlad juhised ja siis ei ole haldusorganil võimalik käitumisvõimaluste vahel valida.
Sellisel juhul on tegemist jäikade normidega, mida järgides peab asutus andma
haldusakti või tegema haldustoimingu. Jäigad normid võivad olla sõnastatud
kohustavalt, näiteks peab ja on kohustatud vms, või kirjeldavalt, nagu tehakse
ettekirjutus või antakse luba.
Näide. Riiklike peretoetuste seaduse § 22 lg 1 teise lause kohaselt määratakse
peretoetus taotlejale, kelle puhul on peretoetuste seaduse nõuded täidetud. Kui
taotleja nõuetekohasus on tuvastatud, jääb ametnikule selle sätte kohaselt vaid üks
käitumisviis – määrata taotlejale peretoetus seaduses ettenähtud ulatuses ja
tingimustel.
Et võimaldada haldusel teha kvaliteetne ja sobiv otsus, näeb seadusandja
õigusaktides tihti ette haldusorgani kaalutlusõiguse. See tähendab õigust
otsustada, kas haldus peab teatavas olukorras sekkuma, ja kui peab, siis kohustust
kaaluda, kuidas sellises olukorras tegutseda. Seega annab kaalutlusõiguse
teostamine haldusorganile võimaluse valida sobivaima lahenduse leidmiseks eri teid,

8
Kitsamas mõttes proportsionaalsuse määratlemisel kasutatava väljendi mõistlikus vahekorras kasutamise kohta vt RKHK
18.12.2002. a otsus nr 3-3-1-66-02.
9
RKPJK 28.04.2000. a otsus nr 3-4-1-6-00.
10
RKÜK 11.10.2001. a otsus nr 3-4-1-7-01.

9
mis kõik on formaalselt õiged. HMSi § 4 lg 1 sõnastab kaalutlusõiguse sisu
järgmiselt:
„Kaalutlusõigus (diskretsioon)11 on haldusorganile seadusega antud volitus
kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel.“
Halduse kaalutlusõigus võib väljenduda ka haldusorgani õiguses kasutada
määratlemata õigusmõistet, mille sisustamisel on seadusandja jätnud haldusele
teatava vabaduse. Näiteks võib tuua mõisted otsene hädaoht, hea maine ja avalik
huvi. Mõistete sisu ei ole kindlalt määratletud ja see jätab haldusorganile võimaluse
anda neile selge sisu üksikjuhtumi asjaoludest lähtudes.
Haldusorgan on kohustatud12 kaalutlusõigust seadusega ettenähtud olukordades
kasutama ja ta vastutab selle õiguse seaduspärase teostamise eest. Diskretsiooni
korral tuleb arvestada ka proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja õiguskindluse
põhimõttega ning õiguse muude üldpõhimõtetega. HMSi § 54 kohaselt on
kaalutlusvigade puudumine haldusakti õiguspärasuse eeldusi.
Enamasti on kaalutlusõiguse teostamine kaheastmeline protsess. Esimeses astmes
on haldusorgani pädevuses otsustada, kas tema sekkumine on vajalik ja võimalik.
Sellist kaalutlemist võib nimetada otsustusdiskretsiooniks.
Näide 1. Riiklikku järelevalvet teostav ametiisik kaalutleb, kas järelevalves
tuvastatud puudused ja muud asjaolud on piisavalt kaalukad selleks, et alustada
haldussunnimenetlust – näiteks teha ettekirjutus –, või ehk piisab olukorra
lahendamiseks üksnes mitteametliku suulise hoiatuse tegemisest.
Näide 2. Vabariigi Valitsus arutab kabinetiistungil, kas premeerida rahvusvahelistel
tiitlivõistlustel osalenud sportlasi.
Kui esimeses astmes on jõutud otsusele, et haldus peab tegutsema, järgneb teine
aste: haldusorgan kaalutleb, millist seadusliku volituse piiresse jäävat abinõu
rakendada ja kuidas seda teha. Sellist kaalutlemist võib pidada valikudiskretsiooniks.
Näide 1. Järelevalveametnik kaalub, millised kohustused tuleb isikule ettekirjutuses
panna, et need oleksid õigusvastase olukorra kõrvaldamiseks vajalikud ja sobivad.
Näide 2. Vabariigi Valitsus kaalub, milline preemiasumma oleks sportlase
saavutusega kooskõlas.

Kaalutlusõiguse teostamise teises astmes tegutsemisviisi valides peaks haldusorgan

nagu esimeses astmes otsustamise korral juhinduma HMSi § 4 lg-s 2 sõnastatud
kriteeriumidest:
„Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse
eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning
kaaludes põhjendatud huve.“
Kaalutlusõigust võib teostada ka üheastmelisena, esmajoones siis, kui haldusele on
jäetud kas otsustusdiskretsioon – näiteks õigus otsustada akti andmise üle, kuid
mitte akti sisu üle – või valikudiskretsioon, st kohustus teha otsus ja võimalus valida,
millise sisuga otsus teha.

11
Nagu mõistepaari proportsionaalsus/mõõdupärasus puhul, on ka kaalutlusõiguse puhul kasutusel paralleelterminid
diskretsioon/kaalutlusõigus. Sõna diskretsioon võeti Eesti haldusõigusteoorias kasutusele juba 1930. aastatel (prants k
discretion), ent selle võõrapärase sõna sisu paremaks edasiandmiseks võeti HMSis kasutusele kaalutlusõigus. Mõnikord
on kasutatud ka terminit suvaõigus, ent selle sõna tähendusest võidakse valesti aru saada .
12
RKHK 11.11.2002. a otsus nr 3-3-1-49-02.

10
Kaalutlusõiguse teostamisel on kõige rohkem tekitanud vaidlusi väärtushinnangutel
põhinevate kriteeriumide järgimine.13 Kaalutlusõigus annab haldusele küll vaba
tegutsemise ruumi, ent seda siiski piiratud ulatuses – täiesti vaba diskretsioon
puudub. Kaalutlusõiguse teostamise ulatust ja sisu on võimalik kontrollida vaide-
ning halduskohtumenetluse korras.14 Vaidlusi tekitavad tüüpilised kaalutlusvead on
järgmised.
Kaalutlusõiguse kasutamata jätmine. Haldusorgan oli volitatud tegema otsuse,
ent ei teinud seda.
Näide. Haldusorgan jätab toitlustusettevõttele selle toimepandud raskest
rikkumisest hoolimata ettekirjutuse tegemata.
Kaalutluspiiride ületamine. Haldusorgan teeb kaalutlusvolituse piire ületava
otsuse.
Näide. Ettevõtja tegevusluba tunnistatakse kehtetuks, ehkki seadus näeb selles
olukorras ette tegevusloa ajutise peatamise.
Kaalutlusõiguse väärtarvitamine. Haldusorgan eirab kaalutlusõiguse teostamise
sisulisi, kaalutlusõiguse eesmärgist tulenevaid kriteeriume.
Näide. Haldusorgan ei kasuta riigi raha avalikke ülesandeid täites säästlikult, kuigi
vormiliselt on seaduses ettenähtud piiranguid arvestatud.
Kokkuvõtteks võib öelda, et kaalutlusõigus lähtub halduse eesmärgipäraseks
tegutsemiseks vajaliku paindlikkuse põhimõttest ja seaduslikkuse nõude järgimisest.
Kaalutlusõiguse teostamise eesmärk on saavutada õiglase otsuse tegemine.

Vormivabadus, eesmärgipärasus ja tõhusus

Haldustegevuses seaduste järgimine ei tohi tekitada olukorda, kus seaduse mõttest
tulenev eesmärk jääb täitmata menetluse vorminõuete puuduliku täitmise või nõuete
mitmetimõistetavuse tõttu. Täitevvõimu tegevuse paindlikkuse ning pidevuse
tagamiseks on HMSi § 5 lg-s 1 seepärast ette nähtud, et haldusmenetluse
üksikasjad, sealhulgas menetlustoimingu vormi määrab haldusorgan
kaalutlusõiguse alusel, kui seadusega ei ole sätestatud teisiti.
Praeguseks on enamik haldusmenetluse üksikasju – taotluse esitamise kord,
haldusorgani ja menetlusosalise suhtlemise vorm jms – kindlaks määratud HMSis,
valdkonna eriseaduses või selle alusel antud määrustes. Kuid HMSi § 5 lg 1
vajalikkus avaldub olukorras, kus seadusandja ei ole valdkonna uudsuse tõttu või
ülereguleerimise vältimise huvides menetlustoimingute vormilisi üksikasju, näiteks
poolte suhtluse vormi kindlaks määranud. Menetluse eesmärki ja ulatust ning õiguse

13
Kaalutlusõiguse teostamist on käsitletud mitmes Riigikohtu lahendis. Mõningad olulisemad järeldused: suure
kaalutlusõiguse osakaaluga menetlustes on eriti tähtis pöörata tähelepanu isiku õigeaegsele kaasamisele ning
ärakuulamisele (RKHK 18.02.2002. a otsus nr 3-3-1-8-02). Kaalutlusõigus ei tähenda täielikku otsustamisvabadust, vaid
järgitakse seadusega kehtestatud piiranguid (RKHK 08.05.1998. a otsus nr 3-3-1-17-98). Halduskohtu ülesanne on
kontrollida, kas haldusorgan järgib menetlusnorme ja -kriteeriume ning kas ta kasutab kaalutlusõigust kooskõlas
volitusnormi eesmärgiga (RKHK 08.05.2001. a otsus nr 3-3-1-27-01). Diskretsiooni teostamine pole mitte üksnes
juhtkonna õigus, vaid ka kohustus; isikule negatiivse diskretsioonotsuse tegemine peab olema üksikasjalikult
põhjendatud; kaalutlusõiguse kasutaja ei tohi isikut samadel asjaoludel, kuid eri aegadel kohelda erisuguselt (RKHK
11.11.2002. a otsus nr 3-3-1-49-02); mida ulatuslikum on diskretsiooniruum, seda üksikasjalikum peab olema haldusakti
põhjendus; määratlemata õigusmõistetele tuginev kaalutlusotsus peab olema tavapärasest põhjalikumalt motiveeritud
(RKHK 06.10.2002. a otsus nr 3-3-1-62-02), diskretsiooni teostamisel tuleb arvestada asjaosaliste kõiki kaalukaid huve
(RKHK 13.06.2003. a otsus nr 3-3-1-42-03).
14
Vt HKMSi § 19 lg 6: „Kui asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik on volitatud tegutsema
diskretsiooni (suvaõiguse) alusel, kontrollib kohus ka seda, kas haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud
diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.“

11
üldpõhimõtteid arvestades on haldusorgan sel juhul õigustatud täpsustama
menetluse vormilisi üksikasju ja ta võib omal algatusel rakendada seaduse ulatuses
abinõusid menetluse sujuvuse ja paindlikkuse suurendamiseks.15
Näide. Seadus näeb ette ühekordse õppetoetuse maksmise avalik-õiguslike
ülikoolide esimese kursuse üliõpilastele, ent puudub seaduse volitusnormi alusel
antud rakendusmäärus. See asjaolu ei tohi üliõpilastel takistada teostada nende
subjektiivseid õigusi ja seetõttu on haldusorgan kohustatud kaalutlusõiguse ulatust
ning eesmärke arvestades ise määrama õppetoetuse väljastamise vormi ning
kaaluma, milliseid abinõusid rakendada menetluse sujuvuse ja paindlikkuse
suurendamiseks.
HMSi § 5 lg 2 võib esialgu tunduda liialt üldise ning deklaratiivse normina, ent
tegelikult väljendub selles sättes haldusmenetlust iseloomustav hea halduse
põhimõte. Põhiseadusele tuginev õigusriigi põhimõte ei tohi olla formaalne loosung;
haldusorgan peab oma tegevuses järgima seaduses ettenähtud vorminõudeid ja
arvestama seaduse üldiseid põhimõtteid, milleks haldusmenetluse puhul on
menetluse eesmärgipärasus, tõhusus, lihtsus, kiirus ja säästlikkus ning isikule
ülemääraste ebameeldivuste tekitamisest hoidumine.
Tänapäeval ei ole korrektne käsitada halduse ja isiku haldusõigussuhet
alluvussuhtena. Pigem on tegemist partneritega, kes omavahel suheldes järgivad
head ametkondliku suhtlemise stiili. Hea halduse põhimõtet kordab ka HMSi § 5 lg 3,
mille järgi tuleb menetlustoimingud teha võimalikult kiiresti. Toimingute tegemise aja
ülempiir sätestatakse seaduses või määruses16.
Haldusmenetluse tõhusus tuleneb menetluse eesmärgipärasusest: haldustegevuses
valitav abinõu peab kaasa aitama halduse üldisemate eesmärkide saavutamisele.
HMSi § 3 lg-s 2 esitatud mõõdupärasuse põhimõttest on vahetult tuletatud
menetluse lihtsuse ja kiiruse printsiip. Asja menetlev haldusorgan peab
tegutsemisvõimaluste seast välja valima sellised, mis on muudest variantidest
lihtsamad ja eesmärgi saavutamist kiirendavad ning säästlikud.
Et hea halduse põhimõte on Eesti õiguskorras veel suhteliselt uus, siis ei ole sel alal
veel märkimisväärset kohtupraktikat, ent Riigikohus on siiski mõningates lahendites
hea haldustava põhimõtet täpsustanud. Üldise suundumuse kohaselt on ka
halduskohtud hakanud oma otsuseid põhjendades ja haldustegevuse eesmärke
seades üha rohkem kasutama hea halduse ehk hea haldustava mõistet.17

15
Vt Riigikohtu seisukoht analoogses küsimuses: "Seadusandja peab täitevvõimule andma võimaluse mitmesuguste
asjaolude arvestamiseks, et riigivõimu teostamine isiku vabadussfääri sekkumisega oleks põhjendatud..." (RKHK
28.04.2000. a otsus nr 3-4-1-6-2000).
16
HMSi kohaldamisega seoses on tihti esitatud küsimus, kas HMS näeb ette haldusmenetluse üldise tähtaja. Nii see siiski
ei ole. HMSi laiast kohaldamisalast tulenevalt ei oleks otstarbekas kindlat tähtaega kehtestada. See oleks kasutu, sest iga
menetlusliik on eripärane ning haldusvaldkonnast sõltuv, mistõttu menetlustähtaegade kehtestamine on üldjuhul
eriseaduse ülesanne. HMS näeb ette vaid mõningad üldtähtajad, nt HMSi § 84 lg 1.

Riigikohus on juba 1997. aastal olnud seisukohal, et kui tähtaega ei ole määratud, peab avalik-õiguslik asutus tegema
toimingu mõistliku aja jooksul. Teistsugune seisukoht tähendaks, et avalik-õigusliku asutuse viivitamine kohustuste
täitmisel on õiguspärane. Tegelikult oleks viivitamine PS § 13 lg 2 arvestades riigi omavoli, mille eest on igaühel õigus
saada kaitset riigilt ja seaduselt (RKHK 13.06.1997. a otsus nr 3-3-1-18-97).
17
Hea haldustavaga on vastuolus ka see, kui haldusorgan hoiab isikuid teadmises, et ta kavatseb haldusmenetluses teha
isikute soove arvestava otsuse, kuid teeb hoopis otsuse, mis ei ole isikute soovide kohane (RKHK 27.03.2002. a otsus nr
3-3-1-17-02). Demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast lähtudes peab asutus kaalukast otsusest avalikkust
informeerima seaduses sätestatust tõhusamalt, , kui on ette näha, et seaduses ettenähtud teatamisviisidest ei piisa
selleks, et teave jõuaks huvitatud isikuteni ja lisateatamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (RKHK 07.05.2003. a otsus
nr 3-3-1-31-03).

12
 Uurimispõhimõte
Erinevalt tsiviilkohtumenetlusest tuntud põhimõttele, mille kohaselt menetlusosalised
“suunavad“ menetluse tulemust omal algatusel tõendeid esitades, kehtib
haldusmenetluses nagu halduskohtumenetluseski uurimispõhimõte – haldusorganil
lasub kohustus omal algatusel selgitada menetletavas asjas tähtsad asjaolud ja
kohustus vajaduse korral koguda selleks tõendeid omal algatusel (HMS § 6).
Uurimispõhimõtte sisu HMSi § 6 konkreetsemalt ei käsitle, ent sisu on võimalik
tuletada haldusmenetluse seaduse teistest sätetest. Näiteks on HMSi §-s 38 ette
nähtud tõendite kogumise alused ja kord, HMSi §-s 39 eksperdi ja tunnistaja seisund
haldusmenetluses jne. Kuid viidatud sätted ei ava uurimispõhimõtte sisu täielikult
ning seetõttu tuleb halduskohtumenetluses lähtuda uurimispõhimõtte kohta
väljendatud seisukohtadest.18

Uurimispõhimõtte kohaselt ei või asutus piirduda menetlusosaliste endi algatusel

esitatud tõenditega, vaid ta peab asjaoludest ülevaate saama ning faktid tuvastama
tõendeid ise kogudes või selgitades menetlusosalistele vajadust esitada tähtsate
asjaolude kohta lisatõendeid nende valdkonda kuuluvates asjades. Seega on seadus
andnud haldusorgani käsutusse piisavalt laia valiku vahendeid, mille abil selgitada
asja lahendamise seisukohast tähtsaid asjaolusid. Kuid uurimispõhimõtte
rakendamise tõhusus sõltub esmajoones siiski haldusorgani enda aktiivsusest nende
tõendite kogumisel.
Asjaolude uurimise käigus kogutud tõendite võrdlemist HMS ei reguleeri ning
seetõttu tuleb vastus sellele küsimusele leida analoogia korras, HKMSi alusel. HKMSi
§ 16 lg 3 väljendab kohtumenetluse – ka tsiviilkohtuliku võistleva menetluse –
üldpõhimõtet, mille kohaselt ei ole ühelgi tõendil ette kindlaks määratud jõudu:
tõendeid hinnatakse nende kogumis ja vastastikuses seoses. Sama järelduse võib
teha ka haldusmenetluse puhul. Haldusorgan hindab kogutud tõendeid iseseisvalt
ning teeb nende põhjal lõpliku otsuse, kasutades selleks talle antud kaalutlusõigust19.
HMSi § 6 sõnastus „haldusorgan on kohustatud välja selgitama...“ ei tähenda siiski,
nagu oleks tõendite kogumise koormus pandud üksnes haldusorganile.
Uurimispõhimõtte teostamist ning menetlusosaliste osalemist toetab HMS § 38 lg 3,
mille kohaselt menetlusosalisel lasub kohustus esitada haldusorganile talle teada
olevad ning menetluses tähtsad asjaolud ja tõendid- Selle kohustuse täitmata
jätmise korral on soodustava haldusakti andmise menetluses võimalik jätta isiku
taotlus läbi vaatamata.

18
Vt RKHK 23.10.2001. a otsuse nr 3-3-1-49-01 p 5: „Halduskohtumenetluses tuleb kohtul oluliste asjaolude kohta tõe
väljaselgitamiseks olla aktiivne ja juhinduda uurimisprintsiibist. Uurimisprintsiipi väljendavad eelkõige HKMS § 12 lg 2 p-
d 2 ja 3, § 19 lg-d 6 ja 7, § 21 lg 1, § 25 lg 4. Uurimispõhimõte tähendab, et halduskohus peab asja lahendamisel
tähtsust omavad asjaolud vajaduse korral välja selgitama omal initsiatiivil. Kohus peab tõendite kogumise abil
kõrvaldama lüngad protsessiosaliste poolt kohtule antud teabes selliselt, et asja otsustamisel tähtsust omavate asjaolude
osas ei oleks enam kahtlusi.
Uurimispõhimõte ei võta protsessiosalistelt kohustust tuua välja asja lahendamiseks olulised asjaolud ja esitada vastavad
tõendid. Seda kohustust väljendavad otseselt HKMS § 15 lg 3 ja § 16 lg 2 esimene lause. Vajadusel peab kohus nõudma
protsessiosaliselt oluliste asjaolude väljatoomist ja tõendite esitamist. HKMS § 16 lg 2 teises ja kolmandas lauses
väljendatud võimalused koguda uusi tõendeid ja kutsuda tunnistajaid, kujutavad endast kohtu kohustust tagada omalt
poolt asjaolude väljaselgitamine, kui protsessiosalised ei ole täitnud oma kohustust tõendid esitada. Kohtu aktiivsus peab
seejuures sõltuma protsessiosalise oletatavast võimest välja tuua olulised asjaolud ja esitada vastavaid tõendeid.
Eeldatavalt nõrgema protsessiosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem."
19
Uurimispõhimõttest tulenevalt on maksuhaldur kohustatud selgitama kõik asjaolud ning seda ka siis, kui selle tulemusel
isiku maksukoormus väheneb (RKHK 10.04.2003. a otsus nr 3-3-1-26-03). Haldusorgan ülesanne on hankida tõendeid, et
kõrvaldada kogutud teabe lüngad ja sel viisil välistada võimalus kahelda asja otsustamiseks tähtsates asjaoludes (RKHK
23.10.2001. a otsus nr 3-3-1-49-01).

13
 Avalikkus ja andmekaitse
Haldusmenetluse seaduse ettevalmistamise ajal 1990ndate aastate lõpus olid Eesti
õigusloomes teravalt päevakorrale tõusnud dokumentide avalikustamisega
seonduvad küsimused. Seepärast peeti eelnõu ettevalmistamisel vajalikuks lisada
selle üldsätetele haldusmenetluse põhimõttelist avalikkust rõhutav säte.
Kõnealune probleem lahenes 2000. aasta novembris vastu võetud ning 1. jaanuaril
2001 jõustunud avaliku teabe seadusega, mis sätestas üldkasutatava teabe
avalikkuse ning teabe saamise võimaldamise nõude. Nii pandi alus avalikkuse
kontrolliõiguse teostamisele ja halduse avalikkusele. Seaduse vastuvõtmise järel
langes ära vajadus reguleerida avaliku teabe avalikustamist haldusmenetluse
seaduses. Seega on § 7 ennekõike haldusmenetluse põhimõtteid väljendav säte.
HMSi § 7 sõnastus on küll lakooniline, ent tõstab tabavalt esile haldusmenetluse
avalikkusega seonduvad tähtsaimad aspektid. Üldjuhul on haldusmenetlus avalik,
dokumentide avalikustamise piiramine on erandjuhtum. Menetluse avalikkus
väljendub nii passiivses vormis – HMSi § 37 kohane menetlusosalise õigus tutvuda
dokumentidega – kui ka aktiivses vormis, mis HMSi § 7 lg 2 järgi tähendab
menetluse seisukohast tähtsa teabe avalikustamise kohustust ja § 36 järgi
haldusorgani selgitamiskohustust.
Haldustegevuse avalikkuse kui üldisest huvist ajendatud põhimõtte järgimine on
piiritletud kohustusega hoida saladuses andmeid, mille puhul isiku erahuvi kaalub
üles avalikkuse huvi saada teavet haldusmenetluse üksikasjade kohta. Need andmed
on järgmised:
riigisaladust sisaldavad andmed. Üksikasjalikud alused tulenevad riigisaladuse
seadusest;
ärisaladust sisaldavad andmed. Üldine ning ammendav mõistemääratlus Eesti
kehtivas õiguses puudub. Siiski võib väita, et ärisaladusena saab käsitada teavet,
mille on selliseks tunnistanud ettevõtja ning mida sel põhjusel ei tohi üldsusele
avaldada20;
asutuseseiseseks kasutamiseks tunnistatud andmed. Selline teave on määratud
asutusesiseseks kasutamiseks AvTSi § 35 kohaselt;
eraelulised isikuandmed. Kaitstakse kõiki isikuandmeid, sest nende avaldamine
võib riivata eraelu puutumatust. Kui andmed on kogutud asutuse ülesandeid
täites, võib need uue IAKSi § 14 lg 2 järgi teha teatavaks kolmandale isikule
tema taotluse alusel, ent tegemist on huvide kaalumist nõudva otsusega. Ka
nende andmete suhtes kohaldatakse AvTSi, täpsemalt selle § 37, ning
delikaatseid isikuandmeid ja nende töötlemise korda üksikasjalikumalt käsitlevat
isikuandmete kaitse seadust.

Haldusmenetluse muud üldpõhimõtted

Haldusmenetluse põhimõtete senine käsitlus ei anna siiski ammendavat ülevaadet
haldusmenetlusele ainuomase ilme andvatest menetluspõhimõtetest. HMSi
üldsätetes on esile toodud kõige peamised põhimõtted, ent mainida tasuks ka võrdse
kohtlemise printsiipi (PS § 12) ja demokraatia põhimõtet (PS § 1). Põhiseaduse §-st

20
Ärisaladuse mõiste sisustamise kohta ühes majandushaldusõiguse valdkonnas – konkurentsiõiguses - vt
konkurentsiseaduse § 26 lg 9 ja § 63.

14
10 tuletatud õiguspärase ootuse põhimõtet21 täpsustatakse siiski ka HMSi üldsätetes
– kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid peaksid menetluse ajal muutuma,
siis kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme.22
Haldusmenetluse põhimõttelisi aluseid käsitledes on lühidalt vaadeldud ka
menetlustoimingu tasu. HMSi § 5 lg 3 võimaldab menetlustoimingute eest tasu
võtta üksnes seaduses ettenähtud juhul. Nimetatud norm tugineb PSi §-st 113
tulenevale üldisele ideele, et avalik-õiguslikku laadi rahaliste kohustuste
kehtestamise pädevus on üksnes seadusandjal ning sellise otsustusõiguse
täitevvõimule delegeerimine on lubamatu. Menetlustoimingu tasu on avalik-
õiguslikku laadi ning õigusliigituselt on ta kõige lähedasem riigilõivule, mille kohaselt
hüvitab riigi tehtavate menetlustoimingute kulud toimingust huvitatud isik23.
Riigilõivude määrad ning lõivu tasumise korra sätestab riigilõivuseadus.
HMSis menetlustoimingu tasu käsitlemise on põhjustanud seadusandja soov kaotada
pikka aega probleeme tekitanud olukord, kus ilma seadusliku aluseta oli kehtestatud
nn teenustasud haldus- ja järelevalvetoimingute tegemise ning avalduste plankide
väljastamise eest. Praeguseks on sellise praktika ulatus siiski vähenenud.24
Üldpõhimõtete teema kokkuvõtteks tuleb nimetada asjaolu, et HMSi § 5 lg 6 kohaselt
on elektrooniline asjaajamine võrdsustatud kirjaliku asjaajamisega.
Haldusmenetlust võib toimetada mitmes vormis, ent oma põhiolemuselt jääb alati
samaks menetluse eesmärk anda asjaosalistele võimalus vahetada teavet ja suhelda
muul viisil, et teha halduses nii vormilt kui ka sisult õigeid otsuseid. Digitaalse
teabevahendustehnoloogia kiiret levikut arvestades oli vaja sätet, mis reguleerib
elektroonilist asjaajamist. Asjaolusid uurida, tõendeid koguda ja taotlusi esitada ning
teha muid toiminguid on võimalik ka elektrooniliselt, arvestades nõudeid, mis
tulenevad nii digitaalallkirja seadusest kui ka teistest sama valdkonna õigusaktidest,
näiteks avaliku teabe seadusest.

1.2. Haldusorgan
Haldusorgani mõiste
Haldusmenetlust läbiv ning seetõttu väga oluline mõiste haldusorgan on
määratletud HMSi § 8 lg-s 1:
„Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või
halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või
isik.“
Haldusorgani mõiste sellise määratluse põhjal on võimalik teha järeldus, et:
haldusorgani pädevus määratakse kindlaks õigusaktides, näiteks seaduses,
määruses või halduslepingus;
haldusorganit iseloomustav põhitunnus on avaliku halduse ülesannete
täitmine;

21
Vt RKPJK 30.09.1994. a otsus nr III-4/A-5/94.
22
HMS ei täpsusta, kuidas tuleks käituda siis, kui menetlusnormid peaksid menetluse ajal muutuma isikule soodsamas
suunas (nt kehtestatakse lühendatud tähtaeg). Haldusorgan peaks sellises olukorras püüdma leida mõistliku
kompromissi, kui see on võimalik. Väärib märkimist, et § 5 lg 5 kohaldatakse eelkõige menetluslikele, mitte
materiaalõiguslikele normidele. Sellele viitab ka sõnastus haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid.
23
EV põhiseaduse kommentaar, lk 506.
24
EV põhiseaduse kommentaar, lk 508.

15
 haldusorganina võib käsitada nii asutust, kogu kui ka isikut.
Määratlusest ilmneb, et haldusmenetluses avalikku haldust esindavat poolt
defineerides ei ole lähtutud organisatsioonilisest aspektist, vaid funktsionaalsest:
peale riigi või kohaliku omavalitsuse struktuuris olevate isikute võib haldusorganiks
olla ka mõni muu eraõiguslik isik eeldusel, et ta täidab mõnd avaliku halduse
ülesannet25.
Näide. Halduslepingu alusel parkimisjärelevalvet teostava turvafirma töötaja on
parkimist käsitlevate ettekirjutuste ning hoiatuste tegemisel haldusorgan, kuna
liikluse korraldamine avalikel teedel ja tänavatel on avaliku halduse ülesanne.
Avaliku halduse ülesandeid võib tuletada mitmest allikast. Riigi valitsemisasutuste
ülesanded tulenevad näiteks Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) 4. peatüki 4.
jaost.
Näide. VVSi § 66 kohaselt on Siseministeeriumi pädevuses riigi sisejulgeoleku
tagamine, riigipiiri valvamine, päästetööde korraldamine ja muude avalike
ülesannete täitmine.

Haldusorgani pädevus
Üksikasjalikumalt sätestatakse avaliku halduse ülesanded eriseadustes ning nende
alusel antud määrustes. Lisaks välispädevusele, mis väljendub haldusorgani
täidetavate ülesannete kogumina, võib asutuste puhul rääkida ka sisepädevusest.
Selle kohaselt määratakse halduse siseselt haldusmenetluses tegutsevad isikud,
kellele ühtlasi antakse õigus teha otsuseid haldusorgani nimel. Sisepädevuse aluseid
kirjeldab HMSi § 8 lg-s 2:
„Haldusorganisiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses
haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti.“
Näide. Keskkonnajärelevalve seaduse § 4 lg 2 määrab kindlaks
Keskkonnainspektsiooni pädevuse keskkonnajärelevalve teostamisel. Välispädevuse
valdkonda kuulub näiteks nende ülesannete kindlaksmääramine, mida on
Keskkonnainspektsioon kui ametiasutus õigustatud ja kohustatud täitma. Sama
seaduse § 10 kohaselt on riigi keskkonnakaitseinspektor Keskkonnainspektsiooni
ametnik, kelle täpsed ülesanded tulenevad ametijuhendist. Tegemist on
sisepädevusega, millest ilmneb, kuidas on korraldatud tööjaotus
Keskkonnainspektsioonis või kes milliseid otsuseid teeb. Ülesanded tulenevad nii
seadusest kui ka ametijuhendist, mis on siseakt. Sisepädevuse kindlaksmääramisel
on oluline roll asutuse juhil. Sellele viitab näiteks VVSi § 73 p 1.
Haldusorgani sisepädevuse kindlaksmääramise küsimustega on korduvalt tegelenud
Riigikohus. Nõnda on kohus asunud seisukohale, et struktuuriüksuse antud õigusakt
on õigusvastane, kui seadus ning asutuse põhimäärus välistavad struktuuriüksuse
välispädevuse ehk õiguse teha ameti nimel ettekirjutusi.26 Kohus on põhimõtet
täpsustanud, sõnastades, et asutuse struktuuriüksuse ametnik võib ameti nimel

25
HMSi jõustumise järel avaldati tihti arvamust, et haldusorgani mõiste funktsionaalne määratlus on täiesti uus nähtus
Eesti haldusõiguse dogmaatikas. Selline väide on aga väär - osaliselt just funktsionaalsele määratlusele tuginedes oli kuni
2001. aastani kehtinud haldusõiguserikkumiste seadustikus sisustatud ametiisiku mõiste: isik, kellel on ametiseisund
ükskõik millisel omandivormil põhinevas asutuses, ettevõttes või organisatsioonis, kui temale on riigi-, kohaliku
omavalitsuse asutuse või omaniku poolt pandud haldamis-, järelevalve-, juhtimis-, operatiivsed, organisatsioonilised,
materiaalsete väärtuste liikumist korraldavad või võimuesindaja ülesanded.
26
Vt RKHK 19.06.2000. a otsus nr 3-3-1-16-00, p 3.

16
teostada täitevvõimu, kui ta on selleks volitatud õiguspäraselt.27 Haldusmenetluse
seaduse jõustumise järel on välja kujunenud Riigikohtu üldine seisukoht, mille järgi
võib haldusorgani juht seaduspäraselt volitada asutuses töötavaid ametnikke
haldusakte andma. HMSi § 8 lg 2 kohaldatakse küll asutusele, mitte aga
kollegiaalorganile, kes teeb otsuseid kollegiaalselt.
Pädevuse võib jaotada ka ruumiliselt või esemeliselt.
Pädevuse ruumilise jaotamise korral määratakse haldusorgani pädevus
territoriaalsuse põhimõtet järgides.
Näide. VVSi § 84 p 1 kohaselt esindab maakonnas riigi huve maavanem.
Pädevuse esemelise jaotamise korral määratakse haldusorgani pädevus
haldusorganile delegeeritud ülesannete kaudu.
Näide. Meresõiduohutuse seaduse § 9 lg 1 kohaselt valvab Veeteede Amet ettevõtja
tegevuse järele valdkondades, mis on saanud tunnustuse.

Haldusorgani erapooletus
Haldusorgani puhul tuleb vaadelda ka pädevusvaidluste lahendamise ja
haldusorgani objektiivsuse tagamist. Haldusmenetluse tõhususe huvides näeb HMSi
§ 9 ette asja alluvuse määramise juhised nende olukordade puhuks, kui asi on
korraga mitme haldusorgani pädevuses. 28 Tegemist on halduse organisatsioonilist
ülesehitust käsitlevate sätetega, mis oma olemuselt peaksid kuuluma
halduskorralduse seadusesse, ent selle puudumise tõttu reguleeritakse
pädevusvaidluste lahendamise valdkonda haldusmenetluse seadusega.
Haldusorgani objektiivsuse ja sõltumatuse tagamiseks on analoogselt
kohtumenetlusega ette nähtud haldusorgani taandamise alused. Põhierinevus
halduskohtumenetlusest tulenevate taandamisalustega võrreldes on asjaolu, et
haldusmenetluses on põhirõhk menetluse tõhususel, lihtsusel ja kiirusel ning seetõttu
võimaldab HMSi § 10 lg 5 loobuda isiku taandamisest juhul, kui teda ei ole võimalik
asendada.
Näide. HMSi § 10 lg 5 regulatsioonil on suur tähtsus kohalike omavalitsuste puhul,
sest omavalitsuse elanikkonna väikese arvu tõttu on peaaegu võimatu tagada
haldusmenetluse objektiivsust. Et rutiinne haldusmenetlus ei muutuks võimatuks, on
vaja ette näha isiku taandamise välistamine olukorras, kus teda ei ole võimalik
asendada. Kui menetlusosalised haldusorgani erapooletuses sellegipoolest kahtlevad,
on neil võimalik taotleda objektiivsuse tuvastamist ning aktide kehtetuks
tunnistamist halduskohtumenetluses.
Menetluse erapooletuse säilitamise kohustus tuleneb vajadusest tagada otsuse
usaldusväärsus ja tunnustatus. Seepärast on lubamatu, et näiteks riigi
kultuuritoetuste määramist otsustaval ametiisikul on pädevus otsustada ka endale
kui loomeisikule toetuse määramise üle, ehkki tema puhul võivad toetuse saamise
nõuded olla täidetud. Tuleb arvestada, et sel juhul on tegemist tavalisest suurema
subjektiivsusega, eriti siis, kui kaalutlusõiguse tähtsus otsuse tegemisel on suur.

27
Vt RKHK 04.05.2001. a otsus nr 3-3-1-21-01, p 3.
28
Riigikohus on märkinud, et kuigi üldjuhul peaks seadusandja püüdma pädevuste kattumist vältida, ei välista ühe
valitsusasutuse pädevus automaatselt teise valitsusasutuse pädevust samas asjas. Seega on jäetud seadusandja
otsustada, kas keskendada järelevalve sama liiki asjades ühte asutusse või lubada sama õigusrikkumise korral sekkuda
mitmel asutusel. (RKHK 18.12.2002. a otsus nr 3-3-1-66-02).

17
Arvestama peab ka seda, et halduse üldine usaldusväärsus ja eetilisus peab olema
tagatud.

1.3. Menetlusosaline
Haldusorgani toimetatavas menetluses osalejad on loetletud HMSi § 11 lg-s 1. Siiski
ei ole nad loetletud ammendavalt, sest haldusorganil on HMSi § 11 lg 2 kohaselt
õigus omal algatusel või isiku taotlusel kaasata menetlusse ka muid huvitatud
isikuid. Menetlusosaliste hulka ei arvata tõlki, tunnistajat ega eksperti, sest neil
üldjuhul puudub otsene huvi menetluse tulemuse vastu.
Haldusmenetluse ja halduskohtumenetluse seostele viitab mõiste menetlusosaline
kasutamine haldusmenetluses. Mõlemal juhul on menetlusosalise määratlemise
kaudu püütud võimalikult täpselt teha kindlaks huvitatud isikud, kes menetlusse
kaasatakse29. Menetlusse kaasatud isiku suhtes hakkavad kehtima menetlusosalise
õigused, mida ta saab teostada haldusorganiga suheldes. Õiguslikku huvi, mis
võib olla näiteks sotsiaalne või majanduslik, on käsitletud HMSi § 11 lg-s 2 ja seega
väärtustatud õigusakti tasandil.
Näide. Keskkonnaõiguses on laialdaselt tunnustatud põhimõte, mille kohaselt on
kõigil isikutel võimalik saada ametiasutustelt keskkonnainfot.
HMSis on menetlusosalise õigus- ja teovõimet käsitledes viidatud tsiviilseadustiku
üldosa seadusele (edaspidi TsÜS), sest õigus- ja teovõime instituut on kõnealustes
seadustes reguleeritud samast põhimõttest lähtudes. Õigusvõime seisneb isiku
võimes olla õiguste ja kohustuste subjekt, näiteks tal on õigus algatada
menetlus, teovõime aga väljendub võimes õigusi teostada ja kohustusi täita.
Isiku õigusvõime kontrollimine on haldusorgani ülesanne ja õigusvõime puudumine
võib olla menetluse lõpetamise alus. Teovõime puhul on HMSi § 12 lg-s 2
täpsustatud, et alaealine ei või haldusmenetluses iseseisvalt toiminguid teha, kui
seadus ei sätesta teisiti.
Menetluse paindlikumaks muutmise eesmärgil ning kehtiva õiguse lünkade täitmiseks
on HMSis käsitletud ka esinduse ja volitusega seonduvat. Menetlusosaline võib
menetluses omal algatusel nimetada enda esindaja, kellel on õigus teha tema nimel
menetlustoiminguid, nagu avalduste ja taotluste esitamine, asja materjaliga
tutvumine jms. Selline käsitus tugineb TsÜSi § 117 lg-le 1. See sätestab, et esindus
on nende õiguste kogum, mille piires esindaja tegutseb esindatava nimel. Erandlikult
on mõne menetlustoimingu puhul siiski võimalik esindaja kasutamine välistada ja
seaduse järgi peab menetluses osalema menetlusosaline ise.
Näide. Isikut tõendavate dokumentide seaduse § 11 lg 6 kohaselt väljastatakse
isikut tõendav dokument selle kasutajale isiklikult. Sätte eesmärk on vältida olukordi,
kus isik volitab isikutunnistust välja võtma kolmanda isiku, ent esindaja kuritarvitab
volitust ning teeb tema valdusesse sattunud võõra isikutunnistusega õigusvastaseid
tehinguid.
Esindus võib olla seadusjärgne või lepinguline. HMSi § 13 puhul on esmajoones
mõeldud lepingulisena poolte kokkuleppel toimuvat esindamist (TsÜS kasutab
terminit volitus), mis eeldab nii menetlusosalise kui ka esindaja õigus- ja teovõimet.
Füüsilise isiku esindus erineb juriidilise isiku omast selle poolest, et teovõimeline
füüsiline isik esindab end ise, juriidilise isiku kui menetlusosalise õigusi teostab ja

29
Vt RKHK 08.10.2002. a otsus 3-3-1-56-02: „Tulenevalt inimväärikuse, õigusriigi, efektiivse õiguskaitse ning hea
halduse põhimõtetest tuleb haldusmenetlusse kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik
ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi.“.

18
kohustusi täidab aga selleks volitatud füüsiline isik. Juriidilise isiku seaduslik esindaja
on tema juhatus või muu kogu (TsÜS § 34 lg 1).
Haldusmenetluses antakse esindusõigus volikirja alusel – tsiviilõigusest erinevalt
vormivabaduse põhimõtet haldusmenetluse esinduse suhtes ei kehti. Volituse
vormielemente HMSis ei nimetata, ent tsiviilõigusele tuginedes võib väita, et volitus
peab sisaldama vähemalt volituse andja ja volitatava isiku andmeid ning volituse sisu
ja ulatust käsitlevaid andmeid.

1.4. Haldusmenetluse korraldamine

Taotlus
Haldusmenetluse võib jagada mitmeks osaks: menetluse algatamine,
menetlustoimingute tegemine, otsustamine ja otsuse teatavakstegemine. Kui
kohtumenetlust tavaliselt alustatakse isiku avalduse alusel, siis haldusmenetlust võib
selle laadist olenevalt alustada haldusorgani algatusel või menetlusosalise
taotlusel. Et menetluse alustamiseks tehtavad toimingud on enamasti
haldusesisesed – näiteks menetlusosalistele menetluse alustamisest teatamine –, on
HMSis põhirõhk menetlusel, mida alustatakse isiku taotluse alusel.
Taotluse esitamisel on haldusmenetluses suur tähtsus. Esitamisest alates on isikul
menetlusosalise seisund ning suur osa isiku ja ametniku suhtlusest toimub just
taotluse esitamise ajal või isegi enne seda. Sellel toimingul on tähtsust ka
uurimispõhimõtte seisukohast vaadatuna. Nõuetekohase taotluse esitamisest algab
ka menetlustähtaeg (HMS § 35 lg 4 ja § 33 lg 4)
Taotluse puhul järgitakse vormivabadust, mida reguleerib HMSi § 5 lg 1. Taotlus
koostatakse ja esitatakse vabas vormis. Kohustusliku vorminõude – taotlus
koostatakse paber- või veebiplangil või esitatakse isiklikult – saab kehtestada üksnes
seadusega. Vormivabadusest hoolimata peavad taotluse sisu ja eesmärk olema
selged ning seepärast on HMSi § 14 lg-s 3 esitatud taotluse kohustuslike andmete
loetelu. Üldjuhul täpsustatakse andmeid seaduses või määruses.30
Peale vorminõuete on seaduses ette nähtud ka taotluse esitamise tähtaeg31. Kui see
on mööda lastud, võib haldusorgan taotluse tagastada seda läbi vaatamata.
Näide. Kalapüügiseaduse § 134 lg 2 kohaselt tuleb kutselise kalapüügi loa taotlus
esitada Keskkonnaministeeriumile hiljemalt 1. detsembriks sel aastal, mis eelneb loa
kehtima hakkamise aastale.
Taotluse puuduste kõrvaldamist käsitleb HMSi § 15. Sellekohase regulatsiooni
loomine on suur edasiminek Eesti haldusmenetluses. Senise ebaühtlase praktika
asemel on seaduses selgesti sõnastatud, et haldusorgan on kohustatud taotluse
vastu võtma selle puudustest sõltumata, kui seadus ei näe ette teisiti. Nõnda on
tagatud isiku osalemine haldusmenetluses, haldusele on aga pandud senisest suurem
kohustus olla isikut nõustav ning vajalikku abi osutav partner. Taotluse vormi- või
sisupuuduse kõrvaldamiseks peab haldusorgan sellest isikule esimesel võimalusel
teatama – soovitatavalt juba taotluse esitamise ajal – ning määrama puuduse

30
Halduspraktikas on tekkinud küsimus, mida teha e-posti teel saabunud taotlustega, millele ei ole lisatud digitaalallkirja.
Sellistel juhtudel peaks haldusorgan määrama tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (digitaalallkirja lisamiseks või kirjaliku
taotluse esitamiseks). Tavaline e-post ilma digitaalallkirjata ei taga isikusamasuse usaldusväärset tuvastamist. HMSi § 5
lg 6 võrdsustab haldusmenetluse elektroonilise asjaajamise küll kirjaliku asjaajamisega, ent kuna § 14 lg 3 kohaselt peab
taotluses olema ka taotleja allkiri, tuleneb § 5 lõikest 6, et digitaalallkirja kasutatakse haldusmenetluses digitaalallkirja
seaduses sätestatud korras.
31
Tähtaegade arvutamise kohta vt TsMSi § 41.

19
kõrvaldamiseks mõistliku tähtaja. Kui puudus selle aja jooksul kõrvaldatakse,
võetakse taotlus menetlusse, kuid menetlustähtaeg hakkab kulgema puuduse
lõpliku kõrvaldamise päevast arvates.
Haldusmenetluse seaduses on taotluse esitamisega seoses käsitletud haldusesisest
töökorraldust reguleerivaid sätteid niivõrd, kuivõrd neil on tähtsust isiku seisukohast.
Selliste normide hulka kuuluvad näiteks § 15 lg 4 kohane taotluse edastamine
pädevale haldusorganile ning §-s 16 käsitletud kooskõlastuste ja arvamuste
saamine. Ka siin on põhitähelepanu menetluse säästlikkusel ja kiirusel, mida võib
käsitada hea halduse põhimõtte rakendamisena.

Menetluse korraldus
Menetluse üksikasju käsitlevad HMSi §-d 17–21. Näiteks § 19 järgi on haldusorgani
kohustus vajadusel saata kutse, koostada protokoll või arhiivida dokumendid.
Haldusmenetlusse võib kaasata eksperdi ja tunnistaja, kellel on õigus saada oma
ülesannete täitmise eest mõistlikus suuruses tasu ning hüvitist. HMSi § 39 järgi
kohaldatakse eksperdi ja tunnistaja kaasamisele tsiviilkohtumenetluse seadustiku
asjakohaseid sätteid.
Haldusmenetluse keele kohta on sätestatud vaid üldpõhimõte, mille järgi toimub
Eestis haldusmenetlus eesti keeles. Üksikasjalikumad sätted on aga eriseaduses,
keeleseaduse §-s 8. Kui menetlusosaline ei valda eesti keelt, on tal õigus omal
algatusel kasutada tõlgi abi. Tõlk kaasatakse menetlusse abistava isikuna.
Kvalifikatsiooninõudeid ei ole tõlgi kohta seaduses kehtestatud. Tõlgi kulud katab
menetlusosaline. Seadus võib ette näha, et erandjuhul katab haldusmenetlusse
kaasatud tõlgi kulud riik.
Näide. Pagulaste seaduse § 10 lg 4 p 4 kohaselt korraldab pagulasele hädavajalike
tõlketeenuste osutamise esmane vastuvõtukeskus.

Tähtajad
Haldusmenetluse algatamiseks ning menetlustoimingute ja otsuse tegemiseks on
ette nähtud tähtajad, mille kestust reguleeritakse seaduste ja määrustega.
Menetlustähtaegade arvutamist ja ennistamist käsitlevad HMSi §-d 33 ja 34.
Tähtaja legaaldefinitsiooni sisaldab TsÜSi § 134 lg 1: tähtaeg on kindlaksmääratud
ajavahemik, millega seonduvad õiguslikud tagajärjed. Seega on tähtajal algus ja
lõpp, mida TsÜSis nimetatakse kindla ajaühikuga või sündmusega seotud
tähtpäevaks. HMS viitab tähtaegade ja tähtpäevade puhul tsiviilkohtumenetluse
seadustikule, sest haldusmenetluse ning kohtumenetluse vahel tähtaegade
arvutamise metoodikas suuri erinevusi ei ole.
Tähtaegu on kaht tüüpi: seaduses sätestatud tähtajad, mida haldusorgan üldjuhul
muuta ei saa, ning haldusorgani määratud tähtajad. HMSi § 33 lg 5 võimaldab
haldusorganil enda määratud menetlustähtaegu omal algatusel pikendada. See tagab
menetluse paindlikkuse, võimaldades näiteks muuta tähtaega menetlust takistavate
asjaolude ilmnemise korral. Menetlustähtaja pikendamine on haldusorgani õigus,
mitte kohustus. Seadusest tulenevalt võib menetlustähtaja ennistamise ka välistada.
Nagu kohtumenetluses on ka haldusmenetluses võimalik menetlustähtaeg
ennistada juhul, kui menetlustähtaeg on mööda lastud mõjuval põhjusel. Tähtaja
võib ennistada nii haldusorgani algatusel kui ka menetlusosalise taotlusel.
Üksikasjalikumalt käsitleb seda HMSi § 34.

20
Menetlustähtaega on küll võimalik ennistada, kuid seda ei tohi teha kergekäeliselt.
Tähtaeg ennistatakse, kui menetlustoimingu täitmisega viivitamine on tingitud
asjaolust, mis isiku tahtest ei sõltu. Takistav asjaolu ja tähtaja möödalaskmine
peavad olema põhjuslikult seotud. Menetlustähtaja ennistamise taotlus esitatakse
haldusorganile kahe nädala jooksul pärast seda, kui menetlustoimingut takistav
asjaolu on ära langenud. Taotlus peab olema põhjendatud. HMSi § 34 lg 3 kohaselt
jäetakse menetlustähtaeg ennistamata, kui menetlustoimingu tegemiseks ettenähtud
esialgsest tähtpäevast on möödunud üle ühe aasta. Menetlustähtaja ennistamise
otsuse teeb asutuse juht või tema volitatud isik.

Ametlik kinnitamine
Enne haldusmenetluse seaduse jõustumist kinnitati haldusdokumentide ärakirju ja
allkirju üksnes notariaalselt. Ametiasutuse enda pädevuses oli kinnitamine vaid mõne
eriseaduse kohaselt ning seetõttu moodustas ametlike dokumentide ärakirjade ja
allkirjade tõestamine tihti kuni 2/3 notariaaltoimingute mahust. Selline olukord oli
ülemäära koormav nii isikutele kui ka notaritele.
HMSi § 22 lg 1 kohaselt on ametlik kinnitamine haldusorgani toiming, mis seisneb
allkirja, ärakirja, väljatrüki või väljavõtte õigsuse kinnitamises ning mille eesmärk on
anda dokumendile kindel õiguslik tähendus, st ametlikkus. Kinnitamise kaudu saadud
õigusjõud ei ole piiramatu: § 22 lg 2 järgi peab arvestama kinnitusmärkes nimetatud
asjaolusid.
Ametlik kinnitamine erineb notariaalsest selle poolest, et notar kinnitab nii vormi kui
ka sisu õigsust, ametnik üksnes dokumendi vormi nõuetekohasust. Notariaalne
kinnitamine asendab ametlikku kinnitamist, ent ametlik kinnitamine notariaalset ei
asenda.
Dokumendi ametlikuks kinnitamiseks tehtavad toimingud on allkirja kinnitamine
(§ 23) ning ärakirja, väljavõtte või väljatrüki kinnitamine (§ 24). HMSi kohaselt
on allkirja kinnitamise õigus Vabariigi Valitsuse määratud haldusorganil. Seadus
keelab kinnitada tekstita allkirja. Isik annab allkirja haldusorgani ametniku
juuresolekul ja kinnitusmärge tehakse kinnitatavale dokumendile allkirja järele.
Laiema kasutusalaga on ärakirja ametliku kinnitamise õigus, mis tuleneb
ametiasutuse enesekorraldusõigusest. Kui haldusorganil on õigus anda välja
dokument, on tal ka õigus kinnitada selle dokumendi ärakiri. HMSi § 24 lg 2 järgi
võib haldusorgan kinnitada talle esitatava dokumendi ärakirja, kui ärakiri on tehtud
haldusorganis ning originaaldokumenti on võimalik ärakirjaga võrrelda kohapeal.
HMS § 24 lg 5 kohaselt on haldusorganil õigus seaduses või määruses sätestatud
juhul kinnitada ka teise haldusorgani väljastatud dokumendi ärakirja õigsust.
Kinnitusmärkega tõestatakse dokumendi vormi õigsust, seda, et dokument on
originaaliga kooskõlas. HMSi § 24 lg-s 5 on loetletud kinnitusmärkes esitatavad
andmed, millest tähtsaimad on ärakirja ja originaali samasust kinnitavad andmed,
samuti need, mis käivad dokumendis olevate täienduste, vahemärkuste jne kohta.

21
 Menetlusosalise õigused ja kohustused
HMSi väljatöötamise põhiajendeid ja haldusmenetluse tähtsamaid sätteid on need,
mis reguleerivad menetlusosaliste õigusi ja kohustusi.

Haldusorgani selgitamiskohustus
HMSi § 36 kohaselt peab haldusorgan menetlusosalisele või taotlust esitada
kavatsevale isikule tema soovil selgitama, mis õigused ja kohustused on isikul
menetluses, kui pikad on tähtajad, mis laadi on menetlustoimingud jne. Nagu §-s 40
käsitletud ärakuulamiskohustuse puhul on siingi tegemist osaga õigusriiklikust
haldusmenetlusest: haldusorgani põhikohustus on täita haldusülesandeid ning
selleks peab tal olema menetluse aluseks olevate õigusaktide kohta küllaldaselt infot,
mida ta on valmis jagama menetlusosalisega, kes seda taotleb.
Selgituste ja nõuannete sisu on määratud HMSi § 36 lg-s 1: antav teave peab olema
õige, täielik ning üheselt mõistetav. Menetluse tähtsaid asjaolusid tuleb selgitada
tasuta. Kui haldusorgan mõne küsimuse vastust ei tea ega saagi teada, võib ta asja
selgitada osaliselt.
Näide. Kui isik soovib tegevusloa taotlust edastades teada, millal loa andmine
otsustatakse, peab haldusorgan nimetama eeldatava menetlemisaja, arvestades
seadusest tulenevat ülemmäära. Menetlemise lõpptähtpäeva pole enamasti võimalik
teatada, sest lõpetamine sõltub menetluse käigus ilmnevatest asjaoludest, halduse
töökorraldusest jne.
Haldusorgani selgitamiskohustus on üldjoontes formaalset laadi: teavet antakse
õigusolustiku kohta, subjektiivseid väärtushinnanguid ning oletusi esitamata.
Näide. Isik soovis 2003. aasta kevadel enne rahvahääletuse toimumist
haldusorganile tegevusloa taotlust esitades teada saada, kas Eesti liitub Euroopa
Liiduga ja millal see toimub. Liitumisotsusest sõltub tema äriplaani edukus.
Haldusorganil aga ei ole võimalik sellist infot anda, sest liitumise täpset aega sel
hetkel veel ei teata.
Haldusorgani selgitamiskohustuse kehtestamise eesmärk on vähendada olukordi, kus
haldusorgan keeldub talle teada olevat menetlusalast teavet jagamast ja isik on
sunnitud õigusabi saamiseks pöörduma tasulise õigusnõustaja poole.
Selgitamiskohustuse kuritarvitamise vältimiseks on seadus ette näinud piirangud:
teavet tuleb anda õigusliku olustiku kohta ning üldjuhul on teabe andmise eelduseks
isiku sooviavaldus.

Dokumentide tutvustamise kohustus

Seaduse üldsätetes on väljendatud põhimõte, et haldusmenetlus on avalik. Seda
põhimõtet täpsustab HMSi § 37, mille kohaselt on igaühel õigus tutvuda
haldusmenetluse dokumentide ja toimikuga, mis on haldusorgani käsutuses.
Haldusmenetluse dokumendid on näiteks taotlus, otsus, ettekirjutus ja protokoll.
Kõnealuses paragrahvis ettenähtud õiguse teostamise eeldus on haldusorgani
kohustus tagada menetluse ammendav dokumenteerimine. Dokumenteerimise
nõude järgimist ei tohiks pidada tüütuks kohustuseks. Süstemaatiline
dokumendihaldus hõlbustab õige otsuse tegemist ja võib dokumentidega tutvumise
võimaluse tõttu vähendada hilisemate kohtuvaidluste arvu.
HMSi § 37 regulatiivne tähendus on praegu siiski suhteliselt väike, sest 2001. aastal
jõustunud avaliku teabe seadus sätestab üksikasjalikumalt avaliku teabe (mille
hulka kuulub ka haldusmenetluses kogutud teave) kogumise suhtes kohaldatavad

22
nõuded, sealhulgas teabe avalikustamisest keeldumise alused. HMSi § 37 tagab
menetlusosalistele siiski mõnevõrra suurema dokumentidega tutvumise õiguse, kui
seda võimaldab avaliku teabe seadus. AvTS näeb ette teabe väljastamisest
keeldumise, kui teabe kohta on kehtestatud juurdepääsupiirang. Menetlusosalistele
teabe väljastamise korral tuleb aga teha kaalutlusotsus ning kui teave on
menetlusosalisele tema õiguste kaitse seisukohalt vajalik ja see vajadus kaalub üles
andmete salastamise vajaduse, tuleb menetlusosalisele andmed esitada.

Menetlusosalise ärakuulamise kohustus

Õigusriigile omane haldusmenetlus eeldab isiku õigust igas menetlusetapis pöörduda
haldusorgani poole, et sobivas vormis esitada asja kohta oma arvamus ja
vastuväited (HMS § 40). Põhimõte sarnaneb halduskohtumenetluses tuntud
protsessiosaliste ärakuulamise printsiibiga. Menetlusosalise ärakuulamise kohustuse
täitmise peamine eesmärk on anda menetlusosalisele võimalus öelda ’sõna sekka’,
kui haldusorgan asja otsustab. Nii tehakse vähem ka nn üllatusotsuseid, kus
haldusmenetluse tulemus on menetlusosalise seisukohast vaadatuna ootamatu ning
seetõttu tekitab trotsi ning vastuseisu. Isiku ärakuulamine on kasulik ka
haldusorganile, sest isikult võib saada tema seisukohti tutvustavat väärtuslikku infot,
mida vajaduse korral arvestatakse haldusakti põhjendamisel ning mis võimaldab ära
hoida haldusmenetlusega seotud küsimuste kerkimise kohtumenetluses 32.
Ärakuulamise puhul on eriti tähtis järgida kaalutlemispõhimõtet, sest sageli on
menetlusosaliste seisukohad otsuse tegemisel määrava tähtsusega33.
Oma argumente võib menetlusosaline esitada vabas vormis nii suuliselt kui ka
kirjalikult. Et vältida haldusorgani poole pöördumise õiguse kuritarvitamist, näiteks
uute, mahukate, ent ebaoluliste andmete esitamist, on haldusorganile antud õigus
nõuda, et esitatav arvamus ja vastuväide oleksid selged ja konkreetsed. Kui isik
esitab oma arvamuse suuliselt, võib ametnik paluda tal täpsustada oma arvamust ja
ettepanekut, samuti paluda kirjalikult esitatud ebaselget seisukohta suuliselt või
kirjalikult täpsustada. Kui isik oma seisukohta ei selgita, võib haldusorgan jätta selle
arvesse võtmata.
Haldusmenetluse tõhususe tagamiseks näeb HMSi § 40 lg 3 ette mitu alust, mis
annavad haldusorganile õiguse (kuid ei pane kohustust) menetleda asja ilma
menetlusosalist ära kuulamata. Tähtsaimad nende hulgas on järgmised:
viivitamatu tegutsemise vajadus;
tehtav otsus ei piira isikute õigusi;
menetlus ei pea olema avalik (nt järelevalvemenetlus);
menetlusosaliste suur arv;
muud seadusest tulenevad alused.

Menetluses osalemise kohustus

Lisaks õigustele, mis haldusmenetluse seadus menetlusosalistele tagab, näeb seadus
ette ka osalemiskohustuse. HMSi §-s 6 sätestatud uurimisprintsiipi – haldusorgani
kohustus selgitada tähtsad asjaolud – ei ole alati võimalik tulemuslikult rakendada
ning õiglast otsust võib olla raske teha, kui menetlusosaline asjaolude tuvastamisele

32
Riigikohus on seni isikute menetlusse kaasamise kohustust rõhutanud mõningates maa erastamise asjades, vt nt RKHK
01.11.1999. a otsus nr 3-3-1-36-99.
33
Vt RKHK 13.06.2003. a otsus nr 3-3-1-42-03.

23
ning faktide kogumisele ise kaasa ei aita. Seepärast on haldusorgan õigustatud
nõudma lisateavet ning menetlusosaline on kohustatud nõude täitma. Oluline on
meeles pidada, et kohustuse täitmata jätmise korral on võimalik rakendada
vastuabinõusid, seda just soodustavate haldusaktide puhul. Kui isik jätab
osalemiskohustuse täitmata, võib haldusorgan soodustavat haldusakti andes jätta
tema taotluse läbi vaatamata.
Näide. Kui isik on sotsiaaltoetuse saamiseks keeldunud esitamast seaduses
ettenähtud dokumenti, mis tõendab tema õigust saada toetust, võib haldusorgan
HMSi § 15 lg 2 ja § 38 lg 3 alusel jätta taotluse läbi vaatamata.
Kui isik jätab osalemiskohustuse täitmata koormava haldusakti andmise korral, on
võimalik tuvastatud asjaolud tõlgendada menetlusosalise kahjuks, kui
menetlusosaline ei esita tõendeid, mida eeldab tõendamiskohustus.
Menetlusosaliste õiguste ja kohustuste loetelu, mis on siin esitatud, ei ole
ammendav. Nimetada võib veel õigust osaleda menetluses esindaja kaudu (vt ptk
„Menetlusosaline“), õigust nõuda, et hoitakse äri- ja isikuandmete saladust (vt
menetluse avalikkuse põhimõtte alapeatükk), ning õigust saada õiguskaitset (vt PS
ja halduskohtumenetluse seadustik).

Menetluse lõpetamine
Nagu on menetluse algust võimalik üsna täpselt kindlaks määrata, nii on ka
menetluse lõpptähtpäev haldusmenetluse seaduses reguleeritud. Haldusakti andmise
menetlus lõpetatakse, kui:
haldusakt tehakse teatavaks (HMS § 62);
isik võtab taotluse tagasi (HMS § 14 lg 8);
taotlus jäetakse läbi vaatamata (HMS § 14 lg 6 ja § 15 lg 3);
isikuga seotud haldusakti puhul adressaat sureb või lõpeb.
HMS sätestab ka halduslepingu sõlmimise menetluse ja toimingumenetluse
lõppemise alused, mis põhijoontelt on sarnased haldusakti puhul loetletud alustega.
HMS lahendab praktikas tihti tekkinud küsimuse, kas isiku taotlusel algatatud
menetluses haldusakti andmisest keeldumise otsus on haldustoiming või haldusakt.
HMS § 43 lg-st 2 selgub üheselt, et tegemist on haldusaktiga; menetluse
lõpetamine on aga menetlustoiming, kus sisulist otsust ei tehta ja taotlust läbi ei
vaadata.
Analoogselt kohtumenetlusega on haldusmenetlust võimalik uuendada. Ennekõike
tehakse seda juhul, kui pärast menetluse lõppemist ilmnevad uued, seni teadmata
asjaolud, mis eeldatavasti oleksid muutnud menetluse lõplikku tulemust. Selliste
asjaolude loendi sisaldab § 44 lõige 1. Näiteks võib menetluse uuendada, kui
ilmnevad uued olulised tõendid, samuti kui kohus tuvastab, et haldusakt oli antud
pettuse või ähvarduse mõjul. Menetluse uuendamine ei vii siiski varasema haldusakti
muutmise või kehtetuks tunnistamiseni, pigem on uuendamise eesmärk veel kord
kontrollida asjaolusid, et nende tulemuste põhjal hinnata varem tehtud otsust.
Menetluse uuendamiseks peab menetlusosaline esitama taotluse ühe kuu jooksul
alates päevast, millal ta on haldusmenetluse uuendamise asjaoludest teada saanud.

24
 1.5. Haldusakt
Mõiste
Haldusakti mõiste on määratletud HMSi § 51 lg-s 1 järgmiselt:
„Haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus
suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste
tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus,
ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.”
Haldusakt on üldmõiste. See tähendab, et dokumendi käsitamine haldusaktina ei
sõltu dokumendi nimetusest (nt ettekirjutus, otsus, korraldus või käskkiri), vaid
sisust. Isegi tavaline kiri võib teataval juhul osutuda haldusaktiks. Teiste sõnadega,
tuleb kontrollida, kas esinevad § 51 lõikest 1 tulenevad järgmised tunnused:
Dokumendi on andnud haldusorgan (mõiste tuleneb HMSi §-st 8).
Haldusorgan tegutseb avalik-õiguslikus suhtes, st teostab täidesaatvat võimu.
Näide. Vrd ametniku ametisse nimetamine (avalik-õiguslik suhe) ja otsustus
vabastada töölepingu alusel töötav abiteenistuja (eraõiguslik suhe)34.
Üldjuhul ei ole haldusakt riigi või kohaliku omavalitsuse kui vara omaniku otsus, mis
käsitleb vara kasutamist või käsutamist.
Näide. Linn on andnud ruumi rendile, kuid rentnik viivitab maksmisega.
Linnavalitsus annab korralduse rendileping lõpetada ning ruumid vabastada. Tegu on
eraõigusliku suhtega ja seetõttu ei ole korraldus haldusakt.
Siiski on üsna levinud juhtumid, millal eraõigus ja avalik õigus on põimunud: riik või
kohalik omavalitsus sõlmib tsiviilõiguslikke lepinguid, mida reguleerib eraõigus,
lepingule eelnev menetlus on reguleeritud aga avaliku õigusega ning seega tuleb
järgida ka HMS-i. Eelkõige puudutab selline kaheastmeline menetlus erastamist
(tulemuseks on tsiviilõiguslik erastatava vara müügileping) ja riigihankeid
(tulemuseks on kauba ostu-müügileping või teenuse tellimise leping); samuti esineb
selline kaheastmelisus juhtudel, kui linna vara antakse kasutusse näiteks
enampakkumise korras ning kus sõlmitav rendileping vms eraõiguslik leping mõjutab
lisaks poolte tsiviilõigustele ja -kohustustele ka riigi või kohaliku omavalitsuse avalik-
õiguslikke suhteid kolmandate isikutega. Ilmekas näide on Riigikohtu erikogu
20.12.2001. a otsus nr 3-3-1-15-01, milles loeti linnavara rendilepingu pikendamise
otsus küll eelkõige tsiviilõiguslikuks tahteavalduseks, kuid samas otsustati sellega ka
avalik-õiguslikke küsimusi: „Kui linna vara kasutusse saamisest on huvitatud mitu
isikut ja õigusaktid ei määra täpselt kindlaks, keda neist tuleb eelistada, tuleb
küsimus otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades
diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Seega vastab
korraldus ka haldusakti tunnustele HKMS § 4 lg 1 mõttes.“.
Tegemist on üksikjuhtumiga, mida on võimalik määratleda ajaliselt ja ruumiliselt;
adressaat on individualiseeritav (v.a üldkorralduse puhul; vt haldusmenetluse
konspekti vastavat osa). Üksikakti vastand on üldakt (määrus või seadus).

34
Vt ka ATSi § 160 lg 2 ja hallatavate asutuste kohta RKEK 15.06.2001. a määrus nr 3-3-4-1-01: „Sisekaitseakadeemia
rektori käskkiri, millega töölepingu alusel töötanud isikule määrati distsiplinaarkaristus, pole haldusakt HKMS § 4 lg. 1
mõttes, sest see käskkiri pole antud avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks. Töölepingu alusel töötavale
Sisekaitseakadeemia komandandile määratud distsiplinaarkaristuse üle peetav vaidlus pole haldusasi. See on tsiviilasi.
TsMS §-s 1 lg. 2 mõistetakse tsiviilasjana ka tööõigussuhetest tekkinud vaidlusi.“ Sama seisukoht RKEK 23.09.2003. a
määruses nr 3-3-4-1-03.

25
 Tegemist on reguleerimisega: haldusakt on mõeldud õiguste või kohustuste
tekitamiseks, muutmiseks või lõpetamiseks, st tekitab õiguslikke tagajärgi.
Reguleerimisena ei käsitata toiminguid (nt teatamine), millest ei tulene otseseid
õigusi ega kohustusi. Samuti ei ole haldusakt menetlusotsustus, nt otsustus
alustada haldusmenetlust või kasutada eksperdi abi.
Haldusakt on suunatud väljapool haldusorganisatsiooni seisvale isikule.
Näide. Haldusakt on ametniku ametisse nimetamise või ametist vabastamise otsus;
haldusaktina ei käsitata teenistusülesannete täitmise käigus ülemuse
teenistusalaseid korraldusi.

Üldkorraldus
HMSi § 51 lg 2 käsitab haldusaktina ka üldkorraldust:
„Üldkorraldus on haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel
kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele.”.
Üldkorraldus on üldmõiste, nagu seda on ka haldusakt, ning üldkorralduse
tunnustega akt võib kanda ja praktikas ilmselt kannabki hoopis teistsugust nime.
Kuna üldkorraldus loetakse haldusaktiks, siis olemuslikuks tunnuseks, mis eristab
teda üldaktist, on see, et ta reguleerib üksikjuhtumit.
Üldkorralduse eristamise tähtsus seisneb selles, et üldkorralduse võib isik nagu
muugi haldusakti vaidlustada halduskohtus, üldaktile aga kohaldatakse
põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, mida isik algatada ei saa. Sellest tulenevalt
on erisuguselt reguleeritud ka vaidlustamistähtaeg: üldkorralduse puhul
kohaldatakse HKMSi, kuid üldaktil see tähtaeg puudub. Erinevad ka üld- ja
üksikaktide vastuvõtmise menetlused ja üld- ja üksikaktide andmise pädevus (nt
linnaosa vanemal on KOKSi § 57 lõigete 4 ja 5 kohaselt õigus anda vaid üksikakte35).
Üldkorraldusi on kaht liiki:
1) isikutele suunatud üldkorraldus; seejuures peab isikute ring olema kindlaks
määratav üldiste tunnuste alusel. Üldaktidest eristab üldkorraldust see, et
reguleeritakse üksikjuhtumit; kõne alla võivad tulla ka muud lisakriteeriumid (nt
kehtivus on ajaliselt piiratud jms).
Näide. Tallinna Linnavalitsus soovib keelustada EV aastapäeva paraadi ajaks
Vabaduse väljakul kõigi poe- ja kohvikupidajate äritegevuse. Linnavalitsusel on kaks
võimalust: kas loetleda korralduses nimeliselt AS-id A, B ja C, OÜ-d X, Y ja Z jne või
määratleda Vabaduse väljaku ääres tegutsevad poe- ja kohvikupidajad üldise
tunnuse alusel, näiteks asukoha ja tegevusala järgi. Viimase võimaluse kasutamine
ei muuda korraldust üldaktiks, sest korralduse adressaadid on määratletud kindlate
tunnuste alusel;
2) asjaga seotud üldkorraldus, mille eesmärk on muuta asja avalik-õiguslikku
seisundit. Seaduse mõttest tulenevalt peaks siia kuuluma ka avalik-õigusliku seisundi
tekitamine ja lõpetamine. Asi või asjad peab olema määratletav individuaalsete
tunnuste alusel (nt kinnistu). Seejuures tuleb silmas pidada, et asja õiguslik seisund

35
Vt ka RKPJK 10.04.2002. a otsus nr 3-4-1-4-02, kus muu hulgas on küsimus, kas Tallinna kesklinna vanema korraldust
võib käsitada üldkorraldusena.

26
võib olla omakorda aluseks isikute õigustele ja kohustustele ning reguleeritav
tegevus peab seonduma konkreetse asjaga.36
Näide. Muistse põllu tunnistamine kinnismälestiseks, millest tulenevad mälestise
omanikule või valdajale muinsuskaitse seadusest ja selle alusel antavast
kinnismälestise kaitsekohustuse teatisest tulenevad õigused ja kohustused; teose
tunnistamine pornograafilise sisuga või vägivalda või julmust propageerivaks;
loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus jne.

Osa- ja eelhaldusakt
HMSi § 52 annab võimaluse muuta järjepidev haldusmenetlus astmeliseks. See
tähendab, et juba enne menetluse lõppemist (HMS § 43) saab haldusorgan otsustada
teatud küsimused ette ära. Otsustatud küsimus muutub nii haldusorgani enda kui ka
menetluses osalejate suhtes õiguslikult siduvaks. Osahaldusakti ja eelhaldusakti
suhtes kohaldatakse haldusakti sätteid (§ 52 lg 2).
Osahaldusakti puhul lahendab haldusorgan asja osaliselt (§ 52 lg 1 p 1).
Näide. Ehitusluba antakse ehitise ühe osa kohta ja ülejäänud osade puhul
haldusmenetlus jätkub.
HMSi § 52 lg 1 p 2 kohaselt teeb haldusorgan asja lõplikuks lahendamiseks tähtsad
asjaolud kindlaks eelhaldusaktiga, mis on õiguslikult siduv.
Näide. Maatüki maksustamise hinna määramise otsus on eelhaldusakt, mille alusel
antakse teine haldusakt – maksuteade; projekteerimistingimused, milles
määratakse kindlaks osa ehitise kohta kehtivaid nõudeid, on eelhaldusakt ehitusloa
suhtes.
Osa- ja eelhaldusakti suhtes kohaldatakse haldusakti kohta kehtestatud menetlus-
ning sisu- ja vorminõudeid (§ 52 lg 2).37 Sellest tulenevalt on eelhaldusaktil ja
lõplikul haldusaktil reeglina erinev kaebetähtaeg ja haldusakti vaidlustamisel võib
eelhaldusaktis sisalduva vaidlustamise tähtaeg olla möödunud.38

Haldusakti kõrvaltingimus
Haldusakti kõrvaltingimused, mida halduskohus võib HKMSi § 26 lg 11 järgi teatud
juhtudel tühistada ilma haldusakti tühistamata, on loetletud HMSi § 53 lg-s 1. Need
on järgmised.
Haldusakti kehtivusaja piiramine. Piirangut võib kohaldada kehtivuse algus- või
lõpptähtpäevale või mõlemale, lähtudes kindlaksmääratud tähtpäevast või
tulevikus toimuda võivast sündmusest.

36
Vt ka RKHK 7.05.2003. a määrus nr 3-3-1-31-03, kus leitakse, et Vabariigi Valitsuse 10. veebruari 1999. a määrusega
nr 57 kehtestatud "Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskiri" on tegelikult üldkorraldus, st üksikakt ning seega
vaidlustatav halduskohtus. Kohtumääruses on pikemalt selgitatud ka üldkorralduse eristamise kriteeriume.
37
Vt nt RKHK 8.11.1999. a määrus nr 3-3-1-40-99, 13.03.2001. a otsus nr 3-3-3-1-3-01 ja 19.05.2002. a otsus nr 3-3-
1-41-03.
38
RKHK 15.10.2002. a määrus nr 3-3-1-48-02: „Eelhaldusakti puhul ei saa kaebuse esitamise tähtaeg hakata kulgema
varem, kui kaebajal oleks võimalik leida, et rikutakse tema õigusi või piiratakse tema vabadusi. Alles eelhaldusakti ja
lõpliku akti koostoime tulemusena võib selguda, kas isiku õigusi rikutakse või tema vabadusi piiratakse…Selleks, et
otsustada, kas ja millal oli kaebajal võimalik leida, et eelhaldusakt rikub tema õigusi või piirab tema vabadusi, tuleb
vajadusel hinnata muuhulgas ka vastava haldusmenetluse keerukust. Sellele on Riigikohtu halduskolleegium juhtinud
tähelepanu ka 3. aprilli 2002. a otsuse (asi nr 3-3-1-14-02) punktis 25. Oluline võib olla seegi, kas ja kuidas on
haldusorgan täitnud selgitamiskohustust ja kas eelhaldusaktis on vaidlustamisviide.“

27
Näide. Ametnik A on 2003. aasta 20. veebruari käskkirjaga nimetatud alates 2003.
aasta 25. veebruarist ametisse, kuni naaseb tööle lapsehoolduspuhkusel olev
ametnik B.
Haldusakti põhiregulatsiooniga seotud lisakohustus.
Näide. Kohvikule antakse kauplemisluba, milles on ette nähtud kohustus hoida
kohviku ümbrus korras. Õigus kaubelda tekib kohe, kui haldusakt on teatavaks
tehtud, kuid loa omanik peab täitma teatavat kohustust.
Lisatingimus haldusakti põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks.39
Näide. Tehakse otsus maksta isikule toetust, kuid toetust ei maksta enne, kui isik on
kandnud end rahvastikuregistrisse teatava linna elanikuna. Õigus saada toetust ei
teki enne, kui adressaat on kohustuse täitnud.
Haldusakti hilisema muutmise või kehtetuks tunnistamise või kõrvaltingimuse
kehtestamise võimaluse jätmine – vt HMS § 66 lg 2 p 1, § 67 lg 4 p 2.

Haldusaktis kõrvaltingimusi kehtestades tuleb järgida kõrvaltingimuse lubatavuse

eeldusi, mis § 53 lõike 2 kohaselt on järgmised.
Kõrvaltingimuse kehtestamise võimalus on ette nähtud seaduse või määrusega
(nt antakse tähtajaline luba või pannakse lisakohustus).
Kõrvaltingimust kehtestamata tuleks haldusakt jätta andmata.
Näide. Kauplemisluba ei saa anda, kui toiduseaduse kohaselt peab kaupleja olema
tunnustatud. Kui tunnustus puudub, võib kauplemisloa anda tingimusel, et luba ei
hakka kehtima enne, kui saadakse tunnustus.
Haldusakti andmine tuleb otsustada halduse kaalutlusõiguse alusel.
Näide. Õigusliku aluseta rajatud ehitise seadustamine on otsus, mis tehakse
kaalutlusõiguse alusel. Seega on seadustamise korral võimalik kehtestada
kõrvaltingimusi, näiteks kohustus hüvitada kahju vms.

1.6. Haldusakti õiguspärasus

Haldusakti puhul tuleks eristada kaht mõistet: õiguspärasus (HMS 4. peatüki 2.
jagu), mis viitab haldusakti kvaliteedile, ning kehtivus (HMS 4. peatüki 3. jagu), mis
hõlmab akti jõustumise ja kehtimise ning kehtivuse lõpetamise asjaolud. Kehtida
saab ka õigusvastane haldusakt, kuni haldusorgan ei ole seda kehtetuks tunnistanud
või kohus tühistanud.
Näide. Toetuse maksmise otsust tegev ametnik eksib toetuse suurust arvutades ja
isikule makstakse toetusraha 75 krooni rohkem. Kui isik või ametnik või kolmas isik
seda ei märka, jääb toetuse maksmise otsus kehtima, kuigi see on õigusvastane.
Õiguspärasest haldusaktist saab rääkida vaid juhul, kui akt on kooskõlas teatud
nõuetega. HMSi § 54 kohaselt on need järgmised:
haldusakti on andnud pädev haldusorgan. Pädevuse üle otsustades järgitakse
eriseadust, millest selgub, kas haldusakti andmine kuulub haldusorgani
ülesannete hulka;

39
Vt ka RKHK 14.10.2003. a otsus nr 3-3-1-54-03, p 43.

28
 haldusakt on antud selle andmise ajal kehtiva õiguse alusel ja on kehtiva
õigusega kooskõlas. Haldusakti õiguspärasust hinnates lähtutakse akti andmise
aja õiguslikust olukorrast ja faktilisest olukorrast, mitte sellest, mis kehtis
taotluse esitamise ajal; vt ka §-de 65 ja 66 sõnastust “Haldusakt, mis andmise
ajal oli …”40;
haldusakt on proportsionaalne (HMS § 3 lg 2);
haldusakt on kaalutlusvigadeta (HMS § 4);
haldusakt järgib vorminõudeid (HMS §-d 55–57).
Tavaliselt jagatakse õiguspärasuse nõuded kaheks suuremaks rühmaks. Need on
järgmised.

Materiaalne ehk sisuline õiguspärasus

haldusakti andmise õiguslik alus (PSi § 3 kohane seaduslikkuse printsiip);
proportsionaalsuse põhimõtte järgimine (HMS § 3 lg 2);
kaalutlusvigade puudumine, kui kohaldatakse kaalutlusõigust (HMS § 4);
kooskõla kõrgema astme õigusega, sh põhiõiguste ja õiguse üldpõhimõtetega,
nagu õiguspärase ootuse, õiguskindluse ja võrdse kohtlemise printsiip.

Formaalne õiguspärasus
Haldusakti formaalne õiguspärasus eeldab, et haldusorgan:
tegutseb pädevuse piires (HMS §-d 8 ja 9);
järgib ettenähtud menetlust (HMS § 35 jj);
täidab vorminõudeid (HMS § 55).
Nõuetele on antud erisugune kaal ja tähendus. Kui teatud juhtudel võib mõningatele
apsudele vaadata „läbi sõrmede“ ning need ei mõjuta veaga haldusakti kehtivust, siis
teatud eksimused on väga rangelt sanktsioneeritud. See tähendab, et nõuete
rikkumise korral võib eristada kolme tagajärge:
haldusakt on tühine (HMS § 66);
haldusakt tunnistatakse kehtetuks (HMS § 64 jj);
haldusakt jääb rikkumisest hoolimata kehtima (HMS § 58).
Peale selle tuleb arvestada asjaolu, et tavaliselt ei ole võimalik vaidlustada
menetlustoimingut, nt menetluse alustamise või eksperdi abi kasutamise
otsustamine. Menetlustoiminguid on võimalik vaidlustada alles pärast lõpliku
haldusakti andmist koos haldusaktiga. Erandid on viivitus ja tegevusetus (HKMS § 4
lg 2), HMSi § 72 lg-s 3 loetletud toimingud ning eriseadusest tulenevad erisused.41

40
Vt ka RKHK 21.05.2002. a otsus nr 3-3-1-29-02, p 12, ja 18.06.2002. a otsus nr 3-3-1-33-02, p 11. Erandjuhul, kui
vastasel korral rikutaks isikute õiguspärast ootust, tuleb otsust tehes siiski lähtuda taotluse esitamise, mitte haldusakti
andmise ajal kehtivast õigusest.
41
Vt ka nt RKHK 18.02.2002. a otsus nr 3-3-1-8-02, p 5, ja 18.06.2003. a otsus nr 3-3-1-58-03, p 17.

29
 Haldusakti vormistamine
Kuigi haldusmenetlust läbiv põhimõte on vormivabaduse printsiip (HMS § 5), siis
haldusakti vormistamise kohta see ei kehti: üldjuhul vormistatakse haldusakt
kirjalikult. Eelkõige on see vajalik isiku õiguste kaitseks. Akti adressaadil peab olema
võimalik talle haldusaktiga ettenähtud õigustest (nt kui suures ulatuses on
rahuldatud tema toetusetaotlus) ja kohustustest (nt milliseid toiminguid peab
ettevõtja sooritama, et tagada oma tegevuse kooskõla tarbijakaitsenõuetega)
üheselt aru saada. Samuti peab isik teadma, miks üldse otsustus tema kohta tehti –
see peab tulenema haldusakti põhjendusest. HMSi § 55 lg-s 2 on sätestatud:
„Haldusakt antakse kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega ei ole
sätestatud teisiti”.
Sellest nõudest on kaks erandit, ent ka neil juhtudel on isikul õigus nõuda, et
tagantjärele vormistataks kirjalik haldusakt:
kui seadus või määrus näeb ette muu vormi;
kui on vaja anda edasilükkamatu korraldus.

Haldusakti kohustuslikud osad

Haldusakt koosneb järgmistest osadest:
motivatsioon ehk põhjendus;
resolutiivosa ehk haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav
osa;
vaidlustamisviide;
haldusakti muud kohustuslikud andmed.
Neil osadel on erisugune õiguslik tähendus. Näiteks sätestab HMSi § 60 lg 2, et
resolutiivosa on kohustuslik igaühele, ka haldus- ja riigiorganitele; muudel osadel, sh
põhjenduses tuvastatud asjaoludel, on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses
ettenähtud juhtudel.
Osade eristamist on vaja teada ka haldusakti vormistamise ja teatavakstegemise
korral. Näiteks ei võimalda HMSi § 56 lg 1 esitada põhjendust mitte üksnes
haldusaktis, vaid ka muus menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on
haldusaktis viidatud.42 Resolutsioon peab aga kindlasti olema haldusaktis eneses.
Näide. Planeeringu vastuvõtmisest keeldumise otsuses viidatakse, et keeldumise
põhjendus on esitatud volikogu otsusele lisatud seletuskirjas.
Haldusakti avaliku teatavakstegemise korral ei pea akti põhjendust avaldama, kuid
resolutiivosa tuleb esitada. HMSi § 62 lg 2 kohaselt avaldatakse haldusakti avaliku
teatavakstegemise korral selle haldusorgani nimetus, kes on akti andnud; haldusakti
adressaadi nimi; haldusakti resolutiivosa ja viide haldusaktiga tutvumise
võimalustele.

42
Vt ka RKHK 14.10.2003. a otsus nr 3-3-1-54-03, p 36.

30
Põhjendamine
Haldusakti põhjendamise kohustuse kehtestamisel on kolm eesmärki. Isiku
seisukohalt on akti vaja motiveerida selleks, et haldusakti adressaat saaks aru, miks
on akt antud ja mis on akti andmise õiguslik alus. Isik peab aru saama, kas tema
õigusi on kitsendatud seaduslikult. Kui isik ei ole haldusakti sisuga nõus, on tal õigus
esitada oma õiguste kaitseks vaie või pöörduda kaebusega kohtu poole. Selles
mõttes on motiveerimiskohustus haldusorgani selgitamiskohustuse üks osa (HMS §
36). Põhjendamiskohustuse täitmist võib käsitada haldusorgani
enesekontrolliabinõuna: veendutakse, et on tehtud õige otsus. Põhjendamine
võimaldab halduskohtul tõhusat haldusakti järelkontrolli, eriti kui on tegemist
diskretsiooniotsusega.
HMSi § 56 lg 1 esimeses lauses on ette nähtud, et haldusakti tuleb põhjendada
kirjalikult, kui:
tegemist on kirjaliku haldusaktiga;
keeldutakse soodustava haldusakti andmisest (sõltumata haldusakti vormist).
Põhjendus koosneb kahest osast:
haldusakti andmise õiguslik alus, st viide õigusakti normile, mis lubab
otsustuse teha. Viide tuleks esitada paragrahvi, lõike ja punkti täpsusega –
õiguspõhjendus peab olema asjakohane, täpne, õige ja piisav. Õigusaktile
viitamise korral tuleb esitada õigusakti identifitseerimist võimaldavad andmed,
nagu akti nimetus ja avaldamismärge43, ning teatud juhtudel, eelkõige määruste
puhul, ka õigusakti andja (nt keskkonnaminister või Vabariigi Valitsus), akti
andmise aeg jms;
haldusakti andmise faktiline alus ehk kirjeldus tegeliku elu asjaoludest, mis
on tinginud haldusakti andmise. HMSi § 56 lg-s 4 on siiski nimetatud ka üks
erand, millal faktilist alust ei pea esitama: haldusakti adressaadi taotlus on
rahuldatud kolmanda isiku õigusi ja vabadusi piiramata.
Näide. Ametnik vabastatakse ametist omal soovil.
Lühidalt, kuid ammendavalt tuleb kirjeldada haldusakti andmise neid asjaolusid,
mida on haldusorgan pidanud otsustamisel tähtsaks ning mis tema arvates on
tinginud just sellise lahendi.
Kui haldusakt on antud kaalutlusõiguse alusel (HMS § 4), tuleb põhjenduses
nimetada kaalutlused, millest haldusorgan on akti andes lähtunud (HMS § 56 lg 3).
Kaalutlusõiguse alusel tehtavaid otsustusi aitab põhjendada HMSi § 4 lg 2. Selle sätte
kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostades:
lähtuda volituse piiridest, st arvestada, milliste õiguslike tagajärgede vahel on
võimalik valida.

43
Avaldamismärkes märgitakse Riigi Teataja vastava osa ametlik lühendtähis (nt RT I, RT III), ilmumisaasta, ande
number ja artikli number (eraldatakse üksteisest komadega). Avaldamismärkes esitatakse kronoloogilises järjestuses kõik
Riigi Teataja ande numbrid, kus seadusemuudatused on avaldatud (viited annete numbritele eraldatakse omavahel
semikooloniga). Kui viidatav seadus on kõiki muudatusi arvestades Riigi Teatajas või muus ametlikus väljaandes
taasavaldatud terviktekstina, piisab avaldamismärkes vaid seaduse algteksti avaldamise ning viimase tervikteksti
taasavaldamise ja sellele järgnenud hilisemate muudatuste avaldamise andmetest. Nt kohaliku omavalitsuse korralduse
seadus (RT I 1993, 37, 558; 1999, 82, 755; …).

31
Näide. Kui isik on rikkunud õigusakti nõudeid, võib tegevusloa kehtivuse peatada või
luba tunnistatakse kehtetuks. Need on kaks seaduse järgi tehtud otsustust, mis
jäävad volituse piiridesse;
arvestada kaalutlusõiguse eesmärki. See tähendab mõelda, miks on võimalik
valida nt kahe tagajärje vahel.
Näide. Seadusandja annab võimaluse valida õigusakti nõuete rikkumise korral
tegevusloa kehtivuse peatamise ja loa kehtetuks tunnistamise vahel seetõttu, et
tagajärg sõltub rikkumise raskusest jms asjaoludest;
järgida õiguse üldpõhimõtteid, näiteks nt proportsionaalsus, võrdne kohtlemine
(kuidas haldusorgan on sellistes olukordades varem otsustanud);
arvestada tähtsaid asjaolusid ning kaaluda põhjendatud huve, nii avalikku kui ka
erahuvi.
Haldusakti põhjendamist hõlbustab ka akti kehtetuks tunnistamist, akti kehtivuse
peatamist ja akti muutmist reguleeriv HMSi § 64 lg 3, milles nimetatud asjaoludele
tuleks põhjenduses samuti tugineda. Motivatsioonis tuleb käsitleda ka isikute
ettepanekuid ja vastuväiteid ning nendega nõustumise või nende arvestamata
jätmise põhjusi.
Et haldusakti põhjendus oleks arusaadav, tuleb seda koostades vältida kantseliiti,
erialatermineid ja seaduse teksti kopeerimist. Haldusorgan peaks suutma ennast
väljendada nii, et akti adressaat mõistab tema kohta tehtud otsuse sisu ja põhjust,
miks on tehtud just see otsus. Ametnik on isik, kes selgitab erialatermineid ja
„tõlgib“ seadusteksti arusaadavasse keelde. Põhjenduse ülesehitusest ja sisust peaks
üheselt tulenema, et juhtumi asjaolusid arvestades oli võimalik anda just sellise
sisuga haldusakt. Kuid see ei välista, et põhjenduses nimetatakse ka teisi
lahendusvariante, vastupidi – pigem ilmneb tõik, et haldusorgan on otsust tehes
tõepoolest kaalunud ja arvestanud kõiki asjaolusid.

Resolutiivosa
Haldusmenetluse seaduse § 55 lõige 1 sätestab:
„Haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav“.
Haldusakt on üldakti konkretiseerija: ta vahendab isikule õigustloovat akti. Kui
üldaktis väljendab riik oma seisukohta abstraktselt, siis üksikaktiga teeb ta seda
konkreetselt. Haldusakti koostav ametnik kohaldab isikule üldaktist tulenevat õigust
või paneb talle üldaktist tuleneva kohustuse. Isikule peab olema üheselt arusaadav,
mida on riik tema kohta otsustanud ning millised õigused ja kohustused sellest
tulenevad.

Vaidlustamisviide
Peale põhjendamiskohustuse on selgitamiskohustusel tihedaid kokkupuutepunkte ka
HMSi § 57 lg-s 1 esitatud nõudega:
„Haldusaktis peab olema viide haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha,
tähtaja ja korra kohta.“
Haldusakti vaidlustamisviitest peavad akti adressaadile selguma tema õiguste kaitse
võimalused ning nende õiguste teostamise tähtaeg. Vaidlustamisviite olemasolu või
puudumine haldusaktis ei mõjuta siiski haldusakti õiguspärasust ega kehtivust (§ 57
lg 2). Viite esitamata jätmise ainus tagajärg võib olla see, et vaideorgan või kohus

32
ennistab vaidlustamistähtaja ja sedagi ainult juhul, kui nimetatud organi või kohtu
arvamuse kohaselt on isik lasknud kaebetähtaja mööda põhjusel, et ta ei olnud oma
õiguste kaitsmise võimalusest teadlik. Ent kui haldusaktis on vaidlustamisviide
esitatud, ei saa isik tugineda väitele, et ta ei olnud vaidlustamise korrast teadlik, ja
tal ei ole õigust nõuda kaebetähtaja ennistamist.
Kuigi vaidlustamisviite puudumine ei mõjuta haldusakti õiguspärasust ega kehtivust,
on viite esitamine haldusorganile teatud mõttes garantii, mis tõenäoliselt välistab
võimaluse, et kohus või vaideorgan haldusakti vaidlustamise tähtaja ennistab.
Näide. Vaidlustamisviide44
Käesolevat … [haldusakti nimetus] on võimalik vaidlustada haldusakti
„Käesolevat … [haldusakti
teatavakstegemisest alates nimetus]
30 päevaonjooksul.
võimalik vaidlustada
Kaebus … tuleb30halduskohtumenetluse
päeva jooksul haldusakti
teatavakstegemisest, esitades kaebuse … [Tallinna/Pärnu/Tartu/Jõhvi]
seadustikus sätestatud korras esitada [Tallinna/Pärnu/Tartu/Jõhvi] Halduskohtusse
Halduskohtusse
või vaie … [vaiet lahendava organi nimetus].
halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras või vaide … [vaiet lahendava organi
nimetus] haldusmenetluse seaduses sätestatud korras.”

Haldusakti muud kohustuslikud andmed

Peale eespool käsitletud kolme haldusakti osa – motivatsioon, resolutiivosa ja
vaidlustamisviide – peavad kirjalikust haldusaktist HMSi § 55 lg 4 kohaselt nähtuma
ka järgmised andmed:
haldusakti andnud haldusorgani nimetus;
haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja allkiri;
haldusakti andmise aeg. Tähtis on arvestada, et haldusakti väljaandmise aega
tuleb eristada haldusakti teatavakstegemise ehk jõustumise ajast. Haldusakti
väljaandmise aeg on oluline tegur, millest lähtudes hinnatakse haldusakti
õiguspärasust (vt haldusakti õiguspärasus, § 54). Kui haldusakti on hääletamise
teel vastu võtnud kollegiaalorgan, käsitatakse vastuvõtmise ajana otsuse
tegemise aega, mitte päeva, millal näiteks linnavolikogu esimees on aktile alla
kirjutanud;45
muud õigusaktiga ette nähtud andmed.
Muud andmed ettekirjutuse ehk kohustava haldusakti puhul on näiteks need, mis
käsitlevad asendustäitmist ja sunniraha (hoiatus ja selle kohustuslikud andmed, AtSS
§ 7).

44
Oluline on tähelepanu pöörata ka sellele, kas eriseadus ei näe ette muud kaebetähtaega kui HMSi §-s 75 või
HKMSi §-s 9, mida on kasutatud viite näidises. Vt nt RKHK 28.11.2002. a määrus nr 3-3-1-71-02: „Riigikohtu
halduskolleegium peab veel vajalikuks märkida, et Valga linnapea vaidlustatud käskkirjas sisalduv vaidlustamisviide, mille
järgi on käskkirja vaidlustamine võimalik 30 päeva jooksul arvates päevast, mil isik sellest haldusaktist teada sai või pidi
teada saama, on eksitav ning näeb akti vaidlustamiseks ette seaduses sätestatust lühema tähtaja. Avaliku teenistuse
seaduse § 160 lg 1 sätestab: "Ametnikul on Halduskohtumenetluse seadustiku §-s 7 lg 1 sätestatud ühekuulise tähtaja
jooksul õigus esitada kaebusi halduskohtule teenistusalastes küsimustes antud käskkirjade, korralduste ja otsuste ning
sooritatud toimingute peale." Selles sättes viidatakse küll kuni 31. detsembrini 1999 kehtinud Halduskohtumenetluse
seadustikule, kuid Avaliku teenistuse seaduse nimetatud säte on kehtiv ka pärast Halduskohtumenetluse seadustiku uue
redaktsiooni jõustumist 1. jaanuaril 2000. Avaliku teenistuse seaduse § 160 lg 1 kehtis ka käesoleva vaidluse aluseks
oleva teenistusest vabastamise käskkirja andmise ajal. Seega tuleb ka käesoleval ajal teenistusalastes küsimustes
halduskohtusse pöördumise tähtaja osas kohaldada kuni 31. detsembrini 1999 kehtinud Halduskohtumenetluse
seadustiku § 7 lõiget 1, mis sätestas halduskohtusse pöördumise ühekuulise tähtaja.“.
45
Kui haldusakti andmiseks on kehtestatud aegumistähtaeg, tuleb haldusakt selle aja jooksul välja anda ja akt tuleb teha
ka teatavaks (vt RKHK 20.06.2003. a. otsus nr 3-3-1-49-03, p-d 16-17).

33
Näide: kui tegu on nn seotud hoiatusega, st hoiatus asendustäitmise või sunniraha
kohaldamise võimaluse kohta esitatakse haldusaktis, võib haldusaktis olla sätestatud
nii üks sunnivahend kui ka mitu sunnivahendit (eeldusel, et nende liigid ning
rakendamise järjekord on kindlaks määratud, vt AtSS § 7 lg 4):
„Ettekirjutuse täitmata jätmise korral rakendatakse OÜ King suhtes sunnivahendeid
järgmiselt:
23. märtsiks 2003. a täitamata jätmise korral sunniraha 9000 krooni (NB! tuleb
märkida konkreetne summa, mille ülempiiri sätestab konkreetne seadus);
23. aprilliks 2003. a täitmata jätmise korral asendustäitmist, mille eeldatavad
kulud on 15 600 krooni (NB! soovitame viidata, et tegu on eelduslike kuludega;
hiljem tagasinõutavad tegelikud kulud võivad mõningal määral erineda).“.

Vähetähtsad menetlus- ja vorminõuete rikkumised

Menetlus- ja vorminõuete eesmärk on eelkõige tagada sisuliselt õige haldusakti
andmine. Juhul, kui küsimus otsustati sisuliselt õigesti, st haldusakt on sisuliselt
õiguspärane, kuid esineb formaalseid puuduseid (nt rikuti tõendite kogumise korda,
haldusakt pole korrektselt vormistatud, puudub teise organi kooskõlastus), siis tekib
küsimus, kas haldusakt tuleks igal juhul tunnistada kehtetuks. HMS § 58 sätestab
selliste juhtude kohta järgmist:
„Haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et
haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta
vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja
otsustamist.“
Juhul, kui sisuliselt õige, kuid menetlus- või vormiveaga haldusakt tuleks igal juhul
kehtetuks tunnistada, oleks see menetluse ökonoomia seisukohalt ebaõige, sest võib
esineda juhtumeid, kus pärast kehtetuks tunnistamist tuleks sama sisuga haldusakt
uuesti anda. Kuna haldusmenetlus tuleks uuel otsustamisel uuesti algusest peale läbi
viia, siis tooks see kindlasti kaasa olulisi viivitusi menetlusosaliste jaoks ning
suurendaks haldusorgani kulutusi, kuigi lõpptulemus (antava haldusakti sisu) sellest
ei muutuks.
HMS § 58 on kohaldatav üksnes menetlus- ja vormivigade puhul46, st kindlasti ei
ole selline vigade „vähetähtsaks“ lugemine võimalik sisuliste vigade puhul
(materiaalne õiguspärasus). Samuti ei saa seda kohaldada välispädevusveale (vt
haldusmenetluse konspekti vastavat osa), mille tagajärg on HMS § 63 lg 2 p 3
kohaselt tühisus.
HMS § 58 sätestab, et „kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda“. Seega on norm
suunatud haldusorganitele, kellele on esitatud kehtetuks tunnistamise taotlus (HMS §
64 jj), vaideid lahendavatele haldusorganitele (HMS § 71 jj) ning kohtule (HKMS).
Neil on õigus jätta taotlus/vaie/kaebus kehtetuks tunnistamise nõudes rahuldamata,
kui nad leiavad, et rikkumine on väheoluline ja see ei mõjutanud haldusakti sisulist
õiguspärasust. See tähendab, et selline haldusakt jääb kehtima, kuigi tegelikult on ta
(formaalselt) õigusvastane. Seetõttu võib ta olla aluseks kahju hüvitamise nõuetele,

46
Riigikohtu halduskolleegium on käsitlenud nt järgmisi menetlus- ja vorminõudeid ning nende tähelepanuta jätmist:
tõendite kogumise nõuete rikkumine (16.01.2003. a otsus nr 3-3-1-2-03, 27.02.2003. a otsus nr 3-3-1-9-03); otsuse
allkirjastamata jätmine kui vorminõude rikkumine (06.02.2001. a otsus nr 3-3-1-60-00); haldusaktide motiveerimine
(18.12.2002. a otsus nr 3-3-1-66-02; 14.10.2003. a otsus nr 3-3-1-54-03); teise haldusorgani kooskõlastuse puudumine
(18.11.2002. a otsus nr 3-3-1-65-02; 10.06.2003. a otsus nr 3-3-1-38-03).

34
kui menetlus- või vorminõuete rikkumise läbi on tekitatud kahju.47 Haldusorgan võib
sellise (formaalselt õigusvastase) haldusakti omal initsiatiivil ise kehtetuks
tunnistada, et parandada viga. Kindlasti tuleb sellisel juhul järgida aga §-des 64 jj
sisalduvaid nõudeid.
HMS § 58 seab menetlus- ja vormivigade tähelepanemata jätmise eelduseks asjaolu,
et viga ei võinud mõjutada asja otsustamist. See tähendab, et haldusorgan või
kohus, kes kehtetuks tunnistamise taotluse/vaide/kaebuse saab, peab hindama, kas
viga võis mõjutada haldusakti sisu – kas kõikide õigusaktist tulenevate menetlus- ja
vorminõuete järgimisel oleks lõppotsustus olnud teistsugune. Kui esineb kahtlus, et
oleks olnud, tuleks haldusakt tunnistada kehtetuks.
Rõhutada tuleb asjaolu, et diskretsioonotsuste tegemisel (näiteks
planeerimismenetlustes) on menetlusvigadel eriti suur roll otsuse sisu määramisel
ning tõenäosus, et haldusakt oleks ilma rikkumiseta jäetud andmata või antud
teistsuguse sisuga, väga suur. Sellistel juhtudel ei ole ilmselge, milline oleks tulemus
olnud menetluse korrektsel läbiviimisel, ning mõju mitteavaldamine haldusakti sisule
on raskesti kontrollitav.
Riigikohus on märkinud: „Halduskolleegium on korduvalt väljendanud oma
seisukohta, et menetlusnormidel on oluline roll haldusotsuse sisu õigsuse
garanteerimisel. Menetlusnormide tähendus õiguste kaitsel on seda suurem, mida
avaram kaalutlusõigus on haldusorganile sisulise otsuse tegemisel jäetud.“48 „Antud
juhul süvendab ebaõiglane menetlus ehitusloa sisulise õigsuse ja huvide õiglase
tasakaalustamise suhtes eespool üleskerkinud kahtlusi. Kohtul ei ole võimalik
veenduda, et ehitusloa andmisel saavutati erinevaid huve tasakaalustatult arvestav
lahend. Seega pole HMS § 58 kohaldamiseks alust ja ehitusloa tühistamine on
põhjendatud.“49

Ilmse ebatäpsuse parandamine

Haldusaktide sõnastamisel ja vormistamisel võib teksti „sisse lipsata“ kiirustamise või
tähelepanematuse tõttu või lihtsalt käevääratusest tulenevaid kirja-, arvutamis- ja
muid selliseid vigu. Sageli võib olla selge, et tegemist on tähelepanematusveaga, mis
haldusakti sisu ei mõjuta. Ent kuidas viga parandada, kui akt on teatavaks tehtud –
seega jõustunud – ja haldusorganil ei ole õigust muudatusi oma äranägemise järgi
teha?
Haldusakti muutmist reguleerivad HMSi § 64 jj. Et vältida keerulist menetlust, kus on
vaja arvestada paljusid asjaolusid ja kaaluda vastandlikke huve, näeb HMSi § 59 akti
parandamiseks ette lihtsustatud korra, nagu see on ka kohtumenetluses (vt TsMS §
237):
„Haldusorgan parandab seadusega haldusakti muutmiseks ettenähtud
menetluskorda järgimata haldusaktis kirjavea ja muu ilmse ebatäpsuse, mis
ei mõjuta haldusakti sisu. Haldusorgan teeb haldusakti parandamise
teatavaks haldusakti adressaadile.“
HMS §-s 59 sätestatud lihtsustatud kord on võimalik järgida juhul, kui on tegu
ilmselge ebatäpsusega, nagu kirjavead kuupäevas või nimes või näiteks

47
Nt kohtupraktikas on käsitletud moraalse kahju hüvitamist omandireformi käigus vara tagastamise küsimuse
otsustamisega viivitamisel üle mõistliku aja piiri (RKHK 6.06.2002. a otsus nr 3-3-1-27-02).
48
RKHK 04.04.2003. a otsus nr 3-3-1-32-03, p 14.
49
RKHK 13.06.2003. a otsus nr 3-3-1-42-03, p 38. Vt ka RKHK 14.10.2003. a otsus nr 3-3-1-54-03, p 34.

35
arvutusviga (nt ettekirjutuses või otsuses on esitatud arvutusmeetood, kust nähtub,
et tehtud on ilmne (NB! viga peab olema tõepoolest „ilmne“) arvutusviga) ja muud
ilmsed näpuvead. Seaduse väljend ilmselge ebatäpsus viitab piltlikult sellele, et
mõistlikult käituv inimene (tavaline inimene), kellele haldusakt on suunatud või kelle
õigusi haldusakt puudutab, võib kohe pärast haldusaktiga tutvumist öelda, et selles
on mingi nn näpuviga.
Teine oluline tingimus on, et ebatäpsus ei mõjuta haldusakti sisu. Mõju hindamine
sõltub konkreetsetest asjaoludest: see, mis ühel juhul võib mitte mõjutada
haldusakti sisu, võib teisel juhul omada olulist õiguslikku tähendust (nt eksimused
nimede kirjapildis).
Kui tekib kahtlus, kas tegu on tõepoolest ilmse ebatäpsusega, või selles, kas see
mõjutab haldusakti sisu või mitte, ei tohiks § 59 kasutada ja haldusakt tuleks muuta,
järgides § 64 jj.
Haldusorgan algatab ilmse ebatäpsuse parandamise, kui ta on vea ise avastanud või
saanud sellekohast teavet või kui haldusakti adressaat on esitanud avalduse, milles
taotleb vea parandamist.
Parandamiseks on mitu moodust:
1) haldusaktis kriipsutatakse vigane tekst maha ja kirjutatakse õige tekst. Tehakse
märge, et parandus on õige, ja lisatakse paranduse tegemise kuupäev ning
paranduse teinud isiku nimi; parandaja annab allkirja;
2) vormistatakse uus otsus, käskkiri või korraldus, näiteks:
„HMSi § 59 alusel teha järgmine parandus: asendada Metsa vallavalitsuse 23.
märtsi 2003. a otsuses „Tegevusloa andmine“ äriühingu nimi OÜ Ving nimega OÜ
King.“
Otsus, käskkiri või korraldus lisatakse dokumendiregistrisse senise haldusakti juurde;
3) koostatakse uus, vigadeta haldusakt sama kuupäeva ja numbriga, mis algne
haldusakt; vajadusel võib selles teha märkuse, mis vead on kelle poolt ja mis
kuupäeval kõrvaldatud.
HMSi § 59 sätestab nõude, et parandamine tuleb teha teatavaks haldusakti
adressaadile (HMS § 25 jj). Kui aga ebatäpne haldusakt on tehtud teatavaks ka
teistele isikutele, on soovitatav teatada parandamisest ka neile, kuigi HMS seda ei
nõua. Kui ebatäpse haldusakti alusel on välja antud tegevusluba või tunnistus või
muu tõend (HMS § 55 lg 5), sõltub selle ümbervahetamine konkreetsetest
asjaoludest ja vajadustest.

1.7. Haldusakti kehtivus

Haldusakti kehtivuse algustähtpäev
HMSi § 60 lg 1 sätestab:
„Õiguslikke tagajärgi loob ja täitmiseks on kohustuslik ainult kehtiv
haldusakt.”
Seega on oluline määrata haldusakti kehtivuse algus- ja lõpptähtpäev ning akti
kehtivuse ja õiguspärasuse seos.

36
Haldusakti puhul eristatakse väljaandmise aega – see nimetatakse aktis –
haldusakti kehtima hakkamise ajast. Viimasega on omakorda seotud isiku, kelle
õigusi haldusakt puudutab, kaebetähtaja kulgemise algus.
Haldusakti kehtima hakkamise aega reguleerib HMSi § 61 lg 1:
„Haldusakt kehtib adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest
alates, kui haldusaktis ei ole ette nähtud hilisemat kehtima hakkamist. Kui
seaduses ei ole sätestatud teisiti, hakkab avalikult teatavaks tehtud haldusakt
kehtima 10. päeval pärast avaldamist.”
Haldusakti andmise ajal ei ole veel selge, millal adressaat haldusaktist teada saab ja
millal akt kehtima hakkab. Seetõttu ei saa haldusaktis kasutada formuleeringut nagu
„Otsus jõustub allakirjutamise päeval“ või „Otsus jõustub 23. märtsil“, vaid tuleb
nimetada akti väljaandmise aeg (HMS § 55 lg 4). Võimalik on ka sõnastus „Otsus
jõustub selle teatavakstegemise päeval, kuid mitte varem kui …“.
Õigusaktid on haldusakti andmise tähtaja ja isikule aktist teatamise tähtaja
sätestanud erisuguselt.
Näide. Kui õigusaktis on kasutatud sõnastust „Tegevusloa andmise või sellest
keeldumise otsus tehakse nõuetekohase taotluse esitamisest alates 10 tööpäeva
jooksul “, siis viitab see asjaolule, et haldusakti väljaandmise kuupäev peab
mahtuma nimetatud 10 tööpäeva sisse. Sellele järgneb otsuse teatavakstegemine.
Kui kasutatakse sõnastust „Tegevusloa [toetuse] andmise või sellest keeldumise
otsus tehakse taotlejale teatavaks nõuetekohase taotluse esitamisest alates 10
tööpäeva jooksul“, ei ole tähtis haldusakti väljaandmise aeg, vaid see, et akt oleks
ettenähtud tähtaja jooksul teatavaks tehtud. Seega tuleb vaadata, millise toimingu
puhul on ette nähtud tähtaeg ning millest alates tähtaeg algab.
Kuigi haldusakt võib puudutada mitut isikut ning tuleb seega teha mitmele isikule
teatavaks, omandab haldusakt kehtivuse haldusakti adressaadile teatavaks
tegemisest või kätte toimetamisest. Erinevast teatavakstegemise või
kättetoimetamise ajast tulenevalt võib eri isikutel olla lihtsalt erinev haldusakti
vaidlustamise tähtaeg. HKMSi § 9 lg 1 sätestab, et haldusakti tühistamise kaebuse
võib halduskohtule esitada haldusakti teatavakstegemisest alates 30 päeva jooksul,
kui seadus ei sätesta teisiti

Haldusakti teatavakstegemise viisid

HMSi § 62 lg 1 kohaselt tehakse haldusakt menetlusosalisele teatavaks vabas
vormis, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. Üldjuhul näevadki
õigusaktid ette teatavakstegemise kindla vormi, näiteks teatava kättetoimetamise
viisi (HMS § 25 jj). Seetõttu võib väita, et teatavakstegemise puhul on
vormivabaduse põhimõtte (HMS § 5) järgimine piiratud. HMSi järgi tuleb akt kätte
toimetada isikule:
kelle õigusi haldusaktiga piiratakse või kellele pannakse haldusaktiga
lisakohustusi;
kelle kahjuks tunnistatakse kehtetuks või muudetakse varasem haldusakt.
Kui seaduses või määruses on kasutatud väljendit teeb teatavaks, teavitab, toimetab
kätte vms ning õigusakt ei näe ette teatavakstegemise või kättetoimetamise kindlat

37
viisi, võib haldusorgan selle valida ise.50 Siiski tuleb arvestada ka isiku soovi, mis
võib olla väljendatud suulises või kirjalikus taotluses. Nimelt sätestab § 25 lg 1, et
dokument toimetatakse isikule kätte vastavalt seaduses või määruses ettenähtud
korrale või taotluses tehtud valikule kas postiga, dokumendi väljastanud
haldusorgani poolt või elektrooniliselt.
Kõige sagedamini toimetatakse haldusakt või muu dokument kätte posti teel (HMS
§ 26). Selleks on kolm viisi:
tähtkiri – kui eriseadus või määrus kasutab sõnastust posti teel, tuleks seda
käsitada tähtkirjaga saatmisena;
lihtkiri – sel viisil võib dokumendi saata, kui seda lubab eriseadus või määrus;
väljastusteatega tähtkiri – saadetakse juhul, kui selleks kohustab seadus või
määrus.
Haldusakt saadetakse taotluses nimetatud aadressil.
Kui isik ei ole taotluses märkinud aadressi, mille kaudu ta sooviks haldusorganiga
suhelda, või kui haldusorgan annab haldusakti (nt loa peatamine) omal algatusel,
mistõttu ta isiku soove ei tea, tuleb dokument isikule kätte toimetada
registreeritud elu- või asukoha aadressil. See tähendab, et isikul lasub samuti
kohustus hoolitseda selle eest, et haldusorgan oleks teadlik tema elu- või asukohast
ning et äri- või rahvastiku- vms registrisse kantud andmed oleksid õiged.
Kui isik ei ole haldusorganile oma aadressi muutmisest teatanud, saadetakse
dokument viimasel haldusorganile teadaoleval aadressil ja sellega on dokument kätte
toimetatud. Haldusakti võib saata ka üksnes esindajale, kui isikul on esindaja ja
tema andmed on haldusorganile teada.
Kui dokument on isikule tema elu- või asukoha aadressil kätte toimetatud või
postiasutuses allkirja vastu üle antud, on dokument isikule kätte toimetatud.51
Elektroonilise kättetoimetamise (§ 27) korral saadetakse dokument taotluses
nimetatud elektronposti aadressil; dokumendile peab olema lisatud digitaalallkiri. Sel
viisil võib dokumendi kätte toimetada juhul, kui isik on andnud selleks oma
nõusoleku.
Isikule dokumendi kätteandmine (§-d 28–30) tähendab, et haldusorgani ametnik
annab dokumendi isiku elu- või asukohas või ettevõtja tegevuskohas üle allkirja
vastu teatisel. Nimetatud sätetes on täpselt reguleeritud, kellele ja millal võib
dokumendi üle anda ning kuidas toimida juhul, kui isik keeldub dokumenti vastu
võtmast.
Väljakutsutud isikule allkirja vastu dokumendi üleandmine (§ 25 lg 2) tuleb
kõne alla juhul, kui see on ette nähtud seaduses. Isiku väljakutsumiseks edastataks
kutse, mille vormistamise üldnõuded on sätestatud HMSi §-s 17.

50
RKHK 18.12.2001. a määrus nr 3-3-1-60-01, p 3: „Kui õigusaktid ei sätesta kindlat teatavakstegemise vormi, võib
haldusorgan vormi (lihtkiri, tähitud kiri, faks, elektronpost jne) ise valida, kuid peab seejuures arvestama, et haldusakti
saab lugeda teatavaks tehtuks vaid siis, kui haldusakti teatavakstegemist isikule on võimalik tõendada. Kanne lihtkirjaga
haldusakti väljasaatmise kohta vallavalitsuse väljaminevate dokumentide registreerimise raamatus saab tõendada küll
haldusakti väljasaatmist haldusorgani poolt, mitte aga seda, et adressaat on selle ka kätte saanud.“ RKHK 1.10.2002. a
määrus nr 3-3-1-57-02: „Ka õigusriigile omased haldusmenetluse põhimõtted näevad ette, et reeglina tuleb haldusakt
teha menetlusosalisele teatavaks või talle kätte toimetada isiklikult, ning et ajalehes teate avaldamist võib haldusakti
teatavaks tegemiseks lugeda vaid erijuhtudel, mil isiklik teavitamine on praktiliselt võimatu või seotud ülemääraste
kulutustega.“.
51
Vt ka RKHK 20.05.2003. a määrus nr 3-3-1-37-03.

38
Avalikult teatavaks tegemise juhud sätestab HMSi § 62 lg 3. Dokument tehakse
avalikult teatavaks, kui:
dokument on vaja kätte toimetada enam kui sajale isikule;
puuduvad andmed menetlusosalise aadressi kohta või kui menetlusosaline ei ela
teadaoleval aadressil ja tema viibimiskoht ei ole teada ning dokumenti ei ole muul
viisil võimalik kätte toimetada;
seda nõuab isik, kellel on põhjendatud huvi; sellisel juhul kannab haldusakti
avalikult teatavaks tegemise kulud huvitatud isik;
haldusakti avalik teatavakstegemine on ette nähtud seaduse või määrusega.
Võimalike avaldamiskohtadena on §-s 31 nimetatud üleriigilise levikuga ajaleht,
Ametlikud Teadaanded ja kohalik ajaleht. Arvestama peab asjaolu, et avaldamiskoht
võib eri õigusaktides olla täpsustatud erisuguselt. Erisuguselt võib olla määratud ka
see, mis tuleb teha avalikult teatavaks: kas haldusakt (nt loa andmise otsus) või
tegevusluba või teade haldusakti andmise kohta. Sellest sõltub avaldatavate
andmete hulk. Kui eriregulatsioon puudub, tuleb avaldada:
haldusakti andnud haldusorgani nimetus;
haldusakti adressaadi nimi või nimetus;
haldusakti resolutiivosa;
viide haldusaktiga tutvumise võimalustele.
Tavaliselt avaldatakse haldusakt vaid üks kord, ehkki eriseadustega saab kehtestada
rangemaid nõudeid. Avaldamist käsitatakse dokumendi kättetoimetamisena. Kulud
kannab kättetoimetaja (nt riigilõiv Ametlikes Teadaannetes avaldamise eest).52

Haldusakti kehtivuse lõpptähtpäev

Haldusakt võib kehtida teatud tähtpäevani, kui see on aktis nimetatud, või kuni
kehtetuks tunnistamiseni. Haldusakt võib kehtivuse kaotada ka siis, kui, milleks akt
isikut kohustab, on tehtud toiming. Haldusakt võib kehtivuse kaotada ka muudel
alustel, näiteks adressaadi äralangemine või aktist tuleneva huvi äralangemine
õigusolustiku muutumise korral. HMSi § 60 lg 2 kohaselt kehtib haldusakt kuni:
kehtetuks tunnistamiseni (vt haldusmenetluse konspekti vastavat osa);
kehtivusaja lõppemiseni;
Näide. Vallavalitsus annab OÜ-le King kauplemisloa, mille alusel võib osaühing
aadressil Metsa alev, Puiestee mnt 8 kaubelda kaks aastat. Loa andmisest arvates
kahe aasta pärast kaotab haldusakt kehtivuse;
haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni;
Näide. Ehitusloa alusel ehitise valmis ehitamine.
kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti.
Näide. Tervishoiuamet teeb ettevõtjale ettekirjutuse viia ettevõttes tegutseva söökla
olud kooskõlla seaduses sätestatud nõuetega. Ettekirjutuse kehtivus lõpeb, kui
ettekirjutus on nõuetekohaselt täidetud.
Siiski tuleb arvestada asjaolu, et õiguse teostamise lõpetamisest või kohustuse

52
Vt avaliku teatavaks tegemise kohta ka RKHK 7.05.2003. a määrus nr 3-3-1-31-03.

39
täitmisest hoolimata võib haldusakt jääda suhteid reguleerima.
Näide. Kui ehitis on valminud ehitusloa alusel, ei saa naaber nõuda ehitise
lammutamist isegi siis, kui projekt ei ole nõuetekohane. Rahalise kohustuse täitmise
korral jääb haldusakt soorituse õiguslikuks aluseks, vastasel juhul võiks nõuda
alusetu rikastumise teel saadud hüve tagastamist.

1.8. Haldusakti tühisus

Haldusakt on tühine, kui ta sisaldab ilmseid õiguslikke eksimusi, mis on loetletud
HMSi § 63 lg-s 2. Sättes nimetatud vigu käsitatakse väga oluliste puudustena, mis
automaatselt muudavad akti kehtetuks. Tühine haldusakt võib küll olla olemas ja akt
võib olla adressaadile teatavaks tehtud, kuid ta ei kehti ning seega ei saa akti
kohaldamine kaasa tuua õiguslikke tagajärgi.
Haldusakt on tühine, kui:
aktist ei selgu selle andnud haldusorgan või haldusakti adressaat.
Näide. Tegevusloas on jäetud nimetamata, kellele tegevusluba antakse, või otsusest
ei selgu haldusorgan, kes on otsuse teinud;
akti on andnud haldusorgan, kes ei ole selleks pädev. See kehtib haldusorgani
välispädevuse, mitte sisepädevuse kohta; sisepädevuse saab HMSi § 8 lg 2
kohaselt määrata asutusesiseselt. Sisepädevuse järgi ettenähtud õiguse või
kohustuse rikkumine ei ole tühisuse alus.
Näide. Seaduse järgi peab ettekirjutuse tegema Päästeamet, kuid selle teeb
Tarbijakaitseamet – tegemist on tühise haldusaktiga. Kui rikutakse sisepädevust – nt
Päästeameti põhimääruse kohaselt peab ettekirjutuse tegema peadirektor, kuid teeb
osakonnajuhataja –, ei ole haldusakt tühine, vaid tegu on haldusaktiga, mis võidakse
tunnistada kehtetuks;
haldusakt kohustab toime panema õigusrikkumise;
Näide. Politseinik annab joobes isikule korralduse sõita liiklust segava autoga
minema;
haldusaktist ei selgu õigused ega kohustused või kohustused on vastukäivad või
kohustust ei ole muul objektiivsel põhjusel võimalik täita.
Tühisuse tagajärg on raske – haldusakt on automaatselt kehtetu. Seepärast on
Riigikohus isikute kaitseks § 63 veidi pehmendanud: lisatud on tingimus, et lõikes 2
nimetatud asjaolu peab olema ilmselge53.
Haldusakti andnud organ võib tühisuse kindlaks teha mis tahes ajal ja isik, kellel on
selleks põhjendatud huvi, võib seda igal ajal nõuda nii haldusorganilt kui ka kohtult
(HMS § 63 lg 4). Kohtusse pöördumise korral on tegemist tuvastamiskaebusega
(HKMS § 6 lg 3 p 3: kaebusega võib taotleda avalik-õigusliku suhte olemasolu või
puudumise kindlakstegemist), mida saab esitada tähtajatult.

53
RKHK 7.03.2003. a määrus nr 3-3-1-21-03: „Kohus saab rahuldada tühisuse tuvastamise kaebuse vaid sel juhul, kui
haldusaktil on HMS § 63 lõikes 2 sätestatud puudused ja need puudused on ilmselged. Kui aga haldusaktis on puudused,
mida seaduses otsesõnu ei ole märgitud, või kui haldusakti puudused ei ole ilmselged, kehtib see haldusakt, vaatamata
tema võimalikule õigusvastasusele, seni kuni pädev organ või kohus ta kehtetuks tunnistab või tühistab. Muuhulgas võib
haldusakti puuduse ilmselguses sundida kahtlema see, et haldusorgan või adressaat on täitnud haldusaktist tuleneva
kohustuse.“.

40
 1.9. Haldusakti kehtetuks tunnistamine
HMSi § 64 jj käsitlevad olukorda, kus haldusorgan ise tunnistab haldusakti kehtetuks
kas omal algatusel või isiku taotluse alusel (taotlust reguleerib § 68). Sellist
kehtetuks tunnistamist tuleb eristada juhtumist, kui isik vaidlustab haldusakti
halduskohtus vaide (HMS 5. ptk) või kaebuse alusel (tühistamiskaebus).
HMSi kehtetuks tunnistamise sätteid kohaldatakse juhul, kui eriseadus ei näe selleks
ette erialuseid. Kehtetuks tunnistamise regulatsiooni kohaldatakse ka juhul, kui
haldusorgan haldusakti muudab või selle kehtivuse peatab.

Kehtetuks tunnistamisel arvestatavad asjaolud

Haldusorgan peab enne haldusakti kehtetuks tunnistamist lahendama küsimuse, kas
seadus kohustab haldusakti kehtetuks tunnistama või keelab kehtetuks tunnistada.
Kui sellist seadusest tulenevat piirangut ei ole, siis üldjuhul otsustab haldusorgan
kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse (HMS § 4) alusel. Seejuures tuleb HMSi § 64
lg 3 kohaselt arvestada:
haldusakti andmise või haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgede mõju
isikule;
haldusakti andmise menetluse põhjalikkust;
kui tähtis on haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjus ning kuidas on see seotud
isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega;
haldusakti andmisest möödunud aega;
muid tähtsaid asjaolusid.54
Seejärel peaks haldusorgan leidma vastuse küsimusele, kas haldusakt:
on selle andmise ajal õiguspärane või õigusvastane;
on soodustav või koormav.
Kui akt tunnistatakse kehtetuks isiku kahjuks, st tegemist on soodustava haldusakti
kehtetuks tunnistamisega, tuleb kaalutlusõigust teostades peale § 64 lg-s 3
nimetatud asjaolude arvestada ka isiku usaldusega haldusakti kehtima jäämise
suhtes. Kaaluda tuleb omavahel ühelt poolt isiku usaldust, et akt jääb kehtima,
teiselt poolt avalikku ja haldusaktiga koormatud kolmanda isiku huvi. Reegel on
järgmine:

1. kui isiku usaldus kaalub üles avaliku huvi ja kolmanda isiku huvi, on keelatud
haldusakti kehtetuks tunnistada (HMS § 67 lg 2), näiteks juhtudel, kui isik on:
haldusakti kehtima jäämist eeldades kasutanud ära haldusakti alusel saadud
vara.
Näide. Isik on makstud toetuse ära kulutanud;
teinud tehingu oma vara käsutamiseks.
Näide. isik on omandireformi käigus tagastatud maatüki edasi müünud;

54
Vt ka haldusmenetluse konspekti vastavat osa. RKHK otsustes erisuguste huvide ja asjaolude kaalumise kohta vt nt
7.12.2001. a otsus nr 3-3-1-51-01, p 2 jj; 14.05.2002. a otsus nr 3-3-1-25-02, p 24; 17.06.2002. a otsus nr 3-3-1-32-
02, p 16 jj; 16.10.2002. a otsus nr 3-3-1-41-02, p 11–13; 4.11.2002. a otsus nr 3-3-1-51-02, p 13 jj.

41
 on muul viisil muutnud oma elukorraldust.
2. kui avalik huvi ja kolmanda isiku huvi kaaluvad üles isiku usalduse, võib akti
tunnistada kehtetuks, ent isikule tuleb hüvitada varaline kahju, mis tal haldusakti
kehtima jäämise eeldamise tõttu on tekkinud või kindlasti tekib (§ 67 lg 3).

Isik ei saa usaldusele tugineda ning haldusorgan ei pea usaldust, avalikku huvi ja
kolmanda koormatud isiku huvi kaaluma, kui:
halduskohtule haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebuse esitamise tähtaeg ei
ole veel möödunud (vt HKMS § 9) või kui haldusakti kehtetuks tunnistamise
kaebust läbi vaadatakse;
kehtetuks tunnistamise võimalus on ette nähtud seaduses või selleks on jäetud
võimalus haldusaktis (vt kõrvaltingimus, § 53 lg 1 p 4);
isik ei ole täitnud haldusaktiga seotud lisakohustust (vt kõrvaltingimus, § 53 lg 1
p 2);
isik ei ole kasutanud haldusakti alusel üleantud raha või asja eesmärgipäraselt.
Näide. Sihtotstarbelist toetust ei kasutata selleks määratud eesmärgil;
isik oli haldusakti õigusvastasusest teadlik või ei olnud sellest teadlik oma süü
tõttu.
Näide. Isik on teadlikult esitanud valeandmeid või teadlikult varjanud tähtsaid
asjaolusid;
haldusakt on antud isiku esitatud ebaõigete või mittetäielike andmete alusel või
isik on haldusorganit õigusvastaselt mõjutanud teda pettes või ähvardades või
muul viisil. Kui ebaõigete või mittetäielike andmete esitamise on põhjustanud
haldusorgan ja isik ei olnud ega pidanud olema haldusakti õigusvastasusest
teadlik, tuleb siiski usaldusega arvestada.

Kehtetuks tunnistamise otsustamine

HMSi § 68 lg-s 2 on nimetatud, kellel on õigus haldusakt kehtetuks tunnistada:
„Haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustab haldusorgan, kelle pädevuses
oleks haldusakti andmine kehtetuks tunnistamise ajal. Muu
haldusorgan võib haldusakti kehtetuks tunnistada ainult seaduses sätestatud
juhul. Pädevust ületades antud haldusakti võib tunnistada kehtetuks
ka haldusakti andnud haldusorgan.”
Kehtetuks tunnistamine vormistatakse iseseisva haldusaktiga, mille kohta
kehtivad kõik tavalisele haldusaktile kohaldatavad nõuded (HMS § 70 lg 1).
Haldusakt muutub kehtetuks sel päeval, millal kehtetuks tunnistamine jõustub, kui
haldusorgan ei ole kehtestanud muud aega (HMS § 68 lg 3).
Tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud haldusakti alusel isikule üleantud asi või raha
või muu hüve tagastatakse või hüvitatakse eraõiguses alusetu rikastumise kohta
kehtivate sätete kohaselt (HMS § 69 lg 1) Tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud
haldusakti alusel haldusorganile üleantud asjade või raha tagastamise või hüvitamise
suhtes kohaldatakse RVastS-i (HMS § 69 lg 2).

42
 II. HALDUSAKTI TÄITMINE
2.1. Sissejuhatus
Haldusaktide täitmise vajalikkus
Eelmise teema – haldusmenetluse – käsitlusest tuleneb järeldus, et haldusakti
andmise, toimingute tegemise ja halduslepingu sõlmimise menetluse võib ajaliselt
jaotada etappidesse. Haldusmenetlus algab asjakohase taotluse esitamisega või
menetlust alustab haldusorgan omal algatusel. Sellele järgnevad asja sisuline
läbivaatamine, tõendite kogumine, võimalike lahenduste kaalumine ning
haldusotsuse tegemine ja otsusest teatamine.
Sellises vormis üles ehitatud haldusmenetlus ei pruugi siiski tagada soovitud
eesmärgi saavutamist. Haldusakti andmisega kui õiguslikku tähendust omava
toiminguga ei kaasne muudatused iseenesest, vaid need viiakse ellu alles siis, kui
adressaat haldusakti vabatahtlikult täidab või kui kohaldatakse haldusakti täitmise
teisest menetlust – haldustäitmenetlust.
Eesti õigus näeb haldusotsustustega taotletud eesmärkide saavutamiseks ette
mitmesuguseid abinõusid; need võib jaotada karistuslikeks ning mittekaristuslikeks.
Karistusõiguslikud meetmed on karistusõiguse reguleerimisese ja mittekaristuslike
abinõude rakendamine on osa haldusõiguse reguleerimisalast.
Soovitava tegevuse laadist sõltuvalt näeb meie õigus ette erisuguseid
mittekaristuslikke mõjutusvahendeid, nagu:
hoiatus;
soodustava haldusakti (nt loa) peatamine;
haldusakti kehtetuks tunnistamine;
kohustuse täitmisele sundimine (sunniraha);
kohustuse täitmine kohustatud isiku asemel (asendustäitmine).
Vaadelgem lähemalt, milline on haldusorgani tegevus haldustäitemenetluses, kui
tegevuse sisuks on kohustuse täitmisele sundimine või kohustuse täitmine
kohustatud isiku asemel..
Erinevalt karistusabinõudest ei ole mõjutusvahendi määramise ja kohaldamise
põhieesmärk mõista isiku varasem käitumine hukka ning sellest tulenevalt anda
käitumisele negatiivne hinnang. Eelkõige on mittekaristusliku mõjutusvahendi
kohaldamise eesmärk kõrvaldada haldusakti täitmata jätmisest tulenevad vead ning
mõjutada isikut positiivsel viisil kohustust täitma.
Mittekaristuslikud sunnivahendid ei ole täiesti uus nähtus: neid kohaldati juba
haldusõiguserikkumiste seadustiku kehtimise ajal ning neid nimetati haldustõkendiks
ja taastusvahendiks. Et haldustäiteõiguse allikaid ei ole koondatud ühte seadusesse,
siis võib tegevuslubade peatamise ning kehtetuks tunnistamise aluseid praegu leida
arvukatest haldusõiguse eriseadustest. Samal ajal on haldusaktide täitmisega
seonduvaid küsimusi reguleerivaid seadusi Eesti õiguses mitu, näiteks täitemenetluse
seadustik ning asendustäitmise ja sunniraha seadus.

43
 2.2. AtSSi eesmärgid ja reguleerimisala
AtSSi väljatöötamist alustati 1999. aastal ja eelnõu esitati Riigikogule 2000. aasta
suvel. Seadus võeti vastu 9. mail 2001 ning see jõustus samal ajal haldusmenetluse
seadusega 1. jaanuaril 2002. aastal.
AtSSi väljatöötamise põhieesmärgiks oli seatud tagada isikut kohustavate
haldusaktide tõhus täitmine ning sellisena on ta haldusmenetluse seaduse mõtteline
jätk – HMS käsitleb haldusotsustuste tegemisega seonduvaid küsimusi, AtSS
keskendub aga nende otsuste täitmisele. Seoseid on mõlematel seadustel veel
teisigi, näiteks on seotud nende mõistesüsteemid.
Mittekaristuslike sunnivahendite süsteemi luues on tuginetud mitmele põhimõttele.
Neist tähtsaim on õigusriikliku haldustäitemenetluse nõue – õigusele ja õiglusele
rajatud riigis peab haldusakti täitmine ning selleks vajaduse korral sundimine olema
kooskõlas põhiseadusega ning seadusandja üldaktidega. Vähem tähtsad ei ole ka
arusaadavuse, võrdse kohtlemise ja omavoli vältimise nõuded.
Asendustäitmise ja sunniraha seadus on haldusõiguse üldosa seadus, milles on
võimalik üldise menetluskorraga võrreldes ette näha põhjendatud erandeid (AtSS § 1
lg 2) – reegel, mis kehtib ka haldusmenetluse seaduse puhul. Järelikult on
eriseadustega võimalik kehtestada lisanõudeid, mis kehtivad sunnivahendi
kohaldamise menetluse ja sunnivahendite kohta.
Sunnivahendit on võimalik kohaldada avalik-õiguslikust õigussuhtest tuleneva
nõude täitmiseks. AtSSi § 2 lõige 3 täpsustab, et AtSSi ei kohaldata:
kohtulahendi täitmisele (AtSS § 2 lg 3 p 1). Et AtSS reguleerib haldusmenetluse
mõttelise jätkuna toimuvat haldustäitemenetlust, siis kohtulahendeid ei täideta
selles korras, vaid kohtumenetluste seaduste ja täitemenetluse seadustiku alusel
(nt kohtuotsuse alusel määratud ülalpidamistoetuse väljanõudmine);
teenistusjärelevalve teostamisele. Teenistusjärelevalve on haldussisene
õigussuhe, ent AtSS reguleerib eeskätt haldusväliste isikute suhtes toimetatavat
menetlust.

2.3. Sunnivahendi kohaldamise eeldused

Sunnivahendi kohaldamise üldised eeldused tulenevad AtSSi § 2 lg-st 1:
„Sunnivahendit rakendatakse, kui haldusorgani ettekirjutus jäetakse
hoiatuses märgitud tähtaja jooksul täitmata.“
Selles lauses on nimetatud sunnivahendi kohaldamisele eelneva menetluse osad.
Üldjuhul tuleb enne sunnivahendi kohaldamist teha isikule (kehtiv) ettekirjutus55 ja
sunnivahendit kohaldatakse pärast hoiatuses märgitud tähtaja möödumist. Üldjuhul
ei kohaldata sunnivahendit kohe pärast nõutud teo tegemata jätmist või keelatud teo
tegemist, vaid haldusorgan peab määrama tähtaja kohustuse vabatahtlikuks
täitmiseks.
Sunnivahendit on võimalik kohaldada ka tähtajatu ettekirjutuse täitmata jätmise
korral.
Näide. Ettekirjutus, mis kohustab lõpetama saastatuses kahtlustatava toidu
müümise, ei ole tähtajaline ning lõpeb, kui asjakohased analüüsid on tehtud ja

55
Haldusakti kehtivuse kohta vt HMSi § 61 ja haldusmenetluse konspekti vastavat osa.

44
müügikeeld tühistatakse. Kui kehtestatakse müügikeeld, seisneb ettekirjutuse
täitmata jätmine kahtlusaluse toidu müümises.
AtSSi § 2 lg 1 kohaselt on mittekaristusliku sunnivahendi kohaldamise põhieesmärk
tagada ettekirjutuse täitmine. Sellest võib järeldada, et sunnivahendit on
võimalik kohaldada juhul, kui see tagab ettekirjutuses määratud soorituse tegemise
või keelatud sooritusest hoidumise.
AtSSi § 2 lg 2 annab haldusorganile ka võimaluse sunnivahendeid sunnimenetluse
käigus korduvalt rakendada ja muuta. Nõue on kooskõlas AtSSi § 7 lg 4 kohase
kindla sunnivahendi kohaldamise põhimõttega: enne uue sunnivahendi kohaldamist
tuleb teha hoiatus, milles nimetatakse uue sunnivahendi liik ja määr. Asjakohane
otsus peab olema piisavalt motiveeritud ja uue sunnivahendi kohaldamise hoiatuses
tuleks põhjendada, miks on vaja sunnivahendi liiki või määra muuta.
Üksikasjalikumalt on sunnivahendi kohaldamise asjaolusid käsitletud AtSSi §-s 8.
Selle paragrahvi lg 1 järgi tuleb ettekirjutus täita, kui kohustuse vabatahtlikuks
täitmiseks antud tähtaeg on möödunud.
AtSSi kohaldamise põhiküsimuseks ei ole haldusakti õiguspärasus, mida reguleerib
haldusmenetluse seadus, vaid sunnivahendi kohaldamise õiguspärasus, mille
eeldus on haldusakti kehtivus ja täidetavus. Ettekirjutuse õiguspärasus56 ei oma
sealjuures tähtsust, seda eeldatakse. Kui sunnivahendi adressaat kahtleb
ettekirjutuse õiguspärasuses, siis on tal võimalus esitada vaie HMSis sätestatud
korras või kaebus halduskohtule HKMSis sätestatud korras, taotledes vajadusel ka
ennetava õiguskaitse raames sunnivahendi rakendamise peatamist.
Ettekirjutust tähtaegne täitmine ei ole adressaadil sageli võimalik kas täidetava
kohustuse laadi või täitmise tingimuste sobimatuse tõttu (lühike tähtaeg jne). AtSSi
§ 8 lg 2 näeb selleks juhtumiks ette võimaluse anda uus hoiatus, milles määratakse
kindlaks uus, kuni kahekuune tähtaeg. Uue tähtaja otstarbekuse ja pikkuse
määramine on sunnivahendit määrava haldusorgani kaalutlusotsus.
AtSSi § 8 lg-s 3 on ammendavalt loetletud sunnivahendi kohaldamist välistavad
asjaolud, mille ilmnemise korral sunnivahendit ei kohaldata või sunnivahendi
kohaldamine viivitamata lõpetatakse. Ettekirjutuse täitmiseks pädev haldusorgan
peab sunnivahendi kohaldamise viivitamata lõpetama, kui:
sunnivahendi kohaldamise alus on ära langenud (AtSS 8 lg 1);
ettekirjutuse aluseks olnud õigusnorm on tunnistatud kehtetuks;
sunnivahendi kohaldamine lükatakse edasi (AtSS § 8 lg 2);
halduskohus esialgse õiguskaitse vormis peatab sunnivahendi kohaldamise HKMSi
§-s 121 ettenähtud korras.
Kui § 8 lg-s 3 nimetatud aluste ilmnemise korral haldusorgan lõpetab sunnivahendi
kohaldamise, tuleb sellest viivitamata teatada ka adressaadile. Võimalike
arusaamatuste vältimiseks peab adressaadile edastatav teade olema kirjalik.

2.4. Sunnivahendi kohaldamise menetluse põhimõtted

AtSSi §-s 3 on loetletud olulisi põhimõtteid, mis on omased sunnivahendi
kohaldamsie menetlusele. Esmajoones võib nimetada sunnivahendi kohaldamise
menetluse seost üldise haldusmenetlusega. Et haldusmenetlus ja

56
Õiguspärasuse kohta vt HMSi § 54 ja haldusmenetluse konspekti vastavat osa.

45
haldustäitemenetlus on sama protsessi eri osad, võib haldusmenetluse seaduse
üldsätteid ning selles seaduses nimetatud menetluspõhimõtteid rakendada ka
asendustäitmise ja sunniraha seadusele puhul.
Erinevalt haldusmenetluse seadusest ei sätesta AtSS menetlusosaliste õigusi ega
kohustusi, sest need kattuvad haldusmenetluse seaduses olevatega. Sunnivahendi
kohaldamise kohta kehtivad ka teised HMSi sätted (vaidemenetlus, ametlik
kinnitamine, teatavakstegemine jne).
AtSSi § 3 lg-s 2 esitatud teise põhimõtte kohaselt on sunnivahend
mittekaristuslikku laadi. Sunnivahendit käsitatakse mõjutusvahendina, mis
peaks sundima isikut teatavat tegu toime panema või teatavate tegude
toimepanemisest hoiduma. Tavapärast rahatrahvi võib käsitada karistusena, sest
trahvi kohaldamiseks tavaliselt piisab seaduses sätestatud teokooseisu ilmnemisest,
kohustuse hilisemat täitmist ei arvestata. Haldussunnivahend seevastu eeldab
tähtaja andmist, mille jooksul on isikul võimalik kohustus vabatahtlikult täita. Et
sunnivahendit käsitatakse mittekaristusliku mõjutusvahendina, on võimaldab
sunnivahendit kohaldada korduvalt kohaldada ja ühe sunnivahendi võib asendada
teisega, kuni ettekirjutuse eesmärk on saavutatud.
Nagu haldusmenetluses rakendatakse AtSSi § 3 lg 3 kohaselt põhiseadusliku
mõõdupärasuse ehk proportsionaalsuse printsiipi57 ka haldustäitemenetluses.
Mõõdupärasuse põhimõtte järgimine eeldab, et kohustuse täitmise tagamiseks
kasutab haldusorgan leebeimat sunnivahendit ja -määra, mis eelduste kohaselt on
tõhusaim. Nii tagatakse õigussunni kooskõla sunni eesmärkidega. Kõnealuse sätte
sõnastus on üsna üldine ning selles ilmneb selgesti sunnivahendi valiku kaks
vastandlikku kriteeriumi – ühelt poolt peaks sunnivahend olema võimalikult leebe ja
adressaati vähe kahjustav, teiselt poolt peab aga selle kohaldamine tagama
ettekirjutuse kiire ja tõhusa täitmise. Mõõdupärasuse põhimõtet järgiva tegevusviisi
valik on jäetud sunnivahendit kohaldava haldusorgani ülesandeks.
Sunnivahendi liigi ja määra valik on haldusorgani kaalutlusotsus seaduses
sätestatud ulatuses. Sunnivahendi kohaldajale on antud volitus kaaluda, kas
sunnivahendit kohaldada ning mis liiki ja mis määras sunnivahendit oleks kõige
otstarbekam kohaldada, võttes arvesse HMSi § 4 lg-s 2 käsitletud kaalutlusõiguse
teostamise põhimõtteid.
Kaalutlusõiguse ulatust täpsustab ka AtSSi § 3 lg 2 teine lause, mille kohaselt peab
haldusorgan sunnimenetluse käigus sunnivahendi liiki ja määra ette nähes valima
adressaati võimalikult vähe kahjustava mõjutusvahendi, mis samal ajal tagaks, et
adressaat ettekirjutuses sisalduva kohustuse täidab. Sunnivahendi kohaldamise
määra otsustades peaks arvestama, kuidas on isik järginud talle tehtud ettekirjutust
ja kui tähtis on ettekirjutuse esemeks olev tegevus.
Seaduses ettenähtud mitmest tegutsemisvõimalusest ühe valimine, samuti
sunnivahendi valimine on AtSSi § 3 lg 3 alusel jäetud haldusorgani pädevusse.
Sunniraha ja asendustäitmist omavahel võrreldes võib tulla järeldusele, et
asendustäitmine on sunniraha määramisest tõhusam ja asendustäitmise
kohaldamine tagab ettekirjutuses määratud kohustuse täitmise hõlpsamini.
Asendustäitmise puhul väljendub kõige selgemini haldussunnivahendi kohaldamise
üldine eesmärk – kohustuse tegelik täitmine. Mõnikord ei ole asendustäitmist
kohaldada siiski võimalik ega otstarbekas.

57
Vt HMSi § 3 lg 2 ning haldusmenetluse konspekti vastavat osa.

46
Näide. Isikliku kohustuse puhul saab kohustuse täita kohustatud isik ise ja
asendustäitmist ei ole võimalik kohaldada, näiteks juhul, kui isikule on seaduse
alusel pandud kohustus isiklikult ilmuda ametiasutusse.
Sunnivahendi kohaldamise korral on tähtis järgida mõõdupärasuse põhimõtet, seda
nii asendustäitmise meetmete valimisel kui ka sunniraha suuruse
kindlaksmääramisel. Hoiatuses nimetatud ja eeldatavasti täitmisele pööratava
sunniraha määr ei tohiks sunniraha esmakordsel kohaldamisel ulatuda ülempiirini.
Haldusorgan peaks ära ootama, kuidas mõjutab adressaati esialgne, leebem
sunnivahend, ning alles siis, kui sunniraha kohaldamine ei anna soovitud tulemust,
võib kaaluda seadusega määratud piires uue ning senisest kõrgemas määras
sunniraha rakendamist.
Sunniraha suurust arvutades peab haldusorgan lähtuma nõutava või keelatava teo
laadist – selgitatakse, kas õigusvastane tegevus või olukord on esmakordne või
korduv – ja vajalikkusest ning isiku maksevõimest. Haldusorgan peab sunnivahendit
kohaldades jääma hoiatuses ettenähtud piiridesse. Lubamatu on kohaldada hoiatuses
ettenähtud sunnivahendi asemel teist või ületada sunnivahendi määra, mis on
hoiatuses nimetatud. Nõue kehtib ka siis, kui seadus võimaldab sunniraha määrata
suuremas ulatuses.

2.5. Ettekirjutus
AtSSi § 4 lõige 1 määratleb ettekirjutuse mõiste:
„Ettekirjutus käesoleva seaduse tähenduses on haldusakt, mis paneb isikule
kohustuse teha nõutav tegu või hoiduda keelatud teost.“

Ettekirjutus on sunnivahendi kohaldamise lubatavuse eeldus. Sellele viitab ka AtSSi

§ 8 lg 1, kus esimese eeldusena ongi nimetatud ettekirjutust. Haldustäitemenetluse
“käivitab” ettekirjutuse tegemine, mida võib pidada haldusmenetluse ja
haldustäitemenetluse vaheetapiks.
Ettekirjutus on haldusakti eriliik, täpsemalt on tegemist kohustava haldusaktiga,
mille suhtes kohaldatakse haldusmenetluse seadust58. Ettekirjutusena mõistetakse
kehtivas õiguses eelkõige neid haldusakte, mis on antud riiklikku järelevalvet
teostades ning millega järelevalvet teostav haldusorgan kohustab akti adressaati
õigusvastast tegevust või tegevusetust lõpetama ning tekitatud negatiivseid
tagajärgi kõrvaldama.
Haldusmenetluse seadusest tulenevad ka ettekirjutuse kehtivuse ja täidetavuse
õiguslikud alused59.
Ühtse süsteemi loomise huvides on AtSSi §-s 4 tähistatud haldusakti adressaati
kohustavat ning teatud tegevust või tegevusetust nõudvat haldusakti terminiga
ettekirjutus. Haldusorgan n-ö kirjutab ette isiku avalik-õiguslikust seisundist
tulenevad kohustused.

58
Vt haldusmenetluse konspekti vastavat osa.
59
Vt haldusmenetluse konspekti vastavat osa.

47
 Halduskaristuse ja sunnivahendi samaaegne kohaldamine
Asendustäitmise ja sunniraha mittekaristuslikust laadist (vt AtSS § 3 lg 2) olenemata
võib sunnivahendit määrav haldusorgan seaduses ettenähtud juhtudel kohaldada
mittekaristuslikku mõjutusvahendit ja ettekirjutuse täitmata jätmise eest karistust
samal ajal.
Näide. Isik on põhjustanud ulatusliku keskkonnareostuse. Talle võidakse
keskkonnareostuse tekitamise eest määrata rahatrahv ning panna ettekirjutusega
kohustus teatud aja jooksul reostus kõrvaldada. Ühel põhjusel – keskkonnareostuse
tekitamine – saab samal ajal kohaldada karistust ja mittekaristuslikku sunnivahendit.
Ent kohaldamise eesmärgid on erisugused: esimesel juhul teo ühiskondlik
hukkamõist ja karistamine, teisel juhul aga taotletakse keskkonnareostuse
kõrvaldamisega kahju suurenemise vältimist ning tekitatud kahju hüvitamist.
Karistust ja sunnivahendit samal ajal kohaldades tuleb arvestada mõõdupärasuse
põhimõtet - mõjutusvahendeid peab kasutama otstarbekalt ja kohustatud isikut
võimalikult vähe kahjustatavalt.

2.6. Hoiatus
Haldustäitemenetluse teises astmes teeb haldusorgan hoiatuse, milles teatab sunni
adressaadile, et ettekirjutuses määratud kohustuse täitmata jätmise korral
alustatakse hoiatuses ettenähtud sunnivahendi täitmist hoiatuses nimetatud tähtaja
jooksul. Hoiatus on viimane meeldetuletus ettekirjutuse adressaadile ja ta sisaldab
kohustuse täitmata jätmise tagajärgede kirjelduse ning viite võimalusele kohustus
enne sunnivahendi rakendamist vabatahtlikult täita. Seega võib hoiatust pidada
sunni kohaldamise menetluse tuumaks.
Hoiatus tuleb adressaadile kätte toimetada. AtSSi § 7 lg-s 1 on sätestatud:
"Haldusorgan teeb enne sunnivahendi rakendamist adressaadile kirjaliku hoiatuse."
Dokumendi edastab adressaadile haldusorgan, kelle pädevuses on tagada
ettekirjutuse täitmine. Dokumendi võib kätte toimetada haldusorgani ametnik või
seda võib teha posti teel või ajalehe kaudu – loetelu pole lõplik.60
Hoiatus peab olema kirjalik ja sellest järeldub, et suuline hoiatus on kehtetu (erand:
sunnivahendi rakendamine ilma ettekirjutuseta, vt AtSS § 12 lg 2). Hoiatus peab
olema sisult täpne. Sel eesmärgil on AtSSi § 5 lg-s 1 esitatud hoiatuse suhtes
kohaldatavad vorminõuded, mille kohaselt tuleb hoiatuses kindlasti esitada järgmine
teave:
adressaadi andmed: ees- ja perekonnanimi (või juriidilise isiku nimetus) ning
postiaadress (AtSS § 7 lg 1 p 1);
viide ettekirjutusele, millele hoiatus tugineb ja mille täitmist hoiatusega
taotletakse (AtSS § 7 lg 1 p 2);
kohustuse täitmise tähtaeg, mis võimaldab isikul kohustuse täita
vabatahtlikult (§ 7 lg 1 p 3);
Kohustuse vabatahtlikuks täitmiseks antav aeg peab olema piisavalt pikk, vastasel
juhul võib hoiatus osutuda ebaproportsionaalseks ning õigusvastaseks. Määratud
tähtaeg peab olema kõigile üheselt mõistetav, näiteks antud kindla
kalendripäevana. Kui kohustus seisneb keelatud teost hoidumises, ei ole tähtaega
vaja ette näha, sest kohustust tuleb hakata täitma ettekirjutuse andmisest alates.

60
Kättetoimetamise kohta vt täpsemalt HMSi §-d 25–32.

48
 sunnivahendi nimetus; haldusorgan peab selgelt väljendama, millist
sunnivahendit kohaldatakse (AtSS § 7 lg 1 p 4).
Sunnivahendit võib kohaldada hoiatuses kindlaksmääratud ulatuses, arvestades
põhimõtet, et hoiatuses nimetatud sunnivahendi määrast madalamat määra on
lubatud järgida, kõrgemat aga mitte.
haldusorgani nimetus, ettekirjutusele alla kirjutanud volitatud ametiisiku
allkiri ning hoiatuse koostamise kuupäev.
Hoiatuse võib esitada koos ettekirjutusega või edastada mõne aja möödudes eraldi
teatena. Menetluse lihtsuse ja säästlikkuse põhimõttest lähtudes on kõige
otstarbekam teha hoiatus samal ajal ettekirjutusega (nn seotud hoiatus), et
vähendada hoiatuse kättetoimetamise kulusid ning et juba võimalikult aegsasti teha
adressaadile teatavaks ettekirjutuse täitmata jätmise võimalikud tagajärjed.
Enamasti seisneb hoiatus ettekirjutuse tekstile lisatavas eraldi lõigus.

Kindla sunnivahendi määramise kohustus

Hoiatuses tuleb sunnivahend nimetada konkreetselt, alternatiivseid võimalusi nagu
sunniraha või asendustäitmine esitamata61. Nõudel on ettekirjutuse adressaati
kaitsev funktsioon: isik on teadlik, millist sunnivahendit avaliku võimu kandja tema
suhtes võib kohaldada.
Mõeldav on ka adressaadi soov taotleda, et asendustäitmise korras täidaks tema
kohustuse haldusorgan. Selline olukord võib tekkida siis, kui adressaadil puuduvad
vahendid kohustuse täitmiseks ning tal on soodsam lasta kohustus täita
haldusorganil ja tasuda asendustäitmise kulud hiljem.
Kui haldusorganil on adressaadi varasema käitumise põhjal (nt ettekirjutuse
tegemise ajal on keeldunud selle täitmisele asumisest jne) alust arvata, et isik ei
reageeri tema suhtes leebeima sunnivahendi kohaldamise hoiatusele, võib
haldusorgan adressaadile edastatavas hoiatuses kindlaks määrata mitu
sunnivahendit, nimetades nende liigid, kohaldamise järjekorra ja kohaldamise alguse
kuupäevad (AtSS § 7 lg 4).
Näide. Majaomanikule tehakse hoiatus, milles määratakse kindlaks maja
varisemisohu kõrvaldamata jätmise eest kohaldatava sunniraha määr ning sunniraha
kohaldamise tähtaeg. Peale selle teatatakse, et kui isik keeldub varisemisohu
kõrvaldamisest ka pärast sunniraha tasumist, võib haldusorgan pärast hoiatuses
nimetatud tähtaja möödumist hoone lammutada asendustäitmise korras.
Haldusorganile sellise võimaluse andmine ei ole vastuolus sunnivahendi
konkretiseerituse nõudega, sest haldusorgan määrab üheselt kindlaks sunnivahendi
liigi ja määra ning päeva, millal sunnivahendi kohaldamist alustatakse.
Kui hoiatus näeb ette sunniraha kohaldamise, peab seal nimetama ka summa
suuruse, lähtudes seadusekohasest ülem- ja alammäärast. Kui isikule
ettekirjutusega pandud kohustus seisneb mitme teo tegemises või mitme teo
toimepanemisest hoidumises, tuleb summa kindlaks määrata iga kohustuse
kohta eraldi.
Sunnivahendi täpsustamise nõue hõlmab kohustuse määrata asendustäitmise
kohaldamise hoiatuses kindlaks asendustäitmise kulude eeldatav suurus, nii et
hoiatuse saanud adressaadil tekiks ülevaade ettekirjutuse täitmata jätmise

61
Näiteks ei ole lubatav sõnastus ettekirjutuse täitmata jätmisel tuleb kohaldamisele sunniraha või asendustäitmine.

49
tagajärgedest.62 Kui asendustäitmise tegelikud kulud oluliselt ületavad
asendustäitmise kohaldamise hoiatuses märgitud kulusid, peab sunnivahendit
rakendav haldusorgan sellest adressaadile viivitamata teatama.
Esialgseid kulusid on oluliselt ületatud siis, kui nende tegelik suurus on algsest
summast 20–30% võrra suurem, näiteks kui esialgu märgitud kulud on 100 000
krooni, tegelikud aga 130 000 krooni.

2.7. Täitekorraldus
Täitekorralduse andmine on haldussisene menetlustoiming, millega alustatakse
sunnivahendi kohaldamist ning mis haldusvälistes suhetes põhjendab haldusorgani
õigust teha adressaadi suhtes menetlustoiminguid ja kohaldada sunnivahendit.
Täitekorraldus on dokument, mis õigustab sunnivahendit rakendava
haldusorgani tegevust, seda eriti siis, kui täitekorralduse andnud organ ja
sunnivahendit kohaldav haldusorgan ei lange kokku. Täitekorraldus annab kindluse,
et sunni kohaldamiseks vajalikud eeldused on täidetud.
Adressaadi või muu haldusvälise isiku suhtes on täitekorraldus haldussisene akt, mis
ei ole isiku õiguste teostamisega otse seotud ning mille andmist ei saa isik enamasti
vaidlustada, kuna täitekorraldusel puudub isiku õigusi ja vabadusi kitsendav mõju63.
Täitekorralduse annab sunnivahendi kohaldamiseks pädev haldusorgan, kui ta on
kontrollinud, kas sunnivahendi kohaldamiseks on alust.
Täitekorralduse andmise eeldusena on AtSSi § 9 lg-s 1 nimetatud ka ettekirjutuse
vaidlustamise tähtaja möödumist. Säte annab võimaluse ära oodata isiku
võimalikud vastuväited. See on eriti tähtis asendustäitmise korral, sest siis võivad
sundtäitmise tagajärjed olla üsna rasked ja seetõttu on vaja kindlust enne
sunnivahendi kohaldamist. Sunniraha puhul seisneb täitekorralduse andmine
kohtutäiturile täitedokumendi ning avalduse edastamises (TMS § 23 lg 1).
Täitekorraldus peab olema kooskõlas tema kohta kehtestatud sisu- ja
vorminõuetega. AtSSi § 9 lg 1 kohaselt esitatakse täitekorralduses järgmised
andmed:
1) ettekirjutuse teinud ning sunnivahendit kohaldava haldusorgani nimetus;
2) sunnivahendit kohaldava isiku nimi või juriidilise isiku nimi;
3) viide haldusaktile, millega on ettekirjutus tehtud, ja ettekirjutuse sisu kirjeldus;
4) kinnitus, et hoiatuses nimetatud sunnivahendit hakatakse kohaldama;
5) adressaadi nimi;
6) sunnivahendi kohaldamise koht, kui on ette nähtud asendustäitmine;
7) kohaldatav sunnivahend.
Sunnivahendit kohaldaval ametiisikul peab kaasas olema täitekorralduse dokument,
mille ta adressaadi nõudmisel esitab koos ametitunnistusega (AtSS § 9 lg 2).

62
Asendustäitmise kulude üksikasjalikuma loetelu sisaldab AtSSi § 14.
63
Täitekorraldust kui haldusakti on HKMSi § 4 lg-le 1 tuginedes võimalik siiski vaidlustada sest seal ei ole sätet, mille
järgi peab haldusakt olema haldusvälise mõjuga. Kohtud on võimaldanud vaidlustada ka siseakte eeldusel, et see on
vajalik tõhusaks õiguskaitseks; vt RKHK 27.09.2001. a otsus nr 3-3-1-39-01.

50
 2.8. Sunnivahendi adressaat ja sunnivahendi kohaldaja
AtSSi § 5 lg 1 kohaselt on sunnivahendi adressaat füüsiline isik või eraõiguslik või
avalik-õiguslik juriidiline isik, keda ettekirjutusega või suulise hoiatusega
kohustatakse teatud tegu tegema või sellest hoiduma. Seega on nimetatud
paragrahvis viidatud olulise eeldusena sunnivahendi adressaadi
õigusvõimelisusele, mis tähendab võimet omada õigusi ja võimet kanda kohustusi.
Kohustuse võib haldusakti adressaat täita isiklikult või ta võib selleks volitada
muu isiku, v.a juhul, kui kohustus on isikuga lahutamatult seotud. Juriidilise isiku
õigusi teostab ja kohustusi täidab juriidilise isiku esindusorgan ning riigi ja kohaliku
omavalitsuse puhul teeb seda asutus.
Näide. Kohustus lõpetada avaliku korra rikkumine on isikuga lahutamatult seotud,
kuid kohustuse kõrvaldada hoone varisemisohtlikkus saavad täita ka teised isikud.
Mõnikord ei lange ettekirjutuse adressaat ja sunnivahendi adressaat kokku. Nii on
juhul, kui:
ettekirjutusest tulenevate kohustuste täitmine on seaduse järgi pandud
kolmandale isikule;
kolmas isik on ühepoolse tahteavaldusega kuulutanud ennast ettekirjutuse
adressaadi kohustuste eest vastutavaks (AtSS § 5 lg 2).
Kohustuse ülemineku vältimatu eeldus on kohustuse täitmise võimalus mõne teise
isiku poolt ja kolmanda isiku võime täita kohustus ettekirjutuse adressaadi asemel.
Et mittevaralise kohustuse üleminek ei pruugi alati võimalik olla, siis võib juhtuda, et
see kohustus õigusjärglasele üle ei kandu.
Näide. Kohustus isiklikult vabandada.
Ettekirjutuse adressaadile pandud kohustuse täitmise üleminek kolmandale isikule –
õigusjärglasele – toob kaasa võimaluse kohaldada sunnivahendit õigusjärglase
suhtes.
Näide. Kohustuse üleminek pärimise teel.
Kui kohustus läheb üle kolmandale isikule, peab sunnivahendit kohaldav haldusorgan
ettekirjutuses nimetatud kohustusest ja võimalikust sunnivahendi kohaldamisest
teatama uuele adressaadile.
Peale ettekirjutuse adressaadi õigusjärglase võib sunni adressaat olla ka muu isik,
kes seadusest tulenevalt vastutab adressaadile ettekirjutusega pandud kohustuse
eest, näiteks adressaadiks oleva alaealise või teovõimetu isiku esindaja64.
Üldjuhul on sunnivahendit pädev kohaldama haldusorgan, kelle nimel on isikut
kohustav haldusakt antud, välja arvatud juhul, kui ettekirjutuse täitmise tagamine
on seadusega antud teise haldusorgani, näiteks politsei pädevusse.
Haldusorgan on menetluse korraldaja. Ta annab korraldusi menetlustoimingute
tegemiseks, määrab kindlaks kohustuse täitmise tähtaja ning valib välja eeldatavalt
tõhusaima sunnivahendi – seega vastutab ta menetluse õiguspärasuse eest.

64
Vt perekonnaseaduse § 50 lg 2: "Vanem on kohustatud oma lapse õiguseid ja huve kaitsma. Vanem on lapse seaduslik
esindaja.".

51
 2.9. Sunniraha
Sunniraha mõiste on määratletud AtSSi § 10 lg-s 1 järgmiselt:
„Sunniraha on hoiatuses kindlaksmääratud summa, mille peab adressaat
tasuma, kui ta ettekirjutusega pandud kohustust hoiatuses märgitud tähtaja
jooksul ei täida.“
Sunniraha on eelkõige võimalik kohaldada sellise ettekirjutuse puhul, mis on isikuga
seotud ja mille kohaselt tuleb teatud teost hoiduda. Kuid seadus jätab vabaks
võimaluse kohaldada sunniraha ka isikuga mitteseotud kohustuste täitmisele.
Erinevalt asendustäitmisest ei ole sunniraha võimalik ilma ettekirjutuseta kohaldada.
Sunniraha ei ole kiireloomulise kohustuse täitmisele sundimisel piisavalt sobiv
vahend, vaid seda kohaldatakse siis, kui kohustuse vabatahtliku täitmise tähtaeg on
möödunud. Kui aga ettekirjutuses on ette nähtud tähtajatu kohustus teatud teost
hoiduda, ei määrata hoiatuses tähtaega ning sunniraha kohaldatakse kohe pärast
kohustuse rikkumist. Kui isik täidab talle ettekirjutusega pandud kohustuse
tähtaegselt, ei pöörata sunniraha täitmisele.
Sunniraha kohaldamine on tõhus näiteks juhul, kui adressaadil on temaga
lahutamatult seotud kohustus anda haldusorganile vajalikku teavet või nõu või teha
seaduses ettenähtud muu toiming.
Näide. Tarbijakaitseseaduse § 15 punkt 3 võimaldab Tarbijakaitseameti ametiisikul
teha müüjale, tootjale või vahendajale ettekirjutuse, mis kohustab tarbija ees
avalikult vabandama.
AtSS ei sätesta sunniraha üldist alam- ja ülemmäära, sest kohustused, mille
täitmisele sunnitakse, võivad olla väga erisugused. Sunniraha ülemmäär
sätestatakse eriseaduses ning seetõttu sõltub sunniraha kohaldamine eriseaduses
ettenähtud võimalusest. Näiteks ei ole suurusjärgu poolest võrreldavad üksikisiku
teavitamiskohustuse tagamiseks määratud sunniraha ja suurettevõtte
keskkonnakaitseliste kohustuste täitmiseks mõeldud sunniraha määrad.
Sunniraha kohaldamiseks tuleb kõigepealt määrata sunniraha summa suurus,
arvestades proportsionaalsuse põhimõtet. Selle järgi tuleks esimesel korral sunniraha
kohaldades valida võimalikult leebe ja adressaati vähe kahjustav mõjutusvahend,
välja arvatud juhul, kui sundi kohaldavale haldusorganile on varasemast teada
sunnivahendi adressaadi soovimatus täita talle ettekirjutusega pandud kohustusi.

2.10. Asendustäitmine
Asendustäitmine tähendab, et ettekirjutuse adressaadile pandud kohustuse täidab
pädev haldusorgan või täitmise korraldab kolmas isik. Asendustäitmist kohaldatakse
juhul, kui ettekirjutuse adressaat ei ole hoiatuses ettenähtud tähtaja jooksul
kohustust täitnud (AtSS § 11 lg 1).
Kui ettekirjutuse teinud haldusorgan ei saa asendustäitmist korraldada või kui see
poleks otstarbekas, võib ta sõlmida lepingu65 kolmanda isikuga, kes võib olla
füüsilisest isikust ettevõtja või äriühing (aktsiaselts, osaühing vms).
Haldusorgan sõlmib tööettevõtulepingu, millega kolmas isik kaasatakse ülesande
täitmisele allhanke korras. Seetõttu ei teki kolmanda isiku – ettevõtja – ning

65
Et asendustäitmine on avalik-õiguslik ülesanne, siis on asendustäitmise lepingu sõlmimiseks vajalik halduskoostöö
seaduse kohaselt korraldada riigihange.

52
sunnivahendi adressaadi vahel avalik-õiguslikke suhteid. Kolmanda isiku kaasamine
on pigem tehnilist laadi toiming.
Konkreetselt asendustäitmist läbiviiva isiku valik valikul võetakse aluseks kohustuse
täitmise kiirus, tõhusus ja säästlikkus.
Näide. Kui teeseaduse kohaselt on ettekirjutuse esemeks teel oleva takistuse
kõrvaldamine, võib asendustäitmise korraldada nii järelevalvet teostav haldusorgan
kui ka halduslepingu alusel volitatud eraõiguslik isik, nt ettevõtja.
Kui haldustäitemenetlusele kaasatakse eraõiguslik isik, võivad tekkida järgmised
õigussuhted:
sunni teostamiseks pädev haldusorgan ja adressaat on avalik-õiguslikus
haldusõigussuhtes, mida reguleerib AtSS;
ettevõtja ja ettekirjutuse teinud haldusorgan on lepingusuhtes, sest on sõlminud
halduslepingu;
ettevõtjal ja sunnivahendi adressaadil otsest õigussuhet ei ole, kuid ettevõtja on
volitatud vastutama adressaadi kohustuse täitmise eest ning adressaat on
kohustatud alluma sunnivahendi rakendamisele.
Asendustäitmise täpse korra määrab kindlaks asendustäitmist kohaldav haldusorgan,
juhindudes AtSS-ist ja eriseadusest ning rakendusmäärustest.
Asendustäitmise üldine kord ei ole siiski alati kõige asjakohasem ja seetõttu näeb
AtSSi § 12 ette mõningad erandid. Esimene neist on ettekirjutuseta
asendustäitmine (AtSS § 12 lg 1), mis tuleb kõne alla ohuolukorras, kui on alust
karta kahju tekkimist. Oht peab olema ilmne ning kaitstav õigushüve peab olema
vahetult ohustatud. Kui arvestada mõõdupärasuse põhimõtet, on sunnivahendi
kohaldamine ilma ettekirjutuseta väga erandlik kohustuse täitmisele sundimise
võimalus.
Näide. Sõiduk teisaldatakse liiklusseaduse § 51 alusel erandolukorras, mis on
tingitud kiiresti muutuvatest ilmastikuoludest või operatiivolukorrast ning kus
sõidukit on võimalik seaduse järgi teisaldada ka siis, kui sellist kohustust ei ole
ettekirjutuses võimalik sõiduki valdajale teatavaks teha.
Teiseks võib esineda olukordi, kus sunnivahendi kohaldamise tavamenetlust ei ole
teo kiireloomulisuse tõttu võimalik toimetada (nt ulatuslik keskkonnareostus).
Sellisel juhul lubab AtSSi § 12 lg 3 kohaldada sunnivahendit ka hoiatust või
täitekorraldust tegemata. Näiteks võib kohaldada asendustäitmist, kui vahetu oht
avalikule julgeolekule ja korrale tingib ettekirjutuse viivitamatu täitmise.
Näide. Kraavi sõitnud kütuseveokist põhjustatud reostuse leviku peatamine.
Ettekirjutuse tegemine võib olla küll võimalik, ent suurema kahju ärahoidmiseks
asub Päästeamet ise reostust piirama ja kõrvaldama.
Haldusorgan peab ettekirjutuse kiirendatud täitmise korral jääma oma pädevuse
piiresse. Ettekirjutuseta või hoiatuseta sunnivahendi kohaldamise erandlikkusest
hoolimata kehtivad ka selle sunnimenetluse kohta AtSS-is sätestatud põhimõtted ja
menetluskord, sh tõhusaima sunnivahendi valimise ja mõõdupärasuse põhimõtte
järgimise kohustus.
Sunnivahendi kohaldamise menetluse talletamiseks näeb AtSSi § 13 ette
üksikasjalikumad nõuded asendustäitmise protokollile. Protokolli koostab
sunnivahendit kohaldav haldusorgan või tema volitusel kolmas isik ning sunnivahendi
adressaadi nõudel tuleb talle esitada protokolli ärakiri. Protokolli ärakirja võib

53
haldusmenetluse põhimõtetest tulenevalt edastada ka adressaadi esindajale.
Protokolli vormi kohta kehtivad üksikasjalikumad nõuded on loetletud AtSSi § 13 lg-s
2.

2.11. Sunnivahendi rakendamise kulud

Asendustäitmist kohaldatakse adressaadi kulul. Kulusid on kolm liiki:
asendustäitmist korraldanud haldusorgani kulud;
asendustäitmise toiminguid teinud kolmanda isiku tasu;
hüvitis isikule, kellele on asendustäitmise kohaldamisega tekitatud kahju
õiguspäraselt.
Isikult sissenõutavate sunnivahendi kohaldamise kulude hulka kuuluvad ka
sunniraha ja asendustäitmise kulud (AtSS § 15 lg 1). Sunniraha kohaldamise
korral koostab haldusorgan täitedokumendi, mis sisaldab hoiatuses
kindlaksmääratud summa tasumise nõude ja tasumise tähtaja, ning edastab selle
kohtutäiturile täitemenetluse seadustikus sätestatud korras.66 Mittekaristusliku
sunnivahendi rakendamine sarnaneb haldusasjas tehtud otsuste täitmise
menetlusega (TMS § 79): mõlemal juhul on kaks poolt - võlgnik ja sissenõudja - ning
ühel neist, sissenõudjal on ametiisiku ettekirjutusest tulenevalt õigus nõuda teiselt
poolelt, võlgnikult, teatud rahasumma tasumist.
Asendustäitmise kulud hüvitab haldusorganile sunnivahendi adressaat.
Hüvitamisnõude eeldus on asendustäitmise õiguspärasus ning kulude
tekkimine ja kulude tõendatus. Kulud nõutakse sisse AtSS § 15 alusel antud
Vabariigi Valitsuse määrusega sätestatud korras.67 Sisse nõutakse haldusorgani
kantud mõistlikud kulud. Need nõutakse sisse ka siis, kui kulud ületavad
hoiatuses nimetatud eeldatava summa ning adressaadile on hoiatuses nimetatud
summa ületamine õigel ajal teatavaks tehtud.
AtSSi § 15 lg 3 võimaldab haldusorganil asendustäitmise eeldatavad kulud kindlaks
määrata ja ettemaksuna sisse nõuda enne asendustäitmise algust. Asendustäitmise
lõplikud kulud määratakse kindlaks ja kui see on vajalik, siis ettemaksuna võetud
üleliigne summa tagastatakse või lisasumma nõutakse sisse pärast sunnivahendi
kohaldamise menetluse lõpetamist.

2.12. Isiku õiguste kaitse

Õigus pöörduda kohtu poole tuleneb Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ist 15 ning
halduskohtumenetluse seadustiku § 7 lg-st 1. Kui isik leiab, et sunnimenetluses on
rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, on tal õigus pöörduda enda kaitseks
halduskohtu poole halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.
Sunnivahendi adressaadil on võimalik vaidlustada ettekirjutus ja ennetava
õiguskaitse korras nõuda sunnivahendi kohaldamise peatamist. Tal on ka õigus
sunnivahendi kohaldamise toiming vaidlustada. Kui aga ettekirjutuse

66
Täitemenetluse seadustiku § 2: „… muude käesoleva seadustikuga ettenähtud täitedokumentide täitmist korraldavad
kohtutäiturid“.
67
Vt Vabariigi Valitsuse määrust „Asendustäitmise kulude arvutamise kord ja asendustäitmise läbi viinud kolmandale
isikule makstava tasu piirmäärad ning tasu maksmise ja tasaarveldamise kord“ (Vabariigi Valitsuse 27.11.2001. a määrus
nr 361).

54
vaidlustamise tähtaeg on möödunud, ei saa sundtäitmist enam vaidlustada ja seda
isegi siis, kui ettekirjutus on õigusvastane.
Kohus otsustab sunni õiguspärasust kontrollides, kas sunnivahendi kohaldamise
eeldused olid täidetud (formaalne õiguspärasus), kas sunni liik ja selle kohaldamise
viis olid mõõdupärased (materiaalne õiguspärasus) ning kas ei esinenud vähemalt
üks sunni kohaldamist välistav asjaolu, mis on nimetatud AtSSi § 3 lg-s 3.
AtSS on sunnimenetluse pahatahtliku takistamise vältimiseks sätestanud, et kaebuse
esitamine ei peata ettekirjutuse täitmist ega sunnivahendi kohaldamist. Põhimõte
tuleneb HKMSi §-st 121, mille kohaselt ei takista kaebuse või protesti esitamine
kaevatava haldusakti täitmist, kuid halduskohtul on õigus kaebuse või protesti
esitaja taotlusel või omal algatusel ettekirjutuse täitmine ning sunnivahendi
rakendamine peatada.

55
 III. RIIGIVASTUTUS
Sissejuhatus
RVastS moodustab ühtse süsteemi HMSi ja AtSS-ga. Kui kaks viimati nimetatud
seadust määravad kindlaks halduse õiguspärase tegevuse nõuded, siis RVastS
reguleerib õigusvastase käitumise ja sellega kahju tekitamise juhtumeid. Seaduse
eesmärk on tagada isikutele riigivõimu õigusvastase käitumise korral võimalikult
laiaulatuslik kaitse ning õigus nõuda sellise tegevusega tekitatud kahju hüvitamist.
RVastS püüab kaitsta ka riiki põhjendamatult suurte nõuete vastu, mis võiksid
hakata riigi „rahakotti” liialt koormama ning mida hüvitada ei oleks õiglane.
RVastS sätestab kahju hüvitamise materiaalõiguslikud alused ehk teiste sõnadega
annab ta vastuse küsimusele, milliseid nõudeid millistel tingimustel saab isik esitada
(kokkuvõtlikult on nõuded esitatud § 2 lõikes 1). Kuidas nõue esitatakse ja
lahendatakse, millise tähtaja jooksul seda tehakse jms ehk menetluskorra sätestavad
HMS ja HKMS; RVastS-is on selle kohta vaid mõni säte, näiteks §-d 17, 18 ja 20.
Lisaks tuleb silmas pidada seda, et juhul, kui mingi küsimus on jäänud RVastS-is
reguleerimata, kohaldatakse niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus avalik-õiguslike
suhete olemusega, eraõiguse põhimõtteid, st teada tuleb ka võlaõigusseaduses
(VÕS) sätestatut (vt RVastS § 7 lg 4).

Riigivastutuse seaduse kohaldamise aeg

RVastS jõustus 1. jaanuaril 2002. Tekib küsimus, mis oli enne seda, st kas enne
nimetatud kuupäeva puudus riigil igasugune vastutus. Varem reguleeris seda
valdkonda ENSV tsiviilkoodeks (edaspidi TsK). Selle § 450 sätestas vastutuse kahju
eest, mida ebaseadusliku teoga on tekitanud riiklik või ühiskondlik organisatsioon või
ametiisik administratiivalal (järgiti üldiseid eraõiguses kehtivad põhimõtteid).
Koodeksi § 451 reguleeris juurdlus-, eeluurimis- ja prokuratuuriorganite ning kohtute
vastutuse aluseid (kohaldati üldisi eraõiguses kehtivad põhimõtteid, kuid nende
puhul ei nõutud süü tuvastamist).68 Lisaks sellele, et peaaegu täies ulatuse kohaldati
eraõiguse regulatsiooni, vaatasid kuni uue HKMSi jõustumiseni 1. jaanuaril 200069
ametnike tegevuse peale esitatud kahju hüvitamise nõudeid läbi tsiviilkohtud.
Nimetatud kuupäevast alates läks see ülesanne halduskohtutele.
Peab siiski tõdema, et TsK ei ole praeguseks kindlasti mitte vaid ajalugu. Nimelt on
kahju hüvitamise nõuet võimalik esitada kolme aasta jooksul arvates päevast, millal
kaebuse esitaja kahjust ja selle põhjustanud isikust teada sai või pidi teada saama
(HKMS § 9 lg 4). Seega on ka praegu võimalik esitada nõudeid kahju hüvitamiseks,
mis on põhjustatud enne RVastSi jõustumist 1. jaanuaril 2002. Tekib küsimus, millist
seadust sellisel juhul kohaldada. Ka Riigikohus on nimetatud probleemiga kokku
puutunud ning väljendanud seisukohta, mille kohaselt juhul, kui kahju tekitati enne
1. jaanuari 2002, kuid kahju hüvitamise nõue esitatakse pärast 1. jaanuari 2002,
kohaldatakse taoliste kaebuste läbivaatamisel enne RVastS jõustumist kehtinud
sätteid (seega eelkõige TsK70) ja kahju hüvitamise üldisi põhimõtteid71. Seejuures on

68 Vt Pärast Eesti iseseisvumist uuenenud ja põhjalikult muutunud haldussüsteemis TsK §-de 450 ja 451 kohaldamise
tõttu tekkinud probleemide kohta vt E. Vene artiklit „Avaliku halduse kandja tekitatud kahju hüvitamine. Kohtupraktika ja
riigivastutusõigus de lege ferenda“, Juridica 2000, 5, lk 330–335.
69
RT I 1999, 31, 425; 96, 846; 2000, 51, 321; 2001, 53, 313; 58, 355; 2002, 29, 174; 50, 313; 53, 336; 62, 376.
70
RKHK on 6.06.2002. a otsuse nr 3-3-1-27-02 p-s 12 märkinud, et enne 1.01.2002 tekitatud moraalse kahju hüvitamise
aluseid reguleerib tsiviilseadustiku üldosa seadus.

56
RVastS § 31 lõikest 2 tulenevalt lubatud taolisi nõudeid esitada enne RVastS
jõustumist vastava vaidluse lahendamiseks kaebuse või hagi esitamiseks kehtinud
tähtaja jooksul, kuid mitte hiljem kui kolme aasta jooksul RVastS jõustumisest
arvates (s.o kuni 1. jaanuarini 2005).

Mõiste riigivastutus; riigivastutuse seaduse reguleerimisala

RVastSi § 1 lg 1 sätestab:
„Käesolev seadus sätestab avaliku võimu volituste rakendamisel ja muude
avalike ülesannete täitmisel rikutud õiguste kaitse ja taastamise ning
tekitatud kahju hüvitamise alused ja korra (riigivastutus).“
Mõiste vastutus viitab eelkõige õigusvastasele tegevusele. Tegelikult on seaduse
reguleerimisala laiem, hõlmates ka õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise (§ 16)
ja alusetu rikastumise (§-d 22–24) kohta kehtestatud sätteid.
Täiendsõna riigi- mõistes riigivastutus tähendab aga seda, et kui riigivõim jaotatakse
traditsiooniliselt kolmeks haruks – seadusandlik võim, kohtuvõim ja täidesaatev võim
–, ning seadus keskendub peamiselt avaliku võimu kandja tekitatud kahju
hüvitamisele, siis on toodud sätted ka õigustloova aktiga tekitatud kahju ja
kohtumenetluse käigus tekitatud kahju hüvitamise kohta.
Lisaks tuleb kindlasti arvestada kaht asjaolu. Esiteks seda, et RVastS-i ei kohaldata
mitte üksnes nende ametnike tegevuse suhtes, kes annavad halduskohtus
vaidlustatavaid haldusakte või teevad vaidlustatavaid toiminguid, vaid seaduse
reguleerimisala on laiem. Ka Riigikohus on märkinud, et erinevalt HKMS-ist ei seosta
RVastS halduskohtu pädevust kahju hüvitamisel sellega, et kahju on tekitatud
halduskohtus vaidlustatava akti või toiminguga. Kui seadus ei ole teinud sellest
nõudest erandeid, siis kuulub halduskohtu pädevusse ja RVastSi regulatsiooni alla
igasuguse avaliku võimu teostamisel või muude avalike ülesannete täitmisel
tekitatud kahju hüvitamine.72
Teiseks on vaja arvestada seda, et § 2 lõike 1 kohaselt reguleerib RVastS ka kohalike
omavalitsuste ja teiste avalikku võimu teostavate isikute tegevust, kuigi kasutatakse
mõistet riigivastutus:
„Käesoleva seaduse alusel võib isik riigilt, kohaliku omavalitsuse üksuselt,
muult avalik-õiguslikult juriidiliselt isikult või muult avalikke ülesandeid
avalik-õiguslikul alusel väljaspool alluvussuhet teostavalt isikult (avaliku
võimu kandjalt) nõuda: …“.
RVastS ei reguleeri kahju hüvitamist eraõiguslikus suhtes (§ 1 lg 2). Näidisloetelu
(st loetelu pole ammendav) selle kohta, mida käsitada eraõiguslikus suhtes kahju
tekitamise põhjusena, on esitatud § 1 lõikes 3:
võlaõigussuhtest tuleneva kohustuse rikkumine, sealhulgas eraõiguslikus vormis
veo-, ravi- või muu teenust osutades.

71
Vt nt RKEK 4.03.2002. a määrus nr 3-3-4-1-02, p 9; RKEK 10.04.2002. a määrus nr 3-3-4-2-02, p 8. Teistsugusele
seisukohale asub I. Pilving artiklis „Põhiseadusevastase määruse alusel tasutud maksuintressi tagasinõudmine“ Juridica
2002, 10, lk 703.
72
Vt selle kohta pikemalt RKEK 10.04.2002. a määrus nr 3-3-4-2-02, mis käsitleb kohtutäituri tekitatud kahju hüvitamise
üle tekkinud vaidlust; RKEK 10.05.2002. a määrus nr 3-3-4-6-02, mis käsitleb nende vaidluste kohtualluvust, mille ese
on riigi kohustus hüvitada isikule alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju; RKEK 12.11.2002. a määrus nr 3-3-4-7-
02 (p 13), mis käsitleb auto õigusvastase teisaldamise kohta väärteomenetluses koostatud aktiga kui haldusaktiga
tekitatud kahju hüvitamist.

57
Näide. Ühistransporditeenust osutava kohaliku omavalitsuse bussijuht jääb
bussiroolis tukkuma ja põhjustab avarii, milles saavad kannatada bussis olevad
inimesed. Bussijuht vastutab eraõiguslikul alusel;
kinnisasja, tee, veekogu või muu asja omanikuna oma kohustuste rikkumine,
välja arvatud liiklusseaduse §-s 45 sätestatud kohustuste rikkumine.
Näide. Kohalik omavalitsus jätab munitsipaalomandis olevad teed liivatamata,
mistõttu A kukub ja murrab jalaluu; riik majaomanikuna jätab maja küljes rippuvad
jääpurikad koristamata ning allakukkuv jääpurikas tekitab B-le kehavigastusi.
Mõlemal juhul tuleb vastutada eraõiguses sätestatud alustel ja korras.
Erand on liiklusseaduse §-s 45 nimetatud liiklusmärkide, fooride jms
liikluskorraldusvahendite paigaldamise kohustus, mille täitmata jätmise korral
järgneb vastutus RVastSi alusel;
liikluses osalemine või ohtliku seadme kasutamine või aine valdamine,
kasutamata avaliku võimu kandja eriõigusi.
Näide. Ameti peadirektor põhjustab tööülesannete täitmisel tööautoga avarii. Ta
vastutab eraõiguses sätestatud alustel ja korras.
Erand on hooldusmasina, alarmsõiduki või jälitussõiduki (vt liiklusseaduse § 71)
tekitatud kahju, mille suhtes kohaldatakse RVastSi.

3.1. Kahju hüvitamise eeldused

RVastSi § 7 lg 1 sätestab:
„Isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-
õiguslikus suhtes rikkunud (edaspidi kannatanu), võib nõuda talle tekitatud
kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik
kõrvaldada käesoleva seaduse §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste
kaitsmise või taastamisega.“
Nimetatud sätetest tuleneb kahju hüvitamise kaks olulist eeldust:
1) esinema peavad kõik vastutuse alused;
2) isikul on üldjuhul võimalik nõuda kahju hüvitamist üksnes siis, kui ta on esitanud
esmanõude ehk primaarnõude (nimetatud §-des 3, 4 ja 6), kuid sellest hoolimata ei
olnud kahju võimalik vältida ega juba tekkinud kahju vähendada. See tähendab, et
isikul lasub samuti kohustus võtta tarvitusele abinõud ning tegutseda aktiivselt enda
õiguste ja huvide kaitsel. Kui isik pole aktiivselt tegutsenud, siis selles ulatuses ei saa
ta hüvitamist nõuda.

Vastutuse alused
Vastutuse alused on järgmised:
isiku subjektiivsete õiguste rikkumine: „Isik, kelle õigusi…on rikkunud …”.
Subjektiivne avalik õigus on isikule õigusnormiga (seadus, määrus) antud õigus
nõuda oma huvide teostamisel riigilt kindlat käitumist. See õigus on analoogne
halduskohtumenetluses ettenähtud kaebeõigusega (HKMS § 7 lg 1);

58
 isiku õigusi on rikkunud avaliku võimu kandja oma tegevusega avalik-
õiguslikus suhtes: „…avaliku võimu kandja …oma tegevusega … avalik-
õiguslikus suhtes …”.
Avaliku võimu kandja mõiste RVastSi § 2 lõikes 1 hõlmab riiki, kohaliku omavalitsuse
üksust, avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid ja avalikke ülesandeid täitvaid eraõiguslikke
isikuid. Avaliku võimu kandja tegutseb oma organite kaudu, kus töötavad nii
ametnikud kui ka töölepingu alusel abiteenistujad (ATS § 5). RVastSi § 12 lg 2 ei tee
kannatanule kahju hüvitamist reguleerides vahet, kes on kahju tekitanud. Avaliku
võimu kandja tekitatud kahjuna käsitatakse igasugust selle avaliku võimu kandja
ülesandeid täitnud füüsilise isiku poolt vahetult põhjustatud kahju, sõltumata sellest,
kas ülesandeid täideti teenistussuhte, lepingu, üksikkorralduse või muul alusel.
Tegevus hõlmab nii aktiivset tegevust (nt kauplemisloa kehtivus on peatatud
õigusvastaselt) kui ka tegevusetust, sh viivitust. Tegevusetusega tekitatud kahju
tuleb hüvitada, kui haldusakt on jäetud õigel ajal andmata või toiming sooritamata
ning sellega on rikutud isiku õigusi (RVastS § 7 lg 2 ja § 12 lg 1).
Näide. Isik esitab taotluse tegevusloa saamiseks, õiguslik alus loa andmiseks on
olemas, kuid amet viivitab otsuse tegemisega. Selle tulemusel tekib ettevõtjal kahju.
Avalik-õigusliku suhte kohta vt riigivastutuse konspekti vastavat osa;
tegevuse õigusvastasus: „…õigusvastase tegevusega…”.
See tähendab, et tegu on vastuolus põhiseadusega ning seadusega või seadusest
alamalseisvate õigusaktidega. Tegevusetus saab olla õigusvastane, kui õigusaktist
tuleneb kohustus tegutseda kahjustatud isiku suhtes (nt politseil kuriteo puhul).
Õigusvastasus puudub, kui esinevad VÕSi § 1045 lg-s 2 nimetatud asjaolud, nt kahju
tekitaja on teostanud oma õigusi või täitnud oma kohustusi, kannatanu on andnud
nõusoleku või tegu on toime pandud hädakaitseseisundis.
Näide. Päästeseaduse § 16 lubab päästetööde käigus teha lammutustöid, maha
raiuda puid, teha tõkestustuld jms, mis võib kahju tekitada. Metsaseaduse § 32 lg 3
annab loodusõnnetuse ennetamiseks kohaliku omavalitsuse täitevorganile õiguse
erakordselt suure tuleohu korral keelata metsa kasutamine puidu saamiseks,
kõrvalkasutuseks, jahinduseks, teadus- ja õppetööks ning rekreatsiooniks. Selline
keeld võib põhjustada metsa kasutamisega ja puidu töötlemisega tegelevatele
ettevõtjatele suurt kahju. Et seadus lubab mõlemal eespool nimetatud juhul kahju
tekitada, siis ei ole tegemist õigusvastaselt tekitatud kahjuga, vaid õiguspäraselt
tekitatud kahjuga, mille hüvitamine võib kõne alla tulla üksnes RVastSi § 16 või
eriseaduse alusel.
Samuti puudub õigusvastasus, kui halduskohus on esialgse õiguskaitse korras (HKMS
§ 12) keelanud haldusakti andmise (nt ehitise kasutusloa väljaandmise) või toimingu
tegemise.
Oluline on meeles pidada, et haldusakti (nt tegevusloa andmisest keeldumine)
õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise ajal kehtiva õiguse ja sel ajal toimivate
asjaolude alusel (HMS § 54);73
põhjuslik seos avaliku võimu kandja tegevuse ja kahju tekkimise vahel.

73
RKHK 21.05.2002. a otsus nr 3-3-1-29-02, p 12, ja 18.06.2002. a otsus nr 3-3-1-33-02, p 11. Erandjuhtudel, kui
vastasel korral rikutaks isikute õiguspärast ootust, tuleb otsust tehes lähtuda siiski taotluse esitamise, mitte haldusakti
andmise ajal kehtivast õigusest.

59
Tuleb leida vastus küsimusele, kas kahju oleks tekkinud, kui avaliku võimu kandja
oleks käitunud õiguspäraselt ehk milline oleks olukord siis, kui ametnik oleks oma
kohustuse täitnud. Põhjuslik seos ilmneb vaid siis, kui põhjuse ja tagajärje seos on
adekvaatne, mitte ettenägematu või liialt kauge (vt ka VÕS § 127 lg-d 1–5).
Näide. Kohalik omavalitsus väljastab ettevõtjale kioski püstitamise loa ja
kauplemisloa. Kiosk püstitatakse elumaja ette. Öösel õnnestub vargal kioski katuse
kaudu ronida elumaja korterisse ning vargusega põhjustada korteri omanikule suure
kahju. Korteri omanik väidab, et kioski püstitamise loa ning kauplemisloa
väljastamise kaudu tegi kohalik omavalitsus varguse võimalikuks ning kohalik
omavalitsus on kohustatud hüvitama talle vargusega tekitatud kahju. Kõnealusel
juhul ei ole lubade väljastamisel ja kahju tekkimisel adekvaatset põhjuslikku seost.74
kannatanule kahju tekitamine: „…tekitatud kahju hüvitamist…”.
Kahju on iga kaotus, mida isik kannab vara või muu hüve (nt tervis, kehaline
puutumatus, au ja väärikus) kahjustamise tõttu. RVastS näeb ette:
varalise kahju hüvitamise (§ 8); kahju jaguneb otseseks varaliseks kahjuks ja
saamata jäänud tuluks (§ 7 lg 3 ja § 13 lg 2);
mittevaralise kahju hüvitamise (§ 9);
tervise kahjustamisega kolmandale isikule tekitatud kahju hüvitamise (§10);
tagajärgede kõrvaldamise (§12).
süü. Süü olemasolu arvestatakse vaid saamata jäänud tulu hüvitamise (§ 13 lg
3) ning ametniku vastu regressinõude esitamise korral (§ 19 lg 3).

Primaarnõude esitamine
HKMSi § 9 näeb ette tühistamiskaebuse ning toimingu tegemiseks või haldusakti
väljaandmiseks kohustava kaebuse (nt ettekirjutuse tühistamiseks või ametlikuks
kinnitamiseks) esitamiseks 30-päevase tähtaja. Kui isik jätab haldusakti või toimingu
õigel ajal vaidlustamata, on ta akti või toimingu vaikimisi heaks kiitnud.
Kahju hüvitamist on võimalik nõuda kolme aasta jooksul alates päevast, millal
kaebuse esitaja kahjust ja selle põhjustanud isikust teada sai või pidi teada saama.
RVastSi § 7 lg 1 kohaselt tuleb enne kahju hüvitamise ja hüvitussumma suuruse
otsustamist hinnata, kas oleks olnud võimalik kahju vältida või vähendada, kui isik
oleks õigel ajal, eelnimetatud 30-päevase tähtaja jooksul, esitanud kohtusse
tühistamis- või kohustamiskaebuse või kasutanud muid õiguskaitsevahendeid (§-des
3, 4, 6 nimetatud primaarnõuded). Inimene ei tohiks kahju tekitamist vaikides
kannatada, et hiljem taotleda nõude esitamise ajaks väga suureks paisunud kahju
hüvitamist.75
Esmased nõuded on järgmised:
haldusakti tühistamise nõue (§ 3). Isik võib esitada selle nõude üksnes
ulatuses, millega rikutakse isiku õigusi.

74
Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 20.11.2002. a otsus nr 2-3/487/02. Vt lisaks ka RKHK 3.04.2002. a otsus
nr 3-3-1-14-02, p 20, ja 27.03.2002. a otsus nr 3-3-1-17-02, p 15.
75
Seisukoht väljendab kahju hüvitamise üldpõhimõtet, mida järgitakse ka enne RVastSi jõustumist tekitatud kahju korral
(3.04.2002. a otsus nr 3-3-1-14-02, p 19).

60
 Näide. Kinnisasja omanik A palub tühistada tema naabrile B väljastatud
ehitusloa; ehitise omanik C palub tühistada kohaliku omavalitsuse ettekirjutuse
likvideerida talle kuuluv ehitis.
Isik esitab vaide haldusmenetluses või kaebuse halduskohtumenetluses;
toimingu lõpetamise nõue (§ 4). Nõudega taotletakse halduse jätkuva
toiminguga (mõiste HMSi §-s 106) kaasneva õiguste rikkumise lõpetamist.
Näide. Ettevõtja D palub kohalikul omavalitsusel lõpetada munitsipaalmaal
tõrjeabinõude rakendamise; kodanik E palub tagastada auto, mille on politsei
võtnud hoiule õigusvastaselt.
Isik esitab taotluse toimingut sooritavale haldusorganile või kaebuse
halduskohtule.
haldusakti andmisest või toimingu tegemisest hoidumise nõue (§ 5).
Isikul on õigus esitada nõue juhul, kui on alust arvata, et haldusakti andmine või
toimingu soorimine rikub tema õigusi ja toob kaasa tagajärje, mida ei saa
haldusakti või toimingu hilisema vaidlustamise korral kõrvaldada. Selline kartus
võib tuleneda näiteks haldusorgani varasemast praktikast vms. Tähtis on
arvestada, et nõude esitamata jätmine ei ole alus hilisema kahju hüvitamise
nõude rahuldamata jätmisele; selle õiguskaitsevahendi kasutamine ei mõjuta
kahju hüvitamist.
Näide. Ettevõtja F palub hoiduda ärisaladust sisaldava teabe avalikustamisest;
kinnisasja omanik G palub hoiduda laskeharjutustest kaitsejõudude polügoonil.
Isik esitab taotluse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks pädevale
haldusorganile või kaebus halduskohtule
haldusakti andmise või toimingu tegemise nõue (§ 6). Nõude saab esitada,
kui avaliku võimu kandja on kohustatud andma haldusakti või tegema toimingu ja
see puudutab isiku õigusi.
Näide. Kodanik H palub dokumendi ärakirja ametlikult kinnitada; ettevõtja I
palub väljastada kauplemisloa.
Isik esitab haldusakti andmise või toimingu sooritamise taotluse pädevale
haldusorganile
Isik esitab vaide haldusorganile või kaebuse halduskohtule.
Siiski tuleb rõhutada, et primaarnõude esitamata jätmine saab kahjunõude välistada
vaid siis, kui kahju sellisel viisil kõrvaldamise võimalikkus on kannatanu jaoks
arusaadav ja primaarnõude esitamata jätmiseks ei ole mõjuvaid põhjusi. Ainult
sellisel juhul võis kahju olla reaalselt välditav või kõrvaldatav.76

3.2. Kahju hüvitamine

Varalise kahju hüvitamine
Kehtib kahju täieliku hüvitamise põhimõte: varalise kahju hüvitamise eesmärk
on luua olukord, milles kannatanu oleks siis, kui tema õigusi ei oleks rikutud. See
tähendab, et tuleb võrrelda enne kahju tekitamist olnud varalist seisu sellega, mis on
tekkinud kahju tagajärjel. Et eesmärk on kahju täielikult hüvitada, arvestatakse

76
Tegu on Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast tuleneva põhimõttega; vt 19.03.2002. a otsus nr 3-3-1-11-02, p 16, ja
17.06.2002. a otsus nr 3-3-1-32-02, p 25.

61
kahju hüvitamisel vara väärtust hüvitamisotsuse tegemise aja seisuga. See
võimaldab isikul soetada pärast hüvitise kättesaamist võimalikult samaväärse vara,
millest isik on tema õiguste rikkumise tõttu ilma jäänud.77
Varalise kahju liigid on järgmised:

1) otsene varaline kahju: kaotsiläinud või hävinud vara väärtuse või vara
halvenemisest tekkinud väärtuse vähenemine, isegi kui see tekib tulevikus, ning
kahju tekitamise tõttu kantud või tulevikus kantavad mõistlikud kulud, sealhulgas
mõistlikud kulud kahju ärahoidmiseks või vähendamiseks ja hüvitise saamiseks,
kahju selgitamiseks ja kahju hüvitamisega seotud nõuete esitamiseks (VÕS § 128 lg
3).
Näide. Kauplemisloa õigusvastase peatamise korral suurenevad ettevõttel
kohustused kolmandate isikute (nt maksuameti ja võlausaldajate) ees. Tegevuse
peatamise tõttu vähenevad majandustegevusest tulu saamise võimalused ja tekivad
raskused võla tagasimaksmisega. See toob kaasa lisaintressi maksmise kohustuse;
lisaks tühistab maksuamet soodsa maksegraafiku.78
2) saamata jäänud tulu79: kasu, mida isik oleks ettevalmistust ja muid asjaolusid
arvestades tõenäoliselt saanud, kui kahju hüvitamise aluseks olevat asjaolu ei oleks
esinenud. Saamata jäänud tulu võib seisneda ka kasu saamise võimaluse kaotamises
(VÕS 128 lg 4). Saamata jäänud tulu pole kogu isiku sissetulek, mida ta oleks
tulevikus saanud, vaid sellest tuleb maha arvata kulud, mida isik oleks pidanud tulu
saamiseks tegema.80
Näide. Kauplemisloa õigusvastase peatamise korral jääb ettevõttel saamata tulu,
mida ta oleks saanud, kui ta oleks saanud jätkata kaupade müüki. Sellest arvatavast
tulust tuleb lahutada tulu saamiseks vajalikud kulutused, mis on jäänud kandmata.
Peale selle tuleb hinnata ka seda, et tulu oleks võinud jääda saamata ka hooaja
lõppemise, ettevõtja majandusliku olukorra jms asjaolude ilmnemise tõttu.
RVastS-is on sätted, mis reguleerivad kehavigastuse tekitamise või tervise
kahjustamise tõttu tekkinud kahju hüvitamist (§ 8 lg-d 2 ja 3). Sellisel juhul võib
kannatanu nõuda järgmiste kulutuste hüvitamist:
ravikulud;
vajaduste suurenemisest tingitud kulud;
töövõimetuse tõttu saamata jäänud tulu, sealhulgas sissetulekute vähenemisest
või edasiste majanduslike võimaluste halvenemisest tingitud kahju; hüvitist
töövõimetuse tõttu saamata jäänud tulu eest ei saa nõuda osas, milles
kannatanul on õigus kahju tekitamisest tulenevalt saada töövõimetuspensioni.
Isiku surma põhjustamise, talle kehavigastuse tekitamise või tema tervise
kahjustamise korral on õigus nõuda kahju, sh mittevaralise kahju hüvitamist, ka
kolmandatel isikutel, nagu abikaasa, vanemad ja ülalpeetavad (RVastS § 10).
Peamiselt kohaldatakse VÕSi §-des 129 ja 130 sätestatud aluseid.

77
RKTK 12.04.2000. a otsus nr 3-2-1-14-00 ja RKHK 18.06.2002. a otsus nr 3-3-1-33-02, p 13.
78
Vt nt RKHK 17.06.2002. a otsus nr 3-3-1-32-02, p 24.
79
RVastSi § 13 lg 2 sätestab, et saamata jäänud tulu ei hüvitata, kui kahju hüvitamiseks kohustatud avaliku võimu
kandja tõendab, et ta ei olnud kahju tekitamises süüdi.
80
Vt nt RKTK 19.10.1999. a otsus nr 3-2-1-90-99 ja RKHK 17.06.2002. a otsus nr 3-3-1-32-02, p 23.

62
 Mittevaralise kahju hüvitamine
Mittevaralise kahju rahalist hüvitamist on õigus nõuda füüsilisel isikul. Kui
mittevaralise kahju all mõeldakse üldiselt kahjustatud isiku füüsilist ja hingelist valu
ning neist põhjustatud kannatusi, siis RVastS näeb ette ammendava loetelu
juhtudest, milliste hüvede kahjustamise korral on isikul õigus saada hüvitist:
süüliselt väärikuse alandamine;
tervise kahjustamine;
vabaduse võtmine;
kodu või eraelu puutumatuse või sõnumisaladuse rikkumine;
au või hea nime teotamine.
Kohtupraktikas on kõne all olnud võimalus hüvitada moraalne kahju ka õigusvastase
tegevusetuse ja viivituse korral, näiteks juhul, kui omandireformi käigus on vara
tagastamise otsustamisega viivitatud üle mõistliku aja piiri.81

Kahju hüvitamisel arvestatavad asjaolud

RVastSi § 13 kohaselt tuleb hüvitise suurust kindlaks määrates arvestada järgmisi
asjaolusid:
1) kahju tekkimise ettenägematus (nt äririsk);
2) objektiivne takistus kahju ärahoidmisel;
3) õiguste rikkumise raskus, st mil määral on õigusnormi eiratud ja kui oluline
õigusnorm on. Näiteks menetlusnormide rikkumine on enamikul juhtudel vähem
tähtis kui haldusakti sisuline õigusvastasus;
4) eraõiguses sätestatud piirangud seoses kannatanu osaga kahju tekitamisel (vt
VÕS § 127 jj). Eelkõige puudutab see kannatanu kaassüüd, mis osaliselt väljendub
ka esmaste nõuete esitamise kohustuses. Kahju hüvitamist ja tagajärgede
kõrvaldamist nõudev kannatanu on kohustatud kandma kahju tagajärgi ulatuses, mis
vastab tema osale tagajärgede tekitamisel.
5) muud asjaolud, millest tuleneb, et kahju hüvitamine täies ulatuses oleks
ebaõiglane.
Avaliku võimu kandja vabaneb vastutusest avalike ülesannete täitmisel tekitatud
kahju eest, kui kahju tekitamist ei olnud võimalik vältida ka avalike ülesannete
täitmisel vajalikku hoolsusnõuet täielikult järgides.

81
Vt RKHK 6.06.2002. a otsus nr 3-3-1-27-02.

63
 Tagajärgede kõrvaldamine
Tagajärgede kõrvaldamise üks eesmärk on tagada isiku tõhus kaitse, st teatud
juhtudel võib isik olla pigem huvitatud tagajärgede kõrvaldamisest, mitte aga kahju
hüvitamisest. RVastSi § 11 lg-te 1 ja 2 kohaselt võib kannatanu nõuda avaliku
võimu kandjalt rahalise hüvitise asemel tühistatud või teatavas osas muudetud
haldusakti või toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist ning avaliku võimu
kandja on selleks kohustatud, kui:
on olemas õiguslik alus selleks ja
tagajärgede kõrvaldamise kulud oluliselt ei ületaks rahalist hüvitist.82
Näide. Järelevalveametnik teeb talumehele ettekirjutuse likvideerida sealaut, kus on
puhkenud seakatk. Ehitis lammutatakse. Hiljem selgub, et laudas ei olnud katku ja
ettekirjutus oli õigusvastane. Talumees ei soovi, et kahju hüvitatakse rahas, vaid
nõuab lauda taastamist.
Riigi huvide kaitseks on ette nähtud, et avaliku võimu kandjal on õigus kannatanu
tahtest sõltumata kõrvaldada rikkumise tagajärjed, kui:
rahaline hüvitis oleks oluliselt suurem tagajärgede kõrvaldamise kuludest ja
isikul pole kaalukat põhjust nõuda rahalist hüvitist.
Eelkõige tulevad kõne alla moraalse kahju hüvitamise juhud, kus mittevaralist kahju
võib olla võimalik heastada ka teiste vahenditega, näiteks kannatanu ees
vabandamisega.

3.3. Kahju hüvitamise kord

Kui avalikku ülesannet täites tekitatakse isikule kahju, ei ole kahju põhjustanud mitte
avaliku võimu kandja kui abstraktsioon, vaid tema nimel tegutsev füüsiline isik.
Seega võib tekkida küsimus, kes peab kahju hüvitama. Eksisteerib kolm võimalust:
vastutab füüsiline isik, ametnik või töötaja, kes on kahju põhjustanud;
vastutab avaliku võimu kandja, st üldjuhul riik või kohalik omavalitsus;
nn segavastutus.
RVastS näeb kahju hüvitamise korral ette nn segavastutuse, mille kohaselt ei vastuta
ametnik ega abiteenistuja kannatanu ees vahetult, vaid kannatanu õiguste kaitseks
ja võlgniku maksevõime tagamiseks on kannatanule kohustatud kahju hüvitama
avaliku võimu kandja. Kahju hüvitanud avaliku võimu kandjal on aga tagasinõude-
ehk regressiõigus kahju põhjustanud isiku suhtes.
Kui kannatanule hüvitab kahju avaliku võimu kandja, ei tee RVastS vahet, kas isik,
kes on avalikke ülesandeid täites kahju põhjustanud, oli ametnik, abiteenistuja,
üksikkorralduse täitja või muul alusel tegutseja. Eri õiguslikud alused ja erisugune
regulatsioon tulevad kõne alla vaid tagasinõudeõiguse puhul. Ametnikele
kohaldatakse RVastSi § 21 lõikest 1 tulenevalt avaliku teenistuse seadust.

82
Vt nt RKHK 14.05.2002. a otsus nr 3-3-1-25-02, p 25.

64
 Kannatanu
⇓
Kahju hüvitamiseks kohustatud isik: avaliku võimu kandja
⇓
Regress: avaliku võimu kandja ülesandeid täitnud füüsiline isik
(teenistussuhte, lepingu või üksikkorralduse alusel või muul alusel)

Kannatanu – avaliku võimu kandja

Kannatanu
3a 3a

TAOTLUS kahju tekitanud

30 päeva
haldusorganile KAEBUS halduskohtusse

Avaliku võimu kandja – ametnik83

RVastSi § 27 alusel on avaliku teenistuse seadust täiendatud §-dega 891 ja 892.
Nimetatud sätete kohaselt on ametnik kohustatud hüvitama riigile või kohalikule
omavalitsusüksusele, kelle asutuses ta kahju tekitamise ajal töötas, üksnes
süüliselt teenistuskohustuse rikkumisega tekitatud kahju. Kui kahju on
tekitanud mitu ametnikku ühiselt, vastutab iga ametnik oma süü ulatuses. Süü
vormid (tahtlus, raske hooletus ja hooletus) on sätestatud VÕSi §-s 104.
Kahju hüvitamiseks teeb ametnikku ametisse nimetama õigustatud isik ametnikule
kirjaliku ettepaneku nõude aluseks olevatest asjaoludest teada saamisest alates
kolme kuu jooksul. Ettepanekus nimetatakse kahju hüvitamise ulatus, hüvitamise
kord ja tähtaeg (vähemalt 2 nädalat) ning hüvitise nõudmise aluseks olevad
asjaolud. Ametnik peab vastama ettepanekule kirjalikult, teatades, kas ta hüvitab
kahju vabatahtlikult või keeldub kahju hüvitamast.
Kui ametnik ei ole ettepanekule õigel ajal vastanud või keeldub kahju hüvitamast või
ei ole ettepanekus nimetatud tähtaja jooksul kahju hüvitanud, tuleb kaebus selle
esitamise õiguse tekkimisest alates 30 päeva jooksul esitada halduskohtule, et
ametnikult hüvitis välja mõista. Tegemist on HKMSi § 7 lõikes 4 nimetatud
juhtumiga.

Hüvitise suurust määrates arvestatakse:

ametniku majandusseisundit;
kahju suurust ametniku palgaga võrreldes;
teenistuskohustuse laadist tulenevat kahju tekkimise riski;
teenistusstaažist objektiivselt tulenevat kogemuste puudumist;

83
RVastSi § 19 lg 1 kohaselt võib regressinõude esitada, st tegu ei ole kohustusega.

65
 ametnikule antud teenistusalaseid korraldusi ja juhiseid;
muid asjaolusid, millest tulenevalt oleks ebaõiglane nõuda, et ametnik kahju
täielikult hüvitaks.
Kui kahju ei ole tekitatud tahtlikult, ei tohi nõutav hüvitis ületada ametniku
kuuekordset ametipalga ja lisatasude summat.

Muud kahju hüvitamise ja regressi juhud

Kui kahju peavad hüvitama mitu avaliku võimu kandjat (nt nii riik kui ka
kohalik omavalitsus), vastutavad nad kannatanu ees solidaarselt. See tähendab,
et kannatanu võib valida, kelle vastu ta nõude esitab – kas ainult ühe või kõigi
vastu. Kahju täies ulatuses hüvitanud avaliku võimu kandja võib omakorda
esitada regressinõude teise avaliku võimu kandja vastu, kelle eest ta on kahju
hüvitanud solidaarvastutuse alusel; nõue lahendatakse omavahel või
halduskohtus (RVastS § 12 lg 4, § 19 lg 1).
Kui halduslepinguga on avalikud ülesanded üle antud füüsilisele isikule või
eraõiguslikule juriidilisele isikule,84 hüvitab kahju avaliku võimu kandja, kes on
avalikud ülesanded andnud täitmiseks üle; avaliku võimu kandjal on regressinõue
asjaomase isiku vastu (RVastS § 12 lg 3); nõue lahendatakse halduskohtus.
Avaliku võimu kandja osa ei saa solidaarvastutuse korras nõuda isikult, kes
vastutab kannatanu ees eraõiguse regulatsiooni alusel. Kui kahju
põhjustanud eraõiguslik füüsiline või juriidiline isik ei ole avaliku võimu kandjaga
avalik-õiguslikus suhtes, lahendatakse nõue üldkohtus eraõiguse regulatsiooni
alusel (RVastS § 12 lg 4 ja § 21 lg 2).

3.4. Vastutuse erijuhud

Õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamine – § 14
Kahju saab isikule tekitada ka õigustloovate aktidega – seaduste ja määrustega,
millega pannakse isikutele õigusvastaseid käske või keelde. Selline kahju
hüvitatakse, kui:
õigustloova aktiga on isiku õigusi oluliselt rikutud;
Riigikohus on tunnistanud asjakohase sätte kehtetuks või põhiseadusevastaseks.
Õigustloova aktiga tekitatud kahju all mõistetakse üksnes vahetult õigustloova akti
andmisest tingitud kahju, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti või
toiminguga tekitatud kahju. Viimati nimetatud kahju hüvitatakse üldalustel.85
Õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamine on äärmiselt piiratud. Mittevaralist
kahju, saamata jäänud tulu või õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju
üldjuhul ei hüvitata, sest on oht, et see koormab riiki ülemäära.

84
Seda reguleerib 1.07.2003. a jõustunud halduskoostöö seadus (RT I 2003, 20, 117).
85
I. Pilving. Põhiseadusevastase määruse alusel tasutud maksuintressi tagasinõudmine, Juridica 2002, 10, lk 702–708.

66
 Kohtumenetluse ja väärteomenetluse käigus tekitatud kahju hüvitamine –
§ 15
Kahju hüvitatakse, kui kohtunik või väärteo asja kohtuväliselt arutanud ametiisik on
menetluse käigus pannud toime kuriteo. Eelkõige võib tegu olla ametialaste
kuritegudega ja kuritegudega õigusemõistmise vastu.

Õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju – § 16

Õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamist saab nõuda juhul,
kui:
piiratakse erakordselt isiku põhiõigusi või -vabadusi;
tegemist on formaalselt õiguspärase, kuid erakordselt koormava sekkumisega
isiku õigustesse ehk nn ohverdusnõuetega: piirangut peab taluma üks või mõni
juhuslik isik, kuid kasu saab sellest kogu ühiskond.86
Kui hüvitise maksmine on reguleeritud muude seadustega, siis RVastS-i ei kohaldata.
Näide. Põhjalikumalt on reguleeritud hüvitamine kinnisasja sundvõõrandamise korral
(kinnisasja sundvõõrandamise seaduse § 15 jj). Sundvõõrandamise ning
omandiõiguse kitsendused ja kahju hüvitamise sõjaseisukorra ajal sätestab
riigikaitseliste sundkoormiste seadus (§ 8). Õiguspärase tegevusega seotud kahjude
hüvitamise kohta vt ka muinsuskaitseseaduse § 38 lg 2, mille kohaselt hüvitatakse
muistise leidmise tõttu ehitustööde peatamisest tekkinud kahju Vabariigi Valitsuse
kehtestatud tingimustel ja korras.87 Muinsuskaitseseaduse § 29 lõiked 3 ja 4 ning
ranna ja kalda kaitse seaduse § 20 lg 1 näevad ette muististe või veekaitsega seotud
kinnisasja kasutamise kitsenduste kehtestamise tõttu tekkinud kahju hüvitamise. Nn
ohverdusnõudena käsitatakse ka isiku õigust saada hüvitist juhul, kui temalt on
alusetult võetud vabadus; kahju hüvitatakse riigi poolt isikule alusetult vabaduse
võtmisega tekitatud kahju hüvitamise seaduse § 1 lõikel 1 kohaselt, kui vabadus on
võetud kooskõlas kriminaalmenetlust reguleeriva seadusega, kuid isikut hiljem süüdi
ei mõisteta.

3.5. Alusetu rikastumine

Alusetu rikastumise puhul on tegemist olukorraga, kus ilma õigusliku aluseta on asi
või raha läinud üle kas isikult avaliku võimu kandjale või avaliku võimu kandjalt
isikule. Alusetut rikastumist ei saa käsitada kahju hüvitamise ühe liigina – tegemist
ei ole õigusvastase käitumise sanktsioneerimisega, vaid eesmärk on ära hoida ühe
isiku arvel teise isiku vara suurenemine ilma õigusliku aluseta. RVastSi § 22 jj
reguleerivad, kuidas esitada nõue õigusliku aluseta üle läinud asja või raha
tagasisaamiseks.

86
Vt nt RKHK 20.06.2003. a otsus nr 3-3-1-51-03, kus korterite erastamiseks kohustamine loeti riigi poolt kolmandate
isikute kasuks läbi viidud sundvõõrandamiseks, sest vastavalt kohtute poolt tuvastatud asjaoludele ei olnud vaidlusalused
korterid riigilt tasuta saadud ega riigi vahendite arvel soetatud. Seega PSi § 32 lg 1 teisest lausest tulenevalt oli nõutav
kohene ja õiglane hüvitus.
87
Vt Vabariigi Valitsuse 28.07.1994. a määrusega nr 272 kinnitatud „Kultuuriväärtusega asja ajutise kaitse alla võtmise
ja kaitse lõpetamise korra” (RT I 1994, 57, 966, 1996, 41, 798) p 7.

67
Eeldused:
1. Eriseaduse regulatsiooni puudumine
Kõigepealt tuleb kontrollida, kas valdkonda reguleeriv eriseadus ei näe ette nõudeid,
mida kohaldada avalik-õiguslikus suhtes toimunud alusetu rikastumise suhtes.
Eriregulatsiooni olemasolu korral RVastS-i ei kohaldata.
Näide. Peretoetuste seaduse § 30 ja riikliku pensionikindlustuse seaduse § 48
reguleerivad ebaõigesti makstud sotsiaaltoetuste tagasinõudmise korda, mis
üldistatult on järgmine: sotsiaalkindlustusasutuse otsuse alusel võidakse
sotsiaalkindlustuse subjekti „kuritarvituse” tõttu enammakstud summad tasa-
arvestada hilisemate maksetega, selle võimatuse korral aga nõutakse enammakstud
summad välja kohtu kaudu. Maksukorralduse seaduse § 33 lg 1 sätestab, et
maksumaksjal, kes on tasunud maksuseaduses ettenähtust suurema maksusumma,
on õigus enammakse tekkimise päevast alates kolme aasta jooksul taotleda
maksuhaldurilt enammakstud summa tagastamist või tasaarvestamist.

2. Vara üleandmine ühelt õigussubjektilt teisele

Vara üleandmise korral ühe subjekti vara väheneb ja teisel suureneb. Sellisel juhul
tuleb eristada seda, kes on alusetu rikastuja ja kes nõude esitaja (kas isik või avaliku
võimu kandja), sest regulatsioonid on erisugused:
a) nõude esitaja on isik ja alusetu rikastuja on avaliku võimu kandja.
Isik võib avaliku võimu kandjalt nõuda (§ 22 lg 1 ja § 23):
avalik-õiguslikus suhtes õigusliku aluseta üleantud asja või raha tagastamist;
asja väärtuse hüvitamist rahas, kui asja on võimatu tagastada või kui
tagastamine on seotud ülemääraste kuludega (hüvitise väärtuse arvutamise
kohta vt VÕS § 1032 lg 2);
alusetult saadud raha eest intressi kuus protsenti aastas;
asja võõrandamisest ja asja kasutamisest saadud kasu üleandmist.
Taotlus asja või raha saanud haldusorganile või kaebus halduskohtusse tuleb esitada
kolme aasta jooksul arvates päevast, millal õigustatud isik nõudest teada sai või pidi
teada saama, ja teadasaamisest sõltumata nõude tekkimisest alates 10 aasta
jooksul. Asja või raha saanud haldusorgan otsustab nõude rahuldamise või
mitterahuldamise üle haldusaktiga (§ 24);
b) nõude esitaja on avaliku võimu kandja ja alusetu rikastuja on isik.
Avaliku võimu kandja võib isikult nõuda avalik-õiguslikus suhtes õigusliku aluseta
üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses sätestatud alustel ja korras (§ 22
lg 3). Seega on haldusorganile ette nähtud pikem aegumistähtaeg, sest eraõiguses
kehtib üldine 10-aastane aegumine. Samas toob eraõiguse normide kohaldamine
isiku vastu nõude esitamise suhtes kaasa haldusorgani jaoks keerulisema menetluse,
sest tuleb kohaldada tsiviilmenetluse sätteid, arvestades seal kehtivat
dispositsioonipõhimõtet.

68
3. Avalik-õiguslik õigussuhe
Vara peab olema üle antud avalik-õiguslikus suhtes (vt ka riigivastutuse konspekti
vastavat osa). Kui alus on eraõiguslik suhe, nt isik on andnud avaliku võimu kandjale
üle oma vara tühise tsiviilõigusliku lepingu alusel, kohaldatakse eraõiguse sätteid.
4. Õigusliku aluse puudumine
Võib esineda kaks võimalust:
1) õiguslik alus puudub algusest peale; sel juhul on tegemist eelkõige tühiste
haldusaktide (HMS § 63) alusel üleantud varaga;
2) õiguslik alus langeb ära hiljem; sel juhul tunnistatakse haldusakt kehtetuks; ka
HMSi § 69 lg 2 sätestab: tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud haldusakti alusel
isiku poolt haldusorganile üle antud asjade või raha tagastamise või hüvitamise
osas kohaldatakse riigivastutuse seadust.

69
 ÕIGUSPÄRANE HALDUSAKT
ÕIGUSVASTANE HALDUSAKT

Edasiulatuv kehtetuks Tagasiulatu kehtetuks tunnistamine Edasiulatuv kehtetuks tunnistamine Tagasiulatu kehtetuks
tunnistamine tunnistamine

Koormava Võib alati tunnistada kehtetuks Võib alati tunnistada kehtetuks Võib tunnistada kehtetuks, v.a kui:
haldusakti ehk (§ 65 lg 1) (§ 65 lg 1) 1. sama sisuga haldusakt tuleks uuesti
isiku kasuks anda või 
kehtetuks
tunnistamine
2. see oleks vastuolus seadusega.
(§65 lg 2)
Kui langeb ära kestvalt koormava
haldusakti õiguslik alus või muutuvad
faktilise asjaolud, tuleb isiku taotlusel
tunnistada kehtetuks asjaolude
muutumisest alates. (§ 65 lg 3)
Soodustava Võib tunnistada kehtetuks, Võib tunnistada kehtetuks, Võib tunnistada kehtetuks juhul, kui: Võib tunnistada kehtetuks juhul,
haldusakti ehk arvestades isiku usaldust arvestades isiku usaldust (§ 66 lg 1) 1) see on lubatud seadusega või kui kui:
isiku kahjuks (§ 66 lg 1) selleks on jäetud võimalus haldusaktis; 1) see on lubatud seadusega või
kehtetuks 2) haldusorganil oleks olnud õigus jätta kui selleks on jäetud võimalus
tunnistamine haldusakt hiljem muutunud faktiliste haldusaktis;
asjaolude tõttu või hiljem muudetud 2) haldusaktiga on seotud
õigusnormi alusel välja andmata ja avalik lisakohustus ja isik ei ole seda
huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks täitnud;
kaalub üles isiku usalduse, et haldusakt 3) isik ei kasuta haldusakti alusel
jääb kehtima;88 üleantud raha või asja
3) haldusaktiga on seotud lisakohustus ja eesmärgipäraselt. (§ 66 lg 3)
isik ei ole seda täitnud;
4) isik ei kasuta haldusakti alusel Kehtetuks tunnistamise korral
üleantud raha või asja eesmärgipäraselt. tuleb arvestad isiku usaldust –
(§ 66 lg 2) § 67
Kehtetuks tunnistamisel tuleb arvestada
isiku usaldust - § 67

88
Kui isik, kelle kahjuks haldusakt kehtetuks tunnistatakse, on jätnud süüliselt täitmata kohustuse teatada asjaolude olulisest muutumisest, võib haldusakti kehtetuks tunnistada ka
asjaolude muutumisest alates (mitte kehtetuks tunnistamise hetkest). (§ 66 lg 4)

70
JOONIS 1: haldusakti kehtivus

Kehtivuse algushetk
TEATAVAKSTEGEMINE

Individuaalne Avalik teatavakstegemine

teatavakstegemine

Vabas vormis Kättetoimetamine

KEHTIVUS

Kehtetuks Kehtivusaja Õiguse Kohustuse

tunnistamine lõppemine realiseerimine täitmine

KEHTIVUSE LÕPPHETK

71
JOONIS 2: haldusakti õiguspärasus

HALDUSAKT

VIGADETA Vigane haldusakt

haldusakt

Õiguslik viga Muu viga (nt § 59)

Viga, mille
tagajärjeks on Vead, mille tagajärjel
PARANDAMINE
TÜHISUS (§ 63) haldusakt on kehtiv,
kuid õigusvastane

Haldusakt ei omanda EI SAA NÕUDA

Kehtetuks
kehtivust kehtetuks tunnistamist
tunnistatav
(§ 58)

Halduskohtu poolt Vaidemenetluse käigus Haldusorgani poolt

(reguleerib HKMS) (reguleerib HMS ptk 5) (HMS § 64 jj)

72
KASUTATUD LÜHENDID

AtSS – asendustäitmise ja sunniraha seadus

AvTS – avaliku teabe seadus
HMS – haldusmenetluse seadus
HÕS – haldusõiguserikkumiste seadustik (kehtetu)
HKMS – halduskohtumenetluse seadustik
PS – Eesti Vabariigi Põhiseadus
RVastS – riigivastutuse seadus
TMS – täitemenetluse seadustik
TsMS – tsiviilkohtumenetluse seadustik
TsÜS – tsiviilseadustiku üldosa seadus
VVS – Vabariigi Valitsuse seadus

RKEK – Riigikohtu erikogu

RKHK – Riigikohtu halduskolleegium
RKPJK – Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
RKTK – Riigikohtu tsiviilkolleegium
RKÜK – Riigikohtu üldkogu

73