2022 年 11 月 重庆邮电大学学报（ 社会科学版） Nov．2022

第 34 卷第 6 期 Journal of Chongqing University of Posts and Telecommunications（ Social Science Edition） Vol．34 No．6

DOI： 10．3979 /1673-8268．20220628003

引用格式： 刘学涛，潘昆仑．个人生物识别信息的公益诉讼保护路径优化［J］． 重庆邮电大学学报（ 社会科学版） ，2022（ 6） ：
46-54．

*
个人生物识别信息的公益诉讼保护路径优化

刘学涛 ，潘昆仑
1 2

（ 1． 西北政法大学 枫桥经验与社会治理研究院 ，陕西 西安 710063；

2． 浙江省湖州市人民检察院，浙江 湖州 313000）

摘 要： 生物识别信息作为敏感的个人信息，深度体现个人的生理和行为特征。数字时代下，个人信息保护与
经济价值产出之间产生对立，同时个人信息权益逐渐由个体私益向社会公益交织演变，构建优化多维的公益诉
讼保护路径、维护个人基本权利符合发展要义。坚持行政公益诉讼为主，发挥行政机关守护社会公共利益的第
一顺位作用，民事公益诉讼为辅，拓宽多元主体参与守护公共利益通道，创新刑事附带民事诉讼，发挥传统检察
优势力量与新时期救济手段相结合，完善公益诉讼救济内涵路径、增设惩罚性规则等体制机制，符合我国司法
信息保护能动治理之路。
关键词： 个人信息； 生物识别信息； 公益诉讼； 公共利益

中图分类号： D923 文献标识码： A 文章编号： 1673-8268（ 2022） 06-0046-09

的最佳平衡点。个人生物识别技术作为数字化进
一、引 言
程中的标志性应用成果，给人们带来便捷高效生
大数据背景下数字化运用是推进国家治理体 活的同时，也带来了公民隐私被侵犯、个人信息被
［1］
系和治理能力现代化的一场深刻变革 ，党的十 泄露的风险或危害。充分认识到数字化与权利保
九大提出“建设网络强国、数字中国、智慧社会，统 护的协同性，推动综合社会保护体系的构建探索
筹个人信息权益保护与合理利用 ”，这要求我们在 是当前科技、司法都在不断思考的实践性问题，个
技术扩张和社会保护的双重价值驱动下寻求动态 人生物识别信息保护是该体系中的一部分，不断

* 收稿日期： 2022-06-28 修订日期： 2022-08-29

基金项目： 国家社科基金重大项目： 大数据法制立法方案研究（ 18ZDA13） ； 2022 年甘肃省人民检察院检察理论研究
课题： “数字弱群体” 公益诉讼制度构建及其法理基础研究； 陕西省社会科学基金项目： 协同治理视阈下政府治理法治化问
题研究（ 2020E013） ； 西北政法大学检察公益诉讼研究青年团队项目
作者简介： 刘学涛，研究员，法学博士，主要从事网络法、行政法研究，E-mail： lxt18810960576@ foxmail．com； 潘昆仑，
检察官助理，法学硕士，主要从事行政法、行政诉讼法研究，E-mail： 364984250@ qq．com。
· 46·
优化保护路径符合当前协同发展的根本性要求 。
二、生物识别信息的涵义
在信息技术的冲击下，隐私威胁日益超越了
［2］
传统个人信息保护机制的应对能力 。 日前中共
中央发布的《关于加强新时代检察机关法律监督
工作的意见》中明确强调： “积极稳妥拓展公益诉
讼案件范围，探索办理个人信息保护等领域公益
损害案件，总结实践经验，完善相关立法。”个人信
息的法律多维面孔掣肘了个人信息的精准保护，
《中华 人 民 共 和 国 民 法 典 》（ 以 下 简 称“《民 法
典》”） 第 1034 条第 2 款①、《中华人民共和国个人
信息保护法》（ 以下简称“《个人信息保护法 》”） 第
4 条②均做出了相应规定，由此可以看出当前对个
人信息主要奉行“可识别性 ”观点，强调信息主体
与信息之间存在直接（ 间接） 识别的联系性。 数字
生态下将会对“可识别性 ”特征产生巨大冲击，匿
名化处理的信息不再是“安全岛”。
近年来，在人工智能热潮的影响下，生物识别
技术迎来快速升级，其市场发展呈现出积极上升
的趋势。 根据分析公司 BCC Ｒesearch 的预测，到
2024 年，生物识别市场规模可能会增加到 716 亿
美元，年均增长率为 23．2%。 其中，人脸识别和指
纹识别是主要的增长势力，随着技术的进步和大
环境的变化，虹膜识别领域也开始发力赶超。《民
法典》《个人信息保护法 》积极回应了数字经济时
代的新要求，特别是针对生物识别信息作为敏感
的个人信息，深度体现了个人的生理和行为特征，
具备较强的人格属性，采用列举法的形式将生物
识别信息列举在自然人个人信息范畴内。 因此，
生物识别信息作为个人信息的下位内容属性，推
及适用于个人信息保护的规范同理受用于生物识
别信息的保护。生物识别有时被称为生物特征识
别，有时也叫作生物认证，它们都是一个含义，是
指通过获取和分析人体的身体和行为特征来实现
人的身份的自动鉴别，这就是生物识别的基本概
《民法典》第 1034 条第 2 款规定： “个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特
①
定自然人的各种信息。”
② 《个人信息保护法》 第 4 条规定： “个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的
各种信息，不包括匿名化处理后的信息。”
念。关于生物识别信息的理解，这一概念应用于
不同领域，其内涵和外延也有所不同，不仅具有个
人信息的一般特征，还具有自身的显著特征。 单
从我国《信息安全技术个人信息安全规范 》中看，
个人生物识别信息包括个人的身体、生理特征的
相关信息，如指纹、声纹、掌纹、耳廓、虹膜、面部特
征、个人基因等。 从规范定义上可以看出对生物
识别信息的理解是一种静 态 的 概 括 或 列 举 的 过
程。实践中生物识别信息处于片面静止和动态理
解的转换或叠加过程，人脸识别是生物识别信息
应用的典型表现形式。 以人脸识别为例，狭义的
人脸识别范畴主要指对某一个人通过图像对比完
成身份的确认，但广义的人脸识别范畴不仅包括
狭义的过程，还包括人脸检测、人脸检索、人脸信
息储存等系列过程。故对生物识别信息的理解需
要将应用子项置于具体领域中，明确需要保护的
具体内涵。
三、个人生物识别信息保护的必要性
个人生物识别信息难以改变，深度体现个人
的相应特征，在管理、商用和个人使用等应用场景
中都体现出了相当的便利性。 尤其是在新冠肺炎
疫情暴发后，通过个人生物识别信息与个人行动
轨迹的结合，疫情防控得以精准地开展，为控制疫
情在社区传播起到了关键性作用。 但是，随着采
集、保存和使用个人生物识别信息的技术门槛不
断降低，由此带来的个人信息安全风险不容小觑。
技术的发展让信息的流动加速，逐步引起科技发
展速度与个人保护机制建设不匹配、不对称，生物
识别信息处于群体性“裸跑 ”状态，亟待构建个人
生物识别信息多维保护体系。
（ 一） 现实因素： 侵害事件的普遍性
人工智能的设计理念在于“让机器像人类一
样行为”，但基于算法偏见和误差导致的错误终究
难以完全杜绝，单纯依靠算法自我纠偏也不足以
解决，此时赋予用户要求人工介入的权利能有效
· 47·
摆脱决策错误的困境。“告知 同意 ”是个人信息
处理中应予遵守的核心原则。 告知属于兼具公法
及私法性质的行为，而同意属于私主体对自己个
［3］
人信息权益的处分 。 但在技术发展、缺乏规范
的前提下，对公民个人生物识别信息的收集逐步
扩张，在生物识别信息密集收集与多方流转的生
态系统中，个人在很多情况下对其信息的收集并
［2］
不知情 ，有违自愿性，同时可能引发群众对被监
视而产生不安的情绪。 此外，向对象过度索取信
息以及漠视信息权利保护的现象亦存在。 以房地
产行业为例，为区别客户的到访性质，时下各房地
产营销中心内部装满了人脸抓拍和识别装置，但
未履行告知义务，在到访客户不知情的情况下对
其生物信息数据进行任意收集、储存，而信息采集
主体的保护水平参差不齐。 在数据聚合效应背景
下，数据一旦泄露或者流转交易，如千张人脸照片
低价贩卖恶性事件，将严重危及不特定公众的人
身与财产安全。
（ 二） 自身因素： 信息资源的价值性
数据是数字时代发展的基础性生产资料，日
益成为 数 据 掌 握 主 体 提 升 竞 争 力 的 核 心 资 产。
“随着数字时代的全面来临，各主体数字化转型加
快，数据将成为万事万物的表现形式和联结方式，
呈现海量、动态、多样的特征，进行数据汇聚、整
合、挖掘、利用、分析、研判将是政府治理活动的重
［4］
要内容。” 个人信息天然具有交互性、公共性，海
量个人信息数据经过收集、流转、比对及利用等过
程，促使其成为价值创造的源泉。 此外，信息本身
不具有稀缺性特征，信息的流转与产生的价值呈
现正相关关系，同时也推动着个人信息生态系统
朝着去中心化的方向重构。 由分散化向聚集化、
个体性向社会性转化是当今个人信息的特征发展
的显著趋势，在巨大的商业利益价值诱导下，在聚
集化、社会性特征的推动下，信息数据本身的双面
性关系逐步凸显。
（ 三） 手段因素： 救济手段的局限性
受传统个人信息属于私权性质的影响，我国
对个人信息保护的立法和救济的模式都偏向于设
定事后私益救济模式，但数字时代所产生因素的
直接作用导致传统的救济规则设定不佳，救济结
· 48·
果不尽合理。 关于生物识别信息，我国在民事维
权层面不尽如人意，受制于失衡的举证责任、不明
确的诉讼周期、不确定的损失范围、较低维权意识
和违法成本及信息主体和处理者之间高度不平等
等因素，以个体维权、诉讼为核心的民法机制无力
“纠偏”。行政救济层面力有不逮，实务中生物识
别信息领域的监管逐步走向“公地悲剧 ”。 对生物
识别信息保护呈现“九龙治水 ”局面，但职权混乱
缺少统一指挥协调部门导致管辖范围的真空，同
时由于法律规范的模糊性、非强制性及侵权范围
的不确定性导致监管部门无法发挥监管实效。 刑
事救济层面过于狭隘，尽管将侵犯个人信息罪纳
入刑法规制范畴，但刑罚的适用具有较高的门槛，
导致对信息侵权保护范围有限。 同时，刑罚属于
事后救济手段，主要规制的行为对象侧重于下游
或末端，而对侵犯的源头和上游缺乏必要的惩治
力度。
四、个人生物识别信息公益诉讼保护的
正当性
“制度改造与技术利用需要同步进行，以合理
制度搭载技术之翼可能更易于提高制度的社会效
［5］
果。” 新颁布的《个人信息保护法 》将涉众型信
息侵权纳入公益诉讼法定范畴，进一步扩大了公
益诉讼保护范围，符合公益保护实质内涵、理论上
的正当性及实务保护的必要性、期待可能性。
（ 一） 生物识别信息保护的实践基础
公益诉讼的基础价值目的是维护国家和社会
公共利益，检察公益诉讼以公共利益为代表、以守
护美好生活为使命，在个人信息保护方面也被寄
［6］
予厚望 。“个人生物识别信息因以上特质而具
有高度的敏感性，由此催生出强烈的个人生物识
［7］
别信息保护需求。” 检察机关作为公共利益的守
护者，有责任充分运用公益诉讼职能为公民个人
信息安全撑起一片法治蓝天。 最高人民检察院对
全国各地区开展的个人信息公益诉讼保护探索进
行系统梳理，发布检察机关个人信息保护公益诉
讼典型案例，包括互联网领域、政府监管不作为、
私主体侵权等各类表现形式。 不过此前个人信息
司法保护中多以名誉权、隐私权和人格权等的侵
害属性形式进行救济，具体保护法益处于不确定
性中，《民法典 》颁布后将个人信息纳入人格权编
范围内，确立个人信息的人格权益属性。 总之，基
层自下而上对检察公益诉讼介入个人信息保护进
行了能动性探索，总结了丰富经验，为后续个人信
息保护纳入明确的公益诉讼法定领域提供了坚实
的实践基础。
（ 二） 生物识别信息保护的法理意蕴
1． 生物识别信息的公共属性
过去一段时间内大家普遍认为个人信息属于
民事权利基础属性范畴，《民法典 》中也将个人信
息列入民事权利章节，认为个人信息权本质上是
一种对世、排他、绝对的个人信息自决权，主张个
人信息权益不具有公法权利属性
［8］
。 进入数字时
代，个人信息交互性逐步增强，生物识别信息属于
个人信息中较为特殊敏感类型，个人生物识别信
息的公共属性也更加凸显。 其一，生物识别信息
是标识自己最直接的工具，也是他人识别特定主
体最准确的工具，即生物识别信息具有识别功能
属性，当生物识别信息主体与外界交流的时候，在
社会空间内会产生信息的交互性，不再局限于个
人领域，因此，生物识别信息所展现的工具性质造
就信息本身具有明显的公共性和社会性属性。 其
二，生物识别信息本身属性的公共性。 从古至今，
信息一直是处于公共领域的公共素材或材料，是
任何人都可以使用的资源。 而法律所保护的是附
着在信息上的关涉个人的正当权益，而非信息本
身。其三，生物识别信息保护的社会决定性。 生
物识别信息的社会性、公共性决定了信息保护的
范围和程度的社会性和公共性。 在大数据时代，
应将信息视为社会共同资源，在规则的框架内由
社会决定信息的正当使用与保护。 实质性个人生
物识别信息保护理论和制度选择构建的基础就是
对信息的个人控制性和社会控制性的性质选择 。
2． 生物识别信息下权益受损的公共危害性
大数据时代，个人个体生物识别信息的侵害
基本呈现规模化、集团化、集群化的形式，如小区
刷脸，将会聚集小区内全部家庭成员的个人生物
识别信息。 首先，从个体生物识别信息的功能和
社会地位角度看，扩散性侵害个体生物识别信息
行为的对象具有不确定性，不特定对象的个体生
物识别信息发生聚合所产生的功能和社会地位具
有影响公共安全和社会秩序的风险，而公共安全
和社会秩序是最根本的公共利益。 其次，个体生
物识别信息本身所具有的主要功能是对数据主体
身份的识别确认。社会成员之间的沟通辩识均是
依据生物信息所展现出来的外在特征，现代社会
个体生物识别信息无法做到主体独占，具有超个
人法益特征，即公民个人信息并非仅关系公民个
人信息安全或个人生活，更关系社会公共利益、国
家安全、信息主权。如公安机关在人口管理上，采
集公民个人生物识别信息可以对辖区公民、社会
秩序进行更好的管理。 数据信息自身的功能体现
着公益属性。 最后，国家运用强制力保障个体生
物识别信息数据安全，同时个人生物识别信息的
领域应用在一定程度上模糊了生物识别信息的公
私边界。
3． 生物识别信息下权益保护符合公益诉讼实
质启动标准
公益诉讼的本身目的价值是维护国家和社会
公共利益，其本身内涵的广泛性决定了受案范围
的扩展属性。黄学贤教授认为拓展受案范围应当
遵循利益衡量理念，其一，公共利益和私人利益的
价值衡量，即民事主体进行主观之诉能够维护自
身合法权益的，在客观公益之诉中就缺乏适用的
必要性。个体生物识别信息保护中单一明确主体
的侵权行为适用民事救济途径更符合基本价值，
纳入公益诉讼的主要是涉众型侵权行为，涉众型
生物信息要素侵权事件涉及的主体一般具有不特
定性和广泛性特征，给私益主体的生存和发展属
性带来潜在的巨大风险，并对公益主体的秩序产
生不确定性的影响。个体生物识别信息对个人来
说具有不可替代属性，涉及的利益具备足够的重
要性。其二，公共利益与政策导向的衡量。 公益
诉讼受案范围是一个价值导向性较强的问题，一
定程度上能够充分反映当前的立法和司法价值导
向，基于社会契约精神，国家对个人信息保护负有
不可推卸的责任，从当前的司法裁判案件可知，对
个体生物识别信息的侵害呈现区域扩大化、规模
专业化、事件发生高频化的趋势，公民个人、管理
· 49·
者均注意到对个体生物识别信息保护的重要性，
将生物识别信息保护纳入公益诉讼是维护社会公
共利益的现实需求，是推进国家治理体系与治理
能力现代化的应有之义。
五、生物识别信息公益诉讼制度构建的
现实困境
“在法治社会建设的新时代下，依法行政、公
正司法是公权力机关行使权力的根本遵循，是实
［9］
现高质量发展的必要条件。” 公益诉讼的介入，
一定程度上有利于敦促行政主体依法履行个人生
物识别信息保护职责，避免“公地悲剧 ”发生，优化
诉源治理和补强了其他救济手段的不足。 但信息
保护 制 度 的 构 建 中 存 在 的 问 题 应 予 以 重 视 和
完善。
（ 一） 启动主体及案由
根据诉讼规则，公益诉讼的适格主体即为公
益诉讼代表人（ 诉讼原告） 。公益诉讼的主体区别
一般诉讼是由法律拟制，行政公益诉讼的诉讼代
表人是检察机关，民事公益诉讼的诉讼代表人为
［10］
“法律规定的机关和有关组织 ” 。 检察机关作
为国家的法律监督机关，拥有人员、知识、技术等
专业优势，在刑事、民事和行政等方面均能够行使
法律监督职责。 前期实践中，检察机关基本是提
起诉讼的主力军。因此，基于职能效果，提起生物
识别信息公益诉讼以行政公益诉讼为主，民事公
益诉讼为辅； 制度设计上以敦促行政主体依法履
行个人生物识别信息保护职责的行政公益诉讼为
主要形式，支持符合条件的组织和团体提起民事
公益诉讼为辅助形式。《民法典》将生物识别信息
归为人格权范围，实践中生物识别信息也基本是
通过生物提取、数字形式储存，体现出生物人格和
数据人格，因此，基于生物识别信息的特征属性，
使用人格权案由相对合适。
（ 二） 启动对象范围
生物识别信息保护、公益诉讼制度发挥作用
的前提是公共利益受到侵犯，生物识别信息属于
严格限制的敏感信息，如涉及不特定多数人时，对
权益的侵犯已远超过私益范畴，上升到公共利益
或者国家利益。生物识别信息公益诉讼保护范围
· 50·
仅限于不特定对象的侵害救济，即涉众型信息侵
害事件，关于对象不特定如何把握需要结合实践
综合考虑，应从事件定性 （ 产生严重后果，波及公
共利益） 、定量（ 被侵害人数达到一定规模以上 ） 两
个方面着手，因为个人信息具有私益和公益两个
层面属性，对于私益和公益之间的相互转变界点
及平衡点掌握关涉公益诉讼启动的节点，这需要
在后期案件办理实践中不断充实探索完善 。
（ 三） 程序规则的选择适用
1． 调解、和解程序适用
调解、和解在民事诉讼中比较常见，也是民事
纠纷实现案结事了的重要手段。 行政公益诉讼中
诉前磋商程序有着和解的表象特征。 公益诉讼的
本质目的是维护公共利益，如果通过调解、和解程
序能够实现公共利益，并且法律拟制诉讼主体同
时也赋予其完整的诉权，有利于以最小方式实现
基本利益，节约司法资源。 但公益诉讼代表人实
质上与案件实体无直接利害关系，对于调解、和解
程序，为防 止 代 表 人 的 恣 意 性，应 健 全 公 众 介 入
权，尤其是在民事公益诉讼程序中。 适用调解、和
解程序实现公共利益维护的，调解、和解结果未经
公告或者公告后达到一定比例数量利害关系人提
出异议的，调解、和解协议无效，应当继续按照法
律程序规定行使权利。
2． 撤诉规则适用
民事和行政诉讼中，在法院未作出判决前当
事人可以向法院申请撤诉，公益诉讼实质形式上
也属于民事诉讼或行政诉讼范畴，民事和行政诉
讼中的程序，原则上也适用于对应类型的公益诉
讼中。因此，对于生物识别信息公益诉讼制度中
适用撤诉程序，需要严格审查撤诉目的，不能随意
放任和绝对禁止，应以公益目的维护为原则进行
个案、社会效果的综合把握。 撤诉时间节点可以
与一般诉讼相同，从辩论终结前延长到做出判决
前。撤诉的前提是公共利益得到维护，如果经过
审查公共利益未实现的，不应允许撤诉。 当然，部
分公共利益实现的，不影响部分诉讼请求的撤回。
3． 举证责任规则适用
行政和民事公益诉讼中要求适格诉讼代表人
提起公益诉讼时应该提供公共利益受到损害的初
步证据，主要为了预防公益诉讼滥诉的发生。 诉
讼中，对案件事实因果关系的举证，法律未对公益
诉讼进行明确规定，实践中基本按照民事或行政
诉讼的规则进行。生物识别信息侵权具有隐蔽性
特征，如摄像头的图像采集，未履行告知 同意程
序，当事人难以知道自身生物信息被他人采集储
存，在涉及不特定群体时，证据收集的难度加大。
从公共利益保护的实效性来看，笔者认为对于因
果关系的证据应统一适用举证责任倒置规则，诉
讼代表人承担初步的证明责任，侵权人承担未侵
权的因果关系证明责任，这样有利于节约诉讼维
权成本，增强社会团体维护公共利益的积极性 。
4． 惩罚规则的适用
生物识别信息公益诉讼之目的在于规范约束
信息收集以及处理者对信息的合法利用。 目前诉
讼达到维护公共利益的标准遵循“填平原则 ”，即
公共利益损失恢复到原始状态，无法恢复原状的
按照同时间内利益价值予以金钱赔偿或者采取其
他替代措施。 刑事领域讲究犯罪成本，如今的公
共利益维护对侵权方来说 完 全 没 有 侵 权 成 本 可
言，由于生物识别信息本身属性的限制，对其侵权
造成的损失难以衡量确定，同时信息资源又是数
字经济下最有价值要素，挖掘后的信息价值呈现
叠加式增值，故目前诉讼救济制度仅仅达到停止
现实侵权的目的，无法达到震慑作用。 为了更好
地维护公共利益和从基础上阻断侵权故意，应当
建构生物识别信息侵权惩罚性赔偿制度，做到违
法成本大 于 收 益 价 值，真 正 约 束 信 息 收 集、处 理
者，使其在法律的范围内，遵循正当目的理性作出
行为。
六、公益诉讼助力个人生物识别信息保
护的路径探索
个人生物识别信息侵权、滥用风险增高，信息
保护实体法律规范的碎片化以及保护模式的体系
性欠缺致使个人生物识别 信 息 保 护 机 制 存 在 掣
［11］
肘 。个人信息保护要解决的核心问题是个人
［8］
与信息处理者之间的“非对称权力结构 ” 。 在民
事、行政和刑事手段救济尚存在不足的情况下，公
益诉讼近年来展现出活力，在个体生物识别信息
保护上具有天然优势，符合我国的司法救济制度
化探索需要。
（ 一） 个人生物识别信息保护公益诉讼
的优势
数字时代，公民个体生物识别信息的私人性
逐渐减弱，公共性和社会性逐渐增强，个人信息从
传统的私域中“外溢 ”，信息流动性加快和信息交
互的公益属性日益凸显。 涉及生物识别信息保护
的场景都是针对不特定的多数用户，个人的力量
较为有限，为此，应及时完善生物识别信息滥采滥
用惩罚机制，建立有效的生物识别信息集体诉讼
制度或公益 诉 讼 制 度。 在 生 物 识 别 信 息 保 护 领
域，公益诉讼以其特色制度在能动的司法空间内
表现出强劲内生动力。 一方面，按照适用法律性
质和被诉客体不同将公益诉讼划分为行政公益诉
讼和民事公益诉讼，当前赋予公益诉讼适格主体
的是检察机关或社会团体，尤其是检察机关提起
的公益诉讼，检察机关作为公益诉讼代表人，相较
于私益主体，其拥有专业的法律知识、专业的人才
队伍和诉讼技能，此外法律赋予检察机关一定的
调查核实权，有利于对危害行为进行调查取证，在
维护社会和公共利益方面具有显著优势。 因此，
数字时代对生物识别信息的侵权行为具有隐秘性
的特点，私益主体难以发现和及时止损救济，如杭
州女子取快递被造谣出轨案，故将诉讼主体赋予
专业的公益 诉 讼 代 表 人 实 为 最 佳 路 径。 另 一 方
面，检察公益诉讼作为时下公益诉讼的主要形式，
检察机关能够根据公共利益危害的具体情况灵活
选择公益诉讼程序和实施手段，以实现快捷高效、
精准治理的诉讼效果。
（ 二） 个人生物识别信息保护的公益诉
讼路径选择
民事公益诉讼直接对抗侵权主体，检察机关
提起诉讼前需要公告寻找是否有合适组织已提起
诉讼，这表明民事公益诉讼具有直接性和从属性
特征。但民事公益诉讼由于法律顶层设计不足，
检察机关提起民事公益诉讼介入生物识别信息保
护的内容不明确、方式不灵活，同时受关于个人信
息保护的法律规范多是宣示性条款、操作性不佳
等种种因素限制，在生物识别信息保护领域面临
· 51·
多重挑战。行政公益诉讼具有主动性和灵活性特
征。行政公益诉讼相较于民事公益诉讼灵活性适
用方面更好，从典型案例看实践中关于信息保护
启动的多是行政公益诉讼程序，但行政管理实务
的繁杂性、行政职权的不明确性以及行政执法的
局限性一定程度上限制了公民身份识别信息的行
政保护，主要因为在信息监管资源有限的情况下
多侧重于国家安全维护，个体信息安全保护相对
不足。个体生 物 识 别 信 息 的 侵 犯 具 有 隐 蔽 性 特
征，无感式表现，行政机关难以发现或者准确判断
公民信息被侵犯，对侵害后果的范围判断无法把
握，因此行政机关在个体信息保护上呈现克制消
极的态度。 由于行政机关难以实施有效监管，但
又处于被监督下，难免产生抵触意识。 此外，在加
强预防性监督，规制端口继续向前推移，对其他非
行政属性但具有一定监管职责的主体等方面如何
协调联系、处置是行政公益诉讼开展个人信息领
域救济所面临的系列难题。
检察机关发布的信息保护典型案例中，有 6
件适用行政公益诉讼，
4 件适用刑事附带民事公益
诉讼，
1 件适用民事公益诉讼。实务中检察机关通
过指控犯罪和提起公益诉讼，发挥刑事检察与公
益诉讼检察两项职能作用，在打击侵犯公民个人
［12］
信息犯罪中创新刑事附带民事公益诉讼 。刑
事附带民事公益诉讼形式在实践中应用广泛，依
赖于传统检察刑事优势，结合公益诉讼进行应用
形式上的创新，本质上仍然属于民事公益诉讼范
畴。针对不特定多数人的个人生物识别信息被泄
露或被违法利用，极易造成对社会利益或国家安
全等公共法益的侵害，建议在《最高人民法院关于
审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案
件适用法律若干问题的规定 》第 14 条规定的基础
上推而广之，将侵犯公民个人信息纳入刑事公益
诉讼范围，明确公诉机关提起侵犯个人信息公益
诉讼的具体条件、赔偿标准、退赔方式，通过公权
主动介入的方式诉讼解决共性犯罪难题 ，达到“以
点带面”的综合治理效果，为个人信息保护提供更
［13］
完善的制度保障 。 从实践效果看，现阶段采取
以行政公益诉讼介入为主、民事公益诉讼介入为
辅的保护层次更易取得良好的效果。 在公共利益
· 52·
保护上，行政权主动性强、效率高、能够迅速对违
法行为作出反应，因此行政救济要优先于司法救
［14］
济 。司法救济是守卫正义的最后一道防线，不
应该将最后救济手段置于前置或者常态化适用状
态下，这有违司法逻辑。 最高人民检察院第八检
察厅负责人表示，检察机关针对部分行政主体不
注重个人信息保护、监管责任不到位等问题，可以
通过磋商、公开听证和检察建议等方式督促履职，
这表明行政公益诉讼监督手段形式更加灵活。 民
事公益诉讼的提起主体更加广泛，让更多合适主
体参与进来，能够缓解司法检察资源紧缺的压力，
多元主体参与生物识别信息保护，可以形成监督
［15］
合力 。总之，在生物识别信息保护问题上，行
政主体仍然是保护信息安全的主要承担者，检察
机关和其他适格主体提起公益诉讼制度主要发挥
执法补充作用，但所有形式的最终目的归属是一
致的，都是为了维护两益和客观法律秩序 。
（ 三） 个人生物识别信息保护公益诉讼
的责任分配
证明标准是指在诉讼中用以衡量或评判法官
就个案中的待证事实是否获得内心确信的尺度或
［16］
程度 。个人生物识别信息公益诉讼中证明标
准的适用、举证责任的分配是侵权主体下建构完
善该类诉讼案件的关键内容。 个人生物识别信息
公益诉讼不同于普通行政诉讼和民事诉讼，证明
标准的设置应遵循该诉讼制度价值功能的指引、
体现自身独特的诉讼价值。 一方面，证明标准的
设置应高度重视司法对行政的监督制约属性，发
挥法律监督的基本职能； 另一方面，证明标准的设
置应利于该类公益诉讼权利救济，提升权利保护
的力度。因此，个人生物识别信息公益诉讼保护
应当在民事、行政诉讼的实质框架内设置阶层动
态证明标准的适用，即在民事诉讼“高度盖然性 ”、
优势证据与行政诉讼“事实清楚、证据确实确凿 ”
的空间内，结合具体案件的待证事项，确定个人生
物识别信息公益诉讼保护证明标准的构建适用 。
证明标准的基础设定为公益诉讼的举证责任
分配提供分配指引。结合个人生物识别信息侵权
具有技术性、隐蔽性、传播速度快、影响大等特征，
提起诉讼主体应承担带入诉讼的初步证明责任。
诉讼期间证明责任因民事、行政的区别而略有不
同。民事公益诉讼中，在坚持“谁主张、谁举证 ”的
原则下，适用高度盖然性的证明标准，提起诉讼主
体对侵害公共利益的基本事实、损害情况承担举
证责任，其他由被诉主体承担举证责任。 行政公
益诉讼中，被诉法定机关承担主要的提供证据责
任和说服责任，不应让检察机关承担过重的举证
责任，否则，在一定程度上会打击检察机关提起行
政公益诉讼的积极性和增 加 检 察 机 关 的 诉 讼 成
本，这与行政公益诉讼制度设立的初衷相违背 。
七、余 论
“我国启动‘一带一路’数字经济战略后，互联
网领域（ 信息互联网、消费互联网、物联网等 ） 释放
［17］
出前所未有的活力 ” 。 个人生物识别信息具有
区别于其他个人信息的特殊性，其滥用、泄露、盗
用的安全隐患和风险后果也在逐渐被广泛而深刻
地认知。数字时代，由于个人信息的商业价值被
挖掘后不断释放呈现出叠加式的价值增值，导致
对信息保护规则的漠视，风险威胁超出传统个人
信息保护机制的应对能力。 单一应对手段难以规
制个人信息的保护，尤其在行政监管疲软、刑事治
理不周延、民事诉讼救济乏力的情况下，统筹以生
物识别信息公益诉讼制度为牵引，以行政、行业自
律等方面为辅助，多方聚焦形成合力，共同促成个
［11］
人信息保护的社会治理是解题关键
术的进步推动着社会观念的变革，作为上层建筑
的法律哲学，亦应不断调适其思维范式，使之与社
会需求相适应。 作为法学研习者，我们既要对新
问题不断探索发现事物发展的客观规律，也要不
断总结社会经济发展的新规律和新认识。 对于个
人生物识别信息权益保护而言，局促的司法空间
内引入公益诉讼路径机制具有可行性，也符合我
国信息治理基本环境。 但加强公益诉讼对个人生
物识别信息保护机制的同时，还要注意处理好私
益维权和公益诉讼二者的关系，避免公益诉讼万
能论，努 力 构 建 立 体 的 个 人 生 物 识 别 信 息 保 护
体系。
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· 53·
 The Optimization of Public Interest Litigation Protection Path
for Biometric Information
LIU Xuetao 1 ，PAN Kunlun 2
（ 1． Institute of Fengqiao Experience and Social Governance，Northwest University of Political Science and Law，
Xi’an 710063，China；
2． People’s Procuratorate of Huzhou，Zhejiang，Huzhou 313000，China）
Abstract： As sensitive personal information，biometric information deeply reflects the physiological and behavioral char-
acteristics of individuals． In the digital age，there is a contradiction between the protection of personal information and the
output of economic value． At the same time，personal information rights and interests have gradually evolved from individ-
ual private interests to social public interests． Building an optimized multi-dimensional path of public interest litigation
protection and safeguarding basic rights of individuals are in line with the essence of development． We should adhere to
the principle of administrative public interest litigation，give play to the first priority role of administrative organs in safe-
guarding social and public interests，supplement civil public interest litigation，expand the channels for multiple subjects
to participate in safeguarding public interests，innovate criminal incidental civil litigation，give play to the combination of
traditional procuratorial advantages and rescue means in the new era，improve the connotation path of public interest liti-
gation relief，and add punitive rules and other institutional mechanisms． These are in line with the active governance of
judicial information protection in China．
Keywords： personal information； biometric information； public interest litigation； public interest
（ 编辑： 蔡秀娟）

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