Alapvizsga 11th Ed 2022 Nyar

KÖZIGAZGATÁSI VIZSGA TANANYAGOK
Közigazgatási
alapvizsga
Tizenegyedik, az Alaptörvény értékeivel kiegészített kiadás
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Közigazgatási Továbbképzési Intézet
•
Budapest
A Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiadványa.
Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2022
A közigazgatási alapvizsga jegyzete a Magyary Zoltán Közigazgatási-fejlesztési Program, a

versenyvizsga felsőfokú oktatási és képzési segédanyag, valamint Patyi András – Varga Zs.
András: Általános közigazgatási jog (Dialóg Campus, 2009) című könyvének alapulvételével
történt.
Az oktatási-képzési segédanyag kialakításában közreműködött:

Dr. Almásy Gyula, Dr. Bartha Zsuzsanna, Dr. Borbás Beatrix, Dr. Boros Anita,
Dr. Cserny Ákos, Dr. Csuth Sándor, Farkas Krisztina, Farkas Péter, Dr. Hazafi Zoltán,
Hegedűs Tamás, Dr. Horváth Attila, Juhász Lilla Mária, Dr. Kádár Krisztián, Kántor
Zoltán, Dr. Kukorelli István, Dr. Lantos Ottó, Dr. Müller György, Dr. Nemeslaki
András, Dr. Péterfalvi Attila, Dr. Rupp Zoltán, Dr. Szalai András, Dr. Torma András,
Dr. Tóth Norbert, Dr. Tózsa István, Dr. Török Tamás, Zala Mihály, Dr. Zombor Ferenc
A tananyag hatályosításában közreműködött:

Dr. Belényesi Emese, Dr. Bíró János, Dr. Borbás Beatrix, Dr. Boros Anita,
Dr. Csalló Krisztina, Farkas Péter, Dr. Fazekas Csaba, Dr. Gerencsér Balázs,
Dr. Gregóczki Etelka, Dr. Gyergyák Ferenc, Hegedűs Tamás, Dr. Horváth Attila,
Horváthné Varga Polyák Csilla, Dr. Iván Dániel, Juhász Lilla Mária, Dr. Kádár
Krisztián, Kántor Zoltán, Kisfaludy László, Dr. Kisfaludy Zoltán, Kisgergely
István, Dr. Klotz Péter, Dr. Lantos Ottó, Dr. Linder Viktória, Ludányi Dávid,
Dr. Nagylaki Csilla, Dr. Péterfalvi Attila, Dr. Révész Balázs, Révész Éva, Soós
Hajnalka, Dr. Szabó Máté Csaba, Dr. Szalai András, Dr. Tóth Norbert
A tananyag lektorálásában közreműködött:

Dr. Back András, Dr. Belányi Márta, Dr. Belényesi Emese, Dr. Bodor Viktória,
Dr. Erdős Csaba, Dr. Fazekas János, Dr. Gerencsér Balázs, Dr. Gregóczki Etelka,
Dr. György István, Dr. Hazafi Zoltán, Dr. Horváth Attila, Dr. Imre Miklós, Dr.
Kádár Krisztián, Kántor Zoltán, Dr. Kis Norbert, Lóczy Péter, Dr. Péterfalvi Attila,
Dr. Rothermerl Erika, Dr. Szalayné Dr. Sándor Erzsébet, Dr. Szegvári Péter, Tapa
Barnabás, Dr. Tóth Norbert, Dr. Vértesy László, Dr. Vizi Balázs, Dr. Zala Mihály
Az Alaptörvény értékeit tartalmazó szövegdobozok szerzői:

Dr. Gáva Krisztián, Dr. Smuk Péter, Dr. Téglási András
A kézirat lezárásának dátuma:

2022. július 15.
A szövegdobozok hozzáadásának dátuma:

2017. december 19.
A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás
joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben sem reprodukálható,
elektronikus rendszerek felhasználásával nem dolgozható fel, azokban nem tárolható, azok-
kal nem sokszorosítható és nem terjeszthető.
TARTALOM
ELŐSZÓ 8
1. MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK 9
1.1. almodul: Alkotmányos és jogi ismeretek 9

1.1.1. A jog fogalma 9
1.1.2. A jogrend fogalma és a jogforrások elméleti rendszere 9
1.1.3. Az alkotmányos állam 10
1.1.4. Népszuverenitás és népképviselet 11
1.1.5. A hatalmi ágak megosztásának elve 13
1.1.6. A jogegyenlőség elve 14
1.1.7. A jogállamiság elve 15
1.1.8. A törvények uralmának elve 15
1.1.9. A közhatalom törvényhez kötöttségének elve 16
1.1.10. A végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt 16
1.1.11. A bírói függetlenség elve 16
1.1.12. Az alapvető jogok érvényesítésének elve 17
1.2. almodul: Államszervezet 19
1.2.1. Az Országgyűlés 20
1.2.2. A Kormány 23
1.2.3. A köztársasági elnök 24
1.2.4. A bíróságok 26
1.2.5. Az ügyészség 28
1.2.6. Az Alkotmánybíróság 28
1.2.7. Az alapvető jogok biztosa és helyettesei 30
1.2.8. A helyi önkormányzatok 31
1.3. almodul: Jogi szabályozás 32
1.3.1. A jogforrás fogalma és csoportjai 32
1.3.2. Az Alaptörvény 33
1.3.3. Jogalkotás minősített helyzetekben 36
1.3.4. A közjogi szervezetszabályozó eszközök 36
1.3.5. A jogszabályok kötelező ereje 37
1.3.6. A közösségi jog – nemzetközi jog – nemzeti jog viszonya 39
2. MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK 40
2.1. almodul: A közigazgatás intézményrendszere és jogi alapfogalmai 40

2.1.1. Az igazgatás és a közigazgatás fogalma 40
2.1.2. A központi igazgatás szervei 41
2.1.3. A központi igazgatás helyi-területi szervei 47
2.1.4. A helyi önkormányzatok 51
4
TARTALOMJEGYZÉK
2.2. almodul: Közszolgálat 55

2.2.1. A közszolgálati humánpolitika megújítása 55
2.2.2. A közszolgálati jog alapjai 57
2.2.3. A közszolgálati jogviszony létesítése és módosítása 60
2.2.4. A jogviszony megszűnése és megszüntetése 61
2.2.5. Összeférhetetlenség a közszolgálatban 62
2.2.6. Előmenetel a közszolgálatban 63
2.2.7. Teljesítményértékelés és minősítés 66
2.2.8. Képzés és továbbképzés 67
2.2.9. Munkaidő és pihenőidő 68
2.2.10. A munkavégzés szabályai 69
2.2.11. Illetményrendszer 70
2.2.12. Felelősség a közszolgálatban 71
2.2.13. A Kit. hatálya alatt álló kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályozás 72
2.2.14. A KÜt. hatálya alatt álló köztisztviselőkre vonatkozó szabályozás 79
2.3. almodul: Közszolgálati hivatásetika 80
2.3.1. Az Etika, hivatásetika fogalma 81
2.3.2. Nemzetközi kitekintés 82
2.3.3. A hivatásetika jogi szabályozottsága és aktualitásai Magyarországon 83
2.3.4. Korrupciómegelőzés és integritásszemlélet a közszolgálatban 87
2.4. almodul: Közigazgatási jogalkalmazás és hatósági eljárás 95
2.4.1. Közigazgatási jogalkalmazás 95
2.4.2. A Közigazgatási eljárás 98
2.5. almodul: A közigazgatás-fejlesztési stratégia keretei 119
2.5.1. Közigazgatás-fejlesztési stratégiák 2010 után 119
2.5.2. Bevezetés a közigazgatás-fejlesztés elméletébe és gyakorlatába 119
2.5.3. A közigazgatás- és közszolgáltatás-fejlesztési stratégia 122
3. MODUL: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK 128
3.1. almodul: Az Európai Unió fejlődése és intézményrendszere 128

3.1.1. Az európai integráció rövid története (Párizstól Lisszabonig) 128
3.1.2. Az euró, az euróövezet és a monetáris unió.
Nyelvi rezsim az Európai Unióban és az EU jelképei 130
3.1.3. Az Európai Unió intézményrendszere 131
3.2. almodul: Az Európai Unió jogrendszere 139
3.2.1. Az Európai Unió jogrendszerének sajátosságai és legfontosabb elemei 139
3.2.2. Alapjogvédelem az Európai Unióban 141
3.2.3. Az európai uniós jog és a magyar jog viszonya 141
4. MODUL: GAZDÁLKODÁSI ÉS PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK 143
4.1. almodul: Pénzügyi alapismeretek 143

4.1.2. Adósság 145
4.1.3. A monetáris politika célja és eszközrendszere 146
4.1.4. A pénzügyi közvetítőrendszer 148
4.1.5. Az állam szerepe, funkciói a nemzetgazdaságban 151
5
TARTALOMJEGYZÉK
4.2. almodul: Államháztartási és költségvetési gazdálkodási alapismeretek 153

4.2.1. Az államháztartás felépítése, alapfogalmak 153
4.2.2. Közbevételek és közkiadások 155
4.2.3. A Központi költségvetés 157
4.2.4. A helyi önkormányzati költségvetés 159
4.2.5. Nemzeti vagyon 160
4.2.6. Költségvetési szervek 163
4.2.7. Ellenőrzés az államháztartás területén 167
5. MODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁGI ÉS ADATVÉDELMI

ALAPISMERETEK 171
5.1. almodul: Adatvédelem 171

5.1.1. A személyes adatok védelméhez való jog születése 171
5.1.2. A hazai adatvédelem jogi keretei 171
5.1.3. A Jogszerű adatkezelés követelményei 173
5.1.4. Az érintett jogai 175
5.2. almodul: Információszabadság 175
5.2.1. Az állam átláthatósága 175
5.2.2. A közérdekű adatok 176
5.2.3. A közérdekből nyilvános adatok 176
5.2.4. Az adatok megismerése 177
5.2.5. Az információszabadság jogi korlátai 178
5.2.6. Nyilvántartások 179
5.3. almodul: Információbiztonság 180
5.3.1. A minősített adatok védelmének jogi alapjai 180
5.3.2. A minősítési szint és az érvényességi idő 180
5.3.3. A felülvizsgálat 181
5.3.4. A felülbírálat 182
5.3.5. A személyi biztonsági feltételek 182
5.3.6. A fizikai biztonsági feltételek 183
5.3.7. Az adminisztratív biztonsági feltételek 183
5.3.8. Az elektronikus biztonsági feltételek 183
5.3.9. A minősített adatok büntető- és szabálysértési jogi védelme 184
5.3.10. Az adatkezelési és a rendszerengedély 185
5.3.11. A telephely biztonsági tanúsítvány és az egyszerűsített telephely
biztonsági tanúsítvány kiadására irányuló eljárás 185
5.3.12. A minősített adatok védelmének hatósági felügyelete 186
6. MODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE 187
6.1. almodul: Közigazgatás szervezetelméleti megközelítésben 187

6.1.1. A közigazgatás főbb környezeti jellemzői 190
6.1.2. Bürokráciaelméletek 192
6.1.3. A közigazgatási reformokkal kapcsolatos elméletek 193
6
TARTALOMJEGYZÉK
6.2. almodul: Vezetői feladatok a közigazgatásban 198

6.2.1. Célkijelölés, stratégiaalkotás 200
6.2.2. Szervezés 201
6.2.3. Személyes vezetés (leadership) 205
6.2.4. Kontroll 207
6.2.5. Közigazgatási szervek vezetésének sajátosságai: irányítás, felügyelet, ellenőrzés 210
6.3. almodul: A közigazgatási szervezetek működési folyamatai 212
6.3.1. Alapfogalmak, alapmodellek 212
6.3.2. A folyamatmodellezés módszertana 217
6.3.3. A közigazgatás fő folyamatainak megszervezése 222
6.3.4. Az e-közigazgatás 226
6.3.5. Stratégiai kihívások, fejlesztési irányok, keretek 234
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA 237
7.1. almodul: Elvi keret: a magyar nemzet határokon átívelő összetartozása,

az egységes magyar nemzet 238
7.1.1. Az Alaptörvény 238
7.1.2. A Nemzeti Összetartozás melletti tanúságtételről szóló törvény 239
7.2. almodul: A cselekvési területek 240
7.2.1. Egyszerűsített honosítás 240
7.2.2. Hatékony támogatáspolitika 240
7.2.3. Bethlen Gábor Alap 241
7.2.4. Határtalanul! osztálykirándulási program 241
7.3. almodul: magyar–magyar kapcsolattartás, párbeszéd 242
7.3.1. Magyar Állandó Értekezlet 242
7.3.2. Magyar Diaszpóra Tanács 242
7.3.3. Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma 243
7.3.4. Az Országgyűlés Nemzeti Összetartozás Bizottsága 243
7
ELŐSZÓ
A közigazgatási alapvizsga tananyagfejlesztéséért felelős Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiemelt

figyelmet szentel a vizsgázók tapasztalatainak, véleményének. Erre tekintettel a közigazgatási alap-
vizsgát 2011. szeptember 1-je óta teljesítő több mint tízezer tisztviselő javaslatainak szem előtt
tartásával bocsátja az egyetem útjára a tananyag 6. átdolgozott kiadását.
A tananyagban rögzített ismeretanyag és a közigazgatási alapvizsga követelményrendszeré-
nek megújítása folyamatosan követi a közigazgatás változásait, az Alaptörvényre épülő megújuló
joganyagot, továbbá épít a kiérlelt szakirodalmi álláspontokra és a közigazgatás dinamikus forrá-
saira is. Az alapvizsga tananyaga a korábbiaknál lényegesen nagyobb hangsúlyt helyez a változá-
sok irányainak bemutatása mellett a változások okainak ismertetésére, a közigazgatás stratégiai és
fejlesztési környezetére, a közszolgálatiság hivatásetikai kérdéseire, a szervezeti és személyi haté-
konyság szempontjaira. A közigazgatási alapvizsga a közszolgálati tisztviselők közigazgatási alap-
ismereti szintjének felmérését, elmélyítését, a közigazgatási tudásminimum biztosítását célozza.
Éppen ezért a Nemzeti Közszolgálati Egyetem fontosnak tartja, hogy a közszolgálatban feladatot
teljesítők megismerjék és megértsék az aktuális közigazgatás-fejlesztési elképzeléseket.
Bár az alapvizsga-felkészítő tantermi kurzusokon történő részvétel nem kötelező, a felkészí-
tők szervezése folytatódik annak érdekében, hogy a konzulensek tanuláscentrikus, az ismeret
anyag megértését támogató módszertan szerint dolgozva segítsék azok felkészülését, akik az
önálló tanulási módszerek mellett a konzulensek támogatásával szeretnék elsajátítani az alap-
vizsga ismeretanyagát. Az önálló felkészülési módot választó tisztviselők részére a közigazga-
tási alapvizsga e-learning változatát kínáljuk, amely a teljes tananyag egy részének színesebb,
interaktívabb online bemutatása céljából született. Fontos leszögezni, hogy az e-tananyagoknak
nem helyettesítő, hanem kiegészítő szerepe van. Ez azt jelenti, hogy nem az írott alapvizsga-tan-
anyag visszaadása a cél, hanem egyes tananyagrészek „elmagyarázása”, amelyre a tankönyvben
terjedelmi korlátok miatt nem jutott lehetőség, vagy önmagukban bonyolultabb összefüggéseket
tartalmaznak. Ebből fakadóan – a jobb megértés végett – ezek az e-tananyagok tartalmazhatnak
olyan ismereteket is, amelyek nem részei a tankönyvnek. Az e-tananyag elérhetőségével kapcso-
latban itt talál információt: http://kti.uni-nke.hu/kozigazgatasi-vizsgak/kozigazgatasi-alapvizsga/
tananyag-es-kovetelmenyrendszer. Azoknál a részeknél, amelyekhez kiegészítő e-tananyag kap
csolódik, ezt az oldal margójára elhelyezett ikonnal jeleztük.
A közigazgatási alapvizsga tesztkérdései a tananyagban megjelenő információkra szorítkoznak;
a vizsgáztatás gyors és egyszerű módon írásban, egy a számítógép által véletlenszerűen generált
tesztfeladatsor kitöltésével történik, ami az objektív mérés garanciája.
Bízom abban, hogy sikerül az alapvizsga ismeretanyagát, ezáltal a vizsgázó kollégák tudását
folyamatosan megújítani, és jól tanulható segédanyaggal, értékes tudással támogatni a vizsgára
való eredményes felkészülést.
Jó tanulást, sikeres vizsgát kívánunk!
Prof. Dr. Kis Norbert
Nemzeti Közszolgálati Egyetem
8
1. MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK
A fejezet bemutatja az állam, az államhatalom és az államszervezet működésének alap-

vető fogalmait, a közhatalommal, illetve annak gyakorlásával kapcsolatos alkotmá-
nyos alapelveket. Az itt tárgyalt ismeretanyag a közhatalmi berendezkedés elemeire,
a társadalmi viszonyokat alapjaiban meghatározó szabályozás forrásaira fókuszál,
megteremtve a később tárgyalásra kerülő magyar közigazgatási szervezetrendszer
elméleti alapjait.
1.1. ALMODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ISMERETEK
1.1.1. A JOG FOGALMA
Az emberi együttélés nem létezhetne bizonyos magatartási szabályok nélkül. Ezeket a szabályokat
követhetik egy kisebb közösségben (például baráti társaságban, községben stb.) vagy akár nagyob-
ban (városban, országban stb.) egyaránt. Számos magatartási szabály befolyásolhatja az emberek
viselkedését, mint például szokások, erkölcsi szabályok és vallási normák.
A szokások, illetve erkölcsi, vallási és egyéb normák esetében azt láthatjuk, hogy azok a társada-
lomban különféleképpen érvényesülnek, betartásuk általában önkéntes elhatározáson alapul.
A jog azonban eltér a társadalom egyéb normáitól, a jog ugyanis az állam által alkotott,
illetve az állam által elismert olyan magatartási szabályokat jelenti, amelyek kötelezőek, érvé-
nyesülésüket állami szervek kényszerrel biztosítják. A jog keletkezését tehát elsősorban az álla-
mi szervekhez köthetjük, de szükséges hozzátenni, hogy az állam által elismert szabályok is ide
tartoznak. Ilyenek lehetnek például a nemzetközi jogi szabályok.
1.1.2. A JOGREND FOGALMA ÉS A JOGFORRÁSOK ELMÉLETI

RENDSZERE
A jogrendszer egy adott állam hatályos jogszabályainak és egyéb jogi előírásainak a rendezett
összességét jelenti. Ebből a meghatározásból az következik, hogy egy adott államról (országról)
van szó a jogrendszer esetében. A mi esetünkben Magyarország jogrendszeréről. Nemcsak a hatá-
lyos jogszabályok, hanem más úgynevezett jogforrások (amelyekről még lesz szó) is a jogrendszer-
hez tartoznak, ezért szükséges hozzátennünk az egyéb jogi előírás fogalmi elemet is. Végül szük-
séges hozzátennünk, hogy valamiféle rendezettséget tükröznek ezek a szabályok. Sokszor mondjuk
azt, hogy a jogszabályok nem érthetőek, vagy túl gyakran változnak. Mégis rendezett összességet
alkotnak ezek a szabályok, mert létezik a jogforrási hierarchia elve, amely azt jelenti, hogy az
alacsonyabb szintű jogforrás nem lehet ellentétes a magasabbal.
9
1.1.3. AZ ALKOTMÁNYOS ÁLLAM
Az államot nagyon sokféleképpen lehetne meghatározni, azonban a legfontosabb elemei felsorol-

hatóak, mert minden állam területtel, lakossággal és központi kormányzattal kell, hogy rendel-
kezzen. Államnak voltak tekinthetőek az ókori keleti birodalmak vagy a középkor királyságai is,
azonban ezek nem nevezhetők alkotmányos államnak.
Az alkotmányos államban ugyanis az együttélés legfőbb szabályait az adott állam alaptörvé-
nye, alkotmánya adja. Az alkotmány azokat a legfontosabb szabályokat tartalmazza, amelyek korlá-
tozzák az államhatalmat, biztosítják a polgárok alapvető jogait. Az alkotmányokban ezen kívül
többek között megtaláljuk az államszervezet felépítésére és a jogrendre vonatkozó legfontosabb
szabályokat is. Az alkotmány egyik legfontosabb funkciója, hogy jogi keretet szabjon az állam-
hatalom működésének és garanciákat nyújtson a polgárok szabadságának tiszteletben tartására,
védelmére. Mindezek azonban nem feltétlenül vannak egyetlen törvényben összefoglalva, mint az
írott vagy másképpen kartális alkotmány esetében. A történeti alkotmány törvények sokaságából,
illetve alkotmányos szokásokból áll. Ilyen az angol alkotmány, de ilyen alkotmánya volt hazánknak
is. Az első írott alkotmányunk az 1949. évi XX. törvény volt, amely az 1989-es rendszerváltásig
valójában nem is tekinthető szoros értelemben vett „valódi alkotmánynak”, hiszen nem korlátozta
az államhatalmat. Ez az alkotmány tehát az 1989-es és 1990-es alkotmánymódosítással jelentősen
átalakult, és egy demokratikus jogállami alkotmánnyá vált.
2011-ben az Országgyűlés új alkotmányt fogadott el, amelynek megnevezése Magyarország
Alaptörvénye. Az Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba. A régi Alkotmány formálisan
törvény volt, míg az Alaptörvénynek nincs száma, így formálisan sem tekinthetjük egyszerű tör
vénynek. Hazánk Alaptörvénye írott alkotmánynak tekinthető, ugyanakkor szükséges hozzátenni,
hogy az Alaptörvény a történeti alkotmányra is hivatkozik, amikor kimondja: „Az Alaptörvény
rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vív
mányaival összhangban kell értelmezni”. Magyarország Alaptörvénye a korábbi Alkotmányhoz
képest új szerkezeti felépítésű. Nemcsak az ünnepélyes bevezető, a Nemzeti hitvallás jellege jelen-
tős változás, de lényeges az is, hogy az alapvető szabadságjogok megelőzik az államszervezetre
vonatkozó rendelkezéseket, szakítva a korábbi szocialista alkotmányok szerkezeti felépítésével. Az
Alaptörvény számtalan értéket is megfogalmaz, amelyek jelen tankönyvben külön szövegdobozok-
ban jelennek meg.
Minden olyan államban, amely demokratikus, jogállami keretek között működik, léteznie kell
egy alaptörvénynek. Ez az alaptörvény, alkotmány az, amely kiemelkedik a jogi normák közül,
vezető helyet foglal el a jogforrások hierarchiájában, és meghatározza a társadalmi együttélés
legfőbb szabályait. Ezen alkotmányok esetében közös ismérv, hogy szabályozási területük minden
államban közel azonos:
• rendelkeznek az adott állam politikai, gazdasági berendezkedéséről;
• rendelkeznek a közhatalmi szervek rendszeréről;
• rendezik az állam és állampolgár viszonyrendszerét, valamint
• deklarálják az alapvető jogokat.
Az Alaptörvény olyan jogi alaprend és értékrend, amely a belső jogforrási hierarchia élén állva
rögzíti az állam politikai rendjét, valamint tartalmi és formai szempontból kiemelkedik a jogi
normák közül.
10
1. Modul: Alkotmányos és jogi alapismeretek
Tartalmi szempontból azért emelkedik ki, mert összeköti az állam polgárait, illetve korlátozza
az államhatalmat. Formai szempontból azért emelkedik ki, mert megalkotásának és módosításá-
nak speciális szabályai vannak.
Az Alaptörvény ünnepélyes bevezetőjében (preambulumában), a Nemzeti hitvallásban az alábbiak szerint

határozza meg önmagát: „Alaptörvényünk jogrendünk alapja, szövetség a múlt, a jelen és a jövő magyarjai
között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.”
A mai modern demokráciák alkotmányainak számos követelményt kell teljesíteniük ahhoz, hogy
az adott államban az alkotmányosság tartalmi szempontból is megvalósuljon. Ezek közül az alábbi
alkotmányos elveket emeljük ki:
• a népszuverenitás és népképviselet elve;
• a hatalmi ágak megosztásának elve;
• a jogegyenlőség elve;
• a jogállamiság elve;
• a törvények uralmának elve;
• a végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt;
• a közhatalom törvényhez kötöttségének elve;
• a bírói függetlenség elve;
• az alapvető jogok érvényesítésének elve.
Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a jogfejlődés újabb és újabb kategóriákkal bővíti a fenti kata-
lógust – ez tehát egy folyamatosan változó, bővülő követelményrendszer. Nézzük sorban ezeket az
elveket!
1.1.4. NÉPSZUVERENITÁS ÉS NÉPKÉPVISELET
A felsorolt alkotmányos elvek közül az első a népszuverenitás. Bár e fogalom pontos tartalmáról
csaknem háromszáz éve folynak viták, az elnevezés lényegében a nép főhatalmát jelenti.
A népszuverenitás elve azt foglalja tehát magában, hogy Magyarországon – ahogy azt az
Alaptörvény is rögzíti – a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján,
valamint – kivételesen – közvetlenül gyakorolja. Ezen elv nyomán tehát megfogalmazódik a közha-
talom gyakorlásának két formája: a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia.
A képviseleti demokrácia esetén a nép az általa választott képviselők útján, közvetett módon
gyakorolja a hatalmat, míg a közvetlen demokrácia akkor valósul meg, amikor az állampolgár
közvetlen módon vesz részt a döntésekben.
1.1.4.1. Képviseleti demokrácia
A parlamenti képviselőket az egyes országokban különféle úgynevezett választási rendszerben

választják, attól függően, hogy az adott országban milyen rendszer működik. A legismertebb
választási rendszerek a következők:
Többségi választási rendszer: a többségi választási rendszerek lényegi sajátossága, hogy a man
dátumért síkra szálló jelöltek közül az szerzi meg a kívánt pozíciót, aki több szavazatot szerez;
az úgynevezett abszolút többségi választási rendszerekben az a jelölt nyeri el a mandátumot, aki
11
elnyeri a szavazatok többségét – azaz több mint felét –, addig a relatív többségi választási rendsze-
rekben az lesz a győztes, aki a többi jelöltnél több szavazatot szerez – azaz aki relatíve a legtöbb
szavazatot kapta a választóktól.
Arányos választási rendszer: általában listákra lehet szavazni az ilyen rendszerekben, a választási
körzetekben a választópolgárok által leadott szavazatok alapján – a leadott szavazatok arányában –
annyi jelölt jut be az országgyűlésbe, ahány mandátumot ki lehet osztani az adott választókerü
letben. A jelöltlisták lehetnek területi vagy országos, szabad vagy kötött – aszerint, hogy a válasz-
tópolgárok sorrendiséget állíthatnak-e fel a listán szereplő jelöltek közül vagy sem. Az arányos
választási rendszerekben – annak érdekében, hogy ne legyen túlságosan széttöredezett a parlament
összetétele – általában választási küszöböt alkalmaznak: ez azt jelenti, hogy az a párt, amelyik nem
éri el a választási küszöbként meghatározott arányszámot, nem jut mandátumhoz.
Vegyes választási rendszer: olyan rendszer, amely ötvözi a többségi és az arányos választási rend-
szerek egyes elemeit, kiküszöbölve ezzel az egyes választási rendszerek hátrányait, ugyanakkor
megőrizve azok előnyös jellemzőit.
Magyarországon a választójog területén érvényesülnek azok az alapelvek, amelyek minden jogálla-

mi demokráciában a választást biztosítják. Ennek értelmében, hazánkban a választójog általános
és egyenlő, a szavazás pedig közvetlen és titkos, valamint biztosítja a választók akaratának sza-
bad kifejezését.
A választójog általánossága azt jelenti, hogy az adott lakosság részvétele minél szélesebb körben
biztosítva legyen a politikai döntéshozatalnál – ne legyenek ezt akadályozó cenzusok beépítve a
választójog anyagi jogszabályaiba. Választójogi cenzus például, ha a választójogot, a választható-
ságot meghatározott vagyonhoz, jövedelemhez kötik.
Az egyenlőségi kritérium azt jelenti, hogy minden választópolgárnak azonos értékű és azonos
számú szavazattal kell rendelkeznie.
A szavazás közvetlensége arra utal, hogy ne álljon semmilyen közvetítő személy vagy szerve-
zet a megválasztott és a megválasztó közé, a titkosság pedig értelemszerűen arra, hogy aki nem
szeretné, hogy választásáról más tudomást szerezzen, ezt titokban tarthatja, erre a lehetőséget az
államnak biztosítania kell.
Választási rendszerünk vegyes választási rendszer. Az országgyűlési képviselők száma százki
lencvenkilenc, ebből százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom
képviselőt pedig országos listán választanak. Az országgyűlési képviselők választása egyfordulós
rendszerben történik. Az egyéni választókerületben az a jelölt lesz országgyűlési képviselő, aki a
legtöbb érvényes szavazatot kapta. Ez tehát egy relatív többségi szisztémát jelent az egyéni válasz-
tókerületekben. Az arányos listás választás esetében nem szerezhet mandátumot az a pártlista,
amely a pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el.
A választójog szabályainak megértéséhez meg kell különböztessünk két fogalmat. A választó-
jogot ugyanis két részre oszthatjuk, az egyiket aktív, a másikat passzív választójognak hívjuk. Az
aktív választójog azt jelenti, hogy a választópolgár milyen feltételekkel jogosult szavazni (választó),
míg a passzív választójog azt jelenti, hogy milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy indulhasson a
választásokon jelöltként (választható). Minden nagykorú magyar állampolgárnak van választójoga.
Aki nem rendelkezik magyarországi lakóhellyel, az csak pártlistára szavazhat, egyéni választóke-
rületi jelöltre azonban nem. Passzív választójoghoz viszont nincs szükség a magyarországi lakó-
helyre.
12
Az országgyűlési képviselők választásán nincs passzív választójoga olyan személynek, aki

jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kény-
szergyógykezelését tölti.
Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességé-
nek korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Egyedül a bíróság jogosult valakit
kizárni a választójogból, azért, mert bűncselekményt követett el vagy belátási képességében érin-
tett (cselekvőképességet kizáró gondnokság esetén).
Az Alaptörvény a korábbi alkotmányi szabályozáshoz képest komoly változás előtt nyitotta meg az utat
azzal, hogy a választójoghoz nem köti feltételként a magyarországi lakóhelyet, ennek szabályozását sarkala-
tos törvényre bízza. Így kizárólag a törvényalkotó kétharmados döntésén múlik, hogy alkalmazza-e, és mely
választások esetében alkalmazza a magyarországi lakóhely követelményét. Ennek alapján nyílt meg a lehe-
tőség, hogy az országgyűlési választások során a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok
is szavazhassanak. Ezzel Magyarország is csatlakozott az európai államok többsége által követett elvhez,
miszerint az állampolgársággal együtt jár a választójog.
A választójog vonatkozásában még egy jelentős változást hozott az Alaptörvény, mégpedig a kizárás tekin-
tetében. Míg az Alkotmány a választójogból automatikusan kizárta azokat, akiket cselekvőképességet korlá-
tozó vagy kizáró gondnokság alá helyeztek, az Alaptörvény a választójogból való kizárást kifejezett bírósági
döntéshez köti.
A választásokhoz kapcsolódik az Alaptörvény azon új rendelkezése is, amely a jelöltek, pártok esélyegyen-
lőségének előmozdítása érdekében előírja a televíziós, rádiós politikai reklámok ingyenességét a választási
kampány során.
1.1.4.2. Közvetlen demokrácia
A közhatalom gyakorlása elsődlegesen képviseleti úton valósul meg, az Alaptörvény rendelkezik

a nép közvetlen részvételének lehetőségeiről is a hatalomban. A közvetlen hatalomgyakorlás a
döntéshozatalban elsődlegesen a népszavazás jogintézményében testesülhet meg.
Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése szerint a nép hatalomgyakorlása elsődlegesen képviselők útján törté-
nik, míg a közvetlen hatalomgyakorlás másodlagos. E hierarchiához igazodva szabályozták nemcsak alap
törvényi, de törvényi szinten is az országos népszavazás kezdeményezését és megtartását. Az Alaptörvény
szerint a népszavazás kötőereje minden esetben feltétlen érvényesülést kíván, azaz megszűnt az Alkotmány
szerinti véleménynyilvánító népszavazás lehetősége, amely jogilag nem bírt kötelező erővel az Országgyűlés
számára. Ehhez hasonlóan a szintén kötelező erő nélküli népi kezdeményezés lehetőségét (ötvenezer választó
polgár kérelmére az Országgyűlés napirendjére kellett venni a kezdeményezést) is megszüntették. Az Alap
törvény a népszavazás érvényességéhez az összes választópolgár több, mint felének, eredményességéhez
pedig az érvényesen szavazók több, mint felének azonos szavazatát követeli meg. Mindezzel érvényesül a
képviseleti demokrácia elsődlegessége, amitől csak kivételes esetben, a választópolgárok abszolút többségé-
nek akaratában megnyilvánuló népszavazás formájában vehető vissza a nép által a közhatalom gyakorlása
egy-egy kérdésben, akkor azonban feltétlen érvényesülést kíván.
1.1.5. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSÁNAK ELVE
A közhatalom gyakorlása során a megvalósítandó feladatok jól elhatárolható kategóriákba sorolha-

tók. Egyrészt szabályozni kell az életviszonyokat, másrészt gondoskodni kell azok végrehajtásáról,
harmadrészt bíráskodni szükséges a szabályok megsértői felett.
13
A történelem során az úgynevezett abszolutista királyságokban, mint például XIV. Lajos Francia
országban mindhárom feladattípust a hatalom egyszemélyi birtokosa, az egyszemélyi szuverén
gyakorolta. Az uralkodó törvényeket hozott, végrehajtó szervezetével – hivatalnokaival és hadsere-
gével – gondoskodott azok végrehajtásáról, végül saját maga ítélkezett törvényei megszegői felett.
A polgári felvilágosodás több gondolkodója megkülönböztette az egyes hatalmi ágakat, de a
hatalmi ágak elválasztásáról szóló klasszikus elmélet atyjának Charles-Louis de Secondat
Montesquieu-t tekintjük. Montesquieu a klasszikus három hatalmi ág – a törvényhozó, a végre-
hajtó és a bírói hatalmi ágak – elválasztását mint államszervezeti elvet az önkényuralom ellen ható
egyetlen megoldásként határozta meg. Az ideális államberendezkedés szempontjából kívánatos,
hogy a törvényhozói, a végrehajtói és a bírói hatalom (a klasszikus államhatalmi ágak) ne össz-
pontosulhassanak egy kézben, mert ez óhatatlanul visszaélésekhez, torzulásokhoz vezet. Miután
az államhatalmi ágak egyértelmű elválasztása nem lehetséges, ezért ez az elv ma már a hatalmi
ágak egyensúlyának elveként működik, vagyis olyan fékeket, garanciákat kell az államvezetésbe
(a közigazgatásba) beépíteni, amelyek lehetővé teszik az egyes ágak kontrollját, ellensúlyozását.
A felvilágosodás óta ez az elv nem vesztett jogállami jelentőségéből, csupán megvalósulásának
pontos formája változott. A hatalmi ágak merev elválasztása helyett ma már sokkal inkább beszél-
hetünk a hatalmi ágak egyensúlyáról. Ez azt jelenti, hogy a hatalmi ágak egyfelől önállóan létez-
nek, másfelől különböző felügyeleti és ellenőrzési jogosítványokkal rendelkeznek egymás fölött
abból a célból, hogy egy-egy hatalmi ágon belül ne alakulhasson ki hatalomkoncentráció. Például
az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség esetén megsemmisítheti az Országgyűlés által alkotott
törvényeket, vagy a bíróságok felülvizs gál hatják a közigazgatási határozatok törvényességét, ille-
tőleg a végrehajtó hatalom felelősséggel tartozik az Országgyűlés előtt.
1.1.6. A JOGEGYENLŐSÉG ELVE
A jogegyenlőség lényege, hogy a jog számára minden ember megkülönböztetés nélkül egyenlő.
Másképpen fogalmazva, a törvény előtt minden ember egyenlő.
Az egyenjogú polgárokat tehát minden alkotmányos államban a közhatalom minden szerve előtt
azonos jogok és kötelezettségek illetik meg. Ez természetesen azzal a kiegészítéssel együtt értendő,
hogy maga a jog teremthet bizonyos kiemelt szempontok szerint kivételeket. Kivételek azonban
csakis valamely jogállami oknál fogva tehetők: például a gazdaságilag gyengébbek, a szociálisan
rászorultak vagy a betegek érdekében.
Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint a törvény előtt mindenki egyenlő. Ez az általános egyenlő-
ségi szabály a korábbi Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt, csak a bíróság előtti egyenlőségként rögzí-
1
tették. Az egyenlőséget tehát az Alaptörvény – a korábbi Alkotmányhoz képest – már nem csak a bíróság
előtti egyenlőségként, hanem annál általánosabban, a törvény előtti egyenlőségként fogalmazza meg. Az
Alkotmány rendelkezéséhez képest kikerült a „területén tartózkodók” kitétel, vagyis az Alaptörvény már
nem szűkíti le a diszkrimináció tilalmát a területén tartózkodó személyekre, hanem mindenkinek biztosítja
az alapvető jogokat. Emellett az Alaptörvény már egységesen kezeli az alapjogokat, és nem külön „emberi,
illetve állampolgári jogokként”, mint az Alkotmány. További változás, hogy az Alaptörvényben a védett tulaj-
donságok felsorolásába bekerült a fogyatékosság szerinti különbségtétel tilalma is.
1
42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [22].
14
1.1.7. A JOGÁLLAMISÁG ELVE
A jogállamiság elve jelenti a jog uralmát, főhatalmát az állam felett. A jogállamban a jog főha-
talma azt jelenti, hogy adott államban minden államhatalmi megnyilvánulásban érvényesül a jogi
szabályozás elsődlegessége, szuverenitása – ez pedig végső soron magát az államot is a joghoz köti,
és biztosítja annak korlátozását.
A közhatalom jogi szabályokhoz való kötöttségének legfontosabb következménye a közhatalmat
gyakorlók cselekedeteinek előreláthatósága, kiszámíthatósága. Ez különösen azért bír jelentőség-
gel, mert a közhatalom képviselői az állami kényszerrel való támogatottság révén helyzeti előnyt
élveznek a magánfelekkel szemben.
A jogállamiság alapvető elvei:

1) a jogrendszer hierarchikusan épül fel, csúcsán az alkotmánnyal;
2) a törvényalkotás az alkotmányos rendhez kötött;
3) a törvényalkotás (Magyarországon kizárólagosnak nevezett) tárgyköreit törvény rögzíti
(vagyis bizonyos alapvető döntések meghozatalát a törvényhozásnak kell fenntartani, azt
alacsonyabb szintű norma nem tartalmazhatja);
4) jogszabálynak visszaható hatálya (jogalany hátrányára) nem lehet (vagyis a normának a
keletkezését, sőt hatálybalépését megelőző időre hátrányos hatása nem lehet);
5) a jog biztosítja az alapvető emberi jogokat;
6) a kormányzás és a közigazgatás a törvénynek alávetetten működik, és ennek során jogot
nem sérthet;
7) jogbiztonság;
8) a közigazgatási jogviszonyban az alanyi jogokat a közigazgatási bíráskodás biztosítja;
9) a jogszolgáltatásban az egyént megilleti a bizalmi elv;
10) az alkotmányosság biztosítékát az alkotmánybíráskodás jelenti.
1.1.8. A TÖRVÉNYEK URALMÁNAK ELVE
A jogi szabályozásban a demokratikus hatalomgyakorlás fontos garanciája a törvények mint jog-

források elsődleges alkalmazása a társadalmi viszonyok szabályozása terén. Az alapelv a modern
demokráciákban abszolút értelemben nem érvényesülhet.
Az életviszonyok és élethelyzetek sokrétűsége a törvényhozásnál rugalmasabb szabályozási
formát igényel, ezért a XIX. században megjelentek a végrehajtás szervei által hozott jogi normák,
a rendeletek.
Az alkotmányos berendezkedésben tehát mára már nem csak a törvényhozó hatalmi ágat képvi-
selő Országgyűlés alkothat jogot.
Bár az alkotmányozásra és a törvényhozásra kizárólagosan az Országgyűlés jogosult, a végre
hajtó hatalmi ághoz tartozó és semleges hatalmi tényezőkként működő egyes személyek és szervek
is alkothatnak jogi normákat – igaz, általában csak az Alkotmánynál és a törvényeknél alacsonyabb
szintű jogszabályokat. Így végül mégiscsak érvényesül a törvények uralma.
15
1.1.9. A KÖZHATALOM TÖRVÉNYHEZ KÖTÖTTSÉGÉNEK ELVE
Az alkotmányosság fogalomkörén belül szűkebb kategória a törvényesség követelménye. Ez annyit

tesz, hogy a közhatalmi szervek működése törvényhez, jogszabályhoz kötött.
A közhatalom törvényessége két esetben tekinthető megvalósultnak:
• ha a közhatalom csak jogi alappal cselekedhet, továbbá
• ha megvalósul a törvények uralma, és ezeket a törvényeket be is tartják, de legalábbis az
állam biztosítja a jogszabályok betartásának feltételeit.
Az első esetben, vagyis a közhatalom cselekményeinek kellő jogi alapját illetően annak az általános
elvnek kell érvényesülnie, miszerint a közhatalom nevében eljárók kizárólag akkor tanúsíthatnak
valamely magatartást – illetve mulaszthatják el a magatartás tanúsítását –, amennyiben ezt jogsza-
bály előírja vagy megengedi. Ez az elv élesen elhatárolja a közhatalom cselekvéseit a magánfelek
cselekvéseinek jogi megítélésétől, akik ezzel ellentétben főszabály szerint mindent megtehetnek,
amit jogszabály nem tilt.
1.1.10. A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELELŐSSÉGE A TÖRVÉNYHOZÓ

HATALOM ELŐTT
A mai polgári demokráciákban a számos vonatkozásban kölcsönös függésben lévő két hatalmi ág,
a törvényhozás és a végrehajtás képviselői között szükségeltetik egyfajta bizalmi viszony, amely
nélkül az együttműködés ellehetetlenül. Fontos tehát, hogy a Kormány mint a végrehajtó hatalmi ág
csúcsán álló szerv bírja az Országgyűlés bizalmát. Garanciális jelentősége van annak, hogy amen�-
nyiben ez a bizalom már nem áll fenn, úgy a törvényhozásnak lehetősége legyen számon kérni,
végső soron elmozdítani a Kormányt a helyéről.
A számonkérésnek különböző formái alakultak ki. Ilyen számonkérési forma, hogy az Ország
gyűlésben a Kormánynak, illetve a Kormány tagjainak kérdést lehet feltenni, és interpellációk
útján magyarázatot lehet tőlük kérni. A politikai felelősség érvényesítésének fő eszköze azonban
hazánkban a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézménye.
1.1.11. A BÍRÓI FÜGGETLENSÉG ELVE
Alaptörvényünk deklarálja, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.

A bírák tehát a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési
tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. A bírói hatalmi ág
önálló természetével szoros logikai kapcsolatban van a bírói függetlenség elve.
A bíráskodás önálló hatalmi ág, alkotmányjogi státusa meghatározó szervezeti garanciát
jelent a bírói függetlenség számára. Természetesen a szervezeti jogi garanciák mellett a bírák
személyét érintően is szükségeltetnek a függetlenséget garantáló rendelkezések.
16
1.1.12. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK ELVE
Alkotmányos alapjogoknak azokat a jogokat nevezzük, amelyek minden további döntés és intéz-
kedés nélkül, az Alaptörvény alapján megilletik a jogosultat. Az alapjogok érvényesítését az állam
nemcsak a jogvédelmi háló klasszikus szervezetrendszerével – a bíróság vagy az ügyészség útján –,
hanem további alapjogvédelmi tevékenységet ellátó szervek, személyek által is biztosítja. Ilyen az
Alkotmánybíróság vagy az alapvető jogok biztosa.
Az alapvető jogok csoportosítása
Az alapjog jogi deklarálásának ideje szerint megkülönböztethetünk:

• első generációs alapjogokat (például az élethez, az emberi méltósághoz való jog);
• második generációs alapjogokat (gazdasági, szociális és kulturális jogok);
• harmadik generációs alapjogokat (például az egészséges környezethez való jog).
Az alapjogok alanyai szerint megkülönböztetünk:

• emberi jogokat, amelyek minden embert nemre, korra, vallásra, állampolgárságra stb.
tekintet nélkül, feltétlenül illetnek meg (például élethez és emberi méltósághoz való jog, a
tulajdonhoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog vagy a különféle
személyiségi jogok: a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadság, de a lakóhely szabad
megválasztásának joga is);
• állampolgári, illetőleg az állampolgársághoz fűződő jogokat, amelyek csak az állam és
polgára viszonylatában értelmezhetők, és kizárólag az adott állam polgárait illetik meg (vá-
lasztójog, a népszavazás joga, vagy a közhivatal viselésének joga, az állampolgárok haza-
térésének joga, vagy a magyar állampolgárt külföldi tartózkodásának ideje alatt megillető
konzuli és diplomáciai védelemhez való jog).
Az Alaptörvény Szabadság és Felelősség című fejezetének I. cikkében foglaltak szerint az ember

sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani, védelmük pedig az állam
elsőrendű kötelezettsége. Az alapvető jogok és kötelezettségek a természetes személyeket illetik
és terhelik, de a törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető
jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak
az emberre vonatkoznak. Például a közigazgatási eljárás során nem csak természetes személyek
lehetnek ügyfelek, így egy szervezetre (például egy kft.) is igaz, hogy joga van ahhoz, hogy ügyeit
a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.
Az alapjogok érvényesítését tehát az állam azáltal is garantálja, hogy alaptörvényi szinten rögzíti:
az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, azonban az alapvető jog lényeges
tartalma törvényben sem korlátozható.
Előfordulhat azonban, hogy két vagy több alapvető jog egyszerre, egyidejűleg nem tud érvé-
nyesülni. Ilyenkor az egyik jog megvalósulásához egy másik alapjog korlátozására lehet szükség.
Például a személyes szabadsághoz való alapvető jog alkotmányos alapjog, a büntetőeljárás terheltjé-
vel szemben elrendelt előzetes letartóztatás által mégis ennek korlátozását kell megvalósítani. Tehát
a legtöbb alapvető jog nem abszolút érvényű.
Az alaptörvényi szabályozás szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely
alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal
arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
17
Léteznek azonban olyan úgynevezett „anyajogok” vagy „abszolút jogok”, amelyekről az Alap
törvény úgy rendelkezik, hogy azok semmilyen körülmények között sem korlátozhatók. Ilyenek
például az élethez és az emberi méltósághoz való jog, valamint a férfiak és a nők egyenjogúsága.
Az Alaptörvény az emberi méltóságból indul ki, amely az emberi lét alapja. Egyes alapvető jogokat tartalma-
zó rendelkezései élén elvi jelleggel rögzíti az emberi méltóság sérthetetlenségét, amely valamennyi alapvető
jog értelmezésére kihatóan hangsúlyosan, külön is kifejezi az emberi méltóság lényeges tartalmának érint-
hetetlenségét. Az emberi méltósághoz való jogot, mint az emberi lét alapját az élethez való joggal egységben
fogalmazza meg, és minden ember jogát elismeri az élethez és az emberi méltósághoz.
Az általános jogegyenlőségi szabály megfogalmazása mellett pedig az Alaptörvény külön is kiemeli a nők
és a férfiak egyenjogúságát, mint a jogegyenlőség nemzetközi dokumentumokban is külön nevesített esetét.
Az Alaptörvény számos elemmel bővítette az alapjogi katalógust, illetve az elmúlt évtizedek tapasz-
talataira alapozva pontosította, az új kihívásokhoz igazította azok szabályozását. Az alapjogok bővítésé-
nek, tartalmuk kiterjesztésének meghatározó mintájául az Európai Unió Alapjogi Chartája szolgált. Innen
került átvételre az emberkereskedelem, a szolgaság, az emberi fajnemesítést célzó gyakorlat, és az emberi
egyedmásolás (klónozás) tilalma, a csoportos kiutasítás tilalma, valamint a halálbüntetést, kínzást, vagy
más embertelen bánásmódot, büntetést alkalmazó államba történő kiutasítás tilalma, továbbá a munkaügyi
kapcsolatok újszerű szabályozása, benne az egészséges, biztonságos és méltó munkafeltételekhez való alap-
joggal, a gyermekmunka tilalmával, és a fiatalok és a szülök munkahelyi védelmének új államcélként való
megjelenítésével. Az alkotmányozó a társadalmi igényekkel indokolta a tényleges életfogytig tartó szabad-
ságvesztés, valamint a személy és tulajdon elleni jogtalan támadás elleni önvédelem jogának alaptörvényi
rögzítését.
Az alapvető jogok mellett említést kell tennünk az alapvető kötelességekről is. Alkotmányunk
hosszú ideig mindössze négy alapvető kötelességet határozott meg a számos alapvető jog deklará-
lása mellett. Ezek a következők:
• az Alaptörvény és minden más jogszabály megtartása;
• a közös szükségletekhez, a közterhekhez való arányos hozzájárulás kötelezettsége;
• a haza védelme;
• a tankötelezettség, azaz a kiskorú gyermek taníttatásának kötelessége a szülő vagy a szülői
felügyeleti jogot gyakorló személy részéről.
Az új Alaptörvény további kötelezettségekkel egészítette ki az alapvető kötelességek körét, ame-

lyek az alábbiakban foglalhatók össze:
• gondoskodás (a szülő vagy a szülői felügyeleti jogot gyakorló személy kötelessége a kis-
korú gyermekéről, a nagykorú gyermek kötelessége a rászoruló szülőkről gondoskodni);
• hozzájárulás a közösség gyarapodásához és a közösségi feladatok ellátásához;
• környezeti károk okozójának kötelessége a helyreállítás, illetőleg annak költségei viselése;
• természeti erőforrások védelme;
• törvényes fellépés a hatalom erőszakos megszerzőivel, kizárólagos birtokosaival szemben.
18
Az Alaptörvény tehát a korábbi Alkotmányhoz képest bővítette az alapvető kötelességek körét. A tipikus
kötelezettségek mellett a magyar Alaptörvény (is) visel néhány sajátos nemzeti karakterisztikus jegyet az
abban foglalt kötelezettségeket illetően, úgy, mint a hatalom erőszakos megszerzésére, gyakorlására, illetve
kizárólagos birtoklására irányuló tevékenység elleni fellépés; az állami és közösségi feladatok ellátásához,
a közösség gyarapodásához való hozzájárulás; valamint a nagykorú gyermeknek rászoruló szüleiről való
2
gondoskodási kötelezettsége.
Az alapvető jogok és kötelességek az egyén és a közösség kapcsolatában is értelmezhetők. Ebben a tekintet-

ben újszerű az Alaptörvény O) cikkének rendelkezése, amely szerint az egyén felelősséget visel önmagáért, és
elvárt az állami és közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulása. Mindezek deklarálásával az alkotmá-
nyozó a politikai közösség azon belső értékét kívánta megfogalmazni, amelynek értelmében a közösség tagjai
életük alakulásáért személyes felelősséggel tartoznak, így az egyén ne csupán a közösségtől vagy az államtól
várjon segítséget a boldogulásához. Ugyanakkor a közösség sem feledkezhet meg tagjairól; ezt a Nemzeti
hitvallásban ezen értékdeklaráció egyik párjaként meg is fogalmazták: „Valljuk az elesettek és a szegények
megsegítésének kötelességét.”
Az egyének közösségben élnek: a társadalom minőségileg más, mint egymás mellett élő emberek sokasá-
ga. Az egyéneket is szolgáló közösségi feladatok egyes személyek által nem láthatók el, ám az azokhoz való
hozzájárulás mindenkitől – képességei és lehetőségei szerint – elvárható. Jelen cikk értéktételezése elveti a
túlzott individualizmust és a közösség mindenhatóságát (az egyén közösségtől való függését) egyaránt. Az
egyén és a közösség viszonyának alaptörvényi felfogásához lásd még a Nemzeti hitvallás kitételét: „Valljuk,
hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki.”
A XII. cikk (1) bekezdés szerint továbbá a közösség elvárja a hozzá tartozó tagoktól, hogy képességeik
szerint járuljanak hozzá a „köz” gyarapodásához. A munkavégzés olyan hozzájárulási forma lehet, amelynek
különböző változataival, továbbá „képességeinek és lehetőségeinek megfelelően” mindenki képes a közössé-
get (is) szolgálni. Az értéktételezés egyébként nemcsak az egyén és a közösség viszonyában bír jelentőség-
gel, hanem a munka fogalmának és társadalmi jelentőségének értelmezésében is. A rendelkezés szövegkör-
nyezetében ugyanis a munka, a foglalkozás megválasztásának és a vállalkozás szabadságának deklarálását,
valamint a munkához való jog kiváltását szolgáló államcélt találjuk. A Nemzeti hitvallás fordulata szerint:
„Valljuk, hogy a közösség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, az emberi szellem telje-
sítménye.”
1.2. ALMODUL: ÁLLAMSZERVEZET
A hatalommegosztás elve alapján a törvényhozó hatalmi ágat az Országgyűlés, a bírói hatalmi

ágat a bíróságok képviselik. A végrehajtó hatalom élén a Kormány áll. A többi közhatalmi
szerv már nem sorolható be ebbe a hármas tagozódásba. Az államfői intézmény a hatalmi ágak
felett álló, semleges hatalmi ág, a bíróságok mellett a további jogvédelmi szervek (az ügyészség, az
Alkotmánybíróság, az alapvető jogok biztosa) szintén olyan hatalmi tényezők, amelyek nem sorol-
hatók sem a törvényhozói, sem a végrehajtói, sem a bírói hatalmi ágakhoz. Azonban fontos szerepet
töltenek be a hatalommegosztásban.
A klasszikus megfogalmazásra támaszkodva az államhatalmi ágak elválasztásának fogalma
úgy határozható meg, hogy törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás egymástól szemé-
lyileg és szervezetileg elválasztott keretek között kell, hogy működjön.
2
Lásd: Kiss Barnabás (2015): Az alapkötelezettségek alkotmányi szabályozásának alakulása az Európai Unió közép-kelet-
európai államaiban. In Tóth Judit szerk.: Ünnepi kötet Dr. Tóth Károly címzetes egyetemi tanár 70. születésnapjára.
Szeged, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar. 337. o.
19
A hatalommegosztás gyakorlati érvényesülését biztosító módszer az egyes hatalomgyakor-

ló szervezetek hatáskörének pontos, kizárólagos és feltétlen meghatározása. Ennek megfelelően
egyrészt egy meghatározott feladat egy szervezet kizárólagos hatáskörébe tartozhat. Másrészt
minden más szervezetnek a hatáskör gyakorlására jogosult szervezettel szembeni befolyását ki kell
zárni, vagy legalábbis korlátozni kell oly módon, hogy a befolyásolás csak előre meghatározott
feltételek mellett történhessen.
Összességében kijelenthető, hogy az egyes államhatalmi ágak egymásra hatása nem zárható
ki teljesen, azaz az államhatalmi ágakat nem elég elválasztani, hanem ki is kell egyensúlyozni.
Mindennek a kulcsfogalma a már említett, pontosan megfogalmazott hatáskör.
Megállapítható, hogy az állami hatalomgyakorlást, annak minden ágát, így a végrehajtást (és
részeként a közigazgatást) is eluralja a jog. Egyrészt egyre inkább csak jogi normákban eleve
meghatározott módon gyakorolhatók az egyes hatalmak, másrészt a konkrét döntések is jogi formát
öltenek.
Lényegében minden állami döntés megtámadható, ezért valamilyen formában bíróság előtt emel-
kedik jogerőre. Ezt egészíti ki a normakontrollt végső soron végző alkotmánybíráskodás általánossá
válása, ennek folytán pedig a jogalkotás, de még az igazságszolgáltatás során is megkerülhetetlen a
hatalomgyakorlás alapjogi korlátozása.
Nem kerülhető meg továbbá a hatalomgyakorlás egyre jellemzőbbé váló külső korlátozottsága,
a szuverenitás szövetségi rendszerekhez tartozás folytán bekövetkező (ön)korlátozása. A számunk-
ra legfontosabb szövetségi rendszerek (Egyesült Nemzetek Szövetsége, Észak-atlanti Egyezmény
Szervezete, Európai Unió, Európa Tanács) szintén a hatalommegosztás elvén épülnek fel azzal,
hogy a hatalomnak alávetett alanyok esetükben nem, vagy elsősorban nem a természetes szemé-
lyek, hanem az államok. Az államok hatalomgyakorlásának önkorlátozása így könnyen kiegészül-
het utólag az egyes szövetségi rendszerek bírói jellegű szervezeteinek döntéseivel.
A következőkben a közhatalmi szerveket mutatjuk be: ismertetve feladatukat, felépítésüket,
létrehozásuk, megszűnésük és működésük főbb szabályait.
1.2.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Magyarországon a legfőbb népképviseleti szerv az Országgyűlés. Tevékenységének két fő iránya

a szabályozás és az ellenőrzés. A szabályozási tevékenység elsősorban az Országgyűlést kizáró-
lagosan megillető törvényalkotási jogkörben ölt testet, míg az ellenőrzési funkciók a végrehajtó
hatalom kontrollját jelentik.
Szabályozási tevékenysége körében az Országgyűlés megalkotja és módosítja az Alaptörvényt,
a sarkalatos törvényeket, valamint más törvényeket, nemzetközi szerződések kötelező hatályának
elismerésére ad felhatalmazást, egyéb jogi normákat és további, az ország irányításában alapvető
fontosságú döntéseket hoz.
E körben:
• dönt a hadiállapot kinyilvánításáról;
• dönt a békekötés kérdéséről;
• közkegyelmet gyakorol.
20
Megválasztja:
• a köztársasági elnököt;
• a miniszterelnököt;
• az Alkotmánybíróság tagjait és elnökét;
• a Kúria elnökét;
• az Országos Bírósági Hivatal elnökét;
• a legfőbb ügyészt;
• az alapvető jogok biztosát és helyetteseit;
• Állami Számvevőszék elnökét.
A törvények elfogadásáról az Országgyűlés általában a jelen lévő képviselők több mint felének sza-
vazatával (egyszerű többség), kivételesen a jelen lévő képviselők legalább kétharmadának (minő-
sített többség), illetve az összes képviselő legalább kétharmadának (abszolút minősített többség) a
szavazatával dönt.
Határozatképesség: Azt jelenti, hogy a képviselők több mint fele megjelent az ülésen, így az
Országg yűlés gyakorolja a döntéshozatalt. Amennyiben nincs meg a határozatképesség, akkor az
országgyűlés döntése nem is lehet érvényes. Vagyis az alábbiakban felsorolt esetek mindegyiké-
nél szükséges megjegyezni, hogy határozatképes Országgyűlés szükséges az érvényes döntéshez.
Egyszerű (vagy relatív) többség: A jelenlévő képviselők több mint felének szavazata. A legtöbb
döntést így kell elfogadni, tehát általában a törvényeket is (ezeket feles törvénynek is szokták hívni).
Abszolút többség: Az összes képviselő több mint felének szavazata. Például a miniszterelnök meg-
választásához van szükség abszolút többségre.
Minősített többség: A magyar Országgyűlésben az országgyűlési képviselők minősített többség-

gel hozzák meg azt a döntést, amelyhez a határozatképes Országgyűlésben jelen lévő országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez szükséges például a sarkalatos törvények elfo-
gadásához. Már itt megjegyezzük, hogy az önkormányzati jogban a minősített többség mást jelent.
A minősített többséghez a megválasztott önkormányzati képviselők több mint a felének a szavazata
szükséges.
Abszolút minősített többség: A magyar Országgyűlésben az országgyűlési képviselők abszolút

minősített többséggel hozzák meg azt a döntést, amelyhez az összes országgyűlési képviselő két-
harmadának szavazata szükséges. Itt tehát nem a jelenlévők arányához kell mérni a kétharmadot,
hanem az összes képviselőhöz. Az Alaptörvény módosítása lehet példa rá.
Az Országgyűlésre vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben, az Országgyűlésről

szóló 2012. évi XXXVI. törvényben, illetve az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló ország
gyűlési határozatban [10/2014. (II. 24.) OGY határozat] találjuk meg (a továbbiakban: Házszabály).
Az országgyűlési képviselők minden közérdekű ügyben felvilágosítást kérhetnek úgynevezett
kérdés formájában:
• a Kormányhoz;
• a Kormány tagjához;
• az alapvető jogok biztosához;
21
• az Állami Számvevőszék elnökéhez;

• a legfőbb ügyészhez és
• a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez;
illetve interpellációs joguk révén magyarázatot kérhetnek a Kormánytól, illetőleg annak vala-
mely tagjától a feladatkörébe tartozó ügyben.
Kérdés esetén a képviselőnek nincs lehetősége viszontválaszra, a válasz elfogadásáról az Ország

gyűlés nem hoz határozatot. Az interpelláció esetében, ha az interpelláló képviselő nem fogadja el
a választ, akkor arról az Országgyűlésnek döntést kell hoznia.
Emellett az Országgyűlés előtt számos állami szerv vezetője beszámolási kötelezettséggel tarto-
zik.
Vannak továbbá olyan, szervezetileg önálló, ám funkcionálisan az Országgyűléshez tartozó szer-
vek, amelyek az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét látják el egy-egy részterületen:
• a költségvetési ellenőrzés területén az Állami Számvevőszék;
• de ilyen feladatokat látnak el az alapjogvédelemben az alapvető jogok biztosa, illetve
• annak helyettesei is.
Az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalmi ág feletti legerősebb jogosítványa a konstruktív bizal-

matlanság intézménye, amely lehetőséget ad az Országgyűlésnek akár arra is, hogy végső soron
elmozdítsa a Kormányt a helyéről.
Az országgyűlési képviselőket közvetlenül az állampolgárok választják általános és egyenlő
választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, négyéves időtartamra. Az országgyűlési képvi-
selőket mentelmi jog illeti meg, amelynek két eleme a felelőtlenség és a sérthetetlenség.
A felelőtlenségi elem alapján a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelős
ségre az országgyűlési képviselőként leadott szavazata, illetve a megbízatásának gyakorlása idején
általa közölt tény vagy vélemény miatt, míg a sérthetetlenségi elem alapján a képviselővel szemben
– tettenérés esetét kivéve – csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával indítható és folytatható
büntető- és szabálysértési eljárás, valamint alkalmazható ellene büntető-eljárásjogi kényszerintéz-
kedés.
A képviselők tevékenységét a mentelmi jog mellett a szabad mandátum is védi. A szabad mandátum értel-
mében a képviselők nem választóik vagy pártjuk utasítása szerint, hanem a „köz érdekében” végzik tevé-
kenységüket. Az Alkotmány is előírta ezt [20. § (2) bekezdés], de pontosabb megfogalmazást nyert az
Alaptörvényben az utasítás tilalmának megjelenítésével [4. cikk (1) bekezdés]. A szabad mandátum a képvi-
seleti demokráciát, a megválasztott képviselők egyéni érdekektől független tevékenységét, szabadságát védi.
Ha képviseleti tevékenységük során természetesen nem is hagyhatják ezeket az érdekeket teljesen figyelmen
kívül, döntéseik során a közérdek, a politikai közösség érdekének általánosabb szempontjára kell tekintettel
lenniük. Nem állt elő új helyzet például a képviselőt kötelező frakció-állásfoglalásokkal kapcsolatban sem,
hiszen az alkotmányjogi érvelés eddig is a szabad mandátum lényeges részének tekintette az utasítás tilalmát,
és a frakciófegyelmet a képviselők „önkorlátozása” révén tartotta alkotmányosan elfogadhatónak.
A szabad mandátum mellett az Alaptörvény immár az egyenlő mandátumot is tételezi, ez az Alkotmányban
az egyenlő választójogból és a jogegyenlőségi klauzulából volt csak közvetetten levezethető. Mind a szabad,
mind az egyenlő mandátum a törvényhozás demokratikus legitimációját és döntéshozatalát védi, a visszahív-
hatóság kizárásával pedig a képviseleti demokrácia értékeit.
22
Az Országgyűlés elnökének fegyelmi jogkörei, országgyűlési őrség [5. cikk (7); (9) bekezdés]:
A fegyelmi szabályokat az Országgyűlés, mint legfőbb képviseleti szerv sajátosságai indokolják. Az ide
sorolható szabályok megsértése sokszor tudatos, szankcionálása pedig nem a politikai vélemények elnyomá-
sát jelenti – egyéb körülmények megléte esetén –, hanem inkább azok civilizálását és a Ház méltóságának,
működőképességének, az eljárások zavartalanságának megőrzését. A parlamenti fegyelmi jog fontos elemé-
nek tekinthetjük, hogy a szankciókat megfelelő garanciák mellett lehessen alkalmazni. A képviselői jogok
felfüggesztése vagy megvonása ugyanis a választók akaratát, a képviselők alkotmányos szinten garantált
mentelmi jogát és parlamenti közreműködési jogait érinti, így az általában eljáró házelnök mellett a súlyosabb
kérdésekben a plénum vagy a mentelmi bizottság dönt, vagy „fellebbezni” lehet hozzá.
A magyar Alaptörvény az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságának megőrzése
érdekében biztosít hatáskört az Országgyűlés elnöke számára. Ezen célok érdekében alkalmazott rendészeti
és fegyelmi jogkör részleteit a házszabályi rendelkezésekben kell szabályozni (lásd Ogytv. 45–52. §, 53–54. §).
A rendészeti jog a fegyelmi joghoz kapcsolódó szabályrendszer, a fegyelmi rendelkezések és döntések érvény-
re juttatásának eszköze. Az Ogytv. 54. § szerint rendészeti jogkörbe tartozik az Országház, az Országgyűlés
Irodaháza, és egyéb épületek területére történő belépés és ott-tartózkodás engedélyezése, szabályozása is.
Az Országgyűlés (mint a képviselők gyűlése, s az ezt szolgáló épületek) biztonságának megteremtésére az
Alaptörvény a Házelnök irányítása alatt álló, sajátos jogállású új fegyveres szervet, az Országgyűlési Őrséget
rendeli (lásd Ogytv. 125–142. §).
A korábbi Alkotmány és Házszabály alapján a rendszerváltás utáni parlamenti jog fegyelmi eszközökben
rendkívül gyenge volt, a házelnök jogköre a képviselői felszólalások korlátozott megregulázásra terjedt ki
(szó megvonása, stb.).
1.2.2. A KORMÁNY
Elöljáróban szeretnénk megjegyezni, hogy a Kormánnyal nemcsak a jogi ismeretek keretében fog-
lalkozunk, hanem újra találkozni fogunk vele a közigazgatási alapismeretekről szóló modulban is,
hiszen a Kormány a közigazgatás csúcsszerve.
A jogi ismeretek keretében tehát elsősorban alkotmányjogi szempontból közelítjük meg a
Kormányt. A törvényhozó hatalmi ág után most a végrehajtó hatalmi ágról kell beszélnünk,
amelynek csúcsán a Kormány áll. A végrehajtó hatalom általános szerveként feladat- és hatás
köre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy más jogszabály kifejezetten nem utal más szerv
feladat- és hatáskörébe.
A Kormány megalakulása a miniszterelnöki tisztség betöltésével veszi kezdetét, akit az állam
fő javaslatára választ az Országgyűlés a képviselők többségének szavazatával; ezt követően kerül
sor a miniszterek kinevezésére, akiket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki.
A Kormány tagjának büntetlen előéletűnek és az országgyűlési választásokon választható személy-
nek kell lennie.
A Kormány tagjai:
• a miniszterelnök;
• a miniszterek, továbbá
• a tárca nélküli miniszterek, akik minisztériumot nem vezetnek, a Kormány által meghatáro-
zott feladatkör ellátására nevezhetőek ki.
A miniszterelnök (kormányfő) rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök-

helyettest jelöl ki.
23
A kormány megbízatása közvetlen összefüggésben van a miniszterelnök megbízatásával.

Amennyiben a miniszterelnök megbízatása megszűnik, akkor ez együtt jár az egész Kormány, így
a többi miniszter megbízatásának megszűnésével.
A kormányfő megbízatása tehát megszűnik:

a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
b) konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával. Ebben az eset-
ben a képviselők egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszterelnöki tiszt-
ségre javasolt személy megjelölésével – bizalmatlansági indítványt nyújthat be. Ezt hívjuk
konstruktív bizalmatlansági indítványnak, mivel ilyenkor megbukik a miniszterelnök,
egyben megválasztják az új kormányfőt,
c) ha az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszter-
elnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki. Ez azt jelenti, hogy a miniszterelnök bizalmi
szavazást indítványozhat saját magával szemben, annak érdekében, hogy felmérje politikai
támogatottságát a parlamentben. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmat-
lanságát fejezi ki, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyű-
lési képviselők több mint a fele nem támogatja a miniszterelnököt,
d) lemondásával,
e) halálával,
f) összeférhetetlenség kimondásával,
g) ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. Így például, ha elveszti
magyar állampolgárságát vagy büntetlen előéletét.
1.2.3. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
A köztársasági elnök Magyarországon alkotmányos jogállását tekintve semleges hatalomnak

tekinthető, nem tartozik egyik klasszikus államhatalmi ághoz sem, azok felett áll, mintegy kiegyen-
lítő, konfliktuselsimító funkcióval bír – mindezzel összhangban értelmezhető az az alapjogi kitétel,
miszerint „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”.
Köztársasági elnökké választható bármely magyar állampolgár, aki a választás napján a 35.
életévét betöltötte. A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az
országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges.
Az államfőt az Országgyűlés abszolút minősített többséggel öt évre választja. Ha az első szava-
zás eredménytelen volt, második szavazást kell tartani. A második szavazás alapján megválasztott
köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb érvényes
szavazatot kapta.
A köztársasági elnököt e tisztségében legfeljebb egyszer újra lehet választani.
Az államfői tisztség megszűnik:

• a megbízatás idejének lejártával;
• az elnök halálával;
• lemondással;
• ha az elnök a feladatkörét kilencven napot meghaladó időn át képtelen ellátni;
• ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn;
• az összeférhetetlenség kimondásával;
• az elnöki tisztségtől történő megfosztással.
24
A köztársasági elnök hatásköreit illetően azokat alapvetően két csoportra oszthatjuk:

1) az egyik csoportba azokat a hatásköröket soroljuk, amelyeket önállóan gyakorol;
2) míg a másik csoportba tartozó hatáskörök gyakorlásához szükségeltetik az úgynevezett
miniszteri ellenjegyzés.
A miniszteri ellenjegyzéssel a Kormány egyik tagja az államfő semleges hatalmának megőrzése

végett mintegy átvállalja a döntés politikai felelősségét, tehermentesítve ezzel a köztársasági elnö-
köt a felelősség alól.
A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzés nélkül (önállóan) gyakorolható hatáskörében:

• képviseli hazánkat;
• törvényt és népszavazást kezdeményezhet;
• az Országgyűléssel kapcsolatos hatásköreiben:
○ összehívja az Országgyűlés alakuló ülését;
○ részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés, valamint annak bizottságai ülésén;
○ kitűzi az országgyűlési képviselő-választás, a helyhatósági választások, az európai
parlamenti választás és az országos népszavazás időpontját;
○ meghatározott esetekben feloszlathatja az Országgyűlést;
○ az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára megküld-
heti az Alkotmánybíróságnak, illetőleg megfontolásra visszaküldheti az Ország
gyűlésnek;
○ javaslatot tesz egyes személyek kinevezését, megválasztását illetően (a miniszter-
elnök, a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész és az
alapvető jogok biztosa);
• különleges jogrendet érintő döntéseket hoz;
• megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét és a Magyar Művészeti
Akadémia elnökét;
• kinevezi a hivatásos bírákat és a Költségvetési Tanács elnökét;
• kialakítja hivatala szervezetét.
A Magyar Művészeti Akadémiát az Alaptörvény emelte alkotmányos intézménnyé, amely a művészet-

tel, annak elemzésével, támogatásával, oktatásával, bemutatásával, közkinccsé tételével és képviseletével
kapcsolatos tevékenységet végez. Elismerésével a művészeti szféra a tudomány világát képviselő Magyar
Tudományos Akadémiával egyenrangú nemzeti intézményt kapott.
A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzéshez kötött hatáskörében:

• az Országgyűlés felhatalmazása alapján elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát;
• megbízza és fogadja a követeket, nagyköveteket;
• egyéni kegyelmezési jogot gyakorol;
• állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben dönt;
• kinevezi és előlépteti a tábornokokat;
• kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, az önálló szabályozó
szerv vezetőjét és az egyetemi tanárokat;
• megbízza az egyetemek rektorait;
• területszervezési kérdésekkel kapcsolatos jogokat gyakorol;
• kitüntetéseket, díjakat, címeket adományoz.
25
A köztársasági elnök személye sérthetetlen, és döntéseiért sem politikai, sem jogi felelősséggel
nem tartozik. Jogi felelőssége csak abban az esetben van, amennyiben tisztsége gyakorlása során
az Alaptörvényt vagy más törvényt sért.
Az Alaptörvényt vagy tisztsége gyakorlásával összefüggésben valamely törvényt szándékosan
megsértő, illetve a szándékos bűncselekményt elkövető köztársasági elnökkel szemben az ország
gyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a tisztségtől való megfosztást. A megfosztási eljárás
lefolytatása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ha az eljárás eredményeként a köztársa-
sági elnök közjogi felelősségét a testület megállapítja, akkor a köztársasági elnököt tisztségétől
megfoszthatja.
1.2.4. A BÍRÓSÁGOK
Az igazságszolgáltatás fogalmát a magyar állam bíróságai által végzett ítélkező tevékenységre kell
értenünk, mert alapvetően a bírói hatalom függetlenségéhez kell kapcsolnunk. Az Alaptörvény az
ügyészséget pedig az igazságszolgáltatás közreműködőjének nevezi.
A bíróságok feladata széleskörű, mert nem csak büntető vagy polgári ügyekben döntenek, hanem
a közigazgatási határozatok törvényességéről is, vagyis a különböző közigazgatási hatóságok által
hozott közigazgatási határozatok is megtámadhatóak a bíróság előtt. Eljárnak munkaügyi jogviták-
ban és egyéb számtalan más tevékenységük is van az igazságszolgáltatás mellett, például nyilván-
tartásba vesznek egy megalakult céget vagy alapítványt.
A bíróságok rendszere Magyarországon négyszintű, amelynek egyes fokait:

1) a járásbíróságok;
2) a törvényszékek;
3) az ítélőtáblák;
4) a Kúria adják.
A bírósági szervezet legfőbb szerve a Kúria, amely biztosítja a rendes bíróságok jogalkalmazásá-
nak egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.
Az igazságszolgáltatás alapelvei
Az igazságszolgáltatás alapelvei olyan iránymutatással szolgáló értékek, amelyek meghatározzák a

bíróságok működésével kapcsolatos alapvető követelményeket. Ezek közül megemlítjük a legfon-
tosabb alapelveket:
A bírói függetlenség elve
A kormánytisztviselők jogállásával ellentétben a bírói jogállásnak az a lényegi ismérve, hogy a

bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem uta-
síthatóak. Az ítélkező tevékenység vonatkozásában, semmilyen befolyás nem érheti kívülről a bírót.
A függetlenségéhez is hozzátartozik, hogy a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meg-
határozott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani.
26
Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának elve

Az igazságszolgáltatási tevékenység alapvető állami funkcióját a bíróságok láthatják el. Alapvetően
egyedi ügyekben konkrét jogvitákat döntenek el, a bírósági határozat az adott ügyben érintett sze-
mélyekre kötelező.
A bíróság előtti egyenlőség

A törvény előtt mindenki egyenlő. Ez már 1848-ban a 12 pontban is szerepelt. Ez az elv azt is
jelenti, hogy senkit nem lehet elvonni törvényes bírájától. A bíróságok meghatározott hatásköri és
illetékességi szabályok alapján kell működjenek, az ügyek elosztását pedig meghatározott rendben
kell intézni.
A védelemhez való jog

Akivel szemben büntetőeljárást folytatnak, joga van védőt, azaz ügyvédet meghatalmazni. Bizonyos
ügyekben, ha nincs védője, akkor kirendel számára a nyomozó hatóság, bíróság. Továbbá a terhelt
többek között megismerheti az ellene hozott vádat, indítványt tehet, észrevételeket tehet, kérdéseket
tehet fel.
A társas bíráskodás, az ülnökök részvétele

A társas bíráskodás azt jelenti, hogy a bíróság - ha törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban
ítélkezik. Ez azt jelenti, hogy az alaposabb és megfontoltabb döntések érdekében nem egyetlen bíró
hoz döntést, hanem testület vagyis tanács. A járásbíróságon rendszerint egyesbíró szokott ítélkezni.
Az ülnökök részvétele azt jelenti, hogy laikusok is helyet kapnak az igazságszolgáltatásban.
Ennek okát abban kereshetjük, hogy a túlzott és elfásult bírói rutin mellett legyenek olyanok is,
akik más megvilágításban közelítenek meg egy-egy ügyet.
A tárgyalás nyilvánossága
A tárgyalások főszabály szerint nyilvánosak. A tárgyaláson hallgatóság tagjaként részt lehet venni.
A hivatásos bírákat az államfő nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki megfelel a törvény által előírt
szakmai és egyéb feltételeknek, illetve betöltötte a 30. életévét.
A Kúria elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés
választja a képviselők kétharmadának szavazatával. A Kúria ellát bizonyos normakontroll hatás-
kört is, ugyanis az itt működő Önkormányzati tanács megsemmisítheti azokat az önkormányzati
rendeleteket, amelyek jogszabályba ütköznek.
Az Alaptörvény azon túl, hogy rögzíti, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, fel is
sorolja a bíróság alapvető feladatait, amelyek között újak is vannak, amelyeket az Alkotmány még nem ismert
(például önkormányzati rendeletalkotás felülvizsgálata).
Az Alaptörvény a bíróságok igazgatását az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnökére bízta. Az OBH
elnökét – akárcsak a Kúriáét – a bírák közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja
kétharmados többséggel, kilenc évre. A bírói önkormányzati szervek közreműködése is érvényesül az igaz-
gatásban: az Országos Bírói Tanács felügyeli a bíróságok központi igazgatását.
Az Alaptörvény biztosítja, hogy bírósági titkár bírói hatáskörben járjon el a törvényben meghatározott
ügyekben. E szabályozás egyik indokát is alaptörvényi szinten találjuk: a XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti
ésszerű időn belüli elbírálás követelményének megtartását segítheti elő a bírák ilyen módon való tehermen-
tesítése.
27
1.2.5. AZ ÜGYÉSZSÉG
Az ügyészség olyan önálló szerv, amely nem tekinthető az igazságszolgáltatás hatalmi ágához tar-
tozónak, de nem része a végrehajtási hatalmi ágnak sem. Igaz ugyan, hogy az igazságszolgáltatás
közreműködőjeként vádhatóságként is működik, azaz közvádlóként gyakorolja a vádemelés köz-
hatalmi jogkörét, azonban más funkciói már nem kapcsolják ilyen szorosan a bírói hatalmi ághoz.
Az állam büntetőigényének érvényesítése körében ügyészségi nyomozást folytat, és felügyele-
tet gyakorol a nyomozás felett, de törvényességi felügyeletet lát el a büntetés-végrehajtás szaka-
szában is.
Emellett azonban egészen más irányú tevékenységet is folytat; a közérdek védelme érdeké-
ben közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket – e körben pedig
amennyiben jogszabálysértést észlel, úgy fellép a törvényesség érdekében.
Az ügyészség tevékenységi köre tehát kettős – egyrészt büntetőjogi tevékenységet folytat a
klasszikus vádképviseleti jogkörben, másrészt közérdekvédelmi feladatok körében törvényességi
felügyeleti jogkörben jár el. Ez utóbbira példa, ha egy jogi személy (alapítvány, gazdasági társaság
stb.) működésének törvényessége felett bíróság, közigazgatási hatóság, vagy bíróságon kívüli más
jogalkalmazó szerv gyakorol törvényességi felügyeletet, akkor az ügyész törvényességi felügyeleti
eljárást kezdeményezhet.
Az ügyészség centralizált, hierarchikus felépítésű szervezetrendszer, élén a legfőbb ügyésszel,
aki kinevezi az ügyészeket és irányítja a szervezetet. Az ügyészek a legfőbb ügyésznek aláren-
delten működnek, számukra utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat. A legfőbb
ügyészt az ügyészek közül az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja
meg kilenc évre.
Az ügyészi szervezet többszintű, élén a Legfőbb Ügyészséggel, ez alatt pedig a fellebbviteli
főügyészségek, majd a főügyészségek, végül a járási ügyészségek helyezkednek el.
1.2.6. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság tehát

a közhatalmi berendezkedésben betöltött funkciója szerint – a fékek és ellensúlyok rendszerében –
elsősorban az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörével kapcsolatban rendelkezik erős jogosítvá-
nyokkal, a jogalkotói hatalom korlátozásával egyfajta hatalmi ellensúlyt teremtve azzal szemben.
Magyarországon – elnevezése ellenére – az Alkotmánybíróság nem része a bíróságok szerve-
zetrendszerének, ekként nem is sorolható az igazságszolgáltatási hatalmi ághoz tartozó közhatal-
mi szervek közé; független hatalommal rendelkező szervezetnek tekintjük, e körben tehát teljes
mértékben megvalósul a szervezeti függetlenség.
Az Alkotmánybíróságot szervezeti elkülönülése mellett eljárásában is igencsak fontos különbség
határolja el a rendes és a közigazgatási bíróságoktól.
A rendes bíróságok előtt folyó eljárások általában kontradiktórius jellegűek, érdekellentéteken
alapulnak – azaz az eljárás két ellenérdekű fél közötti jogvita. Ezzel ellentétben az Alkotmánybíróság
eljárásában nincsenek ellenérdekelt felek, a jogviták nagy többsége során a testület csupán a rendel-
kezésre álló iratok alapján dönt, és csak kivételesen rendeli el az indítványozók meghallgatását,
szakértő kirendelését, de ezeken kívül egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkal-
mazható.
28
A 2013-ban elfogadott negyedik módosításától kezdve az Alaptörvény előírja, hogy az Alkotmánybíróság

sarkalatos törvényben meghatározottak szerint a jogszabály megalkotóját, a törvény kezdeményezőjét (vagy
képviselőjüket) meghallgatja, illetve véleményüket eljárása során beszerzi, ha az ügy a személyek széles körét
érinti. Az eljárás ezen szakasza lehetőséget teremt a jogalkotónak, hogy megvilágítsa a testület számára az
adott jogszabály megalkotásával elérni kívánt célját, valamint az egyes szabályozási megoldások motivációit.
Különbség az eljárási rendre jellemző zárt ülés és az egyfokú eljárás – a fellebbezési lehetőség
hiánya – is, és az is, hogy az Alkotmánybíróságot határozatainak meghozatalában általában nem
kötik határidők.
Alaptörvényünk a hatáskörök tekintetében rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság alapvető feladata
a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata. Ha e körben – amennyiben az eljárása során
a vizsgált jogszabály Alaptörvénnyel történő összeegyeztethetetlenségét állapítja meg – joga van a
törvények és más jogszabályok megsemmisítésére is, ezt a tevékenységét „negatív jogalkotásnak”
nevezzük.
Az Alkotmánybíróság egyes jogszabályok alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja a kihir-
detésüket megelőzően (előzetes normakontroll) és a kihirdetésüket követően is (utólagos norma-
kontroll).
Előzetes normakontroll esetében jóval szűkebb, hogy milyen jogforrást lehet megküldeni az
Alkotmánybíróságnak. Ezek az Alaptörvény, törvény, nemzetközi szerződés, házszabály. A legis-
mertebb normakontroll-eljárás az Országgyűlés által elfogadott törvény megküldése az Alkotmány
bíróságnak. Ha az Országgyűlés ezt nem kezdeményezi, akkor az államfő jogosult a törvényt
megküldeni az Alkotmánybíróságnak. Ezt hívjuk a köztársasági elnök alkotmányos vétójogának.
Előzetes normakontroll esetében szűkebb a kezdeményezők köre is az utólagos normakontroll-
hoz képest. Alaptörvény módosításának alaptörvény-ellenességének előzetes normakontrollját csak
a köztársasági elnök kezdeményezheti. A Kormány pedig csak nemzetközi szerződésnél élhet ezzel
a jogával.
Utólagos normakontroll esetében tágabb az a jogforrási kör, amelyet meg lehet küldeni az
Alkotmánybíróságnak. Ezek például az Alaptörvény, törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet
stb. Tágabb a kezdeményezők köre is. Ezek a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a
Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, az alapvető jogok biztosa.
Egyedi ügyben bírói kezdeményezésre vagy alkotmányjogi panasz alapján is indulhat eljárás az
Alkotmánybíróság előtt – ezen egyedi esetekben az alaptörvény-ellenes jogszabály megsemmisíté-
sének célja annak alkalmazása folytán bekövetkezett jogsérelem kiküszöbölése.
Az Alaptörvény az alapjogvédelem új korszakát nyitotta meg azáltal, hogy az alkotmányjogi panaszeljárás

keretében, az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatán túl,
azt is lehetővé tette, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben hozott bírói döntés esetleges Alaptörvénybe
ütközését is vizsgálja. Ez a hatékony, rendes jogorvoslati lehetőségeit már kimerítő panaszos számára egy
olyan további különleges jogorvoslatot biztosít, amely a legsúlyosabb – alkotmányos – jogsérelmek esetén
lehetőséget ad az Alaptörvénnyel összhangban lévő döntés meghozatalára. Ennek az úgynevezett valódi
alkotmányjogi panasznak a lényege tehát az, hogy a bírósági eljárásban érintett bármely személy vagy szer-
vezet az Alkotmánybírósághoz fordulhat akkor is, ha nem a bíróság által alkalmazott jogszabályt tartja alap-
törvény-ellenesnek, hanem (a jogszabály alkotmányosságának elismerése mellett) magát a bírósági döntést
3
vagy a bírósági döntéshez vezető bírósági eljárást.
3 Tóth J. Zoltán: A „valódi” alkotmányjogi panasz használatba vétele: az Abtv. 27. §-a szerinti panasz első két éve az
Alkotmánybíróság gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 2014/5. szám 226. o.
29
Az Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető jogszabályok megsemmisítése mellett a testület vizs-

gálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését, valamint ellát egyéb, törvényben megha-
tározott feladatokat is – például az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határoza-
tának felülvizsgálatát végzi, avagy intézkedik bizonyos hatásköri összeütközések feloldása felől,
illetőleg eljár a köztársasági elnök jogi felelősségre vonási eljárása során.
Az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület, amelynek tagjait az Országgyűlés az ország
gyűlési képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja. Az Országgyűlés az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt
választ, az elnök megbízatása az alkotmánybírói hivatali ideje lejártáig tart.
Az Alaptörvény változást hozott az Alkotmánybíróság elnökének megválasztása terén is. A változás abban
áll, hogy az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés választja. 2011 előtt az elnököt az alkotmánybírák
választották meg maguk közül. Ez azonban szükségszerűen az elnökjelöltek közötti versengést – és ezáltal a
testületen belüli megosztottságot – eredményezhet, illetve eredményezett.
Az alkotmánybírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az

Alkotmánybírák nem választhatók újra.
1.2.7. AZ ALAPVETŐ JOGOK BIZTOSA ÉS HELYETTESEI
Az alapvető jogok biztosának intézményét a törvényhozó szervhez sajátos kapcsolat köti – ugyan
szervezeti értelemben az Országgyűléstől elkülönülten működik, feladatkörében mégis a parlament
ellenőrzése alá tartozik.
Feladatkörének ellátásakor – végső soron az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét kiegészítve –
tulajdonképpen kontrollfunkciójában azt helyettesítve jár el az alapjogvédelem területén.
Az Alaptörvény az ombudsmani funkciót korszerű elnevezéssel határozza meg: az ombudsmant az Alap

törvényben már nem az „állampolgári jogok” biztosának nevezik, ahogy az Alkotmányban, hanem az „alap-
vető jogok” biztosának. Az alapvető jogoknak ugyanis két fajtájuk van: emberi jogok és állampolgári jogok,
az ombudsman pedig mindkét fajtára nézve rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmány a több biztosos modellt
követte, azaz egy speciális alapjogi területre külön biztost rendelt (nemzeti és etnikai kisebbségi jogok ország
gyűlési biztosa), illetve ennek lehetőségét biztosította az Országgyűlés számára is (adatvédelmi biztos, jövő
nemzedékek biztosa). Az Alaptörvény hatálybalépésétől megszűntek a külön biztosok, és az alapjogvédelem
koncentrált és hatékony érvényesítése érdekében egy alapvető jogok biztosa működik. Az alapvető jogok
biztosa feladatait a helyetteseivel való munkamegosztásban látja el.
Magyarország Alaptörvénye úgy rendelkezik, hogy

• míg az alapvető jogok biztosának általános alapjogvédelmi hatásköre van;
• addig helyettesei a jövő nemzedékek érdekeinek, a Magyarországon élő nemzetiségek jogai
nak a védelmét látják el.
Az alapvető jogok biztosa és helyettesei tehát alapjogvédelmi tevékenységük körében az alkotmá-

nyos jogokat érintő eljárásokkal kapcsolatban tudomásukra jutott visszásságok kivizsgálását végzik,
ennek eredményeképpen általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhetnek. Vizsgálódási
jogkörük tehát igencsak széles, ám a vizsgálat alá vont hatóságokra nézve kötelező határozatot nem
hozhatnak, utasítást számukra nem adhatnak, jogkörük csupán kezdeményező jellegű.
30
Az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek feladata tehát:

1) elsődlegesen az állampolgárok jogvédelme a hatóságokkal szemben;
2) emellett az Országgyűlés szerveként kiszélesíti annak információs bázisát, jelzi a törvény-
hozó hatalomnak a végrehajtó hatalmi ág egyes szerveinek esetleges túlkapásait, jogsérté
seit vagy a jogi érdekek veszélyeztetését.
Az alapvető jogok biztosát és helyetteseit az Országgyűlés választja meg kizárólag neki felelős
megbízottként hatéves időtartamra, ezen túl az országgyűlési képviselők részéről a kérdésfelvetés
joga is mutatja, hogy a biztosok alapvetően az Országgyűlésnek tartoznak felelősséggel, továbbá a
biztosok évente beszámolnak az Országgyűlésnek tevékenységükről, tapasztalataikról.
1.2.8. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK
Hazánkban a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkor
mányzatok működnek, amelyek alkotmányos jogállásukra nézve nem tekinthetők az államigaz-
gatás részének: önálló hatalmi tényezők. Államszervezési koncepciójukban is különböznek a
központi közigazgatás szerveitől, hiszen a helyi önkormányzatok a decentralizáció elve alapján
szerveződnek. A helyi önkormányzatokra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben
és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben találjuk meg.
Az önkormányzatok a helyi közigazgatásnak fontos szervei, ezért a közigazgatási alapismereteknél
még visszatérünk rájuk.
Helyi önkormányzatok működnek:

• községben;
• városban;
• járásszékhely városban;
• megyei jogú városban;
• a fővárosban és kerületeiben;
• megyében.
A fenti területi tagozódás alapján az önkormányzatok lehetnek települési és területi önkormány-

zatok. Területi önkormányzatnak a megyei önkormányzatokat tekintjük, ez azonban semmine-
mű hierarchiát nem jelent. Az említett területi egységekben működő helyi önkormányzatok között
nincs függőségi, alá-fölérendeltségi viszony, a területi egységek egymástól függetlenül gyakorol-
hatják a helyi önkormányzás jogát. A fővárost a törvény területi és települési önkormányzatnak
nevezi.
Települési önkormányzat: A község, a város, járásszékhely város és a főváros kerületei.
A helyi önkormányzás joga egyrészt a helyi közügyek intézését, másrészt a helyben megvalósuló
közhatalom-gyakorlást jelenti. A helyi önkormányzás alapvetően két módon valósulhat meg: az
egyik a hatalomgyakorlás közvetett módja, amikor a hatalomgyakorlást a helyi választópolgárok
által választott helyi képviselő-testület végzi (például önkormányzati rendeletet alkot), másik módja
pedig az, amikor a választópolgárok közvetlenül vesznek részt a hatalomgyakorlásban (például
helyi népszavazás).
31
Helyi önkormányzás joga: A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és

képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a helyi közügyek lényegi részét saját hatás-
körükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.
A helyi önkormányzat a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot
teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.
A helyi önkormányzatok önállóságát, szabályozási, gazdasági, valamint szervezeti autonómiáját

hivatottak biztosítani:
1) Egyrészt tehát a szabályozási autonómia keretében a helyi önkormányzat rendeleteket
alkothat és határozatokat hozhat.
2) Másrészt a gazdasági autonómia körében dönt a helyi adók fajtáiról és mértékéről, gyako-
rolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat, meghatározza költség
vetését, önállóan gazdálkodik és vállalkozhat.
3) Harmadrészt pedig a szervezeti autonómia körében meghatározza saját belső szervezeti és
működési rendjét, valamint szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti
szövetségeket hozhat létre, együttműködhet más országok önkormányzataival, tagja lehet
nemzetközi önkormányzati szervezetnek.
Ez az autonómia azonban nem jelenti azt, hogy megszeghetné a jogszabályokat a helyi önkor-
mányzat. Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően
előterjesztett – indítványára fel is oszlathatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet.
Új rendelkezés az Alaptörvényben, hogy törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi

önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsön felvételét vagy más kötelezettségvállalását felté-
telhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. Ez a szabály az államháztartás helyi szintje működési
4
vagy fejlesztési célú eladósodásának kíván gátat vetni. Az Alaptörvényben megfogalmazott szabály alapján
5
korlátozhatóvá válik az önkormányzatoknak elsősorban a nyílt eladósodása (jellemzően kötvénykibocsátás).
1.3. ALMODUL: JOGI SZABÁLYOZÁS
1.3.1. A JOGFORRÁS FOGALMA ÉS CSOPORTJAI
A jogforrás fogalmát több értelemben is használhatjuk. Alapvetően két ismert meghatározása van a
jogforrás fogalmának. A jogforrás ugyanis jelentheti azt, ahonnan származik a jog, vagyis a „jog-
nak a forrását”, ezt szokás belső jogforrásnak hívni. Ebben az értelemben a jogforrás a jogalkotó
szervet jelöli. Például Országgyűlés, Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke stb. A jogforrásnak
van egy következő megközelítése is, amely a jog megjelenési formáját jelenti. Ezt hívjuk külső
jogforrásnak. Ez lehet például a törvény, kormányrendelet, Magyar Nemzeti Bank elnökének ren-
delete stb.
4
Klicsu László: Közpénzügyek. in: Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-Orac Bu-
dapest, 2016 őszi kiadás, 465. o.
5
Uo.
32
A jogforrásoknak több csoportját vagy fajtáját lehet megkülönböztetni. Ezek például az Alap
törvény, az Alkotmánybíróság határozatai, a jogszabályok, a közjogi szervezetszabályozó eszkö-
zök, a nemzetközi szerződések. Ezek közül három jogforrással fogunk részletesebben foglalkozni.
1.3.1.1. A jogszabályok köre
A jogszabályok: olyan általános magatartási szabályok, amelyeket az arra kifejezetten feljogosított

közhatalmi szervek azzal a céllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jövőre nézve szabályozzák
a társadalmi viszonyokat, amelyek mindenkire nézve kötelezőek, és amelyek érvényesülését végső
soron a közhatalom kényszerítő ereje is biztosítja.
A jogszabályok körét a belső és a külső jogforrás fogalmának a segítségével a következő táblázat
szemlélteti:
Belső jogforrás Külső jogforrás

Országgyűlés sarkalatos törvény, törvény
Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke rendelet
miniszterelnök, miniszter rendelet
önálló szabályozó szerv elnöke rendelet
helyi önkormányzat képviselő-testülete rendelet
1. táblázat: A jogszabályok köre
Szükséges ugyanakkor hozzátennünk, hogy egyfelől az Alaptörvényt szorosabb értelemben nem

tekintjük jogszabálynak. Másfelől a táblázatban szereplő jogszabályok mellett létezik még egy
olyan jogforrás – a törvényerejű rendelet (tvr.)–, amelyet a rendszerváltozás előtt az Országgyűlést
helyettesítő jogkörében alkotott a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET). A NET mint jog-
alkotó szerv 1989-ben megszűnt, azóta ilyen jogforrás kiadására nem kerülhet sor, mégis közülük
néhány száz a mai napig hatályban van. A törvényerejű rendeleteket az Országgyűlés módosíthatja
törvénnyel.
A jogforrások – és ezeken belül a jogszabályok is – zárt rendszert alkotnak, és ebben a zárt
rendszerben hierarchiába rendeződnek. A jogforrási hierarchia elve szerint az alacsonyabb rendű
jogszabály nem lehet ellentétes tartalmú a nála magasabb rendű jogszabállyal. Ebből a felsorolásból
például az is kitűnik majd, hogy a Kormányrendelet és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rende-
lete egy szinten helyezkedik el.
1.3.2. AZ ALAPTÖRVÉNY
Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, amely a jogforrási hierarchia csúcsán áll.
A jogszabályok közé tartozó jogforrásokat hierarchikus rendszerbe állítja az Alaptörvény, amivel a jogszabá-
lyok nem lehetnek ellentétesek [T) cikk (3) bekezdés].
Ez a rendelkezés az Alaptörvény jogrendszerben elfoglalt helyét, autoritását biztosítja. Az Alaptörvényt védi
azáltal, hogy nem engedi, hogy más szabályok attól eltérjenek. A rendelkezés záróköve az Alkotmánybíróság
eljárása és adott esetben norma-megsemmisítési jogköre.
33
Már említettük, hogy valójában nem nevezhetjük jogszabálynak, hanem inkább egy különleges
jogforrásnak, alkotmánynak, amelyből az egész jogrendszer levezethető.
Alapvető szabályozási tárgykörei:

• az állam társadalmi (politikai és gazdasági) berendezkedése;
• a közhatalmi berendezkedés;
• az állam és állampolgár jogi kapcsolatai, valamint
• az alapvető jogok.
Magyarországon alkotmányozó hatalommal az Országgyűlés van felruházva, ami azt jelenti, hogy
mind az alkotmányozás, mind az alkotmánymódosítás a nemzeti parlament hatásköre.
Alaptörvény elfogadására vagy módosítására irányuló javaslatot:

• a köztársasági elnök;
• a Kormány;
• országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő.
Az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához szükséges az országgyűlési képviselők kéthar-

madának a szavazata. Az Alaptörvénynek az Országgyűlés által elfogadott módosítását az Ország
gyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök
a megküldött módosítást a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a Magyar
Közlönyben való kihirdetését.
1.3.2.1. A törvény
A törvényhozás joga Magyarország legfőbb népképviseleti szervét, az Országgyűlést illeti meg.
Törvény megalkotását:
• a Kormány;
• országgyűlési bizottság, vagy
• országgyűlési képviselő kezdeményezheti.
A törvény megalkotására vonatkozó eljárás rendjét a jogalkotásról szóló törvény rögzíti, míg a
parlamenti törvényhozási eljárás és vita részletes szabályait az Országgyűlésről szóló törvény és a
Házszabály tartalmazza.
Az elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági
elnöknek. A köztársasági elnök a megküldött törvényt öt napon belül aláírja, és elrendeli annak
kihirdetését.
Az Országgyűlés elnöke a ház felhatalmazásával az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való
össz hangjának vizsgálatára megküldheti az Alkotmánybíróságnak.
Ebben az esetben viszont a házelnök a törvényt csak akkor írhatja alá és küldheti meg a köztár-
sasági elnöknek, ha az Alkotmánybíróság nem állapított meg alaptörvény-ellenességet. Ha az
Országgyűlés nem küldte meg a törvényt az Alkotmánybíróságnak, akkor ezt a köztársasági elnök
teheti meg, amennyiben a törvényt vagy annak valamely rendelkezését az Alaptörvénnyel ellen-
tétesnek tartja.
Ezt nevezzük alkotmányossági vétónak.
34
A köztársasági elnöknek lehetősége van élni a politikai vétó jogával is. Abban az esetben, ha
nem élt alkotmányossági vétóval, és a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért
egyet, a törvényt az aláírás előtt észrevételeinek közlésével egy alkalommal megfontolásra vissza-
küldheti az Országgyűlésnek. Az Országgyűlésnek ilyenkor a törvényt újra meg kell tárgyalnia, és
elfogadásáról ismét határoznia kell.
Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kezdeményezésére lefolytatott vizsgálat során
nem állapít meg alaptörvény-ellenességet, a köztársasági elnök a törvényt haladéktalanul aláírja, és
elrendeli annak kihirdetését.
A törvényt az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök együttesen írja alá, és azt Magyarország
hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
1.3.2.2. A rendeletek
A Kormány rendelete
A Kormány feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki – autonóm és végrehajtási típusú rendele

teket is –, amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A kormányrendeletet a miniszterelnök
írja alá, és azt Magyarország hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
Autonóm rendelet: más néven primer vagy eredeti rendelet – olyan tárgyköröket szabályozó ren-
delet, amely esetében nem létezett korábban magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó
szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg.
Az autonóm rendeletek megalkotásának jogosítványa ma Magyarországon a Kormányt mint
testületet és a helyi önkormányzatokat illeti meg, a többi rendeletalkotásra jogosult tehát kizárólag
törvényi felhatalmazás alapján, a felhatalmazás körében és saját feladat- és hatáskörében jogosult
rendeletet kiadni.
Végrehajtási rendelet (vagy szekunder, illetve származékos rendelet): Törvényi felhatalmazá-

son alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet, amelynek megalkotására a Kormány, a
Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, önálló szabályozó szerv vezetője és a helyi önkor-
mányzatok jogosultak.
A miniszterelnök és a miniszterek rendelete
A Kormány tagjai – azaz a miniszterelnök és a miniszterek – feladatuk ellátása körében rendele-

teket adhatnak ki, amelyek törvénnyel vagy a Kormány rendeletével nem lehetnek ellentétesek, és
amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy
kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, azaz kibocsátásához mindig külön tör-
vényi vagy kormányrendeleti felhatalmazásra van szükség.
A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete
A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendelete-

ket bocsáthat ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes, és amelyet a Magyar Közlönyben ki kell
hirdetni.
35
Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete
Az Alaptörvény idevonatkozó rendelkezése értelmében az Országgyűlés sarkalatos törvényben a

végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló
szabályozó szerveket hozhat létre, amelyek vezetői törvényben kapott felhatalmazás alapján fel-
adatkörükben rendeletet adhatnak ki. Ezek a rendeletek nem lehetnek ellentétesek törvénnyel, kor-
mányrendelettel, miniszterelnöki és miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének
rendeletével.
A hatályos szabályozás alapján a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke, a Magyar
Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnöke, a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti
Hatóságának elnöke, valamint az Országos Atomenergia Hivatal elnöke alkothatnak feladatkörük-
ben ilyen típusú végrehajtási rendeletet, amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
A helyi önkormányzat rendelete
A helyi önkormányzatok mint a helyi közhatalom-gyakorlás szervei a helyi közügyekben önálló-

an járnak el, s e körben a helyi közakarat megvalósítójaként eredeti jogalkotói hatáskörben vagy
törvényi felhatalmazás alapján alkotnak rendeletet. A helyi önkormányzati rendeletet a képviselő-
testület fogadja el, a polgármester és a jegyző írja alá.
1.3.3. JOGALKOTÁS MINŐSÍTETT HELYZETEKBEN
Ezidáig azokról a jogszabályokról szóltunk, amelyek az államélet normális működésekor szület-

nek meg. Azonban az államélet normális menetétől eltérő állapotokban, az úgynevezett minősített
helyzetekben különleges jogrend kerül bevezetésre – ilyenek a rendkívüli állapot, a szükségállapot,
a megelőző védelmi helyzet, a terrorveszélyhelyzet, a veszélyhelyzet és a váratlan támadás, ame-
lyek során az egyébként rendeletalkotásra felhatalmazott szervek mellett vagy azok helyett más
közhatalmi szervek is felhatalmazást kapnak a jogalkotásra. Ilyenek például a Honvédelmi Tanács,
államfő, Kormány.
A helyi rendeletalkotás terén a fenti minősített helyzetekben pedig az jellemző, hogy a többlet-
jogosítványok megillethetik a megyei közgyűlés elnökét és a főpolgármestert is, akik a központi
intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeit jogosultak rendeleti úton bevezetni,
holott ezeknek a személyeknek nincs jogalkotási hatáskörük.
1.3.4. A KÖZJOGI SZERVEZETSZABÁLYOZÓ ESZKÖZÖK
A jogszabályok mellett az állami szervek egymás közti kapcsolatrendszerében jelentősek a közjogi

szervezetszabályozó eszközök. Ezen jogforrásoknál alapvető követelmény, hogy az államszerveze-
ten kívülre nem állapítanak meg jogokat, illetve kötelezettséget (vagyis nem az egyszerű állampol-
gárokra), ez különbözteti meg őket a jogszabályoktól, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre,
személyekre nézve mégis kötelező érvénnyel bírhatnak.
A hatályos szabályozás a közjogi szervezetszabályozó eszközök két csoportját ismeri, a norma-
tív határozatot és a normatív utasítást.
36
Normatív határozatban szabályozhatja:

• az Országgyűlés;
• a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv;
• az Alkotmánybíróság;
• a Költségvetési Tanács;
• szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját;
• a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenysé-
gét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését.
Normatív utasításban szabályozhatja:

• a miniszterelnök;
• központi államigazgatási szerv vezetője, (amely egyszemélyi vezetés alatt álló);
• az Országos Bírósági Hivatal elnöke;
• a legfőbb ügyész;
• az alapvető jogok biztosa;
• a Magyar Nemzeti Bank elnöke;
• az Állami Számvevőszék elnöke;
• a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője, valamint
• a polgármester, a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek
szervezetét és működését, valamint tevékenységét.
Továbbá törvényben meghatározott tárgykörben normatív utasítást adhat ki az alábbiak hivatali

szervezetének a vezetője:
• az Országgyűlés;
• az Alkotmánybíróság;
• az alapvető jogok biztosa;
• az önálló szabályozó szerv, valamint
• a minisztérium, ami a szerv állományába tartozó személyekre kötelező.
A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes, azonban más állami szerv
vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó – törvény alapján kiadható – más jogi esz-
köz nemcsak jogszabállyal, de a közjogi szervezetszabályozó eszközzel sem lehet ellentétes.
1.3.5. A JOGSZABÁLYOK KÖTELEZŐ EREJE
A jogszabályok kötelező ereje tekintetében alapvető jelentősége van az érvényesség és a hatályos-

ság fogalmi kettősének.
A jogszabályok akkor tekinthetők érvényesnek – azaz akkor alkalmasak a célzott joghatás
kiváltására –, ha
1) azt az adott jogforrás tekintetében jogalkotásra felhatalmazott szerv alkotta meg;
2) a jogszabály illeszkedik a jogforrási hierarchiába;
3) a jogalkotási eljárás során betartották az adott jogszabály megalkotására irányadó eljárási
szabályokat, és
4) a jogszabályt megfelelően kihirdették.
37
A hatályosság azt jelenti, hogy az adott jogszabály alkalmazható, végrehajtható. A hatálynak külön-
böző fajtáit lehet megkülönböztetni attól függően, hogy mire vonatkozik a jogszabály alkalmazha-
tósága. Így beszélhetünk személyi, időbeli, területi és tárgyi hatályról.
Tárgyi hatály: A tárgyi hatály arra a kérdésre ad választ, hogy milyen ügyben kell alkalmazni a
jogszabályt. Ennek alapján például az Ákr. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügy.
A jogszabály akkor veszti el a hatályát, ha

• jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy
• az adott jogszabályban meghatározott határidő lejár, vagy
• Alkotmánybíróság vagy bíróság megsemmisíti
Területi hatály: Hol alkalmazható a jogszabály?

Földrajzi értelemben, vagyis területileg hol kerülhet alkalmazásra a jogszabály? Ez lehet példá-
ul az egész ország területe, de lehet csak egy meghatározott része (település, megye stb.). A helyi
önkormányzat rendelete csak az önkormányzat közigazgatási területén lehet hatályos.
Személyi hatály: Kire alkalmazható a jogszabály?

Azok a személyek, akikre a jogszabály jogokat és kötelességeket határoz meg. Ezek lehetnek
Magyarország területén a természetes személyek vagy más néven magánszemélyek (ők lehetnek
akár magyar, akár külföldi állampolgárok is), jogi személyek (például kft.), a jogi személyiséggel
nem rendelkező szervezetek. A személyi hatály kiterjed Magyarország területén kívül a magyar
állampolgárokra is.
Időbeli hatály: Mikor kell alkalmazni a jogszabályt? Időben mettől meddig kell alkalmazni a
jogszabályt?
Ennek alapján megkülönböztetjük az azonnali, a jövőbeli, illetve a visszaható hatályt.
Az azonnali hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a kihirdetése napján lép hatályba. Ez
azonban csak kivételes esetben történhet, akkor, ha feltétlenül szükséges.
A visszaható hatály a kihirdetéshez képest korábbi időponttól teszi alkalmazhatóvá a jog-

szabályt. Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget,
kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és
nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A jogállamiság feltétele, hogy tilos
a visszaható hatály, de ez a hátrányos szabályozás tilalmát jelenti, az „előnyös visszaható
hatály” lehetséges. A visszaható hatály akkor jogszerű, ha az érintettek részére a korábbinál
kedvezőbb szabályozást tartalmaz, előnyöket visszamenőlegesen is nyújthat. (Így például
nem alaptörvény-ellenes visszamenőlegesen megemelni a nyugdíjat vagy a közszolgálati
dolgozók illetményét.)
A jövőbeli hatály értelmében a jogszabály a kihirdetéshez képest későbbi időponttól hatá-

lyos. Ez lehet a kihirdetést követő nap is vagy későbbi időpont. A nagyobb törvénykönyvek
a kihirdetéshez képest akár több évvel lépnek hatályba, annak érdekében, hogy a jogalkal-
mazók meg tudják ismerni az új joganyagot.
38
1.3.6. A KÖZÖSSÉGI JOG – NEMZETKÖZI JOG – NEMZETI JOG

VISZONYA
Hazánk jogforrási rendszerének részletes bemutatását követően röviden már a tananyag e részében
említést kell tenni a nemzetközi jogról, valamint a közösségi jogról, hiszen e jogforrásokból is több
kötelező erejű jogi norma származik a hazai jogalanyokra, szervezetekre, magánszemélyekre.
1.3.6.1. Az Európai Unió joga és a magyar jog viszonya
Magyarország az Európai Unióhoz történt csatlakozással vállalta, hogy a közösségi jogrendszer

a nemzeti jogi normáinkkal párhuzamosan érvényesül, ebből következően hazánk érvényesíteni
köteles a közösségi jogot, és kötelezőnek ismeri el az uniós jogforrásokat.
Alaptörvényünk ennek megfelelően rögzíti, miszerint Magyarország az Európai Unióban tag-
államként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből
fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alap
törvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei
útján gyakorolhatja. Az Alaptörvény azt is kimondja, hogy ennek a hatáskörgyakorlásnak össz-
hangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem
korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendez-
kedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát. Az Európai Unió joga megállapíthat
általánosan kötelező magatartási szabályt.
1.3.6.2. A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya
Az Alaptörvény értelmében:
• Magyarország jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait;
• biztosítja a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítése érdekében a nemzetközi jog és a
magyar jog összhangját (mintegy maga emeli be jogrendszerünkbe a nemzetközi jog álta-
lános elveit);
• vállalja, hogy a jogalkotói hatalom minden szükséges lépést megtesz annak érdekében, hogy
a belső jog szabályai ne álljanak ellentétben valamely nemzetközi jogi kötelezettséggel;
• gondoskodik arról, hogy a hatáskörrel rendelkező hazai jogalkotó szerv kibocsátja azt a
jogszabályt, amely szükséges a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítéséhez.
A nemzetközi jog általánosan elismert szabályait tehát tekinthetjük a magyar jogrend imma
nens részének, a nemzetközi jog más forrásai pedig magyar jogszabályban történő kihirdetésükkel
válnak a magyar jogrend részévé.
39
2. MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK
A fejezet megismerteti a magyar közigazgatás szervezetrendszerét alkotó közigaz

gatási szerveket, a közigazgatásban foglalkoztatott személyekre vonatkozó jogi és
hivatásetikai szabályokat, az egyes közigazgatási szervek által gyakorolt hatósági
hatáskörök során követendő eljárás általános szabályait, továbbá az említett kérdés-
körök egészét átfogó közigazgatási jog jellemzőit. A fejezet bemutatja az aktuális köz-
igazgatás-fejlesztési stratégia célrendszerét és beavatkozási területeit.
2.1. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE ÉS

JOGI ALAPFOGALMAI
2.1.1. AZ IGAZGATÁS ÉS A KÖZIGAZGATÁS FOGALMA
A közigazgatás a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége, amelynek eredményeként a társada-

lom tagjai és szervezetei magatartását ténylegesen befolyásolja, mégpedig az állami közhatalom
(impérium) birtokában végzett döntés-előkészítés, döntés, végrehajtás és ellenőrzés során, elkü-
lönült állami szervezet által végzett jogalkalmazás (jogérvényesítés), szervezés és a jogalkotásban
való közreműködés által.
Magyary Zoltán – a XX. század legnagyobb hatású hazai közigazgatás-fejlesztő professzora –

megfogalmazásában a közigazgatás „az állam adminisztrációja”, azaz „az állam szervezete, a köz-
feladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes
megoldására”.
A közigazgatás fogalmát legkönnyebben akkor érthetjük meg, ha elhagyjuk a „köz” előtagot,
és az igazgatás fogalmából indulunk ki. Az igazgatás együttműködő ésszerű cselekvés, vagyis az
irányítónak az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz.
A közügy fogalma
A közügy „a közösségre kiható általános érdekű ügy”. Közügynek olyasmi minősíthető, aminek
állapota túlmutat az – alkotmányos rendünkben egyébként értékelt és védett – egyéni érdekeken,
és azokkal szemben is megérdemli a közhatalom birtokában végzett érvényesítést. A legfontosabb
közügy maga az alkotmányos rend fenntartása.
A közügyek Alaptörvényben megfogalmazott absztrakt körét a jogszabályok tételesen rögzítik.
Az alkotmányos jogállamban a közügyek körét a közigazgatás szereplői nem önkényesen hatá-
rozzák meg, hanem azok az Alaptörvény értékrendjéből következnek, és azokat a jogszabályok
nevesítik.
A közigazgatás sajátossága azonban, hogy közreműködik egyfelől a közügyek körére, másfelől a
saját tevékenységére, a közügyek ellátására vonatkozó szabályok megalkotásában. Közreműködik,
40
2. Modul: Közigazgatási alapismeretek
de – amint mondtuk – nem önkényesen, hanem az Alaptörvény és a kitüntetett, az Országgyűlés

nek fenntartott jogszabályok, a törvények keretei között. A közigazgatás tevékenységéhez tartozik
tehát a közreműködés a jogalkotásban. Ezzel saját működésének feltételeit törekszik szabályozni,
és – a jogállamiság, illetve az alkotmányosság követelményeiből következően – ezek a szabályok
ezt követően a közigazgatás működését is kötik.
A közigazgatás működésének alapvető formája a jogalkalmazás, amely kiterjed az Alaptörvény
és a törvények mellett a közigazgatási szervek közreműködésével alkotott jogszabályokra is. A jog-
alkalmazás mint működés a jogszabályoknak megfelelő döntések előkészítését, a döntések megho-
zatalát és a döntések végrehajtását, vagyis a döntéseknek való érvényszerzést foglalja magában.
A közigazgatás fogalmához tartozik, hogy azt nem végezheti bárki, hanem főszabályként az erre
rendszeresített állami alkalmazottak.
2.1.2. A KÖZPONTI IGAZGATÁS SZERVEI
2.1.2.1. A központi szervek csoportosítása
A közigazgatás szervezetrendszerét alapvetően két részre oszthatjuk:

• központi és
• helyi-területi igazgatásra.
A központi szervek csoportjait a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai

és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) sorolja fel. Közös bennük,
hogy országos illetékességgel rendelkeznek, vagyis az egész ország területén jogosultak eljárni.
Ezek a következők:
• a Kormány;
• a minisztériumok;
• a kormányzati főhivatalok;
• a központi hivatalok;
• az autonóm államigazgatási szervek;
• az önálló szabályozó szervek;
• a rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.
Központi kormányzati
Különleges jogállású szervek Rendvédelmi szervek
igazgatási szervek
• Kormány, • önálló szabályzó szervek, • rendvédelmi szervek
• minisztériumok, • autonóm államigazgatási szervek • Katonai Nemzetbiztonsági
• kormányzati főhivatalok, Szolgálat
• központi hivatalok
A központi szerveken belül megkülönböztetjük a központi kormányzati igazgatási szervek körét,

ezek a Kormány, a minisztériumok, a kormányzati főhivatalok, a központi hivatalok. Ezeket a szer-
veket a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (továbbiakban: Kit.) szabályozza.
A 2019. évi CVII. törvény értelmében az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályzó
szervek pedig a különleges jogállású szervek csoportjába tartoznak. Megjegyezzük, hogy nem
41
ők az egyetlenek, rajtuk kívül vannak további különleges jogállású szervek, de azok besorolása
elsősorban nem szervi, hanem csak foglalkoztatási szempontból bír jelentőséggel, ezért róluk a
közszolgálatról szóló almodulban térünk ki.
2.1.2.2. A Kormány
A Kormány fogalma
A jogi ismeretek keretében megismerkedhettünk az államszervezet egyik fontos intézményével,

a Kormánnyal. A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből álló általános hatáskörű
központi államigazgatási szerv. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy a közigazgatás valamen�-
nyi ágával foglalkozik.
A Kormány működése
A Kormány ülésein valósul meg a testületi jelleg teljessége, a magyar kormány döntéseit – fősza-
bályként – ebben a formában hozhatja. A kormányülés ad lehetőséget a miniszterek rendszeres
személyes találkozására, a tapasztalatok kicserélésére és a döntések meghozatalára. A Kormány
üléseire általában hetenként egyszer kerül sor. A Kormány ülésén szavazati joggal vesznek részt a
Kormány tagjai, míg tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszter
elnök által meghívott személyek. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén a minisz-
terhelyettes –amennyiben ő is akadályoztatott, az erre kijelölt államtitkár helyettesíti.
A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést előzetesen közigazgatási államtitkári
értekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testülete.
Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságá-
ról, napirendre vételéről. Az értekezletre általában hetenként kerül sor.
A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági
ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra jogosult kabineteket hozhat létre. A kabinet tagjai
a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. Ha a
kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kabinet tagja a miniszter
elnök is. Jelenleg négy olyan kabinet működik, amelyeknek ügydöntő jogköre is van. Ez azt jelenti,
hogy meghatározott ügyekben a Kormány nevében döntéseket is hozhatnak.
A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok össze-
hangolt megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre.
A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. Ha a kormánybizottságot
létrehozó normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kormánybizottság tagja a miniszter
elnök is. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a
bizottsági tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesíté-
sére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó kormányhatározat jelöli ki. A kormány-
bizottság esetében is szükséges megjegyezni, hogy – törvény vagy kormányrendelet eltérő rendel-
kezése hiányában – ügydöntő jogkörrel nem rendelkezik.
A Kormány ezeken kívül egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző
testületet is létrehozhat.
42
2.1.2.3. A minisztériumok
A minisztérium a miniszter munkaszerve, amely a Kormány irányítása alatt álló különös hatás-
körű államigazgatási szerv. Azt, hogy hazánkban milyen minisztériumok működnek, a Magyar
ország minisztériumainak felsorolásáról szóló 2022. évi II. törvény tartalmazza. A miniszter
vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár és a közigazgatási államtitkár
tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben. Azt, hogy egy adott miniszternek
konkrétan milyen feladatai és hatáskörei vannak, a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről
szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet állapítja meg.
A minisztériumok közül a miniszterelnök munkaszervezeteként működik a Miniszterelnöki
Kabinetiroda. A Miniszterelnökség többek között a közigazgatási minőségpolitikáért és személy-
zetpolitikáért felelős. Nem minisztériumi jogállású, de szervezeti felépítését tekintve a minisz-
térium felépítését követi a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként működő
Miniszterelnöki Kormányiroda, amely nem önálló közigazgatási szerv, hanem a Miniszterelnöki
Kabinetiroda része.
Hazánkban úgynevezett klasszikus minisztériumi struktúra működik. Ennek lényege az, hogy
a minisztériumban a politikai és a szakmai vezetőket egyaránt megtaláljuk. A politikai réteghez
tartozik legfőképpen a miniszter, az államtitkár, míg a szakmaihoz tartozik a közigazgatási állam-
titkár, a helyettes államtitkár, valamint a minisztérium tisztviselői állománya.
2022-ben létrehozott új, sajátos politikai felsővezetői tisztség a miniszterelnök politikai igaz-
gatója. A politikai igazgató általános politikai, külpolitikai és közpolitikai, valamint társadalom-,
gazdaság- és egyéb szakpolitikai kérdésekben tanácsával, illetve véleményével segíti a miniszterel-
nök és a Kormány tevékenységét és döntéseinek előkészítését. A politikai igazgató tevékenységét a
Miniszterelnöki Kabinetiroda segíti.
A minisztérium felépítésének legfontosabb elemeit a Kit.-ben találjuk meg. Azt, hogy konkré
tan egy minisztériumban milyen főosztályok, osztályok stb. vannak, a miniszter által normatív
utasításban meghatározott Szervezeti és Működési Szabályzat tartalmazza (SzMSz).
A struktúra legfontosabb elemei a következők:
A miniszter
A minisztériumot politikai felsővezető, a miniszter vezeti, aki tagja a Kormánynak. A minisztere-

ket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A kinevezés feltételei:
• a büntetlen előélet és
• az országgyűlési képviselők választásán választható legyen.
Nem találunk tehát meghatározott iskolai végzettséget, amely szükséges lenne a kinevezéshez,
mivel a miniszter politikai felsővezető, bár a gyakorlatban a miniszterek általában felsőfokú vég-
zettséggel rendelkeznek.
A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazga-
tásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy
a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. A miniszter törvényben vagy kormányrendelet-
ben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésé-
vel rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének
rendeletével nem lehet ellentétes.
43
A miniszter tevékenységéért egyaránt felelős az Országgyűlésnek és a miniszterelnöknek.

A miniszter jogosult részt venni és felszólalni a parlamentben, de az Országgyűlés és az ország
gyűlési bizottság az ülésén való megjelenésre is kötelezheti őt.
A miniszteri kabinet a miniszter bizalmas titkársága, amely működését a miniszter hivatal-
ba lépésekor kezdi meg. Legfontosabb feladatai a miniszter politikai döntéseinek előkészítése, a
miniszter nemzetközi kapcsolatainak szervezése, valamint a miniszter felkészítése a Kormány és a
parlament üléseire.
Miniszteri biztos eshetőlegesen működik a minisztériumban. A miniszter normatív utasítással
kiemelt fontosságú feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, legfeljebb hat hónapra.
A miniszter megbízatása megszűnik:

• a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével;
• lemondásával;
• felmentésével;
• halálával.
A miniszter a Kormány megbízatásának megszűnésétől az új miniszter kinevezéséig vagy az új
Kormány más tagjának a miniszteri feladatok ideiglenes ellátásával való megbízásáig ügyvezető
miniszterként gyakorolja hatáskörét, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat.
Az államtitkár
Az államtitkár szintén politikai felsővezető. A kinevezés feltétele ugyanaz, mint a miniszter eseté-
ben. Az államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára
a köztársasági elnök nevezi ki.
A minisztériumokban az államtitkárok egy része valamilyen ágazatért felelős, de van olyan
államtitkár, aki a miniszterhelyettesi pozíciót tölti be. A parlamenti államtitkár legfontosabb felada-
ta a miniszter politikai jellegű helyettesítése az Országgyűlés és a Kormány ülésein. A minisztert
rendelet kiadásában azonban nem lehet helyettesíteni.
A közigazgatási államtitkár
A közigazgatási államtitkár már nem politikai, hanem szakmai felsővezető. A közigazgatási állam-
titkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezeti a minisztérium hiva-
tali szervezetét. A közigazgatási államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium állo-
mányába tartozó tisztviselők felett. A közigazgatási államtitkár tekintetében a munkáltatói jogokat
a miniszter gyakorolja.
Közigazgatási államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választá-
sán választható személy kinevezhető, aki jogász mesterképzési szakon szerzett szakképzettséggel
vagy közigazgatási mesterképzési szakon szerzett okleveles közigazgatási szakértő, vagy okleve-
les közigazgatási menedzser szakképzettséggel vagy gazdaságtudományok képzési területen alap-
vagy mesterképzésben szerzett közgazdász szakképzettséggel, vagy felsőfokú végzettséggel és
a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú szakképzettséggel rendelkezik. A gyermek- és
ifjúságpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztériumban ifjúságpolitikával kapcsolatos
feladatok ellátására kinevezett helyettes államtitkár esetében el lehet tekinteni a szakképzettségtől,
ha annak megszerzésére irányuló képzésben vesz részt.
44
A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter kezdeményezése alapján tett javas-

latára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki.
A közigazgatási személyzetpolitika kiemelt szereplője a kormányzati személyügyi igazga-
tás központi feladatait ellátó szerv, azaz a Miniszterelnöki Kormányiroda. A törvény értelmé-
ben ugyanis a kormányzati főhivatal és a központi hivatal élén álló vezetői és helyettesi, illetve a
kormányzati igazgatási szervek főosztályvezetői, illetve osztályvezetői megbízásra javasolt szemé-
lyek kapcsán a kormányzati személyügyi igazgatásra kijelölt szerv vezetője kifogással élhet, és a
kifogásolt személy nem lesz kinevezhető a javasolt tisztségre.
A közigazgatási államtitkár megbízatása nem szűnik meg a kormány megbízatásának meg
szűnésével.
A helyettes államtitkár
A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítja a

miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatá-
rozott része tekintetében a szakmai munkát, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.
A helyettes államtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök határozatlan időre nevezi ki,
a kinevezés feltételei ugyanazok, mint a közigazgatási államtitkár esetében. A miniszter javasla-
tát a kormányzati személyügyi igazgatásra kijelölt szerv vezetője véleményének kikérést követően
a Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára útján terjeszti a miniszterelnök elé.
A kormányzati személyügyi igazgatásra kijelölt szerv vezetője a javaslat megküldésétől számított
tizenöt napon belül kifogással élhet.
A helyettes államtitkárok nem kizárólagosan a közigazgatási államtitkár, hanem az államtitkár
irányítása alá is tartozhatnak. A kinevezés feltételei és a megszűnésre vonatkozó szabályok ugyan-
azok, mint a közigazgatási államtitkárnál elmondottak esetében.
A minisztériumi struktúra legfőbb elemeit az 1. ábra mutatja.
1. ábra: A minisztériumi struktúra legfőbb elemei
45
2.1.2.4. A Miniszterelnöki Kormányiroda:
A miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként, a Miniszterelnöki Kabinetiroda

részeként működő szerv, amelynek élén közigazgatási államtitkár áll, akit az általános politikai
koordinációért felelős miniszter a miniszterelnök útmutatása szerint irányít. Szervezeti felépí-
tését és vezetését tekintve sokban hasonlít a minisztériumra. A miniszterelnök határozza meg a
Kormány általános politikáját, és irányítja ennek végrehajtását, amelyet vagy közvetlenül vagy a
Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára útján végez.
2.1.2.5. Az autonóm államigazgatási szervek
Az autonóm államigazgatási szervek nem tartoznak a kormány irányítása alá, törvény által lét-
rehozott egyszemélyi vezetés alatt álló szervek. Fontos megemlíteni, hogy az önálló szabályozó
szervekhez képest az autonóm államigazgatási szervek vezetői nem alkothatnak jogszabályt, de
kiadhatnak közjogi szervezetszabályozó eszközt. A Ksztv. a következő autonóm államigazgatási
szerveket sorolja fel:
• Közbeszerzési Hatóság;
• Gazdasági Versenyhivatal;
• Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság;
• Nemzeti Választási Iroda.
2.1.2.6. A kormányzati főhivatalok
A kormányzati főhivatal az Országgyűlés, vagyis szintén törvény által létrehozott, a Kormány

irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányzati főhivatal felügyeletét a
miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A főhivatal vezetőjét – ha törvény eltérően nem ren-
delkezik – a főhivatalt felügyelő miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel.
A Kit. a következő kormányzati főhivatalokat sorolja fel:

• Központi Statisztikai Hivatal;
• Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala.
2.1.2.7. A központi hivatalok
A központi hivatalt a kormány hozza létre kormányrendelet által, és főszabályként miniszter irá-
nyítása alatt működik. Törvénnyel központi hivatal csak akkor hozható létre, ha a központi hivatal
rendvédelmi feladatokat lát el. Ez utóbbira példa a Nemzeti Adó- és Vámhivatal.
A központi hivatalok nagyon sokfélék lehetnek, a tevékenységük alapján meg lehet különböztetni
hatósági, piacfelügyeleti, szolgáltató, fenntartói, forráskezelő, ellenőrző, illetve kiszolgáló típusokat.
A központi hivatal vezetőjét – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a központi hivatalt
irányító miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatalokat nem sorolja fel a Ksztv., mivel a
Kormány hozza őket létre rendelettel. Példaképpen felsorolunk néhányat:
• Magyar Államkincstár;
• Országos Kórházi Főigazgatóság;
• Oktatási Hivatal;
• Kormányzati Ellenőrzési Hivatal;
• Országos Meteorológiai Szolgálat.
46
2.1.2.8. Rendvédelmi szervek
A rendvédelmi szervek a rendészeti, vagyis a nem civil közigazgatáshoz tartozó szerveket jelentik.
A rendészeti szervek tevékenysége a társadalmi béke megőrzésére, az állam külső és belső védel-
mének biztosítására, a társadalomellenes cselekvések megelőzésére, üldözésére irányul. Jellemző
rájuk, hogy tagjaik egyenruha-viselésre kötelezettek, fegyverviselésre jogosultak. Ide soroljuk a
rendőrséget és a büntetés-végrehajtási szervezetet, a hivatásos katasztrófavédelmi szervet, a polgári
nemzetbiztonsági szolgálatokat.
A honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálat fő funkciói és céljai egyaránt az ország belső és

külső védelme, a közrend fenntartása, melynek érdekében jogkorlátozó tevékenységeket folytathatnak. Az
állami közhatalom végső soron való érvényre juttatásának eszközei, ezért alkotmányos szabályozásuk indo-
kolt (Alkotmány 40/A–C. §; Alaptörvény 45–47. §). Az Alaptörvény immár rendezetten, azonos struktúrában
szabályozza a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok fő funkcióit (alkotmányos
feladatait), polgári irányításukat, hivatásos állományú tagjaik párttagságnak és politikai tevékenységének
tilalmát, valamint a részletes szabályozásukra vonatkozó sarkalatos törvényi felhatalmazást.
2.1.2.9. Az önálló szabályzó szervek
Az önálló szabályzó szerveket az Országgyűlés sarkalatos törvényben, a végrehajtó hatalom köré-

be tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhatja létre. A szerv vezetője
tevékenységéről évente beszámolással tartozik az Országgyűlés felé. Az önálló szabályozó szerv
vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkö-
rében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, minisz-
teri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Önálló
szabályozó szervek a következők:
• Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság;
• Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal;
• Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága;
• Országos Atomenergia Hivatal.
2.1.3. A KÖZPONTI IGAZGATÁS HELYI-TERÜLETI SZERVEI
2.1.3.1. A dekoncentrált szervek
Az 1990-től létrejött önkormányzati rendszerben a helyi önkormányzatok függetlenek lettek a köz-

ponti hatalomtól, ezért az államnak szüksége volt olyan szervekre, amelyek a központi szervek
helyi-területi szerveként ellátják az államigazgatási ügyek intézését. Fokozatosan kiépültek ezért a
minisztériumoknak és más központi közigazgatási szerveknek a dekoncentrált szervei. Általában
megyei szinten jöttek létre, de regionális vagy városi szintű dekoncentrált szervek is működtek,
illetve működnek. Ilyenek például a Magyar Államkincstár vagy a NAV területi igazgatóságai.
A dekoncentrált államigazgatási szervek általános jellemzői a következők:

• különös hatáskörrel rendelkeznek (kivétel a fővárosi és a megyei kormányhivatalok);
• valamilyen központi államigazgatási szerv területi (esetleg helyi) szinten működő szervei;
• hatósági jogkörük van, tehát engedélyeznek, tilthatnak, bírságolhatnak.
47
2011. január 1-je változást hozott a dekoncentrált szervek életében. Ekkor tizenhét dekoncentrált
államigazgatási szerv a fővárosi és megyei kormányhivatalba integrálódott és azóta is bővült
ezeknek az integrált szerveknek a száma.
2.1.3.2. A fővárosi és megyei kormányhivatal szerepe, feladatai
A fővárosi és megyei kormányhivatal
2011. január 1-jétől tehát megkezdték a működésüket a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ez a

struktúra – ahogyan korábban említettük – egy új rendszert jelent a helyi-területi államigazgatás-
ban és a dekoncentrált szervek életében.
Az Alaptörvény megfogalmazása szerint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási
szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal. Területüket tekintve a fővárosban, illetve 19 megyé-
ben működnek.
A fővárosi, megyei kormányhivatal szervezete
A kormányhivatal kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekre, valamint

járási (a fővárosban fővárosi kerületi) hivatalokra tagozódik. A járási hivatal vezetője a járási
hivatalvezető.
Korábban a kormányhivatalnak szakigazgatási szervei voltak (például a Szociális és Gyámhivatal,
a Földhivatal stb.) Az új szabályozás értelmében ezek a szakigazgatási szervek főosztályként, illet-
ve osztályként működnek (például megyei kormányhivatal földhivatali főosztálya, illetve járási
hivatal földhivatali osztálya).
A fővárosi és megyei kormányhivatal vezetése
A kormányhivatal élén politikai vezető a kormánymegbízott áll. A járási hivatal vezetője a járási
hivatalvezető, aki szakmai vezető.
A fővárosi és megyei kormányhivatal hivatali szervezetét szakmai felsővezető a főigazgató veze-
ti. A kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén a főigazgató helyettesíti. A főigaz-
gatót munkájában általános helyettesként szakmai vezető az igazgató segíti.
A fővárosi és megyei kormányhivatal feladatai
A fővárosi és megyei kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően

részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében koordinációs,
ellenőrzési, informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, össze-
hangoló feladatokat lát el.
Így gondoskodik többek között például a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtá-
sának területi összehangolásáról, vagy közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az e-köz-
igazgatás kialakításával kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében.
Ellenőrzi a központi államigazgatási területi szervei vezetőinek a tisztviselők és a közalkalmazot
tak jogviszonyával kapcsolatos munkáltatói intézkedéseinek törvényességét, vagy ellenőrzi a köz-
ponti államigazgatási szervek területi szerveinek tevékenységében az Ákr. megfelelő alkalmazását.
48
A képzési, továbbképzési feladatai körében gondoskodik a közigazgatási alap- és szakvizsgák,

ügykezelői vizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, alkotmányos alapismeretek vizsgák, illetve egyéb vizs-
gák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról.
A fővárosi és megyei kormányhivatalok megalakulásának egyik nagy előnye, hogy a kormány-
hivatalok integrált ügyfélszolgálatot működtetnek, amelyet kormányablaknak nevezünk, ezek a
járási (kerületi) hivatalokban működnek. A kormányablakban meghatározott ügyekben azonnali
ügyintézésre van lehetőség (például új személyi azonosítóról és lakcímről szóló hatósági igazolvány
kiállítása iránti kérelem). Más ügyekben a kormányablakban előterjeszthetők meghatározott bead-
ványok, amelyeket a kormányablak az eljárásra vonatkozó hatáskörrel rendelkező illetékes ható-
sághoz továbbít. Vannak olyan ügyek is, amelyekben a kormányablak az ügyfél kérésére részletes
tájékoztatást nyújt az eljárás menetéről.
A fővárosi és megyei kormányhivatal és a helyi önkormányzatok kapcsolata
A kapcsolat legfontosabb alaptörvényi szabálya, hogy a Kormány a fővárosi és megyei kormány

hivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A kormányhivatal a mér-
legeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. Az önkormány
zat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél.
Nem terjed ki a kormányhivatal jogköre azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott
határozatokra, amelyek alapján munkaügyi vitának, külön jogszabályban meghatározott bírósági
vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete azt a célt szolgálja, hogy a helyi önkormány-
zat működése jogszerű legyen. A kormányhivatalnak több eszköze is van erre a célra. Például tör
vényességi felhívással élhet, törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki, pert indíthat a sorozatos
törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt, javasolhatja miniszternek,
hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület
feloszlatását stb.
Míg az Alkotmány a Kormány hatáskörei között csak megemlítette a helyi önkormányzatok feletti törvényes-
ségi ellenőrzést [35. § (1) bekezdés d.)], addig az Alaptörvény a törvényességi felügyelet fordulatot használja,
és erre részletesebb szabályozást kínál. Az új rendelkezések szövegkörnyezete arra is rámutat, hogy a helyi
önkormányzatok szabályozási és gazdálkodási autonómiája feletti központi felügyelet erősödött.
Az Alaptörvény a megyei/fővárosi kormányhivatalt jelöli ki a törvényességi felügyeletet ellátó szervnek, és
rögzíti a rendeletalkotást követő, vagy a rendeletalkotás elmulasztása esetén esedékes eljárást. Ennek újdon-
sága, hogy lehetővé teszi a rendeletalkotás pótlását – bírósági közreműködéssel – a kormányhivatal vezetője
részéről. Erre ritkán kerül sor, ám mégis fontos azért, mert a helyi közhatalom gyakorlásának mulasztására
kíván a lakosok érdekében orvoslást adni.
2.1.3.3. A járási, kerületi hivatalok szerepe, feladatai
Járási hivatalok illetékességi területe
2013. január 1-jén megkezdték működésüket a járási (fővárosi kerületi) hivatalok a fővárosi és
megyei kormányhivatalok szervezeti egységeiként.
A járási hivatalok székhelyeit, illetve a járási hivatalok illetékességi területét Kormányrendelet
határozza meg. A járások kialakításának alapelve, hogy a megyék határaihoz igazodva az állampol-
gárok számára biztosítsa az államigazgatási szolgáltatásokhoz való gyors és könnyű hozzáférést.
49
2017. január 1-től némi változás következett be a járási hivatalok működését illetően. A megyei
kormányhivatalokban megyei szintről számos elsőfokú feladat- és hatáskör járási szintre került,
ezért bizonyos főosztályok megszűntek és járási szinten új szervezeti egységek főosztályok jöttek
létre. A Kormány rendelettel kijelölheti feladatellátásért felelős szervként, illetve eljáró hatóságként
a megyei kormányhivatal megyeszékhely szerinti járási hivatalát ebben az esetben, a megyeszék-
hely szerinti járási hivatal illetékességi területe a járási hivatal székhelye szerinti megyére terjed ki.
Kormányrendelet a megyeszékhely szerinti járási hivatal illetékességi területét egyes államigazga-
tási feladatok tekintetében ettől eltérően is megállapíthatja.
A járási hivatal szervezete
A járási hivatalok a megyei kormányhivatal kirendeltségeiként működnek. A fővárosi kormány

hivatal kirendeltségeiként pedig kerületi hivatalok működnek.
A járási hivatalt a járási hivatalvezető vezeti a kormánymegbízott szakmai irányítása mellett.
A hivatalvezetőt a kormánymegbízott javaslatára a Miniszterelnökséget vezető miniszter nevezi ki
és menti fel. Hivatalvezetői munkakörbe az nevezhető ki, aki büntetlen előéletű, az országgyűlési
képviselők választásán választható, felsőfokú végzettséggel és legalább öt év közigazgatási gyakor-
lattal rendelkezik, vagy vezetői beosztásban három év gyakorlattal rendelkezik. A hivatalvezetőt
hivatalvezető-helyettes helyettesíti. A hivatalvezető-helyettes határozatlan időre kinevezett állami
tisztviselő. A hivatalvezető-helyettest a hivatalvezető javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki
és menti fel. A hivatalvezető-helyettesi kinevezés feltétele a törvényben meghatározott felsőfokú
végzettség, valamint legalább egy év vezetői gyakorlat.
A járási hivatal feladat- és hatásköre
A járási hivatal a kormánymegbízott irányítása mellett közreműködik a kormányhivatal koordiná-

ciós, ellenőrzési, informatikai, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatai-
nak ellátásában.
A járási hivatal a települési önkormányzatokhoz tartozó közfoglalkoztatási feladatok végrehaj-
tásának elősegítése érdekében ellátja a települési, nemzetiségi önkormányzatok, azok társulásai,
valamint a hatóságok közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó együttműködéséhez szükséges koordiná-
ciós és kommunikációs feladatokat is.
A járási hivatalban – jogszabályban meghatározottak szerint – kormányablak és okmányiroda
működik.
A járási hivatal vezetője
• vezeti a járási hivatalt,
• gyakorolja a járási hivatal feladat- és hatásköreit,
• gondoskodik – a kormánymegbízott által meghatározott keretek és feltételek között –
a járási hivatal szakmai feladatellátásáról,
• gondoskodik a kormánymegbízott által meghatározott belső szabályzatok elkészítéséről,
• ellátja a járási hivatal üzemeltetésével összefüggő feladatokat.
50
2.1.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK
Ahogyan az államszervezetnél olvashattuk, a helyi önkormányzatok lehetnek települési és területi

önkormányzatok.
Az önkormányzati ügyeket az jellemzi, hogy a település egészét vagy nagyobb részét, a válasz-
tópolgárok jelentős körét érintik, és megoldásuknál széles mérlegelési lehetősége van a helyi sajá-
tosságoknak. Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes köve-
telményeket kell érvényesíteni.
2.1.4.1. A helyi önkormányzatok fogalma
A helyi önkormányzatok decentralizált szervek, amelyek a központi hatalomtól függetlenek, tör-

vény által védett jogokkal rendelkeznek, a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakor-
lása érdekében működnek. A helyi önkormányzatok függetlenek, autonómok, egymáshoz képest is
mellérendeltségi viszonyban vannak.
2.1.4.2. A helyi önkormányzatok jogai
Az önkormányzati jogokat az Alaptörvény sorolja fel. Ennek alapján a helyi önkormányzat a helyi
közügyek intézése körében törvény keretei között:
• rendeletet alkot;
• határozatot hoz;
• önállóan igazgat;
• meghatározza szervezeti és működési rendjét;
• gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;
• meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;
• vagyonával és bevételeivel – kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül – vállal-
kozást folytathat;
• dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;
• önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
• a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet,
véleményt nyilváníthat;
• szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre,
feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja
lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;
• törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
2.1.4.3. A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök
A helyi önkormányzatok feladatai esetében beszélhetünk kötelező feladatról, önként vállaltról,

átvállalt állami feladatról, a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatról és állam-
igazgatási feladatról. Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei (a polgár-
mester, a bizottságok, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, a közös önkormány-
zati hivatal, a jegyző, a társulás) biztosítják.
51
Kötelező feladat
A törvény előírhat az önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatokat. A törvény a

kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és
hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen az önkormányzat gazdasági
teljesítőképességet, a lakosság számát, területi nagyságát.
Kötelező feladatok lehetnek például:

• településfejlesztés, településrendezés;
• köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás;
• egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;
• óvodai ellátás;
• ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, -kezelés;
• helyi közösségi közlekedés biztosítása;
• hulladékgazdálkodás.
Önként vállalt feladat
Az önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jog-
szabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önkormányzat az önként vállalt feladattal
nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátá-
sát, továbbá finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön források terhére
lehetséges.
Átvállalt állami feladat
A helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött külön megál-

lapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás
finanszírozásáról.
A helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladat
A települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védel-

méről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gon-
doskodhat. A szervezet alaptevékenységét a települési és a fővárosi önkormányzat területe szerint
illetékes megyei (fővárosi) rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás
alapján, a rendőrség szakmai felügyeletével végzi.
Államigazgatási feladat- és hatáskörök
Törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet a polgármester, a jegyző, valamint

a polgármesteri hivatal ügyintézője számára államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg.
Ebben az esetben egyfelől az ellátásukhoz szükséges költségvetési támogatást a központi költségvetés
biztosítja, másfelől ebben az esetben a polgármestert, a jegyzőt vagy a polgármesteri hivatal ügyin-
tézőjét a képviselő-testület nem utasíthatja, és döntésüket nem bírálhatja felül. Ilyen ügyek például az
anyakönyvi ügyek, az ipar- és kereskedelmi igazgatási, a birtokvédelmi feladatok, hagyatéki eljárás.
52
2.1.4.4. A képviselő-testület
A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú,

de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének,
a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének indítványára.
A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését.
A képviselő-testület ülése nyilvános, de vannak olyan esetek, amikor zárt ülést tart (például vezetői
megbízás adása, összeférhetetlenségi ügy tárgyalása, fegyelmi eljárás megindítása).
A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a
fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelen levő települési képviselők több mint a felének igen
szavazata szükséges. Vannak olyan esetek is, amikor minősített többség kell a döntéshez.
Az önkormányzatnál a minősített többség az összes megválasztott képviselő több mint felének
szavazatát jelenti. Ilyen például az önkormányzati rendelet elfogadása.
Törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott
felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
A rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos módon ki kell hirdetni.
A rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul meg kell küldeni a kormányhivatalnak. Ha a
kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértő-
nek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.
2.1.4.5. Bizottságok
A bizottság meghatározott feladatra létrehozott testület, amely tagjainak több mint a fele önkor-
mányzati képviselő.
Feladatkörében előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végre-
hajtását. A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak, és felülvizsgálhatja a bizottság
döntését, illetve önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának.
A képviselő-testület saját maga határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottsá-
gait. Vannak kivételek ez alól. A száz vagy a száznál kevesebb lakosú településen nem jön létre
bizottság, hiszen a bizottság feladatait a képviselő-testület látja el az ilyen kis községekben. Az ezer
főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladatokat egy bizottság is elláthatja.
Vannak kötelezően felállítandó bizottságok is. Ilyen például a pénzügyi bizottság, amelyet a kéte-
zernél több lakosú településen kell létrehozni.
2.1.4.6. Részönkormányzat
A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hoz-

hat létre települési képviselőkből és más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati tes-
tület vezetője települési képviselő.
A képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a település-
részi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.
2.1.4.7. A polgármester és az alpolgármester
A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntésho-

zatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester tekintetében a
képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között hatá-
rozza meg.
53
Ugyanúgy, mint minden munkahelyen, a polgármesternek is van „főnöke”, hiszen felette a mun
káltatói jogokat a testület gyakorolja. A képviselő-testület indíthat fegyelmi eljárást vele szemben,
megállapíthatja az összeférhetetlenségét, az illetményét stb.
A polgármesteri tisztség, ahogyan említettük, összeférhetetlen bizonyos megbízatásokkal, tiszt-
ségekkel (például nem lehet miniszter, bíró, jegyző, központi államigazgatási szerv tisztviselője,
országgyűlési képviselő).
A polgármester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el.
A polgármester legfontosabb hatásköre, hogy

• irányítja a polgármesteri hivatalt;
• dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben;
• gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében.
A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a képviselő-testület kerese-

tet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszék-
hez a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében.
Az alpolgármestert a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással választja;
több alpolgármestert is választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai
közül választ meg. Azon alpolgármester, akit nem a testület tagjai közül választottak, nem tagja a
képviselő-testületnek, de annak ülésein tanácskozási joggal részt vehet.
2.1.4.8. A jegyző
A polgármester pályázat alapján jegyzőt nevez ki. A kinevezés határozatlan időre szól. A polgár-
mester kinevezi a jegyző javaslatára az aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatá-
rozott feladatok ellátására.
A jegyző az önkormányzatnál a törvényesség őre, hiszen köteles jelezni a képviselő-testületnek,
a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.
A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát (polgármesteri hivatalt), ő az államigazgatási fel
adatok első számú címzettje.
A jegyző legfontosabb feladatai a következők:

• gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;
• a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;
• gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekinteté-
ben (a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavoná-
sához, jutalmazáshoz – a polgármester által meghatározott körben — a polgármester egyet-
értése szükséges);
• döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket;
• dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át;
• tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén;
• dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.
54
2.1.4.9. A polgármesteri hivatal – közös önkormányzati hivatal
A helyi önkormányzat képviselő-testülete az önkormányzat működésével, valamint a polgármester

vagy a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával
kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre.
A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő
együttműködésének összehangolásában.
A törvény szerint közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi
önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe
választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő
lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A törvény értel-
mében a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer
fő vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét.
A közös önkormányzati hivatal jegyzője vagy megbízottja köteles a képviselő-testület ülésén
részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni, valamint köteles biztosítani az egyes telepü-
léseken történő ügyfélfogadást.
2.2. ALMODUL: KÖZSZOLGÁLAT
2.2.1. A KÖZSZOLGÁLATI HUMÁNPOLITIKA MEGÚJÍTÁSA
A közszolgálati személyügy megújításának két aspektusa felülnézetből a személyzeti igazgatás

rendszerszintű irányítása, valamint alulnézetből az egyes tisztviselők előtt álló életpályamodell.
2.2.1.1. Személyzeti igazgatás
A közigazgatási személyzetpolitika alapja a stratégiai gondolkodás. Ehhez azonban hosszú távra

szóló személyzetfejlesztési stratégiára van szükség. Ennek hiányában a közszolgálatról való gon-
dolkodás korábban inkább csupán a jogi szabályozás megújításában merült ki. A szabályozáscent-
rikus megközelítés háttérbe szorította a stratégiai szemléletet és fejlesztést.
A hatékony közigazgatási személyzetpolitika további feltétele a központi koordinációs szint
kiépülése. Ezen a szinten kell ugyanis összehangolni a minisztériumok, illetve az önkormányzatok
és az egyéb szervek személyzeti tevékenységét, valamint meghatározni az egységes személyzet
politikai elveket kifejező jogszabályi rendelkezéseket.
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendeletben a
Kormány a kormányzati személyügyi igazgatás központi feladatait ellátó szervként, valamint
a személyügyi központ feladatait ellátó szervként a Miniszterelnöki Kormányirodát jelöli ki.
A Kormányiroda személyügyi központként ellátja a jogszabályban meghatározott feladatokat a Kit.,
valamint a Küt. hatálya alá tartozó szervek és az e szerveknél foglalkoztatottak tekintetében (így
például működteti a teljesítményértékelési rendszert vagy a toborzási adatbázist). A Korm. rendelet
úgy fogalmaz, hogy a Kormányiroda ezeket a személyügyi központként jogszabályban meghatáro-
zott szolgáltatásokat további közszolgálati alkalmazottak számára is biztosíthatja (így például a NAV
szjtv. vagy a Kttv. hatálya alá tartozó szervek és foglalkoztatottak számára is). A Kormányiroda
személyügyi igazgatási feladatainak körében elsősorban gondoskodik a kormányzati igazgatási
szervek létszámgazdálkodásának központi működtetéséről, közreműködik a Kormány munkáltatói
55
feladatainak ellátásában, valamint vezeti az Álláshely Nyilvántartó Rendszer részét képező állás-
hely-nyilvántartást és a jogosultságkezelési nyilvántartást.
A jó közigazgatás működésének kulcskérdése a megfelelő munkáltatói képesség: azaz, hogy az
állam s annak részeként az egyes munkáltatók milyen színvonalú személyzetpolitikát folytatnak.
A leghatékonyabban kialakított szervezet- és feladatrendszer sem képes pótolni a személyi állo-
mányban meglévő hiányosságokat, ugyanakkor a hivatásukat magas színvonalon gyakorló tisztvi-
selőkkel az esetlegesen előforduló szervezeti és működési problémák ellenére is képes a közigazga-
tás feladatait elfogadható szinten teljesíteni.
A szervezeti hatékonyság ugyanakkor nem az ott foglalkoztatott tisztviselők egyéni teljesítmé-
nyének összességét jelenti, a tisztviselők munkája ugyanis nagyrészt attól függ, hogy megfelelően
szervezett-e a munka. A legjobb elvek szerint létrehozott szervezet sem működik megfelelően,
a legpontosabban meghatározott feladat ellátása sem lehet hatékony, ha a szervezetet működtető
vezetők minőségileg nem érik el a megfelelő szintet. Azért, hogy a megfelelő munkáltatói képesség
(jogi lehetőség) birtokában a sikeres vezető képes és alkalmas legyen a szükséges intézkedések
meghozatalára, indokolt kompetenciáinak felmérése és fejlesztése.
2.2.1.2. Közszolgálati életpálya
A hivatásos magyar közszolgálat több mint kétszáz éves múltra tekint vissza, ugyanakkor jelenkori
közszolgálatunk mindössze mintegy három évtizedes történettel rendelkezik.
2010 óta dinamikus változás jellemzi Magyarországon a közszolgálati jogalkotást a közigaz-
gatásban.
Ennek betetőzéseként 2019-ben a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény
(a továbbiakban: Kit.) jelentősen átalakította a közigazgatás foglalkoztatási jogviszonyainak
szabályozását. A Kit. hatálya a központi (például minisztériumok, központi hivatalok) és a területi
(például fővárosi és területi kormányhivatalok) kormányzati igazgatási szervek kormánytisztvi
selőinek kormányzati szolgálati jogviszonyára terjed ki.
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) rendelke-
zései napjainkban elsősorban már inkább csak a helyi önkormányzatok igazgatási szervei (például
polgármesteri hivatalok) köztisztviselőinek és közszolgálati ügykezelőinek közszolgálati jogviszo-
nyára vonatkoznak.
A Kit. hatálybalépésével azonban nem pusztán új szabályok jelentek meg, hanem koncepcionális
változások is történtek, amelyek többek között érintették a kormánytisztviselők díjazását, teljesít-
ményértékelését vagy az előmenetelre irányadó szabályokat. Lényeges vonása a Kit.-nek a Kttv.-vel
szemben, hogy szakít a szenioritáson alapuló, kötött besorolású előmeneteli- és illetményrendszer-
rel, továbbá nagyobb teret enged a munkáltatói döntéseknek. A jogalkotó célja ezzel elsősorban
a hatékonyabb és bizonyos szempontból rugalmasabb kormányzati igazgatási szervezetrendszer
kialakítása volt.
A Kttv. hatályának kiüresedése 2020-ban tovább folytatódott. A különleges jogállású szer-
vekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény (a továbbiakban:
Küt.) hatálybalépésével különálló (keret)szabályozás alá kerültek az ún. különleges jogállású
szervek, mint például az autonóm államigazgatási szervek (például Gazdasági Versenyhivatal)
vagy az önálló szabályozó szervek (például Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság) köztisztvi-
selői. A Küt. vegyesen tartalmazza a Kttv. szabályaihoz hasonló zártabb, és a Kit.-re jellemző
nyitottabb közszolgálati rendszermegoldásokat.
56
A közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyok differenciálódása mindazonáltal 2021-ben tovább

folytatódott, a Kttv. hatálya alól kikerültek ugyanis a Nemzeti Adó- és Vámhivatal szervezetrend-
szerében szolgálatot teljesítő tisztviselők is. Rájuk a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állomá-
nyának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény vonatkozik (NAV szjtv.).
Említést érdemel, hogy hasonló változások érintették a tágabban vett közszolgálatot. Az álla-
mi, illetve önkormányzati tulajdonban vagy fenntartás alatt működő közintézeti jogállású szervek
(mint például az oktatási vagy szociális intézmények) foglalkoztatottjaira vonatkozó közalkalma-
zottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.) is fokozatosan kiüresedik (akárcsak a
közigazgatásban a Kttv.), és az itt dolgozók vagy önálló ágazati jogállás (például egészségügyi
dolgozók) vagy pedig tisztán a magánmunkajog (például számos felsőoktatási intézmény dolgozó-
ja) hatálya alá kerülnek.
2.2.2. A KÖZSZOLGÁLATI JOG ALAPJAI
2.2.2.1. A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolása
Munkavégzésre többféle jogviszony keretében kerülhet sor, ezek közül a munkaviszony és a köz-
szolgálati jogviszony a legmeghatározóbb. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy a gazda-
sági szférában (versenyszférában) munkaviszony, a közszférában pedig közszolgálati jellegű
jogviszony keretében történik a munkavégzés. A kétfajta jogviszony között számos hasonlóságot
találunk (például mindkét esetben díjazás ellenében történik a munkavégzés), de igen jelentősek a
különbségek is. Mindenekelőtt a kétfajta jogviszonyt más-más jogág szabályozza: a gazdasági szfé-
rában történő munkavégzésről a munkajog rendelkezik, a közszférában dolgozók jogállására pedig
a közszolgálati jog az irányadó.
A kétfajta jogviszony közti fontosabb különbségek a következők:

• a munkaviszonyban a munkáltató eredményes működése a cél, míg a közszolgálati jogvi-
szonyban a köz szolgálata az elsődleges;
• a munkaviszonyban a munkáltató többnyire egy gazdasági társaság, társadalmi szervezet,
alapítvány stb., míg a közszolgálati jogviszonyban valamely állami vagy önkormányzati
szerv, illetve ilyen fenntartású költségvetési szerv;
• a közszolgálati jogviszony alanyait – a munkaviszony alanyaihoz képest – többletkötele-
zettségek terhelik és többletjogosultságok illetik meg (előbbire a különböző összeférhetet-
lenségi szabályok, utóbbira a törvények által garantált előmenetel lehet a jellemző példa);
• a munkajog irányadó jogszabálya a munka törvénykönyvéről szóló 2012 évi I. törvény
(Mt.), a közszolgálati jogban pedig külön közszolgálati törvények szabályozzák az egyes
foglalkoztatotti rétegek viszonyait.
Közszolgálati jellegű jogviszony: A közszolgálathoz tartozó foglalkoztatási jogviszonyok

összessége.
2.2.2.2. A nyitott és a zárt rendszerű közszolgálat
A közigazgatási személyzetpolitikának történetileg két modellje alakult ki, a nyitott és a zárt rend-
szerű közszolgálat.
57
A két modell közti fontosabb különbségek az alábbiakban összegezhetőek:

• A zárt rendszer életpályaszerű munkavégzést, állandó (köz)tisztviselői kart igyekszik meg-
valósítani, ahol a foglalkoztatás stabilitása elsődleges, és a jogviszony megszüntetése csak
kivételes esetekben lehetséges. Ezzel szemben a nyitott rendszerben nincs szó élethivatás-
szerű szolgálatról, és a jogviszony is rugalmasabban megszüntethető.
• A zárt rendszerben a személyi állomány politikailag semleges, így a kormányváltás nem
érinti a tisztviselők jogviszonyát. A nyitott rendszerben viszont erősebb a politikai befolyás,
és a közigazgatás személyzetében jóval erősebb a rotáció.
• A zárt rendszerben a közszolgálati jogviszony szabályozása élesen elkülönül a munkajog-
tól. Nyitott rendszerben viszont alig van különbség a kétfajta jogviszony között.
• A zárt rendszer számos sajátossága (például tervszerű, garantált előmenetel, törvényben
szabályozott illetményrendszer, folyamatos képzés és továbbképzés) nem, vagy kevésbé
hangsúlyosan valósul meg a nyitott rendszerekben.
A valóságban az egyes államokban a kétfajta modell ötvözete jelenik meg, de természetesen orszá-
gonként eltér, hogy melyik rendszer jellemzői valósulnak meg hangsúlyosabban. Magyarországon
a rendszerváltást követően, 1992-ben megalkotott köztisztviselői törvény egyértelműen a zárt
rendszerű közszolgálat modelljéhez állt közelebb, ám a törvény a közel két évtizedes története
alatt számos ponton „felpuhult”, és esetenként a nyitott rendszer egyes megoldásai is teret kaptak.
A Kttv. a két rendszer előnyeit igyekszik kombinálni. A Kit. a nyitottabb rendszer irányába mozdul
el, amely a fentiekben rögzített különbségek közül leginkább a törvényben szabályozott tervszerű,
szenioritáson alapuló előmenetel és illetményrendszer hiányában nyilvánul meg. A Küt. vegyesen
tartalmazza a Kttv. szabályaihoz hasonló, inkább zártabb, és a Kit.-re jellemző nyitottabb közszol-
gálati rendszermegoldásokat.
2.2.2.3. A közszolgálati tisztviselők rétegei
Az elméletibb felfogás szerint a közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelye-

ket a köz (az állam, az önkormányzat) tart fenn részben vagy egészben (tehát költségvetési szervek),
s ezek, illetve alkalmazottaik a köz érdekében vett feladatokat látnak el, közszolgáltatásokat biz-
tosítanak, s gyakorta állami alapfunkciókat valósítanak meg. Ennek alapján a közszolgálati alkal-
mazotti kör rendkívül összetett, heterogén feladatokat ellátó munkavállalói csoport. Ide sorolha-
tók a közigazgatásban foglalkoztatott tisztviselők, a rendvédelmi szervek és a Magyar Honvédség
alkalmazottai, a közintézetek alkalmazottai, a bírák, ügyészek és a munkájukat segítő alkalma-
zottak, egyéb állami szervek alkalmazottai, valamint a köztulajdonban álló gazdasági társaságok
6
munkavállalói.
Ez a felfogás pontosítható a gyakorlatias megközelítéssel, amely szerint az a közszolgálati alkal-
mazott, akit a jogállását rendező jogszabály (általában törvény) annak minősít. A döntő ismérv ez
esetben tehát a közszolgálati törvény hatálya.
Mindezek alapján a közszolgálati alkalmazottak csoportján belül a következő rétegek sorolhatók
a közigazgatási tisztviselők körébe:
6
György István (2018): A közszolgálat fogalma, a közszféra és a magánszféra területén alkalmazottak életviszonyainak
és jogállásának eltérései. In: György István – Hazafi Zoltán (szerk.): Közszolgálati életpályák a közigazgatásban és a
rendvédelemben. Budapest, Dialóg Campus. 19–20.
58
A közigazgatási tisztviselők csoportosítása

A központi és területi kormányzati • kormánytisztviselők A minisztériumokban (mint pl. Belügy
igazgatási szerveknél dolgozók minisztérium), a kormányzati főhivatalok-
(Kit.) ban (mint pl. Központi Statisztikai Hivatal),
a központi hivatalokban (mint pl. Oktatási
Hivatal), a fővárosi és megyei kormány
hivatalokban, illetve járási hivatalokban
dolgozó kormánytisztviselők
Az önkormányzatoknál és néhány • kormánytisztviselők Az önkormányzatok polgármesteri hivata-
7
– a Kttv.-ben nevesített – más • kormányzati ügykezelők laiban dolgozó köztisztviselők és közszol-
szervnél dolgozók (Kttv.) • köztisztviselők gálati ügykezelők
• közszolgálati
ügykezelők
A különleges jogállású szerveknél • köztisztviselők Az autonóm államigazgatási szerveknél
dolgozók (Küt.) (mint pl. Gazdasági Versenyhivatalban),
az önálló szabályozó szerveknél (mint pl.
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságnál),
az államhatalmi szervek hivatalaiban (mint
pl. Alkotmánybíróság Hivatalában), és
egyéb, az előző csoportokba nem sorolható
szerveknél (mint pl. Magyar Tudományos
Akadémia Titkárságán) dolgozó köztiszt-
viselők
A Nemzeti Adó- és Vámhivatalban • tisztviselői státuszú A Nemzeti Adó- és Vámhivatalban tiszt-
adóigazgatási területen dolgozók foglalkoztatottak viselői státuszban dolgozó foglalkoztatottak
(NAV szjtv.)
2. táblázat: A közigazgatási tisztviselők csoportjai
Az egyes közszolgálati törvények nem állnak szoros kapcsolatban egymással, ugyanis egyik
sem háttérjogszabálya a másiknak. Mint már említettük, a törvények tartalmi szempontból lénye-
gesen különböznek egymástól (például előmeneteli- és illetményrendszerük tekintetében).
A kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők jogviszonyát kormányzati szolgálati jogvi-
szonynak, a köztisztviselők és a közszolgálati ügykezelők jogviszonyát pedig közszolgálati jogvi-
szonynak nevezzük. A tisztviselői státuszú adóigazgatási foglalkoztatottak adó- és vámhatósági
szolgálati jogviszonyban állnak.
A kormánytisztviselők és a köztisztviselők a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében ügyin-
tézőként vagy vezetőként eljárva, a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket
érdemi döntésre előkészítik, illetve döntéseket hoznak.
A kormányzati ügykezelők és a közszolgálati ügykezelők a közigazgatási szervnél közhatalmi,
irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó ügyviteli feladatot
(például iktatás, postázás) látnak el.
Végül, a NAV szjtv. alapján tisztviselőknek nevezzük a tisztviselői munkakört betöltő, tisztvise-
lői státuszú foglalkoztatottakat.
7
Törvény eltérő rendelkezése hiányában az Országgyűlés Hivatala, valamint az Országgyűlési Őrség köztisztviselőjének és
közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni [Kttv. 2. §].
59
A továbbiakban a Kttv. hatálya alatt álló köztisztviselőkre vonatkozó szabályokat mutatjuk be,
később pedig külön kitérünk a Kit. hatálya alatt álló kormánytisztviselők jogviszonyára, annak
főbb sajátosságaira. Végül, néhány mondatban összefoglaljuk a Küt. legfontosabb jellemvonásait.
2.2.3. A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONY LÉTESÍTÉSE ÉS

MÓDOSÍTÁSA
2.2.3.1. Alkalmazási feltételek
A közszolgálati jogviszony létesítését illetően elsőként azt kell tisztázni, hogy kiből lehet köztiszt-
viselő, azaz milyen alkalmazási (kinevezési) feltételeket rögzít a törvény.
A Kttv. által előírt alkalmazási feltételeket két csoportra oszthatjuk attól függően, hogy a felté-
tel minden köztisztviselővel szemben érvényesül-e (általános alkalmazási feltételek), vagy csak
egyes munkakörök esetében jelentkezik követelményként (különös alkalmazási feltételek).
Az általános alkalmazási feltételek a következők:

• magyar állampolgárság;
• büntetlen előélet;
• legalább érettségi végzettség;
• cselekvőképesség.
A leggyakoribb különös alkalmazási feltételek az alábbiak:

• egyes fontos és bizalmas munkakörök esetén szükséges a nemzetbiztonsági ellenőrzést
végző szerv hozzájárulása;
• vagyonnyilatkozat;
• meghatározott iskolai végzettség (például jogi), képesítés (például közigazgatási szak
8
vizsga) vagy képesség (például idegennyelvtudás);
• meghatározott gyakorlati idő letöltése;
• egészségi és pszichikai alkalmasság.
2.2.3.2. Kiválasztási eljárás
Hazánkban jelenleg nem kötelező a pályáztatási eljárás, így viszonylagosan nagy a munkáltató
mozgástere. Viszont jogszabály vagy a közigazgatási szerv döntése alapján meghatározott munka-
kör betöltése vagy vezetői megbízás ellátása meghívásos vagy pályázati eljárás alapján történhet.
Ebben az esetben kinevezést, megbízást adni csak olyan személynek lehet, aki a pályázaton részt
vett és a pályázati feltételeknek megfelelt.
2.2.3.3. Kinevezés
A közszolgálati jogviszonyt – a munkaviszonnyal szemben – nem munkaszerződés, hanem kine-

vezés létesíti.
8
A részletes szabályokat a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól szóló 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartal-
mazza.
60
A kinevezés egyoldalú (a munkáltató által írásban megtett) jognyilatkozat, ugyanakkor azt el is

kell fogadni (a leendő köztisztviselő részéről, szintén írásban) a jogviszony létrejöttéhez.
A közszolgálati jogviszony határozatlan időre létesül; határozott időre csak tartósan távollevő
köztisztviselő helyettesítése céljából vagy esetenként szükségessé váló feladat elvégzésére, illetve
tartós külszolgálat ellátására létesíthető jogviszony. A kinevezésben kötelező próbaidőt kikötni,
amelynek mértéke legalább három, legfeljebb hat hónap; meghosszabbítani nem lehet.
A próbaidő alatt a jogviszonyt bármelyik fél indokolás nélkül, azonnali hatállyal megszüntetheti.
A Kttv. szintén kötelező jelleggel írja elő az eskütételt: a köztisztviselőnek kinevezésekor esküt
kell tennie, amelyet szóban kell elmondani és írásban megerősíteni.
2.2.3.4. A jogviszony módosítása
Főszabályként a kinevezés tartalmát módosítani csak a közigazgatási szerv és a köztisztviselő

közös megegyezésével lehet.
A Kttv. ugyanakkor rögzít néhány esetet, amikor nem kell a köztisztviselő beleegyezése. Ilyen
például, ha a fizetési fokozatban történő előrelépés miatt szükséges módosítani a kinevezést, vagy
ha a munkavégzés helye változik meg (az adott településen belül). Szintén nem kell a köztisztviselő
beleegyezése, ha a közigazgatási szerv személyében jogutódlás miatt bekövetkezett változás indo-
kolja a kinevezés módosítását – feltéve, hogy a feladatkör, a munkavégzés helye szerinti település
és az illetmény nem változik.
2.2.4. A JOGVISZONY MEGSZŰNÉSE ÉS MEGSZÜNTETÉSE
A közszolgálati jogviszony speciális jellege abban is megnyilvánul, hogy a jogviszony megszün-

tetésének kötöttebb szabályai vannak a munkaviszonyéhoz képest, és a jogviszony megszűnése
vagy megszüntetése csak a törvényekben meghatározott esetekben és módokon lehetséges. Ki kell
emelni, hogy a megszűnés és a megszüntetés nem szinonim fogalmak. A megszűnés esetében
valamilyen, a felek akaratától nagyrészt független jogi tény következtében, lényegében automati-
kusan, minden további jognyilatkozat nélkül szűnik meg a közszolgálati jogviszony. Ezzel szemben
a megszüntetés mindig jognyilatkozathoz kötött, vagyis egyik (vagy mindkét) fél „akarja” a jogvi-
szony megszüntetését.
A fontosabb megszűnési okok a következők:

• lejár a kinevezésben foglalt határozott idő;
• a köztisztviselő halála;
• a 70. életév betöltése;
• a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnése;
• hivatalvesztés fegyelmi büntetés kiszabása;
• ha a köztisztviselő a társadalombiztosítási szabályok alapján az öregségi nyugdíjkorhatárt
betöltötte, és az öregségi teljes nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt megszerezte (ez alól
kivételt jelent, ha a köztisztviselő kérelmére és hivatali érdek alapján a munkáltató a jogvi-
szonyt fenntartja);
• a törvényben meghatározott egyéb esetekben (például, ha a köztisztviselő nem szünteti
meg az összeférhetetlenségét vagy a közigazgatási alapvizsgát az előírt határidőn belül
nem teszi le).
61
A jogviszony megszüntetési módjai a következők:

• a felek közös megegyezése;
• áthelyezés: ekkor a köztisztviselőt másik közigazgatási szervhez, a közalkalmazotti, hon-
védelmi alkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt, rendvédelmi igazgatási szol-
gálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez helyezik át (de
például a versenyszférába nem lehet áthelyezni);
• lemondás: a köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyról bármikor lemondhat (indokolás
nélkül), a lemondási idő két hónap, de a felek ennél rövidebb időben is megállapodhatnak;
• próbaidő alatti azonnali hatályú megszüntetés: bármelyik fél kezdeményezheti, és nem
kell indokolni;
• felmentés: a munkáltató általi megszüntetés, amely történhet a munkáltató mérlegelése
alapján (például, ha létszámcsökkentés miatt megszűnik a köztisztviselő munkaköre), vagy
pedig kötelező jelleggel (például a köztisztviselő hivatalára méltatlanná válik, munkavég-
zése nem megfelelő, vagy vezetőjének bizalmát elveszti).
A munkáltató a felmentést úgy köteles megindokolni, hogy abból a felmentés oka világosan kitűn-
jön. Vita esetén a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű.
A felmentési idő két hónap. A köztisztviselőt a felmentés időtartamának legalább a felére a
munkavégzési kötelezettség alól mentesíteni kell; ezen időszak alatt a szervnél nem kell munkát
végeznie, viszont jogosult az illetményére.
Felmentés és a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnése esetén a köztisztviselő részére
végkielégítés jár, amelynek mértéke – a köztisztviselő közszolgálati jogviszonyban töltött idejének
függvényében – 1–8 havi illetménynek megfelelő összeg. (Az egyhavi végkielégítéshez legalább
három év jogviszonyban töltött idő szükséges.) Egyes körülmények kizárják a végkielégítésre való
jogosultságot, ilyen például, ha a felmentés oka a nem megfelelő munkavégzés, méltatlanság vagy
bizalomvesztés volt, illetve, ha a köztisztviselő nyugdíjasnak minősül.
2.2.5. ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN
Az összeférhetetlenség intézménye – mint a közszféra egyik sajátossága – különböző jellegű tilal-

makat, korlátozásokat ró a közszolgálati alkalmazottakra: több területen tartózkodniuk kell bizo-
nyos tevékenységektől és magatartásoktól. Az összeférhetetlenségnek a következő öt típusát
különböztetjük meg.
1) Gazdasági összeférhetetlenség:
– A köztisztviselő munkavégzésre irányuló további jogviszonyt csak a munkáltatói jog-
kör gyakorlójának előzetes engedélyével létesíthet.
– Egyes tevékenységekre irányuló jogviszony létesítéséhez viszont nem kell engedély
(kivéve, ha a munkavégzés időtartama részben azonos a köztisztviselő beosztás szerinti
munkaidejével). Ilyenek az úgynevezett gyakorolható tevékenységek, például a tudo-
mányos, oktatói, művészeti tevékenység.
– Fontos megjegyezni, hogy a vezetői megbízású köztisztviselő csak gyakorolható tevé
kenységet végezhet, egyebet – néhány kivételtől eltekintve – még engedéllyel sem.
– A köztisztviselő továbbá nem lehet gazdasági társaságnál vezető tisztségviselő, illetve
felügyelőbizottsági tag (például nem lehet egy kft. ügyvezetője), kivéve, ha például a
gazdasági társaság önkormányzati (például BKV Zrt.), köztestületi többségi tulajdon-
ban vagy tartósan állami tulajdonban van.
62
2) A politikai összeférhetetlenség szabályai a köztisztviselő politikai szerepvállalását

korlátozzák azzal, hogy a Kttv. értelmében:
– pártban tisztséget nem viselhet, viszont „egyszerű” párttag lehet;
– párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat. (Kivételt jelent az ország
gyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon való jelölti
részvétel.)
3) A hatalmi ágak megosztásának elve szintén tilalmakat állít fel. A köztisztviselő a másik
két hatalmi ághoz tartozó hivatásokat nem tölthet be, így nem lehet:
– országgyűlési képviselő;
– bíró, ügyész és
– főszabályként helyi önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati képviselő sem.
(Polgármesteri hivatal vagy közös önkormányzati hivatal köztisztviselője nem lehet az őt
foglalkoztató helyi önkormányzatnál helyi önkormányzati képviselő vagy a képviselő-testü-
let bizottságának nem képviselő tagja.)
4) A hozzátartozói összeférhetetlenség értelmében a köztisztviselő hozzátartozójával nem
állhat irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási viszonyban (együttalkalmazás
tilalma). A községi önkormányzat képviselő-testülete e tilalom alól különösen indokolt eset-
ben felmentést adhat.
5) A közszolgálati hivatás presztízséből adódóan a köztisztviselő nem folytathat olyan tevé-
kenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához méltatlan, vagy amely pár
tatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné. (Ez az előírás nemcsak a köztiszt-
viselő munkavégzésére, hanem akár a magánéletére is kiterjedhet.)
Amennyiben a köztisztviselővel szemben összeférhetetlenségi ok merül fel, illetve ha összeférhe-

tetlen helyzetbe kerül (például megválasztják országgyűlési képviselőnek), ezt köteles haladék-
talanul írásban bejelenteni.
Ezt követően a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban köteles felszólítani a köztisztviselőt az
összeférhetetlenség megszüntetésére (utóbbi történhet például az országgyűlési képviselői mandá-
tumról való lemondással). Ha erre harminc napon belül nem kerül sor, a köztisztviselő közszolgá-
lati jogviszonya megszűnik.
2.2.6. ELŐMENETEL A KÖZSZOLGÁLATBAN
Az előmeneteli rendszer alapja a besorolás, amely a köztisztviselő iskolai végzettsége és közszol-

gálati jogviszonyban töltött ideje alapján történik. A besorolásra az iskolai végzettség szintjétől
függően két besorolási osztály szolgál.
A felsőfokú végzettségű köztisztviselőt – amennyiben a feladatkörére előírt szakirányú felsőfokú
iskolai végzettséggel rendelkezik – az I. besorolási osztályba, a középiskolai végzettségűeket a II.
besorolási osztályba kell besorolni.
A besorolási osztályokon belül besorolási, illetve fizetési fokozatokba kerül a köztisztviselő az
alábbiak szerint:
63
I. BESOROLÁSI OSZTÁLY
(felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselők)
Közszolgálati jogviszony
Besorolási fokozat megnevezése Fizetési fokozat Szorzószám
időtartama (év)
Gyakornok 1 0–1 3,1

2 1–2 3,2
Fogalmazó
3 2–3 3,3
4 3–4 3,5
Tanácsos 5 4–6 3,7
6 6–8 3,9
7 8–10 4,2
8 10–12 4,4
Vezető-tanácsos
9 12–14 4.6
10 14–16 4,8
11 16–19 5,1
Főtanácsos 12 19–22 5,2
13 22–25 5,3
14 25–29 5,6
15 29–33 5,7
Vezető-főtanácsos
16 33–37 5,8
17 37 év felett 6,0
64
II. BESOROLÁSI OSZTÁLY

(érettségi végzettségű köztisztviselők)
Közszolgálati jogviszony
Besorolási fokozat megnevezése Fizetési fokozat Szorzószám
időtartama (év)
Gyakornok 1 0–2 1,79

2 2–4 1,9
3 4–6 2,0
Előadó 4 6–8 2,2
5 8–10 2,25
6 10–12 2,3
7 12–15 2,5
8 15–18 2,6
9 18–21 2,65
Főelőadó 10 21–24 2,7
11 24–27 2,8
12 27–29 2,85
13 29–31 2,9
14 31–33 3,3
15 33–35 4,0
Főmunkatárs
16 35–37 4,2
17 37 év felett 4,4
4. táblázat: Besorolási osztályok és fokozatok
A besorolásban való előmenetel – a törvény által meghatározott feltételek teljesítése esetén – lénye-
gében automatikusnak tekinthető, és a köztisztviselőnek alanyi joga van rá. Ahhoz, hogy maga-
sabb besorolási fokozatba lépjen, a köztisztviselőnek a következő feltételeket kell teljesítenie:
• le kell töltenie a fokozatok közötti várakozási időt;
• teljesítenie kell a jogszabályok (például tanácsosi besorolási fokozathoz közigazgatási
szakvizsga) vagy a munkáltató által előírt feltételeket, valamint
• feladatainak ellátására legalább megfelelt fokozatú (azaz „C” szintű) minősítést kell kapnia.
Az előmenetellel szorosan összekapcsolódik a közigazgatási alapvizsga és a közigazgatási szak-

vizsga mint a szakmai tudást és a kompetenciákat is mérő „ellenőrző pontok”.
Az I. besorolási osztályba tartozó köztisztviselőnek a fogalmazó besorolásához egy éven belül, a
II. besorolási osztályba tartozónak pedig az előadó besorolásához két éven belül kell közigazgatási
alapvizsgát tennie. Kiemelendő, hogy az alapvizsga a pályán maradás feltétele, ugyanis nem telje-
sítése esetén megszűnik a jogviszony.
65
A közigazgatási szakvizsgát csak a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő teheti le (fősza-

bály szerint legalább két év közigazgatási szervnél szerzett gyakorlatot követően; vezető viszont
gyakorlat nélkül is tehet szakvizsgát). További eltérést jelent az alapvizsgától, hogy a szakvizsga
elmaradása „főszabályként” nem jár a jogviszony megszűnésével, viszont ekkor a köztisztviselőt a
közigazgatási szakvizsga teljesítéséig nem lehet magasabb fizetési vagy besorolási fokozatba sorolni.
Más a helyzet a vezető munkakört betöltő köztisztviselőnél: ez esetben a szakvizsga-kötelezettség
elmulasztása a közszolgálati jogviszony megszűnésével jár.
A garantált előmenetel legfontosabb hozadéka az alapilletmény növekedése, de például a pótsza-
badságok is részben a besorolástól függnek.
Kiemelendő továbbá, hogy – mintegy oldva a rendszer túlzott automatizmusát – lehetőség van az
előmenetel gyorsítására és lassítására is az alábbiak szerint:
• a köztisztviselőt soron kívül előre kell sorolni, ha a magasabb besorolási fokozatba lépéshez
– a jogszabály vagy a munkáltató által – előírt feltételeket a következő besorolási fokozat-
hoz szükséges várakozási idő lejárta előtt teljesítette;
• ha a köztisztviselő megfeleltnél alacsonyabb fokozatú minősítést kap, a következő besoro-
lási fokozathoz előírt várakozási ideje legfeljebb egy évvel meghosszabbítható.
Az előmenetel azonban nemcsak a besorolásban történhet, hanem címekben és vezetői beosz-

tásban is, ám utóbbiakra már nincs alanyi joga a köztisztviselőnek, az azokban való részesülés a
munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelésen alapuló döntése.
Az egyes címeket (például közigazgatási tanácsadó, szakmai tanácsadó) többnyire kimagasló
teljesítmény esetén lehet megszerezni, és mindig valamilyen fokú illetménynövekedéssel járnak.
A köztisztviselő vezetői (osztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi, főosztályvezetői) munkakör
betöltésére is kinevezhető a közigazgatási szerv, illetve a munkamegosztás szempontjából elkülö-
nült szervezeti egység vezetésére. A vezetői kinevezés feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a
jogi vagy közigazgatási szakvizsga és főszabály szerint határozatlan időre szól.
2.2.7. TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS ÉS MINŐSÍTÉS
A teljesítményértékelést és a minősítést illetően elsőként azt kell kiemelni, hogy ezek nem szinonim
fogalmak, bár nyilvánvalóan van kapcsolódás közöttük.
Némi leegyszerűsítéssel elmondhatjuk, hogy a teljesítményértékelés lényegében folyamatosan
történik, míg a minősítésre – amely a teljesítményértékelésen alapul – ritkábban kerül sor.
A teljesítményértékelés különösen fontos szerepet tölt be a közszolgálatban, és rendeltetésszerű
alkalmazása igen körültekintő eljárást igényel mind az értékelő, mind az értékelt szempontjából.
A teljesítményértékelés funkcióját, céljait a következőkben foglalhatjuk össze:

• lehetővé válik, hogy a köztisztviselő visszacsatolást kapjon munkavégzésének színvo
naláról;
• felmérhetőek a képzési és fejlesztési igények;
• számos munkáltatói döntést (például előléptetés, alapilletmény eltérítése, felmentés kezde-
ményezése) a teljesítményértékelés eredménye alapoz meg;
• kiemelt szerepe van továbbá a szervezeti–intézményi kultúra formálásában, ezáltal az egész
közszolgálat minőségének és hatékonyságának javításában.
66
A köztisztviselők teljesítményértékelésének, minősítésnek a rendjére, eljárásra és szintjeire vonat

9
kozó részletes szabályokat nem a Kttv. tartalmazza, hanem kormányrendelet állapítja meg.
A törvény rögzíti, hogy

• a teljesítményértékelésnek vannak kötelező és ajánlott elemei;
• legalább két teljesítményértékelés eredménye együttesen adja a köztisztviselő minősítését;
• minősíteni az első teljesítményértékeléstől számított egy évet követően kell;
• a teljesítményértékelés alapján jutalom fizethető.
A minősítés a köztisztviselő tárgyévre vonatkozó teljesítményértékelései eredményének százalék-

ban meghatározott számtani átlaga. Mind a teljesítményértékelésnek, mind a minősítésnek öt szint-
jét (fentről lefele haladva: A–B–C–D–E) határozza meg a kormányrendelet.
A köztisztviselő jogorvoslattal csak korlátozottan élhet, ugyanis bírósághoz kizárólag akkor
fordulhat, ha a teljesítményértékelés vagy minősítés
• hibás vagy valótlan ténymegállapítást, illetve
• személyiségi jogát sértő megállapítást tartalmaz.
Ezen esetekben kezdeményezheti ezek megsemmisítését, viszont a minősítő belátásán alapuló,

nem ténybeli megállapítások (például „a köztisztviselő elemző készsége átlag alatti”) felülvizsgá-
lata és megsemmisítése nem kérhető.
2.2.8. KÉPZÉS ÉS TOVÁBBKÉPZÉS
A képzés és a továbbképzés törvényi szintű szabályozása szintén a közszolgálat egyik sajátossága:

a képzésen, továbbképzésen való részvétel nemcsak joga, hanem kötelezettsége is a köztiszt
10
viselőnek.
A továbbképzést főszabály szerint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem biztosítja. A köztisztviselő-
nek előírt továbbképzés és az ezzel összefüggő beszámolási vagy vizsgakötelezettség teljesítése
miatt kieső munkaidőre járó illetményét a közigazgatási szerv köteles megtéríteni.
A Kttv. szankciókat is tartalmaz arra az esetre, ha a köztisztviselő neki felróható okból a képzést
elmulasztja, illetve az előírt követelményeket nem teljesíti, vagy ha a jogviszonya például hivatal-
vesztés fegyelmi büntetés vagy méltatlanságon alapuló felmentés miatt szűnt meg. Ekkor ugyanis
köteles megtéríteni a képzés költségeit. (A megtérítési kötelezettség viszont nem terheli a köztiszt-
viselőt az iskolarendszeren kívüli kötelező továbbképzés költségei esetében, kivéve az idegen nyelvi
képzést, valamint a külföldi képzést, továbbképzést.) Ha a köztisztviselő egyéb (például iskola-
rendszerű) képzésben vesz részt, és ez érinti a munkaidejét, köteles ezt engedélyeztetni a munkál-
tatójával. A munkáltató engedélye alapján a köztisztviselő mentesül a tanulmányok folytatásához
szükséges időre a munkavégzési kötelezettsége alól, amelynek időtartamára a köztisztviselő illet-
ményre jogosult.
9
A közszolgálati tisztviselők teljesítményértékelését a közszolgálati egyéni teljesítményértékelésről szóló 10/2013. (I. 21.)
Korm. rendelet szabályozza.
10
A közszolgálati tisztviselők továbbképzésének részletszabályait – különösen a továbbképzés irányítását, szervezetrend-
szerét, valamint a továbbképzési programokat – a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről szóló 273/2012. (IX. 28.)
Korm. rendelet tartalmazza.
67
A köztisztviselő – tanulmányi szerződés vagy közszolgálati szabályzat eltérő rendelkezése

hiányában – köteles ledolgozni a tanulmányi célú mentesítés időtartamát. Emellett a munkáltató
a köztisztviselőt vizsgánként (vizsgatárgyanként) négy munkanapra köteles mentesíteni a munka-
végzési kötelezettsége alól. Végezetül meg kell említeni, hogy a polgármester és a helyi önkor-
mányzati képviselő is jogosult részt venni az egyes képzéseken, de esetükben kötelezettségről nem
beszélhetünk.
2.2.9. MUNKAIDŐ ÉS PIHENŐIDŐ
2.2.9.1. Munkaidő
A heti munkaidő – főszabály szerint – a köztisztviselőknél is 40 óra, amely – az általános munka

rend alapján – hétfőtől csütörtökig 8-tól 16.30 óráig, pénteken pedig 8-tól 14 óráig tart. (Utóbbi
megint csak főszabály, hiszen a köztisztviselő munkaidő-beosztását a képviselő-testület az előbbi-
ektől eltérően is megállapíthatja.)
Természetesen lehetőség van rendkívüli munkavégzés (túlmunka) elrendelésére is – a Kttv.
szerint ezt a köztisztviselő kérése esetén írásban kell megtenni. A rendkívüli munkavégzés időtar-
tama éves szinten 200 órában van maximalizálva. A rendkívüli munkavégzést teljesítő köztisztvi-
selőt előbbi időtartamával azonos mértékű szabadidő illeti meg; viszont amennyiben a heti pihe-
nőnapon vagy munkaszüneti napon történt a túlmunkavégzés, a kompenzáció kétszeres, illetve
háromszoros mértékű.
A szabadidőt a rendkívüli munkavégzést követően, legkésőbb harminc napon belül kell kiadni;
ha ez nem lehetséges, meg kell váltani. Kiemelendő, hogy a vezetői munkakörben levő köztisztvi-
selőnek csak akkor jár rendkívüli munkaidőért szabadidő, ha ezt a közszolgálati szabályzat megál-
lapítja.
2.2.9.2. Pihenőidő
A jogszabályok különböző jellegű és hosszúságú pihenőidőt biztosítanak a köztisztviselők részére.
Ezek az alábbiak:
• Munkaközi szünet: Ha a napi munkaidő a hat órát meghaladja, a köztisztviselő részé-
re napi 30 perc, valamint minden további három óra munkavégzés után legalább 20 perc
munkaközi szünetet kell biztosítani. (Így tehát amennyiben a köztisztviselő napi munka
ideje 9 óra, összesen 30 + 20 = 50 perc munkaközi szünetre jogosult.)
• Napi pihenőidő: A köztisztviselő részére a napi munkájának befejezése és a másnapi
munkakezdés között legalább 11 óra egybefüggő pihenőidőt kell biztosítani.
• Heti pihenőidő: A köztisztviselőt hetente két egymást követő pihenőnap illeti meg, ezek
közül az egyiknek vasárnapra kell esnie.
• Évi fizetett (rendes) szabadság, amely 25 nap alapszabadságból és – a besorolás és a
beosztás függvényében – további 3–13 nap pótszabadságból áll. (Előbbieken kívül pót-
szabadság jár még például a 16 éven aluli gyermek esetén is.) A szabadság kiadása elsősor-
ban a munkáltatói jogkör gyakorlójának a döntése, de az alapszabadság kétötödét (vagyis
tíz napot) a köztisztviselő által kért időpontban kell kiadni, amennyiben erre vonatkozó
igényét a szabadság kezdete előtt legkésőbb 15 nappal bejelenti. A szabadságot esedékes-
ségének évében kell kiadni, de a munkáltatói jogkör gyakorlója a szabadságot szolgálati
68
érdek esetén a tárgyévet követő év január 31-ig, kivételesen fontos szolgálati érdek esetén
legkésőbb március 31-ig adja ki. A jogszabály – kivételesen fontos szolgálati érdek esetén –
lehetőséget ad a már megkezdett szabadság megszakíttatására, de ebben az esetben a
köztisztviselőnek a megszakítással összefüggésben felmerült kárát, illetve költségeit a köz-
11
igazgatási szerv köteles megtéríteni.
2.2.10. A MUNKAVÉGZÉS SZABÁLYAI
A munkavégzésre irányadó szabályok nagyobbrészt kötelezettségeket írnak elő a jogviszony ala-

nyaira. A feleket a következő fontosabb kötelezettségek terhelik:
A munkáltató (közigazgatási szerv) köteles:

• a köztisztviselőt a kinevezésében foglaltak és a jogszabályok, illetve a közszolgálati sza-
bályzat szerint foglalkoztatni, részére az egészséges és biztonságos munkavégzés feltételeit
biztosítani;
• a munkavégzéshez szükséges feltételeket biztosítani;
• a köztisztviselő e törvény szerinti előmenetelének feltételeit biztosítani;
• a köztisztviselő feladatait és a munkakör betöltésével kapcsolatos követelményeket (végzett-
ség, szakképzettség, szakképesítés, tapasztalat, képességek) munkaköri leírásban rögzíteni;
• a munkaköri feladatok ellátását úgy megszervezni, hogy a köztisztviselő a közszolgálati
jogviszonyból eredő jogait gyakorolni, kötelezettségeit teljesíteni tudja (például a munka-
közi szünet kivételét lehetővé kell tennie);
• a munkaköri feladatok elvégzéséhez szükséges tájékoztatást és irányítást megadni;
• a köztisztviselő munkakörével kapcsolatos képzést és továbbképzést elősegíteni;
• a köztisztviselőnek az e törvényben meghatározott illetményt és egyéb járandóságait meg-
fizetni;
• a köztisztviselőnek a közszolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek teljesítése so-
rán indokoltan felmerült költségeit megtéríteni;
• a köztisztviselő teljesítményét értékelni és minősítését elvégezni;
• biztosítani annak lehetőségét, hogy a köztisztviselő érdekképviseleti tevékenységével kap-
csolatos jogait gyakorolhassa.
A köztisztviselő köteles:
• feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői dönté-
seknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal, pártatlanul és
igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni;
• az előírt helyen és időben, munkára képes állapotban megjelenni;
• munkaideje alatt – munkavégzés céljából, munkára képes állapotban – a munkáltató ren-
delkezésére állni;
• vezetőkkel és munkatársakkal együttműködni;
• munkáját személyesen ellátni, valamint általában olyan magatartást tanúsítani, hogy ez más
egészségét és testi épségét ne veszélyeztesse, munkáját ne zavarja, anyagi károsodását vagy
helytelen megítélését ne idézze elő;
• felettese utasítását végrehajtani.
A munka- és pihenőidőre vonatkozó további előírásokat lásd a 30/2012. (III. 7.) Korm. rendeletben.
11
69
Az utóbbi kapcsán meg kell jegyezni, hogy a köztisztviselő bizonyos esetekben megtagadhatja az
utasítás végrehajtását, ha annak teljesítése a saját életét, egészségét vagy testi épségét közvetlenül
és súlyosan veszélyeztetné, vagy jogszabályba, illetve a munkáltató által kiadott normatív utasítás-
ba ütközne.
Köteles megtagadni ugyanakkor a végrehajtást, ha annak teljesítésével bűncselekményt, illet-
ve szabálysértést valósítana meg, vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét, illetve
környezetét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné.
A fentieken túl törvényi előírás az is, hogy a kormánytisztviselő vezetői iránti szakmai lojali-
tással köteles ellátni feladatait.
A Kttv. szerint „szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szak
mai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést,
szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést”.
Végezetül itt kell megemlíteni azokat az eseteket is, amikor a köztisztviselő mentesül a munka-
végzési kötelezettség alól. Ilyen például a keresőképtelenség, a kötelező orvosi vizsgálat időtarta-
ma vagy a hozzátartozó halála.
2.2.11. ILLETMÉNYRENDSZER
A közszféra egyik közismert sajátossága, hogy az illetmény megállapítása nem a felek közti alku
alapján történik (vö. munkabér a versenyszférában), hanem rétegenként eltérő kötöttségű illetmény-
rendszerek alapján. Ez lényegében azt jelenti, hogy az egyes törvények több-kevesebb pontos-
sággal meghatározzák a közszolgálati alkalmazott illetményét, és a feleknek ennek megfelelően
korlátozott a mozgásterük.
A köztisztviselők esetén az illetmény három részből tevődik össze:

a) Alapilletmény, amely az úgynevezett illetményalap és a fizetési fokozathoz tartozó szor-
zószám szorzata (utóbbiról a 2.2.6. alfejezetben már volt szó). Az illetményalapot minden
évben az Országgyűlés állapítja meg a költségvetési törvényben (a 2022. évben 38 650
Ft) azzal, hogy a korábbi évinél alacsonyabb nem lehet. Lehetőség van az alapilletmény
eltérítésére is: a hivatali szerv vezetője az alapilletményt legfeljebb 20%-kal csökkent-
heti vagy legfeljebb 50%-kal megemelheti, a köztisztviselő minősítésének vagy teljesít-
ményértékelésének függvényében. Itt kell megemlíteni, hogy a polgármesteri hivatalok-
ban dolgozó, kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselők részére a jegyző az irányadó
szabályoktól eltérő, a törvény alapján járónál magasabb, úgynevezett személyi illetményt
állapíthat meg.
b) Illetménykiegészítés, amely mindig az alapilletmény bizonyos százalékában van megálla-
pítva. Mértéke egyrészt a köztisztviselőt alkalmazó közigazgatási szervtől függ, másrészt
pedig a köztisztviselő iskolai végzettségétől. Kiemelendő, hogy a helyi önkormányzatok-
nál dolgozó köztisztviselők csak akkor jogosultak illetménykiegészítésre, ha a képvise-
lő-testület ezt rendeletben megállapítja.
c) Illetménypótlékok, amelyek a köztisztviselő egyes speciális képességei, illetve a munka-
végzés egyes körülményei alapján járhatnak (például idegennyelvtudási, képzettségi,
veszélyességi pótlék).
70
A fentieken túl a köztisztviselő egyéb juttatásokban és támogatásokban is részesülhet. A külön-

böző szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatások (például lakhatási, lakásépítési és -vásár-
lási támogatás, albérleti díj hozzájárulás, családalapítási támogatás, képzési támogatás) ugyanakkor
nem alanyi jogon illetik meg a köztisztviselőt. Az úgynevezett cafetéria-juttatások keretében a köz-
tisztviselő a Széchenyi Pihenő Kártyára juttatott támogatást választhatja.
Kiemelendő még a jubileumi jutalom, amelyre 25, 30, 35, 40 évnyi közszolgálati jogviszony
esetén jogosult a köztisztviselő; mértéke pedig kettő, három, négy, illetve öt havi illetmény.
2.2.12. FELELŐSSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN
A köztisztviselőkre – és az összes közszolgálati alkalmazottra – szigorúbb felelősségi szabályok

vonatkoznak, mint munkavállalókra. Ez főként abban nyilvánul meg, hogy esetükben az egyes tör-
vények nemcsak a kártérítési, hanem a fegyelmi felelősséget is szabályozzák.
2.2.12.1. Fegyelmi felelősség
A Kttv. szerint akkor követ el fegyelmi vétséget a köztisztviselő, ha közszolgálati jogviszonyából

eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.
A meghatározás két elemét érdemes alaposabban körüljárni:

• a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettség nemcsak a Kttv.-ben nevesített kötele-
zettségeket jelenti (például a köztisztviselő köteles megtartani a minősített adatot), hanem
bármilyen jogszabályban foglalt kötelezettséget, amely irányadó a köztisztviselő munka-
végzésére (beleértve az egyes szervek belső szabályzatait is, például egy minisztérium irat-
kezelési szabályzatát);
• a kötelezettségszegésnek vétkesnek kell lennie, vagyis azt szándékosan vagy gondatlanul
kell elkövetni.
Fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója fegyelmi
12
eljárást indít. A fegyelmi eljárás vizsgálati és tárgyalási szakaszra tagolódik. A vizsgálati szakasz-
ban a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban kijelöl egy vizsgálóbiztost, aki lefolytatja a vizsgálatot.
A fegyelmi eljárás második szakasza a tárgyalás, amely során az ügy érdeméről háromtagú – a
munkáltatói jogkör gyakorlója által elnökölt – fegyelmi tanács határoz.
Amennyiben a vétkes kötelezettségszegés ténye megállapításra kerül, a következő fegyelmi
büntetések szabhatóak ki:
• megrovás;
• az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása (legfeljebb két évvel);
• az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési vagy besorolási fokozattal;
• címtől való megfosztás, vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés;
• hivatalvesztés.
12
A fegyelmi eljárás lefolytatásának részletszabályait a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról szóló
31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.
71
2.2.12.2. Kártérítési felelősség
A kártérítési felelősség szabályai annak függvényében változnak, hogy ki kinek okozott kárt.
Ez alapján háromféle felelősségi viszony alakulhat ki:

1) Amennyiben a köztisztviselő okozott kárt a munkáltatónak, a kártérítés mértéke nem halad-
hatja meg a köztisztviselő négyhavi illetményét. (Tehát ha például egy 100 ezer forintos
illetménnyel rendelkező köztisztviselő gondatlanul 500 ezer forintos kárt okoz egy projek-
torban, legfeljebb 400 ezer forintnyi kártérítésre kötelezhető.) A szándékosan vagy súlyos
gondatlansággal okozott károk esetén viszont teljes kártérítéssel tartozik a köztisztviselő.
2) Szigorúbb szabályok vonatkoznak a munkáltató felelősségére a köztisztviselőnek a közszol-
gálati jogviszonyával összefüggésben okozott kárért: ebben az esetben a munkáltatót teljes
mértékű és vétkességre tekintet nélküli (azaz objektív) felelősség terheli. Mindez azt jelenti,
hogy a munkáltató akkor is kártérítésre kötelezhető, ha semmilyen fokú vétkesség nem
terheli a károkozásban. A felelősség alól kizárólag abban az esetben mentesül, ha bizonyít-
ja, hogy a kárt ellenőrzési körén kívül eső olyan körülmény okozta, amellyel nem kellett
számolnia, és nem volt elvárható, hogy a károkozó körülmény bekövetkezését elkerülje
vagy a kárt elhárítsa; vagy pedig a kárt kizárólag a károsult elháríthatatlan magatartása
okozta. Előbbire példa lehet az, ha a köztisztviselő a munkahelyén villámcsapás miatt szen-
ved egészségkárosodást; utóbbira pedig az, ha a köztisztviselő – az előírások ellenére –
működés közben belenyúl az iratmegsemmisítőbe, és megsérül.
3) Amennyiben a köztisztviselő közigazgatási jogkörben harmadik személynek okoz kárt, a
károsulttal szemben a munkáltató lesz felelős, és teljes kártérítésre köteles. (Ugyanakkor a
közigazgatási szerv később – az 1. pontban említett szabályok alapján – helytállásra kötelezi
a vétkes köztisztviselőt.) A harmadik személynek történő károkozásra egy példa: a köztiszt-
viselő az építési törvény téves alkalmazása folytán elrendeli egy építmény lebontását.
Amennyiben a jogorvoslati eljárásokat követően bebizonyosodik a hatóság tévedése, az épít-
mény tulajdonosa pert indíthat a közigazgatási szerv ellen. Ilyenkor az ügyféllel szemben a
szervnek kell helytállnia, nem pedig a kormánytisztviselőnek.
2.2.13. A KIT. HATÁLYA ALATT ÁLLÓ KORMÁNYTISZTVISELŐKRE

VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS
A Kit. bevezetésével a jogalkotó elsődlegesen a közigazgatásban dolgozók anyagi megbecsültségé-

nek javítását, a hatékonyabb kormányzati igazgatási szervezetrendszer kialakítását tűzte célul.
2.2.13.1. Álláshelyalapú, kötött létszámgazdálkodás
A Kit. értelmében a munkavégzés alapegysége az álláshely. Ebből következően a kormányzati

igazgatási szervnél dolgozó kormánytisztviselők foglalkoztatása alaplétszámba tartozó álláshelyen
vagy központosított álláshelyállományból származó álláshelyen történhet. A Kormány határozatban
állapítja meg egyrészt a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámát, másrészt pedig gondoskodik
a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámába tartozó álláshelyek besorolásáról. A központosí-
tott álláshelyek számát ugyancsak a Kormány állapítja meg, de szükség esetén a kormányzati igaz-
gatási szervet vezető, irányító vagy felügyelő miniszter, a kormányzati személyügyi igazgatásra
72
kijelölt szervnél igényelhet további álláshelyeket (például EU-s projektek megvalósítására). Fontos
korlátozást jelent, hogy főszabály szerint az álláshelyeken kormányzati szolgálati jogviszony, bizto-
si jogviszony, politikai szolgálati jogviszony vagy pedig – korlátozott mértékben – munkaviszony
létesíthető. Ami az álláshelyen létesíthető jogviszonyok számát illeti, egy álláshelyen egyidejű-
leg, – néhány kivételtől eltekintve, mint például a részmunkaidős foglalkoztatás – egyszerre egy
jogviszony hozható létre. Az álláshelyek besorolásának fontos szerepe van a közigazgatásban dol-
gozók anyagi megbecsültségének javításában azáltal, hogy az álláshelyekhez tartozó besorolási
kategóriák illetménysávjaiban – a szenioritástól de iure függetlenül – rugalmasan és egyedi módon
alakítható a kormánytisztviselők illetménye. Az álláshelyek besorolási kategóriáit a központi kor-
mányzati igazgatási szervekben a következő két táblázat szemlélteti:
Álláshely besorolási kategóriája Jogviszony típusa

– kormányzati szolgálati jogviszony
Ügyintéző
– munkaviszony
Szakmai vezető – kormányzati szolgálati jogviszony
Szakmai felsővezető – kormányzati szolgálati jogviszony
Biztosi jogviszonyban álló személy – biztosi jogviszony
Tanácsadó – politikai szolgálati jogviszony
Politikai felsővezető – politikai szolgálati jogviszony
5/a. táblázat: Az álláshelyek besorolási kategóriái és a jogviszonyok típusai
Kormányzati főhivatal, központi hivatal és

Minisztérium
kormányhivatal
1. kormánytanácsos hivatali tanácsos
2. vezető-kormánytanácsos vezető-hivatalitanácsos
3. kormány-főtanácsos hivatali főtanácsos I.
4. vezető-kormányfőtanácsos hivatali főtanácsos II.
5. - vezető-hivatalifőtanácsos
5/b. táblázat: Az ügyintéző besorolás kategóriái
2.2.13.2. A jogviszony létesítése és módosítása
Szimbolikus különbség a Kttv.-hez képest, hogy a jogi kapcsolat a Kormány, mint munkáltató
(az állam helyett) és a kormánytisztviselő, mint foglalkoztatott között létrehozott különleges fog-
lalkoztatási jogviszonyban testesül meg. A munkáltatói jogokat a Kormány nevében a kormány-
zati igazgatási szerv hivatali szervezetének a vezetője gyakorolja. A munkáltatói jogkör a szub
delegálás tilalma mellett átruházható szakmai felsővezetői vagy szakmai vezetői álláshelyet betöltő
kormánytisztviselőre.
A Kit. a Kttv.-hez hasonló módon rendelkezik a kormánytisztviselők általános alkalmazási
feltételeiről. Kormányzati szolgálati jogviszony kizárólag olyan büntetlen előéletű, cselekvőképes,
eskütételi kötelezettségét (amelynek nem teljesítése a Kit.-ben foglalkoztatást kizáró, s nem érvény-
telenségi ok) teljesítő magyar állampolgárral létesíthető és tartható fenn, aki legalább érettségi
73
végzettséggel, vagy középszintű szakképesítéssel rendelkezik. Akárcsak más közszolgálati foglal-

koztatási jogviszonyokban, indokolt egyes speciális feladatok ellátása körében további többletköve-
telményeket előírni a jogviszony létesítéséhez. Ilyen különös alkalmazási feltétel lehet a nemzet-
biztonsági ellenőrzésnek való megfelelés és a megbízhatósági vizsgálattal történő ellenőrzéshez
való hozzájárulás.
A Kit. a képesítési követelmények meghatározását egyfelől decentralizálja, hiszen a munkálta-
tói jogkör gyakorlójának hatáskörébe utalja, másfelől pedig ennek gyakorlásához a keretek megál-
lapítását kormányrendeleti szintre helyezi. Különös alkalmazási feltételeknek tekinthetjük lénye-
gében az álláshelyek betöltésének feltételeit is. Az álláshelyek betöltésének szakmai feltételeit
a munkáltatói jogkör gyakorlója állapítja meg. A Kit. példálózó jelleggel rendelkezik a lehetséges
szakmai feltételekről. Ilyen követelmény lehet például az álláshely betöltéséhez szükséges iskolai
végzettség vagy különféle nyelvismeret megléte.
A kormányzati szolgálati jogviszony ez esetben is kinevezéssel, és annak elfogadásával jön létre.
A kinevezési okmány a jogviszony létesítéséről szóló okiratból és a jogviszony tartalmi elemeit
meghatározó beosztási okiratból áll. Tekintve, hogy a Kit. nem ismeri a munkakör fogalmát, ebből
következően a munkaköri leírást sem kell a munkáltatói jogkör gyakorlójának a kinevezéshez
csatolnia. Az álláshelyen ellátandó feladatok meghatározását a beosztási okirat tartalmazza, ennek
hiányában azonban a feladatok a kormányzati igazgatási szerv szabályzatára történő hivatkozással
is meghatározhatók. A próbaidő kikötése a Kttv.-nél megismert szabályok szerint történik a Kit.-
ben is.
A Kit. összességében átveszi a Kttv. rendelkezéseit, és a pályázat kiírását a kormányzati igazga-
tási szerv döntésére bízza. Azt persze hangsúlyoznunk kell, hogy ha a kormányzati igazgatási szerv
pályázati eljárás lefolytatásáról dönt, azt a jogszabályi előírásoknak megfelelően kell megtennie.
A munkáltató mozgástere tehát korlátozott abban az esetben, ha a jogszabályban rögzített eljárás
lefolytatását választja, más esetben ugyanakkor szabadon dönthet a kormánytisztviselők toborzá-
sáról, s részben szelekciójáról.
A kinevezés módosítására a kormánytisztviselő szempontjából szigorú és instrumentális (a mun
káltatónak való alávetettséget hangsúlyozó) szabályokat vezetett be a Kit. Ennek értelmében fősza-
bály, hogy a kinevezést a munkáltatói jogkör gyakorlója egyoldalú jognyilatkozatával módosít-
hatja. A kormánytisztviselőnek ekkor alapvetően két lehetősége van; vagy elfogadja a kormányzati
igazgatási szerv egyoldalú kinevezés módosítását, vagy pedig kéri a felmentését. Tovább szűkíti a
kormánytisztviselő mozgásterét, hogy kizárólag meghatározott esetekben kérheti felmentését (így
például, ha illetményének összege a kinevezés-módosítást követően korábbi illetményének 80%-át
nem éri el, vagy, ha munkavégzésének helye a település határán kívülire változik).
A Kit. ugyanakkor kedvezőbb szabályokat állapít meg a kormánytisztviselők kormányzati igaz-
gatási szervek közötti mobilitására nézve. Amennyiben ugyanis a kormánytisztviselő az álláshe-
lyétől eltérő kormányzati igazgatási szervnél kívánja további foglalkoztatását, az erre vonatkozó
jognyilatkozatát az őt foglalkoztató kormányzati igazgatási szerv felé legalább 30 nappal a munka-
helyváltás tervezett időpontját megelőzően kell benyújtania. A kormánytisztviselő kormányzati
szolgálati jogviszonya a bejelentést követő 31. naptól nyugszik. A nyugvás időtartama alatt a
kormánytisztviselőt nem terheli munkavégzési kötelezettség, ugyanakkor illetményre sem válik
jogosulttá. Ha a nyugvás kezdetétől számított 30 napon belül a kormánytisztviselő más kormány-
zati igazgatási szervvel új kormányzati szolgálati jogviszonyt létesít, akkor a kormánytisztviselő
jogviszonyát folyamatosnak kell tekinteni. Ha erre nem kerül sor, a nyugvást követő 31. napon a
törvény erejénél fogva megszűnik a jogviszony.
74
A Kit. alapvető jellemvonása, hogy a családos és várandós kormánytisztviselők esetében bizo-

nyos társadalmi preferenciákat alkalmaz. Ennek megfelelően, ha a kormánytisztviselő egészségi
állapota indokolja, lehetőség van a rá irányadó munkafeltételek kedvezőbb irányú módosítására.
2.2.13.3. A jogviszony megszűnése és megszüntetése
A Kit. alapvetően a Kttv.-ben megismert felmentési rendszert veszi alapul azzal, hogy a méltatlansá-
got és a bizalomvesztést megszünteti, és helyettük a kormánytisztviselő hivatása gyakorlására való
érdemtelenségéről rendelkezik. Az érdemtelenség indoka kizárólag a kormánytisztviselő magatar-
tásában, illetve a munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet. Érdemtelenségnek
minősül, ha a kormánytisztviselő a munkahelyén kívül olyan magatartást tanúsít, amely alkalmas
arra, hogy az őt foglalkoztató kormányzati igazgatási szerv jó hírnevét vagy a jó közigazgatásba
vetett bizalmat súlyosan rombolja, vagy a feladatait nem az alappal elvárható szakmai elhivatott-
sággal végzi, és emiatt nem várható el, hogy jogviszonyát fenntartsák.
A Kit. másik új jogintézménye a feladatok hatékonyabb ellátásának biztosítása, amelyet a
bírósági joggyakorlat minőségi cserének nevez. Amennyiben az álláshelyre meghatározott felada-
tokban olyan változás következik be, amelynek ellátására a kormánytisztviselő szakmai kvalitásai
nem felelnek meg, a szerv az álláshelyet más kormánytisztviselővel betöltetheti. A változás a szerv
érdekkörében felmerülő ok lehet. Különösen ilyen oknak minősül, ha az a szerv feladatellátásának
változásával függ össze. A jogszabály fontos garanciális rendelkezéseket állapít meg az ennek alap-
ján történő felmentés alkalmazására (kizárására), indokolására és a kormányzati igazgatási szerv
álláshely-felajánlási kötelezettségére nézve.
További – kevésbé pragmatikus, sokkal inkább dogmatikai szempontból fontos – változás, hogy
a hivatalvesztés immár nem megszűnési, hanem megszüntetési jogcímként került megfogalma-
zásra. A létszámcsökkentésre jogosultak köre szűkült a Kttv.-ben kikristályosodott körhöz képest,
ugyanis a Kormány – munkáltatói pozíciójából következően – egyedül jogosult létszámcsökkentés
elrendelésére. Külön említést érdemel, hogy számos új megszűnési és felmentési jogcím jelent meg
a Kit.-ben az álláshelyhez kapcsolódóan. Új szabály az is, hogy fel kell menteni a kormánytiszt-
viselőt, ha azt a fegyelmi eljárás során kérelmezi (a Kttv.-ben ez csak a büntetőeljárás esetében
lehetséges).
2.2.13.4. Összeférhetetlenség
A Kttv.-nél ismertetett, valamennyi összeférhetetlenségi típus visszaköszön a kormányzati

igazgatási szervekben foglalkoztatottak jogviszonyában. Amíg a Kttv.-ben csak a köztisztviselő
munkaköri feladataival közvetlenül összefüggő gyakorolható tevékenység végzésére irányuló jog-
viszonyt kell bejelenteni, addig a Kit. kormánytisztviselői esetében valamennyi gyakorolható tevé-
kenység végzésére irányuló jogviszony bejelentési kötelezettség alá tartozik. A Kttv.-hez hasonló
a szabályozás azokban az esetekben, amikor a munkavégzés időtartama részben azonos a kor-
mánytisztviselő beosztása szerinti munkaidejével. Ekkor az érintett kormánytisztviselő gyakorol-
ható tevékenység végzésére irányuló jogviszonyt csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának előzetes
engedélye alapján létesíthet. A Kit. szigorú következményeket fűz az előzetes engedélykérési és
bejelentési kötelezettségének elmulasztásához, amelynek bekövetkezésekor a kormánytisztviselő
kormányzati szolgálati jogviszonyát felmentéssel meg lehet szüntetni.
75
2.2.13.5. Előmeneteli- és illetményrendszer
A Kit. szakít a szenioritáson alapuló, kötött besorolású előmeneteli rendszerrel. A törvény szerint
a besorolás ún. álláshelyre történik, ami a kormányzati igazgatási létszámgazdálkodás alapegy-
ségét jelenti.
Hatféle besorolási kategória (ügyintéző, szakmai vezető, szakmai felsővezető, biztosi jogvi-
szonyban álló személy, tanácsadó illetve politikai felsővezető) alapítható az álláshelyek bázisán,
amelyből az ügyintéző kategória további besorolási fokozatokra bontható (lásd fentebb a táblázat-
ban). E kategóriák között az előmenetel nem automatikus (a munkáltatói jogkör gyakorlója dönt
arról, hogy a kormánytisztviselő milyen besorolási kategóriába tartozzék), a Kormány határozatá-
ban állapítja meg a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámát, és az alaplétszámba tartozó állás-
helyek besorolását is.
A besorolási kategóriákhoz alsó- és felső illetménysávok kapcsolódnak, és a munkáltatói jogkör
gyakorlója lényegében diszkrecionális jogkörében állapítja meg a kormánytisztviselő illetményének
pontos összegét. Jogkörének egyetlen korlátja (az illetményhez való jog garanciáin kívül) a szak-
szerűség elve, amely meghatározza, hogy a kormánytisztviselő illetményét a munkáltatói jogkör
gyakorlója a szakmai képességek, a képzettség, a gyakorlat, valamint a teljesítmény alapján kell,
hogy megállapítsa. A kormánytisztviselő által betöltött álláshely besorolási kategóriájához tartozó
összeghatáron belül megállapított illetmény összege legfeljebb 30%-kal növelhető, vagy 20%-kal
csökkenthető teljesítményértékelés alapján. Ez rugalmas illetmény-megállapítást tesz lehetővé a
munkáltatói jogkör gyakorlói számára.
Új jogintézmény az érdemek elismerése. A kormánytisztviselő írásbeli dicséretben, teljesít-
mény, motivációs, álláshelyi- és szolgálati elismerésben (utóbbi két típus a megszüntetett jubileumi
jutalom helyét vette át) részesíthető.
2.2.13.6. Teljesítményértékelés
A kormánytisztviselő munkateljesítményét a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban értékelheti.

A teljesítményértékelés szükség szerint, a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelése alapján
végezhető el. A munkáltatói jogkör gyakorlójának értékelési kötelezettsége kizárólag a kormány-
tisztviselő kérelmére keletkezik. A teljesítményértékelés kötelező és kiválósági elemek értékelé-
séből áll. Ezt az alábbi táblázat szemlélteti.
Kötelező elemek Kiválósági elemek

1. Álláshelyen ellátandó feladatok végrehajtása 3. A stratégiai célokban való közreműködés
4. Az év közbeni többletfeladatok ellátása
2. Az álláshelyen ellátandó feladatok végre 5. A határidő előtti feladatteljesítés
hajtásának értékeléséhez kapcsolódó alap- és 6. Az innovatív feladatmegoldás, új szakmai
szakmai kompetenciák módszerekre való törekvés
6. táblázat: A teljesítményértékelés elemei
A teljesítményértékelés továbbra is jelentősen befolyásolhatja a díjazás mértékét. Egyfelől a telje

sítményértékelés alapján lehetőség van sávon belül az illetmény összegének legfeljebb 30%-os növe-
lésére, illetve 20%-os csökkentésére. Másfelől a kormánytisztviselő részére teljesítményértékelése
76
alapján teljesítményelismerés fizethető (lásd fentebb az újonnan bevezetett elismerési formák

körében).
A teljesítményértékelés pontértékét az egyes kötelező elemekhez rendelt értékek együttes szám-
tani átlagának és – meghatározásuk esetén – a kiválósági elemekre adott pontérték összege adja.
Jó vagy kivételes teljesítményszint kizárólag kiválósági elemek meghatározása mellett érhető el.
A teljesítményértékeléshez – a Kttv.-vel szemben – nem kapcsolódik minősítés. A teljesítmény-
értékelés megsemmisítése iránt a kormánytisztviselő közszolgálati jogvitát kezdeményezhet.
2.2.13.7. Képzés és továbbképzés
A Kit. a képzés vonatkozásában viszonylag szűken fogalmaz, és mindössze néhány általános

szabályt rögzít. Ezek közül kiemelendő, hogy a kormánytisztviselő köteles és jogosult a Kormány,
a kormányzati igazgatási szervet vezető, irányító vagy felügyelő miniszter (a továbbiakban:
miniszter), valamint a munkáltatói jogkör gyakorlója által előírt képzésben, továbbképzésben,
átképzésben vagy közigazgatási vezetőképzésben (a továbbiakban: képzés) részt venni. Ez abból
eredeztethető, hogy ha a kormánytisztviselő nem lenne jogosult az előmeneteléhez szükséges kép-
zésben, továbbképzésben részt venni, akkor ellenkező esetben a munkáltatói jogkör gyakorlója
megtehetné, hogy előír valamilyen feltételt az előmenetelhez, majd nem engedi el a tisztviselőt a
képzésre, ezzel megakadályozva az előírás teljesítését, és így a tisztviselő előmenetelét. Ha azon-
ban ez jogosultságként is meg van határozva, akkor az iménti munkáltatói intézkedés, minden
bizonnyal, joggal való visszaélésnek minősül.
A kötelező képzések részletes szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg. A kormánytiszt-
viselő továbbképzési kötelezettségének az ún. egyéni továbbképzési terv alapján kell, hogy eleget
tegyen. Az egyéni továbbképzési terv tartalmazza a közszolgálati és belső továbbképzéseket, vala-
mint a Kormány és a miniszter által előírt kötelező képzéseket. A továbbképzések teljesítésének
mérése tanulmányi pontrendszerben történik. Megváltozott ugyanakkor a beszámítható tovább-
képzési programok aránya. Amíg a korábbi szabályok szerint a belső továbbképzési programok
legfeljebb az előírt kötelezettség 25%-áig voltak beszámíthatók a továbbképzési kötelezettségek
teljesítésébe, addig az új szabályozás szerint a belső továbbképzés aránya a tárgyévi továbbképzési
kötelezettség legfeljebb 50%-a lehet. A közszolgálati képzéseket a Nemzeti Közszolgálati Egyetem
biztosítja. A belső továbbképzési programok belső képzőintézmény, felsőoktatási vagy felnőttkép-
zési intézmény, valamint más, egyéni vagy közösségi tanulási formával is biztosíthatóak. További
változás történt a továbbképzési időszakok tartamában. A továbbképzési időszak időtartama a
Kttv. rendszerében négy év volt. Ezzel szemben az új továbbképzési rendszerben ez a vonatkozó
tárgyévre korlátozódik. A továbbképzési kötelezettségek mérése ugyanakkor továbbra is tanul
mányi pontrendszerben történik. A kötelezően teljesítendő tanulmányi pontok mértékét azonban
nem a kormányrendelet határozza meg, hanem a munkáltatói jogkör gyakorlója dönt róla.
A kormányhivatalok e jogintézmény vonatkozásában megtartották specialitásukat. Ennek megfe-
lelően a kormányhivatali kormánytisztviselő a továbbképzési kötelezettségét a kormánytisztviselőt
foglalkoztató területi kormányzati igazgatási szerv, valamint a Kormány által meghatározott
továbbképzéssel teljesíti. A továbbképzés itt is tervszerűen, egyéni továbbképzési tervek alapján
történik. A továbbképzés két részre tagozódik; belső és közszolgálati képzésre. A munkáltatói
jogkör gyakorlója a tárgyévben meghatározott továbbképzési kötelezettség teljesítését évente tanul-
mányi pontokkal tárgyév február 28-áig határozza meg. Lényeges különbség ugyanakkor a közpon-
ti kormányzati igazgatási szerveknél bemutatott szabályokhoz képest, hogy a belső továbbképzések
aránya legfeljebb az előírt kötelezettség 25%-a lehet.
77
A Kit. a kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselői számára nem teszi kötelezővé sem a
közigazgatási alapvizsga, sem a szakvizsga letételét. A munkáltató döntése függvényében azon-
ban figyelembe veheti, és közszolgálati szabályzatában, utasításában vagy határozatában rendelkez-
het ezek előírásáról, mint az álláshely betöltésének szakmai feltételeiről.
2.2.13.8. A munkavégzés szabályai
A Kit. „versenytilalmi” rendelkezéseket vezet be bizonyos ágazatok vonatkozásában. Ennek

lényege, hogy egyes ágazatokban történő „piacra lépéskor”, a kormánytisztviselő jogviszonyának
megszűnését vagy megszüntetését követően, meghatározott ágazati tevékenységet végző gazdasági
társaságnál (például részvénytársaságnál) meghatározott ideig nem létesíthet munkavégzésre irá-
nyuló jogviszonyt (elhelyezkedési korlátozás).
Vannak olyan esetek is, amikor meghatározott időtartamban (a jogviszony megszűnésétől számí-
tott 3 évig) egyáltalán nem (ha a jogviszony érdemtelenség miatt került megszüntetésre), vagy
csak korlátozottan (szervezeti okokból, mint például létszámcsökkentés miatt) kerülhet sor új
kormányzati szolgálati jogviszony létesítésére (újraalkalmazási korlátozás).
A munka- és pihenőidő tekintetében is lényeges különbségek mutathatók ki a Kttv. szerinti
kormányzati szolgálati (közszolgálati) jogviszonyhoz képest. Legfontosabb változás, hogy a mun
kaközi szünet (például ebédidő) nem számít bele a munkaidőbe. A munkarend kialakítása rugal-
masabb feltételek között történik, ez döntően ugyanis a kormányzati igazgatási szerv által ellátott
feladatok és a feladat ellátására létesített álláshely jellegéhez igazodik. Az általános munkarend
kialakítására a Kit. keretszabályokat fogalmaz meg, amelyhez igazodóan a munkáltatói jogkör
gyakorlója határozhatja meg a munkavégzés kezdő és befejező időpontját. A munka jellegétől
függően a munkáltatói jogkör gyakorlója meghatározhatja a teljes munkaidőből kötelezően a
munkahelyen töltendő idő tartamát is.
Az alapszabadság mértéke szintén eltér a Kttv.-ben foglaltaktól, hiszen a kormánytisztviselő
évi – 25 munkanap helyett – 20 munkanap alapszabadságra jogosult. A pótszabadság mértéke
egyfelől a kormánytisztviselő által betöltött álláshely besorolásához, másfelől a munkavégzés vagy
magánélet egyes körülményeihez igazodik. Utóbbi csoport tekintetében lényegében a Kttv.-ben
megismert szabályait veszi át a Kit., míg az előbbi esetében, lényegesebbek a módosítások (általá-
nosan kevesebb pótszabadság kapcsolódik a besorolási kategóriákhoz). A kormányzati igazgatási
szerveknél a pótszabadság mértéke az egyes besorolási kategóriáktól függően 3-9 munkanapban
került megállapításra.
Új felfogást képvisel a törvény, amikor úgy fogalmaz, hogy a szabadságot esedékességének az
évében kell kiadni és kivenni. Ha az esedékesség éve eltelt, a határidőket követően a szabadság nem
adható ki, és nem is vehető igénybe, tehát, lényegében „elveszik” (a szabadság így nem halmozód
hat évről-évre tovább). A szabadság felével a kormánytisztviselő rendelkezik. A pótszabadság
kiadása megfelelő sorrendben lehetséges, ugyanis főszabály szerint csak abban az esetben adható
ki, és vehető igénybe, ha az alapszabadság már kiadásra került.
Új jogintézménye a Kit.-nek az otthoni munkavégzés (eddig a Kttv. az atipikus foglalkoztatási
formák között csak a távmunkavégzésről szólt). Otthoni munkavégzésre a kormánytisztviselő és a
munkáltatói jogkör gyakorlójának megállapodása esetén akkor kerülhet sor, ha az ellátott feladat
jellege ezt lehetővé teszi, illetve, ha elrendelése vagy lehetővé tétele nem jár a kormányzati igazga-
tási szerv vagy a kormánytisztviselő számára aránytalan sérelemmel.
78
2.2.13.9. Jogvita
A közszolgálati jogviszonyban természetszerűleg adódhatnak helyzetek, amelyek a kormánytiszt-

viselő és a kormányzati igazgatási szerv között vitát generálnak. Az ilyen jogviták rendezésére két
fórum – a Közszolgálati Döntőbizottság, valamint a bíróság – jogosult.
A Közszolgálati Döntőbizottság (a továbbiakban: KDB) belső jogorvoslati fórum, amelyhez
a kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó egyes igényének érvénye
sítése érdekében közszolgálati panaszt nyújthat be. A gyorsaság, a sajátos szakértelem és a költség-
hatékonyság iránti igény indokolta a Közszolgálati Döntőbizottság létrehozását, amellyel lehetőség
nyílik a közigazgatásban egyfajta belső – a bírósági eljárást megelőzendő – jogorvoslat igénybevé-
telére, és ezáltal akár a munkaügyi per elkerülésére. A kormánytisztviselő a kormányzati szolgála-
ti jogviszonyból származó igényeinek érvényesítése érdekében úgynevezett közszolgálati panaszt
nyújthat be a kormányzati igazgatási szerv ellen.
A benyújtott panaszt a KDB három fős tanácsa bírája el 60 napon belül, ez a határidő lehetővé
teszi a panaszügyekben való gyors döntést. Döntése azonban abban az értelemben nem végleges,
hogy határozatával szemben a kormánytisztviselő, illetve a kormányzati igazgatási szerv bíróság-
hoz fordulhat.
A jogvita feloldásának másik fóruma a bíróság. A bírósághoz két esetben lehet fordulni: egyrészt
akkor, ha a kormánytisztviselő vagy a kormányzati igazgatási szerv nem fogadja el a KDB dönté-
sét; másrészt, ha a Közszolgálati Döntőbizottság a meghatározott határidőn belül nem bírálja el
a közszolgálati panaszt. A bírósághoz a panaszt kereset formájában kell benyújtani, és az egy
munkaügyi per keretében kerül elbírálásra. Megjegyzendő, hogy a munkáltató a Kit.-ből származó
igényét kizárólag a bíróság előtt érvényesítheti.
2.2.13.10. Gyermeket nevelő és családot alapító kormánytisztviselőkre vonatkozó kiegészítő

rendelkezések
A Kit. rendkívül kedvező szabályokat állapít meg néhány jogviszony elem (a munkaidő, a kép-
zés támogatása, a felmentési idő, a pótszabadság mértéke, a fizetés nélküli szabadság, a kötelező
részmunkaidő kikötése, a cafetéria-juttatások, az otthoni munkavégzés) tekintetében a gyermeket
nevelő és a családot alapító kormánytisztviselők részére. Ezen felül a Kit. különféle támogatási
formákat is létrehoz a családalapítás, az iskolakezdés, a gyermeknevelés, és a táborozás támoga-
tása céljából.
2.2.14. A KÜT. HATÁLYA ALATT ÁLLÓ KÖZTISZTVISELŐKRE

VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS
A Küt. – mint azt korábban is említettük – a különleges jogállású szervek (például a Köztársasági
Elnök Hivatala vagy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság) foglalkoztatottjainak jogállási
szabályait rögzíti.
A törvény sajátossága, hogy egyes jogintézmények tekintetében a Kttv., míg mások esetében a
Kit. szabályozási megoldásait veszi alapul.
79
A Kttv. szabályozási megoldásait tükrözi abban, hogy:

– a közszolgálati jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre, amely a kineve-
zési okmányban testesül meg;
– a kinevezés tartalmát csak a különleges jogállású szerv és a köztisztviselő közös megegye-
zésével lehet módosítani;
– alapul veszi a kinevezéstől eltérő foglalkoztatási formákat;
– alapul veszi az összeférhetetlenségre vonatkozó rendelkezéseket;
– alapul veszi a jogvita szabályait.
A Kit. szabályozási megoldásait tükrözi abban, hogy:

– bevezeti az alaplétszám fogalmát és az álláshelyalapú létszámgazdálkodást;
– átveszi az új felmentési jogcímeket, így az érdemtelenséget és a minőségi cserét;
– rendelkezik az elhelyezkedési korlátozásról;
– alapul veszi a teljesítményértékelés rendszerét;
– alapul veszi a munka- és pihenőidő szabályait;
– alapul veszi az illetményrendszert és az érdemelismeréseket;
– alapul veszi a felelősség szabályait.
Látható, hogy a Küt. arányosan vegyíti a korábban részletesebben ismertetett közszolgálati törvé-
nyek rendelkezéseit. A Küt. kifejezett újításának tekinthető az ún. közszolgálati munkaszerződés
bevezetése. A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal, a Nemzeti Média- és Hírközlési
Hatóság, a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága, a Gazdasági Versenyhivatal, az
Országos Atomenergia Hivatal és a Közbeszerzési Hatóság köztisztviselőjének közszolgálati jogvi-
szonya közszolgálati munkaszerződéssel jön létre. Ez alapvetően rugalmasabb feltételeket biztosít
a munkáltató különleges jogállású szerv és a foglalkoztatott köztisztviselő közötti megállapodásra.
A közszolgálati munkaszerződésben ugyanis a felek szabadon állapodhatnak meg a köztisztviselő
illetményéről, a juttatásokról, a pótszabadság mértékéről, a napi munkaidőről, illetve az általános
munkarendről.
2.3. ALMODUL: KÖZSZOLGÁLATI HIVATÁSETIKA
Az állam célja a közjó megteremtése, melynek érdekében a köz szolgálatában álló tisztviselőket
foglalkoztat. A tisztviselők feladata a közjó, a közérdek érvényesítése és képviselete munkájuk
során. A jó állam értékeinek és a magyar nemzet érdekeinek szolgálata a köz szolgálatában álló
tisztviselőkön alapul, így kiemelten fontos, hogy hivatástudat jellemezze őket, mellyel méltán kép-
viselhetik az államot mindennapi feladataik ellátása során.
Az állam képviselete során közreműködő jó tisztviselőnek rendelkeznie kell a munkája ellátásá-
hoz szükséges megfelelő szaktudással, és elengedhetetlen a hivatása iránti elkötelezettség, mely
a hivatásrend etikai elveinek elfogadását és követését foglalja magában. Ez a kettősség a hatékonyan
működő közszolgálat felépítésének alapja.
80
2.3.1. AZ ETIKA, HIVATÁSETIKA FOGALMA
A köz szolgálatában vállalt munka önmagában erkölcsi jelentőséggel bír, a tisztviselő tevékenysé-
ge során nem a saját, hanem a köz érdekének érvényesítésére, a közjó megteremtésére törekszik.
A közösségi szükségletet kielégítő közfeladatok ellátását az adófizető állampolgárok államháztar
tásba befolyt pénzéből finanszírozza az állam, így ezen közpénzek felhasználásába közvetve vagy
közvetlenül bevont foglalkoztatottaktól az általánostól eltérő etikus magatartást követel meg.
Az etika a görög éthosz (jelentése: érzület, jellem) szóból származik. „A filozófiának az erkölcs
törvényeivel, az erkölcsi szokásokkal és normákkal foglalkozó ága, az erkölcs keletkezését és alaku-
13
lását vizsgáló tudomány, erkölcstan.”
A hivatásetika olyan etikai előírásokat foglal magában, amelyeket a közszolgálati tisztviselők-
nek mindennapi munkájuk során kell követniük, betartaniuk. Az etika fogalmából kiindulva olyan
erkölcsi alapelvek ezek, melyeket az egyes életpályákon dolgozó tisztviselőknek követniük kell a
hivatásuk teljesítése során.
A hivatásetika azon értékek, elvek és normák összessége, amelyek a közszolgálat szervezeti és
a tisztviselő viselkedési, írott (jog) és íratlan (morális) szabályait meghatározzák.
Közszolgálati hivatásetika
közvetít
   
demokratikus érték szakmai érték erkölcsi érték emberi tisztesség
= közbizalom fenntartása, = polgárokkal és munka

= felkészültség, kiválóság,
= közérdek szolgálata példaértékű magatartás társakkal szembeni tisztelet
hatékonyság, pártatlanság
minden helyzetben és tisztesség megadása
2. ábra: Közszolgálati hivatásetika
A közszolgálati hivatásetika koncepcionális keretei:

• szervezeti integritás és kultúra: átláthatóság (transzparencia), elszámoltathatóság,
hatékonyság;
• egyéni integritás: szakmai és erkölcsi tekintély;
• tisztviselő egyéni szabadságjogainak korlátai és magánéletére is kiható elvárások;
• korrupció elleni fellépés;
• érdek-összeütközések megelőzése, összeférhetetlenség megszüntetése;
• szervezeti eszközök, ösztönzés, képzés;
• normasértések tisztességes eljárásban történő elbírálása;
• normasértés szankciói.
A hivatásetikai kódexek megalkotásának három funkciója:

• szabályozás: erkölcsi magatartási szabályok rögzítése, azok betartásához segítségnyújtás;
• tájékoztatás: a nyilvánosság tájékoztatása a tisztviselőktől elvárható magatartásról;
• védelem: a visszaélésekbe való bevonási kísérletektől, önkényes munkáltatói
intézkedésektől, megalapozatlan felelősségre vonástól.
13
Magyar Larousse Enciklopédikus Szótár, I. kötet 771. oldal, Akadémiai Kiadó Budapest, 1991.
81
2.3.2. NEMZETKÖZI KITEKINTÉS
A következőkben a tisztviselői hivatásetika nemzetközileg megfogalmazott alapelveit tekintjük át.

Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió által megjelentetett ajánlások keretet adnak
a tagállamaik számára, hogy nemzeti közigazgatásaikat a megfogalmazott elveknek megfelelően
alakítsák.
A legtöbb európai országban az alábbiak jellemzik a közszolgálati hivatásetikai normák
kialakítását:
• az EU jogszabályainak teljes elfogadása és egyes kiemelt antikorrupciós nemzetközi szer-
ződések ratifikálása és végrehajtása;
• integritás, elszámoltathatóság és transzparencia a közigazgatásban;
• etikai kódexek megalkotása és végrehajtásának ellenőrzése a közszférában.
Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ – United Nations) 1997-ben hozott határozatot közgyű-
lésén, tekintettel arra, hogy a hivatali korrupció nagysága és annak folyamatos terjedése a nemzetek
tisztviselői értékrendjének egységes nemzetközi elvek mentén történő összehangolását, kialakítását
indokolta. A határozat függeléke tartalmazza a Köztisztviselők Nemzetközi Magatartáskódexét
(International Code of Conduct of Public Officials), mely rögzíti a közszektorban dolgozók etikai
elveit. E kódex az államba és azok közigazgatásaiba vetett bizalom megrendülésével magyarázza,
hogy átfogó, nemzetközi összefogásra van szükség a hivatali korrupció visszaszorítása érdekében,
ehhez pedig egységes hivatásetikai elvek szükségesek az egyes országokban.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2000-ben fogadta el a Rec (2000) 10 számú ajánlását
és annak indoklását a Köztisztviselők Etikai Kódexéről (Codes of Conduct for Public Officials).
Az ajánlás mellékletét képezi egy köztisztviselőkre vonatkozó etikai kódexminta, mellyel a tagál-
lamokat kívánták segíteni a nemzeti sajátosságokhoz igazodó kódexek elkészítésében. Az ajánlás
felkéri a tagállamokat, hogy a belső jogszabályaiknak és a közigazgatás vonatkozó elveinek megfe-
lelően készítsenek nemzeti etikai kódexet a minta felhasználásával. A nyilvános minta csatolá-
sának önmagában üzenete van: nemcsak a tisztviselők számára jelzi a valamennyi tisztviselőre
vonatkozó, követendő erkölcsi szabályokat, hanem a nyilvánosságot is tájékoztatja a tisztviselőktől
elvárható magatartásról.
Az Európai Unió hivatásetikai iránymutatása az Európai Bizottság által kiadott Helyes hivatali
magatartás európai kódexe (Code of Good Administrative Behavior for Staff of the European
Commission in their Relations with the Public). A kódex az Európai Bizottság által foglalkoztatott
tisztviselőkre terjed ki, a nyilvánossággal fenntartott valamennyi kapcsolatra vonatkozó megfe-
lelő hivatali magatartás, ügyintézés, ügykezelés általános elveit tartalmazza. Az intézmény és a
tisztviselők közötti kapcsolatot a személyzeti szabályzat szabályozza, a kódex erre nem tér ki, de
részletesen tartalmazza az ügyfélkapcsolat során betartandó elveket, így a tisztviselő a „nyilvá-
nossággal fenntartott kapcsolatai során szolgálatkészen, helyesen és előzékenyen jár el, valamint a
nyilvánosság rendelkezésére áll”.
A fent említett nemzetközi kódexek tisztviselőkre vonatkozó általános etikai elvei:

• jogszabályok, törvényes utasítások és a tisztségre vonatkozó erkölcsi szabályok betartása;
• politikai semlegesség, a tisztviselő nem helyezkedik szembe a közigazgatási szerv célkitűzé
seivel, döntéseivel, illetve törvényes utasításaival;
• lojalitás: a haza szolgálata, hatóságok szolgálata;
• udvariasság: állampolgárok, felettes, kollégák és beosztottak felé;
82
• előítélet-mentesség;
• mások jogainak, kötelezettségeinek és törvényes érdekeinek figyelembevétele a feladat el-
látása során;
• jogszabályok tiszteletben tartása a döntéshozatali eljárás során, részlehajlás nélküli döntés
az ügy összes körülményének figyelembevételével;
• a tisztviselő köteles megakadályozni és kiküszöbölni, hogy személyes érdekei összeütkö-
zésbe kerüljenek közhivatali feladataival;
• személyes érdekei céljából nem használhatja fel a hivatali helyzetéből adódó előnyöket;
• köteles olyan magatartást tanúsítani, hogy megőrizze és megerősítse az állampolgárok köz-
igazgatásba vetett bizalmát;
• közérdekű adatok jogszabályoknak megfelelő kezelése, titoktartási szabályok betartása.
A nemzetközi ajánlásokat hazánk is alapnak tekinti az etikai kódexek megalkotásánál. Az Alap

törvényünkhöz, belső jogszabályainkhoz és a közigazgatásunk sajátosságaihoz illeszkedő etikai
kódexek megalkotására nemcsak Magyarországon, ha nem minden demokratikus jogállamban
szükség van, ez a köz érdekeit érvényesítő, közjó biztosítására törekvő, ügyfélközpontú közszol-
gálat alapja.
2.3.3. A HIVATÁSETIKA JOGI SZABÁLYOZOTTSÁGA ÉS

AKTUALITÁSAI MAGYARORSZÁGON
A közszolgálati hivatásetika napjainkban alapvető megújuláson megy keresztül. A Nemzeti Együtt

működés Programja is tartalmaz hivatásetikai alapvetéseket. A kormányzat fő célkitűzése, hogy a
közszolgálat megújításának rendszerébe a hivatásetika egységes elveit beépítse. Az állam kiemelt
célja ezzel, hogy helyreállítsa a társadalom, az állampolgárok államba, közszolgálatba vetett bizal-
mát, ezzel is megszilárdítva a jó állam ügyfélközpontú jellegét.
2.3.3.1. A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben rögzített etikai normák
A hivatásetikai elvek az Alaptörvényünkben is megtalálhatóak, a nemzeti hitvallás tartalmazza a

méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli ügyintézés elvét, további két cikkben pedig a tisztessé-
ges és ésszerű határidőn belül való hatósági eljárás és a közügyek átláthatóságának (transzparencia)
követelménye jelenik meg. Az Alaptörvénybe foglalt etikai elvek kifejezik hazánk elkötelezettségét
az etikus hivatali kultúra megteremtése iránt. A közszolgálat alapvető megújítását szolgáló jogsza-
bály, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény rögzíti, hogy a magyar közszol-
gálat rendszerének milyen elvek mentén kell működnie, valamint milyen erkölcsi és magatartási
normák betartását követeli meg az állam a köz szolgálata során közreműködő tisztviselőktől.
A jogszabály preambuluma rögzíti a jogalkotó Országgyűlés egyértelmű szándékát:

„Az erős, de az indokoltnál nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmaz
kodni képes – a nemzeti érdekeket előtérbe helyező – állam olyan közszolgálatra alapozható, amely
élvezi a társadalom közmegbecsülését, hatékony és költségtakarékos, demokratikus, pártsemleges,
törvényesen működik, tagjai korszerű szakmai ismeretekkel rendelkeznek, Magyarország érdeke-
it és a közjót pártatlanul és hazaszeretettel szolgálják. Célunk ezért, hogy előmozdítsuk az erős
nemzettudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, s kiszámítható
83
életpályát nyújtsunk, amelynek szabályai segítik a tisztviselőket a hivatalukhoz méltó, kötelesség-

14
tudatos magatartás tanúsításában.”
A törvény általános magatartási követelményeket is meghatároz a közszolgálatban dolgozók
számára. E rész alapján az alábbiak vonatkoznak a közszolgálati tisztviselőkre:
a) a köz szolgálatának elsődlegessége;
b) a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalom fenntartásának szem előtt tartása;
c) a jóhiszeműség és tisztesség elvének megfelelő eljárás;
d) a kölcsönös együttműködés kötelezettsége;
e) tartózkodás a másik fél jogát, jogos érdekét sértő magatartástól;
f) a közszolgálati dolgozók kötelesek egymást minden olyan tényről, adatról, körülményről
vagy ezek változásáról tájékoztatni, amelyek a közszolgálat létesítése, valamint a törvény-
ben meg határozott jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése szempontjából lényeges;
g) tilos a rendeltetésellenes joggyakorlás: ez jelenti a mások jogos érdekeinek csorbítására,
érdekérvényesítési lehetőségeinek korlátozására, zaklatására, véleménynyilvánításának
elfojtására irányuló vagy ehhez vezető joggyakorlást;
h) munkaidején kívül nem tanúsíthat olyan magatartást:
– amely munkáltatója helytelen megítélésére közvetlenül és ténylegesen alkalmas;
– az általa betöltött beosztás tekintélyét veszélyezteti;
– a munkáltató jó hírnevét veszélyezteti;
– a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalmat veszélyezteti;
– a közszolgálat céljainak megvalósítását veszélyezteti;
i) minősített adat megtartásának kötelezettsége;
j) illetékteleneknek nem adhat tájékoztatást olyan tényekről, melyek tevékenysége során
jutottak tudomására, és kiszolgáltatásuk az állam, a közigazgatási szerv, munkatársa vagy
az állam számára hátrányos vagy jogellenesen előnyös következményekkel járna.
A törvény elkülöníti a kormánytisztviselőkre és köztisztviselőkre vonatkozó etikai szabályokat.

A kormánytisztviselő feladatait „köteles a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatás etikai elvek-
nek és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal,
pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni”.15 A Kttv. 64. paragrafu-
sa rögzíti a méltatlanná válás esetét, mely szerint hivatalára az a kormánytisztviselő méltatlan, aki
olyan magatartást tanúsít – akár a hivatali munkájával (munkavégzésével), akár a kormánytisztvise-
lői jogviszonyából adódó kötelezettség megszegésével összefüggésben, akár munkahelyén kívül –,
amely alkalmas arra, hogy az általa betöltött beosztás tekintélyét vagy a munkáltató jó hírnevét,
illetve a jó közigazgatásba vetett bizalmat súlyosan rombolja, és emiatt nem várható el, hogy a mun-
káltató a jogviszonyt fenntartsa.
A törvényben meghatározott kormánytisztviselői hivatásetika alapelvei:

• hűség és elkötelezettség;
• a nemzeti érdekek előnyben részesítése;
• igazságos és méltányos jogszolgáltatás;
• méltóság és tisztesség;
• előítéletektől való mentesség;
14
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény preambuluma
15
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 76. § (1) bekezdés.
84
• pártatlanság, felelősségtudat és szakszerűség;

• együttműködés;
• intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.
Vezetőkre vonatkozó többlet etikai elvek:

• példamutatás;
• szakmai szempontok érvényesítése;
• számonkérési kötelezettség.
A fentiekben meghatározott hivatásetikai elvek megsértése esetén a Magyar Kormánytisztviselői

Kar (MKK) etikai eljárás lefolytatására jogosult, melynek eredménye alapján az MKK fegyel-
mi eljárást kezdeményezhet a kormánytisztviselő munkáltatójánál. Az MKK etikai eljárásainak
pártatlan és szervezeti keretekbe illesztett lefolytatására országos rendszer létesült: területi etikai
bizottságok (1. fok) és országos etikai bizottság (2. fok) működik. A kölcsönös együttműködési
kötelezettség és az általános magatartási követelményekben meghatározott alapelvek maradéktalan
érvényesülése érdekében a kormánytisztviselő köteles a munkáltatóját tájékoztatni arról, ha vele
szemben közvádra üldözendő bűntett megalapozott gyanúját közölték. A kötelezett a munkáltatót
erről a megalapozott gyanú közlését követő tizenöt napon belül köteles írásban tájékoztatni, ebben
16
az esetben nincs helye az etikai eljárás lefolytatásának.
A köztisztviselők esetében a fentiekben felsorolt hivatásetikai alapelvek azzal az eltéréssel
alkalmazandók, hogy az egyes elvek részletes tartalmát és az etikai eljárás szabályait a képviselő-
testület, illetve az adott szerv vezetője állapítja meg. Az etikai vétséget elkövető köztisztviselővel
szemben kiszabható büntetés a figyelmeztetés vagy a megrovás.
2.3.3.2. Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről
A Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről tartalmazza azokat a

célszerűen szabályozandó területeket, melyek a közszolgálati hivatásetikai kódexek megalkotása
során részletezésre kerülnek. A korábbi részben említett nemzetközi ajánlások, az európai gyakor-
lat és a magyar állami berendezkedés sajátosságait figyelembevevő zöld könyv a részletes hivatás-
rendi köztestületek (Magyar Kormánytisztviselői Kar, Magyar Rendvédelmi Kar) által megalko-
tandó etikai kódexek elkészítéséhez segít hozzá.
A közérdek és az állampolgárok bizalmának megszilárdítása megkívánja, hogy minden á llami
szervnél dolgozó tisztviselőre vonatkozzanak etikai normák. Az egyes hivatásetikai szabályok
jogszabályokban is megjelenhetnek, de az etikai kódexek sohasem írják felül a jogszabályokat.
2.3.3.3. Hivatásetikai értékek
A zöld könyv meghatározza azokat az etikai értékeket, melyeket a közszolgálatban dolgozó tiszt-
viselőknek be kell tartaniuk ahhoz, hogy az állam képviseletében, az állam igényeinek és céljainak
(közjó biztosítása, állampolgárok bizalmának megtartása) megfelelően végezzék munkájukat.
Az alábbi felsorolásban az általános etikai elveket soroljuk fel, melyek tartalmát részletesen
kifejti a zöld könyv vonatkozó része.
16
A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 83/A. §
85
17
A közszolgálati tisztviselők feladataikat:
• Magyarország Alaptörvényéhez HŰEN;
• mindenekelőtt a NEMZET ÉRDEKÉBEN;
• a köz érdekének előmozdítása iránt ELKÖTELEZETTEN;
• döntéseik, nyilatkozataik és cselekedeteik súlyának tudatában FELELŐSEN;
• a legjobb tudásuk szerint SZAKSZERŰEN;
• a rájuk bízott erőforrások kezelésében HATÉKONYAN;
• döntéseikben, nyilatkozataikban és cselekedeteikben TISZTESSÉGESEN;
• megjelenésükben és magaviseletükben MÉLTÓSÁGGAL;
• az érintettek jogainak és érdekeinek tekintetében PÁRTATLANUL;
• a jog és az erkölcs szerint is IGAZSÁGOSAN;
• a valós körülmények mérlegelése alapján MÉLTÁNYOSAN;
• a közérdekű célok eszközeinek megválasztásában ARÁNYOSAN;
• az érintettek jogait és jogos érdekeit VÉDVE;
• emberekre vagy azok csoportjaira vonatkozó ELŐÍTÉLETEKTŐL MENTESEN;
• vezetőik és az állampolgárok számára ÁTLÁTHATÓAN;
• minden jóhiszemű érintettel EGYÜTTMŰKÖDVE teljesítik.
Vezetői szerep betöltése esetén feladataikat ezeken túl:

• a munkatársaiktól elvárt magatartásban PÉLDAMUTATÓAN;
• feladataik elvégzésében munkatársaikat TÁMOGATVA;
• jogi és morális kötelességeiket munkatársaiktól következetesen SZÁMON KÉRVE;
• vezetői döntéseikben SZAKMAI SZEMPONTOKAT ÉRVÉNYESÍTVE teljesítik.
Hivatással vállalt kötelezettségek:18

1) Bejelentik a visszaéléseket.
2) Megőrzik elfogulatlanságukat.
3) Tartózkodnak a munkájukkal összeegyeztethetetlen tevékenységektől.
4) Nem fogadnak el ajándékokat.
5) Visszautasítják a felkínált jogtalan előnyöket.
6) Nem kerülnek mások befolyása alá.
7) Nem élnek vissza a hivatali helyzetükkel.
8) Nem élnek vissza a köz és mások adataival.
9) Felelősen használják fel a hivatali és közforrásokat.
10) Vezetői szerepben fokozott felelősséget vállalnak.
11) Munkahelyváltás esetén is tisztességesen járnak el.
12) Régi munkatársaikkal sem kivételeznek.
13) Méltóak maradnak a köz bizalmára.
A kormánytisztviselői és hivatásos szolgálati viszonyban állók vonatkozásában a jogállási törvénye-

ik felhatalmazása alapján a hivatásrendi köztestületek (Magyar Kormánytisztviselői Kar, Magyar
Rendvédelmi Kar) etikai kódexet, az állami szervek vezetői a munkáltatói jogkörükben eljárva
magatartási kódexet adnak ki.
17
Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről.
18
Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről.
86
A hivatásrendi etikai kódex hierarchikusan fölötte áll a munkáltatói jogkörben kiadott magatar-
tási kódexeknek, így a hivatásrendi etikai normákkal nem lehet ellentétes a munkáltató által kiadott
magatartási kódex. Amelyik szerv nem foglalkoztat hivatásrendi dolgozókat, ott nincs magasabb
szintű etikai normákat tartalmazó kódex, így a munkáltatói jogkör gyakorlója saját etikai kódexet
ad ki. Léteznek szakmai etikai kódexek is, például orvos, építész stb., ezek mellérendelő viszony-
ban állnak a fent említett két kategóriával.
A Magyar Kormánytisztviselői Kar közgyűlése elsőként 2013 júniusában elfogadta a kar Hivatás
19
etikai Kódexét, mely 2013 szeptemberében hatályba lépett. (A legújabb kódex 2020-ban lépett
hatályba.) A kódex részletesen tartalmazza a zöld könyv tartalmához igazodó etikai elveket, azok
magyarázatát valamint az etikai eljárások rendszerét is.
A kódex szerint etikai vétség a kormánytisztviselők hivatásetikai alapelveket vagy hivatásetikai
részletszabályokat megszegő azon cselekménye, amelyek a kormányzati igazgatásról szóló 2018.
évi CXXV. törvény etikai szabályaival, a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex, valamint az
Alapszabály rendelkezéseivel ellentétes és azok nem minősülnek bűncselekménynek, szabálysér-
tésnek vagy fegyelmi vétségnek. A fentiek alapján a kar önálló kari norma rendszert alkotott, mely-
nek önálló kari következményei (figyelmeztetés, megrovás) vannak. Az etikai vétség miatti eljárás
esetében első fokon a területi etikai bizottság tagjaiból álló területi etikai tanács, másodfokon az
országos etikai bizottság tagjaiból álló országos etikai tanács jár el.
A Rendvédelmi Kar által szintén megalkotott hivatásrendi etikai kódex és a Katonai Etikai
Kódex korrekciói mind igazodtak a közszolgálat zöld könyvben rögzített etikai megújulásához, így
a közszolgálat egységes etikai elvek, normák mentén alakítja ki hivatali kultúráját.
Etikai szabályozók rendszere

Közszolgálat
Szakmai etikai Hivatásrendi törvény
kódexek például Zöld könyv
építész, orvos stb. Hivatásrendi etikai kódex
Munkáltatói magatartási kódex
3. ábra: Etikai szabályozók rendszere
2.3.4. KORRUPCIÓMEGELŐZÉS ÉS INTEGRITÁSSZEMLÉLET A

KÖZSZOLGÁLATBAN
A korrupció és integritás szorosan kapcsolódó fogalmak. A korrupció fogalma a társadalom szá-

mára nemkívánatos eseményekhez és cselekményekhez tartozó küzdelemhez kapcsolódik, míg az
integritás a megelőzés és az elfojtás (büntetőjogi üldözés) egyensúlyára helyezi a hangsúlyt, és egy-
fajta értékfogalomként, a helyes magatartás megtartására törekvő megközelítésként értelmezhető.
2.3.4.1. A korrupció fogalma
A korrupció elvont fogalom, egzakt, mindent lefedő, általánosan elfogadott definíciója nem léte-
zik. Fontos ugyanakkor egy olyan korrupciófogalom megalkotása, amely támpontot jelent a hiva-
tali korrupció jelenségének, elterjedtségének és megítélésének vizsgálatához, valamint a korrupció
visszaszorítására irányuló stratégiák elkészítéséhez és végrehajtásához.
19
A hatályos kódex ezen a linken érhető el: https://www.mkk.org.hu/node/485
87
A korrupció tágabb értelemben (szociológiai megközelítés) nemkívánatos társadalmi és gazda-

sági jelenség, „a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan döntéshozatal befolyásolásának szél-
sőséges esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot,
20
akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést”.
Büntetőjogi (normatív) megközelítés: szűk (büntetőjogi) értelemben azokat a jogsértéseket
jelenti, amelyeket a Büntető Törvénykönyv is nevesít, a leginkább korrupciós bűncselekmények
(például a hivatali visszaélés, a vesztegetés, a korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmu-
lasztása, a befolyással üzérkedés), illetve a hivatali bűncselekmények (például hivatali visszaélés)
között.
A fogalom tehát minden olyan tevékenységet átfog, amely valamilyen közhatalmi döntéshozó
személy vagy intézmény szakszerű, pártatlan döntési lehetőségét befolyásolja, és ezáltal társadal-
mi kárt okoz. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a korrupció következtében a közjót szolgáló döntés
külső vagy belső tényezők hatására torzul, és nem képes elérni eredeti célját.
A korrupció összetett társadalmi jelenség, kezelésére a közelmúltig általános gyakorlat a vissza-
élések büntetőjogi szankcionálása. A korrupciós cselekmények bizonyítása nehéz, mivel az érintet-
tek abban érdekeltek, hogy cselekményük rejtve maradjon. Másrészt, változatlan feltételek mellett
reális az esély arra, hogy a korrupció – új szereplőkkel – újratermelődik.
A hivatali korrupció okai jellemzően:

• a társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák);
• a folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága);
• a közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének hiánya;
• a szabályozó rendszerek tökéletlensége (például túlzott diszkrecionális jogkörök);
• a nem jól működő ellenőrzési rendszerek;
• a korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye).
2.3.4.2. Mérési módszerek
A korrupció bizonyítása és annak rejtve maradása is azt eredményezi, hogy a korrupció méré-
se nem egyszerű folyamat, léteznek azonban mérési módszerek, melyek képet, kockázati térképet
adhatnak, amely a megelőzés során nagy segítséget nyújthat a korrupcióellenes stratégiák, politi-
kák, intézményi reformok kialakítása során.
Mérési módszerek:
• Anonim kérdőívek kitöltése vagy önbevalláson alapuló vizsgálatok összeállítása.
• A korrupciós észlelés közvetett módszerének alkalmazása. A korrupciós büntetőjogi eljárá-
sok számának alakulása egy meghatározott időszakban.
• A korrupció korrelációs módszerrel történő mérése olyan kemény indikátorokhoz viszo-
nyítva, mint például az adóelkerülés színvonala, a feketegazdaság nagysága egy országban.
A korrupció mérésének két konkrétabb módszerét, az úgynevezett vizsgálati alapú és a nem vizs-
gálati alapú módszereket különböztethetjük meg.
A vizsgálati alapú módszerek közül széleskörűen ismert a Transparency International Korrup
ció Érzékelési Indexe, amely a korrupció közszférában érzékelt mértéke alapján rangsorolja az
országokat. A nem vizsgálati alapú korrupciós szintet mérő módszerek: a büntetőeljárási statiszti-
kák, a gazdasági mutatószámok és a feketegazdaság nagyságának becslése. Az adózásra vonatkozó
20
Európa Tanács Miniszteri Bizottsága (97) 24. sz. határozata a korrupció elleni küzdelem 20 irányelvéről.
88
említett mutatószám mellett figyelmet érdemel a pénzügyi politikára gyakorolt hatáson keresztül
az a korrupció mérésére tett kísérlet, amely a korrupció miatt „elfolyt” kormányzati adóbevétel
nagyságát becsülte.
2.3.4.3. Antikorrupciós magyar jogi szabályozás
A korrupció kezelésének szabályozási kereteit a következők alkotják:

• Az Alaptörvény minden jogalany számára biztosítja az alapvető jogokat és a demokratikus
normák érvényesülését.
• A Büntető Törvénykönyv tartalmazza a különböző korrupciós cselekménynek minősülő
magatartások tényállását és az ezekhez rendelt büntetési tételt.
• A közérdekű adatok kezelését és nyilvánosságát szabályozó törvény a mindenki számára
megismerhető adatok, információk hozzáférhetőségét hivatott biztosítani.
• A közbeszerzésről szóló törvény a közpénzfelhasználás átláthatóságának, nyilvánosságának
és ellenőrizhetőségének érdekében tartalmazza a közbeszerzési eljárások szabályozását.
• A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény a gazdálkodás nyomon követését
és átláthatóságát hivatott biztosítani.
• Az úgynevezett „üvegzseb-törvény” a közérdekű adatok hatékonyabb megismerhetőségét,
a közbeszerzések és közpénzek felhasználásának átláthatóságát szolgálja.
• A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló
törvény a korrupciós ügyletek során keletkező tiltott vagyoni előnyök megakadályozására
szolgál.
• Az adózás rendjéről szóló törvény alapján az adóhatóságok kötelesek jelenteni a korrupció-
gyanús, illetve a korrupciós eseteket az illetékes hatóságnak.
• A csalásról szóló országos számviteli szabvány a könyvvizsgálók feladatává teszi, hogy
vezetőségüknek vagy közvetlenül a jogalkalmazó hatóságnak jelentsék a csalás vagy kor-
rupciós gyakorlatok gyanúját.
• A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Btk.) rendelkezik a korrupciós
bűncselekmények és a hivatali bűncselekmények tényállásairól és szankcióiról. A Bün-
tető Törvénykönyv szerint bűncselekménynek számít, ha hivatalos személy (például
kormánytisztviselő, köztisztviselő) a működésével kapcsolatban bármilyen értékű jogta-
lan előnyt kér, avagy a jogtalan előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetőleg a jogtalan
előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért. A vesztegetés minősített esete, ha a hivatalos
személy a jogtalan előnyért hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali
helyzetével egyébként visszaél.
• Előny elfogadása csak akkor megengedett, ha annak jogszabályi alapjai vannak. Az úgyne-
vezett protokolláris ajándékok sem megengedettek, ha alkalmasak arra, hogy a legcseké-
lyebb mértékben is befolyásolják a közhivatal pártatlan és tiszta működését.
• A közszektorban nem hivatalos személy esetén is ugyanezek a szabályok érvényesek, ha
önálló intézkedésre jogosult dolgozóról van szó.
• Nem hivatalos személy (például költségvetési szerv, gazdálkodó szerv vagy egyesület dol-
gozója, illetve tagja) akkor követ el bűncselekményt, ha a működésével kapcsolatban jogta-
lan előnyt kér, vagy a kötelességének megszegéséért az ilyen előnyt, illetve annak ígéretét
elfogadja, vagy a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért.
• Büntetendő az a hivatalos személy, aki e minőségében hitelt érdemlően tudomást szerez
arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt
teheti, nem tesz feljelentést.
89
2013 év elején megszületett továbbá az 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet az államigazgatási szervek
integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről, mely a megújult
hazai antikorrupciós szakpolitika első szabályozása. E kormányrendelet definiálja az integritás
fogalmát, eszerint az államigazgatási szerv működésének szabályszerű, a hivatali szervezet veze-
tője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő
működését jelenti, korrupciós kockázat pedig olyan integritási kockázat, amely korrupciós cselek-
mény bekövetkezésének a lehetőségét jelenti.
2.3.4.4. Nemzetközi együttműködés
A korrupciómegelőzés az elmúlt évtizedekben világméretű mozgalommá vált. A korrupció „hatá-

rokon átlépő” jelenség, nemcsak egy ország problémája, így a megelőzés sikeres megvalósításához
nemzetközi fellépés és együttműködés is szükséges.
Az Európai Unió működése során egyre több területen érvényesíti antikorrupciós törekvéseit,
így például a csatlakozási tárgyalások és a strukturális alap támogatások odaítélésekor is nagy
hangsúlyt fektet a tagállamok korrupció ellenes tevékenységeire és azok nyomon követésére.
Intézményrendszerében 1999-ban hozta létre az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), mely-
nek fő feladata az EU pénzügyi érdekeinek védelme, küzdelem a csalás, korrupció és egyéb pénz-
ügyi vonatkozású jogellenes tevékenységek ellen. 1997-ben született meg az EU-tagállamok tiszt-
viselőit érintő korrupció elleni küzdelemről szóló EU-egyezmény. (Magyarországon kihirdette
a 2005. évi CXV. törvény.) A 2004-es csatlakozást megelőzően az EU külön országjelentésekben
vizsgálta a tagjelölt országok korrupciós jellemzőit. A korrupció különböző formáival szemben
egyre szigorúbb fellépés érzékelhető az EU részéről, a korrupciós vizsgálatok alapján gyengébben
szereplő tagállamokat gyakran sújtja hátrányokkal a döntései során. 2017-ben 20 európai uniós
tagállam is megerősített együttműködés elindításáról döntött az Európai Ügyészség (EPPO) létre-
hozása céljából. Az Európai Ügyészég feladata az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények
(például egyes vesztegetések) elkövetőivel szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatása,
valamint e személyek bíróság elé állítása lesz. Fontos megjegyezni, hogy az egyes országok között
egyre nagyobb verseny bontakozik ki, amely a korrupció ellenes intézkedések meghozatalának
növekedését hozza magával. A korrupció mindenkori mértéke ma már fontos eleme egy ország
gazdasági versenyképességének.
1993-ban Berlinben jött létre a Transparency International (TI) nevű civil szerveződés, mely-
nek célja a korrupció elleni küzdelem egyfajta „világkoalíció” kialakításával. A TI jelenleg több
mint 100 országban rendelkezik alapszervezettel, elsősorban a politikai korrupció leküzdése érde-
kében hozták létre. Hazánkban 1996 óta van kirendeltsége, mely a korrupció megfékezését célzó
aktív szervezetként működik. A fentiekben említettük, hogy a hazánkban észlelt korrupció mérését
is végzi vizsgálati alapú módszerrel.
A korrupció nemzetközi kereskedelemben fellelhetősége is globális fellépésre adott okot. Első
alkalommal az USA által befolyásolt nemzetközi szervezetek fogtak össze, így született meg 1996-
ban az Amerikai Államok Szervezetének (OAS) Korrupció Elleni Amerika-közi Egyezménye,
ezt követően pedig 1997-ben a korrupció elleni OECD egyezmény. (Magyarországon a 2000. évi
XXXVII. törvény hirdette ki.) Az OECD az egyezményben részes tagállamok számára ajánlásokat
tesz közzé, és nyomon követi teljesítésüket.
A korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi Egyezményeket 1999-ben fogadta el az Euró
pa Tanács, ehhez kapcsolódik az ET keretében létrejött Korrupció Elleni Államok Csoportja
(GRECO), mely szintén ajánlásokat tesz közzé, és szakértői országértékelések alapján figyeli
90
az egyes tagállamok egyezménybeli teljesítéseit. (Magyarországon kihirdette a 2002. évi XLIX.

törvény és a 2004. évi L. törvény.)
Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezményét 2003-ban írták alá. (Magyarországon a 2005. évi
CXXXIV. törvény hirdette ki.) 2010-ben az ENSZ, az Interpol és az OLAF kezdeményezése alap-
ján jött létre a Nemzetközi Korrupcióellenes Akadémia (IACA), mely továbbképzési, kutatási és
együttműködési lehetőséget nyújt a köz- és a magánszféra szervezeteinek, nem kormányzati szer-
vezeteknek, valamint kutatóknak.
Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy hazánk a kiegyensúlyozott, átlátható, fenntartható
költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti, ahol mindenkinek joga van a közérdekű adatok megis-
meréséhez és terjesztéséhez.
A kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elve a korábbi Alkotmányban nem

szerepelt, ez az Alaptörvény egyik új értéke. A kiegyensúlyozottság a kiszámítható állami működést, az átlát-
hatóság a tájékozott és felelős polgárok részvételével zajló demokratikus közéletet, a fenntarthatóság pedig
a jövendő nemzedékek sorsáért való felelősségvállalást is szolgálja az elsődleges pénzügyi célok mellett. Az
Alaptörvény ezáltal figyelembe veszi, hogy az alapvető jogok érvényesülése, az állam demokratikus és haté-
kony működése, a Magyarországon élő személyek, és az itt tevékenykedő szervezetek biztonsága megfelelő-
képpen csak akkor garantálható, ha az ország társadalmi és gazdasági egyensúlyát komoly államháztartási
problémák nem veszélyeztetik.
Ezt az elvet ülteti a gyakorlatba az úgynevezett nyílt kormányzás elve is. Az elv egy 2011-
ben indult nemzetközi kezdeményezés eredménye, mely az átlátható, transzparens állami műkö-
dés biztosítását tűzte ki fő céljául. A jelenleg több mint 70 ország részvételével működő Nyílt
Kormányzati Együttműködésnek (OGP – Open Government Partnership) 2012–2016 között
Magyarország is részese volt. Hazánk korrupciós indexeinek javulásához további antikorrupciós
intézkedésekre van szükség, melyek megerősítik az elv gyakorlatba való átültetését.
2.3.4.5. Az integritás fogalma
Az integritás szó a latin in tangere kifejezésből ered, melynek jelentése: érintetlen. A kifejezés
olyasvalakit vagy valamit jelöl, aki vagy ami romlatlan, sértetlen, feddhetetlen, továbbá az erényre,
megvesztegethetetlenségre, a tisztaság állapotára is utal. Az integritást az egyes személyek és szer-
vezetek teljesítményének értékelésére használják.
Az 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeré-
ről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről meghatározza az integritás kapcsán felmerü-
lő fogalmak pontos definícióját. E rendelet alkalmazásában integritás az államigazgatási szerv
szabályszerű, a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek,
értékeknek és elveknek megfelelő működése (értékeknek való megfelelés).
A tisztviselőkre akkor jellemző az integritás (egyéni integritás), ha tiszteletben tartják a jó
közigazgatás értékeit és normáit. Az integritás magában foglalja a hivatásetikai értékek elfogadását
és követését. A tisztviselőknek törekedniük kell arra, hogy a rájuk ruházott felelősséggel, valamint
a rendelkezésükre álló hatalommal, információval és forrásokkal az emberek javára, illetve az álta-
luk szolgált közérdekre figyelemmel éljenek, és helyesen járjanak el mind munkatársaikkal, mind
másokkal szemben.
Az intézményi integritás lényege, hogy az integritásalapon működtetetett szervezet a rendelte-
tésének megfelelően látja el feladatait; ez a működés átlátható, elszámoltatható, tisztességes, etikus,
feddhetetlen, sebezhetetlen. A szervezet köteles mindent megtenni annak érdekében, hogy alkal-
mazottai ellenálljanak a kísértéseknek.
91
A szervezetnél zajló folyamatokat úgy kell megtervezni, hogy

• az integrált kockázatelemzés keretében feltárt integritási és korrupciós kockázatok csök-
kenjenek;
• nem szabad túlzott vagy lehetetlen (egymásnak ellentmondó) követelményeket támasztani
a tisztviselőkkel szemben;
• rendszeresen és érthetően emlékeztetni kell az alkalmazottakat az integritás fontosságára;
• biztosítani kell, hogy a vezetők jó példát mutassanak;
• nyitott és átlátható szervezetet kell működtetni, ahol szabad kritikát gyakorolni és hibákat
elkövetni, és ahol a nehéz kérdéseket is meg lehet vitatni.
Az integritással kapcsolatos kockázatok súlyosan alááshatják a szervezetbe vetett közbizalmat is.
2.3.4.6. Integritáspolitika és integritásirányítás
Az integritáspolitikának az elfojtás és a megelőzés egyaránt szükséges eleme. A szervezet egy

felől intézkedéseket hoz, amennyiben alkalmazottai helytelenül járnak el (elfojtás). Másfelől azon-
ban mindent meg kell tennie mindazon kísértések kiküszöbölése érdekében, amelyek helytelen
magatartásra késztethetik a tisztviselőket (megelőzés). A megelőzés egyrészt hatékonyabb módszer,
másrészt sokkal kisebb befektetést igényel, mint a helytelen viselkedés okozta károk helyrehozása.
A megelőzés eszköze a közszolgálatban a vonatkozó hivatásetikai normák megismertetése és azok
tiszteletben tartása. Az egységes elvek alapján kódolt etikai normák a szabálykövető magatartás és
helyes hivatali kultúra alapjait teremtik meg.
A korábban említett 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet szerint az integritásirányítási rendszer
az irányítási és vezetési rendszer funkcionális alrendszere, amely az államigazgatási szerv integ-
ritás alapú működésének megteremtésében részt vevő személyek és csoportok tevékenységének
összehangolásával, a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló
370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet szerinti kontrollkörnyezethez illeszkedve biztosítja a szerve-
zeti kultúra egységét az értékek, elvek, célkitűzések és szabályok meghatározása, a követésükhöz
szükséges útmutatás és tanácsadás, a megfelelés nyomon követése és szükség esetén kikényszerí-
tése útján. Integritási kockázaton az államigazgatási szerv célkitűzéseit, értékeit, elveit sértő vagy
veszélyeztető visszaélés, szabálytalanság, vagy egyéb esemény lehetőségét értjük, míg korrupciós
kockázaton olyan integritási kockázatot, amely korrupciós cselekmény bekövetkezésének a lehető-
ségét jelenti. A rendelet értelmében minden évben az integritási és korrupciós kockázatok kezelésé-
re szolgáló intézkedési tervet készítenek az államigazgatási szervek, az eredményekről évente jelen-
tésben számolnak be a közigazgatás-fejlesztésért és a rendészetért felelős miniszternek. A rendelet
hatálya alá tartozó szervek integritás tanácsadót jelölnek ki, mely a szerv vezetőjének közvetlen
alárendeltségében működve támogatja a vezetőt az integritási és korrupciós kockázatok kezelé-
sében, koordinálja az integritásirányítási rendszer és a belső kontrollrendszer egyes elemeinek
működtetését, képzéseket szervez, közreműködik az éves terv és a miniszterek számára készülő
jelentés elkészítésében, továbbá tanácsokat ad a vezetők és munkatársak részére korrupciós ügyek
és az integritási kockázat felmerülése esetén.
Az integritásirányítási rendszer öt eleme:

1) Az intézmények felső vezetése felismeri az etikus magatartás fontosságát, megteremti az
ahhoz szükséges feltételeket, eszközöket, valamint a gyakorlatban is működteti azokat.
A vezetés maga is szavakkal és tettekkel, jó példával jár elől.
92
2) Szükséges, hogy az etikus magatartást (a közszolgálati etikai követelményeket) megjelenítő

alapértékek és standardok (az integritás céljai) a közigazgatásban a szervezeti kultúra részé-
vé váljanak.
3) Az alapértékek és standardok megvalósulását az intézmények azon struktúrái és folyamatai
(egyedi intézkedések, alkalmazott eszközök, programok) szolgálják, amelyeket az integritás
irányítás céljaira működtetnek.
4) Az etikai szempontok érvényesülését a szervezeti kultúra és személyzeti politika nagy-
mértékben befolyásolja, különösen a köztisztviselők vonatkozásában. Fontos cél a nyitott-
ság kultúrájának megteremtése, amelyben az alkalmazottak megvitathatnak minden olyan
kérdést, amely elősegíti az értékek és standardok érvényesülését.
5) Az intézmény standardjait és értékeit (integritását) veszélyeztető kockázatok feltárása érde-
kében az intézmény olyan eltéréselemzést végez, amelynek eredményeként ismertté válnak
a fennmaradó kockázatok, s amelyek alapul szolgálnak a korrupciót mérséklő, integritást
erősítő intézkedések kidolgozásához.
Az integritási infrastruktúra modelljének keretében – az áttekintett öt elem alapján – az integritás-

politika kiértékelése során ilyen kérdésekre kell választ adni:
• Helyesek voltak-e és megvalósultak-e a kitűzött célok?
• Megfelelőek voltak-e az alkalmazott eszközök, azok eredményesek voltak-e?
• Vezettek-e az intézkedések esetleg új kockázatokhoz, az etikai standardok megsértéséhez?
Az integritással kapcsolatos kockázat az államigazgatási szerv célkitűzéseit, értékeit, elveit sértő

vagy veszélyeztető visszaélés, szabálytalanság, vagy egyéb esemény lehetősége. Az integritási koc-
kázat a károk igen széles körét fogja át.
A közszférában a kár fogalma:

• anyagi veszteség;
• az ügyfeleknek vagy az állampolgároknak nyújtandó szolgáltatások gyengülése;
• adóbevételekkel kapcsolatos veszteség;
• a kormányzat iránti tisztelet vagy a kormányzatba vetett bizalom megrendülése;
• túlzott politikai vagy hivatali befolyás, illetve
• a munkahelyi légkör megromlása.
A fentiek mindegyikére jellemző, hogy a hatalommal való visszaélés rontja a közszféráról alkotott
képet, valamint aláássa a kormányzat legitimitásába vetett bizalmat.
Az integritás veszélyeztetettségét növelik az alábbi körülmények:

• Komplexitás:
○ innováció/fejlett számítógépes rendszerek;
○ komplex vagy bonyolult jogszabályok;
○ speciális konstrukciók (jogi/pénzügyi);
○ bürokrácia;
○ kapcsolatrendszerek;
○ lobbizás;
○ politikai befolyás/beavatkozás;
○ közérdek és magánérdek keveredése (kereskedelem/verseny);
○ külső szakértők bevonásának szükségessége.
93
• Változások/dinamikák:
○ fiatal szervezet;
○ gyakran változó jogszabályok;
○ erőteljes növekedés vagy leépítés;
○ privatizáció/vezetőség által történő kivásárlás;
○ kiszervezés;
○ krízis (átszervezés, komoly fenyegetések, a szervezet megszűnésének vagy a mun-
ka elvesztésének veszélye);
○ külső nyomás (a teljesítményt, a kiadásokat érintő, időbeli vagy politikai nyomás,
deficit, a feladatokhoz mért forráshiány).
• Vezetés:
○ uralkodó;
○ manipulatív;
○ hivatalos/bürokratikus;
○ önálló működés;
○ a javadalmazás nagymértékben függ a teljesítménytől;
○ beszámolási kötelezettség hiánya;
○ tanácsok/jelzések semmibevétele;
○ védekező álláspont a kritikákkal és panaszokkal szemben.
• Személyzet:
○ munkakörnyezet/lojalitás:
– teljesítményre gyakorolt nyomás/a jövedelem a teljesítménytől függ;
– alacsony státus/megbecsülés hiánya/csekély jutalmazás/rossz karrierkilátások;
– rossz munkakörülmények/nagy munkateher;
– csoportlojalitás;
– munkatársak általi akadályoztatás.
○ egyén:
– más érdekeltségek (mellékállás stb.);
– adósságok;
– életmód (költekező);
– személyes titkok (például az illető zsarolás áldozata lehet);
– személyes fenyegetettség;
– függőség (alkohol, kábítószerek).
• A probléma háttere:
○ panaszok;
○ pletykák, szóbeszédek;
○ jelzések/bejelentések;
○ korábbi incidensek (visszaesés);
○ adminisztrációs problémák (hátralékok, belső ellentmondások, rendkívüli tenden-
ciák stb.).
A fentiekkel összhangban kiemelendő, hogy a megelőző (preventív) antikorrupciós szakpolitika

nagyobb hangsúlyt kapott az elmúlt években: a jogszabályi rendelkezések biztosítják az etikai meg-
újulás alapjait, melynek további kiemelt eszközei a zöld könyv tartalmi összhangjával megalkotott
etikai kódexek. A korrupció megelőzése minden tisztviselő kötelessége, ezáltal biztosítható a köz
érdekében való hatékony fellépés és munkavégzés, mely a rendszert működtető adófizető állampol-
gárok javát szolgálja. A hivatásrendek sajátosságaihoz illeszkedő etikai kódexek egységes, hazai
94
és nemzetközi viszonylatban is kiemelt, elfogadott etikai elvek mentén szabályozzák a közszolgá-

lati hivatali kultúrát, a tisztviselők mindennapjait. A hivatali korrupció és integritásmenedzsment
téma központi, egységes keretek mentén történő, szabályozott kezelése lehetőséget ad arra, hogy a
megelőzés kerüljön fókuszba, biztosítva a közérdek, a közjó érvényesítését a szolgáltatásorientált
közszolgálati működés során.
2.4. ALMODUL: KÖZIGAZGATÁSI JOGALKALMAZÁS ÉS

HATÓSÁGI ELJÁRÁS
2.4.1. KÖZIGAZGATÁSI JOGALKALMAZÁS
A jogalkalmazás olyan állami tevékenység, amelyet állami szervek vagy valamilyen jogszabá-
lyi felhatalmazás alapján más, nem állami szervek végezhetnek. A jogalkalmazás során az állam
közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben eljárva hoznak bizonyos döntéseket, mindig
jogszabályi felhatalmazás alapján és mindig jogi keretek között.
A közigazgatási jogalkalmazás esetében mindig közigazgatási szerv alkalmazza a jogszabályt,
egy bizonyos elé kerülő egyedi ügyben (például valaki egy építési engedély iránt fordul a közigaz-
gatási hatósághoz vagy egy másik példával élve a közigazgatási szerv kidolgoz egy belső szabályo-
zót a szerződéskötés rendjéről. Mindkét esetben jogszabályok alkalmazása, értelmezése szükséges).
Az Alaptörvény több rendelkezése az alkotmány- és jogértelmező tevékenységek meghatározására irányul

(míg az Alkotmány ilyen iránymutatásokat nem adott). Így az R) cikk szerint az Alaptörvény rendelkezéseit
azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell
értelmezni; a 28. cikk alapján pedig az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni,
hogy azok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Ez utóbbi értel-
mezési segédlet azt várja el, hogy a jogalkalmazó bíróság vagy hatóság, ha egyéb jogértelmezési módokat
is használ, ne jusson észszerűtlen, a közjóval ellentétes, erkölcstelen vagy pazarló eredményre. Ezért felté-
telezni kell a jogalkotó jóhiszeműségét, és a köz érdekében való cselekvését. Természetesen a jogszabályok
Alaptörvény-ellenessége, az önkormányzati rendelet jogszabály-ellenessége megállapításának ez a vélelem
nem lehet akadálya.
A közigazgatás legfontosabb jellemzője, hogy az a végrehajtó hatalom megtestesítője, ezáltal

az elsődleges szerepe abban ragadható meg, hogy végrehajtja és végrehajtatja a jogszabályokban
megfogalmazott elvárásokat, vagyis jogalkalmazói tevékenységet folytat.
Emellett a közigazgatási szervek meghatározott szabályok szerint jogalkotási tevékenységet is
gyakorolhatnak: a jogalkotás során az arra feljogosított állami szervek jogszabályban meghatáro-
zott eljárási rendben általánosan kötelező normatív szabályokat (jogszabályokat, közjogi szervezet-
szabályozó eszközöket) alkotnak.
Alfejezetünk a közigazgatási jogalkalmazás kérdéskörével foglalkozik: a közigazgatási jogalkal-
mazási tevékenységeknek különböző típusait különböztetjük meg:
Egyfelől ismeretesek olyan tevékenységek, amelyek valamilyen közfeladat megvalósítását
szolgálják, másfelől pedig olyanok, amelyek az úgynevezett jogvédelmi célú jogalkalmazó tevé-
kenység körébe tartoznak.
Az előbbi esetben bizonyos jogok, illetve kötelezettségek a döntés eredményeként jönnek létre
úgy, hogy az eljáró közigazgatási szerv a rendelkezésére álló információk alapján a jövőre nézve
állapít meg jogkövetkezményeket, míg az utóbbi esetben a jogalkalmazói tevékenység célja a felek
közötti különböző jogviták feloldása.
95
A közigazgatási jogalkalmazásnak azonban vannak bizonyos feltételei:

– létezzen olyan közigazgatási szerv, amely jogosult eljárni;
– szükséges, hogy a közigazgatási szervnek jogszabályon alapuló felhatalmazása legyen
egyedi jogalkalmazói döntés meghozatalára;
– a jogalkalmazás sohasem öncélú, azaz ahhoz szükséges konkrét címzett, vagy más néven
jogalany léte is;
– elengedhetetlen a jogalkalmazás eredményeként létrejövő konkrét jogalkalmazói aktus,
amely – a jogalkalmazói eljárás végén – a jogalkalmazói döntés meghozatalát fogja jelen-
teni.
A jogalkalmazói tevékenység azonban nem csak a közigazgatási szervek oldalán jelenik meg, hanem
számos más, főleg az igazságszolgáltatás hatalmi ágához tartozó szervek esetében is. A bíróság és a
közigazgatási szervek által gyakorolható jogalkalmazói tevékenység korántsem azonos.
A bírói, bírósági jogalkalmazás

– a végrehajtó hatalomtól eltérő hatalmi ághoz, az igazságszolgáltatáshoz tartozik, melynek
elsődleges rendeltetése a konfliktusok jogi eszközökkel történő feloldása;
– alkalmával a bíróságok valamilyen anyagi jogi jogszabály rendelkezésének vizsgálatára
hivatottak (például a Büntető Törvénykönyv vagy a Polgári Törvénykönyv);
– során a bíróság döntése mindig valamilyen múltbéli tényállást illetően foglal állást, vagyis
a bíróság azt vizsgálja, hogy ami korábban történt az jogszerű volt-e;
– egy már korábban létrejött anyagi jogviszonyból eredő − például a szerződés, amelynek
rendelkezéseit utólag a felek vitatják − konfliktust rendez;
– alkalmával a bíróság kizárólag kérelemre jár el, nem fordulhat elő az úgynevezett hivatal-
ból indított eljárás;
– a bíróság többnyire úgynevezett peres eljárás, melyet az adott jogterületre vonatkozó eljá-
rási törvények szabályoznak;
– alapelvei eltérnek a közigazgatási jogalkalmazás alapelveitől, hiszen megjelennek sajátos,
a bírósági eljárásra vonatkozó alapelvek (például a bírói függetlenség alapelve, vagy a kere
seti kérelemhez kötöttsége elve);
– során a bíróság elsődlegesen ellenérdekű felek jogvitájának feloldására hivatott;
– alkalmával a bíróság többnyire tárgyalást tarthat.
Fontos ugyanakkor kiemelnünk, hogy az igazságszolgáltatási és a végrehajtó hatalomnak számos

kapcsolódási pontja van. A jogalkalmazást tekintve ez elsődlegesen abban ragadható meg, hogy
a bíróságok jogosultak a közigazgatási hatósági határozatok felülvizsgálatára, amennyiben
az eljárás ügyfele, illetve az, aki arra jogosult jogszabálysértésre hivatkozással bírósághoz fordul.
A közigazgatási jogalkalmazás ezzel szemben más rendeltetésű:

– ahogyan említettük, a közigazgatási szervek egyik legfontosabb feladata, hogy a jogsza-
bályokat betartassa másokkal, vagyis azok címzettjeivel. A legtöbb esetben a jogalanyok
önkéntes jogkövetés útján maguk végrehajtják a jogszabályokat, azonban néha előfordul,
hogy a közigazgatásnak be kell avatkozni, annak érdekében, hogy a jogszabályokat be-
tartsák azok, akikre a jogszabály vonatkozik, vagyis a közigazgatásnak van egy kvázi jog-
kikényszerítő szerepe is;
96
– a közigazgatási jogalkalmazás másik jellemzője, hogy először a közigazgatási eljárás le-

folytatására kerül sor, azaz a közigazgatási jogalkalmazás nem korábbi körülményeket vizs-
gál, hanem a jogalkalmazás eredményeként kibocsátott közigazgatási aktus a jövőre
nézve hoz létre jogokat, illetve állapít meg kötelezettségeket;
– eltér a közigazgatási jogalkalmazás a bírói jogalkalmazástól abban a tekintetben is, hogy
a közigazgatási szervek hivatalból is kezdeményezhetnek eljárásokat például abban az
esetben, amennyiben a jogszabályok betartását ellenőrzik;
– a közigazgatási jogalkalmazás egyebek mellett úgynevezett peren kívüli tevékenységnek
tekintendő és csak kevés olyan eset fordul elő, amikor a közigazgatás ellenérdekű felek
jogvitáját dönti el kvázi bíróságihoz hasonló (iudiciális) eljárásban;
– a közigazgatási jogalkalmazás alapelvei alapvetően eltérnek a bírói jogalkalmazás alapel-
veitől (például megjelenik az officialitás (hivatalból való eljárás) elve vagy a jóhiszeműség
alapelve stb.);
– a közigazgatási jogalkalmazás során a jogalkalmazó szerv valamilyen egyedi ügyet
dönt el. Az adott ügy eldöntéséhez azonban az szükséges, hogy megvizsgálja az irányadó
(anyagi) jogi normát, az irányadó jogszabályi rendelkezéseket.
A közigazgatási jogalkalmazási folyamat három fő szakaszra osztható:

– a jogalkalmazói eljárás megindításának szakasza;
– a tényállás tisztázásának és a döntés előkészítésének szakasza;
– a döntés meghozatalának és közlésének a szakasza.
A jogalkalmazás − mint látható − egy igen összetett művelet, ezért érdemes áttekintenünk a jogal-
kalmazási folyamat egyes elemeit:
A közigazgatási szervek jogalkalmazói tevékenységére a közigazgatási szervhez forduló kérel-
mére vagy kérelem nélkül, a közigazgatási szerv döntése alapján, tehát hivatalból kerül sor.
Mindkét esetben fontos, hogy a közigazgatási szerv először is megtalálja azokat a jogszabályokat,
amelyek a szóban forgó ügyre vonatkoznak. Ez több szempontból is fontos: az irányadó jogszabá-
lyok fogják ugyanis meghatározni, hogy
– az adott közigazgatási szerv jogosult-e lefolytatni a kérdéses eljárást;
– milyen kötelező elemei (mellékletei) vannak a kérelemnek;
– vagy mit kell vizsgálnia a közigazgatási szervnek a hivatalból kezdeményezett eljárásban;
– milyen döntési alternatívák állnak a közigazgatási szerv rendelkezésére.
Ezt követően szükséges áttekinteni azokat az adatokat, tényeket, bizonyítékokat, amelyek már ele-
ve a hatóság rendelkezésére állnak. Amennyiben valamilyen kérdés tekintetében a közigazgatási
szervnek még szüksége van információkra, azokat önállóan is beszerezheti, vagy kérheti más köz-
igazgatási szervek segítségét is.
Az így összegyűjtött információkat azonban szükséges némiképp szelektálni, hiszen többnyire
nem minden információra van szükség a döntéshozatalhoz. Ezt a tevékenységet a jogilag releváns
tények kiválasztásának nevezzük.
Amennyiben az előbbieket a közigazgatási szerv megvizsgálta, akkor elérkezik a jogalkalmazás
utolsó szakaszához, a döntéshozatalhoz. A döntés azonban csak abban az esetben éri el a hozzá
fűzött joghatást, ha közlik azzal, akire nézve rendelkezéseket tartalmaz, annak érdekében, hogy
azt végrehajtsa.
Ez utóbbi azért is kiemelendő, mert a döntés tényleges végrehajtását a közigazgatási szerv
ellenőrzi, és amennyiben az elmarad, úgy a jogszabályok nyújtotta eszközök igénybevételével
97
kikényszeríti a döntésében foglaltakat, esetenként szankciót is alkalmazhat (például lebontatja a

jogellenesen felépített építményt, és a jogellenes építtetőt bírsággal sújtja).
A közigazgatási jogalkalmazás egyik speciális formája a hatósági jogalkalmazói tevékenység,
mely a közigazgatási jogalkalmazásnál szűkebb fogalom, hiszen az ilyen tevékenységet hatósági
minőségben eljáró közigazgatási szervek végzik. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek
nagy halmazában van egy kisebb, az olyan szervek halmaza, amelyek hatósági tevékenységeket is
ellátnak. Ebből az is következik, hogy léteznek olyan közigazgatási szervek, amelyek jogalkalma-
zók ugyan, de mégsem minősülnek hatóságnak.
A közigazgatási hatóságok olyan közigazgatási szervek, amelyek közhatalmi jellegű egyedi
aktusok kibocsátására jogosultak egyedi ügyekben.
A hatósági jogalkalmazó tevékenység során az erre feljogosított közigazgatási tevékenységet
végző szerv, vagyis a hatóság a jogi normák előírásait a közigazgatási hierarchián kívül álló jogala-
nyokkal szemben, közhatalom birtokában érvényesíti.
A hatósági tevékenység tartalmát tekintve az alábbiak emelendők ki:

– a hatóságok jogalkalmazó tevékenységük mellett egyéb közhatalmi funkciókat is ellátnak
(például felügyeleti tevékenység, vagy bizonyos azonnali intézkedések meghozatala);
– a hatósági jogalkalmazás szigorú eljárási szabályokhoz kötött;
– a hatósági jogalkalmazás során a különböző közigazgatási hatóságok kötelesek egymással
szorosan együttműködni.
A közigazgatási hatósági tevékenységek fajtái az alábbiak:

– a fentiekben ismertetett jogalkalmazási tevékenység;
– hatósági felügyelet és ellenőrzés, mely tevékenységek a jogszabályi rendelkezések érvé-
nyesülésének kontrollját jelentik;
– nyilvántartási vagy más néven regisztratív tevékenység;
– hatósági szolgáltatások nyújtása (például elektronikus időpontfoglalás az okmányirodai
ügyintézés során);
– egyéb szakmai tevékenység, amely során a különböző közigazgatási területek előírásai
jutnak érvényre (például tűzvédelmi, katasztrófavédelmi előírások).
2.4.2. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS
2.4.2.1. A közigazgatási hatósági eljárás fogalma, szabályozása, alapelvei, hatálya
A közigazgatási hatósági eljárás a jogi hatás kiváltására alkalmas döntések, az aktusok előkészí-
tésének, meghozatalának és érvényesítésének alaki rendje.
Ahogyan említettük a hatósági jogalkalmazás szigorú eljárási szabályokhoz kötött. Ezeket a
szabályokat általános jelleggel a 2018. január 1. napjától hatályba lépő, az általános közigazgatási
rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) határozza meg.
A közigazgatási eljárás egy három szakaszos eljárás: az első szakasza az alapeljárás, vagy
más néven első fokú eljárás, amely az eljárásnak mindig eleme, azaz az eljárás állandó szakasza.
Ezt követheti a jogorvoslati szakasz, amennyiben az arra jogosult valamilyen jogorvoslati eljárást
kezdeményez, illetve harmadik szakaszként a végrehajtási szakasz, amelyre szintén csak bizonyos
feltételek fennállása esetén kerül sor. Ez a két utóbbi szakasz a közigazgatási eljárás úgynevezett
lehetséges szakaszai.
98
Az Ákr.-nek, mint számos más törvénynek vannak olyan alapvető iránymutatásai, amelyek áthat-
ják az adott jogterület egészét, meghatározzák az adott jogviszony elemeinek kölcsönhatását és
iránymutatásul szolgálnak a jogalkalmazók számára. Ezek lesznek a közigazgatási hatósági eljá-
rás alapelvei, amelyek elsősorban a közigazgatási hatóság és az ügyfél – és egy részük az eljárás-
ban részt vevő egyéb személyek – számára fogalmaznak meg az eljárás során követendő magatar-
tási vagy egyéb szabályokat.
Tekintsük át röviden az Ákr.-ben nevesített alapelveket:

a) jogszerűség elve: az Ákr. leszögezi, hogy a közigazgatási hatóság jogszabály felhatalma-
zása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva
jár el. A hatóság a hatásköre gyakorlása során
– a szakszerűség,
– az egyszerűség,
– az ügyféllel való együttműködés és
– a jóhiszeműség követelményeinek megfelelően,
– a törvény előtti egyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményét megtartva,
indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül,
– a jogszabályban meghatározott határidőn belül, észszerű időben
21
jár el.
b) A hivatalbóliság elve vagy más néven ex officio alapelve szerint a hatóság a kizárólag kére-
lemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, a kérelemre indult eljárást
jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja. Hivatalból állapítja
meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, valamint az Ákr. keretei
22
között felülvizsgálhatja a saját és a felügyelete alá tartozó hatóság döntését és eljárását.
c) A hatékonyság elve szerint a hatóság a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevé-
kenységét, hogy az az eljárás valamennyi résztvevőjének a legkevesebb költséget okozza,
és − a tényállás tisztázására vonatkozó követelmények sérelme nélkül, a fejlett technológiák
23
alkalmazásával − az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.
d) Az ügyfélre vonatkozó alapelvek egy alapelvcsoportot képeznek: ebben az alapelvcsoport-
ban − a címével ellentétben – nem csak az ügyfélre, hanem az eljárás egyéb résztvevőjére
nézve is találhatunk alapelveket. Az Ákr. ugyanis kimondja, hogy az ügyfél az eljárás során
bármikor nyilatkozatot, észrevételt tehet, illetve a hatóság biztosítja az ügyfél, továbbá
a tanú, a hatósági tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa és az ügyfél képvi-
selője − vagyis az eljárás egyéb résztvevője – számára, hogy jogaikat és kötelezettségeiket
24
megismerhessék, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.
e) A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv alapján az Ákr. kimondja, hogy az eljárás valamen�-
nyi résztvevője köteles jóhiszeműen eljárni és a többi résztvevővel együttműködni. Ezen
túlmenően senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a
25
döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére.
21
Ld. Ákr. 2. §-át.
22
23
24
25
99
Szintén nagyon fontos kérdés, hogy kinek kell az Ákr. rendelkezéseit alkalmaznia, betartania. Erre
a hatály ad megfelelő választ: a jogszabály hatálya mindig azt mutatja meg azt, hogy egy adott
jogszabályt milyen körben kell alkalmazni, vagyis, milyen jogalanyokra, személyekre, szerveze-
tekre vonatkozóan állapít meg jogokat és kötelezettségeket (személyi és szervi hatály, együtt: alanyi
hatály), milyen életviszonyokra vonatkozó szabályokat tartalmaz (tárgyi hatály), milyen területen
26
(területi hatály) és milyen időben (időbeli hatály) érvényesek a rendelkezései.
Ennek megfelelően a hatály fajtái:

a) tárgyi;
b) alanyi;
c) területi;
d) időbeli.
a) A tárgyi hatály alapján dönthető el, hogy milyen típusú ügyek tartoznak az Ákr. hatálya alá.
Az Ákr. szerint a hatóság eljárása során a törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági
ügyben és a hatósági ellenőrzés során a törvényünk rendelkezéseit alkalmazza.
A törvény alkalmazásában hatósági ügy az, amelynek intézése során a hatóság döntésével az
ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt,
27
állapotot, adatot igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti.
Vannak azonban az Ákr. hatálya alól kivett eljárások is. Ennek megfelelően az Ákr. hatálya nem
terjed ki
a) a szabálysértési eljárásra,
b) a választási eljárásra, a népszavazás kezdeményezésére és a népszavazási eljárásra,
c) az adó-, valamint vámigazgatási eljárásra,
d) a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásá-
nak kivételével – az állampolgársági eljárásra,
e) a versenyfelügyeleti eljárásra, és
f) a Magyar Nemzeti Banknak a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény
4. § (2) és (5)–(9) bekezdéseiben, valamint a bizalmi vagyonkezelőkről és a tevékenysé-
gük szabályairól szóló 2014. évi XV. törvényben meghatározott feladatköreivel összefüggő
28
hatósági eljárásokra.
Az általános és a különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonya tekintetében kieme-

lendő az is, hogy
– az olyan ágazati eljárásokra, amelyek nem tartoznak a kivett eljárások csoportjába, az Ákr.
lehetővé teszi, hogy az adott ágazatra vonatkozóan az Ákr.-től eltérő, speciális ágazati
szabályokat állapítsanak meg, de csak abban az esetben, ha azt az Ákr. kifejezetten meg-
engedi;
– miniszteri rendelet kivételével jogszabály az Ákr. szabályaival összhangban álló, kiegészítő
29
eljárási rendelkezéseket állapíthat meg.
26
Boros Anita: Közérthető hatósági eljárás. Complex Kiadó 2012, 43.
27
28
Ld. Ákr. 8. § (1) bekezdését.
29
Ld. Ákr. 8. § (2)- (3) bekezdését.
100
b) Az alanyi hatály azt mutatja meg, hogy milyen eljárási szereplőkre kell alkalmazni az Ákr.
szabályait.
Az eljárás főszemélyeit tekintve nézzük meg először, ki lehet hatósági pozícióban az eljárási
jogviszonyunkban.
Az Ákr. alapján hatóság az:

– a szerv,
– szervezet vagy
– személy, amelyet (akit)
– törvény,
– kormányrendelet vagy
– önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlá
sára jogosít fel vagy
30
– jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki.
A másik főszemélyünk az ügyfél:

– az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek)
– jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti,
– akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy
31
– akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.
A fenti fő szabály mellett az Ákr. nevesíti az úgynevezett ex lege ügyfélfogalmat is: ez azt
jelenti, hogy törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja az
olyan személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek
32
minősülnek.
c) A területi hatály az Ákr. esetében is azt jelenti, hogy pontosan hol, mely területen kell alkal-
mazni a törvényünket. Nos az Ákr. alapvetően Magyarországon alkalmazandó és csak néhány
esetben fordul elő, hogy valamilyen külföldi illetőségű hatóság valamely eljárási cselekménye
tekintetében fogalmaz meg szabályokat: ilyen lehet az az eset, amikor a magyar konzul külföl-
dön alkalmazza az Ákr.-t és kibocsát egy magyar okiratot.
d) Az időbeli hatály azt mutatja meg, hogy mikortól kell alkalmazni az adott jogszabályt. Az Ákr.
hatályba lépésre vonatkozó rendelkezései szerint a törvény 2018. január 1. napján lép hatályba és
a hatályon kívül helyező rendelkezések között az is szerepel, hogy ezzel együtt hatályát veszti a
33
korábbi közigazgatási eljárási törvényünk.
Érdemes kiemelnünk emellett az Ákr. átmeneti rendelkezéseit is, amelyek szerint a törvény rendel-
kezéseit a hatálybalépését követően indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni, míg a vég-
rehajtásra vonatkozó rendelkezéseket a törvény hatálybalépésekor még el nem rendelt, és a törvény
hatálybalépésekor folyamatban lévő végrehajtási eljárásokra is alkalmazni kell. Megjegyzendő,
30
31
Ld. részletesen: Boros Anita: A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve. Budapest, Menedzser Praxis Kiadó, 2013. III.
fejezet.
32
Ld. Ákr. 10. §-át.
33
Ld. Ákr. 141. §-át.
101
hogy az Ákr. legújabb módosítása szükségessé tette az átmeneti rendelkezések kiegészítését, ami-
nek értelmében az Ákr. 116. § (2) bekezdésének a) pontját (azaz a helyi önkormányzat szervének
– a képviselő-testület kivételével – hozott határozatai elleni fellebbezésre vonatkozó új szabályo-
34
zást) a 2020. március 1. napját követően indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni.
2.4.2.2. Az első fokú eljárás
Ahogyan arra már utaltunk az első fokú eljárás a közigazgatási hatósági eljárás első szakasza,
amely az eljárás megindulásától egészen a döntés meghozataláig, illetve közléséig tart.
Van azonban néhány olyan kérdés, amelyet a hatóságnak még az eljárás legelején meg kell vizs-
gálnia. Nézzük meg röviden ezeket:
a) Hatáskör és illetékesség vizsgálata
Mindenekelőtt azt kell eldönteni, hogy egy adott ügyben melyik közigazgatási hatóság járhat el,
hiszen több ezer közigazgatási hatóság ismeretes. Ennek eldöntésében a hatáskör és illetékes-
ség szabályai lesznek a segítségünkre:
– a hatáskör mindig arra a kérdésre ad választ, hogy valamely ügycsoportban milyen típusú
35
és milyen szintű közigazgatási szerv jár el. A hatáskört mindig jogszabály határozza meg;
– az illetékesség azt mutatja meg, hogy az azonos hatáskörű hatóságok közül melyik jár el.
Azt, hogy pontosan mit értünk „melyik" alatt és hogyan lehet azt a bizonyos egy hatóságot
kiválasztani, az úgynevezett illetékességi okok alapján tudjuk eldönteni.
Az általános illetékességi okok az alábbiak: ha jogszabály másként nem rendelkezik, az azonos

hatáskörű hatóságok közül az jár el, amelynek illetékességi területén
– az ügy tárgyát képező ingatlan fekszik, ennek hiányában
– a tevékenységet gyakorolják vagy gyakorolni kívánják, ennek hiányában
– a jogellenes magatartást elkövették.
Amennyiben a fenti szabályok alapján nem állapítható meg az illetékes hatóság, a kérelmező
ügyfél választása szerint lakóhelye vagy tartózkodási helye, illetve székhelye, telephelye vagy
36
fióktelepe szerint illetékes hatóság jár el.
Érdemes kiemelnünk a hatóságokra vonatkozó eljárási kötelezettség klauzuláját is: egy ügy-
ben a hatóság kétféle jogalap mentén köteles eljárni:
– vagy a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén, vagy
– kijelölés alapján.
Ha a hatóság az eljárási kötelezettségének − a jogszerű hallgatás esetét kivéve − az ügyintézési

határidőn belül nem tesz eleget, vagyis jogellenesen hallgat, a jogszabályban meghatározott
felügyeleti szerve az eljárás lefolytatására utasítja. Ha nincs felügyeleti szerv, vagy az nem
37
intézkedik, az eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot.
34
Ld. Ákr. 143. § (1)-(2) és (2a) bekezdését.
35
Boros Anita: i.m. Közérthető közigazgatási hatósági eljárás. 74. Ld. még: Toldi Ferenc: Az államigazgatási rendelkezé
sek megsemmisítése és megváltoztatása. Budapest, KJK 1965. 90.
36
Ld. Ákr. 16. § (1)–(2) bekezdését.
37
Ld. Ákr. 15. §-át.
102
Az eljáró közigazgatási hatóságok között előfordulhat úgynevezett hatásköri, illetékességi

vita is. Ez közelebbről azt jelenti, hogy ugyanabban az ügyben több hatóság állapította meg
hatáskörét és illetékességét (ebben az esetben pozitív összeütközésről beszélünk), vagy több
hatóság állapította meg hatáskörének és illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indul-
hat meg vagy nincs folyamatban (ebben az esetben negatív összeütközésről beszélünk), vagy
ha több illetékes hatóság előtt indult az eljárás, és a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy
38
melyik hatóság jogosult az eljárásra.
A megelőzés azt jelenti, hogy az ügyben illetékes hatóságok közül az jár el, amelynél az eljá-
rás előbb indult meg.
Az összeütközés bármelyik formája esetén az érdekelt hatóságok kötelesek egymás között
azonnal, de legfeljebb három napon belül megkísérelni a vita eldöntését.
Az egyeztetést mindig az a hatóság kezdeményezi, amelyiknél az eljárás később indult meg,
amelyik hatáskörének és illetékességének hiányát később állapította meg, vagy amelyik ható-
ságnál az ügyfél az egyeztetés lefolytatása iránti kérelmét benyújtotta. Ha a hatóságok egyezte-
tése mégsem vezet eredményre, az eljáró hatóságot
– illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában
a vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes fővárosi és megyei kor-
mányhivatal öt napon belül,
39
– hatásköri összeütközés esetén a közigazgatási bíróság jelöli ki.
b) a kizárás szabályai
Vannak olyan esetek is, amikor valamilyen oknál fogva a hatóság vagy az ügyintézője nem
járhat el az adott ügyben. Ez lesz a kizárás jogintézménye. A kizárási okoknak két nagy
csoportját különböztetjük meg: az úgynevezett abszolút, vagy más néven mérlegelés nélküli
kizárási okok fennállása esetén ki kell, míg relatív kizárási okok alkalmával ki lehet zárni az
adott személyt.
Az Ákr. értelmében a relatív kizárási ok azt jelenti, hogy az ügy elintézésében nem vehet
részt az a személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése (elfogultság).
Az ügyintéző eljárásból történő kizárása kapcsán az abszolút kizárási okok az alábbiak:

– az ügy elintézéséből kizárt az a személy, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül
érinti, az eljárás egyéb résztvevője és a támogató;
– az ügy másodfokú elintézéséből kizárt, aki az ügy elintézésében első fokon részt vett.
– a hatóság kizárása kapcsán az Ákr. kimondja, hogy az ügy elintézéséből kizárt az a hatóság,
amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti. A hatóság azonban nem válik
kizárttá azért, mert a határozatban megállapított fizetési kötelezettség teljesítése az általa
megjelölt számlára történik.
– a jegyző kizárt annak az ügynek az elintézéséből, amelyben az illetékességi területének az
önkormányzata, annak szerve vagy a polgármester ügyfél.
– Az ügy elintézéséből kizárt az a hatóság, amelynek vezetőjével szemben kizárási ok merül
40
fel.
38
39
Ld. Ákr. 18. § (2)–(3) bekezdését.
40
Ld. Ákr. 22–23. §-át.
103
Az eljárás egyebekben kérelemre vagy hivatalból indulhat. Az eljárások jelentős része kérelemre
induló eljárás. Az Ákr. szerint a kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljá-
rás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése
érdekében.
Ugyanakkor az eljárás megindítására irányuló kérelmen kívüli egyéb, az eljárás valamennyi
résztvevőjének az eljárással összefüggő kérelmeire is megfelelően alkalmazni kell az Ákr. általá-
nos, kérelemre vonatkozó szabályait.
Az Ákr. szerint az ügyfél kérelmével a tárgyában hozott döntés véglegessé válásáig rendelkez-
41
het, azaz azt módosíthatja, visszavonhatja.
Az Ákr. azt a szabályozási metodikát választotta, hogy önálló fejezetben, részletesen megha-
tározta a kérelemre induló eljárások szabályait és külön fejezetben foglalkozik azokkal a speciális
rendelkezésekkel, amelyek a kérelemre induló eljárások szabályaihoz képest a hivatalbóli eljárások
sajátjai.
Ennek megfelelően az Ákr. kimondja, hogy a hivatalbóli eljárásokban az Ákr.-nek a kérelemre
indult eljárásokra vonatkozó rendelkezéseit a hivatalbóli eljárásokra vonatkozó fejezetben
42
foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
Az alábbiakban áttekintjük az eljárás megindulásához kapcsolódó legfontosabb eljárási cselek-
ményeket, jogintézményeket:
a) a kérelem előterjesztésének szabályai
A kérelem hatósághoz történő benyújtása különbözőképpen történhet: az Ákr. fő szabálya,

hogy ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a kérelmet a hatósághoz írás-
ban vagy személyesen lehet előterjeszteni.
A kérelem előterjesztésének helye mindig az illetékes hatóság vagy − ha azt törvény vagy
kormányrendelet nem zárja ki − a kormányablak.
Az eljárás a kérelemnek az eljáró hatósághoz történő megérkezését követő napon indul. Ezt
azért is fontos kiemelnünk, mert az eljárás megkezdődéséhez számos további jogkövetkezményt
fűz a törvényünk.
Az Ákr. a kérelem alapvető tartalmi elemeit is meghatározza. Ennek megfelelően, ha jog-
szabály további követelményt nem állapít meg, a kérelem tartalmazza az ügyfél és képviselője
43
azonosításához szükséges adatokat és elérhetőségét.
Nem kérhető az ügyféltől

– szakhatósági állásfoglalás vagy előzetes szakhatósági állásfoglalás csatolása, és
– az ügyfél azonosításához szükséges adatok kivételével olyan adat, amely nyilvános, vagy
44
amelyet jogszabállyal rendszeresített közhiteles nyilvántartásnak tartalmaznia kell.
Amennyiben a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg, az Ákr. lehe-
tővé teszi hiánypótlás alkalmazását.
41
Ld. Ákr. 35. §-át.
42
43
Ld. Ákr. 36–37. §-át.
44
104
A hiánypótlási felhívás kibocsátása során figyelembe kell venni az alábbi szabályokat:

– az eljáró hatóságnak határidőt kell megjelölnie a mulasztás pótlására,
– az eljáró hatóságnak figyelmeztetnie kell a kérelem benyújtóját a mulasztás jogkövetkez-
ményeire, nevezetesen arra, hogy az eljárást megszünteti, ha a kérelmező ügyfél a hatóság
felhívására nem nyilatkozik, és ennek hiányában a kérelem nem bírálható el, és az eljárást
hivatalból nem folytatja,
– arra, hogy a mulasztás pótlására – ha ágazati törvény vagy kormányrendelet másként nem
45
rendelkezik − egy ízben kerülhet sor.
Itt érdemes szólnunk az úgynevezett kapcsolódó eljárásról is, amelynek az a rendeltetése, hogy
olyan esetekben, ahol több egymásra épülő eljárásra kerül sor (például egy gyermek születése
46
során intézendő, a különböző ellátások igénybe vételéhez szükséges ügyek).
Olyan eset is előfordulhat, hogy a hatóság a kérelmet nem tudja befogadni, mert az olyan
súlyos hibában szenved, hogy alkalmatlan az elbírálásra. Ilyenkor a hatóság a kérelmet vissza-
utasítja. Erre sor kerülhet abszolút és relatív módon: vissza kell utasítani a kérelmet (mérle
gelést nem tűrő, tehát abszolút okok fennállása esetén) akkor, ha
– az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott valamilyen előfeltétele hiányzik, és
az Ákr. ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz, vagy
– az ugyanannak a jognak az érvényesítésére irányuló kérelmet a bíróság vagy a hatóság
érdemben már elbírálta, és a kérelem tartalma, valamint az irányadó jogi szabályozás nem
47
változott (ezt hívjuk res iudicatanak, vagyis ítélt dolognak).
Ezzel szemben a hatóság a kérelmet visszautasíthatja, ha azt nem az előírt formában terjesz-
tették elő. Ilyenkor lehetőség van arra, hogy a kérelmező a kérelmét öt napon belül az előírt for-
mában ismételten előterjessze és a hatóság az eljárást teljes eljárásban folytassa le, azzal, hogy a
kérelmet az eredeti benyújtáskor előterjesztettnek kell tekinteni, de az ügyintézési határidőt az
48
ismételt benyújtást követő naptól kell számítani.
A kérelem kapcsán végezetül nem szabad megfeledkeznünk arról sem, hogy azt a hatóságnak
mindig a tartalma alapján kell elbírálnia, még akkor is, ha az ügyfél azt nem kérelemnek hívja,
49
hanem beadványnak, levélnek, dokumentumnak stb.
b) Az eljárás típusai az Ákr. szerint
Az Ákr. az eljárás három fajtáját különbözteti meg:

– az automatikus döntéshozatali eljárást,
– a sommás eljárást, illetve
50
– a teljes eljárást.
Automatikus döntéshozatalnak van helye, ha

– azt törvény vagy kormányrendelet megengedi,
– a hatóság részére a kérelem benyújtásakor minden adat rendelkezésére áll, vagy azokat au-
tomatikus információátvétel útján meg tudja szerezni,
45
Ld. Ákr. 44. §-át.
46
Ld. Ákr. 45. §-át.
47
48
49
Ld. Ákr. 38. §-át.
50
Ld. Ákr. 39. §-át.
105
– a döntés meghozatala mérlegelést nem igényel, és

51
– nincs ellenérdekű ügyfél.
Ezzel szemben sommás eljárásnak van helye, ha:

– a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló
adatok alapján a tényállás tisztázott és
52
– nincs ellenérdekű ügyfél.
Ha a hatóság megállapítja, hogy bármelyik, fent említett feltétel nem áll fenn, a sommás eljárás
53
szabályait mellőzi, és teljes eljárásra tér át.
A sommás eljárás bizonyos esetekben átfordulhat teljes eljárássá, mégpedig akkor, ha az ügy-
fél erre irányuló felhívás nélkül terjeszt elő új bizonyítékot, vagy tesz bizonyítási indítványt.
Ilyenkor ezt a hatóság az ügy teljes eljárásban való lefolytatása iránti kérelemnek tekinti, és a
54
kérelmet teljes eljárásban bírálja el.
Emellett ha az automatikus döntéshozatali eljárásban és a sommás eljárásban hozott döntéssel
szemben fellebbezésnek nincs helye, a döntés közlését követő öt napon belül az ügyfél kérheti,
55
hogy a hatóság a kérelmét ismételten, teljes eljárásban bírálja el.
Az ügyintézési határidő
Az Ákr. szerint az ügyintézési határidő, ha törvény eltérően nem rendelkezik az eljárás meg-
indulásának napján kezdődik.
Az általános ügyintézési határidő:

– automatikus döntéshozatal esetén huszonnégy óra,
– sommás eljárásban nyolc nap,
56
– teljes eljárásban hatvan nap.
A teljes eljárás vonatkozásában meghatározott ügyintézési határidőnél hosszabb határidőt

ugyanis csak törvény írhat elő. Ez olyan esetben fordul elő, amikor az ágazati törvény valami-
lyen hosszadalmas, bonyolultabb eljárás szabályozása érdekében eltér az Ákr. általános szabá-
lyaitól. Természetesen az kedvező lehet az ügyfélre nézve, ha az ügyében az Ákr.-ben megha-
tározott határidőknél rövidebbet határoz meg valamilyen jogi norma, ezért ilyenkor ez a jogi
norma bármilyen jogszabály lehet.
57
A fentiekben nevesített határidők a döntés közlését is magukban foglalják.
Speciális határidőket állapít meg az Ákr. arra az esetre, amennyiben a hatóság testületi szerv,
vagy az adott jogviszony soron kívüli intézkedést igényel: amennyiben ugyanis a hatóság testü-
leti szerv, a hatáskörébe tartozó ügyben az ügyintézési határidőn belül, vagy ha ez nem lehetsé-
58
ges, a határidő letelte utáni első testületi ülésen határoz.
51
Ld. Ákr. 40. §-át.
52
53
54
55
Ld. Ákr. 42. §-át.
56
Ld. Ákr. 50. § (1)-(2) bekezdését.
57
58
106
Az ügyet soron kívül kell elintézni, ha

– a kiskorú ügyfél érdekeinek veszélyeztetettsége indokolja,
– életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja,
– a hatóság ideiglenes biztosítási intézkedést rendelt el, vagy
59
– a közbiztonság, a közrend vagy a nemzetbiztonság érdekében egyébként szükséges.
Az ügyintézési határidőbe nem számít be

– az eljárás felfüggesztésének, szünetelésének és
60
– az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének időtartama.
Az általános ügyintézési határidőn túl az Ákr. rendelkezik az úgynevezett belső határidő kér-
déséről is: ha ugyanis ágazati törvény vagy kormányrendelet valamely eljárási cselekmény tel-
jesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője
azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt
61
teljesítse vagy a végzést meghozza.
Amennyiben a határidőből kevesebb, mint tizenöt nap van hátra, a további eljárási cselek-
62
ményeket soron kívül kell elvégezni.
A határidő számításának legfontosabb szabályai az alábbiak:

– a napokban megállapított határidőbe nem számít bele a határidő kezdetére okot adó cse-
lekmény vagy körülmény bekövetkezésének, a közlésnek, a kézbesítésnek, a hirdetmény
kifüggesztésének és levételének, valamint a közhírré tétel napja;
– a hónapokban vagy években megállapított határidő azon a napon jár le, amely számánál
fogva megfelel a kezdőnapnak, ha pedig ez a nap a lejárat hónapjában hiányzik, a hónap
utolsó napján;
– az órákban megállapított határidő az okot adó cselekményt követő óra első percében
kezdődik;
– ha a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a hatóságnál a munka szünetel, a határidő
− az ügyintézési határidő kivételével – a következő munkanapon jár le;
– a postán küldött beadvány és megkeresés előterjesztési ideje a postára adás napja. A határo-
zott naphoz kötött jogszerzés a nap kezdetén következik be. A határidő elmulasztása vagy a
késedelem jogkövetkezménye a határidő utolsó napjának elteltével áll be;
63
– a határidőt kétség esetén megtartottnak kell tekinteni.
A határidő túllépésének komoly szankciói vannak. Amennyiben a hatóság

– határidőben nem utasítja vissza a kérelmet, nem szünteti meg az eljárást, nem dönt érdem-
ben, nem tartja függőben a beadványt vagy nem függeszti fel vagy szünetelteti az eljárást,
– az ügyintézési határidőt túllépi, vagy
– az automatikus döntéshozatal, vagy a sommás eljárás szabályait indokolatlanul mellőzi,
– az eljárás lefolytatásáért fizetendő illetéknek vagy az illetékekről szóló törvény szerinti
közigazgatási hatósági eljárásokért, vagy igazgatási jellegű szolgáltatások igénybevételért
59
60
61
62
63
Ld. Ákr. 52. §-át.
107
fizetett igazgatási szolgáltatási díjnak (a továbbiakban: díj) megfelelő összeget, ennek hiá-
nyában tízezer forintot megfizet a kérelmező ügyfélnek, aki mentesül az eljárási költségek
megfizetése alól is.
Olyan eset is előfordulhat, hogy nem a hatóság mulaszt valamilyen határidő tekintetében. Aki
az eljárás során valamely határnapot, határidőt önhibáján kívül elmulasztott, igazolási kérel-
met terjeszthet elő. Az igazolási kérelmet a mulasztásról való tudomásszerzést vagy az akadály
megszűnését követően (szubjektív határidő), de legkésőbb az elmulasztott határnaptól vagy a
határidő utolsó napjától számított, az igazolni kívánt eljárási cselekményre előírt határidővel
megegyező időtartamon, de legfeljebb negyvenöt napon belül lehet előterjeszteni (objektív
határidő).
Az igazolási kérelemről az a hatóság dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt.
Amennyiben a hatóság az igazolási kérelemnek helyt ad, az ügyfelet olyan helyzetbe kell hozni,
mintha mulasztásra nem is került volna sor, ezért a határidő elmulasztása esetén az igazolási
kérelemmel egyidejűleg pótolni kell az elmulasztott cselekményt is, ha ennek feltételei fennáll-
nak, illetve az elmulasztott határnapot vagy határidőt megtartottnak tekinti, ezért ha szükséges,
64
a döntését módosítja vagy visszavonja, illetve egyes eljárási cselekményeket megismétel.
c) a szakhatóság közreműködése
Számos olyan eljárás ismeretes, amely több ágazati szerv véleményének, álláspontjának a meg-
ismerését is megköveteli. Az ilyen eljárások során az eljáró hatóság mellett, annak döntésének
az érvényességéhez szükség van arra is, hogy a bizonyos jogszabályokban meghatározott szak-
hatóságokat megkeresse, azok az általuk képviselt szakigazgatási terület jogszabályi rendelke-
65
zéseire figyelemmel az álláspontjukat egy szakhatósági állásfoglalás formájában kifejtsék.
Ebben a szakhatósági állásfoglalásban a szakhatóságok azt fogják kifejteni, hogy az adott
szakhatóságra irányadó ágazati jogszabályok alapján teljesíthető-e az ügyfél kérelme, és ha igen
66
milyen feltételekkel. Nem kell a szakhatóságot megkeresni, ha a kérelmet vissza kell utasítani.
Az ilyen együttműködés azonban jogilag egy igen komoly együttműködés az eljáró hatóság
és a szakhatóság között, hiszen az eljáró hatóságnak kötelező igénybe vennie a szakhatóságot,
ha törvény vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet előírja, illetve a szak-
67
hatósági állásfoglalás kötelező az eljáró hatóságra nézve. A szakhatóság döntése önállóan
68
nem, csak az eljárást befejező döntés elleni jogorvoslat keretében támadható meg.
A szakhatósági állásfoglaláshoz jelentős jogkövetkezmények fűződnek, így

– ha a szakhatóság utóbb észleli, hogy állásfoglalása jogszabályt sért, állásfoglalását a ható-
ság határozatának vagy az eljárást megszüntető végzésének véglegessé válásáig egy ízben
módosíthatja;
– amennyiben a szakhatóság állásfoglalását az eljáró hatóság mégis mellőzi, a szakhatóság
az erről való tudomásszerzést követően egyeztet a hatósággal, ennek eredményéhez képest
69
adja ki állásfoglalását.
64
Ld. Ákr. 53.-54. §-át.
65
Ld. ehhez: Szilvásy György Péter: A közigazgatási hatósági eljárás. i.m. 184-185.
66
67
68
69
Ld. Ákr. 56. §-át.
108
Olyan eset is előfordulhat, hogy az eljárás során az eljáró hatóság több szakhatósággal is együtt-
működik, ezért erre az esetre az Ákr. előírja, hogy az igénybe veendő szakhatóságok az állás-
foglalás(ok) kialakításához szükséges előzetes kérdéseket egymással egyeztetve döntik el, nem
70
pedig az eljáró hatóságnak kell a szakhatóságok közötti esetleges ellentmondásokat feloldania.
A szakhatósági állásfoglalás egy speciális fajtája az előzetes szakhatósági állásfoglalás, mely-

nek kibocsátására akkor kerülhet sor, ha
– törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki,
– az ügyfél az eljárás megindítása előtt azt kérelmezi.
A kérelemhez egy évnél nem régebbi előzetes szakhatósági állásfoglalás csatolható be, ha tör-
71
vény vagy kormányrendelet más időtartamot nem állapít meg.
Az eljáró hatóságnak a kérelemmel benyújtott előzetes szakhatósági állásfoglalást szakható-
sági állásfoglalásként kell figyelembe vennie. Végezetül ki kell emelnünk, hogyha az Ákr. elté-
rően nem rendelkezik, a szakhatóságra a hatóságra, a szakhatóság állásfoglalására a döntésre
72
vonatkozó rendelkezéseket megfelelően kell alkalmazni.
Az egyes közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján eljáró szakhatóságok kijelöléséről
szóló 531/2017. (XII. 29.) Korm. rendelet határozza meg az egyes ügytípusokban eljáró szakha-
tóságok körét és azokat a szakkérdéseket, amelyeket a szakhatóságoknak vizsgálniuk kell.
d) A nyelvhasználat szabályai
A közigazgatási hatósági eljárás a hazai hatóságokra vonatkozó eljárási szabályokat határoz

meg. Ebből következően nem meglepő, hogy az Ákr. fő szabálya szerint Magyarországon a
73
közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar.
A főszabályhoz képet az Ákr. további kiegészítő szabályokat is meghatároz a nyelvhasználat
tekintetében. Ezek a szabályok egyfelől a magyar, másfelől a külföldi ügyfelek tekintetében
érvényesülnek:
– ahogyan arra már utaltunk, előfordulhat, hogy külföldön jár el magyar hatóság: amennyiben
a konzuli tisztviselő és a külpolitikáért felelős miniszter eljárására kerül sor, az eljárás során
más nyelv használata is lehetséges;
– a települési, a területi és az országos nemzetiségi önkormányzat testülete határozatában
meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárás magyar nyelv melletti hivatalos
nyelvét;
– a nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy, valamint az a természetes személy, aki
74
a nemzetiségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a hatóságnál használhatja
nemzetiségi nyelvét. Emellett a nemzetiségi nyelven benyújtott kérelem tárgyában hozott
70
71
Ld. Ákr. 57. §-át.
72
73
74
A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény értelmében nemzetiség minden olyan – Magyarország terüle-
tén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, a lakosság
többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizony-
ságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul.
A nemzetiségeket az 1. melléklet sorolja fel. Eszerint a törvény értelmében nemzetiségnek minősül: a bolgár, a görög, a
horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán.
109
magyar nyelvű döntést a hatóság az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre lefordít-
ja. Ha a hatóság döntésének magyar és idegen nyelvű szövege között eltérés van, a magyar
nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni.
– A hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba tör-
ténő bejegyzés módjára jogszabály eltérő nyelvhasználati szabályokat állapíthat meg;
– amennyiben a hatóság nem magyar állampolgár, a magyar nyelvet nem ismerő természe-
tes személy ügyfél ügyében magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít
azonnali eljárási cselekménnyel járó eljárást, vagy a természetes személy ügyfél azonnali
jogvédelemért fordul a magyar hatósághoz, a hatóság gondoskodik arról, hogy az ügyfelet
ne érje joghátrány a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt. Amennyiben ezek a feltételek
nem állnak fenn, a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél − a fordítási és tolmácsolási költség
előlegezése és viselése mellett – kérheti, hogy a hatóság bírálja el az anyanyelvén vagy
75
valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét.
e) A képviselet szabályai
A képviselet rendeltetése, hogy az ügyfél megfelelően helyettesítve legyen az eljárásban, amen�-

nyiben szükséges.
A közigazgatási hatósági eljárásban a képviseletnek három formáját különböztetjük meg:
– a törvényes,
– a meghatalmazotti,
– az ügygondnoki képviseletet.
A törvényes képviselet a törvény erejénél fogva (ex lege) keletkezik, ahhoz nem szükséges
meghatalmazás vagy más, az ügyféltől származó jogi aktus.
Képviseleti jogot meghatalmazással is lehet létesíteni. A meghatalmazás képviseleti jogot
létesítő egyoldalú jognyilatkozat. A meghatalmazás lehet általános, minden eljárási cselek-
ményre, azaz a teljes eljárásra kiterjedő, vagy csak egyes eljárási cselekményekre irányuló.
A teljes hatósági eljárásra vonatkozó meghatalmazás kiterjed az eljárással kapcsolatos minden
76
nyilatkozatra és cselekményre, ideértve a biztosítási intézkedést és a végrehajtási eljárást is.
Emellett a természetes személy ügyfél részére, akinek nincs képviselője és ismeretlen helyen
tartózkodik, vagy nem tud az ügyben eljárni, az eljáró hatóság gondoskodik ügygondnok
77
kirendeléséről.
f) A tényállás tisztázása és a bizonyítás
A tényállás tisztázása egy logikai művelet, a tényállásoknak pedig alapvetően két fajtáját
különböztetjük meg: a törvényi, vagy más néven a jogszabályban megfogalmazott és a törté-
neti tényállást, vagyis az adott egyedi ügyben ténylegesen megvalósuló tényállást. A tényállás
tisztázása során mindig a törvényi tényállás tényeinek a párját kell megtalálnunk a történeti
78
tényállás tényei között.
75
Ld. Ákr. 20-21. §-át.
76
77
78
Boros Anita: Közérthető közigazgatási hatósági eljárás, Budapest, Complex Kiadó, 2012, 150.
110
A tényállás tisztázásának Ákr.-ben nevesített legfontosabb szabályai az alábbiak:

– ha a döntéshozatalhoz nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, a hatóság bizonyítási
eljárást folytat le;
– a hatósági eljárásban minden olyan bizonyíték felhasználható, amely a tényállás tisztá-
zására alkalmas;
– nem használható fel bizonyítékként a hatóság által, jogszabálysértéssel megszerzett bizo-
nyíték;
– a hatóság által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani;
– a hatóság szabadon választja meg a bizonyítás módját, és a rendelkezésre álló bizonyíté-
kokat szabad meggyőződése szerint értékeli;
– törvény vagy kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján, meghatáro-
zott ügyekben kötelezővé teheti valamely okirat vagy más irat bizonyítási eszközként tör-
79
ténő alkalmazását.
Vannak olyan tények is, amelyek nem szorulnak külön bizonyításra: ezek a hatóság által hiva-
talosan ismert és a köztudomású tények.
Hivatalosan ismertnek tekintjük azokat a tényeket, amelyekről az eljáró szerv vezetőjének
vagy ügyintézőjének munkaköri kötelezettségének teljesítéséből kifolyólag tudomása van vagy
80
tudomást szerezhet (például valaki gondnokság alatt áll).
Köztudomású ezzel szemben az a tény, amely bizonyos körben az emberek nagy része előtt
olyan mértékben ismeretes, hogy azt mindenki valónak fogadhatja el.
Az Ákr. az alábbi bizonyítási eljárások, bizonyítékok szabályait mutatja be részletesebben:

– az ügyfél nyilatkozata;
– a tanúbizonyítás;
– bizonyítás irattal;
– a szemle mint bizonyítási módszer;
– bizonyítás szakértő közreműködésével.
g) A hatóság döntései
Az Ákr. szerint a döntéseknek két általános fajtáját különböztetjük meg, a határozatot és a vég-
zést. A két döntéstípus között a jellegét tekintve van különbség, ugyanis a hatóság az ügy érde-
81
mében határozatot hoz, az eljárás során hozott egyéb esetekben pedig végzést bocsát ki.
Az Ákr. kiemeli, hogy a döntés fő szabály szerint tartalmazza

– az azonosító részében az eljáró hatóság, az ügyfelek és az ügy azonosításához szükséges
minden adatot a zártan kezelt és védett adatok kivételével,
– a rendelkező részben
○ a hatóság döntését,
○ a szakhatóság állásfoglalását,
○ a jogorvoslat igénybevételével kapcsolatos tájékoztatást és
○ a felmerült eljárási költséget,
79
Ld. Ákr. 62. §-át.
80
Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatási eljárásjog, Budapest, HVGORAC Kiadó, 242.
81
111
– az indokolásban
○ a teljes eljárásra történő áttérés esetén az áttérés indokára
○ a megismerhetetlenné tett zártan kezelt és védett adatokkal együtt megállapított
tényállásra,
○ a bizonyítékokra,
○ a szakhatósági állásfoglalás indokolására,
○ a mérlegelés és a döntés indokaira, valamint
82
○ az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére is kiterjedő indokolást.
Noha az Ákr. erről nem szól, természetesen a döntést megfelelő módon alá kell írni, rá kell
vezetni a döntés meghozatalának dátumát. Ezeket a záró, vagy hitelesítő részben helyezzük el.
Ezeket a formai jegyeket az alakszerű döntés formai elemeinek tekintjük. Ez olyan szem-
pontból is kiemelendő, hogy bizonyos esetekben a fentiekben említett kötelező elemekből egye-
sek elhagyhatók. Ilyenkor már nem alakszerű, hanem úgynevezett egyszerűsített döntésről
83
beszélünk.
A gyakorlatban kiemelt jelentősége van annak is, hogy mikor lesz a hatóság döntése végle-
ges, vagyis mikor következik be az az időpont, amikor a hatóság a döntést már nem változtat-
hatja meg. A hatósági döntés véglegessége különböző időpontokban áll be:
Ha az adott ügytípusban törvény megengedi a fellebbezést, a hatóság döntése véglegessé
válik, ha
– ellene nem fellebbeztek, és a fellebbezési határidő letelt,
– a fellebbezésről lemondtak vagy a fellebbezést visszavonták, vagy
– a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóság döntését helybenhagyta, a másodfokú döntés
közlésével.
A fellebbezésről lemondás vagy a fellebbezés visszavonása esetén véglegessé válik a döntés:

– az elsőfokú döntés közlésekor, ha az ügyfél a kérelem teljesítése esetére már a döntés köz-
lése előtt lemondott a fellebbezésről, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél,
– az utolsóként kézhez kapott lemondás vagy visszavonás hatósághoz való megérkezésének
napján, ha a fellebbezési határidő tartama alatt valamennyi fellebbezésre jogosult lemond a
84
fellebbezésről vagy visszavonja fellebbezését.
A fellebbezési eljárás megszüntetése esetén a hatóság fellebbezéssel támadható elsőfokú dön-

tése a fellebbezési eljárás megszüntetéséről szóló végzés véglegessé válásának napján válik
85
véglegessé.
86
A véglegesség a döntés közlésével áll be. Nagyon fontos kiemelnünk, hogy a hatósági döntés
egyik érvényességi feltétele a döntés közlése.
A döntés közlésének általános szabálya szerint

– a határozatot a hatóság közli az ügyféllel, azzal, akire nézve az rendelkezést tartalmaz, az
ügyben eljárt szakhatósággal.
82
83
84
Ld. Ákr. 82. §-át.
85
86
112
– a végzést a hatóság közli azzal, akire nézve az rendelkezést tartalmaz, és akinek a jogát
87
vagy jogos érdekét érinti.
A döntés közlése egy gyűjtőfogalom, amelybe a döntés közlésének különböző módozatait

sorolja az Ákr. Ennek megfelelően a döntést közölni lehet
– elektronikus úton;
– szóban;
– nem az Ákr.-ben meghatározott feltételeknek megfelelő módon;
– kézbesítés útján;
– hatósági kézbesítő általi kézbesítés útján;
– hirdetmény útján;
– kézbesítési ügygondnok igénybe vételével;
– közhírré tétel útján.
A gyakorlatban előfordulnak olyan hibák a döntéshozatal során, amelyeket a hatóság saját hatás-
körben tud reparálni.
Ha a döntésben elírás, illetve számítási hiba van, és az nem hat ki az ügy érdemére, a hatóság
a döntést kijavítja. Ilyenkor a kijavítást a hatóság közli azzal, akivel az eredeti döntést közölte
és a döntés kijavítással érintett része ellen ugyanolyan jogorvoslatnak van helye, mint az eredeti
88
döntés ellen volt.
Ha a döntésből jogszabály által előírt kötelező tartalmi elem hiányzik, vagy az ügy érdeméhez
tartozó kérdésben nem született döntés, a hatóság a döntést kiegészíti. A kiegészítést a hatóság
89
egységes döntésbe foglalva, lehetőleg a döntés kicserélésével közli.
A döntések egy speciális fajtája a hatósági szerződés, amely számos ponton eltér egy alak-
szerű döntéstől, hiszen a hatóság lényegében nem határozatot hoz, hanem ehelyett szerződést
köt, ha
– ágazati jogszabály lehetővé teszi vagy előírja, hogy
– a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is elő-
nyös rendezése érdekében
– határozathozatal helyett
– az ügyféllel
90
– írásban hatósági szerződést kössön.
Speciális szabályok vonatkoznak a szerződésszegésre is attól függően, hogy a szerződést

melyik fél szegte meg: amennyiben ugyanis
– a szerződő ügyfél a szerződésben foglaltakat megszegi, a hatóság intézkedik a szerző-
désszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szük-
séges, megindítja a végrehajtást.
– a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a tel-
jesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén – a szerződésszegés tudomására
91
jutásától számított harminc napon belül – a közigazgatási bírósághoz fordulhat.
87
88
Ld. Ákr. 90. §-át.
89
Ld. Ákr. 91. §-át.
90
91
113
Szintén speciális döntésnek tekinthető a hatósági bizonyítvány, igazolvány is:

A hatóság jogszabályban meghatározott esetben és adattartalommal az ügyfél adatainak vagy
92
jogainak rendszeres igazolására hatósági igazolványt ad ki. Ebből következően a hatósági
igazolvány abban különbözik a hatósági bizonyítványtól, hogy egy rendszeres adat, illetve jog
igazolási funkciója van és tartalmát jogszabály minden esetben pontosan meghatározza.
A hatósági bizonyítvány kiadására irányuló eljárás továbbra is kérelemre induló hatósági
eljárás, amelynek tárgya az Indokolás szerint az, hogy az ügyfél valamely tény, állapot vagy
egyéb adat igazolását kéri a közigazgatási hatóságtól.
2.4.2.3. Jogorvoslat a közigazgatási eljárásban
Ahogyan említettük a hatósági eljárás második szakasza a jogorvoslati szakasz, amelyre csak akkor
kerül sor, amennyiben az arra jogosult él a jogorvoslati jogával.
Az Ákr. szerint a hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye, míg a hatóság
végzése ellen önálló jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha azt törvény kifejezetten megengedi,
egyéb esetben a végzés elleni jogorvoslati jog a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető
végzés ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében gyakorolható.
Önálló jogorvoslatnak van helye
– a biztosítási intézkedésről és az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló,
– az ügyféli jogállásról vagy jogutódlásról rendelkező,
– a kérelmet visszautasító,
– az eljárást megszüntető,
– az eljárás felfüggesztése vagy szünetelése tárgyában hozott,
– az eljárási bírságot kiszabó,
– a fellebbezési határidő elmulasztása miatt benyújtott igazolási kérelmet elutasító,
– a zár alá vételt vagy lefoglalást elrendelő, valamint ezek megszüntetése iránti kérelmet elutasító,
– az iratbetekintési jog gyakorlására irányuló kérelem tárgyában hozott elutasító,
– az iratbetekintési jog korlátozására irányuló kérelem tárgyában hozott, valamint
– az eljárási költség megállapításával és viselésével kapcsolatos, a költségmentesség iránti
kérelmet elutasító, a költségmentesség módosításáról vagy visszavonásáról szóló, valamint
– a végrehajtást elrendelő
végzés ellen.93
A jogorvoslati eljárás kérelemre, illetve hivatalból indulhat meg:
Kérelemre induló jogorvoslati eljárások:

– a közigazgatási per,
– a fellebbezési eljárás.
Hivatalból induló jogorvoslati eljárások

– a döntés módosítása vagy visszavonása a hatóság saját hatáskörében,
– a felügyeleti eljárás,
94
– az ügyészségről szóló törvény szerinti ügyészi felhívás és fellépés nyomán indított eljárás.
92
Ld. Ákr. 96. §-át.
93
Ld. Ákr. 112. §-át.
94
Ld. Ákr. 113. §-át.
114
Tekintsük át ezek szabályait röviden:
a) A közigazgatási per
A közigazgatási per részletszabályairól a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

(a továbbiakban: Kp.) rendelkezik.
A közigazgatási per részletszabályait a Kp. határozza meg, ezért az Ákr.-ben csak a per álta-
lános szabályait határozza meg: a közigazgatási per lehetősége kapcsán az Ákr. akként rendel-
kezik, hogy a per megindítására jogosult
– az ügyfél – az önálló jogorvoslattal nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált
döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigaz-
gatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést
elbírálták;
– emellett a jogsértés megszüntetésére felszólító ügyészi felhívásban megállapított határ
idő eredménytelenül eltelt, az ügyész közigazgatási pert indíthat a hatóság véglegessé vált
döntése ellen, vagy a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén a hatóság eljá-
95
rásra kötelezése iránt.
b) A fellebbezés
Az Ákr. a közigazgatási pert tekinti fő jogorvoslati formának a jogorvoslati szakaszban és a

fellebbezést csak kivételes esetben engedi meg, olyan esetekben, amelyek során a jogorvoslat
hatékonyabban megvalósulhat egy nem bírósági eljárásban.
A fellebbezés jogosultjai tekintetében az Ákr. akként rendelkezik, hogy

– az ügyfél, vagy
– akire a döntés rendelkezést tartalmaz,
– az elsőfokú döntés ellen akkor fellebbezhet, ha
96
– azt törvény kifejezetten megengedi.
Ebből következően az Ákr.-ben a fellebbezés nem tekinthető általánosnak, arra ugyanis csak
akkor kerülhet sor, ha
– az Ákr. vagy
– ágazati törvény a fellebbezést kifejezetten megengedi.
Fellebbezésnek van helye az Ákr. értelmében, ha a határozatot

– a képviselő-testület kivételével − helyi önkormányzat szerve, vagy
97
– rendvédelmi szerv helyi szerve hozta.
Törvény a fenti esetekben is kizárhatja a fellebbezést. Abban az ügyben, amelyben a határozat fel-
98
lebbezéssel támadható, az önálló jogorvoslattal támadható végzés ellen fellebbezésnek van helye.
95
Ld. Ákr. 114. §-át.
96
97
98
115
A fellebbezés előterjesztésekor az alábbiakat kell szem előtt tartani:

– fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag azzal közvetlenül
összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre
hivatkozva lehet;
– a fellebbezést indokolni kell;
– a fellebbezésben csak olyan új tényre lehet hivatkozni, amelyről az elsőfokú eljárásban
az ügyfélnek nem volt tudomása, vagy arra önhibáján kívül eső ok miatt nem hivatkozott;
– a fellebbezést a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül az azt meghozó hatóság-
nál lehet előterjeszteni;
– a fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezési jogáról lemondhat.
A fellebbezési jogról történő lemondás nem vonható vissza, arra egyebekben a kérelemre
99
vonatkozó szabályok az irányadóak.
A fellebbezés alapján az elsőfokú hatóság az alábbi döntéseket hozhatja:

– ha a fellebbezés alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, azt módo-
sítja vagy visszavonja;
– ha a fellebbezésben foglaltakkal egyetért, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, a hatóság
a nem jogszabálysértő döntését is visszavonhatja, illetve a fellebbezésben foglaltaknak
megfelelően módosíthatja;
– ha viszont a hatóság a megtámadott döntést nem vonja vissza, illetve a fellebbezésnek meg-
felelően azt nem módosítja, javítja vagy egészíti ki, a fellebbezést a hatóság az ügy összes
iratával, a fellebbezési határidő leteltét követően felterjeszti a – jogszabályban kijelölt –
másodfokú hatósághoz.
A fellebbezést a másodfokú hatóság bírálja el, amely a fellebbezéssel megtámadott döntést és

az azt megelőző eljárást megvizsgálja. Ilyenkor a másodfokú hatóság eljárása során nincs kötve
a fellebbezésben foglaltakhoz.
A másodfokú hatóság
– a döntést helybenhagyja,
– a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelem miatt, vagy jogszabálysértés esetén azt
100
megváltoztatja vagy megsemmisíti.
c) A döntés módosítása vagy visszavonása
A döntés saját hatáskörben történő reparálásának eszköze a döntés módosítása, illetve vissza-
vonása. Amennyiben ugyanis a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, döntését
módosítja vagy visszavonja.
Természetesen a döntés visszavonásának, módosításának is vannak bizonyos korlátai. Ezek az

alábbiak szerint foglalhatók össze: ha a hatóság megállapítja, hogy
– a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem
bírált döntése,
– jogszabályt sért,
Ld. Ákr. 118. §-át.

99
100
Ld. Ákr. 119. §-át.
116
– a döntését annak közlésétől – a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017.

évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankciótv.) 5/A. §-ába ütköző esetben a büntetőügy-
ben hozott határozat közlésétől – számított egy éven belül legfeljebb egy ízben módosít-
101
ja vagy visszavonja.
d) A felügyeleti eljárás
A felügyeleti jogkör keretében a felügyeleti szerv hivatalból megvizsgálhatja az ügyben eljáró

hatóság eljárását, illetve döntését, és ennek alapján
– megteszi a szükséges intézkedést a jogszabálysértő mulasztás felszámolására, illetve
– gyakorolja a felügyeleti jogkört: ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv
legfeljebb egy ízben – a Szankciótv. 5/A. §-ába ütköző esetben a büntetőügyben hozott ha-
tározat közlésétől számított egy éven belül, az Ákr. 121. § (3) bekezdésében meghatározott
időtartamon túl is – azt megváltoztatja vagy megsemmisíti, és szükség esetén a döntést
102
hozó hatóságot új eljárásra utasítja.
e) Az ügyészi felhívás és fellépés nyomán indított eljárás

103
Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) szerint az ügyészség
a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a
törvényeket.
Az Ákr. szerint, ha az ügyész az ügyészségről szóló törvény alapján felhívással él, vagy
sikertelen felhívás esetén fellép, a hatóság az ügyész által kifogásolt döntését korlátozás nél-
kül módosíthatja (megváltoztathatja), illetve visszavonhatja (megsemmisítheti) akkor is, ha a
közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó jogszabály ezt egyébként korlátozza, vagy nem teszi
104
lehetővé.
Az egyes jogorvoslati formáknál említettük a semmisség jogintézményét is. A semmisség azt
jelenti, hogy a döntés olyan súlyos hibában szenved, hogy azt nem lehet reparálni, így a döntést
meg kell semmisíteni, vagyis olyan helyzetet kell teremteni, mintha a döntés meg sem született
volna. A jogorvoslatokra vonatkozó fejezetben szabályozott eljárások során a döntést meg kell
semmisíteni, illetve vissza kell vonni, és szükség esetén új eljárást kell lefolytatni, például ha
azt a szakhatóság kötelező megkeresése nélkül vagy a szakhatóság állásfoglalásának figyelmen
kívül hagyásával hozták meg, vagy annak tartalmát bűncselekmény befolyásolta, feltéve, hogy
a bűncselekmény elkövetését jogerős ügydöntő határozat megállapította, vagy ilyen határozat
105
meghozatalát nem a bizonyítottság hiánya zárja ki.
2.4.2.4. A végrehajtási eljárás
A közigazgatási eljárás utolsó szakasza a végrehajtási szakasz, melynek szabályozását tekintve a

jogalkotó nem kizárólag egy jogszabály, jelen esetben az Ákr. szabályaira hagyatkozik, hanem a
végrehajtási eljárás során a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban:
101
Ld. Ákr. 120. §-át.
102
103
Ld. az Ütv. 1. § (2) bekezdését.
104
Ld. Ákr. 122. §-át.
105
117
Vht.) bizonyos szabályai is alkalmazandók. A végrehajtás célja, hogy a hatóság kikényszerítse a

hatósági határozatban foglaltakat, amennyiben az szükséges. A végrehajtásnak vannak bizonyos
előfeltételei, hiszen arra nem kerül sor, amennyiben a hatóság döntését annak címzettje önként
végrehajtja:
a) szükséges egy végleges, kötelezettséget megállapító döntés,
b) illetve arra akkor kerülhet csak sor, ha a végrehajtási igény elévülése még nem következett
be. Ez azt jelenti, hogy bizonyos idő, vagyis az elévülési idő elteltével a közigazgatási ható-
ság már nem tudja kikényszeríteni a követelését.
A végrehajtási szakasz két részből áll: a végrehajtás elrendelésének, másfelől pedig a foganatosítá-
sának a szakaszából. A végrehajtást – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik –
a döntést hozó hatóság, másodfokú döntés esetén pedig az elsőfokú hatóság rendeli el. A hatóság a
végrehajtást hivatalból vagy a jogosult kérelmére rendeli el. A hatóság a döntés végrehajthatósá-
gától, illetve a végrehajtás elrendelésére irányuló kérelem beérkezésétől számított öt napon belül
elrendeli a végrehajtást, és a döntést közli a végrehajtást foganatosító szervvel is.
A végrehajtást – ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben helyi önkor-
mányzat rendelete másként nem rendelkezik – az állami adóhatóság foganatosítja, de a végrehajtást
foganatosító szerv a végrehajtásra önálló bírósági végrehajtóval is szerződést köthet, a végrehajtás
106
során azonban csak a végrehajtást elrendelő hatóság jogosult végzést hozni.
Az adóhatóság általi végrehajtásra különböző adóigazgatási jogszabályok alkalmazandók.
2.4.2.5. Eljárási költségek a közigazgatási eljárásban
Eljárási költség mindaz a költség, ami az eljárás során felmerül. Ha törvény eltérően nem rendelke-
zik, az eljárás költségeit az viseli, akinél azok felmerültek. Kérelemre indult eljárásban az eljárási
költséget – ha jogszabály másként nem rendelkezik – a kérelmező ügyfél előlegezi. Az eljárási költ-
séget a hatóság összegszerűen határozza meg, és dönt a költség viseléséről, illetve a megelőlegezett
107
költség esetleges visszatérítéséről. A kapcsolódó részletszabályokat az eljárási költségekről, az
iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a költségmen-
tességről szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet határozza meg.
A közigazgatási hatósági eljárásban eljárási költség:

1. az illeték,
2. az igazgatási szolgáltatási díj,
3. az ügyfél megjelenésével kapcsolatos költség,
4. az ügyfél képviseletében eljáró személy megjelenésével kapcsolatos költség,
5. a tanú és a hatósági tanú költségtérítése,
6. a szakértői díj,
7. az iratbetekintési jog gyakorlásával kapcsolatos költség,
8. a fordítási költség,
9. a tolmácsolási költség,
10. az ügyfél, valamint az eljárás egyéb résztvevője részéről felmerült levelezési, dokumentum-
továbbítási költség,
106
Ld. Ákr. 133-134. §-át.
107
Ld. Ákr. 124. §, 125. § (1), 128.§ (1), 129. § (1) bekezdését.
118
11. a végrehajtási költség,

12. az eljárásban közreműködő rendőrségnél felmerült költség,
13. a szemle, a zár alá vétel, valamint a szakértői eljárás jogszerű lefolytatásával összefüggés-
ben felmerülő kártalanítás összege,
14. a tényállás tisztázásához szükséges, az eljáró hatóság által végzett műszeres (laboratóriumi
vagy más speciális eszköz használatát igénylő) vizsgálat azon költsége, amelyet az illeték
vagy az igazgatási szolgáltatási díj nem tartalmaz,
15. az egyes hatósági intézkedésekkel kapcsolatban felmerült költség,
108
16. egyéb, az eljárással összefüggésben felmerült pénzkiadás.
2.5. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA

KERETEI
2.5.1. KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIÁK 2010 UTÁN
2010-től kezdődően a közigazgatás-fejlesztés középtávú stratégiai kereteit a Magyary Zoltán Köz

igazgatás-fejlesztési Program (közismert nevén Magyary Program) határozta meg, amely pontosan
definiált célok és értékek mentén rögzítette a közigazgatás-fejlesztés irányait. A Magyary Program
megvalósításának gyakorlati tapasztalataira építve született meg a 2014 és 2020 közötti időszak-
ra vonatkozó Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia, amely a Magyary Program
részeként elindított reformokra épít, így annak folytatásaként is tekinthető. A tananyagrész célja,
hogy egy rövid általános elméleti-módszertani bevezetést követően ismertesse a hatályos Stratégia
célrendszerét és intézkedéseit.
2.5.2. BEVEZETÉS A KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉS ELMÉLETÉBE ÉS

GYAKORLATÁBA
2.5.2.1. A közigazgatási változások természete és módszerei
Miként az a tananyag más fejezeteiből megismerhető, a közigazgatás jogilag pontosan szabályozott

feladatkörrel, működési renddel, rögzített szervezetrendszerrel és viszonylag stabil személyi állo-
mánnyal rendelkezik, amely önmagában feltételezné annak változatlanságát. A valóságban azon-
ban azt tapasztalhatjuk, hogy egyfelől a kormányok szinte a világon mindenhol meghirdetik az
általuk irányított közigazgatásuk megreformálását, másfelől pedig a benne lévő szervezetek időről
időre törekednek munkafolyamataik finomhangolására, fejlesztésére.
A közigazgatási változások két alapvető típusa a reform és az innováció. A reformot és az inno-
vációt – bár közös elemük a pozitív irányú változás, változtatás – legkönnyebben a két kategória
szembeállításával tudjuk meghatározni az alábbi szempontok mentén.
108
Ld. az eljárási költségekről, az iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a költ-
ségmentességről szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §-át.
119
Reform Innováció
1. Irányultság felülről lefelé irányuló alulról fölfelé induló
2. Kezdeményező közigazgatás vezető szintje apparátus
a rendszer egésze, illetve a rendszer valamely szakmailag jól
3. Befolyásolási szint szintű működés szempontjából megfogható részterület, konkrét
releváns része módszertani kérdés
4. Változtatások intézménye- tervezés – előzetes értékelés –
felvetődés – kigondolás – terjedés
sülése bevezetés
terjedés, információmegosztás a
5. Eszközrendszer irányítási, jellemzően jogi jellegű
hálózaton belül
6. Partnerség jellemzően a tervezés során jellemzően a megvalósulás során
7. Kötelezőség (szankcionálás) jellemző nem jellemző
folyamatos, az alkalmazással
8. Értékelés rendszerszintű, követő egyidejű, egyéni és a hálózatba
visszacsatolt
7. táblázat: A közigazgatási változások típusai
A közigazgatás korszerűsítése, modernizálása nem képzelhető el csak az egyik vagy csak a másik
módszer kizárólagos alkalmazásával. Az innováció ugyan sokkal szervesebb, adott problémát
eredményesen felszámoló, szakmailag könnyen igazolható megoldásokat mutat fel, de képtelen a
rendszerszintű problémák átfogó és egységes kezelésére. Ugyanakkor egy reform akkor számíthat
igazán sikerre, ha bevezetése legalább részben az innovációs működési mechanizmus jellemzőit
alapul véve történik.
2.5.2.2. A közigazgatási stratégiaalkotás lépései
Minden szervezet és szakterület számára alapvető fontosságú, hogy rendelkezzen olyan fejleszté-
si dokumentummal, amely különböző időtávokra bontva tartalmazza cselekvéseinek tervét céljai
elérése érdekében.
Igaz ez a közigazgatás szervezeteire és ágazataira is, ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül
hagyni az államigazgatás hierarchikus felépítését, annak a mindenkori kormányzat alá rendeltsé-
gét, ezért kiemelten fontos a célok meghatározásának és a különböző szintű stratégiai dokumentu-
mok megalkotásának egységes módszertanát alkalmazni.
109
A Kormány 2012 elején elfogadta a kormányzati stratégiai irányításról szóló rendeletét , amely-
nek lényege, hogy a stratégiai szemlélet a közigazgatási tervezési tevékenység részévé váljon, a
tervezés egységes, strukturált rendszerbe illeszkedjen, és a stratégiai dokumentumok a kormány-
zati célokat képezzék le azonos módszertan mentén.
A Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer (KSIR) három lábon áll:

1) egymásra épülő hosszú, közép- és rövid távú kormányzati tervdokumentumok kialakítása,
amelyek szervesen összefonódnak a megvalósítással;
2) a megvalósítás nyomon követése és szükség szerinti beavatkozások biztosítása; valamint
3) a fentiek érvényesülését elősegítő tudásgyarapítás, eljárások, intézményi működési formák
és segítő eszközök bevezetése és fenntartása.
109
38/2012. (III. 12.) Korm. rendelet. a kormányzati stratégiai irányításról
120
A kormányzati stratégiai dokumentumok két csoportra, a tervdokumentumokra és a megvalósítási

dokumentumokra bomlanak.
A tervdokumentumok tervezési időtáv szerint bonthatók szét. A rendelet minden dokumentum
alapkritériumait szabályozza, csak az 5. ábrán kötelezőnek jelzett dokumentumtípusok alkal-
mazását írja elő.
Egyúttal bevezeti a dokumentumok tartalmi egymásra épülésének követelményét is: ennek
alapján a kormányzat középtávú stratégiájából kell fakadnia a miniszteri programnak, minden
szakpolitikai stratégiának és programnak, valamint az intézményi munkaterveknek.
Stratégiai dokumentumok
Stratégiai tervdokumentumok Megvalósítási dokumentumok

• Megalapozó tervdokumentumok • Nyomon követési beszámolók
• Országelőrejelzés • Értékelésekről beszámolók
• Zöld könyv • Előzetes értékelés
• Koncepcionális tervdokumentumok • Közbenső értékelés
• Hosszú távú koncepció • Utólagos értékelés
• Fehér könyv
• Stratégiai tervdokumentumok
• Nemzeti középtávú stratégia
• Szakpolitikai stratégia
• Intézményi stratégia
• Operatív tervdokumentumok
• Miniszteri program
• Szakpolitikai program
• Intézkedési terv
(nem szabályozott)
• Intézményi munkaterv
4. ábra: A kormányzati stratégiai dokumentumok típusai
5. ábra: A tervdokumentumok időtáv szerinti besorolása
121
2.5.3. A KÖZIGAZGATÁS- ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁS-FEJLESZTÉSI

STRATÉGIA
A fejezet során bemutatásra kerülnek a 2014 és 2020 közötti közigazgatási reformintézkedések

stratégiai megalapozását jelentő Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia (a továbbiak-
ban: Stratégia) tervezési és végrehajtási alapelvei, célrendszere, valamint a tervezett intézkedések.
2.5.3.1. A Stratégia tervezési és végrehajtási alapelvei
A Kormány 1052/2015. (II. 16.) Korm. határozatával elfogadott Stratégia a Magyary Programban
elindított reformokra épít, így annak mintegy folytatásaként is tekinthető. Ezt támasztja alá, hogy
– noha eltérő beavatkozási logikával, de – a közigazgatás egészének komplex fejlesztését célozza,
nagy hangsúlyt fektetve a közigazgatás szervezési feltételeinek, illetve személyi állományának fej-
lesztésére, valamint a közszolgáltatások színvonalának javítására és az elektronikus támogatások
fejlesztésére is.
A két tervdokumentumban meghatározott fejlesztési célok egymásra épülését úgy definiálja a
dokumentum, hogy amíg a Magyary Program elsősorban az új közigazgatás jogi alapjait és szerve-
zeti kereteit alakította ki, addig a Stratégia fő célkitűzése a szolgáltató állam megteremtése, amely-
hez egyrészt a megkezdett intézkedések folytatására, a változások ütemének felgyorsítására és
hatékonyabb végrehajtására van szükség, másrészt pedig az intézményi szempontok helyett immár
a rendszer tartalmi elemeit kell előtérbe helyezni.
A Stratégia kapcsán fontos kiemelni, hogy a 2014–2020 közötti európai uniós támogatási ciklus
kapcsolódó fejlesztéseinek tervezési és finanszírozási keretét biztosító Közigazgatás- és Közszol
gáltatás-fejlesztési Operatív Programban (KÖFOP) megvalósuló fejlesztéseknek a Stratégiában
megfogalmazott célok megvalósulását kell szolgálniuk, ily módon tehát a KÖFOP stratégiai megala-
pozását ez a Stratégia jelenti.
A Stratégia a közigazgatás mellett a közszolgáltatások fejlesztésére is fókuszál. Ez nem azt
jelenti, hogy az egyes közszolgáltatások szakmai tartalmát ez a dokumentum irányozza elő, hanem
arra törekszik, hogy a közszolgáltatások a lehető legnagyobb mértékben növeljék az ügyfelek élet-
színvonalát és a vállalkozási környezet színvonalát.
Fontos alapelve a Stratégiának, hogy a korábbi, döntően szabályozásközpontú beavatkozások
helyett összetett intézkedéseket javasol (például ösztönzés, a változások kommunikációja), és
kiemelten kezeli a teljes körű, hozzáférhető tájékoztatást, közérthető nyelvezetet. A Stratégia meg
közelítését jelzi, hogy külön hangsúlyozza a versenyképességre gyakorolt hatás vizsgálatát minden
intézkedés esetében.
Érdemes megemlíteni, hogy a Stratégia az egyes intézkedésekhez átfogó indikátorokat rendel,
és pontosan meghatározza a 2020-ig tartó fejlesztések eredményeként elérendő célértékeket
(ld. 6. ábra).
122
ALINTÉZKEDÉS INDIKÁTOR NEVE CÉLÉRTÉK
A központi közigazgatási szervezetrendszer átlagos ügyintézési időtartam - 20 %

működési hatékonyságának növelése adminisztratív terhek mértéke - 20 %
szervezetfejlesztésben részt vett fővárosi,
Területi államigazgatás fejlesztése és éssze- 100 %
megyei kormányhivatalok aránya
rűsítése
ügysegédek által elért községek aránya 80 %
Önkormányzatok szervezési feltételeinek szervezetfejlesztésben részt vett önkormány-
300 db
fejlesztése zatok száma
Hely- és időfüggetlen közigazgatási
elektronikusan intézhető ügyek aránya + 30 %
szolgáltatások fejlesztése
képzésen részt vett munkatársak száma 40 000 fő
Az emberi erőforrás gazdálkodás egyes integritás tanácsadóval rendelkező
90 %
funkcióinak továbbfejlesztése közigazgatási szervek aránya
kormánytisztviselői elkötelezettség mértéke 67 %
Az állam vagy az önkormányzatok által teljesítménymenedzsment rendszerrel
nyújtott közszolgáltatások szervezési rendelkező közszolgáltatást nyújtó szervek 80 %
feltételeinek javítása aránya
rendszeres ügyfél-elégedettség mérést végző
Közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokráci- 90 %
közszolgáltatást nyújtó szervek aránya
acsökkentés
szolgáltatási díjak mértéke - 10 %
Elektronikus ügyintézést támogató
szolgáltatások biztosítása a k özszolgáltatások elektronikusan intézhető ügyek aránya 50 %
egyéb területén
Adatbázisok összehangolására irányuló
összekapcsolt adatbázisok aránya 80 %
fejlesztések
6. ábra: A Stratégia indikátorai
2.5.3.2. A Stratégia helyzetértékelése
A Stratégia átfogó, széleskörű helyzetelemzése részletesen megvizsgálja a 2010 és 2014 között a

Magyary Program végrehajtása során elért eredményeket, és elvégzi a magyar közigazgatás telje-
sítményének nemzetközi térben történő értékelését. A Stratégia részletes SWOT-elemzése pontok-
ba szedve rögzíti a közigazgatási rendszer legfontosabb erősségeit és gyengeségeit, illetve a külső
környezetből fakadó legjelentősebb lehetőségeket és veszélyeket.
123
ERŐSSÉGEK GYENGESÉGEK
• az alapvető infrastruktúra rendelkezésre áll • egyenetlen fejlettség mind területi, mind
• sok a „jó gyakorlat” f unkcionális (szervezeti) értelemben
• képzett munkaerő • széttartó stratégiai célok
• ügyféloldalon már számos • sok területen gyenge (magasabb szolgáltatási
informatikai fejlesztés történt meg szintre alkalmatlan) infrastruktúra
• jelentős dereguláció valósult meg • szigetszerű megoldások
• a megújult jogszabályi környezet lehetőséget ad • nem kiszámítható szervezeti változások
az innovatív megoldásokra • a nagy személyi fluktuáció alacsony
• elkezdődött a központi szolgáltatásokra alapozás motiváltsággal párosul
• a szervezeti struktúra kialakításának nagy része • heterogén adatbázisok
lezajlott • lassú, nem egyenlő színvonalú jogalkalmazás
• létrejött az NKE, a képzési és továbbképzési • a vezetési módszerek nem készek az új fejlesztések
rendszer alapintézménye befogadására
• a közösségi közszolgáltatók kis önerővel
rendelkeznek a fejlődéshez
LEHETŐSÉGEK VESZÉLYEK
• az erős legitimitás, a meglévő állampolgári • az ügyfelek adminisztrációs terheinek csökkentése
bizalom koncepcionális változások végrehajtását is növelheti a belső, igazgatási terheket
lehetővé teszi • ágazati részérdekek érvényesülése
• az ügyféligények már koncentráltan jelennek meg • gazdaságossági intézkedések nyomán csökkenhet
(kormányablakok) a közigazgatás presztízse
• a technológia ma már lehetővé teszi az eltérő • fejlesztési források hiánya, menet közbeni csök-
ügyféligényekhez igazodó megoldások kialakítását kentése
(multicsatornás elérés stb.) • új fejlesztések bevezetésénél nem sikerül
• a fejlesztések hazai szellemi bázisa megfelelően biztosítani az átállásoknál szükségszerűen
erős jelentkező költségnövekedést
• korábbi projektek tapasztalatai rendelkezésre • szervezeti ellenállás az erősebb együttműködést
állnak igénylő megoldásokkal szemben
• a nyilvántartott adatokra a jelenleginél magasabb • az informatikai fejlesztések nem alkalmazkodnak
szintű szolgáltatások is építhetők a szervezési igényekhez, hanem diktálják azokat
• a közösségi közszolgáltatók lehetővé teszik a
szolgáltatások közelebb vitelét az állampolgárhoz
7. ábra: A Stratégia SWOT-elemzése
2.5.3.3. A Stratégia jövőképe és célrendszere
A Stratégia jövőképe a következő:

„Célunk, hogy 2020-ra a magyar közigazgatás szervezetten, következetes és átlátható intézmé-
nyi struktúrában, korszerű és ügyfélbarát eljárásrenddel, mindenki számára elérhetően; professzi-
onálisan, nemzeti hivatástudattal rendelkező, szakmailag felkészült, etikus és motivált személyi
állománnyal, modern szervezeti keretek között; és költséghatékonyan, a lehető legkisebb admi-
nisztratív teherrel, versenyképes szolgáltatási díjakkal és rövid ügyintézési határidőkkel működjön,
azaz létrejöjjön az emberek bizalmát élvező SZOLGÁLTATÓ ÁLLAM.”
A jövőkép alapján tehát az átfogó cél a szolgáltató állam modelljének megvalósítása. Ennek
megfelelően három általános alcél került meghatározásra:
• PROFESSZIONÁLIS – legyenek megbízhatók: a szervezeteknek úgy kell működniük,
hogy kiszámíthatóságukkal és jogszerűségükkel, a közszolgálatot ellátó munkatársaknak
pedig úgy kell dolgozniuk, hogy szakmai tudásukkal és etikus magatartásukkal az állami
működés iránti bizalom alapkövei legyenek.
124
• KÖLTSÉGHATÉKONY – szolgáltassanak versenyképesen: a szervezeteknek úgy kell

működniük, hogy a felhasználóknak – az adófizetőknek és az ügyfeleknek – biztosítsanak
nemzetközi összehasonlításban versenyképes szolgáltatást. Vagyis működjenek költségta-
karékosan; olyan eljárási díjakat és illetékeket kérjenek, valamint olyan eljárási határidők-
kel dolgozzanak, melyek a magyarországi felhasználók számára előnyösek; szolgáltassanak
a polgárok, a közösségek és a gazdasági szereplők számára költséghatékony és elérhető
közszolgáltatásokat, melyek segítségével azok hozzáadott értéket termelhetnek.
• SZERVEZETT – legyenek ügyfélközpontúak: működésük során úgy képviseljék a közér-
deket, hogy ne okozzanak felesleges terheket az ügyfeleknek, hanem segítsék a munkáju-
kat. A szervezetek menedzsmentjének fő szempontja a felhasználói elégedettség maximali-
zálása, korszerű és optimális működés elérése és fenntartása által. A szolgáltatás társadalmi
költségét kell minimalizálni, ahol nem csak maga a pénzben megjelenő költség, de az ügy-
felek egyéb terhelése is figyelembe veendő.
Az alcélok megvalósítása érdekében négy intézkedést (beavatkozási területet) nevesít a Stratégia:

• a szolgáltató közigazgatás szervezési feltételeinek fejlesztése;
• a közigazgatás emberi erőforrás gazdálkodásának fejlesztése;
• a közszolgáltatások színvonalának javítása;
• az elektronikus támogatások fejlesztése („Digitális Állam” felépítése).
8. ábra: A Stratégia célrendszere és intézkedései
2.5.3.4. A Stratégia beavatkozási területei, intézkedései
2.5.3.4.1. A szolgáltató közigazgatás szervezési feltételeinek fejlesztése
A szervezési feltételek fejlesztésén belül a Stratégia 4 alintézkedést fogalmaz meg:

• a központi közigazgatási szervezetrendszer működési hatékonyságának növelése,
• a területi államigazgatás fejlesztése és ésszerűsítése,
• az önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése,
• hely- és időfüggetlen közigazgatási szolgáltatások fejlesztése.
125
A központi közigazgatási szervezetrendszer működési hatékonyságát (1) a központi államigazgatási

szervek földrajzi elhelyezkedésének felülvizsgálata és a középirányító szervek összevonása, (2) az
eredményorientált tervezés, ellenőrzés, értékelés és nyomon követés módszertanainak elterjesztése
és alkalmazása, (3) a közigazgatási folyamatok optimalizálása, valamint (4) a jogszabályok és eljá-
rások ésszerűsítése, a dereguláció és a jogérvényesítés hatékonyságának növelése révén kívánja
javítani a Stratégia.
A területi államigazgatás fejlesztése és ésszerűsítése érdekében (1) az intézményrendszer szer-
vezeti megerősítését, (2) a területi államigazgatási intézményrendszer még különálló elemei vonat-
kozásában átfogó integrációt, (3) az „ideális járás” kialakítását, (4) a kormányablakok hálózatának
továbbfejlesztését, illetve (5) a közfeladatok határmenti kooperációk, európai területi társulások,
transznacionális együttműködések keretében történő ellátásának bővítését valósítják meg a tervek
szerint a 2014–2020 közötti időszakban.
Az önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése terén a Stratégia elsősorban a belső folya-
matok, az ügyfélkapcsolatok színvonalának, minőségének javítását tűzte ki célul.
Végezetül fontos elem a hely- és időfüggetlen közigazgatási szolgáltatások fejlesztése, amely az
ügyintézést támogató rendszerek fejlesztésén, illetve az elektronikus ügyintézés ügyféloldali lefe-
déséhez szükséges kiegészítő fejlesztések révén valósulhat meg.
2.5.3.4.2. A közigazgatás emberierőforrás-gazdálkodásának fejlesztése
Az emberierőforrás-gazdálkodás fejlesztésén belül a Stratégia 3 nagy területet, alintézkedést fogal-

maz meg:
• az emberierőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak továbbfejlesztését,
• a közszolgálati életpályamodell fejlesztését, valamint
• az önkormányzati emberierőforrás-gazdálkodás fejlesztését.
Az emberierőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak továbbfejlesztése vonatkozásában kiemelt

beavatkozási területnek minősül (1) a szabályozási környezet javítása, (2) az alapvető HR-funkciók
fejlesztése, (3) a közszolgálati rendszerirányítás (integrált személyügyi rendszerek), valamint (4) az
integritásirányítási rendszer humán szempontú továbbfejlesztése.
A közszolgálati életpályamodell fejlesztése már a Magyary Programban is megfogalmazott, nagy
jelentőséggel bíró intézkedéscsomag, amelynek keretein belül számos beavatkozást irányoz elő a
stratégia. Így sor kerül majd (1) az utánpótlás, toborzás és kiválasztás rendszerének fejlesztésére, (2)
a munkaköralapú rendszer teljes körű kiépítésére, (3) egyénre szabott karriermenedzsment megte-
remtésére, (4) az ösztönzőelemek rendszerszintű menedzsmentjének kiépítésére, (5) a közszolgá-
lati szolgáltatások fejlesztésére is, valamint (6) a tisztviselői elkötelezettség megerősítését szolgáló
intézkedésekre. A Stratégia magában foglalja (7) a 2013-ban létrehozott továbbképzési rendszer
továbbfejlesztését, és (8) a vezetői kompetenciafejlesztés eszközeinek bővítését.
Az önkormányzati emberi erőforrás gazdálkodás fejlesztését az önkormányzati HR-funkciók
fejlesztésével és a személyi állomány fejlesztésével kívánja elérni a Stratégia.
126
2.5.3.4.3. A közszolgáltatások színvonalának javítása
A közszolgáltatások színvonalának javítását három alintézkedés keretében kívánja megvalósítani a

Stratégia:
• az állam vagy az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások szervezési feltételeinek
javítása,
• a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokrácia csökkentése,
• elektronikus ügyintézést támogató szolgáltatások biztosítása a közszolgáltatások egyéb
területén.
Az állam vagy az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások szervezési feltételeinek javítá-

sa alintézkedés részeként sor kerül (1) a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezetrendszer haté-
konyabbá tételére, (2) a közszolgáltató szervezetek menedzsmentjének, szolgáltatási minőségének
és kapacitásának átfogó fejlesztésére, valamint (3) a közszolgáltató szervezetek tudásbázisának és
nyomon követésének fejlesztésére.
A közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokráciacsökkentés keretében megvalósul (1) a közszol-
gáltatásokhoz kapcsolódó élethelyzetekhez tartozó ügyek egyszerűsítése, valamint (2) az egységes
és összehasonlítható módszertanon alapuló ügyfélelégedettség-mérés bevezetése. Az azonos köz-
szolgáltatást nyújtó szolgáltatók ügyfél-elégedettséggel kapcsolatos eredményeinek összehasonlít-
hatóságát egyrészről a központi módszertan alapján kidolgozott ügyfélkarták, másrészről a szintén
központilag kidolgozott módszertan alapján mért ügyfél-elégedettség teszi lehetővé.
Az elektronikus ügyintézést támogató szolgáltatások biztosítása tekintetében a Stratégia arra
alapoz, hogy noha a jelenleg folyó fejlesztések alapvetően a közigazgatás igényeinek kielégítésére
szolgálnak, kis fejlesztéssel azonban igen jelentős támogatást tudnak nyújtani a közszolgáltatások
számára is.
2.5.3.4.4. Digitális Állam felépítése
A Stratégia kiemelten fontos célja az e-közigazgatás fejlesztése, a Digitális Állam felépítése, a

különböző nyilvántartások és rendszerek integráns, redundanciáktól és hibáktól mentes, együtt-
működő hálózatának kialakítása, amely megfelelő biztonságot garantálva, magas szinten és
továbbfejleszthető módon teszi elérhetővé a közigazgatási szolgáltatások biztosítását.
A Stratégia két fő, egymásra épülő fejlesztési területet azonosít:

• adatbázisok összehangolására irányuló fejlesztések,
• az ügyfélközpontú közigazgatás informatikai támogatása.
A digitális állam kialakításával kapcsolatos részletes stratégiai kereteket és gyakorlati tennivalókat

a Nemzeti Infokommunikációs Stratégia, illetve a Digitális Jólét Program 2.0 című tervdokumen-
tum tartalmazza.
127
3. MODUL: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK
A következő fejezetben áttekintjük az európai integrációs folyamatot, bemutatjuk az

Európai Unió intézményrendszerét, jogrendjének sajátosságait. Az elsajátított ismeret-
rendszer segítségével alapismeret szintjén érthetővé válik az uniós jogi terminológia,
az uniós jog, valamint a magyar jogrendszer egymáshoz való viszonya.
3.1. ALMODUL: AZ EURÓPAI UNIÓ FEJLŐDÉSE ÉS

INTÉZMÉNYRENDSZERE
3.1.1. AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ RÖVID TÖRTÉNETE (PÁRIZSTÓL

LISSZABONIG)
Az európai egységgondolat több évszázados filozófiai és politikatudományi előzményeit követően a

XX. század második fele érlelte meg egyértelműen a helyzetet a jelenleg létező európai integrációs
szervezetek és intézmények kialakulása és kiépülése előtt.
A II. világháború szörnyű pusztítása és ennek következtében az európai országok nagy részé-
nek kimerülése, elszegényedése ráébresztette az akkori politikusokat arra, hogy a kontinensnek a
sanyarú helyzetből való kilábalás érdekében tartós békére van szüksége, ugyanis csak ez garantál-
hatja a földrész lakosainak jólétét és az országok hosszú távú fejlődését. Ennek érdekében kerültek
kidolgozásra a gazdasági–politikai integráció lépcsőfokai, amelyre alapozva váltották valóra az
európai integrációs folyamatot kezdetben jórészt francia és német politikusok.
A II. világháború európai eseményei befejeződésének ötödik évfordulóján, 1950. május 9-én az
úgynevezett Schuman-nyilatkozattal vált lehetővé az, hogy több kísérletet követően 1951-ben hat
nyugat-európai ország, nevezetesen Belgium, Hollandia, Luxemburg, Olaszország, Franciaország
és az NSZK (az úgynevezett Hatok) Párizsban létrehozza az első európai integrációs szervezetet, az
Európai Szén- és Acélközösséget (hétköznapi nevén Montánunió, rövidítve ESZAK).
Az ESZAK elsődleges célja az volt, hogy a hadiipar szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró
széntermelést és acélipart egy új, soha korábban nem létező, tőlük lényegében független, szuprana-
cionális (nemzetek feletti) szervezetre bízzák, megakadályozva ezzel egy újabb háború kitörését a
kontinensen úgy, hogy egyúttal biztosítsák az ágazat fejlődését.
Az ESZAK működőképességén felbuzdulva a Hatok 1957-ben Rómában újabb két közösséget
hoztak létre, egyfelől az Európai Gazdasági Közösséget (EGK; a köznyelvben elterjedt nevén
ez volt az úgynevezett Közös Piac), valamint az Európai Atomenergiaközösséget (EURATOM).
(A szakirodalom az EGK és az EURATOM létrehozásáról szóló szerződéseket Római Szerződések
nek nevezi.) Az előbbi képezi a gerincét lényegében az európai gazdasági–politikai integrációnak,
míg az utóbbi az atomenergia biztonságos és békés célú felhasználása érdekében jött létre.
Mivel az integrációs folyamat működőképesnek bizonyult, hamarosan a Hatokon kívüli európai
országok is érdeklődni kezdtek a tagság iránt. Ám Kelet-Közép Európa szocialista országai (így
Magyarország is), valamint Dél-Európa nem demokratikus, autoriter államai el voltak zárva az
európai integráció lehetőségétől.
128
3. Modul: Európai Uniós alapismeretek
Az első kibővülésre 1972-ben (a csatlakozási szerződések 1973-tól hatályosak) az Egyesült

Királyság, Írország, valamint Dánia csatlakozásával került sor („Kilencek”).
Az 1970-es években demokratizálódási hullám zajlott le Dél-Európában, melynek nyomán az
érintett államok jelezték csatlakozási szándékukat. A sikeres csatlakozási tárgyalások eredmé-
nyeképpen került sor 1981-ben Görögország belépése („Tízek”), majd 1986-ban Spanyolország
és Portugália csatlakozása („Tizenkettek”). E bővülések nyomán olyan államokkal egészült ki a
Közösség, melyek számos elmaradott, alulfejlett régióval rendelkeztek, így előtérbe került a közös-
ségen belüli gazdasági egyenlőtlenségek kezelésének kérdése is. Erre, valamint szükséges intézmé-
nyes reformokra koncentrált az 1986-os Egységes Európai Okmány, mely a Római Szerződés első
fontos átdolgozása volt.
Az 1989/1990-es évek közép- és kelet-európai eseményei, a szocializmus bukása és a demokra-
tikus rendszerváltások hatalmas változásokat hoztak. 1990-ben a két német állam is (újra)egyesült:
az NDK lényegében beolvadt az NSZK-ba. Ez a radikálisan átalakuló politikai-gazdasági környezet
újabb kihívásokat (ugyanakkor lehetőségeket) jelentettek az Európai Közösségek számára. Ennek
hatására a tizenkét tagállam ismételten újragondolta az európai integráció helyzetét. A több évti-
zede sikeres gazdasági kooperáció alapjain, az együttműködést a politikai színtérre is ki kívánták
terjeszteni.
Az 1992. évi Maastrichti Szerződéssel módosították a Római Szerződéseket és létrehozták az
Európai Uniót. A szerződés értelmében az Unió úgynevezett pillérekre épülve funkcionált. Az
első pillér az Európai Közösségeket jelentette, amely magában is három szervezetet fogott össze;
az Európai Szén- és Acélközösséget, az Európai Gazdasági Közösséget (későbbi elnevezésével
Európai Közösséget) és az Euratomot. A második pillér a közös kül- és biztonságpolitikát fogta
össze, amely a tagállamok közös nemzetközi fellépésének színtere. A harmadik pillér pedig a tagál-
lamok bel- és igazságügyi együttműködéséért felel, amelynek tartalma a későbbiekben a büntető-
ügyekben való rendőrségi- és igazságügyi együttműködésre szűkült.
Az első pillér szupranacionális, vagyis nemzetek feletti elven szerveződött (saját jogrendszerrel),
míg a második és a harmadik pillér kormányközi együttműködés alapján működött, amely azt
jelentette, hogy e pillérekben a döntéshozatal a kormányok közötti konszenzuson (teljes egyetér-
tésen) alapult; vagyis a közösségi döntéshozatal (jelenleg uniós döntéshozatal) nem terjedt ki ezen
együttműködési területekre.
1995-ben újabb három ország csatlakozott – immáron az EU-hoz –, mégpedig Svédország,
Finnország és Ausztria. Részben emiatt ismételten sor került az európai integráció korrekciójára,
amit az 1997. évi Amszterdami Szerződésben tettek meg. Mivel az Amszterdami Szerződésben
csak részben sikerült megvalósítani a szükséges intézményes reformokat, így 2001-ben került sor
a Nizzai Szerződés aláírására, amely (egyebek mellett) megújította az Unió intézményrendszerét,
hogy az a tervezett bővítések után is működőképes legyen.
2004. május 1-jén minden addiginál több, tíz ország csatlakozott az Európai Unióhoz: Magyar
ország, Csehország, Szlovákia, Lengyelország, Szlovénia, Málta, Ciprus, Észtország, Lettország,
Litvánia („Huszonötök”).
2007-ben került sor az Európai Unió következő kibővülésére, amikor Románia és Bulgária is csat-
lakozott a szervezethez („Huszonhetek”). Ugyancsak 2007-ben a Lisszaboni Szerződéssel fogadták
el az Európai Unió mindennapjait jelenleg rendező módosításokat (2009-től hatályos). A Lisszaboni
Szerződés megszüntette a pillérrendszert, ezzel integrálva a három pillér által lefedett területet.
A Lisszaboni Szerződés másik fontos rendelkezése, hogy az EU-t önálló jogi személlyé tette, azaz
az EU önálló nemzetközi jogalanyként – jogokat élvezve és kötelezettségeket vállalva – léphet fel.
2013. július 1-jén Horvátország is csatlakozott a szervezethez, ezzel a tagállamok száma huszon
nyolcra emelkedett. („Huszonnyolcak”).
129
2016 júniusában az Egyesült Királyságban népszavazást tartottak az ország EU-tagságának fenn-

tartásáról, amelyen a kilépést támogatók kerültek többségbe. 2017 márciusában indultak meg a
kilépésről (brexit) szóló tárgyalások, melyek éveken át húzódtak. A hosszas tárgyalások eredmé-
nyeképpen 2020-ban megszűnt az Egyesült Királyság tagsága az EU-ban – így a közösség létszáma
27-re csökkent. Ugyanakkor a szigetország és az integrációs szervezet sikerrel állapodott meg a két
fél közötti jövőbeni viszonyok szabályairól – ezzel sikerült elkerülni a rendezetlen brexitet.
A Lisszaboni Szerződés – többek között – megszüntette az Európai Unió addigi pillérrendszerét.
Addig – 1993 és 2009 között – az Európai Unió három, úgynevezett pillérre épülve működött. Az
első pillér az Európai Közösségeket jelentette, amely magában is három szervezetet fogott össze;
az Európai Szén- és Acélközösséget, az Európai Gazdasági Közösséget (későbbi elnevezésével
Európai Közösséget) és az Euratomot. Míg a második pillér a közös kül- és biztonságpolitikát fogta
össze, amely valójában a tagállamok közös nemzetközi fellépésének színtere volt. A harmadik pillér
pedig a tagállamok bel- és igazságügyi együttműködéséért felelt, amelynek tartalma a későbbiek-
ben a büntetőügyekben való rendőrségi- és igazságügyi együttműködésre szűkült.
Az első pillér szupranacionális, vagyis nemzetek feletti elven szerveződött (saját jogrendszerrel),
míg a második és a harmadik pillér kormányközi együttműködés alapján működött, amely azt
jelentette, hogy e pillérekben a döntéshozatal a kormányok közötti konszenzuson (teljes egyetér-
tésen) alapult; vagyis a közösségi döntéshozatal (jelenleg uniós döntéshozatal) nem terjedt ki ezen
együttműködési területekre.
A pillérrendszer megszüntetése – és ezzel a három pillér által lefedett terület integrációja mellett
– a Lisszaboni Szerződés másik fontos rendelkezése, hogy az EU-t önálló jogi személlyé tette.
Ami azt jelenti, hogy az EU önálló nemzetközi jogalanyként – jogokat élvezve és kötelezettségeket
vállalva – léphet fel.
3.1.2. AZ EURÓ, AZ EURÓÖVEZET ÉS A MONETÁRIS UNIÓ. NYELVI

REZSIM AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS AZ EU JELKÉPEI
A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) kialakításának tervei az 1990-es évek elején születtek meg.
Ennek alapján a GMU megvalósításának folyamatában rögzítették a monetáris unióban részt vevő
országok valutája és az euró közötti arányokat, és 2002. január 1-jétől az egységes valuta – az euró –
megjelent a készpénzforgalomban is, és jelenleg 19 uniós tagállamban törvényes fizetőeszköz.
Ezek az országok alkotják az úgynevezett eurózónát, más néven az európai valutauniót.
Az Európai Unió nyelvhasználatának rendje szerint az Unió intézményeinek jelenleg 24 hivatalos
és munkanyelve van, közöttük természetesen a magyar nyelv is. Ennek köszönhetően amennyiben
bármelyik tagállam vagy tagállam joghatósága alá tartozó személy úgy dönt, hogy az Unió intéz-
ményeihez magyar vagy bármely más hivatalos EU-s nyelven fordul, úgy azok kötelesek arra a
megkeresés nyelvén válaszolni. Ezenkívül a rendeleteket és egyéb általánosan alkalmazandó doku-
mentumokat, valamint az Európai Unió Hivatalos Lapját is valamennyi hivatalos és munkanyelven
közzé kell tenni. Az EU intézményeiben használt munkanyelvekkel kapcsolatban elmondható, hogy
az angolnak elsődleges, de a francia nyelvnek is kiemelkedő jelentősége van a napi ügyvitel során.
Az Európai Unió legfontosabb hivatalos jelképei a lobogó, a himnusz, az Európa-nap és a jelmon-
dat. Az Európai Unió lobogója a kék eget, a 12 csillag pedig a tökéletességet és a teljességet, a népek
közötti szolidaritást és harmóniát szimbolizálja.
130
Az Európai Unió himnusza 1985 óta Friedrich Schiller „Örömódája” Ludwig van Beethoven
zenéjével (IX. szimfónia). A felsoroltak mellett létezik az Európa-nap, amely május 9-ére esik
(Robert Schuman 1950. május 9-én benyújtott nyilatkozata alapján). Végül meg kell említeni az EU
jelmondatát is, amely így hangzik hivatalosan: „Egyesülve a sokféleségben”.
3.1.3. AZ EURÓPAI UNIÓ INTÉZMÉNYRENDSZERE
Az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban mint EUSz is) – ami lényegében az 1992. évi
Maastrichti Szerződés többször módosított szövegét és struktúráját jelenti – hatályos szövegezése
szerint az Unió saját intézményi kerettel rendelkezik, amelynek egyúttal célja az Unió értékeinek
érvényesítése és célkitűzéseinek előmozdítása.
Az Európai Uniónak jelenleg hét úgynevezett intézménye van, ezek a következők:

• Európai Parlament;
• Európai Tanács;
• Tanács;
• Európai Bizottság;
• Európai Unió Bírósága;
• Számvevőszék;
• Európai Központi Bank.
Az Európai Uniónak ezenkívül vannak tanácsadó szervei és egyéb intézményei is, amelyeket össze-
foglalóan „egyéb intézmények” néven tárgyalunk.
A következőkben bemutatjuk az egyes intézményeket és azok egymáshoz való viszonyát.
3.1.3.1. Az Európai Parlament (EP)
Az Európai Parlament az Európai Unió egyetlen, az európai polgárok által közvetlenül választott
intézménye. Az Európai Parlament székhelye Strasbourg. Az EP fő feladata, hogy képviselje az
Unió polgárainak érdekeit az uniós döntéshozatalban, és felügyelje az EU intézményeinek demok-
ratikus működését. Az EP az uniós döntéshozatal nagy részében a Tanáccsal közösen hoz döntése-
ket, alkot jogszabályokat, így egyre inkább tekinthető a Miniszteri Tanács melletti társ-döntéshozó,
társ-jogalkotó szervnek.
Az Európai Parlament tagjainak létszáma 705 fő.
A tagállamok képviselete a népesség számához viszonyítva arányosan lett meghatározva, ennek
alapján egyetlen országnak sem lehet 96-nál több és 6-nál kevesebb képviselője. Magyarország
jelenleg 21 mandátummal rendelkezik az EP-ben. Az Európai Parlament tagjait az Unió polgá-
rai választják:
• közvetlen és általános választójog alapján;
• szabad és titkos választásokon;
• ötéves időtartamra;
• arányos (listás) választási rendszerben.
131
Az európai választásokon minden választókorú uniós polgár választhat és választható.

Uniós polgár ugyanis csak az lehet, aki már valamelyik tagállam állampolgárának minősül, így
az uniós polgárság „csak” kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot. Ennek megfe-
lelően minden magyar állampolgár uniós polgár is egyúttal.
Az uniós polgárok – egyebek mellett:

• jogosultak a tagállamok területén szabadon mozogni és tartózkodni;
• a lakóhelyük szerinti tagállamban választók és választhatók az EP- és az önkormányzati
választásokon;
• jogosultak más EU-s tagállam diplomáciai és konzuli hatóságának védelmét igénybe venni
olyan országokban is, ahol az állampolgárságuk szerinti országnak nincs, egy másik uniós
tagállamnak ellenben van képviselete;
• „európai polgári kezdeményezés” keretében uniós jogszabály megalkotására vonatkozó
javaslat megtételét indítványozhatják az Európai Bizottság számára;
• ezenkívül az uniós polgárok bármilyen ügyben jogosultak petíciót benyújtani az Európai
Parlamenthez;
• bármelyik hivatalos nyelven fordulhatnak az EU intézményeihez, akik kötelesek arra ugyan
azon nyelven válaszolni;
• az uniós polgárt megilleti még a megfelelő ügyintézéshez való jog az EU intézményeivel
való kapcsolatban, ami részrehajlás nélküli, tisztességes és ésszerű határidőn belül történő
ügymenetet jelent, de magában foglalja az EU kártérítési felelősségét is.
A választások után a képviselők nem országok szerint tagozódva végzik munkájukat az Európai
Parlamentben, hanem hasonló politikai értékek mentén szerveződött képviselőcsoportokba (frak-
ciókba) tömörülnek. Az Európai Parlament tagjai a szabad mandátum elve alapján tevékenyked-
nek, vagyis senki által nem utasíthatók, és mentelmi jogot élveznek.
Az EP-képviselők tagjaik közül 2 és fél éves (megújítható) időtartamra megválasztják az
intézmény elnökét és tisztségviselőit. A Parlament tisztségviselőinek minősülnek – az elnök
mellett – a tizennégy alelnök és az öt quaestor. Az elnök és az alelnökök együttesen alkotják a
Parlament Elnökségét, amelynek ülésein tanácsadó minőségükben a quaestorok is részt vesznek.
A quaestorok a képviselőket közvetlenül érintő pénzügyi és igazgatási feladatokat látnak el,
így például döntenek a belépőkártya-igénylésekről, meghatározzák a képviselők által alkalmazható
asszisztensek számát, és nyilvántartást vezetnek az EP-tagokról, amelyben kitérnek az adott szemé-
lyek jövedelmi viszonyaira is.
A Parlament tisztségviselőit a képviselők saját soraikból választják titkos szavazással, amelynek
során tekintettel kell lenni a tagállamok és a politikai nézetek méltányos képviseletére.
A nyilvános plenáris ülések mellett – a nemzeti parlamentek működéséhez hasonlóan – hangsú-
lyos szerepe van a szélesebb közvélemény számára kevésbé látható – bár főszabályként nyilvános –
bizottsági munkának.
Az EP-ben léteznek:
• állandó bizottságok;
• különbizottságok (a különbizottságok a rendkívüli problémák kezelésére jönnek létre, meg-
bízásuk időtartama legfeljebb 12 hónap);
• vizsgálóbizottságok (az uniós jog megsértése vagy helytelen alkalmazása esetén állítja fel
az EP), valamint
• az egyes testületeken belül albizottságok is létrehozhatók.
132
A jelenlegi EP-ben működő állandó bizottságok – egyébként gyakran változó – száma húsz feletti.
Az állandó bizottságok közül talán a legfontosabb szerepe a Külügyi Bizottságnak (AFET), az
Állampolgári Jogi-, Bel- és Igazságügyi Bizottságnak (LIBE), a Költségvetési Bizottságnak
(BUDG) és az Alkotmányos Ügyek Bizottságának (AFCO) van.
A bizottságokban minden képviselőcsoportnak lehetősége van arra, hogy tagjai közül egy úgy
nevezett koordinátort nevezzen ki, akinek kettős feladata van: egyrészt a bizottsági konszenzus
kialakításának elősegítése, másrészt a képviselőcsoport érdekeinek megjelenítése. A bizottsági
tagok minden felmerülő bizottsági ügy vitelére választanak egy jelentéstevőt, akinek az adott ügy
menedzselése a feladata.
3.1.3.2. Az Európai Tanács
Az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat, de meghatározza az EU általános politikai

irányait és prioritásait. Munkája során – amelyet saját Főtitkársága segít – főszabályként konszen-
zussal dönt, kivéve, ha a Szerződések ettől eltérően rendelkeznek. Az Európai Tanácsban a hazánk
képviseletét ellátó miniszterelnököt ebbéli funkcióinak ellátásában a minisztériumok (főként a
Külgazdasági és Külügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium) segítik és készítik fel.
Az Európai Tanács nagy horderejű, stratégiai kérdésekben dönt, valamint meghatározza az EU
általános politikai irányvonalát. Az intézmény a tagállamok közötti kompromisszumok megköté-
sének is színtere.
Az intézményben a legtöbb országot – így Magyarországot is a kormányformának megfelelően –
a kormányfő képviseli. Az Európai Tanácsnak tagja továbbá a két és fél éves időtartamra az
EiT által minősített többséggel megválasztott állandó elnöke – megbízatása egy alkalommal
megújítható – és az Európai Bizottság elnöke, munkájában részt vesz ezenkívül az Unió külügyi és
biztonságpolitikai főképviselője is.
Az Európai Tanács elnöke nem tölthet be semmilyen nemzeti megbízatást, legfontosabb feladat-
köreit ellátva elnököl és vezeti az EiT üléseit, erőfeszítéseket tesz az intézményen belüli kohézió
és konszenzus megteremtésére, valamint ellátja az Unió külső képviseletét a közös kül- és bizton-
ságpolitikához tartozó ügyekben. Az EiT elnöke ezenkívül minden ülést követően köteles jelentést
benyújtani az Európai Parlamentnek.
Az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat, de meghatározza az EU általános politikai
irányait és prioritásait. Munkája során – amelyet saját Főtitkársága segít – főszabályként konszen-
zussal dönt, kivéve, ha a Szerződések ettől eltérően rendelkeznek. Az Európai Tanácsban a hazánk
képviseletét ellátó miniszterelnököt ebbéli funkcióinak ellátásában a Miniszterelnökség, illetve a
minisztériumok (főként a Külügyminisztérium) segítik és készítik fel.
3.1.3.3. A Tanács
Az Európai Unió Tanácsa a társjogalkotónak minősülő Európai Parlament mellett az Unió legfonto-
sabb jogalkotó intézménye. Az intézmény másik (a Szerződésekben is szereplő) hivatalos elnevezé-
se a Tanács, amelyet a köznyelv is előszeretettel használ. Azonban – mivel a Tanács szakterületek
szerint különböző formációkban ülésezik, ahol a tagállamok hatáskörrel rendelkező miniszterei
képviselik hazájukat –, az intézmény nem hivatalos neve a legkifejezőbb; Miniszterek Tanácsa.
Székhelye, ahol üléseinek többségét tartja, Brüsszel.
133
Minden tanácsi formációnak létezik nem hivatalos és a gyakorlatban széleskörűen ismert és

alkalmazott elnevezése, és ismertetésük során zárójelben megadjuk a magyar terminológiában
használt rövidített elnevezésüket is.
A formációik listáját az Európai Tanács határozza meg minősített többséggel, de létezik két taná-
csi formáció, amely kiemelt jelentőségéből adódóan nevesítve lett a Szerződésekben, mégpedig az
Általános Ügyek Tanácsa (ÁÜT) és a Külügyek Tanácsa (KÜT).
Az Általános Ügyek Tanácsának tagjai többnyire a tagállami kormányok Európa-ügyi miniszterei,
míg a Külügyek Tanácsa általában a külügyminiszterek részvételével ülésezik. Magyarországot az
Általános Ügyek Tanácsában az Igazságügyminisztérium (bizonyos témákért a Külgazdasági és
Külügyminisztérium illetve a Technológiai és Ipari Minisztérium a felelősek), míg a Külügyek
Tanácsában a Külgazdasági és Külügyminisztérium képviseli. Az említett két konfigurációval
együtt jelenleg tíz tanácsi formáció létezik, amelyek a következők:
Az egyik legfontosabb a Gazdasági és Pénzügyi Tanács (ECOFIN), amely egyike a legré-
gebbi tanácsi formációknak, és havonta legalább egy alkalommal ülésezik. Magyarországot a
Pénzügyminisztérium élén álló tárcavezető képviseli a testületben.
Az ECOFIN legfontosabb feladata a gazdaságpolitikai koordináció megvalósítása és a tag-
államok költségvetési politikáinak figyelemmel kísérése. Ezenkívül az ECOFIN hozza meg az
euróra vonatkozó döntéseket is, ilyen esetekben azonban kizárólag az euróövezethez tartozó tag-
országok képviselői vesznek részt a szavazásban.
A bel- és igazságügyi együttműködésre vonatkozó jogalkotás és döntéshozatal egy másik taná-
csi formáció, jelesül a Bel- és Igazságügyi Tanács (BIÜT) feladata. Magyarországot ebben a
tanácsi konfigurációban belügyi napirendeknél a mindenkori belügyminiszter, igazságügyi kér-
déseknél pedig az igazságügyi miniszter képviseli. A BIÜT ülései általában kétnaposak, ahol első
nap belügyi, a második nap pedig igazságügyi témaköröket tárgyalnak a miniszterek. A BIÜT
általában havonta egyszer ülésezik.
Sokrétű és összetett kérdésekkel foglalkozik a Foglalkoztatási, Szociálpolitikai, Egészségügyi
és Fogyasztóvédelmi Tanács (EPSCO). Az EPSCO-ban a magyar képviseletet a Technológiai és
Ipari Minisztérium, a Belügyminisztérium, vagy az Igazságügyi Minisztérium biztosítja a port-
fóliótól függően miniszteri vagy államtitkári szinten.
A Versenyképességi Tanács (VKT) nevéből is adódóan az EU működése szempontjából kiemel-
kedően fontos versenyképességi kérdéseket (belső piac, ipar stb.) tárgyal. Hazánkat ebben a formá-
cióban szintúgy a Technológiai és Ipari Minisztérium képviseli.
Nem elhanyagolható jelentőségű a Közlekedési, Távközlési és Energiaügyi Tanács (TTE) sze-
repe sem, amelyben Magyarországot a Technológiai és Ipari Minisztérium vezetője reprezentálja.
A Mezőgazdasági és Halászati Tanácsban (AGRIFISH) Magyarországot az Agrárminisztéri
umot vezető miniszter képviseli.Az AGRIFISH foglalkozik – egyebek mellett – az EU közös agrár-
politikájának működtetésével kapcsolatos kérdésekkel.
Ugyanígy egyre növekvő jelentősége van a Környezetvédelmi Tanácsnak (ENV), ebben a
formációban is az Agrárminisztérium képviseli Magyarországot, mégpedig államtitkári szinten.
Végül meg kell említeni az Oktatási, Ifjúsági, Kulturális és Sportügyi Tanácsot (EYCS),
amelyben a Kulturális és Innovációs Minisztérium, a Belügyminisztérium vagy a Honvédelmi
Minisztérium jeleníti meg a magyar érdekeket.
A tanácsi munka szakmai előkészítése úgynevezett munkacsoportokban zajlik, amelyek a
tagállamok szakértőiből – általában a megfelelő szakmai kompetenciákkal rendelkező minisztériu-
mi kormánytisztviselőkből és/vagy a brüsszeli állandó képviseletek diplomatáiból – állnak.
134
Az aktuális ügyek mennyiségéhez igazodóan folyamatosan változó, de általában százötven-két-

száz körüli számban működő tanácsi munkacsoportokban lehetőség van arra, hogy a tagállamok
szakértői szinten vitassák meg az egyes uniós előterjesztéseket, beleértve az EU jogszabályterveze-
teit, jelentéseket és összességében minden, az adott területhez tartozó kérdést.
Minden kérdéskörnek úgynevezett dossziéja van, amelyet tagállami dossziéfelelősök gondoznak,
akik az átlagosnál jobban el tudnak mélyülni az azzal kapcsolatos problémák tanulmányozásában.
Amennyiben az adott tanácsi munkacsoportban egy kérdéssel kapcsolatban megszületett a döntés,
110
úgy az ügy eggyel feljebb, az úgynevezett COREPER-szintre kerül. A COREPER – magyarul az
Állandó Képviselők Bizottsága – két formációban, COREPER II. és COREPER I. néven ülésezik,
és lényegében a miniszteri összetételű Tanács előtti utolsó, egyszerre szakmai és politikai szintű
fórumot jelenti.
Ehelyütt kell röviden szólni a brüsszeli magyar állandó képviselet (ÁK) szerepéről a Magyar
ország–Európai Unió viszonyrendszerben. A magyar ÁK – érthető okokból – valamennyi magyar
diplomáciai képviseletünk közül messze a legszélesebb körű profillal rendelkező missziónk, ami
ennek megfelelően a legtöbb alkalmazottat foglalkoztatja. A magyar ÁK valamivel több mint
száz diplomatával és egyéb státusú foglalkoztatottal működik, kivételt jelentett ez alól a magyar
soros elnökségi időszak, amikor a létszám átmenetileg megduplázódott. Az állandó képviseletet
a COREPER II. nagykövet vezeti, de emellett nagyköveti rangban van még az állandó helyettes
(COREPER I. nagykövet) is.
A brüsszeli ÁK és a Miniszterelnökség között napi kapcsolat van, diplomatáink rendszeres jelen-
tésekben számolnak be az elvégzett munkáról, és várják a mandátumot a felmerülő ügyekben.
A brüsszeli ÁK-n a „hagyományos” diplomáciát végző kormánytisztviselők mellett más minisz-
tériumokból érkezett úgynevezett szakdiplomaták is dolgoznak, akik felett a szakmai irányítást a
kiküldő tárca látja el. Az ÁK munkatársai felelősek a helyszíni kapcsolattartásért és Magyarország
érdekeinek megjelenítéséért, valamint a központi közigazgatás szerveinek naprakész információval
való ellátásáért.
A Tanács intézménye kapcsán szót kell ejtenünk a soros elnökség intézményéről. A Tanács soros
elnöki tisztségét félévenkénti váltásban tölti be egy-egy tagállam. Magyarország történelme során
először 2011 első félévében volt a Tanács soros elnöke. Hazánk Spanyolországgal és Belgiummal
alkotott, másfél éves időtartamra létrejött, úgynevezett „trióban” látta el hat hónapon keresztül a
soros elnöki teendőket, és zárta le a tizennyolc hónapos munkát.
Az EU és különösen annak Tanácsa napirendjén szereplő ügyek körülbelül 95 százalékban kötöt-
tek, és a mindenkori soros elnök tagállam a fennmaradó 5 százalék tekintetében érvényesítheti
azokat a kérdéseket, amelyeket a saját szempontjából fontosnak ítél.
A magyar elnökségi prioritások az emberi tényező köré épültek fel, és négy nagyobb területet
fedtek le:
1) A „Növekedés és foglalkoztatás az európai szociális modell megőrzéséért” elnevezésű
kiemelt ügycsoport égisze alatt Magyarország célja az volt, hogy a világgazdaság megválto-
zását előidéző folyamatokból az Unió megerősödve kerüljön ki.
2) A „Polgárbarát Unió” című prioritás fedte le az alapjogok védelmének megerősítését és az
uniós polgárság előtt lévő akadályok fokozatos és szisztematikus lebontását felölelő téma-
köröket, az európai Roma Keretstratégiát (a kulturális sokszínűség keretében) és Románia,
valamint Bulgária schengeni övezethez való csatlakozásának szorgalmazását.
Francia betűszó, a Comité des représentants permanents kifejezésből

110
135
3) Az „Erősebb Európa” elnevezésű magyar prioritás – ami egyúttal reflektált elnökségi jel
mondatunkra: „Erős Európa” – ölelte fel a Duna-stratégia kidolgozását, a „Területi Agenda
2020” program elfogadtatását, az energiapolitikát és az élelmiszer-biztonságot.
4) A „Bővítés és szomszédságpolitika” című pont fókuszált Horvátország uniós csatlakozási
tárgyalásainak befejezésére, a Nyugat-Balkán helyzetére, valamint az úgynevezett Keleti-
partnerség továbbvitelére.
3.1.3.4. Az Európai Bizottság (Bizottság)
A brüsszeli székhelyű Európai Bizottságnak (vagy röviden Bizottságnak)

• koordinatív,
• végrehajtási és
• igazgatási feladatai vannak.
A szerkezeti felépítésében mutatott hasonlóságok, valamint főbb funkciói miatt szokás a Bizottságot
az EU kvázi kormányának is nevezni, noha ez a megállapítás nem fedi tökéletesen a valóságot.
Kiemelt feladata a Szerződésekben foglaltak felügyelete, az uniós jogból fakadó kötelezettségek
betartása és betartatása.
További feladatai:
• Az EU kezdeményező és javaslattevő szerve, amely egyben kizárólagos joggal rendelkezik a
jogalkotási javaslatok beterjesztésére a döntéshozó szervek, így a Tanács és a Parlament elé.
• Végrehajtja az Unió költségvetését.
• Szűk körben jogalkotói hatáskörrel is rendelkezik a Szerződésekben meghatározott terü-
leteken.
Az Európai Bizottság a Tanácstól és az Európai Tanácstól eltérően nem kormányközi, hanem

szupranacionális elven működik, azaz az Unió egészét szolgálva az uniós érdekek őreként végzi
feladatait.
A Bizottság hivatali ideje az Európai Parlament ciklusaihoz igazodva öt év.
Az Európai Bizottság elnökét az Európai Tanács – az EP-választások eredményének figyelem-
bevételével – meghozott javaslatára az Európai Parlament választja meg. Megválasztását követően
a Bizottság elnöke a Tanáccsal közös megegyezésben elfogadja azt a tagállamok kormányai által
javasolt listát, amelyen a Bizottság tagjaivá kinevezni kívánt személyek nevei szerepelnek. Minden
tagállamnak egy biztos jelölésére van joga, így a bizottsági testület (a biztosok kollégiuma) – bele-
értve az elnököt és az alelnököket is – 27 tagú. Az Európai Bizottságról mint testületről az Európai
Parlament szavaz, majd jóváhagyását követően a Bizottságot az Európai Tanács nevezi ki. A bizto-
sokkal szemben elvárás az, hogy európai elkötelezettségűek legyenek, és függetlenségükhöz ne
férjen kétség.
Az Európai Bizottság testületileg az Európai Parlamentnek tartozik felelősséggel, valamint az EP
bizalmatlansági indítvány elfogadásával lemondásra kényszerítheti a Bizottságot.
A bizalmatlansági indítvány lehetővé teszi az Európai Parlament számára az Európai Bizottság
demokratikus ellenőrzését; a Bizottságot megbízatásának ideje alatt a Parlamentnek jogában áll
bármely pillanatban visszahívni.
A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítások elvileg lehetővé tennék a tagok számának
csökkentését, de könnyen lehet, hogy a tagállamok presztízs okoktól vezérelve ezután is ragasz-
kodni fognak az „egy állam, egy biztos” elvéhez. Lényegadó különbség az állami megoldásokhoz
136
képest, hogy az Európai Bizottságon belül a politikai szintet képviselő biztosok (kvázi miniszte-
rek) alatt tulajdonképpen nincs államtitkári és helyettes államtitkári szint, ugyanis rögtön a szak-
mai szintet képviselő egy vagy több, egymáshoz kapcsolódó szakterületért felelős főigazgatóságok
(DG) következnek, élükön a főigazgatókkal.
A főigazgatóságok igazgatóságokra, az igazgatóságok pedig osztályokra tagolódnak. A tagállami
minisztériumok szakértő tisztviselői és a Bizottság szakemberei között rendszeres és szoros kap-
csolat létezik egy-egy ügy kapcsán.
3.1.3.5. Az Európai Unió Bírósága (EUB)
Az Európai Unió Bírósága (EUB)

• a Bíróságból;
• a Törvényszékből áll.
Az EUB székhelye Luxembourgban található.

A Bíróság tagállamonként egy, a Törvényszék 2016. szeptember 1-jétől negyvenhét, 2019.
szeptember 1-jétől pedig tagállamonként kettő bíróból áll. A Bíróság munkáját tizenegy úgyne-
vezett főtanácsnok segíti. Ők terjesztik a Bíróság elé a folyamatban lévő ügyekben az indítványo-
kat. A bírákat és a főtanácsnokokat hatéves időtartamra a tagállamok kormányai nevezik ki közös
megegyezéssel.
Munkájukat pártatlanul végzik, és megbízatásuk megújítható.
Az EUB legfontosabb feladata a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződések értel-
mezése és alkalmazása során. Az Európai Unió Bírósága dönt a keresettel eléterjesztett ügyek-
ben. Keresetet a tagállamok, az intézmények, illetve természetes és jogi személyek nyújthatnak be
meghatározott esetekben.
Szintén az Európai Unió Bírósága jogosult eljárni a későbbiekben részletezett előzetes döntés
hozatallal kapcsolatos ügyekben, továbbá a Szerződésekben meghatározott egyéb esetekben.
Fontos megemlíteni, hogy a hagyományos bírósági funkciók mellett az Európai Unió Bírósága
„alkotmánybírósági” feladatköröket is ellát.
Ennek bizonyítéka, hogy az EUB kizárólagosan jogosult a Szerződések kötelező érvényű értel-
mezésére, és hivatalból vagy kérelemre megvizsgálja a másodlagos joganyagba tartozó legtöbb jogi
aktus jogszerűségét. Amennyiben az EUB a kérdéses jogszabály jogszerűtlenségét állapítja meg,
úgy azt semmisnek nyilvánítja. A Bíróság három- vagy öttagú tanácsokban, kivételes esetekben
pedig 13 tagú nagytanácsban vagy teljes ülésen jár el.
Az Európai Bíróság jogértelmezése, döntései és határozatai az Európai Unió tagállamaiban köte-
lező erővel bírnak.
A tagállamokat és az uniós intézményeket meghatalmazottak, más peres feleket pedig ügy-
védek képviselik az eljárásban. Magyar részről az igazságügyi miniszter – a Kormány eljárás
tárgya szerint felelős tagjával együttműködve – látja el a Kormány képviseletét az Európai Unió
Bírósága előtti eljárásokban, koordinálja a képviselet ellátásához szükséges iratok előkészítését,
elkészíti a beadványokat, illetve figyelemmel kíséri az eljárásokat, és gondoskodik az ezekből
esetlegesen következő jogalkotási feladatok meghatározásáról, programozásáról és teljesítésének
ellenőrzéséről. A nemzetközi bírói fórumok mindegyikéhez hasonlóan az Európai Unió Bírósága
előtt zajló eljárás is két szakaszból, egy hangsúlyosabb írásbeli és egy szóbeli részből áll.
137
3.1.3.6. A Számvevőszék
A luxembourgi székhellyel működő Számvevőszék végzi az Unió pénzügyi ellenőrzését. Ennek

az intézménynek a felépítése – azzal, hogy ebben az esetben nem bírákról, hanem pénzügyi szak-
emberekről van szó – szinte tökéletesen megegyezik a Bíróságéval, ezért ennek részletes ismer-
tetésétől e helyütt eltekintünk, az ott elmondottak megfelelően irányadók. A Számvevőszék legfon-
tosabb feladata, hogy megvizsgálja az Unió összes bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását,
továbbá az olyan intézményeket, amelyek EU-s forrásokból részesednek.
3.1.3.7. Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszere
Az Európai Központi Bank (EKB) székhelye Frankfurt am Main. Az EKB-nek különösképpen

az euróövezethez tartozó tagállamok tekintetében van szerepe, mégpedig annyiban, hogy az Unió
monetáris politikáját az Európai Központi Bank – kiegészülve az érintett tagállamok jegybankjai-
val a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) keretében – irányítja, vagyis az eurózóna tagor-
szágainak ezen a területen hatáskörük tulajdonképpen nincs. Kizárólagosan jogosult euró kibocsá-
tásának engedélyezésére. A KBER rendszerében speciális státusszal benne vannak az eurózónához
nem tartozó tagállamok jegybankjai is, igaz az európai valutaunió ügyeiben való döntésekben és
azok végrehajtásában nem vesznek részt.
3.1.3.8. Egyéb intézmények
A Gazdasági és Szociális Bizottság (GSzB) – a Régiók Bizottsága mellett – az EU-intézmények

egyik tanácsadó szerve. A GSzB a Római Szerződések alapján 1957-ben jött létre azzal a céllal,
hogy a különféle gazdasági, szociális érdekcsoportokat bekapcsolják a közösségi döntések előkészí-
tésébe. A szerv feladata, hogy tanácsokat adjon a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament szá-
mára, de az EU intézményei bizonyos kérdésekben kötelesek konzultálni a GSzB testületével, bár
véleményüket nem kötelesek figyelembe venni a döntéshozatal során. A jelenleg 329 tagú testület
a munkaadók, a munkavállalók és az egyéb civil szervezetek képviselőiből áll, akiket a tagállamok
javaslatára a Tanács nevez ki minősített többséggel ötéves időtartamra. A Gazdasági és Szociális
Bizottságban 12 tag képviseli Magyarországot
A Régiók Bizottságát (CoR) a Maastrichti Szerződés hozta létre abból a célból, hogy lehetővé
tegyék a települési és területi helyhatóságok számára a konzultációs részvételt az uniós döntésho-
zatalban. Tagjait – jelenleg 329 főt – a helyi önkormányzatok demokratikusan választott képviselői
vagy tisztségviselői közül a tagállamok javaslatára a Tanács minősített többséggel nevezi ki ötéves
időtartamra. A Régiók Bizottságának 12 magyar tagja van.
Az Ombudsman az Európai Parlament által öt évre megválasztott, Strasbourgban székhel�-
lyel rendelkező jogvédő intézmény. Az Ombudsmanhoz az uniós polgárok, az EU-ban lakóhellyel
rendelkező személyek, valamint az Európai Unió területén bejelentett irodával rendelkező társa-
dalmi szervezetek és vállalkozások fordulhatnak, amennyiben nem megfelelő bánásmódban része-
sültek, illetve sérelmet szenvedtek az EU intézményei által. Az ombudsman a panaszok alapján
vizsgálatokat folytathat, javaslatokat és ajánlásokat tehet az EU intézményei számára.
138
3.2. ALMODUL: AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDSZERE
Az Európai Unió jogrendszere egy belső jogi és nemzetközi jogi, továbbá sajátos elemeket is fel-
mutató, de valójában egyetlen más rendszerre sem emlékeztető önálló jogrendszert jelent.
3.2.1. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDSZERÉNEK SAJÁTOSSÁGAI ÉS

LEGFONTOSABB ELEMEI
Az EU-jog önálló jogágnak minősíthető, igaz, természetszerűleg ösztönzést merít más jogterületek-
ről, és azokra reflektálva fejleszti tovább saját magát. Annak érdekében, hogy az EU-jog sajátosságai
láthatóvá váljanak, határait világosan rögzíteni kell, és meg kell különböztetni más, rokon jogágaktól.
Az Európai Unió jogrendszerének sajátosságai az alábbiak:

• Az EU-jog nem azonos azzal, amit általában „Európa-jognak” neveznek, ugyanis míg az
előbbi kizárólag azokat a jogszabályokat takarja, amelyek az Európai Unió tulajdonképpe-
ni jogrendszerét jelentik, addig az utóbbi ennél tágabb kört jelent, magában foglalva más
európai szervezetek (például az Európa Tanács) joganyagát, valamint az európai regionális
szokásjogot is.
• A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően már a „közösségi jog” terminust sem
használjuk, helyette az „uniós jog” kifejezés a helytálló.
• Az EU-jog bár helyenként mutat rokon jegyeket belső jogi jogágakkal is, azt mégsem a
nemzeti jogalkotó szervek, hanem jórészt az Európai Unió saját intézményei hozzák létre
sajátos jogalkotási eljárások során. Az EU jogrendjének alanyai maga az Európai Unió
– amelyet a Lisszaboni Szerződés módosítása ismert el elsőként jogi személyként –, az EU
intézményei és szervei, a tagállamok, valamint a természetes és jogi személyek.
Az elengedhetetlenül szükséges bevezető és lehatároló megjegyzéseket követően tisztázni kell,

hogy pontosan mi is minősül EU-jognak. Ennek érdekében most röviden áttekintjük annak jogfor-
rási rendszerét, kitérve az egyes jogszabálytípusokra, és részletezve azok lényegadó sajátosságait.
A belső jogi jogágakra emlékeztet az – ami a nemzetközi közjogban kis túlzással ismeretlen –,
hogy az EU-jogban létezik jogforrási hierarchia, ami azonban meglehetősen sajátságosan érvé-
nyesül.
Az EU jogrendje kettős tagozódású, és ennek megfelelően két átfogó egységből, nevezetesen
elsődleges és másodlagos jogból épül fel. Az alá-fölérendeltségi viszonyrendszerben az elsődleges
joganyagba tartozó normák a másodlagos joganyagba tartozó jogszabályok „felett állnak”, célszerű
így az előbbi fogalomkör ismertetésével kezdeni a jogrendszer áttekintését.
A legfontosabb elsődleges jogforrások
• Alapító Szerződések: Az EU-jog elsődleges jogrendjébe tartoznak mindenekelőtt – a

korábban már számos alkalommal hivatkozott – Alapító Szerződések: ESZAK, EGK,
EURATOM, illetve ezek módosításai (például Maastrichti Szerződés). A Lisszaboni Szer-
ződés hatálybalépésével az Alapító Szerződéseket módosították, átnevezték és egységes
szerkezetbe foglalták, nevezetesen az Európai Unióról szóló Szerződést (amelynek tulaj-
donképpen az 1992. évi Maastrichti Szerződés adja a gerincét) és az Európai Unió Működé-
139
séről Szóló Szerződést (amely pedig az 1957. évi Európai Gazdasági Közösséget létrehozó
Római Szerződés vázára épül fel) értjük alatta. Az előbbit magyarul hivatalosan EUSz-ként,
az utóbbit pedig EUMSz-ként rövidítjük.
• Az úgynevezett csatlakozási szerződések és azok mellékletei, így beleértve természetesen
a mások mellett Magyarországgal is megkötött 2003. évi csatlakozási szerződést.
• Alapjogi Charta: az uniós polgárok alapjogait és bizonyos emberi jogokat összefoglaló
dokumentum.
Az elsődleges joganyagba tartozó jogszabályokat, a klasszikus kormányköziség elvének talaján áll-

va, az érintett tagállamok konszenzussal (teljes egyetértés mellett) módosíthatják vagy helyezhetik
hatályon kívül.
A másodlagos jogforrások – a jogi aktusok
Az elsődleges joggal szemben a másodlagos joganyagba tartozó jogforrásokat az elsődleges

joganyaghoz számított alapító szerződésekkel létrehozott uniós – jórészt a nemzetekfelettiség vagy
más néven a szupranacionalitás alapelvén álló – intézmények alkotják meg, a tagállamoktól
és azok kormányaitól nagyrészt függetlenül, az alapító szerződésekben leírt jogalkotási eljárások
során.
Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, hatá-
rozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. Jelenlegi elnevezésük szerint ezek az Unió
jogi aktusai.
A rendelet általános hatállyal bír, vagyis minden jogalany (EU, tagállamok, intézmények, termé
szetes és jogi személyek) számára jogokat és kötelezettségeket állapíthat meg. A rendelet teljes
egészében kötelező, és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.
Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra nézve kötelező, azonban a
forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
A határozat teljes egészében, és amennyiben külön megjelöli a címzettjeit, úgy csak azokra
kötelező.
Az ajánlás címzettjeire nézve bizonyos cselekvési és magatartási szabályokat fogalmaz meg.
A véleményben az EU intézménye álláspontot határoz meg valamely kérdésben.
A másodlagos jogforrásokat úgynevezett jogalkotási eljárások keretében fogadják el, ennek során
legfőképpen az Európai Bizottságnak, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak van szerepe.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta kétféle jogalkotási eljárás létezik: egyfelől az úgy
nevezett rendes jogalkotási eljárás, másfelől pedig a különleges jogalkotási eljárás. Mindig a
Szerződések egyes konkrét rendelkezései határozzák meg, hogy adott feladatkör tekintetében
melyik jogalkotási eljárást kell alkalmazni.
A rendes jogalkotási eljárásban a Bizottság előterjeszti a rendeletre, irányelvre vagy határozatra
vonatkozó jogalkotási javaslatát. Ezt az Európai Parlament és a Tanács meghatározott eljárási rend-
ben, közösen fogadja el. A rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogalkotási aktusokat az
Európai Parlament és a Tanács elnökei írják alá, és azokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki
kell hirdetni az Unió valamennyi hivatalos nyelvén.
A rendes jogalkotási eljárással szemben a különleges jogalkotási eljárás több típust foglal magá-
ban, amelyek közös jellemzője, hogy az Európai Parlamentnek a rendes jogalkotási eljáráshoz
képest lényegesen szerényebb befolyása van a jogi aktusokra.
140
3.2.2. ALAPJOGVÉDELEM AZ EURÓPAI UNIÓBAN
Az alapjogok védelme kezdetben nem volt kiemelkedő területe az európai integrációnak, és még ma
is elsősorban tagállami feladat azzal a különbséggel, hogy az uniós jog alkalmazási körében eljárva
minden tagállamnak gondoskodnia kell az uniós mércével mért alapjogok betartásáról.
Az EU ezzel kapcsolatos tevékenységének alapjait az Alapító Szerződések rendelkezéseiben és
az Európai Unió Alapjogi Chartájában lelhetjük meg.
Az EUSz az Unió értékeiként rögzíti az emberi méltóság és az emberi jogok tiszteletben tartását,
beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait. Amennyiben valamely tagállam súlyosan és
tartósan megsérti az előbb említett értékeket, így az emberi jogokat is, legvégső esetben az érintett
tagország Szerződésekből eredő jogai felfüggeszthetők.
Az Alapjogi Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira és nemzetközi kötelezettsé-
geire építve sorolja fel az alapjogokat.
Az Alapjogi Charta alapjogokról, nem pedig emberi jogokról beszél, mégpedig jórészt azért,
mert a benne foglalt jogosultságok az úgynevezett uniós polgárság intézményéhez kötődnek
elsősorban, bár kétségtelenül nem kizárólagosan.
Az Alapjogi Charta megalkotására azért volt szükség, hogy az uniós polgárok emberi jogi véde-
lemben részesüljenek az EU-val szemben, ezért a Charta címzettjei az Unió intézményei, szervei és
hivatalai, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben az EU-jogot hajtják végre.
3.2.3. AZ EURÓPAI UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOG VISZONYA
A magyar jog és az EU-jog kapcsolata már jóval a magyar uniós csatlakozás előtt megkezdődött,
mégpedig – egyebek mellett – az úgynevezett jogharmonizációval, ami időben lezáratlan, végtelen
folyamatot jelent.
A jogharmonizáció jelenti azt a folyamatot, amelynek során a tagállami belső jogrendszerek
összhangba kerülnek az EU-joggal, és ezáltal a nemzeti jogrendszerek közelednek egymáshoz.
A jogharmonizáció legfontosabb uniós jogi eszköze az irányelv (ami az abban meghatározott eléren-
dő célt tekintve kötelező), ám más EU-s normák is betöltenek ilyen szerepet.
A jogharmonizációs kötelezettség elmulasztása vagy késedelmes teljesítése úgynevezett kötele
zettségszegési eljárást eredményezhet, amely kapcsán legvégső esetben az érintett tagállam átalány
összeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére kötelezhető.
Magyarországon a legtöbb jogszabálytervezetet először előzetes egyeztetésre, majd közigazga-
tási egyeztetésre bocsátják, és az Igazságügyi Minisztérium minden esetben megvizsgálja az adott
tervezet uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
Miniszteri rendeletek esetében létezik egy harmadik szűrő is, amikor úgynevezett kihirdetés
előtti egyetértésre kell megküldeni a rendelettervezetet, de előtte be kell szerezni az igazságügyért
felelős miniszter nyilatkozatát arról, hogy a kihirdetéssel alkotmányossági és uniós jogi szempont-
ból egyetért. Amennyiben a miniszter egyetértését megtagadja, úgy a javaslatot a válaszlevélben
foglaltaknak megfelelően át kell dolgozni, különben a rendelet nem hirdethető ki.
Szintén a jogharmonizációs kötelezettséggel függ össze, hogy minden ilyen célt is szolgáló
magyar jogszabályt úgynevezett jogharmonizációs záradékkal kell ellátni, amely tartalmazza a
konkrét harmonizációs kötelezettségre vonatkozó információkat, azaz hogy a magyar norma ponto-
san melyik uniós jogszabály jogharmonizációját valósítja meg.
141
Ezenkívül a jogharmonizációs kötelezettséggel kapcsolatban az Igazságügyi Minisztérium egy

– a világhálóról elérhető – úgynevezett jogharmonizációs adatbázist is működtet, ami naprakész
módon tartalmazza a jogharmonizációs kényszert jelentő uniós jogi normákat és azzal kapcsolat-
ban a magyar jogalkotási feladatokat az első helyi felelős jogalkotó szervek megnevezésével.
Ennek kapcsán ezeknek a szerveknek jogharmonizációs javaslatot kell készíteniük, amiben
– egyebek mellett – fel kell tüntetni:
1) a jogharmonizációs javaslatot készítő minisztériumot;
2) a jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztető uniós jogi aktust;
3) az átültetésre nyitva álló határidőt, valamint
4) azt, hogy ezzel összefüggésben mely magyar jogszabályok módosítása vagy esetlegesen
újak elfogadása indokolt.
Az uniós és a magyar jog viszonyrendszere kapcsán meg kell említeni az úgynevezett közvetlen
hatály problematikáját, ami akkor merül fel, ha bizonyos uniós jogszabályok tagállami intézkedé-
sek nélkül hoznak létre jogokat és kötelezettségeket az uniós jog alanyaira nézve.
Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen hatá-
lya megdönthető vélelmet jelent. Ez – egyebek mellett – annyit tesz, hogy az uniós jogszabályok
rendelkezései nemzeti bíróságok és hatóságok előtt felhívhatók. Végül meg kell még említeni
ezzel kapcsolatban az úgynevezett előzetes döntéshozatali eljárást is, amelynek az a célja, hogy a
nemzeti bíróságok és hatóságok jogalkalmazása összhangban legyen az uniós joggal. Amennyiben
valamely tagállam bírósága (ezt a fogalmat az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata a hagyomá-
nyos bíróságokon túlmenően tulajdonképpen valamennyi olyan állami szervre kiterjesztette, ahol
hatósági döntéshozatal zajlik) előtt a Szerződések vagy más uniós jogi aktusok értelmezése kapcsán
kérdés merülne fel, és úgy ítéli meg, hogy határozata meghozatalához ennek a kérdésnek az eldön-
tése szükséges, úgy megkeresheti az EUB-t annak érdekében, hogy az megválaszolja ezt a kérdést.
Az Alaptörvény kifejezetten rögzíti, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt nem csak a szuverén
nemzeti jogalkotó által kibocsátott Alaptörvény és a jogszabályok írhatnak elő, hanem európai uniós tag-
ságunk révén az Európai Unió joga is. Természetesen ez csak abban az esetben érvényesülhet, amennyiben
Magyarország az E) cikk (2) bekezdése szerint az Alaptörvényből eredő egyes – az Európai Unióhoz való
csatlakozásról szóló nemzetközi szerződés által meghatározott – hatásköreit az Európai Unió intézményei
útján gyakorolja.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény vonatkozásában egy új védendő értéket, egyúttal az uniós jog-
harmonizáció korlátját is megállapította: az alkotmányos identitást vagy alkotmányos önazonosságot.
Ennek tartalmát az Alaptörvény egésze, illetve egyes rendelkezései révén bontja ki esetről-esetre, különös
figyelemmel a történeti alkotmány vívmányaira. Tulajdonképpen olyan alkotmányos elvek és intézmények
katalógusáról van szó, amelyek nélkül az Alaptörvény elvesztené nemzeti jellegét. A magyar alkotmányos
önazonosság szegletkövei lehetnek például: a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági állam-
forma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamenta-
rizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. Ezek az elvek
és intézmények a magyar történeti alkotmány olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és az egész
jogrendszer nyugszik. Az alkotmányos önazonosságról nemzetközi szerződéssel sem lehet lemondani, attól
csak az önálló államiság végleges megszűnése foszthatja meg Magyarországot. Ezen úgynevezett identi-
táskontroll mellett, a szuverenitáskontrollt is feladataként határozta meg az Alkotmánybíróság, amelynek
zsinórmértékét a nemzeti hatalomgyakorlás tényleges érvényesülése, illetve a közhatalom intézményeinek
nemzet általi ellenőrizhetősége képezi [22/2016. (XII. 5) AB határozat].
142
4. MODUL: GAZDÁLKODÁSI ÉS PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK
Ebben a fejezetben áttekintjük az állam működéséhez kapcsolódó legalapvetőbb gazda-

sági, pénzügyi kérdéseket, a legfontosabb közgazdaságtani, pénzügyi alapfogalmakat,
alapösszefüggéseket. Bemutatjuk az államháztartás felépítését, szervezetét, valamint
működésének szabályait, kitérünk a közbevételek és közkiadások rendszerének, a nemze-
ti vagyonnal történő gazdálkodás alapvető szabályainak, a költségvetési szervek ala-
pításának, működésének és az államháztartás ellenőrzési rendszerének bemutatására.
4.1. ALMODUL: PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK
4.1.1. NEMZETGAZDASÁG, GAZDASÁGI SZERKEZET, A GAZDASÁGI

TELJESÍTMÉNY MÉRÉSE
A nemzetgazdaság egy adott ország gazdasága, azaz a gazdasági szereplők összessége és a közöt-
tük levő kölcsönhatások rendszere. A nemzetgazdaságnak tehát része minden rendelkezésre álló
anyagi és emberi erőforrás, valamint az ezeket mozgásba hozó tevékenységek és kölcsönhatásaik.
A gazdasági szereplők önálló gazdasági, szervezeti és intézményi egységek. A közgazdasá-
gi modellekben a gazdaság szereplőit szektorokba sorolják: háztartások, vállalkozások, nonprofit
szektor, kormányzati szektor (államháztartás), külföld. Az egyes gazdasági szektorokat és azok
jellemzőit a következő táblázat foglalja össze.
Gazdasági szek-
Jellemzők
torok
• Együtt élő természetes személyek kisebb-nagyobb csoportja, akik közös jövedelemmel,
vagyonnal, fogyasztással rendelkeznek.
• A munkaerőt szolgáltatják a többi gazdasági szereplő számára.
Háztartások • Rendelkezésre álló jövedelmük részben az elsődleges jövedelemelosztás során
(például munkabér), részben a másodlagos jövedelemelosztás révén
(például segélyek, szociális juttatások, támogatások) keletkezik.
• Nettó megtakarítók: a fogyasztásra el nem költött jövedelmüket megtakarítják.
• Profit szerzése és vagyonuk gyarapítása céljából termelő vagy szolgáltató
tevékenységet végeznek.
Vállalkozások • Termelő felhasználók: termelési tényezőket (erőforrásokat) használnak fel, amelyekből
új érték hozzáadásával termékeket állítanak elő, szolgáltatásokat nyújtanak.
• Nettó hitelfelvevők: saját forrásaikat hitelekkel egészítik ki.
• Létrehozásuk, működésük önkéntes.
Nonprofit szek- • Tevékenységük jellemzően a háztartásokat szolgálja.
tor • Jövedelmük az államtól, a vállalkozásoktól és a háztartásoktól származhat, gyakran a
másodlagos jövedelemelosztás során adomány, támogatás formájában.
143
Gazdasági szek-
Jellemzők
torok
• Társadalmi közös szükségletek kielégítését célzó közfeladatokat lát el, részben saját
intézményrendszer fenntartásával, részben vásárolt szolgáltatásként.
Államháztartás
• Jövedelmének döntő hányada a többi gazdasági szereplő által fizetett adókból és más
(kormányzati
közterhekből származik.
szektor)
• Nemzetgazdasági súlyából adódóan és közhatalmi jogosítványai (például jogalkotás)
gyakorlásával nagymértékben képes befolyásolni az egész nemzetgazdaság fejlődését.
• Hazai terméket, szolgáltatást vásárol, és saját terméket, szolgáltatást nyújt. A hazai
beruházások, pénzügyi befektetések egy részét külföldi megtakarítások finanszírozzák.
Külföld
• A külföld a munkaerőpiacon egyaránt megjelenhet a hazai munkaerő egy részének
igénybe vevőjeként és a munkaerő egy részének szolgáltatójaként.
8. táblázat: A gazdasági szektorok és azok jellemzői
A gazdasági tevékenységeket a statisztikai rendszer ágazatok szerint csoportosítja, közös tulaj-

donságaik alapján. A legáltalánosabb besorolásban a gazdasági tevékenységeket három ágazatba
sorolhatjuk: mezőgazdaság, ipar, szolgáltatások (tercier szektor). Az ipari forradalmat megelő-
zően a mezőgazdasági szektor volt meghatározó, majd a XX. századig folyamatosan nőtt az ipar
nemzetgazdasági súlya. Napjainkban – hazánkban éppúgy, mint máshol – a tercier szektorként
is emlegetett szolgáltatás foglalkoztatja a legtöbb embert. Ebbe a körbe tartozik az oktatás,
az egészségügy, a pénzügyek, az idegenforgalom és vendéglátás, a szállítás, a raktározás, de a
közszolgáltatások széles köre is.
A nemzetgazdasági teljesítmény mérésére számos mutatószámot alkalmaznak. Ezek közül
csak a leglényegesebbeket emeljük ki. A bruttó hazai termék (GDP – Gross Domestic Product)
reálkibocsátásként értelmezve, egy adott ország területén adott időszakban létrehozott, végső
felhasználásra szánt termékek és szolgáltatások összessége.
A bruttó nemzeti jövedelem (GNI – Gross National Income) a GDP-ből származtatott mutató.
Nem más, mint a külföldről beáramló elsődleges jövedelmek és a külföldre kiáramló elsődleges
jövedelmek egyenlegével korrigált GDP. A gazdasági növekedést az adott évi GDP előző évi (vagy
egy bázisévi) GDP-hez való viszonyításával lehet kifejezni. A GDP a gazdaság által egy év alatt
előállított összes termék és szolgáltatás értékét, vagyis az ország jövedelmét számszerűsíti.
A gazdasági növekedést több tényező befolyásolja, ezek közül a legfontosabbak:

a) Munkatermelékenység: Nem más, mint az egy foglalkoztatottra jutó GDP. Javulása a
hatékonyabb szervezés, jobb gépek, korszerűbb technológia stb. alkalmazásával érhető el.
b) Gazdasági aktivitás: a gazdasági teljesítmény szempontjából az is lényeges, hogy a munka
képes korúak mekkora hányada vesz részt aktívan a gazdasági életben. A munkaerőpiacon
az számít aktívnak, aki dolgozik (vállalkozóként vagy alkalmazottként), vagy munkát keres
(vagyis munkanélküli, de munkát keres, így majd munkába tud állni). A gazdasági akti-
vitás mértéke mellett a gazdaságilag inaktív személyek (nyugdíjasok, eltartottak) aránya
ugyancsak fontos információ egy ország gazdasági helyzetéről.
c) Beruházások: A termelőeszközök bővítése, korszerűsítése, technológiai fejlesztése nyil-
vánvalóan hatást gyakorolnak a gazdasági növekedésre.
d) Emberi (humán) tőke: A szakmai tudás, szakismeret átadása, az oktatási rendszer szín-
vonala ugyancsak komoly tényező a gazdasági növekedésben.
e) Innováció: Új termékek, eljárások, szervezeti megoldások bevezetése szintén befolyásolja
a gazdasági növekedést.
144
4. Modul: Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
A gazdasági növekedés mellett szólnunk kell a gazdasági visszaesésről is. A gazdasági növeke
dés időről időre visszaeshet, ez bekövetkezhet egy-egy ágazatban vagy az egész gazdaságban.
A gazdasági aktivitás különösen a mezőgazdaságban mutat ingadozást (az időjárás kedvező vagy
kedvezőtlen alakulása miatt), de szezonális változások tapasztalhatók az idegenforgalom területén
is. A nemzetgazdaság egészének fejlődése is mutathat több évet (évtizedet) átfogó ciklikusságot.
A gazdasági aktivitás egy-egy ciklushoz kapcsolódó nagymértékű kilengése – túlságosan mély
visszaesés vagy túlzott mértékű növekedés a fellendülő szakaszban – komoly károkat okozhat,
ezért az állami gazdaságpolitika kiemelt célja a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés. Ha
két egymást követő félévben a gazdasági aktivitás a korábbi szint alatt marad, recesszió követke-
zik be. Ennél mélyebb és tartósabb visszaesés esetén válságról beszélhetünk.
A gazdaságpolitika azoknak a céloknak, módszereknek, eszközöknek az összessége, rendszere,
amelyek meghatározzák a gazdasági fejlődés irányát és az ehhez szükséges eszközöket. A gazda-
ságpolitika főbb területei a monetáris politika és a költségvetési vagy más néven fiskális politika.
A fiskális politika, más néven költségvetési politika alapvető célja a kiegyensúlyozott gazdasági
növekedés fenntartása mellett az államadósság és az államháztartási hiány megfelelő mértékek
között tartása.
4.1.2. ADÓSSÁG
Az adósság hitelviszonyon alapuló tartozások névértéken számítva.

Egy ország eladósodottságát befolyásolja az államháztartás alrendszereinek adóssága, de a
lakosság, valamint a vállalatok eladósodottsága is. A költségvetés éves bevételei és kiadásai ritkán
egyeznek meg pontosan. Előfordulhat, hogy a bevételek meghaladják a kiadásokat, de sokkal
gyakrabban fordul elő, hogy a kiadások múlják felül az állami bevételeket. A bevételi többletet
szufficitnek, a kiadási többletet deficitnek vagy hiánynak nevezzük. Az adott évben képződő
hiányt nevezzük államháztartási hiánynak.
Az állam egyes szereplői (központi alrendszer, önkormányzati alrendszer, a kormányzati szek-
torba sorolt egyéb szervezetek) által a hiány fedezetére felvett hitelek, kibocsátott kötvények
adósságot képeznek a hitelezők, finanszírozók felé. Ez az adósság képezi az államadósságot. Az
államadósság tehát az államháztartás központi alrendszerének, az államháztartás önkormányzati
alrendszerének és a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezeteknek az egymással szembeni
kötelezettségek kiszűrésével számított adóssága.
Egy ország államadósságának és államháztartási hiányának a mértékét a GDP-hez képest számít-
juk. Az államháztartási hiány százalékos értéke az adott évi költségvetési hiány mértékét az ország
jövedelméhez, GDP-jéhez képest mutatja. Stabil kormányzati pénzügyi pozíciónak minősül, ha ez
az érték 3% vagy ez alatti. A hiányt valahogy pótolni kell, ami történhet hitelfelvétellel (külföldről
vagy belföldről), illetve kötvény (állampapír) kibocsátásával. A tartósan deficites államháztartás a
hiányt felvett hitelekkel, kötvénykibocsátásokkal pótolja, így egészíti ki bevételeit.
Az államadósság százalékos értéke az államadósság mértékét mutatja az ország jövedelméhez, a
GDP-hez képest, azaz ez a szám jelzi, hogy mennyire van egy ország eladósodva. Stabil pénzügyi
pozíciónak minősül, ha ez az érték 60% vagy ez alatti, vagy ha tartósan csökkenő tendenciát mutat.
Magyarország államadóssága jelenleg ezt az értéket meghaladja, a pénzügyi sérülékenységének
legfőbb oka éppen a magas államadósság. Az Alaptörvény előírja, hogy az államadósságot a GDP
50%-a alá kell csökkenteni, ennek érdekében meghatározza, hogy az Országgyűlés nem fogad-
hat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság
meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Addig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék
145
felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el,
amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartal-
mazza.
A magyar Alaptörvény sajátossága, hogy a közpénzügyekre vonatkozó fiskális jellegű szabályozás az Alkot
111
mányhoz képest szigorúbb és részletesebb lett. Az előző Alkotmánynak nem volt önálló gazdasági-pénzügyi
fejezete, pénzügyi jogi vonatkozásban igen kevés közvetlen rendelkezést tartalmazott. Az Alaptörvényben új,
„A közpénzek” elnevezésű részben immáron egységesen jelennek meg a közpénzügyekről szóló rendelkezé-
sek, ide értve – egyebek mellett – az államadósság-fékre vonatkozó rendelkezéseket is.
Nagyon nagy mértékű eladósodás esetén adósságválság alakul ki. Adósságválság esetén egy
ország fizetési mérleg hiánya tartósan nagy, ezért hitelfelvételre kényszerül. Ilyen esetben ahhoz,
hogy fizetni tudja kötelezettségeit, a felvett hitelre is mindig újabb hitelt kell felvennie. Az adós-
ságválság megelőzése érdekében alkotta meg az Országgyűlés a Magyarország gazdasági stabili-
tásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényt (a továbbiakban: stabilitási törvény), amely definiálja az
államadósság fogalmát, és szigorúan szabályozza az ennek részét képező önkormányzati adós-
ság képződésének feltételeit. Az 50%-os adósságszint eléréséig olyan adósságcsökkentési szabály
érvényesül, ami kizárja a pro-ciklikusságot, automatikusan kezeli az Alaptörvény fenti kitételét,
miszerint tartós és jelentős gazdasági visszaesés esetén el lehet tekinteni az adósságcsökkentéstől,
és biztosítja az 50%-os adósságmutató elérését belátható időn belül.
4.1.3. A MONETÁRIS POLITIKA CÉLJA ÉS ESZKÖZRENDSZERE
A monetáris politika célja a nemzeti fizetőeszköz értékének megőrzése, a pénzügyi rendszer

(hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások) működőképességének, stabilitásának biztosítása, az inflá-
ció mérséklése és a gazdasági növekedés elősegítése. A monetáris politika kialakításában a köz-
ponti bank (jegybank) szerepe a meghatározó. E folyamat során figyelemmel kell lenni a gazdaság
pénzszükségletére, ahhoz kell igazítani a pénzkínálatot.
A monetáris politika legfőbb irányítója, a központi bank többféle eszközzel is befolyásolhatja a
gazdaságban lévő pénzmennyiséget:
• A jegybanki tartalékráta módosítása révén. (A tartalékráta azt mutatja meg, hogy egy keres-
kedelmi bank a meglévő betéteinek hány százalékát köteles a központi banknál elhelyezni.)
Ha a ráta növekszik, a bankok kevesebb kereskedelmi banki pénzt képesek teremteni adott
jegybankpénz-mennyiség mellett, így a pénzkínálat csökken.
• A központi bank refinanszírozás keretében hitelt nyújt a kereskedelmi bankoknak. (Refinan-
szírozáskor egy bank nem saját forrásból finanszírozza a hiteladást, ilyen ügyleteknél másik
banktól vagy a jegybanktól kér hitelt és azt adja tovább.) Ha a hitel drágább vagy elérhető
mennyisége csökken, a kereskedelmi bankoknak jellemzően vissza kell fogniuk kihelyezé-
seiket, így a pénzkínálat csökken.
• A jegybanki alapkamat változtatásával ugyancsak befolyásolható a pénzkínálat. Ha az alap
kamat növekszik, a kereskedelmi bankok emelik a hitelek és a betétek kamatát, így a meg-
takarítási hajlandóság nő, miközben a hiteligény csökken, vagyis a gazdaságban lévő pénz-
mennyiség csökkeni fog.
111
Trócsányi László: „Nem azonos startvonalról indulunk”. In: Molnár Benedek – Németh Márton – Tóth Péter: Mérlegen
az Alaptörvény. Interjúkötet hazánk új Alkotmányáról. HVG-Orac, Budapest, 2013. 81. o. 31 Uo.
146
• Nyílt piaci műveletekkel, azaz deviza vagy értékpapír megvételével, illetve eladásával a
központi bank ugyancsak növelheti vagy csökkentheti a pénzmennyiséget.
Az infláció tartós árszínvonal-emelkedést jelent. Ha nem csupán arról van szó, hogy egy-egy ter-
mék ára növekszik, míg más termékeké csökken, hanem az árak általában növekvő tendenciát
mutatnak, inflációról beszélhetünk. Az infláció nem tévesztendő össze az ársokkal, amely az árak
egyszeri hirtelen megugrását és egy magasabb szinten történő stabilizálódását jelenti.
Az árszínvonal-emelkedés egyben azt is jelenti, hogy a pénz vásárlóértéke folyamatosan csök-
ken. (Ugyanannyi pénzmennyiségért kevesebb árut lehet vásárolni a boltban.)
Idővel nemcsak a termékek, szolgáltatások, hanem a külföldi fizetőeszköz ára is változik. A hazai
és a külföldi fizetőeszköz egymáshoz viszonyított aránya az árfolyam. Azokban az országokban,
ahol a gazdaságban a külkereskedelem alakulása meghatározó tényező, az árfolyam ingadozása
komoly gondokat okozhat. A jegybank mozgásterét az árfolyamváltozás hatásai is behatárolják.
A hazai fizetőeszköz gyengülésének és erősödésének hatását a következő táblázat mutatja be.
Hazai fizetőeszköz gyengülése Hazai fizetőeszköz erősödése
egységnyi külföldi fizetőeszköz egységnyi külföldi fizetőeszköz

Hatása hazai fizetőeszközben számolt hazai fizetőeszközben számolt
értéke növekszik értéke csökken
Az export és az idegenforgalom
Az exportnak és az idegenforgalom-
versenyképessége romlik, mivel az
nak kedvez, mivel a külföldi pénz-
Export, idegen egységnyi külföldi pénznemben
nemben számolt eladások magasabb
forgalom számolt eladások kevesebb hazai
hazai fizetőeszközben kifejezett
fizetőeszközben kifejezett bevételt
bevételt eredményeznek.
eredményeznek.
Az import olcsóbbá válik, a beho-
Az import drágul, a kizárólag
zatal növekszik, ami a belföldi
Import belföldi piacra termelőkre nehezedő
piacra termelő hazai cégek számára
versenynyomás enyhül.
kedvezőtlen.
A belföldi gazdaságot élénkíti, a A belföldi termelést és a beruházá
Beruházások
beruházásokat ösztönzi. sokat visszafogja.
A belföldi gazdaság visszaesése
A belföldi gazdaság élénkülése
Munkanélküliség miatt növekedhet a munkanélküli-
csökkentheti a munkanélküliséget.
ség.
Az import drágulása miatt növe- Az infláció mérséklődhet, ha az
kedhet az infláció, különösen, ha importőrök a hasznot (a behozatal
Infláció
a behozatal belföldi forrásból nem olcsóbbá válásából adódó költség-
pótolható. csökkenést) továbbadják.
A devizában felvett hitelek törleszté- A devizában felvett hitelek törlesz-
Adósság se magasabb összegbe kerül forintba tése alacsonyabb összegbe kerül
átszámolva. forintba átszámolva.
9. táblázat: A hazai fizetőeszköz árfolyamváltozásának hatásai
147
4.1.4. A PÉNZÜGYI KÖZVETÍTŐRENDSZER
4.1.4.1. A pénzügyi közvetítőrendszer fogalma
A pénzügyi közvetítőrendszer elsődleges feladata, hogy a megtakarítók és a hitelfelvevők között

kapcsolatot teremtsen. Az összekapcsolódás színterét jelentő piacokat két csoportba soroljuk:
az egy évnél rövidebb idejű pénzcserék a pénzpiacon, az egy évnél hosszabb idejű pénzcserék a
tőkepiacon zajlanak. A pénzügyi közvetítőrendszer működésére szigorú szabályozás vonatkozik,
komoly kockázatot jelent ugyanis, hogy az érintett intézmények nem saját pénzeszközeiket, hanem
mások pénzét (a megtakarítókét) adják kölcsön, illetve fektetik be. A Magyar Nemzeti Bank látja el
a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét.
4.1.4.2. Magyar Nemzeti Bank
A Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) hazánk központi bankja és a Központi Bankok
Európai Rendszerének, valamint a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének tagja. Az MNB,
valamint döntéshozó szerveinek tagjai feladataik végrehajtása és kötelességeik teljesítése során
függetlenek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat a Kormánytól, az Európai Unió
intézményeitől és szerveitől (az Európai Központi Bank kivételével), tagállamainak kormányaitól
vagy bármilyen más szervtől. Az MNB elnöke az Országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel
tartozik.
Az MNB elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. Az MNB elsődleges céljának
veszélyeztetése nélkül, a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány
gazdaságpolitikáját.
Az MNB szervei a monetáris tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, az igazgatóság és a fel-
ügyelőbizottság. Az MNB élén elnök áll, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök
nevez ki hat évre. Az elnök felelős a monetáris tanács döntéseinek végrehajtásáért és az MNB
működésének irányításáért. Az MNB elnöke a Költségvetési Tanács tagja, a feladathoz kapcso-
lódóan a MNB rendszeres kiadványt jelentet meg. A kiadványsorozat célja, hogy a Költségvetési
Tanácsot törvényben, illetve az Alaptörvényben meghatározott feladatai ellátásában támogassa.
Az MNB alelnökeinek megbízatása hat évre szól. Az MNB legalább kettő, legfeljebb három alel-
nökkel rendelkezik.
Az MNB alapvető feladatai:

• Meghatározza és megvalósítja a monetáris politikát.
• Kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra. Az MNB által kibocsátott bankjegy
és érme – ideértve az emlékbankjegyet és emlékérmét is – Magyarország törvényes fizető-
eszköze.
• Hivatalos deviza- és aranytartalékot képez és kezeli azt.
• Biztosítja a pénzügyi közvetítőrendszer zavartalan, átlátható és hatékony működését.
A pénzügyi közvetítőrendszer részét képező személyek és szervezetek prudens (a külső
jogszabályoknak és a belső szabályzatoknak megfelelő, óvatos, körültekintő) működésének
elősegítését, az egyes pénzügyi szervezeteket, illetve a pénzügyi szervezetek egyes szekto-
rait fenyegető, nemkívánatos üzleti és gazdasági kockázatok feltárását.
• A pénzügyi szervezetek által nyújtott szolgáltatásokat igénybe vevők érdekeinek védelme,
a pénzügyi közvetítőrendszerrel szembeni közbizalom erősítése.
148
• Az MNB a Pénzügyi Békéltető Testület útján ellátja a fogyasztók és pénzügyi közvetítő

rendszer egyes szervezetei között a vitás kérdések bírósági úton kívüli rendezését.
• Számlavezetési tevékenységet végez.
Az MNB a felsoroltakon túl egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározott felhatalmazás

alapján – csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathat.
4.1.4.3. Hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások
A pénzügyi közvetítőrendszerben pénzügyi intézmények működnek: ezek a hitelintézetek és a

pénzügyi vállalkozások, amelyek pénzügyi szolgáltatásokat és kiegészítő pénzügyi szolgáltatá-
sokat nyújtanak.
A pénzügyi szolgáltatások körébe – többek között – az alábbi főbb tevékenységek tartoznak:

• betétek gyűjtése és más visszafizetendő pénzeszköz nyilvánosságtól történő elfogadása;
• hitel és pénzkölcsön nyújtása;
• pénzforgalmi szolgáltatások nyújtása;
• kezesség és bankgarancia vállalása, egyéb bankári kötelezettség vállalása;
• valutával, devizával, váltóval, illetve csekkel saját számlára vagy bizományosként történő
kereskedelmi tevékenység;
• pénzügyi szolgáltatás közvetítése.
Kiegészítő pénzügyi szolgáltatásnak minősülnek az alábbi tevékenységek:

• pénzváltási tevékenység;
• fizetési rendszer működtetése.
A felsorolt tevékenységek üzletszerűen csak engedéllyel végezhetők. Ha a törvény másképp nem

rendelkezik, kizárólag a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörében
eljáró MNB (a továbbiakban: Felügyelet) engedélyével végezhető pénzügyi szolgáltatás, valamint
kiegészítő pénzügyi szolgáltatás.
Hitelintézet az a pénzügyi intézmény, amely a pénzügyi szolgáltatások közül legalább

• betétet gyűjt, vagy más visszafizetendő pénzeszközt fogad el a nyilvánosságtól (ide nem
értve a külön jogszabályban meghatározott nyilvános kötvénykibocsátást), valamint
• hitelt és pénzkölcsönt nyújt, vagy elektronikus pénzt bocsát ki.
A hitelintézet bank, szakosított hitelintézet vagy szövetkezeti hitelintézet (takarék-, illetve hitel
szövetkezet) lehet.
1) A bank az a hitelintézet, amely a betétgyűjtést, a hitel és pénzkölcsön nyújtását, valamint a
pénzforgalmi szolgáltatásokat üzletszerűen végzi. Kizárólag bank kaphat engedélyt a pénz-
ügyi szolgáltatások teljes körének végzésére.
2) A szakosított hitelintézet (például jelzálog-hitelintézetek, Magyar Fejlesztési Bank Zrt.) a
rá vonatkozó külön törvényi szabályozásnak megfelelően jogosult tevékenységének végzé-
sére azzal, hogy nem kaphat engedélyt valamennyi pénzügyi szolgáltatás végzésére.
149
3) A szövetkezeti hitelintézet (takarék- vagy hitelszövetkezetek) a hitelreferencia-szolgáltatás

kivételével valamennyi pénzügyi szolgáltatást végezhet, emellett kiegészítő pénzügyi szol-
gáltatásként pénzváltási tevékenységet, valamint bankközi piacon pénzügyi ügynöki tevé-
kenységet is folytathat. A szövetkezeti hitelintézet tevékenységeit csak saját tagjai (tulajdo-
nosai) körében végezheti.
A kereskedelmi bankoknak tevékenységük során sokféle kockázattal kell számolniuk. A banki

kockázatok körébe tartozik többek között a hitelkockázat (az adósoktól nem minden esetben sike-
rül a teljes kamatot és a tőkét megkapni), a likviditási kockázat (a betétek egy részét készpénzben
kell tartani az előre be nem jelentett betétfelvételi igények teljesítése érdekében, de a készpénz-
nek nincs hozama), a működési kockázat (előfordulhat, hogy a működési költségek meghalad-
ják a működési bevételeket). Annak érdekében, hogy a bankok minden körülmény között képe-
sek legyenek a betétfelvételi igények teljesítésére, számos korlátozó előírásnak kell megfelelniük.
A korlátozó szabályok célja, hogy biztosítsák a bankok prudens működését, elősegítsék a ban-
kok likviditásának, vagyis rövid távú fizetőképességük, valamint szolvenciájuk, azaz hosszú távú
fizetőképességük megőrzését.
Ilyen korlátozó előírások többek között a következők:

• Az alapításhoz szükséges tőke (jegyzett tőke) minimuma bank esetében 4 milliárd forint,
szakosított hitelintézetnél a külön törvényi szabályozás szerint meghatározott jegyzett tőke,
szövetkezeti hitelintézet esetében 300 millió forint. A hitelintézet saját tőkéje nem csökken-
het a jegyzett tőke alá (saját tőke védelme).
• Előírja a törvény, hogy a hitelintézeteknek a velük szemben fennálló követelések kielégí-
tésének fedezeteként mekkora tőkét kell folyamatosan biztosítaniuk. Ezt a tőkét szavatoló
tőkének nevezzük. A jogszabályi előírások a kockázatos kihelyezésekhez mérten tőkemeg-
felelési követelményeket is előírnak.
• A törvény korlátozza, hogy egy ügyfélnek vagy az egy érdekkörbe tartozó ügyfeleknek
tőkéjük mekkora részét adhatják kölcsön a hitelintézetek (kockázatvállalási korlát).
A pénzügyi vállalkozások (például a lízingcégek) olyan pénzügyi intézmények, amelyek egy vagy
több pénzügyi szolgáltatást végeznek, azonban nem folytathatnak betétgyűjtést, nem nyújthatnak
pénzforgalmi szolgáltatásokat, és nem végezhetnek pénzváltási tevékenységet. A pénzügyi vállal-
kozások tevékenységi körébe tartoznak a lízing- és a faktoringügyletek, míg ügyfélkörükbe háztar-
tások és vállalkozások is tartozhatnak. A lízing kifejezés az angol lease (bérlet) szóból származik.
Szerződési formaként a bérlet és az adásvétel keveredéséből alakult ki, bár egyik sem található meg
benne tiszta formában. Lízingtevékenységet folytatnak például az autófinaszírozásban részt vevő
pénzügyi lízingcégek. A faktoring lényegében egy megállapodás a faktorház (faktoringgal foglal-
kozó pénzügyi vállalkozás) és az árut, szolgáltatást nyújtó vállalat (eladó) között. Ennek keretében
a faktorház megvásárolja az eladótól a vevővel szemben fennálló követelését. A követelés megvá-
sárlását követően a faktorház lesz jogosult a követelés beszedésére a fizetés határidejének lejártakor.
A tőzsdei kereskedés esetében (például részvények adásvétele), a befektetők nem vihetik megta-
karított pénzüket közvetlenül a tőzsdére, hanem mindezt egy pénzügyi vállalkozás – brókercég –
bevonásával érhetik el. Pénzügyi vállalkozás alapításához legalább 100 millió forint jegyzett tőke
rendelkezésre bocsátása szükséges.
150
A Központi Hitelinformációs Rendszer (KHR) (korábbi nevén a Bankközi Adós- és Hitel

információs Rendszer – BAR) egy olyan központi adatbázis, ahova a hazai pénzügyi szolgáltatók
(bankok, takarékszövetkezetek, pénzügyi vállalkozások) töltik fel a vállalati és lakossági hitelada-
tokat, mely információk ezután minden más, a rendszerhez csatlakozott pénzügyi intézmény és
vállalkozás számára is elérhetővé válhatnak. A KHR ezáltal nemzeti szinten a biztonságosabb és
kockázatmentesebb hitelnyújtást szolgálja, emellett segít kiszűrni azokat, akik visszaélést követtek
el pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatban.
A 2007-ben kezdődött pénzügyi-gazdasági válság során számos országban súlyos összegeket
fordítottak a közpénzekből pénzügyi intézmények támogatására, bankjaik megmentésére a pénz-
ügyi stabilitás megőrzése céljából. Ez több esetben az államok túlzott eladósodásához is vezetett.
A szanálás, a fizetésképtelen pénzügyi intézmények kényszerrel megvalósuló szerkezetátalakítása,
amelynek célja az alapvető pénzügyi intézményi funkciók folyamatosságának biztosítása, a pénz-
ügyi stabilitás megőrzése. Más szóval, a szanálás a rendes fizetésképtelenségi (felszámolási) eljá-
rásnak egy olyan alternatívája, amely lehetővé teszi a fizetésképtelenség határához érkezett intéz-
mények reorganizációját vagy csak részleges felszámolását. A fő irányvonal, hogy az adófizetők
terhelése helyett a tulajdonosi és hitelezői teherviselést erősíti egy nehéz helyzetbe kerülő pénzügyi
intézmény helyzetének rendezése során. Szintén az adófizetőket „védi” a Szanálási Alap létrehozá-
sa, amelynek jóvoltából a szanálás egyes költségei a teljes hitelintézeti és befektetési vállalkozási
szektorra terhelődnek az adófizetők helyett.
A betéteseket az ismertetett előírások mellett más intézmények is védik. Az Országos Betét
biztosítási Alap (OBA) egy hitelintézet fizetésképtelensége miatt, betétesenként és egy hitelin-
tézetre összevontan legfeljebb 100 ezer eurónak megfelelő forintösszegig kártalanítást fizet. Az
OBA tagjai a kereskedelmi bankok, amelyek védett betétállományukhoz igazodóan díjat fizetnek
az alapba. Ha az alap a károkra nem nyújtana teljes mértékben fedezetet, a tagokat az OBA pótbe
fizetésre is kötelezheti, illetőleg – kormánygaranciával – hitelt is felvehet.
A Befektetővédelmi Alap (BEVA) a befektetési szolgáltatók esetleges fizetésképtelensége
miatt a befektetőket érő vagyoni károk részbeni kompenzálását hivatott biztosítani. A BEVA
tagja minden olyan gazdálkodó szervezet, amely a Felügyelet engedélye alapján biztosított tevé-
kenységet jogosult folytatni. A BEVA elsődlegesen a tagjai által végzett letétkezelési szolgáltatást
biztosítja, tehát azt, hogy a megvásárolt értékpapír meglegyen a tag által vezetett értékpapírszám-
lán, ahhoz az ügyfél hozzájusson, arról bármikor rendelkezni tudjon. Amennyiben a BEVA tagja
felszámolás alá kerül, és az értékpapírokban mutatkozó hiány miatt a befektető számára nem tudja
kiadni az értékpapírjait vagy azok egy részét, akkor erre a káreseményre a törvényi keretek között
kártalanítást fizet a BEVA. A kártalanítási feltételek fennállása esetén a BEVA – befektetőnként
és összevontan – legfeljebb százezer euró összeghatárig fizet kártalanítást. A kártalanítás mértéke
egymillió forint összeghatárig száz százalék, egymillió forint összeghatár felett egymillió forint
és az egymillió forint felett rész kilencven százaléka.
4.1.5. AZ ÁLLAM SZEREPE, FUNKCIÓI A NEMZETGAZDASÁGBAN
Az állam klasszikusan az alábbi öt funkciót tölti be a gazdaságban:

• önfenntartás: az állam gondoskodik saját működésének feltételeiről;
• jogi keretek kialakítása: a gazdasági élet rendjének, játékszabályainak meghatározása;
• allokáció: a piaci alapon nem biztosítható feladatokhoz (honvédelem, közbiztonság, köz-
rend fenntartása, közigazgatás, igazságszolgáltatás, közoktatás, közegészségügy stb.) szük-
séges források előteremtése;
151
• redisztribúció: az elsődleges jövedelemelosztás igazságtalanságának mérséklése a jöve-

delmek újraelosztásával;
• stabilizáció: a gazdasági ingadozások, ciklusok, válságok hatásainak csillapítása (például
a közmegrendelések vagy a munkanélküliek pénzbeli ellátása révén a piaci kereslet nem
zuhan együtt a bérekkel, így a visszaesés mérsékeltebb lehet).
Az állam különleges gazdasági szereplő, mert alapvető célja – más gazdasági szereplőktől eltérően
– nem az, hogy saját jövedelmét maximalizálja, hanem az, hogy a közfeladatokat minél színvona-
lasabban, de egyben hatékonyan és gazdaságosan lássa el.
Az állam feladatainak többsége közvetlenül nem szolgál gazdasági célokat. Ilyenek a hagyo-
mányos állami feladatok, mint például a jogalkotás, jogalkalmazás, honvédelem, illetve a „jóléti”
feladatok, mint például az oktatás, egészségügy, szociális ellátás. Ugyanakkor az állami feladatok
ellátásának is vannak gazdasági hatásai. Közvetlenül hat a piaci viszonyok alakulására, amikor
például egy államigazgatási szerv vagy egy közintézmény jelenik meg vevőként az áru-, illetve a
szolgáltatáspiacon. Közvetetten hat a gazdaságra az egészségügy vagy az oktatás, hiszen e szolgál-
tatások színvonala nagymértékben befolyásolja a humán tőkét, ezáltal a gazdaság teljesítőképessé-
gét.
Az állam a közhatalom gyakorlójaként törvényeket alkot, amelyekben kijelöli a piac működésé
nek általános kereteit, speciális jogosítványai vannak – elsősorban a jegybankon keresztül – a pénz
piac szabályozására. Az állam a közhatalom birtokában fizetési kötelezettség megállapításával azt
is megteheti, hogy kötelezze a nemzetgazdaság többi szereplőjét, hogy jövedelmének egy részét
befizesse az államkasszába.
A modern piacgazdaságban az állam gazdasági súlya jelentős. Az európai országokban a meg-
termelt nemzeti jövedelem mintegy 35-55 %-ának felhasználásáról az államháztartási gazdálkodás
keretében döntenek.
Az elvonások mértékének meghatározása és az elvont jövedelemtömeg felhasználása során gya-
korlatilag megtörténik az adott évben előállított jövedelem állami újraelosztása. Az állami újrael-
osztás szintje és mikéntje tehát jelentősen módosítja az egyes nemzetgazdasági szereplők jövedelmi
helyzetét, ezáltal befolyásolja a termelés és/vagy a fogyasztás színvonalát, ezáltal jelentős hatással
van a gazdasági folyamatokra. Azokat az eszközöket, amelyekkel az állam a gazdaság „öntör-
vényű” mozgását képes befolyásolni, állami intervenciónak (beavatkozás) nevezzük. Az állami
intervenciók egy része minden gazdasági szereplőre hatást gyakorol (például a jogszabályi keretek
vagy a jegybanki alapkamat emelése), más része – gazdasági, társadalmi vagy éppen környezetvé-
delmi célok érdekében – megkülönböztetett előnyben részesít egyes szereplőket, vagy e szereplők
bizonyos csoportjait (például egyes ágazatokat, mint az agrártámogatások; a vállalkozók egyes
csoportjait, mint a kis- és középvállalkozások támogatása; vagy egyes térségeket, mint a regionális
támogatások).
152
4.2. ALMODUL: ÁLLAMHÁZTARTÁSI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI

GAZDÁLKODÁSI ALAPISMERETEK
4.2.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FELÉPÍTÉSE, ALAPFOGALMAK
4.2.1.1. Az államháztartás fogalma
Az államháztartás felépítését, működésének szabályait az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV.

törvény (a továbbiakban: államháztartási törvény) szabályozza. Az államháztartás legtágabb meg-
fogalmazásban az állam funkcióinak ellátását szolgáló, azaz a közfeladatokat ellátó és finanszírozó
gazdálkodási rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és
hatásköreinek ellátását szolgáló pénzeszközöket (közpénzek) és vagyontárgyakat (közvagyon), az
ezekkel való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában.
Az államháztartás tehát egyrészt az állam gazdálkodási rendszerének egésze, az a tevékenység,
amely során az állam beszedi a bevételeit, és összegyűjti az állami költségvetésbe, hogy azt fel
használja kiadásai teljesítésére. Másrészt az államháztartás magában foglalja azokat a közfelada-
tokat, amelyeket az állam a közhatalom birtokosaként, helyzetéből, kötelezettségeiből adódóan, a
köz érdekében, közfunkcióként lát el.
Közfeladat jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat, amit az arra köte-
lezett közérdekből, haszonszerzési cél nélkül jogszabályban meghatározott követelményeknek és
feltételeknek megfelelve végez.
A közpénzügyek fogalma alatt olyan pénzmozgást előidéző viszonyok értendők, melyeket köz
hatalmat gyakorló szervezetek irányítanak közfeladatok elvégzése érdekében. E pénzmozgások
következtében az eljáró – közhatalmat gyakorló – szervezetek az ország GDP-jének egy jelen-
tős részét központosítják, majd az államháztartás alrendszerein keresztül ismét elosztják, és a
központosított pénzösszeget közfeladatok közvetlen ellátására vagy a közfeladatok ellátásának
finanszírozására fordítják.
Az államháztartás legtágabb megfogalmazásban az állam funkcióinak ellátását szolgáló gazdál-
kodási rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és hatás
köreinek ellátását szolgáló pénzeszközöket (közpénzek) és vagyontárgyakat (közvagyon), az ezek-
kel való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában.
Az állami feladatok az államháztartás alapegységeiben jelennek meg, amelyeket alrendsze-
reknek nevezünk.
4.2.1.2. Az államháztartás alrendszerei
Az államháztartás két alrendszerből, a központi és az önkormányzati alrendszerből áll.
Az államháztartás központi alrendszerébe tartozik:

• az állam;
• a központi költségvetési szerv;
• a törvény által az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestület, és
• a törvény által központi alrendszerbe sorolt köztestület által irányított köztestületi költség-
vetési szerv.
Az állam az államháztartás központi alrendszerében két szerepkörben van jelen: egyrészt, mint köz-
jogi kötelezettségek és jogosítványok alanya, másrészt jogi személyként, mint magánjogi jogalany.
153
Az állam magánjogi jogalanyként, más személyekkel, szervezetekkel kerül szerződéses kapcso-

latba, amelyben a felek mellérendeltségi viszonyban állnak egymással. Például, amikor az állam
tulajdont vásárol vagy idegenít el, a vele szerződő féllel mellérendeltségi viszonyba kerül, azaz a
jogviszonyban a feleknek ugyanolyan típusú jogai és kötelezettségei lesznek.
Más a helyzet, amikor az állam, mint közjogi kötelezettségek és jogosítványok alanya szerepel
a jogviszonyban, mert ilyenkor a közhatalma birtokában adókat, illetékeket, díjakat stb. állapít meg
és szed be, tehát fizetési és egyéb kötelezettségeket állapít meg. Erre a jogviszonyra a felek alá-fölé-
rendeltsége a jellemző. Az állam az adóhatóságon keresztül például fizetési kötelezettségeket állapít
meg, amelyeknek az adózó köteles eleget tenni.
A közjogi jogalanyként értelmezett állam magában foglalja azokat az állami feladatokat is,
amelyeket a társadalombiztosításból és az elkülönített pénzalapokból finanszíroznak. Így techni-
kailag a központi alrendszer részét képezik a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, valamint az
elkülönített állami pénzalapok is.
Elkülönített állami pénzalapot közfeladat részben államháztartáson kívüli forrásból történő

ellátásának biztosítása céljából törvény hozhat létre. Az elkülönített állami pénzalapok a közfela-
dat ellátása során az állam nevében beszedendő költségvetési bevételek és teljesítendő költségve-
tési kiadások alapszerű elszámolására szolgálnak. Elkülönített állami pénzalap létrehozásának
feltételei:
a) csak törvénnyel lehet létrehozni, amelyben meg kell jelölni:
– az alap rendeltetését;
– bevételi forrásait;
– a teljesíthető kiadások körét, valamint
– az alappal való rendelkezésre jogosult minisztert, testületet;
b) a működéshez szükséges államháztartáson kívüli források megléte, tehát a szükséges adó
jellegű befizetések, hozzájárulások, járulékok, bírságok alaphoz történő rendelése. Elkülö
nített állami pénzalapként működik például a Nemzeti Kulturális Alap.
A társadalombiztosítás a társadalom közös – biztosítási és szolidaritási elvek alapján működő –

kockázatvállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszere. Az államháztartás társadalombiztosítási
rendszerét a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap költségvetései alkotják.
A társadalombiztosítási jogviszony olyan járulékos jogviszony, amely az alapjogviszony (például
munkaviszony, közalkalmazotti jogviszony) létrejöttével automatikusan, a törvény erejénél fogva
jön létre. A jogviszony szereplői a biztosítottak és a foglalkoztatók, vagy ha úgy tetszik, a munka-
vállalók és a munkáltatók. A biztosított egyfelől köteles befizetéseivel hozzájárulni a társadalom-
biztosítás terheihez, másfelől jogosult igénybe venni a társadalombiztosítás szolgáltatásait (táppénz,
nyugdíj). A foglalkoztató ebben a jogviszonyban jogosultsággal nem rendelkezik, a közteherviselés
elve szerint terheli járulék- és hozzájárulás-fizetési kötelezettség.
Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik:

• a helyi önkormányzat;
• a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat;
• a társulás;
• a térségi fejlesztési tanács, és
• a fentiek által irányított helyi önkormányzati, helyi nemzetiségi önkormányzati, országos
nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv.
154
4.2.1.3. Az államháztartási gazdálkodás
Az államháztartás alrendszereiben a gazdálkodás alapja a költségvetés. A költségvetés naptári

évre szóló pénzügyi terv, amely egy mérlegszerű kimutatás: egyik oldalon a teljesítendő bevéte-
leket (közbevétel), a másik oldalon a teljesíthető kiadásokat (közkiadás) tartalmazza.
4.2.2. KÖZBEVÉTELEK ÉS KÖZKIADÁSOK
4.2.2.1. A közbevételek
Az államháztartás valamennyi költségvetési bevétele közbevételnek minősül, függetlenül az adott

pénzeszköz eredetétől (azaz, hogy mely természetes vagy jogi személy fizeti be) és a befizetés
jogcímétől.
Az államháztartás bevételeit származásukat tekintve – legyen szó bármelyik alrendszerről is –
két nagy csoportra oszthatjuk. E két nagy csoport a magánjogi jogviszonyból és a közjogi jogviszony
ból származó bevételek. Ez utóbbiak más szóval a közhatalmi bevételek köre.
Ahogy láttuk, a magánjogi jogviszonyban az állam – vagy a helyi önkormányzat – mint
magánjogi jogalany jelenik meg. Ebben a jogviszonyban a felek egyenrangúak, a bevétel pedig
többnyire az állami – vagy önkormányzati – tulajdon értékesítéséből, bérbe adásából, használatá-
nak átengedéséből keletkezik. A közhatalmi bevételek ezzel szemben közjogi jogviszony alapján
keletkeznek, ahol az állam – vagy az önkormányzat – mint a közhatalom letéteményese jelenik
meg a jogviszonyban, és fizetési kötelezettséget ír elő. E fizetési kötelezettség alapja a köztehervi-
selési kötelezettség. Az Alaptörvény a közteherviselési kötelezettség mértékét az állampolgárok
teherbíró képességéhez igazítja, ezenkívül fontos újításként előírja, hogy a fizetési kötelezettség
megállapításához a gyermeknevelés költségeit figyelembe kell venni. Ezáltal az adórendszerben
érvényesíthető, gyermekekhez kapcsolódó vagy családi kedvezmények alkotmányos védelemben
részesülnek.
Az Alaptörvény XXX. cikke nem hivatkozik már a jövedelmi és vagyoni viszonyokra, mint az Alkotmány 70/I.
§-a, ezeket a fogalmakat a teherbíró képesség, illetve a gazdaságban való részvétel kifejezései váltották fel.
A közteherviselési szabálynak ezzel a változásával a korábbi Alkotmányhoz képest a jövedelmi, vagyoni viszo-
nyoknak való megfeleléstől távolodás, de az arányosság követelményének fennmaradása látszik. A teherbíró
képesség tekintetében az egyén teherbíró képessége és a gazdálkodó szervezeteké külön megítélés tárgyát kell,
hogy képezze, utóbbiak esetében a teherviselő képesség szélesebb alapokon nyugszik, hiszen a gazdasági teher-
bírás egy minimumszintjének fennállása – az egyéni teherviselési képesség esetleges hiányával ellentétben –,
112
a gazdálkodási tevékenység végzése folytán vélelmezhető, mértéke ugyanakkor esetenként változó lehet.
A természetes személyek vonatkozásában a teherbíró képesség általános elvét részletezve az Alaptörvény
kifejezetten előírja, hogy a közteherviselés körében az arányosság mellett is hangsúlyozottan tekintetbe
kell venni a gyermekvállalással együtt járó terheket, és a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás
mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapíta-
ni. Ez egy új, de az Alkotmánybíróság gyakorlatában már megjelent szabály, hogy ti. az adóztatásnál kötelező
113
figyelembe venni a gyermeket nevelők – a család – kisebb teherbíró képességét.
3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [64].

112
A gyermeket nevelők teherviselő képességének figyelembevételét írta elő a családi pótlék adózásával összefüggésben a
113
127/2009. (XII. 17.) AB határozat is: „A teherviselő képességgel arányos közteherviselés az Alkotmánybíróság gyakor-
latában a 70/I. §-ból levezetett, speciális jogegyenlőségi tétel.” Klicsu László: Közpénzügyek. In Trócsányi László –
Schanda Balázs szerk.: Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, 2016. őszi kiadás, HVG Orac 466-467. o.
155
A stabilitási törvény szerint fizetési kötelezettség csak törvényben, illetve törvény felhatal-
mazása alapján önkormányzati rendeletben írható elő. Fizetési kötelezettség alatt elsősorban az
adókat, járulékot, illetéket, hozzájárulást értjük.
Eltérő szabályok vonatkoznak a díjakra, bírságokra, pótlékokra:

• igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott
kormányrendelet felhatalmazása alapján – a miniszter az adópolitikáért felelős miniszter
egyetértésével kiadott rendeletben állapíthat meg;
• törvény felhatalmazása alapján a Magyar Nemzeti Bank elnöke, és a Nemzeti Média- és
Hírközlési Hatóság elnöke rendeletben igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat állapíthat
meg;
• a bírságok, pótlékok esetében pedig a bírságfizetési kötelezettséget, a fizetésre kötelezet-
tek körét, valamint a mentességeket törvény, a bírság mértékét törvény vagy annak felhatal-
mazása alapján a Kormány rendeletben állapítja meg.
A közhatalmi bevételeknek három fajtája van: az adójellegű, a díjjellegű és a szankció jellegű

bevételek.
Az adójellegű bevétel ellenében a befizető semmilyen közvetlen ellenszolgáltatásra nem tarthat
igényt, és a fizetési kötelezettség keletkezése nem függ a befizetés kötelezettjétől. Ide tartoznak az
adók, járulékok és a visszterhes vagyonátruházási illeték.
A díjjellegű bevételek esetében a fizetésre kötelezett személyek – szemben az adófizetésre köte-
lezettekkel – befizetésük fejében közvetlen ellenszolgáltatásban részesülnek. A legfontosabb díjjel-
legű fizetési kötelezettségek a különböző államigazgatási és bírósági eljárási illetékek, az igazgatási
és bírósági szolgáltatási díjak, továbbá egyes költségvetési szervek intézményi térítési díjai.
A szankció jellegű bevételek valamilyen jogellenes magatartás szankcionálására kiszabott fize-
tési kötelezettségekből származnak. Ilyen bevételek a bírságok.
4.2.2.2. A közkiadások
Az államháztartási kiadások alapvetően négy funkció (funkciócsoport) valamelyikének ellátá-

sához kapcsolódnak. Ezek a következők:
• állami működési funkció – igazgatás, jogalkotás, igazságszolgáltatás, rendészet,
honvédelem stb.;
• jóléti funkció – oktatás, szociális rendszer, egészségügyi rendszer, nyugdíjrendszer stb.;
• gazdasági funkció – beruházások, energiaellátás, településfejlesztés, autópálya-építés;
• az államadóssághoz kapcsolódó kifizetések.
156
4.2.3. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS
4.2.3.1. A központi alrendszer bevételei és kiadásai
A központi alrendszer bevételei
A központi költségvetés bevételeinek legnagyobb része a közhatalmi bevételek közül az adó-

jellegű bevételekből, azaz adókból, illetékekből, járulékokból stb. származnak. Ezek között a
legjelentősebbek:
• az általános forgalmi adóból és
• a jövedéki adóból származó bevételek aránya a legnagyobb,
• de igen jelentős összeg származik a személyi jövedelemadóból,
• a társasági adóból és
• az egyéb adókból is.
További bevételi forrást jelentenek a központi költségvetésben a központi költségvetési szervek

saját bevételei, ezek döntően díj- és bírságjellegű bevételek.
A magánjogi bevételek között jelennek meg a központi költségvetésben az állami tulajdon hasz-
nosításából, használatának átengedéséből származó bevételek, valamint a kapott kamatok.
További központi költségvetési bevételek az európai uniós tagsággal kapcsolatos bevételek,
amelyek valamely központi költségvetési szervhez érkeznek.
A központi alrendszer kiadásai
A központi alrendszerben a legnagyobb kiadáscsoportok az alábbiak:

• költségvetési szervek kiadásai – működési kiadások, közigazgatási, közszolgáltatási
kiadások;
• szakmai célú kiadások – fejezeti kezelésű előirányzatok (egy költségvetési fejezet saját
kezelésű, központi költségvetési szervekhez nem rendelt előirányzatai);
• transzferek – az önkormányzati alrendszernek nyújtott támogatások;
• támogatások – akár államháztartáson belülre, akár azon kívülre;
• adósságszolgálat – államadóssághoz kapcsolódó kiadások;
• az európai uniós tagságból és más nemzetközi kötelezettségekből származó fizetési
kötelezettségek;
• egyéb kiadások.
4.2.3.2. A költségvetési törvény elkészítésének menete
A központi költségvetés a magyar állam bevételeit és kiadásait magában foglaló pénzügyi terv.
Egy adott év költségvetésének előkészítését, elfogadását, végrehajtását és a végrehajtás ellenőrzé-
sét magában foglaló folyamat (költségvetési ciklus) – amennyiben a költségvetés egy évre készül
– három vagy négy évet érint. A költségvetési törvényjavaslat előkészítése és a költségvetés elfo
gadása a költségvetési évet megelőző egy vagy két évben, a költségvetés végrehajtása a költség
vetési évben, míg a végrehajtás ellenőrzése pedig a költségvetési évet követő évben történik.
157
• Kormány • Költségvetési Tanács

• államháztartásért • Országgyűlés
felelős miniszter költségvetési évet
• fejezetet irányító szerv megelőző egy-két év
döntés-
irányelvek, előkészítés döntés a törvényjavaslat
ütemterv, tervezés, megvitatása, a
törvényjavaslat törvény elfogadása
zárszámadási az intézményi
törvény költségvetések
előkészítése, megállapítása,
elfogadása
ellenőrzés végrehajtás előirányzatok
teljesítése
• Kormány költségvetési költségvetési

• Kormány
• Állami Számvevőszék évet követő év év
• fejezeti irányító szerv
• Országgyűlés • költségvetési szervek
114
9. ábra: A központi költségvetési ciklus
4.2.3.3. A költségvetési törvény előkészítése és a költségvetési döntés
1) Az államháztartásért felelős miniszter javaslatára a Kormány meghatározza a gazdaság- és

pénzügypolitika fő irányait, így különösen az adópolitika és a költségvetési politika céljait,
rögzíti az államadósság csökkentésével összhangban álló költségvetési egyenleg célt.
2) Az államháztartásért felelős miniszter június 30-ig kidolgozza a tervezés részletes ütemter-
vét és tartalmi követelményeit.
3) A fejezetet irányító szervek (például a minisztériumok) az államháztartásért felelős minisz-
ter által meghatározott részletességgel – a részükre megállapított tervezett kiadási főösszeg
megtartásával – megtervezik a fejezet bevételeit és kiadásait. A tervezetet egyeztetik az
államháztartásért felelős miniszterrel, egyidejűleg tájékoztatást adnak a költségvetési bevé-
teleket és a költségvetési kiadásokat befolyásoló jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó
eszközök, szerződések vagy más kötelezettségek módosításának lehetőségéről, módjáról.
4) Az államháztartásért felelős miniszter elkészíti a központi költségvetésről szóló törvény
javaslat tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalma-
zó önálló törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány a döntését követően
az Országgyűlés elé terjeszti a következő év törvényjavaslatát. A Kormány a központi költ-
ségvetésről szóló törvényjavaslatot a stabilitási törvény szerint egyezteti a Költségvetési
Tanáccsal.
5) Végezetül pedig az Országgyűlés – legkésőbb december 31-éig – elfogadja a következő
költségvetési évre vonatkozó törvényt.
114
Készítette. dr. Nagylaki Csilla a tananyag 2021. évi hatályosításához
158
4.2.3.4. A költségvetési törvény végrehajtása
Az Országgyűlés a költségvetési törvényben felhatalmazást ad a Kormánynak arra, hogy a költ-

ségvetési törvényben foglaltakat végrehajtsa. A felhatalmazás eltérő tartalommal bír a kiadási és
bevételi előirányzatokat illetően. A kiadási előirányzatokat a Kormány jogosult teljesíteni, míg a
bevételi előirányzatok teljesítésére köteles. A fejezetet irányító szervek meghatározzák az irányí
tásuk alá tartozó központi költségvetési szervek, alapok, fejezeti kezelésű előirányzatok előirányza-
tait, azaz elkészítik e szervek költségvetését.
4.2.3.5. A költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése
A költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése a költségvetési évet követő évben történik,

mégpedig a zárszámadási törvény keretei között.
A zárszámadásról szóló törvényjavaslatot a Kormány a költségvetési évet követő évben köte-
les az Országgyűlés elé terjeszteni. A törvényjavaslathoz az Állami Számvevőszék véleményét
mellékelni kell.
4.2.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI KÖLTSÉGVETÉS
4.2.4.1. A helyi önkormányzati bevételek
Az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozás a helyi önkormányzatokat megillető bevételeket

az alábbi csoportokba sorolja:
• saját bevételek;
• központi költségvetési támogatás;
• átengedett megosztott bevételek (például a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságból, pótlék-
ból és végrehajtási költségből származó bevétel 100%-a, valamint termőföld bérbeadásából
származó jövedelem utáni szja 100%-a)
• más gazdálkodóktól átvett bevételek;
• egyéb bevételek.
A települési önkormányzat az illetékességi területén helyi adókat, valamint települési adókat
vezethet be.
A helyi önkormányzatok saját bevételei közül a legjelentősebbek a helyi adók. Helyi adók beve-
zetésére rendeleti úton kizárólag a települési önkormányzatok jogosultak (a megyei önkormány
zatok nem).
A helyi adók között beszélhetünk:

• vagyoni típusú adókról (építményadó, telekadó);
• kommunális jellegű adókról (magánszemélyek kommunális adója, idegenforgalmi adó),
valamint
• helyi iparűzési adóról.
Az önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adókat is bevezethet, ame-

lyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat,
feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya.
159
A saját bevételek közé sorolhatók még:

• a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó
nyereség, osztalékkamat és bérleti díj;
• átvett pénzeszközök;
• törvény alapján az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj;
• az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei;
A központi költségvetési a kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak – ellátását

feladatalapú támogatással biztosítja (feladatfinanszírozási rendszer). A feladatalapú támogatás
működési és közfeladat ellátásához kötött feladatalapú támogatás lehet. A feladatalapú támogatáson
kívül a központi költségvetés kiegészítő támogatást is nyújt az önkormányzatoknak.
4.2.4.2. A helyi önkormányzatok kiadásai
A helyi önkormányzatok a költségvetési bevételeiket a közfeladataik ellátására, a költségvetési szer-

veik működtetésére, a vagyonnal kapcsolatos kiadásaikra, fejlesztési céljaik megvalósítására, az
esetleges adósságaik teljesítésére használják fel.
A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag az ellátandó feladatainak
kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támoga-
tás összegét a központi költségvetésbe visszafizetni. Az egyéb bevételeit fordítja az önként vállalt
feladatainak az ellátására.
4.2.4.3. A helyi önkormányzati költségvetés elkészítésének, végrehajtásának és a végrehajtás

ellenőrzésének szabályai
1) A jegyző a költségvetési rendelet-tervezetet a tervszámoknak megfelelően készíti elő. A terv

számoktól csak a külső gazdasági feltételeknek a tervszámok elfogadását követően bekövet-
kezett lényeges változása esetén térhet el.
2) A jegyző által előkészített költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester a központi költ-
ségvetésről szóló törvény hatálybalépését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-
testületnek.
3) A költségvetésről a képviselő-testület rendeletet alkot.
4) A költségvetés végrehajtása, azaz a bevételek beszedése, kiadások teljesítése a képviselő-
testület által alapított költségvetési szervek feladata.
5) A költségvetés végrehajtására vonatkozó zárszámadási rendelet tervezetét a jegyző készíti
elő és a polgármester terjeszti a képviselő-testület elé olyan időpontban, hogy az legkésőbb
a költségvetési évet követő év május 31-ig hatályba léphessen.
4.2.5. NEMZETI VAGYON
4.2.5.1. A nemzeti vagyon fogalma
Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti

vagyon. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény rögzíti az állam és a helyi önkor-
mányzati vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak
160
a követelményeit. Ezen túlmenően a törvény meghatározza az állam és a helyi önkormányzatok

kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és felté-
teleit, valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az úgyne-
vezett állami, illetve önkormányzati monopóliumokat).
A törvény szabályozza az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon (a további-
akban: nemzeti vagyon) megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálko-
dásnak a követelményeit. A nemzeti vagyonba tartoznak:
• az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló dolgok;
• az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az álla
mot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések, vagyoni értékkel ren-
delkező jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít;
• Magyarország határa által körbezárt terület feletti légtér;
• az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló törvény szerinti
kibocsátási egység és légi közlekedési kibocsátási egység, valamint az ENSZ Éghajlat-
változási Keret egyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről
szóló törvény szerinti kiotói egység;
• állami vagy helyi önkormányzati fenntartású közgyűjtemény (muzeális intézmény, levéltár,
közgyűjteményként működő kép- és hangarchívum, valamint könyvtár) saját gyűjteményé-
ben nyilvántartott kulturális javak körébe tartozó dolog, valamint a régészeti lelet;
• a nemzeti adatvagyon körébe tartozó állami nyilvántartások fokozottabb védelméről szóló
törvény szerinti nemzeti adatvagyon.
4.2.5.2. Állami vagyon
Az állami vagyon a rendeltetésétől függően kincstári vagyon, üzleti vagyon, illetve kivezetésre
szánt állami vagyon.
A kincstári vagyon a szűkebb értelemben vett állami feladat ellátására szolgáló vagyon, amely
a társadalom működését és a nemzetgazdaság céljai megvalósítását segíti elő. A kincstári vagyon
forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes.
Forgalomképtelen a kizárólagos állami tulajdonba tartozó, valamint a nemzetgazdaság szem-
pontból kiemelt jelentőségű állami vagyon.
Az állam kizárólagos tulajdonába tartozik például: a Szent Korona és a hozzá tartozó jelvé-
nyek, az Országház, a föld méhének kincsei, barlangok, felszín alatti vizek, folyóvizek és természe-
tes tavak, meder, sziget, csatorna, vízi közművek, az országos közutak.
Az állam üzleti vagyona a nemzeti vagyon azon része, amely nem tartozik sem a kincstári
vagyonba, sem a kivezetésre szánt vagyon körébe. Ez a vagyon forgalomképes.
Sajátos, új vagyonkategória a kivezetésre szánt állami vagyon, amely nem tartozik sem a kincs-
tári vagyon, sem az üzleti vagyon körébe. Ide tartoznak például az öröklés útján, vagy köztartozás
fejében állami tulajdonba került vagyonelemek, a járművagyon, illetve a kisértékű, így az egymil-
lió forint egyedi nyilvántartási érték alatti ingóság. A kivezetésre szánt állami vagyon a forgalom-
képesség szempontjából is sajátos státuszú, ugyanis jellegükre, állapotukra, jogi helyzetükre vagy
egyéb körülményekre tekintettel nem alkalmasak a nemzeti vagyon alapvető rendeltetését szolgáló
vagyongazdálkodási feladatok ellátására, vagy e feladatok ellátására történő igénybevételük nem
észszerű, így értelemszerűen forgalomképesek, ugyanakkor vagyonkezelésbe nem adhatók, azokon
haszonélvezeti jog nem alapítható, továbbá e vagyonelemek ingyenesen nem hasznosíthatók.
161
4.2.5.3. Az állami vagyonnal való gazdálkodás
Az állami vagyonról külön törvény (a 2007. évi CVI. törvény) rendelkezik, amely meghatározza az
állami vagyonnal való gazdálkodás szabályait.
A tulajdonosi joggyakorlás és a vagyongazdálkodás feladata az állami vagyon rendeltetésé-
nek megfelelő – az állami feladatok ellátásához, a társadalmi szükségletek kielégítéséhez, vala-
mint a Kormány gazdaságpolitikája megvalósításának elősegítéséhez szükséges, egységes elveken
alapuló, önálló ágazatként megjelenő –, hatékony, költségtakarékos, értékmegőrző, értéknövelő
felhasználásának biztosítása. Az állami vagyon felügyeletéért, az állami vagyonnal való gazdálko-
dás szabályozásáért a nemzeti vagyon kezeléséért felelős tárca nélküli miniszter a felelős, aki a
feladatait a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (MNV Zrt.) közreműködésével látja el.
Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek rész-
vénye forgalomképtelen. Az MNV Zrt. feladatkörében többek között előkészíti és végrehajtja az
Országgyűlés, a Kormány, valamint a miniszter állami vagyonnal kapcsolatos döntéseit, nyilván-
tartást vezet az állami vagyonról, tájékoztatást nyújt, a joggyakorlása alá tartozó állami vagyont
hasznosítja, rendszeresen ellenőrzi az állami vagyonnal történő gazdálkodást, valamint az állami
vagyonnal kapcsolatos polgári jogviszonyokban képviseli az államot.
A kivezetésre szánt állami vagyon felett az államot megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek
összességét a Maradványvagyon-hasznosító Zártkörűen Működő Részvénytársaság gyakorolja.
A nemzeti vagyon kezeléséért felelős tárca nélküli miniszter felel továbbá a fejlesztési banki
eszközökkel megvalósuló fejlesztésekért, feladatait a Magyar Fejlesztési Bank Zrt. közreműkö-
désével látja el. Ugyancsak a nemzeti vagyon kezeléséért felelős tárca nélküli miniszter tulajdonosi
joggyakorlása alá tartozik például a Magyar Posta Zártkörűen Működő Részvénytársaság, a MÁV
Magyar Államvasutak Zártkörűen Működő Részvénytársaság, az MVM Magyar Villamosművek
Zártkörűen Működő Részvénytársaság, a Szerencsejáték Zártkörűen Működő Részvénytársaság, a
Magyar Közút Nonprofit Zártkörűen Működő Részvénytársaság, stb.
A Nemzeti Földalaphoz tartozik a kincstári vagyon részét képező, állam tulajdonában lévő
termőföldek, mező-, erdőgazdasági művelés alatt álló belterületi földek, valamint a mező-, erdő-
gazdasági tevékenységet szolgáló vagy ahhoz szükséges művelés alól kivett földek összessége.
A Nemzeti Földalap rendeltetése többek között a működőképes családi gazdaságok kialakításá-
nak elősegítése, a szakirányú végzettséggel rendelkező agrárvállalkozók földhöz jutásának támo-
gatása, a földárak és haszonbérek alakulásának befolyásolása, a termőföld magánosítása során
létrejött, a hatékony mezőgazdasági hasznosításra alkalmatlan birtokszerkezet vidékfejlesztési
célokkal összehangolt javításának támogatása, a gazdálkodás jellegének megfelelő, versenyképes
birtokméretek kialakításának elősegítése. A Nemzeti Földalap felett a Magyar Államot megillető
tulajdonosi jogokat és kötelezettségeket az agrárpolitikáért felelős miniszter a Nemzeti Földügyi
Központ útján gyakorolja.
4.2.5.4. Önkormányzati vagyon
A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet.

A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely
közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szol-
gálja. A törzsvagyon egy része forgalomképtelen. Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül
az a vagyon, amelyet
• a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak
minősít (ilyenek például a helyi közutak és műtárgyaik, a helyi önkormányzatok tulajdoná-
ban álló terek, parkok);
162
• vagy törvény, illetve a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt

jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít.
A törzsvagyon másik csoportját a korlátozottan forgalomképes önkormányzati vagyon képezi.

A korlátozottan forgalomképes vagyonról törvényben vagy önkormányzati rendeletben megha-
tározott esetekben lehet rendelkezni, például eladni; az ilyen vagyonelem egy idő után már nem
szolgál közfeladatot, ezért lehetséges forgalomképessé tenni. Korlátozottan forgalomképes önkor-
mányzati vagyon többek között:
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló közmű;
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló, a helyi önkormányzat képviselő-testülete és szer-
vei, továbbá a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatot ellátó intézmény, költség-
vetési szerv elhelyezését, valamint azok feladatának ellátását szolgáló épület, épületrész;
• a helyi önkormányzat többségi tulajdonában álló, közszolgáltatási tevékenységet vagy par-
kolási szolgáltatást ellátó gazdasági társaságban fennálló, helyi önkormányzati tulajdonban
lévő társasági részesedés.
Az a helyi önkormányzati vagyon, amely nem tartozik a törzsvagyonba, üzleti vagyonnak

minősül, ez a vagyon forgalomképes.
4.2.6. KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK
4.2.6.1. A költségvetési szervek fogalma, alapítása, megszüntetése
Az államháztartás alapegységei a költségvetési szervek.

A költségvetési szerv az államháztartás részét képező, jogszabályban meghatározott és az alapí-
tó okiratban rögzített közfeladat ellátására létrehozott, nyilvántartásba vett jogi személy. A költség-
vetési szerv tevékenysége lehet
a) alaptevékenység, amelynek ellátására a költségvetési szervet létrehozták, azaz a szakmai
alapfeladataként meghatározott, nem haszonszerzés céljából végzett tevékenység, vagy
b) vállalkozási tevékenység, amely haszonszerzés céljából, államháztartáson kívüli forrásból,
nem kötelezően végzett termelő-, szolgáltató-, értékesítő tevékenység.
A költségvetési szervekkel kapcsolatos alapvető szabályokat jelenleg az államháztartási törvény
mellett az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet
tartalmazza.
Költségvetési szerv akkor alapítható, ha a közfeladat alaptevékenységként való ellátása ekként
biztosítható, a működéséhez szükséges feltételek adottak, az ellátandó feladat hatékonyan teljesít-
hető, és a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll.
Költségvetési szervet jogszabállyal vagy alapító okirattal lehet létrehozni. Ha a költségvetési
szervet jogszabály hozza létre, a jogszabályban megjelölt alapítási időpontot megelőzően ki kell
adni az alapító okiratot. Az alapító okiratot az alapító személyétől és a szerv besorolásától függően
az alapító szerv, az irányító szerv vagy a miniszterelnök adja ki.
Az alapító okiratnak tartalmaznia kell a költségvetési szerv:

• nevét, székhelyét, esetleges telephelyeit;
• az alapításáról rendelkező jogszabály teljes megjelölését, ha az alapításról jogszabály ren-
delkezett;
163
• közfeladatát és szakmai alaptevékenységét az államháztartási szakigazgatási besorolását;

• illetékességét, működési körét;
• irányító szervének nevét, székhelyét;
• vezetőjének megbízási rendjét, és
• a foglalkoztatottjaira vonatkozó foglalkoztatási jogviszonyok megjelölését.
Az alapító okirat a fentieken túl – fennállása esetén – tartalmazza a költségvetési szerv

• jogelődjének megnevezését, székhelyét;
• vállalkozási tevékenysége arányának felső határát a módosított kiadási előirányzatok
arányában;
• megszűnésének időpontját vagy pontos feltételét, ha határozott időre vagy bizonyos feltétel
bekövetkeztéig hozzák létre.
A költségvetési szerv működését, feladatai ellátását, hatékonyságát az irányító szerv időközön-

ként felülvizsgálja, amelynek eredményeként előfordulhat, hogy a költségvetési szervet át kell
alakítani vagy meg kell szüntetni (például ha a költségvetési szerv tevékenysége iránti szükséglet
megszűnt, vagy a költségvetési szerv nem képes ellátni a tevékenységét, illetve az más formában
hatékonyabban látható el, stb.).
A költségvetési szerv a Magyar Államkincstár által vezetett törzskönyvi nyilvántartásba törté-
nő bejegyzéssel jön létre és az onnan való törléssel szűnik meg.
4.2.6.2. A költségvetési szervtípusok
Költségvetési szerv alapítására való jogosultság alapján az alábbi költségvetési szerveket különböz-
tetjük meg::
a) az Országgyűlés, a Kormány vagy a miniszter által alapított központi költségvetési szerv,
b) a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzatok társulása, a térségi fejlesztési tanács által
alapított helyi önkormányzati költségvetési szerv,
c) a nemzetiségi önkormányzat, vagy a nemzetiségi önkormányzatok társulása által alapított
nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv, és
d) a köztestület által alapított köztestületi költségvetési szerv.
A költségvetési szerv gazdálkodási feladatai ellátásának megszervezése az államháztartási törvény

értelmében többféle módon történhet. Főszabály szerint a költségvetési szerv gazdasági szervezet
tel rendelkezik, amely ellátja a gazdálkodással kapcsolatos alapvető feladatokat. A gazdasági szer-
vezetet gazdasági vezető vezeti. A gazdasági vezetőnek megfelelő képesítési előírásoknak kell
megfelelnie.
A gazdasági szervezet felel a költségvetési szerv – valamint a hozzárendelt költségvetési szer-
vek – működéséért, a gazdálkodás megszervezéséért és irányításáért, a szervhez rendelt vagyon
elemek megfelelő kezeléséért, valamint a pénzügyi, számviteli rend betartásáért.
Ha azonban a költségvetési szerv éves átlagos statisztikai állományi létszáma a 100 főt nem éri el,
akkor önálló gazdasági szervezettel nem rendelkezik. A gazdasági szervezettel nem rendelkező
költségvetési szervek részére az irányító szerv kijelöl egy gazdasági szervezettel rendelkező költ-
ségvetési szervet, amely „helyette” ellátja a költségvetési szerv működtetésével, üzemeltetésével, a
költségvetési szerv vagyongazdálkodása körében a beruházással, a vagyon használatával, haszno-
sításával, védelmével kapcsolatos feladatokat.
164
4.2.6.3. A költségvetési szervek irányítása, felügyelete
A költségvetési szervnek mindig van legalább egy irányító vagy felügyeleti szerve.
Az irányítási jog az irányító szerv számára a költségvetési szerv felett igen széles körű jogosít-
ványokat biztosít. Az irányítási joga magában foglalja a költségvetési szerv:
• alapításának;
• átalakításának;
• megszüntetésének jogát;
• vezetőjének kinevezését, felmentését, a munkáltatói jogok gyakorlását;
• gazdasági vezetőjének kinevezését, felmentését és díjazásának megállapítását;
• tevékenységének törvényességi, szakszerűségi és hatékonysági ellenőrzését;
• jelentés tételére vagy beszámolásra való kötelezését;
• döntésének megsemmisítését, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítását, jog-
szabályban meghatározott esetekben a költségvetési szerv döntéseinek előzetes vagy utóla-
gos jóváhagyását; valamint
• feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására vonatkozó egyedi utasítás adását,
• kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint a felsorolt
egyes irányítási jogkörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott személyes
adatok kezelését.
A költségvetési szervek felett általában az irányítási jogok teljessége érvényesül.

A felügyeleti szerv az irányítási jogok teljes körével nem rendelkezik. A felügyeleti jogkörbe
ugyanis a fent felsorolt irányítási jogok közül az alapítói jogok (alapítás, átalakítás megszüntetés), a
költségvetési szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása, valamint a feladat elvégzésére
vagy mulasztás pótlására történő egyedi utasítás adása nem tartozik bele.
115
10. ábra: A költségvetési szervek irányítása, felügyelete
Készítette. dr. Nagylaki Csilla a tananyag 2021. évi hatályosításához

115
165
4.2.6.4. A költségvetési szervek működése
A költségvetési szervek az irányító szervük által elfogadott költségvetésük alapján kötelesek gazdál-
kodni. Az elfogadott költségvetést a költségvetés módosításával lehet csak változtatni. Amennyiben
a bevételi-kiadási előirányzat nem teljesül vagy túlteljesül, módosítást kell végrehajtani. A költség-
vetési szervek a bevételeiket kötelesek, a kiadásaikat pedig jogosultak teljesíteni.
4.2.6.5. A kötelezettségvállalás folyamata
A költségvetési szerveknél az előirányzatok teljesítése egymásra épülő, úgynevezett vertikális

munkaszakaszokon keresztül valósul meg. Ezen munkaszakaszok a kötelezettségvállalás, a pénz-
ügyi ellenjegyzés, a teljesítés igazolása, az érvényesítés és az utalványozás.
116
11. ábra: A kötelezettségvállalás folyamata
A kötelezettségvállalás a kötelezettség vállalásáról szóló, szabályszerűen megtett jognyilatko-

zat. Ilyen kötelezettség lehet a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítése, szerződés megköté-
se, támogatás biztosítása, illetve más, pénzben kifejezhető értékű szolgáltatás teljesítésére irányuló
jognyilatkozat. Kötelezettségvállalásra a költségvetési szerv vezetője vagy az általa erre írásban
felhatalmazott alkalmazott jogosult. Az önkormányzat nevében kötelezettségvállalásra a polgár-
mester vagy az általa írásban felhatalmazott személy jogosult.
1) A kötelezettségvállalás kizárólag – a Kormány rendeletében foglalt kivételekkel – írásos
formában, pénzügyi ellenjegyzés után történhet. Ellenjegyzésre főszabály szerint a gazda-
sági vezető, vagy az általa írásban kijelölt – a szerv állományába tartozó – személy jogosult.
Az önkormányzat nevében történt kötelezettségvállalás esetében az önkormányzati hivatal
gazdasági vezetője, ennek hiányában a jegyző által írásban kijelölt, az önkormányzati hiva-
tal állományába tartozó köztisztviselő jogosult a pénzügyi ellenjegyzésre.
116
Készítette: dr. Nagylaki Csilla a tananyag 2021. évi hatályosításához
166
2) A teljesítés igazolása során ellenőrizhető okmányok alapján igazolni, ellenőrizni kell a

kiadások teljesítésének jogosságát, összegszerűségét, és ha a kötelezettségvállaláshoz ellen-
szolgáltatás kapcsolódik, annak teljesítését. A jogszabály lehetővé teszi, hogy a költségve-
tési szerv belső szabályzata egyes kiadásoknál (például jogerős bírósági határozaton alapu-
ló fizetési kötelezettségek) mellőzze a teljesítés igazolásának előírását. Bevételek esetében
jogszabály nem teszi kötelezővé a teljesítés igazolását, de egyes bevételekre ezt a költségve-
tési szerv belső szabályzata előírhatja. A teljesítés igazolására jogosult személyeket a köte-
lezettségvállaló jelöli ki.
3) Kifizetések esetében az érvényesítő ellenőrzi az összegszerűséget, a fedezet meglétét és a
teljes megelőző folyamatban a gazdálkodási szabályok (jogszabályi előírások, belső szabály-
zatok) betartását. Amennyiben az érvényesítő rendellenességet talál, köteles jelezni az utal-
ványozónak. Az érvényesítésre jogosult személyekre, valamint azok kiválasztására a kötele-
zettségvállalás ellenjegyzésére jogosult személyekre vonatkozó szabályok irányadóak.
4) A folyamat utolsó eleme az utalványozás. Az utalványozás nem más, mint a kiadások telje-
sítésének, a bevételek beszedésének elrendelése. Utalványozni csak érvényesített okmány
alapján és csak írásban szabad. Az utalványozásra a költségvetési szerv vezetője, önkor-
mányzatok esetében a polgármester vagy az általa megbízott személy jogosult. Az utalvá-
nyozásra jogosult személyekre, illetve ezek kijelölésére a kötelezettségvállalóra vonatkozó
szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
4.2.7. ELLENŐRZÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS TERÜLETÉN
4.2.7.1. Az államháztartási kontrollrendszer
Az államháztartás területén végzett ellenőrzés célja annak vizsgálata, hogy az államháztartáshoz

tartozó pénzeszközökkel, vagyonelemekkel a kezelésre jogosult szervek, szervezetek megfelelően,
azaz szabályszerűen, szabályozottan, hatékonyan, gazdaságosan, eredményesen gazdálkod-
nak-e. Az ellenőrzés kiterjed mind a központi, mind az önkormányzati alrendszerre.
Az ellenőrzés kiterjed továbbá minden területre, ahol közpénz felhasználása történik. Ellenőrzés
történhet a gazdálkodó szervezetnél, nonprofit szervezetnél, de magánszemélyeknél is, ahol a köz
pénz felhasználását az Állami Számvevőszék vagy kormányzati ellenőrző szerv ellenőrizheti.
Az államháztartás területén végzett ellenőrzés (államháztartási kontrollok) rendszere három

pillérre épül:
• külső ellenőrzésre;
• kormányzati szintű ellenőrzésre; valamint
• az államháztartási belső kontrollra és belső ellenőrzésre.
167
Az államháztartási kontrollok rendszere

Kormányzati Belső kontrollrendszer
Külső ellenőrzés
ellenőrzés és belső ellenőrzés
Állami Kormányzati Belső

Számvevőszék Ellenőrzési Hivatal kontrollrendszer
• kontrollkörnyezet
• integrált kockázatkezelési
Európai Uniós rendszer
Támogatásokat • kontrolltevékenységek
Auditáló • információs és
Főigazgatóság kommunikációs rendszer
• nyomon követési
(monitoring) rendszer
Magyar
Államkincstár
Függetlenített belső
ellenőrzés
117
12. ábra: Az államháztartási kontrollok rendszere
4.2.7.2. Az államháztartás külső ellenőrzése
Az államháztartás külső ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az Állami Számvevőszék látja

el, amely az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés általános hatáskörű pénzügyi–gazdasági
ellenőrző szerve. Az Állami Számvevőszék általános hatáskörében bárhol ellenőrizheti a közpén-
zekkel és a közvagyonnal való felelős gazdálkodást. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevé-
kenysége kiterjed az államháztartás mindkét alrendszerére, ennek keretein belül vizsgálja az
államháztartás forrásainak rendeltetésszerű felhasználását, ellenőrzi az állami vagyonnal történő
gazdálkodást. Feladatkörében ellenőrzi a közpénzekkel és az állami és önkormányzati vagyonnal
való felelős gazdálkodást, valamint a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gaz-
dálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását, és a nemzeti vagyon kezelését.
Megállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait és az ellen
őrzött szervezetek munkáját.
4.2.7.3. Kormányzati szintű ellenőrzés
A kormányzati szintű ellenőrzés a kormányzati ellenőrzési szerv, az európai támogatásokat ellenőr-

ző szerv ellenőrzését, valamint a kincstári ellenőrzési tevékenységet foglalja magában.
A kormányzati ellenőrzési szerv (jelenleg a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal) ellenőrzési jogköre

kiterjed:
• a kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzésére;
117
Készítette: dr. Nagylaki Csilla a tananyag 2021. évi hatályosításához
168
• központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás pénzügyi

alapjai és a központi költségvetési szervek kormányzati ellenőrzésére;
• a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, a köztestületeknek, az alapítványok-
nak, és az egyesületeknek nyújtott költségvetési támogatások, illetve az államháztartás köz-
ponti alrendszeréből nyújtott más támogatások és az említett szervezetek részére meghatá-
rozott célra ingyenesen juttatott állami vagyon felhasználásának ellenőrzésére;
• egyéb, az államháztartási törvényben meghatározott szervezetek és gazdálkodási folyama-
tok ellenőrzésére.
Az európai támogatásokat ellenőrző szerv ellenőrzési jogköre kiterjed a kormányrendeletben

meghatározott forrásokból nyújtott költségvetési támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzésekre
• a lebonyolításban érintett szervezeteknél;
• a kedvezményezetteknél, és
• a költségvetési támogatásokkal összefüggésben megvalósított beszerzésekre, az ezekre kö-
tött szerződések teljesítésének vizsgálatára, ebben a vonatkozásban azon szerződő felekre is,
amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek vagy abban közreműködnek.
A Magyar Államkincstár az államháztartásért felelős miniszter irányítása alatt álló központi

hivatalként működő központi költségvetési szerv. Feladata a közpénzek útjának nyomon követése,
hogy jogosulatlan kifizetések ne történjenek. A Kincstár felelős az állami költségvetés végrehajtása
során a pénzforgalom lebonyolításáért és az elszámolásokért. Folyósítja és ellenőrzi az EU-s és
hazai támogatásokat, a jogosulatlanul kiutalt támogatásokat visszaköveteli.
A kincstár ellenőrzési jogköre a helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, társulás, térségi
fejlesztési tanács és az általuk irányított költségvetési szerv
a) számviteli szabályok szerinti könyvvezetési kötelezettségének,
b) adatszolgáltatási kötelezettségek szabályszerű teljesítésének,
c) az éves költségvetési beszámoló megbízható, valós összképének vizsgálatára terjed ki.
A kincstári ellenőrzés szakmai szabályait, módszereit a kincstár az államháztartásért felelős

miniszter egyetértésével alakítja ki.
4.2.7.4. Belső kontrollrendszer és belső ellenőrzés
Az államháztartásért felelős miniszter – az Állami Számvevőszék véleményének kikérésével –

ellátja az államháztartás belső kontrollrendszerének a nemzetközi standardokkal összhangban lévő
• fejlesztésével;
• szabályozásával;
• koordinációjával és
• harmonizációjával kapcsolatos feladatokat.
Az államháztartásért felelős miniszter megalkotja az ezekhez kapcsolódó jogszabályokat, mód-

szertani útmutatókat, valamint ellátja a szakmai egyeztető fórumok működtetésével és kötelező
továbbképzések szervezésével kapcsolatos feladatokat.
A belső kontrollrendszer célja a kockázatok kezelése, valamint az, hogy a költségvetési szerv
működése és gazdálkodása során tevékenységét szabályszerűen végezze, teljesítse az elszámolási
kötelezettségeket, és megvédje a szervezet erőforrásait az esetleges veszteségektől.
169
A költségvetési szerv belső kontrollrendszeréért a költségvetési szerv vezetője felelős, aki köteles
kialakítani és működtetni a megfelelő (világos szervezeti struktúra, egyértelmű felelősségi, hatás-
köri viszonyok és feladatok, átlátható, megfelelően szabályozott működés):
• kockázatkezelési rendszert (kockázatok felmérése, megállapítása),
• kontrollkörnyezetet (a költségvetési szerv vezetője köteles olyan szabályzatokat kiadni,
folyamatokat kialakítani és működtetni a szervezeten belül, amelyek biztosítják a rendel-
kezésre álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes fel-
használását);
• kontrolltevékenységeket (folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzések a
pénzügyi, gazdálkodási folyamatokhoz kapcsolódóan, például engedélyezési, jóváhagyási
eljárások);
• információs és kommunikációs rendszert (hatékony, pontos és megbízható beszámolási
rendszer annak érdekében, hogy a szükséges információk a megfelelő helyen, időben és
részletezettséggel rendelkezésre álljanak) és
• nyomon követési (monitoring) rendszert (a szervezet tevékenységének, a célok megvaló-
sításának folyamatos, illetve eseti nyomon követése).
A belső kontrollrendszer részét képező belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizonyosságot adó
és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és
eredményességét növelje. A belső ellenőrzés az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rend-
szerszemléletű megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenőrzött szervezetirá-
nyítási, belső kontroll és ellenőrzési eljárásainak hatékonyságát. A belső ellenőrzés kialakításáról,
megfelelő működtetéséről és függetlenségének biztosításáról a költségvetési szerv vezetője köteles
gondoskodni, emellett köteles a belső ellenőrzés működéséhez szükséges forrásokat biztosítani.
Az irányító szerv belső ellenőrzést végezhet:

• az irányítása alá tartozó bármely költségvetési szervnél;
• a saját vagy az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szerv használatába, vagyon-
kezelésébe adott nemzeti vagyonnal való gazdálkodás tekintetében;
• az általa nyújtott költségvetési támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezmé-
nyezetteknél és a lebonyolító szerveknél, és
• az irányítása alá tartozó bármely – külön törvényben meghatározott – köztulajdonban álló
gazdasági társaságnál.
170
5. MODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁGI ÉS ADATVÉDELMI
ALAPISMERETEK
Magyarország valamennyi állami és önkormányzati szerve adatok, dokumentumok

sokaságát kezeli. Ezek egy része a nyilvánosság elől törvény által védett adat, más
része bárki által megismerhető. Van köztük olyan, amely természetes személyre vonat-
kozik, van, amely az adott szervezet működésére és olyan is, amelyet a közszféra szervei
a feladatuk ellátása során más szervezetekről tartanak nyilván. Az adatok kezelését,
gyűjtését, továbbítását jogi normák szabályozzák.
Az alábbiakban a személyes és a közérdekű adatok kezelésével kapcsolatos legfonto-
sabb fogalmak és szabályok ismertetését végezzük el.
5.1. ALMODUL: ADATVÉDELEM
5.1.1. A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELMÉHEZ VALÓ JOG SZÜLETÉSE
Az emberek magánszférájának védelmét a demokratikus alkotmányok régóta garantálják. Ennek

lényege, hogy mindenkit megillet a jog, hogy másoktól, az állam intézményeitől, a piac szereplőitől
háborítatlan magán- és családi élete legyen, megőrizhesse személyes identitását, ne érje sérelem a
becsületét.
A XX. század második fele óta tapasztaljuk, hogy az állam irányító, szabályozó, ellenőrző szere-
pének megnövekedése mind kiterjedtebb adatgyűjtéssel, adatbázisok létrejöttével jár. Az informa-
tikai fejlődés hatására megsokszorozódott a kezelhető adatok mennyisége, és egyben jelentősen
könnyebbé vált a külön nyilvántartásokban kezelt adatok összekapcsolása. Ennek velejárójaként
megnőtt a polgárok kiszolgáltatottsága és annak a lehetősége, hogy az állam szervei az életük szinte
minden területéről adatokat gyűjtsenek, valamint adatállományokat tartalmazó nyilvántartásokat
kezeljenek. E veszélyek hívták életre az adatvédelmet mint a magánszféra védelmének önálló jogte-
rületét.
Az információgyűjtés, az adatbázisok kiépítése ma már nem csak a hivatalok részéről jelenthet
fenyegetést, a személyes adatok védelmét ezért nem csak az állam felől érik kihívások. A vásár-
lókról, ügyfelekről gyűjtött adatoknak komoly piaci értékük van, ezért a jogi szabályozásnak és a
jogvédő intézményeknek egyre inkább számolniuk kell a piaci szereplők üzleti célú adatgyűjtésé-
ből származó veszélyekkel.
5.1.2. A HAZAI ADATVÉDELEM JOGI KERETEI
Az adatvédelem általános szabályait a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése

tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK
irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27-i (EU) 2016/679 rendelet (általános
171
adatvédelmi rendelet, a továbbiakban: GDPR), valamint az információs önrendelkezési jogról

és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) határozza
meg. A GDPR és az Infotv. célja annak biztosítása, hogy a természetes személyek magánszféráját
az adatkezelők tiszteletben tartsák.
Az említett jogszabályok kapcsolata több kettős természetű. Egyrészt az Infotv. a személyes adatok
kezelése vonatkozásában elsősorban a GDPR bizonyos rendelkezéseit kiegészítő előírásokat hatá-
roz meg. A GDPR rendeleti minőségéből fakadóan ugyanis Magyarországon közvetlenül alkal-
mazandó normákat tartalmaz. Másrészt az Infotv. ülteti át a magyar jogba a személyes adatoknak
az illetékes hatóságok által a bűncselekmények megelőzése, nyomozása, felderítése, a vádeljárás
lefolytatása vagy büntetőjogi szankciók végrehajtása céljából végzett kezelése tekintetében a ter-
mészetes személyek védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 2008/977/IB
tanácsi kerethatározat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27-i (EU) 2016/680 európai
parlamenti és tanácsi irányelvet. Ebből következően a bűnüldözési, nemzetbiztonsági és honvédel-
mi célú adatkezelésekre – az ágazati szabályok mellett – kizárólag az Infotv. azon előírásait kell
alkalmazni, amelyek e jogharmonizációs kötelezettség teljesítését jelentik.
Az alkotmányos reformfolyamat során Magyarország Alaptörvénye a személyes adatok védel-
méhez fűződő jogot és a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot is alapjogként őrizte meg,
és a két jog érvényesülésének ellenőrzésére egy új, sarkalatos törvénnyel létrehozott független
hatóságot jelölt ki. A két alapjog érvényesüléséről a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság
Hatóság (NAIH) gondoskodik.
Az Alkotmány alapján létrejött korábbi törvényi keretek között a jogalkotó egy országgyűlési biztosi (ombuds-
mani) típusú intézményi védelmet biztosított az információs alapjogok számára, amelynek alapvető eszkö-
zei a visszásságok feltárása, a nyilvánosság tájékoztatása volt, és hatósági eszközökkel csak korlátozottan
rendelkezett. Az elmúlt évtizedek információs forradalma hatalmas kihívást jelent a jogvédelem számára is.
E változások tapasztalataira alapozva az Alaptörvény – szoros összefüggésük miatt – együtt kezeli az infor-
mációs alapjogokat, és maga rendelkezik a független, hatósági típusú jogvédelmi intézmény létrehozásáról.
Az így létrejött Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság egy autonóm államigazgatási szerv,
amelynek elnökét a köztársasági elnök javaslatára az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
választják, akárcsak korábban az adatvédelmi biztost. Ezek alapján tehát továbbra is egy független intézmény
foglalkozik az adatvédelemmel és az információszabadsággal, ugyanakkor széleskörű hatósági jogosítvá-
nyokkal rendelkezik, amelyek révén hatékonyabban képes ellátni jogvédelmi feladatát.
Személyes adatnak minősül az azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkozó

bármely információ. E körbe tartozik az érintettel kapcsolatos bárminemű információ, függetlenül
attól, hogy arra az érintett mennyire érzékeny, mennyire szeretné titokban tartani, hiszen ez kizá-
rólag tőle, egyéniségétől, körülményeitől, társadalmi helyzetétől függ. A jogalkalmazói gyakorlat
ugyancsak személyes adatnak minősíti érintettre vonatkozó véleményt, minősítést, továbbá az ada-
tokból levonható következtetést is, mivel számos adatkezelésnek éppen az a célja, hogy a felvett
adatokból az érintettre vonatkozó következtetéseket vonjon le, amelyek az érintettel kapcsolatos
döntések alapját képezik (hitelképesség, szolgáltatásokra, támogatásokra és kedvezményekre való
jogosultság vagy adott munkakör betöltésére való alkalmasság stb.).
Az adatvédelmi szabályozás szerint ugyanakkor nem tekinthetők személyes adatnak a holtak-
ra vonatkozó adatok, és nincsenek személyes adataik a jogi személyeknek sem. Ez utóbbiak jogi
védelmét a jogrendszer más eszközökkel biztosítja, például a jó hírnév vagy az üzleti titok védelme
révén.
172
5. Modul: Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
A személyes adatoknak az a szűkebb köre, amely az ember személyiségének belsőbb, érzékenyebb

területeit érinti, és nyilvánosságra kerülése a magánszféra komoly sérelmét okozhatja, különleges
adatnak minősül, és szigorúbb védelem alatt áll. Ilyen különleges adat: a faji vagy etnikai szárma-
zásra, politikai véleményre, vallási vagy világnézeti meggyőződésre vagy szakszervezeti tagságra
utaló személyes adat, a természetes személyek egyedi azonosítását célzó genetikai és biometrikus
adat, az egészségügyi adat és a természetes személyek szexuális életére vagy szexuális irányultsá-
gára vonatkozó személyes adat. Az Infotv. alapján a bűnügyi személyes adatok vonatkozásában is a
különleges adatok kezelésének feltételeire vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
A jog igen szigorú szabályokat ír elő a személyes adatok kezeléséhez. Sőt, magát az adatkezelés
fogalmát is kiterjesztően határozza meg. E szerint adatkezelésnek tekintendő a személyes adatokon
vagy adatállományokon automatizált vagy nem automatizált módon végzett bármely művelet vagy
műveletek összessége, így a gyűjtés, rögzítés, rendszerezés, tagolás, tárolás, átalakítás vagy meg-
változtatás, lekérdezés, betekintés, felhasználás, közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon
történő hozzáférhetővé tétel útján, összehangolás vagy összekapcsolás, korlátozás, törlés, illetve
megsemmisítés.
Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azono-
sítására alkalmas fizikai jellemzők (például ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzí-
tése is.
Ugyanakkor fontos kiemelni, hogy nem tartozik a GDPR hatálya alá a természetes személy által
kizárólag személyes vagy otthoni tevékenység keretében végzett adatkezelés; így például a leve-
lezés, a címtárolás, valamint a személyes és otthoni tevékenységek keretében végzett közösségi
hálózatokon történő kapcsolattartás és online tevékenységek.
Adatvédelmi incidensnek nevezzük az adatbiztonság olyan sérülését, amely a kezelt személyes
adatok véletlen vagy jogellenes megsemmisítését, elvesztését, megváltoztatását, jogosulatlan közlé-
sét vagy az azokhoz való jogosulatlan hozzáférést eredményezi.
Adatkezelőnek minősül az a természetes vagy jogi személy, közhatalmi szerv, ügynökség vagy
bármely egyéb szerv, amely a személyes adatok kezelésének céljait és eszközeit önállóan vagy
másokkal együtt meghatározza.
5.1.3. A JOGSZERŰ ADATKEZELÉS KÖVETELMÉNYEI
Az adatkezelés jogszerűségéhez számos feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt az adatkezelő csak

megfelelő jogalappal kezelhet személyes adatot, másrészt érvényesülnie kell a GDPR-ban megha-
tározott alapelveknek is.
Személyes adatok kezelése akkor lehetséges, amennyiben:

• ahhoz az érintett hozzájárulását adja (önkéntes adatkezelés);
• az egy szerződés teljesítéséhez vagy a szerződésnek az érintett kérésére történő előkészí-
téséhez szükséges;
• az jogi kötelezettség teljesítéséhez szükséges (a kötelező adatkezelés egyik alesete);
• az az érintett vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelme miatt szükséges;
• az közérdekű vagy közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végre-
hajtásához szükséges (a kötelező adatkezelés másik alesete);
• az az adatkezelő vagy egy harmadik fél jogos érdekeinek érvényesítéséhez szükséges.
173
Előzetes tájékoztatás. Ha a személyes adatokat az érintett hozzájárulása alapján gyűjtik, akkor

az érintett dönti el, hogy a kért adatokat megadja-e vagy sem. E döntés meghozásához szükséges
információkról, így különösen az adatkezelő személyéről, a kért adatok köréről, azok felhasználási
céljáról és időtartamáról az adatkezelő köteles előzetesen tájékoztatni az érintettet. A hozzájáru-
lásnak önkéntesnek, azaz külső befolyástól mentesnek kell lennie. Kiemelendő továbbá, hogy az
egyén előzetes tájékoztatása nem csak hozzájárulás esetén alapkövetelmény, hanem minden más
jogalap tekintetében is.
A különleges adatokat az érintett kifejezett hozzájárulásával lehet kezelni. Bizonyos esetek-
ben a társadalom érdeke szükségessé teheti a különleges adatok kötelező kezelését (bűnüldözés,
bűnmegelőzés, közegészségügy, menekültügy). Az ilyen adatkezeléseket csak törvény vagy az
Európai Unió kötelező jogi aktusa rendelheti el vagy teheti lehetővé a megfelelő garanciák biztosí-
tásával.
Az alapvető adatvédelmi követelmények egy része az Alkotmánybíróságtól származik, mert az
alkotmánybírósági határozatokban lefektetett tételek iránymutatásul szolgáltak a későbbi törvényal-
kotás számára. Az osztott információs rendszerekkel szembeni elvárás szerint csak az érintett
felhatalmazása vagy törvényi előírás alapján szabad egymással összekapcsolni a személyes adato-
kat kezelő információs rendszereket. Ha a különféle adatbázisokból származó, az állampolgárok
jövedelmi és vagyoni helyzetére, egészségi állapotára, vásárlási szokásaira stb. vonatkozó adatok
egy kézbe kerülhetnének, akkor ez sértené az érintettek magánszféráját, és kiszolgáltatott helyzetbe
hozná őket. Az egységes személyazonosító jel alkalmazásának tilalma az osztott információs
rendszerek követelményéből következik. Az általános és egységes személyazonosító jel segítségé-
vel az információs rendszerek könnyen összekapcsolhatók lennének. Ezért a személyi szám helyett
három, korlátozottan használható azonosító kódot vezettek be: a személyi azonosítót, a TAJ számot
és az adóazonosító jelet.
Ezt az elvárást, tilalmat áttöri, hogy 2016 januárjától ügyfélbarát módon a személyazonosító
igazolvány tároló eleme tartalmazza többek között a polgár társadalombiztosítási azonosító jelét,
valamint adóazonosító jelét.
Az adatkezelés során érvényesítendő alapvető elvek a következők:
A jogszerűség, tisztességes eljárás és átláthatóság alapelve szerint a személyes adatok kezelé-
sét jogszerűen és tisztességesen, valamint az érintett számára átlátható módon kell végezni.
A célhoz kötöttség elve azt jelenti, hogy személyes adatot csak pontosan meghatározott és
jogszerű célból szabad kezelni. Tilos az előre meg nem határozott jövőbeni felhasználásra történő,
„készletező” adatgyűjtés.
A célhoz kötöttség elvéből következik az adattakarékosság elve, amelynek értelmében mennyi-
ségileg, időben és adatfajta tekintetében is a cél elérésének függvényében kell redukálni a kezelt
személyes adatok körét.
Meghatározó kritérium a pontosság elve, amely szerint a kezelt adatoknak pontosnak, teljesnek
és naprakésznek kell lenniük.
Az adatkezelőnek, illetőleg az adatfeldolgozónak továbbá megfelelő szervezési és technikai
intézkedésekkel gondoskodnia kell az adatok biztonságáról is, megakadályozva az adatvesztést
és az adatokhoz való jogosulatlan hozzáférést.
174
5.1.4. AZ ÉRINTETT JOGAI
Az információs önrendelkezési jog lényegi tartalma, hogy az érintett nyomon követheti szemé-
lyes adatai kezelését, önkéntes adatkezeléseknél pedig érdemi döntéseket hozhat. Az érintettnek az
alábbi jogai vannak a személyével kapcsolatos adatkezelést illetően:
• Tájékoztatáshoz való jog. Az érintett főszabály szerint az adatkezelést megelőzően tájé-
koztatást kap az adatkezelőtől a személyes adatai kezeléséről.
• Hozzáféréshez való jog. Az érintett nemcsak az adatkezelést megelőzően, de később is
tájékoztatást kérhet az adatkezelőtől a személyes adatai kezeléséről, illetőleg hozzáférhet az
adatkezelő által kezelt személyes adataihoz. Az érintett kérésére az adatkezelőnek – legfel-
jebb 30 napon belül – tájékoztatást kell adnia az általa vagy megbízásából kezelt személyes
adatokról. Az adatalany arról is érdemi tájékoztatást kaphat, hogy személyes adatait ki,
milyen jogalapon és mikor igényelte a nyilvántartásokból.
• Helyesbítéshez való jog, amennyiben az érintett személyes adatai elírását, hibás szerepel-
tetését észleli, annak korrekcióját kérheti az adatkezelőtől.
• A törléshez való jog értelmében az érintett kérheti adatai megsemmisítését, illetve fel-
ismerhetetlenné tételét, oly módon, hogy azok helyreállítása már ne legyen lehetséges.
E rendelkezési jog azonban csak önkéntes adatkezeléseknél érvényesülhet maradéktalanul.
• Az érintett továbbá élhet az adatkezelés korlátozásához való jogával, amennyiben vitatott
az adatkezelés jogszerűsége vagy az adatok helyessége.
• Az érintett – amennyiben adatai kezelését jogellenesnek véli, mert az nem a saját, hanem
az adatkezelő kizárólagos érdekeit szolgálja – tiltakozhat személyes adatai kezelése ellen.
Tipikusan a direkt marketing célú adatkezeléseknél fordul elő az a fajta jogérvényesítés.
• A jogorvoslathoz való jog, melyet két intézmény is biztosít:
○ A NAIH-nál bárki vizsgálatot kezdeményezhet, ha a személyes adatok kezelésével
kapcsolatban jogsérelem következett be, vagy annak közvetlen veszélye fennáll.
Az adatvédelmi hatóság lefolytathat – annak feltételei teljesülése esetén az érintett
kérelmére vagy hivatalból – hatósági eljárást is. Emellett büntető-, szabálysértési és
fegyelmi eljárást is kezdeményezhet.
○ Az érintett a jogainak megsértése esetén a bírósághoz fordulhat. Ha a bíróság a
jogorvoslati kérelemnek helyt ad az adatkezelőt a jogellenes adatkezelési művelet
megszüntetésére, az adatkezelés jogszerűségének helyreállítására, illetve az érin-
tett jogai érvényesülésének biztosítására pontosan meghatározott magatartás ta-
núsítására (például a tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére, zárolására,
törlésére) kötelezi, és szükség esetén egyúttal határoz a kártérítés, sérelemdíj iránti
igényről is.
5.2. ALMODUL: INFORMÁCIÓSZABADSÁG
5.2.1. AZ ÁLLAM ÁTLÁTHATÓSÁGA
Az adatvédelem mellett az Infotv. az információszabadság, vagyis a közérdekű adatok megisme-

réséhez való jog garanciális szabályait is tartalmazza. A közérdekű adatok megismerésének joga
nem egyszerűen valamiféle általános tájékozódási jog, hanem a polgárnak az akár bírósági úton
is kikényszeríthető joga, hogy információkat kapjon a közpénzekből működő, illetve közfeladatot
175
ellátó szervek működéséről. A polgárokat megilleti a jog a közérdekű adatok terjesztésére is.
Információszabadság alatt a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot értjük.
Egy demokratikus jogállamban az információszabadság érvényesülése szükséges ahhoz, hogy a
választópolgárok valósághű képet alkothassanak az állami szervek működéséről. Az információ-
szabadság segíti a korrupció és az állami visszaélések elleni fellépést is.
A közérdekű adatok megismerhetővé tételére a közfeladatot ellátó szervek kötelesek. E körbe az
állami vagy helyi önkormányzati feladatokat, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfel-
adatokat ellátó szervek tartoznak. A közfeladatot ellátó szervek jelentős csoportját alkotják az álla-
mi, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező egyéb szervezetek – például az
állami, önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok.
Az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesítők is
kötelesek arra, hogy kérés esetén e kapcsolatra vonatkozó adatokat bárki számára hozzáférhetővé
tegyenek.
Esetükben kivételesen nem közfeladatot ellátó szervekről van szó, azonban a közpénzekkel való
gazdálkodás átláthatósága megköveteli, hogy e szervezetek is nyilvánossá tegyék az államháztar-
tással való kapcsolatuk részleteit.
5.2.2. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK
Közérdekű adatnak nevezzük a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevé-
kenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes
adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információt vagy ismeretet,
függetlenül kezelésének módjától. A közérdekű adatok köre igen tág, hiszen a személyes adatokat
leszámítva ide tartozik gyakorlatilag minden, a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésé-
ben lévő adat. Például egy közérdekű adatokat tartalmazó nyilvántartást vezető állami szervnél
nemcsak e nyilvántartás adatai közérdekű adatok, hanem az adott szerv belső szabályzatai, a szerv
létszámadatai, ügyfélfogadási rendje és költségvetésének, gazdálkodásának adatai is.
5.2.3. A KÖZÉRDEKBŐL NYILVÁNOS ADATOK
Amint az előző pontban írtak alapján kitetszik, a közérdekű adatok nyilvánossága a közfeladatot
ellátó szervek birtokában lévő adatok nagy részéhez hozzáférést biztosít, azonban e körből kizárja
a személyes adatokat. Ám személyes adatok – például egy állami vezető juttatásai – megismeré-
séhez is fűződhet közérdek. Ezeket az adatokat nem közérdekű adatnak, hanem közérdekből nyil-
vános adatnak nevezzük. A törvény szerint közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma
alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy
hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Közérdekből nyilvános adat például a közfel-
adatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve és közfeladat ellátásával összefüggő
személyes adatai.
176
5.2.4. AZ ADATOK MEGISMERÉSE
A közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerésére azonos szabályok vonatkoznak.

Eszerint az adatok megismerése alanyi jog. Az ilyen adatokat bárki megismerheti állampolgárság-
tól, életkortól, lakhelytől stb. függetlenül. A legfontosabb, illetve leggyakrabban keresett adatokat a
közfeladatot ellátó szervek kötelesek elektronikus úton közzétenni. A többi közérdekű adat egyedi
adatigényléssel vagy közadat újrahasznosítási megállapodás keretében ismerhető meg.
5.2.4.1. Elektronikus közzététel
A közfeladatot ellátó szervek a szervezeti és személyzeti, tevékenységükre, működésükre vonat-

kozó és gazdálkodási adataikat az interneten, honlapon közzéteszik. A hozzáférés nem köthető
regisztrációhoz és díjfizetéshez. Az általános közzétételi kötelezettség két fórumon valósul meg: a
szerv saját honlapján és az egységes közadatkereső oldalon történő közzététel útján. Az adatokat
úgy kell közzétenni, hogy azok kinyomtathatók és részletekben is kimásolhatók legyenek.
5.2.4.2. Adatigénylés
A közérdekű adatok megismerése alapvető jog, ezért a törvény a jogérvényesítést elősegítő, az adat
igénylőnek kedvező eljárási szabályokat határoz meg. Az adat megismerése iránt szóban, írásban
vagy elektronikus úton bárki igényt nyújthat be. Az adatok megismerése nincs személyes érdekelt-
séghez kötve, ezért adatigény indokáról és az adatok felhasználásának céljáról nem kell nyilatkozni.
Az adatigénynek közérthetően és lehetőleg az igénylő által kívánt módon kell eleget tenni. Az
adatokat tartalmazó dokumentumról az igénylő másolatot kaphat. Ha a dokumentum az igénylő
által meg nem ismerhető adatot, például védett személyes adatot, üzleti titkot is tartalmaz, az igény-
lőnek szánt másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni.
Az adatigénylés teljesítéséért az adatkezelő sem illetéket, sem igazgatási szolgáltatási díjat nem
állapíthat meg, kizárólag költségei megtérítését igényelheti.
Az Infotv. 2015. évi módosítása előtt a közérdekű adatigénylés alapvetően ingyenes volt. Jelen
leg meghatározott esetekben az adatigénylés teljesítéséért ellenértéket állapíthatnak meg a szer-
vek. A költségtérítés konkrét szabályait a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható
költségtérítés mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet)
tartalmazza.
Az adatigénylések teljesítéséért felszámítható költségtérítés kapcsán fontos megjegyezni, hogy
annak megállapítása csak lehetőség és nem kötelező, az adott közfeladatot ellátó szerv dönti el,
hogy él-e e jogával vagy sem. Kizárólag a teljesítéssel összefüggésben, azzal tényleges kapcsolat-
ban lévő költséget lehet felszámítani. Ennek jegyében a felhasznált adathordozó (például 10 oldal
fölötti fénymásolt papír, cd, dvd, pendrive), a kézbesítés, valamint a munkaerőforrás ráfordítás
költségeit lehet jogszerűen igényelni. Ezen túlmenően más költségelem nem vehető figyelembe.
A munkaerő-ráfordítás költségének megállapítását három együttes feltétel teljesüléséhez köti a
jogalkotó: az adatigénylés teljesítése az alaptevékenység ellátásához szükséges munkaerőforrást
feltételez, a munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár, és a szükséges munkaerő-
ráfordítás meghaladja a 4 munkaórát. A munkaerő-ráfordításért az adott személyt megillető rend-
szeres személyi juttatások összegét, de – a Rendelet értelmében – legfeljebb 4400 Ft-ot számolhat
fel a közfeladatot ellátó szerv óránként.
177
Az adatigénylő adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az a kérelem teljesítése és a költség-

térítés miatt szükséges, az adatkezelő azonban nem köteles az adatigénylő közérdekű adat megis-
merése iránti igényét teljesíteni, amennyiben az nem adja meg nevét – nem természetes személy
esetén megnevezését –, valamint azon elérhetőségét, amelyre a tájékoztatás, értesítés megadható
(például e-mail címét).
A közfeladatot ellátó szerv főszabály szerint 15 napon belül tesz eleget az adatigénynek.
Amennyiben költségtérítést állapít meg, az adatigénylőnek 30 napja van, hogy nyilatkozzon, fenn-
tartja-e az adatigénylését, és 15 napja, hogy megfizesse azt. Az adatigény teljesítésének elutasítását
15 napon belül kell közölni. A jelentős terjedelmű adatra vonatkozó, illetve jelentős munkaerő-
ráfordítást igénylő adatigénylés-teljesítésekre speciális határidők vonatkoznak.
5.2.4.3. Közadat újrahasznosítása
Némely közérdekű adatokat tartalmazó adatbázis nagy mennyiségű, gyorsan változó, nehezen értel-
mezhető adatokat tartalmaz. Gondoljunk csak az időjárásról vagy a városi utak forgalmi helyzetéről
folyamatosan gyűjtött adatokra. Ilyen esetekben nehezen alkalmazhatók az adatigénylés általános
szabályai, például azért, mert a kért adatokra azonnal szükség van, így nem lehet megvárni a 15
napos válaszadási határidőt, vagy azért, mert az adatok felhasználhatóvá tétele sok munkát kíván
a közfeladatot ellátó szervtől. Ugyanakkor ezen adatok hasznosítása nemzetgazdasági érdek. Ezért
a törvény lehetővé teszi, hogy a közfeladatot ellátó szerv és az igénylő megállapodjék az adatok
újrahasznosításáról. Ebben az igénylő a közérdekű adatigényen túlmutató feltételeket is támaszthat.
Például kikötheti, hogy folyamatosan, online az általa megadott formátumra átalakítva, illetve az
általa kért nyelven kapja meg az adatokat. Viszont a közfeladatot ellátó szerv az adatok rendelkezés-
re bocsátásáért díjat állapíthat meg, amelyben az adatok gyűjtésével, előállításával, feldolgozásával
kapcsolatos költségeit érvényesítheti, és korlátozott nyereséghányadot is felszámíthat. Ez eltér a
közérdekű adatigény teljesítésétől, amellyel kapcsolatban csak a másolási költség megfizetéséről
lehet szó.
A közadat újrahasznosítás szabályai csak akkor alkalmazandók, ha ezt az igénylő kifejezetten
kéri, és az újrahasznosításról megállapodást kötnek, egyébként a közérdekű adatigénylés szabályait
kell alkalmazni.
5.2.5. AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG JOGI KORLÁTAI
1) A közérdekű adatokhoz való hozzáférést törvény állami érdekből korlátozhatja. Ez azt jelen-
ti, hogy a korlátozás alá eső közérdekű adat bizonyos ideig nem ismerhető meg. A korlátozást
előíró törvények csak kivételesen, szigorú eljárási szabályok betartása mellett teszik lehető-
vé ezt. Eszerint nem ismerhető meg a közérdekű adat, ha azt a minősített adat védelméről
szóló törvény szerint minősítették. Más törvények is korlátozzák az adatok nyilvánosságát
például honvédelmi, nemzetbiztonsági érdekből.
2) A közfeladatok illetéktelen befolyástól mentes ellátását szolgálja az, hogy a döntés megala-
pozását szolgáló belső iratok, fogalmazványok, tervezetek legfeljebb tíz évig elzárhatók a
nyilvánosság elől, de csak akkor, ha a nyilvánosság kizárásához erősebb közérdek fűződik,
mint az adat nyilvánosságra hozatalához.
178
3) A közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőr-

zésére irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései irányadók. A közfela-
datot ellátó szervek átfogó ellenőrzésére ugyanis külön állami szervek – például az Állami
Számvevőszék, Kormányzati Ellenőrzési Hivatal – hivatottak. Ilyen esetekben is köteles
azonban az adatkezelő tájékoztatást nyújtani a jogviszonyt érintő legfontosabb adatokról: a
jogviszony alanyairól, a jogviszony típusáról, a jogviszony tárgyáról, a szolgáltatás és ellen-
szolgáltatás mértékéről és teljesítése időpontjáról.
4) Végül megemlítendő, hogy a törvény magánérdekből is lehetővé teszi a közérdekű adatok
nyilvánosságának korlátozását az üzleti titok és a szellemi tulajdon védelme érdekében.
5.2.6. NYILVÁNTARTÁSOK
5.2.6.1. A nyilvántartások jogi jelentősége
A modern állam, ezen belül különösen a közigazgatás széles körű feladatainak ellátása érdekében
személyes és közérdekű adatok sokaságát tartalmazó nyilvántartásokat, adatbázisokat kezel. Ilyen
– ma már egyre inkább elektronikus formában meglévő – nyilvántartások nélkül a közfeladatok
ellátása: a statisztikai adatgyűjtés, az adóigazgatás, a társadalombiztosítás, a bűnüldözés, az önkor-
mányzati feladatok hatékony ellátása elképzelhetetlen lenne.
1) A közszféra különböző intézményei által fenntartott nyilvántartásokban szereplő adatok:
– felvételére;
– feldolgozására;
– védelmére;
– nyilvánosságára vonatkozó alapvető szabályokat fogalmazza meg a GDPR és – részben –
az Infotv.
2) Az egyes nyilvántartásokra vonatkozó részletes szabályokat pedig külön törvények hatá-
rozzák meg. Az állami szervek által vezetett, személyes adatokat is tartalmazó nyilvántar-
tások felállítását csak törvényben lehet elrendelni, és ezek adattartalmát is csak törvényben
meghatározott személyek és szervezetek ismerhetik meg. Az általános közigazgatási rend-
tartásról szóló 2016. évi CL. törvény különösen az eljárásban érintett ügyfél jogait illetően
speciális szabályokat is tartalmaz.
5.2.6.2. Fontosabb nyilvántartások
A természetes személyekről a legátfogóbb, országos nyilvántartásokat a Belügyminisztérium

Nyilvántartások Vezetéséért Felelős Helyettes Államtitkársága vezeti. Ezek közül meghatározó
nyilvántartások:
1) A személyi adat- és lakcímnyilvántartás egyebek mellett tartalmazza a polgár nevét, állam-
polgárságát, nemét, születési helyét és idejét, anyja nevét, személyi azonosítóját, lakcímét,
családi állapotát, házasságkötése helyét, arcképmását, aláírását, személyazonosító igazolvá-
nyának okmányazonosítóját, továbbá személyi azonosítójáról és lakcíméről kiadott hatósági
igazolványának okmányazonosítóját. Az okmánytár többek között tartalmazza az állandó
személyazonosító igazolvány adatlapokat és fényképeket, a lakcímjelentő lapokat, valamint
az ezen iratokban szereplő adatok változását igazoló okmányokat.
179
2) Az egyéni vállalkozók nyilvántartása (például egyéni vállalkozó főtevékenysége és tevé-

kenységi körei, egyéni vállalkozó adószáma).
3) A közúti közlekedéssel kapcsolatos nyilvántartás (például a jármű hatósági jelzése, rend
száma).
4) A bűnügyi nyilvántartás, ezen belül az ujjlenyomat, a fénykép és a DNS-minták nyilván
tartása.
A nyilvántartások sokaságában való könnyebb tájékozódást is segíti, hogy a közfeladatot ellátó szer-
vek kötelesek a honlapjukon közzétenni az általuk kezelt adatbázisok, nyilvántartások jegyzékét.
A magyar állam 2019 óta működtet egy ún. közfeladat-katasztert is. Ez nem más, mint a haté-
kony állami feladatellátás biztosítása, továbbá a kormányzati döntéshozatal támogatása céljából az
egyes közfeladatokat a teljesség igényével – a közfeladat ellátásáért felelős, valamint a közfeladatot
megállapító jogszabály meghatározásával – leíró, deklaratív hatályú, internetes felületen elérhető
118
és nyilvános digitális adatbázis.
5.3. ALMODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁG
5.3.1. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK JOGI ALAPJAI
Az Alaptörvény alapvető jogként fogalmazza meg a közérdekű adatok megismeréséhez és ter-

jesztéséhez való jogot.
A közérdekű adatok megismerése azonban nem feltételek nélküli, hanem törvény által korlá-
tozható alapvető jog. A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismerésével szemben
támasztott egyik legerősebb korlátozás a minősítés intézménye, melyet széles körben, ámde jogilag
pontatlanul „titkosításnak” is szoktak nevezni.
A nemzeti szuverenitás, Magyarország biztonsága és az állami szervek zavartalan működésének
biztosítása az adatok egy jól meghatározott, szűk köre esetében a nyilvánosság kizárását kíván-
hatja meg. A minősítés akkor indokolt, ha az adat nyilvánosságra vagy illetéktelen kézbe kerülése
nagyobb kárt okozna, mint az egyébként közérdekű adat megismerésének korlátozása. Az adatok
ezen körének védelme csak szigorú törvényi előírások mellett valósulhat meg, ennek részleteit a
minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) és a végre-
hajtására kiadott három kormányrendelet (90/2010.; 92/2010.; és 161/2010. Korm. rendelet.) hatá-
rozza meg.
5.3.2. A MINŐSÍTÉSI SZINT ÉS AZ ÉRVÉNYESSÉGI IDŐ
A Mavtv. a korábbiakhoz képest új alapokra helyezte a minősített adatok védelmét. A törvény,

amelynek 2010. április 1-jei hatályba lépésével megszűnt az államtitok és a szolgálati titok, egy-
séges keretek között szabályozza a négyszintű, de kétfajta minősített adat, a nemzeti minősített
adat és a külföldi minősített adat kezelését és védelmét.
118
A közfeladat-katasztert a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter a Pest Megyei Kormányhivatal útján működteti
(https://kfk.pest.gov.hu/kozfeladat). Ld. részletesen az állami és önkormányzati közfeladat-kataszterről szóló 45/2018.
(III. 19.) Korm. rendelet szabályait.
180
A Mavtv. felsorolja a minősítéssel védhető közérdekeket, és részletesen szabályozza a minősített

adat létrejöttéhez nélkülözhetetlen minősítés törvényi feltételeit. A minősítés az az egyedi aktus,
amellyel a minősítő a minősítési eljárás során, minősítési javaslat alapján dönt az adat nyilvános-
ságának korlátozásáról. A Mavtv. taxatíve felsorolja a minősítőket, eszerint törvény alapján kizáró-
lag közhatalmi jogosítványokkal rendelkező személyek rendelkeznek minősítői jogkörrel.
Ezzel összefüggésben a Mavtv. az EU-ban, a NATO-ban és az egyes tagállamokban alkalmazott
négyszintű, kármérték alapú minősítési rendszert határoz meg, ily módon
• „Szigorúan titkos!”,
• „Titkos!”,
• „Bizalmas!”, valamint
• „Korlátozott terjesztésű!”
minősítési szinteket különböztetünk meg.
A kármérték alapú minősítési rendszer azt jelenti, hogy az adat minősítési szintjének meghatáro-
zásakor nem az adat vélelmezett fontosságát, hanem az illetéktelen hozzáférés által okozható kár
mértékét kell figyelembe venni. Minél nagyobb kárt okozna Magyarországnak az adott minősített
adathoz történő illetéktelen hozzáférés, annál magasabb szintű személyi, fizikai, adminisztratív
és elektronikus biztonsági feltételeket kell teljesíteni a védelem során.
A törvény egyik legfontosabb deklarált célja a magasan minősített adatok számának radikális
csökkentése és ezzel hosszabb távon a magas költségvetési ráfordítások mérséklése.
A Mavtv. hatályba lépése óta „Szigorúan titkos!” és „Titkos!” minősítési szintű adatot legfel-
jebb harminc évre, „Bizalmas!” minősítési szintű adatot legfeljebb húsz évre, míg „Korlátozott
terjesztésű!” minősítési szintű adatot legfeljebb tíz évre lehet minősíteni. Az érvényességi idő
meghosszabbítására új minősítési eljárás lefolytatásával kizárólag rendkívül indokolt esetben
vagy magánszemély jogos érdekével (például védett tanú) összefüggésben van lehetőség.
5.3.3. A FELÜLVIZSGÁLAT
A szükségesség és arányosság alapelvét figyelembe véve – törvényben vagy törvény alapján átruhá-
zással kapott minősítői jogkörben eljáró – valamennyi minősítő köteles a Mavtv. alapján legkésőbb
5 évenként felülvizsgálni az általa, a jogelődje vagy más minősítő által készített és a felülvizsgálat
időpontjában a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzeti minősített adatot.
A minősített adat felülvizsgálata során az adat felülvizsgálatára jogosult minősítő azt vizsgálja,
hogy a minősített adat minősítésének az adat keletkezésekor meglévő feltételei továbbra is fennáll-
nak-e, hogy az idő múlása következtében a minősítés feltételei megváltoztak vagy teljesen elenyész-
tek-e. A rendszeres felülvizsgálat azért is indokolt, mivel a minősítést követő években bekövetkez-
hetnek olyan tények, körülmények, amelyek okafogyottá tehetik az eredeti minősítést.
A felülvizsgálat eredményeként a minősítő a minősített adat

a) minősítését fenntartja, ha annak minősítési feltételei továbbra is fennállnak;
b) minősítési szintjét csökkenti, illetve a minősítés érvényességi idejét módosítja, ha a minő-
sítés feltételeiben változás történt;
c) minősítését megszünteti, ha minősítésének feltételei a továbbiakban nem állnak fenn.
181
Fő szabályként egy konkrét minősített adat felülvizsgálata az adat keletkezésének időpontjában

a minősítésről döntő minősítő kötelessége, amennyiben az adat továbbra is a feladat- és hatáskö-
rébe tartozik. Amennyiben azonban a nemzeti minősített adat felülvizsgálatára jogosult minősí-
tő személye valamilyen okból nem állapítható meg, akkor ilyen esetben a Nemzeti Biztonsági
Felügyelet gondoskodik a felülvizsgálatról.
5.3.4. A FELÜLBÍRÁLAT
A Mavtv. hangsúlyosan megkülönbözteti a felülvizsgálattól a felülbírálat szabályait. A gyakorlat

azt mutatja, hogy nemcsak a felhasználók, de a minősítők többsége is rendszerint összekeveri a
két fogalmat. A felülbírálat során ugyanis a minősítő nem saját minősített adatáról dönt, hanem a
törvény alapján minősítési jogosultsággal rendelkező minősítő az általa minősítői jogkörrel fel-
ruházott személyek minősítését a felülvizsgálat szabályai szerint felülbírálhatja.
5.3.5. A SZEMÉLYI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Általánosságban és röviden azt mondhatjuk, hogy a személyi biztonság rendszerét úgy kell működ-
tetni, hogy a minősített adathoz – a Mavtv.-ben meghatározott kivételekkel – kizárólag
a) személyi biztonsági tanúsítvánnyal (és a kiadásához szükséges nemzetbiztonsági
ellenőrzéssel);
b) felhasználói engedéllyel és
c) titoktartási nyilatkozattal
rendelkező jogosult felhasználó és a felhasználói engedélyében meghatározott rendelkezési jogo-
sultságokkal férhessen hozzá.
A minősített adatok felhasználása
A Mavtv. rögzíti, hogy csak az lehet felhasználó, vagyis minősített adatot csak az a személy hasz-
nálhat fel, akinek ez állami vagy közfeladata ellátása érdekében indokolt.
A törvényben meghatározott kevés számú kivételtől eltekintve a nemzetbiztonsági szolgála-
tokról szóló 1995. évi CXXV. törvény alapján a felhasználók esetében „Bizalmas!” vagy annál
magasabb minősítési szintű adat felhasználásához biztonsági kérdőívhez kötődő nemzetbiztonsá-
gi ellenőrzést kell lefolytatni. „Korlátozott terjesztésű!” minősítési szintű adatok felhasználásához
nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatására – a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan – nincs szükség.
A nemzetbiztonsági ellenőrzés eredményének figyelembevételével kiállított személyi biztonsági
tanúsítvány azt igazolja, hogy az elvégzett nemzetbiztonsági ellenőrzés alapján a minősített adatot
felhasználó meddig és milyen minősítési szintű adatokhoz férhet hozzá.
Ezenkívül a minősített adat felhasználója részére felhasználói engedélyt kell kiadni, melyben
meg kell határozni azt, hogy a Mavtv-ben felsorolt rendelkezési jogosultságok közül melyek illetik
meg. A minősített adattal való rendelkezés jogosultsága lehet bővebb vagy szűkebb, attól függően,
hogy a felhasználói engedély kiadására jogosult vezető mely jogosítványokkal kívánja felruházni
a felhasználót. Mindezeken kívül a felhasználóknak titoktartási nyilatkozatot is alá kell írniuk.
182
5.3.6. A FIZIKAI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Minden olyan helyiséget, épületet, építményt, ahol minősített adatot kezelnek, fizikai biztonsági
intézkedésekkel kell védeni az arra nem jogosult személyeknek a minősített adathoz történő hoz-
záférése ellen.
A minősített adat felhasználására és tárolására szolgáló helyszín fizikai biztonsági rendszerének
több egymásra épülő elemből kell állnia. Ez az úgynevezett körkörös védelem elve, mely szerint a
minősített adatok fizikai védelmét külső, közbenső és belső fizikai biztonsági elemeknek együtte-
sen kell biztosítaniuk.
A fizikai biztonság
a) külső elemei a védendő terület határait biztosítják;
b) közbenső elemei észlelik az illetéktelen behatolást, és riasztják a reagáló erőt;
c) belső elemei a reagáló erő megérkezéséig késleltetik az illetéktelen behatolót a minősített
adatokhoz történő hozzáférésben.
További fontos szempont a „Bizalmas!” és az annál magasabb minősítési szintű adatok kezelésé-
nek zónaszerű, centralizált – biztonsági területen – történő kiépítése, mely a minősített adatok
és a védelem koncentrációja miatt nemcsak a minősített adathordozók biztonságát növeli, hanem a
költségeket is csökkenti.
„Bizalmas!” és az annál magasabb minősítési szintű adatok feldolgozása és tárolása esetén
szükség van mind a mechanikai, mind az elektronikai védelem eszközeinek egyidejű kiépítésére
és működtetésére, mivel ezek az eszközök nem helyettesítik, hanem kiegészítik egymást:
• a mechanikai védelem eszközei (például biztonsági ajtó, biztonsági zár, biztonsági üveg-
szerkezet, falazat, vasrács, páncélszekrény stb.) fizikai gátat képezve akadályozzák, illetve
késleltetik a védett helyiségbe, területre történő illetéktelen behatolást, valamint a minősí-
tett adatokhoz történő illetéktelen hozzáférést;
• az elektronikai védelem eszközei (például behatolásjelző rendszer, mozgás-, nyitás- és
üvegtörés-érzékelő, infrasorompó stb.) észlelik az illetéktelen behatolást, és riasztják a
reagáló erőket.
5.3.7. AZ ADMINISZTRATÍV BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Az adminisztratív biztonsági intézkedések a minősített adat nyomon követhetőségének, bizal-

masságának, sérthetetlenségének és rendelkezésre állásának biztosítására szolgálnak.
A minősített adatok nyilvántartási rendszerét úgy kell kialakítani és a felelősség megállapítá
sára alkalmas módon működtetni, hogy a minősített adatot kezelő szervnél a minősített adatok
mozgása nyomon követhető, ellenőrizhető és visszakereshető legyen.
5.3.8. AZ ELEKTRONIKUS BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Az elektronikus biztonság részletes végrehajtási szabályait a Mavtv. felhatalmazása alapján kiadott,

a minősített adat elektronikus biztonságának, valamint a rejtjeltevékenység engedélyezésének és
hatósági felügyeletének részletes szabályairól szóló 161/2010. (V. 6.) Korm. rendelet (Elektronikus
kormányrendelet) állapítja meg.
183
Az Elektronikus kormányrendelet a NATO és az EU biztonsági szabályzatainak előírásait

szem előtt tartva a minimális követelményeket állapítja meg, kellő rugalmasságot biztosítva
ahhoz, hogy a minősített adat, valamint a minősített adatot kezelő rendszer védelme a konkrét
veszélyeztetettséghez igazodva, a költséghatékonyság figyelembevételével biztosítsa a szüksé-
ges és elégséges védelem szintjét. Az elektronikus biztonság integrált részeként szabályozza a rejt-
jeltevékenységet, de a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően megőrizve e szakterület viszonylagos
önállóságát.
Az Elektronikus kormányrendelet meghatározza a rendszerbiztonság, a kommunikációbizton-
ság és a kompromittáló elektromágneses kisugárzás elleni védelem követelményrendszerét.
A rendszerbiztonság keretében szabályozza a hardverbiztonság, a szoftverbiztonság követelmé-
nyeit, a hozzáférési jogosultságokat, a biztonsági mentés és helyreállítás, a vírusvédelem rendjét,
valamint meghatározza a rendszeren alkalmazható biztonsági üzemmódokat és a hálózat biztonsá
gára vonatkozó intézkedéseket.
A kommunikációbiztonság tárgykörében alapvetően a rejtjelbiztonság korábbi szabályait vette
át, és ezen belül egységes keretbe foglalta a nemzeti, a NATO és az EU rejtjeltevékenység-
re vonatkozó követelményeket és eljárási rendet. Meghatározza azokat a kivételes körülményeket,
amikor a minősített adat rejtjelzés nélkül is továbbítható.
A kompromittáló elektromágneses kisugárzás elleni védelem biztonsági követelményrend-
szere tekintetében a NATO és EU irányelveket érvényesíti a nemzeti minősített adat védelmére
is. Minden elektronikus eszköz bocsát ki magából elektromágneses jeleket. A technika fejlődése
lehetővé tette, hogy az elektronikus eszközök által kibocsátott elektromágneses jelekből vissza-
állítható legyen az adott eszközön kezelt minősített adat. Az ezzel szembeni védekezés egyik
alapvető eszköze az ilyen kompromittáló elektromágneses kisugárzás minimális szintre csök-
kentése, megakadályozva ezzel a minősített információk illetéktelen kezekbe jutását. E módszer
szabályait a NATO-ban és az EU-ban egyaránt az úgynevezett TEMPEST összefoglaló név alatt
tárgyalják.
5.3.9. A MINŐSÍTETT ADATOK BÜNTETŐ- ÉS SZABÁLYSÉRTÉSI JOGI

VÉDELME
A Büntető törvénykönyv (Btk.) kiemelt büntetőjogi védelemben részesíti a minősített adatokat.

A minősített adattal visszaélés bűncselekményéhez tartozó büntetőjogi szankciórendszer minő-
sítési szintenként differenciált: egyrészt minősítési szintenként eltérő büntetési tételek szerepel-
nek, másrészt a Btk. lényegesen szigorúbb büntetési tételekkel fenyegeti a hivatalból titoktar-
tásra kötelezett felhasználókat, mint a „civil” személyeket. Ennél a bűncselekménynél a Btk. mind
a szándékos, mind a gondatlan elkövetést csak a hivatalból titoktartásra kötelezett felhasználók
esetében rendeli büntetni, míg a „civil” személyek esetében kizárólag a szándékos elkövetést
szankcionálja.
A minősített adattal visszaélés bűncselekményének négy elkövetési magatartása van, nevezetesen

a minősített adat:
a) jogosulatlan megszerzése,
b) jogosulatlan felhasználása,
c) jogosulatlan személy részére hozzáférhetővé tétele,
d) jogosult személy részére hozzáférhetetlenné tétele (például a kizárólag egy példányban
készült minősített adat elvesztése).
184
A szabálysértési kódex „Minősített adat biztonsága megsértése” néven foglalja össze azokat
az elkövetési magatartásokat, amelyek a bűncselekményhez képest enyhébb mértékben sértik
vagy veszélyeztetik a minősített adatok kezelésének rendjét. A 17 elkövetési magatartás közül
leginkább a legszélesebb felhasználói kört érintő elkövetési magatartásokat érdemes megemlíteni:
a törvény szankcionálja a minősített adatnak a feladatellátás során jogszabályellenesen történő
készítését, sokszorosítását, minősítését, nyilvántartását, kezelését vagy őrzését. A minősített
adat biztonsága megsértése szabálysértés elkövetése esetén az eljárás lefolytatása a rendőrség
hatáskörébe tartozik.
„civil” maximum „hivatalos”maximum

Visszaélés korlátozott terjesztésű minősítésű adattal: elzárás 1 év
Visszaélés bizalmas minősítésű adattal: 1 év 2 év
Visszaélés titkos minősítésű adattal: 3 év 1–5 év
Visszaélés szigorúan titkos minősítésű adattal: 1–5 év 2–8 év
13. ábra: A Btk.-ban meghatározott büntetési tételek maximuma minősítési szintenként
5.3.10. AZ ADATKEZELÉSI ÉS A RENDSZERENGEDÉLY
A minősített adatot kezelő állami vagy gazdálkodó szervek csak a Nemzeti Biztonsági Felügyelet
által kiadott adatkezelési, illetve rendszerengedély birtokában kezelhetnek minősített adatot
papíralapú, illetve elektronikus adathordozón. Az adatkezelési engedély kiadásához a személyi, a
fizikai és az adminisztratív biztonsági feltételeket kell teljesíteni, a rendszerengedélyhez azonban az
adatkezelési engedély és az elektronikus biztonsági feltételek megléte is szükséges.
A Mavtv. hosszú átmeneti időt biztosít a hatályba lépése napján nemzeti minősített adatot
felhasználó szerveknek az engedélyek megszerzésére: ezeket az engedélyeket 2022. december 31-ig
kell beszerezniük. Fontos hangsúlyozni, hogy ez az átmeneti határidő a NATO és az EU minősí-
tett adatokra nem vonatkozik, ezeknek a külföldi minősített adatoknak a kezelése a korábbi külön
szabályozás szerint is csak megfelelő szintű és érvényes adatkezelési, illetve rendszerengedély
birtokában történhetett.
5.3.11. A TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY ÉS AZ

EGYSZERŰSÍTETT TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY
KIADÁSÁRA IRÁNYULÓ ELJÁRÁS
Gazdálkodó szervezet csak akkor vehet részt „Bizalmas!” vagy annál magasabb minősítési
szintű minősített adat felhasználásával járó szerződés végrehajtásában, ha az iparbiztonsági ellen
őrzését végrehajtották és részére a Nemzeti Biztonsági Felügyelet a megfelelő szintű telephely
biztonsági tanúsítványt vagy egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítványt kiállította.
185
Telephely biztonsági tanúsítványt csak az a gazdálkodó szervezet kaphat, mely rendelkezik

a Nemzeti Biztonsági Felügyelet által kiadott legalább „Bizalmas!” szintű adatkezelési enge-
déllyel, és legalább „Korlátozott terjesztésű!” szintű rendszerengedéllyel. Ez minimálisan egy
„Bizalmas!” szintű Nyilvántartót (biztonsági területet) és egy, a Nyilvántartóban elhelyezett, a
Nemzeti Biztonsági Felügyelet által akkreditált, legalább „Korlátozott terjesztésű!” szintű minősí-
tett adatok kezelésére alkalmas számítógépet jelent.
A telephely biztonsági tanúsítvány kiadására irányuló eljárás két alapvető pillérre épül, az
egyik az iparbiztonsági ellenőrzés, amely az illetékes nemzetbiztonsági szolgálat által folytatott
cégellenőrzést és az érintett felhasználók nemzetbiztonsági ellenőrzését foglalja magába, a
másik a Nemzeti Biztonsági Felügyelet által végzett fizikai, adminisztratív és elektronikus
biztonsági ellenőrzés.
Ha az iparbiztonsági ellenőrzés nem állapított meg kockázati tényezőt, a Nemzeti Biztonsági
Felügyelet a gazdálkodó szervezet részére kiadja
a) az egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítványt,
b) amennyiben a minősített adat védelmének fizikai, adminisztratív és elektronikus bizton-
sági feltételei is kialakításra kerültek, a telephely biztonsági tanúsítványt.
Az egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítvány kiadásának nem feltétele a fizikai, az admi-

nisztratív és az elektronikus biztonsági feltételek megteremtése, tehát a gazdálkodó szervezetnek
nem kell adatkezelési és rendszerengedélyt szereznie, ezért az egyszerűsített telephely biztonsá-
gi tanúsítvánnyal rendelkező gazdálkodó szervezet saját székhelyén, telephelyén és fióktelepén
„Bizalmas!” vagy annál magasabb minősítési szintű minősített adatot nem kezelhet.
5.3.12. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK HATÓSÁGI

FELÜGYELETE
Az 1999 januárjában létrejött Nemzeti Biztonsági Felügyelet a minősített adatok védelmének

szakmai felügyeletéért felelős miniszter (belügyminiszter) irányítása alatt álló Nemzetbiztonsági
Szakszolgálat keretében működő, önálló feladattal és hatósági jogkörrel rendelkező szerv, amely
hatósági tevékenysége során minden más szervtől független, és a feladatkörébe tartozó hatósági
ügyek tekintetében nem utasítható.
A Nemzeti Biztonsági Felügyelet nemzeti és külföldi (NATO/EU/más országoktól átvett) minő-

sített adatokkal kapcsolatos alapvető feladatai:
– a minősített adatok védelmének hatósági felügyelete,
– a minősített adatok kezelésének hatósági engedélyezése és felügyelete, valamint
– a telephelyi iparbiztonsági hatósági feladatok ellátása.
A Nemzeti Biztonsági Felügyelet közigazgatási hatósági eljárásban hozott döntése ellen a döntés
közlését követő 15 napon belül lehet közigazgatási pert kezdeményezni. A belügyminiszter mint
a minősített adat védelmének szakmai felügyeletéért felelős miniszter az ezzel kapcsolatos tevé-
kenységéről szükség szerint, de legalább évente egyszer tájékoztatja az Országgyűlés nemzet
biztonsági, valamint honvédelmi és rendészeti ügyekkel foglalkozó bizottságát.
186
6. MODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE
E modul célja, hogy betekintést nyújtsunk a közigazgatási szervezetek működésének

belső világába, tisztázzuk, hogy mit is takar a „szervezet” fogalma, milyen tényezők és
trendek befolyásolják leginkább a közigazgatás szervezeteinek felépítését, működésé-
nek módját. Célunk továbbá megismertetni az Olvasót a vezetés alapfogalmaival és leg-
fontosabb feladataival, valamint rendszerezni és megérteni a szervezeteken belüli és a
szervezeti határokon átívelő főbb működési folyamatokat és összefüggéseiket. A fejezet
végén röviden ismertetjük a folyamatok informatikai támogatásának lehetőségeit, és
bemutatjuk az e-közigazgatás legfontosabb jellemzőit.
6.1. ALMODUL: KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETELMÉLETI

MEGKÖZELÍTÉSBEN
A közigazgatás intézményrendszere nagyon sokféle szervezetből áll, amelyeket a 2. modul rész-

letesen tárgyal. Többek között ezen közigazgatási intézményrendszer része egy ágazat komplex
irányításáért felelős, országos hatáskörrel működő minisztérium, egy speciális feladatokkal foglal-
kozó központi hivatal (például Magyar Államkincstár, Országos Meteorológiai Szolgálat), ide tar-
toznak a fővárosi és megyei kormányhivatalok, valamint egy kistelepülés viszonylag kisméretű, a
helyi ügyekért felelős polgármesteri hivatala is. A nyilvánvaló különbségek mellett számos hasonló
vonása is van a közigazgatási szervezeteknek, amelyeket az alábbiakban részletesebben is bemuta-
tunk. Mindezek előtt azonban mindenképp érdemes tisztázni magát a szervezet fogalmát, hiszen
ebben a fejezetben a szervezetek irányításával, működésével kapcsolatos kérdéseket tárgyaljuk.
A szervezet olyan rendszer, amely

• elemei emberek (például vezetők, alkalmazottak), tárgyak (például munkavégzéshez
szükséges gépek, berendezések) és a közöttük levő kapcsolatok;
• tartós célt követ;
• formális struktúrával rendelkezik;
119
• a struktúra segítségével a tagokat a célok elérésére ösztönzi.
A fenti definíció fontos eleme a célhoz kötöttség, a célorientáltság. Azaz a szervezetek valamilyen
cél elérése érdekében jönnek létre, és több ember együttműködése szükséges ezen cél eléréséhez.
A formális struktúra fogalma arra utal, hogy a szervezeteket szervezeti szabályzatokban megha-
tározott, hivatalosan rögzített és elismert, stabil szervezeti rend, struktúra jellemzi.
Informális szervezetek például a baráti társaságok, de egy formális szervezeten belül is működ-
hetnek informális csoportok, szerveződések. Lényeges szempont, hogy ezen személyes kapcsolato-
kon alapuló, informális szerveződések értékei, céljai összhangban állnak-e azokkal az értékekkel és
Antal Zsuzsanna (2011): Közszolgálati szervezetek struktúrája. In: Antal Zsuzsanna – Drótos György – Kiss Norbert
119
Tamás – Kováts Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek vezetése. Aula Kiadó,
Budapest.
187
célokkal, melyeket a vezetők formálisan előírtak, elvárnak az adott szervezetben. Fontos: a szemé-
lyes kapcsolat, az informális szervezeti működés nem csupán kockázatként értékelendő, segíthet is
akár, pl. ha hiányzó fomális szabályozás miatti problémát sikerül megoldani munkatársak közötti
informális egyeztetések révén.
Életünket alapvetően meghatározzák a különböző szervezetek, mindennapjaink fontos részét
jelentik. A közigazgatás és tágabban a közszféra szervezetei mellett a társadalmi és gazdasági élet
további fontos szereplői az üzleti és a nonprofit szervezetek. Röviden érdemes róluk is szólni, hiszen
a modern vezetési és szervezési eszközöket jellemzően az üzleti szervezetek alkalmazzák működé-
sük javítása érdekében, azonban ma már más szektorokba tartozó szervezetek is használják őket.
A nem üzleti szervezetek azonban eltérő célközönséggel, más prioritásokkal és működési logikával
rendelkeznek, ezért kellő körültekintést és adaptációt kíván a különböző menedzsment-technikák,
módszerek alkalmazása például egy közigazgatási szervezetben. A következőkben tehát röviden
ismertetjük a gazdasági–társadalmi tevékenység szervezeti kereteként szolgáló három fő szektor
120
főbb jellegzetességeit.
Az üzleti szektor szervezetei a profitorientált vállalkozások és vállalatok, ők a gazdaság
„főszereplői”. Ezek a szervezetek hosszú távú nyereség elérésére törekszenek, ennek érdekében
magánjavakat (termékeket és szolgáltatásokat) állítanak elő egyéni fogyasztói igények (vagy más
szervezetek szükségleteinek, például alkatrészszükségletének, gyártósor beszerzési vagy éppen
karbantartási szükségletének) kielégítése érdekében. Jellemzően magántulajdonban vannak, és a
befektetők–tulajdonosok tőkejuttatását követően a vevők finanszírozzák a működésüket.
A közszektor szervezeteinek elsődleges célja kollektív igények kielégítése. Ebbe a szférába
tartoznak a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltatási intézmények, amelyek megszabják
a társadalmi–gazdasági működés kereteit, és ellenőrzik azok betartását. Továbbá ide tartoznak
azok a szervezetek, amelyek piaci keretek között egyáltalán nem vagy csak rossz hatékonysággal,
eredményességgel megvalósítható közcélokért, közszolgáltatásokért felelősek. Ezek a szervezetek
többek között a honvédelmi szervek, a közoktatás és egészségügy intézményei, valamint a kommu-
nális szolgáltatók. A közigazgatás a közszektor része, ezen belül a végrehajtó hatalomhoz tartozó
intézményrendszer, amely közhatalom birtokában végez komplex igazgatási tevékenységet.
ÜZLETI SZEKTOR KÖZSZEKTOR
KÖZIGAZGATÁS
NONPROFIT
SZEKTOR
14. ábra: A társadalmi–gazdasági aktivitás formális keretei

120
Drótos György – Révész Éva (2011): Bevezetés. In: Antal Zsuzsanna – Drótos György – Kiss Norbert Tamás – Kováts
Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek vezetése. Aula Kiadó, Budapest.
188
6. Modul: A közigazgatási szervezetek működése
A közszektor finanszírozása túlnyomórészt közösségi forrásokból történik, de bizonyos esetekben a

fogyasztók részben vagy egészben (például felsőoktatás vagy kommunális szolgáltatások) közvet-
lenül is fizetnek az adott közszolgáltatás igénybevételéért. Teljes körű állami finanszírozás esetén is
a társadalom tagjai fizetik a közszolgáltatás árát – főként adók és járulékok formájában, de ilyenkor
nem a közvetlen igénybevételük alapján járulnak hozzá a költségekhez.
A nonprofit (vagy civil) szektorhoz azon szervezetek tartoznak, amelyek nem profitorientáltan
működnek, azaz az esetleg képződő nyereséget nem osztják szét a tagok, alapítók között. Továbbá
a magánszférához tartoznak, tehát nem függnek közvetlenül az állami szektortól, és önkéntes ala-
pon szerveződnek. A nonprofit szektor felvállalt feladatai sok esetben hasonlóak a közszolgálati
szervezetek által végzett tevékenységekhez, a közhasznúság mindkét szektor fontos jellemzője.
Finanszírozásuk jellemzően adományokból, tagdíjakból, valamint a szolgáltatás igénybevevőinek
közvetlen hozzájárulásából tevődik össze.
Bizonyos szervezetek nem rendelhetők hozzá egyértelműen egy szektorhoz, mivel magukon
viselik több szektor jellemzőit is. Az üzleti és a közszektor határán található például a közművek
egy része (áramszolgáltatók, vízművek), amelyekre jellemző, hogy tulajdonosaik között megtalál-
ható magánbefektető is az állam/önkormányzat mellett, valamint a finanszírozási struktúrájukban
jelentős részt képvisel a fogyasztók által közvetlenül fizetett szolgáltatási díj. Fontos céljuk a közfel-
adatok ellátásán túl a nyereséges működés. Számos szervezeti példát láthatunk az üzleti-nonprofit,
valamint közszféra-nonprofit szektorok metszetében is. Előbbire többek között a labdarúgóklubok
szolgálhatnak példaként, utóbbira a közalapítványok.
A szektorhatárokon elhelyezkedő szervezetek témánk szempontjából azért is fontosak, mert
„közvetítőként” szolgálnak a három szektor között. Az elmúlt évtizedekben megfigyelhető ugyanis
az egyes szférák közeledése, konvergenciája. Többek között az alábbi tényezők mutatják a szekto-
rok egymáshoz való közeledését:
• központi és helyi közigazgatási szervezetek egyre aktívabb gazdaságfejlesztő tevékenysége
(például ipari parkok és inkubátorházak létesítése, infrastruktúrafejlesztés, adókedvezmé-
nyek, átképzések);
• a gazdasági társaságok számára elérhető állami és európai uniós pályázati források;
• a közszektorhoz tartozó szervezetek növekvő gazdasági aktivitása (például hitelügyletek,
tulajdonosi jogok gyakorlása);
• a hagyományosan közfeladatnak számító tevékenységek üzleti szervezetek bevonásával
történő ellátása (például kiszervezés, koncesszióba adás, PPP megoldások121);
• egyre több olyan helyzet van, ahol a különböző szektorokba tartozó szervezetek versenyez-
nek egymással (például szociális ellátás, egészségügy);
• szektorhatárokat keresztező egyéni karrierutak gyakorivá válása.
Koncesszióba adás: az állam vagy önkormányzat bizonyos tevékenységek (például szerencsejáték szervezése, autópályák
121
működtetése, vasúti személyszállítás) gyakorlásának jogát szerződéses keretek között, meghatározott díjfizetés fejében
ideiglenesen átengedi egy gazdasági társaságnak úgy, hogy azzal a jogosult számára részleges vagy teljes piaci monopóli-
umot biztosít.
Public-private partnership (PPP): az állam és a magánszféra olyan együttműködési formája, amelyben a felek a közszol-
gáltatás nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. A magánszféra felelőssége az adott közszolgáltatás
hosszú távú biztosítása a tervezéstől a kivitelezésen át a működtetésig, majd az állami használatba adásig minden fázis-
ban. Az állam a PPP szerződés keretében egy közszolgáltatást vásárol meg, szolgáltatási díjat fizet érte. A szerződés
lejártával az eszköz állami tulajdonba kerül.
189
A szektorok közeledése egymástól tanulást is jelent, és a sikeresnek ítélt szervezeti és vezetési

megoldások terjedését is. A továbbiakban részletesebben áttekintjük a közigazgatási szervezetek
főbb jellemzőit, környezetük meghatározó elemeit, valamint azt a mozgalmat (Új Közszolgálati
Menedzsment), amely az elmúlt évtizedekben számos országban meghatározta a közigazgatási
szervezetek modernizálásának, fejlesztésének irányát.
6.1.1. A KÖZIGAZGATÁS FŐBB KÖRNYEZETI JELLEMZŐI
Ezen alfejezetben áttekintjük a közigazgatás azon főbb környezeti jellemzőit, szegmenseit, amelyek
nagy hatást gyakorolnak a belső működésre. A közigazgatás környezetének alapos elemzése azért
fontos, hogy megértsük, milyen érdekeknek és elvárásoknak kell megfelelnie ennek a szervezeti
122
körnek, milyen célokat követ működése során.
A közigazgatás esetében nem beszélhetünk klasszikus értelemben értékesítési piacról és vevők-
ről, ez a kategória az alábbi ábrán a szolgáltatások haszonélvezőiként és alanyaiként jelenik meg.
A közigazgatás által nyújtott szolgáltatások vagy előállított termékek (például egy útlevél kiállítása)
közgazdasági értelemben valamilyen közösségi szükségletet elégítenek ki, ezért részben vagy telje-
sen közjószágnak tekintendők. Üzleti szervezetek esetében a vevő a megrendelője, finanszírozója,
alanya és haszonélvezője az adott terméknek. Ha besétálunk egy cipőboltba cipővásárlási szándék-
kal, akkor mi választjuk ki a nekünk tetsző cipőt (megrendelőként), mi fizetjük ki (finanszírozó-
ként), mi viseljük (azaz mi vagyunk a szolgáltatás alanyai), és mi járunk jól egyénileg a cipő vise-
lésével (haszonélvezőként).
15. ábra: A közigazgatási szervezetek fontosabb környezeti tényezői
122
Drótos György (2011): Közszolgálati szervezetek környezete és stratégiai vezetése. In: Antal Zsuzsanna – Drótos
György – Kiss Norbert Tamás – Kováts Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek
vezetése. Aula Kiadó, Budapest.
190
A közigazgatás és tágabban a közszektor szervezetei esetében ezek a vevői szerepek elkülönülnek

egymástól. A büntetés-végrehajtásban például a börtönbüntetést mint szolgáltatást értelmezve a
következő vevői szerepeket találjuk: a megrendelő az ítéletet hozó bíróság, a finanszírozó az állam
(áttételesen az adófizetők), a szolgáltatás alanya az elítélt, ugyanakkor a szolgáltatás haszonélvezője
a társadalom egésze. Mindezek miatt a közigazgatás esetében ritkán beszélünk „vevőkről” vagy
„vásárlókról”, helyette az ügyfelek, kedvezményezettek, fogyasztók, esetleg haszonélvezők kifeje-
zések terjedtek el.
A verseny is másként jelenik meg a közszektorban, mint az üzleti szervezetek esetében. A vevő-
kért (ügyfelekért, fogyasztókért) jellemzően nem versenyeznek egymással a közigazgatás szerve-
zetei, mivel a legtöbb esetben monopolhelyzetben vannak, azaz az ügyfeleknek a legtöbb esetben
nincs lehetőségük választani a szervezetek között (például egy adóhatóság van). A versenyt emel-
lett visszafogja a szolgáltatásoknak a haszonélvező számára (kvázi) ingyenes jellege, illetve a föld-
rajzi korlátok (közigazgatási határok).
A munkaerőpiac a közigazgatás esetében számos speciális jellemzővel bír. Egyrészt a közszol-
gálati jogviszonyból eredő szabályok teszik az üzleti és nonprofit szektortól különbözővé a munka-
erő alkalmazását (például a fizetéseket meghatározó normatív bértáblák), másrészt bizonyos mobi-
litási akadályok is jellemzők (például nehezen konvertálható szakképesítések miatt).
Az elmúlt években a pénzpiac is egyre nagyobb jelentőségre tett szert a közigazgatás tekin-
tetében a betétkezelésen és a rövid távú hitelezésen túlmenően. Az állami és az európai uniós
támogatási források mellett a kereskedelmi bankok is jelentős szerepet játszanak a közigazgatás
fejlesztésében például pályázati önrészt és előfinanszírozást biztosító konstrukciókkal, hosszú távú
fejlesztési hitelekkel. A gazdasági válság és az önkormányzatok nagymértékű eladósodása vissza-
vetette az elmúlt néhány évben a pénzpiac közigazgatásbeli aktivitását, de ezzel együtt e szegmens
szerepe jelentős maradt.
Kiemelt fontosságú környezeti tényezőként érdemes kezelni azt az intézményi hálózatot, amely-
nek az adott közigazgatási szervezet szerves része. Ez alá- és fölérendeltségi (például felettes
szerv, irányított szervek), valamint mellérendelt (például megyei kormányhivatalok összessége)
kapcsolatokat is tartalmaz. Ezek a kapcsolatok jellemzően hosszú távon adottak. A közigazgatás
ezen jellemzője, az a tény tehát, hogy egy nagy intézményrendszer szerves részeként működnek az
egyes szervezetek, különös jelentőséget ad a megfelelően kialakított koordinációs mechanizmusok-
nak, amelyek a minél eredményesebb szervezetközi együttműködéshez szükségesek.
A tágabb környezet tekintetében a tudományos–technikai környezeten belül az információ-
technológia fejlődése játszik kiemelt szerepet a közigazgatási szervezetek működésében, hiszen
ezen szervezetek jelentős mértékű információfeldolgozást végeznek, gondoljunk például az adóha-
tóság, a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő vagy akár a KSH feladataira. Ugyanakkor finan-
szírozási, kulturális és folyamatszervezési nehézségek miatt az információtechnológia bővülő lehe-
tőségei nincsenek megfelelően kihasználva a közigazgatás szervezeteiben.
A jogi környezet a többi szektorral összehasonlítva a közigazgatás esetében speciális jellem-
zőkkel bír. Míg az üzleti vagy a nonprofit szervezetek számára a jog egyáltalán nem, vagy csak
nagyon nehezen befolyásolható külső feltételrendszert képez, addig a közigazgatási intézmények
aktív befolyásolói, sőt sokszor megtestesítői e szegmensnek.
A politikai környezet szintén jelentős befolyást gyakorol a közigazgatásra, a többi szektorhoz
tartozó szervezettel összehasonlítva sokkal nagyobb a politika befolyása ezen intézményrendszer-
re, hiszen a közigazgatási szervezetek többségének élén a hatalmon levő kormányzat által kineve-
zett politikai vezetők (is) állnak. A politikai és adminisztratív–szakmai irányítás kellő szétválasz-
tása és működőképes formáinak kialakítása a 19. század végétől folyamatos dilemmája a modern
191
közigazgatási rendszereknek. Országonként eltérő gyakorlata alakult ki annak, hogy milyen politi-
kai és adminisztratív–szakértői irányítási státuszok léteznek a közigazgatásban, és milyen csatornái
vannak a politikai irányítás mellett a közigazgatásban a szakértői kontrollnak. A politikai környezet
nemcsak a közvetlen politikai felettes vezetőt jelenti, hanem az országos pártpolitikát („nagypoliti-
kát”), illetve a települési önkormányzatok számára releváns helyi politikai erőteret („kispolitika”).
A gazdasági környezet mind makro-, mind mikroszinten fontos szegmens a közigazgatás
számára. A nemzetgazdaság állapota nagy lehetőségeket és korlátokat is jelent a közigazgatás
mozgástere szempontjából, ugyanakkor jelentős a visszahatás lehetősége is, hiszen a közigazgatás
intézményrendszerének számos eszköze van a gazdaság befolyásolására. Mindez helyi szinten is
igaz, egy települési önkormányzat számára a területén működő adófizető gazdasági társaságok és
beszállítók jelentik a vállalkozói környezetet. És az önkormányzatoknak is vannak eszközeik a
helyi gazdaság alakítására.
A nonprofit szervezetek jelentősége abban rejlik, hogy egyre több olyan feladatot vállal fel és át
a civil szektor, amely hagyományosan a közszféra hatókörébe tartozott. A nonprofit szervezetekkel
való együttműködés megfelelő formáinak kialakítása további lehetőségeket rejt magában.
Összességében megállapítható, hogy a közigazgatási szervezetek környezete rendkívül komp-
lex, nagyszámú környezeti szegmens erőterében kell ezen szervezeteknek működniük, és nehezen
jelölhető ki egyetlen domináns környezeti tényező. Ráadásul az egyes környezeti szegmensek elté-
rő értékek és magatartásminták közvetítői, gondoljunk csak például a politikai, jogi és gazdasági
racionalitás jelentős különbségeire. A komplexitást fokozza, hogy az egyes környezeti szegmensek
önmagukban is sokszínűek, a különböző érdekek és elvárások ritkán rendezhetők össze.
6.1.2. BÜROKRÁCIAELMÉLETEK
A közigazgatási szervezetek hagyományosan bürokratikus intézmények. A bürokratikus jelzőt

sokan negatív értelemben használják, és a túlzottan merev működést, lassú döntéshozatalt értik
alatta. A bürokratikus működés azonban nem szükségszerűen jelenti a lassúságot és a rugalmat-
lanságot, ezek sokkal inkább a rosszul, diszfunkcionálisan működő bürokráciák jellemvonásai. De
akkor mit jelent a bürokrácia?
A mai értelemben vett közigazgatási apparátus a 19. században terjedt el széles körben. Max
Weber (1864–1920) szociológusként többek között azt vizsgálta, hogy a közigazgatás hogyan és
miért alakult ki, és milyen jellemzőkkel bír a közigazgatás modern formája, vagyis a bürokrácia.
Véleménye szerint a modern közigazgatás a racionalizálódás eredménye. A racionalizálódás folya-
matában az emberek a világ jelenségeit egyre jobban megértik, ezáltal képesek azokat uralni, befo-
lyásolni. A szervezetek körében ez azt jelenti, hogy a racionálisan működő intézmények segítségé-
vel csökkenthető a bizonytalanság és a kiszolgáltatottság. A racionalizálódás során a közigazgatás
123
törvényes, intézményesített keretei alakultak ki.
Weber számára a bürokratikus igazgatás egyet jelent a szakképzett, személyében szabad, raci-
onális és elfogulatlan döntéseket hozó, írásban pontosan lefektetett szabályok mentén cselekvő,
hierarchikus struktúrába szerveződő, ezáltal kiszámíthatóan, stabilan és hatékonyan működő hiva-
talnokok csoportjával. A hivatalnokok pénzben kapott fizetésért, főállásban látják el feladataikat,
124
szigorú hivatali fegyelem és ellenőrzés mellett.
123
Dobák Miklós – Antal Zsuzsanna (2010): Vezetés és szervezés. Aula Kiadó, Budapest.
124
Rosta Miklós (2012): Innováció, adaptáció és imitáció – Az új közszolgálati menedzsment. Aula Kiadó, Budapest.
192
125
Az eddigiek alapján a bürokráciák főbb jellemzői:
• személytelen, azaz személyre való tekintet nélkül egyenlő bánásmódban részesül mindenki;
• szakképzett hivatalnokok alkalmazása;
• elmélyült munkamegosztás, specializáció, azaz a feladatok megfelelő ellátásához rendelt és
kellő hatáskörrel felruházott hivatalnokok;
• jellemző az írásbeliség, az ügyiratokon alapuló igazgatás (aktaszerűség);
• kiszámítható működés, köszönhetően az előírásoknak, technikai szabályoknak, normáknak.
A bürokrácia Weber szerint a racionális-legális uralom egyik legtisztább formája, ezért tekinti haté-
konynak. A bürokrácia nem önmagában rossz tehát, azonban működhet rosszul. A nem megfelelő
szabályozás (például elavult, hiányos, esetleg túlzó szabályok) vagy a túlságosan mély hierarchia
valóban nem hatékony (merev, lassú) működést eredményezhet, azonban ezek a diszfunkciók nem
a bürokrácia szükségszerű velejárói. A szervezet szabályozottsága akkor megfelelő, ha a szervezeti
tagok számára kellően pontos iránymutatást adnak a szabályok a munkavégzéshez, biztosítják a
stabilitást, védelmet nyújtanak. Ugyanakkor a nem megfelelő szabályok hátráltatnak, feleslegesen
korlátoznak.
A szervezeti szabályok tehát egyszerre támogathatják és hátráltathatják is a hatékony működést,
nem önmagukban rosszak tehát. Lényeges vezetői feladat, hogy olyan szabályozást alakítsanak ki a
szervezetekben, amelyek minimalizálják a hátrányokat és maximalizálják az előnyöket.
A bürokráciák egy másik fontos jellemzője a hierarchia, amelyet szintén gyakran említenek
a bürokratikus szervezetek hátrányai között. Azonban a hierarchia (azaz az alá-fölé rendeltségi
kapcsolatok rendszere) a szabályozottsághoz hasonlóan nem önmagában negatív jelenség, hiszen
ezáltal tisztázhatók az irányítási jogkörök, hatáskörök. Ugyanakkor a nagyon centralizált, forma-
lizált utasítási-jelentési kapcsolatokra építő, túlságosan mély (sokszintű) hierarchiájú szervezetek
esetén az alsóbb vezetési szinteken korlátozott lehet az autonómia, ebből fakadóan gyenge a kezde-
ményezőképesség, jellemző a halasztgatás, és mindez nem támogatja a kreativitást. A jól kialakított
hierarchikus kapcsolatok viszont képesek diszfunkciók nélkül támogatni a hatékony működést.
A 20. század elején a közigazgatási szervezetek, bürokráciák elterjedésével merült fel először a
politika és az adminisztráció (igazgatás) egyértelműbb szétválasztásának, elkülönítésének igénye.
Az igazgatást technikai–módszertani kérdésnek kezdték tekinteni, melynek feladata a politikusok
által meghatározott célok (közpolitikák) politikailag semleges és hatékony végrehajtása.
6.1.3. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOKKAL KAPCSOLATOS

ELMÉLETEK
Egyetlen állam közigazgatása sem „engedheti meg magának”, hogy ne keressen az állampolgárai
igényeit mind jobban kielégítő, működési folyamatait pedig hatékonyabbá, olcsóbbá tevő megoldá-
sokat. Az elmúlt évtizedekből a közigazgatást megújító törekvések közül a következőket érdemes
megemlíteni.
125
Antal, 2011, i. m.
193
6.1.3.1. A közösségi döntések elmélete (public choice theory)126
A közösségi döntések elmélete irányzat az 1950-es években indult el, majd az 1960-as években bon-
takozott ki az Amerikai Egyesült Államokban. Ezen elmélet számos ponton különbözőképpen
értelmezte a kormányzás és a bürokrácia működését, mint ahogyan azt a klasszikus közigazgatási
modell kapcsán Max Weber leírta.
A közösségi döntések elméletének képviselői szerint a politikusok, a közigazgatási szervezeteket
vezető és azokban dolgozó bürokraták és az állampolgárok, valamint a gazdaságban működő külön-
féle vállalkozások vezetői is alapvetően önérdeküket követő és racionálisan döntéseket hozó
egyének. Az önérdek követése miatt viszont nem szükségszerűen az általános közjó irányába
mutatnak a közszolgálati intézkedések. Ráadásul a közszolgálati szférában dolgozók kevésbé
motiváltak ügyfeleik hatékony és eredményes kiszolgálására, mint az üzleti szektor szerve-
zeteinek vezetői, alkalmazottai – ahol közvetlenül az ügyfelektől érkeznek a bevételek, a finan-
szírozás. A közszervezetek vezetői viszont jellemzően törekednek arra, hogy az adott szervezet
költségvetési keretét, finanszírozását, hatókörét és hatalmát növeljék.
A közösségi döntések elméletének megalkotói javasolták, hogy – lehetőség szerint és felelős
döntésekkel – a közszolgáltatásoknál is a piaci versenyhelyzethez hasonló kereteket teremt-
senek. Ha egyetlen állami hivatal helyett több, kisebb, helyi közszolgáltató működik, vagy ha
beléphetnek magánszereplők is a közszolgáltatást nyújtók közé, akkor ez valamilyen szinten
versenyhelyzetet – és pozitív ösztönzőket – hozhat. Gyakorlati példa: az önkormányzatok által
magánszemélyeknek vagy cégeknek nyújtott hivatalos eljárások ügyfelek által érzékelt minősége
befolyásolhatja, hogy hová jelentkezik be ügyintézésre egy-egy polgár vagy vállalkozás.
Másrészt az elmélet megalkotói erősebb kontrollt, felügyeletet javasoltak a bürokratikus szer-
vezetek, vezetők felett, mérséklendő például az egyes közigazgatási szervezetek költségvetési kere-
teinek túlzott megnövekedését vagy egyes kisebb, de jó érdekérvényesítő képességgel rendelkező
csoportok túlzott befolyásszerzését.
A közösségi döntések elmélete több szempontból is fontos hatást gyakorolt a későbbiekben
tárgyalásra kerülő Új Közszolgálati Menedzsment irányzatra is.
6.1.3.2. Új közigazgatástan (New Public Administration)127
Az „új közigazgatástan” irányzat az 1960-as években indult el az Amerikai Egyesült Államokban.

Azokban az években az amerikai gazdaságot, társadalmat számos változás, kihívás jellemezte, így
például: gyorsuló tudományos és technológiai fejlődés, urbanizáció, faji, generációs és egyéb poli-
tikai konfliktusok, növekvő erőszak – s ugyanakkor fokozódó békevágy. Ezen fontos kihívásokra
válaszul az „új közigazgatástan” mozgalmat elindító, jellemzően fiatal amerikai szakemberek a
következőket fogalmazták meg:
– a közigazgatás fejlesztése kapcsán a kulcskérdés, hogy miként lehet társadalmi szinten
igazságosabbá, méltányosabbá tenni a közigazgatási szervezetek működését;
– ráadásul olyan megoldásokra van szükség, melyek révén a közigazgatási szervek a jövő-
ben is képesek lesznek az új kihívásoknak, gyorsuló változásoknak megfelelni;
126
Buchanan, James M. (2003): Public Choice: The Origins and Development of a Research Program. Center for Study of
Public Choice, George Mason University, Fairfax, Virginia.
127
Waldo, Dwight (1968): Public Administration in a Time of Revolutions. Public Administration Review, Vol. 28, No. 4,
pp. 362-368.; Frederickson, H. George (1996): Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public
Administration. Public Administration Review, Vol. 56, No. 3, pp. 263-270.
194
– mindezekre az állampolgárok mind szélesebb körű bevonásával, aktív részvételével,

igényeik figyelembe vételével, a demokratikus működési módok kiterjesztésével és a
közigazgatás decentralizációjával lehet megoldásokat találni.
Az „új közigazgatástan” képviselői szerint is fontos, hogy a közigazgatási szervezetek törekedje-

nek a hatékony működésre (nem utasítják el például a folyamatok fejlesztését, egyes szakterületek
belső működésének javítását). Náluk a fókuszban azonban a társadalmi igazságosság kérdéköre áll:
ebből vezetik le a közigazgatási szervek számára kitűzendő célokat, s a közérdeket szem előtt tartó
célok elérésének módját és sikerességét vizsgálják.
Úgy találták, hogy a hagyományos bürokratikus szervezetek túlzottan merevek, nem tudnak
megfelelően reagálni a változásokra, de hangsúlyozták, hogy nem egy szabályoktól mentes, anarchi-
kus működés a cél, hanem egy valóban professzionális és emberközeli közigazgatás megterem-
tése. Az ideális közigazgatási szervezet decentralizált, az állampolgárokhoz közeli, demok-
ratikusan megjeleníti a polgárok igényeit és stabilan képviseli a társadalmi igazságosság értékét.
Mindehhez pedig szükség van – egyebek mellett – a politikusok és a közigazgatási szakem-
berek intenzív együttműködésére is. Ez utóbbi javaslat egyértelmű szakítás volt a közigazgatás
és a politika szétválasztásának elvével, amely Max Weber munkássága után évtizedekig megha
tározóan jellemezte a modern közigazgatási rendszereket.
6.1.3.3. Új közszolgálati menedzsment (New Public Management)128
Az Új Közszolgálati Menedzsment irányzat (angol nevéből származtatott rövidítéssel: NPM) az

1970-es évek végén indult el, és az 1980-as években bontakozott ki az angolszász országok-
ban. A kezdeti időszak Nagy-Britanniában Margaret Thatcher miniszterelnökségéhez, az Amerikai
Egyesült Államokban pedig Ronald Reagan elnökségéhez köthető. Ezek jobb oldali, konzervatív
kormányok voltak, de a későbbi években számos ország külfönféle politikai irányzathoz tartozó
vezetője indította el, illetve folytatta és valósította meg az adott ország közszolgálatának menedzs-
ment alapú reformját.
Kiindulópontként a minimális állam koncepciója szolgált, mely
– az egyének, az állampolgárok felelősségét hangsúlyozta a társadalmi szolidaritás és a
gondoskodó állam helyett;
– valamint a piaci koordináció mellett tette le a voksát az állami szerepvállalás, a jelentős
mértékű állami elvonás és újraelosztás helyett.
A világszerte több országban megjelenő, fokozatosan fejlődő és kibontakozó NPM irányzat az

évek során számos további szakmai elemmel bővült (pl. gyakorta kiemelik a korszerű tervezési és
beszámolási rendszerek alkalmazását, a decentralizációt vagy az állampolgári részvétel erősítését),
de nem jött létre egyetlen, átfogó NPM elmélet vagy módszertan.
Az 1990-es években a világ különböző országaiban, térségeiben sokféle közszolgálat-fejleszté-
si reformprogramot valósítottak meg. Ezen programok egy része az NPM irányzathoz sorolható:
128
Rosta Miklós (2012): Innováció, adaptáció és imitáció – Az Új Közszolgálati Menedzsment. Budapesti Corvinus Egye-
tem. Aula Kiadó Kft. Budapest.; Osborne, David – Gaebler, Ted (1994): Új utak a közigazgatásban. Vállalkozói szellem
a közösségi szektorban. Kossuth Kiadó, Budapest.; Pollitt, Christopher – Bouckaert, Geert (2011): Public Management
Reform: A Comparative Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford University
Press, US.
195
céljaik és módszereik azonossága vagy nagyfokú hasonlósága miatt. Elsősorban az ún. angolszász
országok tartoznak ide, pl. Nagy-Britannia, USA, Ausztrália, Új-Zéland.
De ugyanazen időszakban voltak országok, melyek közigazgatási reformjaik során más megkö-
zelítést, eszközöket alkalmaztak. Voltak olyan országok is, ahol bizonyos közigazgatási szinteken
vagy szakterületeken bevezettek NPM jellegű változtatásokat, míg más közszolgálati területeken
viszont nem. Voltak akik használtak néhány NPM-eszközt, míg másokat nem.
Az NPM-hez tartozó közigazgatási reformoknál azonosítható közös cél és szemléletmód:

– cél egy hatékonyabb, eredményesebb, ügyfélorientált és rugalmasabb közigazgatás /
közszolgálat létrehozása;
– ezt szolgálja az üzleti szektorban már bevált menedzsment eszközök és módszerek
megfelelő, értő átvétele, adaptálása a közszektor szervezeteinél.
Az NPM-alapú közszolgálati reformprogramok ebből következően jellemzően együtt jártak az

állami feladatok és működés felülvizsgálatával, újragondolásával, valamint az állam és az
üzleti, illetőleg civil szervezetek közötti kapcsolatok átalakításával. A gyakorlatban ez például
azt jelentette, hogy javasolták, a kormányzatok a kormányzásra koncentráljanak: vagyis tartsák
meg és fejlesszék irányítási és szabályozási funkcióikat, de a közszolgáltatások nyújtásába már
nyugodtan vonják be a megfelelő üzleti vagy civil szervezeteket. Erre vonatkozott az „inkább
kormányozni, mint evezni” jelszó. Fontos elvként hirdették, hogy a kormányzat lehetőség szerint
versenyeztesse meg, valódi szerződéseket kötve, illetőleg az eredmények alapján finanszírozza
a közszolgáltatások nyújtását, s ne térítse meg automatikusan a közszolgáltatásokat nyújtó közin-
tézmények (egyre növekvő) ráfordításait.
Az NPM számos alapvető jellemvonása demokratikus kereteket igényel (pl. állampolgárok
bevonása, aktivizálása, partnerség a civilekkel), illetve a demokratikus keretek biztosítják egyes
reformintézkedések megfelelőségét (pl. a bevont üzleti szereplők felügyeletét).
6.1.3.4. Újweberiánus / neo-weberiánus állammodell129
Az 1960-as évek közigazgatási reformtörekvései kapcsán a Közösségi döntések elmélete vagy az

Új közigazgatástan képviselői által javasoltakat már bemutattuk. De fontos jelezni, ezidőtájt voltak
más irányzatok is, egyes szakértők például a tervezési és elemzési módszerek fejlesztésében látták
az előrelépés lehetőségét. Az 1980-as, 1990-es években az Új Közszolgálati Menedzsment irányzat
mellett is léteztek másfajta reformtörekvések. Például Németországban, Franciaországban, az észa-
ki, skandináv államokban az angolszász országoktól eltérő értékrendű és tartalmú közigazgatási
reformok indultak el.
Az 1990-es évek végén, a 2000-es évek elején különböző kritikákat fogalmaztak meg az NPM
irányzatával szemben, egyes elemei (pl. állami funkciók vállalkozás-jellegű működtetése) vagy több
eleme közötti belső ellentmondás (decentralizáció vs erős felügyelet egyidejű elvárása) kapcsán.
Emellett ekkorra egyre jobban sikerült értelmezni és jellemezni egyes, az NPM-irányzat mellett
felnövekvő alternatív reformirányzatokat. Így született meg például a Neo-weberiánus – vagy
másként: újweberiánus – állam koncepciója. Az e fogalmat megalkotó kutatók ez alatt egyes jelen-
tős nyugat-európai jóléti demokráciák (Németország, Franciaország, északi államok) sajátos
államfelfogását és közszolgálat-modernizációs modelljét értették.
129
Pollitt, Christopher – Bouckaert, Geert (2011): Public Management Reform: A Comparative Analysis - New Public
Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford University Press, US.
196
Úgy találták, hogy az újweberiánus állam modelljéhez sorolható országok közigazgatási

reformját és közszolgálati rendszereit sajátos kettősség jellemzi:
– egyrészt jellemzik őket ún. weberi elemek,
– másrészt egyidejűleg jelen vannak „új” típusú sajátosságok is.
Az ún. weberi elemek az alábbiak:

– Az állam szerepének megerősítése – mert az állam lehet a globális problémák, technológiai
változások, demográfiai és környezeti kihívások megoldásának (egyik) legfontosabb aktora.
– A képviseleti demokrácia megerősítése mind központi, mind regionális, mind helyi szinten.
– A közigazgatási jog, a jogszerűség, a normativitás megerősítése – az állampolgár és az
állam kapcsolatára és a jogbiztonságra vonatkozó alapelvek megtartása mellett.
– Szakmai szempontok alapján szervezett közigazgatási kar, a közszolgálati eszmény, ethosz
megőrzése, sajátos alkalmazási feltételekkel.
Az „új” elemek pedig a következők:

– A belső orientációtól, illetőleg a bürokratikus logikától elmozdulva az ügyfelek szükség-
leteinek és igényeinek kielégítése kerül a fókuszba. Ennek záloga a megfeleő minőséget,
közszolgáltatásokat biztosító szakmakultúra megteremtése.
– A képviseleti demokrácia kiegészítése többlet konzultációs lehetőségekkel és az állampol-
gárok állami döntésekbe való bevonásával.
– A közpénzek felhasználása során a tényleges eredmények elérésére kell törekedni, nem
pedig csupán a szabályok betartására.
– A közszolgálat professzionalizációja, a közszolgálatban dolgozók legyenek képesek saját
szakterületüknél tágabb összefüggésben is döntéseket hozni, az állampolgárok, ügyfelek
szükségleteire tekintettel.
Amikor az újweberiánus állam fogalmát megalkották, akkor ez néhány európai ország egymás-
hoz hasonló közigazgatási reformfolyamatának jellemzésére szolgált. Miután viszont e fogalom
létrejött és ismertté vált, a következő években számos kutató és politikus kezdett el „követendő
minta”-ként hivatkozni e modellre. Ehhez hozzájárultak a 2007-2008-as gazdasági világválság
okozta nehézségek, kormányzati kihívások, valamint az NPM-mel összefüggő problémák, kritikák,
továbbá a politikai, szakmai útkeresés, például az állam szerepének megerősítése kapcsán.
6.1.3.5. Jó kormányzás (Good Governance)130
Az Új Közszolgálati Menedzsment irányzata, valamint az újweberiánus állam modellje mellett

az ezredforduló időszakában egy harmadik irányzat vált még jelentőssé a közigazgatási reformok
témakörében: a Jó kormányzás irányzata.
A kormányzás fogalmát a közszektorban már jóval korábban is használták, ráadásul több külön-
böző megközelítésben, így például a közpolitikát alkotó, illetve azt végrehajtó szintek közötti
130
Pollitt, Christopher – Bouckaert, Geert (2011): Public Management Reform: A Comparative Analysis - New Public Ma
nagement, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford University Press, US.; Osborne, Stephen P. ed. (2010): The
New Public Governance – Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Routledge, Abing-
don, Oxon.; Salamon, Lester M. (2002): The Tools of Government: A Guide to the New Governance. Oxford University
Press, New York.; Peters, B. Guy (1998): Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of
Public Administration Research & Theory. Vol. 8. (Apr. 1998). Issue 2. 223-242.
197
kapcsolatrendszer értelmezésekor. Jó kormányzásról pedig korábban például olyan kontextusban

is volt szó, amikor nemzetközi szervezetek működési, irányítási ajánlásokat, programjavaslatokat
fogalmaztak meg a tagországok kormányzatai, közigazgatásai számára.
A fentiekhez képest a 2000-es években a Jó kormányzás fogalmát az olyan reformkezdemé-
nyezések jellemzésére használták, amikor az államok a közpolitika alkotás folyamatába és a
közszolgáltatások nyújtásába a társadalmi szereplők szélesebb körét vonják be, ezáltal növelve
a működés hatékonyságát és a kormányzat legitimitását.
A Jó kormányzás modellje sem választható el a korszaktól, amelyben megszületett, az NPM-hez
képest más jellegű válaszokat kínál az ezredforduló utáni évek gazdasági és társadalmi változása
ira, az ezekből fakadó kormányzati lehetősekre és kihívásokra.
A Jó kormányzás modellje szorosan összefügg az ún. hálózatos szemlélettel. Azok, akik a háló-
zatos működésben látták a közszektor fejlesztésnek útját, úgy érveltek, hogy a közpolitika-alkotás
és a közszolgáltatások nyújtása jobbá, rugalmasabbá és társadalmilag befogadóbbá tehető, ha
– a korábbi klasszikus, hierarchikus, bürokratikus viszonyokon vagy pedig a tisztán piaci alapokon
nyugvó közszolgáltatásszervezés helyett – önszerveződő hálózatokra támaszkodunk a közszek-
tor céljainak, programjainak kijelölése és a szolgáltatások megvalósítása során. Ez együtt jár a
horizontális koordináció szerepének megerősödésével a közszektor működésében.
A hálózatokat már jóval korábban is használták a közigazgatás elemzése során, példul az 1980-
as években a kormányzat döntéshozatal szereplőit vizsgálva. De csak az 1990-es, 2000-es évektől
jelent meg az a szemlélet, hogy a köz- és a magánszektor szereplői kvázi egyenrangú tagjai lehetnek
e hálózatoknak.
A Jó kormányzás hálózatos modelljében alapvetően megváltozik az állam szerepe a korábbi-
akhoz képest: elveszíti kiemelt, monopol helyzetét mind a közpolitika-alkotás, mind a szolgálta-
tásnyújtás terén. Másrészt az állam és a többi szereplő közötti viszony is átalakul: az együttmű-
ködés és a meggyőzés kerül a középpontba. A közszolgálatban dolgozóknak képesnek kell lenniük
a hálózat többi szereplőjével való együttműködésre. Megváltozik a közszektor működése is: forma-
lizált bürokratikus eljárások helyett tárgyalások.
A Jó kormányzás irányzat képviselői által leírt változásokhoz természetesen szükségesek voltak
társadalmi változások is, egyrészt, hogy a társadalom számos civil szereplője akarjon részt
vállalni, az állam partnerévé válni, másrészt pedig képes is legyen erre, például a digitális és
információs forradalom, a tudásmegosztás, szolgáltatásszervezés új módjai révén.
Mindez egy alapvetően pluralista államot, illetőleg társadalmat feltételez.
A Jó kormányzás pozitívumaként a konszenzuskeresést, a tudatos konfliktuskezelést, az ezek
által elérhető demokratikus többletet, míg hiányosságaként például az állami koordináció gyenge-
ségét, az egyeztetések átláthatóságának hiányát, és ebből fakadó demokratikus deficiteket emelnek
ki az értékelők. Általános vélekedés továbbá, hogy azon országokban, ahol fejletlenebb a civil szek-
tor, ott kevésbé lehet esély e modell alkalmazására.
6.2. ALMODUL: VEZETŐI FELADATOK A KÖZIGAZGATÁSBAN
A szervezetekben elsősorban a vezetők határozzák meg a működés mikéntjét, nagyrészt ők alakít-

ják az elérendő célokat, irányítják a munkatársakat, és ellenőrzik a feladatok végrehajtását. Mióta
vezetők léteznek, vezetési problémák is adódnak. A menedzsmenttudományban a kezdetektől az
egyik központi kérdés éppen ezért az, hogy milyen is a jó vezető, milyen tulajdonságokkal kell ren-
delkeznie, és mely feladatokat kell ellátnia ahhoz, hogy az általa irányított szervezet jól teljesítsen.
198
A vezetők szerepének kiemelésével és külön fejezetben való tárgyalásával nem szeretnénk azt
sugallni, hogy minden csak tőlük függ. A szervezetek környezetében számos olyan tényező van
(lásd az előző fejezetpontban tárgyalt környezeti szegmenseket), amit egy vezető önmagában nem
tud befolyásolni, ám ezek jelentős mértékben meghatározzák a szervezet működését. A vezetők
egyik fontos feladata felmérni, elemezni, értelmezni az adott szervezet szempontjából fontos
környezeti tényezőket. Másrészt a legtehetségesebb vezető is csupán félkarú óriás jó képességű
és elkötelezett munkatársak nélkül. Persze a megfelelő kollégák kiválasztása és elkötelezettségük
megteremtése éppen az egyik legfontosabb vezetői feladat, ezzel pedig visszakanyarodunk a vezető
szerepének fontosságához.
A vezetők feladatának és szerepének mélyebb tárgyalása előtt érdemes meghatározni a vezetés
fogalmát. A vezetést a továbbiakban egy olyan átfogó tevékenységként értelmezzük, amelynek
131
során a vezető eredményesen megvalósíttat dolgokat a többi ember által, illetve velük együtt.
A vezetés egy igen komplex tevékenység, amely többféle szempontból is elemezhető, és az
ezzel foglalkozó szakirodalomban számos megközelítést és elméletet találunk. Jó (vagy épp rossz)
vezetővel már mindannyian találkoztunk életünk során, ám ha megkérdeznék tőlünk, hogy milyen
is a jó vezető, akkor vélhetően nagyon különböző és akár egymásnak ellentmondó dolgokat emel-
nénk ki. Az emberek véleménye megoszlik például a tekintetben, hogy az autokratikus vagy
inkább a demokratikus vezetői stílust tartják sikeresebbnek, hogy mi tekinthető vezetői feladat-
nak és mi nem, illetve vezetőnek születni kell, vagy netán ez egy tanulható mesterség. Ezek
egyúttal a vezetéskutatás fő kérdései is. Sok szerző foglalkozik a főnök és a beosztott kapcsolatát
jellemző vezetési stílus hatásaival, a vezető személyiségének kérdéskörével, a vezetői szerepek
feltárásával és a vezetők feladatainak rendszerezésével. Mi ez utóbbira koncentrálunk ebben a
fejezetben, azaz azt a kérdést igyekszünk megválaszolni, hogy mit is csinál a vezető a munkája
során, melyek a főbb vezetési feladatok, funkciók, amelyeket el kell látnia.
A szervezetekben többféle vezetési szint létezik. Ezek megkülönböztetése azért lényeges, mert a
hierarchia különböző szintjein levő vezetők eltérő feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek, külön-
böző koordinációs feladataik vannak, és a koordináció tárgya is más. A szervezeti hierarchia
csúcsán találhatók a felsővezetők, ide tartoznak a szervezet első számú vezetője és helyettesei,
például egy minisztérium esetében a miniszter és az államtitkárok tekinthetők felsővezetőnek.
A középvezetők a következő vezetési szintet jelenítik meg, a minisztériumi példánál maradva a
főosztályvezetők és helyetteseik sorolhatóak ide. A közvetlen irányítók jelentik a legalsó vezetési
szintet, egy minisztériumban ők lehetnek például az osztályvezetők. A koncepcióalkotási ismere-
tek leginkább a felső szintű vezetők munkája során fontosak, míg részletesebb technikai, szakmai
ismeretekkel az alsóbb szintű vezetőknek kell rendelkezniük. Az emberek irányításával kapcsola-
tos ismeretek minden vezetési szint esetében hasonlóan fontos súlyt képviselnek.132
A következőkben a vezetési funkciók alapján tárgyaljuk a vezetési munka tartalmát. Megkülönböz
tethetők a vezető tervezési (célkijelölés, stratégiaalkotás), szervezési, személyes vezetési (leader-
ship) és kontroll feladatai, ezek jelölik ki a következő alfejezetek logikáját.
131
Dobák–Antal, 2010, i. m., 75. oldal.
132
Dobák–Antal, 2010.
199
6.2.1. CÉLKIJELÖLÉS, STRATÉGIAALKOTÁS
Minden szervezetet konkrét célok elérésére hoznak létre. Alapításkor sok minden eldől a szervezeti
célok tekintetében, például milyen feladatokat, milyen formában, hol kell elvégeznie adott szerve-
zetnek – ezek a működést meghatározó hosszú távú adottságot jelentenek a szervezet és a veze-
tés számára. Egy közigazgatási intézmény esetében az alapító okirat tartalmazza – az azonosító
adatokon túl – a szervezet fő feladatait, alaptevékenységét, jogi formáját. Azonban nem csupán az
alapításkor, hanem azt követően is számos fontos kérdést kell megfontolni. A vezetők tervezési
funkciója a jövőre vonatkozó tevékenységek átgondolását, a szervezeti célok meghatározását
és a célok megvalósításához vezető út kijelölését jelenti.
A vezetők tervezési feladatai több időtávon is értelmezhetők. A 2012-ben elfogadott Kormányzati
Stratégiai Irányítási Rendszer megkülönböztet hosszú távú (több mint 10 év), középtávú (4–10 év)
és rövid távú (1–4 év) tervezést. A fentieken túl létezik a gyakorlatban az úgynevezett operatív
tervezés, ami maximum 1 évre tekint előre. A közigazgatásban jellemzően ez a költségvetés össze-
állítását, az éves munkaterv elkészítését jelenti.
Azt a vezetési funkciót, melynek tárgya a hosszabb időtávra (több évre) előretekintő tervezés,
célkitűzés és stratégiaalkotás funkciónak nevezzük. A vezetéselméletben a stratégia a szervezet
hosszú távú céljainak elérését segítő út leírására szolgál. A stratégiaalkotás szerepe kettős:
• A kialakított célok és stratégiák iránytűként szolgálnak a szervezet számára.
• A vezető ezen funkciója gyakorlása során felméri és mozgósítja azokat az erőforrásokat,
amelyek szükségesek a stratégia megvalósításához.
Közigazgatási szervezeteket meghatározott társadalmi igények kielégítésére, jogszabályban rög-

zített feladatok elvégzésére hoznak létre, ezért felmerülhet a kérdés, hogy miért is van szükség
esetükben célkijelölésre és stratégiaalkotásra. Fő érveink az alábbiakban összegezhetők133:
• A jogi szabályozás (például alapító okirat) általában csak a célokat rögzíti, elérésük módját
viszont már nem.
• Ezek a dokumentumok ráadásul ritkábban frissülnek, mint amilyen gyakorisággal a társa-
dalom új elvárásokat támaszt a közcélú szervezetekkel szemben.
• Miközben rögzítik egy közigazgatási szerv alaptevékenységét, nem adnak konkrét, utólag
is visszamérhető elvárásokat az egyes részterületekre.
• Nyelvezetük gyakran nem felel meg annak az elvárásnak, hogy a stratégia legyen közért-
hető és inspiráló.
• Egyes közösségi célok csak több közigazgatási szervezet összefogásával érhetők el. A szük-
séges kooperációs kapcsolatokat a jogi szabályozás általában nem tartalmazza, ehhez szak-
politikákra, szakági stratégiákra van szükség.
A stratégiaalkotás többnyire alapos környezetelemzéssel kezdődik, illetve az adott szervezet adott-

ságainak szisztematikus áttekintésével. Ezek figyelembevételével kerül megfogalmazásra a szer-
vezet küldetése és jövőképe, amelyben meghatározásra kerülnek a követni kívánt főbb értékek és
normák, valamint az elérendő jövőbeni állapot. A stratégiai célok megfogalmazása, a főbb prioritá-
sok kijelölése a folyamat következő lépése. Ahhoz, hogy a stratégia valóban a mindennapi működés
vezérfonalaként szolgáljon, szükséges konkrét intézkedéseket, akciókat megfogalmazni. A stratégia
133
Drótos, 2011, i. m.
200
lebontására szolgáló középtávú, jellemzően 2-4 évre előretekintő tervben összegzik ezeket az akció-
kat és programokat. Ezen a szinten már erőforrásokat és felelősöket is rendelnek az intézkedésekhez.
A folyamat természetesen a gyakorlatban ennél jóval komplexebb, többnyire többféle stratégiát
is kialakítanak, és több forgatókönyvet is végiggondolnak a vezetők. Ráadásul a folyamat sokszor
nem is lineáris, hanem számos visszacsatolást is tartalmazhat.
16. ábra: A stratégiaalkotás folyamatának alaplogikája
A 2012-ben elfogadott Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer egységes keretbe foglalja és

összehangolja a stratégiaalkotás országos, ágazati és intézményi szintjét (lásd: 2.5. almodul):
• Országos szinten komplex környezetelemzésre épülő, hosszú távú (10 éven túli) jövőkép,
előrejelzés készül el (ország-előrejelzés), amely fontos inputként szolgál a nemzeti középtá-
vú stratégia megalkotásához. Ez utóbbi 4–10 évre előretekintő tervezés eredménye.
• Ágazati/szakpolitikai szinten – többek között – szakpolitikai stratégiák és miniszteri prog-
ramok készülnek.
• Intézményi szinten intézményi stratégiák és intézményi programok készülnek a felettes
szintek céljainak és programjainak figyelembevételével.
Az utóbbi évtizedekben a hosszú távú tervezéssel, stratégiaalkotással foglalkozó szakterület, a

stratégiai menedzsment jelentős fejlődésen ment keresztül, és ennek eredményeképp számos
olyan elemzési eszköz és koncepció született, amely a gyakorlati vezetők tervezési munkáját segíti.
Ezek részletes bemutatása messze túlmutat e fejezet fókuszán. Ezek az elemzési módszerek több-
nyire az üzleti szektorból kerültek át a közszektorba, de megfelelő adaptációval jól alkalmazhatók
a közigazgatásban is.
6.2.2. SZERVEZÉS
A szervezetekben különböző (emberi és anyagi) erőforrások egyesítése történik, az erőforrások

puszta egymás mellé rendelése azonban még nem eredményez összehangolt működést. A szervezés
olyan vezetői tevékenységet jelent, amely a szervezet különböző erőforrásainak összehangolá-
sa, optimális kombinációja által törekszik a kijelölt célok megvalósítására.
201
134
A szervezés főbb területei:
• szervezeti struktúrák kialakítása, megváltoztatása (szervezettervezés);
• szervezeti folyamatok összehangolása (folyamatszervezés);
• a munkavégzés rendjének megtervezése, munkakörök létrehozása (munkaszervezés).
Ezen alfejezet célja a szervezettervezéssel kapcsolatos fogalmak tisztázása. A folyamatszervezéssel

– közigazgatásbeli jelentőségénél fogva – külön fejezetben (6.3.) foglalkozunk. A szervezettervezés
elsősorban felsővezetői feladat, mivel a szervezet működési kereteinek meghatározása stratégiai
jelentőségű, koncepcionális kérdés. E vezetői tevékenység célja, hogy a szervezet környezetéhez és
belső adottságaihoz illeszkedő, hatékony szervezeti struktúrát (felépítést) alkossanak, amely stabil,
ugyanakkor kellően rugalmas, tehát képes az állandó megújulásra.
A szervezeti struktúra segít tisztázni a szervezet tagjainak szerepét és feladatait (munkameg-
osztás), az egyes feladatokhoz kapcsolódó felelősségeket és ezek kapcsolatait (hatáskörök megosz-
tása), lehetővé teszi az erőforrások célszerű felhasználást és az információáramlást (koordináció).
Ezek alapján a szervezet strukturális jellemzői az alábbiak:
• munkamegosztás vagy specializáció, azaz a szervezet komplex feladatainak részfeladatok-
ra bontása és szervezeti egységekhez rendelése;
• hatáskörmegosztás, ami alapvetően a döntési és az utasítási jogkörök szétosztását jelenti a
szervezet különböző hierarchikus szintjei között;
• koordináció, azaz a különböző szervezeti egységek munkájának összehangolását szolgáló
eszközök.
Ezeken túl a szakirodalom másodlagos strukturális jellemzőként kezeli az úgynevezett konfigu-
rációt, amely tulajdonképpen a fenti három tényező által meghatározott szervezeti ábrát jelenti.
Megmutatja a szervezet mélységi tagoltságát (az alá-fölé rendelt szervezeti egységek hierarchiáját),
valamint szélességi tagoltságát (azaz az egy vezető alá tartozó szervezeti egységeket).
Attól függően, hogy a vezetők milyen logika alapján osztják fel a feladatokat és alakítanak ki
szervezeti egységeket, továbbá, hogy különböző döntési jogköröket milyen elvek mentén rendelnek
hozzá az egyes vezetői szintekhez, végül hogy milyen típusú koordinációs eszközöket alkalmaz-
nak, nagyon sokféle szervezeti forma alakul ki a gyakorlatban.
A munkamegosztás kialakításának több lehetséges szempontja is van:135

• A funkcionális elv szerinti munkamegosztás során homogén szakmai tevékenységeket
különítenek el egymástól. Egy megyei kormányhivatalban ilyen funkcionális területek
lehetnek például a humánpolitikai főosztály, az ügyfélszolgálati iroda, a pénzügyi főosztály
és az informatikai főosztály.
• A tárgyi elvű munkamegosztás során jellemzően termékek, szolgáltatások, valamint
ügyfelek (vevők), azaz homogén input- és outputcsoportok szerint rendeljük a feladatokat
egyes szervezeti egységekhez. Az adóhatóság munkamegosztási rendjén belül a kiemelt
ügyek adóigazgatósága, illetve a kiemelt ügyfelek adóigazgatósága jó példa a tárgyi elvű
specializációra.
• A területi elvű munkamegosztás esetében a feladatok homogén földrajzi területek szerin-
ti elkülönítésével találkozunk. Egy országos hatáskörű szerv dekoncentrált szervei lehet-
nek példák regionális munkamegosztásra, hiszen ezen szervezetek jellemzően régiók vagy
megyék szerint kerültek kialakításra.
134
Dobák–Antal, 2010. 111. i. m.
135 Dobák–Antal, 2010. i. m. 140. alapján.
202
A közigazgatási szervezetekben is nagy jelentősége van a hatáskörök megosztásának, amely a

szervezeti egységek vezetői által ellátandó feladatokhoz rendelt döntési, döntés-előkészítési, véle-
ményezési stb. hatáskörök kiosztását, elhatárolását jelenti. A szervezet hatásköri rendszerének fon-
tos jellemzője, hogy egy- vagy többvonalas módon történik-e az utasítások kiadása, a döntések
kommunikációja.
Egyvonalas szervezetről beszélünk akkor, ha az alárendelt egységek (és személyek) csak
egyetlen felsőbb szervezeti egységtől (személytől) kaphatnak utasítást. Ez esetben a függelmi
és szakmai irányítás nem különül el. Vagyis a munkáltatói, függelmi jogok gyakorlása, valamint
a feladatok elvégzésével kapcsolatos konkrét szakmai iránymutatás egyazon felettes szervezeti
egységtől (személytől) várható. A lefelé történő feladatkijelölés és utasítás és a felfelé való jelen-
tés ugyanazon a vonalon, szolgálati úton történik. Az egyvonalas hatáskörmegosztás például a
rendvédelmi szerveknél jellemző. Az egyvonalas szervezetek előnye, hogy könnyen áttekinthető,
egyértelmű alá- és fölérendeltségi viszonyokat eredményez, viszont a kommunikáció csak a szol-
gálati utakon keresztül történhet, ezért a horizontális koordináció nehézkes.
17. ábra: Egyvonalas szervezet
Többvonalas a szervezet akkor, ha egy szervezeti egység vezetője vagy munkatársa több felettes
vezetőtől kaphat utasítást. A gyakorlatban ez a függelmi és a szakmai kapcsolatok részleges vagy
teljes elkülönítését jelenti, vagyis a munkáltatói, függelmi kapcsolat elválik a szakmai irányítástól.
A többvonalas szervezet fontos előnye az utasítási és információs utak közvetlensége, ugyanakkor
136
a kompetenciák és a felelősségek elhatárolása problematikus lehet.
136
Dobák–Antal, 2010. i. m.
203
18. ábra: Többvonalas szervezet
Koordinációs eszközökre azért van szükség, mert a feladatok szétosztásával nagyon különböző,
erősen differenciált tevékenységű szervezeti egységek alakulnak ki a szervezetekben. A gyakorlat-
ban számos koordinációs eszköz létezik a szervezeti egységek feladatainak összehangolására. Egy
lehetséges osztályozás szerint ezek az eszközök lehetnek úgynevezett technokratikus, struktu-
rális és személyorientált koordinációs megoldások. A következő táblázat összefoglalja az egyes
koordináció eszközök főbb jellemzőit.
Koordinációs
Értelmezése Példák
eszközök típusa
Szervezeti és működési szabály-
Technokratikus
A szervezet írásbeli szabályai, formalizált útmutatói zat (SzMSz), munkaköri leírások,
koordináció
pénzügyi tervek
Pótlólagos szervezeti megoldások, amelyek a
Strukturális szervezeti struktúrát, működést egészítik ki abból Projektek, bizottságok, teamek,
koordináció a célból, hogy a szervezeti egységek által ellátott vezetői értekezletek
feladatok, döntések összehangolását biztosítsák.
Vezető-kiválasztás, belső
Személyorientált Azon eszközök, amelyek a szervezet tagjainak szer-
képzések, szervezeti kultúra
koordináció vezeti célokkal való azonosulását kívánják segíteni.
t udatos építése
137
10. táblázat: A koordinációs eszközök főbb jellemzői
137
Antal, 2011. i. m.
204
6.2.3. SZEMÉLYES VEZETÉS (LEADERSHIP)
A személyes vezetés (az angol és magyar szakirodalomban is gyakran leadershipként szerepel)

a szervezeti célok elérése érdekében a beosztottakra gyakorolt befolyást jelenti, mindenekelőtt
138
a vezető–beosztott kapcsolat személyes, összefogó-mozgósító tevékenységére fókuszál.
Az emberi erőforrás felértékelődése jelentős változásokat hozott, és mind személetmódjában,
mind eszközrendszerében kiteljesedett ez a vezetési funkció. Amennyiben egy vezető szeretné jól
ellátni vezetői feladatait,
• a szükséges képességekkel és ismeretekkel rendelkező alkalmazottak számára biztosítania
kell a megfelelő munkafeladatokat,
• tisztában kell lennie az alkalmazható motivációs eszközökkel,
• irányítania kell a beosztottjait,
• megfelelő kommunikációval közvetítenie kell az elérendő célokat és elvárásokat, érzékelni
a felmerülő problémákat,
• valamint a célok elérésére képesnek kell lennie munkacsoportokat létrehozni és azokat
vezetni.
A személyes vezetés tehát számos készséget, képességet kíván a vezetőktől, ezek részletes tárgyalá-
sa egy egész könyvet kitenne. Ebben az alfejezetben ezért csak két fontosabb koncepciót mutatunk
be a személyes vezetés témaköréből, a motiváció témakörét és a szervezeti kommunikációval kap-
csolatos ismereteket.
6.2.3.1. Motiváció
A vezetői munka sikere tekintetében kiemelkedő fontosságú kérdés, hogy sikerül-e a vezető-
nek rávennie a beosztottait, hogy a kijelölt szervezeti célok elérése érdekében tevékenykedjenek.
A motiváció témaköre nagyon népszerű a menedzsment szakirodalomban, számos szerző fog-
lalkozik vele. De mi is az a motiváció? Akkor beszélünk motiváltságról, ha a szervezeti célok
elérése érdekében hajlandó valaki erőfeszítéseket tenni, és ezáltal saját egyéni céljaihoz is
közelebb jut. Ezen meghatározás értelmében a vezető feladata az, hogy valamiképp összehangol-
ja a munkatársak egyéni céljait a szervezeti célokkal. Ez nem egyszerű feladat és érdemes ismerni
hozzá azokat a tényezőket, amelyek motiválni képesek az embereket.
A motivációnak számos elmélete, megközelítése létezik. Fontos tudni, hogy mi motiválja az
embereket, ezzel a kérdéskörrel az úgynevezett tartalomelméletek foglalkoznak. Ezek az elméletek
azokat az egyént jellemző motívumokat (egyéni célokat, szükségleteket) foglalják össze, amelyek
cselekvésre serkentenek bennünket. A motiváció folyamatelméletei pedig azzal foglalkoznak,
hogy az egyéni célok és szükségletek ismeretében milyen módon befolyásolható az emberek visel-
kedése, azaz milyen viselkedésformákat érdemes vezetőként erősíteni és fenntartani ahhoz, hogy a
motivációs tényezők működni tudjanak.
Az egyik legismertebb tartalomelméleti megközelítés Abraham Maslow szükségletekre alapo-
zott motivációelmélete. Ennek értelmében a következő ábrán látható ötféle szükséglet képes moti-
válni az embereket, és ezek a szükségletek hierarchikusan egymásra épülnek, ami azt jelenti, hogy
a magasabb rendű szükségletek egészen addig nem fontosak az emberek számára, amíg az alacso-
nyabb szintű szükségleteiket legalább részben ki nem elégítették.
A szükségletpiramis alján a fiziológiai szükségletek szerepelnek, például az éhségérzet, a szomjú-
ság, az álmosság. Ezek kielégítése alapfeltétele életben maradásunknak. A biztonsági szükségletek
Dobák–Antal, 2010. i. m. 339.

138
205
közé a megfelelő életszínvonal (lakás, ruházat) vagy a munka kiszámíthatósága, rendezettsége

tartozik. A másokhoz tartozás (vagy szeretet) szükséglete a társas kapcsolatok iránti igényt fogal-
mazza meg. Az elismertség iránti vágy valamely közösségi vagy társadalmi státusz elérésének
fontosságát jelenti, és ennek révén a pozitív önkép kialakításának igényét. Végezetül a hierarchia
csúcsán helyezkedik el az önmegvalósítás iránti vágy, amely arra irányul, hogy azzá váljunk, amire
képesnek érezzük magunkat, és ezáltal kiteljesedjünk.
139
19. ábra: Maslow szükségletpiramisa
A vezetők számára Maslow modelljének az a legfontosabb üzenete, hogy fel kell mérni azt, mely
szükségletek motiválják az egyes beosztottakat, és ennek megfelelően kell megválasztani az
ösztönzés eszközeit. A nagyobb fizetés vagy a munkahelyi feltételek javítása hozzájárul a fizioló-
giai szükségletek kielégítéséhez, a munkacsoportok kialakítása a közösséghez tartozás szükségletét
segít kielégíteni, míg az önmegvalósításra törekvőket inkább kihívó, kreativitást igénylő felada-
tokkal lehet motiválni. Maslow elméletét számos kritika érte, sokan kétségbe vonják például a
szükségletek hierarchiába rendezhetőségét, de az kétségtelen tény, hogy ez a koncepció óriási hatást
gyakorolt mind elméleti, mind gyakorlati szempontból.
6.2.3.2. Kommunikáció
A kommunikáció alapvető része a vezetői munkának. Kommunikáció alatt azt a folyama-

tot értjük, amelynek során két vagy több ember információt cserél és értelmez valamilyen
szándékkal.
A szervezetekben megkülönböztetünk formális és informális információáramlást. A formális
kommunikációnak több iránya is lehetséges: fentről lefelé, lentről felfelé vagy horizontálisan.
A különböző irányú információáramlásnak eltérő tulajdonságai vannak, de minden esetben igaz,
hogy ezen csatornák kialakításáért és fenntartásáért a vezetők a felelősek.
139
Bakacsi Gyula (2004): Szervezeti magatartás és vezetés. Aula Kiadó, Budapest.
206
A lefelé irányuló kommunikációt jellemzően az alábbiakra használják:

• célok közvetítése (például stratégia vagy elvárt magatartásminták kommunikálása);
• munkavégzési utasítások (konkrét feladatok szétosztása, elvégzés módjának közlése);
• eljárások, szabályzatok közlése (szervezeti működést meghatározó keretek tisztázása);
• visszajelzés a teljesítményről (értékelés);
• motiváló üzenetek (elköteleződés teremtése, alkalmazottak támogatásának megnyerése
céljából).
A szervezetekben több okból is törekednek arra, hogy alsóbb hierarchiaszintekről információk jus-
sanak a felsőkre:
• problémák közlése (visszajelzés a vezetőknek, ha valami miatt nem lehetséges adott feladat
teljesítése);
• fejlesztési javaslatok (újítások, racionalizálási célú észrevételek);
• beszámolók készítése (tervek teljesüléséről, elért eredményekről);
• sérelmek és viták közlése (konfliktusok eredményes kezelése érdekében).
Az azonos hierarchiaszinten állóknak is szükségük van kommunikációs kapcsolatra. A horizontális

információáramlás főbb okai:
• problémamegoldás (olyan problémák felmerülésekor, amelyek megoldásához az azonos hi-
erarchiaszinten, de más szakmai területeken dolgozó munkatársak ismereteire, képességeire
is szükség van);
• koordináció (a folyamatszemlélet érvényesítése miatt lásd majd a 6.3. fejezetet);
• tanácsadás (a szervezeti egységek munkájának szakmai támogatása).
6.2.4. KONTROLL
Az utolsóként tárgyalt vezetői funkció a kontroll, amely jóval többet jelent az ellenőrzésnél.
A kontroll a szervezeti célok elérését segítő, visszacsatoláson alapuló folyamat, amely során a
vezetők a kontrollált egység jellemzőire előzetesen standardokat állapítanak meg, amelynek
aktuális értékeit mérik és összehasonlítják a standardokkal, eltérés esetén pedig beavatkoz-
nak. A standard fogalmának értelmezése ez esetben: tervszám, mutatószám, működésre vonatko-
zó előírás, szabvány, előírás, norma.
140
20. ábra: A kontrollfolyamat
A szervezeti célok a tervezés során, a célkitűzés, stratégiaalkotás folyamatában alakulnak ki jel-

lemzően. A standardok az általános szervezeti céloknak a kontrollált egység szintjére lebontott,
mérhető és értékelhető jellemzőire vonatkoznak. „Kontrollált egység” több minden is lehet, egész
140
Forrás: Dobák–Antal, 2010.
207
szervezet, egy szervezeti egység (például egy főosztály), de akár egyetlen egyén is. A standardok
sokféleképpen kialakíthatók: léteznek számszerű, illetve nem számszerűsíthető standardok.
Számszerű standardok például különböző mutatószámok. Nem számszerűsíthető standard például
különböző eljárások leírása vagy akár magatartási normák.
Mérésre a standardoknak való megfelelés vizsgálata miatt van szükség. Az összehasonlítás a
tényértékek és a standardok összevetését és az esetleges eltérések okainak elemzését jelenti. Vezetői
beavatkozásra akkor kerül sor, ha az eltérés jelentős mértékű.
A vezetői kontroll során lényeges kérdés, hogy mi a mérés tárgya. Egy szervezeti egységet,
tevékenységet vagy szolgáltatást (azaz a „kontrollált egységet”) mérési és értékelési szempontból a
teljesítménye jellemez. A teljesítmény célorientált cselekvés, amelynek vannak inputjai (felhasz-
nált erőforrások) és valamilyen outputja (termék vagy szolgáltatás). Mérési szempontból a szerve-
141
zeti teljesítmény az alábbi elemekre bontható:
• Gazdaságosság: a vizsgált tevékenységhez vagy adott szervezeti egység működéséhez
felhasznált erőforrások (inputok) mennyisége, értéke. Ez a teljesítményértelmezés igen
elterjedt a közszektorban, gondoljunk csak arra, milyen gyakran fordul elő, hogy egy adott
intézmény esetén az éves költségvetéssel vagy akár az ott dolgozó alkalmazottak számával
jellemzik a működést.
• Hatékonyság: input–output viszony. A hatékonyság vizsgálatakor arra a kérdésre keressük
a választ, hogy adott mértékű outputot (előállított terméket, szolgáltatást) a lehető legkeve-
sebb input felhasználásával sikerült-e létrehozni, illetve a kérdés fordítva is feltehető, azaz
adott inputmennyiségből a lehető legtöbb output valósult-e meg. A hatékonyság mérése
feltételezi, hogy az inputok és outputok egymással összevethetők, az erőforrások és az elő-
állított javak, szolgáltatások mérhetők (legtöbbször pénzértékben).
• Eredményesség: output és eredmény viszonya. Ebben az értelmezésben a szervezeti output
(javak és szolgáltatások) eszköz az eredmények, hatások (angolul outcome) eléréséhez. Az
eredmények olyan változások, amelyek viselkedésben, képességekben, attitűdökben követ-
keznek be valamely output hatásaként. Az eredményességet vizsgálva arra a kérdésre keres-
sük a választ, hogy a szervezet képes-e elérni kitűzött céljait.
• Méltányosság: a fentieken túl lényeges aspektusa a teljesítménynek a szervezeti szinten
túlmutató, több szervezet (például egy ágazat) együttes teljesítményét megragadni képes
koncepció. Az eredmények és hatások elosztásának igazságossága vagy méltányossága
gyakran jelenik meg vizsgálandó szempontként a közszektorban.
21. ábra: A teljesítmény építőelemei
141
Kiss–Révész, 2011. alapján
208
Egy kormányzatnak például célja lehet az e-közigazgatás elterjesztése, így ennek érdekében olyan
szolgáltatásokat (output) alakít ki, amelyeket online módon is elérhetnek az állampolgárok. Ez eset-
ben az eredményt az jelenti, hogy az új szolgáltatások hatására egyre több állampolgár választja
az online ügyintézést. Persze nem feltétlenül igaz az, hogy az új szolgáltatások eredményeképpen
jelentősen elterjed az online ügyintézés, hiszen ezt egyéb tényezők is befolyásolják (például a digi-
tális ismeretek, illetve az internethozzáférés aránya a lakosság körében). Ráadásul egy szervezet
lehet hatékony (például viszonylag kevés erőforrás felhasználásával alakítja ki az új online szolgál-
tatásokat), de egyáltalán nem biztos, hogy egyúttal eredményes is. Esetleg nem kellően felhaszná-
lóbarát, túlságosan bonyolult az új online szolgáltatás, ezért nem szívesen választják ezt az utat az
ügyfelek. A méltányosság szempontja ebben a példában azt jelenti, hogy minden érintett egyenlő
eséllyel jut-e hozzá ehhez az új szolgáltatáshoz, például létezik-e a honlapoknak akadálymentes
(például látássérültek számára jól kezelhető) verziójuk is.
A fenti teljesítményértelmezést a szakirodalom 4 ’E’ koncepciónak is nevezi, mivel a teljesít-
ménydimenziók mindegyike angolul ’E’ betűvel kezdődik: economy – gazdaságosság, effeciency
– hatékonyság, effectiveness – eredményesség, equity – méltányosság.
A teljesítmény mérésének mikéntje szintén kulcskérdés a kontroll szempontjából. Üzleti szerve-
zetekben a teljesítménymérés fő forrásaként a pénzügyi–számviteli adatok szolgálnak. A közigaz-
gatásban azonban sok esetben nem lehet pénzben kifejezni az intézmények számára fontos telje-
sítményszempontokat, gyakran a felhasznált erőforrásokat sem. Éppen ezért a nem profitorientált
szervezetek körében különösen nagy jelentősége van a nem pénzben kifejezett mutatószámoknak,
indikátoroknak a teljesítmény számszerűsítésében, értékelésében. A mutatószámok (mérőszá-
mok, indikátorok) az információ sűrítésének eszközei, a teljesítmény kvantitatív reprezentá-
lását szolgálják. Sokféle mennyiségi és minőségi mértékegységben kifejezhető mutatószám léte-
zik a gyakorlatban.
Mutatószám típusa Értelmezése Példák

A felhasznált erőforrások Adott intézmény éves költségvetési kerete (Ft);
Inputindikátor
jellemzői Alkalmazottak létszáma (fő)
A transzformációs folyamat Átfutási idő (perc); megfelelés folyamatstandardoknak
Folyamatindikátor
jellemzői (igen – nem, %)
A létrehozott termékek és Közigazgatási szakképzést elvégzettek száma/aránya
Outputindikátor
szolgáltatások (fő v. %); határidőre elkészült útlevelek száma (db)
Az output közvetlen A szakképzésen résztvevők vezetőinek elégedettsége
Eredményindikátor következménye vagy a képzés hasznosíthatóságával kapcsolatban (kérdőív
hosszabb távú hatása alapján)
Hatékonyság Input/output Egy útlevél előállításának költsége (Ft/db)
Támogatott fejlesztések megvalósulásának aránya
Eredményesség Eredmény/output (= lezárt fejlesztési projektek száma/összes támogatott
fejlesztési projekt, %)
11. táblázat: A teljesítmény különböző dimenziót bemutató fontosabb indikátorok
A megfelelő mutatószámok kialakítása és értelmezése nem egyszerű feladat. Egy jó indikátornak

az alábbi szempontoknak kell megfelelnie:
• Valóságpróba: valóban azt mérjük-e, amit eredetileg mérni szerettünk volna?
• Fókuszpróba: csak azt mérjük, amit mérni szerettünk volna?
• Relevanciapróba: a megfelelő teljesítménymutatót használjuk a kívánt teljesítmény
dimenzió nyomon követésére?
209
• Következetesség próba: mindig ugyanúgy gyűjtik majd az adatokat a mérést végzők?

• Hozzáférhetőség próba: könnyen fellelhetők és rögzíthetők a méréshez szükséges adatok?
• Egyértelműség próbája: egyértelmű az indikátor értelmezése, jelentése?
• Következménypróba: reagál-e majd valaki az indikátor változásaira?
• Időszerűség-próba: a reagálás szempontjából elég gyorsan és megfelelő gyakorisággal el-
érhetők az adatok?
• Költségpróba: megér-e annyit az adott mutató, mint amennyibe az előállítása kerül?
• Kijátszhatóság próbája: számíthatunk-e arra, hogy a mutatószám alkalmazása nemkívá-
natos viselkedésre ösztönöz majd?
A fentiekből is látszik, hogy a teljesítménymérés és -értékelés nagy szakértelmet és jelentős mód-

szertani ismereteket kíván, ezért nem kizárólag a vezető feladata egy ilyen rendszer kialakítása
és működtetése. A kontrollfunkció gyakorlása során a vezetők felelősek a célok kialakításáért, a
főbb elvárások megfogalmazásáért, eltérések esetén pedig a megfelelő döntések meghozataláért.
A jól működő mérési rendszerek kialakításához, az elemzések és összehasonlítások elvégzéséhez,
beszámolórendszerek működtetéséhez ma már jól kiforrott módszertani apparátus áll a vezetők
rendelkezésére.
6.2.5. KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK VEZETÉSÉNEK SAJÁTOSSÁGAI:

IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS
6.2.5.1. Közigazgatási szervek vezetése
A vezetés mindig egy konkrét szerven (vagyis: szervezeten) belül megvalósuló igazgatási tevékeny-
ség, vagyis a vezetést végző (a vezetés alanya – a vezető) és a vezetés tárgya (akit vezetnek – ez
maga az igazgatási szervezet) egy szerven belül találhatóak. A vezető tevékenysége közvetlenül az
őt körülvevő igazgatási szervezetre irányul. Röviden megfogalmazva a vezetés egy szerven belül
„az igazgatás igazgatása”.
A vezető a szerven belül kisebb-nagyobb önállósággal rendelkezik, kiemelt, hatalmi pozícióban
áll a szerv többi részéhez képest, azzal hierarchikus viszonyban van. A vezetés hatalmi viszony,
amely a közigazgatásban mindig egyben jogviszony is, hiszen a vezető jogállásának meghatáro-
zását (azt, hogy ő a vezető, és a többiek kötelesek követni az utasításait), a vezetés jogi hatású
eszközeinek tételezését mindig jogszabály rendeli el, és rendezi a vezető és a vezetettek közötti jogi
kapcsolatot is.
6.2.5.2. Az irányítás
Az irányítás – a vezetéstől eltérően – mindig két különálló (egymástól legalábbis jogi értelemben
véve elkülönült) szerv (vagyis: szervezet) között megvalósuló tevékenység. Ez azt jelenti, hogy az
irányítási tevékenységet végző (irányító szerv) és az irányítás tárgya (az irányított szerv) egymástól
mindig elkülönült jogalany, tehát az irányító tevékenység kívülről hat az irányítottra. Miközben az
irányítás legáltalánosabban elfogadott (szociológiai) tartalma az, hogy az irányított szerv lényeges
viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol, az irányítás szinte mindig az irányított szerv veze-
tésére – vezetőire – hat.
210
Az irányítás alapvető funkcióiban igen hasonló a vezetéshez (hiszen ez is célmeghatározást, dön-

téshozatalt, a végrehajtás támogatását, feltételei megteremtését, a végrehajtás ellenőrzését foglalja
magában), így tulajdonképpen leírható úgy, hogy az „a vezetés igazgatása”. A vezetés igazgatása-
ként értelmezhető úgy is, hogy a vezetés feltételeinek a meghatározása, és úgy is, hogy a vezetésnek
mint napi tevékenységnek a befolyásolása.
Az irányítás minden formája hatalmi viszonyt feltételez (vagy jelent). Az irányító szerv rendelke-
zik azokkal az eszközökkel, amelyekkel el tudja érni, hogy az irányított szerv (és annak vezetése)
az ő akarata szerinti tevékenységet fejtsen ki, vagyis el tudja érni, hogy az ő (az irányító) akarata
érvényesüljön az irányított viszonyaiban.
Az irányítás lényege tehát (szociológiai szempontból) az irányított viszonyai feletti megha-
tározó befolyás érvényesítése. E viszonyokat két területre szokás bontani, vannak szervi és
szakmai viszonyok, így az irányítás és annak eszközei is alapvetően kétfélék lehetnek: szervi
irányítás(i eszközök) és szakmai irányítás(i eszközök).
Az ún. szervi irányítási eszközök minden szervezet esetében értelmezhetőek, hiszen éppen
abból fakadnak, hogy az irányító irányítása alatt egy szervezet áll:
a) a szerv létesítésével, megszüntetésével,
b) átszervezésével, fejlesztésével,
c) a személyi feltételek biztosításával,
d) a tárgyi feltételek biztosításával,
e) az anyagi (pénzügyi) feltételek biztosításával,
f) a belső szervezeti rend kialakításával,
g) a vezetés meghatározásával összefüggő viszonyok.
Vagyis bármely irányító szerv hatással lehet az általa irányított szervezetek létére / nem létére,
átalakítására, szervezeti struktúrájára, különféle erőforrásaira, feltételeire stb.
A szakmai irányítás területei szervtípusonként (szaktevékenységenként) változóak, nehéz őket
leltárba foglalni, hiszen a szerv funkciójával, az általa lefedett társadalmi tevékenységgel függenek
össze.
Az irányítás tehát a szerv szakmai és szervi tevékenységével összefüggő, hatalmi viszonyon és
ebből következően alá-fölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát jelentős mértékben korlá-
tozó közigazgatási tevékenységfajta.
Az irányítás azonban nemcsak szociológiai vagy szervezeti viszony, hanem közigazgatási jogvi-
szony is. Azon belül anyagi jogviszony, hiszen anyagi jogi normák létesítik, és a tartósság, folya-
matosság igényével jön létre.
6.2.5.3. A felügyelet
A felügyelő szerv sosem gyakorolhatja azt a teljes és meghatározó befolyást, mint az irányító szerv.
A felügyeleti jogkör feltételez egyfajta hatalmi helyzetet, de mindig kevesebb, mint az irányí-
tás. A felügyeleti jogviszony (illetve felügyeleti kapcsolat) alatt a felügyelt szerv tevékenységé-
nek folyamatos figyelemmel kísérésén alapuló, jogszabályban rögzített beavatkozási lehetőségeket
értjük. Az irányítás mindig a rendelkezési joggal több, mint a puszta felügyelet.
211
6.2.5.4. Ellenőrzés
Az ellenőrzés mint a felügyelet és az irányítás része. A szervezetrendszeri tevékenységnek tulaj-

donképpen harmadik fő típusa az ellenőrzési tevékenység. Ha a másik két típusból indulunk ki,
akkor mind a szakirodalmi, mind az egyes tételes jogi példák mutatják, hogy az irányítási és fel-
ügyeleti jogkör is magában foglalja az ellenőrzési jogot.
Az irányítás egyenesen elképzelhetetlen ellenőrzési jogkör nélkül, de a felügyeletnek is lénye-
ges összetevője ez a tevékenység (vagy éppen jogkör); itt inkább azt szokás hangsúlyozni, hogy a
felügyelet mindig több mint puszta ellenőrzés, a felügyeleti jogkör kimutatásához az ellenőrzésen
és a más szervekhez történő forduláson túli saját, önálló joghatású intézkedés lehetőségét keressük
mindig.
Az ellenőrzés ezek szerint mindig kevesebb, mint a felügyelet (ebből következik, hogy keve-
sebb az irányításnál is). Az ellenőrzésnek általában van egy jelzője, amely megmutatja az ellenőrzés
alapvető szempontjait (törvényességi, célszerűségi, hatékonysági stb.). Az ellenőrzési szempontok
mellett igen fontos, hogy a jogszabályok az ellenőrzött szerv viszonyainak milyen területét jelölik
meg mint ellenőrizhetőt. Így fokozatok állíthatók fel az ellenőrzésen belül is. De ezek a fokozatok
inkább az olyan ellenőrzések esetén fontosak, amelyek az irányítási viszonytól függetlenül léte-
sülnek, hiszen ott az ellenőrzés terjedelme mindig széles. A felügyelethez kapcsolódó ellenőrzés
terjedelme szinte minden esetben a felügyelet terjedelméhez igazodik (a törvényességi felügyelet a
szerv tevékenységének törvényességi ellenőrzését alapozza meg).
Az ellenőrzés mint önálló tevékenység mindig folyamat- vagy eseménykövető. A már meghozott
döntést, a már elvégzett folyamatot veti össze az annak alapjául szolgáló „előírásokkal”. De elkép-
zelhető a döntéshozatal előtti, a folyamat megkezdése előtti, vagy éppen annak végzése közbeni
ellenőrzés is. Ezek inkább a belső igazgatás (a vezetés), vagy az igazgatási természetében attól nem
sokban különböző irányítás eszközei (munkafolyamatba épített ellenőrzés).
Az ellenőrzés tehát olyan tevékenység, amelynek célja mindig ténymegállapítás, információk
szerzése, abból következtetések levonása, mind az okokra, mind a jövőbeni teendőkre nézve.
6.3. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSI

FOLYAMATAI
6.3.1. ALAPFOGALMAK, ALAPMODELLEK
6.3.1.1. A folyamatokkal kapcsolatos alapvető definíciók
Valamennyi szervezetet s így a közigazgatási szervezeteket is azért fontos a funkciók, strukturális

jellemzők mellett a működési folyamatok oldaláról is megvizsgálni, mivel a szervezetekben a tevé-
kenységek nem elkülönülten valósulnak meg és teremtenek értéket, hanem jellemzően egymással
összekapcsolódva. A közigazgatási szervezetek által nyújtott szolgáltatások, végrehajtott eljárások
általában nem egyetlen ügyviteli művelet vagy lépés eredményei, hanem több tevékenységből fel-
épülő lépéssorozatok, melyekre gyakorta igaz, hogy az adott közigazgatási szerv (vagy akár más
szervek) különböző szervezeti egységei, munkatársai vesznek részt benne, mire a végeredmény
– például egy hatósági döntés vagy egy szakpolitikai javaslat – megszületik. Így tehát érthető, hogy
a szolgáltatásokat igénybe vevők, a közigazgatási eljárások alanyai, illetőleg például a partnerszer-
vek valójában a tevékenységek láncolatának összesített eredményével szembesülnek, nem egy-egy
212
szakterületi munkatárs egyedi munkavégzését, hanem a teljes folyamat átfutási idejét vagy minősé-
gét érzékelik és értékelik. S hasonlóan a közigazgatási szervezet vezetői vagy a szervezet felett fel-
ügyeletet gyakorló szerv irányítói számára is a tevékenységláncolatok, a közigazgatási szervezetek
működési folyamatainak megfelelő megszervezése lehet a kulcs a minőségi, gyors, szabályszerű és
költséghatékony működéshez.
Másrészt a szervezetek – s így a közigazgatási szervezetek is – különböző vezetési (hierarchia-)
szintekre, valamint funkcionális vagy egyéb munkamegosztási elv szerinti szakterületekre, szerve-
zeti egységekre tagolódnak. Amennyiben olyan feladatokat kell elvégezni – s az elvégzendő felada-
tok jelentős része ilyen –, melyek során különböző vezetési szintek és szakterület együttműködésére
van szükség, akkor segítségül hívhatjuk a korábbiakban már bemutatott koordinációs eszközöket.
Az 1990-es évekre azonban a vállalatok gyakorlati tapasztalatai azt mutatták, hogy a koordinációs
mechanizmusok tökéletesítésével elért eredményekhez képest jóval előrébb juthatunk a működési
folyamatok, a szervezeti értéklánc vizsgálatával és fejlesztésével.
Ezekkel a fogalmakkal ismerkedünk meg a következőkben.
Folyamat: szervezeti tevékenységek hosszabb, összefüggő, egymással összekapcsolódó láncolata.

Az egyes tevékenységek során inputok, erőforrások felhasználásával (melyek lehetnek más, korábbi
tevékenységek eredményei, outputjai) eredményt, outputot állítunk elő (mely hozzájárulhat, input-
142
ként szolgálhat a lépéssorozatban következő, további tevékenységek elvégzéséhez).
A folyamatok jellemzője még, hogy valamilyen cél érdekében, szabályokat, előírásokat követ-
ve, teljesítményt, értéket teremtve zajlanak le. Továbbá a folyamatok rendelkeznek valamilyen
„vevő”-vel, „ügyfél”-lel. Ez az „ügyfél” lehet külső, például a közigazgatási szervtől igazolványt
vagy engedélyt igénylő állampolgár vagy vállalkozás. De a folyamat „vevője” lehet a szervezeten
belüli szereplő is, például egy munkaügyi adminisztrációs folyamat eredményét felhasználhatja
egy másik, például a bérszámfejtési szakterület, ekkor a munkaügyi adminisztrációs folyamat
outputja egy másik, bérszámfejtési folyamat inputjává válik. A folyamatok kapcsán mérni, érté-
kelni lehet a felhasznált erőforrásokat, a felmerült költségeket és átfutási időt, valamint a létrejött
143
eredményeket (számosság és minőség, illetőleg például hibaarány tekintetében egyaránt).
A folyamat (angolul: process) fogalom mellett e témakörben gyakorta halljuk a munkafolya-
mat (workflow) kifejezést is. A Workflow Managament Coalition nemzetközi nonprofit szervezet
definíciója szerint a workflow egy szervezeti folyamat részleges vagy teljes automatizálása, mely-
nek keretében információk, dokumentumok vagy feladatok kerülnek átadásra egyik szereplőtől
144
egy másik felé, célorientáltan, egy cselekvési sor részeként, bizonyos eljárási szabályok szerint.
Ha workflow-ról beszélünk tehát, akkor egy informatikai támogatással megvalósított folyamatra
gondolunk. A workflow rendszerekként hivatkozott informatikai megoldások pedig a folyamatok
leképezését, irányítását, akár egyes folyamatelemek megvalósítását biztosítják.
Folyamatszervezés: a tevékenységek logikus kapcsolódásának kialakítása – egy adott szerveze-
ten belül vagy akár több, egymással együttműködő szervezeten átívelő módon – a termék/szolgál-
145
tatás minőségének javítása, az előállítási költségek és az átfutási idők csökkentése céljából.
A folyamatszervezésre mint a szervezési típusú vezetési funkcióra, vezetői feladatra a közigaz-
gatási szervezetek vezetésével foglalkozó tananyagrész is utal.
142
Dobák Miklós – Antal Zsuzsanna (2010): Vezetés és szervezés. Aula Kiadó, Budapest.
143
Dobák–Antal, (2010), Bodnár–Vida (2008).
144
Workflow Management Coalition, 1996
145
Dobák–Antal (2010) i. m.
213
Folyamatszervezést különböző módszertanokat alkalmazva, különböző mértékű szervezeti

változásokat kiváltva valósíthatunk meg – például a meglévő folyamatok rendszeres / folyamatos
felülvizsgálatával, kis mértékű javításával vagy jelentős szervezeti területek működésének alapvető
újragondolásával, újraszervezésével.
A folyamatmenedzsmenthez számos feladatot sorolhatunk:

– a szervezet meglévő folyamatainak több szempontú, részletes felmérését, értékelését,
elemzését;
– a folyamatok modellezését, kialakítását, leírását, ábrázolását;
– a folyamatok átalakítását, kisebb vagy nagyobb mértékű átszervezését, optimalizálását;
– a folyamatok lefutásának, eredményeinek rendszeres tervezését, nyomon követését, kont-
rollját;
– valamint a folyamatokkal kapcsolatos szervezeti feladatok, felelősség szabályozását, érvé-
nyesítését.
A felsorolás valamennyi tétele kapcsán igaz, hogy a szervezet hosszú távú, stratégiai céljait kell
igazodási pontként szem előtt tartani.
Továbbá hangsúlyozandó, hogy napjainkban a közigazgatási szervezeteknek is kiválóságra kell
törekedni működésükben, folyamataik kapcsán. Ebben segíthet a benchmarking is, mely saját
folyamataink és teljesítményeink összevetését jelenti más (nem szükségszerűen csak közigazgatási)
146
szervezetekkel, s ezáltal a fejlesztési irányok azonosítását.
Jelen tananyag keretében, mely bevezetésként szolgál a szakterület ismeretanyagába, főként a
szervezeti folyamatok beazonosításával és megragadásával, vagyis modellezésével foglalkozunk.
Egy közigazgatási szerv folyamatmodellje logikus rendbe szervezetten, strukturáltan mutatja be
a szervezet működési folyamatait. A folyamatmodellek lefedik, reprezentálják a szervezet folyama-
tainak struktúráját és hierarchiáját.
A következőkben három, a szakirodalomban és a hazai gyakorlatban is elterjedt iránnyal ismer-
kedünk meg: az értékláncmodellel és az alap-, támogató, irányítási és szervezetközi folyamattípu-
sok szerinti folyamatmodellel, valamint a front office, back office, middle office megközelítéssel.
6.3.1.2. Értékláncmodell
Értéklánc: ezen üzleti szervezetekre az 1980-as években kidolgozott koncepció szerint a vállalati
alap – vagy más néven: elsődleges – tevékenységek (bemenő logisztika, termék-előállítás, kime-
nő logisztika, marketing és értékesítés, kapcsolódó szolgáltatások) egymáshoz láncszerűen kapcso-
lódnak, folyamatokat alkotnak. Az alaptevékenységek sikeres megvalósítását pedig az úgynevezett
támogató tevékenységek segítik (infrastruktúra-menedzsment, emberierőforrás-menedzsment,
technológiafejlesztés, beszerzés). Mindezen tevékenységek működtetését abból a szempontból
kell értékelni – s szükség esetén átalakítani –, hogy mennyiben járulnak hozzá a vállalat alap-
147
vető céljához: a fogyasztói igények nyereséges kielégítéséhez.
Az üzleti szervezetek világában a folyamatszemléletet előtérbe helyező irányítás az 1990-es
évektől széles körben teret nyert. Ennek kapcsán nem csupán arról volt már szó, hogy a különböző
146
Bodnár–Vida (2008), 28–32. o. alapján
147
Porter, Michael E. (1985): The Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. Free Press,
New York; valamint Chikán Attila – Demeter Krisztina (2001): Az értékteremtő folyamatok menedzsmentje. Aula Kiadó,
Budapest.
214
szakterületek, funkciók közötti együttműködést javítsák egy-egy szervezeten belül, hanem arról,
hogy az adott szervezet alapvető működési logikáját leképező folyamatokra épülő szervezeti
és irányítási struktúrát alakítsanak ki, illetőleg a korszerű informatikai rendszerek adta lehe-
tőségeket is kihasználva biztosítsák a szervezeten belüli és a szervezeten átívelő folyamatok
eredményes és hatékony megvalósítását.
Egy szervezet folyamatstruktúrája a dinamikus nézete annak, ahogyan az adott szerve-
zet értéket teremt. Felhívja a figyelmet arra, hogy mivel a folyamatok költségszinttel, átfutási
idővel, a folyamat által létrehozott output (termék vagy szolgáltatás) minőségével, az elért
vevői elégedettséggel jellemezhetők, mérhetők, ezért, ha ezekben kimutatható javulást tudunk
elérni, akkor „megjavítottuk” magát a folyamatot. Folyamatorientált szemléletet követve tehát egy
szervezet vezetői kézzelfoghatóbb, konkrétabb módon tehetnek a működés javítása érdekében, mint
ha a nehezebben megragadható szervezeti struktúrák, hierarchiák irányából közelítve próbálnának
148
meg feltárni jobbítási lehetőségeket.
Ez a megközelítés komoly kihívást jelentett (s jelent gyakorta mind a mai napig) a különféle szer-
vezetek vezetői számára. Mivel a közigazgatási szervezetek esetében is fontos a működés ügyfél
orientált és erőforrás-takarékos megszervezése, ezért a következőkben közigazgatási szervezeti
keretek közé helyezzük, és röviden áttekintjük a folyamatorientált működés, a folyamatszervezés
alapjait.
Jelen bevezető gondolatok végén következzen az értékláncmodell közszolgálati környezetre
adaptált formája.
149
22. ábra: Értékláncmodell a közszektorban
Nézzük meg, hogy a jelen alfejezet elején bemutatott úgynevezett értékláncmodell miként adap-
tálható, s milyen elemekből épülhet fel közszolgálati szervezeti környezetben! Ezt mutatja a fenti
ábra. Ez esetben az alapfolyamatot a közszolgáltatás(ok) előkészítése és végrehajtása (vagyis maga
a „szolgáltatásnyújtás”) adja. Az elsődleges vagy alaptevékenységek közszolgálati környezetben
tehát a szolgáltatások kialakítása, a szolgáltatások bevezetése, a szükségletek értékelése, a szolgál-
tatások nyújtása és az ezekhez kapcsolódó utógondozás. Az alaptevékenységek megvalósítását segí-
tik elő a támogató tevékenységek, folyamatok. A hivatkozott értékláncmodell esetében támogató
148
Davenport, Thomas H. (1993): Process Innovation: Reengineering Work Through Information Technology, Harvard
Business Press.
149
Bovaird, Tony (2003): Strategic management in public sector organizations. In: Löffler, Elke (ed.): Public management
and governance. Chapter 5. Routledge. 55-73. o.
215
folyamatként szerepel az irányítás, az erőforrásmenedzsment, a működést szolgáló technológia fej-

lesztése (és alkalmazása), valamint a beszerzés. (A későbbiekben látni fogjuk, hogy a közigazgatási
szervezetek folyamatai más módon is csoportosíthatók, az értékláncmodell egy lehetséges megkö-
zelítést, értelmezést képvisel e tekintetben.) Végül pedig a modell jelzi azt is, hogy a közszolgálta-
tások nyújtásának teljesítménye a felmerülő hasznok és költségek összevetésével értékelhető.
Hasonlóan az üzleti szervezetekhez, a közszolgálati értékláncmodell esetében is fontos megvála-
szolni: hogyan és milyen közvetlen felhasználói, szélesebb célcsoportot érintő, politikai, társadalmi
vagy környezeti értéket teremt a szervezet ügyfelei számára. Az értéklánc eszköz a belső szerve-
zeti környezet, a működés jobb megértéséhez – ezért (más módszerekkel kiegészülve) fontos
szerepet tölthet be a stratégiai elemzés, tervezés során is.
6.3.1.3. A négy fő folyamattípus modellje
Az értékláncmodell mellett a gyakorlatban sokszor alkalmazunk a közigazgatási szerveknél is egy

olyan folyamatmodellt, folyamatmodellezési megközelítést, mely négy fő folyamattípust különböz-
tet meg a szervezeteknél: a lap-, támogató, irányítási és szervezeteken átívelő fő folyamatokat, s
ezekből építi fel a folyamatmodellt.
• Az irányítási folyamatok közé soroljuk jellemzően a stratégiaalkotási, a szervezettervezé-
si és működésfejlesztési tevékenységeket, valamint a menedzsment kontroll/controlling, a
gazdasági–pénzügyi irányítás, a minőségirányítás, a belső ellenőrzés, a stratégiai emberierő
forrás-menedzsment és a stratégiai szemléletű informatikai menedzsment feladatait. Ezek a
folyamatok egyrészt a stratégiai szintű irányítási, igazgatási feladatokat fedik le, másrészt
azokat a tevékenységeket, melyek a szervezetben a különböző vezetési szinteken dolgozó
vezetőket támogatják a vezetési feladatok végrehajtásában.
• Az alapfolyamatok az adott szervezet alaptevékenységének megfelelően határozhatóak
meg. Tipikus példa lehet a hatósági tevékenységek végzése vagy a különféle közszolgálta-
tások szervezése/nyújtása. A rendvédelmi szervek esetében az adott szerv speciális rendvé-
delmi feladatai adják az alaptevékenységet, de alapfolyamat lehet a közigazgatásban egyéb
védelmi vagy biztonsági funkciók megvalósítása is. Vannak szervezetek, melyek alaptevé-
kenysége más közigazgatási szervek, illetőleg az államszervezet egészének működésének
támogatása, biztosítása, (al)ágazati irányítás, koordináció vagy éppen finanszírozás, forrá-
sallokáció. Alaptevékenység nem csupán kötelező, de önként vállalt feladat is lehet.
• A támogató folyamatokhoz tartoznak tipikusan a gazdasági és humán adminisztráció, az
egyéb ügyvitel, a beszerzés és az infrastruktúra üzemeltetésének (telephelyek, gépjárművek,
informatikai rendszerek stb.) tevékenységei. Ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolya-
matok ellátásához szükséges hátteret. Ezért bár csak közvetetten járulnak hozzá például a
közigazgatási szervezet által az ügyfeleknek nyújtott szolgáltatásokhoz, de szerepük, jelen-
tőségük korántsem elhanyagolható. Nem másodlagos, hanem támogató folyamatok tehát!
• A szervezeten átívelő folyamatok révén kapcsolódik be jellemzően az adott szervezet az
ágazati hálózatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathálózatokhoz való kap-
csolódást, de akár szabályozási vagy teljesítményjelentéseken keresztüli kapcsolatot is.
A szervezeteken átívelő folyamatok értelmezhetőek vertikálisan (például fölérendelt (fel-
ügyeleti) szervekkel való együttműködés, alárendelt (felügyelt) szervezetekhez való kap-
csolódás) és horizontálisan (például hasonló vagy kapcsolódó alaptevékenységet végző
közigazgatási szervekkel való együttműködés, információcsere, folyamati input/output
kapcsolat).
216
Az irányítási, alap, támogató és szervezeteken átívelő folyamatokkal foglalkozó megközelítés némi-

leg eltér a korábbiakban bemutatott értéklánc-modelltől, de (1) alapvető logikájuk azonos, (2) az irá-
nyítási és szervezeteken átívelő folyamatok kiemelt kezelése a közigazgatásban lényeges kérdésekre
mutathat rá, e szervezeti folyamatok részletesebb bemutatását teszi lehetővé, (3) a hazai szervezési
elméletben és gyakorlatban egyaránt elterjedt. A későbbiekben még számos példát hozunk az alap-,
támogató, irányítási és szervezeteken átívelő közigazgatási folyamatokra.
6.3.1.4. Front office/back office/middle office megközelítés
A közigazgatási szervezetek működési folyamatai kapcsán is értelmezhető a front office / back

office elválasztás.
Hagyományosan front office feladatként, folyamatként, funkcióként definiálhatóak azon tevé
kenységek és működési területek, melyeknél a közigazgatási szervezet, annak munkatársai (példá-
ul ügyintézőként, eljáró hatósági szakemberként) közvetlen kapcsolatba kerülnek az ügyfelekkel:
állampolgárokkal, vállalkozásokkal, civil szervezetekkel.
A back office-hoz sorolhatóak az ügyfelekkel közvetlen kapcsolatban nem lévő támogató vagy
irányítási tevékenységek, így például a gazdasági vagy a humán adminisztráció, a hivatal mint
létesítmény üzemeltetése vagy éppen ezen szakterületek irányítása. De a támogatás megnyilvánul
például abban is, hogy a back office területen szervezik a közigazgatási szervezet munkatársainak,
vezetőinek képzését, fejlesztését.
A fenti tagolást egészíti ki, illetőleg módosítja napjainkban az úgynevezett middle office szint
megjelenése az elemzésekben. A middle office szint koordinációs, kollaborációs, információs és
döntéshozatali kérdésköröknél jelenik meg. Példaként említhető erre egy megoldandó új problémá-
ra létrehozott team vagy munkacsoport működése, új szolgáltatás („termék” – hivatali eljárás) beve-
zetése, új (rész) stratégia megalkotása, komplex ügyfélmenedzsment vagy kockázatmenedzsment
biztosítása vagy akár bonyolult szervezeti szerződéses kapcsolatok (újra)tervezése. A middle office
egyrészt értelmezhető egyfajta köztes, kapcsolati rétegként a front office és a back office között,
másrészt a back office-hoz hasonló abban a tekintetben, hogy jellemzően nincs közvetlen kapcsolat
az ügyfelek felé.
A front office / back office fogalompárt használják az e-közigazgatási rendszerek esetében is, erre
a későbbiekben még ki fogunk térni.
6.3.2. A FOLYAMATMODELLEZÉS MÓDSZERTANA
A szervezeti folyamatok elemzése és fejlesztése, a folyamatorientált irányítás érdekében a gyakor-

latban a működési folyamatokat konkrét eszközök, módszerek segítségével kézzelfoghatóvá kell
tennünk. Hiszen csak így tudjuk majd valóban jól elemezni, értékelni, szabályozni, fejleszteni,
menedzselni őket. Ebben segít a szervezet folyamatainak leképezése, szisztematikus megragadása:
így például leírása, rendszerezése, ábrázolása – elemzési, illetőleg fejlesztési céllal. Ez a folyamat
modellezés. A modellezés e tekintetben (is) azt jelenti, hogy valamilyen logikát, módszertant, esz
közöket alkalmazva a való világ képét megjelenítjük a modellben – egyben elfogadva azt is, hogy
annak minden jellemvonását, gazdagságát nem tudjuk teljes körűen átvinni a modellbe.
A folyamatok leképezése, modellezése régi hagyományokkal rendelkezik, hiszen már a XX.
század első évtizeteiben készültek folyamatábrák (flow chart-ok), majd például Gantt diagrammok.
Később a projektmenedzsment, a rendszertervezés, az informatikai fejlesztések kapcsán újabb
217
módszerek fejlődtek ki és terjedtek el tevékenységsorozatok megragadására, ábrázolására, elem

zésére. A folyamatmodellezés fogalma már az 1960-as években megjelent, majd az 1990-es évek-
től – a folyamatmenedzsment és az információtechnológia fejlődésével párhuzamosan – jelentős
fejlődésen ment keresztül.
A következőkben azt vizsgáljuk, hogyan bonthatóak alá a magas szintű folyamatmodellek, és
milyen módokon lehet a beazonosított szervezeti folyamatokat dokumentálni.
6.3.2.1. Folyamathierarchiák felépítése
A fentiekben bemutatott magas szintű folyamatmodell, a fenti fő folyamatok tovább bonthatók, s

ezáltal meghatározható az adott szervezet részletes folyamathierarchiája. A szervezeti folyama-
tok hierarchiájában jellemzően az alábbi szinteket különíthetjük el:
• Fő folyamat – például gazdasági és humán adminisztráció;
• Folyamatcsoport – például bérszámfejtés, munkaügy;
• Folyamat – például munkavégzéssel és -idővel kapcsolatos adminisztráció;
• Részfolyamat – szabadságolás adminisztrációja;
• Tevékenység – például szabadság „kiírása”;
• Művelet – például szabadságigénylési adatok kitöltése a dolgozó által.
Attól függően, hogy milyen céllal vizsgáljuk az adott szervezet folyamatait, az összes folyamatot
vagy csupán egy/néhány (fő) folyamatot veszünk górcső alá, s a folyamathierarchia különböző
mélységéig bezárólag térképezzük fel, írjuk le, rendszerezzük, elemezzük a folyamatokat és dolgo-
zunk ki fejlesztési, folyamatátalakítási javaslatokat.
Egy folyamatot akkor tekintünk jól definiáltnak, ha meghatároztuk a kezdő- és végpontját,
lépéseit, a döntési pontokat, az egyes lépések felelősét, résztvevőit, szükséges inputjait és outputját,
a döntési pontokon a döntéshozót és az információszolgáltatási kötelezettséget.
6.3.2.2. Szervezeti folyamatok leképezése, ábrázolása
A folyamatábrázolás legegyszerűbb módját a folyamatok, közigazgatási eljárások (folyó) szöve

ges leírása jelenti. E módszer alkalmazása számos korláttal jár, így például a strukturáltság, az ele-
mezhetőség, a szervezeti hatáskörök és felelősségek megjelenítése vagy éppen a karbantarthatóság
(változások átvezetése) szempontjából. Az informatikai támogatás ez esetben mindössze szöveg-
szerkesztőben történő rögzítést jelenthet.
Több szempontból is jobb megoldás, ha a folyamatokat táblázatokba rendezetten írjuk le, például
az alábbi ábra szerinti módon.
A folyamattáblák, folyamattáblázatok alkalmazásánál az egyes folyamatokat leíró táblázatok

– sorai a folyamat lépéseit,
– oszlopai pedig – lépésenként – a folyamathoz tartozó inputot, tevékenységet, outputot, a
felelős személyt/szervezeti egységet, a közreműködőket, az alkalmazott informatikai esz-
közt, a határidőt stb. tartalmazzák.
A folyamattáblák elkészítésénél is igaz, miként a folyamatábráknál, hogy a leírás mélysége, illetve

komplexitása függ az adott szervezet és a leírt folyamat jellegétől, valamint a folyamatelemzés/-
-szabályozás/-fejlesztés céljától.
218
XY. folyamat Input Tevékenység Output Felelős IT- Határidő Megjegyzés

részfolyamatai támogatás
1. részfolyamat
2. részfolyamat
3. részfolyamat
4. részfolyamat
5. részfolyamat
6. részfolyamat
23. ábra: Folyamattáblázat minta
Szintén táblázatos formát képvisel az úgynevezett folyamatrács, melynél

– az első oszlopban a folyamat részfolyamatai / esetleg tevékenységei szerepelnek,
– majd a következő oszlopokban feltüntetésre kerül valamennyi, a folyamatban érintett sze-
replő (például ügyfél) / szervezeti egység / költséghely / esetleg munkakör,
és az alábbiak szerint ábrázolható, ahogyan a folyamati lépések haladnak, „ugrálnak” a szerve-
zeten belül.
Adott esetben a folyamatrács forma igen jól használható a szervezeteken átívelő folyamatok
elemzésére is, ekkor az oszlopokban a folyamatban részt vevő szervezetek / egységeik szerepelnek.
Az ilyen folyamatrácsok használata sokat segíthet az optimalizálás, újraszervezés során. A folya-
matrácsok szintén kiegészíthetők további oszlopokkal, s szerepeltethetők bennük az egyes részfo-
lyamatokhoz, sorokhoz tartozó egységköltségek, átfutási idők, kapacitásigények stb.
24. ábra: Folyamatrács minta
A folyamattáblák, folyamatrácsok használata a folyó szöveges leírással szemben számos előnyt rejt
(például jobb áttekinthetőség, táblázatkezelő program használatával a módosítások gyorsabb átve-
zethetősége, matematikai-statisztikai műveletek, egyéb képletezések, szűrések lehetősége). Viszont
még egy táblázatkezelő program esetén is nehézségekbe ütközhet teljes szervezeti folyamatmodel-
150
lek leképezése, elemzése, áttekintése, aktualizálása.
A folyamatok grafikus ábrázolása számos kedvező hozadékkal bír. Miért?
150 (Bodnár and Vida, 2008): 62. o.
219
151
25. ábra: Általános folyamatábra minta
A folyamatábrák lépésről lépésre, szemléletesen mutatják egy-egy folyamat lefutását, illetőleg az

esetleges elágazási pontokat, valamint a választott módszertan és informatikai megoldás függvé
nyében a folyamatok további paraméterei is megjeleníthetőek.
Vagyis a fenti ábrán szereplő mintánál részletesebben is le lehet írni a különböző szervezeti
folyamatokat, megadva a folyamatábrákon (vagy külön az azt kiegészítő leírásban):
– a folyamatot végző felelős személyt/szervezeti egységet;
– az adott folyamati lépésben (például döntés-előkészítésben, egyeztetésben) részt vevő egyéb
szereplő(ke)t és részvételük jellegét (információt szolgáltat, egyetértési jogot gyakorol stb.);
– a folyamati lépéshez felhasznált dokumentumot (például konkrét nyomtatványkóddal,
papír/ elektronikus fájl), jelezve a dokumentum típusát is (a folyamati lépéshez inputként
beérkező vagy a folyamati lépés eredményeként outputként előálló dokumentumról van-e
szó);
– a folyamati lépésnél felhasználandó adatbázist, informatikai rendszert, informatikai rend
szeren belüli funkciót vagy egyéb eszközt (például fax);
– a kapcsolódások jellegét a folyamat elágazásainál (például kizárólag egy irány/több irány
lehetséges/valamennyi ág párhuzamosan kell, hogy lefusson);
– egyéb kiegészítő megjegyzések az adott folyamati lépés/szakasz értelmezéséhez kapcsoló-
dóan (például kockázati jelzés, magyarázat, fogalomértelmezés, határidő/gyakoriság).
A folyamatmodellezés „feladata a jelenlegi és az elérni kívánt folyamatok grafikus ábrázolá-

152
sa”. A folyamatmodellezés során tehát szemléletesen, ábrákkal mutatjuk be a részfolyamatokat
vagy a tevékenységeket. Logikus, hogy a folyamatmodellezés előfeltétele, hogy a közigazgatási
151
BCE VTI (2012): Folyamatmenedzsment oktatási tananyag. Budapesti Corvinus Egyetem, Vezetéstudományi Intézet,
Budapest.
152
(Bodnár and Vida, 2008): 56. o.
220
szerv, illetőleg a vizsgálattal, folyamatfejlesztéssel érintett részterület(ek) rendelkezzen(ek) átfogó

folyamatmodellel. Annak részletezése, kibontása történik meg a folyamatmodellezés során.
Az 1990-es évektől kezdve a folyamatábrázolás, -modellezés közös nyelve, szabályrendszere
kapcsán több előrelépés történt. A folyamatábrák készítése már az általános irodai szoftverek-
kel (azok rajzelemeivel) is támogatható, de gyakorta használatos az e célra készült alkalmazás, a
Microsoft Office Visio is.
Bár napjainkban sincsen egyetlen egységes, általánosan elfogadott módszertan, a folyamatok pro-
fesszionális, standardizált leírására, grafikus ábrázolására, modellezésére és menedzselésére több
nemzetközileg elterjedt, széles körben használt úgynevezett leírónyelv és modellezési módszer
létezik és megoldás. Hazánkban a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács gondozásában több
útmutató jelent meg, melyek a közigazgatási folyamatok, szolgáltatások felmérését, fejlesztését,
elektronizálását támogatják. Az ügyintézési folyamatok leírására a Business Process Modelling
and Notation – BPMN (üzleti folyamat modellezési és jelölési) módszertant javasolják. Ezt az
üzleti szektorban már bevált módszertant és az ezt támogató különböző szoftvereket egyre széle-
sebb körben használják a közigazgatásban is.
153
26. ábra: BPMN folyamatábra – minta
153
(Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács, 2015): 19. o.
221
A BPM folyamatábrák természetesen más struktúrájú, jóval részletesebb, bonyolultabb formákat is

ölthetnek. De fontos hangsúlyozni, hogy még egy nagyon részletesen megrajzolt folyamatábra sem
nyújt teljes körű információt adott közigazgatási eljárás minden aspektusáról. Például a folyamat
ábra nem fog választ adni arra, hogy milyen szakmai kritériumok mentén hozza meg az ügyintéző
a döntést az adott közigazgatási hatósági eljárás során. Ezért a folyamatok grafikus ábrázolását
célszerű szöveges vagy táblázatos leírásokkal is készíteni még.
Ma már a korszerű folyamatmodellező és folyamatmenedzsment rendszerek adatbank-kon-
cepcióra épülnek, vagyis nem csupán grafikus ábrázolást tudnak biztosítani, de központi adattárral
rendelkeznek. A folyamatokról tárolt metaadatok, szervezeti, adatjellegű, informatikai, funkcioná-
lis stb. információk egységesen kezelhetők, így minőségi folyamati elemzéseket tesznek lehetővé.
A folyamatmodellező és -menedzsment alkalmazásokkal tehát az egyedi folyamatábrákon túl a
szervezet teljes folyamatmodellje integráltan, egy informatikai rendszerben leképezhető, tervezhe-
tő és optimalizálható, kontrollálható – egységes adatbázisra építve, a különböző szervezeti szere-
peknek, munkaköröknek megfelelő nézeteket kínálva, hozzákapcsolva a szervezet további informa-
tikai rendszereihez.
6.3.3. A KÖZIGAZGATÁS FŐ FOLYAMATAINAK MEGSZERVEZÉSE
6.3.3.1. Közigazgatási alapfolyamatok, alaptevékenységek
Jelen tankönyv 2. modulja bemutatja a közigazgatási szervek alapvető típusait. Ez alapján jellemző
alaptevékenységek lehetnek: ágazati stratégiaalkotás, koordináció, hatósági tevékenységek, köz-
szolgáltatás szervezése, nyújtása, rendvédelmi tevékenység, rendeletalkotás.
A központi és helyi igazgatási szervek más megközelítésben

• gazdasági közigazgatási (versenyfelügyeleti, kereskedelempolitikai és fogyasztóvédelmi,
statisztikai és jogharmonizációs, iparügyi és bányászati, energiaügyi, közlekedési, hírköz-
lési, környezetvédelmi és területfejlesztési, illetőleg építésügyi igazgatási);
• humán (egészségügyi, szociális, kulturális, közművelődési és közgyűjteményi, oktatási, ku-
tatási, technológiai, innovációs, sajtó és média) szolgáltatások igazgatásával kapcsolatos;
154
• valamint rendészeti és védelmi (rendészeti és honvédelmi) igazgatási feladatokat látnak el.
De szintén gyakori megragadása a közigazgatás alapvető tevékenységeinek, amikor a közigazgatás

kettős rendeltetését: (1) a döntések előkészítése és az ezzel kapcsolatos igazgatási tevékenységeket
(információk, nyilvántartások gyűjtése, rendszerezése, tervezés) és (2) a döntések végrehajtását
különítik el. A döntés-előkészítést a közigazgatás szakértő apparátusa végzi (bár nem kizárólago-
san). A modern és pluralista államokban ennek fontos részét képezi a tervezetek egyeztetése más
közigazgatási szervekkel, de a közigazgatás szervezetrendszerén túlmutató körben is – széles társa-
dalmi érintetti kör számára biztosítva a közügyekbe való bekapcsolódás lehetőségét.
Végül, de nem utolsósorban a közigazgatási szervek feladatellátása során elmondható, hogy köz-
hatalmi (jogalkotási és hatósági jogalkalmazási), valamint közvetlen igazgatási (szervezetirányí-
tási, belső igazgatási, költségvetési–kincstári–vagyoni gazdálkodási és materiális) tevékenységet
végeznek, továbbá egyes esetekben polgári és nemzetközi jogi ügyek tartozhatnak még a közigaz-
gatási szervek feladatai közé. (A hatósági jogalkalmazásba beleértendő (1) az anyagi és más javak
154
Ficzere Lajos – Forgács Imre (szerk.; 2006): Közigazgatási jog – Különös rész. Osiris Kiadó, Budapest.
222
biztosítása a társadalom tagjai számára, (2) a közhiteles és egyéb nyilvántartások és információs

rendszerek vezetése, (3) a közigazgatási döntések meghozatala – különösen például a szabálysérté-
155
sek területén –, valamint (4) a szervezetek törvényességi felügyelete.)
Látható tehát, hogy a közigazgatási szervezetek összessége által végzett tevékenységek több
nézőpontból vizsgálhatóak, különböző kategorizálás lehetséges. Amennyiben azonban egyedi
közigazgatási szervezet alapfolyamatait szeretnénk meghatározni, akkor folyamatorientált szem-
léletben azt kell részletesen górcső alá venni, hogy melyek az adott szervezet alapvető tevékeny-
ségei, hogyan teremt értéket ügyfelei, partnerszervezetei számára. Ehhez a kiindulópontot a
közszolgálati értéklánc korábban bemutatott modellje jelentheti. Az adott szervezet szintjén egye-
dileg értelmezhetjük azt is, hogy mit jelent a megteremtett érték, hogyan ragadható meg, hogyan
konkretizálható.
Fontos, hogy a folyamatok, a szervezeti folyamatmodell meghatározása más gondolkodási logi-
kát jelent, mint a szervezetekben hagyományosan meglévő funkcionális munkamegosztás, munka-
szervezés. Az alapfolyamatok jellemzően horizontálisan „átszelik” a szervezeti funkciókat – mint
azt a következő ábra is mutatja.
156
27. ábra: Funkcionális és folyamatszemlélet
Miként a korábbi definíciókból is következik: egy folyamat több szervezeti, funkcionális egységet,
felelőst, de akár több közigazgatási szervet is érinthet (utóbbi kapcsán lásd a szervezeteken átívelő
folyamatokkal foglalkozó alfejezetet). Ugyanakkor egy-egy szervezeti egység több működési folya-
mat megvalósításában is részt vehet.
A közigazgatási szervezetek alapfolyamatainak meghatározása során az értékteremtés logikus
láncolatait térképezzük fel. Azonban a megvalósuló alapfolyamatok köre, ezek szakmai tartalma
korántsem statikus vagy időben állandó. A közigazgatási eljárások, s ezzel együtt a közigazgatási
szervezet folyamatainak változása számos okból bekövetkezhet: új/megszűnő feladatok, közigazga-
tási rendszeren belüli átszervezések, adott szervezeten belüli eljárási módosítások stb.
A közigazgatási szervezetek folyamatai kapcsán fontos még jelezni azt, hogy egy-egy szervezet
eredeti/induló feladatköréhez képest adott időpontban ténylegesen a szervezet által végzett tevékeny-
ségek köre több okból is eltérhet. Az ezekről való döntés fontos vezetői, irányítási feladat. Számos
155
Berényi Sándor (2005a): A közigazgatás rendszerének alapjai. In: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar
közigazgatási jog – Általános rész, 6. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 19-54. o.
156
Készült Dobák–Antal (2010) i. m., 152. ábra alapján.
223
formája lehet a tevékenységlista bővülésének/szűkülésének. Egyes tevékenységek megszüntetése/

kialakítása mellett következzen néhány lehetséges, tipikus forma, változási irány:
• Átruházás/felhatalmazás: a közigazgatási jogosítványok átruházása más közigazgatási vagy
157
egyéb szervezetre, személyre, a közérdekűség és a jogszerűség szem előtt tartásával.
• Kiszerződés/kiszervezés/vállalkozásba adás (contracting out/outsourcing): a közigazgatási
szervezet egy vagy több folyamatának, részfolyamatának, tevékenységének átadása függet-
len külső szervezetnek, vállalkozónak, s ezzel párhuzamosan a korábbi belső kapacitások
leépítése. Nem kevésbé lényeges az ellentétes irányt, a korábban kiszervezett tevékenysé-
158
gének visszaszervezését (insourcing) is megvizsgálni időszakonként.
Különféle partnerségi együttműködések a közigazgatás, közszolgálat szektorához nem tartozó

szervezetekkel – a feladatok, folyamatok, finanszírozás, működési szabályok, kockázatok stb. szer-
ződéses szabályozásával. Példaként említhető egy korábbi alfejezetben már szerepelt PPP (public–
private partnership) konstrukció.
6.3.3.2. Támogató folyamatok
Míg az alapfolyamatok elsődlegesen külső, ügyfélfókusszal rendelkeznek, addig a szervezetek

támogató folyamatai inkább belülre mutatnak: ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolyamatok
ellátásához szükséges humán, infrastrukturális, pénzügyi stb. hátteret. Hozzájárulásuk tehát köz-
vetett, de jelentőségük nem elhanyagolható.
A közigazgatási szervezetek egyrészt hasonló támogató folyamatokkal jellemezhetőek, mint más
gazdálkodó szervezetek, másrészt egyes szervezeteknél működhetnek úgynevezett szakmai támo-
gató folyamatok is (például amennyiben speciális technológiát használ az adott szervezet(csoport),
akkor annak üzemeltetése lehet ilyen szakmai támogató folyamat: lényege, hogy az alaptevékeny-
séghez, annak szakmai jellegéhez az általános támogató feladatoknál jobban kötődik).
A legjellemzőbb támogató folyamatok:

• gazdasági és humán adminisztráció,
• egyéb ügyvitel,
• beszerzés,
• infrastruktúra-üzemeltetés (telephelyek, gépjárművek, informatikai rendszerek stb.).
Valamennyi támogató folyamat kibontása, részletezése meghaladja jelen tankönyv kereteit – de

visszautalnánk arra, hogy a folyamati logika, hierarchia érzékeltetésére a korábbiakban már szere-
pelt egy munkaügyi és bérszámfejtési példa.
157
Berényi Sándor (2005b): A közigazgatás intézményrendszere. In: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar
közigazgatási jog – Általános rész, 6. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 85-124. o.
158
Drótos György (2000): Outsourcing: elméleti alapok, nemzetközi és hazai tapasztalatok, és egy lehetséges döntési
modell. In: Szanyi Miklós és Tari Ernő (szerk.): Külső és belső hálózatok kialakulása és működése a külföldi és hazai
gyakorlatban. Gazdasági Minisztérium, Budapest. 67-80. o.
224
6.3.3.3. Irányítási folyamatok, feladatok
Az irányítási folyamatok közé soroljuk jellemzően a stratégiaalkotási, a szervezettervezési és

működésfejlesztési tevékenységeket, valamint a menedzsment kontroll/controlling, a gazdasági–
pénzügyi irányítás, a minőségirányítás, a belső ellenőrzés, a stratégiai emberierőforrás-menedzs-
ment és a stratégiai szemléletű informatikai menedzsment feladatait. Ezek a folyamatok egyrészt
a stratégiai szintű irányítási, igazgatási feladatokat fedik le, másrészt azokat a tevékenységeket,
melyek a szervezetben a különböző vezetési szinteken dolgozó vezetőket támogatják a vezetési
feladatok végrehajtásában. Az utóbbi csoportba tartozó, vezetéstámogató – úgynevezett törzskari –
tevékenységeket egyes esetekben önálló folyamattípusként vagy a támogató folyamatok között jele-
nítik meg a szervezetek folyamatmodelljeiben, így például a controllingot vagy a belső ellenőrzést.
Mi a vezetéshez való szoros kapcsolódásuk, illetőleg „egybeesésük” okán az irányítási folyamatok
között tárgyaljuk ezeket.
6.3.3.4. Szervezeteken átívelő folyamatok
A szervezeten átívelő folyamatok révén kapcsolódik be jellemzően az adott szervezet az ágazati

hálózatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathálózatokhoz való kapcsolódást, de akár
szabályozási vagy teljesítményjelentéseken keresztüli kapcsolatot is.
A szervezeteken átívelő folyamatok értelmezhetőek vertikálisan (például fölérendelt [felügye-
leti] szervekkel való együttműködés, alárendelt [felügyelt] szervezetekhez való kapcsolódás) és
horizontálisan (például hasonló vagy kapcsolódó alaptevékenységet végző közigazgatási szervek-
kel való együttműködés, információcsere, folyamati input/output kapcsolat).
Számos szervezeti csoport kapcsán elemezhetők az egyes intézményeken átnyúló folyamatok.
Általánosságban ide tartoznak az olyan irányítási jellegű tevékenységek, mint például a fejezeti és
intézményi szintű költségvetés-tervezés, beszámolás, zárszámadás folyamatai. Szintén ide sorol-
hatók az ágazati finanszírozási, valamint a szakmai és pénzügyi monitoring, illetőleg controlling
folyamatok is. (Az irányítási folyamatokkal, vezetési kérdésekkel részletesebben a szakvizsga meg-
felelő tanrésze foglalkozik.) A különböző intézménycsoportok és tevékenységi körök világából is
számos sajátos példa lenne említhető még a szervezeteken átnyúló folyamatokra. Végül, de koránt-
sem utolsósorban érdemes még megemlíteni egy példát: a közigazgatási hierarchia csúcsán zajló
jogszabály-előkészítést, illetve egyéb kormány-előterjesztésekhez kapcsolódó egyeztetések kérdés-
159
körét . Ez valamennyi közigazgatási részterület számára releváns témakör, nemzetgazdasági és
társadalmi szempontból is jelentős, ráirányítja a figyelmet a szakpolitika-alkotás és -megvalósítás
egyes kérdéseire. Miután hazánk az Európai Unió tagja, így ezen folyamatok esetében gyakorta a
nemzeti szint felett/ mellett is megjelennek további folyamati szereplők, szakaszok, illetve a folya-
matokra vonatkozó nemzetközi szabályozási keretek, előírások.
A szervezeteken átívelő folyamatok jellege, köre ágazatonként változó lehet. Ugyanakkor a szer-
vezetek közötti együttműködés, az összekapcsolódás ma már jellemzően informatikai rendszere-
ken keresztül valósul meg. Ezek kiépítésénél igen lényeges a szervezeteken túlnyúló folyamatok
159
A jogszabályokhoz kapcsolódó hatásvizsgálatok alapvető kereteit A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény hatá-
rozza meg. A részletes szabályokat pedig Az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet
hivatott megadni. (A korábbi vonatkozó 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendeletet hatályon kívül helyezték.) Bár a Magyary
Program kiemelt eleme volt a hatásvizsgálati rendszer megújítása, s a hatásvizsgálati lap továbbfejlesztése mellett számos
részletes módszertani háttéranyag is kidolgozásra került, napjainkban a hazai hatásvizsgálati rendszer elméleti és gyakor-
lati szempontból is visszafejlődést mutat.
225
megfelelő feltérképezése és tudatos leképezése. Szintén fontos, hogy mind az informatikai rendsze-
rek kialakítása, mind pedig folyamatos működtetése során biztosított legyen a rendszerben közösen
használt úgynevezett törzsadatok, valamint a különféle azonosítók egységes, átgondolt kezelése.
Ezekkel a kérdéskörökkel az e-közigazgatással foglalkozó alfejezetben még foglalkozunk majd.
6.3.4. AZ E-KÖZIGAZGATÁS
6.3.4.1. Az e-közigazgatás alapjai
A közigazgatási szervek nemzetgazdasági szinten is kiemelkedő volumenű és komplexitású infor-

mációs vagyont kezelnek, számtalan, információkon alapuló szolgáltatást nyújtanak, és eljárást tel-
jesítenek, illetve jelentős informatikai rendszereket működtetnek.
A nemzeti kormányzatok, közigazgatási rendszerek a XX. század második felében különböző
jelleggel és mértékben, de egyre inkább bővülő, fejlődő módon használtak számítógépeket, infor-
matikai rendszereket –például adatfeldolgozási, -tárolási feladataik támogatására. Az 1990-es évek-
től számottevő minőségi és mennyiségi fejlődés indult meg e téren.
Hasonlóan a vállalatokhoz, a közigazgatási szervek működési folyamatainak informatikai támo-
gatása terén is előrelépések történtek az 1990-es évektől kezdve. Ebben az időszakban a hatékony-
sági kérdések mellett a közigazgatási szervek szolgáltatásainál, eljárásainál is egyre hangsúlyo-
sabbá váltak a minőségi és eredményességi szempontok. Miként a sikeres vezetési és szervezé-
si módszerekből, úgy a versenyszféra dinamikusan fejlődő informatikai és telekommunikációs
megoldásai közül is többet adaptáltak a közigazgatási intézmények – kisebb vagy inkább nagyobb
fáziskéséssel. De az üzleti szektor nem csupán a szolgáltatások – és a mögöttes folyamatok – elekt-
ronizálásában mutatott példát a közigazgatási szervek számára, hanem az informatikai eszközpark
és rendszerek menedzsmentje tekintetében is.
Továbbá az 1990-es években kezdtek el a közigazgatási szervek az internet, a világháló adta
lehetőségeket kiaknázva információt, majd pedig szolgáltatásokat nyújtani az állampolgárok és a
különféle szervezetek számára. Az elektronikus közigazgatás megkerülhetetlen fogalommá vált e
területen.
Az e-közigazgatási rendszerek kialakítása és továbbfejlesztése alapvetően átalakítja és megha-
tározza a közigazgatás működési folyamatainak jellegét és irányítását. A következőkben tehát
az e-közigazgatás több szempontú értelmezését mutatjuk be. (A tananyagnak tehát nem része a
közigazgatási információtechnológia, információrendszerek és információmenedzsment teljes körű
elemzése.)
Gyakran hallhatjuk, hogy napjainkban az információs társadalom korát éljük. Az információs
társadalom olyan új társadalmi együttélési forma, melyben az infokommunikációs eszközök
(például egyre gyorsabb számítógépek, mobiltelefonok, digitális tévézés), az eszközökhöz rendelt
tartalom, az ezeket működtetni képes ismeret olyan tudást, majd innovációt generál, mely katalizál-
ja és újraszervezi a gazdasági–társadalmi és kulturális folyamatokat (a társadalmi egyenlőtlenségek
sajnálatos újratermelése mellett), s ezekhez az államtól új tartalmi és formai szabályozást és
igazgatást követel. A közigazgatás előtt álló kihívásokat az e-közigazgatás tágan értelmezett
eszközrendszere révén (is) kezelhetjük (vezetési–szervezési módszerei, technológiai megoldá-
sai, új jogi szabályozása által), új alapokra helyezve a közigazgatást.
226
Mit is takar az e-közigazgatás kifejezés? Az e-közigazgatás a közszektor kapcsolatrend

szerének tudásalapú átalakítását és racionalizált, szolgáltató jellegű újraszervezését jelenti,
160
az infokommunikációs technológiai alkalmazások közműszerű használata révén. A tudás
alapú átalakítás egyrészt arra utal, hogy az új e-közigazgatási rendszerek feladata tudásmenedzs-
ment jellegű, hiszen a megfelelő információt, tudást kell eljuttatniuk a megfelelő személynek a
megfelelő időpontban és formában. Másrészt az e-közigazgatási rendszerek megtervezése, kiala-
kítása, működtetése és fejlesztése komplex, tudásintenzív tevékenység – a résztvevő közigazgatási
munkatársaktól a korábbinál nagyobb mértékű önállóságot, aktivitást, szélesebb körű kompeten-
ciákat igényel. Harmadrészt az e-közigazgatási rendszerek a közigazgatás adat-, információ és
tudástárait újítják meg, a korszerű informatika adta lehetőségekkel – de nem csupán a meglévő
állományok kerülnek át a digitális térbe, de a rendszerek funkciói és együttműködése révén új
információk, tudáselemek lesznek kinyerhetőek. Az átszervezés racionális és szolgáltató jelleggel
bír. Másrészt a racionalitás elvárása egyben a politikai vagy egyéb közhasznossággal nem bíró
hatások elutasítását, “lenyesését” jelenti. Harmadrészt ez visszautalás a bürokrácia Max Weber
által definiált ideáltípusára, mely racionálisan és hatékonyan működik. Végezetül a közműszerűség
a használat széles körű elterjedésére és méretére (vagyis a tömegigények kielégítésére), valamint
professzionalitására, szabályozottságára és modernitására utal.
Az e-közigazgatás kiterjed mind az állampolgárokat, mind az üzleti és a nonprofit szektor szer-
vezeteit érintő ügykörökre, továbbá magában foglalja a közigazgatás szervezetei közötti kapcso-
lódásokat is. Az e-közigazgatás továbbá nem áll meg az országhatároknál, hanem más országok
állampolgárai, szervezetei, de akár az államoktól elkülönülő nemzetközi intézmények, szerveze-
tek is partnerei, ügyfelei lehetnek.
6.3.4.2. Gyakorlati példák, tapasztalatok
Az e-közigazgatás végterméke valamilyen elektronizált, digitális közigazgatási szolgáltatás,

eljárás. De mégis melyek a legfajsúlyosabb ügytípusok – s hogyan áll hazánk a közigazgatás elekt-
ronizálása terén?
Az évezred elején az Európai Unió vezetése a tagállamokkal egyeztetve meghatározta a 20
leggyakrabban igénybe vett elektronizálható közszolgálati, közigazgatási eljárást. Ez az úgyneve-
zett Common List of Basic Public Services (CLBPS) – vagy gyakorta használt rövidítésével: a
„Common List” vagy a 20-as lista. A 20 tételből 12 állampolgárokat, 8 pedig vállalkozásokat érintő
ügytípust takar. Hazánkban a tartalom azonosításával ez a 20-as lista valójában 27 eljárásnak felel-
tethető meg – az ügyek eltérő rendszerezése miatt. Az alábbi táblázat ezekről ad áttekintést.
160
Budai, B.B. (2009): Az e-közigazgatás elmélete. Akadémiai Kiadó, Budapest. 43. o.
227
Állampolgári szolgáltatások Üzleti szolgáltatások

BUS1 – Munkavállalók
társadalombiztosítási járulékai
Költségvetési bevételt e redményező BUS2 – Tarsasági adó
CIT1 – Jövedelemadó
e-szolgáltatás
BUS3 – ÁFA
BUS6 – Vámkezelés
CIT5 – Gépjármű nyilvántartás
CIT9/a – Születési anyakönyv BUS 4 – Új cégek bejegyzése
Nyilvántartások
CIT9/b – Házassági anyakönyv BUS 5 – Statisztikai adatközlés
CIT11 – Lakcímváltozás
CIT2 – Álláskeresés
CIT3/a – Munkanélküli járadék
pénzügyi CIT3/b – Családtámogatások BUS 8 – Közbeszerzés
Közvetlen CIT3/c – Egészségbiztosítás
segítséget n yújtó
e-szolgáltatás CIT3/d – Tanulói ösztöndíj
CIT8 – Közkönyvtárak
természetbeni CIT7 – Rendőrségi bejelentés
CIT12 – Egészségügyi s zolgáltatások
CIT4/a – Útlevél
CIT4/b – Gépjárművezetői e ngedély
lgazolványok és engedélyek BUS7 – környezetvédelmi engedélyek
CIT6 – Építési engedély
CIT10 – Felsőoktatási felvétel
12. táblázat: A Common List of Basic Public Services hazai eljárásai
A “Commont List”-en szereplő ügytípusok kapcsán az EU rendszeresen vizsgálja, hogy az egyes

tagországok az elektronizálás milyen szintjét valósították meg. Mit jelent az, hogy különböző szin-
tet ér el egy közigazgatási folyamat elektronizáltsága? A szakirodalom tipikusan az alábbi szinteket
különíti el:
• „Az első szint az információnyújtás elektronikus módja, ilyen például, ha valamely minisz-
térium honlapján lehet tájékozódni a nyitvatartási időről és az ügyintézés módjáról.
• A második szint az egyirányú kapcsolat, vagyis amikor elektronikusan letölthetők az ügy-
intézéshez szükséges nyomtatványok.
• A harmadik szinten megjelenik az interaktivitás, vagyis on-line módon kitölthetők az űrla-
pok, beleértve a hitelesítést. Mivel az illetékek befizetését ez a szint nem teszi lehetővé, az
ügyfél egyszeri megjelenése továbbra is szükséges.
• A negyedik szinten, melyet a tranzakció névvel jeleznek, a teljes ügymenet elektronizált,
beleértve az illetékek lerovását is.
• Az utóbbi időben pedig bizonyos szolgáltatások esetében megjelent az ötödik szint, a per-
szonalizáció, ami lehetővé tesz bizonyos automatizálást, így például ha az adott kormány-
szervnek rendelkezésére állnak más adminisztratív forrásból az állampolgár meghatározott
adatai, azokat már eleve feltüntetik a személyre szabott űrlapban, s az állampolgárnak eze-
161
ket nem kell újra beírnia.”
161
„2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól,” 2015: indoklás.
228
A digitális állam, a hazai e-közigazgatás fejlesztésére azért is kell kiemelt figyelmet fordítani
hazánkban, mert Magyarország nemzetközi összehasonlításban jelenleg még gyengén teljesít
e területeken.
Az Európai Bizottság 2015 óta a digitális gazdaság és társadalom fejlettségét mérő mutatóról
(DESI) szóló jelentésekkel követi nyomon a tagállamok digitális versenyképességét.
A Bizottság által kidolgozott mutatóval 5 szakmai területet vizsgálnak:
1. hálózati összekapcsoltság (vagyis a széles sávú hozzáférés),
2. humán tőke (vagyis a digitális kézségek megléte, alkalmazása),
3. internethasználat (vagyis online tartalmak, kommunikáció és elektronikus tranzakciók
igénybe vétele),
4. digitális technológiák integráltsága a vállalatok működésébe,
5. valamint a digitális közszolgáltatások színvonala.
A DESI index a fenti 5 területről összegyűjtött adatok, részindexek összesítésével áll elő, s lehe-
tővé teszi a tagállamok közötti összevetéseket, valamint az időbeni változások nyomon követését.
Az alábbi táblázat áttekintést nyújt a DESI mutató részterületeinek tartalmáról, Magyarország
értékeléséről az egyes szempontok mentén. Összessségében elmondható, hogy a legutóbbi, 2019-es
DESI értékelés szerint Magyarország a 28 uniós tagállam között a 23. helyen áll. Az elmúlt néhány
évben az eredményei az uniós átlagnak megfelelő ütemben javultak, ugyanakkor nem sikerült javí-
tania helyezését az összesített rangsorban.
DESI részterület megneve- Magyarország helyezése a

28 tagállam között Megjegyzés, értékelés, kapcsolódó gyakorlati
zése (főbb tartalmi elemei) /
példák, eredmények
Összesítés 2019 2018
1.) Internet-hozzáférés 14. 15. E területen Magyarország – köszönhetően az
(vezetékes, mobil széles elmúlt évek stabil fejlődésének – az Uniós átlag
sáv, szupergyors széles sáv felett teljesít.
elérhetősége, igénybe vétele, Kiemelendő eredmények: kedvezményes ÁFA-
5G felkészültség, árindex) kulcs, kedvezményes előfizetési csomag, Szuper-
gyors Internet Program, 5G-koalíció létrehozása /
5G stratégia kidolgozása.
2.) Humán tőke 20. 19. E területen Magyarország a 20. helyen áll
(alapvető / magasabb s zintű az uniós országok között, változatlanul elmaradva
digitális készségek, szoft- az uniós átlagtól.
veres tudás aránya a lakosság A részterületen belül Magyarország az IKT
körében, IKT-szakemberek, szakemberek, diplomások arányát tekintve az
diplomások aránya a átlagnál jobban teljesít.
foglalkoztatottak között) Számos intézkedés indult a helyzet javítására:
Digitális Oktatási Stratégia, Digitális Pedagó-
giai Módszertani Központ, Digitális Munkaerő
Program vagy az IKT területen tanuló, dolgozó
nők arányát javító „Programozd a jövőd”.
Ide kapcsolható előrelépés az ún. Digitális Kom-
petencia Keretrendszer fejlesztése, bevezetése is
(lásd: 1341/2019. (VI. 11.) Korm. határozat).
229
DESI részterület megneve- Magyarország helyezése a

28 tagállam között Megjegyzés, értékelés, kapcsolódó gyakorlati
zése (főbb tartalmi elemei) /
példák, eredmények
Összesítés 2019 2018
3.) Internetes 18. 17. Összességében az állampolgárok internet
szolgáltatások használata használata tekintetében Magyarország a 18.
(általános használat, hírek, helyen áll, elmaradva az uniós átlagtól.
zene, videók, normál / szak- Az EU egészében mért 83 %-hoz képest
mai közösségi hálózatok, hazánkban a lakosság 75 %-a használja hetente
online tanulás, tanácsadás, legalább egyszer az internetet.
pénzügyi szolgáltatások, A részterületen belül igen jól teljesít Magyar
vásárlás, értékesítés) ország az online hírfogyasztás, zene/videó/játék,
videóhívások, közösségi hálózatok használata
terén.
4.) A digitális technológiák 25. 24. A digitális technológiák vállalkozások általi
integráltsága integrálása tekintetében Magyarország a leg
a vállalkozások működésébe, rosszabbul teljesítő uniós tagállamok között
a gazdasági folyama- van. Az IKT igénybevétele valamennyi e vetület
tokba (elektronikus in- tekintetében mért mutató esetében alacsony.
formációcsere, közösségi Kormányzati intézkedések a helyzet javítására:
média, felhőalapú szolgál- Modern Vállalkozások Program, Gazdaság
tatások, e-kereskedelem) fejlesztési és Innovációs Operatív Program
pályázati források, nemzeti Mesterséges Intelli-
gencia Koalíció megalakítása az értéklánc mentén.
5.) Digitális közszolgálta- 26. 26. Az e-kormányzati szolgáltatások nyújtása és
tások használata terén elért fejlődés ellenére Magyar
(e-kormányzati szolgál- ország e területen a 28 uniós tagállam közül a
tatások állampolgároknak, 26. helyet foglalja el.
vállalkozásoknak, teljes Az e-egészségügyi szolgáltatások között
körű online ügyintézés, különösen a háziorvosi ellátáshoz kötődő mu-
adatátadás-átvétel rendszer- tatóknál (betegadat-csere, e-rendelvények) teljesít
ek között, különféle jól hazánk.
e-egészségügyi szolgál- Az elektronikus ügyintézésről szóló 2015. évi
tatások) CCXXII. törvény alapján 2018 januárjától az
állampolgárok és a vállalkozások számára biztosí-
tott, hogy a közigazgatási szervekkel digitálisan
tartsanak kapcsolatot.
További jelentős e-közigazgatási fejlesztések az
elmúlt időszakban: személyre szabott, egyablakos
ügyintézési pontot biztosító e-kormányzati portál
(SZÜF), Központi Kormányzati Szolgáltatás Busz
interoperábilitási platform a rendszerek közötti
automatikus adatcsere érdekében, önkormányzati
ASP szolgáltatások teljes körű kiterjesztése.
Összesítés: Magyarország 23. 23. Az elmúlt évek összességében átlagos hazai
DESI mutató szerinti he- fejlődése mellett Magyarország továbbra is a
lyezése a 28 EU tagállam gyengén teljesítő országok között szerepel (ha-
között sonló helyzetben van például Románia, Bulgária,
Olaszország, Horvátország, Lengyelország, Ciprus
és Szlovákia).
162
13. táblázat: DESI mutató értékelése – Magyarország, 2019
162
Európai Bizottság: A digitális gazdaság és társadalom fejlettségét mérő mutató (DESI) 2019, országjelentés – Magyar
ország (https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/hungary)
230
A közigazgatás folyamatainak digitális irányban történő továbbfejlesztése nem csupán számító-

gépes megoldások alkalmazását jelenti. Egyre lényegesebbé válnak a mobil telefonok (vagy akár
tabletek, PDA-k, vezetéknélküli hálózatok) lehetőségeit kiaknázó m-közigazgatási alkalmazások.
További irányt képviselhet a jövőben a digitális televíziózásra épülő úgynevezett t-közigazgatás,
mely a televíziókészülékek alkalmazását jelenti közigazgatási – vagy akár tágabban értelmezve:
közszolgálati – folyamatok során, így például ügyfelek tájékoztatására, adategyeztetésre, befizeté-
sek vagy időpontfoglalások intézésére.
Az e-kormányzati, e-közszolgálati rendszerek számos nem-online, nem-internet-alapú iránnyal
is rendelkeznek, így például megemlíthetőek a különféle elektronikus azonosító- és okoskártyák, a
nyomkövető, zártláncú, RFID-s vagy éppen biometrikus rendszerek.
Az e-ügyintézési rendszerek fejlesztése hagyományosan a front office közigazgatási, közszolgá-
lati tevékenységek, folyamatok elektronizálását, illetőleg kedvező esetben optimalizálását, újrater-
vezését jelentette a korszerű infokommunikációs eszközök segítségével. Viszont könnyen belátható,
hogy a back office területet sem szabad elhanyagolni akkor, ha számottevő, fenntartható hatékony-
ságjavulást, valamint minőségi megújulást szeretnénk elérni a közigazgatás működésében. Hiszen
egyrészt a front office területen végzett munka gyakorta back office tevékenységekkel kiegészülve
válik egy teljes közigazgatási szolgáltatási folyamattá. Másrészt a back office működés támogatja,
illetőleg jelöli ki több szempontból a front office működésének kereteit, ezért is fontos kellő össze-
hangolásuk, összekapcsolásuk a működési modellek szintjén. Harmadrészt a modern infokommu-
nikációs technológiák, alkalmazások a back office területen is számottevő javulást hozhatnak a
munkaráfordítás, az átfutási idők, a minőség tekintetében, így célszerű itt is kiaknázni a technikai
fejlődésből adódó lehetőségeket.163
Napjainkban a rendelkezésre álló informatikai és telekommunikációs technológiák, valamint
a digitális korszak és az információs társadalom jelenségei egyaránt teremtenek lehetőséget és
hoznak kezelendő kockázatokat, kihívásokat az államigazgatás szervezetei, vezetői számára.
Példaként említhető fogalmak, kihívások e témakörben: digitális írástudás kiterjesztése, digitális
egyenlőtlenség kezelése, információbiztonság megteremtése, egyes felhasználói csoportok (példá-
ul kiskorúak, fogyatékkal élők) kiemelt védelme, támogatása.
6.3.4.3. Szabályozási keretek
A közigazgatási folyamatok elektronizálásához keretet ad a hatályos szabályozási környezet. Fontos

hangsúlyozni, hogy 2018. január 1-től a közigazgatási eljárásjogi szabályozás alapját Az általá-
nos közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) adja! Az Ákr. által képviselt
szemlélet, a megjelenő jogszabályi változások még inkább megerősítik az e-közigazgatási megoldá-
sok fejlesztésének szükségességét és fontosságát a hazai közigazgatás rendszerében.
Az e-közigazgatás fejlődése szempontjából lényeges lépés volt, amikor az ezredforduló után
először mondta ki jogszabály azt, hogy a közigazgatási ügyek elektronikusan is intézhetőek.
A következő változás 2010 után a szolgáltatás alapú szemlélet – és az ehhez kapcsolódó új fogal-
mak: a SZEÜSZ-ök és a KEÜSZ-ök – bevezetése volt. A SZEÜSZ-ök, vagyis a szabályozott
elektronikus ügyintézési szolgáltatások az elektronikus ügyintézési rendszerek építőkövei.
Például egy SZEÜSZ lehet egy olyan informatikai alkalmazás, mely elektronikus azonosítást biz-
tosít az állampolgárok számára. De SZEÜSZ-ök lehetnek olyan alkalmazások, melyek biztonságos
United Nations Public Administration Network, n.a. Electronic Government – Front-Office, United Nations Public Admi-
163
nistration Network, n.a. Electronic Government – Back-Office
231
elektronikus fizetést vagy kézbesítést, mások elektronikus iratok hiteles papír alapú irattá való
konvertálását vagy elektronikus adatbázisokhoz, nyilvántartásokhoz való hozzáférést biztosíta-
nak. Vannak olyan szolgáltatások, SZEÜSZ-ök, melyeket az állam központilag, állami szolgáltató
révén és ingyenesen biztosít, ezek az úgynevezett KEÜSZ-ök, vagyis a központi elektronikus
164
ügyintézési szolgáltatások.
A SZEÜSZ-ök bevezetése, használata mögötti megfontolás az, hogy a közigazgatási folyamatok-
ban, eljárásokban számos ponton azonos / hasonló részfolyamatokat, eljárási elemeket, feladatokat
találunk. Egyrészt különböző hatóságoknál hasonlóan történhet a fellebezés vagy a hiánypótlás
lebonyolítása, másrészt hasonló teendők jelennek meg afolyamatoknál: azonosítani kell az ügyfelet,
fogadni kell tőle iratokat, befizetést, kézbesíteni kell felé stb. Ezért célszerű, hatékony és biztonsá-
gos megoldás állami szinten, ha az ilyen tevékenységek támogatására egységes, bizonyos esetek-
ben központi informatikai rendszereket, szoftvereket, alkalmazásokat biztosítanak a közigazgatási
szervezetek számára.
Egy elektronikus ügyintézés biztosítására kötelezett hivatal tehát egy saját közigazgatási eljá-
rásának elektronikus formáját felépítheti úgy, hogy felhasználja például a megfelelő azonosítási
vagy díjfizetési SZEÜSZ-öket/KEÜSZ-öket, s ezekből, mint építőkövekből, valamint ahol szük-
séges, további egyedi, helyi fejlesztésekből állítja össze e-ügyintézési informatikai rendszerét.
A SZEÜSZ-ök, KEÜSZ-ök felhasználása azt jelenti, hogy egyrészt az adott közigazgatási hivatal
és a SZEÜSZ-t/KEÜSZ-t nyújtó szervezet között szolgáltatási szerződés jön létre, másrészt pedig
a hivatal saját informatikai rendszere interfészen keresztül kapcsolódik, cserél adatot és működik
együtt a szolgáltatást / SZEÜSZ / KEÜSZ alkalmazást nyújtó szolgáltató megfelelő alkalmazásá-
val, programjával, rendszerével.
A hazai e-közigazgatás további alapvető szabályozási eleme Az elektronikus ügyintézés és a bizal-

mi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (E-ügyintézési tv.).
E törvény célja az elektronikus ügyintézést előmozdítása, ennek érdekében:
• segíti és előírja, hogy az ügyfélekkel számos közigazgatási és közszolgáltató szervezet
elektronikusan tartson kapcsolatot, működjön együtt;
• előmozdítja, hogy az ilyen szervek, szervezetek között is elektronikusan történjen az infor-
mációcsere;
• továbbá technikai és jogi oldalról szabályozva megalapozza korszerű elektronikus ügyinté-
zést biztosító információs rendszerek létrehozását, összekapcsolását, a meglévő rendszerek
megfelelő továbbfejlesztését.
Fontos napi gyakorlati kérdést szabályoz a törvény akkor, amikor rögzíti, hogy a egy közfeladatot
ellátó szerv a saját elektronikus iratáról miként állíthat ki hiteles másolatot.
A törvény kimondja továbbá, hogy – eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában – az ügyfelek
jogosultak az elektronikus ügyintézést biztosító szerv előtt ügyeik intézése során ügyintézési
cselekményeiket elektronikus úton végezni, nyilatkozatait elektronikus úton megtenni.165
A törvény szerint elektronikus ügyintézést biztosító szervek: az államigazgatási szervek, a helyi
önkormányzat, a törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására
feljogosított egyéb jogalanyok, az Országos Bírósági Hivatal és a bíróságok, az alapvető jogok bizto-
sa, az ügyészség, a közjegyzők, a bírósági végrehajtók, a hegyközségek kivételével a köztestületek,
164
(Képviselői Információs Szolgálat, 2015)
165
2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól, 2015. évi
CCXXII. törvény 8. § (1)
232
a közüzemi szolgáltatók, a törvényben vagy kormányrendeletben elektronikus ügyintézésre köte-

lezett közfeladatot ellátó vagy közszolgáltatást nyújtó jogalanyok, valamint további, önkéntesen
166 167
csatlakozó jogalanyok.
Az elektronikus ügyintézést biztosító szervek 2018. január 1. napjától kötelesek az ügyek elekt
ronikus intézését a törvényben meghatározottak szerint biztosítani. 2018. január 1-től lép életbe az
informatikai rendszerek közötti együttműködés biztosításának kötelezettsége is az érintett szerve-
zeteknél.
Szintén ez a törvény biztosítja az úgynevezett bizalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos jogharmo-
nizációt az Európai Unió vonatkozó szabályozásával.
A bizalmi szolgáltatások rendszerint díjazás ellenében nyújtott, az alábbiakból álló elektronikus

szolgáltatások:
a) elektronikus aláírások, elektronikus bélyegzők vagy elektronikus időbélyegzők, ajánlott
elektronikus kézbesítési szolgáltatások, valamint az ilyen szolgáltatásokhoz kapcsolódó
tanúsítványok létrehozása, ellenőrzése és érvényesítése; vagy
b) weboldal-hitelesítő tanúsítványok létrehozása, ellenőrzése és érvényesítése; vagy
c) elektronikus aláírások, bélyegzők vagy az ilyen szolgáltatásokhoz kapcsolódó tanúsítvá-
nyok megőrzése.
Ezek kapcsán az új szabály lényege, hogy egy tagállamban egy közigazgatási eljárásnál el kell
fogadni egy másik tagállamban kibocsátott elektronikus azonosító eszköz, aláírás, bélyegző
alkalmazását, amennyiben utóbbiak kapcsán a jogszabályban előírt regisztrációs, közzétételi
és biztonsági szintek szerinti előírások teljesülnek.
2018. május 25-én hatályba lépett az Európai Parlament és a Tanács új általános adatvédelmi
168
rendelete (rövidítése: GDPR), mely napjaink technológiai, társadalmi és gazdasági környezeté-
nek megfelelő szabályozási kereteket nyújt a személyes adatok szigorúbb védelme és a vállalkozá-
sok egyenlő versenyfeltételeinek biztosítása kapcsán.
A rendelet az EU-ban lévő magánszemélyek személyes adatainak magánszemély, vállalkozás
vagy egyéb szervezet által történő kezelését szabályozza. Az adatkezelés fogalmába beleértendő az
adatgyűjtés és -rögzítés, a rendszerezés, a tagolás, a tárolás, az átalakítás vagy a megváltoztatás, a
lekérdezés, a betekintés, a felhasználás, a közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon történő
hozzáférhetővé tétel útján, az összehangolás vagy összekapcsolás, a korlátozás, a törlés, illetve a
169
megsemmisítés. Az adatkezelés történhet automatizáltan és manuálisan egyaránt.
A közigazgatási szerveknek is meg kell felelni a rendelet előírásainak, amikor magánszemélyhez
kapcsolódó személyes adatokat kezelnek. A nemzeti jogszabályok kidolgozásánál, a közigazgatási
szervezet belső működése során, az informatikai rendszerek működtetése és fejlesztése kapcsán,
illetőleg az esetleges adatvédelmi incidensek esetén is követni kell a rendelet átfogó elveit és be kell
tartani tételes előírásait.
166
2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól,
167
2015. évi CCXXII. törvény 1. § (17)
168
AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS (EU) 2016/679 RENDELETE (2016. április 27.) a természetes személyek-
nek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/
EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (általános adatvédelmi rendelet)
169
Európai Bizottság: Az uniós adatvédelmi szabályok reformja, link: https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protecti-
on/reform_hu
233
Országonként egy adatvédelmi hatóság őrködik a rendeletben szereplő előírások, szabályok betar-
tásán, tekintettel a hatályos és kapcsolódó nemzeti adatvédelmi szabályozásokra is. Hazánkban a
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság látja el ezen feladatokat, honlapján elérhe-
170
tőek a hatályos szabályozási anyagok, további iránymutatások és útmutatók.
További alapvető szabályozási kereteket jelöl ki és elvárásokat fogalmaz meg Az elektronikus
ügyintézés részletszabályairól szóló 451/2016. (XII. 19.) Korm. rendelet.
6.3.5. STRATÉGIAI KIHÍVÁSOK, FEJLESZTÉSI IRÁNYOK, KERETEK
A közigazgatás egyes szervezeteinek és egész szervezetrendszerének struktúrája, működési folya-

matai a hosszú távú stratégiai célok elérését hivatottak szolgálni. Ezért amikor a közigazgatási
folyamatokkal megszervezésével, fejlesztésével kapcsolatos támpontokat keressünk, akkor célsze-
rű figyelmünket először a közigazgatás fejlesztését célzó stratégiákra, alapvető dokumentumokra
irányítani. Ezen dokumentumok azért is szolgálnak jó kiindulópontként, mert jellemzően a jelenle-
171
gi helyzet értékelését és a célok, fejlesztési tervek kijelölését egyaránt tartalmazzák.
A stratégiai tervezés és irányítás kereteit jelöli ki A kormányzati stratégiai irányításról szóló
38/2012. (III. 12.) Korm. rendelet, meghatározza a stratégiai tervdokumentumok előkészítésére,
társadalmi véleményezésére, elfogadására, közzétételére, megvalósítására, nyomon követésére,
valamint előzetes, közbenső és utólagos értékelésére, továbbá felülvizsgálatára vonatkozó követel-
ményeket.
Az 1/2014. (I. 3.) OGY határozat a Nemzeti Fejlesztés 2030 – Országos Fejlesztési és Terület
fejlesztési Koncepcióról, illetőleg maga a fejlesztési koncepció magas szinten kijelöli és összegzi
az általános nemzeti, a területi és a szakpolitikai fejlesztési célokat és igényeket, valamint átfogó
horizontális szempontokat, prioritásokat határoz meg. A koncepció megállapítja, hogy bár számos
törekvés volt a rendszerváltás óta a közigazgatás fejlesztésére, a részsikerek ellenére megítélése és
hatékonysága számottevően nem javult. A jelenlegi kormányzat célja a közbizalom helyreállítása, a
közigazgatás hatékonyságának és eredményességének számottevő javítása, szervezetrendszerének
és működésének megújítása, valamint a közigazgatási humán erőforrás menedzsment fejlesztése.
Az elmúlt években elindított, a közigazgatási folyamatokat, működést érintő jelentős változások
finomhangolása, optimalizálása mellett alapvető cél az ügyfélbarát működés, a hatékonyság növe-
lése és a korszerű elektronikus ügyintézés kiterjesztése.
Az Európai Unió 2014-ben indult 7 éves költségvetési ciklusa 2020-ban ér véget. Ez azt jelenti
egyrészt, hogy 2020-ban még hatályosak a korábbi fejlesztési programok, másrészt ezen év fontos
kihívása és feladata a következő időszak terveinek kidolgozása és egyeztetése.
Magyarország Partnerségi Megállapodása a 2014-2020-as fejlesztési időszakra – összhangban

az Uniós kohéziós politikával – célul tűzi ki az intézményi kapacitások és a közigazgatás haté-
konyságának javítását. Ennek keretében a működési folyamatokat érintően például az alábbiakat
fogalmazza meg:
• hatósági eljárások egyszerűsítése, racionalizálása, ügyfélcentrikus, élethelyzet alapú meg-
szervezése;
170
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, link: https://www.naih.hu/felkeszueles-az-adatvedelmi-rendelet-
alkalmazasara.html
171
A helyzetértékelést és a célkijelölést nem különítjük el szigorúan egymástól, mert egyrészt vannak olyan trendek, melyek
hosszabb időszakra vonatkozóan is meghatározóak, másrészt jelen tananyag nem adott időpillanatra, hanem adott időszak-
hoz kapcsolódóan kíván információkat nyújtani, tudást közvetíteni.
234
• a folyamatok optimalizálása révén a közigazgatás rendszer szintű hatékonyságának növelé-

se, az ügyfelek költségeinek, időráfordításának csökkentése;
• a közigazgatási folyamatoknál az elektronizált szolgáltatások számának, az elektronizáltság
szintjének, kiterjedésének növelése, valamint az adatbázisok és rendszerek közötti együtt-
működés (interoperabilitás) fejlesztése;
Emellett cél az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés, azok használa-

tának és minőségének javítása, s ehhez kapcsolódóan is hangsúlyozzák az e-közigazgatási fejlesz-
tések fontosságát.
A közigazgatási folyamatok megszervezésénél, elektronizálásánál egyre gyakrabban megjele

nő elvárás, hogy az ügyfél élethelyzetének figyelembe vételével történjen ez. Az “élethelyzet egy
olyan, a mindennapi életben meghatározott szituáció, amelyben az ügyfélnek az életében bekövet
kezett esemény kapcsán egy vagy több, az eseményhez kapcsolódó ügyet kell elintéznie, akár több
szervnél is”172. Példa lehet erre: gyermek születése, jármű vagy ingatlan vásárlása. Az élethelyzet
alapú e-közigazgatási fejlesztések komoly szakmai kihívást és szemléletváltást jelentenek, hiszen az
ügyfél helyzetéből és ismereteiből kiindulva kell újragondolni, elektronikusan leképezni és össze
fogni közigazgatási és egyéb ügyek (például közmű-szolgáltatások) folyamatait.
A magyar közigazgatás egészének fejlesztési tervét összegzi a Közigazgatás- és Közszolgáltatás

fejlesztési Stratégia, mely szintén a 2014-2020-as időszakra vonatkozik. Központi célként fogal-
mazódik meg a szolgáltató állam létrehozása, mely professzionális, megbízható, költséghatékony,
jól szervezett és ügyfélbarát, működésével segíti a gazdaság versenyképességének növekedését.
Számos területen találunk a stratégiában a működési folyamatokat érintő célokat és terveket.
A Nemzeti Infokommunikációs Stratégia az infokommunikációs szektor átfogó fejlesztési
terve, a 2014-2020-as időszakra vonatkozóan. Hazánk versenyképességének növelése érdekében
e stratégia célja hogy segítse csökkenteni a lemaradást azon infokommunikációs területeken, ahol
ez közpolitikai, szabályozási vagy támogatás-politikai eszközökkel jól és a piac saját fejlődésénél
hatékonyabban megtehető.
A stratégia négy pillér mentén nyújt helyzetértékelést, határoz meg célokat és fejlesztési irányo-
kat: (1) digitális infratstruktúra, (2) digitális kompetenciák, (3) digitális gazdaság, (4) digitális állam.
A fenti pilléreken átívelő három horizontális területet is kijelöl a stratégia: (1) az infokommuniká-
ciós területen lemaradással, hátrányokkal küzdők e-befogadását, (2) a kutatás-fejlesztés-innováció
előmozdítását, (3) a biztonság mint prioritás szem előtt tartását.
A digitális állam pillér keretében a következő fejlesztési irányokat definiálták:

• az államigazgatási belső folyamatokat és az elektronikus közigazgatási szolgáltatásokat
támogató informatikai háttér biztosítása (például egységes, központi rendszerekkel, felhő
alapú szolgáltatásokkal);
• a közigazgatási belső folyamatok informatizálása, a közigazgatási reform IKT támogatása
(papír-mentesség, szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások, önkormányzati fej-
lesztések – ASP);
• interoperabilitás és közös szabványok (jogszabályi háttér megteremtése, e-hitelesítés és
e-azonosítás korszerűsítése, adatbázisok összekapcsolása, nyílt forráskódú fejlesztések);
172
(Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács, 2015): 82. o.
235
• magas szintű és korszerű e-közigazgatási szolgáltatások bevezetése a lakosság és a vállala-

tok támogatására;
• az elektronikus közszolgáltatások fejlesztése és a digitális adatvagyon hozzáférhetővé tétele
(közadatok újrahasznosítása, e-ágazati fejlesztések, például e-egészségügy, e-oktatás, gyűj-
temények digitalizálása).
A stratégia konkrét célértékeket, mutatókat is rögzít, így például azt, hogy 2020-ra papírmen-
tessé váljon a központi közigazgatási intézményekben zajló folyamatok 80%-a.
E stratégia végrehajtásáról, a „Digitális Magyarország” megteremtéséről szól a kormány 1631/2014.
(XI. 6.) sz. határozata, melynek címe: „Digitális Nemzet Fejlesztési Program”. Ez a határozat
– egyebek mellett – rögzíti, hogy 2020-ra az állam által nyújtott közigazgatási szolgáltatásokat
az állampolgárok számára minél szélesebb körben elektronizáltan (is) elérhetővé kell tenni;
a vállalkozások számára pedig ezeket teljes körűen elektronizálni kell és e szolgáltatások
igénybevétele tekintetében az elektronikus formát kötelezővé kell tenni. Ide kapcsolható még
a 2015-ben elindított kormányzati kezdeményezés, a Digitális Jólét Program (DJP) megvalósí
tása. 2017-től a Digitális Jólét Program 2.0 keretében csaknem 30 területen több mint 90 projekt,
kezdeményezés indult el. (A program 2018-tól az újonnan létrehozott innovációs és Technológiai
Minisztérium irányítása alá tartozik.) A következő fázis a DJP 2030 Stratégia – ennek keretében
a digitális állam, az adatpolitika, az adatvagyon, a robotizáció, a hálózatkutatás, a kompetencia-
fejlesztés, a megfizethető hozzáférés és a kkv-k digitalizációjának területén indulnak majd újabb
fejlesztési projektek, illetve kialakításra kerül a megfelelő szervezeti háttér, feladatmegosztás is a
szereplők között. A DJP 2030 már túlmutat az ágazati szintű stratégiákon – nemzeti szintű digita-
lizációs keretstratégia, melynek fontos pillére a koszerű digitális közszolgálat biztosítása.
A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-Fejlesztési Operatív Program (KÖFOP) a 2014-2020-
as időszakra jelöli ki az Európai Uniós támogatásokkal az ágazatban megvalósuló fejlesztések
kereteit. A lakosság és a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentését, a közigazgatási
folyamatok korszerűsítését, az e-közigazgatás kiterjesztését; valamint a közszolgálat szolgáltató
személetének és etikus működésének megerősítését célozza.
Magyarország 2019. évi Nemzeti Reform Programja – hasonlóan a korábbi évekhez – bemu-
tatja az Európa Tanács által hazánk részére megfogalmazott országspecifikus ajánlások, valamint
az Europa 2020 Stratégia megvalósítása alapján kidolgozott intézkedéseket. Mivel 2020-ban lezá-
rul egy hét éves költségvetési ciklus, így e reform program egyrészt egy összegzést, másrészt egy
közép távú tervet, előretekintést is tartalmaz. A közigazgatás fejlesztése kapcsán hangsúlyozzák
a hatósági eljárások átfutási idejének további csökkentését; az állampolgárokra, vállalkozásokra
és az ügyintézőkre háruló adminisztratív teher mérséklését; valamint a kormányhivatali rendszer
szintjei, szereplői közötti feladat-megosztás átalakítását.173
A fentiekből látható, hogy a közigazgatási folyamatok fejlesztése napjaink aktuális kérdése és
izgalmas szakmai területe.
Bízunk benne, hogy jelen tananyagrész áttekintésével olvasóink nem csupán információkat és
tudást kaptak mindezek kapcsán, de ösztönzést és megértést a változások megélésére – legyen
szó akár munkatársként, vezetőként a hivatali folyamatok átszervezéséről, elektronizálásáról vagy
állampolgárként a közigazgatási eljárások, szolgáltatások igénybe vételéről.
173
A kormányhivatali rendszert érintő szervezeti változások jogszabályi hátterét elsődlegesen A fővárosi és megyei kormány-
hivatalok működésének egyszerűsítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi CX. törvény, valamint a
kapcsolódó 360/2019. (XII. 30.) Korm. rendelet adja.
236
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA
Az első világháborút követő területi veszteségek következtében a magyarság mintegy egyharmada

a magyar állam határain kívülre került. A magyar nemzetpolitikának az ebből eredeztethető
helyzetre kell olyan válaszokat találnia, amely a külhoni magyar közösségek megmaradását,
174
gyarapodását szolgálja.
Szomszédos országok 2001-es népszámlálás (fő) 2011-es népszámlálás (fő)

Románia 1 434 377 1 268 444
Szlovákia 520 528 458 467
Szerbia 290 207 251 136
175
Ukrajna 156 600 141 000
176
Ausztria 25 884 60 000
Horvátország 16 585 14 048
177
Szlovénia 6 243 5000
összesen 2 450 424 2 198 095
14. táblázat: A magyar nemzetiségűek száma az utolsó
két népszámlálás alkalmával a szomszédos országokban
A táblázatból kiolvasható, hogy a külhoni magyarságot érintő egyik legjelentősebb probléma a

magyarok lélekszámának csökkenése, amelynek okai a negatív szaporulat mellett az asszimi-
láció és az elvándorlás. Emellett számos egyéb kihívással is szembe kell néznie a határon túli
magyarságnak, melyek közül az alábbiakat emelhetjük ki:
• a szomszédos országok nagy részében hiányzik az a jogi keret, amely biztosítaná, hogy a
magyar közösségek ne szenvedjenek hátrányt a többségi nemzethez képest,
• a szomszédos államok több ízben olyan adminisztratív intézkedéseket foganatosítanak,
amelyek sokszor súlyosan diszkriminatívak az ott élő magyarság számára (különösen a
nyelvpolitika, az oktatási jogok, a kulturális támogatások, a regionális közigazgatási beosz-
tás területén),
174
A külhoni magyarságról és a magyar nemzetpolitikáról ajánlott irodalomként lásd részletesebben: Kántor Zoltán (szerk.):
Nemzetpolitikai alapismeretek – Közszolgálati tisztviselők számára. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv K
iadó,
2013. https://tudasportal.uni-nke.hu/tudastar-reszletek?id=123456789/4953; valamint a Bethlen Gábor Alapkezelő kereté
ben működő Nemzetpolitika Kutatóintézet e célra létrehozott honlapja: https://bgazrt.hu/nemzetpolitikai-kutatointezet/
a-nemzetpolitika-oktatasa/ (Utolsó megtekintés: 2020. január 15.)
175
Molnár D. István és Molnár József, a beregszászi II. Rákóczi Ferenc Kárpátaljai Magyar Főiskola Földtudományi
Tanszékének oktatói által becsült szám 2012-ben. 2017-ben a Nemzetpolitikai Kutatóintézet koordinálásával lezajlott
SUMMA 2017 kutatás szerint a kárpátaljai magyarok becsült létszáma 135 000. Lásd részletesebben: https://bgazrt.hu/
summa-2017-a-karpataljai-magyarsag-demografiai-felmerese/
176
Becsült adat.
177
Regiszteres népszámlálás 2011-ben, a felmérés során nemzetiségi hovatartozást nem vizsgáltak.
237
• a jogos autonómia-törekvések elutasítása (kivéve a Vajdaságot, ahol működik a kulturális

autonómia, valamint Szlovéniát, ahol a magyar és az olasz kisebbség tagjai területi alapon
felépülő személyi elvű kulturális és oktatási autonómiát élveznek),
• a szomszédos államokban élő magyar gyermekek viszonylag jelentős százalékát külön-
böző okok miatt többségi oktatási intézménybe íratják, ami az asszimilációhoz vezető
egyenes út,
• magyarellenes atrocitások (időről időre tapasztalhatók fizikai támadások, magyarellenes
falfirkák).
A rendszerváltozást követően új kormányzati felelősségi körként jelent meg a nemzetpolitika, a

külhoni magyarokkal való intézményes kapcsolattartás. A 2010-es kormányváltást követően kiala-
kított csúcsminisztériumi rendszerben a nemzetpolitika ugyanolyan rangra emelkedett, mint
minden más ágazati politika, ugyanis a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumon belül létre-
jött a Nemzetpolitikai Államtitkárság. A szakpolitikát ellátó operatív munkát végző államtitkársá-
gon belül három főosztályt alakítottak ki. Ezen túlmenően politikailag 2010-től a nemzetpolitikáért
felelős miniszterelnök-helyettes felelős az ágazatért. A 2014-es választásokat követően az államtit-
kárság a Miniszterelnökséghez került, a szakterületet államtitkár irányítja.
7.1. ALMODUL: ELVI KERET: A MAGYAR NEMZET HATÁROKON

ÁTÍVELŐ ÖSSZETARTOZÁSA, AZ EGYSÉGES MAGYAR
NEMZET
7.1.1. AZ ALAPTÖRVÉNY
A 2012. január 1. óta hatályos új Alaptörvény Alapvetés fejezet D) cikkének szellemisége k ijelöli
a Magyar Kormány nemzetpolitikájának alapját, deklarálja a magyar nemzet összetartozását
és Magyarország felelősségét a külhoni magyarság iránt. „Magyarország az egységes magyar
nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért,
elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányu
ló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létreho
zását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és
Magyarországgal”. Az előző Alkotmány megfogalmazásához képest Alaptörvényünk megerősíti
és kiterjeszti Magyarország felelősségét a külhoni magyarság iránt, és kimondja a magyar nem-
zeti közösségek elválaszthatatlan egységét.
238
7. Modul: Nemzetpolitika
A magyar kulturális nyelvi nemzet nem csak Magyarország politikai határain belül él. A 20. század törté-
nelmi öröksége, hogy a történeti Magyarország a területének nagyobb részét elveszítette, és magyar ajkú
lakosok milliói kerültek a szomszédos államok joghatósága alá. További népmozgások a nemzet tagjainak
távolabbi vándorlását és letelepedését eredményezték (például az Amerikai Egyesült Államokban, stb.). Az
Alkotmányunk 1989-es módosításával megjelent az állam számára feladatot megfogalmazó – más országok
alkotmányában sem ismeretlen – felelősségi klauzula, amelyet az Alaptörvény bővebb kifejtéssel vett át.
Mindezt a Nemzeti hitvallás is hangsúlyozza: „Ígérjük, hogy megőrizzük az elmúlt évszázad viharaiban
részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét.”
A felelősségi klauzula értelmében Magyarország értéknek tekinti, hogy a határain kívül élő magyarok
megtartsák nemzeti identitásukat, szülőföldjükön maradjanak, és ne asszimilálódjanak. A magyar identitás
megőrzése érdekében az állam különféle eszközökkel élhet az alkotmányozó szerint, amelyeket a D) cikk
fel is sorol. Ez olyan általános fordulatokat tartalmaz, amelyek mellett a magyarságpolitika számára továb-
bi mozgástér biztosított különféle újabb, konkrét eszközök, intézkedések alkalmazására, természetesen a
nemzetközi jog keretei között. A felelősség viselése és a magyar identitás megőrzése mellett a cikk alapérték-
ként tételezi a magyar nemzet egységességét és összetartozását is.
A D) cikkből nem következik szükségszerűen, de a felelősségi klauzula (szellemiségének) egyértelmű
megvalósítására szolgált az alábbi cselekvési területek programja, különösen egyszerűsített honosítás 2010-
es és (a magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők számára az országos listás szavazás megnyitásával) a
választójog 2011-es újraszabályozása is. Ezek célja az volt, hogy a kulturális nyelvi nemzet tagjait a politikai
nemzethez közelítsék, a jogilag releváns kapcsolódásukat létrehozzák.
7.1.2. A NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS MELLETTI TANÚSÁGTÉTELRŐL

SZÓLÓ TÖRVÉNY
2010. június 4-e, a trianoni döntés kilencvenedik évfordulója alkalmából 2010. május 31-én a
Magyar Országgyűlés törvényt alkotott a Nemzeti Összetartozás melletti tanúságtételről. Az állam
ezzel első ízben hivatalosan is kimondta, hogy a magyarság minden tagja és közössége egyenrangú
része az egységes magyar nemzetnek. A jogszabály az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás és Alapvetés
fejezeteiben foglaltakhoz hasonlóan rögzíti a nemzetről vallott elveket, és kitérve a hazánkat 1920-
ban ért tragédiára, előremutató módon szól arról is, hogy a magyarság mind szellemi, mind gaz-
dasági értelemben képes volt újra megerősödni, képes volt túlélni az ezt követő újabb történelmi
tragédiákat is.
A jogszabály szellemiségében született meg „Az iskolai Nemzeti Összetartozás Napja beve-
zetéséről, a magyarországi és a külhoni magyar fiatalok közti kapcsolatok kialakításáról és
erősítéséről a közoktatásban, valamint a Magyarország határain kívül élő magyarság bemu-
tatásáról” szóló országgyűlési határozat. A Nemzeti Összetartozás Napjának iskolai emléknappá
nyilvánítása, kiegészítve a határon túli tanulmányi kirándulásokról szóló koncepcióval a fiatalság
tudáskörét bővíti, valamint erősíti identitásukat, összetartozástudatukat.
239
7.2. ALMODUL: A CSELEKVÉSI TERÜLETEK
7.2.1. EGYSZERŰSÍTETT HONOSÍTÁS
Az Országgyűlés 2010. május 26-án fogadta el a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. tör-
vény módosítását, amely lehetővé teszi 2011. január 1-jétől a határon túli magyarok egyszerűsített,
kedvezményes honosítását. Az egyszerűsített honosítási eljárás a Kormány egyik legfontosabb
prioritása.
Az egyszerűsített, kedvezményes honosítást kérheti az a nem magyar állampolgár, akinek
felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását, és magyar-
nyelv-tudását igazolja. Míg a korábbi szabályozás csak magyarországi letelepedés esetén engedte
a magyar állampolgárság kedvezményes megszerzését, a jelenlegi jogszabályban ebben az esetben
ez a feltétel nem szerepel. Az egyszerűsített honosítás további feltétele, hogy a kérelmező a magyar
jog szerint büntetlen előéletű legyen, és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság előtt bünte-
tőeljárás ne legyen folyamatban, továbbá honosítása Magyarország közbiztonságát és nemzetbiz-
tonságát ne sértse.
Az egyszerűsített honosítási kérelmet a kérelmező lakóhelyétől függetlenül, választása szerint
bármely külképviseleten a magyar konzuli tisztviselőnél, bármely járási (fővárosi kerületi) hivatal-
nál és kormányablaknál benyújthatja.
A honosítási és visszahonosítási kérelemmel egyidejűleg benyújtható névmódosítási kérelem arra
nyújt lehetőséget, hogy a kérelmező a magyar állampolgárság megszerzésével együtt visszanyerje
családjának egykor viselt családi nevét, amelyet gyakran eltorzított a többségi államok gyakorlata.
Így például a kérelmező a magyar névviselési szokásoktól idegen elemeket, nemre utaló végződést
a nevéből elhagyhatja, illetve utónevének a magyar megfelelőjét is kérheti.
Az egyszerűsített honosítási eljáráshoz kapcsolódó nyilvántartási folyamatok is egyszerűsödtek
az elmúlt években: a honosított polgárok külön kérelem nélkül, hivatalból kerülnek a személyi
adat- és lakcímnyilvántartásba, így az állampolgársági eskü vagy fogadalom letételekor személyi
azonosítót és lakcímet igazoló hatósági igazolványt (lakcímkártyát) kapnak.
Az egyszerűsített honosítási, visszahonosítási ügyekben a belügyminiszter előterjesztése alap-
ján a köztársasági elnök dönt. Egyszerűsítések történtek a diaszpórában élők állampolgárságának
megállapítása ügyében is.
7.2.2. HATÉKONY TÁMOGATÁSPOLITIKA
Magyarország anyagilag is támogatja a külhoni magyarok identitásmegőrzésre irányuló erő-

feszítéseit. A Magyar Állandó Értekezlet (lásd 7.3. pont) döntése szerint a támogatáspolitikának
elsősorban a közösségek gyarapodását biztosító intézményrendszer működését kell megcéloznia,
szemben az eseti jellegű támogatásokkal. A kormányzat célja a hatékony támogatáspolitika meg-
valósítása, ahol az identitásmegőrzés szempontjából kulcsszereplőnek tekinthető nemzeti intézmé-
nyek hosszú távú, kiszámítható finanszírozásban részesülnek. Az olyan területeken, ahol a korábbi
támogatások nem voltak hatékonyak, nem érték el a kívánt célt, ott ezeket csökkenteni kell, és
átcsoportosítani olyan területekre, amelyek a nemzeti, kulturális reprodukciót biztosítják.
A külhoni magyarság szülőföldön való boldogulását segítik a 2016-ban elindult gazdaságfejlesz-
tési programok, melyek a magyar tulajdonú kis- és középvállalkozásokat segítik. A fejlesztési támo-
gatások célja, hogy a magyarság a Kárpát-medence meghatározó nemzetévé váljon gazdaságilag.
240
7.2.3. BETHLEN GÁBOR ALAP
2011-ben a Kormány Bethlen Gábor Alap néven elkülönített állami pénzalapot hozott létre, mely
tartalmazza a külhoni magyarok támogatására szánt összeg túlnyomó részét. A támogatáspoliti-
ka átszervezésének célja az volt, hogy a korábbi többközpontú, átláthatatlan pénzmozgásokat
egy összefogott, egyszerű, transzparens rendszerbe helyezzék át. A pénzeszközök kezelését a
Bethlen Gábor Alapkezelő Nonprofit Zrt. végzi. A támogatások három csoportba sorolhatóak: a
nemzeti jelentőségű intézmények normatív támogatása, pályázatok, illetve egyedi támogatások.
A legjelentősebb pályázat a „Szülőföldön magyarul”, más néven az oktatási-nevelési támoga-
tás, amelyre mindazon külhoni magyar gyermekek jogosultak, akik szülőföldjükön magyar nyelvű
oktatási intézményben tanulnak. Az oktatási-nevelési támogatás 2011-től az óvodás korú gyerme-
kekre is kiterjed, azt megelőzően csak elemiben és középiskolában tanuló diákok, illetve egyetemi
hallgatók igényelhették.
Az Alap ezen felül „A magyar kultúráért és oktatásért” pályázati felhívás keretében támoga-
tást nyújt természetes és jogi személyeknek, önkormányzatoknak, civil szervezeteknek, kulturális
intézményeknek. A Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt. irányítja a „Határtalanul! Program” pályázati
rendszerét is, melynek keretében magyarországi általános iskolai, gimnáziumi és szakiskolai cso-
portok tehetnek tanulmányi kirándulást a Kárpát-medence magyarlakta vidékein.
A határon túlra irányuló támogatások koordinálásán túl 2011-től a Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt.
a Magyarság Háza megvalósításáért is felelős. A Magyarság Háza a külhoni magyar közössé-
geket bemutató kulturális kiállítási, információs és oktatási intézményként, rendezvényköz-
pontként funkcionál. A Magyarság Háza olyan nemzeti, kulturális, közművelődési, oktatási-mód-
szertani, turisztikai és rendezvényközponttá alakul, amely erősíti a Magyarország határain belül
és kívül élő magyar közösségek közötti kapcsolatokat, segíti a pozitív magyarságkép kialakulását.
A BGA Zrt. szervezeti keretein belül működő Nemzetpolitikai Kutatóintézet fő célja a kisebb-
ségkutatás és a nemzetpolitikai vonatkozású kutatások összehangolása és kezdeményezése, vala-
mint a kutatások eredményeinek a politika számára használható módon történő feldolgozása.
7.2.4. HATÁRTALANUL! OSZTÁLYKIRÁNDULÁSI PROGRAM
A magyarországi társadalomnak ahhoz, hogy valóban magáénak érezze az egységes magyar

nemzet gondolatát, elsősorban ismereteket kell szereznie a külhoni régióban élő magyar nem-
zettársairól, és közös tapasztalatokra szükséges szert tennie. Erre a legfogékonyabb az általános-
és középiskolás korosztály, hiszen ekkor érzik át először a közösségi lét jelentőségét, valamint fon-
tos, hogy a gyerekek élményei által szüleikhez, nagyszüleikhez, azaz egy szélesebb réteghez is
eljutnak ezek a pozitív tapasztalatok. A Határtalanul! osztálykirándulási program célja, hogy
valamennyi közoktatásban tanuló magyar fiatal tanulmányai során legalább egyszer a magyar állam
támogatásával eljusson a szomszédos országok magyarlakta területeire.
241
7.3. ALMODUL: MAGYAR–MAGYAR KAPCSOLATTARTÁS,

PÁRBESZÉD
7.3.1. MAGYAR ÁLLANDÓ ÉRTEKEZLET
A Magyar Kormány nemzetpolitikai koncepciójának meghatározó eleme a külhoni magyarokkal

való szoros kapcsolat, párbeszéd megvalósítása, a külhoni magyarság véleményének becsatornázá-
sa a budapesti döntéshozatalba. A Magyar Állandó Értekezlet, a legfőbb magyar-magyar politikai
egyeztető fórum 1999. február 20-án alakult meg. A MÁÉRT a nemzeti érdekeink képviseletére
alakult legitim magyar szervezetek párbeszédének intézményesített fórumaként a közös gondolko-
dásban és a magyar nemzetet érintő döntések közös meghozatalában tölt be meghatározó szerepet.
Az 1999-es találkozón elfogadott alapdokumentum (Zárónyilatkozat) szerint a Magyar Állandó
Értekezletet a parlamenti, illetőleg tartományi képviselettel rendelkező határon túli magyar
szervezetek, a magyarországi parlamenti pártok, a Magyar Kormány, valamint a nyugati
magyarság képviselői alkotják, de minden esetben biztosítva a térség valamennyi magyar nemze-
ti közösségének részvételét. A későbbiekben képviseleti joghoz jutottak az Európai Parlamentben
mandátummal rendelkező politikai erők is. A MÁÉRT évente legalább egyszer ülésezik a minisz-
terelnök összehívására.
A MÁÉRT a plenáris ülésezés politikai szintje mellett szakbizottságainak keretében szak-
mai egyeztetéseket is folytat.
Két szakbizottság működik:

• Oktatási, Kulturális, Demográfiai és Ifjúsági Szakbizottság;
• Gazdasági, Digitális, Önkormányzati, Jogi, Védelmi és Biztonságpolitikai Szakbizottság.
A MÁÉRT 2011. november 23-24-én megtartott X. ülése elfogadta a „Magyar Nemzetpolitika –

A nemzetpolitikai stratégia kerete” című dokumentumot, amely komplex módon szolgál irány-
mutatásul minden, a külhoni magyar társadalmak számára fontos problémában. A dokumentum-
ban meghatározott átfogó cél a külhoni magyar nemzeti közösségek gyarapodása, amelyet négy
tényező mentén szükséges elérni: ezek a számbeli, szellemi, gazdasági és jogi gyarapodás.
7.3.2. MAGYAR DIASZPÓRA TANÁCS
A Magyar Diaszpóra Tanács a világon szétszórtságban élő magyarság szervezeteinek közös

fóruma, amely a diaszpórában élők sajátos igényeit és érdekeit tartja szem előtt, valamint
megteremti a diaszpóra magyarságának önálló képviseletét. Az első tanácskozásra 2011.
november 17-én került sor, ezen 50 szervezet képviseltette magát a világ legkülönbözőbb pont-
jairól. A legutóbbi, 2017-ben megrendezésre került ülésen már 91 szervezet képviseltette magát.
A Magyar Diaszpóra Tanács 2016. évi ülésén került elfogadásra a „Magyar diaszpórapolitika
− Stratégiai irányok” című dokumentum.
242
7.3.3. KÁRPÁT-MEDENCEI MAGYAR KÉPVISELŐK FÓRUMA
A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma (KMKF) a Magyar Állandó Értekezlet kiegészíté-

se a parlamenti együttműködés dimenziójával. Az első ízben 2004-ben összehívott testület műkö-
désének célja, hogy a törvényhozás szintjén rendszeressé, következésképpen eredményesebbé
váljon az együttműködés a magyarországi parlamenti pártok és az anyaországon kívül élő
magyar nemzeti közösségek szervezeteinek képviselői között.
A KMKF a szomszédos országok országos vagy tartományi, megyei szinten megválasztott
képviselőinek és az Európai Parlamentben mandátummal rendelkező magyar képviselőknek az
egyeztető fóruma. A KMKF elnöke a nyugati magyarság soraiból szakértőket kér fel, hogy munká-
jukkal segítsék a testület tevékenységét, akik az elfogadott stratégiai célok érvényesítését segítik
elő a nemzetközi fórumokon.
A KMKF háromszintű szervezeti szerkezetben működik. Az egyik szint a plenáris ülés, amelyet
az Országgyűlés Elnöke hív össze és elnököl évente legalább egy alkalommal. Az ülések tartalmi
előkészítésének, illetve a munkacsoportok működtetésének céljából jött létre az Állandó Bizottság.
Harmadik szintként munkacsoportok működnek, amelyek a KMKF egyeztető, tanácsadó tevé-
kenységet betöltő műhelyei.
7.3.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉS NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS BIZOTTSÁGA
A Nemzeti Összetartozás Bizottsága 2011. január 1-je óta működik. A bizottság létrehozásának
szimbolikus jelentősége van, hiszen a Magyar Országgyűlésben korábban a nemzetpolitikával
vagy a határon túli magyarság kérdéskörével még nem foglalkozott önálló bizottság. A külhoni
magyarságot érintő kérdések korábban a Külügyi bizottságban (2006 és 2010 között Külügyi és
határon túli magyarok bizottsága) előtt kerültek megtárgyalásra, de a két téma különállósága miatt
indokolt volt önálló bizottság létrehozása. A Nemzeti Összetartozás Bizottsága kapcsolatot tart a
határon túli magyarság társadalmi és politikai szervezeteivel, figyelemmel kíséri a magyar
nemzetpolitika eseményeit és a nemzetpolitikával kapcsolatos tevékenységet végző intézmé-
nyek munkáját. Fennállása óta több alkalommal is tartott kihelyezett üléseket különböző Kárpát-
medencei helyszíneken.
243
A Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiadványa
Kiadó:
Nemzeti Közszolgálati Egyetem;
Közigazgatási Továbbképzési Intézet
www.uni-nke.hu
Felelős kiadó:
Prof. Dr. Kis Norbert rektorhelyettes
Címe: 1083 Budapest, Üllői út 82.
Kiadói szerkesztő:
Kiss Eszter
Tördelőszerkesztő:
Vöröss Ferenc
ISBN 978-963-498-xxx-x (elektronikus)

Alapvizsga 11th Ed 2022 Nyar

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Alapvizsga 11th Ed 2022 Nyar

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

KÖZIGAZGATÁSI VIZSGA TANANYAGOK

Tizenegyedik, az Alaptörvény értékeivel kiegészített kiadás

Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2022

A közigazgatási alapvizsga jegyzete a Magyary Zoltán Közigazgatási-fejlesztési Program, a

Az oktatási-képzési segédanyag kialakításában közreműködött:

A tananyag hatályosításában közreműködött:

A tananyag lektorálásában közreműködött:

Az Alaptörvény értékeit tartalmazó szövegdobozok szerzői:

A kézirat lezárásának dátuma:

Tizenegyedik, az Alaptörvény értékeivel kiegészített kiadás

A szövegdobozok hozzáadásának dátuma:

1. MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK 9

1.1. almodul: Alkotmányos és jogi ismeretek 9

2. MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK 40

2.1. almodul: A közigazgatás intézményrendszere és jogi alapfogalmai 40

2.2. almodul: Közszolgálat 55

3. MODUL: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK 128

3.1. almodul: Az Európai Unió fejlődése és intézményrendszere 128

4. MODUL: GAZDÁLKODÁSI ÉS PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK 143

4.1. almodul: Pénzügyi alapismeretek 143

4.2. almodul: Államháztartási és költségvetési gazdálkodási alapismeretek 153

5. MODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁGI ÉS ADATVÉDELMI

5.1. almodul: Adatvédelem 171

6. MODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE 187

6.1. almodul: Közigazgatás szervezetelméleti megközelítésben 187

6.2. almodul: Vezetői feladatok a közigazgatásban 198

7. MODUL: NEMZETPOLITIKA 237

7.1. almodul: Elvi keret: a magyar nemzet határokon átívelő összetartozása,

A közigazgatási alapvizsga tananyagfejlesztéséért felelős Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiemelt

A fejezet bemutatja az állam, az államhatalom és az államszervezet működésének alap-

1.1. ALMODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ISMERETEK

1.1.1. A JOG FOGALMA

1.1.2. A JOGREND FOGALMA ÉS A JOGFORRÁSOK ELMÉLETI

1.1.3. AZ ALKOTMÁNYOS ÁLLAM

Az államot nagyon sokféleképpen lehetne meghatározni, azonban a legfontosabb elemei felsorol-

Az Alaptörvény ünnepélyes bevezetőjében (preambulumában), a Nemzeti hitvallásban az alábbiak szerint

1.1.4. NÉPSZUVERENITÁS ÉS NÉPKÉPVISELET

1.1.4.1. Képviseleti demokrácia

A parlamenti képviselőket az egyes országokban különféle úgynevezett választási rendszerben

Magyarországon a választójog területén érvényesülnek azok az alapelvek, amelyek minden jogálla-

Az országgyűlési képviselők választásán nincs passzív választójoga olyan személynek, aki

1.1.4.2. Közvetlen demokrácia

A közhatalom gyakorlása elsődlegesen képviseleti úton valósul meg, az Alaptörvény rendelkezik

1.1.5. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSÁNAK ELVE

A közhatalom gyakorlása során a megvalósítandó feladatok jól elhatárolható kategóriákba sorolha-

1.1.6. A JOGEGYENLŐSÉG ELVE

1.1.7. A JOGÁLLAMISÁG ELVE

A jogállamiság alapvető elvei:

1.1.8. A TÖRVÉNYEK URALMÁNAK ELVE

A jogi szabályozásban a demokratikus hatalomgyakorlás fontos garanciája a törvények mint jog-

1.1.9. A KÖZHATALOM TÖRVÉNYHEZ KÖTÖTTSÉGÉNEK ELVE

Az alkotmányosság fogalomkörén belül szűkebb kategória a törvényesség követelménye. Ez annyit

1.1.10. A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELELŐSSÉGE A TÖRVÉNYHOZÓ

1.1.11. A BÍRÓI FÜGGETLENSÉG ELVE

Alaptörvényünk deklarálja, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.

1.1.12. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK ELVE

Az alapvető jogok csoportosítása

Az alapjog jogi deklarálásának ideje szerint megkülönböztethetünk:

Az alapjogok alanyai szerint megkülönböztetünk:

Az Alaptörvény Szabadság és Felelősség című fejezetének I. cikkében foglaltak szerint az ember

Az új Alaptörvény további kötelezettségekkel egészítette ki az alapvető kötelességek körét, ame-

Az alapvető jogok és kötelességek az egyén és a közösség kapcsolatában is értelmezhetők. Ebben a tekintet-

1.2. ALMODUL: ÁLLAMSZERVEZET

Kérdés esetén a képviselőnek nincs lehetősége viszontválaszra, a válasz elfogadásáról az Ország

A köztársasági elnök Magyarországon alkotmányos jogállását tekintve semleges hatalomnak

Az Alaptörvény az alapjogvédelem új korszakát nyitotta meg azáltal, hogy az alkotmányjogi panaszeljárás

Az Alaptörvény az ombudsmani funkciót korszerű elnevezéssel határozza meg: az ombudsmant az Alap

A Kormány feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki – autonóm és végrehajtási típusú rendele