新形势下信息通信行业

行政合规免罚制度体系建设研究
（2022 年）

中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心

2022年12月
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 前 言
党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长

远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。习近平

总书记强调，贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，

必须坚持以法治为引领；要推进严格规范公正文明执法，努力提升执

法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家

治理效能。面对新时代新形势新要求，信息通信行业加快建立行政合

规免罚创新性监管执法制度，是贯彻落实习近平法治思想，推进依法

行政，助推国家治理体系和治理能力现代化，以法治保障行业高质量

发展的必然要求。

近年来，加强企业合规建设、将企业合规情况作为监管执法重要

考量因素等日益成为相关领域部门推进法治政府、法治社会建设的重

要手段。其中，行政合规免罚，是对于涉嫌违法违规的企业，主管部

门通过对企业合规建设情况审查，确认符合有关标准后，依法不予惩

戒或者减轻惩戒力度的一项创新制度。该制度在我国是基于《行政处

罚法》等相关法律规定情形的细化和延伸，目前在证券期货、生态环

境、市场监管等部门开展了探索应用。同时，我国刑事司法领域推行

“合规不捕”“合规不起诉”和“合规轻量缓刑”等制度，与行政合

规免罚相似。在域外，以美国为代表的国际主要国家基于违法当事人

合规承诺、合规整改、合规尽责等情况，实行认罪免罚、行政和解等

相关制度，合规免罚实践更加丰富。

行政合规免罚体现监管执法法律效果与社会效果统一等多重价
值功能。一是行政合规免罚作为非强制性监管执法手段，在实施过程

中强化法治宣传教育，增强企业在日常经营活动中主动守法意识和能

力，更好营造法治化营商环境。二是行政合规免罚与仅针对违法行为

本身的传统行政处罚执法思路不同，而是强化事前事中事后监管的衔

接。特别是对于新技术新业务发展，坚持包容审慎原则，为市场主体

留有发展空间。三是行政合规免罚坚持处罚与教育相结合的原则，重

在预防违法再犯，做到宽严相济、法理相融，让行政执法既有力度又

有温度，更好实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正

义的法治目标。

信息通信业作为全面支撑经济社会发展的战略性、基础性和先导

性行业，承担制造强国和网络强国建设重担，身负推动工业和信息化

高质量发展重任。迎接新形势新挑战，信息通信行业管理总结创新监

管执法成效，借鉴国内外各领域合规免罚相关制度经验，加快构建行

业行政合规免罚制度体系显得重要且迫切。

中国信息通信研究院长期致力于信息通信领域依法行政和法治

政府建设研究支撑工作。本报告在梳理国内外企业合规监管执法机制

和合规免罚相关制度的基础上，提出信息通信行业构建行政合规免罚

制度体系的设想，希望为主管部门创新法治工作理念、提升监管执法

效能、推进法治建设工作、更好在法治轨道上保障行业高质量发展提

供参考。
 目 录
一、 合规免罚制度的内涵与法律体系...................................................................... 1
（一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括......................................... 1
（二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施................................................. 3
二、国内外合规免罚相关监管实践............................................................................ 5
（一）企业合规建设已成为行业监管重要手段................................................. 5
（二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进................................................. 8
（三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果................................... 11
三、行政领域建立合规免罚制度体系的重要意义.................................................. 14
（一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求....................................... 14
（二）有利于更好营造行业法治化营商环境................................................... 15
（三）有利于引导数字经济领域企业合规经营............................................... 16
（四）有利于创新数字经济时代监管执法理念............................................... 17
四、加快构建 ICT 行业行政合规免罚制度的实践基础和展望 ............................. 18
（一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度........................................... 18
（二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践........................................... 18
（三）行业行政合规免罚制度的构建设想....................................................... 19
（四）行业行政合规免罚制度的配套措施....................................................... 22
 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

一、合规免罚制度的内涵与法律体系

（一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括

近年来，“企业合规不起诉”“企业合规不处罚”等做法日益成

为监管关注的焦点。企业合规的应用由来已久，在刑事司法及行政监

管领域运用较多，表现为行政和解、合规暂缓起诉、轻微违法免罚等

机制。综合来看，合规免罚是各国行政、司法等机关在对违法或犯罪

企业进行调查处理时，以考察该企业合规建设情况为基础，对于符合

有关要求的企业，依法减免或不追究法律责任的一系列监管制度的概

括总称。

从制度源流看，合规免罚是伴随合规监管实践发展形成的新型监

管制度。传统政府规制以命令与控制型规制为主。合规管理本属于企

业预防业务、财务、法律等方面风险的内部自我防范控制机制。随着

回应型、反身法等社会自我规制理论的发展，面对企业犯罪大量出现

和政府失灵等现象，一种政府通过干预企业自身合规建设的具有“公

私共治”性质的新型监管机制率先在美国刑事领域出现。美国 1977

年通过的《反海外腐败法》要求上市公司必须拥有一定的内控机制，

否则可能面临刑事制裁，标志着现代合规监管机制的产生。合规免罚

制度伴随合规新型监管的制度实践产生，目的在于预防违法行为发生，

同时避免惩戒扩散效应波及无辜第三人。该制度正式诞生的标志是

1991 年的美国《联邦量刑指南》，明确对建立有效、适当合规计划以

防范不当行为发生的涉案企业，减轻乃至免除处罚。2016 年美国制裁

中兴公司事件之后，企业合规建设问题引起我国监管领域的高度重视，

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并纳入监管创新视野，探索实施合规免罚监管制度。

从实施效果看，合规免罚本质上是以免罚促合规守法经营的一种

监管激励机制。合规免罚制度将违法行为事后制裁与企业合规管理监

管机制进行衔接，将企业是否建立完善的合规管理体系作为是否给予

惩戒或者能否减轻惩戒的主要评价因素，目的是促进企业能够自主、

能动地发现自身生产经营过程中发生的违法违规问题，保障企业和相

关市场健康可持续发展。因此，合规免罚评价范围既涉及企业违法行

为发生之后的合规计划及整改情况，也包括企业此前是否已经建立相

对完备的合规体系，以及是否具有持续维持合规经营能力的情况。

具体到行政监管领域，行政合规免罚的重点在于将企业合规情况

作为依法减免行政处罚的重要条件。从行政监管与合规的关系看，合

规免罚实际上是通过减免处罚的激励，要求企业的合规管理对行政监

管作出积极回应，是市场主体主动适应法律要求、履行法律义务的一

种表现。需要指出的是，在我国行政法律制度下，行政合规免罚制度

的实现需要依托于《行政处罚法》，但与一般性不予行政处罚既有联

系，又有区别。一般性不予行政处罚以《行政处罚法》第三十三条规

定的违法行为轻微不罚、“首违不罚”、无过错不罚的情形为依据，

行政机关对符合法定情形的企业作出不予处罚决定，主要行政处理活

动即告终结。企业已符合要求的合规建设情况或者合规整改情况，只

是作为判断是否符合法定不予处罚情形的一个裁量因素。对于我国现

阶段而言，通过延展一般性不予行政处罚的表现形式，是在《行政处

罚法》等既有法律框架下实现行政合规免罚的重要路径。而行政合规

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免罚制度本身不仅限于一般性不予行政处罚的形式，更多是将企业合

规体系建设作为动态性、持续性行政监管执法抓手，其一般伴随监管

机构对企业违法行为事前合规建设情况的审查，以及事后承诺合规整

改的评估等程序，目的不仅仅是违法惩戒，而是以此促使企业在被罚、

削弱市场竞争力与建立合规防范体系间做出选择，克服其逃避、对抗

监管执法，继续从事违法行为的侥幸倾向；引导、督促企业主动强化

风险意识，事前制定合规计划，降低违法风险。行政合规免罚不以免

罚为终点，主管部门通过免罚激励合规管理和预防违法犯罪，持续监

督企业完善合规建设体系。

（二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施

根据罪刑法定、合法行政等基本原则，合规免罚对于企业违法行

为的减免惩戒具有法定性，合规免罚必须以法律规范性文件确定的减

免罚情形、启动条件、执行程序等规定为依据。以我国为例，合规免

罚的现有法律体系基础如下。

在行政领域，与合规免罚相关的法律规范或文件包括：一是《行

政处罚法》设定的减免罚情形等原则规定是行政合规免罚的一般性上

位法依据。《行政处罚法》总则规定处罚与教育相结合、过罚相当、

当事人陈述申辩原则，第三十二条规定应当从轻或者减轻行政处罚情

形，第三十三条规定不予行政处罚的三类情形，第三十四条要求行政

机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权等，

为各个行政监管领域实施合规免罚确立总体法律基础。各部门为落实

《行政处罚法》上述规定制定的轻微违法行为免罚清单、行政处罚裁

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量基准等文件是实施行政合规免罚的具体依据。二是证券期货等特定

领域制定专门的合规免罚相关机制规范是行政合规免罚特别性法律

依据。如《证券法》第一百七十一条规定：“国务院证券监督管理机

构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书

面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法

行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券

监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务

院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺

或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院

规定……”。三是相关领域部门制定的行政合规免罚程序性规范为行

政合规免罚实施确定了操作性依据。如威海市文登区市场监督管理局

制定的关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制和第三方监督

评估机制的规范性文件。四是各类企业合规管理和建设规范或文件是

主管部门审查企业合规情况的依据或参考。包括：法律法规确定的企

业合规义务，如要求市场主体在某个特定领域、特定环节，满足或执

行企业合规的特定要求；行业主管部门在特定领域制定的企业合规管

理专门性规范；企业合规相关标准及指引性文件，如企业合规管理体

系建设的推荐性国家标准，各专门领域制定的合规指南指引等，这类

文件一般不具有强制性，属于参考借鉴范畴；企业内部性规范，如企

业内部章程制度、经营行为准则和承诺。

刑事司法领域，与合规免罚相关的法律规范或文件包括：一是基

本刑事法律规范性文件，包括《刑事诉讼法》规定的批准逮捕、不起

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诉决定的情形，
《刑法》确定的犯罪行为的量刑标准，最高人民法院、

最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的《关于适用认

罪认罚从宽制度的指导意见》有关认罪认罚从宽制度的规定等。二是

刑事领域企业合规改革试点的操作性法律文件，包括最高人民检察院

等有关部门印发的《关于开展企业合规改革试点工作方案》《关于建

立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》《涉案企

业合规建设、评估和审查办法（试行）》，以及各地方检察机关制定

的具体操作性办法。三是评估审查涉案企业合规建设情况的规范，即

与上述行政领域相通的各类合规要求文件。

二、国内外合规免罚相关监管实践

国际上，基于企业合规建设的新型合规监管已发展较长时间，相

关国际标准也日趋完善。国内刑事司法领域涉案企业合规改革试点全

面推广，各领域行政监管部门将合规作为行业监管抓手，通过各种方

式积极推动建立新型监管机制。合规免罚制度是新型合规监管的重要

组成部分，但需要建立完善的法律实施体系，才能保障其对企业合规

守法经营的激励和引导作用。与国际监管实践相比，国内行政合规免

罚尚处于初步实践阶段。

（一）企业合规建设已成为行业监管重要手段

监管部门通过推动企业合规建设这种行业监管的创新方式，丰富

了合规新型监管机制的实践内容，有助于违法行为的事前、源头治理，

也为行政合规免罚制度提供了实施的土壤。相关合规建设的要求和标

准不但为合规免罚条件提供判定依据，还为企业提供合规路径，避免

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

只是为免罚而进行合规体系建设。

一是重点领域通过企业合规建设加强监管。国有企业多数处在关

系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，2014 年以来，国

务院国资委以开展合规管理体系建设作为中央企业强化法治建设的

重要抓手，先后发布《中央企业合规管理指引（试行）》（2018 年）

和《中央企业合规管理办法》（2022 年）等文件，并将企业合规建设

作为国有企业“一把手”重要考核指标。合规建设要求目前已从试点

探索到全面推广，从中央企业延伸到各级子企业及地方国企。金融行

业将合规视为生存发展的基础。证券、银行和保险等金融领域企业最

早在国内推行企业合规（风控、内控）相关建设。2016 年后大量出台

强制性合规监管文件，证监会、银保监会的行政监管，以及行业协会

自律加强了行业内合规强制性建设要求。

二是领域立法开始将合规建设作为法定义务。即市场主体应在特

定领域、特定经营环节遵守特定企业合规建设义务，并确保合规机制

有效实施，疏于履行该合规义务属于违法行为，并可能受到行政处罚，

由此将直接针对违法行为的禁止性外部监管压力转化为自我监管的

动力，特别体现在与信息通信监管密切相关的新兴领域立法中。2016

年颁布的《网络安全法》将企业的合规风险防控纳入法律规范，第二

十一条规定网络运营者在网络运行安全方面的合规建设义务（包括制

定内部管理制度和操作规程、采取防范技术措施、监测留存网络运行

记录等）；第三十四条规定关键信息基础设施运营者在关键信息基础

设施保护方面的合规义务（设置专门安全管理机构和负责人、定期教

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

育培训、系统及数据容灾备份、应急预案制定及演练等）。2022 年 12

月施行的《反电信网络诈骗法》则规定了电信业务经营者、银行业金

融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者在反电信网络诈骗方面

的合规建设义务（建立落实反诈内部控制机制和安全责任制度等）。

《个人信息保护法》《数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条

例》等法律、行政法规也通过类似方式的规定体现合规风险管控理念。

三是大量指引、指南性文件支持企业合规建设。一方面是综合性

合规指导，即针对企业面临的综合性合规风险发布全面合规管理指南、

指引。国家标准委先后制定公布《合规管理体系 指南》（2017 年）

和《合规管理体系 要求及使用指南》（2022 年），规定企业（组织）

建立、制定、实施、评价、维护和改进合规管理体系的具体要求，适

用于所有类型、规模、性质和行业的组织。指南为企业提供提升自身

合规管理能力的系统化方法，为行政、司法等部门评估、采信企业合

规整改计划、合规管理体系实践提供依据或参考，便利全球范围内相

关方之间的贸易、交流和合作。国家发展改革委等七部门联合发布《企

业境外经营合规管理指引》（2018 年），推动企业持续提升合规管理

水平，提高国际经营竞争力。另一方面是专门性合规管理指引、指南，

主要针对企业面临的特定领域合规风险，涉及金融、证券、反垄断、

反不正当竞争、出口管制、数据安全、反洗钱等领域。如国家市场监

管总局《企业境外反垄断合规指引》（2021 年），商务部《关于两用

物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》和《两用物

项出口管制内部合规指南》（2021 年）。地方人民政府也在特定领域

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合规指导中发挥重要作用，有关指引、指南性文件如北京市《平台经

济领域反垄断合规指引》（2021 年），上海市《企业数据合规指引》

和《网络直播营销活动合规指引》（2022 年），浙江省《企业竞争合

规指引》，以及深圳市正推进制定的《企业合规管理体系》地方标准

等。此外，一些地方立法也明确规定鼓励、支持企业合规建设。

四是行业主管部门通过行政指导方式助力企业合规。一类是针对

不特定企业的行政指导清单，引导企业排查法律风险。自苏州市在全

国首发《企业行政合规指导清单》，该项工作已在部分地市展开，拒

不完全统计包括江苏南京、山东德州、湖北咸宁、安徽马鞍山、内蒙

古包头等地政府有关部门。
《企业行政合规指导清单》围绕法定义务，

标明每项法定义务的常见违法行为表现、法律依据与违法责任、发生

频率以及合规建议，将行政指导融入对涉案企业的行政执法中，引导

企业排查风险。另一类是针对特定企业、特定事项的合规指导措施。

如国家市场监管总局就阿里巴巴公司违反《反垄断法》行为，向该公

司发出行政指导书，对该公司提出完善反垄断合规体系的指导意见；

腾讯公司因旗下 APP 产品违反信息通信业行风纠风相关要求，工业

和信息化部对其采取过渡性行政指导措施。

（二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进

一是刑事领域涉案企业合规改革成效显著。最高人民检察院等有

关部门先后印发《关于开展企业合规改革试点工作方案》《关于建立

涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》和《涉案企

业合规建设、评估和审查办法（试行）》，对符合合规考察条件且考

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

察合格的涉案企业，适用免罚制度。推出“合规不捕”
“合规不起诉”

和“合规轻量缓刑”三项主要制度实践，并引入了涉案企业合规第三

方监督评估机制，对涉案企业合规承诺、整改进行客观、公正、有效

的监督评估，评估重点是核查涉案企业承诺的合规计划是否执行到位。

该制度适用于各类市场主体在生产经营活动中涉及的各类犯罪案件。

无论是民营企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只

要涉案企业认罪认罚，能够正常生产经营、承诺建立或者完善企业合

规制度、具备启动条件，自愿适用的，均可适用。

专栏：最高人民检察院“合规不起诉”指导案例——上海 Z 公

司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案

Z 公司、
陈某某等人利用爬虫程序非法获取外卖平台公司数据，

涉嫌非法获取计算机信息系统数据罪。2021 年 6 月，案件移送审查

起诉后，检察机关发现 Z 公司管理层及员工存在重技术开发、轻数

据合规等问题。考虑到 Z 公司系成长型科创企业，涉案人员均认罪

认罚，公司合规整改意愿强烈，提交了《适用刑事合规不起诉申请

书》及企业经营情况、社会贡献度等书面证明材料，检察机关经审

查对 Z 公司作出合规考察决定。

合规考察期限届满后，第三方组织评估认为，涉案企业与个人

积极进行合规整改，建立合规组织、完善制度规范、提升技术能级，

已完成数据合规建设的整改措施，评定 Z 公司合规整改合格。检察

机关通过听取汇报、现场验收、公开评议等方式对监督考察结果予

以充分审查，并邀请全国人大代表、人民监督员、侦查机关、第三

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

方组织、被害单位等线上参加或旁听。2022 年 5 月，检察机关最终

认为本案犯罪情节轻微，Z 公司及犯罪嫌疑人具有法定从宽处罚情

节，系初犯，主观恶性小，社会危害性不大，且 Z 公司合规整改经

第三方考察评估合格，依法对 Z 公司、陈某某等人分别作出不起诉

决定。

二是证券期货领域率先实施行政合规免罚制度。行政执法当事人

承诺制度是证监会在对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查

期间，被调查的当事人作出承诺并经证监会认可，在当事人完全履行

承诺、纠正违法行为后，证监会终止案件调查的行政执法方式。当事

人所承诺的内容包括纠正涉嫌的违法行为、赔偿有关投资者损失、消

除损害或者不良影响。当事人在被初步调查阶段即可提交申请。从行

政行为类型上看，其本质上仍属于行政和解。尽职合规免罚机制指根

据《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》第三十六条规

定，证券基金经营机构通过有效的合规管理，主动发现违法违规行为

或合规风险隐患，积极妥善处理，落实责任追究，完善内部控制制度

和业务流程并及时向证监会或其派出机构报告的，依法从轻、减轻处

理；情节轻微并及时纠正违法违规行为或避免合规风险，没有造成危

害后果的，不予追究责任；对于证券基金经营机构的违法违规行为，

合规负责人已经尽职履行审查、监督、检查和报告职责的，不予追究

责任。

三是地方监管部门正尝试开展基于第三方评估的合规免罚制度。

如山东省威海市文登区市场监管局在行政执法领域引入合规审查机

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

制，作出不予处罚。该市场监管局在今年依据自己探索制定的《威海

市文登区市场监督管理局关于建立市场监管领域市场主体合规审查

机制暨第三方监督评估机制的实施意见（试行）》和涉案某食品生产

企业的合规审查申请，委托某律师事务所对该企业进行了合规整改专

项审查。经审查认定企业违法行为轻微，积极整改到位，没有造成危

害后果，依据《行政处罚法》“首违不罚”等相关规定，作出不予处

罚决定。又如，2021 年 4 月，深圳市生态环境局宝安管理局发现某再

生能源公司存在超标排放污染物的违法行为。后该企业签署《环保合

规承诺书》，申请开展环保合规建设专项整改并积极落实。2021 年 11

月，经第三方专家监督评估工作组评估，该企业现有的合规管理体系

基本能识别、预防、控制公司合规风险的发生。鉴于其违法行为情节

轻微，及时整改，复查监测结果达标，且自愿开展并完成了合规建设，

同样依据《行政处罚法》第三十三条不予处罚规定，宝安管理局决定

对该企业不予处罚。

（三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果

合规免罚相关制度自上世纪 90 年代发端于美国后，在英国、澳

大利亚等英美法系国家，德国、法国等大陆法系国家发展推行。美国

是合规免罚相关制度推进的典型代表，在辩诉交易、暂缓起诉、行政

和解、执法裁量等机制内嵌入实现合规免罚。从实体内容上看，美国

法语境下的刑事合规与我国法律制度语境下的“行政合规+刑事合规”

较贴近。

一是将企业合规建设情况作为减轻刑罚的考虑因素。1991 年美

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

国《联邦量刑指南》中针对企业量刑的“组织量刑指南”一章，将企

业合规体系建设及有效合规整改计划明确作为减轻罚金刑或给与企

业缓刑的考量因素，适用于各类单位犯罪，是合规免罚最重要的制度

体现之一。《联邦量刑指南》中有效合规标准包括：（1）制定合规政

策和标准防止犯罪行为发生；（2）高层人员对合规政策和标准实施

进行监督；（3）不得聘用有犯罪记录的高管；（4）向所有员工有效

普及合规政策和标准；（5）适时对合规政策和标准进行更新完善；

（6）通过惩戒机制，确保合规标准得以严格遵守和执行；（7）犯罪

发生后，企业应采用相应措施应对，并防止再次发生。判处缓刑的同

时，法院还可以根据企业合规整改计划实施的情况决定取消缓刑或延

长考验期。

二是基于企业合规建设情况终止起诉。根据 1999 年美国司法部

发布的《联邦起诉商业组织的原则》，联邦检察官在决定对企业是否

提起公诉时要考虑九个因素，包括企业是否建立合规计划，如有良好

的合规计划，理论上可以不对涉嫌违法犯罪的企业起诉。实践中则大

量以达成“暂缓起诉协议”“不起诉协议”等方式实施。在美国等实

行企业犯罪暂缓起诉的国家，企业还要承诺完善合规计划，考验期内，

检察机关会对重建合规计划内容进行持续监督。法国 2016 年颁布《萨

宾第二法案》将合规引入刑法，确立法国式反腐败领域的企业合规暂

缓起诉协议制度。涉案公司在达成暂缓协议并执行合规计划时，不需

要承担认罪义务，但需承认检察机关提出的“事实陈述”及其法律意

义，也就是承认这些事实构成公司被指控的罪行。

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三是通过企业合规建设达成行政和解。在美国执法实践中，监管

部门经常通过与违法企业达成和解的方式解决行政争议。企业建立合

规机制也已成为反垄断、贸易、金融、财务、环保、卫生、食药等多

个领域企业签署和解协议的重要依据，或者作为和解协议条款，对企

业获得宽大处罚起到较为明显激励作用的协商规制，在行政领域得到

有效应用。美国行政部门对于违法企业启动行政调查程序，确认违法

事实后，通过行政程序追究企业的行政责任，或者向法院提起民事诉

讼。在行政法官依据行政程序法进行行政审理之前或者部门行政首长

依据职责进行案件审定之前，执法机关和涉案企业经协商后可达成行

政和解协议，约定只要涉案企业按照约定内容采取一定的合规措施或

者完成一定的合规项目，经独立第三方合规评估后达到一定合规标准

的，执法机关就可以放弃对涉案企业实施相应的行政制裁措施或者减

轻、免除对涉案企业施以一定数额的民事罚款，案件也不再提交行政

法官进行行政审理，已提交的予以撤回。部分监管领域还可以与司法

部联合启动执法程序，对涉案企业进行行政执法和刑事追诉。政府监

管部门可以与检察机关一同，与涉案企业达成包括行政和解和附条件

不起诉在内的一揽子和解协议。

四是将企业合规作为免责抗辩的正当理由。2010 年英国《反贿赂

法》首次将企业合规建设情况作为法定的无罪抗辩事由。根据该法规

定的“商业组织预防贿赂失职罪”，涉案企业需证明其已建有良好合

规计划，不构成失职行为，否则将承担相应刑事责任。美国《1934 年

通信法》有关联邦执法机关或司法机关处理平台企业相关的责任认定

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 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）

规定中，如果平台企业已尽职尽责履行法律规定的相关义务和责任，

则可以此为法定抗辩理由，不对违法犯罪行为及其危害后果承担法律

责任，涉案企业可请求执法机关依法免于行政调查和处罚或者刑事、

民事追诉。如该法第 223 条“州际与国际通信业务中的骚扰和侵害电

话”规定，接入商未违反美国刑法或民法有关处罚规定，依据法定抗

辩理由善意实施抗辩，或者采取善意措施禁止或限制违法通信内容的

传输或接入的，任何机关均不得对其进行刑事或民事追诉。

三、行政领域建立合规免罚制度体系的重要意义

（一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求

行政合规免罚制度是大幅提升监管效能的有效工具。行政合规免

罚更加关注监管执法的实质效果，将平衡好行政监管执法资源手段与

违法行为处置、企业合法合规后果等关系作为重要考量。对于违法行

为，合规免罚制度未将强制性手段作为首要目标，而是教育引导企业

更多重视合规体系建设，使企业形成自觉守法经营的风尚，避免后续

违法犯罪行为再次发生，从制度上实现根源性治理，是执法手段的创

新，有利于提高行政执法效率和公信力。同时，合规免罚制度既要求

企业事前履行合规义务，也要求事后加强合规建设，更以合规情况作

为事中事后行政监管和行政处理的考虑因素，实现事前事中事后监管

的衔接。

行政合规免罚是落实新《行政处罚法》的制度体现。2021 年全国

人大常委会通过新修订的《行政处罚法》，强调行政执法既要有力度

又有要温度，坚持处罚与教育相结合的原则，处罚不是唯一目的，推

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行“柔性执法”理念，不得“为罚而罚”，重在达到预防违法的实际

效果，实现行政处罚法的立法初衷及其价值。推行行政合规免罚，对

能够通过合规建设预防违法或者再犯的企业不予行政处罚，做到宽严

相济、法理相融、罚教结合，是让行政执法既有力度又有温度的体现，

有利于实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义的

目标，实现行政执法的法律效果和社会效果的统一。同时，行政合规

免罚也进一步落实新《行政处罚法》依法从轻、减轻、不予行政处罚

和规范裁量规定。

（二）有利于更好营造行业法治化营商环境

行政合规免罚与法治化营商环境建设高度契合。一是法治化营商

环境建设要求更多采用非强制性手段开展监管执法，尽可能减少对市

场主体正常生产经营活动的影响。行政合规免罚将处罚与教育相结合，

保障市场主体维持稳定开展合法生产经营活动的正常状态。在当前坚

持稳字当头、稳中求进工作总基调，保障产业链供应链稳定，强化稳

链固链的形势要求下，采取非强制性手段，不因非必要的过度处罚影

响企业发展，甚至“葬送”企业和产业链供应链，减少行政执法对企

业行业稳定运行的不当干扰，显得更为重要。二是法治化营商环境建

设要求轻微违法处置体现包容审慎理念。近年来，各地方聚焦解决执

法粗暴生硬、扰企扰民、处罚畸重等影响营商环境的重点问题，大范

围推行轻微违法行为包容免罚，在法治框架下为企业营造宽松发展环

境。行政合规免罚针对企业违法情形，根据其合规情况直接不予行政

处罚或者免责，是完善轻微违法行为容错、包容审慎监管机制的直接

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体现。三是法治化营商环境建设要求强化法治宣传教育，落实国家机

关普法责任制，引导市场主体合法经营增强全社会的法治意识，为营

造法治化营商环境提供基础性支撑。行业主管部门通过实施行政合规

免罚，引导市场主体树立合规意识，教育市场主体尊法守法，较好创

新了普法方式。市场主体在行政合规免罚制度中强化守法意识，加强

合规体系建设，更好预防违法犯罪，降低法律风险，有利于增强企业

抵御风险的能力和良性发展的实力。

（三）有利于引导数字经济领域企业合规经营

行政合规免罚助推数字经济领域企业合规健康发展。合规免罚制

度将促进企业内生合规机制的发展，引导企业预防违法行为，帮助企

业管控经营风险，评估潜在的民事、行政和刑事责任，也能够培育企

业在违法行为发生后积极实施合规整改的意愿和意识。一方面，行政

合规免罚有利于保障大型企业行稳致远。大型企业承担数字经济高质

量发展重任，在数字经济发展中担当顶梁柱作用，对经济发展举足轻

重，如果合规经营方面欠缺，将导致在发生重大违法违规风险事件后，

因严厉监管处罚、市场抵制和社会舆论多方面影响后带来不利后果。

大型企业拥有雄厚资金、大规模专业人大队伍等实力，行政合规免罚

将充分发挥大型企业在合规管理、合规体系建设、预防和化解风险等

方面的优势和潜力，促进企业健康可持续发展。另一方面，相比于大

型企业，中小企业的风险承受与风险控制能力往往比较薄弱，违法犯

罪风险和责任承担等对其产生的影响较大。在当前经济发展环境下，

合规免罚制度对中小企业也同样具有重大意义。

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（四）有利于创新数字经济时代监管执法理念

数字经济发展新形势要求加快转变监管执法理念。当前数字经济

正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，要求创新治理理念，

探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式，制定更加灵活

有效的政策措施。目前以针对违法行为本身的传统行政处罚的执法思

路已不能满足数字经济发展的执法要求。而行政合规免罚以教育引导

企业合法合规经营发展为重要目的，对于新业态新模式产生的行政监

管执法新问题新情况，根据企业合规情况，依法作出减轻或者免予处

罚处理，鼓励新业态新模式创新发展，为企业留有相对宽松的发展空

间。

国家治理现代化要求推进行业治理创新。推进国家治理体系和治

理能力现代化要求行政机关提高行政效能，建设人民满意的服务型政

府；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；推动政府管理依法进

行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来，提高监管精

准化水平。行政合规免罚实现预防企业再犯违法行为风险、警示教育

相关市场主体、促进企业合规建设等方面的治理功效。同时，行政合

规免罚以加强和推进行政机关和执法人员规范执法、企业和企业人员

守法经营为出发点，促进“企业自治+国家企业共治”的现代化企业

治理体系形成和完善，有利于提升国家治理体系和治理能力现代化水

平。

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四、加快构建 ICT 行业行政合规免罚制度的实践基础和

展望

（一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度

信息通信行业具有一点接入、全网覆盖的特点，其行业监管垂直

管理体制是开展行业合规免罚制度体系建设的有利基础。同时，信息

通信行业作为数字经济中创新最为活跃、市场主体数量最多、影响范

围最广的先锋力量，也需要行业主管部门坚持“包容审慎”的监管理

念，将监管环节前移，创新执法方式，统一执法标准，引领企业合规

守法经营，为行业高质量发展营造良好法治营商环境。

信息通信市场主体数量不断增加。党的十八大以来，我国信息通

信市场高速发展。2021 年，全国增值电信业务企业新增 2.4 万余家，

总数达到 11.83 万家，网站数为 418 万个。信息通信市场业务融合创

新活跃。新一代信息通信技术与经济社会融合程度不断加深，成为驱

动新一轮科技革命和产业变革的主导力量。大数据、人工智能等业务

领域的发展，产生了隐私号码、失联修复等众多新业务、新模式。信

息通信市场应用社会影响广泛。在消费领域，信息消费成为拉动内需

的重要动力，直播电商等新型消费展现强大生命力。在社会治理领域，

信息通信技术不断赋能政务服务管理及社会安全保障。

（二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践

近年来，行业主管部门立足行业实际，通过专项整治行动等方式，

在垃圾短信、骚扰电话、APP 用户权益、互联网行业市场秩序等与人

民群众生活息息相关的重点领域多次组织专项执法，加大执法力度，

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加强企业合规建设，强化重点领域监管，引导形成开放互通、安全有

序的市场环境，推动行业规范健康高质量发展。

一是积极开展相关政策解读和合规引导，进一步提升了企业合法

合规经营意识，推动企业完善内部管理机制，警示企业在持证经营和

资源使用等方面严守法律政策底线，确保企业健康长远发展。例如，

在企业互联互通专项中，通过召开行政指导会的方式，明确企业合规

标准。

二是加强部省联动，完善技术检测标准体系。其中，在 APP 治理

标准部省联动方面，地方通信管理局建立完善检测标准动态更新机制，

定期对标部有关专项整治要求，及时更新其 APP 检测标准，确保地

方检测标准要求与部检测标准实时一致。

三是引入第三方评估，完成企业闭环监管。重点对不合规经营、

不配合监管的企业，制定完善“发现—取证—处置—曝光”的违规处

置机制，推动事中事后监管与信用监管的紧密联系，形成长效机制。

（三）行业行政合规免罚制度的构建设想

信息通信行业主管部门实际已在部分重点领域监管中通过行政

执法裁量权的运用等方式，积极引导企业合规经营，但目前尚未形成

制度体系和明确标准。

信息通信行业合规免罚制度体系的设计需要考虑免罚制度的设

立目的、对不同市场主体的影响、实施的难易程度等，明确其设立原

则。一是处罚与教育相结合。这是行政机关对违法行为实施行政处罚

的基本原则。行政处罚不是为了处罚而处罚，主要是为更好纠正违法

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行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，保障法律的有效实施。

二是容错与追责相结合。行政合规免罚制度要进一步体现包容审慎的

监管理念，为企业创新运营提供一定附加条件的容错机制。同时也要

坚持严格执法，防止合规免罚制度的滥用，带来劣币驱逐良币的被动

局面。三是公平与效率相结合。海量行业监管对象与有限行业执法资

源的矛盾是信息通信行业执法面临的现实困境。行政合规免罚制度应

有一定的启动条件，否则将大大增加执法成本，对营商环境的正向影

响也将受限。同时，标准或指南可以有效减少同案异判和异案同判等

执法标准不一的情况。四是中央与地方相结合。在新发展格局下，坚

持新发展理念，要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护

和市场分割。同时，由于地区发展不平衡，地方执法工作量及工作难

度也极不平衡，应适当考虑地方针对实际情况进行执法裁量的需求。

在上述原则下，信息通信行业行政合规免罚制度体系的建立需要

着重考虑以下因素：一是执法标准化建设。为实现合规免罚制度体系

的建设目标，必须建立相应的执法标准化体系。执法标准化体系建设，

不仅要有行业主管部门主导推动制定全国统一、简明易行、公开透明

的监管规则和标准；还要充分运用互联网、大数据等技术手段，加强

执法信息归集共享和关联整合，提升执法精准化、智能化水平。二是

分级分类细化领域。应针对信息通信行业性质、特点分类制定和实行

相应的监管规则和标准，同时确保服务质量和安全，不能简单一刀切。

对数据安全、个人信息保护等重点领域，以及互联网接入服务、大数

据应用等重点业务，实行全覆盖的重点监管。三是执法标准的评估完

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善。执法标准或指南应随着相关业务发展或执法手段发展，不断完善

改进。建立行政合规免罚制度相关执法标准的制定实施全过程监督和

纠错机制，实现执法标准制定、实施和评估反馈的闭环管理。四是企

业合规评估的监督。强化行业自律和社会监督。建立企业合规评估的

投诉、举报机制，鼓励社会公众对企业合规实施情况进行监督。有效

实施企业合规标准自我声明公开和监督制度，将企业产品和服务符合

标准情况纳入社会信用体系建设。

综上所述，我们认为合规免罚制度体系建设应当包含如下内容：

一是建立制度实施的总体方案。明确适用原则、启动条件、执行程序、

监督评估、保障措施、时间安排等内容。在违法事项适用范围上，除

了国家安全、网络安全等重大领域外，其他各类企业违法行为均可考

虑纳入。各业务监管执法部门应根据总体方案，制定本部门、本领域

具体事项中行政合规免罚的程序和标准。二是区分不同适用情形，并

探索实施软性监管措施。针对企业日常合规管理的不同程度采用不同

的管理方式，对于已经建立合规管理体系的企业，可确立免除或者减

轻处罚的宽大处理措施，使其具有较强的合规动力。对于提出证据证

明已着手建立合规机制的企业，行政机关可对其轻微的违规行为作出

宽大处理，或不予行政处罚，使其获得实际的合规激励。对于企业承

诺将积极整改、建立合规管理体系的，行政机关可采取行政和解、行

政指导等软性监管手段。三是加快制定合规免罚事项清单。根据不同

业务领域不同违法行为实际情况，对企业合规免罚事项实行清单管理，

明确事项的典型表现形式，严格规范合规免罚标准，只有属于清单范

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围内的法律责任，才可依法减免，提升企业合规管理及执法机关依法

行政水平。四是作出合规承诺，信守合规约定。企业应向主管部门作

出书面合规承诺，表示严格遵守相关法律法规，提升公司内部风控合

规水平，将国家有关法律政策要求和标准规范吸收并体现在公司内部

各项管理制度规范当中，以国家法律政策有关合规要求作为公司合规

基线准则。在产品、服务和日常业务运营各环节、全周期贯彻、践行

并落实自己提出的各项合规承诺，若有违反或失约，有关主管部门可

依自由裁量权酌情认定为违法手段恶劣，并可依法对其作出从重行政

处理决定。

（四）行业行政合规免罚制度的配套措施

完善行政处罚裁量规则和基准。依法将合规免罚制度融入从轻、

减轻、不予处罚的情形，将企业事前合规义务履行情况、合规管理体

系建设情况，以及事后违法行为合规计划整改效果等情形，作为判断

企业违法情节、危害程度，衡量处罚幅度、力度的重要指标。一是结

合《行政处罚法》主观过错的规定。
《行政处罚法》第三十三条规定：

“……当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚……。”

执法部门如果基于调查情况、第三方评估意见等，认为涉案企业合规

制度完备、实施有效，则可考虑认为有关行为非企业主观过错造成。

二是结合处罚裁量基准，以及从轻、减轻处罚的情形。
《行政处罚法》

第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政

处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……（五）法

律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”企业积极

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整改、完善合规管理制度可视为主动消除或者减轻违法行为危害后果

的表现。主管部门也可通过推动制定法规、规章、裁量基准等方式，

将上述合规情形依法纳入从轻、减轻处罚的范围。三是结合《行政处

罚法》以及处罚依据中的责令整改要求。一方面，《行政处罚法》规

定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法

行为。另一方面，我国各领域监管法律法规中，大部分行政处罚的实

施，是以违法行为人拒不整改为前提的。由此，在执法部门判定违法

行为人是否已经进行整改的过程中，特别是相应法律义务所对应的法

律责任是要求当事人应在特定领域、特定环节采取合规机制建设有关

措施时，可以引入合规审查。

选取重点领域积极进行试点应用。根据信息通信行业行政合规免

罚制度设计，探索建立重点管理事项的合规标准。如可选取互联网用

户权益保护、网络数据安全管理、业务许可资质和网络资源管理、垃

圾短信和骚扰电话治理、反电信网络诈骗等重点领域制定企业合规标

准和规范。

重点建立第三方合规监督评估机制。充分借鉴刑事领域合规评估、

中央企业合规建设、优秀跨国企业合规管理，以及有关标准、指南的

经验，建立合规免罚第三方监督评估机制。一是建立信息通信行业企

业违法行为的第三方监督评估组织，负责制度制定与运营、专家库组

建与选任考核、评估过程监督与检查等工作。明确评估组织资质、接

受行政委托等要求。二是建立健全各监管执法部门日常联系、联合调

研、信息共享、宣传培训等沟通交流机制，确保与第三方组织的相关

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工作顺畅衔接。三是在操作程序上，结合涉案企业意愿和评估规范，

由监管执法部门启动第三方监督评估程序。第三方评估后出具合规考

察书面报告，作为认定责令整改情况，以及从轻、减轻或不予处罚的

重要参考。四是完善合规评估依据，制定信息通信行业不同业务领域

合规指南或者指引，鼓励、加强领域内市场主体的合规管理，将法律

规定和监管要求转化为企业经营自觉。

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