目录

第一章公共政策学的学科要素...............................................................................................................1
一、什么是公共政策学.................................................................................................................1
1.政策研究、政策分析与公共政策学................................................................................1
2.公共政策学的研究对象....................................................................................................1
3.公共政策学的研究方法....................................................................................................2
4.公共政策学的概念体系....................................................................................................3
二、公共政策学的产生与发展.....................................................................................................3
1.古代的政策研究 不重要..................................................................................................3
2.18、19 世纪西方国家的政策研究....................................................................................3
3.20 世纪前半期学科孕育的历史条件................................................................................4
4.学科的诞生与发展 不重要............................................................................................4
三、公共政策学的引进及其中国化.............................................................................................5
1.公共政策学的引进 不重要............................................................................................5
2.公共政策学中国化的丰富资源........................................................................................5
3.公共政策学中国化的进程与方向....................................................................................6
四、为什么学习公共政策学.........................................................................................................7
1.2 课后习题详解..................................................................................................................7
1.3 考研真题详解................................................................................................................15
第二章公共政策的研究视角和路径.....................................................................................................17
一、公共政策研究的多学科视角...............................................................................................17
1.哲学与伦理学视角..........................................................................................................17
2.政治学视角......................................................................................................................17
3.管理学视角......................................................................................................................18
4.经济学视角......................................................................................................................18
5.社会学视角......................................................................................................................18
二、公共政策的系统分析和矛盾分析 非常重要，不过之前考了 不一定.......................18
1.公共政策的系统分析......................................................................................................18
2.公共政策的矛盾分析......................................................................................................19
三、公共政策的历史一比较分析...............................................................................................19
1.公共政策的历史分析......................................................................................................19
2.公共政策的比较分析......................................................................................................20
3.公共政策的案例研究......................................................................................................21
四、公共政策的经济一社会分析...............................................................................................21
1.经济分析方法..................................................................................................................21
2.社会形态分析..................................................................................................................22
3.社会阶级与阶层分析......................................................................................................22
五、公共政策的制度分析...........................................................................................................23
1.政治学中的制度主义......................................................................................................23
2.新制度主义的三大流派 大体了解............................................................................23
3.公共政策的制度分析......................................................................................................24
六、公共政策的价值分析与超理性分析...................................................................................25
1.价值分析..........................................................................................................................25
2.超理性分析......................................................................................................................26
2.2 课后习题详解................................................................................................................26
2.3 考研真题详解................................................................................................................30
第三章政策研究的资料收集与分析方法.............................................................................................31
一、研究方式的定义、类型、原则...........................................................................................31
1.基本研究方式..................................................................................................................31
2.政策研究方式的选择原则：..........................................................................................31
二、一手资料的收集与分析（上）...........................................................................................31
1.概率抽样调查..................................................................................................................32
2.非概率抽样调查..............................................................................................................33
3.概率抽样和非概率抽样调查资料的收集方法..............................................................34
4.网上调查..........................................................................................................................35
三、一手资料的收集与分析（下）...........................................................................................36
1.深度访谈法......................................................................................................................36
 2.实地观察法......................................................................................................................37
3.准实验研究法..................................................................................................................38
四、二手资料的收集与分析.......................................................................................................38
1.内容分析..........................................................................................................................38
2.二次分析..........................................................................................................................38
3.现存统计资料分析..........................................................................................................39
4.历史一比较分析法 (课本此处没有）.........................................................................39
五、定量资料分析.......................................................................................................................39
1.定量资料分析概述..........................................................................................................39
2.系统分析中的定量技术..................................................................................................40
3.统计分析..........................................................................................................................42
4.大数据对政策研究、政策分析的影响 p103 看看解释..............................................42
六、定性资料分析.......................................................................................................................43
3.2 课后习题详解................................................................................................................44
第四章公共政策与政策工具.................................................................................................................46
一、公共政策的含义、类型与功能...........................................................................................46
1.公共政策的含义..............................................................................................................46
2.公共政策的产生与发展 不重要..................................................................................47
3.从内容特征上划分公共政策的类型..............................................................................47
4.从形式特征上划分公共政策的类型..............................................................................49
5.公共政策与法..................................................................................................................52
6.公共政策的基本功能......................................................................................................52
二、公共政策的本质与基本特征...............................................................................................53
1.政策的认识论本质：理论与实践的中间环节（中介、桥梁）p134..........................53
2.政策的社会本质（公共性与偏好性的对立统一） 不太重要，了解即可................53
3.公共政策的基本特征......................................................................................................54
三、政策工具的类型、选择与配置...........................................................................................55
1.政策工具的含义..............................................................................................................55
2.政策工具的类型（感觉不重要，没法考，了解吧）..................................................55
3.政策工具的类型学研究的意义......................................................................................56
4.政策工具的选择与配置..................................................................................................56
4.2 课后习题详解.........................................................................................................................58
第五章政策系统与公共决策体制.........................................................................................................71
一、政策行为者与政策系统.......................................................................................................71
1.政策系统与政策行为者的关系......................................................................................71
2.公共政策的主体与主体系统..........................................................................................71
3.政策网络..........................................................................................................................72
4.公共政策的客体与客体系统..........................................................................................73
5.政策支持系统..................................................................................................................74
6.政策环境与政策反馈系统..............................................................................................74
7.政策系统的运行..............................................................................................................75
二、公共权力与公共决策体制...................................................................................................75
1.政府权力、政府职能与公共政策..................................................................................76
2.国家结构与公共政策......................................................................................................76
3.政府能力、治理能力与公共政策 不重要..................................................................76
4.公共决策体制..................................................................................................................77
三、非政府政策行为者与公共政策...........................................................................................80
1.公共利益、民意表达与公共政策..................................................................................80
2.公民与公共政策..............................................................................................................81
3.公民社会、社会团体与公共政策..................................................................................82
4.利益集团与公共政策......................................................................................................83
5.政党与公共政策..............................................................................................................83
6.大众传播与公共政策......................................................................................................84
7.非政府政策行为者 感觉可能有点重要吧....................................................................85
课后习题.......................................................................................................................................85
5.3 考研真题讲解.........................................................................................................................90
第六章政策过程及其理论模型.............................................................................................................92
 一、政策过程与理论模型构建...................................................................................................92
1.政策过程及其阶段划分..................................................................................................92
2.政策过程研究与政策过程理论模型的构建..................................................................94
二、基于西方经验的政策过程模型...........................................................................................95
1.揭示认识论本质的政策过程模型..................................................................................95
2.揭示权力本质的政策过程模型......................................................................................98
三、“上下来去”一一基于中国经验的政策过程理论模型（宁骚的）.............................101
1. “上下来去”政策过程模型.......................................................................................101
2.“上下来去”政策过程模型的特征和适用性...............................................................103
4.公共决策的科学化、民主化与制度化........................................................................104
6.2 课后习题详解..............................................................................................................105
6.3 考研真题详解..............................................................................................................110
第七章政策问题与议程设定...............................................................................................................113
一、政策问题的概念、属性与分类.........................................................................................113
1.私人问题、公共问题与政策问题................................................................................113
2.政策问题的基本属性....................................................................................................114
3.政策问题的分类............................................................................................................114
二、公共问题的提出.................................................................................................................115
1.公共问题的形成因素....................................................................................................115
2.公共问题的提出者........................................................................................................115
三、问题认定与政策议程.........................................................................................................116
1.问题认定的含义、方法与步骤....................................................................................116
2.公共政策的议程设定....................................................................................................118
7.2 课后习题详解..............................................................................................................119
第八章政策方案的规划与抉择...........................................................................................................125
一、公共政策目标的确定.........................................................................................................125
1.政策目标的含义与特征................................................................................................125
2.政策目标的分类............................................................................................................125
3.确定政策目标的意义与原则........................................................................................126
二、公共政策方案的规划.........................................................................................................127
1.政策规划与政策设计的区别与联系............................................................................127
2.政策规划的主体............................................................................................................128
3.政策方案的设计原则....................................................................................................128
4.政策学习与政策移植....................................................................................................128
三、公共政策的抉择与合法化.................................................................................................130
1.公共政策的抉择主体....................................................................................................130
2.公共政策的抉择原则....................................................................................................130
3.政策论证、政策审议与政策采纳................................................................................131
4.公共政策抉择的合法化................................................................................................133
5.常规决策与危机决策....................................................................................................133
8.2 课后习题详解..............................................................................................................134
第九章公共政策执行...........................................................................................................................148
一、政策执行的意义、特点与模型.........................................................................................148
1.政策执行的含义、特点和作用....................................................................................148
2.政策执行研究路径的发展 感觉不会考..................................................................148
3.基于中国经验的政策执行“上下来去”模型............................................................151
4.基于西方经验的政策执行理论模型............................................................................151
二、政策执行者与政策执行力.................................................................................................152
1.政策执行机关................................................................................................................153
2.下级行政人员的执行行为............................................................................................153
3.政策执行的资源和工具................................................................................................153
4.政策执行力....................................................................................................................154
三、政策执行过程与影响执行的主要因素.............................................................................155
1.规范意义上的政策执行过程........................................................................................155
2.影响政策执行的主要因素............................................................................................157
四、政策执行偏差及其矫正.....................................................................................................159
1.政策执行偏差................................................................................................................159
 2.执行偏差产生的原因....................................................................................................159
3.政策执行偏差的矫正....................................................................................................160
五、政策的无效执行与有效执行.............................................................................................160
1.政策失灵与政策的无效执行........................................................................................160
2.政策有效执行的原则以及机制....................................................................................161
9.2 课后习题详解..............................................................................................................162
第十章公共政策的评估与监控...........................................................................................................179
一、政策评估的含义、作用和主体.........................................................................................179
1.政策评估的含义............................................................................................................179
2.政策评估的目的与作用................................................................................................179
3.公共政策评估主体........................................................................................................181
4.政策评估的类型............................................................................................................181
5.公共政策评估的内容....................................................................................................183
二、政策评估的过程、标准和影响因素.................................................................................183
1.政策评估的过程、维度和标准....................................................................................183
2.影响政策评估的重要因素............................................................................................185
三、政策评估的方法.................................................................................................................186
1.政策评估方法的演进....................................................................................................186
2.公共政策的评估方法....................................................................................................186
四、公共政策的监控.................................................................................................................190
1.政策监控的含义、类型与功能....................................................................................190
2.政策监控机制的构成....................................................................................................191
3.公共政策监控与政策过程............................................................................................192
10.2 课后习题详解............................................................................................................193
第十一章公共政策的变动、终结与周期...........................................................................................207
一、政策的稳定和变动.............................................................................................................207
1.政策的稳定与维持........................................................................................................207
2.政策的变动与创新........................................................................................................209
二、政策的调整与接续.............................................................................................................211
1.政策调整的含义和内容................................................................................................211
2.政策调整的形式、程序和原则....................................................................................211
3.政策调整的原因和作用................................................................................................212
4.政策接续........................................................................................................................213
三、公共政策的终结.................................................................................................................214
1.政策终结的含义、对象和方式....................................................................................214
2.政策终结的原因、作用和障碍....................................................................................215
3.政策终结的策略............................................................................................................216
四、公共政策的周期.................................................................................................................217
1.政策周期的内涵............................................................................................................217
2.政策周期研究的意义....................................................................................................217
11.2 课后习题详解............................................................................................................218
11.3 考研真题详解............................................................................................................222
第十二章公共政策学知识的应用.......................................................................................................225
一、政策学知识应用与政策分析.............................................................................................225
1.知识与政策学知识........................................................................................................225
2.政策学知识应用的主要形式一政策分析....................................................................226
3.政策分析的要素和原则................................................................................................227
4.主要的公共政策分析框架及其设计的政策分析过程 p392-396................................227
5.快速分析的初步方法 同上........................................................................................228
6.政策分析需要处理的若干基本关系............................................................................228
二、政策研究组织与政策分析师.............................................................................................228
1.政策研究组织的含义、类型和作用............................................................................228
2.中国智库的发展及其作用方式 p403-405...................................................................230
3.政策研究的从业者或政策分析师................................................................................230
4.政策分析者的职业伦理................................................................................................230
三、政策学知识实践的障碍及其克服.....................................................................................231
1.直接决策者与政策研究者之间的差异与隔阂............................................................231
2.影响政策学知识向公共决策机构流动的障碍............................................................232
3.政策学知识实践障碍的克服........................................................................................233
12_2 课后习题详解...........................................................................................................236
12.3 考研真题详解............................................................................................................242
 第一章公共政策学的学科要素

一、什么是公共政策学

1.政策研究、政策分析与公共政策学
(1)政策研究的含义 不重要
政策研究的主体是学术取向的职业学问家。研究活动关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和
政策产出，发现和验证政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果联系。因
此，政策研究是一门科学。研究的目的或目标是建构政策理论，创设研究方法，推动学科发展。对研
究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。

(2)政策分析 不重要
① 政策分析的兴起背景
a.到了 20 世纪六七十年代，西方发达国家的公共政策和社会问题的研究突破了社会科学各门类的科际
分界线，政策分析成为社会科学各学科进一步发展的一个聚合点；
b.众多的思想库的兴起，推动着社会科学各学科的学者走出象牙之塔，寻找和探索学术研究适合社会
需求的有效途径，而政策分析则为他们提供了广阔的平台。
② 政策分析的内涵
a.研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库
的政策研究人员；
b.研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”；
c.政策分析的目的或目标是为了公共组织特别是公共权力机关的决策者规划解决社会现实问题的政策
蓝图;
d.对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期的效果。

(3)公共政策学
① 公共政策学的含义
公共政策学是这样一门学科，它尽可能地运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固
有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研宄成果转化为
政策实践。
② 公共政策学的内涵
a.这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策，也就是公共决策；
b.这门学科具有准科学的特征。强调运用科学方法，强调实证研究，既强调研究发现具有逻辑一致性
又强调其可检验性，是这门学科在方法论上的重要特征；
c.这门学科所涉及的对象范围是与人类生活有关的全部领域，因此在学科内容上公共政策学具有跨学
科或多学科交叉、渗透、综合的特征；
d.学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合，是这门学科的又一
显著特征。

2.公共政策学的研究对象
公共政策学的学科要素有三个：研究对象、研究方法、概念体系。

(1)公共政策学研究哪些决策者的决策行为
① 公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为；
② 并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学
的研究对象；
③ 在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学的研究对象的核心和重点；
④ 政府组织以外的公共组织，被称为非政府组织。

1
就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组
织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。因此，公共政策
学是一门研究公共决策的学问。

(2)公共政策学从哪些方面研究公共决策行为
① 公共政策
公共政策学首先要研究的是：公共政策是什么。作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公
共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内
的执政党制定和实施的政策。公共政策可以区分为以下三个层次：
a.具体的个别的政策
b.政策群和政策链。政策群，是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间内制
定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体；政策链，是指国家、政府和一定类型的
政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差
别性的一系列政策。
c.政策一般。政策一般，是指从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的
政策的共同的本质和属性。
② 政策系统
对政策系统的研究，对研究者来说有四个突出的问题应予以重视：
a.直接的政策制定系统中决策者的类别差异；
b.公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性；
c.公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性；
d.公共政策制定系统内部的结构。P9
③ 政策过程
公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为是一个从政策问
题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。政策过程研
究就是分析哪些因素是怎样影响政策主体的选择行为的，是怎样影响政策过程的各个环节的，影响的
性质和程度怎样。
④ 政策结果
公共政策作为自变量对政策对象和政策环境实际上产生了什么影响。
3.公共政策学的研究方法
(1)公共政策学的科学特征
当代公共政策的研究者大都倾向于认为这门学科既具有科学的特征又具有艺术的特征。公共政策学具
有科学的特征，使它从社会的结构、体制、功能、作用的角度来界定人的本质；公共政策学具有艺术
的特征，则使它从洋溢着灵性和诗性的人的角度来看待政策过程的性质、意义与合理性。科学的四个
品格：理论假设与实践经验相一致；是人类理性思维的产物；其理论结构具有逻辑完备性和逻辑一致
性；注重简单性原则。

(2)科学主义的认识论
公共政策学的研究方法所依据的认识论有以下几种：
① 经验主义
a.经验主义认为人的认识起源于感觉经验；
b.经验主义强调人的认识需从个别的、特殊的事物出发；
c.关于普遍性与特殊性、共性与个性的关系；
d.经验主义强调归纳逻辑作为认识工具而具有的根本作用，忽视真理自身的逻辑一贯性；
e.知识主体的认识能力的有限性。
② 理性主义
a.理性主义认为人的认识起源于理性直观而不是感觉经验；
b.理性主义总是把一般而不是把个别作为认识的首要对象；
c.在是否有普遍的共同理性存在的问题上，理性主义持肯定的态度；
d.理性主义蔑视和贬低归纳法作为人类认识工具所起的作用，认为用归纳法得出的知识完全是偶然的，
尚不具有真正的知识所具有的形式，顶多只能用作一般原理的例证。
③ 逻辑经验主义
a.经验证实原则，这是逻辑经验主义的根本原则，它规定知识必须依据经验；
b.经验证实原则必须将数理逻辑用作分析和论证的工具；
c.科学主义的科学观。

2
④ 后现代主义
a.对从伽利略开始，支配西方思想三百多年的机械主义的认识论、方法论与科学观进行了激烈的批评；
b.后现代主义主张自然主义的认识论与方法论；
c 后现代主义对人文精神的呼唤；
d.后现代主义重视非理性、反理性和超理性等反科学主义的创造性思维。
⑤ 辩证唯物主义
辩证唯物主义的认识论、方法论和科学观与经验主义、理性主义、逻辑经验主义、后现代主义以及其
他各种各样的哲学流派的认识论、方法论和科学观相比较，有两个突出的特点：
a.全面性，或者说由于它综合了各种片面的知识中的正确的方面，因此，它本身就有最少的片面性；
b.实践性，或者说它在实践的基础上，实现了感性与理性、经验与理论、个别与一般、整体与部分、
真理的相对性与绝对性、归纳与演绎的统一。

(3)公共政策研究程序的设计
① 提出拟研究的政策问题；
② 确定假设；
③ 收集系统资料；
④ 资料分析；
⑤ 做操作性研究；
⑥ 写作研究报告。

4.公共政策学的概念体系
公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。
(1)核心概念是政策分析中不可或缺的概念；
(2)次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念；
(3)边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。

二、公共政策学的产生与发展

1.古代的政策研究 不重要
把从上古时代直到 20 世纪中期的政策研究统称为“前公共政策学时期的政策研究”。古代中国的政策
研究是十分发达的，宄其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。
2.18、19 世纪西方国家的政策研究
从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当.斯密、克劳塞维茨、
卡尔•马克思、恩格斯和马克斯•韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领
域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展作出了突
出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。
3.20 世纪前半期学科孕育的历史条件
公共政策学是在两次世界大战期间和第二次世界大战后初期孕育成形而于 20 世纪 50 年代初诞生的。
这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技
术的发展所导致的。其主要条件有以下四个方面：
(1)系统论、信息论、控制论的产生
这是三门相互联系的交叉学科。“三论”的后续研究所取得的一项重大进展，就是到 20 世纪 70 年代
开始形成“大系统论”，大系统论试图把“三论”组合成为统一的理论方法的体系。
(2)决策科学的形成
决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的
规律的综合性新兴学科。决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系，前者取得的所有重要研究
成果都直接地成为公共政策学的内容。当然，公共政策学取得的重要研究成果，对决策科学的进展也
有助益。
(3)行为科学的形成和行为主义政治学的进展
行为科学发端于 20 世纪 30 年代的美国，孕育于管理学领域，“行为主义”是从现代心理学中借用过

3
来的一个概念另外，从方法论上讲，行为主义政治学对公共政策学的产生也有着重大影响。
(4)凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大
在 1929〜1933 年世界经济危机的爆发暴露出市场经济体制的缺陷，“市场失败”推动着经济学家寻找
救治方案。凯恩斯主义被西方国家的政府认为是最佳的方案。凯恩斯主义的出台及其被奉为政府制定
政策的依据，对公共政策学的产生有如下影响：
① 公共政策对于经济、社会生活的正面作用。古典自由主义力主国家尽可能不干预经济、社会体系的
运行，对干预的负面作用给予了充分的强调，因此政府就没有必要制定调节和控制国家、经济生活的
政策。而凯恩斯主义反其道而行之，同时许多国家的政府的实践也证明，公共政策是能够对经济、社
会体系的健康运行产生益处的。于是，公共政策领域乘势大大扩展，通过政策履行的国家职能由政治
统治的领域大张旗鼓地进入宏观管理的领域，各种各样的经济、社会、科技和文化政策一个接一个地
被政府制定出来，因而为改进政策的制定和执行系统、提高政策的质量，公共政策学就成为一门呼之
欲出的学科了。
② 尽管许多国家的政府官僚系统乘势不断扩充，但是政策的制定与执行过程中涉及的专门知识仍然大
大超出他们的知识领域，解决的办法一是吸收学者参政，二是实行政策咨询。结果，政策分析、政策
咨询、政策评估开始作为一种社会职业在有些国家应运而生。这也对公共政策学的诞生起到了直接的
催化作用。

4.学科的诞生与发展 不重要
(1)公共政策学的诞生
1951 年，由美国著名的政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一
书面世。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方法等，都
做了比较深刻的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“政策科学的开山之作”、“公
共政策学的经典著作”，被认为是公共政策学诞生的标志。
(2)公共政策学的初步发展
20 世纪 60 年代后期，从事政策研究的学者，以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方
法论作了全面的批评。从此，公共政策学的发展进入第二阶段，其标志是德洛尔的《重新审查公共政
策的制定过程》、《政策科学探索：概念与使用》和《政策科学构想》的出版。
公共政策学在这一阶段主要在以下四个方面取得显著的成就：
① 方法论的多样化。对拉斯韦尔等人的批评，改变了公共政策学领域行为主义一统天下的局面，出现
了方法论的多样化。
② 对政策过程研究的重点的转变。公共政策学在其发展的第二个阶段里，研究重点由政策过程的前期
阶段即政策的制定转移到政策过程的后期阶段即政策的执行、评估和终结上。
③ 对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
④ 公共政策比较研究开始起步。
(3)公共政策学的近期发展
从 20 世纪 90 年代以来，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。在这门学科的发源地美国突
出表现为以下三个方面的进展：
① 课题选择的新取向
20 世纪 90 年代以来，公共政策学研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向：
a.伦理取向。政策过程是一个不断选择的过程：政策问题需要选择，政策目标需要选择，政策方案需
要选择，政策执行的方式和手段需要选择，等等。而任何选择都必须有一定的标准，其中价值和伦理
的标准是不可或缺的。基于这一认识，一些学者对公共政策研究课题的选择以伦理和价值为取向。
b.管理取向。政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略管理。组织、计划、指挥、管制
等管理工具的运用，对于公共政策产生预期效果是至关重要的。在 20 世纪 80 年代，一些公共政策学
者在这方面己经作了基础性的研究。90 年代以来，管理取向的政策研究呈现出更强的发展势头。
c.政府改革取向。没有一个现代化的决策系统，就没有顺应并引导潮流的高质量的公共政策，而决策
系统现代化的目标，就是建立一个高效能的新型政府。20 世纪 90 年代，政府改革在发达国家成为一
种潮流，政府改革对公共政策研究产生了广泛而深刻的影响。
② 方法论的非科学趋向
自 20 世纪 80 年代起，不断有人批评在逻辑经验主义和实用主义这两条思想路线下所作的公共政策研
究。他们倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和诠释学观点，并据此来说明当代的政策环境己非理
性的思考所能把握。
以主观的研究方法代替客观的研究方法，势必影响到以什么标准来评估和选择政策以及如何判断一项
政策是好政策这样的基本问题。采取主观研究方法的学者认为，没有一项政策能够被社会全体成员普

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遍接受为好政策。因此，确认一项好政策的比较可行的办法是主观认定的办法，即具有法律正当性的
政策就是好政策。主观的研究方法对公共政策研究的影响是相当深入的。
③ 公共政策学的建制化
公共政策学经过数十年的发展，逐步形成为一门比较成熟的独立学科，建制化则是学科成熟的外在标
志。建制化表现在以下三个方面：
a.学会的成立和专业研究刊物的问世；
b.专门研究机构的建立；
c.大学教育中专业与课程的设置。

三、公共政策学的引进及其中国化

公共政策学引人中国以后，要有效地解释中国的公共决策实践，要在中国土地上生根开花，必须在概
念、理论、模型和分析路径上中国化，形成有中国特色的公共政策学学科体系。
1.公共政策学的引进 不重要
在 20 世纪 50〜70 年代，公共政策学首先在美国发轫、发展起来并随后被引入其他西方国家以及一系
列发展中国家和地区。由于当时的世界形势和中国国内形势，将这门学科引入中国大陆的教育和科研
体系是不可设想的。
把公共政策学引入中国，台湾早于大陆。中国大陆是随着改革开放的深入而开始引进公共政策学的，
而引进和发展这一学科的根本动机是推动党和国家领导部门决策科学化和民主化进程。
2.公共政策学中国化的丰富资源
公共政策学在中国的发展，不能只是“拿来”和“照搬”，不能只看到从国外引进的这门学科的概念、
理论、模型、路径的“普适性”、“通用性”和“有效性”的一面，我们必须充分认识到与西方国家
相比较，中国大陆公共决策体制所具有的的特殊性、政策过程的差异性和政策环境即中国国情的复杂
性，因而构建有中国特色的公共政策学学科体系就成为重大课题。
公共政策学的中国化或者构建有中国特色的公共政策学学科体系可资利用的特殊资源有以下几方面：
(1)当代中国的公共决策实践
中国的决策实践不仅是极其丰富的，而且是独具特色的：
① 关于决策体制。中国的公共决策体制实行的是单一制国家结构中执政党领导的民主集中制，这既可
保障决策的有效性，也能够在政策之间留下弹性、可操作的空间，从而使公共决策过程中得以插进“
试点”这一极为重要的环节。
② 关于利益表达机制。中国的利益表达机制则是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，
实行从群众中来、到群众中去的民主集中制。它与西方国家的利益表达机制存在着根本的差异。
③ 关于政策过程。在中国的政策过程中，调查、协商和试点这三个环节起着特别重要的作用，从而保
障了决策的科学性。
④ 关于政策环境。与西方国家相比较，中国不仅在地理、气候、资源、人口、历史、文化等方面具有
特别的复杂性，而且中国仍处于社会主义的初级阶段的基本国情更是中国特有的。
(2)马克思主义理论与方法
在当代中国的公共决策实践中，马克思主义理论与方法在决策者的决策思维中居于指导地位。因此，
公共政策学的中国化必须十分重视马克思主义理论与方法。
(3)中华传统政策思想
中国古代的政策研究中“以民为本”的理念深深根植于中华传统政策思想的沃壤之中的。而以民为本、
执政为民又是当代中国公共政策的基本内容。这种民本论作为一种历史的智慧闪耀着理性的光辉，对
当代中国的公共决策以及构建有中国特色的公共政策学学科体系，则有着极其宝贵的启示意义。
3.公共政策学中国化的进程与方向
(1)公共政策学中国化的进程
从 20 世纪 80 年代初以来，公共政策学在中国大陆经历了从无到有、从很少有人涉足到成为显学的过
程。
① 现从研究和教学这两个方面将公共政策学中国化的进程勾勒如下：
a.现实需要是推动公共政策学中国化的强大动力。一是党政领导机关决策的需要，这一需要推动着专
门的公共政策研究机构的设立；二是高等院校教学的需要，这一需要推动着一批教师走上公共政策学
教学与研究的岗位，推动着他们撰写学科书和学术论著。
b.关于公共政策研究机构。改革开放以来，体制内的公共政策研究机构越来越多，对党政领导部门的

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直接影响越来越大。
c.关于公共政策学的教学和人才培养。20 世纪 80 年代后期，“决策科学”课程开始走入大学并得到
推广，一些大学还开设了“政策分析”课程。
② 公共政策学中国化现己取得丰硕的成果，主要有以下几个方面：
a.强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立
足于中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用；
b.吸收国外公共政策学的概念、理论、模型、分析路径和研究方法，在马克思主义的指导下，对当代
中国的公共政策问题进行实证研究，研究成果通常是研究报告，但也有进行学理探讨的学术论文、学
术专著和教科书;
c.通过考察和总结当代中国公共决策实践，试图在马克思主义决策和政策理论的指导下，对公共政策
学的概念、理论、模型和分析路径进行重构和创新。
(2)坚持公共政策学中国化的发展方向
① 强化研究者的主体意识。强化公共政策学研究者的主体意识，就是要求从事公共政策学研究的学者，
以中国人的视角、价值观和分析方法，观察和思考当代中国的公共决策实践，寻求解决社会转型和现
代化过程中重大问题的可行的、有效的政策和措施，并立足于中国国情构建对中国政策实践有较强的
解释能力的公共政策学概念、理论、模型和分析路径。
② 重视对政策哲学的研究。公共政策学的理论与实践只有上升到哲学的层次上才能获得更深刻、更本
质的认识。社会主义核心价值体系的价值论和辩证唯物主义的认识论是当代中国公共政策研究中应坚
持的政策哲学。
③ 重视本土资源。构建有中国特色的公共政策学学科体系，必须重视对本土资源的发掘。
④ 重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学新的概念、范畴、理
论与模型。

四、为什么学习公共政策学

公共政策学是一门具有很强的社会应用性的学科，同时它也是一个需要进行广泛而深入的理论探讨的
领域。学习和研究公共政策学的必要性或者基本的意义有以下几个方面：
1.学习和研究公共政策学是为了改进政策系统，提高政策质量；
2.学习和研究公共政策学是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，
以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议；
3.学习和研究公共政策学是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。
1.2 课后习题详解
1.试述政策研究、政策分析和公共政策学这三个概念的联系与区别。
答：政策研究、政策分析和公共政策学是公共政策研究领域里的三个重要概念。在学科发展的早期阶
段，学者们倾向于认为这些名词使用不同话语表达的同一概念，而在现阶段，主流认识倾向于认为这
三者是在外延和内涵上都有明显差异的三个概念。
(1)这三个概念的联系主要为：
① 从对象上来看，政策研究、政策分析和公共政策学的关注重点尽管有所不同，但总的来说，三者的
研究对象都是公共政策；
② 从研究目的上来看，政策研究、政策分析和公共政策学的研究都是为了获得更高效、优质的政策，
达成预期的政策目标。
(2)这三个概念的区别主要为：
① 主体不同
a.政策研究的主体是学术取向的职业学问家；
b.政策分析的研究主体者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民
间智库的政策研究人员；
c.公共政策学作为一个系统性的学科，它的研究主体既包括学术取向的政策研究学者，也包括应用取
向的公共组织内部人员以及民间智库的政策研究者。
② 关注的重点不同
a.政策研究关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和客
体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果联系；
b.政策分析关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的
关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度地实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，
以期改进政策系统、提高政策质量的过程；

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c.公共政策学作为一门学科，它的研究重点或对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公
共政策，也就是公共决策。
③ 目的或目标不同
a.政策研究的目的或目标是建构政策理论，创设研究方法，推动学科发展；
b.政策分析的目的或目标是为了公共组织特别是公共权力机关的决策者规划解决社会现实问题的政策
蓝图;
c.公共政策学的目的或目标主要是探索公共决策的固有规律，明确地以改进政策系统、提高政策质量
为研宄目的。
④ 对研究成果的社会反响的期待不同
a.政策研究对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定；
b.政策分析对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期的效果；
c.就应用研究、政策实践、权力运作而言，公共政策学的研究活动具有鲜明的功利性，以有效地控制
和解决社会问题为根本诉求，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用。
2.试从日常生活中举例说明哪些类型的决策者的决策行为是公共政策学的研究对象。公共政策学从哪
些方面去研究公共决策行为？
答：公共政策学是一门研究公共决策的学问，公共政策学即研究不同类型的决策者的决策行为，又研
究公共决策行为的不同方面。
(1)作为公共政策学研究对象，决策者的决策行为包含以下类型：
① 公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为，只有在对象具备组织特征或者参与组织决策过
程或对组织决策行为产生显著影响的情况下，才可能成为公共政策学的研究对象。例如，非典期间，
北京市政府发布了多项防治非典的措施，这时的北京市政府就成为了公共政策学的研究对象。
② 并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学
的研究对象。例如，当企业发布某项治理空气污染的措施时，企业的决策行为属于私人组织的决策行
为，不是公共政策学的研究对象；而如果该措施由政府或其他公共组织发布，则该决策行为就成为了
公共政策学的研究对象。
③ 在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学的研究对象的核心和重点。例
如全国人大制定《物权法》，这种立法行为就是公共政策学的研究对象的核心和重点。
④ 公共政策学研究政府组织以外的公共组织即非政府组织的公共政策行为。例如，在非典期间，北京
各医院、高校、国企单位都制定了相应的防范措施，这些非政府组织的决策行为也是公共政策学的研
究对象。
(2)公共政策学主要从以下几个方面研究公共决策行为：
① 公共政策
a.具体的个别的政策：例如北京市政府为治理城市拥堵，限制城市居民汽车拥有量，制定了汽车限购
政策。
b.政策群和政策链：例如自 1978 年党的^^一届三中全会以来中国实行的改革开放政策，涵盖了各个阶
段、各个领域、各个方面的成千上万项政策，这些政策的共同的导向是实现中国特色社会主义现代化，
因此可以把所有这些政策视作“改革开放政策群”。政策链例如国务院为限制房地产行业过热，调控
房价，保障民生，先后出台了国六条、国八条、新国八条、国十条等多项政策，这些政策共同构成了
一个政策链。
C.政策一般：改革开放以来，我国出台的多项政策均体现着中国特色社会主义理论体系的思想精髓，
均是在邓小平理论指导下作出的正确决定。
② 政策系统：公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。例如国务院在制定房地产调
控政策时，国务院是公共政策的主体，房地产行业是公共政策的适用对象或政策的客体，在制定过程
中，国务院向研究机构、社会公众征求制定意见，而各级地方政府又将政策的具体执行效果反馈给国
务院政策部门等等，这一系列的政策制定过程构成了一个完整的政策系统。
③ 政策过程.•公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为
是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过
程。例如在三峡工程政策的制定上，中央曾对三峡工程的可行性、效益等方面做过多次的、反复的、
系统的论证，进行了长期的考察，并多次召集有关专家学者进行论证讨论，最后才在全国人大会议上
表决通过。
3.公共政策学的科学追求能否使这门学科完全具备科学的品格？科学主义的认识论对公共政策学的发
展有什么影响？为什么多数学者倾向于认为公共政策学既是一门科学也是一门艺术？
答：公共政策学的科学追求使得这门科学完全具备科学的品格。公共政策学具有准科学的特征：科学
追求是政策研究的根本诉求，政策分析则具有科学和艺术的双重品格。该学科的这一特征在公共政策
学发展史上经常成为研究和争论的一个焦点。
(1)公共政策学的科学特征
① 科学是人类对于世界的一种认识与把握，是人类以特定的方法与工具对自然、社会、入文等固有的

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客观规律的认识与把握。事物自身及其相互间的因果联系是一种规律性关系。具有客观的普遍必然性
的因果规律是科学探求的根本规律，对这种根本规律的认识与把握是科学赖以存在的前提和基础。科
学的品格就是从科学的上述规定性中衍生出来的。
② 科学拥有四个品格，即理论假设与实践经验相一致、它是人类理性思维的产物、其理论结构具有逻
辑完备性和逻辑一致性、注重简单性原则。公共政策学属于社会科学。它自诞生之日起就努力地使自
身像自然科学那样具有科学的品格，并为此热衷于从数学、统计学、系统科学、信息技术、控制论以
及其他门类的自然科学中引进概念、分析工具、研究手段和研究程序，公共政策学的这种科学追求使
这门学科具有完备的科学品格。
③ 科学追求是公共政策学的根本追求，即借助于一定的方法、程序和手段以尽可能充分地使科学的品
格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，为实现这一追求，许许多多从事公共政策学研究的
人们在科学的认识论和方法论上进行了艰辛的探索和大胆的尝试，从而形成了研宄公共政策学的方法
论体系。
(2)科学主义认识论对公共政策学发展的影响
① 公共政策学的研究方法所依据的认识论有五种：经验主义、理性主义、逻辑经验主义、后现代主义、
辩证唯物主义。
② 这五种认识论是公共政策学方法论体系中具有首要意义的那一部分，它们对在不同的社会政治制度
和不同的政治意识形态下形成和发展的公共政策学，分别具有统摄性、基础性和指导性作用。
a.公共政策学是首先在西方国家特别是美国形成和发展起来的一门学科，所以它的研究方法依据的认
识论是经验主义、理性主义尤其是这二者的调和形态即逻辑经验主义，并自 20 世纪 70 年代以来在一
定程度上受到后现代主义的影响。
b.当代中国的公共政策学，其研究方法所依据的认识论是辩证唯物主义；同时由于这门学科是在改革
开放的大潮中通过直接引进西方特别是美国的公共政策学研究成果而发展起来的，所以西方公共政策
学的研究方法所依据的认识论，对我国公共政策学的影响也是很大的。
(3)公共政策学既是一门科学又是一门艺术
当代公共政策的研究者大都倾向于认为这门学科既具有科学的特征又具有艺术的特征。这里的“艺术
”，指的是政策研究中人的主体性特征，即体现了人的本质属性的个体的和群体的精神世界与价值取
向。公共政策学具有科学的特征，使它从社会的结构、体制、功能、作用的角度来界定人的本质；公
共政策学具有的艺术特征，则使它从洋溢着灵性和诗性的人的角度来看待政策过程的性质、意义与合
理性。公共政策学真正实现了科学与艺术的完美结合，这是因为“它是科学的追求，这表现在它也像
一般规范科学那样需要评估、检验和证实。它又是一门艺术，因为它十分重视人的经验、直觉和创造
力。”
4.公共政策学的研究方法可以划分为哪些方面？公共政策学应按照什么样的程序作研究设计？什么是
公共政策学的快速分析初步方法？
答：研究方法是公共政策学的第二个学科要素。
(1)公共政策学的研究方法所依据的认识论，有以下几个方面：
① 经验主义
a.经验主义认为人的认识起源于感觉经验；
b.经验主义强调人的认识需从个别的、特殊的事物出发；
c.关于普遍性与特殊性、共性与个性的关系；
d.经验主义强调归纳逻辑作为认识工具而具有的根本作用，忽视真理自身的逻辑一贯性；
e.知识主体的认识能力的有限性。
② 理性主义
a.理性主义认为人的认识起源于理性直观而不是感觉经验；
b.理性主义总是把一般而不是把个别作为认识的首要对象；
c.在是否有普遍的共同理性存在的问题上，理性主义持肯定的态度；
d.理性主义蔑视和贬低归纳法作为人类认识工具所起的作用，认为用归纳法得出的知识完全是偶然的，
尚不具有真正的知识所具有的形式，顶多只能用作一般原理的例证。
③ 逻辑经验主义
a.经验证实原则，这是逻辑经验主义的根本原则，它规定知识必须依据经验；
b.经验证实原则必须将数理逻辑用作分析和论证的工具；
c.科学主义的科学观。
④ 后现代主义
a.对从伽利略开始，支配西方思想三百多年的机械主义的认识论、方法论与科学观进行了激烈的批评；
b.后现代主义主张自然主义的认识论与方法论；
c.后现代主义对人文精神的呼唤；
d.后现代主义重视非理性、反理性和超理性等反科学主义的创造性思维。
⑤ 辩证唯物主义

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辩证唯物主义的认识论、方法论和科学观与经验主义、理性主义、逻辑经验主义、后现代主义以及其
他各种各样的哲学流派的认识论、方法论和科学观相比较，有两个突出的特点：
a.全面性，或者说由于它综合了各种片面的知识中的正确的方面，因此，它本身就有最少的片面性；
b.实践性，或者说它在实践的基础上，实现了感性与理性、经验与理论、个别与一般、整体与部分、
真理的相对性与绝对性、归纳与演绎的统一。
(2)公共政策学应按照以下程序做研究设计：
① 提出拟研究的政策问题；
② 确定假设；
③ 收集系统资料；
④ 资料分析；
⑤ 做操作性研究；
⑥ 写作研究报告。
(3)公共政策学快速决策分析的初步方法具体指：
公共政策学快速决策分析法分为六个步骤：认定及细化问题、建立评估标准、确认备选政策、评估备
选政策、展示和区分备选政策以及监督政策实施。每个主要步骤都可分成更加细微和具体的做法。由
于政策分析者所受的训练不同、分析能够得到的时间不同、问题的复杂性不同、获得的资源不同以及
组织间的联系不同，因此他们可以通过各种不同的路径来完成政策分析的这一过程。快速决策分析的
整个分析过程和各个主要步骤都配置了适当的研究方法，这些方法不管是属于定性方法还是属于定量
方法，都具有比较强的可操作性，而且大都简单易行。
5.什么是公共政策学的核心概念、次级概念和边际概念？
答：公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。
(1)核心概念是政策分析中不可或缺的概念。无论是决策者还是政策研究者，做政策分析都需借助概念
进行思维，对问题的认识和理解都是用概念的形式来表达的。公共政策、政策系统、决策行为都不是
静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质
和运动规律的概念集。如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一系列思维就跟着发生
根本性错误，并最终导致决策失误或
得出错误的研宄结果。
(2)次级概念是指核心概念的子概念或从属性概念。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深
化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共政策个案研究，往往在概括公共政策
的共同本质和揭示普遍规律上具有不成熟性，因此它们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。
(3)公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过
程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论
和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中借鉴过来的。之所以称这
一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学己经形成自己的概念体系。但是，
这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。
6.古代中国政策研究为什么发达？（当代如何更好利用以人为本）
答：古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了
很大的作用。
(1)史官制度与古代中国的政策研究
史官制度对于中国政治的作用，就是统治者热衷于“以史为鉴”、“古为今用”；治史者则热心地思
考和辨析以往的统治者的为政得失，以期自身的价值通过自己的著述影响当今和以后统治者的行为而
得以实现。结果，中国古代的史学著作从这个角度来看都成为政策研究著作。这一传统对现代和当代
中国的政策行为和史学研究，仍有重要影响。
(2)策士制度与古代中国的政策研究
士作为中国古代社会中一个特殊的知识人和思想者阶层，一般被视为为古代社会的知识分子。这些士
靠自己的政策规划、政策分析和政策预测能力以及雄辩的口才和文笔为古代统治者提供政策信息和政
策参考，在中国古代的政策体系中扮演着一种特殊的角色。
(3)谏议制度与古代中国的政策研究
中国古代历来实行的是君主专制集权的政治体制，决策权掌握在君主手中，但是君主在作决策时，常
常会听取臣子的建议，臣子负有向君主反映情况、分析问题、提出对策的职责。
(4)科举制度与古代中国的政策研究
科举制度是中国古代政治体制中一个重要的政治录用机制，它也是对中国乃至世界产生了重大影响的
一项制度。这种机制在制度安排上在上是选举，在下是求仕，不管是选举者还是求仕者，都重视政策
能力。科举制度为中国古代的文人志士参与政策讨论提供了一个可资利用的平台，政策和施政能力也
在这一制度中得到巩固和提升。
7.亚当•斯密、克劳塞维茨、马克思和恩格斯、马克斯•韦伯在哪些方面为公共政策学奠定了理论和
方法论基础？

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答：随着现代公共政策的产生和发展，人们对政府政策的观察、研究和认识也有了长足的进步。从产
业革命起到 20 世纪初叶，直接为公共政策的研究做出重大贡献的学者是亚当•斯密、克劳塞维茨、马
克思和恩格斯、马克斯•韦伯，他们分别在各自的研究领域为公共政策学奠定了理论和万法论基础。
(1)亚当•斯密对政策研究的贡献主要有三个方面：
① 他谴责一切封建关系，力图证明刚刚诞生的资本主义生产关系的合理性；证明只有分工进一步发展
才能增进整个社会的福利；反对一切阻碍经济自由的政策和学说，并提出了一整套理论和经济政策。
他的主张和建议对当时英国的经济政策产生了很大影响。
② 他有关政府与市场关系的理论对整个自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提供了一种基本
的政策理念，界定了政策的范围和方向。
③ 在研究方法上，亚当•斯密以经济人的“利己心”这一假设作为立论的基础，认为人的本性就是个
人利己主义;在经济活动中经济人受利己主义的支配。经济人假设即以尽可能少的投入获取尽可能大的
收益，是亚当•斯密构建其政治经济学体系的基本分析方法。这一分析方法对后世的政策分析产生了
深远的影响。
(2)克劳塞维茨对政策研究的贡献主要是：
① 他提出系统的战略决策思想，正确地设定了战略、策略与战术之间的关系，为政策研究中“政策链
”、“政策群”概念的形成奠定了基础。
② 他将战备要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。克劳塞维茨所作的战略要素分析
为政策研究中的因素分析提供了一个典范。

③ 他强调战略决策须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部环境的变化而
予以修正和完善提供了很好的思路。
(3)马克思与恩格斯对政策研究作出的贡献主要是：
① 马克思主义的全部理论为世界各国无产阶级政党的战略与策略提供了理论指导，规定了根本的政策
目标和实现目标的重要途径；为社会主义国家各个发展阶段的元政策(总政策、总方针、总路线、总纲
领)和各项基本政策，甚至为各个领域的部门政策，提供了基本的政策理念，界定了政策的范围与方向。
② 马克思主义的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，
而且政策研究遵循这样的认识路线能够正确地勾画出政策过程及其各个主要阶段的一般特点。
③ 马克思主义的历史唯物论为深入地研究各种社会现象、探索社会发展的固有规律提供了科学的方法
论。运用这一方法论进行政策研究，能够更准确地把握政策的本质，更有可能认识政策系统和政策环
境之间、政策过程的诸环节之间、政策过程的各个阶段与其影响因素之间存在的因果关系或某种相关
性，以及表层的因果关系或相关性背后的更深层次的影响因素的作用。
(4)马克斯•韦伯对政策研宄的贡献主要有：
① 他强烈地主张对社会、政治现象进行文化解释，甚至将社会科学称作文化科学。韦伯理论中的文化
解释、价值关联和价值分析对公共政策学的后行为主义时期研究中倡导的价值分析或伦理考量，具有
显著的影响。
② 韦伯认为，人的行动或社会行动包含两个基本因素：动机和目标。目标合乎理性的行动是一种理想
类型，而在现实生活中，人的行动是不尽合乎理性的，常有相当多的非理性的因素。目标合乎理性的
行动这一理想类型的作用，就在于通过它与人的实际行动的比照中使后者的非理性因素得以凸显。由
于各种情感、欲望等非理性因素掺杂程度不同，实际行动合乎理想类型的程度也就各有差别。韦伯这
一理论对于公共政策学中的政策评估具有指导意义。
③ 他提出了官僚制理想模型。按照这个决策模型，理想的决策系统就是由极少数人组成的最高层次的
决策控制，由下级行政人员负责执行，政策制定与政策执行是一个自上而下单项的命令传递关系；政
策执行者的方案选择要体现对政策制定者的服从和遵行，而政策行为的宗旨或目标都由政策制定者在
法规或指令中事先确定。
④ 韦伯在社会科学方法论上的建树，主要就是提出理想类型和主张价值无涉。韦伯的“理想类型”和
“价值无涉”为公共政策学提供了一种方法论上的指导。
8.20 世纪前半期哪些历史条件对公共政策学的诞生起到了直接的催化作用？
答：公共政策学是在两次世界大战期间和第二次世界大战后初期孕育成形而于 20 世纪 50 年代初诞生
的。这
科学技术的发展所导
论”的后续研究所取得的一项重大进展，就是到 20 世纪 70 年代开始形论”组合成为统一的理论方法
的体系。
(2)决策科学的形成
决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的
规律的综合性新兴学科。决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系，前者取得的所有重要研究
成果都直接地成为公共政策学的内容。当然，公共政策学取得的重要研究成果，对决策科学的进展也
有助益。

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(3)行为科学的形成和行为主义政治学的进展
行为科学发端于 20 世纪 30 年代的美国，孕育于管理学领域，“行为主义”是从现代心理学中借用过
来的一个概念另外，从方法论上讲，行为主义政治学对公共政策学的产生也有着重大影响。
(4)凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大
在 1929〜1933 年世界经济危机的爆发暴露出市场经济体制的缺陷，“市场失败”推动着经济学家寻找
救治方案。凯恩斯主义被西方国家的政府认为是最佳的方案。凯恩斯主义的出台及其被奉为政府制定
政策的依据，对公共政策学的产生有如下影响：
① 公共政策对于经济、社会生活的正面作用。古典自由主义力主国家尽可能不干预经济、社会体系的
运行，对干预约的负面作用给予了充分的强调，因此政府就没有必要制定调节和控制国家、经济生活
的政策。而凯恩斯主义反其道而行之，同时许多国家的政府的实践也证明，公共政策是能够对经济、
社会体系的健康运行产生益处的。于是，公共政策领域乘势大大扩展，通过政策履行的国家职能由政
治统治的领域大张旗鼓地进入宏观管理的领域，各种各样的经济、社会、科技和文化政策一个接一个
地被政府制定出来，因而为改进政策的制定和执行系统、提高政策的质量，公共政策学就成为一门呼
之欲出的学科了。
② 尽管许多国家的政府官僚系统乘势不断扩充，但是政策的制定与执行过程中涉及的专门知识仍然大
大超出他们的知识领域，解决的办法一是吸收学者参政，二是实行政策咨询。结果，政策分析、政策
咨询、政策评估开始作为一种社会职业在有些国家应运而生。这也对公共政策学的诞生起到了直接的
催化作用。
9.20 世纪 50 年代以来公共政策学的发展经历了哪些阶段？各阶段有哪些重要进展？
答：20 世纪 50 年代以来，公共政策学的发展大致经历了以下三个阶段，即公共政策学的诞生、公共
政策学的初步发展、公共政策学的近期发展。
在这三个阶段中主要有以下重要进展：
(1)公共政策学的诞生
1951 年，由美国著名的政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一
书面世。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方法等，都
做了比较深刻的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“政策科学的开山之作”、“公
共政策学的经典著作”，被人们认作共政策学诞生的标志。
(2)公共政策学的初步发展
20 世纪 60 年代后期，从事政策研究的学者，以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方
法论作了全面的批评。从此，公共政策学的发展进入第二阶段，其标志是德洛尔的《重新审查公共政
策的制定过程》、《政策科学探索：概念与使用》和《政策科学构想》三部著作的出版。
公共政策学在这一阶段主要取得了以下四个方面的显著成就：
① 方法论的多样化。对拉斯韦尔等人的批评，改变了公共政策学领域行为主义一统天下的局面，出现
了方法论的多样化；
② 对政策过程研究的重点的转变。公共政策学在其发展的第二个阶段里，研究重点由政策过程的前期
阶段即政策的制定转移到政策过程的后期阶段即政策的执行、评估和终结上；
③ 对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视；
④ 公共政策比较研究开始起步。
(3)公共政策学的近期发展
从 20 世纪 90 年代以来，公共政策学在各主要国家里都取得了重大进展。在这门学科的发源地美国突
出表现为以下三个方面的进展：
① 课题选择的新取向
20 世纪 90 年代以来，公共政策学研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向：
a.伦理取向。政策过程是一个不断选择的过程：政策问题需要选择，政策目标需要选择，政策方案需
要选择，政策执行的方式和手段需要选择，等等。而任何选择都必须有一定的标准，其中价值和伦理
的标准是不可或缺的。基于这一认识，一些学者对公共政策研究课题的选择以伦理和价值为取向。
b.管理取向。政策是管理的一环，而公共政策则是另一种形式的战略管理。组织、计划、指挥、管制
等管理工具的运用，对于公共政策产生预期效果是至关重要的。在 20 世纪 80 年代，一些公共政策学
者在这方面己经作了基础性的研究。90 年代以来，管理取向的政策研究呈现出更强的发展势头。
c.政府改革取向。没有一个现代化的决策系统，就没有顺应并引导潮流的高质量的公共政策，而决策
系统现代化的目标，就是建立一个高效能的新型政府。20 世纪 90 年代，政府改革在发达国家成为一
种潮流，政府改革对公共政策研究产生了广泛而深刻的影响。
② 方法论的非科学趋向
自 20 世纪 80 年代起，不断有人批评在逻辑经验主义和实用主义这两条思想路线下所作的公共政策研
究。他们倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和诠释学观点，并据此来说明当代的政策环境己非理
性的思考所能把握。
以主观的研究方法代替客观的研究方法，势必影响到以什么标准来评估和选择政策以及如何判断一项

11
政策是好政策这样的基本问题。采取主观研究方法的学者认为，没有一项政策能够被社会全体成员普
遍接受为好政策。因此，确认一项好政策的比较可行的办法是主观认定的办法，即具有法律正当性的
政策就是好政策。主观的研究方法对公共政策研究的影响是相当深深入。
③ 公共政策学的建制化
公共政策学经过数十年的发展，逐步形成为一门比较成熟的独立学科，建制化则是学科成熟的外在标
志。建制化表现在以下三个方面：
a.学会的成立和专业研究刊物的问世；
b.专门研究机构的建立；
10.试述公共政策学引进中国台湾和大陆的过程？公共政策学中国化有哪些重要的本土资源可以利用？
公共政策学中国化、构建有中国特色的学科体系现己取得哪些进展？今后需要朝着公共政策学中国化
这一方向在哪些方面作更多努力？
答：（1)公共政策学首先是在美国发轫、发展起来并随后被引入其他西方国家以及一系列发展中国家
和地区的。
① 台湾在引入公共政策学方面要早于中国大陆。
a.台湾最早引入这门学科的高等院校是台北中兴大学(今台北大学)、台湾大学和政治大学。1975 年台
大政治学系率先开设“公共政策”这一课程，并于同年出版了第一本用中文编写的公共政策学教科书
《公共政策学概论》。
b.70 年代，台湾中兴大学等高校邀请美国公共行政学界的专家学者到台湾讲学、教授，并联合其他台
湾高校开办了多场公共政策学研究讲座、论坛，扩大了公共政策学研究的影响力。从这些校际公共政
策研讨会开始，公共政策学作为一个新的教学和科研重要领域，迅速地在台湾各高等院校推广开来。
c.台湾地区的主管机构也采取适当措施推动公共政策学的引进和推广。应一些学者的要求，从 1979 年
起，在台湾当局的公费留学科目中列入了“公共政策”一项，促使众多台湾年轻学子到美国深造公共
政策学博士学位。而从 20 世纪 80 年代起，公共政策学还被规定为考录公务员的专业考试科目。
d.经过数十年持续引进和推广，公共政策学在台湾己成为显学，公共政策学者和研究机构主要是通过
对美国同行的教学和研究成果进行及时、系统和全面的引进、吸收与综合来进行公共政策学的推广与
研究，但缺乏学术上的独立思考，这也成为制约台湾地区公共政策学发展的一个重要瓶颈。
② 中国大陆是随着改革开放的深入而开始引进公共政策学的，而引进和发展这一学科的根本动机是推
动党和国家领导部门决策科学化和民主化进程。
a.中国共产党^^一届三中全会以后，面对改革开放的新形势，过去重大决策的严重失误必须予以重新
认识和科学总结，决策体制的弊端、决策过程的无程序性以及决策手段的落后性必须尽快克服和解决，
决策科学化与民主化成为全社会现代化建设的迫切要求。于是，公共政策学作为一门新兴学科学在中
国应运而生。
b.在 1986 年 7 月召开的全国软科学学术会议上，国务院副总理万里明确提出了实现决策的科学化和民
主化的任务，并提出了要作“政策研究”这一重大课题。随后，从中央到地方的各级党政领导部门以
及中共中央、国务院所属各部、委、局都建立了从事政策研究的专门机构。一批国外的决策科学和公
共政策学的专著相继翻译出
tLr;
版。
C.随着国内公共政策学研究的逐步推广，以及学界与国外交流的逐步深入，大陆学者对西方发达国家
公共政策学的教学和科研成果的了解越来越系统、全面和透彻。他们从中国现代化的需要出发，参照
台湾学者编著的决策科学和公共政策学教科书体系，吸纳西方国家特别是美国的公共政策学研究文献
和教科书的内容，撰写了一批以中国大学相关专业本科教学为对象的决策科学与公共政策学教科书。
d.虽然中国大陆学者对公共政策学的研究以及编著这门学科的教科书基本上与决策科学、管理决策学
同时起步，但是较为完整地吸纳和介绍西方国家特别是美国的公共政策学知识体系的教科书的编著、
出版，却要晚得多和少得多。迟至 20 世纪 90 年代，这样的著作才相继问世。
(2)公共政策学中国化可资利用的重要本土资源主要由以下：
① 当代中国的公共决策实践
中国的决策实践不仅是极其丰富的，而且是独具特色的：
a.关于决策体制。中国的公共决策体制实行的是单一制国家结构中执政党领导的民主集中制，这既可
保障决策的有效性，也能够在政策之间留下弹性、可操作的空间，从而使公共决策过程中得以插进“
试点”这一极为重要的环节。
b.关于利益表达机制。中国的利益表达机制则是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，
实行从群众中来、到群众中去的民主集中制。它与西方国家的利益表达机制存在着根本的差异。
c.关于政策过程。在中国的政策过程中，调查、协商和试点这三个环节起着特别重要的作用，从而保
障了决策的科学性。
d.关于政策环境。与西方国家相比较，中国不仅在地理、气候、资源、人口、历史、文化等方面具有
特别的复杂性，而且中国仍处于社会主义的初级阶段的基本国情更是中国特有的。

12
② 马克思主义理论与方法
在当代中国的公共决策实践中，马克思主义理论与方法在决策者的决策思维中居于指导地位。因此，
公共政
策学的中国化必须十分重视马克思主义理论与方法。
③ 中华传统政策思想
中国古代的政策研究中“以民为本”的理念深深根植于中华传统政策思想的沃壤之中的。而以民为本、
执政为民又是当代中国公共政策的基本内容。这种民本论作为一种历史的智慧闪耀着理性的光辉，对
当代中国的公共决策以及构建有中国特色的公共政策学学科体系，则有着极其宝贵的启示意义。
(3)公共政策学中国化、构建有中国特色的学科体系现己取得以下几项重要进展：
① 强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立
足于中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用；
② 吸收国外公共政策学的概念、理论、模型、分析路径和研究方法，在马克思主义的指导下，对当代
中国的公共政策问题进行实证研宄，研究成果通常是研究报告，但也有进行学理探讨的学术论文、学
术专著和教科书;
③ 通过考察和总结当代中国公共决策实践，试图在马克思主义决策和政策理论的指导下，对公共政策
学的概念、理论、模型和分析路径进行重构和创新。
(4)坚持公共政策学中国化的发展方向应在以下几个方面着重努力：
① 强化研究者的主体意识。强化公共政策学研究者的主体意识，就是要求从事公共政策学研究的学者，
以中国人的视角、价值观和分析方法，观察和思考当代中国的公共决策实践，寻求解决社会转型和现
代化过程中重大问题的可行的、有效的政策和措施，并立足于中国国情构建对中国政策实践有较强的
解释能力的公共政策学概念、理论、模型和分析路径。
② 重视对政策哲学的研究。公共政策学的理论与实践只有上升到哲学的层次上才能获得更深刻、更本
质的认识。社会主义核心价值体系的价值论和辩证唯物主义的认识论是当代中国公共政策研究中应坚
持的政策哲学。
③ 重视本土资源。构建有中国特色的公共政策学学科体系，必须重视对本土资源的发掘。
⑤ 重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学新的概念、范畴、理
论与模
型。
11.夫妻分居案例（新增 p41！！！）
1.3 考研真题详解
一、 概念题
1.政策链[天津商业大学 2013 年研]
答：政策链是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内
容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。同一系列的决策相互衔接、相互补充，
但其中一、二项政策在形态上更具有完整性，在内容和功能上更具有全面性和系统性，起着统摄全系
列的政策的作用，从而使得同一系列的政策环环相扣，如同一个链条。
二、 简答题
1.拉斯韦尔和德洛尔分别对公共政策学科的发展作出了什么样的贡献？[中国传媒大学 2007 年研]
答：（1)1951 年，由美国著名的政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期
发展》一书面世。书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方
法等，都做了比较深刻的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“政策科学的开山之作
”、“公共政策学的经典著作”，被认为是公共政策学诞生的标志。公共政策的学的创立者是拉斯韦
尔，他也是政治行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。
(2)公共政策学的初步发展
20 世纪 60 年代后期，从事政策研究的学者，以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方
法论作了全面的批评。从此，公共政策学的发展进入第二阶段，其标志是德洛尔的《重新审查公共政
策的制定过程》、《政策科学探索：概念与使用》和《政策科学构想》的出版。公共政策学在第二个
阶段在以下四个方面取得显著成就。
① 方法论的多样化。
② 对政策过程研究的重点的转变
③ 对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
④ 公共政策比较研究开始起步。
三、 论述题
1.试从公共政策学科的早期发展论述学科诞生的历史条件。[中国传媒大学 2011 年研]
答：公共政策学（政策科学或政策分析）是第二次世界大战后首先在西方兴起的一个全新的跨学科、

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应用性研究领域，它的出现甚至被说成是当代西方政治学和行政学乃至整个西方社会科学的一次“革
命”。公共政策是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、
原因和结果的学科，以提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
公共政策学科形成的历史条件：
(1)系统论、信息论、控制论的产生。系统论是研究系统的原则、规律或模式，并对其功能进行数学描
述的一门科学。系统论或称系统科学由三部分组成：其一为系统原理；其二为系统方法；其三为系统
工程。信息论是一门以信息为基本的研究对象，以信息的运动规律和应用方法为主要研究内容，以计
算机技术为主要研究目的的一门新兴的、横断的综合性学科。控制论是研究不同系统之间的共同控制
规律以实现优化目标的学科；是利用系统各部分之间的相互关系和信息传递，将整个系统组织成为能
自动地合乎要求的运动机制的一门横断科学。
(2)决策科学的形成。决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认
识和把握正确决策的活动，这种活动可区分为个人的、群体的和组织的三个层次，遍及社会生活的所
有领域的每时每刻。最早把决策作为行政的主要功能进行研究的，是美国行政学家古立克。1938 年美
国管理学家巴纳德在《经理的职能》一书中也提出了决策和与决策密切关联的“动机”、“沟通”、
“目标”及“组织关系”等概念，并对它们的关系进行了较充分的论述。西蒙在巴纳德的研究基础上，
发展了他的决策概念。在 1944 年发表的《决策与行政组织》一文，特别是 1947 年出版的《行政行为
一一行政组织中决策过程的研宄》一书中，他系统论证了管理决策的概念体系，从而创立了现代管理
科学的决策理论学派。
(3)行为科学的形成和行为主义政治学的进展。它是运用自然科学的实验和观察的方法，研究在自然和
社会环境中人的行为规律以及人与人的相互关系的学科。行为科学产生于管理工作实践。行为科学包
括个体行为研究、动机与激励的理论、群体行为研究、组织行为等。它广泛应用于企业管理，研究如
何激发人的工作积极性，提高劳动生产率，改善并协调人与人之间的关系，缓和劳资矛盾。很多心理
学家、社会心理学家、社会学家围绕这些问题进行研究，这些人被统称为行为科学家。例如，马斯洛
等。行为科学不同于心理学中的行为主义派别，行为主义拒绝意识或把意识等同于行为，行为科学虽
然标榜研究人的行为规律，但它结合人的主观世界来研究行为规律，广泛接受传统心理学上用来描述
人们主观世界的观念，如需要动机、性格、爱好、心理机制等。行为科学之所以成为根深叶茂的学科
大树，在很大程度上得益于梅奥及其霍桑实验对人性的探索。
(4)凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。凯恩斯主义的出台及其被奉为政府制定政策的理论依据
对公共政策学的产生的影响：第一，公共政策学对经济、社会生活的正面作用。第二，尽管许多国家
的政府官僚系统乘势不断扩充，但政策的制定与执行过程中涉及到的专门知识仍然大地超出他们的知
识领域、解决的办法一是吸收学者参政，二是实行政策咨询。
总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和
经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科
学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。
2.试述公共政策学科研究的近期发展。[中国传媒大学 2009 年研]
答：（1)政策科学的发展历史
公共政策学科研究是一个不断发展的过程。古代的政策研究认为，政策分析作为一种特殊的人类活动，
它是随着社会组织的变化而变化的，而社会组织又是伴随着生产技术的发展与相对稳定的居住形式的
发展而变化的。随着城市文明的逐步发展，各种专门政策分析人才应运而生；直到 18 世纪欧洲工业革
命期间，政策研究才有了相对独立的地位；到 19 世纪，不仅制定政策的知识结构发生变化，而且研究
方法也随之变化。
(2)近代政策科学的提出
公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。20 世纪 60 年代后期，美国公众对战争、贫
困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。与科学技术发展的重大成就
相比，人们普遍感到政府解决社会问题的能力过于软弱，需要建立政策科学，改变传统的决策方式。
公共政策学科研究发展到近期，有两个明显特征：与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济
学以及其他社会科学的专业化；推动公共政策研究是那些擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他
们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理最突出的特点是。近期发展表现在“政策科学”概
念的提出。“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家 H.D.拉斯韦尔提出的。拉斯韦尔的《政策
科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，
政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔曾对政策科学概述了六大特征：
① 政策科学是关于民主主义的学问；
② 政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；
③ 政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；
④ 政策科学具有跨学科的特点；
⑤ 政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；
⑥ 政策科学必须以社会发展为研究对象，具有“发展概念”。

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(3)政策科学范式的形成
政策科学作为一门独立学科研究，在相当大的程度上与叶海卡•德罗尔的工作分不开。德罗尔批评了
拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。以德罗尔为
首的一派政策科学家，他们所提出的理论与观点，己在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基
本范式。其理论的基本内容如下：
① 政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
② 政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
③ 政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；
④ 政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
⑤ 政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
⑥ 政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为的确定为基本内容；
⑦ 政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
⑧ 政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
⑨ 政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；
⑩ 政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；政策科学以实证哲学为
基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；政策科学认为规范的创新是
必需的、严格的，应符合科学的基本标准。
综上可知，公共政策经历了一个较长的发展阶段和较快的发展过程，并且在近期又有了新的变化。公
共政策学之所以在较短的时间内迅速兴起和发展，既与现代社会的管理特征相联系，也与公共政策自
身的学科特征相联系。现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出
现的社会问题，而是大量的相互关联、相互制约的越来越具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化
性和发展性的各种社会矛盾和问题。与此同时，公众所关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的理
念或原则问题，而是那些与自身利益密切相关的特殊的公共政策问题，比如犯罪与社会安全、公平与
经济发展、种族与社会和谐、战争与外交方针、污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保障、公共
交通等一系列实际问题。
第二章公共政策的研究视角和路径
公共政策研究方法的多样性集中表现在三个层面：第一，认识论基础的多样性；第二，学科视角和分
析路径的多样性；第三，操作层面或者说工具性方法的多样性。

一、公共政策研究的多学科视角

广义的政策研究可定义为对不同公共政策的性质、原因和效果进行的研究。
1.哲学与伦理学视角
哲学对公共政策分析的贡献主要集中在两个方面：
(1)在世界观和方法论方面的影响；
(2)规范性哲学尤其是伦理学对公共政策的影响。伦理学对公共政策研究的影响表现在两个方面：
① 强调政策研究中的价值分析；
② 强调政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策者的行为标准、政策研
究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。
2.政治学视角
政治学是研究社会政治现象及其规律的学科。公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学
关注和研究的对象。
一般说来，西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：不看也行
(1)传统政治学：主要研究对象是国家；研究方法有历史的、法律的和制度的；研究重点是政府和主权，
强调研究政府的制度结构和政府治理的方法与理论基础，主要包括宪政制度、政府机构的权利和职责、
各级政府间的相互关系等主题。
(2)行为主义政治学：克服了传统政治学研究方法上的局限性，从社会学和心理学中借用了各种适用的
定量方法，特别是调查方法，通过对公共政策过程的描述性研究（特别是对个体决策的描述）来进行
公共政策分析。
(3)后行为主义政治学：保留了行为主义政治学特意强调的定量和描述性研究的特点，同时又力求将公
共政策过程和行为的描述性研究与公共政策的内容结合起来，并将微观经齐学和管理科学中的数学推

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论模型等规范性研究引进公共政策分析。
3.管理学视角
(1)管理科学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。以西蒙为代表的决策理论学派认为，组织就是作
为决策者的个人所组成的系统，管理活动的全部过程都是决策的过程，即“管理就是决策”。西蒙等
人还提出用“令人满意”准则代替“最优化”准则作为决策的准则。这些都为后来的公共政策分析作
出了重要贡献。
(2)公共政策从总体上说是一种抽象的原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。
公共政策学与管理科学尤其是公共管理学在研究对象上有很多共同之处，它们都是管理社会公共事务、
解决社会公共问题，都要经过从确认问题、制定方案、实施计划到评估结果的程序。管理学对公共政
策学理论与实践的发展起到了非常广泛的影响。
4.经济学视角
经济学是公共政策的基础。公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方
法及技术来看待公共政策问题。
5.社会学视角
社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进
行的研究。社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法。

二、公共政策的系统分析和矛盾分析 非常重要，不过之前考了
不一定
1.公共政策的系统分析
系统分析己经成为公共政策研究尤其是公共政策分析的基础性方法。系统分析基础上的公共政策分析
可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实该目标的
最优方案的过程。
(1)从系统分析的要素和步骤来看公共政策分析过程的逻辑顺序，可以分为如下几个阶段：
① 阐释目标。这是政策分析过程中最重要的一步，只有正确地阐释目标，才能保证这个分析过程的正
确进行。其内容包括:分析有关问题和争论点；弄清这些争论的来龙去脉；说明目标；发现起作用的主
要因素以及取得对它们之间关系的初步认识。
② 寻找方案。这是指根据政策目标来搜寻和设计出所有可能的备选方案，包括对已有方案的整理。在
此基础上，收集与方案有关的资料和数据，并进行分析。
③ 预测效果。这是根据备选方案的内容和性质以及方案实施的环境和条件，对方案的效果作出估计。
④ 构造模型。即构造一个或多个关于政策系统及其环境的模型；根据模型，对政策系统的操作进行分
析，并对政策系统的工作方式和工作性能作出估计。
⑤ 评估方案。即选择一定的（一个或多个）标准，把各种备选方案按照优先顺序排列起来，使决策者
更容易作出选择。系统分析使用两种主要的理性方法来排列备选方案：一种是固定任务或效用水平，
然后按照成本递增的顺序来排列方案；另一种是固定成本或预算，然后按照效用递减的顺序来排列方
案。
政策分析的这些阶段在实际应用中不仅是递进的，而且往往互相交叉、互相渗透，有些阶段还要循环
往复若干次。阔德用框架图来表示政策分析的重复过程，如图 p48
(2)从系统分析的内容来看对公共政策系统的分析通常包括以下三个方面：
① 政策系统的环境分析
要确定政策系统的边界和约束条件，就必须对环境作出分析，而政策系统分析的许多资料也来源于环
境。因此，分析环境与政策系统的关系是接近政策系统问题的必要步骤，也是政策系统分析的重要内
容。
② 政策系统的目标分析
政策系统的目标定位是政策系统分析和系统设计的出发点，是政策系统所要达到的目的之具体化。政
策系统目标分析的任务有：
论证目标的合理性、可行性和经济性；获取目标分析的结果，建立目标的指标体系；提出政策系统的
总目标要有充分的根据；要有实现目标的具体方案作保证；要充分考虑到提出总目标可能产生的积极
和消极作用；要使总目标具体化，在建立目标体系和指标体系时既要层次清楚又能够突出重点；当各
个子目标发生冲突时要明确矛盾，理清线索，进行必要的、适当的调整。

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③ 政策系统的结构分析
政策系统结构分析的目的是要找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次性特征，使政策系统的组
成要素及其相互之间的关联在分布上达到最优结合的效果。

(3)公共政策研究中的系统分析的主要作用
① 帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以比较；
② 鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的结构和
层次特点；
③ 系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断
开拓新的领域；
④ 系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中
的问题；
⑤ 系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、
控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。
2.公共政策的矛盾分析
矛盾分析法作为唯物辩证法认识事物和分析问题的根本方法，在我国的政策分析和政策实践中得到广
泛的应用。矛盾分析在当代中国公共政策中的应用体现为：
(1)矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析
政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析，反对不问具体情况的“一刀切”，反对把
马克思主义当作教条的错误思想和做法。
(2)主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，
抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾，学会“弹
钢琴”。
(3)矛盾的主、次方面的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清
事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。这样才能抓住事物的本质，才能辨方向、识大局。
否则，主次颠倒，就会混淆事物的性质。

三、公共政策的历史一比较分析
1.公共政策的历史分析
唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为过程而存
在，都是历史必然性与历史暂时性的统一。认识事物必须遵循科学的历史主义方法。

(1)认识事物和研究问题必须遵循科学的历史主义方法
① 在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一
a.要通过揭示一事物所依赖的根据和条件，来说明该事物存在的必然性。
b.要通过事物所依赖的根据和条件的变更，来认识事物变化的必然性。
c.将以上两点综合起来，揭示由一定的根据和条件所造成的该事物存在和变化的客观规律性。
② 在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一
③ 在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一

(2)研究公共政策同样必须坚持历史的观点
任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；同时，每
一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当
前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。
从历史的角度研究公共政策也有不同的层次。研究一项公共政策的历史过程包括：
① 首先，必须研究该政策产生的历史条件；随着政策的发展，还要研宄政策实施的历史条件以及政策
变动乃至终结的历史条件。
② 其次，要研究前后政策之间的联系，也就是说要对现行政策与过去的同类政策进行历史比较，从中
找出一些经验性的东西，为更好地贯彻落实现行政策服务。
③ 最后，要深入研究该项政策或该政策的某个阶段的具体脉络，更多地以描述性的语言来记录政策的
历史。

17
(3)历史分析法的优点 了解就行
① 可以研究不能直接调查的对象；
② 资料数量往往比一次性调查丰富，可以采取大样本来提高可信度；
③ 资料来源于历史事实，受干扰小，具有客观性；
④ 有些文献中的基础数据和资料是经过整理归纳的现成资料；
⑤ 较之其他社会调查方法的花费要少。

(4)历史分析法的缺点
① 虽然资料来源比较广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；
② 限于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想；定量化困难等。
2.公共政策的比较分析
比较研究或比较分析是将比较方法系统地运用于科学研究而形成的一种特定的研究活力和研究方式。
是把注意力集中在少数理论或概念上，用其他可以替代的解释与之比较，然后发现新的有价值的东西。

(1)进行公共政策的系统比较的三个基本原因 了解就行
① 为制定更好的政策提供指导，不同的国家往往采取不同的措施来应对类似的问题，孰优孰劣要通过
仔细的比较才能洞悉；
② 为了更加深入地了解在处理具体问题时政府机构和政治过程是怎样运作的；
③ 因为当今世界日益增长的相互依存，很多全球性的问题需要各国相互合作，一个国家的政策常常会
对其他国家的政策制定产生重大影响。

(2)分类
在跨国比较中，根据比较主体的异同及研究目的是求同还是求异，可以分为六类：
① 同上求同，比较相同或相似的政治形态，寻求它们的共同性；
② 同上求异，比较相同或相似的政治形态，寻求差别性；
③ 异上求同，比较不同的政治形态，寻求某种共同性；
④ 异上求异，对不同政治形态的差异性进行比较，找出差异性的原因，强调各自的特殊性；
⑤ 同上求异同，对相同的政治形态，既揭示共同性又揭示出特殊性，研究共同性和特殊性对社会发展
的影响;
⑥ 异上求异同，对不同政治形态，研宄其共同性与差异性。

(3)比较的步骤
① 确定比较研究的范围，即确定要比较的公共政策领域和作为比较对象的国家；
② 进行个案研究，具体描述各个国家所采取的政策的内容及其相关因素；
③ 类型分析，即按照同一逻辑特征，把一定的政策现象分门别类地加以整理，找出若干种事物的共同
特征，以及这类事物与其他事物的基本区别；
④ 设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和个别
特征，发现共同本质和个别事物的特殊属性。

(4)比较研究的种类
① 一致比较法 看看 p54 上步骤

② 差异比较法 同上

3.公共政策的案例研究
案例研究也又称案研究或个案分析，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。案例研究法是
一种专注于分析单个事物在一定环境中所可能发生的各种变化及其动因的研究方法。

(1)案例研究的步骤
① 明确案例研究的目的和内容；②制定研究计划；③实施案例研究（如收集资料、访谈、观察、测量
等)；④整理分析材料，形成结论；⑤起草研究报告。案例研究的证据有六个不同的来源：文献、档案
记录、访谈、直接观察、参与观察和物理人工制品。

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(2)在案例的资料收集中要注意的三条原则
① 利用多种数据来源；②建立案例研究数据库；③保存一系列证据。

(3)案例研究法的主要特点 可看 p56 详细
① 研究对象的个别性与典型性；
② 研究内容的深入性和全面性；
③ 研究方法的多样性和综合性。

(4)案例研究的优点
① 案例研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解决问题的方案；
② 案例研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点和规律；
③ 案例研究的方法灵活多样。

四、公共政策的经济一社会分析
1.经济分析方法
(1)从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。经济分析方法内含着历
史辩证法的思想，它把社会划分为生产力、经济基础和上层建筑三大结构。公共政策是否合理和有效，
要看它是否反映了正确的经济关系，是否有利于社会经济的发展。
(2)当代西方政治学和公共政策研究同样重视经济分析方法的应用，只是他们更多的是用现代经济学的
概念和理论来分析政治和政策现象。
(3)运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。
① 公共选择理论对非市场决策的分析思路：a.作出与一般经济学相同的行为假设（理性的、功利主义
的个人)；b.通常把偏好显示过程描述为类似于市场 c.提出与传统价格理论相同的问题。
② 公共选择理论的基本内涵。布坎南等人创立公共选择理论的目的在于克服凯恩斯主义下政府干预的
局限和缺陷。公共选择理论的根本目的在于通过对政府决策行为的研究，使国家结构的缺陷尽可能地
降低到最低的限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。
2.社会形态分析
(1)社会形态的概念
社会形态是生产力发展到一定阶段的经济基础和上层建筑的统一，或者说是一定社会发展阶段上经济
制度、政治制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体
的历史的统一。
① 经济基础是上层建筑赖以存在的根据，它决定上层建筑；
② 上层建筑是经济基础在政治和观念上的表现，它反作用于经济基础。
(2)经济基础和上层建筑的关系
① 上层建筑一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的公共权力机关制
定路线、方针和政策的一个重要的理论基础。我国处于社会主义初级阶段，各政策应该建立在现阶段
经济基础上，并为其服务，且要适应经济基础的变化，及时调整。
② 上层建筑在任何时候都不会完全、绝对地适应经济基础的需要，两者之间始终存在着某种矛盾。在
社会形态中，经济基础是相对易变的，而上层建筑则相对稳定，往往落后于经济基础的变更。
③ 在两者还基本适合时出现的局部性矛盾，可以在同一社会制度的范围内加以调整；当上层建筑在总
体上己不适应其生产力和经济基础发展的要求时，两者的矛盾就会从量变发展到质变。这时，只有通
过社会革命来根本改变旧的上层建筑，实现新旧社会形态的更替。
(3)当代西方学者对社会形态的研究的研究 不重要
当代西方学者同样重视社会形态的研究，只是划分的标准有所不同。最有代表性的观点是丹尼尔•贝
尔在其著作《后工业社会的来临》中提出的社会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社
会。
3.社会阶级与阶层分析
(1)阶级。阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。阶级实际上是一
个经济范畴。

19
(2)阶级分析
阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法。要正确认识社会，
指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经济地位，并在此基础上分析它们的政
治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各阶级的相互关系。

(3)有关社会分层的理论解释
① 功能论
认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标，需要居于各种社会位置的人们的共同努力。但是，
各种社会位置对实现社会基本价值目标的重要程度不一样，而重要的社会位置需要高素质并经过高度
训练的人去占据，以确保社会功能的高效率发挥和社会目标的高效率达成。因此，各种社会报酬应该
按照各种社会位置对整体社会的贡献的大小来分配。由于贡献的大小不一，社会分配也就自然是不平
等的。按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。
② 冲突论
秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制社会经济运行过
程和公共机构的权力的不同。拥有这些权力的集团可以用此权力来剥夺无权者，从而从社会分配中获
得更多的份额。这是一种不合理的社会状况。
③ 总结
两种理论解释都在一定程度上反映了社会不平等的二重性。一方面，合理的、一定程度的不平等分配
确实比平均主义更能调动人们的劳动积极性。另一方面，由于几乎社会中的每个人和每个群体都可能
想自己先富起来，围绕着“先富”、“后富”的问题就会有冲突。而且随着一部分人先富起来，如果
不能有效地解决社会共同富裕的问题，两极分化就会越来越严重。因此，在现阶段应将上述两种理论
结合起来，制定既有利于社会经济快速发展、又有利于和谐社会构建的公共政策。

五、公共政策的制度分析
1.政治学中的制度主义
(1)政治学中制度的概念
广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的约束规则，一般包括非正式约束和正
式约束两个部分。狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规
则。制度规定了政治体系是如何运转，因此它占据了政治学研究的中心位置。新制度主义的新体现在
既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。
(2)政治学对制度研究的重视 看看就行了
由于制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者
一贯重视对制度的研究和分析。
① 在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。到 20 世纪 20 年代，一些欧美政治学家出于
对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。他们呼吁政治学研究不应停留在法律条文或正式制度分析
上，而应采用新的科学方法深入探究现实的政治过程和政治活动。在他们的推动下，行为主义在 20 世
纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。
② 行为主义研究方法过分强调研究者的“价值中立”和研究方法的科学化，使政治学研究远离了现实
的政治制度和政治生活。到了 20 世纪 80 年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，
政治学家开始重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。政治学新制度主义开始
兴起。
③ 新制度主义在当代的兴起，不仅表现在学者从不同的视角对制度进行全方位的研究，而且还把新制
度主义理论运用到公共管理、公共政策分析、比较政治学、国际关系以及欧洲一体化研究中。从目前
的研究来看，新制度主义己经成为国际上政治科学研究的主要方法之一。
2.新制度主义的三大流派 大体了解
新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同样借鉴了社会学、制度
经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支。根据彼得•霍尔和罗斯玛丽•
泰勒的划分，新制度主义的分为以下三大流派：

(1)历史制度主义
历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。“历史”，是因
为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；“制度主义”，因为他们

20
注重以制度为核心的概念分析工具来考察历史。
历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。他们是社会因果论的积极倡导
者，但反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的
结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。
保罗•皮尔逊在《回报递增、路径依赖和政治学研究》一文中，提出了自己的路径依赖观：
① 含义
广义的路径依赖是指前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路
径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性
会增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。
② 路径依赖在政治生活中的表现
a.时间序列的重要性。一方面，前一阶段发生的事件会对后一阶段产生重要影响；另一方面，尽管在
某些政治事件中出现了一些共同的变量，但若变更其出现的先后顺序则会产生不同的政治后果。
b.政治制度的惯性。一旦某种制度确立之后，由于政治制度在政治生活中的密集分布，往往会建立起
一种多元平衡机制，即出现一种相互补充的“制度群”来共同维持现有局面。
c.政治过程的偶然性。由于政治制度在设计和变迁过程中所体现出的意外后果现象，以前不重要的制
度可能会在某一时刻变得重要起来；有时候还会出现这样一种局面，即一个发生在重要时刻的小事件
可能引出一系列重大结果和持久影响.
d.政治制度的继承性。政治制度的创设并非纯理性建构的空中楼阁，而是在己有制度的基础之上，在
特定的环境下展开，因此现行制度不可避免地会残留过去制度的成分。
③ 制度变迀在正常时期遵循这种路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点
”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。历史制度主义认为正常时期的制度变迀也还存在着
意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。这些影响因素主要有：
a.社会经济系统和政治背景的变化有可能会使原来不那么重要的制度变得重要起来，原来不怎么发生
作用的制度会突然对政治生活产生重大影响；
b.社会经济和政治背景的变化也有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，他们有可能会
利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；
c.环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标；
d.新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；
e.制度自身的意义和功能随着时间的改变而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，
并引发新的变革。

(2)理性选择制度主义
理性选择制度主义主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在
经济生活中作用的理论。其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。
① 理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，
制度被看成是个人行为的结果。
② 理性选择制度主义贡献在于发现了个人偏好对公共政策形成的作用以及制度对于个人的政治行为选
择的引导功能。最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战略互动的方
式。
a.首先，政治行为者的行为不是由非个人的历史力量驱动的，而是经过个人的战略计算后采取的；
b.其次，这种战略计算深受行为者对他人可能实施某些行为的预期的影响。

(3)社会学制度主义
① 社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。社会学制度主义反对传统组织理论把制度和文化截然
分开的作法，认为现代组织所使用的规则、规范、程序就是特定文化的一种实践形态，并试图解释为
什么组织要采用特定的制度形式、程序或象征符号，这些又是如何在组织内传播的。
② 社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。社会学制度主义反对理性选择学派将
个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而
是受到制度的规定和制约。个人的偏好不是既定的，政治能够创造共同的文化和价值，培养公民的认
同感和归属感。
③ 在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”，提出了新的“认知解释
”，即制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为，这些
行为又反过来维持、巩固了社会习惯和制度。
3.公共政策的制度分析
制度是公共政策得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。政府机构赋予政策如下三个特征：

21
合法性、普遍性和强制性。
(1)制度主义强调制度安排和机构设置与公共政策之间的相关性，认为只要找出结构的内在机制，就可
以系统地预测政府组织的行为。
① 传统制度主义
a.传统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度
来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；
b.再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实
际上有赖于像官僚和政客这样的个人所作出的政治选择。
因此，在行为主义时期诞生的政策科学最初倾向于反对制度主义。
② 新制度主乂
是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。
(2)新制度主义的三大流派对公共政策研究的影响
① 历史制度主义者承认影响政策因素的多元化，尤其是经济方面的因素。他们整合了社会的和国家的
视角以便更好地理解公共政策过程。他们认为制度会影响团体的权力、使观念对政策产生循环影响，
并且影响到公共决策中的合作。
② 理性选择制度主义者继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源的研
究，他们为集体行动的问题提供了一个可能的答案。尽管理性选择制度主义注意到行动者战略互动在
决定政治后果中的作用，但它却无法解释一些内化的规则，也无法解释在政治生活中大量无效率的制
度存在的事实。而历史制度主义由于过于注重宏观过程，因此无法揭示出制度创建和变革过程中存在
的利益之争和权力之争。
③ 社会学制度主义从更为宽泛的角度把文化和价值引入制度分析，这对政治生活中大量的无效率的制
度的存在很有解释力。但是由于它们把文化也作为一种制度，使其在解释政治现象时很难进行定量化
研究，带有相当的模糊性；同时，它忽略了政治过程中的行为者，淡化了人在社会政治活动中的能动
作用。

六、公共政策的价值分析与超理性分析
1.价值分析
(1)公共政策价值观 了解
公共政策价值观是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。价值观
可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。”价值观关心的是一个人认为是称
心的和美好的东西。
① 公共政策价值观可以从不同的角度来研究
a.从个人的角度看，公共政策价值观是以选择、愿望或兴趣的形式来表现的；
b.从标准角度看，公共政策价值观则意味着对一些特定情况的判断。
② 公共政策价值观的内容主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态
度和评价标准。

(2)公共政策的价值分析
是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是
否“良好”。
① 价值分析在公共政策研究中的意义与作用
a.公共政策分析人员通过价值分析可以确定一些基本的衡量和评价政策方案价值准则。
b.运用价值分析方法，可以了解人们价值观念的变化与趋向，从而有助于人们把握某种新的价值观念
以及价值规范的形成过程，并在公共政策的分析与决策中确立新的价值准则。
c.社会的价值观念并不因为公共政策系统中个别的决策行为而改变，但随着整个社会政策系统的展开，
人们的价值观念将随之而发生新的转变。建立在价值分析基础上的政策分析系统会帮助人们形成科学
的家孩子观，同时还能知道人们对政策作出新的选择。
② 价值分析的方法
a.对（作为价值观念外在表象的)行为方式和需求结构进行研究，调查社会不同阶层的人对公共政策所
持的态度与可能的行动
b.对价值观念的各个方面，如人生态度、道德风尚、审美标准、生活方式等进行全面的调查和研究，
识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。
C.对规范性的价值体系即价值规范，如社会意识形态、道德伦理规范、精神文明规范以及社会经济、

22
科学技术、生态环境等诸方面的规范（包括成文或不成文的公共政策）进行分析，寻求价值规范所蕴
含的价值观念。
d.价值分析的具体方法包括：可以通过各种形式的社会调查，对上述几个方面进行研宄与分析；可以
运用决策分析对不同价值准则的敏感度进行分析；此外，可以通过对经济活动中的预算分析、劳动报
酬关系以及资源分配优先顺序等方面的分析来透视价值观念及其变化。
2.超理性分析
公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。公共政策学主流理论主张公共政策的分析过程应当是
理性的、明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。
(1)公共政策的分析是超理性或模糊的原因
① 一在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性的方法无法解决的，即说理性方法本身的功
能有限;
② 一种被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。
(2)在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于直觉的研
究和发现。
(3)在公共政策分析过程中，超理性就具有了更大的复杂性。在可以预见的将来，最为有效的公共政策
分析方法，是要把理性分析的科学与超理性分析的艺术结合起来。超理性的过程是极为复杂的过程，
但超理性过程基本上是非逻辑的过程，它直接影响人的决定和行为。
2.2 课后习题详解
1.如何理解公共政策研究的多学科性？
答：公共政策研宄并不是孤立于其他学科的，它从多学科的视角出发对公共政策进行分析，并引入了
多学科的分析路径，力求对公共政策分析的全面性和综合性。公共政策研究的多学科视角主要包括：
(1)哲学视角
哲学对公共政策分析的贡献主要集中在两个方面：
① 在世界观和方法论方面的影响；
② 规范性哲学尤其是伦理学对公共政策的影响。
(2)政治学视角
政治学是研宄社会政治现象及其规律的学科。公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学
关注和研究的对象。一般说来，西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学、行为主义政
治学、后行为主义政治学。
(3)管理学视角
① 管理科学对公共政策研究的最大贡献是决策科学。以西蒙为代表的决策理论学派认为“管理就是决
策”，还提出用“令人满意”准则代替“最优化”准则作为决策的准则。这些都为后来的公共政策分
析作出了重要贡献。
② 公共政策学与管理科学尤其是公共管理学在研究对象上有很多共同之处，它们都是管理社会公共事
务、解决社会公共问题，都要经过从确认问题、制定方案、实施计划到评估结果的程序。管理学对公
共政策学理论与实践的发展起到了非常广泛的影响。
(4)经济学视角
公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问
题。
政策研究的经济学视角的基本内容是（阿马切尔《经济学与公共政策》)：
① 经济力量是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成；
② 经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果 A，则 B”一类的问题，一般并不预言 A 的出现；
③ 经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；
④ 经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；
⑤ 经济学家更有可能认识在现存选择中的替代机会；
⑥ 与第五点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；
⑦ 经济学家倾向于用个人的途径来作社会分析；
⑧ 经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。
(5)社会学视角
① 公共政策学研究的大量具体政策都属于社会政策，这种研究须以社会学知识和研究成果为基础；
② 社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所
进行的研究；
③ 社会学中关于政策的研究是描述性的，主要集中在政策过程特别是集中在公共政策的制定、实施和
效果评估等几个阶段；
④ 社会学在社会控制、社会化和社会变化等广泛领域内，发展了大量的实证知识和理论，这些也都有

23
助于理解不同公共政策的效果及公共政策制定者和执行者的行为；
⑤ 社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法。
2.简述公共政策研究中系统分析的内容与作用。
答：系统分析己经成为公共政策研究尤其是公共政策分析的基础性方法。
(1)公共政策研究中系统分析的内容主要为两大方面：
① 从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：
a.阐释目标：这是政策分析过程中最重要的一步，只有正确地阐释目标，才能保证这个分析过程的正
确进行。
b.寻找方案：这指的是根据政策目标来搜寻和设计出所有可能的备选方案，包括对己有方案的整理。
在此基础上，收集与方案有关的资料和数据，并进行分析。
c.预测效果：这是根据备选方案的内容和性质以及方案实施的环境和条件，对方案的效果作出估计。
d.构造模型：
e.评估方案：即选择一定的（一个或多个）标准，把各种备选方案按照优先顺序排列起来，使决策者
更容易作出选择。
② 从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括以下三个方面：
a.政策系统的环境分析。要确定政策系统的边界和约束条件，就必须对环境作出分析，而政策系统分
析的许多资料也来源于环境。因此，分析环境与政策系统的关系是接近政策系统问题的必要步骤，也
是政策系统分析的重要内容。
b.政策系统的目标分析。政策系统的目标定位是政策系统分析和系统设计的出发点，是政策系统所要
达到的目的之具体化。
c.政策系统的结构分析。政策系统结构分析的目的是要找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次
性特征，使政策系统的组成要素及其相互之间的关联在分布上达到最优结合的效果。
③ 公共政策研究中的系统分析的主要作用有：
a.帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以比较；
b.鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的结构和
层次特点；
c.系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断
开拓新的领域；
d.系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中
的问题；
e.系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、
控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。
3.运用历史或比较的方法，撰写一个公共政策学案例。
答：运用比较的方法可以对当代西方国家的行政制度改革进行对比，得出其中的共性。
20 世纪 70 年代以来，西方发达国家纷纷掀起了政府改革的浪潮。尽管西方各国面临的经济社会问题
不尽相同，改革的具体内容、形式、效果也有所差异，但从比较研究的视角来看，当代西方国家的行
政制度改革仍有其共性。具体来说，有以下几点：
(1)行政职能市场化
西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面：
① 政府行政职能定位的市场化，即根据市场经济的要求确立政府的行政职能，其目标是将原来由政府
承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府
人员。
② 政府行政职能运行的市场化，即在公共服务供给领域引入市场机制，其实质是整合政府权威制度与
市场交换制度的功能优势，形成一种新的供给公共服务的制度安排。
(2)行政权力分散化
① 从中央政府与地方政府之间的分权来看，它体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权
等下放给地方政府，使地方政府较之以前拥有更大的权力。
② 再就政府行政组织内部层级之间的分权而言，它主要体现为压平层级，授权一线。
(3)公共服务社会化
其主要形式有三：以私补公、公私合作、授权社区
(4)政府理念企业化
美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒在《改革政府》一书中归纳为 10 个方面，即企业化政府应当是：
① 起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；
② 社区拥有的政府:授权而不是服务；
③ 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；
④ 有使命的政府：改变照章办事的组织；
⑤ 讲宄效果的政府：按效果而不是按投入拔款；

24
⑥ 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；
⑦ 有事业心的政府：有收益而不浪费；
⑧ 有预见的政府：预防而不是治疗；
⑨ 分权的政府：从等级制到参与和协作；
⑩ 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
(5)政府治理电子化
面对信息技术和信息社会的挑战，西方各国均致力于发展政府信息化政策，借助信息科技提高政府服
务效率和治理质量，并通过构建电子化政府提高国家竞争力。
4.试述社会阶级与阶层分析在当代中国公共政策制定和执行中的意义。
答：社会阶级与阶层分析在当代中国公共政策制定和执行中的意义为：
(1)阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。阶级在实质上是一个经
济范畴，它是特定生产关系和物质利益的主体和承担者。在阶级社会中，剥削阶级与被剥削阶级的对
立归根到底是经济利益上的对立。阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社
会现象的方法。要想正确认识社会，指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经
济]地位，并在此基础上分析它们的政治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各
阶级的相互关系。只有这样，才能制定正确的路线、方针和政策。
(2)有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。两种理论解释可以说都在一定程度上反映了社
会不平等的二重性。一方面，合理的、一定程度的不平等分配确实比平均主义更能调动人们的劳动积
极性。但另一方面，由于几乎社会中的每个人和每个群体都可能想自己先富起来，围绕着“先富”、
“后富”的问题就会有冲突。而且随着一部分人先富起来，如果不能有效地解决社会共同富裕的问题，
两极分化就会越来越严重。因此，在现阶段仍有必要将上述两种理论结合起来，这对于我国政府制定
既有利于社会经济快速发展、又有利于和谐社会构建的公共政策，是大有裨益的。
5.试分析新制度主义的有关理论对我国政策制定的影响。
答：新制度主义在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同样借鉴了社会学、制
度经济学以及其他社会科学的研究成果，它在改善决策方式上显示了越来越重要的意义。新制度主义
对我国政策制定的影响主要体现为：
(1)制度影响决策的制定和决策结果
新制度主义的研究视角从“人”转移到“制度”，这种制度分析视角的引入，使公共政策决策的研究
更加深入，进而能在制度的思维视角下进行多重理论模式的探索，对我国构建多种决策研究框架、丰
富决策研究内涵有极为重要的意义。
(2)新制度主义使决策更加科学和民主
科学决策是满意和最优的辩证组合，即决策者在动机或心理方面必须按最优准则进行决策。新制度主
义在决策过程中采用的是有限理性决策，即寻求一个令人满意的而不是最优的决策方案。用满意准则
对决策过程和结果进行衡量和控制，有利于我国决策制定的科学化和民主化。
(3)新制度主义使得决策更具有动态性
新制度主义主张用动态的眼光来考察制度运行的过程，强调制度与个体行为者之间的互动以及制度与
社会环境之间的相互影响，使建立在制度之上的决策更有动态性。
(4)新制度主义型塑个人的行为规范
制度对其框架范围内的不同行为个体的最终行为结果有重要影响。新制度主义通过对人类行为的约束，
增加人们行为的规律性，减少不确定性，是研究和预测更加科学。
6.分别运用历史制度主义和理性选择制度主义分析一个具体的政策问题。
答：略。
7.试论个人的意识形态和价值观是如何影响其对研究方法的选择的。
(试述社会主义核心价值观和自由主义价值观是如何影响其对研究方法选择的？
这是新版的）
答：个人的意识形态和价值观会影响个体对研究方法的选择，主要表现为：
(1)价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统的倾向
和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。就其本性而言，价值观总是与个人的和社会的偏好、愿
望、利害、责任观念、认识程度直接相关，与主体性、历史性、地域性以及民族性息息相关。因此，
任何特定的价值观都必然反映着人类在一定程度上的选择自由，而人的行为又受其所在文化系统中隐
含的价值观的支配。
(2)个体的价值观一旦形成，就在人的意识中起着或显或隐的支配作用。价值的批判和价值观的选择，
决定着社会中的人心所向，积久而形成一种时代精神。价值观一旦形成。就会以比较稳定的方式支配
个体的行动、思想。由价值观所指导的价值分析也很大程度上反映着个体的认知，因而在选择研究方
法时也会遵循所确定的价值准则。
8.试结合历史和现实的例子，进一步思考公共政策分析中理性与超理性的关系。

25
答：（1)公共政策的超理性分析
① 公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。公共政策学主流理论主张，公共政策的分析过程应
当是理性的、明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。甚至“当代政府用非理性
和反理性决策方法的次数，远较用纯理性或有限理性多”。
② 在公共政策分析过程中，超理性就具有了更大的复杂性。持理性化政策分析思想的人认为，严密的
逻辑推理是获取最优化的政策结果的唯一合理的方法；而依靠那些超理性以及与之相关的非系统的经
验，只能得出含混不清的政策分析结论，并因此将政策实践过程引向失败。无疑，作为一种理念和价
值倾向，理性化的政策分析思想并没有什么问题。但是，作为一种实践性的政策指南，理性化就显得
过于理想化了。
(2)举例分析
① 历史的例子：中国共产党在近现代的革命斗争过程中面临过很多危机，这些危机的化解除了党根据
马列教条加以分析解决外，更多的时候是依靠党的高层领导的个人经验、权威来解决的。过分地强调
理性分析反而会成为教条主义，阻碍党渡过危机。
② 现实的例子：例如在改革开放后私人企业的发展中，很多大型私人企业能发展到今天，更多的是靠
创建者个人的超理性分析，依靠个人魅力和经验来解决企业发展过程中遇到的问题，传统的理性分析
反而不利于企业在面临危机时及时解决问题。
9.分析案例并回答问题。
改成经济新常态了！！！！！！P69
案例种粮大县的政策调整
随着我国农业连年丰收和城乡居民生活水平的提高，优质高价米畅销，质次廉价米滞销。某种粮大县
种植的水稻大量积压，每户多达两三千千克。对此，县政府组织专家到省内外考察农副产品的生产和
销售，并对本县土壤进行普查后作出决定：水稻种植面积减少 15 万亩，或退耕还林，或挖塘养鱼；停
种水稻，改种适合本地生长的优质香稻和水晶稻；组建三个饲料加工厂、五个养猪场、三个养鸡场和
一个家禽饲料销售公司。这一措施的实施使当地农民收入由每年的 3000 元增加到 7000 元。
问题：
试用矛盾分析方法分析该县政府这项政策成功的原因。
答：矛盾分析法作为唯物辩证法认识事物和分析问题的根本方法。案例中县政府的政策之所以能取得
成功，正是坚持矛盾分析法的结果。
(1)矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析
政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析，反对不问具体情况的“一刀切”，反对把
马克思主义当
作教条的错误思想和做法。案例中县政府根据本县的实际情况，在充分调研的基础上作出减少水稻种
植面积、增加农副产品的生产、推广种植经济作物的决定，也取得了比较好的效果。
(2)矛盾的主、次方面的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清
事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。这样才能抓住事物的本贡，才能辨方向、识大局。
否则，主次颠倒，就会混淆事物的性质。案例中该县出现了水稻大量积压、滞销严重的情况，县政府
并没有因此盲目减少水稻种植，而是在组织有关专家调研的基础上，认识到本县农业生产类型过于单
一，农副产业占比重过轻，导致本县易受水稻销售行情的影响。抓住了问题的重点，该县便做出了减
少水稻种植、发展农副产品加工业，同时增加优质水稻的种植等多项措施，取得了良好的效果。
2.3 考研真题详解
一、概念题
1.路径依赖[湖南农业大学 2012 年研]
答：（1)广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；
狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展
的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。
(2)路径依赖在政治生活中表现为：
① 时间序列的重要性。一方面，前一阶段发生的事件会对后一阶段产生重要影响；另一方面，尽管在
某些政治事件中出现了一些共同的变量，但若变更其出现的先后顺序则会产生不同的政治后果。
② 政治制度的惯性。一旦某种制度确立之后，由于政治制度在政治生活中的密集分布，往往会建立起
一种多元平衡机制，即出现一种相互补充的“制度群”来共同维持现有局面。
③ 政治过程的偶然性。由于政治制度在设计和变迀过程中所体现出的意外后果现象，以前不重要的制
度可能会在某一时刻变得重要起来；有时候还会出现这样一种局面，即一个发生在重要时刻的小事件
可能引出一系列重大结果和持久影响。

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④ 政治制度的继承性。政治制度的创设并非纯理性建构的空中楼阁，而是在己有制度的基础之上，在
特定的环境下展开，因此现行制度不可避免地会残留过去制度的成分。
1.简要说明公共政策分析的逻辑顺序和系统分析内容。[中国传媒大学 2011 年研]
答：（1)公共政策分析的逻辑顺序
① 界定政策问题。②确定政策目标。③搜寻备选方案。④预测方案结果。⑤选择政策方案。⑥评估政
策结果。(2)系统分析
利用系统方法去研究对象的一个具体工具，就是系统分析。系统分析是一个有目的、有步骤的探索和
分析过程，它以系统的整体效益为目标，以定量分析和定性分析相结合，经过一定范围内的综合分析，
寻求最优的可行
方案。
① 系统分析的步骤可以归纳为五个步骤。
a.问题的构成，旨在确定目标，以及问题的重点与范围；
b.收集资料，通过数据分析，寻求可行方案；
c.建立模型，从便于分析出发，可试建多种模型；分析对比各方案的经济效果；
d.综合分析，坚持定量与定性相结合，确定最优方案。
② 系统分析的主要作业包括系统模型化、最优化分析和综合评价。
a.系统模型化
模型化过程的好坏，对系统分析的效率有重要影响。通常在构成模型时要考虑四类变量：决定变量、
环境变量、结果变量与评价变量。
b.系统的最优化分析
依据模型求解，所得出的结果往往是最理想的，又称最优解。这种最优化的分析，往往体现在政策目
标上，是“效益（或效率）为最大”、“费用为最少”、“时间为最省”之类。而体现在模型的数值
计算上，最优化是求极值，或是极大值，或是极小值。
c.系统的综合评价
综合评价是利用“价值”的大小进行评判的，这种“价值”可理解为“有用性”或“重要性”之类。
系统在一定环境下存在。不同的环境会影响“价值”的大小，所以系统分析中所使用的价值具有相对
意义。评价因素是
多方面的，而反映这种关系也有若干价值因素。它们互相联系，共同决定着总的价值
第三章政策研究的资料收集与分析方法

一、研究方式的定义、类型、原则

公共政策的研究方式是指政策研究所采取的具体形式或政策研究的具体类型。
1.基本研究方式
公共政策的基本研究方式的划分所依据的是研究方式的自身特征。调查研究、实验研究和非介入性研
究表现出定量研究的特征，比较集中地体现了实证主义方法论的思想，而实地研究则表现出定性研究
的特征，更多地体现出人文主义方法论。
(1)调查研究
调查研究是政策研究的资料收集与分析经常采用的方式。这种研究方式指的是采用自填问卷或结构式
访谈的方法，系统地、直接地从一个取自总体的样本收集量化资料，并通过对这些资料的统计分析来
认识公共政策现象及其规律。抽样、问卷和统计分析是构成调查研究方式的三个基本元素。
(2)实验研究
公共政策过程中也存在许多变量，变量之间互相作用、互相依存，从而影响着政策本身及其执行效果。
为了考察政策过程中变量之间的因果关系，在公共政策学中也借鉴自然科学的研究手段，经常采用实
验研究的方法。对公共政策学来说，实验研究是一种高度控制某些条件，通过操纵某些因素来研究政
策变量之间因果关系的方法。公共政策的实验研究中，主要涉及三对主要因素：实验组与对照组、自
变量与因变量、前测与后测。
(3)实地研究
主要用于获得定性资料。它通常以参与观察和个案研究的形式进行。研究目标更多的是建构理论，而
不是检验理论。
(4)非介入性研究
又称为无回应性研究或者文献研究，最大特征是不接触研究对象，主要利用第二手资料进行研究，所
以具有明显的间接性，不会因为研究对象的某些变化而对政策研究造成干扰，也不会因为研究本身而

27
使研究对象产生某种反应。根据研究的具体方法和所用文献类型的不同，可以将文献研究划分为内容
分析、二次分析和现存统计资料分析（利用政府的统计资料进行分析）三种具体类型。
2.政策研究方式的选择原则：
(1)研究对象优先。研究对象优先是指研究者根据研究对象的性质和规模、采用的分析单位、要达到的
目标等，来确定研究方式，即以研究对象的特征为基准确定研究方式。
(2)研究结果优先。研究结果优先是指研究者对研究结果有特定的要求，这样就只能以研究结果为基准
来选择研究方法。
(3)方法资源优先。是指研究者应该优先考虑本人擅长的研究方法；或者考虑在现有条件下能够选择利
用的方法与研究的问题之间是否存在匹配关系，如果不匹配，为了保证研究质量，则放弃对该问题的
研究。

二、一手资料的收集与分析（上）

收集资料是公共政策研究的最基本的步骤。一手资料是研究者采取社会调查、实验和实地观察等研究
方式，直接地从研究对象那里记录下来并加以整理的资料。它可以是定量的，也可以是定性的。研究
的重点在于如何保持资料收集的科学性。
1.概率抽样调查
概率抽样又称为随机抽样，它是公共政策研究获取第一手资料的重要方法之一。概率抽样即按照概率
原则，从总体中抽取一定数目的单位作为样本进行观察，概率抽样是总体中每个单位都有一定的概率
被选人样本，严格的统计学语言称为使总体中的每一个个体都有一个己知不为零的被选机会进入样本。
这样做的结果排除了主观上的随意性，使样本更具有客观代表性。概率抽样可以分为两大类：等概率
抽样和不等概率抽样。
具有代表性的抽样方法有：

(1)简单概率抽样
① 简单概率抽的含义
简单概率抽样又称简单随机抽样，它是其他抽样方法的基础，最直观地体现了抽样的基本原理，其他
概率抽样都可以看成是由它派生而来的。简单概率抽样分为重复抽样和不重复抽样两类。简单概率抽
样对总体中所有个体按完全符合随机原则的方法抽取样本，即抽样时不进行任何分组、排列，使总体
中任何个体都同样有被抽取的平等机会。
② 利用随机数字表进行抽样的具体步骤：
a.先取得一份总体所有元素的名单（即抽样框)，然后将总体中所有元素按顺序编号，获得总体的数字。
b.按照总体的位数随机确定从表中抽取的行数或者列数。
c.按照选中的行或者列的自然顺序挑选组成样本的个体。挑选的原则是：小于总体数字的样本个体留
下，大于总体样本的数字舍弃，直到选够为止。
d.如果在所选取的行或者列中找不够样本的个体，则从其他行或者列中继续寻找，直至找够。
e.按照当初的编号，把随机表中选取的数字到抽样框中与样本个体一一对号。

(2)系统抽样
① 系统抽样的含义
系统抽样是简单概率抽样的一个变体，又称等距离抽样或机械抽样。它是把总体的个体进行编号并按
一定顺序排列起来，然后按照一定的间隔抽取个体的号码来组成样本的方法。系统抽样需要有完整的
抽样框，样本的抽取也是直接从总体中抽取个体，没有其他中间环节。
系统抽样与简单概率抽样比较，可以使中选单位比较均匀地分布在总体中，尤其当被研究现象的标志
变异程度较大，而在实际工作中又不可能抽取更多的样本单位时，这种方式更为有效。
② 系统抽样的具体步骤
a.把总体中的每一个个体按顺序编号，即制定出抽样框；
b.计算出抽样间距 K，计算的方法是用总体中个体的数目除以样本中个体的数目；
c.在最前面的 K 个个体中，采用简单随机抽样的方法抽取一个个体，记下这个个体的编号，以它作为
随机的起点；
d.在抽样框中，自起点开始，每隔 K 个个体抽取一个个体；
e.将抽取的全部个体结合起来，就构成了该总体的一个样本。

28
(3)分层抽样
分层抽样又称类型抽样，它是先把总体中的所有单位按照某种特征和标志进行分类或者分层，然后再
在各个层次中采用简单随机抽样或者系统抽样的办法抽取一个子样本，最后将这些子样本结合起来构
成总体的样本。
① 分层抽样的特点
a.分层抽样法要求各层之间具有差异性（异质性），各层内部具有相同性（同质性）。总体的同质性
程度越高，样本就越容易反映总体的特征；而总体的异质性程度越高，样本就越难反映总体的特征，
对抽样的要求也就越高。
b.分层抽样的最大优点，在于把异质性较强的总体分成一个个同质性较强的子总体，在不增加样本规
模的前提下降低抽样误差，提高抽样的精度。此外，分层抽样法还便于了解总体内不同层次的情况，
以利于对总体中不同的层次进行单独研究。
c.分层抽样一般以所要研究的主要变量或相关变量作为分层标准。
② 分层抽样中的抽样方法
a.按比例分层抽样：指按照各种类型或层次中的单位数目同总体单位数目间的比例来抽取子样本的方
法。即分层后，从各层中抽取样本的数量，依各层占总体的比例而确定。计算公式如下：Si=(Ni/N)S
式中：5；为第 i 层应抽取的样本数；#为总体中含个体的总数；队为第 i 层含个体的总数；S 为预定抽
取样本数。
b.不按比例分层抽样：采取按比例分层抽样的办法，可以确保得到一个与总体结构完全一样的样本。
但有时总体中有的类型或层次的单位数目太少，若以按比例分层的方法抽样，则有的层次在样本中个
案太少，不能够准确反映各个层次的情况，这时往往要采取不按比例抽样的方法。

(4)整群抽样
整群抽样是采用简单概率抽样、系统抽样或分层抽样的方法，从总体中随机抽取一些小的群体，然后
由所抽出的若干个小群体内的所有元素构成样本。与其他抽样方法不同的是，整群抽样的抽样单位不
是单个的个体，而是成群的个体。
① 整群抽样的特点
a.整群抽样可以简化抽样的过程，使组织工作更为方便，确定一组就可以抽出许多个体进行观察；
b.整群抽样的缺点在于样本的分布面不广，样本对总体的代表性相对较差。
② 整群抽样与分层抽样的方法区别
当某个总体是由若干个有着自然界限和区分的子群（或类别、层次）所组成，同时，不同的子群相互
之间差别很大、而每个子群内部的差异不大时，则适合分层抽样的方法；反之，当不同的子群相互之
间差别不大、而每个子群内部的异质性程度比较大时，则特别适合于采用整群抽样的方法。

(5)多段抽样
多段抽样又称多级抽样、多阶抽样或分段抽样。这种抽样方法是把抽样过程分为几个阶段进行，分段
的根据是待抽元素的隶属关系或层次关系。在公共政策研究中，多段抽样适合总体规模特别大，或者
总体的分布范围特别广的情况。多段抽样需要注意在类别和个体之间保持平衡。
多段抽样的具体方法：
先从总体中随机抽取若干大群（组），然后再从这几个大群（组）内抽取几个小群（组），依此类推，
一直抽到所需要的元素。抽样的每个阶段都要求采用简单概率抽样或等距抽样或分层抽样的方法进行。
2.非概率抽样调查
非概率抽样又称非随机抽样，是指抽样时不遵循随机原则，而是按照政策研究人员的主观判断或仅仅
按照方便的原则抽选样本。在与政策过程有关的调查中，采用非概率抽样通常是出于下述几个原因：
受客观条件限制，无法进行严格的概率抽样；为了快速获得调查结果；在调查对象不确定或无法确定
时；总体各单位间差别不大，且调查人员具有丰富的调查经验时。非概率抽样技术主要有五种，即偶
遇抽样、判断抽样、定额抽样、雪球抽样和不等概率抽样（PPS 抽样）。

(1)偶遇抽样
偶遇抽样又称方便抽样，是根据政策调查者的方便与否来抽取样本的一种抽样方法。如街头拦人。偶
遇抽样能够及时取得所需要的信息和资料，节省人力、财力和物力，但抽样偏差较大，一般用于非正
式的探索性调查，且只有在调查的总体各单位间差异不大时，抽取的样本才有较高的代表性。

(2)判断抽样
判断抽样又称目的抽样，它是凭研究人员的主观愿望、经验和知识，从总体中选择具有典型代表性样
本作为调查对象的一种抽样方法。应用这种方法的前提是政策研究者必须对有关特征有相当深刻的了

29
解。判断抽样方法在样本量小及样本不易分门别类挑选时有其较大的优越性；缺点是其精确性过于依
赖政策研究者对调查对象的了解程度、判断水平和对结果的解释情况。
判断抽样选取样本单位的方法：
a.选择最能代表普遍情况的调查对象，常常以“平均型”或者“多数型”为标准。“平均型”是在调
查总体中具有代表性的平均水平的单位；“多数型”是在调查总体中占多数的单位。
b.利用调查总体的全面统计资料，按照一定标准，主观选取样本。

(3)定额抽样
定额抽样是非随机抽样中应用最广的一种，它类似于概率抽样中的分层抽样。它把总体中的所有单位
按照一定的标志分为若干类（组)，然后在每个类（组）中用偶遇抽样或判断抽样方法选取样本单位。
定额抽样要求事先对总体中所有单位按其属性、特征分为若干类型，这些属性或者特征称为“控制特
征”。然后再按照各个控制特征分配样本数额。这样可以保证总体的各个类别都能包含在所抽样本之
中.所以，定额抽样法的样本比其他几种非随机抽样方法的样本更有代表性。
定额抽样的方法：按照定额的要求不同，定额抽样法可以分为“独立控制”和“交叉控制”两种。
P76 表可以看
a.独立控制定额抽样是根据调查总体的不同特征，对具有某个特征的调查样本分别规定单独分配数额，
而不规定必须同时具有两种或两种以上特征的样本数额。这样可使政策研究人员有较大的自由去选择
总体中的样本。
b.交叉控制定额抽样是对调查对象的各个特性的样本数额进行交叉分配的方法。该做法上既考虑对总
体分类时规定的标准，又考虑每个标准之间所占名额的比例。

(4)雪球抽样
① 雪球抽样的基本步骤
a.找出少数样本单位；b.通过这些样本单位了解更多的样本单位；c.通过更多的样本单位去了解更多
一些的样本单位。
② 雪球抽样的优缺点
a.优点是便于有针对性地找到被调查者，而不至于“大海捞针”；
b.局限性是要求样本单位之间必须有一定的联系并且愿意提供和保持这种关系，否则会影响这种调查
方法的进行和效果。

(5)不等概率抽样（PPS 抽样）
不等概率抽样是指在抽取样本前给总体的每一个单元赋予一定的被抽中概率，起作用大的单元被赋予
较大的被抽中概率，起作用小的单元被赋予较小的被抽中概率。不等概率抽样分为有放回抽样与无放
回抽样两种情况。在有放回的不等概率抽样中，最常用的方法是按总体单元的规模大小来确定抽选的
概率。这种抽样方法最突出的优点是能够较大程度地提高抽样精度以较好地推论总体。
① 不等概率抽样的具体步骤：一般方法是在累积的基础上，采用等距抽样的方法来进行抽样。其具体
步骤是:p77
a.设总体的单元数为 其规模度量分别为 总规模度量为
b.设欲抽取样本的容量为 ，则先求得等距抽样的间隔 。
c.然后在 1 一 K 之间随机等概率抽取一个数，假设为 r。认定 r 所在的单元代码区间相应的单元即为
被抽中的单元。
d.以后每隔 K 个度量值抽取一个单元，即 r+K，r+2K,r+3K,…，r+(n—l)K 等数字所在的单元代码区
间的相应单元，即为被抽中的单元。
② 不等概率抽样的特点
当所有单元的度量 时，它是不重复的抽样；当某个 时，则第 i 个单元有可能被重复抽中；当
>2K 时，则第 i 个单元肯定会被重复抽中，在这种方法里，每个单元的被抽中概率与 的大小成正
比例，而且具有等距抽样的优点。
3.概率抽样和非概率抽样调查资料的收集方法
(1)自填问卷法
① 自填问卷法的优缺点
a.自填问卷法由被访问者填写问卷，可以在较短的时间内同时调查多人的情况；同时该方法具有很好
的匿名性，有利于被调查者如实填答问卷，从而获得比较客观真实的资料。
b.自填问卷法的回收率难以保证；由于调查者不在现场，无法对答卷给以指导，所以自填问卷不太适
合文化层次较低的被调查者，即便是文化层次较高的被调查者，由于缺乏和调查者的有效沟通，也常

30
常会出现调查资料的质量得不到保证的情况。
② 自填问卷法的类型按照发送方法和填写方法分为：个别发送法；集中填写法；邮寄填写法。

(2)结构访谈法
结构访谈法是指政策研究者对访谈的走向和步骤起主导作用，按照自己事先设计好的具有固定结构的
统一问卷进行访谈的方法。在结构访谈法中，选择访谈对象的标准和方法、所提出的问题、提问的顺
序以及记录的方式都呈现一种格式化、标准化的特征。研究者对所有的受访者都按照同样的程序了解
同样的问题。
结构访谈法有以下两种类型：当面访谈法、电话访谈法。
4.网上调查
网上调查是以互联网为平台，由被调查者在某个设定的站点或邮箱填写问卷、并经过互联网再反馈给
调查者的一种调查方法。具有样本量宏大、费用低廉、速度快捷、能够利用声像技术等特点。

(1)网上调查的基本形式
① 交互式计算机辅助电话访谈系统
在传统的电话调查的基础上所产生的计算机辅助电话调查系统，简称 CATI。CATI 是计算机辅助数据采
集的一种形式，它的主要操作特点是将数据采集、数据记录和数据编辑三个调查流程合为一体。最大
优势是能为针对网民这一特定人群的调查提供方便的音频调查手段和工具。
② 网上问卷方法
网上问卷方法是指将传统的纸质问卷转换为适合互联网传输的特定格式的电子版本，然后通过互联网
将问卷传给被调查者，由被调查者填写完毕之后再反馈给调查者的一种调查方法。在所有网上调查工
具中，网上问卷方法是最常见的调查工具。
根据问卷发放和回收的技术不同，网上问卷方法可以分为：
a.站点方法：目前网上问卷调查的最基本方法，其主要特征是将问卷以网页作为载体来实现网上调查。
常用的站点方法有纯超文本格式网页调查和定制互动式网页调查两种类型。P79 有介绍
b.电子邮件方法：比较简单，调查问卷一般就是一份简单的电子邮件，被调查者回答完毕之后，将问
卷回复给调查者即可。电子邮件调查又可以分为文本式电子邮件调查、电子邮件软件调查和附件式电
子邮件调查三种类型。
c.讨论组型方法：在互联网上相应的讨论组中发布问卷信息或调查题目，由网民自由回答的一种调查
方法。这种方式同样成本低廉，简单易行。
③ 网上调查系统
是利用专门为网上调查设计的问卷链接或者传输软件来进行的调查，此类系统也叫在线问卷调查系统。
这种调查的特点是可以快速为决策过程提供支持。

(2)网上调查的概率分类
① 基于非概率的网上调查方法
网络调查在很多情况下难以确定样本的人选概率，因此非概率调查在网络调查中占有较大比重。在公
共政策过程中，常用的非概率调查形式有：
a.志愿者组成的实验调查：指在一些具有高访问量的网站和门户网站中召集志愿者进行调查的网上调
查方法。这种方法不属于概率调查。
b.不严格的自选调查：是目前最为常用的一种网上调查方法，指调查者在门户网站或者某网站的人口
处向浏览者发出调查的邀请，由浏览者自愿参加的一种网上调查方法。
② 基于概率的网上调查方法
基于概率的网上调查方法是按照各种概率抽样方法所进行的网上抽样调查。常见的基于概率的网上调
查有:
a.网上拦截调查：指通过采用等距抽样的方法，每隔固定个数的浏览者邀请一个网民参与调查的方法。
b.清单抽样调查：先取得一个上网者的名单清单或者抽样框，然后通过电子邮件邀请其参与调查的网
上调查方法。

三、一手资料的收集与分析（下）

在公共政策研究中，一手资料的收集与分析还有通过实地研究获得第一手的、用于定性研究的政策资
料。

31
1.深度访谈法
深度访谈法又称无结构访谈法，是一种非标准化、非格式化的政策研究资料的收集方法。深度访谈法
从环境到过程，从内容到形式，都没有固定的框架，是一种很宽松的政策资料调查形式，能充分发挥
访问者和被访问者的积极性。它适合于提出假设和建构理论。按照访谈对象人数的不同，深度访谈法
大致可以分为：
(1)个别访谈法
个别访谈法是由调查者同被调查者进行的一对一的访谈。这种访谈不依据问卷表，只围绕访谈主题灵
活地询问和交谈。个别访谈法可以采用正式访谈和非正式访谈的形式。
(2)集体访谈法
集体访谈法是将若干个被访问者集中在一起进行访谈。集体访谈中存在两对互动关系，一是访问者和
被访问者之间的互动，二是不同的被访问者之间的互动。集体访谈的常见形式有：
① 焦点团体座谈会
焦点团体座谈会又称为焦点团体访谈。焦点团体座谈会是以主持人为访问者一方，以全体与会者作为
受访者一方所进行的两方互动式对话，是在主持人的协调下而发生的主持人与与会者之间、与会者相
互之间的多元互动。在公共政策领域，政策研究者可以利用焦点团体座谈会来探究某项政策议题的各
个层面。焦点团体座谈会主要用于收集定性政策资料。
a.焦点团体座谈会的特殊要求：第一，焦点团体座谈会应该具有中立特征，目的是保证与会者能够以
超脱的态度发表见解；第二，在焦点团体座谈会中，要求与会者讨论过程的设计必须是针对某些核心
问题而展开的，即围绕核心问题来设计讨论过程；第三，焦点团体座谈会要求现场的信息传递具有即
时性，即与会者接受问题、发表见解、深入讨论、形成互动均是在现场即时形成的。
b.焦点团体座谈会与传统座谈会的差别
第一，主持人的角色：焦点团体座谈会的主持人只是起协调作用，不起核心作用；传统座谈会以主持
人和会议的中心人物为核心。
第二，与会者之间的亲和力：焦点团体座谈会以陌生人为主要参与者，与会人员之间身份概念淡化、
心态平等；传统座谈会以熟人为主要与会者，且与会者具有可以识别的地位标志，身份概念较强。
第三，信息的互动条件：焦点团体座谈会重视现场即时互动，不需要对与会者进行事前动员；传统座
谈会通常要求与会者进行事前准备，并且可能形成一定的基调。
第四，座谈会的倾向性：焦点团体座谈会重视中立的会议环境、中立的主持人，强调会议内容本身的
中立性;传统座谈会往往显示出与某些利益团体或者立场有牵连，在会议环境、主持人态度、会议内容
等方面带有倾向性。
第五，座谈会的程式：焦点团体座谈会注重沟通技巧，会议进程紧凑，气氛活跃；传统座谈会往往按
照普通会议规则进行。
② 头脑风暴法
头脑风暴法是一种常用的专家会议法，它是用来产生有助于查明问题，并使之概念化的思想、目标和
策略的方法。它通过召集一定数量的专家一起开会研究，共同对某一问题作出判断。采用头脑风暴法
组织专家会议时，应给专家们提供一个充分发挥创造性思维的良好环境，应遵守的基本原则：第一，
限制议题的范围，提出论题或议题的具体要求，使主题突出；第二，不能对别人的意见或建议评头品
足、提出怀疑，不要放弃和中止讨论任何一个无论是否适当或可行的设想;第三，鼓励与会者对己提出
的设想或方案加以改进和综合;第四，创造一种自由讨论的氛围，支持和鼓励与会者充分发挥其想象力
和创造力；第五，专家发言要简练，但不允许参加者仅仅宣读事先准备好的建议。
b.头脑风暴法的优点
第一，它能够发挥所召集专家的共同智慧，产生专家智能和信息方面的互补效应；
第二，它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振”作用，爆发出更多的创造性思维的火花；
第三，专家会议所考虑的问题以及所提供的备选方案，比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、
更全面
c.这种方法的主要缺点：与会者易受权威及潮流的影响；容易忽略少数人的意见;有些专家易于固执己
见等。
③ 德尔菲函询法
德尔菲函询法是一种直觉预测技术。德尔菲函询法是对传统的专家会议法的改进。传统的德尔菲函询
法采取的是函询调查形式，向与预测问题有关领域的专家分别提出问题，使专家在彼此不见面的情况
下发表意见、交流信息，而后将他们的答复意见加以整理、综合。这样经过多次反复循环和技术处理，
最后汇总得出一个比较一致的、可靠的预测结果。这种方法有效地避免了传统的专家会议法中出现的
沟通不良、易于屈从权威和随大流等弊端，有助于专家更自主地发表意见。
a.传统德尔菲函询法强调的基本原则
第一，匿名原则一一所有参与的专家，均以个人身份发表意见，遵守匿名原则；
第二，循环往复原则——由主持人收集参与者的意见并加以公开，如此循环往复数次，允许参与者在
参考别人判断的资料之后修正自己原先的看法；

32
第三，控制反馈原则一一让参与者回答事先设计出的问卷，并使其对收集归纳出的判断和论证作出总
体的衡量；
第四，团体回答原则一一对所有参与者的意见进行综合判断时，通常必须考虑总数、趋势等情况；
第五，专家共识原则一一主要目的是使专家达成共识，得出最终的预测结果。
b.20 世纪 60 年代之后，一些政策分析人员在传统的德尔菲函询法基础上加入价值分析等因素，发展
出政策德尔菲函询法，突破了传统德尔菲函询法的局限，以便分析更复杂的政策问题。政策德尔菲函
询法除了保持传统德尔菲函询法的循环反复和控制反馈原则外，修改或改进了其他几项原则，如有选
择的匿名、多方面的信息倡导、回答统计的两极化等。
2.实地观察法
实地观察法属于实地研究中的一个重要方法，是在自然环境下对当时正在发生的事情进行观看、倾听
和感受的一种政策研究手段。公共政策研究中的观察要求带着明确的目的，用自己的感官和辅助工具
去直接了解正在发生、发展和变化着的政策现象。因此观察者的活动要具有系统性、计划性和目的性，
要能够对所观察到的与政策有关的现象做出实质性的和规律性的解释。实地观察可以分为：

(1)非参与观察法
非参与观察法又称局外观察。这种类型的观察不要求研究者直接进入被研宄者的日常活动。观察者通
常置身于被观察的世界之外，作为旁观者了解事情的发展动态。这样做的目的是尽可能地不对受观察
群体或环境产生影响，最大程度上获取真实的、具有原始面貌的政策信息。

(2)参与观察法
参与观察法就是研究者深入到所研究对象的生活背景中，在实际参与研究对象的一些与政策过程有关
的生活过程中进行观察的一种政策研究方法。在参与观察法中，研究者通常不是从对研究主题的先验
印象和一整套测量工具开始，而是经常在收集政策资料的过程中形成他们的概括和方法论，是带着问
题到实地去寻求资料和理性解答的过程。
① 观察者的两种角色形式
—种角色是“作为观察者的参与者”，这种角色是指研究者的身份对于所研究的群体来说是公开的，
同时，研究者又被这一群体所接受，被允许参与他们的成员关系和群体活动，使研究者能够进行观察
和研究。另一种角色是“完全的参与者”，或隐蔽观察者，即研究者将自己的真实身份隐藏起来，而
以所观察社区或群体中一个真实成员的身份去参与其中并进行观察。
② 参与观察法比较适合的情况
a.针对一些特殊的社会现象制定有关公共政策时；研究者需要了解有关政策过程的连续性、关联性时；
b.需要对政策研宄中的个案进行深入调查时；
c.当研究者希望发现新观点、建构自己的初始理论框架时。
3.准实验研究法
准实验研究是在缺乏某个实验条件或者缺乏某个实验环节，或者对某个变量不能完全有效地控制等不
完备条件下的实验。由于实验要素很难在严格的意义上进行完善，所以准实验研究适合对一些量化程
度要求不高的公共政策问题进行研究，也适合进行定性的公共政策研究。根据实验环境的不同，准实
验研究可分为实验室实验和实地实验两种情况。
(1)实验室实验。实验室实验，是在实验室内进行的标准化的、条件完善的实验研宄。在这种研究中，
实验背景和变量都相对容易控制，实验环境也可以较好地封闭，实验者能够比较清楚地大致观察到政
策变量之间的因果关系。实验室实验存在外在无效度的问题，这导致了实验室实验的缺点是推广性差。
(2)实地实验。实地实验是为了了解政策变量之间的关系，在现实生活中实地对某些政策变量进行控制
并观察其他政策变量随之而发生的变化所开展的实验。实地实验的实验条件相对不是很完备，因此所
得实验结果在量化意义上不十分精确，因此只能用作定性结论或量化程度要求不高时的结论。在公共
政策研究中，实地研究法比较适合于基本政策或者部门政策的研究。

四、二手资料的收集与分析

1.内容分析（p85 数据库收集方法了解一下）
(1)内容分析的概念
内容分析是一种对与政策过程有关的文献内容进行客观、系统和定量描述的研究技术，主要内容是把
现存的文字资料转换为数据资料，然后利用统计方法来分析政策现象。内容分析常常用于考察政策过
程中人为的事实，主要是指已经成文的资料。

33
(2)内容分析的目的
内容分析所釆用的文献主要是人们所写的文章、书籍、日记、信件，所拍的电影、电视及照片，所创
作的歌曲、图画等。通过考察这些文献来了解人们的行为、态度和特征及其对政策过程的影响。除了
信息本身的内容外，内容分析还被用来研究信息发出者的动机，以及信息传播的效果或影响。内容分
析的主要目标首先是考量内容中某一项目的频数，或者考量某一类别在整个内容中所占的比例等，在
此基础上再考量对于公共政策诸方面的影响。
(3)内容分析的程序
① 抽样：内容分析的抽样方法比较简单，各种抽样方法都可以在内容分析中运用。较为普遍的方法是
分层随机抽样、多阶段随机抽样。
② 编码：内容分析的基本做法是对样本中的信息进行编码。编码就是根据事先设定的概念框架，对信
息做好分类记录。
③ 推理：在量化结果的基础上，进行合理的推理，以确定对于公共政策过程的影响。
2.二次分析
(1)二次分析的概念
二次分析是对与政策过程有关的现有的数据资料进行的再次研究，即直接利用其他研究者为其他目的
所收集的原始数据资料所进行的新的政策研究。
(2)二次分析的研究目的：一种是利用别人为研究某一问题而收集的资料进行其他问题的研究，即把同
一种资料再用于对不同的问题的研究中。这种研宄是创新性的。另一种是用新的方法和技术去分析别
人己经用过的资料，以对既往的研究结果进行核实，即用不同的分析方法处理同一种资料，以了解是
否能得出同样的结论。这种研究是检验性的。
(3)二次分析的主要程序
① 确定新的政策研究主题；②在此基础上寻找合适的资料；③最后对资料进行再剖析和再发掘，得出
新的结论。
3.现存统计资料分析
现存统计资料分析又称既有统计资料分析，是在利用各种官方统计资料的基础上进行的政策研究。
(1)现存统计资料分析与二次分析的不同点
现存统计资料分析所利用的不是其他研究者收集的原始数据，而是基于政府部门统计资料的权烕性，
利用政府部门公布的各种基本统计资料所进行的政策研究。在方法、思路正确的前提下，这种研究结
果往往也具有较高的权威性和影响力。因此，许多情况下进行现存统计资料分析是为了提高研究的可
靠性和权威性。
(2)现存统计资料分析的程序
① 选择合适的资料；②处理资料，即利用既有的统计资料去获取政策信息、发现政策规律；③基于现
存统计资料的特殊性，需要确切地说明资料来源。
4.历史一比较分析法 (课本此处没有）
历史一比较分析法是一种理论分析路径，它在公共政策学中的应用主要是通过比较各个国家、各个社
会的历史事件或者历史过程来发现某些公共政策发展的一般模式。详见本书第二章。

五、定量资料分析

公共政策研究的定量资料分析方法是指在政策过程中对各种有关的资料和信息用确切的数字量化出来，
建立数学模型，并运用包括计算机在内的各种计算手段进行计算和分析，为公共政策的制定、执行、
评估和监控提供有效的依据与技术的过程。它的主要特征是科学性、专门性、敏感性和精确性。
1.定量资料分析概述
政策分析中定量方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。公共政策学所说的理性分析指
的是特定的政策主体为达到一定的目的，解决一定的问题，利用一切可获取的信息或统计资料，通过
客观和准确的计算或度量，对目的和手段进行分析，以求以最适当的解决办法，有效地实现政策目标，
获取最佳政策结果。
用理性化的观点和方法看待、分析和解决政策问题，己成为公共政策分析方法的主要特征之一。政策
分析中的理性主义模式主张将理性方法作为政策分析和研究的主导方法或唯一方法。

34
(1)定量分析方法的作用及其局限性
定量技术方法就是根据调查研究、资料收集以及预测 所获得的信息、运用运筹学、统计学、数学、计
量经济学等学科的理论和方法建立政策分析的数学模型，然后借助电子计算机等手段进行大量的计算
来求得解决方案及各种预期目标。
① 定量分析方法对政策研究和政策分析的作用
a.定量分析方法能使有关的知识条理化、专门化，能对一些变量进行量化的比较，并将这些变量与其
他一些特殊的变量进行比较；
b.定量分析方法是现代科学技术发展的产物，可以为政策分析和决策问题提供比较全面的方案；
c.定量分析方法为规定系统的输出提供了判断标准，从而使政策分析人员更容易把握公共政策所面临
的复杂而又不确定的问题；
d.定量分析方法比其他的政策分析方法更加严密、客观，从而有助于政策分析人员更好地界定问题、
明确目标、设计方案，也有助于对政策的执行和评估；
② 定量分析方法的局限性
a.定量方法的工具基础是数学，即运用数学方法获得最优解。但由于政策分析和决策涉及的是公众与
社会的复杂活动，定量方法无法同时达到为取得最优结果所需满足的条件，而且对伦理道德、价值观
念和人际关系等因素进行量化和择优也是很难做到的。
b.定量方法所借助的数学模型的建立依据一定的靠主观判断的假定和研究框架。如果时间、空间或其
他方面的条件发生了变化，那么原先形成的方案的最优性就会改变，数学模型的可靠性就会降低。
c.数学方法运用于解决常规性问题十分有效，但对于大量的非常规性问题，定量方法的应用尚不尽如
人意。
d.定量方法本身的特点决定了它不易被非专业人员接受或掌握，因为它过于依赖特定的符号和话语，
而且定量分析方法的成本也较高。
e.定量分析方法处理不好过去的政策和价值标准对公共政策制度化的影响问题，这就可能妨碍政策分
析人员做出合理的分析结论。

(2)定量分析方法的基本分类
克朗在《系统分析和政策科学》一书中将定量分析技术分为两类，即确定型分析技术和随机分析技术。
① 确定型分析技术
确定性分析技术是指那些可用于只有一种势态，并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同
的选择都是己知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见的方法或技术。见 p89 表。
② 随机分析技术
随机分析技术是应用于不确定型政策分析的定量分析方法和技术。当存在不同的发展状态，并且需要
估计和确定每一种势态下可能的状态时，就要碰到随机模型问题。因为这时还要计算在每一种态势下
每一种决策选择所得的输出结果，所以可供选择方案的数量将很大，这时可以用数学、统计推论和概
率论等方法，在可以接受的假定条件下减少不确定性。见 p90 表。

(3)政策变量测度的层次 p90
类序距比

2.系统分析中的定量技术
定量分析的过程主要通过确定型定量分析技术和随机型定量分析技术来进行。

(1)确定型定量分析技术
① 线性规划
线性规划是解决带有约束条件的最优化问题的最常用方法。在有限的条件下，公共政策的制定者必须
考虑如何最好地利用有限的资源来使政策效益达到最大化。在所有这些问题中存在两个因素：目标、
约束条件。
a.解决政策过程中的线性规划问题有三个步骤：
第一，建立模型，即用恰当的数学式子表示问题；
第二，问题求解，即求出问题的最优解；
第三，敏感性分析，即查验当问题有所变化时会发生什么情况。
b.建立模型的一般方法：p91 下
C.数学模型建立之后，即可以求解这个方程。所得结果有两种情况：一种是可行解，一种是最优解。
能够满足约束条件的解称为可行解，能够使目标函数达到最优的可行解称为线性规划问题的最优解。

35
一般最优解是所需要的结果。
② 排队论
公共政策如何更合理地分配社会价值，尽可能地减少排队时间，或者使得无法避免的排队现象保持在
一个合理、合适的限度内，从而使得政策方案的抉择过程和执行过程更科学有效，是公共政策学必须
考虑的问题。排队论又称随机服务系统理论，主要研究要求获得某种服务的对象所产生的随机性聚散
现象。使用这种理论的目的在于对排队现象的规律进行科学的描述，为进一步进行资源分配奠定基础。
在排队理论中，称任何等待一项服务的人或事情为顾客，称任何提供这项服务的人或事情为服务台。
一个排队系统就是一个由顾客和服务台组合而成的系统。
科学地描述单服务台排队现象，需要求解单服务台排队系统的运行特征，所用的主要公式为：p92-93
通过以上指标的计算，就可以从量的角度全面描述单服务台排队系统的运行特征。然后再根据运行特
征的要求，利用以上公式考虑系统的最优化设计问题，达到改善系统状态的目的。
③ 马尔柯夫分析 直接看 p93 吧
政策制定过程中经常会遇到预测的问题。预测有两种情况：一种不包含事件发生的可能性问题，一种
则包含事件发生的可能性问题。前者通过其他手段来解决，后者则利用马尔柯夫分析（又称为马尔柯
夫概率预测法）来解决。
马尔柯夫分析的主要内容是：根据目前的变量情况结合概率来预测这些变量今后将如何变动。系统的
一系列转移过程的整体称为马尔柯夫链。系统在当前时刻处于甲状态，在下一个时刻转移到乙状态的
可能性，称为事件从状态甲进一步转移到状态乙的概率。马尔柯夫分析的核心内容就是计算状态转移
概率的问题。所谓计算状态转移概率，就是求解一个转移概率矩阵。该矩阵如下：p93
④ 损益分析 看 p94-97
公共政策学的损益分析指的是包含各种具体类型的一大类型政策分析的方法。损益分析的主要过程是
把系统资源化为货币量或其等价物来表示，然后将政策过程中准备付出或己经付出的代价与己经取得
或准备取得的收益的大小相比较，衡量其得失，并且得出各种政策方案的优劣评价、取舍意向或者其
他选择的一种方法。常用的成本一收益分析和成本-效益分析就属于损益分析的范畴。
对公共政策进行评估所要考虑的成本与收益可以按照不同的标准进行分类，主要有以下几种类型：
a.按照公共政策是否为社会创造实在价值，可以分为真实的成本一收益与货币的成本一收益两类
b.按照是否能够用货币来衡量，可以分为有形的成本一收益与无形的成本一收益两类
c.按照是否属于公共政策直接施加作用的地区或系统发生的成本一收益，可以分为内部成本一收益与
外部的成本一收益两类
d.按照是否属于一项公共政策过程中加入的其他政策所产生的成本一收益，可以分为中间成本一收益
与最终成本一收益两类
e.按照是否符合公共政策的主要目标，可以分为原始的成本一收益与派生的成本一收益两类

(2)随机定量分析技术
① 动态规划
动态规划是指把一个动态的决策问题，按时间标准或按照空间的某些标准分解成若干相互联系的阶段。
在每一个阶段中，具有一个或多个状态，针对每一个状态都可以做出决策。在各阶段的决策确定以后，
就构成了一个决策序列，可称为一个策略。由于每个阶段有多种决策，因此，在整体上必然形成有多
种策略可供选择的局面，策略不同，政策效果也不一定相同。然后在允许选择的策略内选择一个最优
策略，使在预定的标准下，达到最好的政策效果。即每一个阶段有多种方案可供选择，决策的任务在
于从各阶段中选出一个方案，使全过程取得最优。
② 库存论
库存论是研究库存系统的性质、运行规律以及最优运营的一门理论。它研究的主要问题是如何保持合
理的存储水平，使总的损失费用达到最小。库存论研究的对象是存储系统。存储系统是一个由补充、
存储、需求三个环节构成的运行系统，并且以存储为中心环节。+p98 上
③ 回归分析法 p98-99 一元线性回归分析公式
政策过程中变量之间的因果关系大致可以分为两类:一类是确定型的因果关系，可以精确地用函数进行
表达，这类因果关系称为函数关系；另一类因果关系不十分精确，是不确定型关系，这类关系称为相
关关系。回归分析就是处理不确定型关系的一种方法，目的是找出不确定型关系的大致规律。
④ 决策树
决策树法是一种风险型决策的评价方法，主要用于预测政策方案及其结果，是一种用树型图来描述各
方案的未来收益的方法。
P99 图和步骤
⑤ 计算机模拟
公共政策过程中的计算机模拟，是以数据分析和建模定量分析为基础，通过人机交互作用、使用仿真
模型，以计算机和其他附属设备为工具对真实或假定的政策系统进行仿真实验，并借助于专家的经验

36
知识、统计数据和信息资料对实验结果进行分析研究，进而对政策制定、执行、评估和监控等环节做
出决策的一种过程。目的在于协助政策行为者和政策研究者处理各种政策问题，提高政策分析效能和
公共管理水平。
计算机模拟的主要过程为：
a.数据准备，目的是收集各种信息；
b.模型表达，即把实际系统抽象成数学公式或逻辑流程图；
c.模型变换，即用计算机语言描述模型，或者说建立仿真模型；
d.仿真执行，运行仿真软件系统并得出所需要的仿真结果，并对其进行敏感性分析；
e.结果整理，对仿真结果进行分析和研究，得出政策设计、执行和改进的有关结论。
分类 ：p100
3.统计分析
公共政策过程中的统计分析是在政策资料收集的基础上，利用统计学的知识对各种数据和信息进行归
纳和整理，以抽象出理性的概念或规律的过程。

(1)单变量统计分析
单变量统计分析是指对某一列数据的基本统计量的计算过程。这些统计量反映了此列数据的总的特征。
由于是用一个变量来描述一列数据的总特征，所以称为单变量分析。
① 平均数和标准差 p101
a.平均数：又称平均值或均值，是表示某一变量系列的所有变量值的集中趋势或平均水乎的统计量。
计算公式为:

b.标准差：表示所有变量值的离散趋势的统计量。所谓离散趋势，可以理解为变量数据之间疏远的程
度或者变异的程度。计算公式为：

② 置信度、置信区间和显著性水平 p102

(2)双变量统计分析 p102
双变量统计分析是探讨两个变量之间的关系的一种分析手段。
① 交互分类法
交互分类法是一种专门用来分析一个定类变量和一个定序变量之间的关系，或者两个定类变量之间的
关系，并用交互的形式进行表述的一种方法。
用交互的形式表述，一般是将研究所得的数据按照两个不同的变量进行综合分类，使得两个变量对应
一个数据，并以交互分类表的形式反映出来。交互分类表又称列联表。
②x2 检验

4.大数据对政策研究、政策分析的影响 p103 看看解释

大数据原意指海量数据，目前指特别大、数据类特别多的数据集。作为一个动态概念，目前是指数据
体积达到 10TB 或者以上规模的数据集；其次是指数据类别的多样性，数据来自多种数据源；再次是
指数据处理速度快。大数据的另一个特点是数据真实性。
影响：
① 对于政策规划产生影响

② 对于政策预测产生影响

③ 获取政策信息的能力得到加强

④ 大数据必将提高公众参与政策制定的积极性

37
六、定性资料分析

(1)连续接近法
连续接近法是指从开始时概念含糊、信息杂乱的状态，通过不断反复和循环上升的多项步骤，最后取
得一个具有概括性的综合分析的结果的方法。
① 特征是不断地、连续地去粗存精，去伪存真。
② 具体做法是：研究者根据所研究的问题，提出一种政策概念与假设，然后通过采集资料，寻找各种
证据，分析政策概念与证据之间的匹配性，以及政策概念对证据特性的揭示程度。

(2)举例说明法
举例说明法是用经验证据来说明某种政策理论或者政策概念的方法。
举例说明法在具体操作上可以分为两种方法：
① 以某种特定的个案或现象为例，来表明理论模型与事实的吻合程度，这种做法以一个个案或一种现
象为证据。
② 同时列举多个不同的个案，来表明理论模型与事实的吻合程度或理论的应用范围等问题。

(3)案例研究法 p105

(4)流程图方法
流程图方法是指研究过程和研究结论都具有直线性、阶段性特征的政策研究方法。它以历史和现时的
发展过程为脉络，对定性政策资料进行分阶段描述；通过一个个的阶段性结论和描述，最后形成一个
完整而统一的、具有逻辑联系的过程性政策结论和政策描述。流程图方法能够很好地呈现事物发展变
化的过程。

(5)创造性分析方法
创造性分析方法是建立在专家直接判断、灵感和类比等形式基础上的分析方法。创造性分析方法实际
上是对一些典型的公共政策定性分析方法的统称，它既是心理的过程，又是逻辑的过程，很难对这些
方法加以系统、全面的概括。
① 个人判断法
个人判断法是指依靠专家个人对政策问题及其所处环境的现状和未来趋势、政策方案及其可能产生的
结果等，做出自己的判断的一种创造性政策分析方法。个人判断法可以运用于公共政策研究过程的各
阶段。
② 脚本写作
脚本是以一系列假设为依据，对作为分析对象的政策在设想中将要实现的环境和各种条件所作的描述
和预测。脚本写作就是准备脚本的过程，它通过对从现在到未来的某段时间内假定要发生的事件的逻
辑顺序予以排列来编写脚本。脚本写作又称为脚本编写或脚本法。
特征 p106 下
③ 运筹博弈法
博弈是指利害关系对立的各方按照一定的利益规则行动，每方为了使自己获胜，都根据他方所采取的
策略或手段来确定自己的对策活动或行为。运筹博弈是由人参与的模拟活动，博弈的局中人（参与
者）通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的抉择行为。
运筹博弈有以下几种类型：
a.根据参与对象的不同，可将其分为人机博弈和人工博弈；
b.根据博弈结果，可将其分为零和博弈与非零和博弈；p107 看看概念
c.根据参加博弈的人数，可将人工博弈分为二人博弈与多人博弈。
3.2 课后习题详解
1.某地有 30 所高校，分布在该市所辖的 10 个区内。政府为了对己经出台的“关于高校收费改革的意
见”进行政策评估，需要了解大学生对该政策的评价。请分别设计用多段抽样和定额抽样中的交叉控
制定额抽样两种办法，抽取 1000 名大学生进行调查研究的具体抽样方案。
答：（1)多段抽样
具体抽样过程为：

38
① 先将调查总体一一本地的 30 所高校按地区划分为 10 个群组，作为抽样的第一级单位；
② 再将每个地区内的高校按学校划分为若干个小群组，作为抽样的第二级单位；
③ 采用按比例分层抽样的方法，在这 10 个群组内按照每个群组占抽样框内高校总数的比例，确定每
个群组要抽取的样本数量，即每个地区要抽取的高校数量；再按照每个高校的学生数占该地区学生总
数的比例确定每个高校所要抽取的学生数。抽取的样本总量为 1000。
(2)交叉控制定额抽样
具体抽样过程为：
① 确定样本总体的控制特征：对本地 30 所高校的所有学生按照地区、年级、性别划分为 16 个类别。
即^地区，万地区，C 地区，…，/地区，大一，大二，大三，大四，男，女。
② 抽取样本：采用偶遇抽样的方法，向本地的大学生随机发放 1000 份调查问卷，问卷内容包括三项
控制特征及对政策的看法。
③ 对样本数额进行交叉分配：对抽取的样本按照地区、年级、性别同时进行分类，规定每个控制特征
的样本
2.试述焦点团体座谈会与传统座谈会的区别。
答：焦点团体座谈会与传统座谈会的差别：
(1)王持人的角色
① 焦点团体座谈会的主持人只是起协调作用，不起核心作用；
② 传统座谈会以主持人和会议的中心人物为核心。
(2)与会者之间的亲和力
① 焦点团体座谈会以陌生人为主要参与者，与会人员之间身份概念淡化、心态平等；
② 传统座谈会以熟人为主要与会者，且与会者具有可以识别的地位标志，身份概念较强。
(3)信息的互动条件
① 焦点团体座谈会重视现场即时互动，不需要对与会者进行事前动员；
② 传统座谈会通常要求与会者进行事前准备，并且可能形成一定的基调。
(4)座谈会的倾向性
① 焦点团体座谈会重视中立的会议环境、中立的主持人，强调会议内容本身的中立性；
② 传统座谈会往往显示出与某些利益团体或者立场有牵连，在会议环境、主持人态度、会议内容等方
面带有倾向性。
(5)座谈会的程式
① 焦点团体座谈会注重沟通技巧，会议进程紧凑，气氛活跃；
② 传统座谈会往往按照普通会议规则进行。
3.试述政策德尔菲函询法和传统德尔菲函询法的区别。
答：20 世纪 60 年代之后，一些政策分析人员在传统的德尔菲函询法基础上加入价值分析等因素，发
展出政策德尔菲函询法，突破了传统德尔菲函询法的局限，以便分析更复杂的政策问题。二者的区别
主要表现为：
(1)是否匿名
① 传统德尔菲函询法遵循匿名原则，所有参与的专家，均以个人身份发表意见，遵守匿名原则；
② 政策德尔菲函询法遵循有选择的匿名原则。
(2)信息倡导
① 传统德尔菲函询法遵循专家共识原则，主要目的是使专家达成共识，得出最终的预测结果；
② 政策德尔菲函询法则进行多方面的信息倡导。
(3)回答统计
① 传统德尔菲函询法遵循团体回答原则，在对所有参与者的意见进行综合判断时，通常必须考虑总数、
趋势等情况；
② 政策德尔菲函询法则是回答统计的两极化。
4.宏观税负与经济增长的关系是制定税收政策的重要依据。表 3-3 是中国 1994〜2000 年间“大口径宏
观税负”和 GDP 增长率的有关数据。请求出一元线性回归方程和 r 值，并依据方程对宏观税负与经济
增长的关系进行描述。
见 p108

5.某国的 A 市和 B 市以前从未实行过对少年的宵禁政策。自 2002 年 9 月 1 日开始，A 市对少年实行了

宵禁，
而 B 市没有实行。为了对宵禁的有效性进行评估，现收集了 A、B 两市在 A 市实行宵禁前后的少年犯罪
率。见 p108。

39
答：略。

请根据上述事实回答：
从数据中可得出什么评估结论？你对 A 市的市长将提出哪些政策建议？
答：（1)从数据中可知，A 市在宵禁前青少年犯罪率为 5%，宵禁后青少年犯罪率为 4%，宵禁后比宵禁
前犯罪率下降了 1%;B 市未实行宵禁，它在 A 市实行宵禁前青少年犯罪率为 2.5%，在 A 市实行宵禁后青
少年犯罪率为 2%，犯罪率下降了 0.5%，也略有下降。说明 A 市对青少年的宵禁政策起到了一定的效果，
青少年犯罪率明显下降。但 B 市在没有实行宵禁的情况下，青少年犯罪率也有所下降，说明控制青少
年犯罪率不能仅靠宵禁政策，还要有其他相应的措施。
(2)A 市长应该:
① 继续实行对青少年的宵禁政策；
② 加大社会治安巡逻力度，增派警力，设立治安岗，防控青少年的违法犯罪行为；
③ 加强对青少年的法制教育，提高青少年的遵法守法意识；
④ 加大对青少年的关爱，尤其是对孤儿、单亲、留守、伤残儿童的关爱力度，社区、学校应当为青少
年创设良好的成长环境，鼓励家庭为青少年作出示范榜样。
6.我国南方某省山区各县、市夏季为泥石流频发区。试用脚本写作法对该地区未来五年泥石流暴发和
政府应急决策做出描述和预测。
答：运用脚本写作法对该地区未来五年泥石流爆发和政府应急决策的描述和预测：
(1)泥石流暴发
① 频发的泥石流摧毁了耕地、厂矿、道路，极大地破坏了山区村镇的农业生产和厂矿企业的工业生产，
妨碍了山区与外界的交流，造成了巨额的经济损失，严重阻碍了该地区的经济发展。
② 泥石流每年都造成一定的人员伤亡，受灾群众失去经济来源，贫困程度加剧。
③ 泥石流频发极大地破坏了当地的自然环境和生态平衡，地质隐患增大，给当地的生产生活都带来严
重的影响。
④ 地方政府每年投入大量的人力物力财力来进行防范救灾，大大分散了政府发展经济的注意力，导致
经济发展迟缓。
(2)政府应急决策
① 为配合救灾和灾区重建工作的进行，该政府成立了以市长牵头的泥石流灾害应急工作办公室，统一
指挥该地区的泥石流救灾、防范、重建工作。
② 该政府编制了多项泥石流应急灾害预案，设立泥石流灾害预警监测点，初步建立了应急物资储备体
系，并建立了相应的救灾配套设施，对防范突发灾害起到了一定作用。
③ 该政府积极在灾害频发区宣传泥石流防范方法，提高了群众的防灾、逃生意识，实践证明，在几次
泥石流灾害中，这些方法都起到了明显效果。
3.3 考研真题详解
一、概念题
1.无结构访谈法[中国传媒大学 2008 年研]
答：无结构访谈法又称非标准化访谈法，它是一种半控制或无控制的访问。与结构式访谈相比，它事
先不预定问卷、表格和提出问题的标准程式，只给调查者一个题目，由调查者与被调查者就这个题目
自由交谈，调查物件可以随便地谈出自己的意见和感受，而无需顾及调查者的需要，调查者事先虽有
一个粗略的问题大纲或几个要点，但所提问题是在访问过程中边谈边形成，随时提出的。因此，在这
种类型的访问中，无论是所提问题本身和提问的方式、顺序，还是被调查者的回答方式、谈话的外在
环境等，都不是统一的。
二、简答题
1.定量分析方法。[天津商业大学 2013 年研]
答：定量分析方法是指借助与经济学、数学、计算机科学、统计学，概率论以及帮助决策的决策理论
来进行逻辑分析和推论。它适用于系统结构清晰、收集到的信息准确、可建立数学模型等情况。根据
决策类型的不同将定量分析法分为两类，即确定型的分析方法和随机分析方法。其中确定型的分析方
法包括.•线性规划、动态规划、网络分析技术，而随机分析方法包括：排队论、马尔柯夫分析、决策
树等属于这类技术。

40
 第四章公共政策与政策工具

一、公共政策的含义、类型与功能
1.公共政策的含义
(1)相关概念辨析 不重要
① 决定。作为一个动态过程的“作决定”是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”则是在
多个可供选择的方案中选定一种。在政治生活与公共事务中，作决定、决定，常常在同一含义上替代
“决策”、“政策”而得到广泛使用。
② 决策。决策是一个过程，即人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目
标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、
比较，择定最佳方案。
③ 对策。对策基本含义就是“应对的策略或办法”。决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技
巧，在内涵上与对策是相通的，一般是可以相互替代的。
④ 政策。广义的政策是指人们为实现某一目标而采取的行动方案。而狭义的政策将主体确定为公共权
力机关或政党，获得了“公共政策”概念的根本特征。

(2)公共政策的内涵 p111-112 有一堆描述 可不看

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利
益的方案。
a.公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征；
b.公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现；
c.公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力
机关与公民的关系；
d.公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；
e.公共政策是一种权烕性的价值分配方案，它通过规范、引导机关、团体和公民个人的社会行为，有
效地分配自然的和社会的各种稀有资源；
f.公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
2.公共政策的产生与发展 不重要
(1)公共政策的产生
公共政策的产生有三个初始条件或核心要素：
① 公共问题的形成；
② 公共权力机关的广生；
③ 公共强制机构的出现。
(2)公共政策的发展
公共政策在内容和形式上转变为现代公共政策主要表现在以下四个方面：
① 在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大；
② 公共政策的形成在内容上以人民群众的根本利益为惟一诉求，在形式上履行合法化的程序，即人民
代表机构的直接批准或授权批准；
③ 现代公共政策在内容上日益丰富：不仅有大量的政治政策，而且有关各个经济领域的经济政策和社
会、文化政策；
④ 公共政策的科学研究与实际的政策过程结合更加紧密。
3.从内容特征上划分公共政策的类型
公共政策可以从内容特征和形式特征这两个基本方面进行类型划分。
公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体
系。

(1)元政策、基本政策、部门政策
以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政
策、基本政策、部门政策。三者之间存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系

41
① 元政策
元政策，或者称为总政策、总路线、总方针，是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项
政策起指导和规范的作用,是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全
局性行动的高度原则性的指针。元政策的基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求
实现统一的政策目标。因此，它是关于政策的政策。如一个中心两个基本点、科学发展观、四个全面
② 基本政策
基本政策，或基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策，是针对某一社会领域或社会生活某个
基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。基本政策衍生自总政策，是总政策
在某一领域或方面的延伸和具体化；同时它又是该领域或方面的元政策，对该领域或方面的具体政策
起管总的、统摄的、统帅的作用。基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是联结总政策
与具体政策的中间环节。基本政策一般反映统治阶级的价值观和政治信仰，其中包括政策制定者的价
值观和政治信仰。
③ 部门政策
部门政策，或具体政策、方面政策，是为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和
行为准则。部门政策是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定。部门政策由元政策和基本政策所
决定，体现和服从于元政策和基本政策。

(2)战略、策略、战术
将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。
① 战略
a.战略是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的
资源配置和行动步骤的设想，战略也被称作“宏观决策”。
b.战略规划是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调
度，它一般包括战略目标、战略重点、战略要求、战略布局、实现战略的途径和条件等要素。没有好
的战略规划，政府的科学决策就失去了总的依据。
② 策略
策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。策略又被称作“中观决策”。
③ 战术
战术是指为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。战
术又被称作“微观决策”。

(3)依政策内容的社会领域不同划分的公共政策的类型
① 政治政策
政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准
则与规范。它是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措。获取、巩固与
增强国家权力和维护统治阶级的利益是政治政策的核心价值。
② 经济政策
经济政策是政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、
经济活动的准则与规范。宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次，获取最佳社会经济效益
是经济政策的核心价值。
③ 社会政策
社会政策是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与
行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社
会政策的核心价值。
④ 教育、科技、文化政策
教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规
划、指导原则和行为规范。思想自由和国家财政的支持力度是教育、科技、文化政策的根本要素。

(4)政策内容特征的其他分类方法
① 单目标政策与多目标政策
这是以一项政策谋求达到的目标的数量为标准所做的类型划分。
a.单目标政策是指政策主体在谋求一个政策问题的解决时，在一个特定的阶段上只确定一个要实现的
目标;
b.多目标政策是指政策主体在谋求一个政策问题的解决时，在一个特定的阶段上确定多个同时要实现
的目标。
② 程序性政策与非程序性政策

42
这是以政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则可遵循为标准所做的类型划分。
a.程序性政策也称为例行政策、常规政策、重复性政策，是指在大政方针确定之后，政策主体在既有
的规范和原则的指导下制定的政策；
b.非程序性政策是指政策主体为解决全新的、复杂的或者突发的政策问题，在无现成的规范和原则可
遵循的情况下制定的政策。
③ 实质性政策与程序性政策
这是以政策是否改变客观对象为标准所做的类型划分。实质性政策与政府准备采取的行动有关，涉及
由谁采取行动与怎样采取行动。人们经常利用程序性的问题去推迟或阻止实质性的决定与政策的通过。
这一类型划分是实体法与程序法的划分自法学向公共政策学的引进。
④ 物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策
以政策效果为标准，可将公共政策划分为物质性政策和符号性政策。
a.物质性政策是指将有形资源或实质性权力提供给一些人而同时将真正不利的条件加于另一些人的政
策。
b.符号性政策是指分配的有利条件或不利条件很少对人们产生实际效果且不交付表面上承诺的东西的
政策。
⑤ 分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策
这是以政策协调社会生活的方式为标准所做的类型划分。
a.分配性政策指的是向人们提供利益分配的政策，政策结果只会产生获利者；
b.调节性政策指的是对个人或团体之间冲突的调节；
c.自我调节性政策涉及对某一事物或社会群体的限制或控制；
d.再分配政策涉及政府在社会各阶级或社会群体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性支
配。
⑥ 分配性政策、限制性政策和再分配性政策
这是美国学者西奥多•J•洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分。
a.分配性政策是指政府围绕着权利、利益的个别分配而做的决策；
b.限制性政策是指会给某一社会群体带来利益而同时给其他社会群体造成损失的政策；
c.再分配性政策是指政府制定的社会福利政策。
⑦ 零和博弈政策与非零和博弈政策
这是以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准所做的类型划分。
a.零和博弈政策是指在某一特定的赛局中，胜者全得，败者全输，前者所得来自后者所失；
b.非零和博弈政策是指政策不以一方所得及他方所失为基础，政策的结果是有关各方各有所得、各有
所失。
⑧ 初始政策和反馈政策
这是以同一项政策的始创或调整为标准所做的类型划分。
a.初始政策是政策主体在着手开展某项工作或解决某个问题时所制定的最初的并且具有总体性的政策；
b.反馈政策是指政策主体在开始政策执行的过程中，根据反馈信息对现行政策进行的重要的修正和调
整。
⑨ 确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策
这是以政策结果的可预测性所做的类型划分。
a.确定型政策指的是假设的政策结果与实际的政策结果接近于完全吻合的政策；
b.不确定型政策指的是难以预测假设的政策结果与实际的政策结果相吻合的概率的政策；
c.风险型政策指的是有一个确定的政策目标而面临多个可能的政策结果的政策；
d.竞争型政策指的是政策主体在面对利益竞争的对手时为达到自身的目标所制定的政策。
⑩ 鼓励性（扩大性）政策与限制性政策
这是以政策主体希望的人们行为选择的范围为标准所做的类型划分。
a.鼓励性（扩大性）政策指的是以奖励手段扩大人们行为选择的范围，激励人们向着政策主体希望的
方向努力的政策；
b.限制性政策指的是以惩罚或者声称要进行惩罚的手段限制人们行为选择的范围，制止政策主体不希
望的行为发生的政策。
⑪ 积极型政策与消极型政策
这是以政策主体是否行为为标准所做的类型划分。
a.积极型政策指的是政策主体通过采取一定的行为以达到所希望的目标的政策；
b.消极型政策指的是通过不行为而达到所希望的目标的政策。
⑫ 能动型政策与被动型政策
a.能动型政策指的是政策主体根据对客观情势的发展趋势所做的预测，面向未来而主动采取某种行动
方案的政策；
b.被动型政策指的是政策主体以解决既存问题为根本目的而采取的行动方案的政策。

43
4.从形式特征上划分公共政策的类型
(1)从形式特征上对公共政策进行类型划分的必要性
公共政策的形式特征，是指一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、
它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定
的特征。一个国家的政策的各种表现形式，都有一个统一的规格和标准，都必须符合规范化的要求。
(2)依横向形式特征划分的政策类型
① 立法决策
立法决策是以当代世界主要国家的政治体制中公共政策所共有的一种形式，这是现代国家都以主权属
于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。
a.中国的人民代表大会决策：人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、
人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。立法是人大
的首要职权。人大决策主要采取如下几种形式：
第一，宪法。全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪
法的实施。
第二，基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律。
第三，其他法律。这里不是指一般意义上的法律，而是指特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，
其确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律的
其他法律。
第四，人大决定。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。
b.美国的国会决策 不重要吧
美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。
第一，从公共政策学的视角来看，立法权属于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接制定公共
政策的权力。立法权是国会的首要权力。
第二，美国国会的非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。国会利用行政监督权做出
的决策，同样具有公共政策的性质。
② 国家元首决策 不重要吧
以美国的总统决策为例。
美国总统是强有力的直接决策者，总统的决定是通过以下途径做出的：
a.总统在内阁决策中的独断权。
b.总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构，处理政府各部提出的政策倡议。总统决策
包括这样几种类型：
第一，总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文以及就国防、科技等专门问题作出的专门
咨文；
第二，立法否决，国会通过的立法必须经总统签署方可成为法律；
第三，委托立法，国会依法把立法权委托给总统；
第四，外交决策，总统在外交事务方面处于支配地位；
第五，防务政策，总统作为国家武装力量总司令要做出一系列重大的防务决策。
③ 行政决策
行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。行政决策
的主体是被赋予国家行政权力的组织与个人；国家行政权力管辖的所有个人、组织、集团和机构，包
括国家行政机构和成员本身，都是行政决策的对象或客体。行政决策是国家行政机关的职能的表现，
其内容随国家职能的扩大而扩大。
a.中国的行政决策。当代中国的行政决策主要有以下几种：
第一，行政法规。国务院可根据全国人大授权制定行政法规。
第二，行政措施、决定和命令。国务院的行政措施、决定和命令以国务院文件或国务院办公厅文件的
形式发布。
第三，部门规章。国务院各部、委有权制定部门规章。
b.美国的行政决策。美国联邦行政机构的决策有以下几种：
第一，对国会立法和总统决策的解释。
第二，制定规章条例。国会授予政府机构以正式权力去做出具有法律效力的选择。
第三，行政裁决。根据国会立法，联邦行政机构有做出行政裁决的权力。
④ 司法决策
a.中国的司法决策
我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的主体，其作用非常有限，原因
在于:
第一，与三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平行地位不同，我国的司法机关在国

44
家机关中是由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。而从中共与国家机关的关系来看，司
法部门同样要在党的统一领导下进行检察和审判工作。
第二，我国司法机关在立法过程的基础阶段即起草阶段所起的作用是一般性的；在立法过程的第二个
阶段即提出法律议案，法律规定最高人民法院、最高人民检察院有权向全国人大及其常委会提出与自
身工作和自身组织有关的法律议案；在立法过程进入实质性阶段之后，司法机关则不再具有主体地位。
第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定不具有公共政策文件的一般特征。
第四，我国的司法机关虽然也有法律解释权，但是这种权力仅限于司法机关实际工作中具体应用法律
的问题。司法解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊活动。
b.美国的司法决策
美国司法决策的主要形式主要有：
第一，司法审查。美国最高法院有司法复审权。
第二，推翻先前的裁决。美国最高法院会依据时代的变化，拋弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁
决。第三，司法命令。法院在审理案件时，可以发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。
⑤ 执政党决策
a.在当代中国的现行政治体制中，党的政策以两种形式成为公共政策：
第一，直接的形式。党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件。
第二，间接的形式。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家
意志。
b.将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：
第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案；
第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过；
第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。

(3)依纵向形式特征划分的政策类型
从纵向形式特征上看，公共政策的类型差异取决于国家结构，同时也取决于各个层级的公共权力机关
法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。
① 中国的纵向政策类型 p127 下开始 好像不大一样，课本分七条。看一看
a.中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行，
其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。
b.我国省、市、县三级地方政策的制定都必须以中央政策为指导。同时它们之间又存在着阶梯式的等
级关系：省级政策决定着市级政策，市级政策又决定着县级政策。
c.我国地方政策、基层政策仍具有一定的能动性：
第一，地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实
现政策目标有着重要的影响；
第二，中央政策在制定的过程中须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国
情特点的内容；
d.中国的地方政策具有双重依据、双重制约、双重功能：
第一，既依据中央政策乃至上级地方政策的原则规定，也依据本地的实际情况；
第二，既受中央乃至上级地方政府的监督和控制，也须征得下级地方政府或基层政府的同意与支持；
第三，既是中央政策乃至上级地方政策的一个执行过程，即具有政策执行的功能，也是对下级地方政
府或基层政府的一个政策指导过程，即具有政策指导功能。
e.我国省人大、直辖市人大、民族自治地方人大、省和自治区人民政府所在的市的人大以及较大的市
的人大可从事立法活动，但都没有独立的立法权。
f.地方性规章与地方性法规在内容上的划分有以下几个方面：
第一，法律需要具体化的，制定地方性法规；行政法规需要具体化的，制定规章。
第二，涉及司法活动的，制定地方性法规；调整行政机关自身活动的，制定规章。
第三，法律和行政法规未作规定，需要创设新的实体上的权利和义务的，制定地方性法规；不创设新
的实体上的权利和义务的，制定规章。
第四，本行政区域内的政治、经济、文化、社会等方面的重大事项，由地方性法规规定；其他事项由
地方性规章规定。
g.地方性规章与地方性行政措施、决议和命令的区别有以下几个方面：
第一，文件的制定根据。地方性规章的制定，须以法律或国务院的行政法规为依据；地方性行政措施、
决议和命令则不能作这样的限定。
第二，规范性的强弱。地方性规章能规范的东西，有些是地方性行政措施、决议和命令不能规范的；
人民法院审理行政案件要参照适用地方性规章，而地方性行政措施、决议和命令则不是参照适用的依

45
据。
② 美国的纵向政策类型
a.美国的中央政府与州政府之间不是决定与被决定、服从与被服从的关系，原因是：
第一，联邦政府和州政府的权力都来自人民，各自拥有联邦宪法授予的权力，州的权力不像单一制国
家那样来自中央政府；
第二，联邦宪法对国家权力作了明确的划分，两级政府各自在权力所及的领域制定政策。
b.美国州与地方的关系具有单一制的性质。州政府与地方政府之间存在着决定与被决定、服从与被服
从的关系。
5.公共政策与法
(1)相同点
① 在法治国家，公共政策的制定必须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与
法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。
② 在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。
③ 法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。
④ 在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序：狭义的法即立法决策的制定都要有方案的提出、
审议、通过、公布等必经的环节；这种程序大体上也适用于行政法规和地方性法规的制定过程。

(2)不同点
① 政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各
方违背既定规则的行为。
② 法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，而且法庭的判决一般实
行“判给的不多于原告所请求的”的原则；在法的执行过程中，政府主动地进行政策实施，政策对象
是否要求或反对实施政策，政策对象是否请求给予以及请求多少，都不是影响政府行为的根本因素。
③ 法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政策而 g，政策对象的
权利和义务往往是不对称的。
④ 法的适用必须力求统一，在法律适用时，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文；政策执行
则强调精神优于条文、实质重于形式。
⑤ 虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接
动用强制力；法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范，一旦越限国家就要依法惩处。
⑥ 政策和法都要求具有稳定性和连续性，但政策更为灵活，能更快地应客观形势的变动。（如更快适
应政党轮换）
⑦ 法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预，但是二者相比较，政策干预的范围更
大、更深入。
(3)公共政策与法的相互关系
① 政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；
② 法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。
6.公共政策的基本功能
(1)管制功能
公共政策的管制功能是通过政策的条文规定表现出来的。通常采取两种办法来设定政策的管制功能
① 条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能；
② 条文规定使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。
(2)引导功能
政策给社会发展和人们的行动确定了方向，使整个社会行为有效地纳入统一的明确的目标上来，使之
按既定目标有序前进。公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能：
① 正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；
② 不正确的、违背绝大多数人利益的政策，具有负导向功能，而基本正确的政策也具有不可克服的负
效应，也会产生负导向功能。所以既要发挥正，又要认识和克服负。

(3)调控功能
政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会结构和社会关系中形成的各种矛盾和冲突进行调节和控
制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系上。政策的调控

46
功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性，因为政府目标在不同时期有不同侧重点。
政策的调控功能也有正向和负向、积极和消极之分。
(4)分配功能
公共政策具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价
值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？一般来说倾向于分配给与政府主观偏好
一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者以及普遍获益的社会多数。

二、公共政策的本质与基本特征
1.政策的认识论本质：理论与实践的中间环节（中介、桥梁）p134
从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特
征。

(1)政策与理论
政策与理论的基本关系是：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。
理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：
① 理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；（课本解释可看看）
② 理论的正确与否，决定政策的成败。

(2)政策与实践
政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践必须以政策为出
发点并贯穿其整个过程。
① 正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结；
② 政策只有通过实践才能实现目标和功能。
a.政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节；
b.政策实施决定着政策目标能否实现以及实现的程度和范围；
c.政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验，政策实施是检验政策正确与
否的重要途径；
d.政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。
2.政策的社会本质（公共性与偏好性的对立统一） 不太重要，了解即可
公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

(1)一定的目标 不重要
① 首先是具有公共权力的个人和群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；
② 其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表
一定的社会阶级；
③ 再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公
共利益并进而形成公共目标。

(2)社会资源的配置 不重要
指政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。即政策由方案转
化为现实这一过程中的成本投入。政策主体制定什么样的政策、确定什么样的政策目标，既取决于其
主观认识，也取决于它们能够配置的资源。
(3)社会价值的分配 不重要
是指作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的
分布。社会价值分配的不均衡，是由政策制定者在生产关系、社会关系以及政治体系中的地位决定的。
(4)公共权力的占有者 不重要略
(5)公共政策的社会本质
在于它是公共性与偏好性的矛盾体，这一本质蕴含于公共权力机关为着具有公共性、偏好性或自利性
的政策目标而进行社会资源配置和社会价值分配的行为中。
① 公共政策的公共性

47
公共政策是公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。公共
性内含于公共政策之中：
a.这种公共性产生于公共权力机关的公共性。公共政策的主体是公共权力机关，而公共权力机关的权
力来源于由公众结成的社会，来源于人民的同意和授权；其合法性在于政府满足公众需求、实现公共
利益的程度。
b.公共政策的公共性来自于它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向。
c.公共政策必须以谋求公共利益为目的。公共政策符合公共利益的程度，是衡量公共政策的正当性的
根本标准。
② 公共政策的偏好性
任何一项具体的政策都必须预设重点，这体现了政府的偏好性，另外，政府也是“经济人”，因此政
府偏好也会受政府自利性的影响。（看看 p137 和 138）
公共权力机关在政策过程中的选择行为具有的偏好性，是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性
以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会
全体成员的共同意志和共同利益，而是体现在政治上、经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。
③ 利益相关者
公共政策的公共性与偏好性的对立统一运动是由利益关系网中各种力量之间的互动推动的。而利益关
系的主体与客体，以及直接或间接、有形或无形地受相关政策影响的个人和群体，都被称作“利益相
关者”或“政策利益相关者”。
政策分配和调整利益关系主要采取两种形式：一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如税收政
策；二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，如推动高科技发展的政策。
3.公共政策的基本特征
(1)公共性与偏好性的对立统一
公共政策作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来
看则具有偏好性。

(2)政治性、权威性与强制性
① 政治性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方
案和行为准则，因而公共政策具有鲜明的政治性。政治性是公共政策的灵魂。
② 权威性：是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服
从。
③ 强制性：公共政策的权威性是由它的强制性决定的。公共政策在总体上是国家意志的体现。国家和
政府是通过强制机关或以强制机关为后盾来贯彻其意志的。

(3)实然与应然的统一
任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就是政策的
目的，而问题的解决则需要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向，使它必须至
少具有两个时间维度，即从现在出发和对未来作安排。这两个维度就赋予了公共政策在认识论上具有
实然与应然的统一这一基本特征。
① 从现在出发，就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清楚现实
问题本身的情况。在这个维度上，公共政策具有实然性。
② 对未来作安排，就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方案或制定行为准则。任何决策都是以
一定预测为前提的，在这个维度上，公共政策具有应然性。
③ 公共政策实际上是一个过程，是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择
优和政策合法化)，再到实然（通过政策执行，政策转化为现实）的过程。因此，从过程的角度看，公
共政策也具有实然与应然统一的这一基本特征。

(4)回应性与普遍性的统一
① 任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。公共政策必须对特定的社
会现实问题具有回应性，同时它必须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。
② 政策的规定性在于它是要求人们普遍遵循的行为规范，必须给人们在一定的情况下应当如何行为提
供标准、设定限度，这种标准和限度对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力，在政策
主体所框定的范围内不因各种各样的个别特点而失效
③ 公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而回应性则使它具有变动性。

48
三、政策工具的类型、选择与配置
1.政策工具的含义
政策工具是指被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以
及配置的人力、资金、设备、资源等手段。这里的“被设定”，既包括在政策制定阶段决策者针对政
策目标配置的政策手段，也包括在政策执行阶段执行者采取的超出政策方案的政策手段；它的基本含
义是政策的制定者和执行者在主观上认定这些工具要起作用，而这些工具所起到的实际作用未必与主
观认定相一致。
2.政策工具的类型（感觉不重要，没法考，了解吧）
(1)两分法
在政策工具的类型学研究中，采用两分法的有：
① 美国政治学家罗烕、达尔和林德布洛姆区分出了规制性工具和非规制性工具两类；
② 公共政策学者萨拉蒙和龙德根据传递系统的结构的差异划分了政府部门直接提供与非政府部门提供
两类;
③ 其他一些学者划分出了诱导性工具与规制性工具两类。

(2)三分法
在政策工具的类型学研究中，采用三分法的有：
① 公共政策学者狄龙把政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类；
② 将政策工具划分为管制性工具、财政激励工具和信息传播工具三类；
③ 陈振明将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术工具和社会化手段三类；
④ 加拿大学者郝莱特和腊梅什采划分成自愿性工具、混合性工具、强制性工具三类。（p143 图想看就
看）

(3)四分法
① 哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态；
② 艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类；并对每类型的基本假设、
预期效果、成本、收益政策结果进行了分别讨论。（p144 上图）
③ 休斯从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制四类；
④ 丘昌泰将政策工具划分为四类：管制类工具：如命令、管制、执照核发等强制性工具；
财务类工具：如财政补贴、奖励等有经济激励性质的工具；
沟通类工具：如相互交换知识或信息等工具；
组织类工具。

(4)五分法
美国政治学家达尔和林德布洛姆将政策工具划分为五种连续体。（P144 图）
影响较大的五分法有以下两种：
① 施耐德和英格拉姆将政策工具划分为权威式、刺激式、能力构建式、符号和劝告式、学习式等五种。
对每种工具的假定动机、适用情景、预期效果、成本与收益等都进行详尽考察。
② 魏默和维宁把政府机关可以使用的政策工具归纳为以下五个类型：
a.市场自由化、便利化和模拟化；
b.使用财政补贴和课税的方式改变诱因；
c.建立规章制度；
d.经由市场机制提供物资；
e.提供保险与社会保障。

(5)七分法
林德和彼得斯将政策工具划分为七大类型：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权烕、契约。

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(6)八分法
① 英国学者胡德把政策工具划分成八种类型，见 p145 表 4-1。

② 美国公共政策学者奥哈雷的政策工具八分法也是一种简洁、完整和有系统的分类，见 p145 表 4-2

(7)其他划分。中、外都有学者尝试将政策工具划分成更多的类型。

3.政策工具的类型学研究的意义
(1)意义：政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。没有科学的类型划分，就不能准确
地把握各种政策工具的特性，也就不能对政策工具做出恰当的选择和合理的配置，在政策的执行中就
不能有效地促成政策目标的实现。
(2)既有的政策工具分类的主要缺陷：
① 这些分类大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具，而对政治政策、文化政
策、教育政策、科技政策、传播政策等使用的政策工具，则缺乏考察和分类。
② 既有的政策工具分类过于重视正式的、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形
的、动态的政策工具，因此无法比较明确地推断出一定类型的政策工具与政策目标的现实之间的因果
关系。
③ 有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。这样的分类在学术上和政策实践上都没
有实际价值。
(3)进一步推动政策工具的类型学研究措施：
① 重视政策工具箱的建设；收集各国、各层次的政策工具。
② 坚持从个别到一般的认识路线；对政经文科各领域政策工具进行调查分类，概括出统一的标准进行
类型划分。
③ 在对政策进行类型划分时，要认真考察每一类型的政策工具的基本假设、预期效果、成本与收益以
及政策结果。
4.政策工具的选择与配置
(1)政策工具的选择
① 政策工具的选择主要发生在政策制定阶段。原因如下（不重要）：
a.政策工具的地位是被设定的，而设定的过程也就是选择的过程；
b.对于政策规划者来说，拟制政策方案的基础性工作就是为既定政策目标选择适当的政策工具；
c.在政策抉择的过程中，政策方案之间的竞争主要是经过选择而被设定的政策工具，对于实现政策目
标的可行性和有效性的竞争。
② 政策工具选择的意义和标准
政策工具对于政策目标的实现有着至关重要的意义。政策工具选择的根本标准有两种不同的取向：
a.效用最大化。政策工具选择必须以政策工具的预期效用是否趋向最大作为工具取舍的根本标准。
b.掌握平衡点。政策规划者和直接决策者要在效用最大化与各种现实因素的影响之间求得和掌握其平
衡点。
③ 政策工具选择的路径和理论模型
a.丘昌泰等学者把政策工具的选择路径总结为三种：
第一种是经济学路径。经济学者采取的研究方法，在形式逻辑上届于演绎法。
第二种是政治学路径。政治学路径在形式逻辑上属于归纳法。
第三种是综合路径。公共政策学者郝莱特和腊梅什综合经济学和政治学两种路径，提出以国家能力和
政策子系统的复杂程度两个指标来观察和选择政策工具。
b.政策工具选择的理论模型公共政策学者较多论及了两个模型：p148 有详细描述
第一种是胡德构建的政策工具选择模型；
第二种是郝莱特和腊梅什设定国家能力和政策子系统的复杂程度这两个变量，按照复杂程度的高低与
国家能力的高低进行搭配，形成四种排列模型。
(2)影响政策工具选择的重要因素
① 政策主体
政策主体，特别是直接主体，对政策工具的选择起决定作用。政策的直接主体，即政府机构或领导者
个人的选择行为是受其自身的一系列主观和客观条件制约的，包括以下几点：
a.主观偏好。主观偏好使选择者先验地认定某种类型的政策工具是实现政策目标的最适当、最有效的

50
工具。
b.政治体制。政治制度决定了政府的政策目标，进而规范了政策工具的效用目标，而效用目标是选择
和配置政策工具的根本标准。
c.国家或政府能力。国家能力或政府能力指的是国家或政府影响社会行为者的能力、有效统辖和治理
的能力、动员和配置社会资源的能力。
d.工具选择的习惯性。在政府己经习惯选择某一类政策工具去解决政策问题时，就不会轻易选择其他
类型的政策工具。
② 政策问题
选择政策工具的目的在于按照既定的目标解决政策问题。政策工具的适当性和有效性必须视政策问题
而定。政策问题对政策工具选择的影响主要体现在：
a.政策问题的性质。政策问题的性质限定了政策工具选择的基本范围，政策工具的选择必须把分析和
判断问题的性质作为出发点。
b.政策问题的严重性和复杂性。如不严重的可用常规性工具；泥石流等紧急的用非常规工具；复杂的
问题用“政策组合拳”
c.政策问题的紧迫性。任何政策问题都有时间约束，在政策工具的选择上必须有不同的思路和安排。
如紧急的要用立刻能见效的工具。不急的可以像邓小平对傻子瓜子那样，采取放一放、看一看的工具。
③ 政策目标
政策目标指示了工具选择的目的和方向，规定了工具与目标之间服务与被服务、服从与被服从的关系，
为评判政策工具的有效性提供了标准。因此，明确目标是政策工具选择的前提。
④ 目标人群
政策工具的选择必须随实施对象而异，必须配合目标人群的特性。目标人群与工具选择的相关性：
a.目标人群的类型。目标人群可被分为不同的类型，针对不同的类型应选择不同的政策工具。P150 下
可看一眼
b.目标人群的社会分裂程度。依据目标人群因民族、语言、宗教、地域不同而造成的社会分裂程度选
择合适的政策工具。高的话要避免触碰引起冲突的敏感神经。
c.目标人群的政策参与程度。
d.政策工具的可接受性。目标人群对特定政策工具的可接受性，是衡量政策可行性的一个重要方面。
⑤ 政策工具的特性：
政策工具的基本属性：
a.资源耗费。任何工具都必须有成本投入。
b.服务于政策目标。没有目标的工具，也就不成其为工具。
c.政治风险。任何政策工具都隐含着政治风险。
d.行动限制。任何政策工具都受到特定的政治、经济、法律、伦理等条件的约束。
政策工具的具体属性：
a.操作的复杂性；
b.公众可见度；
c.跨目标运用的适应性；
d.干预的层次；
e.相关成本；
f.对市场的依存；
g.失灵的可能性；
h.对准目标的精确性。
政策工具选择的标准:
a.相关性：越强越可能被选中
b.负面作用：越小
c.机构上的整合性：即所选工具是否以具有内在一致性的原则为基础
d.易行性：越易行
e.应变能力
f.常识化工具要与社会风俗或个人习惯相契合
g.绩效性：往往是决策者最主要的考虑因素。
⑥ 工具选择应考虑的环境因素
a 社会经济的发展水平；
b 文化、政治制度和法律体系的差异；
c 利益集团、公民社会和政策社群发达的程度。权力机关选择工具，在发达程度高的地方，往往要经
过各方的博弈形成；在低的地方，公共权力机关往往能在工具的选择中稳居主导地位。

51
⑦ 政策工具选择的国际借鉴：有差别 不能盲目照搬，要考虑各种各种因素 因地制宜。

(3)政策工具的配置
政策工具的配置是指针对政策目标的实现所进行的政策工具的搭配、组合和功能设定。
① 进行政策工具的配置，首先要认清有关政策工具独具的属性或特征，以及促使其功能发挥的基本条
件。
② 针对政策目标的实现所进行的政策工具的配置，有四种类型：看看 p153 案例和划线
a.以单项工具与单一目标相配置；
b.以单项工具与多个目标相配置；
C.以多项工具与单一目标相配置；
d.以多项工具与多项目标相配置。
③ 政策工具需要在实施中进行调整，即从实际情况出发，重新选择和配置。

4.2 课后习题详解

1.对决定、决策、对策、政策等语词的含义进行辨析。公共政策学文献从哪些不同的侧重点来定义公
共政策？本书的“公共政策”定义及其内涵是什么？
答：（1)要回答什么是公共政策，就需要分别界定决定、决策、对策、政策这几个概念，并揭示它们
之间的区别与联系，以及在什么情况下可以相互替代。
① 决定
作为一个动态过程的“作决定”是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”则是在多个可供
选择的方案中选定一种。在政治生活与公共事务中，作决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、
“政策”而得到广泛使用。
② 决策
决策是一个过程，即人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采
集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择
定最佳方案。
③ 对策
对策基本含义就是“应对的策略或办法”。决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内
涵上与对策是相通的，一般是可以相互替代的。
④ 政策
广义的政策是指人们为实现某一目标而采取的行动方案。而狭义的政策将主体确定为公共权力机关或
政党，获得了“公共政策”概念的根本特征。
(2)在公共政策学发轫和发展的历史上，公共政策学者对如何界定公共政策作了很多探讨。按照概念界
定的侧重点的不同，这些定义可分为不同的类别：
① 侧重于政策主体；
② 侧重于政策方案；
③ 侧重于政策结果；
④ 倾向于综合。
(3)本书对公共政策的含义和内涵界定如下：
① 公共政策的含义
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利
益的方案。
② 公共政策的内涵
a.公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征；
b.公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现；
c.公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力
机关与公民的关系；
d.公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；
e.公共政策是一种权威性的价值分配方案，它通过规范、引导机关、团体和公民个人的社会行为，有
效地分配自然的和社会的各种稀有资源；
f.公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
2.公共政策的形成有哪些必需的初始条件？公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现
在哪些方面？

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答：（1)公共政策的产生有三个初始条件或核心要素：
① 公共问题的形成。随着人类社会的形成，在一定的人群中就会形成共同的利益要求和基于这种要求
的公共问题。因此，在人类的原始社会，这一政策要素就己经产生。
② 公共权力机关的产生。国家以及履行国家职能的专门组织即政府，作为凌驾于社会之上的“和人民
大众分离的公共权力”，为解决公共问题而制定的行为规范和行动方案，对社会全体成员来说具有普
遍适用性。
③ 公共强制机构的出现。公共政策的有效性有赖于公共权力的强制性，公共政策的执行必须以统治阶
级的暴
力机构为后盾。
(2)公共政策在内容和形式上转变为现代公共政策主要表现在以下四个方面：
① 在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大；
② 公共政策的形成在内容上以人民群众的根本利益为唯一诉求，在形式上履行合法化的程序，即人民
代表机构的直接批准或授权批准；
③ 现代公共政策在内容上日益丰富：不仅有大量的政治政策，而且有关各个经济领域的经济政策和社
会、文化政策；
④ 公共政策的科学研究与实际的政策过程结合更加紧密。
3.从内容特征上划分，公共政策有哪几种主要的类型？
答:公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策
体系。
(1)元政策、基本政策、部门政策
以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政
策、基本政策、部门政策。
① 元政策
元政策，或者称为总政策，是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范
的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度
原则性的指针。
② 基本政策
基本政策，或基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策，是针对某一社会领域或社会生活某个
基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。
③ 部门政策
部门政策，或具体政策、方面政策，是为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和
行为准则。
(2)战略、策略、战术
将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。
① 战略
a.战略是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的
资源配置和行动步骤的设想，战略也被称作“宏观决策”。
b.战略规划是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调
度，它一般包括战略目标、战略重点、战略要求、战略布局、实现战略的途径和条件等要素。
② 策略
策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。策略又被称作“中观决策”。
③ 战术
战术是指为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。战
术又被称作“微观决策”。
(3)依政策内容的社会领域不同划分
依政策内容的社会领域的不同，公共政策可分为
① 政治政策
政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准
则与规范。
② 经济政策
经济政策是政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、
经济活动的准则与规范。
③ 社会政策
社会政策是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与
行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。

53
④ 教育、科技、文化政策
教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规
划、指导原则和行为规范。
4.从形式特征上划分，公共政策有哪几种主要的类型？划分的必要性是什么？试比较中国和美国公共
政策的横向形式构成与纵向形式构成。
答：（1)依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法
决策和执政党决策五个基本类型。从纵向形式特征上看，公共政策的类型差异取决于国家结构，同时
也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。
(2)从形式特征上对公共政策进行类型划分的必要性
公共政策的形式特征，是指一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、
它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定
的特征。一个国家的政策的各种表现形式，都有一个统一的规格和标准，都必须符合规范化的要求。
(3)对比中美依横向形式特征划分的政策类型
① 立法决策
立法决策是以当代世界主要国家的政治体制中公共政策所共有的一种形式，这是现代国家都以主权属
于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。
a.中国的人民代表大会决策：人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、
人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。立法是人大
的首要职权。
b.美国的国会决策
美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。
② 国家元首决策
美国总统是强有力的直接决策者，总统的决定是通过以下途径做出的：
a.总统在内阁决策中的独断权。
b.总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构，处理政府各部提出的政策倡议。
③ 行政决策
a.中国的行政决策
当代中国的行政决策主要有以下几种：
第一，行政法规。国务院可根据全国人大授权制定行政法规。
第二，行政措施、决定和命令。国务院的行政措施、决定和命令以国务院文件或国务院办公厅文件的
形式发布。
第三，部门规章。国务院各部、委有权制定部门规章。
b.美国的行政决策
美国联邦行政机构的决策有以下几种：
第一，对国会立法和总统决策的解释。
第二，制定规章条例。国会授予政府机构以正式权力去做出具有法律效力的选择。
第三，行政裁决。根据国会立法，联邦行政机构有做出行政裁决的权力。
④ 司法决策
a.中国的司法决策
在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但是在政策过程中，
各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。中国的司法决策产生于国
家最高司法机关的司法解释中。
b.美国的司法决策
美国司法决策的主要形式主要有：
第一，司法审查。美国最高法院有司法复审权。
第二，推翻先前的裁决。美国最高法院会依据时代的变化，拋弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁
决。第三，司法命令。法院在审理案件时，可以发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。
⑤ 执政党决策
a.在当代中国的现行政治体制中，党的政策以两种形式成为公共政策：
第一，直接的形式。党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件。
第二，间接的形式。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家
意志。
(4)对比中美依纵向形式特征划分的政策类型①中国的纵向政策类型
a.中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行，
其

54
目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。
b.我国省、市、县三级地方政策的制定都必须以中央政策为指导。同时它们之间又存在着阶梯式的等
级关系：省级政策决定着市级政策，市级政策又决定着县级政策。
C.我国地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。
d.中国的地方政策具有双重依据、双重制约、双重功能。
e.我国省人大、直辖市人大、民族自治地方人大、省和自治区人民政府所在的市的人大以及较大的市
的人大可从事立法活动，但都没有独立的立法权。
地方性规章与地方性法规在内容上有所划分。
g.地方性规章与地方性行政措施、决议和命令有所区别。
② 美国的纵向政策类型
a.美国的中央政府与州政府之间不是决定与被决定、服从与被服从的关系。
b.美国州与地方的关系具有单一制的性质。州政府与地方政府之间存在着决定与被决定、服从与被服
从的
关系。
5.试析公共政策与法的区别和联系。
答：（1)公共政策与法的联系
① 在法治国家，公共政策的制定必须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与
法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。
② 在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。
③ 法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。
④ 在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序：狭义的法即立法决策的制定都要有方案的提出、
审议、通过、公布等必经的环节；这种程序大体上也适用于行政法规和地方性法规的制定过程。
(2)公共政策与法的区别
① 政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各
方违背既定规则的行为。
② 法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，而且法庭的判决一般实
行“判给的不多于原告所请求的”的原则；在法的执行过程中，政府主动地进行政策实施，政策对象
是否要求或反对实施政策，政策对象是否请求给予以及请求多少，都不是影响政府行为的根本因素。
③ 法规定了人们的权利和乂务，是权利和乂务的统一体；政策，就各项具体的政策而目，政策对象的
权利和义务往往是不对称的。
④ 法的适用必须力求统一，在法律适用时，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文；政策执行
则强调精神优于条文、实质重于形式。
⑤ 虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接
动用强制力；法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范，一旦越限国家就要依法惩处。
⑥ 政策和法都要求具有稳定性和连续性，但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应客观形势的变
动。
⑦ 法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预，但是二者相比较，政策干预的范围更
大、更深入。
6.试述公共政策的社会本质和认识论本质。
答：（1)公共政策的社会本质
公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体，这一本质蕴含于公共权力机关为着具有公共
性、偏好性或自利性的政策目标而进行社会资源配置和社会价值分配的行为中。
① 公共政策的公共性
公共性内含于公共政策之中。
a.这种公共性产生于公共权力机关的公共性。公共政策的主体是公共权力机关，而公共权力机关的权
力来源于由公众结成的社会，来源于人民的同意和授权；其合法性在于政府满足公众需求、实现公共
利益的程度。
b.公共政策的公共性来自于它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向。
c.公共政策必须以谋求公共利益为目的。公共政策符合公共利益的程度，是衡量公共政策的正当性的
根本标准。
② 公共政策的偏好性
公共权力机关在政策过程中的选择行为具有的偏好性，是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性
以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会
全体成员的共同意志和共同利益，而是体现在政治上、经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。
③ 利益相关者

55
公共政策的公共性与偏好性的对立统一运动是由利益关系网中各种力量之间的互动推动的。而利益关
系的主体与客体，以及直接或间接、有形或无形地受相关政策影响的个人和群体，都被称作“利益相
关者”或“政策利相关者”。
(2)公共政策的认识论本质
从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特
征。
① 政策与理论
政策与理论的基本关系是：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。
理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：
a.理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；
b.理论的正确与否，决定政策的成败。
② 政策与实践
政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践必须以政策为出
发点并贯穿其整个过程。
a.正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结；
b.政策只有通过实践才能实现目标和功能。
7.公共政策有哪些基本特征？它们与公共政策的本质有什么联系？
答：（1)公共政策的基本特征有：
① 政治性、权烕性与强制性
a.政治性
公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准
则，医而公共政策具有鲜明的政治性。政治性是公共政策的灵魂。
b.权威性
公共政策的权威性，是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者
不得不服从。公共政策在总体上是国家意志的体现。
c.强制性
公共政策的权威性是由它的强制性决定的，国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻
其意志的。
② 公共性与偏好性的对立统一
公共政策作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来
看则具有偏好性。
③ 实然与应然的统一
任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就是政策的
目的，而问题的解决则需要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向，使它必须至
少具有两个时间维度，即从现在出发和对未来作安排。这两个维度就赋予了公共政策在认识论上具有
实然与应然的统一这一基本特征。
④ 回应性与普遍性的统一
公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而回应性则使它具有变动性。
a.回应性
任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。公共权力机关应当对面临的
所有社会现实问题都有感知，但是没有必要、也不可能对它们一一做出回应；在公共权力机关做出的
回应中，只有很少一部分属于公共政策。公共政策必须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它必
须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。
b.普遍性
政策的规定性在于它是要求人们普遍遵循的行为规范，必须给人们在一定的情况下应当如何行为提供
标准、设定限度，这种标准和限度对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力，在政策主
体所框定的范围内不因各种各样的个别特点而失效
(2)公共政策的基本特征与公共政策的本质的联系
公共政策的本质决定了公共政策的基本特征。公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体，
公共性决定了公共政策必然具有回应性与普遍性，对特定的现实问题作出及时回应，同时政策结果惠
及普通大众。因此，公共政策的一个基本特征就是公共性与偏好性的对立统一。
8.公共政策学文献从哪些不同的视角来界定政策工具？试析本书的政策工具定义。
答：（1)公共政策学者从不同的视角来界定政策工具，主要有以下几类：
① 侧重于从因果关系上去界定；
② 侧重于从可规划性上去界定；

56
③ 侧重于从手段与目标实现的关系上去界定。
(2)本书中的政策工具是指被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行
动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。这里的“被设定”，既包括在政策制定阶段决
策者针对政策目标配置的政策手段，也包括在政策执行阶段执行者采取的超出政策方案的政策手段；
它的基本含义是政策的制定者和执行者在主观上认定这些工具要起作用，而这些工具所起到的实际作
用未必与主观认定相一致。
9.政策工具有哪些类型划分？政策工具类型学研究的意义是什么？如何进一步推动这种研究？
答：（1)政策工具主要有以下几种类型划分：
① 两分法
在政策工具的类型学研究中，采用两分法的有：
a.美国政治学家罗烕•达尔和林德布洛姆区分出了规制性工具和非规制性工具两类；
b.公共政策学者萨拉蒙和龙德根据传递系统的结构的差异划分了政府部门直接提供与非政府部门提供
两类;
c.其他一些学者划分出了诱导性工具与规制性工具两类。
② 二分法
在政策工具的类型学研究中，采用三分法的有：
a.公共政策学者狄龙把政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类；
b.将政策工具划分为管制性工具、财政激励工具和信息传播工具三类；
c.陈振明将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术工具和社会化手段三类；
d.加拿大学者郝莱特和腊梅什采划分成自愿性工具、混合性工具、强制性工具三类。
③ 四分法
a.哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态；
b.艾尔莫尔把政策]工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迀四类；
c.休斯从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制四类；
d.丘昌泰将政策工具划分为四类：管制类工具、财务类工具、沟通类工具和组织类工具。
④ 五分法
影响较大的五分法有以下两种：
a.施耐德和英格拉姆将政策工具划分为权威式、刺激式、能力构建式、符号和劝告式、学习式等五种。
b.魏默和维宁把政府机关可以使用的政策工具归纳为五个类型。
⑤ 七分法
林德和彼得斯将政策工具划分为七大类型：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约。
⑥ 八分法
a.英国学者胡德把政策工具划分成八种类型。
b.美国公共政策学者奥哈雷的政策工具八分法也是一种简洁、完整和有系统的分类。
(2)政策工具的类型学研究的意义
政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。没有科学的类型划分，就不能准确地把握各
种政策工具的特性，也就不能对政策工具做出恰当的选择和合理的配置，在政策的执行中就不能有效
地促成政策目标的
实现。
(3)进一步推动政策工具的类型学研究
① 重视政策工具箱的建设；
② 坚持从个别到一般的认识路线；
③ 在对政策进行类型划分时，要认真考察每一类型的政策工具的基本假设、预期效果、成本与收益以
及政策结果。
10。什么是政策工具选择？选择的意义和标准是什么？影响选择的重要因素有哪些？什么是政策工具
的配置？配置的意义是什么？
答：（1)政策工具选择
政策工具的选择主要发生在政策制定阶段
a.政策工具的地位是被设定的，而设定的过程也就是选择的过程；
b.对于政策规划者来说，拟制政策方案的基础性工作就是为既定政策目标选择适当的政策工具；
c.在政策抉择的过程中，政策方案之间的竞争主要是经过选择而被设定的政策工具，对于实现政策目
标的可行性和有效性的竞争。
(2)政策工具选择的意义和标准
政策工具对于政策目标的实现有着至关重要的意义。政策工具选择的根本标准有两种不同的取向：
a.效用最大化。政策工具选择必须以政策工具的预期效用是否趋向最大作为工具取舍的根本标准。

57
b.掌握平衡点。政策规划者和直接决策者要在效用最大化与各种现实因素的影响之间求得和掌握其平
衡点。
(3)影响政策工具选择的重要因素
① 政策主体
政策的直接主体，即政府机构或领导者个人的选择行为是受其自身的一系列主观和客观条件制约的，
包括主观偏好、政治体制、国家或政府能力、工具选择的习惯性。
② 政策问题
选择政策工具的目的在于按照既定的目标解决政策问题。政策工具的适当性和有效性必须视政策问题
而定。政策问题对政策工具选择的影响主要体现在政策问题的性质、政策问题的严重性和复杂性、政
策问题的紧迫性。
③ 政策目标
政策目标指示了工具选择的目的和方向，规定了工具与目标之间服务与被服务、服从与被服从的关系，
为评判政策工具的有效性提供了标准。因此，明确目标是政策工具选择的前提。
④ 目标人群
目标人群某些方面的情况与政策工具的选择存在着相关性
a.目标人群的类型。目标人群可被分为不同的类型，针对不同的类型应选择不同的政策工具。
b.目标人群的社会分裂程度。依据目标人群因民族、语言、宗教、地域不同而造成的社会分裂程度选
择合适的政策工具。
c.目标人群的政策参与程度。
d.政策工具的可接受性。目标人群对特定政策工具的可接受性，是衡量政策可行性的一个重要方面。
⑤ 政策工具的特性政策工具的基本属性：
a.资源耗费。任何工具都必须有成本投入。
b.服务于政策目标。没有目标的工具，也就不成其为工具。
c.政治风险。任何政策工具都隐含着政治风险。
d.行动限制。任何政策工具都受到特定的政治、经济、法律、伦理等条件的约束。
政策工具的具体属性：
a.操作的复杂性；
b.公众可见度；
c.跨目标运用的适应性；
d.干预的层次；
e.相关成本；
f.对市场的依存；
g.失灵的可能性；
h.对准目标的精确性。
(3)政策工具的配置是指针对政策目标的实现所进行的政策工具的搭配、组合和功能设定。
(4)政策工具配置的意义
在政策制定阶段，政策工具的功能定位是被设定的。在政策执行中，政策工具的实际功能可能与设定
相一致，也可能部分一致，也可能背道而驰。因此，政策工具需要在实施中进行调整，即从实际情况
出发，重新选择和配置。
11.分析案例并回答问题：
案例薪水多高才能养住廉洁
在不断简政放权、加快发展镇级经济的背景下，广东省佛山市正在酝酿大幅度提高镇委书记、镇长的
待遇，镇级领导干部的年薪将参考所在镇经济实力以及当年绩效来综合评定，最高年薪可以拿到 15 万
元甚至 30 万元。目前，己经有不少佛山市科级干部被列入考察对象，准备下镇。届时，佛山市政府拟
从财政中每年拿出 500 万元甚至 1000 万元，提高镇级领导干部的工资，实行高薪养廉。
“高薪养廉”是一个由来己久的话题，20 世纪 80 年代就有人提出过，但遭到强烈反对，后来就时冷
时热。在佛山市政府高薪养廉的政策即将出台之际，在 2003 年 4 月底的佛山网站上，一位网民提出：
用高薪引入激励机制，以提高政府工作效率，这种说法站不住脚。他认为目前的公务员工作经过几次
加薪后，己有相当的吸引力。每年的大学生就业动向充分说明了这一点。“任何人的廉洁都是制度的
产物，是相互监督、相互制约体制的结果。”如果制度严密，你无法不廉洁。此外，一旦制度所设置
的处罚太重，以身试法的成本太高，风险太大（无论是经济还是名誉)，廉洁便自然而生。因此，高薪
和不高薪与廉政无关。“中国目前缺乏制度化的反腐机制，处罚力度又不够，且官员腐败在某些地方
是环环相扣的，使得一些官员在主观上也就缺乏反腐败的决心。”他认为，在目前佛山平均工资水平
不超过 1.5 万元/年的时候，一个表现一般的镇长，没有理由拿相当于人均工资近 10 倍的收入。
问题：

58
(1)试分析在这个案例中关于“高薪养廉”的争论涉及对公共政策哪些功能的认识和哪些类型政策工具
的
选择？
(2)你认为反对政治腐败应当注意运用和发挥公共政策的哪项功能的作用？选择和配置什么样的政策工
具能够有效地实现廉政这一政策目标？
答：（1)案例中关于“高薪养廉”的争论涉及对公共政策以下功能的认识：
① 管制功能
政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就必
须使政策对政策对象的行为具有管制功能。案例中的“高薪养廉”政策便是政策的积极管制功能的体
现，即通过高薪的诱惑促使官员不愿冒丢掉现有既得利益的风险去贪污腐败。这是一种正向的管制，
但在实际中能否真正实现，还要看其他相应的配套制度是否完善。
② 引导功能
公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功
能，也有负向引导功能。不正确的公共政策，违背绝大多数人利益的政策，具有负导向功能；而那些
基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。案例中佛山市政府出台的“高
薪养廉”政策引起了社会极大的争议，它在一部分人看来可能是保障干部队伍廉洁的新举措，即具有
正导向；而在另一部分人看来，“高薪养廉”非但不会制止腐败现象，还会助长官员的优越感和权利
欲以及社会对公务员岗位的追捧，造成社会资源分配的严重不公，产生负导向。
(2)案例中关于“高薪养廉”的争论涉及对政策工具中政治路径的选择。
① 反对政治腐败应注意运用和发挥公共政策管制功能的作用。
a.积极性管制：适当提高公务员岗位的工资水平，确定合理的薪酬体系，使公务员的工资待遇既高于
社会平均工资水平，又与社会一般工资水平差别不大。同时建立公务员的绩效考核机制，在部门内实
行优胜劣汰，是公务员产生危机感和紧迫感，提高公务员的工作积极性。
b.消极性管制：遏制腐败贪污行为，仅靠正向的提高待遇水平是远远不够的。公务员也是经济人，是
理性的“利益最大化者”，因此廉政的实现更多的要靠制度的约束，靠具有强制约束力的法规制度迫
使公务员谨言慎行，不做出越界行为。
② 要实现廉政的目标，应以多项工具与单一目标相配置。单一目标即实现党政机关和领导干部的廉洁
奉公，而要实现这一目标，需要配置多种不同的政策工具。这些政策工具既有思想、文化、价值判断
上的，又有法律、制度上的。
4.3 考研真题详解
一、概念题
1.公共政策[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实
现公共利益的方案。
(2)这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：
① 公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。
② 公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现。
③ 公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力
机关与公民的关系。
2.元政策[湖南农业大学 2012 年研]
答：（1)元政策，或者叫作总政策（又作总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政
策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指
导一定历史时期全局性彳丁动的尚度原则性的指针。
(2)元政策的基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。因此，
它是关于政策的政策。认识到元政策或总政策的这一功用，对于中国革命和建设取得胜利是至关重要
的。
① 公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
② 公共政策是一种权威性的价值分配方案。
③ 公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
3.部门政策[中国传媒大学 2010 年研]
答.•指政府或者权威部门，根据需要所指定的一系列的规范性文件，旨在达到政策目标，实现部门利
益或公共目的。
4.公共政策预测[中国传媒大学 2008 年研]
答：公共政策预测是指政策研宄人员运用预测科学的理论和方法，运用己有的信息，对未来各个政策
领域和各个阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律进行分析和研究，得出相应的结论，并对未

59
来产生影响的过程。可以将政策分析中的预测定义为一种程序或方法，它依据先前政策分析的各阶段
所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息或知识，对政策（方案）的未来前景做出估计、推测或判
断。
1.简述公共政策的基本功能。[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)管制功能
政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。这种功能是通过政策的条文规定表现
出来的。通常采取两种办法来设定政策的管制功能：
① 条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能；
② 条文规定使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。
(2)引导功能
为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得
政策具有导向性。引导功能是政策的积极功能。这项功能表明政策不仅要告诉人们什么是该做的，什
么是不该做的，而且还要使人们认识到为什么要这样做而不那样做，怎样才能做得更好。事实证明，
制定正确的政策，合理调整人们的利益关系，保障人民群众的根本利益和公民权利，引导人们为实现
国民经济和社会发展的预期目标努力奋斗，是能够激发千百万人的创业热忱和创造精神的。
(3)调控功能
公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具、杠
杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节和控制。而政策的调控功能，指的就是政府运用政策，
在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社
会各种利益关系，尤其是物质利益关系上。政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出
特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾
向于政府工作的某一方面。和公共政策的引导功能一样，它的调控功能也有正向和负向、积极和消极
之分。
(4)分配功能
从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的
问题:将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配?如何分配?什么是好的乃至最佳的分配?在通常情况
下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方
向者及普遍获益的社会多数
者。
三、论述题
1.结合实际，试论述公共政策的社会本质。[湖南农业大学 2012 年研]
答：（1)政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一
① 现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关
为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。所谓一定的目标，包含以下内涵：
a.首先是具有公共权力的个人和群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标。
b.其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表
一定的社会阶级。代表者不完全等同于被代表者。作为被代表者的那个阶级，对公共利益和公共目标
有其特殊的界定。
c.再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公
共利益并进而形成公共目标。
因此，由公共权力机关所确定的政策目标，往往是自利性、阶级性和公共性的混合物：越是政纪松弛、
政风败坏，政策目标就越具有自利性；主要社会阶级之间的关系越紧张、越显得不可调和，政策目标
就越具有鲜明的阶级性；政策主体的自律、自控能力越强，对政策主体的社会监督就越有效，政策目
标的公共性越名副其实。
② 所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的
调配与组合。这种配置，也就是政策执行手段的配置，是政策由方案转化为现实这一过程中的成本投
入。政策主体制定什么样的政策、确定什么样的政策目标，既取决于其主观认识，也取决于它们能够
配置的资源。例如，在改革开放初期，我国党和政府即使认识到开发西部很重要，也不可能制定出像
今天这样的开发西部的配套政策，因为那时党和政府能够调配的社会资源极其有限。
③ 所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策
收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、
地位等被统称作
“价值”的那些东西。没有重点就没有政策。任何政策实施的结果，都有直接的受益者和间接的受益
者，有即刻受益者和以后受益者，有受益多者和受益少者，甚至有受益者、非受益者和受损害者。社
会价值分配的不均衡，是由政策制定者在生产关系、社会关系以及政治体系中的地位决定的。现代政

60
策科学的先驱、美国著名的政治科学家拉斯韦尔在他写于 1936 年的一本代表作中指出：“权势人物是
在可以取得的价值中获取最多的那些人们。可望获取的价值可以分为尊重、收入、安全等类，取得价
值最多的人是精英（elite);其余的人是群众。”他还根据各种精英人物在技能、阶级、人格和态度等
方面的不同特点，阐述了公共政策如何在不同的社会群体间进行价值分配。
(2)作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的、无的放矢的。政府总是选择那些与其
价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会
价值给予了占人口极少数的资本拥有者。同时，政府又根据社会力量对比等情况，通过不同的税收政
策、财政政策、产业政策等，使价值分配在不同的资本拥有者中又各有侧重。另外，政府的税收政策、
社会福利政策等，还对“按资分配”的利益关系进行某种调整，满足劳动者的一部分利益需求，以形
成和稳定有利于统治者的总体利益格局。西方国家的一些政策科学家从这些政策实践出发，把政策看
作是政治系统作出的权威性价值分配，这种认识在一定程度上反映了公共政策作为社会利益关系具体
体现的内在本质。
(3)公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体，这一本质蕴含于公共权力机关为着具有公
共性、偏好性或自利性的政策目标而进行社会资源配置和社会价值分配的行为中。
① 关于公共政策的公共性。公共政策是被组织于一定体制内的政府机构和政府官员制定的权威性行动
方案。它是用来满足被感知的国家需求的，是政府为了达到某一公共目标而采取的一系列活动。公共
政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性。所谓“公共
性”，指的是公共政策具有的一种属性、特性或特质。
② 关于公共政策的偏好性。政策过程对政策主体来说始终是一个选择的过程：政策问题的认定、政策
方案的择定、政策工具的配置以及怎样进行政策评估，等等，所有的环节和功能活动的安排，都是政
策主体选择的结果。而每个选择都体现着政策主体的偏好。这种偏好性是公共政策的根本属性之一。
“政策的选择和制定是与国家的广泛目标相一致的。由于资源总是有限的，因此必须确定一个价值的
优先次序。决策者在制定公共政策时必须面对这种选择。”这种选择是政府对社会的各个阶级、阶层、
部门、地方、职业等的个人和群体提出的利益诉求进行的选择、综合及排序，显而易见，政策重点的
预设体现的就是政府的偏好性。
(4)公共权力机关在政策过程中所作的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。政府传统
上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学
派从“经济人假设”出发研宄政府与人民的关系，发现政府也具有自利性并谋求自身利益的最大化。
这就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如
政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。政府
系统的各个部门和不同层级也各自有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自
身特殊利益实现的自利性。政府制定和实施政策的过程，是一个政府综合地平衡各种利益诉求者之间
的利益关系的过程，或者说是一个从利益诉求者具体的、特殊的利益中分离出抽象的、社会的共同利
益的过程。
2.胡锦涛同志在党的十八大报告中提出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设。加强社会建设，
必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革。”十八大代表、上海市松江区委书记盛
亚飞说“在民生建设中更加注重公平，不仅需要执政理念的转变，更需要制度的保障。”请谈谈你是
如何理解我国民生领域的公共政策。[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)公共政策的内涵
① 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共
利益的
方案。
② 这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：
a.公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。
b.公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现。
c.公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力
机关与公民的关系。
d.公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
e.公共政策是一种权威性的价值分配方案。
f.公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
(2)政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一
现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为
着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。公共政策的本质决定了它的基本特征。这
里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。
① 政治性、权威性与强制性

61
公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准
则。因此，公共政策具有鲜明的政治性；公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它
的权威性；公共政策的权威性是由它的强制性决定的.公共政策的主体是国家和政府。国家是产生于社
会而又在表面上凌驾于社会之上的“特殊的公共权力”。它在本质上将公众的权力变成了支配公众的
权力。
② 公共性与偏好性的对立统一
国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私
人领域(私域)、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。因此，公共政策
作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有
偏好性。
③ 实然与应然的统一
任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就是政策的
目的。但是，问题朝着什么方向解决、解决到什么程度，则需要通过政策目标的设定来确定。公共政
策内含的这种目标取向，使它必须至少具有两个时间维度，即从现在出发，对未来作安排。这两个维
度，就赋予了公共政策在认识论上具有实然与应然的统一这一基本特征。
④ 回应性与普遍性的统一
任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的
基本区别，就在于后者只具有个别性，而前者则既具有个别性又具有普遍性。公共政策的普遍性使它
具有相对的稳定性，而回应性则使它具有变动性。公共政策必须以特定的客观情势及其发展变化为依
据。
(3)民生和社会建设问题事关国家兴衰
民生和社会建设问题己成为我党极其重大的责任和使命，决定中国特色社会主义的前途命运，成为治
国安邦的基本问题。解决好民生和社会建设问题的总体要求和根本标准就是胡锦涛总书记提出的“三
个最大限度”。即最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。
确保社会既充满活力又和谐稳定。清醒认识社会结构及其深刻变动，促进社会有序流动，积极发挥社
会组织作用，建立利益关系协调保障机制，大力发展关系民生的社会事业，加快城乡统筹的社保建设
和社区建设，创新社会管理建设。突出抓好民生建设的权利制度和公正制度，重点落实好教育、就业、
分配、社保、住房、医疗六项工作。
(4)胡锦涛同志在党的十八大报告中提出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，必须加快
推进社会体制改革。”这是对教育、就业、分配、社保、住房、医疗六项社会公共问题认识的升华，
这也透露着国家领导人对于民生领域的重视和公共政策的指向性。
① 这是坚持以人为本的具体体现
从我们党的根本宗旨看，坚持全心全意为人民服务，坚持以人为本，就必须做到发展为了人民、发展
依靠人民、发展成果由人民共享，促进人的全面发展。从改革开放和社会主义现代化建设的根本目的
看，我们党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，必须多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最
关心最直接最现实的利益问题，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，在学有所教、劳有所
得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。从中国特色社会
主义的内在要求看，坚持以人为本，就要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上加紧建设对保
障社会公平具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平
保障体系，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。
② 这是促进社会和谐的重要保证
当前，我国一些影响群众生活和社会稳定的问题主要集中在民生领域：随着经济结构战略性调整不断
推进，一些人员需要下岗转岗、以多种形式创业就业，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”；
随着农村生产力不断发展，大量农村富余劳动力需要转移就业，城乡流动人口大量增加；随着老龄人
口的快速增长，人口老龄化正在进一步加速，相应社会养老服务明显不足；随着经济社会的发展，不
平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及部分社会成员之间的
收入分配差距依然较大，统筹兼顾各方面利益难度加大。由此所导致的城乡结构、就业结构、人口结
构、分配结构等社会结构的重大变化，引发了与人民群众切身利益密切相关的社会民生问题，能否妥
善解决这些问题，事关社会和谐稳定。因此，抓住保障和改善民生这个社会建设的重点，推进改善民
生的制度性安排，努力满足人民群众在教育、就业、社会保障、医疗等方面的基本需求，也就抓住了
解决当前社会问题的关键。
③ 这是全面建成小康社会的必然要求
为了实现党的十八大对全面建成小康社会提出的新的目标要求，必须坚持经济建设、政治建设、文化
建设、社会建设、生态文明建设协调发展，特别是要着力解决好经济社会发展“一条腿长、一条腿短
”问题，推进经济社会协调发展，发展社会事业和改善民生。经济发展与社会发展特别是民生领域工

62
作密切相关。我们要在经济发展的基础上更加注重社会建设，同时只有发展社会事业、做好保障和改
善民生工作，才能为扩大国内需求、拉动经济增长提供不竭动力。没有社会发展与经济发展相协调，
没有相应的教育、就业、社会保障等制度相配套，经济持续健康发展、全面提高人民生活也难以实现。
因此，我们要按照党的十八大提出的新要求，到 2020 年“基本公共服务均等化总体实现。全民教育程
度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更
加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体继续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人
享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定”，努力实现“人民生活水平全面提
高”。
(5)从民生问题看提升公共政策公共性的方式和途径
① 坚持公共政策价值观的公共性
民生问题的出现与公共政策价值失范有关。与市场机制追求效率的目标不同，公共政策作为一种弥补
市场不足的制度安排，它的目标和价值观更多的是体现在追求社会公平、正义、民主，承担社会责任
等。政府通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的分配不公，维护公共利益是一切公共政
策的出发点和目的。因此，要提升公共政策的公共性，首先就要坚持公共政策价值观的公共性，即公
正性、公平性和公开性。
② 完善对公共政策的质量评估
实践证明，政策评估符合我国渐进式决策模式的需要，有助于决策科学化、民主化的实现。公共政策
作为对全社会价值资源最有权威的分配工具，有责任和义务通过政治过程所作出的选择和分配办法的
制定来为解决公共问题，以实现公共利益的最大化。进入民生发展新时代以后，社会公共政策的公共
性与社会发展的公共利益最大化就历史的逻辑地统一在发展好、维护好、实现好广大人民群众根本利
益基础之上，社会公共利益的最大化实现就是要保证不断改善民生、不断提高民生质量，实现人的全
面发展，这就成了现代公共政策的基本价值目标。
第五章政策系统与公共决策体制

一、政策行为者与政策系统
1.政策系统与政策行为者的关系
(1)政策系统
① 政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政
策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。
② 对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的：
a.第一层次分析政策系统内部的结构要素及其互动的规律性，为优化政策系统、提高政策效力提供依
据；
b.第二层次分析政策系统与政策客体、政策环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策
的条件和情势，并对政策效果进行评估。

(2)政策行为者
政策行为者也称为“政策参与者”，既指直接参与和影响政策制定的组织和个人，也指受政策影响、
反过来又影响政策制定和执行的个人和组织。政策行为者既是政策主体和政策客体的组成部分，也是
政策支持系统和政策反馈系统的构成部分，以及形形色色的利益相关者和由他们组成的政策网络。

(3)政策系统与政策行为者的关系
① 作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动、讨
价还价、博弈的结果；
② 政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。政策系统既有的制度和规则也直
接影响着各行为者谋求利益的方式和意愿以及他们获得成功的努力程度。
2.公共政策的主体与主体系统
政策系统是由三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的巨系统，并与其客体系统和环境有
着频繁的互动和能量交换，由此导致公共政策的产生、存续和发展。

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(1)公共政策主体
公共政策主体是相对于政策客体而言的。它是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制
定、实施、评估、监控的行为者。可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。
① 直接主体
公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，即那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够
对社会价值进行权烕性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。直接主体包括国家的代议机关、
行政机关、司法机关以及某些政治体制内的政党和军队领导人。
a.代议机关
代议机关行使国家的立法权，在议行合一体制中属于国家最高权力机关。立法是代议机关制定公共政
策的基本形式。
b.行政机关
行政机关行使国家的行政管理权力。行政机关不仅对代议机关的决策能够产生巨大影响，而且它本身
也在制定政策。
c.司法机关
司法机关在一定类型的政治体制中属于公共政策的直接主体。
② 间接主体
公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、
介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等。
间接主体可以分为三类：
a.第一类是次国家政策行为者；如地方政府、政党、利益集团
b.第二类是跨国政策行为者；如跨国公司、欧盟等
c.第三类是全球性政策行为者，包括全球性政府间组织以及全球性非政府组织。如联合国、世界银行、
国际红十字会

(2)主体系统
政策主体系统是由各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系
统、政策执行系统、间接主体系统。
① 政策制定系统
该系统居于整个政策系统的核心地位，由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，组织和领导整个决
策过程。政策制定系统的基本功能是：
a.认定政策问题；b.确认政策目标；c.组织政策方案的设计；d.主持审议备选方案并最终进行政策抉
择；e.完成政策合法化程序并正式发布政策。
② 政策执行系统
该系统是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策结果的系统，一般由组织及其人员，特别是行
政机关和政府公务人员组成。
政策执行系统的基本功能是：a.为政策方案的实施做好准备；b.有效实施政策方案；c.分析和总结执
行情况。
③ 间接主体系统
前两种政策子系统是由政策的直接主体构成的，而间接主体系统则是由政策的间接主体构成。
间接主体系统的基本功能是：a.利益表达与利益综合；b.提出公共问题；c.影响公共政策制定；d.影
响并改变政策环境；e.填补政策直接主体所无法达到的空间。
3.政策网络
(1)政策网络的含义
政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政策行为者围绕特定的议题，基于共同的、实际上是不
断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。

(2)公共政策的环境
政策网络的兴起源于政策环境的快速变化。随着信息技术革命、全球化程度的提高，价值多元化趋势
日益显著，公共政策的环境变得更为复杂和动荡，主要表现为：
① 不确定性：其主要特征是无法对未来或将要发生的事情做出预测；
② 模糊性：表现为政策问题所属的领域难以清晰地区分，公共组织与环境之间信息、知识的交流也难
以清晰划界，国家与社会、政府与市场之间的界限也开始变得模糊；
③ 关联性：指多元政策主体在同一问题上立场、认知、利益有差异又有关联；

64
④ 动态性：一方面说明政策问题变化速度快，另一方面表明政策问题具有非线性的因果关系，且带有
开放系统的特征。这种环境反映的是后现代社会政治主体日益多元化、决策范围日益扩大化、决策过
程日益社会化的趋势和现实。

(3)政策网络形成的原因
从决策参与主体的相互依赖来说，政策网络形成的原因主要有以下几个方面：
① 交流信息和意见的需要：利益相关者围绕特定的实质性政策议题或政治效能交流相关信息或者建议。
② 交换资源的需要：参与各方交换各种资源，包括资金、人员和服务。
③ 结盟的需要：参与主体为了寻求拥有共同利益者并结成利益同盟。
④ 追逐权力的需要：网络主体寻求与有影响力的主体建立关系，从而控制关键资源，建立权力网络，
扩大自己的影响。
⑤ 协调的需要：相关主体试图通过结成网络来协调彼此间的观念、利益等方面的分歧，在政策过程中
采取一致行动。

(4)政策网络的特征特点
① 政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的；
② 政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，或者以共同的价值取向和共同的话语体系为纽带，
在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢;
③ 政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。
4.公共政策的客体与客体系统
(1)公共政策客体
公共政策客体是相对于主体而言的，是指政策发挥作用时所指向的对象，或政策主体就哪些问题、针
对哪些人制定政策。公共政策是针对特定的事件、问题或社会群体而制定的行为准则。可以从“事”
（政策所要处理的公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政
策的客体。
① 公共政策问题：从“事”的角度，公共政策客体就是政策问题。并非所有的社会或公共问题都必须
通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程，涉及相当多社会成员利益的社会或公共问题，
才能成为公共政策的客体。
② 目标人群：从“人”的角度，公共政策的客体是目标人群。目标人群是指公共政策直接作用与影响
的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。公共政策所要调整和规范的对象
是具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。

(2)公共政策主体与客体的关系
① 政策主体解决政策问题的目标和努力规定着政策客体的范围和性质；
② 政策客体也不是消极被动的，它对政策主体起着限制和约束作用。特别是随着现代民主政治的发展
和“主权在民”理念的日渐深入人心，公共权力机关、国家公职人员和公民的主客体身份是经常相互
转化的，表现为:
一方面.公共权力机关、国家公职人员所拥有的直接制定和执行政策的全部权力，在法理上都是人民委
托他们行使的权力。只有在执行公务、直接参与制定或执行某项具体政策时，才能作为政策主体而存
在；当他们不执行公务时，则是作为政策客体而存在的。即使在执行公务时，也必须受某类和某些政
策的规范、管制、调节和制约。
另一方面.尽管国家主权的行使者只能是公共权力机关和任职其中的政治精英，但公民作为法理上的国
家主权的拥有者，在民主制度健全的情况下，他们也能够通过政治参与而成为公共政策的间接主体。

(3)客体系统
由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。客体系统存在于政策系统之外。在有关客体系统的
信息输入到政策系统之内，并由政策主体系统对这些信息进行加工、整理，最后决定针对客体系统制
定政策时，客体系统才被内化为政策对象。在被内化以前，客体系统作为一种客观存在，则是政策系
统的环境构成的一部分。
5.政策支持系统
政策支持系统是能够快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，政策支持系统由信息传播系
统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。健全和完善政策支持系统是决策

65
科学化、民主化的重要环节。

(1)信息传播系统
信息传播系统是政策系统的“神经系统”。它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统，包
括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部
门。信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息。
其基本功能是包括信息的收集与整理、信息的加工与储存、信息的传递。

(2)政策咨询系统
政策咨询系统也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通常由政策研究机构、政府与这些机构的关系、
咨询活动构成。它以改进政策制定为目标，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进
行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、诊断新问题、提供备选政策方案、
评估政策实施结果。

(3)政策监控系统
政策监控系统由直接决策者和执行者以外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。政策监控系
统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。
其基本功能包括建立政策监控标准、监测政策绩效、发现和纠正政策执行偏差。

(4)政策评估系统
政策评估系统由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。该系统的
基本功能是为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。
6.政策环境与政策反馈系统
(1)政策环境 不大重要 简单记
对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实
环境），即系统的生态环境；二是政策系统运行的具体环境（主体认知环境），即系统的工作环境。
① 政策系统的一般环境
政策系统的一般环境是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和，包括地理自然环境、经济环境、
政治法治环境、社会文化环境、国际环境等。分析一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体
的框架和背景。
a.地理自然环境
地理自然环境具体指政策系统所处的地理位置和自然状况。地理自然环境与公共政策有着紧密的联系，
对政策系统和政策内容有着巨大、持久的影响。
b.经济环境
经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。经济环境对公共
政策具有决定性的影响。政策主体的决策体制、政策目标、政策工具、政策行动等要受到经济环境的
制约。
这种制约和影响表现为：
第一，经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；
第二，经济环境提供政策系统运行所必需的工具和资源；
第三，经济环境对经济增长和社会发展的政策目标的确定有根本的影响；
第四，不同的经济形态对政策系统提出不同的要求，间接地影响政策导向、政策调整的范围、政策运
作的方式以及政策质量。
C.政治法治环境
政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治
状态。
政治法治环境对政策系统的主要影响是：影响政策系统的性质；影响政策系统的民主化程度；影响政
策系统的法治化程度;影响公共决策和政策执行的质量。
d.社会文化环境
社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况。
e.国际环境
国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、国际格局、全球秩序及相应的
规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生重要影响的国家间、跨国组织间的竞争、合作与冲突。

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国际环境直接影响政策系统的政策选择、参照系选择和政策实施。
② 政策系统的工作环境
政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、
主观性和人为性等特点。一国的现实国情是政策的工作环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政
策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。

(2)政策反馈系统
政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。突
出特点是多层次、多网络。反馈首先来自对象系统。公共政策的对象或客体是发生于政策系统的环境
中的社会问题；而公共政策作为相关社会问题的解决方案在实施过程中以及在该过程结束之后，对象
系统必然有某种改变或者做出某种反应，并通过一定的机制和渠道将这些信息传递给政策的直接主体
系统。
7.政策系统的运行
政策系统的各个子系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用的，同时政策系统与对象系统
和外部环境也在持续不断地进行互动，因此政策系统的生存始终表现为动态的运行过程。政策系统与
环境、主体与客体之间的矛盾构成政策运行的动力源泉。
政策系统的运行分为以下几个步骤：
(1)利益输入：政策系统的运行以政策问题的形成为起点，政策问题的提出实质上就是民众或相关利益
群体反映和表达自身利益的诉求和愿望，并将其输入政策系统的过程。政策输入分为两种：
① 内输入：即由处于政策系统内部的公共权力机关或公职人员主动进行利益诉求的认定和利益符号的
输入。
② 外输入 ：即由处于政策制定系统外部的社会组织或个体，通过与公共权力机关的某种互动，将利
益诉求表达出来并使其进入政策系统的过程。
(2)利益综合：公共政策是人们为了解决特定的公共问题以获取共同利益而表明的行动意图或如何行动
的计划。在政策系统制定政策时，除了考虑到社会的整体利益之外，还必须充分考量社会成员之间利
益的一致性和互补性，政策系统对各种利益关系的充分考量和综合平衡，即为利益综合。
(3)政策形成：政策系统各子系统在利益综合的基础上，运用各种有效的方法、工具和手段，获取和分
析政策相关信息，拟制备选的政策方案；直接决策者经过对各备选方案的审议，在全局与局部、民主
与科学、公平与效率、完美性与可行性之间进行考量和权衡，最终做出政策抉择。
(4)政策发布：在政策决定最终做出之后，通过一定的法定的或约定俗成的方式，由政策系统正式向公
众予以政策宣示。
(5)政策执行：公共政策利益的分配功能最终是通过政策执行来实现的。在政策执行过程中，要充分考
量并适当调整各政策行为者之间的利益关系。
(6)政策反馈：在政策系统运行过程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给直接主体系统，而间接主
体系统则试图在每一个环节上影响公共政策，从而使政策系统的运行过程更为复杂化。

二、公共权力与公共决策体制

公共权力，是指基于特定政治共同体成员的同意或授权，为支配、管理、调控该政治共同体内部和对
外的公共事务，而物化于法定公共组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。在一定的
政策系统里，各种政策子系统和政策行为者以公共权力为周鑫持续不断地互动，从而形成关于公共决
策的比较稳定的制度，就是公共决策体制。
1.政府权力、政府职能与公共政策
(1)政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性
政府担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治管理职
能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的“二重性”：公共政策不仅是
政府推行政治统治的重要工具，也是政府实施社会管理的重要手段。
① 公共政策是政府推行政治统治的基本工具
a.政治统治是指在经济上占统治地位的阶级及其政治代表，为了维护、巩固和加强其经济利益和政治
统治地位，而对国民采取的支配、控制与统辖；
b.公共政策经常被用来表达和维护统治阶级总体的、长远的、根本性利益，同时以国家暴力机器为后

67
盾，来加强政策的权烕性和强制性。
② 公共政策是政府实施社会管理的重要手段
a.政府以公共政策为手段，对社会资源进行总体动员和配置，组织社会经济活动，发展教育、科技、
文化事业，推动社会经济文化发展；
b.政府权力还通过公共政策对各种经济关系进行协调，对各种利益关系进行调整，对民众的政治行为
以及各种权力和权利关系进行规范，并对各种社会政治组织进行监督。

(2)政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量
政府权力、政府职能的转型使得当前公共政策的形式和内容都发生了巨大变化，最为突出的是有关政
治统治的政策数量相对稳定，有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多。政府的政治统治职能有
逐渐弱化的趋势，而社会管理职能越来越得到重视和加强。政府权力也经历了一个从“专制性权力”
向“基础结构性权力”的历史性转变。
2.国家结构与公共政策
政治制度是有关国家权力配置的正式规范，而有关国家结构形式的政治制度，则是对国家的中央权力
机关与地方权力机关、整体与局部之间的关系的规范，对公共政策的制定和实施产生重大影响。国家
结构形式主要分为单一制和联邦制两种。

(1)单一制与公共政策
单一制按照地域划分出普通行政区域作为国家的组成单位。在单一制结构中，决策权合法地集中于中
央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权，因而
其决策权的范围和效力是较为有限的。

(2)联邦制与公共政策
联邦制是复合制政府结构的主要形式，是由若干个联合起来的邦组成的联盟国家。联邦制国家的整体
与部分之间的关系不是中央与地方的关系，而是决策权限不同的中央之间的关系，中央与各联邦单位
在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权。联邦制对于政策运行的促进作用主要有以下三个方面：
① 联邦制通过公共决策权和政治权力下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方
发展的需要；
② 联邦制有助于扩大民众的政策参与；
③ 联邦制为民众批评和反对政府的某些政策或行动提供了舞台。
3.政府能力、治理能力与公共政策 不重要
决定公共政策质量的关键性要素是政府能力。政府能否在其职权范围内正确地制定并有效实施公共政
策，是判断政府能力强弱的根本标准。

(1)政府能力界定 （圈 2 课本标黑了 其他不重要）

① 政治学文献对政府能力的界定 （不重要）
a.从政策主体的角度出发，将政府能力界定为政府“将自己的偏好和目标转化为现实的能力”；
b.从政策客体或政策环境的角度界定政府能力，将政府能力界定为“政府能否成功地适应环境挑战的
能力”;
c.从政府职能的角度界定政府能力，将政府能力界定为政府“有效地采取并促进集体性行动的能力”。
② 从公共政策学的角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确
地制定并有效地实施公共政策的能力。
政府能力的内涵包括以下两点：
a.政府能力与政府权力、政府职能密切相关。
第一，政府能力总是与履行特定政府职能的政府行为紧密联系在一起，政府职能框定了政府能力的范
围和取向；
第二，政府职能与政策主体、政策目标、政策工具、政策绩效等都具有较强的关联性，从而增强了政
府能力概念的统摄性和解释力。
b.政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力，判断政府能力的强弱在于政府能否在其职责范
围内正确地制定并有效实施公共政策。

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(2)市场、政府能力与公共政策
公共政策是政府意志的集中体现，是政府于预经济社会发展的重要手段。
公共政策对政府能力的影响是双重的：
① 如果政府正确地制定并有效实施了公共政策，而且该政策有效地克服了市场缺陷，促进了经济社会
的发展，那么公共政策就提高了政府能力；
② 如果公共政策实施后，不但没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间的矛盾，造成了社
会资源的浪费，则意味着政府失败或政策失败，有害于政府能力的提升。

(3)治理体系、治理能力与公共政策
在治理理论的视野中,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。国家治
理体系指的是管理国家的制度体系,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;治理能力则是运用国家
制度管理社会各方面事务的能力。二者是一个有机整体,相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治
理能力,提高治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。
治理强调权威的多元化、权力的分散化以及国家与社会、政府与市场的双向互动。在现代治理的视角
下，政府能力就是“治理能力”，治理能力是指政府在一个全球化 、市场化、信息化为特征的社会里，
运用公共权威，协调各类主体，维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。
① 治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力；认为政府应当掌舵，使私人部门更好的划
桨
② 治理理论强调公共政策直接主体的多元化；应借助政府外其他主体的能力和资源，实现政府的职能
目标。
③ 治理理论强调公共决策权力运行的双向性；传统公共政策治理过程是自上而下发号施令，治理则是
上下互动的过程，政策管理机制主要依靠合作网络的权威而不是政府的权威。
④ 治理理论强调政府的政治责任。
4.公共决策体制
各种政策行为者围绕决策权力，以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力配置和运作的
制度、程序、规则，即公共决策机制。

(1)公共决策权及其归属
公共决策权是指在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响
他人行为的能力。在政策主体系统中，公共决策权的基础既来自于正式的职务权力、法定权力，也来
自于非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。

(2)公共决策权的配置
决策权的配置有不同的类型。根据最高决策权所属人数的多少，可以分为首长制和委员会制；根据决
策权限的集中与分散程度，可以分为集权制和分权制。
① 首长制与委员会制
a.首长制也称“一长制”、“独任制”，即最高决策权为某人所独掌，并由其承担全部决策责任的组
织体制。
特点是：政府最高首脑可以就政策问题向政府其他组成人员征求意见，但拥有最终决定权，并对这种
决策负实际责任。
优点是：决断及时迅速、果断有效，有利于使政府责任明确化、具体化，从而使政府的行政效能得到
充分发挥。
缺点是：容易导致权力滥用、压制民主、独断专行，从而使公共决策的科学化、民主化受到影响。
b.委员会制也称“合议制”、“会议制”，即最高决策权配置给由两个以上的人组成的委员会，政策
方案的最终择定由委员会集体根据少数服从多数原则进行。
优点是：能够集思广益、吸纳多方面的意见、协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于激
发委员们的主动性。
缺点是：决策迟缓，责任分散，易于导致争功诿过，增加决策成本。
② 集权制与分权制
a.集权制，即决策事务与决策权均集中于上级决策机关，下级机关只能依上级机关的意志和决策指令
行事。
优点是：公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。
缺点是：政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀

69
切”，压制地方积极性。
b.分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有相对独立的决策权，上级机关无权干预下级机关
的决策活动。
优点是，各级决策机构由于情况比较明了，获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策
的针对性强。
缺点是：由于各级决策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。

(3)公共决策的规则
公共决策不仅涉及公共决策权的配置，也要制定和遵循一定的决策规则。决策规则就是决策主体择定
最终政策方案的程序和方法。
政策制定主体可选择和实行的基本决策规则有以下两种：
① 全体一致规则
全体一致规则又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或
者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。全体一致在现实中很难实
现，，主要适用于某些重大问题的决策，全体一致规则有两个基本特征：
a.决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定
性的影响；
b.决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益或没有
人因此而受损。
② 多数规则
多数规则是指采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式采纳的公共政策的择案规则。
多数规则大幅度降低了决策成本，但是可能出现周期多数或投票悖论现象。多数规则采取两种基本形
式：
第一，简单多数规则：也称相对多数规则，就是在多种政策方案的择优中，哪一项方案得到的赞成票
最多，则该方案就成为正式的公共政策，而不必超过半数。它是现代决策中应用最广泛、程序最简单、
最易于为人接受的一种决策方法。
第二，绝对多数规则：也称过半数规则、比例多数制，是指要反映“大多数人”的意愿，则需要对投
赞成票的具体比例做出明确规定，如要求达到 1/2 或 2/3 或 3/4 等多数票。绝对多数规则的基本特点
是：一，决策过程中无需每个决策者都投赞同票，只要有超过半数的赞同票，决策方案就能够转化为
正式的公共政策，因而决策成本较低；二，采用该规则择定的公共政策对全体决策者都具有约束力和
强制性，即居于少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的决策。

(4)公共决策体制的类型
公共决策体制既具有人为选择的特征，又受到历史、经济、政治、文化等客观因素的制约，当代世界
各主要国家的公共决策体制，可分为以下几种类型：
① 总统制
美国的公共决策体制属于典型的总统制。
a.立法机关、行政机关、司法机关的决策权各自分立、互不隶属而又相互制衡。
b.总统既是国家元首又是政府首脑，拥有较大的决策权：政府不对议会负责但可以对议会通过的法案
行使否决权；总统不能干预司法但有权任命国家最高法院的大法官；内阁实行首长制即由总统独掌最
终决策权。
② 议会制
英国的公共决策体制属于议会制。
a.议会的决策对政府的决策有决定性的作用，因此，议会多数的支持是这种公共决策体制得以运行的
关键;
b.议会和内阁决策的基本规则都是多数规则；
c.国家元首是虚位的，不拥有实质意义的决策权。
③ 半总统半议会制
又称双首长制，法国的公共决策体制属于半总统半议会制。
a.这种公共决策体制同时兼具总统制和议会制这两种体制的特点，总统既是国家元首又拥有行政决策
权，其决策实行首长制且不对议会负责；
b.以总理为首的内阁，其决策权的行使则有赖于议会多数的支持。
④ 超级总统制
俄罗斯的公共决策体制属于典型的超级总统制。这种公共决策体制，在组织结构上与法国式的半总统
半议会制或美国式的总统制较为相像，但在各结构之间的权力关系上却与二者大不相同。

70
a.议会的真正决策权仅限于立法；
b.总统任命总理和组织政府，获得议会多数席位的政党无权组阁；
c.总统有权解散议会、决定议会选举和全民公决。
⑤ 委员会制
瑞士的公共决策体制属于委员会制。
a.在这一决策体制里，决策权不为单一领袖所拥有，而是主要由议会按照多数规则行使；
b.政府是由议会选举产生的一个委员会，该委员会实行集体领导，其主席对内主持会议，对外履行国
家元首的礼仪性职责；
c.政府从属于议会，基本职能是执行议会决策，其自身决策权的行使仅限于操作层面。
⑥ 人民代表大会制
当代中国实行的公共决策体制是由中国共产党领导的人民代表大会制。
a.全国人大是国家最高权力机关，不仅行使立法权，而且国家行政机关、审判机关、检察机关都由它
产生，对它负责，受它监督；
b.民主集中制既是人大制度的组织原则，也是人大及其常委会行使决策权必须遵循的原则，即实行集
体决策，在基本形成共识的基础上进行表决，按多数规则做出决定；
c.中共的执政地位通过它对人大的领导来实现，即党的主张通过国家权力机关，变成国家的法律和政
策，变成国家意志。
⑦ 军人独裁制
这是通过发动政变而夺得国家政权的军队领导人实行的一种决策体制。
这种决策体制主要有两个类型：
a.第一个阶段，以军人决策取代政府决策；
b.第二个阶段，军队退回军营，政变领导人变为正式的国家领导人，在军人主导下形成的政府决策。

三、非政府政策行为者与公共政策
1.公共利益、民意表达与公共政策
(1)公共利益与公共政策：
① 公共利益的内涵
公共利益有两个层次：首先是利益获得者的群体范围，其次是利益实现的程度。公共利益是最大多数
公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。
② 公共利益的确定
决策者对公共利益的考量主要有以下三个视角：
a 直接利益与间接利益
如果一项具体政策在较多地反映了一定利益相关者直接利益的同时，也为其他公民带来了间接利益，
那么这种利益聚合与综合是成功的。反之，则是失败的。
b 现实利益与未来利益
某些公共政策在特定时间段可能会给某一社会群体带来一定的利益损害，但在更长时间段内却可以给
社会公众包括受损害者带来新的利益，而且受损者可能是新利益的首先获得者，那么，这种利益聚合
与综合是理性的。
c 形式利益与内容利益
建立起合理的、开放的政策制定和执行程序，不仅在政策内容上反映公众的利益，而且在形式上体现
公众利益，对于有效地平衡公民利益需求，使尽可能多的社会公众认同和拥护政府是非常重要的。
③ 公共利益与公共代价
从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型：
a 利益范围宽、代价范围宽，即某些公共政策的利益惠顾与代价付出同样广泛，均是全体社会成员。
b 利益范围广、代价范围窄，即某些公共政策向众多的社会成员提供了福利，而所付出的代价却要落
在社会上相当明确而且可以识别的团体身上。
c 利益范围窄、代价范围宽，即某些公共政策只对特定的社会团体有益，而所付出的代价却要全体社
会成员来承担。
d 利益范围窄、代价范围窄，即某些公共政策向特定社会群体提供利益，而为其付费的却是另一部分
社会群体。

71
(2)民意表达与公共政策：
① 民意的内涵与特征
民意是民众意愿或民众的利益诉求。民意源起于民众对既有社会经济政治状况和整体生活环境的认知，
以及对现行政策系统和功能效果的满意程度，是民众基于特定社会问题、现象和公共事务而形成的，
具有多数一致性和相对稳定性并能影响政府决策的意见和看法，是民众意愿与利益要求的表达。
民意具有以下特征：
a.民意表面上是群体意见，实则是个体意见的集合；是最大公约数
b.民意产生于个人利益需求，其形成主要基于公众对自身利益的认识；
c.民意是稳定性与变动性的统一；建立在主观判断基础上，但也易因突发事件的刺激而改变
d.民意有“显性民意”与“潜在民意”之别。那些经过表达和传播的民意可称为“显性民意”；那些
未经过表达和传播的民意可称为“潜在民意”。
e.民意表达实质上是公民民主政治权利的行使。
② 民意与公共政策的关系
a.关于民意的影响力，有两种对立的认识：
第一，坚持以民意作为政策制定依据的观点主要以直接民主理论为基础，认为政府决策对民众偏好的
回应性构成现代民主政治理论的核心内容。政府决策应当是在全体民众参与讨论和表达意见后，以多
数人意见为基本依据。
第二，不赞同以民意作为政策制定依据的观点主要源于对直接民主理论的批判，认为国家规模发展到
一定程度以后，以民意为决策依据便会发生困难，公民并不总是理性的并能掌握足够的资讯，而可能
是消极被动的政策遵从者。
b.民意是影响公共政策的重要因素，但不是唯一的因素。
第一，政策问题产生于民众对社会现状的不满和对未来的期待，当这种不满和期待积聚到一定程度时，
才有可能上升为政策问题；
第二，民意是政策方案形成和评估的重要依据；
第三，民意是决定政策能否得以有效贯彻和落实的关键。
c.民意是政策制定的依据，但政策可以重塑和改变民意。
民意是公共政策制定的逻辑起点，合民意是公共政策合法性的基石。但政策可以给社会发展、人们的
行动确定方向；掌握决策话语权的政治精英也有可能通过垄断信息、控制媒体，有意识地改变民众偏
好，甚至操控民众偏好，达到重塑和改变民意的目的。

③ 公共决策过程中民意的形成与表达机制
民意表达机制是民众作为利益表达主体，为实现其利益诉求，通过一定的渠道直接或间接地向政策系
统输入有关信息，同时政府有针对性地予以回应，而形成的有效互动的程序、方式和制度的总称。根
据民意表达联系政府与公民之间桥梁的载体不同，民意表达途径可以划分成如下几种：
a 官方路径
官方路径主要是指政策制定者在政治系统内部，主动设置若干参与渠道供民众进行利益表达。如人民
代表大会制度
b 民间路径
在中国，属于民间的民意表达渠道主要有两条：一是基层群众自治组织路径；二是社会团体路径。两
者构成社会基础的“民意场”，对整个社会的民意表达具有决定性意义。
c 媒体路径
媒体分为传统媒体与新兴网络媒体。由媒体传递的民意历来都是政府决策的重要参考，但与真实的民
意往往存在较大的区别，且需要政府引导。
d 专业路径
专业路径即指运用系统化、科学化的专业调查方法，迅速、准确地收集公众对公共事务的意见，以检
视公众态度变化的社会活动，其主要功能是真实反映各阶层民众对公共事务的态度，以为政府或相关
单位拟订、修正、执行政策的参考。专业路径包括民意测验、座谈、听证及其他各种民意调查研究活
动。
2.公民与公共政策
公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。政府的政策必须以公民为服务对象并对全体公民负责。
在现代代议制民主政治体制中,公民既是公共权力的本源,也是被统治、被管理的对象。公民同时作为
政策主体与政策客体双重角色的矛盾,只有在公民充分参与政策过程且政策结果体现和维护公民利益时
才能获得正确解决。

72
(1)作为政策客体的公民
认为公民更多地应作为政策客体而存在的理由包括以下几点：
① 公民的真正意愿很难确定；缺乏足够的时间、精力、专业知识。
② 公民的意见多属短视；重眼前，忽视全局长远
③ 公民参与成本过高，效率低下；费时费力
④ 公民参与可能会导致社会不稳定。要求过高又不能被满足，心生不满

(2)作为政策主体的公民
① 现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。原因是：
a.整个政策运行过程都以公民为基础；
b.公民参与政策过程，不但可以加深其对政策意义的理解，而且会增加他们配合政策运行的自觉性，
提高政策的效力；
c.政策过程的民主化、法制化要求公民参与；
d.政策信息获取的便捷性以及公民的素质不断提高，消除了公民参与政策过程中所遇到的障碍，提高
了公民参与的效率。
② 公民参与并影响公共政策的途径主要有以下七种：
a.以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题，直接行使个人权利；
b.通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程，使政策发生实
质性变化，间接行使个人权利；
c.使用各种威胁和抗拒的方式或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策，或表达制定
新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程；
d.通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程；
e.通过大众传媒互联网以及其他方式表达意见，提出政策诉求，影响政策制定；
f.采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果；
g.以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导，或以个人的社会活动对政策产生实质性影
响。
3.公民社会、社会团体与公共政策
(1)公民社会及其主体要素一一社会团体 不重要
20 世纪 80 年代以来，对公民社会的界定主要有两条路径：
① 基于“国家/社会”二分法基础上的公民社会，即独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及
与之相关联的一系列社会价值或原则；
② 基于“国家/经济/公民社会”三分法基础上的公民社会，即介于国家和家庭或个人之间的一个社会
相互作用的领域及与之相关的价值或原则。

(2)社会团体、公民社会与公共政策
社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。社
会团体、公民社会对公共政策有以下四个方面的作用：
① 政策信息沟通
信息原则是重要的政治资源，也是公共政策规划必须遵循的基本原则之一。能否及时、准确、足量地
收集来自公民社会的信息是衡量政策制定系统效能的重要标准。社会团体的信息沟通包括“上行”、
“下行”、“平行”三个方向：
a.上行沟通，即对产生于公民社会的各种信息进行采集、整理、加工，并输送给决策系统的过程，同
时将公民对政策的反应反馈给决策系统；
b.下行沟通，即对来自决策系统的信息进行接收，并传播给公民社会的过程；
c.平行沟通，即在公民社会内部进行信息传播。
② 影响并制约公共决策
社会团体通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节对公共政策发生影响。社会团体能
够有效地将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，从而形成可以向决策系统输入的明确的
利益信息。
a.利益聚合和利益表达功能，是指各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论，使
有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统；
b.政策传递，即通过社会团体的宣传活动，将政策下达给组织成员；
c.政策监督，即在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。

73
③ 稳定公共政策秩序
社会团体作为中介结构，能够有效联结个体公民与政府，通过保持这种经常联系，对话与沟通，调节
政策失误对社会的冲击力，延缓社会冲突对政策秩序所造成的破坏力量及其扩展的速度，从而形成一
道缓冲屏障，起到“安全阀”作用。社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获得合
理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的场所，从而提高公共政策的效能。
④ 角色替代
政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自主的权力，这样，使其能够
有效地动员公民社会的资源，依靠自身的力量解决一部分地方性公共政策问题，既有利于解决那些政
府管不了、管不好、无力管也不应该管的社会公共事务，也节省了政策资源。

(3)社会团体对公共政策的消极影响
社会团体对公共政策的消极影响有以下几个方面：
① 社会团体关心管辖权限胜于关心正义；产生道德败坏、腐蚀、收买等
② 社会团体发展到一定规模时，可能采取排他性策略，漠视公共利益，侵蚀、消解政府权烕，甚至替
代政府决策；
③ 加剧新的不平等并使之固定下来。
4.利益集团与公共政策
(1)利益集团的兴起及其结构特征
① 利益集团的含义
利益集团是指在利益多元化的社会中，由具有相同的或相近的利益诉求和价值观的社会成员自发形成
的、有组织的、企图影响公共政策和政府立法的社会团体。
② 利益集团的特点利益集团具有以下特点：
a.以利益为基轴，目标直接而具体；——维护本群体的利益
b.与政党不同，利益集团参与和影响政治过程，但并不以夺取和执掌政权为目标；
c.利益集团由社会成员自发组织而成，存在和活动于群众之中，并且直接代表了某一方面的群众利益。

(2)利益集团对公共政策的积极影响
① 利益聚集与表达功能这是利益集团的首要功能。一方面，利益集团将具有共同的利益诉求的个体组
织起来，把分散的诉求集中起来，使之更明确、更系统；另一方面利益聚集是为了更好的利益表达，
从而影响政策决策过程。
② 辅助政府决策。利益集团输入政策系统的信息，可以为政府的政策制定和执行提供支持。
a.这些信息有利于直接决策主体出台更为契合实际的政策；
b.利益集团代表部分群众的实际利益，同时也代表部分群众的知识、经验和技能，可以向直接决策者
提出合理的政策、建议和有参考价值的政策方案；
c.利益集团是政策过程中最有活动力的目标人群，与其合作能有助于公共政策的顺利出台和有效执行。
③ 强化政策监督。作为一种重要的社会力量，利益集团对政治权力和政府决策具有强有力的监督和制
约作用。

(3)利益集团的负面功能
利益集团作为一种自利性组织，利益的排他性与扩张性很可能对政策制定和执行产生一定的消极影响，
妨碍公共政策问题的解决和目标的实现。
5.政党与公共政策
(1)政党对公共政策制定的影响比一般社会团体更大，原因在于：
① 政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处在于，政党关注的政策范围较一般社会团
体更为宽广；
② 政党所反映和代表的是社会多个群体多方面的利益；
③ 政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲，直接实现其所代表的利益；
④ 政党能够将社会的各种利益诉求转化为一系列政策供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。
(2)不同类型的政党与公共政策的制定
现代国家的一个突出特征就是实行政党政治。但是，不同类型的政党在利益聚合的方式上有所不同。
主要表现为：
① 在实行一党制的国家中，政党是公共决策的主导性力量，公共政策在很大程度上可以被视为执政党

74
的政策。
② 在实行竞争性政党制度的国家中，政党首先与公共权力而非政策联系在一起。
③ 我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度。作为唯一合法的执政党以及全国人民根本利益和意
志的集中体现者，中国共产党在政策制定的各个环节上都发挥主导作用。各民主党派通过政治协商制
度参与国家重大决策的讨论与决定。
6.大众传播与公共政策
大众传播是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信
息、知识的过程。大众传播作为现代社会最为普遍的信息集约者、传播者和沟通者，影响到民众政治、
经济、社会、文化生活的方方面面。

(1)大众传播与政策制定
大众传播对公共政策有以下三个方面的作用：
① 提出公共问题并推动问题认定
大众传播可以凭借其强大的信息收集功能和舆论制造功能，提出公共问题，影响政策系统对特定问题
的认知，使政府重新考虑问题的优先次序，进而推动相关政策问题的形成。
a.监测环境变化，及时发现和提出公共问题；
b.促进信息交流，释放社会多元诉求；
c.制造“焦点效应”，催生热点公共问题。
② 有效影响政策议程的设置
大众传播能够使政府重新考虑问题的优先次序，因而充当政策议程设置的引领者的角色。
a.推动公众议程尽快转化为政策议程；
b.价值取向和利益导向的引领者；
c.构建“第二现实”，即指大众传播利用自己“敏锐的嗅觉”，通过频频报道和讨论某个问题，影响
受众对该问题的内容及其性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立。
③ 影响公共政策的抉择
大众传播作为公民参与的重要平台，具有贴近普通民众、非集权化的优势，能够在政府与民众之间架
设一道有效沟通的桥梁，帮助政府及时了解公众的支持或反对情况，进而影响政府政策抉择。
a.在政府控制相对严格的体制下，作为政府执政工具，大众传播更多地承担着传递政府政策意图的任
务，对政策抉择的影响力有限；
b.在政府控制相对宽松的体制下，大众传播的作用就不限于发布“政策气球”和其他“政策信号”，
常成为影响政策抉择的意见领袖。

(2)大众传播与政策执行和监控
大众传播对于民众了解和接受政策、营造良好的舆论环境以及监督政策的有效实施，具有重要作用。
① 为政策执行提供良好的舆论支持
大众传播能够通过及时、有效的报道和解读，使政策内容迅速而准确地抵达政策对象，提高公众对决
策的知晓度和认同感，保证政策的有效执行。
② 监督和控制政策执行过程
在政策执行过程中，大众传播不仅充当着政策对象和公众意见收集者的角色，还能充当监测者和裁判
者的角色，对政策效果和质量实施有效监控。如通过焦点曝光、舆论引导等

(3)大众传播与政策评估和调整
大众传播能利用其特殊的信息网较快地获取各种信息，传播事件的真相和内幕，影响政府或公民对特
定政策的评估。
① 及时收集和反馈公众对政策的意见
a.大众传播一方面能将政策制定者、政策执行者、政策对象及其他政策行为者的真实状态、想法和要
求等及时地传递出去，将政策的每一个环节、每一种声音包括每个异常情况都如实地反映出来，进而
为民众从多个角度评价公共政策提供参考；
b.另一方面，它也能为民众发表对特定政策及其结果的意见、看法提供平台。
② 以自己特有的方式进行政策评估
大众传播能够通过对特定事件作深入报道以及发表有倾向性的评论，对政策效果特别是政策的不良后
果做出评估，影响民众和政府对有关政策进行重新审视。
③ 推动公共政策及时调整
大众传播在政策调整过程中发挥着积极的作用：快捷、全面、理性

75
a.大众传播传递信息没有中间环节，直接达到与政策相关的各个体和组织，并将其认知和意见在第一
时间反馈给政策制定者，非常快捷；
b.大众传播的接触范围广，政党、社团、企业和个人都可以登录其上并发表意见和建议，收集反馈的
信息相当快捷和全面；
c.理性的大众媒介视真实为自己基本的职业道德操守，能够客观、准确地记录政策现象、反映政策对
象及其他政策行为者的意见和观点，所获得的信息比较真实。
d. 强大的影响力有助于这些政策反馈信息及时地被政府所关注。
(4)大众传媒也存在着“公共性缺失”的问题。
7.非政府政策行为者 感觉可能有点重要吧
综上，对非政府政策行为者可作如下界定：
(1)在公共决策过程中，非政府政策行为者基本上是利益相关者，而且是积极、主动地影响决策的利益
相关者；
(2)非政府政策行为者影响决策的行为，有利于直接决策者更全面、更系统、更深入地获取政策相关信
息，但其行为本身既可能推动直接决策者制定体现和实现公共利益的公共政策，也可能完全相反；
(3)由非政府政策行为者与直接决策者形成的政策社群和政策网络，既可能有助于公共决策的科学化、
民主化、法制化，也可能造成少数精英和强势群体垄断公共决策、漠视公共利益。

课后习题

1.试述政策系统的构成以及政策行为者与政策系统的关系。
答：（1)政策系统是由三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的巨系统，并与其客体系统
和环境有着频繁的互动和能量交换。
① 主体系统
政策主体系统是由各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系
统、政策执行系统、问接主体系统。
② 政策支持系统
政策支持系统是能够快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，政策支持系统由信息传播系
统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。健全和完善政策支持系统是决策
科学化、民主化的重要环节。
③ 政策反馈系统
政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。突
出特点是多层次、多网络。反馈首先来自对象系统。
(2)政策行为者与政策系统的关系主要有以下两个方面：
① 作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结
果。在政策系统内，不同政策行为者围绕特定的政策议题，为着各自的利益讨价还价、互相作用和博
弈，使公共政策最终得以制定和执行。
② 政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。政策系统的运行过程虽然是该系
统的各个子系统或政策行为者的功能活动相互作用的产物，但是政策系统的作用总是大于组成该系统
的各个行为者个体作用的简单相加。各政策行为者的角色与行为必定受制于政策系统的结构，政策系
统既有的制度规则也直接影响着各行为者谋求利益的方式和意愿以及他们努力的成功程度。
2.什么是政策网络？政策网络形成的原因主要有哪些？政策网络的主要特征是什么？
答：（1)政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断
协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。这些行为者相互依赖，而政策就是从它们的互动
中产生出来的。
(2)从决策参与主体的相互依赖来说，政策网络形成的原因主要有以下几个方面：
① 交流信息和意见的需要。即利益相关者围绕特定的实质性政策议题或政治效能交流相关信息或者建
议。
② 交换资源的需要。参与各方交换各种资源，包括资金、人员和服务。
③ 结盟的需要。参与主体为了寻求拥有共同利益者并结成利益同盟。
④ 追逐权力的需要。网络主体寻求与有影响力的主体建立关系，从而控制关键资源，建立权力网络，
扩大自己的影响。
⑤ 协调的需要。相关主体试图通过结成网络来协调彼此间的观念、利益等方面的分歧，在政策过程中
采取一致行动。

76
(3)政策网络的主要特征有以下几点：
① 政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的；
② 政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现
共赢;
③ 政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。
3.什么是政策环境？其构成要素有哪些？
答：（1)对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境，
即系统的生态环境；二是政策系统运行的具体环境，即系统的工作环境。
(2)政策环境的构成要素包括：
① 政策系统的一般环境
政策系统的一般环境是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和，包括地理自然环境、经济环境、
政治法治环境、社会文化环境、国际环境等。政策系统的一般环境是政策系统存续、运行的基础性环
境。分析一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景。
② 政策系统的工作环境
政策系统的工作环境是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生
影响的政策环境。政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具
有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。一国的现实国情是政策的工作环境，它对科学地制定公
共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。
4.试述政策系统的运行及其与政策过程的区别和联系。
答：（1)政策系统的运行分为以下几个步骤：
① 利益输入
政策系统的运行以政策问题的形成为起点，政策问题的提出实质上就是民众或相关利益群体反映和表
达自身利益的诉求和愿望，并将其输入政策系统的过程。
② 利益综合
公共政策是人们为了解决特定的公共问题以获取共同利益而表明的行动意图或如何行动的计划。在政
策系统制定政策时，除了考虑到社会的整体利益之外，还必须充分考量社会成员之间利益的一致性和
互补性，政策系统对各种利益关系的充分考量和综合平衡，即为利益综合。
③ 政策形成
政策系统各子系统在利益综合的基础上，运用各种有效的方法、工具和手段，获取和分析政策相关信
息，拟制备选的政策方案；直接决策者经过对各备选方案的审议，在全局与局部、民主与科学、公平
与效率、完美性与可行性之间进行考量和权衡，最终做出政策抉择。
④ 政策发布
在政策决定最终做出之后，通过一定的法定的或约定俗成的方式，由政策系统正式向公众予以政策宣
示。
⑤ 政策执行
公共政策利益的分配功能最终是通过政策执行来实现的。在政策执行过程中，要充分考量并适当调整
各政策行为者之间的利益关系。
⑥ 政策反馈
在政策系统运行过程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给直接主体系统，而间接主体系统则试图
在每一个环节上影响公共政策，从而使政策系统的运行过程更为复杂化。
(2)政策系统与政策过程的区别与联系
① 政策系统与政策过程的联系
就一项具体的公共政策的政策过程而言，政策系统的运行开始于利益要求的输入，结束于政策的终结。
但是，任何政策系统都不会是只处理一项政策，而是同时处理成十上百项政策。政策系统是政策运行
的载体。只有存在一个完整健全的政策系统，政策才能有效的运行。
② 政策系统与政策过程的区别
a.政策系统是指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政
策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。这里强调的系统是一个相对静止的体系。
b.政策过程就是政策的生命过程，是一项政策从问题认定到政策终结的整个运行过程，这个过程是一
系列相互衔接的操作性程序的有机组合，具有客观性。政策过程是一个动态运行的过程，它既可以是
狭义的政策制定过程，也可指广义的从政策产生到终结的整个过程。
5.试述政府权力、政府职能与公共政策的关系，以及国家结构与公共政策的关系。
答：（1)政府权力的性质和大小、政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量。它
们之间的关系主要表现为：
① 政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性

77
政府担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治管理职
能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的“二重性”：公共政策不仅是
政府推行政治统治的重要工具，也是政府实施社会管理的重要手段。
a.公共政策是政府推行政治统治的基本工具
b.公共政策是政府实施社会管理的重要手段
② 政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量
政府权力、政府职能的转型使得当前公共政策的形式和内容都发生了巨大变化，最为突出的是有关政
治统治的政策数量相对稳定，有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多。政府的政治统治职能有
逐渐弱化的趋势，而社会管理职能越来越得到重视和加强。政府权力也经历了一个从“专制性权力”
向“基础结构性权力”的历史性转变。
(2)国家结构与公共政策的关系主要体现为国家结构形式影响公共政策的运行方面，国家结构形式主要
分为单一制和联邦制两种，这两种国家结构形式与公共政策的关系为：
① 单一制与公共政策
单一制按照地域划分出普通行政区域作为国家的组成单位。在单一制政权中，决策权力和权威合法地
集中于中央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策
权，因而其决策权的范围和效力是较为有限的。
② 联邦制与公共政策
联邦制是复合制政府结构的主要形式，是由若干个联合起来的邦组成的联盟国家。联邦制国家的整体
与部分之间的关系不是中央与地方的关系，而是决策权限不同的中央之间的关系。
联邦制对于政策运行的促进作用主要有以下三个方面：
a.联邦制通过公共决策权和政治权力下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方
发展的需要；
b.联邦制有助于扩大民众的政策参与；
c.联邦制为民众批评和反对政府的某些政策或行动提供了舞台。
6.试述政府能力、治理能力与公共政策的关系。
答：决定公共政策质量的关键性要素是政府能力。政府能力是判定政策优劣的重要标准。
(1)公共政策学的角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地
制定并有效地实施公共政策的能力。内涵包括以下两点：
a.政府能力与政府权力、政府职能密切相关。
第一，政府能力总是与履行特定政府职能的政府行为紧密联系在一起，政府职能框定了政府能力的范
围和取向；
第二，政府职能与政策主体、政策目标、政策工具、政策绩效等都具有较强的关联性，从而增强了政
府能力概念的统摄性和解释力。
b.政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力，判断政府能力的强弱在于政府能否在其职责范
围内正确地制定并有效实施公共政策。
(2)在现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过
程中对善治的体现。公共政策则成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为
提高治理能力，辕于“良治”的重要手段。
① 治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力。认为政府应当回到“掌舵”即制定政策的
位置上来，通过有效的公共政策，支持市场运作，向私人部门施加各种可行的和有力的影响，使其“
划桨”即执行政策、提供公共服务，从而实现政府与市场的最优功能组合。
② 治理理论强调公共政策直接主体的多元化。必须要突破政府为唯一的公共政策直接主体的思路，借
助其他主体的能力和资源，实现政府的职能目标。
③ 治理理论强调公共决策权力运行的双向性。治理是一个上下互动的管理过程，政策管理机制主要不
依靠政府的权威，而是合作网络的权威。
④ 治理理论强调政府的政治责任。现代国家的政府正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，
即各种私人部门和社会团体。民主政府是责任政府，政府的责任就是履行公共职责、行使公共权力、
制定和实施公共政策，并对其政策行为和政策后果负责。
7.什么是公共决策体制？当今世界各主要国家的公共决策体制可划分为哪些类型？
答：（1)公共决策机制是指各种政策行为者围绕决策权力，以不同方式持续不断地互动，从而形成了
关于决策权力配置和运作的制度，关于决策活动的程序、规则与方式。
(2)当代世界各主要国家的公共决策体制，可分为以下几种类型：
① 总统制
美国的公共决策体制属于典型的总统制。
a.立法机关、行政机关、司法机关的决策权各自分立、互不隶属而又相互制衡；

78
b.总统既是国家元首又是政府首脑，拥有较大的决策权：政府不对议会负责但可以对议会通过的法案
行使否决权；总统不能干预司法但有权任命国家最高法院的大法官；内阁实行首长制即由总统独掌最
终决策权。
② 议会制
英国的公共决策体制属于议会制。
a.议会的决策对政府的决策有决定性的作用，因此，议会多数的支持是这种公共决策体制得以运行的
关键。
b.议会和内阁决策的基本规则都是多数规则。
c.国家元首是虚位的，不拥有实质意义的决策权。
③ 半总统半议会制
又称双首长制，法国的公共决策体制属于半总统半议会制。
a.这种公共决策体制同时兼具总统制和议会制这两种体制的特点，总统既是国家元首又拥有行政决策
权，其决策实行首长制且不对议会负责；
b.以总理为首的内阁，其决策权的行使则有赖于议会多数的支持。
④ 超级总统制
俄罗斯的公共决策体制属于典型的超级总统制。这种公共决策体制，在组织结构上与法国式的半总统
半议会制或美国式的总统制较为相像，但在各结构之间的权力关系上却与二者大不相同。
a.议会的真正决策权仅限于立法；
b.总统任命总理和组织政府，获得议会多数席位的政党无权组阁；
C.总统有权解散议会、决定议会选举和全民公决。
⑤ 委员会制
瑞士的公共决策体制属于委员会制。
a.在这一决策体制里，决策权不为单一领袖所拥有，而是主要由议会按照多数规则行使；
b.政府是由议会选举产生的一个委员会，该委员会实行集体领导，其主席对内主持会议，对外履行国
家元首的礼仪性职责；
c.政府从属于议会，基本职能是执行议会决策，其自身决策权的行使仅限于操作层面。
⑥ 人民代表大会制
当代中国实行的公共决策体制是由中国共产党领导的人民代表大会制。
a.全国人大是国家最尚权力机关，不仅行使立法权，而且国家行政机关、审判机关、检察机关都由它
广生，对它负责，受它监督；
b.民主集中制既是人大制度的组织原则，也是人大及其常委会行使决策权必须遵循的原则，即实行集
体决策，在基本形成共识的基础上进行表决，按多数规则做出决定；
c.中共的执政地位通过它对人大的领导来实现，即党的主张通过国家权力机关，变成国家的法律和政
策，变成国家意志。
⑦ 军人独裁制
这是通过发动政变而夺得国家政权的军队领导人实行的一种决策体制。
这种决策体制主要有两个类型：
a.第一是以军人决策取代政府决策；
b.第二是在军人主导下形成的政府决策。
8.怎样界定非政府政策行为者？有哪些主要的非政府政策行为者？它们各自与公共政策的关系如何？
答：（1)对非政府政策行为者可作如下界定：
① 在公共决策过程中，非政府政策行为者基本上是利益相关者，而且是积极、主动地影响决策的利益
相关者;
② 非政府政策行为者影响决策的行为，有利于直接决策者更全面、更系统、更深入地获取政策相关信
息，但其行为本身既可能推动直接决策者制定体现和实现公共利益的公共政策，也可能完全相反；
③ 由非政府政策行为者与直接决策者形成的政策社群和政策网络，既可能有助于公共决策的科学化、
民主化、法制化，也可能造成少数精英和强势群体垄断公共决策、漠视公共利益。
(2)在公共权力机关以外主要存在着公民、社会团体、政党、大众传媒等非政府行为政策者。
(3)它们与公共政策的关系为：
① 公民与公共政策
政府作为公共权力的正式代表，在法理上被设定为全体公民委托管理国家公共事务的组织。因此，政
府的政策必须以公民为服务对象并对全体公民负责。在现代代议制民主政治体制中，公民既是公共权
力的本源，也是被统治、被管理的对象。公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的矛盾只有在公
民充分参与政策过程且政策结果体现和维护公民利益时才能获得正确解决。
② 公民社会、社会团体与公共政策

79
作为个体的公民，其影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的，这是因为：
a.普通公民在参与过程中往往有一种无力感；
b.利益关联程度低；
c.个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。
要防止政府以普遍的“公共利益”为借口而制定和实施背离公共目标的政策，就需要个体公民联合起
来，依靠组织的力量，形成肯定自我和借以抵御政府权力的自由社会空间以及独立于政府权力之外的
社会政治实体，这就是公民社会和社会团体。
③ 利益集团与公共政策
利益集团是指在利益多元化的社会中，由具有相同的或相近的利益诉求和价值观的社会成员自发形成
的、有组织的企图影响公共政策和政府立法的社会团体。
④ 政党与公共政策
政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处在于：
a.政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广；
b.政党所反映和代表的是社会多个群体多方面的利益；
C.政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲，直接实现其所代表的利益；
d.政党能够将社会的各种利益诉求转化为一系列政策供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。
因此，政党对公共政策制定的影响也更大。
⑤ 大众传播与公共政策
大众传播是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信
息、知识的过程。
大众传播对公共政策来说，有以下三个方面的作用：
a.提出公共问题并推动问题认定；
b.有效影响政策议程的设置；
c.影响公共政策的抉择。
9.分析案例并回答问题：
案例市民反对立法推迟
北京市政府起草的《房屋租赁管理办法》（草案）（以下简称《办法》)，从 2004 年 3 月 1 日开始在
其官方网站和首都之窗网站公开征求市民意见，在随后收到的总共 246 条意见中，除部分对该《办
法》表示支持外，绝大多数市民对该《办法》持反对态度。反对意见主要是针对《办法》规定的登记
备案、治安管理责任的划分、房租确定方式中的指导租金，以及房屋租赁管理部门过多、拖欠房租的
处理办法等内容。北京市政府对反对意见进行了分析和研究，认识到这一规章草案的确存在一些问题，
需要进一步修改、完善。为此，北京市政府决定该规则推迟出台，列入 2005 年立法调研项目。这意味
着，一部本来可以在 2004 年出台的政府规章暂时搁浅，等待调研结论。北京市政府法制办主任称，该
规章最早要到 2006 年才能启动立法。负责起草该规章的市政府法制办法制三处处长坦言，这在北京市
政府的立法史上还是首次。
问题：
(1)怎样界定公共利益？在本案例中，征集到的 246 条意见中大多数持反对态度，这样的态度是否就代
表公共利益？
(2)在公共决策过程中，公民与政策制定之间存在着什么样的复杂关系？在本案例中，以网上征求意见
的方式来决定是否决策，你认为是适当的吗？为什么？
答：（1)① 公共利益有两个层次：首先是利益获得者的群体范围，其次是利益实现的程度。公共利益
是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。
② 案例中收到的 246 条意见中大多数持反对意见，这种态度不能代表公共利益。原因是：
a.北京市政府征求市民意见采取的方式是在网络征求意见，这种方式就限制了意见群体的范围，不能
代表普遍的社会公众的意见和态度，当然也就不能代表公共利益；
b.案例中涉及到的法规牵涉到的社会群体数量有限，无法对社会中大多数人群造成普遍影响，利益范
围较窄，该规定的出台与否可能对相当一部分人来说既不会损害其利益，又不会带来某些利益，无法
在社会绝大多数人群中产生共鸣，也就无法代表公共利益。
(2)① 在公共决策过程中，公民在政策制定中扮演着重要角色。现代民主社会的政策过程不仅强调公
民参与，甚至将其视为公共政策的基石。原因是：
a.公共政策的整个政策运行过程都以公民为基础；
b.公民参与政策过程，不但可以加深其对政策意义的理解，而且会增加他们配合政策运行的自觉性，
提高政策的效力；
c.政策过程的民主化、法制化要求公民参与；
d.政策信息获取的便捷性以及公民的素质不断提高，消除了公民参与政策过程中所遇到的障碍，提高

80
了公民参与的效率。
② 案例中以网上征求意见的方式来决定是否决策不适当。原因是：
a.以网络的方式征求意见很容易限定目标调查群体的范围，所得来的数据也不具有广泛的代表性，对
政府决策的参考价值相当有限；
b.网络媒体上获得的民意容易受社会舆论环境的影响，很难反映真实的社会态度，政府以此为依据决
策缺乏准确性；
c.由于公民的意见具有短视性，只关注眼前的狭隘利益，很难从整个社会全局性的视角审视公共政策，
因而民意只能作为政府决策的参考，而不能作为最终决策的根据。

5.3 考研真题讲解

一、简答题
1.简述政策网络的主要特征。[天津商业大学 2013 年研]
答：政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商
的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。这些行为者相互依赖，而政策就是从它们的互动中产
生出来的。作为客观存在的政策网络的主要特征有以下几点：
(1)政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的，
包括政府官员、行政人员、国会议员、专家学者、利益团体、大众媒体等与某项特定政策有关的利益
相关者，他们围绕政策过程进行互动而形成一种组织结构，这种结构的紧密程度并不一致，从松散的
议题网络到关系密切的政策社群，形成一个广泛的类型谱系。
(2)政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现
共赢。政策网络是由各种具有一定资源和不同的利益与目标的主体为实现自己的利益和目标相互影响、
相互作用的动态过程。正是在这个意义上，可以说资源的相互依赖和交换是政策网络本质的特征所在。
(3)政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。政
策网络是围绕着某个政策问题和某个政策项目而形成的，因此识别一个具体的网络就必须首先划定某
个政策问题或项目，从而也就决定了网络的边界。政策网络主体的行为不仅受到各种社会制度的影响，
而且它们在相互作用和互动过程中形成的行动准则，会反过来制约和影响它们之间的互动行为。
2.简述市场、政府与公共政策的关系。[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会需求。政府与市场关
系的历史表明，人们对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败所引致的。所谓“市场失败”，就
是由于市场机制本身的缺陷，如市场竞争的不完全性、市场无法消除外部性、无法满足社会对公共物
品的需求等，以及外部环境的限制，从而使资源配置达不到“帕累托最优化”。
(2)市场失败就需要政府介入。但政府介入并不意味着由政府完全替代市场，而是运用“看得见的手”
的力量，遏制或限制“看不见的手”所产生的功能性缺陷。公共政策是政府意志的集中体现，是政府
于预经济社会发展和实施社会管理的重要手段。
(3)公共政策对政府能力的影响是双重的：倘使政府正确地制定并有效地实施了公共政策，而且该政策
有效地克服了市场缺陷，促进了经济社会的发展，那么公共政策就提高了政府能力。相反，如果公共
政策实施后，非但没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间的矛盾，造成了社会资源的浪
费，那么就意味着政府失败或政策失败，有害于政府能力的提升。
1.请系统论述市场、政府与公共政策的关系。[西南大学 2012 年研]
答.•（1)政府与公共政策的关系：政府能力是判定政策优劣的重要标准，决定公共政策质量的关键性
要素是政府能力。
① 从公共政策学的角度界定政府能力
从公共政策学的角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地
制定并有效地实施公共政策的能力。
政府能力的内涵包括以下两点：
a.政府能力与政府权力、政府职能密切相关。
第一，政府能力总是与履行特定政府职能的政府行为紧密联系在一起，政府职能框定了政府能力的范
围和取向；
第二，政府职能与政策主体、政策目标、政策工具、政策绩效等都具有较强的关联性，从而增强了政
府能力概念的统摄性和解释力。
b.政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力，判断政府能力的强弱在于政府能否在其职责范
围内正确地制定并有效实施公共政策。
(2)市场、政府能力与公共政策

81
公共政策是政府意志的集中体现，是政府于预经济社会发展的重要手段。
公共政策对政府能力的影响是双重的：
① 如果政府正确地制定并有效实施了公共政策，而且该政策有效地克服了市场缺陷，促进了经济社会
的发展，那么公共政策就提高了政府能力；
② 如果公共政策实施后，不但没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间的矛盾，造成了社
会资源的浪费，则意味着政府失败或政策失败，有害于政府能力的提升。
(3)治理、治理能力与公共政策
在现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过程
中对善治的体现。公共政策则成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为提
高治理能力，臻于“良治”的重要手段。
① 治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力；
② 治理理论强调公共政策直接主体的多元化；
③ 治理理论强调公共决策权力运行的双向性；
④ 治理理论强调政府的政治责任。
(4)了解公共政策与政府、市场之间的关系必须要明确政府所扮演的角色，发挥市场的作用。
① 政府不仅需要懂规则，而且更需要公正，需要有责任心，即需要具有强烈的现代市的“裁判意识”。
政府把自己置于裁判地位，意味着只裁判。不直接参与任何一个市场经济主体的活动。
a.政府利用行政权力为市场的经济运行、发展创造种种必要条件，提供多方位的服务，这都是政府承
担的责任。需要服务的社会公共事业，如加强基础设施建设，建立社会保障体系，发展公共文化、卫
生、教育事业，解决困扰经济发展中的各种矛盾等等，都需要政府管起来，一一般地说，政府所提供
的这类服务多数是无偿的。政府把社会的公益事业管住管好，提供优质服务，就能为市场主体间的竞
争创造出良好的社会和经济环境。
b.政府还要依法对市场主体的活动进行管理和监督。政府的管理集中反映在调节上，主要的表现形式
之一是协调，包括不同生产部门的协调、社会经济关系的协调、眼前利益与长远利益的协调、总量平
衡与结构平衡的协调等等。政府要综观市场的变化，及时对那些不协调、矛盾集中的问题抓住管好，
特别是关系到全局性的矛盾，要保证市场从整体上是协调的。政府的管理，该严的一定要严，该宽的
一定要宽。政府要管理经济，同时要管理
社会事务。 个稳定的社会，是市场经济迅速发展的最基本、最重要的先决条件。在政治动荡、社会
不安定
的国家里，市场经济的主体不会去积极参与竞争，积累财富发展经济，相反会将宝贵资源挥霍浪费掉，
或转移到国外。一切资源，尤其是资金总是向最安全，最有稳定收益的方向流动。社会稳定、安全系
数高，才会吸引资源不断流人。维持全社会的稳定，管理全社会中必须管理的事务，唯有政府才能胜
任。
② 发挥市场的作用
在发展市场经济，并有政府一定的干预情况下，如优化配置资源与稳定经济增长这一类与效率密切相
关的事，主要应该由市场机制解决。政府只是加强市场环境建设，营造公平的竞争环境；通过财政金
融等政策，间接调控微观主体的行为，力求解决好社会分配中的基本矛盾。市场经济的成败，并不在
于肯定还是否定政府的作用，而是在于如何处理好政府干预(主要是通过公共政策)与市场的关系。
第六章政策过程及其理论模型

一、政策过程与理论模型构建
1.政策过程及其阶段划分
① 政策过程的界定
政策过程就是政策的生命过程，是一项政策从问题认定到政策终结的整个运行过程，这个过程是一系
列相互衔接的操作性程序的有机组合，具有客观性。
学者对政策过程的界定可分为三类：
a.第一类将“政策制定过程”作广义的理解，同时将“政策过程”等同于“政策制定过程”，认为政
策过程是由问题界定、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等 10 个环节组成的；
b.第二类将“政策制定过程”作狭义的理解，同时将“政策过程”等同于“政策制定过程，认为“政
策制定过程”只包括问题认定和政策规划，而不涵盖政策执行及其以后的阶段，而这个过程也就是“
政策过程”；

82
c.第三类把“政策过程”界定为政策运作的全程，而把“政策制定过程”界定为政策过程的一个阶段，
认为“政策过程”包括从“问题出现”到“问题解决”的所有阶段。此类界定最可取。
② 政策过程的特点
a.政策过程的主轴是公共权力机关对社会资源的配置和社会价值的分配。因此具有公共性
公共性在政策过程中的体现（斯坦纳)：
第一，公共部门中，政治对于政府活动具有支配性的影响力，所以政策过程中贯穿着各种政治力量之
间的争斗与妥协；
第二，利益集团以合法的角色介入和影响政策过程；
第三，公共部门的目标是广泛的、多元的，有可能淡化某一具体政策的公共利益取向；
第四，政策评估的标准往往是含糊的、难以确切衡量和具体操作的。
b.政策过程的动力机制在于政策行为之间以及政策系统与政策环境之间的互动安排。
c.就实际的政策过程来说，环节缺失往往成为常态。
③ 政策过程的形态
实际政策过程的形态主要有四种类型：p189 图
a.直线型
斯塔林将政策过程的每一阶段按照先后顺序予以排列，形成一个序列的直线型政策过程，如图图 6-1
所示。
b.循环型
梅伊与韦尔达维斯基认为政策过程是由问题界定、方案设计、方案评估、方案选择、政策执行、政策
评估这六个阶段往复循环的过程；霍莱特与腊梅什进一步研究了循环型政策过程，并将六阶段改为五
阶段，即议程设定、政策规划、方案选择、政策执行、政策评估，如图 6-2 所示。
循环型政策过程的本质在于：政策问题是很难经由一次的政策运作过程就可以获得解决的，必须经由
不断的往复循环、累积改进，才能得以解决。
c.金字塔型
安德尔森设计了金字塔政策过程。公共决策的权力掌握在由极少数人组成的立法机关手中，执行权掌
握在由人数较为众多但与社会大众相比仍是少数的政府官员组成的行政机关手中，这两部分人分别位
居金字塔的最上端和稍下一些的位置，社会大众及其利益表达组织则居于金字塔的最下层，公共政策
的运作是一个由上至下的过程。如图 6-3 所示。
d.同心圆型
希尔斯曼设计了同心圆政策过程，通过研究美国的公共决策体制，他发现公共政策的运作沿着决策核
心、第二圈、第三圈、第四圈运行，总体上是一个由外到里和由里到外互动的过程。如图 6-4 所示。

(2)政策过程的阶段划分以及对阶段论的不同认识
① 政策过程的阶段划分主要有以下几种划分方法：
a.三分法
德洛尔把政策过程划分为前决策阶段、决策中阶段和后决策阶段，布赤豪兹把政策过程划分为民意形
成、政策规划、政策执行三阶段。
b.四分法
金敦认为政策过程通常分为议程设定、方案陈述、权威性选择、决策执行四阶段。
c.五分法
这是一种最普遍的划分方法，但对具体阶段的划分上则各有不同，课本 p190 上好多
d.六分法
e.七分法
拉斯韦尔将政策过程划分为情报、建议、规定、合法化、应用、终止、评价七个阶段。詹金斯把政策
过程划分成启动、信息、考察、决策、执行、评估、终结等阶段。
f.八分法
拉谢夫斯基把政策过程划分成八个阶段，即：问题认定、议程设定、政策规划、政策采纳、预算配置、
政策执行、政策评估、政策接续。
g.九分法
霍格伍德与同恩把政策过程划分成九个阶段：决定是否要做出决定、决定怎样做出决定、问题界定、
做出预测、设定目标和优先顺序、选项分析、政策执行与监控、评估与审议、政策维持、接续与终结。
② 对阶段论的不同认识：阶段论也被称作“阶段模式”或“步骤路径”、“阶段探讨框架”。阶段论
的优点在于：
a.它构造了有关政策运作过程的一组逻辑关系相当严密的概念组合，从而为人们更系统、更具体、更
清晰地认识和把握现实的政策过程提供了一种具有指导作用的“概念地图”；

83
b.它通过把复杂的政策过程划分为有限的各个阶段和子阶段，对这些阶段可单独考察，或者根据与其
他阶段和政策循环的关系来考察，使得理解政策过程更为容易。
c.将一个完整的政策过程分解成各个阶段、环节、程序、步骤来研究，使人们得以考察与一项政策相
关的所有行动主体和机构的角色，而不是局限于仅仅关注公共决策的直接主体所扮演的角色。
2.政策过程研究与政策过程理论模型的构建
(1)政策过程研宄
公共政策研究的分类:
a.政策内容的研究
研究者“试图去描述和解释特定政策的生成和发展”；方法是案例分析；由此所获得的知识被称作“
有关政策自身的知识”。
b.政策过程的研究
政策过程研究指的是对影响政策过程的各种主要因素之间的因果关系的发现和检验。研究的焦点集中
在议题贯彻的阶段，而且试图探究不同因素在议题发展上的影响；研究者的目的或旨趣在于揭示影响
政策运作的各种因素，以及某项政策对特定的社会群体或全社会所产生的影响，由此所获得的知识被
称作“有关政策过程的知识”。
政策过程的本质在于它既是认识世界和改造世界的过程，又是进行社会资源的配置和社会价值的分配
的过程。因此，政策过程研究既要揭示在政策过程中影响政策主体按照特定的目标认识世界和改造世
界的因素，影响的方式和程度，起主导作用的因素；又要揭示在政策过程中影响政策主体按照特定的
目标去进行社会资源的配置和社会价值的分配的因素，政策行为者、影响方式和影响手段，影响结果
等。

(2)模型的功用与政策过程模型的构建
① 模型及其认识论意义 感觉不重要
a.模型的概念
公共政策研究中运用的模型一般是理论模型。理论模型或者概念模型是指一组概念或命题按照其相互
间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的框架。
b.模型的认识论意义或功用有以下几点：
第一，模型具有启发思考以及预测行为或事件所导致的结果的作用；
第二，模型是进行科学抽象的重要工具；
第二，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南；
第四，模型的选择决定对被观察对象进行解释的路线和方向。
② 政策过程研究中理论模型的功用 （这里省略了特别多，想看就看看 p194）
a.政策过程的各个理论模型都分别关注政治生活中的某个因素，所关心的不仅是政府所要推行的政策，
还有政府为什么要推行这些政策，以及这些政策的后果，这就有助于从不同的视角深入地认识和理解
政治生活的不同内容。
b.政策过程模型是政策过程研究的方法论，是政策过程分析的基础。
c.从实践中总结出来的政策过程理论模型有助于把握政策过程中各种政治行为，为政策制定和执行提
供了有价值的参考框架。
d.政策过程理论模型有助于激发政策过程研究者和实际决策者的想象力和洞察力，帮助他们观察现实
世界和系统地获取有关影响政策过程的各种因素的信息的指南。
e.政策过程理论模型可以分成描述模型与规范模型，这两种模型的功用除了上述共同的方面外，还各
有偏重的方面：
第一，描述模型的功用在于它是从某一视点系统地观察现实全貌的工具，使观察者得以把握影响政策
过程的各个要素，从而把众多的要素纳入同一个系统来处理；
第二，规范模型用于理解和说明“事情为什么发生？发生了什么”，目的在于发现和检测特定的因果
关系。
③ 谈政策过程理论模型的构建，还要了解理论构建的路径
理论构建也被称作理论开发,指的是一组具有逻辑相关性的命题的产生。理论构建采取两个基本的路径:
归纳与演绎。归纳路径以归纳方式来拓展理论的内涵,即从观察具体的现象开始,从个别到一般，衍生
出最终能够形成理论的规律性认识。演绎路径以演绎的方式来拓展理论的内涵,即从某一基本原理或假
设开始,衍生出一组更为复杂、更贴近解释对象的命题，然后用这些命题去分析具体的事物，分析的结
果最终有可能形成新的理论。
④ 政策过程理论模型的构建方法：p197 有两个人的观点

84
(3)政策过程理论模型的类型划分
① 描述性模型与规范性模型的划分。
第一，描述性模型。以实事求是的态度，以严谨的科学方法考察客观存在的政策运作过程，弄清发生
了什么、为什么发生、还将发生什么这三个问题，这样的研究所遵循的路线就是描述性政策过程理论
模型。具有描述、解释、预测三大功能。
第二，规范性模型。这类模型除了秉持求真的科学态度，特别注重对“特定价值实现的最适当方法的
建议”，即通过实施该模型以达到实现某些价值的目的，从而回答“应该是什么”的问题。
② 理性过程模型与政治性过程模型的划分。
政策过程是人们在公共权力机关的主导下认识世界、改造世界的过程。政策过程是完全理性的过程、
有限理性的过程还是无理性的过程？这是公共政策学者长期争论不己的一个基本问题。有一系列政策
过程理论模型是在这一争论中构建起来的，这个系列的理论模型被称作理性过程模型。
围绕着政策过程对的权力本质这一议题的讨论构建的一系列政策过程理论模型叫做政治性过程模型。

二、基于西方经验的政策过程模型
1.揭示认识论本质的政策过程模型
(1)理性主义模型 不大重要吧 感觉没法考，记个大意
决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择
最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析路径，
就被叫作理性决策模型或者决策的理性主义模型。
理性主义模型经历了一个从广博理性模型到有限理性模型或满意决策模型的演变过程。
① 广博理性模型
出现于决策科学发展的早期阶段，他们假定决策者是“理性人”。
a.理性人则被赋予以下特征：
第一，对社会各种价值偏好及其所具的重要性了若指掌，能在各种可能的选择中排列出优先次序；
第二，掌握所有可能的政策方案；
第三，洞悉每一政策方案的可能后果，并对每一方案的成本-效益都有清楚的计算；
第四，能依据各个政策方案的价值、优缺点、重要性排列出它们的优先次序；
弟五，最后能选择出最能解决问题且花费最少的政策方案。
b.“理性人”决策者必须做到：
第一，对于社会的需求、问题和可配置的资源具有充分的知识；
第二，掌握充分的信息可以对政策目标、偏好次序、备选方案、成本效益、后果预测进行比较并做出
最佳选
择。
c.广博理性模型的过程（见 p199 图 6-5)
d.广博理性模型的优点
它规定了从资料的收集、目标的确定、方案的研拟与择优、决策的形成这一从完全理性的视角来看具
有逻辑一致性的决策流程，从而有利于选择达成政策目标的最有效的方法。
e.广博理性模型的缺点（这是别人的批评，估计不会考 p199）
② 有限理性模型
这一模型也被称作满意决策模型。西蒙提出了决策者有限理性命题。
a.限制人理性的条件
第一，主观限制。决策者不具备有关决策的所有知识和技能，缺乏澄清价值和目标的能力与信息。
第二，多元价值的限制。大众的价值偏好极其多元而复杂，根本无法对它们进行排列评比，因而无法
得出代表社会全体福利的函数。
第三，组织限制。决策者无法克服来自组织的限制。
第四，成本限制。决策者能够支配的时间、资源、经费总是有限的，使他们的决策难以达到完全理性。
第五，情景限制。决策者在政策运作过程中会受制于过去的传统与惯例，以及当前的权势集团的羁绊，
而且必须考量民情和民众的期望，这些都构成情景限制。
b.限制条件产生的结果
第一，按照理性主义的要求，行为主体应具备关于每种抉择的后果的完备知识和预见。而事实上，对
后果的了解总是零碎的。
第二，由于后果产生于未来，在给它们赋予价值时，就必须凭想象来弥补其时所缺少的体验。但决策

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者对价值的预见不可能是完整的。
第三，按照理性的要求，行为主体要在全部备选行为中进行选择。但对真实行为而言，人们只能想得
到全部可能行为方案中很少的几个。因此，西蒙把决策者设定为“行政人”，行政人寻求令人满意的
决策和结果。
c 西蒙的决策观点
有限理性或满意决策模型，主要包括两部分内容：
第一，政策制定的科学程序。这个程序包括确定政策目标、拟订政策方案、方案评估选优、政策执行。
第二，努力运用各种现代调查技术、预测技术、决策技术、环境分析、可行性分析、可靠性分析以及
电子计算机等手段与方法，依靠信息、评估、咨询、监控和反馈等各个政策子系统的决策支持，进行
科学决策。
d.对有限理性模型的评价
有限理性或满意决策模型是对广博理性模型的一种修正。由于它是在正视种种条件和约束对理性的限
制的客观基础上来解决理性决策问题的，所以它更切合现实的政策过程。
对该模型的批评是：这一模型的基本出发点是管理的角度，虽然切合管理决策的实际，但没有充分注
意到社会、政治因素对政策过程的影响。

(2)渐进主义模型 p201 图
渐进主义模型又叫渐进调适模型，是由美国学者林德布洛姆构建的。他认为理性化无疑应当成为公共
政策追求的目标，但是基于“完全理性”的理性主义模型在实践中则具有不可行性。
① 渐进主义模型的两组命题
a.公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边
际性的调适；
b.决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
② 对渐进主义模型的评价
a.这一模型较之基于完全理性的理性主义模型，在美国等西方国家具有更大的可行性，用它来研究西
方国家特别是美国的公共政策也具有更强的解释力。
b.渐进主义模型具有显而易见的保守性：朝着保守的方向来阐释人的主观能动性和有限理性；只注重
现行政策的延续；对新政策关注的焦点仅限于原有政策的改进，以及看起来微不足道的政策目标的制
定及其实现；压制政策创新和具有根本意义的社会变革。

(3)规范最佳模型与混合扫描模型
在克服广博理性模型和渐进主义模型的局限性的过程中，德洛尔和埃齐奥尼分别提出了综合这两种模
型的新的决策模型。
① 规范最佳模型
德洛尔提出了规范最佳或规范最适模型。该模型把政策过程划分为三大阶段和 17 个小阶段：
a.第一阶段：决策前 第一，处理价值问题；
第二，认识现实环境；
第二，认识问题；
第四，调查、处理与开发资源；
第五，设计、评估与重新设计决策系统；
第六，分配问题、价值与资源；
第七，确定决策战略。
b.第二阶段：决策中 第一，细分资源；
第二，建立配合优先顺序的行动目标；
第三，建立一套配合优先顺序的其他重大价值；
第四，准备一套主要的政策方案；
第五，对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；
第六，在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，
并择定最佳方案；
第七，估定最佳方案的成本与收益。
c 第二阶段：决策后 第一，激励政策的实施；
第二，执行政策；
第三，政策执行后的评估。
德洛尔的这个模型具有很强烈的开放性和包容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的
分析者在整个分析过程中经由坦诚、自由的讨论而取得协商一致的意见；决策者在决定对一项政策进

86
行完全理性的分析之前，首先需要论证这样做是不是值得；本模型不拒绝采用任何有益的分析方法，
而不同的方法如何综合则取决于政策问题的特质以及方法本身的可行性和兼容性。
② 混合扫描模型 p203 图
埃齐奥尼提出了混合扫描模型，它试图保留广博理性模型和渐进主义模型各自的优势并弥补其缺陷。
混合模型在概念上希望截取广博理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政
策核心问题；同时截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估
上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。综合扫描模型中的两类决策：
a.基本决策
这是针对社会基本问题而指明解决的基本方向的宏观决策，需要运用第一种摄像机或者广博理性模型，
作全面的观察与分析。
b.渐进决策
基本决策决定下来以后，需要使用渐进调适的方法，作细致观察和局部改进，以加强和修补基本决策。
综合扫描模型吸收了广博理性模型和渐进主义模型的优点，把大规模改革创新和渐进改良两种政策过
程整合进一个模型里来，使决策者在面对不同的决策情景时可以随时调整决策的视角和思路。
对规范最佳模型和综合扫描模型的批评是：它们试图调和广博理性模型和渐进主义模型在思维方式和
操作方法上的矛盾，使得价值取向不明确。

(4)垃圾桶模型
科汉•马奇和奥尔森提出和阐释了政策过程的垃圾桶模型。这个模型关注的是组织行为的非理性因素，
认为政策过程内在地缺乏理性。
① 模型从分析假设条件入手：理性过程诸模型预设决策的意愿程度、问题的理解程度是己知的，行为
主体之间的关系是可预测的。
② 垃圾桶模型认为现实的决策是一个很不明确、难以预测的过程，呈现出模糊状态。
③ 垃圾桶模型认定政策过程的四要素之间并无一致的逻辑演绎关系，决策的形成只是机会使然。四要
素指的是问题、解决方案、参与者和抉择机会。
垃圾桶模型的突出优点是它可以解释官僚体系何以经常是无效率的，许多改革为什么推而不动，而对
此恰恰是理性主义诸模型和渐进主义模型所不能解释的。缺点主要是：只能解释公共决策中的部分病
态现象，而无法对公共决策的常态现象进行解释。

(5)评价
政策过程理论模型的构建试图对决策者在政策运作过程中的理性予以理论概括并模型化，形成梯级形
类别：（p204 图上面理论有不懂的可翻课本）
① 完全理性：这是广博理性模型中所展示的理性。
② 有限理性或受限制的理性：这是满意决策模型和渐进主义模型中展示的理性。
③ 混合理性：这是综合扫描模型中所展示的理性。
④ 超理性：这是规范最佳模型所展示的理性。
④ 反理性：这是垃圾桶模型所展示理性。
2.揭示权力本质的政策过程模型
公共政策学者对政策过程的共识是：第一，政策过程就是政治过程，就是国家权力运作的过程；第二，
政策过程的政治因素来自各种各样的政策行为者、政策利益相关者的参与和互动。政策过程中参与者
主要有八种：p205

(1)多元主义与集团理论模型
① 多元主义政策过程模型
该模型的构建者是美国政治学家罗伯特•达尔。多元主义理论框架的要点是：
a.政治权力是高度分化的，分布于不同的行为者、不同的政策领域和不同的时间点；
b.政治舞台对全体开放，公共决策由分散在社会各领域的利益集团共同决定，任何集团都有力量去影
响决策，但没有任何一个集团能够支配决策；
c.政府机构只是众多利益集团中的一个成员，政府是政策过程的直接参与者，但不具有支配的地位；
d.虽然权力普遍地分散在社会各领域的个人和集团中间，但权力并不是平等分配的，不是所有的个人
和集团拥有相同程度的影响力；
e.社会上存在各种不同的利益，利益相同的个体组成不同的集团，集团之间为了得到政府的支持而相
互竞争，同时各个竞争着的集团能彼此协调与合作；
f.精英是政治舞台上较大集团的代表，他们本身是流动的和不断变化的，而且相互竞争，所以精英不

87
是权力的垄断者。
② 集团理论模型
集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用只
在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益，公共政策是各利益集团之
间争斗和力量对比的结果。
a.假定可解成的一组命题
第一，政治过程是各集团争取影响公共政策的行为过程；
第二，现代社会因利益多元化而分裂，集团之间的互动是政治的中心内容，政治就是集团之间为了影
响公共政策而展开的斗争；
第三，民众的力量只有通过利益集团的活动才能实现；
第四，政党被视为集团之间的联盟；
第五，早期的集团理论认为政府在政策过程中只是利益集团的传送带，得到改进和完善的集团理论认
为政府虽然从根本上说仍是竞争着的集团用来解决分歧和争议的场所，但政府的任务则是管理集团之
间的冲突；
第六，公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程；
第七，在现代政治生活中，集团间获取公共政策资源的竞争是不可避免的；
第八，公共政策反映着占支配地位的集团的利益。
集团模型给我们提供了一个特殊视角，使我们能够窥探在多元政治体制里如何在集团竞争中使相互对
立的利益 得以聚合、整合和综合为统一的公共利益并据以制定公共政策。它具有很强的洞察力和解释
力。
b.集团理论模型所受到的批评
第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，过分夸大了集团的重要性而低
估了公共权力机构自身的作用；
第二，集团理论模型忽略了政治生活中其他许多重要因素对公共政策形成的影响；
第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。

(2)组合主义政策过程模型
德国政治学家施米特提出了组合主义理论，组合主义是一种利益代表系统，其构成单位被组合成数量
有限之单一的、强制性的、非竞争性的、有层级次序的、功能分化的类别，它们得到国家承认或许可，
并在其相关领域里由国家赋予他们绝对代表表地位，而以它们在领导人选择、需求表达与支持方面受
到国家的某些控制作为交换。
① 组合主义的内涵
a.它是国家与社会之间关系的一个中介，一种利益代表系统；
b.在这个利益代表系统中，国家享有独立且具主导性的地位，不受任何特定的社会阶级和利益集团的
控制;
c.这个代表系统中的利益集团，是具有内部一致性且组织良好的利益集团，其利益代表性受到国家的
认可，并拥有接近国家管理的特权，甚至是独占权；
d.这个利益代表系统中的利益集团的数量有限，各集团内部的各个代表组织以层级秩序排列，各代表
组织之间的关系是非竞争的关系，处于顶端的代表组织是单一的，并在集团内享有垄断性的代表地位；
e.这个利益代表系统是以报酬与处罚制度来维持其运作的；
f.组合主义体制的核心目标是通过国家与利益集团之间的制度化合作与协商，有序地将社会利益组织、
集中和传达到国家决策体制中去，通过允许这些集团分享权力的方式，以维持和谐、避免冲突。
② 组合主义的缺陷
a.它是关于某些发达的资本主义国家的国家与社会之间特有的政治安排和公共决策体制的描述性范畴，
适用范围较小；
b.国家与劳资双方利益集团的高层代表组织之间的互动、协商与合作的确是某些国家某些公共政策得
以制定和执行的重要机制，但并非各个领域的基本政策都必须经由这样的政策过程；
c.组合主义理论只关注利益集团的经济行为，且多集中于研究生产者集团而忽视了其他各种类型的利
益集团
d.组合主义理论没有说明利益集团为什么在政治生活中具有特别的重要性；
e.关于国家的性质、国家的利益以及为什么国家认可某些集团的利益而不是另外一些集团的利益，这
个理论并没有明确说明。
③ 组合主义政策过程理论模型对公共政策学的贡献
a.它强调国家在公共政策过程中的自主角色，从而纠正了多元主义和集团理论模型的偏颇；
b.它以政策过程中国家与利益集团之间的互动、协商与合作取代政策过程中各利益集团之间的竞争，

88
从而为公共政策提供了一种新的解释。

(3)精英主义政策过程模型
① 美国学者托马斯•戴伊概括、总结出了一组精英主义政策过程理论模型的命题：
a.社会分为有权的少数和无权的多数，负责社会价值分配的只是少数人，公共政策不是由民众决定的；
b.统治人的少数不代表被统治者的多数，精英大多出自社会经济的上等阶层；
c.为了保持稳定和避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断，非精英只有接
受精英的基本观点，才能被统治集团接纳；
d.精英们在现行社会制度的基本价值和如何维护该制度等方面有相同的理念，只是在很少一些问题上
有分歧。
e.公共政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观，公共政策的改变是渐进的，而不
是革命性的；
f.精英对民众的影响多于民众对精英的影响。
② 对精英决策模型的评价 p211 图
精英决策模型揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”与实际的政治过程和政策过程中总是
由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。从这一视角所做的政策分析可以使人们清醒地
认识到公共政策在本质上总是统治阶级的政策。这个模型受到的批评主要是认为它忽视了现代民主国
家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。

(4)制度主义政策过程模型
制度主义不是一个单一的政策过程模型，它是一系列理论分析路径的集合。
① 制度对政策过程的重要性
a.制度对政策过程的重要性，首先在于国家机构是公共决策者，即制度就是决策者。
b.制度因素是塑造决策者和政策过程的其他参与者行为的重要力量，它在公共决策过程中起两种基本
作用:
第一，决策组织在政策产出上所施加的权力强度会影响任何一组政策行为者的行为取向；
第二，决策组织的地位也会借由制度上的责任，以及建立与其他行为者的关系，来影响政策行为者对
自身利益的界定。
c.制度与政策结果之间存在着关联性，特定的制度会对相对应的政策结果产生相关性上的作用。
d.制度对政策选择能够起限定范围或排他性作用。
② 对制度的不同界定
a.据赖恩和埃尔森的研宄，制度的解释方式有两种：规范性解释和组织性解释。规范性解释把制度解
释为一种规则网络，组织性解释把制度解释为一套组织体系。
b.美国政治学家芬纳认为政治制度就是由宪法和法律所规范的国家的制度和政府结构，它具有强制性，
与制裁力相结合。
c.新制度主义对制度的界定，是在旧制度主义所界定的“制度”的基础上，朝着不同的方向拓展其外
延。理性选择的制度主义对“制度”的界定主要采取规则式解释方式，社会学制度主义对“制度”的
界定则采取组织式解释方式，历史制度主义采用组织式解释方式和规则式解释方式。
③ 旧制度主义政策过程模型
旧制度主义政策过程模型要回答的中心问题是：从国家机构一政治制度可以对公共决策做出什么解释。
a.模型对国家机构一政治制度与政策产出的关系给出了解释：国家机构是公共政策的制定者和执行者，
所以公共政策是国家组织体制的产物。
b.模型解释了国家机构一政治制度对政策过程的影响。
c.国家的组织结构或体制与公共政策的内容之间的关系。
对旧制度主义政策过程模型的批评，主要是认为国家机构政治制度具有静态性，模型对它如何作用于
公共政策缺乏动态的系统考察。
④ 公共选择理论政治过程模型
公共选择理论政策过程模型所要回答的中心问题是：如何通过多数决策的机制，将个人的理性选择转
换成集体的选择。公共选择理论政策过程模型展示的基本思路包括以下几点。
a.该模型以个人为分析单位，而个人被假定为自利的和追求效用最大化的理性行动者；
b.该模型认为政府起源于个人为了各自的利益而达成的社会契约；
c.该模型假定政府作为公共决策者也是“经济人”即追求利益最大化的自利的行动者；
d.该模型将人类社会区分为经济市场和政治市场，两者都是个人相互交易的市场，都同样存在供求双
方的互动，在两个市场上活动的都是“经济人”；
e.该模型把政治市场划分为初始市场、政策供给市场、政策执行市场；

89
f.个人作为自利的和追求效用最大化的理性行动者，实现自我利益的行为造成“市场缺陷”；如无法
提供公共物品、导致外部性的发生等
g.公共选择作为一种集体行动所耗费的成本可以分为外在决策成本和决策时间成本。
对公共选择理论政策过程模型的批评，集中到一点，就是认为经济人假设在政治生活中具有非现实性。
⑤ 博弈论政策过程模型
博弈论政策过程模型指的是博弈论被运用于公共决策过程中，人们无法自行做出一个“最佳”选择，
作为“最佳”产出的政策不仅取决于己方的选择，还取决于他方的选择。博弈理论是根据极大极小原
则演绎出来的一种决策理论模型。该模型假设当决策者面临博弈决策情景时,在正常情况下会选择一种
使百己遭受最小损失的方案。对参与博弈的决策者来说,其最佳选择是在计算他方参与者的可能行动对
己方的影响以后所采取的对应行动。
博弈论作为竞争环境中理性选择的决策，可以依据不同的标准划分为以下几种类型：
a.根据参与博弈的决策者是两方还是多方，划分为两方博弈和多方博弈。两方博弈是指参加博弈的决
策者只有两方的博弈；多方博弈是有两方以上的决策者参与其中的博弈，包括合作博弈和非合作博弈。
b.以是否需要使用计算机和使用计算机的程度为标准，可以划分为人工博弈和人机博弈，前者是不需
要使用计算机模拟而直接由人参与的博弈，后者是同时使用计算机和人工的博弈。
c.以有关各方博弈结果的损益计算为标准，可以划分为零和博弈和非零和博弈。零和博弈是局中各方
的得益和损失之和为零；非零和博弈是局中各方得益和损失的总和不为零。

(5)政治系统论政策过程模型
政治系统论政策过程模型超越了特定社会、政治结构所框定的具体制度，从更抽象的层次即系统论的
角度对公共政策过程进行了描述和分析。该模型把把决策主体假定为政治系统，把政策过程假定为输
入一决策一输出一反馈这一系统运行过程。P217 图
① 输入是指政治系统边界以外的环境对政治系统的要求和支持
a.政治系统的环境由系统以外的自然界以及社会、政治、经济和文化等各种事物所构成；
b.要求是指构成环境的个人和团体为获取一定的利益或实现一定的价值诉求而向政治系统提出的政策
倡议或政策主张；
c.支持是指构成环境的个人和团体服从法律，遵守制度，纳税并接受政治系统做出的决定和釆取的行
动。
② 输出是指将政策贯彻到环境中去以此回应输入，影响环境、改变环境
③ 反馈就是政策结果再反映到政治系统中去。反馈是政策过程的终点，又是新政策过程的始点
政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型，它有助于将影响公共
决策的国内外各种因素有机地组织在一个统一的分析框架里，是一个适于宏观分析的模型。不足之处
是只能给人们提供一个框架。

(6)系统论视角的政策倡导联盟框架（PACF） 新增！
①PACF 的逻辑思路是遵循政治系统论的分析路径，又被称为“系统论视角的政策性倡导
联盟框架”。
②PACF 的逻辑路线图是：p218 图加八条文字
③ 评价:
PACF 为解释政策过程中不同政策网络或政策联盟间的互动对政策稳定和变迁的影响,提供
了一个系统论的研究框架,它通常被用来解释意识形态、价值理念分化并且技术上比较复
杂的政策议题在政策子系统中的变迁。
对 PACF 的批评主要是:a.认为它没有解释清楚在不同的联盟之间以及联盟与政策掮客之间
的界限,是否可以借助深层核心信念来确定和维持。b.PACF 认定价值观根植于政策行为者
的意识之中,而对政策过程中的利益因素没有给予充分考虑。

三、“上下来去”一一基于中国经验的政策过程理论模型（宁骚
的）
1. “上下来去”政策过程模型
以当代中国公共决策实践为原型的政策过程理论模型中政策制定在认识论上是一个从“形而下”到“

90
形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时整个
政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以就从整体上
把政策运作过程描述为“上下来去”的过程。见 p222 图 6-6。（这里构建的“上下来去”政策过程是
一个逻辑过程。在政策过程的不同阶段使用虚线隔开，表示划分是相对的。）

(1)哲学基础
① 是辩证唯物论和历史唯物论，从根本上解决了政策主体认识世界和改造世界时遵循的认识路线，以
及指导和规范其公共决策行为时遵循的原则的问题。
② 作为“上下来去”模型的哲学基础的历史理论方面是历史唯物论。因此政策主体在制定和执行公共
政策的过程中要做到：
a.坚持以人为本；b.尊重人民主体地位，尊重人民首创精神；c.从人民的实践中汲取智慧，从人民的
发展要求中获得动力；d.把最广大人民的根本利益作为公共决策的出发点与归宿，在制定和执行政策
的过程中切实做到集思广益、凝聚共识，充分体现人民群众的共同意愿。
③ 在政策的社会操作层面上，“上下来去”模型将这些理论内容归结为“从群众中来，到群众中去”。

(2)政策的社会认识过程与政策的社会操作过程及其相互关系 p223 图
① 政策的社会认识过程
政策的社会认识过程是指政策主体对政策问题的认识经由社会实践而把握其因果关系的脉络，据此形
成应对的行动方针；进而经由社会实践，将观念形态的政策思维转变成社会现实。
② 政策的社会操作过程
在政策的社会操作过程中，政策主体经由“从群众中来”而集中群众的认识和要求，形成政策；并经
由“到群众中去”，将政策实施于群众之中。
③ 两过程相互关系
a.二者在逻辑上区分为政策制定阶段和政策执行阶段，前一阶段为后一阶段提供依据与指导，后一阶
段的完成对第一阶段形成反馈。
b.政策的社会认识过程为政策的社会操作过程提供观念上的指导，而政策的操作过程则把抽象的认识
和理论转换成具体的政策并将政策转化为社会现实；同时，政策的社会操作过程反过来又影响政策的
社会认识过程。

(3)“上下来去”的基本内涵 p223 图图
① 模型中的“上”，指的是主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”，
指的是客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围地位的政策行为者。
②“上”与“下”是互动的，互动的路线和方向在政策的社会认识的过程中是客观一主观一客观、实
践一认识一实践、个别一一般一个别；在社会操作的过程中是从群众中来，到群众中去，其具体操作
性程序是群众一领导一群众、民主一集中一民主、点一面一点。这两个过程中的上下互动都不是一次
完成的，而是要经过无数次的循环往复。

(4)“上下来去”模型的四个子模型
“上下来去”模型含四个子模型：政策认识的实事求是模型，政策操作的群众一领导模型，政策操作
的民主一集中模型，政策操作的试验模型。
① 政策认识的实事求是模型
或称作政策认识的真理性模型。
基本命题是：政策的正确性取决于政策主体经由实践而对客观真理发现和把握的程度，客观真理是认
识对象本身固有的规律性。
模型的核心命题是：实事求是，一切从实际出发、摸着石头过河、时间是检验真理的唯一标准。
② 政策操作的群众一领导模型
或称作政策操作的群众路线模型。
基本命题：政策过程是一个群众一领导一群众的过程。(分散的不系统的，研究，化为集中的系统的，
找出解决办法，再到群众中宣传解释，化为群众的认识）这个模型的核心命题是“从群众中来，到群
众中去”。
③ 政策操作的民主一集中模型 p226 图
也称作政策操作的民主集中制模型，基本命题是正确的政策的形成及其有效实施有赖于民主集中制原
则的实行。这个模型的核心命题是“在民主的基础上的集中，在集中的指导下的民主”。
④ 政策操作的试验模型
基本命题是：正确的政策的形成和执行是一个从点到面、再从面到点的过程。（共性、普遍性、必然

91
性存在于个性、特殊性。偶然性之中...）。这个模型的核心命题是“一切经过试验”、“解剖麻雀，
引出一般”、“一般号召与个别指导相结合”。如建经济特区
2. “上下来去”政策过程模型的特征和适用性
(1)“上下来去”政策过程模型的特征
“上下来去”政策过程模型是一个以本土经验为依据、具有鲜明的中国特色的政策过程模型。具有以
下特征:
① 遵循的哲学路线
“上下来去”政策过程模型遵循的哲学路线是辩证唯物主义和历史唯物主义，而其他政策过程模型遵
循的哲学路线则是逻辑实证主义或后现代主义。
辩证唯物主义和历史唯物主义规定了政策与实践、政策与理论、人民群众与政策主体的基本关系：a.
政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践必须以政策为出发点并贯穿其整个过程；b.
理论来源于实践并为政策提供理论依据，政策是理论与实践的中间环节；c.人民群众是政策的主体，
群众的社会实践是检验政策正确与否的唯一标准。
② 政策运作的逻辑流程
在“上下来去”模型中，政策运作的逻辑流程是“上”、“下”互动的双向流程；而其他模型如多元
主义模型和精英主义模型，其政策运行的逻辑流程则是单向的，即自下而上或自上而下。
③ 政策实验的作用
在“上下来去”模型中，“一切经过试验”对于政策的正常运行起着十分重要的作用；而在其他模型
中，则未见有关于政策试验的设计。试点是得以发现事物的普遍性因果联系、形成理论和政策并对其
正确性进行检验的有效途径，是实验手段在政策运行中可行的替代方法。
④ 对公共政策制定与执行的设定
“上下来去”模型明确地把公共政策的制定与执行设定为社会集体行为，即公共政策不仅是领导者集
体决策的产物，而且是群众与领导、地方与中央、下级与上级、间接决策者与直接决策者、外围决策
者与核心决策者互动的结果。而其他政策过程模型则是把公共决策设定为某一国家机构或某些利益集
团的相互博弈并对公共决策机构输入利益诉求的行为。这种差异实际上是决策体制之间的差异。
⑤ 根本诉求
“上下来去”模型的根本诉求是公共决策的科学化与民主化，所以乐于容纳具有同样诉求的其他政策
过程模型。“上下来去”政策过程模型是由若干个亚模型组成的。基于西方的理论背景和经验事实建
构的政策过程模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去。此外，西方现代社会调查的程序设
计和技术手段、统计方法、计算机决策辅助系统等都可以运用到“上下来去”政策过程模型的政策操
作过程中。

(2)政策过程的其他模型与“上下来去”政策模型的子模型的关系
① 理性主义模型与政策认识的真理性模型的关系
理性主义模型关于完全理性与有限理性的争论，实际上是政策认识的真理性模型中关于绝对真理与相
对真理的关系的一种反映。
② 渐进主义模型与政策操作的试验模型
A 二者相似之处是行动战略：渐进主义模型的行动战略是渐进调适，把决策看做一个一步接着一步、
永远没有完结的过程；政策操作的试验模型的行动战略是“摸着石头过河，走一步看一步”，由点到
面。
b.二者采用这种类似战略的原因是不同的：前者是因为在多元民主体制中，政策目标的达成是多元博
弈、妥协的结果，因此决策者只能把政策目标设定为只是进行局部的、有限的，属于既有政策的持续
和边际性变革这样的改进与调适；后者则是基于人类的认识过程只能是由个别到一般的累进与飞跃。
③ 精英主义模型与群众一领导模型和民主一集中模型的关系
a.二者在精英主导方面存在共同点：在群众一领导模型和民主-集中模型中，政治精英在政策过程中都
处于主导地位。
b.二者在精英主导上有根本的差异：在前一模型中，伴随着强势力量即社会一政治精英对多元互动的
政策过程的主导，存在着精英对体制内资源的垄断性占有以及对社会资源的支配；而在后二模型中，
不允许政治精英与社会精英建立联盟，以领导者为中心的政治精英集中的只能是来自社会大众的正确
的利益诉求。
⑤ 政治系统模型与“上下来去”整体模型的关系
这两个模型可以互为解释，即既可以用政治系统模型解释“上下来去”模型，也可以用“上下来去”
模型去解释政治系统模型。P229 图

92
政治系统模型中环境对政治系统的要求与支持，在当代中国的情境中可以用“上下来去”模型中“下
”对“上”及其子模型中群众对领导、民主对集中的关系来说明，反之亦然。在政策过程的下一阶段，
政治系统模型中政治系统向环境输出政策即政策执行，可以用“上下来去”模型中“上”对“下”及
其子模型中领导对群众、集中对民主的关系来说明，反之亦然。

(3)“上下来去”模型的适用性
①“上下来去”模型的适用性涉及的两个问题
a.模型的适用对象，即一个特定的模型在什么范围内具有解释力；
b.模型隐含着它对其他类别的个人或群体具有示范或榜样的作用。
② 构建“上下来去”模型的目的
构建“上下来去”模型的目的是为世人提供一个从公共决策的视角观察和分析中国为什么能够崛起的
理论框架。模型功能的设定，不是用作分析其他国家或地区公共政策过程的理论工具，而是用作观察
和解释当代中国重大公共决策的指南或路线图，其示范作用也仅限于当代中国的公共决策机构。此外，
这个模型只适用于解释当代中国重大政策的政策过程。
4.公共决策的科学化、民主化与制度化
在改革开放的过程中，公共决策的科学化、民主化、制度化成为中国的现代化进程能否成功启动和顺
利发展的关键变量。

(1)关于公共决策的科学化
科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从
实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分
析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。
怎样提高公共决策科学化水平
第一,各个层级的公共决策者都要切实提高运用科学理论思维观察事物、分析问题和解决问题的能力,
善于把握事物发展总体趋势和方向,把握政策过程诸环节的起承转合,遵循科学原则和方法进行操作。
第二,改进政策制定和执行系统,这主要涉及政策过程和程序、利益相关者的角色、权力的配置、决策
规则、智库的作用等要素的安排和改进。“上下来去”模型所指示的路线图是从大量决策实践经验中
总结出来的,因而公共决策遵循这一模型就会具有较强的科学性。偏离这一政策过程模型的幅度越小,
成功的概率就越大。
第三,随着政策问题的日益复杂化,决策难度不断增加,直接决策者的职责与实际能力之间的差距越来越
大。为使直接决策者的能力能够胜任决学决策,必须进行全面深入的调查研究,建立和完善决策咨询制
度，发挥思想库的作用。
第四,重视信息技术的应用对于决策科学化的巨大作用。当代科学技术的迅猛发展从根本上转变着人类
的决策方式。

(2)关于公共决策的民主化
民主决策或政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公
共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，决策系统的构成及运行遵
循民主的规则、机制和程序。
怎样提高民主化水平：
第一,把国家一切权力属于人民这一根本理念贯穿于公共决策的全过程,以保证人民当家做主成为所有
公共政策的灵魂和宗旨。凡是涉及人民群众切身利益的决策都要充分听取人民群众意见,凡是损害人民
群众利益的做法都要坚决防止和纠正。
第二,让人民群众走进公共决策过程。在当代中国,大型公共决策须参照“上下来去”模型,贯彻群众路
线和民主集中制,在公众、专家、党政领导机构之间展开形式多样的、全面而广泛的互动,使决策切实
做到洞察民情、反映民意、集中民智。
第三,把协商民主引人公共决策过程。这种形式的要旨就是把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策
之前和决策之中。

(3)关于公共决策的法制化或依法决策
所谓公共决策法治化或依法决策,就是把公共决策纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹社会力量、
配置社会资源、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,依靠法治制定政策用科学和执行政策,
解决各种社会矛盾和问题。具体地说,
第一,实现决策体制法治化。坚持权由法定、法依权使,是实现决策体制法治化的根本要求。

93
第二,实现决策程序法治化。就是要求决策者必须遵循这一决策程序,做到在法治之下、而不是法治之
外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情,使党的主张通过法定程序成为国家意志。
第三,决策跟踪反馈和责任追究法治化。依法加强对决策活动的监督,完善决策的监督制度和机制。建
立健全重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，实现权责统一。

6.2 课后习题详解
1.试述政策过程及其阶段划分。试述政策过程理论模型的构建与类型划分。进行公共政策分析为什么
需要借助于政策过程模型？
答：（1)公共政策是一个动态的过程，政策过程不仅有着特殊的含义界定，在其运作、发展过程中，
也存在着不同的阶段。
① 政策过程的界定
政策过程就是政策的生命过程，是一项政策从问题认定到政策终结的整个运行过程，这个过程是一系
列相互衔接的操作性程序的有机组合，具有客观性。
② 政策过程的阶段划分
政策过程的阶段划分主要有以下几种划分方法：
a.二分法
德洛尔把政策过程划分为前决策阶段、决策中阶段和后决策阶段，布赤豪兹把政策过程划分为民意形
成、政策规划、政策执行三阶段。
b.四分法
金敦认为政策过程通常分为议程设定、方案陈述、权威性选择、决策执行四阶段。
c.五分法
这是一种最普遍的划分方法，但对具体阶段的划分上则各有不同
d.六分法
e.七分法
拉斯韦尔将政策过程划分为情报、建议、规定、合法化、应用、终止、评价七个阶段。詹金斯把政策
过程划分成启动、信息、考察、决策、执行、评估、终结等阶段。
f.八分法
拉谢夫斯基把政策过程划分成八个阶段，S 卩：问题认定、议程设定、政策规划、政策采纳、预算配
置、政策
执行、政策评估、政策接续。
g.九分法
霍格伍德与同恩把政策过程划分成九个阶段：决定是否要做出决定、决定怎样做出决定、问题界定、
做出预测、设定目标和优先顺序、选项分析、政策执行与监控、评估与审议、政策维持、接续与终结。
(2)公共政策研究中运用的模型一般是理论模型。理论模型或者概念模型是指一组概念或命题按照其相
互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的框架
政策过程理论模型的类型划分
a.描述性模型与规范性模型的划分。
第一，描述性模型。描述性模型具有描述、解释、预测三大功能
第二，规范性模型。通过实施该模型以达到实现某些价值的目的，从而回答“应该是什么”的问题。
b.理性过程模型与政治性过程模型的划分。
政策过程是人们在公共权力机关的主导下认识世界、改造世界的过程。政策过程是完全理性的过程、
有限理性的过程还是无理性的过程？这是公共政策学者长期争论不己的一个基本问题。有一系列政策
过程理论模型是在这一争论中构建起来的，这个系列的理论模型被称作理性过程模型。
(3)进行公共政策分析需要借助政策过程模型，其原因是：
a.政策过程的各个理论模型都分别关注政治生活中的某个因素，所关心的不仅是政府所要推行的政策，
还有政府为什么要推行这些政策，以及这些政策的后果，这就有助于从不同的视角深入地认识和理解
政治生活的不同内容。
b.政策过程模型是政策过程研究的方法论，是政策过程分析的基础。
c.从实践中总结出来的政策过程理论模型有助于把握政策过程中各种政治行为，为政策制定和执行提
供了有价值的参考框架。
d.政策过程理论模型有助于激发政策过程研究者和实际决策者的想象力和洞察力，帮助他们观察现实
世界和系统地获取有关影响政策过程的各种因素的信息的指南。
e.政策过程理论模型可以分成描述模型与规范模型，描述模型的功用在于它是从某一视点系统地观察

94
现实全貌的工具，使观察者得以把握影响政策过程的各个要素，从而把众多的要素纳入同一个系统来
处理；规范模型用于理解和说明“事情为什么发生？发生了什么”，目的在于发现和检测特定的因果
关系。
2.试述公共政策过程的理性主义模型、渐进主义模型、规范最佳与混合扫描模型、政治系统模型、垃
圾桶模型。
答：（1)理性主义模型
决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择
最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析路径，
就被叫作理性决策模型或者决策的理性主义模型。理性主义模型经历了一个从广博理性模型到有限理
性模型或满意决策模型的演变过程。
(2)渐进主义模型
渐进主义模型或渐进调适模型，是由美国学者林德布洛姆构建的。林德布洛姆是在批评理性主义模型
的过程中建构新模型的。他认为理性化无疑应当成为公共政策追求的目标，但是基于“完全理性”的
理性主义模型在实践中则具有不可行性。
渐进主义模型包含两组命题：
① 出的局部的、边际性的调适；
② 决策者把决策看做一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
(3)规范最佳模型与混合扫描模型
在克服广博理性模型和渐进主义模型的局限性的过程中，德洛尔和埃齐奥尼分别提出了综合这两种模
型的新的决策模型：
① 规范最佳模型
德洛尔提出了规范最佳或规范最适模型。这个模型以四项假设为基础：
a.最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；
b.这种过程对于在复杂的问题上形成最佳决策所起的作用是至关重要的；
c.可通过多种途径和方法使认同理性增加理性的过程得以实现；
d.现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉
求为
② 综合扫描模型
埃齐奥尼提出了混合扫描模型，它试图保留广博理性模型和渐进主义模型各自的优势并弥补其缺陷。
混合模型在概念上希望截取广博理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政
策核心问题；同时截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估
上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。
(4)政治系统论政策过程模型
政治系统论政策过程模型超越了特定社会、政治结构所框定的具体制度，从更抽象的层次即系统论的
角度对公共政策过程进行了描述和分析。该模型把政策过程假定为输入一决策一输出一反馈这一系统
运行过程。
(5)垃圾桶模型
科汉•马奇和奥尔森提出和阐释了政策过程的垃圾桶模型。这个模型关注的是组织行为的非理性因素，
认为政策过程内在地缺乏理性。
3.试述公共政策过程机构一制度模型、集团模型、精英模型、多元主义模型、组合主义模型。
答：（1)机构一制度模型
机构一制度模型即旧制度主义政策过程模型。旧制度主义政策过程模型要回答的中心问题是：从国家
机构一政治制度可以对公共决策做出什么解释。
① 模型对国家机构一政治制度与政策产出的关系给出了解释：国家机构是公共政策的制定者和执行者，
所以公共政策是国家组织体制的产物；
② 模型解释了国家机构一政治制度对政策过程的影响；
③ 国家的组织结构或体制与公共政策的内容之间的关系。
(2)集团理论模型
集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用只
在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益，公共政策是各利益集团之
间争斗和力量对比的结果。
(3)精英主义政策过程模型
美国学者托马斯•戴伊概括、总结出了一组精英主义政策过程理论模型的命题：
① 社会分为有权的少数和无权的多数，负责社会价值分配的只是少数人，公共政策不是由民众决定的；
② 统治人的少数不代表被统治者的多数，精英大多出自社会经济的上等阶层；

95
③ 为了保持稳定和避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断，非精英只有接
受精英的基本观点，才能被统治集团接纳；
④ 精英们在现行社会制度的基本价值和如何维护该制度等方面有相同的理念，只是在很少一些问题上
有分歧；
⑤ 公共政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观，公共政策的改变是渐进的，而不
是革命性的；
⑥ 精英对民众的影响多于民众对精英的影响。
(4)多元主义模型
多元主义是描述和解释美国政治的一个重要概念。多元主义政策过程模型试图从利益集团竞争的视角
来解释公共决策过程的民主机制，多元主义立论的基点是美国的民主政治为什么能够在代议政治和利
益集团非常活跃的社会里运作，政策怎样产生于民众的需求。
(5)组合主义政策过程模型
组合主义理论是制度主义的一个分支。德国政治学家施米特提出了组合主义理论，成为政策研究中一
个有一定分析功能的政策过程模型。
① 组合主义的内涵：
a.它是国家与社会之间关系的一个中介，一种利益代表系统；
b.在这个利益代表系统中，国家享有独立且具主导性的地位，不受任何特定的社会阶级和利益集团的
控制;
c.这个代表系统中的利益集团，是具有内部一致性且组织良好的利益集团，其利益代表性受到国家的
认可，并拥有接近国家管理的特权，甚至是独占权；
d.这个利益代表系统中的利益集团的数量有限，各集团内部的各个代表组织以层级秩序排列，各代表
组织之间的关系是非竞争的关系，处于顶端的代表组织是单一的，并在集团内享有垄断性的代表地位；
e.这个利益代表系统是以报酬与处罚制度来维持其运作的；
f.组合主义体制的核心目标是通过国家与利益集团之间的制度化合作与协商，有序地将社会利益组织、
集中和传达到国家决策体制中去，通过允许这些集团分享权力的方式，以维持和谐、避免冲突。
4.试述构建“上下来去”政策过程模型的意义。对该模型进行识读和阐释，并选择当代中国的一项重
要政策进行系统考察，用该模型对这项政策的政策过程作出分析。
答：“上下来去”政策过程模型是一种基于中国政策经验的政策过程理论模型
(1)构建“上下来去”政策过程理论模型的意义在于：
“上下来去”政策过程模型是一个以本土经验为依据、具有鲜明的中国特色的政策过程模型。
① 遵循的哲学路线
“上下来去”政策过程模型遵循的哲学路线是辩证唯物主义和历史唯物主义，而其他政策过程模型遵
循的哲学路线则是逻辑实证主义或后现代主义。
② 政策运作的逻辑流程
在“上下来去”模型中，政策运作的逻辑流程是“上”、“下”互动的双向流程；而其他模型如多元
主义模型和精英主义模型，其政策运行的逻辑流程则是单向的，即自下而上或自上而下。
③ 政策实验的作用
在“上下来去”模型中，“一切经过试验”对于政策的正常运行起着十分重要的作用；而在其他模型
中，则未见有关于政策试验的设计。试点是得以发现事物的普遍性因果联系、形成理论和政策并对其
正确性进行检验的有效途径，是实验手段在政策运行中可行的替代方法。
④ 对公共政策制定与执行的设定
“上下来去”模型明确地把公共政策的制定与执行设定为社会集体行为，即公共政策不仅是领导者集
体决策的产物，而且是群众与领导、地方与中央、下级与上级、间接决策者与直接决策者、外围决策
者与核心决策者互动的结果。而其他政策过程模型则是把公共决策设定为某一国家机构或某些利益集
团的相互博弈并对公共决策机构输入利益诉求的行为。这种差异实际上是决策体制之间的差异。
⑤ 根本诉求
“上下来去”模型的根本诉求是公共决策的科学化与民主化，所以乐于容纳具有同样诉求的其他政策
过程模型。“上下来去”政策过程模型是由若干个亚模型组成的。基于西方的理论背景和经验事实建
构的政策过程模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去。此外，西方现代社会调查的程序设
计和技术手段、统计方法、计算机决策辅助系统等都可以运用到“上下来去”政策过程模型的政策操
作过程中。
(2)“上下来去”政策过程是一个逻辑过程，现对这一模型阐释如下：
① 哲学基础
a.“上下来去”模型的哲学基础是辩证唯物论和历史唯物论，从根本上解决了政策主体认识世界和改
造世界时遵循的认识路线，以及指导和规范其公共决策行为时遵循的原则的问题。

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b.作为“上下来去”模型的哲学基础的历史理论方面是历史唯物论。
c.在政策的社会操作层面上，“上下来去”模型将这些理论内容归结为“从群众中来，到群众中去”。
② 政策的社会认识过程与政策的社会操作过程及其相互关系
a.政策的社会认识过程和政策的社会操作过程在逻辑上区分为政策制定阶段和政策执行阶段，前一阶
段为后一阶段提供依据与指导，后一阶段的完成对第一阶段形成反馈。
b.政策的社会认识过程为政策的社会操作过程提供观念上的指导，而政策的操作过程则把抽象的认识
和理论转换成具体的政策并将政策转化为社会现实；同时，政策的社会操作过程反过来又影响政策的
社会认识过程。
③“上下来去”
① 模型中的“上”，指的是主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”，
指的是客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围地位的政策行为者。
②“上”与“下”是互动的，互动的路线和方向在政策的社会认识的过程中是客观一主观一客观、实
践一认识一实践、个别一一般一个别；在社会操作的过程中是从群众中来，到群众中去，其具体操作
性程序是群众一领导一群众、民主一集中一民主、点一面一点。这两个过程中的上下互动都不是一次
完成的，而是要经过无数次的循环往复。
(3)以“中部崛起战略”为例
2 〇〇 6 年，全国人大审议的“十一五规划”纲要里，将“中部崛起”列入其中，明确提出要增强中
部地区的发展水平。运用“上下来去”政策过程模型可以对其分析如下：
① 政策实施的现实原因：
a.中部地区是我国重要的工业、农业区，资源储量丰富，劳动力充足，且工农业基础较好，发展历史
也较为悠久。中部地区还是我国重要的科研教育基地，人才储备充裕。综合来看，中部地区具备实施
中部崛起战略的良好条件。
b.中部地区的发展现状与其综合优势不成比例，落后于东部地区的发展。这其中除了国家政策向东部、
西部倾斜而忽视中部外，还与中部基础设施建设落后、发展碎片化而难以集中连片、缺少发展机遇等
因素有关。
② 政策制定过程
中央在制定中部崛起战略时，充分考察了中部地区的现实情况，对中部六省的存在问题进行了深入细
致的探讨，这符合“上下来去”模型的哲学路线，即坚持辩证唯物论，一切从实际，出发实事求是。
5.怎样理解公共决策的科学化、民主化与制度化？
答：（1)公共决策的科学化
科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从
实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分
析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。
① 公共决策科学化具体包括以下几个方面：
a.问题的生成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。
b.改进政策制定和执行系统，这主要涉及政策过程和程序、利益相关者的角色、权力的配置、决策规
则、智库的作用等要素的安排和改进。
c.决策手段的自动化。从技术层面上实现决策手段自动化，搜集更准确、更系统、更全面的相关信息，
采用更科学的决策分析方法等等，将有助于决策过程的科学化。
② 专业技术人员和政策分析人员与公共政策科学化
随着政策问题的日益复杂化，决策难度不断增加，专业技术人员和政策分析人员开始大量加入决策者
行列，填补了直接决策者的职责与实际能力之间的差距。这是实现公共决策科学化的一项重要举措。
a.专业技术人员和政策分析人员接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长。尽管在原则上那
些处于最高层次的人有权正式决策，但实际上政策议程的确立、政策方案的拟制与选择常常需要考虑
专业技术人员和政策分析人员的意见。
b.在涉及复杂的技术和高深的专门知识的政策上，直接决策者缺乏相应的技术、时间和精力，这给专
家提供了发挥专长的机会，他们的意见常常成为政策制定的依据。
c.政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运
产生巨大的影响。
(2)公共决策的民主化
民主决策或政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公
共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程
中形成民主的体制、程序和气氛。
就形式而言，决策过程的民主化主要包括：
① 在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其要听取政策执行部

97
门的意见。
② 在征求意见时，力求广泛而全面。除了听取政策执行部门的意见，还要通过听证会等各种制度化形
式，征求广大群众的意见。
③ 在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意
见和看法，完善决策。
(3)公共决策的制度化
公共决策的制度化，指的是政策行为者特别是直接决策者的决策行为必须遵循法定的制度框架。具体
包括:
① 尊重现行决策机制
a.在制度转型和重建的过渡期，要科学、合理地界定各级公共权力机关的决策权，完善公共权力机关
内部决策规则；
b 要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策制度，实行依法决策、科学决策、民主决
策。
② 遵循决策程序
a.除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果必须公开，公众有权查阅；
b.涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，须事先组织专家进行
必要性和可行性论证；
C.社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，须向社会公布，或者通过举行座谈会、听证
会、论证会等形式广泛听取意见；
d.重大决策在决策过程中须进行合法性论证。违背或无视这些既定决策程序的决定，不能获得通过。
③建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度
a.加强对决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督
程序和监督方式；
b.按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
6.试述上下来去政策过程模型的特征以及该模型的容纳性或开放性 新增！！

6.3 考研真题详解
一、 概念题
1.政策过程[天津商业大学 2013 年研]
答：政策过程是指政策运作的全程，包括从“问题出现”到“问题解决”的所有阶段。公共政策是许
多步骤或阶段的产物。政策过程通常包括从政策问题认定、政策方案规划、政策方案合法化、政策执
行、政策评估等各个阶段，同时也涉及政策环境与政策参与者的互动。整个政策运作过程充满着政治
性、技术性与艺术性，因此也就深受政策环境因素，如政治、经济、社会、文化、教育等方面的因素
的影响和制约。
2.精英决策模型[中国传媒大学 2011 年研]
答：精英决策模型将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。其主要观点是：在政策过
程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。占统治地位的政治精
英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。具体
涵义为：
(1)公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。因此，公共政策的变革和创新只是精英们
对其价值观重新定义的结果。
(2)公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观
的影响微乎其微。精英与公众的沟通在极大程度上是自上而下的
(3)对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。也就是说，它们对基本的“游戏规则”具
有共识，对社会制度的延续看法一致。社会的稳定和秩序的存在就依赖于精英集团的这种共识，它们
反映了社会的基本价值观。政策方案只有与此相符才可能进入政策议程，得到决策层的认真考虑。
二、 简答题
1.简述公共政策模型必备的条件。[中国传媒大学 2008 年研]
答：可以从用来评估模型效用的一些一般性准则来分析公共政策模型必备的条件，这些准则主要有：
(1)排列并简化现实
政策模型的有效性首先依赖于它对现实政治生活进行序化和简化的能力。序化（理清顺序）能够使真

98
实世界中错综复杂的关系建立逻辑上的联系，简化（变复杂为简单）有助于人们清楚地理解那些难以
琢磨的复杂现象。当然，如果一种模型过于复杂或空泛，涵盖了过多的内容，就会给我们的理解带来
很大的困难，乃至无法得到利用。但如果一种模型过于简化或狭隘，仅仅对表象进行了概括，忽视那
些关键性的因素，就不可能用其来解释真实的世界。
(2)认定重要层面
政策模型的有效性还与其概括政治生活中重要内容的能力有关。好的模型应该能够抓住主要矛盾，把
人们的注意力从那些不相关的因素转移到真正重要的因素上来，使人们更多地关注公共政策的真实起
因和重要结果。当然，什么是真实的?什么是虚假的?什么是相关的?什么是不相关的?什么是重要的?什
么是不重要的?什么是表象的?什么是深层的?要回答这些问题不可避免地会涉及人的知识水平和价值判
断。因而，出现多种不同的答案也是正常的现象。
(3)符合社会现实
一般而言，政策模型应该与客观现实具有一定的联系，即从经验角度看，它应该具有真正意义上的指
涉对象。模型的建立往往源于人类的经验，它应该以现实生活为重要的参考依据。对于那些完全脱离
实际，没有经验依据的主观模型，人们在使用过程中会感到茫然或不知所措。当然，任何事情都不是
绝对的。从另一种角度讲，我们也不该草率地拋弃那些所谓“不真实的”理念，因为它们经常发挥重
要的启发性作用，把我们的注意力成功地引
向这样一个问题：为什么它们是“不真实的”？
(4)提供有意义的沟通
政策模型往往借助概念进行抽象，而这些概念在沟通过程中应该具有实质性含义并形成较为一致的看
法。否则，这个政策模型的有效性就会大打折扣。没有共识就难以沟通，你说东，他理解西，你跟他
就没有什么好解释的。例如，“精英”这个概念就有不同的含义。一些人可能把“精英”定义为由民
选产生的政府官员，他们能够代表大多数公众的利益；另一些人则认为所谓“精英”是指少数社会上
层人物，他们根本不是公众的代表，他们只是根据自己的偏好为社会制定政策。
(5)指导调查与研究
一个政策模型应该具有一定的可操作性，应该有助于对公共政策进行实证分析。从某种意义上讲，它
应该直接指涉现实生活中那些能够被观察到的、可以进行测量的、能够被加以证实的客观现象。一个
概念或一系列概念(我们称之为概念模型）所解释的内容应该能够在现实世界中得到检验和证实。如果
我们没有办法在政策实践中对此进行证实或证伪，那么它的有效性就很值得怀疑了。
(6)提出一定的解释
一个政策模型应该对公共政策提出一种解释，而不是只对公共政策及其过程进行简单的描述；它应该
对公共政策的原因和结果提出一定的假设，而不是仅仅盯住客观存在的经验数据。它源于现实却又超
越现实。毫无疑问，一个解释性模型总比描述性模型更具研究和应用价值。
2.简述林德布洛姆的渐进主义公共政策过程模型。[湖南农业大学 2012 年研]
答：（1)渐进主义模型也被称作渐进调适模型，是由美国学者林德布洛姆构建的。他的渐进主义思想
始于 1953 年，而于 1959 年发表于《公共行政评论》春季号上的一篇论文中提出了“渐进调适的科学
”这一概念。林德布洛姆是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。
(2)他认为理性化无疑应当成为公共政策追求的目标，但是基于“完全理性”的理性主义模型在实践中
则具有不可行性。他“主张援用‘民主智慧寓于社会互动之中’的市场运作的原理，另行开辟一种分
析和制定政策的途径，其要旨不在于专家做出周详完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此
的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡
(3)渐进主义模型包含两组命题：
① 公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边
际性的调适。调适的成功与否取决于有关政策的社会趋同程度，也就是能否在一种渐进演变的过程中
逐步寻求并获得既定政策的共同看法。
② 决策者把决策看做一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。在这一过程中，一点一点地啃
代替了一口吞下。“这样，尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接连而来的小进展却可能是社会发
生迅速的变化。”
(4)简单地讲，这个模型把直接决策者设定为“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者”，同
时他又是一个头脑清醒、与决策中庞大无比的各种社会政治力量“进行勇敢的角逐的足智多谋的问题
解决者”，其政策分析“集中于熟悉的、较为人知的经验上”，“大大减少所探索的不同政策的数目
”，“大大减少必须分析的因素及复杂性”；把政策结果设定为看上去似乎行动缓慢，但积小变为大
变，其实际速度要大于一次大的变革。
3.简述如何实现公共决策的制度化。[天津商业大学 2013 年研]
答:公共决策的制度化指的是政策行为者特别是直接决策者的决策行为必须遵循法定的制度框架。具体
的说，

99
第一，尊重现行决策机制。在制度转型重建的过渡期，要科学、合理地界定各级公共权力机关的决策
权，完善公共权力机关内部决策规则；要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策制度。
实行依法决策、科学决策、民主决策。
第二，遵循决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果必须公开，公众有权查阅。涉及
全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，须事先组织专家进行必要性
和可行性论证。社会涉及面广与人民群众利益密切相关的决策事项，须向社会公布，或者通过举行座
谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大决策在决策过程中要进行合法性论证。违背或者无
视这些既定决策程序的决定，不能获得通过。
第三，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。加强对决策活动的监督，完善决策监督制度和机制，
明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式；按照“谁决策，谁负责”的原则，建立
健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
三、论述题
1.结合实例，论述政策过程的渐进主义模型的特点和运用。[中国传媒大学 2013 年研]
答：（1)渐进主义模型也被称作渐进调适模型，是由美国学者林德布洛姆构建的。他的渐进主义思想
始于 1953 年，而于 1959 年发表于《公共行政评论》春季号上的一篇论文中提出了“渐进调适的科学
”这一概念。林德布洛姆是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。他认为理性化无疑应当成为
公共政策追求的目标，但是基于“完全理性”的理性主义模型在实践中则具有不可行性。他“主张援
用‘民主智慧寓于社会互动之中’的市场运作的原理，另行开辟一种分析和制定政策的途径，其要旨
不在于专家做出周详完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、
良性互动进而实现政策的动态均衡。这种动态的均衡最大限度地反映了西方工业文明及其与之相一致
的西方政治民主的实质和政治制度的特征”。
(2)渐进主义模型的基本特点：
① 公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边
际性的调适。调适的成功与否取决于有关政策的社会趋同程度，也就是能否在一种渐进演变的过程中
逐步寻求并获得既定政策的共同看法。
② 决策者把决策看做一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。在这一过程中，一点一点地啃
代替了一口吞下。他不仅会按第二步的预测，而且会按第三步、第四步以至无数步的预测来设计政策。
他看到了不断地修正政策和目标的可能性。他把决策看做在所有方面都是不固定的。他与采纳这一决
策方式并把决策看做一个连续的或系列的过程的任何政治体系，建立一种高度的灵活性、恢复力和持
久性，以提高其为复杂问题制定好的政策的能力。“这样，尽管或许没有一个政策措施是壮举，但接
连而来的小进展却可能是社会发生迅速的变化。”
(3)渐进主义模型的应用
简单地讲，这个模型把直接决策者设定为“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者”，同时
他又是一个头脑清醒、与决策中庞大无比的各种社会政治力量“进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解
决者”；把政治体制设定为实行多元民主体制、各种社会政治权力主体交互影响和制衡的美国式的政
治体系；把政策目标设定为只是进行局部的、有限的，属于既有政策的持续和边际性变革这样的改进；
把决策过程设定为公共权力运行过程中公民、政党、利益集团领袖和直接决策者各自行使权力，互相
影响和互相作用的动态均衡过程；将直接决策者的决策战略设定为“只专注于政策的逐步或微小改变
”，其政策分析“集中于熟悉的、较为人知的经验上”，“大大减少所探索的不同政策的数目”，“
大大减少必须分析的因素及复杂性”；把政策结果设定为看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其
实际速度要大于一次大的变革。
渐进主义模型所对应的原型，显然是西方国家特别是美国。事实上，林德布洛姆构建这个模型所依据
的经验事实完全取自美国。这一模型较之基于完全理性的理性主义模型，至少在美国具有更大的可行
性；用它来研究西方国家特别是美国的公共政策也具有更强的解释力。对渐进主义模型的批评归结为
一点，就是认为它具有显而易见的保守性：朝着保守的方向来阐释人的主观能动性和有限理性；只注
重现行政策的延续；对新政策关注的焦点仅限于原有政策的改进，以及看起来微不足道的政策目标的
制定及其实现；压制政策创新和具有根本意义的社会变革。
2.任何政策模型都不是对特定公共政策的研究，但可以为公共政策的分析研究提供一种独特的视角。
请选择一种或几种典型的政策模型对这一观点进行述评。[中国传媒大学 2007 年研]
答：公共政策学者对政策过程的共识是：政策过程就是政治过程，就是国家权力运作的过程；政策过
程的政治因素来自各种各样的政策行为者、政策利益相关者的参与和互动。揭示权力本质的政策过程
模型主要有集团模型和多元模型。
(1)集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。政府的作用
只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益，公共政策是各利益集团
之间争斗和力量对比的结果。

100
① 这个假定可以分解成如下一组命题：
第一，政治过程是各集团争取影响公共政策的行为过程；
第二，现代社会因利益多元化而分裂，集团之间的互动是政治的中心内容，政治就是集团之间为了影
响公共政策而展开的斗争；
第三，民众的力量只有通过利益集团的活动才能实现；
第四，政党被视为集团之间的联盟；
第五，早期的集团理论认为政府在政策过程中只是利益集团的传送带，得到改进和完善的集团理论认
为政府虽然从根本上说仍是竞争着的集团用来解决分歧和争议的场所，但政府的任务则是管理集团之
间的冲突；
第六，公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程；
第七，在现代政治生活中，集团间获取公共政策资源的竞争是不可避免的；
第八，公共政策反映着占支配地位的集团的利益。
② 集团理论模型所受到的批评主要有：
第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，过分夸大了集团的重要性而低
估了公共权力机构自身的作用；
第第
(2)多元主义政策过程模型
该模型的构建者是美国政治学家罗伯特•达尔。多元主义理论框架的要点是：
① 政治权力是高度分化的，分布于不同的行为者、不同的政策领域和不同的时间点；
② 政治舞台对全体开放，公共决策由分散在社会各领域的利益集团共同决定，任何集团都有力量去影
响决策，但没有任何一个集团能够支配决策；
③ 政府机构只是众多利益集团中的一个成员，政府是政策过程的直接参与者，但不具有支配的地位；
④ 虽然权力普遍地分散在社会各领域的个人和集团中间，但权力并不是平等分配的，不是所有的个人
和集团拥有相同程度的影响力；
⑤ 社会上存在各种不同的利益，利益相同的个体组成不同的集团，集团之间为了得到政府的支持而相
互竞争，同时各个竞争着的集团能够彼此协调与合作；
⑥ 精英是政治舞台上较大集团的代表，他们本身是流动的和不断变化的，而且相互竞争，所以精英不
是权力的垄断者。
第七章政策问题与议程设定

一、政策问题的概念、属性与分类
1.私人问题、公共问题与政策问题
(1)私人问题
私人问题是指某类问题仅仅涉及某一个人的期望与实际状态之间的差距，具有明确的个人属性，这类
问题发生后，只影响某个人或少数个人，而不属于政府机关要管辖和解决的范围，应当由当事人私人
自己解决。

(2)公共问题
公共问题与社会问题基本等同，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获
得的价值、利益或景况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会
同情与支持，或谋求引起政府关注和予以解决的一种情境。

(3)政策问题
政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规
范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解
决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
主要包括以下方面：
① 客观性内涵：政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境，这些事实
或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移。
② 察觉性内涵：这种客观的事实或情境己为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从

101
各自的角度感觉到了问题的存在。
③ 冲突性内涵：社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有
相当严重的冲突，有必要采取行动改变这种状况。
④ 组织性内涵：社会问题、公共问题演变为公共政策问题往往不单纯是少数个人行动所致，在现代社
会里，人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关的公共组织和政府。即便是少数权威统
治人物也必须通过一定的组织行为才能将察觉到的公共问题变成公共政策问题。
⑤ 对策性内涵：公共政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府组织或公共组织的职权范围之内，通
常都不可能仅靠少数人或一些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织纳入政
策议程并依法采取相应的政策行动来加以解决。
2.政策问题的基本属性
(1)关联性与公共性
① 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、
地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。在分析和解决公共政策问题
时，要从政策问题系统和社会系统的高度去把握。如计划生育是解决人口和资源环境的矛盾，但可能
导致失独家庭问题。
② 公共性：政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域的，影响到国家或某一地区的大
多数人，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。公共权力机构对政策问题的解决，表现为法律、
法规、行政命令或指示等形式的公共政策，对其针对的所有人员都具有权威性和普遍的效力。

(2)客观性与主观性
公共政策问题基于一定客观社会现实而得以成立。但同时它们又都是基于人们的主观价值判断、切身
感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而更具有主观性。不同国家的社
会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题的不同认识。

(3)历史性与动态性
① 历史性：历史性是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程
才会达到普遍化和严重化的程度，新的公共政策问题很可能是己有政策遗留的，也可能是环境与事态
的新变化所导致的。
② 动态性:动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。政策问题
的动态性不但可以从纵向历史发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察。
3.政策问题的分类
(1)从政策问题发生的领域，可将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问
题
等。
① 政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行、公民权利的维护等。在解决政治问题时，首
要遵循的是正当性或合法性的原则。
② 经济政策问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。
③ 国际关系领域的政策问题强调的是维护国家的利益和主权原则。但这种划分不是绝对的，政治政策
问题和经济政策问题等密切相连，有些政治政策问题在一定的角度看来，也是经济政策问题。
(2)从作用范围看，公共政策问题可以分为国际问题、全国性问题、区域性问题和地方性问题。
国家既存在统一性的全国政策问题，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策问题，它们构成了整
个国家的政策问题体系。
(3)邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。如
p238 表
① 结构优良
a.决策者人数较少，只有一个人或少数几个人，对于问题的解决方案也仅有几个；
b.决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致，这也反映了他们对于政策目标的追求具有一
致性;
c.决策者也能够确定每一种备选方案所能够产生的结果，若存在风险，也可以通过计算确定其可能的
存在范围；
d.这一类问题通常发生在公共权力机构的较低层次。
② 结构适度

102
结构适度指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。
a.方案的效用一致能够反映目标的一致性，但结果是不确定的，也无法加以计算，从而误差的概率无
法估计。
b.在此模型中，由于结果的不确定，可能使决策者难以抉择，对理性的选择可能带来严重的后果。
③ 结构不良
a.通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突；
b.备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。政府面临的很多政策问题都是结构不良问
题，这是因为政策问题大多涉及许多的利益相关者，他们之间由于利益上的相互冲突，很难在价值方
面达成一致。
(4)此外，还可以从政府、市场、社会三者关系角度划分为市场失灵问题、社会失灵问题、政府失灵问
题。

二、公共问题的提出
1.公共问题的形成因素
(1)美国学者格斯顿将能够触发公共问题事件的领域分为国内和国际两方面：
① 国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面；
② 国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。
(2)公共问题不仅会受些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用
① 虽然各种因素被归属为不同的类别和领域，然而很多因素可能同时发生，或者某一事件的发生导致
了其他类别事件的发生。
② 随着全球化的迅速发展，特别是经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。如全球传染病！
2.公共问题的提出者
(1)政府部门：政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。广义上的政府包括立法、行政、司法
等部门，它们都会成为公共问题的提出者。由于政府部门是政策制定者，因此它们提出的公共问题最
容易进入政府的政策议程。
(2)政治人物：政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治
领导人物。在所有体制中政治人物都是影响公共问题提出的一个极为重要的主体。
(3)政党组织：政党的核心目标就是争取执政以解决公共问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，它
是提出公共问题的重要主体。
(4)利益集团：利益集团其核心目标在于影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策。出于自身
利益的考虑，利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共问题。利益集团在政策制定过程中确
实起着举足轻重的作用，并经常成为公共问题的提出者。
(5)大众传媒：大众传媒在提出公共问题的过程中起到非常重要的作用：
① 大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常重要的公共问
题，并力图把这些问题转变为政策问题；
② 由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是简单的机械反映，
而是存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程，这导致一些相对重要的问题被忽略，而一些相对
不重要的问题被社会重视。
(6)专家人士及咨询机构：适应决策科学化需要相关专家人士及政策咨询机构，也称智库或思想库，通
常是利用专家资源，针对有关战略决策与政策问题的需要，为社会与政府组织提供政策分析与规划服
务的专业组织。他们如今己成为现代科学决策过程中不可或缺的重要主体。
(7)公民和社会团体：公共问题可由公众和社会团体以各种方式提出。
① 对于公众而言，除了将问题直接诉诸媒体的渠道外，还可以通过民意代表、信访、建言献策、参与
各种民意调查等意见输入渠道汇总问题，公众反映比较集中的共性问题往往容易演变为公共问题。
② 随着公民社会的发展，一些社团组织、非营利组织在诸多领域发挥着积极作用，这些组织发出的声
音也越来越强大，有的就成为了政策问题。
政策主体既可以单独提出公共问题，也可以参与到正式与非正式的政策网络中去提出公共问题。
(8)政策网络：是由政府机构与民间组织及市场主体、利益相关者或意见领袖们以及其他相关主体及人
士组成的能对有关政策过程产生一定影响的政策群体、政策联盟或政策联合体。政策网络是一种介于
正式组织与非正式组织之间的一种网络化联合体形态。

103
三、问题认定与政策议程
1.问题认定的含义、方法与步骤
(1)问题认定的含义
问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定
过程。问题认定不仅需要充分了解问题情境，而且还必须运用创造性的判断力和洞察力，精心构建政
策问题。一个构建良好的政策问题，便基本上揭示了解决问题的方法。对问题的认定是政策制定过程
中最为关键的第一步。

(2)问题认定的方法 p245 表、图

① 边界分析法
边界分析法是一种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。边界分析法有三个步骤：
a.饱和抽样：通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本。
b.诱导性提问：目的是要引出对问题的各种不同陈述，以多种形式诱导性地提出各种可供人们思索、
探讨的问题，启发被调查者从多方面和多层面为公共问题的界定提供更有意义、更具有实质性的数据
资料。
C 边界估计：可以利用元问题边界图弄清问题的特征，见图 7-1。图中横轴表示利益相关者，纵轴反映
的是问题的概念要素，如思想、假说、变量、目标等。随着被调查者所提出的新问题数量的变化，曲
线就会呈现不同的走势，起初会上升，到了一定的阶段则呈现平态势。
该方法和程序一般能满足问题界定的基本要求，能帮助弄清公共问题的本质与特征、成本与效益等，
但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的，需要与其他构建问题的方法或技术结合起来，
才能更好地进行公共问题分析。
② 类别分析法
类别分析法是公共问题的分析方法之一，通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将
某种公共问题细分成许多次类的过程（如污染划分为光污染、水污染等）；逻辑归类则是指将多种问
题组合成一个大的类别。
运用类别分类法的原则：
a.实质的相关性：类别分析法首先应该依据研究人员的目的和问题情境的本质来建立分类的基础，尽
可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。
b.穷尽性：分类应涵盖一个类目中所有的细类，若现有的分类并不能将所有的问题对象都归好类，说
明分类并不是穷尽的，还需要增加相应的类别，以实现穷尽化。
c.相互排斥性：同一层级的类目之间必须相互独立并排斥，每一问题对象只能被归入一个大类中的一
个细类。
d.—致性：每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。
e.层次分明性：分类的层级应该清晰，而不应混乱。
③ 层次分析法
层次分析法是将公共问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。可
能原因是指一切有可能促使某种问题得以产生的因素；合理原因是指以科学的研究或直接的经验为基
础所探查出的、对问题的发生产生重要影响的原因；可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。
④ 头脑风暴法
头脑风暴法是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的
公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。头脑风暴法通常包含以下阶段：
a.组建团体：头脑风暴法团成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。
b.意见产出：严格区分公共问题意见的产出与评估，公共问题意见产出时不进行过早的批评和辩论，
以免抑制团体激烈的讨论，讨论气氛应尽可能地保持开放和随意。
c 意见评估：所有的公共问题意见产出后方可进行评估。
d.意见排序：公共问题意见评估结束后，应对所提出的公共问题意见进行排序，同时编制有关公共问
题定性和争取列入政府议程的计划方案。
头脑风暴法的优缺点：该方法的核心机理不像前述分析方法那样要依赖于逻辑上的一致性或过程的合
理性，而是靠头脑风暴法提高团体成员间的共识程度；但头脑风暴法有可能削弱有关公共问题本质的
创造性冲突和争论。
⑤ 多角度分析法
多角度分析法，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和

104
解决办法的分析方法。
a.个人角度：许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而公共问题的分析必
须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对公共问题的影响。
b.组织角度：从公共问题被列入政府议程来看，在现代民主国家中并不是个人说了算，而必须涉及某
个决策组织；从提出公共问题的主体来看，此类主体大多是一些组织。因此，公共问题的分析也必须
重视从组织角度进行分析。
c.技术角度：从纯技术角度进行分析可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严
重危害程度定量化和定性化地反映出来，以增强分析论证的说服力，从而推动该问题决策进入政府议
程。
多角度分析的优点：适用于分析和解决结构不良的问题。对于复杂的公共政策问题，通常都要从多角
度对问题的性质、原因和严重性做出分析和判断。
⑥ 假设分析法
假设分析法是一种旨在将相互冲突的公共问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。它比上述所
有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题。
a.假设分析法的的基本步骤
第一，确定利害关系人。假设分析法的首要环节是确定各方利害关系人，并对他们按与问题关系的亲
疏、影响力大小排列出次序，从而排除实际上与公共问题不相关的人，并明确分析过程中应考虑的利
害关系人的立场、观点和意见等。
第二，呈现假设。找出要认定的公共问题背后的各种假设，步骤一般是从既定政策出发，追溯其基本
假设，再确定该假设的原始资料。
第三，评比假设。公共问题分析者要对相关问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设
间的差异、优劣和正确性。
第四，汇集假设。汇集前面各阶段所提出的假设和各种解决方案，由利害关系人依据各假设的相对重
要性和确定性，排定优先次序。汇集的目的在于建立一组能在大多数利害关系人中取得共识的基本假
设。
第五，综合假设。根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。
b.假设分析法的重要特征
第一，该方法是从问题的可能方案入手，而并非从问题的假定出发，原因是利害关系人对解决问题的
方案往往有所了解，而对问题的假设则并不知晓；
第二，该方法运作过程中始终运用同一种资料，因为公共问题上冲突常常并不在于事实资料本身，而
在于人们对同一资料的不同解释；
第三，该方法能对各种冲突性的意见和方案作有效的、创造性的处理，从而能够精确地认定问题。

(3)问题认定的步骤
邓恩把问题认定划分为四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题决定、问题详述与问题感知。
帕顿和沙维奇把问题认定划分为以下七个步骤：p248 省略了好多 还有下面假问题
① 对拟认定的问题进行初步观察；
② 勾勒出该问题的边界的轮廓；
③ 搜寻事实依据；
④ 列举目的和目标；
⑤ 明确政策封套；
政策封套指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各种因素限制，即与该政策问题有关的各种力
量给决策者和政策研究者设定的框框。
⑥ 匡算政策相关者潜在的成本和收益；
⑦ 再次审视对该问题的表述。
2.公共政策的议程设定
政策议程是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予
以解决的政策问题的过程。

(1)议程的类型
① 系统议程
系统议程由政治群体的成员共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政
治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。
② 政府议程

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政府议程指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。由于政府议程通常比系统或公众议程
要正规，所以又称正式议程。政府议程的类型划分：
a.按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和新项目。旧项目是指一些规则确定的项目；新项目是由新
的情况所引起的项目。
b.按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可分四种阶段性类型：第一阶段，界定或认定议程，
由一些经过积极而认真研究的项目所组成；第二阶段，规划议程，由一些己达到规划阶段的项目所组
成；第三阶段，磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之间进行讨价还价式的磋商；
第四阶段，循环议程，己进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。两种分法中后者
更精细和更具有分析价值。
国外还有分为实质性议程和象征性议程的 p250
③ 系统议程和政府议程的差异
a.系统议程仅由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发
生或提出阶段；可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的是众说纷纭的特点。
b.政府议程则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策
问题有关的种种事实。

(2)进入政策议程的条件与障碍
① 条件
a.事件或问题必须明朗而严重；
b.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；
c.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。正常的问题察觉机制是指能对各种政策问题经常保持警
觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。民主的察觉过
程指察觉机制应体现民主性；开放的察觉过程指有关组织的问题察觉系统应在不影响国家安全的情况
下向社会各界、各级组织、群众甚至对国外开放，充分吸收各方意见。
② 障碍
第一，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素；
第二，导致不能进入政策议程的其他一些障碍因素；如社群的价值规范、制度或程序上的限制等。
第三，一项公共问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。

(3)政策议程确立过程的模型
① 科珀等学者根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模
型：
a.外在创始模型
这是非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到系统议程，再介入政府议程。在民主和平等的社
会中比较常见。该模型让公共问题进入政府的议事日程，并不意味着政府会不折不扣地按照创始者的
意愿作最后的决定。适用的情境包括：创始者身处政府结构之外；表达或提出一项需求；试图将问题
散布到其他社会团体，以先行进入公众议程；最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。
b.动员模型
动员模型属于政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的公共问题一般都
能顺利地进入正式议程；但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨
论。在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交
到系统议程。动员模型通常出现在不太民主的社会中。
c.内在创始模型
内在创始模型是政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的
过程。该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，社会大众没有任何参与机
会；在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题；问题最多会
扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持。该模型在财富和权力高度集中的社会较为流行。
② 芭芭拉•尼尔森将议程的确立过程分为四个具体阶段：
a.议题确认：某一问题受到注意，并被察觉到需要政府的行动。这一问题必须达到足够重要的程度，
能够引起决策者的严重关切。
b.议题采纳：政府决定对公共政策问题是否做出反应。
c.议题重要程度排序：一旦问题被采纳，就需要对议程做出相应调整。这种调整主要是对议程中各问
题的相对重要程度进行排序。
d.议题持续：议题提升到决定阶段。
③ 约翰•金登的三源流模型 p253 图加政策窗口

106
该模型建立在三种源流的基础上：问题流、政策流和政治流。图 7-2 显示了该模型的基本架构。
a.问题流主要关注问题的定义。包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。
b.政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。政策流的重要方面在于针对
政策问题而提出的各种建议。
c.政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。它包括对于民族情绪、公众舆论、选举政治、利益集团
等的考虑。

④ 中国学者结合中国的实际情况，从议程提出者和民众参与度两个纬度出发，把中国的公共政策议程
模式划分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式，并认为关门模式日渐
式微，其他模式日趋活跃，见 p254 表 7-2。

7.2 课后习题详解
1.试述私人问题、公共问题和公共政策问题的联系和区别。
答：（1)私人问题、公共问题和公共政策问题的联系
私人问题、公共问题和公共政策问题涉及到问题，都是指个人或群体的期望和现实状态之间的差距，
这种差距的存在正是导致问题出现的原因。
(2)私人问题、公共问题和公共政策问题的区别
① 私人问题
私人问题是指某类问题仅仅涉及某一个人的期望与实际状态之间的差距，具有明确的个人属性，这类
问题发生后，只影响某个人或少数个人，而不属于政府机关要管辖和解决的范围，应当由当事人私人
自己解决。
② 公共问题
公共问题，是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或景况，与现实获得的价值、利益或景
况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与支持，并谋求
引起政府关注和予以解决的一种情境。
③ 政策问题
政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规
范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解
决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
2.公共问题的形成因素和提出主体主要有哪些？
答：（1)美国学者格斯顿将公共问题事件的形成因素分为国内和国际两方面：
① 国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面；
② 国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。
公共问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。一是虽然各种因素被归属为不
同的类别和领域，然而很多因素可能同时发生，或者某一事件的发生导致了其他类别事件的发生。二
是随着全球化的迅速发展，特别是经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。
(2)公共问题的提出主体主要有以下几种：
① 政府部门
政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们
都会成为公共问题的提出者。由于政府部门是政策制定者，因此它们提出的公共问题最容易进入政府
的政策议程。
② 政治人物
政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。在
所有体制中政治人物都是影响公共问题提出的一个极为重要的主体。
③ 政党组织
政党的核心目标就是争取执政以解决公共问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，它是提出公共问
题的重要主体。
④ 利益集团
利益集团其核心目标在于影响政府各机关制定和执行有利于自身的公共政策。出于自身利益的考虑，
利益集团也会经常向政府和有关公共组织提出公共问题。利益集团在政策制定过程中确实起着举足轻
重的作用，并经常成为公共问题的提出者。
⑤ 大众传媒
大众传媒在提出公共问题的过程中起到的不同作用：

107
a.大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常重要的公共问
题，并力图把这些问题转变为政策问题；
b.由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不是简单的机械反映，
而是存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程，这导致一些相对重要的问题被忽略，而一些相对
不重要的问题被社会重视。
⑥ 专家人士及咨询机构
适应决策科学化需要相关专家人士及政策咨询机构，他们如今已成为现代科学决策过程中不可或缺的
重要主体。
⑦ 公民和社会团体
公共问题可由公众和社会团体以各种方式提出。
3.简述问题认定或问题构建的含义、步骤与方法。
答：（1)问题认定的含义
问题认定就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定
过程。问题认定不仅需要充分了解问题情境，而且还必须运用创造生的判断力和洞察力，精心构建政
策问题。一个构建良好的政策问题，便基本上揭示了解决问题的方法。对问题的认定是政策制定过程
中最为关键的第一步。
(2)问题认定的步骤
帕顿和沙维奇把问题认定划分为以下七个步骤
① 对拟认定的问题进行初步观察；
② 勾勒出该问题的边界的轮廓；
③ 搜寻事实依据；
④ 列举目的和目标；
⑤ 明确政策封套；
⑥ 匡算政策相关者潜在的成本和收益；
⑦ 再次审视对该问题的表述。
(3)问题认定的方法
① 边界分析法
边界分析法是一种对公共问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。
② 类别分析法
类别分析法是公共问题的分析方法之一，通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将
某种公共问题细分成许多次类的过程；逻辑归类则是指将多种问题组合成一个大的类别。
③ 层次分析法
层次分析法是将公共问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。可
能原因是指一切有可能促使某种问题得以产生的因素；原因是指以科学的研究或直接的经验为基础所
探查出的、对问题的发生产生重要影响的原因；可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。
④ 头脑风暴法
头脑风暴法是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的
公共问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。
⑤ 多角度分析法
多角度分析法，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和
解决办法的分析方法。
⑥ 假设分析法
假设分析法是一种旨在将相互冲突的公共问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。它比上述所
有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题。

注意 4-7 新增！！第七题还是案
例！！！！！！！！！！！
4.应用分析：
对于目前某市区的局部街区制售假文凭、假证件、贩卖盗版软件和黄色光盘等非法群体活动日益猖獗
的问题，试站在该区居民的立场上，简单陈述一下你对这一问题的界定，而后根据政策议程的有关原
理，谈谈如何行动才能尽快让这一问题进入政府的政策议程？
答：（1)站在该区居民的立场上，可对这一问题作如下界定：

108
① 居民所住街区道路两旁经常聚集着制售假文凭、假证件、贩卖盗版软件和黄色光碟的小商贩，阻碍
交通不说，还破坏了本街区的文化形象，居民对此怨言颇深，强烈要求对此进行整治。
② 该现象已经盛行五六年了，在本街区的三个十字路口以及一个农贸市场入口处最为严重，己经严重
污染了本街区的文化娱乐环境，对本地的青少年造成非常恶劣的影响，也扰乱了街区内的市场秩序。
③ 要杀住本街区的制假售假之风，就要对这些非法的小商贩进行整治，彻底清除这些危害本街区精神
文明建设的毒瘤，还社区百姓一个干净的生活环境。
④ 对街区内的制假售假现象进行整治，既有利于其他合法商贩的正常经营，又能方便社区百姓的日常
生活，会受到社区内居民的欢迎。
(2)要使这一问题尽快进入政府的政策议程，应该采取以下行动：
① 由本街区内专家学者或政府有关部门牵头对制假售假现象进行广泛深入的调查，撰写出详细的调查
报告，客观表述街区内该现象的严重程度。
② 由本街区内的有影响力的社会人士或人大代表、政协委员等将报告递交到政府相关政策部门手中，
引起政府的足够重视，并及时采取行动。
5.结合案例 7-4,试述政策议程确立过程的类型、条件与理论模型。
案例 7-4 美研究人员首次合成人造单细胞生物
美国一个研究小组于 2010 年 5 月 20 日发表报告说，他们合成了一个人工基因组，并用它使一个被掏
空的单细胞细菌“起死回生”。研究人员表示，这是第一个完全由人造基因指令控制的细胞，它向人
造生命形式迈出了
关键一步。
美国 J•克雷格•文特尔研究所的研究人员在最新一期美国《科学》杂志上报告说，他们人工合成了
一种名为蕈状支原体的细菌的脱氧核糖核酸（DNA)，并将其植入另一个内部被掏空的、名为山羊支原
体的细菌体内。在多次失败的尝试后，他们最终成功使植入人造 DNA 的细菌重新获得生命，并开始在
实验室的培养皿中繁殖。
“这是第一个人造细胞，”领导研究的克雷格•文特尔说，“这是地球上第一个父母是电脑、却可以
进行自我复制的物种。”
许多科学家积极评价这一成果，但也不乏担忧的声音。
美国宾夕法尼亚大学生物伦理学家阿瑟•卡普兰在《自然》杂志上评论说，文特尔的成果终止了有关
生命的存在是否需要特殊力量或能量的争论。“在我看来，这使它成为人类历史上最重要的科研成果。
”
美国波士顿大学生物医学工程教授吉姆•柯林斯则反驳说，“这项成果破坏了我们有关生命属性的基
本信念，而这种信念对我们如何看待(人类）自己、如何看待我们在宇宙中的位置都非常重要。”
还有一些人担心这项技术可能被用于制造生物武器。环保组织“地球之友”成员埃里克•霍夫曼表示，
必须确保相关的法规到位，以保护环境和人类健康免受这项有潜在危险的新技术的伤害。
美国总统奥巴马也就这一成果表示，目前需要确定这类技术合适的伦理界限，将其危害控制到最低限
度。
问题：
(1)你认为人造单细胞技术的发展会带来伦理问题吗？为什么？
(2)你认为眼下或将来能否解决该技术发展中的政策伦理困境？又如何解决呢？
答：（1)人造单细胞技术会带来伦理问题。原因是：
人造单细胞技术是完全由电脑控制、在实验室完成对生命的创造的新技术，如果这项技术发展到可以
在实验室中造出人，就会带来如何看待这种“人造人”的社会地位、权利义务以及血缘等的社会伦理
问题，这无疑会是对人类正常社会价值观、伦理观的巨大挑战。
(2)将来可以解决该技术发展中的政策伦理困境。
政府允许该项技术的发展，但只能在政府的政策范围内发展，不得超出政策要求的界限。并严格限制
该项技术的商业化应用，将该技术列入国家机密，防止私人掌握该技术以危害社会。
7_3 考研真题详解
一、概念题
1.公共政策问题[中国传媒大学 2009 年研；西南大学 2012 年研]
答：公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望
实现或解决的问题，它是一种特殊的社会问题。公共政策问题的基本内涵应主要包括如下几个方面：
（1)社会客观现象或问题情境。政策问题来源于社会期望与社会现状之间的差距。（2)对上述问题的
察觉与认同。即便存在上述客观现象或问题情境，倘若它并没有被社会大多数人所察觉，它也只能是
一种潜在的社会问题。（3)价值、利益与规范的冲突。这种冲突除了表现于个体之间，更多地表现于
个体与团体、团体与团体，以至于个体、团体与整个社会之间的矛盾与冲突。（4)团体的活动与力量。
让某些个人问题转变为社会问题，直至上升为政策问题，往往不是少数个人行动就能奏效的。⑤政府

109
的必要行动。社会问题要列入政策议程，必须是那些被认为是很重大的问题，值得政府给予更多的注
意，并依法采取政策行动加以解决。
2.政策问题的层次分析法[中国传媒大学 2012 年研]
答：层次分析法是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法，它首先通
过把复杂问题中的各种因素划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对一定客观现实的主观判
断结构(主要是两两比较)把专家意见和分析者的客观判断结果直接而有效地结合起来，将一层次元素
两两比较的重要性进行定量描述；然后利用数学方法计算反映每一层次元素的相对重要性次序的权值，
通过所有层次之间的总排序计算所有元素的相对权重并进行排序。其优点体现在：定性与定量相结合、
系统灵活简洁。具体操作中，层次分析法将政策问题的原因划分成可能原因，合理原因和可行原因三
个层次的一种分析方法，其实质是一种分类分析方法。可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以
产生的因素；合理原因，是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的问题成因；可行原因，是
合理原因中实际起作用的原因。
3.政策议程[湖南农业大学 2012 年研]
答：政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确
定为应予以解决的政策问题的过程。政策议程强调公共问题得到决策主体的深切关注，感觉有必要由
公共权力机构来解决，并纳入了政策的讨论过程等几方面的因素。进入政策议程的条件有：①事件或
问题必须明朗而严重；②要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；③要有正常、民主和开放的
察觉机制与过程。
1.简述公共政策问题的基本属性。（2012 湖南农业大学年研]
答：（1)关联性与公共性
① 任何一个政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或
部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。一种政策问题的处理可能会产生可
预测或不可预测的其他相关的政策问题。这就要求我们在分析和解决公共政策问题时，要从政策问题
系统和社会系统的高度去把握。
② 政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域的，一般都影响到国家或某一地区的大多
数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。公共权力机构对政策问
题的解决，表现为法律、法规、行政命令或指示等形式的公共政策，对其所针对的所有人员都具有权
威性和普遍的效力。
(2)客观性与主观性
① 无疑，任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。例如突发自然灾害、人为事件、
社会变迀以及科技变迁等客观事实的变化多会引发政策问题。但是，同时它们又都是基于人们的主观
价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主
观性。
② 面对同一状况，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发就可能有不同的认识，有的可
能认为必须制定一定的政策予以解决，有的则可能并不如此认为。
③ 另外，不同国家的社会和政治制度、历史文化等也可能造成国家间对问题的不同认识。例如，不同
国家的社会和政治的先入之见往往会影响到该领域政策问题的不同建构。
(3)历史性与动态性
① 所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才
会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是己有政策遗留、衍生的，也可能是环
境与事态的新变化所导致的。这些都说明公共政策问题常常具有历史性。
② 从公共政策问题的历史性中我们又可获知政策问题还具有动态性。所谓动态性，是指一定的政策问
题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。当然，政策问题的动态性不但可以从纵向历史
发展方面去看，而且可以从横向状态上来观察。
2.举例说明公共政策问题的边界分析法。[中国传媒大学 2010 年研]
答：（1)邓恩的观点
邓恩认为，政策分析者很少面临一个单一的、完全界定了的问题；相反，他们面临着多种问题，这些
问题散见于整个政策制定过程中，被那些观点和符动相互依赖的利益相关者以明显不同的方式加以界
定。边界分析是问题界定的一个重要方法，它由以下三步构成：①饱和抽样。我们可以通过一个多阶
段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）。②问题陈述的唐发。具体说明这些闷
题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。
③边界估计。这一步是要估计元问题的边界。
(2)帕顿和沙维奇的观点
帕顿和沙维奇提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法，基本步骤是：①使用参考来源。检查数据推
导的细节，使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。②运用相关调查数据。分

110
析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查。但有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数
据。③猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数；可以应用
某些学科己建立起来的拇指规则；一个己知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为己知
的话从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估计总数等。④使用专家。向专家请教，但必
须保证他们是真正的专家。有各种由专家使用的估计方法可以用来减少估计所产生的可能错误。
3.简述政策议程确立的过程模型。[中国传媒大学 2012 年研]
答：政策议程确立的过程模型是一种阶段性的描述，是对政策进行程式化的分析。其核心是将政策议
程看做是一种政治行为或政治行动，通过政治与政策议程的关系对政策议程的政治行为进行阶段性或
程序化研究。过程模型认为政策议程的确立是一个动态过程。政策议程的确立可以分为四个阶段：
(1)第一阶段一一议题确认，某一问题受到注意，并被察觉到需要政府的行动。
(2)第二阶段一一议题采纳，政府决定对公共问题是否做出反应。
(3)第三阶段一一议题重要程度排序，对议程中各个问题的相对重要程度进行排序。
(4)第四阶段一一议题持续。
二、案例题
案例一
某县到任不久的县委张书记，在连续听取汇报的过程中，认识到有一系列关系到全县数十万人民的生
存与发展的大问题需要党和政府拿出办法来解决，而大家反映最强烈的问题是县政府财政收入水平太
低。有人向张书记建议:如果将全县耕地的四分之一从种植粮食作物改为种植烟草，那么县政府的财政
收入一年后就能够增加一倍。
“新官到任三把火”，这一把火点起来，就可以使现在面临的许多问题迎刃而解。张书记采纳了这一
建议，并在县委常委会议上力排众议，坚持通过了立即着手把全县四分之一耕地改种烟草的决定。然
而，这一决策执行的结果是，一年后县政府财政收入不但没有提高，反而降低了约五分之一，同时给
农民的利益造成很大损害。[西南大学 2012 年研]
请根据材料回答以下问题：
1.请运用政策议程理论分析本案例。
答：政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确
定为应予以解决的政策问题的过程。一般将议程通常分为如下两大类：
(1)系统议程
系统议程(systemagenda)由政治群体的成员共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有
问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。一般说，关注某一议题的公众人数越多，
就越有可能获得系统议程的地位，接着进入政府议程。然而，并不是所有的公共问题都能如此。很多
的公共问题虽然处于系统议程之内，但因为种种不同的原因，政府还没有认为这些问题到了必须加以
讨论和解决的地步，而无法进入政府议程。同时，还存在许多问题可能不经过系统议程，而直接进入
政策讨论的政府议程。
(2)政府议程
政府议程(governmentalagenda)指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。就具体种类而
言，它有议会的、行政机关的、司法机关的和军事机关的议程等。还可以像上述那样按区域、层级和
行业等来区分。由于政府议程通常比系统或公众议程要正规，所以又称正式议程(formalagenda)。
案例中的政策既不属于外在模式也不是内在模式，完全是行政首脑自行作出的决定，也没有进行民主
决策或者是可行性讨论研究，这种做法违背了政策的科学化和民主化原则，最终结果也是政策不能有
效进行下去。其次政策制定的也没有按照程序来，只凭几个人的意见就妄自作出关系到大多数人利益
的决策，带有强烈的主观色彩，最后的结果是损害了多人的利益。
2.根据上述分析，您认为张书记应该总结什么经验教训？
答：拍脑袋决策是行不通的，要按照客观的政策议程的程序来首先进行设定问题：
(1)对拟认定的问题进行初步观察。对观察到的情况给予初步整理和完整描述，弄清楚有哪些个体和群
体与此有关，他们各自的价值观和利益诉求对该问题有什么影响。
(2)勾勒出该问题的边界的轮廓。弄清楚该问题产生和持续发展的时间；问题的发生有多大的空间范围，
已造成多大影响；与哪些因素相关；发展的趋势如何。
(3)搜寻事实依据。系统收集该问题的事实材料，从多种途径查阅数据并使用不同的方法进行评估，核
实数据并将它们与己有的事实材料进行比照。而不是只凭一家之言而做出决定。
(4)列举目的和目标。对与该问题有关的行为者的目的予以概要陈述或目标列举，以便能够对它们进行
衡量和检测。
(5)明确政策封套。所谓政策封套(policyenvelope)，指的是政策研究者在进行政策分析时所受到的各
种因素限制，即与该政策问题有关的各种力量给决策者和政策研究者设定的框框。在进行问题认定时，
决策者和政策研究者必须弄清楚有关政策封套的重要线索，确定可能影响政策的广度和深度的均衡点。

111
“如果这些政策敏感性变量没有被包括在内，那么将无法弄清楚更高层次的政策；即使弄清了，也无
法实施。”
(6)匡算政策相关者潜在的成本和收益。将匡算的结果用文字叙述或者图表展示出来，指出如果该问题
获得解决，各政策相关者将得到什么或失去什么。就是由于没做到这点，造成了农民收入的损失。
(7)再次审视对该问题的表述。要最后思考一下是否现在就必须针对该问题制定公共政策。
只有做到对问题的明确鉴定，才能对症下药，做出科学合理的解决之策。其次在提出和选择问题的解
决方案时，要采取广泛的意见和方案，而不是个人主义的过程，民主还是有利于克服主观主义的。
第八章政策方案的规划与抉择
公共政策制定是指公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目
标，拟订、评估和最终择定有关政策方案并予以合法化的过程。政策制定是政策过程的核心阶段。可
看看 p258 的案例分析

一、公共政策目标的确定
1.政策目标的含义与特征
政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和
效果。政策目标主要具有以下特征：
① 问题的针对性：任何政策目标几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀和认识上。
② 未来的预期性：政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动
在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性。
③ 目的的多元性：政策问题是复杂的，着眼解决某一政策问题的政策目的也是多元的。多元目标也有
主次之分，要有机统一。
2.政策目标的分类
(1)政策目标的类型划分
① 根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标；
② 根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标、国内政策目标和
对外政策目标、全局性政策目标和局部性政策目标等；
③ 依据政策目标本身所属的社会领域，可有政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目
标；
④ 依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目
标；
⑤ 按照吸收了几种标准的混合标准来作其他的划分；或者按照上述并未提及的标准作其他划分。

(2)公共政策的基本目标
① 公平
a.公平指每人或每个群体得到同样的利益，公平涉及的三大内容：第一，从分配对象方面看，它涉及
谁有权得到分配、不同层级如何分配、不同群体如何分配等问题；第二，从分配物来看，它涉及可分
配物的范围多大、可分配物的价值如何等问题；第三，从分配过程来看，它涉及竞争机会是否平等、
统计学意义上的平等分配过程、投票等政治参与机会平等问题。
b.可以分为三种公平：第一，机会公平。每人都有同等的获取分配物的机会，但不保证每位最终都能
得到。第二，分配公平。有两种情况：一是分配物对于一定范围的人群是一样的，但对于该范围以外
的人可能就不同；二是在不同的个体或集体之间是平等的，但对这些个体的背后或群体内部的每个人
来说则可能并不平等。第三，最终状态公平。它会充分满足每个人不同的偏好、实际需求和价值追求。
② 效率
效率就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。
a.在投入方面，它涉及如何计算投入，如何确定某种投入与某种产出的关联，如何确定某种投入的机
会成本。
b.在产出方面，主要涉及：第一，如何确定产出目标。如学校想多培养人才；第二，在多种产出目标
的条件下如何决定这些目标的组合比例。
③ 自由

112
自由就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。
④ 安全
安全在政治共同体中是非常复杂的概念。按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、
社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。

(3)公共政策基本目标之间的关系 p261 有两个图

① 公平与效率之间的关系（表 8-1 公平与效率）
② 自由与安全的关系（表 8-2 自由与安全）
对于公平与自由、自由与效率、效率与安全、公平与安全之间的关系，人们的认识也很不一致。在现
实当中，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。
3.确定政策目标的意义与原则
(1)确定政策目标的意义
确定政策目标的价值意义主要体现为以下方面：
① 它能为制定政策方案提供方向性指导；政策目标就是政策方案要遵循的方向，没有目标或目标模糊，
不利于方案的规划和抉择，更不利于贯彻最终不利于问题的解决。
② 它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。对比，差距，原因，修改。

(2)确定政策目标的原则
① 实事求是：实事求是是确定政策目标的一个基本原则。首先，政策目标的确定必须从实际的公共政
策问题出发；其次，在确定政策目标时一定要切实可行，既不能好高骛远，不切实际，也不能出于决
策者个人或群体的某种打算而降格以求。
② 面向未来：政策目标本身的一个重要特征就是对未来的预期性，该特征要求在确定政策目标时必须
面向未来。
③ 系统协调：在确定政策目标时力求让同一政策的多项目标相互协调，也让某项政策的目标与己有政
策的有关目标或即将出台的其他政策的目标相一致。
a.需要运用系统论、控制论及运筹学等方法来对有关的政策目标作全面考量；
b.在确定公共政策目标时要弄清问题的实质所在，尽可能地逐步将目标数量减少到最低数量，以便集
中配置政策工具和资源。
④ 明确具体：确定有关政策目标，就要使目标明确具体。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内
容、相关条件等都要进行清晰界定或说明，做到表达准确，含义清楚、单一，各项要求详细具体，能
量化的予以量化等，以利于理解和操作。
⑤ 伦理考量：公共政策作为统治阶级和阶层实现其利益和意志的重要工具和手段，必然会在政策目标
的考量中体现他们的价值偏好。但统治阶级为了更好地维持统治的稳定，也会考量社会大众的利益需
求，甚至反映一些社会弱势群体的利益和需求。

二、公共政策方案的规划
1.政策规划与政策设计的区别与联系
(1)政策规划的含义及其特点
政策规划，又称政策构建。从狭义上来界定，政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的
政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。政策规划的特征表现有：
① 从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存；②从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策
目标的确定与政策抉择之间。

(2)政策设计的含义及逻辑结构
从结构上看，政策设计包括通过一定的内在机制联系起来的各种要素及其结构逻辑。它主要包括两大
组成部分，一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素间的联系机制。
① 方案设计的基本要素
a.结果。方案设计中的结果包括在制定政策方案时政策制定者所预期产生的结果以及政策本身所产生
的实际结果两个层面的含义。预期结果和实际结果之间不可能完全一致，而政策方案设计的一个重要
目标是追求尽可能地缩小两者之间的差距。

113
b.目标人群。目标人群是公共政策所直接或者间接影响到的团体和个人，政策制定者期望通过公共政
策引导、改变和规范目标人群的行为。政策设计必须考虑到政策对目标人群的利益可能产生的各种影
响以及由此带来的反应。
c.执行机构。执行机构是指具体执行政策方案的相关政府机关或其他机构。对于具体执行机构的选择，
需要考虑下列因素:第一，执行机构的政策资源和能力；第二，执行机构的组织健全程度；第三，执行
机构人员的意愿；第四，执行机构的沟通能力等。
d.法规。法规是指政策方案所依据的法律基础，也就是说政策方案从内容到程序都应当符合各种法律
的规定。
② 政策的联系机制
a.规则。在政策设计中，政策制定者、目标人群以及执行机构等都要遵循社会的规则。公共政策往往
包含了对社会价值和利益的分配和再分配，因此一套明确、合理的规则是保障公共政策的公平、公正
和合理的重要基础。
b.工具。工具是指促使政府和目标人群遵守政策方案的各种政策措施，即将政策目标转换为具体政策
行动的各种工具和机制。通过应用政策工具，政府能够引导、纠正、规范目标人群的行为，使其行为
有利于政府意图或政策目标的实现。
c.假定。假定是指对政策因果关系的各种陈述，包括技术假定、行为假定和规范假定，这些假定是政
策能够达成目标的理论基础。第一，技术假定是指从技术层面来看，应用哪种科技才能使政策发生预
期效果的假定；第二，行为假定是指政策应当敦促目标人群采取哪种行为，才能使政策产生效果的陈
述；第三，规范假定是指政策应采取哪种法律规范，才能使政策产生效果的假定。看 p265 最下

(3)要素之间的联系机制构成了政策设计的结构逻辑图 p266

(4)政策规划与政策设计的联系与区别政策规划与政策设计的区别
① 政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显
的“阶段论”特点。政策规划重点考虑解决方案的形成和研判，偏重理性和技术层面的分析。
② 政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念；政策设计从范围来看更为广阔；从结构逻辑来
看，政策设计将政策问题和政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定过程，
而不强调政策阶段划分；它将各阶段融合起来，用更加系统的方法来探讨政策方案的形成及其执行问
题。
2.政策规划的主体
(1)政策规划的政府主导化
政策规划中的政府主导主要体现在规划的组织和管理方面。在现实的政策规划过程中，政府不仅在规
划组织与管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段上也常常占主导地位。

(2)政策规划的主体多元化
① 单一式规划主体
在单一式中，政策规划主体通常为政府有关机构。
a.政府的优势在于它对有关问题有具体详细的了解，对问题能从全局上进行考量。
b.单一式规划的缺陷在于：第一，政府本身也有自利性和价值偏好，因而单纯的政府规划不能确保公
正；第二，政府对一些问题的理性认知能力也是有限的，单纯由政府做出的规划也难保科学；第三，
单一式政府规划将各方利益主体排除于规划过程之外，这种政策规划明显缺乏民主性。
② 多元式规划主体
多元式规划主体中除政府以外的其他主体虽然可能对实际情况缺乏深入、全面的了解，也可能会从局
部利益出发，规划失之片面，但它们的参与毕竟可以对政府规划起到制约、补充等作用，既有利于克
服各方的自利性，保障社会公正，也有利于汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科
学性和民主性。因此我国应该对此给予特别关注，尽快尽可能利用好这一模式，可以借助思想库和听
证制度。
3.政策方案的设计原则
政策方案的设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤，要确保方案的质量，必须注意贯彻以下几项
原则：
(1)紧扣政策目标
设计政策方案是达成政策目标的一个重要规划步骤，因此它首先必须紧紧围绕针对某一或某些问题的

114
政策目标，科学地设计实现有关政策目标的具体政策行动方案。政策方案的设计必须时刻以有关政策
目标为核心，与目标保持一致。
(2)规划多重方案
所设计的方案的数量一般至少不低于两个，可以让人们利用自己的理性能力去尽可能充分地考虑一切
可能的解决方案，从而在尽可能多的备选方案中进行优中选优；同时多重方案的设计也能为此后修正、
调整和更新政策方案提供便利条件。但不是越多越好，时间、成本会增加，五个左右就很好了。
(3)方案彼此独立
所设计的多重方案彼此要相对独立，互不隶属，当然彼此可以同属某一大类。如果相互隶属，即某一
方案可能属于另一种方案的一部分，这两种方案实际上仅仅是一种方案。这样，设计就不合理，就不
能达到真正的方案多重化要求。
(4)方案要有创新
应该看到每一个问题的特殊性及其未来的变化性，力求通过不同程度的创新性方案更好地解决问题。
重视方案的创新性，并不意味着不要任何己有成功的经验和办法，或者是单纯为创新而创新。
(5)方案切实可行
目标要可行，实现目标的方案也要可行。要充分考量现有和将来的条件，去设计实现目标的主体、手
段、技术、步骤等，力争它们都具有可行性和可操作性。
4.政策学习与政策移植
(1)政策学习及其类型
政策学习是指在政策规划中，政策制定者常常要参考借鉴不同国家、地区或者其他部门相关的政策方
案，学习其中的知识、技术或者是政策观念，并从其中汲取灵感和受到启发的过程。
现实中的政策变迁或者政策创新的一个重要来源就是政策学习。对于一个复杂、不确定的政策问题，
政策制定者至少要从纵向和横向两个方面来考虑应当采取什么样的政策方案。从纵向来看，需要思考
以往是如何解决这种问题的，或者现在的政策对于该问题是否有效；从横向来看，政策制定者需要考
虑其他国家、地区、省份或者其他城市是如何解决这些问题的。
① 影响政府组织的学习能力和可以学习到的知识的因素
a.政府面临问题的性质。如果政策问题具有较高的相似性，即很多地区和组织面临着相同或类似的问
题，那么决策者就能够从其他地区、其他组织中获得处理类似问题的各种信息。而对于有些特殊的问
题，政策学习的作用或许不够明显。
b.政策学习也与一个组织的内部文化、组织价值和利益等相关。政府组织或决策者，会选择那些符合
组织价值观念的信息或者有利于组织的信息，并将这些有意向的信息加入到决策之中。
c.组织学习也受到外部环境的影响。政府组织身处于社会和复杂政治体系之中，社会的价值观念、文
化习俗以及政治体系的意识形态等都可能影响到政策学习。
② 政策学习的类型
a.工具学习。工具学习指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等。
b.概念学习或问题学习。概念学习或问题学习是指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。
C.社会学习。社会学习是指决策者学习有关政策价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质。社
会学习能使决策者反思政策制定所依据的根本价值、原则和过程，从而导致决策理论的重大变迁，但
困难，因为一般决策者都不可能轻易改变自身的价值观念。
③ 政策学习（即经验汲取）的特点：根据罗斯的研究，政策学习即经验汲取有四个特点：
a.政策学习是跨时空的，即从过去、国内不同地方政府和不同国家的政策实践中汲取经验教训；
b.政策学习是有条件的，即学习者务必充分考虑影响政策成败的特殊背景和条件，避免盲目照搬或全
盘移植；
c.政策学习的动力来自学习者对现行政策的实施结果与期望景况之间差距的不满意；
d.政策学习的过程是模仿而不是创新，但是将彼时、彼处的做法引进到此时、此处的过程中所作的调
整、调适和改变，也蕴涵着一定程度的创新。

(2)政策移植及其类型
① 政策移植或政策转移的含义
政策移植就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临
的政策问题。政策移植可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和政策执行阶段，而在政策
规划阶段，政策移植的作用尤为重要。
② 政策移植增加的原因
a.随着经济全球化的发展，各个国家在经济方面越来越具有同质性，各国面临许多类似的政策问题。

115
相似的问题可以由相似的政策来加以解决，这是政策移植能够产生的一个基础。
b.通信技术的发展使得各国间在知识、观念等方面的交流变得更通畅快捷。政策移植对于政策制定的
明显优势在于政策方案规划的快速、便捷，同时又节约成本。
③ 政策移植的不同程度
a.复制，即指政策文本直接的、完全的转移；
b.效法，即借鉴他国公共政策背后的思想观念；
c.混合，即针对同样的政策问题混合各有关国家的公共政策；
d.启发，即其他国家的政策可能引发本国的政策变化。
④ 政策失败
虽然政策移植在政策规划和执行中具有重要的作用，但并不是所有的政策移植都能够获得成功，出现
政策失败。政策失败的原因：
a.信息不全的政策移植，是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运
行的;
b.不完全的政策移植，是指虽然发生政策移植，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却
没有被采纳；
c.不当的政策移植，是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政冶和意识形
态背景方面的不同。

三、公共政策的抉择与合法化

公共政策的抉择，是指由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策
制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。这一过程是公共政策制定
过程中最具实质性意义的阶段。
1.公共政策的抉择主体
(1)国家元首、政府首脑和它们率领的行政领导团队
(2)由民意代表组成的立法机关
一些公共政策，特别是要上升到国家或地方法律高度的公共政策以及那些需要立法机关
审议的公共政策必须要经过民意代表的赞同和批准才能得以制定。民意代表掌握着重要
的国家公共政策的抉择权。
(3)国家最高法院及其法官
在流行判例法和习惯法的国家或存在违宪司法审查权的国家，法官的判案在一定程度上
就是一种立法行为，因而法官对公共政策也就有一定的抉择权。他们行使公共决策权的
方式很特殊，并不像立法机关和行政机关那样可以主动地就有关政策问题直接做出政策
抉择，而往往是被动地通过对有关司法性案件的审理和判决来间接地对有关公共政策问
题及解决方案做出抉择。
(4)执政党和军界的高层领导也有可能成为国家政策的直接决策者，一些国家的军事机关
及其首脑在国家政策的抉择中会发挥重要的甚至根本的作用。

2.公共政策的抉择原则
根据决策的科学化、民主化和制度化的要求，决策者应考虑到以下决策原则：

(1)尊重科学分析的价值
公共政策抉择的科学化对于最终的抉择者来说，就是要求抉择者充分尊重依据科学程序、运用科学方
法和技术而提出的政策规划建议。尊重科学分析实际上在一定程度上体现了理性决策模式的运用。

(2)考虑各方利益的平衡
决策者不能完全依赖科学分析，而应该一方面利用民主决策机制，引导冲突各方通过互动实现信息对
称、达成谅解、妥协一致等，另一方面要在不易利用民主机制时充分了解各方利益需求、全面权衡各
方的利害关系，尽量避免出现零和博弈，而让各方都能从决策中得到自己有可能得到的东西，从而最
大限度地实现双赢或多赢的结局。

116
(3)发挥决策者的决断作用
作为决策者，还应该有能力、有担当进行独立决断，原因在于：
① 现行决策制度，特别是行政决策制度，强调决策者必须对自己的决策行为负责。决策者行使独立的
决断权，这符合决策权责一致的原则。
② 在集体决策条件下，每一位决策参与者的独立决断正是决策民主化和科学化的一个体现和要求，它
与决策民主化和科学化是一致的。
③ 正确决策与抓住时机往往具有极其密切的联系。对决策者来说，要真正能独立行使决断权，最关键
的还是要不断地提高自身各方面的素质和修养水平，自觉培养和锻炼独立决断的能力。

(4)遵照有关程序的规定
决策的法制化要求决策者还应该注意按规定的制度和程序进行决策。
3.政策论证、政策审议与政策采纳
拟制出若干政策方案以后，就进入了政策论证、政策审议与政策采纳的阶段，这个阶段属于政策抉择
的前期。

(1)政策论证
政策论证是指政策方案的论证者以有利的信息来强化自己的政策主张，并且对决策者和利益相关者已
经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其
他政策方案的做法。
① 政策论证的六大要素 p274 图
a.政策相关信息：指与所论证的政策方案相关的信息，包括政策问题、政策目标、政策工具、政策行
动、成本一收益匡算、利益相关者等方面的信息。
b.政策主张：指政策论证的结论，即政策相关信息的逻辑结果。
c.立论理由：指政策论证中的假定，这些假定往往是某种公认的事实、原理、定律或常识，它们把政
策相关信息与政策主张连接起来。
d.立论依据：指用来证明立论理由或驳斥理由成立的根据，这些根据旨在以更深层次和更具说服力的
假定或事实来支持、充实立论理由或驳斥理由所作的论证。
e.驳斥理由：指的是对为什么立论理由无法被接受的原因、结论、假定所作的分析。
f.可信度：指立论理由及其立论依据压倒驳斥理由及其立论依据的程度。
② 政策论证的模式
邓恩认为，政策论证的模式是把支持主张的相关信息转换为支持主张的工具。他认为主要有七种转换
的模式或者方式：
a.权威模式：指利用政策论证者自身的社会成就或特殊身份所产生的权威性影响，作为论证信息的可
信度的基础。
b.方法模式：指以统计学假设为基础而进行的政策论证，即以样本的诸个体的有关数据的平均数来推
测被观察的、也常常是不可观察的被抽取样本的整个群体的情况。
c.归纳模式：相关信息转换为政策主张是基于这样的假设：某一类别中的大多数个体所具有的特征，
该类别中的某一个体就具有这些特征。
d.直觉模式：在这一模式中，相关信息转换为政策主张所依据的假设是公共决策者所具备的直觉特质，
如洞察力、决断力和灵感。
e.因果模式：在这一模式中，政策论证者以政策的因果关系作为论据的基础，相关信息转换为政策主
张是基于这样的假设:特定的原生性因素的出现是某种结果出现的原因。
f.动机模式：政策主张是以来自于政策行为者的动机、个案比较、相似或类似个案类推的论证为基础
的。
g.伦理模式：政策论证是以伦理规范或道德原则方面的论证为基础的，是根据道德原则或伦理规范对
有关政策及其结果所作的价值判断，如好坏、对错等。
③ 政策探究与政策对话
政策探究和政策对话是政策论证的特殊形式。
a.政策探究是指围绕某一政策议题或对政策方案某些论证进行辩护的做法。政策探究旨在为探究者的
政策主张得到决策者的采纳，而申述自认为有力而充分的理由，并以这些理由对政策主张给予支持性
的辩护。
b.政策对话是指政策方案的拟制者或其他的提供者就方案的政策主张及其立论理由和立论依据、驳斥
理由和立论依据等方面，与决策者进行面对面的交谈，目的是通过双方共同的讨论、探询甚至交锋、
激辩，最终能够选择和制定高质量的公共政策。

117
④ 政策论证、政策探究与政策对话的共同之处
a.政策论证、政策探究和政策对话都是用以分析政策方案，帮助决策者继续进行政策抉择的重要工具；
b.政策论证、政策探究和政策对话是政策抉择的第一个环节，在这一环节实施的过程中，决策抉择的
主体是以政策方案的鉴赏者和说服对象这样的角色出现的。

(2)政策审议
政策审议是指决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并
综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、
完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。政策审议的基本方法
是评估和择优。
① 政策审议的基本问题
a.评估与择优的标准。
评估标准是从政策目标细化而来，沿着总目标、具体目标、评估标准和测量标准等线路逐步细化。评
估应遵循的通用标准包括：技术可行性、经济与财政可能性、政治可行性、行政可操作性等。
b.方案的评估与择优是在比较的基础上进行的判断和选择。
比较既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过
程中可能造成的影响。
c.为了尽可能地做到判断和选择的正确，要注意使用“逆向决策”的方法。
这一方法要求从不同角度、不同要求、不同场合、不同结果对己拟订的政策方案提出不同的看法，保
证择定方案的科学性、可靠性和严密性。
d.方案的评估与择优还须对择定方案进行审查和评定，即进行系统、周密的论证。方案审定通常需要
采取一系列科学化、定量化的方法，审定的目的是减少决策失误。审定的结果有三种可能性：通过，
进入政策采纳程序；否定或对政策方案做出进一步的修改或需要重新决策；搁置，等待事态进一步发
展，到适当时机再作最后决定。
② 方案评估与择优的两种主要方法
a.预测性评估。预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法。
第一，预测性评估的步骤包括:
方案调查:了解方案应用时的可能性状况，并预估其可能性的程度。
详细研究；详细研究与这些方案相关的各种因素及其相互关系，确定一些可能的情势等。
进一步的分析：分析希望发生的庆康是什么，估计一些干扰因素发生的概率等。
试验式证实：运用小范围的实验或试点对方案加以证实。
第二，预测性评估的方法：p279 表 威廉•邓恩曾经归纳为三种预测方法
外推预测:是分析人员根据目前的和历史的数据，推断社会状况。外推预测通常以时间序列分析的某些
形式为基础，对在不同时点上收集并按顺序排列的数值进行分析，就过去和未来的若干年变化的数量
和频率提供总计量。
时间序列分析是一种归纳式外推或后推预测法,常常要运用一定的定量分析技术。它根据事物从过去到
现在随时间而变化的形态,来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规划
单位在外部信息匮乏时所进行的中短期预测。其分析的步骤是:① 收集过去的资料,至少要收集过去 3、
4 年的资料,最好是过去 10 年的资料;② 分析资料,具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或
季节性变化特点、几年中的周期性变化状况以及一些不规则的变化状态,最终最关键的是要发掘事物的
长期趋势;③ 根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型;④ 利用所建立的模型推测事物未来的
长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析,而不太适合对那些
变化无常的事物的预测。
理论预测:帮助分析人员以理论假设及当前和历史的数据为基础对未来的社会状况做出预测。外推预测
在逻辑上基本上是归纳性的，而理论预测则基本上是演绎性的，它利用某些一般的陈述来推断其他具
体陈述的真假。
判断预测:试图就各种判断进行推导和合成，它以来自洞察的论证为基础，其预测所依据的是判断、直
觉、灵感、洞察力，过程是回溯推理过程，即分析者从一个猜测的事态出发，然后寻找支持这一猜测
的数据和假定。
b.可行性评估
预测性评估和可行性评估在可存在于同一个评估过程，作预测性评估必然涉及可行性问题，作可行性
评估也会进行预测分析。但预测性评估涉及的内容比可行性评估涉及的内容更广，且更强调预测方法
的运用；可行性评估主要涉及的是在诸多条件制约下实施方案在条件和后果上的可行性问题，不一定
强调预测方法的运用。可行性分析的对象主要包括以下几种：
第一，技术可行性，主要衡量政策的具体产出是否能达到预期目的；

118
第二，经济与财政可能性，主要关心政策实施的成本大小、产出的收益多少；
第三，政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策的成效；
第四，行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策的可能性。

(3)政策采纳
即决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的某个问题，这是政策抉择的最后一环。
4.公共政策抉择的合法化
政策合法化是指有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、
签署及发布的过程。这一概念涵盖了三方面内容：

(1)政策内容的合法化
政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法
律的原则甚至具体规定。政策内容的合法化是前述政策目标协调原则的一个具体体现，同时它也是整
个政策体系和法律体系统一、协调的具体保障。

(2)决策程序的合法化
决策程序合法化是指政策抉择过程应合乎法定的程序要求，法定的决策程序在政策合法化中占有极其
重要的地位。
① 行政系统的决策程序
行政系统的决策特点往往要求快捷、高效，行政决策体制的决策集中化程度较立法机关要高。当代中
国实行行政首长负责制，其具体的行政决策程序如下：
a.法制部门的审查。中国县以上各级行政机关及其职能部门都设有专门的法制机构，它们的主要职责
之一就是审查各项政策方案的合法性。
b.领导会议的讨论决定。县以上各级人民政府工作中的重大问题，需经政府常务会议或全体会议讨论
决定。
c.行政首长的签署发布。行政首长在整个行政决策中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权，最主
要的表现就是行政首长对有关决策有最后的决定权、签署权和发布权。
② 立法系统的决策程序
立法机关抉择程序包括以下几个阶段：
a.提出议案。在现代立法机关的决策实践中，提出政策议案的主要主体是政府。
b.审议议案。西方国家立法机关奉行的审议程序有一读、二读和三读程序。
c.通过议案。规则一般是过半数通过，一些特别重要的议案，则要求更高比例的通过率，甚至有些议
案还会要求最终进行全民公决。
d.公布政策。政策通过后还必须经过法定的公布程序，才能生效。

(3)政策文本的法律化
政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。
它实际上就是一种立法过程，遵循立法程序。
① 政策立法的主体包括立法机关和有权将一般的行政决策上升为行政法规的行政机关；
② 从政策立法的政策范围来说，并不是所有的政策都要法律化，而是那些有立法必要的、比较成熟和
稳定的政策；
③ 从政策制定过程本身来看，政策法律化是政策合法化的一种极其重要的形式。
5.常规决策与危机决策
从决策的内容划分，公共决策可以分为平常决策和危机决策两种，而根据决策的常规性与否可以分为
常规决策与非常规决策。这两个视角相结合就会出现四种组合，如 p283 表 8-4 所示。

(1)平常决策与危机决策
非常规危机决策其实是典型的危机决策，常规平常决策则是常规决策的典型形态。它们面临着各不相
同的决策问题，处于不同的决策环境，因此它们在价值取向、约束条件、程序规范以及决策后果等方
面都存在巨大的差异，p283 表 8-5 罗列了两者的典型特征对比。
① 平常决策
平常时期的决策表现为常规的程序性和确定性决策。只是在遇到一些新的情况时，因为有一些不确定

119
性，己有的决策方法和程序不能解决问题，新的决策程序也不可能立即建立，所以也会有一些非常规
决策。
② 危机决策
危机决策是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和在相当
有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。
危机决策的构成需要具备三个要素：a.决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机
立断；b.可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；c.事态的发展危及决策单位、决策者的根本
利益，并且决策的后果很难预料。
③ 危机决策和常规决策之间的互动关系
a.危机决策这种非例行活动的根源在于日常程序化的常规决策的具体运作的效果；危机决策中所涉及
的社会为急性突发事件很多往往是由于日常的常规决策中的不公正、不民主、不及时等潜在影响所造
成的。
b.危机决策可以完善常规决策，常规决策中的制度构建也必须从危机事件以及危机决策过程中吸取有
益的经验与教训。
c.在公共决策中，应以常规决策为主，以危机决策为辅；要采取科学民主的决策方式，以在源头上降
低危机事件的发生可能；要在非常规应急决策中制定行之有效、有的放矢的危机应对计划，并及时总
结，以修正和调整常规决策，做到标本兼治。
8.2 课后习题详解
1.什么是公共政策目标，公共政策的基本目标都有哪些？它们之间的关系如何？
答：（1)公共政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的
目的、指标和效果。
(2)公共政策的基本目标有以下几个方面：
① 公平
a.公平涉及三大内容：
第一，从分配对象方面看，它涉及谁有权得到分配、不同层级如何分配、不同群体如何分配等问题；
第二，从分配物来看，它涉及可分配物的范围多大、可分配物的价值如何等问题；
第三，从分配过程来看，它涉及竞争机会是否平等、统计学意义上的平等分配过程、投票等政治参与
机会平等问题。
b.可以归纳为三种公平：
第一，机会公平。每人都有同等的获取分配物的机会，但不保证每位最终都能得到。
第二，分配公平。有两种情况：分配物对于一定范围的人群是一样的，但对于该范围以外的人可能就
不同；在不同的个体或集体之间是平等的，但对这些个体的背后或群体内部的每个人来说则可能并不
平等。
第三，最终状态公平，它会充分满足每个人不同的偏好、实际需求和价值追求。
② 效率
效率就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。
a.在投入方面，它涉及如何计算投入，如何确定某种投入与某种产出的关联，如何确定某种投入的机
会成本。
b.在产出方面，主要涉及：
第一，如何确定产出目标；
第二，在多种产出目标的条件下如何决定这些目标的组合比例。
③ 自由
自由就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。
④ 安全
安全在政治共同体中是非常复杂的概念。按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、
社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。
(3)公共政策四个基本目标之间的关系为：
① 公平与效率之间的关系
公平与效率的关系，一些人认为两者是冲突的，另一些人则认为两者是一致的。
a.公平与效率冲突
第一，维持公平会消减人们工作的动力；
第二，保持公平要求政府干预个人的选择，从而影响效率；
第三，维持公平要求大量的官僚机构，官僚机构等同于浪费；
第四，两者的冲突是不可避免的。

120
b.公平与效率不冲突
第一，人们工作的动力来自于一贯的满意、自我受尊重和归属感；
第二，再分配并不会阻挠尝试和创新，一些保障能激发人们的工作热情和冒险精神；
第三，行政管理本身也是一种生产性行为；
第四，社会可以通过政治和政策的选择实现两者的协调。
对于公平与自由、自由与效率、效率与安全、公平与安全之间的关系，人们的认识也很不一致。在现
实当中，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。
② 自由与安全的关系
a.自由与安全是矛盾的
第一，安全会造成对安全提供者的依赖；
第二，人们需要自给自足，以便能真正独立和自由；
第三，若政府如父亲般地要保护人们免受相互和外来伤害，就要限制人们的自由。
b.自由与安全不矛盾
第一，不安全会剥夺人们真正自由的选择能力，安全则会有助于真正的自由；
第二，完全自给自足只是虚幻的理想，能够依靠一个社区去营造一个人人自由的氛围，公共政策能够
保护受资助者免受资助者的统治。
第三，公共政策能公正、实在地区分出那些有能力做有利于自己的决策的人和那些做不到这些的人。
2.确定公共政策目标的意义和原则各有哪些?
答：（1)确定公共政策目标的价值意义主要体现为以下方面：
① 它能为制定政策方案提供方向性指导；
② 它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。
(2)确定政策目标应主要遵循以下原则：
① 实事求是
实事求是是确定政策目标的一个基本原则。
a.政策目标的确定必须从实际的公共政策问题出发；
b.在确定政策目标时一定要切实可行，既不能好高骛远，不切实际，也不能出于决策者个人或群体的
某种打算而降格以求。
② 面向未来
政策目标本身的一个重要特征就是对未来的预期性，该特征要求在确定政策目标时必须面向未来。
③ 系统协调
在确定政策目标时力求让同一政策的多项目标相互协调，也让某项政策的目标与己有政策的有关目标
或即将出台的其他政策的目标相一致。
a.需要运用系统论、控制论及运筹学等方法来对有关的政策目标作全面考量；
b.在确定公共政策目标时要弄清问题的实质所在，尽可能地逐步将目标数量减少到最低数量，以便集
中配置政策工具和资源。
④ 明确具体
确定有关政策目标，就要使目标明确具体。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件
等都要进行清晰界定或说明，做到表达准确，含义清楚、单一，各项要求详细具体，能量化的予以量
化等，以利于理解和操作。
⑤ 伦理考量
公共政策作为统治阶级和阶层实现其利益和意志的重要工具和手段，必然会在政策目标的考量中体现
他们的价值偏好。但统治阶级为了更好地维持统治的稳定，也会考量社会大众的利益需求，甚至反映
一些社会弱势群体的利益和需求。
3.什么叫政策规划，政策规划的主体主要有哪些类型？
答：（1)政策规划，又称政策构建。从狭义上来界定，政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实
现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。
(2)政策规划的主体主要由以下两种类型：
① 政策规划的政府主导化
政策规划中的政府主导主要体现在规划的组织和管理方面。在现实的政策规划过程中，政府不仅在规
划组织与管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段上也常常占主导地位。
② 政策规划的主体多元化
a.单一式规划主体
在单一式中，政策规划主体通常为政府有关机构。政府的优势在于它对有关问题有具体详细的了解，
对问题能从全局上进行考量。
b.多元式规划主体

121
多元式规划主体中除政府以外的其他主体虽然可能对实际情况缺乏深入、全面的了解，也可能会从局
部利益出发，规划失之片面，但它们的参与毕竟可以对政府规划起到制约、补充等作用，既有利于克
服各方的自利性，保障社会公正，也有利于汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科
学性和民主性。
4.公共政策方案的设计原则和基本要素有哪些？
答：（1)政策方案的设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤，要确保方案的质量，必须注意贯彻
以下几项原则：
① 紧扣政策目标
设计政策方案是达成政策目标的一个重要规划步骤，因此它首先必须紧紧围绕针对某一或某些问题的
政策目标，科学地设计实现有关政策目标的具体政策行动方案。
② 规划多重方案
所设计的方案的数量一般至少不低于两个，可以让人们利用自己的理性能力去尽可能充分地考虑一切
可能的解决方案，从而在尽可能多的备选方案中进行优中选优；同时多重方案的设计也能为此后修正、
调整和更新政策方案提供便利条件。
③ 方案彼此独立
所设计的多重方案彼此要相对独立，互不隶属，当然彼此可以同属某一大类。如果相互隶属，即某一
方案可能属于另一种方案的一部分，这两种方案实际上仅仅是一种方案。这样，设计就不合理，就不
能达到真正的方案多重化要求。
④ 方案要有创新
应该看到每一个问题的特殊性及其未来的变化性，力求通过不同程度的创新性方案更好地解决问题。
重视方案的创新性，并不意味着不要任何己有成功的经验和办法，或者是单纯为创新而创新。
⑤ 方案切实可行
目标要可行，实现目标的方案也要可行。要充分考量现有和将来的条件，去设计实现目标的主体、手
段、技术、步骤等，力争它们都具有可行性和可操作性。
(2)政策方案设计的基本要素包括四个方面：
① 结果
方案设计中的结果包括在制定政策方案时政策制定者所预期产生的结果以及政策本身所产生的实际结
果两个层面的含义。预期结果和实际结果之间不可能完全一致，而政策方案设计的一个重要目标是追
求尽可能地缩小两者之间的差距。
② 目标人群
目标人群是公共政策所直接或者间接影响到的团体和个人，政策制定者期望通过公共政策引导、改变
和规范目标人群的行为。政策设计必须考虑到政策对目标人群的利益可能产生的各种影响以及由此带
来的反应。
③ 执行机构
执行机构是指具体执行政策方案的相关政府机关或其他机构。对于具体执行机构的选择，需要考虑下
列因素:
a.执行机构的政策资源和能力；
b.执行机构的组织健全程度；
c.执行机构人员的意愿；
d•执行机构的沟通能力等。
④ 法规
法规是指政策方案所依据的法律基础，也就是说政策方案从内容到程序都应当符合各种法律的规定。
6.什么是政策学习和政策移植？（第五题知识点删了）
答.•（1)政策学习是指在政策规划中，政策制定者常常要参考借鉴不同国家、地区或者其他部门相关
的政策方案，学习其中的知识、技术或者是政策观念，并从其中汲取灵感和受到启发的过程。
① 从学习的内容以及程度上，政策学习可分为三种类型，即工具学习、概念学习或问题学习、社会学
习。
a.工具学习
工具学习指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等。
b.概念学习或问题学习
概念学习或问题学习是指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。
c.社会学习
② 政策学习的特点
根据罗斯的研究，政策学习即经验汲取有四个特点：
a.政策学习是跨时空的，即从过去、国内不同地方政府和不同国家的政策实践中汲取经验教训；

122
b.政策学习是有条件的，即学习者务必充分考虑影响政策成败的特殊背景和条件，避免盲目照搬或全
盘移植；
c.政策学习的动力来自学习者对现行政策的实施结果与期望景况之间差距的不满意；
d.政策学习的过程是模仿而不是创新，但是将彼时、彼处的做法引进到此时、此处的过程中所作的调
整、调适和改变，也蕴涵着一定程度的创新。
(2)政策移植就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面
临的政策问题。政策移植可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和政策执行阶段，而在政
策规划阶段，政策移植的作用尤为重要。
① 政策移植的不同程度
一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能完全照搬或者是完全拒绝，而是存在不同的程度：
a.复制，即指政策文本直接的、完全的转移；
b.效法，即借鉴他国公共政策背后的思想观念；
c.混合，即针对同样的政策问题混合各有关国家的公共政策；
d.启发，即其他国家的政策可能引发本国的政策变化。
7.公共政策的抉择主体主要有哪些？公共政策的抉择原则有哪些？
答：（1)公共政策抉择的主体可分为以下几种：
① 国家元首
在不同政治体制下，国家元首的抉择权力是大不相同的：
a.在虚位元首制下，国家元首只能行使礼仪上或形式上的最高国家抉择权力；
b.在实位元首制下，国家元首不仅有国家元首本身的权力，而且还兼有其他国家权力。
无论居于何种决策体制，也无论享有的权力是实质上的还是形式上的，国家最高政策的抉择最后都要
经过国家元首的批准、签署和发布才能生效。
② 行政首长
行政首长是各级行政机关及其所属各部门的最高行政决策者和执行者的统称。当今各国一般采取行政
首长负责制，即行政首长拥有行政决策的抉择权，并对其抉择行为负责。
a.在内阁制下，行政首长不能单独决策，而必须与内阁成员一道集体决策；
b.在总统制下，作为政府首脑，总统则能够行使个人独立决断权。
③ 民意代表
一些公共政策，特别是要上升到国家或地方法律高度的公共政策以及那些需要代议机关审议的公共政
策必须要经过民意代表的赞同和批准才能得以制定。民意代表掌握着重要的国家公共政策的抉择权。
④ 法官
在流行判例法和习惯法的国家或存在违宪司法审查权的国家，法官的判案在一定程度上就是一种立法
行为，因而法官对公共政策也就有一定的抉择权。他们行使公共决策权的方式很特殊，并不像立法机
关和行政机关那样可以主动地就有关政策问题直接做出政策抉择，而往往是被动地通过对有关司法性
案件的审理和判决来间接地对有关公共政策问题及解决方案做出抉择。
(2)根据决策的科学化、民主化和制度化的要求，决策者应考虑到以下决策原则：
① 尊重科学分析的价值
公共政策抉择的科学化对于最终的抉择者来说，就是要求抉择者充分尊重依据科学程序、运用科学方
法和技术而提出的政策规划建议。尊重科学分析实际上在一定程度上体现了理性决策模式的运用。
② 考虑各方利益的平衡
决策者不能完全依赖科学分析，而应该一方面利用民主决策机制，引导冲突各方通过互动实现信息对
称、达成谅解、妥协一致等，另一方面要在不易利用民主机制时充分了解各方利益需求、全面权衡各
方的利害关系，尽量避免出现零和博弈，而让各方都能从决策中得到自己有可能得到的东西，从而最
大限度地实现双赢或多赢的结局。
③ 发挥决策者的决断作用
作为决策者，还应该有能力进行独立决断，原因在于：
a.现行决策制度，特别是行政决策制度，强调决策者必须对自己的决策行为负责。决策者行使独立的
决断权，这符合决策权责一致的原则。
b.在集体决策条件下，每一位决策参与者的独立决断正是决策民主化和科学化的一个体现和要求，它
与决策民主化和科学化是一致的。
c.在个人决策条件下，决策者的地位能让决策者得到其他人不可能得到的信息，从而占有信息优势，
还容易让决策者比其他人考虑得更周全。
d.正确决策与抓住时机往往具有极其密切的联系。对决策者来说，要真正能独立行使决断权，最关键
的还是要不断地提高自身各方面的素质和修养水平，自觉培养和锻炼独立决断的能力。
④ 遵照有关程序的规定

123
决策的法制化要求决策者还应该注意按规定的制度和程序进行决策。
8.试述政策论证的逻辑结构。什么是政策探究、政策对话？
答：（1)政策论证的逻辑结构包含六大要素：
① 政策相关信息
指与所论证的政策方案相关的信息，包括政策问题、政策目标、政策工具、政策行动、成本-收益匡算、
利益相关者等方面的信息。
② 政策主张
指政策论证的结论，即政策相关信息的逻辑结果。
③ 立论理由
指政策论证中的假定，这些假定往往是某种公认的事实、原理、定律或常识，它们把政策相关信息与
政策主张连接起来。
④ 立论依据
指用来证明立论理由或驳斥理由成立的根据，这些根据旨在以更深层次和更具说服力的假定或事实来
支持、充实立论理由或驳斥理由所作的论证。
⑤ 驳斥理由
指的是对为什么立论理由无法被接受的原因、结论、假定所作的分析。
⑥ 可信度
指立论理由及其立论依据压倒驳斥理由及其立论依据的程度。
(2)政策探究和政策对话是政策论证的特殊形式。
① 政策探究
政策探究是指围绕某一政策议题或对政策方案某些论证进行辩护的做法。政策探究旨在为探究者的政
策主张得到决策者的采纳，而申述自认为有力而充分的理由，并以这些理由对政策主张给予支持性的
辩护。
② 政策对话
政策对话是指政策方案的拟制者或其他的提供者就方案的政策主张及其立论理由和立论依据、驳斥理
由和立论依据等方面，与决策者进行面对面的交谈，目的是通过双方共同的讨论、探询甚至交锋、激
辩，最终能够选择和制定高质量的公共政策。
9.试述政策审议过程中的方案评估与择优。什么是政策采纳和政策合法化？
答：（1)政策审议的基本方法是评估和择优。
① 评估标准是从政策目标细化而来，沿着总目标、具体目标、评估标准和测量标准等线路逐步细化。
评估应遵循的通用标准包括：技术可行性、经济与财政可能性、政治可行性、行政可操作性等。
② 方案的评估与择优是在比较的基础上进行的判断和选择。比较既要抓住诸方案间的共同点，又要注
意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成的影响。
③ 为了尽可能地做到判断和选择的正确，要注意使用“逆向决策”的方法。这一方法要求从不同角度、
不同要求、不同场合、不同结果对己拟订的政策方案提出不同的看法，保证择定方案的科学性、可靠
性和严密性。
④ 方案的评估与择优还须对择定方案进行审查和评定，即进行系统、周密的论证。方案审定通常需要
采取一系列科学化、定量化的方法，审定的目的是减少决策失误。
(2)政策采纳是政策抉择的第三个环节，即决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的
某个问题。
政策合法化是指有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、
签署及发布的过程。这一概念涵盖了三方面内容：政策内容的合法化、决策过程的合法化和有关政策
的法律化。
10.请简单比较危机决策与常规决策的特征。
答：危机决策与常规决策的特征有以下几个方面：
(1)目标取向
① 平常决策：解决一些常见的公共问题，实现公共利益；
② 危机决策：迅速控制危机事态的蔓延，保护民众的生命财产安全。
(2)约束条件
① 时间
a.平常决策：时间充足，反复决策；
b.危机决策：时间紧迫，即时决策。
② 信息
a.平常决策：信息比较完全，经过详细分析获得全面而准确的信息；
b.危机决策：信息有限，信息不完全，不及时，不准确。

124
③ 人力
a.平常决策：人力丰富，精油日常的培训、训练、教育等措施提高决策者的素质；
b.危机决策：人力缺乏，决策者自身素质和专业技能都严重匮乏。
④ 技术
a.平常决策：技术手段比较成熟，能基本实现自动化；
b.危机决策：危机发生后，一般的专业技术设备往往也失灵，特别需要一些高精尖的技术设备。
(3)决策程序
① 平常决策：民主科学决策；
② 危机决策：快速决策。
(4)决策效果
① 平常决策：可控、可调、可预期；
② 危机决策：t 吴糊决策和非预期决策，结果往往很难预料，风险极大。
11.案例分析题：
案例高速列车的两大方案之争
据报道，自世界第一条商业运营的磁悬浮线于 2003 年年初在上海开通，马上有专家建议“在国内黄金
线路”推广但与此同时，依靠现有铁路自主开发的“高速轮轨”技术也抓紧冲刺，最高时速 310 千米
的国产“中华之星”2003 年 3 月底在沈阳试运行，矛头直指磁悬浮。
两种意见论争十年
20 世纪 90 年代以来，关于京沪高速铁路的建设，一直存在两种意见：以中科院为主的专家建议，瞄
准世界尖端的磁悬浮技术，兴建“京沪磁浮线”；而以铁道部为主的专家则主张，利用国内掌握的成
熟技术，改造现有铁路，建设高速轮轨铁路。一些专家对磁悬浮表示异议的理由包括成本太高，技术
不成熟、尚未在西方国家商业运营等。
多条“磁悬浮”跃跃欲试
眼下，上海磁悬浮成功开通，将最终影响包括京沪线在内的我国未来多条高速铁路的建设方案。中国
科学院能源研究委员会主任严陆光呼吁：在国内黄金线路推广磁悬浮技术。他认为，上海两年建成世
界第一条磁悬浮线，说明这项技术掌握起来并不困难。现在磁悬浮列车运行的成本比较大，那是因为
还没有形成产业，等到产业化了，票价就会逐步降下来。他还指出，德国的磁悬浮技术居世界前列，
但仍未投入商业运营，主要是因为德国人口密度小，客流量有限，而且运行距离短，不划算。中国就
不一样了，大城市之间距离长，客流量也大。时速为 400 千米至 500 千米的交通工具，其优越性必须
通过长距离来表现。
据悉，一批科学家正准备上书呼吁，国家尽快下决心建设 1300 千米的“京沪磁浮线”，实现“北京到
上海 3 小时直达”。严陆光说：“我建议可以先在京沪线上的一段试，也可在上海至南京或是北京至
天津一段先试验一下。”另有专家建议，在上海与杭州之间建造一条磁悬浮线，现有的沪杭高速公路
长 170 千米，如果紧贴着它建一条磁悬浮线，在技术上完全可行，这样两地行程最多不超过半小时。
同时，由于线路长度增加，磁悬浮线的建设成本将大大下降，相比目前每千米平均近 3 亿元的成本，
沪杭线至少能下降 1/3。
上马“磁悬浮”要算经济账
然而，也有专家指出，上海磁悬浮虽然是示范线，但不可能用 33 千米来完全“示范”未来京沪 1300
千米的情况。熟悉磁悬浮技术的国务院经济发展研究中心信息中心的程秀生认为：“像上海这样短途
的磁悬浮列车线，德国早就试验过了，因此我们接下来要做的是再试验一条中距离的线路，而不是急
于推广。因为磁悬浮技术从短途到长途要做充分的准备工作，要到技术成熟、投入产出合理时才能推
广。更重要的是试验、测算这种技术的经济合理性，有些技术相当先进，但市场打不开也不宜推广。
”
不少专家认为，在中国，磁悬浮列车能否成为一种普遍的选择，要取决于它的商业价值。比如营运效
率、营运成本、票价过高能否为普通人承受、票价低了能否收回投资，等等。
“磁悬浮”劲敌暗中发力
与此同时，对磁悬浮一直持保留态度的铁道部门，也加紧高速轮轨的开发。2002 年 12 月 20 日，我国
自行研制的第一辆高速列车“中华之星”驶入沈阳北站，其最高时速达 310 千米。
据报道，“中华之星”被称为铁道部的“争气项目”，己达到 20 世纪 90 年代国际先进水平，其矛头
就是对准磁悬浮。与上海磁悬浮 30 千米需投资上百亿元相比，国产“中华之星”以及今年开始论证的
国产高速铁路计划，具有明显的成本优势。
据透露，早在 1999 年，铁道部就决定无论如何要制造自己的高速列车。2000 年年初，铁道部向国家
计委递交《270 千米高速列车产业化》的报告；2000 年下半年，国家计委批准立项。铁道部权烕人士
透露，“中华之星”是由国家计委拨款 4000 万元、铁道部自筹 1 亿元，联合十家单位共同打造的。“
中华之星”是否只是一个“样品”？铁道部人士表示，当初立项就是以“产业化”为要旨，预计两年

125
左右，中国可以有年产 15 台“中华之星”的能力。
最终，2006 年 2 月，国务院批准京沪高速铁路项目建议书，明确京沪高铁将采用高速轮轨技术建设。
历经 17 年，京沪高速铁路终于在 2008 年 4 月 18 日正式开工，全长 1318 千米，设计时速为 350 千米，
初期运行时速为 300 千米，项目总投资 2209.4 亿元，为一次建成的双线电气化高速铁路，建设工期 5
年左右。
问题：
请根据案例有关资料，尝试利用一种预测或可行性分析方法，对京沪长途铁路交通当中的磁悬浮列车、
高速轮轨列车两大方案进行简要的比较性的评估分析，最后说明国家有关的最终决策是否科学合理？
答：（1)运用可行性分析方法对案例中京沪高铁的磁悬浮和高速轮轨之争做如下分析：
① 技术可行性
a.磁悬浮：2003 年，上海磁悬浮线正式开通运营，标志着我国己经具备发展磁悬浮技术的能力。但上
海的磁悬浮线毕竟是短途线，能否应用在京沪铁路线上还无法断定；
b.高速轮轨：2002 年，我国自行研制的第一辆高速列车“中华之星”正式下线，而且据铁道部预计，
我国在两年内就能拥有年产 15 台“中华之星”的能力，建设京沪高速铁路线的技术能力己经具备。
② 经济与财政可行性
a.磁悬浮：磁悬浮技术作为一种高新技术，其成本过于高昂，上海的磁悬浮线达到每千米近三亿元，
在京沪两市之间使用，成本将难以估量；
b.高速轮轨：“中华之星”高速列车是由我国自行研发的技术，目前已经具备量产的能力，应用到京
沪高铁上将具有明显的成本优势。
③ 政治可行性
a.磁悬浮：磁悬浮技术目前仅仅是由中科院的一批科学家推动，在政府高层内部仍然缺乏影响力；
b.高速轮轨：高速轮轨技术是由国家计委拨款、由铁道部联合社会力量共同研发的，受到铁道部门的
极力推崇，在未来实施上却少了很多政治阻力，政治可行性较之于磁悬浮列车更高。
④ 行政可操作性
相比较于磁悬浮列车，铁道部牵头的高速轮轨列车在具体实施时更能有效地协调沿线各地方的利益，
实施阻力较小。
(2)从技术可行性、经济与财政可行性、政治可行性以及行政可行性上来看，高速轮轨技术比磁悬浮技
术更有实施的价值，操作性更强，成功的可能性也更大。因此，国家的最终决策科学合理。
8.3 考研真题详解
一、概念题
1.政策目标[湖南农业大学 2013 年研]
答：政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指
标和效果。出政策目标的特征有：
① 问题的针对性。任何政策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之
上。缺少对有关问题的针对性，任何政策目标都难以立足。
② 未来的预期性。政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动
在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性。
③ 多目的元。任何政策问题往往都是复杂的，着眼解决某一政策问题的政策目的往往也是多元的。当
然每一项政策的众多目的当中会有主要目的与次要目的之分，且它们之间应该有机地统一起来。
2.政策规划[中国传媒大学 2012 年研]
答：政策规划是指为了解决某个政策问题而对政策方案进行设计、比较、优选，并制定出政策的活动。
对其的理解主要把握三个方面：①政策规划的目的是为了解决某个政策问题；②政策规划的基本内容
是政策方案的设计与择优；③政策规划是一个动态的过程。
3.政策转移[中国传媒大学 2013 年研]
答：政策转移又称政策移植，就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想
等来解决本国所面临的政策问题。政策移植可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和政策
执行阶段，而在政策规划阶段，政策移植的作用尤为重要。在全球化的今天，它己成为非常重要的政
策来源方式。政策移植的增加的原因有：①在全球化的时代，没有哪个国家能够脱离全球的经济体系
及摆脱全球的经济压力；②通信技术的发展，也使得各国间在知识、观念等方面的交流变得更通畅快
捷；③政策移植不仅是全球化时代国家之间的政策学习现象，同样是信息化和区域一体化时代一个国
家内部的现象，它在政策规划方面提供了更广阔的选择空间。
4.政策合法化[天津商业大学 2013 年研]
答：政策合法化是指有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批
准、签署及发布的过程。政策合法化包括三方面内容：政策内容的合法化、决策过程的合法化和有关
政策的法律化。政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，

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必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。法定的决策程序在政策合法化中占有极其重要的地位。政策
的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。它实
际上就是一种立法过程，它遵循的就是立法程序。
5.危机决策[湖南农业大学 2013 年研]
答：危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里
和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。一般而言，危机决策的构成需要具备三个要素：
①决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断；②可供决策者利用的时间和信
息等资源非常有限；③事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料。
1.简述公共政策目标的基本特征。[天津商业大学 2013 年研]
答：公共政策政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的
目的、指标和效果。政策问题得以认定之后，政策制定者首当其冲要考虑的就是确定有关政策目标。
公共政策目标的基本特征有：
(1)问题的针对性。任何政策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之
上。
缺少对有关问题的针对性，任何政策目标都难以立足。当然，这并不是说政策目标仅仅针对过去或现
实己经存在的重大问题，实际上许多政策目标还要关心未来可能出现的重大社会问题。
(2)未来的预期性。政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动
在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性。这种预期性往往涉及对未来社会环境
变化、人们价值观念变化等问题的把握。
(3)多元目的。任何政策问题往往都是复杂的，着眼解决某一政策问题的政策目的往往也是多元的。当
然每一项政策的众多目的当中会有主要目的与次要目的之分，且它们之间应该有机地统一起来。
2.简述政策规划与政策设计的联系与区别。[天津商业大学 2013 年研]
答：（1)政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草
拟政策方案与行动步骤的过程。政策设计是结合政策问题与政策方案、政策结果与政策过程的连锁，
采取此种观点得以有效设计可行的政策方案。
(2)二者的联系：政策规划和政策设计作为概括提出政策方案的过程的概念经常交替使用，从这个角度
来看，两者具有较高程度的相似性。
(3)二者的区别:
① 政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显
的“阶段论”特点。政策规划重点考虑解决方案的形成和研究，偏重理性和技术层面的分析。
② 政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念，主张政策设计的学者一般反对具有逻辑顺序特
点的政策阶段理论。政策设计从范围来看更为广阔，不仅着重解决方案的研拟，也非常重视政策方案
的执行问题；不仅是重视技术分析，也重视政治分析。从政策设计的结构逻辑来看，它将政策问题和
政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定过程，而不强调政策阶段划分。它
将各阶段融合起来，用更加系统的方法来探讨政策方案的形成及其执行问题。
3.试评述公共政策规划主体的特点。[中国传媒大学 2013 年研]
答：（1)政策规划也称政策构建，它是“发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该
解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决之”。
(2)对于公共政策规划主体，国外一些学者主要强调政府或执行机构（含总统和官僚机构）、立法机关、
司法机构、参与投票的公众以及一些社会权力代理者（如一些社会组织）等在政策规划中的作用。有
的从政策系统的复杂性出发强调政策规划的次系统和次主体，也有如赫克罗主张的政策议题网络，还
有将政策构建系统称之为由享有一套基本信仰（含政策目标等）和试图影响政府规则、预算和人事以
长期实现其目标的各级政府的各类公私机构组成的“支持联盟”，以及由国家和社会主体共同构成的
由利益驱动的政策网络或政策社群等。我国台湾学者林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括
行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。这些分类简洁明晰，作了粗线条描述。
(3)需要要特别强调的两个方面
① 政策规划的政府主导化
政策规划中的政府主导主要体现在规划的组织和管理方面，并不是说政府的规划方案必须占主导地位。
无论是政府还是其他各类规划主体在规划过程中的地位，从对真理性的追求来说都应是平等的。当然
在现实的政策规划过程中，政府可能不仅仅在规划组织与管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶
段上也可能常常占主导地位。其中既有政府地位的影响，也有政府在设计方案时往往比较务实等原因。
但是，我们应尽可能避免政府地位对规划方案带来的负面影响。
② 政策规划的主体多元化
政策主体既可以是单一式的，也可以是多元式的。从一般意义上看，这两种模式是各有利弊的。单一
式规划主体一一政府的优势在于它对有关问题有具体详细的了解，对问题能从全局上进行考量。但是

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缺陷在于：政府本身也有自利性和价值偏好，因而单纯的政府规划不能确保公正；同时政府对一些问
题的理性认知能力也是有限的，单纯由政府做出的规划也难保科学；单一式政府规划将各方利益主体
排除于规划过程之外，这种政策规划明显缺乏民主性。而多元式规划主体中除政府以外的其他主体虽
然可能对实际情况缺乏深入、全面的了解，也可能会从局部利益出发，规划失之片面，但它们的参与
毕竟可以对政府规划起到制约、补充等作用，既有利于克服各方的自利性，保障社会公正，也有利于
汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科学性和民主性。因此，在现代公共政策过程
中，除了那些机密性和紧急性程度很高的政策规则可以由政府独自完成外，政策规划主体的多元化则
是各国通行的模式。我国更应该对此给予特别的关注，尽快并尽可能好地采用这一模式。
(4)为了实现政策规划主体的多元化，不少国家通常会特别重视充分发挥各类政策分析组织（政策咨询
或参谋组织）的作用。这些政策研究机构最主要的作用就是，利用自身的专业知识和分析技能专门为
政府思考一些长远或眼前的棘手问题，从而提出解决问题的相关政策建议。
(5)同时，许多国家还特别重视采取听证（publichearing)制度实现政策规划主体的多元化。听证，主
要以会议的形式听取社会各方和有关专家的意见，有着比直接选举和广泛求谏以及座谈会等形式更多
的优点。其中最大的优点就是能克服代议民主制的不足，实现各方利益主体、官员、专家与百姓之间
面对面的直接交流和沟通，从而发扬民主，维护公平，达成共识，并提高决策的质量与水平。实行听
证制度是适应我国现实需要的一种非常重要的公共决策体制变革。
三、论述题
1.公共政策的抉择主体有哪些？决策者应注意哪些问题？[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)尽管在不同的决策体制下，抉择主体会有不同，但我们还是可以将公共政策抉择的主体（这
里主要指主要的直接决策者）大致分为如下几类：国家元首、行政首长、民意代表、法官以及执政党
首脑和军事首长等。
① 国家元首
在不同政治体制下，国家元首的抉择权力是大不相同的。无论居于何种决策体制，也无论享有的权力
是实质上的还是形式上的，国家最高政策的抉择最后都要经过国家元首的批准、签署和发布才能生效。
从这个意义上来说，国家元首在国家和政府的整个公共政策抉择体系和过程中确实处于非常重要的地
位。
② 行政首长
行政首长是各级行政机关及其所属各部门的最高行政决策者和执行者的统称。就世界通行的行政体制
来说，由于行政领导工作往往要求适当的集权以应付和处理日益繁重和紧急的行政事务，所以各国一
般采取行政首长负责制，即行政首长拥有行政决策的抉择权，并对其抉择行为负责。但在不同国家的
不同政府体制下，行政首长的抉择权也是有区别的。
③ 民意代表
一些公共政策，特别是那些要上升到国家或地方法律高度的公共政策以及那些需要代议机关审议的公
共政策，往往必须经过民意代表的赞同和批准才能得以制定。可见，民意代表掌握着重要的国家公共
政策的抉择权。因为代议机构本身是一个合议机构，所以民意代表们必须按照一定的投票规则集体行
使有关公共政策的抉择权。这些具体规则往往取决于所处的政治体制、所表决的公共政策类型等因素。
④ 法官
在流行判例法和习惯法的国家或存在违宪司法审查权的国家，如英美法系国家，法官的判案在一定程
度上就是一种立法行为，因而法官对公共政策也就有一定的抉择权。只不过他们行使公共决策权的方
式很特殊，并不像立法机关和行政机关那样可以主动地就有关政策问题直接做出政策抉择，而往往是
被动地通过对有关司法性案件的审理和判决来间接地对有关公共政策问题及解决方案做出抉择。
⑤ 执政党、军事机关首脑
在一些执政党特别强大或党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极
为重要的作用。执政党的首脑也可能在国家的政策抉择中起着核心作用。同时，一些国家的军事机关
及其首脑在国家政策的抉择中也会发挥重要的甚至根本的作用。
(2)决策者应该注意的问题
① 尊重科学分析的价值
公共政策抉择的科学化对于最终的抉择者来说，就是要求抉择者充分尊重依据科学程序、运用科学方
法和技术而提出的政策规划建议。之所以要充分重视科学分析的价值，是因为这种尊重实际上在一定
程度上体现了理性决策模式的运用。
② 考虑各方利益的平衡
决策者还要看到，人的理性认识能力毕竟是有限的，在现实中科学分析并不是万能的，许多问题单单
利用纯科学分析是根本不可能的；而对于有些问题，利用纯科学的手段和技术去进行分析、测评和决
策即便是可能的，往往也是成本高昂和代价巨大的。再加上公共政策本身往往总会触及相互冲突的各
方利益问题，单纯利用所谓的科学分析常常会出现对于各种政策方案无从选择的困境。作为决策者还

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应该注意的是，不能仅仅为利益的均衡而一味地作炎协性的决策，而应时刻把握社会发展的大局。
③ 发挥决策者的决断作用
前两点无疑都是要求决策者要充分尊重别人的立场、利益、观点和意见，这些都很有必要，但仍然是
不够的。作为决策者，还应该有能力进行独立决断。无论身处什么样的决策体制和环境，决策者独立
决断都是很重要的，
它事关决策的整体质量问题。
这是因为：第一，现行决策制度，特别是行政决策制度，强调决策者必须对自己的决策行为负责。第
二，在集体决策条件下，每一位决策参与者的独立决断正是决策民主化和科学化的一个体现和要求，
它与决策民主化和科学化是一致的。第三，在个人决策条件下，决策者的地位往往能让决策者得到其
他人不可能得到的信息，从而占有信息优势，还容易让决策者比其他人站得高、看得远、考虑得更周
全；第四，正确决策与抓住时机往往具有极其密切的联系。对决策者来说，要真正能独立行使决断权，
最关键的还是要不断地提高自身各方面的素质和修养水平，自觉培养和锻炼独立决断的能力。
④ 遵照有关程序的规定
决策的法制化要求决策者还应该注意按规定的制度和程序进行决策。
2.结合实际，试论述公共政策抉择的合法化。[2012 湖南农业大学年研]
答：政策的合法化不仅涉及政策抉择的程序化和一定情况下的政策法律化问题，而且还有一个常为人
忽视但却极端重要的问题，即政策在实质内容方面也要合乎既定法律的问题。试想如果仅有程序上的
合法性，而没有实质内容上的合法性，那么所谓的合法性也仅仅是徒具形式意义。因此，我们对政策
合法化的界定是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、
签署及发布的过程。这一概念实际上涵盖了三方面内容：政策内容的合法化、决策过程的合法化和有
关政策的法律化。现分别阐述如下：
(1)政策内容的合法化
① 政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关
法律的原则甚至具体规定。具体说来，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。当
然，如果既定的有关法律或政策在新形势下存在一些严重的问题，新制定的政策可以不与该项政策的
规定相一致，但应注明处理同类问题以新政策为准，这就在实际上废止了己有法律或政策及其某些具
体规定。
② 政策内容的合法化恰是前述政策目标协调原则的一个具体体现，同时它也是整个政策体系和法律体
系统一、协调的具体保障。为了确保所制定的政策在内容上的合法化，抉择者除了本身要认真将拟采
用的政策与己有的相关法律和政策相对照，及时发现可能存在的不一致性外，还要发挥专门法律性或
政策性机构的审查作用，甚至应考虑在决策程序中列出专门的合法性审查程序。
(2)决策程序的合法化
政策合法化的另一个重要方面就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。这就是说，法定的决策程序
在政策合法化中占有极其重要的地位。在法学中，人们历来强调程序的正义，在决策上我们同样要重
视程序正义原则。政策的抉择程序通常是非常复杂的，这不仅表现在它本身的具体程序繁多，而且不
同机构、不同主体的抉择程序也是各有不同的。主要包括行政系统和立法系统的决策程序。
① 行政系统的决策程序
行政系统的决策特点往往要求快捷、高效，与此相适应的行政决策体制，无论是委员会制还是首长制，
实际上决策的集中化程度都会较立法机关要高。在当代中国，行政决策一般实行的是行政首长负责制，
这项制度把决策权主要赋予行政首长，但同时又要求行政首长应在行政领导会议集体讨论决定的基础
上行使决策权，具体的行政决策程序如下：
a.法制部门的审查。中国县以上各级行政机关及其职能部门都设有专门的法制机构，它们的主要职责
之一就是审查各项政策方案的合法性。
b.领导会议的讨论决定。据有关法律规定，县以上各级人民政府工作中的重大问题，需经政府常务会
议或全体会议讨论决定。行政首长召集和主持这两种会议，对会议所讨论的结果和应做出的决定，行
政首长拥有最终的决定权。行政领导会议的形式除了上述两种以外，还有行政首长办公会议。该会议
是行政首长处理日常决策事务的一种会议形式，可以由行政首长根据工作需要随时召集，有些政策特
别是政府职能部门制定的许多政策就是由首长办公会议讨论决定的。
c.行政首长的签署发布。行政首长在整个行政决策中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权。其最
主要的表现就是行政首长对有关决策有最后的决定权、签署权和发布权。当然，在中国行政实践中还
存在着“分管决策制度”，即在行政首长之下的各副职领导人对自己分管的日常事务有决策权，这是
对行政首长决策制度的一种有效的补充。
② 立法系统的决策程序
虽然各国在立法机关抉择程序的复杂性程度方面存在很大的差异，但是它们都会包括提出议案、审议
议案、通过议案和公布政策这几个阶段。

129
a.提出议案。政策议案的提出主体既可以是立法机关的民意代表、有关委员会以及领导机构等，也可
以是其他国家机关，如行政机关、司法机关、军事机关等。在现代立法机关的决策实践中，提出政策
议案的主要主体总是政府。这一方面说明行政权的扩张程度，另一方面说明许多涉及社会公共管理的
决策一般也只有直接负责这些事务的行政机关能及时感知和提出。
b.审议议案。西方国家立法机关奉行的审议程序有一读、二读和三读程序。其中英国等国的三读审议
程序最复杂，一项政策议案要在民意代表、专门委员会之间接受多次反复的审议、辩论和修改。
C.通过议案。规则一般是过半数通过。一些特别重要的议案，如宪法修正案等，则要求更高比例的通
过率，甚至有些议案还会要求最终进行全民公决。
d.公布政策。政策通过后还必须经过法定的公布程序，才能生效。立法系统通过的法律通常都要经过
国家元首的签署和发布。在中国，国家主席根据全国人大和人大常委会的决定签署主席令公布法律和
政策。
(3)政策的法律化
政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。
它实际上就是一种立法过程，它遵循的就是立法程序。
政策立法的主体，一为立法机关，二为有权将一般的行政决策上升为行政法规的那些行政机关。
① 从政策立法的政策范围来说，并不是所有的政策都要法律化，而是那些有立法必要的、比较成熟和
稳定的政策。政策中只有那些对国家和社会来说事关重大的政策，那些有必要用法律的形式予以加强
和固定化的政策，那些实行了相当一段时间从而较为成熟、完善和稳定的政策，才有必要上升为法律。
② 从政策制定过程本身来看，政策法律化是政策合法化的一种极其重要的形式。这些政策是早己制定
出了并得到了长期实施、修改和完善的，它们并不是一般意义上的政策制定过程，而是一种特殊的政
策制定过程，即将有关政策提升为更具强制力、更具普适性的法律的过程。当然，它也不是简单地或
原原本本地把有关政策变为法律，而常常是继续修订、完善相关政策的过程。
3.结合实际，论述我国公共政策过程合法化的制度安排、存在的问题和改进举措。[中国传媒大学 201
2 年研]
答：合法性的政策是指能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有，而使政策能够被公众认
可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。
(1)我国公共政策过程合法化的制度安排：
① 经常性的民意调查制度
政府的重大政策出台之前都应该进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，不仅可以了解
民众的真实想法，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。
要保证制定的政策能长期地发挥既定作用，就必须经常性地进行民意调查，根据环境的改变对政策进
行相应的调整，从而保证政策的适应性和连续性。事实证明，经常性的民意调查为政府的政策制定奠
定了良好的民意基础。
② 立法听证制度
“在当代法治化程度高的国家，法律基本上都是公开听证的产物。”立法听证也是发扬民主、确保政
策立法符合民意的重要途径，是政策制定的民主化、科学化、合法化的要求。听证程序在做出公共决
策的过程中的具体运用，使决策主体能够直接听取当事人的意见，甚至广泛听取各方面的意见，有利
于决策主体全面、客观、公正地查明案件事实，从而做出合法、公正的公共决策，有利于形成公民参
与公共决策的良好机制，强化决策主体的自我约束和监督，最大限度地避免权力滥用，减少决策争议，
提高决策效率，确立广大民众对以实现国家社会公共利益为己任的决策主体的信赖。
③ 政务信息公开制度
信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和公众个人
可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。2007 年 4 月国务院公布的《中华人
民共和国政府信息公开条例》规定：“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。
④ 行政救济与监督制度
行政救济是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为直接侵害其合法权益，请求有权的国家机关依
法对行政违法或行政不当行为实施纠正，并追究其行政责任，以保护行政管理相对方的合法权益。行
政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关及国家机关体系以
外的公民、组织依法对行政主体及其工作人员是否依法行使行政职权和是否遵纪守法所进行的监督。
⑤ 政治协商制度
政治协商制度（政协制度)，是指在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界
的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。这
是中国人民根据
革命历史和现实同中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的一项基本政治制度。
(2)我国公共政策过程合法化的存在的问题：

130
① 传统政治文化导致的公民参与主体意识模糊
从政府角度来看，还存在官僚主义，有时还强调“官”的权威，不尊重公民应有的政治权利，把公民
当作公共政策的客体，认为公民应当绝对接受和服从公共政策，使公民参与流于形式；从公民角度来
看，公众参与的主体意识还不强。人们对政策参与的冷漠感，遏制了人们对政策过程参与的主动性和
积极性。而即使有了参与的机会，也表现得沉默、被动，对政策少有独立的见解，公众参与公共决策
的意义也不大。
② 公民参与渠道不足
在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。只有公共政策在
制定过程中，扩大公民参与，倾听公众的意见，了解民心所向，这样在政策执行过程中才能得到民众
的拥护，促进政策顺利进行，保障政策的合法地位。
③ 参与制度不明确
现阶段，我国尚缺乏一套能使公众参与公共决策得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政
府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实。究其原因，关键
是缺乏相应的制度和法律规范。
④ 经济导致的不平衡状态
济发展水平高低直接影响公民参与的程度。目前我国经济发展水平相对落后，并呈现出不平衡的状态，
对公众参与形成根本的制约。公众参与政策过程所需要的社会物质条件，如交通、通讯等基础设施的
改善和发展受到了很大的限制；经济发展的不平衡，使得公众参与也呈现出不平衡状态。在经济发达
地区，公众对自身利益的关切比较有目的，也能在更高层次上主动去参与政策过程；而在经济欠发达
地区，公众参与往往是低层次的、被动的。甚至在一些落后地区，公众参与的程度几乎是零。
(3)我国公共政策过程合法化的改进举措：
① 科学合理地划分政策主体权限
这要求进一步明确各级行政机关政策制定主体权限并给以具体的法律保障，建立一个符合中国单一制
结构形式的层级目标决策系统，加快“缩省-撤市-强县”改革步伐，减少行政体制的层级，适当减少
“条条”数量，缩小“条条”权限，提高政策制定的效率和可操作性，尽量避免信息过滤、信息失真
导致政策失误。
② 建立健全信息反馈机制
公共决策信息反馈是决策过程中的重要环节。没有决策信息的反馈，公共决策体制就无法正常运转，
并且由于没有完成决策程序的完整过程，没有决策活动的结果，就会失去对决策活动评判的依据，就
算不上真正的决策。当前我国决策程序中普遍存在的各自为政、不协调等问题多是由于信息不对称所
致，上下级之间、同级之间、公众与政府之间都形成了一个封闭的系统，这使得听证制度、信息公开
制度、公民参与制度等实际上并没有产生作用，因此，必须将信息反馈机制纳入公共决策的程序，形
成一个完整的系统。
四、案例题
案例一
某市于 2011 年 3 月 1 日起实施《**市控制性详细规划修改前置审查程序规定》（以下简称《规定》)，
该《规定》着力引进专家和社会人士参与规划修改决策，推进‘阳光规划’，提高规划工作参与率。
根据《规定》，控规修改前置审查会由城乡规划委员会主要成员单位、相关专家、公众代表组成，参
会人员不得少于 21 人，其中专家和公众代表不少于参会人数的一半。在监察部门的主持下，参会专家
在市城乡规划委员会专家库中根据项目涉及专业随机抽取，公众代表在报名公众中随机抽取。控规修
改前置审查会实行三分之二多数的票决制，如果控规修改前置审查未通过，市规划局将不受理该项控
规修改的申请。[湖南农业大学 2012 年研]
根据案例分析回答：
1.我国公共政策规划的主体有哪些？
答：（1)政策规划也称政策构建，它是“发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该
解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决之”。
(2)对于公共政策规划主体，国外一些学者主要强调政府或执行机构（含总统和官僚机构）、立法机关、
司法机构、参与投票的公众以及一些社会权力代理者（如一些社会组织）等在政策规划中的作用。有
的从政策系统的复杂性出发强调政策规划的次系统和次主体，也有如赫克罗主张的政策议题网络，还
有将政策构建系统称之为由享有一套基本信仰（含政策目标等）和试图影响政府规则、预算和人事以
长期实现其目标的各级政府的各类公私机构组成的“支持联盟”，以及由国家和社会主体共同构成的
由利益驱动的政策网络或政策社群等。我国台湾学者林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括
行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。这些分类简洁明晰，作了粗线条描述。
2.根据案例分析政策规划主体多元化的利弊。
答：政策规划的主体多元化的利弊：

131
(1)优势（利）
除政府以外的其他主体虽然可能对实际情况缺乏深入、全面的了解，也可能会从局部利益出发，规划
失之片面，但它们的参与毕竟可以对政府规划起到制约、补充等作用，既有利于克服各方的自利性，
保障社会公正，也有利于汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科学性和民主性。因
此，在现代公共政策过程中，除了那些机密性和紧急性程度很高的政策规则可以由政府独自完成外，
政策规划主体的多元化则是各国通行的模式。
(2)缺陷（弊）
① 费时。规划主体有多个人参加，自然其意见也会纷繁多样，想要达成统一的意见，一般要花去较多
的时间去统一认识，所以会使决策的时间延长，在特别紧急的关头，还可能会由此而贻误良机。
② 少数人垄断。虽然各规划主体名义上是平等的，但是实际上他们在知识结构、社会地位、生活经历
和背景都有很大的差异，因此那些德高望重的人的意见容易对他人形成一种无形的引导作用，从而认
同其意见，产生少数专家意见垄断的局面。
③ 服从的压力和从众现象。在多元化的规划主体中，当某种意见人数占一定比例的时候，一些人即使
有自己特别的不同于上述的意见，但是他们由于在群体中对群体压力感到畏惧，因而会在表面上附和
多数人意见，但是心里面并不真正接受，形成形式上和实际上的效果差异，这也是从众现象的重要表
现。
④ 模糊的责任。决策无明确的负责人，容易造成无人对决策后果负责的局面。
为了实现政策规划主体的多元化，不少国家通常会特别重视充分发挥各类政策分析组织（政策咨询或
参谋组织）的作用。这些政策研究机构最主要的作用就是，利用自身的专业知识和分析技能专门为政
府思考一些长远或眼前的棘手问题，从而提出解决问题的相关政策建议。
第九章公共政策执行

一、政策执行的意义、特点与模型
1.政策执行的含义、特点和作用
(1)含义
公共政策执行是指政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，
使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种
政策付诸实施的所有行动的总和。公共政策执行是政策过程的实践环节，是将政策目标转化为政策现
实的唯一途径。

(2)特点
公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点：
① 目标的导向性：公共政策是以公共政策目标为行动方向的，政策目标是政策执行的出发点和归宿点。
② 内容的务实性：公共政策执行要面对具体的公共问题，因此其计划、步骤、措施、手段等必须务实，
必须具有可操作性和实践性。
③ 行为的能动性：执行者必须在全面领会政策内容的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地执行
公共政策。
④ 手段的权威性：公共政策不同于一般的道德规范，其执行具有强制性。

(3)作用
公共政策执行是政府公共管理活动的基本环节，是实现公共政策目标的最直接的决定因素。它在政策
过程中具有的地位和作用表现为：
① 公共政策执行是实现政策目标的重要途径；
② 公共政策执行是检验政策质量的唯一环节；
③ 公共政策执行是制定后继政策的基本依据。
2.政策执行研究路径的发展 感觉不会考
(1)第一代政策执行研究的由上而下路径
第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”，即“自上而下”政策执行研究路径，或称为“以

132
政策为中心的途径”或“政策制定者透视”。
① 第一代政策执行研究路径的表现
这一研究途径的理论来源为古典行政理论，具体表现为：
a.行政组织的结构要素为集权的、科层制的、金字塔型的概念，以马克斯•韦伯的官僚模型为基础，
强调官僚体系为严密的组织体系，上下级之间形成指挥命令的层级系统；
b.政治与行政分离，政治负责政策的制定，行政则执行政策，以威尔逊的行政理论为基础，强调行政
是分立的、中立的、专业的非政治性活动，可以依据科学理性的原则加以实现；
c.行政管理必须依照客观的科学管理原则，以提高行政效率为目的。主要以泰勒的科学管理理论为基
础，强调以科学方法管理行政事务。
② 自上而下政策研究路径的内涵 参考 p289 图
a.自上而下政策执行研究路径强调政策制定和政策执行的分立性，偏重政策执行实务与个案研究；
b.主张政策是由上层通过集权、命令、控制来规划和制定的；
c.政策被转化成为各种具体化的指示，由下级部门的官员或职员来执行完成。
自上而下政策执行研究路径的创始者是马克斯•韦伯，他构建的官僚制模型内含着一个合乎理性的、
科学的决策模型。如图 9-1 所示。
③ 自上而下政策研究路径的基本命题
a.政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的。
b.政策制定与政策执行之所以有界限是因为：
第一，政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，两者的分工相当明确；
第二，政策制定者能够明确地陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先级；
第三，政策执行者拥有技术能力、服从与愿意执行政策执行者所设定的政策。
c.由于政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程
上。
d.涉及政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；执行者责任为中立的、客观的、理性的与科
学的形式。
④ 自上而下政策研究路径的优点
a.正确地指出了公共政策制定与执行之间存在的鸿沟，强调了政策制定者所处的核心地位，要求政策
执行者必须秉承上级的意志，忠实地实现上级的意图和目的，拓宽了政策研究的视野，提高了行政效
率；
b.指出了政策执行过程中多元参与者联合行动的复杂性，因而也为后来府际间关系研究视角的出现奠
定了基础。
⑤ 自上而下政策研究路径的缺点
a.过多地关注与中央或高层决策者的目标设定和方案规划，容易忽视其他基层组织、地方执行机构在
政策制定过程中的重要作用；
b.要求完美的、天衣无缝的政策方案，这在现实中并不存在；
c.过于强调政策制定与政策执行之间的区分是不必要的、无意义的，且在政策实践过程中也难以实现；
d.偏重于个案研究，存在着局限性；
e.强调层层节制的科层制，不易发挥基层组织的积极性，也容易引起基层组织的消极和反弹；
f.自上而下研究路径背后所隐含的是强调科学管理的泰勒主义，其忽略政策执行者的内在世界与价值
观都是值得检讨的缺失。

(2)第二代政策执行研究的自下而上路径
① 含义
第二代政策执行研究途径是在对第一代政策执行研究进行批评和发展的基础上建立起来的。第二代政
策执行研究采取的是“自下而上”的研究路径，强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定
者的核心任务不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分自主的空间，给予基层官僚或地方执行机
关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。该
路径又被称为“向后推进策略”。
② 基本命题
a.有效的政策执行在于包含多元组织的执行结构；
b.政策执行结构是有共识的自我选择过程；
c.政策执行以计划理性而非组织理性为基础；
d.有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策执行者的意图与雄心；
e.有效的政策执行是多元行动者的复杂的相互作用的结果，而不是单一执行机关的实现政策目标的行
动结果；

133
f.有效的政策执行在于基层官僚或地方执行机关的行政裁量权，而非阶级结构的指挥命令系统；
g.有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，所以互惠性远比监督性功能更重要。
③ 理论来源
a.理查德•爱默尔的“向后探索”理论
为了解决科层制体制的缺陷，爱默尔提出了与“向前探索”相对立的“向后探索”政策执行路径。“
向后探索”研究路径包括以下几个环节：
第一，研究出发点不是领导者的意图，而是现实生活中的具体行为；这种行为所形成的现象，产生了
政策干预的需要。
第二，分析一系列被认为能够影响这种行为的组织运作过程；
第三，描述这些组织运作所预期的效果；
第四，明确执行过程的每一环节对实现政策目标所能发挥的作用；
第五，要实现各自的目标所需要的资源。
b.迈克尔•利普斯基的基层官僚理论
迈克尔•利普斯基提出了基层官僚理论。他认为，基层官僚在政策执行过程中并不像自上而下的研究
路径所描述的那样，消极地、被动地执行上级的政策。相反，基层官僚在政策执行过程中有着广泛的
“自由裁量权”；基层官僚并不是仅仅“执行”政策选择，而是“做出”政策选择；往往他们的意向、
态度与行为是影响政策执行效果的关键。
④ 自下而上路径的优点
a.它纠正了自上而下路径忽视其他行动者重要性的问题，强调了政策制定与政策执行的互动性，要求
政策执行者参与到政策制定当中去，有利于调动政策执行者的积极性，使公共政策更符合实际；
b.自下而上路径要求给予基层组织和官员自由裁量权，有利于使其应对复杂的政策情景。
⑤ 自下而上路径的缺点
a.自下而上路径过分地重视了“边陲”而忽略了“中心”。
b.自下而上路径过分地强调了基层官僚的角色，但基层官僚的行为对政策目标的实现并不一定都是“
向上的”；同时，过分强调给予基层官僚和执行机构裁量权，而没有相应提出如何改善基层反制力的
对策，容易产生“上有政策，下有对策”等问题。
c.放弃政策制定和执行的分界，使人们很难区分政治家和文官的相对影响，排除了进一步分析民主负
责和官员自由裁量问题的可能性。
d.对自上而下路径的批评有失公允，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，弄
清楚这些目标是否实现是相当重要的。
e.行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。
f.将政策过程视为一个互动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性，同时也无
法进行政策变迀的分析。

(3)第三代政策执行研究的整合路径
① 含义
第三代政策执行研究的整合路径试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构。其目
的是界定解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的
政策执行类型。
②“府际政策执行沟通模式”
麦尔科姆•高金等人提出了“府际政策执行沟通模式”，如 p293 图 9-2 所示。
政策执行是一种极为繁杂的过程，是一系列发生于不同时间与空间的政治与行政决策和行动的过程，
而不只是单独采取演绎或归纳的途径就可解释的。因此，他们主张政策执行研究不应忽视对各种层次
中执行动态面的探讨，其所提出的“府际政策执行沟通模式”即着重于政策执行的动态过程。
a.“府际政策执行沟通模式”的三个变量
第一，因变量：州政府的政策执行；
第二，自变量：包括两项，第一项为联邦政府层次的诱因与限制，第二项为州与地方政府层次的诱因
与限制，两者形成交互依赖之关系；
第三，中介变量：包括州政府本身的决策结果与州政府本身的能力。
b.府际的运作关系的四种类型
施柏丽根据联邦与地方官员的彼此互信程度以及上级机关监督介入情形，将府际的运作关系分为下列
四种类型：
第一，“合作共事型”：在彼此互信程度较高的情况下，“合作共事型”允许联邦机构高度介入地方
政策执行过程，并由此带来显著的政策执行效果。
第二，“合作但维持地方自主型”：政策执行前景存在于地方政府受到的诱因激励与条件限制中，政

134
策执行的障碍可能会发生。
第三，“逃避式各自为政型”：由于地方政府享有相当程度的自主性，联邦与地方维持一个行礼如仪
的表面关系，两者欠缺实质上的政策连带关系，必须借助于基层官员和民众的鼎力支持才能取得有效
的政策执行。
第四，“争斗式各自为政型”：联邦政府高度介入地方事务，但彼此的互信度不高，沟通不良是府际
运作关系的主要特征。
总而言之，在高金及其追随者看来，政策执行是通过府际或组织间网络来实现政策目的，政策执行过
程充满着高度的动态性与复杂性。
3.基于中国经验的政策执行“上下来去”模型
基于中国经验的政策执行“上下来去”模型，是在结合中国实际情况的基础上构建的政策执行研究路
径。这一路径认为，在当代中国的政策实践中，成功的政策执行取决于政策执行主体在政策执行的过
程中坚持实事求是、一切从实际出发的原则，坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，并采用先做
政策试点，即将政策进行局部试验，然后再全面推广并进行“执行一总结”的政策试验方式。由于在
政策执行过程中政策主体与政策客体、政策环境的关系体现为上下互动的过程，因此将这一研究路径
称为“上下来去”政策执行模型。具有三个方面的内涵:

(1)政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程
“从群众中来到群众中去”要求政策主体在政策制定中将群众意见收集、加工，化为领导的意见，然
后返回到群众中去，化为群众的自觉行动。
① 首先要求政策主体与各类参与者在对政策主张的认同上达成高度共识，以获得广大群众的理解和支
持，形成有利于政策执行的社会舆论环境，最终使政策得以贯彻执行；
② 其次政策主体必须注重政策执行后的情况报告和意见反馈；
③ 再次，政策主体必须以“广大人民群众的根本利益”作为政策执行的价值取向，在政策执行过程中
监测执行结果是否符合广大人民群众的根本利益，做到“一切为了群众，一切依靠群众”。

(2)政策执行是一个“试验一推广”的过程
政策试验是“上下来去”模型的又一重要内涵。在全面推行一项新的政策，特别是那些具有重大影响
的公共政策之前，都要预先选择几个地区、部门和单位进行试点，取得具体的工作经验，并以此为依
据对政策进行调整和完善，然后再普遍实施。这样就有利于降低政策执行成本和风险。

(3)政策执行是一个“执行一总结”的过程
政策执行总结，是指执行机关和执行人员在政策得到具体的贯彻落实后，依照国家现行政策和行政管
理规律，对政策执行过程和结果加以全面、系统的衡量、评价、反思和检讨。在政策执行中群众创造
了许多成功的经验，经过系统地总结，成为执行者以后行动的借鉴。“执行一总结”的过程不仅是对
政策执行进行的全面检查，也是下一轮政策过程的起点，为下一轮政策的有效制定提供基础。这是实
现摸着石头过河和顶层设计相结合的有效途径。
4.基于西方经验的政策执行理论模型
(1)过程模型
美国学者史密斯首次提出了一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型，因而又称为“史密斯模
型”。史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但有如下四个主要变量：
① 理想化的政策。理想化的政策即合法、合理、可行的政策方案，包括政策的形式、类型、渊源、范
围以及社会对政策的认识。
② 执行机关。执行机关指政府中具体负责政策执行的机构，包括执行机构的权力结构、人事配备及其
工作态度、领导模式和技巧以及执行人员的情况等。
③ 目标群体。目标群体即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括他们的
组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。
④ 环境因素，环境因素即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史
环境等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。
P295 图 9-3 描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响过程。史密
斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应。

135
(2)互适模型
美国学者麦克拉夫林认为政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的一个过程，这是
一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。如图 9-4 所示。麦克拉夫林的相互
调适模型，至少包含以下四项逻辑认定：
① 政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此必须
经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式；
② 相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”这种
单向流程；
③ 政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变；
④ 受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。

(3)循环模型
当代美国公共政策学者雷恩和拉宾诺维茨构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架，即雷恩-拉宾
诺维茨模型，如图 9-5 所示。
该模型认为在环境条件的影响下，政策执行经历了三个阶段，遵循三个原则。
① 三个阶段是：拟订纲领阶段；分配资源阶段；监督执行阶段。
② 三个原则是：合法原则；理性原则；共识原则。

(4)博弈模型
这是博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程中相关参与者
就政策目标或手段的达成所作的说服、协商与妥协等互动情形。它以完全理性人为假设前提，认为在
冲突和竞争的情况下，每一个参加者的选择都遵循最大收益一最小损失原则。

(5)系统模型
美国学者霍恩和米特尔提出了系统模型。认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响
二者的变量，既有系统本身，也有系统环境的因素。一个合理有效的政策执行模型必须重视对如下五
个重要变量的把握:
① 政策的价值诉示，即政策目标与标准；
② 政策资源，即系统本身实现价值的条件；
③ 执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌以及执行机关的特征及其整合程度；
④ 执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之问采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强
制；
⑤ 系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。
这五个变量相互之间的联系及其与政策内容、政策效果的影响关系，如图 9-6 所示。

(6)综合模型
美国学者梅兹曼尼安和萨巴蒂尔提出了综合模型，又被称作梅兹曼尼安一萨巴蒂尔模型。政策执行是
一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程。他们列举、分析了许多属于政策问题的影响政
策执行的主要因素，并把这些因素归为三大类。P297 图
这一模型从多个视角大量地考察了影响政策执行的各种主要变量，为分析、指导政策执行提供了一个
较完备的思考与实践框架。

二、政策执行者与政策执行力

政策执行者是政策执行主体，是负责政策执行的组织和人员的统称，不仅包括行政机关、司法机关、
被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员，也包括负责公共政策执行的非官
方政治团体、社会中介机构和个人。在当代中国，还包括执政党的各级领导机构、领导者和其他享有
执行权的党的干部。对政策执行者及其政策执行力进行研究有重要意义.政策主体掌握着实施政策的资
源、手段和方法，是将政策贯彻到政策对象中去的实施者、组织者、管理者和责任者。
1.政策执行机关
政策执行机关是政策执行者的主要组成部分，它主要包括行政机关、党政机关、立法与司法机关、事

136
业机关、国有企业以及社会第三方组织等。
政策执行机关的特性有：
(1)执行性。执行性是政策执行机关最主要、最核心的特性。相对决策机关的决策功能而言，政策执行
机关的主要职能是负责执行决策机关做出的决策方案，实现政策目标，具有很强的执行性。
(2)服务性。公共政策是为了满足社会公众的利益需求而采取的措施和行动，任何公共政策说到底都是
为了实现社会公众的利益。
(3)权威性。政策执行机关必须具有权威性，否则政策将无法执行，政策目标更得不到实现。这种权威
性以拥有和行使国家强制力量为后盾。
(4)法制性。政策执行机关自身建设具有法制性，其机构的建立、人员编制、职能的确定、权利的划分
等都必须符合宪法、法律和行政法规的有关规定，并按法定程序经过有关机构的严格审批。
2.下级行政人员的执行行为
下级行政人员的执行行为是指行政机关中除行政领导者之外的其他行政人员为贯彻落实上级决定和政
策，完成上级下达的指标任务而采取的一系列活动的总和。下级行政人员的执行行为贯穿于整个政策
执行过程，是政策执行过程中最活跃、最有生命力的要素之一，在正常执行过程中有着重要的地位和
作用。
(1)下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为。
下级行政人员通常是完成政策执行活动的主体力量，缺少了下级行政人员的执行行为，政策目标最终
将难以实现。
(2)下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证。
任何政策目标的实现最终都需要依靠政策执行人员来进行和完成。上级的命令、决策只是执行活动的
开始，更重要的是下级行政人员的政策执行。下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证。
(3)下级行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径。
政策执行过程就是行政机关及其工作人员与公民、法人及其他社会组织发生对象性关系的过程。作为
行政执行主要主体的下级行政人员，其在行政执行中的职业道德、工作作风、服务态度更关系到政府
形象的塑造。
3.政策执行的资源和工具
(1)公共政策执行的资源
① 财物资源。政策执行需要有必要的财物资源的投入，公共政策执行经费大多直接来自国家预算。
② 人力资源。人力资源主要是指公共政策执行人员的配置问题，包括人力资源供给的结构建设、人力
输入输出和素质优化等问题。
对人力资源的考察和分析应从以下几个方面进行：a.政策执行的专业技术程度；b.政策执行组织的结
构要求年龄、性别、气质要结构优良；c.政策执行人员的一般素质要求包括政治态度、知识、能力、
心理等方面。
③ 信息资源。充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道、完全的信息产出是公共政策有效
执行的重要保证。充足的信息资源指的是执行主体获得的政策信息以及与执行相关的信息的充足性。
④ 权威资源。政策执行是对社会资源的权威性分配，没有权威就意味着没有权力和资格进行资源分配。
权威资源是公共政策执行的重要资源。
⑤ 制度资源。制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任
依法予以追究的基本依据。

(2)政策执行的工具
公共政策执行手段或工具是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和
方法的总和。政策执行手段运用的恰当与否直接关系到政策执行目标能否实现，关系到执行主体的政
策执行力的大小。
政策执行手段主要有以下几种：
① 行政工具。行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。具有以下特点：
a.权威性。行政机关以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策
执行在全国范围内统一组织、统一指挥、统一行动。
b.强制性。行政机关强制政策对象服从上级命令和政策规定，坚决落实执行任务，做到令行禁止。
c.可操作性。政策执行的行政手段是就某一具体问题，完成某一具体任务而选择和配置的，因此其内
容、对象、时间、范围、限度等都必须具体明确，其措施、工具、行动步骤都必须切实可行。
② 法律工具。法律手段是指通过各种释法、用法、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方

137
式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段的运用有：a.通过有关部门对违法行为进行制裁；
b.政府机关依法制定和实施行政法规、制度等以调整社会关系，并对政策执行活动进行控制和监督。
③ 经济工具。经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过
程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。
④ 思想政治教育工具。思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠沟通、说服、劝导、精神
鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执
行公共政策。常用的思想政治教育手段有制造舆论、说服教育、协商对策、批评与表扬等方式。
⑤ 技术工具。技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品来执行公共政策。
4.政策执行力
(1)政策执行力概念辨析
① 公共政策执行力的概念
公共政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计执行方案，调度和配置相关资源，
运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效，即公共政策得到有效执行的能
力。
② 高效的政策执行力应具备的要素
a.必须具备较高的政策执行能力，对政策内容和精神能够准确地把握，并且能有效调度、使用和配置
政策执行相关资源，行动迅速有力；
b.必须具备较好的成效，政策执行必须产生较好的效果。

(2)政策执行力的影响因素
① 执行者因素。任何政策归根结底都要依靠政策执行者才能完成，执行者是政策执行活动的主体和执
行力的核心要素。
② 资源因素。政策执行资源是政策执行过程所必须具备的各类资源条件，这些资源主要可以分为：人
力资源、财物资源、信息资源和权威资源等。人力资源是执行活动中最活跃的因素，高效的政策执行
力要求高素质人力资源的保障；财物资源是其他资源的基础，没有财力和物质的保障，任何政策执行
也难以开展；信息资源是执行者减少政策执行不确定性的重要条件；权威资源是执行者选择和配置政
策工具、有效地采取行动、提升执行力的权力基础。
③ 工具因素。执行工具的选择和配置以及运用得恰当与否直接关系到执行者的政策执行力的大小。
④ 环境因素。公共政策执行总是处于一定的自然环境和社会环境当中，并受到自然环境和社会环境的
制约，影响着政策目标的实现和政策执行的整个过程。

(3)政策执行力提升的机制创新
① 创新政策执行的动力机制。必须激发公众的参与热情，形成政府、市场和公民社会三者良性互动。
a.优化公民参与机制。第一，实行广泛的公众参与，让市民充分参与政策的制定，让政策最大限度地
体现各种利益群体的利益诉求，这样将有利于提尚政策执行力，促进政策的顺利实施；第二，优化公
众参与机制，鼓励其他治理主体广泛参与政策执行，能够提供更多有效的政策执行工具。
b.构建创新激励机制。第一，引入竞争机制，不仅要在政府内部实行竞争，还要实行政府和其他社会
治理主体间的有序竞争；第二，引入绩效制，使政策执行人员的薪酬与个人的绩效相符合；第三，引
入功绩制，承认和尊重政策执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性；第四，创新职务晋
升制，使执行人员的晋升与政策执行的效果相关联。
② 构建协同机制。政策执行的协同机制指的是将各政策主体的各股力量经过科学分工、有效整合以实
现协同发力，形成最佳的政策执行力这样一种机能。其根本功能就是党和国家机关、企事业单位、人
民团体、社会组织等的政策执行力达成战略上协同。
③ 构建功能共享机制。共建共享机制意味着公共治理的和谐，标志着政府、市场、第三部门三者之间
的协调和配合。构建政策执行的三者功能共享机制主要包括：a.构建良好的信息沟通机制；b.强化责
任追究机制，明确规定执行主体对执行过程及其结果应承担的责任；c.完善执行监督机制，建立和健
全相对独立的监督体系，保证监督的客观性和公正性，进一步发挥社会监督作用，强化国家权力机关
的监督职能。
④ 构建利益均衡机制：a.要建立健全利益表达机制；b.要建立利益引导机制；c.要建立利益约束机制；
d.建立利益调节机制；e.建立利益补偿机制。

138
三、政策执行过程与影响执行的主要因素
1.规范意义上的政策执行过程
(1)政策执行的准备阶段
① 加强政策认知
加强政策认知，旨在使政策执行主体能深刻领会政策的精神实质、内在机制和外部关系：a.理解政策
的精神实质，即要理解政策的指导思想、近期目标和最终目标；b.理解政策的内在机制，即要把握政
策的界限、原则、对象、内容、措施等；c.认真研究和把握政策的时效、利益群体的结构与特点、政
策的一般条件和特殊条件等。
② 制定执行计划
制定执行计划，必须遵循下列原则：
a.编制计划要实事求是，有的放矢，切实可行，排除主观臆断；计划的各项子目标，不保守也不冒进，
不是唾手可得也非高不可攀；对有关人力、物力、财力等各种资源与条件，做到心中有数，切不可含
糊笼统，过高或过低估计。
b.编制的计划要有适应外部环境变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制；也要在坚持
政策的原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发现政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学
有效地执行政策，又节约执行成本，提高政策执行效益。
C.编制计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标与近期目标统一、上级目标与下级
目标统一，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾。
③ 进行物质准备。物质准备是政策执行顺利进行的经济基础和重要保障。物质准备主要是指必需的财
力和必要的物力两方面准备。
④ 做好组织准备
组织准备工作是政策执行的保障机制，组织结构及其功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现方
式。
a.确定政策执行机构，这是组织准备中的首要任务；要权责明确，分工合理。
b.选人用人，这是组织准备工作中的一项重要内容。善于用人，人尽其才。
⑤ 注意制度配套
制度是调整政策执行关系的行为规范，有效的制度准备能使政策执行保持领导统一、计划统一、指挥
统一和行为统一。政策执行的制度配套要求：
a.填补制度空白，形成结构合理的制度网络；b.加强制度创新，在总结经验的基础上，制定出能反映
行政组织运动规律的新制度。

(2)政策执行的实施阶段
我国公共政策执行主要遵循渐进主义模式，政策的“解读-试验-推广”形成了一个逻辑严密、从层次
完善的执行范式，是“上下来去”政策模型的具体体现和灵活运用。政策执行的实施阶段是实现政策
目标的关键环节。它包括：
① 政策解读
政策解读是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动，是统一人们思想认识的一个有效手段。
执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主
动地执行政策。要做到正确解读，增大政策知晓度：第一，政策制定者完成政策合法化以后，须及时、
准确地向社会公开解读有关政策，做到真正信息公开；第二，各层级的政策执行者须对自己履职范围
内的各项政策准确知晓，并能对政策对象准确告知。第三，加强对政策执行者的监督和问责。第四，
公民教育要大力推动公民关注自己的权利，提升政策知晓度。
② 政策试验
政策试验是指根据目标人群和政策适用范围的实际情况，选择有代表性的局部地区试行政策的方法。
a.政策试验对于政策执行的必要性体现在以下方面：第一，政策试验有利于减少政策执行风险；第二，
政策试验后及时修改和完善，有利于降低执行成本。
b.政策试验包括以下三个步骤：第一，选择试验对象，选择有典型条件和普遍性特点的；第二，设计
试验方案。有针对性；第三，总结试验结果。
③ 政策全面推广 感觉重要
政策的全面推广是政策执行过程中涉及面最广，变量最多，因而也是最为艰难的一个环节。政策全面
推广应注意以下三个原则：
a.自上而下和自下而上相结合；如从基层到地方再到中央。

139
b.由局部试点到整体性推进；
c.把握重点和解决难点相结合。

(3)政策执行的总结阶段
政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要的资料。
它包括:
① 政策执行监测
监测是对政策执行情况进行监控和“紧急救险”的有力工具。具有以下四个主要作用：a.监察；b.审
计；c.核算；d.解释。
② 政策执行再决策
政策执行再决策，是指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所作的补充或修正。
政策执行再决策基本上属于行政决策。它发生在政策执行过程中而非执行任务完成之后；它属于政策
微调和政策变通的范畴，它意味着对政策方案的个别补充或修正；它是为了更好地解决同一个政策问
题；它是实施过程的部分修正；可能的结果是现行政策方案变得更为科学、合理，具有更强的可行性。
a.政策执行再决策的主要依据
第一，政策环境的变化；第二，人们认识的深化；第三，政策偏差的产生；第四，政策副作用的产生。
b.政策执行再决策的分类的思路
第一，根据再决策发生在政策执行过程的哪一个阶段，可以分为现场再决策和反馈再决策。现场再决
策，是指政策主体在政策执行过程中，随时随地对政策执行情况进行现场检查，总结经验教训，研究
和决定解决政策问题的新办法，并针对政策执行偏差，制定纠偏措施，使正在实施的政策向规定的目
标迈进。反馈再决策，是针对政策执行的阶段性效果而进行的再决策，它是指政策执行进行到一定阶
段、达到一定的目标时，再衡量一下能否有效地最终实现政策目标，以此作为指导或纠正将来行动的
基础。
第二，根据再决策所要解决的问题是否惯常出现以及再决策所产生的效果是否确定，可以分为常规再
决策和非常规再决策。常规再决策，是指在政策执行过程中，对经常重复出现的问题进行例行决策，
这类再决策通常有章可循、有程序可依，其解决问题的效果基本上是有把握的。非常规再决策，是在
政策执行过程中针对偶然发生或首次出现的问题所作的决策，由于无先例可循，因此是否有助于政策
目标的实现尚有待检验。
第三，根据再决策所产生的后果是否与原决策保持方向、目标上的一致，可以分为突破型再决策和追
踪型再决策。突破型再决策，是指再决策己经完全改变现行政策的方向和目标。突破型再决策大多是
政策系统的外部环境和内部结构发生了重大变化，政策系统面临历史性转折时，为确定政策执行的新
方向和新目标所做出的决策。追踪型再决策，是指再决策大体保持现行政策的方向和目标，仅对其作
适度修正。追踪型再决策大多是政策系统内外的环境并无重大变化，约束现行政策的边界条件尚且大
体存在时，为促使现行政策实现或者依情况变化而对现行政策适度修正所作的决策。
c.政策执行再决策的作用和意义
第一，再决策的一个重要目的就是纠正政策执行偏差；
第二，再决策有利于保证政策执行取得更好的效果；
第三，再决策为更好地解决以后相关的政策问题创造条件。
2.影响政策执行的主要因素
(1)政策本身与政策执行
政策本身与政策执行能否得到有效推行，取决于政策本身是否具有合理性、具体性、稳定性。
① 政策的合理性。a.公共政策必须符合客观规律，具有可执行性；b.公共政策必须具有合法化程序，
执行再决策必须限定在国家的法律法规的范围内；c.政策要与社会文化保持一致，从而有利于取得社
会公众对公共政策的认同感；d.政策必须符合广大人民群众的根本利益。
② 政策的具体性。a.从技术层面上来说，一项政策能否顺利推行，取决于它是否具体明确；b.公共政
策的具体明确还要求政策目标必须尽可能地细化为一组可检测、可衡量的指标体系。
③ 政策的稳定性。政策的稳定性是指政策一经制定出来，就不能轻易变动、朝令夕改，否则会使人民
感到无所适从。

(2)执行主体
执行主体的配置以及执行人员的素质、政策水平、管理水平、道德素养的高低直接关系到政策执行的
成败和政策目标的实现。
① 政策执行组织。
分析执行组织的配置情况对于执行系统分析是不可或缺的，执行组织结构的合理性、组织权责的明确

140
性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。
a.组织结构的合理性。合理的执行组织结构是实现政策目标的组织保证。执行组织的合理结构要求组
织的纵向结构层级化和横向结构专业化。层级化是指各级政府以及部门的上下级之间的机构、职位、
人员配备和责任、权力、工作程序的有序等级划分。专业化是指将执行组织按政策目标、管理对象、
权力责任和业务性质划分为若干个横向的职能部门。
b.组织权责的明确性。明确组织权责即理顺中央与地方政府、上级与下级政府之间、各职能部门之间
的权力责任关系。
第一，就中央与地方以及地方与地方的关系而言，需要进行事权划分，落实责任制，建立责任追究机
制；
第二，划清中央与地方政府之间、地方政府不同层级之间的事权、财权、产权和立法权等；
第三，实现党政分开、政企分开、政事分开，简化行政审批制度；
第四，实现集权与分权相结合，在保证上级权威和不影响上级政府对辖区内的事务作综合管理和宏观
调控的前提下，实现必要的分权；
第五，就各职能部门之间的关系而言，要明确各部门及其工作人员的权力和责任，责权利保持一致，
杜绝渎职、越权等。
② 政策执行人员
执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。
a.利益因素。在政策执行过程中渗透着国家利益与地区利益、部门利益和个人利益的冲突、斗争与整
合。
b.心理因素。执行者的需要、动机、价值观、态度、情绪与情感、意志等都对公共政策执行有一定影
响。
c.知识因素。在知识经济时代，执行者如果没有广博的学识，没有丰富的实践经验，就不能正确理解
相关政策，就不能有效地分析和解决政策问题，保证公共政策的贯彻执行。
d.能力因素。政策执行者的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力、学习能
力、灵活应变能力、组织管理能力、知人善任能力等，对于有效的政策执行都是必不可少的。

(3)政策对象
公共政策对象具有以下特点：
① 规定性。政策执行是根据政策方案进行的，任何政策方案都包括关于政策对象的规定，都明确界定
政策适用对象的范围。
② 受动性。在政策执行过程中，政策对象是客体，是受动者，总体上处于受动境地；另外公共政策带
有强制性，为达到预期的政策目标，国家总会运用行政、法律等手段对拒不接受政策的政策对象给予
一定的惩罚，这也是政策对象受动性的一种表现形式。
③ 主观差异性。政策对象受自身利益、文化心理因素以及受教育程度的影响呈现出主观差异性，因而
政策效果在政策对象身上会存在着差异。
影响政策执行的政策对象自身的因素：
a.利益取向。目标人群的利益取向是影响公共政策执行的重要因素，具体表现为目标人群对公共政策
执行的成本一收益分析，即利益预期，这种利益预期关键是人们对政策执行获得利益情况的分析与取
向。
b.文化心理因素。目标人群的文化心理因素是指目标人群基于对公共政策目标、功能、执行方式等的
理解所形成的思想认识和心理认知的总和。
c.文化教育程度。目标人群的知识水平和教育程度也是影响政策执行的重要因素。教育程度不仅包括
目标人群的学校教育，还包括社会的再教育。

(4)政策环境
影响公共政策执行的政策环境分为自然环境和社会环境。
① 自然环境
政策执行系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然
条件。一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着这样或那样的联系，影响着政策执行过程及其结
果。政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜、趋利避害，展开执行活动，实
现政策目标。
② 社会环境
政策执行系统的社会环境是指该系统以外由人的活动形成的、并对政策执行活动产生交互影响的各种
社会因素。这些因素可分为：
a.政治环境

141
政治环境对政策执行系统的影响具体表现为：
第一，国家政治制度规定了政策执行的机构设置、执行程序与执行方式；
第二，政党制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督；
第三，政治生活的民主化程度越高，政策执行的沟通、协调、公开化程度就越高，越能反映民意、体
察民情、服务公众；
第四，国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。
b.经济环境
经济环境是公共政策执行的最深层的环境，是公共政策执行的物质基础。它主要包括生产力和科技发
展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。
第一，生产力发展状况对政策执行影响的具体表现：◎物质生产的发展状况是政策执行的物质基础；
◎经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂；◎随着经济的信息
化和知识的全球化，公共政策的制定与执行不仅要从本国本地区的战略高度考虑，而且要求从全世界
以及周边国家环境的影响来统筹规划，政策执行不仅要有利于本国的可持续发展，也要有利于全世界
的和平与稳定、发展与繁荣。
第二，生产关系状况对公共政策执行影响的表现：◎经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥；
◎经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。
c.文化环境
文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。在效益、
民主、公平等价值观念备受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与程度，体现公
平与公正并讲求效率等；在全能、管制、人治型文化占主导地位的社会里，政策执行更强调权力统治。

四、政策执行偏差及其矫正
1.政策执行偏差
(1)政策执行偏差的含义
政策执行偏差是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产
生了不良后果的政策现象。
政策执行偏差的表现形式有：
① 象征式政策执行：即在执行公共政策的过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的
解决，政策目标没有落到实处。
② 附加式政策执行：即在执行公共政策的过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策
执行超出了政策的基本要求，为谋取地方或个人利益提供方便。
③ 残缺式政策执行：即政策内容只有部分被执行，或政策执行得不及时，缺乏时效性，导致了政策目
标实现得不全面、不充分。
④ 替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，对符合自身利益
的政策就充分利用，对不符合的就予以曲解变形，并用是否符合自身利益作标准来决定对政策执行的
态度。
⑤ 观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务，或担心目标人群的抵抗，或因自身私利
难以得到满足等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行持观望态度。
⑥ 照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，执行机关不经过认真的政策学习与思考，不作调研，习
惯于机械地照抄照转上级文件，不能根据实际情况提出政策执行的指导性文件，因而对下属部门的执
行工作缺乏有效的指导，也导致下级执行机关的盲目和随意。
⑦ 规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能保质保量
完成，该承担的责任则相互推诿。
2.执行偏差产生的原因
(1)主观原因
① 政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。官僚集团也是经济人
② 执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因。如缺乏专业知识、执行能力、主见和迎接挑战的
心理素质。
③ 执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差。管理缺陷主要表现为：a.不合理的组织结构和人员结构；
b.执行机构中沟通和协调困难，造成在政策执行中思想分歧，行动异步，从而产生执行偏差；c.组织

142
制度缺陷导致对政策执行者及其行为不能进行有效的规范与控制，使政策执行产生缺损和漏洞；d.政
策执行是一项复杂的系统工程，某些关系处理不当，也会导致政策执行偏差。
④ 政策执行的宣传缺陷造成政策执行偏差。主要表现为：a.宣传不足，或者政策宣传不全面，不能使
执行者正确处理局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系；b.执行机关通过多种媒体宣传政
策，却缺乏实际的执行行动，使群众的政策期望经常落空；c.执行机关过分渲染和夸大政策执行可能
带来的好处，试图在政策对象中产生轰动效应。然而当政策执行不能落到实处，或不能取得预期效果
时，政策对象对政策执行则会予以全盘否定或抵制。

(2)客观原因
包括政策质量低劣、目标人群、监督缺陷三个方面
政策质量低劣往往是造成执行效果不佳的根本原因。政策质量低劣是指政策制定不能准确地针对政策
问题，不能及时有效地解决相应的社会问题。政策质量低劣的主要表现有：
① 政策目标错位或模糊不清；
② 政策“打架”，即如果政出多门、内容相互矛盾，就会使政策执行者难以把握正确的执行标准，从
而产生执行混乱和执行偏差；
③ 政策不可行，即政策过于抽象，或缺乏具体的操作方案，使政策的实际执行过程很困难，甚至不可
能；
④ 政策缺乏稳定性和连续性，使政策资源和政策工具不能优化配置与合理使用，从而造成政策执行偏
差。
目标人群是政策执行的主要影响力量之一，是政策执行的接受者。没有目标人群的认同与支持，政策
执行就会寸步难行。目标人群的压力会导致政策执行偏差，这种压力主要表现在以下两个方面：
① 利益集团压力。由于利益集团有共同的利益驱使，因此要使他们改变自己的利益方向，或使他们的
利益受损，必然会导致其一致反对与抗争。这种抵抗的集体合力必然对政策执行产生巨大的压力，从
而使政策执行发生偏差。
② 目标人群的文化障碍。文化障碍即目标人群的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政
策，从而导致执行产生偏差。
监督缺陷：由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权烕、监督渠道不畅通，也会导致对
政策执行行为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执
行偏差的产生与扩大。
3.政策执行偏差的矫正
公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且
消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。
(1)加强政策执行的成本一收益分析
加强政策执行的成本一收益分析，有利于明确政策执行偏差产生的成因，加强政策变通和利益协调，
消除政策执行主体和目标人群之间的利益隔阂，争取获得目标人群更多的理解和支持，通过对受损利
益群体的适当利益补偿来促进政策的有效执行和政策目标的实现。
(2)加强政策的认知力度
加强政策的认知力度，即加强对政策的学习和宣传，有利于保证政策的正确执行。
(3)提高政策执行者的素质
① 执行者应提高思想政治素质和政策水平，增强大局观念，强化行政道德意识，强化自律，规范执行
行为;
② 提尚专业水平，提尚准确理解和把握政策规定的能力，提尚制定执行计划的能力，提尚政策执行的
实践能力。
(4)加强政策执行的控制与监督
第一，要科学诊断问题，采用科学的方法对偏差的原因和范围进行分析和认定，对症下药；第二，强
化执行管理，加强公共政策执行的沟通、指挥、协调，减少阻力；第三，及时跟踪评估，发现问题，
修改方案；第四，加强公共政策执行监督，要制定正确、可行的监督标准，依照标准检查政策执行行
为，纠正执行偏差，加强监督反馈系统功能和监督主体之间的协调配合，增加政策执行的透明度，实
现对执行过程的有效监督，保证政策执行活动的顺利进行。
(5)加强政策执行的制度创新
① 从实际出发，全面规划，科学分析，消除不合理的旧有制度；
② 营造良好的政策环境，构建与时俱进的政策文化，加强制度的修订、补充和完善，用制度来保证和
激励政策执行的权威性、主动性和创造性，从而最大限度地消除和矫正政策执行偏差，促进政策的有
效执行和政策目标的实现。

143
五、政策的无效执行与有效执行
1.政策失灵与政策的无效执行
(1)政策失灵
政策失灵或“政策失效”和“政策失败”，其实质是指政策执行之后，政策不一定总是能产生政策主
体所希望的结果。政策失灵不仅意味着政策不能发挥其应有的作用，造成政策投入的浪费，同时还会
给社会造成破坏，危害公众利益和降低政府威信力。
政策失灵的类型多种多样，按照不同的类型可以作如下划分：
① 以失灵的时间为标准，可划分为早期失灵、中期失灵和后期失灵；
② 以失灵程度为标准可划分为严重失灵、轻度失灵、完全失灵和部分失灵；
③ 以持续性为标准可划分为突变失灵、渐变失灵、间歇失灵。

(2)公共政策的无效执行
公共政策的无效执行是政策失灵的主要表现之一。公共政策执行相对于其他政策环节来说，是一个较
为漫长的过程，在这个过程中存在许多的意外和多变因素，当这些因素导致政策执行行为偏离政策目
标时，就会导致政策执行无效。
政策无效执行的具体表现：
① 执行机制与执行者素质的缺陷，这是导致政策失灵的重要原因；
② 利益群体或压力集团的影响；
③ 政策执行原则把握不好；公共政策执行必须坚持原则性、变通性和创造性相统一。如果三者关系处
理不当，政策就会发生偏差，甚至导致政策失灵。
④ 政策执行环境的影响；
⑤ 目标群体的不配合或抵触。
2.政策有效执行的原则以及机制
(1)公共政策有效执行的原则
① 忠实原则。这是公共政策执行的基本原则。有利可图才执行，上有政策下有对策都是对此原则的违
背。
② 民主原则。要求政策执行的各种行为必须符合人民群众的意愿，必须坚持公民参与，必须维护公民
知情权，使公民能及时地、具体地了解政策执行的各种情况，加强公民对政策执行的有效监督。
③ 法治原则。指政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程序、执行责任等要实现法治化，
杜绝政策执行中的有法不依、执法不严、以权压法、人治代替法治等现象，从而防止政策执行权力的
异化和腐败。
④ 创新原则。政策执行主体在遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下，
必须坚持从实际出发，采取灵活多样的方式、方法，因时因地制宜，确保政策目标的实现。

(2)公共政策有效执行的机制
① 公共政策信息沟通机制
构建政策执行的信息沟通机制，保持全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，是防止
政策执行偏差和提高政策执行效率的重要任务，这需要做好以下两方面工作：a.建立健全政策执行的
信息网络和政府上网工程；b.优化政策信息传播和反馈渠道，加大政策信息及时披露的力度。
② 公共政策的公民参与机制
公民参与机制的建设与完善，一方面使政策执行体现出主权在民的根本理念，另一方面保证政策执行
中公民参与的制度化、规范化和程序化。
公民参与机制在政策执行中的主要表现：
a.公民参与执行计划。通过公民参与执行计划的制定，有利于提高公民对公共政策执行的关切度。
b.公民参与执行监督。目前我国公民参与执行监督的主要保障机制是行政契约制。
c.公民参与执行评估。公民参与执行评估主要体现为公民参与政策执行结果的考核制和执行人员的业
绩评价的民主投票制，以及建立健全政策执行的社会评价机制。
③ 公共政策的激励、责任与监督机制
a.激励机制
必须尽可能在有限资源供给的范围内构建完善有效的激励机制，以防止公共政策执行偏差，具体可从

144
以下方面入手：引入竞争机制；引入功绩制；科学地规范晋升制。
b.责任追究机制
应当使政策执行的责任明晰，增强执行者的责任感、使命感和危机意识。构建公共政策执行的责任追
究机制应重点建立、健全以下几项制度：
第一，首长负责制。首长负责制要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，
必须履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用权；必须合理使用自由裁
量权，避免行政失当。
第二，目标责任制。目标责任制是围绕政策目标和政策计划的实现而展开的，是在公共政策执行过程
中实行目标管理而签订责任状，使责任落实到具体部门或个人身上，有利于突出业绩，提高绩效，加
强对执行行为的控制与监督。
第二，岗位责任制。根据公共政策执行的目标与任务设置工作职位，进而确定权责范围，做到因事设
岗，因岗择人。
第四，对公共政策执行主体违反法律的行为进行责任追究。公共政策执行主体在执行公共政策过程中，
其行为超出法律的界限，即行为不当或行政不作为等违法行为，就应承担相应的法律后果，以此实现
公共政策执行的法治化进程。
c.监督机制
在政策执行过程中，要对政策执行情况及时地进行跟踪评估和监督，构建公共政策执行的监督机制，
建立、健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，形成和完善以党的监督为先导、权力
监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。
9.2 课后习题详解
1.试述公共政策执行的含义、特点和作用。
答：（1)公共政策执行的含义
公共政策执行是指政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，
使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种
政策付诸实施的所
有行动的总和。
(2)政策执行的特点
公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点：
① 目标的导向性
公共政策是以公共政策目标为行动方向的，政策目标是政策执行的出发点和归宿点。
② 内容的务实性
公共政策执行要面对具体的公共问题，因此其计划、步骤、措施、手段等必须务实，必须具有可操作
性和实践性。
③ 行为的能动性
执行者必须在全面领会政策内容的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地执行公共政策。
④ 手段的权威性
公共政策不同于一般的道德规范，其执行具有强制性。
(3)政策执行的作用
公共政策执行是政府公共管理活动的基本环节，是实现公共政策目标的最直接的决定因素。它在政策
过程中具有的地位和作用表现为以下几点：
① 公共政策执行是实现政策目标的重要途径；
② 公共政策执行是检验政策质量的唯一环节；
③ 公共政策执行是制定后继政策的基本依据。
2.试分别论述第一代、第二代政策执行研究路径的优缺点?试述执行研究整合路径的主要模型的变量关
系以及施柏丽划分的府际运作关系类型。
答：（1)第一代、第二代政策研究路径各有其优缺点，主要表现为：
① 第一代政策研究的自上而下路径
a.这种政策执行研究的优点：
第一，正确地指出了公共政策制定与执行之间存在的鸿沟，强调了政策制定者所处的核心地位，要求
政策执行者必须秉承上级的意志，忠实地实现上级的意图和目的，拓宽了政策研究的视野，提高了行
政效率；
第二，指出了政策执行过程中多元参与者联合行动的复杂性，因而也为后来府际间关系研究视角的出
现奠定了基础。
b.自上而下政策研究路径的缺点：

145
第一，自上而下研究路径过多地关注与中央或高层决策者的目标设定和方案规划，容易忽视其他基层
组织、地方执行机构在政策制定过程中的重要作用；
第二，自上而下研究路径要求完美的、天衣无缝的政策方案，这在现实中并不存在；
第三，政策制定与政策执行之间的区分是不必要的、无意义的，且在政策实践过程中也难以实现；
第四，自上而下研究路径偏重于个案研究，存在着局限性；
第五，自上而下研究路径强调层层节制的科层制，不易发挥基层组织的积极性，也容易引起基层组织
的反弹;
第六，自上而下研究路径背后所隐含的是强调科学管理的泰勒主义，其忽略政策执行者的内在世界与
价值观都是值得检讨的缺失。
② 第二代政策研究的自下而上路径
a.自下而上路径的优点在于：
第一，它纠正了自上而下路径忽视其他行动者重要性的问题，强调了政策制定与政策执行的互动性，
要求政策执行者参与到政策制定当中去，有利于调动政策执行者的积极性，使公共政策更符合实际；
第二，自下而上路径要求给予基层组织和官员自由裁量权，有利于使其应对复杂的政策情景。
b.自下而上路径的缺点在于：
第一，自下而上路径过分地重视了“边陲”而忽略了“中心”。
第二，自下而上路径过分地强调了基层官僚的角色，但基层官僚的行为对政策目标的实现并不一定都
是“向上的”；同时，过分强调给予基层官僚和执行机构裁量权，而没有相应提出如何改善基层反制
力的对策，容易产生“上有政策，下有对策”等问题。
第三，放弃政策制定和执行的分立，使人们很难区分政治家和文官的相对影响，排除了进一步分析民
主负责和官员自由裁量问题的可能性。
第四，对自上而下路径的批评有失公允，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，
弄清
楚这些目标是否实现是相当重要的。
第五，行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。
第六，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性，同时
也无法进行政策变迁的分析。
(2)① 麦尔科姆•高金等人提出了“府际政策执行沟通模式”，该模式包括三个变量：
a.因变量：州政府的政策执行；
b.自变量：包括两项，第一项为联邦政府层次的诱因与限制，第二项为州与地方政府层次的诱因与限
制，两者形成交互依赖之关系；
c.中介变量：包括州政府本身的决策结果与州政府本身的能力。
三个变量的相互关系为：
自变量是事先存在的，中间变量是由中央政府决策与州政府决定共同影响的，州政府能力与州政府决
策结果是两个重要的中间变量，影响着因变量，即州政府的执行，而州政府政策执行情况又反馈回联
邦政府和州政府作为其诱导和约束因素。
② 施柏丽根据联邦与地方官员的彼此互信程度以及上级机关监督介入情形，将府际的运作关系分为下
列四种类型：
a.“合作共事型”：在彼此互信程度较高的情况下，“合作共事型”允许联邦机构高度介入地方政策
执行过程，并由此带来显著的政策执行效果。
b.“合作但维持地方自主型”：政策执行前景存在于地方政府受到的诱因激励与条件限制中，政策执
行的障碍可能会发生。
c.“逃避式各自为政型”：由于地方政府享有相当程度的自主性，联邦与地方维持一个行礼如仪的表
面关系，两者欠缺实质上的政策连带关系，必须借助于基层官员和民众的鼎力支持才能取得有效的政
策执行。
d.“争斗式各自为政型”：联邦政府高度介入地方事务，但彼此的互信度不高，沟通不良是府际运作
关系的主要特征。
3.试分析基于中国经验的政策执行研究“上下来去”路径的内涵。
答：基于中国经验的政策执行“上下来去”模型具有三个方面的内涵。
(1)政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程
① 首先要求政策主体大力进行政策宣传，以获得广大群众的理解和支持，形成有利于政策执行的社会
舆论环境，最终使政策得以贯彻执行；
② 其次政策主体必须注重政策执行后的情况报告和意见反馈；
③ 再次，政策主体必须以“广大人民群众的根本利益”作为政策执行的价值取向，在政策执行过程中
监测执行结果是否符合广大人民群众的根本利益，做到“一切为了群众，一切依靠群众”。

146
(2)政策执行是一个“试验一推广”的过程
政策试验是“上下来去”模型的又一重要内涵。在全面推行一项新的政策，特别是那些具有重大影响
的公共政策之前，都要预先选择几个地区、部门和单位进行试点，取得具体的工作经验，并以此为依
据对政策进行调整和完善，然后再普遍实施。这样就有利于降低政策执行成本和风险。
(3)政策执行是一个“执行一总结”的过程
政策执行总结，是指执行机关和执行人员在政策得到具体的贯彻落实后，依照国家现行政策和行政管
理规律，对政策执行过程和结果加以全面、系统的衡量、评价、反思和检讨。在政策执行中群众创造
了许多成功的经验，经过系统地总结，成为执行者以后行动的借鉴。这样，“执行一总结”的过程不
仅是对政策执行进行的全面检查，也是下一轮政策过程的起点，为下一轮政策的有效制定提供基础。
4.试述政策执行的如下理论模型：①过程模型，②互适模型，③循环模型，④博弈模型，⑤系统模型，
⑥综合模型。
答：20 世纪 70 年代中期以后，西方政策研究者纷纷从各自不同的专业背景出发，从各种不同的角度
来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、
发现问题和解决问题。这些理论模型主要有六种。
(1)过程模型
美国学者史密斯首次提出了一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型，因而又称为“史密斯模
型”。
史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但有如下四个主要变量：
① 理想化的政策
理想化的政策即合法、合理、可行的政策方案，包括政策的形式、类型、渊源、范围以及社会对政策
的认识。
② 执行机关
执行机关指政府中具体负责政策执行的机构，包括执行机构的权力结构、人事配备及其工作态度、领
导模式和技巧以及执行人员的情况等。
③ 目标群体
目标群体即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括他们的组织或制度化
程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。
④ 环境因素
环境因素即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。它是
政策执行的路径依赖和影响因素。
(2)互适模型
美国学者麦克拉夫林认为政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的一个过程，这是
一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。
麦克拉夫林的相互调适模型，至少包含以下四项逻辑认定：
① 政策执行者与受影响者之问的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此必须
经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式；
② 相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”这种
单向流程；
③ 政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变；
④ 受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。
(3)循环模型
当代美国公共政策学者雷恩和拉宾诺维茨构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架，即雷恩-拉宾
诺维茨模型。该模型认为在环境条件的影响下，政策执行经历了三个阶段，遵循三个原则。
① 三个阶段是：拟订纲领阶段；分配资源阶段；监督执行阶段。
② 三个原则是：合法原则；理性原则；共识原则。
(4)博弈模型
这是博弈论运用于公共政策执行而形成的理论模型，即以博弈理论观察、分析执行过程中相关参与者
就政策目标或手段的达成所作的说服、协商与妥协等互动情形。它以完全理性人为假设前提，认为在
冲突和竞争的情况下，每一个参加者的选择都遵循最大收益一最小损失原则。
(5)系统|旲型
美国学者霍恩和米特尔提出了系统模型。认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响
二者的变量，既有系统本身，也有系统环境的因素。一个合理有效的政策执行模型必须重视对如下五
个重要变量的把握:
① 政策的价值诉示，即政策目标与标准；
② 政策资源，即系统本身实现价值的条件；

147
③ 执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力、精神面貌以及执行机关的特征及其整合程度；
④ 执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之问采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强
制；
⑤ 系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。
(6)综合模型
美国学者梅兹曼尼安和萨巴蒂尔提出了综合模型，又被称作梅兹曼尼安一萨巴蒂尔模型。政策执行是
一个受多种变量影响的相当复杂、多视角的动态过程。这一模型从多个视角大量地考察了影响政策执
行的各种主要变量，为分析、指导政策执行提供了一个较完备的思考与实践框架。
5.简述政策执行机关的特性。
答：政策执行机关的特性主要表现为如下几个方面：
(1)执行性
执行性是政策执行机关最主要、最核心的特性。相对决策机关的决策功能而言，政策执行机关的主要
职能是负责执行决策机关做出的决策方案，实现政策目标，具有很强的执行性。
(2)服务性
公共政策是为了满足社会公众的利益需求而采取的措施和行动，任何公共政策说到底都是为了实现社
会公众
的利益。
(3)权威性
政策执行机关必须具有权威性，否则政策将无法执行，政策目标更得不到实现。
(4)法制性
政策执行机关自身建设具有法制性，其机构的建立、人员编制、职能的确定、权利的划分等都必须符
合宪法、法律和行政法规的有关规定，并按法定程序经过有关机构的严格审批。
6.简述下级执行人员执行行为的地位和作用。
答：下级行政人员的执行行为是指行政机关中除行政领导者之外的其他行政人员为贯彻落实上级决定
和政策，完成上级下达的指标任务而采取的一系列活动的总和。下级行政人员的执行行为贯穿于整个
政策执行过程，是政策执行过程中最活跃、最有生命力的要素之一，在正常执行过程中有着重要的地
位和作用。
(1)下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为。
下级行政人员通常是完成政策执行活动的主体力量，缺少了下级行政人员的执行行为，政策目标最终
将难以实现。
(2)下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证。
任何政策目标的实现最终都需要依靠政策执行人员来进行和完成。上级的命令、决策只是执行活动的
开始，更重要的是下级行政人员的政策执行。下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证。
(3)下级行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径。
政策执行过程就是行政机关及其工作人员与公民、法人及其他社会组织发生对象性关系的过程。作为
行政执行主要主体的下级行政人员，其在行政执行中的职业道德、工作作风、服务态度更关系到政府
形象的塑造。
7.试论述政策执行的社会化趋势。 （新版没有！！！）
答：（1)政策执行的主体具有社会化趋势
从政策的执行主体方面讲，当今它主要包括行政机关、党政机关、立法与司法机关、事业机关、国有
企业以及社会第三方组织等。己从传统的单一政府执行主体转变为更广泛的主体内容，趋向社会化。
政策执行主体或政策执行者是负责政策执行的组织和人员的统称，其中不仅包括诸如行政机关、司法
机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员，也包括负责公共政策执行
的那些非官方政治团体、社会中介机构和个人。在当代中国，还包括执政党的各级领导机构、领导者
和其他享有执行权的党的干部。
(2)政策执行的资源具有社会化趋势
政策执行是社会资源的流动过程，其本身也就需要一部分公共资源的消耗，包括：
① 财物资源
公共政策执行经费直接来自国家预算。充足的经费和优良的物质设备供给是政策执行的重要条件，然
而财物资源的调配供给必须以国民经济发展水平和国库供给能力为基础。
② 人力资源
人力资源主要是指公共政策执行人员的配置问题。它包括人力资源供给的结构建设、人力输入输出和
素质优化等问题。
③ 信息资源
充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道、完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保

148
证。充足的信息资源指的是执行主体获得的政策信息以及与执行相关的信息的充足性。
④ 权威资源
政策执行是对社会资源的权威性分配。权烕资源是公共政策执行的重要资源。在民主社会里，执行主
体依法定权力执行政策，不可越权、侵权；同时执行主体也应以身作则，率先垂范，增加个人的领导
魅力，树立良好政府形象，以获得公众的信任与拥护。
⑤ 制度资源
制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究
的基本依据。
(3)政策执行的手段具有社会化趋势
执行的手段方面，呈现出多元化和创新化的趋势，由过去的执行主体单方面的执行转变为主体与目标
人群共同治理，合作执行政策的模式。例如抗震救灾中，除了政府等主要救灾主体外，很多社会性的
组织和私人也发挥了积极的作用。具体包括：
① 彳丁政手段
行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。具有以下特点：权威性；强制性；可操作性。
② 法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调
整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段的运用一是通过有关部门对违法行为进行制裁；二是政
府机关依法制定和实施行政法规、制度等以调整社会关系，并对政策执行活动进行控制和监督。
③ 经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同
的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。
④ 思想政治教育手段
思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想
政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。
⑤ 技术手段
技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。
8.公共政策执行的资源和手段或工具各有哪些？
答：（1)公共政策执行的资源
① 财物资源
政策执行需要有必要的财物资源的投入，公共政策执行经费直接来自国家预算。
② 人力资源
人力资源主要是指公共政策执行人员的配置问题，包括人力资源供给的结构建设、人力输入输出和素
质优化等问题。
③ 信息资源
充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道、完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保
证。充足的信息资源指的是执行主体获得的政策信息以及与执行相关的信息的充足性。
④ 权威资源
政策执行是对社会资源的权烕性分配，没有权威就意味着没有权力和资格进行资源分配。权威资源是
公共政策执行的重要资源。
⑤ 制度资源
制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究
的基本依据。
(2)公共政策执行手段
① 彳丁政手段
行政手段是指行政机关为执行公共政策所米取的手段。
② 法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调
整政策执行活动中各种关系的方法。
③ 经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同
的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。
④ 思想政治教育手段
思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想
政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。常用的思
想政治教育手段有制造舆论、说服教育、协商对策、批评与表扬等方式。

149
⑤ 技术手段
技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品来执行公共政策。
9.如何提升公共政策执行力？
答：提升公共政策执行力的措施有：
(1)优化公共决策机制
① 完善政策评估；
② 推广决策听证。
(2)创新政策执行的动力机制
创新政策执行的动力机制，必须激发公众的参与热情，形成政府、市场和公民社会三者良性互动。
① 优化公民参与机制
a.实行广泛的公众参与，让市民充分参与政策的制定，让政策最大限度地体现各种利益群体的利益诉
求，这样将有利于提局政策执行力，促进政策的顺利实施；
b.优化公众参与机制，鼓励其他治理主体广泛参与政策执行，能够提供更多有效的政策执行工具。
② 构建创新激励机制
a.引入竞争机制，不仅要在政府内部实行竞争，还要实行政府和其他社会治理主体间的有序竞争；
b.引入绩效制，使政策执行人员的薪酬与个人的绩效相符合；
c.引入功绩制，承认和尊重政策执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性；
d.创新职务晋升制，使执行人员的晋升与政策执行的效果相关联。
(3)构建政策执行的功能共享机制
共建共享机制意味着公共治理的和谐，标志着政府、市场、第三部门三者之间的协调和配合。构建政
策执行的三者功能共享机制主要包括：
① 构建良好的信息沟通机制；
② 强化责任追究机制，明确规定执行主体对执行过程及其结果应承担的责任；
③ 完善执行监督机制，建立和健全相对独立的监督体系，保证监督的客观性和公正性，进一步发挥社
会监督作用，强化国家权力机关的监督职能。
(4)构建政策执行的利益均衡机制
① 要建立健全利益表达机制；
② 要建立利益引导机制；
③ 要建立利益约束机制；
④ 建立利益调节机制；
⑤ 建立利益补偿机制。
10.公共政策执行过程分为哪些主要阶段?各阶段有哪些主要的活动环节?答：公共政策执行活动是一个
完整的过程，包括以下三个阶段：
(1)政策执行的准备阶段①加强政策认知
加强政策认知，旨在使政策执行主体能深刻领会政策的精神实质、内在机制和外部关系：
.理解政策的精神实质，即要理解政策的指导思想、近期目标和最终目标；
b.理解政策的内在机制，即要把握政策的界限、原则、对象、内容、措施等；
c.认真研究和把握政策的时效、利益群体的结构与特点、政策的一般条件和特殊条件等。
② 制定执行计划
制定执行计划，必须遵循下列原则：
.编制计划要实事求是，有的放矢，切实可行，排除主观臆断；计划的各项子目标，不保守也不冒进，
不是唾手可得也非高不可攀；对有关人力、物力、财力等各种资源与条件，做到心中有数，切不可含
糊笼统，过高或过低估计。
b.编制的计划要有适应外部环境变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制；也要在坚持
政策的原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发现政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学
有效地执行政策，又节约执行成本，提高政策执行效益。
c.编制计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标与近期目标统一、上级目标与下级
目标统一，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾。
③ 进行物质准备
物质准备是政策执行顺利进行的经济基础和重要保障。物质准备主要是指必需的财力和必要的物力两
方面准
④ 做好组织准备
组织准备工作是政策执行的保障机制，组织结构及其功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现方
式。
a.确定政策执行机构，这是组织准备中的首要任务；

150
b.选人用人，这是组织准备工作中的一项重要内容。
⑤ 注意制度配套
制度是调整政策执行关系的行为规范，有效的制度准备能使政策执行保持领导统一、计划统一、指挥
统一和行为统一。
政策执行的制度配套要求：
a.填补制度空白，形成结构合理的制度网络；
b.加强制度创新，在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运动规律的新制度。
(2)政策执行的实施阶段
政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层
次。
① 政策宣传
政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动，是统一人们思想认识的一个有效手段。
执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主
动地执行政策。
② 政策试验
政策试验是政策执行过程的必要环节，是政策得以全面推行的基础。政策试验是指根据目标人群和政
策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区试行政策的方法。
政策试验包括以下三个步骤
a.选择试验对象；
b.设计试验方案；c•总结试验结果。
③ 政策全面推广
政策的全面推广是政策执行过程中涉及面最广，变量最多，因而也是最为艰难的一个环节。
政策全面推广应注意以下三个原则：
a.自上而下和自下而上相结合；
b.由局部试点到整体性推进；
c.把握重点和解决难点相结合。
(3)政策执行的总结阶段
政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要的资料。
政策执行总结包括以下两个环节：
① 政策执行监测
监测是对政策执行情况进行监控和“紧急救险”的有力工具。政策执行监测具有以下四个主要作用.•
a.监察；b.审计；c.核算；d.解释。
② 政策执行再决策
政策执行再决策，是指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所作的补充或修正。
政策执行再决策基本上属于行政决策。
执行再决策包含了以下几个方面：
a.它发生在政策执行过程中而非执行任务完成之后；
b.它属于政策微调和政策变通的范畴，它意味着对政策方案的个别补充或修正；
c.它是为了更好地解决同一个政策问题；
d.它是实施过程的部分修正；
e.可能的结果是现行政策方案变得更为科学、合理，具有更强的可行性。
11.试述政策执行再决策的规定性、主要依据和类型划分。再决策的作用和意义何在？
答：政策执行再决策，是指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所作的补充或
修正。政策执行再决策基本上属于行政决策。
(1)执行再决策的规定性包含以下几个方面：
① 它发生在政策执行过程中而非执行任务完成之后；
② 它属于政策微调和政策变通的范畴，它意味着对政策方案的个别补充或修正；
③ 它是为了更好地解决同一个政策问题；
④ 它是实施过程的部分修正；
⑤ 可能的结果是现行政策方案变得更为科学、合理，具有更强的可行性。
(2)政策执行再决策的主要依据包括以下几方面：
① 政策环境的变化；
② 人们认识的深化；
③ 政策偏差的产生；
④ 政策副作用的产生。

151
(3)政策执行再决策可划分为以下类型：
① 根据再决策发生在政策执行过程的哪一个阶段，可以分为现场再决策和反馈再决策。
a.现场再决策，是指政策主体在政策执行过程中，随时随地对政策执行情况进行现场检查，总结经验
教训，研究和决定解决政策问题的新办法，并针对政策执行偏差，制定纠偏措施，使正在实施的政策
向规定的目标迈进。
b.反馈再决策，是针对政策执行的阶段性效果而进行的再决策，它是指政策执行进行到一定阶段、达
到一定的目标时，再衡量一下能否有效地最终实现政策目标，以此作为指导或纠正将来行动的基础。
② 根据再决策所要解决的问题是否惯常出现以及再决策所产生的效果是否确定，可以分为常规再决策
和非常规再决策。
a.常规再决策，是指在政策执行过程中，对经常重复出现的问题进行例行决策，这类再决策通常有章
可循、有程序可依，其解决问题的效果基本上是有把握的。
b.非常规再决策，是在政策执行过程中针对偶然发生或首次出现的问题所作的决策，由于无先例可循，
因此是否有助于政策目标的实现尚有待检验。
③ 根据再决策所产生的后果是否与原决策保持方向、目标上的一致，可以分为突破型再决策和追踪型
再决策。
a.突破型再决策，是指再决策己经完全改变现行政策的方向和目标。突破型再决策大多是政策系统的
外部环境和内部结构发生了重大变化，政策系统面临历史性转折时，为确定政策执行的新方向和新目
标所做出的决策。
b.追踪型再决策，是指再决策大体保持现行政策的方向和目标，仅对其作适度修正。追踪型再决策大
多是政策系统内外的环境并无重大变化，约束现行政策的边界条件尚且大体存在时，为促使现行政策
实现或者依情况变化而对现行政策适度修正所作的决策。
(4)政策执行再决策的作用和意义体现在以下几方面：
① 再决策的一个重要目的就是纠正政策执行偏差；
② 再决策有利于保证政策执行取得更好的效果；
③ 再决策为更好地解决以后相关的政策问题创造条件。
12.试述政策本身、政策主体、政策对象、政策环境各有哪些因素影响政策执行。
答：（1)政策本身影响政策执行的因素主要包括：
① 政策的合理性政策的合理性是指：
a.公共政策必须符合客观规律，具有可执行性；
b.公共政策必须具有合法化程序，执行再决策必须限定在国家的法律法规的范围内；
c.政策要与社会文化保持一致，从而有利于取得社会公众对公共政策的认同感；
d.政策必须符合广大人民群众的根本利益。
② 政策的具体性
a.从技术层面上来说，一项政策能否顺利推行，取决于它是否具体明确；
b.公共政策的具体明确还要求政策目标必须尽可能地细化为一组可检测、可衡量的指标体系。
③ 政策的稳定性
政策的稳定性是指政策一经制定出来，就不能轻易变动。
(2)政策主体影响政策执行的因素包括：
① 政策执行组织
a.组织结构的合理性
合理的执行组织结构是实现政策目标的组织保证。执行组织的合理结构要求组织的纵向结构层级化和
横向结构专业化。
b.组织权责的明确性
明确组织权责即理顺中央与地方政府、上级与下级政府之间、各职能部门之间的权力责任关系。
② 政策执行人员
执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。
a.利益因素
执行人员具有多重身份：一方面代表国家的利益，另一方面代表本地区、本部门、本团体的利益。因
此，在政策执行过程中渗透着国家利益与地区利益、部门利益和个人利益的冲突、斗争与整合。
b.心理因素
执行者的需要、动机、价值观、态度、情绪与情感、意志等都对公共政策执行有一定影响。
c.知识因素
在知识经济时代，执行者如果没有广博的学识，没有丰富的实践经验，就不能正确理解相关政策，就
不能有效地分析和解决政策问题，保证公共政策的贯彻执行。d•能力因素
政策执行者的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力、学习能力、灵活应变

152
能力、组织管理能力等，对于有效的政策执行都是必不可少的。
(3)政策对象影响政策执行的因素包括：
公共政策对象具有以下特点：
① 利益取向
目标人群的利益取向是影响公共政策执行的重要因素，具体表现为目标人群对公共政策执行的成本一
收益分析，即利益预期，这种利益预期关键是人们对政策执行获得利益情况的分析与取向。
② 文化心理因素
目标人群的文化心理因素是指目标人群基于对公共政策目标、功能、执行方式等的理解所形成的思想
认识和心理认知的总和。
③ 文化教育程度
目标人群的知识水平和教育程度也是影响政策执行的重要因素。教育程度不仅包括目标人群的学校教
育，还包括社会的再教育。
(4)政策环境影响政策执行的因素包括：
① 自然环境
政策执行系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然
条件。一定的自然环境与一定的政策执行系统发生着这样或那样的联系，影响着政策执行过程及其结
果。政策执行者应该正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜、趋利避害，展开执行活动，实
现政策目标。
② 社会环境
社会环境分为以下三个方面：
a.政治环境
政治环境对政策执行系统的影响具体表现为：
第一，国家政治制度规定了政策执行的机构设置、执行程序与执行方式；
第二，政党制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督；
第三，政治生活的民主化程度越高，政策执行的沟通、协调、公开化程度就越高，越能反映民意、体
察民情、服务公众；
第四，国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。
b.经济环境
经济环境是公共政策执行的最深层的环境，是公共政策执行的物质基础。它主要包括生产力和科技发
展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。
第一，生产力发展状况对政策执行的影响具体表现为：
I 物质生产的发展状况是政策执行的物质基础；
II 经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂；
III 随着经济的信息化和知识的全球化，公共政策的制定与执行不仅要从本国本地区的战略高度考虑，
而且要求从全世界以及周边国家环境的影响来统筹规划，政策执行不仅要有利于本国的可持续发展，
也要有利于全世界的和平与稳定、发展与繁荣。
第二，生产关系状况对公共政策执行的影响表现为：
I 经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥；
II 经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。c•文化环境
文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。
第一，在效益、民主、公平等价值观念备受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参
与程度，体现公平与公正并讲求效率等；
第二，在全能、管制、人治型文化占主导地位的社会里，政策执行更强调权力统治。
13.试述政策执行偏差的含义、表现形式、产生的原因以及偏差矫正的对策。
答：（1)政策执行偏差的含义
政策执行偏差是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产
生了不良后果的政策现象。
(2)政策执行偏差的表现形式有以下几个方面：
① 象征式政策执行
即在执行公共政策的过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。
② 附加式政策执行
即在执行公共政策的过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基
本要求，为谋取地方或个人利益提供方便。
③ 残缺式政策执行
即政策内容只有部分被执行，或政策执行得不及时，缺乏时效性，导致了政策目标实现得不全面、不

153
充分。
④ 替代式政策执行
即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策，对符合自身利益的政策就充分利用，
对不符合的就予以曲解变形，并用是否符合自身利益作标准来决定对政策执行的态度。
⑤ 观望式政策执行
即政策执行主体或因疲于应付具体事务，或担心目标人群的抵抗，或因自身私利难以得到满足等原因，
导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行持观望态度。
⑥ 照搬式政策执行
即在执行政策的过程中，执行机关不经过认真的政策学习与思考，不作调研，习惯于机械地照抄照转
上级文件，不能根据实际情况提出政策执行的指导性文件，因而对下属部门的执行工作缺乏有效的指
导，也导致下级执行机关的盲目和随意。
⑦ 规避式政策执行
即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能保质保量完成，该承担的责任
则相互推倭。
(3)政策执行偏差产生的原因有以下方面：
① 主观原因
a.政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行；
b.执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因；
c.执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差；
d.政策执行的宣传缺陷造成政策执行偏差。
② 客观原因
政策质量低劣往往是造成执行效果不佳的根本原因。政策质量低劣是指政策制定不能准确地针对政策
问题，不能及时有效地解决相应的社会问题。
③ 目标人群
目标人群是政策执行的主要影响力量之一，是政策执行的接受者。目标人群的压力会导致政策执行偏
差，这种压力主要表现在以下两个方面：
a.利益集团压力
由于利益集团有共同的利益驱使，因此要使他们改变自己的利益方向，或使他们的利益受损，必然会
导致其一致反对与抗争。这种抵抗的集体合力必然对政策执行产生巨大的压力，从而使政策执行发生
偏差。
b.目标人群的文化障碍
文化障碍即目标人群的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政策，从而导致执行产生偏
差。
c.监督缺陷
由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行
为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产
生与扩大。
(4)矫正政策执行偏差的对策包括以下几方面：
① 加强政策执行的成本一收益分析
加强政策执行的成本-收益分析，有利于明确政策执行偏差产生的成因，加强政策变通和利益协调，消
除政策执行主体和目标人群之间的利益隔阂，争取获得目标人群更多的理解和支持，通过对受损利益
群体的适当利益补偿来促进政策的有效执行和政策目标的实现。
② 加强政策的认知力度
加强政策的认知力度，即加强对政策的学习和宣传，有利于保证政策的正确执行。
③ 提局政策执行者的素质
a 执行者应提高思想政治素质和政策水平，增强大局观念，强化行政道德意识，强化自律，规范执行
行为；
b 提尚专业水平，提尚准确理解和把握政策规定的能力，提局制定执行计划的能力，提尚政策执行的
实践能力。
④ 加强政策执行的控制与监督
a 加强公共政策执行控制，要求科学诊断问题，强化执行管理，及时跟踪评估；
b 加强公共政策执行监督，就要制定正确、可行的监督标准，依照标准检查政策执行行为，纠正执行
偏差，加强监督反馈系统功能和监督主体之间的协调配合，增加政策执行的透明度，实现对执行过程
的有效监督，保证政策执行活动的顺利进行。
⑤ 加强政策执行的制度创新

154
a.从实际出发，全面规划，科学分析，消除不合理的旧有制度；
b.营造良好的政策环境，构建与时倶进的政策文化，加强制度的修订、补充和完善，用制度来保证和
激励政策执行的权威性、主动性和创造性，从而最大限度地消除和矫正政策执行偏差，促进政策的有
效执行和政策目标的实现。
14.试简述无效政策执行的具体表现。
答：政策无效执行具体表现在以下几个方面：
(1)执行机制与执行者素质的缺陷，这是导致政策失灵的重要原因。
(2)利益群体或压力集团的影响。
当公共政策执行触动利益群体或压力集团的既得利益或是对他们不利时，他们便会想方设法地去抵制，
或选择一些有利于其利益实现的政策去执行。
(3)政策执行原则把握不好；
公共政策执行必须坚持原则性、变通性和创造性相统一。如果三者关系处理不当，政策就会发生偏差，
甚至导致政策失灵。
(4)政策执行环境的影响。
公共政策是环境的产物，当政策环境发生改变，原来的公共政策就会无所适从。如果不对原有的公共
政策进行修改和调整，将会导致政策环境与政策目标冲突，政策执行失败。
(5)目标群体的不配合或抵触。
公共政策执行是社会公共利益的整合，是将社会利益在目标群体中进行分配和调整。目标群体对公共
政策的认同和接受程度是影响公共政策执行有效性的重要指标。如果社会公众对公共政策了解、认识
不够，不能感受到政策执行对他们带来的好处，或者是某一政策执行时社会公众的利益受损，社会公
众便会不予配合，甚至采取抵制和反抗的行为。没有目标群体配合的政策执行就可能导致执行无效。
15.为实现政策执行的优质高效，要构建和完善哪些机制？（新版无！！）
答：为了确保公共政策执行的优质高效，需要重点构建和完善以下机制：
(1)公共政策信息沟通机制
构建政策执行的信息沟通机制，保持全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，是防止
政策执行偏差和提高政策执行效率的重要任务，这需要做好以下两方面工作：
① 建立健全政策执行的信息网络和政府上网工程；
② 优化政策信息传播和反馈渠道，加大政策信息及时披露的力度。
(2)公共政策的公民参与机制
公民参与机制在政策执行中主要表现为以下方面：
① 公民参与执行计划
通过公民参与执行计划的制定，有利于提高公民对公共政策执行的关切度。
② 公民参与执行监督
目前我国公民参与执行监督的主要保障机制是行政契约制。
③ 公民参与执行评估
公民参与执行评估主要体现为公民参与政策执行结果的考核制和执行人员的业绩评价的民主投票制，
以及建立健全政策执行的社会评价机制。
(3)公共政策的激励、责任与监督机制
① 激励机制
必须尽可能在有限资源供给的范围内构建完善有效的激励机制，以防止公共政策执行偏差，具体可从
以下方面入手：
a.引入竞争机制；
b.引入功绩制；
c.科学地规范晋升制。
② 责任追究机制
应当使政策执行的责任明晰，增强执行者的责任感、使命感和危机意识。构建公共政策执行的责任追
究机制应重点建立、健全以下几项制度：
a.首长负责制.•首长负责制要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必
须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用权；必须合理使用自由裁
量权，避免行政失当。
b.目标责任制：目标责任制是围绕政策目标和政策计划的实现而展开的，是在公共政策执行过程中实
行目标管理而签订责任状，使责任落实到具体部门或个人身上，有利于突出业绩，提高绩效，加强对
执行行为的控制与监督。
c.岗位责任制：根据公共政策执行的目标与任务设置工作职位，进而确定权责范围，做到因事设岗，
因岗择人。

155
d.对公共政策执行主体违反法律的行为进行责任追究：公共政策执行主体在执行公共政策过程中，其
行为超出法律的界限，即行为不当或行政不作为等违法行为，就应承担相应的法律后果，以此实现公
共政策执行的法治化进程。
③ 监督机制
在政策执行过程中，要对政策执行情况及时地进行跟踪评估和监督，构建公共政策执行的监督机制，
建立、健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，形成和完善以党的监督为先导、权力
监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。
16.分析案例并回答问题：

（新版无！！！！！新版的题去年好像考了，所以要把本书的案例题全部掌
握！！！！）

案例中华路建设风波
某县城建部门正按县人民政府制定并经县人大审议通过的城建总体规划建设中华路。施行中得到了沿
途机关、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶
属于地级市政府某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同
意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校
领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈，只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。
技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。城建部门一气之下给技校以停电的惩戒，
当晚，技校一片漆黑。技校无奈向市政府求救。市政府主管领导电告县政府：①即刻为技校送电；②
高压电线杆不能进入技校新院墙内；③今后若再发生侵犯技校利益的行为，唯县长是问。县政府根据
电示，对电力部门晓之以理，要求迅速恢复供电。另一方面，再次召开专门会议进行研究，会后马上
到市政府汇报情况，以取得上级的支持。但市政府领导根本不听汇报。至今，在笔直宽阔的“中华路
”中心线上，一根水泥电杆矗立，横七竖八地拉着电线，熙熙攘攘的行人和川流不息的车辆带来了极
大的不便。
问题：
(1)试分析影响公共政策执行的主要因素。
答：影响公共政策执行的主要因素有
(1)执行者因素
任何政策归根结底都要依靠政策执行者才能完成，因此执行者是政策执行活动的主体和执行力的核心
要素。
(2)资源因素
政策执行资源是政策执行过程所必须具备的各类资源条件，这些资源主要可以分为：人力资源、财物
资源、信息资源和权威资源等。
① 人力资源是执行活动中最活跃的因素，高效的政策执行力要求高素质人力资源的保障；
② 财物资源是其他资源的基础，没有财力和物质的保障，任何政策执行也难以开展；
③ 信息资源是执行者减少政策执行不确定性的重要条件；
④ 权威资源是执行者选择和配置政策工具、有效地采取行动、提升执行力的权力基础。
(3)工具因素
执行工具是公共政策执行成功的重要手段。执行工具运用得恰当与否直接关系到政策执行目标能否实
现，关系到执行者的政策执行力的大小。常见的政策执行工具有行政工具、法律工具、经济工具、思
想政治工具以及技术工具等。
(4)环境因素
公共政策执行总是处于一定的自然环境和社会环境当中，并受到自然环境和社会环境的制约，影响着
政策目标的实现和政策执行的整个过程。
(2)在本案例的执行过程中，政策应当如何合理变通？
答：在本案例中，由于技工学校隶属于上级政府管辖，因此产生了该县城建部门施工受阻的情况。由
于上级政府偏袒技工学校，干预下级政府事务，对技工学校阻碍城建的行为过于包庇，而且运用行政
权力保护技校的利益，违法了行政正当性原则。该县城建部门一开始选择强制性方式企图迫使技校服
从县城建规划政策，但效果适得其反，技校向上级政府求助导致上级政府干预县的城建事务，城建计
划被迫按上级意思更改，严重损害了本县的利益。。因此，县政府在遭遇政策的无效执行时，应对政
策进行合理变通，以适应政策环境的变化。
在本案例中，县政府在遭遇技校的反对时，先向主管该技校的上级政府部门请示，在取得上级政府的
同意后再对技校采取措施。同时召开有技校方面、“中华路”沿街商户、居民、以及县政府有关人员

156
参加的座谈会，并在本县媒体上宣传城建方案，动员各方舆论给技校施加压力，并声明对技校的损失
作出补偿，而尽量不采取直接对抗的方式逼迫技校。
9_3 考研真题详解
一、概念题
1.史密斯模型[中国传媒大学 2009 年研]
答：史密斯是最早提出建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在 1973 年提出了一个描述政策
执行过程的模型.史密斯认为，政策执行过程中，影响政策执行成功与否的重大因素有四个方面：一是
理想化的政策。指合理、正确的政策，包括政策的目标、内容、范围、规定等。二是执行机构。负责
政策执行的政府机关和单位，包括机构和人员、领导方式和技巧、执行者的能力和信心等。三是目标
群体。政策对象，政策的直接影响者，包括政策对象的组织化和制度化、接受领导的传统、政策经验
等。四是政策环境。包括政治、经济、文化、社会等多方面影响政策执行或受政策执行所影响的因素。
在政策执行过程中，理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境这四个因素是互动的，均应给予充
分重视。政策执行的过程就是从紧张状态经过处理而达到协调缓和状态。处理时，如果发生问题，那
么立即“反馈”；如果没有问题出现，则进行“建制”，然后再间接予以“反馈”。史密斯执行理论
模型的最大的贡献在于提出了目标群体、执行机构与环境之间的互动关系。当然，此理论的主要缺陷
是忽视了执行人员的重要性。
2.政策执行的“互适模型”[中国传媒大学 2013 年研]
答：（1)麦克拉夫林在对美国当时教育结构改革问题进行个案研究的基础上，通过由具体到抽象的方
法，说明政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标或手段相互调适的一个过程，他认
为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。
(2)麦克拉夫林的相互调适模型，至少包含如下四项逻辑认定：
① 政策执行者与受影响者之问的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此必须
经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。
② 相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”这种
单向流程。
③ 政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。
④ 受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。
(3)最后得出结论：成功的政策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功的互相调
适
过程。
3.政策执行的“系统模型”[中国传媒大学 2010 年研]
答：系统模型又称“霍恩一米特模型”，是美国学者霍恩和米特提出的一个政策执行模型。他们认为
在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量，既有系统本身，也有系统环境的
因素。一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握：（1)政策的价值诉求，即政
策目标与标准；（2)政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括人力资源、财物资源、信息资源、
权烕资源等；（3)执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力.精神面貌，以及执行机关的特征
及其整合程度；（4)执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，主要包
括沟通、协调与强制；（5)系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。
4•政策执行力[天津商业大学 2013 年研]
答：政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计执行方案，调度和配置相关资源，
运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效。简言之，就是公共政策有效执
行的程度。高效的政策执行力必须具备两个方面的要素:一是必须具备较高的政策执行能力，对政策内
容和精神能够准确地把握，并且能有效调度、使用和配置政策执行相关资源，行动迅速有力；二是必
须具备较好的成效，政策执行必须产生较好的效果。两者缺一不可。
1.简述公共政策执行的特点。[西南大学 2012 年研]
答：公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点：
(1)目标的导向性。公共政策是以公共政策目标为行动方向的，政策目标是政策执行的出发点和归宿点。
(2)内容的务实性。公共政策执行要面对具体的公共问题，因此其计划、步骤、措施、手段等必须务实，
必须具有可操作性和实践性。
(3)行为的能动性。公共政策执行是构筑公共政策与现实生活的桥梁和纽带，必须着眼于具体的现实社
会问题的解决。因而，执行者必须在全面领会政策内容的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地
执行公共政策。
(4)手段的权威性。公共政策不同于一般的道德规范，其执行具有强制性。当有人拒不执行政策时，要
受到法律、行政等手段的制裁，以维护政策的权威性。
2.简述公共政策执行的手段。[湖南农业大学 2012 年研]

157
答：公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方
法的总和。政策执行手段运用的恰当与否直接关系到政策执行目标能否实现，关系到执行主体的政策
执行力的大小。政策执行手段主要有以下几种：
(1)订政手段
行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。行政手段具有以下特点：①权威性。行政机关
以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策执行在全国范围内统
一组织、统一指挥、统一行动。②强制性。行政机关强使政策对象服从上级命令和政策规定，坚决落
实执行任务，做到令行禁止。强制性体现了政策执行为了实现大多数人民的利益，不得不以牺牲少数
群体或个人的部分利益为代价。③可操作性。政策执行的行政手段是就某一具体问题，完成某一具体
任务而选择和配置的，因此其内容、对象、时间、范围、限度等都必须具体明确，其措施、工具、行
动步骤都必须切实可行。
(2)法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调
整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段的运用有：
① 是通过有关部门对违法行为进行制裁；
② 是政府机关依法制定和实施行政法规、制度等以调整社会关系，并对政策执行活动进行控制和监督。
法律手段除了与行政手段一样具有权威性和原则性外，还具有稳定性、规范性和程序性特点。依法行
政是政策执行法治化、制度化、规范化的根本条件。只有有效运用法律手段，消除政策执行以人治代
替法治的行为，才能有助于政策的顺利执行。
(3)经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同
的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。执行主体将政策与物质利益挂钩，权责一致，
权利与义务相统一，以调整政策执行及其目标群体的行为，调动政策执行的积极性和主动性，减少政
策执行的阻力。
(4)思想政治教育手段
思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想
政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。常用的思
想政治教育手段有制造舆论、说服教育、协商对策、批评与表扬等方式。
(5)技术手段
技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。
3.简述如何矫正公共政策执行偏差。[湖南农业大学 2013 年研]
答：公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，
并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。矫正政策执行偏差的对策包括以下几方面。
(1)加强政策执行的成本-收益分析
公共政策执行本身就是以利益为中心的公共资源选择、调整和分配过程。利益问题尤其是经济利益是
政策执行偏差产生的主要问题。因此加强政策执行的成本-收益分析，有利于明确政策执行偏差产生的
成因，加强政策变通和利益协调，消除政策执行主体和目标人群之间的利益隔阂，争取获得目标人群
更多的理解和支持，通过对受损利益群体的适当利益补偿来促进政策的有效执行和政策目标的实现。
(2)加强政策的认知力度
由于公共政策的制定主要是政府决策层的工作，而政策执行者和目标人群可能难以实际上也不可能全
部参与公共政策的制定，因此政策制定者的政策意图和目标与执行者和目标人群对政策的实际理解自
然存在差距，尤其是信息的非对称性，从而造成政策执行择优与代价的矛盾、全局与局部的矛盾、整
体性与层次性的矛盾、公平与效率的矛盾。因此，加强政策的认知力度，即加强对政策的学习和宣传，
有利于保证政策的正确执行。
(3)提高政策执行者的素质
公共政策执行者的政治素质、道德素质、心理素质和能力素质的高低决定着政策执行能动性发挥的大
小。这就要求执行者提高思想政治素质和政策水平，增强大局观念，强化行政道德意识，强化自律，
规范执行行为；提高专业水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提
高政策执行的实践能力。
(4)加强政策执行的控制与监督
加强公共政策执行控制，要求科学诊断问题，强化执行管理，及时跟踪评估。科学诊断问题是指采用
科学的方法对所出现偏差的原因、范围等进行分析和认定，目的是为了更好地、及时地“对症下药”。
强化执行管理，即加强公共政策执行的指挥、沟通、协调等，以疏通阻力，加强信息沟通，协调各方
面利益。及时跟踪评估，即分析政策执行在政治、经济、文化等各方面产生的直接影响、间接影响和
舆论反应，以及预设目标是否合理、充分、全面等，从而有利于发现执行活动中出现的问题和困难，

158
采取有效的调整措施和补救方案，控制政策执行的进程和效果。加强公共政策执行监督，就要制定正
确、可行的监督标准，依照标准检查政策执行行为，纠正执行偏差，加强监督反馈系统功能和监督主
体之间的协调配合，增加政策执行的透明度，实现对执行过程的有效监督，保证政策执行活动的顺利
进行。
(5)加强政策执行的制度创新
加强政策执行的制度创新要求，一是从实际出发，全面规划，科学分析，消除不合理的旧有制度；二
是营造良好的政策环境，构建与时俱进的政策文化，加强制度的修订、补充和完善，用制度来保证和
激励政策执行的权威性、主动性和创造性，从而最大限度地消除和矫正政策执行偏差，促进政策的有
效执行和政策目标的实现。
4.简述公共政策有效执行的原则。[天津商业大学 2013 年研]
答：公共政策执行是将政策方案应用于实践的过程。在实践过程中，由于主观和客观等众多因素，任
何一项公共政策都可能存在着无效执行和有效执行两种状态。公共政策有效执行的原则有以下几点：
(1)忠实原则。这是公共政策执行的基本原则。“有利就执行，无利就变形”、“上有政策，下有对策
”都是有悖于忠实原则的，必然导致政策执行偏差乃至失败。
(2)民主原则。公共政策是对社会资源的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求，因此政策执行
必须坚持民主原则。这就要求：政策执行的各种行为必须符合人民群众的意愿，必须坚持公民参与，
必须维护公民知情权，使公民能及时地、具体地了解政策执行的各种情况，加强公民对政策执行的有
效监督。
(3)法治原则。这是指政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程序、执行责任等要实现法治
化，杜绝政策执行中的有法不依、执法不严、以权压法、人治代替法治等现象，从而防止政策执行权
力的异化和腐败。
(4)创新原则。创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。
政策执行主体在遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下，必须坚持从实
际出发，采取灵活多样的方式、方法，因时因地制宜，确保政策目标的实现。
三、 论述题
1.试论如何提升地方政府的政策执行力。[天津商业大学 2013 年研]
答：公共政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计执行方案，调度和配置相关
资源，运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效。提高地方政府政策执行
力的方式有：
(1)优化公共决策机制
高质量的政策需要有科学民主的决策机制作保障。构建科学的决策机制至少要从以下两方面努力：完
善政策评估和推广决策听证。
(2)创新政策执行的动力机制
创新政策执行的动力机制，必须激发公众的参与热情，形成政府、市场和公民社会三者良性互动。关
键在于与政策相关的利益群体对政策的态度。实行广泛的公众参与，让市民充分参与政策的制定，让
政策最大限度地体现各种利益群体的利益诉求，这样将有利于提高政策执行力，促进政策的顺利实施。
同时，优化公众参与机制，鼓励其他治理主体广泛参与政策执行，能够提供更多有效的政策执行工具。
其次，要构建创新激励机制。
(3)构建政策执行的功能共享机制
① 构建良好的信息沟通机制；
② 强化责任追宄机制，明确规定执行主体对执行过程及其结果应承担的责任；
③ 完善执行监督机制。应注重建立和健全相对独立的监督体系，保证监督的客观性和公正性，进一步
发挥社会监督作用，强化国家权力机关的监督职能。
(4)构建政策执行的利益均衡机制
① 建立顺畅的利益表达渠道，充分发挥各种社会团体的利益表达功能。建立利益引导机制。通过建立
行之有效的利益沟通和引导机制，帮助各种治理主体和政策执行主体树立正确的利益观念，正确处理
各种利益关系。
② 建立利益约束机制。用法律和制度来约束和规范各种利益主体的行为，使他们的利益追求被限制在
法制允许的范围内，以保证社会整体利益的最终实现。建立利益调节机制。对于那些合理的但暂时又
不能满足的利益诉求进行适度的调节。
③ 建立利益补偿机制。给利益受损主体提供一定的补偿，有利于增进社会公平，提升地方政府政策执
行力。
四、 案例题
案例
2011 年，按照“国八条”的要求，各地政府应“合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一

159
季度向社会公布”。4 月初，全国有包括北京上海在内的 40 多个城市出台了房价控制目标，多以 GDP
或人均可支配收入增幅作为参照物。例如中山市政府发文明确该市 2011 年新建住房价格涨幅要低于年
度 GDP11%的目标增速。只有北京的目标最为惹眼：要求新建普通住房价格与 2010 年相比“稳中有降
”。这是己公布的 40 多个城市“房价控制目标”中，第一个也是唯一一个“降”字。人们笑称“住房
价格控制目标”变成了“住房价格上涨目标”。
2011 年 11 月，中山市政府新闻办 10 日发布消息称，为进一步稳定新建商品住房价格，确保实现该市
2011 年度新建住房价格控制目标，该市 10 日出台并实施将新建商品住房价格限于 5800 元/平方米的限
价政策。限价新措施是：从 11 月 10 日起至 12 月 31 日止，该市新建商品住房单套商品住房合同销售
价格超过 5800 元/平方米的，该市国土资源局暂缓在中山市商品房销售合同网上登记备案系统受理网
上签约手续；单套商品住房合同销售价格超过 5800 元/平方米，未向该市国土资源局提交登记备案资
料的，该市国土资源局暂缓办理登记备案手续。
据了解，根据中山国土部门的官方数据显示，2010 年中山全市商品住宅均价为 5273 元/平方米。按照
拟订 11%的涨幅上限计算，今年中山新建住房均价将不能超过 5853 元/平方米。新的限价标准即低于
此调控目标 53 元。[湖南农业大学 2012 年研]
根据案例分析回答：
(1)请根据案例分析地方政府在执行国家住房价格控制政策的过程中是否存在偏差，为什么？
答：存在一定的偏差，多以本地区的人均可支配收入增幅或 GDP 为参照物来进行房价调控。
(1)政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标
并
产生了不良后果的政策现象。案例中的现象属于象征式政策执行，只注重表面政策上好像控制了房价
的增长实质上只有北京的政策执行力度较为明显，出现了降的趋势。
(2)出现执行偏差的原因
① 主观方面，追求自身的利益，自身的素质能力有限，执行机构的协调困难，在政策上的宣传力度不
够最终是中央的政策在地方成了形式而己。
② 客观原因
a.政策目标错位或模糊不清。目标是政策执行的方向和指南，目标错位或目标不明，都将导致政策执
行偏
差。
b.政策“打架”。如果政出多门、内容相互矛盾，就会发生政策“打架”，使政策执行者难以把握正
确的执行标准，从而产生执行混乱和执行偏差。
c.政策不可行。政策过于抽象，或缺乏具体的操作方案，使政策的实际执行过程很困难，甚至不可能。
d.政策缺乏稳定性和连续性，使政策资源和政策工具不能优化配置与合理使用，从而造成政策执行偏
差。“国八条“也就是规定了各地要确定房价的控制目标，但具体的标准并没有给出，以至于下级目
标模糊，很
难操作和把握控制的度，都抱着观望的态度，进行调控，因此效果不明显。
(2)结合案例评析中山市年底出台的 52 天限价政策。
答：这项政策是对之前的执行政策中的偏差进行纠正的措施，52 天这个时间上的限度是对政策执行的
制度上的一种创新
加强政策执行的制度创新要求：
(1)从实际出发，全面规划，科学分析，消除不合理的旧有制度；结合本市的实际情况规定房价超出 5
800 元每平米的住房合同暂缓在网上签合同，这在一定程度上限制了高房价的增长态势。
(2)营造良好的政策环境，构建与时俱进的政策文化，加强制度的修订、补充和完善，用制度来保证和
激励政策执行的权威性、主动性和创造性，从而最大限度地消除和矫正政策执行偏差，促进政策的有
效执行和政策目标的实现。
单套商品住房合同销售价格超过 5800 元/平方米，未向该市国土资源局提交登记备案资料的，该市国
土资源局暂缓办理登记备案手续。做到一些增长房价的登记工作为今后的房价调控工作提供了数据或
者执行资源。
第十章公共政策的评估与监控

一、政策评估的含义、作用和主体

评估和监控的一个共同点：政策监控是一种特殊形式的政策评估，或者说是建立在评估基础上的一种

160
权力行为。
1.政策评估的含义
公共政策评估是指评估主体依据一定的标准和程序，使用科学方法与技术，考察公共政策过程的各个
阶段、各个环节与各个方面，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标
的程度的活动。政策评估是对政策全过程的评估，同时公共政策评估必须以“政策结果”为核心概念。
2.政策评估的目的与作用
(1)政策评估的适用条件
① 不需要公共政策评估的情况
a.公共政策没有真正实施的时候；
b.政策经常变动没有固定目标的时候；
c.没有足够的人员和经费的时候；
d.没有认识到应该进行政策评估的时候。
② 需要进行政策评估的情况
a.政策制定过程和执行过程的需要。为了了解相关信息，就要对政策制定和执行过程的效果进行一定
的事实和价值评判。
b.纠偏的需要；
c.衡量成本与收益的需要；
d.公民政治参与的一种方式。

(2)公共政策评估的目的
政策评估的目的是判断政策能否解决和如何解决列入政府议程的公共问题以及这种解决所产生的影响。
在现实生活中，公共政策评估有积极目的与消极目的之分。
① 积极目的
a.发现政策制定过程中的偏差，为备选方案确定优先顺序提供依据；
b.通过政策评估活动明确政策的可行性程度，得出继续执行政策或停止执行政策的判断；
c.依据评估结果，改善政策执行程序与技术；
d.不同的政策会有不同的经济效果、社会效果与政治效果，这就需要通过评估活动，分清多项政策的
轻重缓急，对政策资源进行重新配置，为下次政策制定、执行和调整过程准备一定的有利条件。
② 消极目的
a.炫耀工作业绩，为本级政府或相关政府部门歌功颂德，过分追求个人职位的升迁；
b.夸大工作难度，要求追加政策活动预算，增加工作机构和人员；
c.规避责任，政府官员利用政策评估的结果，指出其不实施某项政策或实施某项政策的理由，规避应
负的责任；
d.批评政策以达到改变政策的目的，利用政策评估的某些结论，批评政策制定的不足，为要求政策调
整提供口实。

(3)公共政策评估的作用
① 政策评估是获取政策运行可靠信息的重要手段
通过政策评估，利用一切可行的技术和手段来收集相关信息，并把信息的可靠性与有效性置于特别重
要的地位，力求通过政策评估掌握第一手的政策运行数据，从而为政策改进提供指导性信息。
② 政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据
政策制定和政策执行到某一阶段时，由于客观环境和主观价值方面的变化，需要对政策进行适应性调
整。这种政策调整一般有三种走向：
a.政策接续。即政策问题尚未解决，政策目标尚未实现，而实践证明政策的制定与执行活动符合实际
需要，具有可行性与有效性。在这种情况下，最好的选择是使政策在原有的性质、问题、目标和途径
等轨道上继续执行。
b.政策革新。即决策者和执行者针对在执行过程中遇到的新问题、新情况，对照现有的政策目标、政
府价值、政府组织和政府人员状况，对政策执行做出局部性调整，包括组织结构、实施时间和实施方
式等。
c.政策终结。考虑到原有决策目标无法实现、原有决策问题无法解决，因此需要完全停止原有的政策，
对政策问题进行重新决策。
③ 政策评估是检验政策结果的必要途径

161
通过评估活动获得出政策产出和政策影响的可靠信息，明确政策的优势与缺陷，检测政策对政策目标
的实现程度；
④ 政策评估是重新配置政策工具和政策资源的基本前提
通过政策评估，既可以使政府决策者利用手中掌握的权力资源，根据管理理念，使有限的物质资源、
人力资源、时间资源等发挥出最大的效益，又可以避免片面性和私利导致对某些政策给予过度的资源
投入。通过评估可以明确工具和资源的配置是否合理。
⑤ 政策评估是构建良好公共关系的有效策略
有些政策评估的重心在于处理评估主体与社会公众的关系，使政策评估成为构建良好公共关系的有效
策略，以便提高政策的认同度，加快政策的执行速度。
⑥ 政策评估是管理科学化和民主化的必要保证
政策评估是公共管理科学化、民主化的必要保证。通过政策评估，可以为下一阶段政策活动提高科学
化、民主化水平奠定坚实的基础。
3.公共政策评估主体
在政策评估活动中，作用最突出的是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。

(1)政策制定者和执行者
政策制定者和执行者处于政策活动的中心位置，他们了解整个政策过程，评估较为完整、可靠。但他
们也会出于自身价值偏好和本部门利益的考虑而报喜不报忧。他们作的政策评估主要包括以下五方面
的工作：
① 政策调查报告。政策制定者和政策执行者为了了解政策实施的状况，都需要借助于政策调查报告，
从报告中发现问题，寻找解决问题的对策。
② 政府工作报告。每一财政年度，政府都要向立法机关提交自身的工作报告，汇报一年的各项管理和
服务状况，其中就涉及政府自身对政府政策制定和执行活动的评估。
③ 公民意见和投诉。政策制定者和执行者从公民意见和投诉这一渠道直接了解公民对政策问题的态度，
有助于较快地进行政策评估，及时调整相关政策措施。通过信访、市民热线等来了解
④ 政策听证会。为了尽量使政府制定的政策得到公众的支持，降低公众的不满情绪，政府部门举行政
策听证会，听取利益相关者的意见。
⑤ 政府效能考评或绩效考评。为了直接推动政府对效能或绩效的管理，地方政府设置专门效能办公室
或考评办公室从事政府效能或绩效的
评估工作，对包括政策在内的所有施政行为加以评估。

(2)专业机构和人员
即具备政策评估的专门理论、知识与技术、专职从事政策评估的机构和人员。专业机构状况不同，其
政策评估的效果会有差异。
① 政府系统内部的专业机构：其评估条件包括人员、财力和物力等均由政府提供，评估对象也由政府
指定，所以他们的评估结论往往会引起政府的重视，在管理活动中得到使用；不足是这种评估活动容
易受到政府的左右，使政策评估质量受到影响。
② 政府系统外部：这类政策评估机构从事评估活动，其所需的人员、财力和物力由自己提供，评估对
象也由自身选定，因而有较大的选择性，可以较客观地对政策进行评估；但其不足是获取评估所需的
各种信息较困难，对受托评估的政策个中细微差别不敏感，评估结论不易引起政府的重视。

(3)大众传播媒体
大众传播媒体能利用其特殊的信息网较快地获取各种信息，传播事件的真相和内幕，交流思想，通过
自身的直接评估间接影响政府或公民对政策的总体性或局部性认识，蕴涵着政策评估的内容，扮演着
一定的政策评估主体的角色。
4.政策评估的类型
(1)按评估组织活动形式：正式评估和非正式评估
① 正式评估
正式评估是指专门的组织机构和人员根据一定的评估理论，为了实现评估目标，按照一定的评估程序
而对相关的评估对象所进行的评估。正式评估是政策评估中占据主导地位的一种评估方式，其结论往
往是政府和社会公众考察政策效果的主要依据。
正式评估的特点：

162
a.有评估组织机构和人员专门从事政策评估活动；
b.评估方法比较规范，整个评估活动既有一定的评估标准，也有特定的评估程序和评估方法；
c.具有一定的客观性，由于有科学严密的评估方案的指引，正式评估能够较客观地反映政策过程的实
际状况，从而全面地反映出政策结果。
② 非正式评估
非正式评估是指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍
有某些评估结果的评估。非正式评估的缺点在于评估活动所获取的信息有限，缺乏科学的程序和方法，
因而得出的评估结论可能具有一定的主观性和片面性。

(2)按评估机构在政策活动中的地位，内部评估和外部评估
① 内部评估
内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估，它可分为由政策运行机构和人员自身所进行
的评估和由政府专职评估组织和人员所进行的评估。
a.由政策运行机构和人员自身所进行的评估：评估主体是政策的制定者和执行者。第一，这种评估的
优势在于，掌握和了解政策运行活动中的第一手信息，有利于评估活动的有效展开；第二，劣势在于
由于评估结论与评估主体自身的利益存在一定的相关性，他们有可能在评估活动中故意隐瞒事实真相，
夸大成绩、掩盖失误，反映某一机构的局部利益，使政策评估容易得出有失全面和客观的结论，缺乏
公正性。
b.由政府专职评估组织和人员所进行的评估：第一，优势在于有充裕的时间和较充足的经费，可以克
服没有评估理论、缺乏专业知识和技术方法训练等问题；第二，这种评估活动容易受到机构利益的左
右，有可能缺乏真正的客观性。
② 外部评估
外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为受委托和不受委托两种类型。外部评估
所涉及的范围较广，与政府部门的利益没有直接的关联，结论也比较客观和公正。不足是在采集信息
方面经常遇到不可克服的困难，有时评估结论缺乏可靠、翔实、完整的依据。
a.受委托进行的评估：它是最主要的外部评估方式，受委托对象是营利性或非营利性的研究机构、学
术团体、专业性的咨询公司、高等院校的专家学者。
第一，受委托进行评估的优势：评估主体是专业的评估人员，具有评估不同政策的丰富经验；评估组
织置身于机构之外，评估主体与政府机构之间是一种契约性合作的关系，能够有明确的责任，较公正
地进行评估。
第二，劣势在于由于接受委托的评估在经费和评估活动等方面受到委托人的限定，因而，评估主体有
可能为迎合委托人的意愿而得出倾向于迎合委托人利益的评估结论。
b.不受委托进行的评估：即评估者出于自身的工作职责、责任感、研究目的、兴趣点和相关利益的需
要而对某项政策所进行的评估。具体包括：
a.立法机关评估。立法机关是监督政府执法的法定机构，出于关心法律的执行状况和衡量政策实施效
果的需要，会采取各种方式对政府政策进行一定的评估。这类评估有较强的法律约束力，能够左右或
决定政策变化的方向。
b.司法机关评估。司法机关的职责与使命在于通过对政府执法进行监督以维护法律的尊严。司法机关
接受公民对政府的民事诉讼，对政府具体行政行为和抽象行为进行审查，间接对政策进行评估，督促
政府纠正违法行为，保障公民合法权
c.大众传播媒体评估。大众传播媒体出于职业责任感，通过新闻报道或民意测验的方式对政策受欢迎
程度进行评估，从而产生影响民意的作用。
d.投资者评估。政府政策对投资者所关心的投资风险和回报率有较大影响，甚至直接关系到企业的生
存和发展。这样，投资者就有必要对政策加以评估，施加影响，使政策导向更符合投资者的意愿和利
益。
e.公民评估。公民凭借着政策执行过程中的亲身感受和期望值，对政策进行各种形式的评估。
f.研究机构评估。通过一定的评估活动，给出评估结论，达到研究机构自身研究的目的。
g.社会团体评估（第三部门）。随着社会团体力量的壮大，社会团体对公共政策有强烈的需求，就会
对政府政策进行符合自身需要的评估。

(3)预评估、过程评估和结果评估
① 预评估
预评估是在政策执行前即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性质的评估。为了满足社会
公众的需求，解决政策问题，就需要对备选方案进行可行性、成本、利益、有效性、正负影响评估，
以便在正式实施前，及时发现存在的问题，缩短政策预期目标与实际目标之间的差距，有效实现政策

163
目标。
预评估主要有五方面的内容：政策可行性评估；政策优缺点评估；政策优先顺序评估；政策有效性评
估；政策影响评估。
② 过程评估
过程评估是对政策运行过程所进行的评估。过程评估的目的在于通过分析政策运行过程中的各种情况，
将政策过程信息提供给政策主体作为政策制定和执行的基础，以利于修正决策和调整执行计划；同时，
把评估信息告知执行组织和人员，督促他们对政策执行中存在的偏差问题引起高度重视并及时纠正。
政策过程评估要解决的问题：政策制定阶段存在的问题；政策执行阶段存在的问题。
③ 结果评估
结果评估是政策执行后对政策所取得结果的评估，包括政策产出评估和政策影响评估。结果评估的作
用在于，由于政策运行过程己经全部结束，所以能较客观、全面地对政策的制定过程与执行过程进行
评估，指陈利弊和优劣，并且根据时间间隔的长短分析政策对政治生活、经济生活、社会生活和自然
环境所产生的影响，评价政策产生的预期设想对环境的改进程度。

(4)单一政策评估与复合政策评估
① 单一政策评估
单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估。由于仅就某一项政策进行评估，评估者在时
间上和精力上都能够较深入地对该项政策的产出和影响进行详细的评估。不足之处是仅就某项政策进
行产出和影响评估，有时会把先于或与该项政策同时执行的其他政策的产出和影响也归于该项政策。
② 复合政策评估
复合政策评估是对一项以上的政策同时进行的评估。每一项政策都有其特定的性质，而且，各项政策
之间有密切的联系，因此，将一项以上的政策综合起来进行评估，能够考察政策的整体性效果，反映
政府综合处理公共事务的能力。不足是每项政策产出量的计算较难，不能完整地反映每项政策本身的
特点。
5.公共政策评估的内容
(1)政策需求评估。政策需求评估是对社会群体和个体有什么样的问题需要公共权力机关来解决，以及
从政策运作所需的社会条件及满足社会问题的程度等问题所进行的评估，政策需求评估是构建政策议
程、制定政策的前提和基础。
(2)政策内容评估。是对公共政策本身所做的评估，是对政策用以解决所针对的政策问题是否正确作出
评估。
(3)政策过程评估。过程评估是对政策运行各个环节进行的评估，它涉及政策制定过程、执行过程、调
整过程的操作状况。通过评估政策实际的运行状况，考察政策过程的各个环节，对发现问题、有效改
进工作有现实意义。
(4)政策产出评估。是对政策实施以后所产生的全部效果做出考察和评判,回答的问题是从客观效果来
看“政策是否做了正确的事,它实际上做了哪些事”
政策产出评估是政策结果评估的一个组成部分。这种评估关注的是政策预设目标实现的程度,重视可计
算的物质层面的内容。
(5)政策影响评估。政策影响评估是政策结果评估的另一个组成部分。它要回答的中心问题是政策结果
中有哪些成分属于政策产生的意想不到的效果,其中哪些是正面的、哪些是负面的,哪些是直接的、哪
些是间接的，哪些是近期的、哪些是长远的,哪些是显性的、哪些是隐性的。其焦点是政策影响而不是
政策产出。政策影响包括:政策对目标群体产生的影响;政策对目标群体以外的 群体产生的影响等。

二、政策评估的过程、标准和影响因素
1.政策评估的过程、维度和标准
(1)评估的过程与步骤
作为一种逻辑流程，政策评估应该包括评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段。
① 评估筹划
筹划是评估的基础和起点，也是评估活动有序进行的前提条件。这个阶段主要解决这些问题：
a.明确评估目的；
b.选定评估对象；

164
c 制定评估计划；具体评估计划的设计包括：
第一，明确评估所需的时间，初步规定评估工作的开始时间和结束时间；第二，圈定评估的范围，在
何种范围内进行政策评估活动；第三，确定评估标准与方法，明确政治标准、经济标准、社会标准和
伦理标准在评估活动中的地位，采用多种评估方法，包括定量方法与定性方法等；第四，确定评估目
标，明确评估的短期目标与长远目标。
d.筹备评估条件。
② 评估实施
政策评估实施阶段是整个评估活动中最关键的一个阶段。这个阶段的主要工作包括：
a.按照评估己设定的目标，收集政策过程各种信息；
b.通过数据分析，根据评估标准撰写评估报告，得出符合科学要求的评估结论。
③ 评估总结
这一阶段实际上是对评估筹划阶段和评估实施阶段作一次全面回顾。具体工作步骤是：
a.听取政策评估活动相关当事人的意见，以便进一步完善评估报告；
b.有些评估报告需要递交给有关的政府部门，为政府评估政策提供基础性的数据和材料，使评估报告
在实际工作中发挥作用；
c.将评估报告公之于众，使社会公众了解评估的结论。

(3)评估的维度
基本上只有两个：
事实评判：采取价值中立的立场，评估者在政策评估中不带个人感情色彩，不以个人好恶来判定政策
优劣，始终坚持对政策及其运行的过程和结果进行客观的观察、记录、调研并以此为基础作出判断。
价值评判 ：评估者从个人固有的主观认识和价值偏好出发，对公共政策及其运行的过程和结果满足人
们需要的程度进行的评判。

(3)评估的标准
评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。
① 事实标准：政策评估中的事实标准是以预期的政策效果（预评估）或实际的政策效果（过程评估和
结果评估）为中心设定的。事实标准能够用数量值、比例关系、统计结果等手段来反映事物过去、现
在和将来的存在状况。事实标准主要包括：
a.政策效率
政策效率是指政策的产出与投入之间的比例关系。效率标准的重点在于一项政策是否以最少的投入获
得最有效的产出，以较好、较快、较节约的方法来执行政策，而不在于以较好的途径来完成政策目标。
政策效率高低可以细化为三对关系：第一，投入与成本关系；第二，行政开支与业务开支的关系；第
三，人均开支和单位成本关系。
b.政策效益
政策效益指的是政策的有效性，即政策目标得以实现的程度。政策效益评估的重点在于是否达到了政
策预期目标。在进行政策效益评估时，应充分考虑各种主客观的因素，突出政策预期目标的合理性与
可行性，考察政策预期目标满足人们有效需求的程度。
c.政策充分性
政策充分性关心的中心问题是特定政策的效益水平满足政策目标的程度。
d.政策适当性
用于考察特定政策对于解决它所针对的政策问题是否恰当适用。
② 价值标准
价值标准反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史与现实、伦理
与文化、社会和经济价值取向的基础之上。
政策评估的价值标准的内容有以下方面：
a.政策回应性。回应性又被成为民主标准，就是政策满足公众的利益、需求和价值偏好的程度。回应
性标准具体考察的指标是公共政策的效益、效率、充分性、公平性与公民调查的一致性程度。回应性
既要考虑到单一性政策的回应性，也应更多地考虑到复合性政策的回应性，而且应将复合性政策的回
应性作为衡量政策回应充分性的一个重要标准来强调。
b.政策公平性。社会公正是指政策结果所表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体或
阶层间分配的均衡程度。社会公正标准反映出政策成本和收益在不同集团或阶层中分配的公平程度，
衡量政策的实施给社会和社会成员带来的影响、造成的后果和作用程度等。公平性标准很大程度上决
定着一系列公共政策的成败。
C 社会进步。进步性标准是衡量公共政策从社会发展总的历史趋势来看能否从根本上反映人民的利益

165
的准则，是检测公共政策在本质上是否符合政治正确的指标。
2.影响政策评估的重要因素
(1)政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重
① 政策评估的基础是掌握相关的政策信息和资料，准确的政策信息资源是高质量评估工作的前提。但
在实际生活中，政府往往以保密为由拒绝发布应该发布的政策信息和相关资料。
② 对评估者来说，由于缺乏有效的信息收集手段或措施，便无从获悉相关政策信息，即使获得了，其
信息和数据也残缺不全。这样，外部评估和非正式评估无法有效地发挥它应有的作用，势必影响其政
策评估的科学性、可靠性。

(2)政策主体的不重视和不配合
在政策评估的计划阶段和政策评估的实施阶段，都需要政策制定者和执行者能够认识到评估活动对本
次和下次政策过程都有重要的作用，有利于提高政策认同度，维护政府的权威。但在实际生活中，政
策制定者和执行者往往认为评估活动可有可无，对政策评估活动采取消极应付的态度。

(3)政策目标的多样化与政治化
① 政策目标是评估政策的依据。单一的政策目标比较清晰，容易评估衡量，但复合的政策目标是多元
的，应该根据什么标准来衡量目标的主次轻重就会困难。
② 有些政策目标设定的出发点不在于解决问题本身，而是建立在满足政治要求的基础之上，这就使目
标无法定位于解决实际问题，使政策评估难以用纯粹的科学标准来衡量。

(4)政策的沉淀成本
政策的沉淀成本主要指前一项政策在政策运行过程中投入了较大的资源，包括人力、物力、财力、信
息、风险和时间等，而政策目标有待进一步实现，如果政策不继续执行，前期投入的资源就等于没有
发挥作用。在这样的情况下，即使现政策出现了一些失误，政策制定主体和执行主体面对较大的沉淀
成本，不得不继续追加对该项政策的投入。

(5)政策评估方式、方法不完整
① 在实际评估过程中，内部评估、正式评估、委托评估使用得较多；而外部评估、非正式评估、非委
托评估使用得较少。这就造成评估形式之间的不协调，妨碍政策评估的公正性与全面性。
② 存在评估方法不科学的现象，如本来应该定性，但是用了定量，本来应该实地调查，但是用了二手
资料。

(6)政策评估缺乏经费支持
政策评估活动需要相关经费的资助。但在实际评估过程中，除委托评估能够由委托组织提供一定金额
的经费外，其他的评估活动形式所需的费用很难及时得到全部满足或完全筹措不到经费。

(7)政策结果衡量困难
任何一项政策都需要一定的物质投入和精神投入。在政策投入的情况下，获得相应的政策产出，可以
由一定的数字来表示。但政策影响很难用数量来表示，因为它不仅涉及社会经济效果、近期利益，还
涉及深层次的影响与长远利益。在这种情况下，政策评估活动很难对政策结果进行数量化的衡量。

三、政策评估的方法

公共政策评估的方法是指政策评估赖以完成其一系列过程和实现其目标的手段，是政策评估系统的一
个有机组成部分。
1.政策评估方法的演进
美国学者古巴和林肯依据时间先后将评估方法的演进分成四个阶段。
(1)第一阶段，属于第一代，从 1910 年至第二次世界大战时期。
这一时期的标志性评估方法是测量。评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为
主。这种评估方法的不足在于，过分重视测量和实验室评估研究的结果，没有顾及这种实验室评估的

166
结果能否运用到活生生的现实生活中。
(2)第二阶段，属于第二代，从第二次世界大战至 1963 年。
这一时期的标志性评估方法是描述。除仍保留技术测量的特性外，重点强调描述的功能，政策评估者
逐渐变成了描述者。可以说政策评估就是实地调查。这种以客观事物为取向的描述有致命的缺陷，那
就是过分强调政策评估的价值中立，而实际上，调查活动本身就有意无意地包含着评估主体的价值偏
好。
(3)第三阶段，属于第三代，从 1963 年至 1975 年。
这一时期标志性的评估方法是判断。强调政策评估者个人的主观追求和计划，认为政策评估者不仅要
把科学的实验室研究的方法与实地调查的方法相结合，而且还体现出个人对政策目标价值结构的判断，
影响着众多利益相关者，强调个人价值的重要性。
(4)第四阶段，属于第四代，从 1975 年至今。
这一时期标志性的评估方法是回应的建构性评估。这一模式的焦点不是目标、决定、结果和类似的组
织者，而是诉求、利益和争执，涉及众多的利益相关者。因此必须重视利益相关者的内心感受及其诉
求、利益和争执等回应性表达。第四代评估模式分享着一个结果性的信念：价值多元主义。协商是第
四代评估的标志，在政策评估活动中占有突出的地位。
回应的建构性评估阶段的主要内容有：
① 确定政策评估中的利害相关者；
② 按照每一利益相关者的不同情况，选定评估项目的构想、声明、考量和问题；
③ 了解和说明利益相关者之间的构想、声明、考量和问题；
④ 在讨论的基础上，使利益相关者之间的构想、声明、考量和问题尽可能达成共识；
⑤ 对于无法或没有达成共识的评估项目，采取协商议程妥善处理；
⑥ 收集和提供协商议程所需信息；
⑦ 设置论坛供利益相关者之间相互协商；
⑧ 提供利益相关者各自的报告，通过沟通，增加构想、声明、考量和问题上获得共识的可能性；
⑨ 通过持续不断的评估，寻找构想、声明、考量和问题尚未解决的原因，采取适当措施得以解决。
2.公共政策的评估方法
用于公共政策评估的方法很多，按照不同的标准，可以分为不同的类别：以是否可量化为标准，分为
定量评估方法、定性评估方法和定量定性结合评估方法；以政策过程中的不同阶段为标准，分为制定
过程评估方法、执行过程评估方法；以政策过程的不同阶段的比较为标准，分“始一终”对比评估方
法、“始一中”对比评估方法和“有一无”对比评估方法。

(1)定量评估方法、定性评估方法与定量定性结合评估方法
① 定量评估方法
定量评估方法的使用有利于减少不必要的评估纠纷与争论，避免评估活动中过于偏重主观价值的倾向，
用事实和数据说明评估问题易使评估对象接受评估判断。政策评估中常用的几种量化方法如下：
a.指标法在政策评估中的应用
政策指标法是一种将公共统计数值用于评估公共政策的衡量工具。其主要作用在于利用公共部门的统
计结果设立指标体系，然后根据指标体系来制定或调整公共政策。
第一，应关注政策评估指标体系的价值取向。政策指标体系一般应该包含三种类型的价值取向：
◎经济效益取向。凡是能以币值形式表示的经济效益指标多属此类指标，最具代表性的是某一政策的
成本效益之比。经济效益指标所反映的数字相对而言是比较客观和科学的。◎主观性的福利取向。主
观性福利指标是衡量公民对于某一政策满意程度的评估指标。主观性福利指标的测量和获得必须以问
卷调查的方式进行，而不可能以成本-效益分析来估算某一政策的净效益。◎公平性取向。公共政策必
须考虑资源分配的公平性。这种公平性在政策指标上的反映往往是公共政策对弱势群体所提供的帮助。
第二，注重政策评估指标体系的构建。政策指标是一个与时倶进的概念，如果社会的主流价值对某政
策的看法产生了变化，政策指标体系也必须随之发生变动。加 p337 上图文
b.—元回归分析在政策评估中的应用
政策过程中有许多因素是相互联系、相互影响的。探究政策过程中某一因素发生变化时对其他政策变
量或现象的影响，或者评估一项公共政策执行后对于政策现象产生的影响，就可以采用回归分析法。
如果把公共政策当做自变量，把政策执行后的效果当做因变量，则回归方程建立之后，根据回归方程
就可以对公共政策进行评估了。回归分析的计算机技术处理主要是使用 spss 等软件来进行。
一元线性回归的基本公式为：y=a+bx p337 图
c.多元回归分析在公共政策评估中的应用
公共政策现象往往不是一个变量决定的，而是经常出现多个变量决定一种现象的情况。这种回归方程

167
就称为多元线性回归分析方程。其与一元线性回归分析方程的原理大致相同，但也有不同。不同之处
在于多元线性回归分析方程的自变量不止一个，而一元线性回归分析方程的自变量只有一个。多元线
性回归方程的表达式为：p338
多元线性回归方程用于公共政策评估时，如果将政策作为一个影响因素或变量，则将该变量的系数与
其他变量的系数相比，其大小可以用来判断政策因素与其他因素相比较所起的影响作用的大小，而且
根据该政策变量前的系数是否显著，还可以用来判断其所起的影响作用是否显著。
d.实验法在政策评估中的应用
以实验法评估公共政策，就是运用随机指派的方法，将一群受试者分配到两个以上的研宄小组中，其
中一组接受政策实验的处理，称之为实验组；另一组是没有接受政策实验的小组，称为对照组。政策
执行后以对照组为基准，观察公共政策对于实验组的影响，从而判断公共政策是否有效、在多大程度
上有效等。政策实验的关键环节是“随机指派”，应保证每个实验对象都有相同的概率被抽到任何一
组。
e.成本收益分析在政策评估中的应用
政府所决定要做的公共支出项目规划，无疑是一种公共政策方案，其在经济上是否可行，必须考量未
来的总收益是否大于总投入。
利用成本收益分析法的政策评估主要涉及的几种概念与方法：
第一，明确现值的概念
现值是指未来某一数量金额的现在价值。把预计未来的分期收益与成本折算为现值，是将不同时期的
收益与成本换算成“现在”这个“同一时间点”上的成本与收益的必由之路。因此在对政策方案的经
济可行性评估中，首先要做的是把预计的各年度的分期收益与分期成本折算为现值。
折算为现值的公式为：
P=A/(l+i)n 次方 式中，A 为终值；p 为现值；i 为年利率；n 为年数。
第二，明确贴现率的概念
贴现率是指将未来的货币金额折算成现值时所使用的利率。贴现率在公共政策评估中，主要解决公共
政策所规划的未来的经济活动在今天如何评价的问题。贴现率越高，意味着将来发生的经济损益越不
重要，贴现率越低，意味着将来发生的经济损益越重要。
第三，明确净现值的概念
一个投资项目在经济分析期中历年效益的现值之和减去历年费用的现值之和后，所得的差值称为净现
值，或收益现值总额与成本现值总额之差称为净现值。公共政策评估的实践证明，在不需要考虑其他
政策效果的情况下，评估中获得净现值最高的政策方案往往是最为有效的政策方案，而且只有那些净
现值大于零的政策方案才是值得采纳的政策方案。
P340 一堆公式
使用净现值来对政策方案进行评估时，遵从如下的评估标准： 看看 p341 上边表和例子
◎若净现值为零，说明政策方案所规划的收益现值总额恰好等于成本现值总额，该项政策方案既没有
获利，也没有经济损失，在考量其社会意义的情况下可以采用。
◎若净现值大于零，说明政策方案所规划的收益数额大于投资成本，此时净现值的数额越大，该政策
方案的获利水平就越高。就经济效益来看，净现值越大越好。
◎若净现值小于零，说明政策方案实施后，收益数额不足以抵偿所需付出的成本，若不考虑其他意义，
则该政策方案不宜采用

f.间断时间序列分析在公共政策评估中的应用 p341-p343

g.对比序列分析在公共政策评估中的应用

② 定性评估方法
a.以定性为主的政策评估方法的含义
以定性分析为主的政策评估方法强调被评估者在参与政策评估过程这一环节中的地位和作用。评估的
过程也是一个吸纳各种利益诉求于公共政策方案中，且不断调整公共政策以使各种利益相关者逐渐达
成共识的过程。这种评估方法强调评估者与被评估者之间是一种伙伴关系与合作关系。
以定性为主的评估方法在其近期的发展中强调以建构主义为基础。其主要内容是：确定政策所涉及的
利益相关者，重视利益相关者对政策的认知，更重视政策对于这种认知的回应性。
b.以定性分析为主的政策评估的程序
第一，认定承受政策风险的利益相关者；
第二，界定出政策利益相关者的政策认知，尤其是其利益诉求；
第三，构建定性评估的网络与方法；采取人性关怀与网络互动相结合的方式。

168
第四，寻找各种利益相关者的利益诉求平衡点；最大公约数
第五，在建构共识过程中，总是会有一些政策诉求无法达成共识，对于这类政策诉求可以考虑妥协，
并设定一个进行谈判与妥协的日程表。
第六，尽可能更多地采集与妥协议程相关的信息；
第七，建立利益相关者的政策论坛；
第八，将己经达成妥协和共识的政策诉求形成报告；
第九，将尚未达成共识的各种政策诉求按照上述顺序重新建构一次，直到满足大多数人的政策诉求为
止。
③ 定量定性结合评估方法
定量定性结合评估方法是指在评估活动中把定量评估指标与定性评估标准，按照一定的权重结合起来
形成综合评估结果。根据定性评估标准得分对定量评估结论进行校正，计算出综合评估得分的结果，
其计算公式为：
定量定性结合评估得分=定量指标评估分数 X 权重百分比+定性标准评估分数 X 权重百分比
定量定性结合评估方法既发挥了定量评估方法的长处，又避免了定性评估方法的不足，使评估活动更
多地得到人们的认同，评估结论更易被评估对象所接受。

(2)过程评估方法
过程评估方法，主要指适用于评估政策过程的不同阶段的方法，主要有政策制定过程评估方法、政策
执行过程评估方法。
① 政策制定过程评估方法
a.问题构建
针对问题构建，评估方法应结合特定问题采取特定方法来进行，通过这些方法的评估，明确问题构建
的种种问题，使评估活动建立在既符合特定对象的合理性需求又与总体政策的问题构建目标相一致的
基础之上。
b.政策方案预测
第一，外推预测法，使用传统的时间序列分析、线性趋势估计、幂的加权、数据变换、剧变法等技术，
寻求政策方案的预见性；
第二，理论预测，通过图形化、因果模型、回归分析、点和区间估计、相关性分析，希望得到推断性
结果；
第三，判断预测，采用常规德尔菲法、交叉影响分析、政策德尔菲法、可行性分析等方法，得到猜想
的结果。
c.对于决策目标选择的评估
第一，针对明确的目标，采用目标图形化、价值澄清和价值评价的方法；
第二，针对信息收集、分析和解释以及明确目标群体和受益者时，使用边界分析法；
第三，为了估计成本与收益，采用成本要素构建、成本估计等方法；
第四，为了判断风险和不确定性，确定决策标准，提出政策建议，一般使用可行性评价、价值分析、
价值澄
清、合理性分析等方法。
② 政策执行过程评估方法
这一评估方法通过社会系统核算、社会实验、社会审计、综合实例四个可鉴别的监测方法，对整个政
策运行过程进行分析，关注行为结果的主观和客观的变量。
a.社会系统核算。社会系统核算是对主观和客观社会状况变化进行监测的一种方法。
社会系统核算的主要分析因素是社会指标。社会指标的内容既包括主观的指标，也包括客观的指标，
又包括社会领域的综合性指标，以及单一的特殊性指标。同时还涉及全国性范围与地方性范围的指标。
运用社会指标对公共政策进行评估，就需要对造成社会指标变化的因果关系进行有效的梳理，分清真
因真果，避免假因真果现象的出现。
第一，社会会系统核算的优点：社会系统核算方法能够给政策评估者提供政策影响的各种信息，在提
供信息的基础上，使政策修正成为可能。
第二，社会系统核算方法的不足：重视政策结果，忽视政策执行过程；选择社会指标带有一定的价值
偏好，有较强的主观性；强调客观指标的选择和分析，忽视主观指标应有的地位等。
b.社会实验。社会实验是系统控制政策行为的过程，它往往通过项目组内的不同类型政策行为之间的
差别，来获得关于政策结果变化源头问题的答案，寻找解决社会问题的途径。
第一，社会实验的三种形式
◎对实验处理的直接控制（激励），通过直接控制实验处理政策行为将各种处理的差别最大化；
◎对照（控制）组，使用两个或两个以上组，一组（实验组）为接受实验处理组，另外一组（控制

169
组）不接受处理或接受与实验组不同的处理；
◎随机分配，随机分配使各组和各成员选择的偏见最小化。
第二，社会实验的优缺点
◎通过社会实验，用精确的方式反映出特定政策行为是否会导致特定结果的产生；
◎它的缺陷是人为选择的社会实验条件，在有的地方或时候不具有代表性，而且，对政策过程评估过
于简单化。
c.社会审计。社会审计监测投入、过程、产出及影响之间的关系，它可以确定政策结果到底是政策投
入不足导致的还是由于资源或服务偏离了预定目标人群或受益者引起的。在对政策过程进行监测时，
社会审计监测的政策过程主要有:第一，资源分离，政府通过资源分离，将资源进行转移，使最初的投
入同预定目标人群和受益者相分离；第二，资源转换，通过资源转换明确资源投入转化为产出和影响
的过程，确定原来计划安排用于特定目标人群和受益者的资源是否真正各就各位。
d.综合实例研究。综合实例研究包括对执行公共政策的过去努力的结果进行系统的整理、对比和评价，
用来评价关于政策过程和结果方面的政策研究的质量。与综合实例研宄相关的可获得信息的来源主要
有两个：政策执行与执行的案例分析、阐述政策行为和结果联系的研究报告。
综合实例研究的优缺点：
第一，优点在于，它是整理和评估政策执行案例和研究报告的相当有效的途径，能对政策过程的总结
提供支持相同或类似案例的论据，也是考察主观和客观社会状况的一个有效的途径。
第二，这种方法主要局限在于信息的可靠性和有效性。

(3)对比评估方法
对比评估法是指评估者根据政策运行过程的不同时段进行前与后、始与终、始与中、有与无等状况之
间的比较，从而观测到政策目标与政策效果、预期效果与实际效果之间的差异的一种方法。这种方法
将动态与静态、局部与整体、价值与效果有机地组合起来，反映出政策评估的基本特点和本质要求。
①“前一后”对比评估法
是将政策实施前评估对象的状况与政策对象接受政策后发生变化的新状况之间进行对比，从中测量政
策产出与政策影响。
a.优点在于它是一种定量分析法，它通过一系列的客观指标进行前后对比，使评估人员能够发现政策
执行前后之间的变化程度；
b.不足在于，如果将评估对象变化的程度全部归因于特定政策的作用，可能会夸大特定政策影响力，
忽视其他政策和社会其他非政策因素的影响。
②“始一终”对比评估方法
是将政策对象的初始状态与最终状态进行比较，通过发现两者的不同，找出差距的一种评估方法。这
种评估方法的不足在于，无法完整地反映出整个政策执行过程的状态。
③“始一中”对比评估法
是将政策运行开始时的状态与执行到中间时的状态进行比较评估的一种方法。
这种评估方法和“始一终”对比方法的不同在于选择政策运行过程的阶段范围上，前者将评估的范围
选择在政策执行过程中，后者选择在政策执行过程后。通过“始一中”对比评估法能够基本上反映出
政策执行开始时的状态与执行中的状态的差别，发现问题，及时做出调整。
④“有一无”政策对比评估法
这一方法是在政策执行前和执行后这两个范围内，分别就采取某一政策和不采用某一政策两种情况进
行前后对比，以确定被评估的某一项政策的效果。这种评估方法的优势在于发现测量政策的作用程度，
有效地将被评估政策的“纯效果”从政策执行后产生的总效果中分离出来。
这些方法没有普适的，要根据特定条件、环境来。

四、公共政策的监控
1.政策监控的含义、类型与功能
(1)公共政策监控的含义
政策监控是指为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏
差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进行
检查、督促、指导和纠偏。
公共政策监控的规定性主要体现为：
① 政策监控的主体。政策监控的主体是指从事政策监控活动的个人和组织，它一般包括立法机关、行

170
政机关、司法机关、政党组织、大众传播媒介、利益集团和公民等主体。
② 政策监控的对象。由于每项政策的制定主体、执行主体与调整主体都不同，政策监控的对象也应根
据实际承担政策任务的组织和公务员来具体确定，而不能把没有承担该项政策任务的组织和公务员包
括在内。
③ 政策监控的目的。通过政策监控，确保政策过程的合法性、合理性与有效性，及时纠正政策过程各
个环节出现的偏差，实现预期政策目标，保障公民和组织的合法权益。
④ 政策监控是一个静态与动态结合的行动过程
a.政策监控具有静态性，根据监控的目的要求，建立起相应的内外部监控体制；
b.政策监控具有动态性，运用内外监控体制，对政策运行中的各个环节实行检查、督促、指导，以帮
助决策者、执行者和调整者发现存在的问题，找出纠正偏差的措施，使整个政策过程不偏离预期的政
策目标。

(2)公共政策监控的类型
① 以实施监控的时间先后为标准，分为预防性监控、过程性监控和结果监控
a.预防性监控。对政策规划和政策实施计划进行的监控。这种监控方式有助于避免政策制定过程以及
政策执行的准备阶段出现重大的法律问题和管理问题。
b.过程性监控。对政策运行的各个环节进行监控，根据预期的政策目标，对照现实的执行状况，发现
偏差，及时纠正。
c.结果监控。在政策执行后所进行的产出和影响监控，结果监控尽管不能使政策过程本身发生变化，
但由于它的奖惩性功能，能对下次政策过程起到有效的鼓励或预防作用。
② 以监控的经常性为标准，分为经常性监控和引发性监控
a.经常性监控。对政策的主要体现为日常工作的监控，这种监控是政策监控主体根据实际需要和监控
指导思想而进行的，是一种主动性的行为。
b.引发性监控。是指政策监控主体考虑到政策制定过程中出现了重大的分歧、政策执行中产生了问题、
通过投诉反映政策问题时所进行的监控活动，它是一种被动性的行为。
③ 以监控的参与程度为标准，分为单方面监控和抗辩性监控
a.单方面监控。是政策监控主体在实施监控时不吸收受检组织和人员参加而自行进行监控，反映出政
策监控主体单方面的监控意愿和监控事实。
b.抗辩性监控。是指政策监控主体承认被监控组织和人员享有答辩权并安排时间和机会进行答辩，被
监控组织和人员可以对监察报告提出书面或口头辩解，反映出监控主体与被监控对象之间的互动性。

(3)公共政策监控的功能
① 通过政策监控活动，使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化，充分听取各种不同意见，拓宽
人们参与的渠道，遵循科学决策程序，使政策内容最大限度地体现最大多数人的利益要求。
② 通过政策监控活动，排除主客观因素的干扰，整合各种推动政策运行的积极力量，充分发挥政策资
源的潜能，提高政府效率，确保政策的有效性。
③ 通过政策监控活动，在保证政策评估真实性和准确性的基础上，实现政策评估的公正性，最大限度
地反映政策运行过程的客观现实，体现政策评估活动的价值。
④ 通过政策监控活动，反映政策运行过程的实际情况，比较利弊得失，为政策调整确立一个基本的衡
量标准，明确政策调整的方向。
2.政策监控机制的构成
政策监控机制是由政策监控主体和监控对象之间的关系模式以及监控主体的行为规则和方式等要素构
成的一个系统。政策监控机制包括内部监控机制和外部监控机制两部分。

(1)内部政策监控机制的构成
内部监控主体是指各级行政机关，可以把内部监控的运行路线分为以下两种形式：
① 自上而下监控。这是指上级政府对下级政府所做的政策监控，既包括中央政府对地方政府的政策监
控，也包括上级地方政府对下级地方政府的政策监控、上级政府的职能部门对下级政府的职能部门的
政策监控。
② 自下而上监控。自下而上的监控活动是指由下级政府对上级政府政策的监控，既有地方政府对中央
政府的政策监控、下级地方政府对上级地方政府的政策监控，又有下级政府的职能部门对上级政府的
职能部门的政策监控。这种政策监控活动对及时纠正上级政策制定过程中的失误有较强的现实意义。

171
(2)外部监控机制的构成
对行政部门而言，外部监控机制包括下列监控主体的活动，它们对政府政策进行各种形式的监控。
① 立法机关对政策的监控
立法机关掌握着一个国家的立法权力，对政府政策产生直接的监控。立法机关对政策的监控主要表现
在以下几方面：
a.以法律形式对政策进行监控；
b.以听取和审议政府工作报告、预决算安排等形式，对政策资源的分配与去向加以监控；
c.以行使人事任免权的方式对公共政策制定者的选择产生影响；
d.以诘问、质询和弹劾的方式对公共政策进行监控；
e.以提出不信任案的方式对政府所实施的政策或制定政策的高级领导人实施监控；
f.以检查、视察或组成特别调查委员会的方式对政策执行情况进行监控。
② 司法机关对公共政策的监控
司法机关是国家法律的执行者和监督者，而法律是公共政策的基本组成部分。司法机关对政策的监控
最主要的职能在于保护公民的合法权益，但它是一种消极的形式，即表现为对政策内容、政策过程的
各个环节、对与政策有关的各种违法行为在执行过程中的强制纠正。司法机关对政策的监控主要体现
为以下几方面：
a.裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；
b.裁定公共政策的内容是否合法；
c.裁定公共政策的内容是否合理；
d.裁定公共政策的执行是否合法；
e.裁定公共政策执行的方式是否符合法律程序。
③ 政党对公共政策的监控
现代社会是政党社会，国家的管理活动都与政党有密切的关系，特别是执政党对政策的监控尤其重要。
政党对公共政策的监控一般采用下列几种方式：
a.把政党成员选入立法机关作为议员或代表，直接参加立法和制定政策，并参与立法机关对行政机关
的监督活动，以此影响和监控行政决策；
b.通过政党成员掌握国家权力和政府权力直接运作公共政策的制定和执行；
c.通过政党所控制和影响的社会团体、大众传播媒体来制造政党所需要的舆论，对法律和政府政策施
加外在的影响，达到间接监控公共政策的目的。
④ 利益集团对公共政策的监控
社会团体通过组织化的方式表达各种团体的利益和要求，对政府政策施加其影响。这些利益团体通过
自身的活动对相关的政策进行监控。
利益集团对政策的监控主要表现在以下几方面：
a.接近。利益集团通过各种方式使自己与政策参谋者或政策制定者进行近距离的接触，为建立良好的
个人关系以施加政策影响奠定了基础。
b.提供信息。利益集团获取并提供政策参谋者或政策制定者所关心的信息，对政策制定产生影响。
c.游说。利益集团运用各种资源来对政策制定者进行说服、劝说工作，使新政策对利益集团的正面影
响最大化、负面影响最小化。
d.提供竞选支持。利益集团利用议员或政府领导人竞选的机会，提供物力、财力与人力等方面的支持，
使议员或政府领导人当选后采取有利于利益集团的政策。
⑤ 大众传播媒体对公共政策的监控
通过大众传播媒体所形成的社会舆论，对政策的合法性、有效性和合理性进行有效的监控，揭露事实
真相，督促政府改进不足，实现维护公共利益和公民的合法权益的目的。
⑥ 公民对公共政策的监控
作为个体的公民在对影响自身利益的政策表达特有的要求的同时，就对公共政策给以一定的监控，以
减少、纠正或避免公共政策对自身合法权益的损害。
3.公共政策监控与政策过程
公共政策监控过程包括政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程四个方面。

(1)对公共政策制定过程的监控
在政策制定阶段，一些因素的出现容易导致政策制定上的缺陷：
① 决策者个体有较强的利益偏好，不善于听取不同意见；决策群体知识结构配置不合理，能力结构配
置不当。
② 决策所依据的信息不完整、不真实，不能满足决策所处理的公共问题；

172
③ 决策程序没有遵守严格的和科学的规范；
④ 决策方案不完备，没有进行有效的筛选；
⑤ 所制定的政策偏离客观需求，政策目标选择错位，无法有效地解决实际问题。

(2)对公共政策执行过程的监控
政策执行过程是资源重新配置和利益再分配的过程。需要对政策执行过程进行强有力的监控，使政策
执行不能偏离政策目标，有效配置政策执行中人力、财力、物力、信息和时间等资源，及时纠正执行
中的偏差，使政策执行过程真正做到有效、合法。

(3)对公共政策评估过程的监控
政策评估是对政策的结果、效率和效益等做出判断的活动。对不同评估形式的监控有不同的要求：
① 内部评估的监控要求主要体现为评估过程是否真实可信、评估人员是否掌握相关的知识与技巧、评
估标准是否规范、评估程序和方法是否科学合理、评估结论是否公正合理等。
② 外部评估的监控要求则反映在评估信息是否客观全面、评估环节是否完备合理、评估方法是否具有
可行性

(4)对公共政策调整的监控
在政策调整过程中，需要对以下问题加以监控，纠正调整过程中易出现的偏差：
① 目标调整，政策制定者或执行者出于主观的意愿，不是出于客观实际的需要，提出政策目标的调整
问题，使本来可以实现的目标提前中止，无法实现。
② 人员调整，对正在有效执行政策的人员进行随意性调整，使政策执行无法继续。
③ 财力和物力调整，由于财力和物力计划上的偏差，在政策执行过程中，出现了严重的短缺，而又没
有办法根据需要进行及时的补充，政策执行过程被迫中止，政策目标也随之无法实现。
10.2 课后习题详解
1.如何给政策评估下定义？政策评估的作用、类型与内容有哪些？
答：（1)公共政策评估的含义
公共政策评估是指评估主体依据一定的评价标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶
段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的活动。
(2)① 公共政策评估的作用
政策评估作为政策运行过程的重要环节，在实际政策过程中发挥着以下作用：
a.政策评估是获取政策运行可靠和有效信息的重要手段
通过政策评估，利用一切可行的技术和手段来收集相关信息，并把信息的可靠性与有效性置于特别重
要的地位，力求通过政策评估掌握第一手的政策运行数据，从而为政策改进提供指导性信息。
b.政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据
政策制定和政策执行到某一阶段时，由于客观环境和主观价值方面的变化，需要对政策进行适应性调
整。
c.政策评估是检验政策结果的必要途径
通过评估活动计算出政策产出，明确政策的优势与缺陷，检测政策对政策目标的实现程度；同时衡量
政策结果使人们的行为和态度发生变化的程度。
d.政策评估是重新配置政策工具和政策资源的基本前提
通过政策评估，既可以使政府决策者利用手中掌握的权力资源，根据管理理念，使有限的物质资源、
人力资源、时间资源等发挥出最大的效益，又可以避免片面性和私利导致对某些政策给予过度的资源
投入。
e.政策评估是构建良好公共关系的有效策略
有些政策评估的重心在于处理评估主体与社会公众的关系，使政策评估成为构建良好公共关系的有效
策略，以便提高政策的认同度，加快政策的执行速度。
f.政策评估是管理科学化和民主化的必要保证
政策评估是公共管理科学化、民主化的必要保证。通过政策评估，可以为下一阶段政策活动提高科学
化、民主化水平奠定坚实的基础。
② 政策评估的类型有以下几种：
a.正式评估和非正式评估
第一，正式评估
正式评估是指专门的组织机构和人员根据一定的评估理论，为了实现评估目标，按照一定的评估程序
而对相关的评估对象所进行的评估。正式评估是政策评估中占据主导地位的一种评估方式，其结论往

173
往是政府和社会公众考察政策效果的主要依据。
第二，非正式评估
非正式评估是指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍
有某些评估结果的评估。非正式评估的缺点在于评估活动所获取的信息有限，缺乏科学的程序和方法，
因而得出的评估结论可能具有一定的主观性和片面性。
b.内部评估和外部评估
第一，内部评估
内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估，它可分为由政策运行机构和人员自身所进行
的评估和由政府专职评估组织和人员所进行的评估。
第二，外部评估
外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为受委托和不受委托两种类型。外部评估
所涉及的范围较广，与政府部门的利益没有直接的关联。因此，评估活动能表达和代表社会各阶层对
于政策的基本看法，结论也比较客观和公正。不足是在采集信息方面经常遇到不可克服的困难，有时
评估结论缺乏可靠、翔实、完整的依据。
c.预评估、过程评估和结果评估
第一，预评估
预评估是在政策执行前即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性质的评估。为了满足社会
公众的需求，解决政策问题，就需要对备选方案进行可行性、成本、利益、有效性、正负影响评估，
以便在正式实施前，及时发现存在的问题，缩短政策预期目标与实际目标之间的差距，有效实现政策
目标。
第二，过程评估
过程评估是对政策运行过程所进行的评估。过程评估的目的在于通过分析政策运行过程中的各种情况，
将政策过程信息提供给政策主体作为政策制定和执行的基础，以利于修正决策和调整执行计划；同时，
把评估信息告知执行组织和人员，督促他们对政策执行中存在的偏差问题引起高度重视并及时纠正。
第三，结果评估
结果评估是政策执行后对政策所取得结果的评估，包括政策产出评估和政策影响评估。结果评估的作
用在于，由于政策运行过程己经全部结束，所以能较客观、全面地对政策的制定过程与执行过程进行
评估，指陈利弊和优劣，并且根据时间间隔的长短分析政策对政治生活、经济生活、社会生活和自然
环境所产生的影响，评价政策产生的预期设想对环境的改进程度。
d.单一政策评估与复合政策评估
第一，单一政策评估
单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估。由于仅就某一项政策进行评估，评估者在时
间上和精力上都能够较深入地对该项政策的产出和影响进行详细的评估。不足之处是仅就某项政策进
行产出和影响评估，有时会把先于或与该项政策同时执行的其他政策的产出和影响也归于该项政策。
第二，复合政策评估
复合政策评估是对一项以上的政策同时进行的评估。每一项政策都有其特定的性质，而且，各项政策
之间有密切的联系，因此，将一项以上的政策综合起来进行评估，能够考察政策的整体性效果，反映
政府综合处理公共事务的能力。不足是每项政策产出量的计算较难，不能完整地反映每项政策本身的
特点。
③ 公共政策评估的内容有以下方面的评估内容：
a.政策成本评估
政策成本评估就是评估政策投入与产出之间的比例关系。经过评估，与结果相比成本高的政策可能被
终止，相对成本低的政策就可能会继续得以执行。
b.政策需求评估
政策需求评估是政策运作所需的社会条件及满足社会问题的程度等问题，政策需求评估是构建政策议
程、制定政策的前提和基础。
c.政策效益评估
政策效益评估就是评估政策目标得以实现的程度。一项政策的实施效果离预期目标越近，效益越好；
相反，离预期目标越远，其效益就越差。
d.政策过程评估
过程评估是对政策运行各个环节进行的评估，它涉及政策制定过程、执行过程、调整过程的操作状况。
通过评估政策实际的运行状况，考察政策过程的各个环节，对发现问题、有效改进工作有现实意义。
e.政策影响评估
政策影响评估主要涉及如下几个问题：
第一，是否获得了预期的政策结果；

174
第二，政策对社会环境的干预是否己经发生了作用；
第三，政策影响中是否包含着意想不到的效果。
f.政策价值评估
通过某种方式对政策在价值上所具有的意义进行评估，就是政策价值评估。
2.政策评估有哪些类型？试述正式评估与非正式评估、内部评估与外部评估的区别与联系。
答：（1)政策评估的类型有以下几种：
① 正式评估和非正式评估
a.正式评估
正式评估是指专门的组织机构和人员根据一定的评估理论，为了实现评估目标，按照一定的评估程序
而对相关的评估对象所进行的评估。正式评估是政策评估中占据主导地位的一种评估方式，其结论往
往是政府和社会公众考察政策效果的主要依据。
b.非正式评估
非正式评估是指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍
有某些评估结果的评估。非正式评估的缺点在于评估活动所获取的信息有限，缺乏科学的程序和方法，
因而得出的评估结论可能具有一定的主观性和片面性。
形式不同：正式评估有评估组织机构和人员专门从事政策评估活动；评估方法比较规范，整个评估活
动既有一定的评估标准，也有特定的评估程序和评估方法；具有一定的客观性，由于有科学严密的评
估方案的指引，正式评估能够较客观地反映政策过程的实际状况，从而全面地反映出政策结果；但是
非正式评估结论具有一定的主观性，缺乏客观的程序和评估方法。
d.联系
二者都是有目标的进行评估，评估主体可以是组织也可以是人员。
② 内部评估和外部评估
a.内部评估
内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估，它可分为由政策运行机构和人员自身所进行
的评估和由政府专职评估组织和人员所进行的评估。
b.外部评估
外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为受委托和不受委托两种类型。外部评估
所涉及的范围较广，与政府部门的利益没有直接的关联。因此，评估活动能表达和代表社会各阶层对
于政策的基本看法，结论也比较客观和公正。不足是在采集信息方面经常遇到不可克服的困难，有时
评估结论缺乏可靠、翔实、完整的依据。
c•区别
主体不同：外部平估涉及的范围广，与部门利益没有直接的关联。因此能代表社会各阶层对于政策的
基本看法，结论也比较客观公正，但在采集信息方面有不可克服的障碍，有时缺乏可靠、完整的依据；
内部评估在获取信息和专业性上占有优势，但也容易主观性强，陷入到利益的困境中。
d.联系
评估主体通过获取的信息作为评估的依据。
③ 预评估、过程评估和结果评估
a.预评估
预评估是在政策执行前即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性质的评估。为了满足社会
公众的需求，解决政策问题，就需要对备选方案进行可行性、成本、利益、有效性、正负影响评估，
以便在正式实施前，及时发现存在的问题，缩短政策预期目标与实际目标之间的差距，有效实现政策
目标。
b.过程评估
过程评估是对政策运行过程所进行的评估。过程评估的目的在于通过分析政策运行过程中的各种情况，
将政策过程信息提供给政策主体作为政策制定和执行的基础，以利于修正决策和调整执行计划；同时，
把评估信息告知执行组织和人员，督促他们对政策执行中存在的偏差问题引起高度重视并及时纠正。
c•结果评估
结果评估是政策执行后对政策所取得结果的评估，包括政策产出评估和政策影响评估。结果评估的作
用在于，由于政策运行过程己经全部结束，所以能较客观、全面地对政策的制定过程与执行过程进行
评估，指陈利弊和优劣，并且根据时间间隔的长短分析政策对政治生活、经济生活、社会生活和自然
环境所产生的影响，评价政策产生的预期设想对环境的改进程度。
④ 单一政策评估与复合政策评估
a.单一政策评估
单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估。由于仅就某一项政策进行评估，评估者在时
间上和精力上都能够较深入地对该项政策的产出和影响进行详细的评估。不足之处是仅就某项政策进

175
行产出和影响评估，有时会把先于或与该项政策同时执行的其他政策的产出和影响也归于该项政策。
b.复合政策评估
复合政策评估是对一项以上的政策同时进行的评估。每一项政策都有其特定的性质，而且，各项政策
之间有密切的联系，因此，将一项以上的政策综合起来进行评估，能够考察政策的整体性效果，反映
政府综合处理公共事务的能力。不足是每项政策产出量的计算较难，不能完整地反映每项政策本身的
特点。
(2)① 正式评估与非正式评估的联系
正式评估与非正式评估都属于内部评估的范畴，在公共政策实务中，往往二者结合使用更能有效评估
政策优
劣和实施效果。
② 正式评估与非正式评估的区别
a.评估主体：正式评估有评估组织机构和人员专门从事政策评估活动；而非正式评估没有严格的专门
组织机构，评估主体没有固定化。
b.评估方法：正式评估的评估方法比较规范，整个评估活动既有一定的评估标准，也有特定的评估程
序和评估方法；非正式评估的评估方法不固定，评估形式比较多样化。
c.评估的科学性：正式评估具有一定的客观性，由于有科学严密的评估方案的指引，正式评估能够较
客观地反映政策过程的实际状况，从而全面地反映出政策结果；非正式评估的评估活动所获取的信息
有限，缺乏科学的程序和方法，因而得出的评估结论可能具有一定的主观性和片面性。
③ 内部评估与外部评估的联系
内部评估和外部评估都有着不可忽视的弊端，即内部评估与评估主体自身利益相关，因而评估结论会
在一定程度上反映机构的局部利益，缺乏客观性；外部评估由机构外部的组织进行，由于受经费、信
息、制度等方面的限制，所的出来的评估结论主观色彩浓厚，与真实情况有一定差距。因而在实践中，
内部评估与外部评估应更多地结合使用。
④ 内部评估与外部评估的区别
a.评估主体：内部评估的主体包括政策运行机构和人员自身所进行的评估以及政府专职评估组织和人
员所进行的评估；外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估，它可以分为受委托和不受委托两
种类型。
b.评估重点：内部评估更关注政策的运行效果，外部评估则关注政策的运行过程，强调运作的合法性
c.评估信息：内部评估在掌握信息来源方面更有优势，第一手信息丰富，更贴近政策现实；外部评估
的信息来源更广泛，但精确度低，评估信息往往缺乏翔实的根据。
3.试述政策评估的过程和影响因素。
答：（1)政策评估包括评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段。
① 评估筹划
筹划是评估的基础和起点，也是评估活动有序进行的 iu 提条件。
a.明确评估目的；
b.选定评估对象；
c•制定评估计划；
d.筹备评估条件。
② 评估实施
政策评估实施阶段是整个评估活动中最关键的一个阶段。
这个阶段的主要工作包括：
a.按照评估己设定的目标，收集政策过程各种信息；
b.通过数据分析，根据评估标准撰写评估报告，得出符合科学要求的评估结论。
③ 评估总结
这一阶段实际上是对评估筹划阶段和评估实施阶段作一次全面回顾。
具体工作步骤是：
a.听取政策评估活动相关当事人的意见，以便进一步完善评估报告；
b.有些评估报告需要递交给有关的政府部门，为政府评估政策提供基础性的数据和材料，使评估报告
在实际工作中发挥作用；
c.将评估报告公之于众，使社会公众了解评估的结论。
(2)影响公共政策评估的重要因素主要有以下几方面：
① 政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重
a.政策评估的基础是掌握相关的政策信息和资料，准确的政策信息资源是高质量评估工作的前提。但
在实际生活中，政府往往以保密为由拒绝发布应该发布的政策信息和相关资料。
b.对评估者来说，由于缺乏有效的信息收集手段或措施，便无从获悉相关政策信息，即使获得了，其

176
信息和数据也残缺不全。这样，外部评估和非正式评估无法有效地发挥它应有的作用，势必影响其政
策评估的科学性、可靠性。
② 政策制定者与执行者的不重视和不配合
在政策评估的计划阶段和政策评估的实施阶段，都需要政策制定者和执行者能够认识到评估活动对本
次和下次政策过程都有总结经验教训的作用，有利于提高政策认同度，维护政府的权威。但在实际生
活中，政策制定者和执行者往往认为评估活动可有可无，对政策评估活动采取消极应付的态度。
③ 政策目标的多样化与政治化
a.政策目标是评估政策的依据。单一的政策目标比较清晰，容易评估衡量，但复合的政策目标是多元
的，应该根据什么标准来衡量目标的主次轻重就会困难。
b.有些政策目标设定的出发点不在于解决问题本身，而是建立在满足政治要求的基础之上，这就使目
标无法定位于解决实际问题，使政策评估难以用纯粹的科学标准来衡量。
④ 政策的沉淀成本
政策的沉淀成本主要指前一项政策在政策运行过程中投人了较大的资源，包括人力、物力、财力、信
息、风险和时间等，而政策目标有待进一步实现，如果政策不继续执行，前期投入的资源就等于没有
发挥作用。在这样的情况下，即使现政策出现了一些失误，政策制定主体和执行主体面对较大的沉淀
成本，不得不继续追加对该项政策的投入。
⑤ 政策评估方式、方法和规范不完整
a.在实际评估过程中，内部评估、正式评估、委托评估使用得较多；而外部评估、非正式评估、非委
托评估使用得较少。这就造成评估形式之间的不协调，妨碍政策评估的公正性与全面性。
b.存在评估方法不科学的现象。
⑥ 政策评估缺乏经费支持
政策评估活动需要相关经费的资助。但在实际评估过程中，除委托评估能够由委托组织提供一定金额
的经费外，其他的评估活动形式所需的费用很难及时得到全部满足或完全筹措不到经费。
⑦ 政策结果衡量困难
任何一项政策都需要一定的物质投入和精神投入。在政策投入的情况下，获得相应的政策产出，可以
由一定的数字来表示。但政策影响很难用数量来表示，因为它不仅涉及社会经济效果、近期利益，还
涉及深层次的影响与长远利益。在这种情况下，政策评估活动很难对政策结果进行数量化的衡量。
4.举一个例子，说明公共政策评估的事实标准或价值标准的基本特点与内容。
答：以 2004 年北京世界文化遗产公园涨价为例，阐述公共政策评估的事实标准的基本特点和内容。
(1)事实标准的基本特点
政策评估中的事实标准是以预期的政策效果（预评估）或实际的政策效果（过程评估和结果评估）为
中心设定的。2004 年北京世界文化遗产公园涨价政策的出台所预期的是通过适当涨价来控制游园人流
量，减轻公园荷载，减少因游客过多给公园带来的损害。同时，提高公园票价可以为遗产的修复、维
护带来更多的经费，促进遗产公园的保护。
(2)事实标准的内容
① 政策效率
政策效率是指政策的产出与投入之间的比例关系。北京世界文化遗产作为一种准公共产品，如果不加
以限制，很容易产生因过多人使用而造成的“公地悲剧”，因此适当的提高票价可以将一部分游客拒
之门外，减轻遗产公园的负荷。可见该项政策的产出要高于政策的投入。
② 政策效益
政策效益指的是政策的有效性，即政策目标得以实现的程度。世界文化遗产公园的唯一性和不可替代
性决定了公园门票的需求弹性小，即参观游览世界文化遗产公园的游客多为外地游客，它的吸引力对
大部分游客来讲并不会因票价的上涨而减弱，涨价对限制游客数量并不会起到明显的作用。
③ 政策影响
政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。世界文化遗产作为人类的精神财
富，它的地位并不会因票价的高低而有所变化，而政府的涨价政策可以从另一个角度向社会公众提醒
遗产所面临的危机，改变对遗产利用的态度。此外，文化遗产作为一种特殊消费品，涨价与否对社会
大多数人影响不大，不会对社会产生特别大的影响。
④ 政策回应性
回应性就是政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。北京遗产公园涨价政策尽管不一定能减
少景区人数，但它势必会降低一部分人的游览积极性与意向。从而可以节省国家财政开支，省出来的
钱可以用到其他领域，这又在一定程度上满足了更多人的价值需求。
5.影响政策评估的重要因素有哪些？（删了）
答：影响公共政策评估的重要因素主要有以下几方面：
(1)政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重

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① 政策评估的基础是掌握相关的政策信息和资料，准确的政策信息资源是高质量评估工作的前提。但
在实际生活中，政府往往以保密为由拒绝发布应该发布的政策信息和相关资料。
② 对评估者来说，由于缺乏有效的信息收集手段或措施，便无从获悉相关政策信息，即使获得了，其
信息和数据也残缺不全。这样，外部评估和非正式评估无法有效地发挥它应有的作用，势必影响其政
策评估的科学性、可靠性。
(2)政策制定者与执行者的不重视和不配合
在政策评估的计划阶段和政策评估的实施阶段，都需要政策制定者和执行者能够认识到评估活动对本
次和下次政策过程都有总结经验教训的作用，有利于提高政策认同度，维护政府的权威。但在实际生
活中，政策制定者和执行者往往认为评估活动可有可无，对政策评估活动采取消极应付的态度。
(3)政策目标的多样化与政治化
① 政策目标是评估政策的依据。单一的政策目标比较清晰，容易评估衡量，但复合的政策目标是多元
的，应该根据什么标准来衡量目标的主次轻重就会困难。
② 有些政策目标设定的出发点不在于解决问题本身，而是建立在满足政治要求的基础之上，这就使目
标无法定位于解决实际问题，使政策评估难以用纯粹的科学标准来衡量。
(4)政策的沉淀成本
政策的沉淀成本主要指前一项政策在政策运行过程中投人了较大的资源，包括人力、物力、财力、信
息、风险和时间等，而政策目标有待进一步实现，如果政策不继续执行，前期投入的资源就等于没有
发挥作用。在这样的情况下，即使现政策出现了一些失误，政策制定主体和执行主体面对较大的沉淀
成本，不得不继续追加对该项政策的投入。
(5)政策评估方式、方法和规范不完整
① 在实际评估过程中，内部评估、正式评估、委托评估使用得较多；而外部评估、非正式评估、非委
托评估使用得较少。这就造成评估形式之间的不协调，妨碍政策评估的公正性与全面性。
② 存在评估方法不科学的现象。
(6)政策评估缺乏经费支持
政策评估活动需要相关经费的资助。但在实际评估过程中，除委托评估能够由委托组织提供一定金额
的经费外，其他的评估活动形式所需的费用很难及时得到全部满足或完全筹措不到经费。
(7)政策结果衡量困难
任何一项政策都需要一定的物质投入和精神投入。在政策投入的情况下，获得相应的政策产出，可以
由一定的数字来表示。但政策影响很难用数量来表示，因为它不仅涉及社会经济效果、近期利益，还
涉及深层次的影响与长远利益。在这种情况下，政策评估活动很难对政策结果进行数量化的衡量。
6.试述大众传播媒体在公共政策监控中的作用。
答：大众传媒在公共政策监控中的作用：
(1)通过大众传播媒体所形成的社会舆论，对政策的合法性、有效性和合理性进行有效的监控，揭露事
实真相，督促政府改进不足，实现维护公共利益和公民的合法权益的目的。
(2)大众传媒凭借其广泛的影响力和渗透性使公共政策进入到政府的议程。
媒体对一系列议题按照一定的优先顺序所给予的不同程度的报道，会影响公众对这些问题重要性顺序
所做的判断。媒体是公众发现社会问题的重要信息源，也是意见达成一致最终进入决策者视野的重要
渠道。
(3)媒体是政策监控中的重要主体。
媒体能利用其特殊的信息网较快地获得各种信息，传播事件的真相和内幕，交流思想，通过自身的直
接评估间接影响政府或公民对政策的总体或局部性评估，因此，媒体在一定程度上扮演着政策监控主
体的角色。随着现代媒体的快速发展，媒体将在信息的广度、深度、速度以及便捷度等方面对公共政
策发挥更大的作用。
7.试述四代评估方法。
答：按照不同的标准，公共政策评估可以分为不同的类别：以是否可量化为标准，分为定量评估方法、
定性评估方法和定量定性结合评估方法；以政策过程中的不同阶段为标准，分为制定过程评估方法、
执行过程评估方法；以政策过程的不同阶段的比较为标准，分“始一终”对比评估方法、“始一中”
对比评估方法和“有一无”
对比评估方法。
(1)定量评估方法、定性评估方法与定量定性结合评估方法
① 定量评估方法
定量评估方法的使用有利于减少不必要的评估纠纷与争论，避免评估活动中过于偏重主观价值的倾向，
用事实和数据说明评估问题易使评估对象接受评估判断。
② 定性评估方法
政策评估活动中仅用客观指标的定量评估方法不能真正反映事物的本质特性，要体现评估主体和评估

178
对象的主观意愿，还需要依靠定性评估方法。
③ 定量定性结合评估方法
定量定性结合评估方法是指在评估活动中把定量评估指标与定性评估标准，按照一定的权重拟合形成
综合评估结果。定量定性结合评估方法既发挥了定量评估方法的长处，又避免了定性评估方法的不足，
使评估活动更多地得到人们的认同，评估结论更易被评估对象所接受。
(2)过程评估方法
过程评估方法，主要指适用于评估政策过程的不同阶段的方法，主要有政策制定过程评估方法、政策
执行过程评估方法。
① 政策制定过程评估方法
政策制定过程评估方法需要关注以下三个关键性的问题：
a.针对问题构建
b.有关政策方案预测的问题
c.对于决策目标选择的评估
② 政策执行过程评估方法
对政策执行情况的监测，主要是提供有关公共政策原因和结果的信息。在公共政策评估的实践活动中，
人们比较关注评估信息。评估信息不同的获取和分析途径，会对评估结论产生影响。从政策执行情况
评估的监测方法入手，分析评估信息的获取。这一评估方法通过社会系统核算、社会实验、社会审计、
综合实例四个可鉴别的监测方法，对整个政策运行过程进行分析，关注行为结果的主观和客观的变量。
(3)对比评估方法
对比评估法是指评估者根据政策运行过程的不同时段进行前与后、始与终、始与中、有与无等状况之
间的比较，从而观测到政策目标与政策效果、预期效果与实际效果之间的差异的一种方法。这种方法
将动态与静态、局部与整体、价值与效果有机地组合起来，反映出政策评估的.基本特点和本质要求。
①“如一后”对比评估法
“前一后”对比评估法，是将政策实施前评估对象的状况与政策对象接受政策后发生变化的新状况之
间进行对比，从中测量政策产出与政策影响。
②“始一终”对比评估方法
“始一终”对比评估方法，是将政策对象的初始状态与最终状态进行比较，通过发现两者的不同，找
出差距的一种评估方法。这种评估方法的不足在于，无法完整地反映出整个政策执行过程的状态。
③“始一中”对比评估法
“始一中”对比评估法是将政策运行开始时的状态与执行到中间时的状态进行比较评估的一种方法。
④“有一无”政策对比评估法
这一方法是在政策执行前和执行后这两个范围内，分别就采取某一政策和不采用某一政策两种情况进
行前后对比，以确定被评估的某一项政策的效果。这种评估方法的优势在于发现测量政策的作用程度，
有效地将被评估政策的“纯效果”从政策执行后产生的总效果中分离出来。
8.试述政策评估的定性方法和定量方法。政策执行过程评估有哪些监测方法？
答：（1)政策评估的定性方法和定量方法为：
① 定量评估方法
定量评估方法的使用有利于减少不必要的评估纠纷与争论，避免评估活动中过于偏重主观价值的倾向，
用事实和数据说明评估问题易使评估对象接受评估判断。
政策评估中常用的几种量化方法如下：
a.指标法在政策评估中的应用
政策指标法是一种将公共统计数值用于评估公共政策的衡量工具。
b.—元回归分析在政策评估中的应用
政策过程中有许多因素是相互联系、相互影响的。探究政策过程中某一因素发生变化时对其他政策变
量或现象的影响，或者评估一项公共政策执行后对于政策现象产生的影响，就可以采用回归分析法。
C.多元回归分析在公共政策评估中的应用
其与一元线性回归分析方程的原理大致相同，但也有不同。不同之处在于多元线性回归分析方程的自
变量不止一个，而一元线性回归分析方程的自变量只有一个。
d.实验法在政策评估中的应用
政策执行后以对照组为基准，观察公共政策对于实验组的影响，从而判断公共政策是否有效、在多大
程度上有效等。政策实验的关键环节是“随机指派”，应保证每个实验对象都有相同的概率被抽到任
何一组。
e.成本收益分析在政策评估中的应用
政府所决定要做的公共支出项目规划，无疑是一种公共政策方案，其在经济上是否可行，必须考量未
来的总收益是否大于总投入。

179
② 定性评估方法
政策评估活动中仅用客观指标的定量评估方法不能真正反映事物的本质特性，要体现评估主体和评估
对象的主观意愿，还需要依靠定性评估方法。以定性为主的政策评估方法的含义：
以定性分析为主的政策评估方法强调被评估者在参与政策评估过程这一环节中的地位和作用。评估的
过程也是一个吸纳各种利益诉求于公共政策方案中，且不断调整公共政策以使各种利益相关者逐渐达
成共识的过程。这种评估方法强调评估者与被评估者之间是一种伙伴关系与合作关系。
(2)政策执行过程评估主要有以下几种监测方法：
a.社会系统核算
社会系统核算是对主观和客观社会状况变化进行监测的一种方法。社会系统核算的主要分析因素是社
会指标。社会指标的内容既包括主观的指标，也包括客观的指标，又包括社会领域的综合性指标，以
及单一的特殊性指标。社会指标还涉及全国性范围与地方性范围的指标。运用社会指标对公共政策进
行评估，就需要对造成社会指标变化的因果关系进行有效的梳理，分清真因真果，避免假因真果现象
的出现。
b.社会实验
社会实验是系统控制政策行为的过程，它往往通过项目组内的不同类型政策行为之间的差别，来获得
关于政策结果变化源头问题的答案，寻找解决社会问题的途径。c•社会审计
社会审计监测投入、过程、产出及影响之间的关系，它可以确定政策结果到底是政策投入不足导致的
还是由于资源或服务偏离了预定目标人群或受益者引起的。在对政策过程进行监测时，社会审计监测
的政策过程主要是两种类型：资源分离和资源转换。
d.综合实例研究
综合实例研究包括对执行公共政策的过去努力的结果进行系统的整理、对比和评价，用来评价关于政
策过程和结果方面的政策研究的质量。与综合实例研究相关的可获得信息的来源主要有两个：政策执
行与执行的案例分析、阐述政策行为和结果联系的研究报告。
9.试述政策监控的类型与功能。政策监控机制是怎样构成的？政策监控为什么要贯穿各环节？？
答：（1)政策监控的类型
按照不同的衡量标准，公共政策监控主要分为以下三种类型：
① 以实施监控的时间先后为标准，分为预防性监控、过程性监控和结果监控。
a.预防性监控
对政策规划和政策实施计划进行的监控。这种监控方式有助于避免政策制定过程以及政策执行的准备
阶段出现重大的法律问题和管理问题。
b.过程性监控
对政策运行的各个环节进行监控，根据预期的政策目标，对照现实的执行状况，发现偏差，及时纠正。
c•结果监控
在政策执行后所进行的产出和影响监控，结果监控尽管不能使政策过程本身发生变化，但由于它的奖
惩性功能，能对下次政策过程起到有效的鼓励或预防作用。
② 以监控的经常性为标准，分为经常性监控和引发性监控。
a.经常性监控
对政策的主要体现为日常工作的监控，这种监控是政策监控主体根据实际需要和监控指导思想而进行
的，是一种主动性的行为。
b.引发性监控
是指政策监控主体考虑到政策制定过程中出现了重大的分歧、政策执行中产生了问题、通过投诉反映
政策问题时所进行的监控活动，它是一种被动性的行为。
③ 以监控的参与程度为标准，分为单方面监控和抗辩性监控。
a.单方面监控
是政策监控主体在实施监控时不吸收受检组织和人员参加而自行进行监控，反映出政策监控主体单方
面的监控意愿和监控事实。
b.抗辩性监控
是指政策监控主体承认被监控组织和人员享有答辩权并安排时间和机会进行答辩，被监控组织和人员
可以对监察报告提出书面或口头辩解，反映出监控主体与被监控对象之间的互动性。
(2)政策监控的功能
政策监控作为完整的政策过程的一个重要环节，贯穿在政策运行的全过程，其主要功能体现为四个方
面：
① 通过政策监控活动，使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化，充分听取各种不同意见，拓宽
人们参与的渠道，遵循科学决策程序，使政策内容最大限度地体现最大多数人的利益要求。
② 通过政策监控活动，排除主客观因素的干扰，整合各种推动政策运行的积极力量，充分发挥政策资

180
源的潜能，提高政府效率，确保政策的有效性。
③ 通过政策监控活动，在保证政策评估真实性和准确性的基础上，实现政策评估的公正性，最大限度
地反映政策运行过程的客观现实，体现政策评估活动的价值。
④ 通过政策监控活动，反映政策运行过程的实际情况，比较利弊得失，为政策调整确立一个基本的衡
量标准，明确政策调整的方向。
(3)政策监控机制的构成
政策监控机制是由政策监控主体和监控对象之间的关系模式以及监控主体的行为规则和方式等要素构
成的一个系统。政策监控机制包括内部监控机制和外部监控机制两部分。
① 内部政策监控机制的构成
内部监控主体是指各级行政机关，可以把内部监控的运行路线分为以下两种形式：
a.自上而下监控
这是指上级政府对下级政府所做的政策监控，既包括中央政府对地方政府的政策监控，也包括上级地
方政府对下级地方政府的政策监控、上级政府的职能部门对下级政府的职能部门的政策监控。
b.自下而上监控
自下而上的监控活动是指由下级政府对上级政府政策的监控，既有地方政府对中央政府的政策监控、
下级地方政府对上级地方政府的政策监控，又有下级政府的职能部门对上级政府的职能部门的政策监
控。这种政策监控活动对及时纠正上级政策制定过程中的失误有较强的现实意义。
② 外部监控机制的构成
对行政部门而言，外部监控机制包括下列监控主体的活动，它们对政府政策进行各种形式的监控。
a.立法机关对政策的监控
立法机关掌握着一个国家的立法权力，对政府政策产生直接的监控。
b.司法机关对公共政策的监控
司法机关对政策的监控最主要的职能在于保护公民的合法权益，但它是一种消极的形式，即表现为对
政策内容、政策过程的各个环节、对与政策有关的各种违法行为在执行过程中的强制纠正。
c.政党对公共政策的监控
现代社会是政党社会，国家的管理活动都与政党有密切的关系，特别是执政党对政策的监控尤其重要。
d.利益集团对公共政策的监控
社会团体通过组织化的方式表达各种团体的利益和要求，对政府政策施加其影响。这些利益团体通过
自身的活动对相关的政策进行监控。
e.大众传播媒体对公共政策的监控
通过大众传播媒体所形成的社会舆论，对政策的合法性、有效性和合理性进行有效的监控，揭露事实
真相，督促政府改进不足，实现维护公共利益和公民的合法权益的目的。
f.公民对公共政策的监控
作为个体的公民在对影响自身利益的政策表达特有的要求的同时，就对公共政策给以一定的监控，以
减少、纠正或避免公共政策对自身合法权益的损害。
10.政策监控的过程有哪些方面？(删了）
答：公共政策监控过程包括政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程四个方面。
(1)对公共政策制定过程的监控
在政策制定阶段，一些因素的出现容易导致政策制定上的缺陷：
① 决策者个体有较强的利益偏好，不善于听取不同意见；
② 决策所依据的信息不完整、不真实，不能满足决策所处理的公共问题；
③ 决策程序没有遵守严格的和科学的规范；
④ 决策方案不完备，没有进行有效的筛选；
⑤ 所制定的政策偏离客观需求，政策目标选择错位，无法有效地解决实际问题。
(2)对公共政策执行过程的监控
政策执行过程是资源重新配置和利益再分配的过程。需要对政策执行过程进行强有力的监控，使政策
执行不能偏离政策目标，有效配置政策执行中人力、财力、物力、信息和时间等资源，及时纠正执行
中的偏差，使政策执行过程真正做到有效、合法。
(3)对公共政策评估过程的监控
政策评估是对政策的结果、效率和效益等做出判断的活动。对不同评估形式的监控有不同的要求：
① 内部评估的监控要求主要体现为评估过程是否真实可信、评估人员是否掌握相关的知识与技巧、评
估标准是否规范、评估程序和方法是否科学合理、评估结论是否公正合理等。
② 外部评估的监控要求则反映在评估信息是否客观全面、评估环节是否完备合理、评估方法是否具有
可行性
(4)对公共政策调整的监控

181
在政策调整过程中，需要对以下问题加以监控，纠正调整过程中易出现的偏差：
① 目标调整，政策制定者或执行者出于主观的意愿，不是出于客观实际的需要，提出政策目标的调整
问题，使本来可以实现的目标提前中止，无法实现。
② 人员调整，对正在有效执行政策的人员进行随意性调整，使政策执行无法继续。
③ 财力和物力调整，由于财力和物力计划上的偏差，在政策执行过程中，出现了严重的短缺，而又没
有办法根据需要进行及时的补充，鉴于这种状况，政策执行过程被迫中止，政策目标也随之无法实现。
11.政策评估两大维度和评估标准的内容（新增！）
12.分析案例并回答问题：
案例砍树与保树之争
以前，南京人有一种其他的城市没有的骄傲，那就是南京的大树。1928 年，在孙中山灵柩经过的道路
两旁都种上了从苏州、杭州精选的英国梧桐和雪松。几十年过后，东郊大树冲天 20 米，一到夏天，便
是壮观的绿色
隧道。
但是随着南京汽车量以每年 15%的速度递增，原来显得非常宽阔的民国大道不够用了。1993 年先将中
山南路的四排大树砍成两排，这样，快车道向自行车道与人行道扩张。1994 年将中央路与中山北路的
四排大树也砍掉两排，快车道得以抢占人行道增宽至六车道。
为了沪宁高速公路从中山门进城，南京东郊被迫砍去了城门口的大树，从中山东路至中山陵的百年绿
树陵道被硬生生中断。至此，南京一万多棵大树被砍去了 3000 多棵。
绿色隧道大多消失了。
在 20 世纪 90 年代南京绿化条例出台前，各区自行砍树是常事，而且是大面积的。除了 1928 年栽的那
些民国大树，其余各树只要挡住大厦就可能死于非命。2000 年 9 月，玄武湖边 20 棵枝繁叶茂的大树被
擅自砍去，理由是影响顾客看湖的视线。第一次让玄武湖封闭的环绿带出现了巨大的缺口。
在砍树问题上，南京的官员与学者、老百姓产生了激烈的冲突。
在街道绿色一片片消失的时候，一些百姓在太平南路打起了横幅，反对砍树。很多上了年纪的人对着
一棵棵倒下去的老树暗暗落泪。
而几乎每一次砍树都有众多学者反对。当民国大树最多最阔的中山东路要砍树时，学者们终于忍不住
了，联名上书建设部。建设部派专员调查，对有关领导点名批评。最后，市政府与学者达成妥协，原
定砍四排的树砍两排，约 200 棵大树留了下来。
修筑沪宁高速公路时，政府与专家有不同看法。当时绝大多数专家反对将沪宁高速公路直接引到中山
门，环城公路的功能正是将高速公路的车流从环线上分流与截流掉，避免车的洪流直冲市中心。而一
些市领导的意见却是“上海人穿了皮鞋进来，我们不能让他们换草鞋进城”。结果沪宁高速路快速干
道从中山门沿中山东路直冲市中心新街口，每天增加 2 万〜4 万辆车，又不得不扩路，从而导致中山
陵陵道与中山东路的大树被砍。
1999 年 7 月 27 日，有市民向东南大学建筑系黄维康等教授们举报有人在瞻园路上砍树：这些老树共 1
7 棵，位于太平天国府，与历史景观交相辉映；据说为了扩成 29 米的大道，不得不砍。教授们据理力
争。但 7 月 28 曰晚，教授们被市规划局一位副局长告知：“我这个树是砍定了，南京树多得很”。一
位市领导提出，南京道路宽窄不一，一定要“统一规格”，大路一定要 40 米以上，小路 20 米以上，
凡是妨碍路的树就要砍掉。
眼看大树不存，专家们坐不住了。黄维康等八位教授连夜行动，向《人民日报•华东版》记者发表签
名书。
几乎在同时，己有几棵大树被砍倒。紧急关头，8 月 2 日《人民日报•华东版》登出《这些老树不该
砍》的文章。第二天，主管市政的副市长批示：“保留老树，至于影响到拓宽道路的宽窄问题，留待
后人解决。”
大树终于留下了。
问题：
(1)在砍树与保树问题的争执上，非正式评估如何发挥其作用？
答：在南京砍树与保树的争论中，政府、学者、市民、媒体均以不同程度参与其中，其中作为非正式
评估主体发挥的作用表现如下：
(1)学者
在南京保护大树的运动中，学者群体发挥了很重要的非正式评估的作用。许多学者从各自专业角度出
发向政府阐述大树的重要性，力求保护这些南京城的古老标志。
(2)政府
案例中政府的非正式评估主要体现为南京政府的官员在一些非正式场合发表的言论，具体指市政府的
官员为砍树做的辩护。
(3)市民

182
市民在这场风波中扮演着基层的推动力量，普通民众由于缺乏话语权，只能通过个体性的行为、言论
来表达对砍树的反对，或者通过向媒体、学者反映情况，间接地传达自己的观点。
(4)媒体
媒体在案例中对保护住大树起到了决定性的作用。在这场争执中，像《人民日报》等强势媒体的介入
极大地增强了反对砍树一方的话语权，使得政府在最后关头改变了政策。
(2)政策评估的价值标准在本案例中是怎样体现的？
答：政策评估的价值标准在本案例中体现为如下方面：
(1)社会生产力的发展
随着经济水平的提高，人们对大树对南京城市的意义的认识更加深刻，大树对南京不仅是一种文化景
观，更是一种旅游卖点，对于城市的经济发展有着十分积极的作用。南京城市规划者只看到了道路拓
宽这种眼前利益，而忽视了大树对城市长远发展的影响，其政策最终失败。
(2)社会公正
南京市政府的砍树以拓宽道路的政策在不同阶层之间产生了利益分配不公平的问题。砍树一方面确实
方便了汽车的通行，但对于大多数住在大树附近、对大树有着深厚感情而对更加宽阔的道路没有特别
需求的南京市民来说却损害了它们的利益，而南京市政府的政策应该优先考虑维护市民的利益。保护
大树己经成了社会普遍的价值取向，而政府出台的政策与民众的意愿相向而行，最终政策走向了失败。
(3)社会可持续发展
大树对南京城市不论是经济发展还是文化传承都有着十分重要的意义。砍掉大树拓宽道路确实在短时
间内能改善道路状况，但它对南京城市景观的破坏、对城市文化的破坏却也是无法弥补的。对于南京
的决策者来说，必须处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、经济利益与社会政治利益的
关系，协调好环境与资源、发展之间的关系，使政策活动符合社会可持续发展的基本价值准则。
10.3 考研真题详解
一、概念题
1.公共政策评估[天津商业大学 2012 年研]
答：公共政策评估是指衡量一项进行中的计划所达成预期目标的效果，根据研究设计的原则区分方案
效力与其他环境力量作用的差异，并且通过执行过程中对方案的修正，使计划得以完善。政府的目的
在于通过评估向社会成员证明自己的诚意和能力，并以此作为继续寻获公众或利益团体支持的基础。
简言之，政策评估具有两个方面的功能：一是评判某一公共政策对于公共问题或者现象世界的回应能
力；二是通过反馈学习提升政府以及整个社会的公共政策能力。
2.政策沉淀成本[湖南农业大学 2012 年研]
答：政策的沉淀成本主要指前一项政策在政策运行过程中投人了较大的资源，包括人力、物力、财力、
信息、风险和时间等，而政策目标有待进一步实现，如果政策不继续执行，前期投入的资源就等于没
有发挥作用。在这样的情况下，即使现政策出现了一些失误，政策制定主体和执行主体面对较大的沉
淀成本，不得不继续追加对该项政策的投入。
1.试述政策评估的基本内容及过程。[天津商业大学 2013 年研]
答：公共政策评估是指评估主体依据一定的评价标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各
个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的
活动。
(1)公共政策评估的内容
① 政策成本评估
政策成本评估就是评估政策投入与产出之间的比例关系。政策成本指整个政策过程中所投入的全部政
策资源，如人力、物力、财力、时间、信息和风险等。有的政策，经过评估，由于与结果相比的高成
本而得不到支持，可能被终止。有的政策，经过评估，认为相对成本低就可能会继续得以执行。
② 政策需求评估
政策需求评估是政策运作所需的社会条件及满足社会问题的程度等问题，即社会组织或个体有什么样
的问题需要政府采取政策来解决。
③ 政策效益评估
政策效益评估就是评估政策目标得以实现的程度。一项政策的实施效果离预期目标越近，效益越好；
相反，离预期目标越远，其效益就越差。如果在政策效益不变的情况下，成本越少，说明政策越成功；
相反，成本越大，就越不成功。
④ 政策过程评估
政策过程评估是指对政策运行各个环节进行评估，它涉及政策制定过程、执行过程、调整过程的操作
状况。通过评估政策实际的运行状况，考察政策过程的各个环节，对发现问题、有效改进工作有现实
意义。
⑤ 政策影响评估

183
政策影响评估的主要任务是将政策评估的净结果从观测到的总结果中分离出来，并把净结果作为政策
影响评估的重点。
⑥ 政策价值评估
通过某种方式对政策在价值上所具有的意义进行评估，就是政策价值评估。
(2)政策评估有评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段
① 评估筹划
筹划是评估的基础和起点，也是评估活动有序进行的 iu 提条件。包括：明确评估目的，选定评估对象，
制定评估计划，筹备评估条件。
② 评估实施
政策评估实施阶段是整个评估活动中最关键的一个阶段。这个阶段的主要工作是按照评估己设定的目
标，收集政策过程各种信息；通过数据分析，根据评估标准撰写评估报告，得出符合科学要求的评估
结论。
③ 评估总结
通过总结，检讨前两个阶段存在的问题，以便在下一次政策评估活动时汲取教训，改正不足。
2.简述公共政策评估的标准。[湖南农业大学 2013、2012 年研]
答：公共政策评估是评估主体根据一定的评估标准，就评估问题对有关政策进行分析、比较和综合，
以判断其利弊优劣的一项活动。评估标准的选定直接关系到评估的最终结果，主要包括事实标准、技
术标准和价值标准。
(1)事实标准的内容
政策评估中的事实标准是以预期的政策效果（预评估）或实际的政策效果（过程评估和结果评估）为
中心设定的。事实标准能够用数量值、比率关系、统计结果等手段来反映事物过去、现在和将来的存
在状况。
① 政策效率
政策效率是指政策的产出与投入之间的比例关系。具体可以细化为三对关系：
a.投入与成本关系。
b.行政开支与业务开支的关系。
c.人均开支和单位成本关系。
② 政策效益
政策效益指的是政策的有效性，即政策目标得以实现的程度。政策效益通过比较政策运行时的实际结
果与预期结果，对预期目标实现程度进行分析。
③ 政策影响
政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。在分析政策影响时，要结合实际
情况，衡量政府给社会带来的影响或造成的后果。
④ 政策回应性
回应性就是政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度。在实际生活中，政策回应程度的重点不
在于政策的制定和执行的形式方面，而在于政策的具体内容的实际效果。
(2)技术标准的内容
技术标准以技术手段、技术规范和技术工具为手段来服务整个政策评估活动，使评估活动建立在科学、
客观与可信的基础之上。技术标准的内容包括以下几方面：
① 多样化。随着现代科学技术的发展，公共政策评估活动中不仅大量采用社会科学技术，如民意测验
等；而且还经常使用现代自然科学技术，如自动化技术、信息技术等。这样，政策评估主体应使评估
标准技术多样化，有较多的选择余地。
② 系统化。一项政策或多项政策评估时，有时采用一种技术方法，有时采用多种技术方法。这就容易
出现多种技术方法之间关联配套的问题，政策评估主体应把技术方法视为一个有机的、动态的整体，
使之系统化。
③ 数量化。现代数学的发展，尤其是电子计算机的应用，使政策评估技术方法从单纯的定性方法与定
量方法的使用逐渐向以定量方法为主、定性定量相结合的方向转变，使政策评估活动的指标与判断常
常由数值来表示。
(3)价值标准的内容
价值标准反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史与现实、伦理
与文化、社会和经济价值取向的基础之上。政策评估的价值标准的内容有以下几方面：
① 社会生产力的发展
按照社会发展的规律，只有那些代表着先进生产关系，能够促进社会生产力发展的阶级和社会力量才
能推动社会的发展。
② 社会公正

184
公正是指物品、资源、服务和被赋予价值的其他东西在社会个人和次级组织（例如，老人、残疾人、
家庭主妇等群体）中的分配。
③ 社会可持续发展
按照人类发展规律，社会-自然-生态是一个紧密的有机整体。政府管理必须遵循这一发展规律，政策
运行过程也不例外。政策在制定与执行过程中，必须处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利
益、经济利益与社会政治利益的关系，协调好环境（包括社会和自然）与资源、发展之间的关系，使
政策活动符合社会可持续发展的基本价值准则。
3.结合实际，论述大众传媒在公共政策监控中的作用。[中国传媒大学 2008 年研]
答：公共政策的一个周期，主要由“提出问题、制定政策、执行政策、评估与监控政策”几个环节构
成。大众传媒作为公共政策的非官方主体之一，在每个环节都能发挥其独特而重要的作用，使公共政
策更加理性化、科学化、民主化。
(1)公共政策问题提出：大众传媒的监测、守望功能使社会问题受瞩目而容易转化为公共政策问题
公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值
和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加
以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。大众传媒因其对社会具有监测、守望功能，
容易发现并报道有代表性的社会问题或公共问题，唤起公众和政府对这些问题的关注，形成明显的政
策诉求，促使政策出台。
(2)公共政策制定：大众传媒促使社会问题进入政府议程，推动公共政策合法化
议程设置是大众传媒的一个重要政治功能。所谓议程设置，是指大众传媒有能力选择并强调某些话题，
造成这些话题被公众认可的重要印象。大众传媒通过对某些社会问题的报道，使之成为广受关注的公
众议程，从而对政府形成一种外在影响力，促使政府将问题纳入自己的议事程序，制定出解决问题的
相关公共政策。而在公共政策形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及合法化的重要途径。信息
公开和大众传媒的介入是一种重要的公众参与形式，能使公众认为公共政策是合法的、适当的，而不
会有太多的质疑。
(3)公共政策执行：大众传媒是支持和监督公共政策执行的重要力量
因大众传媒具有“预热”功能、“光环”效应、“引导”作用，所以能为政策执行提供强大的舆论支
持。又因大众传媒具有舆论监督的作用，所以能够监督政策执行过程的开展、政策执行权力的使用和
参与政策执行的公
众。
(4)公共政策评估与监控：大众传媒是评估、监控公共政策的一个主体
大众传媒能利用其特殊的信息网较快地获得各种信息，传播事件的真相和内幕，交流思想，通过自身
的直接评估间接影响政府或公民对政策的总体或局部性评估，因此，大众传媒在一定程度上扮演着政
策评估主体的角色。与此同时，通过大众传媒所形成的社会舆论，能够促使政府及时纠正错误、处理
问题，能对公共政策合法性、有效性和合理性进行有效的监控，实现维护公共利益和公民合法权益的
目的，所以大众传媒是除立法机关、行政机关、司法机关、政党组织、利益集团和公民之外的又一个
公共政策监控主体。

第十一章公共政策的变动、终结与周期

一、政策的稳定和变动

政策稳定是政策质的规定性的维护和保持，政策变动是政策量的规定性的变化或质的变化。 看 p356
案例
1.政策的稳定与维持
(1)政策稳定的内涵
一项政策的稳定，要求构成该政策系统的各个政策因素和政策关系保持不变，业己形成的政策安排和
政策结构也不作大的调整和变动。政策稳定是政策连续性与阶段性的统一，是全局性与局部性的统一，
是政策在一定时空条件下的相对静止状态。政策的稳定是相对的，这种相对性表现在两个方面：
① 从时间上看，政策的稳定是阶段性与连续性的统一

185
a.公共政策的阶段性。即某些政策是根据某个社会发展阶段的性质和任务的要求而制定的，在这个阶
段内，这些政策要保持相对的稳定性，不要轻易改变，更不要跨越阶段把适用于未来社会的政策用于
当前的社会生活。阶段可长可短，如社会主义初级阶段、五年规划。
b.公共政策的连续性。即不同阶段的政策在目标、手段和效果等方面保持某种继承性和一致性。
② 从空间上看，政策的稳定是局部性与全局性的统一。政府在不同领域或不同区域当中所实施的政策
往往有所不同，这些政策是针对某些部门和领域制定的，或是在一定区域内实施的，它们在本领域或
本地区内具有一定的稳定性，但要换个领域或地区则不再适用，或者需要做出重大的调整和变更。如
特区政策，但是这种局部稳定性并非各自为政，而是要服从元政策和基本政策的要求。
(2)政策稳定的积极意义及消极影响
① 政策稳定的积极意义
a.政策稳定有利于国家与社会的稳定；
b.政策稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效；是解决政策问题或
实现政策目标的的基本条件。
c.政策稳定有利于提高政策的可预见性；政策持续稳定，社会公众才能形成合理预期，有效地配置资
源，减少不必要的冲突和摩擦。
d.政策稳定有利于降低社会管理成本。政策付诸实施就要投入大量人力物力财力。随意变更会导致巨
大资源浪费。
② 政策稳定的消极影响
政策稳定是一柄双刃剑，过分注重稳定的政策可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化。政策僵化是指
一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问
题，反而会成为解决问题的阻力和障碍。政策僵化将带来严重的不良后果。

(3)政策稳定的动力因素
政策能够保持稳定的原因是多方面的，它既可能是人们主观愿望使然，也可能是客观力量对比的结果。
除了政策稳定的积极效果以外，就政策系统本身来说，促成政策稳定的因素有：可看 p358 具体
① 从公共政策的主体来看，决策主体和决策网络的相对稳定性有助于保持政策的稳定。
② 从公共政策的客体来看，政策问题的解决需要一个过程。
③ 就公共政策本身而言，政策的特征决定了其稳定性。
a.政策目标的长期性。有些政策所要达到的目标比较远大，实现目标的时间也较长，需要长期坚持才
能有明显的效果。如和平共处五项原则
b.政策的有效性。能否有效地解决问题、满足人民群众的需要是政策能否持续下去的关键。利国利民
的政策不可轻易改变。如改革开放
c.政策的合法性。政策的合法性是指政策获得相关的社会主体认可和接受的程度，这是政策能够发挥
作用、产生效力的基础。政策的合法性来自程序的合理性和结果的有效性。
d.修改的复杂性。有些政策，如宪法和基本法律等要进行修改需要经过一系列复杂的程序。
e.接续政策的失败。政策接续是渐进式的政策变动，是具有相同政策问题和政策目标的新旧政策的交
替；政策接续是政策适应环境变化而发生的量变或形式的变化，并以新政策取代旧政策的过程；政策
接续是政策的积极变动或调整，有利于政策目标的实现和政策绩效的提高。
f.政策终结的失败。政策终结是政策废除或终止的过程或行为。很多失效或多余的政策已经到了终结
的时期，但由于阻力太大、成本过高等原因导致终结失败。
④ 政策环境的稳定性保持了政策的稳定。政策过程就是政策与环境的相互作用，进行物质、能量和信
息交流的过程。政策与环境之间形成了稳定的交流机制，从而维持了政策的稳定。反之政策环境的变
化必然导致政策的变动与调整，如加入世贸组织以后相应的政策都要调整。

(4)政策维持
政策维持就是通过分析政策稳定的积极因素使之转化为政策稳定的动力，以保持政策稳定的行为和过
程。政策维持通常表现为现有政策、政策过程或政策系统的继续。政策维持以政策目标或政策问题为
中心，体现了政策稳定性与政策变动性的相互统一，即稳定是相对于政策目标或政策问题而言的，变
动是相对于政策系统和过程而言的。政策政策维持是保证政策稳定的具体行动体系。
根据政策维持对策的性质和特点，维持可以区分为消极的政策维持和积极的政策维持。消极是保持不
变，积极是调整政策系统和政策过程。
从政策系统分析的角度，可以从政策主体、政策客体、政策环境和政策本身等方面探寻维持政策稳定
的对策。
① 政策主体的政策维持
a.保持政策主体的稳定。保持政策的稳定，首先要保持政策主体的稳定，包括政策制定主体、政策执

186
行主体、政策监控和评估主体的稳定，使其在一个政策问题解决之前保持相对的稳定。
b.保持政策主体对政策目标一贯的认同。政策认同、政策信心和政策稳定是相辅相成的，对政策的一
贯认同会提高对政策执行的信心，对政策的一贯认同和坚定的政策信心，就能保持政策的稳定。这要
求政策目标的选定建立在科学化和民主化的基础上。
c.保持政策主体间的沟通与合作。政策制定、执行和监控等环节及其主体间是相互影响、相互制约的，
政策绩效的高低很大程度上取决于政策过程各环节及其主体间的协调与合作。
d.建立完善的政策体制和机制。完善的政策体制和机制，就是要建立政策主体间关于权力划分、职能
行使、责任界定和利益分享的规范和制度，使各政策主体各守其位、各司其职，有益共享、有难同当。
② 政策客体的政策维持
政策客体是政策内容的作用对象，就是进入政策议程的公共问题。
a.明确具体地界定政策问题。这是政策决策和政策实施的前提和基础。
b.扩大政策受益群体或政策认同群体的范围
二者是政策稳定的积极因素，要扩大，还要促使受损者、观望者向其转化。
第一，扩大政策受益群体，就需要对受益群体进行分析，区分暂时受益群体、长期受益群体和潜在受
益群体、现实受益群体，要尽量扩大长期受益群体和现实受益群体。
第二，政策认同群体是对政策持支持态度的群体，他们大多是政策受益者，也有非受益的政策认同者，
对这类群体主要是扩大他们参与政策的机会和渠道，提高他们对政策支持的主动性和积极性。
c.积极推动政策观望群体的转化。晓之以理动之以情施之以利
d.减少政策受损群体或抵触群体的数量。宣传、教育、弥补
③ 政策环境的维持与改善
政策环境的变化是政策发生变动的主要原因，其他政策变动的因素也大多是政策环境变化的结果。在
政策环境变化不大或有所改善的情况下，政策主体可以通过积极主动的对策来维持政策的稳定。
④ 提高政策绩效
只有有效的政策或绩效高的政策，才能获得社会的认同和支持，从而保持该政策的稳定。提高政策绩
效，要从政策主体、客体、环境和政策资源、政策组织等角度寻找途径和对策。
⑤ 政策的法律化
政策付诸实践并被证明是有效的政策，保持其稳定的最好方式是使政策法律化。政策法律化须具备两
个条件:
a.该政策涉及面广、具有重大的社会影响；
b.该政策是经过长期实践，己经成为一项获得社会广泛认同的成熟而又稳定的政策。
2.政策的变动与创新
(1)政策变动的含义
政策稳定只是一种动态的平衡，当现行政策网络中的力量对比发生变化，或者受到外界的压力时，都
有可能产生政策创新的要求，并在一定条件下导致某个政策甚至一系列政策的变动。政策变动是政策
系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所做出的一种适应性变革。是指既有
政策背其他政策所取代或作若干调整的现象。
安德森认为政策变动有三种形式：
① 现行政策的渐进变化；②在特定领域中创立新的法规；③新一轮大选后在公共政策方面的大调整。

(2)政策变动的原因
① 决策者的变动。决策者的更换常常是某些政策发生变动的直接原因。如换执政党
② 政策环境的变化。政策既受政策环境影响又反作用于政策环境，这种相互作用的关系决定了彼此之
间的相互适应性。
③ 政策资源的限制和政策工具的不足。公共政策的运行过程需要投入一定数量的人、财、物资源，在
政策实际执行过程中，由于预先估计不足或监控不严造成浪费或决策者发生价值转向，这些都会使得
现有资源难以再为政策实施提供基本保证。
④ 政策的失效或低效
⑤ 政策的合法性受到质疑。如果一项政策无助与满足人民的需要或不是通过合法的程序制定出来的，
而是领导者个人或少数几个人暗箱操作的产物，就很难得到社会的认同。

(3)政策变动的类型
① 按照变动的强度可以分为断裂型和渐变型
a.断裂型政策变动，即政策终结，意味着原政策的中断或终止，它可能被废止，也可能通过创新，使

187
原政策的原则和精神在新政策中得到体现；
b.渐变型政策变动，即政策调整是根据政策评估的结果对实施中的政策，采取渐进的方式，进行补充、
删减和修正。
② 按照变动的程度可以分为部分变动、重大变动和完全变动
③ 按照变动的内容可以分为目标变动、计划或项目变动、工具配置变动、机构或人员变动、政策本身
的变动
④ 按照变动的形式可以分为替代、合并、分解、废止和创新
⑤ 按照变动的规律性可以分为周期性变动和不规则变动等
⑥ 按照变动的动力来源可以分为主动变动和被动变动
本书采用霍格伍德等人的分类：第一，政策创新，即以新政策替代旧政策；第二，政策接续，在现有
政策基础上加以改进而保持其基本样貌得以继续；第三，政策维持，现政策几乎不作改动而维持不变；
第四，政策终结，现政策结束其生命历程。

(4)政策变动的模型
① 周期型
这是由美国学者亚瑟•施莱辛格提出来的。他认为国家事务存在着一种在公共目的和私人利益之间的
持续变动，美国政治一直遵循一个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总是在自由主义和保守主
义之间来回摆动。公共政策正是在自由主义和保守主义的交替登台中循环往复的。
②Z 字型
埃德文•阿曼达和特达•斯考克坡就认为在美国的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式，它的
一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫做“Z 形效应”。在他们两位看来，与其说政策是在自由和
保守之间变换，不如说政策是在从有利于一个群体转变为有利于另一个群体，两者之间是一种反作用
的关系。
③ 学习型
“政策学习”模型是由萨巴提尔等人提出来的，该模型一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方
面来自赫克罗在 20 世纪 70 年代对政策学习的研究。
萨巴提尔和赫克罗构建了一个政策变动的概念框架，如 p365 图 11-1 所示。
a 政策变动的概念框架.把政策变动看做以下三方面因素共同作用的结果：政策亚系统内竞争性的“政
策倡议联盟”之间的互动；亚系统外部的变化;稳定的系统因素的影响。
b.政策变动的概念框架包含的三个基本前提
第一，要理解政策变动的过程需要上十年或更长的时间跨度，这也是为了观察一个完整的政策周期
第二，探讨这段时间内政策变动的最有效的办法是关注由“政策倡议联盟”组成的“政策亚系统”
第三，公共政策的变动应该通过“信念体系”来考察。
c.政策精英的信念体系的分类。按照变动的难易程度分为：“深层核心”；“政策核心”；“次级方
面”
d.学习型模式的基本观点：政策取向的学习是政策变动的重要方面，它能够经常使联盟信念体系的次
级方面产生变动；而政策核心方面的变化通常是亚系统外部客观因素变动的结果。
e.亚系统中的政策学习分为“信念体系内的学习”和“信念体系间的学习”
信念体系间的学习即不同联盟间的政策学习的发生至少要具备两方面的条件：
第一，两个联盟问要有一定水准的知识碰撞，这要求：双方都有参加论辩的技术性资源；一方信念体
系的次级方面与另一方的核心部分碰撞，或者是双方信念体系中重要的次级方面发生碰撞；
第二，要有一个论坛，该论坛要有足够的权威使得不同联盟的专业人士都要参加；要由专业标准来控
制。
(5)政策创新
① 政策创新的内涵
政策创新是公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造
新政策的行为和过程。政策变动和政策创新都是政策系统对政策内部要素和外部环境变化所做的适应
性调整，积极有效的政策变动主要体现为政策创新。
a.政策创新与政策变动的区别：政策变动，既可以是积极的、正向的政策演变，又可以是消极的、负
向的政策演变。而政策创新意味着一种更有价值的、能更好满足政策环境新变化和新需求的政策要素
组合代替了原有的政策安排。
b.政策创新与政策终结的区别：
政策创新的过程并不是原有政策消灭的过程，大多数时候是与原有政策同时并存、同时运行，即使二
者之间有冲突或矛盾。
c.政策创新与政策接续的区别：政策创新形成的政策并不是原有政策问题或目标的继承和发展，而是

188
一种全新的开始。
d 政策创新，既可能发生在政策过程的所有环节，又可能仅发生在某一个环节中。
e 公共政策创新是政策方案或政策行动与政策环境新均衡的过程，这种新均衡与原有均衡相比是更为
理想的状态。
f.政策创新的类型划分
第一，根据政策创新过程中政府与民众的关系，政策创新可以分为
◎政府强制型创新，是指政府主动设定公共政策创新最终要达到的目标，强制性地制定和推行新的公
共政策;
◎政府被动型创新，是指地方政府制定新政策、寻找解决问题新方式的动因在于某种危机的发生或民
众的强烈要求；
◎回应型创新，在政府和民众之间形成了良性互动关系，政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，
并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。
第二，根据政策创新效果，公共政策创新可以分为：
◎加强型创新是指使政府服务赢得民众更高评价的创新；◎破坏型创新则相反，政府服务受到民众更
低的评价。
② 政策创新的动力
政策创新的动力，既有来自政策系统内部的动力，即内部动力，也有来自外部环境挑战的动力，即外
部动力。
a.从内部动力看，政策创新的动力主要有：
第一，政策主体的变革愿望；
第二，政策本身的要求；公共问题变动性的特点，要求政策与时俱进
b 从外部动力来看，政策创新的动力主要有：
第一，经济制度和体制变革是政策创新的直接动力；
第二，民众诉求是政策创新的根本动力；
第三，地区之间竞争压力的需要；
第四，参与世界竞争的需要。

二、政策的调整与接续
1.政策调整的含义和内容
(1)政策调整的含义
政策调整是指在公共政策实施的过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策
对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。
政策调整具有以下三个特点：
① 渐进性。政策调整是随着政策的实施而不断进行的，它是对原有政策的修正和发展，其目的是为了
保证政策的稳定和延续。因此我国政策调整的幅度一般以不影响稳定为限。
② 局部性。政策调整的内容一般是政策系统当中的某个部分，可以是目标，也可以是方案；可以是主
体，也可以是客体。
③ 动态性。政策调整是政策系统对内外部环境的变化所做出的主动或被动的适应，而这种对环境的认
知是通过评估和监控环节实现的。

(2)政策调整的内容
公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面，主要
包括:
① 政策目标调整。有些公共政策在经过一段时间的实施之后，会发现其原定目标偏离了客观实际，就
应当及时对原定目标进行校正、修订或者重新确立。
② 政策方案调整。方案是实现目标的具体安排，对目标的调整通常也会连带着对方案进行调整，但更
多的是在目标明确的情况下，认识到原定方案存在这样或那样的不足，而对其进行必要的调整。
③ 政策措施调整。政策措施是指实施政策方案的具体步骤、手段和方法。政策措施的调整是政策调整
当中最常见也最容易实现的一种。
④ 政策关系调整。对政策关系的调整，就是要理顺那些在实际中存在摩擦和冲突的各个部门、各项政
策、各个环节之间的关系，明确各自的职责范围，协调各方发挥作用的时机，避免相互干扰和资源的
重复浪费。

189
⑤ 政策主、客体调整。在公共政策的实施过程中，政策的主体和客体会发生变化：
a.就主体而言，由于制定或执行政策的权力机关存在能力不足、机构不全、职责不清等原因，从而造
成政策效果不佳或导致政策失误，这就应当对机构本身进行调整。
b.就客体而言，政策客体的调整是指政策问题和目标群体的调整。公共政策所指向的问题以及与之相
关的人群也是处于不断变动之中的，环境的变化可能改变问题或人群的性质和范围。为了保证政策的
针对性，必须及时调整政策的客体。
2.政策调整的形式、程序和原则
(1)公共政策调整的形式
① 政策的增删。这是指在保持现行政策基本框架不变的前提下，对其具体内容和目标、适用范围和时
间等进行增补和删减。
② 政策的修正。这是指在保持现行政策基本框架不变的前提下，对其具体内容和目标、适用范围和时
间所作的修改和订正。
③ 政策的更新。这是指在政策的实施过程中，为了适应形势的变化，在遵循政策目标的前提下突破原
有的政策框架，或者撤旧换新，或者从无到有，对现行政策的局部内容进行调整。

(2)公共政策调整的程序
① 重新界定问题。政策制定者根据评估和监控反馈回来的信息，同时根据客观环境的变化，对政策问
题进行重新界定。
② 提出调整方案。政策制定者根据新的认识制定出若干可供选择的方案，尤其是要明确应该调整的部
分以及要采取的形式，然后对其可行性加以论证。
③ 选择调整方案。这是对若干调整方案进行比较分析后选出一个最佳的方案来加以执行。
④ 执行调整决定。调整方案选定之后，经过合法化的程序就成为原有政策的一部分，重新进入实施阶
段。

(3)公共政策调整的原则
① 实事求是原则
实事求是是我国各级党政部门开展工作的基本原则，也是公共政策调整过程所必须遵循的原则。
② 渐进调适原则
政策调整的对象是己经实施了一定时期的公共政策，多数人已经接受了。政策调整的幅度和范围要考
虑到社会承受的程度。这就要求政策调整一般要循序渐进，逐步剔除新形势下不适用的部分，保留仍
然可行的部分，同时对更新部分加大宣传力度，给政府官员和普通百姓一个缓冲期来提高认识，加深
理解，以利于调整的顺利完成。
③ 追踪反馈原则
政策调整是动态发展的，它需要不断收集反馈信息，然后提供给决策者，以判断政策对象和政策环境
是否发生了变化以及发生了什么样的变化，并最终决定是否要对政策进行调整以及进行什么样的调整。
这种再决策过程也称为追踪决策。具体表现为：
a.政策调整首先要对原政策进行回溯分析，找出失误和偏差产生的环节和原因，而后对症下药，进行
修正和补充；
b.当政策的实施结果与预期的效果存在较大差距，公众中也产生了强烈的政策调整的诉求，但此时政
策偏差的原因还没有完全弄清楚，调整的详细方案和具体步骤也还来不及出台，在这种情况下，就必
须采取权宜的办法，先抓住问题最突出或影响最大的部分进行调整，然后再跟踪调整、逐步完善。
3.政策调整的原因和作用
(1)公共政策调整的原因
政策调整的基本原因就是导致政策变动的哪=那些因素，这里回答的是为什么绝大部分的政策变动都是
渐进调整的方式：
① 利益刚性的限制。重大的政策变动和做出引起极大损益的政策决定，往往容易导致严重的社会紧张
状态，并在统治阶级内部引起分裂乃至造成冲突。而那些只是部分增减政策工具的配置，或修正现行
政策部分条款的项目，则容易在决策层达成协议。
② 现行政策的制约。现行政策本身是公共决策的环境条件，是未来政策必须适应的重要环境或背景，
公共决策很难不受到它的限制和约束。
③ 公共意志的趋中。民意也是一种正态分布，总是中间大、两头小。中间的主体部分也就是所谓的公
共利益，它的变化通常不会太大。

190
④ 变革成本的约束。现行政策可能己投入巨额的资源，重大政策变动所引起的资源重新配置，往往需
要付出极高的成本。
⑤ 人类理性的局限。全面的政策变革是对决策的理性能力的严峻挑战，公共决策者并没有时间、资金
和智慧，用以调整所有的政策方案。
⑥ 社会稳定的需要。政府为维护社会稳定，获取社会支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事
全面性的政策变革。而不断的渐进调整式的政策变动，应该是人类解决社会公共问题、寻求社会合作
和社会完善的更加成熟的理性表现。

(2)公共政策调整的作用
政策调整的根本目的在于确保公共政策沿着正确的轨道实施下去，最终达到预期的目标。
① 政策调整的积极作用
a.及时纠偏、预防失误。公共政策在执行过程中往往容易出现偏差。要避免政策失误造成的损失，就
要求政策的制定者和执行者在政策出台以后，必须密切注意和及时了解政策实施的后果，加强评估和
监控，随时随地收集政策的反馈信息；一旦发现政策出现偏差和失误，就应当立即予以调整。
b.协调关系、有序运行。政策问题的复杂性使得政策系统内部的关系也错综复杂。各级政府部门要加
强协调与配合，通过对出现矛盾和纠纷的政策内容和政策关系进行及时有效的调整，使各方面的政策
互相衔接、协调一致地发挥整体功能。
c 发展完善、保持稳定。公共政策是动态发展的，这种发展表现在两个方面：
第一，客观环境和条件是不断发展变化的；新问题出现，新的政策需求也会增长。
第二，人们的认识也是随着实践的发展而不断深化的。
② 政策调整的消极影响
政策调整同样存在着负面的影响，不当的调整可能引发适得其反的效果，甚至导致政策提前终结；而
即使是适当的调整，也可能因为利益分配等原因带来一系列消极的影响：
a.政策的调整会使一部分已经投入的政策资源产生不同程度的浪费；
b.政策的调整会损害一部分既得利益人群的权益，挫伤他们的积极性；
c.过于频繁的政策调整会让公众感到无所适从，对政策和公共机构产生怀疑和不信任感，从而损害公
共机构和公共政策的形象。
4.政策接续
政策接续探讨调整后的新政策与原政策的延续性关系，是一种渐进性和连续性的政策变动。

(1)政策接续的内涵及意义
① 政策接续的内涵
政策接续是指以政策问题为中心，努力保持政策目标稳定和连续的行为和过程，其形式通常表现为旧
的政策、政策执行程序或执行组织被新的政策、政策执行程序或执行组织所替代。政策接续是政策稳
定性、连续性与政策调整、创新的统一，即在政策变动或调整中保持政策的接续，在接续中进行政策
的变动或调整。
政策接续的内涵主要体现为：
a.与政策维持强调保持政策系统和政策过程稳定不同，政策接续强调的是欲解决政策问题和政策目标
的延续，其过程伴随新旧政策的更替；政策系统和过程可能不同，但只要政策目标不变或具有连续性，
都是一种政策接续。
b.与政策调整不同，政策调整是政策适应环境变化对政策本身进行的变革，不会伴随新政策的产生；
而政策接续强调的是政策变革前后的连续性，这种变革既包括调整式的变革，也包括以新政策替代旧
政策的变革。
c.与政策终结不同，政策接续过程是新政策扬弃旧政策的过程，二者虽然形态不一样，但其实质是一
样的。
d.政策接续与政策创新的差异 见 p373 表 11-1。
② 政策接续的意义
a.政策接续有利于保持政策的稳定。政策接续在保持政策目标稳定的同时，有利于保持政策体系和结
果的稳定。
b.政策接续有利于政策变动的实现。保持政策目标接续的政策变动，往往更容易进行，也更容易得到
社会和民众的认可。保持政策的稳定性、连续性和统一性，并不是反对政策的变动或调整，而是强调
政策的变动或调整要在政策接续的前提下进行。
c.政策接续有利于获得社会对政策的认同，提高政策绩效。

191
(2)政策接续的形式和途径
① 政策接续的形式
美国学者霍格伍德和彼得斯把政策接续划分为五种形式：线性接续、政策合并、政策分解、政策部分
终结和非线性接续。
a.线性接续。线性接续是指原有政策的终止和服务于同样政策目标的新政策的产生。线形接续的实现
主要取决于两个方面
第一，接续的政策满足政策对象利益的程度；第二，接续的政策能否得到原有政策组织的支持。
b.政策合并。政策合并是指服务于共同政策目标的两项或多项政策被一项服务于同样目标的新政策所
取代。
c.政策分解。政策分解是服务于相同政策目标的政策组织被分解成两个或多个部分，以解决更为具体
的政策问题。但政策分解可能带来组织或部门间的职能交叉、责任难以界定、增加资源和经费等问题。
d.政策部分终结。政策部分终结是指减少对政策资源的提供，在政策完全终结难以实现时通常采取这
种方法。由于担心政策会随之完全终结和利益受损，政策执行者和政策接受者都可能反对政策部分终
结。
e.非线性接续。非线性接续通常是指政策对象的变化或政策衡量指标上的变化。
② 政策接续的途径
实现政策接续的关键是保持政策目标的稳定和连续，要达成这一目的，可以采用如下途径：
a.要尽可能明确而具体地界定政策目标；
b.推行政策目标管理；
c.加强政策过程评估，保证政策目标的连续性和稳定性；
d.政策目标的制度化和法律化。政策的连续性和稳定性差重要原因是政策目标因政策主体不同的价值
取向或理解的差异而发生了改变。

三、公共政策的终结
1.政策终结的含义、对象和方式
(1)公共政策终结的含义
公共政策终结是指公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错
误的、过时的、多余的或无效的政策、政策功能、政策工具或政策组织的一种行为。
从性质上看，政策终结可以区分为：
① 完全政策终结，是政策间联系性的中断，是指在政策问题己经解决和政策目标完全实现时的一种政
策终止或废除；
② 部分政策终结，是指在政策问题没有完全解决和政策目标没有完全实现时，对政策本身、政策功能、
政策工具或政策组织等方面的变革或更新。

(2)公共政策终结的对象
① 功能终结
功能是政府为了满足民众的需要而提供的能够产生一定作用的服务，它代表着政府活动的基本方向，
政策的效果就是通过具体的功能来体现的。功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服
务。在政策终结的所有对象中，以功能的终结最难，这是因为：
a.功能的履行或承担，是政府满足一定人群需要的结果，若予以取消势必引起抵制；
b.某项功能往往不是由某项政策单独承担的，而是由许多不同的政策和机构共同承担的，要予以终止
往往需要作大量的组织准备工作和协调工作。
② 组织终结
任何一项政策活动都是通过组织来推动的，因此，政策的终结通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就
是组织的终结。组织的终结通常比较难，因为它影响到组织中人员的切身利益，在实施时有可能遭到
他们的抵制。
③ 政策终结
是指政策本身的终结，即承担政策活动的机构依然存在，而政策所担负的功能则由新的政策来担负。
政策本身的终结所遇到的阻力较小，这是因为：
a.就某项具体政策而言，其目标一般比较单纯，容易进行评估并决定取舍；
b.政策更改的代价比起功能转变、组织调整来要小得多，因而容易得到相关部门的认可；

192
c.政策的可选择性较大，政策本身的终结在操作上比较容易实现，不像组织终结那样受到多方面的牵
制和约束、实行起来步履维艰。
④ 工具终结
工具的终结是指执行政策的具体措施和手段的终结。工具的终结是最常见也最容易达成，这是因为：
a.执行政策的措施和手段一方面与实际问题最为接近，成败与否大家有目共睹，容易达成共识；
b.这些措施和手段的影响面比较有限，它们的终结不会引起太大的震动。

(3)公共政策终结的方式
① 政策废止
政策废止是政策终结的一种最直接、最彻底的方式。废止一项政策就是宣告该政策在规定的时间和范
围内停止实施，不再对社会产生效力。政策废止一般针对那些经评估认定己经完全过时或完全失效的
政策。这种废止是五中方式中影响和冲击最大的，不宜经常使用，而且要慎重行事、做好宣传解释工
作。
② 政策替代
政策替代是指用新政策取代旧政策，这种推陈出新的方式可以减少政策废止所带来的冲击。新政策出
台以后，被替换的政策部分就自然终止了。但与政策废止不同，新旧政策所要解决的政策问题基本相
同，但新政策一般在方法上和操作程序上变化较大，其目的是为了更好地解决旧政策所无法解决的问
题，实现原定的政策目标。同时，两者之间要有一定的连续性，以利于更好地实现衔接。
③ 政策分解
政策分解指的是将旧政策的内容按照一定的规则分解出几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当
原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响到政策绩效时，运用分解的方法往往能收到良好的效果。
④ 政策合并
政策合并指的是有些政策虽然被终止了，但它们所担负的功能并没有被取消，因而通过一定的程序，
将仍然可行的部分重新组合后以一项新政策的面貌出现。合并通常有两种形式：
a.将被终止的政策的内容合并到一项己有的政策当中；b.把两项或两项以上被终止的政策合并为一项
新的政策。
⑤ 政策缩减
政策缩减是指采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方面的
关系，减少损失。政策缩减是通过逐步减少对政策的投入，缩小政策实施范围，放松对政策执行的控
制等措施，来达到最终完全终止政策的目的。如逐渐使政府退出市场可以正常运行的领域。
2.政策终结的原因、作用和障碍
(1)政策终结的原因
① 导致政策终结的原因
a.经过评估认为政策的目标己经实现，政策问题也己得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以
终止;
b.经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题，如果继续执行不仅浪费资源而且
会带来不良后果，因此必须予以终止。
政策终结不是技术性问题是政策性问题：p378
② 推动政策终结的力量。巴达奇把推动政策终结的力量分为三类：
a.反对者。指对现行政策持异议的反对派人士，他们是最积极的要求终结政策的力量，从一开始就反
对某项政策的制定和推行。反对者认为该政策是不好的政策，背离了他们所持的价值观，或者侵害了
他们的社会、经济或政治的利
b.节约者。指那些认为公共部门必须厉行节约的人，他们之所以赞成终结是因为这样可以节省开支，
防止公共资源的浪费。
c.改革者。改革者的政策主张往往是建立在对现行政策进行批判的基础上的。他们把旧政策看做创立
新政策的障碍，因此强烈认为旧政策的终结是成功、有效地采行新政策的先决条件，只有废旧立新才
能促进社会的发展和进步。

(2)政策终结的作用
① 政策终结有利于节省政策资源。及时的政策终结不仅可以减少人力、物力、财力的无效消耗，而且
可以把有限的政策资源配置到必要的领域，使其发挥最大的效用。
② 政策终结有利于提高政策绩效。政策终结，既标志着旧的政策过程的结束，同时又象征着新的政策
过程的开始。这种政策创新不仅可以将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、更换，避免政策走向僵化，

193
而且可以发挥新政策的效能，促进政策的新陈代谢，从而大大提高政策的绩效。
③ 政策终结有利于促进政策优化主要表现为：
a.政策人员优化。政策终结意味着人员的裁减与更新，因此终结旧政策有利于优化政策人员，促进政
策向更高层次发展。
b.政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容。优化的政策人员只有在优化的组织机
构中才能制定和执行优化的政策。

(3)政策终结的障碍
与政策制定一样，政策终结也是一个政治过程，能否顺利实现终结要取决于各种政治力量互动的结果。

① 组织的持久性
从社会有机体论的角度来看，政策执行机构同其他社会组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，
组织机构的这种持久生命力表现为：
a.组织机构的功能性。只要社会还需要某项政策功能，与此相关的组织机构就难以被彻底终结。
b.组织机构的保守性
第一，组织拥有维持自身生存的强大意愿和能力；
第二，组织机构从一开始就具有一种惯性；
c 组织机构的适应性。组织作为一个有机体不仅能够随着环境和需要的变化适时地调整自己，而且对
环境和政策目标具有能动性。
② 终结的代价
a.情感和政治上的代价。政治家和政策分析家规避政策终结所带来的冲突，是因为：
第一，因为他们知道政府官员总是不太情愿承认过去的失误，因而在心理上存在着顾虑和抵触的情绪；
第二，由于担心这种强制的做法会激起反对者的强烈情感，导致功败垂成甚至野蛮暴力的发生。
b.法律和财政上的代价
第一，法律代价：政策的终结和组织的撤销必须经过法定的程序，这不仅费时费力，而且操作起来往
往十分复杂；立法机关如果经常废止或修改原有的政策，会使人们对立法活动本身的有效性、科学性
和稳定性产生怀疑，因此立法机关面对政策的终结往往顾虑重重、错失良机。
第二，财政代价：第一，沉淀成本；第二，在终结过程中要为制定和推行新的政策、组建新的机构以
及安抚政策的受益者等筹措足够的费用，代价高昂。
3.政策终结的策略
(1)美国学者罗伯特•贝恩提出的政策终结策略
① 别放试探性气球；那样会引起反对派组织他们的支持者起来抗议，因此终结者做出正式决定之前要
防止信息泄露。
② 扩大政策支持者的范围；
③ 把焦点放在政策的危害性上；
④ 利用意识形态的转变来证明危害；
⑤ 不要妥协；
⑥ 吸收局外人作为终结者；
⑦ 避免立法表决；
⑧ 不要侵犯立法机关的特权；
⑨ 接受短期内增加的代价；如解雇费、补偿费、启用新政策的费用
⑩ 推迟新的受惠者；
⑪ 提倡采用而不是终结；
⑫ 只终结必要的部分。

(2)在我国完成政策终结需要注意 p282 有具体

① 重视说服工作，消除抵触情绪；
② 注意因势利导，营造有利气氛；
③ 公开评估结果，争取支持力量；政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定终结成败的关键
④ 废旧、立新并举，缓和终结压力；使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。
⑤ 通过试探试点，避免矛盾激化；
⑥ 终结必要部分，减少终结代价。

194
四、公共政策的周期
1.政策周期的内涵
政策的生命周期是指一个完整的政策过程，是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执
行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。公共政策周期是一个有始有终的封闭的环，又是一个
开放的循环过程。政策周期的阶段包括：公共政策问题的形成和认定；公共政策的制定；公共政策的
执行；公共政策的评估和监控；公共政策的变动和终结。
政策的变动周期：
是指公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。影响公共政策产生周
期性变动的因素：
① 政策主体的周期性更迭；
② 客体的周期性变化；即公共政策所指向的问题有周期性，如自然灾害
③ 经济等外部环境的周期性波动；宏观经济条件的变化是影响政策系统的重要外部因素。
④ 政策的周期性变动还与人们的认识规律有关，主要表现为：
a.由于受到认识的主体和客体及其相互作用的限制，人们对客观世界的认识是一个曲折、复杂的过程。
因此，一项政策从不完善到完善的螺旋式发展过程是必然的。b.人类社会是多元的社会，人们的利益
存在着差异，因此，受自身利益和意识形态的驱动，人们的政策偏好会左右摇摆，从而导致政策的周
期性变更。
2.政策周期研究的意义
(1)政策周期研究是完善政策科学学科理论体系的需要
政策周期是政策科学研究的重要组成部分，引入政策周期的概念有助于理解公共政策的动态过程，理
解政策运行的客观规律。
(2)政策周期研究是促进公共决策科学化的需要
政策经过扬弃，克服了前一阶段的过时的、消极的、无效的东西，吸收、保留了前一阶段的发展所取
得的积极成果，并增添了为过去阶段所不能容纳的新的因素，从而把公共政策推向新的更高的发展阶
段。
(3)政策周期研究是保持政策的连贯性和稳定性的需要
公共政策的持续稳定是公共政策有效地调节社会行为的基础，而政策的稳定性和连续性正是建立在对
政策周期的研究之上的，这是因为：
① 通过对政策周期的研究，政策制定者可以了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否产生了偏
差，以及随着条件的变化，是否需要进行追踪决策；
② 通过对政策周期的研究，政策制定者可以依据研究的结论，决定是否坚持原政策，是否修改原政策，
抑或终止原政策、制定新政策；
③ 通过对政策周期的研究，政策制定者可以根据原政策成功或失败的经验教训，使建立在原政策基础
上的新政策在新一轮的周期中扬长避短，提高政策的功效
(4)政策周期研究是保障改革开放顺利进行的需要
改革开放是我国走向繁荣富强的必由之路，而改革开放的实现主要是通过一系列的公共政策来完成的。
缺乏对改革的整体思考，忽视政策过程的逻辑顺序，缺少相应环节、特别是评估和监控阶段，没能选
准调整或终结的时期，缺乏政策的协调配套等，这些都可能造成严重的后果，带来不必要的损失。因
此必须周期研究、整体思考。
11.2 课后习题详解
1.试述公共政策的稳定与变动之间的关系。
答：稳定和变动是公共政策发展过程中的两个基本特征，二者的关系表现为：
(1)公共政策稳定与维持是公共政策能够有效调节社会行为的基础。
一项政策出台以后，一般都会持续相当长一段时间，直到其所指向的政策问题得到妥善解决。而有些
元政策和基本政策，它们的持续稳定更是关系到整个国家和社会的长治久安。因此，大多数人都希望
政府的政策能保持相对的稳定性和连续性，具有可预见性。
(2)公共政策并非一成不变的教条，而是人们围绕某个公共问题而展开系列活动的一个动态调整的过程。
政策变动是对原有政策稳定状态的破坏，会遇到阻力或反对，同时也是对原有政策的继承与发展，代
表政策
发展的方向，会得到有关力量的支持或赞成。政策的稳定与变动实际上就是这两种力量相互作用的结
果。政策稳定是政策质的规定性的维护和保持，政策变动是政策量的规定性的变化或质的变化，二者

195
统一于政策发展变化的实践。
2.试从政策调整的角度阐述我国实施渐进式改革的意义。
答：政策调整的根本目的在于确保公共政策沿着正确的轨道实施下去，最终达到预期的目标。对我国
来说，通过政策调整的方式实施渐进式改革具有重要意义，主要体现为：
(1)及时纠偏、预防失误
公共政策在执行过程中往往容易出现偏差。我国行政层级众多，政策在实际运行过程中很容易出现偏
差，要避免政策失误造成的损失，就要求各级政策制定者和执行者在政策出台以后，必须密切注意和
及时了解政策实施的后果，加强评估和监控，随时随地收集政策的反馈信息，一旦发现政策出现偏差
和失误，就应当立即予以调整。
(2)协调关系、有序运行
政策问题的复杂性使得政策系统内部的关系也错综复杂。我国政府内部依然存在着部门职能交叉、边
界不清、内部利益争夺严重的问题，因此协调好各政策相关部门的关系就显得尤为重要。各级政府部
门要加强协调与配合，通过对出现矛盾和纠纷的政策内容和政策关系进行及时有效的调整，使各方面
的政策互相衔接、协调一致地发挥整体功能。
C.发展完善、保持稳定
公共政策是动态发展的，这种发展既包括客观环境和条件的变化，也包括人们的认识随实践的发展而
不断深化。当前我国己经进入改革的关键时期，随着越来越多社会矛盾的涌现、发展问题的凸显，实
施更加稳健的渐进式改革更为重要。公共政策要随着环境的变化及时进行调整，以适应发展的需要。
3.结合实例比较政策调整的内容和政策终结的对象之间的差异。
答：以我国房地产政策的变迁为例可以比较政策调整的内容与政策终结的对象之间的差异：
(1)公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面。从
我国房地产政策的调整历程可以看出政策调整主要包括以下五方面：
① 政策目标调整
有些公共政策在经过一段时间的实施之后，会发现其原定目标偏离了客观实际，就应当及时对原定目
标进行校正、修订或者重新确立。
② 政策方案调整
方案是实现目标的具体安排，对目标的调整通常也会连带着对方案进行调整，但更多的是在目标明确
的情况下，认识到原定方案存在这样或那样的不足，而对其进行必要的调整。
③ 政策措施调整
政策措施是指实施政策方案的具体步骤、手段和方法。政策措施的调整是政策调整当中最常见也最容
易实现的一种。
④ 政策关系调整
对政策关系的调整，就是要理顺那些在实际中存在摩擦和冲突的各个部门、各项政策、各个环节之间
的关系，明确各自的职责范围，协调各方发挥作用的时机，避免相互干扰和资源的重复浪费。
⑤ 政策主、客体调整
在公共政策的实施过程中，政策的主体和客体也会发生变化。
(2)政策终结的对象有四种类型：
① 功能
功能是政府为了满足民众的需要而提供的能够产生一定作用的服务，它代表着政府活动的基本方向，
政策的效果就是通过具体的功能来体现的。功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服
务。
② 组织
任何一项政策活动都是通过组织来推动的，因此，政策的终结通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就
是组织的终结。组织的终结通常比较难，因为它影响到组织中人员的切身利益，在实施时有可能遭到
他们的抵制。
③ 政策
是指政策本身的终结，即承担政策活动的机构依然存在，而政策所担负的功能则由新的政策来担负。
④ 工具
工具的终结是指执行政策的具体措施和手段的终结。
4.试述政策维持、政策创新和政策接续之间的区别与联系。
答：（1)政策维持与政策接续之间的区别与联系
① 联系：政策维持与政策接续的目的是相同的，即都是为了实现政策的有效运行，提升政策的运行质
量和运行效果。
② 区别：政策维持强调保持政策系统和政策过程稳定，而政策接续强调的是欲解决政策问题和政策目
标的延续，其过程伴随新旧政策的更替；政策系统和过程可能不同，但只要政策目标不变或具有连续

196
性，都是一种政策
接续。
(2)政策创新与政策接续的区别与联系
① 联系：政策创新与政策接续都以政策问题为中心，基于特定政策环境而做出适应性变化，。二者的
实施主体都是政策制定机关。
② 区别：
a.政策议程

第一，政策接续：从己有的政策问题和政策议程出发；政策提供者与接受者己有充分沟通，政策议程
由双方推动。
第二，政策创新：重新界定政策问题和建立政策议程；政策议程主要由政治精英推动。b.政策制定
第一，政策接续：社会对政策方案己有认知并持支持态度；政策制定对政策对象利益的影响是现实的、
直接的。
第二，政策创新：社会对政策方案认知不多，也没有广泛的支持者；政策制定对政策对象利益的影响
是未来的、潜在的。
c.政策执行
第一，政策接续：需要适应或改革现存的组织结构、体制和制度，包括一些潜规则；己有政策对新政
策有很强的影响。
第二，政策创新：需要设计新的组织结构和重新配置人员;
d.政策影响
第一，政策接续：象征性回报低，对实质性影响期望低；第二，政策创新：象征性回报高，对实质性
影响期望高。
e.评估
第一，政策接续：评估复杂;第二，政策创新：评估简单。
5.通过课堂讨论和情景模拟，举出更多的政策终结的技巧和方法。答：略。
6.改革开放初期，在我国的政策实践中一度出现“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的情
况，试用政策变动的有关理论分析这种现象的原因及其影响。
答：（1)运用政策变动的理论分析该现象产生的原因主要有以下几个方面：
① 决策者的变动
由于我国地方政府行政官员往来调动频繁，主要的行政领导者在干满一个任期后往往又调走，导致政
策经常随决策者的更换而变动，政策缺乏长效性，导致地方政策实践混乱不堪。
② 政策环境的变化
政策既受政策环境影响又反作用于政策环境，这种相互作用的关系决定了彼此之间的相互适应性。改
革开放初期，地方政府政策实践受中央政策风向标的指引，缺乏固定的政策方向，地方政府政策带有
盲目性，忽视了各地政策环境的差异性。
③ 政策资源的限制
公共政策的运行过程需要投入一定数量的人、财、物资源，而在改革开放初期，地方政府普遍缺乏政
策资源，加之政策监控与预估机制不健全，导致地方政府政策实施效果与政策初衷相差甚远。
④ 政策的失效或低效
中央下放决策权、扩大地方自主权后所面临的一个问题就是地方根据自己的利益需求变更政策内容，
导致各地实施的政策难以与中央的规划相适应，政策实施呈现地方化、利益聚集化，政策实施违背中
央的意图。
⑤ 政策的合法性受到质疑
中央下放决策权给地方，但并没有建立起相应的决策体制，决策权或集中在少数领导人手中，或完全
受制于上级行政机关，没有真正的自主权，政策的合法性缺失，难以获得社会认同。
(2)该现象的影响有以下方面：
① 中央与地方政策脱节
中央下放政策自主权，地方政府根据本地区利益制定政策，与中央政策相违背，又与其他地方政策不
统一，导致中央与地方政策脱节严重，难于形成统一的全国性政策。
② 降低了政策实施效果
政策实践中的“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”现象使得政策缺乏制度化、规范化，浪
费了政策资源，阻碍了中央政策的贯彻。
7.分析案例并回答问题。

（新版改了！！！P386 变成集体林权！！！！！！整本书第一重要！！）

197
案例我国医疗卫生体制改革发展历程
1950 年 8 月第一次全国卫生工作会议召开，确定“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的卫生工作
方针，中国内地逐步建立起由公费医疗、劳保医疗、合作医疗组成的福利性医疗保障制度并实施到 19
78 年，但卫生资源分配不平衡问题十分突出。
1985 年 4 月，国务院批转的卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》提出：放宽政策，简政
放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好。
1992 年 9 月，国务院下发的《关于深化卫生改革的几点意见》提出，“卫生事业是公益性的福利事业
”，“支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏”。
1994 年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部共同制定了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，
启动城镇职工医疗保障制度改革；并经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进行了试点。
2000 年 2 月，国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，全面启动医改。此次医改主要
措施包括：将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，营利性医疗机构医疗服务价格放开，扩
大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理，公立医疗
机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营，改革药品流通体制，实行医药分家等。
2002 年 10 月，国务院召开全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布《关于进一
步加强农村卫生工作的决定》，强调要建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等。
2003 年 1 月 16 日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度
的意见》，要求从当年开始新农合试点。同年，中国出现非典型肺炎疫情，公共卫生体系暴露出的问
题受到关注。
2004 年，卫生部公布的《国家卫生服务调查报告》显示：中国内地城市没有任何医疗保险的人口占 44.
8%，农村为 79.1%。民众“看病贵、看病难”等现实矛盾日渐突出，有专家对医改的指导思路提出质
疑。
2005 年 7 月，国务院发展研究中心发布的关于医改的研究报告称，中国医改总体上不成功，其症结是
近十年来医疗服务逐渐市场化、商品化。11 月，哈尔滨爆出“550 万元天价医疗费事件”。不久，卫
生部明确提出：“市场化不是医改方向”，医改目标是构筑一个惠及“全民”的医疗保障平台，并陆
续在全国启动城镇居民医疗保险试点。
2006 年 9 月，成立了由 11 个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长。
2007 年年初，医改协调小组委托六家研究机构对医改进行独立、平行研究并提出建议。1 〇月，由国
家发改委牵头，分别在南昌、天津召开医改座谈会，各相关部门负责人参与，讨论医改方案。同年召
开的中共十七大提出“人人享有基本医疗卫生服务”、“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“强化政
府责任和投入”，明确了医改的指导原则。
2008 年 10 月 14 日，《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》开始在网络上征求意见。2
009 年 1 月 21 日，在温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，新医改方案获原则通过。
问题：
(1)简述我国医疗卫生政策变动的轨迹。
答.•我国医疗卫生政策的变动轨迹如下：
(1)新中国成立到改革开放前：以“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的方针为指导，逐步建立起
由公费医疗、劳保医疗、合作医疗组成的福利性医疗保障制度，但卫生资源分配不平衡问题十分突出。
(2)1985 年：国务院提出要放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作
搞好。
(3)1992 年：国务院提出“卫生事业是公益性的福利事业”，并支持有条件的单位办成经济实体或实
行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏。
(4)1994 年：启动城镇职工医疗保障制度改革，并经国务院批准，在江苏省镇江市、江西省九江市进
行了
试点。
(5)2000 年：国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，全面启动医改。
(6)2002 年：国务院召开全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布《关于进一步
加强农村卫生工作的决定》，强调要建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度等。
(7)2003 年：国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意
见》，要求从当年开始新农合试点。
(8)2005 年：卫生部明确提出：“市场化不是医改方向”，医改目标是构筑一个惠及“全民”的医疗
保障平台，并陆续在全国启动城镇居民医疗保险试点。
(9)2006 年：国务院成立了由 11 个部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任
组

198
(10)2009 年：温家宝总理主持召开国务院常务会议，新医改方案获原则通过。
(2)分析影响我国医疗卫生政策调整的基本因素。
答：影响我国医疗卫生政策调整的基本因素主要有：
(1)经济体制
我国建国初期建立起了与计划经济体制相配套的医疗卫生体制，但随着社会主义市场经济体制的确立，
原有的僵化的卫生体制己经难以适应经济体制的要求，必须进行改革以适应市场的需要。
(2)政治环境
改革开放以后，不断深化的政治与行政体制改革把同属行政体制的医疗卫生体制纳入到改革的范畴，
实行政事分开，改革公立医疗体制。
(3)分析我国医疗卫生政策创新的动力因素。
答：我国医疗卫生政策创新的动力因素主要有：
(1)从内部动力看，医疗卫生政策创新的动力主要有：
① 政府的变革愿望
医疗卫生体制改革的主要推动者是政府，因此政府能否下大决心进行改革是医疗卫生政策创新的决定
因素。
② 政策本身的要求
医疗卫生政策具有特殊性，既不能完全放归市场，又不能完全由政府掌控，必须与社会的承受力、经
济的发展水平相适应，体现国情的要求。
(2)从外部动力来看，医疗卫生政策创新的动力主要有：
① 经济制度和政治体制变革是医疗卫生政策创新的直接动力
实现医疗卫生政策的创新必须有相应的经济制度和政治体制与其配套，因此继续推动市场经济体制的
建设和政治行政体制改革是医疗卫生政策创新的关键推动力。
② 民众诉求是医疗卫生政策创新的根本动力
医疗卫生事业关乎普通民众的切身利益，因此民众的诉求将成为医疗卫生体制改革与创新的重要推动
者。在改革中，要充分发挥社会舆论的监督作用，开放政策环境，允许民众献言献策，促进医疗卫生
政策的创新。
11.3 考研真题详解
一、概念题
1.政策创新[天津商业大学 2013 年研]
答：政策创新是公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，
创造新政策的行为和过程，是政策主体适应政策环境变化和需要的一种积极的政策变迁。政策创新意
味着一种更有价值的、能更好满足政策环境新变化和新需求的政策要素组合代替了原有的政策安排。
政策创新的过程并不是原有政策消灭的过程，大多数时候是与原有政策同时并存、同时运行，即使是
二者之间有冲突或矛盾，它所形成的政策并不是原有政策问题或目标的继承和发展，而是一种全新的
开始。
2.政策分解[湖南农业大学 2013 年研]
答：（1)政策分解指的是将旧政策的内容按照一定的规则分解出几个部分，每个部分各自形成一项新
政策。当原有政策由于内容繁杂、目标众多而影响到政策绩效时，运用分解的方法往往能收到良好的
效果。
(2)比如我国传统的社会保障是一种“就业保障”和“单位保障”模式，通过单位“办社会”来实现职
工的社会保险和福利。这种计划经济下的产物无法适应改革后的新情况。为此，国家按照保障内容的
不同，将原有的政策按类分解，形成了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及城
市居民最低生活保障等政策，从而能够较好地实现保障人民生活的政策目标。
3.公共政策生命周期[湖南农业大学 2012 年研]
答：（1)政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政
策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。这样的历程是可以独立存在的，
但在政策活动中，它往往不是孤立的，而是前后衔接、不断发展的。
(2)旧的周期的结束通常意味着新的周期的开始。我们所认为的政策周期包括：公共政策问题的形成和
认定、公共政策的制定、公共政策的执行、公共政策的评估和监控以及公共政策的变动和终结等五大
阶段。
二、简答题
1.简述政策变动的主要原因。[天津商业大学 2013 年研]

199
答：政策变动是政策发展的必然，是政策适应环境变化、与时倶进的表现。引起政策变动的因素是多
种多样的。所以要运用多学科、多角度的方法，对具体问题进行具体分析。政策变动的原因有如下几
点：
(1)决策者的变动。不同的决策者往往代表着不同的利益、不同的价值观，他们的品行、风格、方法、
思路等都或多或少存在着差异。因此，决策者的更换常常是某些政策发生变动的直接原因。
(2)政策环境的变化。政策系统所处的环境，既是一个受多因素影响的复杂环境，也是一个不断变化的
环境。政策既受政策环境影响又反作用于政策，这种相互作用的关系决定了彼此之间的相互适应性。
一旦环境发生了重大变化，政策也就需要相应的变化。
(3)政策资源的限制。公共政策的运行过程需要投入一定数量的人、财、物资源，这在制定政策方案时
都会进行规划。但在实际执行过程中，由于预先估计不足或监控不严造成浪费或决策者发生价值转向，
这些都会使得现有资源难以再为政策实施提供基本保证，出现政策“搁浅”的现象，最后不得不调整
政策。
(4)政策的失效或低效。公共政策得以维持的一个重要原因是它的有效性，一旦某项政策由于决策失误
或遇到阻力或其他方面的原因而无法再发挥其原有的功效，解决它所针对的社会问题，这样的政策就
应当尽早更换。
(5)政策的合法性受到质疑。如果一项政策不是通过合法的程序制定出来的，而是领导者个人或少数几
个人暗箱操作的产物，也很难得到社会的认同。一旦出现这种情况，决策者就要本着民主的原则对原
政策进行必要的修改或变更。
2.简述公共政策调整的原因和积极作用。[中国传媒大学 2009 年研]
答：政策是一个动态的过程，政策问题、政策对象、政策环境等经常处于复杂的发展变化之中。当政
策问题或政策环境发生变化，或者通过政策评价发现原政策效果不佳。不能解决政策问题或产生不良
影响时，政策制定者就需要根据各种变化了的条件，重新诊断政策问题，拟定政策方案，及时对政策
进行补充、修正和调整。政策调整的形式主要有增加、删减和更新三种。
(1)公共政策调整的原因：
① 决策者的价值取向：即价值取向发生变化
② 政策环境：政策环境变化，如自然灾害的发生、重大国际事件。
③ 政策资源：政策资源由于“内耗”而被浪费或得不到基本保证。
(2)政策调整的积极作用：
① 及时纠正政策偏差，避免造成重大政策损失。
② 有利于政策在客观环境变化时与时倶进，不断完善自身。
③ 有利于协调各部门政策间的矛盾，克服政策执行中的混乱现象。
公共政策调整作为公共政策发展中一个不可缺少的环节，通过公共政策调整，可以使公共政策及时适
应经济和社会发展的需要，使其更加有效地发挥其指导性的作用。当然，公共政策调整也有一些消极
作用，所以我们需要促进公共政策的有效调整，需要通过提高决策这的素质，建立强大的反馈系统，
选好调整的时机与力度等方法，来促进公共政策的调整。
3.为什么绝大部分政策变动都采用的是渐进调整的方式？[2013 湖南农业大学年研]
答：（1)利益刚性的限制
一项政策一旦付诸实施，就会因为它对利益的调节而形成一定的利益结构。重大的政策调整实际上就
是对既得利益的再分配，必然在一定时期对特定阶层的己建构的利益造成某种程度的损害。所以，重
大的政策变动和做出引起极大损益的政策决定，往往容易导致严重的社会紧张状态，并在统治阶级内
部引起分裂乃至造成冲突。而那些只是部分增减政策工具的配置，或修正现行政策部分条款的项目，
则容易在决策层达成协议。因此，现行的成功的政策在未来一定时期内将会继续维持下去，除非发生
大规模的政府改组。可见，渐进调整在化解冲突、维持稳定和维护政治系统方面，居于不可或缺的地
位。
(2)现行政策的制约
现行政策本身是公共决策的环境条件，是未来政策必须适应的重要环境或背景，公共决策很难不受到
它的限制和约束。通常情况下，政策制定以现行政策为先决条件，在现行政策所允许的空间内自由选
择；而且许多公共政策本身可能就是产生问题的根源，新政策所要解决的问题，往往是现行政策所衍
生出来的，或者是由多个现行政策交互作用所引起的非预期结果。可以说，没有一个决策者是在一种
没有任何先决条件的初始状态下工作的，
从本质上来看任何政策包括重大创新政策都是对现行政策的某种形式的延续。
(3)公共意志的趋中
一般说来。民意也是一种正态分布，总是中间大、两头小。中间的主体部分也就是所谓的公共利益，
它的变化通常不会太大。因此，在当代发达的资本主义国家稳定、有序运转的政治系统内，轮流执政
的政党和政治领袖对于许多政策尤其是基本国策看法的差异程度是很小的。当他们在竞选中争取选票

200
以及在其他情况下争取公民支持的时候，往往仅对政策提出渐进的、部分的修改。这也是政策制定民
主化的一种表现。
(4)变革成本的约束
现行政策可能己投入巨额的资源，重大政策变动所引起的资源重新配置，往往需要付出极高的成本。
因此，实际的决策，并非审慎地考虑全部的政策方案，而只检讨不致造成自然、经济、组织与行政失
调的方案。所以，现行政策越完善、调节能力越强的国家，政策创新的难度越大，对各种新的历史机
遇的敏感性就可能越差，反应越迟钝。
(5)人类理性的局限
全面的政策变革是对决策的理性能力的严峻挑战，公共决策者并没有时间、资金和智慧，用以调整所
有的政策方案。虽然科学技术充分发展，人们对自然和社会的运动规律仍未具有充分的预测能力，以
了解每一项政策方案将来的后果。尤其是公共政策的决策者，经常处于多种社会经济、政治和文化价
值交互作用的情境下，实在难以预估每一项政策方案的成本与收益。
(6)社会稳定的需要
社会的结构是多元的，不同的群体有着不同的目标和政策要求。重大政策创新打破了现存的利益格局，
必然遭遇既得利益者的反抗和他们对新政策的冷漠，并迅速激发起各种相互冲突的、强烈的、新的社
会需求，这将极大地加剧决策体制的负重程度，并在它难以承受的时候，出现制度疲劳，形成整体的
制度性危机。因此，政府为维护社会稳定，获取社会支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事
全面性的政策变革。而不断的渐进调整式的政策变动，相对于那种在统治者不能继续统治下去、被统
治者不能继续生活下去的情境下所进行的革命，应该是人类解决社会公共问题、寻求社会合作和社会
完善的更加成熟的理性表现。
三、论述题
1.试结合实际，论述公共政策终结的作用和障碍。[中国传媒大学 2010 年研]
答：（1)作用
及时地终结一项错误的或是己完成历史使命的政策意义重大。从政策终结的结果上看，政策终结的基
本作用表现在以下四个方面：
① 节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的
裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。
② 提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政
策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政
策绩效的提高。
③ 避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境
下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍，带来严重的不良后果。
政策终结可以避免政策僵化。
④ 优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织
优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容，优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制
定和执行优化的政
策。
当前，我国推进政策终结事业的意义重大。我国正处于转轨时期，许多不适宜新体制的旧政策应该予
以终结。终结过时的、失效的政策可以节省我国有限的资源，促进政策的更新。改革开放以来，党和
国家是重视政策终结工作的，特别是我国加入 WT0 之后，为了与 WT0 的法律框架相适应，国务院和地
方各级政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作，废止了一大批过时的或与 WT0 规定相抵
触的政策。但是，政策终结仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。存在的主要问题是：一是终结工作
并不规范，政策终结的程序不合法；二是对终结的重视不够，一些政府官员也对政策的终结缺乏足够
的重视，以为终结一项政策是靠命令就可以做到的事，而真正在终结的过程中碰到了障碍又没有足够
的心理和策略的准备去解决所面临的终结的困境；三是政策终结的力度不够，一些过时的政策在今天
仍然存在。因此，推进我国政策终结的事业不仅意义重大，而且十分迫切，它是加快我国决策科学化
民主化进程的重要一环。
(2)障碍
政策终结并不是像人们所想像的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过程。由于政
策终结
涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍。
① 相关者的心理抵触
那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听刭计划失败或计划改变。这
种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。
② 现存机构的持续性

201
政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它己经无事可做，
没有再存在的必要，情况也是如此。这就给政策终结带来很大的困难。
③ 行政机关的联盟
执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这
些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉
拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。
④ 利益集团的阻碍
由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政
策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如
游说或行贿等，以阻止政策终结。
⑤ 法律程序上的复杂性
任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构
的撤销，也必须按照法定的程序来办理。
⑥ 社会舆论的压力
公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会
公共舆论，不能不对政策终结产生影响。
⑦ 高昂的成本
政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为
本身要付出的成本。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这项政策的花费要多。
综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍），包括人们害
怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策终结自身的成本和法
律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现代法治社会的要求。另一类则
是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。
这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者的素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其
作用力。
第十二章公共政策学知识的应用

一、政策学知识应用与政策分析
1.知识与政策学知识
(1)知识的含义和特征 不会考吧
知识是人们通过经历、观察或学习而获得的对事物的理解或会意，它依靠人们的好奇心、思维能力、
记忆和想象力等得到开发、积累、传承，并在人类的活动中得到运用并发挥效用。
① 知识的类型
知识既包括对人们自身的生理、心理的认识，也包括对外在客观事物的认识。从知识的层面分析，主
要存在的知识类型包括：
a.知道是什么的事实知识，是指可以观察、感知或以数据呈现出来的知识，如统计数据、调查结果等。
b.知道为什么的原理知识，包括自然原理或法则的科学知识，还有新技术的研发、采用和销售等方法
和规律。
c.知道怎样做的技能知识，即有关技术的知识或做事的技术，如工作人员解决问题的技巧和经验、人
们的表达技巧的知识等。
d.知道谁有知识的人际知识。有了这种人际知识，在工作过程中就可以明白在出现问题时，能迅速明
白应该请教谁。
前两种（事实知识和原理知识）大多属于显性知识，即可以格式化、文本化、进行编码的知识；后两
种（技能知识和人际知识）则主要是隐性知识，即存在于个人的头脑中，表现为一种智慧、经验或感
觉。
② 知识的特征
a.不可逆性。人们一旦掌握了某种知识，便很难被剥夺。
b.共享性。某人拥有知识并不排斥他人完整地拥有同样的知识。
c.非磨损性。知识可重复使用，且不会因使用者多少或使用频率高低而出现任何销蚀与损耗。
d.交换的不对称性。在知识交换中，卖方（输出方或转让者）并不失去知识；如果事先没有约定，卖

202
方可以与其他人进行多次交易。
e.可传播性。知识传播越广，其成本就越低。

(2)政策学知识与政策知识
① 政策学知识
政策学知识是人们对公共政策的科学认识，是通过政策研究而获得的学理性知识，表现形式是政策研
究的概念、命题、理论、模型、方法等。政策学知识是一个围绕实现政策目标而形成的信息体系，这
些信息被有关的政策主体与客体所认知、掌握和应用后，有利于政策目标的有效实现。
② 政策知识
政策知识是有关政策的所有知识，除政策学知识外，还包括政策问题的知识。从知识的性质上可判断，
那些与政策问题的背景、政策主体与客体、政策制定、政策预测、政策执行、政策调整、政策评估等
相关的信息都是政策知识。
政策知识的主要组成部分是政策学知识，而政策学知识只有经过一定形式的转换和运用才能发挥其促
进政策目标实现的功能。
2.政策学知识应用的主要形式一政策分析
政策学知识的应用是指使用者选择并运用所掌握的政策学知识来分析和解决现实的政策问题或创造新
的知识的过程。政策学知识应用的主要形式是对各个公共治理领域的具体的公共政策进行分析。
(1)政策分析的含义
① 政策分析的概念
政策分析是指政策研究者和研究组织以及公共决策者，把科学的知识和方法应用于政策的选择和公共
问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。
政策分析是一项职业化的分析活动及其过程。政策分析的范围既包括政策内容本身，也包括政策问题
的形成、政策规划及政策的合法化、政策的执行与结果等阶段的政策过程。
② 政策分析的理解
政策分析既有应用政策学知识辅助决策的一面，也有在实践中发展政策学知识的一面。政策分析的首
要目的是寻找解决公共问题的适当方案。政策分析与政策制定有着紧密的联系，它不仅仅是为政策制
定提供依据。政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当方案。
政策分析包括了“认识现存问题一占有相关资料一提出解决方案一选择满意方案一问题得到解决”的
全过程。该过程的逆向过程“问题被解决得好与坏一采用的是什么方案一为什么选择此种方案一问题
的实质是什么”也是政策分析的内容。
(2)政策分析的价值
政策分析的意义是发现问题的症结所在、拟订政策方案、建立评估标准、依据这些标准权衡政策方案
的利弊得失，设计执行计划，并对政策执行进行评估，以避免或减少政策过程中的消极状况和结果。
具体表现为：
① 通过整合性与科际性的分析，发现问题的要害和症结所在
公共政策过程的关键性的步骤就在于发现所要解决的公共问题的症结，并确定其性质。只有通过深入
细致的政策分析工作才能做到。
② 帮助决策者减少决策失误
根据决策所必需的信息、资料、证据是否完备，可以将决策失误分为可避免的决策失误与不可避免的
决策失误。在所有的决策过程中，独立的、科学的职业政策分析都能帮助决策者做出更好的选择，以
减少决策失误。
③ 改善公共部门在决策上的低效状况
消除或改善造成公共部门在决策上低效、失误的根源，一种有效的方法就是借助于职业化，即由政策
研究者和研究组织进行的政策分析。
④ 增强决策的预期性和取向性
独立的、科学的政策分析比直接决策者更多地考虑到那些不确定因素，并有更强烈的以社会为中心的
政策伦理取向，会促使公共部门在决策时进行更全面的权衡。
3.政策分析的要素和原则
(1)政策分析的要素：
第一，分析对象 ：即政策本身及其运行的过程和结果，具体包括以下组成要件：
① 问题。公共政策能否顺利地提出，很大程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。问题作为公共
政策分析中的基本要素，比技术问题、效益问题要复杂得多。

203
② 目标。作为政策分析要素的政策目标，是指公共政策所希望取得的结果或力求完成的任务，确定政
策目标是政策分析过程的中心任务。
③ 方案。备选方案是指为实现政策目标，对设想采用多种方法、手段，以及达到目标的步骤进行系统
表述的文本。为便于决策者制定出优质的政策，需拟制一定数量的备选方案以进行对比和选择。
④ 实施效果。实施效果是谋求达到政策目标的过程结束时所取得的综合成果。衡量政策效果的尺度用
与成本对应的效益（包括收益和有效性）表示。效益有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。
⑤ 环境。环境因素是指制约或影响公共政策的制定与实施的所有外在因素的统称。其中包括：自然环
境、经济环境、政治环境、社会环境，或者将它们划分为国内环境与国际环境。
第二，政策信息。政策信息是政策分析的材料和依据。政策过程是对政策信息进行采集、加工、传递、
使用、反馈的过程，即输入一输出一输入的过程。政策信息的优化会对政策过程中每一环节的实施起
到保障作用。
第三，政策模型。模型是对研究对象和研究过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象化的描述。它
不受现实中非本质因素的约束，可将复杂问题简化为易于处理的模式，便于理解、操作。政策模型是
由变量及其相互间的关系组成的。
第四，评估标准。政策评估标准包括政治上、经济上、行政上、技术上的评估标准。
第五，分析路径。即由一定的概念、命题和因果关系表述构成的逻辑上互洽的框架，它能够使政策分
析明确分析的逻辑起点、流程和终点。
第六，政策方法。有效的操作方法是科学的分析必不可少的手段和工具。

(2)政策分析的原则
① 民主化原则。公共政策是政治系统的产出项，公共政策分析理当坚持民主原则。
② 系统性原则。在政策分析过程中，政策研究者和研究组织要对整体利益与局部利益、内因与外因、
眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标进行全面的考虑。
③ 协调性原则。协调性原则是根据政策大系统总任务、总目标的要求，使各子系统相互协同配合，并
以各个子系统局部最优化为基础，通过调节控制，实现大系统的最优化。政策协调是利益的协调，目
的是为了达到或保持某种平衡。
④ 多样性原则。强调唯有多样性才能吸纳多样性。多样性是一个政策系统复杂性的量度。
⑤ 分合原则。要求政策研究者和研究组织在对政策系统做到整体把握的前提下，实现对其科学的分解
和整合。
⑥ 预测性原则。预测是根据过去、现在的相关信息，探求和推测政策分析工作所关心的领域在未来的
可能发展趋势，并估计和评价各种可能产生的结果。预测是政策制定的灵魂。
4.主要的公共政策分析框架及其设计的政策分析过程 p392-396

5.快速分析的初步方法 同上

6.政策分析需要处理的若干基本关系
(1)应然与实然的关系
政策分析更注重于社会实践。现实公共政策的社会功能在于它能够直接面对并有效地解决公共问题。
这会造成公共政策的价值理念与社会现实之间的紧张关系。如何辩证地看待和处理这种应然与实然关
系，是政策研究者和研究组织经常要面对的问题。
(2)宏观与微观的关系
区分宏观政策与微观政策的主要意义在于彰显公共政策的层次性。每一个系统及其功能都是以其系统
的存在及其功能为前提条件的。宏观政策是方向性的，它决定事物的性质并为次级的微观政策提供政
策的合法性和政策依据；微观政策则构成了宏观政策的操作基础，保证宏观政策的现实化。
(3)定性分析与定量分析的关系
性质与数量是观察和分析、判断事物的两个基本的切入点与着眼点。在定性方法与定量方法的选择方
面，需要注意以下几点：
① 要做好数量化分析，要求拥有合格的专业人员、充足完备的数据资料、相对稳定的分析模型等基本
的、必要的条件，否则，数量化分析结果的准确性就值得怀疑。
② 不能忽视定性方法的有效性，其中包括超理性思考、价值分析的重要性。由于公共政策本身的社会
性，定性方法的导向性是其他任何方法无法替代的。
③ 在大部分政策分析过程中，理想的做法是将定性方法与定量方法互为补充、相互印证。但具体如何

204
实现取长补短、优势互补，需要视具体情况而定。
(4)现实与未来的关系
① 现有知识、信息和经验与未来发展情势的不对称和矛盾。在政策分析和制定过程中，政策研究者和
组织总是依据己知的、现实的知识、信息、经验和方法去对未来的情况进行推断，并对未来的某些行
为原则和行为方式做出设计和规定。
② 公共政策在本质上是关于资源或利益的合法分配形式问题，而资源或利益的分配有现实利益与未来
利益之分。但公共政策本身却不能只追求现实利益分配的合理化，而是同时肩负着对未来利益分配格
局的前瞻性思考和设计的责任。

二、政策研究组织与政策分析师
1.政策研究组织的含义、类型和作用
(1)政策研究组织的含义
① 公共政策研究组织是指那些在对公共政策问题进行系统调查的基础上，为政府、企业或社会团体出
谋划策，提供政策依据，以期影响其决策行为的社会组织。
② 公共政策研究组织以解决政策问题、应用有关政策学知识为导向和主要特征，着重关注从公共问题
的提出到按照一定的规划问题最终获得解决这一政策过程的运行质量；也进行理论的探索与验证以及
知识的创造。
③ 根据关注的侧重点不同，可把公共政策研究组织分为应用性政策研究组织和学术性政策研究组织。
这是两个不同的学术社群，两者也存在着相互影响和融合的趋势。在实践中，公共政策研究组织多被
称为智库、思想库、智囊团等。
④ 智库。西方公共政策学认为，智库是参与公共政策制定和政策运行、独立于政府之外的应用性非营
利政策研究组织。中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学
民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。
中国特色智库应具备以下特征：①遵守国家法律法规、相对稳定、运作规范的实体性研究机构;② 特
色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域策
及研究成果;③ 具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员;④ 有保障、可持续的资金来源;⑤ 多
层次的学术交流平台和成果转化渠道;⑥ 功能完备的信息采集分析系统;⑦ 健全的治理结构及组织章程;
⑧ 开展国际合作交流的良好条件等。
当前各国智库发挥的作用已经超越国家界限，在全球政策过程中发挥着越来越重要的影响力。智库运
作的国际化体现在以下几方面：第一，研究领域国际化、全球化；第二，研究视角的国际化；第三，
人才队伍的国际化；第四，影响力的国家化；第五，传播方式的开放性。

(2)政策研究组织的类型
行政型政策研究组织
行政型政策研究组织直接隶属于政府部门或政党组织，依靠国家拨款来运作，带有浓厚的行政色彩，
在公共政策分析领域具有举足轻重的作用。在我国，行政型政策研究机构占有主导地位，具有严密的
组织体系。从行政层级上来划分，我国行政型政策研究组织可以分为中央政策研究组织和地方性政策
研究组织。
事业单位法人型政策研究组织
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、
科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位法人是指经国务院机构编制管理机关和县级以上
地方政府机构编制管理机关核准登记或备案，具备法人条件的事业单位。在符合条件的事业单位法人
中，专门从事政策研究和咨询工作的机构属于事业单位法人型思想库。
学术型政策研究组织
学术型政策研究组织是以公共政策基础理论及其相关实践为学术研究对象的政策研究组织。我国的学
术型政策研究组织还处于起步阶段，是靠某个学者的知名度和号召力来扩大影响的。研究组织的经费
大多来自政府财政。西方学术型政策研究组织多以民间机构为主，多由私人、民间团体或大学创立，
其经费来源于基金会、公司企业和私人捐款以及通过提供服务所得的报酬。
产业型政策研究组织
产业型政策研究组织又称企业型政策研究组织，主要是专门从事政策的研究和咨询工作的企业法人。
从形式看，我国的产业型政策研究组织主要是企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究
会等，这类民间政策组织的活动经费主要靠接受捐款和提供服务所得。

205
民办非企业法人型政策研究组织
民办非企业法人型政策研究组织是指专门从事政策研究和咨询的民办非企业单位法人。民办非企业单
位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量，以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利
社会服务的社会组织。
民办非企业法人是国务院民政部门和县级以上地方各级政府民政部门登记注册或备案，领取“民办非
企业单位（法人）登记证书”的各类民办非企业单位。

(3)政策研究组织的作用
在当代中国，当合政府赋予中国特色新型智库的重要功能是：咨政建言、理论创新、舆论引导、社会
服务、公共外交等。政策研究组织最主要和直接的作用是为公共决策者或公共权力机构服务，既可以
直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，又间接起到补强政府职能的作用，为政府机构的有效
运行服务。主要体现在：
① 作为辅助决策的咨询机构，政策研究组织向决策者提供政策建议，为社会各界提供沟通信息、集中
意见并进行表达的系统功能。
② 作为政策学知识的应用者和创造者，政策研究组织提供新的思想和观念。政策研究组织不仅关心现
在，而且着眼于未来，发掘社会发展的新思路，寻求社会发展的方向。
③ 作为评估性机构，政策研究组织提供有关政策实践的信息。不断发现问题，提出解决方案
④ 作为人才成长、储备的机构，政策研究组织源源不断地向政府输送高质量的官员和专家。
⑤ 作为思想和知识传播机构，政策研究组织通过宣传其思想和观点，在公众和决策者之间起到双向沟
通作用。

2.中国智库的发展及其作用方式 p403-405

3.政策研究的从业者或政策分析师
政策分析师包括兼职政策研究人员和专职政策研究人员两种类型。政策分析师扮演的角色主要是辅助
决策者、政策评估者和政策评论员，其工作就是研究公共问题，向公共决策机构提出计划、建议与评
估报告。

(1)政策分析师的角色定位
叶海卡•德洛尔指出，政策分析师的职位应该确定在所有主要的行政机构中，靠近高层的政策决策职
位。政策分析师应作为高级行政首长或高层领导的顾问，并且与他们形成共生而非寄生的合作关系。
政策分析师的角色定位，需要注意以下几点：
① 政策分析师不应定位为全知全觉的主体，而应是作为在集体政策制定中的补充者，向制定过程贡献
更好的分析，还有非传统的、合乎未来的导向，以及系统的思考。
② 政策分析师应是科学与政治之间的一座桥梁。
③ 为了给政策制定做出贡献，政策分析师应通过引入相互竞争的不同利益和其他因素之间的博弈和互
动，作为提高集体政策制定质量的方式。
④ 政府中的政策分析师的主要角色，应是向公共决策贡献良性的职业竞争，且这种竞争是建立在系统
分析和定量决策理论，以及对政治科学和公共行政认识的新视角之上。

(2)政策分析师的素质要求（还是德洛尔说的）
① 政策分析师应当具有政治头脑，他们必须把注意力集中在公共决策的政治方面，关注其可能产生的
影响，在政治可行性方面争取支持，调节冲突目标，承认价值的多元性。
② 政策分析师应当具有总体观念，在思考问题时应突破资源分配的概念框架。
③ 政策分析师应当致力于创新，不拘泥于己有方案的比较研究，而是本着革新的精神，致力于拟定新
的政策备选方案。
④ 政策分析师应当具有洞察力，要重视对政策内容和实质的分析，而不是把精力放在外在的形式和技
术方法上。政策分析师应具有丰富的想象力和敏锐的洞察力，善于在多领域和多角度的交流学习中，
构建行之有效的政策模型。
⑤ 政策分析师应当立足现实、放眼未来，用社会科学理论和经验方法来预测备选方案的可行性，并且
把未来因素纳入当前的政策分析中。

206
⑥ 政策分析师应当具有弹性的思维。更注重系统性和弹性的有机结合，更注重学科交叉，对政策进行
全方位、多视角的分析。
4.政策分析者的职业伦理
政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，涉及公共责任和目标群体利益的实现问题，具有多层面
的综合内容。
(1)政策分析职业伦理的基本内容
① 道德品质要求。公共决策者和政策研究者既要具备一般道德，又要具备作为政治角色的职业道德。
职业道德实质是责任和义务的表现，要求决策者和研究者对国家和人民负责，为国家和人民的利益服
务，实现目的性和责任性的统一。
② 行为规范要求。政策过程具有很强的实践性，政策主体在决策和执行过程中都要依法行事，从实际
出发，为政策目标的实现创造有利的条件。任何一个政策选择都要注意体现广大人民的利益并协调好
各方面的利益关系。
③ 价值判断要求。价值判断要以事实为依据，决策者和研究者要把价值判断和事实判断有机地统一起
来。价值判断要以公共利益为重。价值判断还应是责、权、利的统一。
帕顿和沙维奇认为,要使政策分析人员承担起道德责任,应当建立一个职业伦理框架,在每次分析活动前
都要从以下四个角度审视和反省一下,以帮助自己遵循职业道德:
(1)从自身的角度,审视和反省自己进行政策分析是否有明确的价值认识,是否使用了负责任的方法,是
否用了多重方法来揭示备选方案,自己的分析是否会导致知识的增多,是否曾顾虑自己的分析有可能导
致丢掉工作并殃及家庭。
(2)从雇主和顾客的角度,审视自己进行的政策分析是否出于独立判断,以自己的能力来说是否胜任,自
己能否让决策者信任,是否有利益冲突,所做政策分析能否满足客户需求。
(3)从同事和职业的角度,审视和反省自己对同事是否公平,是否必须与自己一起工作的同事共享信息,
自己所做的是否备用的政策方案,这一行动对自己的职业有否负面影响。
(4)从普通公众的角度,审视和反省自己做的政策分析会否造成不公正的损害,会否侵害哪些人的权利,
自己是否隐瞒了什么党派偏见,自己的分析是否吸收市民适当参与,是否为寻求远期正面效益做了努力,
是否提供了全面、清晰和标准的信息。
(2)公共政策分析者尽快提升妥善处理职业伦理冲突的能力的训练方案
特里•厍珀制定让公共政策分析者尽快提升妥善处理职业伦理冲突的能力的训练方案。该方案由六个
步骤组成。
① 描述情形。当某个问题引起人们关注的时候，它常是以片段或扭曲的形式表现出来的，并常伴有倾
向性、情感性的语言。在做出完整而客观的描述之前，政策分析者必须尽量多收集符合事实的信息，
去掉那些没有根据的判断。
② 定义伦理问题。任务就是要找出互相冲突的价值观和伦理准则，界定伦理冲突的性质和类型。通过
审视各种价值观和伦理准则，可以提升政策分析者的道德品质。
③ 界分可替代的行为过程。政策分析者要注意避免将可替代的方法变成一种非此即彼的观点。政策分
析者必须超越这种非此即彼的思维方式，学会亦此亦彼，非此非彼。
④ 设想可能的后果。应进一步设想每一种行为方法可能带来的积极的或消极的后果。
⑤ 选择合适的方法。伦理决策过程不再是线性运动，而是在四个因素（即道德规则、答辩彩排、伦理
准则、预期的自我评价）中反复进行。
⑥ 做出决策。经过上述四个因素的反复权衡，政策分析者能够从众多可替代的方法中选择出最合适的
方法，最终做出伦理决策，妥善解决行政伦理冲突。

三、政策学知识实践的障碍及其克服

政策学知识的实践是指政策学知识被直接决策者所采纳和使用的过程，是公共政策研究组织和政策分
析师学以致用、服务社会的期望所在。
1.直接决策者与政策研究者之间的差异与隔阂
(1)政策学知识实践的过程
① 传送-接收。当政策制定者或官员接收到与政策相关的信息时，应用的情况才开始发生。
② 理解消化。政策制定者须阅读、消化和理解所接收的相关政策信息，奠定应用的基础。
③ 努力坚持。直接决策者为某一研究建议的采纳而坚持不懈，表明他己为知识应用做出了努力。

207
④ 采纳执行。政策的相关信息真正被直接决策者所采纳并实际执行，才会对政策行动产生影响。
⑤ 实质影响。只有当政策知识确实己经对目标群体产生实质的效益后，知识应用才是真正有意义的。

(2)卡罗尔•韦斯提出的研究者与直接决策者间出现隔阂的主要原因
① 研究障碍。理论知识与实践问题没有管道连接起来，无法有力地为问题的解决提供知识基础和出路。
② 决策体系障碍。政府机关本身的限制因素太多，无法完全依据政策知识来制定政策。过于专断的决
策体系及其运行机制，对吸收开放性的知识和信息是具有屏蔽和隔绝作用的。
③ 政策研究者与直接决策者之间的沟通不善。双方没有意愿和激励机制来促进彼此之间的制度化和常
规化沟通合作。
④ 政策研究者与直接决策者之间价值观念上的差异。双方形成了各自的一套价值观念体系，两者彼此
缺少相容性使得双方无法实现在政策研究与公共决策上的融合。

(3)纳森•卡普兰提出的政策研究者与政策制定者间出现隔阂的三个解释
① 特定知识理论。政策研究产生的知识不具有普遍适用性，无法对公共决策发挥作用。
② 政策制定者限制理论。政策制定者本身的因素限制了社会科学知识被应用的程度。
③ 二元社群理论。政策研究者与公共决策者是分属于两个不同社群的人，他们所处的社群有其特定的
环境、价值观、奖励与惩罚系统，以至于两个社群的沟通有相当大的困难。

(4)纳森•卡普兰关于直接决策者与研究者存在隔阂的三种解释模式，与卡罗尔•韦斯的分析存在许多
相同之处。
在其三种模式的解释中，第三种模式一一二元社群理论（又称“双社群理论”）最为重要。 在政策研
究者与公共决策者这两个社群中，差异与隔阂主的要体现：
① 研宄目的的差异
a.政策研究者认为，研究的目的必须为知识的积累做出贡献，对现今存在的社会问题提出有效的解决
方法;
b.政策制定者除要了解问题、解决问题外，也将研究作为拖延决策或解决危机的工具。
② 研究动机的差异
a.政策研究者认为研究是其维持学术声望的方法之一，提升自己对政策制定的影响力；
b.政策制定者则希望透过研究能够为决策提供相关的信息，以有助于政策的制定。
③ 问题界定的差异
a.政策研究以专业知识来认定政策问题；
b.政策制定者主要以过去的经验和对现状的感知来界定问题。
④ 预期研究结果的差异
a.政策研究者希望研究结果能得到正确、客观、兼具信度与效度的成果；
b.政策制定者期望研究结果能够对政策制定有所助益，或提供信息，或引导决策，或为最后的政策提
供合理化的依据。
⑤ 研究方法的差异
a.政策研究者根据不同的问题而采用不同的研究方法，愿意用新的理论来诠释公共政策，以检视理论
的可行性；
b.政策制定者处于官僚体制内，在层级节制的体系下，倾向采取争议性低、量化的研究方法，避免在
政策过程中产生太多的争议。
⑥ 研究时间的差异
a.政策研究者在从事问题研究时，由于对研究品质的自我要求，需要有足够的时间来界定问题、收集
信息、分析资料；
b.政策制定者则无法像政策研究者那样，拥有那么多的时间来从事研究，他们对资料的需要是立即性
的，希望能尽快有效地解决问题。
⑦ 使用术语的差异
政策研究者对研究成果的表述会使用一些专门术语，政策制定者不一定能了解这些术语的精确含义，
可能造成彼此间的隔阂。
⑧ 奖励和报酬系统的差异
a.政策研究者从事政策的研究，主要诱因和激励是对学术的追求，最大的回馈是来自学术界的赞赏；
b.政策制定者自身处于层级节制的体制中，有自身一套独特的奖惩升迁系统。报酬系统的不同，会在
导向上使两者关注不同的方面，影响双方的行为模式和偏好取向。

208
2.影响政策学知识向公共决策机构流动的障碍
(1)阻碍政策学知识流入到组织中的因素
① 对稳定的依恋和需求。知识流动对决策组织的原有秩序和稳定性会有影响，创新可能会破坏组织成
员和群体间的动态平衡，提出新的要求和改变，认为接受和应用新知识的坏处可能超过其好处。
② 术语的障碍。如果流入新的知识，新知识当中的术语是沟通的决定因素，新术语会使得群体成员和
外界人士产生沟通困难，不同组织的成员无法了解术语的意义，会造成信息流入的障碍。
③ 恐惧外来者不怀好意，担心自身受到烕胁。对于由外部流入组织的知识，常被成员视为对组织的生
存维系造成烕胁，对组织成员有坏处。政策知识流入组织的过程，会显示出成员能力的不足，产生外
来知识是对自身能力和绩效贬损的感觉。
④ 过分的组织自豪感。许多组织的认同感可能会引发成员对组织的骄傲感，认为没有必要学习新的知
识和信息，从而陷入僵化和固执、封闭。
⑤ 组织地位的差异。组织间地位的差异是造成知识流入组织的障碍因素之一，社会地位较低成员所获
得的信息，往往会被认为是比较难以令人相信的，这也会影响知识与信息多层面地流入组织当中。
⑥ 经济条件和规模。组织的财务状况对组织接受和应用知识也有很大的影响。规模较大的组织对新的
知识和新的技术的采用速度，往往也会比小组织快。

(2)阿诺德•梅尔斯纳提炼的政策分析者常犯的七种致命过错及七种类型的政策建议
① 墨守成规式的政策建议
墨守成规式的错误在于总遵照惯例开展相关的政策分析工作，或经常受到某种解决办法的束缚，没有
意识到环境已经发生了变化。
② 生搬硬套式的政策建议
生搬硬套式的政策建议，主要是政策分析者没有认真分析问题本身的实质和特点，造成对于问题的无
知，忽略了客观的事实。
③ 姗姗来迟式的政策建议
政策分析的每一步规定了该做什么，对参与者提出了苛刻的要求。如果政策建议姗姗来迟，就有可能
丧失机遇、带来成本的增加和浪费，甚至政策建议成了无人想用的空文。
④ 一知半解式的政策建议
一知半解式的政策建议，是由于政策分析者没有充分对问题的根源进行分析，而形成了肤浅的建议。
⑤ 狗急跳墙式的政策建议
狗急跳墙式的政策建议多是一种应急性的，是发生危机后，才开始进行政策的分析，而由于时间等方
面的要求，政策分析者就匆匆忙忙提出了建议，犯下一知半解、生搬硬套的错误。
⑥ 反复无常式的政策建议
反复无常式的政策建议的变化频率过高、幅度过大，而如果不让一项政策建议运行一段时间，是难以
有效地评估这项政策的有效性等信息的。需要减少过多的干预和变化。
⑦ 脱离政治式的政策建议
脱离政治是指政治上的建议与实质性的政策建议缺乏适当的关联和整合。
3.政策学知识实践障碍的克服
加强政策知识流入决策组织中，培育具有回应性的学习型组织和知识型组织，对决策机构是一种提高
其合法性和认同感的重要方式。公共决策者提高知识运用程度的方法有：（记个大概就行，课本就是
一段话没分条）
(1)领导
① 不同的领导风格对知识的扩散和传播具有明显的影响，领导者可以鼓励下属向其他单位寻求更多的
信息；
② 要求下属用简单的语言与人沟通，避免用晦涩的术语；
③ 调整下属的角色，使其更具独立性；
④ 适当运用报酬，激励知识在单位的流通；
⑤ 训练下属评估其他单位的知识应用情况，并学习借鉴其优点；
⑥ 调整组织结构以刺激建立更多的知识流通管道。
(2)训练
适当的训练可以使组织领导者与成员具有评价某一项创新的能力。可以尝试来提高组织成员对组织、
其他成员、应用新知识创新的可行训练途径包括：
① 从对员工个人与工作绩效两方面关注的方格理论；
② 通过广泛而有系统的收集成员对组织意见的调查反馈；

209
③ 通过帮助参与者了解自身潜能的群体训练法。
(3)共同的认知
组织内部对上级所制定目标认知的共鸣也有助于团体知识的流通，如共同敌人的出现使得单位打破共
同的障碍，并使内部的差异得以消除。但这种现象只是暂时的。
(4)参与
集合组织成员讨论组织的相关议题，在参与的过程中，领导者应对成员的观念感兴趣，并对成员的创
新观念给予适当的回应。
(5)重叠群体
重叠群体是部分成员隶属于两个或多个群体，通过兼职、重叠的方式可以增进组织内部的知识流通。
(6)工作轮调或轮岗
这种方式可以使成员的工作内涵有所变化，以消除对工作的厌烦与惰性。通过工作轮调或轮岗可以使
成员了解其他单位的问题，并将知识带往其他单位，有助于知识流通。人事的互通为政策知识流入决
策机构带来了可能。
(7)联合专家
未来组织将出现对各专业皆有涉足的专家，专家将扮演专门知识的协调者。他们具备结合不同专业知
识的能力，同时了解多种研究领域的语言，能够在知识的光谱中承前启后，协调组织内的各专业群体
并提供信息。决策者应该与组织外的专业团体和专家保持联系，与他们联合向组织提供新的知识和信
息。
(8)组织重组
组织重组最主要的目的在于增加沟通的渠道，使群体间的关系更加亲近，以便提高知识的流动性。组
织重组也会有助于扩大平均的控制幅度，以增加群体内的知识与信息流动。
(9)分权
分权可以增进知识在成员间的流动与应用，也会造成障碍，如某个单位可能认为自己本身己经具备足
够的信息，并认为组织总部不应介入本单位的实务，使得两者缺乏足够的信息流通。
(10)空间安排
使用空间的机制来协助知识的传送，如在同一栋大楼办公，实际的距离和接近性可以成为阻碍或增加
群体间沟通的影响机制。
(11)社会工程法
工作流程的结构与组织成员的社会行为，对组织的知识流通具有重要的影响力。社会工程法将组织视
为技术与组织成员互动的结果，两者互相牵动与影响。社会工程法认为，应该让员工弹性且自主安排
工作以调配最恰当的工作方式，使绩效最大化。
(12)回报结构
有效的组织管理方法之一就是对期望的行为给予适当的报酬和奖励。如果领导者对成员的知识活动给
予适当的报酬，将会增强成员以后的类似活动，这种正向激励会强化知识流动活动的更多开展。
+p414 国务院措施

4.联结、沟通与知识转换：政策知识影响决策实践的可行之道
烕廉•邓恩认为，应该建构社会知识体系，包括一组复杂的制度、组织、社会角色与地位，是一个自
我管理的系统，可以发挥知识的创造、组织、分布、储存和应用功能。邓恩分析了政策相关知识交流
的过程，他将政策分析界定为政策相关知识交流、创新和批判性检索的过程，这个过程包括政策分析、
材料引申、互动交流、知识利用四个阶段。

(1)政策知识交流和影响决策实践的过程
为了知识的有效交流，政策分析者会借助多种与政策有关的文件，这些文件成为互动交流形式的基础
性材料。
① 对于文件的利用，需要政策分析者采用综合、整理、解释、简化、展示和概括信息等方面的知识和
技能。
a.在综合方面，政策分析者需要阅读许多综合信息，在多维思考的指导方针下，这些信息被综合成简
短的政策备忘录，以及相对略长的政策发布文件。
b.整理是运用首尾一致、具有逻辑联系、经济的方式去整理信息，对形式、内容、长度各不同的文件
进行总结，从其共同要素进行整理。
c.解释方面，政策分析者需要把抽象的理论概念和复杂的分析统计程式，转换成非专业人员能够理解
的一般性语言和观点。
d.简化方面，通过缩小解决方法的选择范围来简化政策选择方案，把较大的行动方案减为较小的行动
方案，突出主要、战略性的方面，并用矩阵加以表现。

210
e.展示方面则主要是通过量化信息的视觉展示，条状图、线形图、饼状图、线状图等深受用户欢迎的
计算机图解方法来提高视觉交流的效果。
f.概括总结方面，政策制定者在有限的时间内更愿意读工作总结或备忘摘要，而不是较长的政策发布
文件。②对没有专业知识，不熟悉政策分析方法，对政策分析者及其结论不信任，没有时间参加正在
讨论问题的会议的群体，可以采用的沟通方法有：
明确呈现出的是关键决策者的需求，承认观众的多样性；避免提供过多的背景信息；关注结论，只有
在有必要对结论提供支持时，才使用简单的数据或其他讨论方法；确认分析者自身缺乏信任的原因，
并选择某项策略来解决；对时间的限制和群体犯错的可能性保持高度敏感；让支持者接触可能会产生
预期的消极反应的人；呈现要突出重点，有限表达对群体决策偏好有重大影响的要点。

(2)联结性角色存在的必要
① 研究系统作为社会科学知识的生产系统，与作为社会科学知识的使用系统的政策系统，在知识光谱
的定位上必须进行调整，这样才能使两者间的沟通与互动更加合适、具体，才有助于政策信息被应用。
② 在科学群体与政策群体这两个系统中，科学群体的结构类型极为苛刻，对科学群体所产生的知识无
法确切了解并加以应用。政策群体作为知识应用或消费者，他们的需要也无法反映到科学群体的研究
主题中，两者缺乏交流的渠道与途径，造成了彼此间的障碍，见图 p415
③ 由知识生产者向知识消费者直接传送知识的现象是存在的，但这并非是最为基本和常见的方式，这
种方式往往由于彼此间的不同环境和需求特点，难以得到持续的开展，在知识生产系统和消费系统之
外存在联结系统是更为普遍的现象，联结系统的主要目的在于搭建科学研究系统与政策实践系统之间
的桥梁。美国哥伦比亚大学卡罗尔•韦斯提出了包括联结系统的三元系统图，见图 p415。

(3)促进社群沟通与知识转换
① 研究人员大都同意贡献其知识来解决政策问题，在此基础上，知识应用的管理者应该鼓励基础研究
者通过专门知识的贡献，影响政策问题的解决，并思考如何与政府决策者之间做有效的沟通，建立专
业群体来联结科学群体的方法，辨识鼓励基础研究者主动关注政策问题的具体做法。见图 p416。
② 专业群体是指受过严格的社会科学训练的科学团体中的成员，他们时常聚集起来关心、讨论和研究
社会上的政策问题，存在着一些潜在的联结性角色。
③ 相关的知识转换可以界定为在研究者与知识使用者之间的复杂互动中的交换、综合与对研究发现的
应用；知识转换可以被视为对知识循环的促进，推动知识应用的自然转化，实现对研究效益的获取。
④ 专业群体角色的出现，可以使原来的两个系统之间的落差得以消除。专业群体的主要功能是提供多
种知识产出给不同的知识应用者；基础研究者不但可以提供基础研究的成果给应用研究者，而且可以
在使用者的训练过程中发挥其影响力。
⑤ 为进一步了解并改善直接决策者知识应用的程度，须首先区分不同形式的政策建议。
a.美国学者邓肯•麦克雷认为，依照知识生产者对决策者的建议方式，可以将政策分析信息分成四种
类型:第一，短期政策分析，是有关立即性的政策选择建议，由政府工作人员迅速传给直接决策者。
第二，长期政策研究，则是系统性的对特定政策作预测与评估，以帮助决策者进行政策选择。
第三，问题描述与界定，是对关系公众福祉的重要事件进行统计；
第四，应用性研究，则是寻找政策议题的因果关系，并不研究具体政策的效果。
b.决策者可以通过大众媒体和不同的管道将研究结果传播出去，以启发和教育公众，凝聚更多的智慧，
见图 p416

(4)联结、沟通与知识转换的主体
① 许多学者提出了促进政策研究者与政策制定者之间关系提升的模式，最受重视的是以中间人或中介
角色来穿针引线，以缩短政策制定者与政策研究者之间的差距。其中，知识联结者或知识说客的地位
更为重要，他们可以将知识生产者的研究成果传送给知识应用者，同时也将知识应用者的理念传达给
知识生产者。
② 在实践中，存在各种政策的建议提供者，他们作为联结者，不仅具有知识传送的功能，而且可以将
基础的研究知识转换成有用的知识，作为知识使用者的政府官员，是可以作为联结者存在的。
③ 政策中心与智库、应用研究机构等是从事长期政策研究工作的团体，他们也可以提供政策建议协助
政策制定。他们的主要任务在于对一项可行的创新或一个想法进一步发展，并予以有效的解答，以解
决实际当中的问题。
④ 某种信息的分散程度大体上是由三个因素来影响的：它的相对难度；它与信息搜寻者的相关性；它
与当前考虑的公共政策问题的相关性。
⑤ 应用研究的最终报告的扩散被认为是知识应用最常见的措施，而最终报告不一定到达合适的目标群
体，服务提供者和政策制定者经常遇到报告的可读性差和相关性的问题。

211
(5)构筑研究者与直接决策者对知识应用的正面态度
① 科学群体与政策群体成员的观念建立，对知识应用程度的提升对研究者而言的积极作用。
a.需要注重维持研究方法与研究目的的平衡，为提升知识应用的程度，分析者必须在研究方法上妥协，
放弃过于理想的评估，维持研究方法与目的的平衡。
b.研究者的报告最好以一种暂时性的假设来表达，这种叙述方式可以增进决策者“启发式”应用的机
会。
c.将研究结果的解释意义留给应用者。把相关隐含的意义留给决策者、管理者等，扩大他们的思考空
间，提升他们的“启发式”应用的机会。
d.分析者应强调研究报告应用空间的广泛性。评估报告的目的是提供政策相关的信息，协助决策者及
其下属修正并改善方案。
e.研究报告的分析结果应仅仅是政策制定过程的投入因素之一。分析者应了解自身的角色只是在协助
政治决策，而不是替代它。
② 对决策者，他们关心研究报告对政策是否给予肯定与支持，而一旦他们有了既定的立场之后，会只
关心研究报告的政策立场，会使得他们失去许多重要的信息与线索。
③ 分析者应该使决策者了解到，通常不能仅凭一项评估报告就决定政策方案是否存续，而应将研究报
告视为一项提升决策品质的参考信息，或帮助他们改善政策方案，而不能限于接受它或拒绝它的僵化
两分法中，陷入态度的两极化。
④ 对决策者需要了解，分析者对于政策问题往往无法以简单扼要的叙述来呈现，他们仅仅是决策者自
身在信息分析上的协助角色，不能期望分析者对综合性的研究结果有一个明确的立场或泾渭分明的判
断，这种政治判断往往是决策者的分内职责。
⑤ 决策者还需了解，并非所有的创新方案都会获得成功，如果接受创新失败的可能性，可能会使自己
以一种较为开阔的胸襟阅读研究报告。
12_2 课后习题详解
1.试述知识的含义与特征。政策学知识与政策知识有哪些区别和联系？
答：（1)知识的含义和特征
① 知识的含义
知识是人们通过经历、观察或学习而获得的对事物的理解或会意，它依靠人们的好奇心、思维能力、
记忆和想象力等得到开发、积累、传承，并在人类的活动中得到运用并发挥效用。
② 知识的特征
a.不可逆性。人们一旦掌握了某种知识，便很难被剥夺。
b.共孚性。某人拥有知识并不排斥他人完整地拥有同样的知识。
c.非磨损性。知识可重复使用，且不会因使用者多少或使用频率高低而出现任何销蚀与损耗。
d.交换的不对称性。在知识交换中，卖方（输出方或转让者）并不失去知识；如果事先没有约定，卖
方可以与其他人进行多次交易。
e.可传播性。知识传播越广，其成本就越低。
(2)政策学知识与政策知识
① 政策学知识与政策知识的联系
在当今的知识构成中，政策知识的主要组成部分是政策学知识，而政策学知识只有经过一定形式的转
换和运用才能发挥其促进政策目标实现的功能。
② 政策学知识与政策知识的区别
a.政策学知识是人们对公共政策的科学认识，是通过政策研究而获得的学理性知识，表现形式是政策
研究的概念、命题、理论、模型、方法等。政策学知识是一个围绕实现政策目标而形成的信息体系，
这些信息被有关的政策主体与客体所认知、掌握和应用后，有利于政策目标的有效实现。
b.政策知识是有关政策的所有知识，除政策学知识外，还包括政策问题的知识。从知识的性质上可判
断，那些与政策问题的背景、政策主体与客体、政策制定、政策预测、政策执行、政策调整、政策评
估等相关的信息都是政策知识。
2.什么是作为职业方法的政策分析？政策分析的要素和原则有哪些？政策分析需要处理哪些基本关系？
试述政策分析的过程。
答：（1)政策分析的含义
政策分析是指政策研究者和研究组织以及公共决策者，把科学的知识和方法应用于政策的选择和公共
问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。政策分析是一项职业化的分析活
动及其过程。政策分析的范围既包括政策内容本身，也包括政策问题的形成、政策规划及政策的合法
化、政策的执行与结果等阶段的政策过程。
(2)政策分析的要素和原则

212
① 政策分析的要素
a.问题。问题作为公共政策分析中的基本要素，比技术问题、效益问题要复杂得多。
b.目标。作为政策分析要素的政策目标，是指公共政策所希望取得的结果或力求完成的任务，确定政
策目标是政策分析过程的中心任务。
c.方案。备选方案是指为实现政策目标，对设想采用多种方法、手段，以及达到目标的步骤进行系统
表述的文本。
d.模型。模型是对研究对象和研究过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象化的描述。
e.评估标准。政策评估标准包括政治上、经济上、行政上、技术上的评估标准。
f.实施效果。实施效果是谋求达到政策目标的过程结束时所取得的综合成果。
g.环境。环境因素是指制约或影响公共政策的制定与实施的所有外在因素的统称
h.信息。政策信息的优化会对政策过程中每一环节的实施起到保障作用。
② 政策分析的原则
a.民主化原则。公共政策是政治系统的产出项，公共政策分析理当坚持民主原则。
b.系统性原则。在政策分析过程中，政策研究者和研究组织要对整体利益与局部利益、内因与外因、
眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标进行全面的考虑。
c.协调性原则。协调性原则是根据政策大系统总任务、总目标的要求，使各子系统相互协同配合，并
以各个子系统局部最优化为基础，通过调节控制，实现大系统的最优化。政策协调是利益的协调，目
的是为了达到或
保持某种平衡。
d.多样性原则。强调唯有多样性才能吸纳多样性。多样性是一个政策系统复杂性的量度。
e.分合原则。要求政策研究者和研究组织在对政策系统做到整体把握的前提下，实现对其科学的分解
和整
合。
f.预测性原则。预测是根据过去、现在的相关信息，探求和推测政策分析工作所关心的领域在未来的
可能发展趋势，并估计和评价各种可能产生的结果。预测是政策制定的灵魂。
(3)政策分析需要处理的若干基本关系
① 应然与实然的关系
政策分析更注重于社会实践。现实公共政策的社会功能在于它能够直接面对并有效地解决公共问题。
这会造成公共政策的价值理念与社会现实之间的紧张关系。如何辩证地看待和处理这种应然与实然关
系，是政策研究者和研究组织经常要面对的问题。
② 宏观与微观的关系
区分宏观政策与微观政策的主要意义在于彰显公共政策的层次性。宏观政策是方向性的，它决定事物
的性质并为次级的微观政策提供政策的合法性和政策依据；微观政策则构成了宏观政策的操作基础，
保证宏观政策的现实化。
③ 定性分析与定量分析的关系
性质与数量是观察和分析、判断事物的两个基本的切入点与着眼点。在定性方法与定量方法的选择方
面，需要注意以下几点：
a.要做好数量化分析，要求拥有合格的专业人员、充足完备的数据资料、相对稳定的分析模型等基本
的、必要的条件，否则，数量化分析结果的准确性就值得怀疑。
b.不能忽视定性方法的有效性，其中包括超理性思考、价值分析的重要性。
c.在大部分政策分析过程中，理想的做法是将定性方法与定量方法互为补充、相互印证。但具体如何
实现取长补短、优势互补，需要视具体情况而定。
④ 现实与未来的关系
a.现有知识、信息和经验与未来发展情势的不对称和矛盾。在政策分析和制定过程中，政策研究者和
组织总是依据己知的、现实的知识、信息、经验和方法去对未来的情况进行推断，并对未来的某些行
为原则和行为方式做出设计和规定。
b.公共政策在本质上是关于资源或利益的合法分配形式问题，而资源或利益的分配有现实利益与未来
利益之分。
(4)政策分析的过程
① 界定。即问题构建的过程，政策分析者和直接决策者通过对支撑问题界定的基本假设提出质疑，获
得了有关政策问题的相关信息，有助于发现隐含的假设、判断问题成因、勾画可能的目标、综合冲突
的观点，以及设计新的选择方案。
② 预测。预测可提供有关事件未来状态的相关知识，采纳的可选方案未来可能发生的结果。预测还可
以检验那些看似合理的可评估的前景，指明在实现目标的过程中，未来可能出现的限制因素，并评估
不同方案的可行性。

213
③ 规定。规定是政策分析者向直接决策者提出正式建议。它对建议采纳的政策的收益和成本进行分析，
从而产生与政策相关的知识。规定（建议）有助于评估风险和不确定性的程度，明确外部性和溢出量，
形成选择的标准并指明政策执行的责任。
④ 描述。即监控，它提供了对先前采纳的政策的执行结果进行监督和控制，产生有关的政策知识，并
在政策执行阶段提供帮助。有助于考察政策的接受和顺从程度，发现项目所没有考虑到的结果，识别
政策执行的障碍和限制，确定政策偏离的责任归属等。
⑤ 评估。提供了关于有关解决或缓解问题的实际结果的信息，旨在设法发现预想和实际情况之间的差
异，由此提供相关的知识，从而在评估阶段提供帮助。
3.试述政策研究组织的含义、类型与作用。
什么是智库？什么是中国特色新型智库，试述其构成、重要作用、发挥作用的方式（新增！！！）
答：（1)政策研究组织的含义
① 公共政策研究组织是指那些在系统调查的基础上，为政府、企业或社会团体出谋划策，提供政策依
据，以期影响其决策行为的社会组织。
② 公共政策研究组织以解决政策问题、应用有关政策学知识为导向和主要特征，着重关注从公共问题
的提出到按照一定的规划问题最终获得解决这一政策过程的各个环节的可操作性；也进行理论的探索
与验证以及知识的
创造。
(2)政策研究组织的类型
① 行政型政策研究组织
行政型政策研究组织直接隶属于政府部门或政党组织，依靠国家拨款来运作，带有浓厚的行政色彩，
在公共政策分析领域具有举足轻重的作用。
② 事业单位法人型政策研究组织
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、
科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位法人是指经国务院机构编制管理机关和县级以上
地方政府机构编制管理机关核准登记或备案，具备法人条件的事业单位。
③ 学术型政策研究组织
学术型政策研究组织是以公共政策基础理论及其相关实践为学术研究对象的政策研究组织。
④ 产业型政策研究组织
产业型政策研宄组织又称企业型政策研究组织，主要是专门从事政策的研究和咨询工作的企业法人。
企业法人是根据国家有关法规，经各级工商行政管理机关登记注册，领取“企业法人营业执照”、取
得法人资格的企业。
⑤ 民办非企业法人型政策研究组织
民办非企业法人型政策研究组织是指专门从事政策研究和咨询的民办非企业单位法人。民办非企业单
位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量，以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利
社会服务的社会组
织。
(3)政策研究组织的作用
① 作为辅助决策的咨询机构，政策研究组织向决策者提供政策建议，为社会各界提供沟通信息、集中
意见并进行表达的系统功能。这是政策研究组织最直接、最明显的作用。
② 作为政策学知识的应用者和创造者，政策研究组织提供新的思想和观念。政策研究组织的作用不仅
能提出具体的政策方案，且要发现和传播短期内不会成为政策的新思想。
③ 作为评估性机构，政策研究组织提供有关政策实践的信息。政策研究组织注重评估政府各种政策和
计划，在政治生活中，起着一种诊断社会机能和运行状态的作用。
④ 作为人才成长、储备的机构，政策研究组织源源不断地向政府输送高质量的官员和专家。政策研究
组织是知识界精英荟萃之地，常有人员被安排到政府的重要岗位上，直接参与、影响政策制定工作。
⑤ 作为思想和知识传播机构，政策研究组织通过宣传其思想和观点，在公众和决策者之间起到双向沟
通作用。政策研究组织对公共政策进行必要的解读和宣传，使大众对公共政策有更全面、系统的了解；
也能把各界的意见和建议传播给直接决策者的作用，促进决策的科学化、民主化。
4.政策分析师应该有什么样的角色定位？具备哪些专业素质？
答：叶海卡•德洛尔指出，政策分析师的职位应该确定在所有主要的行政机构中，靠近高层的政策决
策职位。政策分析师应作为高级行政首长或高层领导的顾问，并且与他们形成共生而非寄生的合作关
系。政策分析师的角色定位，需要注意以下几点：
(1)政策分析师不应定位为全知全觉的主体，而应是作为在集体政策制定中的补充者，向制定过程贡献
更好的分析，还有非传统的、合乎未来的导向，以及系统的思考。
(2)政策分析师应是科学与政治之间的一座桥梁。

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(3)为了给政策制定做出贡献，政策分析师应通过引入相互竞争的不同利益和其他因素之间的博弈和互
动，作为提高集体政策制定质量的方式。
(4)政府中的政策分析师的主要角色，应是向公共决策贡献良性的职业竞争，且这种竞争是建立在系统
分析和定量决策理论，以及对政治科学和公共行政认识的新视角之上。
5.政策分析者（组织和成员）的职业伦理有哪些基本内容？
答：政策分析的职业伦理是一种特殊的职业伦理，涉及公共责任和目标群体利益的实现问题，具有多
层面的综合内容。政策分析职业伦理的基本内容：
(1)道德品质要求
公共决策者和政策研究者既要具备一般道德，又要具备作为政治角色的职业道德。职业道德实质是责
任和义务的表现，要求决策者和研究者对国家和人民负责，为国家和人民的利益服务，实现目的性和
责任性的统一。
(2)行为规范要求
政策过程具有很强的实践性，政策主体在决策和执行过程中都要依法行事，从实际出发，为政策目标
的实现创造有利的条件。任何一个政策选择都要注意体现广大人民的利益并协调好各方面的利益关系。
(3)价值判断要求
价值判断要以事实为依据，决策者和研究者要把价值判断和事实判断有机地统一起来。价值判断要以
公共利益为重。价值判断还应是责、权、利的统一。
6.直接决策者与政策研究者之间有哪些差异与隔阂？
答：在政策研究者与公共决策者这两个社群中，差异与隔阂主要体现在：
(1)研宄目的的差异
① 政策研究者认为，研究的目的必须为知识的积累做出贡献，对现今存在的社会问题提出有效的解决
方法;
② 政策制定者除要了解问题、解决问题外，也将研宄作为拖延决策或解决危机的工具。
(2)研究动机的差异
① 政策研究者认为研究是其维持学术声望的方法之一，提升自己对政策制定的影响力；
② 政策制定者则希望透过研究能够为决策提供相关的信息，以有助于政策的制定。
(3)问题界定的差异
① 政策研究以专业知识来认定政策问题；
② 政策制定者主要以过去的经验和对现状的感知来界定问题。
(4)预期研究结果的差异
① 政策研究者希望研究结果能得到正确、客观、兼具信度与效度的成果；
② 政策制定者期望研究结果能够对政策制定有所助益，或提供信息，或引导决策，或为最后的政策提
供合理化的依据。
(5)研究方法的差异
① 政策研究者根据不同的问题而采用不同的研究方法，愿意用新的理论来诠释公共政策，以检视理论
的可行性；
② 政策制定者处于官僚体制内，在层级节制的体系下，倾向采取争议性低、量化的研究方法，避免在
政策过程中产生太多的争议。
(6)研究时间的差异
① 政策研究者在从事问题研究时，由于对研究品质的自我要求，需要有足够的时间来界定问题、收集
信息、分析资料；
② 政策制定者则无法像政策研究者那样，拥有那么多的时间来从事研究，他们对资料的需要是立即性
的，希望能尽快有效地解决问题。
(7)使用术语的差异
政策研究者对研究成果的表述会使用一些专门术语，政策制定者不一定能了解这些术语的精确含义，
可能造成彼此间的隔阂。
(8)奖励和报酬系统的差异
① 政策研究者从事政策的研究，主要诱因和激励是对学术的追求，最大的回馈是来自学术界的赞赏；
② 政策制定者自身处于层级节制的体制中，有自身一套独特的奖惩升迁系统。报酬系统的不同，会在
导向上使两者关注不同的方面，影响双方的行为模式和偏好取向。
7.（选择一个应用取向的政策研究组织，分析）影响政策学知识向公共决策机构流动的障碍何在？怎
样克服影响政策学知识实践的障碍？怎样才能弥补政策研究者与直接决策者之间的差异，使政策学知
识和政策知识顺利地进入政策制定过程？
答：（1)影响政策学知识向公共决策机构流动的障碍主要包括：
① 对稳定的依恋和需求

215
知识流动对决策组织的原有秩序和稳定性会有影响，创新可能会破坏组织成员和群体间的动态平衡，
提出新的要求和改变，认为接受和应用新知识的坏处可能超过其好处。
② 术语的障碍
如果流入新的知识，新知识当中的术语是沟通的决定因素，新术语会使得群体成员和外界人士产生沟
通困难，不同组织的成员无法了解术语的意义，会造成信息流入的障碍。
③ 恐惧外来者不怀好意，担心自身受到烕胁。
对于由外部流入组织的知识，常被成员视为对组织的生存维系造成威胁，对组织成员有坏处。政策知
识流入
组织的过程，会显示出成员能力的不足，产生外来知识是对自身能力和绩效贬损的感觉。
④ 过分的组织自豪感
许多组织的认同感可能会引发成员对组织的骄傲感，认为没有必要学习新的知识和信息，从而陷入僵
化和固执、封闭。
⑤ 组织地位的差异
组织间地位的差异是造成知识流入组织的障碍因素之一，社会地位较低成员所获得的信息，往往会被
认为是比较难以令人相信的，这也会影响知识与信息多层面地流入组织当中。
⑥ 经济条件和规模
组织的财务状况对组织接受和应用知识也有很大的影响。规模较大的组织对新的知识和新的技术的采
用速度，往往也会比小组织快。
(2)政策学知识实践障碍的克服
① 领导
不同的领导风格对知识的扩散和传播具有明显的影响，领导者可以鼓励下属向其他单位寻求更多的信
息。
② 训练
适当的训练可以使组织领导者与成员具有评价某一项创新的能力，可以尝试来提高组织成员对组织、
其他成员、应用新知识创新的可行训练途径包括：
③ 共同的认知
组织内部对上级所制定目标认知的共鸣也有助于团体知识的流通，如共同敌人的出现使得单位打破共
同的障碍，并使内部的差异得以消除。但这种现象只是暂时的，一旦共同敌人消失，知识流通障碍就
又重现了。
④ 参与
集合组织成员讨论组织的相关议题，在参与的过程中，领导者应对成员的观念感兴趣，并对成员的创
新观念给予适当的回应。这种互动如果在善意的指导下完成，将有助于知识在横向或垂直的方向上顺
畅流通。
⑤ 重叠群体
重叠群体是部分成员隶属于两个或多个群体，通过兼职、重叠的方式可以增进组织内部的知识流通。
如果群体内的沟通渠道开放而且成员能够真正参与，知识将有可能顺畅流通。有助于成员学习到新的
知识和经验，并带回到原来的组织中。
⑥ 工作轮调或轮岗
可以使成员的工作内涵有所变化，以消除对工作的厌烦与惰性。通过工作轮调或轮岗可以使成员了解
其他单位的问题，并将知识带往其他单位，有助于知识流通。人事的互通为政策知识流入决策机构带
来了可能。
⑦ 联合专家
未来组织将出现对各专业皆有涉足的专家，专家将扮演专门知识的协调者。他们具备结合不同专业知
识的能力，同时了解多种研究领域的语言，能够在知识的光谱中承前启后，协调组织内的各专业群体
并提供信息。决策者应该与组织外的专业团体和专家保持联系，与他们联合向组织提供新的知识和信
息。
⑧ 组织重组
组织重组最主要的目的在于增加沟通的渠道，使群体间的关系更加亲近，以便提高知识的流动性。组
织重组也会有助于扩大平均的控制幅度，以增加群体内的知识与信息流动。
⑨ 分权
分权可以增进知识在成员间的流动与应用，也会造成障碍，如某个单位可能认为自己本身己经具备足
够的信息，并认为组织总部不应介入本单位的实务，使得两者缺乏足够的信息流通。
⑩ 空间安排
使用空间的机制来协助知识的传送，如在同一栋大楼办公，实际的距离和接近性可以成为阻碍或增加
群体间沟通的影响机制。

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⑪ 社会工程法
工作流程的结构与组织成员的社会行为，对组织的知识流通具有重要的影响力。社会工程法将组织视
为技术与组织成员互动的结果，两者互相牵动与影响。社会工程法认为，应该让员工弹性且自主安排
工作以调配最恰当的工作方式，使绩效最大化。
⑫ 回报结构
有效的组织管理方法之一就是对期望的行为给予适当的报酬和奖励。如果领导者对成员的知识活动给
予适当的报酬，将会增强成员以后的类似活动，这种正向激励会强化知识流动活动的更多开展。
(3)弥补政策研究者与直接决策者之间的差异，使政策学知识和政策知识顺利地进入政策制定过程。
为了促进政策研究知识在政策制定上的应用，必须建立两者之间的联结。
① 政策知识交流和影响决策实践的过程
为了知识的有效交流，政策分析者会借助多种与政策有关的文件，这些文件成为互动交流形式的基础
性材料。
② 联结性角色存在的必要
研究系统作为社会科学知识的生产系统，与作为社会科学知识的使用系统的政策系统，在知识光谱的
定位上必须进行调整，这样才能使两者间的沟通与互动更加合适、具体，才有助于政策信息被应用。
③ 促进社群沟通与知识转换
研究人员大都同意贡献其知识来解决政策问题，在此基础上，知识应用的管理者应该鼓励基础研宄者
通过专门知识的贡献，影响政策问题的解决，并思考如何与政府决策者之间做有效的沟通。
12.3 考研真题详解
一、概念题
1.政策分析[天津商业大学 2013 年研]
答：政策分析是指政策研究者和研究组织以及公共决策者，把科学的知识和方法应用于政策的选择和
公共问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。一个完整的政策分析过程包
括六个步骤：第一，通过对问题情，境的分析，界定政策问题；第二，在明晰政策问题的基础上，确
立政策目标；第三，根据政策目标，搜寻备选方案，并对其进行设计和筛选；第四，对各备选方案的
前景和后果进行预测；第五，根据预测结果，评估各备选方案的优劣并做出抉择；第六，对政策实施
后所产生的效果进行评估。因此，政策分析方法的适用与否对能否有效解决政策问题举足轻重，方法
论及分析技术的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。

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