国家数字能力 ：

数字革命中的国家治理能力建设
高 奇 琦

摘 　 要：国家治理能力主要由国家秩序能力、国家赋权能力和国家创新能力构
成。数字革命对于包括数字秩序能力、数字赋权能力与数字创新能力在内的国家数
字能力建设提出了新的要求。基于自主性和嵌入性的评价体系， 国家数字能力可区
分为双强平衡型、国家强力型、社会灵活型、双重脆弱型四种类型。 当前， 加强国
家数字能力建设已成为一个全球性问题。中国的国家数字能力表现出社会灵活型的
特征，主要通过平台型企业的委托治理以及激发社会大众的数字参与来实现数字领
域的治理目标，因此也面临 委 托 治 理 的 危 机。 朝 向 双 强 平 衡 型 的 国 家 数 字 能 力 建
设，要注重自主性与嵌入性的动态平衡。
关键词：国家数字能力 　 创新能力 　 赋权 　 自主性

作者高奇琦，华东政法大学政治学研究院教授 （上海 　２０１６２０）。

通常 ， 四次 工 业 革 命 分 别 被 概 括 为 蒸 汽 革 命 、 电 气 革 命 、 信 息 革 命 和 智 能 革
命 。① 目前人类社会刚刚进入 第 四 次 工 业 革 命 ， 即 智 能 革 命 阶 段 。 智 能 革 命 的 一 些
先发性特征已经部分呈现 。 数字 革 命 作 为 一 个 宽 谱 系 概 念 ， 不 仅 包 括 信 息 革 命 后 半
段的内涵 ， 还包括智能革命的部 分 内 涵 ， 并 正 在 对 人 类 社 会 以 及 国 家 治 理 产 生 极 为
复杂的系统性影响 。 在此背景下 ， 数 字 化 转 型 成 为 近 年 来 学 术 界 和 产 业 界 的 一 个 热
门概念 。 数字化转型需 要 深 刻 思 考 “从 何 处 来 ， 到 何 处 去 ” 的 问 题 。 此 前 ， 在 信 息
革命第一阶段即计算机革命的 基 础 上 ， 人 类 社 会 产 生 了 初 级 数 字 化 ， 并 通 过 互 联 网
和移动互联网增加了各个单元之间的相互连接和信息共享 ， 这是数字化转型的起点 。
未来数字化转型的重点是 ， 进一 步 运 用 人 工 智 能 、 区 块 链 等 新 型 数 字 技 术 并 拓 展 其
对社会改造的可能性 。 数字化转 型 的 未 来 是 数 字 世 界 和 物 理 世 界 的 深 度 融 合 。 目 前
人类社会已通过互 联 网 、 移 动 互 联 网 、ＶＲ、ＡＲ 以 及 全 息 影 像 等 一 系 列 数 字 技 术 ，
搭建了一个日益庞大的数字世 界 。 例 如 ， 数 字 孪 生 和 元 宇 宙 等 热 门 概 念 反 映 的 都 是

① 参 见 刘 大 椿 等 ：《智 能 革 命 与 人 类 深 度 智 能 化 前 景》，《山 东 科 技 大 学 学 报》２０１９ 年 第

１期。
· ４４ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

人们对数字化未来的畅想和 思 考 。① 数 字 孪 生 是 通 过 打 破 数 字 世 界 和 物 理 世 界 之 间
的界限 ， 来实现两者的深度融合 ， 并使得数字世界的功能可以反哺物理世界 。
有鉴于此 ， 数字革命对国家 治 理 能 力 将 形 成 何 种 影 响 ？ 如 何 通 过 国 家 治 理 能 力
建设来充分应对这场深刻且具有 颠 覆 性 的 数 字 革 命 ？ 本 文 将 从 国 家 治 理 能 力 的 基 本
概念出发 ， 讨论数字革命的核心 内 涵 和 特 征 ， 探 讨 数 字 革 命 对 国 家 治 理 能 力 的 复 杂
影响 ， 进而对国家数字能力的核 心 内 涵 加 以 概 括 ， 并 提 出 推 动 国 家 数 字 能 力 建 设 的
基本评价原则 。

一 、 国家治理能力及其组成

随着党中央提出 “国家治理体系和治理 能 力 现 代 化 ” 的 时 代 命 题 ， 国 家 治 理 能
力成为学术界讨论的重要概念 。 从 学 术 脉 络 看 ， 国 家 治 理 能 力 与 此 前 学 术 界 使 用 的
“国家能力 ” 在内涵上基本一致 ， 两个概念可以说是前后贯通的 。 国家能力主要涉及
对国家各方面能力的综合性评估 ， 国 家 治 理 能 力 则 更 多 关 注 国 家 在 治 理 过 程 中 的 实
际绩效与评价 。 这两个概念之间 的 差 别 非 常 细 微 ， 因 为 绝 大 多 数 的 国 家 能 力 都 是 在
治理过程中体现的 。 所以 ， 下文的讨论统一使用 “国家治理能力 ” 这一概念 。
能力一词主要包含三层内 容 。 第 一 ， 行 为 体 在 某 些 任 务 中 所 掌 握 的 综 合 素 质 或
资源要素 。 第二 ， 行为体在实 践 过 程 中 所 实 现 的 实 际 效 能 。 第 三 ， 行 为 体 在 完 成 任
务中所展现出的较为积极的心理特征 。② 这三点分别指向综合素质 、 实际效能和心理
特征 。 关于前两点 ， 比较容易 达 成 共 识 。 关 于 第 三 点 ， 除 了 心 理 学 会 特 别 强 调 能 力
所反映的心理特征或人格特质 ， 如心 理 学 家 阿 · 阿 · 斯 米 尔 诺 夫 将 能 力 看 作 “成 功
地完成某些活动的条件的那些个性心理特征 ”，③ 经济学家阿玛蒂亚 · 森也特别将能
力 （
ｃａｐａｂ
ｉｌｉ
ｔｙ） 指向一种行为体在心 理 层 面 的 主 动 性 ， 把 能 力 看 成 是 一 种 基 于 主 动
性的实质自由的状态 。④

① Ｊｏｈｎ　Ｄｉ
ｏｎｉｓ
ｉｏ， Ｗｉ ｌ
ｌｉａｍ　Ｂｕｒｎｓ
　ＩＩＩ
　ａｎｄ　Ｒｉｃｈａ
ｒｄ　Ｇｉ
ｌｂｅｒｔ，“
３Ｄ Ｖｉ
ｒｔｕａ
ｌ　Ｗｏｒｌ
ｄｓ　ａｎｄ
　ｔｈｅ
Ｍｅｔ
ａｖｅｒｓｅ： Ｃｕｒｒｅｎｔ　Ｓｔａ
ｔｕｓ　ａｎｄ　Ｆｕｔ ｕｒ
ｅ　Ｐｏｓｓ
ｉｂｉ
ｌｉ
ｔｉｓ，” ＡＣＭ　Ｃｏｍｐｕ
ｅ ｔ
ｉｎｇ　Ｓｕｒｖｅｙｓ
（
ＣＳＵＲ ），ｖｏ ｌ．４５，ｎｏ．３，２０１３，ｐｐ． １－３８．
② 例如韩庆祥认为，能力首先是 “人的 综 合 素 质 在 现 实 行 动 中 表 现 出 来 的、 正 确 驾 驭 某
种活动的实际本领、能量和熟练水平”；其次是 “可以通过 人 的 现 实 活 动、 实 际 工 作 表
现与成效在经验上可以观察和确认的，是直接把握和可确定的”；再 次 是 “实 现 人 的 价
值的一种 有 效 方 式， 也 是 左 右 社 会 发 展 和 人 生 命 运 的 一 种 积 极 力 量 ”。 参 见 韩 庆 祥：
《能力本位》，北京：中国发展出版社，１９９９ 年，第 ８１ 页。
③ 阿·阿·斯米尔诺夫： 《心理学》， 朱智贤等译， 北 京： 人 民 教 育 出 版 社，１９５７ 年， 第
４８８ 页。
④ 参见阿 玛 蒂 亚 · 森： 《以 自 由 看 待 发 展 》， 任 赜 等 译， 北 京： 中 国 人 民 大 学 出 版 社，
２００２ 年，第 ８５、７—８ 页。
· ４５ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

相应地 ， 国家治理 能 力 体 现 为 国 家 在 应 对 治 理 任 务 时 所 掌 握 的 综 合 资 源 要 素 、
在具体任务的实际治理效能以及 在 心 理 特 征 上 所 呈 现 出 的 自 由 度 和 主 动 性 。 学 术 界
对综合资源和治理效能已多有 强 调 ， 如 王 浦 劬 认 为 ， 国 家 治 理 能 力 是 国 家 对 各 种 治
理资源经过特定 机 制 的 合 成 和 转 化 所 产 生 的 国 家 治 理 效 能 。① 需 要 特 别 强 调 的 是 ，
国家在治理实践中的自主性和主动性 ， 即国家治理能力还体现为以积极的心理状态 ，
主动塑造对其发展有利的治理 结 果 。 同 时 ， 国 家 在 社 会 中 形 成 的 广 泛 认 同 构 成 其 积
极心理状态的基础 。②
关于国家治理能力 （包括国家能力 ） 的构成要素 ， 学术界已有诸多讨论 。 例如 ，
查尔斯 · 蒂利在研究欧洲国家形 成 时 ， 将 国 家 能 力 定 义 为 国 家 执 行 其 政 治 决 策 的 能
力 。③ 米格代尔总结了国家能 力 的 四 个 维 度 ： 从 社 会 中 汲 取 资 源 的 能 力 、 将 影 响 扩
展至社会基层的能力 、 调节社会 关 系 与 规 划 权 利 义 务 关 系 的 能 力 ， 以 及 按 既 定 方 式
分配与调控资源的能力 。④ 乔纳 森 · 汉 森 等 人 在 测 量 国 家 能 力 时 ， 则 将 其 分 为 汲 取
能力 、 强制能力和行政能力 。⑤ 孔 飞 力 则 以 中 国 为 研 究 案 例 ， 提 出 国 家 能 力 是 国 家
对社会的渗透和控制能力 。⑥ 国 内 关 于 国 家 能 力 的 讨 论 最 早 始 于 王 绍 光 和 胡 鞍 钢 的
《中国国家能力报告 》， 他们认为国家能力 包 括 汲 取 财 政 能 力 、 宏 观 调 控 能 力 、 合 法
化能力以及强制能力 。⑦ 杨光斌 则 从 系 统 性 的 角 度 考 虑 国 家 治 理 能 力 的 问 题 ， 并 认
为国家治理能力包括体制吸纳力 、 制度整合力和政策执行力 。⑧
整体来看 ， 国内外学术界对 国 家 治 理 能 力 的 构 成 要 素 尚 缺 乏 足 够 共 识 。 这 些 分
类的复杂性也会给研究者 带 来 困 扰 。 基 于 此 ， 笔 者 尝 试 对 这 些 分 类 做 进 一 步 厘 定 ，
将国家治理能力的内涵概括为国家秩序能力 、 国家赋权能力和国家创新能力三部分 。
从这个三分视角来看 ， 目前多数 学 者 在 讨 论 国 家 能 力 的 构 成 要 素 时 ， 更 多 强 调 秩 序
能力和赋权能力两方面内容 ， 而缺乏对创 新 能 力 的 关 注 。 例 如 ， 米 格 代 尔 区 分 的 四

① 参见王浦劬、汤彬：《论国家治理能力生产机制的三重维度》，《学术月刊》２
０１９年第４期。
② 参见王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》２０１４ 年第 ３ 期。
③ 参见查尔斯·蒂利： 《强 制、 资 本 和 欧 洲 国 家 》， 魏 宏 钟 译， 上 海： 上 海 人 民 出 版 社，
２００７ 年，第 ５６—５９ 页。
④ Ｊｏｅｌ　
Ｍｉｇｄａｌ，Ｓｔｒｏｎｇ　Ｓｏ
ｃｉｅｔ
ｉｅｓ　ａｎｄ　Ｗｅａｋ　Ｓｔ
ａｔｓ：Ｓｔ
ｅ ａｔ
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ｅｔｙ　Ｒｅｌ
ａｔｉｏｎ
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Ｓｔａ
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ｉｒｄ　Ｗｏｒｌｄ，Ｐｒｉ
ｎｃｅｔｏｎ：Ｐｒｉｎｃ
ｅｔｏｎ　
Ｕｎ ｉ
ｖｅｒｓｉ
ｔ Ｐｒ
ｙ　 ｅｓｓ，１９８８，ｐｐ．４－
５．
⑤ Ｊｏｎａｔｈａｎ　Ｈａｎｓｏｎ　ａｎｄ　Ｒａ
ｃｈｅｌ　Ｓ
ｉｇｍａｎ，“ Ｌｅｖｉ
ａｔｈａｎ’ｓ　Ｌａｔｅｎ
ｔ　Ｄｉｍｅｎｓｏｎｓ： Ｍｅ
ｉ ａ
ｓｕｒｉｎｇ
Ｓｔａｔ
ｅ　 Ｃａｐａ
ｃｉｔ
ｙ　ｆｏｒ　
Ｃｏｍｐａｒａｔ
ｉｖｅ　Ｐｏ
ｌｉｔ
ｉｃａ
ｌ　Ｒｅ
ｓｅａｒｃｈ，”Ｔｈｅ　
Ｊｏｕｒｎａｌ　
ｏｆ　Ｐｏｌｉ
ｔｉｓ，ｖｏ
ｃ ８３，
ｌ．
４，２０２１，ｐｐ．
ｎｏ． １４９５－１５１０．
⑥ 参见孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼等译，北京：三联书店，２０１３ 年，第 ８３ 页。
⑦ 参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，沈阳：辽宁人民出版社，１９９３ 年，第 ３ 页。
⑧ 参见杨光斌：《关于国家治理能力的一般理论———探索世界 政 治 （比 较 政 治） 研 究 的 新
范式》，《教学与研究》２０１７ 年第 １ 期。
· ４６ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

种能力中 ， 前两 种 涉 及 秩 序 能 力 ， 即 汲 取 资 源 和 扩 展 影 响 ； 后 两 种 涉 及 赋 权 能 力 ，
即调节社会关系和分配资源 。 再如 ， 在汉森 等 人 的 定 义 中 ， 汲 取 能 力 和 强 制 能 力 都
属于秩序能力 ， 行政能力则更多属于赋权能力 。
早期国家形态往往只涉及秩序能力 ， 而 现 代 政 治 （如 民 主 政 治 的 发 展 ） 恰 恰 与
赋权能力的发展相结合 。 随着第 三 次 工 业 革 命 的 推 进 ， 社 会 创 新 能 力 得 到 了 极 大 释
放 ， 创新能力主要侧重于社会价值的再创 造 和 再 分 配 。 换 言 之 ， 秩 序 能 力 和 赋 权 能
力更多反映了前两次工业革命 的 特 征 。 进 入 第 三 次 工 业 革 命 后 ， 传 统 的 社 会 结 构 和
利益结构不断重组 ， 创新能力对 于 国 家 的 意 义 进 一 步 凸 显 ， 这 恰 好 是 学 界 此 前 论 述
中所缺乏的 。 需 要 指 出 的 是 ， 国 家 能 力 与 政 治 发 展 程 度 密 切 相 关 。 在 新 的 背 景 下 ，
国家创新能力愈显重要 。 因 此 ， 从 国 家 构 建 、 国 家 发 展 和 国 家 创 新 角 度 出 发 ， 可 以
对国家治理能力的实际表现进行动态追踪考察 。
关于国家秩序能力 ， 思想渊源可以追溯至托马斯 · 霍布斯和亨廷顿等人 。 例如 ，
霍布斯强调通过社会契约的方式 建 立 一 种 权 力 集 中 体 制 ， 以 避 免 “一 切 人 反 对 一 切
人 ” 的自然状态 。① 亨廷顿则进一步讨论了在现代化过程中 ， 由于社会大众政治参与
扩大可能导致的秩序问题 ，② 并将政治秩序视为政治发展的核心要素 。 国家秩序能力
主要涉及政治秩序的初始构建 ， 需要通过建立基本的暴力机器和财政系统来实现对社
会资源的获取 ， 从而维持政治机器的基本运作 。 因此 ， 秩序能力主要涉及国家构建的
问题 ， 更多体现 为 一 种 政 治 控 制 能 力 ， 可 以 通 过 权 力 集 中 和 协 调 来 实 现 某 些 政 治 目
标 。 换言之 ， 国家是一个 “以执行权威加以良性协调的行政 、 政策和军事组织”。③
关于国家赋权能力 ， 核心内 涵 主 要 受 到 约 翰 · 洛 克 思 想 的 启 发 ， 即 通 过 对 政 府
权力的分割 、 向社会大众提供公 共 物 品 和 增 加 其 社 会 权 利 的 方 式 ， 来 赋 予 大 众 充 分
行使政治参与的能力 。④ 这一观点同样可以在让 －雅克 · 卢梭 、 罗 伯 特 · 达 尔 、 罗 纳
德 · 德沃金等人关于民主的讨 论 中 找 到 理 论 来 源 。 国 家 赋 权 能 力 主 要 涉 及 分 配 。 政
治系统建立之后 ， 必然面临社会 财 富 的 分 配 ， 以 及 社 会 大 众 权 利 的 进 一 步 保 障 等 问
题 。 赋权能力的理想状态是 ， 为社 会 大 众 提 供 更 多 的 公 共 物 品 以 及 更 为 合 理 的 社 会
分配机制 ， 同时可以通过对社会 大 众 个 体 权 利 的 保 障 ， 使 得 社 会 大 众 更 加 积 极 地 参

① 参见托马斯·霍布 斯： 《利 维 坦》， 黎 思 复、 黎 廷 弼 译， 北 京： 商 务 印 书 馆，１９８６ 年，

第 １３１—１３２ 页。
② 参见塞 缪 尔 · 亨 廷 顿： 《变 化 社 会 中 的 政 治 秩 序 》， 王 冠 华 等 译， 北 京： 三 联 书 店，
１９９６ 年，第 ５ 页。
③ 参见西达·斯考切 波： 《国 家 与 社 会 革 命———对 法 国、 俄 国 和 中 国 的 比 较 分 析》， 何 俊
志等译，上海：上海人民出版社，２００７ 年，第 ３０ 页。
④ 洛克认为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这 就 会 给 人 们 的 弱 点 以 绝
大诱惑，使他们动辄要 攫 取 权 力， 借 以 使 他 们 自 己 免 于 服 从 他 们 所 制 定 的 法 律 …… 违
反了社会和政府的目的”。 参 见 洛 克： 《政 府 论》 （下）， 叶 启 芳 等 译， 北 京： 商 务 印 书
馆，１９９６ 年，第 ８９ 页。
· ４７ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

与政治过程 。① 达尔就认为 ， 政治平等的程度取决于如何分配资源 。②

关于国家创新能力 ， 思想渊 源 更 多 来 自 约 瑟 夫 · 熊 彼 特 的 政 治 理 论 。 熊 彼 特 强
调通过创新增加社会财富 ，③ 国 家 在 此 基 础 上 通 过 再 分 配 使 得 社 会 大 众 的 诉 求 得 到
相对满足 。 国家创新能力主要涉 及 社 会 财 富 的 再 创 造 及 再 分 配 。 由 于 国 家 治 理 和 经
济发展是不断动态演进的 ， 因此在 传 统 分 配 体 制 中 自 然 会 产 生 既 得 利 益 群 体 和 弱 势
群体之分 。 而那些处于分配 弱 势 的 群 体 ， 往 往 容 易 对 政 治 体 制 产 生 不 满 。 因 此 ， 较
为理想的情况是 ， 通过社会财富 的 再 创 造 以 及 帕 累 托 改 进 式 的 再 分 配 ， 使 得 全 体 社
会大众在相对满意的情况下推动社会变迁 。

二 、 数字革命对国家治理能力的深刻影响

为进一步讨论数字革命对国 家 治 理 能 力 的 影 响 ， 还 需 要 对 数 字 革 命 的 内 涵 特 征
进行总结 。 数字革命主要体 现 为 三 个 特 征 ： 第 一 ， 变 动 性 。 革 命 本 身 就 意 味 着 对 传
统社会秩序形成较大的冲击 。 新的 社 会 和 政 治 秩 序 需 要 在 各 方 利 益 的 冲 突 中 重 新 构
建 ， 而新秩序的构建则不可 避 免 地 对 传 统 利 益 结 构 形 成 挑 战 。 第 二 ， 碎 片 化 。 在 数
字技术的强大影响下 ， 每个个体都变成自 己 所 处 的 数 字 世 界 的 中 心 。 例 如 ， 通 过 千
人千面的算法 ， 每个个体都可 以 形 成 以 自 己 为 中 心 的 个 性 化 新 闻 消 费 界 面 。 另 外 ，
用户创造内容的方式进一步加剧了数字 世 界 的 碎 片 化 特 征 。 第 三 ， 平 台 化 。 数 字 革
命中最为重要的一些要素 ， 如算法 、 数据和 算 力 等 都 掌 握 在 平 台 型 企 业 手 中 。 关 于
数字化转型的方案以及领先性实 践 也 往 往 是 由 平 台 型 企 业 率 先 做 出 的 ， 这 使 得 数 字
革命表现出非常强的平台化特征 。 整体而 言 ， 后 两 点 特 征 是 存 在 冲 突 的 。 碎 片 化 表
现为分裂性趋势 ， 而平台化表现为一种整 合 化 趋 势 。 然 而 ， 数 字 革 命 恰 恰 就 是 这 样
一种悖谬性存在 。 一方面 ， 多方 行 为 体 在 嘈 杂 的 数 字 广 场 中 发 出 各 种 复 杂 的 声 音 。
另一方面 ， 平台型企业在数字化转型中拥有了巨大的资源和影响力 。
在某些方面 ， 数字革命会加 强 国 家 治 理 能 力 。 例 如 ， 数 字 治 理 的 精 准 性 和 高 效
率可以提高国家治理能力 。 数字 治 理 的 基 础 是 量 化 和 标 准 化 。 在 量 化 和 标 准 化 的 基

① 彼得·埃文斯提 出 了 国 家 的 四 种 表 现 形 式， 即 监 护 者、 创 造 者、 助 产 者 和 管 理 者。 其
中，作为创造者，国家被要求提供公共物品。 （
Ｐｅｔ
ｅ Ｂ．Ｅｖａｎｓ，Ｅｍｂ
ｒ　 ｅｄｄｅｄ　
Ａｕｏｎｏｍｙ：
ｔ
Ｓｔ
ａｔｅｓ　
ａｎｄ　Ｉｎｄｕｓｔ
ｒｉａ
ｌ　Ｔｒａｎ
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ｔｉｏｎ，Ｐｒ
ｉｎｃ
ｅｔｏｎ：Ｐｒ
ｉｎｃ
ｅｔｏｎ　
Ｕｎｉ
ｖｅｒ
ｓｉｔ
ｙ　Ｐｒ
ｅｓｓ，１９９５，
ｐｐ．１３－１５，７８－８２）
② 达尔提出设置社会资源 分 配 的 上 限 和 下 限。 参 见 罗 伯 特 · 达 尔： 《多 元 主 义 民 主 的 困
境———自治与控制》，尤正明译，北京：求实出版社，１９８９ 年，第 １７６ 页。
③ 熊彼特认为 “创新” 是生 产 手 段 的 新 组 合， 并 尤 为 强 调 生 产 技 术 创 新 在 驱 动 社 会 经 济
发展中的重要意义。 参 见 熊 彼 特： 《经 济 发 展 理 论 》， 何 畏 等 译， 北 京： 商 务 印 书 馆，
１９９１ 年，第 ７２—８６ 页。
· ４８ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

础上 ， 传统的工作流程可以被固定下来 。 正 如 朱 莉 · 科 恩 指 出 的 ， 数 字 技 术 可 以 通
过一系列行为线索 ， 实现行为的微定位 。① 同时 ， 数字技术可以高效推动数字治理 ，
并对数字治理中的可能堵点进行精准定向爆破 ， 大大提高国家治理现代化的效率 。②
再如 ， 数字治理的刚性可以避免传统因素 的 干 扰 。 在 传 统 治 理 方 式 中 ， 人 际 关 系 等
传统因素往往会对治理过程和 内 容 形 成 干 扰 。 然 而 ， 数 字 化 监 督 方 式 可 以 有 效 应 对
这一问题 。 例如 ， 在区块链基础上形成的智 能 合 约 框 架 ， 使 得 合 约 能 够 在 相 关 条 件
达成之后自动执行 ， 由此避免 其 他 传 统 因 素 对 治 理 过 程 的 干 扰 。③ 这 种 数 字 化 方 式
可以大大提高国家治理现代化的标准化程度 。
然而 ， 数字革命对国家治理 能 力 的 影 响 是 极 为 复 杂 的 。 数 字 革 命 在 帮 助 解 决 国
家治理难题的同时 ， 也在多个方面制造新的挑战和问题 。
第一 ， 传统社会向数字社会 转 型 的 过 程 可 能 会 出 现 剧 烈 变 动 ， 这 对 国 家 秩 序 能
力是一种新的挑战 。 数字革命的革 命 性 在 于 其 在 一 定 程 度 上 将 打 破 由 前 两 次 工 业 革
命所形成的传统秩序 ， 从而使得数 字 时 代 社 会 的 复 杂 程 度 和 演 进 速 度 都 远 超 农 业 和
工业时代 。 同时 ， 在数字技术的基础之上 ， 会 形 成 一 个 数 字 世 界 与 物 理 世 界 密 切 交
互的新秩序 。 在这种秩序转换过程中 ， 国家 需 要 发 挥 重 要 的 稳 定 器 功 能 。 国 家 存 在
的合法性在于保护国民 的 生 命 、 自 由 和 财 产 。 然 而 ， 在 秩 序 转 换 中 ， 不 可 避 免 地 会
发生诸多利益调整 ， 且在进入新 秩 序 后 又 会 重 新 产 生 利 益 分 配 问 题 。 就 如 恩 格 斯 所
讲 ， 这 “需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量 ”，④ 即需要诉诸国家 。
在数字世界的发展过程中 ， 一 方 面 可 能 会 出 现 数 字 虚 无 主 义 。 希 瓦 · 维 迪 亚 那
桑的研究指出 ， 脸书造成的社会享乐化和无意义化本身就是数字虚无的一种表现 。⑤
另一方面 ， 数字世界中 ， 现 实 世 界 中 的 恶 仍 然 可 能 延 伸 。 例 如 ， 在 生 成 之 初 ， 比 特
币的发明者宣称其是一个去中 心 化 的 自 由 世 界 ， 但 今 天 ， 比 特 币 世 界 越 来 越 呈 现 出
黑市交易服务 以 及 寡 头 化 等 特 征 。 这 个 所 谓 的 自 由 世 界 ， 已 经 被 现 实 完 全 改 写 。⑥
这两点都代表数字世界希望游离 于 传 统 秩 序 之 外 ， 而 国 家 则 可 以 通 过 适 度 干 预 的 方

① Ｊｕｌ
ｉｅ　Ｃｏｈｅｎ，Ｂｅｔｗｅｅｎ　
Ｔｒｕｔｈ　
ａｎｄ　Ｐｏｗｅｒ：Ｔｈｅ　Ｌｅｇａｌ　
Ｃｏｎｓｔ
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Ｃａｐｉｔ
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ｆ ｒｄ：Ｏｘ
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ｙ　Ｐｒ
ｅｓｓ，２０１９，ｐ．８３．
② 吉登斯认为，基于信息控 制 的 间 接 监 督 能 力 超 越 了 传 统 文 明， 是 现 代 性 兴 起 的 制 度 性
维 度。 （Ａｎｔ ｄｄｅｎｓ，Ｔｈｅ　
ｈｏｎｙ　Ｇｉ Ｃｏｎ
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ｅｓ　
ｏｆ　
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ｔａｎ
ｆｏｒｄ
Ｕｎ
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ｒｓｉ
ｔ Ｐｒ
ｙ　 ｅ
ｓｓ，１９９１，ｐｐ． ５７－５８）
③ 参见高奇琦：《智能革命与国家治理现代化初探》，《中国社会科学》２０２０ 年第 ７ 期。
④ 《马克思恩格斯选集》 第 ４ 卷，北京：人民出版社，２０１２ 年，第 １８７ 页。
⑤ Ｓｉ
ｖａ　
Ｖａｉｄｈｙａｎａ
ｔｈａｎ，Ａｎｔ
ｉｓｏｃ
ｉａｌ　
Ｍｅｄｉａ：Ｈｏｗ　Ｆａｃｅｂｏ
ｏｋ　Ｄｉ
ｓｃｏｎｎｅ
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ａｎｄ　
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ｒｄ Ｏｘ
ｆｏｒｄ　Ｕｎ
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ｓｉｔ
ｙ　Ｐｒ
ｅｓ ， ，
ｓ ２０１８ ｐ．１９６．
⑥ Ｐａｏ
ｌｏ　
Ｔａ ｓ
ｃａ，Ａｄａｍ　 Ｈａｙｅｓ
　ａｎｄ　
Ｓｈａｏｗｅｎ　
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ｉｐｓ，”Ｊｏｕｒｎａ
ｌ　ｏｆ　 Ｒｉ
ｓｋ
Ｆｉ ｅ，ｖｏ
ｎａｎｃ ｌ．１９，ｎｏ．
２，２０１６，ｐｐ．
１－４５．
· ４９ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

式重新进入数字世界 。 这里的国家 秩 序 能 力 一 方 面 体 现 为 对 数 字 世 界 中 恶 元 素 的 管
控 ， 另一方面则表现为对数字虚 无 主 义 的 适 度 干 预 ， 以 避 免 数 字 虚 无 主 义 对 正 常 社
会秩序产生消极影响 。 这里 ， 国家 秩 序 能 力 在 根 本 上 涉 及 将 国 家 在 传 统 秩 序 中 的 能
力向虚拟世界进行一定程度的延伸 。
第二 ， 数字化发展 导 致 的 碎 片 化 和 不 均 衡 特 征 对 国 家 赋 权 能 力 形 成 新 的 挑 战 。
国家所面对的社会往往会被分割为不同的群体 ， 而不同群体中又会形成不同的诉求 。
国家的政治智慧和治理能力就体 现 在 解 决 人 类 的 矛 盾 与 冲 突 上 。 在 数 字 革 命 的 背 景
下 ， 每一个个体的力量都可能被凸显出来 。 通 过 社 交 媒 体 ， 个 体 的 声 音 往 往 会 被 放
大 。 同时 ， 在 数 字 化 过 程 中 会 出 现 一 些 明 显 的 利 益 受 损 者 ， 如 数 字 弱 势 群 体 。 珍
娜 · 伯勒尔等人描述了处于优势地 位 的 代 码 精 英 和 处 于 边 缘 化 状 态 的 网 络 无 产 阶 级
之间的冲突和对立 。① 南希 · 埃 特 林 格 指 出 ， 数 字 经 济 催 生 出 “网 络 无 产 阶 级 ” 和
大量的无薪工作 ， 形成了一种 新 的 剥 削 机 制 。② 乔 纳 斯 · 勒 曼 则 指 出 ， 在 平 台 提 供
数据服务时 ， 弱势 群 体 的 诉 求 常 常 被 忽 略 ， 往 往 处 在 数 据 边 缘 和 被 支 配 的 状 态 。③
因此 ， 国家需要将利益的协调和整合作为数字革命中的一项重要任务 ， 毕竟 ，“国家
制度只不过是政治国家和非政治国家之间的妥协 ”。④
数字化可能会导致数字的 庸 俗 化 、 对 人 性 的 压 抑 以 及 算 法 统 治 等 问 题 ， 这 就 需
要国家在推动数字化时 ， 对利益 结 构 不 断 地 进 行 协 调 和 整 合 ， 并 在 推 动 数 字 化 过 程
中坚持以人为本 ， 进一步实现社会正义 。 国家 的 关 键 是 “注 定 要 来 确 认 公 共 利 益 和
私人利益 ， 并在这两者之间进行协调 ”。⑤ 国家介入的目的就是要在一定程度上干预
数字的庸俗化 ， 将人作为治理的中心 ， 同时 在 治 理 过 程 中 设 计 适 度 的 弹 性 框 架 ， 并
对算法统治进行充分的干预 。 算法是人类 治 理 的 工 具 ， 而 不 能 成 为 治 理 的 目 的 ， 更
不能成为某些利益群 体 压 迫 其 他 群 体 的 手 段 。 国 家 作 为 整 体 赋 权 者 和 利 益 整 合 者 ，
就是要调节数字化的刚性 ， 并体 现 出 治 理 的 适 度 弹 性 特 征 ， 使 个 体 在 这 种 弹 性 框 架
内感受到数字化的增益效果 。
在数字世界中 ， 弱势群体的 反 抗 很 可 能 会 以 一 种 难 以 治 理 的 方 式 展 现 出 来 。 凯
瑟琳 · 哈特曼等人的研究指出 ， 算 法 在 应 用 中 存 在 的 不 确 定 性 ， 在 客 观 上 造 成 了 歧

① Ｊｅｎｎａ　Ｂｕｒ
ｒｅｌ
ｌ　ａｎｄ　Ｍａｒｉ
ｏｎ　Ｆｏｕｒｃａｄｅ，“
Ｔｈｅ　
Ｓｏｃ
ｉｅｔ
ｙ　ｏ
ｆ　Ａｌ
ｇｏｒ
ｉｔｈｍｓ，”Ａｎｎｕａ
ｌ　Ｒｅ
ｖｉｅｗ　
ｏｆ
Ｓｏｃｉ
ｏｌｏｇｙ，ｖｏ ｌ．４７，２０２１，ｐ． ２１３．
② Ｎａｎｃｙ　Ｅｔｔｌ
ｉ ｒ， “Ｔｈｅ　Ｇｏｖｅ
ｎｇｅ ｒｎａｎｃｅ　ｏｆ　Ｃｒ
ｏｗｄｓｏｕｒｃ
ｉｎｇ： Ｒａ
ｔｉｏｎａ
ｌｉｔ
ｉｅｓ
　ｏ ｆ　ｔｈｅ　Ｎｅｗ
Ｅｘｐｌ
ｏｉｔａ
ｔｉｏｎ，”Ｅｎｖ
ｉｒｏｎｍｅｎ
ｔ　ａｎｄ　Ｐｌａｎｎｉ
ｎｇ　Ａ ，ｖｏ
ｌ．４８，ｎｏ．１１，２０１６，ｐｐ． ２１６２－２１８０．
③ Ｊｏｎａ
ｓ　 ｒｍａｎ，“
Ｌｅ Ｂｉ Ｄａ
ｇ　 ｔ
ａ　ａｎｄ
　Ｉｔ
ｓ　Ｅｘｃ
ｌｕｓ
ｉｏｎｓ，”Ｓｔ
ａｎｆｏ
ｒｄ　
Ｌａｗ　
Ｒｅｖ
ｉｅｗ ，ｖｏ
ｌ．６５，２０１３，
ｐｐ．
５５－６３．
④ 《马克思恩格斯全集》 第 ３ 卷，北京：人民出版社，２００２ 年，第 ７３ 页。
⑤ 彼得·卡岑斯坦： 《权 力 与 财 富 之 间 》， 陈 刚 译， 长 春： 吉 林 出 版 集 团 有 限 责 任 公 司，
２００７ 年，第 １８ 页。
· ５０ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

视 、 不透明等道德问题 。① 因此 ， 国 家 需 要 推 动 一 种 包 容 型 的 数 字 化 ， 要 将 那 些 数
字弱势群体包含在数字化 过 程 中 ， 同 时 保 障 数 字 弱 势 群 体 的 帕 累 托 改 进 。② 对 于 数
字弱势群体而言 ， 数字能力和 数 字 参 与 会 变 得 至 关 重 要 。 通 过 包 容 数 字 弱 势 群 体 ，
国家与社会之间的关系需要走向一种以正和博弈为特征的 “整合的支配 ”。③
第三 ， 数字化发展中日益显 著 的 平 台 化 问 题 对 国 家 创 新 能 力 形 成 新 的 挑 战 。 数
字化转型的悖谬在于 ， 国家为推 动 创 新 不 得 不 依 赖 平 台 型 企 业 ， 而 过 于 依 赖 平 台 型
企业又会导致创新生态的异化 。 目 前 平 台 化 所 导 致 的 异 化 情 形 已 经 出 现 ， 主 要 体 现
在如下方面 ：
首先 ， 越来越多的资源集聚 在 平 台 型 企 业 手 中 ， 不 可 避 免 地 会 产 生 资 源 过 度 集
中甚至垄断的风险 。 在西方出现 的 平 台 资 本 主 义 的 讨 论 已 经 涉 及 这 一 点 。 平 台 资 本
主义的长期发展 ， 不可避免地会 导 致 公 平 竞 争 的 减 弱 以 及 创 新 能 力 的 下 降 。 由 于 大
量资源集中在平台型企业 ， 中小 企 业 通 过 创 新 来 获 得 更 多 资 源 的 动 力 就 会 下 降 。 平
台型企业往往会采取收购或控股方 式 对 未 来 有 可 能 挑 战 自 己 行 业 地 位 的 新 兴 企 业 进
行阻断 ， 在很大程度上会导致竞争的下降 。 再 者 ， 平 台 可 以 通 过 算 法 强 化 对 劳 动 者
行为的影响和干预 。 布鲁克 · 达 菲 的 研 究 指 出 ， 算 法 的 不 稳 定 加 剧 了 平 台 时 代 工 作
的不稳定 ， 进一步增强了平台在与劳动者博弈中的权力 。④
其次 ， 平台型企业可能进入 与 国 家 主 权 相 关 的 领 域 ， 并 在 部 分 领 域 挑 战 国 家 的
治理权限 。 例如 ， 移动支付的出现在很大程 度 上 方 便 了 人 们 的 经 济 活 动 ， 并 在 一 定
程度上提高了经济的活跃度 ， 然而 移 动 支 付 的 长 期 发 展 在 一 定 程 度 上 可 能 削 弱 国 家
的金融主权 。 由于移动支付的整 个 监 管 和 治 理 框 架 主 要 在 平 台 型 企 业 内 部 完 成 ， 国
家监管仍然要借助或 依 赖 企 业 的 合 作 ， 这 本 身 就 是 一 种 新 的 金 融 主 权 分 享 和 让 渡 。
芭芭拉 · 卡威亚研究发现 ， 平台 通 过 算 法 评 估 建 立 起 信 用 评 分 体 系 ， 实 现 人 的 算 法
分层 ， 这在某种程度上已经 进 入 了 国 家 职 能 的 范 围 。⑤ 正 是 在 这 种 背 景 下 ， 政 府 才
会大力推动国家法定数字货币发行 ， 正反映了国家金融主权的博弈和竞争 。

① Ｋａｔｈｒ
ｉｎ　Ｈａｒｔｍａｎｎ　ａｎｄ　Ｇｅｏｒ
ｇ　Ｗｅｎｚ
ｅ ｌ
ｂｕｒｇｅｒ， “Ｕｎｃｅ
ｒｔａ
ｉｎｔｙ， Ｒｉｓｋ　ａｎｄ　ｔ
ｈｅ　Ｕｓ
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Ａｌ
ｇｏ ｒ
ｉｔｈｍｓ
　ｉｎ　Ｐｏ
ｌｉｃ
ｙ　Ｄｅｃ
ｉｓｏｎｓ：Ａ　
ｉ Ｃａｓｅ　Ｓｔ
ｕｄｙ　ｏｎ　
Ｃｒｉｍｉ
ｎａｌ
　Ｊｕｓｔ
ｉｃｅ
　ｉｎ　ｔ
ｈｅ　ＵＳＡ，”Ｐｏｌ
ｉｃｙ
Ｓｃｉ
ｅｎｃ
ｅｓ，ｖｏ
ｌ．５４，２０２１，ｐｐ．
２６９－２８７．
② 帕累托改进是以意大利经济学家帕累托命名的，指在没有使任 何 人 受 到 损 害 的 前 提 下，
至少对一个人有利。
③ Ｊｏｅ
ｌ　Ｍｉ ｌ，Ｓｔ
ｇｄａ ｒｏｎｇ　Ｓｏ
ｃｉｅ
ｔｉｅ
ｓ　ａｎｄ　Ｗｅａｋ　 Ｓｔ
ａｔｓ：Ｓｔ
ｅ ａｔｅ－Ｓｏ
ｃｉｅ
ｔ Ｒｅ
ｙ　 ｌ
ａｔｉ
ｏｎｓ　
ａｎｄ　
Ｓｔａ
ｔｅ
Ｃａｐａｂ
ｉｌｉ
ｔｉｅ
ｓ　ｉ
ｎ　ｔ
ｈｅ　Ｔｈ
ｉｒｄ　Ｗｏｒｌｄ，ｐｐ．９８－９９．
④ Ｂｒｏｏｋｅ　Ｄｕ
ｆｆｙ， “Ａｌ
ｇｏｒｉ
ｔｈｍｉｃ　Ｐｒｅ
ｃａｒｉ
ｔｙ　ｉｎ　Ｃｕｌ
ｔｕｒ
ａ ｒｋ，”Ｃｏｍｍｕｎ
ｌ　Ｗｏ ｉｃａ
ｔｉｏｎ　
ａｎｄ　
ｔｈｅ
Ｐｕｂｌｉ ，
ｃ ｖｏｌ． ，
５ ｎｏｓ． ， ，
３－４ ２０２０ ｐｐ．１０３－１０７．
⑤ Ｂａｒｂａｒａ　
Ｋｉｖｉｔ，“
ａ Ｔｈｅ　
Ｍｏ ｒａ
ｌ　Ｌ
ｉｍｉｔｓ　ｏｆ　
Ｐｒｅｄ
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Ｐｒａｃｔ
ｉｃｅｓ：Ｔｈｅ　
Ｃａｓ
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Ｃｒｅｄ
ｉｔ－Ｂａ
ｓｅｄ
Ｉｎｓｕｒ
ａｎｃｅ　Ｓｃｏｒｅ ，”
ｓ Ａｍｅ ｒ
ｉｃａｎ　Ｓｏ
ｃｉｏｌ
ｏｇｉｃａｌ　
Ｒｅｖｉ ，
ｅｗ ｖｏ ， ， ，
ｌ．８４ ｎｏ．６ ２０１９ ｐｐ．１１３４－
１１５８．
· ５１ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

最后 ， 平台企业获取的数字 剩 余 价 值 既 具 有 生 产 性 和 创 新 性 ， 也 具 有 剥 削 性 和
垄断性 。 国家在对待平台型企业时往往会 表 现 出 相 对 矛 盾 的 特 征 。 一 方 面 ， 国 家 需
要依靠平台型企业来参与到世 界 性 的 竞 争 中 。 从 这 一 角 度 来 讲 ， 国 家 会 倾 向 于 将 更
多资源在本土平台型企业上集 聚 。 另 一 方 面 ， 当 平 台 型 企 业 可 能 涉 及 或 进 入 国 家 主
权范围时 ， 国家往往会表现 出 警 觉 。 因 此 ， 国 家 对 待 平 台 型 企 业 的 正 确 态 度 是 ， 既
要进行适度的干预和指导 ， 保障 其 算 法 开 发 的 中 立 性 ； 又 要 给 平 台 型 企 业 留 出 足 够
空间 ， 因为平台型企业是未来数 字 化 的 关 键 。 既 然 国 家 不 能 放 任 平 台 型 企 业 对 整 个
数字化进程的掌控 ， 那就使得国 家 自 身 的 数 字 能 力 变 得 至 关 重 要 。 这 要 求 国 家 对 未
来整体发展进行充分的规划 。

三 、 国家数字能力的核心内涵

在数字化转型背景下 ， 国 家 治 理 能 力 的 三 个 方 面 ——— 国 家 秩 序 能 力 、 国 家 赋 权
能力和国家创新能力都面临全新 挑 战 。 国 家 数 字 能 力 正 是 国 家 在 数 字 领 域 的 综 合 能
力 ， 也可以从秩序 、 赋权和创 新 三 个 角 度 来 观 察 。 因 此 ， 国 家 数 字 能 力 具 体 表 现 为
数字秩序能力 、 数字赋权能力和数字创新能力 。
第一 ， 数字秩序能力要求国 家 以 自 身 为 中 心 来 构 建 新 的 数 字 秩 序 。 尽 管 国 家 是
整个政治经济社会系统的主导 者 ， 但 在 数 字 世 界 中 ， 平 台 型 企 业 更 强 势 地 主 导 了 算
力 、 算法和数据 ， 可以说是数字世界中真正的 “主权者 ”。 尚塔尔 · 墨菲提出竞争性
多元主义 ， 认为平台型公司间 的 算 法 竞 争 会 导 致 多 元 观 点 并 存 。① 然 而 ， 凯 特 · 克
劳福德的研究显示 ， 在算法竞争 中 由 于 缺 乏 对 平 台 型 公 司 的 问 责 机 制 ， 在 某 种 程 度
上增加了平台型公司的垄 断 能 力 。② 那 么 ， 在 数 字 世 界 中 需 要 何 种 秩 序 ， 由 谁 来 维
护这种秩序就变得至关重要 。 要 构 筑 新 的 数 字 公 共 文 明 ， 离 不 开 国 家 与 平 台 型 企 业
及社会的合作 ， 而要构建这种共享价值 ， 则 离 不 开 国 家 数 字 治 理 能 力 的 强 化 。 换 言
之 ， 国家数字治理能力的彰显 ， 不只是国家 嵌 入 社 会 的 程 度 ， 而 需 要 更 注 重 国 家 将
自身权威默示地注入其他行 为 者 的 过 程 ，③ 需 要 国 家 与 社 会 力 量 在 公 共 领 域 中 合 作
并形成公共文明 ， 再重新强化国家 。
第二 ， 数字赋权能力旨在实 现 更 为 公 平 的 社 会 分 配 和 权 利 赋 予 。 赋 权 能 力 体 现
在国家如何在整个人口中对于经 济 增 长 的 收 益 和 成 本 进 行 有 效 分 配 。 孟 天 广 的 研 究

① Ｃｈａｎ
ｔａｌ　
Ｍｏｕｆ
ｆｅ，“Ｄｅ
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ｒａｔｉ
ｖｅ　 Ｄｅｍｏｃ
ｒａｃ
ｙ　ｏ
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Ｐｌｕｒ
ａｌｓｍ？”Ｓｏ
ｉ ｃｉａ
ｌ　Ｒｅ
ｓ ｃｈ，
ｅａｒ
ｖｏ
ｌ． ，
６６ ｎｏ． ， ，
３ １９９９ ｐｐ．７４５－７５８．
② Ｋａｔ
ｅ　Ｃｒａｗｆｒｄ，“
ｏ Ｃａｎ　ａｎ　
Ａｌｇｏ
ｒｉｔｈｍ　
Ｂｅ　
Ａｇｏｎ
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ｉｃ？Ｔｅｎ　Ｓｃｅｎｅｓ
　ｆｒ
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Ｃａｌｃｕｌａ
ｔｅｄ
Ｐｕｂ
ｌｉｃ ，”
ｓ Ｓｃ ｉｅｎｃ ，
ｅ Ｔｅ ｃｈｎｏｌ ，
ｏｇｙ ＆ Ｈｕｍａｎ　Ｖａｌｕｅ ，
ｓ ｖｏｌ． ，
４１ ｎｏ． ， ，
１ ２０１６ ｐｐ．７２－９２．
③ 此处 借 鉴 了 彼 得 · 埃 文 斯 关 于 国 家 能 力 的 分 析。 参 见 Ｐｅ
ｔｅｒ　Ｂ．Ｅｖａｎｓ，Ｅｍｂ
ｅｄｄｅｄ
Ａｕ
ｔ ：
ｏｎｏｍｙ Ｓｔａｔ
ｅｓ　
ａｎｄ　Ｉｎｄｕ
ｓｔｒ
ｉａｌ　Ｔｒａｎ
ｓｆｏ
ｒｍａ ｔ
ｉ ，
ｏｎ ｐ．１２．
· ５２ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

表明 ， 对于公民 、 组织和社会 ， 数 字 革 命 都 发 挥 着 显 著 的 赋 权 功 能 。 数 字 技 术 在 丰
富信息流 、 提升信息透明度的同时 ， 激发了 不 同 主 体 的 政 治 参 与 能 力 ， 推 动 了 旧 的
社会结构的转变 。① 数字革命 对 于 多 元 主 体 的 赋 权 具 体 表 现 在 ： 其 一 ， 数 字 革 命 延
伸出的信息自由使得普通人在公 共 议 题 上 获 得 了 一 定 程 度 的 话 语 权 ， 互 联 网 平 台 促
进公众意见在个体之间的 广 泛 传 播 ， 进 一 步 扩 大 了 公 民 个 人 意 见 的 影 响 力 。 其 二 ，
数字技术的进步推动社会组织的 自 治 形 态 和 自 治 能 力 不 断 更 新 。 在 数 字 技 术 的 影 响
下 ， 越来越多的社会组织发展出形态虚拟 化 、 边 界 模 糊 化 等 特 征 ， 进 而 倒 逼 传 统 企
业转向一种平台化运营 、 全球化整合 、 自组织管理的智慧数字型组织 。
不容忽视的是 ， 数字革命在 实 际 上 也 产 生 了 数 字 化 的 优 势 群 体 和 劣 势 群 体 ， 如
一些老年人或残疾人在数字系 统 中 就 处 于 某 种 被 剥 夺 的 地 位 。 因 此 ， 赋 权 能 力 建 构
的重点就是要使得数字系统更多涵盖这 类 群 体 ， 而 不 是 将 其 排 斥 在 外 。 另 外 ， 对 于
数字化与平台化结合可能导致的包容性排斥 ，② 在很大程度上可能导致数字化怨恨 。
那些在数字化过程中没有享受过 “帕 累 托 改 进 ” 的 群 体 ， 可 能 会 将 这 种 怨 恨 变 成 反
对数字化的理由 ， 甚至导致 极 化 的 后 果 。 所 以 ， 在 数 字 革 命 背 景 下 ， 赋 权 能 力 的 重
构要以包容性为核心特征 ， 将各 类 数 字 弱 势 群 体 包 容 进 来 ， 通 过 数 字 技 能 和 素 养 的
培养来推动更具包容性内涵的数 字 化 ， 以 此 应 对 在 不 同 应 用 场 景 中 数 字 化 产 品 存 在
的算法或内部结构的不透明 。
第三 ， 数字创新能力旨在激发社会参与技术创新的积极性 。 在之前的工业时代 ，
由于尚未摆脱前工业社会极度 的 资 源 贫 乏 状 况 ， 创 新 系 统 的 比 重 相 对 较 弱 。 在 现 代
化初期国家治理能力的构建中 ， 秩 序 能 力 和 赋 权 能 力 具 有 优 先 地 位 ， 创 新 能 力 相 对
处于次要地位 。 进入数字 时 代 ， 创 新 系 统 的 意 义 被 激 发 出 来 ， 原 因 在 于 ： 首 先 ， 创
新行为的非规划性意味着国家在 整 体 规 划 时 要 避 免 过 强 的 刚 性 ， 需 要 为 创 新 型 组 织
和个体提供足够的空间 ， 鼓励创新行为的 发 生 。 其 次 ， 国 家 数 字 创 新 能 力 是 对 平 台
化新挑战的一种可能 回 应 。 国 家 一 方 面 需 要 依 靠 平 台 型 企 业 来 参 与 世 界 性 的 竞 争 ，
因此要给其足够的空间 ； 另一 方 面 ， 国 家 对 平 台 型 企 业 要 进 行 适 度 的 干 预 和 引 导 。
最后 ， 由于许多创新性活动首先 表 现 为 经 济 活 动 ， 因 此 需 要 在 原 生 性 规 则 和 制 度 创
新方面进一步努力 ， 更加积极主 动 地 设 定 相 关 的 制 度 规 则 ， 从 而 推 动 数 字 经 济 的 高
质量发展 。 这也是国家创新能力中非常重要的一面 。
此外 ， 正如马里恩 · 福卡德 等 人 指 出 的 ， 随 着 数 字 技 术 的 进 步 ， 社 会 系 统 和 机

① 参见孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路 径———兼 论 “技 术 赋 能” 与 “技 术 赋
权” 的双向驱动》，《治理研究》２０２１ 年第 １ 期。
② Ｔｒｅｓｓ
ｉｅ　Ｃｏｔｏｍ， “Ｗｈｅ
ｔ ｒ
ｅ　Ｐｌａｔ
ｆｏｒｍ　Ｃａｐｉ
ｔａｌｉ
ｓｍ　ａｎｄ　Ｒａ ｃ
ｉａｌ　Ｃａｐ
ｉｔａ
ｌｉｓｍ　Ｍｅ ｅｔ： Ｔｈｅ
Ｓｏｃ
ｉｏｌｏｇｙ　
ｏｆ　
Ｒａｃ
ｅ　ａｎｄ　
Ｒａｃ
ｉｓｍ　
ｉｎｔ
　ｈｅ　
Ｄｉｉ
ｇｔａ
ｌ　Ｓｏｃｉ
ｅｔｙ，”Ｓｏ
ｃｉｏ
ｌｏｇｙ　ｏｆ　
Ｒａｃｅ　ａｎｄ　
Ｅｔｈｎｉ
ｃｉｔｙ，
ｖｏ
ｌ．６，ｎｏ．
４，２０２０，ｐｐ．
４４１－４４９．
· ５３ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

器学习算法之间将形成相互的 递 归 动 力 ， 用 户 、 平 台 与 算 法 通 过 多 元 互 动 实 现 系 统
创新 。① 由于社会中的绝大多 数 工 作 （特 别 是 重 复 性 工 作 ） 可 能 逐 步 由 人 工 智 能 来
完成 ， 那么整个社会就可以在创新活动上投 入 更 多 的 资 源 。 马 克 思 所 讨 论 的 “自 由
人的联合体 ”， 就是 “在生产者自由平等的联合体的基础上按新方式来组织生产的社
会 ”，② 这一设想在很大程度上是与创新系统结合在一起的 。 在生产力高度发达 、 每
个个体最基本的生活物品得到保 障 的 前 提 下 ， 个 体 就 可 以 根 据 自 己 的 意 愿 更 加 主 动
和创造性地工作 ， 这便是数字创新能力的核心内涵 。

四 、 想象中的数字能力幻觉

尽管国家看似 在 数 字 革 命 的 背 景 下 拥 有 更 强 的 能 力 ， 例 如 ， 在 秩 序 能 力 方 面 ，
国家可以借助数字技术对政治 、 社会和经 济 的 发 展 进 程 进 行 掌 控 ， 然 而 ， 由 于 自 身
的数字能力并不强 ， 这 实 际 从 内 在 结 构 上 对 国 家 的 秩 序 能 力 提 出 了 诸 多 重 要 挑 战 。
因此 ， 笔者用 “想象中的数字能力幻觉 ” 对 此 加 以 概 括 。 人 们 可 能 会 认 为 ， 国 家 会
在数字技术的加持下出现自然 而 然 的 治 理 能 力 增 长 。 在 数 字 技 术 的 影 响 下 ， 尽 管 国
家对企业和公民个体行为的直 接 干 预 能 力 进 一 步 加 强 ， 然 而 ， 国 家 数 字 系 统 是 一 个
复杂巨系统 ， 而在这一复杂巨系 统 中 行 动 最 为 灵 活 的 并 非 国 家 ， 而 是 在 技 术 和 人 才
方面都有长期积累的平台型企 业 。 换 言 之 ， 平 台 型 企 业 对 数 字 技 术 的 应 用 及 对 未 来
新兴特征的反应要远快于国家 。 平 台 型 企 业 拥 有 的 强 数 字 能 力 以 及 规 则 塑 造 能 力 在
很大程度上会影响国家的自主 性 。 具 体 而 言 ， 国 家 治 理 能 力 在 应 对 快 速 数 字 化 变 迁
中出现的不适应主要表现为如下三方面 ：
第一 ， 国家构建数字秩序的 相 对 被 动 性 和 滞 后 性 。 政 府 形 态 的 数 字 化 转 变 是 数
字革命进程中的关键议题 之 一 。③ 然 而 ， 数 字 化 转 型 过 程 涉 及 诸 多 创 新 要 素 ， 国 家
作为一种整体性力量 ， 行动往往 相 对 缓 慢 ， 甚 至 对 于 一 些 新 理 念 采 取 较 为 保 守 或 是
排斥的态度 。 较之于此 ， 平台型企业往往具 备 很 强 的 创 新 潜 能 ， 通 常 以 打 破 传 统 秩
序为目标 ， 推动一些重大变革 ， 以助其成为 新 治 理 方 式 的 发 起 者 和 号 召 者 ， 从 而 推
动整个社会的数字化发展 。 因此 ， 在数字化 转 型 的 实 践 过 程 中 ， 国 家 作 为 一 种 整 体
性力量 ， 往往很难主动塑造 数 字 化 进 程 ， 而 更 多 表 现 出 刺 激 — 反 应 型 的 特 征 。 马 里
恩 · 杨森等人指出 ， 政府的数据开放虽然本 身 可 以 促 进 透 明 化 ， 但 由 于 政 府 在 隐 私

① Ｍａｒｉｏｎ　Ｆｏｕｒｃ
ａｄｅ　ａｎｄ　Ｆｌｅｕｒ　Ｊｏｈｎｓ，“ Ｌｏｏｐｓ，Ｌａｄｄｅ
ｒｓ　ａｎｄ　Ｌ
ｉｎｋｓ：Ｔｈｅ　Ｒｅｃｕｒｓ
ｉｖｉ
ｔｙ　ｏ
ｆ
Ｓｏｃ
ｉａｌａｎｄ　
　 Ｍａｃｈ
ｉｎｅ　Ｌｅａ
ｒｎ ｉ ，”
ｎｇ Ｔｈｅ ｏｒｙ　ａｎｄ　Ｓｏ
ｃｉｅ
ｔ ，
ｙ ｖｏｌ． ， ，
４９ ２０２０ ｐｐ．
８０３－８３２．
② 《马克思恩格斯选集》 第 ４ 卷，第 １９０ 页。
③ 参见米加宁等：《“数字空间” 政府及其研究纲领———第 四 次 工 业 革 命 引 致 的 政 府 形 态
变革》，《公共管理学报》２０２０ 年第 １ 期。
· ５４ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

保护和透明度等方面的努力不够 ， 导致数字化转型的优势没有得到完全发挥 。①
此时 ， 国家在数字行动中的 被 动 和 滞 后 反 应 可 能 成 为 一 个 致 命 问 题 。 对 此 ， 薛
澜认为 ， 国家在数字革命中应当 采 用 一 种 敏 捷 治 理 ， 这 要 求 国 家 承 认 技 术 变 化 比 以
前更快 、 更复杂 ， 并由此增加国家的应对速 度 ， 以 更 加 动 态 和 敏 捷 的 方 式 促 进 社 会
福利和技术开发 。② 由此 ， 国家 的 数 字 化 转 型 往 往 具 有 被 动 性 。 实 际 上 ， 在 许 多 地
方的数字化转型实践中 ， 不乏部 分 平 台 型 企 业 主 导 的 情 况 ， 地 方 政 府 更 多 扮 演 的 是
发包者或确认者角色 。 这种被动 型 的 数 字 化 ， 会 导 致 国 家 在 数 字 化 转 型 中 表 现 出 控
制无力的特征 。
第二 ， 国家面临对社会力量 进 行 充 分 赋 权 与 系 统 性 整 合 的 双 重 困 难 。 由 于 不 同
主体间的权力不平等 ， 数字化本 身 并 不 会 消 除 公 共 空 间 中 的 两 极 分 化 ， 反 而 可 能 造
成新的分裂与碎片化 。③ 因此 ， 国 家 一 方 面 需 要 对 多 元 社 会 力 量 进 行 充 分 赋 权 ， 尽
力消弭 “数字鸿沟 ”。 从战略规划层面来讲 ， 国家应强调一种数字包容 ， 这既能有效
消除数字技术排斥弱势群体所 造 成 的 数 字 鸿 沟 ， 也 是 实 现 社 会 公 平 的 基 本 需 要 。 同
时 ， 在具体操作层面 ， 还数于 民 是 赋 权 社 会 的 重 要 手 段 之 一 。 当 前 ， 数 据 的 流 转 和
使用多掌控在政府和企业手中 ， 公 民 个 人 在 数 据 的 可 得 性 和 可 及 性 上 仍 面 临 诸 多 障
碍 。 此外 ， 国家需要对公民现实生活和数字 生 活 之 间 的 平 衡 进 行 宏 观 调 控 ， 减 少 数
字依赖所导致的社会疏离和冷 漠 问 题 。 另 一 方 面 ， 国 家 还 需 要 应 对 数 字 世 界 的 分 散
性 ， 尤其是在应对重大突发事件中 的 快 速 反 应 力 和 系 统 性 整 合 能 力 。 詹 · 施 拉 迪 的
研究表明 ， 数字行动主义催生了 许 多 狂 热 小 组 ， 不 同 的 社 会 团 体 可 以 利 用 新 媒 体 绕
过不再代表他们的传统媒 体 。④ 实 践 中 ， 这 种 广 泛 性 社 会 动 员 与 一 些 平 台 型 企 业 形
成某种合谋 ， 可能放大集体的非理性 ， 加剧 民 粹 主 义 式 政 治 动 员 的 发 展 。 当 国 家 行
动与数字化发展所要求的快速反 应 和 极 强 适 应 性 之 间 形 成 紧 张 时 ， 强 社 会 舆 论 的 干
预可能使得国家对这类进程进行整体性干预变得尤为困难 。
第三 ， 国家通过对数字资源 的 再 分 配 来 激 发 社 会 活 力 面 临 诸 多 限 制 。 斯 考 切 波
认为 ， 国家能力的来源在于主权完整 、 国家 对 特 定 领 土 稳 定 的 行 政 军 事 控 制 、 忠 诚

① Ｍａｒｉ
ｊｎ　Ｊ
ａｎｓｓｅｎ　
ａｎｄ　
Ｊｅｒｏｅｎ　ｖａｎ　
ｄｅｎ　 Ｈｏｖｅｎ，“ Ｂ
ｉｇ　ａｎｄ　Ｏｐｅｎ　Ｌ
ｉｎｋｅｄ　Ｄａ
ｔ ａ（ＢＯＬＤ）ｉ ｎ
Ｇｏｖｅ ｔ：Ａ　Ｃｈａ
ｒｎｍｅｎ ｌｌ
ｅｎｇｅ　ｔｏ　Ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃ
ｙ　ａｎｄ　Ｐｒｉ
ｖａｃｙ？”Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｉｎ
ｆｏｒｍａ
ｔｉｏｎ
Ｑｕａｒｔ
ｅｒｙ，ｖｏ
ｌ ３２，２０１５，ｐｐ．
ｌ． ３６３－３６８．
② 参见薛澜、赵静：《走 向 敏 捷 治 理： 新 兴 产 业 发 展 与 监 管 模 式 探 究》， 《中 国 行 政 管 理》
２０１９ 年第 ８ 期。
③ Ｌｉｎｃｏｌ
ｎ　Ｄａｈｌｂｅ
ｒｇ，“Ｒｅ
ｔｈｉｎｋｉ
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Ｆｒａｇｍｅｎｔ
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ｏｎ Ｎｅｗ 　Ｍｅｄｉ
ａ　＆ Ｓｏ
ｃｉｅｔ ，
ｙ ｖｏｌ． ，
９ ｎｏ． ， ，
５ ２００７ ｐｐ． ８２７－８４７．
④ Ｊｅｎ　Ｓｃｈｒ
ａｄｅ， Ｔｈｅ　Ｒｅ
ｉ ｖｏ
ｌｕｔ
ｉｏｎ　Ｔｈａｔ　Ｗａ ｓｎ’ｔ： Ｈｏｗ　Ｄｉｇｉｔａ
ｌ　Ａｃ ｔｉ
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ｓ Ｃａｍｂｒｉ ，
ｄｇｅ Ｍａ ｓ
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ｓ Ｈａ ｒ
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ｓｉｔ
ｙ　Ｐｒｅｓ ， ，
ｓ ２０１９ ｐ．ｘｉｖ．
· ５５ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

且有技能的官员以及丰富的财政资源 。① 实际上 ， 斯考切波概括了国家的三个要素 ：

主权 、 人才以及资源 。 在目前的新数字世界中 ， 这三个要素都在向平台型企业倾斜 ，
这在西方资本主义国家尤其如此 。 可以看 到 ， 算 法 、 算 力 和 数 据 这 三 大 数 字 要 素 更
多地被平台型企业掌握 。 以算力 来 看 ， 最 重 要 的 算 力 设 施 是 云 计 算 中 心 或 大 数 据 中
心 ， 中国目前云计算实力 最 强 的 是 阿 里 、 腾 讯 、 华 为 等 企 业 。 再 看 算 法 ， 一 方 面 涉
及与数学相关的架构 ， 同时涉及 关 键 核 心 人 才 ， 而 这 些 人 才 绝 大 多 数 都 服 务 于 平 台
型企业 。 数据也是如此 ， 尽管公民个体享有 数 据 的 所 有 权 ， 但 数 据 实 际 却 是 掌 握 在
平台型企业手中 ， 企业为了实现 算 法 的 优 化 会 不 断 进 行 数 据 的 抽 取 和 占 有 。 这 些 都
将导致国家在数字化转型中出现内在困难和窘境 。 换言之 ， 尽管平台化意味着算力 、
算法和数据等资源要素的集中 ， 并 能 够 在 此 基 础 上 进 一 步 扩 大 规 模 效 应 ， 从 而 整 体
提升经济运作效率和治理效率 ， 但其很有可能造成罗德 · 罗兹提出的 “国家空心化 ”
后果 ， 即国家的部门功能正在被其他行为体所替代 。② 目前 ，“国家空心化 ” 在数字
化过程中已经开始展现 。 科恩的 研 究 表 明 ， 西 方 的 平 台 型 企 业 正 在 通 过 算 法 实 现 对
国家功能的部分替代 。③ 平台型企 业 在 数 字 化 转 型 中 掌 握 的 “通 过 算 法 的 权 力 ”，④
使其行为越来越表现出类 似 国 家 的 特 征 。 相 比 之 下 ， 政 府 则 扮 演 着 确 认 者 的 角 色 。
例如 ， 各地的智慧城市项目中 ， 由于地方政 府 在 数 字 能 力 方 面 非 常 薄 弱 ， 因 此 往 往
发包给平台型企业进行建设 ， 平 台 型 企 业 在 完 成 建 设 后 将 设 施 交 给 地 方 政 府 ， 再 由
地方政府成立国资背景公司进行运营 。 而这种公私合作往往出现运营效果不太理想 、
民众参与度较低 、 应对突发事件无力等问题 。

五 、 国家数字能力建设的评价框架

在数字时代 ， 国家治理体系 和 治 理 能 力 都 需 要 再 造 ， 国 家 治 理 的 流 程 也 需 要 再
造 。 在国家治理现代化进程中 ， 要根据现实 的 治 理 需 要 、 结 合 具 体 国 情 来 推 进 实 体
制度的创新 ， 坚持 “从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化 ”。⑤ 数字化转
型为治理优化提供了机会 ， 如数字化可以 增 加 国 家 精 准 干 预 的 能 力 。 但 是 ， 如 斯 蒂

① ｌ， “Ｂｒ
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ｒｓｉｔ Ｐｒ
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ｓｓ，１９８５，ｐｐ．１６－１７．
② Ｒｏｄ　Ｒｈｏｄｅｓ，“ Ｔｈｅ　
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　ｔｈｅ　Ｓｔａｅ：Ｔｈｅ　
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ｌ　Ｑｕａｒｔｅｒ
ｌｙ，ｖｏ ｌ．６５，ｎｏ．２，１９９４，ｐｐ． １３８－１５１．
③ Ｊｕｌ
ｉｅ　Ｃｏｈｅｎ，Ｂｅ
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ｌ
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ｓｍ ｐ．５９．
④ Ｄａ
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ｓ Ｎｅｗ 　
Ｍｅｄｉａ　＆ Ｓｏ
ｃｉｅｔ ，
ｙ ｖｏｌ． ，
１１ ｎｏ． ， ，
６ ２００９ ｐｐ．
９８５－１００２．
⑤ 《习近平谈治国理政》 第 １ 卷，北京：外文出版社，２０１８ 年，第 ９２ 页。
· ５６ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

芬 · 拉维图所指出的 ， 由于国家自身的数 字 能 力 不 足 ， 绩 效 评 估 、 政 策 有 效 性 等 方
面出现了不少错误测量的 问 题 。① 因 此 ， 国 家 数 字 能 力 的 构 建 还 需 要 在 科 学 的 评 价
框架下推进 ， 具体可从两个维度展开 。
第一 ， 自主性 。 斯考切波将国家 追 求 与 社 会 力 量 不 同 目 标 的 特 征 概 括 为 国 家 自
主性 。② 从国家自主 性 的 角 度 来 思 考 ， 数 字 核 心 资 源 需 要 更 多 地 掌 握 在 国 家 手 中 。
自主性涉及的数字核心资源主 要 包 括 两 类 ： 数 字 基 础 设 施 和 数 字 人 才 。 数 字 基 础 设
施的自主性意味着 ， 某些关键领域 或 者 核 心 技 术 设 施 应 该 由 大 型 国 有 企 业 来 提 供 支
撑 。 这里要做一个区分 。 如果仅仅涉及社会 大 众 的 消 费 或 娱 乐 产 业 ， 可 以 完 全 交 由
民营公司来提供数字设施 。③ 然而 ， 涉及关系国家安全或国计民生的核心领域 ， 不可
避免地需要由国家的自主数字能力来支撑 。 另外 ， 自主性还体现为数字基础设施的国
产化 。 之所以强 调 国 产 化 ， 一 方 面 是 因 为 国 产 化 将 根 本 性 地 决 定 自 身 数 字 能 力 的 强
弱 。 如果一国数字化转型所依赖的数字设备大量依赖国外供应 ， 一旦遭到他国的技术
封锁和限制 ， 那么该国的整体性数字能力都会受到影响 。 这种趋势在中美摩擦中已现
端倪 。 另外 ， 国产化还可以大大提高数字系统的安全性 。 一些国际设备提供商在数字
设备中往往会安插后门 ， 这可能会成为干扰或影响他国数字化安全的关键因素 。
目前 ， 由于数字技术相关人 才 的 薪 资 水 平 较 高 ， 人 工 智 能 、 区 块 链 等 方 面 的 优
秀人才往往会优先选择平台型 企 业 。 这 导 致 的 长 期 效 应 是 ， 大 量 优 秀 人 才 进 一 步 向
企业集聚 ， 而国家数字化人才的储备则越 来 越 匮 乏 。 当 然 ， 国 家 在 一 些 突 发 事 件 或
特殊情境下也可以向相关 企 业 借 调 人 才 ， 但 数 字 化 是 一 个 长 期 的 、 持 续 性 的 过 程 ，
这种人才资源的不平衡在根本上会影响到数字治理能力 。 数字化转型的关键是人才 ，
只有在政府 、 科研院所及国企有充分数量 、 质 量 的 数 字 化 人 才 ， 以 国 家 为 中 心 的 自
主性数字化转型才能真正启动 。 总 之 ， 国 家 需 要 通 过 政 策 平 衡 或 资 源 倾 斜 来 确 保 相
关国家研究机构或大型国企拥有 充 足 的 数 字 化 人 才 ， 并 通 过 这 些 人 才 的 工 作 和 努 力
来保障国家关键数字资源的自主性 。
当然 ， 国家数字能力的自主 性 并 不 是 绝 对 的 越 强 越 好 ， 而 是 要 与 经 济 社 会 发 展
的基本条件相契合 。 数字能力的基础是各种数字资源和人才资源 ， 会涉及大量成本 ，
而追求绝对规模和绝对能力 ， 可能造成两 个 负 面 后 果 。 一 方 面 ， 绝 对 能 力 可 能 会 因

① Ｓｔ
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ｌ． ６，２０１６，ｐｐ．８６４－８７２．
② ｌ， “Ｂｒ
Ｔｈｅｄａ　Ｓｋｏｃｐｏ ｉｎｇｉ
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ｌ ｅｄｓ．Ｂｒｉｎｇ　
ｔｈｅ
Ｓｔａ
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Ｂａｃ
ｋ　Ｉｎ，ｐ．
９．
③ 云计算是数字化的底座， 因 为 一 切 数 字 行 为 都 需 要 依 赖 计 算， 而 云 计 算 是 一 种 更 为 集
约和整合性的计算 模 式。 目 前， 民 营 企 业 在 中 国 云 计 算 发 展 中 发 挥 了 重 要 作 用， 投 入
了大量的资源。
· ５７ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

为成本过高而不可持续 。 因此 ， 数 字 自 主 能 力 在 建 设 时 要 以 基 本 的 经 济 社 会 发 展 条
件为基础 ， 即 “它 的 存 在 和 发 展 归 根 到 底 都 应 该 从 社 会 的 经 济 生 活 条 件 中 得 到 解
释 ”，① 必须考虑数字化成本 。 另一方面 ， 绝对能力可能导致绝对权力 ， 而绝对权力
可能引致强烈的社会反弹 。 因此 ， 过强的数字权力可能最终影响治理效果 。
第二 ， 嵌入性 。 嵌入性逻辑的关 键 在 于 要 将 国 家 数 字 能 力 与 企 业 数 字 能 力 和 社
会数字能力整合在一起 ， 即发展 一 种 对 经 济 单 元 和 社 会 单 元 的 嵌 入 性 数 字 能 力 。 国
家要充分贯彻整体意志并达到公 共 政 策 的 目 标 ， 同 样 需 要 将 嵌 入 企 业 和 社 会 中 的 数
字能力与国家自主数字能力结合 起 来 。 这 样 的 嵌 入 性 能 力 可 以 减 少 国 家 在 数 字 领 域
的投入 ， 同时可以通过适度授权以 及 选 择 性 激 励 等 方 式 激 活 企 业 和 社 会 大 众 的 创 新
潜能 。 嵌入性能力的建设要求国 家 与 平 台 型 企 业 合 作 ， 并 通 过 对 平 台 型 企 业 的 适 度
干预和政策创新 ， 与平台型企业 形 成 一 种 嵌 入 性 的 关 系 ， 以 此 来 获 得 一 定 程 度 的 数
字能力 。 嵌入性能力意味着国家 同 平 台 型 企 业 进 行 充 分 合 作 ， 并 在 已 有 的 数 字 设 施
基础上实现自己的治理意图 。 福 卡 德 指 出 ， 一 方 面 企 业 在 数 字 时 代 需 要 像 国 家 一 样
来思考社会问题 ， 在建立数据搜 集 框 架 和 分 析 模 型 前 形 成 良 好 的 道 德 标 准 ， 另 一 方
面国家也需要像企业一样 行 为 。② 这 两 种 观 点 看 似 矛 盾 ， 但 实 际 上 反 映 了 国 家 与 企
业在未来治理中加强合作的必要性 。
此外 ， 嵌入性逻辑还体现为 对 社 会 的 嵌 入 ， 即 对 少 数 群 体 的 包 容 性 。 国 家 要 具
有宽谱系的普遍性 ， 正如列宁指出的 ，“对我们来说 ， 重要的就是普遍吸收所有的劳
动者来管理国家 ”。③ 因此 ， 要 发 展 包 容 性 的 数 字 化 ， 将 人 文 关 怀 注 入 数 字 化 进 程 ，
就需要更多考虑弱势群体在数字 化 中 的 处 境 和 感 受 。 玛 丽 亚 · 巴 卡 捷 娃 指 出 ， 国 家
可以通过推动生活世界与政治的互动 ， 来扩大弱势群体在数字化时代的政治参与 。④
通过数字技能的培训以及数字使用习惯的培养 ， 少数群体可以逐步增强数字化手段的
运用 。 这种整体性还意味着 ， 不能一味地强调数字化的线性发展 。 西方关于加速主义
的讨论表明 ， 加速策略往往会导致问题的集中爆发 。 因此 ， 笔者主张一种复合调速主
义 ， 对数字化发展应进行一种复合化的调速 。 在一些领域 ， 如在参与国际竞争时 ， 可
以适当地推动加速 ， 而在一些生活领域 ， 则可以适当地强调减速 。 这种多速度复合才
能够形成一种多样化的数字化 ， 更多地保护弱势群体在数字化过程中的利益 。

① 《马克思恩格斯选集》 第 ４ 卷，第 ２５８ 页。

② 参见 Ｍａ ｒ
ｉｏｎ　
Ｆｏｕｒｃａｄｅａｎｄ　
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Ｇｏｒｄｏｎ，“ Ｌｅａｒｎ
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ｌ　Ｅｃｏｎｏｍｙ，ｖｏ ｌ．１，ｎｏ．１，２０２０，ｐｐ． ７８－
１０８； Ｍａｒ
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ｅｗ ｖｏ ｌ． ，
１５ ｎｏ． ， ，
１ ２０１７ ｐｐ． ９－２９．
③ 《列宁全集》 第 ３４ 卷，北京：人民出版社，１９８５ 年，第 ４９ 页。
④ Ｍａｒｉ
ａ　Ｂａｋａｒｄ
ｊｉｅｖａ，“Ｓｕｂａ
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ｖｉｓｍ：Ｌ ｉ
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ａｎｄ　 Ｐｏｌ
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ｒｎｅ
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Ｉｎｆｏｒｍａｔｉ
ｏｎ　Ｓｏｃ
ｉｅｔｙ，ｖｏｌ．２５，２００９，ｐｐ．９１－１０４．
· ５８ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

以自主性和嵌入性为横轴和纵轴 ， 可以进一步区分出国家数字能力的四种类型 。
第一 ， 双强平衡型 。 这是一 种 理 想 类 型 ， 要 求 国 家 的 自 主 性 能 力 强 ， 同 时 其 对
经济和社会单元的嵌入性能力也 较 强 。 由 于 自 主 性 和 嵌 入 性 在 某 种 程 度 上 会 形 成 一
定的紧张关系 ， 这意味着要在两 种 能 力 之 间 不 断 进 行 动 态 平 衡 。 在 现 实 的 数 字 领 域
中 ， 这样的理想类型尚未出现 。
第二 ， 国家强力型 。 这一类型 的 特 点 是 ， 国 家 在 基 础 设 施 和 人 才 方 面 都 有 较 强
的自主性 ， 因此可以有效摆脱经济 单 元 和 社 会 单 元 的 影 响 而 直 接 进 行 数 字 领 域 的 治
理 。 同时 ， 由于其对经济和社会单元的嵌入 性 较 弱 ， 在 治 理 过 程 中 不 可 避 免 地 存 在
“自上而下 ” 的强力主导特征 。① 此外 ， 这种治理方式的行政成本较高 ， 实际效果可
能大打折扣 。 目前 ， 这样类型的国家案例还 较 少 ， 因 为 绝 大 多 数 领 先 的 数 字 实 践 都
由平台型企业来推动 。 从世界范 围 来 看 ， 绝 大 多 数 的 国 家 在 数 字 领 域 的 投 入 都 相 对
较少 ， 反应也相对缓慢 。 国家整体的自主性数字能力较弱是一个全球性的问题 。
第三 ， 社会灵活型 ， 表现为 一 种 以 社 会 为 中 心 的 灵 活 应 对 体 制 。 一 方 面 ， 国 家
在数字领域的自主性较弱 ； 另一方面 ， 国家 对 社 会 的 嵌 入 性 较 强 ， 即 通 过 积 极 地 干
预经济和社会单元 ， 以委托治理的方式来 实 现 国 家 治 理 目 标 。 然 而 ， 委 托 治 理 的 方
式可能同时导致国家能力产生 系 统 性 危 机 。 这 也 是 美 国 当 前 面 临 的 问 题 。 由 于 资 本
主义国家的特点 ， 美国国家数字 能 力 深 受 平 台 型 公 司 的 影 响 ， 近 年 来 美 国 国 会 对 平
台型公司的多次听证都反 映 出 这 一 特 点 。② 因 此 ， 美 国 面 临 着 从 社 会 灵 活 型 向 双 强
平衡型调整的必要性 ， 当然这个过程中可能会面临利益集团巨大的干扰 。
第四 ， 双重脆弱型 。 这种类型的国家在数字领域的自主性较弱 ， 对经济和社会单
元的嵌入性同样较弱 。 这也是目前世界上绝大多数发展中国家的状况 。 一方面 ， 在数
字革命快速发展过程中 ， 由于经济发展水平和发展阶段的限制 ， 国家缺乏较强的数字
能力 。 另一方面 ， 国内缺乏有力的数字类民族企业 ， 因此数字治理多依靠平台型跨国
公司 。③ 与交给国内的数字类民族企业的委托治理相比 ， 这种委托治理是一种完全外
包式的 、 弱嵌入型的治理方式 。 这种双重脆弱型是最为糟糕的类型 ， 国家在数字治理
中缺乏有效设施 、 人才以及工具来应对数字革命中极为复杂的变化和诸多挑战 。

结语 ： 在动态平衡中构建国家数字能力

目前 ， 中国的国家数字能力 建 设 更 多 地 反 映 出 社 会 灵 活 型 这 一 特 征 ， 主 要 通 过

① 俄罗斯在数字经济发展 中， 继 承 了 苏 联 时 期 遗 留 下 来 的 国 家 强 力 主 导 和 干 预 特 征。 参
见张冬杨：《俄罗斯数字经济发展现状浅析》，《俄罗斯研究》２０１８ 年第 ２ 期。
② 参见马澈：《隐私、言论与平台规制———基于扎克伯格听证会的议题分析与思考》， 《现
代传播》２０２０ 年第 １ 期。
③ 参见沈玉良等：《是数字贸易规则，还是数字 经 济 规 则？———新 一 代 贸 易 规 则 的 中 国 取
向》，《管理世界》２０２２ 年第 ８ 期。
· ５９ ·
中国社会科学 　２０２３ 年第 １ 期

平台型企业的委托治理 以 及 激 发 社 会 大 众 的 数 字 参 与 来 实 现 数 字 领 域 的 治 理 目 标 。
这种类型的优点是治理目标的实 现 成 本 较 低 ， 可 以 有 效 地 借 助 平 台 型 企 业 来 实 施 治
理 ； 缺点是在数字秩序构建中可 能 出 现 委 托 治 理 面 临 的 困 难 。 由 于 平 台 型 企 业 在 委
托治理过程中越来越多地占有基 础 性 的 数 字 设 施 和 大 量 人 才 ， 因 此 要 推 动 国 家 数 字
能力从社会灵活型转向双强平衡型 ， 基本逻辑就是要增强国家在数字领域的自主性 。
当然 ， 这样的自主性也要同嵌入性处在一 种 动 态 平 衡 的 状 态 。 所 谓 动 态 平 衡 ， 指 的
是对自主性和嵌入性形成准确判断并及时调整 。
一方面 ， 自主性是国家数字 能 力 建 设 的 根 本 。 自 主 性 强 调 国 家 在 建 设 整 体 数 字
架构过程中 ， 具有独立保障数字 基 础 设 施 和 吸 引 数 字 人 才 的 能 力 。 没 有 国 家 的 自 主
数字能力 ， 就可能会出现数字化 转 型 根 基 不 牢 的 问 题 ， 而 在 缺 乏 基 本 能 力 的 前 提 之
下 ， 国家数字主权可能会受到削 弱 ， 国 家 对 整 体 性 目 标 的 掌 控 能 力 也 可 能 会 受 到 影
响 。 尤其是当企业拥有较高自主权限时 ， 往 往 会 遵 循 “私 利 驱 动 ” 原 则 ， 将 掌 握 的
公共资源向私域或境外延伸 ， 进而增加国 家 安 全 风 险 。 因 此 ， 国 家 需 要 建 立 明 确 的
责任机制 ， 同时增强自身的数字能力 。 例如 ， 中 国 未 来 可 能 会 构 建 国 家 整 体 的 政 务
平台 ， 而这种平台背后所依赖的云计算资源就需要由国家自身的数字能力来提供 ，①
需要国营云的发展 。② 此外 ， 国家还需要积极吸纳海外数字人才 ， 如欢迎在国外工作
的华裔数字人才归国 ， 或者是运用 更 加 开 放 的 移 民 政 策 吸 引 他 国 的 优 秀 数 字 人 才 为
中国的数字化建设服务 。
增强国家在数字领域的自主 性 ， 要 求 从 整 体 角 度 来 推 动 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能
力现代化 ， 以系统思维来考 虑 、 设 计 数 字 能 力 架 构 和 数 字 规 则 。 相 较 而 言 ， 之 前 的
电子政务往往是基于各部门的实 际 工 作 来 设 计 数 字 系 统 ， 以 至 于 实 际 运 作 中 一 些 部
门之间出现紧张 。 例如 ， 围绕推动科技发展 ， 科 技 部 门 更 多 会 考 虑 科 技 的 落 地 和 应
用 ， 而人力资源部门则需要考虑科技创新 可 能 带 来 的 社 会 失 业 风 险 。 因 此 ， 在 全 力
推动科技发展和数字化的过程 中 ， 需 要 将 两 者 结 合 起 来 ， 在 科 技 发 展 的 基 础 之 上 保
障一定程度的社会就业 。 再如数 字 经 济 ， 主 要 推 动 部 门 如 工 信 部 门 主 要 考 虑 的 是 相
关企业的发展和一些示范项目的 落 地 应 用 ， 而 网 信 部 门 或 安 全 部 门 则 更 多 需 要 从 跨
境数据流动以及关键数据的安 全 性 等 方 面 考 虑 问 题 。 因 此 ， 在 设 计 规 则 时 需 要 多 部
门共同协调 ， 从 整 体 上 提 升 国 家 数 字 能 力 ， 为 国 家 加 强 在 数 字 领 域 的 自 主 性 形 成
合力 。
另一方面 ， 嵌入性要求将国家自身能力与社会和企业的数字能力进行有机整合 。
在快速发展的数字革命中 ， 国家 自 身 能 力 往 往 具 有 一 定 的 局 限 性 ， 因 此 需 要 纳 入 大

① Ｔｉｍ　Ｏ’Ｒｅｉｌ
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ｒｎａｎｃ
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ｔｉｏｎ，ｖｏ
ｌ．６，ｎｏ．１，２０１１，ｐｐ．１３－４０．
② ２０２２ 年 ７ 月的报道称，国资委 正 在 启 动 央 企 国 资 云， 以 中 国 电 信 的 天 翼 云 为 主， 并 期
望形成国家云的基本框架。
· ６０ ·
 国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设

量社会资源来减少数 字 转 型 的 成 本 ， 同 时 以 适 度 授 权 的 方 式 激 发 社 会 的 创 新 潜 能 。
围绕技术展开的嵌入性能力可以 弥 合 社 会 风 险 和 治 理 资 源 之 间 的 鸿 沟 ， 实 现 国 家 对
复杂社会的回应 。 这意味着国家可以与平 台 型 企 业 充 分 合 作 ， 通 过 “众 包 ” “外 包 ”
等多元参与方式实现社会效益最大化 。 例 如 ， 百 度 上 线 的 “新 冠 肺 炎 疫 情 分 布 ” 地
图 ， 接入了公安部道路交通安全 研 究 中 心 和 各 地 方 政 府 ， 有 助 于 提 升 医 疗 信 息 各 级
沟通的流畅度 。 再如 ， 浙江省和阿里巴巴一同 建 立 了 数 字 浙 江 运 营 有 限 公 司 （简 称
“数字浙江 ”）， 旨在提高政府数字化转型中 的 社 会 参 与 度 ， 探 索 全 新 的 社 会 化 数 字
政府模式 。 同时 ， 国家还需要加强规则制定能力来协调和治理经济社会问题 。
嵌入性将国家视为一个系统 整 合 体 ， 这 一 思 路 会 充 分 考 虑 到 经 济 单 元 和 社 会 单
元的主动性和积极性 ， 即通过将国 家 有 效 和 充 分 地 嵌 入 经 济 单 元 和 社 会 单 元 来 实 现
国家治理目标 。 其优点是通过委 托 治 理 方 式 可 以 大 大 节 省 某 一 领 域 的 治 理 成 本 ， 避
免重复投资和重复建设 ， 且可以通过不断试错来避免颠覆性错误 。 但需要注意的是 ，
由于必须依赖某类经济或社会单元 ， 因此相关单元的利益可能影响国家的整体决策 ，
甚至可能干扰整体性目标 。
那么 ， 如何实现自主性能力和嵌入性能力之间的动态平衡 ？
第一 ， 要坚持辩证法和适度原则 。 自主性能力和嵌入性能力 ， 两者都不能偏废 ，
也不能过度强调 ， 否则 “过犹不及 ”。 在两者的动态平衡中 ， 实际上存在着两组辩证
法 。 一是效率与公平的平衡 ， 一 是 收 益 与 成 本 的 平 衡 。 在 数 字 治 理 中 ， 一 方 面 要 考
虑敏捷治理的问题 ， 并在敏捷治理中体现 全 社 会 的 公 平 性 。 另 一 方 面 ， 要 实 现 这 些
治理目标 ， 就会涉及成本和收益的平衡 。 要 达 到 效 率 和 公 平 、 收 益 和 成 本 这 两 类 辩
证法的目标 ， 需要不断地在自主性能力和嵌入性能力间进行动态调整 。
第二 ， 及时测量和动态评估 。 在 实 现 动 态 平 衡 的 过 程 中 ， 对 自 主 性 能 力 和 嵌 入
性能力要实现更加有效和精准 的 测 量 。 掌 握 比 较 有 效 的 观 测 性 指 标 ， 才 能 够 实 施 动
态监测并适时地给予方向性评估 。 例如 ， 一 旦 某 些 自 主 性 指 标 变 得 显 著 ， 就 意 味 着
目前已经处在 过 强 的 状 态 。 当 然 ， 这 样 的 观 测 指 标 也 要 根 据 实 际 情 况 进 行 适 时 地
调整 。
第三 ， 进行阶段性微调 。 动态 平 衡 并 不 是 可 以 一 劳 永 逸 地 实 现 ， 而 是 处 在 阶 段
性的动态纠正之中 。 例如 ， 某些自主性能力 的 指 标 已 经 达 到 一 定 阈 值 ， 同 时 在 实 现
一些治理任务时行政成本已经过 高 ， 此 时 就 要 适 时 地 启 动 朝 向 嵌 入 性 能 力 的 微 调 策
略 ， 并通过观察治理成本等重要指标来考 察 阶 段 性 微 调 的 目 标 是 否 实 现 。 另 外 ， 在
阶段性微调过程中 ， 还要准备充 足 的 政 策 工 具 箱 ， 使 得 微 调 较 少 地 损 害 相 关 单 元 或
个体的实际利益 。 总之 ， 阶段性微调要在较 小 社 会 成 本 的 基 础 上 发 生 ， 并 以 一 种 柔
性治理的方式加以运行 。

〔责任编辑 ： 刘 　 倩 〕

· ６１ ·
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