行政的意涵

一、 政治觀點 – 政治中行政機關所管轄的事務
1. 以三權分立為基礎(魏勞畢)
2. 政治運用論:古德諾「政治乃國家意志的表現，行政乃國家意志的執
行。」
二、 管理觀點
1. 古力克 POSDCORB
2. 尤偉克：行政是一種藝術，也是一種技術
3. 費堯：計畫、組織、領導、協調、控制(行政五大功能與管理五大程
序)
三、 公共政策
Dye 公共政策是政府選擇作為或不作為之行為
四、 公共性：NPA、發揮效率+回應+前瞻角色功能
公共行政的界說(105 原三)
一、 政治界說
1. 政府的作為
2. 涉及直接和間接的提供服務
3. 政策制定循環的一個階段
4. 執行公共利益
5. 集體的力量完成個人無法單獨為之的事：提供公共財，基礎建設
二、 管理界說
1. 行政部門的作為
2. 管理專業：行政的運作推動落在中層管理者
3. 官樣文章的米老鼠
4. 藝術而非科學
三、 法律界說
1. 法律的運作
2. 管制：漢摩拉比法典
3. 國王的恩典
4. 竊盜行為：社會資源的重分配、自由放任主義的理想
四、 職業界說
1. 職業類別
2. 文稿競賽
3. 行動中的理想主義
4. 學術領域
5. 專業活動：
i. 含括一種全職的職業
ii. 具備規範行為期望和倫理典則
iii. 為提升維護水準所設立的專業組織
iv. 專業化知識以教育、訓練為基礎
v. 服務導向
vi. 決策時有一定程度自主權

1
行政的意象
1. 行政是種公僕意象：政治是主人、行政是僕人，代議政治框架下對行
政的要求
2. 行政是水利工程延伸：源自農業文明的傳統
3. 行政是軍事組織縮影：古代生存與文明的維持
4. 行政是政府的第四部門：行政是專業知識，也就是權力(黑堡宣言)
5. 行政是文官志業和官僚的輪迴
行政學理論的發展
一、 效率與傳統(1887-1930)：工業革命後發展，視組織為靜態的機器，
嚴密監督、集權、控制的管理哲學。
二、 人性觀念與修正(1930-1960)：人群關係學派，人是管理的中心，組
織中的社會、心理的與人有關的因素。
三、 動態觀念與整合(1960-)：系統理論、權變理論
四、 追求專業的當代理論(1970-)：NPA、NPM、黑堡
典範
指在一個正規學科中，用以規範其問題概念、假設、研究方法、假定、理論、
語言等基本共識，並且獲取正當的地位。
1. 一種信念或信念系統
2. 世界觀
3. 觀察的方式
4. 普遍性觀點
5. 最高的共識單位
典範形成過程
1. 前典範：不同理論派別競爭無法凝聚共識
2. 典範：一但科學知識、理論累積到相當程度，主導性典範即得以建立，科
學社群不容許成員挑戰主導典範中的理論概念
3. 危機：出現異例
4. 科學革命：多數論者對主導典範提出質疑，構思代替典範
行政學五大典範(亨利)
一、 政治與行政分立(1900-1926)：
古德諾<政治與行政>，懷特<公共行政研究導論>。強調行政研究可以價
值中立，研究經濟、效率。
二、 行政原則的追求(1927-1937)：
建立放諸四海皆準的行政原則以達成組織目標。魏勞畢-<公共行政原理>，
古立克尤偉克<行政科學論文集>。不重視差異性比較，缺乏公共性的討論，
與企業組織研究無差異。機械的效率觀，行政原理只是一種規範性原理而
非經驗性。POSDCORB。(賽蒙：只是行政諺語，他認為行政學應發展 1.
社會心理學為基礎的純粹行政科學 2.結合政治經濟社會學以解決問題的應
用行政科學)(WALDO 認為缺乏核心價值，質疑政治行政二分)
三、 公共行政即政治學(1950-1970)：
重建行政學政治學的關係，兩者皆在討論公共事務內涵。高斯。成為政治
學附庸，主張當代行政理論即政治學理論，著重個案研究與比較行政。

2
 Waldo 形容：行政處於尷尬的二等公民地位。
四、 公共行政即管理學(1956-1970)：
馬區賽蒙<組織>。強調行政就是管理的「類同管理」，學習企業組織管理，
管理科學的方法論，著重組織行為的實證及量化研究。Waldo：公共行政
面臨認同危機，雖大肆擴張邊緣，卻沒保留並創造核心
五、 公共行政即公共行政(1970-)：
全國公共事務與行政學聯盟(NASPAA)成立。對前 2 典範不滿，行政學趨
向獨立發展，出現公共政策、NPA、公共選擇等學派，均為解決公共問題，
提升治理能力。

政治與行政的關聯：
Svara 提出，「任務制定」(組織理念目標即作為)為政治人物職責，「機關管
理」(行政功能的支援性活動)行政人員職責，而「政策」(政策決定)「行政」(政
策目標達成所需的具體決定)宜採雙方分工聯手。

丹哈特就主觀(人性為主動有意志的)/客觀(人性被動受制於結構與環境)面相和
政治(回應與課責)/組織(效率與效能)面相，分為 4 個類型：
1. 客觀+組織=行政控制典範
科學提供了工具性陳述，用來控制組織成員的行為，反映經驗分析的科學取向
及技術理性的目標成就。解釋-預測-控制。Simon 的理性決策。
2. 主觀+組織=組織學習
組織運作成敗應及於成員對組織感受，組織成就與個人發展同時實現。人文主
義的行政=組織民主論+行動理論。Golenbiewski 的組織發展理論：透過道德
管理達到組織和個人的整合，透過分權解決道德問題魏組織發展的基本價值提
供指引，合作-共識體系的倡導。仍側重在技術面而較輕忽理論面。
3. 主觀+政治=政治教育
行政倫理學的倡導。Waldo 民主行政：政治是希臘的、行政是羅馬的。兩者來
源雖不同，卻能互相調和，使民主行政得以建置。應設計「公正國家」以符合
時代。提倡社會性效率，強調效率與公共利益、個人主義、自由、平等等其他
人文價值相結合。未來的官僚型態應兼顧服務性官僚、參與式官僚、代表性官
僚。行政官僚扮演專業菁英，具有專業能力、人文素養，建立行政倫理，獨立
判斷，捍衛憲政。
4. 客觀+政治=政治結構
公共選擇途徑。非市場之決策制定的經濟研究。方法論的個人主義，政府的制
度設計應多元分權(取代 Weber)。Ostrom 多元分權的民主行政：多元的決策
中心、多元權威的組織結構、自我管理、分權、行政的政治色彩(不分立)。其
主張為：分權防止決策者腐敗、回應民眾的需求偏好、多元決策帶來良性競爭、
分權帶來最大化的效率
政府應達成任務(職能)與執行工具
1. 保護民眾生命財產
2. 確保民生資源供給
(以上為警察國家、有限政府時代)

3
 3. 照顧孤苦無依(石油、退休金)
4. 促進經濟穩定與均衡發展
5. 提升生活品質與個人成就(住宅普及、文化生根)
6. 保護自然環境
7. 獎勵科學發展
執行工具
1. 現金給付
2. 底層結構建設養護
3. 服務提供
4. 行為管制
5. 治理能力

行政國
1. Waldo 提出，形容政府職能擴張、規模日趨龐大、行政權力獨大、人民依
賴政府及行政部門與官僚政策影響力漸增的現象。（非指立法、司法權將消
失）
2. 在此趨勢下，官僚在政策過程及行政運作扮演關鍵角色，羅聖朋稱為「行政
國衛士」。

政府成長理論
1. 價值轉變：不再是必要之惡
2. 社會發展：人口增加、位移效果(危機時期支出便增加)
3. 經濟混合：華格納法則(政府成長係回應工商業界擴張投資需求)、凱因斯主
義(刺激需求帶來經濟發展)
4. 政治過程：普樂現象(民眾需求增加)、利益團體的自由主義、選舉支票
5. 科層習性：獨佔服務者(無效率)、包默病症(政府生產力低但是加薪幅度並不
低，且為獨佔市場，缺乏競爭力)、預算浮編、公務員爭取自身權益
行政權力的來源
1. 政府成長理論
2. 政治制度的權力漏洞：立法機關的弱勢、政治領導的限制
3. 科層體制自我條件成熟：專業知能、裁量權限、動員支持

政治領導(政務官)應展現的能力
1. 瞭解情勢、界定問題
2. 尋求、選擇方案
3. 發動、運用政治資源
4. 溝通說服、斡旋妥協
5. 掌握、推動組織活動
公共性的第二層意涵：指涉對象 Frederickson
1. 多元團體模式：利益團體協商的均衡點，對象即利益團體
2. 代議政治：政治的體現及法律的展現，對象為民選首長及代表
3. 公共選擇：每個成員依其功利觀點計算個人利益的總合，對象是政府功能的

4
 消費者
4. 服務顧客：顧客滿意，對象為得到第一線服務或管制的團體
5. 公民資格：公民對話所形成的共享價值，對象指有知識又肯參與的公民

公共性的功能
1. 凝聚
2. 合法化
3. 授權
4. 代表

公共行政追求的價值
1. 效率：投入與產出的比率
2. 效能：投入資源所產生的影響，達到設定目標的程度
3. 公平：提供每個公民平等的服務
4. 回應：政策須反映大眾或利害關係人的偏好

哈蒙-行政類型格道

前瞻型最理想。

固賽爾-公共利益的價值要素
1. 關注邏輯性：建立政策倡導與規範目標的有效連結
2. 議程的察覺：關照社會需求
3. 合法性與道德：唐斯「最低限度的共識」
4. 政治回應
5. 考量結果

5
6. 政治共識

公共利益組成要素
1. 憲政體制
2. 德性的公民
3. 對集體與非集體公眾的回應
4. 慈悲與大愛

公共行政的性質(關切重點)
1. 提升公共性
2. 發展公共政策
3. 執行公共政策
4. 建立民主行政
5. 詮釋社會問題：以設身處地的心態面對問題的多重實際
6. 了解人類行為與互動
7. 探求行政知識
公共行政的獨特性質
1. 受法規程序的限制
2. 權威的割裂
3. 高度公共監督(金魚缸效應)
4. 政治因素的影響
5. 目標太多、模糊不清，不易測量
6. 不受市場競爭影響
7. 具有強迫性

公共管理者應扮演的角色 by Minzberg
一、 人際角色
1. 頭臉角色：象徵意義
2. 領導者
3. 聯絡人
二、 資訊角色
1. 監控者
2. 傳播者
3. 發言人
三、 決策角色
1. 企業家
2. 干擾處理者
3. 資源配置者
4. 談判者
行政能力的培養(行政能力的三角)
一、專業能力
1. 精通工作技術

6
 2. 了解法規程序
3. 熟識資訊科技
二、管理能力
1. 打造願景
2. 發展策略：動用組織資源找出差異化政策開拓機會
3. 講究方案管理：有效率的政策方案實施
4. 溝通協調
5. 評估與變革
三、政治能力
1. 了解行政運作的情境系絡
2. 爭取外在支持
3. 實踐倫理責任
4. 善用跨域協調

Alisson&Sayre：公部門與私部門在重要處不同，在不重要處相同

Ventriss:行政雖是政府的核心，公共才是國家的重心

Friedricson:行政學是一門借用學科(科際整合)

公共財的特性
1. 非排他:產生 Free-ride
2. 非敵對:國防
3. 外部性
4. 利益均霑:個別團體不能表達的需求，由政府主動提供，如社會住宅
5. 擁擠性:如假日公園

7
8
羅爾斯正義論
1. 每個人都有平等的權利，享有一完備體系下的各項平等自由權(平等權原則)
2. 社會及經濟的不平等須滿足的條件(補救原則)
I. 各項職位及地位必須在公平機會平等下，對所有人開放
II. 社會中處於最劣勢的成員取得最大利益(差異原則)
3. 無知之幕

傳統理論時期
一、 政治行政二分時期
Wilson 行憲比制憲越來越困難，Goodnow 美國公行之父，政治是國家意志
的表示，行政是國家意志的執行。
二、 科學管理學派
1. 人性本惡論，理性人的假定，個人與組織關係應明確化，對知識採取客
觀主義立場
2. Taylor 科學管理之父、論件計酬、《科學管理原則》，基本主張為：動
作科學化原則、工人選用科學原則、誠心合作及和諧原則(按件計酬)、
發揮最大效率及成功原則(分工原則)。被稱為一場完全的心智革命，動
作時間研究找尋最佳方法，工人有不盡力工作的傾向，應由管理層承擔
無效率的問題。將組織視為機器受到批評。
3. Gilbreth 動作研究之父，最佳方法，動作研究(動素)，升遷三職位計畫，
老婆是管理第一夫人
4. Gantt 獎金計畫，工作進度控制表(甘特圖)
三、 行政管理學派
1. 十四點原則，著重中上層管理人員。
2. Fayol 現代管理理論之父《一般管理與工業管理》、法國科學管理之
父。Gulick,Urwick《行政科學論文集》

四、 官僚型模
1. Weber 主張在社會理性化的發展潮流下，組織演變為科層模式，以法
定規章程序做為人群服從與社會之配的主要基礎。強制性的協調權力
源自合法的權威。
2. 缺失：忽略組織動態面，專業分工變成受過訓練的無能以及本位主義，
升遷年資制造成自利的員工忽略服務對象的利益，層級節制帶來陽奉
陰違，法規繁複帶來僵化無彈性的目標錯置，永業制失去奮鬥精神。

9
 官僚體制為 Weber 想像的理想型缺乏實務面的檢驗。
3. Denhardt 主張民主行政取代官僚體制。
4. 鐵的牢籠：Weber 指出，科層體制發展膨脹結果將導引整個社會邁向
鐵的牢籠，對於個人生活產生禁錮作用。
五、 動態管理學派
1. Follett 額外價值論(人有團體情感，進而產生額外價值，影響人的行
動)，衝突與調和(衝突透過整合解決，而非妥協或支配)，協調原則(直
接交涉、早期原則、互惠原則、連續原則)，情勢法則(權威非絕對性；
人類是敏感的，只有在真的環境中和事實需要下才肯接受權威，情勢
是否是當才是最重要的，即權威命令應除去人的因素，每個人在工作
範圍內都有最後權威，組織真正的權力在許多小權力的綜和)。
2. 應視為傳統到修正理論的過渡期
六、 傳統理論的重要原則
1. 系統化：工作方式、事權分配、輕重緩急的安排。源自生理組織原理，
如各個器官均有不同結構功能。
2. 計畫化
3. 協調化
4. 效率化
5. 標準化
七、 傳統理論的缺失
1. 過分重視機械式的效率觀念，抹殺人性尊嚴
2. 忽略組織動態面
3. 視組織為封閉系統，忽略外環境影響
4. 誤解人性是好逸惡勞，只求物質報酬
5. 以有限知識及觀察所訂的原則，無法接受普遍考驗(未經過嚴謹科學證
明)

修正理論時期(人群關係)
以人類行為及工作動機為研究重點，運用多元學科，透過實證，確認人乃是管
理中心，認為組織中的社會、心理等與人有關的因素才是重點。
一、 行為科學
傳統理論時期重視規範性，不考慮事實，行為科學專注實然面，講求價值中
立。單一的法治結構研究不能求得社會科學答案，必須對人的行為做有系統
的觀察，建構成一門整體學問，建立社會科學的通則，並且期望能打破學術
分工，做科際整合。
二、 霍桑學派
1. Mayo,Roethlisberger,Whitehead 在霍桑工廠做照明與生產力研究實
驗。發現員工的心理因素對生產力的作用大於物質環境。
2. 繼電器配裝實驗發現人格尊重的重要性，發現霍桑效應，當部屬知道
自己成為觀察的對象，因而產生行為改變傾向。
3. 面談計劃發現參與及情緒發現的重要性

10
 4. 接線工作觀察實驗發現小團體非正式組織的存在，員工的產出會受到
團體規範的約束
5. Mayo 發現組織中有社會平衡狀態，指人員需求與組織目標間保持平
衡才能使成員合作運行。人與人之間的合作要維持，靠相互態度的非
邏輯社會規則。Roethlisberger 提出視器觀念。欲提高產量應研究提
高士氣與維持社會平衡的方法。
6. 開創了人群關係學派：生產力受社會因素及心理因素影響、非經濟的
酬賞和懲罰為激勵員工及工作滿足的重要因素、專業化分工未必有效
率、員工對的抗拒是以小團體或非正式組織進行

人群關係(修正理論)管理原則
7. 尊重人格
8. 相互利益
9. 積極激勵
10. 意見溝通
11. 人人參與：合作共識、權力平衡
12. 相互領導
史考特稱人群關係學派為母牛社會學。
人群關係學派的方法論採取社會心理研究途徑，奠定人文主義組織理論的基礎，
促使組織管理朝民主化方向發展。凸顯了人性化管理的精神。

三、 動態平衡學派
1. Barnard《主管人員的功能》(非正式組織理論先驅)
2. 互動體系論=共同目標+貢獻心力意願+相互溝通能力
3. 非正式組織：(功能為)傳遞資訊、維持團結、保持自尊，提供人格成
長
4. 貢獻與滿足平衡：人願意為組織貢獻乃是組織給予各種滿足(生理及心
理)，誘因不能只靠物質條件，人的滿足感也來自心理精神層面
5. 權威接受論：權威不在發令者而是受令者。權威接受的條件為「受命
者已明瞭」、「合於組織目標」、「不違背受命者利益」、「受命者
有能力執行」。每個人都有「無異議區」，只要符合上述條件受命者
將接受命令。
6. 責任道德觀：責任非由法規單一決定，由法律、道德、技術等共同組
成
7. 溝通：組織的結構、廣度和範圍被溝通技巧所決定。主管的工作大部
分是溝通，是溝通的中心點，應建立溝通管道，增加團隊意識。
8. 做好溝通的條件：溝通管道明確、正式化、直接而簡短、不可繞道、
主管能力應勝任溝通中心、溝通路線不能中斷、應具備正式溝通權威
9. 貢獻滿足平衡影響了 Simon 組織平衡論、Herzberg 激勵保健、
Adams 激勵的衡平、交易型領導論
四、 理性決策

11
 1. Simon:傳統行政學建立的行政原則只是行政諺語、區分「價值」與
「事實」、社會科學類同自然科學都是對事實問題的實證研究、建立
科學原則發展概念工具、以心理學社會學經濟學方法研究行政行為
2. 決策理論：傳統行政學重視執行忽略決定，要了解行政問題要同時注
重決定以及執行。組織目標的達成是由組織最低層與最高層配合的結
果。傳統行政學者忽略上級下級權力實際運作，溝通協調系統也未清
楚表達。決定效率程度要看組織中每一個人決策的理性程度。決策的
過程=情報+設計+抉擇(花費時間最少)。
3. 滿意決策途徑：反對經濟人觀點(理性決策的限制在於:注意力的限制、
多元價值、不確定性)，認為人是行政人，只追求滿意的決策。人只是
意圖理性，有限理性。完全理性是應然，有限理性是實然。有行為模
和直覺模式兩種互不衝突的決策方式。
4. 組織平衡論：組織存在有賴成員間貢獻與誘因的平衡，承襲 Barnard
貢獻滿足理論。
五、 需要層級學派
1. 需要的滿足程度與該需要成為激勵因素之強度成反比。生理、安全、
社會、尊榮感、自我實現。他在 Z 理論提出第六層：超越個人或靈性
需求(後設激勵或後設需求)。
2. 五項需求彼此相關，低層次滿足後才會追求高層次，生理需求先於心
理需求應先滿足。獲得滿足後喪失激勵作用。需求架構相當複雜，眾
多需求可能同時影響單項行為(強調人類的個別差異性)。
3. 該理論之限制：忽略了其他中介變數(如年紀和專業)、在經驗世界中
可能受限(如權力無法分配)、單向思考的建構缺乏周延的思慮(沒有說
明受挫反應)、忽略文化及價值情境
六、 人性本善學派
1. 主張用人性激發的管理，使個人與組織目標一致。McGregor《企業
的人性面》，X&Y 理論。X 理論：人好逸惡勞、逃避責任、追求安全，
應使用物質獎賞和懲罰以及嚴密監控。Y 理論：工作可以像遊戲，人
會自我控制，願意承擔責任，報酬隨著成就而來，願意發揮智慧，人
的智慧潛能有待管理者激發
2. Y 理論主張參與管理：授權、工作豐富化、增加工作變化、改善參與。
鼓勵員工對機關目標、決策提供意見，並分擔責任。

參與管理的功用
1. 激勵工作動機
2. 改善決策品質
3. 提高工作效率
4. 減少員工異動和怠惰
5. 改善長官部屬關係

12
 6. 減少變革的抗拒
7. 培養部屬能力
8. 增強團體意識
9. 帶動組織發展
應用上的限制
1. 工作複雜專業化，參與範圍受限，參與興趣降低
2. 主管與部屬的認知差異
3. 信任與溝通
4. 員工須有責任感
5. 過多的參與者使基本方針失去共識
6. 工作緩慢與僵化

工作豐富化與擴大化
1.豐富化指的是以更廣泛工作內容、知識、技術給予員工更多自主權與責任，
增加工作人員「垂直性」工作特質，提供員工成長與發展機會。提升員工自主
性。
2.擴大化指透過在職訓練，擴大人員專業工作領域，增加水平活動種類，有利
工作輪調。減少工作的重複單調。

激勵保健學派
Herzberg 研究發現員工覺得不滿意的項目大多與「工作環境」有關，對於能防
止不滿的因素，稱為保健因素，如管理政策、監督考核、薪水、人際關係、工
作環境。感到滿意者為「工作本身」，對於帶來滿足的因素稱激勵因素，含成
就與挑戰、賞識與稱讚、責任、升遷與發展、認同與滿足感。
要維持最基本工作水準，應提供保健因素，要有超水準的表現，要給予激勵因
素。此理論影響了工作豐富化、工作生活品質。

行為科學(修正理論)要旨(組織特性)
1. 組織是心理、社會系統，人參加組織是為了滿足社會慾望
2. 組織是平衡系統，組織帶給人滿足，人貢獻心力，保持平衡
3. 組織有非正式的一面，即小團體
4. 組織是溝通系統，組織的運作都以溝通的手段達成
5. 組織是人格整合系統，由不同人格組成
6. 組織是人機配合系統，由人員、設備、金錢、業務組成，也就是管理
7. 組織是提供合理決定的機構(賽蒙)
8. 組織是影響力系統，人員之間相互影響

行為科學對行政學的影響
1. 從應然的研究轉變為實然的研究
2. 由靜態研究到動態研究
3. 非正式組織理論
4. 群組角色的重視

13
5. 組織平衡論
6. 由監督制裁到人性激發
7. 由消極懲罰到積極獎勵
8. 由專斷領導到民主領導
9. 由惟我獨尊到意見溝通
10. 權力的大小視下屬對上級權力的接受而定
11. 管人變成管事，培養快樂員工

行為科學的缺失
1. 只求蒐集資料不能貫通解決問題
2. 否定組織結構與法規章的重要性
3. 追求客觀性，逃避價值判斷
4. 視組織為封閉系統

後人群關係
對人群關係以效率、生產力為主的理念不滿，全鍾燮稱為「組織民主論」。提
倡組織中以個人為中心，肯定人性尊嚴並以個人利益為最終價值，即人文主義
的組織理論。成為 NPA 的啟蒙者，帶來民主行政。
1. 人性尊嚴必須在平等基礎上加以保護，而非層級節制。
2. 人類有追求完美的天性。
3. 組織的利益即為個人的利益，應公平分配而非由管理者獨享
4. 組織中決策、考核層級的權力應來自員工同意
5. 組織的變革應為成員對所有備選方案的了解後凝聚共識的結果。

整合理論或系統權變時期
1960，系統理論以整合者姿態應運而生，衍生出權變理論成為行政理論主流。
將組織視為與外環境保持互動的開放系統，自外在投入各種資源，加以轉換產
生產品服務，向外在環境產出。同時，外在環境的衝擊也促成組織內部必須因
應變化。權變理論進而將各種組織管理特點綜合，審度組織內外在環境採取是
當組織結構和管理方法，揚棄傳統理論與修正理論尋找 one best way 的企圖。

環境系統論
Kast&Rosenzweig 認為環境系統可分為兩大類。
一般(社會)環境系統：對組織產生間接影響者包括文化、科技、教育、政治環
境、法律體制、天然資源、人口特質、社會、經濟環境、國際情勢
特殊(任務)環境系統：對組織決策運作具有直接影響力，包括：顧客、供應者、
競爭者、技術、政治社會因素(政府管制法規、公眾對組織的看法與態度)

生態系統論
1.Riggs「鎔合-稜柱-繞射」模型。以社會的功能分化程度為分類。鎔合是農業

14
社會，組織分工普化而不明確，行政上不講求科學、制度、效率化。稜柱屬開
發中國家，過渡期。繞射屬工業社會。
2.稜柱社會的行政文化
A. 重疊性：一個結構不一定產生應有功能全部，開發中國家行政組織與傳
統會功能性組織彼此重疊。
B. 異質性：社會在同一時間顯現不同的制度、行為、觀點(新舊並存)
C. 形式主義：理論與實際嚴重脫節，應該/事實的差距，政府法令與政策未
能貫徹，流於形式，同時存在對法律過度貫徹及不予貫徹。
儀式主義、重視證書文憑，墨守法規又蔑視法令。
D. 貪污腐化：為個人利益快速決策、避免正式人事程序任人唯親，國外投
資者的重大賄賂

社會系統論
1. 組織的社會功能：Parsons 認為任何組織本身就是一個社會系統，內又包
含許多小系統，功能(AGIL)(也可當作權變理論下管理者的職責與功能)
A. 適應：內外社會環境變動時，系統應有準備和彈性
B. 達成目標：等同執行活動
C. 整合：維持系統內部協調與團結
D. 模式維持：補充成員+社會化使成員接受系統特有模式(教育訓練)
2. 組織階層：組織的 3 個次級管理系統履行上述功能
A. 策略：董事會或者首長，組織系統中的前鋒，與外環境發生關係，具
高度彈性，功能為模式維持(L)、適應(A)
B. 管理：協調內部單位的工作活動，資源配置運用。功能為整合(I)、適
應(A)
C. 技術：達成目標(G)，與社會不發生關係，處於封閉狀態，又稱操作階
層

系統時期組織理論要點
1. 組織乃開放系統，經由輸入、轉換、輸出、回饋得以存續。
2. 次級系統論：結構、技術、心理(人/團體的交互行為構成)、目標價值、管
理(貫穿組織，整合、協調、設計、控制的功能)
3. 組織具有界線，功能為過濾、確定組織的活動範圍
4. 新陳代謝的系統(反火商)，使組織存續。系統具有開放性，才能永續發展
5. 反饋系統，自外界輸入訊息，避免錯誤
6. 重疊的體系：許多次及系統構成，本身也是次級系統
7. 適應和維持的機制
8. 殊途同歸
9. 組織的成長是經由內部精心設計

有機組織的特性
1. 開放系統
2. 動態均衡(負向回饋)

15
3. 反能趨疲(反火商)
4. 必要的多樣性(次級系統)
5. 殊途同歸
6. 系統的演化

16
 新公共行政
1960，面臨經濟與能源危機、失業、貧富不均，公行政研討會沒有年輕學者的
學術斷層，使 Waldo 召開年輕學者。在雪城大學明諾布魯克會議中心，又稱明
諾布魯克觀點。
強調社會公平正義、扶助弱勢組織，認為公共性是行政核心價值。批評傳統行
政學過於偏重官僚組織與企業管理的關係，忽略民主行政與行政倫理。
批判理性模式。行政人員應培養「倫理自主性」，組織的變遷而非成長。效率
由具備主動和參與精神的公民界定。多元主義不再是實務準則。
對實務的影響
1. 行政人員應培養倫理自主性，不再只服從長官意志，應服務、回應顧客，

17
 不再只強調行政中立。
2. 民主行政的組織結構：減少層級、分權、參與
3. 強化社會公平與弱勢扶助的法制
民主行政的理念 Waldo
1. 主張政治與行政的調和：政治是希臘的、行政是羅馬的。民主可欲、官僚
必須，加以調和政治回應和專業理性。
2. 社會性效率：效率本身並非價值，而須存在於社會價值體系內，被賦予道
德內涵。

特徵
1. 公共利益
2. 代表性
3. 嚴防專業主義對民主的傷害
4. 參與
5. 開放性
6. 超越派閥

倫理原則 Warwick(行政裁量的倫理原則)
1. 公共取向
2. 反省性選擇
3. 真誠
4. 程序的尊重
5. 手段的限制

黑堡宣言
1. 理念上淵源於新公共行政，但 NPA 流於過度抽象與缺乏實用性，因此以制
度面為根基，被稱為制度化的明諾布魯克觀點。與 NPA 都努力糾正多元民
主的缺失與建構民主行政，NPA 從個人面著手，黑堡從結構與制度面。
2. 發展時期與 NPM 相對，可說是新左派對新右派。為官僚體制辯護，反對
小而美政府，強調公行政在民主治理過程中的重要性。主張文官以專業責
任積極參與治理，捍衛公共利益和憲法。
3. 試圖重建公共行政在治理過程中的核心地位，主張應將公行政視為一種制
度，而非官僚體制的組織形式。公共對話的範圍和內容應有所改革。好的
政府/好的管理概念分離。應思考公行政扮演的腳色。
理念
1. 公行政人員應成為自我意識的公共利益受託者
2. 行政組織是達成公共利益的基固(制度性寶庫)
3. 公行政是憲政治理過程的參與者(憲政第四權)
4. 政府治理過程終能涵蓋不同利益，促進公共利益的實現(重視代表性結構)
5. 落實 NPA 的管理體制(民主行政)

對公行政理念的啟發

18
1. 重建官僚在治理過程中的正當地位
2. 正是政治/行政間的複雜性
3. 重新界定專業主義以詮釋公行政人員角色
4. 以制度為根基所建構的行政論述兼顧規範性與實用性
5. 理想(公共利益能提供平等的公共對話機制)/過程取向的公共利益界定兼顧
了集體與個體

黑堡宣言下公共行政與憲法的關係
1. 憲法授予公共行政「政治折衝」的角色，作為行政首長、國會、法院的非
戰區
2. 憲法授予公共行政「維繫憲政秩序」的角色，使用裁量權
3. 憲法授予公共行政「詮釋公共利益」的角色，保護弱勢
4. 憲法授予公共行政「補充代議政治與利益團體」的角色
5. 憲法授予公共行政「治理代表性」的角色，反映社會母群體

黑堡宣言的文官角色
1. 人民受託者
2. 憲政捍衛者
3. 分析者、教育者
4. 賢明少數
5. 平衡輪

NPA 的文官角色
1. 非單一性：統合多元利益，角色的轉換
2. 代表性：母體代表性
3. 倡議性：宣揚憲政價值，服務對象至上
4. 社會公平促進者：不再行政中立
5. 機關變遷催生：適應外環境
湯普森批評為偷竊人民主權的無恥企圖、對正當性政治權威的不當挑戰

NPA/黑堡

19
黑堡宣言主張公共行政的政治系絡本質
1. 公共服務的決策者產生自政治制度
2. 憲政體制下各部門互動的政治本質
3. 多元民主的政策過程導致公共服務方案政治色彩濃厚(鐵三角，利益團體的
自由主義)
4. 公共服務傳輸過程的政治因素：裁量權的必要性，裁量本身的政治性

公共管理的五項功能 PAFHRIER
PA 政策分析
F 財務管理
HR 人力資源管理

20
I 資訊管理
ER 對外關係

公共選擇理論
1. 以經濟學觀點將政治比喻為交易市場，從供給需求面著手，假定每個人都
是理性自利追求效用極大化。供給者為政治人物、官僚，需求者為選民、
納稅人。選民選擇最有利的候選人、政黨提出政策買票、官僚為擴大資源
地位而增加預算。
2. 官僚行為的假定：過度生產和不正確的公共財、擴張機關的預算規模、官
僚政治的竊盜
3. Ostrom 從此角度分析官僚主義缺乏效率，因為官僚在回應需求時雜亂無
章、社會成本不斷升高、無法拿捏回應需求的適當比例、坐視公共財消耗
卻無能防止對立性增加、官僚體系所採取的公共行動與所宣稱的公共目的
無關、補救措施使問題更惡化
4. 雷根、柴棄兒具體措施：解除管制、平衡預算、國營事業民營化、契約委
外

NPA & NPM

一、 皆企圖改造官僚體系。
1. NPA 從官僚組織內部
2. NPM 反官僚，引進企業創新精神、顧客授能
二、 皆強調相關性、回應性、授能
1. NPA 的對象是公民，重視人道主義與社會公平等行政倫理
2. NPM 的對象是顧客，重視服務提供，讓顧客有多元選擇，服務流程改
善
三、 皆強調理性論
1. NPA 折衷理性，面對決策中的問題盡量克服，不強調政策/行政分立，
公行政與政治人物、公民之間形成夥伴關係
2. NPM 主張賽蒙的手段目標連鎖關係的工具理性，政治與行政分離，政
府的導航角色
四、 強調分權化、扁平式組織設計
1. NPA 採制度論觀點，重視層級節制的安排
2. NPM 解構政府制度，服務可由私部門、非營利組織、政府相互競爭，
重視經濟誘因的結構、契約執行監督與管理創新發展
五、 都強調民主參與式的工作團隊
1. NPA 主張權利授予工作團隊，工作重點轉向與公民社會、私部門、利
益團體或民意代表之間的外部關係，追求公平正義
2. NPM 主張應將權力下放給不同管理者、員工，建立企業型政府，從事
創新的管理活動，追求效率與效果
六、 都重視更好的創新管理
1. NPA 後邏輯實證，反行為主義，關心民主公平等政治議題
2. NPM 不重視理論，從成功企管經驗仿效，是一種最佳實務方法論。關

21
 注品質、績效等管理議題。

NPM 的限制與缺失
1. 未注意公共行政的政治本質，導致人員成為缺乏倫理思維的技術官僚，陷
入工具理性的迷思
2. 無法協助達成社會正義，無法調處社會中各種勢力與社會目的
3. 社會大眾無法參與決策，有違民主政治鼓勵人民參與。
4. 公共利益的棄置，績效的追求導致行政人員選擇容易達成的目標管理指標
5. 限縮行政人員的思考範圍與倫理角色
6. 課責問題，給予官僚更大的裁量權讓民主課責更難發揮制衡
7. 忽視社區意識的培植

NPS 的理論基礎
1. 民主公民資格論：公民應積極參與治理並承擔責任，政府與公民分享決策。
行政人員應視人民為公民，對其分享權力、減少控制、信任合作。
2. 社群與公民社會論：社群以關懷、信任、和作為基礎。累積社會資本，建
立網絡，加強民主政治的關注，加強民主政治教育。
3. 組織人文主義與 NPA：跳脫官僚主義，減少控制。管理者在政策發展上扮
演更積極的批評角色，對問題提供公平解決之道及相等服務。
4. 後現代公共行政與論述理論：超分化的現象，功能高度分化後趨向融合。
以論述的概念，認為公共問題經過討論，比客觀的觀察或理性分析更可以
解決。行政人員與公民的充分參與。

公民資格
1. 公民為特定社群中具有該社區法律與規範限定義務的人民；公民資格為特
定社群中由公民的權利義務界定的地位與角色。
2. 公民的權利：公民資格分為公民權利(個人自由所需)、政治權利(參政、選
擇)、社會權利(福利權、繼承權)
3. 公民的義務界定：有智性與積極的公民意識是達成有效政府行政的要件

公民社會
1. 超越政府組織的廣大範圍私人結合，在公共領域中以集體行動表達利益、
熱情、理念、資訊交換、達到共同目的、向國家提出需求、要求官員負責。
2. 行政分權的重要概念涉及民眾對治理過程的參與，即公民社會的發展。現
今民眾不只是政府服務的受益者，更應該是政策的共同生產者。

NPS 核心概念
1. 服務公民而非顧客
2. 追求公共利益
3. 強調公民資格勝於企業精神
4. 策略思維、民主行動
5. 瞭解課責並不容易

22
6. 服務比領航重要
7. 重視人性價值而非僅關注生產力

傳統 PA/NPM/NPS

社群主義
社區內成員積極自主負責的公共關懷精神，對公共事務的處理貢獻個人的能力，

23
對社群有共存共榮的想法。主張社會關係的凝聚乃是解決公共問題的首要
行政網絡
1. 背景：人類社會活動網絡化是全球化趨勢下的重要特質，行政機關亦有結
網的活動，稱為行政網絡。政府為有效推行計畫，在法治權威之外，運用
各種非正式的社會關係，影響利害關係人的態度與行為，促進施政作業的
流暢性。
2. 所謂結網，指人與人雙邊或多邊的交往行動。而行政網絡就是以機關作為
主體，透過結網活動，形成公私部門之間互助合作的關係系統。
3. 結網的目的在於，機關就選定的政策目標，主動選擇交往對象，透過互助
合作的方式滿足機關需求。對象即為政策目標的利害關係人。
4. 網絡理論亦可以指稱不同層級政府間，或同一機關所屬的互助合作關係。
5. 網絡結構的特性：參與者具有共同使命、相互依存、平等結構
6. 網絡的理論內涵：
A. 行政網絡是治理典範的實踐形式，重視社會部門在政策過程中的積極
功能，形成政府/市場/第三部門共治的合夥關係。
B. 政策網絡是政策分析與執行過程的概念架構，指政府與利關團體發展
常態性互動關係，透過溝通協商與資源交流，形成相互依賴的政策行
動聯盟。
C. 網絡是府際關係的初始階段
D. 網絡的研究應用範圍包刮治理理論、政策網絡、公共管理

近代公共治理的途徑-從政府到治理的典範轉變
從政府到治理是指超越傳統以政府為核心的觀點，表達權力運作以及參與者的
多元性，強調國家、市場、社會三者協作體系，透過彼此互動協商過程，確立
目標與公共事務的管理。典範移轉歷程
1. 傳統官僚治理(1887-1960)：政府中心途徑、層級節制、菁英控制、由上
而下、政治性詮釋
2. 市場治理模式(1980-2000)：NPM 觀點，重視自由競爭與專業主義，中央
權力向下移轉，經濟途徑分析
3. 社群治理(2000-)：NPS 觀點，社會中心途徑、以網絡為分析單元，重視信
念和公民治理，公共商議為模式，實踐社會建構的交互主觀共識

NPS 或行政網絡概念下政府在治理過程中扮演的角色
1. 治理網絡中的行動者，政府具備合法權威，可以社會資源權威性分配
2. 互動場所提供
3. 制定規則
4. 社會資源整合

機關在行政網絡中，扮演核心地位優勢的原因
1. 執法的權威角色
2. 政治正當性
3. 議程設定

24
NPS 對政府再造運動的批判
1. 顧客導向的批判，忽略公民作為國家主人的角色，顧客滿意只是公共服務
的手段不是目標，真正的目標是培養高素質的公民來治理國家，落實主權
在民。
2. 管理主義的批判，忽視公民精神與民主內涵
3. 對公務員角色貢獻的批判，公務員不僅只是提升生產力的行政機器，無長
遠的目標。應該是為不同利害關係人建構對話平台，培養民主公民精神、
社區意識與民主價值。

行政學研究趨勢
1. 理論-實務
2. 靜態-動態
3. 比較-生態
4. 生理-心理
5. 間接-直接
6. 詮釋理論：透過理解建構行動的意義。將行動/行為區分，行動是社會性的
並具有意義。以理解(同理心)為基礎，了解個人如何賦予行動所處社會情
境之意義。不追求社會通則，強調語言重要性。
7. 批判理論：公行政所處理的是有意志的人類活動，經由彼此意義溝通(交互
主觀對話批判)建立共識性典範。揭發層級體制如何強化宰制，從辯證反思
尋找社會矛盾不公，重視歷史演化，鼓勵人們追求另外一種不同的生活方
式。
8. 行動理論

行動理論
哈蒙認為，過去行政理論學者建構的是理性模式觀點。而行動理論乃是為了改
善理論的實踐性，促成知識途徑的整合
1. 人的本性是主動而非被動，人是管理制度的主人。
2. 採用實證研究方法，以及詮釋、批判研究，才有助於行政實務改善。
3. 人性假定：積極主動和社會的
4. 研究單元：面對面接觸
5. 研究過程：交互主觀的共識。
6. 特性：人文主義與倫理道德
7. 成為 NPA、黑堡、NPS 的理論基礎
8. 代表：現象學與符號學互動論，指人類在符號的互動中，根據詮釋的意義
來理解彼此的行動。符號都帶有主觀的意義、人的詮釋能力代表人類心智
功能的主動性，對符號的運用有社會性，必須在社會互動系絡中理解

25
NPA 對傳統行政理論的反思
1. 質疑政治與行政分離

26
2. 反對管理主義未能分辨公私部門差異
3. 批判工具理性的行政思維欠缺實質理性的反省
4. 不滿對非人性化(哈蒙行動理論)與原子論的人性觀
5. 挑戰實證主義的行政論述

黑堡與 NPM 基本精神差異

1. 公義性政府與顧客導向政府不同
2. 績效提升方式不同，黑堡強調社會價值的重塑與社會變遷的推動須由集體
懷抱的價值、認知、態度以及行為的改變，從行政人員與科層體制個人與
結構雙管齊下。NPM 是把企業精神帶入
3. 官僚體系弊病改造方向不同，黑堡注重行政人員專業倫理，透過行政人員
擴張自己的自主性和裁量權，使官僚體系更具公共性。

組織概論
組織的意涵
1. 靜態觀點，由組織結構來研究組織，行政組織是機關權責分配的關係或層
級節制體系，可用組織系統表表示。
2. 動態觀點，由人員之交互行為來研究，組織是一群人為完成某種功能之活
動體。
3. 心理觀點，由心理或精神層面觀點研究，認為組織是人員相互溝通、情感
交流的團體意識，促進了大家在合作協調下完成組織的使命
4. 生態觀點，組織為有機體，隨時代演變適應調整，制度是生長起來的不是
製造出來的。
總之，組織是一群人為了共同目的，經權責分配、層級結構所構成的完整有機
體，隨時代及環境變化而自謀調整與適應，同時人員間建立起團體意識。
人體 VS 行政組織構成要素
細胞=單位與職員，纖維=工作單位，器官=功能機關，身體=行政組織

組織的譬喻 Morgan
1. 機器，藉分工合作達成目標，強調準確性與預測性
2. 有機體，根於生物學之中「物種」尋找「利基」的觀念，利基會受到環境
的影響而改變，組織亦會隨環境而變。
3. 大腦，全像圖作用，決策如神經中樞，掌握外環境，透過負向回饋，成為
學習型組織。全像圖的組織設計：將整體植入部分，既整合又分化
4. 創造的社會實體，難脫離大社會的制約。以文化的觀點而言，什麼樣的社
會造就什麼樣的組織、制度，意謂制度無法脫離大環境的制約。
5. 政治體系，重點在於目標的合法性不是最佳化。團體間的對抗、統治聯盟

27
 的行程、派系的對立、不同利益的表達匯集。被形容為迷你國家。
6. 心靈囚籠，我們被自己的思考方式所苦，吾人只就意識部分加以分析，而
漠視潛意識、無意識，其實吾人應該正視這些面向。如柏拉圖所說井底之
蛙。
7. 流變與轉變，社會複雜多變，因果關係複雜，強調亂中有序的思考。組織
的變遷邏輯有四，組織乃是自我形成創生的體系、就混沌複雜的邏輯將組
織變遷是為主流型態的易位、變遷乃是互為因果的邏輯、正反合的變化。
8. 宰制工具：對環境的污染、職業病、災害，對員工的剝削，推銷員之死。
組織的分類
以社會功能為標準，Parsons

28
首長制/委員會制

29
集權制/分權制

30
 中樞/派出

業務/幕僚

31
32
 而為管理
非正式組織
1. 正式組織的副產品、必然現象
2. 交互行為所形成的社會關係網、人際互動產生的了解與認同因而結合
3. 六同關係：同學同鄉同宗同事同好同個性

正式組織/非正式組織

33
非正式組織的分類(Dalton)
1. 垂直共棲集團：高度依賴性，長官下屬互相維護，較為鞏固
2. 垂直寄生集團：下級人員只享權力不盡義務，多是親友
3. 水平防守集團：隨業務發展改變內部權力關係時，對某些人構成威脅，為
維護本身的權力地位借重組織的力量。多由資深的既得利益者構成
4. 水平攻擊集團：目的在於改變組織內現行不合理狀態，多由新進人員或升
官者組成

參加的原因：滿足友誼、取得保護、彼此協助、追求認同、謀求發展

特質：順乎自然、交互行為、民主取向、社會距離、感情移入、團體壓力、認
同感、影響力的領導、重疊性

優點：社會需求、約束力、有效溝通、彈性、傳遞價值、分擔領導責任
缺點：反對改變、角色衝突、傳播謠言、強迫認同、徇私不公
掌握非正式組織：工作輪調、建立申訴制度、組成不同性質委員會、避免角色
衝突、消除謠言、培養革新氣象

衝突管理，針對衝突發生原因，由主管或雙方或第三者，嘗試各種方法技巧，
化解衝突，由阻力變成助力。
對衝突的看法
1. 傳統學派：認為衝突必須加以減少或消除
2. 行為學派：衝突不可避免，應設法解決，偶爾鼓吹透過衝突來增加效能
3. 互動學派：衝突是正常合理的，有絕對必要性，公然鼓勵反對，衝突管理
是全體主管人員的主要責任

衝突的正功能

34
1. 產生新想法，增進決策品質。新的方法，解決長期存在的問題，釐清觀念。
2. 衝突產生的緊張激發成長與創造力，強化工作績效
衝突的負功能
1. 造成壓力或倦怠，降低滿足感和績效，
2. 溝通不良，不信任
3. 變遷的抗拒，失去忠誠

組織衝突產生的原因：感情、利益、價值、認知、目標、實質的衝突。
Simon 的觀點：建立王國、背景不同、本位主義

解決的方法
1. Simon：問題解決(目標共享)、說服(使個人放棄目標)、協商(談判交易)、
政治(人事安排、資源分配)
2. Nielsen：身體隔離(行為改變，暫時性)、官僚方法(當身體無法分離時短期
有效)、有限互動(中低度衝突，規則明確)、整合者(部門間)、會面協商(衝
突程度深需要快速解決)、第三者諮商(衝突嚴重，組織外)、人員輪調、工
作互賴與上級目標的確立、團體間的訓練(此三者為態度改變)
3. 身體隔離與官僚方法是行為改變

個人目標的衝突
雙趨衝突(魚與熊掌不可兼得)、雙避衝突(兩害相權取其輕)、趨避衝突(又愛又
恨)
個人追求目標過程受挫時的反應
攻擊、退讓(退化:幼稚的行為/情緒孤立)、固著(刻板式反應)、折衷(介於攻擊/
退讓之間)(紋飾作用:自圓其說，酸葡萄作用；補償:尋找替代目標)
組織團體間衝突原因
1. 目標無法並存，最主要
2. 直線與幕僚衝突
3. 工作互依性
4. 競爭有限資源
5. 權力分配的差異
6. 不確定與曖昧的部門關係，當環境變動太快時
7. 激勵與報酬系統，如果競爭考績則增加衝突

團體束縛是指，經由團體間的敵對，成員對團體的認同感提升，進而增加對團
體的向心力。

業務/幕僚部門衝突
1. 原始的關係是功能分化的，業務指揮、決策、產生服務或成果。幕僚則是
計畫、研究、顧問，亦即提供業務部門服務與建議，必須依附業務職能，
不具有權力與命令
2. 實質關係-兩者的混淆與衝突，由於傳統權力觀念改變，由集中趨於分散，

35
 由權力演變為影響力，加上幕僚全日益擴張，使得幕僚部門逐漸有了權力，
造就兩者關係的混淆。
原因
1. 功能分化，各自的工作類型及心理過程造成偏差
2. 首長利用幕僚控制下屬、制定政策
3. 幕僚對首長主動爭取
4. 背景的差異，業務部門老、教育低

政務官/事務官衝突
1. 政務官指參與國家重大政策決策，隨政黨選舉成敗或政策改變而進退之公
務員；事務官指負責執行國家政策的常任文官。本質而言，政務官的工作
是政治回應的，其任命有政治目的，代表民主精神在制度上的表現，強調
回應、領導、衝勁。事務官的工作是專業理性的，為執行國家事務而任用，
代表專業分工的要求，著重專業效能等價值。
2. 兩者的角色、責任、進入政府方式、任期、保障都不同，背景存在顯著差
異並造成衝突。政務官對於機關的過去一無所知，對政策方案懷有不同意
見。政務官通常不具專業背景，是部門裡的門外漢。政務官為實現政策目
標會希望作制度和流程上的改革，事務官通常拒絕快速變遷。政務官追求
個人聲望，常與政黨高層或社會上支持者來往，事務官關心機關長期計畫，
與國會議員、利益團體組成鐵三角。
3. 解決之道
I. 職責範圍的確認：Svara 提出政治行政二元分立，將組織功能分成任
務(政)、政策(政+事)、行政(政+事)、管理(事)。
II. 團隊建立
III. 跨域學習，政務官加強法規及作業方式了解，事務官加強政治敏感和
媒體關係
IV. 社會學習機制，建立對話平台，形成共享價值

組織病象
一、 規模龐大
1. 溝通不易、缺乏了解
2. 無法有效指揮監督，天高皇帝遠
3. 感到自我渺小，失去個人價值感，疏離感，缺乏熱忱
4. 決策上推，首長獨裁
5. 個人難以發揮創造力和潛能
二、 法規森嚴
1. 依法行事，志氣與創造力喪失
2. 法規的修正無法切合時代進步
3. 形式主義與目標錯置
4. 官僚作風(別人無法了解業務內容)及科員政治(事事以承辦人意見為主)，
引發紅包現象
三、 權力集中

36
 1. 決策品質降低
2. 多做多錯、少做少錯的消極心態
3. 缺乏民主精神
4. 部屬的自卑感和工作的厭倦
四、 白京生定律
1. 首長偏好增加部屬擴大權勢，所謂建立王國，人員每年增長
2. 成立越久素質越差
3. 開會的時間與重要性成反比
4. 委員會型態組織增加，委員數目越來越多，效率降低
5. 效率漸低，建築和設備日趨豪華
6. 預算要用完
五、 寡頭鐵律
1. 增加溝通難度
2. 不合民主原則
3. 領導人之間為了爭權奪利的傾軋鬥爭影響行政運作
六、 莫非定律
1. 看似細微或不起眼之處往往是問題的根源，應防微杜漸，魔鬼藏在細
節中。若過份自信、樂觀，一定會出錯。
2. 會出錯的事一定會發生、一定在最糟的時候發生、事情不像外表看起
來簡單、假如眾多事情有機會出錯那出錯的一定事最嚴重的、每件事
都會推拖、放任不管只會讓事情更糟、假如看似運作順利那一定忽略
某些事
3. Downs 提出不完全控制定律，意指沒有人能完全控制大型組織行為
七、 邁爾斯定律
1. 職位決定立場，換了位置就換了腦袋。
2. 權責不相當，責總大於權。向上爭權、向下覽權。伺候多名上司非難
事。愛說話不耐聽。夾處上司部屬兩面光。服務惡化不滿就多
八、 不希罕效應
1. 抗拒革新情節，認為只要忍耐即可不授影響。
2. 將革新計劃視為舊酒裝新瓶，只要忽視久之必可無疾而終。對革新保
持抵制或陽奉陰違的態度。
九、 彼得定律-才能遞減病態
1. 社會上各種組織體系均發現成員有能力不足的病態，無法勝任工作，
導致組織退化。
2. 強調教育訓練的重要性。
十、 格樂善定律(Gresham`s law)-劣幣驅逐良幣

過度官僚化的組織病態
1. 異化(組織疏離感)：依規章行事、行為與報酬低度掌握利的無力感。
對整體組織運作缺乏理解無法充分發揮能力的無意義感。為達成既定
目標對社會不允許手段認為是必要的無規範感。經常性單獨工作難以
發展有意義社會關係和團體認同的孤立感。工作失去內在意義或榮耀

37
 的自我疏離感。異化現象導致工具理性氾濫，實質理性缺乏和道德理
性麻痺。
2. 過度順從的病態現象：造成目標錯置和受過訓練的無能。
3. 無反應力：高度控制下的人員缺乏思辨能力，致使特殊需求與一般需
求無法平衡
4. 無情無義：對民眾缺乏耐心、回應僵化與缺乏關懷，導致單向度的人、
物化思考(簡單類化詮釋問題)

我國過去行政組織缺失
1. 水平政府組織太多
2. 政策統合組織機制薄弱
3. 組織未能適切對應政府核心職能轉變
4. 合議制組織過多，混淆部會功能分際
5. 獨立機關的設計原理不佳

改進策略
1. 去任務化：解除管制，重新檢視業務執行的效率，引進市場機制
2. 法人化
3. 地方化
4. 委外化

非正式組織理論來源
1. Barnard 為非正式組織先驅研究者
2. 湖桑實驗第三階段小團體研究中發現非正式組織對人員的影響，奠定理論
基礎
3. 塔夫實驗所對煤礦工人研究，發現短牆法(小團體)產量勝過長牆法
4. 莫里諾提出社交測量圖
5. 戴維斯提出組織交互作用圖研究非正式溝通。

38
 組織結構
組織結構是指組織各部門及各層級之間所建立的一種關係模式。是研究組織現
象的基礎。結構指的是組織各部和層級間所建立的相互關係模式。

衡量組織結構的三要素
1. 複雜性：分工越細，上下層級越多，複雜性越高
2. 正式化：組織內使用規則程序引導員工行為的程度
3. 集權化：決策職權位於階層之何處。

組織結構設計的 5 項特徵
1. 正式化：程序法規來控制組織結構與人員的行為及各種活動的程度
2. 層級設計：個別行政者控制的人員與單位數目以及組織人員上下從屬關係
3. 部門化：以特定類型的部門整合相關工作活動，組織內部的分工模式
4. 集權化：決策的制定權層級
5. 專精化：把工作任務劃分為若干步驟的細分程度
組織結構的原則(Mooney&Reiley)
1. 梯階原則(Scalar Principle)：層級節制
2. 機能原則：同階層之間依工作性質劃分平行單位
3. 幕僚原則：實作/輔助單位的明確劃分
4. 協調原則：良好的溝通網絡

管理經濟原則：事權相符，責任重者權力大、工作繁者人員多、事業多者經費

39
多

組織生命週期論
1. 分化與整合的平衡：避免過度分化的本位主義
2. 集權與分權平衡：避免權力集中的恐龍徵候群(反應遲緩)
3. 標準化與機動調適的平衡：避免 SOP 與現實脫節
依據上述，組織可分為機械式/有機式
機械式組織：
1. 高度複雜化、正式化、集權化與僵化
2. 強調規定、管制與例行性工作
3. 重視標準化
4. 偏向固定、嚴密與制度化
5. 整合容易，在生產與作業部門應採用
有機組織：是一種鬆散有彈性的組織
1. 高度適應能力
2. 有分工卻無標準化的管制
3. 集權程度低
4. 成員為技術專家，不受監督
5. 整合較難，研究發展部門應採用

40
垂直分化：依據組織垂直面向進行分化，建立組織層級節制體系、層級數目與
命令指揮系統。
垂直分化的標準：依據組織活動所具權力的大小、對組織活動所具責任的程度，
以及他所監督或管轄的部屬數目等。垂直分化是一個人不同的工作寬廣度而產
生，越高的職位越具有寬廣度。
原因與正功能：
1. 管理幅度的限制
2. 層級工作的分工合作
3. 問題解決的需求
4. 以高層級職位激勵員工
5. 協調、仲裁的設置
6. 行政效率提高
7. 管理決策制度的促成
8. 授權以分擔職責
負功能
1. 限制組織適應
2. 本位主義
3. 阻礙理性決策
4. 忽視動態層面
5. 增加上下隔閡
6. 地位競賽
7. 抑制適才適所
8. 妨礙快速晉升
9. 壓抑人員心理
10. 增加溝通障礙
11. 形成制式行為
垂直分化與控制幅度的關係：控制幅度的大小與層級數目成反比

41
控制幅度是指主管直接能指揮監督的部屬數目，是有一定的限度。Graicunas
首倡。他認為不應超過 6 人。
影響控制幅度大小的原因：
1. 監督上花費的時間
2. 監督工作的複雜性與重要性
3. 工作的反覆性
4. 部屬之能力
5. 權責劃分的程度
6. 幕僚的幫助
水平分化的原因
1. 工作日益複雜與組織龐大
2. 行政效率要求的提高
3. 求適當的管理幅度
4. 工作專業化
5. 便於管理
原則：一定的職掌、明確的責任、層級結構單位設置的一置性、確切的從屬關
係、單一指揮原則、權責相稱、分層負責、適切的管理幅度、幕僚單位與實作
單位的配合、單位不宜過多過細
方式：
1. 功能的分部化：將相同或類似的活動歸類成一個組織單位，是最普遍的。
為專業化目的。
2. 程序/設備的分部化：基於經濟與技術面考量，在製造業常見。高度利用現
代知識技術的優點。
3. 人(顧客)/物分部化：服務對象或處理的事務區分。如退輔會、原民會、百
貨公司的物品分部。
4. 地區分部化：可培養人才。易產生地域觀念的缺點。
分部化的 4P 原則：目的、過程、服務對象、地點。Gulick 認為協調原則同等
重要，可透過組織或觀念協調。Mintzberg 加上知識和技能、時間。

組織整合
途徑：領導、監督、溝通、協調
組織結構的協調(部門間的連結)：
1. 強制性協調途徑：績效控制(重要工作的預期成果)、行動規劃(政策執行細
節)、聯絡人機制
2. 自發性協調途徑：職務輪調、跨部門活動、虛擬網絡(群組)、同地辦公、
一致性績效評估與獎勵系統

矩陣組織
1. 美國航太工業產品研發策略形成的彈性組織結構，將功能分部化與產品分
部化的優點結合。
2. 又稱專案組織或柵欄組織，指若干部門之間的團隊組合，解決特殊問題或
任務。人員自功能部門借調而來，完成後即歸返。

42
3. 由功能性組織與專案性組織交織而成，又稱為組織二元論。
產生原因：科技與環境變遷、應付外在環境緊急事故、組織內部各單位產生左
右為難的情境、簡化組織內部業務
特性：臨時性動態組織、開放性團體、人員互動頻繁、為特殊目的成立
優點：訓練通才、彈性、消除本位主義、完全負責、發揮專長
缺點：不安全感、雙重隸屬與權責不確定、雙重忠貞、與功能部門協調困難、
設備的占用

組織型態結構
1. 傳統組織型態是小球直立在大橄欖上
2. 金字塔型官僚結構
3. 雙層金字塔結構
4. 鐘型組織-極端集權的集體領導
5. 直立橄欖球組織-專家的擴增
6. 同心圓組織-組織的民主化
7. 自由式組織-阿米巴變形蟲

協和式組織(NPA 的主張)：專案團隊、多元權威、服務對象的需求得以在組織
中表達回應、短期雇用

事業部門制(GM 的 Sloan)
因應多角化經營與併購風潮，調和集權化與分權化。
特性：集權式的政策與分權式的管理、產品(服務)中心、利潤中心、陣容堅強
的幕僚群

Mintzberg 的五大組織結構配置與類型
1. 策略高層：最高決策者，建立組織整體方向
2. 中階管理：直線事業部門主管，執行與協調所屬部門，溝通協調上下層級
3. 操作核心：基本生產功能
4. 技術結構(技術幕僚)：幫助組織適應環境。確認問題、機會、發展趨勢，
開發創新，調整改變
5. 行政支援(支援幕僚)

43
1. 機械官僚制(技術結構)和分部化形式(中階管理)：適合任務單一、環境穩定。
生產及效率導向
2. 專業化官僚組織(操作核心)：允許員工較大的自主權，適合處理穩定環境
中的複雜任務。組織結構平坦，如大學、醫院。
3. 簡單結構(策略高層)：在不穩定環境下運行最有效。溝通靈活、集權。
4. 臨時性任務編組(行政支援)：Bennis 用來形容在動盪環境下為完成複雜任
務而不確定的工作所臨時組合的專案團隊。虛擬、網路的組織。矩陣式組
織。

網絡型結構：組織經常針對不同產品或服務，整合多種差異性大的專長、設備
或其他資源，因應個專案的需求，組成必要的團隊。網絡的核心組織只專注本
身長處，透過委外或聯盟方式提高效率。

行政組織設計三大途徑(Rosenbloom)
1. 管理途徑：強調經濟、效率、效能。特性：組織分化、管理技術應用(作業
管理、目標管理、組織發展與文化、全面品質管理等)。特性：垂直分化、

44
 管理技術的應用。
2. 政治途徑：表達、回應、課責。假定公共組織不同於私人組織，重視代表
性，強調權力的發展、維繫和定位。特性：多元主義(代表性官僚、權威的
割裂)、自主性、與國會的聯繫、分權。
3. 法律途徑：建立公平的裁決與化解衝突的結構。對抗的雙方能提出爭議論
點和解釋、證據與資訊，透過抗辯的程序確保雙方有公平的論域。強調獨
立性而非層級性、講究程序的公平與規則而非效率、重視個人權利而非團
體的表達。特性：獨立性、委員會形式、隔離片面的接觸影響、獨立聽證
的行政法官、裁決的人事配套、另類的爭議化解。

行政組織設計的三種特性
行政組織追求的價值為管理效率、民主回應、權利保障。
1. 組織設計服從法律保留原則，與效率和民主價值衝突。
2. 組織設計的本身具有目的理性的特質
3. 組織設計深受政治文化影響

組織文化與氣候
組織文化是指可以觀察到的人員行為規律、工作的團體規範、組織信奉的主要
價值、指導決策的哲學概念、人際相處的遊戲規則、組織中瀰漫的感覺或氣候。
Schein 認為是組織成員共有的深層基本假定與信念，為組織對自我及其環境認
為理所當然的基本方式，並在潛意識運作。他稱之為符號管理。內容包含：器
物層、信念層、規範、價值、前提
內涵
1. 器物與創造物：看得見的組織結構和過程，包括言詞創造物(象徵符號、歷
史典故、迷思、特定語言)、行為創造物(儀式、慶典)、物品創造物(建築物、
器具、服裝)
2. 價值觀念：個人或團體社會所偏好的事物、行為方式，或有關生存的終極
目標。不同價值觀影響組織採行的管理方法、制度、決策。
3. 基本假定：內在精隨，如果假定的特質在問題解決得答案中一再被呈現和
認知，他們就會被視為理所當然，而不被質疑和批判，成為內隱的、潛意
識的前提。

文化傳播的途徑
1. 教育訓練
2. 儀式
3. 故事傳奇
4. 組織語言
5. 象徵符號

美日組織文化差異

45
威廉大內《Z 理論》，日本組織文化特徵
1. 長期雇用：安全感、組織效命
2. 緩慢的升遷：多功能歷練，生涯取向
3. 參與及共識的決策：公開溝通與相互增強、合作與團體工作
4. 對團體的決定負責：團體忠誠、信任
5. 全局取向：員工平等合作達成目標、全人觀
美國組織文化
1. 偏重行動，願意實驗與承擔風險
2. 接近顧客，執著服務品質
3. 自主能力與企業精神，允許理念的表達與內部競爭
4. 生產力是透過人力開發的，將員工視為成熟的中年人，信賴與尊重
5. 動手去做，價值導向
6. 堅守岡位，只做自己擅長的
7. 簡單的形式與人事，避免集權複雜的組織結構
8. 寬嚴並濟

組織文化類型一(Quinn&McGrath)
1. 理性：環境穩定、行動急迫性高。權力集中、整合性活動。效率、生產力
與利潤。清晰的目標，追求績效極大化
2. 發展：環境複雜、急迫性高。分權、外部競爭、危機意識、願景與魅力領
導，洞視、創新，擴張與轉變
3. 共識：環境複雜、急迫性低。充分授權、充分授權。討論、參與、共識、
合作，Z 理論
4. 層級：環境穩定、急迫性低。權力集中、內部維持，法規則的限制。穩定、
控制、可預期性、課責。.

組織文化類型二(Reimann&Wiener)
1. 企業家型：文化價值來自創辦人，能隨環境調整，人亡政息。功能性價值
判斷+價值來自個人魅力
2. 策略型：價值觀已透過制度化過程確立，理性進行策略性規劃，如日本企
業。功能性價值判斷+價值來自組織傳統
3. 盲從型：價值與決策反映少數領導者洞見，團體盲從。菁英性價值判斷+
價值來自個人魅力
4. 排他型：價值來自傳統經驗，但非成員互動而是少數領導操縱。不容異議。
菁英性價值判斷+價值來自組織傳統

組織文化類型三(Deal&Kennedy)
1. 長線風險的組織文化：環境風險高但是回饋速度慢，作為保守，重視層級
權威、過去經驗與專家判斷
2. 硬漢式：環境風險高卻能即時回饋，組織內現實主義與個人主義盛行，成
王敗寇
3. 強調過程：環境風險低、回饋速度慢。官僚作風

46
4. 辛勤工作、盡情享樂：環境風險低、回饋速度快。先做、再修正、不斷嘗
新。

組織文化類型四(Harrison)
1. 權力取向：控制、競爭，弱肉強食
2. 角色取向：合法性、正當性、層級地位
3. 工作取向：達成交付任務
4. 人員取向：關懷互助

組織文化與氣候的差異
1. 概念不同。
組織文化：組織信仰、價值與基本假定，透過歷史途徑傳達。
組織氣候：成員感受到組織環境持久的特質，行為因此受到影響
2. 方法論：組織文化源自人類學，採質化途徑。組織氣候來自心理學，採量
化途徑。
3. 管理：組織文化涉及內隱潛意識，管理上不易改變與控制。組織氣候只是
文化的部分，管理上可以刻意營造與改變。

組織政治學
運用政治機制的時機為組織目標分歧，資源分配沒有確定標準時，過去經驗和
法規都無法有效解決，理性方法無濟於事。運用的時機：

47
1. 結構的變遷：最容易引起衝突
2. 資源的分配
3. 人事的變遷
4. 部際間的協調
5. 組織的戰略決定：環境模糊、資源有限、目標有競爭性優先順序、成敗因
果關係不明朗
政治技巧：
1. 建立聯盟
2. 拉攏關鍵人物
3. 直接影響決策過程
4. 公開偏好、隱藏權力
5. 試探政治反應
6. 象徵性的政治技巧：語言、符號、儀式等文化象徵

政府部門與民間部門的組織文化差異
1.過程取向 vs. 結果取向
(1)政府部門的目標以公共利益與公共目標為導向，追求公平正義，但公共利
益的目標不但是意義模糊的象徵性符號，也可能只是一種道德訴求，實難以
一個經濟指標來衡量組織的績效，故其價值觀念強調集體主義、依法行政，
重視對法規程序的順服過程。
(2)民間部門的目標以私人利益與私人目標為導向，追求營業利潤，故營業收
入、淨利潤或市占率就成為評估組織績效的唯一指標，故其價值觀念強調利
己取向，重視產出與結果。
2.穩定 vs. 競爭
(1)政府部門是獨占性的，具有公權力，常是單一制裁與懲處權力的執行者，
這些業務的執行與財政資源的配置，常是法令義務。因此，缺乏經濟市場的
競爭與誘因，財政資源依賴政府撥款支應，組織趨向保守，強調穩定與可預
測性。
(2)民間部門面臨市場的激烈競爭，因此強調效率與生產力，組織鼓勵競爭，
重視創意與績效。
3.公開性 vs. 自主性
(1)在民主的社會中，政府部門的任何舉措都要秉持公開透明的原則，接受公
眾或輿論的批評監督，就像金魚缸裡的魚兒一樣，時時接受大家眼光的注視，
因此必須考量的利害關係人種類與數目較為複雜，組織內部人員行動的自由
度較低。
(2)民間部門的可見度較低，其管理皆是在內部進行，不需經過大眾審視，因
此組織內部人員行動的自由度較高。
4.控制 vs. 彈性
(1)在憲法分權制衡的設計與依法行政的原則下，政府部門的權威範圍與行使
方式、組織的設計與人員配置，皆須有法定的基礎，並受法規的限制，阻礙
了本身的自主性與彈性。此外，組織內部層級節制的組織設計，強調監督控
制與權威的服從，形成較為被動僵化的組織文化。

48
 (2)民間部門雖然亦得遵守相關法律的規定，但可視實際需要調整內部組織結
構與人事，或變更交易對象，員工與組織的關係是契約關係，強調績效，重
視個人成就，鼓勵創意與冒險。
5.保守 vs. 進取
(1)政府部門的財務資源大多不是來自於服務對象，而是來自議會通過的預算
與上級的撥款，因此缺乏顧客導向的誘因。此外，政府部門因為目標抽象的
特性，不易設定績效考評的標準，員工不易感受工作績效與報酬之間存有明
確關係，工作滿足感較低，再加上事務官受人事法規保障，追求職涯的穩定
與安全，人力資源的運用較不具彈性，故組織文化較為保守謹慎，規避風險。
(2)民間部門要能夠在市場存續發展，其關鍵在於開發與留住客戶，因此重視
培養顧客導向的文化。此外，民間部門的工作績效與報酬之間的關係較為明
確，人力資源的運用上能夠奬優汰劣，故組織文化強調個人成就，鼓勵進取
冒險。

激勵
報酬
1. 制度性報酬：針對一般組織成員給予薪資福利
2. 個人性報酬：針對個人工作表現
3. 社會性報酬：對於個人的讚許，來自領導或社會

激勵的研究
1. 內容理論：集中於引起或激發一個活動的因素。需要層級+激勵保健+ERG
2. 過程理論：視為過程取向，牽涉到選擇、方向及目標。期望理論+公平理
論
3. 增強理論：涉及行為如何發動、持續或停止。
4. 內容理論+過程理論=認知途徑。增強理論=非認知途徑(行為由後果決定)

ERG
1. 生存 Existence=生理+安全
2. 關係 Relatedness=社會需要
3. 成長 Growth=尊榮、自我實現
除了認為低層需要滿足後，除前進追求高層需要外，還強調挫折退縮或退而求
其次。一個人在某一時間點可以有一個以上的需要。如果部屬所要求的上層需
要無法給予滿足時也可以從下一層級著手。Maslow 認為滿足才會前進，一個
人不可同時具有一個以上需要。

三需要理論(McClelland)=成就+權力+親和

Vroom 的期望理論
個人的行為反應是一種意識選擇，此選擇乃基於對不同行為策略予以比較評價
的結果。公式為 M=E(期望) x V(期望值) x I(媒具)。期望指個人對其努力導致績

49
效(工作表現，第一層結果)認知機率，範圍從 0 到 1。期望值是個人期望的特定
結果價值觀、好惡程度，範圍從 1 到-1。媒具是當一個員工努力的績效對心中
期望報酬產生觸媒作用，會形成工作激勵。

Adams 的公平理論
1. 又稱衡平理論或社會比較論，指成員會以他的投入和產出比率與他人比較。
若感受有差距則試圖減少差距。行為模式有：要求增加結果、設法減少投
入、改變參考人、改變參考人的投入或結果、離開工作場域
2. 公平理論是巴納德貢獻與滿足均衡的延伸。

Locke 的目標設定理論：追求明確目標的興奮感與其中付出的努力會直接影響
對工作的感受。設定的目標越明確、有挑戰性、員工願意接受、執行能夠獲得
回饋時，效果越明顯。

Skinner 學習理論
假定人的行為會受增強物控制。認為人是被動的，可以用各種方式激勵。注重
可觀察的行為本身，拋棄內容及過程理論對於需要、壓力、目標的解釋(行為主
義)。
1. 積極增強：正增強，可以增加個人重複特定行為的可能性
2. 懲罰(提供負面誘因)：減少個人出現組織所不希望的行為
3. 迴避學習(消除負面誘因)：負增強，會引起個體負面反應的增強。與積極
增強都是加強希望行為的方式。目的在預防不需要的刺激發生。例如設計
舒適的安全帽讓工人願意戴。
4. 消滅(消除正向誘因)：透過停止正增強物的供給(原本有供給)降低非可欲行
為。亦即對於滿意行為反應不予積極增強。

官僚人格類型
1. 爬升者：將機關視為達成個人目標的場所
2. 保守者：認為升遷不可能，保守維持既有權力、條件
3. 熱心者：奉獻於追求對國家有利的政策並從中獲取權力
4. 倡導者：對機關組織而非信條奉獻
5. 政治家：考量總體福利，利他主義，理論型官僚

公共服務動機(109 警三)
主張公務員具有利他性或社會性動機。Perry 定義為一種個人動機，主要在回
應一些嚴重或特別的公共制度及組織管理問題，包含
1. 對公共政策制定的興趣
2. 對公共利益的承諾
3. 同情心
4. 自我犧牲

激勵的做法

50
1. 短程：正負面的誘導+額外的獎賞
2. 中程：內在激勵(成就感)+促進核心工作的意義感
3. 長程：培養全人的人格+達成利人利己的工作觀

提高行政激勵
管理作為
1. 權變領導
2. 分層負責逐級授權
3. 各種物質與心理的激勵
4. 鼓勵員工訓練進修
5. 競賽活動
6. 參與管理
工作條件
1. 改善人事管理措施
2. 改善工作環境與設備
工作設計
1. 無缺點計畫(馬丁公司)
2. 目標管理
3. 工作擴大化(水平)
4. 工作豐富化(垂直)
5. 彈性上班(源自德國)

行政溝通
機關內部人員彼此間所做意見及思想交流的過程，目的是加強人員團結、改進
業務處理方式、了解彼此需要、達成組織的使命。

特性：
1. 互動性
2. 媒介性：透過文字、語言、手勢
3. 期待性：希望獲得對方的某種反應
4. 目的性：有結果的行為

51
組織溝通的三種目的論(依序)
1. 傳遞足夠資訊
2. 建構共識
3. 創新結構

溝通的種類
正式溝通
1. 下行溝通：各級主管透過正式的指揮權則系統，將命令、任務、意見傳給
下級人員，目的為工作指示、對下屬工作或任務本身的了解、提供工作的
資訊、回饋下屬的績效、闡明組織的目標、促進協調。
2. 上行溝通：下屬透過正式指揮權則系統，將意見或訊息由下而上傳達，作
用為提供參與機會、使上級決策參考、滿足部屬心理需求、了解部屬看法
及時化解潛在危機
3. 平行溝通：平行單位間或人員，目的為彌補上下溝通不足、互相協調了解、
培養內部關係有助社會需求
4. 斜行溝通：不同層級的單位或人員，減少溝通時間與訊息誤解
非正式溝通
依據成員的社會關係產出，不受層級約束，無規則，較快速，能補足正式溝通
不足

溝通風格
1. 煽情者：高支配+高社會性，如政客。展現行動取向行為、喜歡非正式性、
具有自然說服力
2. 指導者：高支配+低社會，如柴契爾。展現嚴肅態度、表達堅定意見、可
能投射出冷漠態度
3. 深思者：低支配+低社會，如愛因斯坦。以正式深思的方式表達意見、全
身灌注、喜歡有秩序性
4. 支援者：低支配+高社會，如得道高僧。專注的聽、避免權力濫用、以周
到深思的方式決策和表達

行政溝通的障礙
1. 語意上障礙：語言方面如口齒不清、詞不達意；文字方面如多重意義

52
2. 地理上障礙：組織規模過大、單位分散、本位主義
3. 心理障礙：個人好惡、價值判斷、推測當作真實、抗拒改革的惰性
4. 地位上障礙：
A. 主管：硬塞理論(下命令不願溝通)、嚷叫理論(自傲心理)、愚民政策(民
可使由之不可使知之)
B. 部屬：鴕鳥心態、報喜不報憂的表功主義、地位差距導致觀念不一致
5. 溝通方法
6. 時間壓力
7. 層級間溝通的逐層失真

組織溝通障礙
1. 溝通的扭曲：接受者的屬性使同一訊息產生不同反應、選擇性認知只接收
一部分訊息、語意的問題如過於籠統或術語、時間壓力
2. 資訊超載

溝通障礙的改善
1. 使用可理解的文字語言
2. 設身處地為對方著想
3. 有效的傾聽
4. 敏於感知部屬心境
5. 避免壞的聽訊習慣：分心、太快、激動、沒耐心、欠缺宏觀理解、因人廢
言
6. 保持自身信譽
7. 適當媒介或溝通方式

媒體溝通策略
1. 保持密切合作
2. 以適合媒體運作形式編寫訊息
3. 了解媒體工作程序與時間安排
4. 提供充足的資訊與受訪時間
5. 充分掌握相關議題資訊
6. 策略性提供重大訊息
7. 以接受者角度預期各方的反應與因應之道

溝通協調的做法
1. 建立會簽制度
2. 制定工作流程圖，如計劃評核數、工作要徑法
3. 設置專責協調聯繫的幕僚
4. 運用會議促進意見交流
5. 簡化公文報表
6. 發行刊物手冊
7. 利用電腦處理

53
8. 設置意見箱
9. 個別訪談了解員工需求
10. 訓練講習

政府與民眾溝通之理論基礎(109 上校)
1. 人格尊重論：政府建立溝通網路即尊重人格的具體展現
2. 動態組織論：組織內外互動均以溝通為中心，借以掌握訊息妥善因應
3. 決策制定論：賽蒙的決策三過程中，溝通扮演重要角色，提高決策品質
4. 民主參與論
功能
1. 促進人民團結
2. 督促政府工作的改進
3. 加強人民與政府間感情
4. 制定合理政策滿足人民願望
5. 減少訊息誤傳
6. 強化人民信心與支持
作法
1. 施政座談會
2. 記者招待會
3. 里民大會
4. 公聽會
5. 民意調查
6. 強化公共關係室功能
7. 彙整媒體民意
8. 分析候選人政見
9. 改善文宣、強化溝通效果
10. 首長與民眾接觸
11. 設置溝通信箱

政策溝通
個人或團體透過表達管道，把政治性訊息傳遞給其他人，希望影響政治事務看
法。基於民眾本位，不只讓民眾知道政策措施，還要說明採行原因和預期效益，
以爭取認同支持。
要素：溝通者、訊息、媒介、接收者、回應
功能：整合歧見建立共識、民意的表達與協商、政令宣導與教育
媒介：
1. 大眾傳媒
2. 面對面溝通
3. 網路媒體

有意義的工作面向
1. 技術多元性

54
2. 工作同整性：了解整體環節
3. 工作重要性
4. 自主性
5. 回饋性
有意義的工作設計
1. 工作輪調
2. 工作擴大化
3. 工作豐富化

理想的言談情境的溝通點則(Habermas)
1. 可理解性
2. 真實性
3. 真誠性
4. 正當性：說話者的發言能符合聽者所依循的規範系統

電子溝通(108 警三)
透過電子傳播科技如郵件、即時訊息、視訊會議、社群網站，是最快速的溝通
管道。可以用在公告訊息、徵求意見、提供公共服務，而即時通訊軟體也提升
了公務聯繫的效率
正面影響：提供豐富的內容、跨越地理障礙
負面影響：降低的其他人際間溝通、機密的曝光、很累的承辦

書面溝通：公文、書信、備忘錄、報告
優點：永久保存、減少扭曲、慎重正式、接收者可以慢慢看
缺點：不易掌握時效、不夠吸引人、不同對象理解的偏誤
口頭溝通：演講、團體討論、謠言
優點：可即時接收對方反應避免誤解、手勢或表情的輔助、親切
缺點：無法長久保存、不正式

提升口語溝通成功的方法
1. 確認溝通目標
2. 分析溝通對象
3. 診斷溝通的環境
4. 組織報告的內容
5. 運用視聽輔助

領導
領導即影響力運用之結果，可以三個面向說明
1. 權力觀點：從上到下的命令過程
2. 管理觀點：在組織中能促使他人以合作努力來達成組織使命者，首長或主
管透過激勵、監督、授權、協調帶領成員達成組織目表

55
3. 影響力觀點：具有改變他人的思想或行為之力量者即為領導，產生影響力
的方式有：見賢思齊、開誠建議、理性說服、強制命令

領導的研究
1. 人格特質：英雄造時勢
2. 環境決定：時勢造英雄
3. 功能研究：領導權分散在專才之手
4. 交互行為學派
5. 權變領導學派

領導理論演化
1. 特質理論，有別他人的特質
2. 行為理論，探討行為與效能間關係
3. 權變理論
4. 新型領導途徑如魅力型領導、交易型領導和轉換型領導

領導權力基礎：獎勵權、強制權、合法權、參照權(能力及待人處事)、專家權
(自然領袖)、資訊權、關聯權

二分式領導
1. 以工作中心：體制、結構型、關心工作。員工只是完成工作的手段，嚴密
監督員工，以產能做獎懲基礎，凡事依照既有的詳盡規則辦理。
2. 以部屬為中心：放棄消極的懲罰、注重積極的激勵獎賞。分層負責、逐級
授權、較大的自主性。重視員工需求，將強員工歸屬感認同感

三分式領導
1. 獨裁式領導：決策權集中首長，部屬容易怠工，部屬對執行內容一無所知，
犯錯經常處罰，獎勵隨首長好惡。有功領導獨享，有過部屬承擔。
2. 民主式領導：首長在理性指導規範下，使部屬自動自發。分享決策權、授
權、尊重部屬人格，公開的決策。有功共享，有過責己。
3. 放任式領導：工作者有完全決策權，領導僅負責提供資料，組織缺乏規範，
無為而治。

四分式領導
1. 剝削-權威
2. 仁慈-權威：員工被動消極，有考慮到員工立場
3. 諮商-民主：員工自動自發，決策仍由上級為之
4. 參與-民主：高度分權決策

五分式(管理格道)
1. 權威服從式(9.1)
2. 鄉村俱樂部(1.9)：不關心工作

56
3. 無為(1.1)
4. 團隊管理(9.9)
5. 組織人式管理(5.5)=中庸型

Fiedler 權變領導理論
1. Fiedler 設計最難共事同事量表，以區分領導型態，分數高者為關係導向，
分數低者為任務導向。三項情境因素：職位權力高低、工作結構(例行性程
度)、上下關係。
2. Fiedler 認為領導者情境處於有利與不利兩個極端時，建議採取任務導向；
處於中間時採關係導向。

House 途徑目標領導論
1. 以 Vroom 的期望論為基礎，認為領導者可以激勵部屬達成任務，並提供
必需的協助，領導者的協助是決定領導成功與失敗的關鍵。他主張領導者
要協助員工達成目標及提供容易達到酬勞的途徑，並澄清與減少可能的障
礙與陷阱。
2. 三大變數
I. 原因變數=領導行為(指導式、支持式、參與式、成就取向)
II. 中介變數=部屬特質(經驗、能力、內外控人格)，工作環境(工作結構、
正式化程度、團體的規範)
III. 結果變數(部屬的工作滿足感與績效)
3. 領導行為
I. 指導式：工具行為。簡化角色的曖昧，以部屬績效作獎勵，或在外控
型人格時有效。
II. 支持式：表達關懷，創造友善環境。適用部屬缺乏自信或工作乏味時。
III. 參與行為：分享資訊，徵詢意見。內控型人格或無結構性工作適用。
IV. 成就導向：設定有挑戰性目標。適用非結構情境。

情境領導模式(Hersey&Blanchard)
又稱生命週期領導論，視部屬的成熟度而定
1. 授權：低任務、低關係導向，適用部屬成熟度最高時(M4)
2. 參與：低任務、高關係導向。當成員有能力無意願完成
3. 推銷：高任務、高關係導向。當成員有意願無能力
4. 告知：高任務、低關係。沒意願又不想做

轉換型領導 Burns
1. 領導是一種領導者與部屬間相互影響關係的演進過程，透過人際互動得以
促進組織社會系統的改變。將領導的研究焦點放在如何透過領導的作用轉
變組織原有的價值觀點、人際關係、組織文化與行為模式。
2. 肯定人員有自我實現需求，領導者透過激勵引導，喚醒成員自發，能心悅
誠服的認同組織目標。領導不再是一種管理技術，而是哲學觀念的實踐。
3. 源自魅力型領導(Weber)與交易型領導(源自 Barnard)。

57
構成要素
1. 個別的關懷：發展面向、親和面相、輔導取向(洞察人性的狐狸)
2. 動機的啟發與精神感召：與傳統領導最大的不同在於工作動機的啟發，領
導者透過結合組織發展與個人成長的遠景激發人員動機。(領導魅力雄獅+
御風而翔北雁)
3. 才能的激發：人員才制能力的發揮是組織存續所繫(分工合作蜜蜂)
4. 相互影響關係：超越層級職位權力，基於專業上的尊重、社會影響力、情
感的交流(風雨中老船長)
轉換型領導的特質
1. 創造前瞻遠景
2. 樹立個人價值
3. 樂在工作
4. 掌握人性需求
5. 啟發自覺意識
6. 鼓舞學習動機
達成轉換型領導的策略
1. 透過願景引起注意
2. 透過溝通傳達意義
3. 透過定位尋求信任：信賴感、組織定位
4. 自我肯定、施展才能：以正面態度面對失敗，避免發生瓦倫達效應

魅力型領導適用於高度不安的環境，交易型適用穩定的環境，轉換型適用不穩
定但能夠控制。

行政領導強化的方式
1. 增強領導能力：自知能力、自信、溝通能力、學識
2. 改變領導方式
3. 了解並掌握組織環境
4. 綜合運用 7 種權力
5. 發揮人格感召力

行政領導在實務上的特點
1. 領導是行政運作的一部分
2. 依法行政
3. 遵守行政法原則
4. 行政中立
5. 領導是行政革新的發動者
6. 領導是公務員執行公務與升遷的重要依據
7. 領導的本土性特質

領導面臨的趨勢
1. 全球化帶來去本土化：如何帶領組織邁向全球化同時卻不喪失自我

58
2. 專業化帶來去階層化：專業化使組織扁平化
3. 科技化帶來去人性化
4. 企業化帶來去倫理化
5. 民營化帶來去管制化：仍須適當管制維持市場公平
6. 自由化帶來去責任化：更應重視社會責任與行政倫理的實踐
7. 民主化帶來去認同化
8. 多元化帶來去原則化：如何掌握大方向與原則，不做無效率的嘗試

行政授權
上級長官將權責範圍部分職權或職責指定給下級，使下級代表相當自主的處理
與行動。授權只有程度的差別沒有有無的問題。上下間仍有監督報告關係，授
權者責任不因而免除，被授權者對授權者有報告完成責任。授權會發生在每一
層級，達成串聯組織的功能，又稱為分層負責。
目的
1. 加強組織結構：串聯整個組織層級
2. 減輕領導工作負擔
3. 發展人員能力
4. 提高工作效率
原則
1. 單一隸屬
2. 權責確定
3. 量力授權
4. 相互信賴
5. 主管保留不宜授權之事項
6. 適當控制
7. 必要情況授權
不宜授權：決定機關目標及政策、行政計畫，核定工作成果，幹部培養與鼓勵，
對部屬有計畫接觸，對人員考核獎懲

官僚制度中領導(轉換型領導)的修練
1. 哲學思考
2. 辯證思考：正反合
3. 內省真理的體驗：寬宏大量，反躬自省
4. 培養全人的人格：知、情、意三方面健全發展
5. 理性與直觀能力互補

領導與管理的比較
1. 領導是管理功能的一部分
2. 管理涉及各種資源配置，領導聚焦於成員引導
3. 管理只存在正式組織結構，領導存在正式與非正式中
4. 領導者與管理者未必同一人
目標取向方面，領導者重視個人遠見、事前反應。

59
工作取向方面，領導者針對議題提出新選擇

SWOT 分析的行動策略
1. 優勢＋機會＝行銷
2. 劣勢＋機會＝補救
3. 優勢＋威脅＝克難
4. 劣勢+威脅＝靜止

計畫
1. 依時間而分：短期計畫＝未滿 2 年。中期計畫＝3-6 年。長期計畫＝6 年以
上，多屬原則性與分析性。
2. 效用計畫＝對人、財、物、時做有效運用
3. 擬定計畫的可受性：考慮達成目標所付出的代價

計畫評核術
1. 美國海軍北極星計畫設計的以網狀作業圖表示計畫進度與每一作業之關係，
依此進行監督與控制。
2. 流程＝擬定計畫＋安排日程＋追蹤控制。與蔣光頭行政三聯制近似。
3. 以三時估計法（樂觀時間、悲觀時間、最可能時間）縮小不確定範圍，可
激動調整，規劃層次分明、合理可靠。有利監督、協調、管考。

目標管理
1. 杜拉克在管理實務一書提出，由個基層人員共同設定組織及部門目標，經
由集體努力完成。以人性為中心之管理方式。利用激勵原理與參與法則，
使各級人員能親自參與目標設定過程，將個人期望與組織目標結合，透過
自我控制、指導等管理方式，建立責任心與榮譽感，最終目標在促進組織
績效。
2. 意涵的演進：作為管理哲學、作為績效評鑑、整合組織與個人目標、作為
長期策略性觀點、作為改善生產力途徑
3. 實施方法：PD（例外管理）C（效果確認、自我考核）A（檢討合作改
善）
4. 缺點：過度重視量化目標，忽略質化品質
5. 要素：目標設定、預算、自主性、回饋、獎償
6. 運作限制：適用性（政府機關為開放系統）、時間成本（目標協商及文書
作業）、信任問題、政府的本質（官僚體系、政治阻力）、績效評估（目
標多元而模糊）、基本假定（人類行為理性觀、Y 理論人性觀）

行政決策
良好行政決策原則
把握時機、完備周密、切實可行、調配得宜、多元參與

60
行政決策的方法
線性規劃：尋求有限資源的最佳分配使用
博奕論：由機率原理發展而來
風險情境決策技術
決策術法：用樹狀圖表明替選方案風險即可能結果，計算每一方案數學期望值。
不確定情境決策
1. 悲觀原則：大中取小（將最高花費成本中，選擇成本最小方案）、小中取
大（將預期保底利潤最低，選擇最大的方案）
2. 樂觀原則：小中取小（最低成本中，選擇最低者）、大中取大（最大利潤
中，選擇最大者）
3. 主觀機率原則：對相互排斥事件列舉，如不能指出任一事件發生機率較高
者，則每一事件發生機率相等。
4. 遺憾最少原則：大中取小。將每一方案中的最大遺憾挑出（機會成本），
選擇遺憾最少
行政決策的障礙
理性限制、心理障礙、沈澱費用、法令規章、全體參與（多人決策延誤時機、
議而不決）
克服方法
專家討論、簡化法令賦予裁量權、專業知識的訓練、資源的調配、防止全體參
與弊端
強化理性決策途徑
對政治制度的認識：林布隆主張民主的智慧寓於社會互動中，wildavsky 認為
政策分析是 2/3 的政治加上 1/3 的規劃。
社會設計：視行政的決策為開放系統，提供多元機會，從環境及人員的經驗中
從事新事物的學習。
決策的類別與層次
個人決策
1. 理性途徑：左半腦功能、運用邏輯分析的直線思考。運用在可量化、問題
結構清晰的情境
2. 直觀途徑：整體把握的方法，而非分析。右半腦功能，根據過去嘗試錯誤
的經驗，是一種非線性關係。
團體決策
1. 面對面會議
2. 腦力激盪：決策初期必須容忍曖昧模糊的情況，會議中人皆可大膽想像，
彼此激盪，鼓勵突破常規，以不同角度理解問題。
3. 具名團體技術：整合個人思考與團體行動
4. 德菲法：不見面群體互動的決策，採用專家問卷討論法。特徵為：匿名、
問卷設計、反覆回饋、共識形成
團體決策的副產品
1. 團體盲思
2. 團體偏移：最後的決定偏向更保守或更激進。

61
決策情境與配合模式
1. 目標清楚、目標與手段因果關係明確：管理者可以使用理性途徑，系統分
析模型決策（管理科學方法）
2. 目標不一致、手段明確：管理者應採議價協商或建立聯盟的方式以取得共
識。決策使用卡內基模型，許多管理者參與決策，最後的決定以政治聯盟
為基礎
3. 目標一致、手段不明確：管理者運用經驗或直觀判斷，決策採用漸進模式
4. 目標不一致、手段不明確：管理者只能以靈感或模仿，決策用垃圾桶模型
政治決策模式：根據政治目的、力量運作。根本不依理性的、客觀的、科學的
成本利益計算結果決策。常為強勢政黨採行。
漸進決策：
1. 政策只是過去政策的修正。不區分手段與目標、只尋求稍有不同的替選方
案、僅考慮少數替選方案、僅考慮少數結果、對問題不斷重新界定、強調
只有最符合實際需要的方案、必要時修改目標迎合手段。
2. 議價協商的方式達成的決策並非代表所有人的利益。忽視社會創新需求。
無法適用重大、根本的決策情況。無法因應環境快速變遷出現的問題。在
承平時代最常被使用（預算案），爭議較少。

62
垃圾桶決策 Cohen,March,Olsen
1. 決策乃於組織化的無秩序狀態下做成。決策過程像是將許多解決方案、問
題、決策者丟置在一容器中隨機碰撞的結果。
2. 有疑問的偏好、不明確的技術、流動式參與。
3. 決策形成四要素：問題、解決方案、參與者、抉擇機會。每一個流大部分
不相關。當抉擇機會在組織中出現，持有資源的不同參與者會涉入，不同
的問題會被引薦，不同的解決方案會被考慮。抉擇機會猶如垃圾桶，不同
參與者會丟入不同問題、解決方案，最後產生混和物，亦即等待時機成熟
會湊成政策。
4. 提醒了非預期的後果與決定存在。開放的決策體系容納了更多創意，政策
過程為藝術活動。僅是現實分析的描述性模型。
混和掃描 Etzioni
1. 首先採取理性廣博架構，以高層次的政策制定程序定下基本決策方向。再
以漸進方法制定執行辦法。
2. 具有兩種途徑的優點，可彈性調整。惟目前尚無充分資料說明如何具體採
用。
滿意決策 Simon
1. 決策為有限理性的下的滿意決策。

63
2. 決策者對行動後果缺乏認識，對備選方案未具備充分知識，也無法對所有
方案排序。
3. 反對經濟人的觀點，認為人是行政人，只追求滿意的決策。人只是意圖理
性，受到個人能力與環境的限制，只能有限理性。
廣博理性決策
1. 政策乃目標有效之達成。
2. 可以將問題確立，所有目標價值均可確定，知道所有社會偏好，了解所有
可使用方案與產生的後果及成本利益。可以排列優先次序。
3. 假設人類為經濟人，追求最大利益，能夠依據完整資訊對問題的解決方案
做周詳考慮，制定最佳的決策。但是不容易達成。

決策的簡化模型
管理者在有限理性的支配下，決策行為可用簡化模型解釋。決策者追求滿意的
解決辦法、短期的報償、傾向避免風險、有獲取權力的欲望。

非理性決策模型

64
1. 受宗教支配決策途徑
2. 受倫理價值思想支配
3. 意識形態或觀念支配

行政計畫的目標層次
1. 組織使命與願景：組織存在的基本目的，包括組織重視的價值與主要功能。
2. 策略目標/計畫：針對整體組織的中長期（2-5 年）目標。策略計畫就是組
織達成策略目標的行動步驟與資源配置的藍圖。
3. 戰術目標/計畫：組織中個主要分部或功能的預期成果，通常由中階主管負
責。
4. 操作目標/計畫：個人、團體或部門日常負責的目標。
組織規劃的核心概念演變
1. 預算與財務控制：基於短期財務表現的管理方式，容易導致組織管理近視，
忽略長期機會威脅。
2. 長程規劃：多年期的計畫。
3. 產品/部門策略規劃：最具代表性是投資組合的分析方式，BCG 矩陣，明
星（高成長高市佔）、金牛（高市佔低成長）、問號（高成長低市佔）、
小狗（低市佔低成長）
4. 企業/組織策略規劃：用一套系統化程序將組織的目標、策略、資源、各部
門功能連結。
5. 策略管理：策略規劃、資源管理、控制評估

決策者的思維修練方式
1. 自我指涉（著重外在變化轉為內在型態，在變動的環境中塑造自我認同）
與自我超越能力（學習不斷釐清並加深個人真正願望）
2. 系統思考
3. 非均衡思考：混沌理論，以蝴蝶效應為代表，微小且重要的改變可能形成
關鍵性轉型效果。有願景的決策者會掌握突破點的來臨。
4. 前瞻的思維傾向：提出有願景的行動路線。
5. 超越物化的思考：打破常規逆向思考

決策包含：價值判斷、事實判斷、後果判斷
Wildavski 決策的三組價值：資源與目標、社會互動與理性思考、教條與懷疑
（重視重新經歷過去的能力，理想的組織是自我評估的）

公眾關係
指個人或機構，以大眾利益為前提，自身良好表現為基礎，運用各種途徑與媒
介，有計劃地宣揚自己，以爭取或維持公眾對本人或本機構了解、信心、支持，
防止任何可能攻擊，消除指責與誤會，進而建立並維持與公眾彼此間健全的、
建設性的關係之活動。

65
功能（Dunn）
1. 管理功能：促進公眾溝通、了解、合作。
2. 溝通功能：將組織觀點傳達，告知或說服
3. 行銷功能
原則
1. 服務大眾：獲得好感的最佳方法
2. 方略靈活
3. 雙向溝通
4. 誠信為本
5. 不斷創新
6. 社會責任
7. 全體動員
8. 內部做起
9. 公開透明
10. 平時發展
目標
1. 宣揚政令了解輿情
2. 維持國際地位：外交事物屬於國際公關
3. 宣揚立國理念
4. 確定政策方向
5. 政令推展
6. 促進政治和諧
7. 結合民間力量
步驟
1. 調查研究
2. 規劃與方案設計：事先防範計畫（保健性）、事後補救計畫（治療性）、
遇天災人禍計畫（急救性）
3. 進行溝通與活動
4. 檢討評估
公關不只是溝通過程與活動（報導宣傳廣告），更重要的是調查研究、規劃設
計、評估檢討。
正確觀念
1. 前提為履行社會責任與服務大眾利益
2. 基礎在本身良好表現
3. 手段為有效溝通
4. 主體為個人或機構
5. 客體為內外部公眾
6. 公關是一種長期有計畫性的努力
7. 公關之責任是首長基本責任
錯誤觀念
1. 文過飾非
2. 為而不宣、宣而不為

66
3. 不理公眾
4. 視為魔術，不管自身表現
5. 手段與目的混淆（目標錯置）
6. 只以宣傳能量作為衡量公眾關係標準
7. 媒介僅限於慣用工具如報刊、廣播、電視
公共管理者公關的基本技能
1. 企業精神倡導：運用創新方法推動擬議中的政策被接納
2. 管理政策發展：邀集公眾，如議員、學者、民眾集思廣益。於組織內發展
一個處理所有決策的流程。
3. 談判：在分權體制下說服他人合作。
4. 公共集思廣益、社會學習與領導：提供環境允許市民參與決定。
5. 策略傳播：加強政府責任與社會動員
6. 危機處理
公關的溝通理論模式
1. 新聞代理：透過媒體將組織形象賣給公眾，僅止於單向溝通，不重視反饋。
2. 公共資訊：單向溝通，意在告知大眾正確資訊而非改變態度。政府部門最
常用。
3. 雙向不對等：以說服為目的，可用來宣傳新觀念或產品。
4. 雙向對等模式：互蒙其利，組織與大眾交流，促進彼此理解，適合談判協
商。

府際關係
指不同層級政府發展執行公共政策時所形成複雜的、互賴的關係，需要各級政
府間尊重、合作夥伴關係建立與互惠精神培養。

單一制
又稱中央集權制，特徵在於中央有最高統治權，地方政府不具權威，不過是中
央政府代理者，所作的一切需得到中央授權或同意。
1. 國家政策明確
2. 權責明確
3. 避免國會、官僚制度與政府計畫的重疊
4. 不致引發各級政府對公帑籌措和支出公正問題
邦聯
主權在分子國，地方居於主宰地位。分子國為了促進某些目的或對內維持各國
和平共榮，所成立的一種聯合組織體。依條約而非憲法結合，邦聯對分子國不
能直接命令指揮，邦聯條約的修改也需分子國全體同意。分子國可以宣告邦聯
行為無效並自由進出。
聯邦
中央與地方的權威來自成文憲法的各項法典。中央與地方分配權力相互依存，
各自享有一定主權。
1. 允許地方在政策上有較大的差異性。
2. 旨在促成問題的爭辯而非逕付實施

67
3. 就不同的文化團體與族群實施不同的政策
4. 鼓勵和要求治理過程中的區域參與
5. 避免強而有力的地區形成葉耳欽效應
單一 vs 聯邦
1. 權限是否由憲法劃分
2. 地方政府的保障
3. 地方政府有無自主組織
4. 地方政府有無參與中央政治權力
5. 地方政府的體制分岐
美國聯邦主義發展
1. 雙軌式（1930 前）：聯邦與州政府共同劃分了大部分政府權限。聯邦集中
在被授予的權力上，包括國防、外交、州際商務活動、貨幣等。州政府決
定重要國內政策議題如教育、福利、刑事、司法。權責劃分明確，聯邦不
能剝奪州政府權限。彼此關係是衝突的，互動程度低。
2. 合作式（1930-1950）：彼此形成合作互動團隊。因應大蕭條與二戰的緊
急需要。新政，說服州長接受大量聯邦公共工程，增加就業。凱因斯革命。
3. 創設式（1950-1970）：各級地方政府向中央競爭專案計畫補助。詹森大
社會。聯邦與地方共同規劃府際計畫方案，目的在市政焦點以及提昇窮人
生活水平與教育。補助方式採開放競爭，州政府自行提出申請，甚至聯邦
直接補助市、鎮。
4. 新聯邦（1970-1985）：尼克森將自主權還給州政府，仍維持中央政府具
有聯邦補助權力。依照公式建構的補助款制度，並賦予地方在轄區內有運
用補助款的裁量權
5. 新新聯邦（1985-今）：雷根檢討中央政府不再扮演補助地方政府角色，
地方須自籌財源。政府再造運動和企業型政府。新政府運動其實是在反映
雷根政府推動新新聯邦主義的財政需求。（供給面經濟學）

68
我國府際關係問題
1. 中央挾行政權、人事權、財政權優勢，干預地方，主導跨層級政府事務
2. 資源不對稱：財政收入、人才、資訊優勢
3. 本位主義，保護自身利益，不易捐棄成見
4. 權責劃分不清，法令規章體系紊亂
改善之道
1. 明確劃分權責
2. 尊重地方自治權行使
3. 建立夥伴關係，採取合產行為
4. 培養行政一體文化，拋棄本位主義
5. 設立溝通聯繫機制
6. 善用府際管理

跨域治理
狹義的跨域治理指的是跨越轄區、機關組織藩籬的整合性治理作為，如淡水河
的整治。廣義上指的是針對兩個或以上不同部門、團體、行政區域，因彼此間

69
業務、功能、疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理，藉由地
方政府、私人企業、社區團體、非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公
私合夥或行政契約方式，以解決棘手問題。
特質
1. 蘊含系統思維：強調綜觀全局的視野，應採取機關、府際間、跨轄區間的
合作。
2. 兼具微觀與宏觀：微觀指的是將組織內部的部門僵硬界線打破，採取整合
的觀念解決組織問題，如 Morgan 的全像圖組織設計。宏觀指組織中跨越
府際關係通力合作的概念。
3. 參與者兼具相依性：參與跨域治理的組織會形成組織網絡，突顯跨域治理
參與者間存在互依性，促使參與者間通力合作。
方式
1. 成立跨域治理事務推動委員會：地方首長基於自治區內公共利益，依職權
成立，最普遍
2. 行政協議：由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦
理跨域治理事項。地制法 21
3. 行政契約：行程 135，公法上關係得以契約設定、變更、消滅之。但依其
性質或法規規定不得締約者，不在此限。
4. 合營事業：基於彼此互惠原則，在獲得地方議會同意前提下，共同設置專
責事業組織。地制法 24
5. 委任所屬下級機關或委託不同隸屬行政機關：行程 15
6. 委託民間團體或個人：行程 16
7. 行政機關相互協助：行程 19

跨域治理的難題
1. 政黨屬性不同造成黨同伐異
2. 土地管轄權的本位主義
3. 法令不足影響跨域合作
4. 參與對象眾多增加協商成本
解決之道
1. 以全局思維攜手解決
2. 打造互利的對話平台
3. 增訂相關法令
4. 建立績效評核制度

我國跨域治理應用與課題
導致跨域合作原因
1. 資源分布未與行政區域合一
2. 行政區規劃未與地方發展同步
3. 建設需求未與行政區劃同調
4. 建設應用未與地方版圖齊一
協力課題

70
1. 自然資源共享
2. 公共設施合用
3. 公用事業合產

非營利組織
Wolf 認為非營利組織是合法組成的非政府實體，在國家法制下，組成慈善或非
營利的人團體，以公共服務為目的，並根據稅法給予免稅優惠。其特徵：
1. 具有公共服務使命
2. 不營利與慈善的法人組織
3. 排除營利的管理結構
4. 免稅
5. 捐助者享有減稅優惠
種類
1. 財源籌措方式
捐贈型團體：紅十字會
商業型組織：所得來自銷售收入，如醫院
2. 控制方式
互助型組織：贊助人有選舉董事會權力
企業型組織：贊助人有選舉董事會權力，通常由永久董事會控制，如醫院
3. 我國人民團體法分類：職業團體、社會團體、政治團體
4. 依財務取得方式+組織控制方式
捐助+會員控制：聯合勸募協會、服務性團體
捐助+董事控制：民間博物館、公益基金會
收費+會員控制：聯誼會、會員俱樂部
收費+董事控制：社區醫院、安養院

非政府組織特徵
1. 民間組織
2. 正式組織
3. 自己治理，內部有管理程序及章程，不受外在團體控制
4. 志願性組織
5. 非利益的分配
6. 公共利益屬性，提供公共服務與公共財
7. 資金來自募款能力
8. 扁平化組織
9. 高度團結一致、低度手段理性
10. 服務取向、行動取向

經濟面理論基礎
1. 市場失靈：公共財、外部性、獨占寡佔、資訊不對稱

71
2. 政府失靈：直接民主（投票結果的矛盾、政策意願的強度、多重政策選擇、
民粹主義）、代議政府（競租、滾木立法、肉桶立法）、官僚體制（服務
難以量化、缺乏競爭、文官保障的僵化）、分權政府（執行問題、用腳投
票）。解決方法是政策工具（市場機制、誘因政策、管制政策、非市場供
給、保險與救助）
政治面理論基礎
1. 第三者政府理論：salamon 提出，主張針對政府行動的轉變和多樣性，在
公共服務的輸送，必須仰賴非政府機構（政府代理人）運作。第三者政府
的產生，一方面要調和人民對公共服務的渴望，一方面懼怕政府權力過度
擴張，企圖透過第三者增進政府公共服務的角色與功能。
2. 組織位置論：組織都存在組織惰性的現象，即在面對市場競爭壓力下，可
能迴避競爭與不確定結果的風險，也就是缺乏回應性與效率。然而，非營
利組織並無組織惰性問題，此即為其位置優勢。
社會面理論基礎-志願主義
1. 利他主義：助人為樂
2. 需要滿足
3. 社會化理論：個人行為受到環境影響，公民意識覺醒，了解其本身的公民
責任，加入志願服務。

非營利組織的功能
1. 監督市場
2. 監督政府
3. 發展公共政策
4. 提供政府不能提供的服務
5. 創新想法
6. 溝通各部門
7. 特殊利益的照顧
8. 促進積極的公民資格與利他精神

政府與非營利組織的互動模式
1. 合作模式：目標相似，偏好手段相似。實際上多為 ngo 承政府之命執行政
策。
2. 互補模式：目標相似，手段不同。以私部門資源進行公共服務輸送。
3. 吸納模式：目標不同，手段相同。政府藉由共同辦理分享資源，非營利則
希望透過參與建立聯繫管道。
4. 衝突模式：都不同。非營利會採強烈姿態，吸引媒體與公眾注意，形成輿
論壓力，製造「政策窗」，進而要求政府解決問題。

非營利對政府的啟示
1. 學習無私的服務提供精神，加強公共服務
2. 以公共利益角度而非經濟效率評估政策
3. 學習非營利組織內人員對組織目標的貢獻及轉換型領導，設計更民主開放

72
 的公共組織
4. 公務人員學習志願服務精神

政府與非營利組織互動效益
1. 發揮互補功能擴展公共服務，避免官僚體制遲緩缺點
2. 廣納政策建言，凝聚共識與支持
3. 閒置勞力再生產，提昇政府行政效率
4. 促進公民參與，社區發展，形成公民社會。
5. 形成政府參與國際事務的另類途徑。

非營利的限制與困境
1. 社會課責壓力：邁入透明化時代，需放棄管制豁免權，納入社會體制規範
2. 慈善的業餘性：無法由專業人才提供，公眾對其有效性的質疑
3. 志願性社會服務失敗壓力：營利性社會服務機構興起，帶來競爭與品質比
較，面對開放系統壓力
4. 慈善的特殊性：偏重特殊次級團體
5. 慈善的干涉主義：由掌握資源者決定服務對象

非營利組織與政府協力的限制與挑戰
1. 認知上的差異，公部門是宏觀公共性，非營利是微觀公共性。
2. 體制上差異，政府龐大複雜，權責歸屬模糊。
3. 過度依賴政府資源
4. 不對等權力關係
5. 資訊不足，政府應公開資訊
6. 避免慣性依賴，使特定非營利成為既得利益者

危機管理
危機是組織因內外環境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的
情境或事件，要素：
1. 危機乃是未曾意料而倉促爆發所造成的意外
2. 威脅到組織之價值或目標
3. 反應時間有限

危機的特性
1. 階段性：FEMA 分為舒緩（減災策略，規劃足以減輕災害的因應措施。）、
準備（發展因應危機的運作能力，如設立危機警報系統）、回應（災難處
理階段，預防二次災難）、復原（短期-修復性復原，長期-轉型性復原）
2. 不確定性：狀態、影響、反應不確定
3. 時間緊迫性
4. 雙面效果性：危機即轉機，也可以帶來新的認知，促進學習

73
5. 未預警性，感受因人而異
對組織的影響：決策權威集中、資訊流程緊縮、僵固的反應、壓力的產生、資
源管理的衝突

危機管理
組織為避免或減輕危機帶來的威脅，從事長期規劃及不斷學習、適應的動態過
程。
流程
1. 訊息偵測
2. 準備及預防
3. 損害控制及處理
4. 進行復原工作
5. 不斷修正學習

危機管理的策略原則
策略取向：
1. 整體取向
2. 行動取向：積極主動
3. 未來取向，在形成之前化解
4. 務實取向，不可過度抽象化
基本假定：
1. 生存至上，以國家安全及利益為上
2. 功利意識，重視成本效益分析
3. 理性選擇，達成評估者價值系統所接受目標的最佳手段選擇
4. 憂患意識，為最壞做打算
策略：
1. 變遷策略：藉由機關間學習能力提升，使各機關在危機管理總目標指導下，
依客觀環境變遷，彼此合作。
2. 整合策略：透過有效溝通連接各種資源，包括政府與人民、媒體、部門間
3. 持續策略：系統內無單一機構能擁有充分資源、能力獨自應付，不可避免
需有各類組織團體參與。

危機管理之運作與活動
爆發前：
1. 危機感應系統
2. 危機計畫系統：事前針對可能發生潛在危機預先研究
3. 草擬危機計畫說明書：情境模擬，危機處理劇本，培養人員處理能力
4. 危機訓練系統：除了對既有因應策略熟悉，更要培養分析、知識取得、獨
立判斷的能力
爆發時
1. 危機管理小組：由各種對狀況十分瞭解的專家組成，主導事前的預防準備
和爆發時的緊急處理，爆發後的重建學習

74
2. 危機情境監測：追蹤情報向管理小組報告
3. 資源管理系統：資源的取得與妥善分配
爆發後
1. 成立評估系統進行評估：供組織修正危機計畫
2. 加速復原工作：給予利害關係者適當的救助補償
3. 從教訓中學習與危機管理計畫再推動

有效危機處理作法
1. 建立智庫供決策者諮詢
2. 預防團體盲思
3. 加強幕僚訓練
4. 制訂危機應變計畫，舉辦實地演練
5. 強化決策者危機辨識能力
6. 動員民間力量

團體盲思
Janis 解釋團體決策缺陷的思考途徑。發生於高內聚團體的成員努力企圖達到一
致性，而壓抑務實評估其他可能選擇的動機，這期間的過程、思考方式。團體
內因具有高度凝聚力，強調團結一致的重要性，壓抑了個人獨立判斷的能力，
放其提出不同意見，使團體產生錯誤決策。

危機管理中領導者應具備特質：前瞻思維、創造力、辯證思考與信心建構、當
機立斷與承擔風險

有效政府的 5R 特質
1. 回應性 Responsiveness
2. 責任性 Responsibility
3. 代表性 Representation
4. 務實性 Realism
5. 可靠性 Reliability

政府面對的 3E 危機：經濟、環境、能源 energy

公共政策研究目的
1. 基於科學理由：對政策肇因及過程加以理解，獲取它對社會的發展影響的
知識。
2. 專業理由：應用科學知識解決社會問題，指導達成目標的最佳手段與工具。
3. 政治理由：確保政府採行正確的政策，達成正確的目標

人事行政

75
內涵
消極性人事行政：防範與控制
1. 防止任用私人，阻擋爛貨入行
2. 運用法令規章，規範員工權益、控制員工行為
3. 偏重規範公務員忠誠，發揮功能較忽略
積極性人事行政：
1. 積極延攬培育人才
2. 發展潛能提升士氣
3. 人員行為的誘導
4. 人事制度的建置為配合機關需要
5. 工作生活品質的改善，運用行為科學與管理科學，使工作條件更人性化

價值
1. 政治回應：政府對於人民透過民選官員所表達之意志的回應，考量用人的
政治忠誠、學經歷，確保文官對民選官員的政治忠貞。公務職位成為民選
官員掌控的特權，如美國分贓制、資深文官制。
2. 組織效率效能：輸入產出的最大化。基於員工的知識、技術、能力考量。
1883 年文官法功績制。
3. 個人權利：個別公民應受保障，免於不公平對待。美國權利法案、憲法 14
條修正案。工作安全保障及正當程序規範。集體協商。
4. 社會衡平：考量個人過去的付出犧牲（軍人）或受歧視待遇（婦女、少數
族群）以致無法競爭。文官改革法宣示文官制度具有社會代表性，藉由權
益平等促進活動（Affirmative Action）
5. 新興價值-反政府價值：個人主義（個人自己選擇自己負責）、小政府（有
限及分權政府減少浪費）、社群責任（整合政府與社會機構）。國家績效
評鑑「再造的人事行政」。作法是運用替代機制提供服務，增加雇用關係
的機動彈性。

美國人事制度發展
1. 仕紳制：華盛頓-Jackson，重視品格合適的標準，選擇家世良好才德兼備，
上流階層仕紳菁英。強調個人廉潔。弊端是長久任期造成文官與民眾疏離、
階級偏見、文官系統老化。
2. 分贓制：Jackson，以同黨支持者出任公職作回報，恩寵制，勝者分贓。
一朝天子一朝臣、一人得道雞犬升天。美國首次的政治解雇始於 Adams。
強調政治回應。造成行政倫理、效率、效能的衰微，公行政與政黨政治糾
纏，高度的政治競爭。文官任用更具社會代表性。
3. 功績制：文官法（潘德頓法）以功績為核心的競爭考試。羅斯福進行人事
分權化改革，哈契法禁止公務員參加某些政治活動（行政中立）。強調經
濟、效率、效能。避免任用私人，文官的去政治化，職位任期保障，文官
改革委員會（部外制，人事行政由中央人事機構管理監督）。開啟政治-行
政二分，形成技術官僚與菁英治理。獨立機關主持考選，劃分政務官與事
務官，考試任用的地位保障，行政中立，公務員權利救濟。文官改革法訂

76
 定功績制原則。
4. 卡特聯邦政府文官改革：將不同價值功能分屬不同機關，以達成兼顧管理、
效率、效能與政治回應的多元價值目標。將文官委員會改組為以下機關：
功績制保護委員會設置特別檢察官，制裁違法人員並保護弊端揭發者；聯
邦勞動關係局監督集體協商進行；平等就業機會委員會促進社會代表性，
藉由權益平等促進活動（ＡＡ）達成政治回應與社會衡平；人事管理局
（部內制），掌管聯邦政府人事管理，成為總統幕僚機構。資深文官制，
參考英國高級文官職，擴大高級文官能力與增加運用彈性，確保對國家政
策回應性貫徹命令，使官僚制管理與政治功能融合，我國三級機關首長雙
軌任用亦同。
5. 再造的人事行政：國家績效評鑑ＮＰＲ，分權化。反政府的價值。授權各
部門自行甄補，更彈性的員工職位分類，允許機關自行設計績效報酬，裁
減聯邦政府員工人數。修正方向：依照市場行情、績效敘薪，依表現升遷。

現代人事行政運作趨勢
除了法治化、功績制、專業化、永業化還包含：
1. 人事業務處理科學化：人員分類、統一管理、管理科學及電腦運用
2. 人性化：人力資源居於一切行政資源首要地位
3. 消極的防範控制到積極的發展成長，工作生活品質的改進
4. 人力資源發展的重視，教育、訓練、發展，將個人生涯與組織發展結合
5. 民主化：首長獨斷到參與管理
6. 公務倫理強化：職業道德與行政倫理的內在控制
7. 組織精簡走向小而能的政府

人事行政研究途徑
政治途徑：政治回應與社會衡平，關注公務員對國家的忠誠，社會階層代表性，
平等就業機會。
1. 回應性：恩寵分贓制、資深文官制、國家忠誠調查
2. 代表性：平等就業機會（ＡＡ）、民權法案、平等就業機會法、文官改革
法。社會正義與分配正義的表現、正當基礎、爭取不同團體認同、全民利
益表達。
法律途徑：員工權利、正當程序、憲政精神。
管理途徑：從管裡流程瞭解人事行政運作，工作分析、職位分類、招募遴選升
遷、考績、訓練發展、薪資福利、人力精簡與工作重設計

人事機構的外部關係
1. 部內制：隸屬於最高行政首長，又稱幕僚制，美國人事管理局、法國人事
部、我國人總處。優點：配合用人需要、事權統一、無須往來協調。缺點：
各自為政、整體人事行政不易配合改革、較難客觀公正選拔人才、政令分
歧。
2. 部外制：設置獨立超然機構，不受行政主管指揮監督，如美國文官委員會。
人事行政權集中由與各行政部門平行的機構統一行使者。優點：客觀公正、

77
 通盤周詳規劃、避免徇私舞弊。缺點：未能密切配合、措施不能對症下藥、
削弱行政領導。
3. 折衷制：英國為代表，我國與美國正走入。公平客觀，又配合機關用人需
要。

憲法增修條文刪除考試院養老事項。執掌保障、銓敘、退休、撫卹的完整職權。
考績、俸級、褒獎、陞遷、任免之法治事項（執行移至人總處）

人事分類制度
品位分類：
1. 以人為中心，以資歷分類，官與職分開。以名分鼓勵公務員，種類劃分較
簡單，陞遷範圍廣闊，晉升幅度較大，結構彈性便於調整，文官有較大安
全感，簡單易行。英、法、德、日
2. 缺點：對人不對事為考慮工作性質與能力高低，年資重於才能導致大材小
用或小才大用，忽視專業化不易培養專才，責酬不相當。
職位分類：
1. 以事為中心，就職位職責內容以及工作責任難度與資格高低分類的一種科
學管理制度。官職合一，同工同酬。以工作激勵，分工細密具有高度專業
精神。因事擇人、以利激勵、陞遷難。經濟效率。美國、加拿大
2. 功能：建立公平合理薪給制度（同工同酬），提供考試任用客觀標準（為
事擇人、考用合一），考績標準具體化，訓練進修計畫易於制訂，工作確
定（人人有定事，事事有定人），預算易於編制及控制（經濟有效），健
全機關組織（工作明確易於達成目標），改善主管部屬關係（工作明確、
考績客觀、陞遷分明、待遇合理）
3. 缺點：職系區分過細調用困難，職位歸級程序繁複，任用資格限制阻礙通
才發展，陞遷平調皆受限制

職等：工作性質不同但困難、責任、資格相同

78
職級：橫的職系與縱的職等縱橫交會，為職位分類制最重要概念

品位、職位兩制合一：官職並立，一職務得列２～３職等，調任放寬，同官等
內職等依考績晉升，官等間依考試或其他條件晉升

考試基本要求與原則
1. 正確度：效度，考試內容與工作所需知識有關
2. 可靠性：信度，考試反映考生程度
3. 客觀性：不受評分者主觀身份不公平待遇
4. 廣博性：能測出擔任工作的每一種能力，科目試題應廣泛非偏狹

公務人員任用程序：派代－送審銓敘－正式任用

內升制
1. 陞遷有望，有效激勵
2. 升任者對機關熟悉，保持機關安定與彼此和諧
3. 考試不足以發現成員才能
4. 人員對新任職務可以從容應對
外補
1. 吸收卓越人才
2. 適才適所
3. 改革與進步
折衷制

79
1. 限定界限法
2. 規定比例法
3. 升等考試
任用資格要件
1. 依法考試及格。未具擬任職務職等任用資格者，在同官等高二職等範圍內
得權理。初任各官等人員，未具擬任職務職責程度相當或低一職等之經驗
6 個月以上者，應試用 6 個月。試用期滿合格實授。
2. 依法銓敘：任用法施行前依各種法規合格。
3. 依法考績升等

機要人員：不受任用資格限制、不得擔任主管、同機關不得超過 5 人、與首長
同進退並得隨時免職。

薪給原則
1. 平等性：同工同酬
2. 適應性：隨物價指數調整
3. 平衡性：與其他行業平衡
4. 效率性：有餘錢從事休閒活動
5. 年資性：隨年資增加
6. 合理原則：兼顧國庫負擔
7. 激勵原則
8. 實惠原則：實際報酬提升而非金錢數字增加
9. 責酬相符
公平原則
1. 實質公平：內在衡平（同工同酬）、外在衡平（官民平衡）、個人衡平
（績效決定獎金報償）
2. 程序公平：制度化調整，一致性使用，不因決策者偏好決定，所依據資料
精準客觀，定期檢討適當性，有代表參與表達意見機會，調薪過程不受不
當因素（如選舉）影響
薪給決定因素
內在因素：職務的責任、工作時間、知識與技能、工作危險性
外在因素：勞動市場的供需狀況、官民平衡、維持基本生活水準

私部門集體協商權始於 1935 Wagner Act，亦稱工會法。公務員協商權始於

1978 文官改革法。甘迺迪允許聯邦公務員組織工會。
無法達成協商的處理方式：僵持時請中立調解人調節、破局時由事實調查者做
出較為正式（召開公聽會、做成建議書）的調查報告、仲裁（具有確定力、執
行力，雙方均需服從）
集體協商被視為達成人事行政管理、政治、法律三種途徑的匯總。
勞動三權：結社權（我國公務人員協會法，第一個成立協會是銓敘部）、協商
權、罷工權。法國享有完整三權。

80
考績原則
1. 針對性：與工作直接有關的內容，防止鑑定者偏見
2. 公開性：過程中考績與被考績者保持聯繫
3. 重複性：考績官、複查官、委員會三次審議
4. 代表性：考績委員會有低級文官代表
5. 可申訴性：可向有關機關仲裁機構申訴

考績的偏差來源
1. 刻板印象：根據對某個族群的認知判斷該族群成員
2. 暈輪效果（月暈 halo）：根據單一特徵產生對某個人整體印象，正面評價
的以偏概全
3. 尖角效應：因某種特殊事件或觀念，對受評人能力低估，負面評價的以偏
概全
4. 盲點偏失：考評者因自身缺點忽視他人同樣缺點
5. 假定類似：以同理心推論

特別權力關係：公務員與國家處於權力不對等狀態，權力範圍由國家單方界定，
特別是限制公務員不得行使諸多憲法賦予的基本人權，權利受損時亦不得請求
司法機關救濟。
1. 公務員對於各項法令與內規有服從義務
2. 國家機關對於不遵守者可以懲罰
3. 受懲罰只能循行政層級體系尋求救濟，不得請求司法救濟
4. 公務員有服從義務，工作之範疇不確定
5. 公務員不能像普通公民行使憲法賦予基本人權

懲戒
第 11 條
免除職務，免其現職，並不得再任用為公務員。
第 12 條
撤職，撤其現職，並於一定期間停止任用；其期間為一年以上、五年以下。
前項撤職人員，於停止任用期間屆滿，再任公務員者，自再任之日起，二年內
不得晉敘、陞任或遷調主管職務。
第 13 條
剝奪退休（職、伍）金，指剝奪受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休
（職、伍）或其他離職給與；其已支領者，並應追回之。
減少退休（職、伍）金，指減少受懲戒人離職前所有任職年資所計給之退休
（職、伍）或其他離職給與百分之十至百分之二十；其已支領者，並應追回之。
前二項所定退休（職、伍）金，應按最近一次退休（職、伍）或離職前任職年
資計算。但公教人員保險養老給付、軍人保險退伍給付、公務員自行繳付之退
撫基金費用本息或自提儲金本息，不在此限。
第 14 條
休職，休其現職，停發俸（薪）給，並不得申請退休、退伍或在其他機關任職；

81
其期間為六個月以上、三年以下。
休職期滿，許其回復原職務或相當之其他職務。自復職之日起，二年內不得晉
敘、陞任或遷調主管職務。
前項復職，得於休職期滿前三十日內提出申請，並準用公務人員保障法之復職
規定辦理。
第 15 條
降級，依受懲戒人現職之俸（薪）級降一級或二級改敘；自改敘之日起，二年
內不得晉敘、陞任或遷調主管職務。
受降級處分而無級可降者，按每級差額，減其月俸（薪）；其期間為二年。
第 16 條
減俸，依受懲戒人現職之月俸（薪）減百分之十至百分之二十支給；其期間為
六個月以上、三年以下。自減俸之日起，一年內不得晉敘、陞任或遷調主管職
務。
第 17 條
罰款，其金額為新臺幣一萬元以上、一百萬元以下。
第 18 條
記過，得為記過一次或二次。自記過之日起一年內，不得晉敘、陞任或遷調主
管職務。一年內記過累計三次者，依其現職之俸（薪）級降一級改敘；無級可
降者，準用第十五條第二項之規定。
第 19 條
申誡，以書面為之。
第 20 條
應受懲戒行為，自行為終了之日起，至案件繫屬懲戒法院之日止，已逾十年者，
不得予以休職之懲戒。
應受懲戒行為，自行為終了之日起，至案件繫屬懲戒法院之日止，已逾五年者，
不得予以減少退休（職、伍）金、降級、減俸、罰款、記過或申誡之懲戒。

組織階層對通才、專才的需求：高層人員（簡任），通才與專才條件各佔
1/2。中層人員（薦任），所需專家知識遠大於通才條件。

財務行政的特性
1. 庶政之母的基礎性：財政問題解決才能推展政務，巧婦難為無米之炊。
2. 分工合作的連環性：預算是設計、收支，會計是計畫的執行，決算與審計
是計畫執行效果的考核，可說是行政三連制（設計、執行、考核）的運用。
3. 控制性
4. 財政與行政雙重性：財務行政是有關政府財政收入與支出的行政管理事務，
是行政核心，也是財政學與行政學研究範圍
趨勢
1. 節流到當用
2. 聚斂到培養：建立合理稅制，消除貧富差距，培養財源
3. 消費到生產：經營事業增加收入
4. 年度計畫到長期計畫

82
5. 行政目的到縱合目的：通盤性統籌，配合政治、經濟、社會的全面需要
我國財政機構
行政院主計總處：
1. 預算籌劃、概算編擬、會計控制，對預算執行有充分控制權
2. 負責中央政府總預算編制與審核，指揮主計單位負責會計功能。
3. 為我國中央預算主管機關
4. 主計三聯制（歲計、會計、統計）
中央銀行：國庫出納與保管
財政部：
1. 稅收、釐訂財務法規，公款收支與運用，依法監督中央銀行。
2. 主管總預算案中財政收入部份的編製，稅課稽徵，公債行政。
審計部：執行財政監督。掌理預算決算審定，對各機關執行預算稽查。
財務行政階段
1. 預算制度：政府一定期間的施政計畫，以金錢數字表示者。主計總處負責
2. 公庫制度與收支制度：國庫制度，使財政收支有一整體負責單位，並依一
定程序辦理徵收支用。財政部與央行負責
3. 會計制度：執行預算過程中詳加紀錄。主計總處
4. 決算制度：會計年度終了，行政機關向審計部門與立法機關提出決算報告。
主計總處負責決算報告編制。
5. 審計制度：預算執行完畢，由獨立機關加以審查核計，以確定有無錯誤或
過失。審計部負責
我國財務行政流程
1. 9 個月前行政院公佈施政計畫-8 個月前各機關編列預算-主計總處彙製中央
政府總預算
2. 主計總處於會計年度開始前 4 個月經行政院院會通過將預算呈送立法院審
議。（憲法規定行政院應於會計年度開始 3 個月前將下年度預算提出於立
法院）
3. 立法院於會計年度開始一個月前完成三讀
4. 立法院資請總統於會計年度開始 15 日前公佈實施
5. 主計總處於會計年度結束後 4 個月內完成決算程序
6. 監察院審計部審計長於接到決算報告書後，3 個月內完成最終審計，至立
法院報告並諮請總統公布。
政府財政收入
賦稅收入
1. 所得稅
2. 消費稅：貨物、營業、關稅、印花
3. 財產稅：地價、房屋、土增、遺產、贈與
非賦稅
1. 企業收入
2. 行政收入：特許金、特別賦課（道路工程受益費）、罰款、規費
3. 財產收入
4. 公債收入（有償收入）

83
5. 補助款

公債的目的
1. 調節整體經濟工具，赤字預算刺激總體需求
2. 收入不足時財源
3. 一定期間大型資本支出財源
政府通常由經常收入支應大型公共建設規劃與頭期成本，未來興建營運維護由
公債支應

政府財政規劃的特性與內涵
1. 財政政策是政策導向的活動，是民選政治領袖向選民所為承諾
2. 財務健全並非指僵化的年度預算實質平衡，重點在不讓赤字幅度失控
3. 重視管理效率，減少浪費
4. 必須兼從收入面與支出面著眼

六分法的財政收入來源
1. 個人所得稅
2. 公司所得稅
3. 社會安全與福利捐：社會安全、保險與救助的服務所課予稅收
4. 營業稅：針對物品與勞務銷售，稅基來源廣泛。特產稅：針對特定產品如
污染稅、菸酒稅，基於使用者付費如燃料稅
5. 財產稅：地方稅，針對不動產
6. 其他：規費、證照使用、公營事業盈餘、公物使用費、懲罰性費用、投資
或利息所得、關稅、特許事業、經營稅、彩券

84
稅課本質
1. 稅課是國民強制性義務
2. 稅課是國家從社會中獲取經濟資源主要手段，經濟重分配手段
3. 所得稅、消費稅、財產稅為主要來源
4. 稅課徵收通常以被課徵者經濟能力為考量基礎
5. 稅課運用通常基於一般性原則
6. 國家徵收稅課的正當性建立在不斷增進國民公共福祉基礎
稅賦原則
1. 能力原則：經濟能力越高者負擔越多
2. 受益原則：使用者付費
通常所得稅採取累進稅制（合乎能力原則，可從事財富重分配，為社會政策實
現的工具），消費稅偏向比例稅制
稅式支出：基於各種原因免除或減少本來應記入所得總額部分
財政分權與集權
財政集權的原因
1. 避免發展不平衡
2. 解決外部性問題
3. 公共財生產的規模經濟

85
4. 避免社會福利給付標準不一
5. 建立整體財政政策
財政分權的原因
1. 以補助款解決地區發展不均衡問題
2. 以協調合作解決外部性問題
3. 不同公共財有不同生產規模
4. 促進政府間競爭
5. 因地制宜
6. 各級政府各有所司，中央政府功能在所得重分配與經濟穩定，地方政府則
為資源整體規劃
Peterson 認為，政府任務可以區分：
1. 發展性政策：促進經濟成長所需的實體基礎建設，地方政府適合
2. 重分配政策：中央政府適合
中央與地方政府的分工建議
1. 中央政府：經濟穩定、所得重分配、外溢效果、規模經濟
2. 地方政府：配置職能、種族多元化

預算的功能
1. 議會控制政府
2. 實現經濟政策：現代政府放棄短期收支平衡追求長期經濟平衡
3. 財務統制：控制不合理支出
4. 行政管理的樞紐，行政的設計、執行、考核都已預算為核心
政府預算的功能：配置、分配、穩定、成長

預算的較新原則：
1. 行政部門應具備分配預算、設置預備金等權限
2. 多元程序：預算程序應分別適應各種活動無須一致
3. 自由裁量
4. 適應彈性：行政機構可視需求調整增減

預算過程
1. 預算編制：各機關訂定施政計畫，編制預算書，經主管機關與主計機審核
彙編成總預算案送立法院審議。主計機關扮演守門人。財政寬裕時由各機
關由下而上彙編，以上一年度總額為基礎遞增。在緊縮期可能由上而下，
控制總額度。
2. 預算審議：行政院於會計年度開始 4 個月前提出於立法院。立法院審議總
預算案時，由行政院長、主計長、財政部長列席報告，立委質詢後交付委
員會分組審查，後提交預算委員會會議縱整，草擬總報告提報聯席會議審
查，之後提請院會議決並公布（總預算案應於會計年度開始一個月前議決，
15 日前總統公布）。
3. 預算執行：通常為一年。將預算付諸實現，著重重分配控制、收支管理、
會計稽核。各國使用分配預算方式將年度預算主轉換為執行預算。執行期

86
 間彈性運用方法有：設立預備金、經費流用、追加預算、特別預算。
流用的限制：預算內各機關、政事、計畫或業務科目間經費，不得相互流
用。經常門可流入資本門，但不可倒過來。經常門與臨時門不得流用。經
費有剩餘不得流用為用人費。各種基金不得相互流用。單位會計機關與附
屬單位會計機關不得流用。
4. 決算與審計：決算是對執行結果的審核，以確定法律責任歸屬及預算使用
的效率，尤其事後審計是發生在會計年度終了，涉及機關運作的正確性。
本來審計的異議是確保財政控制，法規程序的正確；近來的審計含括績效
審計，著重分析執行目標的績效。

追加預算：每一年度，有發生意外事實未列、或雖有列但不足。條件：依法律
增加業務或事務導致增加經費、依法律設置新機關、所辦事務因重大事故致經
費超過、依有關法律應補列追加預算

特別預算：普通預算之外，針對政府特別活動特別財源運算。原因為：軍事方
面需要、經濟需要（經建基金、貨幣整理基金、工業貨款基金、出口貨款基金、
糧價平準基金）、財政需要。預算法 83，行政院得提特別預算：國防緊急設施
或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次重大政事

複式預算：分為 1.普通預算：經常性費用，以租稅收入為主。2.資本預算，包
括一切公共投資支出，以公債或信用方法收入。
資本支出，指一項能產生多年效益的支出，週期較長、單位價格較高、非經常
性購買。資本預算是經濟發展的原動力，用於重大公共建設或國防

預算的時間順序：概算-預算案-法定預算-分配預算

預備金
1. 第一預備金：各單位預算中設置，不得超過 1%。應報經上級主管核定，
轉請中央主計機關備案，始得支用。
2. 第二預備金：設置於總預算，由行政院核准動支。
3. 我國預備金設置採用集中分散並用制。

補助款
上級政府對下級政府的府際移轉支付，使地方政府因得到中央政府資金而能提
供最基本服務。
實施理由：鼓勵生產具有外溢效果的公共財、提供最基本水準的服務、解決中
央地方間財政不平衡、舒緩地方稅收壓力
類型：
1. 類別補助款：針對特定計畫給予專項補助，嚴格限制挪用。
2. 綜合補助款：推動一般日常業務所需，無限制用途，保留地方運用彈性
3. 歲入分成：主要限制在於不得從事被禁止的歧視作為。金額依公式計算
分配方式：

87
1. 公式化補助款
2. 專案型補助款
3. 配合補助款：地方配合，對指定用途的補助款提供一定成數自有資金

預算未通過因應措施
支出部份：新興支出及新增科目，需俟本年度預算完成審議後始得動支。其他
計畫得依已授權之原訂計畫或上年度執行數。履行其他法定義務收支。
理論上預算不成立補救辦法
1. 實行預算：沿用上年度預算
2. 假預算：將已議定及無須議定部份先交行政機關
3. 暫行預算：編制臨時預算，先按上年度 1/12，或按實際需要編制臨時預算
送國會議決。

特種基金
1. 營業基金：如國營事業預算
2. 償債基金：依法訂或約定，籌措財源供償還債本，如國道基金
3. 信託基金：國內外機關或私人利益，依所訂條件管理者，如退撫基金
4. 非營業循環基金：特別收入來源供特別用途，如核電後端營運基金
5. 作業基金：經付出仍可收回，如民航作業基金、國立大學校務基金
6. 資本計畫基金：處理政府重大公共建設，如國家發展基金

傳統預算制度
原則上量出為入、收支平衡，以控制為中心。不區分經常費用或資本支出。以
機關為單位，案構成計畫各費用、用途別為基礎，又稱費用預算。類型：
1. 行政預算制：1921 前聯邦預算由國會負責，缺乏有效支出控制，無完整分
類。改革後由總統編制、執行，首長可將預算依目的劃分，施政更符合國
家社會需要。
2. 總額預算：較簡單，每一類別都包含大筆資金，如國防、社會、公共建設。
容易製作、修改。專注在廣泛問題，減少爭論細節的衝突。管理者可以彈
性執行。
3. 項目預算：將各計畫成本按照較為廣泛接受的機關別和支出目的分類，再
細分不同收支項目。利於管制和資源管理，降低浪費，提供管理者支出資
訊，對官僚體系的控制。
4. 功能預算：將政府支出按照目的或功能分類，使決策者可以了解某些政府
功能的成本。通常分成國防、外交、一般行政、經建、交通、農業、衛生、
環保、教育、社會福利、債務等，輔以機關別與支出項目。為第一個不按
照機關別、支出項目編列的制度。藉由對政府主要功能成本的標示，方便
預算優先順序的討論、分析成本。
複式預算
1. 分為經常門、資本門，達成經濟政策任務。
2. 優點：明瞭資本行程的資金來源、便於考核支出並以結餘用於投資、不再
受年度平衡觀念拘束資本支出得以按經濟情況調整、使每年預算與長期計

88
 畫聯繫
3. 缺點：可能為促進經濟發展過份節省經常支出、以公債從事投資形成資本
資本支出過度膨脹
績效預算
1. 以政府工作計畫為基礎編制，將企業的科學管理方法用於預算，將成本會
計計算方法應用於政府計畫、執行、考核，於胡佛委員會首先使用。
2. 基於政府職能、業務、計畫所編，注意一般重要工作執行，不著眼人員勞
動、用品、設備之取得。預算重要的是工作或服務完成及付出成本為何。
3. 主要作用在使施政計畫與支出預算適應與控制，產出取向。重點在管理層
面而非規劃層面。為現代化預算制度的起源。應用成本效益分析，顯示需
要資金的目標，以及計畫成本。又稱成本預算、計畫預算、成本分析預算
4. 可以同時控制經費與計畫並可考核工作績效。以成本考核效率。
5. 優點：事先了解計畫所需成本、注重投入產出關係、便於審議經費、針對
過去與現行計畫比較成本變動狀況、比較同性質活動所需經費便於考核改
進、有助成本效益分析
6. 缺：流於形式、難以量化問題、各機關傾向辦理短期有效計畫、忽略政府
活動的政治性考量、強調單一年度預算計畫的配合無法連結未來目標、忽
略國家資源整體規劃
設計計畫預算
1. 將整個政府工作業務作整體分析，以政府主要政事為分配項目而非機關。
將目標設計、計畫擬定、預算編制結合。
2. 了解國家所欲達成目標與可用資源，審視國家長期政策目標與機會，評估
各計畫的成本效益，協助最高當局擬定決策，有利國家資源合理分配。
3. 以設計為中心，以分析為手段，提高行政效率，與「控制」為中心的傳統
預算制度、「管理」為中心的績效預算制度不同。
4. 根據整體性、長期性施政方針體系，由上而下指定實施計畫。以政策導向、
理性決策導向為精神，整合政策設計、執行、控制評估的過程。
5. 以多年度計畫為基礎，執行時採分年實施，藉由系統分析、成本效益分析
等工具，保證資金配置理性與效率。
6. 蘭德公司完整發展出，Novick 成本分析之父、PPBS 之父。美國防部長
McNamara 正式應用，詹森總統推行於 21 個行政部門。
7. 編制過程：目標設定（長期目標與可行方案，給予評價及選擇）、計畫擬
定（確定推算期間，預估可能成果與成本）、預算編列
8. 優點：結合設計、計畫、預算，建立一貫作業概念，使預算更完善。對長
期經建計畫提供有效技術，得以排定優先次序。將預算作業與管理功能結
合，增進效率。對計畫經常檢討，具彈性反應能力，計畫可依財務狀況變
動而調整。
9. 困難：目標設計不易、產出難以量化、資料龐大難以蒐集、計畫選擇難以
排除政治影響、太過側重管理科學及經濟分析忽略社會、政治、心理因素
的考量、太過依賴專業知識使基層公務員難以接受
PPBS 與績效預算
1. 前者長期

89
2. 前者由上而下
3. 前者以授記為中心，整個國家為對象。後者以管理為中心，一個機關為對
象
4. 前者重視效能，強調目的與結果。後者注重效率，強調過程的花費
零基預算
1. 德州儀器公司創始人皮爾。卡特總統採用直到雷根。
2. 以零為基礎，無論新舊支出均以成本效益分析作為工具，闡明支用經費的
理由。根據目的、方法、資源對預算重新評估。將每一個業務或活動視為
決策案，按重要程度排序。
3. 每一個計畫編列算都要重新審查存在必要性。以管理功能為取向，藉由系
統技術審核。政府編列新年度預算，不以前一年基準，應該從零開始編擬，
再按重要程度優先排序。
4. 特色：以零為基礎、由下而上、方案導向
5. 效益：縱合設計、評估與預算成為單一程序。授權基層參與。促使各級主
管辨認成本效果。避免傳統預算累積膨脹弊端。以決策案的效益評估為基
礎，使資源合理分配。由下而上編列，注重基層民主精神。排列優先次序
有助預算分配彈性，終止不必要的計畫。
6. 缺點：不適用大範圍或沒發生過的新事件。未能對現有活動發展出替代方
案。難以排列方案優先次序。編制的工作量龐大。

90
91
任務與結果導向預算（新績效預算）
1. 國家績效評鑑委員會採取，源自新政府運動中的企業化預算制度，以結果
而非投入為專注的目標。給予人員努力的誘因，再授權管理者充分的彈性，
再依結果課責。從傳統預算的防弊到興利。
2. 特徵：彈性，主管可以視需求採取因應措施，又稱為支出控制預算，部門
預算不再使用項目細分，允許節流。結果導向，以結果而非投入為目標，
授權決策者處理預算空間，決策者向結果負責。績效掛帥，改變只重視投
入不重視產出的問題，以績效決定撥款。
3. 作法：去除會計年度的預算浮報與消耗預算。在現行預算下重新擬議公帑
運用彈性。實施標的取向預算，如果超標可以保留預算。
4. 優點：鼓勵省錢、釋放資源嘗試新構想、賦予主管因應改變能力、省下審
查、使立法者專注大問題
新績效預算與績效預算
1. 前者還包括長期影響評估，後者只關注生產力與單位成本
2. 前者強調課責功能，後者強調成本控制的管理功能
3. 前者較彈性
4. 前者重視影響，後者重視產出
參與式預算
1. 藉由擴大公民參與和討論，共同解決民主社會中的公共問題。屬於審議式
民主、實質參與型公共治理在預算過程的應用。
2. 是一種直接民主，透過社區公民審議溝通協調方式，進行公共資源分配的
決策過程，公民能在預算過程扮演直接角色，有機會參與並決定資源配置
3. 功能：彌補代議制度、增進公民參與和公共學習、改善資源分配提昇社會
正義、激勵創新改革
4. 優點：提昇財政透明、降低貪腐無效、強化民主品質、增進公共參與
5. 步驟：公開提案、確認方案可行性、公開展示說明、投票
6. 成功條件：首長支持、成熟的公民社會、抵擋代議士反彈、足夠的財政資
源、明確的規則、訊息能夠流通
7. 限制或困境：動員參與和形成共識的時間及人力成本、受少數積極者操縱、
過於專注地方性議題、弱化預算機關專業及職能、破壞行政人員長期規劃、
挑戰代議體制、僅適用分配性政策

92
93
美國主要財務單位
1. 經濟顧問委員會：經濟學者提供總統預算及經濟問題建言，顯示預算對經
濟影響。
2. 管理預算局：扮演刪除預算的黑臉角色，不過如機關預算獲得支持，將例
外成為施恩者。
3. 財政部：發行債券、印製鈔票、穩定幣值、管理國際貨幣基金

結構性赤字
稅收制度設計不良或長期未檢討支出配置合理性，造成政府長期入不敷出。
OECD 國家面對結構性赤字作法：
1. 訂定減少預算赤字的目標

94
2. 支出刪減
3. 支出上限：我國歲出額度制
4. 基線預算：先對各項基本經濟狀況作假設，並假設政府政策不變，對收入
支出趨勢所作推估
5. 多年度預算制度：預估未來數年政府預算收支差距，以及預算目標達成情
形，將每年預算與多年度預算推估結合。
6. 加強預算編制前製作業：政治協商確定預算規模、經濟社會發展方向等

政府會計制度的作用
1. 考核過去工作效率及決定將來行政計畫事實根據
2. 作為行政及財政控制，保持預算平衡
3. 確定執行責任
4. 防止經營收支人員營私舞弊

決算制度
決算，即會計執行結果的最後報告。可謂預算執行結果與施政成績的報告書。
為會計之終。成為下年度預算編制參考。
功能
1. 機關藉以向立法機關表明責任：機關就執行情形提出具體報告，使立法機
關查核，完成最後監督任務
2. 解除政府財務責任
3. 防止浪費公帑
4. 人民藉以監督考核政府
5. 考核行政效率
6. 作為下一年度編制預算參考
過程：行政審計-監察審計-立法審計

審計制度作用
1. 審核財務行為合法性及防止行政機構不法收支
2. 稽查財務行為忠實性及防止中貪污與浪費
3. 稽查財務人員責任性以及是否有執行績效（解除行政機關財務責任）
4. 審核財務行為效能性是否增進行政績效

我國審計制度特色
1. 五權憲法的分工合作精神：立法議定預算、行政權負責實施、監察權負責
監督執行
2. 全國統一的審計制度：地方審計處室都是中央機關
3. 嚴密的稽查制度，對開標決標驗收都主動稽查

以政治途徑分析政府預算關注焦點
1. 多元利益團體代表性：盡可能讓不同主張相互競爭，各團體透過協商妥協
方式達成利益分配

95
2. 漸進主義利益均霑有助於共識與聯盟建立：議員往往熱衷推動肉桶分肥
3. 國會成為漸進主義決策權力所在：管理途徑強化了行政部門角色，導致預
算決策權力掌握在場任預算官僚
預算漸進主義的改進
1. 推動平衡預算
2. 推動落日條款

供給面經濟學：將經濟發展焦點放在財或與服務供給，認為擴大社會生產力才
能降通膨，政府角色在於降低租稅以鼓勵投資並提供工作誘因。主張政府應該
較少的管制、較低的稅收、有限的預算支出。民營化政策與解除官僚化制度。
以雷根政府為代表。

96