六四對《基本法》的影響

莊耀洸
香港教育學院高級專任導師
徐嘉穎
人權工作者、香港大學法律研士（人權）課程研究生

本文以《中英聯合聲明》（《聯合聲明》）、《基本法》草案及定稿的差
異，略談八九民運對香港《基本法》的影響，即在八九民運後，中國政府如何
收緊《基本法》條文，加強控制香港。

一、背景
《基本法》起草過程橫跨八九民運。基本法諮詢委員會於 1988 年 4 月公
佈《基本法（草案）徵求意見稿》（《意見稿》），並於 1989 年 2 月公佈《基
本法（草案）》（《草案》）。而全國人民代表會則於 1990 年 4 月通過《基
本法》。《基本法》自 1997 年 7 月 1 日起實施，是香港的憲制性文件。
1984 年 12 月 19 日，中華人民共和國與英國簽署《聯合聲明》，訂明
1997 年 7 月 1 日香港主權移交至中國，香港成為特別行政區，享有高度自治。
《聯合聲明》及其附件一訂明中國對香港的基本方針政策，並由《基本法》加
以規定，五十年不變。1 《聯合聲明》是向聯合國登記的國際條約，中國有責
任履行，但無正式機制監督實施情況。2
香港法院在馬維騉案 3 指《基本法》不僅源於國際條約，更是中國全國性
法律及香港憲制性文件，它「將《聯合聲明》訂明的基本政策具體化」，其目

1　《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》，內文簡
稱《中英聯合聲明》或《聯合聲明》，於1984年9月26日草簽，同年12月19日正式簽署。第3(12)條。
2　Ghai, Yash, 2013, “Autonomy and the Court of Final Appeal: the Constitutional Framework,” in Hong
Kong's Court of Final Appeal: The Development of the Law in China's Hong Kong, edited by Simon
Young and Yash Ghai, 39. Cambridge University Press.
3　HKSAR v. Ma Wai Kwan David and others. CAQL 1/1997. 判案書日期：1997年7月29日。

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的是「確保落實基本政策，維持香港穩定及繁榮」，4 並有「國際、本地及憲
制三種面向」。5
2014 年 6 月，即主權移交 17 年後，中國國務院公佈《一國兩制在香港特
別行政區的實踐》（《白皮書》）說明一國兩制。《白皮書》並無法律地位，
解釋《基本法》地位時則「去國際化」，完全省略《聯合聲明》，僅提及《基
本法》是「根據憲法制定的基本法律」，是「一國兩制方針政策的法律化、制
度化，為一國兩制在香港特別行政區的實踐提供法律保障」，6 是「在香港特
別行政區具有憲制性法律地位」。7

二、八九民運後收緊基本法條文
（一）藉國家安全法加強控制香港
《聯合聲明》本身並無提及國家安全立法。
1988 年 4 月的《意見稿》第 22 條訂明「香港特別行政區應以法律禁止任
何破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為」，但「破壞國家統一」定義廣泛
含混，「顛覆」亦非普通法概念。
1989 年 2 月的《草案》，刪除「破壞國家統一」及「顛覆」等含混字眼，
改為內容較具體的第 23 條，即香港特區「應自行立法禁止任何叛國、分裂國
家、煽動叛亂及竊取國家機密的行為」。
但在 1989 年六四鎮壓後，《基本法》重新加入「顛覆中央人民政府」的
條文，並擴大規管政治組織的活動和聯繫，即 1990 年 4 月通過的《基本法》
第 23 條，訂明「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動
叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團
體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體
與外國的政治性組織或團體建立聯繫」。

4　同上。段 13。
5　同上。段 14。
6　中國國務院新聞辦公室，2014，《一國兩制在香港特別行政區的實踐》，第6頁。
7　同上。頁 32。

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而《基本法》第 158 條訂明全國人大常委會擁有《基本法》最終解釋權。

換言之，人大常委會可按政治需要解釋「叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國
家機密的行為」概念，毋須跟從普通法解釋，可損害言論、新聞和結社自由。
聯合國亦多次關注香港 23 條立法。8
2003 年 2 月，香港政府推出《國家安全（立法條文）條例草案》，引起 7
月 1 日逾五十萬港人上街示威反對 23 條立法。政府曾提出修訂，但在泛民主
派議員堅持擱置二讀草案及田北俊辭去行政會議成員職務要求押後恢復二讀，
政府最終才撤回草案。9 自此以後，中國政府由「不干預」改為「不干預，有
作為」，加強介入香港的管理，務求人心歸順。

（二）削弱立法會權力
在八九民運後，《基本法》加入限制立法會議員提出私人草案、分組投票
及議員國籍，削弱立法會權力及立法會對行政機關的制衡。

1. 限制議員提出私人法案
《聯合聲明》並無提及立法會提案權。然而，《基本法》草案和定稿均限
制立法會提案權，收緊立法會權力。
《草案》賦權行政長官主宰立法會議員提出私人草案，議員提出私人草案
的權力有更大限制。
《基本法》與其《草案》相似，只將「政府的結構和管理運作」改為「政
治體制或政府運作」，即第 74 條訂明「香港特別行政區立法會議員根據本法
規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作

8　United Nations Human Rights Committee. “Concluding Observations on the Third Periodic Report of
Hong Kong, China, adopted by the Committee at Its 107th Session (11 – 28 March 2013)”. 29 April 2013.
CCPR/C/CHN-HKG/CO/3. Para 14. United Nations Human Rights Committee. “Consideration of Reports
Submitted by States Parties under Article 40 of the Covenant Concluding Observations of the Human
Rights Committee Hong Kong Special Administrative Region (HKSAR).” 21 April 2006. CCPR/C/HKG/
CO/2. Para 14. United Nations Human Rights Committee. “Consideration of Reports Submitted by States
Parties under Article 40 of the Covenant Concluding Observations of the Human Rights Committee Hong
Kong Special Administrative Region (HKSAR).” 15 November 1999. CCPR/C/79/Add.117. Para 18.
9　莊耀洸、郭曉忠，2012，〈香港人權發展之現況及其隱憂〉，《思與言人文與社會科學期刊》50(4)，
第50-54頁。

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者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到
行政長官的書面同意」。
誠然，私人法律草案往往針對公共政策，難以不涉及政府政策。譬如
1997 年前立法局議員胡紅玉提交《平等機會條例草案》，假如在香港特區立
法會制度下，則會因涉及公共開支或政府運作，不能自行提出法律草案。可見，
《基本法》規定大大限制立法會議員提交私人草案權，並賦權行政長官同意或
否決立法會議員提草案，突出行政主導，削弱立法會權力。10

2. 新增分組點票
《聯合聲明》、《意見稿》及《草案》並無訂明分組點票，及至《基本法》
附件二加入分組點票。附件二第二條訂明立法會對法案和議案的表決程序，政
府提出法案只需獲過半數出席會議的議員通過，但議員提出的議案、法案和
修正案則須在功能組別及直選議員各過半數通過，而傳統功能組別民意基礎薄
弱，屢遭聯合國批評向工商界傾斜，構成財產和專業歧視，違反普及而平等的
選舉權利。11 八九民運後，《基本法》新增分組點票，明顯提高通過議員議案
難度，有礙立法會有效制衡行政機關。
過往，由於立法會設分組點票，即使議案有利維權，直選組別通過，亦因
功能組別否決，而令議案最終否決。譬如 2012 年 4 月，在功能組別否決下，

10　Ghai, Yash, 2013, “Autonomy and the Court of Final Appeal: the Constitutional Framework,” in Hong
Kong's Court of Final Appeal: The Development of the Law in China's Hong Kong, edited by Simon
Young and Yash Ghai, 51-52, Cambridge University Press.
11　United Nations Human Rights Committee. “Consideration of Reports Submitted by States Parties under
Article 40 of the Covenant Concluding Observations of the Human Rights Committee United Kingdom
of Great Britain and Northern Ireland Hong Kong.” CCPR/C/79/Add.57. 9 November 1995. Para 19.
United Nations Human Rights Committee. “Concluding Observations on the Third Periodic Report of
Hong Kong, China, Adopted by the Committee at Its 107th Session (11 – 28 March 2013)”. 29 April
2013. CCPR/C/CHN-HKG/CO/3. Para 6. United Nations Human Rights Committee. “Consideration
of Reports Submitted by States Parties under Article 40 of the Covenant Concluding Observations of
the Human Rights Committee Hong Kong Special Administrative Region (HKSAR).” 21 April 2006.
CCPR/C/HKG/CO/2. Para 18. United Nations Human Rights Committee. “Consideration of Reports
Submitted by States Parties under Article 40 of the Covenant Concluding Observations of the Human
Rights Committee Hong Kong Special Administrative Region (HKSAR).” 15 November 1999. CCPR/
C/79/Add.117. Para 12.

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立法會否決捍衛學術自由的議案。12

3. 限制立法會議員國籍
《聯合聲明》訂明立法機關「由當地人組成」，《意見稿》以至《草案》
訂明立法會議員需具香港永久性居民身分。但在八九民運後，《基本法》加入
限制立法會議員國籍，以防外部勢力，第 67 條訂明立法會議員須是外國無居
留權的香港永久性居民中的中國公民，但容許不超過五分之一議員為非中國籍
和在外國有居留權的香港永久性居民。
至於立法會主席的國籍，《聯合聲明》只籠統指立法機關「由當地人組
成」，《意見稿》及《草案》則較仔細，規定主席必須是「在香港通常居住連
續二十年的香港永久性居民中的中國公民」。在八九民運後，《基本法》加入
主席必須無外國居留權的要求。

三、結語
以《聯合聲明》和《意見稿》為背景，比較《草案》和《基本法》的差
異，可見中國於八九民運後，收窄部分《基本法》條文，譬如擴闊國家安全立
法範疇、透過限制立法會議員提出私人草案、增設分組點票及立法會議員國籍
要求，削弱立法會監察和制衡行政機關的權力，從而繼續收窄香港自治權。
八九民運一直影響一國兩制的運作。每年香港均舉辦悼念六四集會，要求
平反六四，結束一黨專政，惹來中國政府不滿。香港政府亦配合中國政府施壓，
譬如禁止民運入士入境、13 以並無申請娛樂牌為由搶奪悼念六四活動中民主女

12　2012年4月25日立法會「捍衛學術自由與院校自主」議案，功能組別否決，地方選區通過，最終
否決。網址：http://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/counmtg/voting/v2012042511.htm。（瀏覽
日期：2014/10/12）就經濟、社會與文化權利而言，2012年10月18日立法會「立法規管工時」議
案同樣因功能組別否決而否決。網址：http://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr12-16/
mtg_1213.htm。（瀏覽日期：2014/10/12日）另見莊耀洸、郭曉忠，2012，〈香港人權發展之現
況及其隱憂〉，《思與言人文與社會科學期刊》50(4)，第94頁。
13　香港明報，2014，〈堅稱無民運人士入境黑名單〉，《香港明報》，2014/01/28。香港蘋果日
報，2014，〈民運人士被拒入境 北京加強打壓〉，2014/04/21。香港人權監察，2012，〈白韞六
任入境處長劣跡斑斑：利益衝突和政治欠中立有損廉署獨立 如何公正調查梁涉選舉虛假陳述案
件〉，http://www.hkhrm.org.hk/resource/PR_ICAC_Commissioner_Appointment_28JUN2012.doc，
2012/06/28。（瀏覽日期：2014/10/12）

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神像以及拘捕支聯會人士 14 等，有損香港高度自治及言論自由。
近來在普選特首議題上，中央官員將普選與國家安全掛鉤，要求結束一黨
專政者不能成為特首候選人。15 而國務院白皮書指中央對香港有全面管治權，
2014 年 6 月習近平治港方針的用詞，由以往中國領導人的用語「支持特區依
法施政」改為「中央政府領導、特區政府及行政長官帶領下繼續推進香港各方
發展」，16 省略「港人治港，高度自治」，與八九民運以後中國收緊控制香港
的趨勢如出一轍，亦反映中國現代史一再出現的悲劇，面對群眾維權的重要歷
史時刻（無論六四鎮壓還是 23 條立法），往往是加強控制，從緊從嚴，鮮有
從善如流，下放權力。

14　香港明報，2010，〈六四展覽 警清場扣民主女神時代廣場公共空間 食環指未申娛樂牌〉，《香

港明報》，2010/05/29。
15　香港信報，2014，〈張曉明︰不接受高叫結束一黨專政者選特首〉，《香港信報》，2014/08/20。
張曉明為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（簡稱：中聯辦）主任。
16　香港蘋果日報，2014，〈習近平接見富豪團表明「支持施政」變「中央領導」中央扼殺港人治
港〉，《香港蘋果日報》，2014/09/23。香港明報，2014，〈習：特首人選須中央信任 晤富豪團
重申治港方針「不會變」〉，《香港明報》，2014/09/23。

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