第一篇 行政法之基本概論

第一章 行政及行政法之概念
一、行政之意義
行政乃行政法之核心要素，行政一詞有「經營、管理」之意。用以說明國家或政府
活動時，或須加上「公共」之字樣。
(一)形式意義之行政
行政指行政院及其所屬機關與地方行政機關之法定行為。
(二)實質意義之行政
應從國家作用之內容，探求固有行政概念。
1、消極說（控除說）
：行政指國家統治作用中，除立法、司法、考試、監察外者均
屬之。
2、積極說：行政指在法的支配下，積極實現國家目的之作用。
通 3、折衷說：行政具多義性，應就「結構」、「實質」、「功能」三方理解。

二、行政之特徵
(一)形成性、延續性與未來性
(二)積極性與主動性
(三)公益取向性
(四)任務專業與多元性
(五)法的拘束性與自由性
(六)具體性與個案性
(七)一體性與層級性

三、考試機關錄取考生與否之決定，有無行政處分之法律性質？
(一)行政處分之定義
依行程法§92Ⅰ、訴願法§3Ⅰ：
「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
(二)考試機關所為之決定，可否認為是「行政機關」之行政行為
1、學理爭議：
形式意義→考試機關分立於行政院外，非謂行政處分。
實質意義→就作用內容而言，考試權屬實質行政作用，故為行政處分。
2、實務見解：
司法院院字 2810 號解釋：「依考試法舉行之考試對於應考資格、體格試驗
或檢覈，經決定不及格者，此項決定自屬行政處分。」
3、結論：採實質說，視為行政處分。予被害人有依法請求救濟之機會，較為
穩當。

四、統治行為之概念介紹
 指政府中屬於實際政策決定之過程及政黨政治運作之行為。
(一)意義
指有關國家存立或其統治等具高度政治性，且為最基本性之國家最高政治機關之行
為。
(二)與行政之區別
統治行為超然於法秩序外，不受司法審查。行政須依法行之，並受監督審查。
(三)統治行為判斷之標準
如：欠缺解決此一問題之司法依據及處理標準、一旦做出裁決形同對非司法裁量事項
逕行做出政策決定。
(四)監督之方法
不受司法審查，由國民監督。
(五)實務見解
1、J328 固有疆域界定即為統治行為。
2、J419 政治問題或類似之概念所指涉之問題，應由憲法上之政治部門做政治
之判斷，非屬可供司法裁決之事項。
(六)實例
1、總統解散國會。
2、總統依公民投票法§17 規定提交公投。
3、總統對行政院院長或內閣閣員之任命或免職。
4、總統之赦免罪犯、授予榮典。
5、政府外交措施。
6、宣告戰爭。
7、總統發布緊急命令。

第二節 行政之種類
一、依行政之功能目的區分
(一)秩序行政
3 1、意義：又稱干預行政或干涉行政。對於社會秩序、公共生活具危害或有害
之行為，於事前預防或事後抑制，以維護社會秩序及良好公共生活為目的。
2、種類：
(1)監控行政：ex.警察行政。
(2)徵稅、徵費行政：ex.軍事徵用法之徵收行政。
(3)規導行政：ex.物價督導行政。
(4)監督行政：ex.上級機關對下級機關監督、中央對地方監督。
5 3、秩序行政與法律保留原則之關係
若涉及人民其他自由權利之限制，依憲法§23 及中央法規標準法§5 第二款應由法律規
定。若法律授權機關發布命令為補充規定，應符合具體明確性原則。
(二)給付行政 ex.1957
5
 1、意義：凡以積極態度，具體達成憲法所宣示人民各種社會權之授益性活動。
2、種類：
(1)供給行政：日常生活不可或缺之工業技術性服務。ex.交通、電信。
(2)社會行政：生活最低限度之直接保障。ex.社會保險。
(3)助長行政：予個人生計改善之措施。ex.公資借貸。
(4)資訊行政：政府應提供足夠資訊。ex.地制法§16 第五款：
「對於地方政府資
訊，有依法請求公開之權。」
3、給付行政應遵守之公法原理
(1)學理上：依法行政→避免給付行為不公正、民生主義國家原則、適用基本
權利原則→毋傷「做為一個人之尊嚴」、比例原則→提供服務不能過度浪費資
源、誠實與信賴保護、補充性原則→充分填補最低限度之平均需求。
(2)實務相關見解
A. J485：國家資源有限，給付方式及額度之規定，不得超過達成立法目的
所需之必要限度(比例原則)而給予明顯過度照顧。
B.J542：給付行政授與人民利益，應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘
束。(安遷救濟金發放以設籍與否作唯一判斷標準，雖無違反平等原則，卻
未顧及居住但未設籍者之權益，有欠周延。)
C.J614：主管機關依法律授權所訂定之法規命令，屬給付性質者，應受相關
憲法原則，尤其平等原則之拘束。(公營事業轉任公務人員退休金計算方式
無違平等原則。)
4、給付行政所受之批判及其難題
(1)「給付」概念不明確。
(2)給付行政無共通適用之法理。
(3)給付行政中亦有侵害行政之手段。ex.打預防針。
(4)有承認「大有為政府」之危險。
5 5、給付行政與法律保留原則之關係
(1)學說見解
A.否定說(預算說)：已受民意監督、顧及行政效率、未侵害人民權利。
B.肯定說(法律說)：無法從預算了解詳細內容、使人民請求主觀公法上權利
依法有據、重要事項仍須法律保留。
C.折衷說：對權利有侵害、不利益者須法律保留。單純給付則無須。
(2)實務見解
A.J443：涉及公共利益之「重大事項者」，應須法律保留。
B.J614：涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍
應有法律或法律明確之授權為依據。
5 6、給付行政與干預行政區分實益
兩者受法律羈束程度不同。
(三) 計畫行政
 行政機關對其政策構想、現時及未來發展，預為構思、評估、設計，並提出方案。ex.
國宅興建計畫。
(四)保護行政(保育行政)
針對現代生活法益，如：環境、文化、資源、消費者等，提供預防性及管制性之保護。
(五)公需行政(總務行政)
解決人力、物力需求。ex.財產管理行政。
(六)經營行政
機關本身以營利為目的參與經濟活動。

二、依行政行為法律方式區分
(一)公權力行政(高權行政)
5 1、意義：指國家居於統治權主體、適用公法規定，所為之各種行政行為。
2、種類：
(1)高權行為：公權力行為、權力行為、命令強制手段。ex.違規受裁罰。
(2)準高權行為：公權力行為、非權力行為、非命令強制手段。ex.行政指導。
(3)高權 v.s 準高權 區分實益
受法律保留之程度及司法訴訟途徑不同。
高權→撤銷、課予義務訴願、訴訟或確認訴訟
準高權→一般給付訴訟
(二)私經濟行政(國庫行政)
1、意義：指凡行政主體立於私法上當事人或財產權主體之地位，從事形式上
屬私法之行為。
2、種類：(1)+(2)+(3)為廣義；(2)+(3)為狹義
(1)行政私法行為(私法方式之給付行政)：行政主體以私法方式或手段，直接
完成行政目的或公共利益。ex.國宅買賣、租賃。
(2)行政輔助行為：滿足日常行政事務之物質、人事需要。ex.買辦公室文具。
(3)行政營利行為：以增加國庫收入為主要目的。ex.公營銀行、中油。
(三)公權力行政與私經濟行政之區別標準及實益
1、區別標準
(1)學理上之區別標準(ps.即為區別公法與私法之標準)
A.主體說(舊主體說)：看法律所規定之主體。
B.利益說：公益或私益。
C.權力說(服從說、意思說)：不平等權力→公法；對等權力→私法。
D.法律主體說(特別法理論、新主體說)：某法律內容只有公權力主體能實
現。
E.修正之法律主體說(修正特別法理論)：視公權力主體是否居於「行使公權
力」之地位。
宜就具體個案綜合各說判定。
 (2)實務上之區別標準
A.上下秩序、強制服從→公；平等→私。
B.委託行使公權力→公；私法形態組織體→私。
C.自由競爭、市場供需、營利為目的→私。
D.如有懷疑，應推定為→公。畢竟公權力行政乃是行政主體正規之行為方
式，受較多法律羈束，對人民較有保障。
5 2、公權力行政與私經濟行政區別實益
(1)法規適用上：公→公法原理；私→私法法理。
(2)程序上：公→涉及權利義務得、喪、變更，應依法行政；私→有較大自由，
需注意公法遁入私法現象。
(3)救濟上：公→行政訴訟；私→A. (雙階理論)行政訴訟 B.私法爭訟。
(4)國賠與否：公→適用國賠法§2Ⅱ;私→適用民法§184 侵權責任。
(5)公→規費和其他費用之徵收、行政上強制執行、行政處分、行政契約、公
法人。
(6)立法權限劃分。
(四)公權力行政與私經濟行政之公權力、非權力範圍釐清
1、
公權力範圍 高權 行使公權力、有國賠。
單純高權
私經濟行政 行政私法→爭議(肯定說、否定說、雙階說)
行政輔助 非公權力行使、無國賠。
行政營利
 行政私法是否屬公權力行為之學說、實務論爭：
(1)學說爭議
A.肯定說：以私法方式直接完成公共任務，仍屬一種行政行為。
B.否定說：手段、方式均屬私法形式，自非公權力行為。
5 C.雙階說：第一階段(准駁行為)為公權力行為；第二階段(簽約階段)為私
法行為。然而，將一行為割裂為公法及私法兩階段，在實務運作上有以
下缺失：a.引起困擾並影響法之安定性；b.雙階說認為行政機關決定提
供經濟輔助後，尚有一個以要約與承諾為要件之借貸契約存在，實際上
該借貸契約只是一個虛構之事實。
(2)實務見解
J540：針對主管機關出售、出租國宅所生爭議，亦採雙階說之見解。
第一階段：申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為不符合該當
要件→准駁行為(公權力行為，適用行程法)
第二階段：由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契
約→履行契約行為(私法行為，不適用行程法，僅能循
民事訴訟)
 最高法院 80 年台上字 525 號判決→如國家立於私法主體地位，從事一般行政之輔助
行為，與公權力之行使有間，不生國賠適用問題。
臺北高行 95 年將 ECT 案依促參法所為之甄審決定，以違反平等、公益原則等理由，
做成撤銷 ECT 最優申請人之判決，並認其簽定之營運契約屬行政契約。→至此訴訟權不
再分歧。
2、非權力範圍
有不同見解：指國庫行政或單純高權行政領域內不足以導致權利義務得、喪、
變更者。
(五)公權力行政、私經濟行政與依法行政原則之關係
1、與法律優位原則之關係
(1)公權力行政
高權→命令強制干預自由、權利→不得與優位法相牴
單純高權→非命令強制，但以增進公益為目的，仍不得逾越權限→亦不得
與優位法相牴
(2)私經濟行政則有爭議
A.否定說(無拘束力說)：私法自治、契約自由。
B.肯定說(全面直接適用說)：
a.憲法為國家根本大法，其規範不因公法或私法而有不同。
b.國家不能主張私法自治：基本權利以國家為限制對象，非保護對象。
實 C.折衷說：(a)行政私法：應受限制；(b)行政輔助與營利：不受限制。
結論：國庫行為，仍不得逾越機關組織法上之任務與職掌，亦不得抵觸法
律或行政法之一般原理原則。否則豈非鼓勵國家「以公遁私」，躲避監督。
故知，仍受法律優位原則拘束。
2、與法律保留原則之關係
(1)公權力行政
高權→干預自由、權利→憲法§23、中標法§5 第二款→適用法律保留
單純高權→除非與權利義務重要相關，否則並不當然適用法律保留
(2)私經濟行政
中標法§5 第四款及 J299→重要事項或與人民權利義務極相關者，乃有法律
保留。
(六)公權力行政與私經濟行政實例判斷
1、J89：公地放領→私法契約。
2、J115：耕地徵收與放領→公法行為。
3、J305：公營事業員工與公司或國家間之法律關係→私法契約。
例外：依公司法§27 由國家指派定有官等者，為公法關係。
5 4、公立學校教師之聘任契約
最高行 91 年 10 月至 12 月份庭長法官聯席會議決議，確認聘約關係是公
 法上爭議，應提起行政訴訟。
5 5、私立學校教師之聘任契約
(1)行政契約說
(2)實務上認為其本質上仍是私法契約。(最高行 92 裁 670)
5 6、公、私立學校教師解聘、停聘或不續聘之決定
(1)公立學校教師實務上分二說
A.少數說：行政處分(最高行 93 判 162)
B.實務多數說：非行政處分，乃行使終止聘約之權利。應循確認訴訟救濟(確
認行政契約存在)及給付訴訟(補發薪水)。
(2)私立學校：私法契約，由普通法院審理。(最高行 92 裁 929)
7、公務人員依公保法向中央信託局請領保險金遭拒
J466：公保乃社會保險一種，具公法性質→行政爭訟。
5 8、行政機關代表國庫出租或出售公產
J488：並非行使公權力，屬私法契約→民事爭訟。
5 9、農田水利會互助小組就小給水路、小排水路養護歲修費分擔管理與使用之
行為
(1)現行實務：J518：農田水利會為公法人，然依長久慣行適用私權關係→民
事訴訟。
(2)未來趨勢：J518：農田水利會為公法人，與會員為公法關係，宜循公法途
徑。
(3)J628：確立為公法爭議→行政爭訟。
10、中央健保局就全民健保與醫事機構之保險爭議
各級政府 中央健保局(保險人) 投保單位(雇主)

J473、J524
J533 行政契約
全民健保法§5
公法關係

被保險人 特約醫事服務機構
(含其眷屬)
私法契約

 中央健康保險局基於主管機關地位，依法所為之監督行為(如罰鍰或停止特
約)，其法律性質，究為單純契約內容之爭議，抑或為單方性之下命處分？
(1)最高行 95 年庭長法官聯席會議採「行政處分」說→A.保險人之所為，單方認
定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方宣告停止特約之效果，並無合約當事人
間容許磋商之意味，乃基於其管理之公權力而發；B.停止特約核定乃直接影響醫事
人員至其他醫事服務機構時，健保給付與否之問題。若非行政處分性質，何以健保
 局亦得就該等人員於停止特約期間，對保險對象提供之醫療服務不為給付，應是就
公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行使公權力行為，自應
為行政處分。
11、J540：國宅買賣爭議→第一階段公法；第二階段私法。
12、人民向健保局辦理保費費用貸款所生爭議→第一階段公法；第二階段私法。
13、電信利用關係所生爭議→私法。若委託行使公權力→公法。
14、郵政利用關係所生爭議→私法。
15、政府機關辦理採購行為
訂約前之招標、審標、決標→公權力行為(行政處分)
訂約後之履約、驗收(沒入押標金)→私法關係
政府採購機關將公司列為不良廠商，並於政府採購公報公告→公法事件
5 16、勞工保險局以墊償基金代墊勞工工資所生爭議
勞工保險局於墊償勞工後，取得對雇主之代位求償權，債權範圍內容與原
來私法上工資債權具相同性質，由普通法院審判。而雇主違背繳納基金費
用之義務依勞基法裁罰，屬公法事件，由行政法院審判。
 J595 協同意見書：行政法院就其受理之訴訟事件，認是私法上爭議，而應由
民事法院審理者，亦應於當事人請求移送民事法院時，類推適用民事訴訟法§
28Ⅰ規定，將該訴訟事件移有受理權限之民事法院審理，不得因該訴訟是私
法上爭議而逕以裁定駁回。
 行政訴訟法§12 之 2 規定：「Ⅱ行政法院認其無受理權限者，應依職權以裁定
將訴訟移至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，
移送至指定之法院。」
17、高速公路電子收費系統(ETC)，民間依「促進民間參與公共建設法」申請
參與公共建設之甄審決定及簽訂投資或建構營運契約之法律屬性爭議：
(1)甄審決定公告之法律性質：甄審「評定最優申請人」，乃 BOT 主辦機關就
公法事件所為決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行程法§
92 規定，乃屬典型的行政處分。決定過程就參與此 BOT 甄選的參與人而
言，該「評定最優申請人」的決定，即對其他參與人產生排斥的效果，亦’
即其他申請人將因而失去與政府締結「特許經營契約」之機會，故「評定
最優申請人」的決定是屬具有第三人效力的行政處分。
(2)投資或建置營運契約之法律性質：
學說見解：
A.私法契約說：依促參法§12Ⅰ：「主辦機關與民間機構之權利義務，除本法
另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定者，適用民事相關之規定。」
B.行政契約說：其理由如下
a.公益性；
b.公權力之高度介入：促參法§52 及§53 條規定，民間機構於興建營運期間
如有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事，
 行政機關得命其改善、停止興建營運。必要時得強制接手興建或營運中
之公共建設，此種制度與行程法§146、147 條行政契約調整機制相當。
c.高速公路通行費是屬「使用規費」之性質，遠通公司建置電子收費機制，
無非代替政府進行規費的徵收。故高速公路局與遠通公司間，實為委託
行使公權力，難謂為私法契約。
實務見解：
臺北高行認為高速公路電子收費系統建置及營運契約為行政契約。(94
停 122 號)促參法§12Ⅰ立法理由，雖明文謂投資契約性質為私法契約，但
僅為「法律解釋方法之一」，應就契約標的及目的綜合判斷。本件 ETC 建
置及營運契約，依其內容判斷具有強烈公權力內容及特許之本質，難以遽
斷為私法契約。又依促參法§52 或§53 條規定或是本件 ETC 申請須知，均
可證明系爭契約標的及目的充滿公權力介入與監督內容，即確保高速公路
運作不受任何影響之公益目的，殊難想像為私法契約。
(3)遠通公司與消費者所簽之「電子收費服務契約」→私法契約。
18、廠商依政府採購法向招標機關請求償付準備投標、異議、申訴所支出必要
費用之爭議屬公法上爭議→行政訴訟。

三、依行政受法律拘束之程度區分
(一)羈束處分─無斟酌權衡空間
(二)裁量處分─有斟酌權衡空間

四、依行政作為對象區分
(一)內部行政
(二)外部行政

第三節 行政法之概念
第一項 行政法之意義
(一)關於行政之組織、職權、任務、程序以及國家暨其他行政主體與人民間之權利義務
關係之法規。
(二)例外尚包括人民相互間之權利義務關係之公法法規。

第二項 行政法之種類
一、依行政法所適用之領域區分
(一)一般行政法：指適用於各個行政法規，具有共同性之原理或法則。ex.行程法
(二)特別行政法：ex.警察法、財稅法、勞工法、社會法……
(三)國際行政法：ex.萬國郵政公約

二、依行政法所規範之時期區分
 (一)平時行政法
(二)戰時行政法：著重效率，往往犧牲程序上手續，致人民權益發生損害。

三、依行政法所適用之對象區分
(一)內部行政法：ex.公務人員請假規則
(二)外部行政法

第三項 行政法之性質
行政法為公法、國內法、行政權之法。

第四項 行政法之效力
一、時的效力
(一)法規施行日期原則
1、中標法§13：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布日或發布
之日起算至第三日起發生效力」
；J161：應將當日算入。
2、中標法§14：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定
日起發生效力」
3 (二)法規不溯及既往原則
1、意義：指行政法規不適於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。
2、種類：
(1)真正溯及既往：指事實在法規生效前已完全終止或結束，而該法規仍對該
事實加以規範。
(2)不真正溯及既往：指行政法規適用過去發生，但現仍存在，尚未終結之事
實或法律關係而言。
3、法規不溯及既往原則存在之目的：
(1)維持法律關係的穩定；
(2)保障既得利益；
(3)維持法律尊嚴與政府威信。
4、立法達到真正溯及既往時，其例外許可之要件，包括：
(1)須有可預見性；
(2)消除舊法的不確定性；
(3)為填補法律漏洞；
(4)必須有極重要公益的考量。
5、行政機關於具體個案適用法規時，應遵循「實體從舊，程序從新」之原則。
4 6、不真正溯及既往與信賴保護原則之關係：
(1)學說見解：有主張不真正溯及既往原則上是合法的。惟法規適用於尚未終
結之事實，其適用結果將會使關係人之法律地位事後發生重大不利之影
響，尤其將人民據以完成之決定或安排之基礎，事後與以否定。故應設「過
 渡規定」
，以符法治國家原則。
(2)實務見解
A.J465：行政院農業委員會公告列為頻臨絕種保育類野生動物前，已合法進
口之野生動物或其他於公告後不得買賣、交換或意圖販售而陳列之物，因
致人民財產權之行使受有限制，有關機關自應分別視實際受限制程度等具
體情狀，檢討修訂相關規定為合理之補救。
B.J577：菸害防治法§8Ⅰ及§21 規定之菸品標示義務及責任，僅適用於該法
公布施行後之菸品標示事件，並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義
務，無法律溯及適用情形，自難謂因法律溯及適用而侵害人民之財產
權。……應於兼顧公益之前提下，以過渡條款明文規定排除或延緩新法對
之適用。
C.結論：大法官不僅認為已存在而尚未終結之事實或法律關係於法規生效
後，應適用新法規，同時亦認為應考量具體存在之關係狀態，訂定過渡規
定為合理之補救，以兼顧人民信賴利益之保護，與學理見解一致。
(三)從新從優原則
1、從新原則
當同一事項，如同時有兩種以上相同位階之法規作不同規定者，應適用最新
制定之法規(中標法§18)。從新原則在遇有特別法之情形，舊特別法仍優先於
新普通法之規定適用。
2、從優原則
就個案而言，若新法較不利於當事人，舊法對當事人較有利，則仍適用舊法
(中標法§18 但)。
(四)行政法規之修正與廢止
1、行政法規之修正：中標法§20Ⅰ規定，法規有下列情形之一者，修正之：
(1)基於政策或事實之需要，有增減內容之必要者；
(2)因有關法規之修正或廢止而應配合修正者；
(3)規定之主管機關或執行機關已裁併或變更者；
(4)同一事項規定於二以上之法規，無分別存在之必要者。
2、行政法規之廢止：中標法§21，法規廢止原因有四：
(1)機關裁撤，其組織法或有關法規無保留之必要者；
(2)法律規定之事項，已執行完畢，或因情勢變遷，無繼續施行之必要者；
(3)法律因有關法律之廢止，致失其依據，而無單獨施行之必要者；
(4)同一事項已有新法規定，並公布施行者，舊法如無存在之必要，即應廢止。
p.s 中標法§22 廢止法規，原則上自公布或發布日起，算至第三日起失效。

二、人的效力
(一)原則上對中華民國國民，無論其在國內或國外，均有合法拘束力。(屬人主義)
(二)外國人在本國境內，原則上應受拘束。(屬地主義)外國元首、外交使節例外。
三、地的效力
(一)原則上及於全國。
(二)例外：
1、國內「特別法域」
，如：蒙古、西藏。
2、以授權命令指定施行地區之法規，如：耕地三七五減租條例§30。
3、地方自治行政機關或地方自治立法機關所制定之法規。
4、法規對適用地區訂有條件者，如：921 大地震發布之緊急命令。

四、事的效力
原則上僅對規範之事發生效力，例外如概括規定。

第五項 行政法與其他法律之關係
一、行政法與憲法之關係及區別
(一)關係：憲法條文多屬原則性之揭示，其實現自有賴於行政法
規之制定及實行。行政法作為具體化之憲法、行政法做為活的憲法。Otto
Mayer 曾言：
「憲法消逝，行政法長存」。
(二)區別
1、範圍不同：憲法→五權事項；行政法→行政事項。
2、制訂機關不同：憲法→國民大會制定；行政法→立法院、一般行政機關。
3、內容詳略不同：憲法→根本大法、原則規定；行政法→個別、具體詳細。
4、效力不同：憲法→最高效力；行政法→與憲法牴觸無效。

二、行政法與民法之關係及區別
(一)關係
1、行政法關係適用民法之爭議(行政法發展晚於民法)
(1)否定說：公、私法須嚴格區分。
(2)肯定說：有共通原理可適用。
A.直接適用說；
B.類推適用說；
C.有限制類推適用說→限於私法中關於財產請求權之規定。
(3)折衷說：不能類推適用，但私法之一般法理，應可適用於公法關係。
(4)結論：適用民法時，自應有所節制，避免人民權益受損，並妨礙行政法學
之發展。
2、民法規定於行政法中之適用方式：
(1)明文規定適用民法：如國賠法§5：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用
民法規定。」
(2)法律明文規定準用民法：如行程法§149：「行政契約，本法未規定者，準用
 民法相關條文。」
(3)類推適用者
A.民法中有關法例、
「人」
、「物」、
「法律行為」之規定。
B.民法中有關「消滅時效」之規定於行政法中有無類推適用之餘地？
5 (A)行程法制定施行前
→最高法院 95.8 庭長法官聯席會議決議：行政法之公法上請求權可類推
適用民法§125 規定，時效期間為 15 年。
→J474：公務人員參加公務人員保險，依法請求保險金之權利，該請求
權之消滅時效，在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、撫卹
法關於退休金或撫恤金請求權消滅時效之規定。
(B)行程法制定施行後→行程法§131 以下規定，時效五年。
(C)行政法中有關時效中斷及不完成規定，於相關法律未規定前，依 J474，
應類推適用民法之規定。
5 (D)民法中之不當得利規定，於行政法中有無類推適用之餘地，因此涉及「不
當得利」是否為獨立之公法制度？
a.公法上不當得利請求權之意義：是指於公法之法律關係中，受損害者
對無法律上原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當
事人間不當的損益變動。
b.公法上不當得利請求權之要件：學者一般見解，應類推適用民法不當
得利之法則：須有財產之直接變動、須無法律上原因、須在公法法律關
係下之爭議、須無所受利益免予返還之情形(不知無法律上利益，而利
益已不存在。
c.返還現有之利益，應附加利息。
d.公法上不當得利之實例：如重複發給社會救助金、溢繳之稅款納稅義
務人得申請退還。
e.公法上不當得利之訴訟途徑：
(a)高雄高行 89 訴 184：「『行政機關以誤發救助金為由，函請受領救助
金之人民繳回原領之災害救助金』之行政行為，亦屬行程法§92Ⅰ之
行政處分……，如行政機關已以行政處分向人民命令繳回誤發之行政
徵收之補償款，一經送達人民，既已生行政執行力，人民逾期不履行
公法上金錢給付之義務，行政機關自得依行執法規定移送管轄之行政
執行處依法執行，而無逕向高行提起一般給付訴訟之必要。」
(b)最高行 93 判 604：人民如拒不返還，行政機關依行訴法規定，提起
一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義，難謂無其必要而起訴欠缺
權利保護必要之要件。
3 (E)民法中有關無因管理之規定，於行政法中類推適用之情形。
學理上，一般均認為可類推適用民法有關規定。
a.意涵：指未受委任，並無義務，而為他人管理公法之事務稱之。
 b.要件：須管理他人之公法事務、須無管理之義務、須為他人而管理。
c.實例：土地所有權人代公家機關開鑿排水設施，行政法院認為其得依
公法上無因管理之法理，向該管鄉鎮請求償還費用。
d.訴訟途徑：依行訴§8，提起給付訴訟。
(二)區別
1、性質不同：行政法→公法；民法→私法。
2、制裁方式不同：行政法→行政罰、行政上的強執。
3、爭執處理之不同：行政爭訟；民事爭訟。

三、行政法與刑法之關係及區別
(一)關係
行政法中涉及刑法性質者，即行政刑罰，以特別法之地位排斥刑法之適用。
(二)區別
1、作用不同
2、制裁方法不同
3、制裁機關不同

四、行政法與國際法之關係
 第二章 行政法之法源與一般法律原則
第一節 行政法之法源
行政法之法源可分為：成文法源與不成文法源。
一、行政法之成文法源
指行政法源中見諸於法典形式者，主要有憲法、國際法(以條約為中心)、法律、命令、
自治規章、行政規則等六種。
(一)憲法
憲法從法的觀點言，乃效力最高之規範。行政機關之組織與職權、行政作用之基本原
理，且為憲法所明定，其法源地位尤為明確。
(二)國際法
條約之效力→J329：具法律效力者(經行政院院會議決，立法院通過)、效力低於法律
(未經立法院讀會程序)。
(三)法律
經立法院三讀通過，依中標法§2，定名為「法」
、「律」、「條例」、「通則」
。
(四)行政命令
行政機關行使公權力單方面訂定，具有抽象及一般性拘束力之規範。中標法§3 規定，
命令之名稱為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。
(五)自治規章
自治團體所訂定具有抽象及一般拘束力之規章。依地制法§25 以下規定，地方立法機
關通過→自治條例；地方行政機關訂定→自治規則。
(六)行政規則
指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運
作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。常用要點、注意事項、作業
規定等名稱。

二、行政法之不成文法源
(一)習慣法(對外)
是以慣行之事實及一般人之法確認為基礎，其產生應具備下列要件：
1、有持續及一般的慣行存在；
2、當事人確信慣行的合法性；
3、慣行之內容可被確定為規範；
1 4、必須無法律規定。(是以，習慣法在法源地位上，應僅具有補充及漏洞填補
之功能)
如：J518 農田水利會認定養護歲修費為私法關係。
1 (二)行政慣例(對內)
指行政機關處理其類事務反覆之慣行。有爭議：
1、學說爭議
(1)否定說：是否僅為官僚體系作業上之便宜舉動，合法性存疑。
 (2)肯定說：行政機關在個案上，一旦有所決定，且已形成行政慣例時，除非
有重大事由，其後即受到該決定之拘束。經由「行政自我拘束」原則之法
理，而有行政法法源之地位。
(3)折衷說：涉及人民自由之限制，則不得作為行政法之法源。
2、實務見解：採折衷說。
(三)司法院大法官會議解釋
大法官對憲法所作之抽象解釋，其效力與憲法條文本身相同。有拘束全國各機關及人
民之效力，各機關處理有關事項應依解釋意旨為之(J185、J601)。故大法官之解釋依其
性質，具有與憲法、法律或命令同等之法源地位。
2 (四)最高法院、最高行政法院判例及決議
1、判例
J154：最高法院及最高行政法院判例在未變更前，具有「相當於法律或命令」
之拘束力。
2、決議
J374、J395、J622：該等決議之製作，既有法令之依據，又為代表最高法院、
最高行政法院之法律見解，如經下級法院或行政機關予以援用，自應認與「命
令」相當。
(五)公務員懲戒委員會選輯之案例
J395：公懲會所選輯之「案例」與最高法院或行政法院之判例或決議相當。
(六)行政法之一般原理原則

第二節 法源位階與適用順序
一、法源位階
(一)概念：指法源效力之優先等級。
(二)成文法源之位階
憲法§171Ⅰ、§172 分別規定「法律與憲法牴觸者無效」、「命令與憲法或法律牴觸者
無效」；又中標法§11 規定「法律不得抵觸憲法、命令不得抵觸憲法或法律、下級機關
訂定之命令不得抵觸上級機關之命令」
；地制法§30Ⅰ至Ⅲ規定「自治條例與憲法、法律
或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。
自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規，上級自治團體自治條例或該自治團體自
治條例牴觸者，無效。委辦規則與憲法、法律、中央法規牴觸者，無效。」
(三)不成文法源之位階
法源位階浮動，非固定於某一層級。

二、法源位階之適用順位
(一)不同位階法源之適用順位
就具體事件適用法規範時，應先適用較低位階之法規範。
(二)同位階法源之適用順序
 1、後法優於前法；
2、特別法優於普通法；
3、母法優於子法。

三、法規範之審查
(一)法規範之違憲審查
1、命令違憲之審查
(1)司法院大法官有終局廢棄命令效力之權
(2)各級法院法官→有個案拒絕適用權→但無終局廢棄之權
2、法律違憲之審查
(1)司法院大法官有終局廢棄法律效力之權
(2)各級法院法官→僅有停止訴訟程序聲請釋憲權(J371)
J572 認為：法官聲請釋憲，於聲請要件上應趨於嚴格：首先，應提出客觀
上形成確認違憲之具體理由；其次，指出審理原因案件確信是法律違憲顯
然於該案判決有影響。
(二)命令違法之審查
1、行政審查
2、立法審查
依據立法院職權行使法§60 以下規定，若立院審查認有違法，原頒訂機關應於二月
內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。
3、監察審查
4、考試審查
5、司法審查
(1)司法院院解字 4012 號解釋：
「與憲法或法律牴觸之命令，法院得逕認為無
效，不予適用」
。
5 (2)J216：各機關依其職掌就有關法規所為釋示之行政命令，法官於審判時，
固可予以引用，但仍得依據法律，表示不同之見解，並不受其約束。

第三節 行政法之一般法律原則
第一項 依法行政原則
一、依法行政原則之意義
(一)指行政機關之行為應受法律之拘束。又區分為法律優位原則(消極)及法律保
留原則(積極)。
5 (二)行程法§4：
「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」
(三)行政機關適用法令時，可否自行認定法令違法而拒絕適用？
1、權力分立，解釋權由司法院大法官掌理、修法廢法由立法機關辦理、行政
機關僅有廢止、變更自己所訂定法規命令之權。但若對明顯「不法之法」該如
何自處？
 (1)在公務人員法制中設計公務員遲延執行不法之法，或質疑上級不法指令之
認定空間(暫時性措施)。
(2)司法院大法官審理案件中，應明白規定釋憲之保全制度，讓司法有效介入
行政與立法之爭議。
(3)可將自然法理念適度實証化(如人性尊嚴之保障)，加強適用法律一般原則。
(四)法令遭司法機關宣告違憲或違法者，定期間始失效，在仍有效期間內，行政
機關據該法依法行政，是否有違法律優位理念？依憲法§171、172 法律與命令皆不得抵
觸憲法，若行政機關仍據以執行違憲之法，法律優位原則將受到嚴重挑戰，進而動搖依
法行政基礎。

3 二、法律優位原則(消極的依法行政)
(一)意義：指一切行政權之行使，不問其權力或非權力的作用，均應受現行法律
之拘束，不得有違反法律之處置而言。
3 (二)具體內容：
1、行政應受憲法之直接拘束；
2、行政應受一般法律原則的拘束；
3、行政應受法律的拘束。
(三)法制上規定
憲法§171、172；中標法§11：
「法律不得抵觸憲法，命令不得抵觸憲法或法律，下級
機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」

5 三、法律保留原則(積極的依法行政)
(一)意義：指行政權之行動，僅於法律有授權之情形，使得為之。即行政機關欲為特定
行為，必須有法律授權依據。
(二)法律保留範圍之理論
1、列舉立法事項保留說(憲法或其他法律明訂應列舉事項)
2、干預保留說(干預行政事項)
3、全面保留說(任何國家事務)
4、權力保留說(命令、強制手段)
5、社會權保留說(生存權)
6、重要性理論(是否有「原則上之重要性」)學者通說
7、機關功能說(適當功能之機關結構。如：因地制宜→行政；普遍準則→立法)
中標法§5：
「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。
二、關於人民權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以
法律定之者。」第四款規定，即採前述學理上「重要事項說」。
實務上，J299 解釋理由書：中央民意代表之待遇或報酬，無論名稱為何，均涉及人
民納稅負擔，且為國家之重要事項。應是其職務之性質，分別先以法律規定適當之項目
與標準，使得劇以編列預算支付之……。J600：建築物與土地同為法律上重要不動產之

5
 一種，關於其所有權之登記程序及其相關測量程序，涉及人民權利義務之重要事項者，
未設明文，尚有未周。
(三)法律保留原則層級化體系之建構(J443 解釋理由書)
1、憲法保留
(1)概念：制憲者基於對人民重要基本權利之特別保障，將該等事項保留由制
憲者或修憲者加以決定。
(2)實例：憲法§8 人民身體自由。
2、國會保留(絕對法律保留)
(1)概念：要求立法者就特定事項無論如何必須親自以法律決定，不得委由他
人代勞。
(2)實例：
A.罪刑法定主義
B.徵收土地
C.公務人員保險金給付請求權之效滅時效
D.公務人員一次記兩大過免職處分
E.稅捐之減免、稅目、稅率等稅務要件
F.國家對於大學監督，依憲法§162 應以法律為之，惟仍應符合大學自治原
則。(J380、J450、J563)
3、相對法律保留
扣除憲法保留與國會保留事項，而與人民其他權利義務有關者。如：給付行
政。
(1)由立法者親自立法；
(2)抑或由立法者授權(應具體明確)行政機關訂定行政命令。
4、非屬法律保留範圍→執行法律之細節性技術性事項。
小結：
1、涉及人身自由限制→符合憲法§8 規定→憲法保留事項。
2、涉及人身自由限制→論罪科刑→國會保留。
涉及財產權限制→土地徵收、公務人員保險金請求時效→國會保留。
3、涉及其他人民基本權利限制→相對法律保留事項。
(四)影響法律保留規範密度之因素分析
1、法律保留範圍廣狹與國家民主或法治之程度並無必然關係。
2、法律保留之密度與干涉強度成正比。
3、涉及人數之多寡與法律保留密度息息相關。
4、傳統觀念亦為影響是否嚴格執行法律保留原則之因素。如特別權力關係。
5、其他影響因素。如：爭議性、涉及財政支出之大小、人民接受程度。
5 (五)法律授權明確性原則之運用
1、法律授權明確性原則之意涵
指法律為授權時，不得概括之授權，須「目的」、「內容」與「範圍」皆臻至
 明確，足以使人民對法規範所形成之秩序有預見可能之謂。
此原則是源自德國基本法§80 規定，依該規定「聯邦政府、聯邦閣員或邦政
府得根據法律發布法規命令。此項授權之內容、目的、範圍應以法律定之。」
在我國亦已為司法院大法官於 J370、394、443、522、538、593 號解釋所肯
定，其為法治國中重要之法原則要屬明確。
2、法律授權明確性之要素
(1)目的特定；(2)內容具體；(3)範圍明確。
5 3、授權明確性原則之審查標準
(1)學理上之審查標準
A.可預見性公式：授權條款的規定必須明確到足以令人預見行政機關將於何
種場合、循何種方向使授權以及根據授權所訂定命令可能具備之內容。
B.自行決定公式：立法者必須自行決定哪些特定問題應由行政機關命令規範
之，自行確定命令所應遵守的界限。
C.方針公式：要求立法者至少應在授權母法自行規定「最低限度的實質規範
內容」
，以作為行政機關之方針與準則。
D.綜合考察公式：立法者如認為有授權行政機關訂定命令之必要，亦須自行
規定方向與範圍，使將頒訂之命令所可能具有的內容得以讓人事先預見得
到。
小結：用重要性理論來說明審查標準時，乃有主張凡授權事項若人民基本
權利侵害越強，授權明確性原則之要求標準越高；反之，若侵害越弱，則要
求標準就越低。
(2)實務上審查標準
J612 協同意見書：如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確？則依司
法院 J390、394、443、522、538 解釋意旨，可以解讀為大法官就法律保留原
則與授權明確性原則在人民基本權利保障上之適用，是依基本權利之種類及
限制人民自由權利措施之性質，劃分層級式之審查標準。
A.依基本權利之種類所建立的劃分標準：涉及人民生命及身體自由者，審查
較嚴；涉及人民其他自由權利者，審查較寬。
B.依限制人民自由權利措施之性質所建立的劃分標準：涉及刑罰規定，審查
較嚴；涉及行政罰或其他行政干預，審查較寬。
 嚴格審查與寬鬆審查之意涵：
1、嚴格審查之審查方式：J522 解釋理由書：授權條款之明確程度，應與
所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、
自由及財產權益至鉅，自應循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。
2、寬鬆審查之審查方式：J538 解釋理由書：依法律整體解釋，應可推知
理法者有意授權主管機關。
4、授權明確原則之審查對象與審查密度：
(1)刑事處罰：高度
 關於刑罰構成要件之規定，是高度要求明確性，因刑罰是國家對人民違法行
為制裁之最後手段。J522 解釋指出：「刑罰法規關係人民生命、自由、財產
權益至鉅，自應依罪刑法定主義，以制定法律方式為之，如法律授權主管機
關發佈命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方
符刑罰明確性原則。」
(2)行政制裁：中度
J432 指出：既限於會計師法所定義務，其範圍應屬可得確定，符合明確性
原則。
(3)事業事項：低度
(六)我國現行法制上有關法律保留原則之規定
1、憲法部分：§19(納稅義務)、§20(服兵役義務)、§23(以上各條列舉之自由權
利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所
必要者外，不得以法律限制之)
2、法律部分：中標法§5、6；地制法§28、26 第二項前段。
(七)我國實務有關之解釋
1、J313：科處罰鍰，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之，授權內容及
範圍應具體明確。
2、J390：職權命令不得限制人民之權力。人民設立工廠違反行政法，予以停
工或勒令歇業，應以法律定之，若法律授權以命令為補充規定者，其授權內容
及範圍應具體明確。
3、J394：對營造業者所為裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰
之構成要件與法律效果，應由法律定之，若法律授權以命令為補充規定者，授
權內容及範圍應具體明確。
4、J423：行政機關得於法律授權之範圍訂定裁罰標準，惟以「到案時間及到
案與否」作為設定裁罰數額下限之唯一標準，並非根據受處罰之違規事實情
節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符。
5、J514：教育部依職權發布遊藝場業輔導管理規則，不容未滿 18 歲之兒童及
少年進入營業場所，若營業場違反此規，撤銷營業許可證，涉及人民工作權及
財產之限制，違反法律保留原則。
6、J550：地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需經費負擔乃涉及財政自
主權之事項，有法律保留原則之適用。
7、J570：玩具槍管理規則是主管機關基於職權所發布之命令，對違反者予以
處罰，涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。
8、J586：財政部證劵管理委員會訂頒之「證劵交易法第 43 條之 1 第 1 項取得
股份申報事項要點」為解釋性行政規則，逾越母法關於「共同取得」之文義可
能範圍，違反憲法§23。
9、J602：公平交易法§23Ⅱ：「多層次傳銷之管理辦法，由中央主管機關定之。」
涉及人民退出多層次傳銷計畫或組織之權利義務事項，已非單純行政機關對事
 業行使公權力之管理辦法，顯然逾越公平交易法§23Ⅱ授權之範圍。
10、J609：勞工依法參加勞工保險及因此所生公法上權利，應受憲法保障。行
政院勞委會 77 年函：就依法加保之勞工因罹癌，於保險有效期間死亡者，已
各該傷病須在保險有效期間發生為條件，其受益人使得請領死亡給付。此種增
加勞工保險條例所無之限制，有違憲法§23。
11、J612：人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，得以法律
或經法律授權之命令限制之。以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內
容須符合立法要旨，且不得逾越母法規定之範圍。母法概括授權下所發布者，
是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目
的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。
12、J628：台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池使用要點第四點之規定，乃該會
依正當程序本於其徵收餘水使用費之自治權限，在法律授權得徵收餘水使用費
範圍內，確定餘水使用費之徵收對象所為具體規定之自治規章，未逾授權範圍。
(八)法律保留原則之例外
1、非常事態理論下行政機關之逾越權限之行為。
2、與憲法其他原則權衡，不適用法律保留原則，如大學自治 vs 學生退學。
3、行政機關內部規則。
4、統治行為。
5、非涉及重要事項之給付行政。
6、行政契約、行政指導、非拘束性之行政計畫。
7、行政法上債權債務關係。如：公法上之寄託關係、無因管理、不當得利。
8、公務管理權。如：圖書館規則。
1 9、承諾：憲法所保障人民之基本權，具有公益性，為強行法，人民並無處分
權，顧原則上應不得拋棄基本權，而人民若無拋棄基本權之權利，則行政行為
自無因人民之承諾，而可不受法律保留原則之拘束。
5 (九)地方自治團體，自訂罰則之法律保留問題：
1、學說意見
(1)否定說：地方自治制度，不涉及居民之權利義務，乃不可想像之事，可視
為對法律保留原則之例外。
(2)肯定說：基於政治原理與規範層級，應認法律保留原則於地方自治之範
疇，與國家行政有相同之適用。
2、實務見解
J38 末段：
「縣議會行使縣立法之職權時，若無憲法或其他法律之授權，不得
限制人民之自由權利」
，認為應受法律保留之拘束。
3、法制見解
地制法§26Ⅱ：
「直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政義務者，
得規定處以罰鍰或其他種類行政罰。」同條Ⅲ：
「前項罰鍰之處罰，最高以新
台幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停
 止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」
5 (十)行政任務民營化與法律保留原則之關係
1、行政任務民營化之類型：
(1)實質民營化
指某特定行政事務的國家任務屬性雖維持不變，但國家基於種種原因，本身不
再負責執行，或至少不再負責全部執行，而開放由民間負責或提供。如加油站、
電信、銀行之民營。
其特徵有二：一、並未改變國家任務之屬性，故國家對民間業者提供之給付，
仍須負起一定監督責任。二、並非國家將其任務已「委託」方式「移轉」給私
人執行，而是因為私人有能力或有意願提供相同內容或甚至更好之給付，正可
以減輕國家負擔。故國家以「許可」或「特許」方式開放民營參與經營。私人
是以自己名義，為「自己計算」(無國賠法適用)，獨立經營與行政任務「相當」
的私人事業。
BOT(又稱「民辦民營」)亦是實質名營化的一種類型，指由民間投資興建並經
營諸如：鐵路、公路、醫院等基礎公共設施，一定期間屆滿後，再移轉該設施
所有權予國家。
(2)功能民營化
指某特定事務之履行，不僅其國家任務之屬性不變，即國家本身也未放棄自己
執行的責任，指是執行階段選則借用私人力量的方式完成任務。
干預行政的民營化，依民營化的強度，從弱到強區分為「行政助手」、「專家參
與」以及「行政委託」三種類型。
A.行政助手：由國家親自以自己名義執行，受行政指揮監督執行較技術性、
支援性的工作。如：義交、義警。
B.專家參與：國家將某特定事務全權委託民間專家獨立執行，再根據該民間
專家之決定以國家名義作成最後之決定。其獨立作成之決定不僅不是最終
的，並且對行政也沒有拘束力。
C.行政委託：私人參與程度最強，行程法§16：「行政機關得……將其權限之
一部分，委由民間團體或個人辦理。」如：受託辦理汽車檢驗。
D.不涉公權力行使之委外(即私法形式之給付行政)：如委託民間經營公立醫
院、養老院、停車場、高速公路等。又稱「公設民營」或「公辦民營」
。
2、行政任務民營化適用法律保留原則之情形：
(1)憲法§144：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許
可者，得由國民經營之」公營事業民營化內容都涉及最基本的民生給養，又
多具獨占或寡占性質，自有法律保留之適用(BOT 亦同)。
(2)
A.行政委託因其特徵是授權私人獨立行使公權力(相當公務員)，有法律保
留。
B.行政助手非獨立性輔佐行政機關行使公權力，無法律保留適用。
 C.專家參與仍由國家保留最後決定權，屬行政內部事務，無法律保留適用。
D.不涉公權力行使之委外，因涉及公有財產設備之提供私人使用，具一定程
度之公共事務重要性，為避免受託人公器私用或利益輸送之疑慮，以有法律
保留為妥適。
(十一)國會保留與與法律保留原則之區別
1、意義內涵不同
2、權限分際不同
3、適用範圍之不同
5 (十二)公、私立大學學生遭退學處分與法律保留原則之關係
1、肯定說：退學處分需有法律依據或授權始可為之。
(1)大學生之學習自由在一定程度內亦可視為憲法所保障之基本權利。在人權
理念之重視以法治國家之要求下，大學生學習自由之「重要事項」應以法律
明文限制之，或須有法律明確之授權。不得僅以行政命令或各校之學則予以
剝奪。
(2)大學法亦未授權主管機關或各大學得增訂前揭退學處分。
2、否定說：屬大學自治範疇。
(1)大學法§1 規定：大學以研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進
國家發展為宗旨，故大學教育為實現上開宗旨，非不得建立一套考核標準以
決定學生是否得畢業。至於遭退學之學生，仍可重新參加入學考試，再接受
教育，無損於其受教育之基本權利。
(2)「學則」並無逾越大學自治範疇，亦未違背大學法規定大學設立之宗旨，
與憲法法律保留原則尚無牴觸。
3、J563：大學法關於大學學生之退學事項未設明文，惟為實現大學教育之宗
旨，有關學生之學業成績及品行表現，大學有考核之權責，其依規定程序訂
定章則，使成績未符一定標準或品行有重大偏差之學生予以退學處分，屬大
學自治範疇，不生憲法§23 適用問題。
(十一)行政機關組織規範之法律保留密度爭議
1、中標法§5Ⅲ：「國家各機關之組織應以法律定之。」→致行政機關調整組織
結構之權限，受到極大制約。
2、為解決上開問題，民國 86 年 7 月修憲時，國民大會遂於憲法增修條文§3
Ⅲ、Ⅳ分別規定：
「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性
之規定。」
「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需
要決定之。」民國 93 年 6 月 10 日立法院通過中央行政機關組織基準法，該法
§4：「下列機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之：一、一級機
關、二級機關及三級機關。二、獨立機關。前項以命令設立之機關，其設立、
調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院。」
3、法理上衝突之解決：憲法增修條文及中央行政機關組織基準法立法意旨乃
在強化施政效能，提高國家競爭力而論，無論基於「新法優於舊法」或「特別
 法優於普通法」之原則，自仍以適用中央行政機關組織基準法為宜。
(十二)公務人員退休金優惠存款調整之法律關係
94 年考試院院會通過「公教人員退休金百分之十八向下調整」
，此項「調整」可否由
僅以行政規則定之？
1、實務見解：台北高行 95 訴 919：優惠存款屬給付行政措施，法律規範密度
較低，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。
2、學者見解：優惠存款利息乃退休公務人員賴以維持生活之主要收入，涉及
人員數以萬計，自屬攸關多數人民基本權力實現的重要事項，依層級化保留體
系或重要性理論，豈可任由主管機關以行政規則定之。(J614：曾任公營事業
人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法
律或法律明確授權之命令定之為宜)
(十三)習慣法與法律保留原則之關係
有認為以行政法院實務上承認之既成巷道公用地役關係，即可發現行程對人民權利義
務發生侵害作用之習慣法，甚至包含特別犧牲補償請求權，律師穿法袍出停之義務，均
屬法律保留範圍之習慣法。對於創設人民義務負擔或剝奪人民自由權利事項，應據憲法
§23 適用法律保留原則，無承認習慣法的餘地。然而在對有利人民事項，承認習慣法存
在，以維持法律秩序的安定性，應非法所禁止。
(十四)行政保留概念之簡介
1、行政保留之意義：為避免立法優越，行政權遭立法權過度干預，造成權力
分立價值遭扭曲，乃保留某些行政機關之核心事項，讓行政機關獨自用行政權
運作，而不被立法權侵害之領域。
2、行政權核心事項(行政保留事項)→需權力分立
(1)自治行政保留
(2)涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項、有關政策形成過程之內部討
論、正在進行犯罪偵查之相關資訊。(J585)
(3)人事決定權(J613、645)
3、行政保留實例：
(1)自治行政保留：法律應限於對其職務之概括描述及對其目的之界定。
(2)組織權：憲法稱修條文§3Ⅲ、Ⅳ對組織做「準則性規定」
。
(3)補充權及緊急處置權。
(4)J585：行政首長依其行政固有權能，對可能影響或干預部門有效運作之資
訊，例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項、有關政策形成過程之
內部討論、正在進行犯罪偵查之相關資訊等，均有決定不予公開之權利。立
法院行使調查權如涉及此類事務，即應予以適當之尊重，而不宜逕自強制行
政部門必須公開此類資訊或提供相關文書。
(5)J613：立法院如何參與行政院對通訊傳播委員之人事決定，立法者雖有一
定之自由形成空間，惟仍以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行
使造成實質妨礙為限。依通傳會組織法§4Ⅱ、Ⅲ規定，行政院所擁有者事實
 上僅剩名義上之提名與任命權，在整體選任程序中實質意義極其有限，其人
事權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。
(6)J645：公民投票法§35Ⅰ：
「行政院公民投票審議委員會，置委員 21 人，任
期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦，送交主管機關提請總統任
命之。」關於委員之任命，行政院院長對於委員人選無從置喙，僅能被動接
受提名與送交總統任命，實質上完全剝奪行政院應享有之人事任命決定權，
自屬牴觸權力分立原則。

第二項 法律明確性原則
一、意義
可溯源於罪刑法定主義之理念及德國基本法§80Ⅰ「授權明確性之要求」
。其表現於行
政行為方面，即要求行政機關作成行政行為，其方式及內容應具體明確，具預見可能性、
衡量可能性及司法審查可能性。

二、理論依據
(一)法治國原則
1、法安定性原則與法的明確性原則。
2、法律保留原則：主要指授權命令部份(內容、目的、範圍明確)。
3、基本權利尊重原則：憲§8 人身自由、§16 生存權、自由權。
(二)民主原則
授權命令領域中，國會授權越明確，行政機關自由決定空間便越窄，反之則越寬。

5 三、明確性原則應具備之要素
(一)可瞭解性→須使人民或行政機關了解其意義。
(二)可預見性→行政機關會採取什麼樣的措施，人民即得以預見，且能預見行為後果。
(三)可審查性→必須有從事司法審查之可能。(J573)

四、法律明確性原則與不確定法律概念之關係
5 J432：「法律明確性要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制
時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用
不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得
預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」

五、相關實務見解
(一)J521：海關緝私條例§37Ⅰ第四款以概括方式規定「其他違法行為」亦在處罰之列，
是指報運貨物進口違反法律規定而有類似同條項前三款虛報之情勢而言，符合海關緝私
條例之立法意旨，與憲§23 無違。
(二)J523：全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保
 險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。若法律就保險關係之內
容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。倘法律並
無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規定。
(三)J545：醫生法§25：
「醫生於業務上如有違法或不正當行為，得處……」
，所謂「業
務上之不正當行為」指醫療義務雖未達違法程度，卻涉及醫德者。以不確定法律概念予
以規範，於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判
斷，最後可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。
(四)J573：監督寺廟條例§8：「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該
管官署許可，不得處分或變更。」惟其規定須經所屬教會同意部分，為顧及上開寺廟之
組織自主性、內部管理機制之差異性。又其規定應呈請該管官署許可部分，就申請之程
序及許可之要件，均付諸闕如，不僅受規範者難以預見及理解，亦非可經由司法審查加
以確認，已違法律明確性原則。
(五)J594：商標法§77 關於服務標章之保護準用§62 第二款規定。規定所禁止之行為應
以行為人所附加之商標或標章與他人註冊商標或標章是否相同或近似。其範圍應屬可得
確定，從合理謹慎受規範行為人立場，施以通常注意力即可預見，無悖於罪刑法定原則
中構成要件明確性原則。
(六)J602：公平交易法§23Ⅰ：
「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎品或其他經濟利
益，主要是基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不
得為之。」其中所稱「主要」
、「合理市價」之認定標準，是以參加人取得經濟利益之來
源，推廣或銷售商品或勞務之價格為判斷，其範圍應屬可得確定。依其專業知識與社會
通念，非不得預見，並可由司法審查予以認定及判斷；符合法律明確性原則。
(七)J617 理由書：刑法§235 所稱猥褻之資訊、物品，其中「猥褻」雖屬評價性之不確
5 定法律概念。其意義並非一般人難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查
加以確認，與法律明確性原則尚無違背。

六、法制依據
行程法§5：
「行政行為之內容應明確」
。並屬法治國中法安定性原則以及依法行政原則之
重要成分。

5 七、明確性原則於各行政行為適用之情形
(一)法律本身之明確：J491：
「法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一
般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」
(二)法規命令之明確：行程法§150Ⅱ：「法規命令之內容應明列法律授權之依據，並不
得逾越法律授權之範圍與立法精神。」形式：明列法律授權依據；實質：不得違反法律
授權之目的與授權範圍。違反授權明確性之法規命令無效(行程法§158)。
(三)行政處分之明確：法律效果明確。行政行為內容不明確而不知處分機關為何或無法
知其法律效果為何者，將導致無效(行程法§111)。
(四)行政契約之明確：行政契約內容於締結時，亦應明確，若行政契約之內容欠缺明確
 性，其一般要件即未具備，行政契約不成立。
(五)行政指導之明確：行程法§167Ⅰ：「行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政
指導之目的、內容及負責指導者等事項。」

第三項 平等原則
5
一、平等原則之意義
起源於 1776 年美國獨立宣言及 1789 年法國大革命之人權宣言。要求「恣意的禁止」
，
亦即「相同的事情為相同的處理，不同的事情為不同的處理」。卻也並非要求完全不得
差別對待，而是要求「不得恣意地差別對待」。如果應區別對待而未區別，亦屬違反平
等原則。

二、平等原則之拘束力(拘束對象)
(一)對立法之拘束力：立法者於制定法律時，當其創設一具有體系規範意義之法律原則
時，除基於重大公益考量以外，即應受其原則之拘束，以維持法律體系之一貫性，是為
體系正義。
(二)對行政、司法之拘束

5 三、平等原則之判斷基準
(一)正義理念→最後的防線。
(二)事務本質：指將社會生活中之事務性質分析出理所當然之法律上重要特徵，並作為
法律規範之要素。如：子女要孝順父母。
(三)禁止恣意：不僅禁止故意的恣意行為，而且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事
務本質之行為。
判斷恣意之準則：
1、無規則；
2、規則必須合乎實質正義；
3、規則一旦建立，便必須被立法者及執行者一致的貫徹，以維持體系內之一
貫性。
(四)比例原則：J485：國家資源有限，應注意與一般國民間之平等關係，關於給付方式
及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限
度，而給予明顯過度之照顧。
四、平等原則之例外
5
(一)不法與平等
平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。行政機關行使職權時未
依法為之，致誤授與人民依法原不應授與之利益，或就個案違法狀態未予排除而使人民
獲得利益。最高行政法院(92 判 684)指出，該利益並非法律所應保護之利益，其它人民
不能要求行政機關比照各該案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。
(二)無任用資格者之保護
 未能取得與考試及格者相同任用資格之職員，依原有關法令所取得之權益雖應受保
障，惟其範圍應以不牴觸考試用人之憲法意旨為限。

五、平等原則之實務見解
(一)J211：憲法第七條所定之平等權，是為保障人民在法律上地位之實質平等，斟酌具
體案件事實上之差異及立法目的，而為合理之不同處置。
(二)J340：公職人員選舉罷免法§38Ⅱ：
「政黨推薦之區域、山胞候選人，其保證金減半
繳納。」不合理之差別待遇，有違憲§7 平等原則。
(三)J365：民§1089 關於父母對未成年子女權利之行使意思不一致時，由父行使之規定
部分，有違憲§7 平等原則。
(四)J452：民§1002 規定妻以夫之住所為住所，贅夫以妻之住所為住所。為能兼顧他方
選擇住所之權利及具體個案之特殊情況，與憲§7 平等原則有違。
(五)J468：總統副總統選舉罷免法規定，總統、副總統須於法定期間內尋求最近一次中
央民意代表選舉選舉人數百分之一點五以上之連署，旨在採行連署制度，以表達被連署
人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，合理範圍內所為適當之
規範，與憲法平等原則無違。
(六)J485：對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲§7 平等原則尚無
牴觸。
(七)J490：兵役法§1：中華民國男子依法皆有服兵役之義務。屬立法政策之考量，非為
助長、促進或限制宗教而設，且無助長、促進或限制宗教之效果。與憲§7 平等原則及§
13 條宗教信仰自由之保障，並無牴觸。
(八)J542：集水區遷移安遷救濟金之發放以設籍地為準，不能謂有違平等原則，僅有欠
周延。
(九)J547：憲法上平等原則，指實質上之平等。華僑申請中醫師檢覈，其未回國參加面
試者，於審查證件合格後，即發給「僑」字中醫師考試及格證書及「僑中」字中醫師證
書，導致實質上之不平等。
(十)J555：戒嚴時期人民受損權利回復條例§3 規定適用範圍，其中關於公務人員涵義，
不含武職人員在內，乃基於事務本質之差異，與平等原則無違。
(十一)J565：停徵證卷交易所得稅，是行政機關依法律授權，為增進公共利益，權衡經
濟發展階段需要與資本市場實際狀況，本於專業之判斷所為之合理性差別待遇，與憲§
7 平等原則無違。
(十二)J571：人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。內政部基於職權發布
對 921 大地震發放慰問金，以設籍、實際居住於受災屋與否做為判斷依據，與憲§7 平
等原則無違。
(十三)J584：道路交通管理處罰條例§37Ⅰ：曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇
取財、擄人勒贖或妨害性自主之罪，經判刑確定，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。
旨在保障乘客之安全，確保社會治安，與憲§7 平等原則無違。若已有方法證明曾犯此
等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制。

5
 (十四)J596：國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上未盡相同。勞動基準
法未如公務人員退休法規定請領退休金之權利不得扣押、讓與或供擔保，係立法者衡量
工作性質、權利義務關係及各種保護措施之差異及其他相關因素所為之不同規定，屬立
法自由形成之範疇，與憲§7 平等原則並無牴觸。
5 (十五)J610 解釋理由書：公務員懲戒法§33Ⅰ第四款規定：原議決後，其相關之刑事確
定裁判所認定之事實，與原議決相異者，原移送機關或受懲戒處分之人，得移請或聲請
再審議。未區分受懲戒處分人於相關刑事裁判之不同訴訟地位，及其於該裁判確定時是
否知悉此事實，一律以該裁判確定之日作為再審議聲請期間之起算日，因欠缺合理正當
之理由足資證明採取此種相同規範之必要性，顯係對於不同事物未予合理之差別待遇，
是系爭規定違反平等原則。
5 (十六)J618 解釋理由書：89 年 12 月 20 日修正公佈之台灣地區與大陸地區人民關係條
例§21Ⅰ前段規定：大陸地區人民經許可進入台灣地區者，非在台灣地區設有戶籍滿十
年，不得擔任公務人員。乃是基於公務人員經國家任用後，及與國家發生公法上職務關
係及忠誠義務。鑒於目前兩岸仍處於分至與對立之狀態，為確保台灣地區安全、民眾福
祉暨維護自由民主之憲政秩序，所為之特別規定，其目的洵屬合理正當。
(十七)J624：冤獄賠償法第一條規定，僅限於司法機關依刑事訴訟法令受理案件所致上
開自由、權利受損害之人民，未包括軍事機關依軍事審判法令受理案件所致該等自由、
權利受同損害之人民，未具正當理由而為差別待遇，與憲法§7 平等原則之本旨有所牴
觸。
(十八)J626：中央警察大學研究所招生簡章，以有無色盲決定能否取得入學資格之規
定，是為培養理論與實務兼備之警察專門人才，並求教育資源之有效運用。警察工作範
圍廣泛，隨時可能發生判斷顏色之需要，色盲者因此確有不適合擔任警察之正當理由。
與憲§7 平等原則並無牴觸。
(十九)J630 解釋理由書：刑§329 規定：
「竊盜或搶奪，因防護贓物、兔脫逮捕或湮滅罪
證，而當場施以強暴、脅迫者，以強盜論。」能有效保護被害人或第三人之身體自由、
人身及財產安全不受非法侵害。故未逾越立法者合理之自由形成範圍，難謂是就相同事
物為不合理之差別對待。
(二十)最高行政法院 91 年判 1907：特種考試關務人員考試其性質上有其特殊性質，與
高普考試之性質上自有不同，其不同之規定或處理，並非差別待遇。
(二十一)最高行政法院 94 年判 1530：法官於具體訴訟事件，為事實認定，並依其確信
適用法律作成裁判，自不受其他事件裁判結果之影響，苟與其他法官就情形相同之事件
作成之裁判不同，此乃法官依據憲法獨立審判之結果，尚不得謂係違反平等原則。

六、學理上違反平等原則之實例
(一)公職人員應考資格為「身家清白」
。
(二)大學聯考規定，具特定身分之人，得加分。
(三)對「某大地震或水災」地區學生以加分或提供額外名額方式，使其參加競爭性考試。
 七、法制依據
(一)憲§7：
「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」
(二)行程法§6：
「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
5
第四項 比例原則
一、比例原則之意義
乃一憲法位階之法律原則。源於德國警察國家時代，係為避免國家在干預人民自由、
權利時，為達目的而不擇手段。如德學者 F.Fleiner 所言：「警察不可以用大砲轟擊麻
雀」或 Otto Mayer 所言：「將雜草與小麥一起拔掉」等不必要之情形。亦同「殺雞焉用
牛刀」之意。

1 二、比例原則之內涵
(一)適當性原則：採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正
確之手段。
(二)必要性原則：又稱最少侵害原則。行程法§7 第二款所稱「有多種同樣能達成目的
之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」
(三)狹義比例原則：又稱過度禁止原則。採取此種手段，與追求之目的間仍須適當均衡。

三、比例原則之實務見解
(一)最高行政法院 83 年判 2291：比例原則係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原
則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。
3 (二)最高行政法院 91 年判 2053：法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實
情節為專業上判斷。如主管機關未依個案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，
縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，係行政裁量權之濫
用。
(三)J558：國家安全法§3Ⅰ：指人民入出境均應經主管機關之許可，未區分國民是否於
台灣地區設有住所而有戶籍，一律非經許可不得出入境，並對未經許可入境者，予以刑
罰制裁，違反憲§23 規定之比例原則，侵害國民得隨時返回本國之自由。
5 (四)J603：按捺並錄存指紋，以作為核發國民身分証之要件，其目的為何，戶籍法未設
明文規定。縱用以達到國民身分之防偽、防止冒用、冒領、辨識路倒病人、迷途失智者、
無名屍體等目的而言，亦屬損益失衡、手段過當，不符比例原則之要求。
(五)J604：汽車駕駛人不在違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後，使用民間
拖吊車拖離違規停放之車輛，並收取移置費之規定。係立法機關合理賦予行政機關裁量
之事項，不能因有此一規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比例原則。
(六)J616：營利事業未依限辦理未分配盈餘申報，但已補辦申報，經稽徵機關據以調查
5 核定其未分配盈餘及應加徵之稅額者，應按核定應加徵之稅額另徵百分之十滯報金。滯
報金之金額，不得少於 1500 元。上開所得稅法規定，在納稅義務人已繳納期應納稅款
之情形下，行為罰仍依應納稅額固定之比例加徵滯報金，又無合理最高限額之限制，顯
 已逾越處罰之必要程度而違反憲法§23 條之比例原則。
(七)J617：刑法規定對性言論之表現與性資訊之流通，並未為過度之封鎖與歧視，對人
民言論及出版自由之限制尚屬合理，與憲§23 比例原則要無不符。
(八)J623：兒童及少年性交易防治法§29：
「以廣告物、出版品、…散佈、播送或刊登足
以引誘、媒介、暗示或其他促使人為性交易之訊息者，處五年以下有期徒刑……」乃為
達成防制、消弭以兒童少年為性交易對象事件之國家重大公益目的，所採取之合理與必
要手段，與憲§23 比例原則要無不符。亦應由主管機關建立分級管理制度，以符比例原
則要求。

四、法制相關依據
(一)憲法§23
5 (二)行程法§7：行政行為，應依下列原則為之：
1、採取之方法應有助於目的之達成。→適當性原則
2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。→必要
性原則
3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。→狹義比例
原則
(三)集遊法§26
(四)社會秩序維護法§19Ⅱ

第五項 誠實信用原則
一、誠實信用原則之意義
屬自然法上的抽象法概念，具體表現於法秩序時，成為「善意」與「衡平」。在當事
人間利益不均衡的狀態下，發揮衡平之作用，予以利益衡量，此過程即「誠實信用原則」
意涵之所在。誠實：真實無偽；信用：不欺人。

二、誠實信用原則於行政法上之適用
行程法§8：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，……」

三、誠實信用原則之實例
(一)禁止相反行為
(二)禁止濫用法規
5 (三)行政機關之照顧義務
1、行政機關照顧義務之內涵：德國聯邦最高法院判決已確立一項原則，即公
務員不僅是「國家服務者」
，亦是「人民幫助者」
。公務員只要有機會，就應該
幫助人民得其所當得，或於合法可能之範圍內，幫助人民得其所欲得：如人民
提出申請，應助其達成「實質上決定」。這些義務，總稱為「照顧義務」
。
 2、行政機關照顧義務之種類
(1)一般的說明義務→限於法規有特別規定時。
(2)告知義務→基於特定人民之請求告知個別事實或法律。
(3)勸告義務→基於當事人之請求而為告知，並非依職權為之。
(4)教示義務→行政機關主動對人民說明事實或法律狀態。如教示救濟。
3、行政機關照顧義務之發生
須具備下列條件：
(1)行政機關與人民有密切接觸
(2)有具體原因
4、違反照顧義務之法律效果
(1)影響行政處分之合法性
(2)國家賠償責任
(3)回復原狀請求權
(四)失權
(五)禁止利用以不正當方式取得法律地位
(六)禁止權利濫用→核可公務員臨時申請退休

四、相關實務見解
J348：公立大學與公費醫學院學生簽訂行政契約，公立大學提供學雜費予公費學生，
學生畢業後必須依學校之指示從事醫療服務行為→須遵守誠信原則。

五、法制依據
行程法§8：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，……」

第六項 信賴保護原則
一、信賴保護原則之意義
指人民信賴國家公權力行為之保護。如行政機關之行為罔顧人民值得保護之信賴，而
使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要而對其利益
之損失予以補償或因人民有忍受之義務外，不得為之。

二、信賴原則適用之要件與效果
5 (一)以行政處分為例，適用信賴保護原則，應具備下列三要件：
1、信賴基礎：需要有一個令人信賴之國家行為，如行政處分、法規命令。惟
無效之行政處分不得作為信賴之基礎。
2、信賴表現：當事人因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產及其他處
理行為。信賴表現需與信賴基礎有因果關係。
3、信賴值得保護：受益人不得有下列各款情形之一
(1)以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分。
 (2)對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述
而作成行政處分者。
(3)明知行政處分違法或因重大過失而不知者。
(二)信賴保護原則適用之效果(保護方式)
1、存續保護：不論現存法律狀態是否合法，一律穩定人民所信賴之法律狀態，
亦即維持原來之信賴基礎。
2、損失補償：即破壞原來的信賴基礎，適用新的國家行為，但予以適當之財
產補償。
3、一般而言，應以損失補償為原則，只有在不違反公益之要求下，可例外地
為存續保護。我國行程法§120Ⅰ規定：
「授予利益之違法行政處分經撤銷後，
如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之
損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」；行程法§117 規定：「違法行政
處分於法定救濟其間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；……
但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受
益人無§119 所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信
賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

三、行政法規變更時適用信賴保護原則之要件與效果
(一)行政法規變更時適用信賴保護原則之要件
1、行政法規變動
2、信賴表現
3、信賴利益
4、無信賴不值得保護之情形。下列情形，信賴不值得保護：
(1)經廢止或變更之行政法規有重大明顯違反上位規範者。
(2)相關行政法規係因主張權益受害者以不正當方式或提供不正確資料而發
布者。
(二)行政法規變動時適用信賴保護原則之效果(保護方式)：
1、依 J525 倘現有法規並無相關補救規定可資援用，則主管機關應採取合理之
補救措施，或訂定過渡期間之條款。
2、J589 強調：如何保障其信賴利益，需衡酌法秩序變動所追求之政策目的、
國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規
所表現之意義與價值等為合理之規定。

四、相關實務見解
(一)J525：信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷與廢止，即行政法規之廢止或變更
亦有其適用。因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其信賴而生之實
體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。經
廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規係因主張權益受害者以不正當

1
 芳式或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現
其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。
(二)最高行政法院 83 年 151 號：依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧
及受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益
之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權
為全部或一部之撤銷。本件被告機關對原告發給建造執照，乃對原告之授予利益之行政
處分，因該系爭土地係坐落於軍事禁建管制區，依法不得申請建築，故發給建造執照之
授予利益之行政處分顯係違法。被告機關於發現違誤，依職權裁量後認為軍事設施安全
之公益，遠較原告之信賴利益為重，乃通知原告暫停施工興建，自無不合。

五、法制相關依據
(一)行程法§8：
「行政行為，……，並應保護人民正當合理之信賴。」
(二)行程法§119：受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護
(1)以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分。
(2)對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述
而作成行政處分者。
(3)明知行政處分違法或因重大過失而不知者。

第七項 有利不利應予注意原則
行程法§9：行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。同
法§36：行政機關於調查證據時，對於當事人有利不利之事項一律注意，無須受當事人
意思之拘束。即凡關於行政程序資料及一切情形，均應予以同等之注意。

第八項 裁量權正當行使原則
行程法§10：行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之
目的。

3 第九項 公益原則
一、公益原則之意義
各個成員之事實上利益，由複雜交互影響過程所形成理想整合之狀態。

二、公益概念之特徵──「內容不確定性」
(一)利益內容之不確定性：利益乃價值判斷之結果，係人民以感覺肯定其存在之實益。
(二)受益對象之不確定性。

三、公益原則──以法律經濟分析方法作為一種司法審查方式
司法實務上，針對國道高速公路電子收費系統(ETC 案)之「最優申請人」的決定，是
 否合乎公益，學者即主張應透過法律經濟分析來進行，在公共利益之比較，自應著重用
路人權益考量，使不致使各利益輕重失衡。就本件 BOT 案而言，所謂公益固應包括用路
人之權益、建置營運公司的營運利益及政府維持高速公路收費系統永續不斷的財政利
益，而不限於用路人的最小負擔，但本件九大評審項目中，既然僅有「電子收費使用者
費用負擔」一項，漏未考量用路人權益，導致公共利益的維護出現缺口，即不符合公益
原則。

四、相關實務見解
5 (一)最高行政法院 83 年判 560：行政機關對於公益與信賴利益之孰輕孰重，自應加以
審酌衡量，如撤銷對公益有重大危害或受益人之信賴利益，顯然大於撤銷所欲維護之公
益，且其信賴並無不值得保護之情形時，自不得輕言撤銷該違法之行政處分。
(二)J451：時效制度係為公益而設，J444 謂「區域計劃法係為增進公益而制定」
，再如
J414「藥物廣告，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範」均在表明公益之重要性，
並得以之作為限制人民自由權利或規範生活秩序之理由。

五、法制相關依據
(一)憲法部分
1、憲法§22：凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲
法之保障。
2、憲法§23
3、憲法§155：
「國家為謀社會福利，實施社會保險制度……」
(二)行程法部分
5 §164Ⅰ：行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不
同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁判，應經公開及聽證程序，並
得有集中事權之效果。

3 六、公益與私益之調和
(一)公益優先說
(二)關聯性說
(三)法制上，行程法§120 即係調和公益與私益衝突時，雖行政機關為貫徹依法行政原
則，得將該違法授益處分予以撤銷。惟為兼顧人民信賴利益保護，對於因信賴該處分而
作財產上處置之人民，自然應給予合理之補償，以調和公益與私益之衝突。Pf 最高行
政法院 83 年判 560 號判決

5 第十項 禁止片面接觸原則
行程法§47Ⅰ：
「公務員在行政程序中，除職務上之必要外，不得與當事人或代表其利
益之人為行政程序外之接觸。」
 一、違反片面接觸原則之作法：
(一)應將所有往來之書面文件附卷，並對當事人公開。
(二)非以書面為之者，應作成書面記錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。

二、美國立法例乃「雙向」地禁止為片面接觸。本法僅單向地禁止公務員片面接觸當事
人，不無疏失，此解釋上仍應認為當事人亦不得在行政程序外片面接觸公務員。

2 第十一項 情勢變更原則
一、情勢變更原則之意義
在當事人間法律關係發生後，為其基礎環境之情事，在該法律效力終結前，因不可歸
責於當事人之事由，致發生當初所無法預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，則顯失
公平、違背誠信原則或於公益有重大影響者，即應認當事人間之法律關係得為適當之調
整。

二、要件
(一)需有法律關係基礎事實之變動
(二)基礎事實之變動須在規範有效存續期間
(三)變動具有不可預測性
(四)變動不可歸責於當事人
(五)變動後，若仍貫徹源法律效果將危害公益或違反誠信

三、理論基礎
情勢變更原則乃源於誠信原則、公益原則而對法安定性原則所作之調整。

四、實務見解
最高行政法院 79 年判 1851 號：「在商標評定之爭訟程序未終結前，法律或事實有所
變更者，應依變更後法律或事實處理。」

五、法制相關依據
(一)行程法§123 第四款：行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處
分對公益將有危害者。
(二)行程法§147：行政契約締結後，因有情勢重大變更，非當時所得預料，而依原約定
顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容，如不能調整，得終止契約。

5 第十二項 正當法律程序原則
一、起源
「正當法律程序」一詞肇始於英國 1215 年之大憲章。17、18 世紀美國聯邦憲法第五
 修正案採用「正當法律程序」之規定，遂成為美國重要而普遍之保障人權之概念。

二、意義
美國聯邦法院擴大「正當法律程序」之適用，認為不僅是指公平合理之司法程序，亦
兼指公平合理之法律。即此原則不僅係針對程序方面，甚且包括法律之內容及其目的是
否符合公平正義及正當合理。

1 三、正當法律程序原則與依法行政之比較
「依法行政」由上而下，重點在於法律優位與法律保留，屬他律性質，僅能拘束行政
與司法。
「正當法律程序」著重於由下而上之措施，強調「法律須符合正當」
，不論行政、
司法、立法均受其拘束，對「法治」之要求比「依法行政」更徹底。

5 四、正當法律程序原則相關實務見解
(一)J396：憲法上公務員懲戒機關之成員屬於憲法上之法官，依憲法及大法官解釋，該
機關之組織與名稱應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本「正當法律程序」之原
則。採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之機會等，
以貫徹憲法§16 保障人民訴訟權之本旨。
(二)J418：道路交通管理處罰條例§87 規定，受處分人因交通違規事件，不服主管機關
所為之處罰得向管轄地方法院聲明異議；不服地方法院對聲明異議所為之裁定，得為抗
告，但不得再抗告。以給予當事人申辯及提出證據之機會，符合正當法律程序。
(三)J491：對公務員之免職處分，應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組
5 成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定者及由票選產生之人數比例應
求相當，處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方
法、期間及受理機關等。
(四)J535：臨檢進行前應對在場者告以實施之事由，並出示證件表明其為執行人員之身
分。應於現場實施，非經受臨檢人同意或無從確定其身分或現場為之對該受臨檢人將有
不利影響或妨礙交通、安寧者，不得要求其同行至警察局、所進行盤查。其因發現違法
事實，應依法定程序處理者外，身分一經查明，即應任其離去，不得稽延。
(五)J563：退學事由及相關內容之規定自應合理妥適，其訂定及執行並應踐行正當法律
程序。應由經選舉產生之學生代表出席校務會議，並出席與其學業、生活及訂定獎懲有
關規章之會議。成立自治團體、建立學生申訴制度。
(六)J582：刑事被告詰問證人之權利，屬憲法§8Ⅰ規定「非由法院依法定程序不得審問
處罰」之正當法律程序所保障之權利。為確保被告對證人之詰問權，證人於審判中，應
依法定程序，到場具結陳述，並接受被告之詰問，其陳述使得作為認定被告犯罪事實之
判斷依據。刑事審判上之共同被告，對其他共同被告之案件而言，為被告以外之第三人，
本質上屬於證人，自不能因案件合併關係而影響其他共同被告原享有之上開憲法上權
利。
(七)J588：人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺之前提，憲法§8Ⅰ規
 定所稱「法定程序」，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚須分
別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，始得為之。管收係於一定期間內拘束人民
身體自由於一定之處所，亦屬憲法§8Ⅰ所規定之「拘禁」，其於決定管收之前，自應踐
行必要之程序，即由中立、公正第三者之法院審問，並使法定義務人到場為程序之參與，
除藉以明管收是否合乎法定要件暨有無管收之必要外，並使法定義務人得有防禦之機
會，提出有利之相關抗辯以供法院調查，期以實現憲法對人身自由之保障。
5 (八)J631：鑒於通訊監察侵害人民基本權之程度強烈、範圍廣泛，並考量國家執行通訊
監察等各種強制處分時，為達成其強制處分之目的，被處分人事前防預以避免遭強制處
分之權利常遭剝奪。為制衡偵查機關之強制處分措施，以防免不必要之侵害，並兼顧強
制處分目的之達成，則經由獨立、客觀行使職權之審判機關之事前審查，乃為保護人民
秘密通訊自由之必要方法。是檢察官或司法警察機關為犯罪偵查目的，而有監察人民秘
密通訊之需要時，原則上應向該管法院聲請核發通訊監察書，方符憲法上正當程序之要
求。
5
五、行政程序法所示之正當程序要素
正當程序源於英國法上的「自然正義法則」
。所謂「自然正義」
，即任何人不假思索，
依其固有的理性可判斷為正當者。其內涵包括其一「任何人不得就自己的案件當裁判官」
(又稱排除偏見原則)；其二「任何人之辯護必須被公平地聽取」(雙方聽證原則)。「自
然正義」理念應包括：當事人應受告知、當事人應有表示意見的機會、決策者應該公正、
決定應附理由、決定書應附記救濟途徑等。我國行程法中之「正當程序」約有下列五項
要素：
(一)公正作為義務：
「公正」原則，一稱「禁止偏頗」原則。訴訟程序中為確保法庭之
公正，承審法官與待決案件，不得有利害關係，或對之有預設立場。行程法§32 及 33
條明定公務員在行政程序中，應行迴避及申請、職權迴避之情形。
(二)受告知權：行程法§39 規定，行政機關基於調查事實、及證據之必要，得以書面通
知相關之人陳述意見。同法§55 條，行政機關舉行聽證前，應以書面通知當事人及其他
已知之利害關係人，必要時並公告之。同法§102 條，關於作成不利處分前應通知處分
相對人「陳述意見」。
(三)聽證權：行程法§107 規定：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：一、
法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」
(四)說明理由義務：行政決定應說明決策理由，乃為使當事人及利害關係人知悉該決定
作成之原因，從而於行政救濟時，得為有效之權利防禦。
(五)救濟教示：行程法§96，行政處分書中，除敘明事實理由外，並應告知法定救濟途
徑及提起救濟之期間，此即「救濟途徑之教示」。

4 第十三項 不當連結禁止原則
一、意義
指行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人民之一定義務、負擔或不利益之
 手段，惟該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或合理正當之聯結關係。

二、型態
(一)目的與手段之合理連結：
行政機關追求一定之行政目的，其所可採之手段可能有數個，此時應擇與目的之達成
有合理連結之手段。所謂合理連結，不外為比例原則中之妥當性、必要性及比例性之貫
徹，如此才有助於目的之達成。
5 (二)對待給付間實質上關連：
以免人民在行政機關優勢壓力下，約定承擔不相當之給付義務，蒙受顯失公平之不利
益，因而人民之給付應予行政機關之對待給付間具有實質上關連存在。如行政機關承諾
核發興建超級市場之許可以免除人民建造停車場之義務，而人民則承諾給付一定金額給
行政機關供建造公用停車場之用，兩者可視為具有實質關聯存在；反之，若人民承諾給
付之金錢如係充作殘障福利基金，就不具備實質上之關連。
(三)不相關因素考慮之禁止：
如：甲申請核發建照，機關要求提供黨籍證明。
(四)公益範圍內之聯結：
不可誤用公益概念作為侵犯人民權益之手段。

三、不當連結禁止原則在各行政行為適用之領域
(一)行政處分附款之領域：行政機關為行政處分固得附加條款，但不能以付款為手段，
追求額外之利益。附款支付加應與主行政處分有事理上的關連。
(二)行政契約領域：行政契約締結不得由行政機關決定契約內容，人民的對待給付與行
政機關之給付間必須具有相當之關係，避免人民被課予不必要即不相關之義務。
(三)行政上強制執行領域：對人民自由權利直接發生影響，尤須注意手段與目的間是否
合乎不當連結禁止原則。
(四)行政罰領域：影響人民權利義務之行為，行政機關所採取之處罰手段，必須與違反
義務行為間有合理關聯存在。
(五)其他行政作用領域

四、實務相關見解
汽車行照須在一定期限內換發，主要目的在掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質。罰
鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題。故換發汽車行照與汽車所有人罰單未繳清，
欠缺實質上關連，兩者不得相互連結，有悖不當連結禁止原則。

五、法制依據
(一)行程法§94：
「前條之附款，不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正
當合理之關聯。」
(二)行程法§137Ⅰ第三款：「人民之給付與行政機關之給付應相等，並且有正當合理之
 關聯。」

第十四項 人性尊嚴原則
一、意義
正面積極定義：本於人性希望獲得社會大眾認同與尊重的尊榮欲求。反面定義：當一
具體的個人，被貶抑為物體、僅是手段或數值時，人性尊嚴已受傷害。
二、人性尊嚴與行政法之關係
(一)人性尊嚴為行政法產生之思想基礎
(二)人性尊嚴為行政法之重要法源之一

三、人性尊嚴之實務見解
(一)J372：維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念。
民法§1052Ⅰ第三款所稱「不堪同居之虐待」
，應就具體事件，衡量夫妻之一方受他方虐
待所受侵害之嚴重性，斟酌當事人之教育程度、社會地位及其他情事，是否已危及婚姻
關係之維繫為斷。若受他方虐待已逾越夫妻通常所能忍受之程度，而有侵害人格尊嚴與
人身安全者，及不得謂非受不堪同居之虐待……。
(二)J603：隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人
格發展之完整，乃不可或缺之基本權利，而受憲§22 條所保障。指紋乃重要之個人資訊，
個人對其指紋資訊之自主控制，受資訊隱私權之保障。

第十五項 禁止恣意原則
一、意義
指行政機關僅得基於實質觀點而為決定與行為，且行政機關之任何措施與該措施所處
理之事實狀態間，必須保持適度之關係。不僅禁止故意的恣意行為，亦且禁止任何客觀
上違反憲法基本精神及事務本質之行為。

二、禁止恣意原則之審查標準
(一)以事務本質為審查標準
(二)以正義為審查標準
(三)宜以「事務本質」為主要之審查標準，
「正義」僅能作為輔助「事務本質」或於「事
務本質」不易釐清時之補充理論依據。

三、禁止恣意原則對行政行為之要求

四、禁止恣意原則之實務見解
3 (一)最高行政法院 88 年判 749：教師升等資格評審程序既為維持學術與教學之品質所
設，審查者如以非專業知識為審查基準，對於送審者著作之實質內容為判斷，僅係就送
審文之形式與論文寫作格式二者是否相符進行評比，不無違反行政上禁止恣意原則之
 虞。

3 第十六項 行政自我拘束原則
一、意義：指行政機關於作成行政行為時，如無正當理由，應受其行政慣例之拘束而為
處理，否則即違反平等原則，構成違法。

二、理論基礎
(一)憲法平等權之保障。
(二)依法行政原則之要求。
(三)信賴保護原則之要求。
(四)誠實信用原則之要求。

三、適用要件
(一)須有行政慣例之存在。
(二)行政慣例本身必須合法。
(三)必須行政機關享有決定餘地包括行政裁量、不確定法律概念之判斷餘地。

四、行政自我拘束原則與行政規則之關聯
5
行政規則經常平等地對人民適用，使行政規則成為行政慣例，故行政機關必須自我拘
束，若無實質上理由，對於相同的案件不得有不同的處理。
最高法院 94 年判 362：憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作
相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違
法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件。

五、實務見解
最高行政法院 93 年判 1392：憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事
件作相同處理，乃形成行政自我拘束。

4 第十七項 期待可能性原則
一、意義
指所有國家行為，對人民而言，若就行為時之情狀，判定當事人義務範圍之界線，在
無法期待當事人遵守規範之情況下，當事人縱違反該規範而為一定之做為或不作為，此
時亦因該義務不能期待人民履行而不具有可責性而無責任可言。

二、實務見解
J575(首次使用「期待可能性」原則，作為比例原則輔助判斷標準之一)：戶警分立實
施方案，並未逾越期待可能性之範圍。
三、法制規定
行程法§111Ⅲ：行政處分內容對任何人均屬不能實現者，該處分無效。

四、實例
依大眾捷運法，乘客內車廂內飲食，不聽勸阻者，對行為人處予罰鍰。假設有嬰兒須
餵食，其母就地餵乳。行為人之嬰兒並無責任能力，不得加以處罰。裁罰其母，亦有違
期待可能性之嫌。