Research Note

2020.7.15(Y-Research RN182)

作者：安德鲁·莎茨基（Andrew Chatzky）
詹姆斯·麦克布赖德（James McBride）
穆罕穆德·阿里·谢尔盖（Mohammed Aly Sergie）
来源：美国外交关系委员会（CFR）
翻译：邵玉蓉/第一财经研究院研究员

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研究简报 热点

《北美自由贸易协定》与《美墨加协定》对北美贸易的
影响

摘 要

2020 年初，《美墨加协定》（USMCA, U.S.-Mexico-Canada

Agreement）在美国国会获得多数表决通过，并于 7 月 1 日正式生
效。本文回顾了该协定的前身《北美自由贸易协定》（NAFTA, North
American Free Trade Agreement）的发展历程，及其对美国、墨
西哥和加拿大的影响。文章认为，NAFTA 一直以来充当着政治工具
的作用。一些批评人士指出 ，新的原产地规则和最低薪资的要求过
于繁琐，使贸易几乎被政府接手管理。也有专家警告称，“如果特
朗普式的民族主义和民主进步主义（Democratic progressivism）
的这一新混合体是如今他国与美国达成贸易协定的前提条件，那么

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愿 意 接 受如此协定的国家或许会很少。”

正 文

由美国、加拿大和墨西哥政府经谈判商定的《北美自由贸易协定》

（NAFTA, North American Free Trade Agreement）于 1994 年 1 月正

式生效，从根本上重塑了北美地区的经济关系。然而，美国总统特朗普

则认为该协定对美国的就业和制造业造成了损害，因此重启了 NAFTA 的

谈判，以期为美国争取“更好的条件”。2019 年 12 月，特朗普政府与

加 拿 大 和 墨 西哥 达 成 了更 新 版 协定 ， 即 《美 墨 加 协定 》 （USMCA,

U.S.-Mexico-Canada Agreement）。2020 年初，USMCA 在美国国会获得

多数表决通过，并于 7 月 1 日正式生效。

NAFTA 的发展历程

NAFTA 的谈判始于 1991 年，当时三个国家的一致目标是让墨西哥与

美国和加拿大等发达的高收入经济体进行融合，用更为自由的贸易给墨

西哥带来更强劲且更稳定的经济增长（方法包括为墨西哥日益增长的劳

动力队伍提供新的就业和机会，以及阻止非法移民等）。对于美国和加

拿大而言，墨西哥既是一个有前景的出口市场，也是一个可以提高美国

和加拿大企业竞争力的低成本投资地点。对于墨西哥而言，时任总统萨

利纳斯将 NAFTA 视为墨西哥经济现代化的机遇，以期墨西哥能够“出口

商品，而不是劳动力”。

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图 NAFTA 大事记

资料来源：《重新审视 NAFTA》（"Nafta Revisited"）、NAFTA 文本、美国贸

易代表、威尔逊中心（The Wilson Center）

在美国，NAFTA 最初获得了两党的支持，在布什总统（共和党）执

政时期完成协商，在民主党占多数的国会中经表决通过，并在克林顿总

统（民主党）的领导下正式推行。在该协定下，美国、加拿大和墨西哥

之间的大部分贸易关税被取消，促使区域贸易实现两倍增长，也令这三

个国家之间的跨境投资出现显著增长。除了着重于农业、纺织品和汽车

制造业的贸易自由化，NAFTA 的目标还包括保护知识产权以及建立争端

解决机制，并用附加协议为劳工和环境提供保障（此举为此类协定日后

的进一步全面完善打下了基础）。随着世界贸易组织（WTO）的全球贸

易谈判陷入僵局，NAFTA 开创了自由贸易协定的新时代。

经济学家普遍认为，北美经济因 NAFTA 而获益——区域贸易实现大

幅增长，从 1993 年的约 2900 亿美元增长至 2016 年的逾 1.1 万亿美元；

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跨境投资也大幅增加，美国在墨西哥的外国直接投资（FDI）存量从 150

亿美元增加到逾 1000 亿美元。但是，专家们也承认很难梳理出其他因

素对该协定结果的直接影响，例如技术的迅速变化以及与中国等国贸易

的扩大。与此同时，围绕着 NAFTA 对就业和薪酬的影响的辩论仍在持续，

一些工作者和行业因竞争加剧而退出了市场，而另一些则从新创造的市

场机会中获益。

NAFTA 对美国经济的影响

作为美国最大的两个出口目的地，美国对加拿大和墨西哥的出口量

占其总出口量逾三分之一。自 NAFTA 签订以来，美国与其北美邻国之间

的贸易实现了逾两倍的增长，增速超过其与世界其他国家的贸易。多数

估计显示，美国的国内生产总值（GDP）在该协议全面推行后实现了略

少于 0.5%的额外增加。

然而，NAFTA 的批评者则认为，低薪酬竞争、企业为降低成本而将

生产转移到墨西哥，以及贸易逆差的扩大等因素导致了美国就业机会的

损失以及薪酬停滞。1994 年以来，美国汽车制造业损失了约 35 万个工

作岗位，占该行业总工作岗位的三分之一；而墨西哥汽车制造业的就业

人数则从 12 万增加到了 55 万。

尽管成本高度集中于汽车制造等特定行业，但是 NAFTA 等协定的益

处却广泛分布于整个社会。一些经济学家强调，贸易的增长为美国经济

带来了整体收益。进口增加的确令美国损失了一部分就业机会，但也同

时创造了一些新的就业机会。据 NAFTA 支持者的估计，美国约有 1400

万个工作岗位依赖于与加拿大或墨西哥的贸易，而 NAFTA 每年所创造的

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近 20 万个与出口相关的工作岗位的薪资，比因该协定而损失的工作岗

位的薪资平均高出 15%到 20%。彼得森国际经济研究所（PIIE, Peterson

Institute For International Economics）于 2014 年对 NAFTA 的影响

进行的研究发现，美国每年因 NAFTA 净损失约 1.5 万个就业机会，但每

损失一个就业机会，对应获得的收益（生产力提高和消费价格降低）约

为 45 万美元。

此外，许多经济学家断言，美国制造业在近年遇到的麻烦与 NAFTA

并无关联。他们认为，美国国内的制造业在 NAFTA 签订之前的几十年内

就 已 承 压 。加 利 福尼 亚 大学 圣 地 亚哥 分 校（ UCSD, University of

California, San Diego）的经济学家和贸易专家汉森表示，美国制造

业就业机会的急剧流失——从 2000 年的 1700 万降至 2010 年的 1100 万

——主要归因于美国与中国的贸易以及技术变革。汉森表示：“自 2000

年以来，美国国内的就业形势受中国的影响最大，其次是科技；NAFTA

对其的影响远不及这两者。”

汉森表示，NAFTA 实际上有助于美国汽车制造业与中国竞争，因为

它促进了跨境供应链的发展，既降低了成本又提高了生产率，进而使美

国的竞争力得到提升。汉森表示，“墨西哥离这里（美国）很近，因此

可以形成区域性的产业集群，使商品可以在其中来回流通。美国、墨西

哥和加拿大的制造业因而可以高度融合。”但若没有 NAFTA 的关税削减

和知识产权保护，美国则可能损失更多的就业机会，并失去这样的集群

联结所赋予美国汽车制造业的优势。

CFR 的爱德华·奥尔登（Edward Alden）表示，人们对贸易协议的

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担忧加剧是因为他们的薪酬并没有跟上劳动生产率的增长，反而在面临

收入不平等加剧的现象。奥尔登认为，贸易协定“增强了美国经济的全

球化”，从而在某种程度上加快了变化的步伐。

NAFTA 对墨西哥经济的影响

NAFTA 推动墨西哥从世界上最具保护主义的经济体之一转变为对贸

易最为开放的经济体之一。墨西哥在 1986 年加入关税及贸易总协定

（GATT, General Agreement on Tariffs and Trade，WTO 的前身）时

就已取消了许多贸易壁垒，但在加入 NAFTA 之前仍保持着 10%的平均关

税水平。墨西哥的决策者将 NAFTA 视作加速并锁定这些来之不易的对墨

西哥进行经济改革的机会。除了实现贸易自由化，墨西哥领导人还减少

了公共债务、引入了平衡预算规则、稳定了通货膨胀，并建立了国家外

汇储备，因而能够在受到全球金融危机的重创后相对快速地恢复增长。

自 NAFTA 正式生效以来，墨西哥对美国的农产品出口增加了两倍，

其汽车制造业亦收获了数十万个新的就业机会。大多数的研究发现，

NAFTA 提升了墨西哥的生产率，并降低了消费价格。与此同时，墨西哥

的失业率也出现上升，一些经济学家因此指责 NAFTA 令墨西哥农民（尤

其是种植玉米的农民）必须面对来自美国农业补贴的竞争。数百万因此

失业的小农也加剧了非法移民至美国的现象（从墨西哥到美国的合法和

非法移民在 1994 年后增加了超过一倍，并于 2007 年达到峰值，但该趋

势在 2008 年之后发生了逆转）。

一些 NAFTA 的支持者曾承诺该协议会给墨西哥带来快速的增长，并

能够使其薪资水平提高、流入他国的劳动力规模减小。然而，这些承诺

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与现实结果之间的差异却让墨西哥经受苦难。
在 1993 年至 2013 年期间，

拉丁美洲遭遇了重大的经济扩张，墨西哥经济的年平均增长率仅为

1.3%，贫困水平始终与 1994 年时持平。美国和墨西哥的薪酬并未出现

预期的趋同现象，
墨西哥在这一时期的人均收入仅以每年 1.2%的速度增

长，远低于巴西、智利和秘鲁等拉美国家。

许多分析人士以墨西哥经济的“双速”（two-speed）特性来解释

这些不同的结果：NAFTA 推动了外国投资的增长、高科技制造业的发展，

以及工业发达的北部地区的薪资增长，但以农业为主的南部地区则仍与

这种新的经济环境保持着距离。许多专家认为，墨西哥近年的经济表现

最终还是受到了非 NAFTA 因素的影响：

1994 年比索的贬值推动了墨西哥

的出口；与中国低成本制造业的竞争或许抑制了增长；土地改革等与

NAFTA 无关联的公共政策则使农民更容易出售自己的土地，也使移民变

得更加容易。UCSD 的汉森认为，墨西哥的困境很大程度上是由国内原因

造成的，包括欠发达的信贷市场、规模庞大且生产率低下的非正规部门，

以及功能失调的监管机制。

NAFTA 对加拿大经济的影响

对于加拿大而言，最重要的是向其最大的贸易伙伴——美国，开放

经济。1989 年生效的《美加自由贸易协定》
（CUSFTA, Canada-U.S. Free

Trade Agreement）使这一愿望成为现实。此后，美国与加拿大之间的

整体贸易随着加拿大的贸易自由化而迅速增长。

在 NAFTA 正式生效之后，加拿大对美国的出口从 1100 亿美元增长

至 3460 亿美元，其从美国的进口也几乎实现了相同程度的增长。同时，

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美国和墨西哥在加拿大的投资自 1993 年以来实现了两倍的增长，占加

拿大 FDI 存量一半以上的美国投资从 1993 年的 700 亿美元增长至 2013

年的逾 3680 亿美元。加拿大的农业亦得到了极大提振，其与美国的农

产品贸易，以及其对 NAFTA 伙伴国的农产品出口总额自 1994 年以来亦

实现了超过两倍的增长。

然而，无论是加拿大的贸易对手最担心的问题——即，贸易开放将

摧毁加拿大的制造业，还是 NAFTA 拥护者的最高期望——即，NAFTA 将

使加拿大的生产率出现快速增长，最终都没有成为现实。加拿大的制造

业就业虽保持稳定，但其与美国经济之间的生产率差距并没有缩小：截

至 2017 年，加拿大的劳动生产率仍为美国水平的 72%。

总体而言，加拿大变得更为依赖于与美国的贸易（其出口的 75%都

依赖于美国）。其他的高收入经济体往往更为多样化，很少会将超过 20%

的收益来源集中在单一的合作伙伴身上。美国总统长期以来与加拿大总

理保持着友好关系，但特朗普总统却毫不犹豫地将这种依赖作为筹码：

在 USMCA 的谈判过程中，特朗普总统威胁称，若加拿大政府不同意作出

贸易让步，那么美国将对加拿大进口的汽车零部件征收新的关税。

北美贸易的下一步将如何发展？

NAFTA 一直以来充当着政治工具的作用。2008 年，当时的美国总统

候选人奥巴马对民主党选民中普遍存在的贸易怀疑态度作出了回应，承

诺将重新就 NAFTA 展开谈判，将纳入更严格的劳工和环境准则。之后，

奥 巴 马 政 府 试 图 在 跨 太 平 洋 伙 伴 协 定 （ TPP, Trans-Pacific

Partnership）的谈判中解决 NAFTA 的有关问题。但这项与包括加拿大

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和墨西哥在内的 11 个国家签署的大规模贸易协定在美国非常不受欢迎

——希拉里在 2016 年竞选美国总统期间最终公开反对该协定，而特朗

普总统则在上任后的第一批决策中就包括了退出该协定。在 2016 年美

国总统竞选期间，特朗普和无党派参议员伯尼·桑德斯都批评称 NAFTA

给美国带来了失业。贸易始终是一个热点问题，2020 年美国总统的各候

选人就是否支持 USMCA 的问题上亦存在着分歧。

政策专家之间的争论则主要集中于如何减轻 NAFTA 等协议的负面影

响，包括是否应对失业人员予以补偿或为其提供再培训项目以帮助他们

过渡到新行业。专家表示，美国的贸易调整援助（TAA, Trade Adjustment

Assistance）等为工作者寻找新工作期间支付教育或培训费用的计划或

有助于平息人们对贸易自由化的愤懑。但许多经济学家认为，TAA 当前

的资金水平远不足以解决与贸易相关的就业机会流失问题。

特朗普总统在就任后并没有采纳这些政策专家的建议，但履行了其

在竞选期间作出的重新谈判 NAFTA 的承诺。在整个谈判过程中，特朗普

总统将关税作为谈判筹码：特朗普总统在 2018 年初宣布美国将对钢铁

和铝产品征收进口关税，并在此后威胁要对汽车征收同样的关税。除此

之外，特朗普总统的谈判要求还包括更多地进入被高度保护的加拿大乳

制品市场、更好的劳工保护、争议解决机制的改革，以及施行针对数字

商务的新规则。

2019 年底，在同意纳入更强有力的劳工准则之后，特朗普政府赢得

了国会民主党人对 USMCA 的支持。各方在更新后的协议中作出了多项修

改，包括：收紧汽车制造行业的原产地规则，要求每辆车 75%（高于原

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规定的 62.5%）的零部件必须产自协定的成员国；增加新的劳工准则，

要求每辆车 40%的零部件必须产自时薪至少为 16 美元的工厂（在劳工条

款方面建立的更强有力的执行机制使其罕见地获得了曾严厉批判 NAFTA

的美国最大工会组织，美国劳工联合会-产业工会联合会[AFL-CIO]的支

持）。而美国谈判的一条红线——扩大美国药品知识产权保护的提议，

未能得到通过。与此同时，USMCA 还大幅收缩了具有争议的投资者-国家

争端解决（ISDS, investor-state dispute settlement）机制，完全

取消了该机制在与加拿大之间贸易的适用性，并将该机制的应用限制在

与墨西哥的石油、天然气和电信贸易等特定领域。

作为 USMCA 的一部分，加拿大同意进一步开放其乳制品市场，也因

此获得了其他两国的一些让步以作回报。USMCA 将保留第十九章所设置

的争端解决小组——该小组令加拿大免受美国贸易救济的影响。此外，

USMCA 也未采纳此前所提议的 5 年届满条款，而是将期限延长至 16 年，

并将在协定生效 6 年之后进行再次审查。

2020 年初，USMCA 在美国国会获得多数表决通过，于 7 月 1 日正式

生效。然而，一些批评人士指出，新的原产地规则和最低薪资的要求过

于繁琐，使贸易几乎被政府接手管理。CFR 的奥尔登对此则更为乐观，

称政府或能因恢复两党合作而受到赞扬。不过，奥尔登同时警告称，
“如

果特朗普式的民族主义和民主进步主义（Democratic progressivism）

的这一新混合体是如今他国与美国达成贸易协定的前提条件，那么愿意

接受如此协定的国家或许会很少。”

*本文由安德鲁·莎茨基（Andrew Chatzky）、詹姆斯·麦克布赖

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德（James McBride）和穆罕穆德·阿里·谢尔盖（Mohammed Aly Sergie）

更新于 2020 年 7 月 1 日。

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