2023/4/11

區段徵收與重劃

• 憲法保障下的私財產權
• 財產權的使用價值與交易價值的不可錯亂性
• 土地自然增值與使用、交易價值的關係
• 重劃的原理與財產權之社會義務
• 抵價地式區段徵收的公益性與必要性

大綱

1
 2023/4/11

• 基本權利標示每個組成社會、國家的個體，
與生俱來擁有的權利
• 個體基本權利的保護構成國家內部最大的公
共利益
• 基本權利的權能建立在已存在之狀態，因此
首要作用為防衛權作用，用以劃出國家不得
干預的界限。
• 結構上呈現個體對抗集體的基本設定。
(individual vs collective)
• 只有社會義務範疇之內，才有透過多數決確
定的集體利益去壓制或限制個體的權利。
• 超出社會義務以外的干預與限制，都需要額
基本權利的價
外的正當性與必要性去支持集體性的利益。
值決定

• 除非是以價值為存在形式之財產，憲法對於
私財產權之保障以存續保障為優先，具備防
衛權之作用。
• 參考司法院釋字400與440號，已清楚闡明。
• 交易價值常隨景氣、通膨變化，且未在具體
交易中顯現時，實際上不存在客觀絕對之交
易價值。
• 當私財產權使用價值因為重大公益而必須犧
牲時，才轉換為交易價值，俾使土地被徵收
人可以取得一塊相當所失去者的土地，以恢
復其所需的使用價值。
• 土地的利用價值和交易價值不得恣意相互兌
(對)換，否則有違憲法保障私財產權之法理。 憲法對財產權
• 徵收合法發動的要件和補償對徵收的效力必
須區別。 的保障

2
 2023/4/11

• 土地增值利益所指的是利用價值還是交易價
值?
• 回到財產自然增值利益的原始發想來看，無
論是洛克還是李嘉圖，恐怕都不是要把利用
價值回歸社會。所以合理的推論，要被社會
化的是交易價值，而且是在不減損利用價值
之下，把自然增加的交易價值回歸社會共享。
• 換言之，無論採用重劃、區段徵收或是回饋
方式要求人民以土地抵償作法，恐怕都有論
理的質疑空間。
• 將土地自然增值回歸社會共享不能凌駕在憲
法對於私財產權的保障之上。亦即，可以社
會化的是財產的"價值"，財產本身原則上不會
土地增值利益
被社會化。
的社會化

重劃的原理及
其限制

3
 2023/4/11

• 重劃以維持私產權存續狀態為前提，理論上
屬於社會制約範圍，但仍具對私財產權之干
預性，並非可任意執行之事務。
• 重劃是以自己財產投入創造增值的過程，不
涉及應回歸社會的自然增值。
• 重劃建立在對當事人具備自利性的基礎上，
伴隨創造對當事人直接獲益的公共利益，但
不能用以負擔不特定人皆可享用的公共利益。
• 市地重劃以細部計畫之指導為前提，且為防
止浮濫，以地籍整理之必要性為執行前提。
重劃以兼具自
近年逐漸轉為以整體開發為市地重劃之目的，
已顯逐漸鬆動與浮濫。
利性與公益性
為必要

重劃理論上不發生私財產權消滅之效果

• 嚴格言之，土地重劃應該是參加的土地發生合併與分割的
過程，因此理論上不生私財產權消滅的效果。這點與台灣
目前說法傾向於相互調整、移轉，其實仍有些許不同。
• 基於替代性原則(Surrogationsprinzip)，參加重劃土地之
財產權在法律上視同未變化，但物理上以另一筆取代。
• 因重劃作業所帶來土地交易價值的提升，為了轉換為自利
性，而用來抵償成本，因此由可分配回來(分割後)土地的
利用價值負擔，不可直接認為這就是將增值利益回歸社會。
• 因為具備找補機制，且重點在於處理地籍，重劃的辦理並
不以拆除地上物為必要。

4
 2023/4/11

市地重劃德國圖例

因重劃而無法領回土地時應視同徵收

• 基於抵償重劃總成本(共同負擔)，參加重劃土地在重劃中
所產生的價值提升(交易價值)必須拿來抵付，並維持整個
重劃地區總地價在扣除總成本後在重劃前後的不變性。
• 架構上，等於理論上扣除完公共設施土地後，各參加人先
分回一筆與原本相同使用價值(例如面積不變)之土地，此
時會有實際上增值之情形，進而將相當於增值部分之土地
切出來抵付重劃總成本，並收回扣除後的剩餘土地。
• 但收回之剩餘土地若小到不能營建利用，反而難以配合細
部計畫發展，因此才會有分配面積太小則改發補償金的設
計。但也實質發生了特別犧牲而具有徵收之實質效果。
• 這種設計仍應該盡量滿足讓參加人分配到土地為原則。

5
 2023/4/11

從重劃到抵價地式區段徵收的負擔模式援用

• 共同負擔做為重劃運作的財務核心，具有以犧牲當事人少
數利用價值轉換為交易價值，以實現低現金準備而收穫自
利性的功能。
• 換言之，在重劃的制度設計與實施上，必須控制抵費地比
例外，更要注意共同負擔的組成。
• 從共同負擔與自利性的連動來看，重劃參加人不負擔主要
供不特定人直接利用之成本是合理的。否則即有違公平負
擔原則或是重劃制度本旨。
• 抵價地式區段徵收實質援用共同負擔概念下之財務模型，
轉為發給抵價地，儘管流程、計算方式有所不同，兩種機
制並無真正本質差異。

抵價地式區段
徵收的基本問
題

6
 2023/4/11

合法發動徵收的要件

• 徵收目的之公益性對於需犧牲的私財產權具壓倒性重要度。
• 徵收目的必須具備法律上的必要性與最後手段性(ultima
ratio)。
• 徵收目的用以支撐徵收之公益性與必要性，因此具不可變
異性。
• 不再有必要之徵收，即生國家端去除徵收結果之義務，而
理論上必須返還徵收所取得土地之所有權於原所有權人。
• 在我國法架構下，補償義務乃因徵收處分所衍生，形成獨
立之行政處分。

區段徵收的類型

• 全區開發
• 全區從“荒野”變成建成環境是具一定程度公益性，但問
題核心在於這樣的開發應該到甚麼程度?其中基礎設施的
成本應該誰負擔?負擔方式是用土地嗎?
• 換言之，全區開發未必可以完全支持全面徵收。
• 涉及在計畫附隨性徵收下公益性如何決定的疑慮。
• 以公共設施為核心之擴張徵收
• 擴張部分與核心設施使用土地之公益性與必要性不一致，
必須作成徵收處分時分別論斷。
• 擴張部分若是只具有財務機能而非核心設施絕對必須之
構成元素，則基本上應認欠缺足夠之公益性與必要性。

7
 2023/4/11

抵價地式區段徵收的公益性與必要性

• 私產權重分配的限制
• 具體而明確的公共利益；不得以總體經濟效益做為徵收目
的
• 國家財務利益不得直接做為徵收目的
• 以地補地做為徵收目的之限制
• 公平負擔原則的限制
• 擴張徵收的限制
• 計畫附隨性徵收的額外限制
• 比例原則的適用

土地增值作用與抵價地式區段徵收的正當性

• 從實施分區(zoning)的都市計畫來看，土地價值的增長作
用是典型的都市計畫外部性作用。其發生時點不是在實際
開發或施工之際，而是至遲在都市計畫分區對外發生效力
之際就發生。
• 這種增值的範圍、強度(增值多少)目前根本不存在可以精
準確認的方法。而且正因為交易價值取決於市場，區段徵
收中所謂的土地增值事實上根本只是開發成本構成的共同
負擔，也就是課去自然增值僅為辦理區段徵收藉口。
• 課去自然增值或是土地受益的方法不限於徵收，例如稅或
特別公課也可達到相同目的。因此，土地的社會化不能做
為區段徵收的充分或必要條件(違反比例原則)。

8
 2023/4/11

整體開發不足以支持區段徵收的正當性

• 新訂或擴大都市計畫，甚至是所謂整體開發，若涉及建立
地區內的基礎公共設施，如水電等之供應，則因為涉及基
本權利對於國家滿足人民符合人性尊嚴生活條件之要求，
該些成本原不該由民眾負擔，而是國家就要無條件自行負
擔。
• 若涉及在既有公共設施之外在提供提升性的公共設施，則
在距鄰里性自利特性下，應該選擇以重劃辦理，否則違反
公平負擔原則。反之，則也應該由公庫負擔，而不能強制
由當地民眾以自己土地負擔，此情形一樣違反公平負擔原
則。重劃不能做的事，區段徵收更不能做。
• 尤其整體開發後若是將土地產權移轉給私人，無論是否招
商特定廠商或公開招標，更是國家介入原本自由市場的運
作，都要更強化公益性與必要性要求，而不是反而放寬。

申領抵價地不等於同意參加開發(聯合開發)事業

• 抵價地式區段徵收等同讓當地民眾以自己所有之資產參與開
發，故一直都有學說認為此實質為聯合開發。
• 但是，區段徵收的參與並非出於自由意志下的意思表示所形
成，亦無意思實現的構造，只涉及土地被徵收人是否提請救
濟。因此根本不存在"聯合"參與開發之情形。簡言之，這裡
國家單方面強制性特徵已經阻卻做為聯合開發的解釋方式。
• 抵價地的申領是區段徵收生效後，已經衍生補償(債)義務，
才由人民以替代補償金之意思所做出。這與同意參加聯合開
發不能視同具備相同意義(法效意思至少不具相同內容)。
• 即使是讓民眾以自己資產一起投入開發事業，因為具有強制
性，而且具有taking的特徵，配領抵價地只是替代補償，抵
價地式區段徵收本質仍然是徵收。(強制參加聯合開發仍是特
別犧牲)

9
 2023/4/11

計畫附隨性徵收的公益性與必要性檢查

• 德國法上針對計畫附隨性徵收公益性與必要性認定，認為不
可直接扣連都市計畫與徵收處分。亦即，徵收處分是否具備
足夠的公益性與必要性，無法完全自都市計畫取得，而必須
就徵收處分細究。
• 所謂計畫附隨性徵收公益性與必要性審查的三階理論如下:
• 先依照主要計畫確認區域層級觀點下的整體公益性與必要性(與分區的
相容性)
• 次依照細部計畫確認更具體的公益性與必要性(與細部計畫的相符性)
• 最後就徵收計畫確認徵收目的與犧牲民眾權益的關聯性，具體徵收範圍
與是否存在更緩和的土地取得方式。
• 以整體開發為名的區段徵收，等同把第一階檢視直接等同於
三階完整檢視，也等於把抽象公益化約為具體公益與必要性。

徵收公益性與必要性審查的意義?

• 如果徵收案件中的土地被徵收人都不反對徵收條件，為何不分別與他們締
結契約來處土地的取得呢?
• 徵收案件要具備足夠公益性與必要性，不就是要能夠在人民反抗之下，能
夠確保徵收的遂行嗎?
• 那麼，政府講了半天，說抵價地式區段徵收的人民接受度高，所以該制度
有存在價值，不正是誤導大家，模糊化該採取契約方式的開發，或是把徵
收公益性與必要性的要求徹底鬆散化?

10
 2023/4/11

簡報結束

11