會審法報告-編列特別預算法的四種情形(如何研議改進之我見）

會計三B10702105郭竚廷

特別預算是台灣獨有的制度，它指的是除了年度預算及追加預算還有第一預備金、
第二預備金之外，為了因應緊急重大情事所提出的預算。
而預算則是在前一年度就編定完成，然後在該年度執行，但是政府是為了提供人民
公共服務而存在，加上考慮政府業務的龐雜度，政府財務收支的實際運作並不同於
我們一般習慣「量入為出」的方式，而是「量出為入」，也就是政府是基於下年度的政
策規劃，再去籌措相應的財源收入。然而事先編定與審計執行相比一定有落差，所
以預算制度上一定需要設計「彈性調整」的機制。
台灣預算的調整機制已經存在，第一預備金、第二預備金，甚至還可以追加預算，
如果這幾個彈性機制還不足以因應臨時需求，才需要動用到特別預算，因此「特別
預算」具有最後的彈性手段的概念。
特別預算是國家遇有特殊情況，按照特定條件而於年度總預算以外所成立之預算，
與追加預算之性質不同。後者係總預算之附加部分，當辦理決算時，必須調整併入
總預算辦理決算；而前者係與總預算並立，執行終了時單獨辦理決算。民國三年會
計法及預算章程均無類似規定。二十一年預算法始有「非常預算」之名稱。至三十七
年修正預算法改稱為「特別預算」，改稱原因無從考證，可能因為當時國家已進入憲
政時期，「非常」一詞，不適合再拿來使用，實未敢懸揣。
關於辦理非常或特別預算之條件，二十一年預算法原定為國防、災變及重大工程三
款，二十六年修正預算法增加「經濟上之重大變故」一款，當時正值國家建設積極開
展期間，此項規定係因應經濟建設之變化需要。三十七年修正預算法再增「不定期
或數年一次之重大政事」一款，顯係因憲法實施後，政治情況之因應，遠比從前複雜
，如憲法所定國民大會臨時會之集會即為一例，這種情況並非事前所能夠預料，所
以將其規定為特別預算處理。辦理特別預算之條件增為五款以來，大體上一直沿用
，以迄現行法之規定，均未再有實質之變更。辦理特別預算之制度為我國所獨有，
其他國家尚無成例。
根據主計處出版的《預算法研析與實務》中強調，特別預算的動用應該要有「臨時
性」，還有「需要的金額龐大到不足以用預備金來因應」等精神，以此來看，最符合
「特別預算」精神的當屬於類似戰爭或重大災難的事項。
台灣「特別預算」的法源為《預算法》第83條，條文中明訂僅有在「國防緊急設施或戰
爭」、「國家經濟重大變故」、「重大災變」及「不定期或數年一次之重大政事」四種特
殊情況下，行政院才得以在年度預算外，再另外提出特別預算。
其中第4項「不定期或數年一次之重大政事」明顯已經脫離特別預算「臨時性支出」的
精神，過去就一直遭質疑可能會造成浮濫編列特別預算。因此，在1998年《預算法》
修法時，民進黨立委柯建銘等人曾經提過應刪除此項條件，不過當時沒有能夠通過
，該條件便一直被保留至今。使得近年來以下的建設皆以特別預算規劃
九二一震災災後重建特別預算（90年度）
基隆河整體治理計畫（前期計畫）特別預算(91-94年度)
嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困特別預算(92.3.1-93.12.31)
擴大公共建設投資計畫特別預算(93-97年度)
易淹水地區水患治理計畫特別預算（95-102年度）
石門水庫及其集水區整治計畫特別預算（95-100年度）
振興經濟消費券發放特別預算（98年度）
振興經濟擴大公共建設特別預算（98-100年度）
莫拉克颱風災後重建特別預算（98-101年度）
流域綜合治理計畫特別預算（103-108年度）
中央政府新式戰機採購特別預算（109至115年度）
中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算（109至111年度）
中央政府海空戰力提升計畫採購特別預算（111至115年度）
前瞻基礎建設計畫
而且行政院表示，近年來政府所辦特別預算中，屬第83條第4款「不定期或數年一次
之重大政事」者，包括基隆河整治計畫、易淹水地區水患治理計畫、石門水庫及其集
水區整治計畫、流域綜合治理計畫特別預算，以及前瞻基礎建設計畫特別預算、疫
後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別預算，相關預算均為解決當時社
會迫切需求，以維持及提升國人生活品質、經濟發展與因應國際經濟變局，皆有其
必要性。所以政府認為預算法83條4款為必要的條件，不該被刪除。
由於特別預算法不受《公共債務法》第5條每年度舉債額度不得超過總額15%的「流
量管制」限制。使得政府可以舉債編列特別預算。
因此我認為，現行的特別預算法維持現狀即可，如果更動特別預算法的的話會使得
國家沒有辦法迅速應對緊急狀況，以及使得國家未能有足夠的資金應對，不更動特
別預算的相關法律才能確保國家能夠以最快的速度有效應對各種不可預測的挑
戰。
但是在年年編列特別預算之後，政府的舉債比例卻年年升高，造成國家債務大幅累
積，特別預算也因政府倉促辦理及審核而發生效能欠佳的問題。因此，在未修改現
行法律的情況下，我們需要加強管理及監督政府編列特別預算的措施。我們應該建
立適當的監督機制，並要求政治人物不再輕易制定特別條例並將其作為法源，除此
之外，我們應該要完善稅制、健全財政來擴充財源，並加入新公共治理的概念，要
求政府妥善運用，才能改善目前特別預算疑似遭濫用的情況。使得特別預算運用得
宜。