宏

观 专题研究
报
kuxsmi:32870kuxe

告
2014 年 7 月 23 日
中国的经济改革路线图
——“新常态”下的政策分析框架系列报告之一
国
内 结论或者投资建议：
经
济 相关研究  《决定》布局的主要经济体制改革措施，可能面临法律修订、中央与地方政府
协调以及与其他改革措施协调等方面的阻力，因而政策推出的时间与方式产生
“新常态”下的政策走势——
本届政府出台政策总结及展望 差异。短期内，利率市场化、服务业领域放松对外资准入的限制、打破国企行
2014-6-12
政垄断、户籍制度改革试点、简政放权等措施有望快速推进，而涉及农村土地
改革突破口之政府绩效考核改 制度改革、中央与地方财权和事权重新划分、汇率完全市场化及资本项目完全
证 革——十八届三中全会系列报
券 放开、建立生态文明体制等领域的改革措施，短期内难以一蹴而就。
研 告之五
究 2013-11-15 原因及逻辑：
报
告 继往开来 重在落实——十八
 我们认为三种主要的改革阻力可能决定某些类型或具体改革措施的出台和推进
届三中全会公报点评 难度：修订法律的阻力、中央政府与地方政府的协调难度、与其他改革措施的
2013-11-13
协调需要。这些阻力本身反映了相关经济主体之间的利益结构的变化，这些阻
改革突破口之政府社会职能调 力的相互作用可能对改革实施的先后顺序产生重要的影响。
整——十八届三中全会展望系
列报告之三
 修订法律的阻力主要表现在现行的城乡二元体制和财税体制领域；中央与地方
2013-09-30 政府的协调难度主要体现在财权与事权的重新划分、城乡一体化改革对原有地
方政府“土地财政”模式的影响以及政府职能改革领域；与其他改革措施的协
改革突破口之政府经济职能调
整——十八届三中全会展望系 调需要主要体现在利率、汇率市场化和资本项目开放的顺序，以及财税体制改
列报告之二
革、城乡一体化改革和行政职能改革之间的相互协调衔接关系方面。
2013-09-18
 综合而言，短期内，利率市场化、服务业领域放松对外资准入的限制、打破国
三中全会布局改革将覆盖六大
企行政垄断、户籍制度改革试点、简政放权等措施有望快速推进，而涉及农村
内容，呈现五大特点——十八
届三中全会展望系列报告之一 土地制度改革、中央与地方财权和事权重新划分、汇率完全市场化及资本项目
2013-08-12
完全放开、建立生态文明体制等领域的改革措施，短期内难以一蹴而就。短期
和中期的试点可能为相关改革措施在较长时期后的明朗化提供基础。
证券分析师  我们认为具体领域的短期（2014 年-2016 年）、中期（2016 年-2018 年）、长期
孟祥娟 A0230511090004
mengxj@swsresearch.com （2018 年-2020 年）改革路线图如下：
 金融体系改革：短期内，民营银行准入有望获得突破性进展并扩大试点，存款
感谢实习生秦泰对本报告的贡献！
利率市场化可能快速推进，企业上市注册制有望实现。央行可能进一步扩大人

联系人 民币对美元双向波动幅度，并逐步减少对人民币中间价的干预，到中期逐渐建
吉灵浩 立起汇率的市场化形成机制。资本项目开放方面，短期可能进一步放开企业和
(8621)23297336
jilh@swsresearch.com 个人的对外直接投资限制，长期中加强国内金融市场建设，扩大开放程度，力
争实现资本项目基本开放。
 对内对外开放：短期内，特定服务业领域的有序开放和放松对外资准入的限制
有望优先推进；上海自贸区作为政策试点的重要平台，相关制度将加速完善；
地址：上海市南京东路 99 号
电话：(8621)23297818 对外贸易领域，中韩、中欧等自贸区谈判进入攻坚阶段，有望有所突破。中期
上海申银万国证券研究所有限公司
http://www.swsresearch.com 内，上海自贸区模式可能在更多地区推广，自贸区试点效果较好的开放政策可
能推向全国。中长期的目标则是从制度上建立外资准入前国民待遇+负面清单的
模式，并最终建立统一适用于内外资企业的负面清单制度。
本公司不持有或交易股票及其衍生品，在法律许可情况下可能为或争取为本报告提到的公司提供财务顾问服务；本公司关联机构在法律许可情况下可能持有
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或交易本报告提到的上市公司所发行的证券或投资标的，持有比例可能超过已发行股份的 1%，还可能为或争取为这些公司提供投资银行服务。本公司在知晓

范围内履行披露义务。客户可通过 compliance@swsresearch.com 索取有关披露资料或登录 www.swsresearch.com 信息披露栏目查询。客户应全面理解本报告

结尾处的"法律声明"。
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 国企改革：短期内，进一步打破国企的行业性行政垄断以及放松民间资本准入限
制类措施可能优先推出，由地方政府和大型央企主导的国企改革试点也将谨慎展
开。中期内，聚焦于国企混合所有制和现代化的国有资产管理体制试点将会进一
步深化。混合所有制改革的完成和国有资产管理体制的建立是长期目标，但目前
改革的具体方向仍待落实。

 城乡一体化改革：短期内，户籍制度改革试点有望启动，优先解决已经在城市工
作、生活较长时间的存量人口的城镇户籍问题，小城市和建制镇户籍的放开可能
优先试点和推广；农村承包土地经营权抵押融资有望开展。中期户籍制度改革试
点深化可能涉及增量的农村户籍人口向城镇户籍转移问题，其中将涉及承包地流
转、农民住房财产权抵押等法律制度问题，有望启动区域性试点。长期内，涉及
土地和农村居民财产权流转的法律制度问题有望得到解决，随着相关财税体制改
革的推进，户籍制度改革有望基本完成。

 政府职能改革：短期内，简政放权和大部制改革将优先推行，省直管县改革试点
将持续进行。中期内，省直管县改革试点范围可能有所扩大，更加科学全面的行
政官员考核评价体系有望得以发展完善。长期内，省直管县改革有望完成，最终
形成服务型、法治型政府体系。

 财税体制改革：短期内，营改增有望完成，公开透明的全面预算管理制度亟待建
立，地方债自发自偿试点将有所扩大。中期内，房地产税、个人所得税立法和试
点有望展开，资源税等税种改革配合地方税收体系的建立与完善。长期来看，中
央和地方政府财权和事权的重新合理划分是最终目标，相应的政府财政核算体
系、报告制度、地方政府债务主体地位的建立有望取得实质性进展。

 生态文明体制改革：短期内大气和水污染治理有望加速，中长期内水污染、土壤
以及固体废物污染治理也将有序推进；同时中期内将引入资源有偿使用制度与生
态补偿制度，环境保护和污染治理领域可能引入社会资本；长期内一系列与排放
权等相关的市场化交易机制的建立有望取得进展。

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目 录

前言：建立新常态的政策分析框架 ............................................................... 3

1. 回顾：《决定》规划五位一体全面改革 .................................................. 3

2. 主要经济改革措施及其实施难度分析 ...................................................... 5

2.1 法律修订 ........................................................................................... 5

2.2 中央政府与地方政府协调 ............................................................... 6

2.3 与其他改革措施的协调 ................................................................... 7

3. 经济改革路线图展望 ................................................................................ 10

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前言：建立新常态的政策分析框架

我们在 2014 年 6 月 12 日发布了报告《“新常态”下的政策走势—本届政府出台

政策总结及展望》，对新一届政府上台以来出台的政策进行了梳理。当前经济步入新
常态，本届政府上台以来出台的政策重点在改革和调结构。虽然短期经济有下行压力，
但是逆周期调控思路已经有明显变化，稳增长措施采取的是微刺激，意在托底，同时
稳增长措施仍兼顾了短期和长期，兼顾了改革和调结构。

在经济呈现“新常态”的背景下，政策也在呈现“新常态”，对市场投资者而言，
建立新的政策分析框架至关重要，这有助于投资者正确看待改革和政策，正确分析经
济走势，同时精准把握产业投资机会。

我们拟推出系列报告，对“新常态”下的政策分析框架进行深入研究。系列报告
拟涵盖以下内容：

（1）改革推进的路线图。十八届三中全会全面布局改革，但是所有改革不可能
一蹴而就，也不可能齐头并进，根据改革面临的阻力不同，改革的推出以及最终取得
效果的先后顺序也将不同。

（2）政策的分类。政策是推进改革的手段，改革的全面布局，就意味着出台的
政策也将为数众多，将政策进行有效分类，有助于更好的理解改革。

（3）不同类型的政策对实体经济的影响。把握不同类型的政策对实体经济的影
响机理，有助于更准确的抓住投资机会。

本篇报告作为“新常态”下的政策分析框架系列报告第一篇，将重点论述未来改
革推进的路线图。

1. 回顾：《决定》规划五位一体全面改革

去年 11 月召开的中共十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改
革若干重大问题的决定》。

《决定》全面布局改革，据统计，《决定》内容涵盖 15 个领域，60 项具体举措

和任务。总结起来，大致可划分为五个方面的改革内容：经济体制改革、政治体制改
革、文化体制改革、社会体制改革和生态体制改革。构成“五位一体”的改革思路与
措施框架。其中，经济体制改革无疑是“全面深化改革的重点”。

总体上，经济体制改革部分的举措可分为两个部分：第一，坚持公有制为主体、
多种所有制经济共同发展的基本经济制度，建设统一开放、竞争有序的市场体系，发

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挥市场在资源配置中的决定性作用。产权制度改革、国企改革、要素价格改革、土地
改革、金融改革、科技体制改革、扩大开放等都是相关的配套政策。

第二，推动政府职能转变，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公
信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。投资体制改革、行政体制改革、大部制
改革、财税体制改革等是相关的配套改革。

图 1 9 图 1：“五位一体”的全面改革思路

经济体制改革

政治体制改革 文化体制改革
全面
深化
改革

社会体制改革 生态体制改革

资料来源：申万研究

图 1 9 图 2：经济体制改革主要内容

完善现代市场制度

金融体系改革 对内对外开放

国企改革 城乡一体化

要素价格改革 …
经济体制改革

推动政府职能转变

简政放权 大部制改革

财税体制改革 …

资料来源：申万研究

本篇报告以经济体制改革和生态文明体制改革为重点进行论述，政治体制改革、
文化体制改革以及社会体制改革涉及面广，并且需要以经济体制改革作为重要前提，
因此这三项改革推进需要的时间将较长。

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本文从是否涉及修改法律、政策所面临的中央与地方政府之间协调难度、是否涉
及与其他改革措施之间的协调等三方面对《决定》中所提出的主要的经济体制改革和
生态文明改革措施进行分析，并在此基础上指出未来不同的改革措施可能采取的路
径，以及可能的大致实施时间。

2. 主要经济改革措施及其实施难度分析
2.1 法律修订

法律是关于各种社会关系的最为正式和权威的规定。现有的诸多经济和社会发展
中出现的问题，其根源即是现有法律中不合理的规定带来的各类经济主体间相互关
系、发展模式和利益的固化。而《决定》特别强调法治在改革推进过程中的重要作用，
对法治的强调不仅体现在单独设一个部分来阐述法治中国建设的相关内容，更体现在
经济体制改革的诸多表述中“依法”一词的多次出现。这意味着，对阻碍改革实施的
现有法律进行修订，是相关领域改革全面推进的必要前提。

法律修订过程在形式上需要进行反复的商讨、论证，并需经全国人大的有效表决
通过，其实质则是已有利益关系和发展模式的打破和重建。从形式和实质上来看，涉
及法律修订，特别是涉及修改现有法律的制度性、根本性规定的改革措施，将遭遇最
大程度的阻力。修改法律需要的时间相对更长一些，因此短期取得进展的改革主要集
中在无需修改法律的领域。

表 1：需要修改的相关法律

领域 相关法律
经济 土地管理法、证券法、预算法、增值税法、税收征收管理法、促进科技成果转化法等
社会 消费者权益保护法、职业教育法、基本医疗卫生法、食品安全法、药品管理法、中医药法等
文化 电信法、广告法、公共图书馆法 等
生态 环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法 、野生动物保护法等
司法 人民法院组织法、人民检察院组织法、立法法、刑法修正案、行政诉讼法、社区矫正法等
资料来源：申万研究

（1）现有法律规定确定了城乡二元体制，农村土地、农民住房财产甚至农民本
身等资源不能自由流动，成为《决定》中提出的城乡一体化改革的重要推进障碍。
出台于 1958 年的《户口登记条例》将公民户籍区别为城市户籍与农村户籍，并限制
农村人口向城市的自由流动；《土地管理法》将土地分为农用地、城市建设用地和农
村建设用地等，并规定了国家对集体土地的征收制度，从而实际上确定了地方政府低
价征收农地——转为城市建设用地——高价拍卖的开发模式，而这一模式限制了集体
土地的平等入市权,对农民群体而言是具有极强歧视性的；《农村土地承包法》、《担
保法》、《物权法》等则从多个方面限制了农村土地、土地承包权的流转权、抵押担
保权等，使得农民难以获得财产增值的机会，并限制了专业化大规模现代农业的发展。
《决定》布局的城乡一体化改革措施，要求对相关法律规定进行根本性的修改。

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（2）现有的关于财政体制和税收制度的法律尚不够健全。现有《预算法》将政
府收支区分为预算内和预算外两部分，对预算外收支缺乏监管；对于地方政府的经济
和金融主体地位也没有明确规定，简单禁止以地方政府为发行主体的债务；对于中央
和地方的财权与事权没有明确划分。而税收法律制度方面，多数税种仍实施行政色彩
浓厚的《暂行条例》，未能实现税收法定原则，地方税体系不完善，目前仍以营业税
为主，客观上加强了地方政府对预算外收支的重视。预算和税收法律体系的模糊和不
完善，导致政府行政职能的偏差、冲突以及政府对经济活动的过多干预。相关法律体
系的完善和制度化是《决定》所布局的财税体制改革的重要前提。

2.2 中央政府与地方政府协调

经历 1978 年改革开放之后的历次改革（分税制、国有企业改革等），中央政府
和地方政府，以及上下级地方政府之间，已经形成一种较为稳定的关系：在官员考核
体系中，以 GDP 为代表的经济发展指标成为最重要的考核标准；财政收入向中央倾斜
的同时财政支出大部分由地方政府承担，因此土地使用权出让成为地方政府最大的预
算外收入来源，同时“土地财政”又与基础设施建设和地方政府所属投融资平台的发
展息息相关，基建投资又直接影响当地的 GDP 增速，从而影响地方官员的职业发展。

《决定》所布局的改革框架之中，在经济改革和政治体制改革的多项领域均试图
修正目前中央政府与地方政府之间不甚合理的 GDP 导向—土地财政—基础设施建设
投资这一关系链条。然而相关改革措施分别修正这一链条的不同环节，但却牵一发而
动全身，难以独立推出和实施，政策之间的协调和同时推进，以及政策推进过程中中
央与地方政府的有效沟通和协调成为改革成败的重要考虑因素。

具体而言，这一方面的阻力突出表现在财税体制改革、农村土地制度改革以及部
分政府改革方面。

（1）中央与地方财权与事权的重新划分。财权与事权的划分是财税体制改革的
重中之重，而这一过程必须与有效的地方税体系重构和全面预算管理制度相配合，同
时中央政府必须推进地方官员考核评价制度的改革，从而从财政、税收体系和行政管
理等诸方面重塑中央与地方政府以及地方上下级政府间关系。财税体制改革的整体推
进涉及大量的中央与地方政府协调、沟通和反馈活动。

（2）城乡一体化改革打破原有的地方政府低价征收农地——转为城市建设用地
——高价拍卖的预算外“土地财政”模式。而土地财政已经成为地方政府最重要的
预算外收入来源，直接关系到地方政府的财力水平。推进城乡一体化改革过程中，中
央政府应与地方政府密切协调，与财税体制改革协同推进，以避免地方政府的消极应
对。

（3）政府改革所涉及的“省直管县”等改革措施直接影响地市级政府的人事、
财政权责范围，也会对行政官员的考核评价体系造成间接影响。如何很好地协调中央
与地方政府之间复杂的关系，成为这些改革领域必须面对的严峻课题。

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2.3 与其他改革措施的协调

三中全会布局的五位一体的改革是一个有机整体，互为条件、缺一不可。每项改
革推进的条件也是不尽相同的，需要做好改革之间的配套和协同。

改革最终目标的实现，需要循序渐进、由易到难地逐步推进，举例来说：

（1）汇率市场化改革应以利率市场化为前提，汇率和利率形成机制的市场化是
人民币国际化的基础。

尽管金融领域改革的先后次序在金融理论和实务界均难以达成全面共识，但基于
金融风险、主要金融价格之间的关系等方面因素的综合考虑，仍然可以得出一些一致
的看法。

首先，银行类金融机构向民间资本的开放意味着将有一部分银行类金融机构的负
债（存款）没有国家的隐性信用担保；同时利率市场化的推进意味着银行因成本的提
升带来经营风险的提高，因此相应的存款保险制度，以及更为动态的针对资产风险预
警的监管体系的建立应该作为必要的前置改革措施；

第二，利率与汇率作为金融市场上最为重要的两个价格指标，利率平价和购买力
平价分别从短期和长期两方面决定着两者之间存在相当程度的密切关系（尽管购买力
平价是否成立仍然存有争议），而资本项目开放程度影响套利资金的流动便利程度，
从而决定利率平价在短期内成立的程度。在目前汇率和资本项目均存有管制的情况
下，相对封闭的国内金融市场中的核心价格——利率的市场化，应成为汇率改革的前
提。而市场化的合理的利率水平，以及由诸多境内外金融主体参与的国际金融市场决
定汇率的市场化机制的建立，可以避免当前所面临的金融抑制下的人民币汇率持续单
向预期，是人民币国际化推进过程中避免资金短期内大规模单项流动的必要基础。三
项改革措施之间的协调可能对我国的总体外汇储备规模、货币供给、外部资产头寸等
产生重要影响，从而影响我国的宏观金融稳定程度。

（2）在涉及中央政府与地方政府关系协调的诸多改革领域中，正如上文所言，
各项改革均具有牵一发而动全身之效。财税体制改革、城乡一体化改革和行政职能
改革必须相互协调，有效衔接。财税体制改革将重新界定中央、地方政府之间的收
入和支出权责，而这一点直接影响到地方政府推动 GDP 发展的能力，从而需要重新厘
清地方政府职能，强调对公共产品的提供和对市场的监管作用，建立新的行政官员考
核体系；城乡一体化改革对土地等要素分配模式的重构也会影响地方政府的收入和支
出能力，从而需要重建地方税收体系，同时协调地方政府职能改革。财税体制改革、
城乡一体化改革和行政职能改革需要相互协调衔接，各项改革之间的协调推进程度，
直接决定改革政策的可行性与改革的最终实施效果。

在下表中，我们从三方面阻力的角度对经济体制改革和生态文明改革措施进行梳
理与评价，以此提供一个针对各项改革措施的可能出台顺序的分析框架。

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表 2：改革措施及其阻力分析

中央与地
类别 内容 是否涉及修改法律 方政府协 涉及其他改革措施协调
调难度
扩大准入范围，允许民间资本发起
存款保险制度的建立为前提
设立中小型银行等金融机构

健全多层次资本市场体系，推进股 需修改《证券法》关于核准制的
金融
票发行注册制 规定
体系
加快推进利率市场化
改革
完善人民币汇率市场化形成机制 应结合利率市场化改革进程
加快实现人民币资本项目可兑换 结合利率、汇率市场化改革
建立存款保险制度 需制定《存款保险条例》
中国上海自由贸易试验区
统一内外资法律法规，建立负面清
《外资企业法》《公司法》
单制度
探索对外商投资实行准入前国民 《外资企业法》规定的现有外资
对内
待遇加负面清单的管理模式 准入制度需修改
对外
推进金融、教育、文化、医疗等服
开放
务业领域有序开放
放开育幼养老、建筑设计、会计审
计、商贸物流、电子商务等服务业
领域外资准入限制
放开竞争性业务，破除行政垄断 ★
积极发展混合所有制经济，支持非
★
公有制经济健康发展
国企
《国有资产管理法》对国有企业
改革 完善国有资产管理体制，组建若干
的管理体制的规定，包括出资人
国有资本运营公司，推动国有企业 ★
权力的行使、国有资产转让等规
完善现代企业制度
定有待细化
《农村土地承包法》规定只有特
赋予农民承包地流转权、承包经营 定承包权可以抵押等方式流转；
★★
权抵押、担保权 《担保法》和《物权法》禁止集
体土地使用权抵押
慎重稳妥推进农民住房财产权抵 《担保法》和《物权法》禁止宅 打破现有农村土地征收模式，需
城乡 ★★★
押、担保、转让 基地等集体土地使用权抵押 与财税体制改革相协调
一体
《物权法》关于集体土地征收的
化改 允许农村集体经营性建设用地与 打破现有农村土地征收模式，需
规定；《土地管理法》禁止集体 ★★★
革 国有土地同等入市、同权同价 与财税体制改革相协调
土地转让用于非农建设
加快户籍制度改革，建制镇和小城 户籍制度改革涉及地方政府的
市全面放开，中等城市有序放开， 公共服务支出，以及原农村户籍
《户口登记条例》的修改或废除 ★★
大城市合理确定落户条件，特大城 人口的土地、房屋等财产流转问
市严格控制 题，需与相关改革相协调
政府 简政放权

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职能 与国企改革、政府与市场的相互
大部制改革
改革 作用定位相协调
省直管县改革 ★★ 涉及省、市级财政相协调的问题
完善发展成果考核评价体系 ★
需明确地方政府偿债机制、预算
允许地方政府自主发债 《预算法》禁止地方政府发债 ★
约束与破产机制
《营业税暂行条例》、《增值税 营业税是目前主要的地方税种，
营业税改增值税 暂行条例》亟待修改并且上升为 ★★ 营改增应重新规定增值税央地
法律 分配比例，并与事权改革相协调
房地产税相关立法亟待建立，现
房地产税应作为地方税，应与事
加快房产税立法及改革 有的房地产价格体系将一定程 ★★
权改革和营改增相协调
度重塑
增值税改革，简化税率 《增值税暂行条例》
财税
资源税应作为地方税种进行培
体制
资源税改革 《资源税暂行条例》 ★ 育，与完善地方税体系改革相协
改革
调
消费税改革 《消费税暂行条例》
涉及增值税、营业税、房地产税、
一系列税收法律法规的修改，
完善地方税体系，适度加强中央事 消费税、资源税等一系列税种的
《预算法》应明确中央与地方事 ★★★
权 改革，中央与地方财政收入的比
权
例分配，以及事权分配
地方政府预算外收支将透明化，
《预算法》修改，将政府收支全
全面预算管理 ★★★ 必须与完善地方税体系、适度加
部纳入预算管理
强中央事权改革相协调
划定生态保护红线。坚定不移实施
《城乡规划法》 ★★
主体功能区制度

《民法通则》、《物权法》等法
律应明确资源有偿使用制度，
实行资源有偿使用制度和生态补 《水、大气、土壤污染防治法》、
★
生态 偿制度 《刑法》等应明确违法排污等造
文明 成环境污染的惩处机制和补偿
体制 制度
改革 《水、大气、土壤污染防治法》
发展环保市场，推行节能量、碳排
等关于污染排放和排放权交易
放权、排污权、水权交易制度
的制度需要明确与细化
引社会资本投入生态环境保护的
市场化机制，推行环境污染第三方
治理

资料来源：申万研究

自《决定》颁布之日至今，半年多时间内，我们可以看到在简政放权、金融改革、
国企改革、财税改革等领域有较为集中的改革政策出台，而有关土地、民生、三农、
新型城镇化等领域政策进展较慢（见 2014 年 6 月 12 日报告《“新常态”下的政策走

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势——本届政府出台政策总结及展望》）。这些已有改革政策正是在三方面所遇到的
阻力均较小的改革措施。这些措施的优先推出对我们的分析框架形成了支持。

3. 经济改革路线图展望

《决定》将 2020 年设定为改革在“重要领域和关键环节”取得决定性成果的时

间点，也就是将改革的基本完成时间设定于 2020 年。我们将改革实施的主要时间段
分成短期（2014-2016 年）、中期（2016-2018 年）和长期（2018-2020 年）三部分。
综合三方面的主要阻力，我们可以大致分析经济体制改革领域主要改革政策的可能实
施顺序。

在短期，没有立法修订需求或立法修订工作已接近完成、不涉及中央与地方政府
协调，并且不需与其他改革政策相协调，可以相对独立实施的措施可以进行自上而下
的布局和迅速推进，并且可能在短期内取得相当好的效果。

在中期，一些涉及法律修订，特别是相关法律的基本规定的改革措施，涉及中央
与地方政府协调难度较大的改革措施，以及需与其他改革密切协调衔接的改革措施可
能以试点并推广的模式逐步展开。

改革开放以来，许多涉及面极广、具有根本性改革性质的改革措施，均来源于一
些当初并未着力太多的试点领域，通过在特定地区或特定部门进行试点，在此基础上
“摸着石头过河”，对成功经验予以肯定和推广的模式实现的。例如，1982 年，中
央对农村地区 1978 年以来出现的家庭联产承包责任制予以认可，并在 1983 年以中央
一号文件的形式将联产承包责任制正式确定为合法制度并加以推广，极大地促进了我
国农业生产的发展；深圳经济特区的建立很大程度上是考虑香港与深圳之间的特殊关
系对深圳的影响，但事后证明，这种外向型经济开放模式对于加快经济发展、提高就
业水平非常成功，因而这一模式得以推广至沿海诸省份以至全国；又如，1980 年代
中期起，对原社办企业的管制放松催生了乡镇企业的大发展，成为我国混合所有制发
展的早期成功案例，而早期放松管制的原因很大程度上是考虑乡镇企业在国民经济中
比重较小，影响不大，可以说之后的乡镇企业大繁荣局面是大大超乎政策制定者想象
的。纵观历史，试点——推广模式对于一些在改革之初阻力较大或未能在理论上形成
一致改革模式的领域具有重要的意义。小范围试点到大范围推广的模式，可以将试点
政策的影响限于较小的范围之内，从而可以在保持基本稳定的基础上观察试点政策的
效果，并决定进一步的政策走向。在当前形势下，上海自贸区的建立很大程度上为对
内对外开放、金融改革以及国企改革等领域的措施提供了一个先行先试的重要平台。

到 2020 年，经过几年的深入研究和广泛的讨论，一些根本性的法律修订将取得
突破性进展，中央与地方的协调以及改革政策之间的协同推进也将在中期的各类政策
试点的基础上取得相当重要的经验，改革的具体方向、风险和收益得以明确，各项改
革的实质性阻碍基本得以消除，市场机制在要素和商品分配领域发挥更具决定性的作

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用，各种所有制的企业可以在生产领域进行自由、公平竞争，政府与市场关系得以理
顺，改革目的基本实现。

图 3：改革路线图

短期 中期 长期

存款保险+允许民资设立银行
资本项目开放：加强金融市场建
推进存款利率市场化 建立人民币汇率市场化形成机制
设，先开放流入后开放流出，依
实行企业上市注册制 放松有真实贸易背景的商业信贷
次审慎开放不动产、股票及债券 金融体系改革
进一步扩大人民币对美元双向波 管制
交易，逐步以价格型管理代替数
幅，减少央行对中间价的干预
量型管制
放松企业对外直接投资管制
上海自贸区相关制度的完善
推进金融、教育、文化、医疗等 上海自贸区模式向更多地区推 统一内外资法律法规
服务业领域有序开放 广，自贸区政策试点扩大 建立统一适用于内外资企业的负 对内对外开放
放开对特定服务业外资准入限制 外资准入前国民待遇+负面清单 面清单制度
推进中韩、中欧等自贸区谈判
打破垄断
放开一些项目民间资本准入限制 混合所有制改革试点和完善国有 混合所有制改革
国企改革
地方政府主导和个别央企（集团） 资产管理体制试点的扩大和深化 国有资产管理体制建立
实施的国企改革试点
户籍制度改革试点：存量优先， 户籍制度改革试点深化：稳步解
农村集体建设用地同等入市
小城市和建制镇优先 决增量，大城市/特大城市推进 城乡一体化
农民住房财产权转让
允许承包土地经营权向金融机构 承包地流转、农民住房财产权抵
户籍制度改革基本完成
抵押融资 押担保试点
简政放权
省直管县改革试点扩大 省直管县改革完成
大部制改革 政府职能改革
完善发展成果考评体系 服务型、法治型政府体系
省直管县改革试点
中央/地方政府财权事权划分
完善的政府财政核算体系
营改增试点扩大并完成改革 资源税、消费税等税种改革试点 明确地方政府预算约束，地方债
公开、全面预算管理制度建立 房地产税，个人所得税立法/试点 自发自偿机制建立 财税体制改革
地方债自发自偿试点扩大 地方税收体系的建立 建立权责发生制的政府财务报告
制度
建立地方政府信用评级制度
资源有偿使用制度/生态补偿制
划定生态保护红线 度 发展环保市场，推行节能量、碳
生态体制改革
坚持主体功能区制度 引入社会资本市场化保护机制 排放权、排污权、水权交易制度
推行环境污染第三方治理

2014 2015 2016 2017 2018 2020

资料来源：申万研究

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根据以上分析逻辑，我们将重点领域的改革路线图绘制如图 3 所示。

金融体系改革方面：短期内，民营银行准入有望获得突破性进展并扩大试点，
存款利率市场化可能快速推进，企业上市注册制有望实现。央行可能进一步扩大人
民币对美元双向波动幅度，并逐步减少对人民币中间价的干预，到中期逐渐建立起
汇率的市场化形成机制。资本项目开放方面，短期可能进一步放开企业和个人的对
外直接投资限制，长期中加强国内金融市场建设，扩大开放程度，力争实现资本项
目基本开放。（1）经过几年的研究，存款保险制度的推出已无实质性障碍，央行行
长周小川更于 3 月表示存款保险有望年底前推出。存款保险制度为放开银行业向民营
资本准入，以及存款利率的市场化改革提供了重要基础。3 月批准的由阿里、万向、
腾讯、复星等民营企业参与的 5 家民营银行试点筹备工作已经展开，在此背景下两年
内有望形成经验并逐步推广。（2）利率市场化改革焦点是存款利率的放开。存款利
率市场化改革并未面临本文所列举的三类阻力，但这将意味着商业银行资产与负债配
置结构的重大变化，因而影响整个金融体系的宏观风险特征与稳定性。商业银行在存
款利率管制下可以享受 3 个百分点以上的有保障的利差收入，因而缺乏支持改革的动
力，但近两年兴起的互联网金融产品、理财产品、非标业务等利率实质上已经市场化
的金融资产对存量存款规模形成巨大冲击，可能从根本上对商业银行的决策模式产生
影响。2014 年 1 月末至 5 月末，中国人民银行公布的住户存款余额仅增长 0.89%，这
是自 2000 年以来该指标首次降至 2.5%以下（2007 年之前的口径是储蓄存款）。尽管
年末往往是居民存款增长的高峰时段，但从上半年异常缓慢的住户存款余额来看，今
年下半年传统的住户存款数额增速也难以达到之前年份的水平，其中余额宝等货币市
场基金的作用不可小觑。一旦居民储蓄搬家形成趋势，我们认为存款利率市场化将成
为商业银行主动推进的行为，两年内值得期待。（3）利率市场化、建设人民币汇率
的市场化形成机制和资本项目可兑换三者之间存在先后关系。目前人民币汇率形成机
制在中间价报价环节和波动幅度两方面仍受到央行较大程度的行政限制，资本项目，
尤其是证券投资等短期资本流动仍受到管制。这两方面的限制使得利率市场化改革可
以在一个相对封闭的金融环境中展开。如上文所述，利率和汇率之间存在短期和长期
的密切联系，而资本项目开放程度则决定利率和汇率之间价格扭曲和偏离的程度。因
此，在相对封闭的金融环境中首先推进利率市场化改革，在此基础上于中期推进汇率
的逐步市场化，并在长期基本放开资本项目管制，可以在维持较低的金融稳定性风险
的基础上实现资金和货币价格的市场化。（4）根据中国人民银行调查统计司课题组
完成的《我国加快资本账户开放的条件基本成熟》研究报告，资本项目开放的一般原
则是“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”，具体而言，
短期内放松有真实交易背景的直接投资管制，鼓励企业“走出去”；中期内放松有真
实贸易背景的商业信贷管制，助推人民币国际化；长期内加强金融市场建设，先开放
流入后开放流出，依次审慎开放不动产、股票及债券交易，逐步以价格型管理代替数
量型管制。

对内对外开放方面：短期内，特定服务业领域的有序开放和放松对外资准入的
限制有望优先推进；上海自贸区作为政策试点的重要平台，相关制度将加速完善；

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对外贸易领域，中韩、中欧等自贸区谈判进入攻坚阶段，有望有所突破。中期内，
上海自贸区模式可能在更多地区推广，自贸区试点效果较好的开放政策可能推向全
国。中长期的目标则是从制度上建立外资准入前国民待遇+负面清单的模式，并最终
建立统一适用于内外资企业的负面清单制度。（1）我们认为金融、教育、文化、医
疗等服务领域的有序开放和建筑设计、会计审计、商贸物流等服务业领域的外资准入
限制开放面临较少的阻力，可能是最易推动的改革措施。（2）对民营资本和外资投
资的负面清单管理制度则涉及相关制度的法律规定的修改而可能短期内难以成形，其
中外资准入前国民待遇+负面清单管理的模式可能会在中期优先推出，内外资管理制
度的统一或延宕至长期才能实现。上海自贸区内自成立起已经试点的外资准入前国民
待遇+负面清单模式值得关注，7 月 1 日公布的最新负面清单中取消和放松了 33 项限
制，一些方面已经对上述领域的开放作出了呼应，上海自贸区实行的外资负面清单管
理，以及上海自贸区模式本身的进一步推广前景值得期待。

国企改革方面：短期内，进一步打破国企的行业性行政垄断以及放松民间资本
准入限制类措施可能优先推出，由地方政府和大型央企主导的国企改革试点也将谨
慎展开。中期内，聚焦于国企混合所有制和现代化的国有资产管理体制试点将会进
一步深化。混合所有制改革的完成和国有资产管理体制的建立是长期目标，但目前
改革的具体方向仍待落实。破除行政垄断和完善国有资产管理体制是国企改革的两
大方向。（1）目前已经出台一些打破垄断、鼓励民营资本参与投资的措施，包括废
除食盐专营，鼓励社会资本参与交通基础设施、清洁能源工程、信息基础设施等领域
的投资项目等举措。（详见 2014 年 6 月 12 日报告《“新常态”下的政策走势——本
届政府出台政策总结及展望》）。这类改革措施因不涉及对已有国有企业的资产结构
和运营模式调整而更易在短期内推进。（2）完善国有资产管理体制方面，《决定》
的表述更多是方向性的，因此操作层面的改革措施可能仍需依赖自下而上的试点——
探索——推广模式。自去年底以来，已累计有上海、天津、贵州等十省份提出国企改
革试点的原则性方案，上海、山东也分别于 7 月 7 日和 6 日推出实质性方案。另外，
近日媒体指出国家开发投资公司、中粮集团、中国建材集团等大型央企改革试点方案
也已获批。目前已推出的方案多强调根据国有企业的竞争性属性来制定混合所有制比
例目标，并多着墨于国有企业股份制改造和上市、企业管理层的市场化选拔和评价等
方面。对于国企改革过程中如何引入社会资本、如何进行市场化管理体制改革，并最
终提升国有企业的市场竞争力，使得国有企业成为真正的市场竞争主体，目前尚无定
论。预期短期内各地各企业试点政策的推出仍会较为谨慎，中期试点在广度和深度方
面可能有所深化。

城乡一体化改革方面：短期内，户籍制度改革试点有望启动，优先解决已经在
城市工作、生活较长时间的存量人口的城镇户籍问题，小城市和建制镇户籍的放开
可能优先试点和推广；农村承包土地经营权抵押融资有望开展。中期户籍制度改革
试点深化可能涉及增量的农村户籍人口向城镇户籍转移问题，其中将涉及承包地流
转、农民住房财产权抵押等法律制度问题，有望启动区域性试点。长期内，涉及土
地和农村居民财产权流转的法律制度问题有望得到解决，随着相关财税体制改革的

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推进，户籍制度改革有望基本完成。城乡一体化改革主要涉及三方面内容：户籍制
度的放松、农村集体土地流转问题以及与城镇化相对应的城镇基本公共服务均等化问
题，三个方面相互支持，互为条件。涉及农村集体建设用地和宅基地等土地流转的问
题，需要法律制度的重新设计，并且深刻影响地方政府的财政收入结构，从而间接影
响城镇基本服务提供能力，而使得后两方面的改革难以在短期内一蹴而就。7 月 5 日，
中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示户籍改革“优先解决存量，让进城时间长的
人口落户，再稳步解决增量”，我们认为这一表态也是主要考虑到存量人口落户所涉
及的与土地相关的确权和流转问题较少，因而推进难度较小。小城市和建制镇可能在
新一轮城镇化过程中发挥重要作用，但其对新增城镇人口的公共服务提供能力无疑将
受到极大的挑战。集体土地流转、财税体制改革等相关问题交织，使得城乡一体化改
革总体将在谨慎试点中步步为营。

政府职能改革方面：短期内，简政放权和大部制改革将优先推行，省直管县改
革试点将持续进行。中期内，省直管县改革试点范围可能有所扩大，更加科学全面
的行政官员考核评价体系有望得以发展完善。长期内，省直管县改革有望完成，最
终形成服务型、法治型政府体系。（1）如上文及上表所述，政府职能改革中中央和
地方政府的协调以及与财税体制改革的协调推进是最大的阻力来源。简政放权和大部
制改革集中于中央部委内部，既不涉及法律修改，也不涉及与地方政府的协调，并无
需其他改革措施作为前置条件，从而得以在短期内迅速推进。截至 6 月 5 日，国务院
共取消和下放 468 项行政审批等权限。未来一段时间可以期待更多的简政放权举措。
同样，大部制改革也在稳步推进之中。（2）省直管县改革的本质是省级政府和市级
政府在财权和事权上的重新划分，自上而下的政策难以取得地方政府的配合，短期和
中期区域性试点的推广和深化可能更为地方政府所接受。（3）长期来看，服务型、
法治型行政体系的建立是政府职能改革的最终目的，也是财税体制改革的重要配套措
施。为实现这一目标，中期内迫切建立一套完整、科学的行政官员考核和评价体系，
以引导地方政府将公共资源更多配置于服务性领域。

财税体制改革方面：短期内，营改增有望完成，公开透明的全面预算管理制度
亟待建立，地方债自发自偿试点将有所扩大。中期内，房地产税、个人所得税立法
和试点有望展开，资源税等税种改革配合地方税收体系的建立与完善。长期来看，
中央和地方政府财权和事权的重新合理划分是最终目标，相应的政府财政核算体系、
报告制度、地方政府债务主体地位的建立有望取得实质性进展。财税体制改革主要
聚焦三个领域：税制改革、预算制度改革和中央与地方政府财权和事权的重新划分。
我们认为，预算制度改革是基础，税制改革是手段，地方政府财政和事权的重新划分
和合理化是财税体制改革的最终目标。（1）公开透明的全面预算管理是财税体制改
革的基础，《预算法》修订三审稿提出“全部收支应当纳入预算”，全面预算管理制
度有望近期推出。（2）税制改革领域，始于 2012 年的营改增试点范围逐步扩大，即
将进入推广和收官阶段，近日财政部长楼继伟表示营改增有望在“十二五”期末完成，
同时指出“2016 年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务；2020 年各项改革
基本到位，现代财政制度基本建立”。我们认为，营业税作为当前主要的地方税种，

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其取消意味着中期地方税体系的重建应优先推进，相应地，房地产税的立法和试点，
以及资源税体系的完善等有待在中期获得实质性进展。而在长期内，中央与地方财权
与事权的重构有望完成，与政府职能改革和城乡一体化改革相协调，地方政府将更多
地将资源运用于对区域性公共服务的提供上，政府形态转向服务型、法治型，政府与
市场的良性互动关系得以建立。

生态文明体制改革方面：短期内大气和水污染治理有望加速，中长期内水污染、
土壤以及固体废物污染治理也将有序推进；同时中期内将引入资源有偿使用制度与
生态补偿制度，环境保护和污染治理领域可能引入社会资本；长期内一系列与排放
权等相关的市场化交易机制的建立有望取得进展。大气、水和土壤污染是我国污染
治理工作的三大着力点，其中大气污染因居民感受最为直接，影响最为广泛而在近年
来受到广泛的重视。2013 年 9 月国务院已经出台旨在加强 PM2.5 等大气污染治理的
《大气污染防治行动计划》。6 月 4 日，环保部副部长李干杰透露《水污染防治行动
计划》和《土壤污染防治行动计划》也已在制定过程中。而水污染治理，特别是土壤
污染治理难度均较大，相关防治行动需长期布局，有序推进。

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