财政与金融 中国市场 2023 年第 14 期 （ 总第 1149 期）

政企分离背景下地方政府融资平台转型探究
丁良红
（ 天津蓟州新城建设投资有限公司，天津 300350）

摘 要： 地方政府融资平台的兴起很大部分原因是我国发布的分税制改革政策所引起的地方政府财权与事
权不匹配。分税制改革政策使得国家财政得到了大幅增长，中央财政相对统一、稳定，而地方财政却出现大规
模的下降甚至亏损。为了解决地方财力不足与进行基础设施建设有效投资拉动提升经济的紧迫性矛盾，地方政
府融资平台应运而生。地方政府融资平台通过撬动金融杠杆进行基础设施建设，有效拉动投资，使得地方财政
得到回升并且有所增长，解决了这一窘境。但解决问题的同时也引发了新的问题，现阶段很多地区出现财政负
担过重，支出与收入金额不成正比问题，防范化解债务风险压力巨大。因此要尽可能找到解决地方政府融资平
台现阶段存在的弊端与转型发展的方法，把握好 “稳投资” 与 “防风险” 的关系，让地方政府融资平台可以
更好地为地方经济发展发挥力量。文章首先阐述了我国地方政府融资平台的发展历程； 其次指出了政企分离背
景下，地方政府融资平台发展现状及存在的问题； 最后针对地方政府融资平台未来发展新方向提出可行的优化
建议。
关键词： 政企分离； 地方政府； 融资平台
中图分类号： F832. 39 文献标识码： A 文章编号： 1005 － 6432 （ 2023） 14 － 0070 － 04
DOI： 10. 13939 / j. cnki. zgsc. 2023. 14. 070

文章的研究背景正是基于地方政府融资平台债务
1 引言
风险不断积聚，且在防范化解隐性债务风险，做好国
改革开放以来，我国各行各业迎来了迅速发展。 有企业改革，与政府信用脱钩的政策要求背景下，对
经济增长过程中，消费、投资以及进出口的经济增长 地方政府融资平台的转型提出可行性的优化策略。
的三驾马车中，投资拉动的作用最为明显。特别是
2 地方政府融资平台发展历程
2008 年以来，房地产事业蓬勃发展，一度将投资在
GDP 中的比重推高。 2. 1 起步阶段 （ 1992—1997 年）
地方政府融资平台以企业的身份承担了大量的财 1992 年，上海市城市建设投资开发总公司成立，
政基建支出，债务规模扩张迅速。截至 2021 年 11 月 这标志着地方政府投融资平台的首次出现，紧跟着全
28 日，全国地方政府融资平台数量超过 7923 家，债 国掀起了成立地方投融资平台公司的大潮。1995 年
务额度超过 3 万亿元人民币，并且呈现不断上升的态 《预算法》 以及 《担保法》 的出现，制约了地方政府
势。如何防控化解地方政府融资平台债务风险成为国 投融资平台公司的发展，导致原有运营模式进入艰难
家三大攻坚战之一 “防范化解重大风险” 的重要内 维持阶段。
容。2014 年新预算法和 43 号文的出台，标志着从法 2. 2 快速发展阶段 （ 1997—2010 年）
律和中央层面，对地方政府融资平台债务和政府债务 1997 年为应对亚洲金融危机爆发，中央推进积
做了严 格 划 分 和 安 排，划 清 政 企 关 系 的 原 则 确 立。 极的财政政策，一直到 2009 年，为应对 2008 年国际
2014 年 8 月 《中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 （ 2014 年 修 金融危机，国家投放四万亿资金 “大水漫灌” 达到
正） 》，明确规定各级地方政府预算中必需的建设投 顶峰，使得地方政府融资平台进入迅速发展的阶段。
资部分资金，除在规定限额内发行政府债以外，不得 2. 3 转型调整阶段 （ 2010 年至今）
以任何方式举借债务，除法律另有规定外，不得为任 2010 年，以 《国务院关于加强地方政府融资平
何单位和个人的债务以任何方式提供担保。2014 年 9 台公司管理有关问题的通知》 （ 国发 〔2019〕 19 号
月，国务院 《关 于 加 强 地 方 政 府 债 务 管 理 的 意 见》 文） 的出台为标志，拉开了国务院和各监管机构 对
（ 国发 〔2014〕43 号） 出台，明确要求剥离融资平台 地方政府融资平台规范和约束的序幕，直到 2014 年
的政府融资功能，政府债务只能通过政府及其部门以 新预算法和 43 号文的出台进一步推动地方政府融资
地方债的形式举借，不得通过企事业单位。 平台的转型。

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2017 年 以 来， 监 管 政 策 密 集 出 台， 财 政 开 启
“开正门、堵偏门” 紧缩周期。强调严控地方政府债
务增量，终身问责，倒查责任。坚决遏制新增隐性债
务。地方政府融资平台转型发展更为迫切，甚至到了
“不改就死” 的地步。
3 国有企业改革背景下地方政府融资平台发展
现状
近年来，地方政府融资平台在帮助地方政府经济
快速发展、地方基础设施改善、城镇化推进过程中功
不可没，发挥了很大的作用，但是因内部的管理不
当、监管不力、模式单一等原因，特 别 是 一 些 “没
人、没钱、没产业” 的地方政府融资平台已经走向
末路，进行转型改革已经刻不容缓。
4 政企分离背景下地方政府融资平台发展存在
的问题
4. 1 项目公益性属性高、盈利低、成本高
大多数地方金融平台公司都在从事涉民生的公益
项目。一般项目从事传统领域的基础设施建设，或多
或少涉及政府应该负担的社会责任，预期收益很低，
大部分资金平衡来源依靠所在地区土地出让、园区招
商引资、地区经济发展。项目运作模式逻辑为，通过
自有资金投入加银行贷款模式进行 “基础设施债务
投资” 建设，带动当地招商引资经济发展，土地增
值增加，土地出让收入增加，进而在一定年限内偿还
贷款。然而现实中面临以下三方面问题。
4. 1. 1 经 济 发 展 进 入 新 常 态，各 地 方 经 济 增 长 乏
力、放缓
中国在经历了改革开放 40 多年的高速发展后，
经济发展逐渐进入产能过剩的存量经济时代，依靠提
高供给的经济增长方式逐渐减弱。随之我国经济增长
由两位 数 变 成 一 位 数，从 “保 八” 到 “保 六”，到
2014 年提出经济发展进入新常态，2022 年提出 5. 5%
的经济增长目标。在存量经济时代，传统的地方政府
融资平台依靠金融杠杆进行基础设施建设，以拉动经
济发展的效率已经很低。只有依靠供给侧改革，转变
新旧动能，经济转型发展。
4. 1. 2 房地产行业不再蓬勃发展、进入萧条期
房价快速上涨的时代已经过去，未来房价平稳才
是主流。2015 年前房价高歌猛进，房地产行业开启
了靠融资规模扩张进行跑马圈地。而今房价预期平
稳，国家下定决心进行房地产调控，短期内不会放
松。受 “限价、限购” 影响，房地产开发商的利润
率和销售速度受到影响。资金链开始出现问题，拿地
财政与金融
的积极性也逐步下降。过去两年时间内全国土地流拍
数量不断创新高，土地出让价格也有一定的下降，这
也进一步影响了地方政府的财政收入及融资平台的还
款来源。
4. 1. 3 资金成本不断抬升
鉴于地方政府融资平台还款在很大程度上依靠当
地土地出让和招商引资，目前大环境下，通过土地出
让和招商引资实现快速回款，除去一线城市来说，对
于大部分二三线城市来讲都比较困难，这就使得存量
的有息债务无法按照预期进行还款，只能进行债务展
期或者借新还旧操作。一方面，偿还贷款雪球式增
加，越积越多，负担越来越重； 另一方面，在中央加
强地方政府融资平台管理和严格控制信贷规模的背景
下，地方政府融资平台不能依靠政府出具兜底函进行
担保，不得将土地出让收入作为经营性收入来源，必
须严格落实不新增政府隐性债务，进行政企分离。在
这种情况下，金融机构在进行债务展期和再贷款进行
风险考量时，一般会要求进行增信。
4. 2 融资渠道单一
政企分离背景下，地方政府不再为地方政府融资
平台提供信用担保和背书，其吸引投资 （ 融资） 操
作手段和方法手段非常少，政策银行和商业银行的贷
款平台为最重要的金融工具，比较单薄，对政策依赖
性强，抗风险性比较差，如果突然发生了资金漏洞问
题，使资金扭转不过来，就容易产生严重的债务违约
风险，甚至因为信仰崩塌，引发行业系统性金融风
险。以前依靠政府信用背书，地方政府融资平台通过
各大银行进行融资，很方便就可以进行大量融资，没
有动力采取其他多样化的融资手段。如果贷款银行因
为某些因素使得地方政府融资平台无法持续获得贷款
资金支持，就会引起资金链的断裂，从而引发一系列
的麻烦。因此有多元化的融资渠道是一个万全之策，
可以在一方融资渠道有问题的时候，从另一方进行调
节，保证资金链的正常运转，从而防止出现严重的资
金问题。
4. 3 转型定位模糊，创新动力不足
转型定位模糊情况并不是一两家存在的问题，很
多地方政府融资平台都不知道自己应该怎么做。对于
转型概念还不清晰，不知道怎么转，往哪里转； 对于
自己的定位不清晰，摆不清自己的位置，无从下手。
主要原因在于产业培育和发展能力不足。地方政府融
资平台从设立之初到现在主要是承接大量的政府指令
和采购性项目，比如土地整理、路网建设、水利项目
等，是名副其实的 “基建狂魔”，这些项目无一例外
行政化色彩浓厚，市场化竞争不足。导致地方政府融
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资平台的市场化角色认识不清，在真正市场化产业培
育方面的行业研究、人才储备、市场开拓、管理运营
方面储备不够。
4. 4 内部机制不完善
由于地方政府融资平台的建立基础是一个行政化
的企业，所以在发展过程中应该具备的现代市场化的
企业内部制度没有得到很好的完善，一直处于混乱的
状态中。并且平台也没有明确预测危机的制度，不能
预防危险。如奖惩制度、问责制度等规章制度缺失，
导致内部很多的问题、毛病都一一地显现出来。
一些员工转达上级指令时怠慢，积极性缺失，创
新能力不足，一些员工对待外部合作单位的服务态度
恶劣，一些员工甚至还做着危害公司的事情。
4. 5 政企分家难，市场化身份难以获得认可
当地政府与政府融资平台存在千丝万缕的关系，
“剪不清，理还乱”，导致很多年来政府与政府融资
平台间的很多业务没有明算账，账务处理不到位。这
导致市场很难认同地方政府融资平台公司的市场化身
份，从而也导致了地方融资平台公司运用市场化融资
手段越来越受限。
因此，这些都使地方政府融资平台公司的发展受
到了很大的阻力，不能实打实地快速发展，无法顺利
进行市场化转型。
5 地方政府融资平台发展转型设计
5. 1 转型定位与职责相匹配，增强可持续经营能力
转型定位并不是全方位的改动，也不是简单的口
号改动。要通过强优势、补劣势、抓机遇、避威胁，
做到大转变，成为一个为国家和社会安康稳定有用的
企业，为保 障 地 方 政 府 的 经 济 规 模 持 续 扩 大 发 挥
作用。
强优势主要是要继续发挥在大型基础设施建设方
面的政策敏感性及其在地方的全方位的社会公共关系
进行项目统筹管理运作。城镇化建设和环境保护仍然
是现阶段国家鼓励支持的重点，地方政府融资平台已
有的丰富城市基础设施建设经验积累以及对地方发展
规划和实际需要等实情的较好把握，可以使其更好地
贴近国家顶层设计，从项目立项阶段就做好产城融
合、城市功能、文化传承统筹规划。地方融资平台与
地方政府各部门已有密切沟通交流的扎实基础，使其
区域内资源协调能力优势突出，能高效协调政府，做
好资源整合和方案统筹。
补劣势主要是地方政府融资平台核心竞争力不
足，主营业务单一、负债率高，需要在市场化产业培
育和发展上进行补课，开拓多元化业务，增加经营性
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收入来源。避免因经营性业务少，优质资产沉淀少，
导致债务不断依靠借新还旧造成雪球债务，以至于政
企分离后无法以市场化身份存活。
抓机遇为如今国际贸易摩擦、供给侧结构性改革
带来了一些新的机遇，城镇化建设进入新的阶段，产
业升级、新基建方兴未艾。地方政府融资平台可以利
用其过往的经验在新的产业发展和新城建设领域大展
身手。比如，位于大城市及省会城市城市群及都市圈
的地方政府融资平台公司，要立足于积极主动承接大
城市人口、产业转移、城市外溢功能，提高就业吸纳
能力。
避威胁主要是指地方政府融资平台公司要避免因
公司现代企业制度不够完善、市场化竞争意识不足，
导致服务水平达不到市场化认可，在与优质企业竞争
过程中被市场淘汰。
5. 2 利用灵活的融资方式，增加地方政府融资平台
自我 “造血” 能力
中央在制定管控政策时，要注意在不新增政府隐
性债务风险的同时，增多地方政府融资平台的融资手
段，不一刀切封闭各类资金对于地方政府融资平台的
支持。避免地方政府融资平台陷入疲于应付各类还款
压力，为此甚至不惜违规高利借贷 “饮鸩止渴”，对
于改革转型发展方面腾不出精力以及力不从心的局
面。要保障在防范化解隐性债务风险、债务总量可控
的基础上，鼓励建立多元化创新性融资机制。保障在
地方政府融资平台需要资金时可以从多方面和多渠道
接受融资性支持。
5. 3 改革上级监督考核机制
上级单位对于地方政府融资平台的监督和考察制
度需要有所提高和改进，不能对地方政府融资平台的
要求各取所需、考察制度多种多样，要把所有的考核
制度统一为一种确定的、明确的考核制度。避免地方
融资平台陷入 “文山表海” 的冗杂汇报过程中，占
用思考经营发展的精力。
建立容错机制，鼓励创新与转型发展，给予地方
政府融资平台进行探索创新的空间和自主性。通 过
“事前多调研，事中多尽责，事后不追责” 形式让地
方政府融资平台勇于探索创新。
5. 4 完善平台公司内部治理，建立风险预警机制
内部制度的缺失与不当会造成员工懈怠，无所事
事。而考核制度的过多则会造成员工的积极性下降，
压力比较大，不能真正有效地完成工作任务。因此，
地方政府融资平台进行转型发展，关键决策是要制定
好相关规章制度，实现企业利益最大化，避免因为管
理的疏忽导致出现重大风险与损失。
丁良红： 政企分离背景下地方政府融资平台转型探究
通过内部规章制度对员工行为进行规范和激励，
提升投融资的效率。对于员工工作提出明确规范要求
为前提。同时更加注重绩效考核，对于表现好的就要
嘉奖，表现不好的就要实行惩戒。确保每一位员工都
能尽心尽 力 地 为 公 司 的 未 来 所 考 虑， 发 挥 自 己 的
优势。
5. 5 资源整合、规范化发展
5. 5. 1 地方政府融资平台间的整合
对于数量众多的地方性融资平台，地方政府可以
采取规范化重组的手段对地方性融资平台分门别类进
行资源整合。结合业务板块、上下游产业链、人力资
源等统筹考虑，不是简单堆砌，要在整合后确保可以
发挥资源整合优势，提高企业效率，更好的市场化转
型，最大程度上帮助地方政府处理债务化解的问题。
对确实没有持续经营能力的融资平台及时进行破
产重组，避免进一步陷入恶性循环，阻碍地区经济发
展。对于具有专业资质、竞争力较强、规模较大、管
理规范的地方政府融资平台，在剥离政府融资功能和
存量债务妥善处理后，转型为一般市场化企业。
5. 5. 2 厘清政企关系
按照市场化、公平公正原则管理地方政府融资平
台与政府的关系，树立起地方政府融资平台的市场化
形象。一是地方政府要与地方政府融资平台做好账务
处理，对各类往来款和应收、应付款进行规范化处
理。对于过去已形成的账龄较长的账务要通过债务重
组形式进行对冲； 二是地方融资平台承建政府项目要
进行规范化和市场化管理。按照公益性项目、准公益
性项目、市场经营性项目对地方融资平台承建项目进
行分类。对于公益性项目，没有对应经营性收入来
源，由政府财政资金进行解决，减少地方融资平台的
介入，或者由政府与地方融资平台按照市场化原则通
过签订政府购买服务、委托代建协议形式约定资金回
款金额及时间方式。对于准公益性项目，要测算好政
府可行性缺口补助额度，由政府与地方政府融资平台
按照市场化原则，约定好政府补助金额及时间。对于
完全的市场经营性项目，可以完全交由地方融资平台
自主经营、自负盈亏。
5. 5. 3 地方政府融资平台和其他社会资本的合作
地方政府融资平台通过加强与社会资本的合作，
盘活资产，提升市场化竞争力，逐步完成市场化转
型，提升盈利能力。
比如通过与市场化优质企业进行股权合作，优势
互补，强强联合开发，盘活存量土地资产。具体由地
方融资平台提供土地类资产、前期项目审批、后期物
业管理等服务。由市场化优质企业进行市场化运作管
财政与金融
理，保障项目的盈利性。
可以结合区域市场定位，资源禀赋，提升产业运
作能力，通过资本手段和金融手段推动产业要素 聚
集。混合所有制改革，设立产业创业投资基金，培育
产业链，吸引社会资本参与，逐步实现轻资产运营管
理，降低资产债务率。
5. 5. 4 有取有舍，有进有退，聚焦主业，提升经济
效益，打造良好的市场化企业形象
增加优质业务和战略业务，围绕新型基础设施建
设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设，
进行公司战略策划和项目可行性分析，在保障社会效
益的基础上更加注重追求资本增值、经济效益。改变
过去重社会效益轻经济效益、重资产轻收益的粗放式
经营管理方式。
另外，加快清理负资产业务，对于低效、无效资
产积极进行剥离与重组，引入社会资本，降低经营和
债务风险同时，保障国有资产的保值增值。
6 结语
地方政府融资平台从无到有到如今已经历了四十
多年的发展，在政企分离改革背景下，由于债务规模
大，融资政策收紧加码，地方政府融资平台现在正处
于困难处境之中，风险积聚，亟待转型。
不可否认的是，我国经济发展前进的过往和未来
都离不开地方政府融资平台。唯有转型，地方政府融
资平台才将继续发挥重要的作用，否则将不堪重负，
变成 “灰犀牛”，成为当今中国快速发展的累赘。
文章针对现如今地方政府融资平台的转型发展，
提出了自己的看法和观点，希望能为以后的研究提供
一些参考。虽然地方政府融资平台的转型是一个非常
棘手和令人困扰的问题，但是相信在党和人民的领导
下，地方政府融资平台会完成华丽且优雅的转型，继
续为中国经济的发展做出重大贡献。
参考文献：
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