城投公司转型的必要性：

1.政策因素 2.经营需求 （城投企业转型模式分析—— 以区县级城投 J 企业为例 _杨云

娇.pdf）
平台公司治理现状与高质量经济发展目标不匹配；大规模扩张伴随着债务风险累积；盈利
和可持续经营能力不足面临偿债压；政策收紧背景下担保和融资能力不足（地方政府平台
公司市场化转型研究_杨方庆 p28）
项目公益性属性高、盈利低、成本高；经济发展进入新常态，各地方经济增长乏力、放缓
房地产行业不再蓬勃发展、进入萧条期；资金成本不断抬升（政企分离背景下地方政府融
资平台转型探究_丁良红）
（区县级地方政府平台 A 公司的转型发展策略研究_胡世斌）
政策：
政策因素。成立城投公司的初衷是为了解决政府性项目的投融资问题，通过该种方式可以
弥补分税制下地方财政实力不足的问题。自 2013 年银监会出台 10 号文以来，银监会、财
政部、国务院、发改委等多个部门出台多个政策文件，用于规范城投平台融资行为、切割
融资平台与政府的关系，从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界。特别
自 2021 年银保监会出台 15 号文以来，要求严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，这也
就意味着城投公司与政府的关系进一步厘清，也打消了各金融机构对城投公司债务由财政
兜底的幻觉。十年来各类文件的不断出台及强监管，在政策层面推动了城投企业市场化转
型。（城投企业转型模式分析——以区县级城投 J 企业为例_杨云娇.pdf）
2020 年 10 月 19 日，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅联合印发《关于加快市县融
资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》
解读《加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》 (baidu.com)
关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见 -榆林市城市投资经营集团有
限公司 (sxylct.com)
平台公司概念及发展历程（江苏省地方政府投融资平台市场化转型研究 ——以 A 城投公司
为例）（地方融资平台公司的市场化转...度溯源、个性刻画与实现路径_毛捷）
省级( 含副省级) 融资平台的资产规模较大、业务布局多元，现金流以及可调动的优质资源
较多，外部评级以 AAA 为主。地级市融资平台数量多，但功能差异较大，区域异质性明
显。县区级融资平台成立时间较晚，普遍具有资产规模较小、可运作资源少、受限条件多
等不足，且存在公司治理相对不规范、综合运营能力较弱等问题，加上县区级税收和土地
出让收 入有限，导致这类融资平台在后续运营中困难较多。 （地方融资平台公司的市场化
转...度溯源、个性刻画与实现路径_毛捷）
（地方政府融资平台的发展及其风险防范_李晶）
融资平台监管政策演化路径（地方政府融资平台监管政策演化及平台转型思考_倪旻澍）
发展阶段（地方政府投融资平台公司转型发展研究_穆建会 p22）
地方政府平台公司的功能（区县级地方政府平台 A 公司的转型发展策略研究_胡世斌 p17）
经营类问题；融资类问题（区县级政府城投类融资平台公司转型问题研究_丁奕 p31）
地方城投存在的问题：
1.发展定位不明确（政企关系）
从投融资功能看，有的经营目标和业务范围不明确，有的经营发展模式、融资渠道不
明确，有的总体负债控制不明确，造成实际运作中约为、错位、缺位。
从建设和职能定位看，应定位于企业层面，其本质规定是作为城市建设投资主体，通
过投资和持股等方式为项目提供权益资本，但在实际运作上难以成为完全市场化的经营主
体，存在政企不分，行政干预性强等特征。（城投公司融资模式创新思考_孙天翼）
 尽管监管部门一直推动城投平台与地方政府厘清关系，但因历史原因，至今两者关系
都比较模糊。城投平台在关键人事任免、重大经营决策、大额资金使用等方面均受地方政
府直接或间接影响，以类似“准事业单位”存在。一方面，城投平台部分高管以往工作经
验都在政府系统，缺乏市场化公司治理经验，公司重要经营决策受到地方政府的直接影响
缺乏自主经营权。类似“准事业单位”的性质在考核机制上市场化程度较低，人员团队难
以适应市场化转型，财政供养下转型意愿和动力不足。另一方面，由于行政干预较多，部
分城投平台内部投融资决策机制不健全，在重大投资上缺乏科学论证，导致项目收益和预
期差异较大，甚至无法覆盖融资成本。

一方面，地方政府与融资平台之间往往政企不分、职责不清，地方政府对融资平台实
行直接管理，可以干预其经营管理或直接调配融资平台的各类资源; 另一方面，就企业的目
标而言，融资平台则以完成政府投融资任务为目标而非追求企业利润最大化或股东利益最
大化为目标。上述融资平台的特征导致融资平台在实际运营管理中存在以下现象: 一是地方
政府根据项目需要或融资需要给予平台企业相应的资产支持( 或增信支持)，对企业的日常
经营和融资活动干预较多; 二是融资平台发生风险时与当地政府呈现风险共同体的特征; 三
是在金融市场中，金融机构看重的往往是融资平台背后的政府信用。

“政企不分”模式下造成监管缺位；过度投资造成资源浪费不利于经济转型（地方政府
投融资平台公司转型发展研究_穆建会 p27）
2.负债规模大
在高速发展过程中，不断举债导致负债规模增大，负债率超过风险控制警戒线。偿债能力
很大程度上又依赖于地方经济增长带动财政收入的增加、土地升值、招商引资、房地产开
发，但目前就地方城市来说，这些方面的增长速度远远不足以支撑负债的高增长。
3.融资能力弱，融资渠道单一
在外，受到宏观经济和政策环境的影响，对内，还与自身的财务状况和偿债能力不足有关
个别平台公司还存在融资渠道单一，无法持续获取长期优质资本，融资渠道窄，融资能力
弱。
4.产业投资不足
地方平台公司前期的发展主要集中于城市基础设施项目建设，产业投资项目严重缺乏，项
目投资自主开发能力差，自主经营投资受限，从而导致了项目投资经济效益较低，未形成
良性的投资循环，在一定程度上限制了其对城市 经济发展的贡献作用。平台公司存在经营
性和 公益性项目不分的“散、小、乱”等现象，大多过于依赖土地升值，发展后劲不足。
5.治理短板
从运行模式上来讲，城投公司属于特殊类型的企业，具备独立的法定代表人、自主经
营 权、独立核算权等，公司的盈亏状况自行承担，从而从根本上实现了业务、员工、资产
独立。大部分城投公司已经按照《公司法》建立了董事会、管理层，以及股东会，在预算
管理、财务管理、信息管理等方面完善了相关的内部控制的制度与体系。但是，在实际工
作过程中，各管理层以及部门制度的实际作用没有发挥出来。形成这种情况的原因一般是
由于城投公司 的高层管理、股东、董事一般由地方政府进行任命，高管本身与地方政府之
间就存在基本利益往来，很难保证城投企业的稳定发展。此外，城投公司的监管力度不足
没有建立考核和奖惩机制，缺乏对制度实施的有效监督，难以保证员工的工作效率与工作
质量。值得注意的是，城投公司的人事部门和部分业务部门在开展工作时仍然受到地方政
府的干预，影响了城投公司运行的独立性，无法满足市场化转型需求。
6.缺乏专业人才
（城投公司融资管理问题及应对思路_宣利新）
一方面，县级城投公司的选拔经营机制不够完善，而且受到传统管理理念和薪酬绩效机制
的影响，导致县级城投公司缺乏对高素质专业人员的吸引力;另一方面，县级城投公司职业
经理人受到内部和外部环境因素的影响，难以发挥出真正作用，城投公司的法人治理结构
无法对职业经理人发挥出管理、监督和约束的作用
7.项目建设仍延用计划经济的管理模式
在城投公司成立之初,政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为:政府直接参与经济活动，
重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大
揽，不论大小项目,都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必
须经过计划的调整,周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投
下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环
投资的体制阻碍了市场体系的培育和发展。
8.城投职能定位
在计划经济体制下，政府既是城市建设的决策者，又是城市资产的经营者，还是城市资产
的管理者、协调者。如果在当今市场经济的体制下城投公司仍然延续了过去传统习惯思维
对城投公司也还是按老思路进行管理，使投资公司实际上是政府城市建设的职能部门。就
导致城投公司无法摆脱重建设、轻经营、轻管理的计划管理模式，一方面背上沉重的经济
包袱，另一方面又无法建立多元化的投资体系。由此可见,要扫除城投公司运作中的“拦路
虎”，必须挨弃旧观念、旧模式,从经营城市的角度，明确城投公司在城市经营中的定位和
发展方向。

长期以来,在城市发展过程中,重建设、轻经营,重形象、轻管理的问题普遍存在。一方面城
市建设项目过分依赖财政投资,另一方面财政投下去的资金又没人监管,用款单位资金投资效
益较差,没有形成可以进行资本流动的循环投资体制,阻碍了市场体系的培育和发展。
9.对融资依赖度高、资产质量相对差、区域经济难以支撑较大转型、市场化公司治理体系
不够完善（城投平台转型问题研究_王科力）
城市建设资金筹措，依然是“老四件”：财政投入、银行贷款、土地出让、国债资金。
10.发展面临困境：融资政策全面趋严，到期债务风险增大；转型进展缓慢，市场化经营依
然艰难；专业人才稀缺，专业化运营较为困难（地方融资平台公司的三大困境和对策建议_
赵治纲）
性质上体现地方政府意志；机制上受政府干预又参与市场竞争；机制上受政府干预又参与
市场竞争（地方政府投融资平台公司转型发展研究_穆建会 P26）
地方性城投企业：一无优质经营性资产，二无稳定主营业务收入，三无稳定的偿债资金来
源。城投公司表面是实体公司，其实是“三无” 企业，基本是以政府划拨土地或通过资金
空转拍来的土地，作为资产做担保进行融资，一旦出现土地储备不足或价格下降，就可能
无法按期支付债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，甚至引发财政金融风险。
造血能力差、资产质量一般（我国城投公司转型问题研究_卜振兴）
融资渠道单一；转型定位模糊，创新动力不足；内部机制不完善；政企分家难，市场化身
份难以获得认可（政企分离背景下地方政府融资平台转型探究_丁良红）

债务风险的原因
1.宏观经济风险。对于城投公司来说，宏观经济风险不可避免但可以应对，例如经济周期
波动风险、通货膨胀风险等。由于市场供需作用、投资滞后效应等因素影响，经济会呈现
周期性发展规律， 不同阶段对城投公司运作的影响也不尽相同：经济繁荣时期，投资需求
旺盛，资金量充沛，城投公司运作较为活跃；反之，经济萧条时期，投资需求减少，资金
量短缺，城投公司运作风险随之加大。
2.宏观政策风险。宏观政策风险主要包括财政政策、货币政策、城投公司平台调控政策等。
在积极财政政策下，城投公司可以获取宽松政策带来的政策福利，如投资项目数量增加、
税收优惠等。货币政策主要通过准备金、利率和公开市场业务等手段调整市场流动性，以
调控整体市场运行。若处于宽松货币政策下，城投公司可以较低成本获得充足资金。
3.制度环境风险。制度环境风险主要体现在财政机会主义和外部监管体系缺失两方面。
（城投公司债务风险现状、机理及应对策略研究_潘峰）
分税制改革不彻底导致的中央和地方事权与财权严重不匹配的矛盾、地方政府担负区域经
济发展职能（生产型政府，小财政大建设，）、领导考核、贪污腐败（财政分权与地方政
府融资平台的发展_国外模式与中国之道）（地方政府隐性举债对系统性金融风险的影响机
理与传导机制_马万里）
城投公司非标债务风险防范化解问题研究_姜波（非标融资概念及化解）
改革建议
1.提升治理水平 2.提高全员综合素质。（城投公司融资管理问题及应对思路_宣利新）
公司治理：（地方城投公司治理结构优化研究_朱虹）
优化管理层任用模式，完善激励和约束机制。地方城投公司应使管理层的行政任命方式从
自主聘任逐步过渡到市场化聘任，让更多的职业经理人加入公司管理层。同时，还应加强
管理层的薪酬体系改革，通过多种类型的激励方式，如在管理层固定收入的基础上增加业
绩收入、风险收入；运用期权、股权等方式鼓励管理层长远考虑公司的经营目标，丰富激
励手段。另外，通过职工代表大会监督、经营绩效考核和完善法人治理结构的方式，健全
和完善约束机制。
按照现代企业制度完善地方国有企业治理结构。按照现代企业制度的要求改革创新企业体
制机制，完善法人治理结构并充实市场化专业人才，建立政企分开、产权明晰、层级简明
资本充裕、资产优良、管理规范、风险可控的现代企业管理制度。应当及时将融资平台公
司纳入地方国有企业治理体系，共同推进企业治理现代化，逐渐从双轨制转变为单轨制，
废止融资平台长期存在的轨道。（地方融资平台公司的市场化转...度溯源、个性刻画与实
现路径_毛捷）
3 调整业务结构，拓宽融资渠道你你 4.提升造血能力
（城投公司市场化转型发展的困境与对策探讨_胡学鑫）
4. 多城市城投公司合并、以市带县的发展模式（城投公司债务风险化解的路径和策略_连
捷）
县级城投公司整合业务或并入上级城投公司（县城城镇化下县级城投平台发展建议_常雪）

武汉市级企业合并重组模式；陕西“以市带县”模式：大荔城投合并到渭南市城投公司
（城投平台整合知多少？公众号）
5.短期、中期、长期（城投平台转型问题研究_王科力）
完善企业制度（激励机制、绩效）、合理规划城市资源、股权改革、创新多元融资渠道、
积极拓展区域市场（重点）、建立风险控制体系（城投公司运营模式市场化转型路径研究_
鲁一豪）

拓展新市场（地方城投公司参与新基建的领域与模式：智慧环卫、智慧养护、智慧停车、
综合管廊、智慧医养、充电站、智慧多功能杆 路径： ppp、特许经营、政府购买服务、
ABO、EPC+O）（地方城投公司参与新基建的领域与模式_谭志国）
明确转型定位，因地制宜制定转型发展方案；明确转型定位，因地制宜制定转型发展方案
找准发展机遇，探索股权合作或混改来加快发展（地方融资平台公司的三大困境和对策建
议_赵治纲）
第一步，融资平台不再承担政府职能，并妥善化解存量隐性债务; 第二步，融资平台与地方
政府建 立新型的市场契约关系; 第三步，融资平台成长为各类市场主体认可的自负盈亏、
独自承担责任的 市场法人主体; 第四步，融资平台成长为市场约束下的现代化地方国有企
业。结合具体情况，如果 融资平台能够实现第一步，就可以认为其转型基本成功; 如果能
继而实现第二和第三步，则可以认 为阶段性转型成功; 第四步是最终转型目标。第一，处
理好当下生存与未来发展的关系，是成功转型的关键。第二，明确地方政府、融 资平台以
及其他利益相关者的具体任务职责，协同聚力推进市场化转型。
（地方融资平台公司的市场化转...度溯源、个性刻画与实现路径_毛捷）
促进地方经济发展是地方政府必须承担的经济职能，政府要正确处理好与市场的关系，确
保市场决定性作用的正常发挥，同时也要对经济的全面发展起到引导和保障作用。地方政
府要尽量避免直接干预，可通过管资本的方式以市场中的实体企业为载体治理城市环境、
支持产业创新、运作国有资本。地方投融资平台可作为地方政府促进经济全面发展的载体。
平台公司促进地方经济全面发展的功能体现了国有资本的公益性，主要的实现途径有四个
一是提升基础设施建设水平，不断完善城市功能，进一步加强城市环境综合治理。二是培
育地方支柱产业，设立产业发展专项基金，通过政府资源的引导作用改革地方支柱产业发
展的投融资机制。一些平台企业在此领域做了有益的尝试。例如，湖南湘投控股集团有限
公司设立了 “湘江产业投资基金”，重点投资推动先进装备制造、文化创意等战略新兴产
业发展；天津城投集团参与“渤海产业投资基金”的发起设立。三是支持创新，建设园区
孵化器、设立创投基金，推动地方结构调整。四是通过资本 注入化解具有发展前景的地方
支柱企业面临的阶段性危机，并在危机过后退出资本确保被救助企业的独立性，同时实现
国有资本的保值增值。
明晰利益共享。开展 PPP 模式的主要目的在于创新城市项目的融资模式，对于项目建成之
后“怎么办” 的考虑尚不充分，在项目运营后必然会遇到收益分配的问题。因此，在 PPP
方案中除了明确股权结构、合作方式之外，还要设计合理的盈利模式和市场化的收益共享
计划，既要保证民生、实现国有资本保值增值，也要保障社会资本的权益

PPP 介绍（地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险_李升）（地方政府隐性举债对
系统性金融风险的影响机理与传导机制_马万里）
转型建议（地方政府融资平台监管政策演化及平台转型思考_倪旻澍）

县（区）城投公司转型思路和发展建议（浅谈当前转型中的县(区)城投公司现状和发展_林
作列）
一方面财政通过补贴、增加资本金，来降低城投公司资产负债率，以提高城投公司再融资
能力，另一方面财政通过及时回购城投公司承担的政府公益性建设项目，使城投公司获取
还本付息资金。因此，地方政府财 政状况好坏是城投公司可持续发展的重要保证。

（去杠杆背景下城投公司转型发展的思考_屠杨杨）

经营转型分类：基于传统优势拓展经营业务：萧山区国有资产经营总公司；重新开拓经营
性业务领域：江西省铁路投资集团公司（我国城投公司转型问题研究_卜振兴）
转变经营角色和经营模式；调整业务结构、投资结构、资产结构；强化内部人力资源……
（城投公司市场化转型发展的困境和策略_蒋益辉）
一、企业建议：1.拓展业务范围整合资产：打造产业链；扩大特许经营权范围;多元化经营
2.整合资源分类管理，加强合作经营：清理不良资产；加强与央企、省企、市企合作
3.积极开拓新融资渠道：弱化传统融资模式；开辟新型融资渠道
4.政企分开，健全企业市场化管理机制
城投转型，从建设者到运营者（城投转型，从建设者到运营者-公众号）
二、政策建议
（县（区）级政府融资平台发展困境及出路研究_张旭文 p69）
改革内部经营机制：薪酬体系改革、绩效考核体系改革、建立健全重要的管理制度和流程
强化人力资源支撑
提升现代化管理水平（H 县城投公司发展战略研究_苏嫱 p69）

设立产业基金，以产业基金管理人的身份布局区域重点产业和区域外有发展前景的产业。
城投通过设立产业基金，注重长期价值投资，积极布局区域内战略性新兴产业和重点发展
产业，增强企业潜在造血能力。部分城投平台结合财政资金、自有资金，通过设立产业基
金的方式整合资金，撬动社会资本。
通过设置产业基金的方式，城投平台可发挥资金的引导作用及乘数效应，一方面有助于服
务区域内产业发展，另一方面也有布局高新技术产业等前景较大的产业，可以为平台业务
多元化扩张、提前锁定新利润增长点奠定基础。这类企业包括亦庄国投（未上市）、盐城
高新等，以国有资本投资运作为主业的城投平台具有此类转型的痕迹。
该转型方向对于城投平台资金丰裕程度、投资能力都提出了较强要求，既需要有足够的资
金进行投资，也需要市场化机制、专业投资人才、完善的风控制度增加投资胜率，控制风
险敞口。
投资需要很强的择时能力和项目判断能力。城投转型意味着从熟悉的基建投融资主业，转
向其他方向，在这个过程中也蕴含着相当高的风险。高收益与高风险相伴而生，创投可能
给城投带来高额回报，有助于为当地引入产业链形成产业集群，但若投资失败则可能造成
巨额亏损。即使当前新能源汽车正处投资热潮期，亦不乏失败案例，如江苏赛麟、青年汽
车，给参与的地方政府相关主体造成巨大损失。
转型保障：政策、组织、人才（Y 城投公司市场化转型策略研究_苏倩）
如何化债？
1.提升公司信用评级
2.业务重组，强化主业，强化经营，加快推进项目市场化转化，通过合作把债务带进有前
景、有收益的市场化项目，将其从集团公司中剥离，来逐步消化债务。改善业务结构，提
高经济效益，好项目，板块合作上市，积极推进上市或购买上市公司实行资产资本化、证
券化，从而消化部分债务。
3.盘活低效资产，扩大财源。
4. 要抓管理，真正建立现代企业制度，推动平台公司组织化和人事制度改革，建立市场化
的激励约束机制，实行市场化的经营机制。从现实情况来看，平台公司内部市场化经营机
制的建立是难点也是痛点，国企三年行动改革是一个契机，改革任务的完成并落到实处可
以极大地推动公司形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，可以
从三会一层落到实处的现代企业制度建立、人才结构优化与管理、激励约束机制建设等方
面来突破。
5. 短期救助：一是中央财政或省级财政直接转移支付；二是省属国有企业向城投公司注资 ，
增加城投公司的注册资本金；三是参考云南、贵州等模式，由四大行或四大资产管理公司
牵头组建银团，进行纾困救助；四是寻求银行及非标债权人的支持，谈判债务展期方案；
五是在新发布的债券置换制度的指引下，完成城投公司公开债券的置换，以缓解公开债集
中兑付压力。短期救助的关键点在于：尽快采取各项化债措施，以最快的速度恢复城投公
司的再融资能力。出手救助的时间越早，所需付出的成本也就越小。
6.长期救助：深化财权与事权改革，完善转移支付制度，同时引导城投公司由体制化城市
建筑商转为市场化城市资产运营商。在短期化债完成后，化解城投风险，还要从根本上增
强城投公司的运营能力和长期融资能力。 （参考城投公司化债转型的相关研究 _曹春
烨.pdf）
7.债务方式转换：加强与各金融机构的沟通力度，通过债务置换、债务展期、信用贷款、
融资租赁等方式拓宽企业融资渠道；租赁等方式拓宽企业融资渠道；其三，城投公司应该
对当前市场上已有的多种融资模式进行合理运用，包括企业债券、公司债、资产证券化等
直接融资方式，将各种融资渠道的优势进行有机整合，这能够有效拓宽城投公司融资渠道
降低融资成本。
8.增加融资渠道：城投公司可以多元化拓展外部融资渠道，引入城投公司债、可转债、商
业票据和供应链融资等。城投公司可以应用的融资渠道有很多种，除了债权融资与股权融
资以外，还拥有优先股、债转股等多种融资方式，同时还可以通过网络平台获得更多的融
资。

扩充融资渠道（H 县城投公司发展战略研究_苏嫱 p72）

9.清除隐性债务：“除枷锁”，加快清除隐性债务。隐性债务对城投平台，特别是处于转
型期的城投平台弊大于利。监管层处置隐性债务的态度较为坚决，部分承担隐性债务的城
投平台融资活动受到较大 限制。国务院已在广东省实行全域无隐性负债试点，预计将很快
形成具有参考意义的隐性债务管理清除机制。各地城投平台应在地方政府统一安排下，加
快推进隐性债务清除，满足监管需求。（城投平台转型问题研究_王科力）
城投债含义：发行城投信用债的公司一般为地方性的国有资金运营管理公司、城市投资建
设公司、水务公司等，城投信用债所筹集的资金运用于公共基础设施建设或是公益类项目
建设。同时，城投信用债的类目多种多样，包括公司债、企业债、中期票据、短期融资债
券、定向工具等。
10. 建立偿债机制。建立偿债准备金机制能够增强平台偿债能力，以免债务违约冲击融资平
台。债务出现违约风险后，建立偿债准备金制度能够及时补救，不仅降低违约风险，还有
助于树立政府、融资平台危机意识，思想上明确违约重要性。在具体制度规划中，可借鉴
先进 经验，融资平台每年结算可在收入中提取相应比例偿债保证金，应对短期违约风险，
维持政府、融资平台正常运作。同时，政府还要建立信息披露机制，确定信息披露内容、
标准、范围、评价体系等，正确计量负债及资产情况，保证公众能够合理评估政府投融资
能力及建设信用情况，提高运行财务透明度，强化外部监督，促进投融资业务健康发展。
11. 中国该以怎样的方式化解债务杠杆风险？一般而言，降低债务率有两种方式 ：其一，
在债务率计算分子上减少债务 ；其二，在债务率计算分母上加大股权资本。前者会抑制经
济增长，但后者不仅不会抑制经济增长， 反而会使经济更加健康、更加高质量地增长。因
为，股权资本的丰厚，会推动企业强化创新投资。中国未来必须大力实施金融供给侧结构
性改革，实现“长期金融为主，短期金融为辅；资本金融为主，货币金融为辅；股权资本
为主，债务金融为辅”的市场结构，大幅强化长期金融、股权金融。债务问题不只是数量
和价格问题，而更是期限结构问题。构建长期化、资本化、股权化 ——高品质的金融市场
应是中国摆脱 债务杠杆过高的关键手段。
12.清理债务；加强融资监管和考核；落实问责机制（浅析地方城投公司债务风险防控_王
幼生）
厘清政府与平台公司的债务往来和偿还责任

城投债务风险化解的六种路径（城投债务风险化解的六种路径-公众号）
城投发展趋势：
从原本的“共生关系”逐 渐转变为“合作关系”，地方政府帮助城投公司的市场化转型，
城投公司用更严谨的工作态度服务于地方政府，两者共同实现互利共赢的目标。
三业并存的时代逐渐到来。目前，在经济高质量发展的新形势下，高质量、绿色发展已经
逐渐融入各个经济领域。对城投公司来说，公司会加强对项目和业务质量的重视，将从原
本的基层建设投资企业发展成为基建保障、产业升级、资产运营三业并存的强大企业。

未来的城投公司将更加注重项目和资产的质量，秉承“增量做优、存量做活”的理念，将
从传统的基建投资者，逐步发展为基建保障、资产运营、产业升级三业并存的新时代。传
统的基建性投资不再是风口，城投公司未来发展方向和发展模式将迎来新的变化。

强化信贷资产 “新 增、潜在、逾期、不良” 四位一体统筹管理；加快创新基础设施领域

的 投融资机制，积极发展阳光融资制度，考虑用 “财 产税+市政债”的新模式来替代 “土
地出让金+平台 贷款”的旧模式；从政治角度来看，防范系统性金融风险根 本上就是要促
使地方政府由发展型政府转变为公共服 务型政府。对此中央政府须建立一套科学合理的政
绩（地方政府隐性举债对系统性金融风险的影响机理与传导机制_马万里）
优秀城投公司参考：
安吉县城市建设投资集团有限公司、安吉县城市建设投资集团有限公司
（H 县城投公司发展战略研究_苏嫱.pdf）
县级城投概况（南昌县城投公司发展战略研究_谢彦.pdf）
筑巢引凤（贵州模式）、国资运营（浙江模式）、资本市场并购式招商（合肥模式）（江
苏省地方政府投融资平台市场化转型研究 ——以 A 城投公司为例）
上海城投、北京城投、重庆“八大投”（地方政府平台公司市场化转型研究_杨方庆 p32）
上海城投集团转型模式：资产重整+资本运作。上海是中国的经济重镇和改革的桥头堡之
一，上海地方政府城投平台近年来也从运营模式、资本运作机制、融资方式等方面开展了
转型探索。2014 年由全民所有制改制为公司制的上海城投(集团)有限公司(下简称“上海城
投集团”主营路桥、水务、环保、置业四大板块,从投融资平台转型为市场化运营的政府投
资主体、重大项目的基础设施建设商和城市公共服务运营商，是城投平台公司转型发展的
有益样板。其成功转型的关键是资产经营与资本运作的深度耦合。首先，上海城投集团多
次开展了重大资产重组,例如,2015 年,上海城投集团受让了上海市国资委持有的部分上港集
团股份及上海同盛下属部分子公司,通过重组上海市国资委下属政府平台公司的经营范围更
加清晰、各经营板块划分更为明确，实现了资产划分“三分法”:(1)平台类，无收费机制，
考核项目管理和投资控制:(2) 运营类,收费机制(有可行性缺口),进行效率和成本考核:(3)市场
类，按照纯市场化原则考核利润。通过上述资产经营模式转型，上海城投集团的管控效率
得到了极大提升,在资产经营的基础上开展资本运作实现资产的保值增值，目前上海城投旗
下有城投控股、上海环境两家 A 股上市公司。

上海城投-资产管理的“三分法”（ 县级融资平台公司市场化转型研究_胡玮城 p25）

重庆八大投转型模式:“五个注入"+“三三法”。重庆“八大投”包括渝富金控、置地公司、
市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水务公司,八个公司之间相互竞争、
协调作业，遵循现代企业制度进行市场化经营，2015 年以来重庆“八大投”进行了一系列
转型改革其顶层设计模式是“五个注入"+“三三法”。(1“五个注入”。(1)将道路、桥梁、
隧道等存量资产注入:(2)将 40 亿元/年 50 亿元年的中央拨付国债注入:(3)通过赋予平台公司
土储职能进而将土地储备收益注入:(4)将高速费、排污费、城建维护费等经营性收费规费注
入:(5)将公共服条投资相关税费通过税收返还，补贴的方式注入。“于人注入 "一方面盘活
了国有资产，另一方面起至了集聚效应和政府平台公司的信用增进效应。(2)“三三法”，
也即:(1)审批权、监督权、建设权“三权分立”;(2)政府不为城投担保、城投之间不得关联
担保、专项基金不得提供担保的“三不原则”:(3)投入产出维持平衡、经营性现金流维持盈
余、资产负债率维持 50%以内的“三大红线”

长春城市发展集团转型模式
文化+金融+市场”三轮驱动。长春城市发展集团目前拥有全资及参控股企业 19 家,作为产
业整合、资本运作的多元化投资主体，形成了比较完善的管理体制和投融资体制 ,探索了市
场化转型的“文化+金融+市场"三轮驱动模式:(1)文化驱动。以旅游为例依托长春的文化旅
游资源和旗下的吉林长发旅游投资集团等等公司,长发集团与专业的旅游国企、上市公司合
作，成立景区托管公司或者合资公司,不断强化运营能力。(2)金融驱动。长发集团设立长发
金融控股公司并在旗下成立长发私募、北京君越、.海利程租赁、深圳长发保理、香港长春
证券等子公司,基本实现金融全牌照布局。(3)市场机制转型。包括:(1)进行混合所有制试点。
如:长发集团与吉林省安装集团设立吉林省凯程建筑工程公司等:(2)进行市场化用人试点。
长发集团初步建立了“能上能下、能进能出”的选人用人机制和市场化的薪酬激励考核机
制。通过以上试点,长发集团转型成为了市场化、实体化、规范化和多元化运行的区域城市
发展运营商,成为产业培育和新兴转型升级的东北亚经济增长极。

土地一般不会跌价，所以拟开发土地中无开发计划部分的土地储备一般不需要计提跌价准
备。因此，拟开发土地跌价准备计提比例通常也较低。在建开发产品中，已售未结项目风
险较低；可售待建项目和不可售项目存在停工、延期的风险，如果拿地成本较高，存货跌
价可能性较大。因此，在建开发产品跌价准备的计提比例通常较高。虽然存货跌价准备的
计提比例约为 0.3%-1.2%，但是由于房企存货占比较大，计提的存货跌价准备会对公司业
绩造成较大影响。

省级：“淡马锡”模式 ，国有资本投资运营公司，上海城投（…

…）、合肥模式。
产业关联度高：合肥自身的经济内循环就非常好，产业链之间不仅

有合力，还有共振效应，其中任何一环强了，带动其他环节一起变

强，产业附加值一起提升。合肥这个才是地方融资发债搞产业投资

转型原则：管企业到管资本

市级：强化市场化运作，兼并区县级

区县级：脱虚入实（不再承担政府职能，建立政企新型市场契约关

系，建立企业市场化运营），化债为股
业务向五个方向转型（工程建筑企业、地产类、公用事业类、商业产业、投资类）：
https://mp.weixin.qq.com/s/ASQ4s_Y8AjhnHjKJvNGAdg
城投定义：https://mp.weixin.qq.com/s/0-gC4kYCTWJbZamyyBsY9Q
城投发展阶段、发展背景：https://mp.weixin.qq.com/s/wOuSunLTF-ozPrXV-SfDzQ
现阶段城投公司业务运行模式：https://mp.weixin.qq.com/s/wOuSunLTF-ozPrXV-SfDzQ
转型总体逻辑：https://mp.weixin.qq.com/s/wOuSunLTF-ozPrXV-SfDzQ
业务模式转型方向：https://mp.weixin.qq.com/s/wOuSunLTF-ozPrXV-SfDzQ
城投公司业务转型应当注意的事项：https://mp.weixin.qq.com/s/wOuSunLTF-ozPrXV-SfDzQ
城投公司和政府关系：https://mp.weixin.qq.com/s/oPEx1uTTS-dQNNYQHo3B6g
农投发展现状及案例解析：https://mp.weixin.qq.com/s/z2lZnKI9FBOIKeignhxq6A
业 务 转 型 模 型 构 建 ： https://www2.deloitte.com/cn/zh/pages/soe/articles/challenges-on-
generating-new-blood-and-transformation.html
https://mp.weixin.qq.com/s/n9Am4eGadkDrPYsniqcoOA
县域经济发展：https://mp.weixin.qq.com/s/N6T-LRnOA8At5mcyS74TMw
推进县域商业体系建设、综合打包项目：
https://mp.weixin.qq.com/s/yQ2FguCZRvG3rnT3UBRwvw
提高信用评级：https://mp.weixin.qq.com/s/r556BYc9ZNH983HsISN8Ww

城投问题：城投公司这类平台公司是地方经济社会发展的重要保障力量，对区域发展起到
了极为重要的作用。发展好的地方政府都善于利用城投公司促进地方发展。未来，城投公
司的作用只会强化不会降低，地方政府对城投公司的要求会越来越高。
城投公司也将从单一的融资平台的“单项选手”向融、投、建、管、服为一体的“全能选
手”转型。

但在越来越高的要求面前，有些城投公司却越来越力不从心，困难越来越大，很多城投公
司面临着融资、债务、经营的三重挑战。

房地产市场萎缩不振导致地方政府财政能力下降严重，再加上县级城投公司自身实力有限
长期以外部资金为重要融资来源的获取难度越来越大、融资成本越来越高，资金缺口越来
越大，融资已经逐渐超出自身的能力范围，甚至涸泽而渔，透支公司未来，隐患巨大。

资本运作能力不高、业务结构差、盈利能力弱、存量资产盘活不足，这些导致城投公司的
偿债能力不高，债务危机与房地产、金融、投资、安全环保等重点领域风险叠加，城投公
司面临着重大风险。

业务结构不良、市场化业务占比少、队伍固化、机制僵化、经营能力弱、管理水平低、盈
利能力差，这些导致城投公司自有经营性现金流（包括政府端合规的现金流）根本不能覆
盖应还债务本息，寅吃卯粮，度日如年。

城投目标：集团公司所谓的”强“有三个标准：一是集团整体具备高价值创造能力，具备
强大的产融结合能力，具备较强的市场地位和核心竞争力。二是拥有强大的集团总部，集
团总部具备极强的集团管控能力。三是集团具有一流的业务，业务具备极强的竞争力和经
济效益。
保障措施：
管控支持：“由大变强”需要城投公司抛弃“重投融资轻管理”的粗放模式，建立科学的
集团管控体系，重视集团总部建设，重视业务公司的市场化机制改革，既不能缺位，也不
能越位、错位，避免授权过度、监管失效的“一放就乱”、集权过度、管控过度的“一抓
就死”的两难境地。
集团总部业务化造成集团战略和总部定位错误从而导致人员错配：在集团公司的定位上，
城投公司要克服一种倾向：业务化。所谓业务化是指集团总部通过设立业务类部门或者项
目部、分公司的方式直接经营某一项业务，从而集团总部和子公司一样成为业务主体。
在集团公司发展中，总部必须要妥善剥离业务、裁撤业务部门，不能成为业务经营主体，
否则总部会存在与子公司在业务发展上、资源配置上、人员调配上的潜在或现实冲突，不
利于集团整体协调和总部支撑职能的发挥。
城投公司传统上是融资平台公司，集团化发展的总部定位应该是战略资本型总部，以资本
支持子公司业务的开展，在集团构建完整的资源—资产—资本—资金的循环，成为价值管
理主体而不是业务经营主体。