자립형 지역발전 기반 구축

자립형 지역발전 기반 구축
-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구-

Strategies for Self-sustaining Regional Development
-For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan-
국토연자 2005-4․자립형 지역발전 기반 구축
글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방

발행처․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 9월 26일 / 발행․2005년 9월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
ISBN․89-8182-394-4
http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연자 20054
•
이동우․윤양수․권영섭․김태환․박형서․김상욱․변세일․최자은
연구진
연구책임 이동우 연구위원(주책임)

윤양수 선임연구위원(부책임)
권영섭 연구위원(부책임)
연구반 김태환 연구위원
박형서 연구위원
김상욱 연구위원
변세일 연구원
최자은 연구원
자문연구진(Advisor) 김용웅 충남발전연구원장
외부연구진 강병수 충남대학교 교수
김규원 문화관광정책연구원 책임연구원
김영준 문화관광정책연구원 책임연구원
박시현 농촌경제연구원 연구위원
이승우 해양수산개발원 부연구위원
장우환 경북대학교 교수
장지상 경북대학교 교수
조혜영 한국산업단지공단 조사과장
홍진기 산업연구원 연구위원
연구심의위원 진영환 부원장(주심)
김용웅 충남발전연구원장
김현식 선임연구위원
박재길 지역․도시연구실장
사공호상 연구위원
이춘용 연구위원
연구협의(자문)위원 강권중 건설교통부 지역정책과장
강남훈 산업자원부 지역산업진흥과장
강현수 중부대학교 교수
고석찬 단국대학교 교수
김명환 상지대학교 교수
김성수 건설교통부 입지계회과장
김승호 해양수산부 어촌어항과장
김진영 행정자치부 지역균형발전과장
박선호 건설교통부 수도권계획과장
변창흠 세종대학교 교수
손건익 보건복지부 복지정책과
손명수 건설교통부 공공기관지방이전계획과장
이우성 문화관광부 관광개발과장
이양재 원광대학교 교수
전경구 대구대학교 교수
조원량 농림수산부 농촌진흥과장
국토연자 2005-4․자립형 지역발전 기반 구축
글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방

발행처․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 9월 26일 / 발행․2005년 9월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
ISBN․89-8182-394-4
http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연자 20054
•
이동우․윤양수․권영섭․김태환․박형서․김상욱․변세일․최자은
연구진
연구책임 이동우 연구위원(주책임)

윤양수 선임연구위원(부책임)
권영섭 연구위원(부책임)
연구반 김태환 연구위원
박형서 연구위원
김상욱 연구위원
변세일 연구원
최자은 연구원
자문연구진(Advisor) 김용웅 충남발전연구원장
외부연구진 강병수 충남대학교 교수
김규원 문화관광정책연구원 책임연구원
김영준 문화관광정책연구원 책임연구원
박시현 농촌경제연구원 연구위원
이승우 해양수산개발원 부연구위원
장우환 경북대학교 교수
장지상 경북대학교 교수
조혜영 한국산업단지공단 조사과장
홍진기 산업연구원 연구위원
연구심의위원 진영환 부원장(주심)
김현식 선임연구위원
박재길 지역․도시연구실장
사공호상 연구위원
이춘용 연구위원
연구협의(자문)위원 강권중 건설교통부 지역정책과장
강남훈 산업자원부 지역산업진흥과장
강현수 중부대학교 교수
고석찬 단국대학교 교수
김명환 상지대학교 교수
김성수 건설교통부 입지계회과장
김승호 해양수산부 어촌어항과장
김진영 행정자치부 지역균형발전과장
박선호 건설교통부 수도권계획과장
변창흠 세종대학교 교수
손건익 보건복지부 복지정책과
손명수 건설교통부 공공기관지방이전계획과장
이우성 문화관광부 관광개발과장
이양재 원광대학교 교수
전경구 대구대학교 교수
조원량 농림수산부 농촌진흥과장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발간사
국토계획이란 미래의 경제적ㆍ사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할

발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말한다. 국토는 모든 국민의 삶
의 터전이며 후세에 물려 줄 민족의 자산이다. 국토기본법에서는 국토계획이 “개
발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높
이며, 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도
록” 수립ㆍ집행되어야 한다고 규정하고 있다.
정부는 지난 2000년에 「제4차 국토종합계획」(2000-2020)을 수립하여 공표하
였다. 그러나 2003년의 참여정부 출범 이후 국토정책에 많은 변화가 있었다. 행
정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전 정책, 그리고 지역 클러스터 구축사
업 등 참여정부의 국가균형발전 정책들은 국토의 공간구조를 근본적으로 변화시
킬 전망이다. 이와 함께 주 40시간 근무제, 초고속 정보화, 경부고속철도 제1단계
개통 등으로 국민들의 삶의 방식도 크게 변화하고 있다. 이러한 변화를 반영하여
정부는 2004년부터 제4차 국토종합계획의 수정작업을 추진하게 된 것이다.
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)이 표방하는 기본이념은 「약동
하는 통합국토의 실현」이다. 이를 구현하기 위한 전략으로서 자립형 지역발전
기반의 구축, 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성, 네트워크형 인프라 구축,
아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, 지속가능한 국토 및 자원 관리, 분권형
국토계획 및 집행체계 구축의 6가지를 들고 있다. 본 연구는 이상의 6가지 전략
가운데 첫 번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향
을 정립하는데 그 목적이 있다. 본 연구에서 말하는 자립적 지역이란 “스스로의
힘으로 국제경쟁력을 갖추고, 이를 바탕으로 지속가능한 발전을 유지할 수 있는
지역”으로 정의된다. 세계화와 지방화라는 거대한 시대적 흐름 속에서 중앙정부
또는 수도권 일극 중심구조로는 국제경쟁에서 살아남기 힘든 상황이다. 국토를
구성하는 다수의 지역들이 독자적 경쟁력을 바탕으로 직접 세계시장에서 경쟁할
수 있어야 한다. 지역발전의 개념에는 경제 뿐 아니라 사회․문화적 측면에서의
매력도 제고도 포함된다. 지역의 정주기반 구축은 국민들의 삶의 질 개선을 위해
서도 시급히 추진되어야 할 과제이기 때문이다.
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」 수립 작업과 병행하여 추진되었
다. 본 연구에서 제안된 내용이 계획에 반영되기도 하였고, 또 계획 수립과정에
서 제안된 아이디어가 본 연구에서 재검토되기도 하였다. 본 연구는 「제4차 국
토종합계획 수정계획」 입안을 위한 기초연구 보고서이자 해설서이다.
분야별로 본 연구를 맡아서 수행한 국토연구원의 이동우 연구위원, 윤양수 선
임연구위원, 권영섭 연구위원, 박형서 연구위원, 김상욱 연구위원, 변세일 연구
원, 최자은 연구원에게 수고하였다는 말을 전한다. 그리고 부문별로 원고를 집필
하고 자문을 아끼지 않은 외부연구진과 자문위원 여러분들께 감사의 말씀을 드
리는 바이다.
2005년 9월
국토연구원장 이 규 방
ⅱ
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 지향하는 우리 국토의 미래

상은 첫째, 모든 지역이 상생 발전하는 균형국토, 둘째, 세계적 경쟁력을 갖춘 개
방국토, 셋째, 어디서 살든 쾌적한 삶의 질을 향유할 수 있는 복지국토, 넷째, 환
경 및 생태적 관점에서 지속가능한 녹색국토, 다섯째, 남․북한이 더불어 번영하
는 통일국토의 다섯 가지이다. 이 가운데 첫 번째 목표인 균형국토 달성을 위해
서는 수도권에 의존하지 않고도 각 지역이 자립적으로 발전할 수 있도록 기반을
구축하여 주어야 한다. 지금은 대부분의 지역들이 지속적인 인구 유출과 기존산
업의 경쟁력 약화에 따른 사회․경제적 활력 침체에서 벗어나지 못하고 있는 실
정이다.
지역의 자립적 발전기반 구축을 위한 첫 번째 전략은 수도권에 집중되어 있는
중추관리기능의 전국적 재배치이다. 중추관리기능이란 함은 전국적인 조직네트
워크를 갖춘 행정기관, 공기업, 민간기업, 조합, 사업자단체 등의 본사기능을 의
미한다. 공공과 민간의 구분 없이 중추관리기능의 대부분이 수도권에 집중되어
있음은 주지의 사실이다. 반드시 수도권에 입지할 필요가 없다고 판단되는 중추
관리기능의 지방 이전 추진을 통하여 수도권은 적정규모를 유지할 수 있게 하고,
지방에 대해서는 자립적 발전의 계기를 제공하고자 하는 것이다.
ⅲ
두 번째 전략은 다양한 지역별 혁신거점의 형성이다. 대체로 시․도별로 1개꼴
의 혁신도시를 건설하여 수도권에서 이전되는 중추관리기능들을 수용하고 관련
기관의 집적을 유도하여 지역혁신 창출의 근원이 되도록 한다. 그리고 산업단지
를 비롯한 기존의 산업 집적지들은 혁신클러스터로의 전환을 유도한다. 이와 아
울러 제3차 국토종합계획에 의하여 도입․추진되어 온 광역권개발사업 제도를
개선하여 장래에는 광역권이 지역혁신의 광역적 거점 역할을 할 수 있도록 한다.
세 번째 전략은 권역내 도시와 농촌간의 역할 분담 및 연계발전 도모이다. 대
도시는 권역 내에서의 중추관리기능을 담당하고, 중소도시는 전문화된 도시로의
발전을 유도하며, 농촌지역은 농업의존도를 줄여 나가면서 도시와의 관련 속에
서 새로운 발전방향을 모색하자는 것이다. 권역 전체가 기능적으로 통합된 하나
의 자립적 공간으로 발전하기 위해서는 도시와 농촌의 상호보완적 정주체계 형
성이 필수적이다.
네 번째 전략은 권역별 산업의 특화발전 추진이다. 권역별 잠재력에 입각한 전
략산업의 선정 및 육성과, 지역자원을 고려한 개성적 관광개발 유도로 지역간 과
잉경쟁을 방지하고 지역의 국제경쟁력을 제고하고자 하는 것이다.
이상의 4가지 전략이 유기적으로 추진될 경우에 비로소 국토내 모든 지역들이
나름대로의 특성을 가지고 자립적으로 발전할 수 있게 될 것이다. 유의할 것은
자립과 자급자족의 개념적 차이이다. 자립적 지역이라 하여 지역에서 소비되는
물품이 모두 지역 내에서 생산되어야 하는 것은 아니다. 비교우위가 있는 상품을
특화 생산하되, 지역간 교역을 통하여 상부상조하는 시스템이 구축되어야 한다.
지역연구는 다양한 학문분야의 협력적 접근을 요구한다. 본 연구에서도 다양
한 분야의 전문가들이 폭넓게 참가하였다. 국토계획의 수립에 참여한다는 열정
하나로 기꺼이 연구에 동참하여 준 모든 연구진 및 자문위원께 깊은 감사의 뜻을
전한다.
2005년 9월
이동우 연구위원
ⅳ
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요약
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)은 “약동하는 통합국토의 실현”

이라는 기본 이념 하에서 균형국토, 개방국토, 복지국토, 녹색국토, 통일국토의
5대 계획 목표를 설정하고 있다. 그리고 이를 구현하기 위한 구체적 전략으로,
ⅰ) 자립형 지역발전 기반의 구축, ⅱ) 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성,
ⅲ) 네트워크형 인프라 구축, ⅳ) 아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, ⅴ)
지속가능한 국토 및 자원 관리, ⅵ) 분권형 국토계획 및 집행체계 구축의 6가지를
들고 있다.
본 연구는 제4차 국토계획 수정계획에서 제시하고 있는 6가지 전략 가운데 첫
번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향을 정립하
는데 그 목적이 있다. 본 연구는 크게 6개의 章으로 구성된다. 제1장은 서론으로
서 연구의 배경과 목적을 정리하여 두었다. 제2장에서는 지역발전의 동향을 분석
하고 장래의 여건변화를 전망하였다. 제3장에서는 국토계획 수정계획 기간 동안
추구하여야 할 지역발전의 목표를 설정하고 추진 전략을 제시하였다. 제4장에서
는 추진전략의 하나인 중추기능의 지방분산과 지역의 발전 잠재력 확충을 위한
구체적인 방안을 제시하였다. 제5장에서는 개별 지역의 입장에서 지역특성을 살
린 개성있는 지역발전 추진방안을 살펴 보았다. 그리고, 제6장에서는 지역발전을
ⅴ
위한 지역산업의 경젱력 제고방안을, 제7장에서는 문화․관광 기반 확충을 통한
지역경쟁력 제고방안을 각각 살펴 보았다. 제5장이 공간단위별 발전전략이라면,
제6장과 제7장은 부문별 발전전략이라 할 수 있다. 각 장별로 주요 연구결과를
요약하면 다음과 같다.
제2 장 지역발전의 동향과 전망
최근의 지역발전 동향을 분석한 결과, 다음과 같은 다섯 가지 문제점이 확인되
었다. 첫째, 지역간 인구분포의 불균형이 심화되고 있다. 수도권은 과밀의 폐해에
시달리는 반면, 지방은 인구 감소에 따른 활력 저하를 경험하고 있다. 둘째, 인구
분포의 불균형에 수반하여 수도권과 지방간의 경제력 격차가 확대되고 있다. 셋
째, 계속되는 이촌향도 이동으로 농촌지역의 공동화 및 노령화가 급속히 진행되
고 있다. 넷째, 공장의 해외 이전 확대 등으로 지역산업의 경쟁력이 약화되고 있
다. 다섯째, 지역경쟁력의 중요한 요소인 문화․관광 여건이 미흡하다.
한편, 세계화를 비롯하여 노령화, 지방화, 정보화, 환경가치의 중시 등 여건의 변
화가 지역발전에 미치는 영향을 보면, 개별적으로는 긍정적인 측면과 부정적인 측
면이 공존하나, 전체적으로는 지역간 격차의 확대에 기여할 것으로 예측되어진다.
제3 장 지역개발의 목표와 전략
여건의 변화에 능동적으로 대처하면서 지역발전을 달성하기 위해서는 지역개
발정책의 기조 전환이 요구된다. 우선, 수도권집중을 억제하기 위해서는 소극적
지역균형발전정책에서 적극적 지역균형발전정책으로의 전환이 필요하다. 그리
고 경제의 세계화에 대응하기 위해서는 국내의 지역간 경쟁에서 국제적 지역간
경쟁으로 경쟁의 대상이 바뀌어야 한다. 지방분권과 관련하여 중앙정부 의존적
개발행태에서 탈피하여 지역의 자립적 발전을 도모하여야 하며, 중앙정부의 역
할 또한 결과적 지역격차 해소에서 지역발전의 잠재력 제고로 변화하여야 한다.
2020년의 지역개발 정책 목표는 “자립형 지역발전 기반 구축”으로 설정하였
다. 그리고 이를 위한 추진전략으로는 ⅰ) 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재
ⅵ
력 확충, ⅱ) 지역특성을 살린 개성있는 발전전략 추진, ⅲ) 지역산업의 경쟁력
제고, ⅳ) 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화의 4가지를 선정하였다.
제4 장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충

우선 수도권에 소재하고 있는 중앙행정기관 및 공공기관 가운데 반드시 수도
권에 있을 필요가 없다고 판단되는 기관들을 지역별로 이전하여 재배치한다. 정
부부처 가운데서는 청와대, 외교․안보․내치 관련부처 등을 제외한 중앙행정기
관을 행정중심복합도시로 이전한다. 수도권에 잔류하는 부처는 통일․외교통
상․국방․법무․행정자치․여성부, 경찰청 등 6부 1청이며, 이를 제외한 12부
4처 2청의 정부부처가 이전대상이다. 그리고 수도권 소재 공공기관 가운데 수도
권을 관할구역으로 하거나 낙후지역 소재기관, 수도권 주민의 복지를 위한 기관,
공항 등 특정시설을 관리하는 기관, 구성원의 상호부조를 목적으로 하는 협회․
조합 등 수도권 입지의 불가피성이 인정되는 기관을 제외한 공공기관은 모두 지
방으로 이전한다. 이와 함께, 수도권 소재 기업 및 대학의 지방 이전 유도를 위하
여 이전기업에 대한 재정적․행정적 지원을 강화한다. 특히 기업체 본사 등 중추
관리기능의 지방 이전 유도를 위하여는 세제․금융⋅현금 지원을 포함한 종합적
지원방안을 마련한다. 이전하는 지역의 낙후도에 따라 지원을 차등화 함으로써
균형발전 효과를 극대화하는 방안도 강구할 필요가 있다.
수도권에서의 이전기능을 촉매로 하여 지역별로 다양한 혁신거점을 구축한다.
우선, 정부 부처와 관련 연구소 등이 입지하게 될 행정중심복합도시는 21세기 세
계 최고수준의 모범적인 도시가 될 수 있도록 국내외의 지혜를 결집하여 건설한
다. 이와 더불어 수도권에서 이전되는 공공기관을 수용하고 지역혁신의 거점 역
할 수행을 위하여 대체로 시․도별로 1군데씩 혁신도시를 건설한다. 혁신도시에
는 이전 공공기관을 기반으로 혁신을 지원할 수 있는 시설과 조직․제도적 환경
을 구축하고, 주거․교육․문화시설 면에서 우수한 생활환경을 조성하여 인재들
이 정착할 수 있게 한다.
기존의 10대 광역권은 혁신거점으로 재정비한다. 7＋1 경제권역의 성장거점과
ⅶ
권역간 연계거점의 역할을 수행할 수 있도록 혁신역량을 축적하고 지역의 세계
화를 선도한다. 산․학․연의 집적 및 상호 연계를 강화하여 광역권이 지역혁신
을 위한 광역적 공간단위가 될 수 있도록 유도하는 한편, 국제적 생산 및 물류기
능을 강화하고 국제공항․항만 등 국제교류 기반을 확충하여 지역의 세계화 전
진기지로 육성한다.
이외에 경제자유구역, 국제자유도시 등의 경제협력거점과 기업도시, 고속철도
역세권 등에 대해서는 개발의 파급효과가 지역에 광범위하게 파급될 수 있도록
주변과의 연계를 강화한다. 인천, 부산, 광양 경제자유구역과 제주국제자유도시
등에는 국제수준의 경영환경과 생활여건을 조성하여 외국인투자유치를 촉진하
고, 기업도시와 고속철도 역세권에 대해서는 산업활동의 집적을 유도하는 한편
주변지역과의 물리적․기능적 연계를 강화한다.
제5 장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진

수도권은 세계도시로 육성한다. 지금까지의 수도권은 정치․행정․경제․사
회․문화․교육․정보 등 거의 모든 부문에서 압도적인 중심지 역할을 수행하여
왔다. 중앙행정기관과 공공기관의 지방 이전을 계기로 국내중심지로서의 수도권
역할은 점차 줄여 나가되, 세계도시로서의 위상을 강화시켜 나가도록 한다. 서울
은 국제금융 및 국제업무 중심의 세계도시로, 인천은 동북아의 물류중심도시로
육성하여 국제교류벨트를 구축한다. 그리고, 경기도는 지식기반산업의 중심지로
특화하되, 안산․반월․시화지역의 부품소재산업, 수원․화성지역의 전자산업,
파주지역의 디스플레이산업 등 기존의 첨단산업 집적지를 세계적인 혁신클러스
터로 개발한다. 세계도시로서의 위상에 걸맞도록 서울과 수도권의 삶의 질 제고
노력을 계속하되, 수도권의 공간구조는 서울 일극집중형에서 자립형 다핵도시구
조로 전환하여 서울과 서울 주변지역의 과밀을 해소하여 나간다. 그리고, 규제중
심으로 되어 있는 현재의 수도권정책은 중앙행정기관 및 공공기관의 지방이전과
연계하여 지자체의 자율에 의한 성장관리정책으로 단계적으로 전환하여 나간다.
광역시와 도청소재지 등 지방 중심도시는 중추관리기능을 강화하여 권역의 자
ⅷ
립적․통합적 발전을 선도할 수 있도록 한다. 이를 위하여 구도심을 재개발하여
업무․주거․문화기능이 복합된 효율적이고 쾌적한 도시공간을 조성하는 한편,
권역내 타도시와의 기능분담과 연계를 강화한다. 그리고, 중소도시는 지역의 특
성과 잠재력을 감안하여 전문기능도시로 발전할 수 있도록 유도한다. 문화예술
도시, 대학도시, 관광․휴양도시, 의료산업도시, 첨단산업도시, 연구도시, 자동차
도시, 영상도시, 산업․물류도시 등을 예로 들 수 있다. 주력산업을 바탕으로 개
성적 발전을 추구하여 독자적 경쟁력을 확보할 수 있어야 할 것이다.
농업 여건의 악화와 인구 감소에 따른 취락의 붕괴 등으로 침체되어 있는 농산
어촌의 활력 증진을 위해서는 다양한 세부 전략과제들이 실천되어야 한다. 첫째,
농업구조의 재편과 친환경․고품질 농업 육성으로 농업의 경쟁력을 강화한다.
둘째, 농림어업에 제조업, 관광, 유통 등이 융합된 산업클러스터 형성을 유도하여
부가가치를 제고한다. 셋째, 체육․관광․레저․노인복지시설 등을 유치하고 특
성화된 관광마을을 조성한다. 넷째, 교육환경 개선, 보건․의료 인프라 확충, 대
중교통체계 구축 등 농촌 기초생활여건을 개선한다. 다섯째, 개발촉진지구․신
활력지역 등 낙후지역에 대한 지원을 확대한다. 부처별로 분산 추진되고 있는 낙
후지역 지원사업을 통합하여 정책의 효율성을 제고하고, 지역이 자율권을 가지
고 사용할 수 있도록 포괄적 지원방식으로 전환한다. 여섯째, 지역특화발전특구
제도를 통한 선별적 규제특례를 적용함으로써 기초지방자치단체의 자립적 특화
발전을 유도한다.
제6 장 지역산업의 경쟁력 제고
지역의 특성과 산업기반을 고려하여 권역별․지역별로 전략산업을 선정하고
이를 집중적으로 육성한다. 이와 함께, 종래의 기업집적형 산업정책에서 탈피하
여 기업․대학․연구소․기업지원시설의 집적을 유도하고 이들의 상호연계를
촉진하여 혁신클러스터로 발전시킨다. 지역특성에 맞는 다양한 규모의 혁신 클
러스터가 형성될 수 있도록 기반 형성을 지원하되, 다수의 소규모 클러스터가 상
호연계․보완하여 시․도별로 전략산업 중심의 중규모 클러스터가 구축될 수 있
ⅸ
도록 한다. 나아가서 복수의 시․도가 공동 협력하는 초광역 클러스터를 구축하
여 해당 산업분야에서는 세계 최고의 국제경쟁력을 갖출 수 있도록 추진한다.
생산기능 중심의 기존 산업단지는 연구개발, 유통, 마케팅, 디자인 활동이 강
화된 혁신클러스터로 전환하고 구조조정과 재정비를 지속적으로 추진한다. 시범
적으로 창원, 구미, 울산, 반월․시화, 광주, 원주, 군산 산업단지를 혁신클러스터
화 하고, 점차 국가산업단지, 지방산업단지, 농공단지 등 전국의 산업단지로 확대
하여 나간다. 혁신환경 조성을 위하여 산업단지 내에 공동장비센터, R&D지원센
터, 경영․기술지원센터, 인력양성․알선센터, 만남의 공간, 체육휴양시설, 레저
시설 등의 공동인프라를 구축한다.
제7 장 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화

문화 및 관광개발도 지역별 특성을 살려서 특화하는 전략이 필요하다. 문화․
관광자원의 특성 및 분포, 접근 교통체계, 행정구역 등을 고려하여 전국을 특화
된 몇 개의 문화관광권역으로 구분하고, 권역별 관광개발의 발전방향을 수립하
도록 한다. 이와 더불어 남해안, 서해안, 동해안 및 접경지역의 광역관광벨트와,
백제문화지역․유교문화지역․지리산과 같이 특정자원이 여러 행정구역에 걸치
는 광역관광권을 문화관광특정지역으로 개발․육성한다. 서남해안에는 민간자
본을 유치하여 관광레저시설과 첨단산업, 물류, 문화, 주거, 쇼핑 등의 시설을 복
합개발하는 관광레저도시를 조성하고, 대규모 관광시장을 보유한 배후지역에 세
계적 브랜드의 테마파크를 유치한다. 그리고 태권도 종주국으로서 위상을 높이
고 태권도를 관광자원화하기 위하여 태권도 공원을 조성한다.
외국관광객의 유치를 위하여 공항, 고속철도 역사 등 주요 교통시설로부터 연
계관광지로의 순환교통시스템을 확립하는 등 광역적 관광연계 교통망을 확충한
다. 관광안내소의 지속적인 확대와 기존 관광안내시스템의 콘텐츠의 다양화․내
실화를 통해 종합적인 관광안내 정보가 제공될 수 있도록 한다. 또한 지역의 역
사문화자원 및 생활문화자원을 체계적으로 발굴･육성하도록 하고 지역문화산업
의 자생적 기반확충을 촉진할 수 있는 문화산업클러스터를 조성하도록 한다.
ⅹ
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ·········································································································· ⅰ
서 문 ·········································································································· ⅲ
요 약 ·········································································································· ⅴ
제1장 서 론
1.연구의 배경 ···································································································· 1
2.연구의 목적 ···································································································· 2
3.연구수행체계 ··································································································· 3
4.연구의 범위 ···································································································· 4
제2장 지역발전의 동향과 전망
1.현황과 문제점································································································· 5
1) 지역간 인구분포의 불균형 심화와 과밀․과소 폐해 증대······················ 5
2) 수도권과 지방간의 경제력 격차 확대··················································· 11
3) 농촌지역의 공동화 및 노령화현상 가속화 ············································ 13
4) 지역산업의 해외 유출 확대와 경쟁력 약화 ··········································· 14
5) 지역의 문화 및 관광여건 미흡······························································ 20
2. 여건의 변화와 전망···················································································· 24
1) 사회․경제적 환경의 변화 ····································································· 24
2) 미래 전망 ······························································································ 39
제3장 지역개발의 목표와 전략
1.지역개발정책의 기조 전환 ············································································ 49
1) 소극적 지역균형발전정책에서 적극적 지역균형발전정책으로 ··············· 49
2) 국내의 지역간 경쟁에서 국제적 지역간 경쟁으로 ································ 53
3) 중앙정부 의존적 행태에서 탈피하여 지역의 자립적 발전 도모 ············ 55
4) 결과적 지역격차 해소에서 지역발전의 잠재력 제고로························· 57
2.지역개발의 목표 및 전략·············································································· 57
1) 지역개발의 목표···················································································· 57
2) 지역개발 전략 ························································································ 59
제4장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충
1. 국가공공기관의 지방분산과 분권화···························································· 65

1) 행정중심복합도시의 건설 ······································································ 65
2) 공공기관의 지방이전············································································· 68
3) 민간 중추기능의 지방이전····································································· 70
4) 지방분권의 지속적 추진········································································ 71
2. 자립형 지역거점의 육성 ·············································································· 72
1) 지역별 혁신도시의 건설 ········································································ 72
2) 광역권의 체계적 개발․정비 ································································· 76
3) 기타 지역발전 거점 형성 지원정책 ······················································· 78
3. 지역의 혁신 잠재력 확충을 위한 지역혁신체계 구축································· 81
1) 지역혁신체계의 개요 ············································································· 81
2) 지역혁신체계 구축의 필요성과 목표····················································· 86
3) 성공적 추진전략 ···················································································· 90
제5장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진
1. 수도권의 경쟁력 제고와 세계도시화 추진················································ 101

1) 수도권의 경쟁력 강화 ········································································· 101
2) 수도권의 삶의 질 제고 ········································································ 103
3) 수도권 관리방식의 전환······································································ 103
2. 대도시의 중추관리기능 강화 및 중소도시의 전문화 추진······················· 103
1) 지역별 대도시의 중추관리기능 강화··················································· 103
2) 중소도시의 전문화 추진······································································ 106
3. 농산어촌과 낙후지역의 활력 증진···························································· 112
1) 현황과 문제점····················································································· 112
2) 농업의 생산구조 개편 ········································································· 114
3) 농산업 클러스터 형성 추진 ································································· 115
4) 농산어촌의 어메니티 증진 ·································································· 117
5) 농산어촌의 정주여건 개선 ·································································· 118
6) 낙후지역의 활력 증진 ········································································· 119
제6장 지역산업의 경쟁력 제고
1. 지역별 전략산업의 육성 ··········································································· 123

1) 현황과 문제점····················································································· 123
2) 권역별 전략산업 선정과 집중 육성····················································· 130
3) 전략산업의 혁신역량 강화 및 단계적 육성을 통한 투자 효율성 확보 131
4) 전략산업간의 광역적 연계 강화 및 산학연 연계 활성화 ···················· 132
2. 혁신 클러스터 및 혁신환경의 조성 ·························································· 133
1) 현황과 문제점····················································································· 133
2) 지역여건에 부합하는 다양한 신규 혁신 클러스터의 구축 ·················· 137
3) 혁신주체들간 연계체제 확립 및 혁신 클러스터 관리기관의 기능 강화138
4) 지역산업혁신을 위한 제도적 환경개선 및 산업 클러스터 정책 ········· 141
5) 외국투자기업과 외국연구기관의 유치 및 혁신 클러스터의 국제화 도모142
6) 전략산업 클러스터 간의 광역적 협력 강화 ········································ 143
3. 산업입지 공급체계 개선 및 기존 산업단지 재정비 추진························· 144
1) 현황과 문제점····················································································· 144
2) 산업구조변화에 대응한 입지환경 조성 ··············································· 147
3) 수요에 대응한 탄력적 산업입지 공급 추진 및 신규 입지 공급확대 ·· 148
4) 기업도시 및 혁신도시 건설 등 신규 개발사업에서의 입지공급 ········· 150
5) 혁신클러스터 촉진을 위한 산업단지의 재정비 ··································· 151
제7장 문화․관광기반확충을 통한 지역경쟁력 강화
1. 관광산업의 권역별 특화발전방향 정립····················································· 153

1) 문화관광권 설정·················································································· 153
2) 권역별 발전방향·················································································· 155
2. 문화관광특정지역과 관광거점의 조성······················································· 159
1) 문화관광특정지역의 조성···································································· 159
2) 관광거점 조성 ····················································································· 164
3. 동북아 관광거점화를 위한 국제적 관광기반시설 확충····························· 167
1) 관광레저도시 조성 ·············································································· 167
2) 세계적 수준의 테마파크 유치 ····························································· 170
3) 대규모 숙박단지 확충과 다양한 숙박시설 개발·································· 172
4) 국제적 관광교류․협력 활성화 ··························································· 174
5) 광역적 관광연계 교통망 및 관광안내서비스 인프라 확충·················· 179
4. 관광자원의 지속가능한 개발 및 관리강화················································ 182
5. 지역문화의 진흥기반 구축 ········································································ 185
1) 수요자 중심의 문화기반시설 확충······················································ 185
2) 고유 문화관광자원의 발굴 육성·························································· 187
3) 문화산업 클러스터 조성 ······································································ 188
참 고 문 헌 ································································································ 191
SUMMARY ······························································································· 197
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표차 례
<표 2-1> 권역별 인구추이 ················································································· 6

<표 2-2> 세계 주요도시별 대기오염도 비교 ····················································· 8
<표 2-3> 수도권 교통혼잡비용의 증가실태(1991-2002) ································ 9
<표 2-4> 경제활동의 수도권집중도 변화추이················································· 11
<표 2-5> 수도권전입자의 성별.연령별 전입이유 ············································ 12
<표 2-6> 군부 및 시부의 연령별 인구분포 비교 ············································ 13
<표 2-7> 국내 주요업체의 해외투자 현황 ······················································ 15
<표 2-8> 국제직접투자의 최근 동향······························································· 15
<표 2-9> 중소제조업 업종별 해외투자 추이··················································· 16
<표 2-10> 제조업체 및 종사자의 수도권 집중비율 ········································ 17
<표 2-11> 지식기반산업 사업체 및 종사자 분포 현황 ··································· 19
<표 2-12> 주요 문화시설 및 관광시설 현황(2004년) ··································· 21
<표 2-13> 국제관광객수 관광수지 통계지표 세계순위··································· 22
<표 2-14> 영화․드라마 촬영지와 연계된 주요 관광지································· 24
<표 2-15> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망············································· 25
<표 2-16> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망······················· 26
<표 2-17> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망······················· 27
<표 2-18> 시․도별 공공기관 배치계획 ························································· 33
<표 2-19> 시대의 변화와 지역국가(Regional State)의 대두 ······················ 35
<표 2-20> 이도향촌 이동자 및 이동희망자의 이동사유································· 38
<표 2-21> 권역별 인구전망(국가균형발전시책 미시행의 경우) ····················· 39
<표 2-22> 산업별 국내총생산 변화전망 ························································· 43
<표 2-23> 동아시아․태평양 지역 국제관광객수 전망(도착기준) ················· 45
<표 2-24> 국민 국내관광 증가 전망······························································ 46
<표 2-25> 특구 유형별 신청 현황 ·································································· 47
<표 4-1> 행정중심복합도시 이전대상기관······················································ 67

<표 4-2> 혁신도시 입지선정기준 ···································································· 75
<표 4-3> 개발계획이 수립된 8대광역권의 공간범위 ······································ 77
<표 5-1> 환경도시 해외사례 ········································································· 110

<표 5-2> 생산․유통 주도형 농산업클러스터의 사례 ··································· 116
<표 5-3> 가공 주도형 농산업클러스터의 사례 ············································· 116
<표 5-4> 테마 주도형 농산업클러스터의 사례 ············································· 117
<표 5-5> 新활력지역 이전의 낙후지역 관련제도 ········································ 120
<표 6-1> 산업집적활성화기본계획의 지역별 전략산업 ································· 125

<표 6-2> 국가균형발전 5개년계획에서의 중복 전략산업 ····························· 127
<표 6-3> 산업집적활성화기본계획과 지역혁신발전 5개년계획의 전략산업 비교 ····· 128
<표 6-4> 권역별 전략산업 ············································································ 131
<표 6-5> 산업단지의 비중 ············································································ 134
<표 6-6> 지정연대별 산업단지 현황 ····························································· 145
<표 6-7> 지방 과학산업단지들의 분양방식과 업종유치계획························ 148
<표 6-8> 단지별 비전 및 주요 과제 ····························································· 151
<표 7-1> 8대 문화관광권 발전방향······························································ 154

<표 7-2> 문화관광특정지역의 개발방향······················································· 163
<표 7-3> 관광거점 중심도시 조성································································ 166
<표 7-4> 테마파크 집객현황 ········································································· 171
<표 7-5> 공영숙박시설의 유사사례 현황 ······················································ 173
<표 7-6> 금강산 관광객 참여현황 ································································ 177
<표 7-7> 기간별 연안여객선 이용객 증가율 ················································· 180
<표 7-8> 해양스포츠 보유장비 예측 ····························································· 180
ⅸ
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그림차 례
<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이 ······················································· 7

<그림 2-2> 정보통신산업 및 벤처업체의 수도권 집중도 ································ 17
<그림 2-3> 지식기반제조업의 분포 ································································· 18
<그림 2-4> 지식기반서비스업의 분포 ····························································· 18
<그림 2-5> 주5일 근무 이후 도시민 여가이용 설문조사 결과······················· 20
<그림 2-6> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망············································ 25
<그림 2-7> 연령계층별 인구구성비 추이 및 전망·········································· 27
<그림 2-8> 인구피라밋 변화 전망 ·································································· 28
<그림 2-9> 환경문제의 분류체계···································································· 36
<그림 2-10> 세계 관광시장 성장전망····························································· 44
<그림 3-1> 인구 및 광공업종사자의 수도권집중도 ········································ 51

<그림 3-2> 시․도별 인구수 ··········································································· 55
<그림 3-3> “자립적 지역”의 개념도 ································································ 58
<그림 3-4> 지역개발의 정책 목표와 전략······················································ 59
<그림 4-1> 행정중심복합도시 위치도 ····························································· 66

<그림 4-2> 행정중심복합도시 도시개발 기본방향·········································· 66
<그림 4-3> 공공기관 지방이전의 지역개발효과·············································· 70
<그림 4-4> 혁신도시 개념도 ··········································································· 72
<그림 4-5> 혁신도시의 성격 및 기능 ····························································· 73
<그림 4-6> 10대 광역권 지정현황 ································································· 76
<그림 4-7> 고속철도역의 지역개발 기대효과 ················································· 80
<그림 4-8> 지역혁신의 목표와 수단······························································· 88
<그림 4-9> 지역혁신체계의 구성요소 및 관계 ··············································· 89
<그림 5-1> 수도권의 미래상 ········································································· 102

<그림 5-2> 인구이동패턴으로 본 도시중심성··············································· 104
<그림 5-3> 농산업클러스터의 기본모델 ······················································· 115
<그림 6-1> 국가균형발전 5개년계획의 지역별 전략산업 ····························· 126

<그림 6-2> 혁신클러스터의 성공조건 ··························································· 139
<그림 6-3> 7개 시범 클러스터 ····································································· 149
<그림 7-1> 문화관광 특정지역의 개발방향·················································· 166

<그림 7-2> 관광레저도시의 개념도 ······························································ 168
<그림 7-3> 동북아시아 지역 ········································································· 174
<그림 7-4> 동북아시아 광역연계 교통망······················································ 181
<그림 7-5> 광대역 지역문화산업 클러스터 조성 ·········································· 190
ⅸ
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
1 서 론
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립을 지원하기 위하여 추

진되었다. 2000년에 수립된 「제4차 국토종합계획」(2000-2020) 수립 이후의 사회․
경제 여건변화를 반영하여 2020년의 국토미래상을 재정립하고, 지역개발 관련 정책
및 전략을 수정하고자 하는 것이다. 서론에서는 본 연구를 수행하게 된 배경과 목적,
연구수행체계 및 연구의 내용범위를 정리하였다.
1. 연구의 배경
2000년에 「제4차 국토종합계획」(2000~2020)이 수립되었다. 국토종합계획의

근거법률인 국토기본법 제 19조에서는 “건설교통부장관은 국토종합계획 성과에
대한 평가결과와 사회적․경제적 여건변화를 고려하여 5년마다 국토종합계획을
전반적으로 재검토하고 필요한 경우 이를 정비할 수 있다”라고 규정하고 있다.
즉, 5년 단위의 계획 평가는 법적으로 의무화되어 있으나, 반드시 계획을 수정할
필요는 없다.
그럼에도 불구하고 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006~2020)을 수립하게
된 배경으로는 대체로 다음 2가지를 들 수 있다. 첫째는 참여정부의 새로운 국가
경영 패러다임을 국토계획에 반영하기 위해서이다. 참여정부가 추진하고 있는
행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전 정책, 그리고 지역 클러스터 구축
사업들은 국토의 공간구조를 근본적으로 변화시킬 전망이다. 이와 함께 주 40시
제 1장∙서 론 1
간 근무제, 초고속 정보화, 경부고속철도 제1단계 개통 등으로 국민들의 삶의 방
식이 크게 변화하였으며, 지역간 갈등과 사회적 분절화가 심화되고 있다. 따라서
이러한 변화에 대응하여 국민들의 삶의 질을 높이고 지역간, 계층간 통합과 상생
발전을 이룰 수 있는 방안 제시가 절실하게 요청되고 있는 것이다.
둘째로는 국경없는 세계화 시대의 진전과 더불어 요구되는 미래지향적이고 개
방적인 국토기반 구축 방안을 국토계획에 반영하기 위해서이다. 중국의 성장, 국
가간 자유무역협정(FTA) 체결, 도하개발아젠다(DDA) 협상, 경제공동체 확대 등
급변하는 대외환경 변화에 대응하기 위해서는 국토차원의 전략 마련이 필수적이
다. 그리고 2000년 6․15 공동선언 이후 양적, 질적으로 확대되고 있는 남북한
교류협력을 한 차원 더 심화시킬 수 있는 국토기반 조성을 위해서도 새로운 국토
계획이 요망되고 있다.
2. 연구의 목적
「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서는 “약동하는 통합국토의 실

현”이라는 기조하에서 모든 지역이 상생 발전하는 균형국토, 둘째, 세계적 경쟁
력을 갖춘 개방국토, 셋째, 어디서 살든 쾌적한 삶의 질을 향유할 수 있는 복지국
토, 넷째, 환경 및 생태적 관점에서 지속가능한 녹색국토, 다섯째, 남․북한이 더
불어 번영하는 통일국토의 다섯 가지를 계획목표로 설정하고 있다. 그리고 이를
구현하기 위한 구체적 전략으로, ⅰ) 자립형 지역발전 기반의 구축, ⅱ) 동북아시
대의 국토경영과 통일기반 조성, ⅲ) 네트워크형 인프라 구축, ⅳ) 아름답고 인간
적인 도시․주거환경 조성, ⅴ) 지속가능한 국토 및 자원 관리, ⅵ) 분권형 국토
계획 및 집행체계 구축의 6가지를 들고 있다.
본 연구는 제4차 국토계획 수정계획에서 제시하고 있는 6가지 전략 가운데 첫
번째 전략인 자립형 지역발전 기반의 구축에 관한 구체적인 시책방향을 정립하
는데 그 목적이 있다.
2 자립형 지역발전 기반 구축
3. 연구수행체계
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립 작업과 병행하

여 추진되었다. 체계적인 연구를 위하여 연구진을 행정수도 건설 및 기능분산팀,
혁신팀, 농산어촌 및 낙후지역팀, 문화․관광팀의 4개 팀으로 구분하여 연구를
진행하였다. 행정수도 건설 및 기능분산팀은 국토연구원의 김태환 연구위원과
박형서 연구위원이 담당하였다. 혁신팀은 국토연구원의 권영섭 연구위원과 변세
일 연구원을 중심으로, 장지상 경북대학교 교수, 강병수 충남대학교 교수, 고석찬
단국대학교 교수, 강현수 중부대학교 교수, 홍진기 산업연구원 연구위원, 조혜영
한국산업단지공단 연구PM 등이 외부연구진으로 참여하였다. 농산어촌 및 낙후
지역팀은 국토연구원의 이동우 연구위원과 김상욱 연구위원을 중심으로 장우환
경북대학교 교수, 박시현 농촌경제연구원 연구위원, 이승우 해양수산개발연구원
연구위원이 외부연구진으로 참여하였다. 문화․관광팀은 국토연구원의 윤양수
선임연구위원과 최자은 연구원을 중심으로 한국문화관광정책연구원의 김영준
책임연구원과 김규원 책임연구원이 외부연구진으로 참여하였다.
각 팀별로 주어진 주제에 대한 심층연구를 진행하되, 수시로 전체회의를 개최
하여 연구의 진도를 점검하고 연구방향을 상호 조정하였다. 건설교통부의 지역
정책과장, 수도권계획과장, 입지계획과장 및 공공기관지방이전계획과장, 산업자
원부의 지역산업진흥과장, 농림부의 농촌진흥과장, 해양수산부 어촌어항과장, 행
정자치부의 지역균형발전과장, 문화관광부의 관광개발과장과 상지대학교 김명
환 교수, 대구대학교 전경구 교수, 원광대학교 이양재 교수, 세종대학교 변창흠
교수 등은 연구자문회의 등을 통하여 다양한 조언을 주었다.
분야별 연구결과를 취합․조정한 최종원고는 주로 국토연구원의 이동우 연구
위원, 권영섭 연구위원, 변세일 연구원, 윤양수 선임연구위원 및 최자은 연구원이
작성하였으며, 전체적인 총괄 조정은 이동우 연구위원이 수행하였다.
제 1장∙서 론 3
4. 연구의 범위
본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 제시하고 있는 6

대 전략 가운데 첫 번째 전략인 “자립형 지역발전 기반의 구축”을 내용적 범위로
한다. 나머지 5개 전략은 동북아시대의 국토경영과 통일기반 조성, 네트워크형
인프라 구축, 아름답고 인간적인 도시․주거환경 조성, 지속가능한 국토 및 자원
관리, 분권형 국토계획 및 집행체계 구축으로서, 각각에 대한 연구는 별도로 수
행되었다.
본 연구는 크게 6개의 章으로 구성된다. 서론에 이은 제2장에서는 지역발전의
동향을 분석하고 장래의 여건변화를 전망하였다. 제3장에서는 국토계획 수정계
획 기간 동안 추구하여야 할 지역발전의 목표를 설정하고 추진 전략을 제시하였
다. 제4장에서는 추진전략의 하나인 중추기능의 지방분산과 지역의 발전 잠재력
확충을 위한 구체적인 방안을 제시하였다. 제5장에서는 개별 지역의 입장에서 지
역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진방안을 살펴 보았다. 그리고, 제6장에서는
지역발전을 위한 지역산업의 경젱력 제고방안을, 제7장에서는 문화․관광 기반
확충을 통한 지역경쟁력 제고방안을 각각 살펴 보았다. 제5장이 공간단위별 발전
전략이라면, 제6장과 제7장은 부문별 발전전략이라 할 수 있다.
마지막으로, 본 연구의 시간적 범위는 「제4차 국토종합계획 수정계획」과 같
이 2006-2020년이다.
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
2 지역발전의 동향과 전망
세계화의 진전에 따라 새로운 공간경제단위로서 지역(region)의 역할과 중요성이 증대

되고 있다. 자본과 기업의 자유로운 이동으로 국경의 의미는 퇴색되고 있는 반면 지역
이 새로운 공간경제단위로 부각되고 있기 때문이다. 그러나 우리나라에서는 경제활동
이 수도권에만 집중하고 있어 비수도권의 지역들 가운데 어느 정도가 세계의 유수한
지역들과 경쟁할 만한 잠재력을 갖고 있는지 의문스럽기만 하다. 여기에서는 지역발
전의 동향과 문제점을 살펴 보고, 여건의 변화에 따라 이러한 문제점들이 어떻게 전개
될지 전망해 보고자 한다.
1. 현황과 문제점
1) 지역간 인구분포의 불균형 심화와 과밀․과소 폐해 증대
(1) 지역간 인구분포의 변화동향

인구분포의 빈익빈 부익부 현상이 심화되고 있다. 1970년만 해도 전국인구의
28.3%만이 수도권에 살고 있었으나, 1980년에는 35.5%, 1990년에는 42.8%, 2000
년에는 46.3%로 그 비율이 계속 증가하여 왔다. 「제4차 국토종합계획」
(2000~2020)이 수립된 2000년 이후에도 수도권 인구집중은 계속되어 2004년 현
재의 수도권 인구집중도는 47.9%에 달한다.
수도권으로의 인구유출이 장기화됨에 따라 대부분의 지방에서는 인구비중의
제 2 장∙지역발전의 동향과 전망 5
상대적 감소는 물론 인구수의 절대적 감소를 경험하고 있다. 수도권 이외의 13개
시․도를 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권, 제주도의 7개 권역으
로 구분하여 권역별 인구변화를 살펴 보면 <표2-1>과 같다. 1970년과 2004년을
비교하면 강원권의 인구비중은 전국의 5.9%에서 3.1%로, 충청권은 13.8%에서
10.1%로, 전북권은 7.7%에서 3.8%로, 광주권은 12.7%에서 6.9%로, 대구권은
14.5%에서 10.9%로, 제주도는 1.2%에서 1.1%로 각각 감소하고 있다. 그리고 부
산권은 1970년 15.9%에서 1980년 17.3%로 크게 증가하였다가, 이후 감소하기 시
작하여 2004년의 인구비중은 16.2%에 머물고 있다.
지방의 권역 중에서도 특히 강원권과 전북권, 광주권은 1970～2004년간 절대
인구수의 지속적 감소를 경험하고 있는데, 강원권의 2004년 인구는 148.7만명으
로 1970년 인구의 77.7%, 전북권의 2004년 인구는 184.2만명으로 1970년 인구의
73.9%, 광주권의 2004년 인구는 330.9만명으로 1970년 인구의 80.7%에 불과하다.
<표 2-1> 권역별 인구추이

(단위 : 천명, %)
권역 시․도 1970 1980 1990 2000 2004
전국
32,241 38,124 42,869 47,008 48,082
-
(100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0)
9,126 13,544 18,342 21,747 23,054
수도권 서울, 인천, 경기
(28.3) (35.5) (42.8) (46.3) (47.9)
1,914 1,824 1,562 1,516 1,487
강원권 강원
(5.9) (4.8) (3.6) (3.2) (3.1)
4,444 4,460 4,402 4,771 4,836
충청권 대전, 충북, 충남
(13.8) (11.7) (10.3) (10.1) (10.1)
2,491 2,329 2,047 1,927 1,842
전북권 전북
(7.7) (6.1) (4.8) (4.1) (3.8)
4,101 3,848 3,605 3,417 3,309
광주권 광주, 전남
(12.7) (10.1) (8.4) (7.3) (6.9)
4,669 5,045 5,029 5,302 5,230
대구권 대구, 경북
(14.5) (13.2) (11.7) (11.3) (10.9)
5,123 6,601 7,374 7,804 7,788
부산권 부산, 울산, 경남
(15.9) (17.3) (17.2) (16.6) (16.2)
374 472 509 524 537
제주도 제주
(1.2) (1.2) (1.2) (1.1) (1.1)
주 : 통계청 추계인구 기준.
자료 : 통계청. 2005. 시․도별 장래인구 특별추계 결과.
특히 우려스러운 것은 장기적으로 감소추세에 있던 수도권 유입인구수가 외환
위기 이후에 증가추세로 반전하였다는 점이다. <그림 2-1>에서 보듯이 수도권으
로의 순유입인구수는 1983년의 43만명을 피크로 이후 계속 감소하여 1998년에는
9천명에 불과하였다. 당시의 장기적 감소추세가 지금까지 계속되었다면 수도권
인구수는 이미 안정화되어 있을 가능성이 크다. 그러나 외환위기 이후인 1999년
부터 수도권 순유입인구수는 다시 증가하기 시작하여 2002년에는 21만명까지 증
가하였다. 2003년에는 13만명, 2004년에는 14만명이 순유입하여 2002년보다 그
수가 줄어들기는 했으나, 1998년에 비교하면 약 15배나 높은 수치이다.
<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이
천인 350
300
250
200
150
100
50
0
연도
1985 1995
자료 : 통계청. 각 년도. 인구이동 통계연보.
(2) 과밀에 따른 수도권의 도시문제 악화

인구 과밀로 인하여 수도권이 감내하여야 하는 첫 번째 도시문제로는 주택문
제를 들 수 있다. 1990년대 초반의 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5대 신도시
건설, 1990년대 중․후반의 용인지역을 중심으로 한 대규모 택지개발사업 추진,
최근의 동탄 및 판교신도시에 이르기까지 정부는 지속적인 신도시 개발을 통하
여 주택 공급에 노력하여 왔으며, 그 결과 수도권의 주택보급율은 1990년의
63.3%에서 1995년 76.7%, 2003년 92.8%로 꾸준히 제고되어 왔다.1) 그러나, 정부
의 주택종합계획(2003～2012)에서 정하고 있는 장기목표수준인 115% 달성을 위
해서는 앞으로도 최소한 22.2%포인트를 더 올려야 한다. 이를 위하여 정부는 앞
으로도 수도권에 연간 30만호 이상씩 주택 공급을 계속하겠다는 계획을 발표하
고 있으나, 대규모 토지의 부족 등으로 상당한 난관이 예상된다2). 그리고 2000년
현재 기준으로 수도권 일반가구의 17.3%가 최저 주거수준에 미달하고 있는 등,
질적인 측면에서도 수도권의 주택문제는 심각하다.3)
과밀로 인한 두 번째 도시문제로는 환경문제를 들 수 있다. 우선 수질문제를
보면, 수도권 주민의 대표적 상수원인 팔당호의 수질은 2004년 말 현재까지
BOD 1.3ppm으로 2등급 수준에 머물러 있다. 1등급이 되기 위해서는 BOD
1.0ppm이하를 유지하여야 하는데 환경기초시설 투자확대와 주변지역 토지이용
규제 강화 등 정부의 다양한 노력에도 불구하고 수질이 거의 개선되지 못하고
있는 상황이다.4) 그리고 대기질을 보면, 서울의 비산먼지 오염도는 런던․파리
의 3배 이상, 동경의 1.5배 수준이고, 이산화질소 및 오존의 오염도도 선진국 대
도시에 비하여 상당히 높은 상태이다.
<표 2-2> 세계 주요도시별 대기오염도 비교

(단위: ㎍/㎥, ppb)
도시 비산먼지(PM10) 이산화질소(NO2) 오존(O3) 비교연도
서울 71 37 15 2001년
동경 40 29 26 2000년
뉴욕 28 30 - 1997년
런던 20 25 17 2001년
파리 20 22 17 2001년
자료 : 환경부. 2003. 제3차 환경보전 중기종합계획(2003-2007)
1) 주택보급율은 건설교통부. 「2004 주택업무편람」에서 인용

2) 국가균형발전위원회와 건설교통부가 2004년 8월 31일 발표한 “新수도권 발전 및 혁신도시 건설방안”
에서 2012년까지 수도권에 매년 30만호 이상의 주택공급 목표 설정
3) 건설교통부. 「2004 주택업무편람」에서 인용
4) 1975년에 팔당호 주변을 상수원보호구역으로 지정한 이래, 1982년에 자연보전권역 지정, 1990년 특별
대책지역 지정, 1999년에 수변구역 지정 등을 통하여 팔당상수원 주변지역에 대한 토지이용규제를
지속적으로 강화하여 왔다.
과밀로 인한 세 번째 도시문제로는 교통문제를 들 수 있다. 교통개발연구원의
연구에 의하면, 수도권의 교통혼잡비용은 1991년 2.9조 원에서 2002년 12.4조 원
으로 11년간 4.3배 증가한 것으로 나타나고 있다. 반면, 국내총생산(GDP)은 같은
기간 동안 3.0배 증가에 그칠 뿐이다.
<표 2-3> 수도권 교통혼잡비용의 증가실태(1991-2002)

(단위: 조원)
구분 1991년(A) 2002년(B) 증가배수(B/A)
교통혼잡비용 2.9 12.4 4.3
국내총생산(GDP) 226.0 684.3 3.0
자료 : 교통혼잡비용은 교통개발연구원에서 추산하였으며, 국내총생산은 한국은행 집계.
미국의 세계적 인사관리 컨설팅회사인 Mercer사의 2004년 조사에 따르면, 서

울의 삶의 질은 세계 215개 조사대상 도시 중 90위로서, 파리(31위), 런던(39위),
뉴욕(39위) 등의 서구 대도시들은 물론 싱가포르(34위), 동경(34위), 홍콩(70위),
타이페이(80위) 등 아시아 대도시보다도 낮은 것으로 평가되고 있다.5) 반면에 같
은 Mercer사의 생활비조사에서는 서울이 세계 144개 조사대상 도시 중 7위로 평
가되고 있어 서울이 선진도시에 비하여 생활비용은 많이 소요되지만 삶의 질은
낮은 도시로 인식됨을 알 수 있다.6)
정부는 그동안 교통정책, 환경정책, 주택정책 등 부문별 대응을 통하여 수도권
의 과밀문제를 해결하려는 노력을 계속하여 왔다. 그러나 천문학적인 투자에도
불구하고 수도권의 교통혼잡비용은 계속 증가하고 있고, 팔당호의 수질은 여전
히 2급수를 벗어나지 못하고 있다. 이미 오를 때까지 올라버린 지가 때문에 건설
5) Mercer Human Resource Consulting. 2005.3.. World-wide quality of life Survey. 참조. 세계 215개 주요도
시를 대상으로 정치․사회, 경제, 사회문화, 의료, 교육, 공공서비스, 여가, 소비재, 주택, 자연환경 등
10개 부문 39개 지표를 이용하여 도시별로 삶의 질 점수를 산정하고 상대비교하고 있음.
6) Mercer Human Resource Consulting. 2004. 7. Cost of Living Survey. 참조. 세계 144개 주요도시를 대상으
로 가정용 음식료품, 가사서비스, 주류 및 담배, 공공요금, 가정용품, 외식, 건강, 교통, 의류 및 신발,
스포츠․레저 등 10개 분야별로 200개의 표준 상품 및 서비스가 포함된 장바구니(shopping basket)의
도시별 소요비용을 실사하여 비교함.
비용은 천문학적으로 증가하고 있으며, 조금이라도 싼 곳을 찾는 공장들과 아파
트로 인하여 난개발은 계속되고 있는 실정이다. 지금과 같은 인구집중이 계속되
는 한 수도권의 삶의 질을 선진국 수준으로 끌어올리는 것은 요원한 목표일 수
있다. 기술적으로는 가능할지 모르지만 이에 소요되는 비용은 기하급수적으로
증가할 것이기 때문이다.
(3) 인구 감소에 따른 지방의 활력 저하

수도권과는 대조적으로 대부분의 지방에서는 인구감소에 따른 경제활력 저하를
경험하고 있다. 특히 강원권과 전북권, 광주권은 지난 35년간 지속적으로 인구가
감소하고 있어서 새로운 발전동력을 찾기가 매우 어려운 실정이다(<표 2-1> 참조).
인구감소가 지역에 미치는 부정적 영향은 다양하게 나타난다. 첫째는 노동력
의 부족이다. 지가가 낮고 교통비용을 절감할 수 있는 등의 장점에도 불구하고
노동력의 확보가 곤란한 상태에서는 기업의 입지를 기대할 수 없다. 둘째는 소비
의 감소이다. 상품 및 서비스에 대한 소비 감소로 사업체를 영위하기가 어려워지
고 일자리의 감소가 불가피해 진다. 셋째는 공공시설의 이용율 저하이다. 학생수
및 이용자의 부족으로 학교와 보건소 등의 공공서비스 공급비용이 상승하게 되
며, 이는 관련시설의 통․폐합을 불가피하게 한다. 넷째는 노령화이다. 지역에서
유출되는 인구들은 상대적으로 젊은 계층으로서, 인구 유출지역은 타지역보다
고령화가 빨리 진행된다. 이상의 영향들이 복합적으로 작용하여 인구가 감소하
는 지역의 경제․사회적 활력은 저하되며, 지역의 활력 저하는 다시 인구 감소를
유발하는 악순환으로 이어지게 마련이다.
강원권과 전북권, 광주권의 사례를 통하여, 지역이 한번 인구감소 및 활력 저
하의 악순환이라는 덫에 빠지면 좀처럼 빠져 나오기 어렵다는 것을 알 수 있다.
<표 2-1>에서 보는 것처럼 지난 35년간 3개 권역 모두에서 꾸준히 인구가 감소
하고 있기 때문이다. 그런데 그동안 인구수가 증가하던 대구권과 부산권의 인구
가 2000-2004년 기간 동안 감소추세를 보이고 있어, 이들 권역들도 인구감소 및
활력 저하의 악순환 과정으로 접어 드는 것은 아닌지 우려되는 상황이다.
2) 수도권과 지방간의 경제력 격차 확대
인구와 더불어 지역내총생산(GRDP), 사업체수, 제조업체수 등 산업활동의 수

도권 집중 정도도 심화되고 있다. 전국 지역내총생산(GRDP)에서 수도권이 차지
하는 비중은 1995년 45.7%에서 2003년 48.1%로, 사업체수는 44.6%에서 46.2%로,
제조업체수는 49.7%에서 51.6%로 각각 증가하고 있는 것이다.
<표 2-4> 경제활동의 수도권집중도 변화추이
1995년 2003년
구분 전국 수도권 집중도 전국 수도권 집중도
(A) (B) (B/A, %) (A) (B) (B/A, %)
지역내총생산액(조원) 358 163 45.7 728 350 47.2
사업체수(천개소) 2,771 1,235 44.6 3,188 1,472 44.8
제조업체수(천개소) 314 156 49.7 327 169 50.7
주 : 통계청 추계인구 기준
자료 : 통계청. 2005.4. 시․도별 장래인구 특별추계 결과.
수도권과 지방간의 경제력 격차 확대가 갖는 문제점은 크게 2가지 관점에서

논의 될 수 있다.7) 첫째는 형평성의 문제로서, 지나친 격차는 지역간의 갈등과
반목을 조장하고 국민적 통합을 저해한다는 점이다. 어디에 사는가에 따라서 주
민이 누릴 수 있는 편익이 크게 차이가 난다면 불이익을 받는 지역주민들은 공평
하지 못하다고 느낄 수 밖에 없다. 특히 여러 가지 이유로 이주능력(mobility)이
제한되어 있는 계층이 대체로 사회적 약자들이라면 지나친 격차는 사회적 정의
에도 반한다. Adams and Robinson (2002)은 장소적 정의(Territorial Justice)를 정부
가 보장하여야 할 사회․경제적 정의의 하나로 간주하기도 한다.8) 둘째는 효율
7) 이동우. 2003. 수도권과 국제경쟁력. 안양대학교 수도권발전연구소 개소기념 세미나 자료집. 3-34쪽
참조
8) Adams J. and Robinson P. 2002. A New Regional Policy for the United Kingdom. Interim Report. IPPR.
London 참조
성의 관점이다. 지역간의 경제력 격차는 경우에 따라서 과소지역에서 과밀지역
으로의 인구이동을 초래할 수 있으며, 이는 국토이용의 효율성을 저하시키는 원
인이 된다. 中村良平․田渕隆俊 (1996)은 일본 수도권의 순전입인구수와 수도권
과 지방간의 소득격차 사이에는 밀접한 상관관계가 있음을 밝힌 바 있다9). 유감
스럽게도 우리나라에서는 지역소득에 관한 자료를 공표하지 않기 때문에 지역간
소득격차와 인구이동간의 관계를 통계적으로 확인할 수 있는 방법이 없다. 단지
<표 2-5>를 통하여 수도권의 취업기회와 소득이 지방보다 우월한 위치에 있음을
짐작할 수 있을 뿐이다.
1997년에 통계청에서 수행한 바 있는 인구이동특별조사 결과에 의하면 수도권
전입인구의 이동 동기는 가족과의 동거, 결혼 등 가족요인이 46.1%로 가장 많고
직업요인이 36.5%, 본인 또는 자녀교육을 위한 교육요인 11.2%의 순으로 나타났
다. 그러나 주로 가족요인에 의하여 움직이는 13세 이하 및 65세 이상 집단을 제
외한 나머지 연령계층에서는 공통적으로 직업요인의 비중이 가장 높게 나타나고
있는데 특히 25-44세의 연령층에서는 직업요인으로 이동한 인구가 전체의 55.2%
에 달한다. 즉, 경제적 요인이 수도권 인구유입의 주된 요소임을 알 수 있다.
<표 2-5> 수도권전입자의 성별.연령별 전입이유

(단위 : %)
성별 연령별
구분
계 남 여 13 이하 14-24 25-44 45-64 65 이상
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
직업요인 36.5 45.3 28.7 0.0 34.9 55.2 36.8 4.0
주택요인 2.9 2.2 3.5 0.0 1.1 4.1 7.4 4.0
가족요인 46.1 35.8 55.0 96.1 33.8 29.9 34.7 78.0
교육요인 11.2 13.5 9.3 3.5 29.6 6.4 11.6 4.0
자연환경요인 2.1 1.5 2.6 0.4 0.0 2.6 5.3 10.0
주 : 수도권전입자라 함은 조사시점(1997년 7월 1일) 현재 수도권거주자로서 1992.7.1부터
1997.6.30의 5년동안에 지방에서 수도권으로 이주한 자(표본수 : 1,101명)
자료 : 통계청. 1997년 인구이동특별조사 원자료 분석결과
9) 中村良平․田渕隆. 1996. 都市と地域の經濟學. 有斐閣ブックス. 東京. 232-234쪽 참조
3) 농촌지역의 공동화 및 노령화현상 가속화
행정구역상 군을 농촌이라 정의하면 2000년 현재 농촌면적은 60.4㎢로서 국

토면적(99.6㎢)의 60.6%를 차지한다. 그러나 농촌의 거주인구는 551만명으로 전
국인구(4,599만명)의 12.0%에 불과하다. 1980년만 해도 같은 지역에는 896만명이
살고 있었으니 20년 동안에 주민의 38.5%가 감소한 셈이다. 게다가 농촌지역 인
구 가운데 65세 이상의 노령인구가 차지하는 비율은 15.5%로서 도시지역의 6.2%
보다 2배 이상 높다.
<표 2-6> 군부 및 시부의 연령별 인구분포 비교
군부인구 구성비(%) 시부인구 구성비(%) 구성비차이

연령구분
(인) (A) (인) (B) (A-B)
총인구 5,511,526 100.0 40,624,575 100.0 0.0
0～14 1,029,450 18.7 8,760,118 21.6 -2.9
15～24 733,979 13.3 6,805,791 16.8 -3.4
25～44 1,542,828 28.0 14,830,667 36.5 -8.5
45～64 1,348,621 24.5 7,710,973 19.0 5.5
65이상 856,541 15.5 2,515,265 6.2 9.3
미상 107 0.0 1,761 0.0 0.0
자료 : 통계청. 2000. 인구주택총조사.
이처럼 농촌인구가 감소하는 배경에는 농업의 구조적 문제가 있다. 대체로 최

근 10년을 기준으로 국내 농업의 구조적 변화를 살펴 보면 다음과 같다.10) 첫째,
전국인구에서 농가인구가 차지하는 비중이 1992년의 13.1%에서 2002년에는
7.5%로 감소하였다. 그리고 농업취업인구는 같은 기간 255만명에서 200만명으로
21.6%가 감소하였다. 둘째, 국내총생산(GDP)에서 농림업이 차지하는 비중은 같
은 기간 16.7%에서 3.7%로 감소하였다. 셋째, 1995년 불변가격 기준으로 본 호당
농가소득은 1995년 2180.3만원에서 2002년 2185.3만원으로 거의 정체상태에 있
10) 농림부가 2004년 2월에 발표한 농업․농촌종합대책에서 인용된 통계수치임
다. 넷째, 도시의 가구당 평균소득에 대한 농가소득의 비중은 1990년 97.4%에서
1995년 95.1%, 2000년 80.6%, 2002년 73.0%로 급격히 감소하고 있다. 반면에 농
가부채는 1992년 568.3만원에서 2002년 1989.8만원으로 10년간 2.5배가 상승하였
다. 다섯째, 식생활의 서구화로 인하여 1인당 쌀 소비량은 1992년 112.9㎏에서
2002년 87.0㎏으로 감소한 반면, 육류소비량은 같은 기간 23.9㎏에서 33.5㎏으로
증가하였다.
농산물시장의 개방 확대 등 농업을 둘러싼 환경을 고려하면 이상과 같은 농업
의 구조변화를 막기는 힘들어 보인다. 따라서 농촌의 공동화를 막기 위해서는 농
업 이외의 새로운 활력 모색이 시급하다.
4) 지역산업의 해외 유출 확대와 경쟁력 약화
기업들은 경영환경의 변화에 효과적으로 대응하기 위한 방안의 하나로 해외진

출을 적극 추진하고 있다. 2002년 이후에는 중소기업의 해외직접투자 금액이 대
기업을 초과한 것으로 나타나, 대기업이 주도하던 해외진출 추세가 중소기업까
지 확대되는 추세다. 기업들의 해외진출이 이와 같은 속도로 진행될 경우, 머지
않아 제조업공동화로 인한 폐해가 확산될 것이라는 우려가 커지고 있다.11)
새롭게 부상하는 중국 등 후발공업국에 대한 해외투자 확대는 국내 생산기반
의 약화를 가져오는 요인이 되고 있다. 대기업의 생산기지 해외이전 전략에 따라
대기업에 부품을 공급하는 중소협력업체들은 동반진출 할 수 밖에 없는 상황이
다. 그 결과 지역생산에서 중요한 위치를 점하고 있는 지역중소기업의 동반이탈
을 가져와 기존 주력산업에 의존하고 있는 지역경제의 활력을 저해하고 있다.
11) 제조업공동화는 경제발전에 따라 발생하는 현상으로 영국, 미국 등 선진국들도 이미 경험한 바 있는

경제구조변화의 한 과정으로 볼 수 있으나 효율적으로 대응하지 못할 경우 지역내 생산 및 소득,
고용 등의 감소를 가져와 경제성장을 약화 시킬 가능성도 매우 크다.
<표 2-7> 국내 주요업체의 해외투자 현황
(단위 : 백만달러, 명)
자산 규모 매출 규모 고용 규모
회사명
해외 전체 해외 전체 해외 전체
LG전자 11,561 20,304 10,009 22,528 21,017 42,512

삼성전자 3,840 41,692 25,112 37,155 23,953 73,682
현대자동차 3,210 33,216 6,943 33,199 5,516 91,958
자료 : UNCTAD. 2003. World Investment Report 2003.
국제직접투자수지(=외국인 투자 － 해외직접투자)의 추이를 살펴보면 2002년

까지 총 97억 8천만 달러의 흑자를 나타내었다. 직접투자수지는 1990년대에 접어
들어 기업세계화로 적자로 반전되었다가 외환위기 이후 성공적인 외국인 투자유
치 흑자로 돌아섰다. 2001년 이후에는 총량적으로는 양 투자가 비슷한 규모를 유
지하고 있지만 제조업의 경우 2001년 들어 13억 8천만의 투자 수지 적자로 반전
되고 있어 외환위기 후 제조업 공동화가 다시 진행되고 있음을 알 수 있다.
<표 2-8> 국제직접투자의 최근 동향

(단위 : 백만 달러)
외국인 직접투자 해외직접투자 투자수지
연도
전체 제조업 전체 제조업 전체 제조업
1995 1,364 657 3,136 2,049 -1,773 -1,392
1996 2,316 1,230 4,409 2,814 -2,093 -1,584
1997 3,090 1,790 3,594 1,807 -504 -17
1998 5,279 2,982 4,726 2,319 554 663
1999 10,805 6,824 3,279 1,664 7,526 5,159
2000 10,186 5,883 4,860 1,433 5,326 4,450
2001 4,839 2,374 5,041 3,755 -202 -1,381
2002 3,680 1,459 3,055 1,552 626 -93
주 : 외국인 직접투자는 도입기준, 해외직접투자는 총투자기준임.
자료 : 하병기. 2004. “제조업 공동화 현황과 중소기업의 대응”. 제16회 중소기업주간 세미나, 중
소기업중앙회.
중소제조업의 해외투자를 업종별로 보면, 1990년대 중반이후 경공업 분야의
해외투자 비중은 줄어들고 있는 반면 중화학공업 부문에서의 해외투자 비중은
지속적으로 증가하는 추세이다. 이는 제조업 공동화로 인한 지역경제 침체의 위
험이 전체 제조업 부문으로 확대되고 있음을 말해 주고 있다. 우리가 잘 알고 있
듯이 대구․경북 지역의 섬유업체 및 부산의 신발업체 들이 1990년대에 대거 해
외로 이전함으로써 동 기간 동안 지역경제는 침체 일로를 걸은 바 있다. 2000년
이후 최근에는 전자통신장비, 조립금속․기계장비, 수송기계 등의 분야에서 해
외투자 증가가 두드러지고 있는데, 지식기반산업 등 대체산업의 발전이 없는 한
이러한 산업분야의 이전업체수가 많은 지역의 지역경제는 어려움이 가중될 것임
을 예상할 수 있다.
<표 2-9> 중소제조업 업종별 해외투자 추이

(단위 : %)
구분 1990 1995 2000 2001 2002 2003
경공업 58.1 40.2 24.2 23.2 27.3 25.1
음식료품 2.0 4.7 1.1 2.9 2.1 3.8
섬유의복 39.3 23.2 15.9 13.6 17.0 14.4
신발가죽 11.1 8.7 5.2 5.2 6.5 4.5
중화학공업 29.1 52.4 54.9 67.7 64.4 68.7
석유화학 16.2 14.6 6.7 8.9 12.3 8.5
1차금속 0.9 4.1 5.6 5.7 2.9 7.6
조립금속/기계장비 3.4 11.4 13.5 11.0 15.8 15.7
전자통신장비 6.0 14.4 26.0 36.4 24.3 23.4
수송기계 2.6 3.7 1.3 2.2 6.6 11.8
기타 12.8 7.5 20.9 9.1 8.3 6.2
합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
자료 : 한국무역협회. 2004.
국내 제조업공동화의 가장 큰 문제점은 제조업 부문의 해외진출이 너무 빠르게

진행되고 있다는 것이다. 이러한 상황이 지속될 경우 국내 실업이 증가하고 성장
잠재력이 약화되는 상황이 초래될 수 있다. 따라서 공동화가 너무 빠르게 진행되
지 않도록 해야 하며 해외진출에 따른 공백을 메워줄만한 지식기반서비스산업, 부
품․소재산업, 신산업 등 고용효과 및 부가가치가 큰 대체산업 육성이 필요하다.
그럼에도 불구하고 지난 10년간 우리나라 전체 제조업체의 55% 이상, 제조업
종사자 수의 45%가 수도권에 집중되어 있는 패턴이 바뀌지 않고 있으며, 신성장
동력산업인 정보통신산업 및 벤처산업의 70% 이상이 수도권에 집중되어 있는
실정이다. 즉 제조업의 공동화로 인해 지역경제가 어려운 가운데 산업구조조정
을 위해 필요한 신성장동력산업의 성장도 미약하여 지역경제의 어려움은 날로
가속화되고 있다.
<표 2-10> 제조업체 및 종사자의 수도권 집중비율
구분 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
업체수 58.1% 55.6% 55.5% 55.1% 53.7% 55.6% 57.0% 56.4%

종사자수 47.8% 46.7% 46.3% 45.5% 44.3% 45.3% 46.6% 46.1%
<그림 2-2> 정보통신산업 및 벤처업체의 수도권 집중도
주 : 정보통신 관련업체의 수도권 집중도는 정보통신진흥협회. 2000. 정보통신산업통계연보

(총괄표)를 바탕으로 작성되었으며, 벤처기업의 수도권 집중도는 중기청 벤처정책과.
2002. 벤처넷 자료를 바탕으로 작성되었음
자료 : 이봉락. 2003. 국가균형발전관련통계(Ⅰ). 국가균형발전위원회.
2001년 현재 지역별로 지식기반산업이 지역경제에서 차지하는 비중을 살펴보
면, 지식기반산업은 수도권에 집중되어 있음을 알 수 있다. 비수도권은 지식기반
산업 사업체수와 고용자수가 전국에서 각각 49.4%와 36.4%를 차지하는 반면 일
반산업은 사업체수와 고용자수가 각각 55.7%와 52.7%를 차지하고 있다. 이러한
지식기반산업의 공간적 분포를 지도화해 보면 지식기반제조업체가 지식기반서비
스업체에 비해 수도권에 상대적으로 집중되어 있음을 알 수 있다(<표2-11>참조).
따라서 수도권 이외의 지역에서 대체산업의 성장없이 제조업체 생산기지의 해
외이전이 가속화될 경우 지역경제의 경쟁력 약화를 불러와 침체의 악순환을 겪
을 위험이 있음을 재확인 할 수 있다. 만일 그러한 현상이 지속된다면 수도권과
비수도권 지역간 경쟁력의 격차는 더욱 가중될 것이다.
<그림 2-3> 지식기반제조업의 분포 <그림 2-4> 지식기반서비스업의 분포
자료 : 권영섭․김동주. 2002. 지식기반산업의 입지특성과 지역경제활성화 방안 연구. 국토연구원.
이상의 논의에서 알 수 있듯이 비수도권 지역의 제조업 공동화와 수도권 지역

의 지식기반산업 집중이란 현상을 감안할 때 지역간 불균형이 더욱 가속화될 가
능성이 증가하고 있다. 따라서 지역간 불균형을 해소하고 지역경제의 경쟁력을
제고하기 위해서는 제조업공동화의 방지와 함께 지식기반산업의 육성이라는 이
중적 접근을 통해 비수도권 지역의 지역경제 활성화를 도모할 필요성이 있다.
<표 2-11> 지식기반산업 사업체 및 종사자 분포 현황

(단위: 개소, 명, %)
수도권
전국 비수도권
구분 서울 인천 경기
사업체 종사자 사업체 종사자 사업체 종사자 사업체 종사자 사업체 종사자
3,061 56,108 49 738 29 260 202 3,123 2,781 51,987
A.농림어업
(0.1) (0.4) (1.6) (1.3) (0.9) (0.5) (6.6) (5.6) (90.9) (92.7)
2,066 21,406 40 1,201 43 615 127 1,668 1,856 17,922
B.광업
(0.1) (0.2) (1.9) (5.6) (2.1) (2.9) (6.1) (7.8) (89.8) (83.7)
기존
주력 92,856 1,121,245 28,358 204,205 5,090 65,000 17,376 214,216 42,032 637,824
산업 (3.1) (8.2) (30.5) (18.2) (5.5) (5.8) (18.7) (19.1) (45.3) (56.9)
(a)
지식
C. 기반 21,813 414,843 4,407 87,731 2,451 36,868 7,231 158,957 7,724 131,287
제조
제 (0.7) (3.0) (20.2) (21.1) (11.2) (8.9) (33.1) (38.3) (35.4) (31.6)
업
조 (b)
업 일반
제조 198,577 1,796,930 39,989 276,485 11,390 134,967 42,674 471,455 104,524 914,023
업 (6.6) (13.2) (20.1) (15.4) (5.7) (7.5) (21.5) (26.2) (52.6) (50.9)
(c)
313,246 3,333,018 72,754 568,421 18,931 236,835 67,281 844,628 154,280 1,683,134
소계
(10.4) (24.5) (23.2) (17.1) (6.0) (7.1) (21.5) (25.3) (49.3) (50.5)
지식
기반
227,080 932,524 66,349 421,262 10,597 32,944 34,798 119,525 115,336 358,793
서비
D. 스업 (7.6) (6.9) (29.2) (45.2) (4.7) (3.5) (15.3) (12.8) (50.8) (38.5)
서 (d)
비 일반
스 서비 2,467,964 9,261,218 580,344 2,583,202 112,806 396,242 385,739 1,447,138 1,389,075 4,834,636
업 스업 (81.9) (68.1) (23.5) (27.9) (4.6) (4.3) (15.6) (15.6) (56.3) (52.2)
(e)
2,695,044 10,193,742 646,693 3,004,464 123,403 429,186 420,537 1,566,663 1,504,411 5,193,429
소계
(89.4) (74.9) (24.0) (29.5) (4.6) (4.2) (15.6) (15.4) (55.8) (50.9)
지식기반
248,893 1,347,367 70,756 508,993 13,048 69,812 42,029 278,482 123,060 490,080
산업소계
(8.3) (9.9) (28.4) (37.8) (5.2) (5.2) (16.9) (20.7) (49.4) (36.4)
(b+d)
일반산업
2,764,524 12,256,907 648,780 3,065,831 129,358 597,084 446,118 2,137,600 1,540,268 6,456,392
소계
(91.7) (90.1) (23.5) (25.0) (4.7) (4.9) (16.1) (17.4) (55.7) (52.7)
(A+B+a+c+e)
전산업 3,013,417 13,604,274 719,536 3,574,824 142,406 666,896 488,147 2,416,082 1,663,328 6,946,472
(A+B+C+D) (100.0) (100.0) (23.9) (26.3) (4.7) (4.9) (16.2) (17.8) (55.2) (51.1)
주 : 음영부분은 “해당시도비중-전국평균비중” 값이 양(+)인 경우

자료 : 권영섭․김동주. 2002. 지식기반산업의 입지특성과 지역경제활성화 방안 연구. 국토연구원.
5) 지역의 문화 및 관광여건 미흡
(1) 급증하는 여가수요를 수용할 수 있는 다양한 국민 여가공간 부족

여가시간은 개인의 주체적인 선택으로 주어진 시간이다. 여가시간을 어떻게
활용하느냐에 따라 개인의 삶의 질 , 곧 여가문화의 질이 결정된다고 볼 수 있다.
최근 여가소비행태가 개인화되고 다양화 되어 감에 따라 생활권내 공공여가시설
에 대한 요구가 증대하고 있다.12)
특히 주40시간 근무제의 시행으로 국민여가생활에 커다란 변화가 나타나고 있
다13). 가정에서 보내는 시간이 증가함에 따라 가족 중심의 여가활동이 활성화될
것이며 자택휴식 위주였던 여가행태가 활동적으로 변화하면서 공연․전시회 관
람 등 문화예술활동, 여행, 생활체육 등의 여가활동이 보편화될 전망이다.14)
<그림 2-5> 주5일 근무 이후 도시민 여가이용 설문조사 결과
자료 : 국가균형발전위원회. 2004. 新활력 지역발전 구상.
12) 박영정 외. 2004. 생활권 여가 인프라의 협력체제 구축 및 주민참여방안 연구. 한국문화관광정책연구

원, 기본연구 2004-20
13) 일본의 경우 ’87년 주 5일 근무제 시행후 초기 6년간 약 15%, 이후 연평균 약 10%의 증가추세를
나타남(서천범, 2005. 레저백서2004, 한국레저산업연구소)
14) 국가균형발전위원회. 2004. 新활력 지역발전 구상.
생활권내 공공여가시설 중 가장 대표적인 문화시설로는 박물관, 미술관, 문예
회관 등을 들 수 있다. 문화시설은 1990년 이후 대도시지역을 중심으로 지속적으
로 확충되었으나 아직까지 양적인 면에서 세계적인 수준에는 미치지 못하고 있는
것으로 나타났다. 2003년 말 현재 박물관 355관, 공연장 399개소, 미술관 67개소로
일본과 비교하여 볼 때 공공공연장은 7분1, 박물관(미술관 포함)은 17분의 1 수준
인 것으로 나타났다.15)
관광시설 또한 미국․일본․프랑스의 디즈니랜드, 중국 만리장성 등과 같은
관광대표상품이 취약하고 국내의 다양한 관광수요를 수용할 수 있는 테마파크
등이 미흡한 실정이다. 전국적으로 10개의 관광단지, 216개소의 관광지가 조성되
었거나 계획중이지만 관광단지의 경우 민간업체에서 운영한 3개소를 제외하고
는 사업추진이 원활하지 못하며, 관광지는 2001년 이전 5년간은 연평균 13개씩
증가하였으나 2001년 이후 현재까지 증가율이 급감하고 있는 추세이다.16)
<표 2-12> 주요 문화시설 및 관광시설 현황(2004년)
박물관 공연장 미술관 관광(단)지

구분 인구(천명) 인구(천명) 인구(천명) 인구(천명)
개소 개소 개소 개소
/개소 /개소 /개소 /개소
278 399 67 226

계 173 121 718 213
(100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%)
161 204 37 17
수도권 143 113 623 1,356
(57.9%) (51.1%) (55.2%) (7.5%)
기타 117 195 30 209

214 128 834 120
시․도 (42.1%) (48.9%) (44.8%) (92.5%)
주 : 각 선진국의 미술관은 일본 330개, 미국 1,290개, 프랑스 2,300개, 영국 1,300개임
자료 : 문화관광부. 2004. 문화백서, 통계청. 2005. 시･도별 장래인구 특별추계 결과
15) 문화관광부. 2004. 창의한국. 91쪽

16) 문화관광부. 2004. 2004년도 관광동향에 관한 연차보고서.
(2) 문화관광중심지로서의 발전 잠재력 활용 미흡
우리나라의 국제관광객수 및 관광수지 현황을 보면 2004년 기준으로 외래 방
문객 582만명, 내국인 출국자 882만명, 관광수입 56억불, 관광지출 95억불로 나타
나고 있다. 2002년 기준으로 세계 순위를 보면, ‘외래방문객수’는 31위(180개국
중), 내국인 출국자수는 20위(91개국 중), 관광수입은 27위(178개국 중), 관광지출
은 14위(136개국 중)이다. 외래관광객의 입국은 정체를 보이는 한편 국민의 해외
여행은 지속적으로 증가하여 관광수지적자가 지속적으로 확대되고 있다.
중국, 대만, 홍콩 등을 포함하는 중화권 시장을 대상으로 한 최근 조사에 따르
면 한국이 일본과 유럽, 미주 등에 비해 관광지로서의 선호도가 낮은 것으로 조
사된 바 있다. 관광목적지로서의 신선도 저하, 중국인 대상 매력적인 관광상품의
부족 등으로 중화권 관광객의 해외여행 선호지역이 유럽, 미주, 일본, 태국 필리
핀 등 신흥관광지로 대체되는 현상을 보이고 있는 것이다.17)
<표 2-13> 국제관광객수 관광수지 통계지표 세계순위

(단위 : 천명, US 백만달러)
실적
구분
2001 2002 2003 2004
33위/204 31위/180
외래방문객수 (475만명) (582만명)
(515만명) (535만명)
21위/100 20위/91
내국인출국자수 (709만명) (882만명)
(608만명) (712만명)
21위/183 27위/178
관광수입 (52억불) (56억불)
(64억불) (59억불)
15위/148 14위/136
관광지출 (81억불) (95억불)
(65억불) (90억불)
자료 : 김향자. 2005. 관광환경변화에 따른 국제관광정책방향. 한국문화관광정책연구원
17) 구체적으로 살펴보면 중화권관광객 여행희망국은 구미 40.2%, 일본 17.9%, 싱가포르 6.9%, 한국

6.8% 순이며, 중화권 관광객 여행계획국은 일본 19.0%, 구미 17.4%, 태국 13.8%, 한국 11.1% 순으로
한국의 순위가 매우 낮은 것으로 조사되고 있다(문화관광부. 2004. 창의한국. 398쪽)
무엇보다 외래관광객 유치증대에 중요한 역할을 하고 있는 대규모 관광․레저
시설의 경우 오랫동안 투자가 거의 없었다. 제도적 지원기반 미흡 및 각종 인허
가 절차의 장기화, 민간투자 인센티브 부족 등의 요인에 의해 아직까지는 세계적
인 경쟁력을 가진 관광도시 내지는 관광지를 갖추고 있지 못하고 있는 실정이다.
특히 외국인 관광객의 관광활동을 지원해 줄 수 있는 관광숙박시설의 경우 태국,
인도네시아 등 동남아 국가들에 비해 호텔 등의 숙박시설에 대한 가격 경쟁력이
취약한 것으로 조사되었다.18)
이러한 상황에서 중국, 일본 등 이웃국가에서는 동북아 지역내 국제관광객
유치를 위한 경쟁을 강화하고 있으며, 일본의 경우 제2의 디즈니랜드, 동경롯데
월드, 아톰랜드 등 관광위락시설을 건설할 예정이고 2010년 까지 1천만명 유치
캠페인을 전개하고 있다19). 중국은 2005년 홍콩디즈니랜드의 개장에 이어 2006
년에는 유니버셜 스튜디오를 개장하고 2008년에는 베이징올림픽, 2010년에는 세
계 박람회 개최 등으로 관광산업발전을 위한 기반을 조성중이다.
이외에도 외래관광객이 매력을 느낄 수 있는 볼거리, 놀거리, 살거리, 먹거리
가 부족한 실정이며, 프랑스의 에펠탑, 중국 만리장성 등과 같은 대표 관광상품
이 부재한 실정이다.
(3) 지역특성을 활용한 문화관광자원 개발 미흡

우리나라는 세계문화유산20) 등 역사 문화자원과 생활 문화자원에 이르기까지
관광자원으로서 활용가치가 높은 다양한 문화자원을 보유하고 있다. 특히 최근
한류열풍으로 인하여 일본, 중국 등에서는 한국 대중문화에 대한 동경심과 한국
상품에 대한 선호현상이 뚜렷하게 나타나고 있다.
그러나 관광자원 개발시 지역적 생활․문화의 고유성을 반영한 자원 및 상품
18) 특급호텔객실 가격을 보면 서울은 $299, 동경 $282, 북경 $246, 방콕 $230, 싱가폴 $242 등으로 주요
경쟁도시들에 비하여 높은 실정임(문화관광부. 2005. 문화강국(C-KOREA)2010.).
19) http://www.jnto.go.jp/kor/index.html
20) 유네스코 세계문화유산 7건 , 세계기록유산 4건, 인류구전 및 무형유산 걸작 2건 등이 있음(문화관광
부. 2004. 문화정책백서).
개발 노력이 미흡하여 다양하고 섬세한 관광매력을 창출하지 못하고 있다. 또한
한류열풍21)을 활용하여 고유한 문화를 체험할 수 있는 다양한 관광자원 개발과
연계상품 개발 노력 역시 미흡한 실정이다.
<표 2-14> 영화․드라마 촬영지와 연계된 주요 관광지
유형 지역 작품 주요 특징
서천 JSA 남북한 병사가 조우하는 갈대밭 장면 촬영
영화 부산 친구 󰡐친구의 거리󰡑 조성하여 영화축제와 연계
합천 태극기 휘날리며 평양시가전 촬영지, 합천군이 부지 무상 제공
정동진 모래시계 드라마 흥행 이후 해돋이 명소로 각광
속초 가을동화 촬영현장인 󰡐아바이마을󰡑에 대만관광객 급증
드라마 금산 상도 1,000평 규모 세트장을 건설, 인삼판매로 연결
문경 태조 왕건 국내 최대 규모의 고려시대 성곽세트를 재현
남이섬 겨울연가 남녀주인공의 데이트 장소를 관광상품화
자료 : 삼성경제연구원. 2004. 영화관광의 부상과 성공조건.
2. 여건의 변화와 전망
1) 사회․경제적 환경의 변화
(1) 인구성장 추세의 정지 및 고령사회의 도래

2005년의 통계청 추계에 의하면 우리나라의 인구는 2020년에 4995.6천명으로
21) 한류를 활용한 관광상품개발로 드라마․영화 촬영지 방문, 콘서트․공연관람 등 연관효과가 증대되
고 있으며 ‘가을동화’, ‘겨울연가’ 등 한류상품 관광객이 2001년부터 2003년동안 157천명이 증가함(문
화관광부. 2004. 창의한국)
인구 정점(Peak)에 도달하고. 이후 감소추세로 전환될 전망이다. 출산율의 저하
에 따라 출생아수는 2003년 49.3만명에서 2010년 45.8만명, 2020년 38만명, 2030
년 33.9만명으로 지속적으로 감소하는 반면, 평균수명은 2005년 77.9세에서 2010
년 79.1세 2020년 81.0세, 2030년 81.9세로 계속 증가할 전망이기 때문이다.
<표 2-15> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망

(단위 : 천명, %)
연 도 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050
총인구 32,241 38,124 42,869 47,008 48,294 49,220 49,956 49,329 42,348
인구성장률 2.21 1.57 0.99 0.84 0.44 0.34 0.01 -0.28 -1.18
주 : 인구성장률은 전년대비 인구증가율임

자료 : 통계청. 2005.1. 장래인구 특별추계 결과
<그림 2-6> 총인구 및 인구성장률 추이 및 전망
6000 3.0
(만 명 ) (% )
2.0
5000
총인구 1.0
0.0
4000
인구성장률 -1.0
3000 -2.0
1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
연령계층별 인구구조의 변화를 보면, 0～14세의 유년인구는 2005년 현재 총인

구 중 19.1%를 차지하고 있으나, 지속적인 출산율 감소로 인하여 2010년에는
16.3%, 2020년에는 12.6%, 2030년에는 11.2%수준으로 낮아질 전망이다. 15～64
세의 생산가능인구 비율은 2005년 현재의 71.8%에서 당분간은 증가세를 유지하
다가 2016년의 73.2%를 고비로 감소하기 시작하여 2020년에는 71.7%, 2030년에
는 64.7%까지 낮아지게 될 것이다. 65세 이상의 노령인구 비율은 2005년 현재
9.1%에서 급속도로 증가하여 2018년에는 14.3%로 고령사회에 진입하고 2026년
에는 20.8%로 본격적인 초(超)고령사회에 도달할 것으로 전망된다.22) 15～64세
생산가능인구 1000인이 부양해야 할 유년 및 노년 부양인구수는 2005년 393인에
서 2010년 373인으로 다소 낮아졌다가, 이후 고령화의 급속한 진행에 따라 2020
년에는 394인, 2030년에는 547인으로 급속히 증가할 전망이다. 그리고, 유년인구
100인당 노령인구를 표시하는 노령화지수는 2005년 47.4%에서 2020년에는
124.2%로 100%를 초과하게 될 것으로 보인다.
<표 2-16> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망

(단위 : %)
구 분 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050
0～14세 42.5 34.0 25.6 21.1 19.1 16.3 12.6 11.2 9.0
연령
15～64세 54.4 62.2 69.3 71.7 71.8 72.8 71.7 64.7 53.7
계층
65세 이상 3.1 3.8 5.1 7.2 9.1 10.9 15.7 24.1 37.3
총 부양비 83.8 60.7 44.3 39.5 39.3 37.3 39.4 54.7 86.1
노령화지수 7.2 11.2 20.0 34.3 47.4 66.8 124.2 214.8 415.7
주 : 1) 총부양비= [{(0～14세인구)+(65세 이상 인구)}/(15～64세인구)]×100

2) 노령화지수={(65세이상인구)/(0～14세인구)}×100
22) UN에서는 65세 이상 고령인구가 총인구에서 차지하는 비중이 7%이상이면 고령화사회, 14% 이상이
면 고령사회, 20% 이상이면 초고령사회로 분류하고 있음
<그림 2-7> 연령계층별 인구구성비 추이 및 전망
10 0 .0
(% )
75.0
65세 이 상
50 .0 15-64세
0-14세
25.0
0 .0
1970 1980 1990 20 0 0 20 0 5 20 10 20 20 20 30 20 50
선진국과 비교할 때 우리나라는 아직은 상대적으로 젊은 국가에 속한다. 2005

년 현재 우리나라의 0～14세 유년인구 구성비(19.1%)는 일본(14.0%), 프랑스
(18.4%)에 비해 높으며, 15～64세 생산가능인구 비율(71.8%)도 일본(66.3%), 미국
(66.4%), 프랑스(65.3%)보다 높다. 그리고 65세이상 노령인구 비율(9.1%)은 일본
(19.7%), 미국(12.3%), 프랑스(16.3%)보다 낮은 수준이다. 그러나 고령화가 다른
국가보다 현저하게 빠른 속도로 진행되고 있기 때문에 2030년이면 고령인구비율
이 24.1%에 달하여 미국(20.2%)과 프랑스(23.6%)를 추월할 전망이며, 2050년이
되면 일본(36.5%)을 제치고 세계에서 가장 고령국가로 변모할 전망이다.
<표 2-17> 연령계층별 구성비 및 노령화지수의 추이 및 전망

(단위 : %)
2005 2030 2050
구 분
0～14 15～64 65+ 0～14 15～64 65+ 0～14 15～64 65+
전세계 28.3 64.4 7.3 23.2 65.0 11.8 20.1 64.0 15.9
한 국 19.1 71.8 9.1 11.2 64.7 24.1 9.0 53.7 37.3
일 본 14.0 66.3 19.7 11.9 57.7 30.4 13.0 50.5 36.5
미 국 21.3 66.4 12.3 19.4 61.4 20.2 17.9 62.1 21.1
프랑스 18.4 65.3 16.3 16.4 60.0 23.6 15.9 57.7 26.4
중 국 21.8 70.7 7.5 17.1 66.9 16.0 16.1 61.0 22.9
인 도 32.0 62.7 5.3 23.0 67.6 9.4 18.6 67.0 14.4
자료 : UN. 2002. World Population Prospects. (통계청. 2005.1. 장래인구 특별추계 결과에서 재인용)
<그림 2-8> 인구피라밋 변화 전망
전국의 총인구수가 정지 내지 감소되고 인구구조가 고령화되는 등의 인구변화
가 지역개발에 미치는 영향을 보면 우선, 노동력 공급 부족이 예상된다. 그렇지
않아도 주5일 근무제의 실시 등으로 개인당 노동시간이 단축되고 있는 현실에서
생산가능인구가 감소하게 되면 노동력의 수급불균형이 심화될 수 밖에 없다. 특
히 인구이동에 의한 인재의 수도권 유출로 노동력 공급에 애로를 겪고 있는 지방
의 입장에서는 더욱 그러하다. 부족노동력을 보충하기 위한 외국인노동자의 유
입이 크게 증가할 것이며, 결혼 등의 이유로 퇴직한 주부들의 재고용 확대, 65세
이상 고령자의 유휴노동력 활용 등이 크게 증대될 것이다.
둘째는, 국민연금 등 사회보장제도에 미치는 영향이다. 현재의 연금제도는 현
역세대로부터 OB세대로의 소득이전적 성격이 강하다. 그러나 연금생활자가 계
속적으로 증가하면서 세대간의 부담 전가가 앞으로 큰 문제로 대두될 전망이다.
앞으로 연금을 비롯한 사회보장제도가 어떻게 유지되고 변화되는가에 따라 국민
생활은 큰 영향을 받게 될 것이다.
셋째는, 지역의 생활환경에 미치는 영향이다. 출생률 저하에 따른 어린이수의
감소로 학교의 통․폐합이 본격화될 가능성이 높으며, 고령자의 증가는 지역사
회의 보건․의료 서비스 수요를 크게 증가시킬 것이다. 자녀교육과 노인 모시기
의 부담은 지금도 젊은 세대의 농촌생활을 가로막는 주요한 장애요인들이다. 인
구유출과 더불어 인구의 자연적 감소가 확대되면 지역사회의 활력은 크게 저하
될 수 밖에 없다.
넷째는 고령자에 대한 국민들의 가치관 변화이다. 위에서 살펴 본 것처럼 고령
화의 진행에 대한 우려의 대부분은 경제․사회의 재생산에 대한 것이다. 그러나
고령화사회의 도래는 국민적 가치관에도 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 고령자
를 짐으로 생각하는 풍조가 완전히 없어지지는 않겠지만 그보다는 고령자에 대
한 배려의 목소리가 높아질 것이다. 고령자와 비고령자의 상호 존중 없이는 지속
가능한 사회 발전을 가져 올 수 없다. 고령자 및 장애인에 대한 배려야 말로 향후
지역개발정책의 핵심적 화두가 될 것이다.
(2) 행정중심복합도시를 비롯한 국가균형발전정책의 추진 본격화
국가 균형발전이 국정의 관심사로 대두되기 시작한 것은 대체로 1970년대 부
터이다. 1960년대의 고도 경제성장에 따른 도시화의 급격한 진행으로 서울의 과
밀문제가 가시화되기 시작하였기 때문이다. 1972년에 제1차 국토계획을 수립하
여 사회간접자본의 계획적 정비를 추진하기 시작하였고, 1982년에는「수도권정
비계획법」을 제정하여 수도권의 집중억제 시책을 제도화하였다. 1994년에는
「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」을 제정하여 광역권개발사
업과 개발촉진지구개발사업 등의 지역개발사업들을 도입하였다. 그럼에도 불구
하고 주지하는 바와 같이 국토의 불균형은 오히려 심화되어 왔다.
2003년 2월의 참여정부 출범이래 국가의 균형발전은 최우선적인 국정과제로
부각되기 시작하였다. 분산과 분권, 분업이라는 3분정책을 국정의 기조로 하여
2003년 12월에 「지방분권특별법」, 「국가균형발전특별법」, 「신행정수도 건
설을 위한 특별조치법」의 소위 지방분권 3대 특별법을 제정한 것이다. 이 가운
데 「신행정수도 건설을 위한 특별조치법」은 2004년 10월의 위헌 판결에 따라
폐지되고, 이후 2005년 3월에 「신행정수도 후속대책을 위한 연기․공주지역
행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」으로 대체되었다. 법률적인 기반 확충
과 더불어 대통령자문기구로서 정부혁신지방분권위원회와 국가균형발전특별위
원회가 설치되어, 양 기구를 중심으로 범부처적인 분권 및 균형발전 시책이 수
립․집행되고 있다.
참여정부 출범이래 추진된 중요한 균형발전시책을 살펴 보면, 우선 행정중심
복합도시의 건설 추진을 들 수 있다. 신행정수도의 후속대책으로 추진되는 행정
중심복합도시는 2005년 7월에 충청남도 연기군 남면․금남면․동면, 공주시 장
기면․반포면 일대 2,212만평의 예정지역과 6,769만평의 주변지역이 확정․고시
됨으로써 본격화되기 시작하였다. 행정중심복합도시에는 수도권에 소재하고 있
는 정부 행정기관 가운데 재정경제부, 교육인적자원부, 과학기술부, 문화관광부,
농림부, 산업자원부, 정보통신부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교통부, 해양
수산부 등 12부와 기획예산처, 법제처, 국정홍보처, 국가보훈처 등 4처, 국세청,
소방방재청의 2청이 입주하게 될 예정이다. 2007년까지 개발계획 및 실시계획을
수립하고 2011년까지 청사 건축을 완료하여 2012년부터 행정기관 이전 및 주민
입주를 시작할 계획이다.
둘째로는 공공기관의 지방이전시책이다. 정부는 2005년 6월에 수도권 소재
176개 공공기관의 지방이전계획을 발표하였다. 이전지역은 수도권과 대전을 제
외한 12개 광역시․도로서, 대전은 제3 정부청사와 대덕연구단지 등에 이미 다수
의 공공기관이 소재하고 있어서 대상에서 제외되었다. 시․도별 배치계획을 보
면 <표 2-18>과 같다. 시․도별 이전 공공기관수는 약 10-15개이며, 직원수는 3
천명 내외이다.
셋째는 혁신도시의 건설정책이다. 혁신도시란 지방이전 공공기관 및 산․학․
연․관이 서로 긴밀히 협력할 수 있는 최적의 혁신여건과 수준 높은 주거․교
육․의료․문화 등 정주환경을 갖춘 새로운 차원의 미래형 도시를 의미한다. 혁
신도시는 공공기관 지방이전시책의 원활한 추진을 지원하고, 공공기관 지방이전
을 계기로 지역의 혁신거점을 구축한다는 취지에서 도입된 구상이다. 공공기관
이 이전하는 12개 시․도 가운데서 행정중심복합도시가 건설되는 충청남도를 제
외한 11개 시․도가 원칙적으로 한 곳의 혁신도시를 건설하게 되는데, 이전 공공
기관은 특별한 사정이 없는 한 혁신도시에 입주하게 된다. 2005년 9월말까지 혁
신도시의 입지 선정을 끝내고, 구체적인 건설절차에 들어가게 된다. 시․도별 혁
신도시는 행정중심복합도시와 긴밀하게 연계하면서 지역발전의 거점역할을 수
행하게 될 것이다.
넷째는 新활력지역 제도의 도입이다. 종래에도 다양한 낙후지역 개발사업이
추진되었으나 지역이 스스로 발전할 수 있는 혁신역량 조성사업 보다는 중앙정
부의 하향식․시혜성 사업이 주류를 이루었다. 따라서 지자체의 자율성을 최대
한 보장하면서 혁신역량을 확충할 수 있도록 낙후지역 지원방식에 대한 근본적
인 전환이 요구되어 왔다. 新활력지역이란 저발전성을 상징하는 낙후지역이라
는 용어 대신 새롭게 발전하는 활력이 약동하는 지역이라는 의미에서 만들어진
용어로서, 법적 근거는 「국가균형발전특별법」 제2조에 둔다. 신활력지역은 전
국의 기초자치단체(시․군․구) 가운데서 인구(인구밀도 등), 재정력지수와 지역
소득 등을 고려하여 행정자치부 장관이 선정․고시하는데, 전체 기초자치단체
중 하위 30%를 대상으로 한다. 선정된 지자체가 수립하는 혁신사업에 대하여 국
가균형발전특별회계에서 20～50억원 수준으로 3년간 지원하게 되며, 대상사업은
물적인 사업보다 장기적인 혁신역량 창출이 가능한 소프트웨어 성격의 사업을
최우선적으로 지원하게 되어 있다.
다섯째는 국가균형발전 5개년계획제도의 도입이다. 「국가균형발전특별법」
에 근거하여 수립되는 국가균형발전 5개년계획은 중앙정부가 수립하는 계획과
지자체가 주도적으로 수립하는 계획의 양자로 구성되어 있다. 따라서 철저하게
중앙정부 중심의 하향식 계획이던 종래의 경제사회발전 5개년계획과는 성격을
달리하며, 5년 단위의 중기계획이라는 점에서 20년 장기계획인 국토계획과 차별
화된다. 2004년에 수립된 제1차 국가균형발전 5개년계획은 균형발전을 통한 “제
2의 국가 도약”을 비전으로 제시하고, 지역혁신체계(RIS)에 기반한 역동적 지역
발전을 계획목표로 설정하고 있다. 그리고 목표 달성을 위한 전략으로는 혁신주
도형 발전기반 구축, 낙후지역 자립기반 조성, 수도권의 질적발전 추구, 네트워크
형 국토구조 형성의 4가지를 들고 있다.
이상에서 살펴 본 참여정부의 핵심적 균형발전 정책들은 2004~2005년에 추진
되기 시작하였거나 추진하기로 합의된 정책들이다. 따라서 가시적 성과를 기대
하기에는 아직 많은 시간이 필요하다. 분명한 것은 현재 진행중인 일련의 정책들
은 과거 어느때 보다도 획기적이고 종합적인 성격을 갖고 있다는 점이다. 그리고
국가균형발전위원회를 중심으로 체계적으로 추진되고 있기 때문에 적어도 본 계
획 기간 중에는 상당한 효과가 나타날 것으로 기대된다. 시간이 지나면서 수도권
지향적 사고방식은 완화되고 수도권 집중적 국토구조는 분권형 국토구조로 바뀌
어 갈 것이다.
<표 2-18> 시․도별 공공기관 배치계획
시도 이전 기관 기관특성
한국해양연구원, 한국해양수산개발원, 국립해양조사원, 국립수산물품질검 해양수산, 금
부산
사원, 한국자산관리공사, 한국주택금융공사, 증권예탁결제원, 대한주택보증 융산업, 영화
(12)
㈜, 영화진흥위원회, 영상물등급위원회, 한국남부발전㈜, 한국청소년상담원 진흥 등
한국산업기술평가원, 한국산업단지공단, 신용보증기금, 한국학술진흥재 산업진흥, 교
대구
단, 한국사학진흥재단, 교육인적자원연수원, 한국교육학술정보원, 한국 육학술진흥,
(12)
가스공사, 한국전산원, 한국감정원, 중앙119구조대, 중앙신체검사소 가스산업 등
광주
한국전력공사, 한전기공㈜, 한국전력거래소 전력산업
(3)
한국석유공사, 에너지관리공단, 에너지경제연구원, 한국동서발전㈜, 한 에너지산업,
울산
국산업안전공단, 한국산업인력공단, 근로복지공단, 산재의료관리원, 노 근로복지, 산
(11)
동부종합상담센터, 운전면허시험관리단, 국립방재연구소 업안전 등
대한광업진흥공사, 대한석탄공사, 석탄산업합리화사업단, 국민건강보험
강원 공단, 건강보험심사평가원, 대한적십자사, 한국보훈복지의료공단, 한국 광업진흥, 건강
(13) 관광공사, 국립공원관리공단, 산림항공관리소, 국립과학수사연구소, 도 생명, 관광 등
로교통안전관리공단, 한국지방행정연구원
정보통신정책연구원, 한국소프트웨어진흥원, 한국인터넷진흥원, 한국교육
정보통신, 인
충북 개발원, 한국교육과정평가원, 중앙공무원교육원, 법무연수원, 한국노동교육
력개발, 과학
(15) 원, 한국가스안전공사, 한국소비자보호원, 기술표준원, 한국과학기술기획평
기술 등
가원, ※ 질병관리본부, 국립독성연구원, 한국보건산업진흥원(기결정 기관)
한국토지공사, 대한지적공사, 농업과학기술원, 농업생명공학연구원, 농업 국토개발관
전북
공학연구소, 원예연구소, 작물과학원, 축산연구소, 한국농업전문학교, 한 리, 농업생명,
(13)
국전기안전공사, 자치인력개발원, 한국간행물윤리위원회, 한국식품연구원 식품연구 등
정보통신부지식정보센터, 한국정보보호진흥원,
전파연구소, 한국무선국관리사업단, 프로그램심의조정위원회, 농업기반 정보통신, 농
전남
공사, 한국농촌경제연구원, 농업연수원, 한국문화예술진흥원, 한국문화 업기반, 문화
(15)
콘텐츠진흥원, 저작권심의조정위원회, 한전KDN㈜, 해양경찰학교, 사립 예술 등
학교교직원연금관리공단, 농수산물유통공사
한국도로공사, (주)한국건설관리공사, 교통안전공단, 국립농산물품질관
도로교통, 농
경북 리원, 국립수의과학검역원, 국립식물검역소, 국립종자관리소, 한국전력
업기술, 전력
(13) 기술㈜, 조달청중앙보급창, 정보통신부조달사무소, 대한법률구조공단,
기술 등
한국갱생보호공단, 기상통신소
대한주택공사, 주택관리공단㈜, 한국시설안전기술공단, 중소기업진흥공 주택건설, 중
경남
단, 산업기술시험원, 요업기술원, 한국전자거래진흥원, 국민연금관리공단, 소기업진흥,
(12)
한국남동발전㈜, 한국승강기안전관리원, 국방품질관리소, 중앙관세분석소 국민연금 등
한국국제교류재단, 재외동포재단, 건설교통인재개발원, 국세공무원교육 국제교류, 교
제주
원, 공무원연금관리공단, 국세청기술연구소, 국세종합상담센터, 한국정 육연수, 국세
(9)
보문화진흥원, 기상연구소 관리 등
충남 한국서부발전㈜, 한국중부발전㈜, 국방대학교, 경찰대학 ※ 경찰종합학
(6) 교, 국립특수교육원(기결정 기관)
한국수력원자력㈜
기타
※ 중․저준위 방사성폐기물처분시설 유치 지역에 배치
(3) 세계화의 진전에 따른 기회와 위협요인의 공존
현대는 자본과 노동, 상품, 서비스, 지식, 정보 등이 국경을 초월하여 교환․교
류․조정되는 세계화시대이다. 따라서 시장의 선점을 위한 국가간 경쟁도 과거
어느 때보다 치열하게 전개되고 있으며, 약육강식의 환경 속에서 지리적 근접성
과 경제적 긴밀도에 따라 서로의 이익을 도모하기 위한 역내 국가들간 경제블럭
화 현상이 가속화되고 있다.
특히, 우리나라와 북한, 일본, 중국으로 구성되는 동북아지역은 첨단기술로 무
장된 일본과 거대한 시장을 가진 중국을 중심으로 세계경제를 선도하는 혁신의
중심지로 부상할 전망이다. 따라서 일본과 중국 사이에 위치한 한반도의 지정학
적 잇점을 어떻게 살리느냐에 국토계획의 초점을 맞출 필요가 있다.
세계화가 갖는 또하나의 중요한 의미는 국내 농업시장의 개방이다. 1993년도
의 우루구아이 협상 타결로 농산물분야도 본격적인 개방체제로 전환되었다. 영
세한 농업구조, 낮은 농업생산성, 열악한 농가소득 등 농업의 국제경쟁력이 크게
취약한 상태에서 개방에 직면함으로써 국내 농업은 상당한 타격을 입었다. 개방
의 폭과 진도를 두고 다양한 협상이 진행중이지만, 농업의 구조 조정은 불가피한
실정이다.
(4) 지식정보화사회의 도래와 지역의 중요성 부각

노동, 자본 등 전통적인 생산요소보다 지식의 집중적인 활용 또는 창출을 통하
여 부가가치를 높이는 지식기반형 산업이 경제 성장을 선도하고 있으며, 이러한
경향은 앞으로 더욱 강화될 것이다. 지식기반사회의 도래와 더불어 세계 각국은
혁신활동과 기업가정신이 결합된 혁신클러스터를 경제거점으로 하여 국가경쟁
력 강화를 위하여 노력하고 있다. 미국의 실리콘 밸리, 프랑스의 소피아 앙티폴
리스, 스웨덴의 시스타 사이언스시티, 영국의 켐브리지 테크노 폴 등은 대표적인
혁신클러스터 들이다. 그리고 동북아 경제중심지를 두고 우리나라와 경쟁관계에
있는 중국은 이미 상해 푸동, 북경 중관촌 등의 클러스터를 개발하여 국가발전을
선도하고 있다.
지식정보화사회의 도래가 주는 또 하나의 시사점은 경제단위로서 국가의 의미
가 퇴색되는 반면 지역의 중요성이 부각된다는 점이다. 심지어 Ohmae(1995)는 산
업화시대의 승자가 미국, 영국, 독일, 일본 등의 국가였다면 정보화시대의 승자는
인구규모 최소 500만명 이상의 단위지역이 될 것으로 전망하면서 구체적으로, 홍
콩․선전, 싱가포르․조호르․바탐, 타이완․복건성, 중국남부의 주강삼각주, 인
도남부의 방갈로르, 맥시코 북부․미국 남서부, 실리콘 밸리, 뉴질랜드, 롬바르디
아, 미국 태평양 북서지역 등의 지역을 잠재적 승자지역으로 꼽고 있다.
<표 2-19> 시대의 변화와 지역국가(Regional State)의 대두
과거의 게임 현대의 게임
구분
산업화 시대 정보화 시대
연대 19세기-20세기 20세기 후반-21세기
․정부주도 ․민간 주도
․국가주권 ․시민주권
․중앙집권에 의한 강력한 통제 ․민간기업과 지자체의 자율적 네트워크
․국경에 민감 ․국경이 없어짐
시대
․자국자본 선호 및 국내기업 보호 ․외자유치를 통한 일자리 창출
특징
․수출주도적, 제조업중심적 경제 ․정보집약적 서비스를 창출하는 상호의존적, 네
성장을 통한 자국의 번영 추구 트워크 중심적 기업에 기반한 지역발전 추구
․주력산업 육성 ․특정 산업에 치중하지 않고 지역 발전 지원
․수십년에 걸친 점진적 변화 ․몇달 사이에 급변
․독일 ․홍콩 / 선전
․일본 ․싱가포르 / 조호르 / 바탐
․영국 ․타이완 / 복건성
․미국 ․중국남부 (주강삼각주)
․인도남부 (방갈로르 등)
승자
․맥시코 북부 / 미국 남서부
․실리콘밸리
․뉴질랜드
․롬바르디아
․미국의 태평양 북서지역
자료 : Ohmae K..1995. The End of the Nation State. Mckinsey & Company Inc.
(5) 환경의 중요성 증대
일반적으로 환경문제라 하면 지구규모의 범세계적 차원에서 거론되는 지구환
경문제와 국민들이 직접 피부로 느끼는 국내환경문제로 구분하여 생각할 수 있
다. 전자는 1972년 12월에 스톡홀름에서 개최된 국제연합인간환경회의에서 「인
간환경선언」이 채택되면서 세계적 관심사로 거론되기 시작하였다. 1992년 6월
에 리오데자네이로에서 개최된 지구서미트 에서는 「환경과 개발에 관한 리오선
언」과 그 구체적 행동계획인 「어젠다21」이 채택된 바 있으며, 1997년 12월에
는 기후변화 협약에 따른 교토의정서가 채택되어, 2008~2012년 사이에 온실가스
총배출량을 1990년 수준보다 평균 5.2% 감축한다는 목표가 설정된 바 있다.
<그림 2-9> 환경문제의 분류체계
에너지계통 환경문제 : 지구온난화, 산성비 등
비에너지계통 환경문제 : 오존층 파괴, 해양오염 등
지구환경문제
자연생태계 환경문제 : 산림파괴, 사막화 등
발전도상국 공해문제 : 대기오염, 수질오염 등
전통적 산업공해문제 : 대기․수질․토양오염 등
국내환경문제 자연생태계 환경문제
도시형․생활형 환경문제 : 폐기물문제 등
자료 : 日本開發銀行國土政策TEAM(編著). 1996. 変わる日本の國土構造. ぎょうせい.

pp.43.
우리나라는 그동안 국내 환경문제에 치중하여 지구온난화와 산성비, 오존층
파괴 등 범지구적인 환경문제에 대한 관심이 상대적으로 취약하였다고 볼 수 있
다. 그러나, 앞으로는 선진국에 걸맞는 환경보전의 책임과 부담이 주어질 것으로
판단된다. 특히 온실가스의 감축을 위한 적극적 노력이 요청되고 있다.
국내적으로도 새만금 간척사업23)이나 경부고속철도 천성산 터널공사24)의 사
례에서 보듯이 환경보전에 대한 국민들의 요구가 어느 때보다도 높아지고 있다.
따라서 앞으로의 지역개발사업은 환경영향에 대한 철저한 사전적 평가를 요구받
게 될 것이다.
(6) 건강 및 전원생활에 대한 국민들의 관심 증대

소득수준의 향상과 건강에 대한 관심 증대로 가격보다는 안전성, 신선도 등 농
산물의 품질을 중시하는 쪽으로 소비자의 선호가 급변하고 있으며, 이러한 풍조
는 갈수록 확대될 것으로 전망된다. 이와 더불어 전원․휴식공간에 대한 도시민
의 수요도 계속 증가하고 있어서 거주공간의 탈수도권, 탈도시화가 급속히 진행
될 것으로 보인다.
통계청에서 1997년에 수행한 바 있는 인구이동특별조사25)결과를 박재길 외
(2002)가 재분석한 결과에 따르면, 90년대 중반까지 이도향촌(離都向村) 이동자
들의 주된 이동요인은 직업요인으로서 자연환경은 중요한 이동요인이 아니었다.
즉, 1997년 이전에 도시에서 농촌으로 이동한 자들 가운데서 자연환경을 이동의
주요인으로 응답한 비율은 80년대 이전 이동자들 가운데서는 3.8%, 90년대 전반
기 이동자들 가운데서는 10.2%에 불과한 것으로 나타났다. 그러나 1997년 7월 현
23) 새만금 간척사업은 전라북도 부안-군산을 연결하는 방조제 33.5㎞를 축조하여 4만 100ha의 해수면을
2만 8,300ha의 토지와 1만 1,300ha의 담수호를 조성하기 위한 국책사업임. 1991년에 착공되어 방조제
공사가 진행되어 왔으나, 환경관련 단체 등의 반발로 2005년 9월 현재 공사 진행이 중단된 상태임
24) 경부고속철도 금정산-천성산 구간의 공사 추진을 둘러싸고 2002년부터 2005년까지 정부와 환경단
체․종교계간에 많은 갈등을 초래하여 상당 기간 공사가 지연됨. 2005년 2월에 정부 및 관련 단체
가 환경영향공동조사 실시에 합의하여 2005년 9월 현재 현재 공동조사중에 있음
25) 1997년 7월 1일 기준으로 수행되었으며, 조사인구는 전국에서 무작위로 축출된 총 125,943명임. 주로
지역간 이동경험자 및 이동희망자를 대상으로 하여 지역간 이동이유 및 이동 당시의 인구적 특성
등을 조사하였음
재 도시 거주자로서 “기회가 있으면 농촌으로 이주할 의향이 있다”고 응답한 자
들 가운데서는 무려 35.2%가 자연환경요인을 이동희망 이유로 들고 있다.26)
이에 대해서는 2가지 해석이 가능할 것이다. 첫 번째 해석은 시대적 여건의 변
화에 따라 이도향촌이동을 유발하는 요인 자체가 변화하였다는 것이다. 전반적
인 소득수준의 향상에 따라 직업요인에 의한 이동은 줄어들고 자연환경요인에
의한 이동은 늘어난 것으로 볼 수 있다. 두 번째 해석은 잠재이동자의 이동희망
이유는 현실에 대한 불만요인을 나타낼 뿐이므로 이를 실제 이동이유로 볼 수는
없다는 것이다. 기회가 닿으면 이동하고 싶다는 표현은 역으로 말하면 기회가 오
지 않으면 이동하지 않겠다는 뜻이기도 하다. 따라서 현실적으로 농촌의 자연환
경을 동경하고 있다 하더라도 단순히 그 이유 때문에 이동을 결행하기는 쉽지
않다는 것이다. 설사 두 번째의 해석이 맞다고 하더라도 자연환경요인에 의한 이
도향촌이동이 증가할 것임은 분명하다. 왜냐 하면 소득의 증가 등으로 이동을 막
는 장벽들이 갈수록 줄어들 것이기 때문이다.
<표 2-20> 이도향촌 이동자 및 이동희망자의 이동사유

(단위 : %)
구분 80년대이전이동자 90년대 이동자 이동희망자
계 100.0 (N=1,221) 100.0 (N=1,867) 100.0 (N=920)

직업요인 18.4 32.1 5.4
주택요인 7.6 6.5 32.8
가족요인 69.4 48.2 21.1
교육요인 0.5 2.3 1.8
자연환경요인 3.8 10.2 35.2
주 : N은 표본숫자를 의미함
자료 : 박재길 외. 2002. 도․농통합형 정주기반 형성과 농촌의 계획적 정비. 국토연구원.
26) 박재길 외. 2002. 도․농통합형 정주기반 형성과 농촌의 계획적 정비. 국토연구원. 참조
2) 미래 전망
(1) 권역별 인구분포 변화 전망

참여정부가 추진하고 있는 각종의 새로운 국가균형발전시책들, 즉, 행정중심
복합도시 건설, 공공기관의 지방이전, 혁신도시 건설, 신활력지역 지정, 국가균형
발전 5개년계획의 추진 등이 없다고 전제하면, 인구분포의 수도권 왜곡현상은 앞
으로 더욱 심화될 것이다. 통계청의 추계에 의하면 2004년 현재 47.9%인 수도권
인구집중도는 2011년에 50%를 넘어서서, 2020년에는 52.3%까지 상승할 전망이
다. 비수도권에서는 충청권만이 2004년 10.1%에서 2020년 10.2%로 미세한 상승
이 예상될 뿐, 강원권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권에서는 모두 절대인구가 감
소할 것으로 예측되고 있다.
<표 2-21> 권역별 인구전망(국가균형발전시책 미시행의 경우)

(단위 : 천명, %)
증분
권역 시․도 2004 2010 2020
(2004-2020)
48,082 49,220 49,956

전국 - 1,874 ( - )
(100.0) (100.0) (100.0)
수도권 서울, 인천, 경기 23,054 ( 47.9) 24,572 ( 49.9) 26,133 ( 52.3) 3,079 ( 4.4)
강원권 강원 1,487 ( 3.1) 1,441 ( 2.9) 1,351 ( 2.7) △136 (△0.4)
충청권 대전, 충북, 충남 4,836 ( 10.1) 4,974 ( 10.1) 5,112 ( 10.2) 276 ( 0.2)
전북권 전북 1,842 ( 3.8) 1,701 ( 3.5) 1,497 ( 3.0) △354 (△0.8)
광주권 광주, 전남 3,309 ( 6.9) 3,167 ( 6.4) 2,931 ( 5.9) △378 (△1.0)
대구권 대구, 경북 5,230 ( 10.9) 5,057 ( 10.3) 4,749 ( 9.5) △481 (△1.4)
부산권 부산, 울산, 경남 7,788 ( 16.2) 7,758 ( 15.8) 7,630 ( 15.3) △158 (△0.9)
제주도 제주 537 ( 1.1) 549 ( 1.1) 554 ( 1.1) 17 ( 0.0)
주 : 통계청 추계인구 기준
자료 : 통계청. 2005. 시․도별 장래인구 특별추계 결과.
그러나, 참여정부가 추진하고 있는 국가균형발전시책들의 시행은 국토의 공간
구조를 크게 변화시킬 것임에 틀림없다. 인구 약 30-50만명 규모의 행정중심복합
도시가 연기․공주지역에 건설되면, 행정기관 종사자와 그 가족을 포함하여 상
당수의 인구가 수도권에서 행정복합도시로 이주하게 될 것이다. 그리고, 전국 11
개 시․도에 혁신도시가 건설되면 3만명이 넘는 공공기관 종사자와 그 가족들
이 수도권에서 전국 각지로 분산하게 될 것이다. 신활력지역으로 지정된 낙후지
역에서는 다소나마 인구의 유출을 억제할 수 있게 될 것이며, 국가균형발전 5개
년계획에 의하여 추진되는 각종의 지역개발 및 혁신사업들은 지역의 정주기반
확충에 크게 기여할 것이다.
「제4차 국토종합계획 수정계획」에서는 이상의 정책을 포함한 다양한 국가
균형발전 정책의 추진을 통하여 수도권을 제외한 권역별 인구를 최소한 2004년
수준에서 안정화시킬 수 있을 것으로 본다. 즉, 국가균형발전을 위한 별도의 정
책이 없었더라면 인구수의 절대적 감소가 예상되는 강원권, 전북권, 광주권, 대구
권, 부산권의 인구가 2020년에도 최소한 2004년 현재 수준을 유지할 수 있도록
하자는 것이다. 이를 위하여 「제4차 국토종합계획 수정계획」에서는 2020년의
수도권인구를 전국인구의 47.5% 정도 수준에서 안정화시킨다는 수치목표를 설
정키로 한다. 2004년 현재의 수도권 인구비중은 47.9%이다.
(2) 산업구조의 변화 전망
1990-2000년의 산업구조(국내총생산 기준) 변화를 보면 농림수산업만이 8.4%
에서 4.5%로 감소하였을 뿐, 제조업은 28.8%에서 31.4%, 서비스업은 61.8%에서
63.8%로 증가하였다. 그러나 지식집약화와 경제의 서비스화에 따라 앞으로는 농
림수산업 뿐 아니라 제조업의 비중도 감소하게 될 것으로 보인다.
전국경제인연합회(2002)의 중․장기 전망에 따르면 농림업은 앞으로도 계속
큰 폭으로 감소할 전망이다. 영농규모의 대형화와 고부가가치 작물 중심의 농업
구조 개선 등으로 농업의 생산성은 향상될 것이나, 시장개방이 확대되면서 저부
가가치 농산물의 수입이 증대할 것이다.
제조업의 구성비에 대하여 전국경제인연합회(2002)에서는 2010년 27.7%, 2020
년 26.2%로 전망하고 있으며, 건설교통부의 「제2차 산업입지 공급계획」
(2002-2011)에서는 2010년 28.0%, 2020년 25.0%로 전망하고 있다. 감소의 속도에
대해서는 약간의 견해차가 있으나, 큰 방향에 대해서는 대체로 일치함을 알 수
있다. 비용의 절감을 위하여 저부가가치 공정의 해외이전은 계속되고 주요 수출
상품의 현지생산이 확대되어 수출비율은 감소될 것이다. 제조업 내부의 업종간
및 업종내 경쟁이 심화되어 향후 수년간 급속한 산업구조 조정이 예상된다. 중장
기적으로 일반기계, 전기․전자기계, 수송기계, 정밀기계 등 지식집약산업은 경
쟁우위를 확보할 가능성이 크지만, 경쟁력 약화가 예상되는 저기술산업에서는
국내업체간 경쟁이 심화될 것이다.
농림수산업과 제조업의 비중 감소는 곧 서비스산업의 구성비 증가를 의미한
다. 전국경제인연합회(2002)의 예측에 따르면, 개인 및 사회서비스업의 증가폭이
가장 크고, 금융․보험․부동산 및 사업서비스업도 비교적 크게 증가할 전망이
다. 그러나, 도․소매 및 음식숙박업은 2000년 12.0%에서 그 비중이 점진적으로
감소할 전망이다.
제조업을 중심으로 시․도별 산업입지 수요를 전망하면 대체로 다음과 같다.
우선 서울은 공장용지의 절대적 감소가 예상되는 가운데 의류산업, 정보통신서
비스업 및 소프트웨어산업 분야의 특화 발전이 예상된다. 부산의 주력산업 가운
데 신발산업은 집적지의 재구조화가 추진될 전망이며, 자동차와 소프트웨어산업
은 신규수요 충족을 위한 공급 확대가 필요할 전망이다. 대구의 대표적인 산업인
섬유․의복은 향후에도 구조고도화가 진행되어 부지면적이 감소될 전망이나, 운
송장비와 기계․전자를 중심으로 신규 입지수요가 발생할 전망이다. 인천은 기
존 주력산업인 철강, 기계, 전기․전자, 운송장비를 중심으로 일정한 입지수요 발
생이 예상되나, 석유화학 등의 부지면적은 감소하게 될 것이다. 광주는 기존의
주력산업인 가전산업과 자동차 부품산업, 향후의 전략산업인 광산업 등의 산업
부문에서 입지수요가 있을 것으로 전망된다. 대전은 연구개발형 산업과 벤처산
업이 주종을 이루고 있기 때문에 대규모 공장부지보다는 오피스 형태의 산업입
지 공급이 필요하다. 울산은 현재 추진중인 오토밸리사업을 포함하여 자동차(부
품)산업과 조선산업을 위한 용지수요가 있을 것으로 전망되며, 기존의 석유화학
산업은 구조고도화가 진행될 것이다. 경기도는 주력산업인 반도체, 전자․정보
기기를 중심으로 높은 입지수요가 예상되나, 개별입지에 대한 규제 강화로 업종
의 선별적 수용이 이루어질 것이다. 강원도는 기존의 주력산업인 비금속이 쇠퇴
하고 생물산업과 의료기기산업 등의 집적이 두드러질 것으로 전망된다. 충북은
오창과학산업단지와 오송생명과학단지의 조성으로 반도체, 정밀화학, 생물산업
등의 첨단산업이 크게 발전할 전망이다. 충남은 고속철도와 행정중심복합도시의
건설 등으로 산업입지 수요가 전반적으로 높아질 전망이며, 특히 전자․전기산
업과 석유화학, 정밀기기 등의 분야가 그러할 것으로 보인다. 전북은 전주․익산
의 기계와 군산의 자동차, 석유화학 등의 집적을 바탕으로 관련산업이 특화․발
전할 것으로 전망된다. 전남은 여천석유화학단지와 광양제철의 영향으로 석유화
학과 철강이 계속 주력산업으로 발전될 전망이다. 경북은 철강과 전기․전자 등
기존 주력산업을 중심으로 발전하되, 대구에서의 이전공장 수용을 위한 입지 공
급이 필요할 것으로 전망된다. 경남의 주력산업은 향후에도 기계산업이 될 것으
로 보이며, 첨단기술과의 접목 및 구조 고도화로 메카트로닉스산업으로 발전하
게 될 것이다. 제주도는 제주과학기술산업단지를 중심으로 소프트웨어산업을 비
롯한 첨단산업의 입지가 촉진될 전망이다.
<표 2-22> 산업별 국내총생산 변화전망
(단위 : 천명, %)
구성비(경상가격 기준) 연평균 증가율(불변가격 기준)
구 분 1981～ 1991～ 2001～ 2011～
1990 2000 2010 2020
1990 2000 2010 2020
1 농림수산업 8.4 4.5 2.6 1.7 3.2 2.0 0.8 0.4
2 광업 0.8 0.3 0.1 0.1 0.1 △1.5 △1.1 △0.4
3 음식료품 3.7 3.4 2.5 2.0 5.9 2.5 2.2 2.0
4 섬유·의류 3.3 1.3 1.4 1.0 4.7 △4.9 3.1 1.9
5 목제품 0.3 0.3 0.1 0.1 6.0 △1.8 1.2 1.3
6 지제품·인쇄출판 1.3 1.4 1.5 1.3 13.2 2.8 2.8 2.5
7 화학제품 3.4 3.3 3.1 2.7 13.4 7.5 4.1 2.8
8 석유·석탄제품 0.5 3.7 1.2 1.0 6.6 13.1 5.3 4.2
9 고무제품 0.3 0.4 0.3 0.2 10.2 7.5 3.9 2.7
10 비금속광물제품 1.6 1.1 1.3 1.2 11.8 3.0 4.4 3.3
11 일차금속제품 2.6 2.7 1.9 1.7 14.1 7.1 4.5 3.2
12 조립금속 1.1 1.1 1.4 1.4 16.0 1.2 5.0 4.0
13 일반기계 1.6 1.5 2.8 3.6 18.0 9.0 6.1 5.1
14 전기·전자 4.2 6.0 4.9 4.9 20.5 19.4 6.2 5.0
15 수송기기 3.8 4.4 4.1 3.7 21.9 10.6 5.7 4.0
16 정밀기기 0.3 0.4 0.5 0.5 11.9 11.3 2.5 3.3
17 기타제조업 0.8 0.4 0.7 0.9 14.8 △3.8 3.3 3.3
18 전기·가스·수도 2.1 2.8 2.2 2.5 15.3 9.7 6.3 4.7
19 건설업 11.4 8.2 13.2 12.6 10.2 2.0 4.2 3.3
20 도소매·음식·숙박 13.5 12.0 10.8 10.2 9.8 5.6 5.2 4.0
21 운수·보관·통신 6.7 6.5 7.8 7.8 8.1 9.4 5.3 4.0
22 금융·보험·부동산 11.7 15.3 15.3 16.9 9.6 7.3 5.8 4.3
23 공공행정·국방 4.2 4.2 4.1 3.9 2.4 1.6 3.6 3.1
24 사회·개인서비스 12.2 14.8 16.0 18.2 8.7 5.0 5.6 4.1
제조업 28.8 31.4 27.7 26.2 11.1 8.1 5.1 3.9
서비스업 61.8 63.8 69.4 72.1 9.1 6.5 5.4 4.3
국내총생산 100.0 100.0 100.0 100.0 8.6 6.1 5.2 4.0
자료 : 전국경제인연합회. 2002. 경쟁력 강화를 위한 산업입지 전략.
(3) 관광수요 전망
① 세계 관광시장의 지속적 성장
제조업의 부수적인 산업으로 인식되던 문화․관광․레저스포츠 산업이 국가
및 지역경제를 견인하는 새로운 성장엔진으로 부상하고 있으며, 이 중에서도 관
광산업은 대규모 부가가치와 고용창출을 유발하는 산업으로 평가되고 있다.27)
관광산업은 전세계 GDP의 10.7%를 차지하는 규모로서 세계 경제에 막대한 영향
을 미치는 산업으로 성장하였다28). 특히 세계관광위원회(WTTC)의 2004년 관광
산업 규모 전망에 따르면 관광산업은 총 5조 4904억불의 경제활동으로 세계
GDP의 10.4%, 세계 총 고용의 8.1%, 총수출의 12.2%를 차지하여, 2010년까지 전
세계 GDP의 11.6%, 세계 총 고용의 9%를 담당할 것으로 전망되고 있다.
세계관광시장은 경제성장의 둔화 및 국제 불안정 요소의 발생에도 불구하고
지속적으로 성장하고 있으며 세계 관광기구(WTO)에 따르면 국제 관광객수는
1995년 5.6억명에서 2020년 15.6억명으로, 관광수입은 1995년 4천만불에서 2020
년 2조불 이상 소비될 것으로 전망되고 있다.
<그림 2-10> 세계 관광시장 성장전망
자료 : WTO. 2004. Tourism Highlights 2003.
27) 문화․관광․레저스포츠산업의 성장률은 문화산업 21%, 관광산업 11%, 레저스포츠산업 15%로 전

체산업 평균 5..7%보다 약 2~4배 높은 것으로 나타났으며, 2004년 현재 매출규모는 문화산업 49조원,
관광산업 51조원, 레저스포츠산업 17조원, 고용규모는 문화산업 53만명, 관광산업 188만명, 레저스포
츠산업 20만명으로 추정(문화관광부. 2005. 문화강국(C-KOREA) 2010. pp.14.)
28) World Travel & Tourism Council. 2004. Executive Summary: The 2004 Travel & Tourism Economic
Research
② 동북아 관광시장의 급성장과 국가간 경쟁 심화
세계관광기구(WTO)의 전망에 따르면 우리나라를 포함한 동아시아․태평양
지역의 점유율은 2010년 14.4%(약 2억명), 2020년 25.4%(약 4억명)로 높아지면서
국제관광에서 새로운 관광목적지로 부각될 것이라 한다. 지역내 관광시장의 규
모가 커지는 이유로는 특히 중국과 홍콩의 관광시장의 성장을 들 수 있는데, 중
국은 1995년 2천만명에서 2020년 1억 3천만명으로 약 6.5배, 홍콩은 1995년 1020
만명에서 2020년 5,650만명으로 약 5.6배의 높은 급속한 성장을 보일 것으로 전
망되고 있다.29)
국제관광시장의 지속적인 증가에 따라 한․중․일을 포함한 세계 각 국은 관광산업
을 21세기 국가전략산업으로 육성함과 동시에 국제관광객을 유치하기 위해 다양한 관
광진흥정책을 추진하고 있다. 예를 들면 일본의 「A New Welcome Plan 21」, 싱가포
르의 「Tourism21 : Vision of a Tourism Capital」등의 관광진흥정책들이 대표적이다30).
<표 2-23> 동아시아․태평양 지역 국제관광객수 전망(도착기준)

(단위 : 천명, %)
기준년도 예측치 점유율 성장률
구분
1995 2010 2020 2010 2020 1995-2020
세 계 565,400 1,006,400 1,561,100 4.1
동아시아․태평양 81,335 195,235 397,241 100.0 100.0 6.5
동북아시아 44,102 109,301 224,360 54.2 56.5 6.7
중국 20,034 61,800 130,000 24.6 32.7 7.8
홍콩 10,200 22,500 56,550 12.5 14.2 7.1
한국 3,753 6,550 10,272 4.6 2.6 4.1
일본 3,345 7,109 10,055 4.1 2.5 4.5
마카오 4,202 6,058 9,274 5.2 2.3 3.2
동남아시아 29,173 66,174 135,789 35.9 34.2 6.3
호주 5,135 12,039 22,949 6.3 5.8 6.2
기타 2,945 7,180 14,143 3.6 3.6 6.5
자료 : WTO. 2005. Tourism 2020 Vision : East Asia & Pacific Volume 3.
29) 한국의 경우 2010년 655만명, 2020년 1,027만명으로 2020년에야 1,000만명을 돌파할 것으로 WTO에
서는 전망하고 있는데 이는 정부의 목표치와 큰 차이가 있음
30) 유지윤. 2003. 세계 주요국가 관광정책동향 및 사례분석. 한국문화관광정책연구원. pp. 32~83; 싱가포
르 관광계획위원회. 2002. 싱가포르 21세기 관광수도의 비전. 서울시정개발연구원. pp 4~30.
③ 국내관광시장의 지속적인 성장
주40시간 근무제 시행, 국민소득 증가, 고령화 등에 따른 신소비계층의 등장,
웰빙(wellbeing) 등 삶의 질을 중시하는 가치관 대두로 국민 관광․여가활동이 급
증할 것이다. 국민 국내관광총량은 2001년 3억 3천만명 수준에서 2008년 6억 5천
만명 수준으로 증가할 전망이다.
이러한 국민관광수요의 양적 증가는 일 중심 사회에서 여가 중심 사회로 국민
삶의 방식을 획기적으로 변화시킬 것이며 활동의 다양화, 체험화 등의 추세를 보
일 것으로 예상되므로 이에 따른 시설 및 프로그램의 차별적 대응이 요구된다.
<표 2-24> 국민 국내관광 증가 전망
구 분 2004 2005 2006 2007 2008
관광총량(억 명) 3.8 4.2 4.8 5.6 6.5
적용 성장률(%) 10 15 15 15 15
자료 : 문화관광부. 2004. 관광진흥5개년계획.
④ 관광산업의 육성과 지역발전 전략으로서의 관광개발의 중요성 증대

관광산업(CT)은 정보산업(IT), 생명산업(BT)과 함께 21세기 3대 국가전략산업
의 하나로 인식되고 있으며 이에 따라 관광분야에 대한 지원과 정부예산이 지속
적으로 증가하고 있는 추세이다31).
문화관광부, 해양수산부, 농림부, 환경부, 행정자치부 등 중앙정부 차원에서의
관광관련 정책지원 사업이 증가하고 있으며, 현재 남해안관광벨트, 경북유교문
화권개발계획 등이 추진되고 있다.
또한 각 지방자치단체는 지역의 발전을 위한 전략산업으로서 관광산업의 육성
을 추진하고 있으며, 특히 제조업 등의 여건이 미흡한 지역에서는 관광산업을 지
31) 최근 문화분야 재정투자 증가율은 전체재정의 평균증가율을 앞질러 연 평균13.8%를 기록하고 있

다. 2002년 문화․관광분야 예산은 총 2,189억 원으로 1998년 대비 약 7.5배가 증가함(국가재정운용
계획 문화분야 작업반. 2005. 2005~2009년 국가재정운용계획: 문화분야.)
역경제 활성화의 핵심산업으로 간주하고 있다. 예를 들면 지역특화발전특구 신
청 중 관광․레저 관련 사업이 201건으로 전체 신청건수 448건의 44.9%를 차지
하고 있고, 2005년의 기업도시 신청 8개 지역 중 관광․레저형 기업도시가 5개
지역으로 나타나고 있어서, 관광․레저산업에 대한 지역의 기대가 매우 큼을 알
수 있다.
<표 2-25> 특구 유형별 신청 현황
특구 유형 특구수(%) 주요 특구
교육 27(6.0) 외국인학교 연구소 유치(대구 남구 등), 국제화 교육(순천시) 등
의료서비스 13(2.9) 인삼 Health Care(금산군), 의료(군산시) 등
산업 58(12.9) 안경산업(대구 북구), 자동차부품산업(양산시) 등
R&D 9(2.0) 종합산업 연구개발(울산 북구), R&D 과학(아산시) 등
물류 10(2.2) 자동차수출종합 유통물류단지(음성군), 새만금 물류(김제시) 등
환경 16(3.6) 갯벌생태체험(보령시), 국토최남단 청정(남제주군) 등
농림수산 55(12.3) 관상어(진천군), 포도와인(김천시) 등
영상산업(남양주시), 동굴(삼척시), 청남대 관광(청원군),

관광 133(29.7)
항공우주산업테마관광(고흥군), 영덕대게(영덕군) 등
레저스포츠 68(15.2) 고지대 스포츠 훈련장 (태백시), 축구스포츠 타운(함안군) 등
문화 32(7.2) 평화교류(고성군), 근대역사 문화자원 보존(목포시) 등
기타 27(6.0) 보육시설(구미시), 귀향 향우 정착마을(남해군) 등
총계 448(100.0) -
자료 : 재정경제부. 2003. 내부자료
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 3
3 지역개발의 목표와 전략
시대를 막론하고 지역개발정책의 일관된 과제는 지역간 균형발전과 국가 경쟁력 강화

에 있다. 국가의 발전수준이 낮을 때에는 양자의 가치가 상충되는 경우도 있어서, 균
형발전을 위하여 국가경쟁력을 희생한다든가, 반대로 국가경쟁력을 위하여 불균형 발
전을 불가피하게 선택하는 경우도 있다. 그러나 이미 선진국의 반열에 들어선 우리에
게 양자는 이제 더 이상 선택의 대상이 아니다. 모든 지역이 나름대로의 독자적 경쟁
력을 갖추어야 하고, 또 모든 지역이 쾌적한 정주환경의 살기 좋은 장소로 되어야 한
다. 그래서 국가경쟁력과 균형발전의 목표를 동시에 충족시킬 수 있어야 한다.
1. 지역개발정책의 기조 전환
1) 소극적 지역균형발전정책에서 적극적 지역균형발전정책으로
국가 균형발전 정책의 핵심적 과제는 수도권과 지방간의 불균형 해소이다. 그

리고 이를 위한 정책수단으로 수도권에 대해서는 규제시책을, 지방에 대해서는
산업기반 및 인프라 확충정책을 병행하여 왔다.
우선 규제시책에 대해서 보면, 수도권정책의 근거법이라 할 수 있는 「수도권
정비계획법」에서는 공장과 대학, 공공청사, 연수시설, 대규모 업무 또는 판매시
설을 인구집중유발시설로 규정하고 수도권에서의 신․증설을 엄격하게 규제하
여 왔다. 이와 함께「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에서는 수도권
제 3 장∙지역개발의 목표와 전략 49
내에서의 공장 신․증설을 원칙적으로 금지하되, 특별한 경우로 인정되어 법률
에서 열거되어 있는 경우에 대해서만 예외적으로 공장 신․증설을 허용하여 있
다. 이외에도 지방세법 등에서 수도권 과밀억제권역내에서 신축되는 기업체 본
사 및 공장건물에 대한 취득세, 등록세 및 재산세 중과세 조항을 두고 있다.32)
한편, 지방에 대해서는 국토계획 등을 통하여 산업단지와 도로 등의 사회간접
자본을 계획적으로 확충하는 한편 1994년부터는 「지역균형개발 및 지방중소기
업 육성에 관한 법률」을 제정하여 광역권개발사업과 개발촉진지구개발사업 등
의 지역개발사업들을 추진하였다. 그리고 1999년부터는 수도권기업의 지방이전
을 적극 유도하기 위해 “기업의 지방이전 촉진대책”을 마련하여 시행하는 한편
건설교통부에 “지방이전지원센터”를 설치하여 수도권기업의 지방이전에 따른
인․허가절차, 조세감면, 자금융자 등을 안내하고 있다. 기업의 지방이전 촉진대
책에서는 이전에 따른 양도소득세를 비롯하여 법인세 등 각종 세금을 감면해 주
고 이전소요비용을 산업은행 등 금융기관에서 장기저리로 융자해 주며 지방이전
대기업에게는 공장시설뿐 아니라 배후도시 개발을 할 수 있도록 하는 등의 시책
들을 담고 있다.
이처럼 그동안 추진하여 온 국가균형 발전정책은 인센티브와 규제를 병용하는
전형적인 지역정책의 틀을 갖추고 있다. 규제정책이 채찍(stick)이라면 인센티브는
당근(carrot)에 해당한다. 규제를 통해서 밀어 내고(push) 인센티브에 의하여 당김
(pull)으로써 공장이나 사무실 등 인구집중유발시설의 재배치효과를 극대화시킬 수
있게 된다.33) 지금은 수도권 규제시책 없이 인센티브만으로 지역정책을 수행하고
있는 영국과 일본 등도 과거에는 규제와 인센티브를 병용하여 사용한 바 있다.34)
따라서 우리나라에서 채용하여 온 지역정책의 수단들은 보편적이고 논리적이다.
32) 건설교통부. 2004. 수도권 업무편람. 참조

33) Nicol B. and Reinhart W. 1979. “Background Notes to Restrictive Regional Policy Measures in the
European Community” in K.Allen. Balanced National Growth. Lexington Books. 참조
34) 영국은 1981년까지 수도권에 대한 공장입지허가제(IDC;Industrial Development Certificate)와 사무실입
지허가제(ODP; Office Development Permit)를, 일본은 2002년까지 수도권의 기성시가지에 대한 공장
및 대학 신․증설 규제를 시행한 바 있음. 자세한 것은 국민경제자문회의. 2002. 수도권 규제현황
및 향후 정책방향에 관한 연구. 참조
그런데, 문제는 정책의 효과이다. 제1장에서도 살펴 본 것처럼 국가균형 발전
정책이 국정의 주요관심사로 대두된 것은 이미 1970년대의 일이다. 지난 35년간
의 지속적 정책 시행에도 불구하고 수도권의 인구집중도는 감소하기는 커녕 <그
림 3-1>에서 보는 것처럼 매년 증가하여 왔다. 그리고 수도권 공장 신․증설 규
제 및 지방이전 지원정책에도 불구하고 2차산업 종사자의 수도권집중도는 거의
감소하지 않고 있다. 따라서 수도권규제와 인센티브로 구성된 종래의 균형발전
정책은 수도권 억제에 크게 기여하였다고 보기 힘들다.
<그림 3-1> 인구 및 광공업종사자의 수도권집중도
%
60.0
50.0
40.0
30.0
인구
20.0 광공업종사자
10.0
0.0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
자료 : 인구는 통계청 추계인구, 광공업종사자는 통계청 광업․제조업 통계조사 결과
논리적 근거에도 불구하고 효과가 크지 않았던 것은 기업이나 주민들의 입지

행태를 변화시킬 수 있을 만큼 인센티브가 크지 않았거나, 규제의 실효성이 낮았
음을 반증하는 것이다. 그러나 Nicol and Reinhart(1979)는 인센티브가 갖는 본질
적 한계 때문에 이론적 기대효과를 현실화하기는 쉽지 않음을 지적하고 있다.
즉, 기업은 일반적으로 충분히 만족한 상태가 보장되지 않으면 자기의 행태를 잘
변화시키지 않는 경직성을 갖는다는 것이다. 따라서, 인센티브를 한 단위 증가시
키면 이에 상응하여 기업이 입지 행태를 한계적으로 바꾸어 나간다는 경제이론
이 현실세계에서 그대로 적용되기는 힘들다는 것이다.35) 따라서 인센티브만으로
기업의 입지이전 목적을 달성하기 위해서는 지원의 강도가 상당히 높아야 하는
데 이는 자원의 배분을 왜곡함으로써 더 큰 비효율을 초래할 지도 모른다. 한편
규제시책도 부작용에 대한 우려 때문에 규제의 강도를 높이기가 쉽지 않다. 수도
권이 아니면 생존하기 힘든 기업, 지방으로 이전하기보다 해외입지를 선택하는
것이 유리한 기업에 대한 규제는 기업활동의 포기 내지 해외이전을 촉발하여 국
가경쟁력을 저해하고 지방에도 도움이 되지 않을 수 있다. 그리고 일정 규모를
정해 둔 다음 규제면적 이상의 신규개발에 대해서만 규제하고, 미만에 대해서는
무차별적으로 허용하는 현재의 규제시스템 하에서는 규제면적 미만의 개발행위
를 조장하여 오히려 소규모 난개발을 부추길 수도 있다.36)
따라서 수도권의 인구를 안정화하고 실효성있는 지역균형발전 정책이 되기 위
해서는 인센티브와 규제시책으로 구성된 지금까지의 소극적 균형발전시책에서
탈피하여 보다 적극적인 이전정책을 수행할 수 있어야 한다. 단 이전대상 기관을
선정할 때는 공공성을 충분히 검토하여 민간의 자율성을 해치는 일이 있어서는
안될 것이다. 공공기관의 지방이전정책은 영국, 프랑스, 스웨덴, 일본 등 선진국
에서는 이미 일반화된 정책임을 주지할 필요가 있다.37) 그리고 민간기능에 대해
서는 지금과 같은 인센티브와 규제시책의 골격을 유지하되, 규제는 점차 완화하
고 인센티브는 강화하는 방향으로 정책을 운용하여 나가야 할 것이다. 규제는 피
규제자의 희생을 담보로 하는 것이다. 설사 그 효과가 크다 하더라도 특정계층의
희생을 요구하는 제도는 선진 민주사회의 제도로 적합하지 않다. 단, 급격한 개
혁에서 오는 혼란을 방지하기 위하여 규제개혁의 진도를 조정할 필요는 있다.
35) Nicol B. and Reinhart W. 1979. “Background Notes to Restrictive Regional Policy Measures in the
European Community” in K.Allen. Balanced National Growth. Lexington Books. 참조
36) 대표적인 사례로서 자연보전권역의 개발사업 규제를 들 수 있음. 자연보전권역내에서는 6만㎡이상
의 개발사업이 금지되어 있고 3만-6만㎡의 개발사업은 수도권정비위원회의 심의를 거치도록 되어
있으나, 3만㎡ 미만은 규제없이 허용됨
37) 건설교통부. 2005.8. 수도권 공공기관의 효율적인 지방이전 추진방안 연구. 참조
2) 국내의 지역간 경쟁에서 국제적 지역간 경쟁으로
지방자치제도의 정착과 더불어 지자체간의 경쟁이 심화되고 있다. 이미 50년

전에 Tiebout (1956) 는 “발로 하는 투표”라는 표현으로 지자체간 경쟁의 중요성
을 강조한 바 있다.38) 경쟁을 통하여 독창적 매력을 가진 지자체가 많이 생길수
록 국민들의 거주 선택 폭은 넓어지게 된다. 국민들은 자기 선호에 맞는 지역을
골라서 삶으로써 효용을 극대화할 수 있게 되고, 지자체는 원하는 만큼의 주민을
끌어 들이기 위하여 공공서비스의 수준과 지방세의 규모를 결정하게 된다.
그러나 지자체간의 경쟁이 국가적 관점에서 늘 바람직한 것은 아니다. 특히 기
업 유치를 둘러싼 지자체간의 과당경쟁은 오히려 국가경쟁력을 저하시킬 수 있
다. 재정적으로 여유가 있는 지자체는 부지의 무상제공이나 지방세 감면 등의 인
센티브를 이용하여 기업의 역내 유치를 도모할 수 있지만, 여력이 없는 지자체는
경쟁에서 밀릴 수 밖에 없다. 그리고 과도한 인센티브 제공은 기업간의 건전한
기술 및 가격경쟁을 저해하여 국가 경제에 부정적 영향을 끼칠 수 있다.
따라서 적어도 경제적 측면에서는 국내의 지역간 경쟁을 가능한 한 억제하고 경쟁
상대를 해외에서 찾는 개방적인 자세가 필요하다. 국경없는 경제(borderless economy)
의 급속한 확산에 따라 지역에서 유치할 수 있는 외국기업은 전 세계에 깔려 있다.
국내의 모든 지역이 해외로 눈을 돌려서 외국의 지역과 경쟁하면서 국내 타 지역과는
건전한 협력관계를 유지할 수 있을 때 국가경쟁력은 극대화될 수 있을 것이다.
그러나 지역이 이러한 국제적 역할을 수행하기 위해서는 일정한 시장규모와
인프라 요건을 갖출 필요가 있다. Ohmae(1995)는 세계화시대에 경쟁력을 갖춘
지역이 되기 위해서는 적어도 인구가 500만명 이상이 되어야 한다고 주장하고
있다. 세계적인 브랜드의 외국기업을 유치할 수 있는 지역은 매력적인 소비시장
을 갖추어야 하고 그러기 위해서는 인구규모가 일정 수준은 되어야 한다는 것이
다. 이와 더불어 세계적 규모의 물량처리 능력을 갖춘 국제공항․항만과 전문서
38) Tiebout,C.M. 1956. A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy 64. 416-424. 참조
비스 등의 인프라를 국제경쟁력 확보를 위한 필요조건으로 제시하고 있다.39) 주
로 소비시장적 입장에서 본 Ohmae의 주장이 설득력을 갖는다면 생산능력이라는
관점에서도 유사한 주장이 제기될 수 있을 것이다. 후술하겠지만 지역성장의 주
요요인으로서 회자되고 있는 산업클러스터와 지역혁신체계의 발전을 위해서도
지나치게 소규모로 분할된 지역단위는 결코 바람직하지 않다. 산업클러스터는
그 성격에 따라 소규모에서 광역, 초광역에 이르기까지 다양한 형태로 존재하게
되는데 광역과 초광역 산업클러스터는 지역간 연계와 협력을 기초로 형성된다.
선진국에서는 국제경쟁력 강화를 위한 지역의 광역화 움직임이 이미 활발하게
전개되고 있다.40) 우선, 독일은 현재의 16개 주를 9개주로 통합하는 안을 검토
중에 있는데 통합주의 인구 최소규모를 500만 명으로 잡고 있다. 현재는 인구 68
만명의 브레멘주, 인구 108만명의 자틀란트주, 인구 171만명의 함부르크주, 인구
255만명의 브란덴부르크주 등 상당수의 소규모 주들이 있으나, 통합 후에는 인구
509만명의 라인란트자르주가 최소규모가 된다. 영국 잉글랜드는 9개의 지역개발
기구(RDA) 관할구역을 중심으로 지역(Region)정부가 형성되고 있는 중인데 지역
(Region)의 인구수는 대체로 500만 명이다. 그리고 일본 역시 전통적으로 존재하
던 지역블록을 중심으로 47개 도도부현을 6～12개로 통합하고자 하는 도주제(道
州制)논의가 꾸준히 진행되고 있다.41) 프랑스의 경우, 행정구역 개편 논의는 아
니더라도 「2020년 프랑스계획」(Aménager la France de 2020)에서 현재의 22개
州(Région)를 6개의 대지역으로 구분하는 계획권역 개념을 제시하고 있다. 선진
국과 비교하면 우리나라의 16개 시․도 구분은 지나치게 세분되어 있다고 할수
있다. 인구규모로 보면, 서울(990만)과 경기도(898만)의 2개 시․도만이 500만명
을 넘을 뿐 나머지 14개 시․도가 500만명 미만이다. 전술한 Ohmae의 기준에 따
른다면 단독적으로 세계와 경쟁할 수 있는 인구요건을 갖춘 곳은 서울과 경기의
2곳에 불과한 셈이다. 부산의 인구는 366만명이고, 경남(298만), 경북(272만), 대
39) Ohmae.K.. 1995. The End of the Nation State-The Rise of Regional Economies, pp.88-89. 참조
40) 이동우 외. 2003. 자립적 지역발전을 위한 지역단위 설정연구. 국토연구원 참조
41) 독일의 국토면적은 35.7만㎢, 인구는 8,800만명, 영국 잉글랜드의 면적은 13만㎢, 인구는 4,900여 만
명, 일본의 면적은 37.8만㎢, 인구는 1억 2,700만명으로서 모두 우리 국토보다 넓음.
구(248만), 인천(248만), 전남(200만)이 200만명대에 분포한다. 기타 전북(189만),
충남(185만), 강원(149만), 충북(147만), 대전(137만), 광주(135만), 울산(101만)은
100만명대이고 제주는 51만명이다. 국제적인 지역간 경쟁에서 비교우위를 점하
기 위해서는 16개의 소규모 시․도가 독자적으로 행동하기 보다 인접한 시․도
가 상호 협력하는 자세가 요구된다.
<그림 3-2> 시․도별 인구수
만명
1,200
1,000
800
600
400
시도평균=288
200
0
서울 경기 부산 경남 경북 대구 인천 전남 전북 충남 강원 충북 대전 광주 울산 제주
자료 : 통계청. 2000. 인구주택총조사
3) 중앙정부 의존적 행태에서 탈피하여 지역의 자립적 발전 도모
종래에는 지역발전을 중앙정부가 좌지우지하여 왔다고 하여도 과언이 아니다. 공

항, 항만, 철도, 고속도로 등 주요 간선교통시설은 중앙정부의 장기계획에 의하여
국가 전체적 관점에서 건설되어 왔기 때문에 지역의 입장이 반영될 여지가 거의 없
었다. 주요 산업단지는 국가가 직접 건설하였으며, 공기업의 입지도 국가가 결정하
였다. 운이 좋은 지역은 국가사업의 덕택으로 지역 발전을 이룰 수 있었고, 그렇지
않은 지역은 낙후를 면하기 어려웠다. 그리고 지방사업에 대해서는 보조금을 통하
여 지자체를 통제하여 왔다. 재정자립도가 낮은 지자체의 입장에서는 당장의 필요
성이 낮다 하더라도 보조금이 주어지는 사업을 우선할 수 밖에 없게 된다.
국가발전의 기반이 취약하였던 과거에는 국가가 직접 인프라를 공급하거나 보
조금제도를 통하여 지방사업을 정책적으로 유도하는 것이 불가피한 측면이 있었
다. 그러나 인프라가 어느 정도 정비된 지금에는 중앙정부의 과도한 간섭이 지역
의 창조적 발전을 가로막는 요인이 될 수 있다.
지방정부는 주민과 기업에 가까이 있기 때문에 그들이 무엇을 원하고 무엇을
부족하게 생각하는지 잘 파악할 수 있다. 주민들이나 기업들의 선호는 결코 동질
적이지 않다. 도시 주민과 농촌 주민이 다르고, 대도시 주민과 중소도시 주민이
또 다르다. 민주주의라는 정치적 당위성 이외에 경제적인 효율성 측면에서도 지
역의 자립성은 제고되어야 한다. 한정된 재원을 지역주민과 기업이 가장 만족할
수 있는 방향으로 사용하게 하기 때문이다.
일본의 국토교통성 공무원과 외부전문가들로 구성된 「자립적 지역의 구축에
관한 연구회 (自立的地域の構築に關する硏究會)」(2003) 에서는 자립적 지역의
요건으로 다음 8가지를 들고 있다.42) ⅰ) 인구가 크게 감소하거나 노령화가 급속
히 진행되는 등, 인구생태계에 급격한 변화가 없을 것, ⅱ) 재정․경제적인 측면
에서 지역이 주체성을 가질 것, ⅲ) 교육, 의료, 육아, 노인복지, 환경, 커뮤니티
등 생활면에서의 안정성과 지속성을 확보할 것, ⅳ) 차세대로 연결되는 인재가
육성될 것, ⅴ) 지역의 주도하에 인프라 정비, 산업 진흥 및 고용 창출을 도모할
것, ⅵ) 타지역과의 다양한 네트워크 구축을 통하여 교류가 활발하게 일어날 것,
ⅶ) 지역금융이 발달하여 지역내에서의 자금순환이 원활할 것, ⅷ) 지역고유의
문화, 경관, 전통이 남아 있고, 지역주민들이 자긍심을 가질 것 등이다.
지역의 자립성이 확보될 수 있도록 중앙정부는 권한과 재정의 지방이양을 지
속적으로 추진하고, 지방정부는 자율적이고 창의적인 의사결정 능력을 갖추어야
할 것이다. 산․학․관․연의 협력을 끌어내기 위한 지역혁신체계(RIS)의 구축
은 이를 위한 바람직한 대안의 하나이다.
42) 自立的地域の構築に關する硏究會. 2003. 「ほどよいまちが創るいくつもの日本」. 國立印刷局. 참조
4) 결과적 지역격차 해소에서 지역발전의 잠재력 제고로
종래에는 주로 지역간 소득격차를 문제시하여 왔다. 지역간 균형발전을 위한

정부의 노력도 주로 소득 격차의 해소에 초점을 두었다. 낙후지역 개발을 위하여
가장 보편적으로 사용된 정책수단이 산업단지 조성이었음을 보더라도 그렇다.
그러나 앞으로는 소득이라는 결과의 격차보다는 기회의 격차 해소에 정책의 초
점을 둘 필요가 있다. 특정한 잣대에 맞추어 균등하게 발전된 지역을 만들기보다
지역이 독창적으로 발전할 수 있도록 잠재력 배양에 힘써야 한다.
정부의 인식도 이미 그러한 방향으로 전환하고 있는 것으로 보인다. 예를 들
어, 국가균형발전위원회(2003)에서 발간된「국가균형발전의 비전과 과제」라는
홍보책자에서는 균형발전을 ‘지역간 발전의 기회균등을 통해 국토 공간상의 모
든 지역의 발전 잠재력을 증진함으로써 어느 지역에 거주하더라도 기본적인 삶
의 기회를 향유하고, 궁극적으로 국가 전체의 경쟁력을 극대화하는 것’으로 정의
하고 있다. 그러나 이러한 여기에서 말하는 기회가 구체적으로 무엇을 말하는지
는 여전히 불분명한 상태에 있다. 분권형사회의 도래를 앞두고 기회의 균등이 갖
는 의미를 재음미할 필요가 있다.
2. 지역개발의 목표 및 전략
1) 지역개발의 목표
2020년까지의 제4차 국토계획 기간 동안 지역개발이 지향하여야 할 목표로

“자립형 지역발전 기반의 구축”을 제시하였다. 여기에서 자립적 지역이란 “스스
로의 힘으로 국제경쟁력을 갖추고, 이를 바탕으로 지속가능한 발전을 유지할 수
있는 지역”으로 정의하고자 한다. 주체성과 국제경쟁력 그리고 지속가능성이 지
역 자립을 위한 3대 구성요소가 되는 셈이다.
지역 자립의 첫 번째 요소인 주체성은 행정, 재정, 정치적인 측면에서 지역이
자립할 수 있어야 한다는 것이다. 지역이 스스로 의사결정을 하고 결과에 책임지
는 분권형 시스템 구축이 이루어져야 함을 의미한다. 지역 자립의 두 번째 요소
인 국제경쟁력은 세계의 지역과 경쟁하여 우위에 설 수 있는 산업경쟁력을 갖추
어야 한다는 것이다. 이를 위해서는 지역혁신체계의 구축과 산업클러스터의 형
성을 통하여 끊임없이 새로운 지식을 창조하고 이를 상품화할 수 있는 시스템을
갖추어야 한다. 그리고 공항, 항만, 국제회의장 등 국제적인 인프라를 구비하여
외국인투자를 유치하고 외국인과의 교류가 활성화될 수 있어야 한다. 지역 자립
의 세 번째 요소인 지속가능성은 지역의 인구규모가 장기적으로 안정적인 상태
를 유지할 수 있어야 한다는 것이다. 아무리 경쟁력 있는 산업집적을 형성하고
있다고 하더라도 종사자들이 지역내 정주를 기피한다면 자립적 지역으로 볼 수
없다. 주민들이 지역에 대하여 자긍심을 갖고 대를 이어서 정착하기를 바라는 정
주환경을 갖추고 있어야 진정한 의미에서의 자립적 지역이라 할 수 있을 것이다.
<그림 3-3> “자립적 지역”의 개념도43)
국제경쟁력
• 산업클러스터
• 지역혁신체계
• 국제인프라
자 립
지속가능성 주체성
• 정주환경 • 행정적 자율성

• 주민의 자긍심 • 재정적 자립성
• 직주근접형 고용기회 • 주민참여
43) 이동우 외. 2003. 자립적 지역발전을 위한 지역단위 설정연구. 국토연구원. 12쪽에서 인용
자립적 지역이 된다는 것은, 다시 말하면 국내적으로는 수도권에 의존하지 않
고도 독자적으로 발전할 수 있게 되고, 국제적으로는 세계 어느 지역과도 대등하
게 경쟁할 수 있게 될 것임을 의미한다. 2020년까지 국내 모든 지역이 그렇게 발
전하기는 어려울 수도 있다. 그러나 최소한 그렇게 발전할 수 있는 기반을 구축
하는데 목표를 둔다.
<그림 3-4> 지역개발의 정책 목표와 전략
개발
목표 자립형 지역발전 기반의 구축
○ 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충
개발 ○ 지역특성을 살린 개성있는 발전전략 추진

전략
○ 지역산업의 경쟁력 제고
○ 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화
2) 지역개발 전략
모든 지역의 자립형 발전기반 구축이라는 목표 달성을 위하여 첫째, 중추기능

의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충, 둘째, 지역특성을 살린 개성있는 발전전략
추진, 셋째, 지역산업의 경쟁력 제고, 넷째, 문화․관광기반 확충을 통한 지역경
쟁력 강화 등 4가지 전략이 요구된다.
(1) 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충
우선, 수도권의 인구가 안정될 때 까지 분산 및 분권정책을 지속적으로 추진
한다. 첫째, 행정기관을 비롯한 국가공공기관의 지방이전을 추진한다. 청와대, 외
교․안보, 내치 관련부처 등을 제외한 중앙행정기관은 행정중심복합도시에 집단
이전을 추진하고, 수도권 소재 공공기관은 공공기관의 특성과 지역의 특성을 함
께 고려하여 전국적으로 분산 배치함으로써 국가 균형발전 효과를 제고한다. 그
리고 중앙정부, 지자체 및 이전기관 간 상호 협력체계를 구축하여 공공기관의 지
방이전이 지역의 혁신역량 강화로 이어질 수 있도록 유도한다. 둘째, 수도권 소
재 민간기업의 지방이전을 유도하기 위하여 세제․금융⋅현금지원을 포함하는
종합적 지원방안을 마련하되, 이전하는 지역의 낙후도에 따라 지원을 차등화한
다. 셋째, 중앙정부와 지방자치단체간의 권한배분과 재정개혁을 통한 분권형 사
회를 실현한다. 국가와 지방자치단체간의 사무배분 원칙에 입각하여 국가사무의
지방 이양을 추진하고, 국세와 지방세간 세원 조정 등을 통해 지방자치단체 재원
을 확충한다.
이와 함께, 수도권에서 분산되는 기능을 수용하고 지역혁신의 거점 역할을 수
행할 혁신도시를 지역별로 조성하고, 산업․관광 등 특정기능 중심의 기업도시
를 개발하여 지역발전의 거점이 될 수 있도록 한다. 전국의 10대 광역권을 체계
적으로 개발․육성하여 지역의 세계화 전진기지로 육성하고, 고속철도 역세권을
적절하게 개발하여 고속철도 건설의 파급효과가 전국토로 확산될 수 있게 한다.
그리고, 경제자유구역․국제자유도시 등 개방형 경제협력거점을 지정⋅개발하
여 국가 및 지역경쟁력을 강화한다.
마지막으로, 지역의 혁신 잠재력 확충을 위하여 지자체, 대학, 기업, NGO, 언
론, 연구소 등 지역 내 혁신주체들이 공동학습을 통해 혁신을 창출하고 지역발전
을 도모하는 지역혁신체계(RIS)를 구축한다. 혁신주체들이 참여하는 지역혁신협
의회를 구성하여 지역발전을 위한 비전과 전략, 주요시책을 심의하게 하고 지역
내 합의를 도출한다.
(2) 지역특성을 살린 개성 있는 발전전략 추진
수도권은 국제경쟁력을 제고하여 세계도시로의 발전을 도모한다. 동북아의 중
심에 위치한 입지적 강점과 인천국제공항 등의 양호한 교통여건을 살려서 서울
은 금융 및 국제업무 중심의 세계도시로, 인천은 동북아의 물류중심도시로 육성
하며, 경기도는 지식기반산업의 중심지로 특화한다. 그리고, 토지이용의 계획적
관리로 난개발을 방지하고 주택․교통․환경 등의 생활환경 개선으로 주민의 삶
의 질을 국제 수준으로 제고시켜 나간다. 행정기관 및 공공기관 이전시책과 연동
하여 첨단산업 규제 등 국가경쟁력을 저해하는 규제에 대한 제한적․선별적 개
선을 추진하고 행정중심복합도시 건설 후에는 지방자치단체에 의한 자율적 관리
체제로의 전환을 모색한다.
지방의 대도시는 권역의 중추도시로 육성하고 중소도시의 전문화를 추진한다.
광역시와 도청소재지 등 권역 중심도시가 갖는 중추기능을 강화하여 권역의 자
립적․통합적 발전을 선도하되, 권역내 타 도시와의 기능분담과 연계를 강화하
여 권역의 통합적 발전을 유도한다. 그리고 지방중소도시는 지역의 특성과 잠재
력을 감안하여 전문기능도시로의 발전을 도모한다.
농산어촌의 활력 증진을 위하여는 우선, 농업구조의 재편과 친환경․고품질
농업 육성으로 농업의 경쟁력을 강화한다. 둘째, 지역의 특성에 적합한 농림어업
클러스터 형성으로 농림어업의 부가가치를 제고한다. 셋째, 농산어촌의 어메니
티를 증진하기 위한 체육․관광․레저․노인복지시설의 농촌유치와 특성화된
관광마을을 조성한다. 넷째, 교육환경 개선, 보건․의료 인프라 확충, 대중교통체
계구축 등 농촌 기초생활여건을 개선한다.
마지막으로 낙후지역에 대한 지원정책을 강화한다. 개발촉진지구․신활력지
역 등 낙후지역 지원사업을 내실화하고, 부처별로 분산되어있는 낙후지역사업의
종합적 체계화를 추진한다. 그리고, 지역특화발전특구제도를 통한 선별적 규제
완화로 기초지방자치단체의 자립적 특화발전을 유도한다.
(3) 지역산업의 경쟁력 제고
우선, 지역의 특성 및 산업기반을 고려하여 권역별․지역별로 전략산업을 선
정하고 집중 육성한다. 전략산업은 복수로 선정하되, 초기에는 비교우위산업에
치중하고, 중장기적으로는 성장유망산업 또는 차세대 성장동력 산업을 발굴하여
육성한다.
둘째, 종래의 기업집적형 산업정책에서 탈피하여 기업․연구소․대학․기업
지원시설의 클러스터화를 추진한다. 대학․연구소․기업간 네트워킹을 촉진하
여 클러스터내에서의 혁신역량을 제고하고, 혁신이 창출되기 용이한 혁신생태계
의 조성을 위하여 다양한 지원정책을 추진한다. 그리고 혁신 클러스터 형성을 위
한 연구개발․창업․금융․마케팅․수출 등 R&BD(연구개발 및 사업화) 체제를
구축한다.
셋째, 지역특성에 맞는 다양한 규모의 클러스터 형성을 지원한다. 지방중소도
시, 지역특화발전특구, 산업단지, 농산어촌 등에는 향토산업과 맹아기 산업 중심
의 소규모 클러스터가 형성될 수 있도록 하고, 시․도별로는 전략산업 중심의 중
규모 클러스터를 구축하되 다수의 소규모 클러스터가 상호 연계 보완된 형태로
형성될 수 있도록 하며, 복수의 시․도가 공동 협력하는 초광역 클러스터를 구축
하여 국제경쟁력을 배양한다.
넷째, 기존 산업단지 및 연구단지의 혁신클러스터화를 추진한다. 생산기능 중
심의 기존 산업단지를 연구개발, 유통, 마케팅, 디자인 활동이 강화된 혁신 클러
스터로 전환하고 구조조정한다.
마지막으로 수요에 대응한 탄력적 산업입지 공급체계를 마련한다. 문화, 정보
통신, 지식기반산업 등 신산업 발전에 따른 신산업지구 또는 산업집적지구 조성
을 추진하고, 도시첨단산업단지의 공급을 활성화한다. 입지수요조사를 확대하고
산업입지정보망을 효율적으로 관리하여 맞춤형 산업입지 공급체계를 확립하고,
개별입지 집적지역에 대한 계획적 관리방안을 마련한다.
(4) 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화
첫째, 권역별 특화발전을 통하여 관광산업의 경쟁력을 제고한다. 문화․관광
자원의 특성 및 분포, 접근 교통체계, 행정구역 등을 고려하여 문화관광권역을
설정하고 권역별로 특색있는 문화․관광 공간 조성을 통하여 국민의 여가수요에
부응하고, 외국인관광객 유치를 확대한다.
둘째, 문화관광특정지역 및 관광거점도시를 육성한다. 전국차원에서 지역별
관광자원을 유기적으로 연계‧개발하기 위해 남해안, 서해안, 동해안 및 접경지역
등의 광역관광벨트와, 백제문화지역, 유교문화지역, 지리산과 같이 특정자원이
여러 행정구역에 걸치는 광역관광권을 문화관광특정지역으로 개발‧육성한다. 이
때 문화관광자원 뿐만 아니라 지연산업, 농림수산업 등 지역의 잠재산업이 함께
융합적으로 발전하여 지역 자립역량이 강화되도록 유도한다.
셋째, 문화관광권과 문화관광특정지역 내에서 자원성과 시장성이 뛰어난 지역
을 관광중심도시로 선정하여 집중‧육성한다. 선정된 관광거점을 중심으로 광역
적 연계관광 체계를 구축하여 관광지간의 시너지효과를 고양한다.
넷째, 국제적 관광기반시설을 확충하여 동북아의 관광거점으로 발전할 수 있
도록 한다. 국제적 수준의 대규모 숙박단지 개발과 더불어 질적 수준이 높고 전
통을 살린 다양한 숙박시설을 확충하고 세계적 수준의 테마파크를 전략적으로
유치한다. 그리고, 광역적 관광연계 교통망을 확충하고 관광안내시스템을 표준
화한다.
다섯째, 갯벌, 철새, 동굴, 화석, 습지 등을 대상으로 한 생태관광(Eco-tourism)
의 정착 및 확산을 추진하고, 관광자원의 지속가능한 관리체제를 구축한다.
마지막으로 지역문화의 진흥기반을 구축한다. 문화를 지역경쟁력의 기반으로
인식하고 지역의 문화자원을 활용한 박물관, 미술관, 공연장 등의 기초 문화시설
및 문화프로그램을 확충한다. 지역별로 독창적 문화자원을 발굴하고 문화산업클
러스터를 육성한다.
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4
4 중추기능의 지방분산과
지역발전 잠재력 확충
지역개발을 위한 첫 번째 과제는 수도권과 기타 지역 간의 불균형 해소이다. 지난 수

십년 동안의 정책적 노력에도 불구하고 수도권으로의 인구집중은 계속되고 있고 지역
경제 기반은 약화되고 있다. 참여정부가 추진중인 행정중심복합도시 건설과 공공기관
지방이전정책은 국토구조를 수도권 일극집중형에서 다핵형으로 전환시키는 계기를
제공할 것으로 기대된다. 수도권 인구가 안정될 때 까지 분산 및 분권정책을 지속적으
로 추진하여 나가되, 이전된 기능과 이양된 권한이 지역발전으로 연결될 수 있도록
지역별로 혁신도시를 건설하고, 지역혁신체계를 구축하는 등의 다양한 지역개발 정책
을 병행하여 나간다.
1. 국가공공기관의 지방분산과 분권화
1) 행정중심복합도시의 건설
2003년 12월에 제정된 바 있는 「신행정수도 건설을 위한 특별조치법」은

2004년 10월의 위헌 판결로 폐지되고, 2005년 3월에는 「신행정수도 후속대책을
위한 연기․공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」이 제정되었다.
2005년 7월에는 대전과 청주에서 각각 10km 지역에 위치한 충청남도 연기군 남
면․금남면․동면, 공주시 장기면․반포면 일대 2212만평이 행정중심복합도시
예정지역으로 확정․고시되었으며, 2005년 9월 현재 기본계획 수립에 관한 절차
가 진행 중에 있다.
제 4 장∙중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충 65

<그림 4-1> 행정중심복합도시 위치도
<그림 4-2> 행정중심복합도시 도시개발 기본방향
복합․자족적 도시기능 품격높은 친환경적 미래지향적 도시인프라

확보 도시디자인 구현 구축
▼ ▼ ▼
행정기능을 지원하는 충분 아름답고 살기좋은 미래 인간중심의 도시교통체계
한 도시기능 시설 확보 지향적 주거환경 조성 구축
자연과 어우러지는 녹색 유비쿼터스 정보통신 시스
문화․국제교류 기능 유치
도시 구현 템․서비스 구축
열린 문화공간과 아름다 첨단기술기반의 자원순환
연구개발 교육기능 유치
운 도시경관 형 친환경 공급처리시설
첨단산업․기업, 관광레저 개방적․개성적 공공청사 안전한 도시를 위한 방
기능 유치 건축 호․방재체계
행정중심복합도시에는 청와대, 외교․안보, 내치 관련부처 등을 제외한 모든
중앙행정기관이 이전될 예정이다. 2005년 9월 현재 수도권에 입지하고 있는 중앙
행정기관은 18부 4처 3청이다. 이 가운데 대통령의 통치기능과 직접적 관련이 높
은 통일․외교통상․국방․법무․행정자치․여성부, 경찰청 등 6부 1청만이 수
도권에 잔류하고, 나머지 12부 4처 2청이 이전대상이다.
<표 4-1> 행정중심복합도시 이전대상기관
구분 이전 기관 수도권 잔류 기관
전체 12부 4처 2청 6부 1청
재정경제부, 교육인적자원부, 과학기 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부,
술부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 행정자치부, 여성가족부
부
정보통신부, 보건복지부, 환경부, 노동
부, 건설교통부, 해양수산부
기획예산처, 법제처, 국정홍보처, 국가
처 -
보훈처
청 국세청, 소방방재청 경찰청
행정중심복합도시는 행정기관 이외에도 다양한 도시기능이 입지하는 다기능

복합형의 자족도시로 건설될 전망이다. 예를 들면, 행정기관과 업무연관성이 있
는 국책연구기관과 전시장․ 컨벤션센터 등 문화ㆍ국제교류ㆍ교육기능, 그리고
무공해의 첨단기업 등이다. 행정중심복합도시의 총 인구규모는 30~50만명 수준
이 될 전망이며, 도시형태는 기존 도시와 일정거리를 유지하면서 연담화 우려가
없는 자립형의 「신도시형」으로 개발할 계획이다.
행정중심복합도시는 2007년까지는 개발계획 및 실시계획 수립, 2011년까지는
청사 건축을 완료하여 2012년부터는 행정기관 및 주민 입주가 가능하도록 할 계
획이다. 본격적인 건설 추진을 위하여 2006년 1월에는 행정중심복합도시 건설사
업을 총괄․조정하는 기관으로서 행정중심복합도시건설청이 발족하게 되는데,
개발계획의 수립 및 실시계획의 승인, 예정지역안에서의 행위허가, 조성토지의
공급계획의 승인 등의 업무를 수행하게 된다.

2) 공공기관의 지방이전
2004년 4월 1일부터 시행된 국가균형발전특별법 제18조제1항은 ‘정부가 공공

기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성있는 발전을 위하여 수도권 소재 공
공기관의 지방이전시책을 추진해야 한다’고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제18
조제3항에서 ‘관계 중앙행정기관의 장, 지자체의 장 및 이전대상 공공기관의 장
은 공공기관 지방이전시책에 따른 공공기관별 이전계획 수립 등의 조치를 시행’
할 것을 명시하고 있다.
국가균형발전특별법에서 정하는 이전대상 공공기관은 중앙행정기관, 중앙행
정기관의 소속기관, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관
및 정부투자기관이 자본금의 100분의 50 이상을 출자한 법인, 국유재산의현물출
자에관한법률에 의한 정부출자기업체, 법률의 규정에 의한 정부출자대상 법인으
로서 정부로부터 출자를 받거나 받은 법인, 법률의 규정에 의한 정부출연대상 법
인으로서 정부로부터 출연을 받거나 받은 법인, 개별법률에 의하여 설립되는 법
인으로서 주무부장관의 인ㆍ허가를 요하지 아니하고 당해 법률에 의하여 직접
설립된 법인 등이다. 이 가운데 중앙행정기관은 행정중심복합도시로 이전하고,
나머지 공공기관은 그 성격에 따라서 수도권에 잔류하는 기관, 중앙행정기관과
더불어 행정중심복합도시로 이전하는 기관, 그리고 행정중심복합도시 이외지역
으로 분산ㆍ배치되는 기관 등으로 구분된다.
2005년 6월에 발표된 수도권 소재 176개 공공기관의 시도별 배치계획은 <표
2-18>과 같다. 이전지역은 수도권과 대전을 제외한 12개 광역시․도인데, 대전은
대전청사와 대덕연구단지 등에 다수의 공공기관이 소재하고 있어서 대상에서 제
외되었다. 시․도별 지역발전 정도를 감안하여 광역시보다는 도지역에 상대적으
로 많이 배치되었고, 시․도에서 유치선호가 높은 대규모 투자(출자)기관은 가능
한 한 중복배치를 피하고 있다. 그리고 공공기관 지방이전이 지역발전에 최대한
기여할 수 있도록 유사기능의 기관들을 집단화한 다음, 지역의 산업적 특성과 발
전방향 등을 고려하여 배치하고 있다.
이전대상 공공기관은 후술하는 혁신도시(지구)내로의 집단이전을 원칙으로 하
되, 지역의 특성과 이전기관의 특수성이 인정되는 경우에 한하여 제한적으로 개
별입지를 허용하고 있다. 그리고 이전에 소요되는 비용은 원칙적으로 기존 청사
및 부지의 매각대금으로 충당하도록 하고 있다. 단, 집단이전단지 건설에 수반되
는 도로 및 상하수도 설치 등의 기반시설비는 정부에서 산업단지 지원 수준으로
지원될 예정이다.
공공기관 지방이전시책은 기본적으로 행정중심복합도시와 연계되어 추진될
것이다. 2005년 9월말까지 시․도별 혁신도시 입지 선정이 완료되면, 2005년 중
에 혁신도시별 건설기본계획 수립에 착수하게 될 것이다. 이전의 구체적 일정은
기관의 특성에 따라 단계적으로 추진하되 중앙행정기관이 행정중심복합도시로
이전하는 2012년까지는 모든 공공기관의 이전이 완료될 수 있도록 하고 있다.
공공기관의 지방이전이 지역발전에 미치는 효과는 다양한 방면에서 나타날 것
으로 보인다. 첫째는, 일자리의 이전효과이다. 이전대상 공공기관의 일자리수는
대략 32,000여 개다. 따라서 지방의 입장에서는 최소한 32,000여 개의 공공기관
일자리를 유치한 셈이 된다. 공공기관은 업무의 성격상 대졸이상 학력자를 주로
채용하고 있으므로, 지방대학 졸업자의 취업기회가 크게 증가할 것이다. 그리고
공공기관의 이전에 따라 동반 이전하게 될 연관산업과 인구분산에 따른 서비스
산업 일자리의 이전효과도 기대될 수 있다. 둘째는, 지역별 산업구조 개선효과이
다. 지역의 산업적 특성을 고려하여 기관이 배치되었기 때문에 공공기관의 이전
으로 지역별 산업의 특화발전 기반이 강화되고 산․학․관 연계의 강화로 지역
의 혁신역량이 배가될 것이다. 셋째로는, 지역의 사회․교육․문화적 발전에 미
치는 효과를 들 수 있다. 공공기관이 보유하고 있는 국제교류 네트워크를 활용하
여 지역의 국제화를 촉진시킬 수 있으며, 공공기관의 전국적 인지도를 활용하여
지역의 브랜드 이미지 형성 및 정체성 확보에 기여할 수 있다. 그리고 외부로부
터의 우수인력 유입은 지역의 분위기를 쇄신하는 계기로 작용할 수 있다.

<그림 4-3> 공공기관 지방이전의 지역개발효과44)
․수도권 소재 공공기관 일자
직접효과
리 및 관련인구의 지방분산
일자리
이전효과
․공공기관 연관산업 일자리
․수도권 과
및 관련인구의 지방분산
밀 완화
간접효과 ․수도권인구의 지방분산에 국토의
․지방의 인
따른 서비스산업 일자리의 균형발전
구 정착
지방분산 및 국토의
기반 강화
경쟁력
․ 지역별
강화
지역별 ․지역별 산업의 특화발전 기반 강화 국제경쟁
산업구조 ․산․학․관 연계를 통한 지역산업의 력 제고
개선효과 혁신역량 제고
․고급 일자리의 확대로 지방교육 여건

기타 개선
지역발전 ․국제교류기회 증대로 지역의 국제화
파급효과 촉진
․지역정체성 확보 및 주민들의 자긍심
배양
3) 민간 중추기능의 지방이전
중앙행정기관과 공공기관의 분산이 국가 균형발전에 미치는 직접적 영향은 제

한적일 수 밖에 없다. 수도권 전체의 일자리수는 845만 개를 넘는데 이전대상 기
관의 일자리수는 6~7만 개 정도에 그친다. 공공기관 이전에도 불구하고 대기업
44) 건설교통부. 2005.8. 수도권 공공기관의 효율적인 지방이전 추진방안 연구. 237쪽에서 인용
본사를 비롯하여 민간의 중추관리기능이 계속하여 수도권에 머물러 있다면 수도
권의 인구안정화는 달성되기 곤란한 목표일 수 있다45).
공공기관의 지방이전을 계기로 수도권 소재 민간기업의 중추관리기능 및 공장
의 지방이전이 확대될 수 있도록 세제․금융⋅현금지원을 포함하는 종합적 지원
방안을 검토할 필요가 있다. 그리고 지원 대상을 기존의 기업체본사 및 공장에서
대학, 민간연구소 등으로 확대하여 지방의 혁신기반 구축에 기여할 수 있도록 하
고, 이전지역의 낙후도에 따라 지원을 차등화하는 방안을 강구한다.
4) 지방분권의 지속적 추진
중앙정부와 지방정부간의 권한 배분문제는 정치 내지 행정분야의 과제로서 국

토계획과 같은 공간계획에서 다루기에는 적합하지 않은 측면이 있다. 그럼에도
불구하고 국토계획에서 지향하는 다핵분산형 국토 실현을 위한 필요조건으로서
중요한 의미를 가진다.
참여정부는 국가균형발전 뿐만 아니라 지방분권에 대해서도 상당한 정책적 관
심을 기울여 왔다. 2003년부터 대통령 자문기관인 정부혁신지방분권위원회를 설
치하여 범부처적 관점에서 지방분권의 방향을 정립하여 오고 있는데, 지금까지
합의된 지방분권의 방향은 크게 3가지이다. 첫째, 국가와 지방자치단체간의 사무
배분 원칙에 입각하여 국가사무의 지방 이양을 추진하고 기관위임사무는 정비하
여 나간다. 둘째, 국세와 지방세간 세원 조정, 지방교부세의 법정률 인상 및 국고
보조금 사업 정비를 통해 지방자치단체 재원을 확충한다. 셋째, 조례제정의 근거
를 확대하고 도시계획권과 자치조직권을 강화하여 지방자치단체의 자치역량을
강화한다.
분산과 분권, 분업은 자립형 지방화 실천을 위한 3대 과제이다. 국토계획의 성
45) 2003년 말 현재 기준으로 한경Business․한국신용평가정보가 매출액 기준으로 선정한 국내 100대

기업 중 87개 업체가 수도권에 입지. 부산은행, 대구은행 등 주된 시장을 지역으로 하는 기업도 포함
되어 있으므로, 이들을 제외하면 집중도는 더 높아질 수 있음

공적 추진을 위해서는 전술한 분산시책의 추진과 더불어 분권정책의 체계적․계
획적 실천이 보장되어야 한다.
2. 자립형 지역거점의 육성
1) 지역별 혁신도시의 건설
혁신도시란 용어가 처음 등장한 것은 정부가 2004.8.31에 발표한 “新수도권발

전 및 혁신도시 건설방안”에서이다. 공공기관 지방이전과 연계하여 수도권과 대
전․충남을 제외한 광역시․도에 원칙적으로 1개씩의 혁신도시(지구)를 건설한
다는 정부의 방침을 공표한 것이다. 정부의 개념 정의에 따르면 혁신도시란 지방
이전 공공기관 및 산․학․연․관이 서로 긴밀히 협력할 수 있는 최적의 혁신여
건과 수준 높은 주거․교육․의료․문화 등 정주환경을 갖춘 새로운 차원의 미
래형 도시를 말한다. 수도권 소재 공공기관의 지방이전을 계기로 혁신도시를 건
설하고 이를 혁신주도형 경제의 지역거점으로 발전시킴으로써 수도권과 지방간
의 불균형을 해소하고 지역의 특색 있는 발전을 촉진하자는 것이다.
<그림 4-4> 혁신도시 개념도
<그림 4-5> 혁신도시의 성격 및 기능
국가균형발전과
양질의 정주환경을 갖춘
지역의 혁신거점 역할 수행 지역의 자립적 발전
미래형 도시
선도
▼ ▼ ▼
ⅰ) 공공기관을 중심으로 기업, ⅰ) 주거․교육․문화․의 ⅰ) 행정중심복합도시

대학, 연구소 등이 상호 교 료․레저․체육시설 등 를 중심으로 전국
류하는 네트워크 도시 양질의 생활 여건 구비 적인 공공행정 네
트워크를 형성함
ⅱ) 지식 창출과 기술혁신의 터 ⅱ) 첨단 정보통신 및 교통
으로써 국토의 통
전이 되는 지식기반 도시 체계 등 디지털 기반을
합적 발전을 유도
갖춘 첨단기술산업이 성
ⅲ) 혁신 주체간 상호학습을
장할 수 있는 여건 구비 ⅱ) 지역의 혁신역량을
통하여 혁신 역량이 강화
강화하여 지역의 자
되는 학습도시 ⅲ) 녹지․공원․경관․생
립적 발전을 선도
태 등 자연과 인간이
ⅳ) 기업의 첨단산업생산기술
어우러지는 친환경적
등에 관한 새로운 아이디
도시환경 구비
어와 높은 혁신이 창출되
는 첨단기업도시
혁신도시란 새로운 개념의 도시가 등장하게 된 배경에는 다음 2가지의 동기가

작용하였다. 첫째는 공공기관 지방이전시책의 원활한 추진을 지원하기 위해서이
다. 공공기관을 원활하게 이전시키기 위해서는 이전대상 기관 및 직원들의 동의
가 있어야 한다. 그런데 공공기관에 대한 의견수렴 결과를 보면 기관은 직원들의
사기저하에 따른 생산성 감소를, 직원은 자녀교육을 포함한 생활환경 문제를 이
전의 가장 큰 장애요인으로 인식하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이러한 우려를
불식시키고 기관 및 직원들의 이전동기를 유발하기 위해서는 최소한 현재보다
쾌적한 근무 및 생활환경 제공을 약속할 수 있어야 한다. 따라서 개별 이전보다
는 기관의 집단이전을 유도하여 규모의 경제를 실현하자는 것이 첫 번째 동기이
다. 둘째는, 지역의 혁신거점 형성에 대한 필요성이다. 국제경쟁의 중심이 국가간

에서 지역간․도시간 경쟁으로 전환됨에 따라 각국은 지역경제 활성화를 국가발
전의 최우선적 대안으로 삼고 치열하게 경쟁하고 있다. 선진 지역들은 이미 ‘혁
신활동’과 ‘기업가 정신’이 유기적으로 결합된 혁신 클러스터를 거점으로 하여
국제경쟁력을 확보하고 있으나, 국내의 지역들은 내세울만한 혁신거점을 거의
찾아보기 힘든 실정이다. 따라서 공공기관 이전을 촉매로 하여, 세계와 경쟁할
수 있는 혁신클러스터 형성의 터전을 마련하자는 것이 2번째 동기이다.
2005.6.24의 공공기관 이전계획 발표에 뒤이어 2005.7.27에는 혁신도시 입지선
정지침이 시달되었다. 동 지침에서는 혁신도시 건설의 기본원칙을 다음과 같이
정하고 있다. ⅰ) 혁신도시는 수도권과 대전․충남을 제외한 각 시․도에 1개씩
건설하되, 인접한 시․도간에 공동으로 건설 가능하다. 다만, 광역시의 경우 기
조성된 지역내 산업클러스터와의 연계, 추가개발을 최소화할 수 있는 기개발지
의 활용 등 불가피한 경우 건설교통부장관과 협의하여 복수의 혁신지구를 건설
할 수 있으나, 정부지원은 1개 혁신지구에 한한다. ⅱ) 지방으로 이전하는 공공기
관은 혁신도시내로 이전하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 업무의 특성상 해안, 산
악 지역 등 특수한 지역에 입지하여야 할 기관과 소음 발생 등으로 혁신도시에
입지하기 곤란한 기관 등 지역의 특성과 이전기관의 특수성이 인정되는 경우에
한하여 건설교통부장관이 당해 공공기관과 시․도지사의 의견을 듣고 국가균형
발전위원회의 심의를 거쳐 개별이전을 인정할 수 있다. ⅲ) 혁신도시 입지는 효
율성을 원칙으로 하고, 지역내 형평성은 보완적으로 고려하여 선정한다. ⅳ) 혁
신도시 입지는 산․학․연․관의 상호교류를 촉진할 수 있고, 주거․교육․의
료․문화․교통․통신 등 편리한 생활환경과 양호한 정주여건을 구비할 수 있어
야 한다. ⅴ) 혁신도시 입지는 기존 개발지 또는 개발중인 토지를 최대한 활용하
여 신규개발수요를 최소화할 수 있어야 한다.
이상의 원칙하에서 각 시․도는 2005년 9월말까지 혁신도시 입지선정을 완료
하도록 되어 있다. 혁신도시 입지선정에 관하여 중앙정부가 제시한 입지기준은
<표4-2>와 같다. 각 시․도는 주어진 기준범위 내에서 자기 지역에 적합한 입지
기준을 구체적으로 작성하도록 되어 있다.
<표 4-2> 혁신도시 입지선정기준
대분류 중분류 세분류 배점
․도로, 철도, 공항 등 간선교통망과의

◊간선교통망과의 접근성 접근성 ( 20 )
․행정중심복합도시와의 접근성
혁신거점
으로의 ․지역전략산업 육성의 용이성
발전 ◊혁신거점으로서의 적합성 ․대학, 연구기관, 기업 등과의 협력용 ( 20 )
가능성
이성
◊기존도시 인프라 및 생활 ․배후도시의 인프라 활용가능성
( 10 )
편익시설 활용가능성 ․편익시설 활용가능성
․산업단지, 택지 등 기개발지 활용가능성
․관련법령에 의한 개발제한여부 등 토
◊도시개발의 용이성 및 경제성 지 확보의 용이성 ( 15 )
도시개발 ․도로, 용수공급 등 기반시설 설치용이성
의 효율성 ․지가의 적정성 및 부동산 투기방지대책
․환경훼손의 최소화를 통한 친환경적
◊환경친화적 입지가능성 개발가능성 ( 10 )
․쾌적한 정주환경 조성 가능성
◊지역내 균형발전 ․지역내 균형발전 가능성 ( 10 )
지역내
․기초 지자체의 혁신도시 개발이익과
동반성장 ◊혁신도시 성과공유 방안 ( 10 )
가능성 성과 공유계획
◊지자체의 지원 ․기초 지자체의 지원계획 ( 5 )
주 : 시․도에서는 지역 여건을 고려하여 분야별 항목배점의 ±10%의 범위 내에서 배점을 조정

하여 적용할 수 있으며, 필요한 경우에는 10점의 범위 내에서 새로운 평가항목을 신설하거
나 기존 항목에 점수를 가산하여 적용할 수 있음
혁신도시의 건설과 관련하여 특히 유의해야 할 것은 부동산투기이다. 혁신도

시 후보지에 대한 부동산투기 방지를 위하여 시․도지사는 혁신도시 후보지 및
주변지역에 대한 지가동향을 수시로 파악하여 지가가 급등할 우려가 있는 경우
에는 토지거래허가구역 또는 토지투기지역 등을 지정하거나 지정을 요청하는 등
의 조치를 취할 필요가 있다.

2) 광역권의 체계적 개발․정비
광역권은 「제3차 국토종합개발계획」(1992-2001)에서 제시하고 있는 지방분산

형 국토개발전략에서 발전된 개념이다. 수도권에 대응할 수 있는 지방의 광역거점
권역을 육성한다는 취지에서 도입되었는데, 3차계획 기간 중에 부산‧경남권, 대구‧
포항권, 광주‧목포권, 대전‧청주권, 아산만권, 군산‧장항권, 광양만‧진주권, 강원동
해안권 등 8개 광역권이 지정되어 개발계획이 수립된 바 있다. 그리고 2000년에 수
립된 「제4차 국토종합계획」(2000-2020)에서 중부내륙권 및 제주국제자유도시가
새로이 추가되어 2005년 9월 현재에는 10대 광역권이 지정되어 있다. 중부내륙권과
제주국제자유도시는 2005년 9월 현재까지 개발계획이 수립되지 않고 있다.
<그림 4-6> 10대 광역권 지정현황
<표 4-3> 개발계획이 수립된 8대광역권의 공간범위
인구 면적
광역권 행정구역 해당지역
(만명) (㎢)
1광역시 대전, 청주, 공주, 논산(일부)/청원,
대전‧청주권 261 6,768 3시 7군 괴산, 보은, 옥천, 영동, 금산,
2출장소 연기/증평, 계룡
1광역시 광주, 목포, 나주/장성, 담양, 화순,
광주‧목포권 220 4,977
대도 2시 8군 영암, 함평, 무안/해남, 신안 일부
시권 대구 / 포항, 경주, 구미, 김천, 경산,
1광역시
대구‧포항권 428 9,869 영천 / 군위, 청도, 칠곡, 성주, 고령,
6시 7군
영덕, 울릉
2광역시 부산, 울산, 김해, 마산, 창원, 진해,
부산‧경남권 629 5,090
8시 1군 밀양, 장승포, 양산, 거제 /함안
천안, 서산, 아산, 당진, 예산,
아산만권 126 3,517 7개시 3개군
태안/평택, 송탄, 화성, 안성
신산
보령, 부여, 서천, 논산(일부) / 군산,
업지 군산‧장항권 112 3,100 5개시 2개군
대 익산, 김제
광양만‧ 광양, 순천, 여수, 고흥, 보성(벌교)
136 4,544 5개시 4개군
진주권 /진주 사천, 남해, 하동(일부)
강릉, 동해, 태백, 속초, 삼척, 고성,
강원 동해안권
65 4,921 5개시 5개군 양양, 평창(일부), 정선(일부),
(연담도시형)
인제(일부)
주 : 개발계획이 확정되지 않았으나, 중부내륙권의 공간범위는 강원(원주, 영월, 횡성 일부). 충
북(충주, 제천, 단양, 음성 일부), 경북(영주, 문경․예천․봉화 일부)의 3개도 5개시 6개군
7,108.3㎢이고, 제주권은 제주도 전역이다.
자료 : 건설교통부. 2005. 국토업무편람.
개발계획이 수립되어 있는 8대 광역권의 계획 목표연도는 2011년이다. 따라서

광역권제도를 계속 유지한다면 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 기
간 중에 광역권별 개발계획이 다시 수립되어야 한다.
광역권의 법적 근거는 1994년에 제정된 「지역균형개발 및 지방중소기업의 육
성에 관한 법률」(이하 ‘지역균형개발법’이라 함)에 있는데, 동 법률은 「제3차
국토종합개발계획」(1992-2001)의 실천법적 성격이 매우 강하다. 3차계획에서는

지방분산형 국토골격 형성을 기본목표로 설정하고, 이를 실천하기 위한 정책수
단으로 광역권과 개발촉진지구 등의 지역개발사업들을 도입하였다. 1994년에 제
정된 지역균형개발법은 이를 법적으로 뒷받침하기 위한 것으로 볼 수 있다. 따라
서 제3차 국토계획 내지 지역균형개발법의 취지에 비추어 광역권제도가 지역균
형발전의 정책목표를 충분히 달성하였다고 평가된다면 2011년 이후에도 제도를
유지할 명분이 없어진다.
그러나 제1장에서 충분히 살펴 보았듯이 수도권은 계속 비대하고 있고, 지역
의 활력은 침체되어 있다. 따라서 균형발전의 효과가 가시화될 때까지는 현재의
광역권제도를 계속 유지할 필요가 있다. 다만, 세계화의 진전과 지식기반사회의
도래라는 여건 변화를 감안할 때 10대 광역권의 역할에 대해서는 재검토가 필요
하다. 첫째는 지역 혁신클러스터로서의 역할 수행이 필요하다. 광역권은 이미 상
당한 지역경제 및 산업 집적기반을 갖추고 있는 지역들이다. 지금까지는 광역권
이 지역발전의 선도거점이 될 수 있도록 산업 집적에 치중하는 한편 개발효과를
인접 지역에 확산시킬 수 있는 도로, 철도 등 광역적 교통체계 형성에 정책적 주
안점을 두고 있었다. 그러나 앞으로는 산․학․연의 집적 및 상호 연계를 강화하
여 기존의 10대 광역권이 지역혁신의 거점이 될 수 있도록 한다.
둘째는 세계화 전진기지로서의 역할이다. 지구화된 경제체제 하에서 지역경제
의 발전은 세계 여러 나라와의 경제적 교류와 협력에 의하여 크게 좌우된다. 그
동안 지방의 세계화는 수도권을 통하여 이루어져 왔으나 향후에는 지역에서 직
접 교류가 가능하도록 국제공항, 항만, 고속정보-통신망의 확보 등 국제 교류시
설을 확충하고, 국제기능 수행을 위한 제도 정비, 외국기업 및 자본유치 지원 등
지역여건을 조성해 나가도록 한다.
3) 기타 지역발전 거점 형성 지원정책
첫째, 산업․관광 등 특정기능 중심의 기업도시 개발을 통하여 지역발전을 도

모한다. 기업도시제도는 2004년에 제정된 「기업도시개발특별법」에 의하여 도
입된 제도이다. 여기에서 기업도시라 함은 산업입지와 경제활동을 위하여 민간
기업이 산업ㆍ연구ㆍ관광ㆍ레저ㆍ업무 등의 주된 기능과 주거ㆍ교육ㆍ의료ㆍ문
화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시를 말한다. 법에서는 기
업도시 유형을 ⅰ) 제조업과 교역 위주의 산업교역형 기업도시, ⅱ) 연구개발 위
주의 지식기반형 기업도시, ⅲ) 관광ㆍ레저ㆍ문화 위주의 관광레저형 기업도시,
ⅳ) 지방이전 공공기관을 수용하여 지역혁신의 거점이 되는 혁신거점형 기업도
시의 4가지 유형으로 구분하고 있다.
기업도시제도가 도입된 배경은 자명하다. 민간기업에 대하여 도시개발의 권리
를 부여함으로써 지역에 대한 민간의 투자를 활성화하자는 것이다. 도시개발의
공공성 보장문제, 민간기업의 참여확대를 위한 인센티브 부여문제 등 제도의 합
리성과 실효성을 둘러싸고 제도 도입과정에서 많은 논란이 있었으나, 「기업도
시개발특별법」이 제정되고 난 뒤에는 기업과 지자체의 관심이 높아지고 있다.
사업자 및 사업내용에 대한 철저한 사전평가와 엄격한 지정절차를 유지하여 리
스크를 최소화한다는 전제하에 기업도시제도를 활성화하여 기업도시가 지역발
전의 거점역할을 수행할 수 있도록 도모한다.
둘째로는 고속철도 역세권을 지역발전의 거점으로 활용한다. 고속철도역의 입
지가 해당지역의 지역개발에 미치게 될 기대효과는 크게 직접효과와 간접효과로
구분하여 살펴 볼 수 있는데, 직접효과는 다시 이용자효과와 존재효과로 구분된
다. 지역의 입장에서 고속철도의 이용자는 지역주민과 지역을 찾는 손님의 두 그
룹이다. 우선 지역주민들의 입장에서 보면 종래에는 없었던 고속철도라는 새로
운 교통수단이 이용가능하게 됨으로써 교통수단 선택 폭이 넓어지게 된다. 외지
방문에 소요되는 시간을 줄일 수가 있어서 시민들의 활동공간이 확대되고, 다른
지역의 문화를 접할 수 있는 기회가 증대되어 삶의 질을 높일 수 있게 된다. 이와
더불어 손님들이 보다 편리하게 지역을 방문할 수 있게 됨으로써 관광객을 포함
한 외부 방문객이 증가하게 된다. 이상이 이용자효과라면, 존재효과는 정차역의
존재 그 자체가 주는 효과이다. 고속철도역은 지역의 대표적 심볼로서 지역의 이
미지 확산에 크게 기여하게 될 것이다.

간접효과라 함은 직접효과에 의하여 파급되는 각종의 사회․경제적 효과를 의
미한다. 교통시간비용의 감소는 지역의 산업입지 경쟁력을 제고시켜 지역산업의
성장을 가져올 것이다. 방문객의 증대는 관광 관련산업의 진흥에 기여할 것이며,
도․농간의 교류를 원활하게 하여 농업의 고부가가치화에도 많은 효과가 기대된
다. 그리고 지역경제의 활성화는 지방세수의 증대를 통하여 지방재정의 건전화
에도 기여하게 될 것이다.
역세권 개발은 고속철도의 지역개발 효과를 극대화하는데 기여한다. 매력있는
역세권은 이용자효과와 존재효과 등의 직접효과를 배가시킬 수 있다. 따라서 역
세권의 적절한 개발을 통하여 광역적인 상업 및 업무중심지로서의 잠재력을 포
함하여 지역발전의 거점으로 활용한다.
<그림 4-7> 고속철도역의 지역개발 기대효과46)
이용자 ․ 시민의 공간적 활동범위 증대

효과 ․ 방문객의 교통편리성 제고
직접효과
․ 인구 증가
존재 ․ 정차역이 아산시의 심볼 역할 ․ 자산가치 증대
효과 ․ 역세권 개발 ․ 도시구조 변화
․ 도시정체성 제고 및
시민 자긍심 고양
․ 산업입지 경쟁력 향상
․ 관광관련산업 활성화
간접효과 ․ 도농간 교류 확대와 농업발전
․ 지방세수 확대
46) 아산시. 2004. 아산시 중장기발전계획 수립연구. 35쪽에서 인용
마지막으로는 경제자유구역, 국제자유도시 등 개방형 경제협력거점을 지정⋅
개발하여 국가경쟁력을 강화하고 지역간 균형발전을 도모한다. 이미 경제자유구
역으로 지정되어 있는 인천, 부산, 광양 등과 제주국제자유도시는 외국인 친화적
인 경영환경과 생활여건을 조성하여 외국인투자유치를 촉진한다. 그리고 경제자
유구역을 중심으로 교통과 정보․통신 등의 물적 네트워크는 물론 산업 교류, 인
적 교류를 위한 다양한 네트워크를 구축하여 경제거점 개발의 파급효과가 전국
적으로 확산될 수 있도록 한다.
이와 아울러 경제자유구역의 확대지정에 대해서도 계속 검토한다. 단, 경제자
유구역간의 과당경쟁이 가져올 수 있는 비효율을 방지하기 위하여 새롭게 지정
되는 경제자유구역은 공간적, 기능적으로 기존 경제자유구역과는 차별화될 수
있어야 할 것이다.
3. 지역의 혁신 잠재력 확충을 위한 지역혁신체계 구축
1) 지역혁신체계의 개요
(1) 지역혁신체계의 등장 배경
21세기에 접어들어 세계화(globalization)와 디지털화의 급격한 진전은 무한경
쟁의 양상을 띠면서 기업간, 지역간, 국가간의 경쟁을 더욱 격화시키고 있다. 특
히 세계적으로 지역간의 산업경쟁, 지식경쟁이 치열해지고 있다. 더구나 세계화
과정에서 국가의 역할은 줄어드는 대신, 지역이 중요한 경쟁단위로 떠오르면서
지역의 역할과 중요성이 새롭게 부각되고 있다. 세계적으로 새로운 지식이 창출
되고 기술혁신이 일어나며 첨단산업이 발달한 지역과, 그렇지 못한 지역사이에
는 현저한 발전격차가 벌어지게 되었는 바, 이제는 지역경쟁력이 바로 국가경쟁
력의 직접적인 바탕이 되고 있다47). 이와 같이 지역혁신체계의 등장에는 경제활
동의 세계화, 지식기반경제의 도래, 현대산업기술의 특성 등이 그 중요한 배경이

되었다48). 즉, 치열한 경쟁속에서 국가의 경쟁력보다 지역의 경쟁력이 더 중요해
지고, 경쟁력의 원천으로서 기술혁신이 핵심요소가 되어 혁신과정에 대한 시스
템적 접근이 필요해짐에 따라 등장하게 된 것이다49).
20세기 후반부터 세계의 많은 지역들이 혁신적인 산업클러스터, 지역혁신시스
템, 테크노파크, 디지털산업단지, 벤처집적지, 기술혁신센터 등 다양한 측면에서
새로운 지역발전전략을 추진하는 것은 바로 지식기반경제에서 지역의 경쟁력을
높이기 위한 노력의 일환이다. 서구(西歐) 선진국에서는 이미 1990년대 중반부터
지역경쟁력의 강화 내지 지역경제 활성화 전략과 관련하여 지역혁신체계
(Regional Innovation System; RIS)를 연구하고 혁신적 산업클러스터의 배양을 위
해 노력해 왔다50).
(2) 지역혁신체계의 개념
지역혁신체계는 국가혁신체계(NIS)의 하위체계로서 하나 또는 그 이상의 특화
된 클러스터를 구성요소로 하는 축소된 형태의 혁신체계51)(a reduced form
innovation system)를 의미한다(OECD. Innovative Cluster, 2001). 쿠크(P. Cooke)는
지역혁신체계를 “제한된 지리적 공간상에 형성된 혁신주체들의 ‘네트워크’와 특
정산업과 이를 지원하는 다양한 기능의 군집을 의미하는 ‘클러스터52)’, 이러한
47) Lee, C. M., Miller, W. F., Hancock, M. G., and Rowen, H. S. 2000. The Silicon Valley Edge, Stanford
University Press.; Saxinian, A. 1996. Regional Advantage: Culture and Competition in Silicon Valley and Route
128. Harvard University Press; OECD. 2000. Innovative Clusters: Drivers of National Innovation Systems. Paris.
48) 박재곤. 2001. 󰡒지역혁신체제 구축을 통한 지역산업발전”. 「경북 산업발전비전과 경제활성화 대
책」. 경북 새천년연구원.
49) 최용호. 2001. “지역혁신체계의 특성과 구축방안”. 「세계화와 지역발전」(이정식․김용웅 엮음).
국토연구원 연구총서 3. 한울아카데미. pp. 274-315.
50) 최용호․변세일. 2002. “지방중소기업 육성을 위한 지역혁신체계 구축방안”.「지방자치연구」. 제 6
집. pp.89~108. 경북대학교 지방자치연구소.
51) 혁신체계는 “네크워크와 클러스터를 포함한 금융환경, 제도적 환경, 지식하부구조, 지역 거버넌스,
문화적인 환경 등을 포함한 총체적인 개념으로 인위적으로 설정된 지역적 범위 내에서 혁신체제를
뿌리내리게 하는 집합적 시스템”을 의미한다(권영섭, 2001. “기업의 혁신행태를 통해 본 지역혁신체
제 분석”. 「지역연구」. 제17권 제1호. pp. 69-90.).
52) 클러스터는 “특정분야에서 경쟁 또는 협력관계에 있는 기업, 전문공급업체, 용역업체, 관련산업의
기업, 대학․연구소․기업연합체 등 기관들의 결집체(Porter, 1998)”로서 “지리적 입지, 혁신의 원천,
공급자 및 생산요소의 공유 등 다양한 측면에서 기업과 산업을 공통된 형태로 묶는 긴밀한 연계”를
네트워크와 클러스터에 영향을 미치는 사회․문화․제도를 포함하는 ‘지방 거버
넌스(local governance)’가 결합된 총체적인 혁신체계”로 정의하고 있다(P. Cooke.
2000).
정책적으로 사용하고 있는 쉬운 의미의 지역혁신체계(Regional Innovation
System)53)의 개념은 “지방정부, 대학, 기업, NGO, 언론 및 연구소 등 지역내 혁신
주체들이 지역의 연구개발, 생산과정이나 행정제도 개혁, 문화활동 등 다양한 분
야에서 역동적으로 상호 협력하고, 공동학습을 통해 혁신을 창출하고 지역발전을
도모하는 유기적 체제”를 말한다(국가균형발전위원회. 2004). 이러한 개념에서 볼
때 학습(learning), 네트워킹(networking), 상호작용(interaction), 혁신(innovation), 역
동적 변화발전(dynamic change) 등이 지역혁신체계의 핵심요인이 된다.
Cooke 등(1998)은 이러한 지역혁신체계의 구성요소를 크게 하부구조
(infra-structure)와 상부구조(super-structure)로 구분하고 있다. ‘하부구조’란 혁신을
위한 구체적인 지원체계를 말하는 것으로써 도로, 공항, 통신망과 같은 물리적
하부구조와 대학, 연구소, 금융기관, 교육훈련기관, 지방정부 등과 같은 사회적
하부구조를 포함한다. 그들은 물리적 하부구조보다는 사회적 하부구조가 지역혁
신활동에 큰 영향을 미친다고 보고 있다. 한편 ‘상부구조’는 지역의 조직과 제도,
문화, 분위기, 규범 등을 의미한다. 요컨대, 이들의 관점에 서게 되면 지역혁신체
계란 혁신과정에 관련된 자원, 조직, 기관뿐만 아니라 이들 사이의 상호관계를
규정하는 지역문화를 포괄하는 것이 된다54).
의미한다(Bergman, Edward M. & Feser, Edward J. 1999. Industrial and Regional Clusters, The Web Book
of Regional Science, West Virginia University.).
53) 지역의 기술혁신 현상을 체계적인 관점에서 파악하고자 하는 노력의 결과로 1990년대 초에 출현한
지역혁신체계는 비교적 새로운 개념으로서 아직 정형화된 모델이 정립되어 있지 않아 학자나 전문
가들 사이에 견해가 다소 엇갈리고 있다. 예컨대 Cooke 등(1998)은 지역혁신체계를 ‘지역에서 기업
의 혁신성과를 촉진시키기 위해 규칙적으로 상호작용하는 혁신네트워크와 제도의 지리적으로 한정
되고 정책적으로 지원되는 실체’로 정의하고 있으며, Edquist(1997)는 ‘혁신에 영향을 미치는 경제적
요인들 뿐만 아니라 제도적, 조직적, 사회적 그리고 정치적 요인들을 포함하는 학제적 접근이자 정
치경제학적 접근방법’이라고 정의한다. 이러한 개념에 대한 인식차이에도 불구하고 기업의 혁신성
과는 체계적으로 결정되며, 여기서 체계란 여러 구성요소가 서로 얽혀 상호작용하는 것이고, 이런
상호작용의 양과 질이 체계의 성과를 결정한다는 점에서 학자들의 견해는 일치하고 있다(박경․박
진도․강용찬. 2000).

나아가 Cooke 등(1998)은 다음 두 가지 차원에서 지역혁신체계를 유형화하고
있다. 첫째, 현실에서의 지역혁신체계를 지역의 기술이전 양식, 즉 지역의 기업
지원제도 또는 소프트인프라, 다시말해 거버넌스 인프라스트럭쳐(governance
infrastructure)에 따라 ‘자주형(grassroots)’, ‘네트워크형(network)’, 그리고 ‘통제형
(dirigiste)’으로 구분하고 있다. 둘째, 생산조직을 포함하는 비지니스 상부구조
(business superstructure), 즉 지역내․기업간의 공간적 상호작용 방식의 특성에 따
라 ‘국지형(localist)’, ‘상호작용형(interactive)’, ‘세계형(globalized)’ 지역혁신체계
로 구분하고 있다55).
그러나 본 연구에서는 공간적 범위와 특성을 고려하여 광역형, 기초지자체형,
농산어촌형 지역혁신체계 등으로 구분하고자 한다. 우선 ‘광역형 지역혁신체계’
란 지역에서 중추적 기능을 담당하는 광역지자체가 중심이 되어 기초지자체형
지역혁신체계와 농산어촌형 지역혁신체계를 아우르고 조정하는 형태로 행정구
역상 시․도단위의 지역혁신체계에 가까운 형태이다. 둘째, ‘기초지자체형 지역
혁신체계’란 산업기반과 임계규모 이상의 혁신역량을 갖추고 있는 도시화된 기
초자치단체가 중심이 되는 지역혁신체계이다. ‘농산어촌형 지역혁신체계’란 “산
업기반과 혁신역량이 영세한 농산어촌지역의 역량강화를 위해 지역 내부인사,
출향인사, 인근대학과의 네트워킹을 통한 개방형 지역혁신체계”를 의미한다.
(3) 지역혁신체계적 접근의 함의

Cooke 등(1998)에 따르면, 학습지역론이나 혁신환경론에서의 혁신과정 연구가
대부분 핵심지역이나 첨단산업집적지역에 대해 과도하게 집중된 경향이 있었다.
따라서 기존의 지역혁신에 관한 연구는 성공적인 혁신지역으로부터 일정한 교훈
과 정책적 함의를 도출하였지만, 이는 혁신수행력이 낮은 주변지역의 자원과 잠
재력을 충분히 고려하지 못한 종류의 것이었다(문미성. 2000).
Cooke 등(1998)은 사례분석을 통해 혁신시스템이 공고히 구축되어 있는 지역
54) 최용호. 2001. 전게서.

55) 최용호. 2001. 전게서.
의 일반적인 특성으로 ① 지방정부 재정의 자주성, ② 지역밀착형 금융, ③ 대학,
연구소, 직업훈련기관, ④ 기업내, 기업간 협력 및 혁신의 자세, ⑤ 지방정치의
분권적이고 민주적 자세 및 이를 강화시켜주는 지역의 협력적인 제도 및 문화를
들고 있다. 따라서 지역혁신체계적 접근은 산업지구(industrial district)나 혁신환
경과 같은 이론중심의 개발모델과는 달리 성장지역에서의 경험을 바탕으로 하고
있어 구조적으로 환경이 취약한 지역에도 적용할 수 있다는 점이 강점이다.
하지만 이 보다 지역혁신체계적 접근이 가지는 가장 큰 장점은 그 출발부터
강력한 정책적 함의를 내포하고 있다는 점이다. 왜냐하면 추상적인 개념으로서
의 지역혁신체계에 대한 연구는 현실에서 이루어지는 혁신과정에 접근하기 위한
발견의 도구로서 출발하였지만, 더 나아가서는 지역발전에 있어서 추구해야 할
지향점으로까지 개념이 확대되어 왔기 때문이다. 나아가 지역혁신체계는 클러스
터 개념으로 설명하지 못하는 제도적 환경과 하부구조, 그리고 개방적인 체계로
서의 국가혁신체계와의 관계 등을 종합적으로 고려할 수 있는 장점이 있다.
따라서 지역경쟁력을 강화하고자 하는 정책적인 목표 달성을 위해 지역혁신체
계적 접근을 하고자 할 때에는 다음과 같은 점을 중점적으로 고려해야 한다. 첫
째, 지역내 다양한 계층 및 집단의 의견을 수렴하여 특성화된 지역발전비전을 수
립해야 한다.
둘째, SWOT 분석 등을 활용하여 정치, 경제, 사회, 문화적 측면에서의 중장기
적 변화 예측 및 지역에 미치는 영향을 전망함으로써 지역을 둘러싸고 있는 내·
외부 환경을 분석해야 한다.
셋째, 대학, 연구소, 기업 등 혁신주체 유무, 전문인력 규모, 시설 및 장비현황,
문화관광자원, 가용재원 등 지역이 자체적으로 보유하고 있는 내부혁신역량을
평가해야 한다.
넷째, 지역혁신체계 분야, 주도적 혁신주체, 혁신체계별 목표 및 추진전략 마
련 등 세부적인 지역혁신체계 구축방안을 수립해야 한다.

2) 지역혁신체계 구축의 필요성과 목표
(1) 지역혁신체계 구축의 필요성과 제약

① 지역혁신체계 구축의 필요성
경제활동의 세계화와 함께 본격적인 지식정보화시대에 돌입하고 있는 시대적
여건에 대응하여 기존의 산업입지 공급 중심의 지역경제 육성정책은 새로운 변
화를 필요로 하고 있다. 그리고 급속한 기술변화와 세계적인 경쟁이 심화되고 있
는 상황에 대응하기 위해서 다양한 경제주체간의 긴밀한 상호연계와 협력이 중
요해 지고 있다. 즉 지역경제의 경쟁력 강화를 통해 국민경제의 성장을 도모하기
위해서는 산업입지 공급 중심의 정책에서 벗어나 전략산업 중심의 지역산업클러
스터를 육성하고 집단학습을 통해 지역의 총체적 혁신역량을 향상시키도록 하는
지역혁신체계의 구축이 필요하다. 지역혁신체계의 성공적인 구축은 각 지역 산
업클러스터의 형성 및 혁신적 산업클러스터로의 진화를 뒷받침함으로써 지역경
제의 경쟁력강화에 크게 이바지할 것이다.
② 지역혁신체계 구축의 제약
위와 같은 지역혁신체계 구축의 필요성이 존재함에도 불구하고 대체로 다음과
같은 점들이 제약점으로 남아 있다. 첫째, 종합적인 시각에서의 국가균형발전정
책의 부재를 들 수 있다. 과거 국가균형발전정책이 정치적인 필요에 따라 임기응
변적으로 정책이 수립되고 부처별로 사업이 분산 추진됨으로써 중복투자 및 사
업간 연계 부족으로 시너지 효과 창출이 미흡한 실정이다.
둘째, 지자체의 정책 기획력 및 추진 역량의 미흡을 들 수 있다. 우리나라는
1995년 이후 지방자치제가 시행되고 있지만 지역관련 각종 정책이 중앙정부 주
도로 기획, 추진되고 있고 자주재정이 부족함으로 인해 독자적인 정책 추진에 한
계를 가지고 있는 지방정부의 중앙정부에 대한 의존도가 높아져 지자체의 독자
적인 정책 기획력 및 추진역량이 미흡한 실정이다.
셋째, 장기적 비전과 일관성을 가지고 지역혁신을 이끌어 나갈 주체가 불명확
한 점을 들 수 있다. 높은 교육열로 말미암아 우수한 인재가 많이 배출되고 있으
나 대부분 수도권으로 유출되고 있으며 그동안 지역 자체적 정책 수립의 경험이
부족하여 지역혁신을 주도하고 이를 뒷받침할 수 있는 기획능력을 갖춘 핵심조
직과 인력이 부족한 실정이다. 또한 지역내에 다양한 혁신 기관들이 존재하고 있
음에도 불구하고 혁신을 유기적으로 기획하고 조정하는 거점 기관이나 시스템이
구축되지 못하고 있는 실정이다.
넷째, 지역혁신여건 조성의 부족 및 혁신분위기 확산의 한계를 들 수 있다.
효율적인 지역혁신체계를 구축하기 위해 각 지역의 혁신역량 등에 관한 기본적
인 통계나 기초 연구가 필요하나 관련 자료가 부족하다. 또한 산․학․연․관 협
력의 부족으로 지역혁신주체간 연계 네트워크가 부족하여 혁신성과의 공유․확
산에 한계를 가지고 있고 혁신문화가 미성숙되어 있다.
(2) 지역혁신체계 구축 목표
① 제도적 환경 개선을 통한 지역경쟁력 강화
국가균형발전을 이룩하기 위해서는 지역혁신을 통해 각 지역이 혁신주도형 성
장체제를 갖춤으로써 자립형 지방화를 달성하는 것이 필수적이며, 나아가 지역
혁신을 위해서는 지역산업의 혁신능력을 제고하는 것이 절대적으로 중요하다.
지역산업의 혁신능력 제고를 위한 핵심수단은 지역산업기술의 혁신이며, 이를
위해서는 지역기업 자체의 혁신역량도 제고될 필요가 있지만, 산업별 혁신클러
스터를 조성하고 지역혁신체계를 구축하는 등 혁신을 위한 제도적 환경을 정비
하는 것이 무엇보다 중요하다.
최근 기술의 발전 속도가 급속해짐에 따라 기술발전 패턴이 『기초연구 → 응
용연구 → 상업화 혁신』으로 이어지는 단선적인 구조가 아니라, 각 단계가 상호
작용하고 동시에 일어나는 형태로 변모하고 있다. 이에 따라 산업기술의 혁신도
대학이나 연구소에서 개발된 기술을 산업현장에서 단순히 적용하는 종래의 방식
에서 벗어나서, 대학 및 연구소와 산업현장이 상호 머리를 맞대고 기초 및 응용
연구와 상업화 연구를 협력적으로 수행할 필요성이 증대하고 있다. 이를 위해서
는 대학과 연구소 그리고 산업이 동일한 지역에 함께 모여서 서로 손쉽게 아이디

어를 교환하고 협력할 수 있는 제도적 환경이 조성되어야 하며, 산업별 혁신클러
스터의 조성 및 지역혁신체계의 구축이 바로 이에 해당된다.
혁신클러스터는 지역의 전략산업별로 조성하는 것이 바람직하며, 이를 위해서
는 기존의 산업단지를 혁신클러스터로 재구조화(Restructuring)하는 한편, 차세대
성장동력 산업을 중심으로 신규 혁신클러스터를 조성할 필요가 있다.
산업별로 혁신클러스터를 조성하기 위해서는 지역혁신체계의 구축을 통해 혁
신클러스터 형성을 촉진하는 제도적 환경을 정비할 필요가 있다. 혁신클러스터
를 조성하는 목적은 지역기업, 대학, 연구소, 지방자치단체, 기업지원기관 등 지
역의 관련 혁신주체들이 네트워킹을 통해 서로의 경험을 공유하고 핵심역량을
교환함으로써 지역 자체의 경쟁력을 높이는 데 있다. 따라서 산업별로 혁신클러
스터를 조성하기 위해서는, 혁신주체들의 혁신역량을 강화하는 동시에 이들이
상호 신뢰의 바탕위에서 협력하는 사회적 자본이 형성되고 자발적으로 집단학습
에 참여하는 등, 클러스터의 형성을 촉진하는 제도적 환경이 정비될 필요가 있
다. 지역혁신체계는 혁신클러스터의 형성을 촉진시켜주는 제도적 환경요인이라
할 수 있다. 따라서 지역별 특성에 부합되는 혁신클러스터를 구축하기 위해서는,
지역별로 지역혁신체계의 틀 속에서 혁신클러스터의 형성을 가속화할 필요가 있
고 그 결과는 지역경쟁력 강화로 나타날 것이다.
<그림 4-8> 지역혁신의 목표와 수단
② 지역혁신체계 구축을 위한 구성요소의 확충․보강
지역혁신체계에는 지식활동의 영역을 기준으로 「지식의 창출 및 확산 서브시
스템」과 「지식의 적용 및 활용 서브시스템」이 필요하다. 「지식의 창출 및 확
산 서브시스템」에는 대학과 연구소 등 R&D를 통해 창출하는 기관과 여기서 창
출된 지식을 산업계로 이전하는 기술이전기관이 포함되고, 「지식의 적용 및 활
용 서브시스템」에는 기존기업 및 신생 벤처기업 등 기업이 포함된다.
이외에 위의 두 서브시스템의 원활한 작동을 위한 다음의 세 가지 서브시스템
도 필요하다. 첫째, 「지식의 창출 및 확산 서브시스템」과 「지식의 적용 및 활
용 서브시스템」을 연결하여 지식과 자원의 흐름과 상호작용을 원활하게 해주는
네트워크가 필요하다. 둘째, 지역혁신정책을 수립하면서 혁신주체들 간의 조정
및 협력을 촉진하는 지역혁신 거버넌스 체계가 필요하다. 셋째, 기업의 혁신활동
에 필요한 기술, 경영, 자금을 지원하는 기업지원기관 및 지역금융기관, 그리고
지역의 혁신문화 등을 포괄하는 지역혁신 인프라가 필요하다.
<그림 4-9> 지역혁신체계의 구성요소 및 관계
자료 : 장재홍. 2004. 국가균형발전을 위한 지역혁신체계 구축방향을 일부 수정

3) 성공적 추진전략
이상에서 우리는 지역혁신체계의 개념은 무엇인지, 정책적 관점에서 지역혁신

체계적 접근이 왜 필요한지, 지역혁신체계의 구축에는 어떤 제약이 있으며 지역
혁신체계의 구축 목표를 어떻게 설정해야 하는지에 대해 살펴보았다. 이 절에서
는 이러한 지역혁신체계의 성공적인 구축을 위해서는 어떤 점에 정책적 노력을
기울여야 하고 주체별로는 어떤 역할 분담이 필요한지에 대해 서술하고자 한다.
(1) 정책과제
효율적 지역혁신체계의 구축을 위한 정책과제로 다음 6가지를 들 수 있다. 첫
째, 지역혁신체계구축을 위한 거버넌스를 확립해야 한다. 이를 위해서 지역혁신
협의회의 실무기구로서 『지역혁신기획단』을 설립하고 광역 및 기초 지방자치
단체에 지역혁신 관련 업무를 총괄할 별도의 조직을 설치․운영할 필요성이 있
다. 둘째, 지역전략산업과 연계한 지식창출 역량을 강화해야 한다. 이를 위해서
지방대학의 혁신역량을 획기적으로 증대하고 지방소재 연구기관의 확대 및 우수
연구원의 지방거주를 유도하며 정부지원 R&D예산의 지방지원 비율 확대 및
R&DB 체제의 구축이 필요하다. 셋째, 지식의 확산 및 활용을 촉진해야 한다. 이
를 위해서 기술이전기관 및 기술이전 사업의 확대를 통한 지식확산 역량을 제고
하고 창업보육기능의 강화 및 벤처생태계 조성을 통한 신기술 벤처기업의 활성
화를 도모해야 한다. 넷째, 산․학․연 네트워크를 활성화해야 한다. 이를 위해서
산학협력을 활성화하고 지역혁신주체 간 교류를 활성화하는 노력이 필요하다.
다섯째, 지역혁신 인프라의 확충이 필요하다. 이를 위해서는 기업지원 서비스기
관의 확충 및 연계강화, 혁신문화의 확산에 힘써야 한다. 여섯째, 산업기반이 부
족하고 인프라가 미비한 농산어촌의 지역혁신을 위하여 도시지역과는 구별되는
농산어촌형 지역혁신체계 구축이 필요하다. 이하에서는 이상의 6가지 정책과제
에 대하여 구체적으로 살펴 본다.
① 지역혁신체계구축을 위한 거버넌스의 확립
우선 지역혁신협의회의 실무기구로서 『지역혁신기획단』을 설립할 필요성이
있다. 지역혁신체계를 효율적으로 구축하기 위해서는 민과 관 그리고 산․학․
연이 수평적인 관계에서 서로 협력하면서 지역혁신을 주도할 수 있는 기관이 반
드시 필요하고, 이것이 바로 지역혁신협의회를 지역혁신에 관한 최고 심의기구
로 규정한 이유이기 때문이다. 그러나 지역혁신협의회는 전담직원으로 구성되는
것이 아니라 대학, 연구기관, 기업체, 지방자치단체, 언론기관 등이 추천하는 외
부인사로 구성되는 협의체로서, 자칫하면 형식적인 심의기관으로 전락할 가능성
이 높다. 따라서 지역혁신협의회가 지역혁신의 비전을 제시하고 다양한 사업을
통합․조정하는 등 실질적인 지역혁신의 리더가 되기 위해서는, 동 협의회가 심
의기능을 실질적으로 수행할 수 있는 제도적 장치를 갖추어 주어야 한다. 이를
위해서는 지역혁신협의회 산하에 단순한 사무국이 아니라 지역혁신의 전반적인
사항을 관장할 수 있는『지역혁신기획단』을 설치․운영하는 것이 바람직하다..
이는 중앙의 국가균형발전위원회가 그 산하에 실무기구로 국가균형발전기획
단을 설치․운영하는 것에 비추어 보더라도 합리적이며, 또 국가균형발전기획단
의 지역 파트너 조직이 필요하다는 점에서도 설득력 있는 방안이라 할 수 있다.
지역혁신협의회가 지역혁신의 실질적인 리더가 되기 위해서는 다음과 같은 역
할을 수행할 필요가 있다. 첫째, 지역혁신의 비전을 제시하고, 지방정부의 지역혁
신정책을 종합적으로 평가․심의할 수 있는 기초자료의 작성 및 이를 위한 조
사․연구를 수행해야 한다. 둘째, 국가균형발전위원회 및 지방자치단체와 긴밀
한 업무협조 및 상호작용을 통해, 중앙정부와 지역간의 통합․조정 기능을 수행
함으로써 지역혁신정책의 효과를 극대화하는데 노력해야 한다. 셋째, 광역 및 기
초 지방자치단체에 지역혁신 관련 업무를 총괄할 별도의 조직을 설치․운영할
필요성이 있다. 광역 지방자치단체에 지역혁신협의회 및 지역혁신기획단의 업무
를 지원하고, 지방자치단체가 수행하는 다양한 분야의 지역혁신정책을 통합․조
정할 수 있는 통합창구가 필요하기 때문이다. 아울러 필요한 경우 시․군․구에
도『지역혁신지원팀』을 구성하도록 할 필요가 있다.

② 지역전략산업과 연계한 지식창출 역량의 강화
이를 위해서는 첫째, 지방대학의 혁신역량을 획기적으로 증대하는 것이 필요
하다. 지역전략산업과 연계된 분야의 인력양성을 중심으로 지방대학을 특성화
함으로써 지방대 졸업생의 취업률을 제고하고 지역정착을 유도하여 지방대학의
경쟁력을 강화하는 한편, 지역 산업의 수요에 부응하는 인력을 양성․공급하여
지역 산업의 경쟁력 강화를 도모해야 한다. 지방대학은 혁신에 필요한 지식창출
의 지역거점일 뿐 아니라 지역의 산업계가 필요로 하는 인재를 공급하는 기지로
서 지역혁신체계 구축의 핵심적 주체이기 때문이다. 신입생의 미충원 및 재학생
의 수도권 대학으로의 편입으로 인한 지방대학의 재정악화와 우수인재의 수도권
유출 등 지방대학의 침체를 막고 지방대학의 혁신역량을 강화하기 위해서는 지
역의 전략산업과 연계하여 교육을 특성화하여, 졸업생의 취업률과 전략산업의
경쟁력을 동시에 제고할 필요가 있다. 그러나 지방대학의 재정악화는 입학 정원
을 과도하게 늘린데 기인한 구조적 원인도 있으므로 대학 퇴출, 대학간 합병, 연
합대학 설립, 전략적 제휴 등 다양한 방식의 구조조정을 유도하고 이에 필요한
재원은 정부가 지원할 필요성이 있다. 아울러 지역 산업계가 필요로 하는 기초
기술지식의 창출역량을 강화하고 석․박사 수준의 고급인력을 양성․공급할 수
있는 역량을 강화하기 위해, 지역의 우수한 이공계 대학을 선정하여 연구중심대
학으로 집중 육성하는 것이 필요하다.
둘째, 지방소재 연구기관의 확대 및 우수 연구원의 지방거주를 유도할 필요성
이 있다. 차세대 성장동력 산업을 포함한 지역전략산업의 기술개발을 지원할 수
있는 연구기관을 적극적으로 확대함으로써, 지방의 지식창출역량을 최소한 지방
의 생산력 비중에 부합되는 수준으로 제고해야 한다. 이를 위해서는 정부출연 연
구기관의 신설 및 분원설치, 지자체 출연연구소 설립유도 및 지원, 중앙정부, 지
방자치단체, 민간이 공동으로 출연하는 연구기관의 설립, 국내 기업연구소 및 해
외 연구기관의 분소설립 지원 등이 필요하다. 아울러 지방거주 연구원 우대, 지
역의 산업수요를 반영한 연구인력 양성 지원, 국내․외 유망 연구인력의 지방거
주 인센티브 제공 등 다양한 인센티브의 부여 및 지방 정주여건 개선 등을 통해
우수한 연구 인력의 지방정착을 유도함으로써 지방 연구 인력의 양적․질적 수
준을 제고한다. 나아가 테크노파크, TIC, RRC 등 지역의 기술혁신 거점단지를 전
국적으로 확대 조성하고 이들 간의 네트워킹을 통한 효율성을 강화하여 지역전
략산업의 지원시스템을 구축해야 한다.
셋째, 정부 R&D예산의 지방지원 비율을 확대하고 R&DB 체제를 구축하는 것
이 필요하다. 정부 R&D 지원방법과 제도의 개선을 통해 정부 R&D 예산(일반회
계 및 특별회계)과 정부기금(원자력 연구개발 기금, 과학기술진흥기금, 전력산업
기반기금, 정보화촉진기금) R&D투자의 지방지원을 확대할 필요가 있다. 동시에
광역 지방자치단체별로 R&D투자 목표치를 설정하여 이의 달성을 유도하거나,
국고보조금사업과 지방교부세사업에 연구개발사업을 추가하는 등 지방재정조정
제도를 개선하여 지방자치단체 자체예산의 R&D 비중도 확충함으로써 지방의
R&D투자 비중을 제고할 필요성이 있다. 또한 지역전략산업의 최종 제품별로 소
관지역을 선정하고 동 품목의 정부지원 R&D사업의 연구주체로 해당 지역 연구
주체를 우선 선정 또는 참여를 의무화함으로써 지역R&D투자와 지역전략산업과
의 연계성을 제고해 나가야 한다. 나아가 정부지원 R&D사업을 R&D와 비즈니스
를 패키지화하는 R&DB사업으로 추진함으로써 대학과 연구기관의 R&D 및 인력
양성 활동을 산업현장의 수요에 부응하도록 유도해야 한다.
③ 지식확산 및 활용의 촉진
지식의 확산과 활용을 촉진하기 위해서는 우선 기술이전기관 및 기술이전 사
업의 확대를 통한 지식확산 역량 제고가 필요하다. 이를 위해서 기술이전 관련
법․제도를 정비하고 추진기관의 기능을 재편함과 동시에 기술이전사업 예산을
대폭 확대할 필요가 있다. 또한, 기술평가 및 이전 전담 인력을 체계적으로 양성
할 수 있는 시스템을 구축하는 한편 지방의 열악한 기술이전 인프라를 대폭 확대
하고 그 기능이 활성화될 수 있도록 지원할 필요성이 있다.
구체적으로 살펴 보면 한국기술거래소의 역할을 정립하고 기술거래기관과의
기능분담을 명확히 하는 등 기술이전 관련기관의 기능을 재편하는 한편으로 기

술평가 및 이전을 전담할 기술거래사 자격제도의 운영을 엄격히 하고 인력양성
을 지원할 필요성이 있다. 그리고 기술 분야별 및 업종별 기술거래정보 D/B 및
전문 인력의 네트워크 구축을 통해 기술거래의 활성화를 유도하고, 해외 기술이
전망을 구축하여 해외기술시장과의 연계를 추진해야 한다. 또한 지방대학, 산업
체, 연구소가 참여하는 기술이전 네트워크를 구축하여 지방의 기술이전관련 기
관을 대폭 확대하는 동시에 전문성을 강화하여 기술가치에 대한 객관적 검증기
능을 강화할 수 있도록 유도하도록 한다. 신기술의 현장시험이 가능하도록 지역
별 공공시험연구기관을 확충하여 시험평가시스템을 구축함으로써 신기술인정제
도 운영체계를 정비할 필요가 있다. 나아가 지방에 설립되는 기술이전 전담조직
과 중앙의 한국기술거래소의 연계를 강화하고, 지방 소재 공공연구기관을 기관
의 특성에 따라 기술 분야별 기술거래 및 평가기관으로 지정하여 기술이전기능
을 강화하며, 시․군 단위별 공공기술이전 컨소시엄의 설치를 통해 대학 및 공공
연구기관의 기술이전 활성화를 도모할 필요가 있다.
둘째, 창업보육기능의 강화 및 벤처생태계의 조성을 통한 신기술 벤처기업의
활성화를 도모할 필요성이 있다. 이를 위해서 우선 대학의 ‘창업동아리’ 결성을
지원하여 청년 창업문화를 확산하고, 대학이나 연구기관에 창업 강좌를 개설하
여 기업가정신을 함양하며, 창업대학원을 설치하여 체계적인 창업교육을 시행하
는 등 창업저변을 확대함으로써 벤처창업의 활성화를 위한 기반을 구축해야 한
다. 그리고 창업보육센터, 테크노파크 및 기업지원기관을 확대 조성하고 기능을
활성화함으로써 창업을 촉진함과 동시에, 벤처기업의 성장단계에 따라 창업지원
기관 간의 기능과 역할을 분담함으로써 창업보육 사업의 효율성 제고할 필요가
있다. 또한 벤처기업육성촉진지구를 확대하여 지방의 벤처기업 창업 및 성장거
점으로 활용할 수 있도록 하고, 산․학․연 네트워크의 활성화 및 벤처기업에 대
한 자금지원 강화 등 벤처생태계의 조성을 지원할 필요성이 있다. 벤처기업에 대
한 자금지원을 활성화하기 위해서는 지원을 위한 자금의 조성도 중요하지만, 코
스닥과 같이 투자자들이 투자한 자금을 회수할 수 있는 회수시장의 육성도 중요
하다.
④ 산․학․연 네트워크의 활성화 및 혁신문화의 확산
산․학․연 네트워크의 활성화 및 혁신문화의 확산을 위해서는 첫째, 산학협
력을 위한 체제 정비가 필요하다. 지역별로 전략산업을 중심으로 산학협력 중심
대학을 지정하여, 수요자 중심의 교육 및 R&D, 기업의 기술 및 경영지도, 창업지
원 등 산학협력 활동의 강화를 유도함으로써 지역에 산학협력체제를 확산해 나
가야 한다. 또한 교수 및 학생의 산학협력 참여 인센티브 강화, 산학협력기관에
대한 교수 파견․겸직 허용 및 성과평가 시의 우대, 특정기업이 원하는 인력을
양성하는 ‘계약학과’ 설립 허용, 학교회계와 별도의 독립법인인 ‘산학협력단’ 설
립, 대학의 기업설립 허용 등 산학협력을 활성화할 수 있는 제도적 기반을 구축
하는 것이 필요하다.
둘째, 지역혁신주체 간 교류를 활성화해야 한다. 이를 위해서는 업종별, 기술
종류 및 기술수준별, 관심분야별로 지역혁신 주체들로 구성되는 다양한 커뮤니
티를 구축하고, 커뮤니티 별로 세미나 또는 Forum을 상설화함으로써 궁극적으로
는 동 모임이 상호작용적 학습의 장이 될 수 있도록 발전시켜 나가야 한다. 또한
지역별로 혁신 커뮤니티의 운영을 전문적으로 관리․지원할 네트워크 매니저를
양성하고, 커뮤니티별로 운영을 주도할 오피니언 리더를 발굴하여 활동을 지원
하며, 커뮤니티 참여자들이 쉽게 만날 수 있는 교류의 장을 설치․제공하는 등
커뮤니티 활성화를 적극 도모해야 한다. 예컨대 혁신주체간의 협력적 네트워크
의 형성을 위해서는 커뮤니티 참여자들의 공동이익 증진에 앞장설 수 있는 전문
적인 네트워크 매니저의 역할이 매우 중요하므로, 시․도 또는 권역 단위로 전략
산업 분야별, 기능별(정보화, 기술이전, 인력양성, 국제협력 등) 네트워크 매니저
를 중앙정부의 지원 하에 체계적으로 육성하는 것도 한 방법이다.
⑤ 지역혁신 인프라의 확충
지역혁신 인프라의 확충을 위해서 첫째, 기업지원기관의 확충 및 연계 강화가
필요하다. 이를 위해서 지역전략산업의 기술 및 경영혁신을 지원할 수 있는 서비
스 센터를 확충하고, 동 서비스센터가 현장수요에 부응하는 서비스를 제공할 수

있도록 운영체계를 개선할 필요성이 있다. 또한 지역별로 기업애로해결을 위한
“핫라인(HOT LINE) 센터”를 설치하여 다양한 기업지원 서비스 기관의 통합창
구로 활용함으로써 원스톱(ONE- STOP) 및 원세트(ONE-SET)형 지원 서비스를
제공할 필요성이 있다.
둘째, 혁신문화를 확산하는 것이 필요하다. 이를 위해서 지역혁신 성공사례를
발굴하여 전파하는 행사를 정기적으로 개최․홍보하여, 지역혁신주체들이 혁신
의 중요성을 인식할 수 있도록 유도하고, 궁극적으로는 지역에 혁신문화를 창달
하고 혁신분위기를 확산할 수 있도록 해야 한다. 또한 지역별로 산․학․연․관
의 혁신주체별로 또는 공동으로 특정한 주제의 혁신서클(동아리)의 결성 및 활동
을 지원함으로써, 이들을 중심으로 혁신문화 및 분위기가 확산되도록 유도해 나
가야 한다.
⑥ 농산어촌형 지역혁신체계 구축
이상의 논의들은 산업기반과 일정 수준 이상의 인프라가 구비되어 있는 기초
자치단체 지역혁신체계 및 광역 지역혁신체계에 대한 논의가 주를 이룬다. 그러
나 산업기반이 부족하고 인프라가 미비한 농산어촌의 지역혁신을 위해서는 도시
지역과는 다른 형태의 지역혁신체계를 구축하는 것이 필요하다. 즉 지자체, 향토
기업, 단위조합, 초중고교, 인근대학, 출향인사 등과의 유기적 협력체제를 통해
농산어촌형 지역혁신체계를 구축함으로써 향토기업을 육성하고 일자리를 창출
함으로써 떠나고 비어가는 농산어촌에서 돌아오고 머무는 농산어촌으로 탈바꿈
해야 한다.
농산어촌형 지역혁신체계 구축을 위한 주요과제는 다음과 같다. 첫째, 새로운
생활패턴의 변화에 부응한 5都2村사업을 적극 시행할 필요성이 있다. 주5일 근무
제 시행, 자연지향의 가치관 및 삶의 질에 대한 욕구 증대 등으로 전원생활에 대
한 수요가 증가할 것이므로 정부는 전원주택, 농사체험, 휴양․문화․레저․스
포츠, 인프라 사업 등 지역특성에 맞는 5도 2촌 사업을 지원함으로써 농산어촌의
혁신 창출을 지원할 필요가 있다. 이러한 5도2촌 사업은 도농간 교류 및 공존을
통한 상호의존 관계를 강화시키고 농산어촌 지역에는 소득증대와 일자리 창출
등 혁신을 가능케하는 여건을 제공함으로써 국민전체적 삶의 질을 제고하는데
기여할 것이다.
둘째, 농업발전을 주도하고 지역발전을 견인할 농업클러스터를 육성해야 한
다. 예컨대 보성녹차클러스터, 안성브랜드사업단 등이 이에 해당될 것이다.
셋째, 1차 산업의 혁신 및 2,3차 산업과의 융합이 필요하다. 예컨대 ‘선운산 복
분자’ 브랜드화 등 농업중심의 1차 산업에 가공, 유통 등 2차․3차 산업을 연계함
으로써 지역연고산업의 고부가가치화을 추진하고 새로운 일자리를 창출할 수 있
을 것이다. 이와 아울러 지역특화 관광기념품 및 문화상품의 개발 및 유통을 지
원할 필요성이 있다.
넷째, 주민평생학습 프로그램을 실시할 필요성이 있다. 농산어촌 인구구조의
고령화 및 교육서비스에 대한 지역별 격차를 해소하기 위해 ‘장성 아카데미’ 등
과 같은 지역주민 교육프로그램을 지원할 필요성이 있다.
(2) 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능

지역혁신체계의 효과적 구축을 위해서는 관련 주체들의 진취적이고 협동적인
노력이 필요함은 두 말할 나위가 없다. 그 중에서도 정책적 측면에서 지역혁신체
계 구축에 있어 가장 중요하다고 생각되는 지방정부와 중앙정부의 역할과 기능
에 대해서만 기술하기로 한다.
① 중앙정부
첫째, 중앙정부는 부처별, 부서별 기술혁신 지원사업을 수요기관, 즉 지역이나
기업의 관점에서 지원이 이루어질 수 있도록 수요자 중심의 시각을 확고히 할
필요가 있다. 따라서 다기화(多岐化)되어 있는 각 부처ㆍ부서별 자원배분 양식에
서 통합적 시스템이 구축될 수 있도록 역할분담과 조정을 해야 될 것이다. 즉 각
부처가 개별사업을 지원하는 방식에서 탈피하여 지방정부와 협력하여 통합지원
체제를 갖추도록 해야 한다는 것이다. 그리고 지역혁신지원 정책의 목표와 대상
이 개별기업에 대한 지원보다는 지역전체의 혁신체계를 개선하거나 구축하는 방

향으로 이루어지도록 해야 할 것이다.
둘째, 지역혁신체계와 국가혁신체계(national innovation system: NIS)의 상호연
계(지역혁신체계의 총합은 국가혁신체계)를 통하여 산업단지간, 혁신주체간 혁
신창출네트워크가 원활하게 구축될 수 있도록 지역혁신체계에 있어서의 거버넌
스 확보, 산ㆍ학ㆍ연 연계체계의 강화, R&D 성과물의 상업화․산업화 촉진, 제
반 기업지원 인프라에 대한 서비스의 일원화․종합화를 추구해야 한다.
셋째, 국가 주도 전략산업을 현재와 같이 방만하게 분산․입지시킬 것이 아니
라, 지역별로 특정 전략산업과 혁신지원기능, 인센티브체계를 프로젝트화 형태
로 묶어서 광역차원의 산업클러스터를 형성하는 것이 필요하다. 이를 위해서 지
방자치단체의 과학기술 투자규모 증대와 아울러, 지방정부 상호간의 협력과 경
쟁(協競, copetition)을 유도하며, 지역혁신체계 구축에 있어서 중앙정부와의 협력
의 중요성을 지방정부가 인식할 수 있도록 하여야 한다.
② 지방정부
첫째, 지방정부는 지역혁신체계 구축을 통해서 지역의 경쟁력을 제고시켜 나
가기 위한 지역에서의 전략과 집행계획을 수립할 1차적 책임을 갖고 있다. 지역
혁신의 리더로써 지방자치단체는 대학, 유관기관 등 혁신지원기관, 테크노파크
등 직접적 지원기관과 교육ㆍ훈련기관, 업종별 사업자 단체, 금융기관, 서비스 지
원기관등의 대표자가 참여하는 ‘지역혁신지원기관 협의체(가칭)’를 구성하여 지
역산업전체의 혁신역량 강화를 위한 지원의 기본방향 정립, 새로운 지원방안의
모색, 협력사업의 전개 등에 대한 구체적인 중장기적 실천방안을 마련해야 한다.
둘째, 지역혁신체계에서 가장 강조되는 것이 경제주체간의 상호작용이므로 지
방자치단체는 대학, 공공연구소, 기업체간 네트워킹을 촉진하는 촉매자 역할을
수행해야 한다. 과학기술정보를 획득ㆍ활용하는 능력이 취약한 중소기업이 많은
지방에서는 산학연계를 위한 지방자치단체의 역할이 특히 강조된다.
셋째, 그 지역의 장기산업비전을 확립하고 비교우위 산업의 육성에서 관련산
업과 지원산업 등의 클러스터를 형성하여 시너지효과를 극대화시키는 전략이 필
요하다. 산업단지가 동일 업종의 지리적 연계를 중시하는 데 비해 산업클러스터
는 연관산업, 지원산업간의 지식과 정보의 흐름을 통한 시너지 효과 창출에 초점
을 두는 개념이다. 예컨대 섬유․패션산업의 육성을 위해서는 제직기술, 염색기
술, 디자인 기술뿐만 아니라 이를 생산하는데 필요한 섬유기계산업의 육성이 필
요하다.
넷째, 앞으로는 지역차원의 과학기술정책과 산업정책이 중요해질 것이므로 이
에 대한 대비가 필요하다. 지금까지는 중앙에 집중된 권한, 지방자치단체의 취약
한 재정 등의 이유로 지역에서 이들 정책을 펼치기에는 한계가 있었지만, 분권화
의 진행과 더불어 앞으로는 지역차원에서의 과학기술 및 산업정책의 중요성이
더욱 높아지게 될 것이다.

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 5
5 지역특성을 살린
개성있는 지역발전 추진
분산과 분권정책의 추진을 통하여 확충된 지역별 발전 잠재력을 살려서 하나 하나의

지역이 개성 있게 발전할 수 있도록 한다. 수도권은 행정․공공기관의 이전 등으로
인구의 안정화 기반이 갖추어 짐에 따라 경제․문화중심지로서의 국제경쟁력 배양과
주민의 삶의 질 증진을 본격적으로 추진한다. 지방은 권역별로 대도시와 중소도시, 농
촌지역이 상호 연계하면서 함께 발전할 수 있도록 적절한 역할 분담 하에서의 통합
발전을 유도한다. 궁극적으로는 수도권, 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산
권, 제주도가 특색 있는 산업경쟁력과 개성적 정주환경을 바탕으로 세계의 국가 및
지역들과 직접 경쟁할 수 있는 다핵분산형 국토의 창조를 지향한다.
1. 수도권의 경쟁력 제고와 세계도시화 추진
1) 수도권의 경쟁력 강화
동북아의 중심에 위치한 입지적 강점과 인천국제공항 등의 양호한 교통여건을

살려서 서울은 금융 및 국제업무 중심의 세계도시로, 인천은 동북아의 물류중심
도시로 육성하여 국제교류벨트를 구축한다. 경기도는 지식기반산업의 중심지로
특화하되, 안산․반월․시화지역의 부품소재산업, 수원․화성지역의 전자산업,
파주지역의 디스플레이산업 등 기존의 첨단산업집적지를 중심으로 세계적인 혁
신클러스터 형성을 추진한다. 그리고, 수도권 동부지역은 수려한 자연경관을 활
제 5 장∙지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진 101

용하여 전원휴양 및 관광 중심지역으로, 접경지역을 포함한 수도권 북부지역은
남북교류의 거점지역으로, 평택항을 중심으로 한 수도권 남부지역은 물류 및 산
업중심지로의 발전을 유도한다.
<그림 5-1> 수도권의 미래상

2) 수도권의 삶의 질 제고
토지이용의 계획적 관리로 난개발을 방지하고 주택․교통․환경 등의 생활환

경 개선으로 주민의 삶의 질을 국제 수준으로 제고한다. 이를 위하여 국토환경성
평가 및 토지적성평가의 엄격한 운용으로 보전할 토지와 개발가능한 토지를 사
전에 명확하게 구분하고, 개발가능한 토지라 하더라도 지구단위계획 등의 토지
이용계획이 수립되어 있지 않으면 개발을 불허하여 자연환경을 유지한다.
주민의 삶의 질을 구성하는 주택․교통․환경 등의 생활환경에 대해서는 선진
국 수준의 목표를 설정하고 지자체와 국가가 역할을 분담하여 계획적․체계적
달성을 추진한다. 행정중심복합도시와 혁신도시 기타 지방으로 이전하는 기관
및 기업의 이전후 종전부지는 수도권의 경쟁력 강화 또는 주민의 삶의 질 향상을
위한 용도로 활용을 유도한다.
3) 수도권 관리방식의 전환
중앙행정기관의 지방이전과 연계하여 수도권 시책을 규제중심에서 지자체 자

율에 의한 성장관리정책으로 단계적으로 전환한다. 행정중심복합도시 착공 이전
에는 첨단산업 규제 등 국가경쟁력을 저해하는 규제에 대한 제한적․선별적 개
선을 추진하고, 중․장기적으로는 행정중심복합도시의 건설과 연동하여 권역체
계의 개편, 금지규제의 심의제 전환 등 수도권관리시스템의 전면적 전환을 추진
한다. 그리고 행정중심복합도시 건설 후에는 인구의 안정화 추세를 고려하여 지
방자치단체에 의한 자율적 관리체제로 전환한다.
2. 대도시의 중추관리기능 강화 및 중소도시의 전문화 추진
1) 지역별 대도시의 중추관리기능 강화

광역시와 도청소재지 등 권역 중심도시가 갖는 중추기능을 강화하여 권역의
자립적․통합적 발전을 선도한다. 기획, 조사, 정보, 중추관리, 연구개발, 국제교
류 등 주로 수도권에 의존하던 고차적 도시기능의 입지․활성화를 촉진하고, 구
도심을 재개발하여 업무, 주거, 문화기능이 복합된 효율적이고 쾌적한 도시공간
을 조성한다. 그리고 권역내 타 지역과의 기능분담과 연계를 강화하여 권역의 통
합적 발전을 유도한다.
<그림 5-2> 인구이동패턴으로 본 도시중심성56)
56) 이동우 외. 2003. 자립적 지역발전을 위한 지역단위 설정연구. 국토연구원.

현대적 도시화과정의 두드러진 특징은 인구 100만 이상 대도시 또는 그에 버
금가는 지역중심도시들의 광역도시화 현상이다. 이는 기존도시들의 점적(點的)
인 도시성장이 차츰 배후지와의 사람․물자․정보 등의 흐름을 통해서 중심모도
시와 그 주변부의 지리공간이 경제적․사회적․정치적으로 밀접한 관련을 지니
며, 질적 변화와 함께 유기적으로 통합되는 면적(面的) 도시화를 의미한다.57)
그런데 세계화와 지식정보화 등의 여건변화에 따라 최근에는 대도시권과 그 중
심도시의 중요성이 더욱 부각되고 있다. 도시학자 프리드만(Friedmann)은 학술적
견지에서 세계도시를 20세기 후반 세계의 자본주의적 신경제질서와 국제분업을
통제하는󰡐다기능적 고정핀󰡑의 역할을 하는 국제화된 장소로 정의하고 있다. 그
에 의하면 세계도시의 특징은 인구 측면에서 100만 이상의 메가급 거대도시이며,
공간측면에서는 중심도시로부터 반경 50～100㎞권에 이르는 거대도시화지역
(large urbanized metropolitan region)이다. 한편, 알렌 스콧(Allen Scott)은 국제적 기
능이 응집된 도시지역(clustered urban region)을 세계도시로 보고 지구경제를 이끄
는 지역견인차(regional motors)에 비유하였다. 두 저명한 도시학자가 시사하듯이,
국제화된 장소로서의 세계도시는 그 공간적 특징이 인구 100만 이상의 중심도시
와 그 지리적 영향권을 함께 포괄하는 권역 개념의 대도시권 지역을 의미한다.58)
이와 함께, 후기산업도시(post-industrial cities)들의 역할과 특성을 표현하기 위
한 새로운 조어(造語)로 “Ideopolis"가 있다. “Ideopolis”는 이탈리아 르네상스시대
도시를 21세기적 관점에서 재조명한 개념이다. Ideopolis이론에서는 공항․대학
및 새로운 아이디어를 창조하는 역량을 도시발전의 핵심요소로 보고 있으며, 도
시의 지식기반 강화를 위한 공간정책으로 도시중심부의 고밀도 개발을 주장한
다. 핵심 기능들이 서로 가까이 있을 때 창조성과 혁신이 강화되므로 도시중심부
에 대한 고밀도 개발에 우선순위를 두는 공간정책은 지식자산의 성장과 이들이
유도하는 고부가가치 경제기능을 직접적으로 지원하게 된다는 것이다. 지식기반
57) 김인. 2001. “광역화와 21세기 대도시권 성장관리방안. 세계화와 지역발전”. 국토연구원. 148쪽에서
인용함
58) 상게서, 156쪽에서 인용

경제기능들은 도심의 활기 가까이 입지하기를 원하기 때문에 농촌 및 그린벨트
에 대한 개발압력은 크게 낮아질 것으로 보고 있다. 도심 커뮤니티의 재생과 내
실화가 당면과제로 대두되면서, 직주근접, 인재의 양성과 기술개발, 건물의 디자
인 등에 관한 대도시정부의 혁신적 발상전환이 필요하다고 주장한다.59)
대도시의 거점적 역할이 강조되면서 대도시와 주변지역간의 관계도 재정립할
필요가 있다. 최근에 많이 회자되는 “city-region" 이라는 용어는 양자간 관계가
갖는 경제적 의미의 증대를 반영한다. 도시와 지역은 본질적으로 상호보완적 관
계에 있는데, 중심부에 성공적인 대도시 (core city)를 가지고 있는 지역들일수록
최근에 더욱 활기차고 지속적으로 발전하고 있음이 관찰되면서, 대도시와 주변
지역을 묶어서 권역개념으로 접근하는 경향이 현저하게 나타나고 있다.
대도시와 주변지역간의 관계와 역할은 다음과 같이 정리할 수 있다. 우선 대도
시는 교육 및 연구개발 기능의 집적, 지식의 창출과 이전을 가능하게 하는 도시
활력의 유지, 고부가가치의 금융서비스와 비즈니스기능 입지 유도를 위한 접근
성 보유, 고급 노동력의 유치, 문화․레저․스포츠의 집적, 국가적 및 국제적 교
류중심지 등의 특징을 갖추도록 되어야 한다. 그리고 대도시는 주변의 농촌지역
으로부터 주요 경제활동 및 인프라 공급을 위한 공간, 다양한 도시 및 농촌주택,
틈새 소매시장을 갖춘 개성적 도시센터, 다양한 비즈니스 공간, 다양한 노동력과
기술공급 기반, 여가활동을 위한 장소 등을 의존하게 된다.
2) 중소도시의 전문화 추진
(1) 기본방향과 추진시책

21세기 도시나 지역의 발전은 생산지향적인 제조업보다는 다양한 문화, 관광,
여가, 복지서비스 산업에 의하여 주도될 것으로 전망된다. 중소도시가 나름대로
의 경쟁력을 지니고 발전하기 위해서는 지역적 잠재력과 특성에 따라 전문기능
59) The working group on Cities, Regions, and Competitiveness. 2003. Cities, Regions and Competitiveness
(www.corecities.com) 참조

도시로 특화될 필요가 있다. 예를 들어서 문화도시, 대학도시, 첨단기술도시, 문
화 예술도시, 의료산업도시, 보양도시, 관광휴양도시 등이 그것이다. 중앙정부의
입장에서는 시범도시를 선정한다든가, 문화․역사거리조성 사업과 같은 구체적
인 사업 지원을 통하여 중소도시의 전문기능화를 지원할 필요가 있다.
(2) 전문기능도시의 해외사례

전문기능을 갖춘 외국의 사례도시를 보면 다음과 같다. 일본 교또시와 오스트리
아의 짤스부르그 등 문화도시, 미국의 어바인, 영국 캠브리지, 일본 쓰꾸바, 독일 뮌
스터 등 대학도시, 미국의 라스베가스, 프랑스의 니스 등 관광휴양도시, 독일의 바
덴바덴, 미국 플로리다주 선시티 등 보양도시, 일본 아키다, 스위스 바젤 등 의료산
업도시, 프랑스 소피아 앙티폴리스, 미국의 실리콘밸리 등 첨단기술도시, 미국 디트
로이트, 독일 슈트트가르트, 일본 도요타 등 자동차도시, 그리고 미국의 허리우드,
프랑스 칸느 등 영상도시 등이 세계적인 지명도를 얻고있는 전문기능도시들이다.
이하에서는 대표적으로 대학도시와 환경도시의 일부 사례를 살펴 보기로 한다.
① 대학도시
미국의 대표적 대학도시인 어바인시는 로스엔젤레스에서 약 53㎞ 남쪽에 위치
하고 있는 도시이다. 주로 목장과 농장이 있던 지역이었으나 1963년에 캘리포니
아 대학의 어바인분교(UCI)가 설립되면서 대학도시로 변모하였다. 대학 유치와
더불어 대학 주변에 5만명 규모의 신도시를 건설하였는데, 신도시는 산업구역,
주거구역, 위락구역, 상업센터 등으로 구성되었다. 그리고 UCI남단에는 연구단
지인 유니버시티 리서치 파크가 개발되었다. 1999년 현재 어바인시의 인구는 13
만 2천명에 달하며, 미국의 대표적인 첨단산업집적지 중 하나로 성장하였다.60)
영국의 대표적 대학도시인 케임브리지시는 케임브리지대학이 위치하고 있는
도시이다. 13세기 중반까지 상업도시이던 케임브리지시는 1284년에 최초의 칼리
60) 권오혁․손정원. 2002. 어바인(Irvine) 미국 서부 황야에 피어난 첨단대학도시. 세계의 도시. 국토연구
원. 452-466쪽.

지가 설립되면서 옥스퍼드시와 함께 영국의 대표적인 대학도시로 발전하기 시작
하였다. 현재 케임브리지시에는 30여 개의 칼리지가 있는데 각기 독특한 성과 같
은 모습을 하고 있어서 케임브리지시의 주요 경관을 형성하고 있다. 케임브리지
대학의 학생수는 대학원생을 포함하여 약 15,000명이며, 케임브리지시의 인구는
약 만명이다. 미국의 어바인시과 마찬가지로 케임브리지시 주변의 과학단지도
영국을 대표하는 첨단산업집적지로 발전되어 있다.61)
일본의 대표적인 대학도시는 동경에서 북동쪽으로 약 60㎞ 거리에 있는 쓰꾸
바시이다. 원래는 전원 농촌지역이었으나, 수도권 기능분산정책의 일환으로 이
곳에 신도시를 건설하여 동경에 있던 국립연구소와 쓰꾸바대학을 이전한 것이
다. 쓰꾸바대학의 전신은 동경교육대학이었으나 1973년에 쓰꾸바시로 이전하면
서 쓰꾸바대학으로 바뀌었다. 2000년 현재 학생수는 약 14,000명이며, 쓰꾸바시
의 인구는 약 20만명이다. 쓰꾸바시에는 26개의 국립연구소와 250개의 민간연구
소가 입지하고 있으며 학․연 연계가 매우 활발하게 이루어지고 있다. 쓰꾸바시
의 공식명칭이 쓰꾸바연구학원도시일 정도로 대학도시로서의 브랜드 이미지가
강렬하다.62)
② 환경도시63)
프라이브르크시(Freiburg)는 독일 서남부에 위치하고 있는 인구 19만명의 유서
깊은 도시로서 환경도시의 모델이 되고 있다. 대표적인 환경시설로 도시내 하천
수의 순환망 건설과 도심내 보행자전용구간의 설치를 들 수 있다. 도심의 가로
및 인도변에 청정한 하천수를 순환시켜 하절기에는 온도의 조절, 도시민에게는
정서적 청량감을 제공하는 역할을 한다. 도시내 건축물의 배치, 고도의 조정을
통하여 대기의 순환을 용이하게 하고 있다. 이밖에도 시의회에서 결의한 쓰레기
61) 강현수. 2002. 옥스퍼드․케임브리지 전통과 미래가 공존하는 대학도시. 세계의 도시. 국토연구원.
441-451쪽.
62) 이동우. 2002. 쓰쿠바: 대덕연구단지가 본뜬 연구학원도시. 세계의 도시. 국토연구원. 479-491쪽.
63) 이하 김용웅 외. 1999. 제4차 국토종합계획수립연구(지역개발부문) 경쟁력을 갖춘 개성있는 지역창
출. 국토연구원. 116-120쪽 인용.

소각금지 조치에 따라 모든 쓰레기는 매립하고, 매립지에서 발생하는 메탄가스
를 발전에 이용하고 있는 등 환경을 중시하는 정책을 펴고 있다.
슈트트가르트시(Sttutgart)는 독일 남부 바덴 뷔르텐베르크주의 수도로서 약 56
만명의 인구를 지닌 산업 및 문화도시이다. 이 도시는 전통적으로 벤츠, 보쉬, 포
르쉐, 코닥 등 대규모 다국적 기업의 본사 자동차 산업기반을 지니고 있으며, 성
공적인 산업재구조화로 유명하다. 이 도시는 교외부에서 도심까지 녹지대가 연
결되는 녹지회랑을 조성하여 보행자나 자전거가 접근할 수 있도록 생태계의 연
속성을 확보하고 있다. 도시내에는 편리한 보행자 전용 도심구간 조성 및 고도
제한 등을 통한 여유로운 인간중심의 도시환경을 제공하고 있다. 박물관, 극장
등 문화시설과 함께, 소극장 활동, 세계적 수준의 연극, 무용, 오케스트라 및 합창
단이 어우러져 문화도시의 기반을 제공하고 있다.
카쎌시(Kassel)는 독일 베센주 북부에 위치한 인구 20만의 중소도시로 전체면
적의 60%가 공원으로 구성되어 녹지가 풍부하고 생태단지와 노면전차가 유명한
환경도시이다. 도심의 공원과 교외녹지를 상호 연결시키는 그린네트워크 형성을
도모하고 있는데, 도심 구시가지는 녹지가 적으나 가로나 자전거도로에 녹지를
형성하여 녹음이 풍부하고 걸어서 10분 정도의 거리간격으로 공원이 배치되어
있어 그린웨이를 형성하고 있다.
에르랑겐시(Erlangen)는 바이에른주에 속해 있는 인구 10만명의 작은 도시로
유네스코로부터 환경시범도시로 선정된 자전거와 녹색의 거리로 유명한 환경도
시이다.
캐나다 벤쿠버시(Vancouver)는 도시성장관리정책으로 환경중시정책을 사용하
고 있는데, 지속가능한 교통과천연녹지대와 농업지역을 보전하기 위한 토지이용
유도를 강조하고 있다.
일본 다마신도시는 동경도심에서 서남방향으로 25∼40㎞ 떨어진 지역에 10만
명 규모로 계획된 신도시로서 쓰레기의 계획적인 저감, 수자원의 절약과 재이용
을 위한 중수도의 이용촉진, 도시내 미이용 에너지의 효율적인 이용을 위한 폐기
물소각장의 예열 이용 등의 환경정책을 추진하고 있다.

<표 5-1> 환경도시 해외사례
구 분 도시이미지 주요계획
카 셀 녹지 생태도시 생태단지조성, 노면전차
에르랑겔 자전거 녹색도시 자전거거리 조성, 녹색거리 조성
독 일
슈트트가르트 녹지회랑도시 바람길 조성
프라이브르크 환경도시 환경도시선언
미 국 데이비스 자전거도시 자전거전용도로, 쓰레기대책, 농지보전대책
캐나다 뱅쿠버 상수원보호 녹지도시 지역면적의 2/3 녹지대구축
구릉과 주택지의
다 마 순환형 수도
일 본
조화
고 베 첨단과학 환경도시 녹지가 풍부한 첨단산업단지 조성
기타큐슈 수상도시 수변 공원 녹지대의 네트워크
자료 : 환경부. 1997. 지방의제 21 모델 개발연구. 122쪽.
(3) 대도시와 차별화된 정주여건 형성

대도시는 현대적인 시설과 편리성, 다양한 기회와 용이한 접근성 등을 지니고
있다. 그러나 대도시는 여유로운 공간, 쾌적한 환경 및 인간적인 정주여건의 마
련이라는 차원에서는 제약이 크다. 중소도시가 경쟁력을 지니기 위하여는 규모
의 경제와 집적경제의 이점을 지니고 있는 대도시와는 차별화된 친환경적인 정
주기반 조성이 필요하다. 첫째, 중소도시는 친환경적인 공간개발을 유도하여 쾌
적한 정주환경을 조성하도록 한다. 둘째, 중소도시는 특성에 따라 적정개발밀도
제를 도입하여 고밀도의 도시개발 및 토지이용에 따른 과밀, 혼잡을 배제하고,
여유로운 도시환경을 창출하도록 한다. 셋째, 중소도시에는 저층, 중저밀도 주거
단지, 근린주구용 자족적 주거단지, 도농통합형·환경친화적 주거단지의 개발을
통하여 대도시와는 차별화된 정주여건을 형성한다.
① 친환경적 정주여건
환경친화적 택지개발을 위하여 공동주택에 대한 경관, 녹지비율 및 공간계획
에 대한 기준을 강화하고, 주변 여건과 조화될 수 있는 개발밀도를 결정하여 법
정기준보다 낮은 개발밀도 및 녹지확보 등에 대해서는 인센티브를 부여하는 방
안을 강구한다. 일부 택지개발지구에 대하여 생태시범단지로 조성하여 개발을

지원할 수 있는 방안을 강구한다. 신규주거지는 물과 에너지 이용의 효율성을 제
고하며 환경부하를 저감하는 환경친화적 주거단지로 조성한다. 자연생태계가 주
거단지로 인하여 단절되지 않도록 단지내에 녹지공간축을 조성하여 최대한의 녹
지를 확보하고 생태계다리(eco-bridge)로 활용한다. 단지내에 비투수성 포장을 최
소화하고 지상주차공간 주변을 녹화하여 열섬형성을 방지한다.
② 배후지원 중심기능 강화
도농통합 중심도시로서 특성을 지닌 중소도시는 도시민은 물론 배후지 주민의 일
상적인 삶을 윤택하게 할 수 있는 생활중심지 기능을 원만하게 수행할 수 있도록 지
역주민의 기초수요 충족 및 지역사회활동의 활성화와 공동체의 유대를 강화하는 데
필요한 교육, 의료, 사회복지, 문화, 체육시설 등을 조기에 확보하도록 한다. 농림어업
중심지로서의 기능을 지닌 중소도시는 도시내 또는 인접지역에 제조업기능, 유통기
능, 농림어업지원서비스기능 등을 최대한으로 유치하여 지역경제를 활성화한다.
소도읍은 배후지역에 대한 기능을 강화하는데 특히 공공서비스기능의 운영 및
이용효율을 높이기 위하여 기능복합에 의한 원스톱서비스 제공 및 순회서비스를
강화한다. 생활환경을 개선하여 인구유출을 방지하는 한편 귀향인구의 수용공간
을 확충하고, 특화산업을 육성하여 성장잠재력을 강화한다.
소도읍은 유형별로 개발전략의 차별화가 필요하다. 우선, 농어산촌중심형의
소도읍은 자원지향형 지역산업 육성을 도모하고 농수축산물 가공 및 집적기능을
강화한다. 생산기반시설의 확충과 지역경제 잠재력 강화를 통한 거점기능을 강
화하고 농수축산물 가공기업을 육성하여 자원지향형 지역산업발전을 도모하며
생활환경의 개선, 정비를 통하여 전원도시화를 추진한다.
산업단지 및 대도시 주변형의 소도읍은 이들 지역과의 연계를 바탕으로 신산업
지구화를 모색한다. 대도시와의 연계를 바탕으로 산업을 특화하고 무분별한 공장
입지 및 도시화를 방지한다. 장기적으로는 도시기반시설의 구축, 저밀도 주택공
급에 의한 쾌적한 주거지 건설 및 교육, 문화, 유통 등 생활기반시설을 확충한다.
마지막으로, 연안지역, 탄광지역, 내륙의 소규모 상업관광 중심지 등의 특수기

능형 소도읍은 특정자원의 생산성을 강화하고 대체형 산업 또는 보완형 산업을
육성하여 나간다. 관광기능도시는 자원보전 및 개발과 실버타운 건설을, 어업기
능도시는 수산자원 기반확충과 수산업가공기능의 도입을, 그리고 어촌고유의 관
광자원 및 관광상품 개발, 실버타운 유치 등을 도모한다.
3. 농산어촌과 낙후지역의 활력 증진64)
1) 현황과 문제점
농산어촌이 봉착하고 있는 첫 번째 문제점은 농촌의 성장 동력이 약화되고 있다

는 점이다. 농산물 수입 개방 확대에 따른 농산물 가격의 상대적 하락 등의 영향으
로 농업의 자생적 성장이 위협받고 있으며, 농외소득 기회도 충분치 않아 농촌 지역
경제 전반이 위축되고 있는 것이다. 농외소득 증대를 위하여 그동안 농공단지 정책
등이 수행되었지만 효과는 크지 않았던 것으로 보인다. 농가소득에서 농외소득이
차지하는 비중은 2002년 현재 33.3%로서 일본(61.2%), 대만(79.5%) 등 다른 나라의
경우와 비교하면 매우 낮은 수준에 머물러 있다. 도시 근로자가구 소득 대비 농가소
득은 1990년의 97.4%에서 2000년 80.6%, 2001년 75.9%로 그 격차가 확대되고 있다.
농산어촌이 봉착하고 있는 두 번째 문제점으로는 인구 과소화와 고령화의 지속을
들 수 있다. 농촌지역을 면지역으로 정의할 경우, 지난 20년간(‘80～’00) 도시인구는
연평균 1.4% 증가한 반면, 농촌인구는 연평균 3.4%씩 감소하여 왔다. 상업, 교육 등
최소한의 자생 기반도 확보하기 어려운 인구 3천명 이하 면(面)수가 1990년 152개에
서 2000년 447개로 3배 가까이 증가하고 있어서 공동화가 심각한 실정이다. 게다가
고령인구의 비율이 높아서 앞으로 인구의 자연적 감소도 급격하게 진행될 전망이다.
전국을 행정구역에 따라 동부와 읍․면부로 구분하여 2000년 현재의 65세이상 인구
64) 본 절의 연구는 한국농촌경제연구원의 박시현 연구위원, 경북대학교의 장우환 교수, 한국해양수산연

구원의 이승우 연구위원이 참여함

비중을 비교하여 보면 동부는 5.4%에 그치고 있으나, 읍면부는 17.4%에 달한다.
세 번째 문제점으로는 생활환경의 낙후를 들 수 있다. 꾸준한 인프라 투자로
어느 정도의 효과는 있었으나, 도시에 비해 생활여건은 여전히 낙후되어 있다.
예를 들어서 상수도보급률은 도시가 97.3%인데 반하여 농촌지역은 46.3%에 머
물러 있고, 하수 처리율은 도시 83.4%, 농촌 18.6%이다. 특히 교육여건이 열악하
고, 고령자에게 요긴한 대중교통․의료서비스 수준이 낙후되어 있다.
현재의 상태대로 간다면, 농산어촌이 봉착하고 있는 문제들은 더욱 악화될 개
연성이 높다. 우선, 농산물 시장 개방 폭이 확대되면서 농업소득은 지속적으로
감소하게 될 것이고, 농업소득 감소 → 서비스산업 감소→ 인구 감소→ 생활 불
편→ 인구 감소→ 지역경제 쇠퇴 등의 누적적 악순환이 반복될 우려가 높다. 그
리고 현재의 추세대로 과소화와 고령화가 진행된다면 읍면의 인구비중은2000년
19.9%에서 2020년에는 14.8%로 감소하고, 65세 이상 인구비중은 2000년의 17.4%
에서 2020년에 25%까지 증가할 전망이다.
그러나, 한편으로는 국민들의 가치관 변화 등으로 농산어촌에 대한 다양한 수요
증대가 예상된다. 소득의 증대와 교통의 발달, 정보화 진전 등 여건의 변화로 국민
들의 가치관과 생활패턴이 다양해짐에 따라 농촌공간에 대한 수요도 종래의 농업
중심에서 환경 및 여가중심으로 변화하고 있는 것이다. 재택근무의 확산 및 주5일
근무제의 실시 등으로 농촌이 가지고 있는 어메니티(amenity: 쾌적성)를 찾아서 주
거지를 농촌으로 옮기는 경향이 증대될 것이며, 은퇴자 또는 노령자 거주지로서의
역할도 강화될 것이다. 그리고, 전국을 반나절로 묶어주는 고속 교통망이 정비됨에
따라 농어촌 지역에 대한 관광 및 여가 활동 수요도 크게 증가할 전망이다.
이러한 여건변화를 종합적으로 고려하여 위협요인을 극복하고 기회요인을 포착
할 수 있는 농산어촌 발전전략을 수립하여야 할 것이다. 향후의 농산어촌은 전통적
인 농업의 진흥과 함께 전 국민에게 열린 개방적 공간으로 변모되어야 한다는 전제
하에 여기에서는 ⅰ) 농림어업의 생산구조 개편, ⅱ) 농산업 클러스터 형성 추진, ⅲ)
농산어촌의 어메니티 증진, ⅳ) 농산어촌의 정주여건 개선, ⅴ) 낙후지역의 활력 증
진 등 5가지 발전전략을 제시한다. 농산어촌의 지역개발을 논의함에 있어 유의할 점

은 농산어촌 내부에서의 이질성에 대한 인식이다. 일반적으로 면지역 또는 읍면지역
을 포괄적으로 농산어촌으로 부르지만 수도권 및 대도시 주변 농촌처럼 인구가 증가
하는 곳도 있고, 농업조건이 불리한 산촌 오지 등의 낙후지역도 존재한다. 따라서
지역개발정책의 추진에 있어서도 지역별 여건에 따른 세분화된 관심이 필요하다.
2) 농업의 생산구조 개편
첫째, 안전한 농산물을 안정적으로 공급할 수 있는 농업구조를 확립한다. 전

국민에게 안정적으로 식량을 공급할 수 있는 정예농가 및 농지 확보를 위하여
6ha수준의 쌀 전업농 7만호를 양성하여 이들로 하여금 국민의 식량을 안정적으
로 공급토록 한다. 이를 위하여 적정 농지 면적의 확보와 계획적 체계적인 농지
관리가 가능하도록 농업진흥지역을 재조정하고, 농지의 소유 규제는 완화하되
이용규제는 강화하여 농지가 농지로서 보전될 수 있도록 조치하는 한편, 특히 농
지의 전용이 지역의 경관과 환경을 훼손하지 않도록 전용허가 요건과 절차를 정
비할 필요가 있다. 이와 더불어 농업인 고령화에 대응하여 젊은 농업인력의 양성
및 창업을 적극 지원하고, 영농의 규모화를 추진한다.
둘째, 비료․농약 과다사용, 집단사육 등 고투입농법에 의존한 생산방식에서 벗
어나 자연순환형 농업생산시스템을 구축하여 나간다. 농업생산활동에 의한 환경오
염을 방지하기 위하여 지역단위에서 물질순환이 이루어 질 수 있는 생산 규모를 유
지하고 농법에 대한 규제를 강화한다. 수계별․지역별로 환경부하 허용량을 초과하
지 않는 범위에서 농업생산 활동이 이루어지도록 오염총량관리제를 도입하고, 특히
축산 농가와 경종 농가간에 유기물 교류가 이루어질 수 있는 시스템을 구축한다.
셋째, 생태계의 보전, 양호한 경관, 수질 보전 공간으로서 농촌에 대한 국민들
의 기대에 부응할 수 있도록 환경친화적인 관점에서 농업생산기반을 정비한다.
수리이용시설 등을 정비함에 있어서 지역용수기능, 수변공간기능 등을 고려하며
지역단위에서 종합 물 관리 체계를 구축하고, 재해에 대비하는 관점에서 기존의
농업시설물을 지속적으로 유지․보수한다.

3) 농산업 클러스터 형성 추진
지역의 특성에 적합한 농산업 클러스터 형성으로 농업의 부가가치를 제고한

다. 농산업 클러스터란 일정지역에 특화된 농산물의 생산, 유통, 가공 등과 관련
된 주체를 중심으로 産․學․官이 유기적인 네트워크를 형성하고 가용자원의 최
적이용을 통해 지역농업을 혁신하는 농산업의 결집체를 의미한다. 클러스터는
생산시스템과 연구개발시스템, 산업지원시스템, 기술지원기관, 서비스지원기관
으로 구성되는데, 지역 단위의 농업생산조직과 전후방 산업 그리고 행정과 연구
개발 기능 등의 네트워킹 체제가 갖추어져야 한다. 다수의 경영체가 존재하는 기
존의 주산지나 새롭게 집적이 진행되는 지역 등을 우선적으로 클러스터로 지정
후, 행․재정적인 지원을 확대하여 나가도록 한다.
<그림 5-3> 농산업클러스터의 기본모델
국가균형발전위원회 농산업혁신
농어업특위 중앙심의회(농림부)
농산업클러스터
농산업클러스터사업단 사업단
(도•시•군) 지방정부
(도•시•군)
플랫폼
농산업 농산업 농산업
농산업기술 생산체계 농산업
과학기술체계 지원체계
지원기관 지원기관
-농과대학 -농업생산자 -컨설팅(경영유통)
-연구소 등 -도농업기술원 -농산업기업체 -농관원 -농업금융
-시군(기술센터) -농협 등 -농협 -기자재
-농과대학(센터) -유통공사
교육훈련 클러스터 네트워크 정보•통신
지역금융 물류•유통
지역혁신 인프라 지역문화
농산업클러스터의 형성사례를 보면 주도하는 산업의 특성에 따라 생산․유통

주도형, 가공주도형, 테마 주도형으로 분류될 수 있다. 생산․유통 주도형 클러스

터는 특정 품목의 생산자(단체)를 중심으로 신선농산물의 수출․유통 등과 관련
된 주체들이 수평적으로 참여하는 형태의 클러스터를 말한다. 김제 파프리카 등
의 수출중심형, 해남 고구마 등의 주산물 중심형, 안성 안성마춤 등의 연합브랜
드 중심형으로 나눌 수 있다.
<표 5-2> 생산․유통 주도형 농산업클러스터의 사례
구 분 사 례
수출 중심형 김제 파프리카, 김해 화훼, 고양 선인장, 풍기 인삼, 광양 토마토 등

해남 고구마, 장수 사과, 장호원 복숭아, 금산 인삼, 충주 사과, 안동 한우,
주산물 중심형
이천 쌀, 진주 딸기, 경주 버섯, 장흥 표고, 부여 토마토, 나주 배 등
연합브랜드
안성 안성마춤, 태․평․영․정 등
중심형
가공 주도형 클러스터는 특정 품목의 가공업체(단체)를 중심으로 농산물의 단

순 가공 및 생명산업으로의 발전을 위한 관련 주체들이 수평적으로 참여하는 클
러스터 형태이다. 보성 녹차 등의 가공(1차) 중심형, 순창 장류 등의 특산품 중심
형, 경북 약초 등의 한방중심형, 오송 바이오 등의 바이오산업 중심형이 있다.
<표 5-3> 가공 주도형 농산업클러스터의 사례
구 분 사 례
가공(1차) 중심형 보성 녹차, 고창 복분자, 상주 곶감, 청양 구기자, 가평 잣, 영동 포도

특산품 중심형 순창 장류, 담양 죽세공품, 강화 화문석, 서천 한산모시, 안동 포 등
한방 중심형 경북 약초, 전북 약초 등
바이오산업 중심형 오송 바이오, 금산 바이오, 담양 바이오 등
테마 주도형 클러스터는 특정 품목에 국한되지 않고 다양한 품목 또는 농업생

산자원을 활용하여 하나의 공통된 테마를 형성하고 이를 중심으로 생산, 유통,

관광 및 서비스업체 등 관련주체가 수평적으로 참여한 형태를 말한다. 농촌관광
중심형과 친환경농업 중심형으로 구분 가능하다.
<표 5-4> 테마 주도형 농산업클러스터의 사례
구 분 사 례
농촌관광 중심형 화천 농촌관광(토고미), 남해 다랭이 마을, 함평 나비축제 등

친환경농업 중심형 양평, 홍성, 아산 친환경농업 등
농산업클러스터의 형성을 위해서는 농촌지역 혁신체계의 구축이 필요하다. 농

촌의 혁신이란 󰡒농촌 지역 내의 혁신 주체들 간의 신뢰와 호혜성을 토대로 새로
운 기술을 창출, 확산하며 이의 활용도를 높이기 위한 상호 협력체계󰡓로 정의될
수 있다. 농촌혁신의 주체는 기술력과 마케팅 능력을 갖춘 농업인과 그들로 구성
된 각종 조직(작목반, 영농회사, 경우에 따라서는 지역농수협), 유통 및 가공업자,
농어업관련 연구소, 대학교수, 지방자치단체, 지역 농협, 선도 기업 등이 될 수
있다. 농촌의 지역혁신 역량은 혁신적인 기술을 창출하고 이를 사업화하는 능력
에 따라서 결정되는데, 이는 결국 혁신을 창출하는 지역농업인, R&D 투자, 농업
관련 연구소 등의 연구 인프라에 의해 결정된다. 특히, 지역 농업을 선도적으로
이끌어 갈 수 있는 차세대 전문경영자를 혁신주체로 육성하기 위하여는 향토․
지적재산권 보호, 명인지정 등의 보상조치가 필요하다.
4) 농산어촌의 어메니티 증진
농산어촌의 쾌적성(amenity) 보존을 농산어촌 공간 정비의 주요 목표로 설정하

여 이를 정책적으로 추진한다. 이를 위하여 환경친화적 정비 기술을 개발하는 한
편, 훼손된 농어촌의 자연환경을 복원하고 보존할 수 있는 정책 사업을 추진한
다. 특히 도로와 하천 정비사업을 실시할 때에는 자연과 경관을 충분히 배려할

수 있도록 한다. 계단식 논밭, 자연형 농수로 등이 남아있는 농경지, 지역고유의
향토작물재배지 등 독특한 경관발전을 위한 경관보전직불제를 도입하여 농촌다
움을 유지하고 향토문화자산을 보전하며 마을가꾸기사업을 적극 추진한다. 그리
고 시․군당 5～7개 마을을 농촌관광 거점마을로 육성하고, 거점마을간 네트워
크를 통해 사업의 시너지효과를 창출한다.
주5일 근무제, 웰빙 시대 도래 등으로 늘어날 것으로 예상되는 농산어촌에서
의 주거지 수요에 대응하여 저밀도의 맞춤형 전원주택단지 건설을 비롯하여 실
버용 주택단지, 농산어촌형 임대주택, 전원주거단지 등 다양한 주거지 공급을 지
원한다. 양질의 택지가 적정한 가격에 계획적으로 공급될 수 있도록 농지소유자
조합 택지개발제도 등을 정비하고, 관광마을, 중심마을, 성장가능성이 높은 마을
등을 대상으로 하여 마을단위 주거환경개선사업을 적극적으로 추진한다. 이 밖
에, 과감한 규제완화와 지방세 감면 등의 인센티브 제공으로 체육․관광․레저
시설 등에 대한 투자유치를 활성화한다.
5) 농산어촌의 정주여건 개선
농산어촌의 기초 생활여건을 개선한다. 우선, 교육환경의 획기적 개선을 위하

여 소규모학교의 운영 내실화, 공공도서관 건립 확대, 교육비 지원, 농촌우수고교
의 자율학교 지정 등을 추진한다. 보건․의료 인프라 확충을 위하여 보건소의 장
비․인력을 집중 보강하고 응급의료 취약지역에 지역응급의료기관 설치를 확대
한다. 교통불편 해소를 위하여는 공영버스 운행 및 벽지노선에 대한 손실보상 강
화로 공공교통체계를 구축하고, 상․하수도시설을 면지역까지 확충하도록 한다.
농산어촌 주민에 대한 소득기회 및 각종 서비스 공급을 위하여 생활권 중심도
시를 활성화한다. 시․군청 소재지, 성장가능성이 높은 읍 등의 중심도시에 산업
시설, 유통․금융․문화․복지․생활관련 시설 등을 집중 입지시키며, 배후 농
산어촌과의 교통․정보망을 구축하여 농촌지역의 ‘개발거점’으로 육성한다. 농
산어촌의 거점중심도시에 신규로 조성되는 농공단지 등 고용창출시설을 입지시

키며, 소규모 택지개발 사업 등을 실시하여 인구의 집중을 유도한다. 그리고 고
품질의 교육, 문화, 스포츠, 공공의료 시설 등을 집적시켜 생활의 거점으로 기능
할 수 있도록 한다.
6) 낙후지역의 활력 증진
낙후지역이란 농산어촌 가운데서도 지역적 여건이 특히 불리하여 근대화, 산

업화, 도시화의 과정에서 소외된 지역으로 정의될 수 있다. 도서지역, 오지, 산촌
지역, 접경지역 등이 대표적이다. 낙후지역은 내생적인 발전역량의 부재와 자립
기반 상실로 만성적이고 구조적인 침체에 빠져 있다. 게다가 생활기반시설이 열
악하고 교육․문화․의료 등 공공서비스에 대한 접근성이 낮기 때문에 정주인구
가 계속 감소하고 있다.
낙후지역 지원을 위하여 정부는 1980년대 이래 다양한 시책들을 도입한 바 있
다. 1986년에 제정된 「도서개발촉진법」에 의한 도서개발사업, 1988년에 제정
된 「오지개발촉진법」에 의한 오지개발사업, 1994년에 제정된 「지역균형개발
및 지방중소기업 육성에 관한 법률」에 의한 개발촉진지구개발사업, 2000년에
제정된 「접경지역지원법」에 의한 접경지역 등이 그 대표적 사례이다. 이외에
도 지방정주생활권개발사업을 비롯하여 농림부가 추진하는 각종의 농산어촌 개
발사업들도 광의적으로는 낙후지역 개발사업의 범주에 속한다.
도서개발사업을 비롯한 종래의 낙후지역 개발사업들에 대해서는 대체로 다음
과 같은 문제점이 지적된다.65) 첫째, 포괄적이고 체계적인 낙후지역 지원프로그
램이 없이 부처별로 단편적인 지원에 그치고 있다. 둘째, 지역발전에 대한 종합
적이고 장기적인 비전없이 중앙정부가 시혜적 입장에서 지역의 요구를 들어 주
는 형식으로 진행되어 왔다. 셋째, 나눠먹기식의 소규모 분산투자로 실효성이 떨
어지고, 유사한 사업들이 백화점식으로 나열되고 있다. 넷째, 사업추진 담당조직
65) 국가균형발전위원회. 2004.7. 新활력지역 발전구상. 12-13쪽 참조

이 상호 분절되어 있어 종합적 체계성이 결여되어 있다.
2004년에는 「국가균형발전특별법」에 근거하여 “新활력지역제도”라는 새로
운 낙후지역 지원사업이 도입되었다. 新활력지역이라는 용어는 그동안 지역적
여건이 불리하여 근대화, 산업화, 도시화의 과정에서 소외되어 온 낙후지역을 새
로운 활력이 넘치는 곳으로 전환한다는 의미가 들어 있다. 新활력지역으로 지정
된 시․군은 3년마다 평가를 거쳐서 재선정되는데, 최대 3번까지만 지원받을 수
있다. 지원방식도 종래와는 달리 국고보조사업에 대하여 차등보조율을 적용하는
방식을 사용하여 지자체의 자율적 책임의식을 고취하고, 지역혁신체계 구축 등
에 필요한 예산은 별도로 지원하여 발전 잠재력의 강화를 중시하고 있다.
<표 5-5> 新활력지역 이전의 낙후지역 관련제도
구분 개발대상도서 오지 개발촉진지구 접경지역

지역균형개발및지
도서개발촉진법 오지개발촉진법 접경지역지원법
근거법 방중소기업육성에
(1986.12.31) (1988.12.31) (2000.1.21)
관한법률 (1994.1.7)
주관
행정자치부 행정자치부 건설교통부 행정자치부
부처
민통선이남
개발수준지표 지표에 의한 지정
․제주도를 제외 20km내
․가구 및 인구 ․인구증가율
지정 한 모든 도서 ․인구증감율
․제조업종사자비율 ․재정자립도
기준 ․10인이상 거주 ․제조업종사자비율
․1인당 소득 ․제조업종사자비율
․군사시설보호구
․1인당 지방세 등 ․노령화지수 등
역 점유비율 등
지정 지구 (수도권 및
도서(島嶼) 면 시․군, 읍면동
단위 제주도 제외)
지정 - 전국31개 지구 - 15개 시․군
- 410개 도서 -399개면
현황 (49개 시․군) - 98개 읍․면․동
- 생활기반시설 - 생활,산업기반시설 - 기업에 대한 지원
- 생산기반의 조성
사업 - 소득증대사업 - 문화복지시설 - 사회간접자본 지원
- 기반시설정비사업
내용 - 문화복지시설 및 - 주거환경시설 - 사회복지 및 통
- 관광휴양지 조성
환경개선사업 - 국토보전시설 일교육 지원

장기적으로는 부처별로 분산 추진되고 있는 낙후지역사업을 통합하여 정책의
효율성을 제고할 필요가 있다. 그리고 지원방식도 지역이 자율권을 가지고 실질
적인 지역발전을 위해 사용할 수 있도록 포괄적 지원방식으로 전환하는 것이 바
람직하다.
마지막으로, 낙후지역 지원과 관련하여 지역특화발전특구제도의 활용방안을
강구할 필요가 있다. 지역특화발전특구제도란 2005년에 제정된 「지역특화발전
특구에 대한규제특례법」에 의하여 도입된 제도이다. 지역특화발전특구로 지정
되면 해당 지역은 지역특성에 맞게 선택적으로 규제특례를 적용받을 수 있게 된
다. 낙후지역에 대해서는 지역특화발전특구제도가 보다 탄력적으로 운용될 수
있도록 한다.

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 6
6 지역산업의 경쟁력 제고
이 장은 지역산업의 경쟁력 제고를 위한 부분으로 크게 세 가지로 세분하여 살펴보았

다. 첫째는 지역별로 전략산업을 선정하여 육성하는 부분이다. 둘째는 선정된 전략산
업을 중심으로 혁신 클러스터 및 혁신환경을 조성하는 부분이다. 셋째는 전략산업을
육성하고, 혁신 클러스터를 조성하는데 가장 기초가 되는 입지공급에 대한 부분이다.
각 부분은 각각 현황과 문제점, 여건변화 전망 그리고 계획과제로 구성되며, 혁신이
창출되기 위하여 반드시 필요한 전략산업, 전략산업을 둘러싼 환경 그리고 환경이 조
성되는데 기본이 되는 공간 및 입지문제를 다루게 된다.
1. 지역별 전략산업의 육성
전략산업은 산업집적활성화기본계획과 국가균형발전 5개년계획의 지역혁신

발전5개년계획에서 각각 시․도별로 선정하고 있다. 산업집적활성화기본계획은
산업의 지역별 특화와 연계 강화를 통해 산업집적을 활성화함으로써 산업경쟁력
을 제고하고 산업의 지역간 균형발전을 도모하기 위한 중앙정부 차원의 중기 산
업발전계획이다. 이 계획에서는 우리 경제의 성장을 주도해 왔고 향후 5～10년간
우리 경제의 성장 동력이 될 가능성이 큰 23개 성장유망산업을 대상으로 산업발
전정도와 성장잠재력 분석에 근거하여 지역별 전략산업을 선정, 제시하고 있다.
제 6 장∙지역산업의 경쟁력 제고 123

산업발전정도는 산업집적지의 형성 여부와 지역산업의 입지우위성에 근거하여
평가하고 있다. 성장잠재력은 지역별 산업발전 역량과 중앙정부 및 지자체의 정
책적 육성 의지에 의해 평가하고 있다.
산업집적활성화기본계획에서는 한정된 가용자원을 감안하여 지역여건에 적합
한 4개 내외의 전략산업을 선정하여 선택과 집중의 원리에 따라 지자체가 중심
이 되어 동 산업을 육성하도록 하고 있다. 중점적인 육성대상이 되는 4개 내외의
핵심 지역전략산업 외에도 향후 지역산업발전을 선도할 차세대 성장산업으로서
유망 지역전략산업도 아울러 제시하고 있다.
복수의 시․도가 특정 업종을 핵심전략산업으로 하는 경우에는 지역별 특화분
야를 명시함으로써 중복투자의 문제를 미연에 방지하고자 하고 있다. 가령 전
자․정보기기산업의 경우 광산업(광주), 통신(대전), LCD(경기), 반도체부품(충
북), 디스플레이(충남, 경북) 등으로 지역별 특화분야를 차별화하고 있다.
이에 반해 국가균형발전 5개년계획에서는 철저한 상향식 방법에 따라 지역별
전략산업을 선정하고 있다. 16개 시․도는 지역 내의 의견수렴과 지역혁신협의
회의 심의를 거쳐 자율적으로 지역여건에 적합한 4개씩의 전략산업을 선정하고
있다. 국가 산업정책과의 정합성 제고 및 지역간 과잉․중복투자의 방지를 위해
국가균형발전위원회를 중심으로 전문가 컨설팅을 통해 전략산업의 종류와 전략
산업 내의 중점 육성분야를 조정하는 과정을 거치고 있다. 그러나 이 과정에서도
지역의 자율적 선정결과 및 육성의지를 최대한 존중하고 있다.
국가균형발전 5개년계획에서의 전략산업 선정에서도 지역의 비교우위와 경쟁
력을 최우선적으로 고려하였다. 또한 중앙정부의 정책적 가이드라인으로서 산업
집적활성화기본계획 상의 전략산업을 반영하고 있다. 지역 내에 집적지가 형성
되어 있는 기존 주력산업의 구조고도화와 지식기반 신산업의 균형 있는 발전을
도모하되 차세대 성장동력 산업의 경우는 시․도 여건에 따라 별도의 전략산업
또는 전략산업의 세부 중점분야에 포함시키고 있다.

<표 6-1> 산업집적활성화기본계획의 지역별 전략산업
구분 핵심지역전략산업 유망지역전략산업
정보(S/W), 비즈니스서비스(전반),
서울 전자․정보기기, 정밀기기, 신발
문화(게임), 의류(패션)
자동차(승용), 물류(복합), 섬유․ 의류, 메카트로닉스,
부산
비즈니스서비스, 신발 생물, 정보서비스, 문화
섬유․패션, 기계(섬유), 메카트로닉스, 자동차, 전자․정보기기,
대구
정보(S/W) 생물, 비즈니스서비스
기계(일반), 메카트로닉스, 자동차, 전자․정보기기,
인천
환경(재생처리), 물류(항공․항만) 생물, 신소재, 정보서비스
전자․정보기기(光산업), 가전, 기계, 메카트로닉스, 환경, 정보서비스,
광주
자동차(상용), , 문화(예술) 비즈니스서비스
전자․정보기기(통신), 정밀화학,
대전 비즈니스서비스, 문화
생물(전반), 정보(콘텐츠)
자동차, 석유화학, 조선(대형),
울산 환경, 물류
정밀화학
전자․정보기기(LCD), 반도체, 자동차, 메카트로닉스, 정밀기기, 환경,
경기
정밀화학, 생물(의약) 정보서비스, 문화, 물류
생물(환경․해양), 정밀기기(의료기기),
강원 정보서비스
문화(애니메이션), 관광
전자․정보기기(반도체부품), 반도체,
충북 문화
정밀화학, 생물(의약)
전자․정보기기(디스플레이),
충남 메카트로닉스, 생물
석유화학, 자동차(승용), 정밀기기
자동차(완성차․부품), 기계(일반), 섬유․의류, 정보서비스,
전북
생물(식품), 환경(서비스) 문화, 물류
전남 석유화학, 철강, 생물(농업), 물류(항만) 기계, 조선, 신소재, 관광
전자․정보기기(디스플레이), 철강, 섬유․의류
경북
가전, 신소재(나노) 생물, 문화
기계(일반), 조선(대형), 메카트로닉스,
경남 전자․정보기기, 생물, 환경
항공․우주
제주 생물(자원), 정보(콘텐츠), 관광

<그림 6-1> 국가균형발전 5개년계획의 지역별 전략산업
지역별 전략산업을 선정 육성해 나가는데 있어서 다음과 같은 문제점이 지적

되고 있다. 첫째, 지식기반 신산업 분야에 대한 지원이 비교적 풍부하고 선호도
가 높아 지자체마다 동일 지식기반신산업 분야를 전략산업으로 중복하여 선정하
고 있다. 특히 IT, BT 등과 같은 지식기반 신산업 분야에서는 지자체간에 중복
선정의 문제가 발생하고 있다. 신산업의 육성은 기존 산업에 비해 유통망 및 시
장경쟁력의 확보가 어렵기 때문에 재정적 부담과 위험부담이 크다. 선진국에서
도 이러한 문제점 때문에 기존 산업분야를 중심으로 연구개발 역량을 보완하고
지역산업 발전을 추진하면서 미래 산업 분야를 추가해 나가는 이중전략으로 추
진하고 있다. 우리나라의 경우는 신산업 분야에 지원이 집중되는 경향이 있기 때
문에 지자체마다 역량에 관계없이 신산업분야 육성을 계획하고 있다.

<표 6-2> 국가균형발전 5개년계획에서의 중복 전략산업
중복 전략산업 지역별 중점분야
․서울(바이오 신약․의료) ․대구(바이오신소재) ․대전(바이오의약)

․경기(바이오 의약) ․강원(실버청정․해양)
바이오산업 ․충북(바이오 신약․장기) ․충남(농축산) ․전북(발효산업)
․전남(농업․해양식품) ․경북(생물한방․해양생명)
․경남(생물화학소재․의료) ․제주(건강․뷰티)
․대구(모바일) ․광주(광전자) ․충남(디스플레이)
전자정보산업
․경북(디스플레이) ․충북(반도체․이차전지)
․서울(멀티미디어) ․인천(S/W산업) ․대전(통신기기)
정보통신산업
․경기(IT부품소재) ․충북(이동통신)
둘째, 국가가 산업정책적 차원에서 선정한 산업집적활성화기본계획의 지역전략

산업이 지자체가 자율적으로 선정한 국가균형발전 5개년계획의 전략산업에서는
누락되어 있는 경우가 발생하고 있다. 산업집적활성화기본계획은 지역산업발전과
관련한 국가의 기본계획으로서 계획 수립과정에서 전략산업에 대한 지자체의 의
견을 충분히 수렴, 반영하였다. 그럼에도 불구하고 지자체 중심의 지역혁신발전 5
개년계획(국가균형발전 5개년계획의 지역편)에서는 산업집적활성화기본계획의 전
략산업과는 다르게 새로운 전략산업을 선정하는 등 혼선이 빚어지고 있다.
셋째, 산업발전 비전과 지자체 기획․조정 기능이 취약하다. 지역여건을 고려
한 장기적인 산업발전 비전이 없이 지역내 이해집단과 정치적 요구에 따라 임기
응변적으로 전략산업을 선정하고 지원방안을 마련함으로써 체계적인 지역산업
육성에 어려움이 많다. 그간 중앙정부 중심의 산업정책 시행으로 인해 지자체의
기획․조정 능력이 대체로 취약한 편이다.
넷째, 산업발전을 유도하는 연구 및 기술개발이 취약한데, 전략산업과 연구개
발역량과의 연계를 고려하지 않고 있다. 대부분 연구개발이 필수적인 지식기반
신산업 중심으로 전략산업을 선정해 놓은 반면, 이를 육성하기 위한 역량강화 전
략은 제시되지 않고 있다.

<표 6-3> 산업집적활성화기본계획과 지역혁신발전 5개년계획의 전략산업 비교
구분 산업집적활성화기본계획 지역혁신발전 5개년계획

정보(S/W), 비즈니스서비스(전반), 디지털콘텐츠, 정보통신, 바이오,
서울
문화(게임), 의류(패션) 금융기업지원
자동차(승용), 물류(복합),
부산 항만물류, 기계부품, 관광컨벤션, 영상IT
비즈니스서비스, 신발
섬유․패션, 기계(섬유),
대구 메카트로닉스, 전자정보기기, 섬유, 생물
메카트로닉스, 정보(S/W)
기계(일반), 메카트로닉스,
인천 물류, 자동차, 기계금속, 정보통신
환경(재생처리), 물류(항공․항만)
전자․정보기기(光산업), 가전,
광주 광산업, 정보가전, 자동차부품, 디자인문화
자동차(상용), , 문화(예술)
전자․정보기기(통신), 정밀화학, 정보통신, 바이오, 첨단부품․소재,
대전
생물(전반), 정보(콘텐츠) 메카트로닉스
자동차, 석유화학, 조선(대형),
울산 자동차, 조선해양, 정밀화학, 환경
정밀화학
전자․정보기기(LCD), 반도체,
경기 정보통신, 생명, 문화콘텐츠, 국제물류
생물(환경․해양),
강원 정밀기기(의료기기), 바이오, 의료기기, 신소재․방재, 관광문화
문화(애니메이션), 관광
전자․정보기기(반도체부품), 반도체,
충북 바이오, 반도체, 이동통신, 차세대전지
전자․정보기기(디스플레이), 전자정보기기, 자동차부품, 첨단문화,
충남
석유화학, 자동차(승용), 정밀기기 농․축산바이오
자동차(완성차․부품), 기계(일반),
전북 자동차기계, 생물, 대체에너지, 문화관광
생물(식품), 환경(서비스)
석유화학, 철강, 생물(농업),
전남 생물, 신소재조선, 물류, 문화관광
물류(항만)
전자․정보기기(디스플레이), 철강, 전자정보기기, 신소재부품, 생물한방,
경북
가전, 신소재(나노) 문화관광
기계(일반), 조선(대형),
경남 지식기반기계, 로봇, 지능형 홈, 바이오
메카트로닉스, 항공․우주
관광, 건강뷰티생물, 친환경농업,
제주 생물(자원), 정보(콘텐츠), 관광
디지털콘텐츠

이러한 문제점이 지적되고 있으면서 동시에 지역산업의 여건 또한 다음 몇가
지 측면에서 변화될 전망이다. 첫째, 지식기반경제시대의 도래로 산업의 고부가
가치화가 진전될 전망이다. 지식기반경제는 인간의 창의성에 기반을 둔 지식이
노동, 자본 등 다른 생산요소들보다 국가의 경제성장과 산업발전에 상대적으로
더 많이 기여하는 경제를 의미한다. 지식기반경제에서는 지식과 정보를 활용하
여 경제주체들의 부가가치 창출이 이루어지고 지식 자체의 상품성이 인정되어
그에 대한 거래가 활성화된다. 또한 지식기반경제에서는 지식 수준이 경쟁력의
척도가 되며 첨단기술 및 지식집약서비스가 전체 산업에서 차지하는 비중이 높
아지는 등 산업의 고부가가치화가 빠르게 진전될 전망이다.
둘째, 지역산업의 경쟁력 강화 요구도 증대되고 있다. 과거 국가와 국가 간의
경쟁이 지역과 지역 간의 경쟁으로 바뀌면서 지역 단위에서의 산업정책의 중요성
이 더욱 증대하고 있다. 지역산업의 경쟁력 강화와 지역경제의 활성화는 지역간
균형발전과 국토공간이용의 효율화를 가져오고, 궁극적으로 국가경쟁력을 제고
하며 지자체의 재정능력을 향상시킴으로써 지방자치제의 정착에 기여할 것으로
기대된다. 이렇듯 지역경제의 근간이 되는 지역산업발전정책은 지역정책의 차원
을 넘어 국가산업 및 경제정책과 긴밀한 연계성을 가지고 있으므로 국가 및 지역
의 산업정책 수립과 추진에 있어서도 상호 일관성을 유지해 나갈 필요성이 있다.
셋째, 경제의 소프트화로의 구조 전환 또한 진행중이다. 21세기에는 제조업보
다는 비제조업, 그 중에서도 정보 및 서비스 중심의 소프트산업이 우리 경제의
중심이 될 것으로 전망된다. 동질적인 제품을 적은 비용으로 대량생산하는 시대
가 끝나고 소비자의 니즈에 부응하는 제품기획, 디자인, 사후서비스 등이 기업의
경쟁력을 결정하는 요소가 되고 있다. 정보, 지식, 교육, 기술정보, 소프트웨어,
오락 등과 같은 서비스산업의 확대와 2차 산업에서의 기획, 마케팅, 광고, 디자인
등과 같은 지적 서비스 투입의 증가가 이러한 현상을 대변한다. 따라서 物的 재
화 제조공정에 있어서의 非物的 투입, 즉 기업지원서비스와 서비스 부문을 합하
여 경제의 소프트 부문으로 정의할 수 있다. 경제의 소프트화는 네트워크 경제성
을 통해 제조업의 생산성을 높이고 경제 전체의 성장을 높일 수 있다. 여러 곳에

분산되어 있는 조직이 네트워크를 통해 결합되고 정보를 상호 공유함으로써 생
산성 향상에 기여하게 된다.
넷째, 국가균형발전 5개년계획이 본격적으로 추진된다. 국가균형발전특별법의
제정에 따라 지역이 주체가 되는 종합적인 지역발전계획으로서 국가균형발전 5
개년계획이 수립되어 시행되고 있다. 국가균형발전 5개년계획은 성장과 분배의
선순환을 위한 ‘혁신형 경제발전모델’의 청사진으로서 참여정부의 국가균형발전
전략을 구체화하고 있다. 여기에서는 참여정부가 자립형 지방화를 위하여 실현
코자하는 분권, 분산, 분업중 분업을 실현하기 위한 전략산업육성이 포함되어 있
다. 이에 따라 국가균형발전특별회계를 통한 안정적인 재원 확보로 전략산업을
육성하기 용이해질 전망이다.
2) 권역별 전략산업 선정과 집중 육성
전국을 수도권, 강원권, 충청권, 전북권, 광주권, 대구권, 부산권 및 제주권으로

구분하고 지역의 특성과 산업기반 및 연구역량을 고려하여 산업특성화 발전을
유도할 필요가 있다. 전략산업 육성에 필요한 연구역량을 보완하고, 시․도별 중
복투자를 피하기 위해서는 권역별로 접근하여 역량을 보완하고 연계하는 것이
바람직하다.
선정된 전략산업을 중심으로 지역특성에 맞는 혁신 클러스터를 구축하되 산업
생산, 연구개발, 기업지원기능의 유기적 연계를 통해 시너지효과를 극대화할 필
요가 있다. 지역의 입지여건 등을 감안하여 지역 특성에 맞는 차별화된 지역혁신
시스템을 구축하도록 하고 전략산업을 중심으로 관련부처의 지원이 유기적으로
연계되어 집중될 수 있도록 한다. 시․군 단위의 지연산업, 시․도 단위 혹은 초
광역 단위의 전략산업 등 산업의 성격에 따라 이에 맞는 육성방안을 마련하도록
한다.

<표 6-4> 권역별 전략산업
권역 주요 전략산업
서울 디지털 콘텐츠, 정보통신, 바이오, 금융기업지원
수도권 인천 물류, 자동차, 기계금속, 정보통신
경기 정보통신, 생명, 문화 콘텐츠, 국제물류
강원권 바이오, 의료기기, 신소재․방재, 문화관광
대전 정보통신, 메카트로닉스, 바이오, 첨단부품․소재
충청권 충북 바이오, 반도체, 이동통신, 차세대전지
충남 전자정보기기, 자동차부품, 첨단문화, 농축산바이오
전북권 자동차기계, 생물, 대체에너지, 문화관광
광주 광산업, 정보가전, 자동차부품, 디자인문화
광주권
전남 생물, 신소재조선, 물류, 문화관광
대구 메카트로닉스, 섬유, 전자정보기기, 생물 등
대구권
경북 전자정보기기, 생물한방, 신소재 부품, 문화관광
부산 항만물류, 기계부품, 관광컨벤션, 영상IT
부산권 울산 자동차, 조선해양, 정밀화학, 환경
경남 지식기반기계, 로봇, 지능형 홈, 바이오
제주권 문화관광, 건강뷰티생물, 친환경농업, 디지털콘텐츠
3) 전략산업의 혁신역량 강화 및 단계적 육성을 통한 투자 효율성 확보
지식기반신산업 중심의 지역의 전략산업을 육성하고 지역 발전 잠재력의 발현

과 지속가능한 산업발전을 위해서는 과학기술 혁신 역량 강화가 필수적이다. 우
선적으로 지방 대학 및 연구기관의 응용․실용화 연구기능을 양적, 질적으로 확
충하여 자생적인 기술혁신능력을 제고할 필요가 있다. 이를 위해 우선 지역의 부
족한 과학기술관련 예산 및 인력을 체계적으로 확충해 나가야 할 것이다. 국가적
차원의 과학기술정책과 조화를 이루면서 지역의 전략산업과 연계되도록 기초연
구 기능의 권역별 특성화를 추진할 필요가 있다.
지역대학과 산업간의 상생 발전을 위해 대학의 응용연구, 생산인력 양성, 기술

지원 기능 등을 강화할 필요가 있다. 공신력 있는 중개기관 등을 통한 효율적인
산학 연계체계 구축으로 수요자 중심의 현장애로기술 지원 및 기술혁신역량 강
화에 주력할 필요가 있다. 지역의 과학기술 혁신능력을 지역특성화 발전과 효율
적으로 연계시키기 위해서는 필요시 기획․조정기구를 설립하여 지역산업 지원
프로그램들과 유기적으로 통합 운영할 필요가 있다.
선정된 4개의 전략산업을 모두 동일한 수준으로 지원하여 경쟁력을 확보하기에
는 지원이 분산되기 때문에 성과가 더디게 나타날 수 있다. 따라서 현재 가장 경쟁
력이 있는 전략산업부터 지원하여 일정수준이상으로 끌어올리고, 두 번째, 세 번
째, 네 번째 전략산업을 지원하는 등 기간별 지원수준을 차등화하여 계획기간내
선정된 전략산업의 경쟁력을 확보해 나감으로써 투자의 효율성을 확보한다. 산업
분야로 구분하면, 현재 경쟁력이 있는 산업, 성장유망산업 그리고 차세대 성장동력
산업 등 단계적 육성계획을 갖고 추진함으로써 투자의 효율성을 제고한다.
4) 전략산업간의 광역적 연계 강화 및 산학연 연계 활성화
전략산업 선정시 핵심적인 전략산업을 선정하고 이와 전후방연계에 있는 유망

한 산업을 전략산업으로 선정할 경우 동반성장의 기회가 풍부하다. 따라서 상호
연관관계가 낮은 산업을 전략산업으로 선정하기 보다는 상호연관관계가 높은 산
업을 전략산업으로 선정함으로써 시너지효과를 제고할 수 있다. 특히 전후방연
관 효과가 큰 산업을 전략산업으로 선정하여 육성함으로써 해당 지역은 물론 주
변지역까지 관련기업이 증가하고 국내의 타 클러스터 및 해외 유명 클러스터와
광역적 연계 강화를 도모할 수 있다.
지식기반신산업 중심으로 선정되어 있는 전략산업을 육성하기 위해서는 산․
학․연 협력이 필수적이다. 전략산업이 개인차원의 아이디어나 연구차원의 결과
물을 바탕으로 육성될 수 있는 것이 아니라 조직적인 연구개발과 지원서비스가
뒷받침되지 않고는 성공하기 어렵기 때문이다. 따라서 전략산업을 육성하기 위
한 산․학․연 협력기반을 확충하기 위해서는 산학연 연계의 핵심거점으로서

TP, 전략산업기획단, 지역특화센터 및 TIC 등에 연계임무를 강화할 필요가 있
다. 또한 대학과 산업계의 협력 촉진을 위해 산학협력 중심대학을 선정 지원하여
주체들의 활동을 촉구할 필요가 있다. 산․학․연 연계 활동에 대한 참여 유인체
계를 강화하고 지역별로 차별화된 산․학․연 발전모델을 개발할 필요가 있다.
연구개발자에 대한 연구성과의 합리적 배분체제를 확립하고 교수와 대학 평가
시 산학연 협력의 성과인정 범위를 확대하도록 한다. 지역의 산업 및 연구기반을
감안하여 차별화된 모델과 사업방식을 제시하고 중앙정부는 경쟁과 효율의 원칙
에 따라 심사․평가․지원하도록 한다. 수요자 중심의 기술개발, 인력양성체계
를 구축할 필요가 있다. 부처별 기술개발 기능 및 체제를 수요자 중심으로 개선
하고 산학협동 기술개발을 통해 지역혁신 인력양성사업을 확대하여야 산학연 연
계가 활성화 될 수 있다.
대학보유기술의 기업이전 및 사업화를 촉진하기 위한 제도적 장치가 필요하
다. 이를 담당할 주체로서 기술이전 전담조직의 설치 및 지원과 산업기술연구조
합의 설립을 통한 기술이전 및 사업화 촉진체제를 구축할 필요가 있다. 각종 사
업간 연계․운영 시스템 또한 구축되어야한다. 하나의 사업이 기획에서 마케팅
까지 포괄하여 추진되지 못하기 때문에 사업간 연계 없이는 혁신적 상품을 개발
하기 어렵다. 따라서 우선적으로 기술인프라 구축사업과 기술개발사업과의 연계
를 통해 시너지 창출을 유도하고 연구기자재 위주의 장비지원사업을 인력양성,
기술이전, 국제협력사업과 연계하여 추진할 필요가 있다.
2. 혁신 클러스터 및 혁신환경의 조성
혁신 클러스터 및 혁신환경 조성 측면에서 봉착하고 있는 첫 번째 문제점은 집

적지가 대부분 생산중심의 단순집적지를 형성하고 있다는 점이다. 그동안 우리나

라는 국가주도의 산업단지 조성으로 성장주력산업을 육성해 왔으나 생산중심, 대
기업의 분공장중심이었다. 그러나 생산이라는 단일 기능이 집적된 단순 집적지로
는 혁신주도형 경제를 주도해 나가기 어렵다. 외환위기 이후 기업집단이 개별기
업으로 분리되고 있고 산업환경은 새로운 기술개발의 창의성과 변화에의 유연성
을 요구하고 있는 상황이다. 한국의 산업육성정책 수립 시 클러스터 중심의 거시
적 접근보다 아직도 개별산업과 산업단지 중심의 시각에서 접근하고 있다.
<표 6-5> 산업단지의 비중

(단위 : 개, 천명, 십억원)
1993 1996 2002
구 분
사업체수 종업원수 생산액 사업체수 종업원수 생산액 사업체수 종업원수 생산액
산업 11,983 954 116,923 16,965 999 175,508 26,276 1,144 357,108

단지 (13.5) (33.0) (45.7) (17.5) (34.5) (43.7) (23.8) (42.4) (56.3)
110,35
제 조 업 88,864 2,885 255,926 97,144 2,898 401,953 2,696 634,199
6
자료 : 통계청. 각년도.「광공업통계조사보고서」
둘째, 혁신 클러스터로 성장하는데 필요한 조건이 충족되어 있지 못하다. 산업

단지 내에는 대학, 연구기관 등 지식창출 및 혁신주체가 없어 단순공장 밀집지역
으로서 역할을 하고 있을 뿐이다. 단지내외 연구개발 및 기업지원 인프라가 미비
하며, 구축되어 있는 경우에도 산학연 연계체제가 미흡하다. 연계체체 미흡은 공
급자(대학, 연구소) 위주의 산학연 협력사업 추진으로 수요자인 기업의 참여 저
조에 기인한다. 한 조사에 의하면 해외 성공적 클러스터와 비교할 때 대표단지
라고 할 수 있는 구미와 창원단지의 혁신요소별 능력은 전체적으로 50% 수준에
불과하다(KIET, 2004. 3) 생산기능 중심의 단지조성으로 단지내 기업지원기관(마
케팅, 컨설팅, 기술지원 등)이 부족할 뿐만 아니라 단지 내․외 기업지원기관간
네트워크 부족으로 효율적 기업지원이 미흡하다.
셋째, 산업단지내 정주여건이 갖추어져 있지 못하다. 기존 산업단지는 생산기

능 위주로 개발되어 주거, 교육, 문화, 환경 등 종업원 특히 고급 기술인력의 정주
여건이 크게 부족하다. 이에 따라 고급 인력이 수도권으로 집중되거나 해외로 유
출되는 경우가 많아 지방의 산업단지는 단순 생산기지로의 역할이 지속되고 있
는 실정이다. 이에 따라 고급 인력이 수도권으로 집중되거나 해외로 유출되는 경
우가 많아 지방의 산업단지는 단순 생산기지로의 역할이 지속되고 있는 실정이
다. 정주여건 개선은 기업투자유치의 중요한 요소이다. 뿐만 아니라 상대적으로
낙후지역의 정주여건을 개선할 경우 국가균형발전에도 기여할 것이다. 그러나
종업원 정주여건을 주도적으로 개선해야 할 지자체의 경우 재정능력이 취약하여
산업단지 인근지역의 주거환경 개선에 대해서는 논의조차 되지 않고 있다. 반면
민간 기업이 독자적으로 사업을 추진할 의향이 있다고 하더라도 관련 근거 미비,
각종 규제 등으로 현실적으로 어려운 실정이다.
넷째, 구성 주체 간 역할구분이 불명확하다. 비전 제시자(VP)의 역할을 수행하
는 구성주체가 뚜렷하지 않고 대학의 역할이 미미한 것이 국내 산업집적지의 공
통적인 특징이다. 벤처 집적지, 전통산업단지나 대도시 자연발생형 클러스터에
도 비전 제시자 역할의 구성주체가 뚜렷하지 않다. 또한 네트워킹의 촉진과 클러
스터 화 전략을 체계적으로 추진할 주체가 부재하다. 기존의 산업단지는 대부분
산자부, 과기부, 교육부, 중기청 등에 의해 여러 혁신기관들이 지정되고 있으며,
같은 성격의 지원관련사업을 중복적으로 시행하고 있어 비효율성을 초래한다는
지적이 있고, 지원기관의 역할 및 지원내용에 대한 인식부족으로 그 이용 빈도나
지원 실적이 미미하다. 한편 타 기업 또는 대학, 연구기관과의 협력이 제대로 이
루어지지 않는 이유는 관련 정보가 없기 때문이다. 또한 국내외 기업의 적극적인
유치 등을 주도적으로 추진할 주체가 부재하다. 시스템통합자(SO)의 역할을 담
당하는 대기업이 있으나 첨단핵심기술의 경우 지역의 전문요소공급자(SS)와 관
련이 많지 않다.
다섯째, 일방적 또는 종속적인 네트워크가 형성되어 있다. 개발과 생산의 네트
워크가 형성되어 있으나 구성 주체 간 규모와 기술력의 차이로 일방적이거나 종
속적인 관계가 대부분이다. 학습과 혁신을 통한 기술과 제품개발보다 생산과 제

조의 거래관계가 대부분이다. 핵심기술과 부품의 해외 의존도가 높고 지방의 경
우 연구개발과 판매에서 수도권에 대한 의존도가 높다. 일방적인 정보교류의 전
달이 많아 학습과 혁신 클러스터를 형성하지 못하고 있다. 정보교류가 발생하는
경우에도 인맥을 통한 일부 주체간의 네트워크가 대부분이다.
여섯째, 글로벌 시대에 국내 업체 위주의 폐쇄적인 집적지가 형성되어 있고 국
제화되어 있지 못하다. 해외 혁신 클러스터와 달리 해외 유수기업과 기관의 집적
이 거의 없는 국내업체 위주의 집적지를 형성하고 있어 다양성 및 국제성이 부족
하고 기술상업화수준과 대외경쟁력이 낮다. 외국투자기업과 외국 R&D센터를 유
치하는 전담기관이 부재할 뿐만 아니라, 규제완화, 금융․재정, 면세 등 유치제도
가 취약하다. 국내에 투자하려는 외국투자기업과 외국 R&D센터에게 국내 산업
정보를 홍보하는 기관이 없어 외국인투자가 지체되고 있다.
국내의 외국 투자기업과 외국 R&D센터에서 근무하는 외국인들이 생활할 수
있는 정주환경 또한 갖추어져 있지 않다. 질 높은 교육 및 의료서비스가 제공되
지 못하고, 외국인이 생활하는 주거시설, 문화시설이 제대로 갖추어져 있지 않으
며, 외국인이 의사소통을 원활히 할 수 있는 시스템이 갖추어져 있지 못한 형편
이다.
이러한 문제점이 지적되고 있는 가운데 혁신 클러스터 및 환경환경을 조성하
는 방향으로 여건이 변화될 전망이다. 첫째, 국가균형발전정책으로 인해 지방이
혁신환경으로 변화될 전망이다. 참여정부는 국가균형발전을 위해서 「지방분권
특별법」, 「국가균형발전특별법」, 「행정중심복합도시특별법」을 제정하였다.
특히 지역산업 경쟁력 제고에 중요한 「국가균형발전특별법」은 상생발전과 자
립형 지방화의 제도적 토대를 마련함을 목적으로 한다. 지자체, 대학, 기업, NGO,
지역언론 등이 지역혁신체제를 구축하고, 지역별 전략산업을 육성하여 지역산업
을 발전시켜나갈 전망이다. 공공기관의 이전과 혁신도시 건설은 지방발전 뿐만
아니라 수도권의 질적 혁신을 통한 동북아 경제중심으로의 도약을 위해서 필요
하다. 혁신도시내 지역전략산업발전을 통해 지방의 고용이 증가하고 지역혁신체
계 구축에 기여하여 지역별 특성화 발전의 선도여건을 조성할 것으로 기대된다.

또한, 민간기업의 지방이전도 적극 지원하여 자립형 지방화의 여건을 조성하고
지역혁신클러스터의 활성화를 도모할 전망이다.
둘째, 고속철도시대의 개통으로 인해 지방으로의 이전이 활발해질 전망이다.
2004년 고속철도의 개통은 국토공간구조에 커다란 변화를 초래하고 있다. 지역
간․도시간의 접근성이 대폭 개선되기 때문에 대도시집중의 주거, 업무, 상업시
설의 입지패턴이 공간적으로 분산될 것이다. 고속철도역이 입지하는 도시를 중
심으로 광역도시생활권내에 기업의 신규입지가 활발히 일어나고 시장권이 확대
되며, 지역내외 기업발전기반이 강화될 것이다. 첨단산업에 필수적인 대학 및 연
구기관 등이 지방으로 분산될 것이기 때문에 지방 지식기반산업의 입지를 촉진
시킬 것이다. 고속철도 역세권을 중심으로 한 혁신도시 등 클러스터 형성이 활발
할 전망이다.
셋째, 공공부문 주도에서 민간참여 활성화로 변화될 전망이다. 과거 공공부문
이 산업단지를 주로 개발한 것과 달리 민간도 혁신 클러스터 개발에 활발하게
참여할 것으로 전망된다. 과거 산업단지는 공장부지의 저렴한 가격을 우선시하
여 부지분양 이후 별다른 조치를 취하지 않았다. 그러나 혁신클러스터는 산․
학․연의 네트워크를 중요시하므로 부지분양 이후에도 연구개발 및 기업지원서
비스 등 지속적인 네트워킹이 필수적으로 작용할 것이다. 혁신 클러스터를 구축
할 경우 대기업, 중소/벤처기업, 대학, 연구소 등의 산․학․연 상생 네트워크의
구축에 유리하다. 민간과 공공이 공동으로 참여할 경우 공공부문은 혁신 클러스
터 조성시 소요되는 막대한 재원을 절약할 수 있고, 민간은 혁신클러스터의 개발
에 따른 부동산 개발이익을 얻을 수 있으며, 지속적 관리로 인하여 클러스터의
경쟁력 확보도 지속될 것으로 전망된다.
2) 지역여건에 부합하는 다양한 신규 혁신 클러스터의 구축
제기된 문제점을 극복하고 여건변화를 반영하여 전략산업의 육성을 위한 신규

혁신클러스터를 구축할 필요가 있다. 1990년대 이후 우리나라의 산업구조는 지

식기반산업 중심으로 급속히 개편되고 있어 이를 뒷받침할 수 있는 정책 마련이
시급한 상황이다. 지식기반산업은 혁신지향성, 타 산업과의 융합성, 도시기반시
설에의 근접성 등 주력기간산업과는 차별화된 입지특성을 갖고 있으므로 기존의
산업단지 정책만으로는 지식기반 신산업의 클러스터 구축에 한계가 있다. 지식
기반경제 시대에는 네트워크의 활성화가 경쟁력의 핵심이므로 신산업의 육성을
위해서는 집적과 네트워크의 장애요소 해소를 위한 새로운 클러스터 정책이 마
련되어야 한다. 이를 통해 차세대 성장동력산업의 육성을 위한 핵심 성장거점을
구축함으로써 신산업 중심의 산업구조 고도화를 앞당길 필요가 있다.
그러나 신산업은 대도시 혹은 산업발전지역에 입지하고자 하는 경향이 강하므
로 이를 방임할 경우 신산업 분야에서의 지역간 격차가 더 벌어질 가능성이 높
다. 따라서 지역별 전략산업과의 연관성, 지역내 혁신역량 등을 감안하여 전략산
업 육성을 위한 혁신 클러스터를 육성해 나갈 필요가 있다.
또한 권역 내 지역특성에 맞는 다양한 규모의 클러스터가 활발하게 작동할 수
있도록 기반형성을 지원할 필요가 있다. 시도별로 전략산업 중심의 중규모 클러
스터를 구축하되 다수의 소규모 클러스터가 상호 연계 보완된 형태로 형성될 수
있도록 기반조성을 지원한다. 고급일자리 창출과 대도시 경쟁력 강화를 위하여
경제자유구역, 연구개발 특구, 혁신도시 등 국책사업들이 혁신 클러스터로 성장
할 수 있도록 지원한다. 특히 혁신도시는 이전공공기관이 기초수요가 되기 때문
에 전략산업중심의 클러스터를 구축할 경우 보다 빠른 기간 내 성공효과를 가시
화할 수 있다. 복수의 시․도가 공동 협력하는 초광역 클러스터를 구축하여 국제
경쟁력을 배양토록 기반을 조성할 필요가 있다.
3) 혁신주체들간 연계체제 확립 및 혁신 클러스터 관리기관의 기능 강화
분산되어 있는 기업․연구소․대학․기업지원시설의 집적․클러스터화를 추

진할 필요가 있다. 센터형 지원기관이 분산되어 독립적으로 운영되어서는 수요
자인 기업을 발굴하기 어렵고, 독립하기도 어렵다. 현재 추진되고 있는 각종 혁

신도시, 기업도시, 산업단지 혁신 클러스터화 등 단지 규모를 가진 사업들의 내
부 또는 인근에 입지하여 클러스터의 초기 조건인 집적을 이룰 필요가 있다. 집
적이 이루어진 뒤에는 혁신주체 및 지원주체들 간 연계 체제가 이루어져야 클러
스터의 조건을 만족시킬 수 있다.
혁신 클러스터로 성공하기 위해서는 접근성과 쾌적한 생활환경 등 최고급 환
경을 조성하고, 기업과 대학, 연구소 등 혁신인프라를 구축하며, 제도적 장치를
통해 네트워킹을 촉진하고 협력과 신뢰 등 사회적 자본을 구축할 필요가 있다.
종래의 기업집적형 산업정책에서 탈피하여 기업․연구소․대학․기업지원시설
의 클러스터화를 추진할 필요가 있기 때문에 기 설립된 혁신 인프라들은 중요한
역할을 하게 된다. 대학․연구소․기업의 집적을 유도하고 상호연계를 촉진하여
혁신역량을 제고한다.
<그림 6-2> 혁신클러스터의 성공조건
혁신
높은
대구• 경북지역
혁신창출
사회적자본형성
기업및기관간경쟁과협력, 연계, 제도, 네트워킹촉진

문화, 분위기, 협력과신뢰
혁신인프라구축
대학, 연구기관, 금융기관, 서비스지원기관, 기술이전기관,

기업(기관) 유치신설
접근성과 기술기반기업등의존재
쾌적한생활환경
최고급 환경조성
도로, 항만, 공항, 통신, 저렴한토지등인프라와
삶의질이높은교육, 주거, 문화 환경

집적지나 클러스터가 혁신 클러스터로 성장하기 위해서는 혁신클러스터 관리
기관의 기능을 강화하고 혁신주체 간 연계체제를 확립할 필요가 있다. 혁신클러
스터의 중요성이 인식되면서 관리자의 역할과 기능이 점차 확대되고 있다. 대부
분의 개발기구는 부지의 조성과 관리 뿐만 아니라 서비스 공급 기능까지 포괄하
는 종합적 기능을 가지고 있다. 인력공급 및 교육훈련 기능, 기술정보 제공 및
연구개발지원 기능, 창업보육 기능 및 기타 기능을 포괄하고 있다. 혁신 클러스
터의 개발자와 관리자의 관계에서 대부분의 국가는 개발자가 곧 관리자의 기능
을 담당하고 있다. 따라서 혁신 클러스터를 추진․관리하는 독립된 추진기관
“(가칭)혁신 클러스터 추진단”을 설립할 필요가 있다.
하나의 독립된 형태의 기관이 기술․행정 및 경영 서비스를 일괄 공급하는 것
이 바람직하다. 관리 및 운영은 통상적으로 국가나 지방자치단체가 관리주체를
두어 혁신 클러스터를 운영하나 지원기관을 유기적으로 연계하기 위해서는 지원
기관을 포함하는 대학, 지방자치단체, 지역사회단체 등이 공동으로 출자하는 재
단형태가 바람직하다. 혁신 클러스터 운영재단을 중심으로 지원기관을 유기적으
로 연계하도록 한다.
네트워크의 형성을 촉진하고 지원하기 위해서는 관련 구성원들과의 공감대가
형성되고, 해당 분야의 전문지식을 가진 중개자가 필요하나 이러한 전문가를 확
보하고 있는 지역이나 기구가 없는 실정이다. 연구개발에서부터 사업전개에 이
르기까지 기업 경영전반에 걸쳐 필요한 지원기관과의 제휴를 통해 원스톱서비스
의 종합지원체제를 구축할 필요가 있다. 폭넓은 정보교환과 교류활동을 위해 유
사활동을 하는 국제적 조직과의 연계(제휴)를 꾀하여, 각 지역에 혁신정보를 제
공할 필요가 있다. 지원기관은 기능에 따라 연구개발기능, 기술이전기능, 창업보
육기능, 자금공급기능, 경영지도기능, 판로확대기능, 인력육성기능 등으로 구분
이 가능하며, 기관에 따라 대학, 연구소, 지자체, 금융기관, 정부산하기관, 기업지
원서비스사업체 등으로 나눌 수 있다.

4) 지역산업혁신을 위한 제도적 환경개선 및 산업 클러스터 정책
국가균형발전을 이룩하기 위해서는 지역혁신을 통해 각 지역이 혁신주도형 성

장체제를 갖춤으로써 자립형 지방화를 달성하는 것이 필수적이다. 나아가 지역
혁신을 위해서는 지역산업의 혁신능력 제고가 절대적으로 중요하다. 지역산업의
혁신능력 제고를 위한 핵심수단은 지역산업의 기술혁신이다. 이를 위해서는 지
역기업 자체의 혁신역량도 제고될 필요가 있지만, 산업별 혁신클러스터를 육성
하고 지역혁신체제를 구축하는 등 혁신을 위한 제도적 환경을 정비하는 것이 무
엇보다 중요하다.
혁신 클러스터는 지역의 전략산업별로 육성하는 것이 바람직하다. 이를 위해
서는 기존의 산업단지를 혁신 클러스터로 재구조화(restructuring)하는 한편, 차세
대 성장 동력 산업을 중심으로 신규의 혁신클러스터도 조성할 필요가 있다. 산업
별로 혁신클러스터를 조성하기 위해서는 지역혁신체계의 구축을 통해 혁신클러
스터 형성을 촉진하는 제도적 환경을 정비할 필요가 있다. 혁신클러스터를 육성
하는 목적은 지역기업, 대학, 연구소, 지방자치단체, 기업지원기관 등 지역의 관
련 혁신주체들이 네트워킹을 통해 서로의 경험을 공유하고 핵심역량을 교환함으
로써 지역 자체의 경쟁력을 높이는 데 있다. 따라서 산업별로 혁신클러스터를 육
성하기 위해서는, 혁신주체들의 혁신역량을 강화하는 동시에 이들이 상호 신뢰
의 바탕위에서 협력하는 등 사회적 자본이 형성되고 자발적으로 집단학습에 참
여하는 등, 클러스터의 형성을 촉진하는 제도적 환경이 정비될 필요가 있다.
지역혁신체계는 혁신클러스터의 형성을 촉진시켜주는 제도적 환경요인이라
할 수 있다. 따라서 지역별 특성에 부합되는 혁신 클러스터를 구축하기 위해서
는, 지역별로 지역혁신체계의 틀 속에서 혁신 클러스터의 형성을 가속화할 필요
가 있다.
지역산업의 경쟁력을 강화해 나가는 정책을 추진함에 있어서 선택과 집중을
통한 산업 클러스터 정책이 필요하다. 클러스터별로 기존의 산업구조, 관련 인
프라 등을 고려하여 육성해야 할 최적의 산업을 선택하여 자원을 집중하도록 한

다. 산업육성정책 수립시 개별산업 시각에서 접근하는 것보다는 클러스터중심의
거시적 안목으로 접근할 필요가 있다.
클러스터의 발전전략 및 육성은 지방자치단체가 중심이 되어 진행하여야 한
다. 지방자치단체는 해당지역의 발전에 지대한 관심을 갖고 있기 때문에 중앙정
부에 비해서는 해당 클러스터의 육성에 직접 도움이 되는 전략에 상대적으로 높
은 관심을 보인다. 클러스터 지원 및 육성정책의 일관성을 위해서는 중앙정부 보
다 지방자치단체가 중심이 되는 것이 바람직하다.
혁신 클러스터 형성을 위한 R&DB 체제의 구축이 필요하다. 혁신 클러스터는
단순 생산기능의 집적이 아니라 지역혁신체계를 통해서 지식의 창출 및 생산기
능이 이루어지는 복합기능의 집적이 중요하므로 연구개발사업화(Research &
Development Business)체제가 효과적으로 구축되어야 한다. 창업가 및 기업가들
에게 핵심기술의 개발과 기술상업화 및 제품의 판매까지 일련의 과정에서 필요
한 기술 및 서비스를 불편 없이 제공할 수 있는 혁신클러스터를 구축할 필요가
있다. 각 혁신클러스터는 규모와 성격이 상이하므로, 기업이 필요로 하는 서비스
즉, 연구개발, 창업, 금융, 마케팅, 경영, 법률, 회계, 수출 등의 네트워크를 구축하
여 맞춤식 서비스를 제공하고, 이를 종합적으로 조정할 수 있는 종합조정기관을
둘 필요가 있다.
5) 외국투자기업과 외국연구기관의 유치 및 혁신 클러스터의 국제화 도모
혁신 클러스터 지원센터와 국제화센터 및 국제교육훈련센터의 설립, 외국기업

및 연구소 유치기구 운영 등 국제 비즈니스 환경을 조성하여 외국인 투자를 유치
한다. 혁신클러스터의 중추적 역할을 담당하게 될 혁신 클러스터 지원센터는 국
내외 유관기관들과 정보망 구축을 위한 종합정보센터와 연구지원 및 기업육성을
위한 연구개발센터로 구분할 수 있다. 종합정보센터는 단지에 입주하는 기업들이
필요로 하는 국내외 과학기술정보뿐만 아니라 국내외의 다양한 지역정보를 제공
할 수 있는 망을 구축․운영한다. 즉, 한국의 산업에 대한 정보제공 및 홍보 즉

시장개척의 편의 제공을 통하여 외국기업과 외국연구소를 유치할 필요가 있다.
지역 내 산업생산 및 연구개발체계의 강화를 위해 지역특화산업과 연계하여
외국인투자를 전략적으로 유치하도록 한다. 외자유치시 지역전략산업과의 보완
성, 지역 노동력의 활용, 지역기업의 기술개발 및 교육훈련 등과의 연계성을 고
려하여 외국인투자 유치정책을 추진하여야 그 효과를 극대화할 수 있다. 지역전
략산업과 연관된 다양한 업종의 집적을 촉진하기 위해서는 외국인 투자기업을
위한 입지제도를 개선할 필요가 있다. 또한 지역별 낙후도를 고려하여 차별적인
인센티브를 제공하도록 하고 지자체 투자유치 업무의 전문성을 제고하도록 할
필요가 있다.
외국기업, 외국연구기관 및 국제자본․기술․인력을 유치하여 혁신클러스터
의 국제화를 도모하도록 한다. 국내적으로 지역의 고용을 창출할 뿐만 아니라,
선진기술 및 경영 노하우의 전수 등의 효과가 발생한다. 국내․외적으로 국내기
업의 해외시장 진출, 혁신클러스터의 홍보 등의 효과도 발생한다. 혁신클러스터
는 외국투자기업 및 연구기관을 유치할 수 있는 비즈니스 환경과 외국인 정주환
경을 갖추어야 하므로, 국제화는 기업 뿐 아니라 정부 및 지역단체의 공동협력
과제이다.
6) 전략산업 클러스터 간의 광역적 협력 강화
산업클러스터는 중․소규모 클러스터의 중첩 및 연계에 의해 대규모 클러스터

로 발전하는 경향을 갖고 있다. 따라서 중․소규모 클러스터의 형성과 진화에 따
라 적정한 클러스터간 연계사업을 추진함으로써 규모와 범위의 경제를 추구할
필요가 있다. 클러스터간 연계는 권역의 발전여건과 잠재력에 기초하여 선택과
집중의 효율성을 극대화하고 시․도간 연계와 협력을 통해 취약한 기능을 상호
보완하기 위해 필요하다. 이를 위해서는 기존의 시․도 중심의 지역산업진흥사
업의 틀에서 벗어나 시․도간 공동 협력사업을 통해 ‘규모의 경제’와 ‘범위의 경
제’를 창출함으로써 세계적인 산업 집적지와의 경쟁에 대비해야 할 것이다.

일반적으로 기업활동은 행정적 경계 내에서만 이루어지는 것이 아니므로 산업
클러스터와 행정적 구역이 일치하지 않는 경우가 많다. 이것을 몇가지 유형으로
나누어 볼 수 있는데 첫째, 유형 A은 산업도시의 경우로 지역과 일체를 이룬 RIS
를 형성한 경우다. 둘째, 유형 B은 산업도시에서 성장한 대도시의 경우로 지역
경계를 넘어선 RIS를 구축한 사례이다. 셋째, 유형 C는 산업 낙후지역의 대도시
의 경우로 동일 지역에 2개의 소규모 RIS가 중첩된 경우이다. 넷째, 유형 D는 위
성 산업도시를 거느린 대도시의 경우로 특정 지역 외부에 존재하는 RIS이다.
그러나 우리나라의 지역산업진흥사업은 대부분 시․도 단위에서 추진되고 있
어 특정 지자체의 사업에 대해서는 다른 지자체의 경제주체들의 참여가 원천적
으로 제한되는 경우가 발생하고 있다. 이러한 문제점을 해결하고 권역내 혁신자
원의 광역적 이용을 촉진하기 위해서는 시․도간 행정적 칸막이를 뛰어넘는 초
광역 클러스터 구축사업의 추진이 필요하다. 이에 따라 국토계획에서는 중복을
방지하고, 사업의 효율성을 제고하기 위해 가능한 권역별․시도별로 전략산업을
제시하였다. 이와 함께 권역내 균형발전을 위해서는 낙후지역의 고용창출과 소
득원 다양화에 필요한 지연산업 중심의 소규모 클러스터 육성도 필요하다.
중층적 산업클러스터의 형성을 위해서는 인접 시․도간, 혹은 시․군간 공동
협력이 필수적이므로 중앙정부 차원에서 이에 대한 인센티브의 강화, 네트워킹
사업에 대한 재정지원 확대, 프로그램에 의한 지역혁신사업의 계획과 추진, 성과
협약에 기초한 사업의 모니터링 및 평가 강화가 필요하다. 한편, 관련 지자체들
은 권역내 클러스터간 연계사업의 우선 추진, 각종 지원 프로그램의 협력적 제
공, 혁신인프라의 권역내 공동 구축, 클러스터 리더십 창출을 위한 제도적 기반
마련 등의 조치를 취할 필요가 있다.
3. 산업입지 공급체계 개선 및 기존 산업단지 재정비 추진

우리나라의 산업입지정책은 공장입지 공급 위주의 하드웨어적 지원에 주력하
여 지식기반경제시대에 접어든 현재, 신산업환경으로의 변화에 대응하기 어려운
몇가지 문제점을 가지고 있다. 첫째, 기존 산업입지 공급은 주로 생산공장 위주
의 물리적 단지개발 중심으로 추진되었고 분양이후에는 유지 관리에 소홀하였
다. 산업환경은 혁신형 산업구조로 변화하는데, 단지개발 및 유지관리에서는 이
를 반영하지 못하여, 기존산업의 첨단화 및 벤처기업 등 지식기반형 기업에게 입
지를 공급하는데 한계가 있다. 지방 산업단지의 경우 입지조건 불리, 지원기관
미비로 장기 미분양 사태가 초래되고 있다. 수도권의 경우 공장용지 부족으로 아
파트형 공장 및 소규모 임차기업이 증가하고 있으나 아파트형 공장은 복합 산업
집적시설로서의 취지를 살리지 못하고, 공장위주의 단순 집적지에 머무르고 있
는 상황이다. 임대제도는 생산능력 제고, 고용 등 긍정적 측면에도 불구하고, 물
류난, 주차난, 높은 임차료에 따른 생산비 부담이 가중되고 있다.
둘째, 기존 산업단지의 노후화로 경쟁여건이 약화되고 있다. 신규 산업단지 조
성에만 관심을 가짐으로써, 기존 노후단지의 유지․보수에는 소홀히 하여 왔다.
특히, 60-70년대에 개발된 산업단지(구로, 부평, 주안, 반월 구미 등)는 유지․보
수가 거의 이루어지지 못해 노후화와 공동화가 가속화되고 있다. 유지․보수 정
책부재 → 인프라 악화(도로, 주차, 물류 등) → 단지경쟁력 약화 → 기업경쟁력
약화로 인한 제조업 공동화 초래 우려가 있다. 반월․시화, 남동, 울산, 여천 등의
산업단지는 대기 및 수질오염, 악취, 소음, 분진 등 각종 환경오염문제가 심각한
지역현안으로 부각되고 있으며, 지역산업 발전의 제약으로 작용하고 있다.
<표 6-6> 지정연대별 산업단지 현황
구분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대
구로, 반월, 구미, 군장, 녹산, 아산, 광주첨단,

남동, 시화,
단지명 부평․주안, 여수, 창원, 파주출판, 천안외국인, 대불, 북평,
군산
울산 온산, 익산 광주평동

셋째, 산업입지 공급체계가 경직적이다. 제조업 중심의 획일적 입지공급 체제
로 인해 단순공장 집적지로서 인프라, 물류, R&D, 지식기반서비스 취약과 기업
의 다양한 수요충족이 곤란하다. 기존단지의 경우 혁신인프라 구축 및 신기술 창
업화를 위한 입지공간이 필요한 반면, 휴폐업․미착공 공장용지가 대부분 대필
지로 되어 있어 활용이 곤란하다. 장기 미착공 및 휴폐업업체의 산업용지 매입시
현행 법률은 분양금액에 이자 및 비용을 합한 금액으로 매입가격을 규정하고 있
어 원활한 용지 확보를 어렵게 하고 있다.
넷째, 산업단지 구조고도화를 위한 제도적인 여건이 미비하다. 노후화된 산업
단지의 재정비 및 혁신 클러스터 기반 조성을 위한 법 및 제도적인 여건 미비로
실제 산업단지 구조고도화 추진이 어려움을 겪고 있다. 예컨대, 유지보수․재정
비 관련 근거규정 미비로 사업추진이 곤란하며, 현재 재정비 근거법인 산입법의
관련 규정은 선언적 규정으로 실행력이 결여되어 있다. 산업단지 재정비계획의
수립․고시만을 규정할 뿐 구체적인 절차규정이 미비하다.
그러나 지식정보화 시대․지식기반경제시대에 들어서면서 이러한 공급체계로는
더 이상 21세기 기업을 받아들여 육성하기 곤란하다. 기업들의 입지행태가 변화되
고 있고, 향후 더 빠른 속도로 변화될 전망이므로 기업들의 행태에 맞도록 입지공급
도 변화될 필요가 있다. 이러한 변화를 몇가지 측면에서 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 기업들은 대기업 위주의 입지공급으로부터 벤처기업, 연구개발형 기업
위주로 입지를 공급해줄 것을 요구하고 있다. 중후장대형 대기업들에게 입지를
공급하던 방식은 지방 또는 대도시 외곽 산업단지에 대필지로 분양하는 입지공
급과 도심의 오피스형 대형빌딩 공급방식이었다. 산업의 경쟁력이 중후장대형에
서 경박단소형으로 변화하고, 벤처기업 및 연구개발형 기업의 증가에 따라 면적
당 고부가가치를 창출하는 지식기반산업이 경쟁력을 가짐에 따라 입지공급체계
에 변화가 나타나고 있다. 생산중심에서 연구개발중심으로 가치가 이동하고, 암
묵적 지식이 중요해짐에 따라 기존주력산업 입지 공급체계에서 지식기반산업 입
지공급체계로 변화될 전망이다. 표준화되고, 대량으로 생산이 필요한 부분은 지
가와 인건비가 저렴한 동남아나 중국 등으로 이전하고, 수도권을 제외한 대도시

나 중소도시 등에서 조차 생산부문의 입지는 점차 줄어들 것으로 전망된다.
둘째, 유연적․복합적 토지이용으로의 변화를 요구하고 있다. 이에 따라 연구
개발, 생산, 주거 등 단일 용도 토지이용에서 복합용도의 토지이용으로 변화될
전망이다. 과거 생산중심의 산업구조에서는 기획, 연구개발, 생산이 공간적으로
분리되었다. 기획 및 연구개발은 도심이나 대도시, 생산은 대도시 외곽이나 지방
등으로 분리되었고, 산업단지 개발시에도 주거용지, 연구개발용지, 생산용지 등
으로 구획된 토지이용체계를 가졌다. 그러나 지식기반산업에서는 시제품 생산과
연구 및 기획간의 구분이 없고, 공해도 발생하지 않으며, 시제품 생산이어서 인
접해서 또는 같은 공간에 입지할 필요가 있고, 이에 따라 복합용도의 토지이용이
필요해졌다. 그리고 기획, 연구, 시제품생산, 사무공간과 주거공간이 거의 같은
건물에서 이루어지고 있는 벤처기업의 사례에서 알 수 있듯이 복합용도의 토지
이용이 더욱 증가할 전망이다.
2) 산업구조변화에 대응한 입지환경 조성
기업의 행태와 여건변화에 대응하여 기업의 입지수요에 부응하는 탄력적 입지

공급 체제로 전환할 필요가 있다. 특히 산업별 입지특성을 고려하여 문화산업,
디지털 콘텐츠 등 도심 입지형 산업과 시제품생산 등이 필요한 제조형 지식기반
산업, 그리고 시험재배 등 넓은 면적을 필요로 하는 바이오 농업 및 식품 등의
경우 산업의 여건에 맞는 입지를 제공할 필요가 있다.
과거 혁신의 선형 모형이 작동하던 당시는 기획기능, 생산기능과 연구개발기
능 등이 분리되어 입지했으나 지식기반산업의 경우 암묵적 지식교류가 매우 중
요하기 때문에 복합형 산업단지 공급을 활성화할 필요가 있다. 단지조성 초기부
터 연구․생산 및 생산자서비스지원이 가능한 조직과 기능을 갖춘 복합기능 형
태로 구성 운영한다. 단지 내 토지이용에서 연구․생산․지원 기능의 배분 뿐 아
니라 실질적으로 기업지원이 가능하도록 기업지원서비스가 가능한 조직을 구
성․운영하여 혁신의 창출을 지원한다.

첨단 중소기업의 육성을 위한 토지․건물 동시공급, 임대용지 공급확대 등 입
지공급방식의 다양화를 추진할 필요가 있다. 기업이 가진 모든 역량을 신상품개
발과 마케팅 등 기업 활동에 발휘할 수 있도록 향후 산업단지들의 입지공급방식
을 인프라, 부지, 건물 등의 분양에서 임대방식으로 대폭 전환할 필요가 있다.
<표 6-7> 지방 과학산업단지들의 분양방식과 업종유치계획
산업단지명 분양 방식 유치업종
임대 1.3% 생명 공학, 정밀화학, 정보산업, 신소재 등의 첨단
광주첨단과학산업단지
분양 98.7% 산업 연구 기관, 교육 기관 등
분양 전기,전자및정보,정밀기계,신공정,재료,소재,신물질,
오창과학지방산업단지
100.0% 생명공학,광학,의료기기분야,항공기․수송
임대 1.8 % ME(반도체,컴퓨터,통신산업), MT(로보트,공작기계),
전주과학산업연구단지
분양 98.2% 신소재, 생물산업, 자동차 산업
분양 정보․통신, 신소재, 정밀화학, 메카트로닉스,
부산과학지방산업단지
100.0% 기타일반제조업
임대 11.4%
강릉과학산업단지 신소재, 정밀화학, 정보산업, 해양관련산업등
분양 88.6%
자료 : 산업자원부. 2003. 국민임대산업단지지정현황.
3) 수요에 대응한 탄력적 산업입지 공급 추진 및 신규 입지 공급확대
지방산업단지의 신규 지정 제한규제를 탄력적으로 운용하여 산업용지가 부족

한 시․군의 산업단지 신규지정을 허용한다. 입지수요조사, 산업입지 정보망의
효율적 관리로 수요에 맞는 계획적인 산업단지개발을 추진할 필요가 있다. 소규
모 산업단지, 지식기반산업 집적지구, 도시첨단산업단지의 공급양식으로서는 도
시내 시․도청사 이전적지, 대학이전적지, 공장이전적지, 군사시설이전 적지 등이
있으며, 이를 지식기반산업집적지구나 문화산업단지 등으로 활용한다. 대학내․
연구기관내 또는 인접지역에 연구자원을 활용한 소규모의 사이언스파크 또는 지
식기반산업 집적지구로 신규 지정을 허용하여 창업수요에 대처할 필요가 있다.

기존 산업집적지의 활성화를 통한 산업경쟁력의 제고를 위해 지역 내의 대표
적인 산업단지를 우선적으로 혁신 클러스터화하는 방안을 마련하도록 한다. 생
산기능 중심의 산업단지를 연구개발, 마케팅, 디자인, 물류활동의 강화를 통해 혁
신클러스터로 전환하는 것이다. 이를 위해 산업단지내 입주업종의 구조고도화와
지식기반산업에 대한 입지제공을 확대하고 노후화된 산업단지의 유지․보수 및
환경친화적 산업단지의 구축을 위한 지원사업을 시행한다.
생산기능 중심의 기존 산업단지를 연구개발, 유통, 마케팅, 디자인 활동이 활
성화된 혁신 클러스터로 전환하고 구조조정과 재정비를 지속적으로 추진한다.
시범적으로 창원, 구미, 울산, 반월․시화, 광주, 원주, 군산 산업단지를 혁신 클
러스터화하고 점차 기타 국가산업단지, 지방산업단지, 농공단지 등 전국의 산업
단지로 확대 추진한다. 혁신환경 조성을 위하여 산업단지내에 공동장비센터,
R&D지원센터, 경영․기술지원센터, 인력양성․알선센터, 만남의 공간, 체육휴
양시설, 레져시설 등의 공동인프라를 구축한다.
<그림 6-3> 7개 시범 클러스터
원주(의료기기)
반월·시화
(부품소재)
구미(전자산업)
군산 울산(자동차산업)
(자동차·기계부품)
창원(기계산업)
광주(광산업)

소규모 전문 단지 개발을 통한 입지공급 또한 필요하다. 양호한 혁신 클러스터
발전의 조건을 가지고 있는 우수대학 및 연구소 주변에 10만평 이하의 소규모
단지를 개발하여 spin-off한 벤처기업을 보육하고, 인근 산업단지 등과 연계하여
벤처기업의 지속적인 성장을 유도하도록 한다. 신규 단지의 개발은 기존의 산업
단지에 비해 소규모인 10만평이하로 추진할 필요가 있다. 세계과학단지협회
(2001년)에 의하면 세계과학단지 중 규모가 30만㎡이하가 전체의 51%를 차지한
다. 대만 남항소프트웨어단지, 중국 포동 소프트웨어단지, 일본의 가나가와과학
단지, 싱가폴 과학단지 등 아시아국가 혁신클러스터는 10만평이하의 소규모로
개발되는 경향이 있다.
4) 기업도시 및 혁신도시 건설 등 신규 개발사업에서의 입지공급
기업도시, 혁신도시 등으로 형성되는 신규 혁신클러스터는 기존의 베드타운

성격을 가진 신도시 건설과 달리 산업기능과 교육, 문화 등 기타 기능을 포함하
는 자족적 신도시 성격을 지닐 필요가 있다. 특히 혁신도시의 경우 인구와 산업
이 어느 정도 갖추어진 지역중심지와 기존 산업집적도시를 단기적인 신규 혁신
클러스터의 적절한 입지로 볼 수 있다. 왜냐하면 이와 같은 지역은 이미 인구와
산업이 어느 정도 집적되어 있으므로 이 지역에 부족한 대학, 연구기관, 기업, 기
업지원기구 등 혁신클러스터의 구성요소를 보완해주고 연계체제를 강화할 경우
성장 잠재력이 타 지역보다 높을 것이기 때문이다. 기업도시의 경우에도 혁신형
의 경우에는 혁신도시에 준하여 개발할 필요가 있다.
신규 단지개발은 전략산업 중심의 전문클러스터로 조성하는 것이 바람직하다.
신규 혁신클러스터 조성 및 육성은 대덕R&D특구, 지역특화발전특구, 경제자유
구역, 기업도시, 혁신도시, 지식기반산업집적지구 등과 연계하여 추진할 경우 조
기 사업의 성공적 추진을 기대할 수 있다. 이 경우 경제자유구역, 기업도시, 혁신
도시 및 지식기반산업 집적지구의 경우 신규 산업입지 수요에 부응토록 개발할
필요가 있다.

5) 혁신클러스터 촉진을 위한 산업단지의 재정비
산업단지의 연구개발기능 확충을 위해 첨단 외국기업․R&D센터의 유치 및

신기술 창업기업의 입지공간 마련을 위해 기존 산업단지내 신규 입주 확대방안
을 마련할 필요가 있다. 이를 위해서는 단계적으로 유지․보수를 통한 산업단지
의 노후화․공동화를 방지하고 첨단복합산업단지로 개편할 필요가 있다. 생산중
심단지에서 생산과 관련 서비스업(물류, 유통 등)이 복합된 단지로 전환하고, 교
통, 도로 등 기반시설 및 복지, 문화 등 지원․편의시설을 확충하며, 지원시설을
확충할 수 있도록 재정을 지원해야한다.
노후 산업단지의 유지․보수․재정비 및 어메니티 확충을 위한 산업단지 관리
기본계획을 탄력적으로 운영할 필요가 있다. 단지내 공동화 된 공장을 매입, 산
학협력지원센터로 활용하고, 지자체 지원부서, 협회, 조합, 금융기관, 지식서비스
기관을 유치하여 기업지원체제를 갖출 필요가 있다.
저렴한 산업용지 공급이 필요하다. 산업단지와 미활용 국유지를 등가교환하여
임대단지를 조성하고, 기존 산업단지내 휴․폐업공장 및 유휴 산업용지를 매입
하여 저가 임대하거나 표준형 임대공장을 건립․공급할 필요가 있다.
<표 6-8> 단지별 비전 및 주요 과제
구분 발전비전 혁신과제
창원 첨단기계 클러스터 차세대 핵심기계기술개발

구미 디지털 전자산업 선도 디지털 전자정보기술집적지 조성
울산 자동차부품 글로벌공급기지 오토밸리(모듈화․전문화․대형화)
반월시화 첨단부품소재 공급기지 업종별 소규모 클러스터 조성
광주 광산업 클러스터 광기술원 중심의 산학연계 활성화
원주 첨단의료기기 산업거점 의료기기 선도기업 유치
군산 자동차 및 기계부품단지 자동차 및 핵심기계부품단지 조성

산업단지 구조 고도화 절차 간소화를 위한 법·제도 정비도 필요하다. ‘60~’80년
대 조성된 산업단지의 경우, 산업구조의 변화 및 시설의 노후화로 경쟁력 약화로
혁신 환경정비를 위해 산업단지구조고도화계획 승인 등 재정비 절차간소화가 필
요하다.

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 7
7 문화․관광기반확충을 통한
지역경쟁력 강화
문화관광산업은 그간 외화획득과 함께 부가가치가 높아 국민경제발전에 기여하는 산

업으로 평가되어 왔으며, 고용유발효과가 높은 산업으로서 그 중요성이 부각되고 있다.
문화․관광기반확충은 지역내 잠재력을 발굴하여 신가치를 창출함으로써 지역경쟁력
을 강화시키기 위한 핵심전략중의 하나이다. 이러한 잠재력의 발굴은 지역의 역사, 문
화, 자연환경 등의 특성을 강화시키는 동시에 지역간 불필요한 경쟁을 최소화하는데
유용하다. 따라서, 문화․관광기반을 확충하기 위해서는 권역별 특화발전방향 정립, 문
화관광특정지역 조성, 국제적 수준의 관광기반시설 확충 등을 지속적으로 전개하여야
한다. 더불어 지역관광자원의 지속가능한 개발과 관리를 강화시키고, 지역문화의 진흥
기반을 구축하는 정책들을 추진하도록 한다. 이러한 문화․관광산업의 지역경쟁력 강
화는 자립적 지역발전을 위한 토대를 구축하는데 효율적인 수단으로 기여할 것이다.
1. 관광산업의 권역별 특화발전방향 정립
1) 문화관광권 설정
지역관광개발의 목적은 ‘가보고 싶은 지역’을 만드는 것이며 일단 지역에 찾아

온 사람들에게는 ‘머물고 싶은 지역’을 만드는 것이다. 이렇게 볼 때 향후 지역관
광개발의 핵심요소는 지역의 개성있는 관광자원과 문화를 활용하여 세계와 경쟁
할 수 있는 특화성을 확보하는데 있다. 바로 관광에 의한 지역개발을 추진하는
제 7장∙문화․관광기반확충을 통한 지역경쟁력 강화 153

첫걸음은 지역의 매력을 재발견하고, 발견한 매력을 향상시켜 나가는 것이다.
이를 위해서 중앙정부는 분산･분권화시대에 걸맞는 지역분권형 관광개발체계
를 확립하고, 지방자치단체는 다양한 관광개발수단을 통해 실천가능한 관광개발
계획을 자율적으로 수립하여 추진하는 것이 필요하다. 또한 문화관광권역에 따
른 발전방향수립은 지역내 잠재력을 발굴하여 신가치를 창출함으로써 지역경쟁
력을 강화시키는데 필수적이며 이러한 잠재력의 발굴은 각 지역의 역사, 문화,
자연 환경 등의 특성을 강화시키는 동시에 지역간 불필요한 경쟁을 최소화하는
유용하다.
따라서 문화관광권66)은 본 계획의 다핵연계형 국토구조의 기조에 맞추어 8개
권역으로 구분하도록 하고, 각 권역별 발전방향은 문화․관광자원의 특성 및 분
포, 접근 교통체계, 행정구역, 배후시장 등을 고려하여 각 지역의 특수성을 반영
하여 수립하도록 한다.
<표 7-1> 8대 문화관광권 발전방향
구 분 발전방향 해당광역지자체
수도권 동북아 문화관광 교류지역 서울특별시, 인천광역시, 경기도
강원권 환동해 복합리조트지역 강원도
충청권 내륙 문화관광 휴양지역 충청북도, 충청남도
전북권 산악 및 해양위락 중심지역 전라북도
광주권 다도해 해양･문화 관광지역 광주광역시, 전라남도
대구권 역사문화 관광지역 대구광역시, 경상북도
부산권 국제적 해양리조트지역 부산광역시, 경상남도
제주권 국제관광자유지역 제주도
66) 제4차 국토종합계획(2000년)에 제시되었던 7대 문화․관광권은 1998년초 ｢국민의 정부｣ 100대 국정

과제로서 외래관광객 유치증대를 위한 한시적 전략계획으로 1999년부터 추진하여 2003년에 완료되
었으며, 사업추진내역으로는 문화관광거점지역 30개, 특화관광사업 50개, 연계관광사업 80개등의 사
업들이 있음

2) 권역별 발전방향
(1) 수도권 : 동북아 문화관광 교류지역

서울, 인천, 경기 등 수도권지역은 우리나라 문화관광의 관문지역이며, 항공,
해운 등 교통중심지역이다. 또한, 백제를 시작으로 조선시대를 거치는 동안 다양
한 문화가 집적화된 지역으로 많은 자연자원과 역사문화자원 등을 보유하고 있
다. 특히 수도권은 대도시를 중심으로 한 1일 위락객, 주말이용의 휴양객, 그리고
관광 또는 기타 목적의 여행객 등이 방문하는 국제적 관광목적지로 관광흡입요
소가 많은 권역이다.
이러한 특성을 감안하여 수도권의 발전방향은 동북아지역과 타지방의 유입인
구를 위한 교통, 숙박, 쇼핑, 위락, 휴양, 비즈니스 등 다양한 시설 및 기능의 확충
을 통해 동북아지역의 이(異)문화교류 중심지역으로 개발하도록 한다. 또한, 수
도권자체가 보유한 관광자원을 통해 도시자체를 관광목적지로 방문할 수 있도록
역사문화, 야간, 쇼핑위락, 전시관람시설 등을 확충하여 도시공간의 관광자원화
를 유도하도록 한다.
(2) 강원권 : 환동해 복합리조트지역

강원권은 전국 삼림자원의 60%이상을 보유하고 있는 우리나라의 대표적 산악
지역으로서 백두대간의 중심지역이다. 이와 함께 동해안의 우수한 해양자원을
보유하고 있어서 우리나라의 대표적인 해양관광권역이기도 하다. 최근에는 남북
한간의 긴장이 완화되고 남북한 인적․물적 교류가 확대되면서 금강산 관광 등
의 시발지로서 세계의 교류․화합․평화지대로서의 상징성을 보유하고 있다.
이러한 특성을 감안하여 강원권의 발전방향은 한반도의 척추인 백두대간의 산
악자원과 동해안에 산재되어 있는 해양자원의 친환경적 연계개발을 통해 국제적
수준의 복합리조트지역으로 정비하도록 한다. 특히 전원휴양, 휴양스포츠 등의
관광행태를 수용할 수 있는 시설과 프로그램을 도입하여 특성화된 권역으로 다
목적 관광목적지로 조성하도록 한다. 특히 금강산과 설악산을 중심으로 남북한

연계관광자원의 개발사업을 지속적으로 추진하여 사계절 휴양 및 위락관광지로
개발하도록 한다.
(3) 충청권 : 내륙 문화관광 휴양지역

충청권은 국토여건상, 국가경제의 남북을 잇는 중심지적 기능을 갖는 권역으
로 온천, 사찰, 댐, 호수, 하천 그리고 해안경관 등의 관광자원이 있다. 충청권은
수도권 관광인구의 의존성이 큰 권역으로서 역사문화자원 및 산업단지의 배후도
시에 대한 관광기반을 확충할 필요가 있으며, 향후 조성될 행정중심복합도시와
연계할 수 있는 휴양지역조성이 필요하다.
이러한 특성을 감안하여 충청권의 발전방향은 휴양, 보양, 건강, 위락 등의 체
험기능을 강화한 시설의 도입을 통해 산악과 해양을 중심으로 한 내륙휴양관광
지역으로 개발하도록 하고 농산어촌을 중심으로 녹색, 농촌관광 등 그린투어리
즘을 활성화하여 도시농촌간 교류․공생의 장으로 조성하도록 한다.
또한, 독특한 중원문화역사자원을 보유하고 있어 중원문화의 특성을 살린 문
화관광사업을 육성하고, 백제역사문화유적지를 체계적으로 발굴, 정비, 복원하여
찬란했던 백제역사를 재현하고, 관광, 휴양시설을 집중 배치하는 등 백제문화권
계획을 지속적으로 추진하도록 한다.
(4) 전북권 : 산악 및 해양위락 중심지역

전북권은 서해안고속도로, 대전~통영고속도로 등 간선 교통망이 구축됨에 따
른 접근성이 획기적으로 개선되었으며 또한 새만금지역의 세계 최대 규모의 방
조제(33㎞)건설 등으로 관광수요의 증대가 예상되는 지역이다. 이외에 새만금지
구 및 관광레저기업도시, 태권도공원 사업(무주)이 진행됨에 따라 관광인프라 집
적화 및 대규모화가 이루어질 수 있는 권역이다.
이러한 특성을 감안하여 전북권은 환황해권의 해양위락 및 산악 중심지역으로
개발하도록 하며, 개성 있는 전북권의 역사문화․예술자원을 관광자원화하도록
한다. 또한 전라전통문화의 생활문화체험 관광자원을 지속적으로 발굴하여 추진

하도록 하고 영상 및 문화콘텐츠 산업과 자연 및 역사문화자원을 연계하여 복합
형 관광공간을 창출하도록 한다.
(5) 광주권 : 다도해 해양･문화 관광지역

광주권은 우리 고유의 전통문화와 생활양식, 음식문화 등의 특색이 가장 잘 유
지되고 있는 지역으로서 이를 이용한 테마형 관광개발이 가능한 지역이다. 특히
국토여건상 광주권의 내륙지역은 영산강유역에 속하고 있으며, 해상지역은
2,300여개 가량의 유․무인도 도서와 다도해해상국립공원이 입지하고 있어 우리
나라의 해양관광 및 문화테마 관광으로 개발할 수 있는 잠재력이 있는 우수한
권역이나 광역 접근성이 양호하지 못한 관계로 개발이 원활하게 이루어지지 않
았다. 그러나 최근 서해안고속도로의 개통, 고속철도의 운행 등 광역교통수단의
확충에 따른 접근성 개선과 광대한 간척지를 보유하고 있는 영암의 기업도시유
치에 따라 광주권의 개발잠재력이 크게 높아진 상태이다.
특히 광주광역시를 중심으로 역사문화적 상징성이 뛰어난 도시공간을 복합문
화공간으로 조성하여 관광명소로 개발하고, 남도예술, 세계예술, 전통예술과 현
대예술을 복합적으로 체험할 수 있는 문화중심의 예술관광도시로 육성하도록 한
다. 이외에 서남해안의 다도해, 리아스식해안 관광지의 접근성, 남해안 관광벨트
와 연계한 국제 해양 리조트 단지 등을 총괄하여 대표적인 해양관광지역으로 육
성하고 전통산업과 첨단산업의 조화로운 발전을 도모할 수 있도록 지역 전통산
업과 문화를 연계하도록 한다. 또한 남도문화의 대표적인 음식문화의 특색을 살
려 다양한 관광상품의 개발과 상용화를 위한 지원체제를 개발하도록 하고 복합
레저도시를 활성화하여 지역균형개발을 도모하도록 한다.
(6) 대구권 : 역사문화관광 중심지역

대구권은 우리나라 동남권 내륙에 입지하고 있으며, 안동 등을 중심으로 한 대
표적인 유교문화이외에도 불교, 가야문화 등 한국의 전통적인 종교 및 역사문화
자원이 풍부한 문화복합권역이다. 또한, 동해안과 낙동강 연안 및 수려한 산악자

원이 풍부하고 대구광역시를 중심으로 한 한방, 섬유 등의 산업이 발달되었다는
점 등 지역테마를 활용한 테마형 관광개발 잠재력이 우수한 권역이다.
이러한 특성을 감안하여 대구권의 발전방향은 전통적인 유교문화 및 불교문화
자원을 활용하여 중국, 일본 등 국제간 역사문화교류 중심지역으로 육성하도록
한다. 천년고도의 신라문화유적과 천혜의 관광자원, 그리고 세계문화엑스포 등
을 활용하여 세계적인 문화, 관광휴양지로 개발하여 환동해축의 관광벨트로서
역할을 할 수 있도록 조성하도록 한다. 또한, 경북북부유교문화권의 관광개발 사
업을 지속적으로 추진하고 대구의 섬유산업 및 한방체험을 연계 활용하여 대구
권만의 독특한 문화체험․산업관광을 육성하도록 한다.
(7) 부산권 : 국제적 해양리조트

부산권은 동해안과 남해안의 교차지점에 위치하여 다양한 해양 및 도시관광자
원이 풍부한 권역이다. 또한, 부산권은 최근 아시안게임, APEC 등의 유치를 통해
국제적으로 잘 알려져 있으며, 부산국제영화제(PIFF) 같은 대규모의 이벤트가 성
공적으로 개최되는 등 국제적인 규모의 관광기반시설이 풍부한 권역이다.
이러한 특성을 감안하여 부산권의 발전방향은 우수한 해양환경과 영상콘텐츠
등과 연계한 국제적수준의 해양리조트로 조성하도록 한다. 부산국제영화제
(PIFF), 부산자갈치 문화관광축제 등 지역축제를 국제적 수준의 이벤트로 추진하
여 부산권의 지역경쟁력을 강화하도록 하고 국제교류도시로서 중추기능 및 국제
업무기능을 원활하게 추진할 수 있도록 컨벤션지원기능을 강화하도록 한다.
또한, 남해안관광벨트사업을 지속적으로 추진하여 환남해축 또는 환태평양축
의 관광기지로 역할을 수행하도록 하고 창원의 F-3 경기, 통영의 윤이상 음악제
등을 세계적인 이벤트로 육성하여 부산권만의 영상, 문화 그리고 스포츠를 통한
국제적인 관광산업으로 육성하도록 한다.
(8) 제주권 : 국제관광자유지역

제주권은 독특한 섬문화 및 기후를 토대로 국제관광지역으로 개발될 수 있는

우수한 잠재력을 보유하고 있는 권역이다. 국내 제일의 휴양도시이며, 다양한 숙
박시설 등 관광기반시설이 잘 구축되어 있다. 특히, 국제자유도시개발을 위해 7
대 선도프로젝트 등이 진행되고 있으며, 해양휴양, 위락, 쇼핑 등의 복합형 관광
목적지로 개발을 추진하고 있다.
이러한 특성을 감안하여 제주권의 발전방향은 환경친화적인 관광․휴양도시
로 조성하여 국제적 수준의 위락과 휴양 등이 복합된 국제관광자유지역으로 개
발한다. 국제관광목적지로 개발되기 위해서는 다양한 관광기반시설이외에 테마
파크 등 집객력있는 관광시설의 개발이 필요하다. 이외에 독특한 섬문화를 테마
로 한 다양한 축제 및 이벤트 등을 개최하여 체험형 패키지를 개발하도록 한다.
또한, 제주도를 체류형 비즈니스, 첨단 지식, 물류, 금융 등 복합지역으로 개발
하여 지역경제 활성화를 모색하도록 한다. 이를 위해서 IT, BT 산업 중심의 첨단
과학기술단지를 조성한다.
2. 문화관광특정지역과 관광거점의 조성
1) 문화관광특정지역의 조성
(1) 문화관광특정지역의 조성 필요성

최근 주 40시간 근무제의 단계적 시행 및 소득수준의 지속적인 증가로 국민
관광수요가 급증하고 있으며, 관광행태에 있어서도 매우 다양한 모습을 보여주
고 있다. 이러한 변화의 특징 중의 하나는 관광활동의 광역화라고 할 수 있다.
최근에 완공된 고속철도의 개통이나 고속도로의 확충 등 지역간 교통기반시설의
개선은 지역간 접근성을 크게 향상시켜 관광객의 활동이 과거 단일 지역중심에
서 광역화되고 있는 현상을 보이고 있어 이에 대한 적절한 대처가 필요하다.
우리나라의 대표적인 산악, 해안, 자연경관 및 문화자원들은 2개 이상의 지자
체에 걸쳐 존재하는 경우가 많으며 관광객의 이동 또한 자원을 중심으로 광역화

되는 경향이 있어 광역적 차원에서의 관광개발 및 관리가 필요하다.
따라서 문화관광특정지역은 전국 차원에서 지역균형발전 및 국가 경쟁력을 제
고 할 목적으로 성장잠재력이 있으며 개발효과가 큰 특정지역을 우선적으로 선
정하고 집중적인 연계․개발을 추진하도록 한다.
(2) 문화관광특정지역의 개념과 특징

문화관광특정지역은 유사한 관광자원이 연계되어 지역간 경쟁적인 개발보다
관광개발의 시너지 효과를 높이기 위하여 광역적으로 개발할 필요가 있는 지역
을 선정하도록 한다. 대상지역은 2개 이상의 행정구역을 포함하고 있으며, 지역
간 협력방향을 제시하는 공동발전적인 계획성격을 지니고 있어야 한다. 무엇보
다 지방자치 단체간 조정 및 상호협력이 중요하고 국가적 차원의 체계적인 투자
가 요구됨으로 재원확보의 실현성 및 추진효율성 증진을 확보하기 위해서 중앙
정부 차원의 종합적인 계획으로 수립하도록 한다.
문화관광특정지역은 광역관광권과 광역관광벨트로 구분된다. 광역관광권은
공통의 단일 관광자원 또는 특별한 환경적, 문화적, 자연적 특성을 갖고 있어 광
역적으로 개발하고 관리하는 것이 자원의 개발, 이용, 관리 측면에서 효과적으로
판단되는 관광지역이다. 반면에 광역관광벨트는 바다를 중심으로 전개되는 새로
운 패러다임의 일환으로서 내륙중심에서 벗어나 해양관광자원을 최대로 활용하
여 새로운 여가활동 중심지로 개발하도록 한다.
문화관광특정지역은 대상지역의 공간적 범위가 넓고 여러 지자체의 행정구역
을 포함하게 되어 지역안배차원에서 많은 개발사업이 포함되기 쉽다. 따라서 광
역권내 관광개발은 광역권 개발계획에 맞는 핵심사업을 중심으로 선택과 집중의
방식에 따라 사업선정을 하도록 하고 이를 통한 개발효과를 극대화시켜 지역 균
형발전의 촉매제 역할을 수행하도록 한다.
또한 개발지역 이외 지역을 보전함으로써 효율적으로 환경보전을 도모하도록
한다. 무엇보다 기존에 추진하고 있는 사업 혹은 향후 추진될 사업이 지속적으로
추진될 수 있도록 사업추진상 발생하는 문제점을 개선하고 법적인 근거를 마련

하여 문화특정지역사업의 실효성을 제고하도록 한다.
(3) 문화관광특정지역의 개발방향

기존에 추진되고 있는 사업으로는 낙후지역을 활성화하고 지역간 협력을 도모
할 목적으로 수립된 남해안관광벨트 개발사업(2000~2009)과 경북북부 유교문화
권 관광개발사업(2000~2010)이 있다. 이중 남해안관광벨트 개발사업은 1999년 당
시 IMF 외환 위기 극복의 일환으로 외국투자를 유치할 필요성과 낙후지역으로
머물렀던 남해안 일대 지역 주민의 소득향상 및 일자리 창출, 국토의 균형개발을
유도하기 위해 추진되었다. 그리고 경북북부 유교문화권 관광개발사업은 타 지
역에 비해 상대적으로 낙후되어 있는 경북북부지역을 대상으로 관광개발을 통한
경제발전 및 주민소득증대를 도모하고, 제조업 위주의 지역경제기반에서 벗어나
새로운 성장전략 산업을 육성하기 위해 추진되었다.
신규로 추진될 문화관광특정지역 사업으로는 서해안관광벨트 개발사업, 지리
산권 관광개발사업, 동해안관광벨트 개발사업, 평화관광벨트 개발사업, 중원문화
권 개발사업 등이 있다. 이중에서도 특히 중국관광객의 급성장에 따른 전략적인
대응 필요성과 주 40시간 근무제 도입, 서해안 고속도로 및 고속철도 개통 등의
여건변화를 고려하여 타 광역관광권 개발계획보다 서해안 및 지리산권 관광개발
계획을 우선적으로 추진하도록 한다. 그리고 동해안관광벨트 및 평화관광벨트
개발사업은 남북한 협력강화 등 여건 변화에 따라 순차적으로 추진하도록 한다.
서해안 관광벨트 개발사업은 서해안 고속도로 개통과 더불어 서해안이 환황해
경제권의 생산․교류 거점이자 향후 중국관광객을 유치할 수 있는 핵심적인 위
치로 각광받으면서 중국관광수요가 급증할 것으로 예상됨에 따라 이를 적극 활
용할 수 있도록 체계적인 개발방안을 마련하도록 한다.
그리고 지리산권은 우리나라 최초의 국립공원이자 풍부한 생태․환경자원을
보유한 지역임에도 불구하고 열악한 접근성으로 방문실적이 저조하였으나, 중부
고속도로 개통으로 접근성이 대폭 개선되었다. 특히 생태․녹색관광에 대한 국
민적 관심이 증가함에 따라 이에 대응하는 지속가능한 관광개발의 개념정립 및

관리방안을 마련하고 추진계획을 수립하도록 한다.
동해안 관광벨트사업은 낙후된 지역산업을 활성화하고, 남북한 교류확대를 통
한 남북공동 관광개발 실현을 목적으로 자원의 우수성과 입지적 특수성을 감안
하여 추진하도록 한다. 비무장지대 접경지역 평화관광벨트 개발사업은 비무장
지대가 국제적 관심도가 높은 생태계의 보고이자 전쟁 유적․유물을 간직한 세
계 유일의 민족분단 현장이라는 특성을 활용하여 평화․안보 및 생태관광지대로
관리․보전하도록 한다.
이외 가야문화권, 백제문화권, 내포문화권, 영산강유역고대문화권, 중원문화권
등은 각 지역의 역사와 특성을 살릴 수 있도록 각 문화권의 특성에 따라 지역개
발과 연계하여 개발하도록 한다.
이러한 광역권개발사업의 지속적인 추진과 활성화를 위해 관광지정비․개
발사업 외에 기반시설, 문화자원 정비 사업 등이 포함된 관련 부처간 유기적인
연계 및 범부처 차원의 협력체계를 구축하도록 한다. 무엇보다 사업전담 추진
조직 설립 및 재원 확보에 대한 대책수립을 통한 종합적이고 체계적으로 추진
하도록 한다.

<표 7-2> 문화관광특정지역의 개발방향
구분 지 역 개 발 방 향
남해안 남해안관광벨트 개발 사업을 지속적으로 추진하여

목포～부산
관광벨트 다도해와 남해안의 문화․관광자원을 연계 개발
광 서해안관광벨트 개발 사업 추진으로 서해안 지역의

서해안
역 경기만～목포
관광벨트 관광인프라 확충 및 국제적 생태․해안관광지대 조성
관
광
동해안 금강산~설악산 동해안관광벨트 개발 사업 추진으로 금강산․설악산
벨
관광벨트 ～부산 관광지대 조성, 관광레저스포츠지대 조성
트
비무장지대의 평화관광벨트로 조성하여 생태관광과 남북교류의

평화벨트
접경지역 거점으로 육성
경북북부 유교문화권 개발사업을 지속적으로 추진하여

경북 북부
유교문화권 세계적인 유교관광 명소로 조성
지리산국립공원 생태․한방 등 기능성 관광개발을 위한 지리산권

지리산권
주변 관광개발사업 추진
백제문화유적을 지역의 자연 및 문화예술 자원과

백제문화권 부여․공주․익산
연계하여 종합 개발
광 내포지역 소문화권을 중심으로 독특한 지역의

내포문화권 충남 서북부
역 역사와 산업특성을 지역개발과 연계하여 시설 확충
관
광 영남 내륙․남부 가야유적을 중심으로 도자기 산업과 청정시설농업
가야문화권
권 대가야 지역 등을 종합 육성․정비하여 지역의 문화를 제고
영산강유역 영산강 주변 고대국가유적을 지역의 문화자원과

영산강 주변
고대문화권 연계하여 종합 개발
충주․제천․단 중원문화의 발굴․보존과 병행하여

중원문화권
양지역 충주호-월악산-소백산을 연계 개발
월악․소백산, 여러 도에 걸치는 자연환경과 인문자원의 특성을

기 타
덕유산 주변 연계하여 기반시설을 확충하고 종합관광지로 육성

2) 관광거점 조성
(1) 필요성 및 거점유형

① 관광거점 조성의 필요성
문화관광특정지역을 활성화하기 위해 관광거점을 선정하여 그 지역을 중심으
로 집중적인 개발을 추진하는 거점개발방식67)을 채택하는 것이 바람직하다. 관
광거점은 특히 자원성과 시장성이 뛰어난 지역으로 선정하여 경제적 효율성을
제고하도록 한다. 거점개발방식을 통하여 거점지역은 물론 그 지리적 세력권내
에 있는 배후지역까지 개발효과를 파급시켜 장기적으로 지역의 균형적 발전을
도모68)하도록 한다.
광역적 계획에 있어서 거점은 ‘외부경제’ 또는 ‘규모의 경제’에 기인한 비용 절
감효과와 관광상품에 대한 ‘소득의 탄력성’ 등에 의하여 지역내 관광산업을 선도
하는 성장 추진체가 되는 것이 일반적인 현상이다. 뿐만 아니라 전후방 연관성을
통하여 타산업이나 주변지역으로 성장 추진력을 전파하는데도 기여할 수 있다.
무엇보다 거점개발방식은 현실적으로 투자재원이 제한적이고 부족한 상황에서
개발 잠재력이 큰 일부지역에 투자를 집중시킴으로써 총량적인 경제성장의 투자
효율성을 기할 수 있다.
② 관광거점의 유형
관광거점은 다음의 세 가지 방향으로 해당지역의 특성과 여건에 맞추어 추진
하도록 한다. 첫째, 도시형 관광거점을 육성하도록 한다. 도시지역 자체가 가지는
양호한 광역 접근성으로 인해 관문(gateway)으로 활용하여 관광거점으로 조성하
도록 한다. 그 대표적인 사례지역은 부산, 서울, 제주도 등이 해당된다. 도시형
67) 지역개발이론에서의 성장거점(growth pole)은 ‘경제에 있어서 동적성장(dynamic growth)을 발생시킬

수 있는 산업의 집합체이며, 이들은 하나의 선도 또는 추진사업을 중심으로 한 투입-산출의 연계를
통하여 상호간에 강한 연관을 갖고 있다’고 정의되고 있으며, 관광거점은 관광자 및 관광대상의 집중
으로 관광의 경제적, 사회문화적, 환경적인 집적효과(agglomeration effect)를 누릴 수 있는 관광중심지
를 의미함(대한국토․도시계획학회, 2000:140~142; Gravel, 1979)
68) 최승담․조광익. 1997. 거점관광개발과 거점개발전략. 「관광개발논총」. 한국관광개발학회

관광거점인 경우 그 자체가 목적지이기 때문에 각종 도시의 기반시설을 관광산
업과 연계하여 활용할 수 있으며 새로운 관광거점 개발에 수반되는 대규모 투자
를 줄일 수 있다. 또한 역외(域外) 관광객들이 그 지역으로 들어와서 도시주변지
역의 관광자원을 경유형으로 이용하여 그 주변지역까지 활성화 하도록 한다.
둘째, 단일지역(one-site)형 관광거점을 육성하도록 한다. 일정규모 이상의 관광
단지내에 휴양, 운동, 위락 및 숙박 등 각종 편익시설을 갖춘 곳으로 일정지역에
머무르면서 주변의 관광자원을 돌아볼 수 있는 베이스캠프 역할을 할 수 있는
관광거점으로 조성하도록 한다. 대표적인 사례지역은 경주보문단지, 제주중문단
지 등으로 정부에서 지속적으로 추진해 온 대표적인 정책이다. 단지형 거점관광
지의 경우 4계절 모두 관광객들을 집객(集客) 할 수 있는 시설과 서비스가 제공
될 수 있도록 시스템이 정비되어야 한다.
셋째, 광역형의 관광거점을 조성하도록 한다. 도시형과 단일지역형의 단점을
보완하는 형태로 그 지역의 입지여건 및 자원적 한계로 관광객이 요구하는 관광
행태를 수용할 수 없는 경우 주변지역에 기능을 분산시켜 몇 개의 지구로 개발하
고 이를 하나의 거점관광지로 연계･이용하는 네트워크형 거점으로 조성하도록
한다. 이는 관광목적별로 기능을 분산시켜 이용할 수 있도록 유도함으로서 관광
객간의 마찰을 방지하고 거점 자체의 경쟁력을 제고시킬 수 있다. 대표적인 사례
지역은 프랑스의 랑그독루시옹, 호주의 골드코스트 등이 있다. 이와 같은 광역형
거점은 몇 개의 단지형 거점이 네트워크로 연계된 거점인 만큼 앞에서 전술한
단지형 거점 특성을 기본적으로 충실히 만족시켜야 한다.
(2) 관광거점의 조성방향

향후 관광거점은 앞에서 제시한 세가지 관광거점 유형중에서도 광역형 관광거
점으로 조성하도록 한다. 특히 문화관광 특정지역에서는 대상지역의 공간적 범
위가 넓고 여러 지자체의 행정구역을 포함하는 광역관광벨트에서 광역형관광거
점을 조성하도록 한다. 이를 통해 문환관광 특정지역의 개발효과를 극대화하고
경쟁력을 높일 수 있도록 광역형 관광거점중에서도 중심이 되는 관광거점중심도

시를 육성하도록 한다(<표7-3>참조). 또한 향후 선정된 광역형관광거점뿐만 아니
라 관광거점중심도시를 중심으로 한 연계관광 체계를 구축하여 광역관광벨트내
의 관광지간의 시너지효과를 고양하도록 한다.
<표 7-3> 관광거점 중심도시 조성

구분 광역형 관광거점내의 관광거점 중심도시
남해안 관광벨트 부산, 여수
서해안 관광벨트 목포･군산(새만금), 대천(보령)
동해안 관광벨트 경주, 속초
평화벨트 철원
<그림 7-1> 문화관광 특정지역의 개발방향

3. 동북아 관광거점화를 위한 국제적 관광기반시설 확충
1) 관광레저도시 조성
(1) 관광레저도시의 도입배경

관광레저도시는 국가적으로 서비스업의 육성에 대한 필요성이 높아지고, 주40
시간 근무제 시행 등의 여건 변화와 레저기능뿐만 아니라 주거 등의 복합기능의
필요성에 따라 레저복합형 관광도시를 추진하게 되었다. 특히 관광레저도시는
산업교역형, 지식기반형, 레저관광형, 혁신거점형으로 추진하고 있는 기업도시69)
중의 하나로 추진되고 있으며 현실적으로나 중･장기적으로 성공가능성이 가장
큰 것으로 인식되고 있어 각 시도와 기업의 커다란 주목을 받고 있다.
최근 기업도시는 「기업도시개발특별법」으로 제정되어 활발히 추진되고 있
으며 무주, 태안, 해남･영암이 관광레저도시의 시범사업으로 선정되어 추진 중에
있다. 외국의 경우 기업도시가 개발된 사례를 보면 대개, 미개발지에 대규모 공
장 등이 입지하여 도시가 개발된 사례, 기존 도시에 대규모 기업이 입지하여 특
정 기업도시화된 사례, 다수의 학교･연구소･벤처기업 등의 집적화된 도시, 그리
고 경관양호지 등에 관광레저산업 위주의 도시가 형성된 사례 등이 있다70). 이러
한 사례 중 관광레저도시의 성공적 사례로는 미국의 할리우드, 디즈니월드, 프랑
스의 니스 등을 들 수 있다.
(2) 관광레저도시의 개념 및 특성
개념적으로 관광레저도시는 도시 전체가 관광 또는 레저활동자의 지원을 위한
커뮤니티 성격을 갖는 공간으로 볼 수 있으며, 관광 및 스포츠ㆍ레저기능이 중심
이 되어, 주거, 숙박, 유통ㆍ판매기능과 각종 편의ㆍ기반시설 등을 일원화한 개발
69) 당초 기업도시는 지역간 경제력 격차, 높은 분양가에 따른 민간참여저조를 해소하고 활성화하는 차

원에서 추진하고 있음
70) 건설교통부. 2004. 민간복합도시개발 제도화 방안

체계를 의미하고 관광ㆍ레저활동을 위한 시설별 기능의 상호 유기적 배치를 통
해 시너지 효과를 증대하기 위한 계획된 공간이다.
또한 관광레저도시는 기존의 관광개발방식에 있어서도 변화를 가져오고 있다.
기존의 대부분 진행되어온 관광개발방식은 공공주도로 민자유치71)를 하는 합동
참여형태였다. 이른바 제3섹터로 일컬어지는 민관공동출자사업으로서 제1섹터
인 관(공공부문)과 제2섹터인 민(민간부문)이 공동출하여 법인을 설립, 운영하는
형태로 그동안 현실적 제약으로 크게 활성화 되지 못해 왔다72). 그러나 복합관광
레저도시의 경우 추진주체가 공공주도에서 벗어난 민간(기업)과 지자체라는 점
에서 큰 변화가 예상된다. 이는 수십 년간 진행되어온 공공주도형 관광개발에서
벗어난 민간의 창의를 활용한 관광개발패러다임의 변화이다. 또한 큰 변화는 레
저시설중심에서 주거, 교육, 의료, 문화 등 정주시설을 포함한 복합적인 시설의
조성을 통해 자족형 도시로 조성된다는 점이다.
<그림 7-2> 관광레저도시의 개념도
문화
주거 스포츠
교육
관광거점
의료
-숙박기능
상가 -위락시설
자료 : 윤양수․조진철. 2004. “복합관광레저단지 조성의 의의와 필요성”. 복합관광레저단지 활

성화에 관한 공청회. 한국관광공사․한국토지공사에서 재작성
71) 민자유치의 유형은 민간의 역할과 자본참여방식에 따라 ① 직접참여, ②간접참여, ③합동참여, ④민

영화 등으로 구분됨(김종기, 1994)
72) 김안제. 1994. 지방자치발전과 민관공동출자사업의 활성화, 지방경영활성화 세미나 보고서

(3) 관광레저도시의 조성방향
관광레저도시는 10년 이상 소요되는 장기적인 사업이라는 점에서 선택과 집중을 통
해 한국의 대표적인 관광도시로 육성하도록 한다. 전국에 현재 212개소의 관광지가 지
정73)되어 있으며, 이와 동시에 기존 유사형태인 관광단지, 관광특구가 존재하고 있다
는 점에서 개발정책의 차별성을 확보하도록 한다. 많은 지역을 지정하여 사업의 실효
성을 저하시키기 보다는 2~3개 정도의 적지를 선정하여 집중적으로 지원하도록 한다.
앞으로 조성되고 추진될 관광레저도시가 기존의 관광단지 또는 관광특구와 차
별화되기 위해서는 다음과 같은 방향으로 조성되어야 한다.
첫째, 관광레저도시는 여러 유형 중 관광단지, 레저․스포츠단지 혹은 문화단지
등에 의한 관광․레저기능이 가장 우선시 되는 중요한 기능을 가지고 있도록 한다.
또한 외국인 관광객을 유치하는데 주된 기능을 담당할 수 있는 국제수준의 관광호
텔, 면세점 등의 핵심 관광시설들이 필수적으로 고려되어야 한다. 둘째, 관광레저도
시를 관광단지와 비교한다면 현재의 관광단지가 가진 관광기능 이외에 주거, 생산,
교육ㆍ연구, 유통기능 가운데 한 가지 이상의 기능을 수용할 수 있도록 한다. 향후
여러 가지 복합기능 중 다양한 기능을 보유하며 자족적으로 단지가 영위될 수 있다
면 자립형 도시로서 발전할 수 있다. 셋째, 관광레저도시의 의미를 갖기 위해서는
이러한 기능들이 가급적 동일한 사업주체에 의하여 동일한 개념(concept)을 바탕으
로 계획적이고 집단적으로 조성되도록 한다. 넷째, 관광레저도시의 다양한 기능들
은 주 기능인 관광기능을 중심으로 이를 지원하기 위한 기능이며, 또한 관광부문에
종사하는 고용인력이나 관광객 편의를 위한 기능으로 이루어져야 한다. 다섯째, 관
광레저도시는 가급적 국내․국제관광의 거점역할을 할 수 있어야 함과 동시에 투자
기업과 지역사회에 실질적인 이익의 제공을 통해 지역균형발전에 기여할 수 있도록
한다. 또한 다른 기업도시 유형과 달리 관광레저도시는 ‘계절성’을 어떻게 극복
하는냐가 성공의 관건이 될 수 있기에 연중 내･외국인 관광객이 방문할 수 있도
록 4계절형에 알맞는 도입시설을 고려하도록 한다.
73) 문화관광부. 2003. 관광동향에 관한 연차보고서

2) 세계적 수준의 테마파크 유치
테마파크에서 테마란 꿈, 모험․미래(Disneyland), 역사와 과거시대의 재현

(Knott's Berry Farm의 서부개척시대, 한국민속촌), 영화산업(Universal Studios), 공
장(HERSHEY's Park), 우주․과학(Spaceworld, EXPO land) 등과 같이 다양하다.
테마의 다양화 현상은 사회발전이나 과학기술의 발전 그리고 이용객들의 욕구변
화에 따라서 부단히 변화․발전해 나간다. 테마파크란 이러한 소재를 발굴하여
그에 맞는 시설과 놀이 프로그램, 캐릭터 등이 일체성을 갖도록 정비하여 창의성
높은 공간을 일컫는다.
과학기술의 발달, 여가중시사회의 도래, 문화․관광․리조트에의 욕구 증대
경향이 관광산업에 유리한 기반을 제공함에 따라 관광에서도 수동적인 시각관광
에서 능동적인 참여관광, 휴양관광에서 학습관광, 체험관광, 모험관광, 예술관광
으로 확대되는 추세이며, 테마파크는 관광객들에게 학습․예술․스포츠 등에 대
한 체험기회를 제공한다.
한국 관광산업이 당면한 최대의 문제점인 관광자원 부족에서 기인되는 “볼 것
이 없다”는 구조적인 취약점을 타개하기 위해서는 인위적인 방법에 의하여 적극
적으로 관광시설을 확충할 필요가 있다. 이중에서도 테마파크가 성장산업이자
21세기형 첨단 기술 및 서비스산업이라고 인식되고 있는 점은 테마파크가 다음
과 같은 특징과 관련이 있기 때문이다.
매력있는 관광목적지로서 이미지를 고양하고 관광객들의 재방문을 유도하기
위해서는 관광상품의 다양화와 품질의 고급화 그리고 끊임없는 변화와 혁신이
중요한데, 그 중 테마파크는 모든 관광휴양시설의 꽃이고, 고부가가치형 시설로
서 새로운 인구유입, 고용기회창출, 세수증대, 지역생활환경 제고, 지역이미지 제
고 등에 효과가 높은 지역개발수단으로 등장하고 있다.
특히 일본, 중국, 홍콩 등 주변 경쟁국가에는 이미 도쿄디즈니랜드(1983년 개
장), 유니버셜 스튜디오 재팬(2002년 개장), 홍콩디즈니랜드(2005년 개장), 상해
디즈니랜드(건립타당성 검토중) 등 국제적 명성의 테마파크가 조성되었거나 조

성될 예정이다. 일본 도쿄 디즈니랜드의 2004년도 입장객은 1320만인, 매출액 3
조 4천억원, 그리고 프랑스 디즈니랜드 리조트 파리는 1020만인, 매출액 9억8천
만 유로 라고 하는 사례에서 보듯이 하나의 테마파크가 대형 기업이나 공업단지
의 매출 못지 않게 경제적 효과를 내고 있다. 이에 따라 지역의 고용창출은 물론
부대산업의 활성화와 국제관광객 유치 등 다양한 파급효과를 가져오고 있다.
따라서 동북아의 관광거점화 및 경쟁력강화를 위해 에버랜드, 롯데월드 등의
기존 테마파크가 국제적 수준의 지명도를 가질 수 있는 여건을 마련하도록 하고,
경기, 서울 중심으로 디즈니랜드, 유니버셜 스튜디오 등 세계적 브랜드의 테마파
크74)를 유치할 수 있도록 범정부차원의 투자유치 전담조직 구성 및 운영을 통해
국제적 문화․관광환경에 다가갈 수 있도록 한다. 그리고 태권도 종주국으로서
위상을 높이고 태권도를 관광자원화하기 위하여 태권도 공원을 조성한다.
<표 7-4> 테마파크 집객현황
순 세계 테마파크 입장객 순위 아시아태평양 테마파크 입장객 순위

위 명칭 및 위치 천명 명칭 및 위치 천명
1 매직킹덤 디즈니월드(미국) 15,170 도쿄디즈니랜드(일본) 13,200
디즈니랜드(미국
2 13,360 도쿄디즈니씨(일본) 12,200
캘리포니아)
3 도쿄디즈니랜드(일본) 13,200 유니버셜스튜디오(일본) 9,900
4 도쿄디즈니씨(일본) 12,200 롯데월드(한국) 8,000
5 파리 디즈니랜드(프랑스) 10,200 용인 에버랜드(한국) 7,500
6 유니버셜스튜디오(일본) 9,900 오션파크(홍콩) 3,380
7 엡콧센터 디즈니월드(미국) 9,400 Yokohama Hakkeijima Sea Paradise(일본) 5,100
8 MGM 스튜디오 디즈니월드 8,260 나가시마 스파랜드(일본) 5,100
9 롯데월드(한국) 8,000 하우스텐보스(일본) 2,750
10 애니멀킹덤 디즈니월드(미국) 7,820 스즈카써키트(일본) 2,600
자료 : Amsement Business誌(2004)
74) 2004년 상위 50위 입장객수에 따른 최대 어뮤즈먼트 및 테마파크 체인으로는 1위 Walt Disney

Attractions(97.44백만명), 2위Universal Studios Recreation Group(27.90백만명), 3위 Six Flags, Inc.(12.15
백만명), 4위 Sea-world Theme park(9.6백만명) 등으로 여전히 월트디즈니사가 세계적인 브랜드의
인지도가 있는 것으로 나타남(Amusement Business, 2004)

3) 대규모 숙박단지 확충과 다양한 숙박시설 개발
우리나라는 2010년 외래관광객 1000만명이 방문할 것으로 예상되고 있으며75),

주40시간 근무제의 본격 실시로 국내 관광객들은 6억 명에 이를 것으로 예상되
고 있다. 그러나 방한 외국인 관광객은 물론 국내 관광객을 원할히 수용할 만한
관광숙박시설의 부족이 예상되고 있다.
주40시간 근무제에 따른 주2일 휴일시행, 도로망의 확충, 자동차 증가와 더불
어 관광활동의 범위가 증대되고 핵가족 중심의 가족구조 변화 등으로 가족단위
중심의 관광활동76)이 국민관광의 새로운 패턴으로 정착되고, 관광환경 역시 다
양화, 대중화, 고급화, 개성화를 추구하는 방향으로 변화되고 있다. 또한 우리나
라는 21세기 ‘동북아 경제 중심국가’로의 발전을 꾀하고 있으며, 관광부문에서도
‘아시아의 허브’가 되기 위하여 각종 정책을 전개하고 있다. 이러한 정책 목표
달성을 위하여 외래 및 국내 관광객들이 숙박 및 관광을 할 수 있도록 제반 수용
태세를 확충하도록 한다.
향후 증가할 국내외 관광객들의 수요에 대응하여 효과적으로 숙박시설을 확대
공급하기 위해서는 경기도 고양 관광문화단지를 비롯한 대규모 숙박단지조성을
지속적으로 추진하고 지방의 중저가 관광호텔은 체인화하여 운영을 효율화하는
등 숙박시설의 질적 수준을 제고시켜야 한다. 또한 각 지역의 전통 문화를 향유
할 수 있는 한국적 전통숙박시설의 공급을 확대하고, 관광펜션의 건설을 장려하
며, 공영국민숙박시설과 오토캠핑장의 조성, 테마형 숙박시설 개발 등 숙박시설
의 다양화를 추진하도록 한다.
무엇보다 국민의 변화된 여가욕구를 충족시키고 휴양적 의미의 가족단위 여가
활용을 달성할 수 있는 새로운 패턴의 관광휴양촌의 일종으로 공익단체가 운영
하는 저렴한 공영숙박시설을 확충하도록 한다.
75) 문화관광부. 2004. 관광진흥5개년계획

76) 한국문화관광정책연구원(전효재, 2003)에 따르면 2003년도 하계휴가의 동반자 유형을 살펴보면, ‘가
족동반’이 54.2%로 가장 많은 것으로 나타났으며, ’99년 동반유형과 비교해보았을 때 ‘가족동반’을
제외하고는 대체적으로 그 비율이 감소한 것으로 조사됨

공영숙박시설의 대표적인 유사사례로는 프랑스의 가족휴가촌, 유럽의 센터파
크, 일본의 국민휴가촌 등을 들수 있는데 대부분 가족단위 휴가객을 주요 목표시
장으로 하고 있으며, 저렴한 이용요금과 민간에서 운영은 하고 있으나 공적 관광
지의 성격을 지니고 있다는 것이 주요 특징이다.
도입시설의 경우 휴가촌마다 약간씩 차이는 나지만 모두 숙박시설, 운동․오
락시설, 강당/회의시설, 식당 등을 갖추고 있는 종합적인 단지의 성격을 지니고
있어 국내 공영숙박시설 조성시 종합적인 시설의 도입뿐만 아니라 자체 레크레
이션팀의 운영 등 각종 프로그램을 다양하게 개발함으로써 건전한 여가선용을
지원하도록 한다.
<표 7-5> 공영숙박시설의 유사사례 현황
구분 프랑스 가족휴가촌 유럽센터파크 일본 국민휴가촌
가족단위휴가객 가족단위휴가객 가족단위휴가객

주고려대상
(노인포함) (노인포함) (노인포함)
체류기간 중/장기 체류형 중/장기 체류형 중/장기 체류형
저렴
이용요금 비교적 저렴 저렴
(저소득자 혜택)
개발/운영주체 민간 비영리단체 민간기업 민간 비영리단체
정부재정지원 있음 없음 없음
토지매입 무상 유상매입 정부/지자체 임대
단층 방갈로 분산 단층 방갈로 분산 3층이하의 집합적
숙박시설
(2~3층 집합적건물) (일부 호텔도 있음) 중앙건물, 임대별장 등
취사가능여부 가능 가능 불가능
노인시설 특별한 시설없음 특별한 시설없음 게이트볼, 온천 등
특별한시설은 없으나
보육소(유치원),
어린이 시설 유아보호소, 풀장 등 레크레이션프로그램
놀이공간 등
운영
운동․오락시설 매우 다양 매우 다양 다양
자료 : 허준․권용걸. 2002. 서해안 가족관광휴양촌 개발방안 연구, 경기개발연구원

4) 국제적 관광교류․협력 활성화
(1) 동북아관광 협력체계 구축

동북아시아 지역은 동서간 약 3,000km로 동쪽으로는 일본, 서쪽으로는 중국의 주
요지역이 포함되며, 그 범위는 <그림 7-3>에서와 같다. 동북아시아 지역의 각국들은
공간적으로 근접해 있을 뿐 아니라, 문화적․역사적으로도 동질적인 연대감을 가진
지역이다. 또한, 각 국간 경제적 교류도 매우 활발한 지역이다. 이러한 입지적․문
화적 유대감은 국가간 인적, 물적 교류 등 다각적 교류의 길을 터놓게 되었으며, 그
결과 경제블록에 가까운 경제권 형성을 도모하게 되었다. 동북아 경제권내에서의
활발한 교류는 문화관광분야에서도 급속한 교류 메카니즘을 형성시켰다.
<그림 7-3> 동북아시아 지역
동북아시아 경제권의 형성은 유럽이 경제연합(EU) 형성으로 변화한 모습과 많

은 유사점을 찾을 수 있다. 유럽지역은 경제연합이 형성되기 이전부터 각 국가
간 자유로운 관광교류가 활성화되었으며, 국경을 초월한 각종 연계가 진행되어
왔다. 따라서, 보다 활성화된 국제관광교류를 도모하기 위해서는 다양한 분야에
걸친 국가간 자유로운 인적․물적 교류가 우선되어야 하며, 동북아내 각국가간

활발한 관광교류는 동북아 관광경제권 형성을 의미한다.
동북아 관광경제권 형성을 위해서는 관광객이 자유롭게 각 국을 왕래할 수 있
는 환경 조성과 관광행동의 선택의 폭이 높아지고 다양화되어진 것에 대응한 관
광서비스의 질적 수준을 높이는 것이 필요하다. 이러한 여건조성이외에 다음과
같은 각 분야별 전략을 구축하도록 한다.
첫째, 관광객의 자유로운 이동기회의 제공을 위해 가장 중요한 것은 국제교통
네트워크 기반조성이다. 2020년 동북아시아 지역 내 국제관광 교류는 2000년의
약 3배 수준이 될 것으로 전망77)되고 있다. 이는 현재 운영되고 있는 항공편수가
약 3배정도 증가해야 된다는 것을 의미한다. 동북아 관광경제권내 항공네트워크
는 마음 편하게 언제 어디라도 가서 타면 갈 수 있는 중․단기여행에 대한 수요
에 적극적으로 대응해야 한다. 항공네트워크(지선)의 구축은 대도시 국제공항간,
대도시 국제공항과 지방 국제공항간, 그리고 지방 국제공항간에 유기적으로 공
유할 수 있는 방사형 지선을 형성해야 한다. 더불어 동북아 허브(Hub)공항의 기
능과 역할을 정립하여, 급증하는 교통량(관광객 수요)를 충족시켜야 한다.
둘째, 국가간 관광객 이동의 자유화를 촉진하기 위해서는 각 국가간 비자 규제
를 완화하는 방안을 검토하고 추진하도록 한다. 특히, 동북아 지역내 한․중․일
3개국을 연계하여 방문하는 관광객에는 무비자제도의 도입을 논의할 필요가 있
다. 이는 향후 동북아 지역의 관광객 이동 증가 추세를 볼 때 적극적으로 도입해
야 하며, 관세, 입국심사, 보안 검색 등 출입국과정 및 역내 여행객의 비자 발급과
정 간소화는 관광객의 안전을 보호하는 방향에서 추진하도록 한다.
최근 국제정세의 불안정 등으로 인해 관광객의 안전대책에 대한 관심이 증가
하고 있다. 즉, 관광객 이동의 자유와 안전보호라는 문제 해결을 위해서는 긴밀
한 국가간 협력체계를 구축해야 한다. 이를 위해 국제적인 여행자보호위원회의
구성, 테러 예방 관련 기구의 통합 및 운영, 국제관광객의 안전대책 체제를 구축
77) WTO는 2000년 현재 약 2000만 명의 관광객수가 2010년에는 약 3,400만 명으로, 2020년 약 6,000만
명으로 증가할 것으로, 이후 20년 간 약 3배정도로 증가할 것으로 예측된다. 이에 따라 동북아 지역내
역내 관광객이 차지하는 비율은 1990년 34.3%, 2000년 36.6%에서 2010년에는 45.7%, 그리고 2020년에
는 55.1%로 크게 증가할 것으로 전망하고 있음

하기 위한 다각적인 연구조사가 필요하다.
셋째, 각 국가간 다른 언어, 통화, 법․제도 등 이질적 환경을 초월하는 관광서
비스네트워크를 구축하도록 한다. 관광서비스 네트워크는 각 국가별 정보 및 통
신의 체재구축에 따른 정보․통신네트워크, 각 국가별 언어의 장벽을 해소하는
통신 및 교류네트워크(communication network), 통화호환, 환율 리스크의 장벽을
극복한 금융관련네트워크 등 IT를 통한 서비스 구축을 의미한다. 또한, 우리나라
에서 구축하여 운영중인 통신 및 통화서비스(communication service : 한국관광공
사 운영 중)체계를 보다 복합화․고도화하여 동북아시아 지역으로 확장시키도록
지속적인 연구․개발이 필요하다.
넷째, 한중일+아세안 관광협력체계78)가 본격적인 구도를 갖추기 시작하는 점
을 계기로 한중일 3국의 관광협력체제를 재정비하고, 이를 토대로 균형있고 대등
한 협력관계를 형성해 나가야 한다. 이러한 변화에 부응하여 한중일 3개국을 포
함한 동북아국가간 관광협력은 공동 브랜드 개발 가능성 검토, 역외 잠재시장에
대한 공동조사 실시, 여행 패키지 상품 개발, 해외 관광교역전 및 전시회 공동
참여 등 구체적인 실천과제를 발굴하고 추진하도록 한다.
(2) 남북한 관광개발 협력기반 구축

급변하는 국제관광시장 경쟁속에서 경쟁력을 유지하기 위해서는 동북아관광
협력체계의 구축과 더불어 남북간 관광교류 및 협력체계의 강화가 필수적이다.
1988년 11월 18일 ‘금강산 관광사업’이라는 명목하에 남한과 북한간의 연계관
광이 시작되었고, 민족화해․남북한 신뢰회복․평화적 통일이라는 관점에서 세
계적인 이슈가 되었다. 이처럼 과거 정치적 대립과 갈등의 구조에서 탈피하여 남
북협력 구조로 변화하고 있으며, 정치․경제적 협력 및 교류의 확대뿐 아니라 관
광개발을 통한 경제적 실익증진 부문이 단계적으로 확대될 것으로 전망된다.
78) 대표적인 관광협력체계로는 세계관광기구(World Tourism Organization: WTO), APEC 관광실무그룹

(APEC Tourism Working Group), OECD 관광위원회, 아시아태평양관광협회(PATA) 등의 국제관광기구
가 있음

또한, 국제관계에 대한 명확한 현실주의적 인식이 대북정책에 대한 국민들의
인식이 변화하였다. 한반도 평화와 화해의 물꼬를 트는데 결정적인 역할을 수행
하여 온 금강산 관광사업이 시작된지도 4년이 지났다. 점차 남북관광협력을 통하
여 작은 관광거점을 점진적으로 작동시키어 체질개선을 도모함으로 건강한 한반
도의 기반을 구축하는 성숙된 단계로 진입할 필요성이 대두되고 있다.
그러나, 금강산의 관광객 추이를 살펴보면 1998년의 1만 543인에서 계속 증가
하여 2000년에는 21만 2020명이 되었다. 그러나 이후 지속적인 감소세를 보이다
가 2004년에 육로관광이 시작되면서 다시 크게 증가하기 시작하였다(<표7-6>참
조).
<표 7-6> 금강산 관광객 참여현황
(단위 : 인)
연도 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 계
관광객수 10,543 147,460 212,020 58,833 87,414 77,683 272,820 287,136 1,153,909
자료 : 한국관광공사 북한관광정보. 2005. 금강산관광객 현황 재인용.
설악~금강산간의 해로관광뿐만 아니라 육로관광의 개방과 개성 및 금강산 관

광이 현실화되는 시점에서 남북관광협력사업도 이제는 민족논리에서 벗어나야
할 뿐만 아니라, 남북관광의 행태도 정형화되고 획일화된 단체관광에서 벗어나
자유스러운 관광을 할 수 있도록 추진되어야 한다. 순수한 수익성의 관점에서 남
북관광협력의 활성화를 위한 제도적․물리적 기반을 단계적으로 강화해야할 필
요성이 있다.
남북관광협력 활성화를 위해서는 첫째, 단기적으로 남북한간에 합의된 금강산
및 개성관광사업을 위해 철로를 포함한 도로의 육상교통망의 확충 등 인프라 구
축이 우선적으로 추진되도록 한다. 특히 경의선 철로의 정상운행 등이 시급히 추
진해야 한다. 또한, 남북 관광협력의 대원칙에 대해 남북간의 절대적 합의가 필
요하다. 외부의 압력이나 관광이외의 이유로 인하여 관광 인프라 구축이 중단 되
거나 지장을 받지 않도록 하며, 가격이 국내외에 관광 경쟁력이 있도록 가격 구
조를 유지하고 경영실적에 의한 분배방식의 채택 등에 대해 합의가 필요하다.

정권을 넘어 체계적이며 장기적으로 추진할 수 제도의 보완, 남북 정부간 적극
적인 지원체제 구축, 정부와 민간부문간 협조 및 역할 분담의 명확화 등이 추진
되어야 한다.
남북관광활성화를 위한 교통망 등의 구축은 단순한 물적․인적교류를 위한 지
원사업에서 벗어나 한반도 평화의 완충역할을 하며, 통일 인프라를 구축한다는
역사적 의미를 내포하고 있다.
둘째, 금강산관광의 재방문 유도를 위해 단조로운 관광코스를 탈피할 수 있는
새로운 상품을 개발하는 것도 고려하도록 한다. 또한 크루즈 같은 경우 중국, 일
본 및 러시아와 연계한 국제적인 동북아 관광네트워크 구축 측면에서 동북아 관
광개발의 시너지 효과도 기대되는 사업이다.
셋째, 남북접경지역에서의 관광협력사업의 일환으로 비무장지대의 생태관광
루트를 적극적으로 개발하도록 한다. 비무장지대에 자연생태공원 등을 시범적으
로 조성하고 이것을 연결하는 관광루트를 개발하는 사업은 비무장지대의 평화적
인 활용측면에서도 그 의미가 큰 협력사업이 될 수 있다.
장기적이며 지속적인 남북관광교류를 위해 우선 첫째, 남북관광교류협력기구
구성 및 운영을 통하여 비정치적인 교류협력을 강화시킴으로써 남북간 긴장관계
완화 및 실질적 교류를 통한 상호이익 극대화를 도모한다.
둘째, 남북관광자원의 조사 및 공동개발추진으로 관광자원의 개발․보전․이
용․관리에 대한 종합적 관광자원 개발방안을 수립하고 통일국토 관광개발계획
을 수립한다. 이를 통해 남북관광자원 공동조사기능을 강화하고 국제적 수준의
관광자원 개발기반을 조성하도록 한다.
셋째, 금강산 및 개성공단 관광개발 사업활성화 대책을 강구함으로써 북한 개
방 및 경제발전의 원동력으로 활용한다. 예를 들면 지속적인 남북교차관광지역
확대, 개성공단과 관광특구개발 관련인력 수용문제, 다양한 관광숙박시설 확충,
다양한 수요의 재방문유도를 위한 관광위락시설 도입문제, 대북한 주민노출 문
제, 관광대가문제 등에 대한 대책을 마련하도록 한다.

5) 광역적 관광연계 교통망 및 관광안내서비스 인프라 확충
(1) 광역적 관광연계 교통망 확충

관광산업의 발달은 관광지 개발처럼 어느 특정지역의 토지를 집약적으로 개발
한다는 측면도 중요하나, 보다 거시적인 측면에서 지역이나 국가의 교통망 구축
등 지역이나 국가의 교통인프라 구축과 밀접한 관계가 있다.
광역적 관광연계 교통망 확충을 위해서는 거시적인 측면에서 지역이나 국가의
교통인프라 구축시 체계적인 관광교통 네트워크를 형성시켜 역내외 관광자원과
관광지를 연계시키는 것이 중요하다. 관광산업의 시너지 효과를 극대화하기 위
한 자원간의 연계전략도 중요하며, 우수한 접근성과도 밀접한 관계가 있다. 관광
자원 및 관광지 등에 대한 접근성의 향상은 공항과 항만의 유무도 중요하나 도로
체계의 구현과 직접적인 관련을 맺고 있다. 따라서 개발에 따른 조기효과를 가
져오기 위해 관광자원 및 관광지 개발을 신규도로 건설이나 기존 도로체계 정비
와 연계하여 추진하도록 한다.
흔히 관광개발사업의 추진시 주요한 문제점으로 지적되고 있는 것은 관광지
교통인프라 구축의 미흡이다. 따라서, 관광자원 및 관광지 개발시 광역 교통인프
라의 구축계획을 정확히 파악하여 관광경쟁력 기반 구축을 마련하는 것이 필요
하다. 또한, 도로, 항만, 공항 등의 SOC 건설 계획에서 관광지 개발과의 연계성을
고려하여 추진한다면 관련예산을 효과적으로 집행할 수 있다.
그동안 접근성이 열악했던 서해안 지역은 2001년 말 완공된 서해안고속도로의
개통으로 절대(물리적) 거리 및 시간 거리와 비용(경제) 거리가 크게 단축되어 지
역의 관광산업 발전에 큰 효과가 있는 것으로 나타나고 있다. 최근 서해안고속도
로 주변지역의 각종 축제 등의 행사가 성공적으로 개최되고 있는 것은 이러한
고속도로 개통의 효과를 반증하고 있다. 일본의 중부내륙지역에 있는 기후현(岐
阜縣) 북쪽에 위치한 세계문화유산지역은 동해북육자동차도(東海北陸自動車道)
의 개통으로 관광지가 자연스럽게 형성된 지역이다.
그 다음으로는 세계로의 다양한 접근성 제고를 위하여 국제적인 연계 관광교

통체계를 구축하여야 한다. 국제허브공항으로서 인천국제공항의 기능과 역할을
강화하고, 지역공항과의 연계체계를 구축하는 것이 필요하다. 또한, 공항 및 철도
(KTX) 등의 기간교통수단과 주요 관광 거점지역으로 접근할 수 있는 다양한 교
통수단간에 유기적인 연결 노선체계를 가지도록 정비․확충하도록 한다.
무엇보다 요트장, 크루즈항 및 기존 항만의 관광적 이용을 위한 항만시설의 확
충이 크게 늘어날 전망이다. 특히 연안여객선 이용객의 증가율을 살펴보면 1970
년에서 2002년까지의 연평균 증가율은 1.5%로 이를 기간별로 구분하여 살펴보면
(<표7-7>참조) 최근 10년간의 증가율이 높게 나타나고 있다.
<표 7-7> 기간별 연안여객선 이용객 증가율
구분 1993～2002년 1988～2002년 1983～2002년 1978～2002년 1970～2002년

증가율 1.89% 0.49% 0.27% 0.85% 1.50%
자료 : 해운조합. 각년도. 내부자료
해양수산부에서는 해양스포츠관련 보유장비에 대해 모터보트는 2010년에 1만

척을 넘어 대중화되고, 요트는 2020년에 4천여척 이상, 윈드서핑의 증가세가 가
장 높게 예상되어 2020년에 만5천여 척, 수상오토바이 등도 6천여척이 넘을 것으
로 전망하고 있다.
<표 7-8> 해양스포츠 보유장비 예측

(단위 : 척)
구분 1997년 2003년 2010년 2015년 2020년
모터보트 1,280 3,822 11,070 17,828 23,858

요 트 430 995 2,118 3,411 4,565
수상오토바이 705 1,631 3,169 5,103 6,829
윈드서핑
(790) (2,359) (6,832) (11,003) (14,724)
2,415 6,448 16,357 26,342 35,252
계
(3,205) (8,807) (23,189) (37,345) (49,976)
자료 : 해양수산부. 2002.「해양관광진흥을 위한 종합계획 수립연구」; 한국무역협회. 2004. 「남
해안관광개발전략」에서 재작성

이에 대한 대응으로 크루즈 관광의 필수시설인 관광객 출입국 편의시설과 전
용선석을 갖춘 크루즈 전용터미널 시설을 확충 또는 기존시설을 정비한 다목적
항만을 육성토록 한다.
이외에 특정 관광지역이나 관광도시에 모노레일, 케이블카, 경전철, 셔틀버스
등을 도입하여 관광연계 교통네트워크를 구축하여, 그 자체가 하나의 관광매력
물로서의 기능도 복합적으로 수행할 수 있도록 한다. 환경훼손방지 및 환경보전
이 요구되는 지역에는 천연가스를 이용한 케이블카, 등산열차 등 환경친화적 관
광교통수단의 도입하는 등 다양한 관광교통수단마련에 대해 검토하도록 한다.
남북관광활성화 및 물적․인적교류의 기반조성을 위한 남북간 철도‧도로가
정상적으로 운행되면, 남북간 교역에 있어서 장애요인이었던 물류비를 절감하는
것은 물론, 향후 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR) 등과 연계를 통해
한반도가 동북아의 새로운 단일교통권으로 부상하는데 기여할 것으로 전망된다.
또한, 광역적 관광연계 교통망 구축으로 러시아(시베리아횡단철도, TSR), 몽골
(몽골횡단철도, TMGR), 중국(중국횡단철도, TCR; 만주횡단철도, TMR), 카자흐
스탄을 비롯한 중앙아시아에서 유럽까지의 연계수송도 가능해진다. 이에 따라
동북아시아의 관광교류도 활발해질 것이다.
<그림 7-4> 동북아시아 광역연계 교통망
예카테린부르그 러시아
TSR 하바로브스크
카림스카야
노보시비리스크
이르쿠츠크
울란우데
TMR
카자흐스탄 몽골 울란바토르 하얼빈 블라디보스톡
평양
TMGR 심양
서울
베이징 부산
TCR
정주
한국
중국

(2) 안내 및 서비스 인프라 확충
앞으로는 내외국인 관광객들이 관광목적지에 대한 새로운 정보나 안내를 제공
하는 IT를 활용한 표준화된 종합안내시스템, 해설프로그램 등의 지식인프라에
대한 수요 요구가 급증할 것이다. 단순히 숙박, 위락시설 등에 대한 안내나 인터
넷을 활용한 예약의 수준을 벗어나, 좀더 구체적이고 다양한 정보를 제공받으면
서 쌍방향 커뮤니케이션 서비스를 제공하는 것이 무엇보다 중요하다.
외국인의 불편사항중 많은 부분을 차지하는 음식서비스부분에 있어서도 새로
운 개혁이 필요하다. 우리나라 음식의 표준화 및 국제화된 서비스 제공이 동시에
이루어져야 한다. 즉, 먹고 즐기는 차원에서 보다 고차원적인 음식문화를 체험할
수 있는 기회를 제공한다는 측면에서 다양한 서비스가 이루어져야 한다.
문화관광지내에서의 안내․해설프로그램의 체계화 및 인력공급에 대한 교육
문제가 시급하다. 자원에 대한 상세한 설명이 가능하도록 표준화하고, 문화관광
자원의 연혁뿐만 아니라 역사적 배경과 비화, 야사 등도 소개할 수 있는 해설가
이드를 육성하거나 불가피한 경우 시청각 해설 시스템의 구축이 필요하다. 특히
해설자체가 관광자원화 되도록 향토사학자, 지역주민, 자원봉사자 들을 운영하
는 방안도 필요하다.
특히 지역주민이 운영하는 문화․관광시설에서의 서비스수준의 향상을 위해
지역주민들에게 각 시설 운영시 필요한 서비스수준을 알려주고, 서비스방법을
교육시킬 수 있는 프로그램의 개발, 교육기관 등의 교육시스템의 구축도 동시에
마련되어야 한다.
4. 관광자원의 지속가능한 개발 및 관리강화
관광개발을 통해 지역활성화를 꾀하고 있으나 기존 관광지, 관광단지 중심의

관광개발이론을 그대로 적용시킴으로서 많은 한계를 표출하고 있다. 지역경제활
성화 수단으로써 그 유용성에도 불구하고 관광개발은 환경을 훼손하고 지역사회

를 해체할 수 있다는 지적도 없지 않았다. 이러한 대안으로 등장한 것이 지속가
능한 관광개발이다79).
WTO가 1990년 캐나다 벤쿠버에서 개최한 '지속가능한 발전에 관한 Globe '90
회의(The Globe '90 Conference on Sustainable Development)'는 지속가능 관광의 촉
진을 위해 정부, 업계, NGO, 관광객이 해야 할 역할을 제시하였다.
그러나 실질적 노력은 1996년부터 시작되었다. 정부간 기구인 WTO, 관광산업
을 대표하는 WTTC, 환경단체인 지구위원회(The Earth Council)는 1996년 '리우선
언'과 '의제 21'에 입각하여 '관광의제 21(Agenda 21 for the Travel and Tourism
Industry: Towards Environmentally Sustainable Development)'을 채택했다. 관광의제
21은 지속가능 관광의 발전을 위해 관광산업이 실천해야할 10가지 사항과 이를
촉진하기 위해 정부가 지원해야할 9가지 사항을 담고 있다.
이러한 지속가능 관광 및 관광을 통한 지속가능한 사회 실현을 위해 중앙정부
는 관광과 환경의 통합정책을 실현해야 하고 지방정부는 지속가능 관광을 실천
해야 하며, 관광업계는 환경경영을 체질화해야 하고 관광객은 녹색 관광을 습관
화해야 한다.
첫째, 환경에 대한 가치관의 변화로 국민의 친환경 관광수요는 급증하는데 반
해 관광지 개발 및 운영 체계는 이를 충족시켜 주지 못하고 있다. 이제 필요한
것은 환경모범 관광지 지정 제도를 도입하여 환경적으로 건전한 관광지 개발 및
관리운영을 유도하고 시범사례를 창출하는 것이다. 관광객 센터 및 관광안내해
설 시설 설치, 관광지 관리운영 조례 제정, 환경친화형 주차장, 자연형 하천 등의
조성, 환경훼손 및 오염의 최소화, 기반시설, 관광시설 및 건축물 등의 주변경관
과 조화, 환경 및 경관 보전을 위한 관광사업자 및 주민들의 활동 등 지정 기준을
우선 마련해야 한다. 관광 및 환경 관련 전문가, 시민단체가 참여하는 평가단을
구성하여 객관적 평가를 통해 환경모범 관광지로 지정하고, 이 지역에 대해서는
홍보 지원 및 재정적 인센티브를 제공하여 지방자치단체 및 주민의 참여를 유도
79) 강신겸외. 2004. 지속가능한 관광실태 및 성공조건, 국토연 2004-16

해야 한다.
둘째, 지속가능인증 프로그램을 도입하도록 한다. 지속가능 관광은 공급 측면
의 지속가능한 개발과 더불어 시장의 지속가능한 소비도 포함해야 한다. 즉, 지
속가능한 관광 개발만으로는 한계가 있으며 이를 보완하기 위해서는 소비도 지
속가능한 방향으로 유도해야 한다. 이를 위해서는 관광객에게 적절한 정보를 원
활하게 제공하여 관광객들이 합리적인 선택을 할 수 있도록 해야 한다. 지속가능
관광 인증 프로그램은 지속가능 관광의 원칙에 부합되는 관광목적지, 여행상품,
관광시설 등에 공신력 있는 인증 마크를 부여함으로써 관광 공급자의 지속가능
한 관광상품 개발 및 운영을 유도하고, 관광객의 인증 관광상품 선택․방문을 유
도하여 지속가능 관광을 촉진하려는 것이다.
셋째, 관광분야에서도 환경성검토를 내부화하도록 한다. 환경부는 각종 개발
계획이나 개발사업을 수립․시행함에 있어 계획 초기단계에서 입지의 타당성,
주변환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려토록 함으로써 '개발과 보전의
조화' 즉, '환경친화적인 개발'을 도모하고자 1999년 12월 31일 환경정책기본법을
개정하여 사전 환경성 검토 제도를 법정제도로 도입하였으며 2000년 8월 17일부
터 시행하고 있다. 이 규정에 따라 권역별 관광개발계획의 수립, 관광지 등의 지
정, 관광지 등의 조성계획 수립시 사전 환경성을 검토하고 있다.
관광개발계획 수립시 환경성을 면밀히 검토하여 환경친화적인 계획을 수립하
는 것은 선택이 아닌 필수이다. 사전환경성 검토 제도는 관광분야의 대응 여하에
따라 환경친화적 관광 개발을 실현할 수 있는 토대가 될 수 있다. 먼저 극복해야
할 장애물은 정부 및 업계, 학계 등을 포함하여 관광 관련 종사자의 인식 변화
및 체질 개선이다. 극복해야할 장애물은 관광개발계획의 특성에 맞는 환경성 검
토 기준을 환경부와 협의하여 새롭게 작성하는 것이다. 현행 사전 환경성 검토
제도의 구비서류와 기준은 관광개발계획의 위계별 특성과 전혀 부합하지 않는
다. 선진국 수준인 사전 환경성 검토 제도가 실제로는 다분히 후진국 수준인 우
리 실정에서 운용되고 있다. 그리고 굳이 사전 환경성 검토 제도가 아니더라도
관광개발의 환경성 검토를 입지 선정 및 계획수립시 내부화하도록 한다.

넷째, 기존 관광개발과 달리 지역주민, 지역산업, 지역자원을 고려한 통합된
지역사회 중심의 개발전략을 수립하도록 한다. 지속가능한 관광개발은 지역사회
에는 편익을 극대화시키고 비용을 최소화하며, 관광지의 문화와 자연환경을 지
속적으로 보존하고 관광산업에 경제적 지속성을 보장해 줄 수 있는 관광으로 관
련 이해당사자들인 지역사회, 자연환경, 관광사업 모두의 욕구를 충족시켜주는
관광개발의 새로운 패러다임이라고 할 수 있다.
주민이 주체적으로 참여하고 지역성을 살릴 수 있는 특화 개발을 위한 ‘지역
사회중심형’ 또는 ‘지역밀착형’ 관광개발은 지역사회를 구성하고 있는 관광자
원과 인적요소의 개발을 통하여 지역성을 높이고 지역활성화 및 주민복리 증
진에 기여하는 동시에 관광객의 욕구를 만족시키는 개발전략80)이라 할 수 있
다. 이를 실천하기 위해서는 새로운 지속가능한 관광개발모델의 설정과 지역사
회 참여방식 등에 대한 후속연구가 필요한다. 또한 주민의식을 높이고 필요한
역량을 갖출 수 있도록 주민회의의 정례화 등의 다양한 프로그램을 통해 주민
의식을 높여 진전항 지역활성화뿐만 아니라 더 나아가 지속가능한 관광개발을
달성화하도록 한다.
5. 지역문화의 진흥기반 구축
1) 수요자 중심의 문화기반시설 확충
지역의 문화자원은 크게 하드웨어와 콘텐츠웨어(software)로 구분할 수 있다.

이전에는 지역의 가치 있는 문화자원은 대체로 하드웨어적인 문화유산, 자연경
관 등에 중심이 두어졌다면 이제 지역의 가치 있는 문화자원은 지역의 인물, 전
설, 이미지, 영상스토리 등과 관련되고 있다. 더군다나 이전에는 문화자원의 범주
80) 강신겸. 1998. 지역사회관광개발의 개념체계에 관한 연구. 관광연구논총

로 들지 않았던 공동체적인 삶의 질도 이제 사람들의 지역선택이나 관광지 선택
과정에서 중요한 요소로 등장하면서 지역의 문화자원으로 중요한 부분을 차지하
고 있다.
미술관 하나가 도시의 역사를 바꾸어 놓은 대표적인 사례로는 스페인의 빌바
오(Bilbao)지역을 들 수 있다. 바스크 지방의 중심 도시인 빌바오는 광산이 많아
한 때 번영 했던 곳으로 스페인에서 가장 산업화 된 도시 가운데 하나였지만 철
강산업 쇠퇴로 도시가 활력을 잃자 1989년 공기업인 ‘리아2000’을 중심으로 개혁
을 추진해 문화중심도시로 거듭났다. 주정부와 시, 민간이 협력해 각종 문화산업
을 유치했고 구겐하임 빌바오 미술관(Guggenheim Museum)을 중심으로 건축문화
중심지로 자리잡았다. 미국의 건축가 프랑크 게리(Frank O.Gehry)가 설계한 구rps
하임 미술관은 1997년 개관 이후 한 해 동안 136만 명이 방문하고 있는 대표적인
관광지가 되었다.
결국 도시미관과 일상적 여가시설들은 심미적인 거리문화 및 건축문화로부
터 더 발전되어 창조적인 생활양식과 그것에 부합하는 새로운 여가시설을 위한
주요한 장소가 되고 있다. 이러한 문화시설은 최근 문화소비 행태가 개인화･다양
화되어 감에 따라 국민의 문화적 수요를 반영한 수용자 중심의 문화시설 공급체
계가 마련되어야 한다는 요구에 직면해 있다.
이에 따라 그 지역의 특성을 살릴 수 있는 문화기반시설을 확충하도록 한다.
문화시설확충에 앞서 전국문화기반시설에 대한 최소기준을 설정하도록 하고 문
화시설조성에 관해 계획적으로 접근해야 한다. 또한 지역적, 계층적 균형을 고려
한 문화기반시설기능의 다양성 확대와 그 이용율과 안정된 재정지원을 기본원칙
으로 문화시설을 확충해야 한다81). 특히 박물관･미술관의 경우 일률적인 건립이
아니라 지역특성을 살린 시설로 특성화한 시설 확충과 지원혜택을 강화하도록
하며, 지역과 지역을 연결하는 차별화된 문화시설로 구축하도록 한다.
81) 이원태외. 2004. 전국문화기반시설 최소기준수립연구. 한국문화관광정책연구원

2) 고유 문화관광자원의 발굴 육성
지역의 역사문화를 활용하여 품격 있는 관광자원을 체계적으로 발굴․육성하

기 위하여 지역 문화권을 중심으로 한 관광자원 정비 노력을 지속적으로 전개하
여야 한다. 내포문화권, 백제문화권, 가야문화권, 신라문화권, 영산강문화권, 가
사문화권 등 지역의 독특한 문화자원을 보유한 지역에 대해 역사문화유적을 발
굴·복원하고 문화권의 정체성을 확립하여 보전적 관광자원화를 추진하여야 한다.
무엇보다 종묘, 팔만대장경, 석굴암, 불국사 등 세계문화유산, 전통사찰과 같은
역사 문화자원과 전통시장, 벼룩시장, 먹자골목 등 생활 문화자원의 관광자원화
를 지속적으로 추진할 필요가 있다. 또한 서울 5대궁을 활용한 특색있는 문화관
광상품 개발을 통하여 도심 역사 문화자원의 내외국인 관광객 유치 증대를 유도
하고 태권도 종주국으로서의 상징성을 활용하여 태권도 성지를 조성함으로써 외
국인 관광객의 전략적 유치를 도모하여야 한다.
국악, 탈춤, 민속놀이, 사물놀이 등 각 지역의 독특한 전통공연예술을 상설 문화
관광 상품으로 개발할 수 있도록 공연장 등을 확충하고 기존 관람시설의 지원을
확대하여 이용을 활성화 하여야 한다. 이러한 시설 개발 촉진과 더불어 지역별로
대형 문화관광축제를 선정하여 집중 육성하고 다양한 소규모 이벤트 개최를 통하
여 지역주민의 문화향유 기회를 증진하고 관광객의 볼거리를 다양화 하도록 한다.
근현대 문화자원을 활용한 관광 활성화를 위해서는 최근 영화, 드라마 등 동북
아 각국에서 선풍적인 관심을 모으고 있는 한류를 활용한 관광명소를 체계적으
로 개발하여 일본, 중국 관광객을 전략적으로 유치할 필요가 있다. 또한 지속적
인 문화산업 클러스터 지정을 통하여 지역문화산업의 자생적 기반 확충과 체험
관광자원화를 촉진하도록 한다.
또한 관광자원개발이라고 할 때 일반적으로 물리적 개발에 국한하는 경우가
많다. 제한된 범위의 특정 자원만을 관광자원으로 평가하기보다는 우리의 고유
성을 보여줄 수 있는 지자체별 관광축제, 이벤트, 농산어촌의 자원 등을 활용한
다양한 매력개발을 강화하여야 한다.

3) 문화산업 클러스터 조성
(1) 문화산업 클러스터의 조성 필요성

세계 문화산업시장의 규모는 2001년 약 3,000억불 규모이며 이중에서 우리나
라는 약 1.5% 정도인 40억불 정도를 차지하고 있다. 아직은 미약한 규모를 차지
하고 있는 우리나라는 최근 연평균 약 15%이상의 급격한 성장을 거듭하고 있으
며, 2007년에는 5,000억불 정도로 세계시장의 약 2.1%를 차지할 것으로 전망되고
있다. 이런 전망치를 바탕으로 2007년까지 세계시장 5% 점유를 목표로 장기적인
추진전략을 수립하여 추진 중에 있다. 그 중에서 문화산업 클러스터를 중심으로
한 지역별 문화산업의 육성 정책은 국가균형발전 차원의 지역혁신체계 구축과
매우 긴밀한 관계에 있다.
문화산업은 제품의 경쟁력을 만들어내는 요소들 가운데 외형적, 실물적 산출
물에 담겨져 있는 내용물 즉, 콘텐츠가 매우 중요한 산업이며, 지역적, 장소적 특
수성이 반영된 문화콘텐츠는 그 산업적 가치를 생산하는데 유용한 자산이다.
문화산업정책은 문화정책이 아닌 산업정책이며, 정책의 중심에는 항상 시장경
제원리가 있어야 한다. 과거 정부주도의 성장정책이나 벤처육성정책에서 부작용
이 나타나지 않도록 무분별한 지원은 지양해야한다. 과도한 지원이 도덕적 해이
를 만들어내고 그로 인해 시장 전체의 효율성이 떨어질 수 있기 때문에 지원에
있어서 철저하게 경쟁원리를 적용해야한다. 추진 성과에 대한 철저한 평가에 기
초하여 추진 의지가 있고 성장 잠재력이 있는 지자체에 지원이 이루어져야하며,
단지 내에서도 시장성과를 만들어내는 업체가 적절한 지원을 받을 수 있는 체계
를 구축해야한다.
(2) 문화산업 클러스터의 조성방향

문화산업의 경우 클러스터의 장점이 최대한 발휘될 수 있도록 클러스터 단지
내 생산을 담당하는 기업과 연구개발을 담당하는 학교와 연구소, 그리고 지원을
담당하는 지방정부와 중앙정부가 적절한 역할 분담을 하고 상호 긴밀한 협력체

제를 구축하는 것 또한 중요한 핵심요소이다.
따라서 첫 번째, 콘텐츠를 특화시키도록 한다. 전략지역 문화산업 클러스터의
본질은 콘텐츠의 생산이다. 지역의 역사를 통해 축적해온 문화자원을 바탕으로
미래에 문화산업 콘텐츠로 개발 가능한 자원을 지속적으로 생산해낼 수 있는 체
계를 구축한다. 지역을 바탕으로 차별화되고 경쟁력 있는 콘텐츠의 생산이 클러
스터의 지역적 정착뿐만 아니라 국가적 차원의 경쟁력을 확보하는 방향이 될 것
이다. 지역별 문화산업 클러스터의 지정시 특화분야를 정하였으나, 문화산업의
특성(one source-multiuse)을 고려할 때 지역이 보유한(개발 가능한) 콘텐츠에 기
초한 특화 전략이 필요하다. 즉, 게임, 애니메이션 등 산업분야 특화보다는 지역
만이 보유하고 있거나 잠재적으로 역량을 가지고 있는 콘텐츠를 특화하는 것이
핵심이다.
둘째, 지속적으로 콘텐츠의 창출, 확산, 활용 체계를 구축하는 정부, 기업, 대
학, 연구소등의 연계 조직구성과 역할 부여가 필요하다. 이를 위한 구성 요소로
서 인력양성 프로그램을 개발하도록 한다. 전문인력의 86%가 서울에 집중되어
있는 상황에서 지방에서 유능한 인재를 확보하는 것은 현실적으로 어려우며, 지
역에 기반을 둔 전문인력의 지속적인 공급은 지역의 대학 및 연구기관이 장기적
으로 역할을 수행해야할 것이다. 지역의 경제가 활성화되어 있지 못한 상황에서
지역금융에 의한 투자 활동을 이끌어내는데 많은 어려움이 있다. 클러스터에 대
한 투자를 유도하기 위해 지역의 투자펀드를 조성하고 문화관광부의 문화산업진
흥기금과 전문투자 조합을 통해 문화산업 클러스터에 대한 자금지원이 이루어져
야할 것이다.
셋째, 각 클러스터간 광대역 클러스터(<그림7-5>참조)와 같은 네트워크를 형성
하여 협력과 보완이 이루어져야한다. 각 클러스터가 개별적인 완결구도를 갖추
는 것은 국내 시장 규모와 지역의 정치적, 산업적 역량을 고려할 때 어려운 상황
이며, 문화산업 각 가치사슬 단계별로 기능을 분담하고 필요에 따라서는 기업간
합병 및 전략적 제휴를 통해서 과잉, 중복투자를 방지할 때 각 단지는 나름대로
의 경쟁력을 갖출 수 있을 것이다. 대외적인 네트워크뿐만 아니라 클러스터 내의

관련 업체, 전문가, 학교, 연구소, 정부 등의 긴밀한 네트워크가 중요하다.
특히 지역 문화산업클러스터는 문화산업의 생산과 동시에 여가 및 관광체험기
반을 동시에 구축하는 것이 필요하다. 또한 일반 산업단지와 달리 공연예술시설,
테마파크 등의 위락･소비･문화･관광시설을 갖춘 문화상품의 소비를 촉진하는
복합형 클러스터를 조성하도록 한다. 또한 문화산업발전을 생활환경과 보완관계
를 맺으며 지역경제를 활성화하도록 문화산업인프라와 생활인프라를 조화롭게
구축하도록 한다.
<그림 7-5> 광대역 지역문화산업 클러스터 조성

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WTO. 2004. Tourism Highlights 2003.
196
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
SUMM ARY

For the Revision of the 4th Comprehensive National Territorial Plan
Dong-Woo Lee, Yang-Soo Yun, Young-Sub Kwon, Tae-Hwan Kim,

Hyung-Seo Park, Sang-Wook Kim, Se-Il Byun, Ja-Eun Choi
This study is conducted to undertake the revision of the Fourth

Comprehensive National Territorial Plan (hereafter, CNTP). Targeting
time period of 2006-2020, the revised CNTP has the "realization of
dynamic and integrated Korean national territory" as the vision. And
it pursues the following five goals: 1) the territory with balanced
development, 2) competitive open territory, 3) the territory with welfare,
4) green territory, and 5) reunified territory. In order to achieve the vision
and these goals, the revised CNTP employs the following strategies: 1)
building-up of the foundation for self-sustaining regional development,
2) territorial management in the era of Northeast Asia and the creation
of base for the Korean reunification, 3) building-up of networked
infrastructure, 4) construction of beautiful and humane settlements, 5)
sustainable management of national territory and resources, and 6)
decentralized system of the national territorial planning and plan
implementation. This work focuses on the first strategy. Concretely, we
SUMMARY 197
discusses the direction for implementation of the strategy.
Our study is organized by six chapters, including Chapter 1 which

presents the research background and objectives for this work. The
discussion and analyses of Chapters 2-6 are as follows:
Chapter 2 gains the five problems by analyzing the recent trends

in regional development in Korea. First, the disparity among regions in
population distribution has deepened. Second, gap between the Capital
Region and the rest of Korea in economic power has widened. Third,
continuous migration of rural population towards urban regions has
made rural regions depopulated and aging rapidly. Fourth, due to
relocations of industrial production facilities to foreign countries,
competitiveness of regional industries has been lowered. Finally, cultural
and touristic resources, which are an important element of regional
competitiveness, are not sufficient. Besides, it is expected that the impact
of societal changes (e.g., globalization, decentralization of power to local
governments, the ageing of population, revolutionary development of
information technology, increasing appreciation of environment's values)
in aggregate will expand gaps among regions in development.
In Chapter 3, building-up of the foundation for self-sustaining

regional development is set the objective for the 2020 regional
development policy. Under the objective, the four relevant strategies for
regional development are presented: 1) spatial decentralization of core
functions outside the Capital Region and simultaneous expansion of the
potential for regional development, 2) pursuit of development strategies
that fit into characteristics of individual regions, 3) the heightening of
regional industries' competitiveness, and 4) amplification of regional
competitiveness through the expansion of bases for culture and tourism
industries.
198
Chapter 4 presents the directions for the implementation of the first
regional development strategy ― spatial decentralization of core
functions outside the Capital Region and simultaneous expansion of the
potential for regional development. First, the central government and
public institutions located within the Capital Region will be relocated
to the New Multi-functional Administrative City and the Innovative
Cities, unless these institutions have the right reason to stay in the Capital
Region. Second, in order to promote the relocation of businesses and
universities outside the Capital Region, financial and regulatory supports
for the outgoing business and universities from the region will be
expanded. Third, the existing 10 Area-wide Regions will be converted
to innovation poles by promoting mutual linkages among businesses,
universities, and research institutes. And, the poles will be upgrade to
a outpost for globalization by strengthening production and logistic
functions from the global viewpoint. Fourth, benefits generated from
development of international economic centers (e.g., free trade zones,
international free cities), enterprise cities, and areas surrounding express
railroad stations will be spread widely across each Region.
Chapter 5 discusses the second regional development strategy ―

pursuit of development strategies that fit into characteristics of individual
regions. First, the Capital Region will be upgraded to a global city.
Concretely, the City of Seoul will function as an international center of
finance and business, the City of Incheon will be a logistical hub serving
the Northeast Asia, and the Province of Kyeonggi will be a cluster of
knowledge-based industries. Second, regional centers' core functions will
be strengthened, and thereby, the regional centers will stimulated the
self-sustaining and integrated development of their functionally linked
surrounding areas. For this purpose, the centers will be equipped with
urban amenities, and business, residential, and cultural functions will
co-exist in the spatially combined manner within the centers. Moreover,
the centers and other cities within the centers' surrounding areas will
SUMMARY 199
be reasonably assigned roles, and be functionally linked. Third,
medium-size cities will be the places for specialized functions on the
basis of individual cities' features and potentials: a bastion of culture
and art, a university town, a center of tourism and recreation, a hub
of medical service, a high-tech town, a motor town, etc. Fourth, in rural
areas, their economies will be revitalized, and their settlement will be
improved. For this, competitiveness of agriculture industry will
heightened through the fostering of environment-friendly and
high-quality agriculture. Furthermore, the industry's value-added will be
increased through the formation of clusters based on the combination
of the existing agriculture and manufacturing, tourism, and
merchandising. public facilities and services (e.g., education, medical
services and public health, public transit) in rural settlements will be
bettered.
In Chapter 6, we discuss the third strategy of regional development

― the heightening of regional industries' competitiveness. On the basis
of regions' characteristics and industrial bases, every region is allocated
a target industry to be raised. Development of innovation clusters,
instead of the existing industrial policy stressing agglomeration of
businesses, will be pursued. The development will be based on
promotion of the mutual linkages as well as agglomeration among
businesses, universities, research institutes, and other auxiliary functions.
Third, the existing industrial complex which put an over-emphasis on
production functions will be converted to innovation clusters that secures
the functions of R&D, merchandising, marketing, and design.
Chapter 7 deals with the fourth strategy for regional development

― amplification of regional competitiveness through the expansion of
bases for culture and tourism industries. First, national territory will be
divided into several areas for the planning of culture and tourism. In
this case, characteristics and distribution of cultural and touristic
200
resources, transportation systems, and boundaries of local jurisdictions
will be taken into full consideration. Second, multi-jurisdictional tourism
areas where touristic resources are located across several localities (e.g.,
West Coast Tourism Belt, Jirisan National Park, Confucian Culture Area)
will be designated and developed as specialized areas for culture and
tourism industries. Third, tourism and leisure specialized cities will be
constructed along the West and South Coasts. Construction of these cities
will be based on financing by private sector, and equipped with tourism
and leisure facilities, high-tech industries, logistical functions, residential
facilities, retail functions. Fourth, transportation systems that enable
efficient linkages between major transportation facilities and tourist
attractions will be sufficiently provided. Fifth, the number of tourism
information bureaus or booths will be increased across Korea, and
standardized tourism information system will be established.
SUMMARY 201

자립형 지역발전 기반 구축 - 제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구

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자립형 지역발전 기반 구축 - 제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구

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-제4차 국토종합계획 수정계획 수립을 위한 기초 연구-

글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

연구책임 이동우 연구위원(주책임)

글쓴이․이동우, 윤양수, 권영섭, 김태환, 박형서, 김상욱, 변세일, 최자은 / 발행자․이규방

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

연구책임 이동우 연구위원(주책임)

국토계획이란 미래의 경제적ㆍ사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할

「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 지향하는 우리 국토의 미래

「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)은 “약동하는 통합국토의 실현”

제4 장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충

제5 장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진

제7 장 문화․관광기반 확충을 통한 지역경쟁력 강화

제2장 지역발전의 동향과 전망

제4장 중추기능의 지방분산과 지역발전 잠재력 확충

1. 국가공공기관의 지방분산과 분권화···························································· 65

제5장 지역특성을 살린 개성있는 지역발전 추진

1. 수도권의 경쟁력 제고와 세계도시화 추진················································ 101

제6장 지역산업의 경쟁력 제고

1. 지역별 전략산업의 육성 ··········································································· 123

제7장 문화․관광기반확충을 통한 지역경쟁력 강화

1. 관광산업의 권역별 특화발전방향 정립····················································· 153

<표 2-1> 권역별 인구추이 ················································································· 6

<표 4-1> 행정중심복합도시 이전대상기관······················································ 67

<표 5-1> 환경도시 해외사례 ········································································· 110

<표 6-1> 산업집적활성화기본계획의 지역별 전략산업 ································· 125

<표 7-1> 8대 문화관광권 발전방향······························································ 154

<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이 ······················································· 7

<그림 3-1> 인구 및 광공업종사자의 수도권집중도 ········································ 51

<그림 4-1> 행정중심복합도시 위치도 ····························································· 66

<그림 5-1> 수도권의 미래상 ········································································· 102

<그림 6-1> 국가균형발전 5개년계획의 지역별 전략산업 ····························· 126

<그림 7-1> 문화관광 특정지역의 개발방향·················································· 166

본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립을 지원하기 위하여 추

2000년에 「제4차 국토종합계획」(2000~2020)이 수립되었다. 국토종합계획의

「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서는 “약동하는 통합국토의 실

본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020) 수립 작업과 병행하

본 연구는 「제4차 국토종합계획 수정계획」(2006-2020)에서 제시하고 있는 6

세계화의 진전에 따라 새로운 공간경제단위로서 지역(region)의 역할과 중요성이 증대

1) 지역간 인구분포의 불균형 심화와 과밀․과소 폐해 증대

(1) 지역간 인구분포의 변화동향

<표 2-1> 권역별 인구추이

<그림 2-1> 수도권 순유입인구의 변화추이

자료 : 통계청. 각 년도. 인구이동 통계연보.

(2) 과밀에 따른 수도권의 도시문제 악화

<표 2-2> 세계 주요도시별 대기오염도 비교

1) 주택보급율은 건설교통부. 「2004 주택업무편람」에서 인용

<표 2-3> 수도권 교통혼잡비용의 증가실태(1991-2002)

미국의 세계적 인사관리 컨설팅회사인 Mercer사의 2004년 조사에 따르면, 서

(3) 인구 감소에 따른 지방의 활력 저하

인구와 더불어 지역내총생산(GRDP), 사업체수, 제조업체수 등 산업활동의 수

<표 2-4> 경제활동의 수도권집중도 변화추이

수도권과 지방간의 경제력 격차 확대가 갖는 문제점은 크게 2가지 관점에서

<표 2-5> 수도권전입자의 성별.연령별 전입이유

9) 中村良平․田渕隆. 1996. 都市と地域の經濟學. 有斐閣ブックス. 東京. 232-234쪽 참조

행정구역상 군을 농촌이라 정의하면 2000년 현재 농촌면적은 60.4㎢로서 국

<표 2-6> 군부 및 시부의 연령별 인구분포 비교

군부인구 구성비(%) 시부인구 구성비(%) 구성비차이

이처럼 농촌인구가 감소하는 배경에는 농업의 구조적 문제가 있다. 대체로 최

10) 농림부가 2004년 2월에 발표한 농업․농촌종합대책에서 인용된 통계수치임

4) 지역산업의 해외 유출 확대와 경쟁력 약화

기업들은 경영환경의 변화에 효과적으로 대응하기 위한 방안의 하나로 해외진