PLANIFICACIÓN REGIONAL Y URBANA EN TELA DE JUICIO

Eduardo Neira Alva

Arquitecto y urbanista peruano, Egresado en 1950, de sólida formación quien en la segunda mitad del siglo XX,
quien participó en la creación del Cendes (Centro de Estudios del Desarrollo, Venezuela). Neira fue un profesional
comprometido con ideales de transformación del hábitat en nuestras ciudades, que supo leer prematuramente las
complejidades de la urbanización contemporánea.
Realizó su Maestría de Diseño Urbano en Inglaterra. En 1960 es contratado como asesor internacional y reside en
Caracas, y a partir de esa fecha su labor fue la de experto internacional, residiendo finalmente en Bahía (Brasil). En
los años noventa fue socio fundador del Grupo UR, dedicado al urbanismo, labor que realizó hasta la fecha de su
fallecimiento en Lima el año 2005.

INDICE de CONTENIDOS:

1. ¿Qué es la Planificación?
Definición de trabajo: Proceso gradual de racionalidad en la adopción de decisiones políticas.
2. Condiciones para que se pueda planificar:
 Que se pueda definir el ámbito o campo de la planificación.
 Que exista una autoridad con poder suficiente.
 Que existan soluciones alternativas.
 Que se conozcan objetivamente las posibilidades y limitaciones de la acción.
 Que exista voluntad de someterse a un proceso ordenado.
3. ¿Cuál es el ámbito del Planeamiento Regional?
Algunos conceptos:
 Región Económica y Región Geográfica (polos de crecimiento y centros de desarrollo).
 La Región Motriz y la Actividad Motriz.
 La empresa (pública y privada) como agente del desarrollo.
 Condiciones de generación y propagación del crecimiento polarizado.
 Planes de desarrollo Regional o Estrategias de Desarrollo Regional. (Poder de negociación
más que poder directo.
4. En el caso de la Ciudad. ¿Cuál es el campo del Planeamiento Urbano?
Primero se requiere saber si se trata de estimular el desarrollo económico de la ciudad o
controlar su crecimiento. En el primer caso el planeamiento se confunde con el planeamiento regional;
en el segundo caso se trata básicamente de equipar a la ciudad con un mecanismo institucional y
financiero que le permita administrar en forma permanente sus problemas de desarrollo pues, los
problemas urbanos forman parte de la vida normal de una ciudad y no pueden resolverse de una vez
por todas por un plan o programa. El ámbito físico de la planificación es el territorio al cual llega la
autoridad local.
La capacidad de acción efectiva de la autoridad está definida por su poder real de decisión y la
suma de los recursos de los que dispone verdaderamente.
5. El Plan Regulador tradicional
Supuestos de su concepción:
 La respuesta técnica es la mejor.
 La situación es más o menos estática.
 Existe financiamiento ilimitado.
 Los estándares y las tecnologías son constantes.
 Se puede anticipar el tamaño de la población.
6. El Programa de Inversiones a Mediano Plazo como alternativa
 Inventario de Proyectos
 Criterio de selección de Proyectos
 Esquemas de financiamiento
7. Programa de Ejecución integrada
8. Desarrollo Institucional Urbano
Actualmente se enfrenta a:
 Comunidades sin expresión política adecuada.
 Bajo nivel de participación colectiva.
 Ausencia de mecanismos de compatibilización de intereses.
Reducido poder político y económico de los gobiernos locales.
 Para permitir el juego de los intereses nacionales y locales sería necesario:
 Aumentar la capacidad de decisión autónoma de las comunidades urbanas.
 Aumentar los ingresos locales y reducir las transferencias de recursos del gobierno central.
 Crear mecanismos de financiamiento para los gobiernos locales.

INTRODUCCIÓN

Lo que se va a discutir ahora no tiene otra intención que dar un paso más hacia una visión más
realista de la actividad de los planificadores urbanos y regionales. Para ello se propone examinar lo que
se hace corrientemente en varios niveles, en varios lugares, en varias tareas, y hacer una evaluación de
esas actividades. Para ello será necesario preguntar honesta y objetivamente si se tienen en cuenta
valores reales o son valores ficticios, si se está trabajando con utopías o con realidades.
El Planeamiento frecuentemente se desvía hacia lo que se podría llamar “normativismo”, es
decir hacia una actitud patriarcal de los planificadores que creen saber lo que los demás deben hacer. En
virtud de esta actitud se establecen normas de conducta colectiva, en vez de ayudar a que cada país,
cada comunidad, pueda aproximarse a sus propios objetivos sociales dentro de las limitaciones de sus
recursos y sus posibilidades.
Antes de seguir, conviene saber: ¿Qué es la planificación? Como se hace frecuentemente en las
discusiones, se puede proponer una definición arbitraria o apriorística y simplista, sobre la cual centrar
el debate.
Esta definición de trabajo, que no tiene otro objetivo que ordenar la discusión, vería a la
planificación como un proceso de aumento gradual de nivel de racionalidad de las decisiones de política.
Al decir decisiones de política se quiere entender a la planificación esencialmente como una parte del
mecanismo de la toma de decisiones políticas. Es decir, que si no existe una intención política, la
planificación se convierte en un ejercicio académico, intelectualmente interesante, pero que no tiene
sentido práctico.
Para mejor entender esta definición sería bueno establecer ciertas condiciones para que pueda
planificarse. En primer lugar habría que definir el ámbito o el campo sobre lo que se planifica. Por
ejemplo ¿Cuál es el campo o el ámbito sobre el que opera la planificación regional? Hablamos de región,
pero ¿qué es una Región? Aquí aparecen respuestas de diferentes tipos. Un geógrafo dirá que es una
cierta porción del territorio en el cual existen condiciones geográficas que dan una cierta homogeneidad
al conjunto . Un economista dirá que se trata de un espacio económico (definiendo a este último de tres
o cuatro maneras diferentes).
 En realidad ambas definiciones son correctas. Pero solo para analizar la situación regional. Para
planificar la acción, la región es el espacio dentro del cual tiene jurisdicción la autoridad –o las
autoridades- políticas correspondientes. El espacio de la planificación tiene que ser siempre un espacio
político.
Una condición indispensable para la planificación, y esta es una consecuencia del supuesto de
que la planificación es una pieza del mecanismo político, es que exista una autoridad que sea capaz de
adoptar decisiones y que tenga el poder suficiente para transformar esas decisiones en una serie de
acciones ejecutivas concretas. Si vamos a planificar el desarrollo de una región o de una ciudad, la
primera pregunta lógica es, cuál es el centro de decisión o cuál es la autoridad que decide lo que pasa en
la región o ciudad.
Si tenemos una región vacía donde no existen sino recursos naturales y queremos planificar su
desarrollo, caben dos alternativas: o se crea una autoridad con capacidad, jurisdicción y responsabilidad
suficiente sobre esa área geográfica o se desarrolla la región como dependiente de otra región cuya
autoridad, y por lo tanto sus intereses, asumen el control del proceso. No puede haber planificación sin
un centro de decisiones y sin un mecanismo político correspondiente.
Otra condición indispensable para la planificación es que existan soluciones alternativas. La
planificación, como todas las actividades que tienen que ver con las ciencias sociales, se refiere a un
campo de acción eminentemente probabilístico. Si hubiera certeza, como la hay en las leyes naturales,
la planificación sería innecesaria porque el comportamiento de la sociedad podría ser predecible con
toda precisión de antemano. Como no es ese el caso la alternatividad de soluciones y la selección de
posibles líneas de acción en este ejercicio de anticipación que se ha dado en llamar planificación.
Por otra parte, es importante se puedan estimar los costos y beneficios que se esperan obtener
de cualquier acción sujeta a un ejercicio de planificación. Toda acción, todo movimiento tiene un costo y
un beneficio esperado. Se tiene que saber qué es lo que se quiere alcanzar y qué es lo que se está
dispuesto a pagar por ello. Esto se llama en lenguaje técnico, restricciones.
Por último, tiene que existir, necesariamente, una voluntad de planificar y una voluntad de
someter a la acción pública o privada a una cierta disciplina. La planificación puede ser parte de un
decorado democrático o intelectual, pero en este caso solo sirve para justificar la voluntad de un
individuo o de un grupo y se reduce a un juego intrascendente y frecuentemente peligroso.

EL ÁMBITO DEL PLANEAMIENTO REGIONAL

Ya se ha mencionado la diferencia entre región económica y geográfica. La geografía y la

economía tienen métodos de análisis diferentes. La región económica se define como el conjunto de
agentes económicos que reaccionan de modo característico y con intensidades proporcionales a los
cambios de oferta y demanda que se producen en un centro. El espacio económico se define por los
puntos (agentes) de la periferia que están sometidos a la influencia simultánea de otro centro y que por
lo tanto presentan situaciones de indiferencia en relación a ambos centros.
Este es el tipo de espacio económico al que Francois Perroux llama espacio polarizado en el cual
el centro está constituido por una (o varias) actividad llamada “motriz” por su capacidad de producir
efectos inducidos en otras actividades.
El espacio económico no requiere continuidad física, es decir los puntos pueden estar separados
en el espacio geográfico. En cambio, el espacio geográfico es un todo físico continuo y tangible. En este
espacio las relaciones de polarización son relaciones físicas, y los puntos de la periferia, lugares
geográficos sujetos a condiciones de indiferencia con relación a centros urbanos definidos por sus
funciones económicas, políticas, sociales y culturales.
La definición de Perroux de espacio polarizado (económico y geográfico) es una definición
analítica, es decir que sirve para estudiar una situación dada en un determinado momento. Perroux
define también un espacio político, un espacio-plan, que corresponde a la esfera de influencia de la
autoridad que adopta las decisiones de desarrollo y que ordena o coordina la ejecución de las mismas.
Si aceptamos la validez de estas definiciones metodológicas, podremos explicar muchos errores
de la planificación, como el resultado de utilizar un espacio analítico como espacio político, o al revés.
Por ejemplo, se puede definir una región geográfica formada por parte del Estado A, Estado B y Estado
C. Es un espacio que puede tener ventajas para el análisis pero no da ninguna garantía en cuanto a su
desarrollo porque se encontraría con tres autoridades diferentes, las que tendrían que ser puestas bajo
una autoridad superior para garantizar la ejecución de las decisiones políticas.
Un segundo concepto que sería necesario introducir es la diferenciación entre región motriz y
actividad motriz. El desarrollo económico no se produce homogéneamente, se inicia en ciertos puntos
privilegiados del territorio o la economía, en los cuales aparecen actividades que se desarrollan más
rápidamente que otras. Esto es lo que en el espacio económico se llama polo de crecimiento y en el
espacio geográfico, centro de desarrollo.
Hay que anotar que existe una considerable falta de precisión en el uso de estos términos y que
frecuentemente se observa, sobre todo por parte de los programadores físicos, la tendencia a llamar
polo de desarrollo a una ciudad o, a un centro donde está ubicada una industria o un conjunto
importante de actividades económicas.
Se propone que en la discusión se use el término polo de crecimiento solamente en relación a
las actividades que se refieren al espacio económico. El polo económico podría ser entonces una
industria, una empresa o un conjunto de empresas o cualquier otra actividad económica que genera
demandas de servicios e insumos y que produce bienes o servicios que constituyen insumos para otras
industrias o empresas. Pueden existir polos de crecimiento que no estén necesariamente ubicados en
una ciudad como puede ser el caso, por ejemplo, de una planta de energía atómica ubicada en el medio
de un desierto (por razones de seguridad). En este caso se trata de un polo de crecimiento desligado de
un centro de desarrollo. La actividad motriz sería la planta o la empresa que tiene mayor capacidad de
inducción sobre otras actividades.
La Región motriz vendría a ser, dentro de este concepto, aquella región dentro del conjunto de
regiones de un país, o de un conjunto de países, en la cual se da –también por razones perfectamente
analizables- una mayor velocidad de crecimiento. En este caso una región se desarrolla primero que
otras y se llama motriz porque puede arrastrar también a otro conjunto de regiones en la misma medida
que una actividad motriz puede desarrollar a otro conjunto de actividades, y que un centro de desarrollo
–una ciudad- con cierta rapidez de crecimiento urbano puede arrastrar también a otro conjunto de
pequeñas ciudades en su proceso de desarrollo.
Un tercer elemento que habría que definir es el de empresas como agentes del desarrollo, y en
este caso no solamente se trata de la empresa privada, sino también la empresa pública, es decir todo
tipo de organización que produce determinados efectos sobre el espacio económico y que
incidencialmente se proyecta sobre un espacio geográfico.
A este respecto, hay una serie de elementos teóricos que podrían discutirse largamente sobre la
manera o mecánica de cómo la empresa actúa en cuanto a los factores dinámicos de su desarrollo. No
sería necesaria tan larga discusión, si se acepta –siempre en forma hipotética- que existe también una
empresa motriz; o sea que dentro del conjunto de actividades dinámicas, existirán unas empresas que
son más motrices que otras con respecto a la conducción del proceso de crecimiento económico.
Por último hay que referirse a lo que muchos han llamado el sistema de apoyo, es decir, al
conjunto de circunstancias necesarias para la propagación de los impulsos de desarrollo. Tanto en el
espacio económico como en el espacio geográfico se requieren ciertas condiciones materiales e
institucionales que tienen que ver fundamentalmente con las comunicaciones, la infraestructura
urbana, los sistemas de distribución y comercio, el financiamiento y los servicios técnicos. Si no existen
condiciones para que haya transferencias de capital, tecnología y organización de unos puntos a otros,
el desarrollo se propaga con dificultad y muchas veces ni siquiera puede hacerse. Es esencial no solo
disponer de actividades y regiones motrices, sino que además se necesitan una serie de mecanismos
que harán posible que las transferencias de recursos y de capacidades de todo tipo de un sitio a otro. A
esto se llama sistema de apoyo.
Un ejemplo puede aclarar este punto. En el noreste brasileño, existe un mecanismo interesante
de transferencia de capital y de tecnología que opera de la siguiente manera: por una ley especial, parte
de los beneficios obtenidos por las actividades económicas en los centros más ricos del país –
esencialmente en Sao Pablo y en Río- pueden ser transferidos al noreste, la región más pobre de Brasil.
Estos recursos se aplican a inversiones en campos previamente determinados dentro de un proceso
administrativo por un organismo especial, SUDENE, la Superintendencia de Desarrollo del Noreste,
ubicada en Recife. El sistema dispone además de organismos especiales de financiamiento como el
Banco del Noreste de Brasil, situado en Fortaleza, que proporciona capital adicional en condiciones
totalmente ventajosas. De esta manera se ha conseguido en un período de diez años, transferir al
noreste una suma considerable de recursos tecnológicos y de capital, lo que ha permitido aumentar la
capitalización de una serie de empresas y actividades económicas no solamente industriales sino
también agrícolas.

¿PLANES DE DESARROLLO O ESTRATEGIAS DE DESARROLLO?

El siguiente punto que se puede discutir es si es más adecuado o más realista pensar en términos de
planes de desarrollo o de estrategias de desarrollo. La diferencia no es semántica. El plan puede
definirse como un conjunto de metas o instrumentos combinados entre si para alcanzar ciertos
objetivos; es decir, como un programa de acción coherente, en el cual se supone que los objetivos A, B
Y C podrán ser logrados mediante los instrumentos X, Y , Z.

Esta definición presupone una total concentración de poder y que un solo centro de decisión disponga
de los instrumentos X, Y, Z. En realidad esto no sucede en una región. Una región no es por definición,
un centro autónomo de poder sino que forma parte de una organización política nacional, dentro de la
cual existen instituciones centralizadas, políticas definidas y, en las economías capitalistas, un sector
privado totalmente independiente.

En términos de planeamiento regional parece lógico hablar de estrategia. Estrategia se define aquí como
un conjunto flexible de caminos alternativos para alcanzar objetivos propuestos de antemano. Lo que
conviene subrayar en el caso de la región son las limitaciones reales de la autoridad que la convierten,
de hecho, y en gran medida en un agente promotor que actúa principalmente en base a su capacidad de
negociación.
se podría argumentar que, si cada región tiene su propia estrategia, estas estrategias pueden resultar
incompatibles dentro del conjunto nacional. Aquí hay una sola respuesta: la necesidad de planificación
nacional del desarrollo regional. Si no hay una política nacional del desarrollo regional, como sucede
generalmente, el teórico argumentará sobre la necesidad de crearla. Pero, en la práctica no se puede
esperar que se creen los mecanismos nacionales que permitirían combinar los planes de desarrollo
regional y adecuarlos a los objetivos nacionales de desarrollo. Mientras esto sucede, será necesario
aceptar que las iniciativas regionales constituirán, por mucho tiempo todavía, el motor del desarrollo
regional. Y la negociación será, en consecuencia, el principal instrumento de la acción para lograr
decisiones favorables a los intereses de la región.

EL CASO DE LA CIUDAD

Cuando se enfrentan los problemas de desarrollo urbano, habría que preguntar si lo que se quiere es el
desarrollo económico de la ciudad o solamente el control de su crecimiento físico.

Si lo que se busca es el desarrollo económico de la ciudad, el caso puede homologarse al de las regiones.
La ciudad es el centro de un conjunto económicamente definido que genera sus propias fuerzas
“regionales” y por l tanto cabe aplicar el mismo concepto de estrategia.

Si se trata del control del crecimiento urbano la situación es completamente diferente. La hipótesis y el
punto de discusión que se propone en este caso es que, lo que hay que desarrollar es
fundamentalmente el aparato institucional.

Los problemas urbanos no se resuelven con un plan o con un programa, sino que son parte permanente
de la vida de una ciudad, como los problemas humanos forman parte permanente de la vida de una
persona. Ellos no se solucionarán si no hay una estructura institucional, administrativa y financiera
adecuada para poder plantearse, analizar y resolver permanentemente los problemas urbanos.

por lo tanto, el problema del desarrollo urbano es fundamentalmente un problema de desarrollo

institucional y no un problema de planes reguladores ni de diseño urbano y arquitectónico. Esta
afirmación lleva necesariamente a poner en el banquillo de acusados al Plan Regulador.

EL PLAN REGULADOR TRADICIONAL.

En América Latina deben existir más de 200 planes reguladores delos cuales muy pocos han alcanzado
algún nivel d realización. La mayoría ha terminado por convertirse en una decoración de oficinas o
documentos de biblioteca.

Esto significa simple y objetivamente que hay algo equivocado en los procedimientos, porque los planes
reguladores no se hacen para decorar oficinas; son o deberían ser medios de conducir a un programa
real y concreto de ejecuciones. Cuando esto no sucede hay que asumir que existe una desproporción
entre el método usado y la realización de los objetivos. Lo cual permite asegurar que el Plan Regulador
tal como se lo conoce, es un instrumento bastante inadecuado para la organización del desarrollo
urbano.
Hay, por lo menos, cinco supuestos sobre los cuales se basa, de hecho la teoría y la práctica del Plan
Regulador.

En primer lugar, el plan regulador presupone que la respuesta técnica a un problema es la única
respuesta y esto no es cierto. Puede ser por ejemplo, que se proponga un sistema que sea muy eficiente
desde el punto de vista de la técnica del transporte urbano. Pero en la realidad es posible que no pueda
ser financiado con los recursos disponibles por la comunidad. O que sea incompatible con los usos y
costumbres de la población que no quiere o no puede. Y todavía podrían mencionarse los problemas
prácticos que se enfrentan, por ejemplo, para cambiar una forma poco racional de transporte, como el
uso ilimitado del vehículo privado, por formas más lógicas del transporte colectivo.

La respuesta tecnológica no es suficiente. El Plan Regulador es, por lo general, concebido y ejecutado
por un grupo de técnicos que analizan y deciden, en nombre de la ciudad, con muy poca intervención
del poder político. Es posible que dicho grupo de técnicos posea clarividencia política y social y que
pueda estar en lo cierto al afirmar que determinados objetivos de tipo técnico son los mejores para la
ciudad, pero corresponde a la autoridad política – y al consenso público- decidir lo que la ciudad
necesita y cuál es la manera de resolver sus problemas.

En segundo lugar, la práctica del Plan Regulador en su forma tradicional supone, de hecho, que la
situación es más o menos estática: es decir que los flujos de tráfico son más o menos permanente, que
la situación de la vivienda es más o menos la misma, que no cambian las preferencias del público por
determinados tipos de servicios. Todo lo que equivale a suponer que el futuro es proyección del pasado.
Sin embargo nada hay más variable que los factores de la demanda. La demanda no es solamente una
función económica, es una función psicológica en gran medida; estas variables no pueden considerarse
como estáticas. Son esencialmente dinámicas.

Un tercer elemento es la falta de preocupación, en la mayor parte de los planes reguladores

tradicionales, por el financiamiento. Por lo general, se recomienda una serie de obras públicas y se les
asigna una cierta prioridad, pero nadie piensa hasta último momento cómo se financiarán. Como el
volumen de recursos a financiar es siempre mayor que los recursos disponibles, resulta que la mayor
parte de las inversiones previstas no son posibles y las cosas quedan prácticamente como estaban antes
de que se iniciara el estudio del Plan Regulador. Si los problemas del financiamiento, que en última
instancia son decisivos, no se consideran desde el mismo momento en que se formulan los postulados y
las definiciones del plano, no hay por qué sorprenderse de por qué los planes reguladores tradicionales
hayan sido tan poco efectivos.

En cuarto lugar, se supone que la tecnología es constante, o sea que la forma de resolver los problemas
urbanos, los tipos de infraestructura y de servicios son siempre los mismos. Sin embargo la técnica
aplicada a prácticamente todos los elementos urbanos está en continuo proceso de cambio. Por
ejemplo, no hay ningún plan regulador que haya anticipado cambios en la tecnología del transporte. Se
piensa siempre en que el “metro” es la solución más avanzada para el transporte colectivo, sin hacer
esfuerzos por investigar la aplicabilidad de otros sistemas que pueden resultar menos costosos, pero
que tal vez resultarían más adecuados. Por lo general se insiste, posiblemente bajo el efecto de
demostración, en soluciones de alto costo sin hacer demasiados esfuerzos por analizar la posibilidad,
por ejemplo, de detener el crecimiento del número de vehículos privados que se incorporan a las
ciudades. Lo mismo sucede en otros sectores, como el aseo urbano. Efectivamente, aún en los planes
reguladores más avanzados no se ha considerado tipo alguno de innovación tecnológica en relación a las
formas y tratamiento de residuos. Lo mismo puede decirse en general de prácticamente todas las
formas de infraestructura y servicios urbanos.

En quinto lugar, y quizá lo más importante, se supone que siempre es posible anticipara el tamaño de la
población; es decir que, usando estadísticas históricas y proyectándolas al futuro se puede saber de
antemano, cuál será la población de una determinada ciudad en “x” años. La experiencia ha demostrado
palmariamente, sin embargo, que todas las proyecciones hechas de este modo han resultado siempre
muy alejadas de la realidad. Sucede simplemente, que el crecimiento de las ciudades no sigue un
crecimiento histórico –por lo menos en América Latina- sino que se basa principalmente en un
crecimiento de tipo migratorio. Esta forma de crecimiento no se puede predecir mediante la proyección
de datos históricos porque depende de la creación de nuevos elementos económicos, de la localización
de actividades económicas y del nivel de información general de la población.

Cuando se piensa que aún con un control completo del aparato de producción –como es el caso
soviético- no ha sido posible controlar el tamaño de las ciudades, surge la pregunta de si acaso es
posible predecir la población futura de un conglomerado urbano. Más aún, puede dudarse de la
necesidad de anticipar el tamaño de dicha población. Tal vez sería más realista trabajar sobre períodos
más cortos y adoptar sistemas de gran flexibilidad que pudieran adaptarse a condiciones más o menos
imprevistas sin una pérdida demasiado grande de sus características. Sería inútil insistir sobre la
ineficiencia del plan regulador y no presentar alternativas. La capacidad de creación aplicada a otros
campos de las actividad humana ha sido siempre fecunda para que se pueda justificar el desaliento.
Pero haya que proponer y ensayar otras soluciones.

IV. UNA ALTERNATIVA: EL PLAN DE INVERSIONES URBANAS

Tal vez debería empezarse por situar el problema dentro de una dimensión más modesta y pensar, por
ejemplo, en planes de inversión urbana de plazo medio

Por qué plazo medio? ¨Porque el tipo de inversión urbana normal es de una magnitud económica tan
grande que no puede hacerse de un año para otro. Se tienen que tomar períodos más largos;
probablemente 5 o 6 años puede ser un buen horizonte para programar inversiones urbanas regulares.

Cómo se podría hacer este plan de inversiones urbanas a plazo medio? En primer lugar, se haría un
inventario de proyectos. Toda ciudad y toda comunidad, todo grupo más o menos organizado, tiene
ciertos propósitos, ciertas ideas. Estas ideas han avanzado muchas veces hasta convertirse en proyectos.
Algunas veces solo les falta financiamiento. Oreas veces falta someterlas al rigor del análisis de
factibilidad.

En segundo lugar, habría que someter al conjunto de ideas y proyectos a una selección basada en ciertos
criterios de evaluación previamente determinados. Estos criterios, para ser realistas, tienen que ser
criterios políticos, económicos y operacionales. Hay que reconocer que para que las autoridades locales
o nacionales tiene que existir algún tipo de beneficio político, además de los beneficios que
naturalmente tienen que esperarse en los niveles social y económico. Finalmente, puede haber un
proyecto excelente desde un punto de vista político, económico y social, pero que no sea realizable
porque no hay quien lo haga ni quien pueda administrarlo.
Estos criterios deben combinarse de manera especial en cada lugar y en cada circunstancia específica.
Una vez definido el juego de criterios, se puede analizar el inventario de proyectos y obtener una lista de
prioridades que tendría que ser integrada dentro de un esquema global de financiamiento en el cual se
combinaran todos los requerimientos financieros dentro de un calendario de solicitaciones. Como
última etapa, habría que programar la ejecución de los proyectos y armonizar los programas de trabajo
de cada uno de los proyectos aprobados.

La propuesta de pensar en planes de inversión de plazo medio en vez de planes reguladores e basa en
que el proyecto de inversión urbana es lo único real y tangible con lo que se cuenta. Se construyen
constantemente calles, viaductos, sistemas de agua potable y alcantarillado, instalaciones eléctricas,
edificaciones y estructuras de todo tipo; pero estos proyectos generalmente no se coordinan entre sí, ni
mucho menos se estudian los efectos que pueden tener cada uno de estos proyectos sobre el conjunto
de la economía urbana. Es posible que atacando los problemas desde el nivel de proyectos se pueda
ejercer una presión sobre el sistema institucional, lo que permitiría aproximarse al desarrollo urbano de
una manera más racional que tratando de operar desde arriba, con una visión demasiado ambiciosa y
frecuentemente poco realista.

DESARROLLO INSTITUCIONAL URBANO

El énfasis principal de este procedimiento alternativo está en los aspectos institucionales del desarrollo
urbano. Las ciudades contemporáneas no son, en realidad, organizaciones políticas. Se trata de
comunidades, de grupos de personas, de instituciones que no están organizadas políticamente. Ni
siquiera existe un sistema que permita enfrentar y armonizar los intereses divergentes de los diferentes
grupos urbanos; muchas veces algunos de estos grupos no tienen siquiera medios de expresión propios.
Lo mínimo que tendría que buscarse es un mecanismo por el cual estos intereses fueran compatibles y
esto no existe en la comunidad urbana, por lo menos en América Latina.

En las ciudades de todo el mundo, no solamente en América Latina, existe un bajo nivel de participación
colectiva. La gente no sabe –o muchas veces no le importa- lo que está pasando en su ciudad. El
desarrollo urbano no puede ser privativo de una oficina encerrada en cuatro paredes que nadie sabe lo
que está haciendo ni lo que persigue. Por otra parte, tampoco todo el mundo puede participar en la
formulación de las directrices que deben orientar el desarrollo urbano. tiene que buscarse alguna
solución en la cual sea posible la mayor participación colectiva con la menor obstrucción operacional. Es
decir, como toda la población urbana no puede participar en la formulación de las diversas opciones de
desarrollo, tiene que haber algún sistema de delegación de autoridad que proporcione mecanismos
alternativos de participación en el juego dialéctico que significa la preparación de propuestas y su
aprobación por la comunidad y el gobierno local.

Dentro de este proceso, parece natural referirse a la administración municipal. Las Municipalidades en
América latina constituyen adaptaciones de estructuras administrativas tradicionales que no han podido
alcanzar niveles reales de eficiencia, a pesar de notables excepciones, como la que puede encontrarse
en Medellín que parece indicar enormes posibilidades de mejoramiento. En general las municipalidades
están legalmente capacitadas para cambiar el uso de la tierra, intervenir en el mercado de valores
urbanos, reglamentar la construcción y supervigilar los servicios públicos. En términos reales, la
situación es diferente. Las municipalidades no tienen poder real para controlar el costo de la tierra, que
es uno de los determinantes básicos del desarrollo urbano. En consecuencia tampoco pueden
reglamentar el uso del suelo. Los intereses creados son tan fuertes y poderosos, que hacen
prácticamente imposible que la municipalidad pueda cambiar el estado de las cosas con imposiciones de
tipo administrativo.

Tampoco tiene el municipio poder económico suficiente, pues las municipalidades operan con un
sistema de impuestos locales, pero que, salvo una pequeña fracción, se transfieren al gobierno nacional.
El gobierno central devuelve, después, parte de estos recursos en forma de inversiones con cargo del
Presupuesto Nacional, pero sin participación ejecutiva de la municipalidad o el gobierno local.

es claro que dentro de este sistema, la administración local no puede conducir exitosamente planes o
programas de desarrollo urbano. lo cual explica suficientemente las dificultades de realización de los
planes reguladores teóricamente en vigencia. Para poder planificar el desarrollo urbano es
absolutamente necesario introducir cambios sustanciales en dicho sistema. Puede ser difícil, y no hay
dudas de que lo será, pero no es imposible buscar nuevas formas de relación entre el gobierno central y
los gobiernos locales.

Puede ensayarse por ejemplo, un procedimiento que reduzca la parte de los impuestos locales que se
transfieren al tesoro público central y que, al mismo tipo, conduzca a una reducción de las
transferencias presupuestarias para la construcción de obras públicas locales, dejando en el poder de la
municipalidad la capacidad de definir qué tipo de obras pueden hacerse y cómo se financian. Para lo que
sería indispensable crear un sistema de financiamiento del sector público a los gobiernos locales con
eficiencia y capacidad de acción. Felizmente han empezado a crearse mecanismos financieros de este
tipo en América Latina. En México existe desde hace muchos años el Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos que financia obras municipales. En Honduras existe el Banco Autónomo Municipal. En
Guatemala el Instituto de Fomento Municipal, etc.