Publiczne Prawo Gospodarcze Z Testami Online

69687617108390
69
zakupiono w sklepie: C.H.Beck
identyfikator transakcji: C389455
e-mail nabywcy: kierunek.prawniczy@gmail.com
znak wodny:
69687617108390
69
PODRĘCZNIKI PRAWNICZE
Z. Snażyk, A. Szafrański • Publiczne prawo gospodarcze
69687617108390
69
W sprzedaży:
A. Kidyba
PRAWO HANDLOWE, wyd. 25
Studia Prawnicze
PRAWO HANDLOWE I GOSPODARCZE. PYTANIA. KAZUSY. TABLICE.

TESTY ONLINE, wyd. 6
Repetytoria Becka
PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE W PIGUŁCE

Prawo w pigułce
PRAWO PRZEDSIĘBIORCÓW, wyd. 6

Twoje Prawo
69687617108390
69
Zofia Snażyk
Adam Szafrański
Publiczne prawo
gospodarcze
10. wydanie
WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2023
69687617108390
69
Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej
© Wydawnictwo C.H.Beck 2023

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
Skład i łamanie: Marta Świerk

Druk i oprawa: Elpil, Siedlce
ISBN 978-83-8356-048-9
ISBN e-book 978-83-8356-049-6
69687617108390
69
Przedmowa
Dziesiąte wydanie podręcznika zostało zaktualizowane ze względu na dynamikę

rozwoju prawa i otoczenia gospodarczego. Staraliśmy się również przedstawić bardziej
aktualne kazusy i odniesienia do orzecznictwa.
Nadal naszym paradygmatem w spojrzeniu na prawo gospodarcze jest perspekty-
wa małego przedsiębiorcy – podmiotu dominującego liczbowo na rynku. Regulacjom
rynków kapitałowych, działalności wielkich przedsiębiorców i podmiotów finansowych
poświęciliśmy mniej uwagi.
Jesteśmy bardzo wdzięczni studentom za przychylne przyjęcie podręcznika i inspi-
racje do przygotowania 10. wydania. Najbardziej jesteśmy wdzięczni naszym rodzinom,
które szczęśliwie cały czas się powiększają, nie tracąc cierpliwości do naszych ucieczek
w pracę przy biurku.
Poznań, Warszawa, lipiec 2023 r. Autorzy
69687617108390
69
69687617108390
69
Spis treści
Przedmowa ............................................................................................................... V
Wykaz skrótów . ....................................................................................................... XIII
Wykaz najważniejszej literatury .............................................................................. XVII
Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? ...................................... 1

§ 1. Uwagi ogólne . ........................................................................................... 1
§ 2. „Publiczne prawo…” . ............................................................................... 2
§ 3. „…gospodarcze” ........................................................................................ 4
§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania . ....................... 5
§ 5. Współczesny system gospodarczy ............................................................ 8
Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego .................................... 10

§ 6. Uwagi ogólne . ........................................................................................... 10
§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego ............................... 12
§ 8. Analiza ekonomiczna prawa ..................................................................... 18
Rozdział III. Administracja gospodarcza . .......................................................... 22

§ 9. Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe . ............................. 23
§ 10. Rządowa administracja gospodarcza ........................................................ 25
I. Rada Ministrów . ............................................................................... 25
II. Centralne organy administracji rządowej . ....................................... 27
§ 11. Agencje ...................................................................................................... 30
§ 12. Administracja gospodarcza terenowa ....................................................... 34
I. Wojewoda .......................................................................................... 34
II. Organy administracji zespolonej i niezespolonej – policja
gospodarcza ....................................................................................... 35
§ 13. Samorządowe organy administracji gospodarczej . .................................. 37
§ 14. Europejska administracja gospodarcza ..................................................... 39
Rozdział IV. Prawne formy działania administracji gospodarczej ................. 43

§ 15. Pojęcia podstawowe .................................................................................. 43
§ 16. Prawne formy działania – typologia czy klasyfikacja? ........................... 44
I. Sfera działania zewnętrznego i wewnętrznego ................................ 45
69687617108390
69
VIII Spis treści
II. Czynności prawne i działania faktyczne . ........................................ 47
III. Adresat czynności prawnej ............................................................... 49
§ 17. Indywidualne akty stosowania prawa ....................................................... 50
I. Decyzja administracyjna (akt administracyjny sensu stricto) ......... 50
II. Przyrzeczenie administracyjne . ........................................................ 57
III. Ugoda administracyjna ..................................................................... 58
IV. Porozumienie administracyjne . ........................................................ 58
V. Umowy cywilnoprawne .................................................................... 59
VI. Umowy publicznoprawne ................................................................. 59
§ 18. Generalne akty stosowania prawa ............................................................ 60
I. Akty normatywne . ............................................................................ 61
II. Akty generalne .................................................................................. 62
§ 19. Działania faktyczne ................................................................................... 64
I. Czynności materialno-techniczne ..................................................... 64
II. Działania społeczno-organizatorskie ................................................ 65
Rozdział V. Znaczenie Konstytucji RP dla gospodarki .................................... 67

§ 20. Dlaczego Konstytucja RP jest ważna dla przedsiębiorców? ................... 67
§ 21. Społeczna gospodarka rynkowa ................................................................ 68
I. Doktryna społecznej gospodarki rynkowej ...................................... 68
II. Normatywne znaczenie społecznej gospodarki rynkowej ............... 69
§ 22. Elementy społecznej gospodarki rynkowej .............................................. 70
I. Wolność działalności gospodarczej .................................................. 71
II. Własność prywatna ........................................................................... 78
III. Solidarność, współpraca, dialog partnerów społecznych ................ 81
§ 23. Gospodarstwo rodzinne ............................................................................. 83
§ 24. Ochrona pracy ........................................................................................... 84
§ 25. Inne zasady konstytucyjne ........................................................................ 85
Rozdział VI. Przedsiębiorca i działalność gospodarcza .................................... 90

§ 26. „Działalność gospodarcza” i „przedsiębiorca” w systemie prawa .......... 90
§ 27. Działalność gospodarcza w ustawie – Prawo przedsiębiorców .............. 92
I. Zarobkowość ..................................................................................... 92
II. Zorganizowanie ................................................................................. 96
III. Ciągłość ............................................................................................. 96
IV. Działalność we własnym imieniu . ................................................... 97
V. Działalność zawodowa . .................................................................... 97
VI. Działalność rolnicza i agroturystyczna ............................................ 99
VII. Zarząd własnym majątkiem . ............................................................ 101
VIII. Działalność nielegalna ...................................................................... 101
§ 28. Przedsiębiorca w ustawie – Prawo przedsiębiorców ............................... 102
I. Rodzaje przedsiębiorców .................................................................. 102
II. Mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy ......................... 104
69687617108390
69
Spis treści IX
§ 29. Inne definicje przedsiębiorcy i działalności gospodarczej w systemie
prawa . ........................................................................................................ 105
Rozdział VII. Rejestry przedsiębiorców . ............................................................ 109

§ 30. Założenia i cele rejestracji przedsiębiorców ............................................ 109
§ 31. Rejestracja osób fizycznych ...................................................................... 113
§ 32. Rejestracja osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych ............ 117
§ 33. Pozostałe czynności konieczne dla rozpoczęcia działalności
gospodarczej .............................................................................................. 123
§ 34. Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy ........................................................ 124
Rozdział VIII. Koncesje, zezwolenia, działalność regulowana ......................... 126

§ 35. Reglamentacja gospodarki . ....................................................................... 126
§ 36. Koncesje . ................................................................................................... 129
§ 37. Zezwolenia ................................................................................................. 133
§ 38. Działalność regulowana . ........................................................................... 135
Rozdział IX. Kontrola i nadzór w gospodarce . ................................................. 140

§ 39. Pojęcia podstawowe .................................................................................. 140
I. Najwyższa Izba Kontroli .................................................................. 142
II. Kontrola sądowa ............................................................................... 143
§ 40. Kontrola przedsiębiorców ......................................................................... 144
§ 41. Nadzór nad przedsiębiorcami . .................................................................. 154
Rozdział X. Samorząd gospodarczy i zawodowy . ............................................. 157

§ 42. Pojęcie „samorząd” ................................................................................... 157
§ 43. Samorząd zawodowy . ............................................................................... 158
I. Samorząd zawodowy w Konstytucji RP . ........................................ 158
II. Zadania samorządu zawodowego ..................................................... 161
III. Nadzór nad działalnością samorządu zawodowego ........................ 162
IV. Ustrój samorządu zawodowego . ...................................................... 163
V. Sądownictwo dyscyplinarne ............................................................. 164
§ 44. Samorząd gospodarczy .............................................................................. 165
I. Izby gospodarcze .............................................................................. 166
II. Samorząd rzemiosła .......................................................................... 167
III. Samorząd zawodowy niektórych podmiotów gospodarczych . ....... 168
IV. Izby rolnicze . .................................................................................... 169
V. Podsumowanie .................................................................................. 169
69687617108390
69
X Spis treści
Rozdział XI. Działalność gospodarcza osób zagranicznych ............................. 171
§ 45. Podstawowe pojęcia .................................................................................. 171
§ 46. Podmioty przynależące do EOG . ............................................................. 173
I. Podjęcie działalności gospodarczej .................................................. 173
II. Zakładanie oddziałów i innych jednostek organizacyjnych
przez podmioty przynależące do EOG ............................................ 176
III. Ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej
przez podmioty przynależące do EOG ............................................ 177
§ 47. Cudzoziemcy posiadający szczególny status prawny nadany przez
organy administracji publicznej oraz członkowie rodzin obywateli
państw UE ................................................................................................. 178
§ 48. Pozostałe osoby zagraniczne . ................................................................... 179
§ 49. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego ..................................................... 181
§ 50. Przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego ................................... 186
§ 51. Zmiany spowodowane implementacją dyrektywy usługowej ................. 187
§ 52. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby
zagraniczne ................................................................................................ 189
Rozdział XII. Działalność gospodarcza Skarbu Państwa ................................. 192

§ 53. Cele działalności gospodarczej Skarbu Państwa . .................................... 192
§ 55. Skarb Państwa ........................................................................................... 199
I. Organy Skarbu Państwa . .................................................................. 199
II. Formy organizacyjnoprawne . ........................................................... 200
§ 56. Formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego . .................................... 201
I. Tworzenie form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego . ........ 201
II. Spółki powstałe w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego ...... 202
III. Działalność form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego
z udziałem Skarbu Państwa . ............................................................ 203
§ 57. Formy organizacyjnoprawne prawa publicznego ..................................... 205
I. Jednostki sektora finansów publicznych .......................................... 205
II. Przedsiębiorstwa państwowe ............................................................ 207
§ 58. „Złote weto” Skarbu Państwa i kontrola niektórych inwestycji ............. 208
Rozdział XIII. Gospodarka komunalna .............................................................. 214

I. Podstawy prawne działalności jednostek samorządu
terytorialnego .................................................................................... 214
II. Samorządowa osoba prawna i przymiotnik „komunalny” .............. 216
III. Zadania własne i zadania zlecone .................................................... 216
IV. Gospodarka komunalna – definicja i charakter prawny . ................ 218
V. Działalność poza sferą użyteczności publicznej .............................. 220
69687617108390
69
Spis treści XI
§ 60. Formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej . ............................ 222
§ 61. Określanie cen i opłat ............................................................................... 224
Rozdział XIV. Komercjalizacja i prywatyzacja ................................................. 227

§ 62. Rodzaje prywatyzacji i źródła prawa ....................................................... 227
§ 63. Metody i cele komercjalizacji i prywatyzacji .......................................... 230
I. Komercjalizacja . ............................................................................... 230
II. Prywatyzacja ..................................................................................... 231
Rozdział XV. Prawo ochrony konkurencji ......................................................... 235

§ 64. O ochronie konkurencji w ogólności ....................................................... 235
I. Przedmiot prawa konkurencji ........................................................... 235
II. Źródła prawa ..................................................................................... 240
III. Podstawowe pojęcia . ........................................................................ 242
§ 65. Praktyki ograniczające konkurencję ......................................................... 244
I. Porozumienia . ................................................................................... 244
II. Nadużywanie pozycji dominującej . ................................................. 246
III. Decyzje w sprawie praktyk ograniczających konkurencję . ............ 247
§ 66. Zapobieganie antykonkurencyjnym koncentracjom ................................. 248
§ 67. Postępowanie przed Prezesem UOKiK .................................................... 250
§ 68. Postępowanie przed Komisją .................................................................... 251
Rozdział XVI. Pomoc publiczna .......................................................................... 254

§ 69. Źródła prawa . ............................................................................................ 254
§ 70. Przesłanki stosowania art. 107 TFUE ...................................................... 255
I. Pomoc ................................................................................................ 256
II. Państwo ............................................................................................. 257
III. Na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku . ............. 258
IV. Selektywność . ................................................................................... 258
V. Antykonkurencyjność pomocy ......................................................... 259
VI. Pomoc dopuszczalna lub dozwolona ............................................... 259
§ 71. Postępowanie w sprawie udzielenia pomocy publicznej ......................... 260
§ 72. Specjalne strefy ekonomiczne . ................................................................. 262
Rozdział XVII. Regulacja ..................................................................................... 266

§ 73. Pojęcie regulacji ........................................................................................ 266
§ 74. Niezależność .............................................................................................. 267
§ 75. Cele regulacji . ........................................................................................... 269
§ 76. Uznanie ...................................................................................................... 270
69687617108390
69
XII Spis treści
Rozdział XVIII. Narodowy Bank Polski.............................................................. 272
§ 77. Podstawowe funkcje i zadania banku centralnego.................................... 273
I. Centralny bank państwa..................................................................... 275
II. Bank emisyjny.................................................................................... 279
III. Bank banków...................................................................................... 280
§ 78. Narodowy Bank Polski – pozycja ustrojowa............................................ 280
§ 79. Prawne formy działania NBP..................................................................... 282
§ 80. Unia Gospodarcza i Walutowa................................................................... 284
Rozdział XIX. Nadzór finansowy ......................................................................... 287

§ 81. Istota nadzoru finansowego . ..................................................................... 287
§ 82. Model nadzoru finansowego ..................................................................... 289
§ 83. Cele i środki nadzoru finansowego .......................................................... 292
Indeks rzeczowy . ..................................................................................................... 297
69687617108390
69
Wykaz skrótów
1. Źródła prawa
AdmRządWojewU �� ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 190)
CEIDGU �� ustawa z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przed-
siębiorcy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 541)
CudzU �� ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 519 ze zm.)
DziałAdmRzU �� ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst
jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.)
FinPubU �� ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2023 r. poz. 1270)
GospKomU �� ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 679)
KC �� Kodeks cywilny
KK �� Kodeks karny
Konstytucja RP �� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U.
Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)
KPA �� Kodeks postępowania administracyjnego
KPC �� Kodeks postępowania cywilnego
KRSU �� ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst
jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 685)
KSH �� Kodeks spółek handlowych
NBPU �� ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst
jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2025)
OchrKonkurU �� ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.)
PartPublPrywU �� ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym
PrBank �� ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 2324 ze zm.)
PrBud �� ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 682 ze zm.)
69687617108390
69
XIV Wykaz skrótów
PrDziałGosp �� ustawa z 19.11.1999 r. – Prawo działalności gospodarczej
(Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.)
PrEnerg �� ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 1385 ze zm.)
PrPrzed �� ustawa z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.
Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.)
PrywPPU �� ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnie-
niach pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 343)
PrzedZagrObrGospU �� ustawa o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicz-
nych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 470)
RTVU �� ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 1722 ze zm.)
SamGminU �� ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 40 ze zm.)
SamPowU �� ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.)
SamWojU �� ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm. ze zm.)
SwobDziałGospU �� ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
TFUE �� Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsoli-
dowana, Dz.Urz. UE C 321E/2006, s. 1)
TransDrogU �� ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 2201 ze zm.)
ZasZarzMieniemPU �� ustawa z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem pań-
stwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 973)
2. Publikatory i czasopisma
Dz.U. �� Dziennik Ustaw
Gl. �� Glosa
KPP �� Kwartalnik Prawa Prywatnego
MoP �� Monitor Prawniczy
M.P. �� Monitor Polski
ONSA �� Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
OTK �� Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK-A �� Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria A
OTK-B �� Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Seria B
Pal. �� Palestra
PB �� Prawo Bankowe
PL �� Przegląd Legislacyjny
69687617108390
69
Wykaz skrótów XV
PUG �� Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
RPEiS �� Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
3. Inne skróty
art. �� artykuł
CEIDG �� Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej
EDG �� Ewidencja Działalności Gospodarczej
EOG �� Europejski Obszar Gospodarczy
ESBC �� Europejski System Banków Centralnych
KNF �� Komisja Nadzoru Finansowego
KRS �� Krajowy Rejestr Sądowy
nast. �� następny (-a, -e)
NBP �� Narodowy Bank Polski
NIK �� Najwyższa Izba Kontroli
Nr �� numer
PARP �� Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości
PEP �� Polityka Energetyczna Państwa
poz. �� pozycja
RPP �� Rada Polityki Pieniężnej
SOKiK �� Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
tekst jedn. �� tekst jednolity
UKE �� Urząd Komunikacji Elektronicznej
UOKiK �� Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
URE �� Urząd Regulacji Energetyki
Zb. Orz. �� Zbiór Orzeczeń
ze sprost. �� ze sprostowaniem
ze zm. �� ze zmianami
69687617108390
69
69687617108390
69
Wykaz najważniejszej literatury
J. Ablewicz, Prawo gospodarcze publiczne w pigułce, Warszawa 2021.

R. Blicharz (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Zarys wykładu, Warszawa 2017.
H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia admi-
nistracyjnoprawne, Warszawa 2020.
J. Olszewski (red.), Publiczne gospodarcze. Kompendium, Warszawa 2019.
B. Popowska, M. Strzelbicki (red.), Publiczne prawo gospodarcze. Część ogólna oraz
prawo działalności gospodarczej, Poznań 2012.
A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2020.
K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2023.
69687617108390
69
69687617108390
69
Rozdział I. Co to jest publiczne prawo
gospodarcze?
§ 1. Uwagi ogólne
Odpowiedź na pytanie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, zilustruje- 1
my krótką historią bohaterów tej książki Kleofasa, Baltazara i Zuzanny.
W październiku 2023 r. 20-letni student wydziału matematyki Kleofas
Blum postanowił, idąc raczej za głosem serca niż rozsądku, zarabiać, świad-
cząc usługi detektywistyczne. Decyzję powziął po stwierdzeniu, że nie stać go
nie tylko na utrzymanie na godziwym poziomie w wielkim mieście, ale także
na nowe podręczniki. Poza tym poznał niedawno Zuzannę, z czym wiązały się
nowe, dotychczas nieznane mu, wydatki. Miał pewne mgliste wyobrażenie, że
to, co będzie chciał robić, nazywane jest przez prawników działalnością gospo-
darczą i wymaga pewnych wstępnych urzędowych czynności. Udał się zatem
po poradę do swojego kolegi z drużyny piłki nożnej, który był na II roku prawa
– Baltazara Faula. Baltazar zaś wzruszył ramionami i powiedział, że „tego jesz-
cze nie przerabiali”.
Baltazar miał rację. Odpowiedź na pytanie, jakich czynności należy dopeł-
nić, aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą, daje dyscypli-
na zwana publicznym prawem gospodarczym, będąca zazwyczaj przedmiotem
wykładu na III lub IV roku studiów prawniczych. Prawo publiczne gospodar-
cze zakresem regulacji nie ogranicza się jedynie do momentu wejścia przez
Kleofasa na rynek usług detektywistycznych, lecz można by rzec, towarzyszy
mu przez cały czas wykonywania działalności gospodarczej w każdej sprawie,
w której państwo czegoś od Kleofasa wymaga lub też gdy Kleofas czegoś od
państwa chce. Nie obejmuje zatem zagadnień związanych z relacjami Kleofa-
sa z jego kontrahentami lub klientami, lecz z państwową ingerencją w sferę
praw i wolności Kleofasa. Prawem publicznym gospodarczym są zatem tak-
że te regulacje prawne, które nakładają na Kleofasa obowiązki uzyskiwania
zezwoleń, koncesji i zgód. Z publicznego prawa gospodarczego należy jednak
wyłączyć dwie niezwykle istotne sfery ingerencji państwa, które ze względu na
swą specyfikę i obszerność wykładane są oddzielnie: chodzi mianowicie o pra-
Nb. 1
69687617108390
69
2 Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
wo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny pra-

wa dotyczą obowiązków finansowych przedsiębiorców, konieczności płacenia
przez nich podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne.
Mając zatem już pewne wyobrażenie, czym jest publiczne prawo gospodar-
cze, należy wytłumaczyć, co znaczą poszczególne wyrazy w nazwie przedmiotu.
§ 2. „Publiczne prawo…”
2 Przez prawo należy tu rozumieć zespół norm, do których przestrzegania
zobowiązuje państwo. Jest to prawo pozytywne. Poza polem rozważań pozosta-
wiamy zagadnienia związane z prawem naturalnym. Prawo dzielone jest przez
prawników na dziedziny lub gałęzie prawa, takie jak: prawo cywilne, prawo
karne, prawo administracyjne. Jednak podziałem podstawowym, sięgającym
korzeniami prawa rzymskiego, jest podział prawa na prawo prywatne i prawo
publiczne. Podział ten, niekiedy w historii negowany, jest cały czas użyteczny.
Kryteria pozwalające na odróżnienie prawa publicznego od prawa prywat-
nego są następujące:
1) kryterium interesu publicznego; zgodnie z nim prawo publiczne chro-
ni interes publiczny, inaczej niż prawo prywatne, które stanowione jest ze
względu na ochronę jednostki;
2) kryterium metody regulacji (stosunku administracyjnoprawnego) zakła-
da, że prawem publicznym jest taki zespół norm, które w stosunkach mię-
dzy podmiotami zakładają nierównorzędność stron. Podmiot administrujący
może władczo rozstrzygać o sytuacji prawnej podmiotu administrowanego.
Taki stosunek prawny nazywany jest w nauce prawa stosunkiem admini-
stracyjnoprawnym;
3) kryterium adresata normy wiąże się z założeniem, że prawem publicz-
nym nazywamy jedynie taki zespół norm, których co najmniej jednym adre-
satem jest organ władzy.
Z tych trzech kryteriów trudno wskazać najważniejszy. Każdy uważamy
za użyteczny, chociaż w literaturze można spotkać poglądy przeciwne. Zofia
Duniewska uznaje kryterium metody regulacji za podstawowe1.
Poniżej postaramy się wytłumaczyć, czym jest prawo publiczne, obrazując
przykładami stosowanie poszczególnych kryteriów:
1) kryterium interesu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.) ma
1
Zob. Z. Duniewska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa
Administracyjnego. Tom I, Warszawa 2015, s. 163.
Nb. 2
69687617108390
69
§ 2. „Publiczne prawo…” 3
następujące brzmienie: „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konku-

rencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony intere-
sów przedsiębiorców i konsumentów”. Regulacje ustawy o ochronie kon-
kurencji i konsumentów zalicza się do prawa publicznego między innymi
przez zastosowanie kryterium interesu publicznego. Zgodnie bowiem z za-
cytowanym przepisem, właściwy organ nie może działać w interesie par-
tykularnym, lecz jedynie publicznym. Na podstawie tego przepisu (i jego
poprzednika z ustawy z 2000 r.) sądy przy kontroli decyzji właściwego or-
ganu badają, czy w prawidłowy sposób zostało zastosowane pojęcie intere-
su publicznego. Jak trudno wytyczyć granicę między interesem publicznym
i prywatnym, zauważymy jeszcze przy omawianiu prawa ochrony konku-
rencji. Już teraz można tylko wspomnieć, że trudno sobie współcześnie wy-
obrazić, by interes publiczny nie był w wielu przypadkach tożsamy z intere-
sem prywatnym, co rodzi, rzecz jasna, problemy interpretacyjne;
2) kryterium metody regulacji. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 26.10.1982 r.
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.
Dz.U. z 2023 r. poz. 165 ze zm.) ma następujące brzmienie: „Obrót hurtowy
w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu może
być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez ministra
właściwego do spraw gospodarki”. Zgodnie z tym przepisem, minister wła-
ściwy do spraw gospodarki władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej podmio-
tu ubiegającego się o zezwolenie. Nawet w sytuacji gdy minister odmówi
udzielenia zezwolenia niezgodnie z prawem, podmiot, który się o nie ubie-
ga, nie może prowadzić działalności gospodarczej. Przysługuje mu jedynie
droga odwoławcza. Przykład ten odnosi się zatem do metody regulacji za
pomocą stosunku administracyjnoprawnego;
3) kryterium adresata normy. Przepis art. 14 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo
przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) stanowi, że
organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki roz-
strzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Normę na-
kazującą organom administracji publicznej przewidywalność zachowań za-
licza się do prawa publicznego, gdyż zgodnie z kryterium adresata normy,
jej adresatem jest organ administracji publicznej.
Każde ze wskazanych kryteriów jest przydatne dla wytyczenia granicy mię-
dzy prawem publicznym i prywatnym. Każde też może być zawodne. Dlate-
go też podsumowując rozważania dotyczące prawa publicznego i prywatnego,
J. Zimmermann stwierdził: „Każda z wymienionych teorii ma swoją niewątpli-
wą wartość, ale też żadna z nich nie prowadzi do klarownego rozróżnienia mię-
dzy prawem publicznym i prywatnym”1.
1
Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 37.
Nb. 2
69687617108390
69
Jako przykład niech posłuży wspomniane prawo ochrony konkurencji.

Z jednej strony, chroni mechanizm rynkowy jako dobro wspólne: wszystkich
przedsiębiorców i konsumentów. Z drugiej zaś – jego regulacje stanowią instru-
ment ochrony, tak jak w prawie prywatnym, poszczególnych przedsiębiorców
przed niezgodnymi z prawem działaniami innych przedsiębiorców.
I wreszcie na koniec tej części rozważań należy wspomnieć o różnicy mię-
dzy sformułowaniem „publiczne prawo gospodarcze” i „administracyjne prawo
gospodarcze”. Niekiedy pojęcia te są stosowane zamiennie. Nie jest to całkiem
prawidłowe, choć rzeczywiście często ma miejsce w wypowiedziach przedsta-
wicieli doktryny. Administracyjne prawo gospodarcze stanowi część publicz-
nego prawa gospodarczego, które ponadto obejmuje prawo konstytucyjne.
Ponieważ fragment naszego wykładu jest poświęcony zagadnieniom konstytu-
cyjnym, uznaliśmy, że właściwy tytuł całości to: Publiczne prawo gospodarcze.
§ 3. „…gospodarcze”
3 „…gospodarcze” to tyle, co odnoszące się do gospodarki, ta zaś ma w nauce
ekonomii wiele znaczeń. Słusznie jednak podkreśla się, że jej podstawowy
aspekt dotyczy procesu gospodarowania (działalności gospodarczej). W pew-
nym uproszczeniu mówiąc, gospodarowanie polega na zaspokajaniu potrzeb
człowieka w drodze świadczenia usług lub produkcji towarów, których jest za
mało. Deficyt dóbr i usług zmusza człowieka do gospodarowania. Ono nato-
miast jest istotnym elementem życia społecznego poddanym regulacji prawnej.
Tak rozumiana gospodarka (działalność gospodarcza) jest przedmiotem pra-
wa gospodarczego, z jednym wszakże zastrzeżeniem. Otóż prawo gospodar-
cze reguluje tę sferę gospodarowania, która od strony podmiotowej wiąże się
z zawodowym charakterem działalności. Można bowiem mówić także o gospo-
darce, która nie prowadzi do wymiany dóbr, a jedynie jest procesem zaspoka-
jającym własne potrzeby. Jest to tzw. gospodarka naturalna. W przeciwieństwie
do gospodarki naturalnej, w gospodarce towarowo-pieniężnej następuje wymia-
na dóbr, dzięki specjalizacji produkcji i świadczenia usług. W systemie gospo-
darczym opartym na gospodarce towarowo-pieniężnej, a w takim współcześnie
żyjemy, grupa podmiotów zajmuje się zawodowo gospodarowaniem. Właśnie
tej grupie przydatne jest prawo gospodarcze. Można zatem powiedzieć, że pra-
wo gospodarcze jest prawem przedsiębiorcy, a więc takiej osoby, która z gospo-
darowania uczyniła swój zawód i która podjęła ryzyko ekonomiczne prowadze-
nia tej działalności. Jest także prawem, które za przedmiot regulacji ma obrót
handlowy, a więc zawodowy proces wymiany dóbr i usług.
Nb. 3
69687617108390
69
§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania 5
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem

publicznym gospodarczym jest takie prawo, które dotyczy sytuacji prawnej
przedsiębiorcy i które, jak każde prawo publiczne, charakteryzuje się tym, że
chroni przede wszystkim interes publiczny, oraz co najmniej jednym adresatem
jego norm są organy władzy mogące władczo określać sytuację prawną przed-
siębiorcy. Inaczej jeszcze mówiąc, publiczne prawo gospodarcze jest prawem
ingerencji państwa w sytuację prawną przedsiębiorcy.
§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako

dziedzina nauczania
Znając już definicję publicznego prawa gospodarczego, trzeba sobie zadać 4
pytanie, czy jest ono rzeczywiście dziedziną prawa, która charakteryzuje się
własną metodą regulacji, odrębnymi od innych dziedzin prawa zasadami lub
też niebudzącym sporów przedmiotem regulacji.
Wydawałoby się, że najłatwiejszym zadaniem jest określenie przedmio-
tu regulacji. Nie jest to jednak takie proste. Jeśli zajrzymy do podręczników
z zakresu publicznego prawa gospodarczego, to zauważymy, że nie ma jedno-
litego stanowiska co do listy zagadnień przynależnych do publicznego prawa
gospodarczego. Treść poszczególnych rozdziałów może być uznana za dotyczą-
cą odrębnej dziedziny prawa niż samo publiczne prawo gospodarcze. Jaka jest
tego przyczyna? Otóż specjalizacja prawa prowadzi do sytuacji, gdy niewielki
fragment regulacji posiada własną siatkę pojęciową, własne zasady, a czasem
nawet specyfikę źródeł prawa. I tak, do publicznego prawa gospodarczego zali-
cza się niekiedy prawo bankowe, prawo konkurencji, prawo energetyczne, pra-
wo obrotu papierami wartościowymi. Jak już powiedziano, „prawa” te mogą
być uznane za odrębne dziedziny i nie zawsze tworzą one spójną całość. Ułom-
ność publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej gałęzi prawa związana
jest również z okolicznością braku występowania uniwersalnej i w miarę kom-
pleksowej regulacji. Nie jest nią z pewnością ustawa – Prawo przedsiębiorców.
Praktyk prawa raczej najpierw sięgnie przy stosowaniu przepisów zaliczanych
do publicznego prawa gospodarczego do Kodeksu postępowania administracyj-
nego niż do proceduralnych przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców.
Odrębność metody regulacji lub też zasad publicznego prawa gospodar-
czego z trudem daje się bronić, pomimo czynionych na tym polu wysiłków.
Metody regulacji nie są bowiem inne niż w prawie administracyjnym, a zasa-
dy publicznego prawa gospodarczego to zazwyczaj zasady konstytucyjne odno-
szące się do działalności gospodarczej.
Nb. 4
69687617108390
69
Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem

publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej dziedziny prawa, trzeba pod-
kreślić, że jako dyscyplina nauczania uniwersyteckiego ma ono wartość nie-
ocenioną. Wykładający publiczne prawo gospodarcze starają się przedstawić
w toku kształcenia problematykę relacji państwa i gospodarki, poczynając od
Konstytucji RP, kończąc na bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących
niewielkich obszarów aktywności gospodarczej człowieka. Przyjmując typo-
logię zaprezentowaną przez Z. Ziembińskiego, trzeba stwierdzić, że publicz-
ne prawo gospodarcze nie jest dziedziną prawa, lecz dyscypliną dydaktyczną,
pomocną studentom w zrozumieniu roli państwa w gospodarce1.
Studenci, mający za sobą praktykę w dużych kancelariach prawniczych,
podzielonych na działy, departamenty lub zespoły zauważyli zapewne, że czę-
sto nie ma tam miejsca dla publicznego prawa gospodarczego. Praktyka prawa
nie przyjęła zatem podziałów akademickich. W życiu codziennym kancelarii
mówi się raczej o prawie antymonopolowym, ubezpieczeń, telekomunikacyj-
nym. Wszystkie zaś te dziedziny staramy się zgromadzić w jedno publiczne
prawo gospodarcze, by dać chociaż ogólny pogląd o rzeczywistości prawnej
otaczającej przedsiębiorców. Poza nim znajduje się prawo prywatne, które-
go regulacje dotyczące przedsiębiorcy znajdują się w takich aktach prawa, jak
Kodeks cywilny i Kodeks spółek handlowych.
Na marginesie należy wspomnieć, że na tle krajów zachodniej Europy moż-
na mówić o polskiej specyfice. Otóż niemal na każdym wydziale prawa w Pol-
sce istnieje katedra lub zakład publicznego prawa gospodarczego albo też inna
jednostka uniwersytecka o podobnej nazwie. Nie wynika to bynajmniej ze
szczególnego polskiego zainteresowania publicznym prawem gospodarczym,
lecz z historii katedr uniwersyteckich. Na przełomie lat 60. i 70. XX w. powsta-
wały na uniwersytetach katedry zarządzania gospodarką narodową. W systemie
gospodarki planowej oraz jednostek gospodarki uspołecznionej (a więc pozo-
stającej w rękach państwa) było to zrozumiałe. Po zmianie ustroju gospodar-
czego przedmiot prac tych katedr w dużej części przestał istnieć. Co do zasady,
zostały one przekształcone w katedry publicznego prawa gospodarczego, któ-
re za przedmiot badań obrały regulacje prawne będące skutkiem lub zaczynem
transformacji. Regulacje te były zawarte m.in. w ustawie o działalności gospo-
darczej (pierwszej „wolnościowej” ustawie) oraz ustawie o prywatyzacji przed-
siębiorstw państwowych. Sprzedaż lub przekazanie majątku narodowego w ręce
prywatne doprowadziły do rozbudowy nadzoru administracyjnego nad gospo-
darką. Nadzór ten stał się również częścią publicznego prawa gospodarczego.
1
Zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 8.
Nb. 4
69687617108390
69
§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania 7
O przekształceniu prawa zarządzania gospodarką narodową tak pisał

w 1993 r. S. Włodyka: „Istnieje ogromna literatura na ten temat, wyspecjali-
zowane zespoły specjalistów oraz utrwalone struktury organizacyjne (katedry,
instytucje, zakłady). I wprawdzie wszystko to powstało w warunkach odrzu-
conego już systemu gospodarki socjalistycznej, jednak wypracowana wów-
czas aparatura myślowa oraz wyniki badań nad różnymi instytucjami zachowa-
ły także i obecnie swą aktualność, inny stał się tylko zakres i sposób ingerencji
państwa w dziedzinę gospodarki”1.
T. Rabska z pewnej już perspektywy czasowej stwierdziła, że „zaraz po
zmianie ustroju polityczno-gospodarczego następował szybki rozwój dyscypli-
ny. Można by więc zaryzykować wyciągnięcie stąd ogólniejszego wniosku, że
bez wcześniejszego kapitału instytucjonalnego i dydaktycznego (nie mówiąc
już o dorobku naukowym), nie byłaby do pomyślenia tak szybka reakcja na
przebudowę ustroju gospodarczego”2.
Mając zatem świadomość, że publiczne prawo gospodarcze jest dyscypliną
dydaktyczną, która gromadzi różne przepisy prawa, regulujące stosunki pań-
stwo – przedsiębiorca, trzeba wskazać na te, które będą przedmiotem wykładu.
Wśród przedstawicieli dydaktyki zajmujących się publicznym prawem gospo-
darczym nie ma pełnej zgody co do „kanonu” takich przepisów, stąd też pod-
ręczniki do publicznego prawa gospodarczego różnią się między sobą treścią.
Niemniej da się wyodrębnić zasadniczą część przepisów, których z pewnością
nie można pominąć, mówiąc o tej dziedzinie prawa.
Wracając do historii Kleofasa, chcąc już w tej chwili śledzić jego dalsze
losy trzeba powiedzieć, że będzie on, w myśl interesujących nas przepisów,
przedsiębiorcą. Temu pojęciu i pojęciu działalności gospodarczej poświę-
cony zostanie odrębny rozdział. Następnie omówimy zagadnienia związa-
ne z koniecznością rejestracji Kleofasa w różnych urzędach. Może się rów-
nież okazać, że jego działalność będzie wiązała się z obowiązkiem uzyskania
zezwolenia lub koncesji. Również o tym będzie mowa. Trzeba się będzie zapo-
znać z przepisami dotyczącymi przedsiębiorców zagranicznych, którzy, być
może, zechcą z Kleofasem kooperować. I wreszcie, gdyby się okazało, że nasz
student osiągnie sukces i będzie chciał inwestować w różne dziedziny gospo-
darki, zostanie omówiony szereg regulacji szczegółowych dotyczących prawa
bankowego, telekomunikacyjnego i energetycznego. Oddzielnie zajmiemy się
prawem ochrony konkurencji, a także, last but not least Konstytucją RP, a pre-
1
Zob. S. Włodyka, Problem prawa gospodarczego – współcześnie, RPEiS 1993, z. 1,
s. 33.
2
Zob. T. Rabska, Rozwój nauczania publicznego prawa gospodarczego – przyczynek do
dyskusji, PUG 2005, Nr 9, s. 2.
Nb. 4
69687617108390
69
cyzyjnie mówiąc, przepisami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki.

Kto wie, być może również z nimi Kleofas będzie musiał się zmierzyć. Konku-
rencję dla niego mogą stanowić przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego. Ich działalności oraz jej formom również
bliżej się przyjrzymy.
W opracowaniu zostanie pominięta tematyka wszystkich obciążeń fiskal-
nych przedsiębiorców, a zatem prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych.
Podczas zajęć będziemy zatem poruszać się w „sferze idealnej” – świecie bez
podatków. Warto to zaznaczyć, gdyż wybór formy organizacyjnoprawnej dzia-
łalności oraz szereg zachowań gospodarczych podmiotów jest przede wszyst-
kim motywowanych optymalizacją kosztów, w tym przede wszystkim danin
publicznych.
Ponadto poza zakresem publicznego prawa gospodarczego pozostaje prawo
handlowe, które reguluje stosunki między przedsiębiorcami lub ich wewnętrz-
ną organizację. Najważniejszym źródłem prawa dla prawa handlowego jest
Kodeks spółek handlowych, do którego przepisów będziemy się wielokrotnie
odwoływać.
§ 5. Współczesny system gospodarczy

5 Współczesny system gospodarczy określa się mianem rynkowego (gospo-
darki rynkowej). Rynek jest więc często pojęciem kluczowym dla przedmio-
tu regulacji. Najprościej rzecz ujmując, rynek jest płaszczyzną wymiany dóbr
i usług, pozwalającą na określenie ich optymalnej ceny oraz ich podaży i popy-
tu. Przeciwieństwem gospodarki rynkowej jest gospodarka nakazowa, w której
podaż, popyt i cena towarów i usług są regulowane w z góry określonym pla-
nie. Rynek, jak niemal każde zjawisko społeczne, podlega regulacji prawnej.
Stopień jednak ingerencji państwa w rynek oraz metody postępowania wobec
rynku są wynikiem przyjętych poglądów, koncepcji, a niekiedy ideologii.
Liberalna koncepcja rynku zakłada minimalną interwencję państwa, uzna-
jąc, że mechanizmy wolnego rynku w najlepszy sposób służą rozwojowi gospo-
darki, a zatem mają pozytywny wpływ na dobrobyt poszczególnych obywateli.
Na drugim biegunie – pomijamy w tym miejscu gospodarkę planową jako osta-
tecznie skompromitowaną – znajduje się koncepcja państwa dobrobytu. Zgod-
nie z tą koncepcją, państwo powinno aktywnie współdziałać na rzecz wyrówna-
nia niesprawiedliwości społecznych przez redystrybucję dochodów – zebranie
wysokich danin publicznych i rozdzielenie ich (niekoniecznie w formie zapo-
mogi, najczęściej usług) między wszystkich obywateli według powszechnie
Nb. 5
69687617108390
69
§ 5. Współczesny system gospodarczy 9
akceptowanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy

państw europejskich jest zdecydowanie bliższy koncepcji państwa dobrobytu.
Stara się zapewnić wszystkim bezpłatną naukę od szkoły podstawowej po wyż-
sze studia, bezpłatną służbę zdrowia, zabezpieczenie społeczne na starość lub
na wypadek utraty zdrowia, dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę, gaz, energię
elektryczną i wiele innych udogodnień infrastrukturalnych.
W oczach wielu obywateli gdzieś na obrzeżu prawa państwa dobroby-
tu znajdują się te dziedziny prawa, które łączy dyscyplina publicznego pra-
wa gospodarczego. Nie wiążą się bowiem one ani ze służbą zdrowia, ani też
z ubezpieczeniami społecznymi, tym bardziej z oświatą i nauką, lecz prowadze-
niem działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wiele z tych regulacji ist-
niałoby także w systemie gospodarki liberalnej. Trudno bowiem współcześnie
wyobrazić sobie gospodarkę rynkową bez ochrony konkurencji, którą zapew-
nia państwo, a także bez wyspecjalizowanych organów nadzoru nad rynkiem
telekomunikacyjnym, energetycznym i finansowym. Należałoby uznać, że jeśli
współcześnie można mówić o kierunku liberalnym w gospodarce, to bardziej
przez „poluźnienie” regulacji publicznego prawa gospodarczego niż przez ich
całkowite odrzucenie.
Podsumowując, przepisy publicznego prawa gospodarczego nie są, co do
zasady, emanacją jakiejś ideologii lub idei państwa dobrobytu, lecz stano-
wią najczęściej odpowiedź na potrzeby praktyki, niezależnej od poglądów na
gospodarkę.
Pytania:
1. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?
2. Czym różni się prawo publiczne od prywatnego?
3. Czy publiczne prawo gospodarcze jest odrębną dziedziną prawa?
Nb. 5
69687617108390
69
Rozdział II. Źródła publicznego prawa
gospodarczego
§ 6. Uwagi ogólne
6 Student III lub IV roku prawa powinien znać już system źródeł prawa pol-
skiego i unijnego, więc na pierwszy rzut oka rozdział ten może wydawać się
mu niepotrzebny. Nie chodzi tu jednak o powtórzenie tego, o czym wiadomo
już z wykładu i ćwiczeń wstępu do prawoznawstwa, prawa konstytucyjnego
i prawa administracyjnego, lecz o zwrócenie uwagi na specyfikę źródeł prawa
publicznego gospodarczego, sposób dotarcia do informacji o przepisach i meto-
dach wykładni.
Po pobieżnym przypomnieniu systemu źródeł prawa chcielibyśmy zwrócić
uwagę jedynie na pewne kwestie szczegółowe.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, w hierarchicznie zbudowanym katalogu
źródeł prawa mamy do czynienia z następującymi aktami prawnymi (o charak-
terze generalnym i abstrakcyjnym):
1) Konstytucją RP;
2) ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (z uwzględnieniem rozróż-
nienia na umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyra-
żoną w ustawie i bez takiej zgody);
3) ustawami;
4) rozporządzeniami;
oraz
5) aktami prawa miejscowego.
Wyżej wymienione akty prawa tworzą zamknięty katalog źródeł prawa,
tzn. nic poza nimi nie może regulować sytuacji prawnej podmiotów prywat-
nych. Każdy akt prawa znajdujący się niżej w hierarchii źródeł prawa ma być
zgodny z aktami prawa stojącymi od niego wyżej. Obok systemu źródeł pra-
wa powszechnie obowiązującego Konstytucja RP wskazuje na akty prawa
wewnętrznego (art. 93). Ich katalog jest otwarty. Akty prawa wewnętrznego
charakteryzują się tym, że ich adresatami mogą być jedynie jednostki organiza-
Nb. 6
69687617108390
69
§ 6. Uwagi ogólne 11
cyjnie podległe organowi wydającemu taki akt, najczęściej w formie zarządze-

nia lub uchwały.
Obok źródeł prawa polskiego, prawnik musi znać źródła prawa unijnego
(inaczej europejskiego). Zgodnie z art. 288 TFUE, są nimi:
1) rozporządzenia;
2) dyrektywy.
Prawodawca europejski wymienia w tym samym przepisie decyzje, zalece-
nia i opinie. Nie mają one jednak charakteru prawa powszechnie obowiązują-
cego. Decyzje są wiążące jedynie wobec ich adresatów (oznaczonych indywi-
dualnie), a zalecenia i opinie nie mają w ogóle charakteru wiążącego. Ponadto
w większym stopniu niż w prawie polskim, w prawie europejskim odgrywa
rolę orzecznictwo. Wyroki, przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, stanowią podstawę dla kolejnych orzeczeń tego sądu oraz innych
organów, są także przedmiotem omówień w doktrynie i punktem odniesienia
dla stosujących prawo unijne organów państw członkowskich.
W przeciwieństwie do katalogu źródeł prawa polskiego, katalog europejski
pozostaje otwarty1.
Charakter prawa powszechnie obowiązującego mogą mieć więc, poza roz-
porządzeniami i dyrektywami, także programy, uchwały, rezolucje itp.
Rozporządzenia, dyrektywy oraz inne unijne akty prawne zaliczane są do
tzw. prawa pochodnego (wtórnego) – stanowionego przez poszczególne orga-
ny UE. Prawem pierwotnym są natomiast traktaty założycielskie, a zatem Trak-
tat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej wraz z protokołami
i aneksami oraz traktaty je zmieniające. Prawem pierwotnym są również trakta-
ty akcesyjne (traktaty o przystąpieniu), w tym istotny z naszego punktu widze-
nia Traktat o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.
Ponadto istnieje niepisane prawo pierwotne, do którego zalicza się zasady ogól-
ne oraz prawo zwyczajowe.
Stosowanie przepisów prawa publicznego gospodarczego wiąże się nie-
kiedy z pytaniem o relację prawa europejskiego do prawa krajowego. Zgod-
nie z wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Euro-
pejskiej stanowiskiem, prawo unijne, zarówno pierwotne, jak i pochodne, ma
pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym (zasada prymatu). Oko-
liczność ta musi być zatem brana pod uwagę przez stosujących prawo i wyma-
ga znajomości nie tylko przepisów krajowych, ale także europejskich, również
tych, które zostały transponowane do porządku krajowego.
1
Zob. A. Wróbel, [w:] D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel (red.), Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, Warszawa 2012, s. 621.
Nb. 6
69687617108390
69
12 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego
Zasada prymatu prawa europejskiego w wyr. z 11.5.2005 r. (K 18/04,

OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49) została przez polski Trybunał Konstytucyjny tak
zinterpretowana, by pozostawała w zgodzie zarówno z art. 8, jak i art. 9 Kon-
stytucji RP. Artykuł 8 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym
prawem Rzeczypospolitej, a art. 9, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wią-
żącego ją prawa międzynarodowego.
Twierdzi się, że oba porządki prawne, krajowy i unijny, obowiązują równo-
legle.
Proeuropejska wykładnia prawa krajowego, włącznie z proeuropejską
wykładnią prawa konstytucyjnego, ma prowadzić do wykluczenia kolizji norm.
Doświadczenie pokazało (przy okazji europejskiego nakazu aresztowania), że
jest ona jednak możliwa.
W przypadku kolizji norm należy doprowadzić do:
1) zmiany konstytucji (tak też się stało w przypadku europejskiego nakazu
aresztowania);
2) zmiany przepisu prawa unijnego (przez właściwe organy UE);
3) wystąpienia RP z Unii Europejskiej.
Powiązanie omówienia źródeł prawa polskiego oraz prawa unijnego ma
swoje uzasadnienie w związku z ogromnym wpływem prawa europejskiego
na publiczne prawo gospodarcze obowiązujące w Polsce. Współcześnie trud-
no sobie wyobrazić pogłębioną analizę źródeł publicznego prawa gospodarcze-
go bez równoczesnego spoglądania do tekstów normatywnych wydanych przez
organy Unii Europejskiej oraz organy władzy w Polsce. Nawet jeśli jest spo-
ro przesady w twierdzeniu, że 80% ustawodawstwa gospodarczego jest bezpo-
średnio lub pośrednio determinowane przez przepisy prawa unijnego, to z pew-
nością jego znaczenie jest duże1.
§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego

7 W tym miejscu, po zwięzłym omówieniu założeń systemu źródeł prawa,
które trzeba znać, ucząc się publicznego prawa gospodarczego, należy wskazać
na cztery istotne kwestie: zjawisko administratywizacji prawa, legislację auto-
nomiczną, swoiste źródła prawa bankowego oraz metody wykładni.
Administratywizacja prawa oznacza przesunięcie tworzenia prawa z par-
lamentu na administrację publiczną różnych szczebli. Na zjawisko to w pol-
skiej literaturze wskazał L. Morawski, pisząc m.in.: „Dynamika i akceleracja
1
Zob. R. Stober, Prawo administracyjne gospodarcze, Warszawa 2013, s. 57.
Nb. 7
69687617108390
69
§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego 13
przemian społecznych jest bowiem tego rodzaju, iż zmusza do traktowania pra-

wa jako zespołu środków i dyrektyw, które mogą być zmieniane i korygowa-
ne natychmiast i w każdym przypadku, jeżeli wymagają tego okoliczności. Jak
sądzę, przesuwanie się ciężaru legislacji z parlamentów na instytucje admini-
stracyjne, które procedują znacznie szybciej, ściśle się wiąże z tą tendencją”1.
Administratywizacja prawa powinna mieścić się w ramach określonych
przez konstytucję, a zatem rozporządzenia wydawane przez Prezydenta, Radę
Ministrów, Prezesa Rady Ministrów czy też poszczególnych ministrów muszą
mieć za podstawę wydania upoważnienie wyrażone w ustawie. Nie zmienia
to jednak faktu, że postulowana w doktrynie zasada wyłączności ustawy ule-
ga współcześnie erozji. Nie chcąc tego faktu oceniać, należy pamiętać, że czę-
sto podstawową informację o zakresie praw i obowiązków przedsiębiorcy znaj-
dziemy w akcie wykonawczym, a nie w ustawie.
Zjawisko administratywizacji prawa obejmuje również przepisy publicz-
nego prawa gospodarczego. Wielokrotnie warunki uzyskania określonej decy-
zji, od której wydania zależy możliwość prowadzenia działalności gospodar-
czej (szczegółowo określone przez wskazanie odpowiednich dokumentów lub
zaświadczeń) regulowane są w rozporządzeniach. Trzeba o tym pamiętać, pró-
bując rozwiązać określony problem prawny.
Drugą kwestią, na którą chcielibyśmy zwrócić uwagę, jest legislacja auto-
nomiczna. Legislacją autonomiczną nazywany prawo tworzone przez różnego
rodzaju instytucje pozapaństwowe, takie jak: samorządy terytorialne, samorzą-
dy (korporacje) zawodowe i gospodarcze, kościoły i związki wyznaniowe2.
Z punktu widzenia publicznego prawa gospodarczego, najistotniejsze regu-
lacje legislacji autonomicznej są tworzone przez samorządy zawodowe i samo-
rząd terytorialny.
Obserwowany po 1989 r. rozwój korporacji zawodowych oraz ich wpływ na
życie gospodarcze wiąże się także z prawotwórstwem wprowadzającym ogra-
niczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dla prawnika do niedawna
najistotniejszy wydawał się dostęp do zawodu radcy prawnego lub adwokata.
Nie mniej ważne są jednak inne ograniczenia, obowiązujące nie tylko prawni-
ków, ale także lekarzy, pielęgniarki i położne, architektów, psychologów itd.
Dla przykładu można wskazać na zakaz reklamy lub próby sztywnego określa-
nia stawek cenowych w niektórych zawodach prawniczych. Są one regulowane
w kodeksach etyki zawodowej. Za ich nieprzestrzeganie grożą różnego rodzaju
sankcje, najsurowszą z nich jest pozbawienie możliwości wykonywania zawodu.
1
Zob. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku prze-
mian, Warszawa 2003, s. 89.
2
Zob. L. Morawski, Główne problemy, s. 248.
Nb. 7
69687617108390
69
Również akty prawa miejscowego stanowią istotne źródło informacji

o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie ich obowiązy-
wania. Sama lokalizacja działalności gospodarczej zależy od miejscowego pla-
nu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez właściwą miejsco-
wo radę gminy. W niektórych dziedzinach gospodarki istnieją nieprzewidziane
w planie zagospodarowania przestrzennego inne ograniczenia prawne. Jednym
z nich jest określanie liczby punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy lub
miasta na prawach powiatu.
Przykład: Jeśli rada gminy lub miasta uchwali, że na terenie danej jednostki samorządu
terytorialnego nie może być więcej niż 5 punktów sprzedaży alkoholu, to osoba chcąca sprze-
dawać alkohol jako szósta, będzie pozbawiona tej możliwości i otrzyma decyzję odmowną.
Samo zatem spełnienie warunków przewidzianych w ustawie jest niewy-

starczające. Wymagana jest znajomość aktu prawa miejscowego i określonych
w nim warunków prowadzenia działalności gospodarczej.
Podsumowując, znajomość prawa tworzonego przez samorządy zawodowe
i samorządy terytorialne staje się nieodzowna dla funkcjonowania przedsiębior-
cy. Wiąże się zatem bezpośrednio z problematyką systemu źródeł prawa. Trze-
ba tylko pamiętać, że akty prawa miejscowego mieszczą się w katalogu źródeł
prawa powszechnie obowiązującego, a prawo samorządów zawodowych znaj-
duje się poza nim.
Wspominaliśmy także o swoistych źródłach prawa bankowego. Ich proble-
matyka zostanie omówiona szczegółowo w odrębnym rozdziale. W tym miej-
scu, dla porządku wykładu, zostanie jedynie zasygnalizowana. Zamknięcie
katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego od strony podmiotowej,
m.in. przez wskazanie, które organy władzy mogą wydawać rozporządzenia,
postawiło Prezesa Narodowego Banku Polskiego w trudnej sytuacji. Wyraźnie
wskazała na nią H. Gronkiewicz-Waltz, pisząc: „Poważną komplikację w dzia-
łalności Narodowego Banku Polskiego stanowią przepisy Konstytucji RP, regu-
lując system źródeł prawa. Narodowy Bank Polski ani żaden z jego organów
nie otrzymał upoważnienia do wydawania aktów powszechnie obowiązują-
cych. Istnieje zatem wewnętrzna sprzeczność Konstytucji RP: z jednej strony,
bank centralny otrzymał na jej podstawie suwerenną władzę w zakresie dzia-
łalności emisyjnej i polityki pieniężnej, z drugiej zaś został pozbawiony instru-
mentów tej władzy. Taki stan rzeczy należy uznać za nieprawidłowy, a istnie-
jącą lukę prawną należy wypełnić poprzez zmianę Konstytucji i wyposażenie
Narodowego Banku Polskiego w prawo do wydawania rozporządzeń”1.
1
Zob. H. Gronkiewicz-Waltz, [w:] H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo
gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2013, s. 110.
Nb. 7
69687617108390
69
Postulowana zmiana Konstytucji RP, jak wiadomo, nie miała miejsca i nic
nie wskazuje na to, by była w najbliższym czasie możliwa. Praktyka prawa
bankowego musiała sobie zatem poradzić w inny sposób.
Organy Narodowego Banku Polskiego wydają uchwały i zarządzenia. Jak
wiemy, są one aktami prawa wewnętrznego, ich adresatami mogą być zatem
jedynie jednostki organizacyjnie podległe. Rozumienie organizacyjnej pod-
ległości stało się więc kluczem do określenia adresatów uchwał i zarządzeń.
Ustawodawca przewidział możliwość wydawania uchwał przez organy Naro-
dowego Banku Polskiego, których adresatami są banki komercyjne, w tym pod-
mioty prywatne.
Sprawą uchwał, których adresatami są banki komercyjne, musiał zająć
się Trybunał Konstytucyjny i rozstrzygnąć, czy ich wydawanie jest zgodne
z określonym w konstytucji zamkniętym systemem źródeł prawa powszechnie
obowiązującego. W wyr. z 28.6.2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141)
Trybunał opowiedział się za szerszym rozumieniem podległości. Uznał, że sko-
ro zgodnie z Konstytucją RP Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem
państwa (art. 227 ust. 1), to w pewnych sytuacjach można za podległe wobec
niego uznać banki komercyjne (tzw. koncepcja aktów międzybankowych). Jak
zauważył L. Garlicki, „ten kierunek rozumowania ujmuje dość szeroko zakres
aktów prawa wewnętrznego, co może stwarzać niebezpieczeństwo nadmierne-
go zbliżenia się tych aktów do sfery, którą można normować tylko aktami pra-
wa powszechnie obowiązującego”1.
Jest to zarazem przykład, jak prawo nie wytrzymuje próby konfronta-
cji z potrzebami i praktyką danego sektora. Jednocześnie stanowi poważne
wyzwanie dla prawnika, który oprócz znajomości aktów prawa powszechnie
obowiązującegopowinien znać niektóre akty prawa wewnętrznego.
Omawiając źródła prawa, wypada wspomnieć jeszcze o dyrektywach
wykładni. Nie różnią się one od tych, które stosowane są w całym systemie pra-
wa. Pewną specyfiką dyrektyw wykładni wyróżniają się, i też niebezspornie,
jedynie przepisy prawa karnego i podatkowego.
Zgodnie z powszechnie akceptowaną regułą, pierwszeństwo mają dyrek-
tywy wykładni językowej, w drugiej kolejności systemowej i na końcu funk-
cjonalnej (teleologicznej). Pierwszeństwo wykładni językowej jest problema-
tyczne w odniesieniu do przepisów prawa europejskiego ze względu na wielość
języków autentycznych, w których publikowane są teksty prawne. W sytuacji
gdy występuje ponad dwadzieścia równoprawnych wersji językowych pra-
wa, trudno uniknąć pomyłek. Na znaczeniu zyskują zatem dyrektywy wykład-
1
Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 128.
Nb. 7
69687617108390
69
ni systemowej i przede wszystkim funkcjonalnej. Stosowaniu tych ostatnich

służy powszechna praktyka umieszczania na początku tekstów prawnych roz-
budowanych preambuł, wyjaśniających cel regulacji. Zgodnie z wypracowa-
ną w orzecznictwie i doktrynie prawa unijnego zasadą effet utile, tekst prawny
należy tak interpretować, aby zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu.
Ponieważ przepisy publicznego prawa gospodarczego stanowią, w więk-
szym stopniu niż inne dziedziny prawa, realizację prawa europejskiego, są albo
jego częścią jako rozporządzenia, albo transpozycją do prawa krajowego, nale-
ży pamiętać o położeniu większego nacisku na dyrektywy wykładni funkcjo-
nalnej, niż miało to miejsce dotychczas w praktyce wykładni prawa krajowego.
Jak już wyżej wspomniano, twierdzi się niekiedy w literaturze prawa podat-
kowego i karnego, że szczególne znaczenie dla tych dziedzin prawa mają nie-
które dyrektywy wykładni, np. zakaz wykładni rozszerzającej. Gdyby chcieć
znaleźć dyrektywę wykładni, która mogłaby być szczególna dla stosowa-
nia przepisów prawa publicznego gospodarczego, to należałoby wskazać na
domniemanie interpretacyjne (regułę) in dubio pro libertate.
Domniemanie interpretacyjne decyduje o przeniesieniu ciężaru argumen-
tacji. Ciężar ten spoczywa na tym, kto domniemanie kwestionuje. Reguła
in dubio pro libertate ma fundamentalne znaczenie dla państwa demokratycz-
nego. Zgodnie z nią, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść oby-
watela. Pomimo że domniemanie to rzadko powoływane jest w orzecznictwie
in extenso, to pośrednio znajduje ono w nim wyraz1.
Trybunał Konstytucyjny stosuje regułę in dubio pro libertate, kiedy doko-
nuje wykładni praw i wolności człowieka i obywatela. Jedną z tych wolności,
gwarantowanych w Konstytucji RP, jest wolność gospodarcza. Ma ona funda-
mentalne znaczenie dla kształtu ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej, dla-
tego należy o niej jeszcze powiedzieć. W tym miejscu trzeba jednak wyraź-
nie podkreślić, że reguła in dubio pro libertate znajduje zastosowanie także
w odniesieniu do wolności gospodarczej. Prawo należy zatem tak interpreto-
wać, by wątpliwości w sporach z organami państwa rozstrzygać na korzyść
przedsiębiorcy. Uznanie domniemania interpretacyjnego in dubio pro liberta-
te w odniesieniu do wolności gospodarczej skłoniło sędziego Trybunału Kon-
stytucyjnego M. Wyrzykowskiego do wyrażenia go w zdaniu odrębnym do
post. z 28.1.2004 r. (Tw 74/02, OTK-B 2004, Nr 1, poz. 2) w formule in dubio
pro libertate oeconomiae. Formuła ta została powtórzona w innych orzecze-
niach Trybunału i trafnie wyraża znaczenie wolności gospodarczej i kierunek
interpretacji przepisów prawa. Wiąże ona nie tylko Trybunał Konstytucyjny, ale
1
Zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 235.
Nb. 7
69687617108390
69
również wszystkie organy stosujące przepisy publicznego prawa gospodarcze-

go. Stosowanie domniemania in dubio pro libertate nie powinno być jednak
nadużywane. W pewnych sytuacjach, także wątpliwych, należy dać pierwszeń-
stwo dobru wspólnemu, a nie interesom prywatnym.
Podsumowując ten punkt rozważań poświęconych wykładni prawa, trzeba
raz jeszcze podkreślić znaczenie prawa europejskiego dla publicznego prawa
gospodarczego i związane z tym uwzględnianie w szerszym zakresie dyrektyw
wykładni funkcjonalnej. Ponadto należy pamiętać o domniemaniu interpreta-
cyjnym in dubio pro libertate, mającym również zastosowanie w odniesieniu
do wolności gospodarczej. Zgodnie z tą regułą, wątpliwości w sporach z orga-
nami państwa należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy.
Wróćmy do przykładu z pierwszego rozdziału. Baltazar Faul, student pra-
wa, chcąc pomóc koledze Kleofasowi w rozpoczęciu działalności gospodarczej,
będzie musiał dotrzeć do informacji, czy wymagane jest spełnienie prawnie
określonych warunków. Punktem wyjścia musi być założenie, że takie warunki
istnieją. Co prawda, pisaliśmy wyżej o zasadzie wolności gospodarczej, wydaje
się zatem, że przedsiębiorca powinien cieszyć się wolnością w podejmowaniu
aktywności gospodarczej. Trzeba jednak pamiętać, że względy bezpieczeństwa,
w tym bezpieczeństwa obrotu, obowiązki płacenia podatków i składek na ubez-
pieczenie społeczne powodują, że istnieje szereg barier biurokratycznych, któ-
re zawsze trzeba będzie pokonać przed faktycznym rozpoczęciem działalności
gospodarczej. Wychodząc zatem z założenia, że istnieją ograniczenia w podej-
mowaniu działalności gospodarczej, którą chce rozpocząć Kleofas, Baltazar
musi dotrzeć do informacji o nich. W praktyce nie sięgnie jednak w pierwszej
kolejności do tekstu ustawy, rozporządzenia, aktu prawa miejscowego lub inne-
go aktu prawa, lecz do informacji urzędowej, można by rzec, „przetrawionej”
już przez właściwy organ, który wyszczególnia wszystkie obowiązki, jakie
należy spełnić, by daną działalność podjąć. Nieocenionym źródłem informa-
cji są w tym zakresie strony internetowe określonych urzędów państwowych
i samorządowych. Nie należy traktować ich bezkrytycznie, ale wielokrotnie
wystarczy się do nich ograniczyć. Dopiero w przypadku sporu lub wątpliwo-
ści Baltazar będzie musiał sięgnąć do tekstów aktów normatywnych. I jak już
powiedzieliśmy, najprawdopodobniej aktów normatywnych z różnych półek,
począwszy od Konstytucji RP, kończąc na uchwałach rad gmin albo aktach pra-
wa wewnętrznego. Często jego sprawność jako prawnika będzie zależała od
znajomości prawa europejskiego i umiejętnego dotarcia do informacji w tym
zakresie, co samo w sobie jest sztuką.
Trzeba zatem podkreślić, że dobry prawnik musi mieć wiedzę dotyczącą
źródeł prawa, informacji o nich oraz instynkt, gdzie może znaleźć odpowiedź
Nb. 7
69687617108390
69
na istotne dla niego pytanie. Z tego też powodu każdy następny rozdział będzie
zawierał informacje o źródłach prawa podstawowych dla problematyki, która
będzie w nim omawiana.
§ 8. Analiza ekonomiczna prawa

8 Na koniec naszych rozważań o źródłach prawa chcielibyśmy zwrócić uwa-
gę na zagadnienie analizy ekonomicznej prawa. Wiąże się ono z tworzeniem
aktów prawa i niekiedy także ich stosowaniem.
Prowadzenie analizy ekonomicznej prawa zostało zapoczątkowane w Sta-
nach Zjednoczonych Ameryki Północnej, najpierw jedynie w odniesieniu do
prawa antymonopolowego. W latach 60. XX w. pole badawcze zostało rozsze-
rzone na cały system prawa. W polskiej literaturze prawniczej kwestię tę przed-
stawił R. Stroiński. Wskazał on, że „istotą omawianego kierunku jest analiza
przepisów prawa z punktu widzenia obiektywnych zasad ekonomii oraz posłu-
giwanie się narzędziami właściwymi dla tej dziedziny nauki. Naczelnym postu-
latem analizy ekonomicznej jest, aby rozwiązania oferowane przez system pra-
wa sprzyjały efektywności ekonomicznej”1.
Analiza ekonomiczna prawa jest zatem gałęzią nauki ekonomii, nie zaś
nauki prawa, oraz posługuje się metodami charakterystycznymi dla nauk eko-
nomicznych.
Kluczowym pojęciem dla analizy ekonomicznej prawa jest efektywność.
Rozwiązania prawne mają sprzyjać najbardziej efektywnym ekonomicznie roz-
wiązaniom. Samo zaś pojęcie efektywności jest różnie pojmowane przez eko-
nomistów. W tej chwili wypada jedynie powiedzieć, że chodzi o to, by jed-
nostki mogły, stosując prawo, przy minimalnych kosztach wybierać najbardziej
efektywne rozwiązania. Z jednej strony, prawo nie powinno ich w tym ogra-
niczać, z drugiej zaś powinno je stymulować do efektywności zachowań. Tak
rozumiana analiza ekonomiczna prawa wymaga stosowania metod i mode-
li rozumowań charakterystycznych dla nauk ekonomicznych. Można zatem
powiedzieć, że analiza ekonomiczna prawa jest nauką pomocniczą dla nauki
prawa, a współcześnie, wobec ambicji państwa wspierania wzrostu gospodar-
czego, wręcz dziedziną niezbędną.
Przykładem instrumentu służącego ekonomicznemu myśleniu o prawie jest
nakaz przedstawienia w uzasadnieniu poselskich projektów ustaw skutków
społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych regulacji (por. art. 34
1
Zob. R.T. Stroiński, Ekonomiczna analiza prawa, czyli w poszukiwaniu efektywności,
KPP 2002, z. 3, s. 551.
Nb. 8
69687617108390
69
§ 8. Analiza ekonomiczna prawa 19
ust. 2 pkt 4 regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r., tekst

jedn. M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.). Omówienie skutków społecznych, finan-
sowych i gospodarczych powinno m.in. przedstawiać, jaką dana regulacja spo-
woduje poprawę efektywności działań jej adresatów. Dla przykładu przedsta-
wiamy poniżej analizę odnoszącą się do projektu ustawy o uchyleniu ustawy
o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz
o zmianie niektórych ustaw (Druk sejmowy Nr 264 z 6.2.2008 r.1). Jest to przy-
kład analizy, która ma niestety charakter jedynie intuicyjny.
„Zdaniem wnioskodawców uchwalenie przedmiotowej ustawy niezbędne jest również
z uwagi na negatywne skutki ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiek-
tów handlowych, jakie nastąpiły po jej uchwaleniu. Wiele procesów inwestycyjnych rozpo-
czętych przed wejściem w życie ustawy zostało zahamowanych. Tym samym wstrzymany
został proces konsolidacji rynku, którego skutkiem w dłuższym okresie byłby spadek cen
towarów i usług oferowanych konsumentom. Przepisy ustawy, wstrzymując procesy inwe-
stycyjne, negatywnie wpłynęły na branże pokrewne związane z wielkopowierzchniowymi
obiektami handlowym, np. firmy budowlane, firmy transportowe, firmy dostarczające usługi
i towary do obiektów handlowych. Ustawa nie zahamowała, wbrew przewidywaniom, znika-
nia małych sklepów, a w znacznym stopniu utrudniła rozwój polskich firm tworzących kon-
kurencyjne sieci handlowe”.
Zamiar uchylenia ustawy został przez projektodawców uzasadniony przede

wszystkim argumentami prawnymi, to znaczy sprzecznością ustawy z prawem
unijnym oraz Konstytucją RP. Następnie przedstawiono zacytowaną ocenę
skutków regulacji. Nie wykracza ona poza obiegowe opinie, niepoparte choć-
by danymi statystycznymi. Krótko mówiąc, analizę taką można sporządzić bez
jakiejkolwiek znajomości rzeczy. Nie wykracza ona poza, być może poprawne,
lecz jednak tylko przeświadczenia.
Ten negatywny przykład należy jednak zrównoważyć pozytywnym. Wypa-
da więc przywołać fragment uzasadnienia projektu ustawy, który pod wzglę-
dem analizy skutków finansowych regulacji jest satysfakcjonujący, a co
najmniej stanowi podstawę do polemiki nie tylko w oparciu o przeczucia. Przy-
kładem tym może być uzasadnienie do projektu ustawy o aplikacji mObywatel
z 2.3.2023 r.2. Tak zwany OSR (Ocena Skutków Regulacji) wskazuje na wpływ
regulacji m.in. na sektor finansów publicznych. Poniższy wycinek uzasadnie-
nia zawiera opisowe ujęcie pieniężnego wpływu regulacji na sektor finansów
publicznych.
1
Zob. http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/78B681660DE42854C12573FC004D03FC/
$file/264.pdf.
2
Projekt ustawy o aplikacji mObywatel z 2.3.2023 r., zawartej w Druku sejmo-
wym Nr 3050 Sejmu IX kadencji, dostępny na stronie: https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.
nsf/0/8D38515844540774C12589660050686F/%24File/3050.pdf.
Nb. 8
69687617108390
69
„Aktualnie funkcjonowanie (w tym rozwój) aplikacji mObywatel i systemu mObywa-
tel jest regulowane w ustawie z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów re-
alizujących zadania publiczne i wydatki zostały już wykazane w OSR w ramach zakończo-
nych procesów legislacyjnych. […] Wydatki ujęte w zakresie systemu mObywatel i aplikacji
mObywatel wynikają ze zmiany poziomu wydatków w stosunku do wielkości wynikających
z obowiązujących przepisów, w szczególności wynikają z:
– wdrożenia standardu dodawania usług/dokumentów,
– płatności elektronicznych,
– powiadomień PUSH (w tym wykorzystania aplikacji mObywatel jako czynnika uwierzy-
telnienia profilu zaufanego),
– wydawania środka identyfikacji elektrofonicznej,
– mechanizmu prowadzenia ewidencji dokumentów elektronicznych i dodawania doku-
mentów”.
[…]
„Poniżej znajdują się szczegółowe szacunkowe koszty na rok „0”:
1) wydatki osobowe na działania rozwojowe – 21 576,0 tys. zł, w szczególności:
– wytworzenie standardu dodawania usług/dokumentów,
– rozbudowa mechanizmu powiadomień PUSH,
– udostępnienie środka identyfikacji elektronicznej,
– udostępnienie płatności elektronicznych,
– mechanizm prowadzenia ewidencji i dodawania dokumentów;
2) wydatki na utrzymanie ww. rozwiązań – 4 315,2 tys. zł;
3) wydatki na sprzęt informatyczny – 1 812,4 tys. zł.”
Drugi fragment uzasadnienia tego samego projektu zawiera ujęcie pienięż-

ne (w mln złotych) wpływu projektowanej regulacji na budżet państwa i jedno-
stek samorządu terytorialnego:
Wpływ na sektor finansów publicznych
Skutki w okresie 10 lat od wejścia w życie zmian [mln zł]

(ceny stałe
z 2022 r.) Łącznie
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
(0–10)
Dochody
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
ogółem
budżet
państwa
JST
pozostałe
jednostki
(oddzielnie)
Nb. 8
69687617108390
69
§ 8. Analiza ekonomiczna prawa 21
Wydatki
27,7 20,2 17,5 17,9 18,4 18,8 19,3 19,8 20,3 20,8 21,3 222,0
ogółem
budżet
27,7 20,2 17,5 17,9 18,4 18,8 19,3 19,8 20,3 20,8 21,3 222,0
państwa
JST
pozostałe
jednostki
(oddzielnie)
Saldo
-27,7 -20,2 -17,5 -17,9 -18,4 -18,8 -19,3 -19,8 -20,3 -20,8 -21,3 -222,0
ogółem
budżet
-27,7 -20,2 -17,5 -17,9 -18,4 -18,8 -19,3 -19,8 -20,3 -20,8 -21,3 -222,0
państwa
Jak widać na przedstawionych przykładach, będących jedynie wycin-

kiem większej całości, skutki ekonomiczne regulacji potrafią być wyliczone
dość precyzyjnie. Tym samym okazuje się, że myślenie o wydatkach państwa
i obciążeniach podmiotów prywatnych jest obecne w procesie legislacyjnym.
Mając zatem świadomość potrzeby analizy ekonomicznej przy tworzeniu
prawa, należy także wspomnieć o jej konieczności w procesie stosowania pra-
wa. Sądy i inne organy powinny brać pod uwagę skutki swych orzeczeń dla
efektywności zachowań ich adresatów – zwłaszcza tam, gdzie metody wykład-
ni językowej nie dają odpowiedzi, które z rozwiązań jest właściwe. Także stro-
ny stosunków prawnych prawa prywatnego, tworząc prawo je obowiązujące,
powinny, dla własnego dobra, uwzględniać analizę ekonomiczną (np. pisząc
umowy lub sporządzając statuty osób prawnych).
Pytania:
1. Czym charakteryzują się źródła publicznego prawa gospodarczego?
2. Na czym polega swoistość źródeł prawa bankowego?
3. Jakie domniemanie interpretacyjne jest charakterystyczne dla publicznego prawa go-
spodarczego?
4. Czym jest analiza ekonomiczna prawa i jakie są przejawy jej uwzględniania w pro-
cesie legislacyjnym?
Nb. 8
69687617108390
69
Rozdział III. Administracja gospodarcza
9 Poszukując informacji potrzebnych Kleofasowi do podjęcia działalności

gospodarczej, Baltazar szybko zdał sobie sprawę, że nie wystarczy przejrze-
nie strony internetowej jakiegoś jednego ministerstwa. Trzeba będzie również
poszukać informacji opracowywanych przez różne jednostki organizacyjne
Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, a także właściwy urząd skarbowy oraz
urząd statystyczny. Baltazar słyszał wprawdzie coś o „jednym okienku”, ale
wydało mu się to bardzo niejasne. Wiedział jedynie, że prowadząc działalność
gospodarczą, trzeba chodzić po „różnych” urzędach. W tym rozdziale zajmie-
my się zatem administracją gospodarczą, czyli inaczej mówiąc strukturą orga-
nizacyjną administracji gospodarczej.
Nie można mówić o administracji gospodarczej w zupełnym oderwaniu
od administracji publicznej. Odpowiadając na pytanie, co to jest administra-
cja gospodarcza, najprościej będzie powiedzieć, że jest to ta część administra-
cji publicznej, która zajmuje się gospodarką. Jeżeli jednak mielibyśmy wska-
zać „tę część” administracji publicznej, mogą pojawić się trudności. Wynika to
przede wszystkim z trzech powodów:
1) „zajmowanie się gospodarką” ma miejsce w bardzo różnych dziedzinach:
od hodowli owiec po skomplikowane operacje na rynku kapitałowym;
2) wiele organów administracji publicznej wykonuje różne zadania, nie tylko
w dziedzinie gospodarki: przykładowo rada gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2
ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 40 ze zm.), uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-
nego i podejmuje uchwały w sprawie podatków i opłat – co bezpośrednio
dotyczy przedsiębiorców; ale także podejmuje uchwały w sprawach herbu
gminy, nazw ulic i placów oraz w sprawie zasad udzielania stypendiów dla
uczniów i studentów – co z gospodarką ma niewiele wspólnego;
3) niektóre organy administracji publicznej wykonują zadania, które wprost,
na pierwszy rzut oka, nie są traktowane jako zadania w sferze gospodarki,
a jednak mogą mieć duży wpływ na działalność przedsiębiorców. Przykła-
dowo do zadań Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych należy m.in.
kontrola przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych, w tym
Nb. 9
69687617108390
69
§ 9. Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe 23
przede wszystkim RODO1. Jego działanie może zatem dosięgnąć nawet

Kleofasa, który prowadząc działalność detektywistyczną, będzie przetwa-
rzał dane swoich klientów.
Omawiając zatem administrację gospodarczą, musimy dokonać pewnego
przypomnienia z zakresu prawa administracyjnego ustrojowego.
§ 9. Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe

Na początku trzeba uściślić, że mówiąc o administracji gospodarczej czy 10
szerzej o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym, przede wszyst-
kim mamy na myśli organy administracji, a nie urzędy, będące jedynie ich jed-
nostkami organizacyjnymi. Oczywiście wszelkie sprawy związane z prowadze-
niem działalności gospodarczej załatwia się w urzędach, jednakże to organy
administracji publicznej mają uprawnienia do władczego oddziaływania na
przedsiębiorców. Jak wiadomo, organy wyrażają wolę podmiotów, które nie
mogą wyrazić jej w sposób bezpośredni, tak jak osoby fizyczne. Każda oso-
ba prawna musi więc mieć przynajmniej jeden organ, tak samo też państwo
za pośrednictwem organów wyraża swoją wolę. Zatem organem administracji
gospodarczej będzie Minister Rozwoju i Technologii, a nie Ministerstwo Roz-
woju i Technologii; Komisja Nadzoru Finansowego, a nie jej urząd, Zarząd
Województwa Mazowieckiego, a nie Urząd Marszałkowski Województwa
Mazowieckiego. Jak widać na podanych przykładach, organy mogą mieć cha-
rakter kolegialny lub monokratyczny (jednoosobowy). Każdy organ potrzebuje
jednak pewnej struktury organizacyjnej, trudno sobie bowiem wyobrazić, żeby
jedna osoba lub nawet grupa osób samodzielnie rozwiązywała wszystkie adre-
sowane do nich sprawy przedsiębiorców.
Przykład 1: Jeden z portali internetowych poinformował na początku 2008 r., że pewien
inwestor zagraniczny jest zainteresowany nabyciem 49% akcji w spółce Port Lotniczy Byd-
goszcz S.A., a nabycie to uzależnione jest od zgody Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wiemy
już jednak, że zgodę tę może wydać nie Urząd Lotnictwa Cywilnego, lecz Prezes Urzędu Lot-
nictwa Cywilnego, gdyż to on jest organem administracji publicznej, a nie jego urząd.
Przykład 2: Niektórym urzędom obsługującym organy administracji publicznej ustawo-
dawca przyznaje osobowość prawną. Zgodnie z art. 3 ustawy z 21.7.2006 r. o nadzorze nad
rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 753 ze zm.) urząd Komisji Nadzoru
Finansowego jest państwową osobą prawną, której zadaniem jest zapewnienie obsługi Komi-
sji Nadzoru Finansowego i Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego.
1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w spra-
wie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie
swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L
Nr 119, s. 1).
Nb. 10
69687617108390
69
24 Rozdział III. Administracja gospodarcza
Powiedzieliśmy wcześniej, że organy administracji gospodarczej wyraża-

ją wolę państwa. Nie jest to jednak stwierdzenie w pełni precyzyjne. Mówiąc
jedynie „o państwowej władzy gospodarczej”, zawężamy to pojęcie. Nie moż-
na zapominać, że oprócz administracji rządowej, przedsiębiorcy muszą pod-
porządkować się także administracji samorządu terytorialnego, i to różnego
szczebla, administracji samorządów zawodowych oraz organom Unii Europej-
skiej. W Kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie organu administra-
cji publicznej zostało nawet poszerzone o wszystkie pozostałe podmioty, które
zostały powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do rozstrzygania
spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych
milcząco (art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 KPA).
Kodeksowa definicja zawiera jeden bardzo ważny element dotyczący
całej administracji publicznej, mianowicie umocowanie prawne. Jest to jedna
z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej, wyrażona w art. 7 Konstytu-
cji RP, nazywana zasadą praworządności (legalizmu). Każdy organ administra-
cji publicznej musi działać na podstawie i w granicach prawa. Mówiąc zatem
o administracji gospodarczej, mamy na myśli te wszystkie podmioty, którym
prawo powierza wykonywanie zadań administracji gospodarczej.
Pierwszy aspekt zasady praworządności stanowi umocowanie prawne
(działanie na podstawie prawa). Umocowanie to musi nastąpić w akcie praw-
nym o randze ustawy lub wyższej. Wiąże się to z kluczowym dla administra-
cji pojęciem kompetencji. Zdaniem W. Góralczyka „kompetencja to wynikają-
ce z ustawy, niezbywalne uprawnienie organu administracji publicznej, którego
wykonywanie jest obowiązkowe. Granice kompetencji nie mogą być domnie-
mywane lub dowolnie przesuwane, choć ustawodawca może zakreślić je dość
szeroko”1.
Drugi aspekt zasady praworządności, odnoszący się do form działania
administracji publicznej w granicach prawa, zostanie omówiony w następnym
rozdziale.
Warto jeszcze przypomnieć podstawowe zależności, jakie mogą wystąpić
między organami administrującymi a innymi podmiotami. Należą do nich kon-
trola, nadzór oraz kierownictwo. Z punktu widzenia przedsiębiorcy podstawo-
we znaczenie ma kontrola. Organ kontrolny sprawdza, na ile stan faktyczny
odpowiada obowiązującej normie. Podstawowe uprawnienia organu kontrolne-
go to dostęp do informacji o podmiocie kontrolowanym, możliwość wskazania
uchybień wraz z zaleceniami oraz prawo doniesienia do organu nadzorczego,
który może zastosować sankcje. Organ nadzorczy ma zatem uprawnienia dalej
1
Zob. W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warsza-
wa 1986, s. 27–39.
Nb. 10
69687617108390
69
§ 10. Rządowa administracja gospodarcza 25
idące, może bowiem oprócz kontroli władczo oddziaływać na podmiot nadzo-

rowany, stosując ustawowo określone środki nadzorcze. Najszerszy zakres ma
kierownictwo, odnoszące się do sfery wewnętrznej administracji. Organ kieru-
jący sam wybiera środki, które zastosuje w stosunku do organu kierowanego.
Trochę mniej sprecyzowanym określeniem jest koordynacja – może ona mieć
miejsce zarówno w ramach kontroli, nadzoru, jak i kierownictwa. Aby można
było mówić o koordynacji, muszą występować przynajmniej trzy podmioty –
jeden nadrzędny i dwa koordynowane.
Strukturę administracji gospodarczej przedstawimy, rozpoczynając od
administracji rządowej szczebla centralnego, następnie terytorialnego. W dal-
szej kolejności omówione zostaną agencje, samorząd terytorialny oraz orga-
ny Unii Europejskiej. Samorządowi zawodowemu oraz organom regulacyjnym
poświęcone będą odrębne rozdziały.
§ 10. Rządowa administracja gospodarcza

I. Rada Ministrów
Zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji RP Rada Ministrów kieruje admi- 11
nistracją rządową. Do niej należy także prowadzenie polityki wewnętrznej
i zagranicznej, jak również sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych
organów państwowych i samorządu terytorialnego. Rada Ministrów stoi zatem
na czele administracji rządowej, w miejscu, w którym polityka styka się bezpo-
średnio z wykonywaniem administracji publicznej.
Wszystkie organy administracji rządowej są zależne od Rady Ministrów
i od jej bieżącej polityki. Oczywiście stopień tej zależności może być róż-
ny, ale z pewnością możemy powiedzieć, że administracja rządowa, jak sama
nazwa wskazuje, jest zawsze w pewnym stopniu powiązana z rządem i jego
obecną polityką. Jeżeli rząd przyjmuje politykę bardziej liberalną w sprawach
gospodarczych, tak też będzie działać administracja rządowa. Jeżeli polityka ta
będzie bardziej restrykcyjna – etatystyczna, będzie miało to wpływ na gospo-
darkę. Oczywiście jest to pewne uproszczenie. Wiemy już z poprzedniego para-
grafu, że organy administracji działają na podstawie prawa. Tak więc polityka
nie może w pełni wpływać na ich działanie. Każdy organ ma ustawowo okre-
ślony zakres swojego działania oraz zadania, które wykonuje. Przepisy muszą
także określać formy działania tego organu.
Rada Ministrów określa więc przede wszystkim kierunki polityki państwa.
Identyfikuje bieżące problemy i poszukuje sposobów ich rozwiązania w ramach
prawa i na jego podstawie.
Nb. 11
69687617108390
69
Przykład 1: Dnia 11.5.2021 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie ustanowienia
programu gwarancyjnego „czyste powietrze” z wykorzystaniem gwarancji Banku Gospodar-
stwa Krajowego.
Przykład 2: Dnia 29.3.2023 r. Rada Ministrów ustanowiła program wieloletni „ Narodo-
wa Rezerwa Amunicyjna”.
Przykład 3: Dnia 25.4.2023 r. Rada Ministrów przyjęła „Wieloletni Plan Finasowy Pań-
stwa na lata 2023–2026”.
O tym, co jest celem politycznym, który zamierza osiągnąć Rada Minis-

trów, dowiadujemy się podczas konferencji prasowych, komunikatów, wywia-
dów czy orędzi, w tym także z exposé Prezesa Rady Ministrów. Niekiedy jed-
nak kierunki polityki państwa są wyrażone w sposób bardziej sformalizowany.
W szczególnie ważnej dziedzinie, jaką jest bezpieczeństwo energetyczne pań-
stwa, ustawodawca narzuca sformalizowanie polityki rządowej. Raz na 4 lata
Rada Ministrów przyjmuje Politykę Energetyczną Państwa, przygotowaną
przez ministra właściwego do spraw energii. Tak zwany PEP ma charakter wią-
żący dla Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
W dniu 2.3.2021 r. Rada Ministrów przyjęła Politykę energetyczną Polski do 2040 r.
(M.P. z 2021 r. poz. 264).
Również w okresie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2

Rada Ministrów decydowała o wprowadzaniu lub łagodzeniu poszczególnych
obostrzeń. Formą działania Rady Ministrów było rozporządzenie wydawane na
podstawie ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i cho-
rób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1284).
Rada Ministrów nie rozstrzyga indywidualnych spraw przedsiębiorców,
ale jej wpływ na ich działalność może być znaczący, choć pośredni, także ze
względu na inicjatywę ustawodawczą w sprawach gospodarczych. Większość
projektów ustaw pochodzi od rządu.
Biorąc pod uwagę, że najczęściej rząd opiera się na większości sejmowej,
prawdopodobieństwo uchwalenia ustaw rządowych jest dość duże. Zazwyczaj
przedsiębiorcy stawiają ekipie rządzącej liczne postulaty nowelizacji prawa
gospodarczego.
W tym miejscu wypada także dodać, że Prezes Rady Ministrów jako przed-
stawiciel rządu państwa członkowskiego zasiada w Radzie Europejskiej. Nato-
miast poszczególni ministrowie wchodzą w skład Rady Unii Europejskiej.
W ten sposób mogą oni wpływać na kształt europejskiej polityki gospodarczej.
Przykład: Polski Minister Środowiska w 2012 r. zawetował propozycję obniżenia emi-
sji CO2 do 2050 r. o 80% w porównaniu z rokiem bazowym 1990. Weto zostało zgłoszone
w trakcie wielogodzinnych obrad Rady Unii Europejskiej.
Nb. 11
69687617108390
69
II. Centralne organy administracji rządowej

Administracja rządowa szczebla centralnego (ogólnokrajowego) jest wyko- 12
nywana przez grupę organów „wyspecjalizowanych” w określonych dziedzi-
nach. Często określa się je mianem urzędów centralnych, pojęcie to jest jednak
mylące, ze względu na wskazaną wyżej różnicę między organem a urzędem.
Główną rolę odgrywają tutaj ministrowie kierujący poszczególnymi działami
administracji rządowej. Do danych działów (resortów) przypisane są ustawowo
inne ograny centralne. Minister koordynuje wykonywanie polityki rządu przez
organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które mu podlegają lub są przez nie-
go nadzorowane.
Przykład: Zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządo-
wej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2512 ze zm.) minister właściwy do spraw budownictwa,
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa sprawuje nadzór nad
Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Głównym Geodetą Kraju – natomiast
zgodnie z art. 9 ust. 4 DziałAdmRzU, ministrowi właściwemu do spraw gospodarki podlegają
Urząd Dozoru Technicznego oraz Polska Agencja Kosmiczna. Sprawuje on także nadzór nad
Prezesem Głównego Urzędu Miar i Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych oraz nad dzia-
łalnością Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 9 ust. 3 DziałAdmRzU).
Jak widać, relacje między ministrami a innymi organami centralnymi mogą

być rozmaite. W powyższych przykładach jest mowa o nadzorze i podległości.
Podstawowe różnice między tymi zależnościami zostały już opisane. Każdora-
zowo kształt relacji nadzoru lub podległości jest określany ustawowo. Przepis
stanowiący, że dany organ podlega ministrowi lub jest przez niego nadzorowa-
ny nie daje jeszcze właściwych podstaw do ingerencji ministra w działalność
tego organu. Do środków, jakimi może dysponować minister względem podle-
głego lub nadzorowanego organu należą przykładowo: powoływanie i odwoły-
wanie ze stanowiska, uchylanie rozstrzygnięć, wstrzymywanie ich wykonania,
ustanawianie zarządu komisarycznego itd. W przypadku nadzoru ustawodaw-
ca określa także kryteria nadzoru (legalność, celowość, gospodarność, rzetel-
ność itd.).
W poszczególnych przypadkach ustawodawca różnie kształtuje relacje
między ministrami a innymi organami centralnymi, ale zasadniczo możemy
wymienić podstawowe i najczęściej występujące uprawnienia ministra w tym
zakresie. Będą to:
1) udział w powoływaniu i odwoływaniu kierowników urzędów centralnych
(występowanie z wnioskiem do Prezesa RM, określanie trybu i przeprowa-
dzanie naboru);
2) tworzenie i likwidowanie jednostek organizacyjnych w urzędach central-
nych, a także powoływanie i odwoływanie ich kierowników;
Nb. 12
69687617108390
69
3) kontrolowanie działania urzędów centralnych pod względem sprawności,

efektywności gospodarowania oraz zgodności z prawem;
4) wydawanie wiążących wytycznych lub poleceń kierownikom urzędów cen-
tralnych lub kierownikom ich jednostek organizacyjnych w celu dostosowa-
nia ich działania do bieżącej polityki Rady Ministrów.
Również wpływ poszczególnych ministrów na gospodarkę może być bar-
dzo zróżnicowany. Mniejszy w przypadku ministrów kierujących działami: kul-
tura i ochrona dziedzictwa narodowego, rodzina czy sprawiedliwość; ogrom-
ny w przypadku działów: gospodarka czy instytucje finansowe. Ze względu na
znaczenie tych ostatnich warto powiedzieć o nich kilka słów:
1) minister kierujący działem gospodarka. Trudno byłoby wypisać wszystkie
kompetencje ministra właściwego do spraw gospodarki, ponieważ jest ich
dość dużo, a poza tym znajdują się one w różnych aktach prawnych. Sa-
mo wskazanie spraw zaliczających się do działu gospodarki zajmuje spo-
ro miejsca. Są to, zgodnie z art. 9 ust. 1 DziałAdmRzU: sprawy gospodarki
(pojęcie bardzo szerokie), w tym konkurencyjności gospodarki, współpracy
gospodarczej z zagranicą, oceny zgodności, miar i probiernictwa, własności
przemysłowej, innowacyjności, działalności gospodarczej, w tym przedsię-
biorczości i przemysłu, polityki zakupowej państwa, promocji gospodarki
polskiej w kraju i za granicą oraz współpracy z organizacjami samorzą-
du gospodarczego. Znamy już urzędy centralne przypisane do tego dzia-
łu. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że czasem minister właściwy do spraw
gospodarki obejmuje nie tylko dział gospodarki, ale także inne działy. Na
przykład od 2016 r. wiceprezes Rady Ministrów Mateusz Morawiecki kiero-
wał, jako Minister Rozwoju i Finansów, jednocześnie działami: budżet, fi-
nanse publiczne, gospodarka, instytucje finansowe oraz rozwój regionalny.
Na podstawie ustawy – Prawo przedsiębiorców minister właściwy do spraw
gospodarki prowadzi Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy, który ma umoż-
liwiać załatwianie spraw związanych z podejmowaniem, wykonywaniem
i zakończeniem działalności gospodarczej oraz dostęp do informacji w tych
sprawach (art. 36). Ponadto minister prowadzi Centralną Ewidencję i In-
formację o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z art. 32 ust. 3 i 4 ustawy
z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodar-
czej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 541) minister może wykreślić, w drodze decyzji administracyjnej,
przedsiębiorcę z CEIDG.
Zgodnie z ustawą z 6.3.2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców
zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na te-
rytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 470),
Nb. 12
69687617108390
69
minister właściwy do spraw gospodarki wydaje decyzje o zakazie wyko-

nywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę zagranicznego
w ramach oddziału (art. 20), prowadzi rejestr przedstawicielstw przedsię-
biorców zagranicznych (art. 24) i wydaje decyzje o wykreśleniu przedsta-
wicielstwa z rejestru (art. 30 i 31). Ponadto minister właściwy do spraw
gospodarki został upoważniony ustawowo do określenia w drodze rozpo-
rządzenia szczegółowego zakresu współpracy międzynarodowej w zakresie
świadczenia usług (art. 41);
2) minister kierujący działem finanse publiczne. Szczególną rolę w gospodar-
ce pełni także minister właściwy do spraw finansów (Minister Finansów).
Zgodnie z art. 4 ust. 4 DziałAdmRzU kierowanie działami: budżet, finanse
publiczne oraz instytucje finansowe powierza się jednemu ministrowi. Kie-
ruje on zatem sprawami realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa
(art. 8 DziałAdmRzU), czyli tym, co przede wszystkim interesuje przed-
siębiorców – wszelkiego rodzaju daninami na rzecz państwa: podatkami,
cłami oraz opłatami. Minister Finansów odpowiada za realizację kontro-
li prowadzonej przez Krajową Administrację Skarbową. Jemu też podlega
Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Minister Finansów obejmuje tak-
że dział instytucje finansowe, czyli sprawy funkcjonowania rynku finanso-
wego, w tym sprawy banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyj-
nych i innych instytucji wykonujących działalność na tym rynku (art. 12
DziałAdmRzU). W ramach tego działu minister wykonuje także zadania
w zakresie obrotu papierami wartościowymi oraz inicjuje politykę rządu
dotyczącą rynku papierów wartościowych. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 2
pkt 1 ustawy z 21.7.2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2023 r. poz. 753 ze zm.) jednym z 7 członków Komisji Nadzoru Fi-
nansowego jest minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo je-
go przedstawiciel.
Nie wszystkie organy centralne zostały wpisane w poszczególne dzia-
ły administracji rządowej. Niektóre z nich podlegają wprost Prezesowi Rady
Ministrów. Spośród nich, ze względu na duże znaczenie w gospodarce, war-
to wymienić Komisję Nadzoru Finansowego, Prezesa Urzędu Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Prokura-
torii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.
Nb. 12
69687617108390
69
§ 11. Agencje
13 Omawiając administrację gospodarczą szczebla centralnego (ogólnokrajo-
wego), kilka słów należy poświęcić agencjom. Najogólniej można powiedzieć,
że są to państwowe jednostki organizacyjne powoływane do wykonywania
określonych zadań administracji publicznej; szczególnie do zarządzania wyod-
rębnionym mieniem państwowym. Jednakże ich ustrój, sposób powoływania,
zadania, formy działania oraz źródła przychodów nie mają jednolitego charak-
teru. Na świecie najbardziej charakterystyczne są agencje amerykańskie, mają-
ce duże znaczenie i długą tradycję. Były one powoływane w takich dziedzinach
życia gospodarczego i społecznego, w których do realizacji zadań publicznych
konieczna okazywała się wiedza ekspercka. Wśród nich można wyróżnić agen-
cje wykonawcze, przypominające urzędy centralne oraz agencje regulacyjne,
mające za zadanie regulowanie konkretnych obszarów rynku.
Polskie agencje nie stanowią jednolitej kategorii. Aleksandra Wiktorowska1
wymienia trzy ich rodzaje:
1) agencje, których prezesi mają status prawny centralnych organów admini-
stracji rządowej (np. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Państwo-
wa Agencja Atomistyki);
2) agencje działające w formie spółek prawa handlowego (np. Polska Agencja
Prasowa) oraz
3) agencje działające jako państwowe osoby prawne. Ta trzecia kategoria wy-
daje się obecnie dominująca.
Ustrój, zadania, sposób działania i źródła przychodów poszczególnych
agencji są określone odrębnymi ustawami. Jednakże w ustawie o finansach
publicznych z 27.8.2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270) występu-
je definicja legalna tzw. agencji wykonawczych, będących jednostkami sekto-
ra finansów publicznych. Zgodnie z art. 18 FinPubU, agencje wykonawcze są
państwowymi osobami prawnymi tworzonymi na podstawie odrębnych ustaw
w celu realizacji zadań państwa. Ustawa określa także zasady gospodarki finan-
sowej agencji wykonawczych. Ma ona co do zasady charakter samodzielny,
ustawodawca przewiduje jednak pewne ograniczenia. Agencja jest obowiąza-
na wpłacać co roku do budżetu państwa nadwyżkę środków finansowych, po
uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Środki finansowe, którymi dysponu-
je agencja mają charakter publiczny. Mogą pochodzić z budżetu państwa (ale
agencja otrzymuje ten majątek jedynie powierniczo) lub z własnej działalno-
1
A. Wiktorowska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa ad-
ministracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 407.
Nb. 13
69687617108390
69
§ 11. Agencje 31
ści. Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania agencji i na

odwrót.
Znaczenie przepisów ustawy o finansach publicznych osłabiają jednak
regulacje ustaw szczególnych. Ponadto nie wszystkie instytucje mające cechy
agencji będą nosiły taką nazwę, a także nie wszystkie istniejące w naszym
systemie prawnym agencje będą zaliczały się do kategorii agencji wykonaw-
czych. Ta forma organizacyjnoprawna została uregulowana na szczeblu unij-
nym przez rozporządzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z 19.12.2002 r. ustanawiają-
ce statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania
w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz.Urz. UE L Nr 11,
s. 1–8). Tego typu agencje mogą być wykorzystywane w rolnictwie, działalno-
ści innowacyjnej, rozwoju przedsiębiorczości, przyspieszeniu zmian struktural-
nych, w szczególności przekształceń własnościowych w gospodarce. Zdaniem
K. Sawickiej „poprzez działalność agencji rządowych łączy się środki publicz-
ne, w tym pochodzące ze źródeł zagranicznych, ze środkami pozyskanymi
z innych źródeł, by następnie skierować je na realizację ważnych zadań gospo-
darczych, które z punktu widzenia interesu publicznego powinny być realizo-
wane ze środków publicznych”1.
Niektóre agencje zostały utworzone w celu gospodarowania wyodrębnio-
nym mieniem Skarbu Państwa (Agencja Mienia Wojskowego lub Krajowy
Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Agencje te wykonują prawo własności i inne
prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa. Ustawodawca dopuszcza także moż-
liwość objęcia powierzonych składników mienia Skarbu Państwa we włada-
nie agencji i wykonywania we własnym imieniu praw i obowiązków związa-
nych z tymi składnikami w stosunku do osób trzecich, a także wykonywania we
własnym imieniu obowiązków publicznoprawnych związanych z tymi skład-
nikami (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomo-
ściami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm.).
Status prawny agencji wykonujących tak uregulowane powiernictwo nie jest
jasny2.
Poniższa tabelka przedstawia podstawowe informacje dotyczące przykła-
dowych agencji. Różnią się one od siebie przede wszystkim wykonywanymi
zadaniami, a co za tym idzie – także ustrojem oraz formami działania.
1
K. Sawicka, [w:] E. Ruśkowski (red.), System prawa finansowego, t. II, Warszawa 2010,
s. 62.
2
Zagadnienie to rozwija R. Pessel, Nieruchomości Skarbu Państwa, Warszawa 2009.
Nb. 13
69687617108390
69
Nadzór/
Nazwa agencji Zadania
podległość
1 2 3
Krajowy dysponowanie Zasobem Własności Rolnej Skar- nadzór ministra
Ośrodek bu Państwa, realizowanie zadań wynikających właściwego do
Wsparcia z polityki państwa, w szczególności w zakresie spraw rozwoju
Rolnictwa wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia wsi
rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju
obszarów wiejskich
Polska Agencja realizacja zadań państwa z zakresu rozwoju podległość
Rozwoju przedsiębiorczości; innowacyjności, w tym ministrowi
Przedsiębior- postępu technologicznego; umiędzynarodowie- właściwemu
czości nia gospodarki, w tym eksportu; społeczeństwa do spraw
informacyjnego; rynku pracy i kapitału ludzkie- rozwoju
go; regionalnego; uczestnictwo w realizacji regionalnego
programów operacyjnych
Agencja Rezerw tworzenie, utrzymywanie, udostępnianie i likwi- nadzór Prezesa
Strategicznych dowanie rezerw strategicznych, organizowanie Rady Ministrów
usług transportowo-logistycznych w przypadku
zagrożenia, zarządzanie mieniem agencji,
tworzenie i utrzymywanie zapasów ropy
naftowej i paliw
Agencja realizacja zadań związanych z oceną świadczeń nadzór ministra
Oceny opieki zdrowotnej, realizacja zadań związanych właściwego do
Technologii z określeniem taryf świadczeń opieki zdrowotnej; spraw zdrowia
Medycznych opracowywanie, weryfikacja, gromadzenie,
i Taryfikacji udostępnianie i upowszechnianie informacji
o metodyce przeprowadzania oceny technologii
medycznych oraz o technologiach medycznych,
opiniowanie projektów programów polityki
zdrowotnej; prowadzenie działalności szkole-
niowej
Polska zapewnienie bezpiecznej, ciągłej, płynnej podległość
Agencja Żeglugi i efektywnej żeglugi powietrznej w polskiej ministrowi
Powietrznej przestrzeni powietrznej właściwemu do
spraw transpor-
tu oraz bieżący
nadzór Prezesa
Urzędu Lotnic-
twa Cywilnego
Nb. 13
69687617108390
69
§ 11. Agencje 33
1 2 3
Agencja wspieranie rolnictwa oraz realizacja innych nadzór ministra
Restrukturyza- zadań wynikających z polityki państwa w zakre- właściwego do
cji i Moderniza- sie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych spraw rozwoju
cji Rolnictwa i przetwórstwa produktów rolnych lub ze wsi
Wspólnej Polityki Rolnej
Agencja Badań dofinansowanie badań naukowych i prac rozwo- nadzór ministra
Medycznych jowych w dziedzinie nauk medycznych i nauk właściwego do
o zdrowiu oraz projektów interdyscyplinarnych, spraw zdrowia
wydawanie opinii i ekspertyz, współpraca mię-
dzynarodowa, inicjowanie i realizacja własnych
badań naukowych i prac rozwojowych
Polska Agencja nadzór nad Polską Izbą Biegłych Rewidentów, nadzór ministra
Nadzoru nadzór nad firmami audytorskimi właściwego do
Audytowego spraw finansów
publicznych
Agencje posługują się formami prawnymi charakterystycznymi zarówno dla

prawa prywatnego, jak i publicznego. Ustawodawca często powierza osobom
kierującym agencjami kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych.
Przykład: Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w drodze de-
cyzji administracyjnej dokonuje autoryzacji miejsca przechowywania cukru pochodzącego
z zapasów interwencyjnych (art. 33 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z 11.3.2004 r. o organizacji nie-
których rynków rolnych, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 287). Krajowy Ośrodek w drodze
umowy oddaje do odpłatnego korzystania nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu
Państwa przedsiębiorcy posiadającemu koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża wę-
glowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża (art. 38b ustawy z 19.10.1991 r.
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 2329 ze zm.).
Z punktu widzenia przedsiębiorców dość istotne znaczenie ma działalność

Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, utworzonej w drodze ustawy
z 9.11.2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst
jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 462).
Przykład 1: PARP wspiera finansowo fundusze poręczeniowe. Zadaniem tych funduszy
jest poręczanie zobowiązań finansowych przedsiębiorców, którzy posiadają zdolność kredy-
tową, natomiast nie posiadają zabezpieczeń wymaganych przez instytucje finansujące, takie
jak fundusze pożyczkowe lub banki. Udzielane poręczenia stanowią od 50 do 80% kwoty po-
życzki lub kredytu.
Przykład 2: Kleofas, zanim rozpocznie swoją działalność, może wziąć udział w bezpłat-
nym kursie e-learningowym organizowanym przez PARP „Pozyskiwanie kapitału na działal-
ność MŚP”.
Nb. 13
69687617108390
69
§ 12. Administracja gospodarcza terenowa

14 W poprzednim paragrafie była mowa o organach centralnych wykonujących
poszczególne zadania administracji publicznej w wąsko określonych, wyspe-
cjalizowanych dziedzinach, za to na terenie całego kraju. Najczęściej jednak
przedsiębiorca ma do czynienia z organami terenowymi, tzn. takimi, które
wykonują swoje zadania na określonym obszarze. Są więc „bliżej” przedsię-
biorców. W tym punkcie zajmiemy się zatem terenową administracją gospo-
darczą o charakterze rządowym, czyli stanowiącą niejako przedłużenie rządu
w terenie. Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa o woje-
wodzie i administracji rządowej w województwie.
Tak samo jak na szczeblu ogólnokrajowym, również na szczeblu tereno-
wym możemy wyróżnić takie organy, które zajmują się administracją ogólną
(np. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, wojewoda), i takie, które mają
ograniczone zadania do jakiejś wąskiej dziedziny – można powiedzieć, że
wykonują część administracji publicznej (minister kierujący danym resortem,
kierownik urzędu centralnego, organy administracji zespolonej i niezespolo-
nej). Podział ten tradycyjnie dzieli administrację na ogólną i specjalną. Szcze-
gólnie wyraźnie widać to rozróżnienie właśnie w administracji terenowej.
I. Wojewoda
15 Najprościej można określić wojewodę jako przedstawiciela Rady Minis-
trów w województwie, odpowiedzialnego za wykonywanie polityki rządowej.
Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra
właściwego do spraw administracji publicznej. Jest to zatem wybór polityczny.
Również działanie wojewody podlega nadzorowi Prezesa Rady Ministrów pod
kątem zgodności z polityką rządu.
Jak zostało już wyżej powiedziane, wojewoda jest organem administracji
ogólnej. Do jego kompetencji należą wszystkie sprawy z zakresu administracji
rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej admi-
nistracji (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administra-
cji rządowej w województwie, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 190). Ponadto
wojewoda koordynuje i kontroluje wykonywanie całej administracji rządowej
na szczeblu województwa. Administracja ta jest wykonywana, oprócz same-
go wojewody, także przez organy rządowej administracji zespolonej w woje-
wództwie, w tym: kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży; organy
niezespolonej administracji rządowej; jednostki samorządu terytorialnego i ich
związki (na podstawie ustawy lub porozumienia); starostę (na podstawie odręb-
Nb. 14–15
69687617108390
69
§ 12. Administracja gospodarcza terenowa 35
nych ustaw) oraz inne podmioty (na podstawie odrębnych ustaw). Jak widać,
funkcja koordynacyjna wojewody jest realizowana wobec organów różnego
szczebla oraz różnego pochodzenia: dotyczy zarówno organów rządowych, jak
i samorządowych wykonujących administrację rządową.
Do wojewody należy także nadzór nad samorządem terytorialnym, ale jedy-
nie pod względem legalności, czyli zgodności z prawem. Jeżeli organy samo-
rządu wykonują administrację rządową w drodze porozumień lub na podstawie
ustawy, wojewoda, zgodnie z art. 3 ust. 2 AdmRządWojewU, kontroluje taką
działalność samorządu (zadania zlecone) także pod kątem gospodarności i rze-
telności. Wojewoda może również wydawać polecenia obowiązujące wszyst-
kie organy administracji rządowej działające w województwie. W sytuacjach
nadzwyczajnych wiążące polecenia wojewody obowiązują również organy
samorządu terytorialnego. Rozwiązanie to budziło i budzi spore wątpliwości,
bowiem zgodnie z Konstytucją RP działalność samorządu terytorialnego podle-
ga nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1).
Jak widać, w przypadku wojewody mamy do czynienia z koordynacją, kie-
rownictwem, nadzorem i kontrolą. Jest to doskonały przykład zastosowania
tych czterech rodzajów relacji między podmiotami administrującymi.
Jednym z ważniejszych zadań wojewody, szczególnie w prawie gospodar-
czym, jest reprezentowanie Skarbu Państwa. Wojewoda jest zatem, co do zasa-
dy, organem założycielskim przedsiębiorstw państwowych.
Wojewoda jako organ administracji publicznej może wydawać także decy-
zje administracyjne w sprawach określonych odrębnymi przepisami.
Przykład: Wojewoda wydaje decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia
na pobyt czasowy na terytorium RP (art. 104 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach, tekst
jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), a także na pobyt stały na terytorium RP (art. 201
CudzU). Wojewoda może być także organem II instancji w postępowaniu administracyjnym,
np. organem administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 3 PrBud); organem wła-
ściwym w sprawach gospodarowania wodami (art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy z 20.7.2017 r. – Pra-
wo wodne, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) oraz organem odwoławczym od de-
cyzji prezesa izby rolniczej (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14.12.1995 r. o izbach rolniczych,
tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 183).
II. Organy administracji zespolonej i niezespolonej

– policja gospodarcza
Powiedzieliśmy wyżej, że organy administracji zespolonej i niezespolonej 16
to przykłady tzw. administracji specjalnej. Wykonują one zatem pewien wyci-
nek administracji rządowej w przeciwieństwie do wojewody, który sprawuje
administrację ogólną.
Nb. 16
69687617108390
69
Organy administracji niezespolonej to terenowe organy administracji rzą-

dowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organo-
wi administracji rządowej, a także kierownicy innych państwowych jednostek
organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na
obszarze województwa, co nie znaczy, że zakres terytorialny ich działania zaw-
sze pokrywa się z granicą administracyjną województwa. Zamkniętą listę tych
organów zawiera art. 56 ust. 1 AdmRządWojewU. Są to organy terenowe, ale
ich działanie i znaczenie ma charakter ogólnopaństwowy. Przykładowo takimi
organami są:
1) dyrektorzy izb administracji skarbowej, naczelnicy urzędów skarbowych,
naczelnicy urzędów celno-skarbowych;
2) dyrektorzy okręgowych urzędów miar;
3) państwowi graniczni inspektorzy sanitarni itd.
Z kolei organy administracji zespolonej działają pod zwierzchnictwem
wojewody. To znaczy, że ich działanie jest kierowane przez wojewodę. Są to
kierownicy służb, inspekcji i straży. Mogą oni działać zarówno w imieniu wła-
snym, jak i wojewody, w zależności od upoważnienia ustawowego. Ich zespo-
lenie następuje w jednym urzędzie, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przykła-
dowo będą to:
1) wojewódzki inspektor farmaceutyczny;
2) wojewódzki inspektor ochrony środowiska;
3) wojewódzki inspektor inspekcji handlowej;
4) komendant wojewódzki Policji;
5) komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej itd.
Wszystkie wyżej opisane organy są niekiedy nazywane policją gospodar-
czą, oczywiście w rozumieniu przedmiotowym. Dotyczy to także organów
szczebla ogólnokrajowego (Główny Inspektor Sanitarny, Komendant Główny
Straży Pożarnej, Główny Inspektor Farmaceutyczny itd.). Nie jest to określenie
normatywne, dlatego też trudno je precyzyjnie zdefiniować. Policją gospodar-
czą nazywamy te wszystkie podmioty, których zadanie polega na utrzymaniu
porządku w danej dziedzinie. Organy policji gospodarczej mogą przeprowadzać
kontrole wykonywania działalności, a także zastosować odpowiednie sankcje.
Nietrudno sobie wyobrazić, że jest to bardzo uciążliwe dla przedsiębiorców.
Kontrole przedsiębiorców szczegółowo omówimy w odrębnym rozdziale.
Nb. 16
69687617108390
69
§ 13. Samorządowe organy administracji gospodarczej 37
§ 13. Samorządowe organy administracji gospodarczej

Konstytucja RP reguluje istnienie i podstawy funkcjonowania samorzą- 17
du terytorialnego. Wspólnotę samorządową stanowią z mocy prawa wszyscy
mieszkańcy danej jednostki podziału terytorialnego. Samorząd terytorialny
sprawuje pewną, ustawowo określoną, istotną część władzy publicznej (art. 16
ust. 2 Konstytucji RP). Konstytucja RP przewiduje także istnienie innych samo-
rządów, w tym w szczególności samorządów zawodowych, ale odsyła w tym
zakresie do ustawodawstwa zwykłego (art. 17 Konstytucji RP). W tym paragra-
fie zajmiemy się samorządem terytorialnym.
Samorząd terytorialny wykonuje wiele różnych zadań z zakresu administra-
cji publicznej (Konstytucja RP stanowi nawet o istotnej części zadań publicz-
nych). Możemy wskazać dwa swoiste domniemania zadań administracji
publicznej w odniesieniu do samorządu:
1) na rzecz samorządu: wszystkie zadania publiczne niezastrzeżone przez
Konstytucję RP lub ustawy na rzecz innych władz publicznych są wykony-
wane przez samorząd terytorialny;
2) na rzecz gminy: wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone
dla innych jednostek wykonuje gmina.
Oczywiście nie wszystkie zadania są związane z administracją gospodarczą.
Jednak większość działań organów samorządowych choćby pośrednio wpływa
na działalność przedsiębiorców. Każdy z nich ma przecież siedzibę w jakiejś
gminie lub mieście na prawach powiatu, każdy jest w jakiś sposób uwzględnio-
ny w planach rozwoju regionalnego (na szczeblu województwa).
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Głównym
aktem prawnym regulującym samorząd gminny jest ustawa z 8.3.1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Konsty-
tucja RP przewiduje możliwość utworzenia innych szczebli samorządu teryto-
rialnego, ale już w drodze ustawy. W 1998 r. została przeprowadzona w Polsce
reforma ustrojowa, która m.in. polegała na utworzeniu samorządu na szcze-
blu powiatu i województwa uregulowanego w ustawie z 5.6.1998 r. o samorzą-
dzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.) oraz ustawie
z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094
ze zm.).
Między poszczególnymi szczeblami samorządu terytorialnego nie ma hie-
rarchii. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną,
przysługuje jej prawo własności oraz inne prawa majątkowe, ma także prawnie
zagwarantowaną samodzielność, chronioną sądownie. Samodzielność ta opiera
się na ustawowym podziale zadań między poszczególne szczeble samorządo-
Nb. 17
69687617108390
69
we, z domniemaniem na rzecz gminy. Z tego też względu od decyzji organów

samorządowych odwołania wnosi się do samorządowych kolegiów odwoław-
czych, a nie do innych jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki samorzą-
du terytorialnego mają udział w dochodach publicznych w zależności od wyko-
nywanych przez nie zadań.
Aby zapewnić równowagę między terenową administracją rządową a samo-
rządową, spory kompetencyjne są rozstrzygane przez sądy administracyjne. Jak
już mówiliśmy w poprzednim paragrafie, jednostki samorządu terytorialnego
mogą wykonywać także, oprócz zadań własnych, zadania z zakresu administra-
cji rządowej. Wykonując zadania własne, samorząd działa w pełni autonomicz-
nie – kryterium nadzoru stanowi wtedy jedynie legalność. W odniesieniu do
wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej dochodzą tak-
że dodatkowe kryteria nadzoru: gospodarność i rzetelność.
Organy samorządu terytorialnego dzielimy na stanowiące i wykonawcze.
Organy stanowiące, jak sama nazwa wskazuje, stanowią prawo powszechnie
obowiązujące – akty prawa miejscowego. Organy te mają charakter kolegial-
ny i pochodzą z wyborów bezpośrednich. Są to: rada gminy, rada powiatu i sej-
mik województwa. Organy wykonawcze na szczeblu gminnym mają charak-
ter jednoosobowy i pochodzą z wyborów bezpośrednich: są to wójt, burmistrz,
prezydent miasta (w zależności od liczby mieszkańców i statusu gminy). Na
szczeblu powiatu i województwa organy wykonawcze mają charakter kolegial-
ny i są wybierane przez organy stanowiące. Będzie to zarząd powiatu i zarząd
województwa. Szczególną rolę odgrywają także starosta oraz marszałek woje-
wództwa.
Znaczenie samorządu dla przedsiębiorców zilustruje kilka przykładów.
Przykład 1: Chcąc podjąć działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia schronisk
dla bezdomnych zwierząt, przedsiębiorca musi spełniać wymagania określone przez radę
gminy. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydają zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju
działalności (art. 7 ust. 6 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.); rada gminy uchwala miejscowy plan zagospo-
darowania przestrzennego (art. 20 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977).
Przykład 2: Starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji
wydaje pozwolenia budowlane (art. 80 i nast. PrBud), jest także organem właściwym w spra-
wach wywłaszczenia (art. 112 ust. 4 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.); wójt, burmistrz, prezydent miasta udziela licen-
cji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką
(art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 2201).
Nb. 17
69687617108390
69
§ 14. Europejska administracja gospodarcza 39
Przykład 3: Sejmik województwa uchwala plan zagospodarowania przestrzennego wo-
jewództwa (art. 38 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); marsza-
łek województwa wydaje zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na liniach
komunikacyjnych wykraczających poza obszar jednego powiatu, ale w obrębie jednego woje-
wództwa (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g TransDrogU).
§ 14. Europejska administracja gospodarcza

W obecnym stanie integracji europejskiej (po Traktacie lizbońskim, który 18
wszedł w życie 1.12.2009 r.) nie sposób omówić administracji gospodarczej bez
uwzględnienia czynnika europejskiego. Europejska administracja gospodar-
cza jest bowiem dla przedsiębiorców równie ważna jak administracja krajowa.
Podstawowymi celami integracji gospodarczej Unii Europejskiej są: zapew-
nienie harmonijnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego w całej Unii,
wysokiego poziomu zatrudnienia, równości kobiet i mężczyzn, podnoszenie
i wyrównanie poziomu życia pomiędzy poszczególnymi regionami Unii, osią-
gnięcie spójności gospodarczej i społecznej oraz rozwój solidarności pomiędzy
państwami członkowskimi. Jak widać, są to przede wszystkim cele o charak-
terze gospodarczym i społecznym. Cele te realizowane są poprzez utworzenie
jednolitego rynku wewnętrznego oraz Unię Gospodarczą i Walutową. Zapew-
nienie swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału musi pociągać za
sobą dość znaczną ingerencję prawa unijnego w gospodarkę państw członkow-
skich.
Nie będziemy zajmować się w tym rozdziale całym systemem instytucjo-
nalnym Unii Europejskiej, ale skupimy się na tych organach, które zajmują się
szeroko rozumianym administrowaniem (nie wykonują zatem jedynie funkcji
prawodawczej i sądowej). Przede wszystkim chodzi nam o te organy (instytu-
cje), które mogą w sposób władczy i jednostronny ingerować w prowadzenie
działalności gospodarczej przez polskich przedsiębiorców. Nie możemy jednak
pozostawić bez komentarza instytucji prawodawczych. Stopień szczegółowości
niektórych aktów prawnych UE jest tak duży, że porównując do naszego prawa
krajowego pod względem przedmiotu regulacji, przypomina bardziej rozporzą-
dzenia wykonawcze niż ustawy.
Zanim jednak przejdziemy do omówienia tych właśnie organów, warto
wspomnieć o roli Rady Europejskiej w kształtowaniu ogólnych kierunków roz-
woju Unii. Rada Europejska po Traktacie lizbońskim stała się instytucją unijną.
To właśnie dzięki obradom Rady powstała m.in. Unia Gospodarcza i Waluto-
wa. Rada Europejska jako forum szefów państw oraz rządów państw człon-
kowskich, pomimo braku władczych kompetencji oddziaływania, niejednokrot-
Nb. 18
69687617108390
69
nie uzgadniała decyzje polityczne w sprawach szczególnie wrażliwych dla całej

Unii. Jest ona upoważniona do stwierdzenia naruszenia przez państwo człon-
kowskie m.in. podstawowych swobód oraz nałożenia sankcji na takie państwo.
Może także uchylić sprzeciw innych państw członkowskich wobec ściślejszej
współpracy w ramach Unii. Są to zatem decyzje, które pośrednio mogą oddzia-
ływać na przedsiębiorców prowadzących działalność w newralgicznych dzie-
dzinach.
System instytucjonalny Unii Europejskiej opierał się przede wszystkim
na organach Wspólnot Europejskich (Wspólnoty Europejskiej oraz Europej-
skiej Wspólnoty Energii Atomowej). Zasadniczą rolę w integracji europejskiej
w ramach już nieistniejącego I filaru odgrywała Wspólnota Europejska. Obec-
nie funkcjonujące organy (instytucje) Unii Europejskiej są bezpośrednimi suk-
cesorami dotychczasowych instytucji Wspólnot Europejskich.
Podstawowym organem wykonawczym UE jest Komisja Europejska, której
członkowie formalnie powinni działać autonomicznie; w oderwaniu od swoich
państw członkowskich (w praktyce jest jednak często inaczej). Komisja ma za
zadanie stać na straży traktatów założycielskich oraz prawa wtórnego, co prze-
kłada się na następujące uprawnienia:
1) władcze jednostronne oddziaływanie na jednostkę (podmiot gospodarczy –
przedsiębiorcę), czyli wydawanie decyzji przewidzianych przez system pra-
wa konkurencji i kontrolowanie pomocy państwa;
2) nadzór nad korzystaniem przez państwa z klauzul ochronnych (klauzule są
szczególnymi uprawnieniami przyznawanymi państwom na podstawie trak-
tatów założycielskich);
3) zarządzanie funduszami unijnymi;
4) wszczynanie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Euro-
pejskiej oraz wiążące się z tym uprawnieniem prawo prowadzenia postępo-
wania wyjaśniającego i uzyskiwania informacji od państw członkowskich
oraz podmiotów gospodarczych.
Komisji Europejskiej przysługuje także wyłączne prawo inicjatywy ustawo-
dawczej – Rada UE (nie mylić z Radą Europejską) może podejmować działania
tylko na wniosek Komisji. Do uprawnień Komisji należy także wydawanie rozpo-
rządzeń, dyrektyw (a więc uprawnienia prawodawcze, delegowane przez Radę)
oraz zaleceń i opinii, które pozbawione wprawdzie mocy wiążącej, mają istot-
ne znaczenie dla stosowania prawa unijnego przez kształtowanie jego wykładni.
Komisja jest organem administracji, gdyż mając duży wpływ na prawodaw-
stwo europejskie, wydaje decyzje w sprawach indywidualnych. Ingeruje zatem
bezpośrednio w działalność przedsiębiorców wykonujących działalność gospo-
darczą na terenie Unii Europejskiej.
Nb. 18
69687617108390
69
§ 14. Europejska administracja gospodarcza 41
Przykład: Komisja wydaje m.in. decyzje w sprawie stosowania praktyk antykonku-
rencyjnych. Jedna z bardziej znanych spraw dotyczyła firmy Microsoft. W 2004 r. Komi-
sja stwierdziła, że Microsoft nadużył pozycji dominującej na rynku systemów operacyjnych
przez dołączanie do swojego systemu programu MediaPlayer oraz przez nieprzekazywanie
konkurencji na rynku oprogramowania serwerów wymaganej dokumentacji. W efekcie Ko-
misja nałożyła na Microsoft karę w wysokości 497 mln euro. Była to wówczas najwyższa
w historii kara za stosowanie praktyk antykonkurencyjnych.
Rada Unii Europejskiej jest przede wszystkim organem prawodawczym

UE. Obraduje w składzie ministrów spraw zagranicznych państw członkow-
skich jako Rada do spraw Ogólnych oraz poszczególnych ministrów resorto-
wych jako Rada wyspecjalizowana. Przykładowo ministrowie finansów spoty-
kają się w ramach Rady do spraw Ekonomicznych i Finansowych. W ramach
Rady następuje koordynacja polityk gospodarczych państw członkowskich
szczególnie w zakresie gospodarki rynkowej, konkurencji oraz wymogów Unii
Gospodarczej i Walutowej. Oprócz rozporządzeń i dyrektyw Rada może wyda-
wać także decyzje w sprawach indywidualnych, a także zalecenia i opinie.
Parlament Europejski pełnił początkowo funkcje doradcze i nadzorują-
ce działalność innych instytucji. Obecnie Parlament, którego skład pocho-
dzi z wyborów bezpośrednich, sprawuje kontrolę polityczną nad Komisją,
a w minimalnym zakresie także nad Radą. Może też rozpatrywać tzw. pety-
cje indywidualne wnoszone przez obywateli Unii w sprawach ich dotyczących,
powoływać komisje śledcze wykrywające nadużycia oraz mianować Rzecznika
Praw Obywatelskich. Ponadto opiniuje wszystkie akty prawne UE, choć opinia
ta nie ma charakteru wiążącego. W niektórych sprawach Parlamentowi przy-
sługuje także prawo weta (w ramach procedury współdecydowania i współpra-
cy). Odgrywa on pewną rolę w uchwalaniu budżetu UE, a także może inicjo-
wać podjęcie inicjatywy prawodawczej przez Komisję (inicjatywa inicjatywy).
Pomimo tych wszystkich uprawnień działalność Parlamentu nie dotyka jednak
wprost przedsiębiorców, a jego pośrednie oddziaływanie na prawo unijne nie
pozwala na zaliczenie Parlamentu do administracji gospodarczej.
Przykład: Parlament Europejski miał duży wpływ w procesie legislacyjnym na kształt
definicji wódki. W czerwcu 2006 r. zatwierdził w głosowaniu porozumienie osiągnięte z Radą
w sprawie projektu rozporządzenia dotyczącego definicji, opisu, prezentacji i etykietowania
napojów spirytusowych. Zgodnie z rozszerzoną definicją wódki zawartą w rozporządzeniu,
można ją produkować z dowolnych produktów rolnych, pod warunkiem właściwego oznako-
wania na butelkach. W interesie polskich przedsiębiorców było wyraźne wskazanie, że wód-
ka może powstawać wyłącznie z określonych produktów rolnych (przede wszystkim ze zbóż
i ziemniaków). Obecnie wódką jest również produkt powstały m.in. z bananów oraz wino-
gron. Jak widać, Parlament stanowi miejsce ścierania się interesów narodowych, które mają
bezpośrednie przełożenie na sytuację ekonomiczną określonych dziedzin gospodarki.
Nb. 18
69687617108390
69
Pewien wpływ na polskich przedsiębiorców może mieć także Trybunał

Obrachunkowy, kontrolujący wszystkie podmioty dysponujące i gospodarują-
ce funduszami unijnymi. Kontrola ta odbywa się w państwach członkowskich
w porozumieniu z krajowymi organami kontrolnymi.
Pytania:
1. Wyjaśnij pojęcia administracji publicznej i administracji gospodarczej.
2. Zdefiniuj organ administracji publicznej.
3. Czym różnią się: kontrola, nadzór, kierownictwo i koordynacja?
4. Wyjaśnij rolę Rady Ministrów w administracji gospodarczej.
5. Co to są organy centralne? Podaj przykłady.
6. Jaka jest rola wojewody w administracji gospodarczej?
7. Co to jest administracja zespolona i niezespolona? Podaj przykłady.
8. Co to są agencje? Podaj przykłady.
9. Podaj główne cechy samorządu terytorialnego. Jaka jest jego rola w administracji
gospodarczej?
10. Wymień organy UE i scharakteryzuj ich rolę w administracji gospodarczej.
Nb. 18
69687617108390
69
Rozdział IV. Prawne formy działania
administracji gospodarczej
§ 15. Pojęcia podstawowe
W poprzednim rozdziale omówiliśmy częściowo zasadę praworządności 19

(legalizmu) wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, odsyłając w dalszym zakresie do
rozdziału IV. Wypada zatem wyjaśnić, na czym polega wymóg działania orga-
nów władzy publicznej w granicach prawa. Przypomnijmy, że pierwsza część
tej zasady odnosi się do działania na podstawie prawa i ma przede wszystkim
związek z pojęciem kompetencji. Najprościej będzie wyjaśnić to, porównując
tę zasadę z fundamentalną zasadą prawa prywatnego. Podmioty prawa prywat-
nego mogą robić wszystko to, co nie jest prawnie zakazane. Organy władzy
publicznej mogą natomiast czynić tylko to, na co zezwalają im ustawy.
Przykład: Baltazar ma dobrego znajomego Włocha – Paolo. Razem z nim chciałby
otworzyć w Warszawie włoską pizzerię. Nie jest to zakazane, a więc mogą to zrobić, korzy-
stając z wolności działalności gospodarczej. Wójt gminy Somianka Wiesław Jebrzeniebrze-
wiecki ma również znajomego Włocha – Roberto, ale działając jako wójt, czyli organ admi-
nistracji publicznej, nie może otworzyć z nim włoskiej restauracji, ponieważ przepisy prawa
administracyjnego nie przewidują takiej formy działania wójta. Nie może tego zrobić również
jako obywatel Wiesław, ponieważ mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o ogranicze-
niu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Wybór instrumentu działania organu administracji publicznej nie jest

dowolny. Organ może posługiwać się tylko takimi formami, które zostały mu
przypisane prawem administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że są to jedynie
formy administracyjnoprawne. Organ administracji publicznej może także sto-
sować formy określone w prawie prywatnym, chociaż przepisy upoważniające
do tego mają charakter administracyjnoprawny.
Nb. 19
69687617108390
69
44 Rozdział IV. Prawne formy działania administracji gospodarczej
Potocznie mówi się czasem o „środkach” działania administracji, ale nauka

prawa administracyjnego posługuje się częściej pojęciem „form” działania
administracji publicznej, dodając do niego przymiotnik „prawne”1.
Prawne formy działania, powtórzmy to raz jeszcze, muszą być określone
aktem prawnym. Nie każdy organ administracji publicznej może korzystać ze
wszystkich form działania. Każdorazowo zależy to od regulacji ustawowej.
Przez prawną formę działania administracji należy, zdaniem J. Starościaka,
rozumieć: „prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracyjne-
go. Niezależnie, w jakim zakresie działania administracji czynności te występują,
i niezależnie od tego, czy i jak są one powiązane z innymi czynnościami”2.
Czym innym będą zatem ciągi czynności, z których każda jest oddzielną
formą prawną działania; czym innym są także metody (środki) działania admi-
nistracji. Mówiąc o metodach, mamy na myśli politykę korzystania przez dany
organ administracji z przypisanych mu form. Odnosi się to zatem bardziej do
sfery faktów niż norm prawnych.
Tak jak nie możemy mówić o administracji gospodarczej w oderwaniu od
administracji publicznej, tak też nie możemy wyodrębnić form działania admi-
nistracji gospodarczej od form działania administracji publicznej; szczególnie
jeśli mówimy o formach klasycznych, takich jak decyzja administracyjna czy
akt normatywny. Oczywiście istnieją takie formy działania, które są typowe dla
administracji gospodarczej, ale nie wyczerpują one całego spektrum form sto-
sowanych przez administrację.
Przykład: W myśl ustawy o transporcie drogowym licencja na wykonywanie działalno-
ści gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest decyzją administracyjną.
Licencja nie jest formą działania administracji publicznej, a jedynie nazwą
stosowaną w prawie gospodarczym do określonego rodzaju decyzji administra-
cyjnych.
§ 16. Prawne formy działania – typologia

czy klasyfikacja?
20 Głównym problemem napotykanym najczęściej w odniesieniu do form
działania administracji, szczególnie administracji gospodarczej, jest kwestia
grupowania i charakteryzowania poszczególnych form. Wobec pojawiania się
1
Pojęciem „środków prawnych” posłużono się w publikacji pod red. L. Kieresa, Środki
prawne publicznego prawa gospodarczego, Wrocław 2007.
2
Zob. J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji, [w:] T. Rabska,
J. Łętowski (red.), System Prawa Administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 40.
Nb. 20
69687617108390
69
§ 16. Prawne formy działania – typologia czy klasyfikacja? 45
wielu nowych form w zmieniającym się ustawodawstwie coraz częściej przyj-

muje się koncepcję typologiczną, nie zawsze słusznie. Wyjaśnijmy jednak naj-
pierw, czym różni się typologia od klasyfikacji i jakie ma to znaczenie w prak-
tyce.
Z klasyfikacją mamy do czynienia w przypadku znalezienia takiego kryte-
rium podziału, na podstawie którego wszystkie elementy danego zbioru może-
my przyporządkować do poszczególnych podzbiorów. Przykładowo rodzaj
ludzki, ze względu na płeć możemy podzielić na kobiety i mężczyzn. Granice
podziału w klasyfikacji mają ostry charakter. Im więcej stopni takiej klasyfi-
kacji, tym jest ona doskonalsza. W podejściu typologicznym natomiast może-
my wskazać pewne cechy odróżniające jedne elementy danego zbioru od dru-
gich, tak że każdy element danego zbioru będzie mniej lub bardziej zbliżony do
jednego z wyróżnionych typów. Wśród ludzi wyróżnia się przykładowo cztery
typy charakterologiczne: melancholików, sangwiników, flegmatyków i chole-
ryków. Klasyfikacja ze względu na ostrość granic podziału jest zazwyczaj bar-
dziej pożądana w nauce; szczególnie w naukach ścisłych.
Pytanie, czy prawne formy działania administracji można uporządkować za
pomocą klasyfikacji, nie jest zagadnieniem nowym. Wydaje się, że najczęst-
szym rozwiązaniem tego problemu jest zaproponowanie jednego kryterium kla-
syfikacyjnego i utworzenie na jego podstawie dwóch podzbiorów, a w ramach
tych podzbiorów posługiwanie się już ujęciem typologicznym.
Jakie ma to znaczenie w praktyce? Mówiliśmy już wcześniej, że zgodnie
z zasadą praworządności organ administracji publicznej może i musi stosować
tylko te formy działania, które udostępnia mu ustawodawca. Pożądane jest,
aby przepisy określające formy działania były precyzyjne, tak aby organ wie-
dział, o jaką dokładnie formę chodzi. Niedociągnięcia legislacyjne mogą być
w pewnym zakresie „poprawione” w przypadku istnienia w doktrynie zgodno-
ści co do typowych cech danej formy działania administracji. Jak zobaczymy
na poniższych przykładach, wskazanie takich typowych cech często nastręcza
jednak wielu trudności.
Na potrzeby tego podręcznika chcielibyśmy zaproponować trzy klasyfika-
cje, które można stosować równorzędnie, nakładając je na siebie.
I. Sfera działania zewnętrznego i wewnętrznego

Dość powszechnie przyjmowaną klasyfikacją jest podział na dwie sfery 21
działania administracji publicznej. Według koncepcji J. Starościaka organ dzia-
ła w sferze wewnętrznej, jeżeli możemy wskazać istnienie służbowej podle-
głości między organem a podmiotami, do których działanie jest skierowane.
Nb. 21
69687617108390
69
Jest to niejako działanie „do wewnątrz” danego organu. Z działaniem w sferze

zewnętrznej mamy do czynienia, gdy nie zachodzi podległość służbowa mię-
dzy organem administrującym a adresatami jego działania. Typowym przykła-
dem zewnętrznej sfery działania administracji będą wszelkie relacje między
organami administracji publicznej a obywatelami. Kryterium podległości służ-
bowej jest jednak obecnie niewystarczające, przede wszystkim ze względu na
zmiany w strukturze administracji publicznej po 1989 r. Współcześni autorzy
(np. E. Ochendowski lub M. Wierzbowski i A. Wiktorowska) rozszerzają to kry-
terium, posługując się pojęciami szerszymi: „podporządkowania organizacyj-
nego” lub „szczególnych stosunków zależności”1.
Aby nieco uprościć zagadnienie, możemy podzielić administrację publicz-
ną na dwa podstawowe układy (rodzaje): układ rządowy i układ samorządowy.
Wewnątrz tych dwóch autonomicznych układów możemy wskazywać pewne
zależności pionowe (układy pionowe): np. Prezes Rady Ministrów – wojewoda,
wojewoda – wojewódzkie służby, inspekcje i straże, gmina – gminne jednost-
ki organizacyjne itd. Działanie administracji publicznej wewnątrz takiego ukła-
du pionowego będzie działaniem w sferze wewnętrznej. Działanie na zewnątrz
takiego układu będzie działaniem w sferze zewnętrznej.
Przykład: Wydanie wypisu z rejestru gruntów przez Naczelnika Biura Geodezji i Ka-
tastru na wniosek Zuzanny będzie działaniem w sferze zewnętrznej. Jeżeli o taki sam wypis
w stosunku do tej samej nieruchomości wystąpi Naczelnik Biura Gospodarki Nieruchomo-
ściami, będzie to również działanie w sferze zewnętrznej, ponieważ te dwie jednostki Urzę-
du m.st. Warszawy są w stosunku do siebie równorzędne. Działaniem w sferze wewnętrznej
będzie natomiast wydanie przez Naczelnika Biura Geodezji i Katastru urzędnikowi polecenia
służbowego sporządzenia takiego wypisu.
Rozdzielenie działań administracji publicznej na działania w sferze

zewnętrznej i wewnętrznej może łączyć się z pokusą pomijania zasady pra-
worządności w odniesieniu do działań w sferze wewnętrznej, tak jakby organ,
działając „do wewnątrz”, mógł postępować zupełnie dowolnie. Trzeba zde-
cydowanie odrzucić takie podejście, zaznaczając jednocześnie, że podstawa
prawna do działania w sferze wewnętrznej może być sformułowana w sposób
bardziej ogólny.
Nawiązując do rozdziału poprzedniego warto jeszcze na marginesie zazna-
czyć, że relacja kierownictwa występuje zawsze w sferze wewnętrznej. Nato-
1
Por. J. Starościak, Prawne formy, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. III, s. 42;
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2013, s. 181; M. Wierzbow-
ski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2017,
s. 269–270.
Nb. 21
69687617108390
69
miast nadzór i kontrola mogą występować w obu sferach, np. między układem
rządowym a samorządowym.
W dalszej części będziemy zajmować się przede wszystkim formami działa-
nia administracji publicznej występującymi w sferze zewnętrznej.
II. Czynności prawne i działania faktyczne

Drugą podstawową klasyfikacją form działania administracji publicznej jest 22
podział wszystkich działań administracji na czynności prawne oraz działania
faktyczne. Kluczowe, jak w każdej klasyfikacji, jest precyzyjne określenie kry-
terium tego podziału.
J. Zimmermann jako kryterium podaje skutek prawny. Celem czynności
prawnych jest ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego. Działa-
nia faktyczne nie są natomiast podejmowane w tym celu1.
Ostrość tego podziału na pierwszy rzut oka rozmywa fakt, że niektóre dzia-
łania faktyczne mogą wywoływać skutki prawne. Spróbujmy przeanalizować
to na kilku przykładach.
Przykład: Kuzyn Baltazara, Zdzisław Siłacz, prowadzi przedsiębiorstwo świadczące
usługi ochroniarskie w nocnych lokalach na terenie powiatu tatrzańskiego. Działalność ta wy-
maga uzyskania koncesji od ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji.
Koncesja została udzielona Zdzisławowi 2 lata temu. Od tego czasu policjanci z Komen-
dy Wojewódzkiej w Krakowie co 3 miesiące przeprowadzają kontrolę w przedsiębiorstwie
Zdzisława. Wszystkie czynności kontrolne (sprawdzenie dokumentacji dotyczącej zatrudnio-
nych pracowników ochrony i ich szczególnych uprawnień, sprawdzenie oznaczenia ubioru
pracowników ochrony, ich identyfikatorów i odznak itd.) mają charakter działań faktycznych
– ich celem nie jest wywołanie skutku prawnego. Rezultatem kontroli może być jednak cof-
nięcie koncesji, po uprzednim wezwaniu do usunięcia stanu faktycznego lub prawnego nie-
zgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność
gospodarczą objętą koncesją (art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22.8.1997 r. o ochronie osób i mie-
nia, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1995 ze zm.).
Działania faktyczne mogą zatem prowadzić do zmiany stanu prawnego,

która nastąpi jednak dopiero po dokonaniu przez organ administracji czynności
prawnej – w tym wypadku wydaniu decyzji o cofnięciu koncesji.
Przykład: Anastazja Bąk, koleżanka Zuzanny, projektuje i szyje piękne suknie ślubne.
Do tej pory robiła to dla swoich licznych kuzynek, ale po namowach Baltazara postanowi-
ła uczynić swoją pracę przedmiotem działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującymi
przepisami (art. 17 PrPrzed), Anastazja może podjąć działalność w dniu złożenia wniosku
o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
1
Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2022, s. 353 i nast.
Nb. 22
69687617108390
69
Zgodnie z zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytu-

cji RP oraz art. 2 PrPrzed Anastazja ma prawo prowadzić działalność polega-
jącą na projektowaniu i szyciu sukni ślubnych. Uprawnienie to teoretycznie
przysługuje jej niezależnie od wpisu do ewidencji działalności gospodarczej,
niezależnie nawet od złożenia wniosku o wpis. Wpis do ewidencji ma zatem
jedynie potwierdzić istniejący stan prawny, nie tworzy natomiast nowej sytu-
acji prawnej. Jak widać, działanie faktyczne organu ewidencyjnego, jakim jest
wpis do ewidencji, nie jest niezbędne dla podjęcia działalności gospodarczej,
chociaż wymaga się złożenia wniosku o wpis. Natomiast wykreślenie z urzędu
wpisu z ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej, a zatem czyn-
ności prawnej mającej na celu wywołanie skutku prawnego – według kryterium
zaproponowanego przez J. Zimmermanna. Samo określenie tego skutku praw-
nego nastręcza jednak sporo wątpliwości. Przyjęcie, że decyzja o wykreśleniu
wpisu ma na celu wywołanie skutku prawnego w postaci odebrania prawa pro-
wadzenia działalności gospodarczej, jest wnioskiem zbyt daleko idącym. Tym
bardziej jeśli przyjrzymy się przesłankom wykreślenia wpisu (art. 29 ust. 1
ustawy z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospo-
darczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 541) – chodzi tu przede wszystkim o przypadki zaprzestania wykonywa-
nia działalności gospodarczej, utraty uprawnień wymaganych do prowadzenia
określonej działalności gospodarczej.
Można przyjąć za M. Wierzbowskim i A. Wiktorowską, iż: „różnica między
czynnościami prawnymi a czynnościami faktycznymi leży w tym, że czynno-
ści prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może to być
norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku aktów admi-
nistracyjnych, niemniej jednak jest normą, regułą, według której adresat powi-
nien postępować. Czynności faktyczne mogą natomiast kształtować stosunki
prawne przez fakty, a nie przez reguły postępowania”1.
Przykład: Jak już mówiliśmy, Zdzisław Siłacz prowadzi przedsiębiorstwo świadczące
usługi ochroniarskie w nocnych lokalach na terenie powiatu tatrzańskiego na podstawie kon-
cesji udzielonej 13.7.2021 r. Koncesja jest udzielana w drodze decyzji administracyjnej, któ-
ra wiąże Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia jej doręczenia. Również od
dnia doręczenia decyzji biegnie 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Samo doręczenie
jest działaniem faktycznym, ponieważ jego celem jest dostarczenie decyzji adresatowi. Może
jednak pośrednio wpływać zarówno na sytuację prawną adresata, jak i organu administracji.
Działania faktyczne mogą poprzedzać czynność prawną, mogą stanowić

jej faktyczną realizację lub też potwierdzać istnienie jakiegoś stanu faktyczne-
1
Zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administra-
cyjne, Warszawa 2017, s. 301.
Nb. 22
69687617108390
69
go albo prawnego. W przypadkach kontrowersyjnych decydująca jest regula-

cja ustawowa dotycząca procedury. Jeśli ustawodawca przewiduje procedurę,
w której organ ma rozstrzygnąć sprawę, będziemy mieli do czynienia z czyn-
nością prawną. Jeżeli natomiast przepisy stanowią, że pewne działanie organu
„w sensie czysto fizycznym” jest powiązane z określonymi skutkami prawny-
mi, będzie to czynność faktyczna1.
III. Adresat czynności prawnej

Będziemy także posługiwać się klasyfikacją W. Dawidowicza, który wyodręb- 23
nia akty generalne stosowania prawa oraz akty indywidualne stosowania prawa2.
Kryterium tego podziału odnosi się do sposobu określenia adresata dane-
go działania – w tym wypadku chodzi przede wszystkim o czynności prawne.
Adresat czynności prawnej może być określony w sposób zindywidualizowa-
ny (z imienia i nazwiska lub z nazwy) – co nie znaczy oczywiście, że w tym
wypadku czynność prawna musi mieć tylko jednego adresata. Adresat może
być także określony w sposób generalny (przez wskazanie pewnych jego cech)
– co nie wyklucza sytuacji, że w rzeczywistości tylko jedna osoba będzie adre-
satem takiej generalnej czynności.
Przykład: Elżbieta Pastylka jest farmaceutką i chciałaby otworzyć aptekę ogólnodostęp-
ną. Przygotowując się do tego przedsięwzięcia, będzie musiała zapoznać się m.in. z rozporzą-
dzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie podstawowych warunków prowa-
dzenia apteki. Rozporządzenie to jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc
jego adresat jest określony w sposób generalny. Zezwolenie na prowadzenie apteki wydane
przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego będzie natomiast adresowane indywidu-
alnie do Elżbiety Pastylki.
Powyższy przykład jest raczej oczywisty. Najczęściej oprócz sposobu
określenia adresata w czynnościach prawnych administracji wyróżnia się tak-
że dwie cechy dotyczące zachowania adresatów. Czynności prawne, a raczej
normy prawne przez nie stanowione, mogą mieć zatem charakter abstrakcyjny
albo konkretny. Norma o charakterze abstrakcyjnym dotyczy pewnego rodzaju
sytuacji, które mogą powtarzać się wielokrotnie. Norma konkretna dotyczy jed-
nej rzeczywistej sytuacji. W przytoczonym przykładzie rozporządzenie mini-
stra ma charakter abstrakcyjny – wymagania w nim określone muszą być sto-
sowane w przypadku każdej apteki. Zezwolenie udzielone Elżbiecie Pastylce
dotyczy natomiast prowadzenia przez nią jednej konkretnej apteki – ma więc
charakter konkretny.
1
Zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administra-
cyjne, Warszawa 2017, s. 302.
2
Zob. W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego, Warszawa 1965, s. 247 i nast.
Nb. 23
69687617108390
69
Najczęściej w obrocie prawnym występują czynności prawne o charakterze

generalno-abstrakcyjnym – źródła prawa powszechnie obowiązującego oraz
o charakterze indywidualno-konkretnym – decyzje administracyjne. Są to typo-
we połączenia omówionych wyżej cech. W dalszej części pokażemy jednak, że
mogą występować także takie formy działania administracji, które mają cha-
rakter generalno-konkretny lub indywidualno-abstrakcyjny.
Omówione wyżej klasyfikacje nie wyczerpują zagadnienia podziału form
działania administracji publicznej. Wybraliśmy je przede wszystkim ze wzglę-
du na ich powszechne uznanie i możliwość łatwego stosowania. Będziemy
z nich korzystać w dalszej części tego rozdziału, pomijając jednak działania
administracji w sferze wewnętrznej. W tym miejscu warto jednak zauważyć,
że również w sferze wewnętrznej występują czynności prawne, jak np. polece-
nia służbowe oraz działania faktyczne, przykładowo sporządzenie notatki przez
pracownika urzędu lub zorganizowanie szkolenia dla pracowników.
Czynności prawne Działania faktyczne
Sfera zewnętrzna indywidualne akty generalne akty omówione w § 19

stosowania prawa stosowania prawa
– omówione – omówione
w § 17 w § 18
§ 17. Indywidualne akty stosowania prawa

24 Jak już wcześniej wskazaliśmy, indywidualne akty stosowania prawa są
czynnościami prawnymi administracji publicznej charakteryzującymi się zin-
dywidualizowaniem ich adresata. Do tej grupy zaliczamy: decyzję administra-
cyjną, przyrzeczenie administracyjne, ugodę administracyjną, porozumienie
administracyjne, umowy publicznoprawne oraz umowy cywilnoprawne.
I. Decyzja administracyjna (akt administracyjny sensu stricto)

25 Akt administracyjny jest podstawową formą działania administracji publicz-
nej. Również dla prawa publicznego gospodarczego ma niezmiernie istotne
znaczenie. Wszelkie koncesje, zgody, zezwolenia, licencje, nakazy i zakazy
mają właśnie formę aktu administracyjnego. Pojęcie to jest jednak różnie rozu-
miane. Zwolennicy pojęcia szerszego traktują akt administracyjny jako każde
władcze działanie organu administracji publicznej wywołujące skutki praw-
Nb. 24–25
69687617108390
69
§ 17. Indywidualne akty stosowania prawa 51
ne. Większość doktryny zawęża to pojęcie, dodając cechy jednostronności oraz

podwójnej konkretności. Akt administracyjny jest zatem „opartym na przepi-
sach prawa administracyjnego władczym jednostronnym oświadczeniem woli
organu administracji publicznej, kształtującym sytuację prawną konkretnie
wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”1.
Definicję tę można zawęzić jeszcze do sfery zewnętrznej administracji,
wykluczając tym samym polecenia służbowe. Typowym przykładem tak poj-
mowanego aktu administracyjnego (akt administracyjny sensu stricto) jest
decyzja administracyjna.
Akt administracyjny (decyzja administracyjna) jest działaniem organu
administracji publicznej. Pojęcie organu wyjaśniliśmy już w rozdziale poprzed-
nim. Organ ten musi działać zgodnie ze swoją właściwością (rzeczową, instan-
cyjną i miejscową), na podstawie przepisów prawa administracyjnego o randze
ustawowej (chociaż pewną rolę mogą odgrywać także przepisy wykonawcze
wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego). Wydanie decyzji admini-
stracyjnej przez niewłaściwy organ lub bez podstawy prawnej jest przesłanką
stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 KPA).
Jednym z podstawowych atrybutów administracji publicznej, w tym także
administracji gospodarczej, jest władczość (władztwo administracyjne). Polega
ona na możliwości zastosowania przez administrację przymusu państwowego
w celu wyegzekwowania zachowania zgodnego z prawem administracyjnym
(skutki tego działania mogą występować także w sferze prawa cywilnego). Nie
każde działanie administracji publicznej ma jednak charakter władczy.
Każdy akt administracyjny, w tym także decyzja administracyjna, ma cha-
rakter jednostronny. Organ administracji publicznej kształtuje sytuację prawną
adresata, korzystając ze swej nadrzędnej pozycji w stosunku do niego. Nierów-
norzędność stron jest podstawowym kryterium rozróżniania stosunków admini-
stracyjnoprawnych i cywilnoprawnych. Akty administracyjne dzieli się niekie-
dy na akty zależne od woli adresata – do ich wydania konieczny jest wniosek
(są to najczęściej akty uprawniające) oraz akty niezależne od adresata – wyda-
wane z urzędu. Należy jednak pamiętać, że żaden akt administracyjny nie jest
przedmiotem wspólnych uzgodnień (negocjacji) organu administracji i adresata.
Przykład: Pan Antoni Fart chciałby prowadzić salon gry bingo pieniężne. W tym celu
musi wystąpić do ministra właściwego do spraw finansów publicznych o wydanie zezwolenia
na taką działalność. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia jest zatem zależne od
woli Antoniego. Aby uzyskać zezwolenie, musi jednak spełnić szereg warunków określonych
w ustawie z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 227). Warun-
ki te nie mogą być negocjowane przez Antoniego.
1
Zob. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2017, s. 273.
Nb. 25
69687617108390
69
Kolejną istotną cechą aktu administracyjnego jest tzw. podwójna konkret-

ność – dotyczy to zarówno adresata, jak i treści normy prawnej ustanowionej
przez dany akt administracyjny. Zdarzają się jednak takie decyzje administra-
cyjne, które mogą przyjmować pewne cechy aktów o charakterze abstrakcyj-
nym.
Przykład: Zgodnie z art. 47 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.), przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje usta-
lają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa Urzę-
du Regulacji Energetyki (URE). Taryfa w rozumieniu ustawy jest zbiorem cen i stawek opłat
oraz warunków ich stosowania, opracowanym przez przedsiębiorstwo energetyczne i wpro-
wadzanym jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców (art. 3 pkt 17). Decyzja Pre-
zesa URE o zatwierdzeniu taryf ma charakter indywidualny i konkretny, chociaż taryfa sama
w sobie posiada cechy abstrakcyjności.
Ponadto akt administracyjny w węższym rozumieniu jest wydawany

w szczególnej procedurze, jaką jest postępowanie administracyjne, uregulowa-
ne w KPA. Wiele ustaw z zakresu prawa gospodarczego odsyła w sprawach
nieuregulowanych do tego Kodeksu. W tym wypadku pierwszeństwo mają
regulacje danej ustawy jako lex specialis w stosunku do KPA.
Przykład: Zgodnie z ustawą z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów
oraz inżynierów budownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 551), do postępowania w spra-
wach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, sto-
suje się przepisy KPA (art. 11 ust. 1). Z kolei w innym miejscu ustawodawca odmiennie niż
w procedurze administracyjnej reguluje kwestię terminów i odwołań. Uchwała rady okręgo-
wej izby architektów w sprawie wpisu na listę członków powinna być podjęta w ciągu 2 mie-
sięcy od dnia złożenia wniosku o wpis. Od tej uchwały służy odwołanie do Krajowej Rady
Izby w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały (art. 19 ust. 4 tej ustawy).
Niektóre akty administracyjne są wydawane w innej procedurze niż ure-

gulowana w KPA. Przykładem takiego postępowania szczególnego jest postę-
powanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz
postępowanie podatkowe uregulowane w Ordynacji podatkowej. W postępo-
waniu koncesyjnym z kolei stosuje się najpierw przepisy regulujące działalność
objętą koncesjonowaniem, w sprawach w nich nieuregulowanych przepisy pro-
ceduralne z ustawy Prawo przedsiębiorców, a w pozostałych sprawach KPA.
Na marginesie warto dodać, że ze względu na brak kodyfikacji prawa admini-
stracyjnego materialnego, zasady ogólne wyrażone w KPA mają istotne zna-
czenie dla całej administracji publicznej, szczególnie działającej w formie aktu
administracyjnego.
Akt administracyjny ma charakter dwustronnie wiążący. Zarówno adresat
decyzji administracyjnej, jak i organ administracji publicznej, który ją wydał, są
nią związani od momentu doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia (art. 110 KPA).
Nb. 25
69687617108390
69
Podsumujmy. Podstawowe cechy aktu administracyjnego sensu stricto są

następujące:
1) jest to czynność prawna organu administracji publicznej działającego w sfe-
rze zewnętrznej;
2) rozstrzyga sprawę na podstawie przepisów prawa administracyjnego mate-
rialnego;
3) władczość;
4) jednostronność;
5) podwójna konkretność;
6) dwustronne obowiązywanie;
7) wydanie w szczególnej procedurze.
Dochodzimy tu do kolejnego zagadnienia: kwestii obowiązywania w czasie
aktu administracyjnego. Pod tym względem możemy wyróżnić cztery „etapy”
obowiązywania aktu administracyjnego. Akt administracyjny staje się:
1) wykonalny;
2) ostateczny;
3) prawomocny formalnie;
4) prawomocny materialnie.
Zgodnie z regulacją kodeksową, decyzja administracyjna od momentu dorę-
czenia lub ogłoszenia wiąże organ administracji publicznej. Taka decyzja nie
jest jednak jeszcze wykonalna, chyba że zostanie jej nadany rygor natychmia-
stowej wykonalności (art. 108 KPA) lub podlega natychmiastowemu wykona-
niu z mocy prawa.
Przykład: Decyzja państwowego inspektora sanitarnego o unieruchomieniu zakładu pra-
cy ze względu na naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpo-
średnie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy
prawa (art. 27 ust. 2 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tekst jedn.
Dz.U. z 2023 r. poz. 338).
Strona ma 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji na wniesie-

nie od niej odwołania, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykona-
nie decyzji. Decyzja, od której nie służy odwołanie staje się ostateczna, a tym
samym wykonalna.
Ostateczny akt administracyjny jest prawomocny formalnie. Na taki akt
można wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia
doręczenia ostatecznego rozstrzygnięcia skarżącemu (termin ten dla prokurato-
ra i Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi 6 miesięcy). Po zakończeniu postę-
powania sądowo-administracyjnego akt staje się prawomocny materialnie.
Kodeks postępowania administracyjnego reguluje ponadto dwie bardzo
istotne instytucje: wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i nast.
Nb. 25
69687617108390
69
KPA) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 KPA), związane z istotną
wadliwością procedury administracyjnej lub aktu administracyjnego.
Obowiązywanie w czasie aktu administracyjnego może być też uzależnio-
ne od warunku lub terminu. Typowym przykładem decyzji terminowej była do
10.4.2010 r. koncesja. Terminowy charakter ma tzw. promesa udzielana przed-
siębiorcy.
Przykład: Przedsiębiorca, który zamierza rozpocząć świadczenie usług hotelarskich
w obiekcie hotelarskim, może ubiegać się o przyrzeczenie zaszeregowania obiektu hotelar-
skiego do odpowiedniego rodzaju i kategorii. Przyrzeczenie to nazywa się „promesą”. Pro-
mesę wydaje, na wniosek przedsiębiorcy, marszałek województwa właściwy ze względu na
miejsce położenia obiektu hotelarskiego w formie decyzji administracyjnej na czas określo-
ny nie dłuższy niż dwa lata (art. 39a ustawy z 29.8.1997 r. o usługach hotelarskich oraz usłu-
gach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2211
ze zm.).
Z kolei warunek – zdarzenie przyszłe niepewne – może mieć charakter

zawieszający lub rozwiązujący.
Przykład: Zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego na utworzenie banku oraz na roz-
poczęcie przez bank działalności tracą moc, jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia
na utworzenie banku, bank nie rozpoczął działalności (art. 38 ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo
bankowe, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2324 ze zm.).
Przypadek drugi – warunek rozwiązujący – jest najczęściej związany

z naruszeniem warunków wykonywania działalności określonych w decyzji.
W doktrynie prawa administracyjnego można spotkać różnego typu klasy-
fikacje aktów administracyjnych. Przedstawiamy cztery podziały, najczęściej
spotykane i najbardziej doniosłe w praktyce. Akty administracyjne możemy
podzielić na:
1) deklaratoryjne i konstytutywne – kryterium: sposób kształtowania stosun-
ków prawnych;
2) związane i swobodne (uznaniowe) – kryterium: stopień związania organu
przepisami prawa;
3) zależne i niezależne od woli adresata – kryterium: wpływ adresata na
ukształtowanie aktu;
4) dotyczące sytuacji prawnej osób i rzeczy – kryterium: powiązanie z rzeczą.
Wszystkie akty administracyjne są czynnościami prawnymi, a więc usta-
nawiają, zmieniają lub znoszą stosunki prawne. Akty konstytutywne zmie-
niają sytuację prawną ex nunc, czyli od momentu wydania danego aktu,
natomiast akty deklaratoryjne ex tunc. W praktyce akty deklaratoryjne wystę-
pują zdecydowanie rzadziej. Typowym przykładem aktu deklaratoryjnego jest
decyzja w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa – obywatelstwo
Nb. 25
69687617108390
69
polskie można nabyć przez urodzenie lub w drodze nadania przez Prezyden-
ta RP. Nadanie przez Prezydenta RP będzie decyzją konstytutywną. Natomiast
potwierdzenie posiadania obywatelstwa ma charakter deklaratoryjny, ponieważ
wywołuje skutki ex tunc – od momentu urodzenia. Kolejnym przykładem decy-
zji deklaratoryjnej jest decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji. Zgod-
nie z art. 156 KPA, decyzja obarczona jedną z istotnych wad wymienionych
w tym przepisie jest nieważna od samego początku. Musi to być jednak stwier-
dzone decyzją administracyjną.
Podział ten ma jednak dwie istotne wady. Po pierwsze, jest nieostry. Każ-
dy akt konstytutywny ma jakieś elementy deklaratoryjne i na odwrót. Po dru-
gie, w praktyce trudno odróżnić akt deklaratoryjny od zwykłego zaświadczenia
potwierdzającego stan prawny. Rozwiniemy to zagadnienie przy omawianiu
czynności materialno-technicznych.
Kolejny podział, na akty związane i swobodne, jest szczególnie istotny
w prawie gospodarczym i wiąże się z pojęciem uznania administracyjnego.
Uznanie administracyjne polega na takim ukształtowaniu przepisów stanowią-
cych podstawę wydania rozstrzygnięcia, że organ administracji przy jednym
stanie faktycznym może wybrać kilka odmiennych rozstrzygnięć. Wydając akt
administracyjny w konkretnej sprawie, organ administracji musi najpierw usta-
lić stan faktyczny i prawny, a następnie dokonać ich subsumpcji, wybierając
właściwe rozstrzygnięcie. Jeśli przy danym stanie faktycznym, stosując kon-
kretną normę prawną, organ administracji może zachować się tylko w jeden
określony sposób, to znaczy, że wyda decyzję związaną. Śmiało można więc
powiedzieć, że wszystkie akty deklaratoryjne mają charakter związany.
Przykład: Przy ofertowym udzieleniu koncesji organ koncesyjny dokonuje wyboru ofert
w liczbie zgodnej z liczbą koncesji, kierując się wysokością zadeklarowanych opłat za udzie-
lenie koncesji. W przypadku gdy kilku przedsiębiorców zadeklarowało opłatę w takiej samej
wysokości, organ koncesyjny wzywa tych przedsiębiorców do ponownego zadeklarowania
wysokości opłaty i wybiera ofertę przedsiębiorcy, który zadeklarował wyższą opłatę. W tym
zakresie wybranie ofert ma charakter aktu związanego.
Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że nie zawsze ustalenie stanu faktycznego
i prawnego jest prostym, prawie mechanicznym procesem. Wiele przepisów
zawiera pojęcia nieostre, tzw. klauzule generalne, których znaczenie musi być
każdorazowo ustalone przez organ przy konkretnym stanie faktycznym.
Przykład: Zgodnie z art. 39 PrPrzed, organ koncesyjny może odmówić udzielenia kon-
cesji ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub obywateli.
Klauzule generalne bardzo często odsyłają do pozaprawnych systemów

wartości, np. do stanu rynku, jak to ma miejsce w przypadku decyzji organu
regulacyjnego; do wartości estetycznych – w odniesieniu do obiektu budowla-
Nb. 25
69687617108390
69
nego czy do dobrych obyczajów i wychowania w rozpowszechnianiu progra-

mów radiowych i telewizyjnych.
Stosowanie klauzul generalnych zwiększa swobodę działania organu admi-
nistracji przy wydawaniu aktu administracyjnego. Dlatego też akty administra-
cyjne, których podstawą wydania jest norma zawierająca pojęcie nieostre, okre-
ślamy również mianem aktów administracyjnych swobodnych (uznaniowych).
Mówiąc o aktach administracyjnych swobodnych nie można jednak zapo-
minać o kilku podstawowych sprawach:
1) każde działanie organu administracji publicznej jest „związane” podstawą
prawną;
2) swoboda działania organu może mieć różny stopień, wyznaczony odwoła-
niem do pozaprawnego systemu wartości;
3) organ administracji każdorazowo musi uzasadnić, dlaczego wybrał dane
rozstrzygnięcie i dlaczego nie wybrał innego;
4) legalność wyboru rozstrzygnięcia przez organ administracji podlega kontro-
li sądowej.
Podział aktów administracyjnych na akty zależne i niezależne od woli adre-
sata został już omówiony powyżej, przypomnijmy tylko, że akt administracyj-
ny zawsze ma charakter jednostronny.
Wszystkie akty administracyjne są adresowane do osób. Niekiedy jednak
akt administracyjny kształtuje sytuację prawną rzeczy i wraz z jej zbyciem
przechodzi na nabywcę.
Przykład: Pan Henryk Rożeń jest właścicielem sporej nieruchomości w centrum Lu-
blina. Postanowił wybudować na niej osiedle mieszkaniowe, korzystając z usług spółki Do-
mex S.A., której przekazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wraz ze
spółką Domex S.A., będącą inwestorem, pan Henryk uzyskał od starosty pozwolenie budow-
lane. Spółka nie wywiązywała się jednak ze swoich zobowiązań. Pan Henryk rozwiązał z nią
umowę, a na jej miejsce wybrał spółkę BudiMax Sp. z o.o., na którą przeniósł prawo dyspo-
nowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta na wniosek pana Henryka przeniósł po-
zwolenie budowlane na BudiMax Sp. z o.o.
Analogiczne regulacje możemy znaleźć w ustawie z 20.7.2017 r. – Prawo

wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) – w odniesieniu do tzw.
pozwolenia wodnoprawnego lub w ustawie z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) w spra-
wach związanych z rejestrem zabytków.
Z punktu widzenia przedsiębiorcy kluczowego znaczenia nabiera często
kwestia terminu wydania przez organ administracji publicznej decyzji admi-
nistracyjnej, przyznającej przedsiębiorcy określone uprawnienia. Ustawodaw-
ca na różne sposoby próbował rozstrzygnąć kwestię opieszałości administra-
cji. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną rolę
Nb. 25
69687617108390
69
miały odgrywać w tym zakresie regulacje zawarte w Rozdziale 7. Skuteczność

tych regulacji była jednak oceniana negatywnie. W tej sytuacji ustawodaw-
ca zdecydował się w 2010 r. wprowadzić do obecnie nieobowiązującej Swob-
DziałGospU przepis, zgodnie z którym: „Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku
w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przed-
siębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny inte-
res publiczny stanowią inaczej”. Ze względu na liczne wyjątki od tej regulacji,
a także problemy interpretacyjne z nią związane, była ona również oceniania
negatywnie.
Obszerna nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, któ-
ra weszła w życie 1.6.2017 r., wprowadziła w tym zakresie nowe rozwiązanie
– dodano Rozdział 8a. „Milczące załatwienie sprawy”. Zgodnie z nim, spra-
wa administracyjna może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczegól-
ny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości
uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia
żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym ter-
minie określonym w przepisie szczególnym organ ten: nie wyda decyzji lub
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie
postępowania) albo nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
II. Przyrzeczenie administracyjne

Charakterystyczną cechą przyrzeczenia administracyjnego jest oświadcze- 26
nie organu administracji publicznej, w którym zobowiązuje się on do okreś-
lonego zachowania w przyszłości. W naszym systemie prawnym przyrzecze-
nie nie jest kompleksowo uregulowane. Typowym przykładem przyrzeczenia
w  prawie gospodarczym jest promesa, o której była już mowa powyżej. Pro-
mesa ma wszystkie cechy aktu administracyjnego sensu stricto i zgodnie
z  obowiązującym ustawodawstwem jest wydawana w drodze decyzji admini-
stracyjnej.
Promesa może być przyrzeczeniem wydania koncesji. Organ koncesyjny
zobowiązuje się w promesie, że w okresie jej ważności nie odmówi wydania
koncesji przedsiębiorcy, który uzyskał promesę, jeżeli tylko spełni on wszyst-
kie warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Wyjąt-
kiem od tego zobowiązania organu jest sytuacja, w której zmieniają się dane
zawarte we wniosku o udzielenie promesy (np. przedsiębiorca zmienia swo-
ją formę prawną) albo ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa
państwa lub obywateli.
Nb. 26
69687617108390
69
III. Ugoda administracyjna

27 Ugoda administracyjna jest instytucją uregulowaną w Rozdziale 8 Dzia-
łu II KPA. Podstawowe cechy ugody to:
1) możliwość jej zawarcia jedynie w ramach toczącego się postępowania ad-
ministracyjnego w I lub II instancji;
2) w postępowaniu tym biorą udział strony o spornych interesach;
3) ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej w dro-
dze postanowienia;
4) zatwierdzona ugoda wywołuje skutki takie jak decyzja administracyjna.
Przykład: Zgodnie z art. 8 PrEnerg, Prezes URE rozstrzyga w sprawach spornych doty-
czących m.in. odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej. Prezes URE na pod-
stawie tego przepisu może władczo rozstrzygnąć spór między stronami, określając w formie
decyzji treść umowy łączącej strony, może też doprowadzić do zawarcia ugody między stro-
nami i ją zatwierdzić.
Ugoda nie może być zawarta w postępowaniu wywłaszczeniowym toczą-

cym się przed starostą albo jeśli narusza prawo, interes społeczny bądź słusz-
ny interes stron. Przepis prawa może także wymagać uwzględnienia w ugodzie
stanowiska innego organu.
Ugody administracyjnej nie należy mylić z ugodą sądową uregulowaną
w Kodeksie postępowania cywilnego.
IV. Porozumienie administracyjne

28 Od wszystkich przedstawionych wyżej form działania administracji
publicznej porozumienie administracyjne różni się przede wszystkim niewład-
czym charakterem oraz równorzędnością stron.
Stronami porozumienia administracyjnego mogą być podmioty wykonu-
jące administrację publiczną, jeśli przepisy kompetencyjne upoważniają je do
tego. Mogą to być zatem przykładowo jednostki samorządu terytorialnego, orga-
ny innych samorządów, kierownicy państwowych osób prawnych i innych pań-
stwowych jednostek organizacyjnych, wojewoda itd. Istotne jest to, że między
stronami porozumienia nie ma zależności organizacyjnej lub służbowej, tak więc
porozumienia są zawierane na zasadach dobrowolności oraz równości stron.
Przedmiotem porozumienia jest natomiast współpraca w realizacji zadań
publicznych. Może ona polegać na wspólnym wykonaniu tych zadań lub na
powierzeniu ich wykonania jednej ze stron.
Typowym przykładem porozumienia jest porozumienie międzygminne ure-
gulowane w art. 74 SamGminU.
Nb. 27–28
69687617108390
69
V. Umowy cywilnoprawne
Administracja gospodarcza, jak cała administracja publiczna, działa 29
w dwóch klasycznych sferach: imperium i dominium. Sfera pierwsza związana
jest z wykonywaniem władzy, a sfera druga z wykonywaniem prawa własno-
ści. Podmioty administrujące, wykonując przede wszystkim swoje uprawnie-
nia właścicielskie, mogą brać udział w obrocie cywilnoprawnym na zasadzie
równorzędności stron. Stosunki cywilnoprawne (ustanawianie ograniczonych
praw rzeczowych, pełnomocnictwo, sprzedaż, najem itd.) nawiązywane między
podmiotami prawa publicznego a podmiotami prawa prywatnego nie są jednak
regulowane wyłącznie przepisami Kodeksu cywilnego. Umowy takie stanowią
jedną z form działania administracji, muszą zatem uwzględniać kompetencje
organu, który je zawiera, wykonywane przez niego zadania publiczne oraz nor-
my budżetowe. Jednakże spory wynikające z wykonania tych umów są rozwią-
zywane przez sądy powszechne, a nie administracyjne.
Przykład: Władze samorządu województwa łódzkiego podjęły uchwałę o remoncie bu-
dynków Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi. Województwo nie może jednak zatrudnić firmy
remontowej tak jak każdy inny podmiot prawa prywatnego, ale musi zastosować przepisy
ustawy – Prawo zamówień publicznych.
VI. Umowy publicznoprawne

Od umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji 30
publicznej należy odróżnić umowy publicznoprawne. Pojęcie umów publicz-
noprawnych nie jest jednoznacznie określone w polskiej doktrynie. Zdaniem
J. Bocia są to „kontrakty zawierane przez państwo i inne osoby prawne prawa
publicznego zawsze z podmiotami prawa prywatnego i mające na celu uzyska-
nie dóbr lub usług o cechach użyteczności publicznej poprzez prawną czynność
sprzedaży lub najmu”1.
Umowy te mogą być zawierane w drodze przetargu publicznego, konkursu
ofert lub wzajemnej zgody. Każdorazowo o możliwości zawarcia takiej umowy
i o trybie jej zawarcia decydują odrębne przepisy.
Przykład: Ustawa z 12.1.2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia
(tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1469) reguluje strony, przedmiot oraz treść umowy o re-
alizację przedsięwzięcia drogowego, przez które rozumie się budowę, przebudowę, remont,
utrzymanie, ochronę i zarządzanie drogami krajowymi. Umowę taką zawiera minister właści-
wy do spraw transportu ze spółką specjalnego przeznaczenia, a projektowane warunki umo-
wy opiniuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z przepisami ustawy
umowa powinna określać odpowiednio do zakresu przedsięwzięcia drogowego m.in.: jego
1
Zob. J. Boć, Gmina w Belgii, Wrocław 1993, s. 69 i nast.
Nb. 29–30
69687617108390
69
cel i przedmiot; harmonogram przygotowania lub realizacji; normy jakościowe, wymagania
i standardy stosowane przy realizacji przedsięwzięcia drogowego; łączną wartość środków
przewidzianych na przygotowanie lub realizację przedsięwzięcia z podaniem przewidywa-
nych źródeł ich pochodzenia oraz warunków ich przekazywania itd.
Umowy publicznoprawne są zatem zbiorczą kategorią obejmującą wszelkie

umowy, które posiadają następujące cechy:
1) są zawierane między podmiotami publicznymi a podmiotami prywatnymi
na zasadzie równorzędności stron;
2) dotyczą świadczenia usług użyteczności publicznej;
3) są zawierane w szczególnym trybie i na podstawie odrębnych przepisów.
W obecnym stanie prawnym umowy te podlegają kontroli sądów powszech-
nych, co jest negatywnie oceniane przez większość doktryny.
Próbą kompleksowego uregulowania umów publicznoprawnych było
uchwalenie 28.7.2005 r. ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U.
Nr 169, poz. 1420 ze zm.), a następnie nowej ustawy z 19.12.2008 r. o part-
nerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 30 ze zm.).
Instytucja ta polega na współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatne-
go w celu realizacji zadania publicznego, na zasadach określonych w tej usta-
wie. Powiązanie definicji partnerstwa publiczno-prywatnego z regulacjami jed-
nej ustawy pozostawiło poza tą instytucją wszystkie inne, rozsiane po różnych
ustawach umowy tego typu.
§ 18. Generalne akty stosowania prawa

31 Generalne akty stosowania prawa to takie formy działania administracji,
których celem jest ustanowienie, zmiana lub uchylenie stosunków prawnych
(są to zatem czynności prawne). Ich adresat jest określony w sposób general-
ny – poprzez wskazanie jego cech. Wśród form działania tego typu możemy
wyróżnić takie, które normę zachowania określają w sposób abstrakcyjny –
będą to akty normatywne, oraz takie, które dotyczą konkretnej sytuacji – akty
generalne. Jest to dość duże uproszczenie, przeprowadzone na potrzeby dydak-
tyczne. Pojęcie aktu normatywnego bardzo często stosuje się do wszystkich
aktów określających adresata w sposób generalny, zarówno w sferze zewnętrz-
nej, jak i wewnętrznej administracji. Sposób określenia sytuacji normowanej
danym aktem nie stanowi najczęściej kryterium podziału. Jednak typowym
aktem normatywnym jest taka czynność prawna administracji, która ma cechy
podwójnej abstrakcyjności. Jeżeli akt normuje sytuację jednostkową – konkret-
ną, nazywa się go aktem generalnym.
Nb. 31
69687617108390
69
§ 18. Generalne akty stosowania prawa 61
I. Akty normatywne
Typowym przykładem aktów normatywnych, a więc generalnych i abstrak- 32
cyjnych, są źródła prawa powszechnie obowiązującego. Jak wiadomo, pod-
stawowym organem stanowiącym prawo, a więc wykonującym funkcję usta-
wodawczą, jest parlament. Konstytucja RP przewiduje jednak takie sytuacje,
w których funkcję prawotwórczą wykonują organy władzy wykonawczej oraz
samorząd terytorialny. Mowa oczywiście o rozporządzeniach wykonawczych
oraz aktach prawa miejscowego. Zagadnienie to było już omawiane w rozdzia-
le o źródłach prawa. W tym miejscu należy tylko zaznaczyć, że rozporządze-
nia wykonawcze oraz akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym
są wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego, a zatem są jednocze-
śnie stanowieniem i stosowaniem prawa. Natomiast akty prawa miejscowego
zawierające statuty oraz przepisy porządkowe, wydawane na podstawie upo-
ważnienia generalnego, są przejawem zagwarantowanej konstytucyjnie samo-
dzielności samorządu terytorialnego. Zarówno jedne, jak i drugie są formami
działania administracji publicznej.
Przykładem aktów normatywnych w wewnętrznej sferze działania admini-
stracji są regulaminy wydawane przez kierowników zakładów administracyj-
nych w ramach tzw. władztwa zakładowego. Zakład administracyjny (inaczej
publiczny lub użyteczności publicznej) jest jednostką organizacyjną niebędącą
organem administracji publicznej, wyposażoną w zespół środków osobowych
i rzeczowych, powołaną do wykonywania zadań publicznych (administracja
świadcząca) i uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnopraw-
nych. Tak zwane władztwo zakładowe, na wzór władztwa administracyjnego,
polega na upoważnieniu zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków
prawnych z użytkownikami zakładu. W formie zakładu administracyjne-
go mogą funkcjonować m.in. szkoły, przedszkola, zakłady opieki zdrowotnej,
zakłady pomocy społecznej, biblioteki publiczne, domy kultury, muzea, izby
wytrzeźwień, zakłady karne itp. Zakłady administracyjne najczęściej działają
w formach przewidzianych przez ustawę o finansach publicznych (jednostki
budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe (por. rozdz. XI).
Dość kontrowersyjnym przykładem aktów normatywnych są niektóre zarzą-
dzenia i uchwały organów Narodowego Banku Polskiego oraz Komisji Nadzo-
ru Finansowego. Będzie o nich mowa w odrębnych rozdziałach. W tym miejscu
zaznaczamy tylko, że przedmiotem sporu jest zakwalifikowanie tych aktów do
wewnętrznej sfery działania administracji.
Nb. 32
69687617108390
69
II. Akty generalne

33 Bardzo ciekawą formą działania administracji publicznej są akty o cha-
rakterze generalnym i konkretnym. W doktrynie nie ma co do nich zgodności.
Podejmując się ich scharakteryzowania, trzeba każdorazowo analizować prze-
pisy ustaw, na podstawie których są one wydawane. Dużym mankamentem pol-
skiego prawa administracyjnego jest brak jednolitej procedury wydawania tego
typu aktów oraz kontroli ich legalności.
Przykład:
OGŁOSZENIE
PRZEWODNICZĄCEGO KRAJOWEJ RADY RADIOFONII I TELEWIZJI
z dnia 1 marca 2023 r.
o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego
Na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i te-
lewizji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1722) ogłaszam informację o możliwości uzyskania koncesji na
rozpowszechnianie programu radiowego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny.
I. Ogłoszenie stanowi podstawę do składania wniosków o udzielenie jednej koncesji, na
okres 10 lat, na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym
(tj. programu zawierającego różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problema-
tykę), z tematyką lokalną dotyczącą Elbląga i innych miejscowości objętych zasięgiem
nadawania.
Program będzie rozpowszechniany codziennie przez 24 godziny na dobę i będzie ozna-
czany nazwą określoną w koncesji.
Program będzie zawierał audycje i inne przekazy słowne oraz przekazy słowne w audy-
cjach słowno-muzycznych, poświęcone tematyce lokalnej odnoszącej się do Elbląga i in-
nych miejscowości objętych zasięgiem nadawania, w tym obligatoryjnie będą nadawane:
– własne lokalne serwisy informacyjne (dzienniki),
– publicystyka na temat problemów lokalnych.
Przez audycje realizujące tematykę lokalną rozumie się różne rodzaje i gatunki radiowe,
w których prezentowane są aktualne wydarzenia i problemy (społeczne, polityczne, go-
spodarcze, sportowe i inne) dotyczące lokalnej społeczności, kultura i historia regionu
(w tym twórczość ludowa i muzyka ludowa w wykonaniu lokalnych/regionalnych zespo-
łów ludowych itp.), a także użyteczne informacje lokalne.
Do tematyki lokalnej nie zalicza się: płatnych elementów programu, dźwięków identyfi-
kacyjnych stacji (jingle), autopromocji stacji na antenie, wypowiedzi prezenterów i ich
rozmów ze słuchaczami na tematy inne niż lokalne, audycji niedotyczących tematów lo-
kalnych, których związek z lokalnością polega jedynie na tym, że ich autorami są osoby
z lokalnego środowiska.
Za podstawę obliczania udziału tematyki lokalnej w programie przyjmuje się tygodniowy
czas nadawania programu (z wyłączeniem okresu wakacyjnego, tj. lipca, sierpnia) w po-
rze dziennej, tj. w godzinach 6.00–23.00 (łącznie z czasem emisji reklam i telesprzeda-
ży), czyli 119 godzin emisji w tygodniu.
Nb. 33
69687617108390
69
§ 18. Generalne akty stosowania prawa 63
Audycje i inne przekazy niepochodzące od koncesjonariusza, tj. niewytworzone przez
koncesjonariusza ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechnione lub rozpowszech-
niane równocześnie w programie innego nadawcy, nie mogą stanowić więcej niż 33% do-
bowego czasu nadawania programu w godzinach 6.00–23.00.
W przypadku złożenia przez wnioskodawcę deklaracji o zlokalizowaniu redakcji [w ro-
zumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914)],
na obszarze rozpowszechniania programu w okresie obowiązywania koncesji, może ona
zostać oceniona przez organ jako okoliczność mająca pozytywny wpływ na realizację te-
matyki lokalnej w programie. Podobnie może zostać oceniona deklaracja wnioskodawcy
oznaczenia programu w sposób różniący się w całości od oznaczeń programów innych
nadawców.
Program będzie rozpowszechniany ze stacji nadawczej o następujących parametrach
technicznych:
Lokalizacja Częstotliwość ERP

Województwo
stacji [MHz] [kW]
warmińsko-mazurskie Elbląg 106,4 0,25
Gminy objęte w całości lub części zasięgiem rozpowszechniania programu: Elbląg

(2861011), Elbląg (2804012), Milejewo (2804052), Tolkmicko (2804093).
Wykaz został określony z uwzględnieniem działających na dzień dzisiejszy polskich stacji
radiofonii analogowej, zagranicznych stacji radiofonii analogowej oraz telewizji analogo-
wej w paśmie II z uzgodnionymi międzynarodowo parametrami, dla parametrów okreś-
lonych w piśmie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr DC.WRT.503.9.2022.3
z dnia 22 sierpnia 2022 r. Częstotliwość została dodana do planu zagospodarowania z po-
ziomą (H) polaryzacją anteny.
II. Elementem decyzji koncesyjnej w zakresie określenia warunków programowych będzie
odesłanie do zadeklarowanych przez wnioskodawcę we wniosku o udzielenie koncesji
informacji programowych i związanych z tym załączników, do których przestrzegania
po uzyskaniu decyzji w sprawie udzielenia koncesji wnioskodawca się zobowiąże. Ra-
żące odstąpienie od zadeklarowanych warunków programowych po udzieleniu koncesji
będzie stanowić przesłankę cofnięcia koncesji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.
III. W postępowaniu stosuje się formularze wniosków, które można uzyskać w siedzibie Kra-
jowej Rady Radiofonii i Telewizji w Warszawie przy Skwerze kard. Stefana Wyszyńskie-
go 9 w dni robocze w godzinach 10.00-15.00. Formularze dostępne są także na stronie in-
ternetowej www.krrit.gov.pl.
Wnioski można nadsyłać pocztą lub składać w kancelarii Krajowej Rady Radiofonii i Tele-
wizji – pokój A1. Kancelaria przyjmuje wnioski w dni robocze w godzinach 10.00–15.00.
Wnioski należy składać w jednym egzemplarzu. Wnioski można składać również drogą
elektroniczną przez ePUAP.
Informacje dotyczące postępowania można uzyskać pod numerem telefonu 22-597-30-89,
a w sprawie parametrów technicznych stacji pod numerem telefonu 22-597-31-74.
IV. Wnioski mogą być składane w ciągu 45 dni od dnia opublikowania ogłoszenia.
Nb. 33
69687617108390
69
V. Wnioski niezgodne z warunkami określonymi w pkt I w zakresie przedmiotu postępowa-
nia, określenia charakteru programu lub warunków technicznych, a także wnioski złożo-
ne po terminie określonym w pkt IV będą pozostawiane bez rozpoznania.
VI. Niezwłocznie po wszczęciu postępowania lista wnioskodawców uczestniczących w po-
stępowaniu opublikowana zostanie w Internecie na stronie www.krrit.gov.pl oraz wywie-
szona w siedzibie Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Ogłoszenie organu koncesyjnego zamieszczone w Monitorze Polskim jest

adresowane do wszystkich przedsiębiorców zainteresowanych udzieleniem
takiej koncesji, a więc w sposób generalny. Jednocześnie dotyczy konkretnej
sytuacji, która zostanie „skonsumowana” po udzieleniu koncesji. Ogłoszenie to
wywołuje skutki prawne, chociażby przez określenie warunków koncesji, któ-
ra ma być udzielona. Ma charakter jednostronny i władczy – organ koncesyj-
ny ukształtował sytuację prawną, którą musi zaakceptować przedsiębiorca, ale
która wiąże także organ. Nie ma miejsca na negocjowanie warunków przedsta-
wionych w ogłoszeniu. Swoboda przedsiębiorcy ogranicza się do zaakceptowa-
nia go lub nie.
§ 19. Działania faktyczne

34 Działania faktyczne nie stanowią jednolitej grupy form działania admini-
stracji publicznej. Wśród nich przeprowadza się podstawowy podział na dzia-
łania o charakterze władczym (czynności materialno-techniczne) oraz działania
niemające władczego charakteru (działania społeczno-organizatorskie). Zarów-
no jedne, jak i drugie muszą mieć podstawę prawną.
I. Czynności materialno-techniczne
35 Czynności materialno-techniczne to takie działania administracji publicz-
nej, które nie będąc czynnościami prawnymi, mają władczy charakter. Do
grupy tej zaliczamy dokonywanie wpisów i wydawanie zaświadczeń, a także
wszystkie czynności związane z prowadzeniem rejestrów i ewidencji. W prak-
tyce może być bardzo trudno ocenić, czy w konkretnym przypadku wpis do
rejestru ma charakter decyzji deklaratoryjnej, czy czynności faktycznej. Każ-
dorazowo decyduje o tym ustawodawca, łącząc dokonanie wpisu z procedurą
administracyjną lub nie.
Czynnościami materialno-technicznymi będą też kontrole przedsiębiorców,
przeprowadzane przez organ koncesyjny oraz organy udzielające zezwoleń,
licencji i zgód na prowadzenie reglamentowanej działalności gospodarczej.
Nb. 34–35
69687617108390
69
§ 19. Działania faktyczne 65
II. Działania społeczno-organizatorskie

Działania społeczno-organizatorskie, choć nie mają charakteru władczego, 36
nie są zupełnie bez znaczenia. Często od ich podejmowania zależy powodzenie
rozwoju jakiegoś miasta lub całego regionu.
Przykład: Urząd Miejski Wrocławia (choć oczywiście precyzyjnie należałoby powie-
dzieć Prezydent Miasta Wrocław) zamieszcza wszystkie informacje dotyczące miasta (wła-
dze, komunikacja, kultura, sport, wydarzenia itd.) na stronie internetowej www.wroclaw.pl.
Założenie strony internetowej oraz jej aktualizowanie jest działaniem faktycznym.
Kazusy:
Kazus 1.
Zgodnie z art. 60 PrPrzed, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działal-
ności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia zagro-
żenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacz-
nych rozmiarach lub bezpośredniego zagrożenia środowiska w wyniku wykonywania tej
działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe
organy. W przypadku braku możliwości zawiadomienia, wójt, burmistrz lub prezydent
miasta może nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania działalności gospo-
darczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni.
1. Jaką formą działania administracji publicznej jest zawiadomienie właściwych organów
przez wójta?
2. Jaki charakter ma decyzja wstrzymująca wykonywanie działalności gospodarczej?
Kazus 2.
Komisja Nadzoru Finansowego może na podstawie art. 137 PrBank wydawać reko-
mendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami.
Jaką formą działania administracji publicznej są rekomendacje Komisji, o których
mowa w tym przepisie?
Pytania:
1. Jaki jest związek zasady praworządności (legalizmu) z formami działania admini-
stracji publicznej?
2. Czym różnią się formy działania administracji publicznej od metod (środków) dzia-
łania?
3. Czy możliwa jest klasyfikacja form działania administracji publicznej?
4. Wyjaśnij różnicę między wewnętrzną i zewnętrzną sferą działania administracji pu-
blicznej.
5. Wyjaśnij różnicę między czynnościami prawnymi a faktycznymi.
Nb. 36
69687617108390
69
6. Jak można podzielić formy działania administracji publicznej ze względu na sposób

oznaczenia adresata?
7. Podaj i omów podstawowe cechy aktu administracyjnego.
8. Na czym polega uznanie administracyjne?
9. Zaproponuj kilka klasyfikacji aktów administracyjnych sensu stricto.
10. Scharakteryzuj przyrzeczenie administracyjne.
11. Scharakteryzuj ugodę administracyjną.
12. Scharakteryzuj porozumienie administracyjne.
13. Scharakteryzuj umowy publicznoprawne.
14. Scharakteryzuj umowy cywilnoprawne jako formy działania administracji publicz-
nej.
15. Jakie znasz rodzaje generalnych aktów stosowania prawa?
16. Scharakteryzuj czynności materialno-techniczne.
17. Scharakteryzuj działania społeczno-organizatorskie.
69687617108390
69
Rozdział V. Znaczenie Konstytucji RP
dla gospodarki
§ 20. Dlaczego Konstytucja RP jest ważna

dla przedsiębiorców?
W życiu codziennym przedsiębiorcy Konstytucja RP jako źródło prawa nie 37
odgrywa istotnej roli. Można zatem wyobrazić sobie prowadzenie działalności
gospodarczej jedynie na podstawie znajomości ustaw i innych, niżej stojących
w hierarchii prawa aktów normatywnych. Przedsiębiorca może prowadzić dzia-
łalność gospodarczą bez spoglądania do Konstytucji RP, a przede wszystkim
bez uruchamiania procedur zmierzających do kontroli konstytucyjności przepi-
sów ustaw. Rozdział ten zatem można by umieścić na końcu niniejszej książki,
jako ostatni, który należałoby przeczytać.
Z jednym zasadniczym „ale”. Otóż prawnik pomagający przedsiębiorcom
w prowadzeniu działalności gospodarczej często zmuszany jest przez okolicz-
ności do poszukiwania rozwiązań kwestii prawnych, których na pierwszy rzut
oka nie da się rozwiązać. Wówczas dobrze jest, gdy ma on gdzieś „z tyłu gło-
wy” świadomość, że zawsze może odwołać się do Konstytucji RP, jej zasad,
domniemań interpretacyjnych, a przede wszystkim spowodować kontrolę kon-
stytucyjności danych przepisów, które wydają mu się obrażać nie tylko rozum,
ale i Konstytucję RP. Taki prawnik z pewnością jest bardziej ceniony od tego,
który pole widzenia prawa ma ograniczone tylko do kilku ustaw i jednego roz-
porządzenia. Trzeba być rzemieślnikiem i zarazem artystą. Z tych też powo-
dów, zanim omówimy kwestie szczegółowe związane z prowadzeniem działal-
ności gospodarczej, zajmiemy się znaczeniem Konstytucji RP dla gospodarki.
Kilka przepisów konstytucyjnych ma dla gospodarki znaczenie fundamen-
talne. Należą do nich przepisy wymienione w Rozdziale I Konstytucji RP, zaty-
tułowanym Rzeczpospolita, art. 20–24. Pierwszy z nich jest najbardziej ogól-
ny i zarazem najważniejszy, gdyż odnosi się do kształtu ustroju gospodarczego
Rzeczypospolitej. Nim zatem zajmiemy się w pierwszej kolejności.
Nb. 37
69687617108390
69
68 Rozdział V. Znaczenie Konstytucji RP dla gospodarki
§ 21. Społeczna gospodarka rynkowa

38 Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP, podstawą ustroju gospodarczego Rzeczy-
pospolitej jest społeczna gospodarka rynkowa.
I. Doktryna społecznej gospodarki rynkowej

39 Pojęcie „społeczna gospodarka rynkowa” (niem. soziale Marktwirtschaft)
zostało ukształtowane przez doktrynę ekonomiczną stworzoną przez przedsta-
wicieli szkoły fryburskiej ordoliberałów, na czele z A. Müller-Armackiem oraz
W. Euckenem. W Republice Federalnej Niemiec jest ono wszakże kojarzone
przede wszystkim z wybitnym realizatorem doktryny soziale Marktwirtschaft,
ministrem gospodarki, a następnie krótko kanclerzem – L. Erhardem.
Społeczna gospodarka rynkowa nazywana jest w literaturze „trzecią dro-
gą”, stanowi bowiem syntezę gospodarki rynkowej oraz modelu państwa opie-
kuńczego. Według twórców omawianej doktryny, podstawą zdrowo funkcjo-
nującej gospodarki jest mechanizm wolnorynkowy, który w najlepszy sposób
zapewnia równowagę między popytem i podażą oraz między jakością towa-
rów i usług a ich ceną. Wolny rynek nie jest jednak dla przedstawicieli ordoli-
berałów wartością samoistną, a jedynie instrumentalną. Jeśli zatem mechanizm
wolnorynkowy nie zapewnia pokoju społecznego, a każdemu możliwości osią-
gnięcia dobrobytu, podlega korekcie, która prowadzi do osiągnięcia celów spo-
łecznych, takich jak np. zabezpieczenie bytu osobom znajdującym się w „nie-
zawinionym niebezpieczeństwie” (np. niepełnosprawnym, chorym, osobom
w podeszłym wieku).
Sukces społecznej gospodarki rynkowej w Niemczech w latach 50.
i 60. XX w., który przejawiał się wysokim wzrostem gospodarczym, spadkiem
bezrobocia oraz wzrostem zamożności obywateli Republiki Federalnej, przy-
czynił się do popularności społecznej gospodarki rynkowej w całej Europie.
Nic więc dziwnego, że po 1989 r. elity polityczne krajów bloku postkomuni-
stycznego, w tym Polska, nawiązywały w swych programach gospodarczych
do doktryny soziale Marktwirtschaft. Pamiętne exposé premiera T. Mazowiec-
kiego z 1989 r., będące programem pierwszego niekomunistycznego rządu
w Europie Środkowej, zawierało odwołanie wprost do społecznej gospodarki
rynkowej jako celu transformacji.
Podczas debat toczących się wokół projektów ustawy zasadniczej w latach
90. ubiegłego wieku podnoszono w literaturze potrzebę uwzględnienia w tek-
ście przyszłej konstytucji „wielkiego celu”, jak określano społeczną gospodar-
kę rynkową. Mimo wątpliwości, które dotyczyły przede wszystkim trudno-
Nb. 38–39
69687617108390
69
§ 21. Społeczna gospodarka rynkowa 69
ści z ustaleniem normatywnej treści pojęcia społecznej gospodarki rynkowej,

oraz faktu, że jest to termin raczej programów politycznych niż języka praw-
nego, ustrojodawca uznał to pojęcie za kluczowe dla określenia podstaw ustro-
ju gospodarczego Rzeczypospolitej. Zresztą jako jedyny w Europie Środkowej
i Wschodniej.
Zastanówmy się zatem, zapominając już o doktrynie soziale Marktwirt-
schaft, jaki charakter normatywny ma konstytucyjna zasada społecznej gospo-
darki rynkowej.
II. Normatywne znaczenie społecznej gospodarki rynkowej

Mówiąc o normatywnym znaczeniu społecznej gospodarki rynkowej, myśli- 40
my o możliwości skonstruowania normy (powinności zachowania się). Adresa-
tem normy byłoby państwo, gdyż ono decyduje o kształcie ustroju gospodarcze-
go. Ogólność sformułowania „społeczna gospodarka rynkowa” sprawia jednak
problem z określeniem treści normatywnej, jaka miałaby wynikać z fragmentu
art. 20 Konstytucji RP, który odwołuje się do tego pojęcia.
Wydaje się jednak, że co najmniej trzy powinności, również o ogólnej tre-
ści, zawarte są w nakazie oparcia ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej na
społecznej gospodarce rynkowej. Są to:
1) zakaz powrotu do gospodarki nakazowo-rozdzielczej;
2) zakaz budowania ustroju gospodarczego w oparciu o absolutystycznie rozu-
mianą gospodarkę liberalną;
3) nakaz urzeczywistniania gospodarki rynkowej, korygowanej przez państwo
ze względu na potrzeby społeczne, które nie mogą zostać zaspokojone przez
rynek.
Odwołanie do społecznej gospodarki rynkowej w warunkach polskich
w latach 90. XX w. było wyraźnym wskazaniem przeciwnego kierunku dzia-
łań w gospodarce do dominującego przez ponad 40 lat po II wojnie światowej,
za czasów Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Powrót do założeń gospodarki
nakazowo-rozdzielczej (planowej) byłby zatem niezgodny z art. 20 Konstytu-
cji RP.
Również wprowadzenie zasad gospodarki wolnorynkowej (liberalnej),
bez ingerencji państwa w przebieg procesów gospodarczych, nie jest możliwe
w zgodzie z obecnie obowiązującą konstytucją. Dookreślenie gospodarki ryn-
kowej przymiotnikiem „społeczna” wskazuje na konieczność posługiwania się
przez państwo instrumentami naruszającymi zasady wolnego rynku ze względu
na konieczność zaspokojenia potrzeb społecznych, których rynek nie jest w sta-
nie zaspokoić.
Nb. 40
69687617108390
69
Nakaz urzeczywistniania gospodarki rynkowej oznacza, że państwo uznaje

wartość wolnego rynku jako podstawowej płaszczyzny określania ceny, poda-
ży, popytu, a przede wszystkim zaspokajania różnych potrzeb społecznych.
Jednocześnie jednak z treści art. 20 Konstytucji RP wynika, że wolny rynek nie
jest wartością, która w zderzeniu z innymi wartościami zawsze będzie miała
pierwszeństwo. Przeciwnie, tam gdzie wolny rynek, zdaniem państwa, nie jest
zdolny zaspokoić potrzeb ludzkich, tam powinna nastąpić jego korekta. Pośred-
nio wynika to także z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita
urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej.
Wymienione wyżej zakazy i nakaz są jednak nadal na tyle generalne, że
kolizja norm zawartych w ustawach z nakazem oparcia ustroju gospodarcze-
go Rzeczypospolitej na społecznej gospodarce rynkowej będzie zachodziła nie-
zwykle rzadko. Zauważył to L. Garlicki, pisząc: „Należy jednak podkreślić,
że konstytucja pozostawia ustawodawcy zwykłemu tak szeroki zakres wybo-
ru rozwiązań, że zarzut niekonstytucyjności (i – będąca jego konsekwencją
– ingerencja Trybunału Konstytucyjnego) możliwy jest do postawienia tylko
w sytuacjach wyjątkowych”1.
Należy pamiętać, że w ramach społecznej gospodarki rynkowej mieszczą
się różne rozwiązania, jedne bardziej zbliżone do założeń gospodarki liberalnej,
inne do doktryny państwa opiekuńczego. O wyborze założeń decydują wyło-
nieni w wyborach przedstawiciele narodu. Przez kilka minionych lat politycy
odwoływali się do idei państwa solidarnego i państwa liberalnego. Nawet jeśli
hasła te nie były związane z żadnymi konkretnymi postulatami, to można przy-
puszczać, że nie wykraczały one poza konstytucyjne ramy społecznej gospo-
darki rynkowej. Z pewnością nie były w odniesieniu do gospodarki postulatami
radykalnymi.
§ 22. Elementy społecznej gospodarki rynkowej

41 Oprócz tego, co zostało do tej pory powiedziane o społecznej gospodarce
rynkowej, trzeba wskazać na elementy wymienione w art. 20 Konstytucji RP,
które ją dookreślają. Są to:
1) wolność działalności gospodarczej;
2) własność prywatna oraz
3) solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych.
1
Zob. L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-
mentarz, t. IV, Warszawa 2005.
Nb. 41
69687617108390
69
§ 22. Elementy społecznej gospodarki rynkowej 71
Każdy z tych trzech elementów, na których opiera się społeczna gospodarka

rynkowa, zostanie poniżej odrębnie omówiony.
I. Wolność działalności gospodarczej

Naszą analizę konstytucyjnie gwarantowanej wolności działalności gospo- 42
darczej rozpoczniemy od określenia jej podstawy prawnej. Wolność działalno-
ści gospodarczej, zwana inaczej wolnością gospodarczą lub swobodą gospodar-
czą, została uregulowana w Konstytucji RP w dwóch przepisach, art. 20 i 22.
Pierwszy z nich wskazuje na wolność gospodarczą jako jeden z elementów spo-
łecznej gospodarki rynkowej, drugi natomiast stanowi o przesłankach wprowa-
dzania jej ograniczeń. Powołując się zatem na konstytucyjnie gwarantowaną
wolność gospodarczą, należy wskazać jako źródło prawa zarówno art. 20, jak
i 22 Konstytucji RP.
Obydwa przepisy zostały umieszczone w Rozdziale I Konstytucji RP zatytu-
łowanym „Rzeczpospolita”. Katalog praw podmiotowych znajduje się w Roz-
dziale II Konstytucji RP – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywa-
tela”. Powszechnie uznaje się jednak, że wolność gospodarcza jest prawem
człowieka, mimo że przepisy ją stanowiące zostały umieszczone poza katalo-
giem Rozdziału II Konstytucji RP. Równocześnie jednak twierdzi się, że jest
ona zasadą konstytucyjną. Wolność gospodarcza jest więc i prawem podmioto-
wym, i zasadą prawa. Co z tego wynika?
Jako prawo podmiotowe wolność gospodarcza stanowi podstawę do budo-
wania stosunku prawnego, którego z jednej strony podmiotem jest państwo,
z drugiej zaś jednostka. W stosunku tym państwo jest zobowiązane do niein-
gerowania w sferę prawnie zabezpieczonej wolności, a zatem do zaniechania
działania, przede wszystkim przez nietworzenie aktów prawa dopuszczających
się takiej ingerencji. Jednostka jest w tym stosunku podmiotem uprawnionym.
Może zatem, w przypadku bezprawnej ingerencji, dochodzić swoich roszczeń
przed Trybunałem Konstytucyjnym, domagając się stwierdzenia niekonsty-
tucyjności konkretnych przepisów, czasem całych aktów prawnych. Wolność
gospodarcza jako prawo podmiotowe stanowi zatem „oręż” w ręku jednostki
w walce o ochronę przed nadmierną ingerencją państwa.
Wolność gospodarcza jako zasada określa raczej pozytywne obowiązki pań-
stwa. Zgodnie z tą zasadą, państwo zobowiązane jest w stanowieniu prawa
uwzględniać wolność gospodarczą, także przez tworzenie odpowiedniej infra-
struktury zabezpieczającej wolność gospodarczą, np. przez budowę sprawne-
go aparatu administracji gospodarczej lub sprawnego sądownictwa gospodar-
czego. Zasada wykracza zatem poza wyżej opisaną relację stosunku prawnego,
Nb. 42
69687617108390
69
gdyż jednostka nie ma roszczenia, które mogłaby urzeczywistnić przed jakim-

kolwiek organem państwa. Przykładowo z zasady wolności gospodarczej nie
wynika roszczenie o poprawę warunków prowadzenia działalności gospodar-
czej przez stworzenie lepszej jakości rejestrów.
W dalszym ciągu rozważań poświęconych wolności gospodarczej będziemy
mieli na myśli wolność gospodarczą jako prawo podmiotowe.
Przechodząc do omówienia przedmiotu ochrony prawa podmiotowego,
jakim jest wolność gospodarcza, należy stwierdzić, że ochronie tej podlega sze-
roko rozumiana działalność gospodarcza, którą generalnie rzecz ujmując jest
każde zarobkowe świadczenie usług lub produkcja dóbr. Ochronie podlega
zatem podejmowanie działalności gospodarczej, jej wykonywanie oraz zakoń-
czenie. Na tak rozumiany przedmiot ochrony składają się bardzo różne zacho-
wania, np. decyzja o formie organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności
gospodarczej, określenie jej rodzaju i zakresu, decydowanie o kierunkach roz-
woju, m.in. przez decyzje o eksporcie i imporcie oraz sposobach inwestycji.
O tym, co może lub, zdaniem niektórych, powinno być przedmiotem ochro-
ny, dowiadujemy się z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczas
zajmował się on wielokrotnie skargami konstytucyjnymi lub wnioskami, w któ-
rych powoływano się na art. 20 i 22 Konstytucji RP. Trybunał wypowiedział
się m.in. w sprawie konstytucyjności wprowadzenia ograniczeń w prowadze-
niu aptek, obowiązku rozliczeń bezgotówkowych między przedsiębiorcami,
różnicowania przedsiębiorców co do obowiązków daninowych, ograniczeń
w handlu alkoholem i jego reklamie, a także ograniczeń wykonywania pew-
nych rodzajów działalności gospodarczej w przypadku wcześniejszego skaza-
nia wyrokiem prawomocnym za określonego rodzaju przestępstwa.
Przykład: Powszechną praktyką sieci handlowych było pobieranie od sprzedawców to-
warów dodatkowych opłat innych niż marża handlowa. I tak np. producenci mleka, gdy chcie-
li, by ich towar był umieszczony na półkach na wysokości wzroku, byli zobowiązywani przez
sieci handlowe do uiszczenia dodatkowej opłaty. Mówiło się zatem o opłatach półkowych,
ale także marketingowych, wystawowych itd. Ustawodawca postanowił ograniczyć wolność
kontraktowania w ten sposób, iż uznał, że pobieranie dodatkowych opłat jest czynem nie-
uczciwej konkurencji. Jeden z przedsiębiorców – przedstawiciel sieci handlowej stwierdził,
że takie ograniczenie swobody kontraktowania jest niezgodne z wolnością działalności go-
spodarczej a więc z art. 20 Konstytucji RP. Przecież producenci godzili się w umowach z sie-
ciami handlowymi na uiszczanie dodatkowych opłat w zamian za konkretną usługę. W wy-
roku z 16.10.2014 r. (SK 20/12, OTK-A 2014, Nr 9, poz. 102). Trybunał Konstytucyjny zajął
się tą sprawą w wyniku skargi konstytucyjnej w związku z treścią art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem pobieranie dodatkowych
opłat za przyjęcie towaru do sklepu innych niż marża handlowa jest czynem nieuczciwej kon-
kurencji. Trybunał w wyroku, po pierwsze, potwierdził, że cywilnoprawna swoboda kontrak-
towania stanowi element wolności gospodarczej, a jej ograniczenia muszą zatem odpowiadać
wymogom konstytucyjnym. Po drugie uznał, że zakaz pobierania dodatkowych opłat przez
Nb. 42
69687617108390
69
sieci handlowe np. za umieszczenie towaru w wyeksponowanym miejscu jest ograniczaniem
wolności gospodarczej, dopuszczalnym konstytucyjnie. Warto przytoczyć jeden z fragmen-
tów uzasadnienia:
„Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis ograniczając wolność prowa-
dzenia działalności gospodarczej jednego podmiotu (tj. przedsiębiorcy przyjmującego towar
do sprzedaży), jest niezbędny do ochrony wolności prowadzenia działalności gospodarczej
innego podmiotu (tj. przedsiębiorcy dostarczającego towar do sprzedaży), którego dostęp do
rynku lub pozycja na rynku – z uwagi na przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej
i okoliczności faktyczne – jest zależna od działań przedsiębiorców przyjmujących towary do
sprzedaży. Nie ulega wszakże wątpliwości, że uzależnianie przyjęcia towaru do sprzedaży od
pobrania różnego rodzaju opłat wymiernie wpływa na sposób prowadzenia działalności go-
spodarczej przez przedsiębiorcę dostarczającego te towary, zarówno w zakresie wyników tej-
że działalności, jak i jej organizacji”.
Powyżej wskazano jedynie na pewne aspekty działalności gospodarczej.

Trzeba jednak pamiętać, na co zwróciła uwagę A. Walaszek-Pyzioł, że „zabie-
giem wątpliwym byłyby próby konstruowania jakiejś wyczerpującej »listy«
takich aspektów; przeszkodą w tym jest (…) bogactwo i zmienność form dzia-
łalności gospodarczej”1.
O tym, co może być przedmiotem ochrony, kazuistycznie rozstrzyga Try-
bunał Konstytucyjny. Należy zatem, podejmując się wysiłku obrony wolno-
ści gospodarczej przez zaskarżenie do Trybunału przepisów prawa, pamiętać
o jego dotychczasowym orzecznictwie.
Kolejną kwestią, na którą chcielibyśmy zwrócić uwagę, jest zakres podmio-
towy wolności gospodarczej, tzn. określenie kręgu osób uprawnionych (benefi-
cjentów) tego prawa podmiotowego.
Z pewnością należą do niego wszystkie osoby fizyczne, bez względu na ich
obywatelstwo. Z jednym wszakże zastrzeżeniem. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Kon-
stytucji RP, wyjątki od zasady korzystania z wolności i praw przez cudzoziem-
ców określa ustawa. Jest nią obecnie przede wszystkim ustawa z 6.3.2018 r.
o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagra-
nicznych w obrocie gospodarczym RP (Dz.U. z 2022 r. poz. 470). Zosta-
ły w niej określone odmienne zasady prowadzenia działalności gospodarczej
przez cudzoziemców. Są one omówione w rozdz. VIII.
Objęcie wszystkich osób fizycznych zakresem wolności działalności gospo-
darczej nie oznacza, że mogą one prowadzić każdą działalność gospodarczą.
Niekiedy ze względu na ważny interes publiczny ustawodawca wprowadza
ograniczenia. Najliczniejsze zostały określone w ustawie z 21.8.1997 r. o ogra-
niczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje
publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1090).
1
Zob. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kra-
ków 1994, s. 37.
Nb. 42
69687617108390
69
Przykład: Pracownicy urzędów państwowych, w tym członkowie korpusu służby cy-
wilnej, zajmujący stanowiska kierownicze, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na
własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być
przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Grupę uprawnionych stanowią również osoby prawne i inne jednostki orga-

nizacyjne, które posiadają zdolność prawną. Z jednym istotnym wyjątkiem:
podmiotów publicznych.
Podmioty publiczne, takie jak gminy, powiaty, Skarb Państwa, agencje pań-
stwowe są jednostkami organizacyjnymi administracji publicznej i nawet jeśli
prowadzą działalność gospodarczą, to nie mogą skutecznie powoływać się na
wolność gospodarczą. Podstawowym argumentem przemawiającym za odmó-
wieniem im ochrony jest okoliczność, że prawa podstawowe, w tym wolność
gospodarcza, przysługują człowiekowi i jego organizacjom, a nie państwu
i jego jednostkom organizacyjnym. Państwo jak każdy inny podmiot nie może
bowiem chronić prawnie siebie przed sobą.
Jak zapewne można się domyślić, pewne wątpliwości budzi możliwość
uznania danego podmiotu za podmiot publiczny i tym samym odmówienie
mu przyznania ochrony z tytułu wolności gospodarczej. Problem ten dotyczy
przede wszystkim spółek kapitałowych (spółki z ograniczoną odpowiedzialno-
ścią i spółki akcyjnej) z większościowym lub całościowym udziałem Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
W najistotniejszych dla tej kwestii rozstrzygnięciach Trybunał Konstytucyj-
ny stwierdził, że spółki te są publicznymi podmiotami gospodarczymi, mimo
odrębności organizacyjnej od państwa oraz formy prywatnoprawnej.
Skutkiem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego do 2013 r. było zróżni-
cowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców, zależnie od tego, kto jest ich wspól-
nikiem lub akcjonariuszem. Ich status prawny na gruncie przepisów konstytu-
cyjnych uznano za nieporównywalny. Wyraźnie podkreśliła to K. Pawłowicz:
„Publiczne podmioty gospodarcze nie mogą zatem domagać się traktowania
ich w obszarze gospodarki na równi z podmiotami prywatnymi. Co więcej, nie
mogą domagać się równego ich traktowania także w ramach samej gospodarki
publicznej, czyli wobec siebie nawzajem. Państwo, realizując różne cele i zada-
nia, może ustalać dla realizujących je podmiotów różne reguły funkcjonowania,
uwzględniając oczywiście, w miarę możliwości, wymogi ekonomiczne”1.
Do końca 2013 r., mimo pewnych kontrowersji, uznawano zatem, że jed-
noosobowe spółki Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz
spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorzą-
1
Zob. K. Pawłowicz, Konstytucyjne a ustawowe pojęcie przedsiębiorcy, PL 2007, Nr 2,
s. 53.
Nb. 42
69687617108390
69
du terytorialnego nie mogą skutecznie powoływać się na wolność działalności

gospodarczej i w związku z tym domagać się traktowania na równi z przedsię-
biorcami prywatnymi.
W grudniu 2013 r. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w pełnym składzie,
postanowił zmodyfikować swoje stanowisko w tej sprawie. Trybunał stwier-
dził, że pochodzenie kapitału nie powinno mieć znaczenia dla uznania dane-
go podmiotu za pozbawiony możliwości powoływania się na prawa i wolno-
ści konstytucyjne, w tym na wolność gospodarczą. Zgodnie ze stanowiskiem
większości sędziów „publiczne podmioty gospodarcze nie mogą być trakto-
wane jako beneficjenci praw i wolności konstytucyjnych, w konsekwencji nie
mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy: po pierw-
sze, działają jako podmioty posiadające atrybuty władzy państwowej oraz, po
drugie, kwestionowany akt dotyczy ich właśnie za względu na ich charakter
jako podmiotów podporządkowanych organizacyjnie właścicielowi, którym
jest państwo. Publiczne podmioty gospodarcze mogą korzystać z praw konsty-
tucyjnych i związanych z nimi środków ochrony jedynie wówczas, gdy znajdu-
ją się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwe-
stionowany przez nie akt prawny dotyczy ich na identycznych zasadach, na
jakich mógłby dotyczyć tych właśnie podmiotów. W tych sytuacjach, ponie-
waż publiczne podmioty gospodarcze pozostają w takim samym stosunku pod-
ległości względem określonego organu władzy publicznej, jak ma to miejsce
w wypadku innych („niepublicznych”) osób prawnych, mogą mieć one legity-
mację czynną do wniesienia skargi konstytucyjnej”1.
Odpowiedź zatem na pytanie, czy publiczne podmioty gospodarcze mogą
skutecznie powoływać się na wolność gospodarczą zależy od okoliczności, czy
publiczny podmiot gospodarczy sprawuje władzę państwową oraz od przed-
miotu skargi, wniosku lub pytania sądu. Trybunał zastrzegł sobie możliwość
każdorazowego oceniania poszczególnych przypadków. Z pewnością nie moż-
na obecnie stwierdzić, tak jak czyniono to do 2013 r., że publiczne podmioty
gospodarcze są pozbawione ochrony w oparciu o prawa podstawowe, w tym
wolność gospodarczą. Mogą się na nią powoływać, o ile na podstawie przedsta-
wionych wyżej kryteriów Trybunał Konstytucyjny uzna to za właściwe.
Przykład: Gdyby Grupa Kapitałowa PGE S.A., która jest spółką z większościowym udzia-
łem Skarbu Państwa, wniosła do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną na niezgod-
ność z art. 64 Konstytucji RP (prawo do własności) ustawy wprowadzającej podwyższoną staw-
kę akcyzy na energię elektryczną wyprodukowaną z węgla kamiennego, to o ile spełnione byłby
inne warunki, Grupa PGE S.A. byłaby uznana za legitymowaną do wniesienia skargi, mimo że
jest podmiotem zależnym od państwa. Przed 2013 r. odmówiono by jej takiej legitymacji.
1
Zob. post. TK z 13.12.2013 r. (Ts 13/12, OTK 2014, Nr 2B, poz. 833).
Nb. 42
69687617108390
69
Omówiliśmy już przedmiot wolności działalności gospodarczej oraz zakres

podmiotów uprawnionych. Teraz przyszedł czas na wskazanie przesłanek jej
ograniczeń. Wolność gospodarcza, jak każda inna wolność, nie jest absolut-
na, tzn. podlega różnego rodzaju ograniczeniom. Co więcej, Trybunał Konsty-
tucyjny stwierdził, że „działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter,
a zwłaszcza bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem
publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu więk-
szym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym”1.
Zwłaszcza zderzenie wolności gospodarczej z innymi zasadami konstytu-
cyjnymi może prowadzić do rozstrzygnięć na jej niekorzyść.
Ograniczenie wolności gospodarczej jest, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP,
możliwe:
1) tylko w formie ustawy;
2) ze względu na ważny interes publiczny.
Wymóg formy ustawy nie sprowadza się do możliwości wprowadzenia
ograniczenia tylko w formie aktu prawnego uchwalonego przez Sejm, lecz tak-
że w formie umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyra-
żoną w ustawie oraz wydawanych na jej podstawie aktów prawa (np. rozpo-
rządzenia w prawie europejskim). Ograniczenia wolności gospodarczej mogą
także zostać dookreślone w aktach wykonawczych (rozporządzeniach i aktach
prawa miejscowego), ale tylko w zakresie wynikającym z delegacji ustawo-
wej i przy określeniu podstawowych elementów ograniczenia w ustawie (pod
warunkiem prawidłowej delegacji ustawowej). Jak zatem widać, forma ustawy
jako przesłanka ograniczenia wolności gospodarczej rozumiana jest szeroko,
gdyż daleko wykracza poza ścisłe znaczenie ustawy jako aktu prawa uchwalo-
nego przez Sejm.
Przykład: Przepisy ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 1722 ze zm.) przewidują ochronę małoletnich. Zgodnie z art. 18 ust. 5 RTVU audycje
lub inne przekazy, zawierające sceny lub treści mogące mieć negatywny wpływ na prawidło-
wy fizyczny, psychiczny lub moralny rozwój małoletnich [poza szczególnie niebezpieczny-
mi, które w ogóle nie mogą być rozpowszechniane], mogą być rozpowszechniane wyłącznie
w godzinach od 23 do 6. Zgodnie z art. 18 ust. 6 RTVU Krajowa Rada Radiofonii i Telewi-
zji określa szczegółowe warunki uznawania audycji i przekazów jako mogących mieć nega-
tywny wpływ na małoletnich. Ograniczenie przewidziane w art. 18 ust. 5 RTVU jest niewąt-
pliwie ograniczeniem wolności działalności gospodarczej nadawców ze względu na ochronę
małoletnich. Szczegóły tego ograniczenia zawiera rozporządzenie. Zgodnie z rozporządze-
niem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 13.4.2022 r. w sprawie kwalifikowania i spo-
sobu zapowiadania audycji lub innych przekazów mogących mieć negatywny wpływ na roz-
wój małoletnich (Dz.U. z 2022 r. poz. 938) do takich treści, o których wyżej mowa, należą
1
Zob. wyr. TK z 26.4.1995 r. (K 11/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 12).
Nb. 42
69687617108390
69
m.in. sceny lub treści promujące jednoznacznie patologiczne zachowania bohatera wobec lu-
dzi lub zwierząt, lub zawierające społeczne usprawiedliwienie wulgarności oraz nagromadze-
nie wyrazów i zwrotów powszechnie uznawanych za obraźliwe.
Ważny interes publiczny, stanowiący materialną przesłankę ograniczenia

wolności gospodarczej, jest pojęciem niedookreślonym. To zatem prawodaw-
cy oraz w drodze kontroli konstytucyjności Trybunałowi Konstytucyjnemu
pozostawiono jego skonkretyzowanie. Pewnym doprecyzowaniem ważnego
interesu publicznego jest treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym zosta-
ły wymienione przesłanki wprowadzania ograniczeń wszystkich praw i wolno-
ści konstytucyjnych. W interesie publicznym leżą zatem ograniczenia wolno-
ści gospodarczej ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny,
ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw
innych osób.
Ponadto art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazuje, by ograniczenia wolności
i praw, w tym także wolności gospodarczej, były wprowadzane z poszanowa-
niem zasady proporcjonalności oraz zakazu naruszenia ich istoty. Zasada pro-
porcjonalności została wyrażona w art. 31 ust. 3 przez użycie sformułowania
„gdy są konieczne w demokratycznym państwie”. Odwołuje się zatem do kry-
terium konieczności lub też ważności wprowadzanego ograniczenia, a przede
wszystkim nakazuje poszukiwanie takich rozwiązań realizacji pożądanego
przez prawodawcę celu, które będą najmniej uciążliwe. Zakaz naruszania istoty
wolności gospodarczej oznacza, że żadne ograniczenie nie może prowadzić do
eliminacji lub całkowitego zakwestionowania wolności gospodarczej jednostki.
Podsumowując, wolność gospodarcza może być ograniczona:
1) tylko w formie ustawy (art. 22 Konstytucji RP);
2) ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP);
3) z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);
4) w sposób nienaruszający jej istoty (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Kwestionując przepisy aktu prawa, który wprowadza ograniczenie, należy
powołać się na art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz tak budować argumen-
tację, by uwzględniała ona wszystkie cztery przesłanki wprowadzania ograni-
czeń wolności gospodarczej. Należy jednak pamiętać, że wystarczy niespełnie-
nie choćby jednej z nich, aby uznać daną normę za niezgodną z Konstytucją.
Wskazanie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako
wzorców kontroli konstytucyjności może być jednak przez Trybunał Konstytu-
cyjny uznane za nieprawidłowe. W niektórych wyrokach Trybunał Konstytu-
cyjny wprost wyraził w tej kwestii swój pogląd. Choćby w uzasadnieniu wyro-
ku z 14.12.2004 r. (K 25/03, OTK-A 2004, Nr 11, poz. 116): „Jeśli więc (…)
z art. 22 Konstytucji RP wynika jedna z wolności jednostki, to zawarte w tym
Nb. 42
69687617108390
69
przepisie warunki jej ograniczenia stanowią lex specialis w stosunku do art. 31

ust. 3 Konstytucji RP i wyłączają jego stosowanie jako adekwatnego wzorca
kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej”. Trybu-
nał uznał tym samym, że wzorcem kontroli przy badaniu zgodności aktu prawa
z wolnością działalności gospodarczej mogą być jedynie art. 20 i 22 Konstytu-
cji RP. W wielu jednak innych wyrokach Trybunał wskazuje na adekwatność
stosowania wszystkich trzech przepisów. Z tego też powodu wymieniliśmy je
powyżej i jednocześnie zgadzamy się z twierdzeniem, że art. 20 i 22 należy sto-
sować łącznie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Jednym z najdalej idących ograniczeń wolności gospodarczej jest ustano-
wienie przez państwo monopolu, czyli zagwarantowanie jednemu tylko pod-
miotowi wyłączności prowadzenia działalności gospodarczej i czerpania z niej
zysków. Ograniczenia tego typu mogłyby być uznane za niezgodne z treścią
art. 20 i 22, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa art. 216 ust. 3 Konstytucji RP, zgod-
nie z którym ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. Tym samym,
ustrojodawca przewidział dopuszczalność tak daleko idącego ograniczenia
wolności gospodarczej. Jedynym wymogiem sformułowanym w art. 216 ust. 3
Konstytucji RP jest ustawowa forma ustanowienia monopolu. Należy jednak
pamiętać, że ustanowienie monopolu jest ograniczeniem wolności gospodar-
czej, a zatem poza wymogiem ustawy należy za każdym razem analizować
poprawność zastosowania pozostałych przesłanek ograniczeń, czyli tych, o któ-
rych jest mowa w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.
II. Własność prywatna

43 Drugim wymienionym w art. 20 Konstytucji RP elementem społecznej
gospodarki rynkowej jest własność prywatna. Ponadto o własności traktuje
art. 21, w którym ustrojodawca zapewnia ochronę własności i prawa dziedzi-
czenia oraz określa warunki wywłaszczenia. Dodatkowo prawo do własności
deklaruje art. 64 Konstytucji RP.
W pierwszej kolejności wypada zająć się sformułowaniem zawartym
w art. 20, tzn. stwierdzeniem, że społeczna gospodarka rynkowa oparta jest
m.in. na własności prywatnej. Przepis ten, inaczej niż w przypadku wolności
gospodarczej, nie kreuje prawa podmiotowego – prawa do własności. Jest to
przedmiot regulacji art. 21 i 64. Ustrojodawca chciał tu raczej podkreślić zwrot
w ustroju gospodarczym, jaki nastąpił po 1989 r., a więc rezygnację z dominu-
jącego udziału własności publicznej w gospodarce.
Nb. 43
69687617108390
69
Nie można jednak z art. 20 Konstytucji RP wywodzić, że ustrój gospo-

darczy powinien być zbudowany jedynie na podstawie własności prywatnej.
Własność publiczna, a zatem własność Skarbu Państwa i jednostek samorzą-
du terytorialnego, jest również na gruncie konstytucji dopuszczalna. Cho-
dzi zatem o określenie prawidłowych proporcji między własnością publiczną
a prywatną. Wskazał na nią Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że własność
publiczna w gospodarce nie jest wykluczona, lecz powinna być wyjątkowa
(wyr. K 19/00). Niezgodna z art. 20 byłaby więc np. nacjonalizacja przemysłu
lub całych jego gałęzi. Dopuszczalne jest natomiast prowadzenie działalności
przez państwo w niektórych sektorach gospodarki, zwłaszcza strategicznych,
takich jak choćby zaopatrzenie w energię i jej nośniki1.
Ochronę własności stanowią, jak wyżej powiedziano, art. 21 i 64 Konstytu-
cji RP. Ich wzajemna relacja stanowi przedmiot kontrowersji w literaturze pra-
wa konstytucyjnego. Mając zatem świadomość braku powszechności poglądu
B. Banaszkiewicza, zgadzamy się z jego stanowiskiem, iż: „artykuł 64, umiesz-
czony w rozdziale II, poświęconym podstawowym wolnościom i prawom czło-
wieka i obywatela, nie wnosi do konstytucyjnego unormowania własności żad-
nych treści, których przy uwzględnieniu zasad proporcjonalności i równości
oraz dorobku europejskiej dogmatyki fundamentalnej ochrony własności nie
można by wyprowadzić z art. 21 Konstytucji RP. Przepisy art. 64 należy odczy-
tywać po prostu jako swego rodzaju komentarz do art. 21 ust. 1”. Obydwa prze-
pisy należy więc czytać wspólnie jako stanowiące prawo do własności, rozu-
miane jako prawo podmiotowe2.
Przedmiotem prawa do własności jako prawa podmiotowego nie jest rosz-
czenie o zapewnienie jakiegoś minimum majątku. Samo zatem sformułowanie
prawo do własności jest mylące. Chodzi raczej o wolność majątkową, a więc
możliwość swobodnego nabywania dóbr, decydowania o korzystaniu z nich,
swobodę ich zbywania i przekazania zgodnie z własną wolą po śmierci następ-
com. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pojęcie własności jest na gruncie
konstytucji inaczej rozumiane niż w Kodeksie cywilnym (art. 140 KC). Nie
ogranicza się bowiem jedynie do ochrony jednego prawa majątkowego. Podsu-
mowując, prawo do własności stanowi podstawę do roszczenia o nieingerencję
państwa w sferę decyzji jednostki o przeznaczeniu dóbr majątkowych.
Beneficjentem tego prawa jest „każdy”, a zatem wszystkie osoby fizyczne,
z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego cudzoziemców. Zgodnie z art. 37 ust. 2
1
Zob. wyr. TK z 7.5.2001 r. (K 19/00, OTK 2001, Nr 4, poz. 82).
2
Zob. B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo do własności, [w:] M. Wyrzykowski, Kon-
stytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001, s. 28.
Nb. 43
69687617108390
69
Konstytucji RP, mogą oni być ograniczeni w prawach w większym stopniu niż
obywatele Rzeczypospolitej Polskiej.
Przykład: Zgodnie z ustawą z 24.3.1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzo-
ziemców (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2278), nabycie nieruchomości przez cudzoziemców wy-
maga zezwolenia, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwe-
go do spraw wewnętrznych. Zasada ta doznaje wielu wyjątków, ale nieustannie obowiązuje
od ponad 100 lat. W pierwszej wersji ustawy wymagano zezwolenia Rady Ministrów, o którą
wnioskował Minister Skarbu.
Ponadto uprawnionymi na podstawie prawa do własności są osoby prawne

oraz inne jednostki organizacyjne, które mają zdolność prawną – i podobnie jak
w przypadku wolności gospodarczej – z wyłączeniem podmiotów publicznych
(takich jak jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa oraz podmioty
przez nie tworzone lub z ich większościowym udziałem).
Przesłanki wprowadzania ograniczeń prawa własności, zgodnie z orzecz-
nictwem Trybunału Konstytucyjnego, zostały sformułowane we wskazanym
już art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym miejscu wystarczy je jedynie powtó-
rzyć. Prawo do własności może być więc ograniczone:
1) tylko w ustawie;
2) z poszanowaniem zasady proporcjonalności;
3) gdy nie zostanie naruszona istota prawa do własności;
4) ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw
innych osób.
To bardzo skrótowe omówienie konstytucyjnie określonego prawa do
własności powinno zostać podsumowane podkreśleniem jego znaczenia dla
ustroju gospodarczego. Właściwie, odwołując się do historii praw człowie-
ka, trzeba powiedzieć, że gwarancja ochrony praw majątkowych pojawiła się
znacznie wcześniej niż wolność gospodarcza. Zapewnienie możliwości naby-
wania, posiadania i zbywania dóbr majątkowych wraz z ogólnie sformułowa-
ną gwarancją wolności w wielu aktach prawa na świecie jest wystarczające
jako zabezpieczenie przed ingerencją państwa w sferę, którą określamy w pol-
skim porządku prawnym wolnością gospodarczą. W wielu krajach konstytucje
lub podobnej rangi akty prawa nie zawierają gwarancji wolności gospodarczej
wyrażonej bezpośrednio. Dotyczy to m.in. Stanów Zjednoczonych Ameryki,
a z krajów europejskich Francji i Niemiec. W tym ostatnim państwie wolność
gospodarczą wywodzi się z wolności wykonywania zawodu.
Nb. 43
69687617108390
69
III. Solidarność, współpraca, dialog partnerów społecznych

Ostatnim elementem społecznej gospodarki rynkowej „innego pochodze- 44
nia” niż wolność gospodarcza i własność jest solidarność, współpraca i dia-
log partnerów społecznych. „Innego pochodzenia”, gdyż i własność, i wolność
gospodarcza przynależą do kanonu ustroju gospodarki liberalnej, natomiast
solidarność, współpraca i dialog partnerów społecznych odwołują się do idei
państwa troszczącego się o potrzeby obywateli. Kolejny raz zauważamy więc
poszukiwanie w Konstytucji RP „trzeciej drogi” dla ustroju gospodarczego,
„zawieszonego” gdzieś między gospodarką liberalną a socjalną. Wyrazem tego
kompromisu jest samo sformułowanie pojęcia społecznej gospodarki rynkowej.
Potwierdza się on także w konstytucyjnym doprecyzowaniu społecznej gospo-
darki rynkowej przez wskazanie poszczególnych jej elementów.
Zwróćmy najpierw uwagę na samą solidarność. Pojęcie to wiąże się z zasa-
dą wypowiedzianą w art. 1 Konstytucji RP, czyli zasadą dobra wspólnego.
Dobro wspólne odwołuje się do kategorii nie praw lub wolności, lecz obo-
wiązków obywateli. Każdy jest bowiem zobowiązany, by troszczyć się o dobro
wspólne, czyli sumę tych wszystkich warunków, dzięki którym każda jednost-
ka może, tak pod względem materialnym, jak i duchowym, dbać o swój rozwój.
Tak rozumiane dobro wspólne i solidarność wiążą się z obowiązkiem ponosze-
nia ofiar; ofiar często majątkowych. Solidarność stoi więc niejako w konflikcie
z zasadą wolności gospodarczej i prawem do własności. Prawodawca powinien
ten konflikt rozwiązywać, mając świadomość, że żadna z tych zasad nie może
mieć z góry zapewnionego pierwszeństwa przed pozostałymi. Słusznie zatem
twierdzi się, że art. 20 Konstytucji RP należy czytać w całości, nie rozbijając go
na poszczególne elementy. Wolność gospodarczą i własność prywatną uzupeł-
nia więc solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych.
Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w historii Polski pojęcie
solidarności ma inne znaczenie niż tylko to, które przypisuje mu się w Konsty-
tucji RP. „Solidarność”, jako związek zawodowy utworzony w 1980 r., sprawi-
ła, że wolność, nie tylko gospodarcza zresztą, stała się rzeczywistością. Można
przenieść na grunt rozważań prawnych, nie dopuszczając się nadużycia, popu-
larne niegdyś hasło, iż bez „Solidarności” (obecnie: solidarności) nie ma wol-
ności. Także na odwrót: wolności musi towarzyszyć solidarność. W pewien
sposób, ograniczony do ustroju gospodarczego, wyraża to art. 20 Konstytu-
cji RP.
Solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych stanowi również
nakaz kompromisowego rozwiązywania sporów społecznych i gospodarczych.
Stąd jest on adresowany nie tylko do państwa, ale również do społecznych
Nb. 44
69687617108390
69
stron ewentualnych sporów, takich jak choćby przedstawiciele pracowników

(związki zawodowe) i pracodawców (związki pracodawców). Konstytucyjne
pojęcie partnerów społecznych nie musi ograniczać się tylko do tych dwóch
grup społecznych. Niemniej jednak obecnie to między nimi dochodzi najczę-
ściej do konfliktów. Od państwa wymaga się zatem udziału w ich rozwiązywa-
niu. Jednym z aspektów tego udziału jest stworzenie „miejsca” dialogu, w jakiś
sposób zinstytucjonalizowanego. Takim miejscem jest obecnie Rada do Spraw
Dialogu Społecznego.
Do sierpnia 2015 r. instytucją dialogu społecznego była Komisja Trójstron-
na, którą zastąpiła Rada Dialogu Społecznego, działająca na podstawie usta-
wy z 24.7.2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu
społecznego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.). W Radzie Dialo-
gu Społecznego zasiadają przedstawiciele rządu, pracodawców i pracowników.
Pracowników reprezentują odpowiednio silne organizacje związkowe, nato-
miast pracodawców – reprezentatywne związki pracodawców. Rada stanowi
forum dialogu społecznego prowadzonego w celu godzenia interesu pracow-
ników i interesu pracodawców w służbie dobra wspólnego. Przedmiotem jej
obrad i niewiążących ustaleń są zgodnie z art. 2 ustawy projekty ustawy oraz
innych aktów prawnych oraz inicjowanie procesu legislacyjnego, a także inne
sprawy istotne ze względu na cel działania Rady, czyli zapewnienie warunków
rozwoju społeczno-gospodarczego oraz zwiększenie konkurencyjności polskiej
gospodarki i spójności społecznej. Niegdyś Komisja Trójstronna wypowiadała
się regularnie w sprawie minimalnego wynagrodzenia czy też ustawodawstwa
z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Rada Dialogu Społecznego
kontynuuje działalność Komisji. Dla przykładu w 2017 r. strona pracowników
i pracodawców Rady Dialogu Społecznego zajęła stanowiska w takich spra-
wach, jak problem niedoboru kierowców na polskim rynku transportu drogo-
wego, emigracja pracowników wykonujących zawody medyczne czy zmiany
Kodeksu pracy.
Kilka lat przed utworzeniem Rady Dialogu Społecznego Komisja Trójstron-
na nie funkcjonowała prawidłowo. Zawieszono jej obrady i jak nieco patetycz-
nie stwierdzono: zerwano dialog. Ocena jej pracy i w ogóle pomysłu na nią
podlegała już wcześniej krytyce. Twierdzono, że o ile dialog między przedsta-
wicielami pracowników i pracodawców jest pożądany, o tyle udział strony rzą-
dowej może budzić wątpliwości. Strona rządowa była bowiem uczestnikiem
sporów, których nie powinna być stroną. Innym zarzutem wobec działania
Komisji Trójstronnej był brak otwartości na prowadzenie rzetelnej debaty.
Na deficyt dialogu zwracał uwagę C. Banasiński, pisząc, że „dialog ma głów-
nie charakter konfrontacyjny, zdominowany postawą roszczeniową związków
Nb. 44
69687617108390
69
§ 23. Gospodarstwo rodzinne 83
zawodowych, czasem też organizacji pracodawców, w rozmowach tych dale-

ko do współodpowiedzialności grup interesów, a zwłaszcza związków zawodo-
wych, za stan gospodarki i za jej restrukturyzowane sektory”1.
Wreszcie do listy zarzutów można dołączyć brak legitymacji demokratycz-
nej do aktywnego kształtowania prawa przez Komisję Trójstronną, w której
skład wchodziły związki zawodowe i związki pracodawców, reprezentujące
mniejszość pracowników i pracodawców w Polsce.
Czy na tak sformułowane zarzuty odpowiedział sposób ukształtowa-
nia nowej instytucji – Rady Dialogu Społecznego? Nadal pozostają aktualne
zagadnienia trójstronności, a nie dwustronności oraz brak legitymacji demo-
kratycznej. Pierwszy zarzut łagodzi obecnie ta okoliczność, że zdecydowana
część uchwał Rady Dialogu Społecznego zapada bez udziału strony rządowej.
Są to więc uchwały strony pracowniczej i pracodawców. Drugi zaś zarzut pozo-
staje aktualny ze względu na niski poziom uzwiązkowienia w Polsce, czego
rezultatem jest okoliczność, że związki zawodowe reprezentują niewielką część
pracowników i to bardzo specyficznych branż (np. wielkiego przemysłu pań-
stwowego, oświaty i ochrony zdrowia). Na pewno nowsza regulacja ułatwia
funkcjonowanie Rady w porównaniu z Komisją dzięki profesjonalizacji: Rada
posiada własny budżet ekspercki oraz większą niezależność od rządu powiąza-
ną z rotacyjnością przewodniczenia jej obradom.
Reasumując, solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych zakła-
da w pierwszej kolejności obowiązek ponoszenia ofiar na rzecz dobra wspól-
nego. Ponadto wiąże się z negocjacyjnym trybem rozstrzygania sporów. Jed-
ną z instytucjonalnych płaszczyzn prowadzenia dialogu społecznego stanowi
Rada Dialogu Społecznego. Solidarność, dialog i współpraca partnerów spo-
łecznych jest zasadą ustroju i nie stanowi podstawy dla kreowania prawa pod-
miotowego.
§ 23. Gospodarstwo rodzinne

Jak już wyżej pisaliśmy, zrąb przepisów dotyczących ustroju gospodarcze- 45
go Rzeczypospolitej zawarty jest w art. 20–24 Konstytucji RP. Kolejny z arty-
kułów, dotychczas nieomawiany, dotyczy ustroju rolnego państwa, a zatem
pewnego fragmentu ustroju gospodarczego, o którym ogólnie traktuje art. 20
Konstytucji RP.
1
C. Banasiński, [w:] H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze,
s. 47.
Nb. 45
69687617108390
69
Ustrojodawca uznał, że sprawy związane z rolnictwem zasługują w Konsty-

tucji na odrębne potraktowanie. Konstrukcja przepisu wskazuje jednak, że nie
tworzy on szczególnej reguły, abstrahującej od pozostałych norm. Przeciwnie,
w art. 23 Konstytucji RP wyraźnie potwierdzono obowiązywanie postanowień
art. 21 i 22 Konstytucji RP, a zatem prawa do własności i wolności działalno-
ści gospodarczej. Artykuł 23 stanowi zatem jedynie uzupełnienie pozostałych
przepisów odnoszących się do gospodarki.
Zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest
gospodarstwo rodzinne. Jednocześnie jednak Konstytucja RP nie zawiera defi-
nicji gospodarstwa rodzinnego.
Za punkt odniesienia dla konstytucyjnego pojęcia może służyć definicja
legalna gospodarstwa rodzinnego zawarta w ustawie z 11.4.2003 r. o kształto-
waniu ustroju rolnego (tekst jedn. z 2020 r. poz. 1655 ze zm.). Za gospodarstwo
rodzinne, zgodnie z art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uważa się
gospodarstwo:
1) prowadzone osobiście przez rolnika, jeżeli podejmuje on wszelkie decyzje
dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (rolnik
indywidualny);
2) obejmujące łącznie nie więcej niż 300 ha powierzchni użytków rolnych.
Prowadzenie gospodarstwa rodzinnego nie wyklucza wykorzystania pracy
najemnej.
Z zasady oparcia ustroju rolnego na gospodarstwie rodzinnym wynikają
m.in.:
1) nakaz wspierania gospodarstw rodzinnych przez państwo. Korelatem tego
obowiązku nie jest jednak uprawnienie jednostki do występowania z takim
żądaniem. Przepis art. 23 Konstytucji RP nie stanowi więc podstawy do bu-
dowania prawa podmiotowego;
2) zasada ta nie wyklucza istnienia innych gospodarstw niż rodzinne;
3) zasada ta nie powinna być rozumiana w ten sposób, że ogranicza prawo do
własności, prawo dziedziczenia, jak również nie powinna naruszać wolno-
ści działalności gospodarczej.
§ 24. Ochrona pracy

46 Artykuł 24 Konstytucji RP stanowi ostatni z przepisów odnoszących się do
ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej, umieszczonych w Rozdziale I Kon-
stytucji RP. Podobnie jak art. 23, stanowi on uzupełnienie ogólnej zasady spo-
łecznej gospodarki rynkowej oraz tworzących ją filarów.
Nb. 46
69687617108390
69
§ 25. Inne zasady konstytucyjne 85
Zgodnie z art. 24 Konstytucji RP, praca znajduje się pod ochroną Rzeczy-
pospolitej Polskiej. Ponadto państwo ma obowiązek sprawowania nadzoru nad
warunkami wykonywania pracy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do natury prawnej art. 24 Konsty-
tucji RP. Wyraża on zasadę ustroju Rzeczypospolitej. Wskazuje zatem kierunki
działania państwa oraz nakłada na nie obowiązek ingerencji w sferę stosunków
pracy. Obowiązkowi temu nie odpowiada uprawnienie jednostki. Przepis ten
nie wyraża więc prawa podmiotowego. Żaden podmiot nie może domagać się
interwencji państwa jedynie na podstawie art. 24 Konstytucji RP. Trzeba jednak
przy tym pamiętać, że zasada ta, podobnie jak inne zasady konstytucyjne, może
stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności przepisów ustawowych.
Treścią zasady ochrony pracy jest obowiązek ingerencji państwa w relacje
między pracownikami a pracodawcami. Najczęściej na korzyść pracowników
jako strony ekonomicznie słabszej. Zasada ta stanowi więc pewną korektę wol-
ności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 i 22 Konstytucji RP, jest
bowiem ograniczeniem swobody decydowania przez pracodawców np. o wyso-
kości wynagrodzenia, czasie zatrudniania, doborze kadry itd. Wszystkie te ogra-
niczenia stanowią przedmiot obszernej dziedziny prawa, jaką jest prawo pracy.
§ 25. Inne zasady konstytucyjne

Omówione do tej pory art. 20–24 Konstytucji RP nie wyczerpują listy prze- 47
pisów, które w mniejszym lub większym stopniu mają wpływ na kształt ustroju
gospodarczego Rzeczypospolitej. Ustalenie takiej listy jest skazane na pewną
arbitralność. Zauważył to K. Strzyczkowski: „Należy jednak podkreślić, iż usta-
lenie katalogu zasad prawa regulujących proces oddziaływania na gospodar-
kę jest wynikiem subiektywnej projekcji interpretującego przepisy konstytucyj-
ne, przystępującego do wykładni konstytucji z określonymi założeniami co do
tego, jakie zasady prawa gospodarczego publicznego powinny obowiązywać”1.
Naszym zdaniem, najtrafniejszego wyboru przepisów kształtujących
ustrój gospodarczy, a znajdujących się poza art. 20–24 Konstytucji RP, doko-
nał L. Garlicki. Zgodnie z przyjętą przez niego klasyfikacją, przepisy te można
podzielić na następujące grupy2:
1) przepisy ustalające kierunki polityki państwa;
2) przepisy określające prawa i wolności jednostki w dziedzinie gospodarczej;
1
K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2007, s. 50.
2
L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, t. IV, War-
szawa 2005, komentarz do art. 20, s. 4.
Nb. 47
69687617108390
69
3) przepisy określające finanse publiczne i strukturę gospodarki publicznej, za-

warte przede wszystkim w Rozdziale X Konstytucji RP, w odniesieniu do
jednostek samorządu terytorialnego w art. 165–168.
Do pierwszej grupy należą przepisy, które nakazują państwu działanie
w pewnych obszarach gospodarki lub ze względu na określone dobro jedno-
stek. Przepisy te, tym samym, prowadzą do modyfikacji ogólnej zasady wol-
ności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji RP. Tytułem przykładu
można wymienić art. 65 ust. 5, który nakłada na władze publiczne obowiązek
prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia
poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowa-
nie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych
i prac interwencyjnych. W art. 71 ust. 1 Konstytucji RP natomiast, państwo
zobowiązane zostało do uwzględniania w swojej polityce społecznej i gospo-
darczej dobra rodziny. Zgodnie z tym przepisem, rodziny znajdujące się w trud-
nej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają
prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Te dwa przykłady
nie zamykają listy przepisów ustalających kierunki polityki państwa. Do pozo-
stałych należą m.in.: art. 68 ust. 4 i 5, art. 74 ust. 1, 2, i 4, art. 75, 76.
Wśród przepisów określających prawa i wolności jednostki w dziedzinie
gospodarczej w pierwszej kolejności należy wymienić wolność wyboru i wyko-
nywania zawodu (art. 65 ust. 1 i 2). Właśnie ta wolność, a nie wolność działal-
ności gospodarczej, była brana pod uwagę przy różnego rodzaju „bataliach”
o dostęp do zawodów prawniczych. Obie wolności uzupełniają się zatem i sta-
nowią ważny element stanowiący o podstawach ustroju gospodarczego Rze-
czypospolitej. Do innych należą uprawnienia pracownicze, jak choćby prawo
do strajku (art. 59 ust. 3). Warto także zajrzeć do innych przepisów określają-
cych prawa i wolności jednostki w dziedzinie gospodarczej, takich jak: art. 59,
65 ust. 3 i 4, art. 66, 67, 68, 70 Konstytucji RP.
Przepisy określające finanse publiczne zawierają tak istotne dla przedsię-
biorców przepisy, jak nakaz określania podstawowych elementów podatku
w ustawie. Przepisy te w dużej części poświęcone są sposobowi uchwalania
budżetu państwa, a zatem wydatkowania środków publicznych, co ma swoje
bezpośrednie przełożenie na relacje między podmiotami gospodarczymi.
Poza tą klasyfikacją znajdują się zasady, które odnoszą się nie tylko do
ustroju gospodarczego, ale w ogóle do kształtu życia społecznego. Są nimi:
1) zasada pomocniczości wypowiedziana w preambule do Konstytucji RP.
Nakazuje ona państwu pozostawać powściągliwym w realizacji zadań, które
jednostki lub instytucje pośredniczące mogą z powodzeniem wykonać samo-
dzielnie. Z drugiej zaś strony, nakłada na państwo obowiązek działania tam,
gdzie jednostki lub ich organizacje bez pomocy państwa sobie nie radzą;
Nb. 47
69687617108390
69
2) zasada dobra wspólnego. Została ona już wspomniana przy okazji omawia-
nia filaru społecznej gospodarki rynkowej, jakim jest solidarność, dialog
i współpraca partnerów społecznych. Wiąże się ona m.in., jak już powie-
dzieliśmy, z obowiązkiem ponoszenia wysiłku na rzecz innych, w tym także
wysiłku finansowego;
3) zasada sprawiedliwości społecznej. Jest ona uzupełnieniem zasady społecznej
gospodarki rynkowej, gdyż nakazuje brać pod uwagę przy określaniu praw-
nych ram gospodarki rynkowej potrzeb społecznych, których rynek nie jest
w stanie zaspokoić. Zasadzie tej w literaturze przypisuje się wiele znaczeń.
Poprzestańmy tylko na tym, mając świadomość znacznego uproszczenia.
Na koniec rozważań dotyczących przepisów Konstytucji RP regulujących
ustrój gospodarczy Rzeczypospolitej, chcielibyśmy zwrócić uwagę na pewien
ich praktyczny aspekt. I tak wracamy do historii Baltazara i Kleofasa.
Kleofas – przypomnijmy: chcący prowadzić działalność gospodarczą w zakresie usług
detektywistycznych – napotyka barierę nie do ominięcia. Okazuje się, że żeby prowadzić
działalność detektywistyczną, nie wystarczy wykonanie zwykłych czynności urzędowych,
jak przy rozpoczynaniu każdego rodzaju działalności gospodarczej. Trzeba mieć jeszcze wpis
do rejestru działalności detektywistycznej, którego organem prowadzącym jest minister wła-
ściwy do spraw wewnętrznych. Żeby natomiast otrzymać ten wpis, trzeba wcześniej uzyskać
licencję detektywa lub z licencjonowanym detektywem współpracować na tej zasadzie, że
jest on pełnomocnikiem przedsiębiorcy. Kleofas nie zna żadnego detektywa i nie zamierza
starać się o licencję. Kleofas udaje się do Baltazara i prosi o pomoc. Ten ostatni, będąc stu-
dentem prawa, tuż po zdanym egzaminie z prawa konstytucyjnego, daje Kleofasowi nadzieję.
Proponuje napisanie skargi konstytucyjnej, którą – ze względu na przymus adwokacki – ma
zamiar dać do podpisania swojemu ojcu, który jest adwokatem.
Baltazar ma świadomość, że Kleofas musi wyczerpać drogę prawną, a do tej pory nie
rozpoczęło się w jego sprawie żadne postępowanie. Jak twierdzi Baltazar, pozostaje „jedy-
nie” złożyć wniosek o wpis z poinformowaniem o braku licencji, poczekać na odmowną de-
cyzję, odwołać się od niej, następnie zaskarżyć do sądu i być może wnieść od wyroku ka-
sację. Dopiero potem będzie można wnieść skargę konstytucyjną. W skardze tej, zdaniem
Baltazara, należałoby powoływać się na art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, a przedmiotem
zaskarżenia byłyby przepisy stanowiące nakaz posiadania licencji przez osobę chcącą prowa-
dzić działalność detektywistyczną. W tym akurat przypadku ustawodawca przyszedł Kleofa-
sowi z pomocą ułatwiając, w ramach deregulacji dostępu do zawodów, uzyskanie licencji.
Przykładem tym nie chcemy zniechęcać do wszczynania postępowań przed

Trybunałem Konstytucyjnym, lecz wskazać jedynie, że jest to ostateczność.
Nie tylko przez fakt długości trwania procedur, lecz także przez okoliczność,
że czasem łatwiej spełnić jest obowiązek prawny niż z nim „wojować” z kon-
stytucją w ręku. Chodzi więc tu o ekonomię i racjonalne wykorzystanie czasu.
Nigdy nie zabraknie wokół nas ludzi spierających się o wszystko ze wszystki-
mi, ale czemu mielibyśmy należeć do ich grona?
Nb. 47
69687617108390
69
Kazusy:
Kazus 1.
Przepisy ustawy z 24.9.1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego
przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.) uzależniały udzielenie zezwolenia na
prowadzenie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie-
będącymi taksówkami od niekaralności właściciela przedsiębiorstwa, a w przypadku
osoby prawnej od niekaralności członków organu zarządzającego za przestępstwa: kar-
ne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w ruchu lądowym, przeciwko zdrowiu i życiu
oraz przeciwko mieniu lub dokumentom. Ponadto przepisy te uzależniały zatrudnienie
kierowców w takim przedsiębiorstwie od spełnienia takich samych warunków o nieka-
ralności.
Czy Twoim zdaniem wskazane wyżej ograniczenie wolności gospodarczej jest
zgodne z Konstytucją RP? Uzasadnij wypowiedź (por. wyr. TK z 26.4.1999 r., K 33/98,
OTK 1999, Nr 4, poz. 71).
Kazus 2.
Artykuł 33 ust. 2 ustawy z 10.10.1991 r. o środkach farmaceutycznych, materia-
łach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. Nr 105,
poz. 452 ze zm.) umożliwiał prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowa-
dzenia aptek tylko osobom będącym farmaceutami. Tym samym wykluczono możli-
wość prowadzenia aptek lub sieci aptek przez osoby prawne oraz osoby fizyczne niebę-
dące farmaceutami.
Zastanów się, czy to ograniczenie wolności działalności gospodarczej byłoby
współcześnie zgodne z Konstytucją RP. Przede wszystkim weź pod uwagę zasadę pro-
porcjonalności, to znaczy zadaj sobie pytanie, czy zamierzony cel, jakim jest zapewne
ochrona bezpieczeństwa korzystających z aptek, mógłby być osiągnięty przy zastosowa-
niu mniej rygorystycznych ograniczeń (por. orz. TK z 20.8.1992 r., K 4/92, OTK 1992,
Nr 1, poz. 22).
Kazus 3.
Wobec jednoosobowej spółki Skarbu Państwa KGHM Polska Miedź S.A. organy
kontroli skarbowej wydały dwie decyzje, określające wysokość zaległości we wpłatach
z zysku za lata 1996–1997 (na podstawie art. 2 ustawy z 1.12.1995 r. o wpłatach z zysku
przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 16 ze zm.).
Spółka odwołała się od decyzji i po wyczerpaniu drogi prawnej złożyła dwie skargi kon-
stytucyjne. Zakwestionowany przepis stanowi, że jednoosobowe spółki Skarbu Państwa
są obowiązane do dokonania wpłat z zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym
(zgodnie z art. 4 ustawy o wpłatach z zysku w wysokości 15% zysku). Spółka zarzuciła
przepisowi m.in. niezgodność z art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Co Twoim zdaniem powinien zrobić Trybunał? (por. post. TK z 20.12.2007 r., SK
67/05, OTK-A 2007, Nr 11, poz. 168 oraz post. TK z 13.12.2013 r., TS 13/12).
69687617108390
69
Pytania:
1. Wyjaśnij znaczenie pojęcia społecznej gospodarki rynkowej i wskaż jego doktrynal-
ne podstawy.
2. Na czym polega normatywny charakter społecznej gospodarki rynkowej?
3. Wskaż podstawy prawne wolności działalności gospodarczej w Konstytucji RP.
4. Określ przedmiot ochrony wolności działalności gospodarczej.
5. Wskaż krąg podmiotów uprawnionych na podstawie art. 20 i 22 Konstytucji RP.
6. Wymień i opisz przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
7. Jakie są prawne przesłanki utworzenia monopolu przez państwo?
8. Czy Konstytucja RP dopuszcza istnienie własności publicznej w gospodarce?
9. Wskaż krąg podmiotów będących beneficjentami konstytucyjnego prawa do własności.
10. Opisz przedmiot ochrony prawa do własności.
11. Jakie są prawne przesłanki ograniczenia prawa do własności?
12. Co wynika z zasady solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych?
13. W jakim celu istnieje Rada Dialogu Społecznego? Kto w niej zasiada i co jest pod-
stawą prawną jej istnienia?
14. Jaka treść normatywna wynika z przepisu art. 23 Konstytucji RP, stanowiącego, że
podstawą ustroju rolnego Rzeczypospolitej jest gospodarstwo rodzinne?
15. Jaki charakter normatywny ma art. 24 Konstytucji RP?
16. Wyjaśnij znaczenie zasady ochrony pracy.
17. Wymień zasady konstytucyjne lub prawa, inne niż wymienione w art. 20–24 Konsty-
tucji RP, odnoszące się do gospodarki i krótko je opisz.
69687617108390
69
Rozdział VI. Przedsiębiorca i działalność
gospodarcza
§ 26. „Działalność gospodarcza” i „przedsiębiorca”

w systemie prawa
48 Nie ma chyba pojęć mających w polskim prawie tyle różnych znaczeń co
działalność gospodarcza i przedsiębiorca. Nie są to znaczenia przypisywa-
ne tym pojęciom przez doktrynę lub orzecznictwo sądów, lecz przez samego
ustawodawcę. Wielokrotnie, na początku ustaw, znajdują się tzw. słowniczki
definiujące pojęcia istotne dla stosowania ustawy. Tam właśnie ustawodawca
najczęściej umieszcza kolejne znaczenie przedsiębiorcy i działalności gospo-
darczej.
Powstaje zatem pytanie: skąd taka „popularność” działalności gospodar-
czej i przedsiębiorcy? Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w tym, że
wiele aktów prawnych reguluje kwestie związane z obrotem gospodarczym.
W nich ustawodawca stara się określać krąg adresatów norm. Są nimi często
jedynie osoby prowadzące działalność gospodarczą. W zależności od celu regu-
lacji (np. opodatkowanie obrotu z tytułu działalności gospodarczej, wskaza-
nie odrębnego trybu procedury dla przedsiębiorców, uprzywilejowanie przed-
siębiorcy w zakresie udzielenia pomocy publicznej) pojęcia te są rozumiane
węziej lub szerzej. Można się zapewne domyślać, że tam, gdzie chodzi o opo-
datkowanie obrotu lub dochodu z tytułu działalności gospodarczej, ustawodaw-
ca będzie chciał możliwie szeroko rozumieć działalność gospodarczą. Inaczej
będzie już w przypadku określenia znaczenia pojęcia przedsiębiorcy w regula-
cjach, na podstawie których przekazuje się im wsparcie finansowe.
Musimy zatem pogodzić się z wielością znaczeń pojęć przedsiębiorcy
i działalności gospodarczej w polskim systemie prawa. Warto przy tym zauwa-
żyć, że stworzenie uniwersalnej definicji przedsiębiorcy i działalności gospo-
darczej doprowadziłoby zapewne do tego, że w zależności od organu stosu-
jącego daną normę, pojęcia te byłyby i tak różnie rozumiane. W niektórych
sytuacjach należałoby jednak przemyśleć ograniczenie liczby definicji legal-
nych przez stworzenie odesłań do jednej, podstawowej dla systemu prawa.
Nb. 48
69687617108390
69
§ 26. „Działalność gospodarcza” i „przedsiębiorca” w systemie prawa 91
Obecnie pewne znaczenie uniwersalne, a zatem mające zastosowanie nie

tylko na gruncie jednego aktu prawa, mają definicje przedsiębiorcy zawarte
w Kodeksie cywilnym (art. 431 KC) oraz definicje działalności gospodarczej
i przedsiębiorcy w ustawie – Prawo przedsiębiorców (art. 3 i 4 PrPrzed). Pierw-
sza obowiązuje w obszarze prawa prywatnego, pozostałe zaś prawa publiczne-
go. Uniwersalizm w zakresie prawa publicznego definicji pojęć przedsiębiorcy
i działalności gospodarczej w ustawie – Prawo przedsiębiorców jest przyczyną,
dla której właśnie tym pojęciom poświęcony jest odrębny rozdział.
Wyjaśnijmy jeszcze, dlaczego mówimy o uniwersalizmie pojęć zawartych
w ustawie – Prawo przedsiębiorców. Otóż często w sytuacjach, gdy dana usta-
wa posługuje się pojęciem przedsiębiorcy lub działalności gospodarczej, a nie
zawiera ich definicji lub choćby odesłania do definicji legalnej w innej ustawie,
sądy lub inne organy stosujące prawo odwołują się właśnie do ugruntowanych
już w orzecznictwie i doktrynie znaczeń przedsiębiorcy i działalności gospo-
darczej zawartych w ustawie – Prawo przedsiębiorców (i ustawach ją poprze-
dzających, tj. ustawie z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej, Dz.U. Nr 41,
poz. 324 ze zm. oraz ustawie z 19.11.1999 r. – Prawo działalności gospodar-
czej, Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., ustawie z 2.7.2004 r. o swobodzie dzia-
łalności gospodarczej, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.).
Przykład: Zgodnie z art. 24f SamGminU radny gminy nie może prowadzić działalności
gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Usta-
wa ta nie zawiera jednak definicji działalności gospodarczej. W takiej sytuacji należy odwo-
łać się do rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy – Prawo przedsiębiorców, jako pojęcia
uniwersalnego dla prawa publicznego.
Uzasadnieniem tworzenia pojęć prawnych odnoszących się do określonych

cech podmiotów jest wola prawodawcy odrębnego ukształtowania sytuacji
prawnej grupy osób, tak w zakresie ich praw, jak i obowiązków. Polski usta-
wodawca uznaje zatem konieczność specyficznego potraktowania przedsiębior-
ców, czyli osób prowadzących działalność gospodarczą, czasem nakładając na
nich dodatkowe obowiązki, czasem przyznając im pewne dodatkowe upraw-
nienia.
Przykład: Co do zasady, prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarza-
nia energii elektrycznej, np. z turbiny wiatrowej, wymaga koncesji wydawanej przez Pre-
zesa Urzędu Regulacji Energetyki. Każdy zatem, kto chce tak powstałą energię elektrycz-
ną uczynić przedmiotem działalności gospodarczej, musi uzyskać koncesję. Pozostałe osoby,
które chcą wytwarzać energię elektryczną tylko na potrzeby własne, np. gospodarstwa rolne-
go, warsztatu mechanicznego itd., o koncesję nie muszą się ubiegać.
Podsumowując, w systemie prawa pojęcie działalności gospodarczej

i przedsiębiorcy ma wiele definicji legalnych. Najbardziej uniwersalne znacze-
Nb. 48
69687617108390
69
92 Rozdział VI. Przedsiębiorca i działalność gospodarcza
nie mają definicje zawarte w Kodeksie cywilnym oraz ustawie – Prawo przed-
siębiorców. Definicje działalności gospodarczej i przedsiębiorcy w ustawie
– Prawo przedsiębiorców mają przede wszystkim znaczenie na gruncie pra-
wa publicznego. Grupę osób określoną mianem przedsiębiorcy zdefiniowano
w systemie prawa, by odrębnie ukształtować jej sytuację prawną.
§ 27. Działalność gospodarcza w ustawie

– Prawo przedsiębiorców
49 Zgodnie z art. 3 PrPrzed działalnością gospodarczą jest zorganizowana
działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.
Poniżej przyjrzymy się każdemu z elementów definicji działalności gospodar-
czej, począwszy od zwrócenia uwagi na to, co może być jej przedmiotem.
W ustawach poprzedzających ustawę – Prawo przedsiębiorców określano
przedmiot działalności gospodarczej wprost. W ostatniej ustawie obowiązują-
cej przed Prawem przedsiębiorców, czyli w ustawie o swobodzie działalności
gospodarczej, przedmiotem działalności gospodarczej (zgodnie z art. 2 Swob-
DziałGospU) była działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa
oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż. Do tego
wyliczenia rodzajów działalności gospodarczej nie należało jednak już wte-
dy przywiązywać znacznej wagi. Ustawodawca wskazał bowiem pojęcia, któ-
rych zakresy znaczeniowe częściowo pokrywały się i w sumie sprowadzały się
jedynie do produkcji bądź świadczenia usług. Słusznie zatem zrezygnowano
w obecnie obowiązującej regulacji z określania przedmiotu działalności, gdyż
współcześnie niemal każdy rodzaj ludzkiej aktywności może być działalnością
gospodarczą. Przedmiot działalności gospodarczej jest zatem nieistotny dla jej
definicji, o ile jest legalny. Cechami, które decydują o tym, czy dana działal-
ność jest działalnością gospodarczą, są:
1) zarobkowość;
2) zorganizowanie;
3) ciągłość;
4) działanie we własnym imieniu.
I. Zarobkowość
50 Działalność zarobkowa to taka, która ma przynosić dochód (zysk). Dochód
jest nadwyżką przychodów (wpływów) nad kosztami (wydatkami). Mówiąc
o dochodzie mamy na myśli znaczenie, jakie mu się przypisuje na gruncie eko-
Nb. 49–50
69687617108390
69
§ 27. Działalność gospodarcza w ustawie – Prawo przedsiębiorców 93
nomii. W prawie podatkowym dochód ma bowiem swoją specyficzną defini-

cję, gdyż stanowi przedmiot opodatkowania. I w związku z tym zdarza się, że
pomimo braku dochodu w rozumieniu prawa podatkowego, występuje on jako
pojawiająca się na gruncie ekonomii nadwyżka wpływów nad wydatkami.
Działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy, także wówczas, jeśli nie
przynosi dochodu, ale jego osiągnięcie było przez podejmującego działalność
zamierzone. Przy ocenie, czy dana działalność jest zarobkowa, należy więc
brać pod uwagę wolę podmiotu, a nie wynik finansowy.
Przykład: Kleofas, po roku od dnia rozpoczęcia działalności detektywistycznej, stwier-
dził, że na uruchomienie przedsiębiorstwa, tzn. zakup materiałów biurowych, nowego tele-
fonu, oprogramowania, lornetek, aparatu fotograficznego, sprzętu do podsłuchu, nie licząc
przy tym składek na ubezpieczenie społeczne, musiał więcej wydać, niż przez ten okres zaro-
bił. Nie znaczy to jednak, że przez miniony rok nie prowadził działalności zarobkowej, skoro
miał taki zamiar.
O woli podmiotu prowadzenia działalności gospodarczej wnioskujemy

przede wszystkim z faktu, że dokonał on rejestracji działalności gospodarczej
we właściwym urzędzie lub sądzie. Zdarza się jednak, że niektóre podmioty
celowo nie rejestrują prowadzenia działalności gospodarczej, by uniknąć obo-
wiązków, jakie nakłada na nie prawo. Przede wszystkim chodzi tu o obowiązki
podatkowe. W takiej sytuacji zamiar prowadzącego działalność należy odczy-
tać z całokształtu jego zachowań.
Przykład: Baltazar postanowił poprawić swój byt studencki przez wydawanie małych
kompendiów dla maturzystów. Opracował sieć dystrybucji, podpisał umowy z autorami, wy-
najął specjalne pomieszczenie oraz wyposażył je w sprzęt komputerowy z oprogramowaniem
do pracy edytorskiej. W tym przypadku okoliczności wskazują, że Baltazar w zakresie dzia-
łalności wydawniczej prowadzi działalność gospodarczą.
Podsumowując ten fragment omówienia cechy zarobkowości, należy

powtórzyć, że działalność zarobkowa jest wykonywana w celu osiągnięcia
zysku, który wcale nie musi wystąpić. Jednocześnie pojęcia dochodu (zysku)
nie należy wyjaśniać przy zastosowaniu definicji legalnych dochodu, zawar-
tych w prawie podatkowym.
Zrozumienie, czym jest działalność zarobkowa będzie łatwiejsze przez
wskazanie innych rodzajów działalności – działalności społecznej (zwanej tak-
że działalnością non profit) oraz działalności odpłatnej.
Działalność społeczna jest wykonywana nie w celu osiągnięcia zysku, lecz
z pobudek altruistycznych. Może ona często być prowadzona w formie dobrze
zorganizowanego przedsięwzięcia, które z pozoru tylko przypomina przedsię-
biorstwo. Tak więc często hospicja, świetlice środowiskowe, ogniska dla nie-
pełnosprawnych itd. pomimo tego, że mają stałą obsługę, to celem ich istnie-
Nb. 50
69687617108390
69
nia nie jest przysporzenie zysku ich właścicielowi lub organizatorowi. Nie
oznacza to, że ilość darowizn, dotacji lub innych przychodów w danym roku
nie przekroczy ilości wydatków. Nadwyżka ta nie jest jednak zyskiem z tytu-
łu prowadzenia działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności społecz-
nej nie wyklucza racjonalności ekonomicznej, a więc ograniczania wydatków
i poszukiwania nowych źródeł wpływów dla realizacji celów statutowych danej
organizacji. Najczęściej podmiotami, które prowadzą działalność społeczną, są
kościoły i związki wyznaniowe, stowarzyszenia oraz fundacje.
Jednocześnie należy zauważyć, że organizacje społeczne mogą, zgodnie
z prawem, prowadzić działalność gospodarczą. Okoliczność, że stowarzyszenia
lub fundacje są z natury powołane dla realizacji celów społecznych, nie ozna-
cza, że nie mogą pozyskiwać przychodów z działalności gospodarczej. Zysk
z takiej działalności musi być przeznaczony na cele statutowe. Nie jest, jak
w spółkach kapitałowych, zyskiem, który mogą podzielić między siebie wspól-
nicy lub akcjonariusze. Nie jest więc wykluczone, że np. fundacja organizują-
ca wyjazdy letnie dla dzieci z ubogich rodzin będzie prowadzić jednocześnie
restaurację, z której działalności dochód zostanie przeznaczony na cel podsta-
wowy fundacji. Działalność taka, czyli działalność gospodarcza prowadzona
przez organizacje społeczne, z której dochód może być przeznaczony jedynie
na cele statutowe, określana jest niekiedy mianem działalności not for profit.
Wiedząc już, czym jest działalność non profit i not for profit, możemy przy-
stąpić do wskazania kolejnego rozróżnienia: działalność zarobkowa a działal-
ność odpłatna.
Zdarza się, że podmiot prowadzi działalność w zamian za wynagrodzenie,
które z założenia ma pokrywać jedynie koszty prowadzenia tej działalności.
Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim wówczas, gdy organizacje społecz-
ne, nie mogąc pokryć z własnych środków działalności statutowej, świadczą
usługi za wynagrodzeniem. Czynią to jednak nie w zamiarze osiągnięcia zysku,
lecz w celu pokrycia kosztów tej działalności.
Przykład: Fundacja Współpracy Polsko-Węgierskiej organizuje kurs miesięczny kultu-
ry i języka węgierskiego, żądając od uczestników opłaty, która pokryje jedynie koszt pobytu
oraz transportu wykładowców. Wykładowcy zajęcia poprowadzą za wynagrodzeniem, które
zostanie pokryte ze środków własnych Fundacji.
Co do zasady, działalność fundacji, ponieważ jest prowadzona za wynagro-

dzeniem (opłata od uczestników kursu), uznawana jest za działalność zarobko-
wą. O ile zatem spełnia pozostałe kryteria wymienione w art. 3 PrPrzed, jest
również działalnością gospodarczą. Uznaje się bowiem, że podmiot, który pro-
dukuje lub świadczy usługi za wynagrodzeniem, określa swój zamiar osiągania
zysku. Gdyby było inaczej, sprawa byłaby niezwykle problematyczna, gdyż za
Nb. 50
69687617108390
69
każdym razem w kwestiach spornych trzeba by szczegółowo badać, czy rzeczy-

wiście wynagrodzenie jest tak skalkulowane, że pokrywa tylko koszty, a koszty
te nie są „kreatywnie” rozbudowane.
Pomimo tych zastrzeżeń, ustawodawca doszedł jednak do wniosku, że orga-
nizacje społeczne, jeśli prowadzą działalność za wynagrodzeniem i tylko w celu
pokrycia kosztów, nie prowadzą działalności zarobkowej, a zatem także gospo-
darczej. Działalność taka określana jest mianem działalności odpłatnej. Jej defi-
nicję oraz zarazem określenie dopuszczalnej wysokości kosztów w zakresie
wynagrodzeń zawiera ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publiczne-
go i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 571). Nie każdy podmiot
może więc prowadzić działalność odpłatną, lecz tylko taki, który został wska-
zany we wspomnianej ustawie (chodzi tu o organizacje pozarządowe).
Do 2018 r. nie było do końca jasne, czy każdy zarobek kwalifikuje daną
działalność jako działalność gospodarczą.
Przykład: Stefan K., pasjonat filmów, mający sławę znakomitego studenta prawa, posta-
nowił dorobić, udzielając korepetycji z WOS. Osiągał przy tym przychód miesięczny w wy-
sokości 600 zł.
W podanym przykładzie Stefan może mieć wątpliwość, czy jego działal-

ność ma już charakter zarobkowy czy też nie. Ustawodawca postanowił w usta-
wie – Prawo przedsiębiorców wyjaśnić tę wątpliwość, określając wyraźnie
próg, poniżej którego określona działalność nie ma charakteru działalności
gospodarczej. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 PrPrzed nie stanowi działalno-
ści gospodarczej działalność wykonywana przez osobę fizyczną, której przy-
chód należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 75% kwoty
minimalnego wynagrodzenia za pracę, i która w okresie ostatnich 60 miesięcy
nie wykonywała działalności gospodarczej.
Przykład: W 2023 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosiło 3490 zł, a więc próg,
powyżej którego dana aktywność była działalnością gospodarczą, wynosił 1745 zł. Stefan za-
rabiając 600 zł miesięcznie mógł zatem nie przejmować się tym, że zaczął nieświadomie pro-
wadzić działalność gospodarczą, o ile w ciągu ostatnich 60 miesięcy nie wykonywał działal-
ności gospodarczej.
Warto przy tym zauważyć, że gdyby z pewnych względów Stefan uznał, że

chce udzielanie korepetycji zarejestrować jako działalność gospodarczą, prze-
pisy nie stoją temu na przeszkodzie. Podobnie też przedsiębiorca, który w okre-
sie mniejszej liczby zamówień otrzyma w określonym miesiącu wynagrodze-
nie nieprzekraczające 50% minimalnego wynagrodzenia, nie przestaje z tego
powodu być przedsiębiorcą.
Nb. 50
69687617108390
69
II. Zorganizowanie
51 Zgodnie z art. 3 PrPrzed działalność gospodarcza to działalność zorgani-
zowana. Co oznacza zorganizowanie jako cecha współdefiniująca działalność
gospodarczą, w literaturze przedmiotu pozostaje kwestią nie w pełni wyjaśnioną.
Najbardziej radykalnym poglądem jest twierdzenie, że pojęcie to jest puste
znaczeniowo. Prezentowane jest również zdanie, że o zorganizowaniu możemy
mówić wówczas, jeśli dany podmiot prowadzi działalność w oparciu o przed-
siębiorstwo jako zespół składników materialnych i niematerialnych (zgod-
nie z definicją art. 551 KC). Jednocześnie podkreśla się, że można prowadzić
działalność gospodarczą, nie będąc we władaniu przedsiębiorstwa. Czasem też
wskazuje się, że o zorganizowaniu świadczy wybór formy organizacyjnopraw-
nej działalności w urzędzie lub sądzie (zorganizowanie formalne). Dookreśle-
nie to pozostaje niedoskonałe.
Co ma zatem powiedzieć student zapytany na egzaminie o cechę zorgani-
zowania działalności gospodarczej? Zastanówmy się, czy istnieje sytuacja, gdy
pomimo istnienia ciągłości i zarobkowości, dana działalność nie jest zorgani-
zowana, a więc nie jest działalnością gospodarczą. Wydaje się, że w pewnych
okolicznościach może być nią najem.
Przykład: Zuzanna odziedziczyła po samotnym stryju dwupiętrowy dom w Sopocie. Po-
stanowiła go wynająć, dopóki nie zdecyduje, co powinna z nim zrobić w przyszłości. Działal-
ność Zuzanny jest nastawiona na zysk, jest więc działalnością zarobkową, równocześnie speł-
nia wymóg ciągłości. Nie wydaje się jednak, aby była to działalność zorganizowana.
Powyższy przykład wskazuje na sytuację, gdy zorganizowanie działalności

ogranicza się zapewne jedynie do kontroli stanu rachunku bankowego oraz nie-
kiedy sprawdzenia stanu technicznego wynajmowanego lokalu. O zorganizo-
waniu działalności możemy więc mówić wówczas, gdy wymaga ona pewnego
wysiłku organizacyjnego w postaci np. posiadania pomieszczenia dla jej pro-
wadzenia, strony internetowej, stałych kontaktów z klientami i kontrahentami
itd. (zorganizowanie materialne).
III. Ciągłość
52 Ciągłe (stałe) prowadzenie działalności gospodarczej oznacza wykonywa-
nie szeregu czynności zmierzających do osiągnięcia określonego celu. Cecha
ciągłości pozwala więc na odróżnienie działalności gospodarczej od działalno-
ści jednorazowej (okazjonalnej), choćby przynosiła ona zysk.
Każda działalność gospodarcza kiedyś musi być zakończona. Czas trwania
działalności nie ma więc znaczenia, jeżeli dany podmiot miał zamiar wykony-
Nb. 51–52
69687617108390
69
wać ją w sposób ciągły. Zakończenie działalności gospodarczej, np. po miesią-

cu od momentu jej rozpoczęcia, nie oznacza, że nie miała ona charakteru cią-
głego.
Równocześnie należy podkreślić, że działalność sezonowa (np. wszystkie
usługi turystyczne, które świadczy się jedynie zimą lub latem) jest również
działalnością ciągłą, gdyż podmiot ją prowadzący wykonuje liczne czynności
powiązane ze sobą ze względu na ich wspólny cel, jakim jest osiągnięcie zysku.
IV. Działalność we własnym imieniu

Cecha działalności gospodarczej, jaką jest wykonywanie jej we własnym
imieniu, pozwala odróżnić przedsiębiorców od pracowników, osób, któ-
re wykonują pracę najemną. Takie osoby nie prowadzą działalności w swoim
imieniu, lecz w imieniu osoby, która je zatrudniła lub dała zlecenie.
Co do zasady przedsiębiorcą nie będzie więc również pełnomocnik lub
przedstawiciel handlowy w zakresie działania pełnomocnictwa. Owo „co do
zasady” nie wyklucza jednak sytuacji, gdy przedstawiciel handlowy, działając
jako agent, będzie prowadził własne przedsiębiorstwo i równocześnie zawie-
rał umowy w cudzym imieniu. Stopień jego samodzielności, a przede wszyst-
kim sposób obliczenia wynagrodzenia (np. zależny od wysokości obrotu) mogą
prowadzić do wniosku, że jest on przedsiębiorcą. Sformułowanie „we własnym
imieniu” należy powiązać tu z określeniem „na własny rachunek”.
Przykład: Pewne trudności w ocenie sprawia także dość modna ostatnio praktyka pro-
wadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej przez prawników z dużych korporacji
prawnych. Wykonują oni swoją pracę na rachunek korporacji, ale ze względów podatkowych
robią to w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Każdy taki przypadek
należałoby poddać odrębnej analizie, aby stwierdzić, czy mamy do czynienia z przedsiębior-
cą. Decydujące znaczenie będą miały umowy wiążące prawnika z taką korporacją i relacje
faktyczne.
V. Działalność zawodowa
W dwóch regulacjach poprzedzających Prawo przedsiębiorców za działal- 53
ność gospodarczą uznawano „także działalność zawodową”. W 2018 r. usta-
wodawca postanowił zrezygnować z tego dookreślenia działalności gospodar-
czej, jednocześnie pozostawiając je w Kodeksie cywilnym. Zgodnie bowiem
z art. 43¹ KC przedsiębiorcą jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą
lub zawodową. Należy zatem w tym miejscu przy okazji omawiania definicji
działalności gospodarczej w Prawie przedsiębiorców wspomnieć o działalności
Nb. 53
69687617108390
69
zawodowej, zwłaszcza że w orzecznictwie i doktrynie często to pojęcie wystę-

puje przy omawianiu regulacji gospodarczych.
Pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Bez znajomości kontekstu historycz-
nego trudno byłoby rozszyfrować, co ustawodawca miał zamiar powiedzieć,
twierdząc, że działalność zawodowa jest działalnością gospodarczą lub że
przedsiębiorca to podmiot prowadzący oprócz działalności gospodarczej także
działalność zawodową.
Historia zaś jest taka, że niektórzy przedstawiciele tzw. wolnych zawodów,
jak adwokaci, radcowie prawni, lekarze uważali, że nie prowadzą działalności
gospodarczej. To przekonanie znalazło w stosunku do niektórych z nich wyraz
w przepisach prawa, które wyraźnie stanowiły, że osoby pracujące w tych
zawodach nie są przedsiębiorcami, a zatem nie prowadzą działalności gospo-
darczej.
Ustawodawca odstąpił ostatecznie od wyjątkowego traktowania przedsta-
wicieli wolnych zawodów. Wyłączenia w ustawach szczegółowych zostały
uchylone. Tym samym zrównano status prawny wolnych zawodów ze statu-
sem przedsiębiorców. Uznano bowiem, że świadczenie usług w ramach wol-
nych zawodów, za wynagrodzeniem (honorarium), niczym istotnym nie różni
się od wykonywania pozostałych zawodów.
Przykład: Już nieobowiązujący przepis art. 87 ust. 1 zd. 1 PrDziałGosp miał następujące
brzmienie: „Świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ni-
niejszej ustawy”.
Po dokonaniu skreśleń wyjątków pod koniec lat 90. XX w. wydawało się,

że działalność przedstawicieli wolnych zawodów mieści się w dotychczasowej
definicji działalności gospodarczej, gdyż wykonywanie wolnego zawodu to nic
innego jak świadczenie usług. Niestety ustawodawca stwierdził, że definicja
działalności gospodarczej wymaga uzupełnienia o tzw. działalność zawodową,
która nie znaczy nic innego, jak działalność przedstawicieli wolnych zawodów.
Podsumowując, działalność zawodowa to działalność przedstawicieli
tzw. wolnych zawodów (np. adwokatów, lekarzy, architektów), która do 2018 r.
stanowiła element definicji działalności gospodarczej, w tym celu, by usunąć
wszelkie wątpliwości dotyczące statusu prawnego przedstawicieli wolnych
zawodów. Należy jednak pamiętać, że uzupełnienie to niczego nowego do tej
definicji nie wnosiło, gdyż przedstawiciele wolnych zawodów świadczą usługi,
a zatem o ile prowadzą działalność zarobkową, zorganizowaną, ciągłą i we wła-
snym imieniu, to wykonują działalność gospodarczą.
Słusznie zatem ustawodawca w 2018 r. pominął przy definicji działalności
gospodarczej działalność zawodową. Wykonywanie wolnych zawodów, o ile
odpowiada cechom działalności gospodarczej, jest działalnością gospodarczą.
Nb. 53
69687617108390
69
VI. Działalność rolnicza i agroturystyczna

Artykuł 6 PrPrzed stanowi, że przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców 54
nie stosuje się, w pewnym uproszczeniu ujmując, do:
1) działalności rolniczej oraz
2) działalności agroturystycznej świadczonej przez rolników;
3) wyrobu wina przez producentów wina w rozumieniu art. 2 pkt 23 ustawy
z 2.12.2021 r. o wyrobach winiarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 550)
będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w roku
winiarskim wyłącznie z winogron pochodzących z własnych upraw wino-
rośli;
4) działalności rolników polegającej na sprzedaży przetworzonych produktów
roślinnych i zwierzęcych po spełnieniu warunków określonych w ustawie
o podatku dochodowym od osób fizycznych;
5) działalności prowadzonej przez koła gospodyń wiejskich.
Zakres wyłączenia został skonkretyzowany w art. 6 PrPrzed przez wymie-
nienie rodzajów działalności rolniczej, natomiast wyłączenie działalności agro-
turystycznej świadczonej przez rolników, wyrobu wina oraz przetworów przez
rolników każe w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię definicji rolnika. Sama
ustawa – Prawo przedsiębiorców jej nie zawiera, można jednak odnaleźć defi-
nicje legalne ułatwiające określenie znaczenia rolnika, takie jak choćby defini-
cja rolnika indywidualnego w art. 6 ust. 1 ustawy z 11.4.2003 r. o kształtowa-
niu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2569 ze zm.) czy określenie
zakresu podmiotowego członkostwa w izbach rolniczych na podstawie art. 1
ust. 2 ustawy z 14.12.1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 183). Istnieje wątpliwość, czy działalność rolnicza, agroturystyczna, wyro-
bu wina oraz sprzedaży przetworów, świadczona przez rolników jest działal-
nością gospodarczą, ale nie stosuje się do niej przepisów ustawy, czy też przez
fakt, że nie stosuje się do niej przepisów ustawy, nie jest działalnością gospo-
darczą. Wątpliwość ta nie ma charakteru pozornego problemu prawnego, lecz
posiada praktyczne znaczenie. Od oceny, czy działalność rolnicza oraz pozosta-
łe wyżej wymienione działalności, świadczone przez rolników, są działalnością
gospodarczą, zależy status prawny niektórych podmiotów.
Przykład: Zgodnie z art. 24f SamGminU radni gminy nie mogą prowadzić działalności
gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
W związku z omawianym zagadnieniem powstaje pytanie, czy rolnik będący radnym pro-
wadzącym działalność rolniczą z wykorzystaniem majątku komunalnego gminy jest objęty
wskazanym zakazem. Ponieważ w ustawie o samorządzie gminnym nie znajdziemy na to py-
tanie odpowiedzi, należy odwołać się do regulacji ogólnej, jaką jest ustawa – Prawo przed-
siębiorców.
Nb. 54
69687617108390
69
Jak więc widać, problem jest niebagatelny. Radny, który prowadzi działalność rolniczą
z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy powinien stracić mandat, jeśli jego działal-
ność zostanie uznana za gospodarczą. Zachowa go, jeśli dojdziemy do wniosku, że działal-
ność rolnicza nie jest działalnością gospodarczą.
Zapewne w każdej ze spraw, podobnych do tej wskazanej w przykładzie,

organy administracji lub sądy mogą wydawać różne rozstrzygnięcia, w zależ-
ności od rodzaju obowiązków i uprawnień związanych z okolicznością uzna-
nia działalności rolniczej za gospodarczą. Trudno zatem udzielić jednoznacz-
nej odpowiedzi, która z interpretacji art. 6 PrPrzed jest najbardziej poprawna.
Skłaniamy się jednak ku twierdzeniu, że nakaz niestosowania przepisów usta-
wy – Prawo przedsiębiorców oznacza również nakaz niestosowania tych prze-
pisów, które określają definicję działalności gospodarczej oraz przedsiębiorcy.
Taka interpretacja prowadzi do wniosku, że działalność rolnicza oraz pozosta-
łe działalności wymienione w art. 6 PrPrzed, prowadzone przez rolników nie
są działalnością gospodarczą, a osoby je wykonujące nie są przedsiębiorcami.
Do innych wniosków doszedł jednak Naczelny Sąd Administracyjny
w uchw. NSA (7) z 2.4.2007 r. (II OPS 1/2007, ONSA 2007, Nr 3, poz. 62):
„Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności
gospodarczej, określonej w art. 2 SwobDziałGospU. Działalność gospodarczą
przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zor-
ganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. Prze-
widziane w art. 3 SwobDziałGospU wyłączenie nie może zatem prowadzić do
wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospo-
darczą, o której mowa w art. 2 SwobDziałGospU, lecz jedynie że działalność ta
nie podlega reżimom tej ustawy”.
Dlaczego NSA tak zdecydował? Otóż we wspomnianej uchwale nie odpo-
wiadał na pytanie o naturę działalności rolniczej i jej zakres pojęciowy w rela-
cji do działalności gospodarczej, lecz zastanawiał się, czy ustawa osiągnie swój
antykorupcyjny cel, jeśli radni będą mogli dla potrzeb rolniczych wydzier-
żawiać nieruchomości od gminy, w której zostali wybrani. NSA doszedł do
wniosku, że zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników i przedsiębiorców było-
by niesłuszne i nieodpowiadające celowi interpretowanego przepisu.
Uchwała NSA, wobec powtórzenia w Prawie przedsiębiorców przepisu
obowiązującego na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tak-
że i obecnie znajduje zastosowanie.
Nb. 54
69687617108390
69
VII. Zarząd własnym majątkiem

W pojęciu działalności gospodarczej nie mieści się zarząd własnym mająt- 55
kiem. Chodzi tu o takie sytuacje, gdy określony podmiot czerpie pożytki ze
swojego mienia, np. w ten sposób, że nabywa akcje lub jednostki w funduszach
inwestycyjnych, a te w perspektywie czasu przynoszą mu określony dochód.
Choć zatem działalność ta nastawiona jest na osiągnięcie zysku, nie jest dzia-
łalnością gospodarczą, gdyż brakuje jej przede wszystkim elementu zorganizo-
wania.
Istnieją jednak sytuacje wątpliwe co do ich oceny prawnej. Przykładem
może być wspomniany już najem. Wynajmowanie mieszkania na czas pobytu
za granicą do momentu powrotu z niej nie powinno być uznane za prowadzenie
działalności gospodarczej, natomiast zarządzanie licznymi nieruchomościami,
wynajmowanie ich na różny czas najemcom może być już ocenione odmien-
nie. Rozstrzygając, czy najem jest prowadzeniem działalności gospodarczej,
trzeba brać pod uwagę szereg okoliczności, takich jak np. obowiązki umowne
wynajmującego w zakresie napraw, zaangażowanie wynajmującego w reklamę,
świadczenie dodatkowych usług, takich jak choćby sprzątanie wynajmowanych
lokali, a przede wszystkim wola samego zainteresowanego, który rejestrując
działalność jako gospodarczą decyduje o jej kwalifikacji prawnej.
VIII. Działalność nielegalna

Ostatnią kwestią, którą chcielibyśmy omówić przy okazji rozważania zna- 56
czenia działalności gospodarczej, jest zagadnienie możliwości uznania za nią
działalności nielegalnej.
Działalność nielegalna, czyli inaczej niezgodna z prawem, obejmuje bardzo
różne sytuacje, które można podzielić na grupy ze względu na kryterium rodza-
ju nielegalności:
1) działalność nielegalna ze względu na ogólny zakaz jej podejmowania sank
cjonowany najczęściej przepisami prawa karnego, np. działalność płatnego
zabójcy;
2) działalność nielegalna ze względu na niedopełnienie pewnych warunków
formalnych i materialnych przez podmiot chcący ją prowadzić. Działalność
taka nie jest zakazana. Przykładem może być prowadzenie działalności ma-
klerskiej bez zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego.
W pierwszym przypadku – istnienia ogólnego zakazu prowadzenia danej
działalności – należy stwierdzić, że jeśli jest ona wykonywana, to nie może być
uznana za działalność gospodarczą.
Nb. 55–56
69687617108390
69
W drugiej grupie sytuacji podmioty wykonujące działalność, pomimo braku

dopełnienia stosownych obowiązków prawnych, działalność gospodarczą jed-
nak prowadzą.
Oddzielnie należy potraktować przypadek działalności legalnej, ale wyko-
nywanej w jakimś stopniu z naruszeniem prawa. Przykładowo, jeśli właściciel
kiosku sprzedaje pisma pornograficzne i wykłada je na wystawie w widocznym
miejscu, popełnia występek z art. 202 KK. Nie wpływa to jednak na całość pro-
wadzonej przez niego działalności. Jest ona legalna, a jedynie opisane wyżej
postępowanie wypełnia znamiona przestępstwa i za nie będzie on ponosił odpo-
wiedzialność karną.
§ 28. Przedsiębiorca w ustawie – Prawo przedsiębiorców

I. Rodzaje przedsiębiorców
57 Zgodnie z art. 4 PrPrzed, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna
i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przy-
znaje zdolność prawną – wykonująca działalność gospodarczą.
Definicja przedsiębiorcy skupia się przede wszystkim na wyliczeniu rodza-
jów podmiotów, które mogą być uznane za przedsiębiorców.
Podmioty wymienione w art. 4 PrPrzed są przedsiębiorcami, o ile wyko-
nują działalność gospodarczą. W tym miejscu należy więc pamiętać o uwa-
gach dotyczących rozumienia pojęcia działalności gospodarczej, omówionych
powyżej.
Przedsiębiorcą może być:
1) osoba fizyczna;
2) osoba prawna;
3) jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa
przyznaje zdolność prawną.
Definicja przedsiębiorcy w ustawie – Prawo przedsiębiorców określa formy,
w jakich możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej. Jedną z nich,
najbardziej w Polsce rozpowszechnioną, jest tzw. samozatrudnienie, czyli dzia-
łalność gospodarcza osób fizycznych. Forma ta przewidziana jest jednak prze
de wszystkim dla niewielkich rozmiarów działalności, udział jej w dochodzie
narodowym jest więc niewielki w porównaniu z udziałem jednostek organiza-
cyjnych.
Nb. 57
69687617108390
69
§ 28. Przedsiębiorca w ustawie – Prawo przedsiębiorców 103
Osobami prawnymi prowadzącymi działalność gospodarczą są przede

wszystkim spółki prawa handlowego – spółki kapitałowe, czyli spółka akcyjna
oraz spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi, którym
odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, są również spółki prawa handlo-
wego: jawna, partnerska, komandytowa i komandytowoakcyjna.
Żadną z tych osób nie jest natomiast spółka cywilna. Spółka cywilna jest
zgodnie z art. 860 KC umową, a nie podmiotem prawa, dlatego też jedynie
wspólnicy spółki cywilnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej
mogą być uznani za przedsiębiorców.
Według danych GUS (Mały Rocznik Statystyczny Polski 2022) w rejestrze podmiotów
gospodarki narodowej (REGON) było zarejestrowanych ponad 4,8 mln podmiotów prywat-
nych, z czego najliczniejszą grupę stanowiły osoby samozatrudnione w liczbie ok. 3,4 mln,
spółek prawa handlowego było natomiast zarejestrowanych blisko 600 tys.
Wybór formy zależny jest od wielu czynników, takich jak stopień skompli
kowania zasad rachunkowości, obowiązki prowadzenia dokumentacji i zgła-
szania jej do właściwych organów, zasady odpowiedzialności, obowiązki dani-
nowe itd.
Osoby fizyczne cieszą się najszerszym zakresem wolności gospodarczej.
Prawo przewiduje w stosunku do nich tylko nieliczne ograniczenia w wybo-
rze rodzaju działalności gospodarczej. Wśród nich należy wymienić orzecze-
nie o zastosowaniu środka karnego na podstawie art. 41 § 2 KK, czyli zaka-
zu prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Innym przykładem są
ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej dla osób wykonujących
funkcje publiczne. „Z natury” jednak osoby fizyczne mogą prowadzić każdą
działalność gospodarczą. Tylko niektóre rodzaje działalności mogą być podej-
mowane jedynie przez osoby prawne (np. działalność bankowa).
Nieco inaczej wygląda sytuacja osób prawnych i jednostek organizacyjnych
niebędących osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność
prawną. Można je podzielić na trzy grupy, gdy:
1) zawsze są przedsiębiorcami;
2) mogą być przedsiębiorcami;
3) nigdy nie są przedsiębiorcami.
Przedsiębiorcami są zawsze spółki osobowe (czyli wymieniane już spółki:
jawna, partnerska, komandytowa i komandytowo-akcyjna). Wynika to z usta-
wowo określonego celu ich utworzenia. Tak np. spółka jawna „prowadzi przed-
siębiorstwo pod własną firmą” (art. 22 KSH). Są więc takie podmioty prawa,
które z definicji są zawsze przedsiębiorcami.
Nb. 57
69687617108390
69
Druga grupa podmiotów charakteryzuje się tym, że mogą one prowadzić

działalność gospodarczą, ale nie muszą. Tak jest np. ze spółkami kapitałowymi
(spółką akcyjną i spółką z ograniczoną odpowiedzialnością) oraz fundacjami
i stowarzyszeniami.
Do trzeciej, nielicznej grupy podmiotów, które w ogóle nie mogą prowa-
dzić działalności gospodarczej, należą np. partie polityczne. Zgodnie z art. 24
ust. 3 ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 1215) „partia polityczna nie może prowadzić działalności gospodarczej”.
II. Mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy

58 Grupa przedsiębiorców jest niezwykle liczna i można wśród niej przepro-
wadzać różne podziały, użyteczne ze względu na politykę państwa, cele dydak-
tyczne lub naukowe. Jednym z tych podziałów jest wprowadzona w przepisach
ustawy – Prawo przedsiębiorców (art. 7 ust. 1 pkt 1–3) klasyfikacja, zgodnie
z którą przedsiębiorcy dzielą się na mikroprzedsiębiorców, małych przedsię-
biorców, średnich przedsiębiorców i pozostałych przedsiębiorców. Kryterium
podziału stanowi wielkość przedsiębiorcy mierzona:
1) liczbą osób zatrudnionych,
2) obrotem netto ze sprzedaży lub sumą aktywów bilansu.
Jak powiedzieliśmy, podział ten powinien być użyteczny. W tym przypadku
jest nim ze względu na politykę państwa, które deklaruje, że grupa mikroprzed-
siębiorców, małych i średnich przedsiębiorców powinna być szczególnie wspie
rana. Wsparcie to może przejawiać się w szczególnym traktowaniu w prawie
podatkowym, wymogach prowadzenia rachunkowości oraz udzielaniu pomo-
cy publicznej w postaci dotacji, zwolnień, pomocy doradczej lub infrastruktu-
ralnej. Na marginesie można wspomnieć, że wspieranie mikroprzedsiębiorców,
małych i średnich przedsiębiorców jest preferowane przez organy Unii Euro-
pejskiej, a część programów pomocowych pochodzi właśnie ze środków euro-
pejskich.
Przykład: Na podstawie przepisów stanowiących formy wsparcia dla przedsiębiorców
dotkniętych skutkami pandemii COVID-19 – Tarcza antykryzysowa 7.0 – o jednorazową bez-
zwrotną dotację mogli starać się wyłącznie mikro- i mali przedsiębiorcy.
Ochroną praw tej grupy przedsiębiorców zajmuje się wyspecjalizowany

organ administracji publicznej, jakim jest Rzecznik Małych i Średnich Przed-
siębiorców. Jego zadaniem jest m.in. monitorowanie prawa, opiniowanie pro-
jektów ustaw, angażowanie się w mediacje i obrona interesów tej grupy spo-
łecznej.
Nb. 58
69687617108390
69
§ 29. Inne definicje przedsiębiorcy i działalności gospodarczej... 105
§ 29. Inne definicje przedsiębiorcy i działalności

gospodarczej w systemie prawa
Po przedstawieniu znaczenia działalności gospodarczej i przedsiębiorcy 59
z ustawy – Prawo przedsiębiorców chcielibyśmy zwrócić uwagę na inne zna-
czenia tych pojęć, w obszarze prawa prywatnego i prawa podatkowego. Wydaje
się, że z punktu widzenia przedsiębiorcy są one nie mniej istotne niż wskaza-
ne powyżej, więc pomimo tego, że ich omówienie należy do materii odrębnych
wykładów, poświęcimy im trochę miejsca.
Podatnikami podatku od towarów i usług (dalej: podatku VAT) są te pod-
mioty, które wykonują samodzielnie działalność gospodarczą. Tak zakreślo-
ny krąg podmiotów zobowiązanych wymaga sprecyzowania znaczenia pojęcia
działalności gospodarczej. Znajdziemy je w art. 15 ust. 2 ustawy z 11.3.2004 r.
o podatku od towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.).
Zgodnie ze wskazanym przepisem działalność gospodarcza obejmuje wszel-
ką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmio-
tów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób
wykonujących wolne zawody. Definicja ta wyraźnie nawiązuje do definicji
sformułowanej w ustawie – Prawo przedsiębiorców przez odniesienia do dzia-
łalności rolniczej. Jest ona jednakże autonomiczna w stosunku do tej zawartej
w ustawie – Prawo przedsiębiorców i może podlegać odrębnym interpretacjom,
charakterystycznym dla prawa podatkowego. Do niedawna zresztą ustawo-
dawca uważał, że czynność „wykonana jednorazowo w okolicznościach wska-
zujących na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy” wchodzi
w zakres pojęcia działalności gospodarczej. Tym samym już nie w toku inter-
pretacji, ale legislacji ustawodawca poszerzył definicję działalności gospodar-
czej, inaczej niż na gruncie ustawy – Prawo przedsiębiorców rozumiejąc cechę
ciągłości. Także po skreśleniu tego fragmentu przepisu A. Bartosiewicz twier-
dzi, że czynność jednorazowa mogłaby być na gruncie ustawy o VAT uznana za
działalność gospodarczą1.
Pogląd ten, chociaż na gruncie orzecznictwa niejednolity, jest nadal repre-
zentowany w prawie podatkowym. To jeden z argumentów przemawiających
za odrębnością definicji działalności gospodarczej na gruncie prawa podatko-
wego i możliwym szerszym jej rozumieniu niż w ustawie – Prawo przedsię-
biorców.
1
Zob. A. Bartosiewicz, Komentarz do art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług,
Lex/el. 2015.
Nb. 59
69687617108390
69
Przykład: Pani Józia z Koniakowa od lat jest wdową i pracuje w niewielkim gospodar-
stwie rolnym w pobliżu Gdańska. Budowa nowej autostrady i bliskość stacji kolejowej spo-
wodowały, że jej nieruchomość rolna stała się atrakcyjna dla młodych rodzin, które chciały
zbudować dom w suburbiach Trójmiasta. Postanowiła zatem działkę podzielić na 4 mniej-
sze, odrolnić, wytyczyć drogę i sprzedać. Choć sprzedaż kilku działek z perspektywy Prawa
przedsiębiorców nie wydaje się spełniać cechy ciągłości, to na gruncie prawa podatkowego
– ustawy o VAT, czynności te mogłyby być uznane za prowadzenie działalności gospodar-
czej. Tym samym Pani Józia byłaby zobowiązana do odprowadzenia podatku VAT (podatku
od towarów i usług).
Artykuł 431 KC stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba praw-

na i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyzna-
je zdolność prawną, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą
lub zawodową.
Definicje, kodeksowa i z ustawy – Prawo przedsiębiorców, są do siebie
podobne. Nie różnią się co do zakresu podmiotowego, także co do cechy dzia-
łalności we własnym imieniu. Nieco inaczej jest z określeniem działalności
gospodarczej, ponieważ w ustawie – Prawo przedsiębiorców działalność zawo-
dowa nie jest już wymieniona, zaś w Kodeksie cywilnym działalność zawodo-
wa została potraktowana jako odrębna od gospodarczej. Rezultat w odniesieniu
do znaczenia przedsiębiorcy jest jednak ten sam, więc nie należy do tej różnicy
przywiązywać zbyt dużej wagi.
Istotniejszym problemem jest określenie znaczenia działalności gospodar-
czej. Mianowicie w Kodeksie cywilnym nie została zawarta definicja dzia-
łalności gospodarczej, choć odwołuje się do niej przepis określający znacze-
nie przedsiębiorcy. Wydawałoby się, że wobec milczenia Kodeksu cywilnego,
należy odwołać się do definicji zawartej w ustawie – Prawo przedsiębior-
ców. Intuicja ta jest prawidłowa. W ten sposób określenie pojęcia działalności
gospodarczej w ustawie – Prawo przedsiębiorców nabiera znaczenia bardziej
uniwersalnego, niż wcześniej była o tym mowa, obejmuje bowiem obszar pra-
wa prywatnego. Jak twierdzi R. Trzaskowski, „przemawia za tym oczywiście
podstawowa zasada interpretacyjna, zgodnie z którą te same pojęcia zastosowa-
ne przez ustawodawcę powinny być, co do zasady, interpretowane w ten sam
sposób”1.
Niemniej wspomniany autor, analizując orzecznictwo Sądu Najwyższego,
dochodzi do wniosku, że „drogi interpretacji regulacji publicznoprawnej i pry-
watnoprawnej rozchodzą się”2.
1
Zob. R. Trzaskowski, Działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów prawa cywilne-
go na tle orzecznictwa, Gl. 2006, Nr 2, s. 30.
2
Zob. R. Trzaskowski, Działalność gospodarcza, s. 38.
Nb. 59
69687617108390
69
§ 29. Inne definicje przedsiębiorcy i działalności gospodarczej... 107
Jako przykład podaje on cechę zarobkowości. Jego zdaniem nastawienie na

zysk nie jest istotną cechą działalności gospodarczej w obszarze prawa prywat-
nego.
Należy być zatem ostrożnym w prostym odnoszeniu znaczenia działalności
gospodarczej w orzecznictwie i doktrynie prawa publicznego do regulacji pra-
wa prywatnego.
Kazusy:
Kazus 1.
Kleofas postanowił sprzedać odziedziczony po stryju dom. Spodziewa się, że trudno
mu będzie znaleźć dobrego kupca, gdyż dom ma w sumie 500 m2 i specyficzne położe-
nie. Postanawia więc podzielić go na cztery odrębne lokale i sprzedać każdy oddzielnie.
Dzięki tej operacji Kleofas ma nadzieję więcej zarobić, niż gdyby sprzedawał cały dom.
Czy działalność Kleofasa jest działalnością gospodarczą w myśl ustawy – Prawo
przedsiębiorców?
Kazus 2.
Fundacja „Nostra pecunia” utworzona w 2023 r. przez znanego przedsiębiorcę pro-
wadzącego przedsiębiorstwo budowlane, ma za cel statutowy ochronę zabytków mia-
steczka na Dolnym Śląsku – Lwówka Śląskiego. Kapitał założycielski był niewystar-
czający dla realizacji celu, więc fundacja wydzierżawiła starą cegielnię i rozpoczęła
produkcję wyrobów budowlanych. Zysk jest przeznaczany na cele statutowe.
Czy fundacja prowadzi działalność gospodarczą?
Kazus 3.
Radca prawny Klemens Zdrożny został powołany na członka kolegium Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Łodzi. Jednocześnie prowadzi indywidualną kancelarię praw-
niczą w Skierniewicach. Zgodnie z ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, członkowie kolegium izby obra-
chunkowej nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek (art. 4
pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 4).
Czy Klemens Zdrożny ma zaprzestać prowadzenia kancelarii prawniczej?
Pytania:
1. Wskaż akty prawne definiujące pojęcie przedsiębiorcy lub działalności gospodarczej
oraz różnice w znaczeniach przypisywanych tym pojęciom.
2. Podaj definicję działalności gospodarczej zawartą w ustawie – Prawo przedsiębior-
ców.
Nb. 59
69687617108390
69
3. Opisz cechę zarobkowości działalności gospodarczej.

4. Na czym polega różnica między działalnością non profit a not for profit?
5. Czym jest działalność odpłatna?
6. Opisz cechę zorganizowania.
7. Opisz cechę ciągłości.
8. Czym jest działalność zawodowa?
9. Czy działalność rolnicza oraz agroturystyczna świadczona przez rolników jest dzia-
łalnością gospodarczą?
10. Czy zarząd własnym majątkiem jest działalnością gospodarczą?
11. Czy działalność nielegalna jest działalnością gospodarczą?
12. Kto może być przedsiębiorcą w myśl ustawy – Prawo przedsiębiorców?
13. Wymień kryteria wyróżnienia mikro-, małych i średnich przedsiębiorców oraz wyja-
śnij cel wyodrębnienia tej grupy przedsiębiorców.
69687617108390
69
Rozdział VII. Rejestry przedsiębiorców
§ 30. Założenia i cele rejestracji przedsiębiorców

Przedsiębiorca na każdym etapie swojej działalności spotyka się z reje- 60
strami (ewidencjami) prowadzonymi przez państwo, coraz częściej również
przez podmioty prywatne. Rejestry te gromadzą informacje tak o podmiotach,
jak i przedmiotach stosunków prawnych. Właściwie trudno sobie wyobrazić
współczesny system gospodarczy bez rejestrów.
Przykładami znanych rejestrów publicznych są: Krajowy Rejestr Sądowy (KRS), księ-
gi wieczyste, ewidencja gruntów. Istnieją również rejestry prywatne. Zgodnie z ustawą
z 9.4.2010 r. o udostępnianiu informacji i wymianie danych gospodarczych (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 528) mogą powstawać biura informacji gospodarczej działające w formie spół-
ki akcyjnej. Gromadzą one m.in. dane dotyczące dłużników. Rejestrem przedmiotowym są
np. księgi wieczyste, podmiotowym natomiast rejestr przedsiębiorców w KRS.
Rozpoczęcie działalności gospodarczej powiązane jest z koniecznością

zgłoszenia w kilku rejestrach. My zajmiemy się tymi, w których wymagane
jest ujawnienie faktu prowadzenia działalności gospodarczej bez względu na jej
przedmiot. O pozostałych, o ile uznamy je za istotne, wspomnimy jedynie dla
porządku.
Prowadzenie rejestrów przez państwo stanowi o jego roli w życiu gospo-
darczym. Celem istnienia rejestrów jest m.in. ochrona bezpieczeństwa obrotu
przez udostępnianie informacji na temat podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą (funkcja ochronna rejestrów). Każdy przedsiębiorca może współ-
cześnie żądać od państwa informacji o innym przedsiębiorcy. Po części od wia-
rygodności tych informacji i ich zakresu zależy, jak to określają socjologowie,
poziom kapitału zaufania społecznego. Im jest on wyższy, tym łatwiejsze jest
prowadzenie działalności gospodarczej i tym mniejsze są jej koszty.
Zakres danych ujawnianych w rejestrach zależy od decyzji organów pań-
stwa. Częściowo uzależniony jest on również od możliwości technicznych gro-
madzenia, przetwarzania i ujawnienia informacji. Samo jednak zbieranie infor-
macji od przedsiębiorców i poleganie na ich rzetelności bywa niewystarczające.
Stąd mówi się również o funkcji kontrolnej rejestrów. Kontrolę tę mają sprawo-
Nb. 60
69687617108390
69
110 Rozdział VII. Rejestry przedsiębiorców
wać organy właściwe dla prowadzenia rejestrów. Ich obowiązkiem jest spraw-
dzanie zgodności ujawnionych danych z prawem, niekiedy także badanie ich
zgodności ze stanem rzeczywistym.
Obie funkcje rejestrów, ochronną i kontrolną, uzupełniają funkcja legaliza-
cyjna i prawotwórcza. Funkcja legalizacyjna wiąże się z obowiązkiem uzyska-
nia wpisu pod rygorem niemożliwości skorzystania z określonego prawa pod-
miotowego. Funkcję taką pełni CEIDG. Dopiero od momentu złożenia w niej
wniosku, przedsiębiorca może wykonywać działalność gospodarczą. Funkcja
prawotwórcza rejestru realizuje się przez nadanie wpisom do rejestru znaczenia
konstytutywnego. Tak np., zgodnie z art. 37 KC, jednostka organizacyjna uzy-
skuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru. Wpis ten
ma charakter konstytutywny.
Omawianym przez nas rejestrom przyjrzymy się przez pryzmat wyżej
wymienionych funkcji i postaramy się odpowiedzieć na pytanie, w jakim stop-
niu każdy z nich je realizuje.
Najpierw jednak chcielibyśmy przedstawić założenia reformy rejestrów,
jaka miała miejsce pod koniec lat 90. XX w. Jej rezultat stanowi nadal o współ-
czesnym systemie gromadzenia informacji.
Rejestry publiczne możemy podzielić na rejestry administracyjne i sądo-
we. Pierwsze prowadzone są przez organy administracji publicznej (np. rejestr
przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych prowadzony przez ministra
właściwego do spraw gospodarki), drugie – przez sądy (np. KRS). Powierzenie
prowadzenia rejestru sądowi lub organowi administracji wiąże się z wyborem
istotniejszym niż nazwa organu.
Sędziowie zapewniają większą niż urzędnicy wiarygodność, dzięki gwa-
rancjom niezależności i niezawisłości, oraz odpowiedni standard profesjona-
lizmu. Rejestry te mają bowiem z definicji prowadzić osoby z wykształceniem
prawniczym po ukończeniu aplikacji sądowej lub referendarskiej. Tam, gdzie
rejestr ma pełnić funkcję kontrolną, jest to szczególnie istotne. Mankamentem
rejestrów sądowych jest skomplikowana procedura uzyskania wpisu, a przez to
długi czas oczekiwania na wpis.
Słabościom rejestrów sądowych odpowiadają zalety rejestrów administra-
cyjnych. Postępowanie administracyjne jest, co do zasady, mniej sformalizowa-
ne i szybsze. Jednocześnie organy administracji prowadzące rejestry są niekie-
dy bardziej dostępne dla stron postępowania, choćby przez odległość fizyczną,
niż sądy (np. dawna ewidencja działalności gospodarczej prowadzona była
w urzędach gmin i miast, a w Warszawie w urzędach dzielnic).
Zmodernizowany pod koniec lat 90. XX w. rejestr miał uwzględniać
w dużym stopniu funkcję kontrolną i ochronną. Stąd też, także przez szacu-
Nb. 60
69687617108390
69
§ 30. Założenia i cele rejestracji przedsiębiorców 111
nek dla tradycji sprzed 1939 r., podjęto decyzję o powierzeniu sądom prowa-
dzenia rejestru przedsiębiorców. Ponadto rejestr ten miał być zinformatyzowa-
ny. Oznaczało to nie tylko wpisanie danych do systemu informatycznego, lecz
także jego scentralizowanie przez stworzenie jednego, wspólnego rejestru dla
całego kraju. Z założenia nowo powstały rejestr miał być ponadto uniwersalny,
czyli obejmować właściwością wszystkich przedsiębiorców oraz wszystkie jed-
nostki organizacyjne nieprowadzące działalności gospodarczej.
Założenia te udało się zrealizować jedynie częściowo. Powstał bowiem
rejestr sądowy – KRS. Stworzono równocześnie Centralną Informację Krajo-
wego Rejestru Sądowego, która obecnie udostępnia dane nie tylko w swoich
oddziałach, lecz także on-line. Krajowy Rejestr Sądowy spełnia także w dużym
stopniu funkcję kontrolną i ochronną. Niestety nie jest rejestrem uniwersalnym.
Pierwotnie miał on objąć również przedsiębiorców – osoby fizyczne. Reali-
zację tego planu odkładano w czasie, aż w końcu z niego zrezygnowano. Obec-
nie występuje więc dualizm rejestru przedsiębiorców. Oddzielnie rejestracji
podlegają osoby fizyczne, oddzielnie pozostałe podmioty.
Dualizm ten wyraża art. 17 PrPrzed, zgodnie z którym przedsiębiorcy pod-
legają obowiązkowi wpisu:
1) do rejestru przedsiębiorców w KRS – osoby prawne i inne jednostki organi-
zacyjne albo
2) do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG)
– osoby fizyczne.
Rozdzielenie rejestrów przedsiębiorców w zależności od formy zorgani-
zowania działalności należy uznać za niepożądane. Jak za chwilę zobaczymy,
rejestry te różnią się między sobą. Tymczasem działalność osób fizycznych
figurujących w CEIDG swoimi rozmiarami może być zbliżona do działalno-
ści niektórych spółek akcyjnych, czyniąc podział na dwa odrębne rejestry nie-
zrozumiałym. Z punktu widzenia zatem rodzaju i rozmiaru prowadzonej dzia-
łalności przedsiębiorca – osoba fizyczna oraz przedsiębiorca – osoba prawna
lub inna jednostka organizacyjna nie muszą różnić się między sobą w znaczą-
cy sposób. Dlatego też niektórzy znawcy przedmiotu odwołują się do doświad-
czeń przedwojennych, kiedy to rejestr handlowy był dostępny dla wszystkich
przedsiębiorców, o ile ich działalność była prowadzona w większym rozmia-
rze. Obecnie jednak nie jest planowana reforma rejestru przedsiębiorców, stan
obecny wydaje się być zaś określony na długi czas.
Zwróćmy jeszcze uwagę, że w 2011 r. nastąpiła reforma rejestru dla osób
fizycznych, prowadzących działalność gospodarczą. Wprawdzie była ona pla-
nowana już w 2004 r., jednak przez wiele lat nie udawało się jej przeprowadzić
ze względu na brak środków, tudzież zdolności organizacyjnych administracji
Nb. 60
69687617108390
69
państwowej. W rezultacie od 2004 r., czyli od chwili rozpoczęcia obowiązy-

wania większości przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,
odkładano wejście w życie całego jej rozdziału określającego nowe zasady reje-
stracji. Nawet przepisy jeszcze nieobowiązujące nowelizowano i to w zasadni-
czy sposób.
Ostatecznie w 2011 r. udało się wprowadzić w życie reformę, której owo-
cem jest utworzenie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospo-
darczej. CEIDG zastąpiła Ewidencję Działalności Gospodarczej, która była
prowadzona w sposób zdecentralizowany przez wszystkie gminy w Polsce
(a w Warszawie dzielnice). Różnica między CEIDG a dawną ewidencją jest
ogromna. Można nawet powiedzieć, że wykonano w końcu krok milowy,
a zmiana była cywilizacyjna. Wystarczy zauważyć, że dawna ewidencja była
prowadzona oddzielnie przez każdą gminę bez wzajemnego przepływu infor-
macji, często w sposób niezinformatyzowany. W rezultacie zdobycie informacji
o przedsiębiorcy bywało bardzo trudne i wymagało przeszukiwania baz danych
o przedsiębiorcach w poszczególnych gminach (w sytuacji braku informacji
o miejscu zarejestrowania).
Na koniec naszych rozważań należy zwrócić uwagę na okoliczność, istotną
z punktu widzenia stosowania prawa: nie każdy podmiot wpisany do rejestru
przedsiębiorców lub CEIDG jest przedsiębiorcą w znaczeniu przyjętym w Pra-
wie przedsiębiorców.
Przykładowo osoba fizyczna może ujawnić w CEIDG chęć prowadzenia
działalności gospodarczej, a w rzeczywistości jej nigdy nie rozpocząć lub też
prowadzić działalność gospodarczą bez spełnienia wymogu uzyskania wpisu.
Zgodnie z definicją przedsiębiorcy w art. 4 PrPrzed przedsiębiorcą jest pod-
miot, który prowadzi działalność gospodarczą. Podmiot, który jej nie podjął,
nie może być więc uznany za przedsiębiorcę.
Przykład: Ojciec Kleofasa, rolnik z Mazur, Arkadiusz Blum postanowił skorzystać z ko-
niunktury na biopaliwa i rozpocząć produkcję biokomponentów. Wykonał szereg czynności,
także administracyjnych, zmierzających do podjęcia działalności gospodarczej, w tym zare-
jestrował się w CEIDG. Nie podjął jednak działalności gospodarczej, gdyż w ostatniej chwili
wynegocjował lukratywną umowę z chińskim importerem żywności. Zapomniał o fakcie re-
jestracji. Tymczasem otrzymał decyzję od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) na-
kładającą na niego karę w wysokości 5000 zł za niezłożenie sprawozdania kwartalnego.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 25.8.2006 r. o biokomponentach i biopaliwach cie-
kłych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 403 ze zm.), wytwórca jest zobowiązany do składania
sprawozdania kwartalnego pod rygorem kary pieniężnej. Wytwórcą jest zaś przedsiębiorca
wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biokomponentów a następnie
rozporządzania nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skut-
kującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów lub przeznaczenia ich do wytworze-
nia przez siebie paliw (art. 2 ust. 1 pkt 18 przywołanej ustawy). W praktyce Urzędu Regulacji
Nb. 60
69687617108390
69
§ 31. Rejestracja osób fizycznych 113
Energetyki przyjęło się karać za niezłożenie sprawozdania te osoby, które są zarejestrowa-
ne jako przedsiębiorcy, bez względu na okoliczność czy prowadzą działalność gospodarczą.
W świetle przywołanych przepisów praktyka ta budzi wątpliwości, gdyż sam fakt rejestracji
nie oznacza, że dany podmiot jest przedsiębiorcą w myśl ustawy – Prawo przedsiębiorców.
Innym przykładem może być działalność spółki akcyjnej. Artykuł 36 usta-

wy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 685) określa zakres podmiotowy rejestru przedsiębiorców. Zgodnie z pkt 7
tego przepisu, każda spółka akcyjna figuruje w rejestrze przedsiębiorców. Nie
każda jednak spółka akcyjna prowadzi działalność gospodarczą; może wyko-
nywać wyłącznie działalność społeczną. W myśl przepisów ustawy – Prawo
przedsiębiorców nie jest przedsiębiorcą, mimo że informacje o niej znajdziemy
w rejestrze przedsiębiorców w KRS.
§ 31. Rejestracja osób fizycznych

Źródłem prawa określającym zasady uzyskania wpisu, udzielenia informa- 61
cji oraz prowadzenia CEIDG jest ustawa z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji
i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsię-
biorcy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 541) (CEIDGU). Ponadto w sprawach
nieuregulowanych w ustawie o Centralnej Ewidencji, w postępowaniu ewiden-
cyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Obowiązkowi uzyskania wpisu w CEIDG podlega każda osoba fizyczna,
która zamierza podjąć działalność gospodarczą, czyli zostać przedsiębiorcą.
Przez nałożenie tego obowiązku przejawia się funkcja legalizacyjna CEIDG.
Prowadzenie działalności gospodarczej bez wpisu do CEIDG podlega sank-
cji. Jest wykroczeniem określonym w Kodeksie wykroczeń (art. 601 usta-
wy z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2151
ze zm.).
Centralną Ewidencję i Informację o Działalności Gospodarczej prowadzi
obecnie w systemie teleinformatycznym minister właściwy do spraw gospo-
darki. Scentralizowanie systemu informacji o osobach fizycznych prowadzą-
cych działalność gospodarczą doprowadziło tym samym do likwidacji blisko
2500 odrębnych ewidencji prowadzonych w gminach, miastach na prawach
powiatu i dzielnicach Warszawy. Jednocześnie, wobec ustanowienia jednego
organu właściwego na cały kraj, pozbawione racji pozostaje określenie właści-
wości miejscowej organu. Właściwym organem miejscowo w każdym przypad-
ku dla prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce przez osoby fizyczne
jest minister właściwy do spraw gospodarki.
Nb. 61
69687617108390
69
Wpisowi do CEIDG podlega szereg różnych informacji, które powinny

pozwolić potencjalnym i rzeczywistym kontrahentom powziąć ważne dla siebie
informacje o przedsiębiorcy. Poza tak podstawowymi danymi, jak miejsce pro-
wadzenia działalności gospodarczej i jej przedmiot, ujawniane są m.in. infor-
macja o istnieniu lub ustaniu małżeńskiej wspólności majątkowej, informacja
o zawieszeniu wykonywania działalności, informacja o ogłoszeniu upadłości,
o udzielonych koncesjach i pozwoleniach czy o zakazie prowadzenia działalno-
ści gospodarczej. Informacje te powinny trafić do ewidencji za pośrednictwem
składającego wniosek, jednak CEIDG jest zobowiązana korzystać z informacji
zawartych w rejestrach publicznych, w celu weryfikacji danych do niej wpisy-
wanych. Czynić ma to tym samym wpisy do CEIDG bardziej wiarygodnymi.
Większość informacji zgłaszanych przez osobę fizyczną jest objęta zasadą
jawności formalnej, tzn. każdy zainteresowany, bez konieczności wykazywania
interesu prawnego, ma dostęp do danych zawartych w CEIDG. Zasada ta nie
dotyczy jednak numeru PESEL, daty urodzenia oraz adresu zamieszkania, o ile
nie jest on taki sam jak miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Dane
te uznano za wrażliwe, należące do sfery prywatności przedsiębiorcy.
Uzyskanie informacji o przedsiębiorcy za pomocą CEIDG jest obecnie bar-
dzo proste, co również stanowi różnicę w porównaniu ze stanem dotychczaso-
wym. Przez stronę internetową CEIDG (www.ceidg.gov.pl) i udostępnianą na
niej wyszukiwarkę można uzyskać podstawowe informacje o każdym przedsię-
biorcy – osobie fizycznej, zarejestrowanym w Polsce. System ten dostępny jest
on-line.
Postępowanie ewidencyjne zostało uregulowane dwutorowo: nowocze-
śnie i tradycyjnie, przy czym ustawodawca czyni wyraźną preferencję na rzecz
metody nowocześniejszej.
Metoda nowoczesna sprowadza postępowanie właściwie do poprawne-
go wypełnienia formularza elektronicznego dostępnego na stronie interneto-
wej CEIDG i opatrzenia go podpisem elektronicznym lub innym podpisem,
akceptowanym przez system CEIDG, jeśli umożliwia jednoznaczną identyfika-
cję osoby składającej wniosek i czas jego złożenia. Wnioskodawca w odpowie-
dzi otrzymuje potwierdzenie złożenia wniosku na wskazany przez siebie adres
poczty elektronicznej.
Metoda tradycyjna, uznana za dopuszczalną, lecz niepreferowaną, wiąże
się z osobistym stawiennictwem w dowolnym urzędzie gminy lub też przesła-
niem listem poleconym wypełnionego formularza do dowolnego urzędu gmi-
ny. Dopiero po złożeniu wniosku w urzędzie organ gminy zobowiązany jest do
przekształcenia go w formę dokumentu elektronicznego.
Nb. 61
69687617108390
69
§ 31. Rejestracja osób fizycznych 115
Postępowanie ewidencyjne może zakończyć się w trojaki sposób:

1) wpisem, co jest także równoznaczne ze zmianą i wykreśleniem na wniosek;
2) pozostawieniem wniosku bez rozpoznania;
3) decyzją o wykreśleniu wpisu.
Ustawodawca zdecydował, że wpis jest czynnością materialno-techniczną
i nie wymaga formy decyzji, dlatego też wnioskodawca nie otrzymuje, w przy-
padku pozytywnego załatwienia jego sprawy, decyzji o wpisie, zmianie lub
wykreśleniu. Obecnie nawet nie otrzymuje zaświadczenia o jego otrzymaniu,
lecz sam zarządza stanem informacji dostępnym w CEIDG, ujawnionym na
stronie internetowej.
W obecnych regulacjach ewidencyjnych nie istnieje instytucja odmowy
dokonania wpisu w drodze decyzji. Jeśli podmiot niepoprawnie wypełnił for-
mularz, system teleinformatyczny informuje wnioskodawcę o niepoprawności
wniosku, natomiast w przypadku złożenia niepoprawnego formularza zgodnie
z metodą tradycyjną, organ wzywa do skorygowania formularza pod rygorem
pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W obu przypadkach, i metody infor-
matycznej i tradycyjnej organ nie wydaje władczych rozstrzygnięć, lecz jedynie
oczekuje od wnioskodawcy poprawnego wypełnienia wniosku. Jeśli złożenie
poprawnego wniosku z jakiś względów nie jest możliwe, również uzyskanie
wpisu nie będzie możliwe.
Tylko w jednej sytuacji ustawodawca przewiduje wydanie decyzji – w przy-
padku wykreślenia wpisu z urzędu przez ministra właściwego ds. gospodar-
ki. Przedsiębiorca podlega wykreśleniu w drodze decyzji w przypadku gdy
stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalno-
ści gospodarczej, nastąpiła utrata przez osobę zagraniczną uprawnień do wyko-
nywania działalności gospodarczej oraz gdy wpis został dokonany z narusze-
niem prawa.
Podsumowując wyjaśnienia dotyczące form działania administracji
w postępowaniu ewidencyjnym warto zauważyć, że ustawodawca postanowił
w największym możliwym stopniu procedurę odformalizować i uczynić szyb-
szą przez zredukowanie obiegu dokumentów i brak pozytywnych rozstrzygnięć
innych niż sam wpis. Nie jest więc wydawana ani decyzja o wpisie, ani też
zaświadczenie o jego dokonaniu.
Postępowanie ewidencyjne w dużej części stanowi notyfikację danych
przez wnioskodawcę. CEIDG jest wprawdzie zobowiązana do badania zgłoszo-
nych danych pod kątem ich zgodności ze stanem rzeczywistym, przede wszyst-
kim ujawnionym w innych rejestrach publicznych, zakres przekazanych infor-
macji jest jednak łatwo weryfikowalny, nie powinien zatem być nieprawdziwy.
Nb. 61
69687617108390
69
Dotychczas, gdy przedsiębiorca ubiegał się o dotację, zamówienie publicz-

ne lub nawet podpisywał umowę, bywał często zobowiązywany przez przepisy
lub kontrahentów do przedstawienia zaświadczenia o pozostawaniu przedsię-
biorcą. Obecnie takie zaświadczenie traci rację bytu, gdyż każdy może spraw-
dzić dane przedsiębiorcy. Aby ukrócić ewentualne nawyki administracji, usta-
wodawca jasno określił, że organy administracji publicznej nie mogą domagać
się od przedsiębiorców okazywania, przekazywania lub załączania do wnio-
sków zaświadczeń o wpisie CEIDG. Właściwą informacją służy po prostu
CEIDG.
Inaczej niż kiedyś, obecnie dane ujawnione w ewidencji cieszą się domnie-
maniem prawdziwości. Objęte są zatem zasadą jawności materialnej. Ozna-
cza to, że domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Oso-
ba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej
w dobrej wierze, zarzutem, że dane nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu
informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić z wnioskiem o sprostowanie go,
uzupełnienie lub wykreślenie. W związku z tym domniemaniem pojawił się
nowy obowiązek po stronie przedsiębiorcy i to niewypowiedziany wprost: jest
on obecnie zobowiązany do natychmiastowego dokonywania zmian w CEIDG
pod rygorem ponoszenia konsekwencji prawnych z tytułu ujawnionego, choć
nieprawdziwego stanu rzeczy. Organy administracji publicznej mają teraz pod-
stawę do pociągania do odpowiedzialności osoby, które figurują w CEIDG jako
przedsiębiorcy, a działalności gospodarczej już nie prowadzą. Decydujący jest
bowiem stan ujawniony w ewidencji, a nie stan rzeczywisty.
W świetle tego, co do tej pory powiedzieliśmy na temat CEIDG, możemy
dokonać pewnego podsumowania w zakresie dotyczącym realizowanych przez
nią funkcji.
Z pewnością CEIDG realizuje funkcję legalizacyjną, natomiast nie pra-
wotwórczą. Przedsiębiorcą jest ta osoba fizyczna, która prowadzi działalność
gospodarczą. Nie staje się nią z mocy prawa ta osoba, która złożyła wniosek
lub została wpisana do ewidencji. Wpis jedynie potwierdza prawną możli-
wość korzystania z wolności działalności gospodarczej. Osoba fizyczna może
bowiem rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej z chwilą złożenia
wniosku, ale może także wskazać inny termin jej rozpoczęcia. Wprowadzenie
domniemania prawdziwości wpisu sprawia jednak, że obecnie waga wpisu jest
znacznie większa niż dotychczas. Prowadzenie działalności gospodarczej bez
wpisu jest zarazem sankcjonowane przepisami Kodeksu wykroczeń. Wpis jest
wymagany dla legalnego prowadzenia działalności gospodarczej, stąd mówimy
o funkcji legalizacyjnej ewidencji.
Nb. 61
69687617108390
69
§ 32. Rejestracja osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych 117
Również pozostałe funkcje CEIDG stara się spełniać w wysokim stopniu.

Funkcja ochronna jest realizowana przez szeroką gamę informacji dostępnych
o przedsiębiorcy w CEIDG. Nawet jeśli obecnie dane przepisane do CEIDG
z dotychczasowych gminnych ewidencji nie spełniają jeszcze tych wymogów,
to można oczekiwać, że stan ten z każdym rokiem będzie się znacznie popra-
wiał. Dodatkowo funkcja ochronna CEIDG została wzmocniona przez wpro-
wadzenie domniemania prawdziwości wpisów. Zinformatyzowanie i scentra-
lizowanie systemu informacji, a jednocześnie obowiązek weryfikacji danych
przez CEIDG w innych rejestrach publicznych sprawia, że informacje ujawnio-
ne w CEDIG stają się bardziej wiarygodne. Tym samym realizowana jest funk-
cja kontrolna – CEIDG weryfikuje prawdziwość danych ujawnionych w ewi-
dencji.
§ 32. Rejestracja osób prawnych i innych jednostek

organizacyjnych
Źródłem prawa określającym zasady prowadzenia rejestru przedsiębior- 62
ców w KRS jest ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto postępowa-
nie rejestrowe uregulowane jest przez przepisy Kodeksu postępowania cywil-
nego o postępowaniu nieprocesowym. Również, w pewnym zakresie, źródłem
prawa określającym zakres informacji podlegających obowiązkowi zgłoszenia
do rejestru są ustawy szczególne, dotyczące konkretnych form organizacyjno-
prawnych lub przedmiotu działalności.
Przykład: Wymogi dotyczące danych, które podlegają zgłoszeniu przez spółki prawa
handlowego, określa Kodeks spółek handlowych. Ze względu na przedmiot działalności wy-
różnione zostały m.in. banki, które, co do zasady, prowadzą działalność w formie spółki ak-
cyjnej. Ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2324 ze zm.)
określa szczególne obowiązki banków w zakresie zgłaszania danych do rejestru przedsiębior-
ców.
Obraz źródeł prawa w przypadku przedsiębiorców niebędących osobami

fizycznymi jest więc skomplikowany. Chcąc mieć pewność co do prawidłowe-
go wypełniania obowiązków zgłaszania danych, należy poznać ustawę o Kra-
jowym Rejestrze Sądowym, ustawy określające zasady funkcjonowania danej
formy organizacyjnoprawnej oraz niekiedy ustawę szczególną wskazującą na
dodatkowe wymogi związane z przedmiotem prowadzonej działalności gospo-
darczej. Samo zaś postępowanie wymaga znajomości Kodeksu postępowania
cywilnego o postępowaniu nieprocesowym.
Nb. 62
69687617108390
69
W KRS prowadzone są trzy rejestry:

1) rejestr przedsiębiorców;
2) rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, funda-
cji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zwany niekiedy po prostu
rejestrem organizacji społecznych;
3) rejestr dłużników niewypłacalnych.
Nazwa rejestru przedsiębiorców wskazywałaby, że zawiera on informa-
cje jedynie o przedsiębiorcach. Tak jednak nie jest. Ustawodawca zdecydował
bowiem, że do rejestru mają obowiązek zgłaszać się enumeratywnie wskaza-
ne podmioty według kryterium formy organizacyjnoprawnej, a nie okoliczno-
ści prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc obligatoryjnie w rejestrze
przedsiębiorców ujawniane są dane m.in. każdej spółki akcyjnej i instytutu
badawczego, mimo że z definicji nie muszą one prowadzić działalności gospo-
darczej, a więc nie zawsze są przedsiębiorcami.
Rejestr przedsiębiorców miał jednak w zamyśle objąć wszystkie podmioty
niebędące osobami fizycznymi, które prowadzą działalność gospodarczą. Tak
więc, pomimo że fundacje i stowarzyszenia ujawniane są w rejestrze organiza-
cji społecznych, to jeśli prowadzą działalność gospodarczą, podlegają obowiąz-
kowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców.
Rejestr przedsiębiorców zawiera informacje tak o przedsiębiorcach, jak
i innych podmiotach. Tych drugich jest jednak zdecydowana mniejszość.
Poniżej przedstawimy zrąb podstawowych zagadnień związanych z reje-
strem przedsiębiorców, mając jednak w pamięci, że nie jest to rejestr komplet-
ny. Nawet w zakresie osób prowadzących działalność gospodarczą, a niebędą-
cych osobami fizycznymi, nie spełnia on wymogu uniwersalności, choć trzeba
przyznać, że zdecydowana większość przedsiębiorców – jednostek organiza-
cyjnych jest do niego wpisana.
Przykład: Spośród osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą poza reje-
strem znajdują się mogące prowadzić działalność gospodarczą uczelnie niepubliczne, zareje-
strowane w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych.
Do rejestru przedsiębiorców wpisywane są podmioty wymienione w art. 36

KRSU, między innymi spółki prawa handlowego, towarzystwa ubezpieczeń
wzajemnych, oddziały przedsiębiorców zagranicznych, przedsiębiorstwa pań-
stwowe. Poza nim znajdują się osoby fizyczne, bez względu na wysokość ich
obrotów i przychodów.
Organami prowadzącymi rejestr są sądy rejonowe (sądy gospodarcze), obej-
mujące obszar województwa lub jego część, zwane przez ustawodawcę sądami
rejestrowymi. Obecnie takich sądów jest 21. Jak więc widać, odległość do wła-
ściwego dla przedsiębiorcy sądu rejestrowego jest znacznie większa od tej, któ-
Nb. 62
69687617108390
69
rą należy pokonać, udając się do organu ewidencyjnego, czyli w praktyce naj-

częściej do urzędu gminy. Właściwość miejscową sądu rejestrowego określa się
według siedziby przedsiębiorcy.
Zgłoszeniu podlegają informacje pozwalające na identyfikację przedsię-
biorcy, takie jak np. jego firma, numer identyfikacji podatkowej (NIP), siedzi-
ba i adres. Także informacje o składzie poszczególnych organów podmiotów.
Są to informacje podstawowe. Rejestr jest także źródłem informacji o stanie
spraw podmiotu zarejestrowanego. Zgłoszeniu podlegają m.in. dane o wszczę-
ciu postępowania naprawczego, ogłoszeniu upadłości lub otwarciu likwidacji,
obciążeniu udziałów lub akcji prawami osób trzecich.
Informacje umieszczone w rejestrze przedsiębiorców objęte są, podobnie jak
dane z CEIDG, zasadą jawności formalnej. Każdy ma do nich dostęp bez ograni-
czeń. Realizacja zasady jawności formalnej przejawia się w różny sposób.
Szeroki dostęp do informacji umożliwia obecnie Internet. Tam znajdzie-
my podstawowe dane o wyszukanym podmiocie. Najważniejsze z nich, istotne
z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu, są informacje o zasadach reprezen-
tacji spółki i składzie organu reprezentacji.
Przykład danych ujawnionych w Internecie.
Informacje o podmiocie
Numer KRS 0000071598

REGON 130266941
Rejestr POZYCJA KRS W REJESTRZE PRZEDSIĘBIORCÓW
Aktualna Nazwa CUKROWNIA „CIECHANÓW” SPÓŁKA AKCYJNA
Forma Prawna SPÓŁKA AKCYJNA
Województwo MAZOWIECKIE
Powiat CIECHANOWSKI
Gmina CIECHANÓW
Miejscowość CIECHANÓW
Ulica FABRYCZNA
Nr domu 11
Nr lokalu
Kod pocztowy 06-400
Poczta CIECHANÓW
Nb. 62
69687617108390
69
Data wpisu
do rejestru 2002-02-18
przedsiębiorców
Data wpisu do
rejestru stowarzyszeń
Data wykreślenia
z rejestru
przedsiębiorców
Data wykreślenia
z rejestru
stowarzyszeń
Status OPP q
Data przyznania
statusu OPP
Nazwa organu ZARZĄD
reprezentacji
Sposób reprezentacji ŁĄCZNIE DWÓCH CZŁONKÓW ZARZĄDU BĄDŹ JEDEN
CZŁONEK ZARZĄDU ŁĄCZNIE Z PROKURENTEM.
JEŻELI ZARZĄD JEST JEDNOOSOBOWY, DO SKŁADANIA
OŚWIADCZEŃ WOLI I PODPISYWANIA W IMIENIU
SPÓŁKI UPRAWNIONY JEST JEDEN CZŁONEK ZARZĄDU
Członkowie reprezentacji
Nazwisko lub Nazwisko

Imię pierwsze Imię drugie Funkcja
Nazwa drugi człon
GONTA JERZY MAREK PREZES
ZARZĄDU
TYMIŃSKA BARBARA CZŁONEK
ZARZĄDU
Dodatkowe dane można uzyskać, składając wniosek czy to w wersji papie-

rowej, czy elektronicznej (z użyciem bezpiecznego podpisu elektronicznego)
o odpisy, wyciągi i zaświadczenia z rejestru przedsiębiorców. Takie odpisy,
wyciągi i zaświadczenia mają moc dokumentów wydawanych przez sąd.
Udzielaniem informacji umieszczanych w rejestrze przedsiębiorców zajmu-
je się Centralna Informacja Krajowego Rejestru Sądowego, która ma 21 oddzia-
łów, każdy przy sądzie rejestrowym.
Obok informacji umieszczanych w rejestrze przedsiębiorców, a udostęp-
nianych przez Centralną Informację KRS, zasadą jawności formalnej objęte są
Nb. 62
69687617108390
69
akta rejestrowe, do których składane są dokumenty stanowiące podstawę wpi-

su. Nie umieszcza się ich w rejestrze, ale są dostępne w formie elektronicznej
od 1.7.2021 r. Tak np. o treści poszczególnych wniosków, przebiegu postępo-
wań, statutach lub umowach, sprawozdaniach finansowych możemy dowie-
dzieć się z akt rejestrowych, a nie z rejestru przedsiębiorców.
Kolejnym urzeczywistnieniem zasady jawności formalnej jest obowiązek
ogłaszania treści wpisów w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Co do zasa-
dy, wszystkie wpisy w rejestrze przedsiębiorców podlegają publikacji w tym
dzienniku urzędowym.
Podsumowując, zasada jawności formalnej w odniesieniu do rejestru przed-
siębiorców realizuje się przez dostępność części danych on-line, możliwość
uzyskania zaświadczeń, odpisów i wyciągów z rejestru przedsiębiorców, publi-
kację wpisów w Monitorze Sądowym i Gospodarczym. Ponadto zasadą jawno-
ści formalnej objęte są akta rejestrowe.
Zupełnie inną treść niesie za sobą zasada jawności materialnej. Jawność
materialna wiąże się z założeniem, że rejestr ujawnia rzeczywisty stan praw-
ny. Z tak rozumianą zasadą jawności materialnej związane są fikcje i domnie-
mania prawne. W odniesieniu do rejestru przedsiębiorców, mówiąc w pew-
nym uproszczeniu, zasada jawności materialnej została wyrażona pozytywnie
i negatywnie.
Pozytywny aspekt jawności materialnej wyrażony został w art. 15 KRSU:
Od dnia ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nikt nie może
zasłaniać się nieznajomością ogłoszonych wpisów.
Przykład: Kleofas zawarł 1.9.2023 r. umowę ze spółką Materniks Sp. z o.o. Miał być
to tzw. złoty interes. Miesiąc przed zawarciem umowy zostało ogłoszone w Monitorze Są-
dowym i Gospodarczym obniżenie kapitału spółki z 1 000 000 zł do 50 000 zł. Kleofas nie
wiedział o tym, gdyż dysponował nieaktualnym odpisem z rejestru przedsiębiorców. Nie za-
warłby umowy, gdyby wiedział o obniżeniu kapitału. Nie może jednak powoływać się na
okoliczność, że nie wiedział o treści wpisu.
Drugi aspekt zasady jawności materialnej, negatywny, wiąże się z niemożli-

wością powoływania się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na
dane, które zostały wpisane do rejestru lub z niego wykreślone, o ile podmiot
był zobowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru (art. 14 KRSU).
Przykład: Materniks Sp. z o.o. przy okazji obniżania kapitału zmieniła zasady repre-
zentacji spółki, określając że do składania oświadczeń woli w imieniu spółki potrzebne jest
współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i prokurenta. Ta-
ka zmiana wymaga zgłoszenia w rejestrze. Sąd, z powodów formalnych, odrzucił wniosek
o zmianę zasad reprezentacji. Umowę z Kleofasem podpisała jednak tylko jedna osoba za-
siadająca w zarządzie. Spółka nie może w tej sytuacji powoływać się na dane nieujawnione
w rejestrze, jeśli Kleofas działał w dobrej wierze, sądząc, że reprezentacja jest jednoosobowa.
Nb. 62
69687617108390
69
Oba aspekty, negatywny i pozytywny, zasady jawności materialnej zosta-

ły kazuistycznie uregulowane w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym.
Jej opisowi oraz krytycznej analizie poświęcił fragment swojej pracy o reje-
strach T. Stawecki, dlatego osoby zainteresowane tą tematyką należy odesłać do
monografii wspomnianego autora1.
Teraz wypada chwilę uwagi poświęcić postępowaniu w sądach rejestro-
wych. Postępowanie rejestrowe ukierunkowane jest nie tylko na sprawdzenie
poprawności pod względem formalnym zgłaszanych danych, lecz na dogłębne
zbadanie zgodności z prawem czynności stanowiących podstawę wpisu. Bada-
niu podlega również zgodność zgłaszanych danych ze stanem rzeczywistym,
o ile sąd rejestrowy ma w tej kwestii uzasadnione wątpliwości.
Kierunki badania wniosku podążają zatem w trzech kierunkach:
1) sprawdzenie, czy wniosek spełnia wymogi formalne;
2) badanie zgodności zgłoszonych danych oraz treści dokumentów dołączo-
nych do wniosku z przepisami prawa;
3) badanie zgodności zgłoszonych danych ze stanem rzeczywistym2.
Rola sądu rejestrowego jest więc znaczna. Nie jest on jedynie organem
notyfikującym, lecz mającym wnikliwie sprawdzić wniosek oraz jego podsta-
wy. Jak zauważył T. Stawecki, „sąd bada zgodność zgłoszenia i dokumentów,
a przez to wszystkich czynności związanych z faktami ujawnionymi w reje-
strze, z wszelkimi przepisami prawa prywatnego i publicznego, które mogą być
istotne. Sędziowie muszą znać nie tylko przepisy procesowe oraz prawo bezpo-
średnio dotyczące rejestrowanych podmiotów”3.
Przykład: Jeden ze wspólników Materniks Sp. z o.o. zaproponował Kleofasowi sprzedaż
części udziałów w spółce, tak by Kleofas miał wpływ na jej działalność. Kleofas zgodził się,
nie stawiając żadnych warunków. Zbywca udziałów wyjechał jednak na dłuższy czas za gra-
nicę, udzielił więc pełnomocnictwa w przepisanej formie członkowi zarządu spółki Janowi A.
Malinowskiemu. Udziały zostały zbyte przez pełnomocnika. Do sądu rejestrowego złożono
wniosek o zmianę danych spółki – zmiana wspólnika. Jako załącznik do wniosku dołączono
umowę zbycia udziałów oraz pełnomocnictwo. Sąd rejestrowy po zbadaniu wniosku postano-
wił o jego oddaleniu. Wniosek został co prawda wypełniony poprawnie, a treść umowy zby-
cia udziałów również nie budziła wątpliwości, jednak okazało się, że pełnomocnictwo zawie-
rało istotny brak w identyfikacji podmiotu upoważnionego i zakresu jego działania.
W przedstawionym powyżej przykładzie wskazano na konieczność znajo-

mości przez sąd rejestrowy przepisów Kodeksu spółek handlowych (spraw-
dzenie poprawności umowy zbycia udziałów) oraz przepisów ogólnych prawa
cywilnego w zakresie dotyczącym ustanowienia pełnomocnictwa. W praktyce
1
Zob. T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005, s. 124–167.
2
Tamże, s. 282.
3
Tamże, s. 283.
Nb. 62
69687617108390
69
§ 33. Pozostałe czynności konieczne dla rozpoczęcia działalności gospodarczej 123
sąd musi jednak wielokrotnie wykazywać się znacznie szerszą wiedzą, z wielu
dziedzin prawa.
Konieczność dogłębnego badania przez sąd rejestrowy wniosku i załą-
czonych dokumentów sprawia, że postępowanie, zwłaszcza w sprawach nie-
typowych wydłuża się. Z drugiej jednak strony, wpis w rejestrze, ogłoszony
w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, objęty jest zasadą jawności material-
nej. Tym samym w większym stopniu realizowana jest funkcja ochronna reje-
stru.
Staraliśmy się powyżej przedstawić ogólne zasady rządzące rejestrem
przedsiębiorców w KRS. Charakteryzuje się on szerokim zakresem informacji,
ich jawnością formalną realizowaną w różny sposób oraz jawnością materialną.
Rejestr przedsiębiorców realizuje zatem funkcję informacyjną, ochronną, lega-
lizacyjną i często prawotwórczą. W odniesieniu do znacznej części przedsię-
biorców wpis nie tylko umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, ale
równocześnie wraz z nim powstaje osoba prawna. Tym samym realizowana jest
funkcja prawotwórcza (wpisy konstytutywne).
§ 33. Pozostałe czynności konieczne dla rozpoczęcia

działalności gospodarczej
Sam wpis do rejestru przedsiębiorców lub CEIDG nie jest wystarczający 63
dla podjęcia działalności gospodarczej. Dla celów statystycznych prowadzony
jest rejestr podmiotów gospodarki narodowej – każdy przedsiębiorca jest zgła-
szany do tego rejestru. Otrzymuje przy tym numer REGON, który często wyko-
rzystywany jest w obrocie dla identyfikacji przedsiębiorcy.
Obowiązki przedsiębiorcy o charakterze podatkowym wiążą się z koniecz-
nością zgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej we właściwym urzę-
dzie skarbowym w celu otrzymania lub zaktualizowania numeru identyfikacji
podatkowej (NIP). Ponadto zgłoszeniu podlegają dane w Zakładzie Ubezpie-
czeń Społecznych (ZUS).
Pewnym ułatwieniem jest dokonywanie zgłoszenia w tzw. jednym okienku.
Wniosek o wpis do CEIDG jest jednocześnie wnioskiem do krajowego rejestru
urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), zgłoszeniem iden-
tyfikacyjnym lub aktualizacyjnym NIP oraz zgłoszeniem płatnika składek do
ZUS (lub KRUS). Na marginesie można wspomnieć, że zgodnie z zapowie-
dziami rządu numer REGON zostanie z czasem zniesiony.
Wyżej wskazane obowiązki publicznoprawne nie wyczerpują listy dodat-
kowych czynności, które przedsiębiorca powinien wykonać. Niektóre rodzaje
Nb. 63
69687617108390
69
działalności wymagają uzyskania zezwolenia, koncesji, wpisu do rejestru dzia-

łalności regulowanej lub wpisu na listę osób uprawnionych do wykonywania
zawodu (np. lista radców prawnych). Obowiązki te zostaną omówione w roz-
dziale VIII (Koncesje, zezwolenia, działalność regulowana) i X (Samorząd
gospodarczy i zawodowy). Już teraz jednak trzeba uprzedzić ich treść, infor-
mując, że rejestry zawodów oraz osób uprawnionych do prowadzenia okreś-
lonej działalności są z reguły objęte zasadą jawności formalnej. Przykładowo
lista radców prawnych dostępna jest on-line na stronie Krajowej Izby Radców
Prawnych.
Przykład: Kleofas, prowadząc działalność detektywistyczną jako osoba fizyczna, powi-
nien posiadać wpis w CEIDG, numer REGON, NIP, licencję detektywa oraz wpis do reje-
stru działalności detektywistycznej. Musi być także zgłoszony do Zakładu Ubezpieczeń Spo
łecznych. Po wypełnieniu każdego z tych obowiązków Kleofas może legalnie prowadzić
działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych.
§ 34. Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy

64 Od 2018 r. prowadzony jest w systemie teleinformatycznym Punkt Informa-
cji dla Przedsiębiorcy, który realizuje zadania pojedynczego punktu kontakto-
wego. Do stworzenia pojedynczego punktu kontaktowego zobowiązane zosta-
ły wszystkie państwa członkowskie postanowieniami dyrektywy usługowej
(dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r.,
Dz.Urz. L 376/2006, s. 36). W każdym więc państwie członkowskim UE powi-
nien być dostępny szeroki zakres informacji dla przedsiębiorców, przygotowa-
ny co najmniej w języku angielskim.
Zgodnie z art. 51 i nast. ustawy o Centralnej Ewidencji, Punkt Informa-
cji to nic innego, jak strona internetowa (www.biznes.gov.pl). Docelowo za
jej pośrednictwem będzie można drogą elektroniczną składać do właściwych
organów wnioski, oświadczenia lub notyfikacje niezbędne do podjęcia, wyko-
nywania lub zakończenia działalności gospodarczej oraz uznania kwalifikacji
zawodowych (art. 52 CEIDGU). Następnie wszystkie dokumenty mają być nie-
zwłocznie przekazywane właściwym organom. Obecnie zakres usług świad-
czonych przez punkt on-line jest dość wąski.
Punkt Informacji prezentuje również informacje o wymogach związanych
z prowadzeniem działalności gospodarczej w Polsce, przydatne tak dla przed-
siębiorców polskich, jak i zagranicznych.
Nb. 64
69687617108390
69
§ 34. Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy 125
Kazusy:
Kazus 1.
Stowarzyszenie Indolentia Stundentorum, zajmujące się krzewieniem wśród stu-
dentów postaw obywatelskich i społecznych, postanowiło, nie mając środków na dal-
szą działalność statutową, rozpocząć działalność gospodarczą w zakresie wydawnictw.
Jakie czynności powinno wykonać stowarzyszenie, by legalnie podjąć działalność
gospodarczą, zakładając, że w statucie ujawniony został zamiar i przedmiot działalno-
ści gospodarczej?
Kazus 2.
Kleofas postanowił skorzystać z usług osoby zajmującej się doradztwem podatko-
wym – Marianny Krześ. Chce mieć przy tym pewność, że Marianna może świadczyć
swoje usługi w ramach zarejestrowanej działalności gospodarczej. Chciałby również
wiedzieć, czy Marianna ma uprawnienia do wykonywania zawodu doradcy podatko-
wego.
Pomóż Kleofasowi.
Pytania:
1. Jakie funkcje pełnią rejestr przedsiębiorców w KRS oraz CEIDG?
2. Na czym polega zasada jawności formalnej?
3. Na czym polega zasada jawności materialnej?
4. Jakie obowiązki ewidencyjne musi wypełnić podmiot chcący legalnie podjąć działal-
ność gospodarczą?
5. Wskaż podstawy prawne funkcjonowania rejestru przedsiębiorców w KRS i CEIDG.
6. Wskaż organy właściwe prowadzące rejestr przedsiębiorców w KRS oraz CEIDG.
7. Czym charakteryzuje się postępowanie rejestrowe, a czym ewidencyjne?
8. Wyjaśnij znaczenie pojęć: „jedno okienko” i „punkt informacji dla przedsiębiorcy”.
69687617108390
69
Rozdział VIII. Koncesje, zezwolenia, działalność
regulowana
§ 35. Reglamentacja gospodarki

65 Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą (z wyłączeniem
w pewnych sytuacjach przedsiębiorców publicznych), zgodnie z art. 20 i 22
Konstytucji RP może skutecznie powoływać się na wolność gospodarczą. Jak
już jednak wiemy, doznaje ona ograniczeń ze względu na ważny interes publicz-
ny, a ograniczenia te powinny nastąpić z poszanowaniem zasady proporcjonal-
ności i ochrony istoty wolności. Ważny interes publiczny jest bardzo pojemnym
pojęciem, w którym m.in. zawiera się ochrona praw i wolności innych podmio-
tów, a także bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny. Właśnie te kon-
stytucyjne wartości sprawiają, że liczne rodzaje działalności gospodarczej nie
mogą być wykonywane bez zgody państwa.
W doktrynie słusznie zauważa się, że określona działalność, na której wyko-
nywanie państwo wyraża zgodę, jest przez prawo zakazana do chwili wydania
zgody. Każdy przypadek wydania takiej zgody jest rozpatrywany indywidual-
nie. Zgoda wydawana jest najczęściej w formie zezwolenia, koncesji, czasem
licencji. Niektórzy mogą twierdzić, że zakaz prowadzenia określonej działalno-
ści gospodarczej z możliwością jego uchylenia jest poważnym ograniczeniem
wolności gospodarczej. Tak jest w istocie, ale w obecnym systemie politycz-
nym i społecznym twierdzi się, że jest to konieczne ze względu na inne niż wol-
ność gospodarcza wartości konstytucyjne. Przewrotnie można by twierdzić, że
regulacja wolności gospodarczej jest konieczna ze względu na potrzebę wpro-
wadzenia jej ograniczeń. Gdyby ograniczenia były zbędne, sama deklaracja
wolności też byłaby zbędna.
By nie powodować zamętu pojęciowego, trzeba chwilę uwagi poświęcić
terminom używanym w dalszej części rozdziału. Formy prawne ograniczeń
stanowią, opisane już w rozdziale IV decyzje administracyjne albo czynności
materialno-techniczne (zgodnie z podziałem przyjmowanym w doktrynie pra-
wa administracyjnego czynności materialno-techniczne stanowią rodzaj czyn-
ności faktycznych, które wywołują skutki prawne). Przykładowo koncesje
Nb. 65
69687617108390
69
§ 35. Reglamentacja gospodarki 127
wydawane są w formie prawnej decyzji, a wpisy do rejestru działalności regu-

lowanej, co do zasady, w formie czynności materialno-technicznych.
O formach mówi się także, kiedy ma się na myśli zezwolenie, koncesję,
licencję, wpis itd. Są to jednak różne nazwy decyzji administracyjnych albo
czynności materialno-technicznych, do których nie należy przywiązywać zbyt
dużej wagi. Nie można jednak tej nomenklatury całkowicie ignorować, skoro
ustawodawca konsekwentnie się nią posługuje i co więcej uznaje poszczególne
formy za różne stopnie ingerencji w wolność gospodarczą.
Stopniowanie form ingerencji zostało wyrażone w art. 37 ust. 1 PrPrzed.
Zgodnie z tym przepisem, najdalej idącym ograniczeniem wolności gospodar-
czej jest:
1) koncesja,
2) kolejnym – zezwolenie,
3) najmniej zaś dotkliwym – wpis do rejestru działalności regulowanej.
Czy jednak jest tak rzeczywiście, przekonamy się w dalszej części rozdziału.
Na razie zapamiętajmy, że formą prawną jest m.in. decyzja lub czynność mate-
rialno-techniczna. Pojęcie formy może być jednak również odnoszone do nazw
poszczególnych form prawnych, takich jak koncesja, licencja, zezwolenie.
W piśmiennictwie prawniczym, także publicystyce, można spotkać się
z pojęciem reglamentacji gospodarki lub reglamentacji działalności gospodar-
czej. Nie jest to pojęcie prawne, które byłoby zdefiniowane w którejś z ustaw.
Najczęściej przez reglamentację rozumie się każde ograniczenie wolności
gospodarczej lub tylko takie, które dotyczy podjęcia działalności gospodar-
czej. Reglamentacja ma więc szersze i węższe znaczenie. W szerszym znacze-
niu reglamentacją będą przykładowo ograniczenia w zabudowie nieruchomo-
ści gruntowych, kontrole w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej lub
wymierzanie kar pieniężnych za niezgodne z prawem prowadzenie działalności
gospodarczej. W węższym znaczeniu reglamentacja odnosi się jedynie do chwi-
li wejścia danego podmiotu na rynek. W takim rozumieniu formami reglamen-
tacji są m.in. zezwolenia i koncesje. Od ich uzyskania uzależnione jest bowiem
legalne prowadzenie działalności gospodarczej. O ile w ogóle później będzie
mowa o reglamentacji, to tylko w węższym znaczeniu tego pojęcia.
Reglamentacja gospodarki rozumiana jest też różnie ze względu na cele
oddziaływania państwa na gospodarkę. Reglamentacja w wąskim znaczeniu za
cel będzie miała tradycyjne jeszcze w XIX w. funkcje prawa, czyli porządek
publiczny, zdrowie publiczne, moralność publiczną, bezpieczeństwo publicz-
ne – są to cele tzw. policji gospodarczej. Reglamentacja w szerszym znacze-
niu oprócz policji gospodarczej będzie miała jeszcze inne cele, np. stymulowa-
nie określonych dziedzin gospodarki przez udzielanie pomocy publicznej. Cele
Nb. 65
69687617108390
69
128 Rozdział VIII. Koncesje, zezwolenia, działalność regulowana
omawianych w niniejszym rozdziale form reglamentacji mogą być różne, choć

przede wszystkim związane są z policją gospodarczą.
Obecnie w Polsce żaden przedsiębiorca nie może rozpocząć działalno-
ści gospodarczej bez wpisu do rejestru przedsiębiorców, Centralnej Ewiden-
cji i Informacji Gospodarczej lub innego rejestru przewidzianego przez prze-
pisy prawa. Ten obowiązek nie jest jednak uznawany za formę reglamentacji.
W art. 37 ust. 1 PrPrzed możemy przeczytać o działalności wykonywanej jako
„wolna”, czyli takiej, która nie wymaga żadnych innych dodatkowych aktów
administracji poza wpisem do właściwego rejestru.
Poniżej przedstawimy formy reglamentacji gospodarki, ze wskazaniem ich
form prawnych. Sposób prezentacji tematu narzuca nam treść ustawy – Prawo
przedsiębiorców. Ograniczymy się więc do koncesji, zezwoleń (licencji) i wpi-
sów do rejestrów działalności regulowanej. Poza zakresem rozważań pozostaną
formy reglamentacji, które równocześnie stanowią o dopuszczeniu do wykony-
wania zawodu.
W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że zdarza się, iż dopuszczenie do
wykonywania zawodu, np. wpis na listę radców prawnych, nie wymaga poza
wpisem do CEIDG dodatkowych zezwoleń. Niekiedy jednak ustawodawca
oddziela dopuszczenie do wykonywania zawodu od dozwolenia jego podję-
cia (w jakiejkolwiek formie, czy to zezwolenia, koncesji, czy wpisu do rejestru
działalności regulowanej).
Przykład: Jak pamiętamy, Kleofas prowadzi działalność detektywistyczną. Może być
ona prowadzona dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru działalności detektywistycznej.
Wcześniej jednak albo Kleofas, albo osoba, która go reprezentuje (najczęściej przez niego
zatrudniona), musi posiadać licencję detektywa, którą otrzymuje się po spełnieniu warunków
określonych w prawie. Samo posiadanie licencji nie wystarczy, by legalnie prowadzić działal-
ność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych.
Powyższy przykład obrazuje sytuację oddzielenia formy reglamentacji od
dopuszczenia do wykonywania zawodu. Trzeba jednak pamiętać, że zdarza się,
iż samo dopuszczenie do wykonywania zawodu jest wystarczające i nie wyma-
ga dodatkowych zgód, koncesji lub zezwoleń.
Na koniec należy wspomnieć, że zgodnie z art. 44 PrPrzed wszystkie for-
my reglamentacji uprawniają przedsiębiorcę do wykonywania działalności
gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony. Brak określe-
nia czasowego stanowi rezultat implementacji dyrektywy usługowej (dyrekty-
wa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r., Dz.Urz.
L 376/2006, s. 36). Dla przykładu koncesje były wydawane, co do zasady, na
okres od 5 do 50 lat. Ustawy odrębne mogą jednak stanowić inaczej.
Przykład: Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 29.12.1992.r. o radiofonii i telewizji (tekst
jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm.) koncesję wydaje się na okres 10 lat.
Nb. 65
69687617108390
69
§ 36. Koncesje 129
Również w wyniku implementacji dyrektywy usługowej wprowadzo-

no zasadę, zgodnie z którą brak rozpatrzenia przez organ wniosku w terminie
uznawany jest za rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem. Zasada ta oznaczała,
że podmiot ubiegający się o koncesję lub zezwolenie może legalnie rozpocząć
działalność gospodarczą objętą koncesją lub zezwoleniem po upływie terminu
na rozpatrzenie jego wniosku. Obecnie zasadą jest niezałatwianie spraw mil-
czącą zgodą. Mogą być one rozstrzygnięte pozytywnie przez milczenie organu
administracji, wtedy gdy przepis odrębny tak stanowi, na podstawie przepisów
Rozdziału 8a KPA.
§ 36. Koncesje
Koncesja w systemie polskiego prawa ma dwa znaczenia. W myśl przepi- 66
sów ustawy z 21.10.2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi
(Dz.U. z 2023 r. poz. 140), koncesja jest umową (koncesja na roboty budowlane
lub usługi), a więc instytucją bardziej prawa cywilnego niż publicznego1, której
istotne elementy zostały ukształtowane poza Kodeksem cywilnym. Natomiast
w ustawie – Prawo przedsiębiorców oraz innych ustawach szczegółowych kon-
cesja jest aktem administracyjnym, a więc władczym rozstrzygnięciem o pra-
wach i obowiązkach podmiotów pozostających poza strukturą administracji. To
drugie rozumienie koncesji jest częściej spotykane i tym drugim też zajmiemy
się bliżej. Tak bowiem rozumiana koncesja stanowi formę reglamentacji.
Źródłami prawa określającymi przedmiot działalności koncesjonowanej
oraz postępowanie w sprawie udzielenia koncesji są ustawy szczegółowe oraz
ustawa – Prawo przedsiębiorców. Ta ostatnia określa przede wszystkim prze-
słanki udzielenia koncesji oraz zakres kontroli organu koncesyjnego. Zastoso-
wanie znajdzie również Kodeks postępowania administracyjnego.
Przykład: Osoba ubiegająca się o koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego
powinna mieć świadomość, że w interesującym ją postępowaniu zastosowanie znajdą przepi-
sy ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz ustawy o radiofonii i telewizji, w pewnym zakresie
również Kodeks postępowania administracyjnego.
Niekiedy łączne stosowanie ustawy – Prawo przedsiębiorców i danej usta-

wy szczegółowo regulującej przedmiot koncesji może stwarzać problemy inter-
pretacyjne dotyczące relacji norm.
1
Więcej na temat natury prawnej koncesji K. Horubski, Umowa koncesji na roboty bu-
dowlane lub usługi – pomiędzy umową cywilnoprawną a publicznoprawną, Acta Universita-
tis Wratislaviensis No 4101 Prawo CCCXXXIV, Wrocław 2022.
Nb. 66
69687617108390
69
W razie kolizji pierwszeństwo w stosowaniu będą miały przepisy ustaw

szczególnych. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo przedsiębiorców nie
znajdzie wówczas w ogóle zastosowania.
Przykład: W ustawie – Prawo przedsiębiorców określono przesłanki odmowy udzielenia
koncesji. Należy je dołączyć do katalogu przesłanek występujących w przepisach szczegól-
nych i stosować przepisy szczególne i ustawy – Prawo przedsiębiorców łącznie.
W literaturze przedmiotu poszukuje się cech charakterystycznych koncesji.
Niegdyś twierdzono, że koncesja stanowi specyficzny akt administracyjny, któ-
rego istotą jest podzielenie się przez państwo z podmiotem prywatnym prawnie
zagwarantowanym monopolem. Zakładano więc, że w pewnej sferze państwo
ma wyłączność na prowadzenie działalności i w drodze wyjątku wyrażonego
w koncesji „dzieli się” nią z podmiotem prywatnym. Z tym założeniem wiązało
się kolejne. Koncesjonariusz (podmiot, który otrzymuje koncesję) miał nie tyl-
ko prawo, ale także obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej.
Twierdzenie to nie ma współcześnie podstaw w systemie prawa. Istota kon-
cesji nie jest inna niż innych form reglamentacji gospodarki. Stanowi podobnie
jak one, indywidualne i konkretne dozwolenie prowadzenia działalności gospo-
darczej, której bez zgody państwa nie można wykonywać. Istnieje ogólny zakaz
wykonywania pewnych rodzajów działalności gospodarczej, który w odniesie-
niu do konkretnego podmiotu może zostać uchylony, czy to w formie konce-
sji, czy też zezwolenia lub licencji. Co do istoty koncesja nie różni się więc od
innych form reglamentacji.
Ustawodawca postanowił jednak wyróżnić koncesje. Posiadają one pewne
wspólne cechy, których występowanie nie jest wykluczone także u zezwoleń.
Normatywne cechy koncesji zostały określone w ustawie – Prawo przedsiębior-
ców. Koncesje wyróżniają się następującymi elementami:
1) działalność koncesjonowana dotyczy strategicznych dziedzin gospodarki,
co obecnie wynika wyłącznie z treści przepisów odrębnych, regulujących
dziedziny koncesjonowane;
2) przesłanki odmowy udzielenia koncesji zostały tak sprecyzowane, że po-
zwalają państwu na działanie w ramach uznania administracyjnego (uzna-
niowość koncesji)1;
3) zakres kontroli organu koncesyjnego został określony w ustawie – Prawo
przedsiębiorców.
Poniżej przyjrzymy się wymienionym elementom charakterystycznym dla
koncesji, począwszy od ich przedmiotu, przez uznaniowość, kończąc na specy-
fice przesłanek udzielenia koncesji.
1
Zob. M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 224.
Nb. 66
69687617108390
69
§ 36. Koncesje 131
Przedmiotem koncesji są działalności określone w ustawach szczególnych.

Są to:
1) poszukiwanie, rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz kopalin stałych ob-
jętych własnością górniczą, poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu
podziemnego składowania dwutlenku węgla, wydobywanie kopalin ze złóż,
podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składo-
wanie odpadów oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
2) wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wy-
robami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym;
3) wytwarzanie, przetwarzanie, magazynowanie, przesyłanie, dystrybucja
i obrót paliwami i energią;
4) przesyłanie dwutlenku węgla w celu jego podziemnego składowania;
5) ochrona osób i mienia;
6) rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych;
7) przewozy lotnicze;
8) prowadzenie kasyna gry.
Wszystkich rodzajów działalności koncesjonowanych jest na pierwszy rzut
oka niewiele. Nie są to jednak działalności jednorodne i w każdej z nich mają
miejsce dodatkowe podziały. Rodzajów koncesji jest więc znacznie więcej.
Cechą wspólną działalności, które podlegają koncesjonowaniu, jest ich istot-
ne znaczenie dla dobra wspólnego, czy to z powodów bezpieczeństwa, jak
np. w przypadku przewozów lotniczych, wytwarzania i obrotu materiałami
wybuchowymi, czy też, jak w przypadku rozpowszechniania programów radio-
wych i telewizyjnych, z powodu zapewnienia dostępu do rzetelnej informacji.
Trzeba jednak przyznać, że wybór rodzajów działalności koncesjonowa-
nej jest wyborem politycznym, który od 1988 r. wielokrotnie ulegał zmianie.
O znaczeniu dla dobra wspólnego danego rodzaju działalności decyduje prze-
cież ustawodawca. Tak np. można się zastanawiać, czy rozpowszechnianie pro-
gramów radiowych i telewizyjnych oraz prowadzenie kasyna gry są tego rodza-
ju działalnościami, które ze względu na swoje strategiczne znaczenie, powinny
być objęte obowiązkiem uzyskania koncesji obok obowiązku uzyskiwania kon-
cesji na produkcję broni, magazynowanie gazu ziemnego czy wydobywanie
węgla kamiennego. W przypadku kasyn jest to dodatkowo niezrozumiałe, gdyż
art. 32 ust. 6 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 227) stanowi, że w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy
udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji na prowadzenie kasyna gry nie stosuje
się przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Czemu zatem wprowadzono
koncesję na prowadzenie kasyn gry, a nie zezwolenie? Pytanie to pozostaje bez
odpowiedzi.
Nb. 66
69687617108390
69
Koncesja jest decyzją uznaniową. Przeciwieństwem decyzji uznaniowej

jest decyzja związana. Związanie odnosi się do organu administracji, któ-
ry przy podejmowaniu decyzji nie dysponuje luzem decyzyjnym pozwalają-
cym mu przy tym samym stanie faktycznym na podjęcie dwóch różnych decy-
zji. O decyzji związanej mówimy więc wówczas, gdy organ administracji
musi wydać decyzję, jeśli podmiot spełnił warunki, jakie określa prawo. Ina-
czej jest z uznaniem administracyjnym. Zgodnie z poglądem prezentowanym
przez M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowską „przez uznanie administracyjne
rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten
może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym
i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne”1.
Istnieją różne sposoby określenia uznania administracyjnego. Wspomniani
autorzy uważają, że jednym z nich jest posługiwanie się pojęciami nieostrymi,
takimi jak np. interes społeczny czy interes publiczny.
W przypadku koncesji ustawodawca zdecydował się na ten właśnie spo-
sób ustanowienia uznania. Posługuje się bowiem pojęciami nieostrymi obron-
ności i bezpieczeństwa państwa jako przesłankami odmowy lub cofnięcia kon-
cesji (art. 39 ust. 1 pkt 2 PrPrzed). Organ koncesyjny może zatem nie udzielić
koncesji ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub
bezpieczeństwa obywateli. O uznaniowości koncesji świadczą zatem przesłan-
ki odmowy jej udzielenia, w których występują pojęcia nieostre.
Koncesja będzie także w pewnych prawnie określonych przypadkach decy-
zją uznaniową, jeśli podąży się za koncepcją, zgodnie z którą uznanie admi-
nistracyjne jest czymś innym niż stosowanie pojęć nieostrych. Tak dla części
przedstawicieli nauki prawa, o uznaniu można mówić tylko w przypadku gdy
organ po dokonaniu subsumpcji, a więc już po zastosowaniu pojęcia nieostrego
będzie mógł podjąć dwie różne decyzje i obie będą legalne.
W przypadku koncesji do takiej sytuacji może dojść, gdy organ koncesyjny
stwierdzi, że działalność podmiotu ubiegającego się o koncesję stwarza zagro-
żenie dla bezpieczeństwa państwa (zastosowanie pojęcia nieostrego) i w związ-
ku z dyspozycją art. 39 PrPrzed decyduje w dwojaki sposób: nie udziela konce-
sji lub ogranicza jej zakres.
O szerokim zakresie oddziaływania organu koncesyjnego świadczy także
kompetencja do kontrolowania przedsiębiorcy – koncesjonariusza w zakresie
nie tylko przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej,
ale także obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz ochrony bezpieczeństwa
lub dóbr osobistych obywateli.
1
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski, Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang,
M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 269.
Nb. 66
69687617108390
69
§ 37. Zezwolenia 133
Podkreślmy wyraźnie, że koncesja udzielana jest w formie decyzji, podob-

nie odmowa jej udzielenia, zmiana oraz cofnięcie. Rozstrzygnięcie w formie
decyzji ma znaczenie w przypadku stosowania reguł określonych w Kodeksie
postępowania administracyjnego. O ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej,
będzie też dopuszczalna droga sądowa przed sądami administracyjnymi. W nie-
których bowiem przypadkach odwołanie przysługuje do sądów powszechnych.
Do mniej istotnych cech charakterystycznych koncesji należy określenie
organów koncesyjnych – są nimi ministrowie właściwi ze względu na przed-
miot działalności gospodarczej. Ustawy szczegółowe modyfikują tę zasadę.
Nawet jeśli doznaje ona wyjątków, to świadczy jednak o znaczeniu dziedzin
gospodarki podlegających koncesjonowaniu.
Przykład: Koncesję na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych przy użyciu
statków powietrznych bez ograniczenia maksymalnej masy startowej i liczby miejsc pasażer-
skich wydaje Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W tym przypadku odstąpiono od zasady
powierzenia kompetencji ministrowi. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest jednak cen-
tralnym organem administracji, a więc kompetencja ta została powierzona organowi obejmu-
jącemu właściwością cały kraj.
O koncesję jako formę reglamentacji działalności gospodarczej ubiega się,

co do zasady, przedsiębiorca, a więc podmiot, który chce prowadzić działalność
gospodarczą objętą koncesjonowaniem. Od tej reguły można znaleźć wyjątki.
Przykład: Ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 1722 ze zm.) przewiduje, że o koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych
i telewizyjnych mogą ubiegać się nadawcy społeczni, którzy nie muszą prowadzić działal-
ności gospodarczej, a więc nie muszą być przedsiębiorcami. Nadawcą społecznym może być
np. fundacja.
Podsumowując rozważania dotyczące koncesji należy podkreślić, że jej

istota prawna nie jest inna niż pozostałych form reglamentacji. Została jed-
nak przez ustawodawcę wyróżniona przez określenie przesłanek jej udzielenia
i zakres możliwej kontroli. Jednocześnie przesłanki udzielenia koncesji zostały
tak skonstruowane, że jest ona decyzją uznaniową. Właśnie ta cecha jest przede
wszystkim przyczyną, ze względu na którą koncesja jest traktowana jako naj-
głębsza ingerencja w wolność działalności gospodarczej.
§ 37. Zezwolenia
Przez zezwolenia będziemy rozumieli także licencje. Jeszcze na gruncie 67
ustawy – Prawo działalności gospodarczej dostrzegalny był zamysł ustawo-
dawcy, by wprowadzić dychotomiczny podział form reglamentacji na zezwo-
lenia i koncesje, z wykluczeniem obowiązujących wówczas zgód i licencji.
Nb. 67
69687617108390
69
Powiódł się on jedynie częściowo. Zgody zastąpiono zezwoleniami, ale licencje

jako formy reglamentacji nadal istnieją. Nie znaczy to jednak, by zezwolenia
różniły się od licencji. Odmienna nomenklatura może wynikać w najlepszym
przypadku z tradycji danej dziedziny gospodarki, w najgorszym – z niedbal-
stwa piszących ustawy. Dominujące są zezwolenia, licencje natomiast stanowią
raczej określenie dopuszczenia do wykonywania zawodu, wyjątkowo formę
reglamentacji (w transporcie drogowym i kolejowym). Nie każda więc licen-
cja jest formą reglamentacji; najczęściej będzie dopuszczeniem do wykonywa-
nia zawodu.
Tym, co różni zezwolenia od koncesji, są przesłanki wydania zezwolenia.
Otóż zgodnie z art. 42 PrPrzed organ zezwalający udziela zezwolenia na wyko-
nywanie działalności gospodarczej przedsiębiorcy spełniającemu wymagane
prawem warunki uzyskania zezwolenia. Nie ma tu już mowy, jak w przypadku
koncesji, o względach obronności czy bezpieczeństwa. W założeniu zezwole-
nia nie są zatem formami reglamentacji o charakterze uznaniowym, lecz zwią-
zanym. Nie znaczy to jednak, że w ustawach odrębnych dotyczących zezwoleń
nie ma przesłanek niedookreślonych umożliwiających organowi posługiwanie
się uznaniem. Ponadto warto zauważyć, że ustawa – Prawo przedsiębiorców
nie określa organów zezwalających, trybu i warunków wydawania zezwoleń.
Kwestie te zostały uregulowane w ustawach odrębnych. Ustawą ogólną, która
może mieć w poszczególnych przypadkach zastosowanie, jest Kodeks postępo-
wania administracyjnego. Wynika to z okoliczności, że zezwolenia wydawane
są w formie decyzji.
Ogólnikowość przepisów dotyczących zezwoleń w ustawie – Prawo przed-
siębiorców sprawia, że trudno znaleźć wspólne charakterystyczne dla nich
cechy. Nawet wspomniane przed chwilą związanie nie jest taką cechą, gdyż
w ustawach szczególnych zezwolenia mogą przybrać niekiedy formy dające
organowi administracji duży luz decyzyjny.
Przykład: Komisja Nadzoru Finansowego odmawia zezwolenia na utworzenie funduszu
inwestycyjnego, jeżeli z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że członkowie zarzą-
du depozytariusza mogą wykonywać swoje obowiązki z naruszeniem zasad uczciwego obro-
tu lub w sposób nienależycie zabezpieczający interesy uczestników funduszu (art. 23 ust. 2
ustawy z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi fundusza-
mi inwestycyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 681 ze zm.). Ocena wiarygodności człon-
ków zarządu jest formą uznania przez zastosowanie pojęcia nieostrego.
Zezwolenia mogą być więc także decyzjami uznaniowymi, zależnie od ich

konstrukcji prawnej, określonej w odrębnej ustawie. Nie ma przy tym zasady
wiążącej ustawodawcę, że gdy przewiduje, iż określona forma reglamentacji ma
być wydawana w formie decyzji związanej, to powinna być ona zezwoleniem.
Nb. 67
69687617108390
69
§ 38. Działalność regulowana 135
Zezwolenia wydawane są przez organy różnego szczebla administracji, od

ministrów począwszy, przez centralne organy administracji i wojewodów, koń-
cząc na organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.
Przykład: Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy z 11.9.2015 r. o działalności ubezpieczenio-
wej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 656) zezwolenie na wykonywanie dzia-
łalności ubezpieczeniowej dla krajowego zakładu ubezpieczeń wydaje, w drodze decyzji, Ko-
misja Nadzoru Finansowego. Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia
w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwole-
nia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokali-
zację punktu sprzedaży (art. 18 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciw-
działaniu alkoholizmowi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 165 ze zm.).
System prawa przewiduje wydawanie zezwoleń w różnych dziedzi-

nach działalności gospodarczej. Nie są to obszary wyłącznie strategiczne, jak
w przypadku koncesji. Objęta zezwoleniem działalność może mieć jednak tak-
że istotne znaczenie dla funkcjonowania państwa, niekiedy nie mniej istotne
niż koncesjonowana.
Przykład: Wydaje się, że ważnym sektorem strategicznym jest sektor bankowy. By
utworzyć bank, wymagane jest zezwolenie, nie koncesja. Bank w formie spółki akcyjnej
i bank spółdzielczy mogą być utworzone po uzyskaniu zezwolenia Komisji Nadzoru Finan-
sowego (art. 30a PrBank).
Zezwolenia obejmują zatem różne rodzaje działalności o zróżnicowanym

stopniu natężenia ochrony. Jedne z nich możemy określić jako strategiczne,
innych już zdecydowanie nie.
Zapamiętajmy, że zezwolenia (licencje) są formami reglamentacji wydawa-
nymi w formie decyzji administracyjnych na podstawie ustaw odrębnych oraz
Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
jedynie informuje o ich istnieniu i zawiera „życzenie”, by były one związane.
Zezwolenia są zatem zróżnicowane, tak pod względu przedmiotu, jak i organów je
wydających oraz sposobu związania organów administracji przy ich wydawaniu.
§ 38. Działalność regulowana

Najłagodniejszą formą reglamentacji, wprowadzoną do systemu prawa 68
w 2004 r. nieobowiązującą już ustawą o swobodzie działalności gospodarczej,
jest nakaz posiadania wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Przedsiębior-
ca może podjąć określoną działalność gospodarczą dopiero po uzyskaniu wpisu
do takiego rejestru.
Źródłami prawa określającymi organy prowadzące rejestry, postępowa-
nie oraz warunki uzyskania wpisu są: ustawa – Prawo przedsiębiorców, ustawy
Nb. 68
69687617108390
69
odrębne oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Podobnie jak w przypad-

ku koncesji, ustawodawca postanowił uregulować podstawowe kwestie, wspólne
dla wszystkich rejestrów działalności regulowanych w ustawie – Prawo przed-
siębiorców. Trzeba dodać, co nie musi być oczywiste, że nie ma jednego rejestru
działalności regulowanej ani też jednego organu, który by je prowadził. Nazwy
poszczególnych rejestrów oraz organy je prowadzące określają odrębne przepisy.
Przykład: Przykładowo rejestry prowadzone są odrębnie dla: działalności w zakresie sta-
cji kontroli pojazdów; działalności w zakresie usług detektywistycznych; działalności w za-
kresie wyrobu wina i rozlewu napojów spirytusowych oraz działalności w zakresie wytwa-
rzania, magazynowania, wprowadzania do obrotu biokomponentów.
Najważniejszą różnicą między koncesjami, zezwoleniami a wpisem do reje-

stru działalności regulowanej jest forma prawna oraz postępowanie. Wpis jest
bowiem, co do zasady, czynnością materialno-techniczną. Jedynie wykreślenie
wpisu z urzędu oraz odmowa udzielenia wpisu wydawane są w formie decyzji.
Postępowanie ma właściwie charakter notyfikacyjny. Cechą wspólną koncesji,
zezwoleń oraz wpisu do rejestru działalności regulowanej jest obowiązek speł-
nienia warunków określonych w ustawach odrębnych. W przypadku koncesji
i zezwoleń spełnienie warunków badane jest w postępowaniu o udzielenie kon-
cesji lub zezwolenia, w przypadku wpisu takiego badania nie przeprowadza się.
Wnioskodawca ma jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, że znane mu są
warunki podjęcia danej działalności gospodarczej i spełnia je.
Podmiot ubiegający się o wpis w rejestrze działalności regulowanej składa
wniosek oraz oświadczenie o spełnieniu warunków. Nie musi dołączać żadnych
dodatkowych dokumentów.
Przykład: Jak pamiętamy, Kleofas prowadzi działalność detektywistyczną. Posiada on
wpis w rejestrze działalności detektywistycznej prowadzonym przez ministra właściwego do
spraw wewnętrznych. Wraz z krótkim wnioskiem zawierającym dane osobowe, złożył wyma-
gane prawem oświadczenie następującej treści:
„Oświadczam, że:
1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru działalności detektywistycznej są kompletne
i zgodne z prawdą;
2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności w zakresie usług detektywi-
stycznych, określone w ustawie z 6.7.2001 r. o usługach detektywistycznych”.
Dzięki istnieniu rejestrów działalności regulowanej postępowanie ulega

znacznemu skróceniu i tym samym czyni zadość postulatom ograniczenia do
minimum formalności związanych z rozpoczęciem działalności gospodarczej.
Zdarza się jednak, że jest to korzyść pozorna. Wielu przedsiębiorców,
zwłaszcza w sytuacjach, w których warunki rozpoczęcia działalności gospodar-
czej są liczne i rozbudowane, wolałoby mieć pewność, że je spełnia, niż gdyby
miało się okazać, iż istnieją pewne braki, stwierdzone dopiero w wyniku kon-
Nb. 68
69687617108390
69
troli prowadzonej działalności. Organ prowadzący rejestr działalności regulo-

wanej wydaje bowiem decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodar-
czej, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym.
Dodatkowo oznacza to zakaz prowadzenia danej działalności przez czas okre-
ślony w ustawach odrębnych (najczęściej 3 lata). Sankcja ta jest na tyle dotkli-
wa, że niekiedy korzystniejsze byłoby uprzednie badanie przedsiębiorcy, czy
spełnia on warunki wymagane prawem.
Z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu ważną cechą rejestrów działal-
ności regulowanej jest ich jawność. Ewentualny kontrahent lub klient przed-
siębiorcy może upewnić się, czy prowadzi on działalność legalnie. Zgodnie zaś
z art. 43 ust. 4 PrPrzed rejestry działalności regulowanej są jawne.
Przykład: Poniżej kopia wersji elektronicznej rejestru przedsiębiorców telekomunika-
cyjnych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Numer z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych

454
Firma przedsiębiorcy lub nazwa innego podmiotu uprawnionego do prowadzenia
działalności gospodarczej
POLSKIE INWESTYCJE FINANSOWE sp. z o.o.
Forma prawna przedsiębiorcy telekomunikacyjnego
spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
Numer Identyfikacji Numer w rejestrze przedsiębiorców lub innym
Podatkowej właściwym rejestrze
779-22-02-319 KRS 0000159607
Adres
ul. Słoneczna 4, Poznań 60-286 Poznań
1 Ogólny opis sieci telekomunikacyjnej, usługi telekomunikacyjnej

lub udogodnień towarzyszących
świadczenie usług telekomunikacyjnych / publicznie dostępna usługa telefoniczna
świadczona w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej / strefowa usługa
telefoniczna świadczona z wykorzystaniem sieci innego operatora
świadczenie usług telekomunikacyjnych / usługa transmisji danych / świadczona
z wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej innego operatora
świadczenie usług telekomunikacyjnych / usługa tranzytu połączeń telefonicznych
w technologii VoIP nie wykorzystując numeru dostępu NDS / świadczona
z wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej innego operatora
2 Obszar, na którym będzie wykonywana działalność telekomunikacyjna
Rzeczpospolita Polska
Dane z rejestru według stanu na dzień: 17.7.2018 r.
Nb. 68
69687617108390
69
Zgodnie z prawem każdy rejestr, jak ten wskazany wyżej, powinien być
dostępny on-line. Dane ujawniane w rejestrze to przede wszystkim firma oraz
numer identyfikacji podatkowej.
Wpis do rejestru działalności regulowanej był przez pewien czas jedyną
formą reglamentacji, w przypadku której milczenie organu po upływie właści-
wych terminów utożsamiane było z jego zgodą. Wprowadzenie tzw. fikcji wpi-
su stanowiło zasadniczą zmianę w relacji państwo–przedsiębiorca. Oznaczało
bowiem, że wnioskujący nie jest już tylko bezsilnym petentem wobec władzy,
ale że jej milczenie może być korzystne dla osoby zainteresowanej. Z czasem,
jak już była o tym mowa, także koncesje i zezwolenia objęto regulacją podobnej
treści. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 9 SwobDziałGospU niezałatwienie sprawy
przez organ w terminie uznawane było za wydanie rozstrzygnięcia zgodnego
z wnioskiem przedsiębiorcy, także zatem w przypadku wniosku o zezwolenie
czy wniosku o koncesję. W 2018 r. ustawodawca zdecydował o przeniesieniu
instytucji milczącej zgody do przepisów ustawy – Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego. Zgodnie z art. 122a KPA sprawa może być załatwiona milczą-
co, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Oznacza to, że w każdym przypadku
należy sprawdzić, czy przepisy odrębne umożliwiają skorzystanie z tej insty-
tucji. Nie jest więc obecnie zasadą milcząca zgoda, lecz wyjątkiem, o którym
powinien stanowić wprost przepis.
Podsumowując należy podkreślić, że wpis do rejestru działalności regulo-
wanej jako najnowsza forma reglamentacji różni się w zasadniczy sposób od
koncesji i zezwoleń. Przede wszystkim formą prawną oraz charakterem postę-
powania. Należy również pamiętać, że szczególną cechą tego postępowania
jest, odmienne od powszechnie przyjętego, uregulowanie badania wniosku.
Kazusy:
Kazus 1.
Zuzanna ubiega się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (piw, win,
wódek) w Pułtusku.
Wskaż, na podstawie jakich źródeł prawa zezwolenie może być wydane.
Kazus 2.
Kleofas chce zostać wytwórcą biokomponentów do paliw. Spełnił warunki prowa-
dzenia działalności gospodarczej określone prawem. Złożył wniosek o wpis do rejestru
działalności regulowanej, kierując go do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Nie-
stety przez 3 miesiące nie otrzymał odpowiedzi. Jego przyjaciel, student prawa Baltazar
zasugerował mu, że może rozpocząć prowadzenie działalności pomimo braku wpisu ze
względu na milczącą zgodę administracji.
Proszę ocenić sytuację prawną Kleofasa.
Nb. 68
69687617108390
69
Pytania:
1. Co to jest reglamentacja?
2. Jaka jest różnica między formą reglamentacji a formą prawną?
3. Jakie stopnie reglamentacji wskazuje ustawodawca?
4. Co to znaczy działalność gospodarcza „wolna”?
5. Wskaż źródła prawa istotne w przypadku wydawania koncesji.
6. Wskaż cechy charakterystyczne koncesji i opisz je.
7. Czy koncesje są decyzjami uznaniowymi? Dlaczego?
8. Wskaż źródła prawa istotne dla działalności podejmowanej za zezwoleniem.
9 Wskaż źródła prawa istotne dla działalności podejmowanej po uzyskaniu wpisu do
rejestru działalności regulowanej.
10. Wskaż cechy istotne postępowania w sprawie uzyskania wpisu do rejestru działalno-
ści regulowanej.
69687617108390
69
Rozdział IX. Kontrola i nadzór w gospodarce
§ 39. Pojęcia podstawowe

69 Problematyka kontroli i nadzoru jest zagadnieniem prawa administracyjne-
go. Nie będziemy zajmować się wszystkimi wątkami, a ograniczymy się jedy-
nie do kwestii dotyczących prawa publicznego gospodarczego. Niektóre zagad-
nienia tylko zasygnalizujemy. Wydaje się natomiast zasadne przedstawić ten
temat odrębnie, wyjąwszy go przed nawias.
Zacznijmy od wyjaśnienia pojęć podstawowych. Najczęściej definiuje się
kontrolę jako zespół działań mających na celu sprawdzenie danego podmiotu.
Podmiot kontrolujący może zatem zebrać informacje na temat podmiotu kon-
trolowanego i następnie porównać je ze stanem normatywnym. A zatem kon-
trola to porównanie tego „co jest” z tym „jak być powinno”. Aby było to moż-
liwe, podmiot kontrolujący musi, po pierwsze, mieć uprawnienie do zbadania
stanu faktycznego – prawo do informacji, a po drugie, musi dokładnie znać stan
prawny – powinien być wyspecjalizowany w określonej dziedzinie. Zasadniczo
podmiot kontrolujący nie ma natomiast prawa wpływania na działalność jed-
nostek kontrolowanych. Kontrola kończy się najczęściej przedstawieniem jej
wyników. Mogą być do nich dołączone wnioski i ewentualnie zalecenia pokon-
trolne. W wyjątkowych sytuacjach podmiot kontrolujący może mieć uprawnie-
nie do wydania zarządzeń doraźnych w celu uniknięcia strat. Nie jest to jednak
typowe dla kontroli.
W porównaniu z kontrolą nadzór jest relacją silniejszą, związaną z mocniej-
szymi środkami oddziaływania na podmiot nadzorowany. Najczęściej mówi się,
że nadzór zawiera w sobie prawo kontroli z możliwością wiążącego wpływania
na jednostki nadzorowane. Instrumenty władczego oddziaływania na podmiot
nadzorowany nazywane są środkami nadzoru. Organ nadzoru nie jest jednak
uprawniony do wyręczania jednostek nadzorowanych w ich działalności.
Zarówno kontrola, jak i nadzór muszą mieć podstawę prawną. Zgodnie
z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) każde uprawnienie organów kontro-
lujących i nadzorujących musi wynikać z przepisów prawa. Najczęściej aspekt
ten podkreśla się w odniesieniu do środków nadzoru, gdyż jest to instrument
Nb. 69
69687617108390
69
§ 39. Pojęcia podstawowe 141
bardziej władczy. Organ nadzoru może stosować wyłącznie takie środki, na

jakie zezwala ustawa. Kładzenie nacisku na legalność działania organów nad-
zoru jest słuszne, ale nie może prowadzić do wniosku, że kontrola nie opiera się
na tych samych zasadach. Organ kontrolujący nie może kontrolować sfer, czyn-
ności, zachowań itd., które nie leżą w zakresie jego kontroli.
Znając już treść pojęć „kontrola” i „nadzór”, wypada teraz zastanowić się
kto może być kontrolującym, nadzorującym, a kto kontrolowanym i nadzoro-
wanym. Jak już zostało wyżej wskazane, podmiotem kontrolującym lub nad-
zorującym może być taka jednostka, której prawo przyznaje uprawnienie do
kontrolowania i nadzorowania. Będzie to najczęściej organ władzy publicznej,
wyposażony w kompetencje kontrolne lub nadzorcze. Może być to organ ści-
śle związany z administracją rządową (minister, wojewoda, inspektor nadzoru
budowlanego, inspektor sanitarny itd.) lub organ nierządowy (Komisja Euro-
pejska, regionalna izba obrachunkowa, sąd administracyjny, Najwyższa Izba
Kontroli itd.). Dość rozpowszechniona jest też praktyka tworzenia jednostek
kontrolnych w podmiotach prawa prywatnego: są to komórki audytu wewnętrz-
nego. Działają one jednak na podstawie prawa prywatnego, a nie publicznego,
dlatego nie będziemy się nimi zajmować. Pozostaje kwestia podmiotów kontro-
lowanych i nadzorowanych. Tę grupę podmiotów możemy zasadniczo podzie-
lić na dwie podgrupy: podmioty prawa prywatnego i podmioty prawa publicz-
nego. Pierwszą tworzą między innymi przedsiębiorcy, dlatego w następnych
paragrafach skupimy się już tylko na kontroli i nadzorze tego rodzaju. Pod-
mioty prawa publicznego mogą być kontrolowane lub nadzorowane przez pod-
mioty powiązane z nimi organizacyjnie, funkcjonalnie lub służbowo i wtedy
możemy mówić o kontroli wewnątrzadministracyjnej. Mogą być również kon-
trolowane lub nadzorowane przez inne podmioty prawa publicznego, z który-
mi nie łączą ich żadne więzi tego rodzaju (np. nadzór wojewody nad jednostką
samorządu terytorialnego, kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontro-
li lub kontrola sądowa). O kontroli i nadzorze podmiotów prawa publicznego
była już mowa w rozdziale o administracji gospodarczej.
Powiedzieliśmy wyżej, że podmiot kontrolujący i nadzorujący porównuje
stan rzeczywisty z pewnym wzorem. To porównanie może odnosić się do róż-
nych aspektów albo, mówiąc inaczej, wzór może mieć różny charakter. W przy-
padku kontroli i nadzoru wzór ten określa się mianem kryterium. Podstawo-
wym kryterium jest stan prawny, a zatem sprawdzenie, czy działalność danego
podmiotu jest zgodna z prawem. Jest to kryterium legalności. Ustawodawca
posługuje się również innymi kryteriami: rzetelności, gospodarności, celowo-
ści, zgodności z polityką rządu. Samo ujęcie danego kryterium w normy praw-
ne sprawia, że w pewnym sensie każde kryterium jest związane z legalnością.
Nb. 69
69687617108390
69
142 Rozdział IX. Kontrola i nadzór w gospodarce
W dalszej części tego paragrafu przedstawimy w zarysie kontrolę sprawo-

waną przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz sądy. W następnych paragrafach sku-
pimy się już wyłącznie na kontroli i nadzorze przedsiębiorców.
I. Najwyższa Izba Kontroli

70 Najwyższa Izba Kontroli (NIK) jest naczelnym organem kontroli państwo-
wej, którego podstawowe zadania określa Konstytucja RP w Rozdziale IX
„Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” (art. 202–207). W szerszym
zakresie (organizacja i tryb działania) konstytucja odsyła do ustawy. Jest nią
ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 623).
Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi. Kontrola sprawowana przez
NIK obejmuje 3 obszary:
1) obligatoryjna kontrola działalności organów administracji rządowej, Naro-
dowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwo-
wych jednostek organizacyjnych (kryterium: legalności, gospodarności, ce-
lowości i rzetelności);
2) fakultatywna kontrola działalności organów samorządu terytorialnego, ko-
munalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyj-
nych (kryterium: legalności, gospodarności i rzetelności);
3) fakultatywna kontrola działalności innych jednostek organizacyjnych i pod-
miotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub
środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finan-
sowych na rzecz państwa (kryterium: legalności i gospodarności).
Przykład: Zgodnie z planem pracy NIK (Plan pracy Najwyższej Izby Kontroli na 2023 r.,
Warszawa, listopad 2022. Dokument dostępny na stronie www.nik.gov.pl) przedmiotem kon-
troli w 2023 r. miały być m.in.:
1) Funkcjonowanie systemu informatycznego Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców
(CEPiK 2.0) oraz zarządzanie Funduszem Celowym CEPiK.
2) Wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2022 r.
3) Zmiany podatkowe w ramach Polskiego Ładu oraz tarcz antyinflacyjnych.
4) Efekty działalności systemu instytucji otoczenia biznesu.
5) Zabezpieczenie i wykorzystanie krajowych zasobów surowców energetycznych.
6) Funkcjonowanie Grupy Kapitałowej Polski Holding Hotelowy.
7) Realizacja wybranych inwestycji przez Pocztę Polską S.A.
8) Wsparcie rolnictwa ekologicznego.
9) Nadzór nad dopuszczeniem i obrotem lekami bez recepty w świetle bezpieczeństwa pa-
cjentów.
10) Działania organów administracji publicznej na rzecz zapobiegania powstawaniu odpa-
dów i zapewnienia recyklingu.
Nb. 70
69687617108390
69
§ 39. Pojęcia podstawowe 143
Postępowanie kontrolne NIK zostało szczegółowe uregulowane w usta-

wie. Konstytucja narzuca w tym zakresie jedynie zasadę kolegialności. W myśl
tej zasady najważniejsze kompetencje przysługują Kolegium Najwyższej Izby
Kontroli, w którego skład wchodzą: Prezes NIK jako przewodniczący, wicepre-
zesi i Dyrektor Generalny NIK oraz 14 członków, wybranych przez Marszałka
Sejmu na wniosek Prezesa NIK spośród osób wskazanych w ustawie.
Po przeprowadzeniu kontroli zostają sporządzone:
1) protokół kontroli (opis stanu faktycznego, ustalone nieprawidłowości, ich
zakres, skutki i przyczyny oraz osoby za nie odpowiedzialne);
2) wystąpienie pokontrolne (ocena kontrolowanej jednostki, uwagi i wnioski
w sprawie usunięcia nieprawidłowości, ocena osoby odpowiedzialnej za
nieprawidłowości, która może być podstawą do wszczęcia postępowania
dyscyplinarnego, rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika bez wy-
powiedzenia albo odwołania go z zajmowanego stanowiska lub pełnionej
funkcji).
Już po przeprowadzonej kontroli kierownik jednostki kontrolowanej lub
organ, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, musi poinformować
NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W razie uzasadnionego
podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia NIK zawiadamia organ
powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń oraz informuje o tym kie-
rownika jednostki kontrolowanej lub kierownika jednostki nadrzędnej i wła-
ściwy organ państwowy lub samorządowy. Informację z wynikami przeprowa-
dzanych kontroli NIK przedkłada Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezesowi Rady
Ministrów.
II. Kontrola sądowa

Kontrolę działalności administracji publicznej sprawują sądy administra- 71
cyjne: Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sąda-
mi administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) kontrola ta
obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzy-
gające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym,
na które służy zażalenie;
Nb. 71
69687617108390
69
4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące

uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywi-
dualnych sprawach;
6) bezczynność organów w wymienionych wyżej przypadkach.
Kontrola sądowa jest zatem instrumentem zabezpieczającym dodatkowo
przedsiębiorców przed niezgodnym z prawem działaniem organów administra-
cji publicznej.
§ 40. Kontrola przedsiębiorców

72 Poznając definicję kontroli można dojść do wniosku, że nie jest to działa-
nie, które mogłoby w jakiś sposób „przeszkadzać” przedsiębiorcy, skoro pod-
miot kontrolujący zasadniczo nie ma uprawnień do władczego oddziaływania
na podmiot kontrolowany. Nic bardziej mylnego.
Przykład: Pan Michał Homenda prowadzi gorzelnię, w której zatrudnia 12 osób.
W pierwszym kwartale 2023 r. zostały w jego przedsiębiorstwie przeprowadzone następujące
kontrole: kontrola Państwowej Inspekcji Pracy, naczelnika urzędu celnego, naczelnika urzę-
du skarbowego, inspektora sanitarnego i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Do-
prowadziło to do konieczności zatrudnienia kolejnych dwóch osób do obsługi kontroli.
Jak widać kontrole są dla przedsiębiorców znacznym utrudnieniem, któ-

re może nawet pośrednio wpłynąć na obniżenie ich zysków. Taki stan rzeczy
skłonił ustawodawcę do podjęcia próby uregulowania kwestii kontroli przed-
siębiorcy w jednym akcie prawnym – w ustawie o swobodzie działalności
gospodarczej. Nowelizacja tej ustawy z 19.12.2008 r. (ustawa o zmianie usta-
wy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych
ustaw, Dz.U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.) dotyczyła w dużej części Roz-
działu 5 ustawy – „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy”. Rów-
nież w obowiązującej ustawie – Prawo przedsiębiorców został ustanowiony
odrębny, obszerny rozdział poświęcony temu zagadnieniu – Rozdział 5. „Ogra-
niczenia kontroli działalności gospodarczej”.
Zakres spraw uregulowanych w tym rozdziale obejmuje przede wszystkim:
1) reguły planowania kontroli;
2) tryb zawiadamiania o planowanej kontroli;
3) sposób legitymowania się pracowników organu kontroli;
4) czas trwania kontroli i ograniczenia w prowadzeniu kilku kontroli naraz,
a także powtarzania tożsamych przedmiotowo kontroli;
5) sposób przeprowadzania czynności kontrolnych;
6) prowadzenie przez przedsiębiorcę dokumentacji kontroli (książki kontroli);
Nb. 72
69687617108390
69
§ 40. Kontrola przedsiębiorców 145
7) procedurę sprzeciwu wobec niektórych czynności kontrolnych;

8) prawo dochodzenia odszkodowania, w sytuacji gdy przedsiębiorca poniósł
szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem
przepisów prawa.
Przedstawionych wyżej spraw nie będziemy omawiać szczegółowo, odsyła-
jąc do ustawy, zasygnalizujemy tylko najważniejsze aspekty.
1. Ustawodawca nałożył na organy kontrolne obowiązek przeprowadzania
analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywanej przez
przedsiębiorcę działalności gospodarczej (art. 47 PrPrzed). Celem tych analiz
ma być identyfikacja obszarów, w których ryzyko naruszenia przepisów jest
największe. Nie jest jednak do końca jasne, w jaki sposób wyniki tych analiz
mają się przekładać na podejmowanie decyzji o przeprowadzeniu konkretnej
kontroli.
2. Obowiązek zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli ma wyelimi-
nować sytuacje zaskakiwania przedsiębiorcy. Organ kontroli po zawiadomie-
niu musi w ciągu 30 dni wszcząć kontrolę. Przedłużenie tego terminu skutkuje
powstaniem obowiązku ponownego zawiadomienia po stronie organu kontroli.
Kontrola może zostać wszczęta po upływie 7 dni od doręczenia zawiadomienia,
chyba że przedsiębiorca zgodzi się na wcześniejszą datę.
3. Przedsiębiorca, przyjmujący kontrolę musi akceptować (znosić) dzia-
łanie nieznanych mu osób w swoim przedsiębiorstwie. Łatwo się domyśleć,
że to również jest dość uciążliwe i w sposób naturalny może budzić niechęć
przedsiębiorcy. Dlatego bardzo istotne jest uregulowanie zasad legitymowania
się kontrolerów i uzasadniania przez nich podejmowanych czynności. Regu-
lacje takie zostały umieszczone w art. 49 PrPrzed. Zgodnie z tym przepisem
przystąpienie do wykonywania czynności kontrolnych jest możliwe po oka-
zaniu przedsiębiorcy lub upoważnionej przez niego osobie, przez pracowni-
ka organu kontroli, legitymacji służbowej oraz po doręczeniu upoważnienia
do przeprowadzenia kontroli. Przepisy szczególne mogą przewidywać podję-
cie czynności kontrolnych tylko po okazaniu legitymacji, ale jest to możliwe
jedynie w przypadku, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdzia-
łania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu
przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowo-
dów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione
bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W tych
sytuacjach upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych doręcza się
w terminie określonym w przepisach szczególnych, lecz nie później niż trze-
ciego dnia od wszczęcia kontroli. Natomiast osoba podejmująca kontrolę przed
Nb. 72
69687617108390
69
podjęciem pierwszej czynności kontrolnej musi poinformować kontrolowane-

go przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o jego
prawach i obowiązkach w trakcie kontroli.
Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli powinno zawierać:
1) wskazanie podstawy prawnej;
2) oznaczenie organu kontroli;
3) datę i miejsce wystawienia;
4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania
kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej;
5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą;
6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli;
7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kon-
troli;
8) imię, nazwisko oraz podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia z poda-
niem zajmowanego stanowiska lub funkcji;
9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy.
Z wadliwym upoważnieniem ustawodawca łączy dość istotną sankcję –
dokument taki nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli.
Przykład: Wzór upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez inspektora farmaceu-
tycznego:
..................................................
(oznaczenie organu
wydającego upoważnienie)
....................................., dnia .............
Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przez inspektora farmaceutycznego nr ....
Na podstawie art. 122b ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne
(Dz.U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm.) upoważniam:
Pana/Panią ..................................................................................................................................
(imię i nazwisko)
.....................................................................................................................................................
(stanowisko służbowe i numer legitymacji służbowej)
do przeprowadzenia kontroli
.....................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................
(oznaczenie rodzaju i zakresu przedmiotowego kontroli)
w .................................................................................................................................................
(nazwa i adres kontrolowanego)
Nb. 72
69687617108390
69
Data rozpoczęcia kontroli: ..........................................................................................................
Przewidywany termin zakończenia kontroli: ..............................................................................
Upoważnienie niniejsze ważne jest za okazaniem legitymacji służbowej.
..............................................................
(imię i nazwisko oraz podpis osoby
udzielającej upoważnienia)
Pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego

Kontrolowany ma prawo do:
1. uczestniczenia w czynnościach podejmowanych w ramach kontroli, chyba że zrezygnuje
z tego uprawnienia; kontrolowany może upoważnić inną osobę do uczestniczenia w jego
imieniu w czynnościach podejmowanych w ramach kontroli; oświadczenie o rezygnacji
z prawa uczestniczenia w czynnościach podejmowanych w ramach kontroli jest składane
na piśmie (art. 122c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne);
2. złożenia pisemnych zastrzeżeń lub wyjaśnień z jednoczesnym wskazaniem stosownych
wniosków dowodowych, w terminie 7 dni od dnia doręczenia protokołu kontroli, jeżeli
nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli (art. 122f ust. 2 ustawy z dnia 6 wrze-
śnia 2001 r. – Prawo farmaceutyczne);
3. wskazania na piśmie, że wykonywane czynności kontrolne zakłócają w sposób istotny je-
go działalność gospodarczą (art. 52 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębior-
ców – Dz.U. z 2022 r. poz. 221, z późn. zm.);
4. wniesienia sprzeciwu (art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców)
wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepi-
sów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, w zakresie:
a) zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48),
b) przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważ-
nienia do przeprowadzenia kontroli (art. 49),
c) informowania przedsiębiorcy lub osoby, wobec której podjęto czynności kontrolne,
o ich prawach i obowiązkach w przypadku podjęcia czynności kontrolnych po okaza-
niu legitymacji służbowej (art. 49),
d) wykonania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego
upoważnionej (art. 50 ust. 1),
e) wykonania czynności kontrolnych w obecności innego pracownika przedsiębiorcy
lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy
mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
– Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), lub w obecności przywołanego
świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracow-
nikiem organu przeprowadzającego kontrolę (art. 50 ust. 5),
f) przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania
działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykony-
wania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę (art. 51 ust. 1),
g) zakazu podejmowania i prowadzenia równocześnie więcej niż jednej kontroli działal-
ności przedsiębiorcy (art. 54 ust. 1),
Nb. 72
69687617108390
69
h) ograniczenia czasu trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku ka-
lendarzowym (art. 55 ust. 1 i 2) oraz
i) zakazu przeprowadzania powtórnych kontroli dotyczących przedmiotu kontroli obję-
tego uprzednio zakończoną kontrolą (art. 58).
Wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołu-
jąc się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2
pkt 2, tj. przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestęp-
stwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykrocze-
nia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, oraz art. 62.
Sprzeciw wnosi się na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy.
O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw
wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wy-
stąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie:
1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy –
z chwilą doręczeni kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu;
2) biegu czasu trwania kontroli – od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postę-
powania wywołanego jego wniesieniem.
W przypadku wniesienia sprzeciwu organ kontroli może, w drodze postanowienia, doko-
nać zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli na czas
rozpatrzenia sprzeciwu. Zabezpieczeniu podlegają dokumenty, informacje, próbki wyrobów
oraz inne nośniki informacji, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód w toku kontroli.
Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje
sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:
1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;
2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu jest
równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od
czynności kontrolnych.
Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przysługuje zażalenie w ter-
minie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w termi-
nie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:
1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Nierozpatrzenie zażalenia w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia jest równoznaczne
w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpie-
niu od czynności kontrolnych.
Organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowie-
nie o kontynuowaniu czynności kontrolnych stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia
przez przedsiębiorcę zażalenia – z dniem, w którym postanowienie o utrzymaniu w mocy za-
skarżonego postanowienia zostało doręczone przedsiębiorcy.
Postanowienie o zabezpieczeniu dowodów wygasa w dniu następującym po dniu dorę-
czenia przedsiębiorcy postanowienia o odstąpieniu albo kontynuowaniu czynności kontrol-
nych, a w przypadku nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie – w dniu następującym po dniu
upływu terminu do rozpatrzenia sprzeciwu.
W przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia postanowienie o zabezpiecze-
niu dowodów wygasa w dniu następującym po dniu doręczenia przedsiębiorcy postanowienia
o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub uchyleniu zaskarżonego postanowie-
Nb. 72
69687617108390
69
nia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, a w przypadku nierozpatrzenia zażalenia w termi-
nie – w dniu następującym po dniu upływu terminu do rozpatrzenia zażalenia.
W razie przewlekłości czynności kontrolnych, po wydaniu postanowienia o utrzymaniu
w mocy zaskarżonego postanowienia, przedsiębiorca może wnieść do sądu administracyjne-
go skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli. Wniesienie skargi nie powoduje wstrzyma-
nia czynności kontrolnych. Do skargi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30.8.2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.)
dotyczące skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Kontrolowany ma obowiązek:
1) udostępnić inspektorowi farmaceutycznemu, biegłemu lub ekspertowi posiadającemu
imienne upoważnienie wydane przez odpowiedniego wojewódzkiego inspektora farma-
ceutycznego albo Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w związku z przeprowadza-
ną kontrolą, pomieszczenia, w których jest prowadzona działalność w zakresie objętym
zezwoleniem na wytwarzanie lub import produktu leczniczego, zezwoleniem na prowa-
dzenie hurtowni farmaceutycznej, w zakresie objętym wpisem do Krajowego Rejestru
Wytwórców, Importerów i Dystrybutorów Substancji Czynnych, pomieszczenia, w któ-
rych wytwarza się produkty lecznicze, kontroluje się produkty lecznicze lub dokonuje się
czynności związanych z importem produktów leczniczych lub wytwarza, importuje lub
dystrybuuje się substancje czynne, oraz pomieszczenia, w których wytwarza się substan-
cje pomocnicze;
2) przedstawić inspektorowi farmaceutycznemu, biegłemu lub ekspertowi posiadającemu
ną kontrolą, pisemne lub ustne wyjaśnienia, a także okazać dokumenty;
3) przekazać inspektorowi farmaceutycznemu, biegłemu lub ekspertowi posiadającemu
ną kontrolą, przed rozpoczęciem kontroli, dokumenty niezbędne do jej przeprowadzenia;
4) umożliwić inspektorowi farmaceutycznemu, biegłemu lub ekspertowi posiadającemu
ną kontrolą, pobieranie próbek do badań (art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
– Prawo farmaceutyczne);
5) umożliwić inspektorowi farmaceutycznemu, biegłemu lub ekspertowi posiadającemu
ną kontrolą, sporządzanie w trakcie kontroli, za pomocą ich własnych środków technicz-
nych, dokumentacji również w formie dźwiękowej, fotograficznej i filmowej (art. 122d
ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne);
6) zapakować próbki pobrane do badań w sposób zapobiegający zmianom wpływającym na
ich jakość i przesłać do wskazanej przez inspektora farmaceutycznego jednostki prowa-
dzącej badania laboratoryjne.
Do próbki przesyłanej do badań należy dołączyć protokół pobrania próbki oraz sporzą-
dzony przez inspektora farmaceutycznego wniosek o przeprowadzenie badań laboratoryj-
nych.
Kontrolowany przechowuje próbkę kontrolną, z wyłączeniem próbki leku recepturowego,
w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości, w ilości odpowiadającej ilości próbki pobra-
Nb. 72
69687617108390
69
nej do badań. Kontrolowany przechowuje próbkę do dnia otrzymania orzeczenia o wyniku ba-
dań jakościowych (art. 122i ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne);
7) niezwłocznie okazać kontrolującemu książkę kontroli w przypadku wszczęcia kontroli
(art. 57 ust. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców).
..................................................................
(data i czytelny podpis kontrolowanego
albo osoby upoważnionej)
Kolejną zasadą jest prowadzenie czynności kontrolnych tylko w obecno-

ści kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Zasada ta rodzi także
obowiązki po stronie kontrolowanego. Musi on wskazać pisemnie osobę upo-
ważnioną do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie
jego nieobecności. Ponadto do czasu trwania kontroli nie wlicza się czasu nie-
obecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnio-
nej, jeżeli stanowi to przeszkodę w przeprowadzeniu czynności kontrolnych.
Niedopełnienie tych obowiązków przez przedsiębiorcę rodzi możliwość wyko-
nania czynności kontrolnych w obecności innego pracownika kontrolowanego.
4. Długość trwania kontroli i ich kumulacja (prowadzenie kilku kontroli
naraz) jest zjawiskiem najbardziej uciążliwym dla przedsiębiorców i niestety
dość powszechnym. W art. 54 PrPrzed został wprowadzony zakaz podejmo-
wania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli naraz. Jeżeli działalność gospo-
darcza przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, drugi organ kon-
troli musi odstąpić od podjęcia czynności kontrolnych. Może natomiast ustalić
z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli. Niestety zakaz kumula-
cji kontroli zostaje osłabiony wieloma wyjątkami.
Dodatkowe osłabienie zakazu prowadzenia kilku kontroli naraz pojawia się
w przypadku przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w więcej
niż jednym zakładzie lub innej wyodrębnionej części swojego przedsiębiorstwa
(art. 54 ust. 2 PrPrzed). Zasada ta nie dotyczy jednak mikro- i małych przedsię-
biorców.
Przykład: Filip Hojrak prowadzi cukiernię w Ustce oraz oddział w Słupsku. Zatrudnia
9 osób. Ze względu na to, że jest mikroprzedsiębiorcą, kontrola nie może być prowadzona
w głównej siedzibie i w oddziale równocześnie.
Przerwa w prowadzeniu kontroli, np. na zbadanie pobranej próbki produktu,

nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia w czasie jej trwania kontroli przez
inny organ (art. 56 ust. 4 PrPrzed). Ponadto w zakładzie lub części przedsię-
biorstwa, w której przeprowadzana jest kontrola, dopuszczalne jest równocze-
sne przeprowadzenie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej
kontroli u tego przedsiębiorcy (art. 54 ust. 3 PrPrzed).
Nb. 72
69687617108390
69
Drugim problemem polskich przedsiębiorców, obok nadmiaru kontroli,

jest długość ich trwania. Prowadzeniu działalności gospodarczej w polskich
realiach prawie permanentnie towarzyszy przyjmowanie kontroli. Próbą popra-
wienia tego stanu jest regulacja z art. 55 PrPrzed. Zgodnie z tym przepisem
czas trwania wszystkich kontroli jednego organu kontroli u przedsiębiorcy
w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do:
1) mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych;
2) małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych;
3) średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych;
4) pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.
Przedłużenie czasu kontroli nienaruszające limitów przedstawionych powy-
żej jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga
uzasadnienia na piśmie.
Ustawodawca wprowadził także zakaz przeprowadzania powtórnej kontroli
przez ten sam organ, jeżeli ma ona dotyczyć tego samego przedmiotu (zakresu),
który był już objęty zakończoną kontrolą.
5. Każdy przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i przechowywać
w swojej siedzibie książkę kontroli (w formie zbioru dokumentów lub w for-
mie elektronicznej) oraz upoważnienia i protokoły kontroli. Wpisy w książce
kontroli są dokonywane przez organ kontroli (m.in. uzasadnienie zastosowa-
nia wyjątków, zalecenia pokontrolne oraz określenie zastosowanych środków
pokontrolnych) oraz przez przedsiębiorcę (m.in. wpis informacyjny o wyko-
naniu zaleceń pokontrolnych). Niezwłocznie po wszczęciu kontroli przedsię-
biorca musi okazać kontrolującemu książkę kontroli. Jeżeli jej okazanie jest
niemożliwe ze względu na udostępnienie jej innemu organowi kontroli, przed-
siębiorca musi ją okazać w siedzibie organu kontroli w terminie 3 dni robo-
czych od dnia zwrotu tej książki przez ten inny organ.
6. Wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji sprzeciwu wobec podjęcia
i wykonywania przez organy kontroli niektórych czynności należy ocenić pozy-
tywnie. Niestety wybiórcze wskazanie sytuacji, w których sprzeciw jest możliwy,
osłabia znacznie zalety i skuteczność tej instytucji. Przedsiębiorca wnosi sprze-
ciw z uzasadnieniem do organu, którego czynności sprzeciw dotyczy, zawiada-
miając o tym na piśmie kontrolującego. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzy-
manie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy,
z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do
czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Sprzeciw powinien być rozpatrzony w ciągu 3 dni
roboczych. Organ kontroli po rozpatrzeniu sprzeciwu wydaje postanowienie o:
– odstąpieniu od czynności kontrolnych lub
– kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Nb. 72
69687617108390
69
Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie jest równoznaczne z wydaniem przez

organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
Przedsiębiorca w terminie 3 dni roboczych od otrzymania postanowienia
może wnieść zażalenie do tego samego organu. Rozstrzygnięcie zażalenia musi
nastąpić w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Organ kontrolny, rozstrzyga-
jący zażalenie wydaje postanowienie o:
– utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub
– uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrol-
nych.
Dość istotną regułą jest związanie milczenia organu z przyjęciem postano-
wienia korzystnego dla przedsiębiorcy. Procedura sprzeciwu wstrzymuje bieg
terminów przeprowadzania kontroli. Do postępowania wszczętego wniesie-
niem sprzeciwu lub zażalenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego w zakresie nieuregulowanym w PrPrzed.
7. Wprowadzenie w PrPrzed przepisu stanowiącego, że przedsiębiorcy, któ-
ry poniósł szkodę na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem
przepisów prawa przysługuje odszkodowanie (art. 46), wydaje się zbędne.
Roszczenie przedsiębiorcy bowiem powstaje i może być dochodzone na zasa-
dach ogólnych (m.in. art. 417 KC).
Wprowadzone zmiany miały, w zamierzeniach projektodawców, doprecy-
zować i uporządkować przepisy dotyczące wykonywania kontroli działalno-
ści gospodarczej przedsiębiorcy. W rzeczywistości interpretacja tych przepi-
sów nadal przysparza wielu problemów. Podstawowe wątpliwości budzi relacja
przepisów PrPrzed o kontroli do innych ustaw szczególnych. Ponadto zgod-
nie z art. 45 PrPrzed „kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest
przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasa-
dy i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo
bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nie-
uregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy.”
Uregulowanie pierwszeństwa przepisów prawa europejskiego wtórnego
oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych przed ustawą – PrPrzed jest
właściwie zbędne, gdyż zgodnie z Konstytucją RP (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 89
ust. 1 pkt 5 oraz art. 91 ust. 3) przepisy te i tak mają pierwszeństwo przed usta-
wami.
W dalszej części zacytowanego przepisu ustawodawca odsyła do przepi-
sów szczególnych w zakresie nieuregulowanym [podkreślenie – Z.S., A.S.]
w PrPrzed. Mogłoby to prowadzić do wniosku, że zasady wynikające z tej usta-
wy są na tyle istotne i ważne, że nawet jeśli kwestie te zostały inaczej uregu-
lowane w ustawach szczególnych, to i tak należy stosować PrPrzed. Taki był
Nb. 72
69687617108390
69
zamiar projektodawców. Jednakże taki zabieg legislacyjny nie jest skuteczny.

Nie można wyłączyć stosowania przepisów szczególnych przez przepis ogólny.
Reguły interpretacyjne zawsze będą dawały pierwszeństwo przepisom szcze-
gólnym. Ponadto w kolejnych przepisach ustawodawca i tak wielokrotnie osła-
bia „pierwszeństwo” PrPrzed odsyłając do innych ustaw lub wprost wyłącza-
jąc niektóre rodzaje kontroli spod stosowania wskazanych przepisów PrPrzed.
Zakres spraw uregulowanych w PrPrzed został ograniczony do kwestii zwią-
zanych z procedurą kontroli. Zakres przedmiotowy kontroli, środki kontroli
oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia są uregulowane w odrębnych
ustawach.
Przykład 1: Na podstawie art. 84 ust. 1 TransDrogU organy udzielające zezwolenia na
wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświad-
czenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsię-
biorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów.
Kontrolę taką przeprowadza się raz na 5 lat.
Przykład 2: Na podstawie art. 51j ustawy z 14.7.1983 r. o narodowym zasobie archiwal-
nym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.) kontrolę działalności gospodar-
czej w zakresie objętym wpisem do rejestru przeprowadza marszałek województwa.
Wątpliwości budzi także zakres przepisów PrPrzed ze względu na tytuł

Rozdziału 5. tej ustawy: „Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej”.
Organ Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: PIP) rozpoczął kontrolę przedsiębiorcy pomi-
mo niezawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli z siedmiodniowym wyprzedze-
niem, co w opinii przedsiębiorcy naruszało obowiązujący wówczas art. 79 SwobDziałGospU.
Główny Inspektor Pracy w zakresie dotyczącym tego zarzutu podniósł przed sądem, że PIP,
zgodnie z art. 184 § 1 ustawy z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 1510 ze zm.), sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepi-
sów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Tymczasem art. 79 SwobDziałGospU, na któ-
ry powoływał się przedsiębiorca, został zamieszczony w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym:
„Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy”. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o PIP
do podstawowych zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania
przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynika-
jących ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzi-
cielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych oraz kontrola legalności za-
trudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11.3.2010 r. (III SA/Kr
1002/09) przyznał rację Głównemu Inspektorowi Pracy i uznał, że w istocie art. 79 Swob-
DziałGospU dotyczy wyłącznie organów kontroli, które uprawnione są do „kontroli działal-
ności gospodarczej przedsiębiorcy”, a takimi nie są organy Państwowej Inspekcji Pracy.
Stosowanie przepisów o kontroli utrudniają także liczne wyjątki wprowadzo-

ne przez ustawodawcę. Ponadto wyjątki te mają charakter wielopoziomowy. Nie-
które odnoszą się do całej regulacji, inne tylko do jednego lub kilku zagadnień.
Nb. 72
69687617108390
69
Przykładowo zgodnie z art. 62 PrPrzed wskazanych w nim przepisów nie stosuje się
w zakresie:
– objętym kontrolą przemieszczających się środków transportu, osób z nich korzystających
oraz towarów nimi przewożonych na podstawie wymienionych ustaw;
– obejmującym zakup produktów lub usług sprawdzającym rzetelność usługi, na podstawie
ustawy o Inspekcji Handlowej;
– obejmującym sprzedaż dokonywaną poza punktem stałej lokalizacji (sprzedaż obwoźna
i obnośna na targowiskach).
Na podstawie przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców wójt (burmistrz,

prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą wstrzymanie wykonywa-
nia działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni (art. 60).
Uprawnienie takie przysługuje w dwóch sytuacjach, o których wójt nie może
zawiadomić właściwych organów administracji publicznej:
– w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej
niezgodnie z przepisami ustawy;
– w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa po-
wstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub bezpośredniego
zagrożenia środowiska w wyniku wykonywania działalności.
Tak sformułowane uprawnienie wójta może budzić sporo wątpliwo-
ści. Decyzja, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, podjęta
pochopnie, na podstawie mylnych informacji może doprowadzić do znacznych
strat finansowych przedsiębiorcy.
Dodajmy jeszcze, że zgodnie z art. 46 ust. 3 PrPrzed dowody przeprowa-
dzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa
w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istot-
ny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postę-
powaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym doty-
czącym kontrolowanego przedsiębiorcy.
§ 41. Nadzór nad przedsiębiorcami

73 Jak już wskazaliśmy na początku rozdziału, nadzór różni się od kontroli
możliwością zastosowania środków władczych wobec nadzorowanego. W pew-
nym sensie nadzór zakłada przeprowadzenie kontroli. Nie byłoby możliwe uży-
cie władczego środka nadzoru, gdyby organ nadzorujący nie miał dokładnych
informacji o działalności przedsiębiorcy. W naszym systemie prawnym nie ma
jednej regulacji dotyczącej nadzoru. W pewnym zakresie będą miały zastoso-
wanie przepisy ustawy – Prawo przedsiębiorców dotyczące kontroli, których
stosowanie nie zostało wyłączone.
Nb. 73
69687617108390
69
§ 41. Nadzór nad przedsiębiorcami 155
W tym miejscu zajmiemy się zatem jedynie środkami nadzoru. Warto jed-
nak zwrócić uwagę na dość istotną sprawę. Z samego przepisu ustanawiającego
relację nadzoru („organ x sprawuje nadzór nad przedsiębiorcą w zakresie…”)
nie można domniemywać żadnego środka nadzoru. Dopiero przepis upoważ-
niający organ do konkretnego działania stanowi podstawę zastosowania środ-
ka nadzoru.
Biorąc pod uwagę cechy środków nadzoru stosowanych wobec przedsię-
biorcy (władcze oświadczenia woli organu administracji publicznej adresowane
do konkretnych adresatów w konkretnych sprawach), można uznać je za akty
administracyjne. W niektórych przypadkach ustawodawca wprost stanowi, że
są to decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym.
Przykład: Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst
jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1706 ze zm.), wojewódzki inspektor inspekcji handlowej może
w drodze decyzji zarządzić w toku kontroli ograniczenie wprowadzania do obrotu, wstrzy-
manie wprowadzania do obrotu lub wycofanie z obrotu produktów albo wstrzymanie świad-
czenia usług albo niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli jest to ko-
nieczne ze względu na bezpieczeństwo lub interes konsumentów albo interes gospodarczy
państwa.
Środki nadzoru mogą mieć różny charakter. Mogą być to środki mające
zapobiegać jakimś działaniom (środki prewencyjne) albo takie, które stosuje
się w celu usunięcia skutków jakiegoś działania (środki następcze). Zdarza się,
że w przypadku jednego rodzaju nadzoru organ dysponuje środkami dwojakie-
go rodzaju.
Przykład: Zgodnie z art. 28 i nast. PrBud, roboty budowlane można rozpocząć jedynie
na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej samej ustawie został ustanowiony śro-
dek nadzoru o charakterze następczym. Zgodnie z art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje,
w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo
wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Środki nadzoru mogą mieć również charakter osobowy (personalny) lub

dotyczyć rzeczy.
Przykład 1: Zgodnie z art. 22b PrBank, powołanie dwóch członków zarządu banku
w formie spółki akcyjnej, w tym prezesa, następuje za zgodą Komisji Nadzoru Finansowe-
go. Komisja Nadzoru Finansowego odmawia wyrażenia zgody na powołanie zaproponowa-
nej osoby na członka zarządu banku, jeżeli: była ona karana za przestępstwo umyślne lub
przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego; spo-
wodowała udokumentowane straty w miejscu pracy albo w związku z pełnieniem funkcji
członka organu osoby prawnej; został wobec niej orzeczony zakaz prowadzenia działalno-
ści gospodarczej na własny rachunek oraz pełnienia funkcji reprezentanta lub pełnomocni-
ka przedsiębiorcy, członka rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej w spółce akcyjnej, spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością lub w spółdzielni; oraz nie spełnia wymagań językowych.
Nb. 73
69687617108390
69
Przykład 2: Zgodnie z art. 27a ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
(tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 338), w razie stwierdzenia niezgodności detergentu z prze-
pisami rozporządzenia (WE) Nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r.
w sprawie detergentów (Dz.Urz. L 104 z 8.4.2004 r.), Państwowy Inspektor Sanitarny naka-
zuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega
natychmiastowemu wykonaniu.
Kazusy:
Kazus 1.
Minister właściwy do spraw wewnętrznych jako organ prowadzący rejestr działal-
ności regulowanej detektywów wszczął kontrolę w przedsiębiorstwie detektywistycz-
nym Kleofasa Bluma. Jest to już trzecia kontrola w tym roku. Poprzednie dwie trwały
łącznie 15 dni roboczych. Kleofas zatrudnia trzech pracowników, a jego roczne obroty
nie przekraczają równowartości 500 000 euro.
Czy Kleofas może powstrzymać kontrolerów; jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej?
Kazus 2.
Michał Polo prowadzi działalność gospodarczą (wypiek i sprzedaż pieczywa)
w dwóch miejscach. Głównym miejscem wykonywania działalności gospodarczej jest
Warszawa, oddział znajduje się w Piekarach Śląskich. W głównym zakładzie przepro-
wadziła kontrolę Inspekcja Handlowa (12 dni roboczych). Następnie postanowiła prze-
prowadzić kontrolę w oddziale. Michał zatrudnia 8 osób, a jego roczne obroty nie prze-
kraczają równowartości 1 mln euro.
Czy Michał może powstrzymać kontrolę?
Pytania:
1. Wyjaśnij różnicę między kontrolą a nadzorem.
2. Jak stosuje się zasadę legalizmu w przypadku kontroli i nadzoru?
3. Kto może być kontrolującym, nadzorującym, a kto kontrolowanym i nadzorowanym?
4. Omów kontrolę sprawowaną przez NIK.
5. Omów zakres kontroli sądów administracyjnych.
6. Jaka jest relacja przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców dotyczących kontroli
w stosunku do przepisów szczególnych?
7. Wymień podstawowe kwestie dotyczące kontroli uregulowane w ustawie – Prawo
przedsiębiorców.
8. Omów instytucję zawiadomienia o planowanej kontroli.
9. Omów podstawowe ograniczenia czasowe w prowadzeniu kontroli.
10. Omów sposób legitymowania się pracowników organu kontroli.
11. Opisz książkę kontroli.
12. Omów instytucję sprzeciwu.
13. Jakie znasz rodzaje środków nadzoru? Podaj przykłady.
Nb. 73
69687617108390
69
Rozdział X. Samorząd gospodarczy i zawodowy
§ 42. Pojęcie „samorząd”

Samorząd stanowi określenie zdecentralizowanej formy administracji, któ- 74
rej istota polega na samodzielnym i niezależnym wykonywaniu praw w zakre-
sie administracji publicznej przez określoną społeczność. Przynależność do
samorządu powinna być z samej jego natury obowiązkowa.
Samorządem jest więc taki sposób zorganizowania wyodrębnionej prawnie
grupy osób (wspólnoty samorządowej), który zakłada:
1) ustanowienie danego rodzaju samorządu w drodze ustawy;
2) wynikający z konstytucji lub ustawy obowiązek przynależności danej kate-
gorii osób do tej wspólnoty. Kryteria przynależności mogą być różne, np. za-
mieszkiwanie w danej jednostce podziału terytorialnego, wykonywanie dane-
go zawodu, prowadzenie działalności gospodarczej danego rodzaju itp.;
3) powierzenie, na mocy konstytucji lub ustawy, organom tej wspólnoty (or-
ganom samorządu) prawa podejmowania decyzji władczych odnośnie do
spraw jej dotyczących. Są to decyzje o charakterze normodawczym, wyko-
nawczym i orzeczniczym;
4) sprawowanie przez organy władzy państwowej (wykonawczej, sądowniczej)
nadzoru nad działaniem organów samorządu, głównie w zakresie legalności;
5) ponadto niektóre wspólnoty samorządowe mogą być wyposażone w osobo-
wość prawną, a także utrzymywać się z danin nałożonych na swoich człon-
ków1.
Niestety nie wszystko, co ustawodawca nazywa samorządem, nim jest.
O ile powyżej zaprezentowana definicja odpowiada istocie samorządu teryto-
rialnego oraz samorządów zawodowych, o tyle niewiele ma wspólnego z istotą
samorządu gospodarczego. Członkostwo w samorządzie gospodarczym nie jest
bowiem w Polsce obowiązkowe. Samorząd gospodarczy nie wykonuje również
w zasadzie zadań z zakresu administracji. Warto o tym wspomnieć już teraz.
1
P. Winczorek, T. Stawecki, Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją Rzeczy-
pospolitej Polskiej projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonują-
cych niektóre zawody prawnicze (z 7.3.2006 r.), Pal. 2006, Nr 7–8, s. 146.
Nb. 74
69687617108390
69
158 Rozdział X. Samorząd gospodarczy i zawodowy
Jeśli więc w dalszej części mowa będzie o samorządzie, to trzeba będzie za

każdym razem przeprowadzić rozróżnienie na samorząd zawodowy – powiedz-
my klasyczny samorząd z wszystkimi atrybutami publicznoprawnymi – oraz
samorząd gospodarczy, niewiele różniący się od dobrowolnych zrzeszeń osób
prywatnych.
§ 43. Samorząd zawodowy

75 W pierwszej kolejności uwagę poświęcimy samorządowi zawodowemu,
choćby z racji jego znaczącego wpływu na życie społeczne. Obecnie prze-
szło 600 000 osób skupionych jest w 17 samorządach zawodowych. Własne
samorządy posiadają tradycyjnie m.in. adwokaci i lekarze, ale także od pewne-
go czasu notariusze, komornicy sądowi, pielęgniarki i położne, biegli rewiden-
ci, doradcy podatkowi, psycholodzy oraz architekci. Kolejne grupy zawodowe
domagają się dla siebie utworzenia samorządów. Jednocześnie widoczna jest
tendencja przeciwna, związana z hasłem deregulacji. Po raz pierwszy od wie-
lu lat ustawodawca zdecydował o likwidacji jednego z samorządów: od 2015 r.
przestał istnieć samorząd urbanistów. Jednocześnie ustawą z 30.11.2015 r.
o zawodzie fizjoterapeuty (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1213) powołano do
życia samorząd fizjoterapeutów.
I. Samorząd zawodowy w Konstytucji RP

76 Od chwili wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. problematyka samorządów
zawodowych stanowi materię konstytucyjną.
Zanim jednak omówimy najważniejszy przepis dla konstytucyjnoprawnej
regulacji samorządów zawodowych, chcielibyśmy wskazać na dwie konstytu-
cyjne zasady będące uzasadnieniem tworzenia samorządów zawodowych.
We wstępie do Konstytucji RP ustrojodawca wypowiedział – obecnie nie-
zwykle w Europie popularną – zasadę pomocniczości. Zasada pomocniczo-
ści jest zatem zasadą ustrojową i ma niewątpliwie znaczenie dla kształtowa-
nia struktury administracji. Powołanie do życia samorządu zawodowego wiąże
się z przekazaniem spraw z zakresu administracji publicznej obywatelom, tym
samym realizuje zasadę pomocniczości. Jak zauważył Maksymilian Cherka,
stanowi o deetatyzacji państwa1.
1
M. Cherka, Ustrojowy model wykonywania administracji publicznej a relacje kontroli
i nadzoru (na przykładzie samorządów zawodowych), Kontrola Państwowa 2006, Nr 3, s. 10.
Nb. 75–76
69687617108390
69
§ 43. Samorząd zawodowy 159
Ponadto w literaturze podkreśla się, że z przepisów Konstytucji RP należy

wyinterpretować zasadę decentralizacji, zgodnie z którą wykonywanie funkcji
administracji powinno zostać przekazane podmiotom posiadającym odrębny od
państwa status, cieszącym się niezależnością i samodzielnością. Do takich pod-
miotów należą niewątpliwie samorządy. Choć wspomniana zasada odnosi się
przede wszystkim do samorządu terytorialnego, ma również zastosowanie do
samorządów zawodowych.
Jak zatem wskazano, powołanie do życia samorządów zawodowych stano-
wi realizację zasady pomocniczości i decentralizacji.
Konstytucyjną podstawą istnienia samorządów zawodowych jest jednak
przede wszystkim art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze
ustawy mogą być tworzone samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wyko-
nujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wyko-
nywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Zgodnie z art. 17 Konstytucji RP organizacje samorządu zawodowego łączą
w swoim działaniu dwa cele:
1) reprezentację osób wykonujących zawody zaufania publicznego wobec
obywateli i ich organizacji, jak również w stosunkach z organami państwa;
2) zapewnienie należytego wykonywania tych zawodów, w granicach interesu
publicznego i dla jego ochrony.
Pierwszy z wymienionych celów wynika z natury związku osób wykonują-
cych ten sam zawód, bez względu na to, czy związek ten będzie miał charak-
ter samorządu, czy też nie. O ile jednak w przypadku zrzeszeń dobrowolnych
wykonywanie tego zadania pozostawia się decyzji zrzeszenia, o tyle w przy-
padku samorządów zawodowych reprezentacja zrzeszonych stanowi konstytu-
cyjny obowiązek samorządu, z którego nie może on zrezygnować.
Zapewnienie należytego wykonywania zawodu może przejawiać się w usta-
wodawstwie w różny sposób. Samorządy zobowiązane są do podnoszenia kwa-
lifikacji członków korporacji przez organizację szkoleń, prowadzenie doradz-
twa, umożliwianie dostępu do informacji, jak również przez wpływ na nabór do
zawodu oraz sądownictwo dyscyplinarne, które może decydować o wydaleniu
z zawodu. Jak widać, przepis ten może być bardzo pojemny.
Kluczem dla określenia treści normatywnej art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest
sprecyzowanie zakresu pojęcia „zawód zaufania publicznego”. Zgodnie z tre-
ścią konstytucji, tylko przedstawiciele zawodów zaufania publicznego mogą
tworzyć samorządy zawodowe. Pytanie zasadnicze brzmi zatem następująco:
kto wykonuje zawód zaufania publicznego?
W literaturze zagadnienie jest kontrowersyjne, co jest spotęgowane okolicz-
nością, że pojęcie „zawód zaufania publicznego” nie ma jakiejkolwiek tradycji.
Nb. 76
69687617108390
69
Posłużyła się nim dopiero konstytucja z 1997 r. Do 1997 r. najbliższym poję-

ciu „zawód zaufania publicznego” było pojęcie wolnego zawodu. Nie wnika-
jąc w różnice między pojęciami „wolny zawód” i „zawód zaufania publiczne-
go” należy podkreślić, że zgodnie z literaturą są one różne od siebie, choć ich
zakresy mogą się krzyżować. Z pewnością, co dla nas w tej chwili ważne, nie
są tożsame.
Najprostszym, wydawałoby się, rozwiązaniem byłoby określenie mianem
zawodów zaufania publicznego tych zawodów, które ustrojodawca zastał zor-
ganizowane w samorząd w chwili uchwalania Konstytucji RP. Ten sposób
interpretacji należy jednak odrzucić ze względu na zamknięcie normy konsty-
tucyjnej na przyszłość oraz rezygnację z materialnej definicji samorządu zawo-
dowego. Byłaby to droga zbyt prosta, abstrahująca od roli prawa we współcze-
snym, szybko rozwijającym się świecie.
W doktrynie podjęto zatem próbę określenia, czym jest zawód zaufania
publicznego, tak by ustalić grupę zawodów, dla których może być tworzony
samorząd zawodowy. Wymienia się więc następujące cechy zawodu zaufania
publicznego:
1) wykonywanie czynności na rzecz konkretnej, zindywidualizowanej osoby;
2) powierzanie tajemnic życia osobistego przedstawicielowi zawodu zaufa-
nia publicznego (łączy się z tym obowiązek zachowania tajemnicy zawodo-
wej);
3) obowiązek respektowania etyki zawodowej1.
Przykład: Zawodem zaufania publicznego jest lekarz. Nie ulega wątpliwości, że wy-
konuje on czynności na rzecz zindywidualizowanej osoby, inaczej niż np. osoba pracująca
przy taśmie produkcyjnej. Lekarz w trakcie wykonywania swoich czynności jest informo-
wany o sprawach prywatnych, dotyczących życia osobistego. Ustawa nakłada zatem na nie-
go obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej, której sprzeniewierzenie się jest czynem
podlegającym sankcjom prawnym.
Wskazanie cech zawodu zaufania publicznego stanowi jedynie próbę okreś-

lenia granic omawianego pojęcia. Jak niedoskonała jest to próba, może świad-
czyć fakt, że obecnie samorząd zawodowy tworzą m.in. architekci oraz rzeczni-
cy patentowi, którym, co do zasady, nie powierza się intymnych tajemnic życia
osobistego. Wniosek jest zatem następujący: wyżej wymienione cechy zawodu
zaufania publicznego należy traktować z dużą ostrożnością.
Przedstawiciele zawodów zaufania publicznego zorganizowani w samorzą-
dy uchwalają zasady etyki, które stanowią następnie materialną podstawę do
1
P. Sarnecki, Komentarz do art. 17 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rze-
czypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 2.
Nb. 76
69687617108390
69
orzekania w sprawach dyscyplinarnych. Tak uchwalony kodeks etyki ma cha-

rakter wiążący dla osób wykonujących określony zawód.
Od osób wykonujących zawód zaufania publicznego wymaga się przede
wszystkim wysokich kwalifikacji fachowych, potwierdzanych w składanych
egzaminach. Ponadto dostęp do zawodu jest możliwy dla osób, które charakte-
ryzuje nieskazitelność charakteru, co dla wielu zawodów nie pozostaje czczym
stwierdzeniem. I tak np. samorząd adwokatów postanowił o wydaleniu ze swo-
ich szeregów osób, które współpracowały w czasach komunizmu z aparatem
bezpieczeństwa, do czego nie zobowiązywała go żadna ustawa.
Oczywiście poza konstytucją istnieją inne źródła prawa działalności samo-
rządów zawodowych. Są to ustawy stanowiące poszczególne samorządy, okre-
ślające ich strukturę i zadania. Ponieważ organy samorządów zawodowych są
zarazem organami, które wykonują funkcje administracji o charakterze wład-
czym, są więc również zobowiązane do stosowania kodeksu postępowania
administracyjnego. Ponadto istotnymi i charakterystycznymi dla samorządów
zawodowych źródłami prawa są kodeksy etyki, które określają, jakie zachowa-
nia w danym zawodzie są dopuszczalne i jakie grożą sankcje z tytułu nieprze-
strzegania reguł zawartych w kodeksach.
Przykład: Źródłem prawa funkcjonowania samorządu architektów jest ustawa
z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst
jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 551). Zgodnie z art. 11 tej ustawy, do postępowania w sprawach
indywidualnych, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępo-
wania administracyjnego. Architekci zobowiązani są również do przestrzegania kodeksu ety-
ki zawodowej architektów.
II. Zadania samorządu zawodowego

Przejdziemy do omówienia zadań samorządów zawodowych. Nałożenie 77
przez konstytucję na samorządy zawodów zaufania publicznego obowiązku
sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów dla ochro-
ny interesu publicznego oznacza, że państwo przekazuje organom samorządów
pewne zadania. Do najistotniejszych należą sprawy wykonywane w ramach
władztwa administracyjnego. Organy samorządów zawodowych wykonują
zatem funkcje administracji publicznej, najczęściej w zakresie:
1) dopuszczania do wykonywania zawodu oraz prowadzenia rejestru osób
uprawnionych do wykonywania zawodu;
2) określania zasad etyki zawodowej;
3) realizowania nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu, w tym spra-
wowania sądownictwa w zakresie odpowiedzialności zawodowej (dyscypli-
Nb. 77
69687617108390
69
narnej) osób wykonujących dany zawód oraz wykonywania sądownictwa

polubownego.
Zakres zadań wykonywanych przez organy samorządów w ramach władz-
twa administracyjnego budzi największe spory. Przedmiotem dyskusji jest
bowiem kompetencja organów samorządów do decydowania o dopuszczeniu
do wykonywania zawodu. Zarzuca się, że w przypadku niektórych zawodów
następuje eliminacja konkurencji a priori przez ograniczenie dostępu do wyko-
nywania zawodu. Drugi zarzut dotyczy sprawowania przez organy samorządów
funkcji orzeczniczych w sprawach dyscyplinarnych. Twierdzi się, że sądownic-
two dyscyplinarne w rękach samorządów jest z natury łagodniejsze dla spraw-
ców czynów, niż byłoby sądownictwo powszechne.
III. Nadzór nad działalnością samorządu zawodowego

78 Wobec powierzenia funkcji administracji samorządom zawodowym, istotną
kwestią pozostaje sfera ich niezależności i dopuszczalnej ingerencji państwa.
Dlatego też poniżej chcielibyśmy zwrócić uwagę na zagadnienie nadzoru nad
działalnością samorządów zawodowych.
Z jednej strony, zakres powierzonych samorządom zadań, z drugiej zakres
decentralizacji aparatu administracji publicznej stawia pytanie o zapewnienie
prawidłowości jego działania. Podnoszą się głosy, by samorządy pozbawić czę-
ści ich kompetencji lub objąć ich działalność większym nadzorem. Jak zauwa-
żył M. Cherka, konieczność stworzenia gwarancji, że realizacja zadań publicz-
nych przez samorządy zawodowe mieścić się będzie w ramach państwowego
porządku prawnego, powoduje poddanie ich działalności nadzorowi państwo-
wemu1.
Warto przy tym zauważyć, że nadzór ten obecnie jest wykonywany zarów-
no przez podmioty administracji państwowej, jak również przez sądownictwo.
Nie ma co do tego sporów, że zdecentralizowanie części władztwa państwo-
wego i przekazanie go korporacjom nie powoduje wyzbycia się przez państwo
odpowiedzialności za tę sferę stosunków społecznych2.
Nie ulega również wątpliwości, że zbyt rozbudowany nadzór może przekre-
ślić istotę samorządu zawodowego, którą jest samodzielność.
W celu odnalezienia równowagi między pozbawieniem samodzielności
samorządów a ich pozbawioną kontroli działalnością sformułowano zasadę
proporcjonalności. Głosi ona, że należy stosować tylko takie środki nadzoru,
1
Zob. M. Cherka, Ustrojowy model, s. 10.
2
Zob. tamże, s. 14.
Nb. 78
69687617108390
69
które umożliwiają osiągnięcie celu nadzoru, a równocześnie w jak najmniej-

szym stopniu uszczuplą zakres praw samorządu1.
Obecnie niezależność samorządów zawodowych od organów administracji
państwowej ma bardzo szeroki zakres.
Omawiając nadzór nad samorządami zawodowymi należy zauważyć, że nie
ma jednolitej regulacji w tej materii – każda z ustaw samorządowych odręb-
nie ustala zakres środków nadzorczych. Ogólna uwaga dotyczy okoliczno-
ści, że żadna z ustaw powołujących do życia samorząd zawodowy nie zawiera
oddzielnego rozdziału określającego środki nadzoru, rzadko również posługuje
się słowem „nadzór”. Nadzorem, poza pewnymi wyjątkami, objęta jest nie cała
działalność samorządów zawodowych, lecz jedynie ta, na którą wskazał usta-
wodawca. Przede wszystkim nadzorowi poddana została działalność uchwało-
dawcza organów samorządów zawodowych pod kątem ich legalności. Nadzór
ten sprawują centralne i naczelne organy administracji.
Przykład: Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z 11.4.2001 r. o rzecznikach patentowych (tekst
jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 303), centralny organ administracji, jakim jest Prezes Urzędu Pa-
tentowego może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu samo-
rządu rzeczników patentowych. Samorząd ten tworzy Polska Izba Rzeczników Patentowych.
Legalność działań samorządów może być również skutecznie kwestiono-

wana w toku postępowania przed sądami administracyjnymi z inicjatywy osób,
których interes prawny został naruszony przez wydanie przez organy samorzą-
du aktu administracyjnego. Również inne naruszenia prawa przez samorząd
mogą zostać poddane kontroli sądowej, jak np. praktyki antykonkurencyjne.
Przykład: Zgodnie z ustawą z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 1166 ze zm.) kontroli sądowej podlegają orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego.
Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w II instancji określonej przez
ustawę grupie podmiotów przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego (art. 622 ust. 1 ustawy
o radcach prawnych).
IV. Ustrój samorządu zawodowego

Struktura organizacyjna samorządów zawodowych została przez konstytu- 79
cję powierzona ustawodawcy zwykłemu. Dysponuje on zatem dużą swobodą
w jego kształtowaniu. Najczęściej samorządy zawodowe mają budowę dwu-
szczeblową. Składają się bowiem z izb o właściwości regionalnej oraz izby
ogólnokrajowej. Każda z izb posiada własny zakres zadań powierzonych przez
ustawodawcę, własną strukturę organów oraz odrębną podmiotowość prawną.
1
Zob. M. Cherka, Ustrojowy model, s. 15.
Nb. 79
69687617108390
69
Obok dwuszczeblowej budowy samorządu zawodowego występuje rów-

nież jednoszczeblowa (np. w samorządzie rzeczników patentowych, biegłych
rewidentów oraz doradców podatkowych). Jednak i w tych strukturach wystę-
puje „rozwinięcie w dół”, gdyż organami samorządu są okręgowe przedstawi-
cielstwa samorządu. I tak, Krajowa Izba Doradców Podatkowych może two-
rzyć regionalne oddziały, a organami Polskiej Izby Rzeczników Patentowych są
okręgowe zgromadzenia rzeczników patentowych.
Można zatem stwierdzić, że w Polsce występują dwa rodzaje struktur samo-
rządu zawodowego: samorząd unitarny oraz samorząd złożony. W samorzą-
dach pierwszego typu wszystkie osoby spełniające ustawowe kryteria skupione
są w jednej izbie o zasięgu krajowym. Tak określona izba działa za pośrednic-
twem swoich organów, w tym organów terenowych. W samorządach o struktu-
rze złożonej poszczególne osoby są natomiast zorganizowane w izby terytorial-
ne, obejmujące jedynie część obszaru kraju.
Przykład: Przykładem samorządu złożonego jest samorząd adwokatów. Zgodnie z usta-
wą z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.) adwo-
katura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, stanowi ją ogół adwokatów
oraz aplikantów adwokackich. Organami adwokatury są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczel-
na Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny oraz Wyższa Komisja Rewizyjna. Jedno-
cześnie w terenie działają izby adwokackie. Naczelna Rada Adwokacka oraz izby adwokac-
kie posiadają osobowość prawną.
V. Sądownictwo dyscyplinarne
80 Na koniec rozważań o samorządzie zawodowym chcielibyśmy zwrócić
uwagę na sądownictwo dyscyplinarne. Pozostaje ono w rękach samorządów
zawodowych. One powołują spośród swoich członków sędziów sądów dyscy-
plinarnych I i II instancji. Na skład tych sądów nie ma wpływu żaden organ
administracji państwowej. Oskarżycielem w sprawach z zakresu spraw dyscy-
plinarnych jest również jeden z członków samorządu.
By zrozumieć znaczenie sądownictwa dyscyplinarnego, należy wskazać
rodzaje kar, jakie mogą być orzekane. Są to najczęściej:
1) upomnienie,
2) nagana,
3) zawieszenie prawa do wykonywania zawodu,
4) kara pieniężna,
5) pozbawienie prawa do wykonywania zawodu.
Podsumowując, należy pamiętać o konstytucyjnych podstawach tworzenia
i działalności samorządów zawodowych, realizowanych przez nich zadaniach,
strukturze oraz relacji państwo–samorząd zawodowy.
Nb. 80
69687617108390
69
§ 44. Samorząd gospodarczy 165
§ 44. Samorząd gospodarczy

Tuż przed zmianą ustroju politycznego rozpoczęło się wprowadzanie 81
w życie reform gospodarczych. Sejm uchwalił 23.12.1988 r. ustawę o działal-
ności gospodarczej, która dała osobom prywatnym możliwość prowadzenia na
szeroką skalę działalności gospodarczej. Artykuł 6 tej ustawy wprowadził zasa-
dę dobrowolnego zrzeszania się podmiotów gospodarczych. Dopełnieniem tej
zasady było uchwalenie trzech ustaw, które miały stać się podstawą utworzenia
samorządu gospodarczego. Były to:
1) ustawa z 22.3.1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2159 ze zm.);
2) ustawa z 30.5.1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębior-
ców (Dz.U. Nr 35, poz. 194 ze zm.);
3) ustawa z 30.5.1989 r. o izbach gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r.
poz. 579).
Ustawy te nie dały podstaw do utworzenia samorządu gospodarczego, cha-
rakteryzującego się obligatoryjnością członkostwa oraz powierzeniem wyko-
nywania funkcji administracji publicznej. Podmioty tworzone na mocy wyżej
wymienionych ustaw mają charakter dobrowolnych zrzeszeń, a próby zmiany
tego stanu w pierwszej połowie lat 90. XX w. nie powiodły się.
Zapewne określenie nowych, liberalnych zasad ustroju gospodarczego
sprawiło, że głosy o wprowadzeniu samorządu gospodarczego o charakterze
publicznoprawnym nie zostały potraktowane poważnie. Obowiązkowe człon-
kostwo oraz powierzenie realizacji zadań publicznych samorządowi gospodar-
czemu było wówczas postrzegane jako ograniczenie wolności.
Samorząd gospodarczy w obecnym kształcie, jako wynik spontanicznych
procesów przemian przełomu politycznego 1989 r., trwa w niezmienionej posta-
ci. Nie słychać też głosów, by samorząd ten zreformować przez zmianę statu-
su z prywatnoprawnego na publicznoprawny. Obecnie samorząd gospodarczy
tworzą różnego rodzaju izby i zrzeszenia z dobrowolnym członkostwem, któ-
re samodzielnie określają profil swojej działalności w granicach określonych
przez wyżej wskazane ustawy.
Jedynym wyjątkiem są izby rolnicze, które na podstawie ustawy z 1995 r.
o izbach rolniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 183) stanowią samo-
rząd rolniczy. Ustawodawca przewidział przymusowe członkostwo rolników
w izbach. Izbom nie powierzył jednak kompetencji z zakresu administracji
publicznej.
Każda z wyżej wymienionych ustaw stanowi odrębne zasady tworzenia izb
oraz odmiennie określa profil ich działalności. Z tego też powodu każdą z tych
struktur należy omówić odrębnie. Niestety okres, w którym uchwalano ustawy,
Nb. 81
69687617108390
69
nie sprzyjał pogłębionej refleksji nad istotą, strukturą i zakresem działalności

jednostek samorządu gospodarczego. Z tego też powodu ustawy są lakonicz-
ne i pozostawiają wiele niedopowiedzeń w sprawach tak ważkich, jak choćby
organy izb. Poniższy opis izb musi zatem siłą rzeczy również pozostawiać pew-
ne kwestie niewyjaśnionymi. Jedną cechą wspólną wszystkich zrzeszeń samo-
rządu gospodarczego (poza izbami rolniczymi) jest dobrowolność członkostwa
oraz osobowość prawna poszczególnych jednostek samorządu gospodarczego.
I. Izby gospodarcze
82 Zgodnie z ustawą o izbach gospodarczych, podstawowymi jednostkami
organizacyjnymi są izby gospodarcze. Izby gospodarcze mogą tworzyć przed-
siębiorcy bez względu na zakres ich działalności oraz formę organizacyjno-
prawną. W praktyce izby gospodarcze tworzą albo przedsiębiorcy danego
regionu kraju (wówczas izba gospodarcza nie ma branżowego charakteru), albo
danej branży, np. Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie, Polska Izba Gospodar-
cza Przemysłu Drzewnego.
Izba gospodarcza może być utworzona przez co najmniej 50 przedsiębior-
ców na obszarze działania tworzonej izby, obejmującym obszar województwa.
Jeżeli terytorialny zakres działania izby będzie przekraczać obszar wojewódz-
twa, liczba założycieli powinna wynosić co najmniej 100. Tym samym ustawa
nie wyklucza utworzenia izby gospodarczej ogólnopolskiej.
Jeśli chodzi o zainteresowanie przedsiębiorców zrzeszaniem się w izby
gospodarcze, to warto przytoczyć dane Krajowej Izby Gospodarczej, zgod-
nie z którymi zrzesza ona 160 organizacji gospodarczych, liczących łącznie
ok. 300 000 przedsiębiorców.
Do zadań izb gospodarczych oraz ich krajowego przedstawicielstwa – Kra-
jowej Izby Gospodarczej – należy przede wszystkim:
1) wspieranie inicjatyw gospodarczych oraz rozwoju gospodarczego kraju;
2) wspieranie rozwoju kształcenia zawodowego;
3) organizowanie sądownictwa polubownego;
4) reprezentowanie interesów swych członków przez delegowanie przedstawi-
cieli do organów państwowych i wydawanie opinii.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa, naszym zdaniem najważniej-
sze zadania, którymi izby gospodarcze oraz Krajowa Izba Gospodarcza, będąca
ich ogólnokrajowym zrzeszeniem, zajmują się w praktyce.
Większość izb stanowi reprezentację swojego środowiska wobec orga-
nów państwowych, również wobec organów Unii Europejskiej. Starają się one
uczestniczyć w działalności prawodawczej i wpływać na kształt regulacji praw-
Nb. 82
69687617108390
69
nych. Izby gospodarcze mają możliwość delegowania swoich przedstawicie-

li do prac w komisjach sejmowych, bez prawa głosu oczywiście. Trzeba jed-
nak pamiętać, że udział w posiedzeniach komisji przedstawicieli izb nie jest ich
prawem i zaproszenie na posiedzenie zależy od dobrej woli komisji. Ponadto
w ramach konsultacji społecznych rządowe projekty ustaw powinny być prze-
syłane do właściwych izb branżowych, które mogą w sprawie projektu zająć
stanowisko.
Istotną rolę w działalności izb gospodarczych odgrywa również sądownic-
two polubowne. Sąd polubowny przy Krajowej Izbie Gospodarczej jest naj-
większy w Polsce i cieszy się dużą popularnością i prestiżem.
Ważną rolę dla życia gospodarczego odgrywają również izby gospodar-
cze dwu- i wielostronne, które zajmują się promocją handlu zagranicznego. Do
takich izb należy m.in. Polsko-Niemiecka Izba Przemysłowo-Handlowa z sie-
dzibą w Warszawie.
II. Samorząd rzemiosła

Zgodnie z ustawą o rzemiośle, został utworzony samorząd rzemiosła. Rze- 83
miosłem, zgodnie z ustawą, jest zawodowe wykonywanie działalności gospo-
darczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej tej oso-
by i na jej rachunek, jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą
albo średnim przedsiębiorcą. Taka osoba zwana jest rzemieślnikiem. Do rze-
miosła nie zalicza się działalności handlowej, gastronomicznej, transportowej,
usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów,
usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plasty-
ków i fotografików.
Podstawową organizacją rzemiosła jest cech. Podobnie jak w izbach gospo-
darczych przedsiębiorcy, tak i w cechach rzemieślnicy zrzeszają się według
rodzaju rzemiosła lub kryterium terytorialnego.
Drugi szczebel samorządu rzemiosła tworzą izby rzemieślnicze. Izby rze-
mieślnicze zrzeszają cechy, spółdzielnie rzemieślnicze, rzemieślników, któ-
rzy nie należą do żadnego cechu, a także inne jednostki organizacyjne, których
celem jest wspieranie rozwoju rzemiosła.
Izby rzemieślnicze, zgodnie z ustawą, mogą powołać ogólnopolską repre-
zentację – Związek Rzemiosła Polskiego.
Według danych Związku Rzemiosła Polskiego, zrzesza on 453 cechy,
58 spółdzielni rzemieślniczych, 26 izb rzemieślniczych, tj. ponad 300 000 mikro,
małych i średnich przedsiębiorców.
Nb. 83
69687617108390
69
Zadania samorządu rzemiosła dotyczą przede wszystkim reprezentacji

interesów rzemieślników wobec organów państwowych. Samorząd rzemio-
sła, podobnie jak izby gospodarcze, ma wpływ na działalność ustawodawczą
m.in. przez wydawanie opinii oraz udział w posiedzeniach komisji parlamen-
tarnych. Ponadto samorząd rzemiosła przeprowadza:
1) szkolenia przygotowujące do wykonywania zawodu rzemieślnika;
2) egzaminy stwierdzające posiadanie kwalifikacji.
Dowodami kwalifikacji rzemieślnika mogą być dyplomy ukończenia wła-
ściwej szkoły albo dyplom mistrza lub świadectwo czeladnicze wydane po
przeprowadzeniu egzaminu przez izbę rzemieślniczą. Izby rzemieślnicze mają
zatem kompetencję z zakresu administracji publicznej i posługują się pieczę-
cią państwową, wystawiając dyplom lub świadectwo. Dyplom lub świadectwo
wystawione przez izbę rzemieślniczą nie są jednak niezbędne do wykonywania
danego zawodu.
III. Samorząd zawodowy niektórych podmiotów gospodarczych

84 Zgodnie z ustawą o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów
gospodarczych, przedsiębiorcy, prowadzący działalność w zakresie handlu,
gastronomii i usług, transportu oraz innych rodzajów działalności mogą two-
rzyć:
1) zrzeszenia handlu i usług;
2) zrzeszenia transportu;
3) inne organizacje przedsiębiorców.
Zrzeszenia handlu i usług, jak również inne organizacje przedsiębiorców
mogą zostać utworzone, jeżeli z taką inicjatywą wystąpi co najmniej 50 przed-
siębiorców. Przy zrzeszeniach transportu liczba ta jest wyższa i wynosi 200.
Zrzeszenia mogą tworzyć swoje ogólnokrajowe reprezentacje, których
nazwy określają statuty tych reprezentacji. Utworzenie ogólnokrajowej repre-
zentacji wymaga współdziałania co najmniej 10 zrzeszeń. Organizacją repre-
zentującą na poziomie krajowym handlu i usług zrzeszenia jest obecnie Naczel-
na Rada Zrzeszeń Handlu i Usług. Według informacji zamieszczonych na jej
stronie internetowej zrzesza ona 37 organizacji (zrzeszeń handlu i usług).
Lektura ustawy o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców nie
pozostawia wątpliwości, że organizacje, które na jej podstawie istniały w chwi-
li jej uchwalania, stały się obecnie reliktami przeszłości, pozbawionymi wpły-
wu na sytuację gospodarczą kraju. Ustawa ta nie zachęca do tworzenia na jej
podstawie zrzeszeń ze względu na niejasności w niej zawarte. Ustawodawcy
wystarczyło zaledwie 10 krótkich przepisów do opisu zakresu działalności,
Nb. 84
69687617108390
69
sposobu tworzenia, struktury i zasad prowadzenia działalności trzech rodzajów

organizacji samorządu gospodarczego.
IV. Izby rolnicze

Samorząd rolniczy został utworzony mocą ustawy z 14.12.1995 r. o izbach 85
rolniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 183). Jednostkami organizacyjny-
mi samorządu rolniczego są izby rolnicze. Członkami izb rolniczych są osoby
fizyczne i prawne, będące podatnikami podatku rolnego, podatku dochodowego
z działów specjalnych produkcji rolnej oraz członkowie rolniczych spółdzielni
produkcyjnych, posiadający w tych spółdzielniach wkłady gruntowe. Ustawo-
dawca tym samym ustanowił obowiązkowe członkostwo w samorządzie rolni-
czym.
Terenem działania izby rolniczej jest obszar jednego województwa. Izb jest
zatem obecnie 16.
Izby tworzą ogólnopolską reprezentację, Krajową Radę Izb Rolniczych,
która, podobnie jak izby, posiada osobowość prawną.
Izby rolnicze, co do zasady, nie pełnią funkcji administracji, z którymi wią-
załoby się władztwo administracyjne. Ustawa o izbach rolniczych przewidu-
je jedynie, że izby mogą wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji
rządowej lub realizować zadania przekazane w drodze porozumienia. Do zadań
izb rolniczych oraz ich krajowej reprezentacji należy reprezentacja rolników
przed organami jednostek samorządu terytorialnego i państwa oraz upowszech-
nianie wiedzy rolniczej, a także udostępnianie informacji o sytuacji na rynku
rolnym.
V. Podsumowanie
Samorząd gospodarczy w Polsce stanowią liczne organizacje przedsiębior- 86
ców o statusie prywatnoprawnym. Nie posiadają one szczególnych kompeten-
cji i nie realizują, co do zasady, funkcji administracji publicznej. Tym samym
nie różnią się wiele od innych dobrowolnych zrzeszeń posiadających osobo-
wość prawną, które powoływane są w celu reprezentacji przedsiębiorców.
Z wielu ogólnopolskich organizacji, które często zabierają głos w debacie
publicznej, tylko dwie zorganizowane są w formy organizacyjnoprawne prze-
widziane przez ustawy regulujące samorząd gospodarczy. Są to wspomniane:
Związek Rzemiosła Polskiego oraz Krajowa Izba Gospodarcza.
Warto w tym miejscu zauważyć, że partnerem dla państwa, którego głos
w sprawach gospodarczych ma nierzadko ważniejsze znaczenie niż głos izb
Nb. 85–86
69687617108390
69
gospodarczych, jest niejeden związek pracodawców. Przede wszystkim dlate-

go, że przedstawiciele tych związków zasiadają w Radzie Dialogu Społecznego
razem z przedstawicielami rządu i związków zawodowych, gdzie przedmiotem
obrad jest również ustawodawstwo gospodarcze. Po drugie, związki pracodaw-
ców, inaczej niż izby gospodarcze, mogą występować z wnioskami o przepro-
wadzenie abstrakcyjnej kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny. Według
wielu przedstawicieli doktryny oraz niektórych sędziów Trybunału Konstytu-
cyjnego związki pracodawców mogą inicjować abstrakcyjną kontrolę norm nie
tylko z zakresu prawa pracy, ale także ustawodawstwa gospodarczego.
Kazus:
Baltazar, myślący o karierze notariusza, chce wiedzieć, jakie warunki musi spełnić,
by wykonywać zawód notariusza, i jakiemu prawu będzie podlegać, gdy uda mu się zre-
alizować marzenie. Pomóż mu. Przede wszystkim zwróć uwagę na etapy dopuszcze-
nia do wykonywania zawodu notariusza i rozstrzygnięcia, jakie muszą być wydane, by
zawód ten legalnie wykonywać.
Pytania:
1. Wskaż podstawowe różnice między samorządem zawodowym a samorządem gospo-
darczym.
2. Wskaż źródła prawa funkcjonowania samorządu zawodowego.
3. Wskaż konstytucyjne podstawy tworzenia i działania samorządu zawodowego.
4. Co oznacza pojęcie „zawód zaufania publicznego”?
5. Jakie zadania realizuje samorząd zawodowy?
6. Jak kształtuje się relacja organy państwa – samorząd zawodowy?
7. Jakie modele struktury organizacyjnej samorządu zawodowego występują obecnie
w Polsce?
8. W jaki sposób ukształtowane jest sądownictwo dyscyplinarne w ramach samorządu
zawodowego?
9. Wskaż źródła prawa samorządu gospodarczego.
10. Opisz strukturę organizacyjną i zadania samorządu rzemiosła.
11. Opisz strukturę organizacyjną i zadania samorządu gospodarczego funkcjonującego
na podstawie ustawy o izbach gospodarczych.
Nb. 86
69687617108390
69
Rozdział XI. Działalność gospodarcza osób
zagranicznych
§ 45. Podstawowe pojęcia

Kleofas Blum poznał niezwykłej urody i inteligencji Janę Vaidisovą z Brna 87
w Republice Czeskiej. Jana studiuje ekonomię na IV roku na Uniwersyte-
cie w Brnie, a obecnie przebywa w ramach programu Erasmus na stypendium
w Poznaniu i studiuje na Uniwersytecie Ekonomicznym. Jest niezwykle przed-
siębiorczą kobietą, która znając język polski, postanowiła otworzyć biuro tłu-
maczeń w Krakowie jako oddział biura jej rodziców z Ostrawy. Kleofas, zna-
jąc się, co prawda, przede wszystkim na algebrze oraz co nieco na tropieniu
dłużników, niewiernych żon lub mężów, zobowiązał się, że zrobi wszystko, by
jej pomóc. Oczywiście i tym razem zwrócił się do Baltazara, który, jak zwykle
zresztą, w uczony sposób wyjaśnił mu, że będzie to „bardzo trudne, o ile nie
niemożliwe”.
Postaramy się w tym rozdziale pomóc Janie, za pośrednictwem Kleofasa,
otworzyć oddział w Krakowie, wskazując zarazem na możliwość prowadze-
nia działalności gospodarczej w Polsce przez osoby zagraniczne w różnych for-
mach, nie tylko oddziału.
Rozpocznijmy od wyjaśnienia kwestii źródeł prawa, które mogą intereso-
wać osoby zagraniczne chcące prowadzić działalność gospodarczą w Polsce.
Podstawowe zasady w tym zakresie określa ustawa o zasadach uczestnictwa
przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospo-
darczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 470 – dalej także jako ustawa z 6.3.2018 r. o przedsiębiorcach zagranicz-
nych). Ponadto w odniesieniu do obywateli Unii Europejskiej źródłami pra-
wa są: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) oraz niektóre akty
wtórnego prawa unijnego. W pewnych jednak dziedzinach gospodarki w usta-
wach szczególnych, odrębnie od ogólnych zasad, zostały określone warunki
podjęcia działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne w Polsce. Wiele
regulacji z zakresu omawianego tematu zawierają również umowy międzyna-
rodowe.
Nb. 87
69687617108390
69
172 Rozdział XI. Działalność gospodarcza osób zagranicznych
Przykład: Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w Ekwadorze, chcący
otrzymać koncesję na nadawanie programu radiowego w Polsce będzie musiał poznać prze-
pisy ustawy o radiofonii i telewizji. Z art. 35 tej ustawy wynika, że koncesja na nadawanie
programów radiowych może być udzielona osobom zagranicznym, ale tylko takim, które ma-
ją stałe miejsce zamieszkania na terenie jednego z państw Europejskiego Obszaru Gospodar-
czego. Obywatel Ekwadoru nie będzie mógł zatem otrzymać koncesji na nadawanie progra-
mu radiowego, co w tym przypadku nie wynika z zasad ogólnych podejmowania działalności
gospodarczej w Polsce przez osoby zagraniczne określonych w ustawie o przedsiębiorcach
zagranicznych, lecz z ustawy szczegółowo określającej prowadzenie danej działalności go-
spodarczej.
Jak zatem widać, prowadzenie działalności gospodarczej może spotkać się

z ograniczeniami, określonymi w różnych miejscach systemu prawa. Poniżej
omówimy przede wszystkim zasady ogólne prowadzenia działalności gospo-
darczej przez osoby zagraniczne. Na przepisy odrębne wskażemy w niewielkim
zakresie, tylko w tym celu, by zwrócić uwagę, że istnieje szereg szczegółowych
regulacji, na które trzeba „uważać” stosując zasady ogólne.
Ogólne reguły podejmowania działalności gospodarczej przez osoby zagra-
niczne w Polsce określa art. 4 PrzedZagrObrGospU. Na jego podstawie może-
my wyróżnić trzy grupy podmiotów:
1) osoby zagraniczne z państw członkowskich Unii Europejskiej, państw
członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) –
stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (są to obecnie: Islan-
dia, Liechtenstein i Norwegia) oraz osoby zagraniczne z państw niebędą-
cych stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, które mogą
korzystać ze swobody przedsiębiorczości na podstawie umów zawartych
przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi
(np. Szwajcaria). Osoby te będziemy w skrócie określać mianem podmio-
tów przynależących do EOG;
2) cudzoziemcy, obywatele innych państw niż podmioty przynależące do
EOG, którzy na mocy indywidualnych aktów administracji wydanych przez
polskie organy administracji publicznej uzyskują szczególny status prawny,
np. status uchodźcy, oraz członkowie rodzin obywateli UE;
3) pozostałe osoby zagraniczne, które nie są podmiotami przynależącymi do
EOG ani też nie posiadają szczególnego statusu prawnego, określonego
przez organy administracji publicznej w Polsce.
Zwróćmy uwagę, że w pierwszej i trzeciej grupie kryterium wyróżnienia
stanowi pojęcie osoby zagranicznej. W drugiej natomiast kryterium obywatel-
stwa (cudzoziemcy). Tym dwóm kryteriom przyjrzymy się poniżej.
Osoba zagraniczna została zdefiniowana w art. 3 PrzedZagrObrGospU. Jest
to osoba fizyczna, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
Nb. 87
69687617108390
69
§ 46. Podmioty przynależące do EOG 173
Ponadto osobą zagraniczną jest osoba prawna z siedzibą za granicą i jed-

nostka organizacyjna niebędąca osobą prawną posiadająca zdolność praw-
ną z siedzibą za granicą. Podstawowym wyróżnikiem jest więc tutaj państwo
siedziby. Warto przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że zdolność prawną
określa się według państwa siedziby danej jednostki organizacyjnej.
Przykład: Spółka cywilna założona w Niemczech (Gesellschaft des bürgerlichen Rechts)
będzie w myśl art. 3 pkt 5 lit. c PrzedZagrObrGospU osobą zagraniczną, gdyż zgodnie z nie-
mieckim prawem spółka cywilna, inaczej niż w Polsce, posiada zdolność prawną.
Osobami zagranicznymi są zatem osoby fizyczne, osoby prawne oraz jed-

nostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, które posiadają zdolność
prawną, ocenianą z punktu widzenia prawa ich siedziby.
Kryterium wyróżnienia drugiej grupy podmiotów stanowi jedynie obywa-
telstwo, gdyż cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskie-
go (art. 2 CudzU). Cudzoziemcami są zatem obywatele innych państw niż Pol-
ska oraz bezpaństwowcy (tzw. apatrydzi). Cudzoziemcem może być jedynie
osoba fizyczna. Znaczenie pojęcia cudzoziemcy jest zatem tożsame ze znacze-
niem pojęcia osoby zagranicznej w odniesieniu do osób fizycznych.
Pisząc o pierwszej grupie podmiotów, określiliśmy je jako przynależące do
EOG. Sformułowanie „podmioty przynależące” stanowi określenie więzi osób
fizycznych z państwem (obywatelstwo) oraz osób prawnych i pozostałych jed-
nostek organizacyjnych posiadających zdolność prawną z państwem ich siedzi-
by. Trudno znaleźć właściwszy wyraz określający tę więź niż przynależność.
§ 46. Podmioty przynależące do EOG

I. Podjęcie działalności gospodarczej
Zgodnie z art. 4 ust. 1 PrzedZagrObrGospU podmioty przynależące do EOG 88
mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych
zasadach jak obywatele polscy. Ten sposób traktowania osób przynależących
do innych państw określany jest mianem traktowania narodowego.
Artykuł 4 PrzedZagrObrGospU stanowi próbę powtórzenia zasady określo-
nej już w art. 49 i nast. TFUE, stanowiącej swobodę przedsiębiorczości. Gdy-
by zatem nie istniała regulacja określona w art. 4 ust. 1 PrzedZagrObrGospU,
to i tak w stosunku do osób przynależących do EOG obowiązywałaby norma
wyrażona w art. 49 i nast. TFUE ze względu na bezpośrednie obowiązywanie
przepisów traktatu na obszarze Rzeczypospolitej. Zgodnie art. 49 zd. 1 TFUE
ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa człon-
Nb. 88
69687617108390
69
kowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane. Zakaz

odnosi się również do ograniczeń w stosunku do osób prawnych i innych jed-
nostek organizacyjnych posiadających zdolność prawną (art. 54 TFUE).
Treść obydwu przepisów (art. 4 PrzedZagrObrGospU oraz art. 49 TFUE)
można, w pewnym uproszczeniu, streścić do nakazu traktowania narodowego
podmiotów przynależących do EOG. Traktat oraz wydane na jego podstawie
akty europejskiego prawa wtórnego, a także orzecznictwo Trybunału Sprawie-
dliwości dość kazuistycznie określają stosowanie art. 49 i nast. TFUE. Owe
doprecyzowania wymagają choćby pobieżnego zapoznania się z nimi, tak by
wiedzieć, które podmioty są uprawnione do podejmowania działalności gospo-
darczej na zasadzie traktowania narodowego. Omówienie to nie wyczerpu-
je jednak problematyki swobody przedsiębiorczości, której całościowe ujęcie
zawierają podręczniki do prawa europejskiego.
W pierwszej kolejności wskażemy krąg podmiotów uprawnionych do podej-
mowania działalności gospodarczej w Polsce zgodnie z zasadą traktowania
narodowego, określoną w art. 4 ust. 1 PrzedZagrObrGospU oraz art. 49 i nast.
TFUE. Do grupy podmiotów, które mogą podejmować działalność gospodarczą
w Polsce tak jak obywatele polscy, należą:
1) osoby fizyczne posiadające obywatelstwo jednego z państw EOG;
2) osoby prawne i pozostałe jednostki organizacyjne posiadające zdolność
prawną, założone zgodnie z ustawodawstwem jednego z państw EOG i ma-
jące statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo na terenie jed-
nego z państw EOG;
3) podmioty przynależące do innych państw niż EOG, o ile wiążą je stosow-
ne umowy ze Wspólnotą i jej państwami członkowskimi (umową taką może
być umowa stowarzyszeniowa).
Zauważmy, że kryterium podstawowym określenia grupy podmiotów
uprawnionych jest w przypadku osób fizycznych kryterium obywatelstwa. Jest
to kryterium, którym posłużono się w art. 49 TFUE.
Przykład: Jana jako obywatelka Republiki Czeskiej może w Polsce podjąć działalność
gospodarczą, powołując się na art. 4 ust. 1 PrzedZagrObrGospU lub bezpośrednio na art. 49
i nast. TFUE.
Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne posiadające zdolność praw-

ną uprawnione do podejmowania działalności gospodarczej w Polsce określane
są w traktacie mianem spółek. Pojęcie spółki jest więc w traktacie szersze niż
w polskim systemie prawa. Obejmuje m.in. spółdzielnie, fundacje prowadzące
działalność gospodarczą, a także podmioty z całkowitym lub częściowym zaan-
gażowaniem kapitałowym państwa.
Nb. 88
69687617108390
69
Spółki przynależące do państw EOG mogą podejmować działalność gospo-

darczą w Polsce tak jak jednostki organizacyjne w Polsce. W praktyce zasada ta
sprawia wiele problemów przy braku jednolitego prawa wewnątrz Unii Euro-
pejskiej i zmieniających się poglądach w orzecznictwie Trybunału Sprawiedli-
wości.
Przykład: Spółka akcyjna, założona zgodnie z ustawodawstwem francuskim, mająca sta-
tutową siedzibę w La Rochelle, chce podjąć działalność gospodarczą w Polsce na podstawie
art. 49 zd. 1 TFUE i przenieść siedzibę do Bielska-Białej.
Spółka z powyższego przykładu posiada uprawnienie do podjęcia dzia-

łalności gospodarczej w Polsce na podstawie art. 49 TFUE. Powstaje jednak
pytanie, czy po przeniesieniu siedziby zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu
spółek handlowych, czy też nadal przepisy francuskie. Jeśli zastosowanie zna-
lazłyby przepisy francuskie, to oznaczałoby to inne, zróżnicowane traktowanie
podmiotów gospodarczych działających w Polsce niż pozostałych utworzonych
pierwotnie zgodnie z prawem polskim. Różnice między poszczególnymi reżi-
mami prawnymi w odniesieniu do spółek są na tyle istotne, że ich stosowanie
w praktyce byłoby dla polskich sądów bardzo trudne. Tendencja była jednak
taka, by przeniesieniu siedziby do innego kraju członkowskiego nie towarzy-
szyła zmiana reżimu prawnego (tzw. statutu personalnego)1.
Podmioty przynależące do EOG, poza stałym prowadzeniem działalności
gospodarczej, mogą w Polsce również świadczyć przez okres przejściowy usłu-
gi. Rozróżnienie działalności na stałą gospodarczą i czasowe świadczenie usług
wynika z Traktatu, który gwarantuje swobodę przedsiębiorczości (art. 49 i nast.
TFUE) oraz swobodę świadczenia usług (art. 56 i nast. TFUE). Przeprowadzenie
podziału między jednym a drugim rodzajem działalności jest w praktyce trud-
ne, choć doniosłe dla określenia statusu prawnego przedsiębiorcy (np. w zakre-
sie obowiązków rejestrowych). Podstawowym kryterium podziału jest stałość.
Świadczenie usług ma charakter czasowy, nietrwały (szerzej patrz § 51).
Podejmowanie działalności gospodarczej przez podmioty przynależące do
EOG jest w prawie europejskim określane przedsiębiorczością pierwotną. Tak
więc swoboda przedsiębiorczości pierwotna obejmuje sytuacje, gdy podmiot
przynależący do EOG rozpoczyna nową działalność gospodarczą w innym pań-
stwie EOG lub gdy przenosi działalność dotychczasową do innego państwa
EOG. Właśnie tym aspektem swobody przedsiębiorczości zajmowaliśmy się
dotychczas. W tej chwili przyjrzymy się swobodzie przedsiębiorczości wtórnej.
1
Zob. m.in. wyrok ETS z 9.3.1999 r. w sprawie C-212/97, Centros, Zb. Orz. 1999,
s. I-01459; wyrok ETS z 5.11.2002 r. w sprawie C-208/00, Überseering, Zb. Orz. 2002,
s. I-09919.
Nb. 88
69687617108390
69
II. Zakładanie oddziałów i innych jednostek organizacyjnych

przez podmioty przynależące do EOG
89 Swoboda przedsiębiorczości wtórna odnosi się, zgodnie z art. 49 zd. 2
TFUE, do tworzenia agencji, oddziałów i filii obywateli jednego państwa EOG
na terenie innego państwa EOG. Tym razem nie chodzi więc o założenie lub
przeniesienie przedsiębiorstwa, lecz stworzenie przedsiębiorstwa zależnego,
bez względu na jego formę prawną. Traktat wprowadza również w tym przy-
padku nakaz stosowania zasady traktowania narodowego.
Jeden z aspektów tej swobody został normatywnie określony w ustawie
o przedsiębiorcach zagranicznych; dotyczy on zakładania oddziałów. Drugi w pol-
skim przypadku odnosi się do tworzenia zależnych spółek prawa handlowego.
Te dwie formy różnią się między sobą przede wszystkim tym, że oddział nie
posiada zdolności prawnej, nie jest więc podmiotem prawa, lecz jedynie frag-
mentem działalności gospodarczej wykonywanym poza siedzibą przedsiębior-
cy lub głównym miejscem wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast
spółka prawa handlowego stanowi odrębny podmiot prawa, posiadający zdol-
ność prawną.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 PrzedZagrObrGospU, podmioty przynależące do
EOG mogą tworzyć oddziały na terytorium Rzeczypospolitej bez ograniczeń.
Tym samym ustawa powtarza za traktatem nakaz traktowania narodowego.
Każdy przedsiębiorca zagraniczny przynależący do EOG może bez przeszkód
otworzyć oddział jako fragment działalności gospodarczej z innego państwa
EOG na terenie Rzeczypospolitej, tak jak mogą to czynić obywatele polscy.
Przykład: Artykuł 14 ust. 1 PrzedZagrObrGospU oraz swoboda przedsiębiorczości wtór-
na znajdzie zastosowanie w stosunku do Jany. Chce ona otworzyć oddział biura tłumaczeń
w Krakowie jako część działalności prowadzonej w Ostrawie. Ma więc do tego prawo, tak
bezpośrednio na podstawie ustawy o przedsiębiorcach zagranicznych, jak również Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dodajmy na marginesie, że oddział może otworzyć tylko taki podmiot, któ-

ry w innym państwie prowadzi już działalność gospodarczą. Słusznie zatem
art. 14 ust. 1 PrPrzed stanowi, że oddział tworzy przedsiębiorca zagraniczny.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 PrzedZagrObrGospU, przedsiębiorcą zagranicznym jest
bowiem osoba zagraniczna wykonująca działalność gospodarczą za granicą lub
obywatel polski wykonujący działalność gospodarczą za granicą.
Ustawa o przedsiębiorcach zagranicznych nie odnosi się w ogóle do moż-
liwości tworzenia przez podmioty przynależące do EOG spółek zależnych
(w myśl traktatu – filii). Tu znajdą zastosowanie przede wszystkim ogólne zasa-
dy zakładania spółek określone w Kodeksie spółek handlowych.
Nb. 89
69687617108390
69
Przykład: Gdyby Jana zmieniła zdanie i uznała, że korzystniej byłoby utworzyć spółkę
ze 100% udziałem biura tłumaczeń z Ostrawy, to musiałaby sięgnąć po Kodeks spółek hand-
lowych i ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
III. Ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej

przez podmioty przynależące do EOG
Od zasady traktowania narodowego w szczególnych, określonych w trak- 90
tacie przypadkach państwa członkowskie mogą odstąpić. Zgodnie z art. 52
TFUE, wprowadzenie ograniczenia swobody przedsiębiorczości, tak pierwot-
nej, jak i wtórnej jest możliwe ze względu na porządek publiczny, bezpieczeń-
stwo publiczne lub zdrowie publiczne.
Przykład: Zgodnie z prawem hiszpańskim zezwolenie na prowadzenie „przedsiębior-
stwa bezpieczeństwa” mógł uzyskać tylko taki podmiot, którego zarząd (dyrekcja) miał miej-
sce zamieszkania w Hiszpanii i którego „personel bezpieczeństwa” miał obywatelstwo hisz-
pańskie. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że takie ograniczenie możliwości podejmowania
działalności gospodarczej przez podmioty przynależące do EOG nie jest uzasadnione bez-
pieczeństwem lub porządkiem publicznym (sprawa Komisja przeciwko Hiszpanii, nr sprawy
C-114/97). Hiszpania starała się jednak przed trybunałem wykazać, że ograniczenie swobody
przedsiębiorczości było uzasadnione wskazanymi klauzulami generalnymi.
Czym innym natomiast jest sytuacja określona w art. 51 TFUE, o której

trudno nie wspomnieć, wskazując na dopuszczalność ograniczeń zasady trakto-
wania narodowego. Chodzi mianowicie o wyłączenie stosowania art. 49 i nast.
TFUE w przypadku gdy określona działalność jest związana, choćby przejścio-
wo, z wykonywaniem władzy publicznej. Artykuł 51 TFUE nie stanowi zatem
podstawy do wprowadzania ograniczeń swobody przedsiębiorczości, lecz okre-
śla, kiedy zakres swobody przedsiębiorczości danej działalności w ogóle nie
obejmuje.
Przykład: Zgodnie z dawnym brzmieniem art. 11 pkt 1 ustawy z 14.2.2008 r. – Prawo
o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.), notariuszem mógł być ten, kto po-
siada obywatelstwo polskie. Uzasadnieniem dla tego rozwiązania była okoliczność, że nota-
riusz nie prowadzi działalności gospodarczej, lecz realizuje funkcję państwa. Była to kwestia
sporna. Świadczy o tym stanowisko Polski w sprawie wszczętej przez Komisję. Rząd Pol-
ski reprezentował pogląd o niedopuszczaniu cudzoziemców do zawodu notariusza. Komisja
uważała przeciwnie. W wyroku TS UE z 24.5.2011 r. (sprawy C-47/08, C-50/08, C-51/08,
C-53/08, C-54/08, C-61/08; Komisja przeciwko Belgii, Francji, Luksemburgowi, Austrii,
Niemcom, Grecji i Portugalii), trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie mogą za-
strzec dla własnych obywateli dostępu do zawodu notariusza. Ostatecznie polski ustawodaw-
ca uznał orzecznictwo europejskie i w wyniku nowelizacji dopuścił możliwość wykonywania
zawodu notariusza przez cudzoziemców z państw EOG – art. 11 pkt 1 ustawy – Prawo o no-
tariacie.
Nb. 90
69687617108390
69
§ 47. Cudzoziemcy posiadający szczególny status prawny

nadany przez organy administracji publicznej
oraz członkowie rodzin obywateli państw UE
91 Zasada traktowania narodowego ma również zastosowanie do podmiotów,
które w drodze decyzji organów administracji publicznej otrzymują szczególny
status prawny. Status ten może być nadany jedynie osobom fizycznym – oso-
bom nieposiadającym obywatelstwa polskiego.
W art. 4 ust. 2 PrzedsZagrU wskazano, że do grupy tej należą m.in. podmio-
ty, które posiadają w Rzeczypospolitej:
1) zezwolenie na pobyt stały,
2) zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3) zezwolenie na pobyt czasowy,
4) status uchodźcy,
5) ochronę uzupełniającą,
6) zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub zgodę na pobyt tolerowany,
7) zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania działalności gospodarczej,
8) ochronę czasową,
9) Kartę Polaka.
Prawo do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na zasa-
dzie traktowania narodowego mają także osoby, które są członkami rodzin pod-
miotów przynależących do EOG. Uprawnienia członków rodzin mają charakter
pochodny. Z chwilą, gdy tracą status członka rodziny podmiotu przynależącego
do EOG, ich uprawnienie do podejmowania działalności gospodarczej na pod-
stawie art. 4 ust. 1 PrzedsZagrU i art. 49 i nast. TFUE na terenie Rzeczypospo-
litej wygasa.
Szczególny status może być nadany cudzoziemcom zgodnie z przepisami
ustawy o cudzoziemcach. Nie będziemy ich tu omawiać. Chcemy tylko zwró-
cić uwagę, że przedmiotem wyżej wymienionych decyzji nie jest wyłącznie
dozwolenie podejmowania działalności gospodarczej na takich samych zasa-
dach, jak czynią to obywatele polscy, lecz nadanie cudzoziemcom szeregu
uprawnień zbliżonych do uprawnień obywatelskich. Możliwość podejmowania
działalności gospodarczej jest tylko jednym z nich, być może dla wielu zainte-
resowanych nie najważniejszym.
Podsumowując, cudzoziemcy o szczególnym statusie prawnym mogą
podejmować działalność gospodarczą tak jak obywatele polscy, czyli zgodnie
z zasadą traktowania narodowego.
Nb. 91
69687617108390
69
§ 48. Pozostałe osoby zagraniczne 179
Cudzoziemcy posiadający szczególny status prawny nie są natomiast ina-

czej traktowani niż pozostali cudzoziemcy niebędący obywatelami jedne-
go z państw EOG w zakresie tworzenia oddziałów. Do nich zatem będą miały
zastosowanie przepisy dotyczące wszystkich osób zagranicznych nieprzynale-
żących do EOG, omówione poniżej.
Przykład: Obywatel Ekwadoru, jeśli otrzyma zezwolenie na pobyt stały, może podjąć
działalność gospodarczą w Polsce na podstawie art. 4 ust. 2 PrzedsZagrU. Oddział będzie
mógł jednak otworzyć tylko w określonych przez prawo sytuacjach, wspólnych dla wszyst-
kich obywateli Ekwadoru. W zakresie otwierania oddziałów wszyscy obywatele Ekwadoru,
bez względu na ich status, będą traktowani tak samo.
W praktyce mało prawdopodobne jest jednak, by osoba posiadająca szcze-

gólny status prawny, będąca osobą fizyczną, była przedsiębiorcą zagranicz-
nym, a zatem osobą zagraniczną prowadzącą działalność gospodarczą za grani-
cą, której część chciałaby wykonywać na terenie Rzeczypospolitej. Szczególny
status prawny otrzymują bowiem te osoby, które znajdują się albo w drama-
tycznej sytuacji z powodu prześladowania w swojej ojczyźnie, albo osoby, któ-
re na stałe zamieszkują w Polsce i są trwale z nią związane, np. przez rela-
cje rodzinne i małżeńskie. Prowadzenie przez nich działalności gospodarczej
w państwie ich pochodzenia jest zatem mało prawdopodobne.
§ 48. Pozostałe osoby zagraniczne

Pozostałe osoby zagraniczne mogą podejmować działalność gospodarczą 92
na terenie Rzeczypospolitej zgodnie z regułą wypowiedzianą w art. 4 ust. 3
PrzedsZagrU. Osoby te mogą podejmować działalność gospodarczą wyłącznie
w formie spółki: komandytowej, komandytowo-akcyjnej, z ograniczoną odpo-
wiedzialnością, akcyjnej oraz prostej spółki akcyjnej, o ile umowy międzyna-
rodowe nie stanowią inaczej. Podstawowym źródłem prawa może być zatem
umowa międzynarodowa. Dopiero w przypadku gdy jej nie ma, osoba zagra-
niczna będzie miała do wyboru cztery formy prowadzenia działalności gospo-
darczej.
Przykład: Obywatel Ekwadoru nieposiadający szczególnego statusu prawnego, który
chce w Polsce podjąć działalność gospodarczą, powinien w pierwszej kolejności sprawdzić,
czy nie istnieje umowa międzynarodowa między Ekwadorem a Rzecząpospolitą Polską, któ-
ra określałaby zasady podejmowania działalności gospodarczej przez obywateli Ekwadoru na
terenie Rzeczypospolitej. Jeśli takiej umowy nie ma, dopiero wówczas znajdzie zastosowa-
nie reguła, zgodnie z którą obywatel Ekwadoru może założyć spółki, o których mowa w art. 4
ust. 3 PrzedsZagrU.
Nb. 92
69687617108390
69
Istotnym źródłem prawa, określającym zasady podejmowania działalności

gospodarczej przez pozostałe osoby zagraniczne są zatem umowy międzynaro-
dowe. Są to najczęściej umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji.
W umowach tych strony określają sposób traktowania obywateli stron umowy
zgodnie z jedną z zasad przyjętych w prawie międzynarodowym publicznym.
Może to być przykładowo zasada traktowania narodowego lub zasada najwięk-
szego uprzywilejowania. Traktowanie narodowe oznacza przyznanie przez
dane państwo obywatelom innego państwa takich praw jak swoim własnym.
Natomiast na podstawie klauzuli największego uprzywilejowania przyznaje się
drugiej stronie umowy co najmniej taki zakres praw i przywilejów, jaki przy-
znano już obecnie lub jaki będzie przyznany w przyszłości państwu trzeciemu.
Od zasad tych strony w umowie stanowią wyjątki w poszczególnych dziedzi-
nach gospodarki. W przypadku zasady największego uprzywilejowania wyjątki
te dotyczą grup państw.
Przykład: Strony umowy stanowią, że będą traktować podmioty prowadzące działalność
gospodarczą zgodnie z zasadą największego uprzywilejowania. Równocześnie zasada ta ma
nie odnosić się do państw związanych unią celną ze stronami umowy. Chodzi zatem o to, by
strona umowy nie przyznała cudzym obywatelom co najmniej takiego uprzywilejowania, ja-
kie istnieje w stosunku do obywateli państw trzecich, z którym to państwo związane jest unią
celną. Takie wyjątki dotyczą najczęściej umów między Polską a krajami nienależącymi do
UE, aby przy stosowaniu klauzuli najwyższego uprzywilejowania nie przyznać państwom
trzecim takich korzyści, jakie płyną ze wspólnego rynku.
Korzystanie z umów międzynarodowych, jako źródła prawa określające-

go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez pozostałe osoby
zagraniczne, jest w praktyce skomplikowane. Język tych umów jest hermetycz-
ny i często wymaga wyjaśnień właściwych organów (przedstawicielstw państw,
Ministerstwa Spraw Zagranicznych) lub pomocy organizacji przedsiębiorców
(np. bilateralnych izb gospodarczych).
Przykład: Obywatele i spółki z siedzibą w Stanach Zjednoczonych Ameryki, by podjąć
działalność gospodarczą w Polsce powinni zapoznać się z Traktatem o stosunkach handlo-
wych i gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki
z 21.3.1990 r. oraz protokołem do niej z 12.1.2004 r. Umowa ta stanowi, że strony zapewniają
w odniesieniu do prowadzenia działalności gospodarczej zasadę niedyskryminacji. Zasada ta
oznacza traktowanie, które jest co najmniej tak korzystne jak traktowanie narodowe, lub trak-
towanie zgodne z zasadą największego uprzywilejowania, w zależności od tego, które z nich
jest korzystniejsze. Największym uprzywilejowaniem cieszą się obecnie w Polsce obywate-
le Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Obywatele Stanów Zjednoczonych są traktowani
zatem tak jak obywatele EOG. Od zasady tej jednak aneks do traktatu i protokół dodatkowy
pozwala Rzeczypospolitej stanowić wyjątki np. w takich dziedzinach, jak rolnictwo, transport
powietrzny, bankowość i ubezpieczenia.
Nb. 92
69687617108390
69
§ 49. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego 181
Odrębną kwestię stanowi możliwość zakładania przez pozostałe osoby

zagraniczne oddziałów, czyli części działalności gospodarczej prowadzonej
poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalno-
ści gospodarczej. Zgodnie z art. 14 ust. 2 PrzedsZagrU przedsiębiorcy zagra-
niczni (osoby zagraniczne, które wykonują działalność gospodarczą za granicą)
mogą tworzyć na terenie Rzeczypospolitej oddziały:
1) tak jak stanowią umowy międzynarodowe;
2) w przypadku braku takich umów na zasadzie wzajemności.
Pierwszeństwo będą miały zatem umowy międzynarodowe, mogą one
w tym przypadku wprowadzać standard traktowania narodowego lub inne zasa-
dy prawa międzynarodowego, w tym także zasadę wzajemności.
Jeśli Rzeczpospolita Polska nie podpisała umowy międzynarodowej
z określonym państwem, dotyczącej zakładania oddziałów, obowiązuje zasa-
da wzajemności. Możliwość założenia przez przedsiębiorców zagranicznych
oddziału w Polsce jest wówczas uzależniona od możliwości założenia w pań-
stwie ich przynależności oddziału przez przedsiębiorców polskich. Zasada
wzajemności może zatem wynikać wprost z wewnętrznych regulacji danego
państwa. Wówczas przedsiębiorca zagraniczny powinien wykazać możliwość
tworzenia oddziałów przez przedsiębiorców polskich w państwie swojej przy-
należności. W praktyce wykazanie to może wiązać się obowiązkiem uzyskania
od przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej obejmującego właściwością
dane państwo lub Ministerstwa Spraw Zagranicznych zaświadczenia wskazują-
cego na stan prawny w tym państwie.
§ 49. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego

Do tej pory omówiliśmy zasady zakładania oddziałów przez przedsiębior- 93
ców zagranicznych w zależności od państwa ich przynależności. Przypomnij-
my, że traktowanie narodowe przewidziano wobec przedsiębiorców z EOG.
Pozostali przedsiębiorcy zagraniczni mogą zakładać oddziały (niezależnie od
ich statusu prawnego) na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe
nie stanowią inaczej.
Teraz przejdziemy do omówienia zasad prowadzenia działalności gospodar-
czej w formie oddziału.
Oddział, zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 4 PrzedsZagrU, stanowi
wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej,
wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym
miejscem wykonywania działalności.
Nb. 93
69687617108390
69
Oddział może zakładać każdy przedsiębiorca, nie tylko zagraniczny. Usta-

wa o przedsiębiorcach zagranicznych nie reguluje jednak zakładania oddziałów
przez przedsiębiorców niezagranicznych. Nie ma zresztą takiej potrzeby. Przed-
siębiorcy mający miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie Polski mogą bez
ograniczeń zakładać oddziały. Jedynym wymogiem jest zgłoszenie do rejestru
prowadzenia działalności w formie oddziału. Oddziałami przedsiębiorców nie-
zagranicznych nie będziemy się zatem dalej zajmować. Najpierw wyjaśnimy
jednak charakter prawny oddziału, bez czynienia rozróżnienia, kto go tworzy.
Bez względu na to, kto zakłada oddział, jego natura prawna jest taka sama.
Posiada on następujące cechy:
1) wyodrębnienie przestrzenne;
2) wyodrębnienie organizacyjne;
3) prowadzona jest w nim działalność gospodarcza.
Oddział jest wyodrębniony w sposób faktyczny. Wyodrębnienie dotyczy
przede wszystkim przestrzeni, tzn. oddział jest częścią działalności gospodar-
czej prowadzonej poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wyko-
nywania działalności. Tak rozumiany oddział może stanowić przedsiębiorstwo
w myśl art. 551 KC, czyli zorganizowany zespół składników niematerialnych
i materialnych przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej.
Poza wyodrębnieniem przestrzennym ważne jest również wyodrębnie-
nie organizacyjne. Wspomniany przepis ustawy o przedsiębiorcach zagranicz-
nych stanowi, że oddział jest „samodzielną organizacyjnie” częścią działalności
gospodarczej. Samodzielność organizacyjna przejawia się m.in. w posiadaniu
odrębnego personelu, ustanowieniu osoby odpowiedzialnej za funkcjonowanie
oddziału (w zależności od prawa wewnętrznego przedsiębiorcy – statutu, umo-
wy – określana jest ona dyrektorem, kierownikiem, prezesem), rozliczaniu się
z głównym przedsiębiorstwem wynikiem finansowym, a zatem w posiadaniu
odrębnej rachunkowości.
Przykład: Dresdner Bank AG ma oddział w Polsce: Dresdner Bank AG Spółka Akcyjna
Oddział w Polsce. Ma on swoją kadrę zarządzającą: dyrektora i wicedyrektora oraz pozosta-
ły personel, podzielony na zespoły, takie jak m.in. zespół rozliczeń i płatności, zespół zarzą-
dzania kontaktami z klientami, zespół sprzedaży produktów treasury i papierów wartościo-
wych.
Żaden przepis nie przyznaje oddziałowi samodzielności prawnej. Nie posia-

da on zdolności prawnej, nie jest więc ani osobą prawną, ani też jednostką
organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której przepisy przyznają
zdolność prawną. Samodzielność organizacyjna nie jest zatem tożsama z samo-
dzielnością prawną. Oddział działa na odpowiedzialność i ryzyko przedsiębior-
cy, w ramach którego funkcjonuje.
Nb. 93
69687617108390
69
Przykład: Osoba zatrudniona w oddziale przedsiębiorcy zagranicznego świadczy pracę
w Polsce, zatrudniania jest jednak przez przedsiębiorcę zagranicznego i w przypadku sporu
sądowego musi zwracać się do przedsiębiorcy zagranicznego. Nie oznacza to wcale, że spra-
wy nie będzie rozstrzygał sąd polski (jurysdykcja krajowa) na podstawie prawa polskiego
lub zagranicznego, zależnie od treści przepisów prawa pracy i treści umowy łączącej strony.
Wyjątek dotyczy głównego oddziału zagranicznego zakładu ubezpieczeń.

Może on bowiem, zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy z 11.9.2015 r. o działalności
ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 656), naby-
wać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywanym. Tym samym
przysługuje mu zdolność prawna. Główny oddział zagranicznego zakładu ubez-
pieczeń jest więc samodzielny organizacyjnie i prawnie.
Wszystko, co do tej pory zostało powiedziane o oddziale, może być odno-
szone do wszystkich oddziałów, bez względu na to, kto jest ich założycielem.
Dalej będzie już mowa tylko o oddziałach przedsiębiorców zagranicznych.
Oddział przedsiębiorcy zagranicznego tworzony jest na podstawie prze-
pisów ustawy o przedsiębiorcach zagranicznych. Przepisy ustaw odrębnych
uszczegóławiają zasady tworzenia oddziałów w pewnych dziedzinach gospo-
darki (w sektorze bankowym i ubezpieczeń). Poniżej przyjrzymy się niektó-
rym przepisom ustawy o przedsiębiorcach zagranicznych dotyczącym oddziału
przedsiębiorcy zagranicznego.
Podjęcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę zagranicznego
w formie oddziału uzależnione jest od uzyskania przez niego wpisu do rejestru
przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Podobnie zatem jak w przy-
padku podejmowania nowej działalności gospodarczej, wpis ten ma charak-
ter legalizacyjny. Dopiero od momentu uzyskania wpisu działalność ta będzie
legalna. Wpis jest jawny formalnie. W celu zwiększenia pewności obrotu, do
akt rejestrowych składa się m.in. odpis aktu założycielskiego, umowy lub sta-
tutu przedsiębiorcy zagranicznego z uwierzytelnionym tłumaczeniem na język
polski. Jest to logiczna konsekwencja braku samodzielności prawnej oddziału.
Umowy będą zawierane z przedsiębiorcą zagranicznym, a nie z oddziałem, stąd
potrzeba informacji nie tylko o oddziale, ale i o podmiocie, w ramach którego
oddział ten funkcjonuje. Przeglądając zatem akta rejestrowe w Polsce, poten-
cjalni kontrahenci mogą zapoznać się z prawem wewnętrznym, w tym także ze
sposobem reprezentacji przedsiębiorcy zagranicznego.
Ponadto w rejestrze ujawnia się „osobę upoważnioną” w oddziale do repre-
zentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Zakres reprezentacji tej osoby nie
jest jednak w ustawie o przedsiębiorcach zagranicznych precyzyjnie określo-
ny. W literaturze przedmiotu zakres umocowania „osoby upoważnionej” budził
kontrowersje. Pogląd wydający się mieć przewagę został odrzucony przez Sąd
Nb. 93
69687617108390
69
Najwyższy w 2014 r. Do wydania uchwały przez SN twierdzono, że wskazanie

osoby upoważnionej w rejestrze nie oznacza, że otrzymała ona pełnomocnictwo
ogólne do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego. Zdaniem M. Broży-
ny „powołanie na podstawie art. 87 SwobDziałGospU osoby do reprezentowa-
nia w oddziale przedsiębiorstwa zagranicznego nie jest związane z udzieleniem
jej jakiegokolwiek pełnomocnictwa”1. Przepis art. 87 SwobDziałGospU został
powtórzony w art. 16 PrzedsZagrU.
Twierdzono zatem, że osoba upoważniona wskazana w rejestrze może być
różna od osoby, którą upoważniono do reprezentowania przedsiębiorcy zagra-
nicznego w oddziale. Uważano, że nie można polegać na rejestrze przedsiębior-
ców jako istotnym źródle informacji dotyczącym reprezentacji przedsiębior-
cy zagranicznego w oddziale. Zawsze trzeba by było przy zawieraniu umowy
upewnić się w inny sposób niż zapoznanie się z rejestrem, czy osoba podpisują-
ca umowę jest umocowana.
Sąd Najwyższy w uchwale z 2014 r. przyjął pogląd przeciwny, twierdząc,
że „osoby wstępujące w stosunki prawne z przedsiębiorcą zagranicznym za
pośrednictwem oddziału mogą […] działać w zaufaniu, że osoba ujawnio-
na w Krajowym Rejestrze Sądowym jako «reprezentant» tego przedsiębiorcy
może podejmować skuteczne działania w sferze faktycznej i prawnej. Istnienie
wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym wyklucza konieczność badania, czy
osobie wpisanej służy upoważnienie udzielone przez przedsiębiorcę zagranicz-
nego; w tym zakresie działa domniemanie prawdziwości wpisu na podstawie
art. 17 uKRS”. Uchwała zapadła w składzie trzyosobowym. To orzeczenie SN
wydaje się bardziej przekonujące niż poprzednie poglądy doktryny2.
Przykład: W oddziale Société Générale Spółka Akcyjna Oddział w Polsce osobą upo-
ważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy zagranicznego jest Krzysztof Walenczak. W re-
jestrze ujawnieni są również członkowie zarządu przedsiębiorcy. Przy zawieraniu umowy nie
trzeba upewniać się, czy osoba podpisująca umowę w imieniu Société Générale S.A. jest
umocowana przez jej zarząd. Można zatem polegać na wpisie dotyczącym osoby upoważ-
nionej.
Zakres działalności gospodarczej w oddziale musi odpowiadać zakresowi

działalności gospodarczej przedsiębiorcy zagranicznego. Może być on również
węższy. Sąd przy rejestracji oddziału powinien zatem zbadać zakres działal-
ności przedsiębiorcy zagranicznego wynikający z aktu założycielskiego, umo-
wy, statutu lub odpisu z właściwego rejestru dla przedsiębiorcy zagranicznego.
Decydujące znaczenie ma zatem przedmiot działalności określony w dokumen-
1
Zob. M. Brożyna, [w:] M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Ko-
mentarz do art. 87 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el 2005.
2
Zob. uchw. SN z 26.2.2014 r., III CZP 103/13.
Nb. 93
69687617108390
69
tach. Faktycznie nie musi być ona jednak prowadzona. Możliwa jest więc sytu-
acja, gdy przedsiębiorca zagraniczny będzie jedynie zarejestrowany za granicą,
ale nie prowadzi tam działalności gospodarczej i równocześnie utworzy oddział
w Polsce. O ile sytuacja taka nie będzie nadużyciem prawa, jest dopuszczalna.
O każdym przypadku decyduje odrębnie sąd. W sprawach związanych z two-
rzeniem oddziałów przez przedsiębiorców EOG Trybunał Sprawiedliwości
w Luksemburgu miał już okazję się wypowiadać.
Przedsiębiorca zagraniczny, który otworzył oddział, obowiązany jest pro-
wadzić dla oddziału oddzielną rachunkowość w języku polskim (atrybut samo-
dzielności organizacyjnej) oraz używać do oznaczenia oddziału oryginalnej
nazwy przedsiębiorcy zagranicznego wraz z przetłumaczoną na język polski
nazwą formy prawnej przedsiębiorcy oraz dodaniem wyrazów „oddział w Pol-
sce”.
Przykład: Biuro tłumaczeń w Ostrawie zorganizowane jest w formie spółki jawnej.
Spółka ta po czesku nazywa się Překladatelská kancelář „Poliglota” veřejná obchodní spole-
čnost. Jej oddział w Polsce powinien zatem występować w obrocie jako Překladatelská kan-
celář „Poliglota” Spółka Jawna Oddział w Polsce.
Oddział przedsiębiorcy zagranicznego kończy swoją działalność zazwyczaj

w drodze likwidacji, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu spó-
łek handlowych o likwidacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Ponad-
to ustawa o przedsiębiorcach zagranicznych przewiduje możliwość wydania
przez ministra właściwego do spraw gospodarki decyzji o zakazie wykonywa-
nia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach
oddziału, m.in. gdy oddział rażąco narusza prawo polskie lub gdy działalność
przedsiębiorcy zagranicznego zagraża bezpieczeństwu i obronności państwa.
Przesłanki wydania tej decyzji wskazują na jej uznaniowość.
Podobnej decyzji nie można wydać w stosunku do oddziału przedsiębiorcy
niezagranicznego. Przedsiębiorcy zagraniczni z EOG są traktowani jak przed-
siębiorcy polscy nie tylko na podstawie przepisów ustawy o przedsiębior-
cach zagranicznych, ale również na podstawie art. 49 i nast. TFUE, dlatego też
wydaje się, że wobec przedsiębiorców zagranicznych z EOG minister właściwy
do spraw gospodarki nie mógłby wydać decyzji o zakazie prowadzenia działal-
ności gospodarczej w ramach oddziału, gdyż naraziłby się na zarzut dyskrymi-
nacji. Decyzja o zakazie może zatem dotyczyć przedsiębiorców zagranicznych
spoza EOG, o ile nie jest to sprzeczne z umowami międzynarodowymi. One też
mogą bowiem wprowadzać klauzule traktowania narodowego lub niedyskry-
minacji.
Nb. 93
69687617108390
69
§ 50. Przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego

94 Przedsiębiorcy zagraniczni mogą również tworzyć na terenie Polski przed-
stawicielstwa. Zakres ich działalności jest ograniczony do reklamy i promocji
przedsiębiorcy zagranicznego.
Przedstawicielstwa, podobnie jak oddziały, są jednostkami organizacyjny-
mi, które nie posiadają zdolności prawnej. Działają zatem w ramach podmioto-
wości przedsiębiorcy zagranicznego.
Przedstawicielstwa mogą być tworzone przez przedsiębiorców zagranicz-
nych bez ograniczeń prawnych. Tak samo zatem traktowani są przedsiębior-
cy z EOG, jak przedsiębiorcy spoza tego obszaru. Wąski zakres działalności
przedstawicielstw nie uzasadnia wprowadzania odrębnych reguł ze względu na
kryterium przynależności państwowej przedsiębiorców.
Utworzenie przedstawicielstwa wymaga wpisu do rejestru przedstawi-
cielstw przedsiębiorców zagranicznych, prowadzonego przez ministra właści-
wego do spraw gospodarki. Rejestr ten jest jawny i dostępny on-line.
Przykład: Poniżej informacja o przedstawicielstwie pewnego białoruskiego przedsię-
biorcy, dostępna on-line na stronie Ministerstwa Gospodarki.
Nr Przedsiębiorca zagraniczny Kraj Adres przedstawicielstwa
14/R Objedinenie „BIEŁORUSSKAJA Białoruś 00-681 Warszawa ul. Hoża 63/67

ŻELEZNAJA DOROGA”
Przedsiębiorca zagraniczny, który utworzył przedstawicielstwo, ma obo-

wiązek prowadzić oddzielną rachunkowość w języku polskim oraz używać do
oznaczenia przedstawicielstwa oryginalnej nazwy przedsiębiorcy zagraniczne-
go wraz z przetłumaczoną na język polski nazwą formy prawnej przedsiębiorcy
oraz dodaniem wyrazów „przedstawicielstwo w Polsce”.
Przykład: Przedsiębiorstwo energetyczne E. ON Energie AG utworzyło przedstawiciel-
stwo w Polsce, które w obrocie występuje jako E. ON Energie AG S.A. Przedstawicielstwo
w Polsce.
Odmowa wpisu do rejestru przedstawicielstw oraz zakaz wykonywania

działalności przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa
wydawane są w formie decyzji. Obie decyzje (o odmowie wpisu i zakazie)
mogą mieć charakter uznaniowy. Dla przykładu zakaz wykonywania działalno-
ści przez przedsiębiorcę zagranicznego w ramach przedstawicielstwa jest wyda-
wany w przypadku rażącego naruszenia prawa polskiego lub gdy działalność
przedsiębiorcy zagranicznego zagraża bezpieczeństwu i obronności państwa.
Nb. 94
69687617108390
69
§ 51. Zmiany spowodowane implementacją dyrektywy usługowej 187
§ 51. Zmiany spowodowane implementacją

dyrektywy usługowej
Aktem implementującym dyrektywę usługową (dyrektywę 2006/123/WE 95
Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r., Dz.Urz. L 376/2006, s. 36)
jest ustawa o przedsiębiorcach zagranicznych (art. 5–13). Dyrektywa – warto
w tym miejscu o niej więcej powiedzieć – została uchwalona w wyniku długo-
trwałego procesu decyzyjnego, związanego ze sporem politycznym dotyczącym
otwartości rynków państw członkowskich dla usługodawców z innych państw
członkowskich. Celem dyrektywy usługowej jest urzeczywistnienie swobody
świadczenia usług (art. 56 TFUE) przez zobowiązanie państw członkowskich
do umożliwienia świadczenia usług usługodawcom z jednego państwa człon-
kowskiego na terenie innego państwa członkowskiego oraz zniesienie barier
w dostępie do rynku tak dla krajowych, jak i zagranicznych przedsiębiorców.
Należy przy tym odróżnić swobodę przedsiębiorczości, o której mowa była
powyżej, związaną z zakładaniem działalności gospodarczej na terenie innego
państwa członkowskiego, od jedynie czasowego świadczenia usługi na terenie
innego państwa członkowskiego (bez zakładania na jego terytorium oddziału
lub spółki zależnej). Dotychczas pisaliśmy o prowadzeniu działalności gospo-
darczej w Polsce przez przedsiębiorców zagranicznych, którzy trwale chcą
być obecni na polskim rynku. Poniżej opiszemy pokrótce możliwość czasowe-
go (przejściowego) prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Grani-
cę między czasową a stałą działalnością trudno jest wyznaczyć, jej określenie
pozostawione zostało orzecznictwu administracyjnemu i sądowemu. Właściwie
trudno byłoby w jakikolwiek sposób precyzyjnie stwierdzić, kiedy dana dzia-
łalność jest już stała, a kiedy tylko czasowa.
Pierwszy cel – urzeczywistnienie swobody świadczenia usług – w zamierze-
niu powinien być osiągnięty przez otwarcie polskiego rynku dla przedsiębior-
ców (i nieprzedsiębiorców) zagranicznych chcących oferować w Polsce usłu-
gi (czasowo, czyli niestale). Cel ten ma realizować ustawa o przedsiębiorcach
zagranicznych (art. 5 i nast.). Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 usługodawcy (przed-
siębiorcy i nieprzedsiębiorcy) z innego państwa członkowskiego mogą w Pol-
sce czasowo świadczyć usługi bez konieczności uzyskania wpisu do CEIDG
lub rejestru przedsiębiorców KRS. Muszą natomiast, o ile inaczej nie stanowią
przepisy ustaw odrębnych, uzyskać koncesję, zezwolenie lub wpis do rejestru
działalności regulowanej.
Przykład: Překladatelská kancelář „Poliglota” veřejná obchodní společnost chce w Pol-
sce świadczyć usługi translatorskie, ale nie chce tworzyć ani oddziału, ani spółki zależnej.
W takiej sytuacji może powołać się na swobodę świadczenia usług i polską ustawę imple-
Nb. 95
69687617108390
69
mentującą dyrektywę usługową, o ile świadczona usługa ma być czasowa. Nie zwalnia to
czeskiej spółki z obowiązku posiadania odpowiednich zezwoleń (o ile takie są konieczne) na
świadczenie takiej usługi w Polsce.
Zwolnienie z wymogu wpisu do CEIDG lub rejestru przedsiębiorców

dotyczy, rzecz jasna, świadczenia usługi, która spełnia kryteria uznania jej
za działalność gospodarczą w myśl stosownych przepisów ustawy – Prawo
przedsiębiorców. Pojęcie usługi jest bowiem szersze od pojęcia działalności
gospodarczej. Zgodnie z art. 3 pkt 8 PrzedsZagrU, usługa to świadczenie wyko-
nywane czasowo na własny rachunek, zwykle za wynagrodzeniem, w szczegól-
ności usługi budowlane, handlowe oraz usługi świadczone w ramach wykony-
wanego zawodu. Wynagrodzenie, a więc cel zarobkowy działalności, nie jest
koniecznym elementem definicji usługi. Co więcej, usługa może być świadczo-
na przez przedsiębiorców zagranicznych, ale także przez podmioty niebędące
przedsiębiorcami. Usługa może być zatem zakwalifikowana jako działalność
gospodarcza i wówczas osoba ją świadcząca jest zwolniona z obowiązku reje-
stracji, ale może być także działalnością niegospodarczą, wówczas ze swej isto-
ty nie podlega obowiązkowi rejestracji.
Ustawa implementująca dyrektywę usługową wprowadza, co prawda, przy-
wilej nierejestracji działalności wykonywanej w Polsce przez przedsiębiorców
zagranicznych, o ile ma ona charakter czasowy, ale nakłada też na usługodaw-
ców obowiązki. Obowiązki te obejmują, bez różnicy, tych, którzy świadczą
usługi jako przedsiębiorcy i jako nieprzedsiębiorcy. Dla przykładu, obowiąz-
kiem usługodawcy jest udostępnienie usługi w sposób niedyskryminujący ze
względu na obywatelstwo lub miejsce zamieszkania oraz szczegółowe poinfor-
mowanie usługobiorcy o oferowanej usłudze.
Drugi cel dyrektywy usługowej to zniesienie barier krajowych związanych
z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ich rezultatem jest już wspomniany
pojedynczy punkt kontaktowy, który od 2018 r. określany jest mianem Punktu
Informacji dla Przedsiębiorcy (ułatwiający prowadzenie działalności gospodar-
czej zarówno przedsiębiorcom krajowym, jak i zagranicznym), również znie-
sienie ograniczeń czasowych w wydawaniu koncesji i zezwoleń (w poprzed-
nim stanie prawnym koncesje były wydawane na okres od 5 do 50 lat). Być
może najistotniejszą zmianą wynikającą z implementacji dyrektywy usługowej
jest wprowadzenie zasady, zgodnie z którą nierozpatrzenie wniosku w termi-
nie oznacza załatwienie przez właściwy organ sprawy pozytywnie. Sam upływ
terminu ma decydować o uprawnieniu do działania po stronie przedsiębior-
cy. Obecnie ustawa – Prawo przedsiębiorców „milczy” na temat pozytywne-
go załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnego działania.
Instytucję milczącej zgody wprowadzono natomiast do Kodeksu postępowania
Nb. 95
69687617108390
69
§ 52. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej... 189
administracyjnego w Rozdziale 8a (art. 122a i nast.). Przepisy te jednak nie sta-

nowią zasady, lecz określają tryb pozytywnego załatwienia sprawy w przypad-
ku milczenia organu w tych sytuacjach, w których przepisy odrębne umożli-
wiają skorzystanie z tej instytucji. W poprzednim stanie prawnym zasadą było,
że milczenie oznacza zgodę, a przepisy odrębne mogą stanowić inaczej.
Drugi wskazany przez nas cel dyrektywy usługowej – zniesienie barier
w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej – dotyczy wszyst-
kich przedsiębiorców, krajowych i zagranicznych, więc właściwie daleko
wykracza poza zakres spraw związanych z transgranicznością świadczenia
usług i prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorców zagra-
nicznych. Wypadało jednak o tym wspomnieć akurat w rozdziale poświęconym
przedsiębiorcom zagranicznym, gdyż to właśnie ułatwienia w wykonywaniu
działalności gospodarczej przez przedsiębiorców zagranicznych są głównym
celem dyrektywy, a nie ułatwienia dla przedsiębiorców krajowych, choć i te,
jak wspomnieliśmy, są istotne.
§ 52. Ograniczenia w prowadzeniu działalności

gospodarczej przez osoby zagraniczne
Jak już napisaliśmy na wstępie, ogólne zasady podejmowania działalności 96
przez przedsiębiorców zagranicznych w Polsce mogą podlegać modyfikacjom
w ustawach odrębnych, szczegółowo regulujących wykonywanie działalności
gospodarczej w określonej branży.
Dodatkowe ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez
osoby zagraniczne możemy podzielić na ograniczenia:
1) podmiotowe,
2) przedmiotowe.
Ograniczenia podmiotowe dotyczą wskazanego w odrębnych ustawach krę-
gu osób, które ze względu na przynależność państwową nie mogą lub jedynie
pod pewnymi warunkami mogą prowadzić określoną działalność gospodarczą
na terenie Polski.
Przykład: Zgodnie z art. 6 ust. 5 i art. 7a ustawy ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazar-
dowych hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 227), działalność w zakresie gier cy-
lindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier
na automatach może być prowadzona wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ogra-
niczoną odpowiedzialnością mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pod-
mioty przynależące do EOG mogą też prowadzić taką działalność na terenie RP, ale pod wa-
runkiem utworzenia oddziału lub ustanowienia przedstawiciela spółki kapitałowej.
Nb. 96
69687617108390
69
Ograniczenia przedmiotowe związane są również z przynależnością pań-

stwową, ale odnoszą się nie do rodzaju podejmowanej działalności, lecz ogra-
niczeń w nabywaniu majątku. Ograniczenia te wprowadza obecnie przede
wszystkim ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Pro-
wadzenie działalności gospodarczej w większym rozmiarze wiąże się często
z nabywaniem praw do nieruchomości, takich jak własność lub użytkowanie
wieczyste, dlatego też wspomniana ustawa jest tak istotna dla funkcjonowania
przedsiębiorców – osób zagranicznych.
Przykład: Zgodnie z ogólną zasadą wypowiedzianą w art. 1 ust. 1 ustawy z 24.3.1920 r.
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2278), na-
bycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Od zasady tej kolejne przepisy
stanowią wyjątki, zwłaszcza wobec osób przynależących do EOG.
Powyżej podane zostały jedynie przykłady ograniczeń, których w syste-

mie prawa jest znacznie więcej. Podejmowanie działalności gospodarczej przez
osoby zagraniczne w Polsce wymaga zatem znajomości nie tylko zasad ogól-
nych, ale również przepisów szczegółowych.
Kazusy:
Kazus 1.
Ildiko z Węgier chce prowadzić działalność gospodarczą w Polsce. Jej miejscem
zamieszkania jest Monor pod Budapesztem.
Na jakiej podstawie może podjąć działalność gospodarczą w Polsce i jaki organ
będzie właściwy do złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej?
Kazus 2.
Obywatel Ekwadoru chce zawiązać w Polsce spółkę akcyjną.
Do jakich aktów prawa zajrzysz, by mu pomóc?
Pytania:
1. Wskaż źródła prawa określające warunki podejmowania i prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby zagraniczne.
2. Wyjaśnij znaczenie pojęć: osoba zagraniczna, przedsiębiorca zagraniczny i cudzo-
ziemiec.
3. Omów zasady podejmowania działalności gospodarczej przez podmioty przynależą-
ce do EOG.
4. Wskaż krąg podmiotów uprawnionych do podejmowania działalności gospodarczej
w Polsce na podstawie art. 4 ust. 1 PrzedsZagrU i art. 49 i nast. TFUE.
Nb. 96
69687617108390
69
§ 52. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej... 191
5. Wyjaśnij znaczenie zasady traktowania narodowego oraz zasady wzajemności.

Wskaż, w jakich sytuacjach mają one zastosowanie w odniesieniu do prowadzenia
działalności gospodarczej w Polsce.
6. Jakie ograniczenia są dopuszczalne w podejmowaniu działalności gospodarczej
przez podmioty przynależące do EOG?
7. Do jakiego rodzaju działalności art. 49 TFUE nie ma zastosowania?
8. Na jakich zasadach mogą podejmować działalność gospodarczą w Polsce osoby ma-
jące szczególny status nadany przez organy administracji publicznej w Polsce?
9. Na jakich zasadach mogą podejmować działalność gospodarczą w Polsce pozostałe
osoby zagraniczne?
10. Na jakich zasadach przedsiębiorcy zagraniczni mogą tworzyć oddziały w Polsce?
11. Czym charakteryzuje się oddział?
12. Jaki jest zakres umocowania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębior-
cy zagranicznego w oddziale?
13. Omów zasady prowadzenia przez przedsiębiorcę zagranicznego działalności gospo-
darczej w formie oddziału.
14. W jaki sposób ustawa o przedsiębiorcach zagranicznych realizuje cel urzeczywist-
nienia swobody świadczenia usług oraz cel zniesienia ograniczeń w prowadzeniu
działalności gospodarczej?
15. Podaj przykłady ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w prze-
pisach szczegółowych.
69687617108390
69
Rozdział XII. Działalność gospodarcza
Skarbu Państwa
§ 53. Cele działalności gospodarczej Skarbu Państwa

97 Państwo, rozumiane jako struktury władzy różnego szczebla, co do zasa-
dy realizuje swoje zadania za pomocą instrumentów charakterystycznych dla
prawa publicznego. Władczo określa zatem sytuację prawną przedsiębior-
cy, a środki finansowe na realizację zadań uzyskuje z danin publicznych. Jego
działalność pozostaje w sferze imperium. Zasada ta, dotychczas przez nas opi-
sywana w poprzednich rozdziałach, doznaje wyjątku.
Państwo może bowiem w sposób charakterystyczny dla podmiotów pra-
wa prywatnego prowadzić działalność gospodarczą lub działalność zbliżoną
w swej istocie do działalności gospodarczej, stwarzając tym samym konkuren-
cję dla przedsiębiorców prywatnych. Wówczas państwo działa w sferze domi-
nium.
Przyczyny, ze względu na które państwo prowadzi działalność gospodarczą,
są następujące:
1) strategiczny charakter działalności. W niektórych dziedzinach gospodar-
ki, uznawanych za strategiczne lub społecznie wrażliwe, państwo prowadzi
działalność gospodarczą, chcąc zachować pełną kontrolę nad danym sekto-
rem lub by zaspokajać powszechne potrzeby ludności;
2) dochodowość działalności (przyczyny fiskalne). Państwo prowadzi działal-
ność gospodarczą także w takich dziedzinach, które przynoszą wysokie do-
chody i w związku z tym stanowią jedno ze źródeł przychodów do budżetu;
3) pozostałości po okresie transformacji ustroju gospodarczego. Z transforma-
cją ustroju związana była prywatyzacja majątku służącego do wykonywania
działalności gospodarczej. Większość majątku została już sprywatyzowana.
Zdarza się jednak, że istnieją spółki pozostające w rękach państwa, mimo że
ich działalność nie jest związana z realizacją interesu publicznego. Równo-
cześnie niezależnie od dochodów, jakie przynoszą, państwo w ogłaszanych
publiczne planach prywatyzacyjnych wskazuje na zamiar ich prywatyzacji;
Nb. 97
69687617108390
69
§ 53. Cele działalności gospodarczej Skarbu Państwa 193
4) państwo w celu ratowania określonej dziedziny przemysłu przejmuje przed-

siębiorstwo. Decydujące są tu względy społeczne, a więc ochrona miejsc
pracy, w tym wykwalifikowanych pracowników, a także określonej marki.
Przykład 1: Zgodnie z art. 9k PrEnerg, spółki prowadzące działalność w zakresie prze-
syłu energii elektrycznej oraz gazu ziemnego, tzw. operatorzy systemu przesyłowego, dzia-
łają w formie spółki akcyjnej, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Postano-
wiono zachować udział państwa w tej dziedzinie gospodarki ze względu na jej strategiczny
charakter. Sieci przesyłowe, zwłaszcza energii elektrycznej, określane są „krwiobiegiem go-
spodarki”.
Przykład 2: Z przyczyn fiskalnych podmiotem ze 100% udziałem Skarbu Państwa jest
Totalizator Sportowy Sp. z o.o. Ze środków uzyskanych od spółki finansowany jest rozwój
sportu oraz działalność z zakresu kultury i dziedzictwa narodowego. Nakaz przekazywania
środków na te cele wynika z ustawy o grach hazardowych. Według informacji udzielonych
przez spółkę przekazuje ona do budżetu z tytułu wszystkich obciążeń, a więc także podatko-
wych ok. miliarda złotych rocznie. Dla porównania całkowity koszt budowy Stadionu Naro-
dowego w Warszawie wyniósł ok. 1,9 mld zł.
Przykład 3: Skarb Państwa posiada obecnie udziały/akcje w podmiotach prowadzących

działalność m.in. wydawniczą i poligraficzną, spożywczą, drzewną i papierniczą, w zakresie
transportu i przemysłu maszynowego. W kierunkach prywatyzacji na 2016 r. Minister Skarbu
Państwa zapowiadał prywatyzację blisko 20% podmiotów czynnych z tych, w których Skarb
Państwa miał udziały lub akcje. Tym samym zamierzano zbyć aktywa w spółkach, w których
Skarb Państwa był wspólnikiem lub akcjonariuszem z powodu zaszłości historycznych.
Przykład 4: W lipcu 2018 r. Polski Fundusz Rozwoju, należący do Skarbu Państwa
w całości, zapowiedział przejęcie kontroli nad PESĄ Bydgoszcz, produkującą tabor kole-
jowy i tramwajowy. Państwo uznało inwestycję za konieczną ze względu na ryzyko upadło-
ści PESY i postanowiło o całkowitym przejęciu kontroli, nie wykluczając odsprzedaży akcji
w przyszłości inwestorom prywatnym.
Każde z powyżej wskazanych uzasadnień prowadzenia działalności gospo-

darczej przez państwo jest w praktyce polityki kontrowersyjne i zmienne
w czasie. Przede wszystkim przedmiotem kontrowersji w debatach przedstawi-
cieli władzy, ekonomii i prawa pozostaje uznanie danej dziedziny gospodarki
za strategiczną i w konsekwencji taką, w której państwo powinno być aktywne
również jako właściciel.
Przykład: Spółką, której prywatyzacja prowokowała spory polityczne, i w pewnym za-
kresie nadal prowokuje, jest Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (PGNiG S.A.).
Spółka w każdym sektorze swojej działalności posiada pozycję dominującą, to znaczy ta-
ką, która skutecznie może uniemożliwiać prowadzenie działalności konkurencyjnej. Prowa-
dzi działalność w zakresie wydobycia, magazynowania, dystrybucji i sprzedaży gazu ziemne-
go, będąc głównym polskim partnerem handlowym dla spółki Gazprom lub podmiotów z nim
związanych. PGNiG S.A. zostało częściowo sprywatyzowane w 2005 r.
Nb. 97
69687617108390
69
194 Rozdział XII. Działalność gospodarcza Skarbu Państwa
Powyżej wskazaliśmy powody, ze względu na które państwo prowadzi działal-

ność gospodarczą. Nie dokonaliśmy jednak oceny ich legalności. Nie chodzi przy
tym o ustawowe źródła prawa, lecz o Konstytucję RP. Oceny legalności prowa-
dzenia działalności gospodarczej dokonamy zatem przez pryzmat Konstytucji RP.
W żadnym z przepisów Konstytucja RP nie odnosi się całościowo do pro-
blematyki udziału państwa w gospodarce jako właściciela. Istotną wskazów-
kę zawiera jednak art. 20 Konstytucji RP, stanowiący społeczną gospodarkę
rynkową podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Jak pamiętamy,
jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej jest własność prywat-
na. To zatem własność prywatna powinna dominować w gospodarce, własność
publiczna natomiast powinna mieć charakter wyjątku.
Nakaz ograniczenia działalności państwa do niezbędnego minimum znajdu-
je także swoje potwierdzenie w zasadzie pomocniczości (wyrażonej w pream-
bule Konstytucji RP), zgodnie z którą państwo nie powinno ingerować w sferę
prywatną tam, gdzie podmioty prywatne realizują swoje interesy, równocześnie
w prawidłowy sposób zaspokajając potrzeby społeczne.
Jednocześnie Konstytucja RP dopuszcza możliwość prowadzenia działalno-
ści gospodarczej w formie monopolu. Zgodnie z art. 216 ust. 3 monopol może
zostać ustanowiony w drodze ustawy. Tym samym dopuszczalna jest działal-
ność gospodarcza państwa nawet w tak drastycznie ograniczającej wolność
gospodarczą formie, jaką jest monopol. Skoro zatem monopol jest możliwy,
tym bardziej możliwe są inne formy zaangażowania państwa.
Podsumowując, państwo może, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, pro-
wadzić działalność gospodarczą.
Powstaje jednak pytanie o cele, jakie chce osiągnąć państwo, prowadząc
działalność gospodarczą. O ile realizacja interesu publicznego przez podmio-
ty państwowe w sektorach strategicznych nie budzi kontrowersji, o tyle cele
fiskalne są przedmiotem sporów. W kwestii tej wypowiedział się K. Strzycz-
kowski, stwierdzając, że wyłączne dążenie do osiągania korzyści ekonomicz-
nych nie legitymuje udziału podmiotów publicznych w obrocie gospodarczym1.
Tym samym można sądzić, że realizacja celów jedynie fiskalnych stoi
w sprzeczności z Konstytucją RP.
Twierdzenie to opiera się na założeniu, że interes publiczny jest czymś
innym niż cel fiskalny. W praktyce trudno odróżnić jednak jeden od drugiego.
Przykład: Przedsiębiorstwo działające w sektorze zbrojeniowym może przynosić wyso-
kie dochody. Równocześnie swoją działalnością przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa
państwa.
1
K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2007, s. 260.
Nb. 97
69687617108390
69
§ 53. Cele działalności gospodarczej Skarbu Państwa 195
Państwo realizuje interes publiczny także wówczas, gdy środki uzyskane

z działalności gospodarczej przeznacza na cele publiczne, tak jak ma to miej-
sce w przypadku powołanego w przykładzie Totalizatora Sportowego. W żad-
nym miejscu Konstytucji RP nie został wyrażony nakaz utrzymywania pań-
stwa wyłącznie z danin publicznych. Przychody mogą zatem także pochodzić
z innych źródeł, np. z dochodów z działalności gospodarczej. Tezę tę potwier-
dza art. 216 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający możliwość ustanowienia
monopolu, bez wskazywania celu jego powstania lub dziedziny gospodarki,
w której może zostać utworzony.
Państwo może, zgodnie z Konstytucją RP, prowadzić działalność gospodar-
czą także w celach fiskalnych, o ile dochód z takiej działalności będzie prze-
znaczony na realizację interesu publicznego. Konstytucja nie określa przy-
czyn prowadzenia działalności gospodarczej przez państwo. Odnosi się jedynie
do rozmiaru udziału państwa w gospodarce. Powinien on być możliwie naj-
mniejszy.
Ustawowo określonym celem nadzoru właścicielskiego wobec spółek
z udziałem Skarbu Państwa jest wzrost wartości akcji z uwzględnieniem poli-
tyki gospodarczej państwa (art. 9 ust. 1 ZasZarzMieniemPU). Ustawodawca
powiązał zatem cel komercyjny (wzrost wartości akcji) z celami politycznymi,
które mogą być różne od chęci osiągania zysku.
Przykład: Ze względów politycznych spółka z udziałem Skarbu Państwa może zdecydo-
wać o zawarciu kontraktu z amerykańskim dostawcą technologii i niezbędnej infrastruktury
do budowy siłowni jądrowej w Polsce, mimo że cena może być wyższa od konkurencyjnej
oferty chińskiej i rosyjskiej. Względy polityczne mogą być przeważające.
W praktyce stosowania prawa na stopień udziału państwa w gospodar-

ce jako gracza rynkowego duży wpływ mają regulacje zawarte w Traktacie
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 345 TFUE, traktat nie przesądza w niczym zasad prawa wła-
sności w państwach członkowskich. Z tego przepisu wynika neutralność prawa
unijnego w kwestiach kształtowania udziału własności publicznej w gospodar-
ce, także tej przeznaczanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Trze-
ba jednak pamiętać, że przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa czy też jed-
nostki organizacyjne działające w ramach jego osobowości prawnej nie mogą
naruszać reguł przewidzianych przez prawo europejskie, zwłaszcza tych, które
dotyczą ochrony konkurencji.
Ponadto granicą neutralności prawa unijnego jest w wielu dziedzinach
gospodarki nakaz liberalizacji rynków. Tam, gdzie podmioty z udziałem Skarbu
Państwa lub sam Skarb Państwa posiadają monopol, prawo europejskie wymu-
sza zmiany przez dopuszczenie do udziału w rynku konkurencji. Tym samym,
Nb. 97
69687617108390
69
wpływ Skarbu Państwa na gospodarkę w takiej dziedzinie maleje. Dotyczy to

takich sektorów, jak pocztowy, telekomunikacyjny, kolejowy, energetyczny.
Liberalizacja rynku wiąże się często z prywatyzacją. W efekcie, mimo deklaro-
wanej neutralności prawa europejskiego w sprawach kształtowania przez pań-
stwa członkowskie udziału w gospodarce własności publicznej, staje się ono
stymulatorem zmian na rzecz własności prywatnej.

98 Klasyfikacja podmiotów występujących w obrocie prawnym ma znaczenie
ze względu na stosowanie w odniesieniu do poszczególnych ich grup odręb-
nych przepisów prawnych. Z punktu widzenia omawianego przez nas zagad-
nienia, dwa pojęcia obejmujące swym zakresem klasę pewnych podmiotów
wydają się szczególnie istotne. Są to:
1) państwowa osoba prawna,
2) przedsiębiorca publiczny.
Pojęcie państwowej osoby prawnej powinno być znane studentom po
II roku studiów prawniczych z lektury Kodeksu cywilnego. Dla przykła-
du, art. 441 § 1 KC stanowi, że własność i inne prawa majątkowe stanowią-
ce mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwo-
wym osobom prawnym. Kodeks nie zawiera jednak definicji państwowej osoby
prawnej.
Znajduje się ona w ustawie z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mie-
niem państwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 973). Definicja ustawo-
wa jest bardzo rozbudowana. Postaramy się możliwie najkrócej przedstawić ją
w tym akapicie. Zgodnie z art. 3 ZasZarzMieniemPU, państwową osobą praw-
ną jest co do zasady osoba prawna powołana do życia w celu realizacji zadań
publicznych, o której bycie prawnym, dochodach oraz ustroju rozstrzyga Skarb
Państwa.
Przykład: Państwową osobą prawną powstałą w celu realizacji zadań publicznych jest
np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której celem jest zarządzanie funduszami
z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości
i innowacyjności.
Dalej ustawa uściśla, że państwową osobą prawną za każdym razem jest

agencja wykonawcza (tu ustawa wymienia kilka podmiotów, w tym m.in.
Agencję Mienia Wojskowego, Narodowe Centrum Nauki, Polską Agencję
Kosmiczną), a także inne podmioty wskazane wprost w ustawie (np. Zakład
Ubezpieczeń Społecznych i Narodowy Fundusz Zdrowia). Kolejnym uściśle-
Nb. 98
69687617108390
69
§ 54. Podstawowe pojęcia 197
niem jest treść art. 3 ust. 3 ZasZarzMieniemPU, zgodnie z którym państwową

osobą prawną jest niezależnie od powyższego każda osoba prawna, w której
akcjonariuszem jest wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby praw-
ne, jednakże stwierdza, że przepisów o państwowych osobach prawnych nie
stosuje się do spółek. Tym samym wydaje się, że ustawodawca chciał wyróż-
nić państwowe osoby prawne spośród innych osób prawnych ze względu na
dwa istotne kryteria: realizację zadań publicznych i pochodzenie majątku.
Wyłączył więc z reżimu prawnego dotyczącego państwowych osób prawnych
spółki z udziałem Skarbu Państwa, gdyż te co do zasady realizują cele komer-
cyjne.
Warto zwrócić uwagę, że zakres obowiązywania definicji państwowej oso-
by prawnej przekracza ramy jednej ustawy, skoro dotyczy wielu podmiotów,
co do których regulacje, zwłaszcza o charakterze ustrojowym umieszczone są
w odrębnych aktach prawnych. Również warto pamiętać, że państwowa osoba
prawna nie musi prowadzić działalności gospodarczej. Użyteczność tego poję-
cia sięga więc poza zakres rozważań dotyczących prawa publicznego gospo-
darczego. Wyodrębnienie państwowych osób prawnych spośród innych osób
prawnych służy przede wszystkim określeniu ich obowiązków w sprawowa-
niu nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa lub też sprawowaniu nad
nimi nadzoru w zakresie gospodarowania mieniem państwowym.
Przykład: Zgodnie z art. 38 ZasZarzMieniemPU dokonanie przez państwową osobę
prawną czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych wyma-
ga zgody, jeżeli wartość rynkowa tych składników przekracza 200 000 zł, albo organu nad-
zorującego, albo Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w zależności od
wysokości kwoty.
Oprócz państwowej osoby prawnej ZasZarzMieniemPU wyodrębnia dwie

dodatkowe kategorie jednostek organizacyjnych. Są to spółki realizujące misję
publiczną oraz spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. I w pierw-
szym, i w drugim przypadku wyodrębnienie tych spółek służy wzmocnieniu
nadzoru nad ich działalnością lub też nałożeniu szczególnych ograniczeń mają-
cych na celu ochronę mienia państwowego.
Przykład: W spółkach realizujących misję publiczną wykonywanie praw z akcji należą-
cych do Skarbu Państwa ma być przede wszystkim podporządkowane celowi istnienia spółki,
a więc misji publicznej, a nie celom wyłącznie komercyjnym.
Przykład: Akcje należące do Skarbu Państwa w spółce o istotnym znaczeniu dla gospo-
darki państwa nie mogą być przedmiotem darowizny na rzecz jednostki samorządu terytorial-
nego lub związku jednostek samorządu terytorialnego.
Nb. 98
69687617108390
69
Przechodząc do pojęcia przedsiębiorcy publicznego należy podkreślić, że

w języku prawnym pojęcie przedsiębiorcy publicznego zostało przede wszyst-
kim zastosowane w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (art. 86,
obecnie art. 106 TFUE). Traktat nie zawiera definicji tego pojęcia, pojawiła
się ona dopiero w aktach wtórnego prawa wspólnotowego. Obecnie zawiera
ją dyrektywa Komisji Nr 2006/111/WE z 16.11.2006 r. w sprawie przejrzysto-
ści stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębior-
stwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz
określonych przedsiębiorstw (Dz.Urz. UE L 318/2006, s. 17), zwana w skrócie
dyrektywą o przejrzystości. W polskim porządku prawnym definicję tę zawie-
ra ustawa z 22.9.2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy
organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości
finansowej niektórych przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2205),
zwana ustawą o przejrzystości. Nie chcąc dokonywać oceny transpozycji
dyrektywy do polskiego porządku prawnego, ograniczymy się do przywołania
treści definicji zawartej w ustawie o przejrzystości.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o przejrzystości, przez przedsiębiorcę
publicznego należy rozumieć każdy podmiot prowadzący działalność gospo-
darczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną,
na którego działalność organ publiczny (zarówno rządowy, jak i samorządo-
wy) wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na nie-
go przez inne podmioty. W art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawodawca sprecyzował, co
należy rozumieć przez decydujący wpływ. Jest nim bezpośrednie lub pośrednie
oddziaływanie na działalność danego przedsiębiorcy, polegające m.in. na dys-
ponowaniu większością głosów w organach przedsiębiorcy (zależnego), także
na podstawie porozumień z innymi podmiotami.
Użyteczność pojęcia przedsiębiorcy publicznego nie ogranicza się tylko do
stosowania przepisów ustawy o przejrzystości, a więc jednej dziedziny prawa
– prawa pomocy publicznej. W literaturze przedmiotu, w języku prawniczym
przedsiębiorca publiczny pojawia się tam, gdzie mowa jest o zaangażowaniu
państwa w prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy mówi się również
o publicznych podmiotach gospodarczych. Jeśli autor takiego pojęcia nie pre-
cyzuje jego znaczenia, punktu odniesienia należy poszukiwać w definicji legal-
nej, którą zawiera ustawa o przejrzystości.
Od państwowej osoby prawnej i przedsiębiorcy publicznego należy odróż-
nić spółkę publiczną. W przypadku ostatniego z wymienionych pojęć przymiot-
nik „publiczny” nie odnosi się do państwa lub samorządu terytorialnego, lecz
do upublicznienia spółki, czyli możliwości nabywania jej akcji przez każdego
uczestnika rynku regulowanego.
Nb. 98
69687617108390
69
§ 55. Skarb Państwa 199
§ 55. Skarb Państwa

I. Organy Skarbu Państwa
Mienie państwowe, a więc własność i inne prawa majątkowe Skarbu Pań- 99
stwa lub innych państwowych osób prawnych, nie pozostaje poza kontro-
lą organów administracji publicznej, także wówczas, gdy służy prowadzeniu
działalności gospodarczej. W imieniu Skarbu Państwa działają różne, wskaza-
ne przez ustawy organy państwa. Nas interesują te, które sprawują nadzór nad
podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą z zaangażowaniem kapita-
łu pochodzącego od państwa oraz wykonują uprawnienia przysługujące Skar-
bowi Państwa, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Podstawowymi aktami prawnymi w tej kwestii są: ustawa o działach admi-
nistracji rządowej oraz ustawa o zasadach wykonywania uprawnień przysługu-
jących Skarbowi Państwa.
Przez wiele lat przyzwyczailiśmy się do istnienia instytucji Skarbu Państwa,
nad którym nadzór sprawował przede wszystkim minister właściwy do spraw
Skarbu Państwa, jak to określał art. 5 pkt 19 oraz art. 25 DziałAdmRzU. Od
1.1.2017 r. sposób sprawowania nadzoru nad Skarbem Państwa, w tym przede
wszystkim nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa uległ znacznym prze-
obrażeniom. Przede wszystkim zrezygnowano z wyodrębnienia działu Skarb
Państwa i w konsekwencji zlikwidowano Ministerstwo Skarbu Państwa, dzie-
ląc kompetencje ministra właściwego ds. Skarbu Państwa między poszczegól-
nych ministrów. Likwidację działu Skarb Państwa i właściwego ministerstwa
tłumaczono przede wszystkim zakończeniem misji, jaką miało u swego zarania,
a więc prywatyzacji majątku państwowego. Ministerstwo to zresztą w latach
90. nazywało się Ministerstwem Przekształceń Własnościowych. Innym argu-
mentem przemawiającym za likwidacją było nagromadzenie w jednym miej-
scu zbyt dużej koncentracji kompetencji w odniesieniu do spółek z udziałem
Skarbu Państwa, co rodziło z jednej strony spory polityczne o „podział łupów”,
z drugiej zaś destabilizowało politykę gospodarczą, skoro wizja ministra Skar-
bu Państwa z założenia konkurowała z wizją ministra właściwego ds. energii,
rolnictwa czy cyfryzacji. Jeden z nich bowiem sprawował nadzór właścicielski
i decydował o obsadzie stanowisk, drugi decydował o polityce w określonym
obszarze gospodarki, będąc pozbawiony wpływu na działalność podmiotu, któ-
ry polityce tej mógłby się zasadniczo przysłużyć.
Nadzór na spółkami z udziałem Skarbu Państwa został wówczas określony
w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Zgodnie z przepisa-
mi tej ustawy organem koordynującym wykonywanie uprawnień przysługują-
Nb. 99
69687617108390
69
cych Skarbowi Państwa w spółkach oraz dążącym do zapewnienia jednolitego

sposobu wykonywania praw akcji należących do Skarbu Państwa był Prezes
Rady Ministrów. Jemu też powierzono kompetencję wykonywania praw z akcji
lub udziałów w spółkach z udziałem Skarbu Państwa. Ciężar odpowiedzialno-
ści za nadzór właścicielski przeniesiono zatem na Prezesa Rady Ministrów.
Jednocześnie jednak uznano, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia
może powierzyć nadzór właścicielski innemu członkowi Rady Ministrów, peł-
nomocnikowi rządu lub państwowej osobie prawnej. W rezultacie większość
spółek z udziałem Skarbu Państwa pozostawała w nadzorze właścicielskim
poszczególnych ministrów.
W 2019 r. uznano jednak, że należy skoncentrować nadzór właścicielski,
powierzając go w ręce ministra właściwego do spraw aktywów państwowych.
Można zatem mówić o powrocie do porządku prawnego ministra Skarbu Pań-
stwa, tyle że pod zmienioną nazwą. Obecnie zatem minister właściwy do spraw
aktywów państwowych wykonuje prawa z akcji należących do Skarbu Państwa
oraz składa w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki,
przystąpieniu do niej, nabyciu lub objęciu akcji.
Tym samym powrócono do koncepcji koncentracji władzy w jednym ręku.
Doświadczenie podziału kompetencji nadzoru właścicielskiego między róż-
nych ministrów, jak się można domyślać, nie było tak pomyślne, jak się pier-
wotnie spodziewano.
II. Formy organizacyjnoprawne

100 Pisząc o działalności gospodarczej państwa, dokonujemy pewnego skrótu
myślowego. Działalność gospodarczą prowadzą bowiem podmioty samodziel-
ne prawnie. Skrót ten jest jednak uzasadniony, gdyż państwo posiada wpływ na
ich działalność za pomocą uprawnień właścicielskich przewidzianych przede
wszystkim w prawie prywatnym. W ekonomii podmiot wykonujący takie
uprawnienia jest określany mianem właściciela ekonomicznego. Jakkolwiek źle
brzmi to w uszach prawnika, jest użyteczne. Tak specyficzny właściciel ekono-
miczny, jakim jest państwo, postępuje inaczej niż podmiot prywatny. W niektó-
rych sytuacjach kieruje się w swoim postępowaniu nie tylko maksymalizacją
zysku, ale także innymi względami, przede wszystkim społecznymi. Również
wpływ bieżącej polityki na działalność państwa jako właściciela ekonomiczne-
go sprawia, że uzasadnione wydaje się posługiwanie sformułowaniem: działal-
ność gospodarcza państwa. W stosunkach cywilnoprawnych emanacją państwa
jest Skarb Państwa. Pojęciami tymi posługujemy się zamiennie.
Nb. 100
69687617108390
69
§ 56. Formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego 201
Państwo prowadzi działalność gospodarczą w różnych formach organiza-

cyjnoprawnych. Do najważniejszych należą spółki prawa handlowego, a przede
wszystkim spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne. Do
odchodzących w przeszłość należą przedsiębiorstwa państwowe. Zbliżoną do
działalności gospodarczej działalność mogą prowadzić również samodziel-
ne prawnie jednostki tworzone na podstawie ustawy z 27.8.2009 r. o finansach
publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), czyli przede wszyst-
kim instytucje gospodarki budżetowej. Tym wszystkim formom poświęcimy
kolejne strony niniejszego rozdziału.
Na potrzeby dydaktyki podzielimy je na dwie grupy:
1) formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego,
2) formy organizacyjnoprawne prawa publicznego.
Wybór formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej
przez organ reprezentujący Skarb Państwa jest ograniczony jedynie przepisami
określającymi te formy. Do tej pory nie uchwalono aktu prawa, który określał-
by, w jakich formach Skarb Państwa może prowadzić działalność gospodarczą.
Nie ma również aktu prawa, który określałby kompleksowo, w jakich dziedzi-
nach gospodarki państwo może pozostawać aktywne jako właściciel.
§ 56. Formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego

I. Tworzenie form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego
Przekształcenia w obrębie majątku publicznego, mające miejsce w minio- 101
nych latach sprawiły, że podstawowymi formami prowadzenia działalności
gospodarczej przez Skarb Państwa stały się spółki kapitałowe (spółka z ogra-
niczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna). Uznano, że korzystanie przez
państwo z form prawa prywatnego umożliwi efektywniejsze i bardziej racjo-
nalne prowadzenie działalności gospodarczej. Poza tym prowadzenie działal-
ności gospodarczej w formie spółki umożliwia w najbardziej dogodnym czasie
i bez większych przeszkód na jej częściową lub całkowitą prywatyzację.
Większość spółek z udziałem Skarbu Państwa powstała w wyniku prze-
kształcenia przedsiębiorstw państwowych (komercjalizacja). Nie jest jednak
wykluczony inny tryb powoływania do życia spółek, zgodny z ogólnymi regu-
łami Kodeksu spółek handlowych. Utworzenie spółki wyłącznie na podstawie
Kodeksu spółek handlowych nie wymaga szczególnej podstawy prawnej okre-
ślającej cel działalności powoływanej do życia spółki. Wystarczającą podstawą
prawną jest norma wyposażająca dany organ administracji publicznej w kom-
petencję do składania oświadczeń woli w sferze prawa prywatnego, odnoszą-
Nb. 101
69687617108390
69
cych się do mienia Skarbu Państwa. Taką ogólną kompetencję posiada obecnie
minister właściwy do spraw aktywów państwowych.
Podsumowując warto zapamiętać, że obecnie funkcjonujące na rynku spół-
ki powstały w większości z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych. Nic
nie stoi jednak na przeszkodzie, by były one zawiązywane na podstawie ogól-
nych reguł KSH przez organ reprezentujący Skarb Państwa (upoważnienie do
działania przez taki organ powinno być wyrażone w ustawie). Ponadto spół-
ki prawa handlowego mogą powstawać na podstawie szczególnych przepi-
sów, takich jak te, które zawiera ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym
(patrz pkt II). Wreszcie Skarb Państwa może zachować się też jak każdy inwe-
stor i zakupić lub przejąć w inny sposób pakiet kontrolny nad określoną spółką.
II. Spółki powstałe w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego

Szczególny tryb tworzenia spółek kapitałowych przewiduje ustawa
z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 30 ze zm.). Rzeczą celową jest więc w tym miejscu wyjaśnić, czym jest
partnerstwo publiczno-prywatne.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 PartPublPrywU, przedmiotem partnerstwa publiczno-
prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań
i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Formą
prawną wspólnej realizacji przedsięwzięcia jest umowa. Umowa ta zawierana
jest w trybie określonym w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Stro-
nami umowy są, z jednej strony, podmiot publiczny, z drugiej partner prywatny.
Przykład: Organ administracji rządowej, jakim jest minister właściwy do spraw infra-
struktury, zawiera umowę z przedsiębiorcą zajmującym się projektowaniem i realizacją inwe-
stycji budowlanych.
Współpraca między podmiotami publicznymi a partnerami prywatnymi

w realizacji zadań publicznych nie musi się odbywać wyłącznie na podstawie
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Partnerstwo jako forma współ-
pracy opartej na umowie zawartej w trybie określonym w ustawie o partner-
stwie publiczno-prywatnym jest jednym z wielu sposobów współpracy sektora
prywatnego z publicznym. Jak stwierdziła B. Popowska, „pojęcie partnerstwa
publiczno-prywatnego, zanim zyskało w polskim porządku prawnym rangę
prawną, funkcjonowało w praktyce gospodarczej i dalej jest używane dla okreś-
lenia wspólnych działań podmiotów publicznych i prywatnych, służących reali-
zacji zadań administracji publicznej. Tak więc w znaczeniu potocznym pojęcie
to ma szerszy zakres, niż nadaje mu ustawa o partnerstwie publiczno-prywat-
nym, która partnerstwem publiczno-prywatnym określa współpracę opartą na
Nb. 101
69687617108390
69
§ 56. Formy organizacyjnoprawne prawa prywatnego 203
umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli odbywa się na zasadach

określonych w ww. ustawie”1.
Przedmiotem umowy zawartej w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-
prywatnym jest realizacja przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz pod-
miotu publicznego. Przedsięwzięciem może być m.in. zaprojektowanie inwe-
stycji lub jej realizacja, świadczenie usług publicznych, rewitalizacja albo
zagospodarowanie miasta lub jego części.
Przykład: Przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym może być zapro-
jektowanie i budowa mostu, metra, budynku użyteczności publicznej, świadczenie usług
transportu publicznego, odbudowa lub rewitalizacja budynków zabytkowych.
Realizacja zadania publicznego może opierać się wyłącznie na umowie mię-

dzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Może także przewidywać,
że w celu wykonania umowy, podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą
spółkę kapitałową lub spółkę komandytowo-akcyjną. W efekcie powstaje spół-
ka o kapitale „mieszanym”, w stosunku do której uprawnienia właścicielskie
w imieniu Skarbu Państwa wykonuje podmiot publiczny, który zawarł umowę.
Ten sposób powoływania do życia spółek prawa handlowego wiąże się z usta-
wowo określonym celem ich działania. Spółka zawiązana w wyniku umowy
o partnerstwie publiczno-prywatnym nie może prowadzić działalności gospo-
darczej jedynie dla zysku, ale w celu realizacji zadania publicznego, określo-
nego w umowie, zawartej w trybie przewidzianym przez ustawę o partnerstwie
publiczno-prywatnym.
Zawiązanie spółki kapitałowej nie jest możliwe bez zaangażowania kapita-
łu, czy to w formie środków finansowych, czy też rzeczowych (aportu).
Przykład: Kapitałem wnoszonym przez podmiot publiczny spółki zawiązanej w wyko-
naniu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym może być nieruchomość gruntowa, na
której ma być zbudowany budynek użyteczności publicznej.
III. Działalność form organizacyjnoprawnych prawa prywatnego

z udziałem Skarbu Państwa
Bez względu na to, w jakim trybie powstaje spółka z udziałem Skarbu Pań- 102
stwa, konsekwencją wyboru formy prawa prywatnego jest stosowanie przepi-
sów prawa prywatnego. Do spółek prawa handlowego znajdą zatem zastosowa-
nie przepisy Kodeksu spółek handlowych. Niektóre przepisy prawa publicznego
1
Zob. B. Popowska, Partnerstwo publiczno-prywatne w świetle koncepcji „ciągu działań
prawnych” i jej wpływ na ocenę umowy o PPP, [w:] L. Kieres (red.), Środki prawne publicz-
nego prawa gospodarczego, Wrocław 2007, s. 145.
Nb. 102
69687617108390
69
modyfikują jednak reguły Kodeksu spółek handlowych. Inne, nie wyłączając

stosowania jego przepisów, ingerują w materię statutową lub umowną lub też
nakładają na spółki z udziałem Skarbu Państwa dodatkowe obowiązki.
Przykładem aktów prawa, które odmiennie kształtują sytuację prawną
przedsiębiorców – spółek prawa handlowego ze względu na udział w ich kapi-
tale zakładowym Skarbu Państwa, jest ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji
i niektórych uprawnieniach pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 343),
ustawa z 1.12.1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu
Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 44), a w stosunku do spółek powsta-
łych w wykonaniu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, o ustawie
o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Przepisy ustawy o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu
Państwa stanowią, że jednoosobowe spółki Skarbu Państwa oraz spółki, w któ-
rych wszystkie akcje (udziały) są własnością Skarbu Państwa, z wyjątkiem
akcji (udziałów) nieodpłatnie udostępnionych pracownikom, są obowiązane do
dokonania wpłat z zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym (zgodnie
z art. 4 ustawy o wpłatach z zysku w wysokości 15% zysku). Ani organ repre-
zentujący Skarb Państwa ani organy spółki nie mogą zatem same określić mini-
malnej wysokości wpłaty z zysku. Jest ona określona normatywnie w ustawie.
Ograniczenia w omawianym przypadku dotyczą jedynie spółek jednoosobo-
wych, a więc ze 100% udziałem Skarbu Państwa.
W ustawie o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników prze-
widziano modyfikacje ustroju związane ze składem organów nadzorczych spó-
łek. Mianowicie przepisy tej ustawy przewidują, że w podmiotach powstałych
w wyniku komercjalizacji i prywatyzacji do rad nadzorczych, a w niektórych
przypadkach także do zarządów wybierani są w odpowiedniej proporcji przed-
stawiciele pracowników. W ten sposób przewidziano partycypację pracowniczą
w zarządzaniu w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, powstałych w wyniku
przekształceń własnościowych.
Przepisy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie modyfikują prze-
pisów Kodeksu spółek handlowych, lecz ingerują w materię statutu lub umowy
spółki powstałej w wykonaniu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Celem tej ingerencji jest zabezpieczenie interesu publicznego w działalności
spółki. Zgodnie z art. 15 PartPublPrywU, zgody wszystkich wspólników lub
akcjonariuszy wymaga m.in. zbycie lub obciążenie nieruchomości lub przed-
siębiorstwa w rozumieniu art. 551 KC. Ponadto podmiotowi publicznemu służy
prawo pierwokupu akcji i udziałów partnera prywatnego.
Podsumowując należy stwierdzić, że formami organizacyjnoprawnymi pra-
wa prywatnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarb Państwa
Nb. 102
69687617108390
69
§ 57. Formy organizacyjnoprawne prawa publicznego 205
są spółki prawa handlowego. Powstają na podstawie różnych przepisów. Ich

powstanie, ustrój i zasady działalności określa, co do zasady, Kodeks spółek
handlowych. Od jego regulacji przepisy prawa publicznego stanowią wyjątki.
Ponadto przepisy prawa publicznego nakładają na spółki z udziałem Skarbu
Państwa dodatkowe obowiązki lub też ingerują w treść ich statutów lub umów.
§ 57. Formy organizacyjnoprawne prawa publicznego

Wśród form organizacyjnoprawnych prawa publicznego należy wyróżnić 103
te, które nie mają zdolności prawnej, oraz te, które ją posiadają i są osobami
prawnymi. Do pierwszej z tych grup należą niektóre formy organizacyjnopraw-
ne sektora finansów publicznych działające na podstawie ustawy o finansach
publicznych (jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe), do dru-
giej zaś przedsiębiorstwa państwowe, jednostki badawczo-rozwojowe, samo-
dzielne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe instytucje kultury, instytucje
gospodarki budżetowej. Żadna z tych form, bez względu na to, czy ma zdol-
ność prawną, nie jest przeznaczona do prowadzenia działalności gospodarczej
(z wyjątkiem przedsiębiorstwa państwowego). Tworzone są one w celu realiza-
cji zadań publicznych. Działanie dla zysku jest w ich przypadku celem ubocz-
nym, nie zasadniczym. Prowadzą one jednak czasem działalność, która jest
działalnością konkurencyjną wobec działalności gospodarczej podmiotów pry-
watnych. Z tych też względów wymagają omówienia.
I. Jednostki sektora finansów publicznych

W pierwszej kolejności omówimy formy organizacyjnoprawne sektora 104
finansów publicznych. Jak to już zostało powiedziane, formy te są wykorzysty-
wane w celu realizacji zadań publicznych. Stanowią element sektora finansów
publicznych, działają więc na podstawie planów finansowych, z których reali-
zacji ich kierownicy są rozliczani. Nakaz działania zgodnie z planem finanso-
wym (budżetem) i niewielkie możliwości jego zmian stanowią o istocie działal-
ności tych jednostek organizacyjnych i odbiegają od typowego dla podmiotów
prywatnych sposobu funkcjonowania na rynku. Ponadto niektóre formy orga-
nizacyjnoprawne sektora finansów publicznych nie mają zdolności prawnej,
działają więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, na jego odpo-
wiedzialność i ryzyko (jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżeto-
we), inne są osobami prawnymi z własną organizacją wewnętrzną, majątkiem
i organami (instytucje gospodarki budżetowej).
Nb. 103–104
69687617108390
69
Odpowiedzialność za funkcjonowanie form organizacyjnoprawnych sek-

tora finansów publicznych ponoszą ich kierownicy. Działają jedynie w gra-
niach umocowania, ograniczającego się do działalności danej jednostki orga-
nizacyjnej. Podstawą działania form organizacyjnoprawnych sektora finansów
publicznych jest ustawa o finansach publicznych, zarządzenie o utworzeniu
danej jednostki organizacyjnej oraz statuty i regulaminy jej nadane przez organ
decydujący o utworzeniu.
Wśród form organizacyjnoprawnych sektora finansów publicznych przede
wszystkim należy zwrócić uwagę na:
1) jednostki budżetowe,
2) instytucje gospodarki budżetowej.
Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi, które pokrywają swo-
je wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachu-
nek budżetu państwa. Są one tworzone (łączone, przekształcane i likwidowane),
co do zasady, przez ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów.
Za swoją działalność nie pobierają opłat, które pozwalałyby im na realizację ich
zadań. Mogą one jednak uzyskiwać dochody z prowadzenia działalności wykra-
czającej poza zakres działalności podstawowej, m.in. świadcząc usługi.
Przykład: Jednostkami budżetowymi Skarbu Państwa są jednostki wojskowe. Ich pod-
stawowe zadania związane są z obronnością państwa. Mogą jednak w pewnym zakresie pro-
wadzić szkolenia lub świadczyć inne usługi, które będą przynosiły dochody, takie, jakie może
przynosić działalność gospodarcza podmiotów prywatnych.
Instytucja gospodarki budżetowej jest względnie nową formą w sekto-

rze finansów publicznych, przewidzianą w ustawie o finansach publicznych
z 2009 r. Zastąpiła ona gospodarstwa pomocnicze i niektóre zakłady budże-
towe. Obecnie, po zmianach, zakłady budżetowe mogą funkcjonować jedynie
w sektorze samorządu terytorialnego, jako samorządowe zakłady budżetowe
(więcej zob. § 60), natomiast gospodarstwo pomocnicze jako forma organiza-
cyjnoprawna zostało zniesione całkowicie. Majątek po zlikwidowanych pań-
stwowych zakładach budżetowych i gospodarstwach pomocniczych został
wykorzystany do wyposażenia instytucji gospodarki budżetowej.
Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicz-
nych, co oznacza, że jest formą prawa publicznego, tworzoną w celu realiza-
cji zadań publicznych. Jej organem założycielskim mogą być jedynie organy
reprezentujące Skarb Państwa (np. poszczególni ministrowie, Rzecznik Praw
Obywatelskich, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, Prezes Najwyższej Izby
Kontroli). Instytucja gospodarki budżetowej uzyskuje osobowość prawną
z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Jeśli chodzi o sposób finan-
sowania jej działalności, to wykonuje ona zadania odpłatnie, a koszty działal-
Nb. 104
69687617108390
69
§ 57. Formy organizacyjnoprawne prawa publicznego 207
ności pokrywa z uzyskiwanych przychodów. Instytucja gospodarki budżetowej

może jednak otrzymywać dotacje z budżetu państwa. Podobnie jak jednostka
budżetowa, instytucja gospodarki budżetowej działa na podstawie rocznego
planu finansowego. Organem instytucji gospodarki budżetowej jest dyrektor,
powoływany i odwoływany przez organ założycielski. Przedmiot działalności,
zasady jej prowadzenia określa statut instytucji gospodarki budżetowej, nato-
miast organizację wewnętrzną dyrektor określa w regulaminie organizacyjnym.
Przykład: Gospodarstwo pomocnicze przy Zakładzie Karnym w Tarnowie zostało zli-
kwidowane. Majątek, w który było dotychczas wyposażone, przekazano instytucji gospodar-
ki budżetowej „Instytucja Gospodarki Budżetowej. Zakład Produkcyjny przy Zakładzie Kar-
nym”. Instytucja specjalizuje się w produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych i metalu.
Sposób finansowania działalności instytucji gospodarki budżetowej (pokry-

wanie kosztów działalności z własnych przychodów) wskazuje, że jej dzia-
łalność może być działalnością gospodarczą. Zwłaszcza powyższy przykład,
obrazujący zakres działalności instytucji gospodarki budżetowej przy zakładzie
karnym, nie pozostawia wątpliwości, że może ona stanowić konkurencję dla
innych przedsiębiorców, działających na tym samym rynku. Instytucja gospo-
darki budżetowej może być zatem uznana za przedsiębiorcę w myśl przepisów
ustawy – Prawo przedsiębiorców. Tak też została zakwalifikowana przez usta-
wodawcę w Krajowym Rejestrze Sądowym. Instytucje gospodarki budżetowej
wpisywane są bowiem do rejestru przedsiębiorców KRS, a nie rejestru organi-
zacji społecznych KRS.
II. Przedsiębiorstwa państwowe

Odchodzącą w przeszłość formą organizacyjnoprawną działalności gospo- 105
darczej Skarbu Państwa jest przedsiębiorstwo państwowe. Jego historia sięga
czasów dwudziestolecia międzywojennego. Po wojnie forma ta została wyko-
rzystana dla zorganizowania gospodarki według modelu sowieckiego, dlatego
też do 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe stanowiły zdecydowaną większość
jednostek prowadzących działalność gospodarczą. Transformacja ustrojowa
wiązała się m.in. z przekazaniem majątku przedsiębiorstw państwowych czy
też samych przedsiębiorstw w ręce prywatne. Nastąpiło to w wyniku proce-
sów prywatyzacyjnych przy jednoczesnym zaniechaniu reprywatyzacji. Współ-
cześnie przedsiębiorstwa państwowe stanowią niedużą grupę podmiotów, tak-
że o niewielkim znaczeniu dla gospodarki. Z tego powodu nie poświęcimy im
dużo uwagi.
Przedsiębiorstwo państwowe prowadzi działalność gospodarczą przede
wszystkim na podstawie dwóch aktów prawnych: ustawy z 25.9.1981 r. o przed-
Nb. 105
69687617108390
69
siębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 437) oraz ustawy
z 25.9.1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (tekst jedn.
Dz.U. z 2015 r. poz. 1543).
Przedsiębiorstwo państwowe ma osobowość prawną. Działalnością przed-
siębiorstwa państwowego kieruje dyrektor. Wewnętrzny nadzór nad jego pracą
sprawuje przede wszystkim rada pracownicza, wybierana przez pracowników
przedsiębiorstwa. Rada pracownicza jest również organem przedsiębiorstwa
państwowego. Ogół pracowników przedsiębiorstwa tworzy kolejny organ, któ-
rym jest ogólne zebranie pracowników, a w przypadku dużej grupy zatrudnio-
nych pracownicy wybierają delegatów, tworzących ogólne zebranie delegatów
przedsiębiorstwa państwowego. Skomplikowany układ wzajemnych powią-
zań między organami przedsiębiorstwa sprawia, że struktura ta nie wytrzymuje
konkurencji ze stale doskonalonymi pod względem efektywności działania for-
mami organizacyjnoprawnymi prawa prywatnego.
W stosunku do przedsiębiorstwa państwowego nadzór właścicielski spra-
wuje organ założycielski, którym, co do zasady, jest wojewoda. Organy zało-
życielskie wykonują swoje uprawnienia na podstawie i w granicach prawa przy
możliwości podważania ich decyzji przez organy przedsiębiorstwa.
Pozostałe, wymienione na początku paragrafu formy organizacyjnoprawne
działalności gospodarczej posiadające osobowość prawną, takie jak instytuty
badawcze, państwowe instytucje kultury czy samodzielne zakłady opieki zdro-
wotnej, pozostawiamy z racji ich niewielkiej roli w gospodarce lub szczegóło-
wości regulacji je określających poza marginesem rozważań.
§ 58. „Złote weto” Skarbu Państwa i kontrola

niektórych inwestycji
106 W niektórych częściowo sprywatyzowanych spółkach z większościowym
udziałem podmiotów prywatnych Skarb Państwa zachował wpływ na dzia-
łalność spółek dzięki tzw. złotej akcji. „Złota akcja” nie jest pojęciem praw-
nym. Najczęściej mówiąc o „złotej akcji”, ma się na myśli różnego rodzaju
uprawnienia, włącznie z prawem weta wobec uchwał na walnym zgromadze-
niu, które akcjonariuszowi (wspólnikowi) nie przysługiwałyby, gdyby miało to
odpowiadać jego sile głosu wynikającej z liczby akcji bądź udziałów. Dzięki
„złotej akcji” akcjonariusz (wspólnik) mniejszościowy może zachować znaczą-
cy wpływ na działalność spółki. Niektóre formy uprzywilejowania akcji prze-
widuje Kodeks spółek handlowych. Na podstawie jego przepisów, wcześniej
Nb. 106
69687617108390
69
§ 58. „Złote weto” Skarbu Państwa i kontrola niektórych inwestycji 209
Kodeksu handlowego, Skarb Państwa starał się wobec działalności niektórych

spółek z jego udziałem mniejszościowym zachować decydujący wpływ.
Ustanawianie „złotej akcji” dla Skarbu Państwa z możliwością wetowania
uchwał walnego zgromadzenia akcjonariuszy (każda uchwała walnego zgroma-
dzenia była nieważna, jeśli była podjęta pod nieobecność przedstawiciela Skar-
bu Państwa) zostało uznane przez Sąd Najwyższy za niezgodne z przepisami
Kodeksu spółek handlowych1.
Również w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej podmioty
publiczne miały zagwarantowane szczególne uprawnienia w spółkach z więk-
szościowym udziałem podmiotów prywatnych. Uprawnienia te zostały zakwe-
stionowane przez Komisję. Ostatecznie Trybunał Sprawiedliwości w kilku
sprawach orzekł o niedopuszczalności uprzywilejowania państwa ze względu
na swobodę przepływu kapitału.
Brak możliwości ustanowienia „złotej akcji” w dotychczasowym kształcie
na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz orzecznictwa Trybu-
nału Sprawiedliwości spowodowały uchwalenie ustawy z 3.6.2005 r. o szcze-
gólnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach
kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeń-
stwa publicznego (Dz.U. Nr 132, poz. 1108 ze zm.). Ustawa ta nazywana była
w skrócie ustawą o „złotej akcji” i przewidywała, że w niektórych spółkach,
uznanych za strategiczne, Skarb Państwa może wykonywać prawo sprzeci-
wu (w formie decyzji administracyjnej) wobec czynności prawnych i działań
sprzecznych z bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym. Komisja Euro-
pejska miała zastrzeżenia co do zgodności tej ustawy z prawem unijnym, m.in.
z powodu zbyt szerokiego określenia sektorów strategicznych. Rada Ministrów
przedstawiła zatem nowy projekt ustawy, który został uchwalony w 2010 r.,
uchylając zarazem dotychczasową regulację. Nowa ustawa węziej niż poprzed-
nia określa zakres ingerencji państwa. Właściwie ogranicza się on obecnie do
spraw związanych z sektorem energetycznym.
Ustawa z 18.3.2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego
do spraw aktywów państwowych oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach
kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach
energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 2173) wprowadza nowy sposób wpływania przez państwo na
działalność spółek strategicznych. Obecnie to właściwy organ władzy władczo
określa sytuację prawną spółek, działając wyłącznie w sferze imperium. Inaczej
bowiem niż dotychczas, państwo wykonuje swoje kompetencje wobec spółek
1
Zob. wyr. SN z 30.9.2004 r. (IV CK 713/03, MoP 2005, Nr 20, s. 1006).
Nb. 106
69687617108390
69
niezależnie od tego, czy jest ich akcjonariuszem czy wspólnikiem. Dlatego też
niewłaściwe byłoby twierdzenie, że Skarb Państwa dysponuje „złotą akcją”.
Zgodnie z nowym stanem prawnym, państwo posiada prawnie określoną kom-
petencję pozwalającą w pewnych sytuacjach na władczą ingerencję w działal-
ność spółki. Możemy ją dla uproszczenia określić „złotym wetem”.
Tak jak dotychczas, również obecnie, kwestią kluczową dla określenia
zakresu stosowania „złotego weta” pozostaje kryterium wyróżnienia podmio-
tów, wobec których ma być ono wykonywane. Zrezygnowano ze wskazywa-
nia spółek strategicznych i zdecydowano, że właściwsze jest określenie mienia
strategicznego dla interesu państwa, niezależnie od tego, czyją jest własnością.
„Złote weto” może być zatem wykonywane wobec spółek, które dysponują
mieniem strategicznym, stanowiącym część infrastruktury krytycznej. O tym,
co jest infrastrukturą krytyczną decyduje Dyrektor Rządowego Centrum Bez-
pieczeństwa na podstawie ustawy z 26.4.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym
(tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 122). Część infrastruktury krytycznej, której
dotyczy ustawa o „złotym wecie”, jest związana z energetyką i obejmuje m.in.
sieci przesyłowe energii elektrycznej, ropociągi, gazociągi, magazyny gazu,
elektrownie.
Wobec czynności prawnych mających za przedmiot składniki mienia strate-
gicznego w sektorze energetyki może być wyrażony sprzeciw w formie decy-
zji administracyjnej, jeżeli czynności te stanowią rzeczywiste zagrożenie dla
funkcjonowania, ciągłości działania oraz integralności infrastruktury krytycz-
nej. Podmiot – adresat decyzji (dysponujący mieniem strategicznym), który
nie zgadza się z decyzją, może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie spra-
wy, a w przypadku kolejnej negatywnej decyzji wnieść skargę do sądu admini-
stracyjnego. Co do zasady sprzeciw ten wykonywany był przez ministra wła-
ściwego do spraw Skarbu Państwa. Był to istotny mankament ustawy. Zdaniem
A. Karczmarka: „Przypisanie wykonywania uprawnień wynikających z […]
ustawy Ministrowi Skarbu Państwa jest rozwiązaniem wadliwym nie tylko
z uwagi na regulacje ustaw ustrojowych. Jest też poważnym błędem natury
praktycznej. Ponieważ realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury kry-
tycznej nie koresponduje z pozostałymi zadaniami nałożonymi na ministra, nie
można oczekiwać, że będzie on […] w stanie należycie je realizować”1.
1
A. Karczmarek, Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o szczególnych upraw-
nieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektó-
rych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sek-
torach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (druk sejmowy Nr 2548),
dostępna w dniu 18.5.2010 r. na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk6.nsf/Opdodr?Open
Page&nr=2548.
Nb. 106
69687617108390
69
W pełni podzielaliśmy ten pogląd. Należy go podtrzymać także obecnie.

Po kolejnych zmianach prawa, wykonywanie „złotego weta” powierzono mini-
strowi właściwemu ds. aktywów państwowych, będącemu zarazem ministrem
wykonującym uprawnienia wynikające z akcji wobec spółek – przedsiębiorstw
energetycznych. Uczyniono go tym samym także podmiotem chroniącym infra-
strukturę krytyczną. Systemowo spójniejszym rozwiązaniem byłoby oddziele-
nie kompetencji związanych z energetyką i ochroną infrastruktury od wykony-
wania uprawnień właścicielskich.
Organ właściwy do wyrażenia sprzeciwu otrzymuje informacje o stanie
mienia strategicznego w sferze energetyki od pełnomocnika do spraw ochro-
ny infrastruktury krytycznej, który jest zarazem pracownikiem spółki, dyspo-
nującej omawianym mieniem. Rozwiązanie to również budzi wątpliwości, czy
rzeczywiście pełnomocnik będzie rzetelnie informował ministra właściwego do
spraw energii o stanie spraw.
Podsumowując należy zauważyć, że ustawa o „złotym wecie”, mająca
w założeniu chronić interes publiczny, czyni to w bardzo ograniczonym zakre-
sie, takim zresztą, na jaki pozwala prawo unijne. W związku z tym pojawia
się pytanie o rolę prawa unijnego i ochronę interesu publicznego w spółkach
nie tylko energetycznych. Kolejne wyroki Trybunału Sprawiedliwości kwe-
stionujące „złotą akcję” państw członkowskich budziły kontrowersje właśnie
ze względu na ograniczanie kompetencji państw do wpływania na działal-
ność spółek, choćby w kwestii przenoszenia produkcji. W konsekwencji wła-
dza państw członkowskich została ograniczona m.in. w zakresie zmniejszenia
negatywnych skutków społecznych likwidacji miejsc pracy.
Opisana powyżej ewolucja „złotej akcji” w stronę „złotego weta” i jedno-
czesne zawężenie możliwości oddziaływania państwa na sektory strategicz-
ne z wyjątkiem energetycznych będących we władaniu infrastruktury krytycz-
nej doprowadziła do powstania zagrożenia przejmowania niektórych dziedzin
gospodarki, uznawanych za istotne przez „niechcianych” inwestorów.
Przykład: W 2012 r. do wiadomości publicznej dotarła informacja o skupowaniu akcji
spółki Grupy Azoty przez przedsiębiorcę z rosyjskim i izraelskim obywatelstwem, jak twier-
dzono, powiązanego z rządem rosyjskim. Powstała więc groźba wrogiego przejęcia jednego
z większych polskich odbiorców gazu ziemnego, pochodzącego z Rosji.
Odpowiedzią na ewentualne zagrożenia było uchwalenie ustawy

z 24.7.2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 475). Ustawa ta wprowadza obowiązek zawiadomienia organu kontroli
(Prezesa Rady Ministrów lub ministra właściwego ds. aktywów państwowych)
o zamiarze dokonania transakcji, wobec której organ kontroli może wyrazić
sprzeciw.
Nb. 106
69687617108390
69
Podmiotami objętymi ochroną są przedsiębiorcy działający m.in. na ryn-

kach energetycznym, chemikaliów, wytwarzania materiałów wybuchowych
i działalności telekomunikacyjnej. Listę podmiotów określono w rozporzą-
dzeniu wykonawczym. Organ kontroli ma wpływ na transakcje umożliwiają-
ce uzyskanie istotnego uczestnictwa (powyżej 20%, 25% oraz 35% głosów na
walnym zgromadzeniu) oraz dominacji (powyżej 50% głosów na walnym zgro-
madzeniu).
Przesłanką wydania sprzeciwu może być np. strzeżenie niepodległości
i nienaruszalności terytorium Rzeczypospolitej, wolności i prawa człowieka,
bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona środowiska. Sankcją za nabycie bez
koniecznego powiadomienia lub wbrew sprzeciwowi jest nieważność.
Ustawa ta stanowi przede wszystkim rolę „straszaka”, który powinien zapo-
biegać niepożądanym inwestycjom.
Kazusy:
Kazus 1.
Minister właściwy do spraw energii, odpowiedzialny za prowadzenie polityki w sek-
torze energetycznym, wzywa zarząd jednej z energetycznych spółek z udziałem Skarbu
Państwa do wyjaśnienia jej bieżącego stanu finansowego.
Czy zarząd może odpowiedzieć na to wezwanie?
Co jest warunkiem udzielenia takiej odpowiedzi?
Kazus 2.
Minister właściwy do spraw środowiska chce utworzyć jednostkę budżetową w celu
świadczenia odpłatnych usług wyrębu lasów i składowania drewna.
Czy może uczynić to zgodnie z prawem?
Kazus 3.
Jedna z partii politycznych obiecuje w programie wyborczym stworzenie jednego
państwowego „giganta” prowadzącego działalność gospodarczą w sektorze bankowym.
Oceń ten postulat pod kątem jego konstytucyjności.
Kazus 4.
Spółka z kapitałem w większości prywatnym zajmuje się produkcją energii elek-
trycznej z wiatru. Po pewnym czasie zarząd spółki decyduje o likwidacji przedsiębior-
stwa. Minister właściwy do spraw aktywów państwowych sprzeciwia się.
Czy minister może wyrazić taki sprzeciw?
Nb. 106
69687617108390
69
Pytania:
1. Jakie są przyczyny prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarb Państwa?
2. Oceń konstytucyjność prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarb Państwa.
Czy ma znaczenie cel, w jakim Skarb Państwa podejmuje działalność gospodarczą?
3. Czy prawo europejskie jest neutralne w sprawie kształtowania własności publicznej
przez państwa członkowskie? Uzasadnij odpowiedź.
4. Podaj definicję i przykład państwowej osoby prawnej.
5. Podaj definicję i przykład przedsiębiorcy publicznego.
7. Jak powstają spółki z udziałem Skarbu Państwa?
8. Podaj przykłady odmiennego kształtowania sytuacji prawnej spółek z udziałem
Skarbu Państwa przez prawo publiczne. Podaj kryteria wyróżnienia takich spółek.
9. Wskaż i opisz formy organizacyjnoprawne działalności gospodarczej przewidziane
przez prawo publiczne.
10. Co to jest „złote weto”?
11. Jakie są założenia ustawy o „złotym wecie”?
12. Jakie są założenia ustawy o kontroli niektórych inwestycji?
69687617108390
69
Rozdział XIII. Gospodarka komunalna

I. Podstawy prawne działalności jednostek samorządu
terytorialnego
107 W poprzednim rozdziale pisaliśmy o działalności gospodarczej Skarbu
Państwa, jej formach, celach oraz dopuszczalności. W tym rozdziale zajmie-
my się działalnością jednostek samorządu terytorialnego, która ze względu na
swą ciągłość oraz zorganizowanie mogłaby być określana mianem działalno-
ści gospodarczej. Czy jest nią rzeczywiście, toczą się o to spory. Nie ma jednak
wątpliwości co do tego, że pewien obszar działalności jednostek samorządu
terytorialnego stanowi lub może stanowić konkurencję dla podmiotów prywat-
nych.
Podstawowa różnica między aktywnością jednostek samorządu terytorial-
nego a działalnością Skarbu Państwa polega na większej możliwości kontro-
li i nadzoru jednostek samorządu terytorialnego niż organów działających za
Skarb Państwa. Są to kontrola i nadzór sprawowane, co do zasady, z punktu
widzenia legalności. Jeśli zatem jednostka samorządu terytorialnego zaanga-
żuje kapitał w działalność gospodarczą, to okoliczność ta podlega nadzorowi
sprawowanemu przez właściwe organy państwowe. Zakwestionowanie wydat-
ku przeznaczonego na cel niezgodny z prawem, w opinii właściwego organu
nadzoru, może prowadzić do sporu sądowego. Inaczej zatem niż w przypadku
Skarbu Państwa, decyzje o aktywności gospodarczej są kontrolowane nie tylko
politycznie, lecz także przez właściwe organy przez pryzmat obowiązujących
przepisów prawa.
Zgodnie z ustawami ustrojowymi, organami nadzoru nad jednostkami
samorządu terytorialnego są:
1) Prezes Rady Ministrów i wojewoda,
2) w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa.
Organy nadzoru, w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem uchwał
lub zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, orzekają o ich nie-
Nb. 107
69687617108390
69
ważności lub w przypadku nieistotnych naruszeń prawa wskazują, że wydano

je z naruszeniem prawa, nie orzekając nieważności.
Przykład: Uchwałą Nr 17/151/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w War-
szawie z 27.4.2021 r. orzeczono nieważność w części uchwały Nr 340/XLII/21 Rady Mia-
sta Milanówka z 29.3.2021 r. w sprawie okresowego wstrzymania realizacji przedsięwzięcia
p.t. „Przebudowa targowiska miejskiego w Milanówku – zaspokojenie potrzeb mieszkań-
ców”.
Właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego może jednak złożyć

skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Ostatecznie
o zgodności lub niezgodności działania z prawem orzeka sąd. Tak pomyślany
model nadzoru ma zagwarantować niezależność jednostek samorządu teryto-
rialnego od organów państwa.
Kontrola i nadzór działalności jednostek samorządu terytorialnego są moż-
liwe dzięki regulacjom prawa odnoszącym się do ich aktywności gospodar-
czej. Regulacje te określają i formy organizacyjnoprawne działalności, i cele,
jakie mogą być realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Zasa-
da legalizmu – działanie na podstawie i w granicach prawa – ma znaczenie
w odniesieniu do samorządu terytorialnego w aspekcie działalności gospodar-
czej zdecydowanie większe niż w przypadku Skarbu Państwa. Cele działalno-
ści gospodarczej Skarbu Państwa nie zostały sprecyzowane w żadnym akcie
prawa. Nie ma też żadnego zewnętrznego dla Rady Ministrów organu państwa,
poza Sejmem, który mógłby, negatywnie oceniając działalność ministra właści-
wego do spraw aktywów państwowych, spowodować zaniechanie jego działa-
nia. Sejm może to uczynić w najbardziej drastyczny sposób, czyli wyrażając
ministrowi wotum nieufności. O kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę
Kontroli w tym miejscu nie wspominamy, gdyż NIK stwierdza naruszenia pra-
wa, lecz nie dysponuje środkami nadzoru (rzeczowego lub osobowego).
Do źródeł prawa określających podstawy i granice aktywności jednostek
samorządu terytorialnego, a więc także do źródeł prawa stanowiących podsta-
wę kontroli i nadzoru z punktu widzenia legalności należą:
1) ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.
poz. 40 ze zm.), ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst
jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.); są to tzw. usta-
wy ustrojowe dla samorządu terytorialnego;
2) ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 679);
3) inne ustawy, np. ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.).
Nb. 107
69687617108390
69
216 Rozdział XIII. Gospodarka komunalna
II. Samorządowa osoba prawna i przymiotnik „komunalny”

108 Wyjaśnienia wymagają pojęcie samorządowej osoby prawnej oraz przy-
miotnik „komunalny”. O przedsiębiorcy publicznym była już mowa w poprzed-
nim rozdziale. W tym miejscu chcemy jedynie przypomnieć, że przez przed-
siębiorcę publicznego należy rozumieć każdy podmiot prowadzący działalność
gospodarczą, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący
wpływ. Organem publicznym może być zarówno organ jednostki samorządu
terytorialnego, jak i organ państwa. Przedsiębiorcą publicznym jest zatem rów-
nież podmiot, na który decydujący wpływ wywiera jednostka samorządu tery-
torialnego.
Pojęcie samorządowej osoby prawnej jest tożsame z pojęciem gmin-
nej, powiatowej i wojewódzkiej osoby prawnej. Definicje tych pojęć może-
my odtworzyć analogicznie do istniejącej niegdyś w prawie definicji pojęcia
państwowej osoby prawnej. Samorządową (gminną, powiatową, wojewódz-
ką) osobą prawną jest więc taka osoba, której mienie w całości stanowi mie-
nie określonej jednostki samorządu. Samorządową osobą prawną jest tylko taka
osoba prawna, w której 100% kapitału pochodzi od określonej jednostki samo-
rządu terytorialnego.
Przymiotnik „komunalny” w regulacjach prawnych ma dwa znaczenia.
Pierwsze z nich odnosi się jedynie do gminy. W art. 43 SamGminU zawarta
jest definicja mienia komunalnego. Zgodnie z tą definicją, mieniem komunal-
nym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin
i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsię-
biorstw. „Komunalny” znaczy w tym przypadku tyle co „gminny”.
W innym znaczeniu „komunalny” to inaczej „samorządowy”, a więc odno-
szący się nie tylko do gmin, ale również do województw oraz powiatów.
Wymieniona wyżej ustawa o gospodarce komunalnej zakresem regulacji obej-
muje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a zatem użyty w jej tytule
przymiotnik „komunalny” odnosi się do gmin, powiatów i województw.
Znając już kluczowe pojęcia oraz listę najważniejszych dla omawianej pro-
blematyki ustaw, przejdziemy do szczegółowych zagadnień związanych z dzia-
łalnością jednostek samorządu terytorialnego.
III. Zadania własne i zadania zlecone

109 Każda jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania publicz-
ne. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zada-
nia publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję RP dla organów innych władz
Nb. 108–109
69687617108390
69
publicznych. Z normy zawartej w art. 163 Konstytucji RP wynika nakaz reali-

zacji wyłącznie zadań publicznych. Gmina, powiat, województwo nie mogą
zatem podejmować działalności niemieszczącej się w obszarze zadań publicz-
nych. Ewentualna „nadaktywność” gospodarcza jednostek samorządu teryto-
rialnego jest więc oceniana z punktu widzenia nakazu wyrażonego w art. 163
Konstytucji RP.
Zakres zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu teryto-
rialnego został podzielony na dwie sfery:
1) zadań własnych,
2) zadań zleconych.
W art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania własne zostały określone jako
„zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”.
„Inne zadania” to zadania zlecone. Zadania własne zostały szczegółowo okreś-
lone w ustawach ustrojowych oraz ustawach szczególnych, natomiast zlecanie
zadań następuje w drodze odrębnych ustaw.
Ustawy ustrojowe zawierają katalogi zadań własnych realizowanych przez
jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku gminy i województwa są to
katalogi otwarte. Zakres zadań powiatu został określony w katalogu zamknię-
tym. Każda z ustaw określa najpierw w sposób ogólny charakter zadań reali-
zowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zawiera ich
szczegółową listę.
Do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znacze-
niu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 Sam-
GminU). Do zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych
potrzeb wspólnoty należą m.in. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę,
kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz urządzeń
sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrze-
nie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowe-
go. Wymieniamy dla przykładu te zdania, które z powodzeniem realizowane są
w niektórych gminach przez podmioty prywatne w ramach prowadzonej przez
nie działalności gospodarczej.
Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze
ponadgminnym (art. 4 ust. 1 SamPowU). Samorząd województwa wykonuje
zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (art. 14 SamWojU).
Podobnie jak w przypadku ustawy o samorządzie gminnym, obie ustawy –
o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa – zawierają listę
poszczególnych zadań publicznych.
Zadania te mogą być tak samo określone. Przykładowo gmina, powiat
i województwo realizują zadania z zakresu edukacji publicznej: gmina na
Nb. 109
69687617108390
69
szczeblu lokalnym, powiat ponadgminnym, a województwo na szczeblu woje-

wódzkim. Odrębne ustawy określają zakres działalności jednostek samorządu
terytorialnego, powierzając im utrzymanie danych jednostek organizacyjnych
prowadzących działalność w zakresie edukacji publicznej. Podobnie kształto-
wany jest zakres odpowiedzialności poszczególnych szczebli samorządu tery-
torialnego w innych obszarach ich działalności.
IV. Gospodarka komunalna – definicja i charakter prawny

110 Podział na zadania własne i zlecone jednostek samorządu terytorialnego ma
istotne znaczenie dla definicji gospodarki komunalnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1
ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna pole-
ga na wykonywaniu zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb
wspólnoty samorządowej. Tym samym poza zakresem gospodarki komunalnej
znajdują się zadania zlecone.
Gospodarka komunalna obejmuje dwie sfery działalności w zakresie zadań
własnych:
1) w sferze użyteczności publicznej;
2) poza sferą użyteczności publicznej.
Od strony pozytywnej została sformułowana definicja zadań o charakterze
użyteczności publicznej. Celem tych zadań jest bieżące i nieprzerwane zaspo-
kajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszech-
nie dostępnych. Na szczeblu gminnym zadaniem o charakterze użyteczności
publicznej jest m.in. wspomniane zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz,
ciepło. Należy przy tym pamiętać, że nie każde zadanie własne będzie miało
charakter zadania użyteczności publicznej. Nie jest nim np. wspieranie i upo-
wszechnianie idei samorządowej.
Nałożony przez ustawodawcę obowiązek realizacji zadania własnego przez
gminy, powiaty lub województwa nie wyklucza działalności podmiotów pry-
watnych lub państwowych – niezależnych od jednostek samorządu terytorial-
nego w zakresie danego zadania własnego. Może się tak zdarzyć, że niektó-
re zadania własne gminy będą realizować wyłącznie podmioty prywatne. Nie
wyklucza to jednak odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za
realizację zadania własnego, zwłaszcza wówczas, gdy podmiot prywatny nie
jest zainteresowany kontynuowaniem działalności.
Przykład: Zadaniem własnym gminy jest zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i cie-
pło. Z tych trzech energii lub jej nośników gminy w praktyce dostarczają obecnie przede
wszystkim ciepło. Gaz i energię elektryczną dystrybuują i sprzedają prywatne lub państwowe
przedsiębiorstwa energetyczne, niezależnie od gmin.
Nb. 110
69687617108390
69
Bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w dro-

dze świadczenia usług powszechnie dostępnych (użyteczność publiczna) wiąże
się często ze świadczeniem usług, które mogą być lub są również przedmiotem
działalności gospodarczej podmiotów prywatnych. Powstaje zatem pytanie –
w szczególności w odniesieniu do zadań o charakterze użyteczności publicznej,
które realizowane są przez jednostki samorządu terytorialnego odpłatnie – czy
mają one charakter działalności gospodarczej. Krótko rzecz ujmując: problem
dotyczy tego, czy jednostki samorządu terytorialnego prowadzą w myśl ustawy
– Prawo przedsiębiorców działalność gospodarczą i czy w związku z tym moż-
na je nazwać przedsiębiorcami.
Przykład: Lokalny transport zbiorowy jest zadaniem własnym gminy. Gmina, świadcząc
usługi publicznego transportu zbiorowego, wykonuje zadania o charakterze użyteczności pu-
blicznej (bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty). Jednocześnie
publiczny transport zbiorowy jest przedmiotem działalności gospodarczej przewoźników pry-
watnych na terenie gminy.
Jeszcze na gruncie ustawy o działalności gospodarczej S. Dudzik po doko-

naniu wnikliwej analizy zagadnienia przedstawił następujący pogląd: „przyjęte
w ustawie [o gospodarce komunalnej – przyp. Z. S., A. Sz.] rozwiązania ozna-
czają jedynie, iż każdy z przejawów »gospodarki komunalnej« wymaga odręb-
nej analizy i zastosowania w stosunku do niego tych przepisów, które normują
dany rodzaj działalności niezależnie od rodzaju podmiotów ją podejmujących
(…). W przypadku, gdy chodzić będzie o działalność »wytwórczą, budowlaną,
handlową i usługową prowadzoną w celach zarobkowych i na własny rachu-
nek podmiotu prowadzącego taką działalność«, nie powinno być wątpliwości,
iż prócz przepisów ustawy o gospodarce komunalnej winny regulować ją także
przepisy ustawy o działalności gospodarczej, nawet jeżeli prócz celu zarobko-
wego działalność ta realizuje także określony cel publiczny”1.
W opozycji do tego poglądu pozostaje wypowiedź C. Banasińskiego: „Cha-
rakter zadań samorządu terytorialnego, różnorodność form ich realizacji oraz
specyfika mienia samorządowego nie pozwalają uznać jednostek samorządu
terytorialnego za przedsiębiorców […], pomimo że jednostki te bezpośrednio
lub poprzez tworzenie wyodrębnionych jednostek organizacyjnych nieposiada-
jących osobowości prawnej uczestniczą w obrocie gospodarczym”2.
1
Zob. S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka
prawna, Kraków 1998, s. 118.
2
Zob. C. Banasiński, [w:] C. Banasiński, K. Glibowski, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Ka-
szubski, D. Szafrański, M. Wierzbowski, Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjno-
prawne, Warszawa 2013, s. 123.
Nb. 110
69687617108390
69
Różnica zdań w kwestii uznania działalności jednostek samorządu teryto-

rialnego za działalność gospodarczą dotyczy charakteru tej działalności i jej
celu. Jak już pisaliśmy, jednostki samorządu terytorialnego realizują wyłącznie
zadania publiczne. Nie wyklucza to jednak realizacji zadań publicznych w ten
sposób, że przynosi ona dochody. Choć zatem zysk pojawia się, nie jest on
głównym motywem podjęcia działalności w danym obszarze rynku – jest nim
realizacja zadania publicznego. Nie zmienia to jednak oceny zjawiska – dzia-
łalność jednostki samorządu terytorialnego może przynosić dochody i stanowić
konkurencję dla podmiotów prywatnych. Z tego też powodu opowiadamy się
za poglądem wypowiedzianym przez S. Dudzika. Wskazał on na konieczność
analizy każdej aktywności jednostki samorządu terytorialnego i nie wyklu-
czył uznania jej za działalność gospodarczą. Jednostka samorządu terytorialne-
go, naszym zdaniem, może być więc przedsiębiorcą w pewnym obszarze swej
działalności.
Kontrowersja dotycząca oceny charakteru działalności jednostek samorzą-
du terytorialnego nie odnosi się do form organizacyjnoprawnych posiadających
zdolność prawną, utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego dla
realizacji zadań publicznych. Takie podmioty, np. spółki z udziałem jednostki
samorządu terytorialnego, jeżeli będą prowadzić działalność w celu osiągnię-
cia zysku, co jest prawdopodobne ze względu na ich finansową samodzielność,
będą uznane za przedsiębiorców. I tylko one, nie zaś jednostki samorządu tery-
torialnego, które je zawiązały lub do nich przystąpiły.
V. Działalność poza sferą użyteczności publicznej

111 Jak już wcześniej pisaliśmy, gospodarka komunalna obejmuje również dzia-
łania poza sferą użyteczności publicznej. Są to działania, które nie polegają na
bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Ustawodawca w ustawie o gospodarce komunalnej oraz ustawach ustro-
jowych dopuszcza możliwość prowadzenia działalności poza sferą użytecz-
ności publicznej jedynie w pewnych określonych sytuacjach. Działalność ta,
co wynika z jej normatywnego opisu, jest działalnością gospodarczą. Ustawo-
we sformułowanie „poza sferą użyteczności publicznej” należy rozumieć więc
w ten sposób, że chodzi o działalność gospodarczą. Z tego też powodu potrzeba
dla jej prowadzenia szczególnych prawnych podstaw. Ustawodawca postano-
wił określić granice swobodnego decydowania przez jednostki samorządu tery-
torialnego o podejmowaniu aktywności gospodarczej. Dla każdej z tych jedno-
stek uczynił to oddzielnie.
Nb. 111
69687617108390
69
Gminy mogą tworzyć określone w ustawie o gospodarce komunalnej for-

my organizacyjnoprawne poza sferą użyteczności publicznej (art. 10 ust. 1–3),
jeżeli:
1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lo-
kalnym i występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa
ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych
działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie
doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znaczne-
go ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia;
2) zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepie-
niężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowo-
duje dla gminy poważną stratę majątkową;
3) przedmiotem działalności są czynności bankowe, ubezpieczeniowe lub
działalność doradcza, promocyjna, edukacyjna, wydawnicza na rzecz samo-
rządu terytorialnego;
4) działalność jest ważna dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność
w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem (także z możliwo-
ścią nabycia własności lokalu przez najemcę w przyszłości) oraz działal-
ność klubów sportowych w formie spółek kapitałowych.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 SamPowU, powiat nie może prowadzić działalno-
ści gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności pub-
licznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 SamWojU, województwo może prowadzić działal-
ność poza sferą użyteczności publicznej, jeżeli polega ona na wykonywaniu
czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych oraz na wykonywa-
niu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi wojewódz-
twa.
Ponieważ działalność poza sferą użyteczności publicznej postrzegana jest
przez ustawodawcę jako wyjątkowa, przepisy będące jej podstawą powin-
ny być interpretowane restrykcyjnie. Pewne sytuacje mogą być uznawane za
szczególnie wątpliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy jednostka samorządu teryto-
rialnego wywodzi swoje uprawnienie do podjęcia działalności gospodarczej
z przepisów zawierających pojęcia nieostre, takie jak choćby „niezaspokojone
potrzeby wspólnoty samorządowej”, „poważna strata majątkowa” czy wreszcie
„działalność ważna dla rozwoju gminy”. W przypadkach spornych interpretacja
tych pojęć dokonywana jest przez właściwy sąd administracyjny.
Nb. 111
69687617108390
69
§ 60. Formy organizacyjnoprawne gospodarki

komunalnej
112 Ustawy ustrojowe oraz ustawa o gospodarce komunalnej określają formy
organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej, w zależności od tego, czy okre-
ślona działalność pozostaje w sferze użyteczności publicznej, czy też znajduje
się poza nią.
Co do zasady gospodarka komunalna może być prowadzona w każdej
prawnie dopuszczalnej formie organizacyjnoprawnej, a więc jednostek sektora
finansów publicznych, które zgodnie z terminologią ustaw ustrojowych miesz-
czą się w grupie samorządowych jednostek organizacyjnych (przede wszystkim
jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych). Ponadto
gospodarka komunalna może być prowadzona w formach prawa publiczne-
go, np. przez samorządowe instytucje kultury, oraz w formach prawa prywat-
nego, w szczególności spółek prawa handlowego. Obok tworzenia własnych
jednostek organizacyjnych o różnym stopniu powiązań i zależności, jednostki
samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań osobom niepo-
wiązanym z nimi organizacyjnie, służbowo lub kapitałowo. Gospodarka komu-
nalna może być więc prowadzona przez:
1) samorządowe jednostki organizacyjne lub inne formy organizacyjnoprawne
prawa publicznego lub prywatnego utworzone przez jednostki samorządu te-
rytorialnego, lub do których jednostki samorządu terytorialnego przystąpiły;
2) osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobo-
wości prawnej, które zawarły z jednostką samorządu terytorialnego umowę
powierzającą im wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej.
W obu przypadkach – samodzielnego wykonywania gospodarki komu-
nalnej lub powierzenia wykonywania zadania – jednostka samorządu teryto-
rialnego ponosi odpowiedzialność za realizację zadań publicznych. Z odpo-
wiedzialności tej nie zwalnia powierzenie w drodze umowy wykonywania
zadania z zakresu gospodarki komunalnej podmiotowi niezależnemu od jed-
nostki samorządu terytorialnego.
Wyboru formy organizacyjnoprawnej gospodarki komunalnej dokonu-
ją organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a więc rada gminy,
miasta, powiatu lub sejmik województwa. Organ stanowiący decyduje w for-
mie uchwały o tworzeniu spółek prawa handlowego i przystępowaniu do nich,
określa zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywa-
nia udziałów i akcji, decyduje o tworzeniu i przekształcaniu oraz likwidowaniu
wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz określa zasady
wyposażania ich w majątek.
Nb. 112
69687617108390
69
§ 60. Formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej 223
Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz,

prezydent miasta, zarząd powiatu lub województwa) gospodarują mieniem
komunalnym, m.in. wykonując prawa z akcji i udziałów (np. określając wyso-
kość wpłacanej do budżetu dywidendy, decydując o wyborze rady nadzorczej)
lub też zatrudniając czy zwalniając kierowników samorządowych jednostek
organizacyjnych.
Przykład: O utworzeniu samorządowej jednostki organizacyjnej, jaką był Zakład Bu-
dżetowy „Średzka Woda”, zdecydowała Rada Miejska Środy Śląskiej. Kierownik Zakładu
został powołany przez burmistrza Środy Śląskiej. Następnie Rada Miejska podjęła uchwałę
o przekształceniu Zakładu w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Obecnie wobec spół-
ki „Średzka Woda Sp. z o.o.” uprawnienia z tytułu udziałów w niej wykonuje burmistrz Śro-
dy Śląskiej.
Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze

formy organizacyjnoprawnej gospodarki komunalnej w granicach określonych
przez prawo. W sferze użyteczności publicznej wybór ten jest szeroki, gdyż
obejmuje wszystkie formy, które przewiduje prawo publiczne lub prywatne.
Działalność musi jedynie, rzecz jasna, odpowiadać naturze danej formy organi-
zacyjnoprawnej. Przykładowo samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie może
zostać utworzony w celu budowy infrastruktury drogowej na terenie gminy.
Poza sferą użyteczności publicznej, o ile jest ona w ogóle dopuszczalna,
jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki prawa handlowego
lub do nich przystępować. Mimo pewnej kontrowersji, związanej z brakiem
precyzyjności przepisów ustaw ustrojowych i ustawy o gospodarce komunal-
nej, wydaje się, że wybór ten ograniczony jest jedynie do spółek kapitałowych:
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej.
W poprzednim rozdziale, dotyczącym działalności Skarbu Państwa, scha-
rakteryzowaliśmy poszczególne formy organizacyjnoprawne, tak prawa
publicznego, jak i prywatnego. Charakterystyka ta pozostaje aktualna w odnie-
sieniu do jednostek samorządu terytorialnego. Z tym tylko zastrzeżeniem, że
organami decydującymi o utworzeniu, przekształceniu, likwidacji określonej
formy decydują właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, a nie
Prezes Rady Ministrów, pozostali ministrowie lub wojewodowie.
Formą organizacyjnoprawną, która została zastrzeżona jedynie dla jedno-
stek samorządu terytorialnego, jest samorządowy zakład budżetowy, wyma-
ga więc w tym miejscu bliższego przedstawienia. Na podstawie art. 15
FinPubU, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokry-
wając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Jednocześnie nie
jest osobą prawną ani też nie posiada zdolności prawnej. Działa więc na rachu-
nek i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, która zdecydowała o jego
Nb. 112
69687617108390
69
utworzeniu – jest jednak odrębną jednostką organizacyjną, która rozlicza się

z jednostką samorządu terytorialnego wynikiem finansowym. Pokrywanie
kosztów działalności z przychodów własnych nie wyklucza natomiast otrzy-
mywania dotacji. Ustawodawca określił jednocześnie cele działalności samo-
rządowego zakładu budżetowego – są nimi zadania własne w zakresie m.in.
gospodarki mieszkaniowej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, lokalnego
transportu zbiorowego, kultury fizycznej i sportu. Katalog zadań samorządo-
wych zakładów budżetowych jest zamknięty. Z tego faktu należy wysnuć wnio-
sek, że forma ta może być wykorzystywana jedynie do realizacji celów określo-
nych ustawowo. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wykroczyć poza
ten katalog. Dodatkowo art. 7 GospKomU wyraźnie formułuje zakaz prowa-
dzenia przez samorządowy zakład budżetowy działalności wykraczającej poza
sferę zadań użyteczności publicznej. Zakaz ten, w związku z treścią przepisów
ustawy o finansach publicznych, jest zbędny. Jedynie podkreśla ograniczenia
związane z wykorzystywaniem omawianej formy organizacyjnoprawnej.
Podobnie jak w przypadku spółek z udziałem Skarbu Państwa, tak również
w przypadku spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zastosowa-
nie znajdują, poza Kodeksem spółek handlowych, przepisy prawa publicznego.
Część z nich została umieszczona w ustawie o gospodarce komunalnej. Niektó-
re z nich mogą wynikać z aktów prawa miejscowego lub wewnętrznych regula-
cji określających organizację jednostek samorządu terytorialnego.
Dla przykładu art. 10a ust. 3 GospKomU stanowi, że kadencja członka rady
nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu tery-
torialnego trwa 3 lata. Długość kadencji członków organów spółek, zgodnie
z regułami Kodeksu spółek handlowych, pozostawiona jest dyspozycji wspól-
ników lub akcjonariuszy. W przypadku spółek z udziałem większościowym
jednostki samorządu terytorialnego czas kadencji jest określony definitywnie.
W tym zakresie prawo publiczne wkracza w treść materii statutowej spółek.
§ 61. Określanie cen i opłat

113 Określenie cen i opłat za usługi świadczone w ramach gospodarki komunal-
nej o charakterze użyteczności publicznej ma miejsce w dwóch sferach:
1) wewnętrznej, wobec podmiotów i jednostek organizacyjnych zależnych or-
ganizacyjnie lub kapitałowo od jednostek samorządu terytorialnego, także
wobec podmiotów, którym powierzono wykonanie zadania publicznego;
2) zewnętrznej, wobec podmiotów niezależnych od jednostek samorządu tery-
torialnego.
Nb. 113
69687617108390
69
§ 61. Określanie cen i opłat 225
W sferze wewnętrznej podstawę do określenia cen i opłat stanowią przepi-

sy ustawy o gospodarce komunalnej. Zostały one sformułowane ogólnie, gdyż
nie odnoszą się do poszczególnych dziedzin lub zadań własnych (np. transpor-
tu zbiorowego) jednostek samorządu terytorialnego, lecz do gospodarki komu-
nalnej w sferze użyteczności publicznej jako takiej. Wysokość cen i opłat doty-
czy także korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek
samorządu terytorialnego. Kompetencję do określania cen i opłat lub ustalenia
sposobu określania cen i opłat posiadają organy stanowiące jednostek samorzą-
du terytorialnego.
Przykład: Wysokość cen za bilety komunikacji miejskiej w Płocku została określo-
na w uchwale Nr 277/XIX/08 Rady Miasta Płocka w sprawie ustalenia wysokości opłat za
przewozy środkami komunikacji miejskiej świadczone przez spółkę Komunikacja Miejska –
Płock Sp. z o.o.
W sferze zewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego mogą określać

wysokość cen i opłat za niektóre usługi wyłącznie na podstawie szczegółowej
podstawy prawnej. Nakaz przestrzegania określonej przez jednostkę samorządu
terytorialnego ceny lub stawki stanowi bowiem daleko idącą ingerencję w sfe-
rę prawnie chronioną podmiotu prywatnego – wolność działalności gospodar-
czej. Przykładem takiej szczegółowej podstawy prawnej jest art. 11b ustawy
z 6.9.2011 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201
ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalać ceny za przewozy
taksówkami na terenie gminy. Ponadto rada gminy określa strefy cen (stawki
taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami.
Przykład: Ceny urzędowe na przejazd taksówkami zostały w Gdańsku określone
w uchwale Nr IX/183/07 Rady Miasta Gdańska w sprawie ustalenia cen urzędowych oraz
określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób taksówkami
na terenie miasta Gdańska.
Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca pozostawił gminom wybór

w sprawie określenia cen urzędowych na przewozy taksówkami. Gminy mogą
zdecydować o tym, że ceny będą kształtowali samodzielnie uczestnicy rynku.
Kazusy:
Kazus 1.
Rada Miasta Gliwic podjęła uchwałę w sprawie utworzenia spółki akcyjnej „Skarb
Gliwic”, której przedmiotem działalności zgodnie ze statutem ma być warzenie i sprze-
daż piwa pszenicznego.
Przez pryzmat jakich przepisów należy ocenić legalność działania Rady Miasta?
Nb. 113
69687617108390
69
Kazus 2.
Samorządowy zakład budżetowy Iławy „Ogrody” rozpoczął prowadzenie działalno-
ści gospodarczej w zakresie sprzedaży sadzonek krzewów i drzew ozdobnych.
Czy może to zrobić? Uzasadnij odpowiedź.
Pytania:
1. Wskaż źródła prawa gospodarki komunalnej.
2. Jakie organy państwa, zgodnie z ustawami ustrojowymi, sprawują nadzór nad dzia-
łalnością jednostek samorządu terytorialnego?
3. Podaj znaczenie pojęcia samorządowej osoby prawnej oraz przymiotnika „komu-
nalny”.
4. Podaj definicję gospodarki komunalnej.
5. Podaj definicję oraz przykład zadania o charakterze użyteczności publicznej.
6. Czy działalność jednostek samorządu terytorialnego jest działalnością gospodarczą?
7. W jakim zakresie gmina, powiat, województwo mogą prowadzić działalność poza
sferą użyteczności publicznej?
8. W jakich formach organizacyjnoprawnych prowadzona jest gospodarka komunalna?
9. Jakie organy jednostki samorządu terytorialnego decydują o wyborze formy organi-
zacyjnoprawnej gospodarki komunalnej?
10. Na podstawie jakich przepisów i na jakich zasadach jednostki samorządu terytorial-
nego określają ceny i opłaty za usługi komunalne w sferze użyteczności publicznej?
69687617108390
69
Rozdział XIV. Komercjalizacja i prywatyzacja
§ 62. Rodzaje prywatyzacji i źródła prawa

Transformacja ustrojowa wiązała się w Polsce nie tylko z przemianami poli- 114
tycznymi, ale również gospodarczymi. Jednym z aspektów tych przemian było
przekazywanie majątku państwa podmiotom prywatnym. Proces ten, z począt-
ku chaotyczny, posiadał jednak pewne podstawowe założenie, niezmienne do
dziś. Nie wiązał się z reprywatyzacją (zwrotem majątku zabranego przez państwo
po 1945 r.) lub też powszechną prywatyzacją, lecz systematycznym odpłatnym
zbywaniem mienia publicznego, w tym przedsiębiorstw, podmiotom prywatnym.
Praktyka prywatyzacji przedsiębiorstw spotykała się często z krytyką ze
strony uczestników życia politycznego. Obecnie zjawisko prywatyzacji nie
budzi takich emocji jak choćby 20 lat temu, gdyż większość przedsiębiorstw
państwowych została albo zlikwidowana, albo sprywatyzowana. Udział pod-
miotów z udziałem Skarbu Państwa w wytwarzaniu PKB jest nadal wysoki, ale
porównywalny do państw członkowskich Unii Europejskiej. Wydaje się zatem,
że procesy przekształceń i związana z tym problematyka prawna powoli odcho-
dzą w przeszłość. Ma to obecnie swoje odbicie w nieznacznym zainteresowa-
niu przedstawicieli doktryny prawa komercjalizacją i prywatyzacją. Mienie
państwowe po 1989 r. przekazywano w ręce prywatne na podstawie różnych
regulacji prawnych przy zastosowaniu różnych metod. Jednym z pierwszych
istotnych zabiegów przekształceniowych było skomunalizowanie części mie-
nia państwowego, w tym także niektórych przedsiębiorstw państwowych. Tym
samym stworzono majątkowe podstawy dla funkcjonowania gmin i blisko
10 lat później powiatów i województw. Nie był to jednak proces prywatyzacji,
lecz jedynie „przesunięcia” w ramach mienia publicznego.
Komunalizacja mienia państwowego oraz równoczesne stworzenie agen-
cji państwowych zarządzających mieniem państwowym sprawiło, że współcze-
śnie istnieje wiele organów decydujących o prywatyzacji mienia publicznego.
Wśród nich należy przede wszystkich wymienić:
1) Prezesa Rady Ministrów;
2) Agencję Mienia Wojskowego;
Nb. 114
69687617108390
69
228 Rozdział XIV. Komercjalizacja i prywatyzacja
3) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa;

4) jednostki samorządu terytorialnego.
Agencja Mienia Wojskowego oraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnic-
twa zarządzają, co do zasady, mieniem niesłużącym wykonywaniu działalno-
ści gospodarczej. Jednostki samorządu terytorialnego gospodarują mieniem,
w które zostały wyposażone w celu realizacji zadań publicznych. Jak już jed-
nak wiemy, nie wyklucza to prowadzenia z jego wykorzystaniem działalności
gospodarczej, mogącej podlegać prywatyzacji. Organem państwa, który zarzą-
dza mieniem państwowym służącym wykonywaniu działalności gospodarczej,
jest przede wszystkim minister właściwy do spraw aktywów państwowych.
W dalszych rozważaniach ograniczymy się do prywatyzacji przedsię-
biorstw, a więc przekazywania mienia publicznego służącego wykonywaniu
działalności gospodarczej w ręce prywatne.
Do 1989 r. w obrocie gospodarczym dominowały przedsiębiorstwa pań-
stwowe. Proces prywatyzacji mienia służącego wykonywaniu działalności
gospodarczej dotyczył zatem w większości przedsiębiorstw państwowych.
Tak jak niegdyś, również obecnie przedsiębiorstwa państwowe są prywaty-
zowane w różny sposób:
1) w wyniku komercjalizacji i prywatyzacji lub jedynie prywatyzacji, na pod-
stawie ZasZarzMieniemPU;
2) w wyniku likwidacji przeprowadzonej na podstawie ustawy o przedsiębior-
stwach państwowych;
3) w wyniku przeprowadzenia postępowania upadłościowego na podstawie
ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze.
Kompleksową regulację dotyczącą prywatyzacji zawierała do 1.1.2017 r.
ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 343). Obecnie pod zmienioną nazwą (ustawa o komercjaliza-
cji i niektórych uprawnieniach pracowników) reguluje ona przede wszystkim
uprawnienia pracowników w prywatyzowanych przedsiębiorstwach oraz pro-
ces nazywany komercjalizacją, o którym opowiemy poniżej. Zasady prywaty-
zacji określa natomiast ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym.
Tym dwóm regulacjom poświęcimy poniżej uwagę.
Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji do końca grudnia 2016 r. zawiera-
ła regulacje mające zastosowanie w stosunku do przedsiębiorstw państwowych,
powstałych z ich przekształcenia spółek kapitałowych oraz do spółek kapita-
łowych powstałych z przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych (przedsię-
biorstwa państwowe przekazane niegdyś gminom). Do jej stosowania zobowią-
zani byli więc przede wszystkim minister właściwy do spraw Skarbu Państwa
Nb. 114
69687617108390
69
§ 62. Rodzaje prywatyzacji i źródła prawa 229
(obecnie już nieistniejący dział administracji rządowej) oraz jednostki samorzą-

du terytorialnego.
Przykład 1: Minister Skarbu Państwa, działając w imieniu Skarbu Państwa, zgodnie
z dawnym przepisem art. 33 ust. 1 pkt 3 PrywPPU zaprosił wszystkich zainteresowanych do
negocjacji w sprawie nabycia akcji w liczbie 44 000 akcji zwykłych imiennych dla jednego
nabywcy, o wartości nominalnej 10 złotych każda, stanowiących 88% kapitału zakładowe-
go spółki Fabryka Części do Maszyn Włókienniczych i Odlewnia Metali „Baworowo” S.A.
w Leśnej.
Przykład 2: W dniu 27.12.2005 r. spółka Fortum Heat Polska Sp. z o.o. nabyła od Gmi-
ny Płock 85% udziałów firmy Płocka Energetyka Cieplna Sp. z o.o. Spółce nadano nazwę
Fortum Płock Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w skrócie Fortum Płock Sp. z o.o.
W pewnym zakresie procesy normatywnie opisane w ustawie o komercjali-

zacji i prywatyzacji powinny były należeć już do przeszłości, jeszcze gdy usta-
wa ta obowiązywała w formie sprzed 1.1.2017 r. Zgodnie z art. 5 i 6 ustawy
z 12.5.2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz zmianie
innych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 721), wszystkie spełniające wymogi prawa
przedsiębiorstwa państwowe powinny zostać przekształcone w spółki kapitało-
we. Do 30.6.2007 r. minister właściwy do spraw Skarbu Państwa był zobowią-
zany dokonać komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych, dla których jest
organem założycielskim. W tym samym terminie pozostałe organy założyciel-
skie miały złożyć wnioski o dokonanie komercjalizacji przedsiębiorstw pań-
stwowych. Proces ten nie został dotychczas zakończony1.
Jednocześnie należy zauważyć, że przedsiębiorstwa komunalne (przekaza-
ne gminom przedsiębiorstwa państwowe) zostały przekształcone w jednooso-
bowe spółki gminy. W związku z okolicznością, że przedsiębiorstwa komunal-
ne obecnie już nie istnieją, a przedsiębiorstwa państwowe przestaną w bliskiej
przyszłości istnieć, ustawa o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pra-
cowników ma obecnie znaczenie marginalne. Na znaczeniu zyskają natomiast
przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym.
To właśnie ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym stanowi
podstawę prawną procesów prywatyzacyjnych. Podmiotem zbywającym akcje
i udziały w spółkach Skarbu Państwa jest minister właściwy do spraw aktywów
państwowych. W dotychczasowej regulacji pozostawiono przepisy dotyczące
komercjalizacji, które właściwie nie mają współcześnie zastosowania wobec
faktu, że przedsiębiorstw państwowych pozostałych do przekształcenia jest nie-
wiele. Oprócz przepisów o komercjalizacji w ustawie o komercjalizacji i nie-
1
Według stanu na 31.3.2023 r. funkcjonuje 18 przedsiębiorstw państwowych (https://dane.
gov.pl/pl/dataset/1101,wykaz-przedsiebiorstw-panstwowych/resource/48178/table?page=
1&per_page=20&q=&sort=).
Nb. 114
69687617108390
69
których uprawnieniach pracowników pozostawiono przepisy dotyczące upraw-

nień pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw.
Wskazane wyżej zmiany prawne miały również oznaczać, że nastąpił
koniec transformacji ustrojowej związanej z prywatyzacją.
§ 63. Metody i cele komercjalizacji i prywatyzacji

I. Komercjalizacja
115 Komercjalizacja polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego
w spółkę kapitałową (jednoosobową spółkę akcyjną lub jednoosobową spół-
kę z ograniczoną odpowiedzialnością). Skutkiem komercjalizacji jest zmiana
reżimu prawnego, tym samym ustroju podmiotu przekształcanego. Do powsta-
łej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego spółki stosuje się Kodeks
spółek handlowych.
Spółka wstępuje, co do zasady, we wszystkie stosunki prawne, których
podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe. Stosunki te mogą mieć źródło
w relacjach z podmiotami prawa prywatnego, także publicznego. Jeśli zatem
przedsiębiorstwo państwowe było koncesjonariuszem, pozostaje nim również
spółka powstała w wyniku jego przekształcenia. Pracownicy komercjalizowa-
nego przedsiębiorstwa państwowego stają się pracownikami spółki.
Organem właściwym, przeprowadzającym komercjalizację jest organ zało-
życielski przedsiębiorstwa państwowego, czyli najczęściej wojewoda lub jeden
z ministrów działowych. Może on działać z urzędu lub na wniosek. Do złoże-
nia wniosku uprawnieni są dyrektor przedsiębiorstwa państwowego i rada pra-
cownicza.
Po przedstawieniu wniosku lub w przypadku działania z urzędu, organ
założycielski sporządza akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego,
zawierający m.in. statut spółki, wysokość kapitału zakładowego oraz imiona
i nazwiska członków organów pierwszej kadencji. Akt komercjalizacji zastępu-
je czynności, które należy wykonać przed złożeniem wniosku o rejestrację do
rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Treść aktu komercja-
lizacji oraz okoliczność, że zastępuje on czynności przewidziane w Kodeksie
spółek handlowych, konieczne dla zawiązania spółki w organizacji, świadczą
o tym, że akt komercjalizacji ma charakter prywatnoprawny. Organ założyciel-
ski, sporządzając akt komercjalizacji, działa jak właściciel, czynności, które
wykonuje, pozostają w sferze dominium, a nie imperium.
Nb. 115
69687617108390
69
§ 63. Metody i cele komercjalizacji i prywatyzacji 231
Niegdyś celem komercjalizacji była prywatyzacja, tzn. komercjalizowa-

no przedsiębiorstwo państwowe w celu zbycia jego akcji lub udziałów pod-
miotom prywatnym. Obecnie cel komercjalizacji nie jest determinowany prze-
pisami ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników.
W kontekście cytowanych przepisów, nakazujących jak najszybsze przekształ-
cenie wszystkich spełniających wymogi prawne przedsiębiorstw państwowych
w spółki, należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy jest, by Skarb Państwa zre-
zygnował z prowadzenia działalności gospodarczej w formie przedsiębiorstwa
państwowego i wykonywał działalność gospodarczą w formach prawa pry-
watnego. Celem komercjalizacji jest więc albo prywatyzacja, albo prowadze-
nie działalności gospodarczej przez Skarb Państwa w formie organizacyjno-
prawnej prawa prywatnego. Tendencja prowadzenia przez państwo działalności
gospodarczej w formach prawa prywatnego jest współcześnie w Europie pow-
szechna.
Jak już pisaliśmy, komercjalizacja wiąże się ze zmianą reżimu prawnego.
W stosunku do skomercjalizowanego przedsiębiorstwa zastosowanie znajdu-
ją przepisy Kodeksu spółek handlowych. Paradoksalnie, Kodeks spółek hand-
lowych daje większe możliwości wpływania przez organ państwa na bieżącą
działalność spółek, niż miało to miejsce w przypadku przedsiębiorstw państwo-
wych. Na tę okoliczność zwróciła uwagę A. Walaszek-Pyzioł: „Przekształcenie
przedsiębiorstwa państwowego w spółkę kapitałową ze 100% udziałem Skarbu
Państwa pociąga za sobą zdecydowane zwiększenie tak formalnego, jak i fak-
tycznego uzależnienia organów nowo powstałego podmiotu od organów admi-
nistracji rządowej”1.
II. Prywatyzacja
Do grudnia 2016 r. wyróżniano w prawie podział na prywatyzację pośred- 116
nią i bezpośrednią. Obecnie podział ten nie ma już uzasadnienia, gdyż przepisy
dotyczące prywatyzacji bezpośredniej przestały obowiązywać, a to co dotych-
czas było nazywane prywatyzacją pośrednią jest obecnie po prostu prywa-
tyzacją.
Aby jednak lepiej rozumieć rzeczywistość gospodarczą należy pokrótce
przypomnieć, na czym polegał ten podział.
1
Zob. A. Walaszek-Pyzioł, O istocie komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych,
[w:] H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka Administracja Samorząd, Poznań 1997,
s. 536.
Nb. 116
69687617108390
69
Otóż prywatyzacji pośredniej podlegała spółka powstała w wyniku komer-

cjalizacji. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa dokonywał prywatyza-
cji pośredniej przez:
1) sprzedaż przedsiębiorstwa spółki lub jego poszczególnych składników;
2) zbycie akcji lub umożliwienie objęcia w podwyższonym kapitale zakłado-
wym akcji.
Warunkiem przeprowadzenia prywatyzacji pośredniej była wcześniejsza
komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego. Po przeprowadzeniu komer-
cjalizacji powstawała bowiem jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, o której
losach decydowano następnie w procesie nazywanym prywatyzacją pośrednią.
Prywatyzacja bezpośrednia polegała natomiast na rozporządzaniu wszyst-
kimi składnikami materialnymi i niematerialnym przedsiębiorstwa państwowe-
go. Organem przeprowadzającym prywatyzację bezpośrednią był organ założy-
cielski.
Obecnie prywatyzacja w niewielkim zakresie (w porównaniu z dotychcza-
sowym) została uregulowana w ustawie o zasadach zarządzania mieniem pań-
stwowym.
Nie ma jednego organu państwa przeprowadzającego prywatyzację. Jest
nim albo pełnomocnik rządu, albo państwowa osoba prawna, albo inny organ
lub inna jednostka uprawniona do wykonywania praw z akcji. Od nich ma
pochodzić pomysł i przeprowadzenie zbycia akcji bądź udziałów w spółkach
należących do Skarbu Państwa lub też objęcia akcji lub udziałów w podwyż-
szonym kapitale zakładowym. Proces ten jednak wymaga zgody Rady Minis-
trów. Każde zbycie akcji należących do Skarbu Państwa wymaga zgody Rady
Ministrów pod rygorem nieważności zbycia. Rada Ministrów wyrażając zgodę
decyduje jednocześnie o trybie zbycia akcji. W przeciwieństwie do dotychcza-
sowych przepisów ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym nie
charakteryzuje trybów zbycia akcji bądź udziałów. Można zatem przypuszczać,
że sposób ich ukształtowania będzie dość swobodny.
Niewątpliwie jednak z pewnością cechą charakterystyczną wszystkich try-
bów musi być „publiczność”, tzn. możliwość zgłoszenia zamiaru nabycia akcji
lub udziałów w prywatyzowanej spółce przez każdy zainteresowany podmiot.
Najogólniej rzecz ujmując, można sprywatyzować spółkę, oferując jej akcje
na rynku regulowanym (prywatyzacja „przez giełdę”) lub też w innym trybie
pozwalającym na znalezienie „partnera strategicznego”. Zaletą „prywatyzacji
przez giełdę” jest przejrzystość procesu prywatyzacji i natychmiastowa wery-
fikacja prawidłowości przeprowadzonej analizy wartości spółki przez rynkową
wycenę akcji, wadą natomiast rozproszony akcjonariat zainteresowany raczej
krótkoterminowym zyskiem spółki, a nie jej rozwojem. Inaczej jest z pozosta-
Nb. 116
69687617108390
69
§ 63. Metody i cele komercjalizacji i prywatyzacji 233
łymi trybami, które umożliwiają poszukiwanie jednego inwestora, który rów-

nocześnie w ramach tzw. umowy prywatyzacyjnej zobowiązuje się do doko-
nania dalszych inwestycji lub ochrony interesów pracowników i innych osób
związanych ze spółką.
Przykład: Umowa prywatyzacyjna między gminą Płock a spółką Fortum Heat Polska
Sp. z o.o. w sprawie nabycia akcji spółki Płocka Energetyka Cieplna (PEC) objęła 36-mie-
sięczną gwarancję zatrudnienia dla pracowników PEC. Przez 5 lat od chwili nabycia akcji
spółka Fortum nie mogła także przenosić pracowników bez ich zgody do innych placówek
spółki. Przedsiębiorstwo energetyczne zobowiązało się przeznaczyć 19 000 zł brutto dla każ-
dego zatrudnionego w PEC pracownika w ramach bonusów na specjalny fundusz pracowni-
czy. Pracownicy mogli odsprzedać spółce Fortum swoje udziały, na odkupienie których spół-
ka zobowiązała się przeznaczyć kwotę 3 150 000 zł.
Akcje i udziały skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych są

zbywane odpłatnie (w trybie określonym przez Radę Ministrów) lub nieodpłat-
nie na podstawie ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracow-
ników. Do nieodpłatnego nabycia akcji lub udziałów uprawnieni są pracownicy
spółki/przedsiębiorstwa państwowego oraz rolnicy i rybacy dostarczający przez
określony czas surowce przedsiębiorstwu państwowemu przed komercjaliza-
cją. Pula nieodpłatnie zbywanych akcji nie może wynieść więcej niż 15% akcji
objętych przez Skarb Państwa w dniu wpisania spółki do rejestru.
Uprawnienie do nieodpłatnego nabycia akcji wygasa po upływie terminu do
złożenia stosownego oświadczenia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o komercja-
lizacji i niektórych uprawnieniach pracowników, uprawnieni pracownicy oraz
rolnicy lub rybacy mogą skorzystać z prawa do nabywania akcji nieodpłatnie,
o ile w ciągu 6 miesięcy od dnia wpisania spółki do rejestru złożą pisemne
oświadczenie o zamiarze nabycia akcji. Niezłożenie oświadczenia w powyż-
szym terminie powoduje utratę prawa do nieodpłatnego nabycia akcji.
Szczegółowe zasady podziału pracowników na grupy oraz ustalenie liczby
akcji przypadających na każdą z grup określają rozporządzenie i zarządzenia
ministra właściwego do spraw aktywów państwowych.
Na koniec rozważań dotyczących prywatyzacji należy wspomnieć o dwóch
zagadnieniach, uregulowanych w ustawie o zasadach zarządzania mieniem
państwowym, a które stanowią nowość w polskim systemie prawa.
Do pierwszej grupy należą te, które regulują ustrój i kompetencje Rady do
spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Jej
podstawowym zadaniem jest wydawanie opinii dotyczących kandydatów na
członków organów nadzorczych oraz kandydatów na członków organów zarzą-
dzających w spółkach z udziałem Skarbu Państwa. Uznano bowiem, że nie
wystarczy posiadać kwalifikacje formalne przewidziane w ustawie lub też zło-
żyć pomyślnie egzamin dla kandydatów na członków organów nadzorczych.
Nb. 116
69687617108390
69
Przepis art. 19 ZasZarzMieniemPU wskazuje wyraźnie, że w każdym przypad-

ku wymagana jest opinia pozytywna Rady poza spełnieniem innych wymogów
formalnych.
Drugim interesującym zagadnieniem, uregulowanym w ustawie jest zakaz
prywatyzacji określonych spółek. Lista w czerwcu 2023 r. zawierała 30 firm.
Zgodnie zatem z art. 13 ZasZarzMieniemPU, nie mogą być zbyte akcje należą-
ce do Skarbu Państwa we wskazanych w ustawie spółkach.
Przykład: Wśród wskazanych na liście podmiotów znajdują się m.in. Agencja Rozwo-
ju Przemysłu S.A., Enea S.A., Grupa Azoty S.A., Grupa LOTOS S.A., Powszechny Zakład
Ubezpieczeń S.A., Totalizator Sportowy Sp. z o.o.
Jest to ciekawy przypadek zablokowania prywatyzacji wybranych podmio-

tów na poziomie ustawowym, oznaczającym determinację polityczną zakoń-
czenia prywatyzacji wybranych podmiotów, istotnych z punktu widzenia
gospodarki państwa.
Pytania:
1. Wskaż najważniejsze podmioty decydujące o prywatyzacji mienia publicznego słu-
żącego wykonywaniu działalności gospodarczej.
2. W jaki sposób prywatyzowane są przedsiębiorstwa państwowe?
3. Jaki jest zakres stosowania ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pra-
cowników?
4. Jaki jest zakres stosowania ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym?
5. Na czym polega komercjalizacja, co jest jej skutkiem i celem?
6. Jaki jest charakter prawny aktu komercjalizacji?
7. Na czym polegała prywatyzacja pośrednia?
8. Na czym polegała prywatyzacja bezpośrednia?
9. Jak reguluje proces prywatyzacji ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwo-
wym?
10. Jaką rolę pełni Rada do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych
osób prawnych?
Nb. 116
69687617108390
69
Rozdział XV. Prawo ochrony konkurencji
§ 64. O ochronie konkurencji w ogólności
I. Przedmiot prawa konkurencji

Fundamentalnym rozstrzygnięciem dotyczącym ustroju gospodarczego 117
Rzeczypospolitej po 1989 r. była decyzja o budowie gospodarki rynkowej.
O znaczącej roli rynku traktuje art. 20 Konstytucji RP. Zgodnie z tym prze-
pisem społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju gospodarcze-
go Rzeczypospolitej. Gospodarka rynkowa, ponieważ jest „społeczna”, powin-
na być korygowana przez państwo ze względu na potrzeby jednostek, których
rynek nie jest w stanie zaspokoić. Rynek nie jest zatem wartością samoistną,
ale z pewnością powinien stanowić istotny i chroniony przez prawo element
życia społecznego. Gospodarka rynkowa nie może istnieć bez konkurencji; bez
wielu uczestników tak po stronie podaży, jak i popytu. Funkcją państwa jest
więc stworzenie takich warunków, by na rynku istniała konkurencja – aby każ-
dy zainteresowany podmiot mógł być uczestnikiem rynku, a dostęp do niego
nie był ograniczany. Funkcji tej państwo nie może realizować, nie ingerując
w prawa chronione konstytucyjnie (wolność gospodarczą i własność). W reali-
zacji funkcji „na rzecz konkurencji” przejawia się także społeczny charakter
gospodarki rynkowej.
Zagrożeniem dla konkurencji może być państwo lub podmioty prywatne.
Dostęp do rynku może być ograniczany przez państwo, choćby przez pro-
wadzenie działalności gospodarczej przez Skarb Państwa. Działalność gospo-
darcza Skarbu Państwa, o czym była już mowa w rozdziale XI, powinna mieć
charakter wyjątku. Obecnie nie ma jednak aktów normatywnych o randze usta-
wy, wprowadzających ograniczenia co do jej zakresu. Rozstrzygnięcie doty-
czące podjęcia działalności gospodarczej przez Skarb Państwa pozostaje więc
przede wszystkim w sferze polityki – czyli wyboru realizacji dobra wspólnego
przez sprawujących władzę i w pewnym tylko zakresie kontrolującą ją w syste-
mie demokratycznym opozycję.
Nb. 117
69687617108390
69
236 Rozdział XV. Prawo ochrony konkurencji
Państwo może również zniekształcać rynek przez uprzywilejowanie nie-

których jego uczestników (np. przyznając im ulgi podatkowe lub dotacje). Ten
sposób uprzywilejowania podlega obecnie kontroli przez organy Unii Europej-
skiej – nie pozostaje zatem w zakresie wolnego wyboru państwa członkowskie-
go Unii Europejskiej.
Państwo, stwarzając zagrożenie dla rynku, jest zarazem gwarantem jego
sprawnego działania. Organy administracji publicznej starają się bowiem
zapewnić odpowiednią infrastrukturę instytucjonalną i prawną działania ryn-
ku. Niektóre z nich kontrolują i nadzorują uczestników obrotu gospodarczego
ze względu na bezpieczeństwo obrotu, inne decydują przez system reglamen-
tacji o dopuszczeniu do działania na określonym rynku, jeszcze inne stanowią
o karaniu przedsiębiorców w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa. Wszyst-
kie te działania ukierunkowane są także lub przede wszystkim na stworzenie
warunków konkurencji na rynku.
Konkurencja jest wartością, która może stać w sprzeczności z celami i spo-
sobem kształtowania się pozycji uczestników rynku. Uczestnicy rynku dążą,
w sposób odpowiadający ich interesom, do eliminacji lub marginalizacji ich
konkurentów na rynku. Działania te, uznawane kiedyś za naturalne i koniecz-
ne, zostały w wymiarze ponadnarodowym na początku XX w. poddane korek-
cie. Uznano bowiem, że walka konkurencyjna nie powinna prowadzić do kar-
telizacji gospodarki, w której dominują monopole uniemożliwiające wejście na
rynek nowym graczom. Tak też powstało tzw. ustawodawstwo antymonopolo-
we, którego prekursorami były Kanada oraz Stany Zjednoczone Ameryki.
Ogólnie rzecz biorąc, prawo antymonopolowe ma za cel zagwarantowanie
istnienia konkurencji na rynku. Nie wyklucza, rzecz jasna, walki konkurencyj-
nej między przedsiębiorcami, ale stara się określić jej granice, których przekro-
czenie staje się niebezpieczne dla funkcjonowania rynku. Zgodnie z definicją
zaproponowaną przez Alison Jones oraz Brendę Sufrin, „prawo konkuren-
cji chroni konkurencję jako mechanizm służący osiągnięciu optymalnej efek-
tywności w ujęciu ekonomicznym, który zapewniając najlepszą alokację dóbr
i środków produkcji zapewnia największe korzyści społeczeństwu”1.
Rozwój ustawodawstwa antymonopolowego w Polsce miał miejsce w okre-
sie dwudziestolecia międzywojennego. Tak jak w wielu innych, również i w tej
dziedzinie prawa gospodarczego tradycja została zerwana. W systemie gospo-
darki uspołecznionej państwowe monopole uznawano za podstawę gospodar-
ki. Przedsiębiorstwa państwowe były pogrupowane w zrzeszenia, kombinaty,
w których struktury administracji gospodarczej przenikały się z kadrami zarzą-
1
A. Jones, B. Sufrin, EC Competition Law. Text, Cases and Materials, Oxford 2008, s. 3.
Nb. 117
69687617108390
69
§ 64. O ochronie konkurencji w ogólności 237
dzającymi przedsiębiorstw. Dopiero w 1990 r. utworzono Urząd Antymono-

polowy i rozpoczęto proces demonopolizacji poszczególnych dziedzin gospo-
darki.
Siatka pojęciowa i instytucje prawa ochrony konkurencji kształtowały się
w ciągu ostatnich 30 lat. W efekcie, przede wszystkim ze względu na wpływ
prawa europejskiego, powstała odrębna dziedzina prawa, która ma swoje
wewnętrzne podziały, nomenklaturę i organy ją stosujące. Trafnie scharakte-
ryzował prawo konkurencji I.B. Nestoruk, pisząc: „Prawo konkurencji pozo-
staje dziedziną prawa niezwykle kompleksową. Na tle całej palety różnorod-
nych rozwiązań normatywnych, zarówno zapożyczonych z prawa cywilnego,
administracyjnego czy karnego, ale także właściwych wyłącznie temu obsza-
rowi prawa, można dostrzec refleksy niekiedy bardzo złożonych relacji między
polityką, gospodarką oraz całą sferą zagadnień społecznych”1.
Prawo konkurencji, inaczej prawo ochrony konkurencji, które jest przed-
miotem omówienia w niniejszym rozdziale, stanowi dziedzinę prawa publicz-
nego. Co najmniej jednym adresatem norm prawa konkurencji jest bowiem
organ administracji publicznej, a przedmiotem ochrony, o czym się jeszcze
przekonamy, interes publiczny.
Tak rozumianego prawa konkurencji nie należy mylić z ochroną przed nie-
uczciwymi praktykami konkurencyjnymi, która została uregulowana w usta-
wie z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 1233). Ustawa ta daje podstawy do dochodzenia roszczeń cywil-
noprawnych lub stwierdzenia popełnienia wykroczenia lub przestępstwa. Czy-
nem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi
obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta
(art. 3 ust. 1). Czynem nieuczciwej konkurencji może być np. naruszenie tajem-
nicy przedsiębiorstwa lub utrudnianie dostępu do rynku.
Prywatnoprawny charakter roszczeń, jak również karny charakter ewen-
tualnej odpowiedzialności z tytułu popełnienia wykroczenia lub przestępstwa
powodują, że nie będziemy zajmować się dalej tą problematyką.
Prawo konkurencji (inaczej: prawo antymonopolowe) jako dziedzina prawa
publicznego obejmuje trzy podstawowe zagadnienia istotne dla prawidłowego
funkcjonowania rynku:
1) zakaz praktyk ograniczających konkurencję,
2) kontrolę koncentracji,
3) pomoc zakłócającą konkurencję (pomoc publiczną).
1
Zob. I.B. Nestoruk, Prawo konkurencji, Warszawa 2007, s. VII.
Nb. 117
69687617108390
69
Poniżej opiszemy kwestie związane z praktykami ograniczającymi kon-

kurencję oraz kontrolę koncentracji; w następnym rozdziale – prawo pomocy
publicznej (pomocy zakłócającej konkurencję).
Podstawowym zagrożeniem dla konkurencji jest istnienie monopoli. Można
je podzielić na trzy rodzaje:
1) monopol prawny,
2) monopol naturalny,
3) monopol powstały z powodu nieistnienia konkurencji na rynku z innych
przyczyn niż powstanie monopolu prawnego lub naturalnego.
Monopol prawny istnieje ze względu na zapewnienie przez przepisy prawa
możliwości prowadzenia działalności gospodarczej tylko jednemu podmiotowi
na rynku. Jak już wiemy, art. 216 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza tworzenie
monopoli prawnych.
Przykład: W ramach monopolu prawnego działała niegdyś Poczta Polska S.A. w za-
kresie przesyłek w obrocie krajowym o masie nieprzekraczającej granicy masy wagowej do
50 g. Monopol ten, zgodnie z wymogami prawa europejskiego, został zniesiony 1.1.2013 r.
Monopol naturalny istnieje w sytuacji, gdy ze względów technicznych jed-
no przedsiębiorstwo funkcjonujące na rynku może prowadzić działalność bar-
dziej efektywną niż dwóch lub więcej przedsiębiorców. Chodzi przede wszyst-
kim o działalność podmiotów dysponujących infrastrukturą techniczną.
Przykład: Obecnie przyjmuje się, że w ramach monopolu naturalnego funkcjonują
przedsiębiorstwa, w których skład wchodzą sieci przesyłowe energii elektrycznej, gazowej,
ciepłowniczej, kolejowej. Istnienie dwóch alternatywnych konkurujących ze sobą sieci jest
mniej efektywne niż funkcjonowanie jednej sieci.
Trzeci rodzaj monopolu powstaje nie ze względów technicznych i efek-
tywności działania przedsiębiorstw ani też z powodu regulacji prawnych, lecz
np. na skutek walki konkurencyjnej. W praktyce osiągnięcie przez jednego
przedsiębiorcę pozycji jedynego uczestnika rynku w zakresie produkcji okreś-
lonych towarów lub świadczenia usług jest trudne. Częściej dochodzi do sytu-
acji osiągnięcia pozycji dominującej na rynku, a zatem istotnego w nim udziału
przy marginalizacji pozostałych jego uczestników.
Przykład: Udział spółek należących do grupy PGNiG S.A. w obrocie detalicznym ga-
zem ziemnym na obszarze Polski wynosił w 2017 r., według oficjalnych informacji Urzędu
Regulacji Energetyki, ok. 73,7%.
Każdy rodzaj monopolu poddany jest kontroli i nadzorowi państwa. Są one
sprawowane przez wyspecjalizowane organy administracji publicznej. Orga-
nem o ogólnej kompetencji w sprawie kontroli i nadzoru rynku pod kątem sta-
nu konkurencji jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na
szczeblu administracji europejskiej takim organem jest Komisja.
Nb. 117
69687617108390
69
W tych obszarach rynku, gdzie istnieją monopole naturalne, utworzone

zostały organy administracji, określane mianem regulatorów. Należą do nich
obecnie przede wszystkim Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Będzie jeszcze o nich mowa w rozdzia-
le XVII. W tym rozdziale natomiast zajmiemy się kompetencjami Komisji, Pre-
zesa UOKiK i postępowaniem przed nimi.
Prezes UOKiK jest centralnym organem administracji rządowej, podległym
bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Jego kompetencje nie ograniczają się
jedynie do kontroli i nadzoru stanu konkurencji na rynku, lecz wykraczają dale-
ko poza tę sferę, co niekiedy poddawane jest krytyce ze względu na „rozmywa-
nie” zasadniczej funkcji działania Prezesa UOKiK.
Przykład: Prezes UOKiK m.in. nadzoruje rynek paliw przez organizację systemu moni-
torowania i kontroli jakości paliw ciekłych oraz ma wpływ na bezpieczeństwo wprowadza-
nych na rynek produktów.
W 2006 r. zniesiono kadencyjność urzędowania Prezesa UOKiK. Jest on

powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Komentując jesz-
cze w 2005 r. niezależność niektórych organów administracji, P. Lissoń stwier-
dził: „Niektóre z organów posiadają jednak pewną niezależność wobec orga-
nów rządowych, której istota oparta jest głównie na kadencyjności organu
i prawnych gwarancjach nieodwoływalności w trakcie kadencji. Powoduje to,
iż część prawnego władztwa nad gospodarką jest wykonywana poza kontrolą
rządu lub przy znacznym ograniczeniu jego wpływu. Prowadzi to do sytuacji,
w której rząd, odpowiadając za całość polityki państwa, a w szczególności za
politykę gospodarczą, traci bieżący wpływ w pewnych jej obszarach”1.
Właśnie obawa przed brakiem wpływu na politykę gospodarczą w pewnych
jej dziedzinach sprawiła, że część organów administracji gospodarczej nie jest
powoływana na z góry określony czas. W prawie UE istnieje jednak wyraźna
tendencja uniezależniania wyspecjalizowanych organów administracji gospo-
darczej od rządu. Zgodnie z dyrektywą PE i Rady (UE) 2019/1 z 11.12.2018 r.
mającą na celu nadanie organom konkurencji państw członkowskich uprawnień
w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funk-
cjonowania rynku wewnętrznego, zwaną dyrektywą ECN+ (Dz.Urz. L 11/3),
krajowe organy ochrony konkurencji powinny być niezależne od rządu. W fazie
projektu jest również przywrócenie kadencyjności urzędu Prezesa UOKiK na
okres 5 lat, by wypełnić obowiązek implementacji dyrektywy.
1
P. Lissoń, Funkcje administracji gospodarczej a wyspecjalizowane organy administracji
(ze szczególnym uwzględnieniem organów niezależnych od rządu), [w:] B. Popowska (red.),
Księga dedykowana Profesor Teresie Rabskiej. Funkcje współczesnej administracji gospo-
darczej, Poznań 2006, s. 110–111.
Nb. 117
69687617108390
69
II. Źródła prawa

118 Prawo konkurencji nie istniałoby w takim kształcie jak współcześnie, gdy-
by nie wpływ prawa europejskiego. By dobrze poznać tę dziedzinę prawa, nale-
ży umiejętnie poruszać się w systemie źródeł prawa europejskiego. Nie wystar-
czy przy tym poprzestać na treści dyrektyw i rozporządzeń, ale trzeba również
śledzić orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz zalecenia, opinie i decy-
zje Komisji. Właśnie zalecenia, opinie, wyjaśnienia, wobec niewielkiej liczby
przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowią istotny element źró-
deł europejskiego prawa konkurencji.
Podstawowym aktem prawa, regulującym kwestie związane z ochroną kon-
kurencji jest Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 101 i nast.).
Jego przepisy zawierają upoważnienie do wydawania aktów prawa wtórne-
go dotyczących ochrony konkurencji. Do najważniejszych z nich, o ogólnym
znaczeniu dla rynku (pomijamy tu specyfikę źródeł prawa monopoli natural-
nych) należy rozporządzenie Rady (WE) Nr 139/2004 z 20.1.2001 r. w sprawie
kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.Urz. UE L 24/2004, s. 1, wyd. spec.
Dz.Urz. UE WS rozdz. 8, t. 3, s. 40) i rozporządzenie Rady (WE) Nr 1/2003
z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowio-
nych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.Urz. UE 1/2003, s. 1, wyd. spec. Dz.Urz. UE
WS rozdz. 8, t. 2, s. 205).
Każde państwo członkowskie posiada własne regulacje krajowe. Podstawo-
wą polską regulacją jest ustawa z 16.2.1007 r. o ochronie konkurencji i konsu-
mentów. Jej przede wszystkim poświęcimy uwagę (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 275 ze zm.).
Europejskie źródła prawa konkurencji wskazują na obowiązki państw człon-
kowskich i samych przedsiębiorców. Określają równocześnie, w jakim zakresie
organy krajowe ochrony konkurencji posiadają kompetencje, a w jakim Komi-
sja. Specyfiką prawa konkurencji jest zatem okoliczność, że jest ono stosowa-
ne, na poziomie najbardziej elementarnym, czyli wydawania decyzji, i przez
Komisję, i przez organ krajowy – Prezesa UOKiK.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przed-
miotem ustawy jest regulacja zasad i trybu przeciwdziałania:
1) praktykom ograniczającym konkurencję;
2) praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów;
3) antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków.
Przedmiot regulacji ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsu-
mentów częściowo pokrywa się z przedstawioną powyżej problematyką prawa
konkurencji. Nie obejmuje bowiem zagadnień związanych z zakłócającą kon-
Nb. 118
69687617108390
69
kurencję pomocą państwa, a zarazem wykracza poza problematykę ochrony

konkurencji, gdyż dotyczy także ochrony konsumentów. Prawidłowo funkcjo-
nujący rynek ma wpływ na poprawę sytuacji konsumentów, mających wybór
między różnymi usługodawcami lub producentami. Stąd też połączenie w jed-
nej regulacji różnych, choć powiązanych ze sobą zagadnień. Ochrona kon-
sumentów nie będzie jednak przedmiotem omówienia, gdyż nie mieści się
w zakresie publicznego prawa gospodarczego, relacji państwo–przedsiębiorca.
Poza powyższym wyliczeniem zakres stosowania ustawy o ochronie kon-
kurencji i konsumentów wyznacza zasada eksterytorialności oraz interes pub-
liczny.
Ustawa reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczają-
cym konkurencję i antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich
związków, o ile te praktyki wywołują lub mogą wywołać skutki na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej. W zakresie zainteresowania Prezesa UOKiK pozo-
stają zatem tylko takie działania przedsiębiorców, które mogą mieć wpływ na
kształt rynku w Polsce (zasada eksterytorialności).
Przykład: W 2006 r. Prezes UOKiK wydał decyzję (Nr DAR 15/2006) uznającą za ogra-
niczającą konkurencję praktykę wspólnego ustalania wysokości opłat interchange pobiera-
nych od transakcji dokonywanych kartami systemu Visa w Polsce. W praktyce tej uczest-
niczyli m.in. przedsiębiorcy zagraniczni: Visa International Service Association z siedzibą
w Wilmington (USA), Visa Europe Limited z siedzibą w Londynie (Wielka Brytania), Ma-
sterCard Europe Sprl z siedzibą w Waterloo (Belgia). Praktyka ta została uznana za niezgod-
ną z art. 81 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 101 ust. 1
TFUE).
Jeśli zatem przedsiębiorcy z siedzibą w Polsce naruszają reguły konkurencji

ze skutkiem dla rynku na terytorium innego państwa, pozostaje to poza obsza-
rem interwencji organów polskich. I odwrotnie: jeśli przedsiębiorcy z siedzibą
w innym państwie niż Rzeczpospolita zawrą porozumienie ze skutkiem dla ryn-
ku lub rynków w Polsce, a porozumienie to jest zakazane na podstawie usta-
wy o ochronie konkurencji i konsumentów, to polskie prawo antymonopolowe
będzie miało zastosowanie wobec takiego porozumienia.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 OchrKonkurU, określa ona warunki rozwoju i ochro-
ny konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochro-
ny interesów przedsiębiorców i konsumentów. Ingerencja na podstawie usta-
wy o ochronie konkurencji i konsumentów może mieć zatem miejsce jedynie
w interesie publicznym. Pojęcie interesu publicznego dla stosowania usta-
wy ma znaczenie kluczowe. Prezes UOKiK nie powinien wydać decyzji, jeśli
tocząca się przed nim sprawa nie ma charakteru wykraczającego poza interes
partykularny.
Nb. 118
69687617108390
69
Przykład: Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie (VI ACa 1084/06, nie-
publ.), „wykazanie istnienia interesu publicznego stanowi podstawową przesłankę zastoso-
wania ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Interes publiczny w rozumieniu tej
ustawy nie jest jednak pojęciem jednolitym i stałym, a zatem w każdej indywidualnej spra-
wie winien być ustalony i konkretyzowany. Publiczny oznacza, że dotyczy ogółu, dostrzeżo-
ny jest przez nieokreśloną z góry liczbę osób, niemniej naruszenie indywidualnego interesu
przedsiębiorcy również nie wyklucza dopuszczalności równoczesnego uznania, że docho-
dzi do naruszenia interesu publicznego, jeżeli indywidualne naruszenie przepisów ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów mogłoby w jakikolwiek sposób prowadzić do wystą-
pienia praktyk ograniczających konkurencję”.
III. Podstawowe pojęcia

119 Jak już wspomnieliśmy, prawo konkurencji stanowi kompleksową dziedzi-
nę prawa mającą własną siatkę pojęciową. Chcąc przedstawić problematykę
prawa konkurencji w niewielkim choćby zarysie, należy wskazać na znaczenie
pojęć przedsiębiorcy oraz rynku właściwego.
Stosowanie praktyk ograniczających konkurencję może być zarzucone
jedynie przedsiębiorcom. Podobnie jest z antykonkurencyjnymi koncentracja-
mi – dotyczą one tylko przedsiębiorców. Z tego też powodu określenie, kto jest
przedsiębiorcą, a zatem kogo dotyczą zakazy określone w prawie konkurencji,
ma znaczenie podstawowe.
Przez przedsiębiorcę na gruncie prawa konkurencji należy rozumieć każde-
go przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców,
a ponadto inne wskazane w ustawie podmioty, takie jak m.in. podmioty orga-
nizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej. Do gru-
py przedsiębiorców, w myśl przepisów prawa konkurencji, mogą zatem należeć
jednostki samorządu terytorialnego.
Przykład: Zgodnie z komunikatem UOKiK z 13.12.2005 r., Prezes UOKiK ustalił, że wie-
lu przewoźników zwracało się do władz Kielc o umożliwienie odpłatnego korzystania z przy-
stanków należących do miasta. W odpowiedzi gmina przygotowała wykaz 46 najbardziej atrak-
cyjnych przystanków, z których przedsiębiorcy nie mogli korzystać. Prezes UOKiK stwierdził,
że takie działanie gminy stanowi nadużycie pozycji dominującej i nakazał gminie odstąpienie
od kwestionowanych praktyk, nakładając zarazem karę w wysokości 40 000 zł. Tym samym
Prezes UOKiK uznał gminę w zakresie udostępniania przystanków podmiotom prywatnym za
przedsiębiorcę w myśl przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Szersze rozumienie pojęcia przedsiębiorcy w prawie konkurencji niż w usta-

wie – Prawo przedsiębiorców jest uzasadnione celem tego prawa – ochroną
konkurencji – każde, nawet potencjalne naruszenie warunków konkurencji jest
sankcjonowane. Jeśli zatem taki jest cel przepisów, to i podmiotowy zakres ich
stosowania jest możliwie szeroki.
Nb. 119
69687617108390
69
Przejdźmy do wyjaśnienia pojęcia rynku właściwego. Każdy przedsiębior-

ca działa na rynku określonych towarów (przez towary, zgodnie z art. 4 pkt 7
OchrKonkurU, rozumie się rzeczy, energię, papiery wartościowe, inne prawa
majątkowe, usługi oraz roboty budowlane), w określonej przestrzeni i czasie.
Rodzaj towaru, przestrzeń i czas wyznaczają podstawowe aspekty rynku.
Przykład: Przedsiębiorca Albert Oberek z Parczewa produkuje lody owocowe w opako-
waniach na wynos. Działa zatem na rynku lodów owocowych. Jego obszarem działalności
jest województwo lubelskie. Czas działalności określa data jej rozpoczęcia, czyli maj 2021 r.
oraz dzień dzisiejszy.
Każde postępowanie, związane z praktykami ograniczającymi konkuren-

cję czy też antykonkurencyjną koncentracją, wymaga określenia rynku w jego
trzech aspektach. Określenie rynku właściwego (relewantnego) ma charakter
zobiektywizowany, a zatem nie dotyczy jednego konkretnego przedsiębior-
cy, produkowanych przez niego towarów, miejsca dostarczania tych towarów
i czasu, w jakim prowadzona jest ta działalność.
Zobiektywizowane badanie rynku powinno doprowadzić, po uprzednim
wskazaniu czasu nim objętego, do określenia rodzaju towarów oraz przestrze-
ni. Rynek właściwy produktowo (asortymentowo) to rynek towarów, które ze
względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości są uznawane przez ich
nabywców za substytuty. Rynek właściwy przestrzennie (miejscowo) to obszar,
na którym m.in. ze względu na rodzaj towarów i ich właściwości oraz kosz-
ty transportu panują zbliżone warunki konkurencji. Każde wyznaczenie rynku
właściwego musi zatem obejmować:
1) określony czas, np. 2023 r. (rynek i pozycja rynkowa określonych przedsię-
biorców jest zmienna w czasie, dlatego każde badanie wymaga określenia
czasu analizy), ponadto niekiedy czas jest istotny ze względu na specyfikę
rynku, np. rynek owoców miękkich, takich jak truskawki w maju i czerwcu
lub jarmark dominikański w Gdańsku w sierpniu;
2) określone towary, np. lody (bez względu na ich smak uznawane są przez na-
bywców za substytuty);
3) określoną przestrzeń, np. terytorium Polski.
Przykład: Lody owocowe produkowane przez Alberta Oberka w 2023 r. mogą stanowić
substytuty innych lodów niż owocowe. Rynek, na którym działa Albert, może zatem dotyczyć
wszystkich lodów, a nie tylko jednego ich rodzaju. Koszty transportu, istnienie barier dostę-
pu do rynku mogą pozwolić na stwierdzenie, że rynkiem właściwym przestrzennie jest teryto-
rium Rzeczypospolitej, a nie tylko jedno województwo.
Określenie rynku właściwego nie jest zadaniem prawnika, gdyż nie dyspo-
nuje on warsztatem pozwalającym na stwierdzenie, które z towarów są substy-
tutami, i jak należy określić prawidłowo przestrzeń. Niemniej prawnik musi
Nb. 119
69687617108390
69
mieć świadomość, jakie konsekwencje wypływają z określenia rynku właści-

wego dla przedsiębiorcy. Jeśli rynek ten zostanie określony wąsko, to będzie
to najprawdopodobniej oznaczało możliwość przypisania przedsiębiorcy stoso-
wania praktyki ograniczającej konkurencję. W rezultacie Prezes UOKiK może
wydać decyzję stwierdzającą stosowanie praktyki ograniczającej konkurencję
z nałożeniem kary pieniężnej włącznie.
Przykład: Gdyby rynek lodów został ograniczony jedynie do lodów owocowych, a prze-
strzeń do województwa lubelskiego, to mogłoby się okazać, że Albert Oberek posiada udział
w rynku pozwalający mu na zapobieganie skutecznej konkurencji. Spotykałoby się to z zain-
teresowaniem Prezesa UOKiK w przypadku nadużycia pozycji, jaką posiadałby w tak okreś-
lonym rynku właściwym Albert.
§ 65. Praktyki ograniczające konkurencję

120 Praktyki ograniczające konkurencję, zgodnie z powszechnie przyjętym
podziałem (zarówno w TFUE, jak i w ustawie o ochronie konkurencji i konsu-
mentów), dotyczą:
1) porozumień (praktyki kolektywne);
2) nadużywania pozycji dominującej (praktyki indywidualne).
Zgodnie z art. 101 TFUE, zakazane są wszelkie porozumienia między
przedsiębiorstwami, które mogą mieć wpływ na handel między państwami
członkowskimi, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie
lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku (zakaz praktyk kolek-
tywnych). W art. 102 TFUE uregulowana została kwestia praktyk indywidu-
alnych. Zgodnie z tym przepisem zakazane jest nadużywanie przez jedno lub
większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na wspólnym rynku lub na
znacznej jego części w zakresie, w jakim może wpływać na handel między pań-
stwami członkowskimi.
I jeden, i drugi zakaz analogicznie zostały zawarte w ustawie o ochronie
konkurencji i konsumentów, w wymiarze, rzecz jasna, krajowym, a nie unij-
nym.
I. Porozumienia
121 Porozumienia są zakazane, o ile ich celem lub skutkiem jest wyeliminowa-
nie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właści-
wym. Podmiotami zawierającymi porozumienie są przedsiębiorcy. Porozumie-
niem może być także uchwała związku przedsiębiorców, przez który ustawa
o ochronie konkurencji i konsumentów rozumie izby, zrzeszenia i inne orga-
Nb. 120–121
69687617108390
69
§ 65. Praktyki ograniczające konkurencję 245
nizacje zrzeszające przedsiębiorców. Za taki związek uznawane są samorządy

zawodowe.
Przykład: W lipcu 2005 r. Prezes UOKiK wszczął postępowanie antymonopolowe prze-
ciwko Izbie Architektów Rzeczypospolitej w związku z przepisem Zasad Etyki Zawodowej
Architekta, zgodnie z którym członkom Izby zakazano uczestnictwa w przetargach na prace
projektowe, w których jedynym kryterium jest cena. Do przestrzegania Zasad Etyki zobo-
wiązani są wszyscy architekci pod rygorem zastosowania odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Izba Architektów Rzeczypospolitej jest organem samorządu zawodowego architektów.
Zakazane porozumienia mogą polegać m.in. na ustalaniu przez przedsię-

biorców cen (zmowa cenowa), ograniczaniu zbytu i produkcji, podziale ryn-
ku zbytu lub zakupów, uzgadnianiu przez przedsiębiorców przystępujących do
przetargu warunków składanych ofert. Ustawa o ochronie konkurencji i kon-
sumentów zawiera listę takich przykładowych porozumień. Nie jest to jednak
katalog pełny.
Przykład: W lutym 2023 r. Prezes UOKiK wydał decyzję, w której uznał, że Meri-
da Sp. z o.o. zawarła niezgodne z regułami konkurencji porozumienie z dystrybutorami ro-
werów. Przedmiotem porozumienia było ograniczenie dystrybutorom sprzedaży rowerów
marki Merida przez Internet. Jak się można domyślać ukarana Spółka chciała sama prowa-
dzić sprzedaż internetową, pozwalając dystrybutorom jedynie na sprzedaż stacjonarną. Za
tę praktykę ograniczającą konkurencję Prezes UOKiK wymierzył karę w wysokości blisko
2,5 mln złotych.
Porozumienie może być zawarte w jakiejkolwiek formie. Nie musi zatem

istnieć forma pisemna porozumienia lub jakikolwiek inny dokument potwier-
dzający jego istnienie. Może być to porozumienie ustne lub nawet uzgodniona
praktyka między przedsiębiorcami.
Nie każde porozumienie zagraża konkurencji. W ustawie określono próg,
poniżej którego porozumienia antykonkurencyjne nie są dla rynku niebezpiecz-
ne, a zatem nie obejmuje ich zakaz określony w ustawie o ochronie konkurencji
i konsumentów.
Zakaz porozumień nie dotyczy tzw. porozumień bagatelnych, zawieranych
między przedsiębiorcami, których łączny udział w rynku w roku kalendarzo-
wym poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 5% (porozumie-
nie horyzontalne) lub przedsiębiorcami, którzy nie są konkurentami, jeżeli
udział w rynku posiadany przez któregokolwiek z nich w roku kalendarzowym
poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 10% (porozumienie
wertykalne).
Jak już wspomnieliśmy, kwestią podstawową każdego postępowania anty-
monopolowego jest określenie rynku właściwego. Jeśli będzie on wąski, to
przekroczenie progu bagatelności wcale nie będzie takie trudne.
Nb. 121
69687617108390
69
Przykład: Prezes UOKiK 3.12.2020 r. nałożył na spółki z branży ciepłowniczej w War-
szawie kary pieniężne w wysokości 120 mln zł za zmowy cenowe i przetargowe. Rynkiem
właściwym w tym przypadku był rynek ciepła systemowego w Warszawie.
Zakaz zawierania porozumień nie jest bezwzględny. Wyjątek od zakazu okre-

śla art. 8 ust. 1 OchrKonkurU. Zgodnie z tym przepisem, zakazu porozumień nie
stosuje się wówczas, gdy porozumienie przyczynia się do polepszenia produk-
cji, dystrybucji towarów lub do postępu technicznego lub gospodarczego, a jed-
nocześnie zagwarantowane jest bezpieczeństwo nabywców, konkurentów, a sami
przedsiębiorcy związani porozumieniem mogą zachować swobodę działania.
Rada Ministrów została upoważniona do wydania rozporządzenia, w któ-
rym wskazuje, jakie klauzule w porozumieniu oznaczają przekroczenie zaka-
zu porozumień (klauzule czarne), a jakie stanowią uzasadnione odstępstwo od
tego zakazu (klauzule białe).
Przykład: Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22.5.2023 r. w sprawie wyłą-
czenia niektórych rodzajów porozumień wertykalnych spod zakazu porozumień ograniczają-
cych konkurencję (Dz.U. z 2023 r. poz. 1033) wyłączeniu podlegają porozumienia wertykal-
ne o charakterze niewzajemnym zawierane między konkurentami, jeżeli dostawca świadczy
usługi na kilku szczeblach obrotu, a nabywca świadczy usługi na poziomie detalicznym i nie
jest konkurentem na tym szczeblu obrotu, na którym nabywa usługi objęte porozumieniem
wertykalnym.
Porozumienia zawarte wbrew zakazowi są w całości lub w odpowiedniej

części nieważne z mocy prawa.
II. Nadużywanie pozycji dominującej

122 Indywidualną praktyką zakazaną jest nadużywanie pozycji dominującej. By
zarzucić przedsiębiorcy taką praktykę, należy w pierwszej kolejności stwier-
dzić, czy posiada on pozycję dominującą na rynku. Wymaga to określenia ryn-
ku właściwego. Niekiedy rynek jest określany tak wąsko, że wykazanie na nim
pozycji dominującej nie sprawia organowi administracji żadnego problemu.
Przykład: W orzecznictwie przyjmuje się, że rynkiem właściwym może być obszar jed-
nego cmentarza. Jego właściciel w tak określonym rynku posiada 100% udziału, czyli jest
monopolistą. Gdyby jednak w dużym mieście, gdzie jest kilka lub kilkanaście cmentarzy,
rynek właściwy został określony granicami miasta, to udział w rynku jednego właściciela
cmentarza byłby znaczenie niższy.
Przez pozycję dominującą na rynku rozumie się taką pozycję przedsiębiorcy,

która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym
przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie, niezależnie
od konkurentów, kontrahentów i konsumentów. By ułatwić organowi admini-
Nb. 122
69687617108390
69
§ 65. Praktyki ograniczające konkurencję 247
stracji stwierdzenie istnienia pozycji dominującej, wprowadzono domniemanie

prawne posiadania pozycji dominującej przez przedsiębiorcę, jeśli jego udział
w rynku właściwym przekracza 40%. Domniemanie to przedsiębiorca może
obalić. Ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa na przedsiębiorcy.
Przykład: Jeśli dwóch przedsiębiorców na rynku posiada udział w rynku przekraczający
40%, to żaden z nich nie ma pozycji dominującej. W takiej sytuacji przedsiębiorca, któremu
zarzucono nadużywanie pozycji dominującej, może bronić się wykazaniem, że takiej pozy-
cji nie posiada.
Samo posiadanie pozycji dominującej na rynku, choć dla jego rozwoju nie
jest korzystne, nie jest zakazane. Dopiero nadużycie pozycji dominującej jest
zakazane.
Nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym może polegać
m.in. na narzucaniu nieuczciwych cen (nadmiernie wygórowanych lub rażą-
co niskich), odległych terminów płatności, narzucaniu uciążliwych warunków
umów, przynoszących nieuzasadnione korzyści.
Przykład: W 2015 r. Prezes UOKiK uznał, że PKP Cargo S.A. nadużyła pozycji dominu-
jącej, odmawiając zawarcia specjalnej umowy zawierającej upusty cenowe z przedsiębiorcą
uznanym za konkurenta i nałożył na nią karę w wysokości 14,2 mln zł.
Podobnie jak w przypadku praktyk kolektywnych, ustawa o ochronie kon-

kurencji i konsumentów zawiera wyliczenie zakazanych praktyk indywidual-
nych. Wyliczenie to jednak nie jest pełne, a sam opis praktyk zawiera wiele
pojęć nieostrych, pozwalających na dużą swobodę ich interpretacji (w toku sto-
sowania prawa).
Zakaz nadużywania pozycji dominującej jest bezwzględny. Ustawodawca
nie czyni od niego wyjątków.
III. Decyzje w sprawie praktyk ograniczających konkurencję

Na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes 123
UOKiK może w sprawach praktyk ograniczających konkurencję wydać decy-
zję o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję i nakazującą zaniechanie
jej stosowania. Taka decyzja powinna składać się z dwóch elementów:
– uznania danej praktyki za ograniczającą konkurencję (element bezwarun-
kowy);
– nakazu zaniechania stosowania tej praktyki (element warunkowy w zależ-
ności od tego, czy praktyka została zaniechana, czy też nie)1.
1
K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz,
komentarz do art. 10 OchrKonkurU, Lex/el. 2014.
Nb. 123
69687617108390
69
Z reguły w treści decyzji określa się karę pieniężną w wysokości nie więk-
szej niż 10% obrotu w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary.
Przykład: Za nadużycie pozycji dominującej PGNiG Obrót Detaliczny S.A. została
w 2015 r. ukarana karą pieniężną w wysokości 10 mln zł.
Decyzje w sprawach praktyk ograniczających konkurencję mogą zostać

wydane przez Prezesa UOKiK na podstawie ustawy o ochronie konkurencji,
jak i bezpośrednio na podstawie art. 101 i 102 TFUE.
§ 66. Zapobieganie antykonkurencyjnym koncentracjom

124 Posiadanie silnej pozycji na rynku właściwym nie jest zakazane, a przed-
siębiorca może ją osiągnąć dzięki stale zwiększającej się sprzedaży bądź pro-
dukcji towarów. Jeśli jednak chce ją osiągnąć, przejmując innego przedsiębior-
cę lub nabywając jego przedsiębiorstwo, to takie przejęcie lub nabycie podlega
kontroli właściwego organu administracji. Koncentracje podlegają kontroli bez
względu na to, czy prowadzą do uzyskania przez przedsiębiorcę pozycji domi-
nującej. Przesłanką wydania odmowy zgody na koncentrację jest istotne naru-
szenie konkurencji, a naruszenie to niekoniecznie musi prowadzić do uzyskania
przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku właściwym. Wystarczy, że
jego pozycja na rynku właściwym wzmocni się w sposób istotnie ograniczają-
cy konkurencję.
Zamiar koncentracji powinien być zgłoszony właściwemu organowi admi-
nistracji, jeśli polega na:
1) połączeniu dwóch lub więcej samodzielnych przedsiębiorców;
2) przejęciu kontroli nad jednym lub więcej przedsiębiorcami przez jednego
lub więcej przedsiębiorców (najczęściej przez nabycie lub objęcie akcji);
3) utworzeniu przez przedsiębiorców wspólnego przedsiębiorcy;
4) nabyciu przez przedsiębiorcę części mienia innego przedsiębiorcy.
Nie każdy zamiar koncentracji musi być zgłaszany. Ustawodawca określił
progi, poniżej których przedsiębiorcy mogą swobodnie łączyć się lub mogą
następować przejęcia. Kryterium określającym te progi, w zależności od zakre-
su działalności przedsiębiorcy i sposobu koncentracji, stanowi obrót przedsię-
biorcy lub przedsiębiorców.
Ponadto w ustawie określono wyjątki od nakazu zgłaszania zamiaru kon-
centracji. Zamiar koncentracji nie podlega zgłoszeniu, jeśli ma:
1) czasowy charakter (np. czasowe nabycie akcji w celu zabezpieczenie wie-
rzytelności);
Nb. 124
69687617108390
69
§ 66. Zapobieganie antykonkurencyjnym koncentracjom 249
2) miejsce w toku postępowania upadłościowego (z zastrzeżeniem pewnych

wyjątków);
3) miejsce wśród przedsiębiorców należących do tej samej grupy kapitałowej.
Jak zatem widać, ochrona rynku polega także na zapobieganiu tworzeniu się
zbyt silnych przedsiębiorców. Ochrona ma w tym przypadku charakter prewen-
cyjny, w przeciwieństwie do praktyk ograniczających konkurencję, które sank-
cjonowane są dopiero po ich wystąpieniu.
W sprawach dotyczących koncentracji Prezes UOKiK może wydać w dro-
dze decyzji:
1) zgodę na dokonanie koncentracji, w wyniku której konkurencja na rynku
nie zostanie w istotny sposób ograniczona;
2) zgodę na dokonanie koncentracji, w wyniku której nie zostanie istotnie
ograniczona konkurencja, ale pod pewnymi warunkami (np. zbycia części
majątku jednego lub kilku przedsiębiorców);
3) zgodę na dokonanie koncentracji, w wyniku której konkurencja na rynku
zostanie ograniczona, jeśli koncentracja przyczyni się do rozwoju ekono-
micznego lub postępu technicznego albo może wywrzeć pozytywny wpływ
na gospodarkę narodową;
4) zakazać dokonania koncentracji, w wyniku której konkurencja na rynku zo-
stanie istotnie ograniczona.
Powyższe wyliczenie wskazuje, że wydanie zgody na koncentrację jest uza-
leżnione od tego, czy będzie miała ona wpływ na kształt konkurencji na ryn-
ku. Nawet jednak w sytuacji, gdy w wyniku koncentracji konkurencja zosta-
nie istotnie ograniczona, Prezes UOKiK może wydać w drodze decyzji zgodę
na podstawie niedookreślonych pojęć, takich jak „rozwój ekonomiczny” lub
„postęp techniczny”. Swoboda działania Prezesa UOKiK jest w tym przypad-
ku bardzo duża.
Przykład: Prezes UOKiK wydał w drodze decyzji DKK-71/2-23 z 28.3.2023 r. zgodę na
koncentrację polegającą na utworzeniu przez PGE S.A. oraz ZE PAK S.A. wspólnego przed-
siębiorcy, którego przedmiotem działalności ma być budowa elektrowni jądrowej w rejonie
konińskim.
Konsekwencją dokonania koncentracji bez uzyskania zgody Preze-

sa UOKiK jest możliwość wydania przez niego decyzji nakazującej podział
przedsiębiorcy lub decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości nie więk-
szej niż 10% obrotu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok
nałożenia kary.
Nb. 124
69687617108390
69
§ 67. Postępowanie przed Prezesem UOKiK

125 W trakcie postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję
i antykonkurencyjnych koncentracji Prezes UOKiK musi przeprowadzić przede
wszystkim analizę rynku (określenie rynku właściwego); ocenić, czy podmiot,
który podejrzany jest o naruszenie reguł konkurencji, jest przedsiębiorcą; jaki
jest jego udział w rynku właściwym oraz jakich naruszeń prawa konkurencji
(zakaz porozumień lub nadużywanie pozycji dominującej) się dopuścił i czy
jego zachowanie nie jest określone w ustawie jako wyjątek od zakazów ogól-
nych. Ilość okoliczności, jakie należy ustalić, by zgodnie z prawem przeprowa-
dzić postępowanie, sprawia, że jest ono długotrwałe i skomplikowane, wyma-
gające fachowej wiedzy z zakresu ekonomii, prawa i często nauk technicznych.
By proces ustalenia okoliczności faktycznych usprawnić, postępowanie
przed Prezesem UOKiK podzielono na dwie fazy:
1) postępowanie wyjaśniające;
2) postępowanie antymonopolowe.
Postępowanie wyjaśniające nie jest elementem koniecznym, jedynie pożą-
danym wówczas, gdy sprawa wymaga wstępnego badania rynku.
Postępowanie wyjaśniające wszczynane jest przez Prezesa UOKiK z urzędu
i służy m.in. wstępnemu ustaleniu, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy
uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego, lub badaniu rynku,
w tym określeniu jego struktury i stopnia koncentracji. Postępowanie wyjaśnia-
jące zostaje zakończone w formie postanowienia.
Przykład: W sierpniu 2019 r. Prezes UOKiK przedstawił raport dotyczący gospodarowa-
nia odpadami. Zbadał w nim sytuację we wszystkich gminach miejskich w Polsce oraz wska-
zał przyczyny wzrostu opłat, jakie gospodarstwa domowe płacą za odbiór śmieci.
Postępowanie antymonopolowe, co do zasady, wszczynane jest z urzędu,

poza postępowaniem w sprawach koncentracji, które może być również wsz-
częte na wniosek.
I postępowanie wyjaśniające, i postępowanie antymonopolowe toczą się
według reguł określonych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ponadto do postępowań mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego, w pewnym zakresie Kodeksu postępowania cywilnego oraz
Kodeksu postępowania karnego (znajduje odpowiednie zastosowanie do prze-
szukania w trakcie kontroli prowadzonej przez Prezesa UOKiK).
Specyfiką postępowań przed Prezesem UOKiK jest wyłączenie w zakresie
wzruszenia decyzji (przez uchylenie, zmianę) lub stwierdzenia jej nieważno-
ści stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji Prezesa
Nb. 125
69687617108390
69
§ 68. Postępowanie przed Komisją 251
UOKiK służy bowiem odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK).
Postępowanie przed SOKiK toczy się już według reguł określonych
w Kodeksie postępowania cywilnego. Konsekwencją tego założenia jest kom-
petencja SOKiK do zmiany treści decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy
(w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, który ma kompetencje jedynie
kasacyjne).
Od wyroku SOKiK służy apelacja, a następnie kasacja do Sądu Najwyż-
szego.
§ 68. Postępowanie przed Komisją

Postępowanie w sprawach dotyczących praktyk ograniczających konkuren- 126
cję toczy się przed Prezesem UOKiK, a podstawą decyzji przez niego wydawa-
nych może być także prawo unijne (przede wszystkim art. 101 i 102 TFUE).
Założeniem podstawowym jest zatem prowadzenie postępowań przez orga-
ny krajowe; także takich postępowań, których wymiar jest unijny, a nie tylko
krajowy, tzn. gdy skutek naruszeń reguł konkurencji ma lub może mieć wpływ
na handel między państwami członkowskimi. Kolejnym założeniem stosowa-
nia unijnych reguł konkurencji jest ścisła współpraca organów krajowych mię-
dzy sobą oraz z Komisją.
Udział Komisji jest w zasadzie epizodyczny, a jej kompetencje w omawia-
nym obszarze prawa określa wspomniane na wstępie rozporządzenie Rady
(WE) Nr 1/2003.
W art. 5 rozporządzenie potwierdza uprawnienie organów ochrony konku-
rencji państw członkowskich do stosowania art. 101 i 102 TFUE w sprawach
indywidualnych. O każdej wszczętej sprawie na podstawie art. 101 i 102 TFUE
organ krajowy ma obowiązek poinformować Komisję, a projekt decyzji koń-
czącej takie postępowanie przesłać Komisji.
Komisja może jednak z urzędu lub na wniosek stwierdzić naruszenie
art. 101 i 102 TFUE i samodzielnie wydać w sprawie decyzję. Wszczęcie przez
Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji pozbawia organy konkurencji
państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 101 i 102
TFUE.
Odrębnie uregulowano w prawie unijnym kwestię zgłaszania koncentracji.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE)
Nr 139/2004 koncentracje o wymiarze unijnym (które definiuje rozporządze-
nie) zgłasza się Komisji. Komisja informuje o zgłoszeniu wszystkie państwa
Nb. 126
69687617108390
69
członkowskie. W przypadku gdy istnieje odrębny rynek, na który koncentracja

może mieć znaczący wpływ, Komisja może zdecydować o odesłaniu sprawy
w całości lub części do właściwych władz państwa członkowskiego.
Zarówno w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, jak również
antykonkurencyjnych koncentracji Komisja oraz organy krajowe zobowiązane
są do współpracy, polegającej na wymianie informacji, zajmowaniu stanowisk,
a w niektórych przypadkach przekazywaniu spraw do rozpatrzenia.
Kazusy:
Kazus 1.
Prezes UOKiK po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wydał decy-
zję o uznaniu praktyki żądania przez właściciela stoku narciarskiego opłaty stałej z tytu-
łu utrzymania stoku w dobrym stanie za ograniczającą konkurencję i nakazał zaniecha-
nie jej stosowania. Jednocześnie nałożył karę w wysokości 50 000 zł.
Zastanów się, jakie środki odwoławcze przysługują właścicielowi stoku oraz jaką
analizę stanu faktycznego należy przeprowadzić, by mu pomóc.
Kazus 2.
Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę w sprawie pobierania opłat przez notariu-
szy. W uchwale zakazano notariuszom pobierania wynagrodzenia niższego niż maksy-
malne, określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Czy uchwała KRN może być uznana za praktykę ograniczającą konkurencję?
Kazus 3.
Dwóch przedsiębiorców z branży chemicznej zawarło porozumienie, które Prezes
UOKiK postanowił zbadać w toku postępowania antymonopolowego.
Jakie konsekwencje mogą spotkać przedsiębiorców, jeśli Prezes UOKiK dojdzie do
wniosku, że ich porozumienie jest praktyką ograniczającą konkurencję?
Pytania:
1. Jakie są źródła zagrożeń konkurencji na rynku?
2. Określ zakres prawa konkurencji.
3. Wskaż i opisz rodzaje monopoli. Podaj przykłady.
4. Wskaż organy administracji, których zadaniem jest ochrona konkurencji.
5. Opisz i wskaż podstawowe źródła prawa konkurencji.
6. Co oznacza zasada eksterytorialności w odniesieniu do prawa konkurencji?
7. Ochronie jakich interesów służy prawo antymonopolowe?
8. Kto może być uznany za przedsiębiorcę w myśl przepisów ustawy o ochronie konku-
rencji i konsumentów?
Nb. 126
69687617108390
69
§ 68. Postępowanie przed Komisją 253
9. Czym jest rynek właściwy i jak się go określa?

10. Wymień rodzaje praktyk ograniczających konkurencję.
11. Kto może być podmiotem porozumienia antykonkurencyjnego?
12. Co może być treścią porozumienia antykonkurencyjnego i jaka jest jego forma?
13. W jakich sytuacjach zakaz porozumień antykonkurencyjnych może być uchylony?
14. Co to znaczy, że przedsiębiorca posiada pozycję dominującą na rynku?
15. Podaj przykłady nadużycia pozycji dominującej.
16. Jakie decyzje może wydać Prezes UOKiK w sprawach naruszeń praktyk ogranicza-
jących konkurencję?
17. Jakie rodzaje koncentracji podlegają zgłoszeniu Prezesowi UOKiK?
18. Jakie decyzje może wydać Prezes UOKiK w sprawach dotyczących koncentracji?
19. Jaka sankcja grozi przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom w przypadku niezgłoszenia
koncentracji Prezesowi UOKiK?
20. Jakiego rodzaju postępowania toczą się przed Prezesem UOKiK i czemu każde
z nich służy?
21. Jaki tryb odwoławczy od decyzji Prezesa UOKiK przysługuje adresatowi decyzji?
22. Scharakteryzuj zasady relacji Komisji i Prezesa UOKiK w sprawach dotyczących
praktyk ograniczających konkurencję.
23. Scharakteryzuj zasady relacji Komisji i Prezesa UOKiK w sprawach dotyczących
koncentracji.
69687617108390
69
Rozdział XVI. Pomoc publiczna
§ 69. Źródła prawa

127 Konkurencja stanowi wartość chronioną prawnie, a jej naruszenia podlega-
ją sankcjom prawnym, przewidzianym w prawie krajowym oraz europejskim.
Jednym ze sposobów naruszeń konkurencji jest świadczenie pomocy ze środ-
ków publicznych na rzecz jednego lub kilku przedsiębiorców.
Przykład: Do tej pory w Polsce wsparcie finansowe było udzielane m.in. przedsiębior-
com prowadzącym działalność w zakresie produkcji, sprzedaży i dystrybucji energii elek-
trycznej, wydobywającym węgiel kamienny, przedsiębiorcom działającym w przemyśle
stoczniowym oraz hutnictwie.
Jeśli jedno państwo członkowskie wspiera przedsiębiorców ze środków

publicznych, to tym samym utrudnia lub uniemożliwia działanie przedsię-
biorcom z tej samej branży, którzy mają siedzibę na terenie innego państwa
członkowskiego. Jednym z założeń integracji europejskiej jest budowa wspól-
nego rynku bez granic celnych. Oznacza to otwarcie gospodarek narodowych
na konkurencję z zewnątrz. By konkurencja na wspólnym europejskim rynku
mogła funkcjonować w sposób prawidłowy, państwa muszą ograniczać inter-
wencjonizm, polegający na świadczeniu pomocy wybranym przedsiębior-
com. W przeciwnym razie subsydiowanie przedsiębiorców w jednym państwie
członkowskim mogłoby pociągać za sobą podobne działania w innych pań-
stwach członkowskich.
Samoograniczenie państw członkowskich w udzielaniu wsparcia przedsię-
biorcom uznano za niewystarczające. Ogólnemu zakazowi pomocy publicznej,
który doznaje pewnych wyjątków, towarzyszy rozbudowana kontrola ze stro-
ny Komisji. Tym samym jeden z istotnych dotychczas atrybutów suwerenności
państw narodowych został poddany kontroli organów europejskich. Rodzi to
pewne problemy, choćby związane z akceptacją społeczną dla zakazów udzie-
lania pomocy publicznej. W sporze dotyczącym zakazu udzielenia wsparcia
finansowego określonemu przedsiębiorcy stronami są nie tylko Komisja i organ
państwa członkowskiego, ale pośrednio również związki zawodowe. Działa-
Nb. 127
69687617108390
69
§ 70. Przesłanki stosowania art. 107 TFUE 255
ją one z dużą determinacją, nie zawsze wykazując zrozumienie dla wymogów

ochrony konkurencji na wspólnym rynku.
Mając świadomość politycznej doniosłości omawianego zagadnienia,
powinniśmy wskazać ramy prawne, w jakich państwa członkowskie oraz orga-
ny Unii Europejskiej mogą się poruszać.
Podstawowe źródło prawa dotyczące subsydiowania gospodarki stanowią
art. 107–109 TFUE. Ponadto, jak w każdej dziedzinie prawa europejskiego,
dużą rolę odgrywają akty prawa wtórnego oraz orzecznictwo Trybunału Spra-
wiedliwości. Z polskich aktów prawnych należy wymienić ustawę z 30.4.2004 r.
o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 702). Tytuł ustawy wskazuje, że dotyczy ona jedynie postępowa-
nia, a więc część materialna prawa pomocy publicznej jest uregulowana poza
tym aktem prawnym. Dodajmy, że w postępowanie jest zaangażowany polski
organ – Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Materialna część prawa pomocy publicznej jest uregulowana jedynie w pra-
wie europejskim. Poza ogólnymi regułami udzielania wsparcia finansowe-
go przez państwa członkowskie znajdują się przepisy dotyczące pomocy dla
wybranych sektorów, takich jak rolnictwo, transport, zewnętrzne stosunki hand-
lowe oraz pomoc dla przedsiębiorstw świadczących usługi w ogólnym interesie
gospodarczym. Zagadnienia związane z poszczególnymi dziedzinami pozosta-
wiamy poza zakresem rozważań ujętych w niniejszym rozdziale.
§ 70. Przesłanki stosowania art. 107 TFUE

Zgodnie z art. 107 TFUE, zakazana („niezgodna ze wspólnym rynkiem”) 128
jest wszelka pomoc przyznawana przez państwo lub przy użyciu zasobów pań-
stwowych, o ile spełnia określone warunki prawne. Pomoc ta nazywana jest
w literaturze przedmiotu pomocą publiczną lub subwencją.
Wsparcie jest uznawane za pomoc publiczną, o ile jednocześnie spełnia
następujące warunki:
1) jest przyznawane przez państwo lub z zasobów państwowych;
2) udzielane jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku;
3) sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów
(ma charakter selektywny);
4) wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca
lub grozi zakłóceniem konkurencji (ma charakter antykonkurencyjny).
Poniżej omówimy poszczególne przesłanki stosowania zakazu udzielania
pomocy publicznej.
Nb. 128
69687617108390
69
256 Rozdział XVI. Pomoc publiczna
I. Pomoc
129 Pomoc może być udzielona w jakiejkolwiek formie, tak prawa publicznego,
jak i prywatnego. Państwa członkowskie nie mogą zatem bronić się, wskazując,
że ich działania mają charakter prywatnoprawny. Komisja ma tu o tyle ułatwio-
ne zadanie, że dysponuje szeroką swobodą interpretacji. Traktat nie zawiera
bowiem definicji pomocy, lecz jedynie mowa jest w nim o „wszelkiej pomocy”
udzielanej „w jakiejkolwiek formie”.
Pomocą publiczną mogą być więc dotacje, subwencje (przekazanie środ-
ków publicznych na rzecz przedsiębiorcy), ulgi lub umorzenia podatków, opłat
lub innych danin publicznych, objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakła-
dowym, zakup towarów lub usług po cenach wyższych niż oferowane na rynku.
Pomoc, bez względu na jej formę, musi być zawsze wymierna finansowo,
tzn. można określić jej wartość w pieniądzu.
Pomimo braku sprecyzowanych form pomocy publicznej, dzieli się je
według założonych z góry kryteriów na podgrupy. Podziały ułatwiają orien-
tację w tym, co może być uznane za pomoc. W konsekwencji także wskazu-
ją, co powinno podlegać ocenie w toku postępowania w sprawach dotyczących
pomocy.
Do najważniejszych należy podział na:
1) programy pomocowe,
2) pomoc indywidualną.
Programy pomocowe są aktami normatywnymi (ustawami, rozporządzenia-
mi albo aktami prawa miejscowego), które określają zasady oraz formy przy-
znawania wsparcia przedsiębiorcom. Zawierają podstawowe elementy dotyczą-
ce udzielania pomocy, m.in. przeznaczenie (np. na badania i rozwój, ochronę
środowiska, pomoc dla małych i średnich przedsiębiorców, zwiększanie zatrud-
nienia) i formy (dotacja, rozłożenie na raty płatności podatku, gwarancja, porę-
czenie itp.). W programach pomocowych wskazuje się również organy udziela-
jące wsparcia, czas trwania programu i jego beneficjentów.
Przykład: Ustawa z 29.6.2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wy-
twórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzeda-
ży mocy i energii elektrycznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 311) zawiera regulacje, które
pozwoliły na rozwiązanie kontraktów długoterminowych zawieranych w branży elektroener-
getyki ze wsparciem państwa. Jest to przykład programu pomocowego.
Pomocą indywidualną jest pomoc, która nie jest przyznawana na podsta-

wie programu pomocowego, oraz pomoc podlegająca obowiązkowi zgłoszenia,
pomimo że przyznana została na podstawie programu pomocowego.
Nb. 129
69687617108390
69
Przykład: Pomoc indywidualna miasta Wrocław w formie dotacji w wysokości
ok. 4 000 000 zł na rzecz Wrocławskiego Przedsiębiorstwa Hala Ludowa Sp. z o.o., mająca
na celu dofinansowanie prac restauratorskich oraz robót budowlanych w obiekcie wystawien-
niczym Hali Ludowej we Wrocławiu i na otaczającym ją terenie (parku i terenie rekreacyj-
nym). Pomoc przyznano na podstawie przepisów ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami
oraz ustawy o samorządzie gminnym.
Innym podziałem, ważnym dla statystyk pomocy publicznej, jest podział na:
1) pomoc polegającą na subwencjonowaniu;
2) pomoc polegającą na zmniejszaniu obciążeń finansowych.
Pomoc polegająca na subwencjonowaniu wiąże się z bezpośrednim trans-
ferem środków publicznych do przedsiębiorcy, np. w formie dotacji, pożycz-
ki, dostawy towarów. Natomiast pomoc polegająca na zmniejszaniu obciążeń
finansowych następuje w takich formach, jak np. zwolnienia od podatku lub
umorzenie zobowiązań.
Jeszcze innym podziałem posługują się raporty o pomocy publicznej przy-
gotowywane corocznie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów.
II. Państwo
Zakaz udzielania pomocy, wyrażony w art. 107 TFUE, dotyczy wsparcia 130
przyznawanego „przez państwo członkowskie przy użyciu zasobów państwo-
wych”. W praktyce niełatwe jest określenie, jaki jest zakres podmiotowy zaka-
zu – kogo on dotyczy.
Z pewnością zakazem objęte są wszelkie organy władzy (np. Sejm), orga-
ny administracji publicznej, tak centralne, jak również terenowe, państwowe
i samorządowe. Zakazem objęte są również podmioty, które dysponują środka-
mi publicznymi, a zorganizowane są w formach prywatnoprawnych, np. agen-
cja państwowa działająca w formie spółki akcyjnej lub bank udzielający pomo-
cy ze środków publicznych.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, podmiotem udzie-
lającym pomocy publicznej może być również przedsiębiorstwo publiczne,
a więc podmiot prowadzący działalność gospodarczą.
Przykład: Za podmiot, który może udzielić pomocy publicznej zostało uznane przedsię-
biorstwo publiczne świadczące usługi na rynku pocztowym (wyr. ETS z 1.7.2008 r. w spra-
wie C-341/06 Chronopost SA v. UFEX i inni, Dz.Urz. UE C 209/2008, s. 7).
Podmioty objęte zakazem tworzą liczną grupę. Wyłączeniu podlegają jedy-

nie te podmioty, które udzielają wsparcia ze źródeł unijnych.
Nb. 130
69687617108390
69
III. Na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku

131 Pomoc udzielana przez państwo, by została uznana za pomoc publiczną,
musi być korzystniejsza niż ta, która mogłaby być zaoferowana przez podmioty
prywatne. Państwo może zatem udzielać wsparcia, o ile pozostaje ono w grani-
cach ryzyka przedsięwzięcia gospodarczego każdego inwestora, obojętnie, czy
publicznego, czy też prywatnego.
Przykład: Za pomoc publiczną może być uznane podwyższenie kapitału i objęcie w nim
akcji przez Skarb Państwa w spółce, której grozi upadłość, zwłaszcza gdy kondycja finanso-
wa spółki, perspektywy jej rozwoju i ukształtowanie rynku nie rokują w bliższej perspekty-
wie czasowej ekonomicznej poprawy sytuacji przedsiębiorstwa. Jeśli natomiast spółka mia-
łaby jedynie przejściowe problemy z płynnością finansową, to dokapitalizowanie mogłoby
zostać uznane za uzasadnione ekonomicznie i pozostające w granicach ryzyka gospodarczego
także prywatnego inwestora.
W związku z możliwością takiego działania przez państwo, które jest

podobne do działania podmiotów prywatnych, należy przeprowadzić „test pry-
watnego inwestora”. Jest nim ekonomiczna analiza zaangażowania państwa,
ocena celów, jakie mają być osiągnięte i ich potencjalnych efektów.
IV. Selektywność
132 Zakaz udzielania pomocy, o którym mowa w art. 107 TFUE dotyczy wspar-
cia przyznawanego „niektórym przedsiębiorstwom” lub pomocy sprzyjają-
cej „produkcji niektórych towarów”. Sankcjonowana pomoc musi mieć więc
charakter selektywny (dotyczyć niektórych). Pomoc może być zindywiduali-
zowana (jej adresatem jest konkretny przedsiębiorca, np. Huta Stalowa Wola)
albo też może określać adresatów w sposób generalny (np. pomoc dla przedsię-
biorstw energetycznych).
Tam, gdzie pomoc jest zindywidualizowana, raczej nie ma wątpliwości, że
chodzi o pomoc, o której jest mowa w art. 107 TFUE. Gdy ma ona jednak cha-
rakter generalny, tam powstają spory dotyczące jej zakwalifikowania. Państwa
członkowskie mogą bowiem stosować instrumenty polityki podatkowej i ubez-
pieczeń społecznych, wskazując grupy uprzywilejowanych przedsiębiorców.
Zależnie od kontekstu, celów i oceny Komisji akty generalne mogą być uznane
za pomoc publiczną lub też środki generalne, które nie podlegają ocenie Komisji.
Przykład: Obniżenie podatku dochodowego od osób prawnych dla przedsiębiorstw pro-
wadzących działalność gospodarczą w dziedzinie wyrobu amunicji i sprzętu wojskowego
może, zależnie od kontekstu, być uznane albo za środek generalny albo za pomoc publiczną
o charakterze generalnym.
Nb. 131–132
69687617108390
69
Jak się można domyślać, selektywność stanowi jeden z bardziej wymykają-

cych się jednoznacznej ocenie warunków stosowania art. 107 TFUE.
V. Antykonkurencyjność pomocy
Pomoc, by można było do niej stosować art. 107 TFUE, powinna równo- 133
cześnie:
1) zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji na wspólnym rynku i
2) wpływać na handel między państwami członkowskimi.
Niekiedy te dwie przesłanki stosowania art. 107 TFUE omawia się oddziel-
nie. W rzeczywistości ich treść jest do siebie zbliżona. W zakresie zaintereso-
wania Komisji pozostaje bowiem takie wsparcie, które ma wpływ na handel
między państwami członkowskimi. Skoro zaś posiada taki wpływ, to rów-
nocześnie zakłóca lub może grozić zakłóceniem konkurencji na wspólnym
rynku.
Początkowo uważano, że każda pomoc państwa lub ze środków państwo-
wych jest antykonkurencyjna. Powinna zatem być kontrolowana przez Komi-
sję. Współcześnie uznaje się, że pomoc o niskiej wartości nie spełnia oma-
wianej przesłanki. Taka pomoc określana jest mianem pomocy bagatelnej lub
de minimis.
Pomoc de minimis to obecnie wsparcie do 200 000 euro, jakie przedsiębior-
stwo otrzymuje w ciągu 3 kolejnych lat.
Udzielanie pomocy bagatelnej może podlegać jedynie wewnętrznej kontroli
państw członkowskich.
VI. Pomoc dopuszczalna lub dozwolona

Na podstawie art. 107 ust. 2 i 3 TFUE określono wyjątki od zakazu pomocy 134
publicznej. Pomoc publiczna jest:
1) dozwolona (z mocy prawa) lub
2) dopuszczalna (według uznania Komisji).
Do pierwszej grupy pomocy – pomocy publicznej dozwolonej – zalicza się
pomoc przyznawaną w celach socjalnych, pomoc mającą na celu naprawienie
szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nad-
zwyczajnymi oraz pomoc przyznawaną gospodarce niektórych regionów Repu-
bliki Federalnej Niemiec.
Druga grupa pomocy publicznej to pomoc dopuszczalna. Jest ona udziela-
na w przypadkach przewidzianych przez Komisję według jej uznania na pod-
Nb. 133–134
69687617108390
69
stawie art. 107 ust. 3 TFUE. Szczególne znaczenie w ramach pomocy dopusz-
czalnej ma pomoc:
1) sektorowa,
2) regionalna,
3) horyzontalna.
Pomoc sektorowa udzielana jest przedsiębiorcom prowadzącym działalność
gospodarczą w dziedzinach „wrażliwych”. Do takich dziedzin zalicza się m.in.
hutnictwo żelaza i stali, budownictwo okrętowe, górnictwo węgla, produkcję
włókien syntetycznych. Pomoc ta jest najczęściej udzielana ze względu na trud-
ną sytuację ekonomiczną branży dla poprawienia jej kondycji. Ma charakter co
prawda zorientowany na przyszłość, ale stanowi skutek okoliczności, w jakich
znajduje się określony sektor gospodarki.
Pomoc regionalna udzielana jest regionom Unii Europejskiej, które są sła-
biej rozwinięte gospodarczo od pozostałych. Każde państwo członkowskie
przedstawia mapę pomocy regionalnej na lata 2022–2027.
Przykład: Zgodnie z obowiązującą mapą pomocy regionalnej, całe terytorium Polski
kwalifikuje się do otrzymywania pomocy regionalnej z wyjątkiem Warszawy oraz powiatów
ościennych w okresie obejmującym lata 2022–2027. Jej wysokość zależy od poziomu zamoż-
ności danego regionu.
Pomoc horyzontalna to pomoc przyznawana na określone przez Komi-

sję cele. Obecnie należą do nich m.in. badania i rozwój, ochrona środowiska,
małe i średnie przedsiębiorstwa, szkolenia, zatrudnienie. Pomoc horyzontal-
na, w przeciwieństwie do sektorowej, przyznawana jest w większym stopniu
w celu podniesienia konkurencyjności gospodarki europejskiej i jakości życia
obywateli Unii Europejskiej. Pomoc horyzontalna udzielana jest w ramach tzw.
wyłączeń grupowych, które nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia Komisji.
§ 71. Postępowanie w sprawie udzielenia pomocy

publicznej
135 Zasadą postępowania w sprawie udzielenia pomocy publicznej jest obo-
wiązek jej notyfikacji, czyli obowiązek zgłoszenia Komisji zamiaru udzielenia
pomocy. Jedynie Komisja posiada kompetencję do wydawania decyzji na pod-
stawie art. 107–109 TFUE. Organy krajowe pośredniczą w procesie notyfika-
cji. Uzasadnieniem dla takiego właśnie podziału kompetencji jest obawa przed
nadużyciami ze strony państw członkowskich. Stanowczy pogląd w tej kwestii
wypowiedział S. Dudzik: „trudno uznać, iż państwa członkowskie gotowe były-
by do takiego samoograniczenia własnych projektów pomocowych, by zapew-
Nb. 135
69687617108390
69
§ 71. Postępowanie w sprawie udzielenia pomocy publicznej 261
nić pełną efektywność wspólnotowym regulacjom dotyczącym pomocy pań-

stwa (państwo członkowskie występowałoby w tym przypadku jako »sędzia
we własnej sprawie«). Wydaje się raczej, iż każda decentralizacja kompetencji
w zakresie stosowania wspólnotowego prawa subwencyjnego prowadziłaby do
całkowitej destrukcji tego systemu, a tym samym zaprzepaszczenia osiągnięć
Wspólnoty w zakresie tworzenia wspólnego rynku”1.
Komisja informowana jest o zamiarze udzielenia pomocy. W procesie
notyfikacji otrzymuje projekty pomocy. Może to być projekt decyzji admini-
stracyjnej, projekt aktu prawa miejscowego lub projekt ustawy. Komisja po
otrzymaniu kompletu informacji i dokumentów podejmuje ostateczną decy-
zję o zgodności projektu udzielenia pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem.
W sytuacji gdy zgłasza poważne zastrzeżenia, państwo członkowskie może
wycofać program pomocowy, poprawić go i złożyć ponownie. W przypadku
wątpliwości co do zgodności projektowanej pomocy ze wspólnym rynkiem,
Komisja wszczyna tzw. postępowanie wyjaśniające. Po jego przeprowadzeniu
może wydać decyzję pozytywną lub negatywną. Od negatywnego rozstrzygnię-
cia Komisji państwo członkowskie może odwołać się do Trybunału Sprawie-
dliwości.
Komisja posiada również kompetencję do wydania decyzji w sprawach:
1) pomocy wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem lub
2) pomocy nienotyfikowanej, wobec której istniał obowiązek notyfikacji.
W przypadku gdy pomoc była wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem
lub nie została notyfikowana, Komisja może nakazać zwrot pomocy z odset-
kami. Ostatecznie brak zgłoszenia projektu ustawy może skutkować nakazem
zwrotu pomocy przez prywatnego przedsiębiorcę.
Przykład: Komisja decyzją z 24.10.2007 r. zarządziła zwrot udzielonej przez Polskę po-
mocy producentowi stali Technologie Buczek S.A. z siedzibą w Sosnowcu. Spółka była zo-
bowiązana zwrócić pomoc w wysokości 5 350 000 euro.
W procesie notyfikacji ważną rolę odgrywa Prezes Urzędu Ochrony Konku-

rencji i Konsumentów. Projekty programów pomocowych oraz pomocy indy-
widualnej wymagają opinii Prezesa UOKiK. Już na tym etapie Prezes UOKiK
może zwrócić uwagę projektodawcy na niezgodność planowanej pomocy ze
wspólnym rynkiem, uprzedzając postępowanie przed Komisją. W sprawach
najistotniejszych programów pomocowych (w formie ustaw lub rozporządzeń)
o notyfikacji decyduje Rada Ministrów.
1
S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Euro-
pejskiej, Kraków 2002, s. 58.
Nb. 135
69687617108390
69
W sprawach związanych z pomocą publiczną Rzeczpospolitą Polską repre-

zentuje Prezes UOKiK. Dokonuje on zgłoszenia (za pośrednictwem przedsta-
wicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej w Brukseli) pro-
jektów programów pomocowych oraz pomocy indywidualnej. Następnie jest
stroną postępowania przed Komisją, a w przypadku sporu sądowego reprezen-
tuje Rzeczpospolitą Polską przed Sądem Pierwszej Instancji oraz Trybunałem
Sprawiedliwości.
§ 72. Specjalne strefy ekonomiczne

136 W celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego niektórych regionów Pol-
ski uchwalono ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych. Na jej podsta-
wie utworzono 14 specjalnych stref ekonomicznych, będących wyodrębniony-
mi i niezamieszkałymi obszarami Rzeczypospolitej.
Przykład: Łódzka Specjalna Strefa Ekonomiczna, Słupska Specjalna Strefa Ekonomicz-
na, Starachowicka Specjalna Strefa Ekonomiczna, Euro-Park Mielec, Invest-Park Wałbrzych.
Podstawą prawną działania specjalnej strefy ekonomicznej jest, poza usta-

wą z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U.
z 2023 r. poz. 91 ze zm.), ustawa z 10.5.2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji
(tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 74), rozporządzenie Rady Ministrów o jej usta-
nowieniu oraz plan strefy oraz regulamin strefy. Podmiot, który chce inwesto-
wać na terenie określonej strefy, powinien zapoznać się ze wszystkimi wskaza-
nymi aktami prawnymi.
Strefa nie musi obejmować terenu jednolitego obszarowo. Może znacznie
wykraczać poza pierwotne granice. Jej nazwa wskazująca na miejsce ustano-
wienia strefy może być zatem myląca. Ponieważ specjalne strefy ekonomicz-
ne są atrakcyjne dla inwestorów, wiele gmin stara się włączyć określony obszar
w specjalną strefę ekonomiczną. Czasem taki warunek stawia sam inwestor.
Przykład: W obszar Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej wchodzą „podstrefy”, po-
łożone m.in. w Wieluniu, Sieradzu, Kole, Kutnie, Tomaszowie Mazowieckim i Warszawie
(w dzielnicy Targówek).
Specjalną strefą ekonomiczną kieruje „zarządzający”, którym może być

wyłącznie spółka akcyjna lub z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku
do której Skarb Państwa albo samorząd województwa ma większość głosów na
walnym zgromadzeniu oraz jest uprawniony do powoływania i odwoływania
większości członków zarządu.
Nb. 136
69687617108390
69
§ 72. Specjalne strefy ekonomiczne 263
Zadaniem zarządzającego jest przede wszystkim zachęcanie do inwesty-

cji na terenie strefy oraz gospodarowanie infrastrukturą strefy w ten sposób,
by była ona dostępna dla podmiotów, które zainwestowały lub chcą zainwesto-
wać na terenie strefy. Ponadto zarządzającemu właściwe organy mogą powie-
rzyć wykonywanie niektórych kompetencji administracji publicznej. Najczę-
ściej zarządzającemu powierza się wydawanie w formie decyzji zezwolenia na
prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy. Zezwolenie to wydaje,
zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, minister
właściwy do spraw gospodarki.
Przykład: Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej wydaje minister wła-
ściwy do spraw gospodarki, ale może powierzyć tę kompetencję zarządzającemu. W Pomor-
skiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej zezwolenie wydaje zarządzający, czyli spółka Pomor-
ska Specjalna Strefa Ekonomiczna Sp. z o.o.
Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy nie

jest typowym zezwoleniem usuwającym przeszkodę w prowadzeniu określonej
działalności gospodarczej (nie jest typową formą reglamentacji). Na tę okolicz-
ność zwrócił uwagę K. Horubski, pisząc: „główną funkcją zezwolenia strefowe-
go jest nadanie uprawnienia do korzystania z pomocy publicznej, a nie nadanie
uprawnienia do podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej określonego
rodzaju”1.
Warto przy tym zwrócić uwagę, że na terenie strefy może być prowadzo-
na działalność gospodarcza bez zezwolenia (w zakresie, w jakim przewiduje
to rozporządzenie o ustanowieniu strefy). Wówczas jednak przedsiębiorca nie
może skorzystać z pomocy publicznej.
Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy nie
jest typową formą reglamentacji także z tego powodu, że zawiera warunki doty-
czące zatrudnienia przez przedsiębiorcę przez określony czas określonej licz-
by pracowników oraz dokonania inwestycji na terenie strefy przewyższających
określoną w zezwoleniu kwotę. Te dwa podstawowe warunki: zatrudnienie
i poziom inwestycji sprawiają, że ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują
zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie
publicznego zaproszenia.
Przedsiębiorcy po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie działalności
gospodarczej na terenie strefy mogą korzystać z pomocy publicznej. Jest ona
pomocą regionalną i jej intensywność zależy obecnie od wspominanej już
1
Zob. K. Horubski, Charakter prawny zezwolenia na prowadzenie działalności gospo-
darczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uprawniającego do korzystania z pomocy
publicznej, [w:] L. Kieres (red.), Środki prawne publicznego prawa gospodarczego, Wrocław
2007, s. 38.
Nb. 136
69687617108390
69
mapy pomocy regionalnej na lata 2022–2027. Najważniejszym skutkiem uzy-

skania zezwolenia na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest więc możli-
wość skorzystania z pomocy publicznej, przede wszystkim w formie zwolnie-
nia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Efektem działalności specjalnych stref ekonomicznych jest zatrudnienie
ponad 388 000 pracowników oraz osiągnięcie poziomu inwestycji przekracza-
jącego kwotę 132 mld zł.
Dane zawarte w druku sejmowym Nr 397 z 29.5.2020 r.
Jakkolwiek specjalne strefy ekonomiczne przyniosły realną poprawę sytuacji

gospodarczej w wielu miejscach, które w wyniku transformacji najbardziej ucier-
piały, to uznano, że system wsparcia regionalnego bazującego na strefach powi-
nien ulec zmianie. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z 10.5.2018 r. o wspie-
raniu nowych inwestycji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 74), wsparcie w postaci
zwolnienia z podatku dochodowego będą otrzymywali przedsiębiorcy nieza-
leżnie od tego, czy zainwestują w strefie czy poza nią. W nowej ustawie cho-
dzi zatem o zwiększenie obszarów wspieranych, gdyż teren stref zajmuje obecnie
jedynie 0,08% powierzchni kraju. Przy zachowaniu stref dotychczas istniejących,
przedsiębiorcy będą mogli otrzymać wsparcie inwestując poza nimi, o ile spełnią
kryteria, wśród których znajdują się przede wszystkim: miejsce (przy uprzywile-
jowaniu SSE, małych miejscowości i regionów o możliwie największej dopusz-
czalnej intensywności wsparcia), zatrudnienie (liczba osób zatrudnionych oraz
zatrudnianie wysoko wykwalifikowanych pracowników), przedmiot działalności
(z dużym naciskiem na innowacyjność). Rezultatem zmian wprowadzonych usta-
wą jest powołanie do życia programu Polskiej Strefy Inwestycji.
Kazusy:
Kazus 1.
Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji włókien
syntetycznych otrzymał dotację inwestycyjną. Wykorzystał ją zgodnie z przeznacze-
niem. Okazało się jednak, że pomoc wymagała notyfikacji, której nie dopełniono nie
z winy przedsiębiorcy.
Jakie mogą być skutki niewywiązania się z obowiązków przez organ administracji
publicznej?
Kazus 2.
Przedsiębiorca z Meksyku, który utworzył spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością
z siedzibą w Płońsku, chce prowadzić działalność gospodarczą na terenie Katowickiej
Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Do jakich aktów prawnych musi zajrzeć, by wiedzieć, czy jest to możliwe?
Nb. 136
69687617108390
69
§ 72. Specjalne strefy ekonomiczne 265
Pytania:
1. Wskaż źródła prawa pomocy publicznej i określ ich specyfikę.
2. Wymień przesłanki stosowania art. 107 TFUE.
3. Wskaż formy i rodzaje pomocy publicznej.
4. Co to znaczy, że wsparcie pochodzi „od państwa lub z zasobów państwowych”?
5. Co to jest „test prywatnego inwestora”?
6. Wyjaśnij przesłankę selektywności.
7. Wyjaśnij przesłankę antykonkurencyjności pomocy.
8. W jakich sytuacjach pomoc publiczna jest dopuszczalna lub dozwolona?
9. Według jakich zasad prowadzone jest postępowanie w sprawach pomocy publicznej?
10. Czym są specjalne strefy ekonomiczne i na jakich warunkach można na ich terenie
prowadzić działalność gospodarczą?
11. Co jest przedmiotem regulacji ustawy o wspieraniu nowych inwestycji?
69687617108390
69
Rozdział XVII. Regulacja
§ 73. Pojęcie regulacji

137 Regulacja jest związana z postępem technologicznym w takich dziedzi-
nach, jak kolej, łączność (telekomunikacja), budowa i eksploatacja autostrad,
energetyka i lotnictwo. Rozwój technologiczny w tych dziedzinach doprowa-
dził do powstawania przedsiębiorstw dysponujących ogromnym potencjałem
ekonomicznym, które jednocześnie ze względu na rozbudowaną infrastruktu-
rę tworzą monopole naturalne. Pozostałe przedsiębiorstwa nie mają możliwości
świadczenia tych samych usług na zasadach konkurencji ze względu na ograni-
czony dostęp do urządzeń technicznych.
Przykład: Przedsiębiorstwo dysponujące siecią wysokich napięć energii elektrycznej lub
liniami kolejowymi działa w formie monopolu naturalnego. Wytwórcy energii elektrycznej
lub przewoźnicy kolejowi muszą mieć zagwarantowany dostęp do sieci lub linii kolejowych,
by móc świadczyć usługi będące przedmiotem ich działalności.
Korzystanie z usług w sektorach infrastrukturalnych jest powszech-

ne: wszyscy chcą mieć w domu, a tym bardziej w przedsiębiorstwie, telefon
i dostęp do Internetu, a także energię elektryczną umożliwiającą wykonywa-
nie podstawowych codziennych czynności. Przedsiębiorstwa infrastrukturalne
mogłyby zatem bez żadnej kontroli:
1) narzucać ceny świadczonych przez siebie usług i
2) ograniczać ich świadczenie w miejscach nieopłacalnych dla nich z ekono-
micznego punktu widzenia.
Powstawanie tego typu przedsiębiorstw z kapitałem prywatnym (najczę-
ściej w wyniku prywatyzacji) stało się przyczyną poszukiwania prawnych roz-
wiązań mających zapobiec pierwszemu lub drugiemu zagrożeniu (regulacja na
rzecz konkurencji i regulacja ze względu na cele społeczne). Początkowo regu-
lacja pojawiła się w Anglii i w Stanach Zjednoczonych, następnie w Europie
kontynentalnej. Przy tym rozwiązania prawne oraz przyczyny ich podjęcia są
w poszczególnych systemach prawnych odmienne. W dalszej części skupimy
się na regulacji ukształtowanej w obowiązującym nas prawie unijnym.
Nb. 137
69687617108390
69
§ 74. Niezależność 267
Na czym zatem polega regulacja? Najpełniejszą jej definicję przedstawił

W. Hoff. Nie pozostaje nam nic innego, jak ją przytoczyć i krótko omówić.
„Regulacja powinna być rozumiana jako władcze oddziaływanie na przedsię-
biorstwa przez niezależne organy administracji. Celem tego oddziaływania jest
stworzenie skutecznej konkurencji, zrekompensowanie jej braku lub niemoż-
ności realizacji celów społecznych w warunkach konkurencji. Działania te są
podejmowane na podstawie norm dających tym organom władzę uznaniową
ograniczoną stanem konkurencji na danym rynku”1.
Podstawowymi elementami regulacji są zatem:
1) niezależność organu regulacyjnego;
2) władcze działanie tego organu w celu stworzenia konkurencji (regulacja na
rzecz konkurencji) i zabezpieczenia określonych celów społecznych (regu-
lacja prospołeczna);
3) metoda działania ex ante w oparciu o szeroką władzę dyskrecjonalną.
W Polsce przykładem organów działających w ramach wyżej opisanych
modeli regulacji są Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) oraz Prezes
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE). Te dwa organy zostały włączo-
ne przez Komisję Europejską do Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych
dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego oraz Europejskiej Grupy Orga-
nów Regulacyjnych dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej. Niekiedy Pre-
zes URE i Prezes UKE określani są mianem regulatorów.
§ 74. Niezależność
Wymóg niezależności organów regulacyjnych ma dwa aspekty. Pierw- 138
szym z nich jest niezależność organu regulacyjnego od wpływu bieżącej poli-
tyki, drugim – niezależność od przedsiębiorców poddanych regulacji. W sytu-
acji gdy przedsiębiorcy poddani regulacji są przedsiębiorcami publicznymi, ich
wpływ na decyzje organów regulacyjnych może być powiązany z wpływem
organów państwa, decydujących o kierunkach działania i składzie osobowym
organów przedsiębiorców.
Przykład: Obecnie w sektorze telekomunikacji usług stacjonarnych największym przedsię-
biorcą jest spółka Orange Polska S.A., która nie jest przedsiębiorcą publicznym. Stąd wpływ na
Prezesa UKE może pochodzić z dwóch niepowiązanych stron – rządu polskiego, u którego in-
terweniuje rząd francuski, gdyż z Francji pochodzi kapitał spółki lub samej spółki. Inaczej jest
w energetyce, gdzie duża część przedsiębiorstw energetycznych to spółki z co najmniej więk-
szościowym udziałem Skarbu Państwa. Przedstawiciele rządu mogą zatem chcieć wpływać na
decyzje Prezesa URE ze względu na interes ekonomiczny spółek z udziałem Skarbu Państwa.
1
W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008.
Nb. 138
69687617108390
69
268 Rozdział XVII. Regulacja
Sposobem zapewnienia niezależności organów regulacyjnych jest wypo-

sażenie ich w kompetencje pozwalające skutecznie realizować cele regulacji,
przy jednoczesnym zagwarantowaniu ich nieusuwalności przez określony czas
(kadencyjność) oraz nadaniu im takiego statusu prawnego, który będzie wiązał
się z samodzielnością finansową.
Historia niezależności organów regulacyjnych jest burzliwa. Pierwotnie
organy te były kadencyjne. W 2007 r. zniesiono jednak kadencyjność Preze-
sa URE i Prezesa UKE. Argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem
było powiązanie ich polityki regulacyjnej z polityką rządu. Organy regulacyjne
mając znaczny wpływ na kształt życia gospodarczego, nie ponosiły odpowie-
dzialności politycznej za swoje działania, tak jak ponosi je rząd. Uznano, że ist-
nieje zbyt duże niebezpieczeństwo „wymknięcia się” kontroli nad gospodarką
spod wpływu rządu.
Przykład: Prezes URE, zatwierdzając taryfy (cenniki) gazu ziemnego, ma wpływ na stan
finansowy tych wszystkich przedsiębiorców, którzy w cyklu produkcyjnym zużywają dużo
gazu. Jednocześnie poziom cen gazu ma wpływ na nastroje społeczne, zwłaszcza u tych od-
biorców, którzy ogrzewają wodę lub całe domy gazem ziemnym.
Zniesienie kadencyjności uzależniło w większym stopniu organy regulacyj-

ne od rządu i jego polityki. Zgodnie bowiem z konstytucją odpowiedzialność za
gospodarkę ponosi Rada Ministrów. Logiczną zatem konsekwencją jej odpo-
wiedzialności było powiązanie działania organów administracji gospodarczej
z polityką rządu.
Dyrektywy regulujące rynek telekomunikacyjny i energetyczny zawiera-
ją jednak wprost przepisy domagające się ustanowienia kadencyjności orga-
nów regulacyjnych. Stan polskiego prawa był więc krytykowany ze względu
na niezgodność z prawem europejskim. Krytyka ta doprowadziła ostatecznie
do zmiany prawa w tym zakresie. W 2009 r. Sejm zdecydował o przywróceniu
kadencyjności Prezesa UKE. Jego pozycja ustrojowa stała się o wiele silniejsza
niż dotychczas. Nie tylko bowiem przywrócono kadencyjność tego organu, ale
także zdecydowano, że będzie on powoływany nie przez Prezesa Rady Minis-
trów lub któregoś z właściwych ministrów, lecz przez Sejm na wniosek Prezesa
Rady Ministrów. Natomiast Prezes URE od 2013 r. jest organem kadencyjnym.
Jego kadencja wynosi 5 lat i może być ponownie powołany tylko raz. Prezesa
URE powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze
otwartego i konkurencyjnego naboru.
Oprócz kadencyjności atrybutem niezależności organów regulacyjnych jest
obecnie wyposażenie ich w kompetencje, które umożliwiają kształtowanie ryn-
ku w sposób niezależny od działań rządu i poszczególnych ministrów. Decy-
zje organów regulacyjnych poddane są bowiem bezpośrednio kontroli w toku
Nb. 138
69687617108390
69
§ 75. Cele regulacji 269
odwoławczym Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów lub po ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwego sądu ape-
lacyjnego. Decyzji Prezesa URE lub Prezesa UKE nie może uchylić inny organ
centralny.
§ 75. Cele regulacji

Podstawowymi celami regulacji są: 139
1) budowa rynku konkurencyjnego (regulacja na rzecz konkurencji),
2) ochrona konsumentów (regulacja prospołeczna).
Pierwszy cel wiąże się z założeniem, że na rynkach dotychczas zmonopo-
lizowanych lub z udziałem podmiotów dominujących możliwa jest konkuren-
cja. Warunkiem jej powstania jest udział państwa. Założenie to wiąże się rów-
nocześnie z tezą, że mechanizmy rynkowe nie są w stanie bez udziału podmiotu
zewnętrznego, władczo rozstrzygającego o pozycji rynkowej jego uczestników,
doprowadzić do zaistnienia warunków konkurencji.
Rolą państwa jest zatem za pomocą różnego rodzaju instrumentów, najczę-
ściej prawa administracyjnego, spowodowanie powstania warunków konkuren-
cji. W konsekwencji zrealizowanie tak określonego celu miałoby w przyszłości
sprawić, że organ regulacyjny przestanie być potrzebny. Raz powstały rynek
konkurencyjny wymaga bowiem kontroli organów ochrony konkurencji, czyli
Prezesa UOKiK oraz Komisji, a nie organów, które miały za zadanie spowodo-
wać zaistnienie konkurencji.
Inaczej jest z regulacją prospołeczną. Nie przestanie być zapewne koniecz-
na, dopóki działalność w ramach sektorów regulowanych przy obecnym stanie
techniki będzie istniała. Nawet wówczas, gdy powstanie konkurencja na rynku,
przedsiębiorstwom infrastrukturalnym nie będzie opłacało się świadczyć nie-
których usług lub obsługiwać niektórych klientów.
Przykład: Doprowadzenie sieci dystrybucji gazu ziemnego może nie opłacać się żad-
nemu z przedsiębiorców działających na rynku, jeśli liczba jego odbiorów będzie niewielka
i równocześnie planowany pobór gazu będzie niski.
Ochrona odbiorców usług przedsiębiorców działających na rynkach podda-

nych regulacji jest więc celem działań organów regulacyjnych i przejawia się
w różny sposób. Prezes URE może niektórym przedsiębiorstwom energetycz-
nym nakazać zawarcie umowy korzystania z sieci lub ukształtować stosunek
prawny świadczenia usług sieciowych między stronami, może również naka-
zać przedsiębiorcy kontynuowanie działalności, z której chce on zrezygnować.
Nb. 139
69687617108390
69
270 Rozdział XVII. Regulacja
Istotnym przejawem ochrony konsumentów jest wpływ organów regulacyjnych

na wysokość opłat i cenników przedsiębiorców.
Przykład 1: Prezes URE zatwierdza taryfy (w uproszczeniu mówiąc: cenniki) przedsię-
biorstw energetycznych niedziałających w warunkach konkurencji. Obecnie ma wpływ m.in.
na wysokość cen gazu ziemnego dla wszystkich odbiorców (i w gospodarstwach domowych,
i odbiorców przemysłowych) oraz ciepła pochodzącego ze znacznej wielkości elektrocie-
płowni i ciepłowni. Taryfa jest zatwierdzana w formie decyzji administracyjnej i podlega za-
skarżeniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Przykład 2: Prezes UKE może z urzędu ze względu na potrzebę zapewnienia skutecznej
konkurencji i ochrony interesu użytkowników końcowych ingerować w treść umów o dostę-
pie telekomunikacyjnym.
§ 76. Uznanie
140 Charakterystyczną metodą regulacji są działania ex ante, czyli takie roz-
strzygnięcia organów regulacyjnych, które uprzedzają powstanie pewnych
sytuacji na rynku. Metoda ex post stosowana jest w prawie ochrony konkuren-
cji przez Prezesa UOKiK.
Przykład: Prezes URE zatwierdza taryfy przedsiębiorstw energetycznych. Dopiero po
ich zatwierdzeniu i ogłoszeniu mogą one zacząć obowiązywać odbiorców. Prezes UOKiK po
wystąpieniu praktyk ograniczających konkurencję stwierdza ich zaistnienie i może nałożyć
na przedsiębiorcę karę. Jego decyzja stanowi zatem odpowiedź na nieprawidłowość zaistnia-
łą na rynku.
Podział metod na ex post i ex ante nie zawsze ma odzwierciedlenie w przepi-

sach prawnych i kompetencjach organów regulacyjnych oraz Prezesa UOKiK.
Zarówno organy regulacyjne dysponują możliwością reagowania na niezgodne
z prawem zachowania przedsiębiorców, jak również Prezes UOKiK uprzedza
działania przedsiębiorców, np. wydając zgodę na koncentrację.
Organy regulacyjne, niezależnie od tego, czy działają uprzedzająco, czy
następczo, dysponują szeroką władzą dyskrecjonalną. Jak stwierdza W. Hoff,
organy regulacyjne działają w ramach uznania związanego stanem rynku1.
Oznacza to, że ich działanie lub zaniechanie jest możliwe dopiero po doko-
naniu oceny sytuacji na rynku. Ocena ta mieści się jednak w zakresie uzna-
nia organów regulacyjnych. Ponadto niekiedy sama ocena sytuacji na rynku nie
determinuje zachowania organu regulacyjnego, któremu przepisy pozwalają na
wybór konkretnego środka regulacji.
1
W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, s. 57 i nast.
Nb. 140
69687617108390
69
§ 76. Uznanie 271
Jeśli organ regulacyjny dojdzie do wniosku, że na określonym rynku ist-

nieją warunki konkurencji, wówczas nie podejmuje działań, które nakładają na
przedsiębiorców obowiązki, a mają sprzyjać konkurencji.
Przykład 1: Prezes URE zwalnia przedsiębiorstwa energetyczne z obowiązku przedkła-
dania taryf do zatwierdzenia, jeśli stwierdzi, że występują warunki konkurencji na danym
rynku. Obecnie wytwórcy i sprzedawcy energii elektrycznej dla wszystkich odbiorców z wy-
jątkiem tych, którzy są małymi odbiorcami (w gospodarstwach domowych), są zwolnieni
z obowiązku zatwierdzania taryf. Prezes URE uznał, że na tym rynku zaistniały warunki kon-
kurencji.
Przykład 2: Prezes UKE ma obowiązek badać stan rynków telekomunikacyjnych. Jeśli
dojdzie do wniosku, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, wyznacza
przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku wła-
ściwym. Na wskazanych przedsiębiorców Prezes UKE nakłada obowiązki regulacyjne. Ich
zakres pozostawiony jest jego władzy dyskrecjonalnej (w ramach uznania administracyjne-
go). Tym samym uznanie w tym przykładzie realizuje się na etapie oceny rynku, a następnie
na etapie dokonania wyboru obowiązków.
Regulacja stanowi nowe zjawisko prawne, które będzie zapewne jeszcze

podlegało różnym ocenom i przedefiniowaniu. Zdajemy sobie sprawę z uprosz-
czeń dokonanych w powyższym krótkim omówieniu. Wynikają one przede
wszystkim z odrębności poszczególnych dziedzin gospodarki poddanych regu-
lacji, dla których trudno jest znaleźć wspólny mianownik.
Pytania:
1. Wyjaśnij znaczenie pojęcia regulacji.
2. Na czym polega niezależność organów regulacyjnych?
3. Jakie są cele regulacji?
4. Czym charakteryzuje się metoda regulacji?
5. Wskaż organy regulacyjne.
Nb. 140
69687617108390
69
Rozdział XVIII. Narodowy Bank Polski
141 Od powstania pierwszych banków handlowych: Casa di San Giorgio

w Genui (1586 r.) i Banco di Rialto w Wenecji (1587 r.) do narodzin banko-
wości centralnej upłynęło 100 lat. Jej początków należy upatrywać w rozwo-
ju banków emisyjnych związanym z pojawieniem się banknotów – kwitów
depozytowych wystawianych przez banki emisyjne w zamian za zdeponowany
kruszec bądź monety. Ograniczenie przez państwo uprawnień emisyjnych na
rzecz jednego banku było istotnym przełomem w bankowości. Z tym właśnie
momentem najczęściej wiąże się powstanie bankowości centralnej. Pierwszymi
bankami tego typu były: Bank Szwecji (1668 r.) oraz mający ówcześnie ogrom-
ne znaczenie Bank Anglii (1694 r.).
Idea założenia w Rzeczypospolitej banku publicznego sięga jeszcze cza-
sów przedrozbiorowych. Zrealizowana została dopiero w 1828 r. przez powo-
łanie do życia Banku Polskiego, który w 1885 r. został przekształcony w kan-
tor rosyjskiego Banku Państwa. W niepodległej Polsce w 1924 r. powołano do
życia drugi Bank Polski.
Pierwsza wojna światowa i wielki kryzys gospodarczy skutkowały istotny-
mi zmianami w bankowości centralnej. Jedną z nich było rozpoczęcie współ-
pracy międzynarodowej w tym zakresie i utworzenie Międzynarodowego
Banku Rozrachunków w Bazylei (1930 r.). Ponadto w myśl doktryny inter-
wencjonizmu państwowego znacznie rozszerzono tradycyjne funkcje banków
centralnych oraz wzmocniono ich więzi z państwem. Odstąpiono powszech-
nie od wymienialności emitowanych banknotów na złoto (demonetyzacja złota
w wewnętrznym obiegu).
W państwach socjalistycznych po drugiej wojnie światowej dominowała
koncepcja monobanku. Nie uchronił się przed nią także Narodowy Bank Polski
(NBP), funkcjonujący od 1945 r., który stopniowo stawał się „centralą admini-
stracyjną banków, kierowaną i nadzorowaną przez Ministra Skarbu”1.
Reforma systemu bankowego przeprowadzona w 1989 r. poprzez uchwale-
nie nowych ustaw: ustawy z 31.1.1989 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U.
1
W. Baka, Bankowość centralna. Funkcje, metody, organizacja, Biblioteka Menedżera
i Bankowca, Warszawa 2001, s. 94.
Nb. 141
69687617108390
69
§ 77. Podstawowe funkcje i zadania banku centralnego 273
z 1992 r. Nr 72, poz. 359 ze zm.) oraz ustawy z 31.1.1989 r. o Narodowym

Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. Nr 72, poz. 360 ze zm.) przywróci-
ła bankowi centralnemu funkcje typowe dla rozwiniętej gospodarki rynkowej.
§ 77. Podstawowe funkcje i zadania banku centralnego

W literaturze przedstawia się różne klasyfikacje funkcji banku centralnego. 142
Najczęściej wyróżnia się trzy podstawowe:
1) funkcja centralnego banku państwa;
2) funkcja banku emisyjnego;
3) funkcja banku banków.
Banki centralne wykonują powyższe funkcje przede wszystkim w celu
realizacji zadań nałożonych na nie przez ustawodawcę. Najczęściej są to: dba-
nie o stabilność cen i wartość pieniądza, pobudzanie rozwoju gospodarcze-
go, zmniejszanie bezrobocia, podnoszenie poziomu gospodarczego i dobroby-
tu społeczeństwa. Realizacja tych zadań może czasami stawiać banki centralne
przed trudnym wyborem.
Przykład: Bank centralny, chcąc pobudzić gospodarkę i zmniejszyć bezrobocie, obniżył
znacznie stopy procentowe, umożliwiając bankom komercyjnym zmniejszenie oprocentowa-
nia kredytów. Przedsiębiorcy mogli łatwo uzyskać środki potrzebne na rozwój oraz zatrudnia-
nie nowej siły roboczej. Zwiększenie wielkości kredytów w skali kraju doprowadziło jednak
do szybkiego wzrostu inflacji, a co za tym idzie – do zahamowania rozwoju przedsiębiorczo-
ści i w dalszej konsekwencji wzrostu bezrobocia.
Jak widać na powyższym przykładzie, pełna realizacja wszystkich celów

banku centralnego nie jest do końca możliwa. W doktrynie często wyróżnia
się zatem cele finalne, pośrednie i operacyjne banku centralnego. Wiąże się to
z różnymi koncepcjami polityki pieniężnej prowadzonej przez bank centralny:
1) koncepcją keynesowską (zapewnienie wzrostu gospodarczego i pełnego za-
trudnienia poprzez ukształtowanie odpowiedniej wysokości długookreso-
wej stopy procentowej);
2) koncepcją monetarystyczną (utrzymanie stabilności cen poprzez kształto-
wanie podaży pieniądza);
3) koncepcją stabilności kursu walutowego (szczególnie w państwach z bar-
dzo dużym udziałem handlu zagranicznego w produkcie krajowym brutto);
4) koncepcją bezpośredniego celu inflacyjnego – obecnie przyjętą w Polsce,
dlatego poświęcimy jej trochę więcej miejsca1.
1
W. Baka, Bankowość centralna, s. 50 i nast.
Nb. 142
69687617108390
69
274 Rozdział XVIII. Narodowy Bank Polski
Zgodnie z ustawą z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.

Dz.U. z 2022 r. poz. 2025) podstawowym celem działalności NBP jest utrzy-
manie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospo-
darczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Na pierwszy rzut
oka koncepcja bezpośredniego celu inflacyjnego jest zbliżona do koncepcji
monetarystycznej – celem finalnym jest utrzymanie stabilności cen. Inna jest
jednak metoda realizacji tego celu (inne cele pośrednie i operacyjne). W kon-
cepcji monetarystycznej bank centralny w swoich działaniach koncentruje
się na wyznaczeniu i utrzymaniu odpowiedniej wielkości podaży pieniądza.
W przyjętej w naszym ustawodawstwie koncepcji bezpośredniego celu infla-
cyjnego kluczową rolę odgrywa podawanie przez bank centralny do publicznej
wiadomości dopuszczalnej wielkości inflacji w skali rocznej. Tym samym bank
centralny informuje rząd i społeczeństwo, że będzie stosował takie instrumenty,
aby inflacja nie przekroczyła założonej wielkości. Jeśli tak się nie stanie, bank
centralny musi wytłumaczyć się, dlaczego do tego doszło.
Przykład: W założeniach polityki pieniężnej na 2008 r. czytamy: „Rada Polityki Pie-
niężnej opiera politykę pieniężną na strategii bezpośredniego celu inflacyjnego. (…) Po spro-
wadzeniu inflacji do niskiego poziomu, począwszy od 2004 r. RPP przyjęła ciągły cel infla-
cyjny na poziomie 2,5% z symetrycznym przedziałem odchyleń o szerokości +/– 1 punkt
procentowy”. W założeniach polityki pieniężnej na rok 2023 r. wskazano, że: „NPB będzie
nadal wykorzystywał strategię średniookresowego celu inflacyjnego na poziomie 2,5% z sy-
metrycznym przedziałem odchyleń o szerokości ±1 punktu procentowego. Podstawowym in-
strumentem polityki pieniężnej pozostaną stopy procentowe NBP. Polityka pieniężna będzie
nadal realizowana w warunkach płynnego kursu walutowego. NBP nie wyklucza jednak in-
terwencji na rynku walutowym. Zakres, sposób oraz skala wykorzystywania przez NBP in-
strumentów polityki pieniężnej będą uwzględniać w elastyczny sposób występujące uwarun-
kowania jej prowadzenia, w tym w szczególności uwarunkowania rynkowe oraz następstwa
ekonomiczne pandemii COVID-19 i zbrojnej agresji Rosji na Ukrainę”. Średniookresowy
charakter celu inflacyjnego oznacza, że – ze względu na szoki makroekonomiczne i finan-
sowe – inflacja może okresowo kształtować się powyżej lub poniżej celu, w tym również
poza określonym przedziałem odchyleń od celu. W przypadku odchylenia inflacji od celu,
Rada w sposób elastyczny określa pożądane tempo powrotu inflacji do celu, ponieważ szyb-
kie sprowadzenie inflacji do celu może wiązać się z istotnymi kosztami dla stabilności ma-
kroekonomicznej lub finansowej.
Ważnym elementem wykorzystywanej przez Radę strategii celu inflacyjne-

go jest komunikacja z otoczeniem. Z tego względu decyzje Rady wraz z ich
uwarunkowaniami są przedstawiane w Informacjach po posiedzeniach Rady
oraz na towarzyszących im konferencjach prasowych, a także w Opisach dys-
kusji na posiedzeniach decyzyjnych Rady, Raportach o inflacji, Założeniach
polityki pieniężnej i Sprawozdaniu z wykonania założeń polityki pieniężnej.
Nb. 142
69687617108390
69
Koncepcja bezpośredniego celu inflacyjnego jest realizowana w Konsty-

tucji RP (art. 227 ust. 1 i 6) oraz w polskim ustawodawstwie przez instytu-
cję „założeń polityki pieniężnej”. Są one ustalane corocznie przez Radę Poli-
tyki Pieniężnej (RPP) i przedkładane do wiadomości Sejmowi równocześnie
z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Organy
NBP (Prezes NBP, RPP i Zarząd NBP) w swoich działaniach kierują się przede
wszystkim założeniami polityki pieniężnej na dany rok. W tworzeniu założeń
polityki pieniężnej, jak również w trakcie jej realizacji, bardzo istotne znacze-
nie ma przepływ informacji. Z jednej strony, między wszystkimi uczestnikami
rynku, zarówno prywatnymi, jak i publicznymi a Narodowym Bankiem Pol-
skim, jak również między NBP a Sejmem i Radą Ministrów. Po zakończeniu
roku budżetowego Rada Polityki Pieniężnej składa Sejmowi sprawozdanie
z wykonania założeń polityki pieniężnej w terminie 5 miesięcy. Warto jeszcze
podkreślić, że realizacja polityki pieniężnej jest dla NBP celem pierwszorzęd-
nym. Dopiero na drugim miejscu, jeśli jest to możliwe, NBP współdziała z wła-
ściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej
państwa.
Poniżej postaramy się omówić poszczególne funkcje banku centralnego,
wskazując na podstawowe instrumenty ich realizacji.
I. Centralny bank państwa

Jedną z podstawowych funkcji banku centralnego jest kształtowanie (lub 143
współudział w kształtowaniu) i realizacja polityki pieniężnej państwa. Polityka
ta przede wszystkim dąży do utrzymania stabilności cen i umacniania pienią-
dza narodowego. W tym miejscu wypada wyjaśnić, na czym polityka pienięż-
na polega.
Aby móc zrozumieć mechanizmy polityki pieniężnej, trzeba najpierw przy-
pomnieć, że na obecnym etapie rozwoju gospodarki światowej pieniądz ma
charakter fiducjarny (powierniczy). Oznacza to, że nie stosuje się już pieniądza
pełnowartościowego (wartość materiału, z którego został zrobiony, jest rów-
na wartości nominalnej) ani reprezentatywnego pieniądza pełnowartościowego
(niska wartość materiału, z którego zrobiony jest pieniądz połączona z gwaran-
cją wymiany na pieniądz pełnowartościowy). Pieniądze, którymi posługujemy
się współcześnie, choć nie mają dużej wartości same w sobie (papier, bilon), to
jednak mogą być wymienione na towary i usługi. Dzieje się tak dzięki zaufa-
niu publicznemu (głównie do banku centralnego) oraz przymusowi prawnemu.
Ponadto dzisiejszy pieniądz ma charakter bezgotówkowy (inaczej bankowy)
i jest kreowany przez banki depozytowo-kredytowe.
Nb. 143
69687617108390
69
Przykład: Kleofas otwiera w banku rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy i wpła-
ca na niego 10 000 zł. Jest to tzw. wkład pierwotny. Doświadczony bank wie, że Kleofas nie
będzie chciał w najbliższym czasie podjąć w gotówce całej kwoty, nie ma więc potrzeby,
aby bank trzymał te pieniądze. Bank zatrzyma zatem 1000 zł (10%) rezerwy gotówkowej,
a pozostałe pieniądze – 9000 zł – puści w obieg. Załóżmy, że bank wykorzysta te pieniądze,
otwierając do dyspozycji Zuzanny debet w wysokości 9000 zł (tzw. wkład pochodny). Zuzan-
na, korzystając z debetu, kupi sobie sprzęt sportowy za cenę 9000 zł, płacąc kartą płatniczą.
Kwota ta zwiększy konto bankowe przedsiębiorcy (sprzedawcy sprzętu sportowego). Bank
przedsiębiorcy, kierując się tym samym doświadczeniem co bank Kleofasa, zatrzyma w go-
tówce 900 zł (10%), a resztę, czyli 8100 zł, puści w obieg itd.
Tak powstaje pieniądz bankowy. Kluczowym czynnikiem decydującym

o rozmiarach jego kreacji jest to, jaką część wkładu pierwotnego bank depozy-
towo-kredytowy puści w obieg, a jaką zatrzyma. Jednym z podstawowych ele-
mentów polityki pieniężnej jest więc wpływ banku centralnego na podaż (ilość)
pieniądza bankowego. W tym zakresie bank centralny korzysta z narzędzi róż-
nego typu. W. Baka klasyfikuje je w następujący sposób:
1) narzędzia o charakterze administracyjnym;
2) narzędzia o charakterze ekonomiczno-administracyjnym;
3) narzędzia o charakterze rynkowym;
4) działania informacyjno-perswazyjne1.
Podstawowym narzędziem administracyjnym jest rezerwa obowiązkowa.
Banki mają obowiązek gromadzić na rachunkach w banku centralnym określoną
ilość aktywów. Ilość ta jest wyznaczana procentowo od wielkości i rodzaju sumy
wkładów pieniężnych w każdym banku. Ustawa o Narodowym Banku Polskim
wyznacza górny pułap rezerwy obowiązkowej (30%), przekazując uprawnienie
do jej określenia Radzie Polityki Pieniężnej. Zasady i tryb naliczania oraz utrzy-
mywania rezerwy obowiązkowej ustala natomiast Zarząd NBP. Ocena konstytu-
cyjności m.in. tych dwóch uchwał: RPP i zarządu NBP została dokonana w wyro-
ku TK K 25/99. Wrócimy do tego, omawiając formy działania NBP.
Oprócz rezerwy obowiązkowej bank centralny może także ustalać pułapy
i limity kredytowe oraz tzw. blokadę środków. Pułapy i limity kredytowe to
ograniczenia środków oddawanych do dyspozycji kredytobiorców i pożyczko-
biorców – określają wielkość pojedynczego kredytu lub pożyczki (pułapy) albo
sumę wszystkich udzielonych przez bank kredytów i pożyczek (limity). Blo-
kada środków polega na obowiązku utrzymywania przez banki nieoprocento-
wanych depozytów w relacji do udzielonych pożyczek lub kredytów. Zgodnie
z art. 46 NBPU, w razie zagrożenia realizacji polityki pieniężnej Rada Polity-
ki Pieniężnej może wprowadzić ograniczenie wielkości środków pieniężnych
oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców,
1
W. Baka, Bankowość centralna, s. 55 i nast.
Nb. 143
69687617108390
69
a także obowiązek utrzymywania nieoprocentowanego depozytu w NBP od

zagranicznych środków wykorzystanych przez banki i krajowych przedsiębior-
ców. Przepis ten także był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Podsumujmy: do administracyjnych narzędzi polityki pieniężnej prowadzo-
nej przez bank centralny należą rezerwa obowiązkowa, pułapy i limity kredy-
towe oraz blokada środków. Dzięki nim bank centralny może ograniczać wiel-
kość kreacji pieniądza bankowego. Zmniejszenie podaży pieniądza prowadzi
do jego umocnienia – do wzrostu ceny pieniądza. Hamuje to inflację, ale dro-
żeją kredyty, co może znacznie spowolnić gospodarkę. Bank centralny musi
zatem bardzo ostrożnie korzystać z przedstawionych narzędzi.
Kolejną grupę narzędzi banku centralnego W. Baka nazywa narzędziami
ekonomiczno-administracyjnymi ze względu na uzależnienie możliwości ich
stosowania od spełnienia pewnych warunków, najczęściej określonych ustawo-
wo. Pierwszym z nich jest kredyt redyskontowy, a raczej stopa redyskontowa.
Przykład: Kleofasowi bardzo dobrze szła działalność gospodarcza, a przy tym był wyjąt-
kowo hojny dla swoich przyjaciół i często pożyczał im pieniądze, wystawiając weksle. W su-
mie wystawił 20 weksli na kwotę 1000 zł każdy (1000 zł to nominalna kwota weksla). Kle-
ofas wpadł jednak w tarapaty finansowe i potrzebował szybko gotówki. Zwrócił się więc do
swojego banku o zdyskontowanie weksli, polegające na zakupie przez bank weksli Kleofasa
przed terminem ich płatności za cenę 900 zł każdy. Dyskonto wyniosło zatem 100 zł (stopa
dyskontowa to 10%). Bank Kleofasa ustalił taką stopę dyskontową, ponieważ wiedział, że
może przedstawić zdyskontowane weksle do redyskonta bankowi centralnemu, który ustalił
stopę redyskontową na 5%. Oznacza to, że bank centralny, chcąc zwiększyć płynność finan-
sową banku Kleofasa, może kupić od niego weksle, płacąc 950 zł za każdy. Operacja ta przy-
niesie zatem taki sam dochód bankowi centralnemu co bankowi Kleofasa.
Zarząd NBP określa rodzaje weksli przyjmowanych przez NBP do dys-

konta i redyskonta oraz uchwala zasady i tryb ich dyskonta oraz redyskonta
(art. 44 ust. 2 NBPU). Obecnie stopa redyskontowa nie jest już często stosowa-
nym narzędziem polityki pieniężnej banku centralnego. Coraz większego zna-
czenia nabiera natomiast kredyt lombardowy. Jest to krótkoterminowy kredyt
udzielany bankom komercyjnym przez bank centralny pod zastaw papierów
wartościowych. Stopa lombardowa (oprocentowanie kredytu lombardowego)
jest zazwyczaj wyższa od innych stóp procentowych banku centralnego. Kredyt
lombardowy jest jednym z rodzajów kredytu refinansowego, służącego popra-
wieniu płynności banku komercyjnego, szczególnie w celu realizacji postępo-
wania naprawczego banku. Kredyty refinansowe udzielane są także na reali-
zację zadań o charakterze ogólnospołecznym, często ze wsparciem z budżetu
państwa. Decyduje o tym Zarząd NBP.
Narzędzia ekonomiczno-administracyjne polityki pieniężnej banku central-
nego to kredyt redyskontowy oraz różnego rodzaju kredyty refinansowe; w tym
Nb. 143
69687617108390
69
w szczególności kredyt lombardowy. Środki te mają na celu poprawienie płyn-

ności banków komercyjnych, wpływając tym samym na ich zdolność kredyto-
wą, a zatem również na możliwość kreacji pieniądza bankowego.
Bardzo duże znaczenie w polityce pieniężnej państwa mają narzędzia o cha-
rakterze rynkowym. Są to tzw. operacje otwartego rynku oraz stopa procentowa
banku centralnego.
Przykład 1: Bank centralny chce pobudzić gospodarkę, zwiększając płynność finansową
banków komercyjnych. Skupuje zatem od banków różne dłużne papiery wartościowe (zarów-
no emitowane przez instytucje publiczne, jak i instytucje prywatne) z umową ich odsprzedaży
tym samym bankom w określonym czasie, ale po niższej cenie.
Są to tzw. transakcje repo (repurchase agreement).
Przykład 2: Bank centralny, chcąc zahamować inflację, sprzedaje bankom komercyjnym
różne dłużne papiery wartościowe (jak w poprzednim przykładzie) z umową odkupienia ich
w określonym czasie za wyższą cenę.
Są to tzw. transakcje reverse repo (reverse repurchase agreement). Ponad-

to bank centralny może sprzedawać i kupować dłużne papiery wartościowe bez
dodatkowych zobowiązań warunkowych. Rada Polityki Pieniężnej ustala zasa-
dy operacji otwartego rynku (art. 12 ust. 2 pkt 6 NBPU).
Bardzo często w komunikatach medialnych dotyczących NBP i jego
oddziaływania na gospodarkę pojawia się pojęcie stopy procentowej. Oprócz
omówionych wyżej stóp procentowych (stopy redyskontowej i lombardowej)
bank centralny posługuje się także stopą depozytową (oprocentowanie depo-
zytów banków komercyjnych w banku centralnym) oraz stopą referencyjną. Ta
ostatnia wyznacza poziom oprocentowania krótkookresowych operacji otwar-
tego rynku i ma charakter sygnalizacyjny – pokazuje kierunki bieżącej polityki
pieniężnej banku centralnego. Wszystkie stopy procentowe ustala Rada Polity-
ki Pieniężnej.
Rynkowe narzędzia polityki pieniężnej, do których zalicza się operacje
otwartego rynku oraz stopę procentową banku centralnego, mają pierwszorzęd-
ne znaczenie w realizowaniu polityki pieniężnej.
Niebagatelnym narzędziem polityki pieniężnej jest także działalność infor-
macyjno-perswazyjna. Bank centralny informuje banki komercyjne i ogół spo-
łeczeństwa o swoich zamierzeniach, pozwalając dostosować się do nich. Do
banku centralnego należy także sporządzanie prognoz, analiz i ocen przebie-
gu realizacji polityki pieniężnej oraz sygnalizowanie ewentualnych zagrożeń.
Zgodnie z § 16 uchwały Rady Polityki Pieniężnej z 15.2.2011 r. (M.P. z 2022 r.
poz. 231) Przewodniczący Rady przekazuje środkom masowego przekazu
komunikat o ustaleniach podjętych na jej posiedzeniu. Członkowie Rady mogą
udzielać środkom masowego przekazu informacji o podstawowych ustaleniach
Nb. 143
69687617108390
69
podjętych przez Radę. W praktyce komunikaty Rady Polityki Pieniężnej poja-

wiają się pod koniec każdego miesiąca.
Nierozerwalnie związana z polityką pieniężną jest polityka kursu waluto-
wego, w której także istotną rolę odgrywa bank centralny. Zgodnie z polskimi
regulacjami (art. 24 NBPU), NBP realizuje politykę walutową ustaloną przez
Radę Ministrów w porozumieniu z RPP. Również Rada Ministrów w porozu-
mieniu z RPP ustala kurs złotego w stosunku do walut obcych. Narodowy Bank
Polski ogłasza bieżące kursy walut obcych oraz kursy innych wartości dewi-
zowych. Obecnie w większości państw rozwiniętych stosuje się kurs płynny
kształtowany przez podaż i popyt na rynku walutowym, bez ingerencji admi-
nistracyjnej ze strony władzy. Do banku centralnego należy także prowadze-
nie działalności dewizowej (dewizami są papiery wartościowe i inne doku-
menty pełniące funkcję środka płatniczego, wystawione w walutach obcych
– art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy z 27.7.2002 r. – Prawo dewizowe, tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 309), a w szczególności zarządzanie rezerwą dewizową. Kluczo-
we w tym zakresie jest zapewnienie płynności oraz bezpieczeństwa środków
rezerwowych przy jednoczesnym minimalizowaniu kosztów rezerwy.
Do banku centralnego wykonującego funkcję banku państwa należy także
obsługa bankowa budżetu (tradycyjnie bezpłatnie), realizacja zleceń w zakre-
sie emisji i obrotu rządowymi papierami wartościowymi, zaciąganie, udziela-
nie i obsługa bankowa pożyczek i kredytów w stosunkach z innymi państwami
i organizacjami międzynarodowymi.
Do podstawowych obowiązków banku centralnego należy również orga-
nizowanie rozliczeń pieniężnych. Wymaga to ścisłej współpracy z bankami
komercyjnymi szczególnie w celu zagwarantowania bezpieczeństwa i płynno-
ści systemu płatniczego oraz rozrachunków międzybankowych.
II. Bank emisyjny

Funkcja emisyjna banku centralnego jest historycznie jego najstarszą funk- 144
cją. Pomimo iż obecnie banki centralne wykonują wiele innych istotnych zadań,
a obrót bezgotówkowy zyskuje coraz bardziej na znaczeniu, wyłączne prawo
emitowania znaków pieniężnych jest nadal kluczowe dla całej gospodarki.
Do banku emisyjnego należy przede wszystkim:
1) ustalenie wzorów i wartości nominalnej banknotów oraz monet;
2) ustalenie wielkości emisji znaków pieniężnych, co wymaga przeprowadze-
nia szeregu analiz i badań;
3) ustalenie terminu wprowadzania do obiegu nowych znaków pieniężnych,
a także zasad wycofywania starych i zniszczonych banknotów i monet;
Nb. 144
69687617108390
69
4) zapewnienie niezbędnej wielkości zapasów gotówki w odpowiednich nomi-

nałach w jednostkach organizacyjnych banku centralnego (oddziały zasile-
niowe) oraz w bankach komercyjnych;
5) określenie zasad i trybu postępowania wobec fałszowania znaków pienięż-
nych.
III. Bank banków

145 Bank centralny w pewnym sensie pełni rolę stabilizatora całego systemu
bankowego. Praktyka pokazuje, że kłopoty jednego banku, czy szerzej jednej
instytucji kredytowej bardzo silnie oddziałują na cały system bankowy, a tak-
że, w zależności od skali problemu, na całą gospodarkę. Banki są instytucja-
mi opierającymi swoją działalność w znacznej mierze na zaufaniu. To zaufanie
musi być jednak w jakiś sposób zabezpieczone.
Bank centralny jako bank banków:
1) oddziałuje za pomocą różnych instrumentów na banki komercyjne w celu
realizacji polityki pieniężnej – była już o tym mowa przy okazji omawiania
funkcji centralnego banku państwa;
2) organizuje rozliczenia pieniężne, dbając jednocześnie o zapewnienie płyn-
ności całego systemu bankowego;
3) kształtuje warunki zapewniające bezpieczeństwo i rozwój całego systemu
bankowego.
§ 78. Narodowy Bank Polski – pozycja ustrojowa

146 Jednym z kluczowych zagadnień podejmowanych na początku transforma-
cji ustrojowej była pozycja ustrojowa banku centralnego. Odejście od koncep-
cji monobanku uzależnionego od rządu musiało wiązać się z wybraniem nowe-
go alternatywnego umiejscowienia Narodowego Banku Polskiego w strukturze
organów władzy państwowej. Zdaniem H. Gronkiewicz-Waltz, „w państwach
o gospodarce rynkowej pozycja banku centralnego jest różnorodna. Zależy ona
zarówno od przyjętych rozwiązań prawnych i tradycji, jak i kontaktów niefor-
malnych. Wydaje się, iż państwa o trwałej demokracji i ustabilizowanej gospo-
darce mogą bardziej pozwolić sobie na usytuowanie banku centralnego w struk-
turalnej i funkcjonalnej więzi z rządem”1.
1
Zob. H. Gronkiewicz-Waltz, Bank centralny. Od gospodarki planowej do rynkowej. Za-
gadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1992, s. 55.
Nb. 145–146
69687617108390
69
§ 78. Narodowy Bank Polski – pozycja ustrojowa 281
Przykładem takiego państwa, w którym bank centralny podporządkowany

został ministrowi skarbu, jest Wielka Brytania. Ze względu na polskie doświad-
czenia, przyjęto odwrotną tendencję – uniezależnienia NBP od rządu, co skut-
kowało z początku pewnym powiązaniem banku centralnego z parlamentem.
Dopiero Konstytucja z 1997 r. przyniosła bardziej spójne, choć nieidealne roz-
wiązanie. Za uniezależnieniem banku centralnego od rządu przemawia rozbież-
ność celów działania: z jednej strony bank centralny odpowiada za stabilność
cen i długofalową politykę antyinflacyjną, rząd natomiast, walcząc o poparcie
społeczne, jest bardziej skłonny do liberalizowania polityki pieniężnej i krótko-
falowego pobudzania gospodarki.
Autonomia NBP została zagwarantowana dzięki przyjęciu następujących
rozwiązań konstytucyjnych:
1) powoływanie organów: Prezes NBP powoływany jest przez Sejm na wnio-
sek Prezydenta; przewodniczącym Rady Polityki Pieniężnej jest Prezes
NBP, a jej członków powołują w równej liczbie (po trzech) Prezydent, Sejm
i Senat;
2) kadencyjność: zarówno członkowie RPP, jak i Prezes NBP powoływani są
na 6-letnią kadencję (a zatem dłużej niż Sejm, Senat, a także Prezydent);
3) odpowiedzialność konstytucyjna: Prezes NBP odpowiada przed Trybuna-
łem Stanu za tzw. delikt konstytucyjny (za naruszenie konstytucji lub usta-
wy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzę-
dowania);
4) incompatibilitas (niepołączalność): Prezes NBP nie może należeć do partii
politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności niedającej się
pogodzić z godnością jego urzędu;
5) zadania: NBP ma wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalanie i realizo-
wanie polityki pieniężnej – przepis konstytucyjny nie daje jednak jasnej od-
powiedzi, czy jest to prawo wyłączne (zagadnienie to omawia R. Tupin)1;
6) założenia polityki pieniężnej, jak również sprawozdanie z jej wykonania
Rada Polityki Pieniężnej przedkłada Sejmowi.
Ustawodawca rozszerza konstytucyjne gwarancje autonomii NBP, ograni-
czając możliwość odwołania przez Sejm Prezesa NBP do czterech niemery-
torycznych przypadków (art. 9 ust. 5 NBPU). Podobne regulacje odnoszą się
do członków RPP (art. 13 NBPU) oraz członków Zarządu NBP powoływa-
nych i odwoływanych na 6-letnią kadencję przez Prezydenta na wniosek Pre-
zesa NBP. Również zasada incompatibilitas została rozszerzona ustawowo na
członków RPP i członków Zarządu NBP.
1
R. Tupin, Niezależność NBP a obowiązek dbałości o stan gospodarki narodowej (uwagi
krytyczne i wnioski de lege ferenda), PUG 2002, Nr 6.
Nb. 146
69687617108390
69
Pewnym odstępstwem od ogólnie przyjętej koncepcji autonomii NBP jest

przekazanie Radzie Ministrów kompetencji w zakresie ustalania polityki walu-
towej (nierozerwalnie związanej z polityką pieniężną) oraz zasad ustalania kur-
su złotego w stosunku do walut obcych (art. 24 NBPU). Rząd wykonuje powyż-
sze uprawnienia w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej. Brak jest jednak
regulacji mających zastosowanie w przypadku niedojścia do porozumienia.
Zagwarantowanie autonomii banku centralnego nie kończy się na uniezależ-
nieniu jego organów. Nałożenie na bank centralny zadań kluczowych dla całej
gospodarki i państwa musi pociągać za sobą wyposażenie banku w narzędzia
odpowiednie do ich realizacji. Zagadnieniem tym zajmiemy się nieco szerzej.
§ 79. Prawne formy działania NBP

147 Na wstępie chcemy wprowadzić pewien dość istotny podział działań Naro-
dowego Banku Polskiego. Z jednej strony, jest to bank (osoba prawna), który
może podejmować działania w sferze prawa prywatnego: prowadzenie rachun-
ków bankowych, udzielanie kredytów, kupowanie i sprzedaż dłużnych papie-
rów wartościowych itd. Z drugiej strony, jest to bank centralny realizujący
szczególne zadania nałożone na niego przez konstytucję. Niektóre działania
NBP są traktowane jako działania banku, np. przyjmowanie weksli do redy-
skonta, inne z kolei są działaniami organów tego banku, które są jednocześnie
organami administracji publicznej, np. określenie przez Prezesa NBP w drodze
zarządzenia zasad i trybu postępowania z fałszywymi znakami pieniężnymi.
Działanie NBP w formach cywilnoprawnych nie jest w pełni dowolne.
Bank kieruje się nie tylko zyskiem, ale przede wszystkim realizacją polityki
pieniężnej oraz zapewnieniem bezpieczeństwa systemu bankowego. Działania
te są zatem podporządkowane publicznemu charakterowi banku.
Wśród form administracyjnoprawnych podejmowanych przez organy
NBP (organy administracji publicznej) możemy wyróżnić formy klasyczne,
np. decyzje administracyjne oraz formy o charakterze parametrycznym. Jak
wyjaśnia H. Gronkiewicz-Waltz, „dyspozycje norm o treści parametrycznej nie
są wyrażone w postaci bezpośredniego nakazu lub zakazu postępowania i tym
różnią się od norm prawnych. Nie ma bowiem możliwości zastosowania przy-
musu państwowego w celu wyegzekwowania stosownego zachowania w przy-
padku naruszenia norm parametrycznych”1.
1
H. Gronkiewicz-Waltz, Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, War-
szawa 2015, s. 115.
Nb. 147
69687617108390
69
§ 79. Prawne formy działania NBP 283
Przykładem takiej formy działania jest określenie wysokości rezerwy obo-

wiązkowej.
Szczególnie kontrowersyjną kwestią jest nałożenie na NBP zadań o cha-
rakterze ogólnopaństwowym, które bank ma wykonywać autonomicznie, bez
wyposażenia go w uprawnienie do stanowienia prawa powszechnie obowią-
zującego. Ustawodawca wielokrotnie wyposaża organy NBP do wydawania
aktów normatywnych, a więc o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Pro-
blem ten był przedmiotem wyroku TK z 28.6.2000 r. (K 25/99, OTK 2000,
Nr 5, poz. 14). Wydaje się jednak, że nie został do końca rozstrzygnięty. Stojąc
na stanowisku podmiotowego i przedmiotowego zamknięcia katalogu źródeł
prawa powszechnie obowiązującego, Trybunał musiał wybrać między dwiema
przeciwstawnymi koncepcjami, zaproponowanymi przez biegłych.
Pierwsza z nich – koncepcja aktów międzybankowych – opiera się na
uznaniu zakwestionowanych uchwał RPP oraz Zarządu NBP za akty prawa
wewnętrznie obowiązującego. Zdaniem Trybunału, „wiodąca rola banku cen-
tralnego jako banku banków powoduje, że mimo samodzielności i formalnej
niezależności banków komercyjnych, w zakresie polityki pieniężnej są one
poddane zależności, pozwalającej na określenie jej funkcjonalną podległością.
Zdaniem Trybunału, w tym wypadku podległość organizacyjna powinna być
rozumiana szerzej, a więc również jako obejmująca podległość funkcjonalną”.
Druga koncepcja – ogólnych aktów stosowania prawa – została zapropo-
nowana nieco odmiennie przez dwóch biegłych. Zdaniem M. Kuleszy, moż-
liwe jest przypisanie „organom NBP (a także innym podmiotom i organom
administracji publicznej) uprawnień w sferze stosowania prawa – do wyda-
wania aktów normatywnych o charakterze władczym, w zakresie stosunków
zewnętrznych (stosunków administracyjnoprawnych), jeżeli tylko uprawnienia
takie niezbędne są dla realizacji zadań publicznych nałożonych ustawą na te
organy i podmioty (…) są to klasyczne akty władztwa administracyjnego, które
należy rozpatrywać na gruncie art. 7 Konstytucji RP”.
Inaczej koncepcję ogólnych aktów stosowania prawa przedstawiła S. Wron-
kowska. Jej zdaniem „(…) polegają [one – przyp. Z. S., A. Sz.] na tym, że ustawa
wyznacza jakiemuś podmiotowi określone obowiązki, przy czym aktualizacja,
a nawet konkretyzacja tych obowiązków, następuje poprzez akt konwencjo-
nalny innego podmiotu do tego upoważnionego. Podmiot ów nie kreuje zatem
obowiązku. Obowiązek postąpienia albo wielokrotnego postępowania w okre-
ślony sposób jest bowiem wyznaczony w ustawie”.
Trybunał oparł swoje rozstrzygnięcie na pierwszej koncepcji – aktów mię-
dzybankowych. Trudno jest się z nią zgodzić, przyjmując podległość banków
komercyjnych w jakimkolwiek zakresie bankowi centralnemu, tym bardziej,
Nb. 147
69687617108390
69
jeśli weźmiemy pod uwagę inne uprawnienia organów NBP, np. w sferze emi-
sji pieniądza (np. art. 33 NBPU). Akty normatywne wydawane w tym zakresie
przez Prezesa NBP z pewnością nie są adresowane do podległych funkcjonal-
nie banków komercyjnych, ale do ogółu społeczeństwa.
Próbę kompleksowego scharakteryzowania aktów generalnych organów
NBP podjął prof. R. Kaszubski w monografii „Funkcjonalne źródła prawa ban-
kowego publicznego”, Warszawa 2006.
§ 80. Unia Gospodarcza i Walutowa

148 Ze względu na pojawiające się nadal pytania o przystąpienie Polski do
tzw. strefy euro, warto powiedzieć kilka słów na temat Unii Gospodarczej
i Walutowej. Ma to kluczowe znaczenie dla polskiej przedsiębiorczości. Ponad
50% naszego eksportu trafia do krajów Unii Europejskiej. Koszty transakcyjne
stanowią jedno z poważniejszych obciążeń polskich przedsiębiorców.
Unia gospodarcza oraz unia walutowa to kolejne etapy integracji europej-
skiej. Unia pieniężna „charakteryzuje się pełną liberalizacją przepływu kapi-
tału pomiędzy państwami członkowskimi (a nawet – w wersji europejskiej –
w stosunku do państw trzecich), pełną integracją rynków usług bankowych
i finansowych, nieodwołalnym zamrożeniem kursów walutowych tych państw,
zaprowadzeniem jednolitej polityki pieniężnej i walutowej, a nawet – wprowa-
dzeniem jednolitej waluty”1.
Nie będziemy przypominać studentom kolejnych etapów integracji waluto-
wej w Unii Europejskiej. Odsyłamy w tym zakresie do wykładu z prawa euro-
pejskiego. Skupimy się jedynie na Unii Gospodarczej i Walutowej, powołanej
do życia traktatem z Maastricht. Końcowym rezultatem procesu integracyjne-
go jest przyjęcie euro przez wszystkie państwa członkowskie. Od 1.1.2002 r.
wszystkie ówczesne państwa członkowskie, z wyjątkiem Danii, Szwecji i Wiel-
kiej Brytanii, przyjęły euro jako jedyny środek płatniczy. Obecnie, po wystą-
pieniu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej, państwa członkowskie, które nie
przyjęły jeszcze euro (w tym Polska) są formalnie w trakcie procesu dochodze-
nia do unii walutowej. Jedynie Dania, korzystając z tzw. klauzuli opt-out, nie
zamierza do niej w ogóle przystąpić, zachowując własną walutę.
Podstawowymi instytucjami Unii Walutowej są organy UE, w tym Euro-
pejski Bank Centralny oraz Europejski System Banków Centralnych (Euro-
pejski Bank Centralny z centralnymi bankami krajowymi, w skrócie: ESBC).
1
Zob. A. Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Pieniężna, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Za-
gadnienia systemowe, J. Barcz (red.), Warszawa 2003, s. 134; za: E. Apel, European Moneta-
ry Integration 1958–2002, London 1998, s. 13.
Nb. 148
69687617108390
69
§ 80. Unia Gospodarcza i Walutowa 285
Europejski Bank Centralny odpowiada za prowadzenie polityki pieniężnej

strefy euro. Jego głównym celem jest utrzymywanie stabilności cen. Podsta-
wowymi narzędziami są, podobnie jak w przypadku krajowych banków cen-
tralnych: wpływanie na podaż pieniądza poprzez ustalanie stóp procentowych
dla pożyczek udzielanych bankom komercyjnym w krajach strefy euro; zarzą-
dzanie rezerwami walutowymi strefy euro; sprzedaż lub zakup walut w celu
utrzymania równowagi kursów wymiany; pomoc organom państw członkow-
skich w sprawowaniu nadzoru nad rynkami i instytucjami finansowymi oraz
w zapewnieniu sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych; dbanie
o bezpieczeństwo europejskiego systemu bankowego i emisji banknotów euro.
Organami EBC są Zarząd (członkowie są mianowani przez szefów państw
strefy euro), Rada Prezesów (Zarząd i prezesi banków centralnych strefy euro)
oraz Rada Ogólna (prezes, wiceprezes EBC oraz prezesi banków centralnych
wszystkich państw członkowskich UE).
Obecnie Narodowy Bank Polski wchodzi w skład ESBC, ale nie ma pra-
wa głosu w sprawach wspólnej polityki pieniężnej i walutowej. Kluczową rolę
w ESBC odgrywa Rada Zarządzająca (Rada Prezesów EBC). Może ona wyda-
wać rozporządzenia, decyzje, zalecenia i opinie. Z kolei zarząd ESBC, wdra-
żając politykę pieniężną i walutową ustaloną przez Radę Zarządzającą, wydaje
bankom narodowym strefy euro wiążące instrukcje. Z naszego punktu widze-
nia podstawowe znaczenie ma Rada Ogólna. Jej podstawowym zadaniem
jest pomoc tym państwom członkowskim, które nie weszły jeszcze do strefy
euro.
Główne pytanie, które stawiają sobie zarówno politycy, jak i zwykli przed-
siębiorcy, to czy, kiedy i w jaki sposób wejdziemy do strefy euro. Z zagadnie-
niem tym jest związane pojęcie kryteriów konwergencji. Stanowi o nich art. 140
TFUE oraz Protokół Nr 13 w sprawie kryteriów konwergencji. Nie będziemy
ich szczegółowo omawiać. Warto tylko zwrócić uwagę, że niektóre z nich mają
charakter gospodarczy, a inne prawny, Do gospodarczych kryteriów zalicza się:
stabilność cen, długotrwałą równowagę finansów publicznych, stabilny kurs
walutowy oraz stabilne długotrwałe stopy procentowe. Konwergencja prawna
dotyczy zapewnienia przez państwo kandydujące do członkostwa w strefie euro
zgodności jego przepisów krajowych z Traktatem oraz Statutem Europejskie-
go Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego
(EBC), w szczególności dotyczących niezależności banku centralnego.
Osiąganie kryteriów konwergencji przez państwa aspirujące do strefy euro
jest stale monitorowanie przez EBC oraz Komisję Europejską, która wydaje
tzw. Raporty o konwergencji. Natomiast o tym, czy dany kraj może wprowa-
Nb. 148
69687617108390
69
dzić euro, decyduje Rada Unii Europejskiej na wniosek Komisji i po zasięgnię-

ciu opinii Parlamentu Europejskiego.
Przykład Litwy i Słowenii z 2006 r. pokazał, że polityka przyjmowania
nowych państw do euro była rażąco odmienna od tej, którą stosowano w koń-
cu lat 90. XX w. Ówcześnie większość z państw kandydujących nie spełniała
jednego lub więcej kryteriów, a jedynie Grecji odmówiono początkowo zakwa-
lifikowania do strefy euro (Grecja nie spełniała żadnego kryterium). Litwie
zarzucono natomiast, że jej poziom inflacji przekraczał wymaganą granicę
o 0,07 punktu procentowego. Wszystkie pozostałe kryteria były jednak speł-
nione. Zadziwiające jest to, że miesiąc później Słowenia została potraktowana
znacznie liberalniej. Praktyka pokazuje zatem, że decyzja o zakwalifikowaniu
państwa do strefy euro ma negocjacyjny charakter.
Kryzys instytucjonalny w Unii Gospodarczej i Walutowej wpłynął na spo-
wolnienie prac nad integracją ze strefą euro. Ekonomiczne skutki czasu pande-
mii oraz trwająca wojna rosyjska na Ukrainie utrudniają dojście do stabilności
wymaganej w kryteriach konwergencji. Nie jest to jednak przeszkoda nie do
pokonania na co wskazuje przykład Chorwacji, która przystąpiła do strefy euro
1.1.2023 r. Obecnie należy do niej 20 państw członkowskich UE.
Pytania:
1. Jakie są początki bankowości centralnej na świecie?
2. Wymień i opisz podstawowe funkcje banku centralnego.
3. Jaki jest główny cel działań banku centralnego, jakie znasz alternatywne cele?
4. Na czym polega polityka pieniężna i jaki jest jej związek z kreacją pieniądza?
5. Wymień instrumenty polityki pieniężnej banku centralnego i wyjaśnij, jak są one
stosowane.
6. Na czym polegają założenia polityki pieniężnej i jaka jest ich rola?
7. Wymień gwarancje autonomii Narodowego Banku Polskiego. Jakie są odstępstwa od
jego niezależności?
8. Opisz formy działania NBP.
9. Na czym polega Unia Gospodarcza i Walutowa?
Nb. 148
69687617108390
69
Rozdział XIX. Nadzór finansowy
§ 81. Istota nadzoru finansowego

Zrozumienie potrzeby i istoty nadzoru finansowego wymaga wyjaśnienia, 149
czym jest rynek finansowy i jakie są jego podstawowe mechanizmy. Rynek
finansowy jest jednym z istotnych elementów systemu gospodarczego każdego
rozwiniętego kraju. Tradycyjnie określa się go mianem rynku aktywów finan-
sowych. Do podstawowych segmentów rynku finansowego zalicza się działal-
ność bankową, ubezpieczeniową i kapitałową (inwestycyjną). Uczestnikami
tego rynku są z jednej strony instytucje finansowe, a z drugiej państwo, gospo-
darstwa domowe oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Z tego
względu „definicja rynku finansowego zawiera w swej istocie nie tylko działa-
nia, które związane są z problematyką pieniężnych środków finansowych, ich
przepływów, operacji rozliczeniowych, ale również inne obszary funkcjonowa-
nia podmiotów gospodarujących, tj. państw, gospodarstw domowych, przedsię-
biorstw produkcyjnych, usługowych, handlowych i instytucji finansowych”1.
Powiązanie rynku finansowego z systemem gospodarczym państwa bardzo
dobrze ilustruje przykład upadku banku Lehman Brothers – jednego z najwięk-
szych amerykańskich banków inwestycyjnych. Powstał on w połowie XIX w.
z firmy prowadzącej handel bawełną. Na początku XXI w. wartość aktywów,
które znalazły się pod zarządem Lehman Brothers przekraczała 175 mld dola-
rów. Na skutek kryzysu na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych bank
odnotował w 2008 r. pierwszą stratę, co spowodowało przyspieszony spadek
wartości akcji. Pomimo podjęcia prób ratowania banku przez państwo z sys-
temu rezerwy federalnej, jego upadek był nieuchronny ze względu na mecha-
nizm tzw. dźwigni finansowej. Polegała ona na możliwości inwestowania przez
Lehman Brothers na rynku pożyczonego kapitału przewyższającego 30-krotnie
poziom kapitału własnego. Mechanizm ten daje możliwość osiągania ogrom-
nego zysku, ale jednocześnie prowadzi do całkowitej ruiny inwestora przy nie-
wielkim spadku wartości jego portfela. 15.9.2008 r. zostało ogłoszone bankruc-
1
Zob. A. Dmowski, D. Prokopowicz, Rynki finansowe, Warszawa 2010, s. 17.
Nb. 149
69687617108390
69
288 Rozdział XIX. Nadzór finansowy
two banku, co spowodowało spadek wartości firm notowanych na nowojorskiej

giełdzie o 400 mld dolarów.
Podstawowym elementem rynku finansowego jest występowanie na nim
ryzyka. Ryzyko to obciąża środki niebędące własnością instytucji finansowych,
dlatego konieczne jest istnienie ram prawnych wyznaczających granice tego
ryzyka, a także umożliwiających zachowanie płynności systemu finansowe-
go. Jest to także rynek szczególnie narażony na oszustwa. Ich wykrycie może
być z jednej strony bardzo trudne, ale ich występowanie wpływa negatywnie na
cały rynek oraz pośrednio na system gospodarczy.
Przykład 1: W 2012 r. gdańska firma Amber Gold, oferująca lokaty w złoto, przestała
wypłacać klientom gotówkę. Poszkodowanych było 11 000 osób. Okazało się, że firma do-
puściła się szeregu oszustw. Prokuratura Okręgowa w Gdańsku postawiła prezesowi Amber
Gold Marcinowi Plichcie sześć zarzutów: m.in. niedozwolonej prawem działalności paraban-
kowej, nieskładania sprawozdań z działalności firmy oraz sfałszowania dokumentów.
Przykład 2: 11.12.2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego podjęła decyzję o zawieszeniu
działalności Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w Wołominie, ze względu na
utratę możliwości regulowania przez SKOK Wołomin swoich zobowiązań w zakresie wypła-
ty środków wobec deponentów, członków kasy. Problemy z płynnością kolejnych SKOKów
doprowadziły do wzmożenia dyskusji na temat przyszłości SKOKów i środków nadzoru nad
nimi.
Przykład 3: W komunikacie z 24.4.2018 r. KNF poinformowała, że w ramach sprawo-
wanego przez KNF nadzoru prowadzone są działania mające na celu wyjaśnienie prawidło-
wości wypełniania przez Spółkę GetBack S.A. obowiązków informacyjnych i sprawozdaw-
czych przewidzianych w ustawie o ofercie publicznej oraz rozporządzeniu MAR. W toku
tych działań analizie poddawane są informacje finansowe przekazywane przez emitenta,
przede wszystkim w zakresie kompletności ujawnień dotyczących charakteru i zakresu ry-
zyk, w szczególności związanych z instrumentami finansowymi posiadanymi przez spółkę.
Przykład 4: 13.5.2021 r. KNF nałożyła na Copernicus Securities SA („Dom Maklerski”)
za liczne naruszenia norm rynku finansowego karę w wysokości 3,5 mln zł oraz cofnęła czę-
ściowo zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej.
Istnienie silnych powiązań pomiędzy poszczególnymi instytucjami finanso-

wymi działającymi na rynku sprawia, że same instytucje nie są w stanie zabez-
pieczyć się w pełni przed problemami w całym systemie. Przykładowo proble-
my z płynnością jednego banku pociągają za sobą spadek zaufania do innych
banków działających na danym rynku. Zapewnienie stabilności systemu finan-
sowego staje się zatem zadaniem publicznym.
Jedną z charakterystycznych cech rynku finansowego jest istnienie powią-
zań kapitałowych między instytucjami finansowymi działającymi na różnych
rynkach. Prowadzi to do zacierania się granic między rynkiem kapitałowym,
finansowym i ubezpieczeniowym. Istnienie wielkich konglomeratów finanso-
Nb. 149
69687617108390
69
§ 82. Model nadzoru finansowego 289
wych, dysponujących ogromnym potencjałem ekonomicznym pociąga za sobą

tworzenie wspólnych kanałów dystrybucji (np. sprzedaż usług ubezpieczenio-
wych w banku), a także pojawianie się różnych produktów ponadsektorowych
– głównie tzw. instrumentów pochodnych.
Przykład: Podajemy listę polskich spółek zależnych Banku Pekao S.A., z zaznaczeniem
w nawiasie działalności prowadzonej przez każdą z nich. Warto zwrócić uwagę, że sam Bank
Pekao S.A. jest częścią grupy PZU: Centralny Dom Maklerski Pekao S.A. (maklerska), Cen-
trum Bankowości Bezpośredniej Sp. z o.o. (call center), Centrum Kart S.A (finansowa po-
mocnicza), Dom Inwestycyjny Xelion Sp. z o.o. (doradztwo finansowe, maklerska), Pekao
Bank Hipoteczny S.A. (bankowa), Pekao Faktoring Sp. z o.o. (usługi faktoringowe), Pekao
Financial Services Sp. z o.o. (agent transferowy), Pekao Investment Banking S.A. (makler-
ska), Pekao Leasing Sp. z o.o. (leasingowa), Pekao Property S.A. (deweloperska), Pekao In-
vestment Management S.A. (spółka holdingowa). Informacja udostępniona na stronie inter-
netowej Banku Pekao S.A. z 10.9.2018 r., www.pekao.com.pl.
Jak widać z powyższego przykładu, nadzór nad jednym bankiem musi

uwzględniać także jego powiązania z innymi instytucjami finansowymi, któ-
rych działalność sama w sobie podlega również nadzorowi. Opisany proces jest
niekiedy nazywany procesem konwergencji sektora finansowego. Normatywną
próbą uregulowania powiązań tego typu jest wydanie przez Komisję Nadzoru
Finansowego uchwały z 22.7.2014 r. w sprawie wydania „Zasad ładu korpora-
cyjnego dla instytucji nadzorowanych” (Dz.Urz. KNF z 2014 r. poz. 17).
§ 82. Model nadzoru finansowego

Jak wskazano powyżej, nadzór nad rynkiem finansowym jest niezbędny. 150
Różne są jednak modele tego nadzoru: nadzór uniwersalny (skonsolidowa-
ny) oraz nadzór poszczególnych segmentów rynku finansowego (bankowego,
ubezpieczeniowego i kapitałowego).
Nowelizacja prawa bankowego rozpoczęta w 2002 r. zmierzała do stopnio-
wej konsolidacji (połączenia) nadzoru finansowego. Rozwiązanie to jest stoso-
wane w wielu krajach. Wypada zatem przedstawić wady i zalety przyjętej kon-
cepcji, a następnie określić granice rynku finansowego poddanego nadzorowi
uniwersalnemu.
Kompletne zestawienie zalet i wad nadzoru uniwersalnego zaproponował
T. Nieborak w formie tabeli, którą pozwolimy sobie w całości zacytować1.
1
T. Nieborak, Nowe podejście do kwestii nadzoru finansowego, PB, maj 2006, s. 28.
Nb. 150
69687617108390
69
Zalety nadzoru uniwersalnego Wady nadzoru uniwersalnego

1. Łatwiejszy nadzór nad finansowymi 1. Może skutkować mniejszą efektyw-
konglomeratami, przeprowadzany nością nadzorczą w okresie dostoso-
na skonsolidowanej bazie. wywania i krótko po tym okresie.
2. Lepsze monitorowanie zdarzeń 2. Może wpłynąć negatywnie na cały
wpływających na funkcjonowanie proces nadzorczy przez niedostrze-
całego systemu finansowego ganie wyjątkowych różnic charak-
i szybkie podejmowanie działań. teryzujących działalność bankową,
3. Pozwala na rozwinięcie i implemen- ubezpieczeniową i kapitałową.
tację zintegrowanego podejścia 3. Niebezpieczeństwo dla właściwej
regulacyjnego oraz nadzorczego wymiany informacji i współpracy.
w całym systemie. 4. Przyjmuje się, iż tego rodzaju
4. Eliminacja arbitrażu regulacyjnego. rozwiązanie jest zasadne dla
5. Zwiększa odpowiedzialność państw o dobrze rozwiniętym
nadzorców. systemie finansowym.
6. Maksymalizuje oszczędności skali 5. Oszczędności skali nie muszą być
poprzez lepsze wykorzystanie tak duże, jak się to powszechnie
środków. wydaje.
Mianem „skonsolidowanej bazy” autor określa strukturę kapitałową kon-

glomeratów finansowych, w których skład wchodzą nie tylko instytucje finan-
sowe. Jedną z zalet nadzoru uniwersalnego jest unikanie zjawiska arbitrażu
regulacyjnego polegającego na swoistej konkurencji poszczególnych organów
regulacyjnych, liberalizujących swoje podejście do podmiotów nadzorowa-
nych, a tym samym zmniejszających bezpieczeństwo systemu.
W Polsce uniwersalny nadzór finansowy został ustanowiony ustawą o nad-
zorze nad rynkiem finansowym, której znaczna część przepisów weszła w życie
20.9.2006 r. Włączenie nadzoru bankowego w nadzór finansowy zostało odsu-
nięte w czasie do 1.1.2008 r. W myśl ustawy zniesiono Komisję Papierów War-
tościowych i Giełd, Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
oraz Komisję Nadzoru Bankowego, a utworzono jeden organ: Komisję Nadzo-
ru Finansowego (KNF). Ustawodawca nie definiuje pojęcia rynku finansowego,
a jedynie wskazuje, jakie są granice nadzoru finansowego. Obejmuje on zatem:
1) nadzór bankowy (także nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościo-
wo‑kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredy-
tową);
2) nadzór emerytalny;
3) nadzór ubezpieczeniowy;
4) nadzór nad rynkiem kapitałowym;
Nb. 150
69687617108390
69
§ 82. Model nadzoru finansowego 291
5) nadzór nad instytucjami płatniczymi, biurami usług płatniczych, instytucja-

mi pieniądza elektronicznego oraz oddziałami zagranicznych instytucji pie-
niądza elektronicznego;
6) nadzór nad agencjami ratingowymi;
7) nadzór uzupełniający;
8) nadzór nad pośrednikami kredytu hipotecznego oraz ich agentami;
9) nadzór nad instytucjami pożyczkowymi.
Granice tych nadzorów wyznacza w sumie ponad 20 ustaw, do których
odsyła ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, a także szereg rozporzą-
dzeń unijnych. Takie rozwiązanie legislacyjne jest powszechnie negatywnie
oceniane. Zdaniem R. Kaszubskiego samo określenie „nadzór nad rynkiem
finansowym” jest błędne, gdyż jest to raczej nadzór nad wymienionymi w usta-
wach podmiotami, występującymi na tym rynku. Ponadto zauważa on, iż kom-
petencje KNF rozrzucone są w 43 ustawach, trudno zatem mówić o stworzeniu
w Polsce nadzoru zintegrowanego1.
Nie sposób nie zgodzić się z tym krytycznym poglądem. Niestety refor-
ma nadzoru finansowego od strony legislacyjnej została przeprowadzona bar-
dzo niestarannie. Wielokrotnie ustawodawca posługuje się pojęciami, którym
przypisuje odmienne znaczenie w różnych ustawach. Niemniej postulat zebra-
nia w jednym akcie prawnym źródeł prawa nadzoru finansowego wydaje się
bardzo trudny do zrealizowania.
W skali międzynarodowej podstawowe normy ostrożnościowe w działalno-
ści bankowej są wyznaczane przez Komitet Bazylejski (The Basel Committee
on Banking Supervision). Stanowi on swego rodzaju bankową radę mędrców.
Komitet, utworzony w 1974 r., tworzą obecnie przedstawiciele banków cen-
tralnych i instytucji nadzorczych z 27 krajów. Komitet wyznacza nowe kierun-
ki w zarządzaniu ryzykiem bankowym. Standardy te nie są formalnie wiążą-
ce. Pierwsze standardy tego typu zostały ostatecznie wypracowane w 1988 r.
– tzw. Umowa Kapitałowa (Basel I). Nowa Umowa Kapitałowa (Basel II)
z 2004 r. stanowiła dość istotny przełom w bankowości. W 2017 r. zostały sfi-
nalizowane prace nad tzw. Basel III. Jej regulacje mają być odpowiedzią na
światowy kryzys finansowy.
1
Sprawozdanie z Forum Prawa Bankowego: Nowy kształt nadzoru nad rynkiem finanso-
wym w Polsce, PB 2007, Nr 5, s. 118 i nast.
Nb. 150
69687617108390
69
§ 83. Cele i środki nadzoru finansowego

151 Organem nadzorczym nad rynkiem finansowym jest Komisja Nadzoru
Finansowego (KNF). Komisja została utworzona przez ustawę z 21.7.2006 r.
o nadzorze finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 753 ze zm.), na pod-
stawie której przejęła zadania trzech istniejących dotychczas organów nadzor-
czych:
1) Komisji Papierów Wartościowych i Giełd;
2) Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych;
3) Komisji Nadzoru Bankowego (od 1.1.2008 r.).
KNF podlega Prezesowi Rady Ministrów, który sprawuje nad nią nad-
zór. Komisja składa się z 13 członków; w tym przewodniczącego i trzech jego
zastępców. Przewodniczący powoływany jest przez Prezesa Rady Ministrów
na 5-letnią kadencję i może być przez niego odwołany tylko w czterech ści-
śle określonych niemerytorycznych przypadkach (wyrok skazujący, rezygna-
cja, utrata obywatelstwa i długotrwała choroba). Przyjęcie takiego rozwiązania
ma uniezależnić Przewodniczącego KNF od nacisków politycznych. W skład
Komisji wchodzą ponadto: trzech zastępców przewodniczącego powoływa-
nych przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek przewodniczącego Komisji,
minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel,
minister właściwy do spraw gospodarki albo jego przedstawiciel, minister wła-
ściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel, Prezes
NBP albo delegowany przez niego członek Zarządu NBP oraz przedstawiciel
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów,
przedstawiciel Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, przedstawiciel Preze-
sa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz przedstawiciel ministra
– członka Rady Ministrów właściwego do spraw koordynowania działalno-
ści służb specjalnych, a jeżeli nie został wyznaczony – przedstawiciel Prezesa
Rady Ministrów.
Oprócz Komisji Nadzoru Finansowego istotną rolę w zapewnieniu bezpie-
czeństwa systemu finansowego odgrywa Narodowy Bank Polski, Bankowy
Fundusz Gwarancyjny oraz Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny.
Zgodnie z art. 18 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym utworzony
został Sąd Polubowny przy Komisji Nadzoru Finansowego, który rozpoczął dzia-
łalność 31.3.2008 r. Celem Sądu jest rozpatrywanie sporów między uczestnika-
mi rynku finansowego (co do zasady, w których wartość przedmiotu sporu prze-
kracza 500 zł oraz o prawa niemajątkowe), a zatem chodzi o dwa rodzaje spraw:
1) pomiędzy konsumentami a podmiotami nadzorowanymi przez KNF oraz
2) pomiędzy podmiotami nadzorowanymi przez KNF.
Nb. 151
69687617108390
69
§ 83. Cele i środki nadzoru finansowego 293
Rozstrzyganie sporu przez sąd polubowny ma charakter dobrowolny. Obie

strony sporu muszą wyrazić na nie zgodę. Warto zauważyć, że wśród instytu-
cji finansowych, których funkcjonowanie w dużej mierze opiera się na zaufa-
niu ich klientów, występuje najczęściej tendencja do polubownego załatwiania
sporów. Ponadto postępowanie przed sądem polubownym jest mniej kosztow-
ne i zazwyczaj krótsze. Arbitrami są przedstawiciele nauki i praktyki polskie-
go rynku finansowego. Uczestnicy sporu biorą udział w wyborze arbitrów roz-
strzygających ich sprawę. Lista arbitrów znajduje się na stronie internetowej
Komisji Nadzoru Finansowego (www.knf.gov.pl).
Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym określa częściowo cele nad-
zoru finansowego. Niestety nie jest to regulacja kompletna, ponieważ opiera
się na odesłaniach do innych ustaw. Zgodnie z art. 2 ustawy celem nadzoru nad
rynkiem finansowym jest:
1) zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku,
2) stabilność,
3) bezpieczeństwo,
4) przejrzystość,
5) zaufanie do rynku,
6) ochrona interesów uczestników rynku,
przez realizację celów określonych w wyszczególnionych ustawach.
Określenie celów nadzoru poprzez użycie słów „w szczególności” pozwala
sądzić, że ustawodawca może ten katalog dowolnie rozwijać. Pomijamy w tym
miejscu kwestię posługiwania się przez ustawodawcę sformułowaniami nakła-
dającymi się na siebie znaczeniowo.
Również środki nadzorcze stosowane przez KNF rozrzucone są po licznych
ustawach i mają zróżnicowany charakter. Najczęściej wyróżnia się nadzór:
1) analityczny – polegający na zbieraniu przez Komisję informacji i analizo-
waniu ich w celu wykrycia nieprawidłowości (głównie chodzi o wszelkiego
rodzaju sprawozdania finansowe);
2) inspekcyjny – polegający na możliwości dokonywania kontroli na miejscu
w podmiocie nadzorowanym;
3) regulacyjny – polegający na określaniu przez Komisję tzw. norm ostrożno-
ściowych dotyczących m.in. adekwatności kapitałowej, koncentracji kredy-
tów, współczynnika wypłacalności itd.
Komisja Nadzoru Finansowego może wydawać akty administracyjne –
decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyj-
nego. Uchwały Komisji, szczególnie dotyczące tzw. norm ostrożnościowych
mają charakter generalny. Komisja podejmuje także czynności materialno-tech-
niczne (inspekcje).
Nb. 151
69687617108390
69
Szczególny charakter mają tzw. rekomendacje. Są to akty pozbawione

formalnie mocy obowiązującej, a jednak bardzo uważnie studiowane i prze-
strzegane przez uczestników rynku finansowego. Praktyka ta wynika z dwu-
stronnego zaangażowania, zarówno Komisji, jak i podmiotów nadzorowanych
w zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności całego systemu finansowego.
Jak już wspominaliśmy, działalność na rynku finansowym jest nieroze-
rwalnie związana z ryzykiem. Regulacje nadzorcze mają zatem na celu zmu-
szenie instytucji finansowych do obliczania ryzyka prowadzonej przez nie
działalności i utrzymywania go na określonym poziomie. Jak też nietrudno
się domyślić, kluczową rolę w tym zakresie odgrywa sposób obliczania ryzy-
ka. Dotychczasowe regulacje nadzorcze tworzyły system obliczania różnego
rodzaju ryzyk według tzw. metod standardowych. Nowa Umowa Kapitałowa
(Basel II) dała instytucjom finansowym możliwość wypracowywania własnych
metod obliczania ryzyka (zatwierdzanych i monitorowanych przez instytucje
nadzorcze) według tzw. metod wewnętrznych ratingów. Dało to bankom więk-
szą możliwość konkurowania na rynku poprzez stosowanie zaawansowanych
metod zarządzania ryzykiem. W Polsce rozwiązania te zostały uwzględnione
w poszczególnych uchwałach Komisji Nadzoru Finansowego. Przede wszyst-
kim w nieobowiązującej już uchwale Nr 76/2010 z 10.3.2010 r. w sprawie
zakresu i szczegółowych zasad wyznaczania wymogów kapitałowych z tytu-
łu poszczególnych rodzajów ryzyka (z późniejszymi zmianami). W sierpniu
2010 r. Komitet Bazylejski zakończył prace nad wyznaczeniem nowych stan-
dardów nadzorczych (Basel III) stanowiących odpowiedź na kryzys finansowy.
Nowe zasady, uwzględnione m.in. w ustawie z 1.11.2015 r. o nadzorze makro-
ostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w sys-
temie finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2536 ze zm.), są ocenia-
ne jako swego rodzaju krok w tył, ponowne zaostrzanie regulacji nadzorczych,
głównie przez podnoszenie wskaźników wymogów kapitałowych.
Działania podejmowane przez KNF zilustruje najlepiej przykład.
Przedstawiamy poniżej fragmenty komunikatu Komisji nr 368 z posiedzenia w dniu
13.9.2017 r.:
– Komisja jednogłośnie wyraziła zgodę na powołanie: Macieja Korzeniowskiego na sta-
nowisko członka Zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń ZDROWIE S.A., odpowiedzialne-
go za zarządzenie ryzykiem, Nadziei Markiewicz na stanowisko prezesa Zarządu Banku
Spółdzielczego w Hajnówce oraz Krzysztofa Łukaszuka na stanowisko prezesa Zarządu
Banku Spółdzielczego w Bielsku Podlaskim.
– Komisja jednogłośnie udzieliła zezwolenia na połączenie Banku Spółdzielczego w Ra-
ciążu (bank przejmujący) z Bankiem Spółdzielczym w Gąsocinie (bank przejmowany).
– Komisja jednogłośnie udzieliła zezwolenia na nabycie przez Bank Polska Kasa Opieki
S.A. od Pioneer Global Asset Management S.A. 7266 akcji Pekao Pioneer Powszechnego
Towarzystwa Emerytalnego.
Nb. 151
69687617108390
69
§ 83. Cele i środki nadzoru finansowego 295
– Komisja jednogłośnie udzieliła zezwolenia na przywrócenie akcjom formy dokumentu
(zniesienie dematerializacji akcji) Spółkom:
Pelion S.A., z dniem 29.9.2017 r.,
Inwestycje Alternatywne Profit S.A., z dniem 3.10.2017 r.,
Seka S.A., z dniem 3.10.2017 r.
– Komisja jednogłośnie nałożyła na Generali Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. karę pienięż-
ną w wysokości 270 tysięcy złotych, za naruszenie art. 14 ust. 1–3 ustawy o ubezpiecze-
niach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze
Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, w związku ze stwierdzeniem przypadków opóźnień
w przyznaniu i wypłacie odszkodowania lub niedopełnieniu obowiązków informacyj-
nych.
Pytania:
1. Co to jest rynek finansowy i jakie są jego podstawowe cechy?
2. Na czym polega ujednolicenie rynku finansowego?
3. Jakie są wady i zalety zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym?
4. Omów pozycję ustrojową KNF.
5. Jak zostały określone cele nadzoru finansowego?
6. Jakie są środki nadzorcze KNF?
Nb. 151
69687617108390
69
69687617108390
69
Indeks rzeczowy
Liczby oznaczają numery brzegowe umieszczone na marginesie
A – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnic-

twa 13
Administracja gospodarcza 9–18
– Narodowe Centrum Badań i Rozwoju 13
formy działania 19–36 – Narodowe Centrum Nauki 13
– pojęcie 9 – Państwowa Agencja Atomistyki 13
– struktura – Państwowa Agencja Rozwiązywania
– – administracja gospodarcza europej- Problemów Alkoholowych 13
ska 18 – Polska Agencja Rozwoju Przedsię-
– – administracja gospodarcza rządowa biorczości 13
11–12 – Polska Agencja Żeglugi Powietrznej
– – administracja gospodarcza terenowa 13
14–16 – zob. Administracja gospodarcza
– – administracja publiczna 10 Akty administracyjne 25
– – agencje 13 – sensu stricto 25
– – samorządowe organy administracji Akty generalne 33
gospodarczej 17 Akty normatywne 32
– – zob. Centralne organy administracji Analiza ekonomiczna prawa 8
rządowej, Organy administracji
niezespolonej, Organy administracji B
zespolonej, Rada Ministrów, Policja Banki 141–148
gospodarcza, Wojewoda – zob. Narodowy Bank Polski
Administratywizacja prawa 7
Agencje C
– Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrzne- Centralna Ewidencja i Informacja
go 13 o Działalności Gospodarczej 60–61
– Agencja Mienia Wojskowego 13 – wniosek o wpis 63
– Agencja Oceny Technologii Medycz- – zob. Rejestr przedsiębiorców
nych i Taryfikacji 13 Centralne organy administracji
– Agencja Restrukturyzacji i Moderni- rządowej 12
zacji Rolnictwa 13 Cudzoziemcy
– Agencja Rezerw Materiałowych 13 – zob. Osoby zagraniczne
69687617108390
69
298 Indeks rzeczowy
Czynności prawne 22 Gospodarka
– adresat 23 – działalność poza sferą użyteczności
publicznej 111
D – komunalna 107–110
Decyzja administracyjna 25 – – ceny 113
– – charakter prawny 110
Dyrektywa usługowa 95
– – definicja 110
Działalność gospodarcza 63
– – formy organizacyjno-prawne 112
– cechy 49
– – opłaty 113
– – ciągłość 49, 52
– – pojęcie 110
– – działanie we własnym imieniu 49,
– rynkowa
52
– – zob. Rynek
– – zarobkowość 49–50
Gospodarstwo rodzinne 45
– – zorganizowanie 49, 51
– nielegalna 56 I
– osób zagranicznych
– – zob. Osoby zagraniczne Implementacja dyrektywy usługowej
– pojęcie 48 95
– Skarbu Państwa Izby gospodarcze
– – zob. Skarb Państwa – zob. Samorząd gospodarczy
– rozpoczęcie 63–64
J
– wyłączenia 50
Działalność non profit 50 Jednostki samorządu terytorialnego
Działalność not for profit 50 – zadania
Działalność regulowana 65, 68 – – własne 109
Działalność rolnicza i agroturystycz- – – zlecone 109
na 54 Jednostki sektora finansów publicz-
Działalność zawodowa 53 nych
Działania faktyczne 22, 34 – zob. Skarb Państwa
– czynności materialno-techniczne 35
– działania społeczno-organizatorskie 36 K
Komercjalizacja 115
E
Komisja Nadzoru Finansowego
Europejski Obszar Gospodarczy – zob. Nadzór
(EOG) Koncentracja przedsiębiorców
– zob. Osoby zagraniczne – zob. Konkurencja
Koncesja 65–66
F Konkurencja 117
– pojęcie 119
Fundacje 50
– postępowanie przed Komisją 126
G – postępowanie przed Prezesem UOKiK
125
Generalne akty stosowania prawa 31 – praktyki ograniczające konkurencję
– akty generalne 33 120
– akty normatywne 32 – – decyzje 123
69687617108390
69
Indeks rzeczowy 299
– – nadużywanie pozycji dominującej – pozycja ustrojowa 146
122 – Rada Polityki Pieniężnej 142–143
– – porozumienia 121 – zadania 142
– przedmiot 117
– zapobieganie antykonkurencyjnym O
koncentracjom 124
Ochrona pracy 46
– źródła prawa 118
Oddział
Kontrola i nadzór w gospodarce 69
Kontrola przedsiębiorców 72 – cechy 93
Kontrola sądowa 71 – pojęcie 93
Kościoły 50 – przedsiębiorcy zagranicznego 93
Krajowy Rejestr Sądowy (KRS) Ograniczenie prowadzenia działalności
– zob. Rejestr przedsiębiorców gospodarczej
– przez osoby zagraniczne 96
L Organy administracji niezespolonej 16
Organy administracji zespolonej 16
Legislacja autonomiczna 7
Osoby zagraniczne 87
Licencja 65
– cudzoziemcy 91
M – ograniczenia w prowadzeniu działal-
ności gospodarczej 96
Mały przedsiębiorca 58 – podmioty przynależące do EOG
Mikroprzedsiębiorca 58 88–90
– – ograniczenia w podejmowaniu
N
działalności gospodarczej 90
Nadzór 69 – – podjęcie działalności gospodarczej
– finansowy 149–151 88
– – cele 151 – – zakładanie oddziałów i innych
– – istota 149 jednostek organizacyjnych 89
– – Komisja Nadzoru Finansowego 151 – pozostałe osoby zagraniczne 92
– – model 150
– – środki 151 P
– nad działalnością samorządu zawodo-
wego Państwowa osoba prawna 98
– – zob. Samorząd zawodowy Policja gospodarcza 16
– nad przedsiębiorcami 73 Pomoc publiczna
Najwyższa Izba Kontroli 70 – dopuszczalna lub dozwolona 134
Narodowy Bank Polski 141 – pojęcie 127
– Europejski System Banków Central- – pomoc indywidualna 129
nych – postępowanie w sprawie udzielenia
– – zob. Unia Gospodarcza i Walutowa 135
– formy działania 147 – programy pomocowe 129
– funkcje – przesłanki 128
– – bank banków 142, 145 – – antykonkurencyjność pomocy 133
– – bank emisyjny 142, 144 – – państwo 130
– – centralny bank państwa 142–143 – – pomoc 129
69687617108390
69
300 Indeks rzeczowy
– – pomoc dopuszczalna lub dozwolo- Publiczne prawo gospodarcze 1–4
na 134 Punkt Informacji dla Przedsiębior-
– – pomoc na warunkach korzystniej- cy 64
szych niż oferowane na rynku 131 – zob. Rejestr przedsiębiorców
– – selektywność 132
– specjalne strefy ekonomiczne 136 R
– źródła prawa 127 Rada Dialogu Społecznego 44
Porozumienie administracyjne 28 Rada Ministrów 11
Prawne formy działania administracji Regionalne izby obrachunkowe 107
gospodarczej 19 Reglamentacja gospodarki 65
– generalne akty stosowania prawa
– zob. Działalność regulowana, Konce-
31–33
sja, Zezwolenie
– – zob. Akty generalne, Akty norma-
Regulacja 137
tywne
– cele 139
– indywidualne akty stosowania prawa
– elementy 137
24–30
– niezależność 138
– – zob. Decyzja administracyjna,
– pojęcie 137
Porozumienie administracyjne,
– prospołeczna 138–139
Przyrzeczenie administracyjne,
– uznanie 140
Ugoda administracyjna, Umowa
Reguła in dubio pro libertate 7
cywilnoprawna, Umowa publiczno-
Rejestr przedsiębiorców 60–63
prawna
– cele i założenia 60
– klasyfikacja 20–23
– Centralna Ewidencja i Informacja
– typologia 20–23
o Działalności Gospodarczej (CEIDG)
– – zob. Czynności prawne, Działania
60–61
faktyczne, Sfera działania ze-
– Krajowy Rejestr Sądowy (KRS) 60,
wnętrznego i wewnętrznego
62
Promesa 25–26
– osoby fizyczne 61
Prywatyzacja 114, 116
– osoby prawne 62
– rodzaje 114
– Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy
– źródła 114
64
Przedsiębiorca
Rynek 5
– podział
– koncepcja państwa dobrobytu 5
– – mały przedsiębiorca 58
– liberalna koncepcja rynku 5
– – mikroprzedsiębiorca 58
– – średni przedsiębiorca 58 S
– pojęcie 59
– rodzaje 57 Samorząd
– zagraniczny – pojęcie 74
– – zob. Osoby zagraniczne Samorząd gospodarczy 81–86
Przedsiębiorstwo państwowe 105 – izby gospodarcze 82
– zob. Prywatyzacja – izby rolnicze 85
Przedstawicielstwo przedsiębiorcy – samorząd rzemiosła 83
zagranicznego 94 – zrzeszenia handlu i usług 84
Przyrzeczenie administracyjne 26 – zrzeszenia transportu 84
69687617108390
69
Indeks rzeczowy 301
Samorząd zawodowy 75–80 U
– cele 75
Ugoda administracyjna 27
– nadzór nad działalnością 78
– niektórych podmiotów gospodar- Umowa
czych 84 – cywilnoprawna 29
– sądownictwo dyscyplinarne 80 – publicznoprawna 30
– ustrój 79 Unia Gospodarcza i Walutowa 148
– w Konstytucji RP 76
– zadania 77 W
Samorządowa osoba prawna 108 Wojewoda 15
Sfera działania zewnętrznego Wolność działalności gospodarczej
i wewnętrznego 21 – zob. Społeczna gospodarka rynkowa
Skarb Państwa Wpis do CEIDG
– cele działalności gospodarczej 97 – zob. Rejestr przedsiębiorców
– działalność gospodarcza 97 Wpis do KRS
– formy organizacyjno-prawne 100 – zob. Rejestr przedsiębiorców
– – jednostki sektora finansów publicz- Współczesny system gospodarczy 5
nych 104
– – prawa prywatnego 100–102 Z
– – prawa publicznego 100, 103–105
– – przedsiębiorstwa państwowe 105 Zarząd własnym majątkiem 55
– – zob. Przedsiębiorstwo państwowe Zasada
– organy 99 – dobra wspólnego 47
– pojęcie 98 – effet utile 7
– „złote weto” 106 – ochrony pracy 46
Społeczna gospodarka rynkowa 38–44 – pomocniczości 47
– doktryna 39 – praworządności (legalizmu) 10
– elementy 41 – prymatu prawa europejskiego 6
– – solidarność, współpraca, dialog – społecznej gospodarki rynkowej
partnerów społecznych 44 – – zob. Społeczna gospodarka rynko-
– – własność prywatna 43 wa
– – wolność działalności gospodarczej – sprawiedliwości społecznej 47
42 – traktowania narodowego 88–91
– pojęcie 38 – wolności gospodarczej 7
– znaczenie normatywne 40 – – zob. Społeczna gospodarka rynko-
Stowarzyszenie 50 wa
Ś Zasady konstytucyjne 47
Zezwolenie 65, 67
Średni przedsiębiorca 58 Znaczenie Konstytucji RP dla gospo-
darki 37–47
T – zob. Gospodarstwo rodzinne, Ochrona
Transakcje pracy, Społeczna gospodarka rynkowa,
– repo 143 Zasady konstytucyjne
– reverse repo 143 Związki wyznaniowe 50
69687617108390
69
302 Indeks rzeczowy
Ź – – prawo polskie 6
– – prawo unijne 6
Źródła publicznego prawa gospodar-
– specyfika 7
czego 6–8
– – zob. Administratywizacja prawa,
– analiza ekonomiczna prawa 8
Legislacja autonomiczna
– katalog 6
69687617108390
69
ksiegarnia.beck.pl
e-mail: dz.handlowy@beck.pl
tel.: 22 311 22 22
69687617108390
69

Publiczne Prawo Gospodarcze Z Testami Online

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Publiczne Prawo Gospodarcze Z Testami Online

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

69687617108390

Z. Snażyk, A. Szafrański • Publiczne prawo gospodarcze

PRAWO HANDLOWE I GOSPODARCZE. PYTANIA. KAZUSY. TABLICE.

PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE W PIGUŁCE

PRAWO PRZEDSIĘBIORCÓW, wyd. 6

© Wydawnictwo C.H.Beck 2023

Skład i łamanie: Marta Świerk

ISBN e-book 978-83-8356-049-6

Dziesiąte wydanie podręcznika zostało zaktualizowane ze względu na dynamikę

Poznań, Warszawa, lipiec 2023 r. Autorzy

Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? ...................................... 1

Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego .................................... 10

Rozdział III. Administracja gospodarcza . .......................................................... 22

Rozdział IV. Prawne formy działania administracji gospodarczej ................. 43

Rozdział V. Znaczenie Konstytucji RP dla gospodarki .................................... 67

Rozdział VI. Przedsiębiorca i działalność gospodarcza .................................... 90

Rozdział VII. Rejestry przedsiębiorców . ............................................................ 109

Rozdział VIII. Koncesje, zezwolenia, działalność regulowana ......................... 126

Rozdział IX. Kontrola i nadzór w gospodarce . ................................................. 140

Rozdział X. Samorząd gospodarczy i zawodowy . ............................................. 157

Rozdział XII. Działalność gospodarcza Skarbu Państwa ................................. 192

Rozdział XIII. Gospodarka komunalna .............................................................. 214

Rozdział XIV. Komercjalizacja i prywatyzacja ................................................. 227

Rozdział XV. Prawo ochrony konkurencji ......................................................... 235

Rozdział XVI. Pomoc publiczna .......................................................................... 254

Rozdział XVII. Regulacja ..................................................................................... 266

Rozdział XIX. Nadzór finansowy ......................................................................... 287

Indeks rzeczowy . ..................................................................................................... 297

J. Ablewicz, Prawo gospodarcze publiczne w pigułce, Warszawa 2021.

wo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny pra-

następujące brzmienie: „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konku-

Jako przykład niech posłuży wspomniane prawo ochrony konkurencji.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem

§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako

Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem

O przekształceniu prawa zarządzania gospodarką narodową tak pisał

cyzyjnie mówiąc, przepisami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki.

§ 5. Współczesny system gospodarczy

akceptowanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy

cyjnie podległe organowi wydającemu taki akt, najczęściej w formie zarządze-

Zasada prymatu prawa europejskiego w wyr. z 11.5.2005 r. (K 18/04,

§ 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego

przemian społecznych jest bowiem tego rodzaju, iż zmusza do traktowania pra-

Również akty prawa miejscowego stanowią istotne źródło informacji

Samo zatem spełnienie warunków przewidzianych w ustawie jest niewy-

ni systemowej i przede wszystkim funkcjonalnej. Stosowaniu tych ostatnich

również wszystkie organy stosujące przepisy publicznego prawa gospodarcze-

§ 8. Analiza ekonomiczna prawa

ust. 2 pkt 4 regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r., tekst

Zamiar uchylenia ustawy został przez projektodawców uzasadniony przede

Drugi fragment uzasadnienia tego samego projektu zawiera ujęcie pienięż-

Wpływ na sektor finansów publicznych

Skutki w okresie 10 lat od wejścia w życie zmian [mln zł]

Jak widać na przedstawionych przykładach, będących jedynie wycin-

9 Poszukując informacji potrzebnych Kleofasowi do podjęcia działalności

przede wszystkim RODO1. Jego działanie może zatem dosięgnąć nawet

§ 9. Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe

Powiedzieliśmy wcześniej, że organy administracji gospodarczej wyraża-

idące, może bowiem oprócz kontroli władczo oddziaływać na podmiot nadzo-

§ 10. Rządowa administracja gospodarcza

O tym, co jest celem politycznym, który zamierza osiągnąć Rada Minis-

Również w okresie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2

II. Centralne organy administracji rządowej