Skrypt z KPA to dzieło trzymiesięcznej pracy czterech studentów:

Grzegorza K., Norberta K., Michała L. oraz Michała Ł.

Podczas opracowywania tego skryptu korzystaliśmy głównie z podręcznika autorstwa prof. Adamiak,
komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z tekstów ustaw, których znajomość jest
wymagana na czekający nas egzaminie.
W celu ułatwienia poruszania się po tym bardzo obszernym pliku, utworzyliśmy spis treści. Niestety
możliwości techniczne nie umożliwiły nam połączenia hiperłączami spisu treści z odpowiednim miejscem w
tekście.
Są to tylko nasze notatki, więc nie gwarantują zdania egzaminu w 100%, ale sądzimy, że w znacznym
stopniu mogą ułatwić naukę do niego. Życzymy wszystkim zdania najbliższej sesji!

Wrocław 2013

Spis treści
ROZDZIAŁ I. FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O
POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM. ............................................................................................................... 4
ROZDZIAŁ II. ZASADY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO NACZELNE ORAZ OGÓLNE............ 5
ROZDZIAŁ III. KODYFIKACJA POLSKIEGO PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM NA
TLE PRAWNOPORÓWNAWCZYM ............................................................................................................................. 8
ROZDZIAŁ V. ŹRÓDŁA PRAWA O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O
POSTĘPOWANIU SĄDOWOADMINISTRACYJNYM.............................................................................................. 9
ROZDZIAŁ VI. POJĘCIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO I
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO, RODZAJE, TRYBY, ICH STADIA I INSTYTUCJE ................................. 14
ROZDZIAŁ VII. ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE....................................... 17
ROZDZIAŁ VIII. STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ........................................................... 25
ROZDZIAŁ IX. PODMIOTY NA PRAWACH STRONY .......................................................................................... 28
ROZDZIAŁ X. UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ...................................................... 30
ROZDZIAŁ XI. PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO ORAZ
SZCZEGÓLNEGO......................................................................................................................................................... 31
ROZDZIAŁ XII. CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO .......................... 33
ROZDZIAŁ XIII. DOWODY I POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE ..... DOWÓD I PRZEDMIOT DOWODU,
DOMNIEMANIA FAKTYCZNE I PRAWNE, UPRAWDOPODOBNIENIE........................................................... 50
ROZDZIAŁ XIV. ORZEKANIE W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ W POSTĘPOWANIU
ADMINISTRACYJNYM UWAGI WSTĘPNE DOTYCZĄCE PRAWNYCH FORM ORZEKANIA ................. 60
ROZDZIAŁ XV. WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TOKU INSTANCJI
ADMINISTRACYJNYCH ............................................................................................................................................. 77
ROZDZIAŁ XVI. ZAGADNIENIE WADLIWOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ ...................................... 90
ROZDZIAŁ XVII. WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TRYBACH NADZWYCZAJNYCH ..... 94
ROZDZIAŁ XVIII. KONTROLA ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ WYKONANIA PRZEZ
STRONĘ DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ ........................................................................................................... 110
ROZDZIAŁ XIX. SĄD POWSZECHNY W KONTROLI AKTÓW INDYWIDUALNYCH ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ. .............................................................................................................................................................. 112
ROZDZIAŁ XX. PRAWO DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO. PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA SĄDOWO
ADMINISTRACYJNEGO. RODZAJE SKARG DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO...................................... 115
ROZDZIAŁ XXI. PODMIOTY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO. ................................ 131
ROZDZIAŁ XXII. CZYNNOŚCI PROCESOWE W POSTĘPOWANIU SĄDOWOADMINISTRACYJNYM 143
ROZDZIAŁ XXIII. KOSZTY POSTĘPOWANIA .................................................................................................... 157
2
Strona

ROZDZIAŁ XXXIV. POSTĘPOWANIE PRZED WSA ........................................................................................... 170

ROZDZIAŁ XXV. ŚRODKI ODWOŁAWCZE OD ORZECZEŃ WSA ................................................................. 199
ROZDZIAŁ XXVI. OBALANIE PRAWOMOCNYCH ORZECZEŃ .................................................................... 209
ROZDZIAŁ XXVII. SKARGA O STWIERDZENIE NIEZGODNOŚCI Z PRAWEM PRAWOMOCNEGO
ORZECZENIA ............................................................................................................................................................. 212
ROZDZIAŁ XXVIII. GWARANCJE SKUTECZNOŚCI ORZECZEŃ SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH.
ROSZCZENIE ODSZKODOWAWCZE .................................................................................................................... 215
ROZDZIAŁ XXIX. POSTĘPOWANIE ODRĘBNE I POSTĘPOWANIE POMOCNICZE ................................. 217
ROZDZIAŁ XXX. POSTĘPOWANIE W SPRAWIE PRZEWLEKŁOŚCI ROZPOZNANIA SPRAWY
SĄDOWOADMINISTRACYJNEJ ............................................................................................................................. 219
ROZDZIAŁ XXXI. ZAGADNIENIA OGÓLNE EGZEKUCJI ADMINISTRACYJNEJ I
ADMINISTRACYJNEGO POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO .................................................................... 220
ROZDZIAŁ XXXII. ZAKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY O POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM W
ADMINISTRACJI ORAZ PODSTAWY EGZEKUCJI ADMINISTRACYJNEJ .................................................. 223
ROZDZIAŁ XXXIII. PODMIOTY I UCZESTNICY POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO ......................... 230
ROZDZIAŁ XXXV. TOK POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO ...................................................................... 236
ROZDZIAŁ XXXVI. ŚRODKI ZASKARŻENIA I ŚRODKI NADZORU W POSTĘPOWANIU
EGZEKUCYJNYM ...................................................................................................................................................... 251
ROZDZIAŁ XXXVII. POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE.......................................................................... 256
ROZDZIAŁ XXXVIII. POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDAWANIA ZAŚWIADCZEŃ .............................. 260
ROZDZIAŁ XXXIX. POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW ............................................ 262
OPRACOWANIA KOMENTARZOWE ZASADY OGÓLNE (UWAGI Z KOMENTARZA): ............................ 273
HISTORIA – UZUPEŁNIENIE DO ROZDZIAŁÓW III I IV. ................................................................................ 285

3
Strona
 POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE I SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Skrypt

Część pierwsza
Zagadnienia ogólne.

Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

administracyjnym.

Termin funkcja prawa ujmowany jest w teorii prawa trojako. Te ujęcia funkcji prawa to funkcje:
podstawowa, pochodna i techniczna.

Techniczne, rozumiane jako

Podstawowe, do których
zalicza się funkcje prawa
rozumiane jako następstwa
działania prawa
rozpatrywane z punktu
widzenia realizacji funkcji
państwa
Pochodne, rozumiane jako
podstawowe kierunki
działania prawa, służące
realizacji funkcji
podstawowych
środki, za pomocą których
są realizowane funkcje
podstawowe i funkcje
pochodne

Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną, organizacyjną i
wychowawczą.

W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępowania

administracyjnego nie są jednolite.
Według niektórych podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie
realizacji materialnego prawa administracyjnego
Zdaniem innych podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest ochrona
interesu indywidualnego, ochrona interesu społecznego, przy czym poglądy są
zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów.
Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:
1) funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji
publicznej
2) funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału w
załatwianiu konkretnych spraw
3) funkcję wychowawczą
4) funkcję zagwarantowania praworządności
Reprezentowane jest również stanowisko, że należy odróżnić zadania od funkcji
postępowania, a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie funkcje. Pierwsza z nich to
funkcja ochrony interesów, a druga to zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania
organów administracyjnych.

Normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego. Jest to dość
kontrowersyjne stwierdzenie.
4
Strona

Proces – prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzających do ochrony porządku

prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie.
Prawem procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego
procesu. Jest więc ono narzędziem albo instrumentem, za którego pomocą wprowadza się w życie
normy prawa materialnego.

Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej
sprawy administracyjnej, norma prawa procesowego ustanawia zaś reguły ustalenia stanu
faktycznego materialnej sprawy administracyjnej.

Zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa
materialnego.

Prawo o postępowaniu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy

wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych; pełni zatem funkcję służebną wobec
prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje proces zgodności
z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych. Nie jest ono ukierunkowane na realizację
prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji prawa materialnego.

Rozdział II. Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne

Zasadą o charakterze naczelnym, wywodzoną z przepisów Konstytucji, jest zasada

demokratycznego państwa prawnego, traktowana jako źródło dwóch zasad:
prawo do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku
prawnie uregulowanej procedury, a także
prawa do sądu zapewniającego niezależną i niezawisłą kontrolę działania i przypadków
bezczynności administracji publicznej
Zasada praworządności stanowi o jednolitości podstaw prawnych działania całej administracji
publicznej, jak również o ustaleniu rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł.
Zasada proporcjonalności służy ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji
administracji w sferę prawa jednostki.
Zasada równości wobec prawa nakłada obowiązek jednakowego traktowania wszystkich
podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji bez tworzenia nieuzasadnionych przywilejów czy
też ich dyskryminacji.
Prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu, co odnosi się również do postępowania
przed organami administracyjnymi, a nie tylko do sądu administracyjnego.
Prawo do ochrony dóbr osobistych, które musi być przestrzegane w działaniu administracji.
Prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wywodzona z prawa zaskarżenia
decyzji wydanych w I instancji.

Z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wywodzi

się pięć praw do:
procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed sądem
załatwienia sprawy w szybkim terminie (rozsądnym)
uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej
realnych możliwości obrony swoich praw i interesów
czynnego udziału w postępowaniu - osobistym lub przez pełnomocnika
5

Parlament Europejski 6 IX 2001r. uchwalił Europejski Kodeks Praw do Dobrej Administracji,

Strona

obowiązujący organy i urzędników administracji unijnej w stosunkach z osobami fizycznymi lub

prawnymi w toku czynności urzędowych, które powinny odpowiadać standardom państwa prawa.
W nawiązaniu do tego wzoru, Komitet Ministrów Rady Europy rekomendował państwom
członkowskim wprowadzenie prawnych uregulowań zgodnych z załączonym do zalecenia
Kodeksem Dobrej Administracji, zawierającym określenie standardów ochrony praw i interesów
jednostki w stosunkach z administracją publiczną.

Zasady ogólne KPA (art. 6-16 KPA)

A. Zasady idei stosowania prawa:

1) pierwotne:
▪ praworządność działania organu administracji publicznej i dbałość o
praworządne działanie stron i uczestników postępowania
▪ prawdy obiektywnej
▪ uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i
słusznego interesu jednostki
▪ czynnego udziału stron w postępowaniu
2) pochodne:
▪ zaufania uczestników postępowania do organów państwa
▪ dwuinstancyjności postępowania
▪ trwałości decyzji administracyjnej
▪ sądowej kontroli decyzji administracyjnych

B. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:

1) kultury administrowania:
▪ przekonywania
▪ udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej
informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania
▪ ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron
2) techniczno-procesowe:
▪ szybkości i prostoty postępowania
▪ pisemności

Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu materialnym, czyli

indywidualny akt administracyjny, władczy i jednostronny, niezależnie od nazwy jaką nosi, i od
ścisłego zachowania przez organ administracji publicznej wymagań jego formy procesowej.
Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, w jego
kompetencji do załatwiania spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania
przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo
stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego.
Sąd administracyjny może sprawować kontrolę w granicach całej sprawy, nie może jednak zmienić
sytuacji skarżącego na gorszą.

Zasady ogólne KPA stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z zastosowaniem przymusu państwowego w celu

wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej
lub też ustanowionych bezpośrednio w przepisach prawa.

Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania znajduje zastosowanie odpowiednie w

6

postępowaniu egzekucyjnym, bo trzeba ją odnosić tylko do tych postanowień, na które z

Strona

mocy wyraźnego przepisu ustawy służy zażalenie.

Zasada ogólna sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie ma zastosowania wprost, ale
 wiele postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym
podlega kontroli pod względem ich zgodności z prawem na podstawie ustawy.
Zasada prawdy obiektywnej obowiązuje w toku postępowania rozpoznawczego
prowadzonego przez organ egzekucyjny tylko w odniesieniu do tych okoliczności
faktycznych i prawnych, które są związane z przymusowym wykonywaniem obowiązków.
Zasada ogólna uwzględniania w postępowaniu i przy rozstrzyganiu spraw interesu
społecznego i słusznego interesu jednostki będzie stosowana odnośnie do stosowania
przymusu wraz z niektórymi zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego.
Zasada ogólna udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej
informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania będzie mogła być stosowana w
toku postępowania egzekucyjnego w pełnym zakresie, ale jej stosowanie będzie musiało być
ograniczone w postępowaniu zabezpieczającym, które służy zapobieżeniu działaniom
zobowiązanego zmierzającym do udaremnienia egzekucji obowiązków.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu będzie odnosiła się do wierzyciela i
zobowiązanego z bardzo wyraźnym zróżnicowaniem ich pozycji ze względu na inny rodzaj
służących im uprawnień i obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym.
Pozostałe zasady ogólne KPA mogą być stosowane wprost w postępowaniu egzekucyjnym.

Zasady ogólne postępowania podatkowego

System podstawowych zasad dotyczących postępowania podatkowego składa się z zasad

ustanowionych w przepisach Konstytucji RP oraz w prawie Unii Europejskiej, dopełnionych
zasadami wywiedzionymi doktrynalnie z prawa obowiązującego i z wyodrębnionych legislacyjnie
w Ordynacji podatkowej zasad nazywanych „ogólnymi”.

Szczególne znaczenie tym zasadom nadaje przepis art. 84 Konstytucji RP, stanowiący o
powszechności obowiązku ponoszenia podatków.

Podział zasad ogólnych postępowania podatkowego (zawartych w art. 120-129 o.p.):

A. Zasady idei stosowania prawa
1) pierwotne
▪ praworządności – odnosi się do obowiązku działania organu podatkowego na
podstawie prawa
▪ prawdy obiektywnej – obowiązek pełnego wyjaśnienia wszystkich
okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; nie włączono tu uwzględniania
interesu społecznego i słusznego interesu jednostki
▪ czynnego udziału stron w postępowaniu
2) pochodne
▪ jawności postępowania dla jego stron
▪ budzenia zaufania do organów podatkowych – czynności postępowania
powinny być prowadzone rzetelnie, a ustalenia w nich dokonywane powinny
ukazywać się jako wiarygodne i wolne od tendencyjności
▪ dwuinstancyjności postępowania – w ordynacji podatkowej jest ona
zapewniona tylko co do decyzji organów najniżej usytuowanych w strukturze
podatkowej
▪ trwałości ostatecznych decyzji podatkowych – obalenie lub wzruszenie
możliwe za pomocą decyzji organu podatkowego przy pomocy jednego z
trybów nadzwyczajnych
B. Zasady kultury administrowania oraz techniczo-procesowe:
7

1) kultury administrowania
Strona

▪ przekonywania – chodzi o takie uzasadnienie decyzji, aby osoba wobec

której została ona podjęta nie była jej przeciwna
 ▪ udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podatkowej
– stronom i uczestnikom postępowania i tylko w zakresie niezbędnym,
dotyczącym przepisów prawa podatkowego i pozostających w związku z
konkretną sprawą rozpatrywaną w postępowaniu podatkowym
2) techniczno-procesowe:
▪ szybkości i prostoty postępowania
▪ pisemności – ustność jest dopuszczalna, ale tylko incydentalnie i z
zachowaniem śladu w aktach prawnych

Zasady postępowania sądowoadministracyjnego

W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono rozdział 1 z

przepisami ogólnymi, w których są unormowania dotyczące sprawy sądowoadministracyjnej, drogi
sądowoadministracyjnej, podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
ale również odnoszące się do efektywności zasady równości uczestników postępowania, zasady
jawności rozpoznawania spraw oraz jawności dla stron akt sprawy, a także mocy wiążącej wyroków
sądów karnych.

Rozdział III. Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle

prawnoporównawczym

Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie
XVIII i XIX w. Zmienił się również wtedy pozycja urzędnika, który stał się osobą działającą na
podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie państwo.

W Austrii w 1875r. powołano Trybunał Administracyjny, a w 1922.r Tezner opracował podręcznik

postępowania administracyjnego.

W niektórych krajach niemieckich pojawiają się tzw. procedury sporno-administracyjne,

podporządkowane zasadom procesu cywilnego lub karnego i zawierające elementy tych procedur.

Zdaniem C. Wiener historycznie pierwszą kodyfikacją postępowania administracyjnego była

ramowa ustawa hiszpańska z 19 X 1889r., umocowująca ministrów do uregulowania w
ich resortach szczegółowego trybu postępowania administracyjnego.
Z badań G. Langroda wynikałoby, że prymat powinna zachować badeńska ustawa z 31
VIII 1884r.
Wyraźny wpływ w dziedzinie wywarła austriacka ustawa o postępowaniu
administracyjnym z 1925r. Ustawie tej towarzyszyły jeszcze trzy ustawy: o prawie i
postępowaniu karno-administracyjnym, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz
ustawa zawierająca przepisy wprowadzające.

!Droga do wykształcenia trwałych zasad postępowania administracyjnego nie zawsze prowadzi

przez kodyfikację przepisów!

Kodyfikacja postępowania administracyjnego może mieć charakter pełny lub ramowy. Kodyfikacja
może być również częściowa.
8
Strona

W systemie tzw. wolności procesowej administracji publicznej nie ma ustawowej regulacji

postępowania administracyjnego o charakterze ogólnym, ale w poszczególnych ustawach i aktach
wykonawczych są zamieszczone przepisy proceduralne o różnym stopniu szczegółowości. Bywają
one dopełniane przepisami wewnętrznymi lub postanowieniami instrukcyjnymi administracji. W
takim systemie swego rodzaju część ogólną postępowania administracyjnego tworzą precedensowe
orzeczenia sądu administracyjnego wskazujące na generalne zasady postępowania, które powinny
być stosowane przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych.

Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego ogólnego

Konstytucja Marcowa ustanowiła zasadę dwuinstancyjności, a w art. 73 zapowiedziała ustawowe

uregulowanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne na czele z
NTA. Zasady i tryb wnoszenia odwołania od decyzji administracyjnych oraz wznowienia
postępowania administracyjnego uregulowała jednolicie dla całego obszaru państwa ustawa z 1
sierpnia 1923r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych. Była to krótka
ustawa, która uregulowała tylko najważniejsze sprawy.
Na terenie byłego zaboru pruskiego nadal obowiązywała rozwiązania przedzjednoczeniowe.

Projekt polskiej kodyfikacji został wprowadzony w życie w formie rozporządzenia Prezydenta RP

(z mocą ustawy) z 22 III 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Weszło ono w życie 1 VII
1928r.

Nowy kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony ustawą z 14 VI 1960r. I wszedł w

życie 1 I 1961r.

Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego w administracji

17 VI 1966r. uchwalono ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która unifikowała

postępowanie przymusowe co do wykonania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych oraz
wiążąca w regulacji procesowej tę ustawę z KPA przez odesłanie w kwestiach nieuregulowanych do
odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu.

Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego

Pierwszym aktem kodyfikującym materialne i procesowe prawo podatkowe była ustawa z 15 III
1934r. - Ordynacja podatkowa.

Trochę więcej o historii na samym końcu skryptu ;) – tam też znajduje się opracowany rozdział IV.

Rozdział V. Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

sądowoadministracyjnym

Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło prawa proceduralnego dla administracji

publicznej

Istnieje uregulowanie ustawowe o charakterze kodeksu, ale zakres stosowania tej ustawy oraz
uregulowania w niej zawarte powodują, że nie jest to regulacja prawnie wyczerpująca, nie obejmuje
ona jednorodnej materii prawnej, a przepisy są stosowane wprost, jak też z zastosowaniem
odpowiedniości.
9

KPA jest aktem legislacyjnym grupującym wiele regulacji prawnych odnoszących się do różniących
Strona

się od siebie postępowań. Trzeba wyróżnić zakres mocy obowiązującej KPA w odniesieniu do:
 postępowania administracyjnego ogólnego (tzw. jurysdykcyjnego)
postępowań uproszczonych o charakterze administracyjnym (dotyczących: wydawania
zaświadczeń przez organy administracji, skargi powszechnej, petycji, wniosku
powszechnego)
rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami w administracji publicznej
(rządowej i samorządowej)
stosowania niewielkiej części jego przepisów do postępowania administracyjnego
szczególnego (postępowanie podatkowe, stosowane też w sprawach celnych oraz kontroli
skarbowej)
Podstawę prawną ustalenia zakresu mocy obowiązującej KPA stanowią art.1-5, w których
wyliczone są przesłanki pozytywne i negatywne wyznaczające zakres stosowania KPA.

Podstawowym aktem prawnym jest ustawa z 14 VI 1960r. - Kodeks postępowania

administracyjnego.

Unormowanie zawarte w KPA nie ma charakteru wyczerpującego. W KPA zamieszczono sporo

odesłań do przepisów odrębnych.
W KPA zamieszczono ponadto kilka delegacji do wydawania przepisów wykonawczych różnego
rodzaju i rangi.
Aktami wykonawczymi w zwykłym tego słowa znaczeniu nie są wzory druków i formularzy oraz
pism procesowych. Służą one jednak standaryzacji formy pisemnej w typowych sprawach.

Zakres mocy obowiązującej KPA

Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju oraz przed organami

administracji wojskowej regulowane jest przez przepisy, które są jako szczególne, a zawarte w
ustawach późniejszych od KPA, albo muszą być współstosowane z przepisami KPA, albo też mogą
wyłączać stosowanie niektórych z nich.

W przepisach dyscyplinarnych często zamieszcza się postanowienia proceduralne i w ustawach, i w

aktach wykonawczych, normując podstawowe kwestie w ustawach, a bardziej szczegółowe w
aktach wykonawczych, a ponadto zamieszcza się przepisy odsyłające. Najczęściej stosowane są
odesłania do przepisów KPK. Generalnie stosowanie przepisów KPA w sprawach dyscyplinarnych
stosuje się tylko wtedy, gdy nie ma odesłań wprost do KPK.

W rezultacie zmian prawnych organy podatkowe w sprawach rozpatrywanych w postępowaniu

podatkowym będę stosowały tylko przepisy działu IV, a co do skarg i wniosków – działu VIII KPA.

Przesłanki stosowania przepisów KPA w postępowaniu administracyjnym ogólnym, w

sporach o właściwość i w postępowaniu uproszczonym

W KPA określa się cztery przesłanki pozytywne stosowania przepisów o postępowaniu

administracyjnym ogólnym, które muszą wystąpić łącznie, a mianowicie:
postępowanie w sprawie będzie prowadzić organ administracji publicznej
sprawa pozostaje we właściwości tego organu
sprawa ma charakter indywidualny
przepisy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej

Organem administracyjnym będzie zarówno organ, który w rozumieniu przepisów ustrojowych

10

należy do tej kategorii (organ administracji rządowej, organ samorządu terytorialnego), jak również
Strona

taki, który nie został powołany do sprawowania administracji publicznej, lecz ma ustawowo
zlecone ściśle określone władcze funkcje administracji publicznej i w wyniku tego działać będzie –
tylko w wyznaczonych sprawach – tak samo jak organ administracji publicznej.

Organ administracyjny ma być w sprawie właściwy:

rzeczowo
miejscowo
instancyjnie
Postępowanie ma się toczyć w sprawie, którą znamionuje podwójna konkretność, tzn. że jest to
sprawa indywidualnie wskazanej osoby, w której należy rozstrzygnąć o konkretnie określonych
prawach i obowiązkach.
Sprawa ta podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej, która stanowi
procesową formę indywidualnego aktu administracyjnego wydawanego wyłącznie na podstawie
przepisów zawartych w aktach prawodawczych powszechnie obowiązujących.

Przesłanki negatywne stosowania przepisów postępowania administracyjnego ogólnego

wynikają z treści wyłączeń, co jest unormowane w art. 3, a ponadto mogą je ustanowić przepisy
ustaw późniejszych.

Spod mocy obowiązującej KPA wyłączono bezwzględnie postępowanie w sprawach karnych

skarbowych, co odnosi się tylko do przypadków jego prowadzenia przez organy administracyjne, a
nie dotyczy w żadnym razie postępowania w tych sprawach przed sądem powszechnym.

Spod mocy obowiązującej KPA wyłączono postępowanie w sprawach uregulowanych w Ordynacji

podatkowej oraz tych, do których stosuje się jej przepisy, co dotyczy spraw zobowiązań
podatkowych, kontroli skarbowej, a także spraw celnych.

Nie stosuje się przepisów KPA w sprawach będących we właściwości polskich przedstawicielstw
dyplomatycznych i urzędów konsularnych.

Wyłączone jest stosowanie KPA w sprawach nadrzędności i podległości organizacyjnej i

służbowej w aparacie administracji publicznej i innych jednostkach organizacyjnych
państwowych, chyba że przepisy odrębne rozciągną ich moc obowiązującą na te sprawy.

Przepisy kodeksowe nie mogą naruszać uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego

i konsularnego, z umów międzynarodowych i zwyczajów międzynarodowych.

Sąd administracyjny jest właściwy w sprawach sporów o właściwość lub kompetencję w

administracji publicznej pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu
terytorialnego oraz KPA określa podmioty legitymowane do wniesienia wniosku w tej sprawie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest prowadzone przez organy administracji

publicznej, a mogą w nim uczestniczyć osoby ubiegające się o wydanie zaświadczenia
potwierdzającego tylko zaistniałe wcześniej określone akty lub prawa.

Postępowanie w sprawie skarg i wniosków oraz petycji ma najszerszy zakres stosowanie pod
względem podmiotowym, albowiem stosuje się je przed wszystkimi organami państwowymi,
organami państwowych jednostek organizacyjnych, organami samorządu każdego rodzaju, w
każdym przypadku, gdy zostanie wniesiona skarga, a więc jeśli ktokolwiek wyrazi swoje
niezadowolenie z działalności tych jednostek organizacyjnych albo gdy ktokolwiek wniesie
wniosek, tzn. złoży propozycję ulepszenia tej działalności. Skardze lub wnioskowi można nadać
11

bardziej uroczystą solenną formę – petycję. To postępowanie również jest stosowane przed
Strona

organami organizacji lub instytucji społecznych, ale tylko w zakresie wykonywanych przez nie
zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Przepisy działu VIII KPA stosują w pełnym
zakresie organy podatkowe.

Z zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach wyłączono sprawy wynikające w

stosunkach nadrzędności i podległości organizacyjnej organów państwowych oraz innych
państwowych jednostek organizacyjnych (sprawy wewnętrzne), a na podstawie odrębnej ustawy
uwagi i wnioski składane w postępowaniu w sprawach ochrony środowiska.

Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania podatkowego

Oprócz postępowania administracyjnego ogólnego unormowanego w KPA występuje odrębne

postępowanie administracyjne szczególne. Tym co odróżnia postępowanie szczególne od
ogólnego, jest wąski krąg podmiotowy i przedmiotowy jego stosowania. Przepisy postępowania
podatkowego stosują:
organy określone w przepisach o.p. jako organy podatkowe (organy administracji
skarbowej oraz organy samorządu terytorialnego)
z mocy ustaw odrębnych organy kontroli skarbowej oraz organy administracji celnej,
właściwe odpowiednio – w sprawach zobowiązań podatkowych (w tym podatków
lokalnych) i kontroli skarbowej oraz w sprawach należności celnych i innych sprawach
celnych

Do kręgu podmiotów tego postępowania należą:

podatnicy
płatnicy
inkasenci należności podatkowych
oraz wszystkie inne osoby ponoszące odpowiedzialność za zaległości podatkowe, jak
również za należności celne

Postępowanie w sprawach podatkowych, celnych oraz kontroli skarbowej jest uregulowane w

przepisach o.p., a ponadto stosuje się wprost przepisy KPA dotyczące:
udziału prokuratora w postępowaniu
skarg i wniosków

W Ordynacji zamieszczono wiele delegacji do wydawania przepisów wykonawczych.

Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa przedmiot regulacji prawnej,

który obejmuje postępowaniu organów egzekucyjnych i środki przymusu zapewniające wykonanie
obowiązków przez zobowiązanych oraz zabezpieczenie wykonania obowiązków.
Pod względem podmiotowym ustawę stosują organy egzekucyjne, którymi są przede wszystkim
organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego, a również inne ustawowo
umocowane organy.

Przepisy ustawy odnoszą się do tych wszystkich podmiotów, na których spoczywają obowiązki
egzekwowane przymusowo w trybie administracyjnym (wyłączenie – tylko osoby korzystające z
przywilejów i immunitetów dyplomatycznych).

Przedmiotem egzekucji są obowiązki pieniężne oraz niepieniężne powstałe w prawnym obrocie

12

krajowym, a także obowiązki pieniężne związane z korzystaniem z funduszów europejskich, jak

Strona

również objęte zakresem pomocy udzielanej państwom obcym w dochodzeniu należności

pieniężnych.
Wyłączenie spod egzekucji administracyjnej niektórych obowiązków ma miejsce wtedy, gdy są
one poddane egzekucji sądowej.
Ustawa stanowi podstawę do podejmowania czynności służących zabezpieczeniu wykonania
obowiązków przez przeciwdziałanie uchyleniu się od ich egzekucji.

Ustawa nie reguluje w pełnym zakresie wszystkich czynności postępowania egzekucyjnego, a

zupełność regulacji procesowej zapewnia się przez odesłanie w kwestiach nieuregulowanych do
stosowania odpowiedniego przepisów KPA.
Ze względu na odmienność przedmiotu regulacji prawnej, nie wszystkie przepisy KPA będą mogły
być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym, a co do wielu należy zachować odpowiedniość przy
ich stosowaniu.
W u.p.e.a. Są delegacje do wydania rozporządzeń wykonawczych.

Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym

Zakres właściwości rzeczowej tych spraw obejmuje akty i czynności administracji publicznej
wyliczone w art. 3 § 2 pkt. 1-8 p.p.s.a. Oraz poddane kontroli sądowej z mocy ustaw szczególnych
(§ 3), z wyłączeniem spraw podanych w zamkniętej enumeracji wyłączeń w art. 5 pkt. 1-5 p.p.s.a..

Sąd administracyjny rozstrzyga również spory o właściwość lub o kompetencję w terenowej

administracji publicznej, gdy albo jedną jego stroną, albo obydwiema są organy samorządu
terytorialnego.

Przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne są stosowane wprost w pełnym zakresie

przed orzekającym w I instancji WSA, a przed NSA są stosowane wprost w części spraw będących
w jego właściwości, a w pozostałej części – odpowiednio.

Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji są

strony:
skarżący
oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania zaskarżono,
oraz uczestnicy postępowania na prawach stron.
Przymus adwokacki lub radcowski obowiązuje tylko przy wnoszeniu skargi kasacyjnej, z
dopuszczeniem do tej czynności doradców podatkowych i rzeczników patentowych w sprawach
odpowiadających ich specjalności.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ustawą regulującą w niemal pełnym
zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Odesłania do przepisów KPC lub innych ustaw
odrębnych są nieliczne.

W p.p.s.a. Są nieliczne delegacje do wydawania przepisów wykonawczych, a istotna ze względu na

dostęp do drogi sądowej jest delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania rozporządzeniem
wysokości i zasad pobierania wpisu sądowego, wysokości opłat kancelaryjnych, zasad umarzania,
odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych i grzywien
orzekanych przez sąd, wzorów formularzy i dokumentów dotyczących przyznania stronie prawa
pomocy w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej.
13
Strona
 Rozdział VI. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje,
tryby, ich stadia i instytucje

Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego

Przez pojęcie proces administrowania powinno się rozumieć ciąg działań organów
administrujących w państwie w zakresie realizacji zadań administracji państwowej.
Pojęcie to obejmuje kierunki działania administracji, regulowane zarówno prawem
administracyjnym, ustrojowym, jak i prawem materialnym i proceduralnym.

Przez procedurę administracyjną niektórzy autorzy rozumieją tryb załatwiania spraw

administracyjnych przez organy administracyjne oraz przez sądami.

Proces administracyjny określany jest jako tryb załatwiania indywidualnych spraw

administracyjnych przed sądami.
Jurysdykcyjne postępowania administracyjne - załatwianie spraw administracyjnych przez
organy administracyjne w formie zewnętrznego aktu administracyjnego.

Postępowanie administracyjne – zarówno regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności

procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty
postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej,
jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej.

Postępowanie sądowoadministracyjne – regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności

procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu
rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ
wykonujący administrację publiczną.

Rodzaje, tryb i stadia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego

Postępowanie administracyjne

Ogólne Szczególne
- regulowane przepisami KPA, - w tym trybie następuje rozpoznanie i
- w tym trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego
rozstrzygnięcie większości spraw rodzaju
administracyjnych - postępowaniem takim jest postępowanie
14

podatkowe
Strona
 Postępowanie mające na celu, w
przypadku wystąpienia wskazanych
przepisami przesłanek, uchylenie,
Tryby postępowania
zmianę decyzji prawidłowej bądź
zarówno w postępowaniu
dotkniętej wadami niekwalifikowanymi
ogólnym, jak i szczególnym

Postępowanie główne
- jego przedmiotem jest rozpoznanie
i rozstrzygnięcie sprawy
administracyjnej w trybie i formie
przewidzianej przez przepisy prawa
procesowego zgodnie z przepisami
prawa materialnego
Toczące się przed organem Toczące się przed organem II
I instancji instancji w razie wniesienia
odwołania przez legitymowane
podmioty postępowania
administracyjnego
Postępowanie nadzwyczajne
- jego przedmiotem jest
przeprowadzenie weryfikacji decyzji
wydanej w postępowaniu głównym
W sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji
W sprawie wznowienia
- jego celem jest ustalenie, czy
postępowania
decyzja nie jest dotknięta
- jego celem jest ponowne
rozpatrzenie sprawy kwalifikowaną wadę
zakończonej ostateczną powodującą jej nieważność
decyzją, jeśli postępowanie, - kończy się ono w zasadzie
w którym ona zapadła, było wyeliminowaniem decyzji z
dotknięte kwalifikowaną obrotu prawnego, bez
wadliwością procesową merytorycznego rozstrzygania
- stosuje się odpowiednio do sprawy administracyjnej
postanowień - stosuje się odpowiednio do
postanowień

W obu postępowaniach występują trzy stadia:

Wstępne Postępowania Podjęcia decyzji

- obejmuje czynności wszczęcia
postępowania oraz czynności
procesowe mające na celu
procesowych, których celem jest
zbadanie dopuszczalności
wszczęcia postępowania w
określonej sprawie
-rozstrzygające sprawę
wyjaśniającego indywidualną konkretnej osoby,
- obejmuje ciąg czynności
będące przedmiotem postępowania
ustalenie stanu faktycznego
sprawy, dającego podstawę do
zastosowania normy prawa
materialnego
15Strona
 Postępowanie
sądowoadministracyjne

W sprawie nałożenia Pomocnicze

grzywny
Ogólne
-w tym trybie rozpoznawane i
rozstrzygane są różnego rodzaju W sprawie uchwał
Odrębne W razie zaginięcia lub
- ma na celu
skargi na działanie, bezczynność -w tym trybie rozpoznawane i zniszczenia akt
lub przewlekłość postępowania wyjaśnienie przepisów
rozstrzygane są spory o - ma na celu
organów wykonujących prawnych
właściwość między jednostkami umożliwienie
administrację publiczną samorządu terytorialnego i rozpoznania i
między samorządowymi rozstrzygnięcia skargi
kolegiami odwoławczymi oraz lub obalenia
spory kompetencyjne między prawomocnego
organami tych jednostek a orzeczenia sądu
organami administracji rządowej
- należy zaliczyć też
postępowanie w sprawie
przewlekłości rozpoznania
sprawy sądowoadministracyjnej,
którego przedmiotem jest
ochrona jednostki w zakresie
realizacji konstytucyjnego prawa
do sądu

W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy dwa tryby postępowania:

postępowanie główne – podejmowane na podstawie skargi uprawnionego podmiotu w celu
rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności
lub przewlekłości organu wykonującego administrację publiczną
postępowanie nadzwyczajne: - wznowienie postępowania w razie wystąpienia przesłanek
nieważności postępowania oraz na podstawach wskazanych
- postępowanie w sprawie unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego
- postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
WSA oraz w określonym zakresie orzeczeń NSA

W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy trzy stadia:

wstępne – przedmiotem jest zbadanie przez sąd dopuszczalności skargi, prawidłowości
wniesienia skargi, a także ustalenie, czy usunięto braki formalne skargi, co pozwala na
nadanie jej dalszego biegu
rozpoznawcze – przedmiotem jest rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej
podjęcia orzeczenia – przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej
przez podjęcie w sprawie wyroku uwzględniającego skargę lub nieuwzględniającego jej,
albo postanowienia kończącego postępowanie

Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje

16

Instytucje – organy to organizmy, których status i działanie są regulowane prawem. Instytucje –

Strona

mechanizm to wiązka reguł prawnych rządzących pewną instytucją – organem lub określoną
sytuacją prawną.
Przedmiot postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego musi być traktowany jako
instytucja ze względu na duży zespół przepisów prawnych, które się do niego odnoszą.

Status podmiotu, który może być stroną postępowania administracyjnego, można ustalić na
podstawie przepisów prawa cywilnego określającego zdolność prawną i zdolność do czynności
prawnych, a pojęcie interesu prawnego musi być ukształtowane zgodnie z przepisami prawa
materialnego administracyjnego lub finansowego.

Organ administracyjny – organ administracji rządowej centralny lub terenowy, albo organ
samorządu terytorialnego.

Instytucją prawną będzie pojęcie instancji administracyjnej i toku tych instancji.

Część druga

Instytucje procesowe postępowania administracyjnego

Rozdział VII. Organ prowadzący postępowanie administracyjne

Zdolność prawna organów administracji publicznej – zespół przesłanek decydujących o

zdolności do podejmowania czynności procesowych i czynności materialnoprawnych w
postępowaniu administracyjnym. Wyznaczają je normy prawa procesowego. Wyróżnia się ogólną i
szczególną kompetencję organów administracji publicznej:
Ogólna kompetencja – zdolność prawna organów administrujących do załatwienia spraw
administracyjnych w danym układzie postępowania.
Szczególna kompetencja – zdolność prawna organów administrujących do załatwienia
konkretnej sprawy w określonym układzie postępowania.

Kompetencja ogólna organów administracji publicznej

Zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy administracji

publicznej oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwiania spraw.

Zakres pojęciowy organów administracji publicznej obejmuje ministrów, centralne organy

administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe
organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu
terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt. 2.

Art. 1 pkt. 1 i 2 KPA w związku z art. 5 § 2 przyznaje kompetencję ogólną:

organom administracji rządowej
- ministrom (premier i wicepremierzy pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem
administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej,
przewodniczący komitetów wchodzących w skład RM, kierownicy centralnych urzędów
administracji podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez premiera lub właściwego
ministra)
- terenowe organy administracji rządowej (wojewodowie, którym przysługuje domniemanie
17

kompetencji w zakresie administracji rządowej w województwie; organy rządowej administracji

zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy
Strona

niezespolonej administracji rządowej)

organom jednostek samorządu terytorialnego
- organom gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójtom,
burmistrzom, prezydentom, starostom, marszałkom województw oraz kierownikom służb,
inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta, starosty lub
marszałka województwa, a ponadto SKO
innym organom państwowym – przykładem jest Prezydent RP, czy przewodniczący KRRiT
mają też ją też inne podmioty, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powołane
do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji

Kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie unormowanym o.p.

mają:
naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego
wójtowie, burmistrzowie, prezydentowie, starostowie, marszałkowie województwa
dyrektorowie izb skarbowych i izb celnych, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów są
organami I instancji
minister właściwy do spraw finansów publicznych w sprawach stwierdzenia nieważności
decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej
wygaśnięcia – z urzędu.
Minister Finansów jest właściwy w sprawach:
- porozumień dotyczących ustalenia cen transakcyjnych
- interpretacji przepisów podatkowych
- informacji przekazanych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-
kredytowe o złożonych i zlikwidowanych rachunkach związanych z prowadzeniem
działalności gospodarczej

Kompetencja szczególna organów administracji publicznej

Przez pojęcie właściwości rozumiemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania

określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym.
Można wyróżnić dwa rodzaje właściwości:
ustawowa – wynikająca wprost z przepisu ustawy
delegacyjna – wynikająca z delegacji, czyli przekazanie sprawy jednemu organowi przez
drugi

Właściwość ustawowa to: właściwość rzeczowa, miejscowa oraz instancyjna.

Właściwość rzeczowa – zdolność prawna organów administracji publicznej do rozpoznawania i

załatwiania spraw w danej kategorii.
Jej podstawą są przepisy ustaw materialnoprawnych.

W postępowaniu podatkowym również nie dokonano w Ordynacji podatkowej wyczerpującego

uregulowania tej właściwości.

Ordynacja podatkowa wprowadza wyjątki, przyznając delegację ustawową ministrowi do spraw

finansów publicznych do określenia właściwości rzeczowej organów podatkowych.

Przy ustaleniu tej właściwości należy uwzględnić zakres zadań i terytorialny zasięg działania
organów podatkowych.

Wyznaczona przepisami ustaw materialnoprawnych właściwość organów administracji publicznej

18

może być zmieniona w wyniku zawierania przewidzianych ustawami ustrojowymi porozumień.

Strona

Wojewoda może zawierać porozumienia w zakresie należącym do jego właściwości. Również

ustawy samorządowe dopuszczają takie rozwiązanie.

Dla określenia właściwości rzeczowej znaczenie mają związki zawierane przez jednostki
samorządu terytorialnego.

W świetle rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym ustrojowym i materialnym ustalenie

właściwości rzeczowej jest złożone.
Właściwość rzeczowa nie może być ustalana wyłącznie na podstawie przepisów prawa
materialnego, ale niezbędne jest ustalenie opartej na zawartych porozumieniach, związkach,
uchwały, która prowadzi do zmiany właściwości rzeczowej. Naruszenie zawartych porozumień,
podjętych uchwał prowadzi do naruszenia właściwości rzeczowej organu administracji publicznej.
W decyzji organ ten obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego, porozumienie,
uchwałę, z których wynika właściwość rzeczowa.

Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznania i

załatwienia spraw danej kategorii na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju.
Zgodnie z art. 21 KPA zasady ustalania właściwości miejscowej brzmią:
we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz
prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca
zamieszkania (siedziby), a w razie braku miejsca zamieszkania – według miejsca pobytu
strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie w kraju miejsca zamieszkania lub
pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju
w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca jej położenia, a jeżeli
nieruchomość leży na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to organem
właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; w
sprawach zakładu pracy właściwość ustala się według miejsca, w którym on był, jest albo
będzie prowadzony
jeżeli nie można ustalić właściwości według powyższych zasad, to ustala się ją według
miejsca zdarzenia dającego podstawę do wszczęcia postępowania, a gdy nie można ustalić
takiego miejsca, organem właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru
dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy

W postępowaniu podatkowym o.p. ustaliły reguły właściwości miejscowej, dając pierwszeństwo

ustawom szczególnym, że właściwość tą ustala się na podstawie ustaw podatkowych.
Jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość tą organów podatkowych ustala się
według miejsca zamieszkania albo siedziby podatnika, płatnika lub inkasenta. Minister
Finansów ma delegację ustawową do ustalenia, w drodze rozporządzenia, właściwości miejscowej
organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych lub poszczególnych
kategorii podatników, płatników lub inkasentów w sposób odmienny.

Jeśli w ciągu roku rozliczeniowego zmieni się właściwość miejscowa, to za ten okres rozliczeniowy
właściwy do rozliczenia pozostaje ten organ, który był właściwy w pierwszym dniu roku
podatkowego lub okresu rozliczeniowego.

Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do

przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej.

Zasady ustalania właściwości instancyjnej są określone w KPA, jednakże z zastrzeżeniem, że

pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do
19

wyznaczenia innego organu odwoławczego. Właściwość instancyjna przyznana jest organom

Strona

wyższego stopnia oraz w ograniczonym zakresie ministrom.

Według art. 17 KPA organami wyższego stopnia są:
w stosunku do organów jednostek samorządowych – samorządowe kolegia odwoławcze,
chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej
w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie
w stosunku do organów administracji publicznej innych niż wymienione wyżej – organy
państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością
w stosunku do organów organizacji społecznych – organy nadrzędne albo państwowe
nadzoru

W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia:

w stosunku do naczelnika urzędu skarbowego – dyrektorowi izby skarbowej
w stosunku do naczelnika urzędu celnego – dyrektorowi izby celnej
w stosunku do wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, marszałka województwa – SKO

W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest uregulowana wyczerpująco. Regulując

właściwość instancyjną do weryfikacji decyzji w postępowaniu podatkowym, zarówno w toku
instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego, o.p. odchodzi od reguły, że
właściwość przysługuje organom wyższego stopnia.
Rozwiązanie takie zastosowano w postępowaniu odwoławczym, przyjmując, że dyrektor izby
skarbowej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji, dyrektor
izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ w I instancji; minister
finansów jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez ten organ w I instancji; w
postępowaniu w sprawie nieważności minister finansów, SKO, dyrektorzy izby skarbowej oraz
celnej.

Organy naczelne w rozumieniu KPA to:

w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu
terytorialnego, z wyjątkiem SKO oraz organów państwowych i samorządowych jednostek
organizacyjnych – Premier lub właściwi ministrowie
w stosunku do innych organów państwowych – odpowiednie organy o ogólnokrajowym
zasięgu działania
w stosunku do organów organizacji społecznych – naczelne organy tych organizacji, a w
razie braku takiego organu – Premier lub właściwi ministrowie sprawujący nadzór nad
ich działalnością

KPA dopuszcza możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności
procesowej w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi
administracji publicznej przez drugi organ (właściwość delegacyjna). Taka możliwość istnieje w
przypadku wyłączenia organu.
W razie wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który
może jednak wyznaczyć podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy.

Instytucja pomocy prawnej – przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w

sprawie.

Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych

20
Strona

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów
państwowych występuje w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Mamy tu
do czynienia z tożsamością sprawy.
Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne mogą wystąpić tylko w zakresie właściwości
ustawowej, wyłączona jest możliwość sporów w zakresie właściwości delegacyjnej.

Spory można podzielić na kilka rodzajów.

Przyjmując kryterium oceny przez same organy i właściwości wyodrębniamy:
spory pozytywne – w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe
spory negatywne – organy nie uważają się za właściwe
Według kryterium organów pozostających w sporze:
spory pomiędzy organami administracji publicznej (tzw. spory wewnętrzne)
spory pomiędzy organami samorządu terytorialnego a innymi organami administracji
publicznej
spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi
Dwa ostatnie można określić jako spory zewnętrzne.
Jest to podstawą do podziału na:
spory o właściwość – spory pomiędzy organami należącymi do jednego systemu
ustrojowego
spory kompetencyjne – spory pomiędzy organami administracji publicznej, które pozostają
w różnych systemach ustrojowych władzy publicznej
Takiego rozróżnienia nie przyjmuje o.p.

Spory pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, jeżeli spór powstał:
pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego – wspólny dla nich organ wyższego
stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjnych
między kierownikami służb, inspekcji, straży administracji zespolonej tego samego powiatu,
działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta
między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w
sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister administracji

Spory pomiędzy organami administracji rządowej rozstrzyga, jeżeli spór powstał:

między organami rządowej administracji zespolonej w jednym województwie – wojewoda
między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach –
minister administracji
między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister administracji po
porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z
wojewodą
między organami administracji niezespolonej – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a
w razie braku takiego organu – minister administracji
między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem – premier

Spory pomiędzy innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami rozstrzyga wspólny dla
nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister administracji

W postępowaniu podatkowym spory rozstrzyga:

między naczelnikiem US w jednym województwo – dyrektor izby skarbowej
między naczelnikami US w różnych województwach oraz między dyrektorami IS – minister
finansów
między naczelnikami UC w jednym województwie – dyrektor IC
między naczelnikami UC w różnych województwach i między dyrektorami IC – minister
21

finansów
Strona

między wójtem..., starostą, marszałkiem województwa, a naczelnikiem US, naczelnikiem

UC – sąd administracyjny
 między wójtami.... i starostami – wspólne dla nich SKO, a w razie braku takiego kolegium –
sąd administracyjny
między marszałkami województw – sąd administracyjnych
w pozostałych przypadkach – minister finansów

Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze

wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki, ze względu na interes społeczny
lub słuszny interes obywatelski i zawiadamia o dokonanych czynnościach organ powołany do
rozstrzygnięcia sporu, a w postępowaniu podatkowym – czynności niezbędne ze względu na interes
publiczny lub ważny interes strony.

Właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Z wnioskiem o rozstrzygnięcie takiego sporu mogą wystąpić:

strona
organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej,
pozostające w sporze
minister administracji
minister sprawiedliwości
Prokurator Generalny
Rzecznik Praw Obywatelskich

W postępowaniu przed NSA w sprawie takiego sporu stosuje się odpowiednio przepisy o
postępowaniu przed WSA. NSA rozstrzyga spory na wniosek postanowieniem przez wskazanie
organu właściwego do rozpoznania sprawy. Ocena taka wiąże organy pozostające w sporze.

Jeżeli natomiast sprawa, co do której powstał spór o właściwość, jest przedmiotem postępowania
już się toczącego, które nie zostało zakończone decyzją, to postanowienie sądu wyznacza organ
właściwy do prowadzenia dalszych czynności postępowania., Organ, który nie został wskazany
przez NSA jako właściwy w sporze, będzie obowiązany zakończyć postępowanie w tej sprawie
przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
Jeżeli zaś postępowanie przed organami pozostającymi w sporze zostało zakończone przez wydanie
decyzji, to decyzja tego organu, który nie został wskazany w postanowieniu NSA, podlega
wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stosowanym w sprawie stwierdzenia
nieważności.

Organ pozostający w sporze podejmuje w jego trakcie tylko czynności niecierpiące zwłoki ze
względu na wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli, zawiadamiając o
nich premiera lub NSA. Ordynacja nakłada na organ podatkowy, na którego obszarze nastąpiło
wszczęcie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sporu, obowiązek podjęcia tylko tych czynności,
które są niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny interes strony.

Organ administracji publicznej, jeżeli jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza
o właściwości sądu powszechnego, Jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy
w sprawie przesądza o właściwości organu administracji publicznej.
W razie powstania sporu pozytywnego jest on jednostronnie rozstrzygany przez sąd powszechny.

Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym

22

Dla wyznaczenia zdolności prawnej organu administracji publicznej znaczenie ma instytucja

Strona

wyłączenia organu, bo wtedy z mocy prawa traci on tę zdolność co do prowadzenia postępowania

w określonej sprawie.
Instytucja wyłączenia pracownika w zasadzie nie prowadzi do utraty zdolności prawnej organu
administracji publicznej. Bezpośredni przełożony wyznaczy do prowadzenia sprawy innego
pracownika, a jak to jest niemożliwe, to staje się on niezdolny do załatwienia sprawy.

Naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym pociąga

za sobą sankcje wzruszalności tej decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, ze względu na bliskość strony wtedy,

gdy:
jest stroną w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego
prawa lub obowiązki
jest to sprawa jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia (nawet po
ustaniu małżeństwa)
sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobienia, opieki lub
kurateli
pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo gdy przedstawicielem jest
osoba związana z nim węzłem pokrewieństwa, powinowactwa, stosunkiem przysposobienia,
opieki lub kurateli
jedną ze stron jest osoba będąca w stosunku nadrzędności służbowej wobec niego

Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowania,

jeżeli:
jest w niej stroną
był w sprawie świadkiem lub biegłym
brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji
z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko pracownikowi dochodzeniu służbowe,
postępowanie dyscyplinarne lub karne

Poza okolicznościami wymienionymi wcześniej podstawy wyłączenia będą stanowić inne

okoliczności, jeżeli uprawdopodobnione, ze mogą one spowodować wątpliwości dotyczące
bezstronności pracownika. Wyłączony może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki ze
względu na interes społeczny lub ważny interes strony.

Na takiej też konstrukcji prawnej opiera instytucję wyłączenia o.p.

Przyczyny wyłączenia od załatwienia sprawy trwają także po ustaniu małżeństwa,

przysposobienia, opieki lub kurateli.

Z przyczyn wyłączenia pracownika wymienionych w art. 24 § 1 KPA, art. 130 § 1 o.p., zgodnie z
art. 123 § 2 KPA i art. 216 § 1 o.p., wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa. Na podstawie
art. 24 § 3 KPA, art. 130 § 3 o.p. następuje na żądanie pracownika, strony lub z urzędu i
postanowienie o wyłączeniu pracownika albo o odmowie jego wyłączenia wydaje bezpośredni
przełożony. Na to postanowienie nie służy zażalenie i można je zaskarżyć tylko łącznie z
odwołaniem od decyzji. Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organ stał się niezdolny do
załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony
przez niego organ. Rozwiązania takiego nie wprowadza o.p.

Trzy elementy wyłączenia organu administracji publicznej, a mianowicie:

23

rodzaj sprawy oraz

Strona

osobiste zaangażowanie w nią, jak też

bliskość wobec stron
Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów
majątkowych:
jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w
art. 24 § 1 pkt. 2 i 3,2),
osoby zajmujące stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub
osób pozostających z nim w stosunkach określonych wyżej

Kryterium podmiotowe. W art. 25§ 1 pkt 1 wymienia się kierownika organu, co oznacza
ograniczenie instytucji wyłączenia organu tylko do przypadku, gdy stroną w sprawie jest osoba
kierująca danym organem. W art. 25 § 1 pkt 2 występuje określenie osoba zajmująca stanowisko
kierownicze, odnoszące się się również do kierownika wyższego stopnia, oraz osób, które zajmują
w organie wyższego stopnia stanowisko kierownicze.

Wg art. 131 § 1 o.p. naczelnik US podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących

zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego w
przypadku, gdy sprawa dotyczy:
naczelnika US albo jego zastępcy
dyrektora IS albo jego zastępcy
małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych I stopnia osób
wymienionych wyżej
osoby związane stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobami 1 i 2

Na tych samych podstawach podlega wyłączeniu naczelnik UC. Zgodnie z art. 132 o.p. wójt..,
starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego
podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych; wójt...,
starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik województwa podlegają wyłączeniu
w sprawach wymienionych wyżej, jeżeli stroną w sprawie jest ich małżonek, rodzeństwo, wstępni,
zstępni albo powinowaci I stopnia oraz osoby związane stosunkiem przysposobienia, kurateli lub
opieki.

Organ administracji publicznej, w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia, traci z mocy prawa
zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie.

Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia danej sprawy, sprawę

załatwia bowiem:
w przypadkach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt. 1 KPA – organ wyższego stopnia nad
organem załatwiającym sprawę,
w przypadkach uregulowanych w art. 25 § 1 pkt. 2 KPA – organ wyższego stopnia nad
organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze
w razie, gdy osoba wymieniona w art. 25 § 1 pkt. 2 KPA jest ministrem lub prezesem SKO –
organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza premier
Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny organ spośród mu
podległych. Zarówno organ wyższego stopnia, jak również organ wyznaczony do załatwienia
sprawy rozpatrują ją w tej instancji, co organ wyłączony od załatwienia sprawy.
W razie wyłączenia naczelnika US w związku z pkt. 1 (o.p. art. 131) – sprawę załatwia naczelnik
US wyznaczony przez dyrektora IS, gdy zaś naczelnik US podlega wyłączeniu w związku z pkt. 2 –
sprawę załatwia naczelnik US wyznaczony przez ministra finansów. W razie wyłączenia wójta...,
starosty, marszałka województwa i skarbnika SKO w drodze postanowienia wyznacza organ
24

właściwy do załatwienia sprawy.

Strona
 Rozdział VIII. Strona postępowania administracyjnego

Instytucja procesowa strony postępowania administracyjnego była i jest przedmiotem dyskusji

doktrynalnych.

W postępowaniu administracyjnym poddanym zasadzie oficjalności organ administracyjny ma

urzędowy obowiązek załatwienia sprawy władczo i jednostronnie, co wyklucza traktowanie go jako
podmiotu, wobec którego wytacza się powództwo, wnosząc wniosek o wszczęcie postępowania.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego

Jedną normę prawną tworzy ta część art. 28, w której stanowi się, że stroną będzie podmiot,
którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, drugą zaś normę prawną –
człon drugi przepisu głoszący, iż stroną będzie podmiot, który żąda czynności ze względu na
swój interes prawny lub obowiązek. W pierwszym przypadku istnieje podstawa prawna do
wezwania do udziału w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną, a w przypadku drugim – w
dacie żądania wniesionego przez strony do organu administracji publicznej następuje wszczęcie
postępowania.

Stosowanie

W przypadku pierwszej normy, tzn. odnoszącej się do ustalenia kręgu stron postępowania
wszczynanego z urzędu, będą to przesłanki następujące:
prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właściwy w
sprawie
sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona tylko przez wydanie decyzji
istnieją podmioty, mające – w ocenie organu administracji publicznej – interes prawny lub
obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w sprawie indywidualnej

W przypadku zaś drugiej normy przesłanki te będą następujące:

istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowaniu przed
organem administracji publicznej
jest to podmiot mający – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu prawnego
sprawy – interes prawny lub obowiązek, o którym można rozstrzygać decyzją
podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie do organu uznanego za
właściwy, żądanie wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie, które będzie
skuteczne, gdy jest on rzeczywiście stroną, a będzie podstawą odmowy jego wszczęcia, gdy
nie jest on stroną

Jeżeli prawo materialne umocowuje organ administracji publicznej przepisem prawa powszechnie
obowiązującym do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej, wtedy w prawie
procesowym właśnie to legitymuje określone podmioty do żądania wszczęcia postępowania lub do
udziału w postępowaniu w charakterze stron.

Trzeba zaznaczyć, że w KPA nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez

załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych. Wykładnia historyczna wskazuje więc, że
każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co
25

do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji.

Strona

Po wprowadzeniu do KPA przepisów art. 61a organ administracyjny ma podstawę do merytorycznej

wstępnej oceny żądania wszczęcia postępowania zarówno pod względem podmiotowym, jak i
przedmiotowym. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, organ wydaje postanowienie o
odmowie wszczęcia postępowania, a wobec tego żądanie nie powoduje powstania zawisłości
sprawy administracyjnej. Osoba wnosząca takie żądanie korzysta wyłącznie z jednego procesowego
usprawnienia, jakim jest możliwość wniesienia zażalenia. Na ostateczne postanowienie wydane po
rozpatrzeniu zażalenia może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

Łącznikiem pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu
postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, które może być rozumiane jako
obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Strona jest instytucją procesową, ponieważ prawne uregulowanie jej pozycji w postępowaniu
wynika z wielu przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa.

Pojęcie strony postępowania podatkowego

Organ podatkowy na mocy art. 165a odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania, a gdy
zostanie wszczęte, to decyzją: rozstrzyga o istocie sprawy albo kończy sprawę w danej instancji,
postępowanie bezprzedmiotowe umarza. Każda decyzja musi powoływać jej podstawę prawną z
przytoczeniem odpowiednich przepisów, tzn. materialnych i procesowych.

Nowela do ordynacji z 2002r. wprowadziła art. 133 § 1-3, który normuje pojęcie strony
postępowania podatkowego z odwołaniem się do ustawowo zdefiniowanych podmiotów
postępowania:
podatnika
płatnika
inkasenta
osób trzecich
i z odniesieniem do interesu prawnego jako podstawy udziału w postępowaniu. Przepis art. 133 § 2
rozszerza krąg stron o podmioty uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z prawa podatkowego,
przed powstaniem obowiązku podatkowego. Przepis art. 133 § 3 wprowadza swoistą dla
postępowania podatkowego konstrukcję prawną pozwalającą na potraktowanie jako jednej strony
postępowania małżonków wspólne opodatkowanych, solidarnie odpowiadających za zobowiązanie
podatkowe, będących solidarnymi wierzycielami co do nadpłaty podatku. Na mocy art. 165a § 1
organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania wtedy, gdy żądanie wniósł podmiot
niebędący stroną.

Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron postępowania

Można w odniesieniu do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów KPA używać

określenia zdolność administracyjnoprawna na oznaczenie prawnej możliwości występowania
jako strona w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 29 KPA stroną może być każdy podmiot mający zdolność prawną ocenianą wg art.
30 KPA, a więc osoba fizyczna i osoba prawna. Zgodnie z art. 29 stroną może być jednostka
organizacyjna państwowa, samorządowa lub społeczna, i to niezależnie od tego, czy ma osobowość
prawną, czy też jej samoistny charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organizacyjnym.
Stroną może być organ administracji rządowej, a także gmina, powiat lub województwo, ale
konieczne będzie oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo
26

administracyjne, oraz tych, w których są one stronami postępowania prowadzonego przez inny
Strona

organ administracyjny.
W doktrynie wprowadza się pojęcie zdolności podatkowej dotyczące sytuacji faktycznej, jako
punkt odniesienia praw i obowiązków, i zgodnie z przedmiotem podatku dochodzi się do ustalenia
podmiotu.

Pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 § 1 KPA, zgodnie z zawartym w nim odesłaniem,
należy rozumieć tak, jak określa je art. 8 KC w odniesieniu do osób fizycznych, a art. 33 KC co do
osób prawnych.

W postępowaniu podatkowym, oceny zdolności prawnej nie tylko stron, lecz i pozostałych
uczestników postępowania dokonuje się na podstawie przepisów prawa cywilnego z wyjątkami
stanowionymi wprost w prawie podatkowym.

Zdolność do czynności prawnych, dającą stronie zdolność procesową, czyli możliwość

samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu, również została określona przez odesłanie
w art. 30 § 1 KPA, czyli trzeba ją ocenia wg przepisów art. 11-17 KC lub przepisów szczególnych.

Art. 30 § 2 KPA, normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony pozbawione

zdolności procesowej. Należy podkreślić, że osoby te są stronami postępowania, które dotyczy ich
interesu prawnego, ale czynności procesowe podejmuje za nie przedstawiciel ustawowy. Osoby
prawne i inne jednostki organizacyjne działają przez swoich ustawowych lub statutowych
przedstawicieli.

W art. 30 § 4 KPA uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikającego z dwóch

powodów: śmierci strony lub zbycia rzeczy czy też praw, których postępowanie dotyczy. W
postępowaniu administracyjnym nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci.

W art. 34 KPA zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w której powinna brać
udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego zamieszkania.

Pełnomocnictwo procesowe

Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną, jaką jest oświadczenie
woli mocodawcy złożone w dowolnej formie.

Strona zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu podatkowym, może

umocować kilku pełnomocników do podejmowania czynności. Organ administracji publicznej
obowiązany jest w takim przypadku zagwarantować im udział w postępowaniu. Pismo trzeba
wysłać tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Pełnomocnikiem strony zgodnie z KPA może być każda osoba fizyczna mająca zdolność
procesową, może to więc być też zdolność ograniczona. W postępowaniu podatkowym wymaga się
od pełnomocnika posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, co jest wymaganiem dalej
idącym niż w prawie cywilnym. Pełnomocnikiem zostaje osoba fizyczna, której udzielono
pełnomocnictwa pisemnie lub ustnie, wnosząc je do protokołu. Przepisy zarówno KPA jak i o.p. nie
stawiają pełnomocnikowi wymagania posiadania szczególnych kwalifikacji fachowych. Zawodowy
pełnomocnik ustanowiony w sprawie jest uprawniony do uwierzytelnienia odpisu pełnomocnictwa
wystawionego przez mocodawcę, a ponadto od 2010r. może również poświadczyć zgodność z
oryginałem, co daje im moc dokumentów urzędowych.
27

W sprawach drobnych na podstawie art. 33 § 4 KPA domniemywa się udzielenie

Strona

pełnomocnictwa przez stronę członkom jej najbliższej rodziny lub domownikom.

Przesłanki zastosowania art. 137 § 3a o.p., który stanowi o domniemanym pełnomocnictwie, są
trzy:
kwestia procesowa jest mniejszej wagi
jako pełnomocnik występuje małżonek strony
nie ma wątpliwości co do samego istnienia umocowania do działania oraz jego zakresu

Od dnia powiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika musi

on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona.

Rozdział IX. Podmioty na prawach strony

Instytucja procesowa podmiotów na prawach strony charakteryzuje się tym, że prawo procesowe
dopuszcza do uczestnictwa w postępowaniu organizację społeczną i prokuratora. Prawo procesowe
przyznaje tym podmiotom prawa strony, przez które należy rozumieć wyłącznie prawa procesowe.

Podmioty na prawach strony, mając prawa procesowe strony, są powołane do dokonywania

czynności procesowych w postępowaniu. Skuteczność prawna tych czynności jest uzależniona od
spełnienia wymagać przewidzianych normami prawa procesowego, np. co do treści i formy
czynności, terminu jej dokonania.

Organizacja społeczna

Organizacja społeczna – organizacja zawodowa, samorządowa, spółdzielcza i inne.

Przyznanie praw procesowych strony organizacji jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch
przesłanek:
jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji, co ma miejsce wtedy, gdy sprawa
będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych
w statucie
zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, z czym będziemy mieli do czynienia
wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony, ale również
innych podmiotów, na otoczenie
Organizacja jest obowiązana wskazać, że spełnia obie przesłanki, przytaczając postanowienia
statutu oraz uzasadniając konieczność ochrony określonych wymagań interesu społecznego. Ocena
wspomnianych przesłanek w odniesieniu do konkretnej organizacji należy do organu orzekającego
w sprawie oraz w razie odmowy uwzględnienia żądania – do sądu administracyjnego.

Organizacja ma następujące prawa procesowe:

żądanie wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie
dopuszczenie jej do już toczącego się postępowaniach

Organizacja może żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego
dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. W art. 31 § 2 KPA stanowi się, że organ
administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione, wydaje postanowienie o
wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie odmowne organizacja może wnieść zażalenie,
a następnie skargę do sądu administracyjnego. Na postanowienie o wszczęciu postępowania
zażalenie nie przysługuje.
28

Organizacja może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu już toczącym się, i to
Strona

niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu. Dopuszczenie
organizacji do postępowania następuje w drodze postanowienia.
Skoro organizacji na odmowę postępowania służy zażalenie, to organ jest obowiązany je uzasadnić
pod względem faktycznym i prawnym.

Organizacja dopuszczona już do postępowania ma prawa strony.

Przepisy dodane nowelą z 1980 roku nałożyły na organy administracji publicznej obowiązek
powiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie innej osoby, jeżeli
organ ten uzna, że organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu
na swoje cele statutowe i gdy leży to w interesie społecznym.

Rozwiązanie w o.p. różni się od tego w KPA, ponieważ przyznaje organizacji prawa ubiegania się o
dopuszczenie do udziału w postępowaniu podatkowym od zgody strony, co oznacza, że jest to
podmiot postępowania, który ma działać w interesie prawnym strony.

Dopuszczenie do udziału organizacji społecznej daje jej prawa procesowe strony w toku
postępowania podatkowego.

Prokurator

Sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym reguluje obecnie wyłącznie

KPA.

Przepisy przyznają prokuratorowi następujące prawa procesowe:

prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem
ma prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i
rozstrzygnięcie sprawy były zgodne z prawem
Nowela z 1980 roku dodała przepis, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiadamia
prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku,
gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny.
jeżeli postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa
środki zaskarżenia: sprzeciw – na drodze administracyjnej i skarga – na drodze sądowej. W
razie wyboru przez prokuratora drogi sądowej oddalenie skargi przez sąd administracyjny
wyłącza dopuszczalność wniesienia sprzeciwu opartego na tych samych podstawach, na
jakich oparta była skarga
służy mu prawa wniesienia sprzeciwu, jeżeli przepis KPA lub przepisy szczególne
dopuszczają wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub
zmianę decyzji. Organem powołanym do rozpatrzenia sprzeciwu jest organ właściwy do
wszczęcia postępowania w danym trybie nadzwyczajnym. Postępowanie takie jest w tych
przypadkach wszczynane z urzędu. O wszczęciu postępowania na skutek sprzeciwu organ
administracji publicznej powiadamia strony. Sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy
prawa wykonania decyzji, jednakże organ, do którego sprzeciw wpłynął, niezwłocznie
powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do czasu
załatwienia sprzeciwu. Sprzeciw powinien być załatwiony w terminie 30 dni od daty jego
wniesienia przez prokuratora. W razie niezałatwienia sprzeciwu w tym terminie stosuje się
odpowiednio art. 36-38 KPA dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie
jeśli bierze udział w postępowaniu głównym lub w trybach nadzwyczajnych służą
procesowe prawa strony
29

W postępowaniu podatkowym prokurator bierze udział na zasadach określonych przepisami KPA.

Strona
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka

RPO ma w postępowaniu administracyjnym, a więc i w postępowaniu podatkowym, następujące

prawa procesowe:
żądania wszczęcia postępowania administracyjnego
uczestniczenia w post. administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi
wnoszenia skarg do sądu administracyjnego
Wszystkie te uprawnienia RPO może realizować tak jak prokurator.

Z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego RPO występuje wtedy, gdy zachodzi

konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela. Pojawi się ona wtedy, gdy przepis
prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania na wniosek strony oraz gdy z takiego
przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia postępowania, a organ pozostaje bezczynny i stan
ten godzi w prawa lub wolności obywatelskie.

Zgodnie z zasadą subsydiarności RPO podejmuje działania, gdy osoba, której prawa zostały
naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki ochrony prawnej.

W postępowaniu podatkowym RPO bierze udział na prawach przysługujących prokuratorowi.

RPD stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji RP, konwencji o prawach dziecka i
innych przepisach prawa. W tym zakresie RPD może się zwrócić o wszczęcie postępowania
administracyjnego oraz uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach przysługujących
prokuratorowi.

Inne podmioty

Przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyznawać prawa procesowe
innym podmiotom.

Przepisów o udziale na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się do

wspólnot samorządowych i ich jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Przepisy
ustaw samorządowych nie przyznają im bowiem takiego statusu, może być on zatem przyznany
wyłącznie w przepisach szczególnych. Przyznanie praw procesowych strony podmiotom, gdy nie
ku temu podstaw prawnych, stanowi naruszenie prawa, godząc w chronione prawa jednostki.

Rozdział X. Uczestnicy postępowania administracyjnego

Pojęcie uczestników postępowania

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy podmioty postępowania oraz uczestników

postępowania.

Do podmiotów postępowania zaliczamy organy administracji publicznej powoływane do

autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej
przedmiotem postępowania oraz te przedmioty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo
interesy, a zatem stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony. Podmioty postępowania
30

korzystają z przyznanej im przez prawo procesowe pełni praw procesowych, wyrażających się w
zespole uprawnień i obowiązków procesowych, zróżnicowanych ze względu na pozycję prawną
Strona

określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej ma

uprawnienia i obowiązki procesowe wypływające z jego kompetencji do dokonania autorytatywnej
konkretyzacji normy prawa materialnego.

Pozostałe podmioty postępowania korzystają z praw procesowych w celu zagwarantowania obrony

ich konkretnych interesów lub interesów, do których ochrony zostały powołane w dokonywanym
przez organ administracji publicznej procesie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa
materialnego.

Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia

Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne jednostki
organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają
interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą albo ze względu na ich
faktyczne interesy i wobec tego rozstrzygnięcie sprawy nie będzie dla nich obojętne, albo ze
względu na ich udział w niektórych czynnościach postępowania.

Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny będziemy określać mianem

osób zainteresowanych, tworzą oni jedną grupę tych uczestników. Do drugiej grupy uczestników
postępowania zaliczamy:
świadków
biegłych
osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin
Prawo procesowe nie przyznaje tej grupie uczestników postępowania administracyjnego pełni praw
procesowych, a jedynie daje im pojedyncze uprawnienia.

Świadek może odmówić zeznań lub odmówić odpowiedzi na niektóre pytania, a więc może on
uchylić się od pewnych działań w postępowaniu administracyjnym. Podobnie będzie w przypadku
biegłego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach oraz o wyłączeniu pracownika.
Świadek, biegły lub osoba trzecia zobowiązana do okazania przedmiotu oględzin mają obowiązek
stawienia się na wezwanie organu administracji publicznej, a jeżeli tego obowiązku nie dopełnią,
mogą być ukarani grzywną, w postępowaniu podatkowym karą porządkową. Korzystają oni z
prawa do złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny, a na postanowienie odmowne w tej
kwestii służy im zażalenie. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia mogą oni
wnieść wniosek o przywrócenie terminu.

Przepisy zawarte KPA i o.p. nie regulują sytuacji prawnej osób zainteresowanych, a zatem ta
kategoria uczestników postępowania jest w świetle obowiązującej regulacji prawnej
pozbawiona praw procesowych. Osoby te mogą więc podejmować ochronę swoich interesów,
wnosząc skargę powszechną. Skarga taka, jeżeli spełnia określone wymagania, powoduje podjęcie
przez organ administracji publicznej czynności z urzędu.

Brak uregulowania w prawie procesowym sytuacji prawnej osoby zainteresowanej budzi

zastrzeżenia.

Rozdział XI. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego

Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie

31

W KPA nie używa się wprost pojęcia przedmiotu postępowania, ale jest o nim mowa a contrario
w art. 105 § 1.
Strona

Przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji prawnej, jest to

pewien zbiór reguł, które powinny się odnosić wyłącznie do samego podejmowania decyzji
stosowania prawa.

Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania daje się wprost odnieść do związku postępowania

administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest
utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on ustaje, czynności postępowania
muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.

Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego

Elementów konstytuujących przedmiot postępowania administracyjnego można wyróżnić

kilka. Za taki element należy uznać pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidualnego
zewnętrznego, występującego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia. Takim
elementem będą również przesłanki istnienia postępowania administracyjnego, czyli elementy
podmiotowe, tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona.

Nie może być sprawy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym

ogólnym lub szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej w
powszechnie obowiązujących przepisach prawa publicznego.

Można powiedzieć, że istnieją pewne właściwości porządku prawnego, z których wynika założenie,
iż nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy kwalifikującej się do rozpatrzenia w
postępowaniu administracyjnym.

Musi istnieć organ administracji publicznego, umocowany do działania w określonej sferze prawa
publicznego i umocowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych
stosunków społecznych lub gospodarczych kwalifikujących się do uregulowania ich w drodze
indywidualnego aktu administracyjnego.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne

M. Zimmermann traktuje postępowanie jurysdykcyjne jako takie postępowanie administracyjne, w

którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia: strony, interesu prawnego, decyzji
administracyjnej. Jego zdaniem przepis, który powiada np., że właściwe organy mogą wydać
zezwolenie wodnoprawne, jest przepisem, który dla tej kategorii spraw otwiera drogę
jurysdykcyjnego procesu administracyjnego.

Obowiązujący tekst KPA zawiera pojęcie „indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji
administracyjnej”, która pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej
administrację rządową centralną i terenową, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne
podmioty wykonujące zlecone funkcje administracji publicznej. Przepisy KPA o postępowaniu
administracyjnym ogólnym są stosowane w typowych sprawach indywidualnych regulowanych
prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji administracyjnej celem usunięcia stanu
nieustalenia prawa lub sporu o prawo, z zastosowaniem systemu czynności i gwarancji
procesowych. Ten zespół przepisów prawnych tworzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania
administracyjnego.

Prawną podstawę postępowania administracyjnego szczególnego stanowią przepisy o.p., przede

wszystkim działu IV, których zakres obowiązywania został również rozciągnięty na postępowanie
w sprawach celnych oraz w sprawach rozpatrywanych przez organy kontroli skarbowej.
32

Postępowanie podatkowe w znaczeniu ścisłym jest w nowym stanie prawnym szczególną odmianą
Strona

postępowania administracyjnego.
Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego

Przedmiot postępowania administracyjnego tworzą takie przypadki decyzji stosowania prawa

przez organy administracji publicznej, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa
publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa, w drodze
zewnętrznego aktu administracyjnego indywidualnego, w prawnie uregulowanym trybie
podejmowania decyzji stosowania prawa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji
praworządnej.

Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w

której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji
publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o
obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego
orzekania.

Na uwagę zasługuje to ustalenie doktrynalne, z którego wynika, że w sprawach podatkowych

dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw trzeba ustalić przedmiot podatku, a dopiero na
tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania prawa i obowiązków (sytuacji podatkowej) określa
się podmiot obowiązku podatkowego, a w dalszym biegu sprawy – zobowiązanie podatkowe.
Część trzecia

Czynności procesowe trybu zwykłego ogólnego postępowania administracyjnego.

Rozdział XII. Czynności procesowe postępowania administracyjnego

Uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego

Na ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne. Ważne miejsce
zajmują wśród tych czynności procesowe akty władcze oraz możliwość ich weryfikowania. Do
tego ciągu działań muszą być włączone czynności materialno-techniczne, tyle że ich
podejmowanie wymaga określonej wiedzy fachowej pracownika.

Niezależnie do tego, czy w sprawach stosujemy ten sam przepis prawa materialnego, to stan
faktyczny może wymagać innych czynności proceduralnych i dlatego w każdej sprawie inaczej
układa się ciąg czynności.

Istnieją różne kryteria porządkowania ciągu działań postępowania administracyjnego:

w doktrynie przyjmuje się systematykę KPA, która ma być podstawą charakterystyki
postępowania w I instancji
podział na czynności merytoryczne postępowania (wpływają one na zakres podmiotowy i
przedmiotowy) oraz na czynności techniczno-procesowe (rozumiem to jako zwykłe
działania w procedurze sądowej i pozasądowej)
Trzeba również zwrócić uwagę na środki prawne służące dyscyplinowaniu działań wszystkich
podmiotów postępowania oraz na wydawane w toku postępowania orzeczenia organu dotyczące
czynności procesowych (→ ich zakresu i kolejności podejmowania w sprawie).
W KPA oraz OP (ordynacja podatkowa → tak od teraz będę o tym pisał ;) ) czynności procesowe są
33

uregulowane w odniesieniu do toku postępowania w I instancji. Nie przeszkadza to jednak w ich

stosowaniu i są one stosowane również w postępowaniu odwoławczym, czy w postępowaniach
Strona

trybów nadzwyczajnych.
Należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego to nie tylko
zapoczątkowanie czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogóle rozpoznawana
przez organy administracyjne, lecz także wszczęcie postępowania w kolejnej instancji
administracyjnej lub podjęcie postępowania w nadzwyczajnym trybie. Oczywiście przesłanki do
wszczęcia tych różnych postępowań będą się różnić, ale wiele czynności związanych z samym
wszczęciem postępowania będzie identycznych.

Nawiązując jeszcze do tego, dlaczego czynności procesowe trybu zwykłego będą stosowane w
innych wymienionych wyżej trybach, to należy zwrócić uwagę, że organy odwoławcze powinny z
zasady orzekać co do istoty sprawy i wobec tego albo one same, albo z pomocą organów I instancji
powinny one prowadzić wszystkie czynności postępowania, stosując wprost lub odpowiednio
przepisy obowiązujące przed I instancją. Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w
trybie nadzwyczajnym.

Niektóre czynności procesowe trybu zwykłego będą podejmowane przez różne organy poza
ramami postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego. Przykładem może być
przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, albo
przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczący skarg i wniosków (→
wynika to z art. 237 § 2 KPA).

Czynności procesowe wszczęcia postępowania

Przepisy KPA oraz OP głoszą, że postępowanie administracyjne wszczyna się „na żądanie albo z
urzędu”. Tylko problem jest taki, że prof. Adamiak uważa, że mamy tutaj do czynienia ze złą
alternatywą. Według niej zamiast „lub” powinno być „albo”.

Wszczęcie postępowania na wniosek jest zgodne z zasadą dyspozycyjności, a z urzędu z zasadą

oficjalności.

W przepisach proceduralnych wyjątkowo określa się, w jakim wypadku wszczyna się postępowania
na wniosek. Generalnie, to przepisy prawa materialnego są od wskazywania przypadków takich
możliwości.

Organ administracyjny zawsze musi przestrzegać swojej właściwości i to niezależnie od tego, czy
ma wszcząć postępowanie z urzędu, czy wszczyna je, gdy wpływa do niego żądanie wszczęcia. Jest
to jego obowiązek.
Ale co w przypadku, gdy organ ustali w drodze czynności wewnętrznych, że nie jest właściwy w
sprawie?
Jeśli mówimy o postępowaniu z urzędu, to nie będzie on miał podstaw do wszczęcia takiego
postępowania (→ całkiem logiczne, no nie?)
Jeśli mówimy o postępowaniu na wniosek, to po zapoznaniu się z treścią żądania, organ ma
obowiązek przekazania jego przekazania do administracyjnego organu właściwego albo
zwrócenia go osobie wnoszącej z pouczeniem o właściwości w danej sprawie sądu lub
jeszcze innego organu (przekazanie oraz zwrot żądania kwalifikujemy jako czynność
materialno-techniczną)

W obecnym stanie prawnym, w KPA od 2011 oraz w OP od 2002, organ ma prawne podstawy do
odmowy wszczęcia postępowania:
gdy podmiot wnoszący żądanie nie ma legitymacji strony w konkretnej sprawie (→ coś mi
34

tu śmierdzi obiektywną legitymacją strony z art. 28)

Strona

albo gdy są inne przyczyny braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie (np.
masz deadline na złożenie odwołąnia w dziekanacie do 13:00, jest 13:01 więc wypad :P →
 dla niekumatych przedawnienie :D)

Żądanie wszczęcia postępowania wpływające do organu administracyjnego powoduje różne skutki

prawne.
Jeżeli żądanie odpowiada wszystkim prawnym wymaganiom podmiotowym i
przedmiotowym, to powoduje ono wszczęcie postępowania z mocy przepisów
procesowych.
Żądanie wniesione w formie pisemnego podania powoduje ten skutek z chwilą jego
doręczenia organowi, a jeżeli ma formę dokumentu elektronicznego, to skutek ten powstaje
po wprowadzeniu go do systemu teleinformatycznego organu.
Taki sam skutek prawny następuje wówczas, gdy kilka stron w tej samej sprawie razem i
jednocześnie wnoszą żądanie.
Jeżeli zaś żądanie wnosi jedna ze stron konkretnej sprawy, to pozostałe strony muszą został
zawiadomione o wszczęciu postępowania.
W przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba prawna lub organizacja bez osobowości
prawnej, to żądanie wnosi jej statutowy lub ustawowy organ.

Uchybienie zasadzie dyspozycyjności, czyli gdy organ działa na własną rękę, bez żądania strony,
ma znamiona rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności
decyzji.

Istnieje wyjątek, czyli organ może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której prawo
materialne wymaga zawsze tylko żądania strony, jeżeli będą spełnione ŁĄCZNIE DWIE
PRZESŁANKI:
wymaga tego szczególnie ważny interes społeczny
organ uzyska zgodę strony na prowadzenie postępowania, a w przypadku jej braku –
umorzy je
W OP nie ma czegoś takiego.

Z mocy prawa nie powoduje wszczęcia postępowania żądania dotknięte wadami nieusuwalnymi:
żądania wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania (wada podmiotowa)
lub żądanie dotyczy sprawy niekwalifikującej się prawnie do rozpatrzenia (wada
przedmiotowa)
Po stwierdzeniu takiej wadliwości żądania organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia
postępowania, na które osobie wnoszącej żądanie służy zażalenie, a w dalszej kolejności skarga
do sądu administracyjnego.
Postanowienie o odmowie → Zażalenie → Skarga

Wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dniu jego doręczenia organowi
administracyjnemu, tzn. w dacie wpływu żądania pisemnego albo zgłoszenia do protokołu żądania
ustnego lub też wpływa do systemu teleinformatycznego.

Żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione w formie skargi powszechnej (petycji),
która, jeżeli pochodzi od strony, niezależnie od nazwy będzie podstawą wszczęcia postępowania z
mocy art. 61 KPA lub art. 165 OP.
Jeżeli skarga jest pismem procesowym strony, to musi być rozpatrzona zgodnie z przepisami
proceduralnymi.

W postępowaniu ogólnym organ administracyjny ma obowiązek ustalenia, jakie podmioty są

35

stronami wszczętego postępowania, i powiadomić je o tym, że mają prawo do czynnego udziału

Strona

w postępowaniu (coś mi się wydaje, że nie wszystkie organy o tym wiedzą). Taki sam obowiązek
spoczywa na organie podatkowym.
Jak już wcześniej było rozważane, należy również powiadomić prokuratora, jeżeli jego udział w
postępowaniu byłby potrzebny (→ dotyczy postępowania podatkowego), oraz powiadomić
organizacje społeczną, jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy (→ nie dotyczy
postępowania podatkowego).

W toku postępowania nie ma różnic w czynnościach procesowych, które byłyby zależne od trybu
jego wszczęcia. Istnieją dwa wyjątki, które są przejawem zasady dyspozycyjności – dotyczy to
zawieszenia postępowania oraz jego umorzenia na wniosek strony, która żądała wszczęcia
postępowania.

Wszczęcie postępowania z
urzędu
- sytuacje uregulowane w KPA

Organ działa z własnej
inicjatywy – czy to na skutek
własnych informacji, czy
kontroli wewnętrznej – albo z
inicjatywy organu nadzoru
- obowiązek działania na
podstawie przepisów prawa
Z żądaniem wszczęcia
postępowania dotyczącego
określonej osoby lub Wszczęcie postępowania
określonych osób występują następuje na skutek skargi
podmioty na prawach strony powszechnej wniesionej przez
osobę trzecią

Tylko w przypadku żądania organizacji społecznej nie będzie wątpliwości co do daty, w której
wszczęto postępowania, ponieważ organ ma obowiązek w tym przypadku wydać postanowienie o
jego wszczęciu.

W pozostałych przypadkach należy przyjąć, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu na

podstawie przepisów KPA (← tak rzecze NSA →) można uznać dzień pierwszej czynności
urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony,
działający w graniach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej
powiadomiono stronę.

Wszczęcie postępowanie z urzędu w sprawach podatkowych następuje w formie postanowienia,

a data jego doręczenia stanowi datę wszczęcia postępowania.
Wszczęcie z urzędu może nastąpić z inicjatywy:
samego organu
na żądanie prokuratora
oraz wskutek skargi powszechnej
organizacji społecznej, która uzyska zgodę danej osoby
Nie wydaje się postanowienia o wszczęciu z urzędu, gdy chodzi o ustalenie corocznych
zobowiązań podatkowych w niezmienionym stanie faktycznym lub niektórych umorzeń zaległości
podatkowych oraz złożenia zeznania odnośnie od podatku od spadku lub darowizny.

Organ wszczynający postępowanie powinien od razu zbadać możliwość skorzystania z art. 62 KPA
36

(kilka spraw w jednym postępowaniu). Art. 62 może mieć zastosowanie w przypadku wszczęcia
Strona

postępowania z urzędu lub na żądanie strony.

Przepis ten należy stosować wtedy, gdy sprawy są od siebie odrębne, o których trzeba odrębnie
orzekać, ale w których jest ten sam stan faktyczny i prawny.

Wszczęcie postępowania powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Termin

ten zależy od charakteru sprawy i wobec tego od razu przy wszczynaniu postępowania trzeba
ustalić, czy należy prowadzić postępowanie wyjaśniające i w jakiej formie.
Poza wezwaniem stron do udziału w sprawie konieczne jest ustalenie kręgu uczestników czynności
postępowania, których należy wezwać do udziału w nich z odpowiednim wyprzedzeniem.

Podanie

Przepisy odnoszące się do niego są zamieszczone tam gdzie przepisy dotyczące wszczęcia
postępowania. Treścią podania może być żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, a więc
każdy wniosek procesowy lub inne oświadczenie strony, uczestnika postępowania.
Podanie może być wnoszone w celu wszczęcia postępowania, jak też w trakcie jego
prowadzenia i po zakończeniu go decyzją.

Tylko wtedy, gdy podanie zawiera żądanie wszczęcia postępowania, to zapoczątkowuje ono w
ogóle postępowanie administracyjne.
Podanie zawierające odwołanie lub zażalenie powoduje wszczęcie postępowania
weryfikacyjnego.

W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym obowiązuje zasada ograniczonego

formalizmu, która stanowi o najprostszych środkach zapewniających załatwienie sprawy.

Jako elementy minimalne podania wymienia się: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i
żądanie. Przepisy szczególne oczywiście mogą zaostrzyć te wymagania.

Podanie w formie pisma może być doręczone osobiście, przez pocztę, może być wniesione
telegraficznie, telefaksem, pocztą elektroniczną oraz elektroniczną skrzynkę podawczą organu
– tak samo jest w sprawach podatkowych.

Podanie wnoszone drogą elektroniczną musi spełniać wymagania odnoście do zawartych w nich
danych zapisanych w formacie elektronicznym oraz musi być opatrzone bezpiecznym podpisem
elektronicznym. Nie wymienia się telefonu jako środka łączności przy wnoszeniu podań. Podanie
może być zgłoszone ustnie do protokołu sporządzonego przez pracownika organu, z możliwością
potwierdzenia jego wiarygodności, mimo braku podpisu osoby wnoszącej podanie. Wnoszący
podanie ma oczywiście prawo żądać potwierdzenia wniesienia przez adnotację do kopii lub
osobnym poświadczeniem, również w formie elektronicznej.

W OP istnieje możliwość zmiany zakresu lub rodzaju żądania, ale powoduje to ponowne
rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy.

Uchybienie i braki formy procesowej podania można podzielić na usuwalne i nieusuwalne.

Większość braków i uchybień formalnych można usunąć, gdy istnieje możliwość skomunikowania
się z wnoszącym podanie. Wraz z wezwaniem do usunięcia braków wyznacza się termin, w którym
powinny być dopełnione dodatkowe czynności. → Jeśli termin nie zostanie dotrzymany przez
wnoszącego podanie i nie będzie on zabiegał do jego przedłużenia, to podanie pozostawia się bez
rozpoznania. Tak samo jest w przypadku braków nieusuwalnych → brak adresu, brak danych
wnioskodawcy.
37

Pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma określonej formy procesowej.

Strona
Za to w OP istnieje zapis, że organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania
bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie.

Jeśli ktoś źle złoży podanie (właściwość), to organ ma obowiązek skierować podanie do organu
właściwego. Zwykła osoba nie ponosi z tego powodu konsekwencji.

W przypadku połączenia wielu spraw w jednym podanie organ rozpatruje sprawy będące w jego
właściwości, a stronę informuje, do których organów powinna się zwrócić w pozostałych sprawach.

Osoba wnosząca podanie do organu niewłaściwego, która skorzysta z pouczenia, nie traci terminu,
jeżeli taki był ustanowiony do wniesienia podania, a także zachowuje termin wtedy, gdy organ
prześle podanie według właściwości.

W przypadku gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, podanie zwraca się wnoszącemu ze
stosowną informacją.

Organ administracyjny nie może zwrócić podania dotyczącego sprawy, w której sąd powszechny
już wcześniej uznał się za niewłaściwy.

Czynności toku postępowania techniczno-procesowe

Czynności techniczno-procesowe postępowania wywołują skutki prawne przez fakty. Organ

administracyjny z ich wykorzystaniem władczo ingeruje w sferę praw lub obowiązków różnych
podmiotów. Są one konieczne do rozpoznania sprawy, zorganizowania i przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego.
Można do nich zaliczyć przede wszystkim:
wezwania wraz z korzystaniem z pomocy prawnej
doręczanie pism procesowych
dopuszczenie stron do akt sprawy
sporządzenie protokołów i adnotacji
oraz prowadzenie metryki sprawy
część z nich określa się w literaturze mianem czynności pomocniczych postępowania.

Wezwanie jest podporządkowane zasadom jawności celu wezwania, ekonomii procesowej,

zachowania względów osoby wezwanej (OP tego ostatniego nie respektuje).

Wezwanie może być skierowane do każdej osoby mającej informacje konieczne w

postępowaniu. Musi ono dokładnie określać podmioty, a więc kto kogo wzywa, musi ono
określać sprawę, pozycję procesową wezwanego oraz cel, w którym go się wzywa, z
zaznaczeniem, czy ma on obowiązek osobistego stawienia się, czy może wyręczyć się
pełnomocnikiem lub przekazać żądanie wiadomości na piśmie. Dalej, musi ono określać termin
stawiennictwa oraz pouczenie o skutkach niezastosowanie się do wezwania.
Wezwanie w zwykłej formie pisemnej musi zawierać podpis pracownika z jego danymi osobowymi
i służbowymi, a jeśli jest to dokument w formie elektronicznej, wymagany jest bezpieczny podpis
elektroniczny z ważnym certyfikatem.

Osobistego stawiennictwa można żądać w granicach gminy lub miasta, w których wezwany
zamieszkuje (przebywa). Dopuszczalne jest też żądanie stawienia się osobistego osoby
zamieszkałej (przebywającej) w sąsiedniej gminie lub mieście.
38

W sprawach podatkowych ten obowiązek rozciąga się na teren województwa. Osoba obowiązana
Strona

do osobistego stawienia się może żądać wzywania jej do organu z innego województwa –
miejscowo właściwego w sprawie i jest to żądanie wiążące dla organu.
Obowiązek osobistego stawienia się na wezwanie zawsze będzie istniał niezależnie od miejsca
zamieszkania, gdy czynności musi być dokonana przed organem.
Oczywiście każdej osobie przysługuje zwrot kosztów podróży, utraconego zarobku dziennego, diety
(strawne), kosztów noclegu → tak jak w postępowaniu sądowym.
W sprawach szczególnie pilnych możliwe jest wezwanie telegraficzne, telefoniczne, innymi
środkami łączności → muszą być wszystkie elementy. Wywiera ono skutek prawny, gdy do osoby
wezwanej dotrze we właściwej treści i w odpowiednim terminie.
Doręczanie pism, w tym również wezwań, środkami komunikacji elektronicznej jest
dopuszczalne na wniosek lub za zgodą stron.

Również organ powinien wzywać dwukrotnie.

Są przypadki, gdy to organ idzie do osoby → przeważnie ze względów zdrowotnych.

Można zaniechać wzywania osób z odległych miejscowości przez wykorzystanie tzw. pomocy
prawnej. Organ zwraca się do innego organu właściwego miejscowo o wezwanie osoby do
złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania innej czynności. Osoba ma wtedy obowiązek osobistego
stawienia się. Organ korzystający z tej pomocy określa okoliczności, których czynność ma
dotyczyć, a w dalszym postępowaniu wykorzystuje protokół z przyjęcia wyjaśnień, zeznań.

Doręczenie są podporządkowane zasadzie oficjalności. Doręczenie stanowi czynność procesową o

dużej doniosłości. Od daty doręczenia pism biegną terminy procesowe lub materialne, od tej daty
organ i strona będą związani decyzją lub postanowieniem, od niej możliwe staje się stosowanie
środków dyscyplinujących lub środków egzekucyjnych.

Znaczenie procesowe ma tylko sam fakt doręczenia i jego potwierdzenia, a nie dotarcie treści
pisma do adresata, to z nim są związane skutki procesowe.

Ciekawe, że jeśli nie poinformuje się organu o zmianie adresu, to uznaje się, że doręczenie zostało
dokonane pod dawny adres i jest ono skuteczne. Również w przypadku osoby prawnej lub innej
jednostki organizacyjnej wskazanie fikcyjnego adresu siedziby lub niezgodnego z rejestrem, przy
braku możliwości ustalenia miejsca prowadzenia działalności, powoduje pozostawienia pisma w
aktach ze skutkiem prawnym doręczenia.

Należy wyróżnić:
doręczenie właściwe (zwykłe) – stosuje się do osób fizycznych, jednostek organizacyjnych
i organizacji społecznych
doręczenie zastępcze – dawniej stosowano tylko do osób fizycznych, a obecnie można też
do innych podmiotów

Przepisy KPA uznają skuteczność dokonywanego na mocy przepisów szczególnych powiadamiania

publicznego o pismach procesowych, które można potraktować jako surogaty doręczeń → fikcja,
że dokonano doręczenia.
Doręczeniu podlegają pisma, a więc wszelkie wezwania, zawiadomienia, protokoły, sporządzone
na piśmie decyzje, postanowienia lub inne dokumenty, z którymi powinna być zaznajomiona strona
czy uczestnik postępowania i które mają znaczenie procesowe.

Doręczenie za pomocą środków komunikacji elektrycznej może być stosowana na wniosek lub za
zgodą stron. Jest ono skuteczne tylko wtedy, gdy organ otrzyma w określonym terminie
potwierdzenie doręczenia pisma, a w przypadku braku potwierdzenia ma on obowiązek
39

ponowienia doręczenia pisma w zwykłym terminie.

Strona
Doręczenie właściwe ma miejsce wtedy, gdy pismo dostarcza się adresatowi do jego rąk.
Następuje to albo przez skorzystanie z usług operatora pocztowego, albo przez pracowników
organu administracyjnego, albo też przez inne osoby lub organy, które są do tego osobno
upoważnione.
Stronie pozbawionej zdolności do czynności prawnych pism nie doręcza się. W tym przypadku
doręcza się je jej przedstawicielowi. Jeśli mamy ustanowionego pełnomocnika, to jemu doręcza się
pisma (→ jeśli jest kilku pełnomocników, to strona musi wskazać komu doręczać, a jeśli tego nie
zrobi, to organ sam wybiera jednego z nich i tylko jemu doręcza pisma).

Generalnie doręczenie osobom fizycznym pism następuje w miejscu ich zamieszkania albo w
miejscu pracy.
Wyjątkowo można doręczyć pismo w lokalu organu administracyjnego albo w każdym miejscu, w
którym zastanie się adresata.
Doręczenie powinno być potwierdzone podpisem adresata, który dokumentuje fakt doręczenia i
jego datę – przy czym brak podpisu (→ doręczenie potwierdza osoba doręczająca) albo nie
przyjęcie pisma nie pozbawia doręczenia skutku prawnego (→ zwrot pisma do organu z
odpowiednią adnotacją).
W takich przypadkach przyjmuje się fikcję doręczenia w dacie odmowy przyjęcia pisma.

Jeżeli w sprawie występuje kilka stron, to pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że stron
wprost upoważniły jedną ze stron do ich przyjmowania → wtedy doręcza się tylko jej.

W przypadku różnych jednostek organizacyjnych (osoby prawne, itp.) w pierwszej kolejności

stosuje się doręczenie właściwe, polegające na doręczeniu pism osobie uprawnionej do ich odbioru
w lokalu siedziby. Jeżeli nie można tak doręczyć, to pismo składa się na poczcie albo w urzędzie
gminy (→ skutek fikcji doręczenia). W sprawach podatkowych można również pisma skierowane
do tych podmiotów doręczać w siedzibie organu podatkowego osobie upoważnionej do ich odbioru.

Doręczenie zastępcze – oddanie pisma osobie, która przyjmie na siebie zobowiązanie doręczenia
pisma adresatowi.
Tymi osobami mogą być:
pełnoletni domownicy
sąsiad
lub dozorca
O doręczeniu zastępczym trzeba adresata powiadomić zawiadomieniem zostawionym w pocztowej
skrzynce oddawczej (po prostu skrzynka pocztowa), a gdy nie jest to możliwe – w drzwiach.

W przypadku osób nieobecnych pismo doręcza się albo jej przedstawicielowi ustanowionemu
przez sąd, albo przedstawicielowi tej osoby doraźnie wyznaczonemu przez organ.
Jeśli ktoś mieszka za granicą (albo siedziba), to pisma doręcza się za pośrednictwem pełnomocnika
w kraju albo obowiązkowo ustanowionego w kraju pełnomocnika do doręczeń. Jeśli strona nie
dopełniła obowiązku, to pisma pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia (przy pierwszym
doręczeniu trzeba o tym stronę poinformować).

W postępowaniu podatkowym osoba przebywająca za granicą dłużej niż 2 miesiące ma obowiązek

ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Również zagraniczne osoby fizyczne niebędące
rezydentami dewizowymi mają taki obowiązek (kto to?).
Jak nie wiadomo gdzie ktoś mieszka, to pisma doręcza się do przedstawiciela ustanowionego przez
sąd albo czasowo ustanowionego przez organ podatkowy.
40

Jak firma nie ma chwilowo organów (w sensie zarząd), to pismo doręcza się ustanowionemu przez
Strona

sąd kuratorowi.
Przepis KPA ustanawiają dwie fikcje doręczenia:
pismo skierowane do osoby fizycznej może być złożone na okres 14 dni na poczcie lub w
urzędzie gminy, a adresat jest o tym dwukrotnie powiadamiany (→ zawiadomienie do
skrzynki pocztowej, a gdy nie jest to możliwe to w drzwiach mieszkania, w pracy, na
nieruchomości, której dotyczy postępowanie), a następnie, po upływie tych 14 dni pismo
uważa się za doręczone
można odstąpić od doręczenia pisma, jeżeli przepisy szczególne pozwalają na
powiadomienie stron przez rozplakatowanie obwieszczeń, przez publiczne ogłoszenie
przyjęte zwyczajowo → po 14 dniach od ogłoszenia uznaje się je za doręczone z mocy
prawa

Według OP pismo składa się na 14 dni na poczcie lub w urzędzie gminy, zawiadamia się o tym
kilkukrotnie adresata. Ostatni dzień tego terminu stanowi datę doręczenia nieodebranego pisma,
które wraz z awizami włącza się do akt sprawy.

Doręczenie pism osobom korzystającym z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego w

praktyce wymaga pośrednictwa organów administracji spraw zagranicznych.

Jak wynika z art. 14, istnieją wyjątki od zasady pisemności i zgodnie z zasadą ustności czynności
dokonane ustnie muszą być zaprotokołowane albo utrwalone w adnotacji uwiarygodnionej
podpisem strony.

W sprawach podatkowych obowiązuje zasada pisemności z dopuszczeniem odstępstw od niej tylko

z mocy przepisów szczególnych.

Podstawową formą utrwalenia na piśmie czynności procesowych jest protokół, a adnotacja ma

znaczenie pomocnicze.
Sporządza się je z wszystkich czynności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Protokołu nie
sporządza się tylko wtedy gdy w jakiś inny sposób utrwalono na piśmie czynności.

Protokół powinien odpowiadać wymaganiom formalnym oraz materialnym i pod obydwoma

względami podlega kontroli procesowej.
Wymaganiami formalnymi będzie określenie kto, gdzie, kiedy i jakich czynności dokonał, kto i w
jakim charakterze był przy tym obecny.
Również trzeba wskazać osobę i adres tłumacza w protokole z przesłuchania osoby używającej
obcego języka.
Wymaganiami materialnymi będzie określenie co i w jaki sposób w wyniku tych czynności
ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony.

Kontrola procesowa protokołu jest zapewniania przez to, że należy go odczytać uczestnikom
czynności i zebrać ich podpisy. Po przesłuchaniu osoby też zbieramy od niej podpis, a w
przypadku obecności tłumacza, to też jego podpis.

Wszelkie skreślenia i poprawki muszą mieć formę określoną w art. 71 KPA (art. 176 OP), tzn.
wyrazy skreślone i poprawione muszą być nadal czytelne, wszystkie poprawki i skreślenia opisuje
się protokole, który wraz z poprawkami musi być podpisany.

Wiarygodność protokołu zapewniają właśnie podpisy oraz prawidłowość formy pisarskiej

protokołu.
41
Strona

Adnotacja – notatka sporządzona w aktach sprawy albo jako osobny dokument, albo na innym
dokumencie, w której opisuje się czynności mające jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Na szczęście nie stawia się im jakiś szczególnych wymagań formalnych, czy materialnych, ale to
nie oznacza dowolności w ich sporządzaniu. Generalnie NSA stwierdził, że adnotacja nie może być
sporządzone z czynności mających wpływ na wynik sprawy.

Ustawą z 15 lipca 2011r. wprowadzono do systemu czynności procesowo-technicznych metrykę

sprawy. Stanowi ona obowiązkowy element akt sprawy. Zawarte są w niej dane wszystkich osób
uczestniczących w postępowaniu w sprawie (czyli oprócz urzędników, ale też świadków, biegłych,
osób trzecich, podmioty na prawach strony, strony). Istotne znaczenie ma ponadto konieczność
określenia w metryce sprawy rodzaju i treści czynności procesowych lub faktycznych, podjętych
przez daną osobę i utrwalonych w stosownych dokumentach.

Metrykę trzeba prowadzić w trakcie postępowania, a więc trzeba ją na bieżąco aktualizować.

Forma jej prowadzenia jest zależna od przyjętego w danym podmiocie sposobu zapewnienia
odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź
utratą dokumentacji odzwierciedlającej przebieg postępowania i rozstrzygnięcia sprawy.

Obowiązek prowadzenia metryki może zostać wyłączony w określonych rodzajach spraw, ze

względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku
do prostego i powtarzalnego charakteru spraw.

W postępowaniu podatkowym wyliczono enumeratywnie sprawy, w których wyłączono obowiązek

prowadzenia metryki. Wyłączenie takie obejmuje wyłącznie postępowanie przed organem I
instancji.

Przepisy KPA oraz OP dają stronom (a także podmiotom na prawach stron) prawo wglądu w akta
sprawy oraz utrwalanie sobie wiadomości w notatkach i w odpisach. Dopuszcza się też wtedy, gdy
wymaga tego ważny interes strony, sporządzenie uwierzytelnionych odpisów, które mogą być
używane w danym postępowaniu lub poza nimi jako samodzielne dokumenty. Wgląd do pism w
formie dokumentów elektronicznych strona, po jej przepisowej identyfikacji, może uzyskać przez
dostęp do systemu teleinformatycznego organu prowadzącego sprawę.

Granice jawności akt dla stron wyznaczają przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. W
art. 74 § 1 (nie wiem czego → sprawdź sam) bezwzględną ochroną obejmuje się dokumenty z
klauzulą ściśle tajne i tajne. Art. 74 § 1 KPA dopuszcza wyłączenie od przeglądania akt ze względu
na ważny interes państwowy.

W OP wyłącza się od przeglądania – poza dokumentami chronionymi jako niejawne – te

dokumenty, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny.
Oczywiście interes ten należy skonkretyzować w każdej sprawie, gdy korzysta się z tego przepisu.

W postępowaniu podatkowym obowiązuje zachowanie tajemnicy skarbowej rozciągającej się na

indywidualne dane podatkowe podatników, płatników i inkasentów, co nie wpływa na zakres
uprawnień stron wglądu do akt ich spraw.

Ograniczenie jawności akt dla stron ze względu na ochronę informacji niejawnych wynika z mocy
prawa. Wszelkie ograniczenia w dostępie do akt sprawy mogą być wprowadzone
postanowieniem, które podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Służy na nie też skarga do sądu
administracyjnego.
42
Strona

Przepis dopuszcza przeglądanie akt sprawy wyłącznie w lokalu organu i w obecności jego
pracownika.
Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania

Środkami dyscyplinującymi czynności postępowania i załatwienia sprawy są przede wszystkim

terminy ustanawiane dla organu administracyjnego oraz dla stron i innych uczestników
postępowania, a ponadto rolę tę odgrywają również środki przymusu, które mogą być stosowane
wobec stron i uczestników postępowania.

Terminy ustanowione w KPA lub w OP mają charakter procesowy, dotyczą skuteczności czynności
postępowania lub dopuszczalność ich podejmowania.

W sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym zawsze

muszą być uwzględniane skutki upływu terminów materialnoprawnych, ale bez szczególnej
podstawy prawnej czynności procesowe organu lub stron nie będą miały wpływu na ich bieg.

Jak obliczać terminy?

W KPA:
Art. 57. § 1. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu
tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z
wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
§ 2. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który
nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu.
§ 3. Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który
odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w
ostatnim dniu tego miesiąca.
§ 4. Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu
uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

W OP:
Art. 12. § 1. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu
tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z
wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
§ 2. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który
odpowiada początkowemu dniowi terminu.
§ 3. Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który
odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w
ostatnim dniu tego miesiąca.
§ 4. Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada
początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu, który
poprzedzałby bezpośrednio ten dzień.
§ 5. Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni
dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

Zasady obliczania terminów są stosowane przez organy prowadzące postępowanie, jak również
przez strony i innych uczestników postępowania.
43
Strona

W art. 57 § 5 KPA oraz w art. 12 § 6 OP (→ kiedy uważa się, że termin został dochowany)
uregulowano zasady zachowania terminów, które dotyczą tylko stron i innych uczestników
postępowania.
Zachowanie terminu przez organ następuje wskutek innych czynności → przez postanowienie,
wezwanie osób.
Inne będą też następstwa uchybienia terminowi przez organ.

Terminy oznaczające datę czynności są przez organ wyznaczane, nie wymagają obliczania i nie
będą przywracane, lecz w uzasadnionych wypadkach będą wyznaczane ponownie.

Terminy załatwienia sprawy mają charakter dyscyplinujący czynności organu.

Głównym elementem całej konstrukcji prawnej jest maksymalny termin załatwienia sprawy
(termin ad quem), zależny od charakteru sprawy i będący albo terminem ustawowym, albo
terminem wyznaczonym przez organ administracyjny. Upływ tego terminu dla organu nie pozbawia
go kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej decyzji. Jednakże jego upływ powoduje
powstanie określonych uprawnień procesowych strony.

W KPA oraz OP podkreśla się zasadę szybkości postępowania.

Dla spraw niewymagających zbierania dowodów, możliwych do rozpatrzenia na podstawie
dowodów dostarczonych przez stronę lub posiadanych przez organ, nie wyznaczono terminu
załatwienia, bo powinny być one załatwiane przez wydanie decyzji niezwłocznie, od ręki.
W razie konieczności podjęcia czynności dowodowych, czy to w formie rozprawy, czy też
postępowania gabinetowego, termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc, a sprawy szczególnie
skomplikowane powinny być załatwiane nie później niż w dwa miesiące.
Dla organu odwoławczego termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc.
W sprawach podatkowych termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym
prowadzonym jako gabinetowe wynosi dwa miesiące, a z rozprawą trzy miesiące.

Terminy załatwienia spraw o charakterze maksymalnym liczy się od daty wszczęcia postępowania,
a w postępowaniu odwoławczym – od daty otrzymania odwołania przez organ odwoławczy.
Do tych terminów nie wlicza się odrębnych terminów wyznaczonych w przepisach prawa w celu
dokonania określonych czynności, okresu, w którym postępowanie było zawieszone, jak również
nie wlicza się opóźnień powstałych albo z winy stron, albo z powodu okoliczności niezależnych od
organu.
Te maksymalne terminy mogą być w odniesieniu do określonych spraw zastąpione terminami
określonymi w przepisach ustaw odrębnych.

W sprawach wszczętych na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej obowiązuje

jeden termin załatwienia sprawy wynoszący 30 dni od daty jego wniesienia do organu.
Uchybienie terminowi załatwienia sprawy stwarza dla organu, niezależnie od przyczyny,
obowiązek zawiadomienia stron o tym fakcie z podaniem przyczyny oraz wyznaczenia nowego
terminu załatwienia sprawy.
Po upływie terminu ustawowego lub wyznaczonego do załatwienia sprawy, stronie służy prawo
wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeśli takiego nie ma – wezwanie do usunięcia
naruszenia prawa, a postępowaniu podatkowym ponaglenia.
Zażalenie (wezwanie, ponaglenie) to ma szczególny charakter. Nie kwestionuje się nim
postanowienia, ale pewien stan faktyczny i prawny spowodowany opieszałością organu. Wywołuje
ono ściśle określone skutki prawne i należy do niego stosować przepisy o zażaleniach tylko w
zakresie nieuregulowanym.
Do rozpatrzenia ponaglenia właściwy jest → organ wyższego stopnia lub minister. Do zażalenia →
44

organ wyższego stopnia ustalony na podstawie KPA, a jeśli takiego nie ma strona wnosi wezwanie
Strona

do organu rozpatrującego sprawę.

Organ właściwy jest władny rozpatrzyć zażalenie (...), tylko w graniach wyznaczonych przepisami
(art. 37 § 2 KPA oraz 141 § 2 OP), czyli w przypadku ich zasadności ma on obowiązek:
wyznaczenia terminu dodatkowego załatwienia sprawy
wyjaśnienia przyczyny opieszałości we własnym zakresie lub z pomocą organu niższego
stopnia
ustalenia osób winnych przewlekłości w działaniu
stwierdzenia potrzeby wprowadzenia środków zaradczych na przyszłość
stwierdzenia, czy niezałatwienie sprawy w terminie rażąco naruszyło prawo

Takie zażalenie (…) nie daj organowi wyższego stopnia do podjęcia w sprawie decyzji.
Postanowieniem wydanym na skutek zażalenia (…) tylko wyznacza on termin załatwienia sprawy.
Przepisy te stosuje się również w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy, w której był
wniesiony sprzeciw przez prokuratora.

Dalszym skutkiem naruszenia obowiązków związanych z terminem oraz terminu wyznaczonego na

skutek zażalenia oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest możliwość pociągnięcia
pracownika do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, a także innej
odpowiedzialności przewidzianej w przepisach.

Terminy dokonania czynności procesowych przez organ dzielimy na terminy ad quem (należy
dokonać czynności przed ich upływem) oraz na terminy post quem (po ich upływie dokonuje się
czynności).

Terminów do dokonania niektórych czynności nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy.
Naruszenie tych terminów nie daje stronie podstaw do kwestionowania samych czynności
procesowych, ale może być potraktowane przez sąd administracyjny jako naruszenie przepisów
procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z takimi terminami mamy do czynienia przy instytucji wznowienia postępowania oraz stwierdzenia
nieważności decyzji. Są to terminy ad quem. Po upływie tych terminów organy administracyjnie
wprawdzie nadal mogą sprawę rozpoznać, ale rozstrzygnięcie sprawy musi już mieć inny charakter,
jest to deklaratywne stwierdzenie naruszenia prawa przez decyzję, a w sprawach podatkowych
odmowa uchylenia decyzji albo stwierdzenia jej nieważności z podaniem przeszkody prawnej.

Do terminów ustanowionych dla organów administracyjnych stosuje się zasady z art. 57 KPA oraz
art. 12 OP, ale w żadnym wypadku nie stosuje się przepisów dotyczących przywrócenia
terminów.
Terminy dokonania czynności procesowych przez strony mają charakter ustawowy, mają rygor
bezskuteczności czynności, są terminami ad quem i są ze swej istoty prekluzyjne.
Niektóre przepisy dopuszczają wyznaczanie terminów przez organ. Wywierają one ten sam skutek
co ustawowe.
Terminy ustawowe nie mogą być przez organ przedłużane, a jedynie mogą być w określonych
sytuacjach przywracane, terminy zaś wyznaczane przez organ mogą być przedłużane.

Uchybienie terminom ustanawianym dla innych niż strony uczestników postępowania może
spowodować zastosowanie wobec tych uczestników postępowania środków przymusu lub ukaranie
grzywną. Uchybienie terminowi, ani zastosowanie środków przymusu, nie wpływa na ważność
czynności procesowej uczestnika.
45

Dokonanie czynności, dla której był wyznaczony termin, zapewnia wtedy dochowanie terminu, gdy
Strona

dopełni się jej przed organem. W przypadku możliwości posłużenia się pismem dla dokonania
czynności termin będzie zachowany, jeżeli pismo zostanie zostanie przed upływem terminu nadane
na poczcie, a za granicą – za pośrednictwem urzędu konsularnego, albo też gdy skorzysta się z
pośrednictwa ustawowo upoważnionych podmiotów.
Jest jeszcze możliwość wysłania pisma w formie elektronicznej, albo przyjęcia go przez dowódce
jednostki wojskowej, kapitana statku, czy też administrację zakładu karnego.

Instytucja przywrócenia terminu może być stosowana w przypadku uchybienia terminowi przez
stronę lub innego uczestnika postępowania albo przez osobę zainteresowaną. Ma ona zastosowanie
tylko do terminów procesowych obowiązujących strony i innych uczestników postępowania
podatkowego.

Przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie:

brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu (ma ona uprawdopodobnić brak swojej
winy)
wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu
dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu
(biegnie od dnia ustania przeszkody i wynosi 7 dni)
dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany
termin

Przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy w

sprawie, w której miała być dokonana czynność.
Postanowienie odmowne może być zaskarżane w drodze zażalenia.
Postanowienia dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia lub odwołania są
ostateczne. Dopuszcza się wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia na żądanie strony
przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, a
służy skarga do sądu administracyjnego nie tylko na postanowienie zaskarżalne zażaleniem, lecz
również na kończące postępowanie.

Wiele czynności procesowych, których wykonanie stanowi obowiązek stron lub innych
uczestników postępowania, a także osób trzecich, może być wymuszonych przez wymierzenie
przez organ kary grzywny albo kary porządkowej, jak również przez zastosowanie środków
przymusu przewidzianych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kara grzywny może być wymierzona tylko innym uczestnikom postępowania za naruszenie
obowiązków procesowych.

Żołnierzowi w czynnej służbie wojskowej nie wymierza się za to kary grzywny, ale kieruje się
wniosek do dowódcy jednostki o pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Kara grzywny ma charakter środka przymusu. Można się od niej zwolnić w przypadku
usprawiedliwionej przyczyny naruszenia obowiązku procesowego.

Jej wymierzenie nie wyłącza możliwości zastosowania środków przymusu przewidzianych w

ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, służących egzekwowaniu świadczeń o
charakterze niepieniężnym.

Postanowienie o jej wymierzeniu jest zaskarżalne zażaleniem – tak samo jak postanowienie
odmawiające zwolnienia od tej kary.
46

Przepisy OP wprowadzają pojęcie kary porządkowej w kwocie znacznie wyższej niż w KPA,
Strona

która może być wymierzona stronom i innym uczestnikom postępowania za naruszenie

obowiązków procesowych. Tylko w przypadku dowodu z przesłuchania stron nie stosuje się kary
porządkowej do stron.
Jej zastosowanie można uchylić po usprawiedliwieniu naruszenia obowiązków procesowych.
Wymierzenie jej nie stoi na przeszkodzie zastosowania innych środków przymusu ustanowionych w
przepisach odrębnych.
Postanowienie i zażalenie na nie tak jak wyżej przy karze grzywny ;)

Rodzajem dolegliwości jest obciążenie kosztami postępowania wynikającymi z winy stron. W

postępowaniu podatkowym rozszerzono przypadki zawinienie przez to, że nie tylko wskazano na
naruszenia obowiązków procesowych, lecz również potraktowano w ten sam sposób merytoryczne
treści czynności procesowych stron.

Zawieszenie postępowania administracyjnego

Zawieszenie postępowania – taki stan, w którym nadal trwa stan zawisłości sprawy, w którym
nadal istnieją powstałe w nim skutki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu,
sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W
okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Po ustaniu przyczyny
zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo.

Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ogólnego można podzielić na dwie

kategorie:
brak reprezentacji strony w postępowaniu (śmierć strony, śmierć przedstawiciela, utrata
zdolności do czynności)
konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (prejudycjalnej,
wpadkowej)

W sprawach podatkowych jest 6 przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;
2) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia
wstępnego przez inny organ lub sąd;
3) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
4) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności
prawnych;
5) w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej – do dnia, w którym decyzja, o
której mowa w art. 108 tryb orzekania i decyzja o odpowiedzialności podatkowej osoby
trzeciej, § 2, stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 108 tryb orzekania i decyzja o
odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, § 3 oraz art. 115 odpowiedzialność wspólnika
spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komplementariusza za zaległości podatkowe spółki, §
4,
6) w razie wystąpienia, na podstawie ratyfikowanych umów o unikaniu podwójnego
opodatkowania lub innych ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest
Rzeczpospolita Polska, do organów innego państwa o udzielenie informacji niezbędnych do
ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania podatkowego.

Fakultatywnie, organ może zawiesić postępowanie na wniosek strony, na której żądanie je

wszczęto, gdy inne strony nie wnoszą sprzeciwu i gdy nie godzi to w interes społeczny.
W sprawach podatkowych fakultatywne zawieszenie jest ograniczone przedmiotowo tylko do spraw
ulg w zapłacie podatków i może nastąpić na wniosek strony, która nie musi odpowiadać jakimś
szczególnym wymaganiom.
47
Strona

Zawieszenie postępowania oraz odmowa podjęcia dalszych czynności postępowania następuje

postanowieniem, na które służy zażalenie. Ostateczne postanowienie może być zaskarżone do sądu
administracyjnego.
Zawieszenie postępowania nie oznacza bezczynności organu administracji publicznej w sprawie, a
jedynie ograniczenie jego działania do kontroli stanu sprawy.
Od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ ma w postępowaniu
administracyjnym ogólnym następujące obowiązki:
podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu postępowania,
czyli złożenie wniosków do właściwych organów albo wezwanie strony do wniesienia
takich wniosków
podjecie niezbędnych czynności w zawieszonym postępowaniu w celu zapobieżenia
niebezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego czy poważnej szkodzie dla interesu
społecznego
zastosowanie wyjątkowego trybu rozstrzygania kwestii wstępnej, gdy strona nie podejmuje
starań o usunięcie przeszkody procesowej
podjecie z urzędu czynności zawieszonego postępowania po ustaniu przeszkody w jego
prowadzeniu, chyba że wcześniej z takim wnioskiem wystąpi strona; postanowienie
odmawiające podjęcia czynności zawieszonego postępowania może być zaskarżone w
drodze zażalenia
respektowanie tego, że w okresie zawieszenia postępowania jest wstrzymany bieg terminów
kodeksowych

Na organach podatkowych spoczywają tylko obowiązki nr 1, 4 i 5.

Tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej stosuje się w dwóch odmiennych od siebie
sytuacjach:
bez zwieszenia postępowania → z powodu: 1) gdy zawieszenie może stworzyć stan
zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo interesu społecznego; 2) gdy zawieszenie
mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony i wtedy rozpatrzenie kwestii
wstępnej może być uzależnione od wniesienia przez stronę stosownego zabezpieczenia
w trakcie zawieszenia postępowania → gdy strona pomimo wezwania przez organ do
złożenia wniosku do właściwego organu i wyznaczenia jej terminu nie dokonała takiej
czynności

Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada
sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości rzeczowej. Rozstrzyga tylko na użytek
prowadzonego przez siebie postępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu.

OP nie zawiera przepisów dopuszczających tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej –

zawsze musi nastąpić zawieszenia postępowania, gdy się ona wyłoni.

Konsekwencją odmiennego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy do tego organ jest
powstanie przesłanki wznowienia postępowania → KPA art. 145 § 1 pkt 7) zagadnienie wstępne
zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu
decyzji.

Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego

W trakcie postępowania organ administracyjny podejmuje czynności orzecznicze w związku z

zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku rozpoznawania sprawy.
KPA przyjmuje uproszczony podział orzeczeń organu administracyjnego na:
48

decyzje (i zrównane z nimi ugody, których nie ma w postępowaniu podatkowym)

Strona

postanowienia
W doktrynie wyróżnia się m.in. dwa rodzaje postanowień dotyczących czynności procesowych:
ściśle procesowe (np. co do dowodów)
procesowe wpływające na dalszy bieg postępowania (np. o przywrócenie terminu)

Postanowienia wpływające na dalszy bieg postępowania mogą być zaskarżane zażaleniem, a

także mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego.

Postanowienia ściśle procesowe muszą być wydawane z zachowaniem pełnych wymagań formy
wtedy, gdy służy od nich zażalenie. Doręcza się je na piśmie, z uzasadnieniem, z pouczeniem o
środkach zaskarżenia. W pozostałych przypadkach postanowienia procesowe albo będą doręczane
na piśmie i będą zawierać minimum elementów (art. 124 § 1 KPA lub 217 § OP), albo też będą to
postanowienia ogłaszane ustnie, a to minimum elementów, o którym mowa, będzie utrwalone w
protokole.

Art. 124. § 1. Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę
jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu,
powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie
zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz
stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Organ administracji publicznej nie może w żadnej innej formie wpłynąć na zakres i tok
czynności procesowych, niezależnie od stopnia ich doniosłości w sprawie, oraz na dalszy bieg
postępowania jak tylko przez wydanie postanowienia.

49
Strona
 Rozdział XIII. Dowody i postępowanie wyjaśniające

Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne, uprawdopodobnienie

Jednym z zasadniczych elementów procesu stosowania normy prawa materialnego jest uznanie
faktu za udowodniony na podstawie określonego materiału zgodnie z przyjętą teorią dowodową i
opisanie tego faktu w języku prawnym (art. 7 [zasada prawdy obiektywnej], art. 10 [zasada
czynnego udziału stron w postępowaniu])

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie

właściwie zastosowano odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Wynika stąd postulat, aby organ podejmując decyzje miał sprecyzowane zdanie w przedmiocie
podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a to zdanie może powstać jedynie w wyniku
przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym.

Dwa wnioski z tego wszystkiego:

- postępowanie administracyjne (a tym samym element tego postępowania - postępowanie

wyjaśniające) jest oparte na art. 7 [zasada prawdy obiektywnej]. W postępowaniu podatkowym
art. 122 (to samo w sumie co art. 7).

- ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji publicznej, fakt że
strona też ma uprawnienia dowodowe nie zmienia tego po czyjej stronie spoczywa ciężar
dowodowy.

Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administracji wynika parę dyrektyw, m.in. dotyczącej
ducha w jakim organ powinien interpretować przepisy prawa obowiązującego czy obowiązek
ustalenia stanu faktycznego i jego wszechstronne naświetlenie (faktycznego=faktu, czyli
WSZYSTKIEGO co dotyczy sprawy, od stanu budynku po pogodę).

Realizacje zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w

przepisach regulujących postępowanie dowodowe (obowiązek dowodowy wynika z art. 77
paragraf 1 KPA, w podatkach art. 187 paragraf 1 o.p.)

Materiał dowodowy – ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego sprawy. W KPA nie ma dokładnego określenia czym jest „dowód”, ale na
podstawie art. 7 + art. 78 paragraf 1 i 2 można przyjąć, że dowodem są fakty mające znaczenie dla
sprawy oraz mające znaczenie prawne – podobnie w postępowaniu podatkowym. Organ jest
zobowiązany do oceny tych faktów i wydania bądź nie postanowienia dotyczącego
przeprowadzenia dowodów.

Nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77
paragraf 4 KPA), to samo w art. 187 paragraf 3 o.p. Fakty notoryczne – czyli powszechnie znane
organowi zdarzenia, czy zwyczaje, które występują w miejscowości strony i organu. Fakty znane
organowi – czyli takie które mieszczą się w jego kompetencjach, organ czasami musi te fakty
przypominać stronie, bo ona sama może o nich nie wiedzieć.
50

Organ administracji oprócz ustalania stanu faktycznego poprzez materiał dowodowy, uzupełnia go
Strona

domniemaniami, które dzielą się na dwie grupy:

Domniemania faktyczne – wynikające z doświadczenia życiowego [np. nigdy nie ufaj uśmiechowi
wykładowcy ;_;]

Domniemania prawne – wynikają z przepisu prawa, który „nakazuje przyjęcie faktu

poszukiwanego na podstawie innego faktu”. Te domniemania dzielą się na: proste (dopuszczające
przeciwdowód) oraz niezbite (niedające się obalić przeciwdowodem, bo taki jest zakazany) – sorry
Panie i Panowie, ale więcej w podręczniku o tym nie ma.

Brakuje regulacji expressis verbis o dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody

dowodzenia, ale w przepisach szczegółowych ustanawia się takie domniemania jak np.:
domniemanie istnienia pełnomocnika, doręczenia pisma, czy zgodności z prawdą dokumentu
urzędowego.

KPA dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia postępowania

dowodowego, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych
okoliczności, czyli „wiarygodność (prawdopodobieństwo) mówienia o jakimś fakcie”. Przepisy
dopuszczają ‘uprawdopodobnienie istnienia okoliczności’ tylko w przypadkach niedotyczących
rozstrzygnięcia istoty sprawy, podręcznik podaje przykład wątpliwości co do bezstronności
pracownika (art. 24 paragraf 3 KPA).

Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych

Środek dowodowy, art. 75 paragraf 1 KPA – „jako dowód należy dopuścić wszystko, co może
przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem
mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny” (w o.p. art. 180) –
jedyna, fragmentaryczna, definicja środka dowodowego. Można z tego przyjąć, że środkiem
dowodowym w PA jest wszelkie źródło prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.

Środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów:

1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem

dowodu. Dwa sposoby zetknięcia: bezpośrednie (organ ma możność bezpośredniego
spostrzeżenia oraz stwierdzenia prawdziwości faktu [np. oględziny]) i pośrednie (organ
stwierdza nie na podstawie bezpośredniego spostrzeżenia, ale pośrednio na podstawie
innego faktu zawartego np. w opinii biegłych, zeznaniach świadków, przesłuchaniach stron
etc.)
2. Kryterium rodzaju źródła informacji. Dwa rodzaje środków dowodowych: rzeczowe
(źródłem danej informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej ślady pewnych
zdarzeń, a organ zaznajamia się z nimi za pomocą oględzin) i osobowe (źródłem danej
informacji jest osoba, która daną informację np. zeznała; uwzględniając formę przekazania
informacji środki dowodowe osobowe dzielimy na ustne i pisemne).

[kwestią sporną jest uznanie dokumentu za środek dowodowy rzeczowy bądź osobowy
– jeżeli przyjmiemy szerokie rozumienie pojęcia ‘dokumentu’, przez który będziemy
rozumieć każdy dokument wskazujący w ten czy inny sposób na zaistnienie pewnych
zdarzeń, bez dalszego różnicowania, to można zaliczyć ‘dokument’ do rzeczowych. Jeśli
przyjmiemy wąskie rozumienie tego pojęcia, jako aktu pisemnego i wyróżni się dwie
sytuację, tzn. gdy dokument jest przedmiotem oględzin oraz gdy źródłem info. jest treść
oświadczenia zawarta w dokumencie, to należy uznać że istnieje możliwość
51

zakwalifikowania dokumentu do obu rodzajów źródeł informacji. Istnieje też możliwość

Strona

zaliczenia ‘dokumentu’ jedynie do środków dowodowych osobowych, gdy np. dokumentem

jest oświadczenie pisemne, pochodzące – jakby na to nie patrzeć – od osoby. Kolejną tezą w
 nauce jest stwierdzenie potrzeby wyróżnienia kolejnej grupy środków dowodowych tzw.
mieszanych, osobowo-rzeczowych, do której można zaliczyć dokumenty i opinie biegłych.]

3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Dwa

wyróżnienia: podstawowe (czyli takie, które nie wymagają określonych przesłanek [np.
dokumenty, zeznania świadków etc.]) oraz posiłkowe (środki których dopuszczalność jest
uzależniona od spełnienia określonych przesłanek [np. przesłuchanie stron])
4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Podział na dwie grupy: uregulowane
w przepisach KPA (a w podatkach uregulowane w o.p.; np. dokumenty, zeznania
świadków etc.) oraz nieuregulowane w przepisach KPA (to samo w o.p.; „środki
dowodowe nieznane” – czyli nowe środki powstałe w wyniku rozwoju nauki i techniki, nie
ma w KPA czy o.p. zamkniętego katalogu środków dowodowych, można sięgać po
wszystko co jest legalne i coś dowodzi).

System środków dowodowych

Dowód z dokumentów

Na podstawie przepisów przyjmuje się, że przez pojęcie dokument należy rozumieć akt pisemny
stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości. Nie należy tak samo rozumieć
dokumentu elektronicznego (który jest zbiorem danych zapisanych na nośniku danych; przepisy
szczegółowe mogą pozwolić na sporządzenie dokumentu w formie dokumentu elektronicznego, w
o.p. nie ma takiego rozwiązania).

Rozwiązania prawne dotyczące mocy dowodowej dokumentów w PA przeszły nie lada ewolucje.
W r.p.a. przyjęty był podział na dokumenty publiczne (poświadczające to co urząd stwierdzał) i
prywatne (poświadczające to co oświadczył w nich wystawiający). W związku z tym moc
dowodowa była o wiele silniejsza w dokumentach publicznych, przez co ograniczona była moc
zasady swobodnej oceny dowodów.

W pierwotnym tekście KPA wprowadzono zasadę równej mocy wszystkich środków

dowodowych, ponieważ uznano że będzie lepszym rozwiązaniem niż podział na dokumenty
publiczne oraz prywatne. Nauka miała co do tego dwa poglądy: 1) że jest to przejaw totalnej
realizacji zasady prawdy obiektywnej i nigdzie nie jest powiedziane że w ramach tego nie można
wyróżnić dokumentów „pewniejszych” oraz mniej „pewnych”. 2) i zupełnie odmienny pogląd,
mówiący że powinno się utrzymać rozwiązanie zawarte w r.p.a., ponieważ dzięki temu nie powstaje
żadna dziura w systemie dowodów i wszystkie rozstrzygnięcia da się rozpatrywać na tym samym
poziomie.

Baśka zgadza się z poglądem 2) i stwierdza „…dało organom orzekającym swobodę w ocenie mocy
dowodowej dokumentów, a zwłaszcza pozwalało na odrzucenie ich bez przeprowadzenia
przeciwdowodu”.

Znowelizowany KPA zmienia treść pierwotnego KPA. Ustala, że dokument urzędowy [zmiana na
wzór KPC, z dokumentu publicznego na urzędowy, dokument urzędowy istnieje jeśli został
sporządzony w przepisanej formie oraz sporządził je powołany do tego organ państwowy lub
jednostka organizacyjna czy też inna jednostka której dano taką możliwość; podobnie w o.p.] jest
wyróżniony przed szereg jako dowód i jest ustalony jako „pewniak” (art. 76 paragraf 1). To samo w
o.p.
52
Strona
W PA i o.p. istnieje możliwość przedstawienia nie tylko oryginału dokumentu, ale też urzędowo
poświadczonego odpisu bądź wyciągu, albo też poświadczonego dokumentu przez notariusza czy
pełnomocnika. Jeśli organ uzna to za konieczne może zażądać oryginału.

W nauce wyróżniamy dwa domniemania związane z dokumentem urzędowym: domniemanie

prawdziwości (dokument pochodzi od organu który go wystawił) oraz domniemanie zgodności z
prawdą oświadczenia organu od którego pochodzi. Obalić można drugie domniemanie za
pomocą przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, z pierwszym jest lekki kłopot – bo
prawdziwość dokumentu składa się z trzech elementów: został wystawiony przez właściwy organ,
treść odpowiada rzeczywistości i treść jest taka sama jaką nadał jej wystawca, czyli niezmienna. A
podważyć można jedynie treść dokumentu, więc powstaje luka – Baśka twierdzi, że należy po
prostu rozszerzyć ten sposób obalenia domniemania zgodności z prawdą (…) na domniemanie
prawdziwości i po sprawie. Ach ta Baśka.

Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz prywatnych nie została

uwzględniona w KPA. W związku z tym należy przyjąć swobodę ich oceny przez organy, chyba że
inaczej twierdzą przepisy szczegółowe, unijne, Biblia, itd.

INACZEJ JEST W POSTĘPOWANIU PODATKOWYM, jeśli chodzi o dokumenty prywatne. W

PP istnieje księga podatkowa, która jest zdefiniowana w art. 3 kt. 4 o.p., mimo tego że jest
dokumentem prywatnym, posiada taką samą rangę co dokument urzędowy, jeśli są spełnione dwa
warunki: jest prowadzona rzetelnie oraz w sposób niewadliwy. Księga podatkowa zachowuje
swoją moc dowodową, jeśli nierzetelny bądź wadliwy jej fragment nie jest istotny dla
postępowania.

Zeznania świadków

Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków
innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od
innych osób. Z samej definicji wychodzą pewne ograniczenia pochodzące z KPA i o.p., są dwa
rodzaje przyczyn tych ograniczeń:

Przyczyny faktyczne. „Nie będą świadkami osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania
swoich spostrzeżeń” (art. 82 pkt. 1 KPA, art. 195 pkt. 1 o.p.). Brak zdolności spostrzegania lub
komunikowania wyklucza możliwość bycia świadkiem. Ocena zdolności należy do organu.

Przyczyny prawne. Nie mogą być świadkami osoby zobowiązane do niewyjawiania tajnych
informacji w sprawach objętych tajemnicą, a z tego obowiązku nie zostały zwolnione (art. 82 pkt. 2
i 3 KPA oraz art. 195 pkt. 2 i 3 o.p.)

Strona może być przesłuchiwana jako świadek poprzez zastosowanie środka dowodowego w
postaci przesłuchania stron.

Osoba fizyczna, której nie ograniczają ani przyczyny faktyczne ani prawne, ma obowiązek wstawić
się jako świadek (art. 83 KPA i art. 196 o.p.) i ma obowiązek odpowiedzi na pytania pod groźbą
sankcji. Obowiązek odpowiedzi jest ograniczony przez dwie instytucje:

Prawo odmowy zeznań – przysługuje wyłącznie: małżonkowi, wstępnemu, zstępnemu,

53

rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak i osobą pozostającym ze stroną w
stosunku przysposobienia, kurateli, opieki. Ten przywilej obowiązuje nawet po ustaniu małżeństwa,
Strona

przysposobienia, etc.
Prawo odmowy odpowiedzi na pytanie – przysługuje świadkowi jeśli odpowiedź na to pytanie
mogłaby narażać jego lub jego bliskich (patrz wyżej) na odpowiedzialność karną, hańbę,
bezpośrednią szkodę majątkową czy mogłaby naruszać obowiązek zachowania tajemnicy.

Organ orzekający ocenia czy świadki przysługuje prawo do odmowy. Jeśli w przypadku prawa do
odmowy zeznań sprawa jest dość prosta – po prostu są rodziną i tyle – to w przypadku prawa do
odmowy odpowiedzi na pytania sprawa się lekko komplikuje. Jak bowiem stwierdzić, że świadek
ma do tego prawo, bez zmuszania świadka do odpowiedzi na pytanie? Wyjściem z sytuacji jest
kompromisowa postawa polegająca na tym, że świadek odmawiając odpowiedzi na pytanie podaje
podstawę prawną korzystania z tego prawa, bez większego uzasadniania. Organ ocenia czy to
prawo istnieje czy nie [jeśli świadek odmówi odpowiedzi na pytanie podając nieuzasadnioną
podstawę prawną naraża siebie na sankcje grożące odmowie złożenia zeznań jako świadek].

Tryb odbierania zeznań od świadka nie został w KPA uregulowany. Jedyne co jest uregulowane
to podobnie jak w o.p., obowiązek pouczenia świadka o prawie do odmowy zeznań/odpowiedzi
oraz pouczenie o sankcjach grożących za kłamanie przed obliczem organu. Forma zeznań
świadków również nie została uregulowana. Z nauki wynika że powinni oni składać zeznania
ustnie, ale nic nie stoi na przeszkodzie aby zrobili to na piśmie (przecież i tak potem to trafia do
protokołu).

Opinie biegłych

Biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w
celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie –
biegły wyraża swoją opinię co do STANU FAKTYCZNEGO, a nie prawnego. Organ ma swobodę
decydowania o powołaniu biegłego, bądź nie. On sobie może, ale nie musi. Zobowiązuje go do tego
tak naprawdę jedynie zasada prawdy obiektywnej.

W art. 84 KPA określono przesłanki zdolności do występowania w postępowaniu w charakterze

biegłego.

Przesłanką pozytywną jest posiadanie specjalistycznej wiedzy (i umiejętności blefowania,

których można się nauczyć tylko u Antoniego - LOL)

Przesłankami negatywnymi są:

- związek biegłego ze sprawą art. 24 KPA (w skrócie jest stroną w postępowaniu, stroną jest jego
małżonek, był przedstawicielem strony, świadkiem, stroną jest przełożony biegłego itd. itp.) +
przesłanki z art. 24 paragraf 3 KPA, czyli są wątpliwości co do bezstronności. Podobnie jest w o.p.
(art. 130 paragraf 1 i 2 oraz art. 131 paragraf 3 o.p.)

- wystąpienie okoliczności powodujących utratę zdolności do wystąpienia w charakterze świadka

(pamiętne przyczyny faktyczne oraz prawne).

Przepisy odsyłają w sprawie biegłego do przepisów regulujących zeznania świadków, tak samo jak
świadkowie biegły ma obowiązek wydania opinii pod groźbą sankcji. Biegły może być zwolniony z
tego obowiązku w przypadku zaistnienia przyczyn do odmowy zeznań bądź odpowiedzi na pytanie
– co jest trochę bezsensu, bo coś takiego powoduje od razu wyłączenie biegłego z postępowania,
54

więc..? WTF?
Strona
Oględziny

Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu
dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, węchu etc.) co do
właściwości tego przedmiotu. Oględziny to bezpośredni sposób ustalenia stanu faktycznego, stąd są
na pierwszym miejscu w systemie środków dowodowych.

Regulacja prawna oględzin jest bardzo skąpa. Organ orzekający może, ale nie musi, jedyne co go
do tego zobowiązuje to zasada prawdy obiektywnej. Kodeks też nie określa co mogłoby być
przedmiotem oględzin, należy więc przyjąć że chodzi o wszystko co oddziałuje na zmysły ludzkie,
łącznie z samym człowiekiem (O.o). Oględziny mogą być przeprowadzone zarówno w siedzibie
organu jak i poza nią. Zarówno strona jak i osoba trzecia, na wezwanie organu, jest zobowiązana
dostarczyć ten przedmiot do oględzin. W o.p. za to jest sankcja, a w KPA jest sankcja tylko dla
osoby trzeciej.

Przesłuchanie stron

Mega kontrowersyjna sprawa. Bo jak to tak? Przesłuchiwać i uzyskiwać informacje od stron które
są bezpośrednio zainteresowane wynikiem postępowania?

Przed nowelizacją KPA sprawa była bardzo otwarta, przyjmowano że należy uzyskiwać wszystkie
zgodne z prawem dowody służące rozwiązaniu sprawy. Po nowelizacji przyjęto w KPA regulacje
podobną do KPC chociaż bardziej ogólną – KPA określa przesłanki zastosowania tego środka
dowodowego oraz że do stron stosuje się przepisy związane ze świadkiem, ale bez sankcji
przymusu.

Dopuszczalność przesłuchania stron jest zależna od dwóch przesłanek:

1. Wyczerpanie innych środków dowodowych lub braku ich w ogóle

2. Pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy

Z samych przesłanek można już wywnioskować, że jest to środek dowodowy posiłkowy,

stosowany jedynie w przypadkach kiedy nie ma innej opcji. KPA pozostawia swobodę oceny
organowi, czy jest taka potrzeba czy nie, a jedyne co go do tego zobowiązuje to zasada prawdy
obiektywnej.

W o.p. jest inaczej. W postępowaniu podatkowych przesłuchanie stron jest – oczywiście za ich
wcześniejszą zgodą – podstawowym środkiem dowodowym, a ocena potrzeby jego zastosowania
spoczywa na organie. Zgoda stron musi być wyrażona na piśmie. Do przesłuchań stron stosuje się
przepisy o świadkach, bez sankcji przymusu.

KONTROWERSJA Czy można przesłuchać stronę niemającą zdolności prawnej? Tak, bo stosuje
się tutaj przepisy o świadkach – a tam podstawowym kryterium jest to czy ma zdolność do
spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń <FUCK YEA>

Do przesłuchań stosuje się przepisy o świadkach, czyli uprzedza się je o ich prawach oraz
obowiązkach. Strona obowiązana jest stawić się na wezwanie organu orzekającego, jak się nie stawi
to grzywna. Forma przesłuchania stron nie jest uregulowana, tak samo jak w przypadku
55

świadków.
Strona

Od przesłuchania świadków należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem dowodowym,
a stanowi tylko formę przedstawienia przez stronę stanu faktycznego. To samo w o.p.
W wyniku nowelizacji KPA dodano art. 75 paragraf 2 dotyczący oświadczenia stron. Są dwie
przesłanki złożenia oświadczenia

1. Przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia

2. Strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie przesłanki są spełnione, to
organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadczenie.

Stronia składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Oświadczenie

strony należy sytuować w systemie środków dowodowych, pod warunkiem że twierdzenia zawarte
w oświadczeniu nie budzą wątpliwości organu, więc nie wymagają dowodu (art. 229 KPC – wzór).

W postępowaniu podatkowym dowodami są:

1. Deklaracje, które zgodnie z zasadami prawa zostały złożone przez stronę. Należy, mimo
nieścisłości, rozumieć to też jako wszelkie zeznania, wykazy, składane przez stronę, która
jest obowiązana do tego przez prawo podatkowe.
2. Informacje podatkowe, pochodzące z art. 82 paragraf 1 i 2 oraz art. 84 paragraf 1 o.p.
Osoby prawne, jednostki, osoby fizyczne prowadzący działalność gospodarczą są
obowiązane do sporządzenia i przekazania informacji: a) na pisemne żądanie organu
podatkowego – o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych itd. b) bez
wezwania organu podatkowego – o umowach zawartych z nierezydentami w rozumieniu
prawa dewizowego c) w zakresie i na zasadach w odrębnych ustawach.

Banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowe czy jednostki ZUSu są zobowiązane informować

na bieżąco o zamkniętych kontach bankowych, czy o składkach płatnika.

3. Informacje dotyczące strony postępowania. Jeżeli z dowodów zgormadzonych w toku

postępowania wynika potrzeba ich uzupełnienia, bank jest zobowiązany na żądanie
naczelnika urzędu skarbowego bądź celnego, do sporządzenia i przekazania informacji
dotyczących stron postępowania w zakresie zawartym w art. 182 paragraf 1 o.p.: W
SKRÓCIE nt. posiadanych rachunków bankowych i pieniężnych, nt. posiadanych
rachunków oszczędnościowych, zawartych umów pożyczek, umów kredytowych, nabytych
akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, obrotu papierami wartościowymi.

Z żądaniem sporządzenie i przekazania wyżej wymienionych informacji naczelnik

może wystąpić w chwili gdy: a) strona w wyznaczonym terminie nie udzieliła informacji b)
strona w wyznaczonym terminie nie upoważniła naczelnika do wystąpienia o przekazanie
tych informacji c) udzieliła informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z
informacjami pochodzącymi z instytucji finansowej.

Według art. 182 paragraf 2 i 3 żądanie zawiera: a) określenie zakresu informacji i terminu
przekazania b) wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania informacji
objętych żądaniem c) dowody potwierdzające, że strona odmówiła udzielenia informacji lub
nie wyraziła zgody na udzielenie ich.

Instytucje finansowe odmawiają jeśli żądanie nie zawiera którego z elementów.

Informacje udzielane przez instytucje są poufne.
56

4. Środki dowodowe nienazwane. Katalog środków dowodowych wymienionych w art. 75

paragraf 1 KPA i art. 180 o.p. nie jest zamknięty, są środki nienazwane które mogą się
Strona

przyczynić do rozwiązania sprawy, a są legalne. Do takich środków zaliczamy opinie

 instytutu naukowego lub naukowo-badawczego + dowody z filmów, rysunków, płyt, taśm
dźwiękowych itd. itp.

Zasady rządzące postępowaniem dowodowym

Główną zasadą dotyczącą postępowania dowodowego w PA oraz w o.p. jest zasada prawdy
obiektywnej. Ta przyjęta powszechnie zasada ma wpływ na zasady szczególne rządzące
postępowaniem dowodowym, a oto i one:

1. Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący

postępowanie organ administracji publicznej – zasada oficjalności postępowania
dowodowego (art. 77 paragraf 1 KPA, art. 187 paragraf 1 o.p.)

Podstawą ustalenia zakresu dowodów jest norma prawa materialnego, która ustanawia
hipotetyczny stan faktyczny. Czyli po ludzku: przepis określa jakie dowody są potrzebne i jaki
ich zakres. Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów
powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu. Organ ustala zakres postępowania
dowodowego w formie postanowienia. Organ nie jest nim związany, może je zmienić w
trakcie, uchylić, lub poszerzyć. Złe ustalenie zakresu dowodowego może spowodować
wadliwość decyzji podjętej w postępowaniu, wychodzi więc na to, że organ nie posiada
swobody w określaniu zakresu postępowania dowodowego, związany jest bowiem
bezwzględnie normą prawa materialnego. Z przeprowadzenia dowodu organ zobowiązany jest
sporządzić protokół. Drugim obowiązkiem jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co
powinno się rozumieć dosłownie. Organ nie ma prawa odrzucić jakiegoś dowodu, może co
najwyżej podważyć jego wiarygodność, ale zawsze wymaga to dokładnego określenia dlaczego
ta wiarygodność jest podważana.

2. Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego

Zasada sprowadza się do tego, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej rozpoznanie i

rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowodowego
przez organ orzekający w sprawie. Inny organ czy inny materiał dowodowy łamałby zasadę
prawdy obiektywnej. Wyjątek: pomoc prawna w postępowaniu podatkowym.

3. Zasada otwartego systemu dowodów (art. 75 paragraf 1 KPA oraz art. 181 o.p.)

Chyba wszystko wyjaśnia sama nazwa, organ musi ustalić stan faktyczny, listę dowodów, więc
musi sięgnąć po wszystko w tym po dowody nienazwane. Tylko takie działanie realizuję zasadę
prawdy obiektywnej.

4. Zasada równej mocy środków dowodowych (art. 75 paragraf 1 KPA oraz art. 180
paragraf o.p.)

Zasada ta nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać

pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu. Wyjątki są zawarte w przepisach
szczególnych. Zasada ta uznaje za niedopuszczalne stwierdzenie, iż dany fakt da się ustalić
wyłącznie przy pomocy określonych środków dowodowych.
57

5. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym (art. 78 paragraf 1 KPA,

art. 188 o.p.)
Strona
Prawo do czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w
czynnościach postępowania dowodowego. Przejawia się to m.in. prawem do żądania
przeprowadzenia dowodu w sprawie, a potem wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych
dowodów. Prawo strony do żądania przeprowadzenia dowodu jest podnoszone wręcz do samej
zasady ogólnej.

Żądanie przeprowadzenia dowodu musi wypełnić przesłanki zawarte w art. 78 i 188. M.in.
przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji
publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku
przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy
okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeśli żądanie jest zasadne, organ powinien je
uwzględnić nawet w sytuacji kiedy nie dochowano terminów. Jeśli organ zauważy, że żądanie
jest składane jedynie w celu przedłużenia postępowania, a inne dowody poświadczają faktowi
który miałby być udowodniony, może oddalić żądanie. Organ zobowiązany jest z urzędu
przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy – zasada oficjalności (zakaz
biernej postawy organu). Strona ma prawo, a nie obowiązek czynnego udziału w
postępowaniu. Są dwa systemy koncentracji materiału procesowego: 1) system prekluzji w
przytaczaniu faktów i dowodów; strony są zobowiązane przedstawić od razu wszystkie fakty
oraz dowody im znane 2) system władzy dyskrecjonalnej sędziego; sędzia decyduje czy
uwzględni przytoczone dowody oraz fakty, które nie zostały przedłożone od razu. W polskim
KPA nie ma jednego z wyżej wymienionych systemów. Strona może w każdej chwili wnieść
„nowość” do postępowania. Polskie prawo administracyjne jest otwarte na tego typu
zachowania, a brak sankcji dla stron jest argumentowy tym, że przecież w interesie strony jest
niewadliwe rozstrzygnięcie przez organ sprawy, tak aby jej interesy nie ucierpiały na tym.
Nie można więc zakazać stronie, która nie wniosła kluczowego dowodu, odwołania się od
decyzji :D

Drugim podstawowym prawem jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych

dowodów (art. 81 KPA i 192 o.p. w związku z art. 200 o.p.). Organ musi stworzyć możliwość
wypowiedzenia się stronie, w postępowaniu podatkowym jest aż 7 dni na wypowiedzenie się.
Możliwość wypowiedzenia się jest prawem strony, prawem tym strona swobodnie rozporządza.
Ocena postępowania przez stronę powinna być zawarte w protokole, wypowiedź strony nie
wiążę organu. Istnieje również prawo dla strony do udziału w czynnościach dowodowych,
strona może zadawać pytania, składać wnioski, a organ musi zapewnić możliwość skorzystania
z tego prawa.

Wyjątki od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu: to co w zasadzie ogólnej,

sprawa nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo życia, zdrowia itd. itp.
Przekroczenie tego wyjątku powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji.

6. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA i 191 o.p.)

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związane z zasadą swobodnej
oceny dowodów. Nie chodzi jednak tutaj o samowolę, swobodna ocena musi być dokonana
zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem następujących reguł tej oceny:

1. Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem

wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawa)
2. Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego
58

3. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z
Strona

zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych.

 4. Rozumowanie w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno
być zgodnie z prawidłami logiki

Rozprawa

Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację „zasady

kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości (…) i wszystkich innych
czynności składających się na proces administracyjny”. Rozprawa umożliwia koncentracje w
jednym miejscu oraz czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i
bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych.

Nie ma w polskim KPA rozróżnienia na prowadzenie rozprawy fakultatywne oraz obligatoryjne –

art. 89 KPA

Zgodnie z art. 89 KPA organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach, a więc
gdy:

1. Przyspieszy to lub uprości postępowanie – nieostre kryterium, podlega swobodnej ocenie

organu czy rozprawa przyśpieszy czy nie postępowanie.
2. Wymaga tego przepis prawa – SAMO PRZEZ SIĘ TO ROZUMUJE
3. Zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron – gdy są dwie strony i maja między sobą
spór
4. Jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w drodze
oględzin – w sytuacji gdy istnieje potrzeba przesłuchania kilku biegłych, świadków, etc.

Na podstawie wyżej wymienionych przesłanek strona lub podmiot na prawach strony może
wystąpić do organu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Ocena
zasadności przesłanki należy do organu.

KONTROWERSJA: czy przesłanka c) musi istnieć wraz z d)? Nie, bo dotyczą dwóch różnych
rzeczy, pierwsza dotyczy dookreślania sporu, kiedy druga potrzeby ustalenia stanu faktycznego
<FUCK YEA>

Nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo tego że wymaga tego przepis prawa, stanowi rażące
naruszenie przepisów.

KPA reguluje czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy oraz sam

przebieg rozprawy.

Do czynności poprzedzających rozprawę należy:

1. Wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia

się na rozprawie
2. Wezwanie świadków i biegłych
3. Zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych,
org. społecznych, a także innych osób których uczestnictwo w rozprawie jest
uwarunkowane przedmiotem rozprawy.
59

Termin musi być tak ustalony, aby doręczenie wezwania miało miejsce 7 dni przed rozprawą.
Strona

Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie
w sprawie. KPA nie reguluje jak ma wyglądać rozprawa, reguluje jedynie kwestie odroczenia
sprawy, praw stron oraz szczególnego uprawnienia osoby kierującej rozprawą. Na podstawie KPA
prowadzenie rozprawy dzieli się na część wstępną rozprawy i na część właściwą (główną).

Część wstępna rozprawy – obejmuje otwarcie, ustalenie czy wszyscy są, stwierdzenie czy nie ma
podstaw do odroczenia. Podstawą do odroczenia może być: nienależyte wezwanie strony,
niestawiennictwo strony spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą oraz w przypadku
wystąpienie innych ważnych przyczyn. Brak prawidłowego wezwania strony stanowi poważny
problem – rozpoczęcie takiej rozprawy wiązałoby się z naruszeniem prawa do czynnego udziału
strony w postępowaniu.

Część właściwa rozprawy – obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormowane w

KPA. Powinno być tak jak wzorowe postępowanie sądowe w filmach amerykańskich, czyli:
przesłuchiwanie świadków po kolei, danie możliwość stronom wypowiedzenia się, itd. itp.

Kierujący rozprawą sprawuje tzw. policję sesyjną. Polega ona na uprawnieniu do utrzymywania
porządku czynności procesowych oraz na zapewnianiu prawidłowego pod każdym względem
przebiegu rozprawy. Maksimum kary za zakłócanie porządku rozprawy to grzywna ;_;

Postępowanie wyjaśniające gabinetowe

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi przyjmować wygląd rozprawy, w wypadkach kiedy nie
zaistniały przesłanki z art. 89, ani też przepisy odrębne do których odsyła KPA nie stanowią o
konieczności przeprowadzenia postępowania w formie rozprawy, to czynności postępowania mogą
się odbywać w postaci tzw. postępowania gabinetowego. Jest to postępowanie gdy np. są dwie
strony, ale nie ma pomiędzy nimi sporu, albo gdy jest tylko jedna strona. Obowiązują takie same
zasady jak przy rozprawie, mimo że samo postępowanie jest mnie sformalizowane. Postępowanie
gabinetowe jest dość często prowadzone wtedy gdy do udowodnienia stanu faktycznego
wystarczające są same dokumenty, jest to forma dominacji zasady pisemności nad ustności.
Postępowanie gabinetowe ma swoje podstawowe znaczenie w postępowaniu podatkowy.

Rozdział XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym

Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania

Postępowanie administracyjne jest wszczynane i prowadzone w celu załatwienia sprawy.

Załatwienie sprawy należy rozumieć szeroko, jako każdą formę orzekania w sprawie
indywidualnej (wydanie rozstrzygnięcia).

W k.p.a. są obecnie 3 rodzaje rozstrzygnięć:

1. Decyzja

2. Postanowienie

3. Ugoda (od nowelizacji k.p.a. w 1980 r., w o.p. nie występuje)

Zaświadczenia potwierdzają już istniejące fakty lub stany prawne, mają znamiona czynności
60

materialno-technicznych – nie mylić z rozstrzygnięciami!

Strona

W Ordynacji podatkowej zaświadczenia pełnią taką samą rolę (nie są rozstrzygnięciami).

W teorii prawa administracyjnego decyzje i postanowienia są uznawane za akty administracyjne
zewnętrzne.

Ugoda jako nowość jest traktowana jako odrębna od aktu administracyjnego forma działania!

Decyzja i postanowienie to jednostronne akty stosowania prawa

Decyzja obejmuje stosowanie prawa materialnego i procesowego, a jest wyznaczana przez przepisy
prawa ustrojowego. Decyzja jest więc instytucją prawną.

Jest także określoną czynnością procesową, wydaną w postępowaniu administracyjnym, żeby

wywrzeć skutki w sferze prawa materialnego – decyzja przekształca interes prawny/obowiązek
strony w prawo nabyte z decyzji/obowiązek prawny.

Legitymację do wydania decyzji organ wywodzi z przepisów prawa materialnego (nie tylko art.
104 k.p.a.), a prawo ustrojowe określa jaki organ wydaje decyzję i jego pozycję w hierarchii
administracji.

Typ administracyjny stosowania prawa charakteryzuje to, że decyzja stosowania prawa jest
normą jednostkową i konkretną, a jej treść to ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego
albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji.

Typ orzeczniczy stosowania prawa zawiera w sobie typ sądowy i administracyjny stosowania
prawa, ponieważ istnieją liczne podobieństwa w decyzji administracyjnej i np. wyroku sądu
cywilnego.

W orzecznictwie NSA: doktrynalne pojęcie decyzji konstruowano na podstawie pojęcia aktu

administracyjnego - „jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących
konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i
konkretnej sprawy podjętej przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych”.

Sąd Najwyższy z kolei stwierdził, że art. 104 k.p.a. zawiera elementy procesowego pojęcia
decyzji, natomiast elementy pojęcia materialnego wskazuje dopiero doktryna i zgodnie z nią
decyzja jest:

• aktem kwalifikowanym

• będącym przejawem woli organu

• wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa

• władczym
61

• zewnętrznym
Strona

• rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby

 • wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze

Nie ustalono jednego ostatecznego określenia decyzji administracyjnej, i nie jest to konieczne bo
NSA empirycznie ustalał treść i zakres pojęcia decyzji w momencie kiedy dopuszczał lub odrzucał
skargę (działo się to przed reformą sądownictwa administracyjnego). Za decyzję uznano np:

• zgodę MS na indywidualne wykonywanie zawodu przez adwokata

• cofnięcie zezwolenia na przekraczanie granicy na podstawie książeczki żeglarskiej

• rozstrzygnięcie sporu co do zamieszkania pod określonym adresem

• skreślenie z listy studentów

NSA nie poddał kontroli następujących rozstrzygnięć (nie uznał ich za decyzje):

• rozstrzygnięcia dotyczącego ustawienia znaku drogowego

• czynności meldunkowych ewidencji ludności

• decyzji o podziale na obwody łowieckie

• wystąpienia pokontrolnego

Zasady orzekania w sprawie indywidualnej

Zarówno w k.p.a. jak i w o.p. zasady orzekania nie znajdują się bezpośrednio w rozdziałach
dotyczących decyzji i postanowień (są tam tylko kwestie procesowe). Zasady orzekania ustala się
na podstawie wielu przepisów k.p.a. i o.p. Duże znaczenie mają tutaj zasady ogólne
(konstytucyjne, międzynarodowe etc.) i zasady ogólne k.p.a.

Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym

zewnętrznym. Podstawą takiego aktu mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące
czyli ustawy i akty prawne wydane w wykonaniu delegacji ustawowej (np. rozporządzenia).
Postanowienie również musi być wydane zgodnie z. prawem.

Organ administracji publicznej nie jest związany granicami żądania wnoszonego przez
stronę. Organ również sam rozpoznaje całą sprawę i rozstrzyga ją co do istoty, a więc sam bada
stan faktyczny sprawy itd.

Organ ma również obowiązek usuwania przeszkód stojących na drodze do rozstrzygnięcia sprawy,

służy temu wyjątkowy tryb rozstrzygania kwestii prejudycjalnej.

Organ sam tworzy zakres czynności postępowania i późniejszego rozstrzygnięcia i to on jest

62

odpowiedzialny za jego prawidłowość.

Strona
Zasady orzekania można także wywieść dokonując wykładni a contrario przepisów normujących
przesłanki weryfikacji np. art. 145 k.p.a. w § 1 pkt 1 stanowi że postępowanie wznawia się jeżeli
„dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe”,
rozumując a contrario otrzymujemy dyrektywę – należy prowadzić postępowanie tak żeby dowody
nie były fałszywe, wtedy nie trzeba będzie wznawiać postępowania.

Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody

Decyzja administracyjna jest aktem finalnym postępowania służącym konkretyzacji prawa na

podstawie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w wyniku czynności procesowych.

Decyzja ustanawia jednostkową normę prawną:

• która nadaje lub ustala indywidualne uprawnienia lub obowiązki, albo

• usuwa spór co do prawa, albo

• stwierdza niedopuszczalność orzekania co do istoty sprawy.

Decyzja jest wydawana po zakończeniu wszystkich czynności postępowania i albo kończy

definitywnie sprawę jeżeli jest ostateczna, albo zamyka postępowanie w jednej instancji
administracyjnej (może podlegać weryfikacji w trybie wniesienia zwykłych środków zaskarżenia -
decyzja nieostateczna).

Wydanie decyzji ostatecznej = ustanie zawisłości sprawy na drodze administracyjnej, bo ma ona

powagę sprawy rozstrzygniętej, może też być decyzją prawomocną na warunkach określonych w
art. 269 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym można wydać decyzję częściową w przypadku kiedy gdy

przedmiot sprawy jest podzielony w ten sposób, że niektóre elementy stanu faktycznego i prawnego
mogą dać odstawę do konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków przed zakończeniem
wszystkich czynności postępowania. Wskutek wydania decyzji częściowej zakres dalszych
czynności procesowych ulega ograniczeniu, ale sprawa administracyjna jest rozpatrywana dalej, aż
do samego końca.

Decyzja administracyjna różni się od innych aktów procesowych ze względu na jej treść, skutki
prawne oraz krąg adresatów (ograniczony wyłącznie do stron postępowania).

Różnice ujawniają się w umocowaniu do ich wydawania (stosowania prawa materialnego i

procesowego, lub tylko procesowego), w kręgu podmiotów do których kieruje się akty procesowe,
63

w wymaganiach treści i formy procesowej oraz w skutkach prawnych wywieranych albo tylko w
toku postępowania, albo w sferze prawa materialnego i procesowego.
Strona
Postanowienia

Postanowienia nie są jednorodną grupą aktów. Istnieje niewiele uregulowań prawnych dotyczących
postanowień, istniejące dotyczą odrębności tej prawnej formy orzekania. Na gruncie k.p.a.
postanowienia są wyróżnione ze względu na przedmiot oraz zaskarżalność. Postanowienia mogą
być wydawane:

• w sprawie – w odniesieniu do pewnej sytuacji procesowej lub instytucji (np. zawieszenia

postępowania – art. 101 § 1 k.p.a.)

• w odniesieniu do określonej czynności procesowej (np. ukaranie grzywną lub karą

porządkową świadka – art. 88 § 1 k.p.a.)

Na postanowienia służy zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia, zażalenie niesamoistne, albo
też w ogóle nie mogą być zaskarżane.

W literaturze postanowienia dzieli się na cztery kategorie:

1. Ściśle procesowe

2. Procesowe, wpływające na dalszy bieg postępowania

3. Odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialno prawny

4. Wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (np. co do

zaświadczeń).

Ad 3. – Do postanowień odnoszących się do istoty sprawy można zaliczyć postanowienia

wydawane przy współdziałaniu organów administracji publicznej uregulowanym w art. 106 k.p.a.
Organ współdziałający, wyrażając opinię lub zgodę czyni to w formie postanowienia, które albo
może wpływać albo też wpływa stanowczo na treść decyzji wydanej w sprawie. Jest to władczy i
jednostronny wyraz woli organu współdziałającego i ze względu na procesową pozycję organu
współdziałającego jest on ujmowany w formę postanowienia.

Postanowienie o zatwierdzeniu ugody - art. 119 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122 k.p.a., różnica między
decyzją a postanowieniem jest tutaj tylko formalna.

Postanowienia procesowe różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia.

Postanowienie procesowe może mieć wpływ na poszczególne czynności procesowe albo na

stosowanie określonych instytucji procesowych, a to już wpływa na bieg postępowania. Niektóre
postanowienia wpływają na bieg postępowania tamująco np. odmowa przywrócenia terminu do
64

wniesienia odwołania albo odwrotnie – umożliwiają bieg postępowania gdy termin zostanie
Strona
przywrócony. Postanowienia kształtują więc nie stosunki materialno prawne stron, ale ich
procesowe prawa i obowiązki.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że najważniejsze przy ocenie rozstrzygnięcia jest jego treść, a
nie forma czy nazwa, która mogła zostać nadana błędnie.

Decyzja od postanowienia różni się nazwą (thank you, captain obvious) i elementy określone w art.
124 k.p.a. (art. 217 w o.p.). Postanowienie będzie wydawane przede wszystkim na podstawie prawa
procesowego, natomiast dla decyzji taki przepis będzie tylko uzupełnieniem głównej podstawy –
przepisu prawa materialnego.

Różnią się również kręgiem adresatów:

Decyzja może być kierowana tylko do stron postępowania, naruszenie tego wymagania powoduje
jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Postanowienie może być kierowane do:

• stron

• podmiotów na prawach stron

• świadków uczestniczących w postępowaniu

• biegłych

• osób trzecich, które w postępowaniu nie uczestniczą, ale mają przedmiot oględzin

• osób zasiadających wśród publiczności na rozprawie administracyjnej

Ugoda

Ugoda może występować w dwóch postaciach:

1. Ugody między organem a stroną (uzgodnienie ?)

2. Ugody między stronami postępowania , zawieranej przed organem (ta występuje w k.p.a.).

W o.p. ugoda nie występuje jako forma załatwiania sprawy!

Ugoda nie jest zasadniczą formą załatwienia sprawy (wynika to z artykułów 114 – 122 k.p.a.).
Przesłanki zawarcia ugody:

1. Sprawa indywidualna musi być zawisła przed organem administracyjnym, bo ugoda może
być zawarta wyłącznie w czasie trwania postępowania administracyjnego.
65

2. W sprawie biorą udział co najmniej dwie strony, których interes prawny lub obowiązek jest
Strona

tego rodzaju, że dopuszcza pomiędzy nimi pertraktacje i ustępstwa co do wyniku sprawy.

 3. Ugoda służy realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania

4. Zawarcie ugody nie będzie obejściem szczególnych wymagań stawianych rozstrzygnięciu

sprawy z racji obowiązku współdziałania organów administracyjnych publicznej.

5. Ugoda nie jest wyłączona z mocy przepisów odrębnych.

6. Treść ugody nie narusza wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron.

Ugoda zgodna z tymi przesłankami, zastępuje decyzję w sprawie – art. 121 k.p.a. (wywiera takie
same skutki).

Ugoda jest formą orzekania, ale nie w pełni samodzielną – jeśli nie zostanie zawarta, sprawa i tak
zostanie zakończona wydaniem decyzji.

Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną albo kwestię procesową

Forma decyzji – w prawie materialnym decyzja administracyjna może być nazywana

„zezwoleniem, pozwoleniem, zgodą, koncesją” itd. Nazwa nie jest istotna – liczy się ich treść. W
postępowaniu podatkowym nie występuje taka mozaika nazw.

Niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru

decyzji, jeśli zawiera co najmniej „oznaczenie aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis
osoby reprezentującej organ administracji” (orzeczenie NSA). Taka decyzja będzie wadliwa
formalnie, ale może wywoływać skutki materialno prawne i być kontrolowana przez sąd
administracyjny.

Elementy, które powinna zawierać decyzja – art. 107 § 1 k.p.a. :

• Oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt

• Datę wydania

• Oznaczenie strony lub stron

• Powołanie podstawy prawnej

• Rozstrzygnięcie

• Uzasadnienie faktyczne i prawne

• Pouczenie o odwołaniu (czy przysługuje i jeśli tak to w jakim trybie)

• Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do

wydania decyzji
66
Strona
 • Bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego
certyfikatu (eee macarena) – jeśli decyzja jest wydawana w formie dokumentu
elektronicznego.

Takie same wymogi musi spełniać decyzja podatkowa (art. 210 o.p.). Każdy z elementów ma
znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji pod względem proceduralnym i materialno prawnym np.
uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść powinna odpowiadać wymaganiom art. 107 § 3
k.p.a. ujawniając motywy decyzji, stanowi integralną część decyzji i, w związku z tym samo
uzasadnienie może być przedmiotem skargi sądowej.

Decyzja częściowa powinna zawierać takie same elementy.

Rygor natychmiastowej wykonalności – wynika z przepisów odrębnych lub z art. 108 k.p.a.

Kiedyś w postępowaniu podatkowym decyzje nieostateczne były natychmiast wykonalne, ale po

nowelizacji z 2008 r. ograniczono zakres natychmiastowej wykonalności – art. 239 o.p.

Wymagania formalne stawiane decyzji można zaostrzyć przez przepisy szczególne np. poprzez
postanowienie dodatkowe dotyczące warunku lub terminu ważności decyzji. Zlecenie to obowiązek
wykonania czynności dodatkowych

Jeśli obowiązki dodatkowe zostaną naruszone, może to być podstawą do uchylenia decyzji na
podstawie art. 162 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie jest elementem składowym i pominąć je w decyzji można tylko w drodze wyjątku.
Takie wyjątki są określone w art. 107 § 4 i 5 k.p.a. np. można nie wydać uzasadnienia gdy w I
instancji w całości uwzględniono żądanie strony.

Doręczenie stronom decyzji na piśmie jest zasadą (vide zasada pisemności) – wyjątki są
określone w art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. np. ogłoszenie decyzji ustnie z utrwaleniem jej
w protokole.

Skutki wywierane przez decyzję

Skutkiem podstawowym jest to, że decyzja wiąże organ oraz strony od daty jej doręczenia lub
ogłoszenia (art. 110 k.p.a. i 212 o.p.).

Wydana decyzja ma domniemanie prawidłowości (ważności) – mimo sporów w doktrynie

potwierdza to orzecznictwo NSA. Domniemanie to jest wzruszane tylko przez właściwy organ
administracyjny w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym, albo prawomocnym orzeczeniem sądu
67

administracyjnego.
Strona

Wykonalność decyzji
 1. Decyzja nieostateczna – podlega wykonaniu gdy jest opatrzona rygorem natychmiastowej
wykonalności z mocy prawa, lub przez nadanie rygoru przez organ.

2. Decyzja ostateczna – podlega wykonaniu chyba, że wstrzyma je organ nadzoru lub sąd
administracyjny.

Prawomocność decyzji – art. 269 k.p.a.

Forma postanowienia

Elementy postanowienia są identyczne jak składniki decyzji z 2 wyjątkami:

1. Może być adresowana nie tylko do stron, ale też do innych podmiotów i uczestników
postępowania

2. Uzasadnienie zamieszcza się w postanowieniach zaskarżalnych do sądu administracyjnego

przez skargę lub zażalenie (art. 124 § 2 k.p.a./art. 217 § 2 o.p.)

Postanowienie ogłasza się ustnie, a pisemnie tylko te zaskarżalne.

Skutki postanowienia – w zależności od rodzaju postanowienia, wspólne dla wszystkich są skutki

wynikające z art. 110 k.p.a. (skutek podstawowy).

1. Postanowienie incydentalne – ściśle procesowe, stanowią o czynnościach postępowania

oraz prawach i obowiązkach stron i uczestników postępowania. Są wykonalne od razu
(wyjątek – art. 143 k.p.a.). Podejmuje się nimi czynności procesowe czy środki
dyscyplinarne wobec stron.

2. Postanowienia dotyczące biegu postępowania – wywierają skutki postanowień

incydentalnych plus skutki szczególne wynikające z przepisów k.p.a. i o.p.

3. Postanowienia dotyczące istoty sprawy – skutki są zindywidualizowane bo dotyczą

różnych kwestii np. o zatwierdzeniu ugody, skutki wynikają tutaj z przepisów szczególnych.

Forma ugody

Art. 117 k.p.a. – ugoda może mieć tylko formę pisemną, a jej zawarcie utrwala się w
protokole.

Składniki ugody:

1. Oznaczenie organu przed którym została zawarta

2. Data sporządzenia

3. Oznaczenie stron
68
Strona

4. Przedmiot i treść ugody

 5. Wzmianka o odczytaniu i przyjęciu

6. Podpisy stron i podpis pracownika organu administracji publicznej

Skutki ugody

Jeśli strony wydadzą zgodne oświadczenie o chęci zawarcia ugody odracza się wydanie decyzji (art.
116 k.p.a.), a już zawartą decyzję organ musi potwierdzić (art. 118 k.p.a.)

Ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja – art. 121 k.p.a., ma więc domniemanie
prawidłowości itd.

Ugoda jest wykonalna wtedy gdy jest ostateczna - art. 120 k.p.a.

Ugoda wykonuje szczególne skutki procesowe jeśli została zawarta w postępowaniu

odwoławczym – decyzja I instancji traci moc (art. 119 § 2 k.p.a. ).

Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu w sprawie indywidualnej

Art. 106 k.p.a. i art. 209 o.p. nadają obowiązkowi współdziałania organów kształt procesowy,
natomiast sam obowiązek powstaje z mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym.

Organy muszą współdziałać gdy w jakieś sprawie „ma miejsce przecinanie się zakresów działania
dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)”. Organy mogą współpracować w wielu
formach min. „za zgodą”, „w uzgodnieniu”, „w porozumieniu” „po porozumieniu” i „po
zasięgnięciu opinii”.

Przed wprowadzeniem nowelizacji z 1980 r. przepisy o współdziałaniu były fragmentaryczne i nie

wywoływały większych skutków, nowelizacja wprowadziła art. 106 i art. 145 § 1 pt 6 stanowiący,
że „w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została
wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu” – jest to wada
proceduralna (tak samo w postępowaniu podatkowym – art. 240 § 1 pkt 6 o.p.).

Strona nie musi zabiegać o współdziałanie organów, to organ rozpoczyna współdziałanie na

wniosek i zawiadamia o tym stronę, która ma zapewniony czynny udział w procedurze
współdziałania.

Wyjątek - przepisy ustaw szczególnych mogą nakładać na stronę wymóg uzyskania opinii czy
stanowisk różnych organów administracji publicznej, dzieje się tak np. przy składaniu wniosku o
wydanie pozwolenia na budowę.

Obowiązek współdziałania jest realizowany przez organ z urzędu. Organ powinien wykonać
69

dwie czynności:
Strona
 1. Zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska – wskutek tego inny organ
wszczyna własne czynności procesowe.

2. Powiadomić strony o tej czynności.

Czynności współdziałania muszą być podejmowane na początku lub końcu postępowania w

sprawie (w zależności od formy). Opinia innego organu jest wydawana w początkowym stadium
postępowania, a uzgodnienie projektu decyzji – w końcowym.

Art. 106 § 3 – Termin zajęcia stanowiska

Organ współdziałający ma obowiązek niezwłocznie zająć stanowisko – max. 14 dni po doręczeniu

do niego żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

Jeśli termin nie zostanie dotrzymany trzeba powiadomić stronę o przyczynie zwłoki, wyznaczyć
nowy termin wydania postanowienia (art. 36 -38 k.p.a.). Stronie w takim przypadku służy zażalenie
na nieterminowość działania organu współdziałającego do organu wyższego stopnia, a w razie
braku takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 106 § 6 k.p.a.) albo
ponaglenie (art. 141 § 1 o.p.). Może też wnieść skargę do WSA na bezczynność organu.

Zwłoka organu współdziałającego wydłuża całe postępowanie – art. 35 § 5 k.p.a.

Postanowienie organu współdziałającego także można zaskarżyć w drodze zażalenia do organu

wyższego stopniem i WSA. Decyzja w sprawie jest wydawana gdy postanowienie organu
współdziałającego staje się ostateczne.

Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej

Decyzja albo rozstrzyga sprawę co do istoty, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji –
art. 104 § 2 k.p.a., art. 207 § 2 o.p.

Przykładem tej drugiej opcji jest decyzja umarzająca postępowanie w całości albo w części. Jest
to orzeczenie kończące sprawę pod względem procesowym, przed organem I lub II instancji w
trybie zwykłym lub też w trybie nadzwyczajnym.

Decyzja o umorzeniu nie rozstrzyga o materialno prawnych uprawnieniach lub obowiązkach

stron, jednakże wywiera inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co
do istoty sprawy i kończy zawiłość sprawy w danej instancji.

Decyzja taka może być zaskarżona w drodze odwołania do organu II instancji czy WSA.

Umorzenie postępowania następuje w dwóch sytuacjach (według art. 105 k.p.a. i 208 o.p.):
70

1. Z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ (obligatoryjne) - § 1

Strona
 2. Na wniosek strony, która wszczęła postępowanie (przestała popierać swoje żądanie) –
fakultatywne

Przesłanka bezprzedmiotowości oznacza brak jednego z elementów materialno prawnego

stosunku prawnego w odniesieniu do sfery podmiotowej/przedmiotowej, niezależnie od przyczyny
tego braku. Nie jest istotne kiedy przesłanka zaistnieje bądź zostanie wykryta.

Zgodnie z orzecznictwem NSA

Przykładami postępowania bezprzedmiotowego mogą być sprawy gdzie:

• Strona występuje o rozstrzygnięcie co do prawa, a przepis przyznaje tylko uprawnienie.

• W znaczeniu prawnym nie istnieje przedmiot rozstrzygnięcia.

• Postępowanie prowadzone przez organ uznany w rozstrzygnięciu sporu za niewłaściwy w

sprawie.

• Postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawy do

wydania decyzji (zob. art. 69 pkt 2 Ustawy o ewidencji ludności).

Wniosek strony z art. 105 § 2 k.p.a. jest jednym z nielicznych przykładów zasady
dyspozycyjności (przeważa zasada oficjalności). Wniosek ten może być uwzględniony gdy po
pierwsze nie sprzeciwiają się mu inne strony, po drugie nie narusza on interesu społecznego.

Szczególne przypadki umorzenia postępowania:

1. Art. 98 § 2 k.p.a. (art. 204 § 2 o.p.) – kiedy w okresie trzech lat od zawieszenia strona nie
składa wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania

2. Art.137 k.p.a. (art. 232 o.p.) – umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona wycofała
odwołanie (ale po sprawdzeniu czy skarżona decyzja nie narusza prawa lub interesu
społecznego).

3. Art. 28 k.p.a. (art. 133 o.p.) – postępowanie umarza się gdy wyjdzie na jaw, że podmiot
który żądał wszczęcia postępowania nie był do tego uprawnienia (pomimo art. 61 a k.p.a.).

Rektyfikacja decyzji i postanowienia

Rektyfikacja (w sensie prawnym, nie chodzi o destylację spirytusu) to najprościej mówiąc

uzupełnienie/sprostowanie elementów decyzji administracyjnej lub orzeczenia.

Procedura rektyfikacji jest uregulowana jednakowo co do decyzji i postanowień, także do ugody

71

(art. 126, 121 i 122 k.p.a.).

Strona

Wadliwości istotne i nieistotne

Rektyfikacja dotyczy wad nieistotnych, tryb rektyfikacji obejmuje
sprostowanie/uzupełnienie/wykładnię treści wyroku.

Rektyfikacja nie jest zmianą treści ostatecznej decyzji bo byłaby to czynność zbyt daleko idąca,
mogąca powodować nawet odpowiedzialność karną (za przerobienie dokumentu).

Art. 113 § 1 k.p.a. (art. 215 § 1 o.p.):

W drodze postanowienia prostuje się w rozstrzygnięciu błędy pisarskie i rachunkowe i inne

omyłki.

Decyzję można także uzupełnić (o brakujące elementy składowe decyzji czy braki w uzasadnieniu
np. nieodniesienie się do wszystkich zarzutów) albo wyjaśnić (w przypadku gdy istnieją
wątpliwości co do treści czy daty decyzji). Wyjaśnienie nie zmienia treści rozstrzygnięcia, ale jego
skutki wiążą inne organy państwowe w tym sądy.

Tryb rektyfikacji

Rektyfikacja jest podejmowana z urzędu albo na żądanie strony. Strona może wnieść takie żądanie
w terminie 14 dni od dnia doręczenia/ogłoszenia ułomnej decyzji. Taki sam termin ma organ
działający z urzędu zgodnie z art. 111 § 1a k.p.a. (poza organem podatkowym – ten może to robić
kiedy mu się żywnie podoba).

Czynności rektyfikacyjnych dokonuje się w formie postanowienia (w postępowaniu podatkowym –

decyzja, a odmowa – postanowienia).

Wyjaśnienie – tylko na żądanie, bez terminów, wydawane w formie postanowienia.

Na w.w. postanowienia służy zażalenie/skarga do WSA.

Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne

Opłaty i koszty postępowania są wyrazem polityki fiskalnej państwa i pozostają w wyraźnym

związku z funkcjami postępowania administracyjnego. Opłaty powinny być nie za niskie
(„pieniactwo procesowe”) i nie za wysokie (żeby każdy mógł dochodzić swoich praw).

Opłaty administracyjne są stałe lub stosunkowe (np. procent od wartości przedmiotu sporu), są
określone w ustawach/rozporządzeniach więc nie ustala ich organ!

Rodzaje opłat

1. Najczęstsze – opłaty skarbowe, nakładane zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej z 2006 r. i

rozporządzeniu MF w sprawie zapłaty opłaty skarbowej z 2007 r.
72
Strona

2. Opłata paszportowa – z ustawy o dokumentach paszportowych

W postępowaniach (KPA i OP) są określone czynności organu w razie niewykonania obowiązku
uiszczenia opłaty (art. 261 k.p.a. i 169 o.p.)

KPA - Najpierw wzywa się stronę do uiszczenia opłaty (ma na to od 7 do 14 dni), a jeśli termin
upływa czynność nieopłacona staje się bezskuteczna.

OP – termin 7 dniowy, po upływie wydaje się postanowienie o pozostawieniu podania bez

rozpoznania. Można złożyć zażalenie na każde takie postanowienie (lepiej niż w KPA).

W sytuacjach wyjątkowych organ załatwia podanie mimo nieopłacenia należności – art. 261 § 4
k.p.a.

Koszty postępowania

Do kosztów postępowania zalicza się zgodnie z art. 263 k.p.a.:

1. Koszty osobistego stawienia się świadków, biegłych, stron

Ustala się je na podstawie art. 56 k.p.a., który odsyła do ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych. To min. koszty podróży, zwrot utraconego zarobku dziennego, diety, koszty noclegu.

2. Koszty oględzin

3. Koszty doręczenia stron pism

Istnieje zasada rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji

publicznej – art. 262 k.p.a.

Strona płaci za koszty powstałe z jej winy (powtarzanie czynności itd.) i za czynności przez nią
wnioskowane np. powołanie dodatkowego biegłego.

W postępowaniu podatkowym koszty mają charakter bardziej represyjny np. płaci się za
nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie.

Koszty powinno opłacać z góry. Na żądanie organu można uiszczać je zaliczkowo np. art. 262 § 2
k.p.a. Pełne koszty ustala się pod koniec postępowania w formie postanowienia, z zaznaczeniem kto
je ponosi.

Art. 267 k.p.a. – Zwolnienie od opłat/kosztów postępowania, w sytuacji „niewątpliwej

niemożności ich opłacenia”. Z urzędu lub na wniosek strony.

W postępowaniu podatkowym na wniosek strony można umorzyć koszty postępowania w

całości/części.
73
Strona
UWAGA – Tematowi wadliwości był poświęcony specjalny wykład prof. Adamiak z 12.12.2013 r.
z cyklu „Zdaj z nami KPA”. Wykład był zorganizowany przez Naukowe Koło Postępowania
Administracyjnego, dodaję tutaj treść wykładu:

KPA – wykład dodatkowy, 12.12.2013 r.

Rozpatrując zagadnienie wadliwości należałoby zacząć od podstawowej kwestii zasad na jakich

opiera się stosowanie prawa. W tym kontekście liczą się dwie zasady:

1. Zasada praworządności

2. Zasada trwałości praw nabytych

1. Zasada praworządności

Zasadę praworządności wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa

prawnego). Oznacza działanie na podstawie i w granicach prawa.

W tym znaczeniu decyzją praworządną będzie decyzja wydana przez właściwy organ, na
podstawie prawa, w trybie regulowanym prawem.

Jednak w momencie gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa następuje problem – czy
eliminować ją z obrotu prawnego na stałe czy poddać sanacji? Jak daleko stosować zasadę
praworządności?

Gdybyśmy chcieli być w 100% praworządni musielibyśmy wszystkie decyzje eliminować z obrotu
prawnego (a więc stwierdzać ich nieważność).

Pociągałoby to za sobą duże koszty – to organ stosuje przepisy, i on pokrywa koszty wydawania
rozstrzygnięć i prowadzenia postępowań (strona ma mniejsze uprawnienia, jest raczej biernym
podmiotem w procesie stosowania prawa).

Naruszenie prawa przez organ następuje niejako z jego winy, więc to on powinien ponosić koszty
(organ jest także reprezentantem państwa), chyba, że przerzucilibyśmy koszty likwidacji/sanacji
decyzji na stronę postępowania.

2. Zasada praw nabytych

Ta zasada też jest wyprowadzana z art. 2 Konstytucji.

Uwaga terminologiczna – prof. Adamiak nie używa zwrotu „zasada praw słusznie nabytych” bo nie
zawsze są one nabyte „słusznie” (zgodnie z prawem).
74
Strona
Chodzi tutaj o trwałość decyzji administracyjnej i np. uprawnień, które przyznaje. Jeśli ktoś na
podstawie decyzji otrzymał korzystne dla siebie uprawnienia, to wiadomo, że nie będzie w jego
interesie unieważnianie takiej decyzji.

Przykładem sytuacji gdy decyzja może zostać unieważniona jest sytuacja gdy podstawa prawna,
zgodnie z którą została wydana decyzja została uznana za niekonstytucyjną. Ponieważ decyzja jest
wydana bez podstawy prawnej należy ją unieważnić, ale trzeba mieć też na względzie interes strony
(dochodzi tu do konfliktu interesów).

Przy stosowaniu prawa należy mieć na względzie obie zasady i znaleźć kompromis.

Taki kompromis uwzględnia teoria gradacji wad. Zgodnie z nią wady dzielą się na istotne i
nieistotne.

Z praktycznego punktu widzenia wiadomym jest, że nie każde naruszenie prawa powinno
skutkować natychmiastową likwidacją aktu z obrotu prawnego.

Wady nieistotne

Będzie to np. błędna numeracja decyzji, albo wpisanie jako adresata decyzji urzędu zamiast organu
(Izby Skarbowej zamiast Dyrektora Izby Skarbowej).

Na logikę – jak w decyzji jest błąd ortograficzny to nie ma sensu jej unieważniać, wystarczy ją
poprawić.

Dlatego przewidziano tryb rektyfikacji wad nieistotnych (zob. art. 113 k.p.a.). Rektyfikacja może
nastąpić poprzez:

1. Sprostowanie

2. Uzupełnienie

3. Dokonanie wykładni

Gdyby decyzję z takimi wadami unieważnić (albo uchylić i wznowić postępowanie) byłoby to
naruszenie prawa.

Wady istotne

Model stosowania prawa – polega na ustaleniu czy dany przepis jest obowiązujący, czy stan
faktyczny podpada pod daną podstawę prawną, dokonaniu subsumcji itd.

Naruszenia prawa:
75

1. Wadliwa wykładnia – wg prof. Adamiak wadliwa wykładnia nie jest rażącym naruszeniem
Strona

prawa, nie stosujemy sankcji nieważności.

 2. Działanie bez podstawy prawnej

3. Działanie z rażącym naruszeniem prawa

Z czego 2) i 3) to „ciężkie pogwałcenie prawa”.

Działanie bez podstawy prawnej dotyczy sytuacji gdy brakuje przepisu administracyjnoprawnego,
dającego podstawę organowi do autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej, działaniem takim
będzie np. wydanie decyzji w sytuacji gdy obowiązek wynika z mocy samego prawa.

Działanie z rażącym naruszeniem prawa ma w orzecznictwie i doktrynie dwa ujęcia:

1. Do oceny tego czy coś jest rażącym naruszeniem prawa liczą się przede wszystkim skutki
społeczno-gospodarcze (prof. Adamiak zdecydowanie nie zgadza się z tą koncepcją, dlatego
jej nie rozwijała).

2. Rodzaje ciężkich naruszeń prawa są wymienione przez ustawodawcę w art. 156 k.p.a. a
zwrot „rażące naruszenie prawa” zostawia furtkę dla wszystkich rodzajów naruszeń (no nie
sposób przewidzieć wszystkich). Prof. Adamiak zgadza się z tą koncepcją.

Co może być takim naruszeniem?

Głównie chodzi o naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także o przepisy prawa
procesowego (np. wadliwe ustalenie stanu faktycznego). Przyjmuje się jednak, że ciężkie, rażące
naruszenie to naruszenie przepisów prawa materialnego dlatego dla naruszeń prawa
procesowego stosuje się inną sankcję (wzruszalności).

W wyjątkowych sytuacjach można stwierdzić nieważność za naruszenie prawa procesowego np.

gdy prawo materialne wyraźnie wskazuje, że dana sprawa musi być rozstrzygnięta na rozprawie a
tak się nie stało.

Stosuje się dwie sankcje:

1. Sankcję wzruszalności – jest łagodniejsza w skutkach, „przyjazna dla jednostki”, następuje

uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc (czyli decyzja wywołuje skutki prawne do momentu
uchylenia). Po uchyleniu decyzji wznawia się postępowanie.

2. Sankcję nieważności – surowsza, następuje ze skutkiem ex tunc (czyli decyzja jest nieważna
od początku i nie wywołuje skutków prawnych).

Sankcje są zróżnicowane w zależności od ciężaru gatunkowego naruszenia prawa.

W postępowaniu sądowym stosuje się tylko nieważność samego postępowania i uchylenie wyroku.
76

Przesłanki negatywne w trybie stwierdzenia nieważności (kiedy nie można stwierdzić nieważności).
Strona
 Rozdział XV. Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych

System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym

System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym nie jest zbudowany z

instytucji procesowych jednolitego charakteru.

Weryfikacja decyzji i postanowień obejmuje weryfikację na drodze administracyjnej i na

drodze sądowej.
Weryfikacja administracyjna:
1. w toku instancji ( przyjmuje się tutaj zasadę dwuinstancyjności art. 15 );
2. w nadzwyczajnych trybach post. admini ( w tej konstrukcji regułą jest zasada;
trwałości decyzji ostatecznej, a wyłomami od niej art. 16 par 1 i 2 ).

OP reguluje wyłącznie weryfikację na drodze administracyjnej, przyjmując tak jak KPA zasadę
ogólną dwuinstacyjności ( art. 127 ) oraz zasadę ogólną trwałości decyzji ( art. 128 ).

Elementami składowymi systemu weryfikacyjnego są:

1. Środki zaskarżenia - są to instytucje procesowe , dzięki którym uprawnione
podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich
kasacji lub reformacji.
a. Cechy charakterystyczne:
i. oparte na zasadzie skargowości
ii. celem jest doprowadzenie do kasacji lub reformacji rozstrzygnięcia
administracyjnego
Kryteria klasyfikacji:
● Kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zasakarżonego rozstrzygnięcia na
wyższą instancję.
○ środki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne tj. takie, które zawsze przesuwają
sprawę do wyższej instancji;
○ środki zaskarżenia względnie dewolutywne tj. takie które powodują przesunięcie
sprawy do wyższej instancji, gdy nie uwzględnia ich I instancja;
○ środki zaskarżenia niedewolutywne. Rozstrzyga je organ wydający zaskarżone
rozstrzygnięcie;
● Kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia.
○ środki zas. zwyczajne, czyli od rozstrzygnięcia nieostatecznego; podstawy prawne
wnoszenia nie są w KPA ściśle zdeterminowane, tzn. że można je wnosić, gdy np.
strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia. W OP są ograniczenia;
○ środki zas. nadzwyczajne wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych; podstawy
prawne w KPA i OP;

● Kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia,

77

○ środki zas. bezwzględnie suspensywne; z mocy prawa wstrzymują wykonanie

zaskarżonego rozstrzygnięcia;
Strona

○ środki zas. względnie suspensywne; wstrzymanie wykonania zaskarżonego

rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia;
 ● Kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie
○ samoistne;
○ niesamoistne; można je wnieść z innymi środkami prawnymi.

2. Środki nadzoru są to instytucje procesowe, za pomocą których organy powołane do

sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, służące
wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przez ich kasację lub reformację. Cechy
charakterystyczne:
a. oparcie konstrukcji prawnej na zasadzie oficjalności;
b. celem jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

3. Odwołalność decyzji jest to prawna możność kasacji lub reformacji decyzji z

urzędu przez organ, który decyzję wydał. Cechy charakterystyczne
a. oparcie na zasadzie oficjalności;
b. cel: wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Konstrukcje czyste ( jednorodne )

KPA: odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie, zażalenie, sprzeciw;
OP: odwołanie i zażalenie;
droga sądowa: skarga do sądu administracyjnego

Skarga powszechna; organ kwalifikuje skargę jako:

1. odwołanie, gdy została wniesiona przez stronę na wydaną w postępowaniu
administracyjnym decyzję nieostateczną w terminie czternastu dni od doręczenia lub
ogłoszenia decyzji;
2. żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji;
3. żądanie jej uchylenia lub zmiany.

Charakter mieszany mają:

1. instytucja wznowienia postępowania;
2. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji.
Zawierają one bowiem elementy środków zaskarżenia, nadzoru oraz odwołalności decyzji
Taki charakter ma również instytucja uchylenia/zmiany decyzji 154, 155 KPA oraz 253 253a i 254
OP. Występują w obu trybach elementy odwołalności decyzji oraz środków zaskarżenia

Wspólną cechą instytucji systemu weryfikacji decyzji jest ich cel, który stanowi wyeliminowanie z
obrotu prawnego wadliwych decyzji przez ich kasację lub reformację. Różnicą jest oparcie albo na
zasadzie skargowości albo na zasadzie oficjalności + niektóre instytucje mają charakter mieszany

Odwołanie
78

Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną określonym podmiotom

zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów
Strona

ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie

postępowania administracyjnego. Jest to środek zaskarżenia uruchamiającego tok postępowania
odwoławczego przed organami administracyjnymi, jak również do określenia środka
uruchamiającego postępowanie przed sądem powszechnym. W postępowaniu w sprawach
ubezpieczeń społecznych odwołanie wniesione od decyzji organu ZUS uruchamia postępowanie
przed sądami powszechnymi. Prawo do odwołania ma źródło w art. 78 Konstytucji.
Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada dwuinstancyjności => od
każdej decyzji nieostatecznej służy odwołanie.
Wyjątki:
- od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze nie służy odwołanie ( tutaj służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; jest
niedewolutywny ).

Wyłączenie spod weryfikacji w toku instancji.

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (
jednoinstancyjne postępowanie => decyzje w nim są ostateczne ) ;
art. 186 u. 3 Prawa wodnego.
Wyłączenie spod weryfikacji w toku instancji nie pozbawia stron możliwości obrony ich interesu
prawnego ( postępowanie sądowe ).

W postępowaniu podatkowym od decyzji wydawanych w I instancji przez ministra

właściwego do spraw finansów publicznych i dyrektorów izb skarbowych/celnych oraz SKO,
przysługuje odwołanie, które rozpatruje organ, który wydał decyzje.

Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte w

pełni na zasadzie skargowości. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona ( 28 KPA ), czyli
podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub
obowiązku prawnego. Legitymacje ma również podmiot, który twierdzi, że nie ma w sprawie
interesu prawnego lub obowiązku prawnego, a decyzja zostałą do niego skierowana ( Przesłanki:
chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji art. 28 KPA w związku z art. 156 par.1 p.4 KPA +
zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych ( 29,30 KPA ). W przypadku podmiotów nie
spełniających tych przesłanek, czyli mających interes faktycznych, ochronę znajdują one w
postępowaniu skargowo-wnioskowym. Jeżeli zakres ten jest związany pośrednio ze sprawą
administracyjną lub inną sprawą indywidualną w fazie postępowania odwoławczego, to skargę taką
należy traktować jako materiał dowodowy.

KPA nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących legitymacji

strony. Jedyną przesłanką jest niezadowolenie z rozstrzygnięcia w I instancji.
W art. 220 par. 1 OP : " Od decyzji organu podatkowego wydanej w I instancji służy stronie
odwołanie tylko do jednej instancji". Status strony => 133 OP ; wymagania formalne 222 OP; W
pozostałym zakresie KPA.

Prawo do wniesienia lub cofniecie odwołania opiera sie na zasadzie rozporządzalności.

Wycofać można przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Wyjątki:
79

1. wycofanie odwołania skutkuje utrzymaniem w mocy prawnej decyzji naruszającej

prawo lub interes społeczny ( ocena organu 137 KPA );
Strona

2. Wg art. 232 OP strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ
odwoławczy.
 KPA mamy zasadę skargowości sensu largo tzn. ze podmioty na prawach strony maja
prawo do składania wniosków zaskarżenia ( art 31. par 3 - organizacja społeczna i art. 188
KPA - prokurator ).

Organizacja społeczna => analizujemy przesłanki uczestnictwa organizacji społecznej +

słowo "uczestniczy" użyte w przepisie oznacza, że prawa strony przysługują org. spol. ,gdy
została dopuszczona przez org. administracji publicznej do udziału w postępowaniu. A
contrario, gdy ta organizacja nie brala udzial w postepowaniu w I instancji, to nie ma ona
legitymacji do zlozenia odwolania. Ponad to postepowanie odwolawcze nie moze byc
wszczete z urzedu ( patrz: zasada skargowosci i legitymacja strony ).
Przepisy szczegolne moga wprowadzac wyjatki. np. : " Organizacji ekologicznej sluzy
prawo wniesienia odwolania od decyzji wydanej w postepowaniu wymagajacym udzialu
spoleczenstwa, jezeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, takze w przypadku,
gdy nie brala udzialu w postepowaniu wymagajacym udzialu spoleczenstwa prowadzonym przez
organ pierwszej instancji".
Prokurator => Analizujemy art. 188 KPA => Jezeli prokutator bierze udzial w
postepowaniu instancji, to sluzy mu prawa strony i ma on rowniez legitymacje do wniesienia
odwolania. Postepowanie odwolawcze nie moze byc wszczete z urzedu ( patrz art. 182 i 183 par. 1
KPA ). Co prawda prokutator moze sie wlaczyc do kazdego stadium postepowania, lecz nalezy
pamietac ze postepowanie admini w I instancji konczy sie doreczeniem / ogloszeniem decyzji.
Analogiczna legitymacje jak prokurator ma RPO i RPD.

Wymagania formalne odwolania. Postepowania odwolawcze uruchamia czynnosc

procesowa strony, jaka jest wniesienie odwolania. Art. 128 KPA : "Odwolanie nie wymaga
szczegolowego uzasadnienia. Wystarczy, jezeli z odwolania wynika, ze strona nie jest zadowolona
z wydanej decyzji". Odwolanie oprocz wyrazenia niezadowolenia powinno odpowiadac ogolnym
wymaganiom stawianym podaniom ( art. 63 KPA ).
Wyjatki moga byc zawarte w ustawach materialnoprawnych i w postepowaniu podatkowym.
Art. 222 OP " Odwolanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierac zarzuty przeciw
decyzji, okreslac istote i zakres zadania bedacego przedmiotem odwolania oraz wskazywac dowody
uzasadniajace to zadanie".
KPA i OP nie okreslaja wymagan co do formy odwolania. Odwolanie, jak kazde podanie, moze
byc wnoszone pisemnie, telegraficznie za pomoca telefaksu, a takze za pomoca innych srodkow
komunikacji elektronicznej przez elektroniczna skrzynke organu administracji publicznej albo
ustnie do protokolu. Odwolanie nalezy wniesc w terminie 14 dni od dnia doreczenia/ ogloszenia
decyzji stronie, chyba ze przepisy szczegolne stanowia inaczej ( art. 129 par. 2 i 3 KPA ).
Odwolanie sklada sie do organu odwolawczego za posrednictwem organu, ktory wydal decyzje (
art. 129 par. 1 ). Analogicznie w postepowaniu podatkowym ( art. 223 par. 1 OP ). W zwiazku z
tym, ze tryb posredni nie jest oparty na elementach formalnych, ale wiaze sie przede wszystkim ze
wzgledna dewolutywnoscia odwolania, musi byc przestrzegany zarowno przez strone, jak rowniez
przez organ. Organ odwolawczy, jezeli otrzyma odwolanie bezposrednio od strony, jest obowiazany
80

przeslac je organowi I instancji ( art. 65 par. 1 KPA i analogicznie 170 par.1 OP )

Strona

Moc prawna odwolania. Decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu ( 130 par. 1 ).
Wyjatki zawiera paragraf 3, ktory mowi, ze powyzsza regula nie ma zastosowania wobec decyzji z
rygorem natychmiastowej wykonalnosci oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z
mocy ustawy. Odstapic od tej reguly mozna rowniez, gdy decyzja jest zgodna z zadaniem
wszystkich stron.
Wykonanie decyzji organu I instancji nie czyni nigdy bezprzedmiotowym postepowania
odwolawczeego, co jednak nie oznacza, ze w pewnych sytuacjach moga powstawac skutki trudne
do odwrocenia. KPA przyznaje odwolaniu moc srodka zaskarzenia bezwzglednie suspensywnego: "
Wniesienie odwolania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji". Bezwzgledna suspensywnosc
odwolania nie obejmuje przypadkow, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalnosci lub
gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Wtedy organ odwolawczy (
gdy uzna to za uzasadnione ) moze wstrzymac natychmiastowe wykonanie decyzji ( 135 KPA ).

Inne rozwiazanie mamy w OP. Decyzja wydana w I instancji podlega wykonaniu przed
uplywem terminu do wniesienia odwolania.
Ordynacja podatkowa odstepuje od regulacji mocy prawnej odwolania i zawiera jedynie normy o
wykonalnosci decyzji nieostatecznej i wykonalnosc decyzji ostatecznej.

Postepowanie odwolawcze jest oparte na wzglednej dewolutywnosci, kompetencja do

rozpoznania i rozstrzygniecia sprawy w toku postepowania odwolawczego przechodzi bowiem na
organ odwolawczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie znalazl podstaw do weryfikacji decyzji we
wlasnym zakresie. Wyjatek mamy w przypadku postepowania podatkowego, gdzie odwolanie od
decyzji ministra ds. finansow publicznych, dyretora IC/ IS oraz decyzji SKO jest oparte na zasadzie
niedewolutywnosci.

Postepowanie odwolawcze przed organem I instancji.

1. zawiadomienie stron o wniesieniu odwolania ( art. 131 KPA );
2. podjecie samokontroli w odniesieniu do własnej decyzji ( 132 KPA, 226 OP ).
OP nie reguluje sytuacji wystepowania wielu stron.

Wzgledna dewolutywnosc odwolania jest rozwiązaniem wyjątkowym ze względu na

obowiązywanie zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją ( 110 KPA =>
chyba że kodeks mówi inaczej; 212 OP ).

UWAGA / ACHTUNG !! Spór w doktrynie.

M. Jaroszyński => przeciw tej zasadzie:

-związanie organu własną decyzją od chwili jej doręcznie/ogłoszenia uniemożliwia
korygowanie błędów

W. Dawidowicz. => głos za:

- pewność co do treści rozstrzygnięcia
- przeciwdziała nieprzemyślanemu wydawaniu decyzji
81

- zmusza organ do docenienia powagi decyzji

Strona

KPA dopuszcza wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu I instancji.

Art. 132.
§ 1. Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał
decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględ-nienie, może wydać nową
decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną de-cyzję.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a
pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem
odwołania.

Możliwość dokonania samokontroli opiera się więc na 2 kryteriach.

1. Kryterium formalne - wniesienie odwolania przez wszystkie strony;
2. Kryterium merytoryczne - stanowisko organu musi sie pokrywac ze stanowskiem stron.

Przesłanki co do kryterium formalnego:

1. Organ sprawdza czy wszystkie strony, którym została ogłoszona / doręczona decyzja, wniosły
odwołanie
2. Jeżeli organ ustali, że oprócz w/w interes prawny mają inne osoby ( czyli strony ), zawiadamia je
o złożeniu odwołania
3. Wykonanie samokontroli jest możliwe, jeżeli one zgodzą się na uchylenie lub zmianę decyzji
zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu,

Prokurator a samokontrola. Stanowisko prokuratora i stron muszą być zgodne. Jeżeli

takie nie są to organ I instancji jest zmuszony przekazać odwołanie organowi odwoławczemu.
Odnosi się to również do RPO i RPD.

Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli:

1. faza: Przeprowadzenie kontroli własnego postępowania, polegającej na ponownym
rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może
być zmienione;
2. faza: Konfrontacja stanowiska z żądaniem stron.

Możliwe są 3 wyniki:
1. Organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w związku z tym jest
kompetentny do zmiany / uchylenia decyzji
2. Żądanie jest uwzględnione w części, więc organ nie ma kompetencji do wzruszenia decyzji.
3. Organ ustala, że odwołanie jest nieuzasadnione.

Art. 133. KPA

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać od-wołanie
wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym
otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.

Art. 227. OP
82

§ 1. Organ podatkowy, do którego wpłynęło odwołanie, przekazuje je wraz z akta-mi sprawy

organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia
Strona

otrzymania odwołania, chyba że w tym terminie wyda decyzję na podstawie art. 226.
§ 2. Organ podatkowy, przekazując sprawę, jest obowiązany ustosunkować się do
przedstawionych zarzutów i poinformować stronę o sposobie ustosunkowania się do nich.

Postepowanie odwoławcze przed organem II instancji.

1. Generalnie organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku
do organu wydającego decyzję. ( 127 par. 2 KPA ).
2. W OP j.w z zastrzeżeniem wyjątków, gdzie odwołanie nie jest oparte na konstrukcji
względnej dewolutywności.
3. Odwołanie od decyzji ministra ds finansow publicznych, dyrektorów IS/ IC i decyzji SKO
jest oparte w postępowaniu podatkowym na zasadzie niedewolutywności.

Wyjątki: str 287 zagadanienie 472.

Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji ma 3 stadia:

1. Postępowanie wstępne
2. Postępowanie odwoławcze
3. Stadium podjęcia decyzji

Postępowanie rozpoczyna się w dacie przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z

aktami sprawy, a kończy się w dacie doręczenia/ ogłoszenia decyzji organu II instancji.

Ad.1 Postępowanie wstępne. Cel: Ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało
wniesione z zachowaniem terminu.
Niedopuszczalność z przyczyn o charakterze przedmiotowym:
● brak przedmiotu zaskarżenia;
● przepisy wykluczają możliwość zaskarżenia w toku instancji ( np. postępowanie
jednoinstancyjne ).
Odwołanie przysługuje od decyzji, więc gdy decyzja nie została wydana lub czynność organu
admini nie była decyzją do odwołanie nie jest dopuszczalne.
Niedopuszczalność z przyczyn o charakterze podmiotowym:
● odwołanie wniosła jednostka niemająca legitymacji do wniesienia tego środka
zaskarżenia. Tzn, że odwołanie wniosła osoba trzecia/podmiot na prawach strony,
która nie brała udziału w I instancji. Wyjątki:
○ Jeśli jednostka twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego/
obowiązku to należy rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania
organ stwierdzi brak indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku
strony to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania ( art. 138 par. 1 p 3
KPA i 233 par. 1 p. 3 ). Przyjmujemy, więc koncepcje subiektywną w
odniesieniu do legitymacji strony do wniesienia odwołania.
○ Decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną
w sprawie. Osoba ta ma legitymację ze względu na interes prawny.
○ Niedopuszczalności odwołania nie powoduje się jego zrzeczenie, ponieważ
83

wnosząc odwołanie strona cofa swoją wcześniejszą czynność procesową.

● strona, która wniosła odwołanie, nie ma zdolności do czynności prawnych (
Strona

wniesienie odwołania przez taką osobę nie wywołuje skutków prawnych).

Organ odwoławczy bada, czy czy odwołanie zostało wzniesione w terminie. Jeżeli strona uchybiła
terminowi, a potem wystąpi o jego przywrócenie, to organ ostatecznie rozstrzyga o jego
przywróceniu ( art. 59 par. 2 KPA i 163 par. 2 OP )
Przy negatywnym wyniku postępowania wstępnego organ odwoławczy wydaje
postanowienie o:
● niedopuszczalności odwołania albo;
● uchybieniu terminowi do wniesenia odwołania;
Oba te postanowienia są ostateczne ( 134 KPA i 228 OP ). W postępowaniu podatkowym,
gdy odwołanie nie spełnia przesłanek z art. 222 OP wydawane jest postanowienie o pozostawieniu
odwołania bez rozpatrzenia. Początkowo forma zakończenia postępowania wstępnego było
krytykowana. Obecnie postanowienia wydane na podstawie 134 KPA i 228 par. 1 OP podlegają
zaskarżeniu do sądu administracyjnego + postanowienia kończące postępowanie odwoławcze
podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych.

Ad. 2 Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ponowne

rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instanji. Granice postępowania
rozpoznawczego wyznaczają zasady ogólne KPA, a szczególnie prawdy obiektywnej,
praworządności i dwuinstancyjności. (tutaj parę zdań o powyższych; przy dwuinstancyjności
piszemy że chodzi o rozstrzygniętą wcześniej sprawę).
Ocena materiałów dowodowych zabranych w I instancji zgodnie z zasadami prawdy
obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Wynik:
1. Organ I instancji nie dysponował dowodami i nie przeprowadził postępowania
dowodowego w celu ich uzyskania => brak rozpoznania sprawy. Nie można tego
konwalidować, bo łamałoby to zasadę dwuinstancyjności. Poza tym organ
odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania
dowodowego.
2. Organ odwoławczy stwierdza że postępowanie rozpoznawcze I instancji wymaga
uzupełnienia. Uzupełniające postępowanie dowodowe jest przeprowadzone z urzędu
lub na wniosek przez organ odwoławczy lub organ I instancji.
KPA i OP NIE wprowadza zakazu uwzględnienia w fazie postępowania rozpoznawczego
przez organ odwoławczy nowych dowodów i okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy
obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia nowych faktów, chyba
że prowadzą do nowej sprawy. Uzupełniające postępowanie rozpoznawcze jest przeprowadzane wg
przepisow o postepowaniu przed organem I instancji,
OP wprowadza do postępowania odwoławczego w stadium rozpoznania rozprawę:
Art. 200a. OP
§ 1. Organ odwoławczy przeprowadzi w toku postępowania rozprawę:
1) z urzędu – jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy
przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, lub sprecyzowania argumentacji
prawnej prezentowanej przez stronę w toku postępowania;
2) na wniosek strony.
Ocena przesłanek koniecznych do przeprowadzenia rozprawy należy do organu odw. i będzie
84

podlegać kontroli w razie zaskarżenia decyzji do sądu admini.

Strona

Rozprawa na wniosek strony. Wniosek powinien zawierać uzasadnienie wskazujące okoliczności

faktyczne sprawy, które powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane. Jeśli
organ odmawia przeprowadzenia rozprawy to wydaje postanowienia, na które nie przysługuje
zażalenie.

W postępowaniu podatkowym rozprawa jest oparta na kontradyktoryjności poprzez wprowadzenie

udziału upoważnionego pracownika organu I instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie.
Strona może:
1. składać wyjaśnienia;
2. zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty;
3. przedstawiać dowody na poparcie powyższych;
4. wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego.
Kierujący rozprawą może uchylić pytanie zadane uczestnikowi rozprawy, jeżeli nie ma ono
istotnego znaczenia dla sprawy ( może być ono zawarte w protokole na żadanie strony).

Podjęcie decyzji. Organ odwoławczy:

1. może wydać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
a. Zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest
zgodne z prawem, jak i pod względem celowościowym => Organ odwoławczy
utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( 138 par. 1 p. 1 KPA i 233 par. 1 p.1 OP );
b. Niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji ( merytoryczno-reformacyjne). Wg
organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem albo pod
względem celowościowym. Organ odwoławczy uchyla w całości lub w części
zaskarżoną decyzje i orzeka co do istoty sprawy. Organ ma swobodę oceny
wadliwości decyzjilub postanowienia, która jest jednak ograniczona, ponieważ
podstawą zmiany decyzji organu I instancji nie może być wadliwość nieistotna (
111, 112, 113 KPA oraz 213 i 215 OP ) + zakaz reformationis in peius.
art.138 KPA
§ 4. Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w
tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do
zmia-ny zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje
or-gan pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.
2. w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne.
a. decyzja kasacyjna typowa. Kończąca rozpatrzenie sprawy. Decyzja zostaje
uchylona, lecz nie rozpatrzona merytorycznie co do istoty sprawy. Dopuszczalność
decyzji kasacyjnej typowej:
i. brak podstaw prawnych co do rozpoznania sprawy w ogóle;
ii. brak podstaw do rozpatrzenia w drodze postępowania administracyjnego;
iii. j.w ale tylko co do postępowania danego typu.
Art 138 KPA§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym
zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza
postę-powanie pierwszej instancji w całości albo w części;
Co prawda przesłanki decyzji kasacyjnej pokrywają się częściowo z
85

podstawami stwierdzenia nieważności decyzji, lecz postępowanie

odwoławcze nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności.
Strona

Organ uchyla decyzję I instancji i umarza postępowanie w sprawie,

jeśli zainstnieją w/w wady. Wydanie decyzji innego rodzaju stanowi rażące
 naruszenie prawa, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji
organu odwoławczego.
Organ odwoławczy jest obowiązany w każdym przypadku rozpoznać
merytorycznie sprawę, której dotyczy zaskarżona decyzja, ale nie zawsze
będzie on obowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy.
W postępowaniu podatkowym należy jeszcze wyróżnić typową
decyzję kasacyjną, ale nie zawierającą orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Art. 233. OP
§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
2) uchyla decyzję organu pierwszej instancji:
b) w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu
organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem
przepisów o właściwości,

b. decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

przez organ I instancji. Przesłanką konieczną do wydania decyzji tego typu jest
określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego.
i. 138 KPA § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w
całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej
instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ
na jej rozstrzygnięcie. Przeka-zując sprawę, organ ten powinien wskazać,
jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu
sprawy.
ii. 233 OP § 2. Organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu
pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten
organ, jeżeli roz-strzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia
postępowania do-wodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując
sprawę, organ odwo-ławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy
zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do
ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadze z rażącym
naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy:
1. organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ( postępowania
dowodowego ). Nie dopuszczamy tutaj konwalidacji ( chyba że były przesłanki do
postępowania uproszczonego ), ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstacyjności;
2. postępowanie wyjaśniające ( postępowanie dowodowe ) zostało przeprowadzone, ale w
rażący sposób naruszono w nim nim przepisy procesowe.

Ocena, czy wystąpiła przesłanka, od której jest uzależnione wydanie decyzji kasacyjnej, należy do
organu odwoławczego. Jednak organ ten ma kompetencje jedynie do przeprowadzenia
86

dodatkowego postępowania dowodowego. Zatem w przypadku rażącego naruszenia norm prawa

procesowego przez organ I instancji organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne.
Strona
 233 OP § 3. “Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji
uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie
pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W
pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza
się do uchylenia zaskarżonej decyzji.” Ograniczenie kompetencji merytorycznego rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy jest uzasadnione tym, że podatki są dochodami
jednostek samorządu terytorialnego, a zatem wszelkie rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących
uszczupleń tych dochodów publicznych powinny być pozostawione ocenie organów wspólnoty
samorządowej.

Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ odwoławczy wydaje, gdy

postępowanie stało się bezprzedmiotowe tzn.:
1. zaskarżona decyzja była nieostateczna;
2. osoba wnosząca odwołanie nie miała interesu prawnego;
3. w razie śmierci strony, gdy sprawa administracyjna ma charakter ściśle związany ze
stroną i nie przechodzą prawa na następców prawnych ;
4. gdy cofnięcie odwołania przez stronę uznano za skuteczne przez organ odwoławczy;
5. gdy brak właściwości organu odwoławczego do rozpoznania odwołania
Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego powoduje, że zaskarżona decyzja organu I
instancji, już jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, pozostaje w obrocie prawnym.

Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym. Decyzja nie może zostać

zmieniona na niekorzyść odwołującej się strony. Wynika to z założenia, że środki zaskarżenia służą
ochronie interesu
strony. Zatem organ odwoławczy powinien konwalidować tylko te czynności i rozstrzygnięcia,
które przez uchybienie organu I instancji czynią krzywdę stronie.

SPÓR W DOKTRYNIE.
Głosy przeciw:
- decyzja powinna być doskonalsza.

Głosy za:
- brak zakazu wywoływałby obawę przed pogorszeniem sytuacji w przypadku wniesienia
odwołania => zagwarantowanie stronie swobody podjęcia obrony swoich interesów;
- zakaz wchodzi w skład systemu gwarancji prewencyjncyh prawidłowości działania organów
admini publ.;
- za zakazem przemawia z zasady ochrony praw nabytych.

Art. 139.
Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że
zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
87

Profesor zwraca uwagę na zakaz wykładni rozszerzającej do przesłanek zawartych w przepisie.

Rażące naruszenie prawa to:
Strona

Art. 145. KPA

§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się
fałszywe,
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji pu-blicznej, który podlega
wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w
dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowi-ska innego organu,
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny
przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie
uchylone lub zmienione.

Art. 145a.
§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny
orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na
podstawie którego została wydana decyzja.

Art. 145b.
§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie
sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowa-nia, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia
2010 r. o wdrożeniu niektórych prze-pisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.
U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy
zakończonej decyzją ostateczną.
§ 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jedne-go miesiąca od
dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu.

Art. 156.
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem pra-wa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charak-ter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Naruszenie interesu społecznego (przesłanki rozpatrujemy łącznie ):
- naruszenie prawa, które nie kwalifikuje się jako rażące;
- wadliwość decyzji pod względem celowościowym.

Ocena tej przesłanki ( notabene będącej pojęciem nieostrym ) należy do kompetencji organu
88

odwoławczego.
Strona

Analogiczne rozwiązanie mamy w OP z tym, że pojęcie interesu społecznego jest zamienione na

interes publiczny.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

Art. 127. KPA

§ 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do
tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrze-nie sprawy; do wniosku tego stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące od-wołań od decyzji.

W przypadku ministra niedewolutywność jest uzasadniona względami strukturalnymi, a w

przypadku SKO dążeniem do zagwarantowania szerokiej samodzielności organom samorządu
terytorialnego. Ustawy szczególne mogą wprowadzać analogiczne rozwiązanie.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące
odwołań od decyzji.
W postępowaniu podatkowym ta instytucja nie została wprowadzona.

Zażalenie

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym od postanowień. Zażalenie służy od postanowień,

co do których przepisy szczególne przewidują wprost ich zaskarżalność w drodze zażalenia. W
pozostałych przypadkach zażalenie jest środkiem niesamodzielnym ( składanym wraz z
odwołaniem ).
Legitymację do wniesienia odwołania ma strona i inni uczestnicy postępowania ( przepisy
szczególne to przewidują ).
Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia/ogłoszenia postanowienia stronie. Regułą
jest, że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie, a jeżeli stron/ uczestnik
postępowania wyrazi zgodę - za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Treść, forma i tryb
wnoszenia zażalenia są analogiczne jak w odwołaniu.
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym.

Art. 143. KPA

Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji
publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za
uzasadnione.

Postanowienia nieostateczne w postępowaniu podatkowym, które nakładają obowiązek podlegający

egzekucji administracyjnej, są tytułem egzekucyjnym tylko wtedy, gdy nadano im rygor
natychmiastowej wykonalności.
Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.
89
Strona
 Część czwarta.

Czynności procesowe trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego

Rozdział XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej

Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia 2 przesłanki:

1. jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego;
2. została wydana zgodnie z normami procesowego prawa adminstracyjnego.
W innym przypadku decyzja jest wadliwa o_O.

Koncepcja prawidłowości decyzji.

Doktryna klasyczna prawa admini wskazuje na powyższe przesłanki w dniu wydania
decyzji.
Doktryna współczesna.
1. wydanie decyzji na podst. aktu normatywnego niekonstytucyjnego;
2. w zakresie decyzji wydanej na podst. przepisów prawa europejskiego - orzeczenia
TSEU o nieważności przepisu prawa europejskiego i wadliwości jego wykładni.

Decyzja admini jako procesowa forma aktu administracyjnego.

Przesłanki prawidłowości rozpatrywane ze względu na poprawność rozstrzygnięcia sprawy:
Zagadnienie wadliwości będzie rozpatrywane w tym przypadku odnośnie:
1. poszczególnych elementów decyzji;
2. postępowania, w którym ją wydano.

Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania:

1. interesu ogólnego;
2. interesu jednostkowego;
3. zasady praworządności;
4. zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Najmniejsza wada nie może jednak skutkować wycofania decyzji z obrotu prawnego. Doktryna
wypracowała zatem założenie gradacji wad decyzji tzn. określony ciężar wad powoduje
zastosowanie określonych sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji w postaci:
1. wzruszalności decyzji;
2. nieważności decyzji.

Koncepcja nieważności decyzji - decyzja nieważna nie wywołuje skutków prawnych od momentu
wydania, są aktami pozornymi, nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej.
Koncepcja wzruszalności decyzji uznaje, że decyzje wzruszalne wywołują skutki prawne, mają
moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.

Poszukiwanie argumentów za koncepcją decyzji nieważnej:

1. Decyzja jest czynnością prawną.
90

a. Celem czynności prawnej jest wywołanie skutków prawnych;

b. Jeśli skutki prawne nie wystąpią to czynność prawna nie istnieje;
Strona

c. W takim wypadku decyzja jest nieważna => jest aktem pozornym.

 2. Decyzja prawna jest środkiem do wywołania skutku prawnego ( czyli nie jest on
częścią czynności prawnej ). W konsekwencji tego nie możemy uznać decyzji za akt
pozorny.
Uznanie decyzji nieważnej za akt pozorny oznacza postawienie znaku równości pomiędzy pojęciem
decyzji nieważnej i nieistniejącej.

Czy konstytutywnym skutkiem czynności prawnej jest zdolność do wywołania skutku prawnego?
Doktryna prawa admini i cywilnego milczy.
Jednak rozumiając czynność prawną jako oświadczenie woli złożone w celu wywołania skutku
prawnego uznajemy decyzję nieważną za mającą moc prawną. Nie możemy zatem decyzji
nieważnej uznać za akt pozorny ( stanowisko nr. 2). Taka decyzja istnieje, bo istnieje zewnętrzny
stan faktyczny czynności, jednak ze względu na wady decyzji, nie wywoła skutku prawnego.

Skutkiem prawnym decyzji admini będzie powstanie, zmiana, wygaśnięcie konkretnego stosunku
prawnego lub też stwierdzenie albo nieistnienie tego stosunku. Z momentem wejścia w życie do
obrotu prawnego decyzja wywołuje skutki prawne.

Wejście do obroty prawnego decyzji a koncepcja nieważności.

Rozpatrujemy stosunek prawa do rzeczywistości.

Nurty badawcze:
1. Wartościując- normatywny;
2. empiryczny, socjologiczny.

Koncepcja nieważności opiera się na pierwszym. Doktryna ta zmierza do oceny zachowania

się w sferze prawnej.
Rozbieżność pomiędzy tym co powinno co jest ( sfera bytu ), a tym co powinno być (sfera
powinności) występuje ze szczególną wyrazistością w przypadkach tzw. wadliwych czynności
prawnych, gdzie czynności należące do świata rzeczywistego nie są uznawane przez prawo, jeśl są
niezgodne z ustawą. Nie można jednak ignorować faktów dokonanych np. następstw wadliwych
czynności.

Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowości, co oznacza, że ma

ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu
prawnego. Domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnej może zostać obalone jedynie we
właściwym trybie.Zatem nie ma w naszym systemie prawnym decyzji nieważnych z mocy samego
prawa. Konstrukcja nieważności może być zastosowana wtedy, gdy ustawodawca ustanowi wyjątek
od obowiązywania domniemania….

W KPA i OP nie mamy wyjątków od obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji. Tryb

stwierdzenia nieważności decyzji występuje, ponieważ wyeliminowanie nieważnej decyzji
91

administracyjnej z obrotu prawnego może nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdza
nieważność innej decyzji. Dotyczy to również decyzji nieważnych z mocy odrębnych przepisów
Strona

prawnych ( 156 par.1 p. 7 KPA i 247 par.1 p.7 OP).

 Decyzja podjęta w przypadku istnienia przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia
nieważności zawiera jedynie rozstrzygnięcie, że kwestionowana decyzja zostałą wydana z
naruszeniem prawa, bez stwierdzenia jej nieważności.
Jeżeli nie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ( brak
wniosku lub zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu ) , to decyzja obarczona wadami z art.
156 par. 1 KPA i art. 247. par.1 OP pozostanie obrocie prawnym.

Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli

od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała
nieodwracalne skutki prawne.

Generalnie z powyższego art. i a contrario z art. 138 KPA i art. 233 par.1 można wywnioskować
dają podstawę do odrzucania decyzji nieważnej rozumianej jako akt pozorny.

Nieważność a wzruszalność decyzji.

Różnice widać na płaszczyźnie skutków prawnych. Ze względu na stopień wadliwości decyzja nie
wywołuje skutków prawnych
92
Strona

-albo ex tunc ( decyzje wzruszalne ),

- albo ex nunc (decyzje nieważne ).

Uznanie za istniejące nieodwracalnych w skutkach decyzji nieważnych ( 10 lat od

ogłoszenia/doręczenia decyzji ) jest uzasadnione tym, że nie można całkowicie ignorować
rzeczywstości i nie jest to sprzeczne z koncepcją nieuznawania skutków prawnych decyzji
dotkniętych nieważnością.

Wadliwość materialnoprawna skutkuje sankcją nieważności decyzji.

Wadliwość prawnoprocesowa decyzji powoduje wzruszalność decyzji.
Oczywiście są przewidziane wyjątki np. rażące naruszenie prawa ( dotyczy zarówno prawa
procesowe jak i materialnego ) albo

Art. 145. § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu

(tutaj naruszono jednocześnie prawo materialne i procesowe )

we wspóczesnej regulacji materialnoprawnej szeroko jest wprowadzana nowa koncepcja sankcji

wobec wadliwych decyzji - sankcja niezgodności z prawem.

Zagadnienia wadliwośći decyzji admini nie należy łączyć z zagadnieniem decyzji

nieistniejącej, bo jest to odrębna kwestia.

Decyzja nieistniejąca.

Czynność nieistniejąca to

- takie zachowanie faktyczne, zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest
konstytuwnego elementu danego aktu, ktore to zachowanie tylko z pozoru przedstawia się jako
czynność prawna.

- czynność, która nie stwarza nawet z pozoru czynności w sensie prawnym. ( nieprawidłowe
stanowisko ).
93

Wyróżniamy 2 sytuacje:
Strona
 1. Nieistnienie postępowania administracyjnego skutkuje nieistnieniem decyzji.
Wymagane są co najmniej 2 podmioty w postępowaniu ( organ i strona ). Ich brak skutkuje
niestnieniem postępowania.
2. wydanie decyzji nieistniejącej w postępowaniu admini:
a. decyzja niezawierająca wymaganych przepisami cech zewnętrznych (zawiera
oznaczenie organu administracyjnego, strony, rozstrzygnięcie sprawy, podpis osoby
powołanej do wydania decyzji )
b. decyzja niedoręczona/nieogłoszona stronie
Patrz. art. 107 par. 1 i 109 KPA oraz 210 par. 1 i 211 OP.

Decyzja nieistniejąca nie korzysta z domniemania prawidłowości i wchodzi do obrotu

prawnego. Stwierdzenie niestnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do
trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie.

Rozdział XVII. Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych

Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i na drodze sądowej

System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z:

postępowania w sprawie wznowienia postępowania
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami
niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej
Oparty jest on na zasadzie niekonkurencyjności (poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu
usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie

prawa → jest to podstawa stwierdzenia nieważności decyzji.

Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący → tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Jak np. wszczyna się postępowania o wznowienia i stwierdzenie nieważności, to to o wznowieniu

ulega zawieszeniu i po decyzji o stwierdzeniu nieważności, tryb o wznowienie się umarza.

Weryfikacja decyzji odbywająca się w wyżej wymienionych trybach nadzwyczajnych oraz

weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności → to od
podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacyjnej decyzji
ostatecznej.

Nie ma już regulacji zawierającej rozwiązanie o niedopuszczalności skargi do sądu

administracyjnego, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub
94

stwierdzenia nieważności aktu. Nadal obowiązuje jednak pierwszeństwo tej drogi (→ czyli chyba
Strona

najpierw administracyjne, a potem sądowoadministracyjne).

Mówi o tym art. 56 p.p.s.a., który reguluje zawieszenie postępowania sądowego, jeśli skarga do
sądu została wniesiona już po wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak już było rozważane przy podmiotach na prawach strony, jeśli prokurator wniósł skargę do sądu
administracyjnego, to nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu.

Pojawia się pytanie, co z weryfikacją decyzji, jeśli sąd oddali skargę?

Zgodnie z art. 170 i 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże wszystkich, również inne sądy i
organy.
Granica powagi rzeczy osądzonej rozciąga się tylko do tego, co w związku ze skargą stanowiło
przedmiot rozstrzygnięcia. Prawomocnym orzeczeniem o oddaleniu są związane nie tylko strony
postępowania sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu
administracyjnym.

Należy wyraźnie podkreślić, że wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze

sądowej w pełni się pokrywają. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać
zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku
oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając
w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Tylko zaskarżenie wyroku sądu może doprowadzić do
pozbawienia przymiotu prawomocności.

OP, w razie oddalenia skargi przez sąd administracyjny, wyłącza dopuszczalność postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną,

co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub
wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 KPA.

Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów

postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania
nadzwyczajnego oddalenia skargi ze względu na brak legitymacji do zaskarżenia decyzji
(postanowienia) do sądu administracyjnego, odrzucenia skargi, umorzenia postępowania
sądowoadministracyjnego.

Przepisy szczególne mogą stanowić o ograniczeniu możliwości uruchomienia nadzwyczajnych

trybów postępowania administracyjnego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli
postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową
wyliczoną wyczerpująco w przepisach.

Instytucja ta ma charakter mieszany → występują w niej elementy charakterystyczne dla środka

zaskarżenia decyzji, jej odwołalności oraz środka nadzoru.
Wznowienie następuje z urzędu lub też na żądanie strony. Wyjątkowo została dopuszczona
95

dewolucja kompetencji, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu, i to z inicjatywy organu

Strona

wyższego stopnia.
Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania:
 rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną
wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco podstaw prawnych

Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wznowienia

postępowania jest uzasadniona niekonkurenycjnościa środków zaskarżenia i dróg weryfikacji
decyzji administracyjnej.

W trybie wznowienia postępowania może nastąpić wyeliminowanie z obrotu prawnego

ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie.

W KPA (art. 145 § 1) i OP (art. 240 § 1) przyjmuje się założenie wyczerpującego wyliczenia
podstaw wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w ustawach
szczególnych.

Pierwszą podstawą, zgodnie z pkt. 1 obu tych ustaw, jest fakt, że dowody, na których podstawie
ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.
Wznowienie na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki:
w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano z fałszywego
dowodu
sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego
organu (w postępowaniu podatkowym wyłącznie prawomocnym orzeczeniem sądu) –
WYJĄTKI: 1. gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest
nieodzowne z wyższych racji, np. ze względu na niebezpieczeństwo dla życia; w
postępowaniu podatkowym, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest
niezbędne w celu ochrony interesu publicznego → można wznowić postępowanie przed
stwierdzeniem fałszu przez organ lub sąd 2. gdy postępowanie przed sądem lub organem nie
może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn
fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie

Drugą podstawą jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Prof. Adamiak opowiedziała się za
ujęciem przestępstwa z KK, czyli zbrodni i występków, bez wykroczeń.
Wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki:
musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa
fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego
organu, wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone identycznie jak w odniesieniu do
pierwszej podstawy wznowienia postępowania
pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy

Pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, a więc przy
tej podstawie wznowienia postępowania obojętne będzie to, czy przestępstwo miało wpływ na treść
decyzji.

Trzecią podstawą stanowi wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ administracji
państwowej podlegający wyłączeniu.
Przy stosowaniu tej podstawy nie trzeba wykazywać wpływu wady postępowania na treść decyzji.
Wznowienie postępowania może nastąpić tylko w kwalifikowanych wypadkach naruszenia
instytucji wyłączenia.

Postępowanie administracyjne możemy podzielić na:

96

czynności stadium wyjaśniającego (rozpoznawczego) → w celu ustalenia stanu faktycznego

Strona

czynności decydujące → sprowadzające się do podjęcia decyzji

Tylko udział w czynnościach decydujących stanowi podstawę wznowienia postępowania.
Udział wyłączonego pracownika lub organu w czynnościach stadium wyjaśniającego ulega sanacji
wtedy, gdy decyzja stanie się ostateczna.

W drodze wykładni wyprowadzonej z wartości chronionych w Konstytucji RP, jak prawo do

sprawiedliwej i rzetelnej procedury, należy przyjąć, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w
składzie, do którego wchodził członek organu kolegialnego wyłączony z mocy ustawy stanowi
podstawę do wznowienia postępowania.

Czwartą podstawą stanowi fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach:
na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu
na braku winy strony
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności stadium
wyjaśniającego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ administracji
publicznej. Obejmuje to zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu,
jak również, gdy nie brała ona udziału w istotnych czynnościach stadium wyjaśniającego. Zarówno
w postępowaniu głównym, jak i w nadzwyczajnych.

Istotną przesłanką jest brak winy strony, co będzie miało miejsce wtedy, gdy nie dopuszczono
strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wprawdzie stronę prawidłowo zawiadomiono o
wszczęciu postępowania i jego czynnościach, ale nie mogła ona wziąć udziału w nich z powodu
przeszkód nie do przezwyciężenia. Jeżeli zaś prawidłowo zawiadomiona strona zrezygnowała z
udziału w postępowaniu, to nie ma ona podstaw do żądania wznowienia postępowania.

Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało w czterech

sytuacjach:
gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozostałych stron i
prowadzi postępowanie bez ich udziału
gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron w sprawie
gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzywa ich do
udziału w czynnościach stadium wyjaśniającego postępowania albo wbrew przepisom
prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu
gdy organ I instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesieniu odwołania przez
pozostałe strony (podmioty na prawach strony) i postępowania odwoławcze toczy się bez
udziału strony albo prowadzi się bez udziału strony w postępowaniu w którymś z trybów
nadzwyczajnych
To wyliczenie przykładowe niedopuszczenia do uczestnictwa należy uzupełnić o przypadek
niedopuszczenia do udziału przez niedoręczenie decyzji stronie.

Jeżeli w KPA określa się sytuację, w której można prowadzić postępowanie bez udziału stron, to
nie stanowi to przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa dopóty, dopóki nie stwierdzi się
naruszenia art. 10 § 2 KPA.
W postępowaniu podatkowym nie można przyjąć takiej interpretacji. Art. 123 § 2 OP dopuszcza
odstępstwo od zasady czynnego udziału strony wtedy, gdy wniosek strony zostanie uwzględniony w
całości. Ocena tej przesłanki należy do strony. Strona pozbawiona udziału na podstawie art. 123 § 2
OP będzie mogła domagać się wznowienia postępowania. Nie dotyczy to w postępowaniu
podatkowym przypadków, gdy zgodnie z art. 123 § 2 OP przepisy odstępują od zasady czynnego
udziału strony w określonych rodzajach spraw. Przekroczenie jednak tych granic stanowi podstawę
do żądania przez stronę wznowienia postępowania.
97
Strona

Wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia stron do uczestnictwa w postępowaniu

następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego
miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić.

Piątą podstawę stanowi ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub
nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi ją
wydającemu.
Do wznowienie postępowania na tej podstawie jest potrzebne wystąpienie łącznie trzech
przesłanek:
ujawnione dla okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe → zarówno
okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę;
okoliczności faktyczne lub dowody dla sprawy istotne to te, które dotyczą przedmiotu
sprawy i mają znaczenie prawne, a więc mają w konsekwencji wpływ na zmianę decyzji w
kwestiach zasadniczych
okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepisie, muszą istnieć w dniu
wydania ostatecznej decyzji → jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu
ostatecznej decyzji, to dają one postawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie
będą postawą wznowienia
nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję – organ jest związany
oceną materiału dowodowego, a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych
okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu. Zmiana oceny
materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić
podstawy wznowienia

Szóstą podstawę stanowi wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego
organu.
Podstawą w tym przypadku jest naruszenie norm prawa procesowego, a także obraza norm
materialnego prawa administracyjnego. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje
niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji.

Siódmą podstawę stanowi fakt, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy
organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Tutaj należy się odwołać do
nadzwyczajnych trybów rozstrzygania kwestii wstępnej. W OP nie ma takiej możliwości.

Ósmą podstawą jest to, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu,
które zostało uchylone lub zmienione.
Istotą tej podstawy jest to, że decyzja została oparta na rozstrzygnięciu kompetentnego w sprawie
sądu lub innego organu. Uchylenie lub zmiana tego rozstrzygnięcia wpływa na naszą decyzję. W
postępowaniu podatkowym przesłanka ta zostanie spełniona wtedy, gdy zmiana albo uchylenie
decyzji lub orzeczenia sądu nastąpiła w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej na ich
podstawie decyzji. Nie dzieje się to z automatu.
W KPA i OP nie uregulowano, co w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność tego rozstrzygnięcia →
w orzecznictwie stanowi to podstawę stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 145a KPA można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy
Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową
międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Takie rozwiązanie przyjmuje także OP.

Według art. 145b KPA można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało
wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą o
98

wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania, jeżeli naruszenie tej zasady
Strona

miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przesłanką jest tutaj
prawomocne orzeczenie sądu powszechnego.
OP dopuszcza jeszcze inne podstawy:
9) ratyfikowana umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfikowana umowa
międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść wydanej decyzji;
10) wynik zakończonej procedury wzajemnego porozumiewania lub procedury arbitrażowej,
prowadzonych na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania lub
innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ
na treść wydanej decyzji;
11) orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji.

Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania

Postępowanie wstępne

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na

wniosek strony.

Organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu:

z własnej inicjatywy
na skutek wniosku organizacji społecznej, a w postępowaniu podatkowym – na wniosek
organizacji społecznej, złożony za zgodą strony
w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej
wskutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora

Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wymienioną w art.
145 § 1 pkt. 4, art. 145a i 145b KPA, a w postępowaniu podatkowym – w art. 240 § 1 pkt. 4, 8, 9,
11 OP.
W razie pozbawienia strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu z naruszeniem przepisów
prawa procesowego naruszenia te ulegają sanacji, chyba że strona wystąpi o usunięcie ich
następstw.

Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienia postępowania ma podmiot, który twierdzi, że

decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Legitymację do żądania wszczęcia
postępowania w tym trybie w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem mają uczestnicy
postępowania, jeżeli postanowienie ich dotyczyło.

Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie

wznowienia postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o
okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a jeżeli żąda ona
wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 KPA, termin liczy się od
dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W razie żądania wznowienia postępowania na
podstawie art. 145a § 1 KPA termin miesięczny liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia TK.
Termin miesięczny do złożenia żądania na podstawie art. 145b § 1 KPA liczy się od dnia
uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W razie uchybienia terminowi strona może się zwrócić z
prośbą o jego przywrócenie.

W OP uregulowano terminy tylko do pkt. 4, 8 i 11 z art. 240 § 1. Podanie składa się w terminie
miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, a w przypadku pkt. 8 i 11 w terminie
miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji sentencji
99

orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE.

Strona

Organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję
w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko wtedy,
gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w
ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji nie następuje wtedy, gdy ostateczną decyzję wydał
minister lub SKO, a w postępowaniu podatkowym również wtedy, gdy decyzję wydał dyrektor IS,
dyrektor IC. Dewolucja kompetencji ma ograniczony zakres, bo odnosi się tylko do wszczęcia
postępowania i do wyznaczenia organu, który ma przeprowadzić wznowione postępowanie i podjąć
w nim rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

O wznowieniu postępowania oraz odmowie organ orzeka w formie postanowienia. Na

postanowienie odmowne służy zażalenie. W postępowaniu podatkowym wszczęcie postępowania
w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia, odmowa wznowienia następuje w
formie decyzji.

W postępowaniu administracyjnym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a w

postępowaniu podatkowym decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko
w tych wypadkach, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a może to wynikać z
przyczyn przedmiotowych (→ wyłączenie przepisami szczególnymi dopuszczalności wznowienia
postępowania wtedy, gdy żądania dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej
decyzją nieostateczną, sprawa nie była rozstrzygnięta decyzją lub postanowieniem, na które
przysługuje zażalenie, chyba że postanowienie zostało, na podstawie przepisów prawa, poddane
weryfikacji w tym trybie), jak i przyczyn podmiotowych (→ z żądaniem wystąpiła osoba, która
nie jest stroną, ale która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu, a nie ma
podstaw do jego przywrócenia; strona nie ma zdolności do czynności prawnych i działała bez
przedstawiciela ustawowego).

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie

rozpoznawcze (wyjaśniające).

Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje

bowiem wstrzymane z mocy prawa. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie
wznowienia wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z urzędu lub na żądanie
strony, gdy okoliczności sprawy dają podstawę do przypuszczenia, że decyzja będzie uchylona w
wyniku wznowienia postępowania.

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia

postępowania – w razie pozytywnego wyniku tych czynności - oraz przeprowadzenie
postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem
weryfikacji decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której:

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do tego
uchyla decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy stwierdzi i wydaje nową decyzję
rozstrzygającą o istocie sprawy

[Dopuszczalność uchylenia decyzji została ograniczona dwiema przesłankami. Po pierwsze, ze

względu na upływ terminu. Uchylenie decyzji na podstawie 1 i 2 podstawy (patrz wyżej → kiedy
się wznawia postępowanie) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji
upłynęło 10 lat, zaś z pozostałych przyczyn w KPA, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia
100

decyzji upłynęło 5 lat. Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzić dalej idące ograniczenia
dopuszczalności uchylenia decyzji.
Strona

Po drugie, nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść
wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Uchylając decyzję, organ jest obowiązany nową decyzją rozstrzygnąć istotę sprawy
administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji.]

wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w przypadku,

gdy wystąpiła jedna z omówionych już przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji
dotychczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem
prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Stanowi ona podstawę do
wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

W postępowaniu podatkowym organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego wydaje:

1. decyzję, w której uchyla w całości lub w części dotychczasową decyzję i w tym zakresie
orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie. Tego rodzaju
rozstrzygniecie organ wydaje, jeśli wystąpiła jedna z podstaw z art. 240 § 1 OP. Wówczas,
jeśli nie występują przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ przechodzi
do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli rozstrzygnięcie podjęte w wyniku tego postępowania jest w istocie różne od decyzji
dotychczasowej, organ uchyla tę decyzje w całości lub w części, ponownie rozpoznaje i rozstrzyga
istotę sprawy . W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podejmuje
decyzję merytoryczną, a w razie gdy stwierdzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podejmuje
decyzję o umorzeniu. Dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona przesłankami
negatywnymi.
2. Decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Podejmuje ją wówczas, gdy
stwierdzi, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 240 § 1 OP, gdy stwierdzi
taką podstawę, ale w wyniku wznowienia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja
odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (→ organ musi rozpoznać i
rozstrzygnąć o tym) oraz gdyby nie mógł nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy z
uwagi na upływ terminów

Przesłanki negatywne uchylenia decyzji w OP:

przedawnienie
wydana nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej
W razie wystąpienia którejś z tych przesłanek organ podatkowy podejmuje decyzję odmawiającą
uchylenia decyzji, a w uzasadnieniu jest obowiązany stwierdzić, że zaskarżona decyzja została
wydana z naruszeniem prawa , oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Roszczenie odszkodowawcze przysługuje stronie na zasadach określonych w KC

Gdy decyzja była wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 KPA) lub gdy została uchylona w
wyniku wznowienia postępowania, a spowodowało to, że strona poniosła szkodę, to strona ta może
złożyć roszczenie o odszkodowanie. Zakres oraz zasady są określone w przepisach Kodeksu
cywilnego. Dochodzenie odszkodowania następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.
OP wprowadza 2 tryby: tryb sądowy i tryb administracyjnosądowy. Tryb sądowy przed sądem
powszechnym obowiązuje, gdy winę za powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę do
uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ponosi inna strona postępowania.
Tryb sądowoadministracyjny ma zastosowanie w pozostałych przypadkach.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia)

Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez

101

ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Tworzy

ona bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede
Strona

wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe

ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również
przedmiotowym.

Ma ona również charakter procesowy przez unormowanie trybu stosowania sankcji nieważności i
w tym zakresie ma charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne
dla środka zaskarżenia, środka nadzoru, jak też odwołalności decyzji.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z
urzędu, a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub SKO, w postępowaniu podatkowym zaś
ponadto wtedy, gdy została wydana przez dyrektora IS, dyrektora IC, to nieważność decyzji
stwierdza ten właśnie organ.

W tym trybie może być wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie, od którego przysługuje
zażalenie, oraz postanowienie o niedopuszczalności odwołania postanowienia o uchylenie terminu
do wniesienia odwołania.
W OP stosuje się przepisy o stwierdzeniu do postanowień, na które służy zażalenie, postanowień o
niedopuszczalności odwołania, postanowień o uchybieniu terminów do wniesienia odwołania i
postanowień o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na trzech przesłankach:

przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw wyczerpująco
wyliczonych w art. 156 § 1
na dwóch przesłankach negatywnych:
- termin
- spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych

Rozpatrując instytucję stwierdzenia nieważności decyzji jak środka zaskarżenia, należy przyjąć, że
strona może żądać stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W tym zakresie, w jakim występują elementy charakterystyczne dla środka nadzoru oraz
odwołalności decyzji, należy natomiast przyjąć dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji
nieostatecznej.

W postępowaniu podatkowym OP wprowadza trzy przesłanki dopuszczalności stwierdzenia

nieważności decyzji:
dwie przesłanki pozytywne
- ostateczności decyzji
- wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco wad z art. 247 § 1 OP
przesłankę negatywną → wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie
mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub 70

Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad decyzji wyliczonych wyczerpująco
w art. 156 § 1 pkt 1-6 KPA, a w postępowaniu podatkowym siedem wad wyliczonych w art. 247
§ 1 OP oraz wady określone w przepisach odrębnych.

Pierwszą podstawą jest fakt, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, miejscowej i
instancyjnej.

Druga podstawa to wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.
102

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego lub procesowego
ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.
Strona

Do decyzji wydanych bez podstawy prawnej NSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzję:
 wykraczającą poza sferę stosunków administracyjnoprawnych
wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych
wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co
wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji
wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny
być dokonane w formie innej niż decyzja
wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne
oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc
wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie
To wyliczenie należy dopełnić przez wskazanie, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy
została podjęta na podstawie przepisu prawa, który utracił moc obowiązującą w wyniku uchylenia,
a przepisy przejściowe nie dają podstaw do jego zastosowania, oraz gdy decyzję wydano na
podstawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia TK w tym dniu nie obowiązywał.

Nie będzie natomiast decyzją wydaną bez podstawy prawnej taka decyzja, w której nie wskazano
podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo taką podstawę prawną niewłaściwie powołano.
Decyzja taka narusza normy prawa procesowego, lecz jej wadliwość nie stanowi podstawy
wzruszenia decyzji, a powinna być usunięta w drodze sprostowania decyzji.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa budzi w doktrynie wątpliwości. Przede wszystkim trzeba
stwierdzić, że przepis dotyczy sytuacji, w której istnieje przepis prawa obowiązującego. Rażące
naruszenie można rozumieć jako naruszenie wyraźne, niebudzące wątpliwości interpretacyjnych
przepisu prawa materialnego lub formalnego.
Ale nie ma zgody co do tego, jak dokładnie rozumieć to stwierdzenie.

W postępowaniu podatkowym rozdzielono te wady na dwie (pkt 2 i 3 art 247 § 1 OP). Przepisy OP
nie zawierają zarówno ustawowej definicji pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak i wyliczenia
rodzajów naruszeń, które należy zaliczyć do działania bez podstawy prawnej. Powołujemy się
zatem do interpretacji do rozważań z KPA.

Po trzecie, nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją
ostateczną. Podstawą jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem
rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej.

Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie

tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia
identyczności strony (stron) z uwzględnieniem następstwa prawnego w danych postępowaniach
administracyjnych.
Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej
uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych
elementów wskazuje na tożsamość spraw.
Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze
sobą zarówno elementy podmiotowe, jak również elementy przedmiotowe.

W orzecznictwie NSA wskazuje się na przypadek szczególny tożsamości sprawy, z którym mamy
do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem, a więc gdy pokrywają się
elementy przedmiotowe.
103

Czwartą podstawą jest fakt, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Polega na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa
Strona

materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.
Piątą podstawą jest to, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma
charakter trwały.
Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które
muszą wystąpić łącznie:
niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania
niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały

Po szóste, decyzja jest wadliwa, jeżeli w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
Przesłanką zastosowania tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest zagrożenie czynu karą
orzekaną w drodze postępowania sądowego, w postępowaniu w sprawach wykroczeń lub w
postępowaniu karnym skarbowym.

Ostatnia podstawa mówi o tym, że decyzja jest wadliwa, gdy zawiera wadę powodującą jej
nieważność z mocy prawa. Chodzi tu o wady określone przez przepisy szczególne.

W odniesieniu do terminu, to nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §

1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat.

Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 KPA dzieli przyczyny wadliwości decyzji
powodującej jej nieważność na takie, które:
są częściowo sanowane upływem czasu – decyzje te po upływie terminu są uznawane za
niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności
oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą sanowane.

W postępowaniu podatkowym obowiązuje przesłanka terminu, ale związana z materialną

przesłanką przedawnienia zobowiązań podatkowych (nawiązanie do art. 68 i 70 ← jak one upłyną,
to organ odmawia stwierdzenia).

Negatywne przesłanki to termin oraz nieodwracalność skutków prawnych decyzji.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 KPA można podzielić
na dwie grupy:
decyzje merytoryczne, które rozstrzygają sprawę w całości lub w części. Wywołują one
podwójny skutek prawny, tj. skutek materialnoprawny oraz procesowy.
Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub w zmianie
zakresu uprawnienia strony lub też w nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego
na stronie albo w stwierdzenia istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego.
Skutek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy organem
orzekającym w sprawie a stroną.
decyzje niemające charakteru merytorycznego, które nie rozstrzygają istoty sprawy, a
jedynie kończą postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzje te wywołują
jedynie skutek procesowy.

Przesłanka negatywna, jaką stanowi nieodwracalność skutków prawnych wywołanych przez

decyzję, może być odniesiona do skutków materialnopranych wynikających z decyzji
merytorycznej.

W ograniczeniu liczby przypadków pozostawania w obrocie prawnym wadliwych decyzji, właśnie

104

ze względu na omawianą negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności, istotne znaczenie ma

nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku wstrzymania wykonania decyzji wtedy, gdy
Strona

zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad powodujących nieważność.

Stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Postępowanie wstępne. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może

nastąpić z urzędu albo na żądania strony.
Organ może wszcząć postępowaniu z urzędu:
z własnej inicjatywy lub z inicjatywy organu administracji publicznej nadzorującego
określoną działalność
na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora
w wyniku wniosku organizacji społecznej, a w przypadku postępowania podatkowego – na
żądanie organizacji społecznej, złożone za zgodą strony
w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią

Legitymacją do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który twierdzi, że

decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W postępowaniu
podatkowym legitymacją ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.
Legitymację taką ma również podmiot twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano
decyzję administracyjną.

W postępowaniu podatkowym przepisy OP wprowadzają ograniczenie terminem dopuszczalności

wszczęcia, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności. Według art. 249 § 2 OP organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione 5 lat od
dnia doręczenia decyzji. Termin ten obowiązuje również w razie wszczęcia postępowania z
urzędu.
Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji kompetencji. Organem
właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia.
WYJĄTKI: Odnoszą się orzecznictwa ministra oraz SKO, a w postępowaniu podatkowym – także
orzecznictwa dyrektora IS, dyrektora IC, na których kończy się administracyjny tok instancji. Do
stwierdzenia nieważności decyzji w tym przypadku właściwy jest organ, który ją wydał. W
postępowaniu podatkowym minister finansów jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji
dyrektora IS lub dyrektora IC, ale wyłącznie w postępowaniu wszczętym z urzędu.

KPA oraz OP nie regulują formy wszczęcia postępowania, a jedynie regulują formę odmowy.
W razie złożenia żądania wszczęcia postępowania przez stronę lub podmiot, który twierdzi, że ma
w sprawie interes prawny, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie. Jeżeli w wyniku
rozpoznania organ stwierdzi niedopuszczalność podmiotową lub przedmiotową tego postępowania,
to zakończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania.
W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji.
Odmowa wszczęcia postępowania będzie miała miejsce w razie upływu 5 lat od dnia doręczenia
decyzji oraz gdy sąd administracyjny oddalił skargę, chyba że żądanie jest oparte na przepisie
art. 247 § 1 pkt. 4, a także gdy tryb tego postępowania jest niedopuszczalny z przyczyn
podmiotowych lub przedmiotowych. Wyliczenie to nie jest zamknięte.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest oparta na względnej suspensywności, wszczęcie

postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania weryfikowanej decyzji.
Wstrzymanie wykonania decyzji następuje dopiero wtedy, gdy organ stwierdzi, że zachodzi
prawdopodobieństwo istnienia w decyzji wady określonej w art. 156 § 1 KPA, a w postępowaniu
podatkowym – w art. 247 § 1 OP, i wyda stosowne postanowienie.
105

Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z

Strona

wadliwości decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu, o
którym rozstrzygnięto w nieważnej decyzji.

Postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone

zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie przez organem I instancji.

Podjęcie decyzji. Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego podejmuje decyzję w

sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Forma decyzji jest obligatoryjna zarówno w przypadku
stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy tego stwierdzenia.

Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują podstawy do

stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności
decyzji, a w razie wszczęcia postępowania z urzędu – decyzję o braku podstaw do stwierdzenia
nieważności decyzji.
Jeżeli stwierdzi, że istnieje przynajmniej jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności, a nie
występuje żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność
weryfikowanej decyzji.
Jeżeli zaś występuje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, ale równocześnie
istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji,
a podejmie decyzję stwierdzającą, że weryfikowana decyzja była wydana z naruszeniem prawa.

Różnica pomiędzy decyzją stwierdzającą nieważność weryfikowanej decyzji a decyzją

stwierdzającą, że weryfikowaną decyzję wydano z naruszeniem prawa, jest zasadnicza pod
względem skutków prawnych.
Pierwsza z wymienionych decyzji stanowi o eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji i
o zniesieniu jej skutków prawnych, druga natomiast pozostawia nadal w obrocie prawnym
weryfikowaną decyzję, nie narusza jej skutków prawnych, a stwierdzając wydanie jej z
naruszeniem prawa, daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, tak jak po
stwierdzeniu nieważności. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
było postanowienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie.

W postępowaniu podatkowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończy

się:
decyzją stwierdzającą nieważność decyzji
decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, którą podejmuje w dwóch
przypadkach:
- w razie gdy ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w przepisach, przy wystąpieniu jednak
przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego → uzasadniając organ musi to opisać (że jest
przesłanka, ale dlaczego nie skorzystał)
- odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ustali w wyniku przeprowadzonego postępowania
brak podstaw

W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa indywidualna, w której była wydana

weryfikowana decyzja, wraca do rozpoznania w trybie postępowania zwykłego (głównego) w I albo
II instancji, stosownie do tego, czy stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej, czy nieostatecznej.
W zależności od podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organ rozpatrujący sprawę albo
wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, albo też organ rozstrzyga sprawę merytorycznie.
106

Strona będzie dochodzić odszkodowania na drodze cywilnej, jeżeli organ nie wypłaci stronie
żądanego odszkodowania. Przysługuje jej powództwo do sądu powszechnego. Należy podkreślić,
Strona

że te nowe zasady nie dotyczą zdarzeń i stanów prawnych, które powstały przed dniem wejścia w
życie ustawy z 17 czerwca 2004r.. Do stanów sprzed wejścia w życie tej ustawy zachowuje moc
tryb dochodzenia odszkodowania uregulowany w art. 160 KPA, jeżeli przed tym dniem organ
stwierdził nieważność decyzji. W razie gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana i
weszła do obrotu prawnego po tej dacie, obowiązuje wyłącznie tryb sądowy.
Stosownie do rozwiązań przyjętych w art. 160 KPA (uchylony w 2004r.), w zakresie, do jakiego nie
miały zastosowania nowe rozwiązania, można wyróżnić 2 tryby odszkodowania:
mieszany, administracyjnoprawny, który obowiązywał wtedy, gdy odszkodowanie
przysługiwało od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orzekał wtedy organ,
który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z naruszeniem prawa. Strona
niezadowolona z odszkodowania przyznanego w drodze administracyjnej nie korzystała z
prawa do wniesienia odwołania ani z prawa skargi do sądu administracyjnego, lecz mogła
wystąpić z powództwem do sądu powszechnego na zasadach określonych w KPC. Złożenie
powództwa nie było ograniczone terminem, ale należy uwzględnić okres przedawnienia
roszczenia o odszkodowanie;
wyłącznie sądowy, obowiązujący wtedy, gdy odszkodowania dochodzi jedna ze stron
postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powodujących wadę
decyzji określoną w art. 156 KPA. Strona powództwo wnosi do sądu powszechnego na
zasadach określonych w KPC.

Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po 3 latach, licząc od dnia, w którym stała się
ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji albo stwierdzająca wydanie decyzji z
naruszeniem prawa (art. 160 KPA).

W postępowaniu podatkowym przyjęto regułę, że do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje

się przepisy prawa cywilnego. Sprawy odszkodowawcze wszczęte i niezakończone przez organ
podatkowy przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2006r. Podlegały umorzeniu. W
sprawach odszkodowań powództwo do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia
roszczeń odszkodowawczych, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Do okresu przedawnienia nie
wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania.

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi

bądź decyzji prawidłowych

Wadliwości niekwalifikowane należą do nich wady decyzji będące wynikiem naruszenia norm
prawa materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyliczeniu poprzednich
trybów. Trwałość decyzji dotkniętych tego rodzaju wadliwością korzysta z ochrony, albowiem do
wyeliminowania z obrotu prawnego takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wadliwości, lecz
musi jeszcze istnieć przesłanka skutków, które to naruszenie prawa ma dla interesu strony lub
interesu społecznego.

Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego jest dopuszczenie możliwości

wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej.
Tryb ten tworzy również możliwość prawną uchylenia (zmiany) decyzji podjętej w wyniku
wadliwej wykładni normy prawa materialnego, która nie daje podstaw do stosowania sankcji
nieważności.

Wyróżniamy 3 typy uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź
też decyzji prawidłowej:
uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron
107

uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony

nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji
Strona

W tych trybach można uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną.

Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla strony jest oparte na 2 przesłankach:
nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania
W postępowaniu podatkowym przepisy wyłączają dopuszczalność stosowania tego trybu do
decyzji:
- ustalających albo określających wysokość zobowiązania podatkowego
- o odpowiedzialności podatkowej płatników i inkasentów
- o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich
- określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę
- o odpowiedzialności spadkobiercy
- określającej wysokość zwrotu podatku
przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony W OP zmodyfikowano to
na interes publiczny lub ważny interes podatnika. Do organu należy ocena tego, czy interes
społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji, i do niego również należy ocena słuszności
interesu strony. Strona, która nie zgadza się z oceną wyrażoną przez organ, będzie mogła
bronić swych interesów, wnosząc odwołanie.

Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wyjątkiem
postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia decyzji będzie wyłącznie organ
administracji publicznej, który wydał decyzję, jeżeli wystąpią łącznie obie przesłanki, o których
była mowa. W postępowaniu podatkowym wyłączono w tym zakresie właściwość SKO.
Postępowanie rozpoznawcze w tych sprawach jest prowadzone na podstawie przepisów KPA o
postępowaniu przed organem I instancji, a w postępowaniu podatkowym – na podstawie przepisów
OP. Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie
sprawy w I instancji. W postępowaniu podatkowym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia
lub zmiany decyzji ostatecznej nietworzącej praw dla strony jest ograniczone terminem. Wszczęcie
postępowania, zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, nie może nastąpić po upływie 5 lat od
doręczenia decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji.

Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron oparte jest na 2 przesłankach
pozytywnych oraz 1 przesłanki negatywnej.

Do przesłanek pozytywnych zaliczymy:

wyrażenie zgody przez stronę postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji, najlepiej w
formie pisemnej
przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a w postępowaniu
podatkowym – interes publiczny lub ważny interes strony. Ocenę z wymagań obu interesów
przeprowadza organ administracji publicznej. Ocena ta, z którą strona w toku postępowania
ma prawo się zapoznać, będzie miała wpływ na wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie
lub zmianę decyzji.

Przesłankę negatywną mogą stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie dopuszczając

uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie.

W postępowaniu podatkowym przepisy OP wyłączają zastosowanie tego trybu do decyzji:

ustalającej albo określającej wysokość zobowiązania podatkowego
o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów
o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich
określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę
108

o odpowiedzialności spadkobiercy
określającej wysokość zwrotu podatku
Strona

Uchylenie (zmiana) decyzji może nastąpić w każdym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ,
który wydał decyzję. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na podstawie przepisów
regulujących postępowanie przed organami I instancji.

W postępowaniu podatkowym dopuszczalność uchylenia w tym trybie decyzji jest ograniczona

przesłanką terminu. Postępowanie w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji nie może zostać wszczęte
zarówno na wniosek, jak i z urzędu po upływie 5 lat od jej doręczenia. Właściwym do uchylenia
(zmiany) decyzji jest organ, który wydał decyzję, z wyłączeniem SKO.

Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która rozstrzyga sprawę
merytorycznie i jest wydana w I instancji.

OP wprowadza w tym trybie zakaz reformationis in peius.

Decyzja ostateczna, ustalająca lub określająca wysokość zobowiązania podatkowego na dany okres,
może być zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła
zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości
zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa
podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć
tylko okresu, za który ustalono lub określono wysokość zobowiązania podatkowego.

Dopuszczalność zmiany decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego oparta jest na

dwóch przesłankach pozytywnych, które muszą wystąpić łącznie, oraz przesłance negatywnej.
Przesłanki pozytywne to:
po doręczeniu decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na
wysokość zobowiązania podatkowego
kiedy skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa
podatkowego obowiązującego w dniu wydania decyzji
Przesłanka negatywna to przesłanka przedawnienia. Organ podatkowy odmawia wszczęcia
postępowania na żądanie, nie może też wszcząć postępowania z urzędu, jeżeli upłynęło 5 lat od
dnia doręczenia decyzji.
Właściwy do zastosowania tego trybu jest organ podatkowy, który wydał decyzję.

Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji zwany też trybem wywłaszczenia praw
nabytych na podstawie decyzji. Nie wprowadza go OP.
Dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest oparta na dwóch przesłankach, które
muszą wystąpić łącznie:
dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla
ważnych interesów państwa. Organ, uchylając (zmieniając) decyzję w tym trybie, jest
obowiązany w postępowaniu rozpoznawczym stwierdzić stan zagrożenia określonych dóbr
jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usunięcia
zagrożenia, o którym mowa wyżej → trzeba to udowodnić w toku postępowania

Organem właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister, a w wyznaczonym
zakresie wojewoda.
Wojewoda może w tym trybie uchylić (zmienić) wyłącznie decyzje wydane przez organy jednostek
samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej.
Weryfikacja decyzji w tym trybie odbywa się przeto w trybie nadzoru, a o jej odwołalności można
109

mówić jedynie wtedy, gdy decyzję weryfikowaną wydał minister.

Postępowanie prowadzi się tak jak postępowanie przed organem I instancji.
Strona

Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi rozstrzygnięcie
sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Dalsza weryfikacja decyzji wydanej w tym
trybie jest zależna od tego, który organ uchylił (zmienił) decyzję.
Jeżeli decyzję wydał minister, to stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz
skarga do sądu administracyjnego, a jeżeli wydał ją wojewoda – to przysługuje jej odwołania, a
następnie skarga do sądu administracyjnego.

Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawianym trybie,
przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę. Odszkodowanie przysługuje od
tego organu, który wzruszył decyzję.
Strona może dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym. O odszkodowaniu orzeka
organ, który wzruszył decyzję, a strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania może
wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wtedy, gdy decyzję wydał minister, odwołanie zaś
wtedy, gdy decyzję wydał wojewoda, a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja

uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna. Ten tryb
dochodzenie odszkodowania obowiązuje od zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w
życie ustawy z 17 czerwca 2004r.
Tryb administracyjnosądowy obowiązuje nadal do zdarzeń i stanów prawnych istniejących przed
wejściem w życie tej ustawy.

Rozdział XVIII. Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji
administracyjnej

Obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej jest zabezpieczony poprzez przymus

państwowy ( zastosowanie postępowania egzekucyjnego ).

Gdy strona ma uprawnienia to nie jest stosowany przymus państwowy O_O.

Strona musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem i dlatego też organy wydające
decyzje mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. 162-3 KPA i 255 oraz 258 OP.

Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji,

stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis

prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona

nie dopełniła tego warunku.

pkt. 2 Chodzi tu o sytuację, gdy wydano decyzję z dodaniem do niej warunku rozwiązującego,
110

uzależniającego skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Strona
Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 par.1 jest
bezprzedmiotowość decyzji.

Bezprzedmiotowość decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku

prawnego.
Brak podmiotu np. śmierć strony.
Brak przedmiotu np. strona zrezygnowała z uprawnień.

Wygaśnięcie decyzji z mocy prawa w OP. Nie ma potrzeby wydawania decyzji

Art. 258 § 1. Organ podatkowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej
wygaśnięcie, jeżeli:
1) stała się bezprzedmiotowa;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego wa-runku, a strona
nie dopełniła tego warunku;
3) strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego
warunków uprawniających do skorzystania z ulg;
4) strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warun-ków
uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania;

Art. 259.
§ 1. W razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego podatku lub zaległości
podatkowej bądź terminu płatności którejkolwiek z rat, na jakie został rozło-żony podatek
lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji:
1) o odroczeniu terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za
zwłokę – w całości;
2) o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej – w części dotyczącej raty
niezapłaconej w terminie płatności.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do odroczonych lub rozłożonych na raty należności
płatników lub inkasentów.

Organ, stwierdzając wygaśnięcie mocy prawnej decyzji ( art. 162. par. 1 ) czy uchylając decyzję w
trybie określonym w art. 162 par. 2 KPA jest obowiązany przeprowadzić postępowanie
rozpoznawcze zgodnie z przepisami KPA o postępowaniu w I instancji.

Organ podatkowy uchyla decyzję na podstawie art. 255 par. 1 OP, a także stwierdza wygaśnięcie
decyzji na podstawie art. 258 par.1 OP po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z
regułami OP regulującymi postępowanie w I instancji, w formie decyzji.

Art. 163 KPA. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy
której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż
określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.
Przepisy szczególne określają właściwość organu ( zwykle ten co wydał decyzję )
111
Strona

Art. 128 OP. Decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostatecz-
ne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowie-nie
postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w
ustawach podatkowych.

Część piąta.
Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej

Rozdział XIX. Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej.

Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy powszechne i sądy
szczególne. Kontrola sprawowana przez sąd admini nie jest konkurencyjna wobec kontroli
sprawowanej przez sąd powszechny ( inna rola w kontroli, odmienne zadania, skutki kontroli nie są
ze sobą w pełni zamienne )
Wspólnym założeniem jest to że sąd nie działa z urzędu, a czyni to dopiero na żądanie
uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przypisanej formie.
Różnica jest widoczna w sferze skutkó prawnych kontroli ze względu na kasacyjny
charakter kompetencji sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo

niezgodności z prawem aktu lub czynności organu admini. Sąd ten akt:
1. uchyla albo;
2. stwierdza jego nieważność lub;
3. niezgodność z prawem albo;
4. uznaje go za bezskuteczny.
W orzeczeniu swym zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu lub czynności oraz wytyczne co
do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej.

Sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na działania, bezczynność lub

przewlekłość postępowania organu admini z powodu ich niezgodności z prawem.
Sąd ten powołany jest do formułowania w swoich orzeczniach zwrotów stosunkowych, czyli
wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne albo niezgodne z prawem.
Do oceny potrzebna jest znajomość :
1. normy odniesienia, która wynika z przepisów nakazujących dozwalających oraz
zakazujących ( określone zachowanie sądu kontrolującego administrację ). Źródła:
a. Prawo o ustroju sądów administracyjnych;
b. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. normy dopełnienia tworzy kompetencje na rzecz organu admini do określonego
zachowania urzędowego poddanego kontroli sądu.
a. Przepisy materialne ( element stały );
b. Przepisy proceduralna wynikające z odrębności procesowych zaznaczających się w
pozycji strony, w zagadnieniach dowodowych ( element zmienny ).
112

Sąd admini jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii prawnej na podstawie stanu
faktycznego i stanu prawnego ustalonych przez organ admini.
Strona
W swoim orzeczeniu formułuje zwrot stosunkowy o zgodności lub niezgodności działania z
prawem, a w konsekwencji:
1. do oddalenia skargi, gdy niezgodności nie ma;
2. do obalenia aktu lub czynności;
3. do odrzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek do przeprowadzenia kontroli sądowej.

Celem bezpośrednim zaskarżenia do sądu admini jest obalenie działania i jego skutków albo
zwalczenie bezczynności lub przewlekłości.
Celem zasadniczym zostanie osiągnięty przez skarżącego dopiero w skutek ponownego
rozstrzygnięcia przez organ admini.
Zatem sąd admini nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie.

Sąd powszechny kontrolujący administrację jest przede wszystkim sądem powszechnym (sąd karny
to tylko kwestie incydentalne ).
Sądy powszechne działając w sytuacji czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, w zasadzie
przejmują zawsze sprawę do pełnego merytorycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej.

Celem głównym przez sąd powszechny jest rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola jest tylko celem
pobocznym.

Ocena przez sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach rozstrzygnięcia kwestii

wstępnej. W orzecznictwie sądów cywilnych przyjmuję się zasadę związania sądu decyzją admini,
uznając jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad (niewłaściwość organu
albo brak procedury ) sąd cywilny może uchylić się od związania nią w rozpatrywanej sprawie (
Kontrola incydentalna ).

Kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na trwałość decyzji w szczególny sposób.

Art. 269. KPA Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się
za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została
utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym
postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. => dotyczy kontroli sądów
powszechnych
Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji admini jedynie w przypadku
wyraźnego umocowania przepisem ustawy.

Wyróżniamy 2 sytuacje:
1. Sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy, w
której wydano już wcześniej decyzję admini ( czasowa niedopuszczalność drogi sądowej
); Był to szczególny tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wyrządzonych ciężką
wadliwością decyzji. Sprawa byłą rozpatrywana w jednej instancji, a strona niezadowolona
mogła wnieść pozew do sądu cywilnego, który rozpatrywał sprawę od nowa;
113

2. Sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środka zaskarżenia
decyzji admini ( sąd powszechny jako organ odwoławczy ). Np:
Strona

a. odwołania w sprawach ubezpieczeń społecznych( 1 kpc ); Faza wstępna badania

sprawy daje możliwość oddania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd albo
 oddala odwołanie, albo, uwzględniając je, zmienia zaskarżoną decyzję w całości
albo w części, orzekając co do istoty sprawy. W przypadku odwołania na niewydanie
decyzji sąd albo wyznacza organowi rentowemu termin do wydania decyzji, albo też
orzeka w sprawie co do istoty. Sąd II instancji może uchylić zaskarżony wyrok wraz
z poprzedzającą go decyzją organu rentowego i przekazać całą sprawę do
ponownego rozpoznania.Sąd powszechny ma zatem kompetencje kasacyjno-
reformacyjne.
b. rozpoznania od odwołań i zażaleń przez sąd ochrony konkurencji i konsumenta ( na
podstawie ustaw odrębnych np. prawo energetyczne). W przepisach art. 479 z
indeksem 28 do 75 KPC uregulowano zasady wnoszenia odwołań i zażaleń na
decyzje lub postanowienia prezesów właściwyc urzędów centralnych wydawanych
w postępowani admini i czasami egzekucyjnym. Do rozpoznania za pośrednictwem
organu admini właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji
i konsumentów, który bada dopuszczalność odwołania, a w przypadku jego
uwzględnienia zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka o istocie
sprawy.
Sąd Najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani sądem szczególnym. W okresie
przejściowym , środkiem służącym do wykonywania przez SN jego funkcji w odniesieniu do
kontroli administracji publicznej było rozpoznanie rewizji nadzwyczajnej ( do końca 2003 r. )

SN wpływał na orzecznictwo admini pośrednimi drogami ( rewizje nadzwyczajne od wyroków

NSA do czasu wejścia w życie ustawy wprowadzającej dwuinstancyjność sądownictwa admini ). W
skutek rewizji nadzwyczajnej SN wchodzi w kompetencje NSA i orzeka tak samo jak sąd
administracyjny tzn. mógł uchylić zarówno orzeczenie NSA jak i stwierdzić nieważność lub
niezgodność z prawem decyzji.

Część szósta.
Postępowanie sądowoadministracyjne

Uwagi ogólne
Ta część skryptu generalnie była robiona na podstawie podręcznika i ustaw (głównie ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wiem, że miejscami będziecie się czuć
niepewnie, jakby nie wszystko było dostatecznie wyjaśnione, ale ja również czułem się tak tworząc
ten skrypt - tam gdzie mogłem starałem się uzupełniać braki, tłumaczyć z prawniczego na polski,
stosować różne sztuczki, żeby tekst był bardziej przejrzysty.

Ponieważ w październiku 2013 r. odbyłem miesięczną praktykę w Wojewódzkim Sądzie

Administracyjnym we Wrocławiu – Wydziale I, tam gdzie było to możliwe uzupełniałem tekst
książki swoimi uwagami które oznaczałem takim symbolem – .
114

Życzę wszystkim zdania sesji w pierwszym terminie, niech Bóg ma nas w swojej opiece.
Strona

Zanim rozpoczniemy przerabianie rozdziałów, proszę o zapoznanie się z poniższymi uwagami:

Systematyka ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ w nauce postępowania sądowoadministracyjnego opierać się będziemy głównie na tej

ustawie, najlepiej przeczytać ją parokrotnie, a po raz pierwszy właśnie przed przeczytaniem
skryptu.

Naukę ułatwić może wskazanie systematyki ustawy. Ustawa posiada 9 działów, które dzielą się na
rozdziały, a te na oddziały:

Dział I Przepisy Ogólne

Dział II Strony

Dział III Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym

Dział IV Środki odwoławcze

Dział V Koszty postępowania

Dział VI Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego

Dział VII Wznowienie postępowania

Dział VIIIa Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Dział VIII Wykonywanie orzeczeń sądowych

Dział IX Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt.

Rozdział XX. Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania sądowo

administracyjnego. Rodzaje skarg do sądu administracyjnego

Podstawy prawne sądownictwa administracyjnego

Art. 2 Konstytucji RP – „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” – wynika z niego zasada
demokratycznego państwa prawnego.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynikają 2 kolejne zasady:

1. Prawa do procesu

2. Prawa do sądu – art. 77 ust. 2 Konstytucji: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi
115

sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”, także art. 45 Konstytucji: „Każdy
ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
Strona

przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (…)”.

Konstytucja określa także właściwość NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Art. 184: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie
określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organu samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej”.

Konstytucja odsyła do ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z 2002 r. (dalej

p.u.s.a.).

Art. 1 p.u.s.a stanowi, że „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę
działań administracji publicznej (1) oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość
między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i
między tymi organami a organami administracji rządowej (2).

Krótka powtórka – wymiar sprawiedliwości może być pojmowany:

1. Podmiotowo – jako wskazanie organów go wykonujących (vide art. 175 Konstytucji:

„Wymiar sprawiedliwości w RP sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy
administracyjne, oraz sądy wojskowe”).

2. Przedmiotowo – jako czynność polegającą na rozstrzygnięciu konfliktów prawnych (z

orzeczeń TK).

Przedmiot postępowania administracyjnego i sprawa sądowoadministracyjna

Na podstawie wyżej wymienionych art. 184 Konstytucji i art. 1 p.u.s.a. został określony przedmiot
postępowania administracyjnego.

Definiuje go art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 2002 r.

(dalej p.p.s.a.): „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie
sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych
sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy
sądowoadministracyjne)”.

Czym jest sprawa sądowoadministracyjna?

Żeby zdefiniować to pojęcie trzeba odnieść się do 4 artykułów p.p.s.a. – art. 3, 4 (definiowanie
pozytywne – czym zajmuje się sąd) i art. 5 i 58 (negatywne – czym sąd się nie zajmuje).
116

1. Art. 3:

• 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują

Strona

środki określone w ustawie.

• 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje
orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie

albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do
istoty;

3. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które

służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w

indywidualnych sprawach;

1. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych

organów administracji rządowej;

2. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone
w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

3. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego

4. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w pkt. 1-4a.

• 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych

przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

1. Art. 4:

Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek

samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile
odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych
jednostek.

2. Art. 5 – sprawy wyłączone spod właściwości sądów administracyjnych (negatywna

enumeracja):
117

Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:

Strona

1. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami

administracji publicznej;
2. wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładny-mi;

3. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach

administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z
przepisów prawa;

4. wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu

członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa
członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o
Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2
pkt. 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej
i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.1));

5. zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez

konsulów.

1. art. 58:

• 1. Sąd odrzuca skargę:

1. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4. jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już
prawomocnie osądzona;

5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności
procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów
jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej
działanie;

6. jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

• 2. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego
i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki
118

organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę

dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony.
Strona
 • 3.Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu
niejawnym.

• 4. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt. 1, jeżeli w tej sprawie
sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Biorąc pod uwagę powyższe artykuły można zdefiniować sprawę sądoadministracyjną jako:
rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania,
bezczynności lub przewlekłości organów wykonujących administrację publiczną, z wyłączeniem
przewidzianym w art. 5 i 58 p.p.s.a.

Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrolowanie przez sąd

administracyjny działalności administracji publicznej (jakakolwiek by ona nie była – niezależnie od
formy).

Sprawa sądowoadministracyjna vs sprawa administracyjna - Bezwzględnie nie mylić!

Sprawa administracyjna dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia, dokonuje autorytatywnej

konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki.

Mówiąc krótko – sąd administracyjny rozstrzyga (kontroluje) środkami ustawowymi np. uchyla
albo podtrzymuje decyzje organu administracji czyli nie przesądza merytorycznie danej sprawy -
nie tworzy nowych praw i obowiązków jak to ma miejsce przy decyzji administracyjnej.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego = Sprawa sądowoadministracyjna

(rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi).

Takie równanie zachodzi przy postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (dalej
– WSA).

Przedmiot postępowania NSA

NSA ma taki sam przedmiot postępowania jak WSA, z tą różnicą, że NSA dokonuje kontroli
pośrednio – rozpoznaje i rozstrzyga skargę kasacyjną, którą może uwzględnić (uchylić orzeczenie
WSA i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA) albo oddalić/odrzucić.

Oprócz rozpoznawania skarg kasacyjnych NSA rozpoznaje także spory o właściwość i spory
kompetencyjne i inne sprawy przekazane na mocy odrębnych ustaw.
119

NSA jest oprócz tego właściwy do prowadzenia postępowania pomocniczego. Jest to

postępowanie, w którym NSA wydaje uchwały, które mają wyjaśnić przepisy prawne, których
Strona

stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Prowadzi także postępowania w sprawie przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego i w
sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Rodzaje skarg składanych do sądu administracyjnego

Rodzaje skarg są wyznaczane przez zakres właściwości sądów administracyjnych.

W legislacji stosowane są dwie metody określenia właściwości sądów administracyjnych:

1. Klauzula generalna – w zasadzie do właściwości sądów administracyjnych należą wszystkie

sprawy, o ile wyraźnym przepisem prawa nie są spod niej wyłączone. Klauzula generalna jest
zazwyczaj uzupełniana enumeracją negatywną wyjątków.

„Sąd administracyjny zajmuje się wszystkim oprócz x”.

2. Enumeracja pozytywna – do właściwości sądów należą tylko sprawy poddane tej właściwości
wyraźnym przepisem prawa.

„Sąd administracyjny zajmuje się tylko x na podstawie art. y ustawy z”.

Historycznie właściwość sądów administracyjnych podlegała częstym zmianom. Od 1980 r. na

podstawie ustawy o NSA i KPA (dawny art. 196) stosowana była metoda enumeracji pozytywnej,
ale nie była ona zamknięta – dopuszczano zaskarżenie decyzji wydawanych w innych sprawach niż
wymienionych w przepisie.

W nowelizacji z roku 1990 zastosowano metodę klauzuli generalnej z enumeracją negatywną

wyjątków w stosunku do skarg na decyzje administracyjne, natomiast postanowienia które można
było zaskarżyć do sądu administracyjnego zostały ściśle wyliczone (metoda enumeracji
pozytywnej).

Ustawa o NSA z 1995 r. stanowiła, że sąd zajmuje się kontrolą wykonywania administracji
publicznej (zwrot świadczący o metodzie klauzuli generalnej), ale wprowadzono także ograniczenia
przez określenie min: formy zaskarżanych aktów, podmiotów mogących składać skargi, wyłączeń
spod właściwości sądu (świadczyłoby to o metodzie enumeracji pozytywnej).

W podręczniku nie przesądzono, którą metodę zastosował tutaj ustawodawca, więc z ostrożności
procesowej (egzaminacyjnej) należałoby przytoczyć obie metody z przykładami, nie pisząc
jednoznacznie, która była tu stosowana.

De lege lata w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma jednolitej
120

metody określania właściwości sądów administracyjnych!

Stosowane metody są różne w zależności od rodzaju skarg!

Strona
Rodzaje skarg są wymienione w § 2 art. 3 p.p.s.a. Najpierw wymienię wszystkie rodzaje skarg z pkt
1 – 8 tego paragrafu które potem będą odrębnie omawiane:

Skargi na decyzje administracyjne.

1.

Skargi na postanowienia
2.

Skargi na akty inne niż decyzje i postanowienia

3.

Skargi na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach.

4.

Skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji
5. rządowej.

Skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5,
6. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

7.

Skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego administrację publiczną

8.

Skarga na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

9.

Skargi w sprawach w których ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę

10.

1. Rodzaj skarg - Skargi na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt. 1

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a do sądu administracyjnego przysługuje skarga na decyzje
administracyjne.

Decyzja jest formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (w postępowaniu

administracyjnym i podatkowym).

To jaką formę przyjmie rozstrzygnięcie określają przepisy prawa materialnego, chyba że

wyjątkowo określa ją prawo procesowe (np. tryby nadzwyczajne – wznowienie postępowania z art.
145 k.p.a. następuje w drodze postanowienia – art. 149 k.p.a.).

Prawo materialne wskazując formę rozstrzygnięcia nie stwierdza jednoznacznie, że jest to

decyzja. Stosuje się min. nazwy potwierdzenie, zezwolenie, nakaz, zakaz, zarządzenie itd. a czasem
121

w ogóle nie określają formy rozstrzygnięcia.

Strona
Natomiast prawo procesowe nazywa rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej/podatkowej po
imieniu – „decyzja” „postanowienie”. W prawie procesowym nie występuje jednak definicja
decyzji.

Co jest decyzją a co nią nie jest:

Zgodnie z linią orzeczniczą o tym, czy skarga na dane rozstrzygnięcie jest dopuszczalna nie
decyduje nazwa tego rozstrzygnięcia. Decyduje o tym to, czy przepis pod który podchodzi dana
sprawa, zostawia rozstrzygnięcie organowi (wymaga autorytatywnej konkretyzacji w drodze
decyzji). Jest to element przedmiotowy (materialny) decyzji.

Jeśli tak – jest to decyzja wydana zgodnie z prawem. Jeśli rozstrzygnięcie (nadanie praw i
obowiązków) następuje z mocy samego przepisu prawa, to decyzja wydana na podstawie tego
przepisu będzie traktowana jako decyzja bez podstawy prawnej (bo zdublowała ustawę).

O tym, że rozstrzygnięcie jest decyzją nie przesądza nazwa „decyzja”. Przesądza o tym także
zawarcie w takim rozstrzygnięciu minimum elementów niezbędnych dla decyzji wymienionych w
art. 107 k.p.a. min.: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, podpis osoby
reprezentującej organ administracji (zainteresowanych odsyłam do wyroku NSA z 20.07.1981 r. o
sygnaturze akt 1163/81). Jest tu wskazany element formalny decyzji (należy tu także pamiętać o
pojęciach wadliwości istotnych i nie istotnych oraz o pojęciu decyzji nieistniejącej).

Na bazie tych rozważań można pokusić się o definicję decyzji:

Decyzja to władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych

jednostki (przedmiot), spełniające minimum elementów koniecznych z art. 107 k.p.a. (forma).

Zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji, w

przypadkach gdy:

1. Rozstrzygnięcie zostało de facto umieszczone w uzasadnieniu

2. Uzasadnienie jest wadliwe, co prowadzi do wadliwości decyzji (ponieważ uzasadnienie jest

integralną częścią decyzji) zgodnie z art. 145 k.p.a.. Przykładem takiej wadliwości może być
sytuacja kiedy organ II instancji unieważniając decyzję organu I instancji pisze w
uzasadnieniu jakie powinno być przyszłe rozstrzygnięcie (I SA 178/83).

Decyzję można zaskarżyć niezależnie od jej treści – nie ważne jest czy decyzja coś nakazuje,
122

zakazuje czy jest konstytutywna czy deklaratoryjna.

Strona
Jedyne znaczenie ma czy jest to akt zewnętrzny – wewnętrznymi nie zajmuje się sąd
administracyjny bo jest to res interna administracji (art. 5 pkt. 2 p.p.s.a.).

Nie jest istotne czy decyzja jest związana (organ jest obowiązany ją wydać przy zaistnieniu
przesłanek) czy swobodna (podjęta na podstawie uznania administracyjnego – organ miał swobodę
przy jej wydawaniu). Potwierdza to orzecznictwo NSA i SN.

W przypadku zaskarżania decyzji do określania właściwości sądów administracyjnych została

zastosowana metoda klauzuli generalnej uzupełnionej enumeracją negatywną.

Do WSA może być zaskarżona tylko decyzja ostateczna. Żeby zaskarżyć decyzję należy
wyczerpać środki zaskarżenia – odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w zależności
od organu wydającego decyzję).

2. Rodzaj skarg – Skargi na postanowienia – art. 3 § 2 pkt. 2 i 3

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. przysługuje skarga na postanowienia wydane w postępowaniu
administracyjnym. Skarżyć można te postanowienia na, które przysługuje zażalenie/ kończące
postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

P.p.s.a. do określenia właściwości sądów w przypadku postanowień używa metody enumeracji

pozytywnej (określa, które postanowienia mogą być zaskarżane).

Do sądu administracyjnego można skarżyć następujące postanowienia:

1. Postanowienia na które przysługuje zażalenie

K.p.a. i O.p. nie przyjmują zasady dwuinstancyjności w stosunku do wszystkich postanowień. Na

postanowienia zażalenie przysługuje tylko wtedy gdy ustawa tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a., art.236
§ 1 o.p.). Na tej podstawie można zaskarżyć do WSA postanowienia kończące postępowanie
zażaleniowe.

W ustawach materialnoprawnych wprowadza się formę postanowienia dla określenia

obowiązków/ograniczenia uprawnień, na takie postanowienia służy zażalenie. Przykładem takiego
postanowienia jest postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

W tym rodzaju postanowień procedura wygląda podobnie jak przy rozpatrywania odwołania od
decyzji (stosuje się przepisy o odwołaniu zgodnie z art. 144 k.p.a.):

1. Postanowienie organu I instancji

123

2. Zażalenie na 1.

3. Rozpatrzenie zażalenia na 1. przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia –

Strona

utrzymanie w mocy/uchylenie w całości lub części/ umorzenie postępowania zażaleniowego

 4. Skarga na do WSA na postanowienie z punktu 3.

5. Rozpatrzenie skargi przez WSA

Istnieje spór w doktrynie o postanowienia wydawane w sprawach zaświadczeń:

Stanowisko 1 – min. prof. Borkowski

Art. 3 §2 pkt. 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd orzeka w sprawie skarg wydanych w postępowaniu
administracyjnym. Na podstawie tego artykułu należałoby przyjąć, że skarga na takie
postanowienie nie przysługuje. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń nie jest
postępowaniem administracyjnym (w sensie, że nie rozpoznaje się w nim sprawy administracyjnej,
i nie rozstrzyga jej poprzez autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego –
zaświadczenie stwierdza tylko fakt).

Jednostka ma jednak zapewnione prawo do sądu bo może zaskarżyć samo zaświadczenie (art. 3 § 2
pkt. 4 p.p.s.a.) a jeśli nie zostanie wydane może zaskarżyć bezczynność/przewlekłość organu (art. 3
§ 2 pkt. 8 p.p.s.a.).

Stanowisko 2 – SN i NSA

Art. 219 k.p.a./306c o.p. – odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na
które przysługuje zażalenie.

Jednostka ma prawo do sądu, a zaskarżenie takiego postanowienia jest realizacją tego prawa.

Ponadto działy w których znajdują się ww. przepisy (k.p.a. – dział VII „Wydawanie zaświadczeń”,
o.p. – dział VIIIa „Zaświadczenia”) wskazują, że takie postanowienia są wydawane w trybie
wydawania zaświadczeń. Dokonując wykładni rozszerzającej można stwierdzić, że taki tryb zalicza
się do postępowania administracyjnego w znaczeniu nadanym przez k.p.a., a więc skarga na
postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Ten pogląd wyraził NSA
w orzeczeniu I SA/B 49/98.

2. Postanowienie kończące postępowanie

Do takich postępowań zalicza się:

1. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a., art. 228 § 1 o.p.)

2. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.,

art. 163 § 2 o.p.)
124

3. Postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania (tylko w postępowaniu

podatkowym – art. 228 § 1 pkt. 3 o.p.).
Strona

Postanowienia te kończą postępowanie odwoławcze.

 2. Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty

Chodzi tu o postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. (w postępowaniu podatkowym – art. 209
o.p.) – kiedy organ współdziałający z organem prowadzącym postępowanie wydaje postanowienie
w którym zajmuje stanowisko co do sprawy. Przysługuje od niego zażalenie, a więc jest zaskarżalne
do WSA. Zaskarżyć można także postanowienia o zatwierdzeniu/odmowie zatwierdzenia ugody
(art. 119 § 1 k.p.a.).

2. Skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym

Skarga na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym przysługuje

tylko wtedy gdy ustawa tak stanowi. Skarżyć można te postanowienia, na które przysługuje
zażalenie.

Postanowienia na które nie przysługuje zażalenie (niezaskarżalne) to głównie postanowienia

dotyczące kwestii dowodowych.

Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia ostateczne (niezależnie od

rodzaju). Oznacza to, że można zaskarżyć dane postanowienie jeśli wyczerpano już wszystkie
środki zaskarżenia (należy przez to rozumieć skorzystanie z prawa do zażalenia, nieskorzystanie z
tego prawa powoduje niedopuszczalność skargi).

Przesłanka ta nie obowiązuje gdy skargę wnosi prokurator, RPO albo RPD.

3. Rodzaj skarg – skargi na akty inne niż decyzje i postanowienia – art. 3 § 2

pkt. 4
Chodzi tutaj o skargi na, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub
obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.).

Akty stwierdzające albo uznające uprawnienia to zaświadczenia (chyba, że przepis szczególny

przewiduje wydanie decyzji w takiej sprawie).

Czynności z zakresu administracji publicznej to czynności materialno-techniczne (np. wydanie

125

paszportu, odmowa wydania paszportu następuje już w formie decyzji – przyp. aut.). Przykładem
czynności materialno-technicznej może być też czynność rejestracji – „stwierdzenie przez organ
Strona

administracji państwowej faktów mających znaczenie prawne, przy czym dokonanie tej czynności
pozostaje w związku z ciążącym na określonych podmiotach obowiązkiem.” Takie rejestracje
występują min. w ustawach Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności i dowodach
osobistych. Zalicza się tu wszystkie wpisy do rejestrów.

Przesłanką dopuszczalności skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej
jest wezwanie na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, kiedy skarżący
dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Wzywa się do
usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 3 p.p.s.a.).

4. Rodzaj skarg – skargi na pisemne interpretacje przepisów prawa

podatkowego wydane w indywidualnych sprawach – art. 3 § 2 pkt. 4a
Zgodnie z przepisami rozdziału 1a Ordynacji podatkowej (art. 14a – 14p) można składać skargi na:

1. Interpretacje indywidualne wydane przez ministra właściwego do spraw finansów

publicznych (art. 14b §1 o.p.)

2. Interpretacje indywidualne wydane przez wójta burmistrza/wójta/prezydenta miasta, starostę

lub marszałka województwa (art. 14j § 1 o.p.)

Skarga przysługuje po uprzednim wezwaniu właściwego organu (Dyrektora Izby Skarbowej

działającego w imieniu Ministra Finansów) do usunięcia naruszenia prawa (w terminie 14 dni) –
jest to warunek wyczerpania środków zaskarżenia.

• Praktyka

W WSA we Wrocławiu często skarżone są interpretacje indywidualne wydane przez Ministra

Finansów w sprawach podatkowych (można złożyć wniosek o interpretację na warunkach
określonych w o.p. najczęściej składa się ją kiedy nie jest się pewnym jak naliczyć podatek, lub od
czego go naliczyć, czy przysługują ulgi lub zwolnienia itd.).

Skargi takie rozpatruje Wydział I WSA zajmujący się sprawami podatkowymi. Uwaga można dać
się zmylić – Minister Finansów wydaje takie interpretacje poprzez organy mu podległe (art. 14b § 6
o.p) – Dyrektorów Izby Skarbowej (5 na cały kraj - Bydgoszcz, Katowice, Warszawa, Łódź,
Poznań). Dla mieszkańców województw dolnośląskiego, lubuskiego i wielkopolskiego takie
interpretacje wydaje Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, działający z kolei przez swoje Biuro
126

Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie (stąd stroną przeciwną na wokandzie w WSA we

Strona

Wrocławiu będzie Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu działający w imieniu Ministra Finansów).
5. Rodzaj skarg – skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu
terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – art. 3 § 2
pkt. 5
Kompetencje do stanowienia prawa miejscowego mają samorządy wszystkich szczebli – samorząd
województwa, powiatowy i gminny (ale tylko ich organy stanowiące tj. sejmik województwa, rada
powiatu, rada gminy/rada miejska). Kompetencje te wywodzi się z ustaw samorządowych, oraz
ustaw szczególnych.

Akty prawa miejscowego to w szczególności statuty (województwa, powiatu, gminy), zasady

gospodarowania mieniem, zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Organy stanowiące (w ograniczonym zakresie organy wykonawcze) wydają akty porządkowe

prawa miejscowego.

Ustawy szczególne mogą delegować organy jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia

aktów prawa miejscowego w konkretnej sprawie.

W takim zakresie, w jakim ustawy samorządowe wyznaczają pojęcie przepisów prawa

miejscowego, rozciąga się właściwość sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny jest także właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania skarg na akty prawa
miejscowego terenowych organów administracji rządowej zarówno zespolonej jak i niezespolonej
(np. rozporządzenia porządkowe wojewody, przepisy porządkowe stanowione przez dyrektorów
urzędów morskich).

Przesłanką dopuszczalności skargi do WSA na akty prawa miejscowego jest wezwanie organu do
usunięcia prawa (w przypadku jednostek samorządu terytorialnego) – czyni to zadość wymaganiu
wyczerpania środków zaskarżenia.

W przypadku aktów wydanych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej jest wezwanie
tych organów do usunięcia naruszenia prawa albo wezwanie organu upoważnionego do uchylenia
przepisu w trybie nadzoru (przesłanka ta nie obowiązuje w zakresie skarg organu nadzoru na
uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego np. wojewody na akty rady gminy zob.
pkt. 7).
127
Strona
6. Rodzaj skarg – skargi na akty organów jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w
sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt. 6
Można skarżyć nie tylko akty prawa miejscowego, ale także uchwały i zarządzenia jednostek
samorządu terytorialnego, które nie są przepisami prawa miejscowego.

Nie wszystkie takie akty są jednak zaskarżalne a jedynie te z zakresu administracji publicznej tj.
zakresu wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa jednostkom samorządu
terytorialnego.

Zgodnie z orzecznictwem TK sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć szeroko.

Można więc skarżyć uchwały i zarządzenia jednostek samorządu terytorialnego zarówno o
charakterze ogólnym np. zawierające postanowienia planowo-budżetowe i o charakterze
indywidualnym np. uchwały o wygaśnięciu mandatu, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży
itd.

Przesłanką dopuszczalności jest wyczerpanie środków zaskarżenia w tym przypadku wezwanie

organu do usunięcia naruszenia prawa (zakres tej przesłanki jest taki sam jak w pkt. 5).

7. Rodzaj skarg – skargi na akty nadzoru nad działalnością organów

jednostek samorządu terytorialnego – art.3 § 2 pkt. 7
Ustawy samorządowe wyznaczają zakres rozstrzygnięć nadzorczych podlegających zaskarżeniu
min. rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa, zarządzenia zastępcze wydawane przez
wojewodę. Podobnie co do rozstrzygnięć dotyczących powiatów i gminnych.

Wszystkie ustawy samorządowe wyłączyły spod właściwości sądu administracyjnego uchwały

Sejmu o rozwiązaniu organów stanowiących.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt. 7 można skarżyć akty nadzoru pochodzące nie tylko z ustaw
samorządowych, ale także innych ustaw.

W tym przypadku wyłączona jest przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

8. Rodzaj skarg – skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie

organu wykonującego administrację publiczną – art. 3 § 2 pkt. 8
128

Do WSA można skarżyć bezczynność organu lub przewlekłość postępowania w sprawach

dotyczących decyzji, postanowień, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym oraz
Strona
inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji prawa
podatkowego wydawanego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a).

WSA jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność/przewlekłe

prowadzenie postępowania w takich granicach, w jakich przysługuje skarga na ww. decyzje
postanowienia itd.

Przesłanką dopuszczalności tak jak w poprzednich rodzajach skarg, jest wyczerpanie środków
zaskarżenia.

Jeśli zatem przedmiotem skargi jest niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie to
najpierw trzeba było wnieść zażalenie na bezczynność (do organu wyższego stopniem) albo
wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten sam
organ). W postępowaniu podatkowym środkiem zaskarżenia jest ponaglenie (art. 141 o.p.). Przy
niewydaniu interpretacji podatkowej środkiem zaskarżenia jest wezwanie do usunięcia naruszenia
prawa.

9. Skarga na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu

administracyjnego – art. 154 p.p.s.a.
Osobny rodzaj skargi niewymieniony w art. 3. Reguluje ją art. 154:

• 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe

prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego
prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub
czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania
wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając
wymierzenia temu organowi grzywny.

Skarga taka przysługuje tylko po uwzględnieniu wcześniejszej skargi na korzyść skarżącego tj. po
wyroku uchylającym/stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

Przedmiotem takiej skargi jest naruszenie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów prawa materialnego.
Chodzi tu dokładniej o art. 153 p.p.s.a. który stanowi o mocy prawnej orzeczenia które wiąże sąd i
organ, który był stroną przeciwną we wcześniejszym postępowaniu.

Skarga przysługuje nam, jeśli po wydaniu pierwszego orzeczenia dla nas korzystnego, organ
129

pozostaje bezczynny i nie wykonuje wyroku – art. 286 p.p.s.a.

Jeśli organ podejmie określony w wyroku akt/czynność, ale nie uwzględni przy tym oceny prawnej
Strona

sądu zawartej w uzasadnieniu, można taki akt zaskarżyć na skargę na zasadach ogólnych.
Przesłanką dopuszczalności skargi jest w tym przypadku pisemne wezwanie właściwego organu
do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

10. Skargi w sprawach w których ustawy szczególne przewidują sądową

kontrolę – art. 3 § 3 p.p.s.a.
Żeby poznać charakter spraw, które ustawy szczególne mogą poddać właściwości sądu należy
uwzględnić przepisy konstytucyjne:

Art. 77 Konstytucji – prawo jednostki do sądu

Art. 177 Konstytucji – „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich

sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”.

Art. 184 – kompetencja NSA i sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności

administracji publicznej. Nie można wykluczyć jednak możliwości rozpoznawania innych spraw.

P.p.s.a. nie przyjmuje modelu ustawy o NSA która w artykule 20 ust. 3 stanowi, że: „Ilekroć w
niniejszej ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o
sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności,
działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust.2, które nie mają charakteru
cywilnoprawnego.

WSA może więc rozpatrywać inne sprawy, nie naruszając przy tym konstytucyjnego podziału.

Na podstawie przepisów ustaw szczególnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego

(nie jest to katalog zamknięty, istnieją inne przepisy):

1. Art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym

Komu przysługuje: Inicjatorowi referendum.

Na co przysługuje: na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek

mieszkańców o przeprowadzenie referendum + niedotrzymanie rozpatrzenia takiego wniosku.

Art. 26 ust. 1 ustawy przyznaje także inicjatorowi możliwość zaskarżenia postanowienia

wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek w sprawie referendum lub od
niewydania takiego postanowienia w ustawowo określonym terminie.

2. Ustawy samorządowe (art. 91 ustawy wojewódzkiej, art. 88 ustawy powiatowej, art. 101
ustawy gminnej).
130

Na co przysługuje: Na bezczynność organów samorządu terytorialnego (bezczynność nieliczącą się

pod p.p.s.a. – patrz wyżej) w zakresie wydania nakazanych prawem uchwał albo podjęcia czynności
Strona

materialno-technicznych.
Są to sprawy z zakresu administracji publicznej.

Żeby takie akty zaskarżyć należy wyczerpać środki zaskarżenia – wezwać do usunięcia
naruszenia prawa.

3. Art. 4 Prawa prasowego

Niech przemówią przepisy:

Art. 4.
1. Organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne,
a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby
prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielania prasie
informacji o swojej działalności.

2. Odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy

państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą.

3. Na żądanie redaktora naczelnego odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie

pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki
organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy,
oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy.

4. Odmowę, o której mowa w ust. 3, bądź niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie
można zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie miesiąca; w postępowaniu
przed Sądem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

5. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do związków zawodowych, organizacji samorządowych
i innych organizacji społecznych w zakresie zleconych im zadań w sferze administracji państwowej
oraz innej podobnej działalności publicznej.

4. Art. 27 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi:

„Zainteresowanemu podmiotowi, który ma lub miał interes w zawarciu umowy koncesji i który
poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku czynności podjętych przez koncesjo dawcę z naruszeniem
przepisów ustawy, przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego”

Rozdział XXI. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego.

131

1. Sąd administracyjny
Strona

Konstytucja gwarantuje podstawowe zasady dotyczące rozwiązań ustrojowych sądów. Zasady te

realizują inne zasady konstytucyjne – min. prawo do sądu i prawa do procesu (art. 2) czy prawo do
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy
niezależny bezstronny i niezawisły sąd – art. 45.

Zasady te są realizowane poprzez określenie właściwości sądu, jego składu i gwarancji jego
bezstronności.

Prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy to prawo do kolegialnego rozpoznania

sprawy (3-osobowy skład sędziowski). Taki 3 osobowy skład rozpoznający i rozstrzygający jest
zasadą (istnieją od niej wyjątki).

Konstytucja w art. 182 stanowi, że: „Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
określa ustawa” – nie ma w konstytucji zasady mówiącej, że obywatele powinni znajdować się w
składzie sędziowskim. Zasadę taką ustalają ustawy (np. Prawo o ustroju sądów powszechnych) a
najkrócej mówiąc chodzi tu o instytucję ławnika (w Polsce nie ma przecież ławy przysięgłych) –
nie wiem właściwie po co ten wątek skoro w postępowaniu sądowo administracyjnym nie
przewidziano miejsca dla ławnika.

Ad meritum – podstawę do funkcjonowania sądownictwa administracyjnego dają:

1. Art. 184 Konstytucji: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne
sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów
samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji
rządowej”.

2. Art. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.): „Sądami

administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy
administracyjne.

Wojewódzkie Sądy Administracyjne

Wojewódzkie Sądy Administracyjne tworzy się dla jednego województwa lub dla większych liczby
województw.

Wojewódzkie Sądy Administracyjne na wniosek prezesa NSA tworzy i znosi Prezydent RP w

drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu określa się siedziby i obszar właściwości, można także
tworzyć i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów.

Mowa tutaj o Rozporządzeniu Prezydenta RP z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich

132

sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72,
poz. 652 ze zm.).
Strona
Obecnie mamy 16 Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – po jednym na każde województwo.
Przed nowelizacją rozporządzenia z 2004 r. było tylko ich tylko 14 – WSA w Krakowie obejmował
województwa małopolskie i świętokrzyskie, a WSA w Poznaniu obejmował województwa
wielkopolskie i lubuskie. Po nowelizacji utworzono sądy w Kielcach i Gorzowie Wielkopolskim.
Ponadto WSA w Warszawie posiada wydział zamiejscowy w Radomiu.

W skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą (zgodnie z art. 18 p.u.s.a.):

1. Prezes sądu

2. Wiceprezes/wiceprezesi sądu (w WSA we Wrocławiu – 2)

3. Sędziowie

Właściwość rzeczowa i miejscowa WSA jest regulowana przez art. 13 ustawy - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Zasadą wyrażoną w § 1 jest, że
wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe we wszystkich sprawach sądowo
administracyjnych, z wyjątkiem tych, których zastrzeżona jest właściwość NSA.

Właściwość miejscowa jest określona w § 2 – liczy się siedziba organu administracji publicznej,
którego działalność została zaskarżona na zasadzie – skarżę decyzję Urzędu Skarbowego w Legnicy
idę do WSA we Wrocławiu.

Zgodnie z § 3 mogą istnieć wyjątki od tej zasady – sprawy spoza zakresu właściwości przekazuje
WSA Prezydent RP w drodze rozporządzenia.

Przykładem takiego działania może być zaskarżenie interpretacji indywidualnej (zob. poprzedni
rozdział) Dyrektora Izby Skarbowej działającego w imieniu Ministra Finansów. Jednym z takich
rozporządzeń jest rozporządzenie Prezydenta RP z 28.08.2008 r. ws. Przekazania rozpoznawania
innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra
właściwego ds. finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Na podstawie tego rozporządzenia, mogę jako mieszkaniec Wrocławia zaskarżyć indywidualną

interpretację podatkową wydaną na mój wniosek przez Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu
działającego w imieniu Ministra Finansów (ściślej – jego Biuro Krajowej Informacji Podatkowej z
siedzibą w Lesznie), do WSA we Wrocławiu.

Zgodnie z art. 14 p.p.s.a. WSA jest właściwy w sprawie od momentu wniesienia skargi aż do
133

ukończenia postępowania (od początku do końca), chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

Jeśli z powodu przeszkody WSA nie może rozpoznać sprawy, NSA wyznaczy na posiedzeniu
Strona

niejawnym, w składzie trzech sędziów inny wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny
W jego skład wchodzi Prezes NSA, wiceprezesi oraz sędziowie. Prezes NSA jest „szefem
wszystkich szefów” jeśli chodzi o sądownictwo administracyjne (bo np. to on wydaje zarządzenia
regulujące funkcjonowanie NSA i WSA – są to akty prawa wewnętrznie obowiązujące).

Właściwość NSA (art. 15 p.p.s.a.):

1. Rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych

(chodzi tu głównie o skargi kasacyjne – NSA jest II instancją);

2. Podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie

wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (czyli dba o jednolitość
orzecznictwa, dokonuje wykładni);

3. Podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne

wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;

4. Rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i

między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi
inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami
administracji rządowej

5. Rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw

Skład sądu:

Zarówno WSA jak i NSA co do zasady orzekają w składzie trzech sędziów (art. 16 p.p.s.a.).
Wyjątkiem są posiedzenia niejawne (na których rozstrzyga się sprawy formalne w drodze
postanowienia – praktyka), postępowanie uproszczone i postępowanie mediacyjne – orzeka na
nich jeden sędzia. (zob. art. 16, 120, 181, 285i p.p.s.a.).

Ponadto NSA w sprawie podejmuje uchwały w składzie 7 sędziów / całej Izby / w pełnym
składzie (art. 264 p.p.s.a.).

Wyłączenie sędziego
Każdy ma konstytucyjne prawo do bezstronnego sądu – gwarantuje to instytucja wyłączenia
sędziego.

Nemo iudex in causa sua – nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Wyłączenie następuje
134

albo ex lege albo na wniosek.

Przyczyny wyłączenia z mocy ustawy – art. 18 p.p.s.a.

Strona

§ 1. Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach:

1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy
oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;

2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego
stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;

3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;

5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane
ze sprawą;

6)w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu
prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w
których występował jako prokura-tor;

6a) dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej

postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub po-stanowienia kończącego
postępowanie w sprawie;

7) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej.

§ 2. Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia,

opieki lub kurateli.

§ 3. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania,
nie może orzekać co do tej skargi.

• Z praktyki wynika, że najczęstszym powodem wyłączenia sędziego jest § 3 – kiedy sędzia

wydał wyrok w I instancji, nie może orzekać gdy wyrok ten uchylił NSA a sprawa trafiła do
ponownego rozpoznania (zob. art. 283 p.p.s.a.).

Jeśli mimo zaistnienia przesłanek nie wyłączy się sędziego z mocy ustawy następuje sankcja
nieważności postępowania. Można wtedy żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności
zgodnie z art. 271 p.p.s.a.

Przyczyny wyłączenia na wniosek – art. 19 p.p.s.a.:

Niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na
135

wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną
Strona

wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Słowo klucz – „uzasadniona wątpliwość”. Należy to rozumieć szeroko, nie tylko przez stosunek
osobisty między np. sędzią a skarżącym nieujęty w art. 18 (zgodnie z orzeczeniem TK SK53/04).

Wniosek o wyłączenie sędziego zgłasza strona na piśmie albo ustnie do protokołu podczas
posiedzenia w sądzie, w którym toczy się sprawa. Należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia.
Jeśli składamy wniosek ustnie do protokołu musimy uprawdopodobnić, że przyczyna wyłączenia
powstała dopiero później/później stała się nam znana – art. 20.

Jeśli sędzia sam stwierdzi, że zachodzą podstawy wyłączenia jest obowiązany zawiadomić o tym
sąd i wstrzymać się od udziału w sprawie – art. 21.

O wyłączeniu sędziego rozstrzyga WSA w którym toczy się sprawa. Robi to w drodze
postanowienia wydanego w składzie 3 sędziów na posiedzeniu niejawnym. Jeśli zabraknie
sędziów do wydania takiego postanowienia bo wszyscy sędziowie powinni zostać wyłączeni – NSA
wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku.

Wyłączenie innych osób biorących udział w postępowaniu – art. 24

Przepisy o wyłączeniu sędziego stosuje się odpowiednio do wyłączenia protokolanta, referendarza,

asesora sądowego oraz prokuratora.

Asesorzy i referendarze sądowi – art. 26 i 27 p.u.s.a.

Czynności sędziowskie na mocy ww. artykułów mogą podejmować asesorzy sądowi i referendarze
sądowi. Służy to „odciążeniu” sędziów.

• Z praktyki wynika, że jeśli ustawa przewiduje, że daną czynność może pełnić np.
referendarz, to w większości przypadków będzie ją wykonywać właśnie referendarz np.
sprawy związane z prawem pomocy.

2. Strony postępowania administracyjnego. Podmioty na prawach strony. Uczestnicy

postępowania.

Strony postępowania
Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym.

Występują w nim dwie strony (art. 32 p.p.s.a.):

1. Skarżący (strona skarżąca)

2. Strona przeciwna (organ którego działanie / bezczynność / przewlekłość

136

postępowania jest przedmiotem skargi)

Strona
Strony mają zapewnione jednakowe środki ochrony, i jednakowe możliwości ich użycia przez
podejmowanie odpowiednich czynności procesowych – zasada równości (równouprawnienia)
środków procesowych.

Określając stronę przeciwną jako organ nie zdefiniowano go w p.p.s.a. Przyjmuje się więc, że
organem jest podmiot wykonujący administrację publiczną (a więc nawet osoby fizyczne).

Oprócz stron w postępowaniu sądowo administracyjnym ex lege biorą udział uczestnicy na

prawach strony. Dzieje się tak kiedy osoba brała udział w postępowaniu administracyjnym, a która
nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu – art. 33 § 1 k.p.a.
Podmioty te mogą uczestniczyć zarówno po stronie skarżącego jak i po stronie organu (używając
terminologii KPC można użyć tu zwrotu „współuczestnictwo materialne”).

Uczestnikiem na prawach strony może także zostać osoba, która nie brała udziału w
postępowaniu administracyjnym; jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. O
dopuszczeniu do udziału rozstrzyga sąd w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie.

Uczestnikiem na prawach strony może także zostać organizacja społeczna.

Zdolność sądowa stron

To najkrócej mówiąc zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona
(definicja ustawowa).

Ciężko byłoby objąć jedną kategorią zdolności sądowej skarżącego i organ. Przepisy prawa
publicznego nie przyznają organom osobowości prawnej.

Zdolność sądową zgodnie z art. 25 p.p.s.a. mają:

1. Osoby fizyczne i osoby prawne;

2. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz

organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej;

3. Inne niewymienione wyżej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,

jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub
przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia
albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

4. Organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej
działalności w sprawach dotyczących inny osób.
137

Zgodnie z art. 31 p.p.s.a. można uzupełnić braki zdolności sądowej. Jeśli braki można uzupełnić,
Strona

sąd wyznacza odpowiedni termin.

Jeśli nie można ich uzupełnić „sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest ono
dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie”.

Ilekroć będzie mowa o zniesieniu postępowania należy przez to rozumieć odrzucenie skargi.

Sąd z urzędu bada zdolność prawną (a więc i sądową) skarżącego – jeśli braki nie mogą zostać
usunięte, wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi.

Zdolność procesowa
Zdolność procesowa to zdolność do podejmowania ze skutkiem prawnym czynności procesowych
w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zachodzi tu następująca zależność:

Każdy kto ma zdolność procesową, ma zdolność sądową. Nie każdy kto ma zdolność sądową ma
zdolność procesową.

A więc pojęciem nadrzędnym jest tu pojęcie zdolności sądowej. Można szukać tu analogii do
zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych.

Zdolność procesową zgodnie z art. 26 p.p.s.a. mają:

1. Osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych (Osoba fizyczna ograniczona
w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach
wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie).

2. Osoby prawne.

3. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz

organizacje społeczne niemające osobowości prawnej.

4. Inne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa

dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub
skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub
obowiązku wynikających z przepisów prawa;

5. Organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej
działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Art. 31 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność podjęcia czynności w postępowaniu w razie braków w

zakresie zdolności procesowej. Jeżeli można je uzupełnić, sąd wyznacza odpowiedni termin.
138

Można tymczasowo dopuścić stronę niemająca zdolności procesowej do czynności, ale przed
Strona

upływem wyznaczonego terminu braki muszą zostać uzupełnione.

Jeśli nie można ich uzupełnić „sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest ono
dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie”.

Sąd z urzędu bada zdolność procesową stron postępowania. Jeżeli braki w tym zakresie nie
zostaną uzupełnione, wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi.

Jeśli nie można ich uzupełnić „sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest ono
dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie”.

Reprezentacja stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Występują tutaj dwie sytuacje:

1. Przedstawicielstwo stron – art. 27 – 31 p.p.s.a.

Strona nie ma zdolności procesowej i działa przez swojego przedstawiciela ustawowego (np. osoba
małoletnia z ograniczoną zdolnością do czynności prawnych czyli także procesowych), albo
zdolność procesowa przysługuje osobom prawnym innym jednostkom organizacyjnym, którym
przysługuje zdolność sądowa.

1. Reprezentacja osoby fizycznej niemającej zdolności procesowej

Art. 27 p.p.s.a. stanowi, że osoba taka może podejmować czynności procesowe tylko przez swojego
przedstawiciela ustawowego. Przedstawiciel ustawowy musi wykazać swoje umocowanie
odpowiednim dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Przy braku należytego
umocowania sąd dopuści go do czynności, ale z zastrzeżeniem terminu do uzupełnienia braków. Po
upływie tego terminu sąd zniesie postępowanie

Gdy strona nie ma swojego przedstawiciela ustawowego, sąd na wniosek strony przeciwnej
ustanawia kuratora w drodze postanowienia (może zrobić to na posiedzeniu niejawnym), jeśli
strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpiące zwłoki.

Jeśli strona nie ma przedstawiciela ustawowego sąd wyznacza termin do usunięcia tego braku. Gdy
ustanowienie przedstawiciela powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu
opiekuńczego np. gdy małoletni nie ma opiekuna.

Jeżeli strona utraciła zdolność procesową / przedstawiciel strony zmarł w trakcie postępowania jest
ono zawieszane przez WSA z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

2. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują

czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich
139

imieniu.
Strona
Za Skarb Państwa czynności podejmuje organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże
się postępowanie / organ jednostki nadrzędnej.

Organ/osoba musi wykazać swoje umocowanie dokumentem składanym przy pierwszej czynności
w postępowaniu.

Jeżeli strona nie ma organu powołanego do reprezentacji, sąd na wniosek strony przeciwnej
ustanowi kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpiące
zwłoki (postanowienie o tym może zapaść na posiedzeniu niejawnym).

W razie gdy nie zachodzi podstawa do ustanowienia przez sąd kuratora, a braki w składzie organu
można usunąć, sąd wyznaczy do ich usunięcia odpowiedni termin, z sankcją, że jeżeli braki te nie
zostaną usunięte, sąd zniesie postępowanie (odrzuci skargę).

Jeżeli braki te powstały w trakcie postępowania, sąd zawiesi postępowanie z urzędu na podstawie
art. 124 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

1. Pełnomocnictwo procesowe – art. 34 p.p.s.a.

Nie ma przymusu pełnomocnictwa procesowego przy postępowaniu przed WSA.

Natomiast przy wszystkich postępowaniach przed NSA (złożenie skargi kasacyjnej, zażalenie na
postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, i wznowienia postępowania przed NSA) wymagany
jest tzw. „przymus adwokacki” czyli reprezentacja strony przez pełnomocnika profesjonalnego
(adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego itd.) o czym
każdorazowo poucza WSA przy wydawaniu wyroków.

Zakres podmiotowy udzielenia pełnomocnictwa – art. 35 p.p.s.a. – istnieją ograniczenia.

Pełnomocnikiem może być tylko:

• Adwokat

• Radca prawny

• Doradca podatkowy (w sprawach podatkowych)

• Rzecznik patentowy (w sprawach w których jest właściwy)

• Inny skarżący / uczestnik postępowania

• Rodzice

• Małżonek
140

• Zstępni
Strona

• Osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia

 • Inne osoby na podstawie przepisów szczególnych

§ 2 – „Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości

prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również
pracownik tej jednostki, albo jej organu nadrzędnego”, przepis ten tyczy się też państwowych i
samorządowych jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej.

Zakres przedmiotowy pełnomocnictwa, pełnomocnictwo może być (art. 36):

1. Ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi (i nie tylko – można

napisać o wiele szersze pełnomocnictwo).

2. Do prowadzenia szczególnych spraw – wymienia się do której sprawy konkretnie

3. Do niektórych tylko czynności postępowania, np. wniesienia skargi, reprezentacji na

rozprawie.

Zakres pełnomocnictwa ogólnego określa art. 39 p.p.s.a.

Pełnomocnictwo udzielane jest w formie pisemnej można je złożyć już przy wnoszeniu skargi,
albo później (np. złożyć do akt podczas rozprawy). Na posiedzeniu sądu można pełnomocnictwo
złożyć ustnie do protokołu. Pełnomocnictwo wymaga podpisu mocodawcy.

Warunkiem dopuszczenia do skutecznego dokonania przez pełnomocnika czynności

procesowej jest przedstawienie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej przez
dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy albo wierzytelny odpis
pełnomocnictwa.

Wyjątek od obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa – art. 44 p.p.s.a.

Czynności procesowe pełnomocnika wywołują skutki wobec mocodawcy. Kiedy na posiedzeniu

stawiają się jednocześnie z pełnomocnikiem, może niezwłocznie prostować lub odwoływać
oświadczenia pełnomocnika.

Pełnomocnictwo jest skuteczne do momentu jego wypowiedzenia, ale sąd wiąże dopiero od dnia
zawiadomienia go o tym, a stronę przeciwną i innych uczestników – dopiero kiedy sąd ich o tym
zawiadomi. Pełnomocnictwo może wypowiedzieć mocodawca jak i pełnomocnik.

Adwokat lub radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo jest obowiązany działać za stronę
jeszcze przez dwa tygodnie (chyba, że mocodawca zwolni go od tego obowiązku). Inny
pełnomocnik – tak samo, z tymże musi to robić tylko wtedy, gdy jest to konieczne do uchronienia
141

mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych.

Strona
Wygaśnięcie pełnomocnictwa ma miejsce w przypadku śmierci strony albo utraty zdolności
sądowej. Gdy tak się stanie pełnomocnik działa aż do czasu zawieszenia postępowania.

Prawo do reprezentacji realizuje prawo do sądu. Przejawia się to min. tym, że jeśli pełnomocnik
umrze, a strona nie działa przed sądem osobiście, postępowanie zostaje zawieszone na podstawie
art. 125 § 1 pkt. 4 p.p.s.a.).

3. Prokurator, RPO, RPD, organizacja społeczna w postępowaniu sądowo administracyjnym

Podmioty te mają prawo do udziału w postępowaniu sądowo administracyjnym. Działają na

prawach strony.

Są to więc UCZESTNICY NA PRAWACH STRONY.

Prokurator i RPO – art. 8 p.p.s.a.

Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się
postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie
postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka
i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Przesłanki: ochrony praworządności albo ochrony praw człowieka i obywatela, według

subiektywnego odczucia tych organów

RPD ma podobne uprawnienia ale przesłanką, którą musi spełnić jest ochrona prawa dziecka.

Once again, Prokurator, RPO i RPD mogą:

1. Wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu;

2. Wnieść skargę do WSA na działanie, bezczynność / przewlekłość postępowania organu

wykonującego administrację publiczną;

3. Wnieść skargę kasacyjną do NSA;

4. Wnieść zażalenie do NSA;

5. Wnieść skargę o wznowienie postępowania sądowo administracyjnego;

6. Wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

ACHTUNG – może to zrobić tylko Prokurator Generalny i RPO (zob. art. 285b p.p.s.a.).

Organizacja społeczna w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w

142

postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadkach określonych w ustawie.

Strona

Organizacja może być:

 1. Stroną (art. 25 p.p.s.a.) – w sprawie swojej a w zakresie działalności statutowej w sprawach
dotyczących interesu prawnego innych osób.

2. Uczestnikiem postępowania na prawach strony(art. 33 § 2)

Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Rozdział XXII. Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Postępowanie sądowoadministracyjne to regulowany prawem procesowym ciąg czynności

procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu
rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ
wykonujący administrację publiczną.

Czynności procesowe – czynności podjęte przez podmiot postępowania sądowo administracyjnego

w formie, treści i trybie regulowanym prawem procesowym, których celem jest wywołanie skutków
prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Elementy konstytutywne czynności procesowej:

1. Musi być to czynność procesowa podjęta przez podmiot postępowania sądowo

administracyjnego.

2. Czynność procesowa musi zachować formę przewidzianą prawem procesowym.

Czynności procesowe według kryterium podmiotu dokonującego tych czynności:

1. czynności procesowe sądu

2. czynności procesowe stron

3. czynności procesowanie uczestników postępowania

1. Czynności procesowe sądu

Przez czynności procesowe sądu należy rozumieć wszelkie czynności sądu lub jego organów
zastępczych, które według obowiązującej ustawy procesowej mogą wywrzeć skutki prawne dla
procesu.

Czynności muszą spełniać trzy warunki:

1. muszą być dokonane w rozumieniu przepisów prawa (WSA albo NSA w składzie
143

przewidzianym prawem, albo inny organ pomocniczy).

2. muszą być dokonane w formie uregulowanej prawem procesowym (np. zarządzenie,

Strona

wykonanie zarządzenia).
 3. muszą być podjęte w postępowaniu wobec stron lub uczestników postępowania.

Wadliwe czynności procesowe obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone we właściwym
trybie (w wyniku złożenia skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania, zażalenia).

Czynności procesowe sądu są klasyfikowane na:

Czynności przygotowawcze

Mają na celu przygotowanie rozstrzygnięcia skargi

Czynności orzekania:

Czynności przygotowawcze mogą być przez sąd zmienione bądź uzupełnione. Natomiast czynności
orzekania wiążą sąd i mogą być uchylone tylko w trybie uregulowanym przepisami prawa.

2. i 3. Czynności procesowe stron i uczestników postępowania

Są to wszelkie czynności podejmowane przez te podmioty w celu wywoływania skutku prawnego
w procesie, a zatem w zakresie jego powstania, zmiany i zakończenia.

Elementy konstytutywne czynności procesowych stron i uczestników to:

1. spełnienie wymogów co do treści i formy określonej przez prawo procesowe;

2. dokonanie czynności procesowej w terminie przewidzianym prawem procesowym.

Czynności te mogą być odwołane przez złożenie oświadczenia woli. Granice rozporządzalności
odwołania czynności procesowych wyznaczają przepisy procesowe np. cofnięcia skargi.

1. Pisma procesowe

Pisma procesowe obejmują wnioski i oświadczenia stron oraz wnioski i oświadczenia uczestników
postępowania, składane w celu wszczęcia postępowania i jego przebiegu.

Warunki formalne co do treści i formy pism procesowych. Usuwanie skutków braku – te

kwestie regulują art. 46 i 47 p.p.s.a.

Zgodnie z nimi, każde pismo procesowe powinno zawierać:

1. oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich
144

przedstawicieli ustawowych i pełnomocników

Strona

2. oznaczenie rodzaju pisma

 3. osnowę wniosku lub oświadczenia (treść właściwa)

4. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (za stronę, która nie
może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem
przyczyny, ze względu na którą strona sama się nie podpisała).

5. Wymienienie załączników

Jeżeli jest to pierwsze pismo w sprawie (z reguły jest to skarga) powinno zawierać oznaczenie
miejsca zamieszkania (jeśli brak – adres do doręczeń lub siedziby stron, ich przedstawicieli
ustawowych i pełnomocników oraz przedmiot sprawy). Dalsze pisma powinny zawierać sygnaturę
akt

• Trochę praktyki - sygnatura akt jest nadawana sprawie, po wpłynięciu do sądu, w drodze
zarządzenia przewodniczącego wydziału. Oznacza się ją następująco – najpierw symbol
wydziału orzeczniczego np. I SA, potem oznaczenie właściwego sądu np. Wr i odpowiedni
numer, numery nadawane są w cyklu rocznym od 1 do końca roku, oraz na końcu rok
kalendarzowy. Przykładowa sygnatura wygląda więc tak – I SA/Wr 1180/13.

Do pisma powinno być załączone pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który
przedtem nie złożył pełnomocnictwa.

Strona wnosząca pismo powinna oprócz oryginału pisma, dołączyć jego odpisy i odpisy
załączników (bo sąd doręcza je drugiej stronie). Jeżeli nie złożono załączników w oryginale
powinno się dołączyć odpis każdego załącznika do akt sądowych.

Strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał
dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą (tak żeby sąd mógł się z nim należycie zapoznać,
najlepiej jest załączyć dokumenty już do samej skargi).

Do akt sprawy postępowania sądowoadministracyjnego strona przeciwna (czyli organ) dołącza przy
odpowiedzi na skargę akta administracyjne postępowań I i II instancji (no chyba, że to
SKO/minister – wtedy ponowne rozpoznanie). Dokument więc o który chodzi skarżącemu może
znajdować się w takich aktach, wystarczy wtedy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten
organ odpis lub wyciąg z dokumentu (gdy strona nie może sama uzyskać odpisu, sąd zażąda od
organu udzielenia odpisu).

Gdy sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie
145

(można wtedy złożyć odpis potwierdzony za zgodność z oryginałem przez notariusza /

pełnomocnika profesjonalnego strony). Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy sąd na
Strona
wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu (mimo wszystko)
przedłożenia oryginału dokumentu – art. 48.

Oprócz tych ogólnych istnieją także wymagania szczególne co do treści poszczególnych rodzajów
pism procesowych strony np. treść skargi musi spełniać wymagania z art. 57 p.p.s.a. (wskazanie
zaskarżonego aktu, oznaczenie organu który ten akt wydał i określenie naruszenia prawa / interesu
prawnego).

Forma pisma procesowego to forma pisemna. Jedynie przepis szczególny może dopuścić formę
ustną np. udzielenie pełnomocnictwa na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę
i wciągnięte do protokołu (art. 37 § 2 p.p.s.a.).

Braki formalne – art. 49

Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków
formalnych, przewodniczący (wydziału w drodze zarządzenia) wzywa stronę do jego
uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez
rozpoznania, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Na zarządzenie o pozostawienie pisma bez rozpoznania przysługuje zażalenie.

Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia.

• Najczęstszą przyczyną wzywania do uzupełnienia braków jest brak podpisu (pełnomocnicy

tacy profesjonalni).

2. Doręczenia

Ustawa przyjmuje zasadę doręczenia z urzędu przez sąd.

Wyjątkiem jest sytuacja gdy adwokat / radca prawny wysyłają sobie nawzajem pisma zgodnie z art.
66 p.p.s.a.

Doręczeń dokonuje się przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe (czyli
dalej Pocztę Polską), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub
organy. Do doręczenia pism w postępowaniu sądowym stosuje się tryb doręczania pism sądowych
w postępowaniu cywilnym.

Pismo można dostarczyć telefaksem lub pocztą elektroniczną (dowód doręczenia – potwierdzenie
transmisji). Doręczeniem może być wręczenie pisma adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu
146

(oczywiście za potwierdzeniem).

Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach (art. 75 p.p.s.a.).

Strona

Osoby którym dokonuje się doręczeń:

 1. Osoba fizyczna

Doręczenie dokonuje się osobiście, jeśli nie ma zdolności procesowej – doręcza się
przedstawicielowi ustawowemu. Osobom pozbawionym wolności dokonuje się doręczenia za
pośrednictwem administracji odpowiedniego zakładu.

2. Osoba prawna / jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej

Pismo doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed sądem, albo do rąk
pracownika upoważnionego do odbioru pism.

Jeśli jest pełnomocnik strony, wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi! Jeżeli jest kilku
pełnomocników jednej strony – pismo dostaje tylko jeden z nich.

Art. 299 p.p.s.a.– problematyka zamieszkania strony za granicą:

§ 1. Jeżeli strona mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą nie ustanowiła
pełnomocnika do prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce,
obowiązana jest wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce
zamieszkania lub siedzibę w Polsce.

§ 2. W razie niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w § 1, sąd wzywa stronę, aby uzupełniła ten
brak w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.

§ 3. Jeżeli ze skargi wynika, że uczestnik postępowania sądowego ma miejsce za-mieszkania lub

siedzibę za granicą, sąd, doręczając odpis skargi, zawiadamia go o obowiązku ustanowienia
pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce za-mieszkania lub siedzibę w Polsce, w terminie
dwóch miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia. W razie niedopełnienia tego obowiązku, pisma
w postępowaniu sądowym pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2.

§ 5. Przepisów § 1–4 nie stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzecz-pospolita Polska
jest stroną stanowi inaczej.

Gdy miejsce pobytu strony nie jest znane, a ma być doręczona skarga lub inne pismo czy
orzeczenie, do chwili zgłoszenia się strony / jej przedstawiciela lub pełnomocnika doręczenie
następuje tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek strony zainteresowanej przez sąd
orzekający. – art. 79 p.p.s.a.

Przepisy o doręczeniu pisma kuratorowi stosuje się również do jednostek organizacyjnych, które
147

nie mają organów, albo których organy są nieznane (art. 80 p.p.s.a).

Strona
Czas, miejsce i sposób doręczenia.

Art. 68 p.p.s.a. określa czas doręczeń. W dni ustawowo wolne od pracy i w porze nocnej (21:00 –
7:00) doręczeń można dokonywać tylko w wyjątkowych przypadkach. A contrario – doręczeń
powinno dokonywać się w dni robocze w porze dziennej.

Miejsce doręczeń – art. 69 p.p.s.a

Po pierwsze pisma doręcza się w miejscu zamieszkania Jeśli tam nie można doręcza się w miejscu
pracy lub tam gdzie się adresata zastanie. Dla przedsiębiorców i spółek handlowych doręczenia
dokonuje się na adres wskazany w rejestrze (KRS).

Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie swojego
zamieszkania, adresu do doręczeń oraz siedziby. Inaczej pisma pozostawia się w aktach sprawy ze
skutkiem doręczenia (fikcja prawna). O tym obowiązku poucza się strony przy pierwszym
doręczeniu (poza doręczeniem skargi o wznowienie postępowania).

Doręczenie zastępcze – gdy nie można dostać się do adresata.

Pismo można wręczyć:

• Dorosłemu domownikowi

• Administracji domu / dozorcy

Jeżeli osoby te nie mają sprzecznych interesów i podjęły się oddania mu pisma (wtedy pismo uważa
się za doręczone stronie). W miejscu pracy pismo doręczyć można osobie upoważnionej do odbioru
pism.

Jeśli nie można pisma dostarczyć normalnie lub zastępczo, pismo składa się na okres 14 dni w
placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, po czym zawiadamia się (awizo) o możliwości jego
odbioru w terminie 7 dni od dnia awizowania. Gdy nie można włożyć awizo do skrzynki umieszcza
się je na drzwiach mieszkania, miejsca wskazanego do doręczeń, na drzwiach biura (innego
pomieszczenia) adresata. Po upływie 7 dniowego terminu do podjęcia pisma z awizo, dokonuje się
powtórnego zawiadomienia (takiego jak pierwsze) o możliwości odbioru pisma w terminie nie
dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Po upływie tego drugiego 14 dniowego
terminu liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia pismo uznaje się za doręczone.

Ogólna zasada – pismo dwukrotnie awizowane uważa się za doręczone.

Stwierdzenie i skutki doręczenia:

148

Wszystkie pisma z sądu wysyła się za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Adresat takiego pisma
Strona

kwituje jego odbiór, a tzw. „zwrotka” wraca do sądu jako dowód doręczenia i jest wszywana do akt.
Jeżeli nie może lub nie chce się podpisać zwraca się pismo sądowi z adnotacją o przyczynie i dacie
odmowy.

Doręczenie ma znaczenie dla określenia dnia wywołania skutku prawnego, dla obliczania
terminów!

Większość terminów w p.p.s.a. liczy się od momentu doręczenia (przyjęto jak w KC, że
momentem złożenia oświadczenia, jest pierwszy moment w którym adresat mógł się dowiedzieć – a
więc w dniu doręczenia). Odbiór pisma pozwala domniemywać, że adresat zna jego treść i skutki i
może się do niego ustosunkować. Np. przy wezwaniu do braków formalnych pisma (załóżmy, że
brak podpisu), procedura jest następująca:

1. Przewodniczący wydziału orzekającego wydaje zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia

braków

2. Pracownik sekretariatu wykonuje zarządzenie – wzywa adresata do uzupełnienia braków w

terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Do wezwania dołącza się pouczenie o terminie i
rygorze. Tak sporządzone pismo pakuje się do koperty ze zwrotnym potwierdzeniem
odbioru tzw. „zwrotka” i wysyła pocztą dnia załóżmy 01.04.2013 r.

3. Listonosz doręcza pismo adresatowi dnia 02.04.2013, adresat wpisuje datę i podpisuje
zwrotkę, która wraca do sądu i jest dowodem doręczenia. Ponieważ terminy liczymy tak jak
w prawie cywilnym, od 03.04.2013 r. zaczyna bieg 7-dniowy termin do uzupełnienia
braków pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (jeśli to będzie to skarga –
zostanie odrzucona!).

4. Strona uzupełnia braki do 9.04.2013 r. (ostatni dzień terminu) albo nie, od tego zależy
dalszy bieg sprawy. Natomiast sąd dzięki zwrotce domniemuje, że adresat zapoznał się z
treścią pisma i jeśli zależy mu na sprawie to się do niego odniesie. To, że pismo nie zostało
odebrane od razu, tylko np. dwukrotnie awizowane może służyć jako argument stronie
przeciwnej – skarżący nie interesuje się sprawą, nie dochowuje należytej staranności.

3. Posiedzenia sądowe

Na podstawie p.p.s.a. można wyróżnić dwa rodzaje posiedzeń sądowych:

1. Jawne

2. Niejawne
149
Strona
Art. 45 Konstytucji ust. 2 – wyłączenie jawności tylko w drodze wyjątku, ze względu na moralność,
bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron
lub inny ważny interes prywatny.

1. Posiedzenia jawne

Art. 10 p.p.s.a. – rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba, że przepis szczególny stanowi
inaczej. Podobnie stanowi art. 90 p.p.s.a.

Zasada jawności gwarantuje stronie prawo udziału w postępowaniu. Rozprawy odbywają się z
udziałem stron, uczestników postępowania oraz publiczności (ale publika to tylko osoby
pełnoletnie).

Posiedzenie zamknięte (przy drzwiach zamkniętych) to coś innego niż posiedzenie niejawne.

Sąd może zarządzić „zamknięcie drzwi” obligatoryjnie (art. 96 § 1 p.p.s.a.) gdy zaistnieją
przesłanki: publiczne rozpoznanie spraw zagraża moralności zagraża moralności, bezpieczeństwu
państwa lub porządkowi publicznemu, a także wtedy gdy mogą być ujawnione okoliczności
stanowiące informacje niejawne.

Sąd może zarządzić zamknięcie drzwi także na wniosek jeżeli wymaga tego ochrona życia
prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny (art. 96 § 2 p.p.s.a). Wniosek rozpoznaje się
„przy drzwiach zamkniętych” a postanowienie w tej sprawie (zgoda albo odmowa) ogłasza się
publicznie.

Przy drzwiach zamkniętych na sali mogą znajdować się strony (ich przedstawiciele ustawowi i
pełnomocnicy), prokurator, po dwie „osoby zaufania” z każdej strony. Orzeczenie kończące
postępowanie w sprawie mimo wszystko odbywa się publicznie.

2. Posiedzenie niejawne

Jest prowadzone wyjątkowo (wyjątek od reguły z art. 90 p.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym mogą
być rozpatrywane kwestie wpadkowe, kwestie dotyczące braków formalnych czynności
procesowych stron, dopuszczalności skargi, a także rozpoznanie skargi.

Tak więc można stwierdzić, że na posiedzeniach niejawnych nie rozstrzyga się sprawy co do istoty,
raczej co do formy np. orzeka się na nich w drodze postanowienia odrzucenie skargi z powodu
nieusunięcia braków formalnych, czy nieuiszczenia wpisu sądowego.

Na posiedzeniach niejawnych rozpoznaje się:

150

1. Kwestie wpadkowe: rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego, ustanowienie dla strony

Strona

kuratora, o wstrzymaniu zaskarżanego aktu, odrzucenie wniosku o przyznanie terminu, o

zawieszeniu postępowania.
 2. Badanie dopuszczalności skargi: niespełnienie wymogów formalnych skargi, które
uniemożliwiają nadanie jej biegu, rozpoznanie dopuszczalności skargi kasacyjnej,
rozpoznanie zażalenia przez NSA.

3. Rozpoznanie podstaw do umorzenia postępowania, rozpoznanie skargi w trybie

uproszczonym.

Na posiedzenie niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane.

Wyznaczenie i przebieg posiedzeń sądowych

Posiedzenie sądowe wyznacza przewodniczący z urzędu, ilekroć wymaga tego stan sprawy – art.
91 p.p.s.a.

O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas
posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na
następne posiedzenie (doręczone co najmniej 7 dni przed posiedzeniem, w pilnych przypadkach – 3
dni).

W zawiadomieniu o posiedzeniu sądu oznacza się:

1. Imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz adres zawiadamianego.

2. Sąd oraz miejsce i czas posiedzenia;

3. Skarżącego oraz przedmiot sprawy;

4. Cel posiedzenia

5. Skutki niestawiennictwa. Sąd może w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy zarządzić

stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika.

Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.
Jeśli jednak strona była nieprawidłowo zawiadomiona, albo nieobecność jest spowodowana jakimś
nadzwyczajnym wydarzeniem, lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć,
odracza rozprawę, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o jej rozpoznanie w czasie ich
nieobecności.

Jeśli prawa strony do udziału w rozpoznaniu sprawy zostaną naruszone, może ona żądać
wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 271 pkt. 2 p.p.s.a.).

Sąd odracza rozprawę jeśli postanowi zawiadomić o postępowaniu sądowym osoby, które
151

dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze strony.

Strona
W posiedzeniu sądu bierze udział prokurator, RPO, RPD jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili
swój udział w postępowaniu. Zostają zawiadomieni o terminie rozprawy. Nieobecność
prokuratora, RPO lub RPD nie wstrzymuje rozpoznania skargi przez sąd.

O posiedzeniu trzeba zawiadomić podmioty na prawach strony, organizację społeczną dopuszczoną

przez sąd do udziału w postępowaniu.

Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym, chyba, że muszą być przeprowadzone
gdzie indziej, albo przeprowadzenie posiedzenia poza sądem przyczyni się do znacznie do
zaoszczędzenia kosztów.

Przebiegiem posiedzenia kieruje przewodniczący – otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenie,

udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia. Może też
odebrać głos i uchylać pytania.

Jak rozpoznać przewodniczącego? Będzie miał łańcuch z orłem na klacie i będzie siedzieć na
środku.

Art. 106 p.p.s.a. reguluje przebieg rozprawy.

Najpierw protokolant wywołuje sprawę. Rozprawę rozpoczyna sprawozdanie sędziego, potem

skarżący a następnie organ mają prawo głosu. Pozostałe strony dostają głos według kolejności,
którą przyjmie sędzia.

Zasada szybkości postępowania – art. 7 p.p.s.a.

Zgodnie z ustawą – Prawo o ustroju sądów powszechnych sąd ma prawo do zastosowania środków
policji sesyjnej – zastosowanie kary porządkowej grzywny.

Przewodniczący zamyka rozprawę wtedy gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Protokół z posiedzenia sądowego

Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierownictwem przewodniczącego spisuje

protokół (protokolantami są pracownicy sekretariatu danego wydziału, którzy zmieniają się w
zależności od sesji – przynajmniej tak było w Wydziale I WSA we Wrocławiu).

Protokół powinien zawierać:

1. Oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta,

prokuratora, stron (ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników), oraz oznaczenie
152

sprawy i wzmiankę co do jawności

2. Informacje o przebiegu posiedzenia w szczególności wnioski i twierdzenia stron (ale nie tak
Strona

szczegółowo jak w sądach powszechnych – większość jest już na papierze), wymienienie

 zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu, oraz informacje o tym, czy zostały
ogłoszone + treść rozstrzygnięcia.

3. Informacje o czynnościach stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół

podpisuje przewodniczący i protokolant.

Przebieg rozprawy można nagrać, po uprzedzeniu wszystkich osób na posiedzeniu.

Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeśli nie wydano orzeczenia.

• Rozprawy w WSA nie przypominają rozpraw w sądach powszechnych. Nie zawsze stawia
się jakakolwiek strona, a tak naprawdę o tym czy sprawa będzie rozstrzygnięta na naszą
korzyść czy niekorzyść decyduje to co zawarliśmy w skardze – rzadko zdarzają się popisy
oratorskie pełnomocników, najczęstszym ich zwrotem (jeśli już się wypowiadają) jest:
„podtrzymuję zarzuty podniesione w skardze / w odpowiedzi na skargę” – bez fajerwerków.
Dużo jest spraw ze wspólnego rozpoznania (tzw. „masówki”) gdzie na jednym posiedzeniu
rozstrzyga się wiele spraw tego samego skarżącego.

Większość spraw jest rozstrzygana na jednym posiedzeniu, czasami odracza się ogłoszenie
wyroku. Co do terminów skarga wniesiona w sierpniu/wrześniu jest rozpoznawana na
posiedzeniu w październiku, w WSA nie ma wielkich zaległości. Jeśli nie składamy skargi
kasacyjnej do NSA, nasza sprawa powinna zamknąć się w roku kalendarzowym (przy
perturbacjach).

4. Terminy

Naukowa definicja terminu:

Terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje
ograniczony w czasie.

Wyróżnia się dwa rodzaje terminów:

1. Termin materialny

Jest nim okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w formie
autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa.

2. Termin procesowy
153

Jest nim okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników.
Strona
Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych
skutków prawnych ich uchybienia.

Uchybienie terminowi materialnoprawnemu wywołuje skutek wygaśnięcia praw lub

obowiązków o charakterze materialno prawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości
ukształtowanych prawa przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub
wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.

Krótko mówiąc, jeśli uchybisz terminowi to masz przekiepszczone.

Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez

uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu.

Art. 85 p.p.s.a. – Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest
bezskuteczna.

Czyli jeśli uchybię terminowi procesowemu to moja czynność staje się bezskuteczna, co może
skutkować zamknięciem drogi sądowej – nie będę mógł dochodzić swoich praw. Można jednak
wnieść prośbę o przywróceni terminu.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawową rolę pełnią terminy procesowe, ale

dopełnienie terminu materialnego też może być wiążące dla sądu administracyjnego np. w zakresie
dopuszczalności uchylenia decyzji, czy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 146 k.p.a. i art. 156
k.p.a.).

Terminy procesowe dzielą się na:

1. Terminy ustawowe

2. Terminy sądowe

Ad. 1

Terminy ustawowe wynikają wprost z przepisów ustaw lub aktów wykonawczych do tych ustaw.
Takimi terminami są np.:

• termin wniesienia skargi – miesiąc od doręczenia rozstrzygnięcia, które skarżymy (art. 53

p.p.s.a.)

• termin do usunięcia braków formalnych – 7 dni od doręczenia wezwania (art. 49 p.p.s.a.)

• termin do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA – miesiąc od doręczenia odpisu orzeczenia

154

WSA z uzasadnieniem (art. 177 p.p.s.a.)

Strona

Terminy ustawowe nie mogą być skracane ani przedłużane przez sąd.
Strona (podmiot na prawach strony, uczestnik) może bronić się przed negatywnymi skutkami
uchybienia terminowi składając wniosek o przywrócenie terminu – art. 87 p.p.s.a.

Wniosek taki musi spełnić ustawowe przesłanki – zostać doręczony w terminie 7 dni od ustania
przyczyny uchybienia, wskazywać okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu a
równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, która została uznana za
bezskuteczną. (Więcej o przesłankach przy terminach sądowych.)

Terminy ustawowe wiążą nie tylko strony, ale także sąd!

Takie terminy wynikają nie tylko z p.p.s.a. ale także z ustaw szczególnych, np. art. 21 ustawy o
dostępie do informacji publicznej, stanowi, że „skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia
otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę”.

Także w ustawach samorządowych – sąd musi wyznaczyć rozprawę w ciągu 30 dni od dnia
wpłynięcia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Jeśli sąd uchybi takiemu terminowi nie powoduje to bezskuteczności orzekania. Nie ma w ustawie
gwarancji bezpośrednich gwarancji prawnych przestrzegania terminów ustawowych i konsekwencji
nieprzestrzegania.

TERMINY W P.P.S.A. OBLICZA SIĘ WEDŁUG KC – ART. 83 P.P.S.A.

Czyli przykładowo termin 7 dniowy do usunięcia braków formalnych skargi liczymy w ten sposób:

1. Zarządzenie o wezwaniu do uzupełnienia braków – 20.11.

2. Sporządzenie wezwania przez pracownika sekretariatu wydziału – 20.11.

3. Wysłanie wezwania – 21.11.

4. Doręczenie wezwania – 22.11. – od tej daty liczy się termin (ale ponieważ jest to
zdarzenie, termin liczymy od dnia następnego – art. 110 § 2 KC).

5. Upłynięcie terminu – 29.11. (jeśli termin kończy się w sobotę lub dzień ustawowo wolny od
pracy, za ostatni dzień terminu uważa się dzień następny po tym dniu / dniach).

Ad 2.

Terminy sądowe są wyznaczane przez sąd lub przewodniczącego wydziału. Rozpoczynają się od
ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a jeśli ustawa przewiduje doręczenie
z urzędu – od momentu doręczenia.
155

Termin uważa się za zachowany jeżeli pismo zostało oddane w polskim urzędzie pocztowym (data
Strona

stempla pocztowego!) lub konsularnym. Żołnierz może złożyć pismo w dowództwie jednostki
wojskowej, a pozbawiony wolności w administracji zakładu karnego.
Powyższe oddanie pisma jest równoznaczne z oddaniem go do sądu – art. 83 p.p.s.a.

Przywrócenie terminu – art. 86 p.p.s.a.

Przesłanki materialne:

1. Uchybienie terminowi przez stronę bez własnej winy – strona musi dochować szczególnej
staranności, opóźnienie musi wynikać z przyczyn od niej niezależnych (np. organ
przetrzymał skargę przed przesłaniem jej do sądu, operator pocztowy nie przesłał pisma
dostatecznie szybko).

2. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminowi nie powoduje dla
strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego (np. kiedy przesyła się
skarżącemu odpis odpowiedzi na skargę poucza się o możliwości ewentualnego
ustosunkowania się w terminie 7 dni – jeśli tego nie zrobi nic się nie dzieje).

Przesłanki formalne:

1. Złożenie przez stronę wniosku w formie pisma procesowego o przywróceniu terminu. Pismo
musi zawierać uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy (jeśli się
takich okoliczności nie poda – jest to brak formalny pisma).

2. Równocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności procesowej, dla której został

ustanowiony termin.

3. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu musi zostać złożone w terminie 7 dni od czasu
ustania przyczyny uchybienia terminowi.

Wniosek o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana

Wyjątek – wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wnosi się go do sądu za

pośrednictwem organu do którego skarga miała zostać złożona.

Sąd ocenia wniosek o przywrócenie terminu na posiedzeniu niejawnym. To sąd ocenia czy zostały
spełnione powyższe przesłanki. Sąd przywraca termin lub odrzuca wniosek (przysługuje zażalenie –
art. 86 § 3 p.p.s.a.).

Spóźniony wniosek o przywrócenie terminu (po 7 dniach od ustania przyczyny uchybienia) sąd
odrzuca na posiedzeniu niejawnym, na takie postanowienie przysługuje zażalenie.

Postępowanie w którym sąd rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu to POSTĘPOWANIE

156

INCYDENTALNE.

MOJE LUŹNE PRZEMYŚLENIA

Strona
Jedną z podstawowych kwestii przy składaniu skargi na akt, czynność, bezczynność lub przewlekłe
postępowanie organu jest to, że SKARGĘ WNOSI SIĘ DO SĄDU ZA POŚREDNICTWEM
ORGANU, który wydał zaskarżony akt.

A więc jeśli skarżę decyzję Dyrektora Izby Skarbowej, to skargę składam do Dyrektora Izby
Skarbowej, a on przekazuje ją do WSA! Stanowi o tym art. 54 p.p.s.a

Jako adresata skargi wpisuje się wtedy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, za
pośrednictwem: Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu.

Co do terminu – skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie.
Np. Dyrektor Izby Skarbowej wydał decyzję 20.11., została ona doręczona stronie 22.11. a więc
żeby skarga została wniesiona w terminie z art. 53 p.p.s.a. skarżący musi wnieść skargę do organu
do dnia 23.12. (w razie wątpliwości co do terminów – liczymy na paluszkach).

Dlaczego tak zwracam na to uwagę? Bo podczas praktyki w WSA zdarzył się przypadek kiedy
profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł skargę w ostatnim dniu terminu bezpośrednio do
WSA.

Sąd ma problem w takim przypadku bo nie ma żadnej normy (na poziomie ustawowym czy
wykonawczym), która regulowałaby postępowanie w takich przypadkach (tak jak w przypadku
przekazania podania w KPA – art. 64). Utrwalono jednak praktykę, że idzie się na rękę skarżącemu
i przesyła skargę organowi, żeby zapoznał się z nią i przesłał z powrotem do WSA, ale termin
do wniesienia skargi biegnie dalej. Jednak w omawianym przypadku skarga została wniesiona w
ostatnim dniu terminu, WSA mimo, że wysłało skargę do organu dnia następnego, powinno w tym
przypadku odrzucić skargę jako wniesioną po terminie.

Rozdział XXIII. Koszty postępowania

To jak zostanie rozwiązana kwestia kosztów sądowych ma szczególnie ważny wpływ na

rozszerzenie albo ograniczenie możliwości prawnych obrony interesu prawnego przez jednostkę na
drodze sądowej.

Z jednej strony opłaty nie mogą być zbyt wysokie – przecież to ograniczałoby to konstytucyjne
prawo jednostki do sądu (naruszałoby także przepisy unijne i konwencyjne). Z drugiej strony jeśli
będą za niskie, to każdy Kowalski, któremu coś się nie spodoba w urzędzie, będzie to skarżył do
sądu (tzw. „pieniactwo procesowe”), poza tym sąd nie jest instytucją charytatywną – też potrzebuje
środków na funkcjonowanie. Trzeba więc znaleźć kompromis.
157

Koszty postępowania to koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz
Strona

równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

1. Koszty sądowe

Obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłaty sądowe są traktowane jako dochody budżetu
państwa.

Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.).

W związku z ustaleniem wysokości opłat na stronach postępowania ciążą określone obowiązki:

1. Podanie wartości przedmiotu zaskarżenia.

Podaje się wartość przedmiotu zaskarżenia / sprawy w skrócie w.p.s., w każdym piśmie
wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji. Z reguły od tej wysokości nalicza
się wartość opłaty (wpisu sądowego).

Oznaczenie w.p.s. zaokrągla się do pełnych złotych, wartość określa się w sprawach, w
których przedmiotem jest należność pieniężna. Nie wlicza się do w.p.s. odsetek i kosztów
związanych z należnością główną. Kiedy skarżymy np. indywidualną interpretację
podatkową (jej przedmiotem nie jest należność pieniężna) do w.p.s. wpisujemy 0 zł (pobiera
się wtedy wpis stały).

Przewodniczący może sprawdzić wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i

zarządzić w tym celu dochodzenie.

Strona sama określa wartość przedmiotu zaskarżenia! (Zresztą z reguły jest ona podana już
w decyzji, którą się skarży).

2. Uiszczenie opłaty sądowej.

Należy ją uiścić przy wniesieniu pisma do sądu podlegającego opłacie. Zgodnie z art. 219 §
2 p.p.s.a. „Opłatę sądową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego
lub na rachunek bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do
pełnych złotych”.

Jeśli opłata nie zostanie uiszczona powoduje to negatywne następstwa dla strony składającej pismo
– „Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna
opłata…” (art. 220 p.p.s.a.). Jeśli nie opłacimy skargi w odpowiednim terminie zostanie
odrzucona przez sąd – odbywa się to w następujący sposób:

1. Strona nie uiszcza opłaty przy dokonaniu danej czynności.

158

2. Przewodniczący wydziału orzekającego wzywa wnoszącego aby pod rygorem

pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia
Strona

wezwania (strona zamieszkała za granicą ma na to min. 2 miesiące).

 3. Strona uiszcza opłatę – sprawa toczy się dalej

4. Strona nie uiszcza opłaty – pismo zostaje pozostawione bez rozpoznania (jeśli jest to skarga
– odrzuca się ją postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym).

Pisma pozostawia się bez rozpoznania także gdy wartość przedmiotu zaskarżenia zostanie
zawyżona, prawo pomocy zostanie cofnięte (zob. pkt. 4 w tym rozdziale) albo kuratela zostanie
uchylona.

O pozostawieniu pisma bez rozpoznania przewodniczący wydaje odpowiednie zarządzenie. Na

takie zarządzenie i postanowienie odrzucające skargę z powodu jej nieopłacenia służy zażalenie
(które jest wolne od opłat).

Jeśli wiadomo już, że pismo podlega odrzuceniu (np. zostało wniesione po terminie) nie pobiera
się od niego opłaty.

Jeśli opłata sądowa nie została uiszczona, a strona nie została przez WSA wezwana do jej
uiszczenia, sąd w orzeczeniu kończącym sprawę w danej instancji nakazuje ściągnąć te opłatę od
strony, która była zobowiązana ją uiścić (art. 223 p.p.s.a.).

Prawo do żądania kosztów sądowych przedawnia się z upływem lat trzech (licząc od dnia kiedy
opłatę należało uiścić) – dotyczy to zarówno WSA żądającego opłaty, jak i podmiotów żądających
zwrotu kosztów od WSA.

Strona może żądać zwrotu kosztów sądowych jeśli opłata zostanie prawomocnie uchylona w
całości lub części postanowieniem sądu. Koszta (opłata, różnica między kosztami pobranymi a
kosztami należnymi, pozostałość zaliczki wpłaconej na poczet wydatków) zwraca się stronie z
urzędu na jej koszt. Zwrot kosztów następuje na podstawie zarządzenia przewodniczącego
wydziału WSA, na które przysługuje zażalenie (wolne od kosztów).

Dopuszczalność umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty kosztów sądowych

Zgodnie z art. 229 p.p.s.a. należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych mogą być
umorzone/odroczone/rozłożone na raty, jeżeli ich ściągnięcie byłoby połączone z
niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami. Szczegółowy
tryb umarzania itd. został określony w:

rozporządzeniu Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania,

odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych
159

należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Grzywny orzeczone w postępowaniu także są uznawane za dochód budżetu państwa i podlegają

Strona

egzekucji sądowej bez orzeczenia klauzuli wykonalności (przykładem takiej grzywny, może być
grzywna orzeczona organowi który nie wykona wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność –
art. 154 p.p.s.a.).

Wpis
Z praktycznego punktu widzenia wpis jest najważniejszą opłatą – decyduje o tym, czy w ogóle
sprawa będzie miała swój dalszy bieg.

Wpis uiszcza się od pism wszczynających postępowanie przed WSA i NSA – czyli od skargi,
skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia, skargi na przewlekłość postępowania sądowo administracyjnego.

Ustawa przewiduje dwa rodzaje wpisów:

1. Wpis stosunkowy

2. Wpis stały

Zgodnie z art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem
zaskarżenia są należności pieniężne (wartość przedmiotu zaskarżenia jest określona). W
pozostałych przypadkach pobiera się wpis stały.

Ustawa nie określa wysokości wpisów. Robi to rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w
sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (zachęcam do zapoznania się z tym rozporządzeniem).

Wpis stały Wpis stosunkowy

1. Wpis nie może być niższy niż 100 zł
2. Wpis nie może być wyższy niż 10 000 zł
(dziesięć tysięcy).
3. Wysokość wpisu różni się w zależności od
rodzaju i charakteru sprawy.
Np. skarga na bezczynność organu ma wpis
określony w kwocie 100 zł (minimalna) a skarga
dotycząca koncesji / zezwoleń/ pozwoleń na
prowadzenie działalności gospodarczej w
zakresie kasyn gry wynosi 10 tys. zł
(maksymalna).
1. Wpis nie może być niższy niż 100 zł
2. Wpis nie może być wyższy niż 100 000 zł (sto
tysięcy).
3. Wpis różni się w zależności od wartości
przedmiotu zaskarżenia.
Np. Wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi
milion złotych. Zgodnie z rozporządzeniem wpis
będzie wynosił 1% od tej wartości a więc 10 tys.
zł.
• Największy wpis jaki widziałem w
sądzie wynosił ok. 55 tys. zł.

Przy uiszczaniu wpisu (w kasie sądu lub przelewem) należy wskazać tytuł wpłaty, rodzaj pisma od
160

którego uiszczamy wpis i sygnaturę akt sądowych.

Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego (art.
Strona

232 § 1 p.p.s.a.).
Wpis podlega także zwrotowi, jeśli sąd uwzględni skargę i obciąży stronę przeciwną kosztami
postępowania.

Opłata kancelaryjna
Opłatę kancelaryjną pobiera się za:

• Stwierdzenie prawomocności

• Wydawanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt.

• Odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na

podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy.

Kiedy wnosimy o doręczenie nam odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (w terminie 7 dni od
dnia ogłoszenia wyroku), opłatę kancelaryjną uiszcza się przy zgłoszeniu wniosku. Jeśli jej nie
uiścimy, przewodniczący zarządzi jej ściągnięcie.

Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej jeśli odpis orzeczenia z uzasadnieniem jest sporządzany i
wysyłany z urzędu (gdy nasza skarga zostaje uwzględniona).

Wysokość opłaty kancelaryjnej określa rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie

wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowo administracyjnych.

Zgodnie z nim opłata ta wynosi 10 zł za każdą stronę odpisu, wyciągu lub innego dokumentu (2 zł
za kserokopie z akt sprawy). Opłata taka nie może być wyższa niż 200 zł.

• UWAGA – opłaty kancelaryjnej nie należy mylić z opłatą skarbową (np. za złożone
pełnomocnictwo – 17 zł, wynika to z przepisów ustawy o opłacie skarbowej).

Wydatki
Zgodnie z art. 213 p.p.s.a. do wydatków zalicza się w szczególności:

1. Należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie;

2. Koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z
powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych
przepisach.

Nie jest to katalog zamknięty, mogą być jeszcze inne wydatki.

Wydatki te pokrywa strona, która wniosła o podjęcie czynności połączonej z wydatkami.

161

Strona jest obowiązana wpłacić zaliczkę na ich pokrycie. Jeśli wnioskowało kilka stron – wydatki
dzieli się między nie w równych częściach ułamkowych.
Strona
Wysokość zaliczki i termin jej wypłacenia wyznacza sąd. Jeśli wydatki będą wyższe od zaliczki,
sąd nakazuje nadwyżkę uzupełnić.

Termin do wpłaty zaliczki jest terminem ustawowym i wynosi 14 dni od dnia wezwania przez
przewodniczącego (strona mieszkająca za granicą ma na to min. 2 miesiące od doręczenia
wezwania).

Jeśli nie wpłaci się w terminie zaliczki, tymczasowo wydatki pokryte będą z budżetu WSA. Jeśli
strona nie zwróci sądowi tej kwoty, sąd w drodze postanowienia (wydanego na posiedzeniu
niejawnym) nakaże ściągnięcie wymaganej kwoty, bez wstrzymania biegu postępowania.

Jeśli niepodjęcie czynności związanej z wydatkami stanowi przesłankę zawieszenia postępowania,

WSA nie wyłoży hajsu za stronę.

2. Zasady ponoszenia kosztów

I. Zasady ponoszenia kosztów w fazie wszczęcia i w toku postępowania

II. Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania

Ad I.

Art. 199 p.p.s.a. – „Strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie,
chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.” – zasada ogólna.

Zasady ponoszenia kosztów postępowania w fazie wszczęcia reguluje art. 214 p.p.s.a. – „Jeżeli
ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do
sądu pismo podlegające opłacie lub powoduje wydatki”.

A więc co do zasady te koszty ponosi strona. Jeśli nie opłaci wpisu – skarga zostanie odrzucona,
jeśli nie opłaci innych czynności – pozostawi się je bez rozpatrzenia.

Ad II.

Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania kształtują ponoszenie kosztów procesu

przez unormowanie „czy, kto i w jakiej wysokości powinien zwrócić koszty procesu”.

Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania są następujące:

1. Zasada odpowiedzialności za wynik postępowania

Zasada podstawowa. Polega na tym, że strona przeciwna (organ administracji publicznej) zwraca
162

skarżącemu koszty postępowania, ale tylko w przypadku gdy skarga została uwzględniona albo
postępowanie zostało umorzone. Stanowią o tym art. 200 i 201 p.p.s.a.
Strona
Jeśli występuje kilku skarżących, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do
udziału w sprawie. Jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących związane z przedmiotem
zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie.

Koszty zwraca się tylko skarżącemu, jeśli to organ „wygra” sprawę nie dostaje hajsu.

W postępowaniu przed NSA zasady są trochę odmienne. Strony co do zasad zwrotu mają równe
prawa. Wszystko zależy od tego czy skarga kasacyjna została uwzględniona czy oddalona.

Jeśli skarga została uwzględniona (strona skarżąca wygrała) to należy się jej zwrot poniesionych
przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:

1. Od organu, jeżeli w wyniku skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji
oddalający skargę.

2. Od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok

sądu I instancji uwzględniający skargę.

Jeśli skarga została oddalona strona wnosząca skargę kasacyjną musi zwrócić niezbędne koszty
postępowania kasacyjnego:

1. Poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji
oddalający skargę

2. Skarżącemu, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględniający

skargę.

Reasumując: Jeśli skargę kasacyjną wnosił organ i sprawę wygrał to płaci mu skarżący, jeśli organ
przegra – płaci skarżącemu i vice versa.

1. Zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia ochrony interesu

prawnego

Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (lub reprezentowaną

przez nieprofesjonalnego pełnomocnika) wlicza się: koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu
strony lub jej pełnomocnika, równowartość utraconego zarobku lub dochodu wskutek
stawiennictwa.

Należności przysługujące stronie ustala się i wypłaca zgodnie z przepisami ustawy o kosztach
163

sądowych w sprawach cywilnych (dział 2, tytuł II).

Strona

Jeśli stronę reprezentował profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny – art. 205 § 2, oraz
rzecznik patentowy i doradca podatkowy – art. 205 § 4) to do kosztów zalicza się ich
wynagrodzenie, koszty sądowe i koszty osobistego stawiennictwa nakazanego przez sąd. Ich
wynagrodzenie nie może być wyższe od stawek określonych w odrębnych przepisach.

• Te odrębne przepisy to rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości min. w sprawie opłat za

czynności adwokackie, czynności radców prawnych i w sprawie wynagrodzenia za
czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (…).
Przykładowo wynagrodzenie dla doradcy podatkowego oblicza się proporcjonalnie do
wartości przedmiotu sprawy. Jeśli od sprawy był uiszczony wpis stały (w.p.s. – 0 zł) to
należy się wynagrodzenie w kwocie 240 zł.

1. Zasada stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania

Jest powiązana z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (nr 1). Art. 206 p.p.s.a. stanowi,
że

„W razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na

rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została
uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu
pobrania wpisu.”

2. Zasada zawinienia

Stanowi o niej art. 208 p.p.s.a. – niezależnie od wyników spraw określonych w poprzednio
wskazanych artykułach (200, 203, 204 i 207), sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu
kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym
postępowaniem.

(Wiem, że to mało, ale podręcznik nic więcej nie komentuje).

3. Zasada koncentracji kosztów postępowania

Polega na tym, że sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów w każdym orzeczeniu kończącym

postępowanie. Wniosek strony o zwrot kosztów zostaje uwzględniony przez sąd kiedy skarga
zostanie uwzględniona (strona skarżąca wygra sprawę) albo w postanowieniu o umorzeniu
postępowania.
164

Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy
bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych
Strona

kosztów.
Jeżeli strona działa bez adwokata lub radcy prawnego (tak, doradca podatkowy też dostaje
pouczenie – dziwne nie?) zostaje pouczona przez sąd o skutkach niezgłoszenia wniosku w terminie.

Generalnie koszty orzeka się na wniosek strony, ale wyjątkiem jest sytuacja gdy sprawę
rozpoznaje się na posiedzeniu niejawnym, a strony nie reprezentuje adwokat lub radca prawny. W
takim przypadku sąd orzeka z urzędu.

3. Zwolnienie od kosztów

Żeby jednostki mogły realizować swoje prawo do sądu, potrzebne są środki na ponoszenie kosztów
sądowych. Żeby umożliwić uboższym jednostkom walkę o swoje prawa ustawodawca przewidział
dwie instytucje:

1. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych

2. Prawo pomocy

Teraz zajmiemy się pkt. 1.

Zwolnienie z mocy prawa oparte jest na kryterium podmiotowym i przedmiotowym (rodzaj

sprawy).

Kryterium przedmiotowe – zwolnienie z mocy prawa od uiszczenia kosztów sądowych

przysługuje stronie skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie
postępowania w sprawach (art. 239 p.p.s.a.):

1. z zakresu pomocy i opieki społecznej;

2. dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień

przysługujących osobie bezrobotnej;

3. dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych;

4. ze stosunków pracy i stosunków służbowych;

5. z zakresu ubezpieczeń społecznych;

6. z zakresu powszechnego obowiązku obrony.

Osobie zwolnionej z mocy prawa od kosztów sądowych przysługuje prawo pomocy w zakresie
zastępstwa procesowego (do ustanowienia adwokata, radcy prawnego).

Z mocy prawa zwalniane są wnioski o przyznania prawa pomocy oraz sprzeciw i zażalenie na
165

postanowienia i zarządzenia w sprawach prawa pomocy.

Strona

Kryterium podmiotowe – zwolnienie z mocy prawa przysługuje:

 1. prokuratorowi, RPO i RPD (takim to dobrze).

2. kuratorowi strony wyznaczonemu przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej
sprawy.

Zwolnienie z mocy prawa może też wynikać z przepisów szczególnych np. art. 100 ustawy o
samorządzie gminnym stanowi „Postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach
poprzedzających, jest wolne od opłat sądowych”.

Zwolnienie przysługuje także stronie, której zostało przyznane prawo pomocy w postępowaniu
przed sądem administracyjnym, w zakresie określonym w prawomocnym postanowieniu o
przyznaniu prawa pomocy (zob. wątek prawa pomocy).

Organizacje społeczne – art. 240 p.p.s.a.

Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia zwolnić organizacje społeczne kosztów sądowych.
Zwolnienie to dotyczy tylko zwolnienia od wpisu we własnych sprawach organizacji społecznej.
Rada Ministrów może także cofnąć to zwolnienie.

Zwolnienie to powinno dotyczyć spraw prowadzonych w związku z działalnością naukową,

oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz pomocy i opieki społecznej.

(Według mojej wiedzy rozporządzenie takie jeszcze nie zostało wydane, podręcznik również o tym
milczy).

Art. 241 – jeśli nie określono zakresu zwolnienia strony od kosztów, przyjmuje się, że oznacza
całkowite zwolnienie z kosztów i wydatków.

Zgodnie z art. 242 p.p.s.a. wydatki te są wykładane z części budżetu danego WSA.

4. Prawo pomocy

Czym jest właściwie prawo pomocy? Jest to zwolnienie strony z kosztów sądowych na jej wniosek,
pomaga się w tym sensie, że biednej osobie umożliwia się obronę swoich praw bez wydatków.

BEZWZGLĘDNIE NIE NALEŻY MYLIĆ PRAWA POMOCY Z POSTĘPOWANIA

SĄDOWADMINISTRACYJNEGO Z POMOCĄ PRAWNĄ ORGANÓW W KPA (ART. 52
KPA).

Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem
postępowania lub w toku postępowania, przyznane prawo pomocy obejmuje także postępowanie
166

egzekucyjne.
Strona

Jeśli skarga jest oczywiście bezzasadna, prawo pomocy nie będzie przysługiwało stronie.
Przyznanie prawa pomocy nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeśli
obowiązek taki wynika z innych przepisów.

Zakres prawa pomocy – prawo pomocy obejmuje 1) zwolnienie od kosztów sądowych oraz 2)
ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (opłaca
się stronie profesjonalnego pełnomocnika – coś jak obrona z urzędu).

Art. 245 p.p.s.a. - Zakres przyznania prawa pomocy (podręcznik odróżnia to pojęcie od
powyższego) może być:

1. Całkowity – obejmuje zwolnienie z kosztów sądowych (wpisu, opłat kancelaryjnych i

skarbowych) oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego,
doradcy podatkowego, rzecznika patentowego) – vabank.

2. Częściowy – sprawa bardziej się komplikuje bo obejmuje on:

1. Zwolnienie od opłat sądowych w całości lub części

Albo

2. Zwolnienie tylko od wydatków

Albo

3. Zwolnienie od opłat sądowych i wydatków

Lub

4. Tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego, rzecznika

podatkowego

Częściowe zwolnienie od opłat lub wydatków może polegać na zwolnieniu od poniesienia

ułamkowej części albo określonej ich części pieniężnej.

Strona we wniosku o przyznanie prawa pomocy określa w jakim zakresie chce uzyskać prawo
pomocy, ale to ustawa określa jakie przesłanki muszą zostać spełnione do jego przyznania.

Przesłanki przyznania zakresu prawa pomocy (art. 246 p.p.s.a.):

Osoba fizyczna może otrzymać prawo pomocy:

1. W zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek
kosztów postępowania;
167

2. W zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów
postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.
Strona

Osoba prawna może otrzymać prawo pomocy:

 1. W zakresie całkowitym – jeżeli wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie
jakichkolwiek kosztów postępowania;

2. W zakresie częściowym – jeżeli wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie

pełnych kosztów postępowania.

Słowo klucz – wykaże. To strona skarżąca ma przekonać sąd o tym, że nie jest w stanie sama
sfinansować swojego uczestnictwa w procesie i nie wystarczy napisać „że jestem tak bardzo ubogi”
trzeba to jeszcze udowodnić konkretnymi danymi.

Strona, która wnosi o ustanowienie dla niej profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy
prawnego, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego) musi złożyć oświadczenie o tym, że nie
pozostaje w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub
rzecznikiem patentowym (nie dotyczy to pełnomocników profesjonalnych ustanowionych na
podstawie przepisów o prawie pomocy np. w innej sprawie).

Trybu udzielenia prawa pomocy

PRAWO POMOCY JEST PRZYZNAWANE NA WNIOSEK STRONY. Wniosek ten powinien

zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli
wniosek składa osoba fizyczna – ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie
strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą
prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.

Wniosek składa się na urzędowym formularzu, według ustalonego wzoru. Wzór ten określiła
Rada Ministrów w rozporządzeniu z 16.12.2013 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu
udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed
sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu
rodzinnego wnioskodawcy (zachęcam do zapoznania się z tym aktem prawnym).

Osoba fizyczna składa wniosek na formularzu PPF, a osoba prawna na formularzu PPPr (różnią się
rubrykami, osoba prawna musi wpisywać więcej danych – min. wysokość zysków lub strat za
ostatni rok obrotowy według bilansu).

Jeżeli złożone przez stronę oświadczenie okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego
stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona
jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w określonym terminie dodatkowe oświadczenie lub
przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub stanu
168

rodzinnego.
Strona
Jeśli chodzi o uzupełnianie dokumentacji można wezwać stronę przykładowo do dostarczenia
kserokopii zeznań podatkowych (PIT, VAT, CIT), wyciągów z posiadanych rachunków i lokat
bankowych i różnych innych informacji (Sąd potrafi być bardzo dociekliwy – może np. zapytać
skąd strona ma środki na opłacenie profesjonalnego pełnomocnika, jeśli przez takiego działa).

Do wezwania dołącza się informację o rygorze – jeśli nie prześle się dodatkowych dokumentów,
sąd rozpozna wniosek i wyda decyzje o przyznaniu / odmowie przyznania prawa pomocy na
podstawie dokumentów przedstawionych jedynie we wniosku.

Wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu, lub
którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania.

Wnioski o PPP (przyznanie prawa pomocy) rozpatruje WSA, w którym sprawa toczy się lub ma
się toczyć.

Czynności w zakresie postępowania o przyznawanie prawa pomocy mogą wykonywać

referendarze sądowi, wydając zarządzenia oraz postanowienia – jest to istotne jeśli chodzi o
praktykę – nie spotkałem się z tym, żeby wnioski o przyznanie PPP rozpoznawał kto inny niż
referendarze (przy okazji pozdrawiam serdecznie p. Michała Kazka – referendarza sądowego z
Wydziału I WSA we Wrocławiu, który pomagał mi ogarniać meandry instytucji prawa pomocy),
pozwala to odciążyć sędziów.

Podsumowując procedurę:

1. W toczącej się sprawie (albo już w skardze rozpoczynającej postępowanie) składa się
wniosek na urzędowym formularzu o przyznanie prawa pomocy (wybiera się zakres –
częściowy lub całkowity

2. Referendarz rozpoznaje wniosek i ewentualnie wydaje zarządzenie o wezwaniu do

uzupełnienia dokumentacji, wezwanie wysyła pracownik sekretariatu.

3. Strona przesyła dokumentację, albo jej nie przesyła – wtedy rozpoznaje się wniosek tylko na
podstawie informacji w nim zawartych.

4. Referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o przyznaniu /

odmowie przyznania prawa pomocy albo zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez
rozpoznania.
169
Strona
Sprzeciw

Od postanowienia referendarza służy stronie sprzeciw (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności).

Sprzeciw ten przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia / zarządzenia.
Sprzeciw wniesiony przez profesjonalnego pełnomocnika wymaga uzasadnienia.

Sprzeciw wniesiony po terminie i sprzeciw, którego braki formalne nie zostały uzupełnione, a także
sprzeciw wniesiony przez profesjonalnego pełnomocnika, niezawierający uzasadnienia sąd
odrzuca na posiedzeniu niejawnym (musi to już zrobić sędzia – moc referendarza nie sięga tak
daleko).

Jeśli nie odrzuci się sprzeciwu, zarządzenie lub postanowienie referendarza traci moc, a sprawa
podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie co do przyznania lub odmowy
przyznania prawa pomocy doręcza się stronie, która złożyła wniosek.

Zażalenie na to postanowienie przysługuje wyłącznie wnioskodawcy (art. 252 § 3 p.p.s.a.). Jeżeli

nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenie i
postanowienie wydane przez referendarza sądowego ma skutki prawomocnego orzeczenia
sądowego.

Przyznane prawo pomocy może być cofnięte w całości lub w części, jeżeli okaże się, że
okoliczności na których podstawie je przyznano, nie istniały lub przestały istnieć. O cofnięciu
przyznania prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu
niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Przyznanie prawa pomocy wygasa ze śmiercią strony, która je uzyskała.

Rozdział XXXIV. Postępowanie przed WSA

1. Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego

Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości.

Postępowanie może być wszczęte tylko na podstawie skargi złożonej przez legitymowany podmiot.
Zasada skargowości była wprost wyrażona w ustawie o NSA z 1995 r. (ustawa ta została uchylona
przez przepisy wprowadzające p.u.s.a. i p.p.s.a. – obowiązywała do końca 2003 r.), jej art. 33
stanowił, że „Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony
podmiot”.

De lege lata ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie definiuje zasady
170

skargowości wprost. Jest art. 63 p.p.s.a, który stanowi, że „jeżeli ustawy tak stanowią,
Strona

postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek”.

Jednak p.p.s.a. wyraźnie oddziela pojęcia „skargi” i „wniosku”, art. 63 nie możemy odnieść do
ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Przykładowo wniosek dotyczy np. wyłączenia sędziego z inicjatywy strony czy przywrócenia
terminu, do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej
(art. 64 p.p.s.a.).

Autorzy podręcznika krytycznie podchodzą do tego, że zasada skargowości nie została po reformie
zdefiniowana expressis verbis. W obecnym stanie prawnym, trzeba ją wyprowadzać a contrario –
jeśli sąd nie może wszcząć postępowania z urzędu, oznacza to bezwzględne obowiązywanie
zasady skargowości.

Wyjątkiem od zasady skargowości jest sytuacja gdy sąd wszczyna postępowanie z urzędu – jest to
np. wszczęcie postępowania w razie zniszczenia lub zaginięcia akt (art. 289 p.p.s.a.).

Przyjęcie zasady skargowości ma tę konsekwencję prawną, że wszczęcie ogólnego postępowania

sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego podmiotu, braki w
tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości.

2. Legitymacja do złożenia skargi

Art. 50 p.p.s.a.:

§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej
statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała
udział w postępowaniu administracyjnym.

§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają
prawo do wniesienia skargi.

Konstrukcja legitymacji do wniesienia skargi nie jest jednolita co do przesłanek materialnych.

Dotyczy to rozwiązań z p.p.s.a. jak i z ustaw szczególnych.

Legitymacje można podzielić używając kryterium rodzaju chronionego interesu:

1. Legitymację oparta na podstawie ochrony interesu prawnego (indywidualnego);

2. Legitymacja oparta na podstawie ochrony interesu publicznego;

3. Legitymacja oparta na ochronie interesu społecznego;

171

4. Legitymacja do złożenia skargi, której konstrukcja nie jest oparta na ochronie żadnego z
Strona

interesów wywiedzionych z przepisów prawnych (indywidualnych, społecznych,

publicznych).
 1. Legitymacja do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego
(indywidualnego).

Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że „uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym
interes prawny”. Oznacza to, że akt lub czynność, albo bezczynność / przewlekłość postępowania,
którą skarżymy do WSA, musi dotyczyć naszego interesu prawnego.

O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis
prawa. Może być to przepis zawarty w ustawach ustrojowych, materialnoprawnych czy też
procesowych (odsyłam do pojęcia interesu i strony z KPA). Np. legitymację do zaskarżenia decyzji
o pozwoleniu (odmowie) na budowę wyznaczają przepisy Prawa budowlanego (prawo
materialne).

Legitymację wynikającą z prawa procesowego, może mieć osoba, która nie była stroną w
postępowaniu administracyjnym, ale organ, skierował do niej decyzję (była adresatem decyzji).
Legitymacja wynikająca z prawa ustrojowego pojawia się np. w ustawach samorządowych.

Sąd ustala czy wystąpił związek między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem
(bezczynnością, przewlekłością postępowania). Zaskarżone działanie itd. musi mieć związek
bezpośredni tzn. bezpośrednio dotykać uprawnień lub obowiązków wnoszącego skargę.

Po wniesieniu skargi sąd ma obowiązek rozpoznać interes skarżącego (subiektywna koncepcja

legitymacji skarżącego). Brak związku zaskarżonego działania itd. z interesem skarżącego jest
podstawą do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).

UWAGA –TERMINOLOGIA: Sąd oddala skargę ze względów merytorycznych, kiedy np. strona
nie ma legitymacji do złożenia skargi, albo jej roszczenie jest bezzasadne. Natomiast odrzucenie
skargi dotyczy tylko wymogów formalnych np. wniesienia po terminie, nieuiszczenia wpisu itd.

Legitymacja jednostki broniącej własnego interesu prawnego jest dość szeroka – nie ogranicza się
tylko do obrony przed naruszeniem jej interesu prawnego poprzez działanie, bezczynność lub
przewlekłość organu wykonującego administrację publiczną

Inaczej jest w ustawach samorządowych – tam można skarżyć tylko uchwały, zarządzenia lub
bezczynność organu, która narusza interes prawny strony.

Na konstrukcji ochrony interesu prawnego oparta jest legitymacja wspólnot samorządowych

do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych.
172

Na podstawie ustaw samorządowych i ustaw szczególnych legitymację do złożenia skargi mają:

1. Województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Strona
 2. Powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja
zostały naruszone.

3. Gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja
zostały naruszone.

UWAGA – SPÓR W DOKTRYNIE

Sporną kwestią jest przyznanie legitymacji procesowej do złożenia skargi przez wspólnoty
samorządowe (gminę, powiat, województwo) kiedy skarżoną decyzję wydał organ wspólnoty
samorządowej (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa). Sytuacja w
której stroną jest de facto gmina vs gmina.

W orzecznictwie sądu administracyjnego wyłączono taką możliwość, ale NSA w jednym wyroku
odstąpił jednak od zasady przeważającej w orzecznictwie, dopuszczając, żeby gmina zaskarżyła
decyzję swojego wójta (dziwne).

Autorzy podręcznika uważają, że takie orzeczenie powoduje pomieszanie ról procesowych, a

pójście tym tropem rozumowania spowoduje, że można by przyznać gminie status strony w
praktycznie każdym postępowaniu administracyjnym.

Pomieszanie ról procesowych jest w demokratycznym państwie prawnym nie dopuszczalne.

(Po tym fragmencie następują jakieś dywagacje, więc odpuszczam sobie – zainteresowanych
odsyłam na s. 434).

Skarżący może skutecznie złożyć skargę gdy ma zdolność sądową i zdolność procesową (zob.
rozdz. XXI).

Legitymacja do złożenia skargi RPO

Rozwiązanie które przyznaje mu taką legitymację jest rozwiązaniem szczególnym. Ma on

unormowanie konstytucyjne (art. 208) do ochrony interesu prawnego innej osoby (przecież nie
broni swojego interesu prawnego).

Spór w doktrynie - Zastanawiano się czy legitymacja RPO obejmuje tylko ochronę osób
fizycznych, czy także osób prawnych. W jednym orzeczeniu SN przyjął, że RPO nie może
zajmować się sprawami osoby prawnej (ściśle – spółki akcyjnej).

W innym orzeczeniu stwierdził natomiast, że może też bronić „korporacji prawa prywatnego” np.
stowarzyszenia i inne osoby prawne, jeśli przysługują im konstytucyjne prawa i wolności.
173

Autorzy podręcznika są za wykładnią rozszerzającą legitymacji RPO – także w stosunku do

Strona

spraw osób prawnych.

RPD – wiadomo, że występuje ze skargą jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw
dziecka, a zatem konieczność ochrony indywidualnego interesu prawnego.

1. Legitymacja oparta na ochronie interesu publicznego.

Podstawowa zasada konstytucyjna – zasada praworządności (art. 7).

Gwarancją realizacji tej zasady jest przyznanie legitymacji do zaskarżenia do sądu

administracyjnego niezgodnego z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania
organu wykonującego administrację publiczną.

Opierając się na ochronie interesu publicznego, legitymację do złożenia skargi do sądu

administracyjnego ma:

1. Prokurator – wnosi skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektywnego porządku

prawnego, dlatego w skardze wskazuje naruszenie prawa (art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.).

Ograniczenie legitymacji prokuratora może wynikać z przepisów szczególnych. Prokurator

nie ma legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych – mogą to robić tylko
wspólnoty samorządowe.

2. Organ nadzoru – może składać skargę na uchwałę organu województwa, na uchwałę

organu powiatu, na uchwałę lub zarządzenie gminy, związku lub porozumienia
międzygminnego. Legitymacja przysługuje organowi nadzoru, po upływie 30 dni od dnia
doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym ustawami samorządowymi;

3. Organ nadzoru nad samorządem zawodowym – według ustawy o samorządach

zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, legitymację do
zaskarżenia do WSA uchwał organów Krajowych izb architektów itd. ma minister
właściwy do spraw budownictwa.

4. Prezes Urzędu Patentowego, Prokurator Generalny RP i RPO mogą zaskarżyć

prawomocne orzeczenie Urzędu Patentowego, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia
stronie orzeczenia.

1. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie ochrony interesu społecznego.

Skargę mogą wnieść podmioty, których udział w ochronie interesu społecznego jest określony
174

wprost w przepisach prawa.

Chodzi tu przede wszystkim o organizację społeczną.

Strona
Do podmiotów których legitymacja do złożenia skargi jest oparta na ochronie interesu
społecznego, należy zaliczyć:

1. Organizację społeczną – może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym,

broniąc własnego interesu prawnego(wtedy składa skargę na zasadach ogólnych) oraz w
zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych
osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym!

W przypadku innych osób, legitymacja organizacji społecznej jest ograniczona dwoma

przesłankami 1) Ograniczenie udziału we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym
(art. 31 k.p.a.).

2) Przymus udziału we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym (czyli może skarżyć

tylko decyzje i postanowienia). Strona musiała zostać dopuszczona postanowieniem do
udziału w postępowaniu administracyjnym (podatkowym).

Prawo do złożenia skargi mają organizacje określone w art. 5 § 2 pkt. 5 k.p.a., a więc nie
mają go jednostki pomocnicze wspólnot samorządowych (sołectwo, osiedle, dzielnica).

2. Podmiot, którego legitymacja można wywieść z ochrony interesu społecznego, którym

jest inicjator referendum lokalnego (obywatel, grupa obywateli, organizacja polityczna
lub społeczna). Może on składać skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego
odrzucającego wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum, jak i na niedotrzymanie
ustawowego terminu oraz na postanowienie wojewódzkiego komisarza wyborczego
odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum i niedotrzymanie przez niego
terminu.

3. Redaktora naczelnego na podstawie Prawa prasowego. Media mają sprawować kontrolę

społeczną, więc redaktor ma legitymację opartą na ochronie interesu społecznego (mimo
tego, że redaktor ma też interes indywidualny).

1. Legitymacja do złożenia skargi, której konstrukcja nie opiera się na ochronie interesu
prawnego, publicznego, społecznego.

Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Art. 2 ustawy stanowi, że:

1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane

175

dalej „prawem do informacji publicznej”.

2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania

Strona

interesu prawnego lub faktycznego.

WSA nie może więc badać interesu wnoszącego skargę.

Żądanie informacji publicznej złożone władzy publicznej lub innemu podmiotowi

wykonującemu zadania publicznego daje legitymację do złożenia skargi do sądu.

3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego

Dopuszczalność drogi postępowania przed WSA jest obwarowana wieloma ograniczeniami min.
właściwość sądu administracyjnego (rozdział od sądownictwa powszechnego), konstrukcję
legitymacji do złożenia skargi do sądu – tylko podmioty legitymowane mogą ją składać.

Jednym z takich ograniczeń jest przesłanka dopuszczalności skargi – należy rozumieć przez to
wyczerpanie obrony na drodze postępowania lub w innej formie obrony podjętej przed organem
wykonującym administrację publiczną (czyli wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu
administracyjnym).

Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanawia jedną przesłankę

dopuszczalności skargi (kiedyś w ustawie o NSA były dwie) – mianowicie wyczerpanie środków
obrony przed organem wykonującym administrację publiczną.

Formy środków obrony są różne w zależności od tego czy skarga dotyczy aktu podjętego w
postępowaniu administracyjnym (podatkowym) czy też aktu w zakresie nieobjętym drogą
postępowania administracyjnego.

I. Przesłanką dopuszczalności skargi na akty podjęte w postępowaniu

administracyjnym (podatkowym) jest wyczerpanie środków zaskarżenia (pod
warunkiem, że służyły one w postępowaniu) – zob. art. 52 p.p.s.a.

Należy tutaj wyróżnić dwie sytuacje:

1. Gdy przepisy prawa procesowego regulują środki zaskarżenia od decyzji, postanowienia,

bezczynności, przewlekłości w postępowaniu administracyjnym.

Tutaj żeby wnieść skargę najpierw trzeba wyczerpać środki zaskarżenia. Pojęcie to nie występuje
w przepisach, ukuła je doktryna. Obejmuje ono zarówno środki służące w toku instancji
(odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jak i tryby nadzwyczajne (wznowienie
postępowania, stwierdzenie nieważności postępowania, uchylenie bądź zmiana decyzji prawidłowej
176

bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną).

POZOR – P.p.s.a. przyjmuje jednak wąskie rozumienie wyczerpania środków zaskarżenia,

Strona

zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. jest to jedynie zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy (środki zaskarżenia przysługujące w toku instancji). Do środków zaskarżenia
naliczy zaliczyć także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a. (przysługuje gdy
nie ma organu wyższego stopnia), a w postępowaniu podatkowym – ponaglenie.

2. Gdy przepisy procesowego nie przyznają prawa do zaskarżenia w postępowaniu

administracyjnym

W tej sytuacji można wnieść skargę do WSA bez konieczności podjęcia obrony przed organem
wykonującym administrację publicznym.

Wyczerpanie środków zaskarżenia nie jest przesłanką dopuszczalności skargi gdy składa ją
prokurator, RPO i RPD! Wyjątkiem jest sytuacja gdy prokurator brał udział w postępowaniu
administracyjnym – wtedy musi składać środki zaskarżenia.

I. Przesłanki dopuszczalności skargi na akty w zakresie NIEOBJĘTYM drogą

postępowania administracyjnego

Chodzi tutaj np. o czynności materialno-techniczne, akty prawa miejscowego. Skarżyć możemy
akty (bez decyzji i postanowień) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów
prawa podatkowego wydane w sprawie indywidualnej.

Najpierw w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o
wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa
(art. 52 § 3 p.p.s.a.). Skargę do WSA możemy wnieść dopiero w terminie 30 dni od doręczenia
odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jeśli nie było odpowiedzi – 60
dni od dnia wniesienia wezwania do organu).

Jeśli skarżymy inne akty, a ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, trzeba przed wniesieniem
skargi do sądu, wysłać do organu wezwanie do naruszenia prawa, ale wtedy nie obowiązuje nas
14 dniowy termin (art. 52 § 4 p.p.s.a.), chyba, że ustawa szczególna stanowi inaczej (tą przesłankę
wyłącza np. ustawa o samorządzie gminnym).

Mimo, że art. 52 nie wyraża tego wprost, należy przyjąć, że od tej przesłanki zwolnieni są
prokurator, RPO i RPD.

Pierwszeństwo obrony na drodze administracyjnej jako przesłanka

dopuszczalności skargi
177

Ponieważ obecnie nie ma norm zakazujących wnoszenie skargi do WSA, jeśli równocześnie toczy
się postępowanie w trybie nadzwyczajnym przed organem, który wydał decyzję (wznowienie
Strona

postępowania, stwierdzenie nieważności postępowania, uchylenie decyzji…), może wystąpić

sytuacja gdy sprawę rozpoznaje jednocześnie WSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym i
organ w trybie nadzwyczajnym.

Taka sytuacja nazywa się w doktrynie konkurencją weryfikacji aktu.

Zbieg dróg weryfikacji rozwiązuje art. 56 p.p.s.a:

W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany,

uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe
podlega zawieszeniu.

Wiele zależy także od czasu – które postępowanie zostało wszczęte jako pierwsze.

Jeśli weryfikacja na drodze administracyjnej (przed organem w trybie nadzwyczajnym) toczyło się
już przed wniesieniem skargi ma pierwszeństwo. Skargi do sądu nie odrzuca się jednak, tylko
zawiesza postępowanie.

Jeżeli jednak Kowalski najpierw złożył skargę do WSA, a potem zaczął kombinować przed
organem z trybami nadzwyczajnymi, pierwszeństwo ma postępowanie sądowoadministracyjne.
W takim przypadku postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności
aktu umarza się, a postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji podlega zawieszeniu.

Dlaczego tak się dzieje? Bo ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego jest dla
organu administracji publicznej wiążąca.

Strona skarżąca może oczywiście przy takiej kolizji, sama dokonać wyboru, jak chce załatwić
sprawę – może wycofać skargę z WSA, albo zażądać umorzenia postępowania z trybu
nadzwyczajnego, bo złożyła skargę do sądu.

4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego

Chyba nie trzeba nikogo przekonywać, że jeśli forma skargi będzie niepoprawna, droga sądowa
zostanie dla Kowalskiego zamknięta.

Mamy 4 wymagania formalne co do skargi:

1. TREŚĆ SKARGI – art. 57 p.p.s.a.

§ 1. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto

zawierać:

1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;

178

2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego pro-wadzenia

Strona

postępowania skarga dotyczy;

3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Jeśli jest kilka stron skarży ten sam akt (…) skarga może być wniesiona w jednym piśmie.

Jeśli jedną skargą zaskarżono różne akty (…) przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.

2. FORMA SKARGI

Skarga jest pismem procesowym, więc musi być składana wyłącznie w formie pisemnej.

3. TRYB I TERMIN WNOSZENIA– art. 53 p.p.s.a.

Termin zależy od rodzaju skargi (odsyłam do rozdziału XX). I tak skargę na decyzję
(postanowienie) wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji
(postanowienia).

Skargę na innego rodzaju akty lub czynności wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia
odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (jeśli organ nie udzielił
odpowiedzi – 60 dni od dnia wniesienia wezwania do organu).

W p.p.s.a. nie uregulowano terminu do złożenia skargi od aktów, co do których nie obowiązuje
wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powoduje to lukę w prawie – stara ustawa o NSA
przewidywała termin 30 dniowy.

Prokurator, RPO i RPD

Mogą oni wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w
sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach – w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w
życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej termin wniesienia skargi.

Termin ten nie ma zastosowania co do skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego organów
jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez wspólnoty samorządowe regulują

ustawy samorządowe - także jest to 30 dni od dnia doręczenia.

Do obliczania terminów stosuje się przepisy PRAWA CYWILNEGO. Z jednym wyjątkiem –

jeśli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub na dzień ustawowo wolny do pracy, za ostatni
dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych (art. 83 p.p.s.a.).

Uchybienie ustawowemu terminowi do złożenia skargi powoduje bezskuteczność skargi.

Strona może wnieść jednak o przywrócenie terminu.
179

Tryb wnoszenia skargi – POŚREDNI

Strona
Trochę historii – w starej ustawie z 1980 r. o NSA, i w starym KPA był przyjęty tryb pośredni.
Pozwalało to na dokonanie samokontroli organu i sprawdzenie przez organ kwestii formalnych,
zanim przesłało się skargę do NSA. Krytykowano tryb pośredni z powodu tego, że organ mógł nie
nadać skardze właściwego biegu.

W nowszej ustawie o NSA z 1995 r. wprowadzono tryb bezpośredni (tak jak przed wojną do
Naczelnego Trybunału Administracyjnego). Nie wyłączało to jednak możliwości samokontroli
organu.

Po reformie sądownictwa administracyjnego z 2002 r. przywrócono tryb pośredni wnoszenia

skargi. Art. 54 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie,
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi”.

Czyli jak Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał Ci złą decyzję, najpierw odwołujesz się do
Dyrektora Izby Skarbowej (II instancja), a jak on podtrzymuje tą złą decyzję, to przesyłasz do niego
skargę, żeby chłop przesłał ją dalej do WSA.

Organ nie jest właściwy do sprawdzania skargi – czy jest dopuszczalna, czy podmiot jest
legitymowany, czy spełnia wymogi formalne itd. Organ ma ją po prostu przekazać do WSA wraz z
aktami sprawy i swoją odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Żeby powrócić do trybu pośredniego, ustawodawca musiał zagwarantować, że organ przekaże

skargę do WSA (bo przecież wniesienie skargi raczej nie jest po myśli organu ☺). P.p.s.a.
ustanowiła 4 rodzaje gwarancji wykonania obowiązku przez organ:

Pierwsza gwarancja – wymierzenie przez sąd grzywny organowi w wysokości 10-krotnego

przeciętnego wynagrodzenia (miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim,
ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów). Grzywna może być
wymierzona tylko na wniosek skarżącego, postanowienie o nałożeniu grzywny może zostać wydane
na posiedzeniu niejawnym.

Druga gwarancja – jeśli mimo nałożenia grzywny organ dalej nie przekazał skargi, WSA może
rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi (gdy stan faktyczny i prawny
przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości).

Trzecia gwarancja – zawiadomienie przez skład orzekający lub prezesa sądu organów właściwych
do rozpatrzenia petycji, skarg i wniosków o rażących przypadkach naruszenia obowiązków przez
organ (takie małe donosicielstwo).
180

Czwarta gwarancja – Możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 121 p.p.s.a.).
Strona

4. UISZCZENIE WPISU OD SKARGI

Wiem, że już było, ale w celu lepszej percepcji kopiuję tutaj uwagi o wpisie z rozdziału XXIII:

Z praktycznego punktu widzenia wpis jest najważniejszą opłatą – decyduje o tym, czy w ogóle
sprawa będzie miała swój dalszy bieg.

Wpis uiszcza się od pism wszczynających postępowanie przed WSA i NSA – czyli od skargi,
skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia, skargi na przewlekłość postępowania sądowo administracyjnego.

Ustawa przewiduje dwa rodzaje wpisów:

1. Wpis stosunkowy

2. Wpis stały

Zgodnie z art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem
zaskarżenia są należności pieniężne (wartość przedmiotu zaskarżenia jest określona). W
pozostałych przypadkach pobiera się wpis stały.

Ustawa nie określa wysokości wpisów. Robi to rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w
sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (zachęcam do zapoznania się z tym rozporządzeniem).

Wpis stały Wpis stosunkowy

1. Wpis nie może być niższy niż 100 zł
2. Wpis nie może być wyższy niż 10 000 zł
(dziesięć tysięcy).
3. Wysokość wpisu różni się w zależności od
rodzaju i charakteru sprawy.
Np. skarga na bezczynność organu ma wpis
określony w kwocie 100 zł (minimalna) a skarga
dotycząca koncesji / zezwoleń/ pozwoleń na
prowadzenie działalności gospodarczej w
zakresie kasyn gry wynosi 10 tys. zł
(maksymalna).
1. Wpis nie może być niższy niż 100 zł
2. Wpis nie może być wyższy niż 100 000 zł (sto
tysięcy).
3. Wpis różni się w zależności od wartości
przedmiotu zaskarżenia.
Np. Wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi
milion złotych. Zgodnie z rozporządzeniem wpis
będzie wynosił 1% od tej wartości a więc 10 tys.
zł.
• Największy wpis jaki widziałem w
sądzie wynosił ok. 55 tys. zł.

Przy uiszczaniu wpisu (w kasie sądu lub przelewem) należy wskazać tytuł wpłaty, rodzaj pisma od
którego uiszczamy wpis i sygnaturę akt sądowych.

Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego (art.
181

232 § 1 p.p.s.a.).

Wpis podlega także zwrotowi, jeśli sąd uwzględni skargę i obciąży stronę przeciwną kosztami
Strona

postępowania.
5. Moc skargi do sądu administracyjnego

Przypomnienie – suspensywność mówiąc ogólnie, oznacza wstrzymanie wykonania decyzji w

momencie złożenia odwołania.

Skarga do WSA nie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym. Wniesienie skargi nie
wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Skarga ma natomiast moc środka względnie suspensywnego, p.p.s.a. określa szczegółowo

wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, przyznając w tym zakresie właściwość organowi, a
następnie po przekazaniu skargi do WSA:

1. Kiedy skarżymy decyzję / postanowienie – organ, który je wydał, może wstrzymać z

urzędu lub na wniosek strony ich wykonanie w całości lub części. Wyjątkiem są sytuacje
gdy zachodzą przesłanki nadania decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności, albo
wtedy gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

2. Kiedy skarżymy inny akt lub czynność – właściwy organ może z urzędu / na wniosek
skarżącego wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części.

3. Kiedy skarżymy uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (ich związków) i

akty terenowych organów administracji rządowej – właściwy organ może z urzędu / na
wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części (z
wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które już weszły w życie).

P.p.s.a. nie reguluje dopuszczalności wstrzymania wykonania rozstrzygnięć nadzorczych. Moc

rozstrzygnięć nadzorczych regulują ustawy samorządowe.

Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego
prawa do złożenia wniosku do sądu.

Po przekazaniu skargi do WSA, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o

wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi
niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia
skutków (z wyjątkiem aktów prawa miejscowego, które już weszły w życie).

Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, ale też i innych podjętych w graniach tej samej
sprawy.

Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności nie wiąże sądu – może je zmienić lub
182

uchylić w każdym czasie w przypadku zmiany okoliczności.

Strona
Postanowienie takie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Na takie postanowienie o
wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania służy zażalenie do NSA.

Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania orzeczenia kończącego
postępowanie w I instancji. Po wniesieniu skargi kasacyjnej właściwym do rozpoznania wniosku o
wstrzymanie wykonania jest NSA.

6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego

Zasadą wyrażoną w p.p.s.a. jest zasada ROZPORZĄDZALNOŚCI prawem skargi, przez

skarżącego. Ustawa nie przyjmuje jednak pełnej rozporządzalności.

Art. 60 p.p.s.a.:

Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za
niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu
lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Utrzymano tutaj funkcję ochrony obiektywnego porządku prawnego, wyłączono bowiem

możliwość cofnięcia skargi w przypadku ciężkiego naruszenia prawa.

Dopuszczalność cofnięcia skargi jest dostosowana do instytucji zakazu reformationis in peius, który
nie obowiązuje w granicach naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności
zaskarżonego aktu lub czynności (czyli możemy pogorszyć sytuację strony, jeśli ona gra nieczysto).

7. Stadia postępowania przed WSA

Wyróżnia się 3 stadia postępowania:

I. Postępowanie wstępne

II. Postępowanie rozpoznawcze (zob. pkt. 10 rozdziału)

III. Podjęcie orzeczenia (zob. pkt. 11 i 12 rozdziału)

Ad I – Postępowanie wstępne.

Przewodniczący wydziału orzekającego (lub wyznaczony przez niego sędzia) zarządza

skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. W pierwszej fazie wstępnej
skompletowanie akt jest niezbędne do ustalenia dopuszczalności podjęcia postępowania w sprawie.

• Jak w praktyce wygląda kompletowanie akt? Robią to pracownicy sekretariatu, zarządzenie,

183

skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma, zwrotki i tak dalej wszywa się do akt sądowych
(czyli teczek). Wszywanie to żmudna robota (zwłaszcza, że co jakiś czas trzeba doszywać
Strona

nowe dokumenty – akta potem potrafią liczyć po 200 stron, powyżej 200 stron robi się II
 tom akt). W zarządzeniu Prezesa NSA w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach
administracyjnych (przykład aktu wewnętrznie obowiązującego) jest zapis, że pisma w
aktach muszą być połączone w sposób trwały i ponumerowane. Zajmowanie się aktami
(czyli przede wszystkim ich szycie) zleca się praktykantom ☺ (jeśli jacyś są pod ręką).

Po skompletowaniu akt przewodniczący bada skargę. Jeśli skarga zawiera braki usuwalne np.
nie jest podpisana, brakuje pełnomocnictwa albo nie uiszczono wpisu, stronę wzywa się do
usunięcia braków w terminie i poucza o rygorze (może być to nawet odrzucenie skargi). WSA bada
zdolność sądową i procesową, legitymację do wniesienia skargi, jej dopuszczalność w razie
stwierdzenia braków kieruje sprawę na posiedzenie niejawne.

Na posiedzeniu niejawnym sąd bada po pierwsze niedopuszczalność skargi.

Skarga może być niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych:

Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych

1. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości WSA, tylko np. do innego
sądu. Trochę wątpliwości wprowadza zapis, że „Sąd nie może odrzucić skargi (…) jeżeli w
tej sprawie sąd powszechny, uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.).
Jeśli sprawa należy do właściwości innego WSA, wydaje się postanowienie o przekazaniu
sprawy do właściwego sądu administracyjnego (ten drugi sąd jest nim związany).

2. Skarga została złożona w sprawach, w których sąd administracyjny nie jest właściwy – np.
res interna administracji (art. 5 p.p.s.a.).

3. Skarga została zgłoszona na akt nieistniejący (np. decyzję niedoręczoną lub nieogłoszoną).

4. Skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia (lub bez wezwania do
usunięcia naruszenia prawa).

5. Skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest w toku lub została już
prawomocnie osądzona.

Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych

184

1. Gdy skarga została złożona przez podmiot niemający legitymacji do złożenia skargi –
sprawa nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, albo skargę wniosła organizacja
Strona

społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu.

2. Jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, albo skarżący nie ma zdolności
procesowej a nie działa przez przedstawiciela / pełnomocnika, albo przy osobie prawnej –
występuje ktoś, kto nie ma umocowania do prowadzenia spraw tej osoby.
Jest to brak usuwalny – sąd odrzuci skargę dopiero po bezskutecznym wezwaniu do jego
uzupełnienia.

Po drugie, na posiedzeniu niejawnym sąd bada zachowanie terminu do wniesienia skargi.

Uchybienie terminowi, jeżeli nie został przywrócony, powoduje odrzucenie skargi.

Po trzecie sąd bada czy w wyznaczonym terminie uzupełniono braki formalne skargi.

Jeżeli sąd ustali wystąpienie jednej z przeszkód umożliwiających nadanie skardze dalszego biegu,
to wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi – art. 58 p.p.s.a.

§ 1. Sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już
prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej,
a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki
organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (i z reguły tam następuje, nie
opłaca się wzywać stron na rozprawę tylko po to, żeby powiedzieć im, że nie dochowano terminu,
albo nie uiszczono wpisu).

Jeżeli sąd ustali, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, sprawę kieruje się do rozpoznania.

8. Postępowanie mediacyjne

Obawiam się, że nie wniosę tutaj nic ponad to, co jest w podręczniku i ustawach – przez miesiąc
praktyk nie spotkałem się z postępowaniem mediacyjnym.
185

Na początek proponuje zapoznać się z art. 115 p.p.s.a. i następnymi.

Po ustaleniu dopuszczalności skargi i spełnieniu wymagań formalnych może nastąpić szczególny

Strona

etap postępowania – postępowanie mediacyjne.

Postępowanie mediacyjne jest przeprowadzane na wniosek stron, a także bez wniosku stron,
przed wyznaczeniem rozprawy.

Cel postępowania mediacyjnego – wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych

sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach
obowiązującego prawa.

W postępowaniu mediacyjnym strony nie są związane granicami skargi co do zarzutów i

wniosków skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice ustaleń wyznaczają obowiązujące
przepisy prawa.

Z istoty postępowania mediacyjnego wynika, że odbywa się ono z udziałem stron, a także
podmiotów na prawach strony i dopuszczonego uczestnika postępowania.

Postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia lub wyznaczony przez przewodniczącego

referendarz sądowy.

Z posiedzenia mediacyjnego sporządza się protokół, w którym zamieszcza się stanowiska stron, a
w szczególności dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy. Protokół
podpisuje prowadzący (sędzia / referendarz) oraz strony.

Wynik postępowania mediacyjnego ma znaczenie dla następnych stadiów postępowania

sądowego. Jeżeli bowiem strony dokonają ustaleń w postępowaniu mediacyjnym, organ uchyla
lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność w zakresie swojej
właściwości i kompetencji (czyli tak jakby cofamy się do postępowania administracyjnego).

Co można zrobić z wynikiem takiego postępowania? Odpowiedź przynosi art. 118 p.p.s.a.:

§ 1. Na akt wydany na podstawie ustaleń, o których mowa w art. 117 § 1, można wnieść skargę do
wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia aktu albo
wykonania lub podjęcia czynności. Skargę sąd rozpoznaje łącznie ze skargą wniesioną w sprawie
na akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne.

§ 2. Jeżeli skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte na podstawie ustaleń, o których mowa w
art. 117 § 1, nie zostanie wniesiona albo skarga ta zostanie oddalona, sąd umarza postępowanie w
sprawie, w której przeprowadzono po-stępowanie mediacyjne.

Wynikiem postępowania mediacyjnego jest też brak dokonania ustaleń. W takim przypadku
rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje na rozprawie.
186
Strona
9. Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną

Organ, który jest w postępowaniu stroną przeciwną, może w zakresie swojej właściwości
uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. To znaczy, że np. organ pisze w
odpowiedzi na skargę, że „zgadza się ze wszystkimi zarzutami zawartymi w skardze”, organ
przyznaje się tutaj do winy.

Są jednak pewne ograniczenia:

Organ musi uwzględnić zarzuty i wnioski skargi oraz powołanie podstawy prawnej – musi
uwzględnić skargę w całości.

Samokontrola jest ograniczana także związaniem organu przepisami o właściwości – organ może
jej dokonać, tylko jeśli jest właściwy do weryfikacji decyzji (na podstawie przepisów prawa).

Organ uwzględniając skargę musi stwierdzić czy jego działanie, bezczynność czy przewlekłe
prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem
prawa (art. 54 § 3 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi w całości jest podstawą do morzenia postępowania sądowo

administracyjnego – z powodu jego bezprzedmiotowości (organ po samokontroli z reguły uchyla
swoją błędną decyzję) – art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

10. Postępowanie rozpoznawcze

Postępowanie rozpoznawcze jest podstawowym stadium postępowania sądowo

administracyjnego. W tym stadium sąd rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną.

Zgodnie z art. 111 p.p.s.a. sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed
nim w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogłyby one być objęte jedną
skargą.

Sąd może także zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich
łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku.

Chodzi tutaj o tzw. „masówki”, sąd zarządza łączne rozpoznanie np. spraw w których jest jeden
skarżący, który skarży powiedzmy 12 decyzji organu podatkowego o wadliwym naliczeniu mu
podatku za każdy miesiąc w danym roku. Sprawy te rozpoznaje się wtedy na jednej rozprawie.

Granice postępowania rozpoznawczego

187

Wyznacza je zakres działania, bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania organu

Strona

administracji publicznej. Sąd bada tylko zgodność aktu np. decyzji z prawem!
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. „Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany
zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną”.

Brak związania zarzutami – sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z wszystkimi przepisami, nie
tylko tymi zarzuconymi w skardze.

Brak związania wnioskami – sąd może orzeczenie innej treści, niż to o, które wnosiła strona.

Sąd rozpoznaje na podstawie akt sprawy, chyba że organ tych akt (nazywa się je aktami
administracyjnymi) nie przesłał. Wtedy sąd rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi (jeśli jej
treść nie budzi wątpliwości).

Sąd bada więc stan faktyczny i prawny z chwili wydania zaskarżonego aktu (nie z chwili
rozpoznania przed sądem).

Sąd może brać jednak pod uwagę nowe fakty i dowody, które nie były znane organowi, a istniały w
dniu podjęcia aktu – w praktyce często zdarza się tak, że skarbówka egzekwując należności
podatkowe nie sprawdzi całego majątku dłużnika i weźmie nie z tego co trzeba.

Taka sytuacja stanowi podstawę do uchylenia skarżonego aktu przez sąd – art. 145 § 1 pkt. 1
p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnia jednak faktów, powstałych po podjęciu działania. Może jednak z urzędu lub na
wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (jeżeli jest to niezbędne do
wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w
sprawie).

Przy ustalaniu stanu faktycznego sąd administracyjny jest związany prawomocnym wyrokiem
skazującym co do popełnienia przestępstwa.

Co do stanu prawnego – też bada się stan obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonego działania
(np. wydania decyzji). Sąd musi jednak uwzględnić wyrok TK o niezgodności ustawy albo innego
aktu prawnego z Konstytucją, ustawą albo umową międzynarodową.

Forma postępowania rozpoznawczego

Podstawową formą jest ROZPRAWA - bo konstytucja zapewnia zasadę jawności (art. 45), p.p.s.a.
w art. 90 też stanowi, że posiedzenia są co do zasady jawne.

Co do rozprawy – odsyłam do rozdziału XXII, do pkt. 3 – Posiedzenie sądowe.

188

Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone w trybie zwykłym (czyli na rozprawie), ale może być
też prowadzone w trybie uproszczonym. Stanowią o tym art. 119 i 121 p.p.s.a. – takie
Strona

postępowanie jest dopuszczalne, jeżeli (art. 119 p.p.s.a).

 1. Decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1
k.p.a. (lub w innych przepisach), albo zostały wydane z naruszeniem prawa dającym
podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.).

2. Strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a

żadna z pozostałych stron nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (żądanie takie zgłasza się
w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku).

3. Organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, gdy skarżący złożył
żądanie rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i
prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 p.p.s.a.).

Tryb uproszczony nie jest formą obligatoryjną, jest wyjątkiem który powinien wynikać ze
względów przyspieszenia załatwienia sprawy.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego

sędziego.

11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowo administracyjnego

W toku postępowania mogą powstać przeszkody o charakterze przejściowym lub trwałym, które
uniemożliwiają prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym.

Przeszkody przejściowe są podstawą do zawieszenia postępowania.

Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego

Tutaj praktycznie rzecz biorąc, podręcznik przytacza samą treść przepisów.

P.p.s.a. zawiera katalog zamknięty przypadków zawieszenia postępowania. Zawieszenie

postępowania można rozumieć na dwa sposoby: pierwszy to zawieszenie postępowania sensu
stricte, drugi to zawieszenie postępowania wskutek zgodnego wniosku stron lub ich bezczynności,
które określone jest jako spoczywanie procesu.

Zawieszenie postępowania następuje:

1. Z mocy prawa (art. 123 p.p.s.a.).

„Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek
siły wyższej.”

2. Na podstawie orzeczenia sądu (art. 124 p.p.s.a.).

189

Zawieszenie postępowania na mocy orzeczenia podjętego z urzędu przez sąd następuje

Strona

obligatoryjnie w przypadkach określonych w art. 124 § 1 p.p.s.a:

§ 1. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu:

1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności
procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego
charakteru takiego przedstawiciela, z za-strzeżeniem § 3;

2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki

uniemożliwiające jej działanie;

3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek
nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu;

4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy

przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości;

5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi

Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

6) w przypadku, o którym mowa w art. 56.

Zawieszenie postępowania następuje fakultatywnie na mocy orzeczenia sądu podjętego z urzędu

– art. 125 p.p.s.a.:

§ 1. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu:

1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania

administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym;

2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć
wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;

3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez
skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu;

4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.

§ 2. Jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a je-go rozpoczęcie
zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach
może zwrócić się do właściwego organu.

Sąd ma obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu gdy ustaną przyczyny

zawieszenia. Sąd musi więc wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, w
190

szczególności (art. 128 p.p.s.a.):

Strona

1. W razie śmierci strony – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych
zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku;
 2. W razie utraty zdolności sądowej – od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego;

3. W razie braku przedstawiciela ustawowego – od dnia jego ustanowienia;

4. Gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, a zatem wtedy, gdy
postępowanie zawieszono z przyczyny prejudycjalności – od dnia uprawomocnienia się
orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do
okoliczności, podjąć dalsze postępowanie.

Artykuł 130 p.p.s.a. wprowadza wyjątek od obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania,

a mianowicie sąd umorzy postępowanie zawieszone z powodu: braku adresu lub wskazanie złego
adresu skarżącego, lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń, co powoduje, że nie
można nadać sprawie dalszego biegu, jeżeli w ciągu trzech lat od daty postanowienia o
zawieszeniu, strony nie podejmą wniosku o jego podjęcie.

Sąd umorzy postępowanie także w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która
utraciła zdolność sądową, a w każdym razie po upływie 3 lat od daty postanowienia o zawieszeniu z
tej przyczyny. Jeżeli na tej podstawie NSA umorzy postępowanie, orzeczenie WSA nabywa
przymiotu prawomocności.

Przypadek drugi – zawieszenie postępowania może nastąpić na zgodny wniosek stron (jest to
spoczywanie procesu). Ustawa nie określa przyczyn takiego zawieszenia, więc pozostawia się to
zgodnej woli stron.

Jednak to sąd ocenia skuteczność tej czynności – Sąd może (ale nie musi) zawiesić postępowanie
(nie jest związany wnioskiem stron).

Kiedy już zawieszono postępowanie na zgodny wniosek stron, można podjąć takie postępowanie
na wniosek jednej ze stron, ale nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od zawieszenia. WSA
musi wtedy obligatoryjnie podjąć postępowanie – jest związany wnioskiem strony, jedynym
ograniczeniem jest termin.

Sąd umorzy postępowanie, które było wcześniej zawieszone ze względu na zgodny wniosek stron,
jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu 3 lat od daty postanowienia o
zawieszeniu postępowania.

Skutki prawne zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego:

191

Skutki dla biegu terminów Skutki dla dopuszczalności podejmowania

czynności procesowych
Strona
1. Kiedy zawieszenie nastąpiło na zgodny Zakaz podejmowania czynności procesowych!
wniosek stron albo z powodu niemożności Czynności sądu – mogą być tylko te służące podjęciu
nadania sprawie dalszego biegu (np. brak postępowania, albo wstrzymaniu wykonania aktu lub
adresu skarżącego), zawieszenie wstrzymuje czynności.
tylko bieg terminów sądowych, które biegną
Czynności stron niedotyczące tych przedmiotów,
dalej dopiero od dnia podjęcia postępowania. wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia
Nie wywołuje to skutku wstrzymania postępowania.
terminów ustawowych
2. We wszystkich innych przypadkach
zawieszenia żadne terminy nie biegną i
zaczynają biec od początku dopiero od dnia
podjęcia postępowania (terminy sądowe
powinno się wyznaczać na nowo).

Forma orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania – o zawieszeniu, odmowie

zawieszenia, podjęciu lub odmowie podjęcia postępowania, orzeka sąd w formie postanowienia,
które może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

Na postanowienie takie służy zażalenie do NSA.

Umorzenie zawieszonego postępowania następuje w formie postanowienia (które może zapaść na

posiedzeniu niejawnym). Od takiego postanowienia służy skarga kasacyjna do NSA.

Umorzenie postępowania
Występuje wtedy gdy przeszkody w postępowaniu mają charakter trwały.

Podstawą jest tutaj art. 161 p.p.s.a.:

§ 1. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;

2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i
obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której
interesu prawnego dotyczy wynik tego po-stępowania;

3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

§ 2. Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

Pkt 1) – zobacz art. 60 p.p.s.a.

192

Pkt 3) to np. kiedy organ w wyniku samokontroli, uchylił w całości swoją zaskarżoną decyzję – akt
Strona

skarżony traci moc, a więc mamy klasyczny przykład przesłanki bezprzedmiotowości.

Sąd umarza też postępowanie w przypadkach niepodjęcia zawieszonego postępowania (o czym
wyżej).

Na postanowienie o umorzeniu postępowania przysługuje skarga kasacyjna do NSA.

12. Orzeczenia WSA

Ostatnim stadium postępowania przed WSA jest podjęcie orzeczenia rozstrzygającego sprawę
sądowoadministracyjną. W tym stadium dochodzi do udzielenia lub odmowy ochrony prawnej
interesowi prawnemu strony skarżącej lub innemu interesowi reprezentowanemu przez stronę
skarżącą.

Należy pamiętać, że orzeczenia są podejmowane w różnych stadiach postępowania – przecież

odrzucić skargę można już w postępowaniu wstępnym. Będą to orzeczenia dotyczące:

1. Toku postępowania np. postanowienie o odrzuceniu skargi, o zawieszeniu czy umorzeniu

postępowania.

2. Kwestii wpadkowych – postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu,

postanowienie o przywróceniu terminu.

3. Rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.

Jak już wiemy orzeczenia WSA dzielą się na wyroki i postanowienia. Co do zasady rozstrzyga się
wyrokiem, postanowienie jest wyjątkiem.

Zarządzenia (przewodniczącego wydziału, sędziego, referendarza sądowego) np. o pozostawieniu

pisma / wniosku bez rozpoznania, też mają znaczenie chociaż nie rozstrzygają sprawy.

Rodzaje wyroków
P.p.s.a. nie przyjmuje jednolitej konstrukcji wyroków – różnią się ze względu na rodzaj skargi i
zastosowanie różnego rodzaju sankcji (nieważności albo wzruszalności) w danym rodzaju skargi.

Sankcja wzruszalności – głównie przy naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 145 k.p.a. –
wznowienie postępowania).

Sankcja nieważności – głównie przy naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 156 k.p.a. –
stwierdzenie nieważności).

Ustawy samorządowe w razie naruszenia prawa przewidują wyłącznie sankcję nieważności.

193

Pierwszy rodzaj wyroku – wyrok nieuwzględniający skargi (bez względu na jej rodzaj), jego
konstrukcja jest jednolita dla wszystkich rodzajów skarg.
Strona
Wyroki w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie (większość wyroków dotyczy właśnie
tych kwestii):

2. Wyrok o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub części – art. 145 p.p.s.a.
Przesłankami uchylenia decyzji jest raz naruszenie przepisów prawa materialnego, dwa
zaistnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 i
146 k.p.a.) albo trzy naruszenie innych przepisów postępowania

3. Jeśli decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza jej nieważność – wyrok
stwierdzający nieważność.

4. Wyrok stwierdzający niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia – gdy występują

przesłanki negatywne z k.p.a. czy o.p., które wyłączają możliwość uchylenia albo
stwierdzenia nieważności decyzji.

Autorzy podręcznika mają problem z tymi przesłankami negatywnymi. Zwłaszcza jeśli chodzi o
przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a. (art. 245 § 1 pkt. 3 lit. A o.p.) – kiedy postępowanie ma być
wznowione z powodu fałszywości dowodów, albo decyzji wydanej w wyniku przestępstwa – bo sąd
orzeka tylko o zgodności decyzji z prawem, nie ustala stanu faktycznego sprawy (whatever).

Jeśli chodzi o przesłankę przedawnienia to ma ona pełne zastosowanie w postępowaniu

sądowoadministracyjnym.

Kolejne rodzaje wyroków:

2. Wyrok w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z
zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z
przepisów prawa oraz skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego
wydaną w indywidualnej sprawie.

W takim przypadku sąd uchyla taki akt (…) albo stwierdza bezskuteczność zaskarżonej
czynności. Wyjątkiem jest sytuacja z art. 146 § 2 p.p.s.a. kiedy to sąd może w wyroku uznać
uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

2. Wyrok w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania

organów wykonujących administrację publiczną.

Jeśli sąd uwzględnia skargę to zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu
lub interpretacji, lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub
194

obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Strona
 Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność / przewlekłość miała miejsce z rażącym
naruszeniem prawa. Sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu
organowi grzywny – art. 154 § 6 p.p.s.a.

2. Wyrok w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu

terytorialnego oraz przepisy prawa miejscowego organów administracji rządowej.

Kiedy WSA uwzględnia skargę stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części,
albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa (jeżeli przepis szczególny wyłącza
stwierdzenie ich nieważności).

Przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności aktu jest przesłanka przedawnienia – nie

stwierdza się nieważności aktu po upływie roku od dnia jego podjęcia.

Sąd uwzględniając skargę na przepis prawa miejscowego organu administracji

rządowej, stwierdza jego nieważność w całości lub w części.

Ustawy samorządowe stanowią, że akt naruszający prawo jest nieważny, ale ani te ustawy
ani p.p.s.a. nie wskazują jakie naruszenia są podstawą do stwierdzenia nieważności – ocenia
to sąd.

2. Wyroki w sprawie skarg na akty nadzoru

Jeśli sąd uwzględnia skargę uchyla akt nadzoru (nie ma stwierdzenia nieważności aktu).

2. Wyroki w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności

Np. na odmowę udzielenia informacji publicznej. Sąd uwzględniając taką skargę, uchyla lub
stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.

Zakaz reformationis in peius.

Pomijam historię unormowań tego zakazu.

Obecnie jest on unormowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. - Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść
skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności
zaskarżonego aktu lub czynności.

Wprowadzenie tego zakazu jest uzasadnione potrzebą zapewnienia logicznej niesprzeczności

ustawy, bo wbrew logice byłoby przyznawanie podmiotom określonych praw z jednoczesnym
dopuszczeniem przykrych konsekwencji w przypadku ich realizacji
195

Wydanie wyroku
Strona

Wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa bezpośrednio
poprzedzająca wydanie wyroku.
Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Narada jest tajna, obejmuje dyskusję i
głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. Na naradzie spisuje się sentencję wyroku, która jest
podpisana przez cały skład sądu – trójkę sędziowską. Wyrok ogłoszony a niepodpisany narusza
przepisy postępowania.

Głosowanie – przewodniczący zbiera głosy sędziów, od najmłodszego stażem a sam

przewodniczący głosuje ostatni. Wyrok zapada większością głosów (2-1 albo 3-0). Sędzia który nie
zgadza się z sentencją może zgłosić zdanie odrębne i musi uzasadnić je na piśmie.

Treść i forma wyroku

Wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia.

Sentencja zawiera oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta (prokuratora jeśli brał
udział w sprawie), datę i miejsce wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego,
przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu.

Uzasadnienie nie zawsze jest elementem obligatoryjnym, jeśli skarga została oddalona, jest
sporządzane na wniosek strony. Ma to służyć odciążeniu sądów (ale autorzy podręcznika są w
stosunku do tego krytyczni).

Sąd jest obowiązany z urzędu sporządzić uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę, w

terminie 14 dni od ogłoszenia wyroku/podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu
niejawnym.

W sprawach gdzie skargę oddalono – na wniosek strony zgłoszony w terminie 14 dni od dnia
zgłoszenia wniosku. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje w drodze
postanowienia (wydanego na posiedzeniu niejawnym), na które służy zażalenie.

Uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w

skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli
sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji uzasadnienie powinno zawierać
wskazanie co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu.

W wyroku uwzględniającym skargę (czyli najczęściej uchylającym akt) sąd określa, czy i w jakim
zakresie akt może być wykonany. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się
wyroku.
196

W wyroku uwzględniającym skargę sąd rozstrzyga też wniosek strony o zwrot kosztów
postępowania – art. 209 p.p.s.a.
Strona

Ogłoszenie i doręczenie wyroku

Ogłoszenie następuje na posiedzeniu na którym zamknięto rozprawę, jeśli sprawa jest zawiła sąd
może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do 14 dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien
wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku, termin może być przedłużony tylko raz i to maksymalnie o 7
dni.

Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie wstrzymuje

ogłoszenia.

Ogłoszenie wyroku następuje przez odczytanie jego sentencji (w czasie ogłaszania wyroku wszyscy
na sali stoją). Po odczytaniu, sędzia (przewodniczący lub sprawozdawca) podaje ustne zasadnicze
powody rozstrzygnięcia.

Jeżeli orzeczono na posiedzeniu niejawnym, odpis sentencji wyroku doręcza się stronie (jeśli nie
ma doręczenia z urzędu).

Stronie, która działa bez adwokata lub radcy prawnego, a która jest obecna przy ogłoszeniu wyroku,
przewodniczący udziela wskazówek co do sposobu i terminów wniesienia środka
odwoławczego. Stronie nieobecnej na ogłoszeniu wyroku z powodu pozbawienia wolności sąd z
urzędu w ciągu tygodnia od ogłoszenia wyroku, doręcza odpis sentencji z pouczeniem.

Doręczenie odpisu wyroku – art. 142 p.p.s.a. Odpis wyroku z uzasadnieniem z urzędu doręcza się
każdej stronie. Jeśli na wniosek strony – doręcza się tylko stronie.

MOC wyroku – dwie kwestie:

1. Związanie sądu wyrokiem

Art. 144 p.p.s.a. „Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli
wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku”/

2. Skutki prawne prawomocności (zob. prawomocność orzeczeń).

Sprostowanie wyroku – sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie
albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Z żądaniem sprostowania może wystąpić także strona.

O sprostowaniu można postanowić na posiedzeniu niejawnym. Wzmiankę o sprostowaniu

umieszcza się na oryginale wyroku, a jeśli strony chcą także na ich odpisach.

Na postanowienie o sprostowaniu służy zażalenie. Jeśli sprawa toczy się przed NSA, może on z
urzędu sprostować wyrok I instancji.
197

Uzupełnienie wyroku

Strona może w ciągu 14 dni od dnia doręczenia wyroku z urzędu (albo od dnia ogłoszenia wyroku,
Strona

gdy nie ma doręczenia z urzędu) zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o
całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów
ustawy powinien był zamieścić z urzędu.

Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu

niejawnym.

Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku (chyba, że uzupełnienie dotyczy

wyłącznie kosztów).

Wykładnia wyroku

Sąd, który wydał wyrok rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. P.p.s.a. nie
reguluje czy wykładania następuje z urzędu czy na wniosek. Należy więc przyjąć, że
dopuszczalne są obie możliwości.

Sąd dokonuje wykładni w drodze postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na
postanowieniu o wykładni albo o jej odmowie służy zażalenie.

Postanowienia

Jeżeli p.p.s.a. nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenia w formie postanowienia.

Postanowienia można podzielić na:

1. Postanowienia kończące postępowanie (o odrzuceniu skargi, umorzeniu postępowania, o

przekazaniu sprawy do innego WSA).

2. Wydawane w toku postępowania np. w sprawie zawieszenia postępowania.

Mogą być wydawane na posiedzeniach jawnych i niejawnych.

Postanowienie niekończące postępowania, wydane na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do

protokołu bez spisywania odrębnej sentencji (jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie).

Sąd uzasadnia postanowienia ogłaszane na rozprawie gdy podlegają one zażaleniu i doręcza je
stronom.

Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Uzasadnienie

należy sporządzić w terminie 7 dni od dnia wydania postanowienia.

Do postanowień stosuje się przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Moc postanowień
198

Z niejawnego – wiążą od momentu podpisania wraz z uzasadnieniem, a jeśli się nie uzasadnia – od
momentu podpisania sentencji.
Strona
Postanowienia wydawane w toku postępowania mogą być uchylone i zmieniane jeśli zmieniają się
okoliczności faktyczne sprawy – nawet jeśli są zaskarżalne, a nawet prawomocne (art. 165 p.p.s.a)

Prawomocność orzeczeń
W doktrynie wyróżnia się:

• Prawomocność formalną – polega na niemożności zmiany rozstrzygnięcia zawartego w

orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków odwoławczych (niezaskarżalność).

Jest ona regulowana w art. 168 p.p.s.a. – Orzeczenie sądu staje się prawomocne jeżeli nie służy co
do niego środek odwoławczy.

• Prawomocność materialną – dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść,

zawartą w orzeczeniu sądowym.

Jest ona regulowana w art. 170 p.p.s.a. – Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które
je wydał, lecz także inne sądy i organy państwowe…

Prawomocność stwierdza się z urzędu lub na wniosek strony.

Gdy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne do organu, załącza
się odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Prawomocność stwierdza WSA na posiedzeniu niejawnym, a do czasu gdy akta sprawy znajdują się
w NSA – ten sąd.

Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą

stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.)

Rozdział XXV. Środki odwoławcze od orzeczeń WSA

Zasada dwuinstancyjności – art. 78 Konstytucji:

„Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”.

W doktrynie wyróżnia się 3 modele ukształtowania zasady dwuinstancyjności:

1. Model apelacyjny – I instancja + środek odwoławczy = II instancja, obie instancje

rozpoznają i rozstrzygają sprawę merytorycznie.

2. Model kasacyjny – I instancja orzeka merytorycznie, po środku odwoławczym II instancja

199

kontroluje orzeczenie I instancji i w razie wątpliwości „kasuje” orzeczenie i przekazuje je

do ponownego rozpoznania.
Strona

3. Model mieszany
Środki zaskarżenia (środki odwoławcze) mają dewolutywny charakter – zawierają żądanie
uchylenia lub zmiany orzeczenia przez wyższą instancję (w KPA odwołanie ma charakter
względnie dewolutywny, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru
dewolutywnego – rozpatruje go ten sam organ).

P.p.s.a. przyjmuje model kasacyjny zasady dwuinstancyjności – na orzeczenia WSA przysługuje

bowiem skarga kasacyjna i zażalenie.

1. Skarga kasacyjna

Skarga kasacyjna jest instytucją procesową. Służy realizacji praw jednostki do

dwuinstancyjnego postępowania poprzez weryfikację orzeczenia.

Co do zasady NSA orzeka kasacyjnie – uchyla zaskarżone orzeczenia, „kasuje” – jak jest dobrze
to zostaje, jak jest źle to kasujemy i wraca do I instancji.

Istnieje jednak wyjątek – kiedy NSA uzna, że postępowanie przed WSA było prowadzone zgodnie
z prawem procesowym (nie naruszono przepisów postępowania), a zachodzi jedynie naruszenie
prawa materialnego, może uchylić zaskarżone orzeczenie i samemu rozpoznać skargę.

Przedmiot zaskarżenia i podstawy skargi kasacyjnej

Przedmiotem skargi kasacyjnej są wyroki i postanowienia kończące postępowanie w sprawie
(chyba że przepis szczególny stanowi inaczej). Postanowienia kończące postępowanie to np. te
odrzucające skargę, umarzające postępowanie.

Wyjątek – na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie.

Podstawą skargi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy.

Podstawą skargi kasacyjnej będzie w zakresie decyzji (postanowień), innych aktów lub czynności z
zakresu administracji publicznej zarówno ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa
materialnego – art. 156 k.p.a., art. 247 o.p., jak i naruszenie przepisu prawa materialnego przez
wadliwą wykładnię.

Istnieją wątpliwości interpretacyjne – co do decyzji wszystko się zgadza, ale przy innych rodzajach
200

skarg np. na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru orzeka się o zgodności z
prawem ustrojowym, nie materialnym. Rozwiązuje się to, szerzej rozumiejąc przepisy prawa
Strona
materialnego (włącza się w to ustrojowe), na zasadzie, że WSA orzeka o zgodności danego aktu z
prawem (całym systemem prawnym).

Co do naruszenia przepisów postępowania również są wątpliwości – o które dokładnie

postępowanie chodzi sądowoadministracyjne czy administracyjne?

Raczej chodzi tu o sytuację gdy WSA naruszył przepisy p.p.s.a., natomiast NSA rozpatrując skargę
kasacyjną odnosi się do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa
procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i wcześniejszych naruszeń organu w
postępowaniu administracyjnym.

Legitymację do złożenia skargi kasacyjnej ma:

1. Strona – strona skarżąca oraz strona przeciwna (bo postępowanie jest kontradyktoryjne),
zgodnie z art. 12 p.p.s.a., taką skargę może złożyć również uczestnik postępowania.

2. Prokurator- może ją złożyć nawet jeśli nie brał udziału w postępowaniu, wystarczy że
według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela
(art. 8 p.p.s.a.).

3. RPO – niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według jego oceny
wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 p.p.s.a.).

4. RPD – niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według jego oceny
wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a).

Przymus zastępstwa (tzw. przymus adwokacki) – obowiązek sporządzenia skargi przez podmioty
powołane do pomocy prawnej reprezentacji stron – art. 175 p.p.s.a.

Skargę może więc sporządzić adwokat, radca prawny, a w szczególnych wypadkach – doradca
podatkowy, rzecznik patentowy.

Przymus zastępstwa nie obowiązuje gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator,
notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, albo profesor lub doktor habilitowany
nauk prawnych, będący stroną jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę wnosi
prokurator, RPO lub RPD.

Jeśli skarga została sporządzona przez kogoś innego podlega odrzuceniu.

Cofnięcie skargi kasacyjnej

201

Skarżący może to zrobić tak jak ze zwykłą skargą do WSA. Cofnięcie skargi wiąże NSA, stosuje
się odpowiednio art. 60 p.p.s.a.
Strona
2. Wymagania skargi kasacyjnej

Wymagania można podzielić na materialne i formalne.

Formalne dotyczą wymagań stawianych pismom procesowym, pozostałe wymagania to

materialne.

Skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania stawiane pismom procesowym (zob. art. 46 p.p.s.a.
i rozdział XXXIII), oraz zawierać:

1. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy
w części.

2. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie

3. Wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub
zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Są tu wymienione elementy materialne.

Braki formalne można usunąć, natomiast jeśli nie zostaną usunięte wymagania materialne skarga
kasacyjna stanie się niedopuszczalna.

Ad 2. - Wskazanie podstaw kasacji – art. 174 p.p.s.a. – trzeba wskazać konkretny przepis prawa
materialnego lub procesowego, który został naruszony. Nie wystarczy napisać, że naruszono art. X
ustawy Y, należy także to uzasadnić.

Ad. 3 – Wniosek o uchylenie / zmianę orzeczenia jest elementem koniecznym, jego brak
powoduje odrzucenie skargi. Orzecznictwo NSA wskazuje także, że sąd rozpoznaje sprawę w
granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z tym czego żąda strona, jeśli brak takiego żądania, to nie
można rozpoznać sprawy.

Skarga kasacyjna musi mieć podpis osoby uprawnionej do jej złożenia (zob. przymus
zastępstwa) – czyli fantastycznej czwórki: adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego albo innych osób (sędzia, prokurator itd.) albo też podmiotów na prawach
strony (prokurator, RPO, RPD), zgodnie z art. 175 p.p.s.a. Brak podpisu skutkuje odrzuceniem
skargi.

Termin
202

Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z
Strona

uzasadnieniem.
Uzasadnienie sporządza się i wysyła z urzędu gdy skarga została uwzględniona na korzyść
skarżącego (np. decyzja została uchylona). – art. 141 p.p.s.a. Jeśli skarga została oddalona skarżący
musi złożyć wniosek o sporządzenie uzasadnienia w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku.

Termin wiąże też świętą trójcę – prokuratura, RPO i RPD. Jeśli stronie nie dostarczono
uzasadnienia stronie, to święta trójca występują o sporządzenia uzasadnienia w terminie 30 dni od
wydania orzeczenia.

Tryb wnoszenia skargi kasacyjnej – pośredni, składa się ją za pośrednictwem WSA, który
wydał zaskarżone orzeczenie.

Wpis od skargi kasacyjnej - Wpis z tytułu złożenia skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od
skargi, nie mniej jednak niż 100 zł.

3. Postępowanie ze skargą kasacyjną

Wyróżnia się 3 stadia postępowania:

I. Postępowanie wstępne

II. Postępowanie rozpoznawcze

III. Podjęcie orzeczenia

I. Postępowanie wstępne
Toczy się przed WSA i NSA.

Postępowanie wstępne przed WSA

Skargę kasacyjną wnosi się w trybie pośrednim, przez sąd, który wydał orzeczenie. Wojewódzki
Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym bada wniesioną skargę kasacyjną a mianowicie:

1. Czy został zachowany termin do wniesienia skargi;

2. Dopuszczalność skargi – przesłanki podmiotowe i przedmiotowe np. czy skarży się przez
właściwy sąd, czy skarży się postanowienie na które przysługuje zażalenie, czy skargę
wniosła strona do tego uprawniona (legitymacja strony), czy spełnia wymagania materialne
skargi z art. 176 p.p.s.a.

3. Czy zostały zachowane wymagania formalne co do treści skargi – jeśli są braki, wzywa się
203

do ich usunięcia w wyznaczonym terminie.

Strona

WSA bada kwestie formalne, nie jest uprawniony do rozpoznania merytorycznej zasadności skargi
kasacyjnej.
Na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie do NSA.

NSA na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez
WSA, albo zwróci ją do WSA w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

Druga strona (ta, która nie składa skargi) może wnieść do WSA odpowiedź na skargę kasacyjną
w terminie 14 dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej.

Po tym jak upłynie termin do wniesienia odpowiedzi (i nikt jej nie wniesie), albo kiedy zarządzi się
doręczenie odpisu odpowiedzi na skargę, skarżącemu WSA może już przesłać skargę kasacyjną
wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do NSA.

II. Postępowanie rozpoznawcze przed NSA

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest kontrola stosowania prawa w orzeczeniach
WSA. Kontroluje się konkretny wyrok lub postanowienie określone w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 191 p.p.s.a. NSA kontroluje również te postanowienia, które nie podlegają zażaleniu,
a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Granice rozpoznania – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc o zakresie
kontroli orzeczenia WSA przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną (czyli trzeba mieć
sprecyzowane żądanie, wiedzieć czego się chce).

Istnieje jednak wyjątek – NSA z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Według art.
183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi:

1. Jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;

2. Jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej
reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik był niewłaściwie
umocowany;

3. Jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem
administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;

4. Jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu
sprawy albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustaw;

5. Jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw;

6. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie w której jest właściwy Naczelny
204

Sąd Administracyjny.
Strona

(Chodzi tu o nieważność postępowania przed WSA – w I instancji).

NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej – jest związany wskazanymi
podstawami skargi kasacyjnej. Powoduje to sytuację, że jeśli NSA zauważy jakieś uchybienia
prawne sądu I instancji a nie będą one wskazane w skardze kasacyjnej to wyrok I instancji nie
zostanie uchylony.

NSA jest ponadto związany podstawami ustawowymi skargi kasacyjnej (wskazaniem konkretnego
naruszenia prawa materialnego lub procesowego) – jeśli zostanie powołane inne naruszenie
przepisów prawa, nie będę one brane pod uwagę.

W p.p.s.a. nie uwzględniono przepisów pozwalających na dokonanie zmiany podstaw ustawowych

wskazanych w skardze. W doktrynie jednak dopuszcza się możliwość zastosowania analogii do
przepisów KPC, które pozwalają na zmianę podstaw skargi kasacyjnej do momentu doręczenia
skargi kasacyjnej stronie przeciwnej.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym można to zastosować tą metodę, z zastrzeżeniem, że

strona skarżąca (za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika – fantastyczna czwórka) dokona
tej zmiany w ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej.

Nie ma w p.p.s.a. przepisów co do zmiany podstaw skargi, natomiast wskazano, że można

przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 p.p.s.a.).

Forma postępowania rozpoznawczego

Zasadą jest forma rozprawy w składzie 3 sędziów (art. 181 p.p.s.a.). Oczywiście jak to w prawie od
każdej zasady istnieją wyjątki (określone w przepisach szczególnych).

Zgodnie z art. 182 p.p.s.a. NSA nie rozstrzyga na rozprawach kiedy rozpatruje skargę kasacyjną:

1. Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w

sprawie;

2. Jeżeli skarga jest oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło
mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się
rozprawy, pozostałe zaś strony, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie
zażądały przeprowadzenia rozprawy.

NSA ocenia czy rozpoznanie skargi kasacyjnej skierować na posiedzenie niejawne. Rozpoznanie
może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Na rozprawie sprawę rozpoznaje się w składzie 3 sędziów, na posiedzeniu niejawnym w składzie 1

205

sędziego.
Strona
Gdy podczas rozpoznawania sprawy wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości,
NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi 7
sędziów NSA (w celu podjęcia uchwały).

Uchwała będzie w tej sprawie wiążąca, skład 7 sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania (art.
187 p.p.s.a.).

III. Podjęcie orzeczenia

NSA co do zasady „kasuje” zaskarżone orzeczenie, albo odrzuca/oddala skargę.

Wyjątkowo dopuszczona jest kompetencja do merytorycznego rozpoznania skargi – art. 188

p.p.s.a – kiedy naruszono jedynie przepisy materialne, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i
rozpoznać skargę.

Rodzaje rozstrzygnięć – NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wydaje:

1. Wyrok oddalający skargę kasacyjną – jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw do

uwzględnienia skargi, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (nawet mimo
błędnego uzasadnienia).

2. Wyrok uwzględniający skargę kasacyjną – wydając taki wyrok NSA uchyla zaskarżone
orzeczenie w całości lub w części i przekazuje je z powrotem do WSA, który wydał
orzeczenie (chyba, że ten nie może jej rozpoznać bo sędziowie są wyłączeni – wtedy inny
WSA).

Kiedy WSA ponownie rozpoznaje musi to zrobić w innym składzie (zachodzi wyłączenie
sędziego z mocy prawa – art. 18 § 1 pkt. 6).

Sąd dokonując ponownego rozpatrzenia jest związany wykładnią dokonaną przez WSA.
Wiąże ona również strony – jeśli ponownie będą chciały wnieść skargę kasacyjną to nie
mogą tego zrobić na podstawach sprzecznych z tą wykładnią.

3. Wyrok merytoryczno-reformacyjny – kiedy zachodzi sytuacja z art. 188 p.p.s.a. i NSA

sam bierze się za wyrokowanie (przypomnijmy – zaskarżony wyrok naruszał tylko prawo
materialne i nie ma naruszeń przepisów postępowania). W tym przypadku sąd orzeka na
podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (nie bawi się w
prowadzenie postępowania od nowa).

Przesłanka pozytywna – naruszenie przepisów prawa materialnego.

206

Przesłanka negatywna – nienaruszenie przepisów postępowania.

Strona
 Jeśli te przesłanki zostały spełnione NSA uchyla zaskarżony wyrok i sam rozstrzyga co do
istoty sprawy.

Kompetencję merytoryczno-reformatorską ma NSA także w sytuacji z art. 189 p.p.s.a. – „Jeżeli

skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim
sądem administracyjnym, NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz
odrzuca skargę i umarza postępowanie”.

NSA poprawia tutaj WSA – w I instancji nie umorzyli postępowania, to w II instancji zrobią to
sami.

Struktura wyroku i postanowienia NSA jest taka jak WSA – różni się tym, że NSA uzasadnia
wyroki z urzędu (we wszystkich przypadkach) i postanowienia w terminie 30 dni – art. 193
p.p.s.a.

Regulacja postępowania kasacyjnego

Art. 193 p.p.s.a. – „Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do
postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem
administracyjnym …” Wyjątkiem jest tutaj wspomniane sporządzenie i doręczenie uzasadnienia z
urzędu w terminie 30 dni (od jego wydania).

Niektóre przepisy z postępowania przed WSA będzie się stosować wprost np. te o doręczeniu,
terminach, posiedzeniu itd.

Nie będą miały zastosowania przepisy regulujące chociażby postępowanie mediacyjne i

uproszczone.

4. Zażalenia

Przysługuje na postanowienia, ale nie wszystkie – na postępowania kończące postępowanie przed

WSA (np. o odrzuceniu skargi) przysługuje skarga kasacyjna.

Na co przysługuje zażalenie zgodnie z p.p.s.a.:

1. Postanowienie o przywrócenie terminu – art. 86 § 3

2. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie – art. 33 § 2

3. Postanowienie o cofnięciu prawa do pomocy prawnej – art. 263

Zażalenia przysługują także na inne postanowienia których przedmiotem jest (art. 194 p.p.s.a.):
207

1. Przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;

Strona
 2. Wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub
czynności;

3. Zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania;

4. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;

5. Sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;

6. Oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego

7. Odrzucenie skargi kasacyjnej

8. Odrzucenie zażalenia

9. Zwrot kosztów postępowania (jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej)

10. Ukaranie Grzywną

Legitymacja do złożenia zażalenia

Zażalenie może składać:

• Strona

• Uczestnik

• Osoby / organizacje społeczne niedopuszczone do udziału w postępowaniu

• Prokurator, RPO i RPD

Warunki formalne zażalenia

Treść i forma zażalenia muszą spełniać wymagania pisma procesowego i wskazywać zaskarżone
postępowanie, powinno zawierać wniosek o uchylenie / zmianę rozstrzygnięcia i zwięzłe
uzasadnienie.

Termin – zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Wpis – warunkiem formalnym zażalenia jest uiszczenie wpisu DODAJ UWAGI O WPISIE

Postępowanie zażaleniowe
Ma dwie fazy: jedną przed WSA, drugą właściwą przed NSA.

Zażalenie wnosi się do WSA¸ który wraz z aktami sprawy przekazuje je do NSA po doręczeniu
zażalenia innym stronom. Odpowiedź na zażalenie może być wniesiona wprost do NSA w terminie
208

7 dni od doręczenia zażalenia.

Strona

Wyjątkiem jest sytuacja kiedy WSA sam rozpoznaje zażalenie na swoje postanowienie. Stanowi o
tym art. 195 § 2 p.p.s.a.. Ma to miejsce wtedy gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania
lub jest oczywiście uzasadnione. Wtedy WSA na posiedzeniu niejawnym może uchylić
zaskarżone postanowienie. Na takie postanowienie przysługują środki odwoławcze na zasadach
ogólnych.

Postępowanie przed NSA jest prowadzone na posiedzeniu niejawnym. Do postępowania

zażaleniowego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.

Zażalenie na zarządzenia przewodniczącego – do takich zażaleń stosuje się przepisy o

zażaleniu „ogólnym”.

Rozdział XXVI. Obalanie prawomocnych orzeczeń

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego

Podstawową instytucją obalania prawomocnych orzeczeń NSA i wojewódzkich sądów

administracyjnych jest instytucja wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia
postępowania tworzy możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu – JEŻELI zachodzą wyliczone w ustawie
przyczyny wznowienia postępowania.

Zakres przedmiotowy (art. 270 ustawy o prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
[p.p.s.a.]): „W przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia
postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem”. Art. 270 ustanawia
możliwość wznowienia postępowania zakończonego nie tylko wyrokiem, ale również orzeczeniem
czy prawomocnym postanowieniem. Niemożliwe jest wznowienie postępowania zakończonego
prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania (art. 285
p.p.s.a.) [nie dotyczy to sytuacji, kiedy postępowanie zostało zakończone odrzuceniem skargi o
wznowienie].

Przedawnienie dopuszczalności wznowienia postępowania – po 5 latach od uprawomocnienia się

orzeczenia nie można żądać wznowienia [termin ten nie podlega przywróceniu], WYJĄTEK: gdy
strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana.

Legitymacja do żądania wznowienia postępowania – ustawa nie reguluje kwestii legitymacji,

reguluje jedynie fakt że wznowienie postępowania wszczyna się na żądanie, nigdy z urzędu. Z
rozwiązań prawnych regulujących np. termin do złożenia skargi wynika, że legitymację mają
strony oraz uczestnik na prawach strony, uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w
postępowaniu (art. 12 p.p.s.a.) [sporządzenie skargi o wznowienie do NSA jest objęte przymusem
zastępstwa – art. 276 p.p.s.a.].
Legitymację posiada również prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw
Dziecka [jeśli uzna, że wymaga tego ochrona praw dzieci](art. 8 paragraf 1 i 2 p.p.s.a.): „ …mogą
wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę (…) oraz skargę o
wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub
praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.”
209

Przyczyny wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego:

Strona

1) Przyczyny nieważności:
Art. 271.
Można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności:
1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z
mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana
lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można
jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania
ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane
czynności procesowe.
2) Przyczyny restytucyjne (przywracające):
Art. 273.
§ 1. Można żądać wznowienia na tej podstawie, że:
1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym
wyroku karnym, następnie uchylonym;
2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa.
§ 2. Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub
środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła
skorzystać w poprzednim postępowaniu.
§ 3. Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia
dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko
zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej
sprawy.
3) Osobną przyczynę wznowienia postępowania ustanawia art. 272 p.p.s.a. paragraf 1 i 3:
§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny
orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na
podstawie którego zostało wydane orzeczenie.
§ 3. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z
rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na pod-stawie umowy międzynarodowej
ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do
wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej
pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego.

Termin wzniesienia skargi o wznowieniu postępowania wynosi 3 miesiące. Termin ten liczy się
od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest
pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o
orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przypadku kiedy
orzeczenie TK jest podstawą wznowienia – 3 miesiące od dnia wejścia w życie orzeczenia. W
przypadku kiedy rozstrzygnięcie organu międzynarodowego jest podstawą wznowienia – 3
miesiące od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi tego rozstrzygnięcia.

Moc skargi o wznowienie postępowania, art. 284 p.p.s.a. „Wniesienie skargi o wznowienie
postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że
zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia.
Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje
zażalenie”. Z treści przepisu wynika, że skarga ma moc względnie suspensywną (wiadomo samo
przez się o co kaman, nie? Jak nie to przeczytaj raz jeszcze treść artykułu)

Właściwość sądu administracyjnego, wynika z art. 275 p.p.s.a. „Do wznowienia postępowania z
przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono
210

orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia
postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie”.
Strona

Przedmiotem skargi o wznowienie postępowania może być orzeczenie wojewódzkiego sądu

administracyjnego oraz NSA.
Konstrukcja prawna wznowienia postępowania jest oparta na niedewolutywności. Istnieje również
instytucja wyłączenia sędziego, która ma zagwarantować obiektywizm rozpoznania skargi.
Sędziego można wyłączyć: 1) z mocy prawa (kiedy to brał udział w wydaniu orzeczenia objętego
skargą o wznowienie postępowania) 2) z art. 283 p.p.s.a. („Sędzia, którego udziału lub zachowania
się w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłączony jest od orzekania w postępowaniu ze
skargi o wznowienie postępowania”). Oba wyłączenia wymagają oceny, czy istnieje związek
między zachowaniem/postępowaniem sędziego, a treścią skargi o wznowienie postępowania. Ta
druga podstawa wyłączenia obejmuje również sędziów, którzy mogli mieć związek z poprzednio
prowadzonym postępowaniem.

Postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania dzieli się na trzy stadia:

a) Stadium wstępne. W stadium wstępnym sąd na posiedzeniu niejawnym bada, czy skarga
została wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej przyczynie wznowienia. Na
żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowieniu postępowania jest obowiązany
uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalności
wznowienia (czyli co, kalendarz przynieść? O.o). W razie braku jednego z tych wymagań
sąd odrzuci skargę, w postępowaniu wstępnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego.

b) Stadium rozpoznania. Skarga o wznowienie postępowania podlega rozpoznaniu na

rozprawie. Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkich o dopuszczalności wznowienia i
odrzuca skargę jeżeli brak jednego ze wspomnianych wyżej wymagań. Możliwe jest
połączenie badania dopuszczalności wznowienia z merytorycznym rozpoznaniem sprawy –
zależy to od oceny sądu, który może uznać to za celowe i zasadne do pełnego rozpoznania
skargi [w zależności od przyczyn złożenia skargi – czy nieważności czy restytucyjnych –
sąd sprawdza poprzez dopuszczalność inne aspekty sprawy, co może się przełożyć na
dokładność rozpoznania skargi]. Jeżeli sąd stwierdzi niedopuszczalność wznowienia
postępowania kończy je postanowieniem o odrzuceniu skargi. Sąd rozpoznaje sprawę w
granicach zakreślonych podstawą wznowienia, nie jest dopuszczalne wystąpienie poza te
granice. Sąd w składzie trzech sędziów prowadzi postępowanie rozpoznawcze.

c) Stadium orzekania. Ostatnim stadium wznowienia postępowania jest wydanie orzeczenia.

Rodzaje wyroku ze względu na relacje do skargi o wznowienie postępowania można
podzielić na:

1) Wyroki uwzględniające skargę. W razie uwzględnienia skargi sąd może: zmienić

zaskarżony wyrok, uchylić wyrok i w zależności od ustaleń odrzucić skargę do
sądu administracyjnego (np. gdy była niedopuszczalna) lub umorzyć
postępowanie (np. gdy sąd nie uwzględnił cofnięcia skargi). Jeżeli przyczyną
wznowienia postępowania było wykrycie dwóch prawomocnych orzeczeń
dotyczących tej samej sprawy, sąd uchyla jedno z orzeczeń, utrzymując w mocy
drugie, albo uchyla wszystkie i sam orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje
sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do rozpoznania
i rozstrzygnięcia w tej sprawie.
211

2) Wyroki nieuwzględniające skargę. Gdy sąd stwierdza niezasadność wydaje

wyrok o oddaleniu.
Strona

Postępowanie może się również zakończyć postanowieniem o odrzuceniu skargi, w razie gdy sąd
połączył badanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania z rozpoznaniem sprawy i w
tej fazie stwierdził niedopuszczalność skargi.
Od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych służy skarga kasacyjna. Postępowanie w
sprawie wznowienia jest postępowaniem przed I instancją, chyba że postępowanie prowadzi NSA.
Do postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem
administracyjnym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Uniemożliwienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Art. 172 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane
w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu
administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone
w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi
kasacyjnej.
NSA ma kompetencje do sprawowania nadzoru nad orzecznictwem wojewódzkich sądów
administracyjnych. Konstytucja RP stanowi, że NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w
zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej, a zatem ogranicza
kompetencje NSA do kontroli wykonywania tej administracji. Postępowanie wszczynane z wniosku
Prezesa NSA posiada cechę oficjalności. Przedmiotem wniosku o unieważnienie może być
zarówno orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i NSA. Artykuł 172 nie
wprowadza tutaj ograniczeń, stwierdza „…unieważnia prawomocne ORZECZENIE sądu
administracyjnego…”.
Dopuszczalność złożenia wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu
administracyjnego jest ograniczona:
1) Rodzajem naruszenia prawa w orzeczeniu sądu, mianowicie jeżeli sąd administracyjny
orzekał w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu
sądu administracyjnemu w chwili orzekania.

2) Jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym ustawą, a zatem gdy
złożenie skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania jest niedopuszczalne.

Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej.

Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem szczególnych cech postępowania o unieważnienie.

Rozdział XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Postępowanie sądowoadministracyjne przyjmuje system weryfikacji orzeczeń sądów oparty na

systemie środków odwoławczych (skargi kasacyjnej, zażalenia) oraz środków obalania
prawomocnych orzeczeń sądów, do których należy zaliczyć skargę o wznowienie postępowania
oraz unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Ustawą z 12 lutego 2010 roku o zmianie ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz
p.p.s.a. do postępowania sądowoadministracyjnego została wprowadzona skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga ta nie jest środkiem zaskarżenia,
skutkiem prawnym nie jest uchybienie lub zmiana orzeczenia, a tylko w razie gdy w wyniku jej
rozpatrzenia NSA stwierdzi, że sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała
212

orzecznictwu sądów w chwili orzekania, stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem,

unieważni orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji i odrzuci skargę.
Strona

Zakres dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia: przysługuje ona od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Od orzeczenia NSA skarga ta nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z
rażącego naruszenia norm prawa UE [wtedy orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydane w
postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi].

Przesłanki dopuszczalności skargi są trzy: 1) postępowanie sądowoadministracyjne zostało

zakończone prawomocnym orzeczeniem [ta przesłanka obejmuje zarówno wyroki jak i
postanowienia kończące postępowanie, czy też inne postanowienia] 2) przez wydanie orzeczenia
została stronie wyrządzona szkoda [musi istnieć związek przyczynowi – kto nie kuma o co kaman
odsyłam do teorii prof. Giezka] 3) zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych
przysługujących stronie środków prawnych* nie było i nie jest możliwe [przesłanka ta jest
spełniona, gdy strona nie mogła z przyczyn od niej niezależnych, wnieść środków odwoławczych, a
po zakończeniu postępowania prawomocnym orzeczeniem – skargi o wznowienie postępowania
sądowoadministracyjnego. Istnieje wyjątek od tej przesłanki, kiedy to strona nie skorzystała z
przysługujących środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia
podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności, chyba że jest możliwość
zmiany bądź uchylenia orzeczenia w drodze innych przysługujących środków prawnych.
Przesłanka ta nie obejmuje dopuszczalności podjęcia przez stronę obrony na innej drodze (np.
postępowania administracyjnego)].
* - czyli np. środki stosowane wobec zaskarżonego działania, bezczynności, lub przewlekłości
postępowania itd. itp.

Legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzeniu niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia przysługuje stronie postępowania oraz uczestnikom tego postępowania. Legitymacja
przysługuje również Prokuratorowi Generalnemu oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Od tego
samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia.

Podstawy prawne skargi JAKIEJ?!?! (sami wiecie już jakiej) Art. 285d. Skargę o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa
materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem,
gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak
zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.

Wymagania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia:

Treść i forma skargi, skarga powinna zawierać:
1) oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w
całości lub w części;
2) przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie;
3) wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
4) uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego
skarga dotyczy;
5) wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było
i nie jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono stosując art. 285a § 2 – że występuje
wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi;
6) wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem.
Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Do skargi – oprócz
jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania – dołącza się dwa odpisy
przeznaczone do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego.
213

Termin: skargę wnosi się w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia
Strona

Opłata: opłata stała (ilekolwiek ona wynosi…)

Tryb: skargę wnosi się do sądu który wydał zaskarżone orzeczenie

Postępowania ze skargą o stwierdzenie …………. z prawem …………… orzeczenia

(testujemy pamięć) obejmuje stadium postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym
oraz NSA

Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym: skargę wnosi się do sądu, który
wydał zaskarżone orzeczenie. Przewodniczący wydziału w razie stwierdzenia niezachowania
warunków formalnych (to co w piśmie musi być – patrzy wyżej) wzywa do poprawienia lub
uzupełnienia skargi. Skargę nieopłaconą, skargę naruszającą przymus zastępstwa oraz skargę, której
braków strona nie uzupełniła w terminie, sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli nie ma
podstaw do odrzucenia skargi, po doręczeniu odpisu skargi stronie przeciwnej, a gdy skargę wniósł
PG bądź RPO – obydwu stronom, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie (BIEGIEM)
przedstawia akta sprawy NSA.

Postępowanie przed NSA:

Stadium wstępne podczas którego NSA bada dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia. W wyniku ustalenia braku przesłanek dopuszczalności skargi,
skargę odrzuca, np. gdy:
- stwierdza wystąpienie podstaw do odrzucenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny
(nieopłacona itd.)
- wniesiona skarga została po upływie terminu
- niespełnione zostały wymagania materialne co do treści pisma
- niedopuszczalna jest skarga z innych przyczyn (np. w razie ustalenia, że nie została wyrządzona
szkoda przez orzeczenie)
- ustalono, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest
możliwa.
Stadium rozpoznania następuje po stadium wstępnym (też jestem w szoku), gdy NSA nie ustali
podstaw do odrzucenia skargi. NSA rozpoznaje skargę w granicach zaskarżenia i w granicach
podstaw – nie może tego przekroczyć, nie ma od tego wyjątków.
Podjęcie orzeczenia w formie wyroku, jeżeli przedmiotem skargi był prawomocny wyrok, a jeżeli
przedmiotem skargi było postanowienie – w formie postanowienia. NSA może:
- oddalić skargę, w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne
z prawem
- stwierdza, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem
- unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji i odrzuca skargę
Ostatnia opcja polegająca na unieważnieniu jest dopuszczalna jedynie, gdy NSA ustali, że sprawa
rozstrzygnięta prawomocnym orzeczenie, ze względu na osobę lub przedmiot, nie podlegała
orzecznictwu sądów administracyjnych <- czyli jedynie w przypadkach kardynalnych naruszeń
prawa.
Forma rozpoznania. Skład sądu. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia NSA rozpoznaje się na posiedzeniu niejawnym. Dotyczy to zarówno stadium wstępnego
jak i stadium rozpoznawczego. NSA jednak może skierować rozpoznanie skargi na rozprawę,
kierując się ważnymi względami np. zapewnienia udziału stron. NSA rozpoznaje skargę w składzie
trzech sędziów. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą jest wyłączony.
Do postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.
214
Strona
 Rozdział XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Roszczenie
odszkodowawcze

Zagadnienie skuteczności kontroli sądów administracyjnych jest aktualne od okresu II RP. Jedyną
możliwością zapewnienia skuteczności wyroku było ustanowienie sankcji za niewykonanie wyroku,
np. uchylenie zaskarżonej decyzji jeżeli organ rozpatrujący sprawę, nie uwzględnił oceny prawnej
wyrażonej w orzeczeniu NSA.
Ustawa o NSA wprowadziła w tym zakresie następującej zmiany, a mianowicie:
1. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny. W razie stwierdzenia, że organ administracji
publicznej, którego działania lub bezczynność dotyczyły orzeczenia sądu nie wykonał w
całości lub w części tego orzeczenia. NSA mógł orzec o wymierzeniu temu organowi
grzywny. Sąd orzekał o wymierzeniu grzywny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej
przez uprawniony podmiot, który uprzednio zwrócił się do odpowiedniego organu z
wezwaniem do wykonania orzeczenia NSA. Orzeczenie NSA o wymierzeniu grzywny
podlegała wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez opatrywania go klauzulą
wykonalności.

2. Wydanie wyroku merytorycznego. W razie stwierdzenia, że organ administracji publicznej,

którego działania lub bezczynność dotyczy orzeczenie NSA, nie wykonał w całości lub w
części tego orzeczenia, NSA mógł orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub
obowiązku, jeżeli pozwalał na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu
faktycznego i prawnego. Istniały jednak dwie przesłanki: 1) wyłączone były sprawy, w
których chodziło o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej
dyspozycji organów administracji publicznej; w przeciwnym razie oznaczałoby to
niewykonalność wyroku 2) niesporność okoliczności stanu faktycznego i prawnego. Wyrok
ten NSA wydawał po uwzględnieniu skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który
uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania
orzeczenia NSA.

3. Przyznanie osobie, która poniosła wskutek niewykonania orzeczenia NSA, roszczenia o

odszkodowanie, którego dochodziła strona w trybie administracyjnosądowym. O
odszkodowaniu orzekał organ, który nie wykonał orzeczenia sądu w terminie trzech miesięcy
od dnia wniesienia wniosku o odszkodowanie. Strona, która w tym terminie nie otrzymała
decyzji lub była niezadowolona z przyznanego odszkodowania, mogła wnieść powództwo do
sądu powszechnego w terminie trzydziestu dni od dnia pozostawania organu w zwłoce lub
doręczenia jej decyzji w sprawie.

OBECNIE artykuł 286 p.p.s.a. stanowi, że po uprawnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta
administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis
orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ
liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Dla usystematyzowania gwarancji skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych wyróżnić
należy:
215

- po pierwsze, niewykonanie wyroku przez nieuwzględnienie oceny prawnej sądu przy ponownym
podjęciu aktu lub czynności, po uwzględnieniu skargi
- po drugie, bezczynność organu wykonującego administrację publiczną po zastosowaniu przez sąd
Strona

administracyjny środków wobec zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości. W

pierwszej sytuacji gwarancją są skutki naruszenia oceny prawnej.
Organ administracji publicznej jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego
postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). Niewykonanie oceny prawnej
oraz wskazań, co do dalszego postępowania jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa, a
zatem stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na działanie bezczynności lub przewlekłości
postępowania organu wykonującego administrację publiczną.
Przyjęty jest również system gwarancji, który nie ma jednolitego charakteru, ale wspólną cechą
tych gwarancji jest to, że nie przywołują skutków bezpośrednich dla działania organów
wykonywujących administrację publiczną. Mają wpływ pośredni i prewencyjny na zapewnienie
skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. P.p.s.a. przyjmuje następujące gwarancje:
1) Wprowadzenie instytucji skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na
niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania po wyroku uchybiającym lub stwierdzającym nieważność aktu
lub czynności. Strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania
wyroku lub załatwienia skargi może wnieść w tym przedmiocie skargę, żądając
wymierzenia temu organowi grzywny (do wys. 10-krotnego przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia w roku poprzednim, ogłoszonego przez prezesa GUS). Wykonanie wyroku
lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia
postępowania lub oddalenia skargi.

2) Instytucją, która ma gwarantować skuteczność orzecznictwa sądów administracyjnych, jest

możliwość podjęcia orzeczenia merytorycznego. W razie niewykonania wyroku
uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania oraz
w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku
uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym
wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, strona może
wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd w
tym przypadku, oprócz orzeczenia o grzywnie, może ponadto orzec o istnieniu lub
nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz
niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To stwierdzenie ma znaczenie
prawne dla wytoczenia na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie
przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przywykonywaniu
władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa

3) Gwarancją jest przyznanie roszczenia o odszkodowanie, osobie (skarżącemu, podmiotowi

na prawach strony) która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, osobie tej
służy roszczenie o odszkodowanie przysługujące od organu, który nie wykonał orzeczenia
sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie
nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu
powszechnego. Jeżeli organ uznaje roszczenie o odszkodowanie, wypłaca je, w razie zaś
niewypłacenia odszkodowania służy powództwo do sądu powszechnego.
216

Roszczenie o odszkodowania. Ustawa p.p.s.a. przewiduje roszczenie o odszkodowanie w

następujących przypadkach:
1) Osoba poniosła szkodę na skutek niewykonania orzeczenia sądu (zob. gwarancja
Strona

skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych)

 2) Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, a organ, rozpatrując sprawę, ponownie umorzył
postępowanie oraz w razie, gdy sąd stwierdził nieważność aktu lub ustalił przeszkodę
prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu - stronie, która poniosła szkodę,
służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Jeżeli organ nie uwzględni wniosku
odszkodowania, to osoba, która poniosła szkodę, może dochodzić roszczenia na drodze
postępowania przed sądem powszechnym. Art. 287 p.p.s.a. nie odsyła do regulacji KPA a
zatem dopuszczalny jest tylko tryb sądowy niezależnie od zdarzeń i stanów prawnych, które
dają podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

Rozdział XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze

Postępowanie odrębne

Postępowaniem odrębnym jest postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość między

organami jednostek samorządu terytorialnego i między SKO oraz sporów kompetencyjnych między
organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zakwalifikowanie tych postępowań do jednej grupy jest uzasadnione tym, że przedmiotem
postępowania nie jest kontrola wykonywania administracji publicznej, a ustalenie właściwości
organu administracji – zatem tylko pośrednio jest związana z kontrolą admini.
Więcej w rozdziale VII pkt. 4 „Rozstrzyganie sporów o właściwość”.

Postępowanie pomocnicze

Do postępowań pomocniczych zaliczymy postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt i

postępowanie w sprawie podejmowanych uchwał.

Przedmiotem postępowania w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt jest odtworzenie akt
zaginionych lub zniszczonych w całości lub części. W sprawie prawomocnie zakończonej
odtworzeniu podlega orzeczenie kończące dane postępowanie oraz ta część akt, która jest niezbędna
do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania.

Właściwość sądu – do odtworzenia akt sprawy będącej w toku właściwy jest sąd, w którym
ostatnio toczyła się sprawa. Jeżeli właściwy byłby NSA, sąd ten przekaże odtworzenie akt sądowi I
instancji, chyba że chodzi o odtworzenie tylko akt tego sądu. Postępowanie w razie
zaginięcia/zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym
sprawa toczyła się w I instancji.

Pierwszym stadium postępowania jest jego wszczęcie. Sąd wszczyna postępowanie z urzędu lub
na wniosek strony. Sąd wszczyna postępowanie tylko na wniosek strony, jeżeli
zaginięcie/zniszczenie akt nastąpiło wskutek siły wyższej. Wniosek o odtworzenie akt sprawy musi
spełniać wymogi pisma procesowego, a ponadto należy określić dokładnie sprawę, dołączyć
wszelkie urzędowo poświadczone odpisy znajdujące się w posiadaniu zgłaszającego wniosek oraz
wskazać znane mu miejsca, w którym dokumenty lub ich odpisy się znajdują.

Postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się w ten sposób, że przewodniczący wzywa

wszystkie osoby oraz instytucje wskazane we wniosku o dostarczenie odpisów akt i dokumentów
217

znajdujących się w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie mają. Jeżeli osoba wezwana nie
ma dokumentu, a przed wezwaniem była w jego posiadaniu, powinna wyjaśnić, gdzie dokument lub
odpis się znajduje.
Strona
Sąd może skazać na grzywnę (w wys. 10-krotnego wynagrodzenia, z roku ubiegłego, ustalanego
przez prezesa GUS) jeżeli osoba wezwana nie podejmie żadnych czynności w tej materii. Jeżeli
wezwana była osoba prawna bądź jednostka organizacyjna, ukaraniu podlega jej kierownik.
Po doręczeniu poświadczonych urzędowo odpisów, dołącza się je do akt, a odpis zarządzenia o tym
doręcza się stronom.

Jeżeli odtworzenia akt nie da się przeprowadzić we wskazanym trybie, sąd przeprowadza
postępowanie rozpoznawcze na którym wzywa wszystkie osoby do udostępnienia, przekazania, itd.,
itp., wszelkich fragmentów akt, dokumentów, notatek, która mają pomóc w odtworzeniu akt. Sąd
może też wezwać na świadków wszystkie osoby związane z tworzeniem tych akt, od sędziów po
protokolantów. Sąd przeprowadza do dochodzenie z urzędu i ma obowiązek nie pominąć żadnych
śladów czy wątków. Do przeprowadzenia dowodów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c.

Orzeczenie – sąd orzeka postanowieniem w jaki sposób i w jakiej części zaginione/zniszczone akta
mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie sąd przysługuje
zażalenie.

Jeżeli akta nie mogą być odtworzone lub zostały odtworzone w części niewystarczającej do
podjęcia dalszego postępowania, skarga albo środek odwoławczy może być wniesiona ponownie w
terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. W innych przypadkach sąd podejmuje
postępowanie w takim stanie w jakim okaże się to możliwe, na postanowienie co do podjęcia
dalszego postępowania przysługuje zażalenie.

Postępowanie przed NSA w sprawie podejmowania uchwał, przedmiotem tego postępowania

jest:
1) Podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których
stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

2) Podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących

poważnie wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Postępowanie jest prowadzone w pierwszym przypadku na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora

Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, a w przypadku drugim – na
podstawie postanowienia składu orzekającego sądu. Wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały
NSA wymaga uzasadnienia.
NSA podejmuje uchwały w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. Prezes
NSA kieruje wniosek do rozpoznania do jednego ze składów. Skład siedmiu sędziów może w
formie postanowienia przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi Izby, a Izba
pełnemu składowi NSA. Do podjęcia uchwały przez pełny skład NSA lub przez pełny skład Izby
wymaga się obecności co najmniej dwóch trzecich sędziów każdej z Izb. Uchwały podejmowane
są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów.
W posiedzeniu całego składu NSA lub posiedzeniu Izby udział Prokuratora Generalnego lub jego
zastępcy jest obowiązkowy. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator
Prokuratury Generalnej.

NSA może w formie postanowienia odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi
potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.
218

Moc uchwały. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela
stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale składu NSA,
Strona

przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim

przypadku rozpatrzenie sprawy odroczy. Odpowiednio skład siedmiu sędziów, skład Izby, pełny
skład NSA podejmuje ponowną uchwałę. Uchwała jest wiążąca. Odmowa podjęcia uchwały jest
niedopuszczalna.

Jeżeli skład jednej Izby NSA wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w
uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi NSA.

Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy

sądowoadministracyjnej

Prawo do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ma zapewnić skuteczność

ochrony interesu prawnego. Gwarancje prawne ochrony przed przewlekłością postępowania
wprowadza ustawa z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania
sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Prawo skargi na przewlekłość postępowania przysługuje skarżącemu oraz uczestnikowi

postępowania na prawach strony, jeżeli po wszczęciu postępowania nastąpiło naruszenie prawa do
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to
konieczne do wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy. Prawo skargi na przewlekłość służy ponownie w tej samej sprawie po
upływie dwunastu miesięcy od daty wydania w sprawie przewlekłości orzeczenia.

Właściwość sądu do rozstrzygnięcia w sprawie przewlekłości. Sądem właściwym do

rozpoznania skargi jest – jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed wojewódzki
sądem administracyjnym – NSA. Skargę na NSA rozpatruje NSA. Sąd rozpoznaje skargę w
składzie trzech sędziów. Ole!

Wymagania materialne i formalne skargi na przewlekłość postępowania. Przesłanką

dopuszczalności skargi jest przewlekłość postępowania, które zostało wszczęte (ja j^bie… co ja
Wam piszę tutaj…). Datą wszczęcia postępowania jest przekazanie skargi do sądu
administracyjnego, akt sprawy i odpowiedzi na skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Datą wszczęcia postępowania kasacyjnego jest data wpływu skargi kasacyjnej do wojewódzkiego
sądu administracyjnego.

Skargę wnosi się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, a zatem odpowiednio do
wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w zakresie postępowania kasacyjnego, po przekazaniu
skargi kasacyjnej do NSA – do tego właśnie sądu.
Skarga na przewlekłość postępowania powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla
pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać:
1) Żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy

2) Przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Może też zawierać prośbę wyznaczenia

terminu i zasądzenia odpowiedniej sumy pieniędzy. Skarga podlega opłacie stałej w
wysokości 100 zł (ZŁODZIEJE!!!)

Rozpoznanie skargi na przewlekłość następuje w trybie postępowania obejmującego trzy stadia:

219

1) Postępowanie wstępne. W stadium sąd bada dopuszczalność skargi na przewlekłość. W

razie gdy skarga jest wniesiona przez nieuprawniony podmiot lub gdy jest niedopuszczalna
Strona

z przyczyn ustawowo określonych – ponowienia skargi przed upływem 12 miesięcy od daty

 wydania orzeczenia w sprawie przewlekłości, sąd skargę odrzuca. Sąd odrzuca również
skargę z powodu braków co do treści bez wezwania do uzupełnienia

2) Postępowanie rozpoznawcze. Sąd rozpoznając skargę ustala w szczególności terminowość

i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie
sądowoadministracyjnej, obczaja wszystkie elementy które składały się na proces
decyzyjny, każde odwołanie, przełożenie sprawy. Analizuje również kontekst sprawy, jej tło,
co to dało stronie, a co odebrało. Sąd rozpatrując skargę analizuje wszystko z perspektywy
czasu, czy ta przewlekłość jednak była czy nie. Jeśli dotyczy to Skarbu Państwa czy innych
organów państwowych, sąd dzwoni do nich z pytaniem czy by nie wpadli pogadać lub po
prostu żeby się też czymś zainteresowali.

3) Podjęcie orzeczenia. Sąd wydaje postanowienie. Postanowienie NSA nie podlega

zaskarżeniu. Rozpoznając skargę na przewlekłość NSA może:

a) Oddalić skargę jeżeli jest niezasadna

b) Uwzględnić skargę jeżeli jest zasadna (:OOOOOOOOOO)

W postanowieniu uwzględniającym skargę na żądanie skarżącego, sąd może: a) zlecić podjęcie

przez sąd rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną odpowiednich czynności w wyznaczonym
terminie. Zlecenia nie mogą wkraczać w zakres oceny faktycznej i prawnej sprawy b) przyznać od
Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną w wys. od 2 tys. do 20 tys. zł. Wypłaty przyznanej
sumy dokonuje sąd winien przewlekłości ze środków własnych.
Odpis postanowienia doręcza NSA prezesowi właściwego sądu wojewódzkiego lub Prezesowi
NSA. NSA rozpatruje sprawę o przewlekłość w terminie 2 miesięcy, od dnia złożenia skargi.
Roszczenie odszkodowawcze przysługuje:
1) Stronie, której uwzględniono skargę na przewlekłość

2) Stronie, która nie wniosła skargi na przewlekłość, mogącej dochodzić na podstawie art. 417
KC naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu
postępowania co do istoty sprawy.

Część siódma
Administracyjne postępowanie egzekucyjne

Na wstępie chcielibyśmy zwrócić uwagę, że w listopadzie 2013 r. weszła nowelizacja i naprawdę

polecamy do niej zajrzeć, bo może się okazać, że coś się zmieniło. W niektórych miejscach
zwróciliśmy na to uwagę, w innych niestety zabrakło już czasu. Tak więc, poczytajcie ustawę, to nie
gryzie.

Rozdział XXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej i administracyjnego

postępowania egzekucyjnego
220

Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego

Strona

Postępowanie egzekucyjne – uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności

podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu
wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z
aktów poddanych egzekucji administracyjnej.

Ustanowienie obowiązku bezpośrednio w normie prawa materialnego lub skonkretyzowanie go w

akcie indywidualnym nie jest równoznaczne z jego wykonaniem. Dopiero podjęcie przez
jednostkę, dobrowolnie lub po zastosowaniu przymusu państwowego, czynności wykonania
obowiązku urzeczywistnia normę prawa materialnego.

Generalnie, to organy powinny działać tak, żeby obywatel był przekonany o słuszności ich
działania i podporządkowywał się im (zasada przekonywania). W przypadku, gdy rzeczywistość nie
jest inna od takiego stanu, to organ musi mieć możliwość w jakiś sposób egzekwować prawo, stąd
sankcje.

Wyróżniamy dwa rodzaje środków przymusu państwowego:

środki egzekucyjne – będące formą przymusu prowadzącą bezpośrednio do realizacji aktu
administracyjnego (wyjątkiem jest grzywna w celu przymuszenia)
sankcje karne – działają pośrednio, prawna możliwość zastosowania wpływa prewencyjnie
na zobowiązanego, skłaniając go do wykonania aktu
Stosowanie obu tych środków przymusu nie jest oparte na zasadzie konkurencyjności.
Jeżeli niewykonanie aktu ma znamiona czynu karalnego, można wobec jednostki zastosować środki
egzekucyjne i sankcje karne.

Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych postępowań

Stosunek do postępowania orzekającego

W postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie normy zgodnie z konkretyzacją.

Postępowanie egzekucyjne następuje zatem po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego
postępowaniem wykonawczym.
Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z norma prawa
materialnego (prowadzi się od razu postępowanie egzekucyjne, bez orzekającego) i wtedy, gdy
obowiązki wynikają z orzeczenia sądowego (postępowanie orzekające prowadzi sąd).

Postępowanie egzekucyjne może być prowadzone równocześnie z postępowaniem

orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy podlega
ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa.
Prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu odwoławczego
postępowania orzekającego lub weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych.
Organy prowadzące takie postępowanie orzekające mogą wstrzymać jednak wykonanie decyzji i
ich postanowienie powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, chyba że decyzji nadano

rygor natychmiastowej wykonalności. Organy podatkowe mogą wstrzymać wykonanie decyzji
ostatecznej, co powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Postępowanie orzekające i egzekucyjne mają odrębny przedmiot.

Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku
objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, kwestionujący prawidłowość konkretyzacji
221

normy prawa materialnego, nie może dochodzić swoich racji w postępowaniu egzekucyjnym, lecz
może żądać weryfikacji decyzji w postępowaniu orzekającym lub składając skargę do sądu
Strona

administracyjnego.
Stosunek postępowania egzekucyjnego do orzekającego kształtuje również wspólność uregulowań
prawnych, a to przez odpowiednie stosowanie przepisów KPA w postępowaniu egzekucyjnym.
Odpowiedniość stosowania przepisów KPA wymaga uwzględnienia rozwiązań właściwych dla
postępowania egzekucyjnego.
W postępowaniu egzekucyjnym trzeba stosować:
przepisy ustanawiające zasady ogólne, ale z wyłączeniem zasady ugodowego załatwiania
spraw
przepisy dotyczące właściwości, wyłączenia pracownika lub organu
przepisy odnoszące się do strony, podmiotów na prawach strony
przepisy o załatwianiu spraw
przepisy o doręczeniach
przepisy o wezwaniach, terminach, podaniach, protokołach i adnotacjach
przepisy o dowodach
przepisy o postanowieniach
przepisy o zażaleniu
przepisy o wznowieniu postępowania
przepisy o stwierdzeniu nieważności postępowania

Stosunek postępowania egzekucyjnego do postępowania zabezpieczającego

Postępowanie zabezpieczające – ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy

egzekucyjne i inne podmioty tego postępowania w celu zapewnienia realizacji obowiązków w
trybie postępowania egzekucyjnego.
W braku takiego zabezpieczenia egzekucja mogłaby być udaremniona lub utrudniona.

Postępowanie zabezpieczające pełni wobec egzekucyjnego funkcję służebną, umożliwiającą

realizację jego celów. Nie służy ono przejęciu celów postępowania egzekucyjnego i nie może
zmierzać do tego, aby zastosowanie zabezpieczenia powodowało wykonanie obowiązku.
Postępowanie zabezpieczające poprzedza postępowanie egzekucyjne, ale może ono również toczyć
się równocześnie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy egzekucja jest prowadzona co do
obowiązków wymagalnych, a wierzyciel występuje z żądaniem zabezpieczenia przyszłych,
powtarzających się świadczeń.

Nie zawsze po przeprowadzeniu postępowania zabezpieczającego będzie prowadzone postępowanie

egzekucyjne. Może to się zdarzyć w trzech sytuacjach:
zabezpieczenie wykonania obowiązków nastąpiło przed ich ustaleniem w postępowaniu
orzekającym, a nie zostały one ustalone
wierzyciel nie wystąpił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w terminie
zobowiązany wykonał obowiązek przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego

Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do sądowego postępowania

egzekucyjnego

W administracyjnym postępowaniu wykonuje się obowiązki wynikające z aktów

administracyjnych i wypływające bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego oraz
przepisów innych gałęzi prawa stosowanych przez organy administracji publicznej.
W sądowym postępowaniu wykonuje się orzeczenia sądowe.
222

Są to więc odrębne postępowania od siebie niezależne.

Od tej reguły są trzy wyjątki:
Strona

zgodnie z art. 3 UPEA egzekucja administracyjna jest stosowana co do obowiązków

określonych w art. 2 UPEA, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków
 tryb egzekucji sądowej
administracyjne i sądowe postępowanie egzekucyjne może być prowadzone co do tej samej
nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego lub niemajątkowego – zbieg egzekucji
administracyjnej i sądowej

Organ egzekucyjny i komornik wstrzymują czynności egzekucyjne z urzędu lub na wniosek

wierzyciela albo zobowiązanego i przekazują akta obu postępowań egzekucyjnych sądowi
rejonowemu, który rozstrzyga w jakim trybie ma być prowadzona egzekucja łączna.
Sąd bierze pod uwagę stan każdego z postępowań, a jeżeli są na równym stopniu zaawansowania –
wysokość egzekwowanych należności i kolejność ich zaspokojenia. Sąd postanawia, jakie
dokonane już czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
Jeżeli egzekucje są prowadzone w celu zrealizowania zastawu rejestrowego lub skarbowego, łączne
prowadzenie egzekucji przejmuje organ egzekwujący należność korzystającą z pierwszeństwa
zaspokojenia.
Jeżeli egzekucja sądowa jest prowadzona na podstawie orzeczenia wydanego w elektronicznym
postępowaniu upominawczym, łączne prowadzenie egzekucji przejmuje komornik.

W razie wystąpienia dalszych zbiegów egzekucji do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego
łączne prowadzenie egzekucji przejmuje organ egzekucyjny wyznaczony przy pierwszym zbiegu.
Postanowienie powinno być wydane w ciągu 14 dni i na to postanowienie służy zażalenie stronom
oraz administracyjnemu organowi egzekucyjnemu.
Organ przejmujący egzekucję wydaje we właściwym sobie trybie postanowienie co do kosztów
czynności egzekucyjnych drugiego organu, nawet gdy czynności nie zostały utrzymane w mocy.
Jeżeli egzekucję przejmuje organ sądowy, przepisy KPC dotyczące ograniczenia egzekucji stosuje
się również do należności poddanych egzekucji administracyjnej, chyba że ograniczenia egzekucji
administracyjnej są mniejsze.

Przy zbiegu administracyjnego i sądowego postępowania zabezpieczającego te postępowania są

prowadzone odrębnie, chyba że zbieg dotyczy przedmiotów podlegających sprzedaży.

związki pomiędzy administracyjnym i sądowym postępowaniem egzekucyjnym będą miały

miejsce w przypadku skorzystania przez zobowiązanego lub osobę trzecią ze środków
ochrony sądowej w postaci powództwa przeciwegzekucyjnego

Skutkiem prawnym wniesienia powództwa przeciwegzekucyjnego przez zobowiązanego będzie

wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

Jeżeli takie powództwo wniesie osoba trzecia, roszcząca sobie prawo do rzeczy lub prawa
majątkowego poddanych egzekucji, to skutek ogranicza się do zakazu sprzedaży rzeczy, a gdy
chodzi o prawa majątkowe, to nie mogą być wykonane.

Rozdział XXXII. Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji oraz podstawy egzekucji administracyjnej

Zakres obowiązywania ustawy

223

Sankcją egzekucji administracyjnej obwarowane są akty nakładające obowiązki na jednostkę.

Tego rodzaju sankcji nie stosuje się do aktów negatywnych oraz ustanawiających uprawnienia.
Strona
W przypadku aktów negatywnych nie powstaje kwestia ich wykonalności, bo nie zmieniają one
prawnej sytuacji jednostki ani przez przyznanie uprawnień (jego cofnięcie, ograniczenie), ani przez
nałożenie na nią obowiązków.
Jeżeli zaś chodzi o akty ustanawiające uprawnienia, to zasadą jest, że jednostka powinna
rozporządzać swoim uprawnieniem zarówno co do jego uzyskania, jak też i realizacji. Chociaż
prawo daje jednostce prawo wnioskowania o egzekucję.

Proces stosowania normy prawa materialnego nie jest równoznaczny z realizacją normy. Dopiero
wprowadzenie określonych zmian w rzeczywistości społecznej oznacza wykonanie normy prawa
materialnego.

Akty uprawniające są realizowane przez jednostkę dobrowolnie, ale organy administracji publicznej
mają jednak kompetencję do kontroli ich realizacji i podjęcia czynności procesowych.

Rozwiązanie, w myśl którego sankcję egzekucyjną są obwarowane akty nakładające obowiązki,

przyjmuje ustawa, stanowiąc w art. 1, że określa ona sposób postępowania wierzycieli w
przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków oraz
określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki
przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania tych obowiązków.

Art. 1 UPEA stanowi, że ustawę tę stosuje się do postępowania prowadzonego przez organy
egzekucyjne. Art. 1a pkt 7 UPEA definiuje pojęcie organu egzekucyjnego, stanowiąc, że ilekroć w
ustawie jest mowa o organie egzekucyjnym – rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania
w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania
przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania
tych obowiązków.

Szeroko został ustalony zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów, wobec których
egzekucja może być prowadzona. Obejmuje ono wszystkich zobowiązanych, z wyjątkiem osób i
sytuacji związanych z PMP.
W przypadku zrzeczenia się przywileju lub immunitetu – i to wyraźnego, nie dorozumianego,
odnoszącego się do egzekucji administracyjnej – może być ona prowadzona, ale z wyłączeniem
egzekucji z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych do
osób fizycznych.

Zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy rozciąga się na postępowanie egzekucyjne oraz

postępowanie zabezpieczające dotyczące obowiązków pieniężnych oraz niepieniężnych.

Do obowiązków pieniężnych poddanych egzekucji administracyjnej należą:

podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III OP
niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy o finansach
publicznych
należności z tytułu przychodów z prywatyzacji
grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej
należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania
wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jednostek
należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw
wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów
224

należności pieniężne inne niż wymienione w pierwszym i drugim punkcie, jeżeli pozostają
we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej
Strona

należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz składek

specjalnych do Funduszu Rezerwowego
Egzekucji obowiązków niepieniężnych podlegają:
obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji
rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracji na
podstawie przepisu szczególnego
obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia
za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikom, nakładane w drodze
decyzji przez organy Państwowej Inspekcji Pracy
obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych nakładane w drodze decyzji Generalnego
Inspektora Ochrony Danych Osobowych

Należy zwrócić uwagę na poddanie i uregulowanie w ustawie egzekucji z obcych tytułów. W

tym zakresie egzekucji administracyjnej zostały poddane należności pieniężne z tytułu:
zwrotów, interwencji i innych środków będących częścią systemu całkowitego lub
częściowego finansowania Europejskiego Funduszu Orientacyjnego i Gwarancji Rolnej,
Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego
Rozwoju Obszarów Wiejskich, łącznie z sumami, które mają być pobrane w związku z tymi
działaniami (nie wiem po co to mam wiedzieć?)
opłat i innych należności przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku UE dla
sektora cukru
należności przywozowych
należności wywozowych
podatku od towarów i usług
podatku akcyzowego
podatku od dochodu lub podatku od majątku
podatku od składek ubezpieczeniowych
odsetek, kar i grzywien administracyjnych, kosztów i innych należności związanych z
należnościami, z wyłączeniem wszelkich sankcji o charakterze karnym określonych w
prawie państwa udzielającego pomocy

Egzekucji administracyjnej poddano należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej

na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest RP.
Współdziałanie RP z państwem obcym w zakresie egzekucji administracyjnej obejmuje udzielanie
pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium
oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu takich należności powstałych na
terytorium RP. Obowiązek współdziałania istnieje, jeżeli ratyfikowana umowa międzynarodowa,
której stroną jest RP, lub prawo obcego państwa zobowiązuje do udzielenia pomocy RP w sprawach
należności pieniężnych o których mowa nieco wcześniej (ostatnie wyliczenie i poniżej). Taki
obowiązek nie powstaje, jeżeli obce państwo odmawia podobnej pomocy RP, jeżeli sprawa tej
odmowy nie podlega badaniu przez Komitet do Spraw Dochodzenia Należności UE.

Obowiązek udzielenia pomocy nie istnieje, jeżeli w dniu sporządzenia pierwszego wniosku w danej
sprawie upłynęło 5 lat, licząc od dnia wystawienia, zgodnie z prawem obcego państwa,
zagranicznego tytułu wykonawczego.
Jeżeli należności pieniężne objęte wnioskiem obcego państwa o udzielenie pomocy lub wystawiony
na nie zagraniczny tytuł wykonawczy są kwestionowane, okres 5 lat liczy się od dnia, w którym,
zgodnie z prawem obcego państwa, należności pieniężne lub zagraniczny tytuł wykonawczy nie
mogą być nadal kwestionowane.
225

Rozwiązanie to dotyczy też odpowiednio pomocy, o której udzielenie może wystąpić organ
wnioskujący do obcego państwa,. Tryb tego współdziałania reguluje rozdział 7 działu I UPEA,
Strona

jeżeli ratyfikowana umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej.

Współdziałanie RP z obcym państwem obejmuje:
udzielanie informacji
powiadomienie zainteresowanej osoby o piśmie lub orzeczeniu lub innym dokumencie jej
dotyczącym
prowadzenie egzekucji lub dokonanie zabezpieczenia

Organem wykonującym współdziałanie ze strony RP jest minister finansów, którego przepisy

określają – w razie wystąpienia obcego państwa – organem wnioskującym, a w przypadku realizacji
współdziałania na wniosek obcego państwa – organem wykonującym.

Warunki materialne wystąpienia są uregulowane w ustawie.

Warunkiem materialnym przedmiotowym jest wysokość kwoty należności pieniężnej
(kwota pojedyncza, czy łączna musi przekaraczać >1500 euro).
Wniosek o udzielenie pomocy może dotyczyć kilku należności pieniężnych, pod warunkiem
że są one należne od tego samego zobowiązanego.
Warunki formalne:
tłumaczenie wszystkich pism (można go nie przyjąć)
generalnie informacje przekazuje się drogą elektroniczną, z zastrzeżeniem wyjątków

Wystąpienie z wnioskiem oraz jego wycofanie następuje na wniosek polskiego wierzyciela, a w

zakresie udzielenia informacji i powiadomienie – również na wniosek organu egzekucyjnego.
Wierzyciel i organ egzekucyjny mogą korzystać z pomocy obcego państwa w zakresie określonym
dla organu wnioskującego.
Minister finansów potwierdza pisemnie obcemu państwu otrzymanie wniosku o udzielenie pomocy
niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Po otrzymaniu
wniosku obcego państwa o udzielenie pomocy minister finansów przesyła go niezwłocznie
właściwemu organowi egzekucyjnemu do realizacji.

Współdziałanie RP z obcym państwem w zakresie udzielenia informacji obejmuje:

wystąpienie z wnioskiem przez ministra finansów do obcego państwa o udzielenie
informacji. Wniosek może dotyczyć:
- zobowiązanego
- innej osoby zobowiązanej do uregulowania należności pieniężnej, jeżeli prawo RP przewiduje
odpowiedzialność innych osób za obowiązki zobowiązanego
- podmiotów, w których posiadaniu znajduje się mienie osób wymienionych wyżej
W razie gdy informacja otrzymana od obcego państwa w ocenie ministra finansów nie jest
wystarczająca, może on w terminie 2 miesięcy od otrzymania informacji zwrócić się na piśmie do
tego państwa z wnioskiem o nadesłanie informacji uzupełniających. Wniosek o udzielenie
informacji może być w każdej chwili wycofany
dostarczenie na wniosek obcego państwa wszelkich dokumentów i informacji, które mogą
być użyteczne lub potrzebne temu państwu w dochodzeniu należności pieniężnych. Minister
finansów nie jest zobowiązany udzielić państwu obcemu informacji:
- których nie mógłby uzyskać do celów egzekucji podobnych należności powstałych w RP
- które są objęte tajemnicą zawodową, handlową lub przemysłową
- których ujawnienie prowadziłoby lub mogłoby prowadzić do zagrożenia interesów
bezpieczeństwa RP lub jej porządku publicznego

Każdą posiadaną lub uzyskaną informację przekazuje się natychmiast obcemu państwu w takiej
226

formie, w jakiej została ona uzyskana.

Jeżeli część lub całość informacji nie może być uzyskana we właściwym terminie, minister
Strona

finansów informuje to państwo o przyczynach niemożności przekazania informacji w tym terminie.

Minister finansów, po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, informuje obce państwo o
wynikach postępowania prowadzonego w celu uzyskania informacji.
W razie gdy żądana informacja podlega wyłączeniu od obowiązku przekazania, należy obce
państwo pisemnie poinformować o przyczynach odmowy. Informacja o odmowie powinna być
przekazana niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek odmowy, nie później jednak niż 3
miesiące od dnia potwierdzenia otrzymania wniosku.

Drugi obszar współdziałania RP z obcym państwem wiąże się z powiadomieniem. Obejmuje on:
wstąpienie przez ministra finansów do obcego państwa o powiadomienie podmiotu, który
zgodnie z prawem RP powinien być powiadomiony o czynnościach i orzeczeniach
administracyjnych i sądowych, które zostały podjęte w RP i które odnoszą się do należności
pieniężnych przysługujących od tego podmiotu lub do dochodzenia takiej należności
na wniosek obcego państwa powiadomienie zainteresowanego podmiotu o pismach lub
orzeczeniach przekazanych przez to państwo. Podejmuje się czynności niezwłocznie i w
trybie doręczenia administracyjnego. Minister finansów jest obowiązany niezwłocznie
poinformować obce państwo o dacie dokonania powiadomienie przez zwrot jednego
egzemplarza wniosku poświadczonego na odwrocie.

Trzeci obszar dotyczy prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązków administracyjnoprawnych.

Od tej reguły przepisy mogą wprowadzać wyjątki przez:
poddanie egzekucji administracyjnej wykonania innego charakteru obowiązków; poddanie
egzekucji administracyjnej innego od administracyjnoprawnych obowiązków nie przesądza
o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z
charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd
wyłączenie obowiązków administracyjnoprawnego spod egzekucji administracyjnej, gdy
przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej

Podstawy egzekucji

Podstawę prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej nazywa się tytułem egzekucyjnym.

W ustawie nie wprowadza się takiego pojęcia, ale wymienia się akty, z których wynikają obowiązki
podlegające egzekucji administracyjnej. Są to:
akty indywidualne właściwych organów
akty generalne
obowiązki wynikające z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez obce
państwa

Do aktów indywidualnych zalicza się decyzje, postanowienia oraz orzeczenia sądów.

Przez pojęcie „decyzja” należy rozumieć wszelkie akty indywidualne wydane przez organy
administracji publicznej, jeżeli akty te nakładają obowiązki na jednostkę.

W drodze egzekucji podlegają wykonaniu te decyzje nieostateczne, którym nadano rygor

natychmiastowej wymagalności, albo gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy
ustawy.
Jeżeli decyzja zawiera postanowienia dodatkowe określające termin jej wykonania, to obowiązek z
niej wynikający może być egzekwowany przymusowo dopiero po upływie tego terminu.
227

W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Wyjątek stanowi możliwość

Strona

wykonania decyzji nieostatecznej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji, jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Regułą jest (w KPA) wykonalność obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji. Należy jednak
pamiętać o możliwości wstrzymania wykonania również decyzji ostatecznej, co może mieć miejsce
w przypadku weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego,
weryfikacji decyzji na drodze sądowej.
Jeżeli natychmiastowemu wykonaniu podlega decyzja nieostateczna, organ odwoławczy może w
uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej wykonanie.
Wierzyciel jest obowiązany powiadomić organ egzekucyjny o wstrzymaniu wykonania decyzji. W
postępowaniu podatkowym organ może wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej.

Drugim aktem indywidualnym, z którego wynikają obowiązki, jest postanowienie. Chodzi o

postanowienie wydawane w toku postępowania orzekającego przez organy administracji publicznej,
a także postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym.
W postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu egzekucyjnym przyjmuje się jako regułę, że
wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Postanowienia
nieostateczne podlegają zatem od razu wykonaniu, chyba że organ, który wydał postanowienie,
wstrzyma jego wykonanie.

W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają postanowienia ostateczne, chyba że nadano

rygor natychmiastowej wykonalności postępowaniu nieostatecznemu.

Trzecim aktem indywidualnym będzie ugoda zawierana przez strony w postępowaniu orzekającym.
Staje się ona wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne.

Czwartym aktem indywidualnym, z którego wypływają obowiązki, są orzeczenia sądowe, jeżeli

przepis szczególny przewiduje ich wykonalność w trybie egzekucji administracyjnej. Prawomocne
orzeczenie sądu może być podstawą egzekucji, jeżeli zostało zaopatrzone klauzulą wykonalności.

Do aktów indywidualnych należy zaliczyć:

deklaracje lub zeznania złożone przez podatnika lub płatnika
zgłoszenia celne złożone przez zobowiązanego
deklaracje rozliczeniowe złożone przez płatnika składek na ubezpieczenia społeczne
informacje o opłacie paliwowej
informacje o dopłatach

Warunkiem dopuszczalności prowadzenia na podstawie tych aktów egzekucji administracyjnej jest:

w deklaracji, zeznaniu, zgłoszeniu celnym albo w deklaracji rozliczeniowej albo w
informacji o opłacie paliwowej lub w informacji o dopłatach zamieszczenie pouczenia, że
stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego
przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu upomnienia

Do aktów indywidualnych należy zaliczyć tytuł wykonawczy wystawiony przez ministra finansów
na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielonych przez Skarb Państwa oraz niektóre
osoby prawne. Tytuł wykonawczy jest formą potwierdzenia obowiązku egzekwowanego na drodze
egzekucji administracyjnej przeciwko dłużnikowi Skarbu Państwa, który złożył oświadczenie o
poddaniu się egzekucji.

Do aktów indywidualnych należy zaliczyć tytuł wykonawczy wystawiony przez ministra finansów
228

na podstawie ustawy o udzielenie przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym.

Strona

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków z zakresu spraw objętych właściwością

organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, wynikających
bezpośrednio z przepisów prawa.

Przepisy prawne, ustanawiające takie obowiązki, będą podstawą egzekucji administracyjnej, jeżeli
spełniają łącznie dwie przesłanki:
są to przepisy mieszczące się w zakresie administracji rządowej i samorządu terytorialnego
przepisy te ustanawiają obowiązki bezpośrednio

Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela dokument

urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem tytułu
wykonawczego.
Jeżeli wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym, to on wystawia tytuł wykonawczy,
działając jako organ egzekucyjny.
Obowiązek sporządzenia tytułu wykonawczego wierzyciel ma również w przypadku, gdy należność
pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym że w takim
przypadku nie wymaga się opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową.
W razie otrzymania przez ministra finansów od obcego państwa wniosku o wszczęcie egzekucji
minister dokonuje sprawdzenia tego wniosku i na jego podstawie wystawia tytuł wykonawczy.
Jeżeli wniosek obcego państwa nie spełnia wymagań, minister występuje pisemnie do obcego
państwa o uzupełnienie wniosku.

Wierzyciel sporządza tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru, który określa w drodze
rozporządzenia minister finansów. Tytuł wykonawczy zawiera:
oznaczenie wierzyciela
wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie
zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel ma taką informację. Jeżeli
tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki niemającej osobowości prawnej, w tytule
wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników. W razie gdy
egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego
małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje
małżonków
treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz
stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności
pieniężnych – także określenie ich wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z
tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek
wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez
ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym
rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń
wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli
należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności
pieniężnej
wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej
datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego
podpisującego oraz odciski pieczęci urzędowej wierzyciela
pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie
miejsca pobytu
pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu terminie 7 dni w sprawie zgłoszenia do
organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego
klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej
229

wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych

Strona

Do tytułu wykonawczego wierzyciela dołącza się dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli

doręczenie upomnienia nie było wymagalne, podaje się w tytule wykonawczym podstawę prawną
braku tego obowiązku.
Wierzyciele, którzy na mocy odrębnych przepisów nie zostali upoważnieni do korzystania z
pieczęci urzędowej, mogą jej używać do oznaczenia tytułów wykonawczych oraz zarządzeń
zabezpieczenia.

Rozdział XXXIII. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego

Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organów egzekucyjnych i

innych podmiotów postępowania, których sytuacja prawna jest określona przepisami prawa
egzekucyjnego.
Podmiotami postępowania egzekucyjnego są:
organ egzekucyjny
wierzyciel
zobowiązany
osoba trzecia broniąca interesu prawnego lub interesu faktycznego
a także mogą nimi być:
prokuratorskie
RPO
RPD
organizacja społeczna

Z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego pomiędzy organami egzekucyjnymi,

wierzycielem i zobowiązanym powstaje stosunek procesowy, w którego ramach, na podstawie
procesowego prawa egzekucyjnego, organ egzekucyjny orzeka o uprawnieniach i obowiązkach
wierzyciela i zobowiązanego.
Organ egzekucyjny

Organ egzekucyjny – organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w

ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązany ich obowiązków o
charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczaniu
wykonania tych obowiązków.

Egzekucja obowiązków pieniężnych

Właściwość rzeczowa
Do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym właściwe są organy egzekucyjne,
z tym że przepisu UPEA różnicują zakres właściwości organów egzekucyjnych, przyznając pełną
zdolność prawną do prowadzenia egzekucji co do całości środków egzekucyjnych określonych
ustawą, i organy egzekucyjne, których zdolność prawna została ograniczona tylko do części
środków określonych ustawą.

Właściwość do prowadzenia egzekucji przy zastosowaniu wszystkich środków egzekucyjnych

określonych w ustawie ma naczelnik urzędu skarbowego.

Właściwość ograniczoną przez dopuszczalność zastosowania tylko określonego środka

egzekucyjnego mają:
właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach, oraz gminy
230

wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest uprawniony do stosowania wszystkich

środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracji
należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobrania jest właściwy ten
Strona

organ. Organ gminy jest organem egzekucyjnym tylko do prowadzenia egzekucji

obowiązków, do których ustalenia lub określania i pobrania jest właściwy ten organ. Drugie
 ograniczenie dotyczy stosowania środka egzekucyjnego – egzekucji z nieruchomości
przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych w I instancji jest właściwy do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę
ukaranego, w egzekucji z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w
tych sprawach
dyrektor oddziału ZUS jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności
pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od
składek oraz nienależnie od pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych
świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącone z bieżących
świadczeń. Właściwość tego organu jest ograniczona do stosowania środków
egzekucyjnych:
- z wynagrodzenia za pracę
- ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego
- z renty socjalnej
- z wierzytelności pieniężnych oraz
- z rachunków bankowych
dyrektor IC jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków
egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości: w egzekucji należności
pieniężnych, do których poboru są zobowiązane organy celne na podstawie odrębnych
przepisów
dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest organem
egzekucyjnym właściwym do egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie
lokalu i opłat pośrednich związanych z zajmowaniem lokali mieszkalnych będących do
dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ ten jest właściwy do stosowania
środków egzekucyjnych:
- z wynagrodzenia za pracę
- z świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego albo
- z ubezpieczenia społecznego

Organem egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych może być ponadto inny organ w
zakresie określonym odrębnymi ustawy.

Właściwość miejscową organów egzekucyjnego ustala się:

w egzekucji należności pieniężnej z nieruchomości – wg miejsca zamieszkania jej
położenia. Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub
większej liczby organów, egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się
większa część nieruchomości. W razie gdy nie można w ten sposób ustalić właściwości,
egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez ministra finansów
w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według
miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. W razie jednak gdy przed wszczęciem
postępowania egzekucyjnego majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje
się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego według miejsca zamieszkania lub
siedziby zobowiązanego, właściwość miejscową ustala się według położenia składników
tego majątku

Egzekucja obowiązków niepieniężnych

Właściwość rzeczowa
Organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:
231

wojewoda → jest on ponadto organem egzekucyjnym obowiązków niepieniężnych

wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa
Strona

państwowe, inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także stowarzyszenia,

organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne
 właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań
zleconych i zadań z zakresie administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z
decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydanych przez samorządowe
jednostki organizacyjne. Właściwym organem egzekucyjnym jest wójt, burmistrz (prezydent
miasta), starosta, marszałek województwa
kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków
wynikających z wydanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień
kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków
wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień
w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie
obowiązków administracyjnych o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji,
ABW, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, GIODO, organ PIP wydający decyzję w I
instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do
ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego

Ustawy szczególne mogą przyznać właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego

innym organom.

Właściwość miejscową ustala się:

w sprawach o odebranie rzeczy lub opróżnienie budynku i pomieszczeń – według miejsca
wykonania obowiązku
w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych – według miejsca
położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego, z tym że jeżeli nieruchomość lub
obiekt budowlany są położone na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów –
egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości
lub obiektu budowlanego, a jeżeli nie można w ten sposób ustalić właściwości, egzekucję z
nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia
w sprawach dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej, jeżeli stałe miejsce
wykonywania tej działalności znajduje się poza miejscem zamieszkania lub siedziby
zobowiązanego – według stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej

Organy egzekucyjne są obowiązane przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z

urzędu w każdym stadium postępowania egzekucyjnego. W razie sporów o właściwość stosuje się
przepisy KPA i ustawy.

Organ egzekucyjny podejmuje czynności wykonawcze za pośrednictwem egzekutora co do

obowiązków niepieniężnych, a poborcy skarbowego – przy należności pieniężnych.
Egzekutor – pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do dokonywania czynności
egzekucyjnych.
Poborca skarbowy – pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do dokonywania czynności
egzekucyjnych w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym.
W postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym należy wyróżnić też
komornika skarbowego – kierownik komórki organizacyjnej US prowadzącej egzekucję
administracyjną, który nadzoruje i jest obecny przy licytacji.

Określając właściwość organu egzekucyjnego, należy zwrócić uwagę na dopuszczalność zlecenia

wykonywania czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny, a zatem na dwa podmioty,
którymi są:
232

organ rekwizycyjny – organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ

egzekucyjny prowadzący egzekucję, któremu ten organ zlecił wykonanie czynności
Strona

egzekucyjnych. Organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie

czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się
 na terenie działania tego organu. Organ egzekucyjny, zlecając wykonanie czynności
egzekucyjnych, sporządza odpis tytułu wykonawczego, oznaczając cel, któremu ma służyć, i
jego liczbę porządkową, a także określa kwotowo zakres zlecenia. Organ rekwizycyjny
wykonuje prawa i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie zleconych czynności
egzekucyjnych
dłużnik zajętej wierzytelności, tzn. dłużnik zobowiązanego, jak również bank,
pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne podmioty
realizujące, na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęcia wierzytelności lub innego prawa
majątkowego zobowiązanego. Dłużnik zajętej wierzytelności na wezwanie organu
egzekucyjnego dokonuje zajęcia wierzytelności lub innego prawa zobowiązanego, w tym
zakresie uczestniczy w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego

Organ egzekucyjny i egzekutor może w razie potrzeby wezwać do udziału w postępowaniu

egzekucyjnym organy Policji, Straży Granicznej, ABW lub Agencji Wywiadu. Dopuszczalny udział
organów pomocniczych jest ograniczony, a mianowicie jeżeli organ egzekucyjny lub egzekutor
natrafił na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje
uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi. Jeżeli opór stawia żołnierz w czynnej służbie
wojskowej, należy wezwać na pomoc właściwy organ wojskowy, chyba że zwłoka grozi
udaremnieniem egzekucji, a na miejscu nie ma organu wojskowego. Organy nie mogą odmówić
udzielenia pomocy.

Sposób udzielenia pomocy, przypadki, w których wymagana jest pomoc organów, sposób
postępowania, tryb występowania o udzielenie pomocy, sposób jej realizacji, a także sposób
dokumentowania wykonanych czynności i rozliczenia ich kosztów określa w drodze
rozporządzenia:
Minister Obrony Narodowej
minister właściwy do spraw wewnętrznych
Premier

Organy pomocnicze uczestniczą w czynnościach egzekucyjnych na wezwanie pisemne, a w

przypadkach pilnych – także ustne.

Pomoc polega na zapewnieniu dostępu do miejsca, w którym ma być wykonywania czynność

egzekucyjna, zapewnieniu osobistego bezpieczeństwa organowi egzekucyjnemu oraz zapewnieniu
porządku w miejscu przeprowadzenia egzekucji, a w razie potrzeby na żądanie organu
egzekucyjnego – zastosowanie środka przymusu bezpośredniego.

Organami asystującymi są organy wojskowe, organy Policji, ABW, Agencji Wywiadu, Służby
Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu, CBA lub Straży Granicznej. W obrębie budynków
wojskowych i zajmowanych przez ww. podmioty oraz na okrętach wojskowych można dokonać
czynności egzekucyjnych tylko po uprzednim zawiadomieniu właściwego komendanta i w asyście
wyznaczonego organu wojskowego lub organu ww. podmiotu.

Asystowanie przy wykonywaniu przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych polega na

obecności w miejscu prowadzenia egzekucji i gotowości do udzielenia pomocy.

Wierzyciel
233

Wierzyciel – podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w

administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Strona

Uprawnionym do żądania wykonania obowiązków jest:

 w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów
administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do
orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4
w odniesieniu do obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych lub innych organów albo
bezpośrednio z przepisów prawa – podmiot, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub
którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku
w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika UC decyzji,
postanowień lub mandatów karnych oraz z przyjętych przez naczelnika UC zgłoszeń
celnych, deklaracji albo informacji o opłacie paliwowej – właściwy dla tego naczelnika
dyrektor IC
(tak, to ten pkt 4) w odniesieniu do obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych
wystawionych przez ministra finansów na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach
udzielonych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz ustawy o udzielaniu
przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym – minister finansów
wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązków określonych w art. 2 § 1
pkt 8 i 9 UPEA, w drodze egzekucji administracyjnej jest również obce państwo. Prawa i
obowiązki takiego państwa wykonuje organ wykonujący, chyba że ratyfikowana umowa
międzynarodowa lub przepis ustawy stanowi inaczej

W celu ustalenia, który organ administracji publicznej jest w danej sprawie wierzycielem, należy
zastosować odpowiednie przepisy KPA dotyczące określania właściwości rzeczowej oraz
miejscowej.

Zobowiązany

Zobowiązany – osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, albo
osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku
o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osoba, której
zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi
obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne prowadzenie egzekucji, a
odrębne przepisy na to zezwalają.

Do określenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stosuje się art. 30 KPA. Tylko
jednostka, która ma zdolność do tego, żeby być podmiotem praw i obowiązków, może być
zobowiązanym.
Zobowiązany może podejmować czynności w postępowaniu egzekucyjnym osobiście lub przez
pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jego osobistego działania.

UPEA reguluje, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę

prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności
egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak
nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do
organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego
obowiązku na następcę prawnego.

W doktrynie jest wyrażony pogląd, zgodnie z którym do podmiotu wykonującego akt indywidualny
należy odnieść trzy pojęcia:
zobowiązany do wykonania aktu
234

odpowiedzialny za wykonanie aktu

wykonujący akt
Strona

Jeżeli zobowiązany jest osobą fizyczną, to w zasadzie te trzy pojęcia dotyczą tej samej osoby.
W przypadku gdy zobowiązany nie ma zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialny za
wykonanie obowiązku będzie przedstawiciel ustawowy i wobec niego mogą być stosowane
określone środki egzekucyjne.
Jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości
prawnej, to wymienione trzy pojęcia ulegają rozdzieleniu. W tych bowiem przypadkach osoba
prawna (…) będzie zobowiązanym, odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku będzie ustawowy
(statutowy) przedstawiciel tej osoby lub osoba powołana do wykonania obowiązku, wykonawcą zaś
będzie pracownik tej osoby prawnej.

Organ egzekucyjny może żądać od zobowiązanego złożenia wyjaśnień niezbędnych do

prowadzenia egzekucji. Od wykonania tego obowiązku zobowiązany może się uchylić w
przypadkach określonych, a zatem wtedy, gdy istnieją podstawy do odmowy zeznań lub odmowy
odpowiedzi na pytania. Za nieuzasadnioną odmowę złożenia wyjaśnień albo za udzielenie
fałszywych wyjaśnień na zobowiązanego może być przez organ egzekucyjny nałożona kara
pieniężna do wysokości 3.800 zł. Zobowiązany ma też obowiązek zawiadomienia organu
egzekucyjnego w terminie 7 dni o każdej zmianie pobytu trwającej dłużej niż miesiąc. O tym
obowiązku należy pouczyć zobowiązanego w tytule wykonawczym oraz wskazać na skutki
zaniechania jego dopełnienia, tzn. na możliwość nałożenia kary pieniężnej do wysokości 3.800 zł.

Osoba trzecia

UPEA reguluje sytuację prawną osoby trzeciej. W tym zakresie można wyróżnić:
sytuację, gdy osoba trzecia jest zainteresowana wszczęciem postępowania egzekucyjnego,
które nie zostało podjęte. W razie braku reakcji strony lub organu na orzeczenia, itp. osoba
trzecia nabywa prawo wierzyciela. Jeżeli natomiast obowiązek wynika z innych tytułów
egzekucyjnych (np. decyzji), osoba, której interes prawny lub faktyczny został naruszony w
wyniku niewykonania obowiązku, oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiązku mają
prawo skargi na bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia. Na postanowienie o
oddalenie skargi służy zażalenie
sytuację dotyczącą obrony osoby trzeciej przed egzekucją skierowaną do rzeczy lub prawa
majątkowego, do którego rości sobie prawa

Prokurator, RPO, RPD, organizacja społeczna

Podmioty te mają uprawnienia tego samego rodzaju co w postępowaniu orzekającym, ale mogą być
one realizowane w innym zakresie.

Wymienione podmioty mają następujące uprawnienia:

żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego – Prokurator może żądać wszczęcia
wtedy, gdy organ egzekucyjny nie wszczyna go mimo istnienia podstaw do wszczęcia tego
postępowania z urzędu, a zatem w przypadku bezczynności organu. Organizacja społeczna
może żądać wszczęcia również w przypadkach, gdy organ egzekucyjny pozostaje
bezczynny, a za wszczęciem postępowania przemawia uzasadniony cel statutowy tej
organizacji i interes społeczny. Jeżeli jednak wszczęcie postępowania może nastąpić na
wniosek wierzyciela, to podmioty te nie mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z
żądaniem wszczęcia postępowania, albowiem przesłanką wszczęcia jest wystawienie przez
wierzyciela tytułu wykonawczego
235

uczestniczenie w postępowaniu egzekucyjnym – Prokurator sam może włączyć się do

tego postępowania, a organizacja społeczna musi wystąpić do organu egzekucyjnego z
Strona

żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Organ egzekucyjny powinien

zawiadomić prokuratora o wszczęciu i o toczącym się postępowaniu w przypadkach
 określonych, a organizację społeczną – o wszczęciu postępowania egzekucyjnego.
Uczestnicząc już w postępowaniu, wymienione podmioty mogą wnosić przewidziane w
ustawie środki zaskarżenia

Dodać trzeba, że RPO ma te same uprawnienia procesowe co prokurator, ale przesłanką jego
udziału w postępowaniu jest zapewnienie przestrzegania prawa w odniesieniu do praw i wolności
człowieka i obywatela. RPD ma takie same uprawnienia jak prokurator, z tym że włącza się w
postępowania egzekucyjnego dla ochrony praw dziecka.

Uczestnicy postępowania egzekucyjnego

Do uczestników postępowania zaliczamy:

świadków
biegłego skarbowego
dozorcę – osoba sprawująca pieczę nad zajętymi ruchomościami. Rzeczy ruchome,
pozostające pod zajęciem, mogą być oddane pod dozór zobowiązanego, jego dorosłego
domownika lub innej osoby
zarządcę nieruchomości – osoba powołana do sprawowania zarządu w razie gdy organ
egzekucyjny odebrał zobowiązanemu zarząd

NIESTETY NIE MAMY OPRACOWANEGO ROZDZIAŁU 34, PONIEWAŻ WSZYSTKO CO

POTRZEBNE ZBAJDUJE SIĘ W USTAWIE. W PODRĘCZNIKU NIE BYŁO ŻADNYCH
ROZWAŻAŃ DOKTRYNALNYCH.
POZA TYM JEST TO MATERIA WYŁĄCZONA Z EGZAMINU ;)

Rozdział XXXV. Tok postępowania egzekucyjnego

Zasady postępowania egzekucyjnego

1. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego

1.1. Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 6 ustawy o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Ustawa wyłącza zasadę rozporządzalności
dochodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym.
Gdy zobowiązany nie wypełni obowiązku to wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do
zastosowania środków egzekucyjnych ( patrz. art. 15 i 26 upea )

Art. 15. § 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie
terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie,
236

zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę

postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie
Strona

egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
§ 2. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz
wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z
chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla
kosztów egzekucyjnych.

§ 3. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są

pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie
egzekucji.

§ 4. Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem

właściwym do spraw łączności określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kosztów
upomnienia. Wysokość kosztów upomnienia nie może przekraczać czterokrotnej wysokości
kosztów związanych z doręczeniem upomnienia jako przesyłki poleconej.

§ 5. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia,

należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia
upomnienia. Określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego
doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich
powstawania.

Art. 26. § 1. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i

na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według
ustalonego wzoru.

§ 2. Wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do

spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto
umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym.

§ 3. Obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego według wzoru, o którym mowa w § 1,

spoczywa również na wierzycielu, którego należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu
zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym że w tym przypadku nie wymaga się
opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową.
237

§ 4. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do

egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
Strona
§ 5. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:

1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub

2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub

innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu
odpisu tytułu wykonawczego.

§ 6. W przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne

zobowiązanemu doręcza się odpis tytułu wykonawczego.

1.2 Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie ( art. 7 par. 1 )

1.3 Zasada celowości ( art. 7 par. 2 ). Organ przy wyborze środków egzekucyjnych powinien mieć
na względzie ich efektywność i skuteczność.

1.4. Zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego ( art. 7
par. 2 ). Koryguje zakres zasady celowości. Zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności.

1.5. Zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego ( art. 7 par. 3 ). Prowadzenie

postępowania jest niedopuszczalne wtedy, gdy obowiązek został wykonany albo stał się
bezprzedmiotowy.

1.6 Zasada poszanowania minimum egzystencji ( art. 8-10 ). Dopuszczalne jest prowadzenie
egzekucji na majątku tylko o tyle, o ile przez to nie będzie zagrożone minimum utrzymania osoby
zobowiązanej oraz tych osób , które ona utrzymuje w wykonaniu ustawowego obowiązku.

1.7. Zasada zagrożenia ( art. 15 ). Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli
wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu
pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania
sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.
Wyjątki: np. art. 150 par. 3 . Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub
życiu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez
zobowiązanego obowiązku, a także w innych przypadkach określonych w odrębnych przepisach,
238

może być niezwłocznie zastosowany przymus bezpośredni wykonania obowiązku wynikającego z

Strona

przepisu prawa, po ustnym wezwaniu organu egzekucyjnego, bez uprzedniego upomnienia

zobowiązanego oraz bez doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o wezwaniu
do wykonania obowiązku (§ 1).

1.7 Zasada niekonkurencyjności form przymusu państwowego ( art. 16 ). Stosowanie środków

egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nie jest przeszkodą w wymierzaniu kary w
postępowaniu karnym, postępowaniu w sprawach o wykroczenia lub w postępowaniu
dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku, jeżeli ma to znamiona czynu karalnego.

1.8. Zasada prawdy obiektywnej. Organ egzekucyjny ma obowiązek ustalenia danych

niezbędnych do prowadzenia egzekucji. W wykonaniu tego obowiązku organ egz. ma prawo żądać
od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgania od organów admini i innych
instytucji niezbędnych informacji. Osoby te mają prawo do odmowy zeznań lub odpowiedzi na
pytanie.

1.9. Zasada zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego. W postępowaniu należy

unikać sprawiania zobowiązanemu niepotrzebnych dolegliwości i wyrządzania szkód.

Art. 52. § 1. Jeśli cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny zezwoli pisemnie egzekutorowi na
dokonanie czynności egzekucyjnej w dni wolne od pracy lub w porze nocnej pomiędzy godziną 21
a godziną 7. Egzekutor jest obowiązany okazać zezwolenie organu egzekucyjnego zobowiązanemu
przed przystąpieniem do czynności egzekucyjnych.

Czynności postępowania egzekucyjnego

Czynności postępowania egzekucyjnego nie mają jednolitego charakteru.

Na podst. kryterium skutku prawnego dla postępowania egzekucyjnego i kryterium skutku

faktycznego co do wykonywania obowiązku podlegającego egzekucji wyróżniamy:

1. czynności procesowe, które wywierają podwójny skutek prawny:

a. co do wszczęcia i przebiegu postępowania;
b. co do wykonywania samego obowiązku poddanego egzekucji.
2. czynności wykonawcze ( czynności materialno-techiczne ), które przez działanie faktyczne
239

prowadzą do wykonania obowiązku

W postępowaniu egzekucyjnym czynności procesowe są podejmowane przez organ egzekucyjny i
Strona

inne podmioty, które w nim występują: Dzielimy je na:

1. Czynności procesowe wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
a. Wszczęcie następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez
niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg wzoru albo z urzędu gdy wierzyciel
jest organem egzekucyjnym;
b. W razie wystąpienia o wszczęcie egzekucji przez obce państwo wniosek składa
minister finansów, informując jednocześnie je o skierowaniu tytułu wykonawczego
do organu egzekucyjnego. W razie otrzymania dodatkowego wniosku minister
stosuje procedurę jak przy pierwszym;
c. Dodatkowy wniosek o dochodzenie należności pieniężnych zgłoszony po
zakończeniu postępowania podlega wykonaniu, jeżeli nalożność jest nie mniejsza niż
1500 euro;
d. Minister nie ma obowiązku skierowania wniosku do wykonania, jeżeli egzekucja
zobowiązania, z powodu sytuacji zobowiązanego, stwarzałaby poważne trudności
ekonomiczne lub spoełeczne w RP, a prawo tego państwa pozwala na
nieprowadzenie egzekucji w takim wypadku. O powodach odmowy informuje obce
państwo + ( info+ uzasadnienie wysyła do Komisji Eu )
e. Wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do obcego państwa ( przez
ministra finansów ) jest możliwe gdy:
i. Należność pieniężna lub postępowanie egzekucyjne wszczęte na terytorium
RP nie są kwestionowane przez zobowiązanego albo są kwestionowane, ale
prawo RP dopuszcza kontynuowanie postępowania w takim wypadku;
ii. postępowanie egzekucyjne prowadzone w RP nie doprowadziło do
całkowitego zaspokojenia wierzyciela;
iii. Wniosek może dotyczyć zobowiązanego, innych podmiotów, jeżeli prawo
RP przewiduje odpowiedzialność innych osób za obowiązki zobowiązanego,
oraz podmiotów, w których posiadaniu znajduje się mienie zobowiązanego
lub podmiotu odpowiedzialnego za obowiązki zobowiązanego;
iv. Wniosek musi zawierać oświadczenie ministra o tym, że zostały spełnione
warunki do wystąpienia o prowadzenie egzekucji w tym trybie ( art. 66w par.
1 );
v. Każdą uzyskaną informację odnoszącą się do zobowiązanego minister
przekazuje państwu obcemu;
240

vi. Jeżeli obce państwo twierdzi, że wyegzekwowanie zobowiązania jest

niemożliwe, a my wiemy, że jest to minister składa wniosek o ponowne
Strona

wszczęcie postępowania.
 f. Reguła ograniczonego formalizmu. Wniosek o wszczęcie egzekucji
administracyjnej wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel
powinien wskazać środek, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze
niepieniężnym. Stosowanie reguły ograniczonego formalizmu jest skutkiem
uznawania złożenia wniosku za tylko jedną z przesłanek wszczęcia postępowania
egzekucyjnego. Drugą jest istnienie podstawy prawnej, którą stanowi wystawiony
przez wierzyciela tytuł wykonawczy;
Art. 26. § 1. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na
podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego
wzoru.

+ wymagania do tytułu wykonawczego z art. 27. Ze względu na treść tytułu wykonawczego nie
stawia się wymagań formalnych wnioskowi.

+ art. 63 KPA + art. 28 upea.

2. Czynności wstępne. Ich przedmiotem jest zbadanie przez organ egzekucyjny czy:

1. jest on właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie

wykonania danego obowiązku. Jeśli odpowiedź jest przecząca to sprawdza, czy
droga egzekucji administracyjnej wykonania tego obowiązku jest dopuszczalna:
a. Jeśli tak to postępuje zgodnie z art. 65. par. 1 KPA
b. Jeśli nie to patrz punkt 1
2. wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i tytuł wykonawczy spełniają
wymagania formalne ? Jeżeli nie są spełnione to wierzyciel jest wzywany do
usunięcia braków w terminie 7 dni i pouczany, że w przypadku nie usunięcia braków
zwróci tytuł wykonawczy.
3. egzekucja admini jest dopuszczalna ? Badane są przesłanki podmiotowe i
przedmiotowe.
a. zbadanie pierwszych daje odpowiedz na pytanie, czy prawo dopuszcza
prowadzenie egzekucji admini wobec danej osoby. Ograniczenia wprowadza
art. 14. upea
b. zbadanie przesłanek przedmiotowych daje odpowiedź przeczącą na
241

postawione przez nas pytanie, gdy

Strona

i. dany obowiązek jest wykonywany w trybie egzekucji sądowej;

ii. obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej;
 iii. podstawą egzekucji jest decyzji nieostateczna niepodlegająca
natychmiastowemu wykonaniu.
Art. 29 § 2. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega
egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów
określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji,
zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o
zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu
jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.

Organ egzekucyjny ani w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani w przebiegu

postępowania nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem
wykonawczym,

Czynności procesowe przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego weryfikacji.

3. Postępowanie egzekucyjne rozpozawcze.

Przedmiotem tego postępowania jest autorytetowa konkretyzacja w trybie procesowym uprawnień i

obowiązków, określenie sposobu przymusowego doporwadzenia do wykonania obowiązków
określonych w tytule wykonawczym.

Aby osiągnąć ten cel organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji
majątkowej i faktycznej zobowiązanego:

1. Daje mu prawo do żadania od podmiotów postępowania złożenia wyjaśnień. Odmowa spełnienia

żądania jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy KPA dopuszcza odmowę zeznań w charakterze świadka
lub odmowę odpowiedzi na pytanie. W razie nieuzasadnionej odmowy organ nakłada karę ( art.
168d upea )

2. Może zasięgać od organów administracji informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania

egzekucyjnego.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ ten wydaje postanowienie o zastosowaniu określonego

242

środka egzekucyjnego, a przy egzekucji obowiązków pieniężnych - zawiadomienie o zajęciu prawa

majątkowego albo protokół zajęcia
Strona

Art. 30.
Organ egzekucyjny w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może za-stosować
inny środek egzekucyjny niż wskazany we wniosku, jeżeli jest mniej uciąż-liwy dla
zobowiązanego, a prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. O po-wyższym organ
egzekucyjny zawiadamia wierzyciela niebędącego jednocześnie or-ganem egzekucyjnym.

Czynności procesowe organu egzekucyjnego w stadium postępowania możemy podzielić na:

1. dowodowe obejmujące czynności procesowe związane z ustaleniem sytuacji

majątkowej i faktycznej zobowiązanego oraz czynności dowodowe
podejmowane w razie zaskarżenia przez podmioty postanowienia czynności
organu egzekucyjnego lub egzekutora
2. orzecznicze obejmujące podejmowanie postanowień w toku postępowania
4. Czynności wykonawcze.

Przystępując do czynności wykonawczych, organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza

zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego.

Gdy przedmiotem postępowania jest obowiązek :

1.niepieniężny dostarcza się nadto postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz

poucza się o możliwości złożenia zażalenia.

2. pieniężny - zawiadomienie o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę, świadczeń z zaopatrzenia

emerytalnego, o zajęciu rachunku bankowego, wierzytelności lub innych praw majątkowych lub też
odpis protokołu zajęcia ruchomości, gdy zastosowano egzekucję z ruchomości, a gdy zastosowana
jest egzekucja z nieruchomości, doręcza się wezwanie do zapłaty egzekwowanej należności
pieniężnej.

Czynności wykonawcze prowadzi organ egzekucyjny lub egzekutor ( poborca skarbowy ).

Art. 47.

§ 1. Jeżeli cel egzekucji prowadzonej w sprawie należności pieniężnej lub wydania rzeczy tego
wymaga, organ egzekucyjny zarządzi otwarcie środków transportu zobowiązanego, lokali i innych
243

pomieszczeń zajmowanych przez zobowiąza-nego oraz schowków w tych środkach, lokalach i

Strona

pomieszczeniach.
§ 2. Przeszukania rzeczy, środków transportu, lokali i innych pomieszczeń oraz schowków
dokonuje komisja powołana przez organ egzekucyjny. Z dokona-nych czynności spisuje się
protokół. Zakończeniem czynności jest zabezpie-czenie przeszukiwanego środka transportu,
pomieszczenia lub lokalu. Protokół z dokonanych czynności przekazuje się niezwłocznie
zobowiązanemu.

Egzekutor może przeszkac odzież zobowiązanego, teczki, walizy i inne podobne przedmioty, które
zobowiązany ma przy sobie, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnych lub wydania rzeczy
(art. 48 upea ). Z czynnści przeszukiwania komisja sporządza protokół, który przekazuje
niezwłocznie zobowiązanemu. Egzekutor, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z
czynności sporządza protokół. Odpis doręcza niezwłocznie zobowiązanemu ( art. 53 upea ).

Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego

Art. 1a upea

15) wstrzymaniu czynności egzekucyjnych – rozumie się przez to wstrzymanie wykonania

wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia
dokonanych czynności egzekucyjnych;

16) wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego – rozumie się przez to wstrzy-manie wykonania

zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powo-duje uchylenia dokonanych czynności
egzekucyjnych, oraz niepodejmowa-nie nowych środków egzekucyjnych;

Art. 45.

§ 1. Organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzeku-cyjnych, jeśli

zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorze-nie, wygaśnięcie lub nieistnienie
obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności
pieniężnych, albo gdy zacho-dzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia
wierzy-ciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych.

§ 2. Organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od egzekucji ze skład-nika

244

majątkowego zobowiązanego, jeżeli okazał on dowody stwierdzające czę-ściowe wykonanie

obowiązku lub umorzenie należności pieniężnej, a wartość zajętego składnika majątkowego
Strona
znacznie przekracza kwotę ostatecznie do-chodzonej należności i zobowiązany posiada inne
składniki majątkowe, z któ-rych egzekucja może być prowadzona.

§ 3. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egze-kucyjnych i na

jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Na
postanowienie to przysługuje zażalenie wierzy-cielowi niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym.

Art. 56.

§ 1. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:

1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na

raty spłat należności pieniężnej;

2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego;

3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i bra-ku jego

przedstawiciela ustawowego;

4) na żądanie wierzyciela. Ze względu na zasadę obowiązku prowadzenia egzekucji wierzyciel

nie ma swobody zgłaszania żądania zawieszenia postępowania. Podstawą żądania muszą być
uzasadnione okoliczności prawne, rodzące konieczność wstrzymania toku czynności
postępowania egzekucyjnego.

5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Stosujemy tu odpowiednio art. 97 par. 1

KPA;

§ 2. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakte-rze

niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie
zagraża to interesowi społecznemu.

§ 3. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowa-nia

egzekucyjnego. Czynności egzekucyjne dokonane w postępowaniu pozostają w mocy. Gdy jest
245

to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, a interes wierzyciela nie stoi temu na

przeszkodzie oraz osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw, organ może
Strona

uchylić już dokonane czynności egzekucyjne;

§ 4. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie
zawieszenia tego postępowania służy zażalenie.

Po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ jest obowiązany podjąć

zawieszone postępowanie.

Art. 59.

§ 1. Postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli
obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obo-wiązku wynikającego

z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia są-dowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze
względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo

zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zo-stało podjęte przed
upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

246

§ 2. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu

Strona

egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki
egzekucyjne.
§ 2a. W zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9, po-stępowanie
egzekucyjne umarza się w przypadkach określonych w § 1 pkt 4, 6, 7, 9 i 10 oraz w § 2.

§ 3. W przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje posta-nowienie w

sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umo-rzenie postępowania
egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4.

§ 4. Postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela

albo z urzędu.

§ 5. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysłu-guje zażalenie

zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych, gdy

zwłoka może wystawić na szwank dobra poddane wzmocnionej ochronie.

Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne, gdy:

1.Organy określone w art. 20 § 2, w granicach swojej właściwości do nakładania obo-wiązków o

charakterze niepieniężnym, mogą stosować środki egzekucyjne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b , a
mianowicie wykonanie zastępcze,odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus bezpośredni, również w
celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu
wyko-nawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egze-
kucyjnego, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodo-wego lub jeżeli wymaga tego
szczególny interes społeczny.

2. art. 150. § 3. Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu albo
spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego
obowiązku, a także w innych przypadkach określonych w odrębnych przepisach, może być
niezwłocznie zastosowany przymus bezpo-średni wykonania obowiązku wynikającego z przepisu
prawa, po ustnym we-zwaniu organu egzekucyjnego, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego
oraz bez doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o we-zwaniu do wykonania
247

obowiązku (§ 1).
Strona
§ 4. Określone w § 3 zasady stosowania przymusu bezpośredniego dotyczą również organów
celnych przy sprawowaniu kontroli celnej.

Opłaty pobiera organ egzekucyjny za dokonane czynności egzekucyjne w egzekucji obowiązków

pieniężnych i egzekucji obowiązków niepieniężnych ( art. 64 i 64a upea ).

Wydatki egzekucyjne art. 64b:

Art. 64b.

Wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z

prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie:

1) przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora;

2) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania i dozoru zwierząt oraz

ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych bu-dynków, lokali i pomieszczeń;

3) przymusowego otwarcia środków transportu, pomieszczeń i schowków;

4) należności świadków, biegłych i rzeczoznawców;

5) ogłoszenia w prasie;

6) sporządzenia dokumentów;

7) prowadzenia zarządu zajętej nieruchomości;

8) prowizji i opłat pobieranych w związku z realizacją zajęcia przez dłużnika zajętej wierzytelności
lub przekazywaniem dochodzonych kwot do organu egzekucyjnego;

9) kosztu uzyskania informacji o majątku dłużnika;

10) wykonania zastępczego;

248

11) zastosowania przymusu bezpośredniego.

Strona

Wyjątki art. 64c:

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie po-stępowania
egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi egzekucyj-nemu w chwili skierowania tego
tytułu do egzekucji, wierzyciel niebędący jed-nocześnie organem egzekucyjnym obowiązany jest
uiścić, tytułem zwrotu wy-datków poniesionych przez organ egzekucyjny, kwotę wynoszącą 3 zł 40
gr.

§ 3. Jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyj-nych okaże się, że

wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od
dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli
niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi
wierzyciela.

§ 4. Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od
zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a.

Art. 64e.

§ 1. Organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty
egzekucyjne.

§ 2. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany

wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzeku-cyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej
sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

§ 3. Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w

przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzycie-la obowiązkiem uiszczenia tych
kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.
249

§ 4. W przypadku częściowego umorzenia kosztów egzekucyjnych umarza się przede wszystkim

opłaty za czynności egzekucyjne.
Strona
§ 4a. Organ egzekucyjny z urzędu umarza koszty z tytułu opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i 6,
jeżeli opłaty te nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i powstały w postępowaniu
egzekucyjnym prowadzonym na podstawie jednoli-tego tytułu wykonawczego albo zagranicznego
tytułu wykonawczego. Nie wy-daje się postanowienia w sprawie umorzenia kosztów
egzekucyjnych.

§ 4b. Przepis § 4a stosuje się odpowiednio do wydatków egzekucyjnych poniesio-nych w

postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo
zagranicznego tytułu wykonawczego, chyba że or-gan egzekucyjny uzyskał zwrot tych wydatków
od państwa członkowskiego lub państwa trzeciego w przypadkach określonych w art. 29a lub w
przypad-kach określonych w art. 80 i art. 81 ustawy o wzajemnej pomocy.

§ 5. Na postanowienie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych służy zażale-nie

zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egze-kucyjnym.

Art. 1a.

Ilekroć w ustawie jest mowa o:

6) opłacie komorniczej – rozumie się przez to opłatę wynoszącą 5% kwot przekazanych

wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w
wyniku zastosowania środków egze-kucyjnych;

Art. 66.

§ 4. Nie pobiera się opłaty komorniczej od:

1) kwot wpłaconych po wystąpieniu wierzyciela z żądaniem zawieszenia albo umorzenia

postępowania egzekucyjnego;

2) należności ściągniętych przez organ egzekucyjny będący jednocześnie ich wierzycielem;

3) należności dochodzonych na podstawie tytułu wykonawczego wystawione-go przez urząd

skarbowy lub naczelnika urzędu skarbowego;
250

4) należności dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego

Strona

tytułu wykonawczego.
§ 5. Opłata komornicza przypada na rzecz tego organu, który dokonał ściągnięcia należności
pieniężnej lub zastosował środki egzekucyjne, w wyniku których należność została zapłacona.

§ 7. Jeżeli wierzyciel uchyla się od uiszczenia opłaty komorniczej, opłata ta, w czę-ści, w jakiej nie
została potrącona przez organ egzekucyjny, podlega przymu-sowemu ściągnięciu w trybie
egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucją, a
następnie wystawieniu tytułu wykonawczego.

Art. 64f.

Organ egzekucyjny, ze względu na ważny interes zobowiązanego, może rozłożyć na raty zapłatę
przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Na postanowienie w sprawie rozłożenia na
raty spłaty kosztów egzekucyjnych przysługuje zażalenie.

Rozdział XXXVI. Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym

Gwarancje prewencyjne – całokształt instytucji procesowych składających się na przebieg

postępowania od momentu stwierdzenia niewykonania obowiązku przez zobowiązanego
(dobrowolnie), aż do przymusowego wykonania tego obowiązku.

Gwarancje represyjne –instytucje procesowe, które stwarzają prawną możliwość podjęcia

weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz określone następstwa prawne, w razie gdy te czynności
były podjęte z naruszeniem procesowego prawa egzekucyjnego. Na ten system składają się środki
zaskarżenia i nadzoru.

Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym

Istnieje rozbudowany system środków zaskarżenia służących podmiotom postępowania

egzekucyjnego. Dzielą się na dwie grupy: środki zaskarżenia służące w drodze administracyjnej
oraz w drodze sądowej.
Środki zaskarżenia w drodze administracyjnej:
1) Zarzuty
2) Zażalenia
3) Skargi
4) Wnioski o wyłączenie spod egzekucji prawa do rzecz lub innego prawa majątkowego
5) Żądanie uchylenia lub zmiany/stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie
przepisów KPA

Cecha charakterystyczna wszystkich środków – nie służą one wyłącznie na postanowienia

podejmowane w postępowaniu egzekucyjnym (dotykają również samych czynności postępowań
251

egzekucyjnych, czy faktu samego podjęcia post. egz. – tym różnią się od środków zaskarżenia w
postępowaniu orzekającym, których przedmiotem zaskarżenia są rozstrzygnięcia w formie
decyzji/postanowienia)
Strona

Zarzut jako środek zaskarżenia służy zobowiązanemu. Pouczenie o prawie do złożenia

zarzutu jest zawarte w tytule wykonawczym. Legitymacja zobowiązanego do złożenia zarzutu jest
zdefiniowana w ustawie przez określenie podstaw prawnych zarzutu.
Według art. 33 u.p.e.a. [ustawa o postępowanie egzekucyjnym w administracji] podstawą zarzutu
w sprawie egzekucji może być:
- wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo
nieistnienie obowiązku
- odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu,
rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej
- określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z
orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4
- błąd co do osoby zobowiązanego
- niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym
- niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
-niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule
wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na wniosek obcego państwa zobowiązany zgłasza

zarzuty dotyczące zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych objętych tym
tytułem wyłącznie do właściwych władz tego państwa, zgodnie z prawem tego państwa. Organ
egzekucyjny wstrzyma postępowanie egzekucyjne z dniem powiadomienia go o wniesionych
zarzutach do dnia powiadomienia go o rozstrzygnięciu obcego państwa (art. 66zf paragraf 4 u.p.e.a.
– NOWELIZACJA, W NOWEJ USTAWIE JUŻ TEGO NIE MA, ale w podręczniku wciąż jest
<huehuehue>)

Zarzut jako środek zaskarżenia, służy w fazie wszczęcia postępowaniaegzekucyjnego.

Zobowiązany nie może posłużyć się nim w pozostałych stadiach [tam może jedynie próbować
udowodnić np. fakt wykonania obowiązku, aby umorzyć/zawiesić/odstąpiono od postępowania].

Zarzut powinien spełniać wymogi formalne dla podania oraz zawierać określenie podstawy
zarzutu. Termin na złożenie zarzutu wynosi 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu
tytułu wykonawczego.

Zarzut jest środkiem zaskarżenia niedewolutywnym, ponieważ organem właściwym do jego

rozpatrzenia jest organ egzekucyjny. Organ ten jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie
wyjaśniające, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i czynnego udziału stron w postępowaniu,
oraz zgodnie z przepisami KPA o dowodach. Szczególna rola wierzyciela w rozpoznaniu zarzutu –
organ musi uzyskać od niego stanowisko, a w przypadku pkt. 1-5 art. 33 u.p.e.a. to stanowisko jest
dla niego wiążące.

Jeżeli zarzut zobowiązanego: jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu
administracyjnym/podatkowym/sądowym, kwestionuje w całości lub w części wymagalność
należności pieniężnej z uwagi na jej ustaloną wysokość (lub określoną w orzeczeniu) – to
wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszenia zarzutu. Na to postanowienie w
sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Jeżeli wierzyciel nie wyrazi stanowiska w
przeciągu 14 dni od dnia powiadomienia, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu
252

postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Strona

Organ egzekucyjny po otrzymaniu postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela LUB

postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie w sprawie
zgłoszonych zarzutów [a już się bałem, że tego nie zrobi ;__;]. Gdy zarzuty są uzasadnione wydaje
odpowiednio: postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo postanowienie o
zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Na postanowienie służy zażalenie,
rozpatrywane w przeciągu 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu, zażalenie
przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi, który nie jest jednocześnie organem
egzekucyjnym.
Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu nie wstrzymuje postępowania [chociaż jeśli organ
chce to może to zrobić, może wstrzymać np. niektóre czynności egzekucyjne. Organ nadzoru może
podczas rozpatrywania zażalenia wstrzymać całe postępowanie].

Zarzut na oszacowanie autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw

własności przemysłowej – zgodnie z art. 96h paragraf 3 u.p.e.a. na oszacowanie dokonane przez
poborcę podatkowego przysługuje zarzut w terminie 7 dni od dnia zajęcia. Kiedy organ nie
uwzględni zarzutu zobowiązanego, zwraca się do biegłego skarbowego o oznaczenie wartości
zajętych praw.

Zarzut do opisu i oszacowania wartości nieruchomości – art. 110u u.p.e.a., może być wniesiony
przez wszystkich uczestników postępowania w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu oraz
oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie w sprawie opisu i oszacowania wartości
przysługuje zażalenie.

Zażalenie przysługuje na postanowienie [forma rozstrzygnięcia organu, bądź forma zajęcia

stanowiska organu lub wierzyciela], jeżeli tak stanowi ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji lub KPA, np. na postanowienie w sprawie zarzutów, postanowienie w sprawie
zastosowania środka egzekucyjnego, obowiązków niepieniężnych, na postanowienie w sprawie
zawieszenia postępowania, postanowienie o umorzeniu postępowania, a jeżeli chodzi o
postanowienia z KPA – np. na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia
zarzutów.

Zażalenie może złożyć: zobowiązany, wierzyciel [wtedy gdy nie jest równocześnie organem
egzekucyjnym], uczestnik postępowania egzekucyjnego, osoba trzecia.

Organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ odwoławczy, do którego wnosi się
zażalenie za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub
ogłoszenia postanowienia [do zażaleń o których mowa w art. 34 paragraf 2 u.p.e.a., wydanych przez
wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127
paragraf 3 KPA, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia
postępowania]

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, ponieważ wniesienie zażalenia

wprawdzie nie wstrzymuje postępowania, ale organ egzekucyjny lub odwoławczy może w
uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne. Do rozpatrzenia zażalenia
stosujemy przepisy KPA.

Skargazostała wprowadzona w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w

kilku postaciach. Można wyróżnić skargę na bezczynność, na czynności wykonawcze podjęte w
postępowaniu egzekucyjnym, na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę skarbowego, na
naruszenie przepisów o przeprowadzeniu licytacji, na czynności organu egzekucyjnego dotyczące
253

obwieszczenia licytacji, na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji.

Strona

Skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym obejmują:

 1) Skargę osoby trzeciej na bezczynność wierzyciela (art. 6 paragraf 1a u.p.e.a.)
podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku
niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku służy
skarga na bezczynność wierzyciela. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ
wyższego stopnia, na oddalenie przysługuje zażalenie
2) Skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 u.p.e.a.) zobowiązanemu,
wierzycielowi, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w
wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem
obowiązku służy skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę wnosi się do
organu nadzoru za pośrednictwem organu egzekucyjnego, na oddalenie przysługuje
zażalenie.

Skarga na czynności wykonawcze (art. 54 u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje skarga na

czynności wykonawcze organu egzekucyjnego lub egzekutora. Termin: 14 dni od dnia dokonania
zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Skargę
wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego, do organu nadzoru. Na oddalenieprzysługuje
zażalenie, skarga nie wstrzymuje postępowania [jednak jeśli organ chce, może w drodze
postanowienie wstrzymać postępowanie, w uzasadnionych przypadkach].

Skarga na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę skarbowego (art. 99 paragraf 2

u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje skarga w terminie 5 dni od daty zajęcia ruchomości na
oszacowanie dokonane przez poborcę. Organ wtedy musi powołać biegłego.

Skarga na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji (art. 107 paragraf 2a u.p.e.a.)

zobowiązanemu, wierzycielowi, uczestnikowi licytacji służy prawo zgłoszenia do protokołu
licytacji skargi, która podlega rozpatrzeniu w terminie 7 dni od dnia zgłoszenia. Organem
właściwym do jej rozpatrzenia jest organ nadzoru, na oddalenie służy zażalenie, skarga wstrzymuje
wydanie sprzedanej rzeczy nabywcy – do czasu rozpatrzenia skargi [nie dotyczy rzeczy łatwo się
psujących oraz rzeczy już wydanych]. Nabywca może się zrzec rzeczy oraz zażądać zwrotu
gotówki, jeśli skarga w terminie 7 dni nie została rozpatrzona, a rzecz do niego nie trafiła.

Skarga na czynności dotyczące obwieszczenia o licytacji (art. 110z paragraf 1 u.p.e.a.) skargę
można wnieść w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia licytacji. Skargę rozpoznaje organ nadzoru, na
oddalenie przysługuje zażalenie.

Skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji (art. 111I u.p.e.a.) od początku
licytacji aż do jej zamknięcia. Skargę zgłasza się ustnie komornikowi skarbowemu, który przyjmuje
ją do protokołu i natychmiast rozstrzyga, chyba że nie jest to możliwe. Rozstrzygnięcie komornika
ma postać postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Wniosek o wyłączenie rzeczy lub praw majątkowych spod egzekucji przysługuje osobie
trzeciej. Jeżeli osoba trzecia rości sobie prawo do rzeczy lub prawa, z którego prowadzi się
egzekucję administracyjną, to może wystąpić do organu z wnioskiem o wyłączenie tej rzecz bądź
prawa spod egzekucji. Osoba trzecia może wystąpić z wnioskiem tylko gdy postępowanie się toczy.
Po jego zakończeniu można dochodzić jedynie odszkodowania na podstawie KC.
254

Wniosek musi spełniać wymogi formalne stawiane podaniom oraz zawierać wskazanie dowodów
na poparcie żądania wyłączenia rzeczy lub praw. Wniosek należy złożyć w terminie 14 dni od dnia
uzyskania wiadomości o skierowaniu rzeczy/prawa pod egzekucję. Organem właściwym do
Strona

rozpatrzenia wniosku jest organ egzekucyjny. Organ jest zobligowany przeprowadzić postępowanie
wyjaśniające i wydać postanowienie w terminie 14 dni, termin ten może być przedłużony o kolejne
14 dni, gdy zbadanie dowodów w tym terminie nie było możliwe. Wniosek ten wstrzymuje
egzekucje rzeczy/prawa.

Wniosek jest rozstrzygany w formie postanowienia. Jeżeli wyłączy rzeczy/prawa to podsyła

postanowienie wierzycielowi i to jemu przysługuje zażalenie, do czasu rozstrzygnięcia tego
zażalenie czynności egzekucyjne już dokonane pozostają w mocy.

Odmowa wyłączenia rzeczy/prawa daje możliwość osobie trzeciej na złożenie zażalenia (tyle żali w
tym kraju ;<). Na ostatecznie postanowienie o odmowie wyłączenia rzeczy/prawa majątkowego nie
służy skarga do sądu administracyjnego (osoba taka może walczyć w trybie KPC o zwolnienie
ich od zabezpieczenia itd. itp.)

Żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów KPA

(art. 18 u.p.e.a.) Do weryfikacji postanowień odpowiednie zastosowanie mają przepisy KPA,
regulujące weryfikację w trybach nadzwyczajnych postanowień, na które służy zażalenie. KPA
przyjmuje dopuszczalność weryfikacji tych postanowień w trybie wznowienia postępowania oraz
stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby te zatem mają zastosowanie do weryfikacji postanowień
podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.

Środki zaskarżenia służące na drodze sądowej dzielą się środki służące w postępowaniu przed
sądem administracyjnym i na środki na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W
postępowaniu przed sądem administracyjnym służy skarga na postanowienia wydane w
postępowaniu egzekucyjnym/zabezpieczającym, na które w drodze administracyjnej służyło
zażalenie. Nie służy skarga na ostateczne postanowienie o odmowie wyłączenia spod egzekucji
rzeczy/prawa majątkowego, zakres skargi do sądu administracyjnego i tryb rozpoznania reguluje
ustawa u.p.e.a.

W postępowaniu przed sądem powszechnym służy:

1) Powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego. Poddanie obowiązku egzekucji
administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed
sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego
sporu właściwy jest ten sąd. Gdy zobowiązany wniesie takie powództwo, wierzyciel po
otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny żądając wstrzymania
postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Powództwo przeciwegzekucyjne służy do merytorycznej obrony przed egzekucją, a zatem
do zwalczania jej zasadności i dopuszczalności.
2) Powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej. Osoba trzecia, jeżeli organ egzekucyjny
odmówi rozpatrzenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji administracyjnej rzeczy lub
praw majątkowych, może złożyć powództwo do sądu na podstawie przepisów KPC. Odpis
pozwu osoba trzecia powinna złożyć organowi egzekucyjnemu. Podstawą wniesienie
powództwo i tryb jego rozpoznania regulują przepisy prawa cywilnego materialnego i
procesowego. Do czasu rozstrzygnięcia rzeczy nie mogą być sprzedane, wyjątkiem są
rzeczy szybko się psujące, wtedy kasa ląduje do depozytu sądowego [jak powództwo padnie
to egzekucje się prowadzi od kasy złożonej w depozycie].

Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym

255

Nadzór w postępowaniu egzekucyjnym sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do

Strona

organów właściwych do wykonania tej egzekucji. Jeżeli brak jest organu wyższego wobec organu
egzekucyjnego, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo
dyrektor izby skarbowej. W stosunku do organów egzekucyjnych będących organami samorządu
terytorialnego nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawują SKO. W stosunku do
dyrektora izby celnej nadzór nad egzekucją należności pieniężnej sprawuje dyrektor izby
skarbowej, właściwej ze względu na siedzibę dyrektora izby celnej.
U.p.e.a. reguluje właściwość organów nadzoru:
1) organ nadzoru jest właściwy do stosowania środków nadzoru wobec podejmowanych
postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a zatem do podejmowania z
urzędu nadzwyczajnych trybów weryfikacji postanowień unormowanych w KPA
2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ nadzoru może wstrzymać na czas określony
czynności egzekucyjne lub całe postępowanie. Na wstrzymanie służy zażalenie zobowiązanemu jak
i wierzycielowi, dyrektor izby nie może wstrzymać postępowania bez zgody wierzyciela.
Organy nadzoru są jednocześnie:
a) Organami odwoławczymi od postanowień wydanych przez nadzorowane organy
egzekucyjne
b) Organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych
przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.

Ustawa z 23.09.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przyznała

wojewodom kompetencje do wstrzymywania w formie decyzji administracyjnej egzekucji
administracyjnej. Wojewoda może wstrzymać egzekucję administracyjną w szczególnie
uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może to dotyczyć czynności każdego organu
prowadzącego egzekucje administracyjną O wstrzymaniu wojewoda powiadamia właściwego
ministra, wstrzymanie egzekucji obowiązków pieniężnych może być dokonane jednorazowo i na
okres maksymalni 30 dni.

Zwierzchni nadzór został przyjęty w zakresie egzekucji obowiązków pieniężnych, według art. 25
u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje zwierzchni nadzór i kontrolę
przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy
egzekucyjne, mimo tego ustawa nie reguluje środków nadzoru, które z tego tytułu służą.

W zakresie egzekucji niepieniężnych właściwi ministrowie, centralne organy administracji

rządowej oraz inne centrale prowadzą kontrolę przestrzegania w toku czynności przepisów
ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne.

Rozdział XXXVII. Postępowanie zabezpieczające

Dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnych lub wykonania obowiązków niepieniężnych

jest dopuszczalne tylko gdy brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję.

Zabezpieczenie jest wskazane zwłaszcza gdy stwierdzono: 1) brak płynności finansowej

zobowiązanego 2) unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku poprzez nieujawnianie
zobowiązań powstałych z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podatkowych 3)
dokonanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku 4) niezłożenie oświadczenia na podstawie
art. 39 paragraf 1 o.p., mimo wezwania do jego złożenia, albo niewykazanie w złożonym
oświadczeniu wszystkich rzeczy/praw podlegających ujawnieniu.
256

Zabezpieczenie może być również dokonane przed terminem płatności należności pieniężnej lub
przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zabezpieczenie
należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych, powtarzających się świadczeń.
Strona

W o.p. zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone zarówno na majątku podatnika jak i na
majątku wspólnym [małżeństwa, małżeństwa…], przed terminem płatności podatku, jeżeli zachodzi
uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane (art. 33 o.p.). Zabezpieczenia można również
dokonać przed wydaniem decyzji co do wysokości zobowiązania podatkowego oraz wysokości
zwrotu podatku. Zabezpieczenie dotyczy również należności określonych w decyzji o odp.
podatkowej płatnika i inkasenta oraz osób określonych w art. 115, 116 i 116a o.p.

Organ podatkowy wydaje decyzje o zabezpieczeniu. Jeżeli ta decyzja została podjęta przed
ustaleniem wysokości zobowiązania, organ w tej samej decyzji przybliżoną kwotę zobowiązania
podatkowego.

Zabezpieczenie następuje w trybie przepisów u.p.e.a. albo w formie określonej w art. 33d o.p., a
mianowicie przez przyjęcie przez organ podatkowy na wniosek strony, zabezpieczenia wykonania
zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę w formie:
1) Gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej
2) Poręczenia banku
3) Weksla z poręczeniem wekslowym banku
4) Czeku potwierdzonego przez krajowy bank wystawcy banku
5) Zastawu rejestrowego na prawach z papierów wartościowych emitowanych przez Skarb
Państwa lub NBP – według ich wartości nominalnej
6) Uznania kwoty rachunku depozytowego organu podatkowego
7) Pisemnego, nieodwołalnego, upoważnienia organu podatkowego potwierdzonego przez
bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, do wyłącznego dysponowania
środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku lokaty terminowej.

Decyzja o zabezpieczeniu wygasa:

1) Po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji
2) Z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego
3) Z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zwrotu podatku (art. 33a paragraf 1 o.p.)

Zajęcie zabezpieczające przekształca się w zajęcie egzekucyjne:

1) Z dniem wystawienia tytułu wykonawczego pod warunkiem, że nastąpiło ono nie później
niż przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej decyzji lub innego orzeczenia
podlegającego wykonaniu w sprawie, której dokonano zabezpieczenia, bądź doręczenia
postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności
2) Z dniem wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawie o Prawie Celnym, pod
warunkiem że organ wystawi tytuł wykonawczy nie później niż przed upływem 14 dni od
dnia wygaśnięcia decyzji (art. 154 paragraf 4 u.p.e.a.)

W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wstrzymania wykonania decyzji,

zajęcie zabezpieczenia przekształca się w zajęcie egzekucyjne z dniem wystawienia tytułu
wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło nie później niż przed upływem 2 miesięcy od dnia
doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia o oddaleniu/odrzuceniu skargi bądź umorzenia
postępowania.

Zajęcie zabezpieczenia nie przekształca się w zajęcie egzekucyjne w przypadku uchylenia przez
organ odwoławczy lub sąd administracyjny decyzji stanowiącej podstawę do dokonania
257

zabezpieczenia, o ile wydanie nowej decyzji nie nastąpi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia
decyzji organu odwoławczego lub prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, organowi
Strona

właściwemu do wydania decyzji.

Wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu nie narusza ważności zarządzenie zabezpieczenia wydanego
na podstawie przepisów u.p.e.a. (art. 33a paragraf 2 o.p.).

Zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności
pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić
lub udaremnić prowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie.

Postępowanie zabezpieczające może być prowadzone na wniosek obcego państwa. Postępowanie to

jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego na
wniosek obcego państwa (art. 66d paragraf 1 pkt 3 u.p.e.a.) [NOWELIZACJA, PRZEPIS
UCHYLONY – ALE w podręczniku wciąż jest ;>]

Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela na podstawie wydanego przez

niego zarządzenia zabezpieczenia. Wniosek o zabezpieczenie można zgłosić organ kontroli
skarbowej, jeśli jest on złożony już po zakończeniu postępowania podatkowego we wniosku składa
się dokładny opis wyszczególniający składniki majątku.

Zarządzenie zabezpieczenia zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;
2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a w przypadku
zabezpieczania należności pieniężnej na wynagrodzeniu za pracę zobowiązanego - oznaczenie
zatrudniającego go pracodawcy i jego adres, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;
3) podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej tego obowiązku, a w
przypadku zabezpieczania należności pieniężnej - także określenie jej wysokości;
4) wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku;
5) wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia
egzekucji;
6) datę wydania zarządzenia zabezpieczenia, nazwę wierzyciela, który je wydał, oraz podpis z
podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego, a także odcisk pieczęci
urzędowej;
7) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania;
8) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu
egzekucyjnego zarzutów;
9) sposób i zakres zabezpieczenia.

W przypadku zabezpieczenia należności pieniężnych zarządzenie zabezpieczenia sporządza się

według wzoru określonego w rozporządzeniu wydanym przez ministra właściwego do spraw
finansów publicznych. Wzór zarządzenia zabezpieczenia musi zawierać dane wyliczone wyżej, a
ponadto umożliwiać elektroniczne przetwarzanie tych danych.

Organ egzekucyjny ustala, czy obowiązek, którego dotyczy zarządzenie zabezpieczenia podlega
zabezpieczeniu w trybie administracyjnym oraz czy zarządzenie zabezpieczenia spełnia określone
przepisami wymogi. W razie gdy wynik tych czynności jest negatywny, organ egzekucyjny nie
przystępuje do zabezpieczenia. Na postanowienie organu administracyjnego odmawiającego
dokonania zabezpieczenia, przysługuje wierzycielowi zażalenie (jeśli nie jest jednocześnie
organem).

Organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia

258

do wykonania, od złożenia przez wierzyciela kaucji na zabezpieczenie roszczeń zobowiązanego

o naprawienie szkód spowodowanych wskutek wykonania zarządzenia zabezpieczenia.
Strona

Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia, jeśli stwierdzi, że występują przesłanki uzasadniające

zabezpieczenie. Środki zabezpieczenia należności pieniężnych określa art. 164 u.p.e.a., te środki
stosuje się przez:
1) zajęcie pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunków bankowych, innych
wierzytelności i praw majątkowych lub ruchomości;
2) obciążenie nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową, w tym przez złożenie
dokumentów do zbioru dokumentów w przypadku nieruchomości, która nie ma urządzonej księgi
wieczystej;
3) obciążenie statku morskiego lub statku morskiego w budowie zastawem wpisanym do rejestru
okrętowego (hipoteka morska przymusowa);
4) ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości, która nie ma urządzonej księgi
wieczystej albo której księga wieczysta zginęła lub uległa zniszczeniu;
5) ustanowienie zakazu zbywania spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego
prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej.

Środki zabezpieczenia należności niepieniężnych określa art.167: § 1. Organ egzekucyjny w

zarządzeniu zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określa środek
zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane [czyli np.
zabezpieczenia takie jak w przypadku pieniężnych].
§ 2. Przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny uwzględni interesy stron w takiej
mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad
potrzebę.

Zastosowane środki zabezpieczenia nie mogą zmierzać do tego, aby zabezpieczenie stanowiło
wykonanie obowiązku. W drodze zabezpieczenia nie można stosować przymusu bezpośredniego
;<
Organ egzekucyjny może w każdym momencie uchylić lub zmienić sposób i zakres zabezpieczenia.
Na postanowienie w sprawie zmiany lub uchylenia zabezpieczenia służy zażalenie.

Organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego uchyla zabezpieczenie, jeżeli wniosek o wszczęcie

postępowania egzekucyjnego nie został zgłoszony w terminie 30 dniu od dnia dokonania
zabezpieczenia należności pieniężnej LUB 3 miesięcy od dnia dokonania zabezpieczenia należności
niepieniężnej czy też zabezpieczenia, którego podstawą był art. 33a lub art. 33b o.p. lub art. 61 ust.
3 ustawy o prawie celnym. Terminy te mogą być przedłużone na wniosek wierzyciela, jeśli
postępowanie nie mogło ruszyć z uzasadnionych przyczyn.

Organ egzekucyjny wydaje postanowienie o uchyleniu zabezpieczenia. Na to postanowienie

przysługuje zażalenie zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym. Organ egzekucyjny w formie postanowienia orzeka o przedłużeniu terminu na
złożenie wniosku o wszczęcie postępowania. Na udzielenie lub odmowę przedłużenia służy
zażalenie.

Zbieg postępowania zabezpieczającego następuje gdy postępowanie zabezpieczające jest

jednocześnie prowadzone przez organ egzekucji administracyjnej i organ egzekucji sądowej. Wtedy
postępowania są prowadzone odrębnie, chyba że w myśli KPC rzecz stanowiąca przedmiot
zabezpieczenia podlega sprzedaży. Wtedy stosuje się przepisy o zbiegu.

Przepisy o kosztach egzekucyjnych stosuje się odpowiednio do opłat za czynności

zabezpieczenia i wydatków związanych z postępowaniem zabezpieczającym, jeżeli zostało
259

wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Strona

Organ egzekucyjny obciąża wierzyciela wszelkimi kosztami za czynności zabezpieczające,

związane z zabezpieczeniem czy postępowaniem. Nie pobiera się tych opłat jeśli wierzyciel jest
jednocześnie organem egzekucyjnym dokonującym zabezpieczenie. Organ może żądać wpłaty
zaliczki i uzależnić zabezpieczenie od jej wpłaty.

Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE ADMNISTRACYJNYM

Rozdział XXXVIII. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń

Uwagi wstępne o regulacji prawnej

Po raz pierwszy unormowano wydawanie zaświadczeń w KPA w wyniku nowelizacji w 1980 r.

przyjmując założenie, że ma to być rodzaj procedury uproszczonej i odformalizowanej, dla
szerokiej grupy odbiorców. To uproszczenie miało postać niewielu wymagań proceduralnych,
osobom nie stawiano wymagań, które dotyczą stron postępowania jurysdykcyjnego, ich wyłączną
legitymację stanowi zgłoszone żądanie wydania zaświadczenia zgodne z przepisami art. 217
paragraf 1 i 2 KPA lub art. 306a paragraf 1 i 2 o.p. Czynności proceduralne prowadzą organy
administracji publicznej lub organy podatkowe.

Jednocześnie z wprowadzeniem uproszczonego postępowania wystawiania zaświadczeń, w art. 220

wprowadzono ogólne ograniczenie uprawnień organów administracyjnych do żądania zaświadczeń
na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego [to ma być uproszczenie, więc organy nie mogą się
naprzykrzać zasypywaniem jednostki pytaniami czy żądaniami. Organ JEŚLI JUŻ MUSIAŁ to był
zobowiązany wskazać przepis na który się powołuje żądając zaświadczenia, potem rozszerzono to
na oświadczenie strony].

Wszystkie przepisy dotyczące zaświadczeń w ordynacji podatkowej znajdują się w o.p. i są

wzorowane na rozwiązaniach zastosowanych w KPA.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczone z powodu skąpej liczby

przepisów i niewielkiego sformalizowania – ale to nie znaczy, że stosujemy tutaj wolną
amerykankę. Muszą być zachowane chociaż minimalne rygory proceduralne, bo przecież takie
zaświadczenie może być np. dowodem, bo wydane przez organ ma w sobie domniemanie
prawdziwości.

Zaświadczenie i jego pojęcie zostało uregulowane w dziale VII KPA i dziale VIIIao.p. Można
stwierdzić, że zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub
czynności materialno-technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego.
Zaświadczenie potwierdza stan rzeczy, jest urzędową informacją o stanie prawnym/faktycznym w
danym czasie. Nawet NSA odmawia zaświadczeniu bycia aktem administracyjnym.

J. Lang wyróżnia 5 przesłanek charakteryzujących pojęcie zaświadczenia:

1) jest to akt przewidziany przepisem prawa [o ironio Lang doszedł do tego po analizie działu VII
KPA – czujesz?]
2) jest wydawany na żądanie osoby, która o niego się ubiega
3) osoba ubiegająca się o ten akt musi wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu
260

4) jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny

5) akt jest wydawany przez organ administracyjny
Strona

„W rozumieniu kodeksu, zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie

pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej
osoby” ~ J. Lang [ten sam autor po 9 latach medytacji w Opolu rozkminił, że zarówno w art. 217 i
220 chodzi o to samo zaświadczenie w sensie pojęciowym – zarówno gdy chodzi o żądane przez
jednostkę zaświadczenie jak i o to z którego korzysta organ].

Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów KPA

Tryb postępowania. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane wyłącznie

na wniosek. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna swoje żądanie wnieść w formie
podania spełniającego minimum wymogu zawartego w art. 63 KPA albo też może wnieść żądanie
ustnie do protokołu. Organ do którego wniesiono żądanie musi sprawdzić czy strona ma zdolność
do czynności prawnych. W dacie wniesienia żądania następuje wszczęcie postępowania, jak
również w niektórych przypadkach, zacznie biec termin, maksymalnie wynoszący 7 dni [jak
organ ma dostęp do ewidencji/kartotek powinien wydać zaświadczenie natychmiast, jak nie – ma
max. 7 dni].

Organ administracyjny może prowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 paragraf 2 KPA),
które będzie dotyczyło stanu faktycznego lub prawnego wymagającego potwierdzenia
zaświadczeniem. To postępowanie powinno być przeprowadzone z zastosowaniem przepisów
dotyczących dowodów w postępowaniu orzekającym [oczywiście w ramach uproszczonego
postępowania wyjaśniającego] (Baśka dodaje, że termin „postępowanie wyjaśniające” rzadko się
pojawia w KPA, ale znaczeniowo chodzi o to samo: zbadanie stanu faktycznego i prawnego z
wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń
faktycznych lub prawnych, a wyłącznie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo
istniejących już faktów lub praw).

Postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia kończy się albo wydaniem

zaświadczenia żądanego przez zainteresowaną osobę, albo odmową. Zgodnie z art. 218 organ
zobowiązany jest wydać zaświadczenie osobie, która wykaże swój interes prawny „w celu
potwierdzenia stanu…” – z jakiego więc powodu organ mógłby odmówić? Ano organ mógłby
odmówić wydania zaświadczenia takiej treści, jakiej domaga się osoba, a która jest w sprzeczności
z danymi którymi organ dysponuje ALBO wchodzi w materię danych osobowych. W przypadku
wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem osoby, nie przysługuje jej zażalenie, jedyne co może
to przeprowadzić przeciwdowód/złożyć skargę do organu wyższego stopnia/wnieść wniosek o
nowe zaświadczenie.

Zaświadczenie wystawiane jest na piśmie, ale na żądanie osoby ubiegającej się o nie może zostać
wydane także w formie dokumentu elektronicznego z bezpiecznym podpisem.

Środki zaskarżenia. Odmowa spełnienia żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia
następuje w dwóch przypadkach: gdy tej osobie nie można wydać zaświadczenia albo gdy nie o
takiej treści o jaką ta osoba się ubiega. Odmowa jest ujęta w formie postanowienia, ale
różniącego się od postanowień wydawanych w postępowaniu orzeczniczym. JEDNAK według
Baśki do tego postanowienia należy stosować – według wykładni systemowej – przepisy o formie
postanowień, więc powinno ono zawierać wszystkie elementy postanowienia. Tak samo z
zażaleniem.

Zażalenie należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia do organu wyższego
stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Na wskutek rozpatrzenia zażalenia
261

postanowienie odmowne, może być utrzymane w mocy, albo też zostanie uchylone i organ
administracji będzie zobowiązany do uwzględnienia żądania osoby zainteresowanej wydaniem
Strona

zaświadczenia.
Od ostatecznego postanowienia (tzn. niezaskarżalnego zażaleniem, bądź po ponownej odmowie w
II instancji) w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego nie służy żaden środek
zaskarżenia ponieważ nie jest ono wydawane w zakresie obowiązywania postępowania
administracyjnego ogólnego [na pewno pytacie: dlaczego? Ano, bo zaświadczenie nie rozstrzyga o
interesie prawnym, ani o obowiązku. Stwierdza pewien stan. Organ postanowieniem o
zaświadczeniu zamyka jedynie tok czynności procesowych – stąd brak możliwości weryfikacji
ostatecznych decyzji. „Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 KPA dotyczący sprawy
zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej
wydaniem zaświadczenia ~ NSA].

Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe

Tryb postępowania jest o wiele bardziej rozbudowany niż w KPA (stosuje się do niego 14
rozdziałów działu IV o.p.). Fakt ten odbiera temu postępowaniu cechy jakie powinno mieć np.
uproszczenie. Trzeba zauważyć, że art. 306e-306i o.p. wymieniają zaświadczenia z dokładnym
wskazaniem ich przedmiotu – podnosi znacznie to ich rangę oraz poziom ważności, w załącznikach
nawet dodaje się wzory takich zaświadczeń. Na organy podatkowe nałożony został obowiązek
prowadzenia metryki.

Zasadnicza regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zawarta jest w art. 306a-
306d i jest prawie kopią regulacji KPA z tą różnicą że: zaświadczenie jest potwierdzeniem stanu z
daty jego wydania oraz organ jest związany granicami wyznaczonymi przez żądania
wnioskodawcy. Co do reszty to powtórka z KPA.

Właściwość do wydania zaświadczenia została określona w rozporządzeniu przez wskazanie

organów podatkowych, które są właściwe rzeczowo i miejscowo w sprawach zobowiązań
podatkowych danego rodzaju.

Środki zaskarżenia. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub nadania mu treści

zgodnej z wnioskiem następuje w formie postanowienia. Na postanowienie przysługuje zażalenie,
do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu (art. 239 o.p.), czyli nie może być tylko
zwykłym wyrazem niezadowolenia z zaskarżonego postanowienia, ale musi zawierać zarzuty, ich
uzasadnienie oraz dowody. Właściwymi do rozpatrywania zażalenia są organy wyższego stopnia, a
w gdy takiego nie ma – ten sam organ rozpatruje sprawę ponownie. Postanowienie wydane w
wyniku rozpatrzenia zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Rozdział XXXIX. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków

Uwagi wstępne

Pierwowzór skargi powszechnej powstał w zaborze austriackim i miał postać instytucji

doniesienia. Każdy mógł z niego skorzystać, aby poprosić o zmianę/uchylenie/cofnięcie decyzji
organu niższego. Po skodyfikowaniu postępowania administracyjnego w 1928 r. doniesienie było
nadal traktowane jako środek zaskarżenia, ale niedoskonałe – ani nie wiązało organu, wnieść mógł
każdy, ale za to działało kiedy już żaden inny środek nie dawał rady [ale taka zaangażowana osoba
trzecia mogła śmiało z niego korzystać].
262

Instytucja skarg i zażaleń – określana jako szczególnie wartościowy instrument społecznej

kontroli administracji, wprowadzona wspólną uchwałą Rady Państwa i Rady Ministrów z
Strona

14.12.1950 r., zachwiała równowagę w systemie – doprowadziła do tego, że praktycznie nawet

ostateczne decyzje można było podważyć, co stawiało w złym świetle takie zasady prawa
administracyjnego jak np. trwałość decyzji administracyjnej. Dlatego też priorytetem przy kolejnej
kodyfikacji miało być wyważenie instytucji skarg i zażaleń, aby jednocześnie spełniały swoją
społeczną rolę jak i nie rozsadzały systemu od środka (stworzenie ograniczenia dla nich).

Procedura skargowa ma wielką tradycję, która ostatecznie doprowadziła do wpisania przepisów

dotyczących skarg do KPA, aby zamknąć drogę kwestionowania po wielokroć spraw już
zakończonych decyzjami administracyjnymi.

Przepisy działu VIII KPA, art. 221-259, regulują tryb postępowania w sprawach skargi
powszechnej, a postępowanie w sprawach wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do
przepisów postępowania skargowego. Nie wprowadza się żadnych odrębności proceduralnych
dotyczących petycji. Wskutek skreślenia art. 255 KPA został zniesiony obowiązek prowadzenia w
placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych dostępnych klientom książek skargi i
wniosków.

Treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnienie w nim trzech

stadiów o zróżnicowanej mocno objętości regulacji prawnej:
1) Wszczęcie postępowania i kontroli wstępnej skargi/wniosku
2) Rozpoznanie i załatwienie skargi/wniosku
3) Zawiadomienie zainteresowanych podmiotów

Szczególnie rozbudowane są postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skarg i wniosków, co

wynika z powiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami na zasadzie wyłączającej
ich konkurencyjność.

Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym

Krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargowego jest określony

w art. 2 i 3 paragraf 4 KPA, przez wyliczenie ich rodzaju oraz – pośrednio – przez wyliczenie
dziedzin spraw. Art. 2 wymienia jako podmioty prowadzące postępowanie w sprawie
skarg/wniosków: organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy
organizacji społecznych. Z wyliczenia organów właściwych do rozpatrywania skarg zawartego w
art. 229 KPA wynikałoby, że chodzi o organy administracyjne wszystkich szczebli (organy
państwowe) i tak samo w kontekście wyliczenia organów kontroli oraz nadzoru.

Sądy zajmujące się postępowaniem karnym i cywilnym nie będą rozpatrywały skarg czy wniosków,
ale organy administracji sejmowej lub senackiej, w ramach procedury zawartej w KPA, już jak
najbardziej tak. Prawo o ustrojów sądów powszechnych rozdział 5a „Tryb rozpoznawania skarg i
wniosków reguluje zakres i tryb rozpoznawania skarg” – skargi jak i wnioski dotyczące działalności
sądów w dziedzinie, w której sędziowie są niezawiśli nie podlegają rozpatrzeniu, o czym zależy
zawiadomić skarżącego. Skargi i wnioski dotyczące czynności sądu jeszcze niedokonanych w
rozpoznawanej sprawie będącej przedmiotem postępowania podlegają niezwłocznemu przekazaniu
do akt tego postępowania. Skargi lub wnioski zawierające treści znieważające lub słowa
powszechnie uznane za obelżywe postanawia się bez rozpatrzenia, zawiadamiając o tym skarżącego
lub wnioskodawcę, z podaniem przyczyny pozostawienia skargi lub wniosku bez rozpatrzenia.
Organem właściwym sądu do rozpatrzenia skargi/wniosku jest prezes sądu odpowiedniego stopnia.
Skargę na działalność prezesa sądu apelacyjnego rozpoznaje KRS. Do stosowania przepisów KPA
będą powołane organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, a więc gmin,
263

powiatów, województw. Podmiotami właściwymi do rozpatrywania i załatwiania skarg oraz

wniosków będą właściwe organy przedsiębiorstw państwowych, komunalnych oraz także jednostki
Strona

organizacyjne jak zakłady administracyjne. Stosować je będą również organy organizacji

społecznych (spółdzielni, stowarzyszeń, organizacji zawodowych) wykonujące zlecone zadania z
zakresu administracji publicznej JEDNAKŻE tylko w zakresie dotyczącym tych zadań.

Artykuł 3 paragraf 4 KPA ma za zadanie usunąć wątpliwości odnośnie zakresu obowiązywania

przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on ich regulacji sprawy wyłączone
spod mocy obowiązującej KPA. Inaczej pisząc, to wyłączenie nie odnosi się do przepisów działu
VIII, których moc obowiązująca rozciąga się w całej pełni na podmioty wymienione w art. 2.
Przepisy te stosuje się dosłownie w ordynacji podatkowej.

Zakres przedmiotowy obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w KPA są określone tylko
przez przykładowe wskazanie na ich przedmiot. Podkreślić trzeba to, że właśnie treść
petycji/skargi/wniosku, a nie nazwa nadana przez wnoszącego wyznacza zakres stosowania
przepisów postępowania skargowego i wnioskowego. Jeżeli treść pisma, choćby nazwanego
skargą, będzie czynnością procesową to nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania
skargowego.

Zakres podmiotowy postępowania skargowego rozpatrywany z pozycji skarżących i

wnioskodawców jest nader szeroki. Każdy podmiot może spowodować wszczęcie postępowania
skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku. Przepisy przewidują podmioty
pośredniczące we wnoszeniu skarg i wniosków, które mają określone uprawnienia w tym
postępowaniu.

Przepisy działu VIII KPA odnoszące się do skarg, co nie dotyczy z tą samą mocą wniosków, zostały
zbudowane na zasadzie wyłączności trybu postępowania skargowego, do rozpoznania i
załatwienia skargi. Z tego też względu tak istotne ma znaczenie materialne, a nie formalne
rozumienie pojęcia skargi, co dobitnie unormowano w art. 222.

Ze względu na swą treść pismo (ustne zgłoszenie do protokołu/dokument elektroniczny)

skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:
1) Skargą
2) Wnioskiem
3) Procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego uregulowanego
w KPA lub o.p.
4) Procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub administracyjnego, czy
też o jeszcze innym charakterze

Petycja wymieniona w art. 63 Konstytucji i w przepisach art. 221 KPA będzie zawierała ta same
treści co skarga i wniosek, a więc powinna być tak samo kwalifikowana i rozpatrywana pomimo
bardziej uroczystej nazwy.

Ze skargą mamy do czynienia wtedy, gdy jest to zgodnie z art. 227 KPA wyraz niezadowolenia z
działalności organów państwowych, samorządowych i społecznych lub z działań ich
pracowników. Tylko taka właśnie skarga stanowi czynność powodującą wszczęcie postępowania
skargowego. Wniosek, którego przedmiot określono w art. 241 KPA przez przykładowe wyliczenie
takich elementów treści, jak propozycje zmian w organizacji lub działaniu organów lub też ich
pracowników. Skarga służy więc krytycznej ocenie pewnych zdarzeń lub sytuacji które miały już
miejsce, a wniosek wychodzący z oceny teraźniejszego stanu rzeczy, wybiega w przyszłość
propozycją zmian lub ulepszeń. Petycja będzie miała bardziej solenną formę niż skarga lub
264

wniosek, ale nie będzie się od nich różniła treścią.

Strona
Tryb postępowania w sprawach skargowych

Stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych. Z mocy wyraźnych

przepisów KPA postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne dla postępowań
orzeczniczych prowadzonych przez organy administracyjne, sądowe czy organy quasi-sądowe.
Skarga która w swej treści będzie żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego
lub szczególnego, środkiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym,
zawsze – niezależnie od nazwy, jaką jej nadano – musi być rozpoznana we właściwym dla niej
trybie, zgodnie z art. 230-235 KPA.

Mylący może być w swej treści art. 236 KPA z racji zbyt generalnego odesłania. Przepis ten
bowiem uznaje organ administracji publicznej właściwy do prowadzenia sprawy indywidualnej w
postępowaniu administracyjnym również za właściwy do rozpatrzenia skargi. Organ ten będzie
właściwy do prowadzenia postępowania skarbowego, ale wtedy gdy skargę wniesie osoba
niebędąca stroną postępowania administracyjnego, a skarga będzie zawierała takie informacje, które
ten organ powinien wykorzystać w postępowaniu administracyjnym jako materiał uwzględniony z
urzędu. Tylko w takim przypadku postępowanie skargowe będzie pod pewnym względem, całkiem
uboczne, towarzyszyło postępowaniu administracyjnemu i obydwa te postępowania, tzn.
jurysdykcyjne ogólne lub szczególne, a także uproszczone będzie prowadził ten sam organ.

Jeżeli pismo zatytułowane skarga lub wniosek będzie zawierało żądanie wydania zaświadczenia
lub będzie czynnością procesową albo będzie środkiem zaskarżenia rozpatrywanym w innym
postępowaniu niż administracyjne(a więc sądowym) to zgodnie z art. 240 KPA właściwy organ
rozpatrzy je w trybie regulowanym, stosowną procedurą.

Organ prowadzący postępowanie skargowe. Organy państwowe, samorządowe lub społeczne

rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swojej właściwości (art. 223 i 242 KPA). Do ustalenia
właściwości organów będą miały zastosowanie przepisy prawa materialnego, a w przypadku
organów organizacji społecznych przepisy regulujące ich prawny byt i działalność, czy
wykonywanie zleconych funkcji administracyjnych, jak również przepisy statutowe. W pierwszej
więc kolejności należy stosować przepisy o zakresie działania organów, czyli przepisy normujące
ich właściwość ustawową. Jeżeli na podstawie tych przepisów nie można ustalić właściwości, to
należy stosować przepisy szczególne dotyczące właściwości do rozpatrywania skarg i wniosków, a
w ostatniej kolejności dopiero stosuje się art. 229 KPA, w którym wymienia się z nazwy organy
właściwe do rozpatrywania skarg na działalność organów im podporządkowanych strukturalnie
albo tylko funkcjonalnie.

Jako zasadę przyjęto, że do rozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na działalność organu
rządowego/jednostki samorządu będzie właściwy organ nadzoru lub organ nadrzędny w
strukturze organizacyjnej. Organ rozpatruje skargi dotyczące zadań lub działalności:
1) Rady gminy/powiatu, sejmiku wojewódzkiego – wojewoda, a co do spraw finansowych –
regionalna izba obrachunkowa
2) Organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników
powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach
zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewoda lub organ wyższego stopnia
3) Wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu, starosty oraz kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych, powiatowych służb i straży, zarządu i marszałka
265

województwa w sprawach własnych samorządu – odpowiednio: rada gminy, rada powiatu,

sejmik wojewódzki
Strona

4) Wojewody w sprawach załatwianych w postępowaniu uregulowanym w KPA – właściwy

minister, a w pozostałych sprawach – Premier Donald Tusk
 5) Innych organów administracji rządowej lub innych państwowych jednostek organizacyjnych
– organ wyższego stopnia lub organ bezpośredniego nadzoru
6) Ministra – premier Donald Tusk
7) Organu centralnego lub jego kierownika – organ nadrzędny

KPA w art. 232 stanowi o dopuszczalności ustalenia właściwości z delegacji, bo organ do którego
wpłynęła skarga/wniosek może przekazać ją do załatwienia organowi niższego stopnia, a skargę
dotyczącą pracownika może przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu. Z takim
przekazaniem skargi może być związany obowiązek poinformowania organu przekazującego o
załatwieniu skargi.

W sprawach wniosków zgodnie z art. 242 KPA, właściwość ustawową organów państwowych i
samorządowych ustala się według przedmiotu wniosku, a właściwość organów społecznych –
zgodnie z rodzajem ich zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Niezbyt jasna jest
intencja odesłania w art. 247 do stosowania odpowiednio art. 230 KPA – odesłanie to może być
przydatne raczej jako pomocnicze, gdy np. chodzi o ulepszenie sprawowania nadzoru
zwierzchniego nad organizacją społeczną w zakresie wspominanych zadań zleconych.

Właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku należy określić, stosując
przepisy dotyczące właściwości rzeczowej oraz miejscowej.

Przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wyłączenia

pracownika lub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące zdolności organu
lub pracownika do prowadzenia tego postępowania i załatwienia skargi/wniosku. Zgodnie z art. 232
nie ma takiej zdolności organ, którego działalność dotyczą zarzuty skargi i nie można jemu
przekazać skargi do załatwienia. Osoba, która otrzymała skargę na swoją działalność, powinna
przekazać ją przełożonemu służbowemu.

Jedno postępowanie skargowe w sprawie konkretnie oznaczonej skargi/wniosku indywidualnie

określonego podmiotu. Art. 231 KPA ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi
według właściwości. Obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie, a w terminie nie
dłuższym niż 7 dni, jeżeli są jakieś przeszkody. Przekazując skargę, należy mieć na uwadze nie
tylko właściwość organu, któremu się ją przekazuje, lecz również zważać trzeba na jego zdolność
do rozpatrzenia i załatwienia skargi i wobec tego nie można jej przekazać temu organowi, którego
działalność spotyka się z zarzutami skargi.

Spór o właściwość – taki spór powinno się rozstrzygać przy odpowiednim stosowaniu przepisów
KPA dotyczących sporów o właściwość.

Skarżący i wnioskodawca. W art. 221 KPA jako podmiot uprawniony do składania petycji, skarg
i wniosków do organów państwowych, samorządu i organizacji społecznych wskazuje się
„każdego” – jak w art. 63 Konstytucji.

Uprawnienie do wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego powinno być zbudowane

na podstawie założenia najszerszej dostępności, zwłaszcza że skarga jest tym ulepszonym
dawniejszym doniesieniem, które powoduje uruchomienie działań zawsze dostępnych organowi z
urzędu w wykonaniu funkcji nadzoru. Wobec tego uprawniony byłby każdy człowiek mający
266

faktyczną możliwość wyrażenia i wniesienia w wymaganej formie skargi lub wniosku w interesie
społecznym, w imieniu własnym albo imieniu innej osoby – ale zawsze za jej wyrażoną zgodą.
Nasuwa się pytanie, czy takie uprawnienie ma też organizacja społeczna w rozumieniu art. 5
Strona

paragraf 2 pkt 5, a więc organizacja zawodowa/samorządowa/spółdzielcza/stowarzyszenie lub

organizacja działająca na mocy przepisów szczególnych? Te podmioty mogą wnosić skargę w
interesie własnym, innej osoby za jej zgodą i w interesie społecznym, działając w celu ochrony
wszelkich interesów prawnych lub faktycznych, interesów jednostkowych lub interesu społecznego,
co znamionuję skargę powszechną.

Do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również podmioty

pośredniczące we wniesieniu skargi lub wniosku. Do nich należą organy masowej informacji
wymienione w art. 248, 249, 251 KPA, a więc redakcje prasowe, radiowe, telewizyjne, a także
organizacje społeczne podejmujące się roli interwencyjnej. W przekazaniu skarg lub wniosków
mogą pośredniczyć posłowie, senatorowie oraz radni.

Forma skargi i wniosku. Skarga lub wniosek mogą być wniesione na piśmie, telegraficznie, ustnie
do protokołu, pocztą elektroniczną.

Wymagania formalne stawiane skardze lub wnioskowi są minimalne. Niezbędne są dane o

podmiocie wnoszącym, a więc imię nazwisko i adresie osoby fizycznej, nazwie org. społecznej, a
treść skargi lub wniosku może być wyrażona w zupełnie dowolnej formie. Skardze lub wnioskowi
stawia się tylko jedno podstawowe wymaganie, ażeby można było ustalić ich przedmiot. W
przypadku wniesienia skargi lub wniosku w innej formie należy wezwać osobę wnoszącą do
złożenia w terminie 7 dni wyjaśnienia lub uzupełnienia odnośnie do ich przedmiotu.

Pismo zawierające skargę lub wniosek przez wiele lat różniło się od podania wnoszonego w
sprawie administracyjnej tym, że mogło być anonimowe, a mimo to było rozpatrywane i załatwiane
w przypadkach uzasadnionych interesem społecznym. Od nowelizacji w 1989 r. zaniechano tych
praktyk, obecnie przepisy stanowią o pozostawieniu bez rozpoznania anonimowych skarg i
wniosków.

Innym zagadnieniem, które się wyłania, jest utrzymanie w tajemnicy danych personalnych
wnoszącego skargę lub wniosek. Jest to jeden z elementów ochrony skarżącego lub wnioskodawcy
działających w granicach prawa. Ujawnienie danych personalnych osoby, która zastrzegła sobie
anonimowość, może nastąpić tylko wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub
wnioskiem, gdy są w nich oszczerstwa lub zniewagi. Zgoda na ujawnienie danych personalnych
powinna być wydana wyłącznie w formie pisemnej.

Redakcje środków masowej informacji mogą albo pośredniczyć tylko technicznie w przekazywaniu
skarg lub wniosków korzystając jedynie z uprawnienia do żądania zawiadomienia ich o załatwieniu,
albo mogą potraktować materiały publikacji prasowej jako skargę lub wniosek, przesyłając
artykuły, notatki, wiadomości prasowe do właściwego organu. Przesłanie takiego materiału
powoduje wszczęcie postępowania i związany z tym obowiązek zawiadomienia redakcji o
załatwieniu skargi lub wniosku. Jeżeli są po temu dane, to również należy zawiadomić osobę
zainteresowaną załatwieniem skargi lub wniosku. Podobną rolę w przekazywaniu skarg i wniosków
mogą spełniać organizację społeczne. Pośrednictwo posłów, senatorów lub radnych stwarza
dodatkowe obowiązki dla organu w postępowaniu, a nie wpływa na formę skargi lub wniosku.

Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku.

Postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu, choćby znane były organowi podstawy do
wniesienia skargi lub wniosku. Badanie skargi/wniosku pod względem formalnym sprowadza się
do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej, umożliwiające dalszy z nią kontakt w
toku postępowania.
267

W literaturze zwraca się uwagę na to, że możliwe są 4 przypadki, w których skarga kwalifikuje się
do odrzucenia. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy:
Strona
 1) Jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie dotyczy dziedzin
działania organów władzy publicznej lub zadań z zakresu administracji publicznej
zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym
2) Skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności do jej wyrażenia i
popierania
3) Z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego
4) W tej samej/tożsamej sprawie toczy się już postępowanie skargowe

Stwierdzenie jednej z wymienionych okoliczności powoduje zakończenie postępowania

skargowego bez podejmowania dalszych czynności i tylko należy wysłać do osoby skarżącej
zawiadomienia zawierające to stwierdzenia.

Trzeba podkreślić, że skarga wniesiona przez stronę postępowania administracyjnego lub

sądowego, która jest ze swej treści czynnością procesową, nie powoduje wszczęcia postępowania
skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba rozpatrywać na podstawie odpowiednich
przepisów procesowych.

Stadium rozpoznania i załatwienia skargi lub wniosku. W zasadzie skargi i wnioski powinny
być załatwiane niezwłocznie, jeżeli są po temu warunki, bo nie trzeba zbierać informacji lub
wyjaśnień. Jeżeli postępowanie wyjaśniające jest potrzebne i organ prowadzi je we własnym
zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienie lub porozumienia z innymi organami oraz badanie akt,
to obowiązuje ustawowy termin maksymalny – miesiąc.

W przypadku niezachowania terminu dopuszcza się stosowanie art. 36-38 KPA jeżeli chodzi o
skargi, a w odniesieniu do wniosków stosuje się art. 245 KPA przewidujący odrębny tryb działania.
W toku tego stadium postępowania konieczne będzie powiadomienie o stanie rozpoznania skargi
lub wniosku posła, senatora, lub radnego, którzy wnieśli je we własnym imieniu lub przekazali je
do organu. Takie powiadomienie powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty wniesienia lub
przekazania skargi/wniosku o czym stanowi art. 237 paragraf 2 KPA.

W tym też stadium postępowania trzeba ustosunkować się do zagadnień związanych z załatwieniem
skargi/wniosku oraz z załatwieniem sprawy, której skarga/wniosek dotyczy. Załatwienie skargi lub
wniosku następuje w ramach postępowania skargowego, a załatwienie sprawy może wymagać
stosowania zupełnie innych przepisów materialnych lub procesowych. „Organ rozpatrujący skargę
lub wniosek może na zasadach określonych w odrębnych przepisach wydać polecenie lub podjąć
inne stosowne środki, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień oraz przyczyn ich powstawania”,
co dobrze oddaje różnicę między merytorycznym załatwieniem samej sprawy, a załatwieniem
skargi lub wniosku, które ujawniły potrzebę rozpatrzenia tej sprawy.

Załatwienie skargi/wniosku pod względem proceduralnym następuje przez przygotowanie danych o

rozstrzygnięciach, które powinny być zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku
postępowania. Załatwienie zaś sprawy, której dotyczyła skarga lub wniosek może mieć formę
bardzo zróżnicowaną (polecenie służbowe, zarządzenie itd.).

Zawiadomienie zainteresowanych. Wysłanie zawiadomienia do osoby, która wniosła skargę lub

wniosek stanowi podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie i tym pismem, które
nie jest aktem administracyjnym ani nie jest orzeczeniem sądowym, kończy się czynności
268

postępowania skargowego. Zawiadomienie to będzie rodzajem poświadczenia stwierdzającym

urzędowo przeprowadzenie czynności postępowania skargowego lub wnioskowego oraz podjęcia w
nim rozstrzygnięć będących wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi lub wniosku. Jest to więc
Strona

dokument urzędowy stwierdzający stan faktyczny lub prawny, a sporządzony w wyniku czynności
faktycznych lub prawnych, najczęściej wewnętrznych, przeprowadzonych przez organ państwowy
lub społeczny na skutek skargi lub wniosku.

W myśl art. 238 zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie organu, określenie sposobu
załatwienia skargi lub wniosku, uzasadnienie faktyczne i prawne – w razie gdy załatwienie jest
odmowne, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby mającej
upoważnienie do załatwienia skarg i wniosków. Zawiadomienie sporządzone w formie dokumentu
elektronicznego musi być opatrzone certyfikatem bezpiecznym podpisem elektronicznym.
O załatwieniu skargi lub wniosku należy zawiadomić podmioty pośredniczące w ich wniesieniu, a
więc obowiązkowo: posła, senatora lub radnego, a na osobie żądanie – redakcję środków masowej
informacji lub org. społeczną. O załatwieniu skargi lub wniosku należy też zawiadomić organ, który
przekazał je do załatwienia, jeżeli tego żądał, a zawsze należy ten organ zawiadomić o załatwieniu
skargi na pracownika przekazanej do załatwienia jego przełożonemu.

Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, ale
załatwienie skargi lub wniosku, które budzi niezadowolenie, daje podstawę do wniesienia skargi.
Nie będzie to ponowienie dawnej skargi, ale skarga powodująca wszczęcie nowego postępowania
skargowego, w którym będzie się badać rozpoznanie i załatwienie poprzedniej skargi. Ażeby tych
możliwości weryfikowania postępowania skargowego nie nadużywano, w art. 239 KPA
ustanowiono ograniczenie w postaci badania wstępnego, czy ponowna skarga zawiera nowe
okoliczności, jeżeli ich nie ma, to organ właściwy w aktach sprawy zamieszcza adnotację o
podtrzymaniu swojego stanowiska bez obowiązku zawiadamiania o tym skarżącego.

Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania skargowego.

Podobnie autorowi skargi lub wniosku (petycji) nie służy skarga do sądu administracyjnego na
zawiadomienie o załatwieniu skargi, co stwierdził NSA w postanowieniu z 15 stycznie 2011 r.
Artykuły 257-259 KPA regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatrywania skarg i
wniosków, ale odbywa się to poza ramami postępowania skargowego i wnioskowego. Na
podstawie wyników tych czynności można tylko oceniać prawidłowość rozpatrywania skarg i
wniosków w postępowaniach już zakończonych i na podstawie analizy materiałów spraw
skargowych i wnioskowych podejmować działania organizacyjne zmierzające do usuwania
przyczyn wnoszenia skarg i wniosków.

269
Strona
Strona 270
Strona 271
Strona 272
 Opracowania komentarzowe
Zasady ogólne (uwagi z komentarza):
K. Ziemski – Zasady ogólne PA: „podstawowe (przewodnie) reguły postępowania uznane za
takie przez ustawodawcę”
Konsekwencje uznania normy za zasadę ogólną:
A) Wspólne dla całości
i) Obowiązują we wszystkich stadiach
ii) Stanowią wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu
<współzastosowanie ich w każdym przypadku>
B) Nie tworzą niczego nowego, są normami które mają być realizowane poprzez
istniejące instytucje
C) Poprzez wyjęcie ich „przed nawias” wszystkie najważniejsze instytucje KPA
mogą być traktowane jako przejaw realizacji tych zasad ogólnych
D) Wypełnianie ewentualnych luk
ALE WCIĄŻ SĄ NORMAMI PRAWNYMI!
Naruszenie zasad ogólnych może powodować:
a) Wadliwość decyzji administracyjnej zagrożonej sankcją wzruszalności decyzji
(art. 145, 154, 155) lub sankcją nieważności decyzji (art. 156 paragraf 1)
b) Odpowiedzialność odszkodowawcza (np. art. 12 paragraf 1 w związku z art.
38)
c) Odpowiedzialność dyscyplinarną pracownika organu administracji pub.
Zasady wypływające z Konstytucji, a wpływające na PA:
a) Preambuła – prawda, sprawiedliwość, równość w prawach i w powinnościach
wobec dobra Polski bla bla bla (dopiszcie sobie jeszcze parę górnolotnych
haseł, bo serio? Ta preambuł to bzdura, są ważniejsze rzeczy – patrz niżej)
b) Zasada demokratycznego państwa prawa [czyli prawo do procesu –
przyznanie jednostce prawa do obrony interesu poprzez przepisy prawa
procesowego, przez co art. 28 KPA musi być odczytywany w kierunku
subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony oraz potrzebę załatwiania
spraw obywateli w przewidzianych prawem procedurach i określonych przez
prawo formułach {„zasada” załatwiania spraw jednostki w formie decyzji
administracyjnej} + prawo do sądu + zasada poszanowania praw nabytych]
c) Zasada praworządności [art. 7 Konstytucji, władza działa na podstawie i w
granicach prawa (patrz źródła prawa w Konstytucji, związanie się z prawem
UE oraz umowami międzynarodowymi + kontrola ustaw i przepisów przez
TK)]
d) Zasada proporcjonalności [art. 31 ust 3 Konstytucji, czyli przyjęcie przy
wykładni takiej wartości/środka ingerencji, która z perspektywy ochrony praw
i wolności jednostki byłaby najmniej uciążliwa – najogólniej rzecz ujmując
chodzi o przyjęcie przez urzędnika w toku podejmowania decyzji działań
współmiernych do obranego celu]
e) Zasada równości wobec prawa [art. 32 ust.1 Konstytucji, kwestia ważności
prawa do równego traktowania podczas postępowania administracyjnego,
każdy przypadek naruszenie tej zasady prowadzi do podważenia całego
postępowania jak i rozstrzygnięcia]
f) Zasada prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu [art. 45 ust.
273

1 Konstytucji – wszystko co ważne zawiera się w treści zasady]

g) Zasada ochrony dóbr osobistych [art. 51 Konstytucji – władza bądź organy
administracji nie mogą wnikać w nasze osobiste sprawy czy naginać naszą
Strona

prywatność, poprzez opublikowanie np. naszych danych]

 h) Zasada prawa skargi [art. 63 Konstytucji – bez tego ciężko by żyć z naszą
administracją, jedno z podstawowych praw, reguluje to dział VIII KPA]
i) Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego [art. 78
Konstytucji, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności – należy je stosować do PA odpowiednio + wynikają z nich
następujące prawa: prawo do procesu, prawo do szybkiego rozstrzygnięcia
sprawy, prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej, prawo do
dysponowania odpowiednim czasem i możliwościami dla przygotowania
obrony, prawo do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym osobiście
lub przez ustawowego pełnomocnika. W polskim PA niektóre z tych praw są
łaskawsze dla obywatela niż wymagają tego standardy europejskie
Uwaga ogólna: w postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw do stosowania zasad
prawa przyjętego w prawie cywilnym – tak wynika z linii orzecznictwa NSA.

System zasad ogólnych i jego klasyfikacja:

W. Dawidowicz:
1) zasada ogólna legalności
2) zasada ogólna czuwania nad przestrzeganiem prawa
3) zasada ogólna prawdy obiektywnej
4) zasada ogólna dążenia organu prowadzącego postępowanie do załatwiania sprawy
5) zasada ogólna wiarygodności działania organu prowadzącego postępowanie
6) zasada ogólna udzielania informacji stronom
7) zasada ogólna udziału stron w postępowaniu
8) zasada ogólna przekonywania
9) zasada ogólna szybkości postępowania
10) zasada ogólna skłaniania stron do zawarcia ugody
11) zasada ogólna pisemnego załatwiania spraw
12) zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania admini.
13) zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej w zakresie postępowania
14) zasada ogólna zaskarżalności decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego

Kryteria klasyfikacji: zasady ogólne dotyczące podmiotów działania [zasada działania

organu prowadzącego postępowania na podstawie przepisów prawa materialnego i
procesowego, zasada dążenia organu do rozstrzygnięcia sprawy itd.], zasady dotyczące treści
postępowania [zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, zasada brania pod uwagę
przez organ interesu społecznego i równorzędnego traktowania stron], zasady dotyczące
formy postępowania [zasada dwuinstancyjności, zasada dopuszczenia rozstrzygnięcia przez
ugodę, zasada pisemnego załatwienia sprawy], zasady dotyczące rozstrzygnięć zapadłych w
postępowaniu [zasada weryfikacji decyzji, zasada zaskarżalności decyzji do sądu admini.]

Z. Janowicz:
1) zasada praworządności
2) zasada uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego
interesu obywateli
3) zasada dochodzenia prawdy obiektywnej
4) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu
274

5) zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa

6) zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli
7) zasada udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania
Strona

8) zasada przekonywania
9) zasada dwuinstancyjności
10) zasada nakłaniania do ugody stron, które mają sporne interesy w sprawie
11) zasada szybkości i prostoty
12) zasada pisemności
13) zasada trwałości decyzji ostatecznych na forum administracyjnym
14) zasada prawomocności określonych decyzji ostatecznych
15) zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej

J. Borkowski:
1) praworządności i celowości działania administracji państwowej
2) prawdy obiektywnej
3) uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
4) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
5) oddziaływania wychowawczego na obywateli
6) udzielania informacji faktycznej i prawnej
7) wysłuchania strony
8) przekonywania o słuszności przesłanek działania
9) szybkości i prostoty postępowania
10) ugodowego załatwiania spraw spornych
11) pisemności
12) dwuinstancyjności postępowania
13) trwałości decyzji administracyjnej
14) sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych

Kryteria klasyfikacji: zasady wyznaczające i wyrażające ideę stosowania prawa przez

organy administracji publicznej, sprowadzające się do idei praworządnej decyzji
stosowania prawa [pierwotne: nr. 1, 2, 3 pochodne: nr. 4, 12, 13, 14], zasady techniczno-
procesowe oraz kultury administrowania [reszta]

Art. 6. [zasada praworządności]

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Powtórzenie zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji, dwa zasadnicze elementy: ustalenie
przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie
oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i
rozstrzygnięciu sprawy.
Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który
obejmuje następujące etapy: 1) ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie
określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia 2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie
określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w
języku stosowanej normy 3) subsumcja faktu 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych
faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (J. Wróblewski)
Etap pierwszy: ustalenie jaka norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w
znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia
[oczywiście normą może być norma zawierająca się w źródłach prawa
Konstytucji - wiadomo, organ musi ustalić: czy w systemie są normy
regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa? Czy
normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji admini.? Czy
275

norma weszła w życie? Czy nadal obowiązuje? Złe ustalenie normy

powoduje nieważność rozstrzygnięcia/decyzji. Obowiązuje zakaz analogii w
Strona

PA. Brak regulacji procesowej nie może stanowić przeszkody prawnej do

 rozpoznania sprawy, takie sprawy są rozstrzygane na korzyść jednostki.
Ustalenie rozumienia normy następuje w dwojaki sposób: albo norma
rozumie się sama przez się, albo powstaje potrzeba zastosowania dyrektyw
interpretacyjnych (językową, systemową, funkcjonalną). Należy zwrócić
uwagę, że dyrektywy interpretacyjne nie mogą łamać pewnych zasad-
kanonów PA typu: prawo nie może samo sobie przeczyć, nie można
interpretować prawa w oderwaniu od całości systemu, PA to prawo mające
charakter wiążący, interpretowana norma ma służyć realizacji zadań przez
administracje itd. itp.]
Etap drugi: uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i
przyjętej teorii dowodów [przepisy PA określają szereg czynności jakie ma
podjąć organ podczas postępowania oraz ustalają obowiązek zastosowania PA
podczas tego postępowania] oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej
normy [wymagalność sprawdzenia, czy ów udowodniony fakt objęty jest
stosowaną normą prawną]
Etap trzeci: subsumcja faktu [czyli o stwierdzenie, iż dany fakt sprawy mieści się w zakresie
uregulowanym stosowną normą prawną – brzmi znajomo? Prawie tak samo
jak druga część etapu numer 2? YOLO, dla Baśki to dwa różne etapy etapów.
Pokrywanie się, stanu faktycznego ze stanem abstrakcyjnym będzie
świadczyć o dobrze przeprowadzonej subsumcji faktu]
Etap czwarty: ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na
podstawie zastosowanej normy prawnej. Dwie sytuacje: albo norma sama
wyznacza następstwa i nie ma większej debaty, albo pozostawia to w gestii
organu admini. Jeśli w pierwszym przypadku organ podejmie decyzje inną
niż mówi norma to złamie on prawo. W drugim przypadku powstaje tzw. luz
decyzyjny pierwszego stopnia, który może być ograniczony przez dyrektywy
wyboru konsekwencji, co sprawia że powstają różne zakresy tej swobody,
czyli tzw. luz decyzyjny drugiego stopnia. Te dyrektywy wyboru
konsekwencji to nic innego jak np. dyrektywa faktyczna „jak Władek będzie
miał ponad 1,5 metra wzrostu to… a jak ponad 2 metry to…”.
Nieuwzględnienie tych dyrektyw lub zastosowanie innej dyrektywy stanowi
naruszenie prawa.
Działanie na podstawie prawa oznacza: 1) działanie na podstawie obowiązującej normy
prawnej 2) prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej 3) niewadliwe dokonaną
subsumcję 4) prawidłowe ustalenie następstw prawnych.
Dotyczy to zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Organ obowiązany jest wykazać
działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania.

Art. 7 [zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy

obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli]
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z
urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes
społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu

„W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności” – z tej
276

zasady należy wyprowadzić:

- obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty
Strona

i uczestników postępowania.
- obowiązek organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa.
- dotyczy nie tylko organu prowadzącego postępowanie w sprawie, ale też organu wyższego
stopnia sprawującego kontrolę nad tym organem niższego stopnia.
- środki nadzoru to zamknięty system, nie można mieszać środków nadzoru przewidzianych
dla PA z innymi.
- nie wolno stosować ingerencji nadzorczej nieprzewidzianej w KPA w orzecznictwie
administracyjnym organów administracji rządowej.

Zasada ogólna prawdy obiektywnej

„W toku postępowania organy administracji publicznej (…) z urzędu lub na wniosek stron
podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (…)”
- jest to naczelna zasada postępowania, organ musi zbadać wszystkie dostępne dowody i
okoliczności, co bezpośrednio łączy się z zasadą praworządności – prawidłowe ustalenie
stanu faktycznego, jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania prawa
materialnego. Zastosowanie sformułowania „na wniosek” niczego nie zmienia – główny
obowiązek spoczywa na organie z urzędu.
- wynikają następujące obowiązki z tej zasady dla organu: określenie z rzędu jakie dowody są
niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (określony zakres dowodów nie może być
zmieniony w toku), gdy ktoś coś wnosi lub postępowanie jest wszczynane na wniosek organ
jest związany kwalifikacją oraz treścią tego wniosku (czytaj nie może niczego zmienić, np.
ktoś wnosi o zmianę nazwiska, a oni go wymeldowują), organ jest zobowiązany wyjaśnić
treść żądań strony i w ramach treści tego żądania wydać decyzji (jest odwołanie ale nie w
zakresie rozstrzygnięcia, a niezadowolenia co do treści)
- kolejnym obowiązkiem jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu
dowodów, oczywiście strony mogą w tym aktywnie uczestniczyć, ale niemożliwa jest
sytuacja biernej postawy organy – on musi przeprowadzić z urzędu te dowody.
- oficjalność postępowania dowodowego pozwala na aktywne uczestnictwa strony w
postępowaniu i oprócz tego – ogólnie wpływu strony na czynności prowadzone podczas
postępowania, np. poprzez wnioskowanie o nie.
- nie ma obowiązku dla strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy. Są dwa systemy koncentracji materiałów dowodowych: 1) system
prekluzji przy przytaczaniu faktów i dowodów; według tego strony są zmuszone przedstawić
wszystkie znane im dowody pod rygorem późniejszej utraty możliwości powołania się na nie
2) system władzy dyskrecjonalnej sędziego; według tego systemu to sędzia decyduje czy
uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możliwości nie przytoczyły od razu. W
Polskim KPA w związku z brakiem obowiązku zgłaszania dowodów przez stronę, nie ma ani
jednego ani drugiego systemu. W interesie strony jest przedstawienie wszystkich dowodów,
jest do tego uprawniona, ale nie ma przymusu – może w każdej chwili wnieść nowy dowód w
sprawie, czy to w I instancji, czy II.
- organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy, związany jest zasadą
praworządności – czyli musi ustalić stan faktyczny, ale jednocześnie nie może łamać przy tym
prawa (np. poprzez dopuszczenie jako dowód zeznań księdza, które są objęte tajemnicą
spowiedzi [przykład z komentarza])
- przy ustalaniu stanu faktycznego, nie można wprowadzać do sprawy nowych
wartości/zasad, które nie są pierwotnie zapisane w hipotetycznym stanie faktycznym
zawartym w przepisie prawa materialnego, który będzie stanowić podstawę rozpoznania i
rozstrzygnięcia. Np. dopuszczenie takich faktów, które naruszałyby zasadę równego
277

traktowania (typu płeć, rasa, kolor skóry, ulubiony klub piłkarski etc.)
Strona

Zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

 „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (…)
do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”
- znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury i stanowi dyrektywę interpretacyjną nie
tylko dla postępowania ale też dla prawa materialnego. Zakazane jest „zaskakiwanie
jednostki” nowymi rozwiązaniami, które nie są zawarte w przepisie, a są zarazem
niekorzystne z punktu widzenia jednostki.
- zasada ta wymusza uwzględnianie interesu społecznego oraz interesu obywatelskiego, mimo
tego że definicji tych pojęć nie mamy. Należy przede wszystkim skupić się na „słuszności”
tego interesu oraz tego czy dana jednostka, grupa, strona ma w ogóle ten interes.
- zazwyczaj jest podział na interes społeczny i na interes jednostki, te dwa interesy czasami
się pokrywają, czasami sobie przeczą, a czasami są sobie obojętne. W polski PA nie ma
dyrektywy stawiającej interes społeczny wyżej od interesu jednostki (LIBERTE!) –
momentami naprawdę ciężko jest wyważyć po której stronie jest racja.
- zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w
całym ciągu czynności PA + jest związana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Art. 8 [zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej]

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie
jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej

- wcześniej ten przepis tak nie brzmiał, a zmieniono go aby umocnić nakaz prowadzenia
postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy. Dwa aspekty tego przepisu:
1) szerszy aspekt; jako realizację demokratycznego państwa prawa, ze sprawną i przyjazną
administracją, zapewniającą prawo do sądu, obrony, etc. 2) węższy aspekty; jako prowadzenie
postępowania w zgodzie z przepisami prawa procesowego jak i materialnego [czytaj
uwzględnianie wszystkich interesów w sprawie, otwarte podejście do tematu, nieścisłości na
korzyść jednostki] oraz w zgodzie z kulturą administrowania [stworzenie atmosfery
życzliwości i szczęścia].
- nie wolno zaskakiwać obywatela nagłymi zmianami nie dając mu możliwości dostosowania
się, bądź zapowiedzieć dany fakt/decyzję – po czym się z niej wycofać.
- jest to najszersza zasada i tematycznie i klamrowo. Przecież tutaj chodzi o podstawową
relację na linii jednostka Wielki Brat.
- nowe brzmienie art. 8 polega na rozszerzeniu podmiotowym, zamiast „organów państwa”
jest „władza publiczna” + zmiana „obywatela” na „uczestników”, chodziło o szersze bardziej
uniwersalne brzmienie i przesłanie.

Zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej jako gwarancja prawna ochrony
praw jednostki wobec władczego działania
- we wcześniejszej wersji tego przepisu była jeszcze wstawka, że „organy miały pogłębiać
świadomość i kulturę prawną obywateli”, ale z oczywistych względów się z tego wycofano.
Było to postulat bez żadnego przełożenia na realia, więc nowe brzmienie art. 8 przyjęto z
ulgą. Obecnie realizacją pogłębienia świadomości i kultury prawnej społeczeństwa, jest
udostępnianie wszelkich orzeczeń w intrenecie itd.

Art. 9 [zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej]

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego in-
278

formowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na

ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania
Strona

administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w
postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu
udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
- nacisk leży tutaj po stronie organów administracji, które muszą udzielać stronom wszelkich
informacji i są dwa kryteria: kryterium podmiotowe [organ musi udzielić info. stronie] i
kryterium przedmiotowe [a tym info. jest wszystko co ma wpływ na postępowanie –
rozumiane szeroko – czyli i prawo materialne i prawo procesowe, dokładnie wytłumaczone w
oparciu o stan faktyczny, nie na zasadzie odesłania do przepisu].
- udzielanie informacji dotyczy całego toku postępowania (!!!)
- organ musi także czuwać aby strony i uczestnicy postępowania nie ponieśli żadnej szkody z
powodu nieznajomości prawa, należy rozumieć ten obowiązek szeroko – czyli dotyczy
wszystkich, od stron po świadków czy biegłego. Podobnie jak przy udzielaniu informacji,
organ nie może odesłać do przepisu, ale musi go wyjaśnić i doradzić.
- każda bezczynność organu bądź jego bierna postawa jest naruszeniem prawa

Art. 10 [zasada czynnego udziału strony w postępowaniu]

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w
każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie
się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w
przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo
dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę
materialną.
§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w
drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
- zasada czynnego udziału strony jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa do procesu,
które jest jednym z podstawowych praw w ramach demokratycznego państwa (+ np. prawo
do obrony). Jakiekolwiek ograniczenie tego prawa jest niedopuszczalne.
- paragraf pierwszy wyznacza obowiązek dla organu zapewnienia stronie czynnego udziału w
każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się bądź żądania czegoś
podczas trwania całego postępowania. Z tego paragrafu wynikają dwa prawa procesowe
strony: prawo do czynnego udziału w PA oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych
dowodów oraz zgłoszonych żądań [odstąpienie przez stronę od tych praw, nie wywołuje
negatywnych konsekwencji dla niej – to jej wybór]
- prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania: przejawia się to w
możliwości aktywnego udział w postępowaniu od rozpoczęcia po decyzje, strona może
wnioskować postępowania, bądź inne czynności organu, np. powołanie świadka, dowodu. W
szczególności przejawia się to w postępowaniu wyjaśniającym kiedy to strona ma wpływ na
ustalenie stanu faktycznego, przez co pośrednio również na PA i prawo materialne – czyli na
sedno rozstrzygnięcia sprawy. Sam udział czy obecność strony to nie wszystko, organ musi
zapewnić stronie CZYNNY udział.
- prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań: strona
ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy.
Brak końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ pouczył stronę, może świadczyć
o złamaniu art. 10. Czasami postępowania wręcz musi być przedłużone, aby strona mogła się
w całości zapoznać z aktami sprawy.
- prawo do czynnego udziału oraz do wypowiadania się co do dowodów i żądań może stać w
kolizji z prawem ochrony informacji niejawnych. W takich sytuacjach przyjmuje się, że
279

prawo ochrony informacji niejawnych ogranicza prawo do udziału i wypowiadania się.

- naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną
Strona

wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia

postępowania na wniosek strony.
- paragraf 2 ustanawia wyjątki od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu:
a) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki – przypadki konieczności natychmiastowego
wydania decyzji, ten przypadek musi istnieć, nie na zasadzie że „może” istnieć za chwil parę.
b) wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca
niepowetowana szkoda materialna – przypadki życia w budynku, który w każdej chwili
może się zawalić, albo wielkie ryzyko utraty np. zabytku, którego potem nie będzie można
odtworzyć, albo powetować.
Te dwa dopuszczalne wyjątki od zasady ogólnej podlegają ścisłej wykładni.
- organ jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy przypadek odstąpienia strony od
czynnego udziału w postępowaniu wraz z uzasadnieniem takiego przypadku.
- prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest realizacją prawa stron do
wysłuchania.

Art. 11 [zasada przekonywania]

Organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek
którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności
doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków
przymusu.
- zasada ta powinna przenikać całokształt działań administracji w toku całego postępowania,
chodzi tutaj o wyjaśnienie <zasadności przesłanek>, o objaśnienie całości działań, tak aby
strona słysząc decyzje wiedziała skąd ona się bierze i na jakich zasadach. Art. 11 łączy się z
art. 8.
- zasadę tę należy odnieść nie tylko do decyzji nakładających obowiązek na stronę, ale
również do decyzji odrzucających danych wniosek, czy po prostu negatywnych – aby strona
wiedziała dlaczego tak się dzieje, uzyskała wyjaśnienie.

Art. 12 [zasada szybkości postępowania]

§ 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szyb-ko,
posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
§ 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny
być załatwione niezwłocznie.
- zgodnie z Konstytucją strona ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznej, a
jednym z elementów sprawnego działania jest szybkość. Szybkość należy wręcz do
kardynalnych zasad dobrego postępowania.
- zasada ta nakłada obowiązek na organy prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie
można zarzucić im zbędnej zwłoki, czy opieszałości.
- paragraf 2 nakłada obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, co do którego nie ma
potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego np. sprawa ośmieszającego imienia.
- z tej zasady nie można wywnioskować żadnych odstępstw od norm KPA, oprócz tych na
które zezwala sama ustawa (odstępstwa w celu przyśpieszenia postępowania)
- realizacja zasady szybkości postępowania jest gwarantowana przez: określenie terminu
załatwienia sprawy, środkami obrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów
admini. oraz odpowiedzialnością pracowników admini. publicznej + przewlekłość stanowi
podstawę odszkodowawczą. Są jeszcze gwarancje które ciężko zakwalifikować, a dzielą się
one na: 1) ustawowe określenie terminu realizacji kompetencji przez organ administracji 2)
kary pieniężne + odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza.
280

Art. 13 [zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych]

Strona

§ 1. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w

drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda
administracyjna).
§ 2. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w spra-wie,
powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia
ugody.
- zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych jest formą rozstrzygania spraw
administracyjnych. Ugoda może dotyczyć dwóch przypadków: 1) uzgodnienia między stroną,
a organem administracji publicznej pewnej sprawy; w tym przypadku ugoda może mieć
postać postanowienia lub też może mieć znaczenie dowodu związanego z wyjaśnieniem
sprawy 2) uzgodnienia między stronami takiej sprawy, która rozstrzygana jest w trybie
decyzji administracyjnej; w tym przypadku może nastąpić bądź zaniechanie postępowania
bądź też treść ugody musi być zatwierdzona w formie decyzji [tak jest w komentarzu, dziwna
gramatyka]
- z zasady ogólnej wynika:
1) obowiązek organu administracji publicznej podejmowania w postępowaniu
czynności skłaniających stronę do zawarcia ugody – poprzez informacje, doradztwo, organ
nie może niczego wymuszać
2) prawo strony do ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej o charakterze
spornym – po prostu ma do tego prawo.
- istnieją ograniczenia w stosunku do podmiotu i przedmiotu załatwienia sprawy
administracyjnej w formie ugody:
1) ograniczenie podmiotowe: tylko gdy w postępowaniu są dwie strony (wielość
stron), nie jest dopuszczalna ugoda między stroną, a organem.
2) ograniczenie przedmiotowe: tylko gdy sprawa administracyjna ma charakter sporny.
Oba ograniczenia są ze sobą ściśle powiązane, brak jednego z nich blokuje możliwość
zastosowania ugody.

Art. 14 [zasada pisemności]

§ 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu
elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64,
poz. 565, z późn. zm.1)), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.
§ 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis
prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy ta-kiego załatwienia
powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę
adnotacji.
- z tej zasady wynika obowiązek dla organów załatwiania sprawy w formie pisemnej. Nie
dotyczy to tylko rozstrzygnięcia, ale całości postępowania, nawet jeśli np. zeznania były
składane w formie ustnej to i tak należy je spisać. Organ musi prowadzić pisemny spis całości
postępowania
- poprzez pojęcie dokumentu elektronicznego rozumie się „stanowiący odrębną całość
znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określoną strukturę wewnętrzną i zapisanych
na informatycznym nośniku danych”.
- załatwienia sprawy administracyjnej nie można domniemywać z innych czynności organu
administracji publicznej. Zgodnie z zasadą pisemności, o fakcie rozstrzygnięcia przesądza
uzewnętrznienie w formie pisemnej decyzji organu. To samo w kontekście dokumentu
elektronicznego – uzewnętrznienie rozstrzygnięcia przesądza o zamknięciu sprawy.
281

- paragraf 2 wprowadza odstępstwa od zasady pisemności:

1) gdy przemawia za tym interes strony – czyli gdy strona złoży oświadczenie, iż
Strona

zgadza się na ustne załatwienie sprawy, bo chce itd.

 2) gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie – gdy przepis prawa wymaga
formy pisemnej, odstępstwo nawet za zgodą strony jest niedopuszczalne.
- gdy wystąpią obie przesłanki odstępstwa od zasady pisemności, organ może załatwić sprawę
ustnie, o czym jest zobowiązany wspomnieć w aktach protokołu sprawy.

Art. 15 [zasada dwuinstancyjności]

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.
- jest to zasada konstytucyjna, istnieją dwie koncepcje zasady dwuinstancyjności:
1) koncepcja klasyczna oparta na dewolucji kompetencji ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia
2) koncepcja oparta na niedewolutywności dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy, czyli wraca tam skąd przyszła, na ten sam poziom stopnia.
Sprawa zatem w każdym przypadku jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Granice
tego rozpoznania i rozstrzygnięcia zawsze ustala decyzja I instancji. Plus każdy z organów
musi na nowo przejść całą procedurę wyjaśniającą itd. – powtórzyć sprawę od początku.
Koncepcje niedewolutywności można znaleźć w art. 16 paragraf 1, który stanowi że decyzja
nabywa przymiot ostateczności jeżeli nie służy od niej odwołanie lub wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy (granice wyznacza art. 127 paragraf 3).
- pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia stanowi rażące
naruszenie prawa.
- z tej zasady wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej.
- od zasady dwuinstancyjności mogą być ograniczenia, za każdym razem jasno określone w
przepisie np. „decyzja jest ostateczna”. Jeśli takiego sformułowania nie ma, można
domniemywać, że jest możliwość odwołania.
- postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania
administracyjnego.

Art. 16 [zasada trwałości decyzji administracyjnej; zasada prawa skargi na decyzje

administracyjne do sądu administracyjnego]
§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich
decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić
tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
§ 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich nie-
zgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych:
- tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji, czyli do czasu wydania nowej decyzji, ta co
jest, jest ostateczna (jedynym sposobem pozbawienia decyzji mocy jest zastąpienie ją
całkowicie bądź częściowo nową decyzją)
- definicja decyzji ostatecznej: decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym
toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
- zgodnie z przepisami KPA i przepisami szczególnymi, w toku nie służy odwołanie od:
1) decyzji wydanych w II instancjach
2) decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu (jako wyjątek od zasady
dwuinstancyjności)
3) decyzji jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej
tego terminu.
282

- z tej zasady wynika, że nie tylko decyzja jest ostateczna kiedy nie ma od niej odwołania, ale
też że SPRAWA nie podlega rozpatrzeniu raz jeszcze przez inny organ (ostateczna decyzja =
Strona

zamknięty temat)
Wyjątki, które sprawiają że decyzja jest wzruszalna:
1) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji
prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną.
2) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia
postępowania. Uchylając decyzję, organ wydaje nową decyzję
rozstrzygającą o istocie sprawy.
3) przez stwierdzenie nieważności, w trybie postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności, co może otworzyć drogę do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
4) przez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych.
- możliwość wzruszenie decyzji jeszcze w dwóch przypadkach: 1) gdy strona nie realizuje
prawidłowo decyzji, a mianowicie, przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji gdy stała się
bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji 2) przez
uchylenie decyzji, gdy strona nie wykonała określonej w decyzji czynności w oznaczonym
terminie.
Wszystkie wyjątki podlegają wykładni ścisłej.
Zasada ogólna prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego
- też realizacja konstytucyjnego prawa do sądu, które mieści się w zasadzie demokratycznego
państwa prawa. Podstawą wniesienia skargi do sądu jest „niezgodność z prawem” decyzji
zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego.
- dotyczy to tylko rozstrzygnięć sprawy w formie decyzji administracyjnej, należy więc nie
brać pod uwagę nazwy rozstrzygnięcia, ale przedmiot (czyli władcze rozstrzygnięcie) oraz
formę rozstrzygnięcia (czyli spełnienie przesłanek obowiązywania decyzji w obrocie
prawnym).
- istnieje też skarga do sądu admini. na postanowienia. Nie ma jednak z tego zasady ogólnej,
nie wiadomo dlaczego, najprawdopodobniej z powodu rasistowskiego traktowania
postanowień <fffffuuuuuuuuuuuuuuuuuuuuuuuuu>

Art. 28 [Pojęcie strony postępowania]

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo
kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
- obiektywna i subiektywna koncepcja pojmowania strony, pierwsza interes prawny istnieje
niezależnie od woli stron, druga interes prawny danej strony pojawia się dopiero po zbadaniu
czy ten interes jest oparty na prawie (MISZ MASZ HISTORYCZNY)

„Legitymacja obiektywna (materialna) - o tym czy podmiot jest stroną postępowania decyduje
obiektywny fakt posiadania interesu prawnego, podmiot ubiegający się o wydanie decyzji nie
może sam stwierdzić o jego istnieniu. Przed wszczęciem postępowania organ ma obowiązek
dokonać oceny, czy w danym przypadku interes taki istnieje. Niebezpieczeństwo takiego
rozwiązania leży w tym, iż organ w trybie pozaprocesowym oceni istnienie tego obowiązku i
może zamknąć mu drzwi do postępowania administracyjnego.

Legitymacja subiektywna (formalna) - oparta na zasadzie prawa do procesu i praworządności

mówi, że chociaż interes prawny jest kategorią obiektywną to badanie tego faktu winno
odbywać się w toku postępowania, po jego rozpoczęciu. Doktryna przychyla się kolektywnie
do tego wynalazku ;)”*
* - znalezione w internetach.
283

- w KPA przyjęto inną kolejność regulacji statusu strony postępowania niż w KPC. W KPA
Strona

najpierw normuje się podstawę legitymacji procesowej, a później zdolność procesową. W

KPC na odwrót.
- według Baśki, strona jest instytucją postępowania administracyjnego, a to oznacza że jej
uregulowania należy szukać nie w jednym przepisie lecz w wielu przepisach prawa
materialnego, administracyjnego, finansowego, etc.

Pogląd na konstrukcję przepisu i jego związek z innymi przepisami prawa

- at. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, zastosowanie jednej z nich wyłącza użycie
drugiej bowiem niemożliwe jest wszczęcie postępowania jednocześnie z urzędu i na wniosek.
- norma pierwsza, „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie”, aby mogła być zastosowana potrzebuje łącznego spełnienia przesłanek: a) na
podstawie norm prawa ustrojowego i prawa materialnego jest w strukturze administracji
publicznej organ, właściwy w sprawie indywidualnej b) sprawa, pozostająca we właściwości
tego organu, może albo musi być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej c)
rozpoznanie i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji powinno nastąpić w
administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym d) istnieje podmiot lub kilka podmiotów,
podporządkowanych organowi administracyjnemu mających zgodnie z przekonaniem organu
swój interes prawny lub obowiązek, których będzie dotyczyć postępowanie.
- norma druga, „albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek”, aby mogła być zastosowana potrzebuje łącznego spełnienia przesłanek: a)
istnieje podmiot niepodporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za
legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym b) podmiot ten ma – zgodnie z
własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy – interes prawny lub obowiązek, o
których należy rozstrzygać przez wydanie decyzji administracyjnej c) podmiot ten dokonuje
czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a
czyni to, wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w
swojej sprawie d) czynność procesowa tego podmiotu – żądanie wszczęcia postępowania –
będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który
dopuszcza istnienie takiego właśnie rodzaju interesu prawnego lub obowiązku w obszarze
właściwości organu.
- obie normy mają wspólny mianownik, art. 7 Konstytucji „organy działają w granicach
prawa”, wykroczenie poza sferę właściwości organu albo przekroczenie granic jego ingerencji
powoduje bezprawność działania.
- w obu normach wyróżnia się pojęcie podmiotu, interesu prawnego oraz obowiązku.
Interes prawny to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis
prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu
administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechy
interesu: indywidualność, konkretność, aktualność i sprawdzalność obiektywna, a istnienie
interesu znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami
zastosowania przepisu prawa materialnego.
Obowiązek, powinien być rozumiany tak samo jak w prawie cywilnym, jako powinność
zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Powinien mieć takie same cechy co
interes prawny.
- strona PA jest instytucją procesową. Tak jak wcześniej było wspominane, wiele przepisów
składa się na pojęcie strony. PA jest poddane zasadzie oficjalności, nie ma więc powodów aby
wyróżniać oskarżonego, obrońcę, etc. – każdy kto ma interes prawny lub obowiązek jest
stroną, o takim samym zakresie możliwości czy praw. Pojęcie strony jest bardzo szerokie i
obudowane, częściowo doprecyzowuje jest art. 29, ale też bez przesady.
284

Ogólnie rzecz ujmując komentarz do art. 28 jest krótkim esejem historyczno-

poglądowym oraz zbiorem kilku celnych uwag, które zawarłem powyżej. Dla osób
Strona

czujących jakieś braki w tej układance, pozostaje tylko jedna opcja – sięgnięcie po
oryginalny tekst komentarza.
Art. 62 [Współuczestnictwo formalne]
W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu
faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ
administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie do-tyczące
więcej niż jednej strony.

HISTORIA – uzupełnienie do rozdziałów III i IV.

1. Uwagi wstepne

XVIII-XIX - Wyodrebnienie prawa administracyjnego jako odrebnej galezi

prawa;

Austria:

22 X 1875 r - powolanie Trybunalu Administracyjnego; rozstrzygniecia ws.

trybu postepowania organow administracyjnych

3 IV 1855 - rozporzadzenie ministerialne umozliwiajace odwolywanie sie w

sprawach karno administracyjnych

12 V 1896 - Ustawa ; j/w tylko, ze sprawy administracyjne w obecnym

znaczeniu

Niemcy

31 VIII 1884 - Badenia; ustawa regulujaca tryb postepowania spornego przed

kolegialnymi organami administracyjnymi

Pojawia sie procedura spornoadministracyjna, podporzadkowana zasadom procesu

cywilnego lub karnego ( zawiera ich elementy ). Wyksztalca sie rowniez procedura sadowo
administracyjna.

Hiszpania - ramowa ustawa z 19 X 1889r.

Wyrazna role w kodyfikacji postepowania administracyjnego odegrala

austriacka ustawa z 1925

2. Odrebnosci prawnych regulacji postepowania administracyjnego

2.1 Austria

1884 - poczatek studiow nad postepowaniem administracyjnym

21 VII 1925 - Ustawa o postepowaniu administracyjnym (

285

obowiazujaca do dzis ); o prawie i postepowaniu karno-administracyjnyml; o postepowaniu

egzekucyjnym w administracji
Strona
2.2 Droga do wyksztalcenia trwalych zasad postepowania administracyjnego nie zawsze
prowadzi przez kodyfikacje przepisow. Zarzuca sie kodyfikacji:

- sztywnosc i brak elastycznosci;

- ograniczone mozliwosci dostosowywania wymagan procedury do nowych rodzajow

spraw i ich okolicznosci

Krytycy kodyfikacji uznaja jednoczesnie wyzszosc systemu, w ktorym sadowa kontrola

administracji jest mocno rozwinietaa i moze ksztaltowac zasady trybu postepowania.

2.3 G. Langrod => kraj majacy kodyfikacje nie wroci do wolnoci procesowej

Brak kodyfikacji, nie oznacza braku ujecia w ramy prawne postepowania administracyjnego

Rodzaje kodyfikacji:

-kodyfikacja pelna, obejmujaca wszystkie przepisy stosowane przez organy

administracyjne ( hiszpanska ustawa z 1958 )

- kodyfikacja ramowa wyznaczajaca granice i zakres postepowan szczegolowych

normowanych na postawie upowaznienia ( hiszp. z 1889 )

- kodyfikacja czesciowa, dotyczaca postepowania odwolawczego i toku instancji przy

zaskarzeniu decyzji

Panstwa federacyjne. Wspolstosowanie ustaw federalnych i krajowych ( np. niemiecka

ustawa z 1976 nie na zastosowania w kwestiach uregulowanych ustawodastwem krajowych
z wyjatkiem spraw zleconych )

System wolnosci procesowej administracji publicznej. W poszczegolnych ustawach i aktach

wykonawczych zamieszczane sa przepisy o roznym stopniu szczegolowosci. Czesc ogolna
postepowania administracyjnego tworza precedensowe orzeczenia sadowe .

2.4 Wspolczesne zrodla podstawowych standardow

- Europejska konwencja o ochronie praw czlowieka i podstawowych wolnosci

- Karta praw podstawowych

- Zalecenia Komitetu Ministrow Rady Europy => Kodeks Dobrej Administracji ( 2007 )\

- Europejski Kodeks Dobrej Administracji

3.1 Polskie kodyfikacje postepowania administracyjnego ogolnego

2 VIII 1919 Ustawa o organizacji wladz administracyjnych II instancji . Porzadkuje tok

instancji; zasady odwolywania sie od decyzji wojewodow do ministrow, niepelne
uregulowanie od decyzji starostow
286

3 XII 1920 ( Galicja, Lodomeria, W. Ks. Krakowskie, Spisz, Orawy )

Malopolska - utrzymanie w mocy przepisow ustawy austrackiej z 1896 ( wzor dla

Strona

pozniejszych prac )
Konstytucja Marcowa

Art. 71. zasada dwuinstancyjnosci

Art. 73. zapowiada ustawowoe uregulowanie kontroli legalnoscidecyzji

administracyjnych przez sady administracyjne z NTA na czele.

Ustawa z 1923 - wzorowana na austrackiej z 1896:

Zasady odwolan:

- dwuinstancyjnosc;

- posrednictwo I instancji przy wnoszeniu odwolan;

- 14 dniowy termin; ( kazdy wie o co chodzi, reszta w podreczniku zagadnienie

70, str 62 )

22 III 1928 - Rozporzadzenie Prezydenta Rzeczypospolitej ( z moca ustawy ) o

postepowaniu administracyjnym; o postepowaniu przymusowym w administracji i o
postepowaniu karno-administracyjnym

1 z nim obowiazuje do 1960

3.2 1944 - Nie reaktywowano sadownictwa administracyjnego ogolnego; generalna

dekodyfikacja ( 301 aktow zawierajacych procedure )

16 V 1946 dekret o podstepowaniu podatkowym ( podstawa postepowania szczegolnego )

- zniesienie samorzadu terytorialnego ( 1950 )

- prokuratorzy zyskuja uprawnienia kontrolne wobec administracji

Zmiany ustrojowe zmieniaja tok administracji , oslabiaja trwalosc decyzji.

1950 pojawia sie obowiazek przyjmowania i rozpatrywania skarg, zazalen i krytyki prasowej.

14 VI 1960 - Kodeks Postepowania Administracyjnego ( <3 ) , vacatio legis do 1 I 1961

Cechy KPA:

1.Uregulowania :

a. Postepowanie administracyjne ogolne;

b. Postepowania w sprawach skarg i wnioskow;

c. Procesowe czynnosci prokuratorskiej kontroli;

2. Zawiera zasady ogolne postepowania administracyjnego;

287

3. Stosuje sie zawsze, gdy sa odeslania do przepisow "o postepowaniu

administracyjnym;
Strona
 4.1 Lacznosc wszystkich uregulowan;

2. harmonizacja postepowania adm. ogolnego z przepisami o rozpatrywaniu

skarg i wnioskow;

5. Powiazanie uprawnien prokuratorkie z zalozeniami trwalosci decyzji;

6. Wspolne pojecia prawne i intytucje procesowe;

Wszystkie powyzsze cechy uzasadniaja forme kodeksu

3.3 Bardziej znaczace nowelizacje KPA

Nowelizacje zwiazane z :

- reforma administracji terenowej ( 1972-75 )

- ratyfikacja Miedzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ( 1977 )

podstawa do utworzenia odrebnego sadownictwa administracyjnego

31 I 1980 Ustawa o NSA ( wchodzaca w zycie 1 wrzesnia )

Nowelizacja z 1980. KPA zawiera przepisy:

- ogolne

- dostosowujace postepowanie ogolne do postepowania w sprawach zobowiazan

podatkowych

- uregulowujace postepowanie przez NSA

- o postepowaniu przed Kolegium Kompetencyjnym przy NS

- o uproszczonym postepowaniu w sprawach wydawania zaswiadczen

- o postepowaniu skargowym i co do wnioskow

Nowelizacja z 1990.

-Rozszerzenie mocy obowiazujacej KPA na:

a) organy samorzadowe, gdy rozpatruja one sprawy indywidualne wlasne lub

zlecone;

b) postepowanie przed organami administracji wojskowej

c) postepowanie w sprawach powszechnego obowiazku obrony

d) w niektorych sprawach dyscyplinarnych

288

- okresla miejsce organow samorzadowych w toku instancji administracyjnej oraz w

nadzwyczajnych trybach postepowania
Strona
12 X 1994 Ustawa o samorzadowych kolegiach odwolawczych => organy orzecznicze quasi
sadowe

11 V 1995 Ustawa o NSA. Rozszerza zakres kontroli, poszerza kompetencje NSA a takze
ustanawia srodki dyscyplinujace org. adm. w wykonywaniu orzeczen sadowych . Nowelizuje
KPA

29 VIII Ordynacja podatkowa. Powrot do koncepcji sprzed 1980. Przywraca szczegolne

postepowanie w sprawach podatkowych

Nowelizacja z 1998 zwiazana z wdrozeniem reformy ustrojowej panstwa

Nowelizacja z 2004 ( spory o wlasciwosc: org. adm. vs sady powszechne )

Nowelizacja z 2005 ( informatyzacja )

Nowelizacjaz 2010 ( prawne podstawy dzialania elektronicznej platformy uslug adm.

publicznej )

4. Kodyfikacja postepowania egzekucyjnego w administracji

22 III 1928 Rozporzadzenie Prezydenta Rzeczypospolitej ( z moca ustawy ) o postepowaniu

przymusowym w administracji ( podstawy w Konstytucji Marcowej )

1932 odrebne przepisy o egzekucji niektorych obowiazkow pienieznych

1947 dekret potwierdza i utrwala dwutorowosc regulacji z uwagi na charakter obowiazkow (

pieniezne i niepieniezne )

17 VI 1966 Ustawa o postepowaniu egzekucyjnym w administraci ( upea ); unifikuje

postepowanie przymusowe co do wykonywania obowiazkow pienieznych + odeslania do
KPA

Nowela zwiazana z reformami z 1972-75

Nowela z 1990 rownowazy pozycje prawna wszystkich przedsiebiorcow, wprowadzila organi

samorzadu terytorialnego do kregu org. egzekucyjnych, zmienia zasady egzekucji z
wynagrodzenia za prace, ze swiadczen emerytalnych i rentowych jak rowniez z
nieruchomosci .

Ustawa z 2000 dostosowuje postepowanie egzekucyjne do gospodarki ze znacznym

obrotem zagranicznym i udzialem w nich podmiotow zagranicznych oraz wymagan
wynikajach z prawa UE

5. Ordynacja podatkowa z 15 III 1934 :

- obowiazki i uprawnienia podatnika ( platnika )

- orzeczenia rozstrzygajace o podatkach

289

- postanowienia w pozostalych sprawach

- ustanawia komisje odwolawczee

Strona
 - zasady i tryb postepowania wymiarowego

- przepisy dotyczyly glownie podatkow bezposrednich

1946 nowe unormowanie

Nowelizacja z 1980 ( patrz do nowelizacji KPA )

29 VIII 1997 Ordynacja podatkowa . Osobne unormowanie postepowania w sprawach :

- zobowiazan podatkowych

- informacji podatkowej

- kontroli podatkowej

- czynnosci sprawdzajacych

12 XII o zmianie ustawy - Kodeks Celny . Rozciagnieto na sprawy celne postepowanie

podatkowe.

Rozdzial IV

1.Sadowa kontrola administracji i jej decyzji pojawia sie wczesniej niz uregulowanie
postepowania /administracyjnego.

16, 24 X 1790 + dekret zakazano sadom mieszania sie w dzialalnosc administracji.

Organem kontroli byla Rada Stanu. Pelnila dwoista funkcje:

- redakcja ustaw i rozporzadzen

- kontrola administracji ( rowniez rozstrzyganie sporow administracyjnych )

" W historii administracji francuskiej doniosle akty ustawodawcze w rzeczywistosci stanowily

kodyfikacje orzecznictwa" , ktore bylo glownym zrodlem prawa administracyjnego oraz
postepowania administracyjnego.

1973 Kodeks Trybunalow Administracyjnych ( I instancja )

1989 Kodeks Trybunalow Administracyjnych i Sadow Apelacyjnych ( ten 2 to II Instancja )

2001 Kodeks Sadownictwa Administracyjnego ( powyzsze organy + Conseil d'Etat ( Rada

Stanu ) jako najwyzsza instancja). Jest to kodeks szczegolnego rodzaju. Zawiera
unormowania ustrojowe, wlasciwosci, kompetencje i procedury sadownictwa
administracyjnego, ktore sa zawarte w ustawach, aktach wykonawczych oraz orzecznictwo.
W Polsce kodeks zawiera jedynie przepisy rangi ustawowej.
290

1.2.1 Konstytucja Ksiestwa Warszawskiego => wzor francuski

Strona

- rady prefekturalne jako I instancja

 - Rada Stanu jako II instancja

1.2.2 Sadownictwo administracyjne II RP

1. okres ( do 1922 ). Zachowane sa uregulowania prawne dawnych panstw

zaborczych

Dekret Naczelnika Państwa z 8 II 1919 przenosi kompetencje (rozpatrywanie

zaskarżonych decyzji ) austriackiego Trybunału Administracyjnego przeniesiono na
Sąd Najwyższy ( IV Senat )

Zabór pruski

I instancja - wydział powiatowy pod przewodnictwem starosty.

Przekształcono Sądy wojewódzkie(1920), a kompetencje Najwyższego Sądu

Administracyjnego w Berlinie przejmuje sąd Nadziemiański (1919 ), a potem Senat
Administracyjny przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu ( 1920 )

2. okres ( 1922-32 )

3 VIII 1922 Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym ( początek

jednolitego sądownictwa administracyjnego w Polsce )

NTA - sąd administracyjny w zasadzie jednoinstancyjny orzekający

prawomocnie o legalności tych indywidualnych aktów administracyjnych, które były
podejmowane przez organy administracji rządowej lub samorząd terytorialny w wykonywaniu
swych funkcji publicznoprawnych oraz które były ujęte w formę procesową orzeczeń lub
zarządzeń.

½ sędziów zawodowych, a od 1932 tylko ⅓ , a reszta wykształcenie i praktykę prawniczą

Podstawa skargi do NTA :

-naruszenie publicznych praw podmiotowych ( skargę wnosi poszkodowany );

- pozwanym był organ administracji publicznej, który wydał orzeczenie lub

zarządzenie ostatniej instancji

Sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego utrwalonego w aktach sprawy ( nowe

fakty, gdy strona o nich nie wiedziała).

Wyrok był wydawany w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej i uchylał zaskarżoną

decyzję lub orzeczenie w całości. Organ miał obowiązek wydania nowej decyzji z
uwzględnieniem opinii zawartej w wyroku.

Uchylenie następowało w razie cofnięcia skargi lub uchylenie przez organ

administracji bez czekania na wyrok NTA.

Rolę wstępnej kontroli pełnił przymus adwokacki

291

Zakres właściwości był określony klauzulą generalną z enumeracją wyłączeń.

Strona

3. okres ( 1932-40 )
Rozporządzenie Prezydenta z 27 X 1932 o NTA stanowi tylko formalną cezurę. Prawo to jest
jedynie nowe pod względem systematycznym, a nie pod względem treści.

Inwalidzki Sąd Administracyjny przy NTA. => 26 III 1935.

Sąd szczególny orzekający o legalności orzeczeń, wydawanych w sprawach zaopatrzeń

inwalidów wojennych i wojskowych itd. Miał on istnieć do 30 IX 1940, czyli do wejścia w życie
przepisów o sądownictwie ubezpieczeń społecznych .

ISA orzekał w składzie ławniczym ( sędzia, ławnik- urzędnik o wykształceniu

prawniczym, ławnik - inwalida wojenny/wojskowy )

Miał kompetencje kasacyjno-reformacyjne. Uchylał lub też sam rozstrzygał sprawę.

Konstytucja Kwietniowa przepisy o NTA zawierała w rozdziale o wymiarze sprawiedliwości,

w przeciwieństwie do Konstytucji Marcowej, która umieszczała je przy władzy wykonawczej.

Instniał projekt dwuinstacyjnych sądów administracyjnych .

1.3 Sady powszechne w kontroli administracji publicznej w II RP

Sądy karne rozpatrywały żadania skierowania na drogę postępowania sądowego w

sprawach karno-administracyjnych. Na podstawie tego tego żądania mogły skontrolować
akta sprawy, a więc i procedurę stosowaną przez organ administracyjny.

Sądy cywilne badały, czy organ administracyjny ma uprawnienia do wydania decyzji

oraz czy zachowano jakąkolwiek procedurę. W przypadku braku uprawnienia lub braku
procedury mamy działanie faktyczne.

1.4 Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944-1980

Nie reaktywowano NTA.

1946. ustanowiono dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych. Były to

administracyjne sądy szczególne, które były władne orzekać merytorycznie w danej sprawie.

Orzekały w sprawach decyzji, z których dla podmiotów płynęły skutki prawne. Wyłączone
były decyzje podejmowane w ramach swobodnego uznania.

I instancja - okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych

II Trybunał Ubezpieczeń Społecznych. Przy TUS działał rzecznik interesu

społecznego, który mógł zaskarżyć decyzję oraz orzeczenie I instancji, jeżeli było to
konieczne do zapewnienia ich zgodności z prawem. Działał na prawach strony. Sąd albo
potwierdzał decyzję, albo ją zmieniał albo uchylał ( znosząc czynności intytucji postępowania
przed instytucją ubezpieczeniową oraz wszystkie jej skutki albo przekazując sprawę do
ponownego rozpatrzenia)

W sprawach wykroczeń do 1952 stosowano rozporządzenie z 1928. Później

292

stosowano ją jedynie przed organami administracji specjalnej.

Strona
 W niektórych sprawach wprowadzano mieszany tryb postępowania, tzn. że po
wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym otwierała się droga sądowa, z której
można było korzystać na zasadach ogólnych wnosząc powództwo.

Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji. Ustawa z 1956 a potem KC art 417 i nast.

Sądy cywilne nadal rozstrzygały w takim zakresie jak wcześniej.

1974. Ustawa o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych. Zniesiono okręgowe

sądy ubezpieczeń społecznych i TUS.

31 I 1980 Ustawa o NSA oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego.

Wymieniono 6 kategorii spraw, w których właściwe były sądy:

- utrzymano w mocy odwołanie do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych

powszechnych i kolejarskich

-dochodzenie na drodze sądowej unieważnienia, sprostowania i ustalenia treści aktu stanu

cywilnego

- przypadki objęcia egzekucją administracyjną dóbr materialnych i praw majątkowych osób

trzecich

-niektóre sprawy regulowane prawem wodnym

-prawo do rewizji nadzwyczajnej do SN od orzeczenia quasi sądowego organu orzekającego

w sprawach wynalazczych

- sądowy tryb rozpatrywania reklamacji dotyczących spisów wyborców.

Ustanawiając NSA przywrócono sądownictwo administracyjne ogólne

Właściwość:

- decyzje administracyjne

- bezczynność organów

Postępowanie przed NSA toczyło się na podstawie przepisów KPA i stosowanych

odpowiednio przepisów KPC.
293

Sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych i

w odniesieniu do stanu prawnego z daty wydania decyzji administracyjnej ostatecznej w
Strona

sprawie (kontrola następcza ). NSA posiadał wyłączenie kompetencje kasacyjne.

*Siedzibą była Warszawa, a od 1981 wykonywano orzecznictwo w ośrodkach
zamiejscowych, będących pod nadzorem judykacyjnym NSA.

*Nadzór był wykonywany przez:

1. rozpoznanie rewizji nadzwyczajnych;

2. podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie wątpliwych zagadnień prawnych (

odpowiedzi na pytania prawne);

3. ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości ( do 1989 r ).

24 V 1990 - Ustawa o zmianie ustawy KPA.

Kontrolą NSA objęto:

1. decyzje admini wydawanie w postępowaniu uregulowanych w KPA;

2.w postępowaniach admini szczególnych;

3. postępowanie egzekucyjne;

Zakres właściwości NSA jest określony klauzulą generalną z enumeracją niewielu wyjątków.

NSA od w/w nowelizacji:

1. Kontroluje:
a. decyzje;
b. postanowienia
c. przypadki bezczynności;
2. rozpatruje spory o właściwość;
3. rozpatruje spory kompetencyjne administracją samorządową a rządową;
4. bada zgodność rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach samorządu;
5. rozpatruje skargi jednostek na uchwały organów gmin naruszających ich interes
prawny lub uprawnienia.
11 V 1995 - ustawa o Naczelnych Sądzie Administracyjnym.

1.Zmiany w strukturze sądu;

2. Poszerzony zakres właściwości;

3. wzmocniły odrębną regulację postępowania sądowoadministracyjnego ( ?? );

4. własny system rostrzygnięcia w NSA zagadnień prawnych wzbudzających wątpliwości w

konkretnych sprawach.

Sąd administracyjny stał się właściwy do badania zgodności z prawem szerokiej grupy aktów
administracyjnych.
294
Strona

Art. 236. Konstytucji

 1. W okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw
niezbędnych do stosowania Konstytucji.
2. Ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami
administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do
czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń
Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Konstytucyjna regulacja prawna odpowiada trzem zasadniczym cechom organizacji sądownictwa
administracyjnego w Europie Zachodniej:

1.odrębność od sądów powszechnych;

2. istnienie systemu sądów administracyjnych;

3. niezawisłość sędziów.

Ustanowienie dwuinstacyjnego sądownictwa administracyjnego:

- Ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

- Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

295
Strona