法 治 民 生 系 列 丛 书

中国劳动保障科学研究院

控险之网
社会保险基金监督
图书在版编目 (CIP) 数据

   控险之网 ： 社会保险基金监督 ／ 谭中和 ， 谭雍桢编

著 ． －－ 北京 ： 中国民主法制出版社 ， ２０１６．８
   （法治民生系列丛书 ／ 张新民 ， 张照新总主编）
  ＩＳＢＮ ９７８－７－５１６２－１２６０－８

   Ⅰ ． ①控… Ⅱ ． ①谭… ②谭… Ⅲ ． ①社会保险－专

用基金－资金管理－中国－问题解答 Ⅳ ． ① Ｆ８４２．６１－４４

  中国版本图书馆 ＣＩＰ 数据核字 （２０１６） 第 １８８５９９ 号

图书出品人／刘海涛
出 版 统 筹／赵卜慧
责 任 编 辑／刘春雨 陈棣芳

书名／控险之网 ：社会保险基金监督
作者／谭中和 谭雍桢 编著

出版·发行／中国民主法制出版社
地址／北京市丰台区右安门外玉林里 ７ 号（１０００６９）
电话／ ０１０－６３２９２５３４ ６３０５７７１４（发行中心） ６３０５５２５９（总编室）
传真／ ０１０－６３２９２５３４
Http: ／／ｗｗｗ．ｎｐｃｐｕｂ．ｃｏｍ
E-mail: ｍｚｆｚ＠ｎｐｃｐｕｂ．ｃｏｍ
经销／新华书店
开本／ ３２ 开 ８８９ 毫米 ×１１９４ 毫米
印张／ ５．７５
字数／ １１９ 千字
版本／ ２０１６ 年 ９ 月第 １ 版 ２０１６ 年 ９ 月第 １ 次印刷
印刷／三河市航远印刷有限公司

书号／ ＩＳＢＮ ９７８－７－５１６２－１２６０－８

定价／ １８．００ 元
出版声明／版权所有，侵权必究。

（如有缺页或倒装，本社负责退换）
 序

所谓民生，是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本
发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。也可以说，民生
就是与实现民众的生存权利和发展权利有关的全部需求。所谓改善
民生，就是促进民众的就业，增加民众的收入，增进民众的福祉，
让民众有幸福感和获得感。
习近平总书记多次提到，实现好、维护好、发展好最广大人民
根本利益是发展的根本目的，必须把增进人民福祉、促进人的全面
发展作为发展的出发点和落脚点。
到 ２０２０ 年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”
奋斗目标的第一个百年奋斗目标，也是我们党作出的庄严承诺。党
的十八届五中全会对全面建成小康社会决胜阶段目标任务作出了全
面部署，提出了新的要求。当前，距离实现“第一个百年目标”的
时间节点只有五年时间。这意味着，“十三五”期间，就是冲刺收
官阶段。
当前，改善民生、增进人民福祉，有很多的事情要做 ：加快教
育、就业、收入分配、社保、医疗卫生、食品安全等民生领域工作
步伐，让民众能更多、更公平、更实在地共享改革发展成果 ；加快
集约、高效、安全、持续的“农业现代化”建设步伐，让农民尽快
富起来 ；按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保
2

在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战 ；扎实推进生态环境保护和生
态文明建设，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展
现我国良好形象的发力点。
上述这些事情，也是民众，无论是城里人，还是农村人，最
为关切的。为什么呢？这是因为，教育是改变民众自身和家庭命运
最有效的途径和最广阔的平台，所以，为了改变命运，他们需要教
育 ；就业是民生之本，对于民众来说，不能就业，生计就会出现问
题 ；收入分配是社会公平公正的标杆，干活不给钱或少给钱，都会
影响民心、影响生产、影响社会稳定 ；社保是解除民众顾虑之依
托，有了社保，百姓就被装进“保险箱”，没有社保，生老病死、
伤残、失业等后顾之忧就无法解除 ；医疗卫生、食品安全，也都是
民众关心的热门问题，特别是随着人民生活水平的提高，其受关注
的程度也越来越高 ；农业现代化是农民致富的源泉 ；精准扶贫是贫
困群众摆脱贫穷的唯一途径 ；民众谁都不愿意长期生活在雾霾之
中，须关心建设生态文明。
应该说，党和政府非常重视民生工作，出台了一系列法律法规
和政策措施。但民生领域的多样性，导致现实生活中民生问题依然
很多，民众在民生维权的道路上依然充满荆棘和曲折。长期以来，
我国教育投入不足、农村义务教育落后、农民工子弟上学难，这些
问题让农民家长们发愁，让农村孩子们不能无忧无虑地读书。目前
我国仍处于劳动关系矛盾高发期和凸显期。劳动者，特别是农民在
现实中权益受损害的现象较为普遍。一些企业特别是私营、个体企
业不与职工签订劳动合同的现象比较普遍，劳动合同短期化、难续
签的问题比较突出，一些企业还存在随意变更、解除和终止劳动合
同的现象。一些企业侵犯职工的劳动报酬权，任意克扣和拖欠职工
工资，侵犯职工的休息休假权，任意加班加点，延长工作时间，且
不依法支付加班工资。一些企业不依法参加社会保险，逃避或少缴
 3

社会保险费，侵犯职工社会保险权益。一些企业不按规定为劳动者
提供必要的劳动保护条件，劳动环境和工作条件恶劣，职业危害和
安全事故时有发生。在医疗卫生方面，看病难、看病贵等问题严重
影响人民的身体健康 ；在食品安全方面，假冒伪劣和有毒有害食品
时刻威胁着民众的生命安全 ；生态环境每况愈下，雾霾警报不断升
级，时刻刺激民众的神经。
如何引导民众共享民生发展成果？首先应该让他们学会依法维
护自己的民生权益。党的十八届四中全会后，依法治国已上升到治
国理政的国策地位。民众维护自己的权益，应该依法进行。但民生
问题包括的范围广，涉及的内容多，政策性极强，而新政策又源源
不断出台。民生领域的许多法律政策内行人尚且是雾里看花，外行
人就更加难懂。为更好地帮助广大读者全面了解民生领域各项法律
法规和政策措施，让广大民众更多地了解相关法律政策，更好地维
护自身的合法权益，中国民主法制出版社与人力资源和社会保障部、
农业部相关部门合作，就劳动保障和农业中涉及的有关民生问题，
组织长期在劳动保障和农业部门工作的专业人员和理论工作者，编
写了一套法治民生系列丛书。该丛书共 １８ 种。具体包括《民生之
本 ：就业》《职业通衢 ：职业技能开发与培训》《体面劳动 ：和谐劳
动关系》《劳有所得 ：企业工资分配》《和谐有方 ：劳动争议调解仲
裁》《维权立盾 ：劳动保障监察》
《老有所养 ：养老保险》《病有所
医 ：医疗保险》《失有所助 ：失业保险》《伤有所救 ：工伤保险》《助
益养老 ：企业年金》《控险之网 ：社会保险基金监督》《幸福之源 ：
农民增收致富》《合作共赢 ：农民专业合作社》《困有所助 ：农村减
贫》《自力之路 ：培育新型农业规模经营主体》《民以食为天 ：粮食
生产与粮食安全》《居有其所 ：美丽乡村建设》等。
本丛书的最突出特点，一是全面系统。丛书基本涵盖了劳动保
障和农业工作中民生方面现行的主要法律法规和政策，同时还介绍
4

了相关基本知识和业务流程。二是针对性和操作性强。丛书采取问
题解答式的写作方式，一问一答。问题基本都是实践中遇到的，所
有解答既以法律政策为依据，又参考了地方实践经验。三是通俗易
懂。作为普及性的读物，丛书力求以通俗易懂的语言解答人们普遍
关心的劳动保障和农业领域热点难点民生问题。四是适用性广。丛
书的适用人群就是广大关心自己民生权益，希望保护自己权益的劳
动者，特别是那些民生权益正在受到损害或曾经受到损害的劳动
者。丛书也可以满足从事劳动保障和农业业务的干部职工，帮助他
们学习掌握基础理论知识、提升业务工作能力。同时，丛书还为那
些关心劳动保障和农业事业的其他部门工作人员、理论工作者、在
校学生等广大读者提供了一个全面了解劳动保障和农业相关业务及
政策的窗口。希望本丛书能够满足广大读者的需要。

张新民
2016 年 5 月
目 录

第一编 社会保险基金概述
什么是社会保险？ 002
什么是社会保障？ 002
什么是社会保险基金？ 002
什么是社会保险基金支出？ 003
什么是社会保险待遇？ 003
什么是社会保障基金？ 003
社会保险基金的分类和构成如何？ 003
什么是补充保险？ 004
我国补充养老保险目前主要有哪些？ 005
什么是补充医疗保险？ 005
基本保险和补充保险有何不同？ 005
什么是全国社会保障基金？ 005
全国社会保障基金的主要用途是什么？ 006
全国社会保障基金如何管理及监督？ 006
什么是社会保险费？ 006
什么是社会保险缴费基数？ 006
什么是社会保险费率？ 006
什么是社会保险基金的收支两条线管理？ 007
什么是社会保险基金收入户？ 007
社会保险基金收入户的主要用途是什么？ 007
什么是社会保险基金支出户？ 007
2

社会保险基金支出户的主要用途是什么？ 007
什么是社会保险基金财政专户？ 008
社会保险基金财政专户的主要用途是什么？ 008
什么是社会保险风险储备金？ 008
什么是社会保险基金预算？ 008
什么是社会保险基金决算？ 008
社会保险基金的性质是什么？ 009
社会保险基金有哪些功能？ 009
社会保险基金有哪些特点？ 010
什么是社会保险经办机构？ 010
什么是社会保险费征收机构？ 010
什么是社会保险服务？ 010
什么是社会化管理服务？ 011
什么是社会保险稽核？ 011
什么是社会保险内部控制制度？ 011
什么是社会保险经办风险管理？ 011

第二编 社会保险基金监督
什么是社会保险监督？ 014
社会保险基金监管的目标是什么？ 014
社会保险基金监管的主要原则是什么？ 015
社会保险基金管理的主要环节有哪些？ 017
社会保险基金的监管主体是什么？ 018
我国社会保险基金监管的组织体系是什么？ 019
社会保险基金监管的主要内容是什么？ 020
什么是社会保险行政监督？ 020
什么是社会保险的社会监督？ 020
什么是社会保险监督委员会？ 021
社会保险基金监督的方式有哪些？ 021
 3

什么是社会保险基金现场监督？ 021
社会保险基金现场监督的主要形式有哪些？ 021
社会保险基金现场监督工作的准备工作要求
是什么？ 022
社会保险基金现场监督实施方案的主要内容有哪些？ 022
社会保险基金现场监督的主要程序是什么？ 022
社会保险基金现场监督的主要方法是什么？ 024
社会保险基金监管的主要措施有哪些？ 025
社会保险基金监督时为什么要封存证据？ 028
一般证据封存的封存程序是什么？ 028
社会保险基金监督中电子证据如何固定和封存？ 029
社会保险基金监督中调查询问的主要程序是什么？ 030
社会保险基金现场监督工作底稿包含哪些内容？ 031
什么是社会保险基金现场检查证据？ 031
什么是社会保险基金的非现场监督？ 032
社会保险基金非现场监督的主要目的是什么？ 032
开展社会保险基金非现场监督工作的基本依据
是什么？ 032
社会保险基金非现场监督的基本要求是什么？ 033
社会保险基金非现场监督报告的主要内容包括
哪些？ 034
社会保险基金监督的主要环节有哪些？ 034
社会保险基金管理监督工作有什么要求？ 035
社会保险基金监督举报受理工作流程是什么？ 036
社会保险基金监督机构及其工作人员受理举报时
应当遵守哪些规定？ 037

第三编 社会保险基金的筹集及其监督
国家法律、法规对社会保险基金征缴监管的基本要求是
4

什么？ 040
社会保险基金的筹集模式有哪些？ 040
什么是现收现付制？ 041
什么是完全积累制？ 041
什么是部分积累制？ 041
社会保险待遇模式有哪些？ 042

第四编 社会保险基金征收环节的监督
社会保险基金征收环节监督的目标是什么？ 046
什么是社会保险缴费年度？ 046
社会保险费的申报主体是谁？ 046
社会保险费申报事项都有哪些内容？ 046
社会保险费申报的基本要求是什么？ 047
社会保险费的主要申报方式有哪些？ 047
社会保险费核定的主要内容有哪些？ 047
社会保险经办机构在社会保险基金征收中的主要
职责有哪些？ 048
如何对社会保险经办机构的基金征收环节进行
监管？ 048
社会保险费征收机构的主要职责有哪些？ 049
社会保险费征收机构主要有哪些？ 049
经办机构作为社会保险费征收机构的主要职责
有哪些？ 049
税务机关作为社会保险费征收机构的主要职责
有哪些？ 050
如何对社会保险费征收机构进行监督？ 050
如何对用人单位和参保个人的参保缴费进行监督？ 051
怎样监督用人单位的参保缴费情况？ 052
如何监督个人的参保缴费情况？ 053
 5

第五编 社会保险基金支付环节的监督
社会保险基金支付环节的监督目标是什么？ 056
如何对社会保险经办机构的支付环节进行监督？ 056
如何对社会保险服务机构进行监督？ 057
如何对参保单位和个人在社会保险待遇享受环节
进行监督？ 058

第六编 社会保险基金管理环节的监督
什么是社会保险基金管理？ 062
对社会保险基金管理环节监督的目标是什么？ 062
社会保险经办机构在基金管理中的主要职责有哪些？ 062
如何对社会保险经办机构在基金管理环节进行监管？ 063
财政专户管理机构在社会保险基金管理和使用中
有哪些职责？ 064
如何对财政专户进行监管？ 065

第七编 社会保险基金投资运营监管
什么是社会保险基金投资运营？ 068
什么机构可以对社会保险基金进行投资运营？ 068
社会保险基金投资运营的原则是什么？ 068
社会保险基金投资运营监管的目标是什么？ 068
我国养老保险基金投资运营的治理结构是什么？ 069
我国养老保险基金投资运营的运作主体有哪些？ 069
我国养老保险基金投资运营运作主体间的相互关系
是什么？ 069
养老保险基金投资运营的委托人是谁？ 069
什么是养老保险基金投资运营的受托机构？ 070
什么是养老保险基金投资运营的托管机构？ 070
什么是养老保险基金投资运营的投资管理机构？ 070
6

对养老保险基金投资运营运作主体的基本要求
有哪些？ 070
对企业年金等管理运营主体监管的主要措施是什么？ 071
社会保险基金投资运营监管的主要措施是什么？ 074
养老保险基金投资运营的主要监督体系是什么？ 077
为什么要设立全国社会保险基金？ 078
全国社会保障基金理事会的主要职责是什么？ 079
对全国社会保障基金理事会监管的具体内容有哪些？ 079

第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理
社会保险行政部门在监管检查过程中发现问题
如何处理？ 082
社会保险基金监督中要求整改建议的应用范围
是什么？ 082
社会保险基金监督整改建议书的主要内容有哪些？ 082
社会保险基金监督中依法作出处理的适用范围
是什么？ 083
社会保险基金监督中的行政处理有哪几种情况？ 084
社会保险基金监督中的行政处理权限有哪些？ 084
社会保险基金监督中处理建议的内容有哪些？ 086
如何界定社会保险基金征缴环节违法违规行为？ 087
如何把握未按规定办理社会保险登记的罚款
处理？ 089
如何对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费进行
处罚？ 090
未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费处罚的
主体是谁？ 090
对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费处罚
滞纳金的规定是什么？ 091
 7

对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的罚款是
如何规定的？ 091
对征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率的
处罚是什么？ 092
如何界定社会保险服务机构骗取社会保险基金行为？ 093
如何界定个人骗取社会保险待遇行为？ 093
如何对社会保险服务机构骗取社会保险基金的行为
进行处罚？ 094
骗取社会保险基金支出应承担哪些法律责任？ 094
如何界定社会保险经办机构及其工作人员经办
管理中的违法行为？ 096
社会保险基金管理使用中常见的违法行为有哪些？ 097
如何对社会保险经办机构及其工作人员经办管理
违法行为进行处罚？ 097
如何对社会保险基金管理使用中的违法行为进行
处罚？ 099
欺诈社会保险基金的刑事责任是如何规定的？ 099
违反《中华人民共和国社会保险法》规定涉及的
刑事责任主要有哪些？ 100
推进社会保险基金监督为什么要坚持依法行政？ 101
什么是冒领养老金？ 102
冒领养老金的主要形式有哪些？ 102
冒领养老金的主要原因有哪些？ 103

第九编 社会保险基金监督案例及其分析
案例 1 参保单位利用拆分单位瞒报缴费基数 106
案例 2 企业瞒报职工缴费基数 108
案例 3 超市商场购物中心的促销员未按规定参保 109
案例 4 骗取养老金待遇案例 111
8

案例 5 更改个人身份证号码办理提前退休案例 112
案例 6 重复领取养老保险待遇 112
案例 7 定点医疗机构不合理用药多收医保费 113
案例 8 定点医疗机构违反医保政策分解住院费用 114
案例 9 不法分子注册空壳公司为门诊大病患者
     违规办理虚假参保案例 115
案例 10 某医院编造假病历虚传药品骗取医保基金 116
案例 11 冒名顶替骗取工伤保险待遇案例 118
案例 12 骗子寻孕妇“生财”，骗取生育保险基金
     案例 120
案例 13 某地社保中心工作人员贪污社保基金案例 121
案例 14 社保机构工作人员挪用养老保险基金案例 121

第十编 社保机构加强社保基金监管案例
陕西省汉中市坚决查处冒领养老金的行为 124
天津市利用殡葬信息防止冒领养老金成效明显 124
重庆市聘请上百名监督员监督社会保险基金 125
浙江省宁波市实施“智慧医保”看牢市民“救命钱” 126
吉林省通化市构建医疗保险监督体系有效遏制
各类欺诈骗保 127
广西柳州市强化制度监管，确保医保基金收支平衡 130

第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示
发达国家或地区的养老保险制度整体情况如何？ 136
发达国家或地区如何对养老保险基金的投资运营
进行监管？发达国家或地区养老保险基金监管
模式有哪些？ 137
发达国家或地区养老保险基金监管的法律体系
如何？ 137
 9

发达国家或地区养老保险基金投资运营监管机构
及其职责是什么？ 139
发达国家或地区养老保险基金监管的主要政策
有哪些？ 143
发达国家或地区对养老保险基金投资有哪些规定？ 151
发达国家或地区养老保险基金监管机构之间如何
配合？ 151
发达国家或地区如何对养老保险基金投资运营
进行监管？ 152
我国社会保险基金监管中政府职责如何定位？ 156
我国养老保险监管体系中政府职责的定位是什么？ 157
我国社会保险基金监管的基本原则是什么？ 158
我国应如何选择社会保险基金监管的模式？ 159
在养老保险基金投资运营中如何定位我国社会保险
基金监管机构的职责？ 161
 第一编
社会保险基金
概述
002 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险？
社会保险 [1] 是通过国家立法形式，多渠道筹集资金，对参
保人在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法提供物质
帮助，使其享有基本生活保障的一项社会保障制度。

什么是社会保障？
社会保障是指国家通过立法，动员社会各方面资源，保证
无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，
保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不
受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水
平，提高国民生活质量的制度。在不同的国家和不同的历史时
期，社会保障制度的具体内容不尽一致。为满足社会成员的多
层次需要，社会保障制度一般安排多层次的保障项目。一般来
说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等
组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

什么是社会保险基金？
社会保险基金是根据国家法律、法规和政策规定，由参保
单位和参保个人按规定缴费、政府补贴及通过其他合法方式筹集
的，专门用于支付社会保险待遇以及其他相关支出的专项基金。
我国社会保险基金收入包括社会保险缴费收入、财政补助收

[1] 注 ：在我国，社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保
险、生育保险等。
 第一编 社会保险基金概述 003

入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、利息收入和其他
收入。

什么是社会保险基金支出？
社会保险基金支出是社会保险基金支付给受益人的社会保
险待遇，以及其他合法支出的费用。我国社会保险基金支出包
括社会保险待遇支出、上解支出、转移支出、补助下级支出和
其他支出。

什么是社会保险待遇？
我国社会保险待遇是基本养老保险待遇、基本医疗保险待
遇、工伤保险待遇、失业保险待遇和生育保险待遇的统称。
社会保险待遇包括现金待遇和非现金待遇。现金待遇是指
社会保险经办机构按规定支付给受益人的货币待遇（工伤保险
部分待遇由用人单位支付）。非现金待遇是指社会保险经办机构
按规定提供给受益人的服务、物品和器械等非货币待遇。

什么是社会保障基金？
在我国，社会保障项目一般包括社会保险、社会福利、社
会救助等项目。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，主
要包括社会保险基金、社会救济基金、社会救助基金、社会福
利基金等。其中，社会保险基金是社会保障中最主要的组成部
分。从保障层次的角度来划分，社会保障基金包括社会保险基
金、补充保险基金、国家社会保障储蓄基金等。

社会保险基金的分类和构成如何？
《中华人民共和国社会保险法》规定，我国社会保险主要
004 控险之网 ：社会保险基金监督

包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生
育保险 5 个方面的基金。通过用人单位与劳动者缴纳社会保险
费的方式形成基金，国家在税收、利率、财政等方面予以支持，
并主要通过货币方式提供保障。
我国社会保险基金的构成如图 1-1 所示。

图 1-1 我国社会保险基金构成

什么是补充保险？
补充保险是在国家统一的基本社会保险之外，用人单位根
据自身的经济实力，在履行了缴纳基本社会保险费义务之后，
专门为本单位职工建立的附加保险。补充保险在我国多层次的
社会保障体系中处于第二层次，是单位对国家实行社会保险的
补充和完善 ；在我国主要有补充养老保险和补充医疗保险。
 第一编 社会保险基金概述 005

我国补充养老保险目前主要有哪些？
目前，我国补充养老保险主要有企业年金和职业年金。企
业年金是按照国家规定，企业和职工在依法参加了基本养老保
险后，企业和职工共同缴费形成的补充养老保险基金。目前，
我国企业年金为自愿参加，政府通过税收优惠，鼓励企业和职
工参加。职业年金是指机关事业单位及其职工，依法参加了机
关事业单位养老保险后，通过单位和职工共同缴费形成的补充
养老保险基金。目前，我国规定职业年金为机关事业单位及其
工作人员强制性参加。

什么是补充医疗保险？
补充医疗保险是在单位和职工参加国家统一的基本医疗保
险后，由单位或个人根据需求和可能原则，适当增加医疗保险
项目，来提高保险保障水平的一种补充性保险。

基本保险和补充保险有何不同？
基本保险是通过国家立法强制实施的，而补充保险是由用
人单位和个人自愿参加的。基本保险与补充保险不是相互矛盾，
而是互为补充，不可替代，其目的都是为了提高职工的保障
水平。

什么是全国社会保障基金？
全国社会保障基金是国家为应对人口老龄化高峰和其他突
发事件，通过国有股减持、中央财政拨款、国务院批准以其他
方式筹集的，并由全国社会保障基金管理委员会负责管理运营
的专项战略储备基金。
006 控险之网 ：社会保险基金监督

全国社会保障基金的主要用途是什么？
国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国
务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补
充、调剂。

全国社会保障基金如何管理及监督？
全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责
管理运营，在保证安全的前提下实现保值、增值。全国社会保
障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国
务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障
基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。

什么是社会保险费？
社会保险费是参保单位、参保人按规定缴纳的社会保险资金。

什么是社会保险缴费基数？
社会保险缴费基数是参保单位、参保人按国家规定计算缴纳
社会保险费的工资收入额。我国社会保险的缴费基数分为单位缴
费基数和个人缴费基数。单位缴费基数为本单位职工工资总额 ；
个人缴费基数为上年度本人月平均工资，一般不低于当地职工月
平均工资的 60%，且不高于当地职工月平均工资的 300%。国家规
定，城镇个体工商户和灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险
时，其缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资。

什么是社会保险费率？
社会保险费率是法律规定的，参保单位、参保人按规定缴
纳社会保险费的比率。
 第一编 社会保险基金概述 007

什么是社会保险基金的收支两条线管理？
社会保险基金的收入全额缴入同级财政专户，支出由同级财
政按收支计划和规定用途安排，从财政专户中拨付，专款专用。

什么是社会保险基金收入户？
社会保险基金收入户是社会保险经办机构在同级财政和人
力资源社会保障部门共同认定的商业银行设立的、暂存社会保
险缴费及上解等收入，并向财政专户划转基金的特定账户。

社会保险基金收入户的主要用途是什么？
社会保险基金收入户主要用于暂存由经办机构征收的社会
保险费收入 ；暂存下级经办机构上解或上级经办机构下拨的基
金收入 ；暂存该账户的利息收入以及其他收入等。收入户除向
财政专户划转基金外，不得发生其他支付业务。收入户月末无
余额。

什么是社会保险基金支出户？
社会保险基金支出户是社会保险经办机构在同级财政和人
力资源社会保障部门共同认定的商业银行设立的、接收财政专
户拨款、暂存社会保险支付费用及支出的特定账户。

社会保险基金支出户的主要用途是什么？
社会保险基金支出户主要用于接收财政专户拨入的基金 ；
暂存社会保险支付费用及该账户的利息收入 ；支付基金支出款
项 ；划拨该账户资金利息收入到财政专户 ；上解上级经办机构
基金或下拨下级经办机构基金。支出户除接受财政专户拨付的
基金及该账户的利息收入外，不得发生其他收入业务。
008 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险基金财政专户？
社会保险基金财政专户是财政和人力资源社会保障部门按
照国务院有关规定，在商业银行开设的，专门用于社会保险基
金的专用账户。

社会保险基金财政专户的主要用途是什么？
社会保险基金财政专户主要用于接收税务机关或经办机构
转入的社会保险费收入 ；接收税务机关或收入户暂存的利息收
入及其他收入 ；接收基金购买国家债券兑付的本息收入、该账
户资金形成的利息收入以及支出户转入的利息收入等 ；接收财
政补贴收入 ；接收上级财政专户划拨或下级财政专户上解的基
金 ；根据经办机构的用款计划，向支出户拨付基金 ；购买国家
债券 ；向上级或下级财政专户划拨基金。

什么是社会保险风险储备金？
社会保险风险储备金是为应付社会保险未来支付风险设立
的专项基金。

什么是社会保险基金预算？
社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律、
法规建立，反映各项社会保险基金收支信息的年度计划。

什么是社会保险基金决算？
社会保险基金决算是根据社会保险基金预算年度执行情况
形成的，反映一个预算年度内社会保险基金实际收支情况的年
度财务报告。
 第一编 社会保险基金概述 009

社会保险基金的性质是什么？
社会保险基金是为了保障劳动者（公民）在年老、患病、
工伤、失业、生育等风险时获得必要的帮助，由国家法律确定
制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费
基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会
保险待遇支出的专项资金。

社会保险基金有哪些功能？
社会保险基金一般被认为有三个重要的功能 ：
一是社会稳定的“安全网”。工业化生产与自然经济形态相
比，职业风险和社会风险程度都大大增加。无论是劳动者还是
用人单位，仅靠个人和家庭往往难以抵御这些风险。国家通过
社会保险制度筹集社会保险基金，把众多社会成员联结在一起，
共同化解风险，突破了家庭、行业、地域的局限，有利于减少
社会贫困，避免社会动荡。
二是有利于社会的公平正义，是收入分配的“调节器”。社
会保险具有很强的收入再分配性质。在市场经济中，竞争法则
造成初次分配差距拉大，通过社会保险制度可以缩小贫富差距，
平衡不同利益群体之间的关系，缓解社会矛盾，从而实现社会
公平的目标。
三是促进经济增长，并且是经济发展的“减震器”。政府通
过调整社会保险的项目和标准，可以改善居民消费预期，调节
社会总需求，有助于减少经济波动的振幅。社会保险基金的长
期积蓄和投资运营，也有助于促进资本市场的稳定发展，促进
经济增长。
010 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险基金有哪些特点？
社会保险基金的主要特点 ：
一是保基本。社会保险基金所提供的经济补偿水平只能以
一定时期劳动者的基本生活需要为基准，既不能保证参保人员
原有生活不变，更不能满足其全面生活要求。也就是说，社会
保险基金的保障水平是立足于基本生活需要。因此，社会保险
的待遇水平是与一定发展阶段的生产力水平相适应的。
二是统筹互济。社会保险通过国民收入的分配和再分配，
形成专门的统筹基金，统一调剂使用，使社会劳动者共同承担
社会风险。
三是公平性。社会保险是对法定参保人员提供的保障。享
受待遇水平不受种族、性别、贫富程度等的影响，仅与参保缴
费者的参保时间和缴费水平以及风险程度有关。

什么是社会保险经办机构？
社会保险经办机构是由社会保险行政部门设立的，承担基
本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险
等的运行管理、经办事务和社会服务职责的机构。

什么是社会保险费征收机构？
社会保险费征收机构是指依法从事社会保险费收缴和相应
管理工作的机构。

什么是社会保险服务？
社会保险服务是由社会保险经办机构及社会保险服务相关
机构向服务对象提供的参保登记、保费征缴、待遇给付等服务活
动，包括窗口服务、电话服务、网上服务以及其他渠道的服务。
 第一编 社会保险基金概述 011

什么是社会化管理服务？
社会化管理服务是经社会保险行政机构批准的社会保险经
办机构或社会组织，为参保人提供的社会服务。

什么是社会保险稽核？
社会保险稽核是社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳、
待遇领取和支付等情况进行审核检查的行为。

什么是社会保险内部控制制度？
社会保险内部控制制度是各级社会保险经办机构对系统内
部职能部门及其工作人员从事社会保险管理服务工作及业务行
为进行规范、监控和评价的方法、程序、措施的总称。内部控
制由组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制、信息系统
控制等组成。

什么是社会保险经办风险管理？
社会保险经办风险管理是对社会保险经办管理过程中影响
基金和信息安全的各种因素进行评估、控制和防范的行为。
 第二编
社会保险基金
监督
014 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险监督？
社会保险监督是国家权力机关、国家行政机关以及社会组
织、公民个人、社会保险监督委员会对社会保险基金以及单位
和个人遵守和执行社会保险法律、法规情况的监督和管理，以
及社会保险基金监管部门依法对社会保险基金征缴、支付、管
理和投资运营进行的计划、控制、监管和考核等工作。我国目
前社会保险监督有法律监督、行政监督、社会监督。

社会保险基金监管的目标是什么？
我国社会保险基金监管的根本目标是保证基金的资产质量，
确保基金的安全与完整，促进基金的保值增值，保护公民的利
益，维护社会的稳定，促进经济可持续发展，构建社会主义和
谐社会。
具体说，社会保障基金监管的目标主要有以下几个方面。
首先，维护参保人员的合法权益。各项社会保障基金是政
府强制或主导建立的专项资金，是保障广大群众的“养命钱”
和“保命钱”。维护广大参保人员的权益，是加强基金监管的根
本目的。由于种种原因，广大参保人员难以了解基金管理运营
和资产质量的状况，无法直接参与并保护其切身利益，这使得
监管机构代表参加保险人员，对基金经办管理和运营实行监督
成为一种必然。
其次，确保基金的安全完整，这是基金监管的首要目标。
我国巨额的社会保障基金，无论是从征缴、支付、管理的过程
来看，还是从具体投资运营的操作来看，都存在一定风险。基
 第二编 社会保险基金监督 015

金规模越大，环节越多，风险点也越多。因此，国家必须采取
有力措施，对基金实行严格的监管，以建立基金风险的“防火
墙”和“隔离带”，保证基金的安全和完整。
再次，实现基金的保值增值。从某种角度上讲，基金监管
不仅是社会管理问题，而且是经济管理问题。通过对基金进行
有效监管，不仅可以确保基金安全，同时还可以鼓励投资运营
创新，有效运行社会保障基金，促进基金投资决策机构、经办
机构和运营机构等建立良好的治理架构，逐步改善投资管理方
式和运营环境，合理配置基金资源，稳步提高投资效益，最终
实现保值增值的目标。
最后，健全社会保障运行机制。按照“建立健全决策权、
执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”
的要求，建立健全社会保障政策、经办、监管运行机制，为社
会保障体系保驾护航，确保基金安全和有效运行。

社会保险基金监管的主要原则是什么？
社会保险基金监管必须遵循一定的原则，按照基金运行的
规律进行监督管理。一般来说，基金监管应坚持以下原则。
第一，科学性原则。
基金监管是一门不断发展和完善的经济、社会、管理交叉
的学科。监管机构以强有力的行政监管体系为基础，建立严密
适度的监管法规体系和科学规范的监管组织体系，适应社会保
障事业和金融业发展和变革的情况，运用先进的科学技术，对
诸多管理对象和目标进行监督，不断提高监管的质量和效率，
推动基金监管迈向更高的层次和水平。
第二，法制性原则。
基金监管是在法律、法规和规章基础上政府管控社会保险
016 控险之网 ：社会保险基金监督

基金的一种形式。法律赋予监管机构法律地位、权威和职责。监
管机构依照法律行使行政监管权力，对检查发现的问题依法作出
处理，同时自身的活动也受法律、法规的严格约束，不能滥用职
权，徇私舞弊，保证监管的严肃性、强制性、权威性和有效性。
《中华人民共和国社会保险法》为社会保险基金监管法律、
法规体系奠定了基础。《中华人民共和国社会保险法》提出了完
善基金监管法规政策的基本要求。一是针对社会保险基金的收
支、管理和投资运营的运行过程，提出国家对社会保险基金实
行严格监管的基本原则。二是针对社会保险基金监管制度缺位
的问题，《中华人民共和国社会保险法》明确国务院和省、自治
区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度。三
是针对社会保险基金面临侵占、挪用等“显性”损失和不能保
值增值“隐性”损失问题，提出社会保险基金在保证安全的前
提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。四是针对社会
保险中存在的冒领、骗领等欺诈问题，提出社会保险经办机构
以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪
造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保
险行政部门给予处理。对于单位或个人欺诈社会保险基金的，
纳入刑法。
第三，安全性原则。
监管机构通过监管，维护基金安全完整，实现基金保值增
值，从宏观上推进社会主义市场经济体制改革，为社会保障事
业保驾护航 ；从微观上保护参加保险人员的合法权益，防止以
权谋私、违法违规运作，避免基金损失以及由此引发的支付困
难，保证制度可持续运行。
第四，公正性原则。
监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法
 第二编 社会保险基金监督 017

律规章为准绳，综合运用行政、经济和法律手段，对征收、支
付、管理和投资运营环节中经办机构、征缴机构、管理机构和
有关服务机构等的违法违规行为予以监督检查。监管机构按照
客观、公正、公开的原则，提高执法的透明度，对监管主体、
对象、目的、手段和程度作出统一规范，使被检查者充分了解
自己的权利和义务，自觉地依照法律履行职责。
第五，独立性原则。
监管机构对社会保障基金收支、管理和投资运营情况进行
监督检查，依照法律规定独立行使行政权力，被检查单位、个
人应该积极配合，不受其他行政机关、社会组织和个人的干预。
不能直接参与监管对象的具体管理运行活动，如有利害关系和
亲属关系应予回避。
第六，审慎性原则。
监管机构按照基金安全性、流动性、效益性的原则，合理
设置有关监管指标，进行评价预测，最大限度地发现和控制风
险，对检查出的问题审慎定论与处理，重在损失基金的清理和
回收，促进管理运营机构自我约束运作行为，不断加强基础管
理，自觉防范基金风险。

社会保险基金管理的主要环节有哪些？
社会保险围绕社会保险基金进行管理。社会保险管理从参
保单位和参保个人（参保对象）材料登记申报，到基金的征收
核定，基金账户的划分，社保基金账户的形成，以及待遇审核
支付等，形成完整的基金管理环节。其主要环节如图 2-1 所示。
018 控险之网 ：社会保险基金监督

图 2-1 我国社会保险基金管理的主要环节

社会保险基金的监管主体是什么？
《中华人民共和国劳动法》规定“社会保险基金监督机构依
照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督”。
“社会保险基金经办机构和社会保险基金监督机构的设立和职能
由法律规定”。目前，我国还没有独立的社会保险基金监督机
构，实行的是社会保险行政部门负责基金监督工作的体制。《中
华人民共和国社会保险法》强调了社会保险行政部门对社会保
险基金的行政监管作用，并详细规定了其对社会保险基金的收
支、管理和投资运营情况进行监督检查的相应措施及职权。在
此基础上，为加强社会保险基金监督，《中华人民共和国社会保
险法》除了明确各级人大、财政部门和审计机关对社会保险基
金监督职责外，还重点提出了县级以上人民政府社会保险行政
部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况
的监督检查。这就形成了社会保险基金监管以基金监督机构为
主体，同时由整个社会保险行政部门进行法律、法规等落实情
 第二编 社会保险基金监督 019

况的综合监管。

我国社会保险基金监管的组织体系是什么？
《中华人民共和国社会保险法》规定了社会保险基金监管
的组织体系，这一体系主要是人大监督、行政监督和社会监督
共同组成的社会保险监督体系。其中，人大监督是指各级人大
常委会对《中华人民共和国社会保险法》实施情况的监督。行
政监督则主要包括各级人民政府及其所属的社会保险行政部门、
财政部门和审计机关根据各自职责对社会保险基金进行的监督。
同时，还特别强调了社会监督的作用，规定各统筹地区人民政
府成立由用人单位代表、参保人员代表以及工会代表、专家等
组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、
管理和投资运营情况，并可聘请会计师事务所进行年度和专项
审计，对社会保险工作提出咨询意见和建议。
《中华人民共和国社会保险法》规定，社会保险行政部门对
社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发
现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向
有关部门提出处理建议。同时，社会保险基金检查结果应当定
期向社会公布，进行信息披露。社会保险行政部门对社会保险
基金实施监督检查，有权采取下列措施 ：查阅、记录、复制与
社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转
移、隐匿或者灭失的资料予以封存 ；询问与调查事项有关的单
位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有
关证明材料 ；对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为
予以制止并责令改正。
020 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险基金监管的主要内容是什么？
按照法律、法规的要求，社会保险基金监管工作要贯穿于基
金征收、支付、管理和投资运营的全过程。其监管的主要内容有 ：
一是监督用人单位和个人是否按时足额缴纳社会保险费，
是否有瞒报、漏报，少缴、欠缴社会保险费情况。确保社会保
险法定覆盖人群的应保尽保和应收尽收。
二是监督社会保险费征收机构是否依法按时足额征收社会
保险费。征收的社会保险费是否按规定纳入财政社会保险基金
收入专户。监督社会保险基金管理机构是否存在挤占、挪用基
金等违法违规行为。
三是监督社会保险待遇发放机构是否依法按时足额发放社
会保险待遇，是否有拖欠、欺诈社会保险待遇行为等。
四是监督社会保险基金使用机构和待遇享受人是否存在套
取、骗取社会保险费的问题。
五是监督参与社会保险基金投资运营机构是否依法依规投
资运营，实现基金保值增值等。

什么是社会保险行政监督？
社会保险行政监督是社会保险基金监督机构按照法定职责
对社会保险基金征缴、收支、管理和投资运营等情况以及相关
法律、法规、政策制度执行情况实施监督检查，并对存在问题
提出整改建议、依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处
理建议的专门监督。

什么是社会保险的社会监督？
社会保险的社会监督是社会组织、公民个人以及社会保险监
督委员会对社会保险基金收支、管理和投资运营情况以及单位和
 第二编 社会保险基金监督 021

个人遵守和执行社会保险法律、法规、政策制度情况的监督。

什么是社会保险监督委员会？
社会保险监督委员会是社会保险统筹地区人民政府成立的，
由用人单位代表、参保人员代表以及工会代表、专家等组成，
对社会保险基金和社会保险工作实施社会监督的专门组织。

社会保险基金监督的方式有哪些？
社会保险基金监督的方式主要包括现场监督和非现场监督。

什么是社会保险基金现场监督？
社会保险基金现场监督是指监督机构对被监督单位社会保
险基金管理情况实施的实地检查。现场监督一般分为定期监督、
不定期监督和按《社会保险基金监督举报工作管理办法》的规
定受理的举报案件查处。
社会保险基金现场监督是监督机构实施有效监督的主要方
法，也是社会保险基金监督过程至关重要的组成部分。现场监
督是监督机构派人到被监督单位对基金管理水平、基金资产质
量、基金收益水平、基金流动性等进行全面检查或专项检查。
监督机构通过检查比较详尽地掌握有关基金运作的控制程序和
相关信息，对其业务经营合规状况、内部控制和管理水平，以
及基金流动性、安全性和效益性进行深入细致的了解，发现一
些财务报表和业务资料中很难发现的隐蔽性问题，并对有关机
构的资产财务状况和遵守法律、法规政策情况作出客观的评价。

社会保险基金现场监督的主要形式有哪些？
社会保险基金现场监督主要包括日常监督（在日常业务活
022 控险之网 ：社会保险基金监督

动中开展的定期或不定期的基金监督工作）、专项监督（针对某
项具体问题而开展的基金监督）和挪用基金案件的检查处理。

社会保险基金现场监督工作的准备工作要求是什么？
实施现场监督前，检查组应收集与检查事项有关的法律、
法规、政策规定及其他资料，主要包括 ：社会保障法律、法规
和政策规定及其他相关法律、法规和政策规定 ；个人或单位举
报、上级机关交办、有关部门移送的材料 ；被监督单位有关情
况和材料 ；与检查有关的其他资料。

社会保险基金现场监督实施方案的主要内容有哪些？
社会保险基金现场监督前，检查组应拟订现场监督实施方
案。现场监督实施方案经基金监督机构批准后，由检查组负责
组织实施。现场监督实施方案主要包括下列内容 ：被监督单位
名称和基本情况 ；检查目的 ；检查范围、内容和重点 ；预定检
查起止日期 ；监督人员及其分工 ；编制日期。

社会保险基金现场监督的主要程序是什么？
第一步，人力资源社会保障基金监督机构一般应于现场监
督 3 个工作日前，向被监督单位下达现场监督通知书。现场监
督通知书应统一编制文号，加盖人力资源社会保障行政部门公
章。现场监督通知书主要包括下列内容 ：被监督单位名称 ；检
查依据、范围、内容和方式 ；检查起始时间 ；要求被监督单位
配合的事项 ；监督人员名单 ；签发日期及公章。基金监督机构
认为提前向被监督单位下达现场监督通知书，可能会影响检查
结果时，可以选择适当时间或方式下达现场监督通知书。
第二步，检查组按现场监督通知书规定时间进驻被监督单
 第二编 社会保险基金监督 023

位，出示有效证件。检查组向被监督单位说明检查依据、目的、
内容、范围、时间等，要求被监督单位介绍有关情况，提供有
关文件、资料和其他事项。被监督单位应主动配合，全面提供
与检查事项相关的资料，真实反映有关问题，并根据监督人员
要求，就其真实性、完整性作出书面承诺。
第三步，现场监督过程中，发现现场监督实施方案与实际
情况不相适应或客观情况发生变化等，经报人力资源社会保障
基金监督管理机构同意后，可调整现场监督实施方案。
第四步，现场监督结束时，检查组应向被监督单位通报情
况，听取被监督单位意见和建议。
第五步，检查组应根据现场监督工作底稿及有关法规、政
策和资料，综合分析检查情况，及时提出现场监督报告，一般
在离开现场后 7 个工作日内完成。现场监督报告主要包括下列
内容 ：检查工作情况 ；检查范围、内容、方式和时间 ；被监督
单位基本情况 ；被监督单位存在问题、评价、结论和依据 ；意
见和建议 ；检查组长签名和日期。
第六步，将现场监督报告送被监督单位征求意见。被监督
单位应在接到报告 10 日内提出书面意见。逾期未提书面意见的
视同无异议，监督人员应予注明。被监督单位对报告有异议，
检查组应进一步研究核实，并据实修改现场监督报告。检查组
应在接到被监督单位书面意见后 7 日内，向人力资源社会保障
行政部门基金监督机构提交现场监督报告，并附被监督单位意
见。遇有特殊情况，经基金监督机构同意，提交现场监督报告
的时间可适当延长。
基金监督机构对检查组提交的报告应予以审核。审核主要
包括下列内容 ：检查的有关事项是否清楚 ；检查证据是否充分、
合法、具有说服力 ；检查程序是否符合有关规定。对事实不清、
024 控险之网 ：社会保险基金监督

证据不足的现场监督报告，基金监督机构应责成检查组组长说
明情况或核实，也可另行调查取证核实。
第七步，人力资源社会保障行政部门基金监督机构根据现
场监督报告，分别作如下处理。
不需要行政处理的，下达监督意见书。监督意见书主要包
括下列内容 ：主送单位 ；检查情况 ；评价和整改意见 ；发文机关
和日期。需要行政处理的，下达处理意见书。处理意见书主要包
括下列内容 ：主送单位及抄送单位 ；被监督单位违纪违规事实及
处理意见 ；处理意见执行期限和要求 ；建议政府及有关部门处理
意见 ；发文机关和日期。需要政府或上级主管部门处理的重大问
题，应及时报告。报告主要包括下列内容 ：主送单位 ；检查情
况 ；被监督单位违纪违规事实 ；处理建议 ；发文机关和日期。
第八步，被监督单位接到处理意见书后应按要求进行整改，
并将处理和整改结果报基金监督机构。基金监督机构应检查处
理意见的执行情况。
第九步，现场监督结束后，检查组应做好检查材料的整理
归档工作，并及时移交基金监督机构。基金监督机构要做好后
续资料的收集归档工作，妥善保管归档材料。归档主要包括下
列资料 ：现场监督实施方案 ；现场监督通知书 ；现场监督工作
底稿 ；现场监督报告 ；被监督单位对现场监督报告的书面意见 ；
监督意见书、处理意见书及建议处理报告 ；被监督单位整改及
处理结果报告 ；其他应归档资料。

社会保险基金现场监督的主要方法是什么？
社会保险基金现场监督人员应运用监盘、观察、询问、记
录、计算、复核、复制、分析等方法，审查被监督单位的银行
开户、会计凭证、会计账簿、会计报表、业务台账、统计报表，
 第二编 社会保险基金监督 025

查阅与检查事项有关的文件、资料、合同，检查现金、存款、
有价证券，向有关单位和个人进行调查，并取得有关证据。

社会保险基金监管的主要措施有哪些？
社会保险行政部门监督检查涉及社会保险制度执行情况
和社会保险基金安全运行情况，对社会保险基金的监督检查是
社会保险管理的重要内容。《中华人民共和国社会保险法》第
七十九条明确规定了社会保险行政部门在对社会保险基金进行
监督检查时有权采取的相关措施。
一是依法实施监督检查。实施监督检查是社会保险行政监
督的重要措施，也是社会保险行政部门的法定职责。只有通过
实施监督检查，才能查清事实，为作出客观公正的处理奠定基
础。《中华人民共和国社会保险法》明确赋予了社会保险行政部
门监督检查的权力，保障其职能的实现。
社会保险行政部门在进行监督检查时，必须以法律为依据。
社会保险行政部门工作人员在开始检查之前，应当收集、了解
相关法律、法规以及检查对象的基本情况等资料，并进行业务
培训，做好准备工作。已经通过考试领取“社会保险基金监督
检查证”的人员，出示监督检查证件 ；暂时没有取得检查证的
人员，出示工作证。执法人员实施行政检查不得少于两人，保
证执法人员之间的相互监督。认真遵守调阅资料、调查取证、
工作记录、分析评价、事实确认等行政检查方式的操作程序，
以程序正义保障实体正义。
社会保险行政部门实施监督检查受法律保护，其他单位和
个人不得干涉社会保险行政部门依法行使检查权。这些干涉行
为包括 ：故意破坏、转移、隐匿有关证据 ；隐匿有关问题发生
的情况 ；无正当理由，拒绝接受调查询问或拒绝提供情况和资
026 控险之网 ：社会保险基金监督

料 ；干涉对问题性质的认定或者问题责任的确定 ；干涉对有关
问题责任人员的处理等。
社会保险行政部门在依法进行检查时，被检查单位和个人
应当配合社会保险行政部门的监督检查，不得拒绝、阻挠监督
人员进行监督，不得拒绝提供和隐匿、伪造、毁弃社会保险基
金管理有关资料，否则构成违法行为，将被追究法律责任。
二是审核核实相关资料。审核核实相关资料是社会保险行
政部门实施监督检查的一项重要措施。《中华人民共和国社会保
险法》明确规定了社会保险行政部门有权查询、记录、复制与
社会保险基金收支、管理、投资运营相关的资料。
社会保险行政部门在开展社会保险基金监督检查时要求被
检查部门提供的资料主要有 ：
——用人单位与缴纳社会保险费有关的会计报表、账册、
凭证、工资表、人员花名册等。
——社会保险基金收入户、支出户、财政专户的投资运营
户等社会保险基金银行专户 ；社会保险费征收机构、社会保险
经办机构、财政部门以及投资运营机构与社会保险基金管理有
关的文件、资料及计算机系统的相关数据。
——社会保险服务机构与提供社会保险服务有关的资料等。
被检查对象提供检查所需的资料后，社会保险行政部门工
作人员应当及时对资料进行审查，对相关的资料可以通过录音、
录像、照相、复印等多种措施进行记录和复制。
查询与社会保险基金收支、管理和投资运营相关材料的方
式有 ：
1. 全面查阅资料。这种查询方式适用于时间较充足，人手
较充足的情况。通过全面地查阅资料，可以较全面地掌握情况，
发现问题。但缺点是容易流于表面，难以深入。一般适用于检
 第二编 社会保险基金监督 027

查开始阶段，通过全面查阅发现疑点或线索，从而结合下面的
方式继续深入检查。
2. 按条件筛选查。在检查中，可以根据工作经验，侧重从
某个容易出现问题的方面查，主攻薄弱环节，提高检查效率。
但这种检查方法对检查人员要求较高，在检查人员经验不足或
了解情况不够的情况下，极易造成判断失误，严重影响检查结
论准确性。
3. 随机抽查。在检查中，面对材料多没有头绪时，可以采
取任意抽查的方式进行。这种查询方法效率高、费用低、省时
省力，能收到事半功倍的效果，缺点是如果资料抽查不当，可
能挂一漏万，检查的准确性不高。
4. 围绕问题查。这种方法一般在检查中针对发现的案件线
索深入查阅或查办案件时使用。通过查阅与问题相关的资料，
达到查清案件事实，取得充分证据的目的。
记录与社会保险基金收支、管理和投资运营相关材料的
方式 ：
全部抄录。对于检查需要留存的材料，在材料难以借出且
无条件进行复制的情况下，可以通过人工记录的方式对材料进
行全面抄录。对抄录的材料，应注明抄录的时间、地点、抄录
人、原始材料由何人或单位保存，并由材料保管单位或个人加
盖公章或签字。对拒绝盖章签字的，由记录人员以备注的形式
予以注明。
摘录。原始材料较多、所需材料较少且难以分开复制的情
况下，可以通过人工记录的方式对检查需要留存的材料进行摘
录。摘录材料除需按照抄录材料的形式进行摘录外，还应注明
摘录材料的出处。
通过录音、录像、拍照等方式形成视听资料。通过录音、
028 控险之网 ：社会保险基金监督

录像、拍照等方式取得的视听资料，应当注明制作方法、制作
时间、制作人和证明对象等。声音资料应当附有该声音内容的
文字记录。
复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关材料的
方式 ：
通过复印方式获得的复制件上注明原件的保存单位（或特
有人）和出处以及取证时间、取证地点和取证人。原件的保存
单位或持有人经核对无误的，应在复制件上注明“与原件核对
无误”字样，并签章、押印。
取得证据应当符合法定程序，不得以违反法律的禁止性规
定和侵害他人合法权益的方式获得证据。严禁以偷拍、偷录、
窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，严禁以利诱、
欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取证据材料。

社会保险基金监督时为什么要封存证据？
封存证据是社会保险行政部门在实施社会保险基金监督检
查时，在资料可能被转移、隐匿或者灭失的情况下，所采取的
一种行政强制措施，通过对这些资料的及时封存，以达到保全
证据资料的目的。

一般证据封存的封存程序是什么？
对于一般证据的封存，有以下程序 ：
一是履行审批手续。实施封存措施时，应有县级以上社会
保险行政部门负责人的书面批准，不能依据口头指令。
二是明确封存内容。封存原则上采取就地封存的方式，并
应当制发封存通知书，载明封存的依据、封存的资料范围、封
存期限、被检查单位的保管义务等内容。
 第二编 社会保险基金监督 029

三是检查核对无误。实施封存时，社会保险行政部门和被
检查单位双方人员都应到场，对封存的资料进行清点，填制封
存清单。封存清单一式两联，一联当场交付被检查单位，另一
联存根。在交付联和存根联上必须由两名以上现场行政执法人
员签字和当事人的签字。当事人拒签的，由两名以上现场行政
执法人员签名，并注明当事人拒签的事实情况。交付联和存根
联内容填写必须一致。并在封存的资料上加贴盖有社会保险行
政部门印章的封条。
四是保全措施到位。社会保险行政部门在封存有关资料后
应当及时作出处理决定，并采取相应的保全措施，防止在此期
间被检查对象销毁或者转移被封存的资料。处理完毕后，应及
时解除封存，解除封存时必须有两名以上行政执法人员在场，
并由被检查单位在解除封存清单存根上签字。

社会保险基金监督中电子证据如何固定和封存？
随着计算机信息系统在社会保险基金管理中的广泛应用，
在社会保险基金监督中如何固定和封存电子证据十分重要。固
定和封存电子证据的目的在于保护电子证据的完整性、真实性
和原始性。电子证据由于其存在形式的特点，在封存时除履行
封存一般证据的程序外，还需采取特殊的方法。作为证据使用
的存储媒介、电子设备和电子数据应当在现场固定或封存。
采用的封存方法应当保证在不解除封存状态的情况下，无
法使用被封存的存储媒介和启动被封存电子设备。
封存前后应当拍摄被封存电子设备和存储媒介的照片并制
作封存电子证据清单，照片应当从各个角度反映设备封存前后
的状况，清晰反映封口或张贴封条处的状况。
固定社会保险基金电子存储媒介和电子数据的主要方式有 ：
030 控险之网 ：社会保险基金监督

一是完整性校验方式。这是指计算电子数据和存储媒介的
完整性校验值，并制作、填写固定电子证据清单。
二是备份方式。这是指复制、制作原始存储媒介的备份，
并依照上面的方法封存原始存储媒介。
三是封存方式。对于无法计算存储媒介完整性校验值或制
作备份的情形，应当依照上面规定的方法封存原始存储媒介，
并在笔录上注明不计算完整性校验值或制作备份的理由。

社会保险基金监督中调查询问的主要程序是什么？
根据《中华人民共和国社会保险法》规定，社会保险行政
部门有权询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查
事项有关的问题作出说明，提供有关证明材料。工作人员在进
行询问时，应严格按照法律规定的程序和要求进行。
一是要出示合法证件。在开始询问前，要向被检查人员出示
行政执法证件，表明自己的身份。已经通过考试领取“社会保险
基金监督检查证”的人员，出示这一证件 ；没有取证的人员，出
示工作证。如果没有出示证件，被调查人员有权拒绝调查。
二是进行调查询问时，应当由两名以上执法人员共同进行，
其中一人担任记录，共同对调查结果进行复核，并互相监督，
防止徇私舞弊。
三是告知责任义务。调查询问开始前，应先向被询问人交
代询问人的执法身份，核实被询问人的基本情况，告知被询问
人调查的原因、目的，以及将要询问的主要事项和被询问人应
当承担的如实陈述的义务，如果进行虚假陈述，将要承担的法
律责任。
四是认真做好记录。调查询问应做好记录，准确反映被询
问人的陈述。制作询问笔录应注意填写询问时的时间和地点。
 第二编 社会保险基金监督 031

询问笔录中如有更改，更改之处应由被询问人签字或捺手印。
笔录尾部应由被询问人注明“情况属实”并签字或捺手印。被
询问人拒绝签名或捺手印的，应说明清楚，由询问人、笔录人
签名。对被询问人未回答的问题应注明“未答”。如果是点头或
摇头表示的，笔录也应注明。
五是保守调查秘密。社会保险行政部门工作人员应当为被
询问人保密，不得向无关人员泄露调查询问的情况，否则要承
担法律责任。

社会保险基金现场监督工作底稿包含哪些内容？
社会保险基金现场监督人员应记录检查发现的重要事项，
编制现场监督工作底稿。现场监督工作底稿应一事一稿，并附
有关检查证据。现场监督工作底稿经检查组审定后，送被监督
单位相关人员签署意见。现场监督工作底稿主要包括下列内容 ：
现场监督工作底稿编号 ；被监督单位名称 ；重要事项发生日期、
文件号、凭证号、原会计分录和金额等内容摘录 ；附件主要内
容及数量 ；被监督单位相关人员意见及签名 ；编制人员签名及
日期 ；复核人员签名及日期。

什么是社会保险基金现场检查证据？
社会保险基金现场检查证据是现场监督工作底稿反映重要
事项的依据，主要包括财务账表、文件资料复印件及谈话记录
等。检查证据应由有关单位和人员签名或盖章。有关人员和单
位拒绝签名或盖章的检查证据，应注明原因和日期。拒绝签名
或盖章不影响客观事实证据的有效性。监督人员应对被监督单
位或有关人员有异议的检查证据进行核实。
032 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险基金的非现场监督？
社会保险基金的非现场监督是指监督机构对被监督单位报
送的社会保险基金管理有关数据资料进行的检查、分析。非现
场监督分为常规监督和专项监督。常规监督通过被监督单位按
监督机构的要求定期报送有关数据进行 ；专项监督通过被监督
单位按监督机构的要求报送专项数据进行。
非现场监督是现场监督的基础，也是基金监督的重要方式之
一。监督机构通过报表分析，对经办机构和有关机构管理运营基
金的活动进行全面、动态的监控，了解基金管理的状况、存在问
题和风险因素，发现异常情况及时采取防范和纠正措施。一般情
况下，现场检查间隔时间较长，在此期间可能发生一些变化和问
题，监督机构可以通过非现场监督，依靠经办机构和有关机构报
送的数据，进行多方面的分析、测算并加以管制。

社会保险基金非现场监督的主要目的是什么？
社会保险基金非现场监督的主要目的是发现那些目前管理
运营状况尚好，但在短期或中期可能会出现问题的机构，防患
于未然 ；密切监视已经发现问题的机构，不断获得管理运营信
息，掌握改进情况，防止进一步恶化 ；评估整个基金管理运营
系统的动态，通过对有关报表和报告的综合研究，分析基金管
理运营的轨迹和趋势，为制定切实有效的基金政策和监督措施
提供依据。

开展社会保险基金非现场监督工作的基本依据是什么？
开展社会保险基金非现场监督的基本依据有《中华人民共
和国社会保险法》《社会保险基金行政监督办法》以及劳动保障
部、财政部等七部门《关于加强社会保障基金监督管理工作的
 第二编 社会保险基金监督 033

通知》( 劳社部发〔2002〕12 号 ) 等法律、法规。

社会保险基金非现场监督的基本要求是什么？
一是要加强组织领导，密切协作。各级人力资源社会保障
部门要切实加强对非现场监督工作的领导，充分发挥行政主管
部门在基金监管方面的主导作用，加强与有关部门的协调，争
取当地政府以及财政、税务、银行等部门的支持，共同做好非
现场监督工作。
二是要明确分工，各司其职。非现场监督涉及面广，技术
要求高，制约因素多，基金监督、业务经办及信息化管理等部
门，要明确分工、各司其职、互相配合。各地监督机构要会同
有关部门，提出本地区基金监管应用系统开发的业务需求，积
极创造条件，推动非现场监督工作。信息化管理部门要加强系
统建设，配合做好基础数据收集整理工作，及时传送数据信息。
经办机构要按照社会保险基金管理的政策规定和全国统一的基
金监管指标的要求，规范核算管理方式，细化核算内容，满足
非现场监督的需求。
三是要提高质量，掌握实情。各地监督机构要监控从生产
区数据库转入交换区基金监管数据库的数据信息，确保其准确、
及时和完整。审核、分析各项数据指标及其变化，对波动异常、
结构不合理以及相关数据不匹配等情况，应进一步访问业务管
理和宏观决策等应用系统，并运用查询、传输等功能查明数据
指标形成过程、影响因素，与财务、业务原始数据进行核对，
及时发现疑点问题。必要时可通过询问、函件、咨询以及实施
现场监督等方式进一步了解情况，查清问题。
四是要规范行为，及时报告。各地监督机构对非现场监督
发现的问题，应及时与被监督单位沟通，反馈监督结果，提出
034 控险之网 ：社会保险基金监督

整改要求。发现重大问题，要及时报告上级监督机构。各级监
督机构按月、半年、年度编写非现场监督报告。
五是应配备硬件，加强培训。非现场监督需要现代化技术
手段，要按照金保工程的统一规划和标准，配备必要设备，为
非现场监督提供物质条件。要加大培训力度，不断丰富计算机、
财务、审计、金融、法律等相关知识，提高监督人员业务素质，
尽快具备非现场监督专业技能，胜任非现场监督工作。

社会保险基金非现场监督报告的主要内容包括哪些？
社会保险基金非现场监督报告的主要内容应当包括基金管
理总体情况，征缴、待遇支付、结余基金管理以及运营等情况，
基金管理水平和制度运行状况评价，存在的问题，潜在风险的
分析预测，整改情况和下一步工作意见等。非现场监督报告应
当以事实为依据，突出量化分析，做到问题清楚，依据翔实，
观点明确，情况完整无误。

社会保险基金监督的主要环节有哪些？
社会保险基金监督的主要环节是对基金征缴、基金支出和
基金结余情况的监督检查，也可以说是对基金收入户、基金支
出户和基金结余户（财政专户）的监督检查。
1. 基金征缴监督。主要是监督企业缴费行为，有无少报参
保人数、少报工资总额、故意少缴或不缴费 ；经办机构征缴的
保险费是否及时足额缴入收入户管理，有无不入账，搞体外循
环或被挤占、挪用 ；收入户资金是否按规定及时足额转入财政
专户等。
2. 基金支出监督。主要是经办机构是否按规定的项目、范
围和标准支出基金，有无多支、少支或不支，有无挪用支出户
 第二编 社会保险基金监督 035

基金 ；受益人有无骗取保险金行为等。
3. 结余基金（财政专户基金）监督。主要是有无挤占挪用
基金、动用基金的行为 ；结余基金收益状况，是否合理安排存
期以追求收益最大化 ；是否按规定及时足额拨入支出户等。

社会保险基金管理监督工作有什么要求？
一是严格执行社会保险基金管理的政策法规。基金是社会
保险的生命线，是制度运行的物质基础。为加强对社会保险基
金的管理和监督，国家颁布了《中华人民共和国社会保险法》，
有关部门依据国家的法律、法规制定了《社会保险基金财务制
度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金行政监督办
法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险审计
暂行规定》和《社会保险稽核办法》等一系列规章和制度。各
级劳动保障部门要进一步增强法治观念，严格认真地贯彻实施，
加强基金管理和监督，确保基金安全。
二是建立健全社会保障监督委员会的工作制度。为加强
对社会保险基金的管理监督，各地建立了社会保障监督委员
会，在监督委员会的领导下，充分发挥劳动保障部门的行政
监督、有关部门的专门监督、企业职工以及新闻媒体等方面
的社会监督作用。要在原有工作的基础上，进一步完善监督
委员会的工作制度，形成委员会领导下的齐抓共管监督体系
和工作机制。
三是充分发挥主管部门的职能作用。社会保险基金的管理
监督包括基金征缴、支付、投资、预算、决算等环节，要严格
执行现有各项规定。各地劳动保障部门主要负责同志要高度重
视社会保险基金管理监督工作，切实负起领导责任，加强基金
管理监督队伍的建设，调整充实专职和专业人员，提供必要的
036 控险之网 ：社会保险基金监督

工作条件。基金监督部门要不断提高政治业务素质，认真履行
职责，敢于坚持原则，善于发现问题，勇于攻克难点。社会保
险经办机构要严格缴费单位与个人的申报审核制度，切实加强
社会保险稽核工作，依法对缴费基数进行稽核，确保基金应收
尽收，严格查处各种骗取社会保险基金的行为。
四是强化社会保险基金收支管理。要按照国务院有关规
定，将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两
条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤
占、挪用。要加强与财政部门的协调，及时掌握社会保险基金
的存储情况，不得用于平衡财政预算。要切实加强和规范中央
财政对基本养老保险补助资金的分配使用管理工作，及时下拨
资金，不得截留。对违反基金管理规定的，要发现一起，查处
一起。
五是要加强社会保险经办机构内控制度建设。要按照《关
于开展社会保险经办机构养老保险内部控制检查的通知》（劳社
部明电〔2006〕5 号）要求，搞好社会保险经办机构内部审计和
内控制度检查，找出存在的问题，改进管理工作。
六是加大社会保险基金监督检查的力度。要定期组织对社
会保险基金进行全面检查，并随时抽查，重点监控，及时受理
群众举报，加强对案件查处的指导和督办。各地劳动保障部门
要根据当地实际情况，研究有效的工作机制和办法，加强日常
监督检查，及时化解基金风险。

社会保险基金监督举报受理工作流程是什么？
按照《社会保险基金监督举报工作管理办法》，公民、法人
和其他社会组织有权对养老保险基金、医疗保险基金、失业保
险基金、工伤保险基金、生育保险基金收支、管理方面的违法
 第二编 社会保险基金监督 037

违纪行为进行检举、控告。县级以上各级人民政府劳动保障行
政部门负责社会保险基金监督的机构（以下简称监督机构）具
体承办举报受理和办理工作。
1. 举报人可以当面举报，也可以通过电话、电报、传真、
信函或其他书面方式举报。
2. 监督机构受理当面举报，应当指定专人接待，做好笔
录，必要时可以录音。笔录应由举报人签名或者盖章，但举报
人可以不留姓名或拒绝录音。监督机构受理电报、传真、信函
和其他书面方式的举报，指定专人拆阅、登记。对内容不详的
署名举报，应当及时约请举报人面谈或通过其他方式索取补充
材料。
3. 对涉及重大问题和紧急事项的举报，监督机构应当立即
向有关领导报告，并在职责范围内依法采取必要措施。对不属
于受理范围的举报，监督机构应当告知举报人向有处理权的单
位反映，或者将举报材料及时移送有处理权的单位。
4. 凡符合受理范围的举报，监督机构应当自受理举报之日起
30 日内办结。情况复杂的可以适当延长，但最长不得超过 60 日。
5. 举报人要求答复本人所举报案件办理结果的，监督机构
应当负责将办理结果告知举报人。

社会保险基金监督机构及其工作人员受理举报时应当遵守哪
些规定？
社会保险基金监督机构及其工作人员在受理举报时，应当
遵守以下规定 ：
一是不得私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料 ；二是严
禁泄露举报人的姓名、单位、住址等情况 ；三是不得向被调查
单位和被调查人出示举报材料 ；四是对匿名的举报材料不得鉴
038 控险之网 ：社会保险基金监督

定笔迹 ；五是宣传报道和奖励举报有功人员，除征得举报人的
同意外，不得公开举报人的姓名和单位等内容。
举报受理、办理工作人员及其负责人，推诿、敷衍、拖延
举报处理或徇私舞弊的，由劳动保障行政部门给予批评教育 ；
情节严重的，依法给予行政处分 ；构成犯罪的，由司法机关依
法追究刑事责任。
 第三编
社会保险基金的
筹集及其监督
040 控险之网 ：社会保险基金监督

国家法律、法规对社会保险基金征缴监管的基本要求是什么？
《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国
发〔2005〕38 号）对基金监督提出了明确要求 ：要全面落实
《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登
记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工
作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位
和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费 ；对拒缴、瞒报
少缴基本养老保险费的，要依法处理 ；对欠缴基本养老保险费
的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金
应收尽收。各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支
出结构，加大对社会保障的资金投入。
基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，
严禁挤占、挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律
法规，实现依法监督。各省、自治区、直辖市人民政府要完善
工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监
督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

社会保险基金的筹集模式有哪些？
社会保险基金的形成与社会保险的项目有关。不同的社会
保险项目，其基金模式不同。社会保险基金的筹集主要有三种
方式 ：一是现收现付制（Pay-asyou–go,PAYG）（又称赋课制，
随收随付制），二是完全积累制（full-funded）（又称十足准备
金制、提取准备制和公积金制），三是部分积累制（即部分现收
现付加部分完全积累）。
 第三编 社会保险基金的筹集及其监督 041

什么是现收现付制？
现收现付制是一种以横向平衡原则为依据，以同一时期正
在工作的所有人的缴费，来支付现在保险收益人的待遇的制度。
以基本养老保险为例，现收现付制是指以同一个时期正在工作
的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的财务模式。
基本特点是本期征收，本期使用，不为以后使用提供储备。

什么是完全积累制？
完全积累制即完全用过去积累的缴款及其利息收入提供待遇
支付资金的制度。以基本养老保险为例，就是一个人在就业期间
缴款，当个人退休后，其所获养老金来自本人的缴费和利息收入。
完全积累模式的最大特点是要求每个参保人在工作时期的总供款
额 ( 包括缴费额、投资收益以及政府补贴等总收入 ) 与退休后领
取的养老保险金总额之间平衡，也就是追求长期的平衡。

什么是部分积累制？
部分积累制也称“部分基金制”，是现收现付制和完全积累
制两种模式的结合。以基本养老保险为例，在部分积累制情况
下，退休人员的养老金一部分来自现收现付式的筹资方式，另
一部分来自完全积累式的筹资方式。与完全积累制和现收现付
制的两种方式相比，部分积累制既保持了现收现付制下的代际
间的收入再分配功能，又能通过部分资金积累，降低现收现付
制下当代人的负担与完全积累制下货币贬值的风险和资金保值
增值的压力。
我国职工基本养老保险和基本医疗保险均实行部分积累制。
职工基本养老保险由统筹基金和个人账户组成，统筹基金实行
现收现付，个人账户实行完全积累。
042 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险待遇模式有哪些？
以 基 本 养 老 保 险 为 例， 社 会 保 险 待 遇 给 付 模 式 分
为 待 遇 确 定 型（DefinedBenefit，DB）、 缴 费 确 定 型
（DefinedContribution，DC）。一般来说，实行现收现付制和完
全积累制基金管理的国家或地区，其养老保险待遇给付方式多
实行待遇确定型。在现收现付制条件下，养老金待遇水平和其
退休前若干年缴费水平和缴费时间密切相关 ；而在完全积累制
模式下，其养老金待遇水平除了与缴费年限、缴费水平直接有
关外，还与积累基金的投资收益率等有着直接的关联。
我国社会保险分为基本养老保险、基本医疗保险、失业保
险、工伤保险和生育保险。基本养老保险又分为机关事业单位养
老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险 ；基本
医疗保险又分为职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居
民基本医疗保险。不同的险种其基金的来源不同。我国社会保险
基金的形成如表 3-1 所示。

表 3-1 我国社会保险基金的筹资渠道

用人单位 个人 政府

企业职工基本养老保险 √ √

基本养老保险 机关事业单位养老保险 √ √

城乡居民基本养老保险 √ √

职工基本医疗保险 √ √

基本医疗保险 城镇居民基本医疗保险 √ √

新型农村合作医疗保险 √ √

工伤保险 √

失业保险 √ √

生育保险 √
 第三编 社会保险基金的筹集及其监督 043

2014 年，城镇居民养老保险和新型农村合作医疗保险合并
为统一的城乡居民基本养老保险，其筹资渠道不变。
 第四编
社会保险基金
征收环节的
监督
046 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险基金征收环节监督的目标是什么？
社会保险基金征收环节的监督目标是及时、足额征收社会
保险费，查处漏缴、欠缴和滥征问题，确保社会保险费及时、
足额征收到位。征收环节涉及的相关主体包括社会保险经办机
构和社会保险费征收机构，以及用人单位和参保个人。

什么是社会保险缴费年度？
社会保险缴费年度是上一年度省、自治区、直辖市在职职
工社会平均工资公布后，统筹地区社会保险经办机构按照规定
确定的各项社会保险 12 个月的缴费期间。

社会保险费的申报主体是谁？
社会保险费的申报主体是中华人民共和国境内依法设立或
经有关部门批准设立的企业、机关事业单位、社会团体、民办
非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有
雇工的个体工商户。

社会保险费申报事项都有哪些内容？
社会保险费申报事项至少应包括 ：
——用人单位名称、组织机构代码、地址及联系方式 ；
——用人单位开户银行、户名及账号 ；
——用人单位全部职工工资总额 ；
——职工姓名、社会保障号码、月工资、户籍、用工类型、
联系电话 ；
 第四编 社会保险基金征收环节的监督 047

——社会保险经办机构规定的其他事项。

社会保险费申报的基本要求是什么？
用人单位应当自成立之日起 30 日内凭营业执照、登记证书
或者单位印章，向当地社会保险经办机构申报。用人单位应当
自用工之日起 30 日内为其职工向社会保险经办机构申报。同一
社会保险缴费年度内，用人单位初次申报后无变动的，可以不
再申报。申报事项发生变更的，用人单位应当按月在规定期限
内到当地社会保险经办机构申报。用人单位未按照规定申报应
当缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构暂按该单位上
月缴费数额的 110% 确定应缴数额。用人单位补办申报手续后，
由社会保险经办机构按规定结算。

社会保险费的主要申报方式有哪些？
社会保险费的申报方式主要有 ：
——用人单位到当地社会保险经办机构申报 ；
——经社会保险经办机构同意，邮寄申报 ；
——有条件的地区宜采用网上申报。

社会保险费核定的主要内容有哪些？
一是职工缴费基数核定。社会保险经办机构可以职工上一
年度本人月平均工资为基础，在当地职工平均工资 60%—300%
的范围内核定。
二是用人单位缴费基数核定。社会保险经办机构可按照用人
单位职工工资总额或职工缴费基数之和核定用人单位缴费基数。
三是工伤保险费率核定。统筹地区社会保险经办机构根据
用人单位工伤保险费使用、工伤发生率，适用所属行业内相应
048 控险之网 ：社会保险基金监督

的费率档次等情况核定用人单位工伤保险缴费费率。

社会保险经办机构在社会保险基金征收中的主要职责有哪些？
社会保险经办机构在社会保险基金征收环节负责基础性、
事务性工作，在确保社会保险基金应收尽收中承担着重要的责
任。根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等法律、法规规定，社会保险经办机构在基金征缴工作
中承担的主要职责包括 ：
1. 受理社会保险登记。为参保单位和个人办理社会保险
登记，建立参保单位和个人社会保险账户，发放“社会保险登
记证”。
2. 受理审核缴费申报。接受参保单位和个人缴费申报，核
定缴费基数和缴费比例，为参保单位和个人办理社会保险登记
事项变更、注销及关系转移手续。
3. 记录社会保险权益。建立参保单位和个人缴费记录，管
理养老保险个人账户和医疗保险个人账户，定期发放社会保险
个人账户对账单。
4. 开展社会保险稽核。依法对缴费单位和个人是否如实申
报缴费人数和缴费基数，是否按时足额缴纳社会保险费等情况
进行核查。
5. 披露社会保险信息。执行信息披露制度，定期对社会保
险参保人数、基金收支等情况进行披露。

如何对社会保险经办机构的基金征收环节进行监管？
根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等有关规定，基金监督机构对社会保险经办机构在征收
环节的监管主要包括以下内容 ：是否按照规定和程序及时受理
 第四编 社会保险基金征收环节的监督 049

并审核社会保险登记 ；是否按照规定和程序审核缴费单位和参
保个人的申报情况 ；是否按照规定和程序及时准确地为缴费单
位和参保个人记账、建立缴费记录 ；是否依照规定管理基本养
老保险和基本医疗保险个人账户基金 ；是否按照规定对缴费单
位和参保个人登记、申报和缴费情况进行稽核等。

社会保险费征收机构的主要职责有哪些？
《中华人民共和国社会保险法》规定，县级以上人民政府加
强社会保险费的征收工作。社会保险费征收机构应当依法按时
足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。

社会保险费征收机构主要有哪些？
《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机
构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机构征收，
也可以由人力资源社会保障部门按照国务院规定设立的社会保
险经办机构征收。

经办机构作为社会保险费征收机构的主要职责有哪些？
根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等法律、法规规定，社会保险费由社会保险经办机构征
收时，社会保险经办机构在社会保险费征缴工作中的主要职责
包括 ：
1. 按照缴费申报核定后的缴费额，依法向参保单位和个人
征收社会保险费 ；
2. 清理、追缴企业欠费，并按规定处罚滞纳金 ；
3. 办理社会保险费补缴、缓缴手续等 ；
4. 定期向社会公告参加社会保险情况以及社会保险基金的
050 控险之网 ：社会保险基金监督

收入、支出、结余和收益情况。
此外，如果省、自治区、直辖市人民政府规定本地区社会
保险费由税务机关征收，社会保险经办机构要向税务机关及时
提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申
报的情况，并将税务机关提供的缴费单位和缴费个人的缴费情
况汇总报告社会保障行政部门。

税务机关作为社会保险费征收机构的主要职责有哪些？
根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等法律、法规规定，社会保险费由税务机关征收时，税
务机关在社会保险费征缴工作中的主要职责包括 ：
1. 按照社会保险经办机构提供的资料、数据征收社会保
险费 ；
2. 对逾期未交社会保险费的单位进行追收，并按规定处罚
滞纳金 ；
3. 及时将征收的社会保险费分险种缴入同级财政部门开设
的社会保险基金财政专户 ；
4. 定期与社会保险经办机构核对社会保险费征收情况，及
时反馈信息 ；
5. 将已进行税务登记，但未参加社会保险的单位及时通知
社会保险经办机构 ；
6. 及时向当地人力资源社会保障部门及社会保险经办机构、
财政部门提供单位欠缴保险费的数额。

如何对社会保险费征收机构进行监督？
根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等法律、法规的规定，基金监督机构对社会保险费征收
 第四编 社会保险基金征收环节的监督 051

机构的监督主要包括以下内容 ：是否按照缴费申报核定后的缴
费额，依法向参保单位和个人及时足额地征收社会保险费，有
无擅自更改社会保险缴费基数、费率，导致少收或者多收社会
保险费的问题 ；是否按征收计划进行开票、征收，有无在完成
当年征收任务后即停止征收社会保险费的情况 ；对未按时足额
缴纳社会保险费的参保单位，征收机构是否责令其限期缴纳或
补缴 ；有无减免、缓收社会保险费的情况 ；是否按照规定处罚
滞纳金并且将滞纳金列入基金收入 ；是否按规定及时将已征收
的社会保险费上缴财政专户 ；是否隐瞒、转移、截留、挪用和
贪污社会保险费 ；单位有无以实物抵顶社会保险费，造成少征
基金的情况。由税务机关征收社会保险费的地区，社会保险经
办机构是否按照规定及时下达社会保险费征收计划 ；税务机关
是否及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费
情况等。

如何对用人单位和参保个人的参保缴费进行监督？
从用人单位和参保个人在社会保险征缴工作中所负有的义
务看，他们既是社会保险登记主体，也是缴费主体。用人单位
和参保个人的登记、申报、缴费行为规范与否，直接关系到社
会保险费能否及时足额缴纳。因此，用人单位和个人社会保险
登记、申报和社会保险费缴纳情况，是事关基金安全的第一道
关口，是基金监督的重要内容。
为了确保用人单位和参保人员缴费行为规范，确保其按时
足额缴纳社会保险费，按照现行法律、法规的规定，对参保单
位和参保个人要由多个部门实施多层面的监督检查，主要有 ：
一是当地社会保险经办机构的稽核。在用人单位进行社会保险
登记时，社会保险经办机构要对其申报的用工人数、工资总额、
052 控险之网 ：社会保险基金监督

缴纳社会保险费的数额等信息逐一进行核对，对个别的用人单
位还可能进行实地检查或核对。二是劳动保障监察。劳动保障
监察部门对用人单位的缴费情况定期或不定期地进行检查，及
时发现用人单位在社会保险缴费方面存在的问题。三是基金监
督。社会保险基金监督机构在检查社会保险征收过程中，如发
现用人单位的缴费行为存在问题，也有权进行监督。基金监督
机构对用人单位和参保个人在征收环节的监管主要包括以下内
容 ：是否按照规定向社会保险经办机构办理缴费申报，是否少
报参保人数和工资总额，是否如实报告职工的年龄、工龄、工
种等基本信息 ；是否按照缴费申报核定后的缴费额按时足额缴
纳社会保险费，是否按时足额为职工代扣代缴社会保险费，有
无少缴、漏缴或欠缴社会保险费等情况。

怎样监督用人单位的参保缴费情况？
按照《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》等法律、法规的规定，对用人单位履行社会保险费征缴
义务情况进行监督，主要包括 ：
1. 登记情况。用人单位应当自成立 30 日内，凭营业执照、
登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社
会保险登记，参加社会保险。登记内容包括单位名称、住所、
经营地点、单位类型、法定代表人或者负责人、开户银行账号
等 ；用人单位应当自用工之日起 30 日内为其职工向社会保险经
办机构申请办理社会保险登记。
2. 缴费情况。基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的
缴费由用人单位与职工共同承担 ；工伤保险、生育保险的缴费
义务全部由用人单位承担。
3. 申报和代扣代缴情况。用人单位应当向当地社会保险经
 第四编 社会保险基金征收环节的监督 053

办机构自行申报应缴纳的社会保险费，经社会保险经办机构核
定后，在规定的期限内全额缴纳，非因不可抗力等法定事由不
得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代
缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。
4. 公布信息与接受监督情况。用人单位应当每年向本单位
职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。

如何监督个人的参保缴费情况？
按照《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规的规定，
参保个人应当履行社会保险的缴费义务，其监督的主要内容有 ：
1. 登记情况。参加社会保险的无雇主的个体工商户、未在
用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业
人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，如实
申报个人年龄、性别、参加工作时间、工资待遇等基本情况，
并且按月、按核定数额向社会保险经办机构缴纳社会保险费。
2. 缴费情况。职工要承担基本养老保险、基本医疗保险、
失业保险的缴费义务 ；无雇主的个体工商户、未在用人单位参
加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参
加基本养老保险和医疗保险，由个人缴纳基本养老保险和基本
医疗保险费。
 第五编
社会保险基金
支付环节的
监督
056 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险基金支付环节的监督目标是什么？
社会保险基金支付环节的监督目标是按时足额对社会保险
待遇享受人发放社会保险待遇，防止骗取、冒领社会保险待遇
等欺诈问题，堵塞社会保险基金“跑冒滴漏”，减少基金损失的
漏洞。支付环节涉及的相关主体包括社会保险服务机构、参保
单位和个人等。

如何对社会保险经办机构的支付环节进行监督？
社会保险经办机构在基金支付环节，既负有对参保人员享
受待遇资格条件审核把关的责任，又有按时足额发放相关待遇
的责任，在确保社会保险待遇按时、足额、合规发放，保证参
保人员合法权益，以及在社会保险反欺诈工作中的地位和作用
都非常重要。
对社会保险经办机构在支付环节的监督主要包括 ：
1. 受理参保人员享受社会保险待遇申请情况 ；
2. 核定社会保险待遇标准，支付社会保险待遇情况 ；
3. 按照规定及时调整社会保险待遇情况 ；
4. 依法对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查 ；
5. 向定点医疗机构、定点药店、工伤保险定点康复机构等
提供医疗、工伤保险服务的社会机构进行结算，支付相应费用
的情况等。
根据《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规的规定，
目前，基金监督机构对社会保险经办机构在支付环节的监管重
点应在以下内容 ：对不符合退休条件的职工，是否存在违规办
 第五编 社会保险基金支付环节的监督 057

理提前退休手续并支付养老保险待遇的情况 ；是否按规定和程
序审核享受社会保险待遇人员的领取资格和标准 ；有无违规提
高社会保险待遇发放标准、违规扩大社会保险待遇的发放对象，
从而导致多支出社会保险基金的情况 ；是否按照国家法律、法
规和相关政策的规定支付社会保险待遇 ；是否泄露用人单位或
者个人信息 ；是否虚列社会保险基金支出计划，套取社会保险
基金 ；是否出具虚假证明材料骗取或协助他人骗取社会保险基
金 ；基金的支出项目，如失业保险基金的职业培训和职业介绍
补贴支出、工伤保险基金的工伤康复费、劳动能力鉴定费及其
他支出项目是否符合国家规定 ；是否按规定及时足额向社会保
险待遇享受人支付社会保险待遇 ；是否存在不按规定及时与定
点医疗机构（包括定点医院、定点零售药店、定点康复机构等）
结算医疗费用的情况等。

如何对社会保险服务机构进行监督？
社会保险服务机构是指根据政策规定或合同约定，为社会
保险参保人和受益人提供社会保险服务的单位，包括街道劳动
保障事务机构、定点医疗机构、定点零售药店、定点康复机构、
社会保险待遇代发机构、劳动能力鉴定机构等。不同的社会保
险服务机构，根据其参与管理社会保险项目的不同，以及服务
参保群体的差别，其职责也有不同。例如，养老金代发机构的
职责主要包括 ：在国有商业银行开立养老金代发专户，用于接
收社会保险经办机构划入的养老金和向离退休人员发放养老金
的结算 ；将办理、领取离退休人员银行账户清册报送社会保险
经办机构 ；对代发的养老金严格管理，及时足额发放，并将发
放结果每月报社会保险经办机构等。又如，定点医疗机构的主
要职责包括 ：严格执行国家规定，根据医疗保险用药范围目录
058 控险之网 ：社会保险基金监督

和诊疗项目范围等规定为参保人员提供基本医疗服务 ；在参保
人员办理门诊挂号或住院登记手续时，认真审查医疗保险卡，
在参保人员就诊时应进行身份识别，发现就诊者与所持医疗保
险证身份不符时应拒绝记账、扣留医疗保险证件，并及时通知
经办机构 ；加强内部管理，制定执行基本医疗保险政策法规的
相应措施 ；所使用的有关基本医疗保险的管理软件，应与经办
机构的管理软件相匹配，并留有同经办机构管理系统相连接的
接口，满足经办机构的信息统计要求。
根据《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规的有关
规定，基金监督机构对社会保险服务机构的监管主要包括以下
内容 ：社会保险服务机构有无虚列、虚报、虚增社会保险基金
支付项目和金额 ；定点医疗机构是否存在冒名就医并纳入医疗
保险基金结算 ；是否将参保人员在非医疗保险定点医疗机构发
生的医疗费用纳入医疗保险基金结算 ；是否存在出具虚假诊断
证明、病史资料、鉴定结论、结算单据、发票、证明等以协助
他人获取医疗、工伤或生育保险待遇 ；社会保险待遇代发机构
是否按时发放社会保险待遇 ；是否存在转移或挪用社会保险基
金的问题等。

如何对参保单位和个人在社会保险待遇享受环节进行监督？
社会保险基金的支付环节，对于社会保险基金的享受对象
（参保个人或参保单位）来说，就是社会保险待遇的享受环节。
随着社会保险覆盖范围进一步扩大，社会保险面临欺诈的潜在
风险点也在增多。从各地组织开展的社会保险基金专项检查及
日常受理举报查处的案件中发现，参保单位通过虚构劳动关系
获取社会保险参保资格进而骗取社会保险待遇，伪造档案材料
办理退休，以及社会保险待遇享受人死亡后其亲属或社保工作
 第五编 社会保险基金支付环节的监督 059

人员继续冒领社会保险基金等违规案件屡见不鲜。为此，要加
强对参保单位和个人在社会保险基金享受环节的监督。
根据有关法律、法规的规定，基金监督机构对参保单位和
个人在支付环节的监管主要包括以下内容 ：参保单位和个人是
否通过隐瞒事实真相、虚构劳动关系获取社会保险参保或缴费
资格 ；参保单位是否通过伪造、变造或非法变更档案资料为职
工办理提前退休，侵占社会保险基金 ；社会保险待遇享受人是
否通过伪造、变造或非法变更档案材料、个人身份证明、病历、
病史、鉴定结论、支付凭证、信息数据等方式骗取社会保险基
金 ；享受社会保险待遇条件发生变化或者丧失时，社会保险待
遇享受人或受益人是否隐瞒不报、违规继续享受 ；个人是否利
用他人身份和社会保险证明以冒名顶替等欺诈手段骗取社会保
险待遇 ；是否违规出借本人社会保险证件协助他人、单位或其
他机构骗取社会保险金等。
 第六编
社会保险基金
管理环节的
监督
062 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险基金管理？
社会保险基金管理分为广义上的管理和狭义上的管理。广
义上的管理是指社会保险基金在收支、管理和投资运营各个环
节的运作活动，狭义上的管理是指形成基金以后的保管支配活
动。社会保险基金存入财政专户进行管理。

对社会保险基金管理环节监督的目标是什么？
社会保险基金管理环节的监督目标是确保社会保险基金依
照国家的法律、法规进行管理，查处挤占挪用、违规动用社会
保险基金的行为，确保基金安全完整。管理环节涉及的相关主
体包括社会保险经办机构、财政专户管理机构等。

社会保险经办机构在基金管理中的主要职责有哪些？
根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险
法》《社会保险基金财务制度》等规定，社会保险经办机构在社
会保险基金管理环节的主要职责包括 ：
1. 建立社会保险基金内部控制制度，制定符合本单位实际，
体现内部控制基本要求的业务、财务和信息系统等管理规程、
规章、制度和工作流程。
2. 负责社会保险基金预算、决算草案的编制，经批准后具
体负责实施 ；检查、分析、报告预算执行情况，提出预算调整
的意见和建议。
3. 按规定在银行开设社会保险基金收入户和社会保险基金
支出户并负责管理。
 第六编 社会保险基金管理环节的监督 063

4. 按规定将社会保险基金存入财政专户，实行收支两条线
管理，专款专用，不得挤占、挪用。
5. 负责各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分
账核算 ；定期与银行对账并对实际到账金额进行确认，做到账
证、账账、账表、账实相符。
6. 定期向社会公布参加社会保险情况及社会保险基金的收
入、支出、结余和收益情况。

如何对社会保险经办机构在基金管理环节进行监管？
根据《中华人民共和国社会保险法》等有关法律、法规和
政策规定，基金监督机构对社会保险经办机构在管理环节的监管
主要包括以下内容 ：
一是对内控制度执行情况进行监督。是否制定符合本单位
实际，体现内部控制基本要求的业务、财务和信息系统等管理
规程、规章、制度和工作流程 ；是否建立健全风险管理制度 ；
能否严格执行国家和上级部门有关业务、财务、信息系统等法
规政策和制度，能否严格执行本机构管理规定 ；是否对业务、
财务、信息系统管理等重要岗位、人员进行合理配置，明确职
责，形成必要的互相制约关系，相关人员是否严格履行了规定
的工作职责和程序 ；是否建立并实行严格的决策、审批、授权
和报告制度，是否对重大事项实行集体决策，重要事项由两人
以上进行审批，对重大、突发、异常事件及时向有关部门报告 ；
是否具有风险监控、识别和纠正的措施及能力，及时调整不符
合内控机制要求的规定、做法 ；是否有效地遏制贪污、截留、
挪用基金等违法违规行为发生，对违法违规基金能否及时回收
和纠正等。
二是对基金收入户管理使用情况进行监督。是否按规定开
064 控险之网 ：社会保险基金监督

设基金收入户，有无多头开户或在非银行金融机构开户 ；缴费
单位和个人的社会保险费是否及时、足额缴入收入户，收入户
资金是否及时、足额划转财政专户 ；收入单据传递和核算是否
及时、准确、完整 ；基金是否安全完整，有无截留、挤占基金
行为。
三是对基金支出户管理使用情况进行监督。是否按规定开
设基金支出户，有无多头开户或在非银行金融机构开户 ；基金
是否严格按照国家有关规定，专门用于保险对象的社会保险支
出，有无违反规定擅自改变基金用途的行为 ；支出项目和范围，
是否按照国家规定执行 ；支出户单据传递和核算是否及时、准
确、完整 ；基金是否安全完整，有无截留、挤占、挪用基金的
行为。

财政专户管理机构在社会保险基金管理和使用中有哪些职责？
根据《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金财务制
度》等有关规定，财政部门在社会保险基金的管理和使用中主
要负有以下职责 ：
1. 负责社会保障基金财政专户核算工作，根据经办机构的
用款计划，向支出户拨付基金，购买国家债券，向上级或下级
财政专户划拨基金 ；
2. 按规定在银行开设社会保障基金财政专户并负责管理 ；
3. 负责审核社会保险经办机构提出的基本养老保险支出用
款计划和结余额的安排等 ；
4. 负责审核、汇总社会保险经办机构编制的基本养老保险
基金收支计划和预算、决算草案 ；
5. 负责拨付社会保险经办机构经费，负责建立财政专户管
理部门内控制度。
 第六编 社会保险基金管理环节的监督 065

如何对财政专户进行监管？
《中华人民共和国社会保险法》规定，社会保险基金不得用
于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人
员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定
挪作其他用途。
根据《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行
条例》《社会保险基金财务制度》等有关规定，财政部门在社会
保险基金管理环节的监督主要包括以下内容 ：财政专户内的基
金是否安全、完整，有无挤占、挪用基金，动用基金平衡其他
政府预算或其他支出的行为 ；财政专户内基金是否按计划及时、
足额划转支出户 ；财政预算对社会保险基金的补助是否按计划
及时、足额划转财政专户 ；财政专户内基金是否按照国家规定
保值增值，有无违反规定擅自动用结余的行为 ；财政专户单据
传递和核算是否及时、准确、完整 ；财政专户有无多头开户的
行为。
 第七编
社会保险基金
投资运营监管
068 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是社会保险基金投资运营？
社会保险基金投资运营就是依据法律、法规规定，委托国
务院授权的机构通过直接或间接委托方式，把预留一定支付费
用后结余的社会保险资金投入资本市场或实业投资，实现社会
保险基金保值增值的行为。

什么机构可以对社会保险基金进行投资运营？
社会保险基金由国务院授权的机构投资运营。
全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责
管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。
职业年金和企业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风
险的原则，充分考虑职业年金和企业年金基金资产的安全性和
流动性。

社会保险基金投资运营的原则是什么？
社会保险基金投资应当坚持市场化、多元化、专业化的原
则，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现保值增值。

社会保险基金投资运营监管的目标是什么？
社会保险基金投资运营监管的目标是规范基金投资运营机
构的投资运作行为，按照国家规定，在确保基金安全的前提下，
实现基金保值增值。《中华人民共和国社会保险法》规定，社会
保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现
保值增值。社会保险基金不得违规投资运营。
 第七编 社会保险基金投资运营监管 069

我国养老保险基金投资运营的治理结构是什么？
根据《基本养老保险基金投资管理办法》、《机关事业单位
职业年金办法》、《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理
办法》的规定，我国的养老保险基金的投资体制，采取以信托
关系为核心，以委托代理关系为补充的治理结构。

我国养老保险基金投资运营的运作主体有哪些？
按照《基本养老保险基金投资管理办法》、《机关事业单位
职业年金办法》、《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办
法》的规定，在养老保险基金的投资运营构架中，主要包括受托
机构、账户管理机构、托管机构和投资管理机构 4 类运作主体。

我国养老保险基金投资运营运作主体间的相互关系是什么？
养老保险基金投资委托人与养老保险基金投资受托机构
（以下简称受托机构）签订委托投资合同，受托机构与养老保险
基金托管机构（以下简称托管机构）签订托管合同、与养老保
险基金投资管理机构（以下简称投资管理机构）签订投资管理
合同。委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构的权利、
义务，分别在养老保险基金委托投资合同、托管合同和投资管
理合同中约定。

养老保险基金投资运营的委托人是谁？
按照《基本养老保险投资运营办法》规定，省、自治区、
直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，可指定省级
社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。
《企业年金基金管理办法》规定，建立企业年金计划的企业
及其职工作为委托人。
070 控险之网 ：社会保险基金监督

什么是养老保险基金投资运营的受托机构？
基本养老保险基金投资运营的受托机构，是指国家设立、
国务院授权的养老基金管理机构。
企业年金等受托机构是指符合国家规定的养老金管理公司
等法人受托机构（以下简称法人受托机构）或者企业年金理事
会、全国社会保障基金理事会等。就企业年金来说，建立企业
年金的企业，应当通过职工大会或者职工代表大会讨论确定，
选择法人受托机构作为受托人，或者成立企业年金理事会作为
受托人。

什么是养老保险基金投资运营的托管机构？
养老保险基金投资运营的托管机构，是指接受养老保险基
金受托机构委托，具有全国社会保障基金、企业年金基金托管
经验，或者具有良好的基金托管业绩和社会信誉，安全保管养
老基金资产的商业银行。

什么是养老保险基金投资运营的投资管理机构？
养老保险基金投资运营的投资管理机构，是指接受受托机
构委托，具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，
或者具有良好的资产管理业绩、财务状况和社会信誉，负责养
老保险基金资产投资运营的专业机构。

对养老保险基金投资运营运作主体的基本要求有哪些？
养老保险基金投资运营的委托人、受托机构、托管机构、
投资管理机构管理的养老保险基金资产，应独立于委托人、受
托机构、托管机构、投资管理机构的固有财产及其管理的其他
财产 ；不得将养老保险基金资产归入其固有财产 ；因养老保险
 第七编 社会保险基金投资运营监管 071

基金资产的管理、运营或者其他情形而取得的财产和收益，归
入养老保险基金资产 ；受托机构、托管机构、投资管理机构和
其他为养老保险基金投资管理提供服务的自然人、法人或者其
他组织，因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因
进行清算的，基金资产不属于其清算财产 ；养老保险基金资产
的债权，不得与委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构
和其他为养老保险基金投资管理提供服务的自然人、法人或者
其他组织固有财产的债务相互抵消 ；养老保险基金不同投资组
合基金资产的债权债务，不得相互抵消 ；养老保险基金资产的
债务由基金资产本身承担。非因养老保险基金资产本身承担的
债务，不得对基金资产强制执行。

对企业年金等管理运营主体监管的主要措施是什么？
一是实行严格的市场准入
为规范企业年金基金管理机构资格认定工作，根据《中华
人民共和国行政许可法》《国务院对确需保留的行政审批项目设
定行政许可的决定》等有关规定，2004 年原劳动和社会保障部
（现为人力资源和社会保障部）颁布了《企业年金基金管理机构
资格认定暂行办法》。办法规定，对从事企业年金基金管理业务
的法人受托机构、账户管理人、托管人和投资管理人等机构进
行资格认定。
资格认证过程中需要审核的主要内容包括 ：从事企业年金基
金投资运营的机构是否满足规定的资格条件，包括是否满足最低
注册资本金的要求，是否具备完善法人治理结构的要求，是否拥
有专业管理团队的要求，是否达到有效的内部风险控制要求等。
如果申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，原劳动和社会保
障部不予受理或者不予认定企业年金基金管理机构资格，并给予
072 控险之网 ：社会保险基金监督

警告，申请人 1 年内不得再次申请企业年金基金管理机构资格。
若申请人采用贿赂、欺诈等不正当手段取得企业年金基金管理机
构资格的，人力资源和社会保障部会商中国银监会、中国证监
会、中国保监会后取消其资格 ；申请人 3 年内不得再次申请企业
年金基金管理机构资格 ；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑
事责任。同时，人力资源和社会保障部会定期或不定期对有关机
构企业年金基金管理运营情况进行监督检查。
二是方案及合同备案
为了加强企业年金基金监管，原劳动和社会保障部颁布了
《关于企业年金方案和基金管理合同备案有关问题的通知》，对
企业年金方案和基金管理合同备案问题作了明确规定。
1. 企业应将企业年金方案报送所在社会保险统筹地区县以
上地方人民政府社会保险行政部门备案。其中，中央企业的企
业年金方案，由集团公司统一建立的报送人力资源和社会保障
部备案，并抄送子公司所在社会保险统筹地区社会保险行政部
门 ；由子公司单独建立的报送所在社会保险统筹地区县以上地
方人民政府社会保险行政部门备案。
2. 企业可以按企业年金的规定，代表集体协商双方作为委
托人，或由企业及其职工作为委托人，与法人受托机构或企业
年金理事会签订受托管理合同。
3. 受托管理合同签订后，受托人应将受托管理合同及与账
户管理人、托管人和投资管理人签订的委托管理合同报送社会
保险行政部门备案。其中，委托人为中央企业集团公司的，报
送人力资源和社会保障部备案，并抄送子公司所在省或副省级
城市社会保险行政部门 ；委托人为其他企业的（包括中央企业
子公司），报送企业年金方案备案所在地省级或副省级城市社会
保险行政部门备案。
 第七编 社会保险基金投资运营监管 073

三是要求管理人独立及基金资产独立
关于管理人独立。一个企业年金计划应当有一个受托人、
一个账户管理人和一个托管人，可根据资产规模大小选择适量
的投资管理人。
同一企业年金计划中，受托人与托管人、托管人与投资管
理人不得为同一人 ；委托人成立企业年金理事会作为受托人的，
委托人与托管人不得为同一人 ；受托人与托管人、托管人与投
资管理人、投资管理人与其他投资管理人的总经理和企业年金
从业人员，不得相互兼任。同一企业年金计划中，法人受托机
构具备账户管理或者投资管理业务资格的，可以兼任账户管理
人或者投资管理人。
法人受托机构兼任投资管理时，应当建立风险控制制度，
确保各项业务管理之间的独立性 ；设立独立的受托业务和投资
业务部门，办公区域、运营管理流程和业务制度应当严格分离 ；
直接负责的高级管理人员、受托业务和投资业务部门的工作人
员不得互相兼任。
同一企业年金计划中，法人受托机构对待各投资管理人应
当执行统一的标准和流程，体现公开、公平、公正原则。
关于基金资产独立。企业年金基金缴费必须归集到受托财
产托管账户，企业年金基金财产独立于委托人、受托人、账户
管理人、托管人、投资管理人和其他为企业年金基金管理提供
服务的自然人、法人或其他组织的固有财产及其管理的其他财
产。企业年金基金财产的管理、运用或其他情形取得的财产和
收益，应当归入基金财产。
委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人和其
他为企业年金基金管理提供服务的自然人、法人或其他组织，
因依法解散、被依法撤销或被依法宣告破产等原因进行终止清
074 控险之网 ：社会保险基金监督

算的，企业年金基金财产不属于其清算财产。
企业年金基金财产的债权，不得与委托人、受托人、账户管
理人、托管人、投资管理人和其他为企业年金基金管理提供服务
的自然人、法人或其他组织固有财产的债务相抵消。不同企业年
金计划的企业年金基金的债权债务，不得相互抵消。非因企业年
金基金财产本身承担的债务，不得对基金财产强制执行。
四是退任机制
根据《企业年金基金管理办法》规定，有下列情形之一的，
企业年金计划的投资运行机构必须退任 ：
1. 违反与委托人合同约定的 ；
2. 利用企业年金基金财产为其谋取利益，或为他人谋取不
正当利益的 ；
3. 依法解散、被依法撤销、被依法宣告破产或被依法接管
的；
4. 被依法取消企业年金基金管理运营业务资格的 ；
5. 委托人有证据认为更换企业年金管理主体符合受益人利
益的 ；
6. 有关监管部门有充分理由和依据认为更换企业年金管理
主体符合受益人利益的。

社会保险基金投资运营监管的主要措施是什么？
社会保险基金的市场化投资也会面临诸多风险。社会保险
基金管理人和投资人应具有良好的风险意识。虽然我国社会保
障基金监管层不断出台相关法律、法规，但是要想从根本上提
高风险管理能力，增强意识是基础。
1. 实行严格的限量管理。我国资本市场和各类相关中介组
织尚不发达，相关的法律和制度环境也不够完善，出于安全性
 第七编 社会保险基金投资运营监管 075

考虑，现阶段我国社会保险基金应实行严格的限量监管。
一是要对基金的投资比例做严格的限制规定。根据国际经
验并结合我国实际情况，基金投资于国债的比例不应低于 50%，
股市投资不应高于 30%，银行存款不应低于 10%，其他投资不应
高于 10%。
二是要有严格的信息披露制度。信息披露应有完善的体系，
使基金信息披露涵盖运作的主要环节，避免基金受托人、投资
人、保管人暗箱操作。
三是设定最低收益率，并计提准备金。考虑到我国具体情
况，基准收益率水平不宜设置过高。风险准备金根据规定按比
例上缴，盈余准备金按规定从超过一定比例的盈余中提取。当
基金实际回报率低于最低收益率时，首先用盈余准备金弥补 ；
其次用风险准备金弥补。在委托投资情况下，如果动用完盈余
准备金和风险准备金后，投资回报率仍连续一定时期低于最低
收益率时，基金投资管理人不得提取管理费。
2. 实施全方位的监管。社会保险基金的投资过程大体可分
为进入投资市场、投资运营、退出投资三个环节，监管应贯穿于
投资的整个过程，在不同的环节有所侧重。市场进入监管方面，
须把相关法律、法规落到实处。监督部门应对投资行为进行认
真的合规性检查 ；风控部门应对每一项投资项目进行科学的风
险评估 ；市场研究部门应提供深入细致的投资分析报告供投资
部门参考 ；应形成规范的投资项目论证评议制度，在实施重大
投资运作时，进行科学的论证和全面的听证 ；对社会保险基金
投资机构的资格审查应当遵循严格的标准和程序。社会保险基
金入市后，运营机构大量风险是在日常业务经营过程中逐步形
成、积累和引发的，应对基金运营实施实时的动态监管。社会
保险基金投资运营的市场退出监管，是控制与减少社会保险基
076 控险之网 ：社会保险基金监督

金投资营运的损失、维护基金权益人利益、恢复与保持社会保
险基金投资市场秩序的重要措施。当某一个运营机构不能依照
法律和契约履行其义务，并且导致社会保险基金投资风险增大，
威胁社会保险基金的收益和安全时，或者该营运机构的有关指
标下降至不合理程度，监管机构应及时采取措施，限制其有关
社会保险基金运营的某些活动，直至取消其营运资格，并根据
其行为作出相应的处罚。如果在此过程中出现了不良资产，监
管部门要及时采取措施进行清收工作，防止风险的进一步蔓延。
3. 建立严格的内部控制。内部控制是基金监督管理的基础
环节。社会保险基金管理机构和运营机构，必须加强基金规章
制度建设，健全内部自我约束机制。社会保险基金投资的内部
控制机制，须体现全面性、制衡性和有效性的原则。全面性原
则要求内部控制要覆盖社会保险基金投资管理的所有横向部门
和纵向环节 ；制衡性原则要求风险管理责任不应集中在少数部
门，在部门设置和制度制定上充分体现权力分散、互相制衡的
特征 ；内部控制措施应充分反映社会保险基金投资运营的特征
和具体投资工具和项目的特征，切实提高控制效果。内部控制
体系应做到分散性与集中性的统一。一个独立的社会保险基金
投资主体，应在主体内部建立起规范稳定的分级授权制度，并
以投资主体最高层为决策的最后审定者、决断者，实现投资主
体决策的分散性与集中性的统一，达到调动投资主体基层部门
参与投资决策积极性与强化投资主体高层领导者投资决策责任
心的统一。另外，为了有效防范与化解因投资决策主体多元化
可能带来的决策失误风险，任何一个独立的社会保险基金投资
主体均应确立集体民主决策的程序与规范的制度，杜绝个人专
断决策。这种集体决策的制度应同时在投资主体决策的所有层
次建立与实施，即不但在高层决策部门要建立，在基层决策部
 第七编 社会保险基金投资运营监管 077

门也必须执行。
4. 构建科学的风险评估和预警体系。社会保险基金投资进
行全面、科学的事前风险评估，是世界各国确保社会保险基金
安全性的重要手段。在进行社会保险基金投资运营的同时，应
着力建立规范的投资决策风险评估体系。一是加强人才的引进
与培养，做好投资风险评估的队伍建设 ；二是设定合理的风险
评估指标，确保各项数据的准确可靠 ；三是制定规范的风险评
估程序，严格按照程序进行风险评估工作。社会保险基金预警
监督能通过收集资料、总结分析、得出结论，及时发现和预测
可能出现的危机，使社会保险基金监管部门及时采取有效的预
防措施。由于预警监督体系主要是通过设置风险预警监督指标
来实现的，首先必须针对社会保险基金运行中的风险建立社会
保险基金预警监督指标，然后才能利用这些指标来设计预警流
程。社会保险基金投资风险预警指标，也要以安全性、收益性
和流动性为基本原则。相关法律、法规设定的社会保险基金投
资比例限制就是一种原则性的预警指标。社会保险基金管理部
门还可以根据投资工具和收益要求的不同，设定一些更具体的
指标。

养老保险基金投资运营的主要监督体系是什么？
第一，社会保险行政主管部门的监督。社会保险行政主管
部门定期或不定期地组织实施对企业年金基金管理机构进行现
场和非现场检查，对各类管理机构的日常运作进行监督管理。
在检查中，重点关注是否贯彻执行相关的法律、法规中关于基
金投资的有关规定 ；向有关方提供的基金运营业务情况报告等
资料是否实事求是、客观公正 ；是否按照规定定期向有关监管
部门报告基金管理情况，并要求其对所报告内容的真实性、完
078 控险之网 ：社会保险基金监督

整性负责等。
第二，协同监管。社会保障部门与银行监管部门、证券监
管部门及保险监管部门协调开展对企业年金基金管理情况的监
督检查。主要内容为 ：一是共同对企业年金基金管理进行指导
和规范 ；二是联合实施监督检查，及时发现并纠正存在的问题 ；
三是开展信息交流，资源共享，互通监督信息。
第三，外部监管。一是独立审计，要求管理机构报送的基
金报告须经审计，同时监管机构可聘请会计事务所或审计事务
所开展审计。二是建立企业年金集体诉讼制度，当企业年金计
划受益人的整体利益受到损害时，部分受益人可以代表全体受
益人向侵害者提起诉讼，结果适用于全体年金计划的受益人。
三是新闻媒体、社会公众的监督。

为什么要设立全国社会保险基金？
《中华人民共和国社会保险法》规定，国家设立社会保险基
金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资
金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保险基金
是中央政府集中的社会保障战略储备，主要用于弥补今后人口
老龄化高峰时期的社会保障需要和其他社会保障需要。全国社
会保险基金的来源包括中央财政预算拨款、中央财政拨入彩票
公益金、国有股减持或转持划入资金或股权资产、经国务院批
准的以其他方式筹集的资金、投资收益等。根据《全国社会保
障基金投资管理暂行办法》《全国社会保障基金境外投资管理暂
行规定》以及相关文件，按照安全至上、审慎投资的方针，全
国社会保障基金的投资主要集中于固定收益资产、股票、基金、
信托投资、金融衍生品、实业投资等。
 第七编 社会保险基金投资运营监管 079

全国社会保障基金理事会的主要职责是什么？
全国社会保障基金理事会是受国务院委托，负责管理作为
国家社会保障储备基金的全国社会保障基金的专门机构，其主
要职责包括 ：
1. 受托管理基金的全国的社会保障基金、基本的养老保险
基金账户中央财政补助资金等。
2. 制定基金的投资经营策略并组织实施。
3. 选择并委托基金投资管理人、托管人对基金委托资产进
行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查 ；在规定
范围内对基金资产进行直接投资运作。
4. 负责基金的财务管理与会计核算，定期编制会计报表，
起草财务会计报告。
5. 定期向社会公布基金的资产、负债、权益和收益等财务
情况。
6. 根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令和
确定的方式拨出资金。
7. 承办国务院交办的其他事项等。在实际操作中，全国社
会保障基金理事会主要根据《全国社会保障基金投资管理暂行
办法》《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》和国务院、
财政部与人力资源和社会保障部的相关批准文件对全国社会保
障基金进行投资运作。

对全国社会保障基金理事会监管的具体内容有哪些？
财政部会同人力资源和社会保障部对全国社会保障基金进
行监管，具体的监管内容包括 ：
1. 制定并监督实施全国社会保障基金投资及管理办法。
2. 审核、批准全国社会保障基金新的投资范围及投资产品。
080 控险之网 ：社会保险基金监督

3. 监督检查全国社会保障基金投资运作情况，审核其资金
投资管理的月报、季报、年报。
4. 全国社会保障基金发生重大事件，应立即报告财政部、
人力资源和社会保障部，并编制临时报告书，经核准后予以公
告。
 第八编
社会保险基金
监督检查发现
问题的处理
082 控险之网 ：社会保险基金监督

社会保险行政部门在监管检查过程中发现问题如何处理？
社会保险行政部门在监管检查过程中发现被检查单位存在
问题并需要改进的，应当提出整改建议。对属于职权范围内的，
依法作出处理决定 ；对于不属于职权范围内的，向被检查单位
的行政主管部门等提出处理建议 ；属于违法犯罪触犯刑律的，
提出移交司法机关处理的建议。

社会保险基金监督中要求整改建议的应用范围是什么？
提出整改建议是指社会保险行政部门依法对被检查单位及
个人违法行为所提出的改进工作的要求。一般情况下，需要提
出整改建议的问题，主要应是管理不规范、可能影响基金安全，
但还没有对基金造成侵害的行为。比如，社会保险基金多头开
户，在非国有商业银行或非金融机构开户，不同险种没有分别
建账、分账核算，票据、档案等管理混乱，经办机构会计、出
纳岗位不分，出借或进行抵押贷款等，对基金管理都是潜在的
风险，检查发现后就要提出明确的整改建议，要求相关部门或
机构纠正违法做法，实现规范管理。

社会保险基金监督整改建议书的主要内容有哪些？
社会保险基金监督整改建议书的主要内容包括 ：
1. 发往单位。写明主送单位的名称。一般为被检查单位。
2. 问题的来源或提出建议的起因。写明在检查过程中发现
该单位在管理等方面存在的漏洞以及需要提出有关建议的问题。
3. 提出建议所依据的事实。此部分对事实的陈述要求客观、
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 083

准确、概括性强，要归纳成几条反映问题实质的事实要件，然
后加以叙述。
4. 提出建议的依据和建议内容。建议书引用依据有两种情
况 ：一种是社会保险行政部门提出建议的行为所依据的有关规
定，即《中华人民共和国社会保险法》第七十九条明确的“社
会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况
进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议”；另一种
是该单位存在的问题不符合哪项法律、法规和有关规章制度的
规定。建议内容应当具体明确，切实可行，要与以上列举的事
实紧密联系。
5. 要求事项即为实现建议或督促建议落实而向受文单位提
出的具体要求。包括督促整改、在规定的时间期限内回复落实
情况等。
被检查单位应在规定期限内将整改情况反馈给社会保险行
政部门，并抄送其主管部门，力求做到事事有整改，件件有反
馈。社会保险行政部门也可主动对整改建议落实情况进行回查，
防止有令不行，边改边犯或先改后犯。

社会保险基金监督中依法作出处理的适用范围是什么？
依法作出处理是指社会保险行政部门依法对被检查单位及
个人的违法行为所采取的行政处理措施。一般应是性质比较严
重，对社会保险基金已经造成侵害的问题，虽然也要提出整改
建议，但更重要的是给予行政处罚，直至提交司法部门给予刑
事处分。
行政处理要按规程形成行政处理决定书，载明下列事项 ：
1. 当事人的姓名或者名称、地址 ；
2. 违反法律、法规、规章或规范性文件的事实和证据 ；
084 控险之网 ：社会保险基金监督

3. 行政处理的种类和依据 ；
4. 行政处理的履行方式和期限 ；
5. 不服行政处理决定可申请行政复议或者提起行政诉讼的，
告知途径和期限 ；
6. 作出行政处理决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处理决定书必须盖有作出处罚决定的行政机关的印章。

社会保险基金监督中的行政处理有哪几种情况？
行政处理分为两种情形 ：
一种是系统内部。是指行政主体在行政系统内部组织管理
过程中所作的只对行政组织内部发生效力的行政处理，包括对
社会保险行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构、
社会保险财政专户管理机构及相关责任人员所作的处理决定。
另一种是系统外部。是指对行政机关以外的组织或个人所作
的行政处理，主要包括对社会保险中介服务机构、社会保险金发
放机构、社会保险基金投资运营机构及社会保险行政部门批准设
立的其他社会保险服务机构及相关责任人所作的处理决定。

社会保险基金监督中的行政处理权限有哪些？
《中华人民共和国社会保险法》第八十四条和第八十七条至
第九十一条，对行政处理权限作了规定。总共有以下八项 ：
一是责令改正。适用于用人单位不办理社会保险登记、社
会保险经办机构及其工作人员不履行社会保险法定职责，未将
社会保险基金存入财政专户，克扣或者拒不支付社会保险待遇，
丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数
据、个人权益记录等行为。
二是责令退回或追回。适用于社会保险经办机构以及医疗
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 085

机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材
料或者其他手段骗取社会保险待遇，隐匿、转移、侵占、挪用
社会保险基金或者违规投资运营的行为。
三是罚款。适用于用人单位不办理社会保险登记和未按时
足额缴纳社会保险费且责令改正逾期不改的，骗取社会保险基
金支出和社会保险待遇的行为。
四是赔偿。适用于社会保险经办机构及其工作人员给社会
保险基金、用人单位或者个人造成损失的行为。
五是退还。适用于社会保险费征收机构擅自更改社会保险
费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的行为。
六是没收违法所得。适用于隐匿、转移、侵占、挪用社会
保险基金或者违规投资运营的行为。
七是解除服务协议和吊销执业资格。适用于医疗机构、药
品经营单位等社会保险服务机构及其直接负责的主管人员和其
他直接责任人员，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社
会保险基金支出的行为。
八是依法给予处分。适用于社会保险经办机构及其工作人
员不履行社会保险法定职责，未将社会保险基金存入财政专户，
克扣或者拒不支付社会保险待遇，丢失或者篡改缴费记录、享
受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录，社会保
险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收
或者多收社会保险费，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金
或者违规投资运营的行为。处分措施包括警告、记过、记大过、
降级、撤职、开除等。社会保险行政部门应提出给予行政处分
的建议，或者按照干部管理权限划分实施处分。
需要说明几点 ：
第一，有些行政处理可以并行或累加。如对隐匿、转移、
086 控险之网 ：社会保险基金监督

侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的行为，既要责令
追回，又可以没收违法所得，还要对直接负责的主管人员和其
他直接责任人员依法给予处分。
第二，有些行政处理需要明确责任主体。如隐匿、转移、
侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，法律规定由社
会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回。
第三，社会保险行政部门对社会保险基金违法行为作出行
政处理决定前，被检查单位和个人依法享有申请行政复议或者
提起行政诉讼的权利。

社会保险基金监督中处理建议的内容有哪些？
按照职责分工，向有关行政部门提出处理建议，是指社会
保险行政部门在监督检查中发现问题后，对无权直接处理的单
位和个人，向其相应的主管部门提出处理建议 ；对触犯刑律的，
提出移交司法机关处理的建议。收到处理建议的部门应认真对
待，回复正式的书面函件，就处理建议的落实情况进行反馈。
处理建议应包括以下内容 ：
1. 发往单位。写明主送单位的全称，一般为被检查单位上
级主管部门。
2. 建议的起因。写明在检查过程中发现被检查单位存在的
问题及相关人员的责任。
3. 提出建议的依据和建议内容。建议书引用依据有两种情
况 ：一种是社会保险行政部门提出建议的行为所依据的有关规
定，即《中华人民共和国社会保险法》第七十九条 ；另一种是
对单位和个人提出的处理建议是依据其违反了哪些法律、法规
或规范性文件。建议内容可以是具体可操作的，也可以要求主
送单位依据其相应管理制度进行处理。
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 087

4. 要求在规定的时间期限内回复建议处理情况。

如何界定社会保险基金征缴环节违法违规行为？
1. 未按规定办理社会保险登记
社会保险登记是社会保险费征缴的前提，是对社会保险缴
费义务人进行管理的基础。用人单位不按照规定办理社会保险
登记，职工参保将陷入混乱，社会保险行政部门也无法进行监
督。主要包括以下几种情况 ：
（1）用人单位成立后不办理社会保险登记。《中华人民共和
国社会保险法》第五十七条第一款规定，用人单位应当自成立
之日起 30 日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社
会保险经办机构申请办理社会保险登记。社会保险经办机构应
当自收到申请之日起其 15 日内予以审核，发给社会保险登记证
件。用人单位成立后不按上述期限办理社会保险登记的，即属
于违法。
（2）用人单位自用工之日起 30 日内不为其职工办理社会保
险登记的。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款规
定，用人单位应当自用工之日起 30 日内为其职工向社会保险经
办机构申请办理社会保险登记。为职工办理社会保险登记也是
用人单位的义务。
（3）用人单位未依法对社会保险登记事项进行变更或终止。
《社会保险费征缴暂行条例》第九条规定，缴费单位的社会保险
登记事项发生变更或者缴费单位依法终止的，应当自变更或者
终止之日起 30 日内，到社会保险经办机构办理变更或者注销社
会保险登记手续。
（4）用人单位未按时如实申报应缴纳的社会保险费数额，
甚至伪造、变造、故意毁灭有关账册、材料，或者不设账册，
088 控险之网 ：社会保险基金监督

致使社会保险费缴费基数无法确定。《社会保险费征缴暂行条
例》第十条规定，缴费单位必须定期向社会保险经办机构申报
应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规
定的期限内缴纳社会保险费。
2. 未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费
实践中，有的用人单位社会保险法律意识淡薄，对社会保
险的重要性认识不够，不愿承担缴费义务，甚至恶意欠费 ；还
有一些没有生产能力、生产项目和营业收入的企业，因为没有
缴费能力，只申报不缴费。用人单位未按时足额缴纳社会保险
费，将影响社会保险基金的安全和有效运行，有可能间接损害
参保人的合法权益。
社会保险费是社会保险基金的主要来源，用人单位能否按
时足额缴纳社会保险费，关系到社会保险基金是否安全和社会
保险制度能否有效运行。同时用人单位依法按时足额为劳动者
缴纳社会保险费，也是其职工享受社会保险待遇的前提。《中华
人民共和国社会保险法》第六十条第一款规定，用人单位应当
自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事
由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代
扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知
本人。
3. 征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率
缴费基数和费率决定了社会保险基金的收入，反映了国家
的社会保险费负担水平，应当由国家作出规定。目前缴费基数
和费率由国家作出原则规定，具体由统筹地区作出规定。实践
中，有的社会保险费征收机构出于各种原因和目的，擅自更
改社会保险费缴费基数、费率，少收或者多收社会保险费，这
种行为损害了社会保险基金的安全运营，容易加重用人单位和
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 089

个人的负担，产生权力寻租、滋生腐败。社会保险费征收机构
擅自更改社会保险费缴费基数、费率，少收社会保险费会损害
社会保险基金的权益，多收会加重用人单位的负担，都是违法
行为。
《中华人民共和国社会保险法》第八十四条规定，用人单位
不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正 ；
逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三
倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员
处 500 元以上 3000 元以下的罚款。
对用人单位不办理社会保险登记的违法行为，分两种情况
进行处理 ：一是对一般的用人单位不办理社会保险登记的违法
情形，由社会保险行政部门责令限期改正。责令改正不是一种
行政处罚，只是一种补救性的行政措施，是对违法者消除违法
状态、恢复合法状态的要求。二是经由社会保险行政部门责令
限期改正、用人单位仍不办理社会保险登记的，由社会保险行
政部门对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的
罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接负责人员处 500 元
以上 3000 元以下的罚款。

如何把握未按规定办理社会保险登记的罚款处理？
罚款是最常见的一种行政处罚，是一种财产罚，是指行政
机关强制违法的行为人承担资金给付的处罚形式。
给予罚款的主体是社会保险行政部门，不是社会保险经办
机构。行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定
的期限内，予以履行。
处罚的对象包括两类，一是对用人单位，二是对直接负责
的监管人员和其他直接负责人员。换句话说，实行的是“双罚
090 控险之网 ：社会保险基金监督

制”，用人单位及直接负责的主管人员和其他责任人员都需要接
受惩罚。1999 年出台的《社会保险费征缴暂行条例》第二十三
条规定，缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或
者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，
由劳动保障行政部门责令限期改正 ；情节严重的，对直接负责
的监管人员和其他直接责任人员可处以 1000 元以上 5000 元以
下的罚款，情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直
接负责人员可处以 5000 元以上 10000 元以下的罚款。该条例规
定的是“单罚制”，只有直接负责的主管人员和其他直接责任人
员承担责任，没有规定对用人单位的处罚。为了加强对这类违
反社会保险登记情形的管理，《中华人民共和国社会保险法》实
行了“双罚”。
关于处罚的金额，由于用人单位应缴社会保险费数额不等，
不宜采取具体处罚数额，而是以应缴社会保险费为基数，处以
一倍以上三倍以下的罚款 ；对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，则确定了处罚的上下限，即处以 500 元以上 3000 元
以下的罚款。

如何对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费进行处罚？
《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定，用人单位
未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限
期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳
金 ；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处代缴数额一倍以上三
倍以下的罚款。

未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费处罚的主体是谁？
责令限期缴纳或者补足的主体是社会保险费征收机构，处
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 091

欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款的主体是有关行政部门。这
是因为各项社会保险费的征收机构不同，有的是社会保险经办
机构，有的是税务机关，所以这里表述为有关行政部门。如果
是社会保险经办机构征收的，作出处罚决定的应当是具有处罚
权的社会保险行政部门。

对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费处罚滞纳金的规定是
什么？
对欠缴社会保险费的，规定了滞纳金。滞纳金可以间接强
制执行，加处滞纳金是通过给当事人增加额外资金负担的方式，
迫使当事人尽快履行行政决定，避免直接强制带来的对抗、冲
突。滞纳金是督促义务人履行义务的一种手段，其征收标准应
当适度、合理，既不能太高，也不能太低。《中华人民共和国社
会保险法》规定的滞纳金的标准为万分之五。滞纳金应当自欠
缴之日起即加收，直至用人单位依法足额缴纳之日为止。

对未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的罚款是如何规定的？
经责令限期缴纳或者补足，用人单位逾期仍不缴纳或者补
足的，说明滞纳金已不能对用人单位产生威慑的效果，因此除
了《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第二款规定的查
询、划拨外，第八十六条还规定了处欠缴数额一倍以上三倍以
下的罚款。这里的“欠缴数额”是用人单位所欠的社会保险费
金额，不包括滞纳金。要注意正确理解《中华人民共和国社会
保险法》第八十六条规定的罚款与第六十三条规定的直接强制
执行之间的关系。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规
定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征
收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者
092 控险之网 ：社会保险基金监督

补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有
关部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者
其他金融机构划拨社会保险费。划拨这种直接强制执行方式与
罚款针对的都是用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，
但两者追求的效果和目的不同，因此二者是并行不悖的。
《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定的违法主体
只指用人单位，并不包括个人。这是因为劳动者缴纳社会保险
费一般由用人单位代扣代缴，而无雇工的个体工商户、未在用
人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人
员，是自愿参保，不缴纳或者少缴纳社会保险费就会影响社会
保险待遇。

对征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率的处罚是什么？
《中华人民共和国社会保险法》第九十条规定，社会保险费
征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者
多收社会保险费的，由有关行政部门责令其追缴应当缴纳的社
会保险费或者退还不应当缴纳的社会保险费 ；对直接负责的主
管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率
规定的法律责任，包括以下两个方面 ：一是有关行政部门责令
其追缴应当缴纳的社会保险费或退还不应当缴纳的社会保险费。
这里的“有关行政部门”是指社会保险行政部门或税务机关。
二是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
根据《中华人民共和国公务员法》的规定，处分包括警告、记
过、记大过、降级、撤职、开除。
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 093

如何界定社会保险服务机构骗取社会保险基金行为？
国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》与原劳动和社
会保障部颁布的《社会保险费征缴监督检查办法》等法规规章，
加大了对社会保险基金监督的力度。
实践中，通过欺诈、伪造证明材料等手段骗取医疗待遇的
案例较多，如 ：
（1）允许非参保人以参保人名义就医的 ；
（2）
允许使用医疗保险基金支付应当由参保人自付、自费的医疗费
用的 ；
（3）允许使用医疗保险个人账户基金购买保健品、化妆
品及其他用品的 ；
（4）提供虚假疾病诊断证明、病历、处方和
医疗费票据等资料的 ；
（5）向参保人提供不必要的医疗服务和
过度医疗服务的 ；
（6）转借医疗保险 POS 机（服务终端）给非
定点单位使用或代非定点单位使用医疗保险个人账户基金进行
结算等情况。

如何界定个人骗取社会保险待遇行为？
以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇有
多种形式。如在养老保险待遇的支付环节，有的伪造身份证明
或冒用他人身份证明 ；有的伪造、变造档案年龄、特殊工种年
限和病历等办理提前退休 ；有的伪造、变造人事档案，以增加
视同缴费年限 ；有的伪造、变造领取养老保险待遇证明文件等，
甚至出现了大量已经去世的人仍在领取养老保险金的问题。在
医疗保险的支付环节，有的将本人身份证明及社会保障卡转借
他人就医 ；有的冒用他人身份证明或社会保障卡就医 ；有的伪
造、变造病历、处方、疾病诊断证明和医疗费票据 ；有的伪造、
变造劳动关系、工资报表等证明材料参加医疗保险或补缴医疗
保险费。
094 控险之网 ：社会保险基金监督

如何对社会保险服务机构骗取社会保险基金的行为进行处罚？
《中华人民共和国社会保险法》第八十七条规定，社会保
险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构
以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，
由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额
两倍以上五倍以下的罚款 ；属于社会保险服务机构的，解除服
务协议 ；直接负责的主管人员和其他直接责任人员有执业资格
的，依法吊销其职业资格。

骗取社会保险基金支出应承担哪些法律责任？
对于骗取社会保险基金支出的行为，应当承担如下责任 ：
一是责令退回骗取的社会保险金，并处罚款。社会保险行
政部门发现社会经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会
保险服务机构骗取社会保险基金支出的，应当责令退回骗取的
社会保险金，同时应处骗取金额两倍以上五倍以下的罚款。《劳
动保障监察条例》第二十七条第二款规定，骗取社会保险待遇
或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，
并处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款 ；构成犯罪的，依法追
究刑事责任。《工伤保险条例》和《失业保险条例》对骗取社会
保险待遇都规定处骗取金额一倍以上三倍以下的罚款。《中华人
民共和国社会保险法》提高了罚款倍数，加大了对骗取社会保
险基金支出行为的处罚力度。因此，《中华人民共和国社会保险
法》实施后，上述条例中给予一倍以上三倍以下罚款的规定失
效，应当按照《中华人民共和国社会保险法》规定，处骗取金
额两倍以上五倍以下的罚款。
二 是 解 除 服 务 协 议。《 中 华 人 民 共 和 国 社 会 保 险 法 》 第
三十一条规定，社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 095

与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行
为。基本医疗保险的目的是为了最大限度地满足人民群众的基
本医疗需求。医疗机构、药品经营单位是医疗服务的提供方，
应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。对于少数医疗机
构、药品经营单位骗取社会保险基金支出，侵占社会保险基
金，除了责令退回骗取的社会保险金，并处骗取金额两倍以上
五倍以下罚款外，还应当责令社会保险经办机构与其解除服务
协议。
三是吊销执业资格。吊销执业资格是一种资格罚，又称能
力罚。吊销执业资格，即剥夺行政相对人的行为能力，行政相
对人就不能从事某种特定行为。我国实行医师执业资格制度，
当医生要通过考试，取得医师资格后还需要到卫生行政部门注
册，领取医师执业证书。对于参与骗保的，规定直接负责的主
管人员和其他直接责任人员是医师的，应当吊销其执业资格，
这是一种比较严厉的处罚，一般应当本着“谁授予谁吊销”的
原则，由主管部门吊销。
对个人骗取社会保险待遇进行处罚。《中华人民共和国社
会保险法》第八十八条规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他
手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取
的社会保险基金，处骗取金额两倍以上五倍以下的罚款。这与
以往有关条例中的规定不完全一致。《劳动保障监察条例》第
二十七条第二款规定，骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基
金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额一倍
以上三倍以下的罚款 ；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《工伤
保险条例》和《失业保险条例》规定的处罚，也是处骗取金额
一倍以上三倍以下的罚款。《中华人民共和国社会保险法》规定
了更高的处罚，应当按照骗取金额两倍以上五倍以下的罚款幅
096 控险之网 ：社会保险基金监督

度进行处罚，加大对这种行为的处罚力度。

如何界定社会保险经办机构及其工作人员经办管理中的违法
行为？
为使社会保险经办机构及其工作人员更好地履行有关社会
保险法定职责、维护参保人的合法权益和社会保险基金的安全
运行，有必要对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为规
定相应的法律责任。《中华人民共和国社会保险法》规定了 5 种
社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，具体包括 ：
1. 未按照规定履行社会保险法定职责。《中华人民共和国社
会保险法》规定，社会保险经办机构通过业务经办、统计、调
查获取社会保险工作所需的数据 ；及时为用人单位建立档案，
完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据
等 ；向用人单位和个人免费提供查询、核对其缴费和享受社会
保险待遇记录等服务，提供社会保险咨询服务。这些都是社会
保险经办机构的法定职责。如果社会保险经办机构及其工作人
员没有做到或违反了，即构成违法，应当承担相应法律责任。
2. 未将社会保险基金存入财政账户。《中华人民共和国社会
保险法》规定，社会保险基金存入财政专户。财政专户是指在
银行开立的用于存储、核算管理具有专项用途的公共资金的专
用账户。未按规定存入财政专户，有可能导致截留私分，损害
了社会保险基金运行的完整性和安全性，应承担相应责任。
3. 克扣或者拒不按时支付社会保险待遇。《中华人民共和国
社会保险法》规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会
保险待遇。社会保险经办机构及其工作人员克扣或者拒不按时
支付社会保险待遇的，构成违法。
4. 丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 097

保险数据、个人权益记录。《中华人民共和国社会保险法》规
定，社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会
保险的个人和用人单位为其缴费以及享受社会保险待遇等个人
权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。缴费记录一
般包括用人单位缴费登记、变更登记、注销登记以及缴费申报、
缴费记录等。缴费登记载有用人单位的名称、住所或者地址、
法定代表人或者负责人、单位类型、组织机构统一代码以及开
户银行账号等，是用人单位缴费的基础材料和依据。用人单位
进行缴费申报时办理的缴费申报表、审核手续及经办机构建立
的用人单位缴费记录账簿等，是用人单位实际缴纳数额的依据。
“丢失”可能出于过失，“篡改”则出于故意，因为这里既包括
经办机构及其工作人员主观上出于一种故意而导致的行为，也
包括由于过失导致的行为。
5. 其他违反社会保险法律、法规的行为。

社会保险基金管理使用中常见的违法行为有哪些？
社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资
运营实现保值增值。社会保险基金不得违规投资运营，不得用
于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建公共场所和支付人
员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定
挪用其他用途。隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违
规投资运营，会造成社会保险基金流失，影响社会保险基金的
安全和支付能力。

如何对社会保险经办机构及其工作人员经办管理违法行为进
行处罚？
《中华人民共和国社会保险法》第八十九条规定，社会保险
098 控险之网 ：社会保险基金监督

经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门
责令改正 ；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依
法承担赔偿责任 ；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依
法给予处分 ：
1. 未履行社会保险法定职责的 ；
2. 未将社会保险基金存入财政专户的 ；
3. 克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的 ；
4. 丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会
保险数据、个人权益记录的 ；
5. 有违反社会保险法律、法规的其他行为的。
对于社会保险经办机构及其工作人员有上述行为之一的，
本条规定的法律责任，具体包括以下三个方面 ：
1. 由社会保险行政部门责令改正。即未按照规定履行社会
保险法定职责的，要求其履行法定职责 ；未按照规定将社会保
险基金存入财政专户的，要求其存入财政专户 ；克扣或者拒不
按时支付社会保险待遇的，要求其按时足额发放 ；丢失或者篡
改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权
益记录的，要求其恢复缴费记录原样或通过其他方式查明缴费
记录，厘清享受社会保险待遇的数据等。
2. 社会保险经办机构及其工作人员对因上述违法行为给社
会保险基金、用人单位或者个人造成损失的依法承担赔偿责任。
3. 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处
分。社会保险经办机构工作人员属于参照《中华人民共和国公务
员法》管理的工作人员，参照《中华人民共和国公务员法》的规
定给予处分，行政机关公务员处分的种类为 ：①警告 ；②记过 ；
③记大过 ；④降级 ；⑤撤职 ；⑥开除。除此之外，《中华人民共
和国社会保险法》第四十九条规定，违反本法规定，构成犯罪
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 099

的，依法追究刑事责任。因此，如果社会保险经办机构及其工作
人员触犯了刑律，将依法追究刑事责任，其刑事责任可能涉及的
罪名包括滥用职权罪、玩忽职守罪、受贿罪等。

如何对社会保险基金管理使用中的违法行为进行处罚？
《中华人民共和国社会保险法》第九十一条规定，违反《中
华人民共和国社会保险法》规定，隐匿、转移、侵占、挪用社
会保险基金或者违规投资运营的，由社会保险行政部门、财政
部门、审计机关责令追回 ；有违法所得的，没收违法所得 ；对
直接负责的主管人员和其他直接人员依法给予处分。该条规定
的法律责任有以下三种 ：
1. 责令追回。责令追回的目的是使被隐匿、转移、侵占、
挪用社会保险基金或已经用来违规投资运营的社会保险基金恢
复到原来状态。有权责令追回的主体是社会保险行政部门、财
政部门和审计机关。
2. 没收违法所得。就是将违法投资运行所取得的收益收归
基金所有。
3. 对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予处
分。
此外，《中华人民共和国社会保险法》第四十九条规定，违
反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

欺诈社会保险基金的刑事责任是如何规定的？
《中华人民共和国刑法》是判断某一违法行为是否构成犯
罪，应处以何种刑罚的依据。《中华人民共和国社会保险法》没
有对违反本法规定的行为规定具体的刑事责任，主要是考虑到
与刑法的衔接。我国刑法是 1997 年 3 月 14 日制定的，2015 年
100 控险之网 ：社会保险基金监督

第九次修正，已经形成比较完善的罪名及刑罚体系。为了保证
罪名及刑罚的系统性，目前其他法律一般不再规定具体的罪名
和刑罚 ；如果确需调整罪名和刑罚，通过《刑法修正案》的方
式进行。《中华人民共和国社会保险法》没有在每个可能涉及刑
事责任的条款后规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而是
单列一条概括规定，一是行文简洁，二是不会遗漏。违反《中
华人民共和国社会保险法》规定，构成犯罪的，应当依照《中
华人民共和国刑法》的有关规定追究刑事责任。

违反《中华人民共和国社会保险法》规定涉及的刑事责任主
要有哪些？
1.《中华人民共和国社会保险法》第九十一条规定了挪用
社会保险基金等违法行为的法律责任。《中华人民共和国刑法》
第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用
公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、
进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过 3 个月未还的，
处 5 年以下有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处 10 年以
上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、
扶贫、移民、救济款物归个人使用，从重处罚。
2.《中华人民共和国社会保险法》第九十二条规定了泄露
个人信息等违法行为的法律责任。《中华人民共和国刑法》第
二百五十三条之一规定，国家机关或者金融、电信、交通、教
育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行
职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法
提供给他人，情节严重的，处 3 年以下有期徒刑或者拘役，并
处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情
节严重的，依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的，对单位
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 101

判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，
依照各该款的规定处罚。
3.《中华人民共和国社会保险法》第九十三条规定了国家
工作人员在社会保险管理、监督工作中滥用职权、玩忽职守、
徇私舞弊的法律责任。《中华人民共和国刑法》第三百九十七
条第一款规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致
使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处 3 年以下有
期徒刑或者拘役 ；情节特别严重的，处 3 年以上 7 年以下有期
徒刑。《中华人民共和国社会保险法》另有规定的，依照规定。
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第二款规定，国家机关
工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处 5 年以下有期徒刑或者拘
役 ；情节特别严重的，处 5 年以上 10 年以下有期徒刑。《中华
人民共和国社会保险法》另有规定的，依照规定。
4.《中华人民共和国社会保险法》第八十七条规定的以
欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出，第
八十八条规定的以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会
保险待遇，第八十九条规定的社会保险经办机构及其工作人员
违反社会保险法律、法规等违法行为，构成犯罪的，也要根据
《中华人民共和国刑法》有关规定追究刑事责任。

推进社会保险基金监督为什么要坚持依法行政？
依法行政是指行政机关必须根据法律、法规规定设立，依
法取得和行使其行政权力，并对其行政行为的后果承担相应的
责任。
依法行政是法治国家开展行政活动必须遵循的一项基本
原则。党和国家高度重视依法行政工作，党的十七大报告提出
“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。
102 控险之网 ：社会保险基金监督

党的十八届四中全会提出了依法治国的要求。推进依法行政，
建设法治政府，是我们党治国理论从理念到方式的革命性变化，
是我国政治体制改革迈出的重要一步。政府只能行使法律赋予
的权力，所有行政行为都要于法有据、程序正当。依法行政要
求行政机关在行政活动中，遵循合法行政、程序正当、诚实守
信、权责统一的原则。作为社会保险基金监督的执法人员，必
须在基金监督工作中严格执法、公正执法、廉洁执法，做到有
法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

什么是冒领养老金？
冒领养老金是危及社会保险基金安全运行的首要问题。究
其原因是发放形式的转变，企业监控力度的减弱，城市化建设
使退休人员人户分离、异地居住现象的增多，现有发放手段、
管理措施的滞后，等等。这些因素的存在使得一些企业和退休
人员在利益驱动下，主动或被动地弄虚作假，冒领养老金。为
了社会保险事业的平稳健康发展，保证社会保险基金的安全，
维护广大参保人依法享受社会保险的权利和利益，从根本上解
决冒领养老金问题已迫在眉睫。

冒领养老金的主要形式有哪些？
根据多年来各地发生的冒领养老金及养老保险待遇情况，
冒领养老金的主要形式有 ：
一是退休人员死亡或失去享受养老金待遇资格后，其配偶
或亲属仍继续领取养老金。二是利用管理上的漏洞冒领养老金。
一些企业和退休人员钻养老保险系统未实行联网，信息未能共
享的空子，弄虚作假，在不同地区重复参保领取双重养老金。
三是一些企业为了减轻企业负担，采用涂改档案、伪造职工年
 第八编 社会保险基金监督检查发现问题的处理 103

龄、工种等手段，为不具备退休条件的职工违规办理提前退休，
形成冒领，侵占养老保险基金。四是利用政策缺陷冒领养老金。
一些企业和职工利用养老金计发办法的缺陷，加大年度缴费基
数，大额补缴社会保险费，使得养老金提高，造成养老金变相
冒领。五是一些退休人员被判刑、劳教或失踪后家属不报，使
社保经办机构无法及时停发养老金。

冒领养老金的主要原因有哪些？
冒领养老金现象的发生，其原因是多方面的，归结起来主
要有以下几个方面 ：
一是管理认识不到位。调查发现，有关部门没有把防止冒
领养老金工作放在重要位置去考虑，没有把冒领行为提高到触
犯法律，应承担相应法律责任的高度来认识，工作重点仍在养
老金按时足额发放、扩面征缴和清欠上，认为冒领行为不碍大
局、抓多抓少没关系。更没有把防止冒领养老金工作作为一项
经常性工作来抓，而是想起来就搞一阵，缺乏常抓不懈的韧劲，
防冒领养老金工作几乎无专门部门、无规范的机制做支撑，致
使冒领行为长期存在并有所蔓延。
二是退休人员管理机制不健全。实行企业退休人员养老金
社会化发放，改变了企业与退休人员之间原有的密切联系，企
业除按规定缴纳养老保险金外，淡化了企业对退休人员的管理，
认为退休人员的养老金已由社会保险经办部门发放，退休人员
已与企业无关。退休人员处于无人问、无人管的局面。
三是退休人员生存情况信息来源渠道不畅。目前，在社会化
管理服务体系尚不健全的情况下，企业退休人员生存情况已不可
能按原途径加以掌握，特别是在大规模城市改造和住房市场化过
程中，人口外迁，人户分离严重的情况下，退休人员的信息没有
104 控险之网 ：社会保险基金监督

实现动态管理，只能依靠知情者反映或举报后再作处理。另外，
当前丧葬管理及死亡登记制度存在的漏洞也使生存认证工作失去
信息来源。
四是社会保险立法滞后，防范措施不力。
《中华人民共和国社
会保险法》等相关法律、法规虽然在法律责任中明确了以欺诈手
段多领、冒领基本养老金的处罚，构成犯罪的，提请司法机关依
法追究刑事责任，但是，何种情况构成犯罪，死者家属拒不退还
如何处置等，配套措施及实施细则相对滞后，使一些冒领养老金
的人员无所顾忌。目前，异地协查制度建设滞后，社保经办机构
之间的信息交换渠道不畅、信息资源不能共享，给有效掌握生存
认证带来了很多困难，也给一些人重复领取养老金提供了机会。
五是社保机构业务管理环节尚有欠缺。养老保险工作的最
终目标是及时、准确、足额地筹集养老保险基金和确保养老金及
时、准确地支付给符合法律规定的参保人。目前，众多的规章制
度中，唯独没有建立领取养老金对象生存情况鉴定制度。在实行
养老金社会化发放后，这个问题就更加明显的暴露出来了。
六是生存认证手段落后，缺乏资金保障和技术支持。一个
时期以来，在没有先进科学技术保证的情况下，基层生存认证
工作只有靠人海战术。各地都建立了退休人员退休证年检制度，
要求退休人员在规定的时间、地点持本人身份证、退休证进行
年检 ；对行动不便的高龄退休人员由社区劳动保障协管员入户
进行年检 ；对异地居住的退休人员实行邮寄表格等方式进行年
检，未按时通过年检的退休人员暂时停发养老金，待核实后一
并补发。可以说，这些手段对冒领养老金行为起到了有效的防
范作用，但是当面核查，成本高，效率低。
 第九编
社会保险基金
监督案例
及其分析
106 控险之网 ：社会保险基金监督

案例 l 参保单位利用拆分单位瞒报缴费基数
某市人力资源社会保障部门接到群众举报 ：甲单位自 2006
年成立以来，采取不缴、少缴和另行成立公司的方法将员工工
资分拆至其他单位（乙单位）的形式，违反社会保险法有关规
定，损害员工利益，不按员工实际收入缴纳社会保险费。
根据《社会保险稽核办法》及有关规定，该市人力资源和
社会保障局组织有关部门于 2010 年 8 月起同时对甲单位和乙单
位 2008 年全部职工的工资性收入进行了核查。通过实地稽核，
发现甲单位与乙单位确实存在交叉发放职工劳动报酬的情况。
2008 年度，甲单位全部职工应发工资性收入 2627209.18 元，其
中甲单位职工参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、
工伤保险和生育保险缴费人员的应发工资性收入为 1143296.31
元，发放给乙单位参加职工社会保险的缴费人员的应发工资
性 收 入 为 174876.32 元 ；乙 单 位 全 部 职 工 应 发 工 资 性 收 入 为
1381872.36 元，其中乙单位的参保缴费人员的应发工资性收入
为 685951.28 元，发放给甲单位职工参加职工社会保险缴费人
员的应发工资性收入为 627325.32 元。
由于以上两个单位之间同时存在交叉发放职工劳动报酬的
情况，人力资源社会保障部门对两单位之间的关系作了进一步
的核查。XX 会计师事务所出具的验资报告表明 ：乙单位 2006 年
申请设立的注册资本 600 万元，其中甲单位出资 540 万元，占
股份总数的 90%。乙出资 60 万元，占股份总数的 10%。社会保
障部门认为甲单位与乙单位之间存在母公司与子公司的关系。
依据《中华人民共和国公司法》规定 ：公司可以设立子公
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 107

司，子公司具有企业法人资格，依法独立承担民事责任。当一
个公司持有另一个公司的股份时，前者即为母公司，后者为子
公司。根据会计师事务所出具的“验资报告”，可以得出甲、乙
单位之间的“母子”关系。由此人力资源社会保障部门根据该
市统计局关于职工工资总额统计指标解释的规定，“以下属单位
的名义给本单位职工发放的现金或实物，无论是否计入本单位
财务账目都应统计为本单位职工的工资”，认为乙单位支付给甲
单位职工的工资收入，应纳入甲单位的职工工资总额。
鉴于以上情况，人力资源社会保障部门分别向甲单位和乙
单位发出了“稽核意见书”，要求甲单位对发放给本公司职工的
工资性收入与乙单位发放给甲单位职工的劳动报酬进行合并计
算，乙单位对发放给本单位职工的工资性收入与甲单位发放给
乙单位职工的劳动报酬进行合并计算，经合并计算查实甲单位
2010 年度城镇职工社会保险参保人员工资性收入发放总额应与
乙单位为职工发放的工资总额合并计算，两单位应对参加城镇
职工社会保险的缴费基数予以调整，同时应对甲单位 23 名未参
保缴费的职工按规定建账补缴社会保险费。
分析 ：这是一起单位为少缴社会保险费而规避职工工资性
收入的典型案例。目前，一些企业主利用注册公司方便等便利，
采用多头注册公司，将职工工资分散在多个单位，多头发放职
工工资性收入，他们以为这样既可以避税又可以降低社会保险
缴费基数，从而少缴社会保险费，而且采取规避社会保险费的
手段越来越隐蔽，严重损害了参保者的合法权益。因此，社会
保险基金的监督工作应密切关注企业的成立、合并、拆分等动
态，掌握企业发放职工工资性收入情况，结合劳动保障监察，
规范企业用工、工资发放和社会保险参保登记和缴费申报制度，
堵塞参保缴费漏洞。
108 控险之网 ：社会保险基金监督

案例 2 企业瞒报职工缴费基数
近期，某地一鞋厂一名员工退休后，发现养老金远远低于
相同工龄、相同收入的其他工厂的退休人员。2014 年 3 月底，
该鞋厂的 140 多名员工分批到当地人力资源和社会保障局有关
部门上访，投诉用人单位没有按员工实际工资足额缴纳社会保
险费，要求从下个月开始按照职工实际工资收入足额缴纳社会
保险费，并有部分员工提出要求补缴其入职以来工资差额基数
及未缴年数的费用。并由此引起该鞋厂爆发大规模的怠工事件。
鞋厂员工强烈要求当地的社会保险经办机构督促用人单位全员
足额补缴社会保险费，维护广大职工的合法社会保险权益。
该地人力资源社会保障部门及时组织人力查实了解违规单
位职工人数和工资收入情况，核实用人单位在职员工的社会保
险权益受损情况，并追溯核实以往年度参保人数和缴费基数不
足的问题。经过认真核查，确认该鞋厂存在少报、瞒报和漏报
参保缴费基数和参保人员的情况，并确定了历年具体的补缴人
数和基数。针对该鞋厂未按员工实际人数及工资申报参保缴费
问题，该市人力资源社会保障部门向该企业发出“监察询问通
知书”和“社会保险限期改正指令书”，责令其依法进行整改。
该单位随即向全体员工发出公告，就社会保险缴费问题提出整
改方案，并从下月起依法足额缴纳社会保险费，并根据员工的
意愿，依法为少缴的职工养老保险部分办理了补缴。
分析 ：该鞋厂少缴社会保险费，表明部分企业社会保险法
律意识不强，为降低用工成本，逃避参保责任，企业和部分职
工对养老保险重要性认识不足，参保缴费意识不强。另外个别
地方政府把降低社会保险费作为招商引资的优惠条件，实行部
分险种参保，甚至对企业违法行为视而不见。
从社会保险经办管理机构看，社会保险费的申报方式有待改
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 109

进，申报提供资料及职工签名确认手续需要完善 ；个人账户信息
查询需要加强，确保企业职工拥有参保知情权工作需全面落实。
另外，需要解决社会保险机构稽核人手不足的问题。除了接受投
诉举报和核查新办未参保企业外，日常巡查、各部门合作大检
查、整合部门间资源等工作也需加强。
通过该鞋厂少缴社会保险费事件，该省人力资源和社会保
障厅在全省范围内开展专项行动，对企业参保情况开展全面检
查，立即纠正企业违法违规行为，重点检查企业职工人数、参
保人数、职工工资、职工缴费工资等，核实用人单位依法全员
参保和按时足额缴费情况，对不符合规定的责令限期改正。
重点加强了以下工作 ：一是全面清理规范各地自行出台的
与国家和省社会保险政策不一致的政策，督促各市严格执行国
家和省的社保法律、法规，对不符合国家和省社保法律、法规
的政策和做法，立即撤销、纠正 ；二是加强社会保障监察稽核
执法，及时查处企业违法违规行为，重点加强对企业参保和缴
费行为的监督检查，及时发现问题，坚决纠正、查处 ；三是加
快统一职工基本养老保险费基费率，启动基础养老金省级统筹，
督促各市将单位缴费比例和基数调整至全省统一标准 ；四是加
大社保法律、法规宣传力度，积极营造依法依规参保缴费的社
会氛围 ；五是改进社会保险费参保缴费申报方式，完善参保资
料提供和参保人签名确认手续，加强社会保险权益记录单打印
送达力度，让企业职工及时了解本人社会保险权益，有效监督
用人单位社会保险参保缴费行为。

案例 3 超市商场购物中心的促销员未按规定参保
随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，用工形式
更加多样。特别是在一些城市的商场、超市、购物中心等商业
110 控险之网 ：社会保险基金监督

场所，一些“推销员”“导购员”等从业人员的劳动关系较为复
杂，由此发现社会保险问题的空白地带。2012 年 12 月，某市人
力资源和社会保障局审计稽查科接到群众实名举报，某购物中
心的十多名促销员一直没有参加社会保险。市人力资源和社会
保障局审计稽查科为了得到第一手的真实资料，前往购物中心
现场调查取证。稽核员首先调阅了该购物中心的原始考勤记录
和社会保险核定单缴纳情况，考勤记录显示很多促销员竟然工
作 5—6 年，但一直没有按规定进行参保登记和缴纳社会保险
费。随后，市人力资源和社会保障局的稽核员对该市三十多家
大型商场、超市、购物中心等现场促销员、导购员、推销员等
进行调查，发现普遍存在这些人员没有参加社会保险的情况。
在顾客眼中，他们是商场、购物中心、超市的营业员，对商场、
购物中心和超市等来说，他们是生产厂方派来的促销员、导购
员或推销员。通常，这些人员由本地产品经销商招聘，再派到
商场、超市、购物中心等上班，由商场、购物中心或超市进行
管理和考核，这种由厂家、经销商、商场、促销员（导购员、
推销员等）四方构成的用人关系错综复杂、相互交织，在这些人
员的社会保险权益问题上，生产厂家、经销商和商场等互相推
诿，并且大多数的生产厂家不在本地，更增加了问题的复杂性。
人力资源和社会保障局有关部门在收集充分的证据材料后，
对公司人事部进行调查询问，公司人事部也承认了未参加社会
保险的事实。因此，该公司违反了社会保险法的有关规定。市
人力资源和社会保障局下发稽核通知，要求各商贸企业作为社
会保险参保缴费的第一责任主体，负责督促落实在商场、购物
中心、超市等促销人员参加社会保险问题。
分析 ：目前，在城市的商场、超市和大型购物中心，普遍
存在着帮助厂家促销的“厂家代表”这样一群特殊人员，这些
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 111

人员劳动关系复杂，很多促销员在工作期间要求参加社会保险，
然而不清楚自己的参保单位是谁，商场或中心往往让找厂家，
可是厂家通常在遥远的异地，两边皮球一样来回踢，使员工的
权益得不到应有保障。按照有关规定，“引厂进店，招商进场”
的招商单位内使用的营业员，应当依法与其签订劳动合同，参
加社会保险，并缴纳社会保险费用。

案例 4 骗取养老金待遇案例
张某，1975 年 10 月入伍，1995 年 9 月转业，进入某市某
公司工作，1997 年 7 月起担任公司经理，期间因犯贪污罪被市
中级人民法院判 处 有 期 徒 刑 五 年（ 刑 期 ：2002 年 3 月 7 日 至
2007 年 3 月 6 日止），2005 年 5 月提前释放。企业后改制，人
员档案由另一公司保管，此刑事判决书未放入张某本人档案。
2006 年 6 月张某违规补缴了服刑期间的养老保险费。2012 年 5
月办理提前退休手续，办理退休手续时并未如实反映其被依法
判刑的事实。2012 年 6 月起开始领取退休待遇以及企业军转干
部生活补贴和门诊医疗费用补贴。
该市人力资源和社会保障局在接到群众举报后，即刻展开
稽核调查。经查，张某违规领取养老待遇事实确凿，该市人力
资源和社会保障局社会保险基金管理中心随即停止其养老待遇
以及企业军转干部生活补贴和门诊医疗补贴的发放，并函告市
军转干部安置工作小组办公室，取消其享受的企业军转干部待
遇。同时，因其不符合退休条件，取消其退休资格，并追回已
领取的退休费、企业军转干部生活补贴和门诊医疗补贴，并退
回其违法补缴的服刑期间的养老保险费。
分析 ：该案例最主要的问题是张某的档案内容不全，刑事判
决书未放入其本人档案。该市人力资源和社会保障局在档案管理
112 控险之网 ：社会保险基金监督

单位调查时了解到，档案管理单位只负责档案保管，并不对档案
内容进行更新，造成退休审批时无法及时了解其真实信息。

案例 5 更改个人身份证号码办理提前退休案例
王某于 1963 年出生，2012 年 12 月办理退休，实际年龄为
49 岁，未达法定退休年龄。在退休前，王某将其出生日期篡改
为 1952 年 11 月 10 日，使其早出生了 10 年多，并提供虚假居
民身份证。
该地区人力资源和社会保障局稽查部门人员利用社会保险
业务内控系统，查实了王某更改伪造出生日期的问题，确认其为
1963 年出生，达不到国家法定的退休年龄，不符合领取养老金
待遇的条件。按照《中华人民共和国社会保险法》第八十八条规
定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，
由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二
倍以上五倍以下的罚款。该地区人力资源和社会保障局随即立即
取消了王某的退休待遇，依法追回其违规领取的养老金，并处三
倍的罚款。
分析 ：对这起案件中违规经办人员，也根据《中华人民共
和国社会保险法》第三十九条的规定，予以撤职处理。为了加
强监管，该地区社会保险经办机构增加了对人员信息修改记录
留痕的保存和辨别功能，内控系统也增加了对在职、退休人员
信息修改监控的风险内容。

案例 6 重复领取养老保险待遇
王某于 1998 年 10 月开始享受遗属待遇，截至 2014 年 5 月
待遇标准为 370 元 / 月。2009 年他以未参保集体企业退休人员
身份一次性补缴费用方式参加了城镇职工基本养老保险，并于
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 113

2009 年 7 月开始享受基本养老保险待遇，截至 2014 年 6 月其基

本养老保险待遇标准为 2152 元／月。而其未按相关规定停止领
取遗属补助。重复享受待遇时间为 2009 年 1 月至 2014 年 5 月，
涉及遗属补助金 2 万多元。
经群众举报，该地区人力资源和社会保障局稽核认定后，
对王某作出如下处理 ：一是依法暂停发放王某享受的遗属补助
待遇。二是对王某重复享受待遇部分依法追偿。三是针对王某
骗取社会保险基金情况在该市进行通报。
分析 ：此类案情在近年来较为普遍。一是核查程序缺少。
大量一次性补缴费人员参加城镇职工养老保险，享受养老保险
待遇，大多是让单位提供证明，缺少核查程序，程序上出了漏
洞。二是技术手段上有所缺失。目前的城镇职工基本养老保险
数据库只限于一般的征缴与支付功能，统计与稽核功能还不完
善，在技术上造成此功能的缺失。三是参保人员心存侥幸心理。
通过这一案例，该市人力资源社会保障部门加大了对社会
保险基金的监督工作力度。通过完善相关制度，出台有关规定，
明确遗属抚恤金与养老金不能重复申领。通过完善养老保险数
据库功能，在养老保险数据库内部系统中添加比对功能，涉及
重复参保可直接核查、提取，提高数据管理层次，从技术手段
上防止重复享受待遇。另外，加大社会保险有关法律、法规的
宣传力度。《中华人民共和国社会保险法》是办理社会保险的主
要依据，利用各种机会宣传法律、法规，形成人人知法、懂法、
用法、守法的良好社会氛围。

案例 7 定点医疗机构不合理用药多收医保费
2013 年，某地稽核人员通过职工基本医疗保险医保信息
系统日常巡查住院人员情况时，发现一位患者因脑梗后遗症于
114 控险之网 ：社会保险基金监督

2013 年 6 月 10 日至 2013 年 10 月 13 日在市人民医院外科住院。

其间，该患者每天使用安宫牛黄丸一个，经分析认定属不合理
用药。人力资源社会保障部门的稽核人员现场稽核，通过查阅
该患者的病案，发现该患者病案中记录长期医嘱安宫牛黄丸每
天一次，每次一个 ；肝、肾功能检查共三次。由于患者本人意
识欠清晰，经询问患者陪护人员了解到，该患者从 6 月 15 日开
始服用安宫牛黄丸，每天一次，每次一个，但不到一个月时间
就停用了。经询问有关医护人员、查阅该医院中药库和中药房
安宫牛黄丸的出入库报表及详细患者使用名单，发现该患者使
用安宫牛黄丸情况与病历记载不符，经认真核实认定该医院虚
增安宫牛黄丸数量，多收取费用九千多元。

案例 8 定点医疗机构违反医保政策分解住院费用
患者裴某，男，38 岁，入院诊断电击伤，住院费 22152.83
元。患者家属说是出差期间因工作原因触电，单位介绍信为“我
单位职工裴某在某县探亲期间，于 2014 年 7 月 30 日因不幸触
电，致使昏迷，当即由 120 急救车送往县医院急诊科抢救”，申
请报销医疗费用。
接到裴某住院医疗费报销材料后，该市医疗保险基金管理
中心工作人员发现存在三个疑点 ：
1. 患者家属说是出差期间因工作原因触电，致使昏迷 ；而
单位介绍信为“裴某在某县探亲期间，于 2014 年 7 月 30 日因
不幸触电，致使昏迷，当即由 120 急救车送往县医院急诊科抢
救”，患者家属与单位介绍信说法不一致。
2. 平时参保单位职工外地住院办理报销费用都是单位经办
人员办理，而此次是患者家属办理，稽核人员询问家属情况时，
对方支支吾吾，反映的情况前后不一，存在疑点。
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 115

3. 医疗保险基金管理中心稽核人员要求家属提供出事地社
区证明时，患者家属说出事在外地，无法开证明，但事隔 2 个月
后又开具了一张该县某镇某村的证明，不符合常情，存在疑点。
2014 年 9 月该市医疗保险基金管理中心的稽核人员开始
进行现场稽查，赴该村实地稽核，经稽核查实 ：该村无患者亲
属，当地村委会出具的证明不真实，后经调查裴某单位也未安
排出差。
患者裴某承认其在报销住院费用时弄虚作假，该市医疗保
险基金管理中心查清事实后，报请该市人力资源和社会保障局，
依法对裴某给予处罚。
随后，该市人力资源和社会保障局组成专项检查工作组，
对 15 家定点医疗机构医保基金运行情况进行了专项检查。检查
组共抽调 310 份病历（参加城镇职工基本医疗保险的患者 214
份、参加城乡居民医疗保险的人员 96 份），经过专家审核发现
涉 及 问 题 病 历 143 份（ 职 工 93 份、 居 民 32 份、 空 白 病 历 18
份），占审阅病历的 46.13%。主要存在分解住院费用、不符合入
院标准、过度检查、过度用药、过度理疗、不合理用药、不合
理检查等问题，共涉及违规金额 83711.8 元 ；退回分解住院费
用 30300.3 元。
通过检查，共追回违规金额 83711.8 元，退回分解住院费
用 30300.3 元。

案例 9 不法分子注册空壳公司为门诊大病患者违规办理虚假
参保案例
2013 年，某市医保中心对参保单位的参保、基金征缴等情
况进行筛查中发现，某公司存在严重疑似违规为参保人员办理社
会保险参保行为。该公司人员增减变动频繁，共参保缴费 24 个
116 控险之网 ：社会保险基金监督

月，参保变动累计 16 人次（包括现在参保人员）。参保人员 16
人中重大疾病人员比例过高。16 人中，肾移植术后病人 4 人，
慢性肾功能衰竭肾透析病人 7 人，糖尿病病人 1 人，正常（也可
能还没有办理门诊大病）4 人。75% 的参保人属于患重大疾病人
员，且集中在肾移植和肾透析，自参保后即发生医保费用，且金
额较大。公司法人汪某为慢性肾功能衰竭肾透析病人，且其原参
保单位（某某公司）因挂靠肾病病人参保被市医保中心查处销
户。从身份证号推断，参保人多为统筹区外人员。参保人员多患
肾功能衰竭等大病，从参保之日起就产生大额医疗费用。
另查，该公 司 登 记 注 册 后， 无 管 理 制 度， 无 招 聘 员 工 准
入制度，无基本工资，不依据法律规定按比例缴纳医疗保险费
（参保费用全部由“员工”承担，且超出部分被汪某私吞），无
经营业绩 ；2012 年 10 月 17 日，该公司被工商部门注销后，汪
某继续以虚假劳动关系为外省、外市县重大疾病患者办理城镇
职工医疗保险缴费手续，使其享受医疗保险待遇，且数额较大。
该市人力资源和社会保障局查清事实后，鉴于汪某已经触
犯刑法，依法向人民法院提起汪某诈骗医保基金的诉讼。

案例 10 某医院编造假病历虚传药品骗取医保基金
根据群众举报，2014 年 6 月 9 日至 11 日某地人力资源和社
会保障局社会保险基金监督人员对该市人民医院进行了现场稽
查，重点对皮肤科 2011 年至 2014 年 5 月发生的医疗收费情况
进行调查。
检查组共查阅该医院皮肤科病历 332 份。其中 2012 年 76
份，2013 年 219 份，2014 年 37 份。病历病情诊断大多数为湿
疹、带状疱疹、荨麻疹。主要检查方法为吸入物变应原筛查、
食入物变应原筛查 ；抗双链 DNA 测定（免疫印迹法），抗核提取
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 117

物抗体测定（免疫印迹法）；主要治疗方法为光动力疗法、中药
涂擦治疗、中药熏洗治疗。
通过检查发现，该医院抗双链 DNA 测定（免疫印迹法）、抗
核提取物抗体测定（免疫印迹法）的报告单，由医院皮肤科无
检验师执业资质的医生手工填写，不符合《中华人民共和国执
业医师法》第三章执业规则第二十三条医师不得出具与自己执
业范围无关或者与执业类别不相符的医学证明文件的规定 ；不
符合《医疗机构管理条例》第四章第二十七条医疗机构必须
按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动的规定以及（红医保
〔2012〕25 号 ) 文件检验类相关规定。经统计上述两项检查的
阳性率均为“0”，存在过度检查行为。此项目涉及不合理收费
17.39 万元。
通过对生物光消痤仪仪器、设备的检查，发现该医院皮肤
科用生物光消痤仪为参保人进行治疗，而按光动力疗法收取治
疗费用。生物光消痤仪主要是通过红光、蓝光、黄光进行照射
达到治疗囊肿性痤疮、角化角质病、炎性痤疮、光化性角化病、
缩小毛孔、消除细小皱纹、增加肌肤弹性、去斑、改善皮肤色
素不均的目的 ；而光动力疗法是由静脉输液治疗与冷激光照射
两个操作步骤组成，是在光、光敏剂、氧的参与下，使体内的
氧变为单态氧，通过细胞毒性作用杀死肌体内病变细胞，主要
用于治疗眼底黄斑病变、部分恶性肿瘤、尖锐湿疣、牛皮癣等
疾病。将两种治疗仪器的治疗原理、治疗适应证、治疗方法、
治疗所用设备进行对比可以确定，使用生物光消痤仪治疗与光
动力治疗是两种不同的治疗方式。根据规定，光动力疗法为眼
科治疗项目收费，而非眼科项目治疗无支付标准。医院皮肤科
用生物光消痤仪治疗而按照光动力疗法收取治疗费用，涉及不
合理收费 163.8 万元。
118 控险之网 ：社会保险基金监督

调查组对该医院 2011 年至 2014 年 5 月使用的药品进行调

查，发现有 1 种药品加价销售给医保患者，并通过计算机系统
上传至市医保中心。还有 3 种药品超标加价销售，并将数据上
传至市医保中心。从市医保中心套取不合理费用达 5.79 万元。
市人力资源和社会保障局在查清事实后，依法对该定点医
疗机构及其相关责任人进行处理。

案例 11 冒名顶替骗取工伤保险待遇案例
2012 年 3 月某市人力资源和社会保障局接到群众举报，反映
2009 年 12 月 31 日某市印染有限公司水洗车间发生事故的工伤人
员不是吴某，而是唐某，该单位弄虚作假，骗取工伤保险待遇。
该市人力资源社会保障部门随即依法进行了立案调查。经
查，吴某于 2007 年 10 月进这家公司工作，公司与其签订了劳
动合同，并为其办理了社会保险手续，并缴纳了社会保险费。
在该公司工作期间，吴某从未发生过工伤。同时，公司所在地
的区劳动仲裁委员会、吴某所在公司的其他员工证实，2009 年
12 月 31 日发生在该公司水洗车间的唯一一起工伤事故的员工
不是吴某，而是唐某。唐某于 2009 年 6 月中旬进该公司任操作
工，公司未与其签订劳动合同，也未为其办理参加社会保险手
续，未缴纳社会保险费。在唐某发生工伤后，该公司为解决唐
某的工伤保险待遇，于 2010 年 1 月 4 日将已参加社会保险的吴
某顶替唐某，向工伤保险经办机构申报工伤认定，2010 年 1 月
12 日工伤保险经办机构根据该单位上报的相关资料认定该起伤
害事故为工伤事故。2010 年 4 月 9 日劳动能力鉴定委员会审定
该起工伤员工伤残等级为十级。2010 年 4 月 16 日社会保险管理
机构核准给予吴某支付工伤保险待遇 9844 元。
该公司违反了《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 119

本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职
工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇
项目和标准支付费用”的规定。鉴于该单位在接受调查中态度
诚恳，认识到这一违法行为的严重后果，并积极配合人力资源
社会保障部门查处。依据《工伤保险条例》第六十条“用人单
位、工伤职工或者其近亲属骗取工伤保险待遇，医疗机构、辅
助器具配置机构骗取工伤保险金支出的，由社会保险行政部门
责令退还，处骗取金额两倍以上五倍以下的罚款 ；情节严重，
构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定。于 2012 年 3 月 21
日责令该单位退还违法所得的工伤保险待遇 9844 元，并处以骗
取金额的两倍罚款，共计 19688 元。
分析 ：近年来，随着工伤保险待遇水平的大幅提高，骗取
工伤待遇逐渐成为工伤认定工作面临的难题。从查处的案件看，
少数用人单位和职工法律意识淡薄，骗取工伤待遇造假手段呈
多样性。少数用人单位为了降低用工成本，不依法签订劳动合
同、不实行全员参保，当未参保员工发生工伤事故后，冒参保
员工之名骗取工伤保险基金。这些虚假工伤案例不仅增大了工
伤认定调查核实的难度，对工伤保险基金的安全运行也构成了
较大的威胁。针对工伤骗保案的特点，人力资源和社会保障局
加大工作力度 ：一是加强普法教育。对用人单位依法签订劳动
合同、参加社会保险加大政策宣传力度，教育用人单位依法参
加社会保险是保障劳动者合法权益、遵法守法的社会责任，认
识到骗取社会保险待遇应承担的违法成本及后果的严重性。二
是深入现场调查。严格审核工伤认定申请材料，深入事故现场
调查，从源头上堵住造假漏洞 ；并强化工伤认定人员培训，提
高其综合分析判断能力。三是严格审核申报资料。认真核实受
伤职工提供的首诊医疗机构病历资料，对伤情或病史存在疑问
120 控险之网 ：社会保险基金监督

的及时到医疗机构复核就医资料，杜绝病历造假和诊断证明造
假现象。四是扩大惩治宣传。严肃法律、法规，对蓄意骗取工
伤保险待遇的单位和个人及时惩处，对构成犯罪的移交司法部
门处理。将案例在媒体报道，扩大社会影响度。

案例 12 骗子寻孕妇“生财”，骗取生育保险基金案例
黎某于 2007 年生育时发现单位缴纳生育险的费用很低，而
一旦生小孩，得到的生育保险金近万元。黎某觉得其中有利可
图，就萌生了利用孕妇骗取生育保险金的念头。从 2008 年开
始，黎某伙同张某某、陈某等人，先后注册成立了“某市某某
家政服务部”“某市某某家政服务公司”等多家企业，随即发动
各自的亲朋好友，寻找符合条件的孕妇，许诺挂靠企业免费办
理生育保险，在生下小孩后获二千元至三千元的报酬，用这些
孕妇的身份证办理虚假员工手续诈骗生育保险金。诈骗团伙为
了不引起怀疑，将孕妇平均分配到每个单位。随着孕妇骗保数
量的增加，黎某又筹划找朋友的公司“帮忙”，有经营不善想注
销的公司就被其“借”过来使用，正常经营的就许诺给对方一
定的好处，让其“借壳”诈骗。
该市人力资源和社会保障局稽查部门人员在日常监督检查
中发现有一家名为“某市某某财务管理咨询有限公司”的企业
参加生育保险的情况极为异常，该公司有近 20 名女员工，在刚
加入公司时就办理了生育保险参保手续，不出数月，有 15 人先
后生下小孩，该公司先后向社保部门申领生育保险金共计 15 万
元。而当保险金拨付到该公司后，这 15 人即与公司脱离了用人
关系，生育保险费也就此停交。该市人力资源社会保障部门怀
疑该企业和这些“孕妇”员工有骗领生育保险金的嫌疑。
市人力资源和社会保障局组织有关部门对这些孕妇进行了
 第九编 社会保险基金监督案例及其分析 121

核查，发现这些孕妇都没有在该公司工作过，是专门有人上门
联系后挂靠到该企业，获得报酬 500 元至 3000 元不等。于是，
市人力资源和社会保障局向市公安局城中分局报案。警方接案
后高度重视，组织精干警力随即展开调查，经过艰苦侦查，警
方终于获得关键线索，抓获诈骗团伙主要嫌疑人黎某。经查，
诈骗团伙四处寻找孕妇及准备怀孕的女子，虚构企业员工骗取
生育保险基金。诈骗团伙成员 23 人，该案涉及孕妇 220 余人，
涉案企业 19 家，涉案金额 220 余万元。
黎某等 20 人已被依法追究刑事责任，骗取的生育保险基金
被依法追缴。

案例 13 某地社保中心工作人员贪污社保基金案例
利用监管漏洞，某市城区社会保险基金管理中心工作人员赵
某编造参保人员死亡或转为外籍公民的虚假理由，涉嫌侵吞 44 万
余元社保基金，区法院近日受理了这起贪污社保基金案。赵某自
1998 年进入社保中心支付部工作，负责审核和在计算机系统中生
成可支付参保人员养老金的相关指令。长期工作中，赵某发现社
保中心各部门间没有监督和制约的漏洞，他可以在电脑系统中直
接生成一个虚假的支付指令，将社保基金转出而难被察觉。检察
机关指控称，赵某于 2002 年 10 月至 2003 年 5 月间，采取编造参
保人员死亡或转为外籍公民的虚假理由、办理个人账户清算的手
段，将社保基金 441702.75 元转入其他公司后据为己有。据赵某
交代，钱款很快被他挥霍掉。

案例 14 社保机构工作人员挪用养老保险基金案例
2013 年 2 月 1 日，某市人力资源和社会保障局社会保险管
理中心在对退休人员缴费年限进行核查时，发现有两名参保人
122 控险之网 ：社会保险基金监督

员已在近期办理退休手续，但缴费记录为欠费状态，这两名参
保人员均提供了真实缴费凭据存根。查阅会计凭证后发现这两
张缴费凭据已被用于另外两名没有缴费凭据的参保人员作记账
处理。该市社会保险管理中心立即对出纳李某进行了询问，李
某主动承认私自把这两笔业务做了回款反冲处理。经区纪委、
区检察院侦查核实，2012 年 1 月至 2013 年 2 月期间，李某违规
经办业务共 14 笔，涉及 28 人，涉案金额为 46.45 万元。
李某发现养老保险业务经办系统办理完退休手续后，对退
休人员做回款反冲操作不需要经已办结的相关业务环节知晓便
能处理，且不影响养老金的发放。利用这一点，李某正常办理
完参保缴费和退休手续后，违规做回款反冲处理，把已缴费人
员所缴养老保险费记到其他参保人员账户上。再通过联系其他
参保人员，谎称帮其代办参保缴费手续，收取其他参保人员相
应数额的银行卡、存折或现金。待退休手续办理完结后，用已
真实缴费人的缴款单据贴在其他参保人员的补缴单上做原始凭
证并记账，导致实际缴费人员出现空账。
 第十编
社保机构
加强社保基金
监管案例
124 控险之网 ：社会保险基金监督

陕西省汉中市坚决查处冒领养老金的行为
陕西省汉中市坚持不断查处冒领城镇职工退休养老金问
题，近几年来，全市共查出 836 例冒领死亡离退休人员养老金
104.75 万元，已追回 103.95 万元。
该市人力资源和社会保障局社会保险管理中心养老保险经
办处从 1998 年起，就针对离退休人员增减变化频繁的现实，建
立了“离退休人员增减变化按月申报制度”，要求企业每月 25
日前报送本单位当月离退休人员的变化状况。此举当即查出当
年全市漏报少报死亡离退休人员 213 人，冒领养老保险基金
22.95 万元。为规范基本养老金领取制度，该市又制定了基本养
老金社会代发管理试行办法，规定凡领取基本养老金的，必须
持“基本养老金领取证”和本人身份证，经验证后，方可取款
或转存。此制度建立后，又查出当年死亡冒领者 372 人，追回
冒领养老金 32.6 万元。该市又加强了对离退休人员生存状况的
调查，特别是加强了对异地居住和边远山区离退休人员生存状
况的调查，并开展了防冒领和建立离退休人员指纹数据库信息
网络的工作，同时还建立了举报监督箱。通过家访、年审养老
金领取证、采集及对照指纹、群众举报等多种途径，又查出 150
多起冒领养老金问题，追回养老金 14 万余元。

天津市利用殡葬信息防止冒领养老金成效明显
天津市利用殡葬信息防止冒领养老保险金取得明显成效，
受到有关部门的充分肯定，人力资源和社会保障部社会保险事
业管理中心向全国推广天津市的做法。
 第十编 社保机构加强社保基金监管案例 125

建立养老金防冒领机制，是当前社会保险基金管理工作中
一项十分重要的任务。天津市社会保险基金管理中心十分重视
防止冒领养老金工作。该市自 2000 年全面实现养老金社会化发
放后，为确保养老保险基金的安全，加大了领取养老金资格的
核查力度，每年坚持请居住在外省市离退休人员所在地派出所
及街道居委会提供居住证明、请原单位进行离退休人员生存状
况自查和社保机构抽查、对高龄退休人员问卷调查和入户慰问、
建立指纹认证系统试点等多种形式核查领取养老金资格。自
2002 年以来，天津市社会保险基金管理中心在市财政局、民政
局的大力支持下，将离退休人员数据库与殡葬机构的火化信息
实行有效链接，开辟了防止冒领养老金行为的新途径，使管理
工作变事后追索为事前控制，以保障基金安全。

重庆市聘请上百名监督员监督社会保险基金
重庆市人力资源社会保障部门聘请了 105 名社会监督员，
加强对社会保险基金的监督，以确保社会保险基金安全，保障
人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
社会监督员由人大代表、政协委员、专家学者以及企业、
机关事业单位、新闻媒体、服务机构的代表组成，承担着社会
保险有关部门、经办机构、定点服务机构、用人单位、参保人
员的职责。同时，还通过参与专项检查、摸排查访等形式，协
助人社部门监督社会保险基金，如对定点医疗机构执行医疗工
伤保险政策情况、高龄退休人员和失业人员享受社会保险待遇
资格情况进行核查等。对监督过程中发现的问题和风险点，他
们将及时提交人社部门处理。
重庆市人社局积极探索推进以社会监督员试点为抓手的社
会保险基金监督工作，目前，试点区县已扩展到全市 60% 的区
126 控险之网 ：社会保险基金监督

县，聘请的监督员增加到 105 人。

浙江省宁波市实施“智慧医保”看牢市民“救命钱”
看到医生工作台上的电脑右下角跳出患者糖尿病症状以及
近期用药提醒，李惠利医院内科的陈医生略一思索后，更换了
原有药方中的一味药品。随后，通过诊间结算付费，患者直接
前往指定窗口取药。
曾有什么样的病史，余药量还有多少，用药禁忌是什么，
是否符合医保用药规则？ 2015 年 1 月到 9 月间，“智慧医保”
智能提醒系统向全市 437 家定点医疗机构 1.4 万个医生工作站，
发送 1451 万次提示，医生经提示后接受并调整处方 54.9 万次，
涉及金额 7741 万元。市民避免了重复用药，控制了医疗费用，
被称为“众家救命钱”的医保基金安全也得到了有效守护。这
是“智慧医保”平台上线以来，医患双方共同感受到的变化。
据了解，2014 年 9 月以来，宁波市以建设阳光医保监管平
台为抓手，积极转变医保监管理念、创新监管机制，初步建立
了对医保医疗服务行为的全程、实时、智能、精确监管新模式。
2015 年初以来，依托日趋完善的医保数据库和一体化信息系统，
医保管理服务能力得到进一步提升。医保中心一位负责人说，
医保制度发展 15 年来，全市城乡三项医保制度参保总人数达
710 万人，医保部门积累了涉及每个参保人参保、就医、医疗、
用药的 200 多亿条数据，依托于海量数据及对数据的有效分析，
在保证医疗质量的前提下有效规范了医疗服务行为，控制了医
疗费用。
据了解，医保部门正借助医保基础信息数据预测未来发展
趋势，为医保制度设计、政策制定提供决策依据。据了解，正
是根据筛选医保付费改革前 3 年定点医疗机构的历史费用数据，
 第十编 社保机构加强社保基金监管案例 127

开展归类分析测算，医保部门确定了不同级别和类型医疗机构
的“总额费用”、“门诊服务单元费用”和“门诊人次人头比”
等指标，得到定点医疗机构的积极认可。2015 年，通过对病种
次均费用数据构成进行分析比较，找出费用的关键驱动因素，
宁波市制定出台了多项单病种付费标准，推进了医保按病种付
费方式改革。
在利用大数据优化医保服务的同时，“互联网 +”的医保模
式不断提升服务便民化水平。利用参保人员、医保政策等基本
信息，越来越多的医保事务可实现借助网络远程办理 ；医保数
据的互联和共享，也更多地帮助市民实现“数据多跑腿、群众
少跑路”。

吉林省通化市构建医疗保险监督体系有效遏制各类欺诈骗保
通化市按照吉林省人力资源和社会保障厅的要求，于 2012
年 8 月正式组建医保监管队伍，成立监督管理科，具体负责组
织和开展各项医疗保险监管工作。几年来，通过开展医保查房、
日常监管、网络监控和对两家定点单位实施检查与考核，共计
查处 80 例违规案件，问题主要有 ：医保药品目录执行错误，不
按时维护医保系统 ；病历书写不规范、不完善、不正确 ；不合
理用药 ；不合理检查 ；冒名就医 ；虚假住院 ；开虚假收据套取
医保基金等。针对查出的问题，按照社会保险法等有关法律、
法规进行了严肃处理。从 2009 年到现在，通过监管共计追回和
拒付违规费用近 150 万元。
通化市主要做法 ：一是加强管理，建立与完善各项管理制
度，进一步规范定点服务机构和参保人员的行为。首先，严把
定点资格准入关，合理控制定点数量和服务区域。在定点医疗
机构和定点零售药店的资格审批过程中，对符合申报条件的医
128 控险之网 ：社会保险基金监督

院和药店，在综合考虑营业面积、地理位置、服务范围和周边
定点分布等因素，择优确定考察对象，并按照定点资格确定工
作程序，认真做好申报受理、资格审查、定点考核、公布确认
和监督管理等工作，以确保审查通过的定点服务机构能够适应
当前医保工作的需要，更好地为参保人员服务。其次，加强对
定点服务机构实行协议管理。每年年初，市医保局与符合定点
条件并取得定点资格的定点医疗机构和定点零售药店签订《城
镇基本医疗保险、生育保险和工伤保险定点服务协议书》，明确
双方的权利和义务，并通过协议条款来规范定点服务机构的服
务行为，开展医疗保险监督检查、考核管理、医保医师管理、
分级管理、费用结算和违规处理等各项业务管理工作。再次，
建立考核评价机制，完善服务协议管理工作。每季度和下一年
度初组织人员对定点医院和药店开展季度考核和年度考核，通
过检查对医院和药店的医保政策落实情况、协议执行情况和内
部医保管理情况进行综合考评打分，考核结果直接作为费用结
算和保证金返还的依据，从而规范定点医院和药店的医保服务
行为，确保协议执行率为 100%。同时，完善各项医保待遇审批
手续，杜绝不合理费用支出。对异地就医人员、转诊转院人员、
急诊人员和门诊慢病特病人员分别建立了待遇审批和登记管理
制度，严把资格审批关，完善和规范了待遇审批程序和各种工
作表格，对不符合规定和资格条件的医疗费用一律不予报销，
从而确保了外地医疗费用的合理支出。最后，建立医保医师管
理制度，将监管延伸到医疗第一线。全市各地区在推进医保医
生管理工作的同时，按照吉林省人力资源和社会保障厅要求建
立了医保医生信息管理系统，在省社会保险网络平台上建立了
医保医生信息库，并按要求如实录入和维护医保医生信息。
二是加大监管力度，采取各种措施和手段查处医保违法违
 第十编 社保机构加强社保基金监管案例 129

规问题。在医院设立医保办事处。为及时掌握参保病人的入院
情况，杜绝冒名顶替、叠床和门诊挤住院等问题，在患者就诊
量大的综合性医院设立了医保办事处，在医院就地就近办公，
具体负责 ：住院病人的参保身份核实、外伤入院的医保稽核、
无卡人员的身份核实和开具回中心报销的证明手续、参保病人
的医保政策咨询等工作 ；成立专业检查队伍，对医院和药店开
展日常监督检查。组建了医疗保险监察支队，具体负责医疗保
险日常监督检查工作。采取抽查的方式，每天对医院和药店进
行检查，检查对象、检查内容、检查方式和检查时间都根据工
作需要随时调整，不固定。通过近半年来的运行，收到了良好
效果，不仅提高了监管工作效率，同时也督促医院和药店加强
管理，大大降低了违规问题的发生率。开展医疗保险反欺诈专
项行动。每年都开展医疗保险反欺诈专项行动，组织医保稽核
人员、系统管理人员和医保监管人员，对定点医疗机构、定点
零售药店和参保单位及个人进行反欺诈专项检查，查处各类医
保欺诈骗保案件，并与当地公安局经侦支队签订了《关于联合
打击套取、骗取医保基金违法犯罪专项行动备忘录》，建立长效
合作机制，严厉打击医疗保险领域违法犯罪活动，进一步整顿
和规范医疗保险工作秩序。开展医疗保险医疗服务网络监控工
作。利用医疗保险管理系统和医疗服务网络监控系统，采取实
时监控和事后监管的办法，对医院和药店的就诊情况和费用结
算情况进行网络监控，筛查违规问题，及时对可疑事件进行调
查核实，确属违规的按照医保规定进行严肃处理 ；对参保患者
外伤入院实行审批制度。为确保医保基金的合理支出，杜绝交
通肇事、自杀自残、打架斗殴等不予报销的费用进入医保待遇
支付范围，在 2014 年建立了外伤入院审批制度，凡医保病人因
外伤入院必须经过医院治疗区主治医生、医保科和医保局监管
130 控险之网 ：社会保险基金监督

科审批，对外伤原因进行调查核实后，确属医保报销的方可刷
卡就医和费用结算，否则不予报销 ；对外地费用报销实行先审
核后报销的办法。自 2009 年以来，对外地费用就建立先审核、
后报销的管理制度，凡外地发生的医疗费用，回到本地报销的
必须通过电话或传真与就诊医院取得联系，经核对费用及票据
真实有效后方可进行费用报销，电话无法核实或医院不予配合
的，组织人员亲临就医地进行现场核实，做到有一笔核对一笔，
杜绝虚假住院和虚假票据事件的发生。

广西柳州市强化制度监管，确保医保基金收支平衡
柳州市通过对医疗保险收入及支出的简要分析，认识到在
医疗保险收入难以大幅提高的情况下，保证医疗保险平稳运行
的最有效手段就是加强医疗支出的制度监管，重点从加强医疗
保险统筹基金支出环节中的基金管理和支付管理两个方面着手。
（一）强化基本医疗保险基金管理
1. 进一步加强基本医疗保险基金收支预算管理。统筹地区
认真执行社会保险基金财务制度，年初以人大审议批准的基本
医疗保险基金年度收支预算为基础，确定城镇职工基本医疗保
险年度支出预算总额。编制基金收入预算时，统筹地区应综合
考虑本地区经济发展水平、职工工资收入水平、医疗保险覆盖
面、医疗保险筹资比例等因素 ；编制基金支出预算时，统筹地
区应综合考虑参保人员年龄结构、疾病谱、医疗费用增长、医
疗保险受益面、保障水平、基金结余情况和各定点医疗机构前 3
年平均支出情况等因素。相关草案在广泛征求财政部门、卫生
部门意见，并同定点医疗机构沟通协商的基础上，经社会保险
行政部门审定，形成年度医疗费用支出预算总额及全市各定点
机构医疗保险费用指标、年终结算方案后公布执行。
 第十编 社保机构加强社保基金监管案例 131

2. 做好基本医疗保险基金会计核算工作和统计分析工作。
在医疗保险管理过程中，会计核算是规范，统计分析是基础。
统筹地区应从严格执行各项财务会计制度入手，加强基本医疗
保险基金会计核算工作。一是严格执行医保基金收支两条线管
理规定。医保经办机构可通过与具有社保基金归集资格的金融
机构签订委托服务协议，开设收入、支出和财政专户，月末按
规定将收入户基金全额转入财政专户，严格执行收支两条线管
理规定。二是严格执行财务审批制度。按照财务审批制度要求，
严格执行业务部门与财务部门双审规定。办理医疗费用报销时，
应设置多科室、多部门的审批流程，复核无误方可办理支付手
续。三是严格执行财务总监联签制度。对医疗保险单笔现金支
付较低的、个人账户转移、医疗保险以现金报销约定项目等费
用，由经办人员、审核人员、主要负责人或授权的负责人签字
审批，均报财务总监全程知情。
3. 建立基本医疗保险基金运行情况分析和风险预警机制。
统筹地区应利用医疗保险信息系统，构建基本医疗保险基金运
行分析和风险预警系统，将统筹基金累计结余作为基本医疗保
险基金风险预警监测的关键性指标，加强对基本医疗保险基金
运行情况的分析。根据医疗保险统筹基金累计结余情况，提出
具体的应对措施。
4. 强化基本医疗保险基金监管。加强对基本医疗保险基金
征缴、支付、存储、管理全过程的监督，完善基本医疗保险基
金管理内控制度，形成部门之间、岗位之间和业务之间既独立
操作，又互相衔接、相互制约的内控体系。加强行政监管，建
立基本医疗保险基金欺诈防范机制，出台社会保险基金监督举
报奖励办法，杜绝骗保等欺诈行为的发生。定期向社会公布基
本医疗保险基金收支情况和参保人员医疗保险待遇的享受情况，
132 控险之网 ：社会保险基金监督

接受社会各界的监督。
（二）加强基本医疗保险支付管理
1. 加大医疗保险对医疗服务行为的监控力度。统筹地区
可以把出入院标准、临床诊疗规范、临床用药指南、处方管理
办法和医师考核管理办法等纳入协议管理的范围，建立和完善
对定点医疗机构服务质量的考核评价体系。同时，条件成熟的
应建立医疗服务“实时监控”平台。2012 年在全区率先启用了
“医疗险基金智能管理系统”，实现了对医疗机构运行实时监控。
任何不符合常规用药种类及数量的处方、消费，均会在系统中
提示异常。医疗保险基金智能管理系统的启用，的确在一定程
度上缓解了医疗保险经办机构因编制紧张而导致的监管工作量
与人员不足的矛盾。但同时也存在违规行为届定标准模糊、部
分指标假阳性样本群较大甚至是因针对性的筛选导致一些违规
行为无法识别的现象，从而影响整体监控效果的发挥。
2. 改进费用结算方式。积极联动卫生、财政部门共同做好
医疗保险付费总额控制动态管理，探索医疗保险经办机构与医
疗机构、药品供应商、器械（材）供应方通过协商谈判，合理
确定医药服务的付费方式及标准，发挥医疗保障对医疗服务和
医疗费用的导向作用、制约作用。在坚持“总量控制、以收定
支、收支平衡、节余奖励、超支分担”的基金运行原则下，实
施“总额预算、服务项目结算、单病种结算、定额结算和质量
考核”等多种付费方式相结合的复合型结算方式，充分调动医
疗机构和医生控制医疗服务成本的主动性和积极性。自 2010
年以来，积极探索实施单病种付费结算办法，取得了较好的社
会效益和经济效益。目前，医疗保险经办机构已与全市定点医
疗机构签订开展包括心内外科、泌尿外科、眼科、骨伤科等近
100 种疾病治疗的单病种付费结算服务协议。以心脏支架术单病
 第十编 社保机构加强社保基金监管案例 133

种为例，实施单病种付费方式前，柳州市每例（一个支架）所
需费用高达 5 万多元，实施单病种后，每例（一个支架）仅花
32000 元。但单病种付费谈判也存在着经办机构医疗专业能力与
医疗机构相比有差距，经办机构因信息不对称或医疗机构形成
价格联盟，导致医疗机构不主动参与谈判，即使谈判价格也无
下降空间的情况。甚至出现部分医疗机构因某些病种适应证不
够明确，虽然单价下来但例数增加致使基金支出增加的现象。
3. 建立定点医疗机构医保服务医师管理体制。定点医疗机
构是医保基金支出的水龙头，医师在医疗保险费用支出中起决
定性的作用。目前，柳州市正逐步将医保经办机构对定点医疗
机构的监控，延伸到对医保服务医师医疗服务行为的管理上。
社会保险行政部门正在着手建立医保服务医师管理体系，包括
医保服务医师管理路径、资格申报登记审核备案、管理信息系
统、违规处理制度。同时，建立确保激励与惩罚并重的约束机
制。通过加强对医保服务医师培训和考核，提高医疗保险经办
能力和管理效率，促进医保诚信体系建设，构建和谐医患关系。
4. 加快异地就医平台建设。随着经济发展，人员流动进一
步加速，参保人员在非统筹地区就诊、住院的概率大大增加。
目前，解决参保人员异地就诊费用的主要办法是垫付费用后回
参保地报销，流程烦琐，参保人员需要往返奔波。建立异地就
医平台可以大大解决参保人员在异地就诊时需要完全现金垫付
方可享受医保待遇的问题。建立异地就医平台应通过省级进行
统筹规划，并在就医平台的基础上逐步统筹各地医疗保险政策，
最终实现国家级的医疗保险政策统一。
（三）用制度确保医保基金收支平衡
一是多管齐下，使传统医学适应医保基金支出平衡发展的
需要。中医药治疗作为传统医学的有效手段，尽管目前在很多
134 控险之网 ：社会保险基金监督

统筹地区出现过度治疗、费用激增的情况，但不能采用简单方
法处理。可考虑将中医药治疗的适应证标准化，将中医药治疗
的流程规范化，采用多种方式使中医药事业与医保事业发展实
现共赢。二是考虑引入第三方监管机构对医疗行为进行更全面
的监控。由于医疗保险经办机构的编制和自身工作人员医学专
业技术力量的不足，引发的监管缺失，可考虑引入第三方监管
机构对医疗行为进行更加全面的监控。第三方监管机构可以是
自治区级医疗保险专家委员会成员或专业的医疗费用调查公司。
而自治区内各城市开展的定点医疗机构年度服务质量考核工作
可采用城市间“背靠背”检查完成。同时，结合医疗保险监控
平台，形成场内监控和场外监控并重，力争做到统筹地区医疗
费用的增幅接近于 GDP 增幅，切实控制医疗费用的增长。三是
科学调整制定医疗保险待遇政策水平。从医疗保险政策的调整
上，可结合本统筹地区人均寿命、人口结构和各疾病发病率情
况，每隔 5 年确定相应的支付待遇标准。同时对发病率较高的
一些疾病，制定病情发展阶段标准化的临床治疗路径，并以此
为基础形成科学结算方案，从而降低医疗费用的支出。
 第十一编
发达国家或
地区社保基金
监管经验
及启示
136 控险之网 ：社会保险基金监督

发达国家或地区的养老保险制度整体情况如何？
世界主要发达国家或地区养老保险制度模式，大致可分为
以下三种类型 : 一是国家福利型普惠模式，以英国和北欧国家
为代表。基本特征 ：实行全民保障，政府直接向符合条件的本
国老年人（或住满一定年限的常住人员）发放基本养老金。资
金来源于国家一般税收，保障标准与申请人原有的收入水平、
职业、身份等基本无关。优点是强调公平和普惠，全民覆盖 ；
缺点是因保障水平高，财政负担沉重。因此，此类国家正在逐
步改革，发展单位保险和商业保险，减轻国家负担。如英国自
从 20 世纪 80 年代以来，社会保障支出水平已显著下降。二是
收入关联型社会保险模式，以美国、德国、法国、日本等为代
表。基本特征 ：由雇主和雇员共同缴纳养老保险费，形成专项
基金，国家给予免税优惠或财政补贴 ；只有缴费才能享受相应
待遇，待遇水平通常与缴费水平成正比。优点是强调权利与义
务对应，国家只承担补贴和兜底有限责任 ；缺点是无收入和低
收者如果政府不补贴和减免缴费则难以被覆盖。三是强制储蓄
型公积金模式，以新加坡、智利为代表。个人、企业按收入的
一定比例存入劳动者的个人账户，由专门的机构负责管理，并
实行市场化投资运营。当劳动者达到法定退休年龄时，将个人
退休账户积累的全部资金 ( 包括利息以及运营收入 ) 一次性或
逐月发还给本人作为养老金。优点是激励性高 ；缺点是无收入
和低收者被排除在制度之外，参保者间缺乏互济性。
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 137

发达国家或地区如何对养老保险基金的投资运营进行监管？
发达国家或地区养老保险基金监管模式有哪些？
从管理来看，按政府对投资的控制和参与程度，可以分为
公营和私营两种模式。从监管来看，按照投资监管的严厉程度
区分，投资运营监管模式可以分为限量限制和审慎监管两种。
在限量限制模式下，政府对社保基金投资具有明确的限制性规
定，体现出强烈的政府管制色彩。而在审慎监管模式下，政府
较少干预社保基金的日常管理，对投资品种、投资比例没有严
格的限制，主要是依靠独立审计、精算师等社会中介组织来监
督基金运营。
由于法律体系比较健全，有着较发达的资本市场和大量的
中介机构，美国对养老金采取审慎性监管模式，香港地区作为
世界重要的金融中心之一，资本市场也比较发达，对强积金的
监管也主要采取审慎监管的模式。这种模式可以发挥计划相关
业务机构的主动性和创造性，及时作出适应市场环境变化的调
整，具有较高效率，同时降低监管者的成本。智利采取的是数
量监管的模式，对养老金的投资品种、数量等都有严格的限制。
美国、智利和我国香港地区都由私人性质的市场主体来管理运
营，政府主要承担监管职责，新加坡由政府专门成立的国际投
资公司负责中央公积金的投资运营。

发达国家或地区养老保险基金监管的法律体系如何？
发达国家或地区均出台了养老金投资和监管的相关法律，
做到了依法运作、依法监管。美国主要法律基础是两部重要的
联邦法规，即 1974 年通过的《雇员退休收入保障法》和 1978
年通过的《国内税收法》。《雇员退休收入保障法》适用于企业
年金计划和福利待遇计划，对雇员福利计划的参加者利益提供
138 控险之网 ：社会保险基金监督

保护，要求计划资助者向计划参加者和受益人提供有关计划的
足够信息，同时，要求计划管理人必须遵循一定的行为标准。
该法对向行政部门报告和向计划参与人的信息披露作了详细规
定，对雇员养老金待遇计划提出了必须满足的标准，对违背这
些要求的免税待遇并给予一定惩罚。该法还有民事执行条款，
旨在保障这个计划资金的安全和确保计划参与人得到他们的福
利。《国内税收法》主要是对养老金税收优惠问题作出规定。同
时，养老金投资运作还要遵守资本市场的基本法律、法规，如
《1933 年证券法》、
《1934 年证券交易法》、
《1940 年投资公司法》
和《1940 年投资顾问法》等。智利于 1980 年颁布了第 3500 号
法令，确立了一种以个人账户基金资本化为基础的、由私营机
构经营的、政府监管为特点的养老保险制度。1980 年改革以后，
随着养老金制度的发展，政府不断出台新的监管政策，先后出
台了 33 项法规，构成了养老金投资和监管的法规体系。1997 年
至 2000 年间政府又通过了三项主要法规修改养老金制度。在
新体制下，所有有关养老基金管理运营的制度规则形成了一套
法律体系（包括法律、监管规则和条件等），养老基金的安全
性得到了一定保障。新加坡公积金制度运作的基本法律依据是
1953 年通过的《公积金法令》。我国香港地区在推出强积金制度
之前先行立法，一整套完善的法律、法规及部门规章制度为强
积金计划运作提供了法律准绳和监管依据。现行的强积金监管
法律、法规框架主要包括 ：为强积金计划金融市场协调监管提
供依据的证券、保险、银行业的法律条例，如《证券及期货条
例》、《保险公司条例》和《银行业条例》等 ；处于整个强积金
制度架构和运作核心的《强制性公积金计划条例》和三个主要
附属法例，分别是《强制性公积金计划 ( 一般 ) 规例》、《强制
性公积金计划 ( 豁免 ) 规例》以及《强制性公积金计划 ( 费用 )
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 139

规例》；针对发牌、报告规定、投资、计划运作、衔接安排等强
积金运作作出解释的指引 ；以及为强积金服务机构和计划参与
人提供的行业指导性准则。

发达国家或地区养老保险基金投资运营监管机构及其职责是
什么？
美国对养老金实行的是谨慎监管原则。按照《雇员退休收
入保障法》和《国内税收法》的规定，美国负责养老金监管的
部门主要有三个 ：一是美国劳工部（主要是其内设机构雇员福
利保障局具体承担），主要负责对计划进行审查和调查，对违规
操作的行为和违法事件通过法律诉讼解决或采取有关行政惩罚
和更正措施，确保计划按照法律规定执行。雇员福利保障局下
设九个处 ：豁免确定处、执法处、政策与研究处、医疗福利计
划稽查处、法令制定与法律释义处、总会计处、技术与信息服
务处、企业年金计划参加者协助处和项目计划评估管理处。此
外雇员福利保障局还设有十个地区办公室，分布在美国十个大
城市。雇员福利保障局共有 900 名工作人员。二是美国财政部
及其下属国家税务局，主要负责认定有关计划的税收优惠资格，
保证计划对税收优惠法律、法规的遵守和执行。三是美国证券
交易委员会，通过对基金产品交易的监管也对计划具有间接的
监督作用。另外，美国出台了针对 DB 计划作出了再保险规定，
并成立养老金待遇担保公司来实施，养老金待遇担保公司在对
DB 型养老金计划偿付能力提供担保的同时，也对计划的合规经
营进行监管。近年来，美国的社保基金监管组织机构也在变革
之中，出现了社会保障咨询委员会和定期社会保障指导委员会。
前者是社会保障立法机构的主要咨询机构，后者主要为社会保
障信托基金托管委员会提供专业的咨询。
140 控险之网 ：社会保险基金监督

《雇员退休收入保障法》就劳工部（雇员福利保障局）可
以进行的执法活动做了以下具体规定 ：一是对那些管理养老金
计划的个人和机构的行为是否完全按照《雇员退休收入保障法》
中规定的职责标准行事，是否按照“谨慎人”的行为标准行事
进行监督。二是监督和保证资助养老金计划企业是否将计划资
产置于一个独立于企业或其他当事人资产的信托之中。三是
监管任何养老金计划的受托人在履行其职责所采取的行动是否
只以计划成员的利益为出发点，不为自己和任何其他与计划利
益相关的当事人谋利。四是监督和管理法律要求的向联邦政府
有关部门和计划参与雇员进行信息披露和报告的执行情况，协
助政府对养老金计划的运行进行监管，防止对企业年金资金的
滥用，从而保证计划参与雇员的权益。五是执行《雇员退休收
入保障法》的有关法律上诉和法律补救的有关规定，包括实施
《雇员退休收入保障法》赋予劳工部对计划进行调查，并对任何
违规操作的计划受托人或资助计划的企业进行法律上诉的权力。
智利对养老金实行严格的限量监管。为了加强监管，国家
成立了养老基金管理公司监管局，代表政府对养老金管理公司
进行监督和控制，监管局是一个自主的独立机构，隶属于劳动
和社会保障部，该局局长由总统直接任命。该机构的主要职责
是 ：批准或否决成立某个养老金管理公司的议案，批准养老金
管理公司的执照 ；在法律、管理和财政等方面监督养老金管理
公司的运作 ；确保养老金管理公司的投资符合相关法律、法规
所规定的投资限制和现金比例的要求 ；提出法律管理方面的改
革建议，以改进体制的运作 ；解释当前的法律和规则，并提出
适用于养老金管理公司的强制性规则 ；对违规的养老金管理公
司征收罚款，并在适当情况下关闭该养老金管理公司。智利养
老金监管局分为 8 个部门，分别是法规部、机构监控部、研究
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 141

部、财务部、内部管理及计算机部、待遇与保险部、医疗委员
会、失业委员会，监管局工作人员 130 名。对养老金的监管还
涉及财政部、中央银行、税务局等政府相关部门的职责，财政
部主要从法律和政策上监督养老基金的运营，并提供最低养老
金保障等方面的养老金转移支付 ；中央银行负责制定养老基金
的金融投资政策，包括投资工具、比例和范围等方面的限定政
策 ；税务部门则涉及与养老基金税收政策相关的职责界定。
1953 年新加坡通过《中央公积金法》后成立了新加坡中央
公积金局作为公积金制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一
个相对独立的半官方机构，负责公积金的行政管理，法律规定
其基本职责是负责基金的保值和增值。中央公积金局实行董事
会领导下的总经理负责制，董事会主席和总经理由劳工部委任，
任期 3 年。董事会由 11 人组成，董事 10 人，其中政府代表 2
人，雇主代表 2 人，工会代表 2 人，专家 4 人。董事会每两个
月开会一次，对重大问题进行决策。董事会下设两个委员会，
即人事财政委员会和计划决策委员会，负责处理具体政策问题。
我国香港地区强制性公积金作为一种私营化管理、完全市
场化投资运作的养老金制度，香港政府建立了严密的安全保障
体系，对其实施严格监管。香港特区于 1998 年 9 月成立强积金
计划管理局（以下简称积金局），专门负责监管公积金计划，以
审慎方式规管及监督私人托管的公积金计划。香港积金局还与
证券及期货事务监察委员会（监管证券市场）、金融管理局（监
管银行业）以及保险业监理处（监管保险机构）共同对养老金
市场实施协同监管。积金局负责全面监管，确定制度框架、催
收缴费和协调各金融监管机构，其他三个部门对于涉及各自的
职责各司其职，主要监管作为受托人、账户管理人、托管人和
投资管理人的金融机构及其行为。在监管职责的重叠处，四个
142 控险之网 ：社会保险基金监督

部门之间通过部门间协议或备忘录的方式予以明确划分，避免
重复监管和出现监管真空，确保协同监管的有效性。香港强积
金计划管理局是专门负责监管公积金计划的独立法人机构，具
有一定的执法权力，其使命是 ：建立效益效率兼备的制度，以
审慎的方式监督私人托管的公积金计划，确保香港就业人员享
受退休保障。具体职责是 ：负责确保《强积金条例》获得遵守 ；
为公积金计划提供注册 ；核准符合资格的人担任注册计划的核
准受托人 ；监管核准受托人的事务及活动，并在合理切实可行
的范围内，尽量确保这些受托人以审慎的方式管理其所负责的
注册计划 ；就强制性供款的支付订立规则或指引，并订立注册
计划供款方面管理的规则及指引 ；研究与职业退休计划或公积
金计划有关的法律，并提出改革法律的建议 ；促进及鼓励退休
计划行业在香港的发展，包括促进核准受托及服务提供者遵守
高水平的操守准则，采取良好、稳妥的业务经营方式 ；行施
《强积金条例》和其他法律、法规所赋予的其他职能。积金局设
有董事会，由 11 名非执行董事和 5 名执行董事组成，全部由香
港特别行政区行政长官委任。董事会主席是最高行政长官，为
非执行董事，行政总监为副主席，是执行董事。董事会下设行
政事务委员会、财务委员会、指引制定委员会、投标委员会等，
这些委员会负责向董事会提供建议和意见，辅助其工作。此外，
针对强积金的外部监督，政府还成立了两个法定委员会，即强
积金计划咨询委员会和行业计划委员会。咨询委员会的职责是
就《强积金条例》的实施及积金局的执行效率情况，向积金局
提出建议。行业计划委员会负责监察行业计划的执行情况，就
改善行业计划管理及运作方法提出意见。积金局内部有 6 个职
能部门 ：监理部、执法部、规管及政策部、对外事务部、行政
部、风险管理部。其中监理部、执法部属于业务监管部门，规
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 143

管及政策部属于法规制定及政策研究部门，对外事务部、行政
部、风险管理部是为机构提供各方面服务的部门。积金局工作
人员有 322 名。

发达国家或地区养老保险基金监管的主要政策有哪些？
美国采取的是审慎性监管模式，这主要是得益于国内发达
的资本市场、大量的中介机构和自愿性的养老金制度，这也与
美国高度自由的市场经济传统有关。在这种模式下，监管部门
对养老金的监管基本上是被动的，也就是说，等养老金计划运
营或监管中出现问题之后再对所出现的问题进行管理和更正，
而不是预先过多地采取监管行动来试图避免和最大程度减少问
题。这种模式的优点是给机构以较大自主权，可以发挥相关机
构的主动性和创造性，及时作出适应市场环境变化的调整，具
有较高的效率，同时降低监管成本。在这种理念下，劳工部对
养老金监管具有几个显著特点 ：一是对公众进行教育和援助，
发挥养老金计划参与人的监督作用。雇员福利保障局下设了养
老金计划参加者协助处负责对计划参加者进行培训，使他们了
解相关法规，协助劳工部对养老金计划和基金投资进行监督。
二是对违法行为施以重罚，以儆效尤。如果劳工部发现有违规
操作和违反法律条款的行为，劳工部将对这一违法行为有权进
行民事处罚。大体包括三块，即弥补损失，没收违法所得、罚
款，对情节严重的要提起刑事诉讼，移交司法部门裁决。总之，
要大大提高违法犯罪的机会成本。三是鼓励自愿更正，极大节
约监管资源。通过自愿合规计划和违法报告自愿合规计划两个
项目，在违规情节不严重的情况下，尽量让相关责任人主动采
取改正措施，监管机构根据危害程度，给予免于处罚或者从轻
处罚。这样极大节约监管成本，使监管部门腾出更多的人力物
144 控险之网 ：社会保险基金监督

力用在重大案件的调查和处理上。四是限制调查员权力，防止
腐败。雇员福利局的调查员除了如实进行调查，作出客观的调
查报告外，无权对违规行为作出判定。只不过在提交调查报告
时，也对案件处理办法提出建议。该措施可以在一定程度上防
止滥用职权和拉拢腐蚀现象。
投资限制 ：美国对养老金的投资没有具体的投资品种和数
量限制。投资管理者在“谨慎人”原则下可以根据自己的判断
确定投资品种和投资比例。
安全保障 ：美国针对可能出现的投资失败情况，政府对 DB
计划建立了担保 ( 再保险 ) 机构——养老金待遇担保公司 PBGC，
养老金待遇担保公司也隶属于劳工部，其董事会是由美国的劳
工部部长、财政部部长和商务部部长共同组成，其中劳工部部
长是法定的董事长。养老金待遇担保公司主要负责对以终止运
行的 DB 计划进行监管和提供担保，特别是对那些濒临破产或已
破产的雇主所自出的 DB 计划得以继续运行提供保证。对其他计
划，国家不提供担保。
智利实行严格的数量监管模式，对养老金的投资方向、品
种、比例等都有严格的限制。养老金的投资工具被限定智利中
央银行和养老金监管局规定的范围之内，目前可投资的金融产
品有 ：中央银行发行的政府债券，国库券，社会保障认购债券 ；
金融机构发行的投资产品，包括银行定期存款，信用证，抵押
债券，金融债券或股票 ；国有公司和私营公司发行的债券、股
票 ；可转换债券 ；公共有限责任公司的股份、房地产公司股份、
投资基金和共同基金股份 ；公司发行的商业票据以及国外债券
和股票等投资工具。此外，少部分养老金还可以用于风险投资
的衍生投资产品以及国内、国际市场的贷款合同。
投资工具风险评级制度 ：风险评级制度自 1983 年开始引入，
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 145

法律要求私营机构发行的金融投资工具只有经过政府许可的风险
评估公司的风险认定后，才能成为养老金公司的投资对象。从
养老金投资的安全性出发，风险评级过程的目标是双重的，一方
面，为养老金管理公司提供一个衡量投资风险的标准尺度，区分
可以投资的金融工具 ；另一方面，按照每类投资产品的风险大
小，限定养老金投资组合中的产品范围。1985 年政府成立了风
险评估委员会，由其对养老基金投资工具的风险分类和评定进
行权威认定，该委员会的主席为养老金监管局的局长，成员由银
行、证券和保险业监管部门的代表以及 4 名来自养老金公司的代
表组成。1994 年出台的资本市场法正式将私营评估公司引入到
养老金风险评定制度中，目的在于提高风险评估的质量，并为资
本市场的其他投资产品提供风险参考标准。对于不同的金融产品
风险评级过程也是不同的。就债券投资产品而言，风险评估委员
会要至少在两个私营评估公司对债券进行评级的基础上，制定一
个养老基金可以投资的产品清单。养老基金可投资的债券产品范
围为 ：短期债券风险级别在 N-1 至 N-3 之内 ；长期债券风险级别
在 AAA 至 BBB 之内。就股票投资而言，养老基金可以投资的股票
分为两类 ：一类是由风险评估委员会批准的股票，风险评估委员
会根据该公司过去三年经营业绩，股票风险以及公司的资金流动
性等情况认定公司股票是否可以成为养老金的投资对象 ；另一类
是无需风险评估委员会批准就可以成为养老金投资对象的股票。
投资基金和共同基金的投资资格也由风险评估委员会批准，风险
评估委员会在私营评估公司出具的两份对基金股份评估报告的基
础上作出资格认定。
为保证养老金投资获得适当的收益性和安全性，政府规
定养老金投资要实施多元化的投资组合战略，投资组合的限定
政策由中央银行根据养老金监管局的建议报告制定。随着时间
146 控险之网 ：社会保险基金监督

的进展，养老金投资的工具范围和数量比例也处于不断变化之
中，从制度建立以来已经历了五次大的调整，最新的一次调整
是 2004 年，主要特点是根据投资风险大小把基金分为 A、B、C、
D、E 五级，并规定了各级进行风险投资比例限制，由参保人员
自己选择，如果参保人员不选择，就由基金管理公司负责分配，
通常 35 岁以下选择风险较大、收益较高的 B 级，35 岁以上选 C
级，年龄更大的选择风险较小的 D 级和 E 级。
智利政府对养老金管理公司的投资回报率有强制性的规定
要求，即每家养老金管理公司每个月都要保障其管理的养老基
金在过去 36 个月 (2002 年以前为 12 个月 ) 的实际投资回报达
到一定的最低标准，即它的最低收益率不能低于该类基金市场
平均收益率两个百分点或低于市场平均收益率的 50%( 采用两个
数据中的较低者 )。为应对养老金投资波动可能造成无法满足最
低回报率要求情况的出现，法律要求每家养老金管理公司都要
建立储备金制度，即公司从自有资金中划出总量为其管理养老
基金净值 1% 的资金作为储备金，并将储备金与其管理的养老基
金一起进行投资。此外，管理当局还对养老基金的最高投资回
报率制定了上限政策，即最高投资回报率超出养老金管理公司
行业平均回报率的部分不能超过 2 个百分点或行业平均值的 50%
以上。超出的部分要作为一项养老基金的“利润储备金”储存
起来。在投资回报率下降时，储备金可以用于弥补实际投资回
报率与最低投资回报率标准之间的差额。
新加坡中央公积金的具体投资运营由两个非常重要的政府
机构负责 ：新加坡货币管理局和新加坡政府投资管理公司。其
中，新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和银行存款的投
资管理 ；新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国
内的住房和基础设施建设等方面，也把大量资金投资于外国资
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 147

产以获取较高的收益，由此成为新加坡庞大的外汇储备的一
个重要来源。根据中央公积金法令规定，中央公积金存款的利
率是由政府决定的，中央公积金局保证成员获得的利率不低于
2.5% ；新加坡还对政府债券的投资有最低回报率的担保，保证
利率不低于 2.5%。另外，如果公积金计划成员个人希望获得更
高的回报率，可通过法定的托管人（中央公积金局指定的银行）
在政府规定的投资工具内自行投资。对于个人选择的其他投资
工具，政府不保证最低回报率。
总体来看，我国香港地区作为国际上重要的金融中心，资
本市场比较发达，金融法规和体系相对完善，对养老金市场采
取的是谨慎监管原则，给予投资者更多的选择权，对具体的投
资品种和比例限制不多。强积金的投资主要通过设立不同成分
基金来实现投资策略，政府通过审核成分基金来控制相应的投
资风险。一个强积金计划可设立一个或多个成分基金，强积金
计划及其成分基金作为集合投资计划，必须受积金局核准及证
监会认可。每名计划成员均有权选择投资计划内任何一个成分
基金。每个成分基金都有其单独的投资策略，按照基金的投资
目标和策略不同，成分基金大致划分为以下几种 ：
1. 保本基金。每个计划必须至少有一个是保本基金。它主
要用来保障计划成员的资本，其投资组合必须为短期银行存款
或优质短期证券。
2. 货币市场基金。货币市场基金的主要投资工具包括短期
的票据，如国库券，存款证，商业票据等。由于此类基金的投资
期较短，因此不易受利率波动影响，所承受的信贷风险也较低。
3. 债券基金。债券基金主要投资于由政府、公用事业机构、
银行商业机构及世界银行此类国际机构发行的债券证券。一般
来说，债券基金的投资目标，以赚取稳定收入为主，资本增长
148 控险之网 ：社会保险基金监督

为次。
4. 保证基金。保证基金可被视为保守的投资基金或低风险
的投资基金。它主要分为硬性保证和软性保证两类。前者保证
承诺提供最低的净回报而没有附带任何约束性条款 ；后者的投
资者须符合合同明确的约束性条款，才可取得保证人保证的最
低回报。因此，若投资者无法符合基金的约束性条款，则须承
受丧失保证回报的额外风险。
5. 均衡基金。均衡基金是一种包含债券和股票的投资组合。
均衡基金的风险介乎债券基金与股票基金之间，因此，预期回
报一般高于债券基金但低于股票基金。
6. 股票基金。股票基金主要投资于经积金局认可的在证券
交易所买卖的股票。
关于基金的投资限制，积金局设立很多条款以监管和限制
有关投资基金。根据强积金法例，强积金基金经理只可投资在
强积金规例准许的投资项目上。成立强积金初期，法例规定成
分基金中必须至少有一个是保本基金，目的是计划的成员可根
据自己的需要而投放于不同类型的基金 ；此外，为了分散信贷
风险，基金经理不可投资于属某一间公司的相关证券总额成分
基金或核准汇集投资基金的资金总额的 10% 以及不可进行杠杆
式买卖。另一项重要的限制是在强积金计划中，所持有的港元
投资项目中必须最少占 30%，从而减低港元货币风险。基金经理
投资债券评级最低为 BBB 级，以减低投资项目的风险。有关金
融衍生工具包括金融期货、期权合约及货币远期合约。运用这
些工具投资，必须遵从一般规例所规定的限制，即认股权证最
高只占成分基金或核准汇集投资基金总额的 5%。
基金安全保障措施主要有 ：一是对受托人、中介人实行严
格的核准认可制度 ；二是对受托人、基金管理公司等机构进行
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 149

持续监管 ；三是要求受托人、托管人及投资管理人资本充足，
以防计划管理不善时，仍有能力赔偿成员的损失和改善计划的
管理 ；四是要求强积金受托人必须购买足够的赔偿保险，用以
赔偿计划成员由于受托人或其他服务提供者的失当行为而造成
的计划资产损失 ；五是建立补偿基金，在强积金计划不能提供
足额赔偿时，由该基金对计划成员作出赔偿。
根据《强积金法例》规定，强积金受托人必须购买足够的
弥偿保险用以赔偿计划成员因受托人或其服务提供者的失当行
为而招致计划资产的任何损失。同时，根据《强积金法例》成
立法定补偿基金，目的是在弥偿保险未能提供足额赔偿时，对
计划成员作出补偿。此外，政府注资港币 6 亿元作为补偿基金
的创办资金，如有需要，积金局可向法庭申请动用补偿基金。
发达国家或地区养老保险基金监管在决定谁应当进行监管
时考虑如下两个基本问题 ：
1．现有的监管机构是否能够对养老金体系进行监管或者应
当设立专门的机构 ；
2．所有三个支柱是否应由同一机构进行监管或者应分别进
行监管。
第一个问题与现有的金融机构在多大程度上参与养老金经
营有关。
如果由现有的金融机构经营养老金，那么当然可以由这些
机构的监督机构来同时对其与养老金有关的活动进行监督。单
独设立养老金监督机构就没有必要了。如果法律规定由专门的
机构负责经营养老金，那么一般来说，法律也应规定建立专门
的监管机构。实际的法律框架在很大程度上起着决定性作用。
在一些国家，养老金基金立法的有关规定使养老金基金与现有
的国内基金投资机构之间非常相似，唯一的区别仅在于收益的
150 控险之网 ：社会保险基金监督

提取和一定的投资组合规定。在这种情况下，负责监管投资基
金的机构如证券交易委员会也可能负责监督养老金基金。
另外一个使用现有机构进行监督的原因是，必要的监管技
能十分短缺，而且建立另外一个机构会产生不必要的重复。根
据我们的经验，人口较少的小国家比较多地采取这种做法。
我们不能孤立地来看待这样一个复杂的问题。我们应当考
虑在一个国家，养老金机构在多大程度上与其他金融机构相似，
并且应当考虑现有的监管机构的技能在多大程度上可能被利用。
还应当考虑到，现有的机构的剩余能力和建立新的监督机构所
需要的成本。
第二和第三支柱都会涉及对基金的私有化管理。第一支柱
可能会有部分的基金积累。这就带来了对基金积累部分的监督
问题。现有的监管机制可能不足以对基金积累的部分进行监管，
特别是现有的员工可能不具备正确地监督资本市场投资的能力。
当制度的框架最终确定之后，应当考虑是否扩展现有的监督机
制以建立能够监督这些方面的技能基础，或者是把这种监督技
能交给单独的第二或第三支柱机构。
由政府或其机构对养老金或其基金进行监督是比较常见的。
同时也有一些模式是采用一定程度的自我监管，也就是说由本
行业指定一个机构进行监管。因此，在考虑谁应当对各个机构
进行监督时，应当考虑到将会采取何种监管方式，也就是说，
是专门强制要求直接向中央监管机构汇报，还是自我监管或者
是政府监管与自我监管相结合。自我监管曾经于撒切尔时代在
英国风行一时，但近年来引起了极大的争议，现在正被更加传
统的监管机制所取代。
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 151

发达国家或地区对养老保险基金投资有哪些规定？
一个基金被允许进行的投资的性质和对这些投资进行监管
的方式都是非常复杂的。因此，一般都对投资问题进行专门地
规定。
这方面的养老金基金规定一般都限定了可以进行的投资的
性质，规定了投资的分布，包括对债券、股票和其他证券、可
转换证券、证券保证金、期货合同、期权合同和货币合同等方
面的投资。对于与投资经理签约的方式，进行与养老金资产获
得和处置有关的交易也都有专门规定。如果使用专门的基金资
产保管人，对其行为方式也有详细的专门规定。
尽管关于投资有专门的书面规定，负责养老金体系监督的
机构一般会参与对投资问题的具体监督。投资是养老金基金的
核心活动。因此，任何监督机构只有对投资进行监督才能正确
履行其监督职责。

发达国家或地区养老保险基金监管机构之间如何配合？
目前，发达国家或地区养老金基金监督机构一般与很多地
方、国家和国际监管机构相配合开展工作，主要涉及养老金基
金待遇和保险、银行、税收等问题。
在地区和国家范围内，养老金基金监管必须与其他对保险
公司的保险活动和银行的投资管理活动的监管相配合。另外，
有些养老金基金监督机构直接依赖于国家税收和社会保障部门
来获取关于工资和薪金的基本信息，以检查雇主和雇员是否按
照要求向养老金基金缴费。有些模式下养老金基金的缴费是由
税收和社会保障部门通过雇主税或雇员税的形式来征收的。
在一个日益复杂的金融世界当中，与其他监管机构之间的
配合和合作是极为重要的。任何养老金基金的运营都不可避免
152 控险之网 ：社会保险基金监督

地与其他各种机构包括雇主、工会或作为其股东的金融机构相
联系。这些机构都接受其他监管机构的检查。其他监管机构可
以获取有关错误行为或潜在的错误行为的信息，或者提供可以
指出错误行为的相关信息。因此，相互交流信息是十分必要的，
这样各个机构都能够掌握更多的情况。许多关于养老金和金融
部门的大丑闻之所以发生就是因为监督机构之间相互配合不力。

发达国家或地区如何对养老保险基金投资运营进行监管？
发达国家或地区对养老保险基金的投资运营监管，主要通
过下列方式 ：
1. 投资限制。大多数国家都制定了法律或规定，限制了养
老金基金可以进行投资的类别或向国外投资的规模。在这方面
很少有例外，尽管英国对此几乎没有什么限制。在一些国家，
只对投资上限作出规定。有些国家如匈牙利规定了对某种投资
的下限。
监督机构需要定期掌握每一个基金管理之下的投资组合的
详细情况。在波兰，基金必须每月提交关于投资每一种资产的
具体比例，而且每季度都要提交关于他们投资的每种资产的详
细信息。有人建议将来可以通过计算机连接使监管机构在白天
或晚上任何时间都可以了解投资组合的情况。
任何对投资限制的监督都不应该过于僵化。资产的价值在一
定时间内总是会变化的。如果法律只允许基金对股票进行一定比
例的投资，而一个基金按照限制进行了投资，可以看出如果股票
的价格相对其他资产的价格而言有所上涨，投资限制就可能被违
反。所以，大多数法律都规定了某种形式的过渡时期，允许基金
在期限内调整投资组合使其符合规定，避免遭到处罚。期限一般
从投资限制被违反时或管理公司首次发现违反限制时算起。
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 153

2. 分散投资。一般来说，许多法律都规定了分散投资。特
别是，如果某一基金把过多的资产投入一家公司就会带来风险。
如果某一基金拥有某一公司超过一定比例的资产会被认为是不
健康的，法律一般也对此做了限制。
对监督机构来说，其获得的有关信息需要进行分析，以保
证分散投资的要求被遵守。但是，这些信息中没有关于某一公
司资产被持有比例的数据，必须进行抽查以保证此项规定被遵
守。法律对彼此相关联的公司也有限制。一般来说，一个公司
会在下列情况下被认为与另一个公司相关 ：如果该公司持有超
过一定比例另外一个公司的股票，或者第三方分别持有这两个
公司超过一定比例的股票，或者即使在持股方面不相关，但是
有一定的控制关系。因此，法律会规定某一基金资产投资于一
家公司或相关联的几家公司不能超过 5%。尽管可以要求基金有
义务报告违反这方面要求的情况，但是监督机构仍然有责任进
行检查。
3. 自我投资。许多国家对自我投资持不赞成态度。自我投
资主要有两种形式，其中一种形式是由雇主主办的养老金基金
被投资于雇主本身的企业。对于商业化运作的基金如公开养老
金基金，自我投资指的是把资金投资于股东。
一般来说，法律不会完全禁止自我投资，否则将意味着对
一些上市公司员工的基金来说，投资于指数跟踪基金也将是违
法的。因此，法律一般规定不超过 5% 或 10% 的限制。在评估
投资数据时，监督机构应当分析是否违反了自我投资限制。但
是，上面所提到的相关公司的问题会让情况变得更加复杂。法
律一般不但禁止与某一公司有关的违反限制的情况，还禁止与
其所有相关公司有关的违反限制的情况。例如，如果法律禁止
对雇主公司投资超过 5%，一个养老金基金把 2% 资产投资于雇主
154 控险之网 ：社会保险基金监督

公司，但是又把另外 4% 投资于一个持有雇主公司 80% 股份的企

业，则该基金被认为是违反了法律。因此，监督机构应当掌握
足够的关于公司之间相互联系的详细情况。在有些情况下，监
督机构在批准许可申请前，会要求提供与所有创立者相关的公
司的名单。如果申请者是国际公司，这个名单可能会包括成千
上万的公司，因为所有的国外分支机构和子公司都要考虑在内。
尽管监督机构可以把这些数据输入计算机来进行检查，但是公
司之间的联系总是会发生变化。因此，利用投资机构的工作人
员（他们了解金融市场并且理解公司之间相互金融关系的本质）
进行随机抽查的制度几乎是不可替代的。
4. 资产的获得与处置问题。立法一般会限制养老金基金经
营者所收取的费用。美国和其他国家的基金经常采取的对策策
略是过度买卖。也就是说，他们过于频繁地买进卖出资产，其
时间间隔大大低于保证基金投资正常运行所需要的时间。这些
交易一般都是通过与管理公司相关的经纪行进行的，管理公司
再从他们那里收取费用。
立法一般很少明确禁止过度买卖，如果禁止也很难保证进
行严密的检测。要判定代表一个基金进行的交易是否合法，必
须就具体案例进行具体分析。因此，监督机构从事这方面工作
的人员必须能够正确判断这些交易是否违反了有关过度买卖的
规定。这意味着监督机构的工作人员不仅必须掌握足够金融市
场方面的知识，还必须获得与交易有关的数据。法律不希望这
种信息被要求自动提前提交。监督机构是否能够处理大量的相
关文件也很成问题。但是，法律或规则应当规定监督机构能够
要求提交或检查与这些交易有关的文件。
另外一个与资产获得和处置有关的问题，是指从相关公司
购买或处理资产。在英国，养老金基金监督机构曾经调查过很
 第十一编 发达国家或地区社保基金监管经验及启示 155

多案例，这些案例都涉及以高于市场价从与基金有关的实体手
中购买资产。公司时常会发现它拥有一些很难在公开的市场上
以合理的价格处理掉的资产，那么公司就会让雇员的养老金以
高于市场的价格购买。同样，基金所拥有的资产也会被以低价
卖给相关机构。法律可能会限制以高价或低价进行交易。法律
可能还会禁止与相关公司进行任何交易。不管采取何种做法，
监督机构有责任监督交易并且监督资产组合。
5. 资产估价。这个问题与前面的内容有关。不言而喻，低
估基金资产的价值是有好处的，甚至高估资产的价值也是有好
处的，因为这将影响一个基金的运行。比如说，一个公开基金
可以因此吸引并留住成员。法律因此对资产估价有一定要求。
法律可能会要求进行独立的审计与估价。为保证该规定被遵守，
监督机构应当有效地监督估价并进行检查。这一工作的复杂程
度与允许进行投资的资产类别有关。如果只允许在上市市场进
行股票投资，那么与允许对非上市资产进行投资相比，问题就
简单得多了。
6. 以保险为基础的制度中的技术储备金。由保险公司提供
养老或退休待遇一般采取以下做法 ：许可保险公司从事养老金
基金管理或者利用保险许可权许可保险公司根据长期保险的规
定经营年金或寿险业务或者二者兼营。
在使用长期保险产品提供养老金待遇的情况下，有必要考
虑保险公司有足够能力支付其应付的年金或寿险待遇的方法。
一般地说，保险公司与长期业务有关的资产必须存入单独的基
金并且只能用于长期业务。
公司必须做好账目和其他记录，以便分清基金的资产和债
务。每年要对基金的财务状况进行精算评估，根据估价规定来
评估资产的价值，衡量其负担债务的能力。这些规定界定了保
156 控险之网 ：社会保险基金监督

险公司应当遵守的关乎谨慎储备和假定的要求，包括应当使用
的利率、计算资产收益和将来可收取的保险费的方法。这些规
定要求在计算资产总值时不计入某些资产，对其他资产降低一
定价值来计算。精算原则决定了基金的价值。根据对所有应急
和将来债务包括申领要求的谨慎假定，应当留出适当的储备金。

我国社会保险基金监管中政府职责如何定位？
着眼于我国近年来社会保险改革的经验教训和未来多层次
社会保险基金监管的客观需要，我国社会保险基金监管体系亟
待完善。应当看到，对多层次社会保险基金营运的监管，乃是
一个在世界范围内面临的崭新课题。我们应当立足于我国国情，
综合借鉴欧美发达地区、拉美及东欧国家、东南亚国家业已形
成的初步经验，从战略和长期发展的高度，注重社会保险，尤
其是养老保险监管体系的观念创新、制度创新，逐步探索出适
合我国国情的社会保险监管体系。
受多种因素的制约，各国社会保险均面临多元化的发展趋
势，尤其是欧美发达国家、拉美和东欧经济转轨国家私营化和
市场化的发展走势更为明显，形成一股较强的国际潮流，程度
不同地影响到各国社会保险改革的路径依赖和制度选择模式。
正是在这一特定的国际背景下，我们一方面应充分地估计社会
保险基金市场化趋势对增进社会保险运行效率、促进经济与资
本市场协调发展的潜在优势。同时，对伴随这一市场化、经营
化趋势的潜在风险应予以充分关注。政府职责的定位，对于探
索适合我国国情的社会保险基金监管思路和监管模式，具有举
足轻重的重要决策意义。
社会保险发展一百多年的历史告诉我们，社会保险是政
府干预社会生活领域、克服商业保险市场普遍存在的逆选择等
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“市场失灵”在特定社会历史条件下的一种制度安排，通过政府
的直接干预和收入再分配对低收入者提供最低生活保障。但西
方国家社会保险普遍陷入危机和改革的事实，又充分表明政府
对社会政府领域的过度直接干预，仍会导致“政府失灵”。西方
国家 20 世纪 80 年代，尤其是 90 年代以来社会保险改革的经验
表明，社会养老保险市场化、私营化的发展走势，正是政府缩
小直接控制的公共养老保险，而鼓励和促进补充养老保险、个
人储蓄养老保险和商业人身保险，增大法律、法规的间接控制
作用的具体体现。西方社会保险的改革经验，有助于对政府职
责定位时的参考与借鉴。需要指出的是，我们还应对非西方国
家，尤其东南亚国家社会保险改革发展中政府独特作用的经验
予以高度关注。由于东南亚不同的社会、经济、政治、文化和
制度环境，政府在市场经济中的作用迥然有别于西方国家，政
府主导型的市场经济模式，也需要强调政府在社会养老保险制
度中的重要作用。可取的做法应当是合理借鉴东西方国家政府
管理社会保险计划的有益经验，注重充分发挥自身制度条件优
势，扬长避短地界定政府在社会保险基金监管中的职责。

我国养老保险监管体系中政府职责的定位是什么？
第一，政府多层次养老保险模式中的基本养老保险负有终
级责任，作为政府社会政策责任的直接体现，为社会成员提供
最基本的生活保障，为经济社会的正常发展提供最基本的社会
稳定机制。由于社会养老保险计划自身的长期性特点，计划一
经建立就代表政府对社会成员的一种社会责任的承诺，政府必
须充分关注社会养老保险计划长期稳定发展这一决策基点。对
于企业补充养老保险和其他养老保险计划，政府职责在于严格
监控，引导其健康有序发展，运用经济、法律、行政手段，为
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其提供再保险和社会保护机制。
第二，选择适合我国国情的养老保险模式和监管模式，避
免社会养老保险的决策失误，是政府理应承担的一项重要职责。
在我国人口众多、社会养老保险覆盖面较窄、国民社会保险意
识和法律意识淡漠、经济金融环境有待进一步完善等的现实背
景下，选择适合国情的监管模式，以及如何有效地发挥政府应
有监管的作用而又不过多地限制市场机制，是政府职责定位中
应首先考虑的重要约束条件。
第三，制定社会养老保险的法律、法规，完善基本养老保
险的制度构建，严格规范养老保险的建立、营运、监管。在当
前的背景下，政府在养老保险的立法执行管理、行政管理、组
织管理及养老保险收支平衡中，应当发挥重要作用。而其中，
法律监管和对管理者的监管，尤其是对社会保险高级管理人才
的选拔、任用，对制度的健康有序运行关系极大。
第四，政府应当为养老保险的长期稳定创造有利的内外部
环境。良好的经济环境、金融环境、法律环境、市场环境，将
有利于养老保险的健康有序发展。

我国社会保险基金监管的基本原则是什么？
（一）坚持法律监管和政府行政监管并重的原则
社会保险自身的运行特点决定了必须依法对社会保险制度
的全过程尤其是养老保险实施管理，政府监管部门应当严格遵
循社会保障法、养老保险法、社会保障基金管理法等法律、法
规，对养老保险费的征缴、基金投资营运与管理、养老金给付、
养老保险计划的安全保障实施法律监管。同时，我国的现实国
情决定了政府行政监管对养老保险机制稳健发展具有重要意义。
社会养老保险尤其是基本养老保险最终必须体现国家的社会政
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策目标，政府行政监管至关重要。
（二）坚持综合监管、协调发展、区别对待的原则
社会养老保险是一项非常复杂的系统工程和长期计划，必
须充分考虑养老保险的社会政策效应、财政经济效应、政治效
应。注重同国家财政政策、金融政策的协调配套，注重保证养
老保险计划的近期、中期、长期稳健发展。同时，多层次的养
老保险构架，又需要强调对企业补充养老保险和其他养老保险
计划区别对待，实现多层次养老保险的协调发展。
（三）坚持安全第一、风险防范、注重保值增值的基金营运
原则
社会保险基金营运必须把基金的安全性原则放在首位，这
既是国家职责的体现，又涉及千家万户的切身利益和养老保险
运行的公众信任这一核心要素。因而，社会保险基金的安全第
一、风险防范原则应贯穿于社会养老保险监管过程的始终。同
时，应注意寻求适合我国现实国情基金保值增值途径，强调社
会养老保险基金的适度经营原则。
（四）坚持质的控制和量的监控相结合的原则
社会保险基金的监管，应当首先强调质的控制，如社会保
险基金管理模式选择、机构设置、高级管理人员的选拔任用，
对于保证我国社会保险体系的健康有序发展具有十分重要的意
义。在注重制度构建的同时，必须高度重视以人为本的监管原
则。纠正当前养老保险基金管理研究中偏重投资组合、投资限
额，而忽略高素质高级管理人员的选拔、任用的偏向，注重质
与量有机结合的监管原则。

我国应如何选择社会保险基金监管的模式？
在我国特定的经济、社会及制度环境下，选择什么样的社
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会保险基金监管模式，对于社会保险的健康有序发展和风险防
范具有十分关键的意义。尤其在多层次养老保险的构架中，既
要考虑基本养老保险的监管，又要考虑补充养老保险和其他养
老保险的监管，选择监管模式更为重要。
尽管我国近年来一再重申养老保险基金营运监管的措施，
如强调基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用。
但由于监管体制不健全，基金由各地方劳动保障部门自行分散
管理，缺乏外部强有力的监管，致使基金运作过程中存在严重
隐患和不同程度的基金流失。对基本养老保险，应当尽快实行
独立于社会保险费用收缴机构而由政府专门机构接管和负责基
金的监管。我国已成立直属于国务院的社会保险基金理事会，
应当成为我国基本养老保险基金的最高监管机构，并按大区设
立社会保险基金理事会派出机构，代表国家对基本养老保险基
金行使直接监管职责，逐步建立健全基本养老保险基金的集中
监管模式。
对于补充养老保险和其他养老保险计划的监管应尽早明确
由中国保监会负责实施监管。经合组织最近的研究表明，在 29
个 OECD 国家中，大多数国家是由财政部制定补充养老保险的监
管规则，而对其具体监管则分别由不同的监管机构实施，有 12
个国家由保险监管部门负责，其余分别由银行（2 个）、财政监
管机构（5 个）、发展部（1 个）和其他经济部门（5 个）监管。
由于补充养老保险计划在运行机制诸多方面与商业人寿保险相
同，保监会有责任、义务和能力实现对第二、第三层次养老保
险计划的基金营运和有效监管。我国目前处于经济转型时期，
金融市场有待进一步规范，金融保险法律、法规有待进一步完
善，养老保险改革发展面临较为复杂的制度环境。因而，无论
是基本养老保险，还是补充养老保险的监管均应强调建立直属
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国务院的集中统一的监管模式。

在养老保险基金投资运营中如何定位我国社会保险基金监管
机构的职责？
第一，要明确终级责任。
无论是基本养老保险，还是补充层次的养老保险，均从不
同角度体现了国家承担的基本的社会政策责任和辅助性社会政
策责任。规模日益扩大的社会养老保险基金还将是我国未来资
本市场和金融市场上最有实力的机构投资者之一，既受制于客
观经济、金融环境，而又直接作用于经济和金融市场。因而对
社会养老保险的监管，应当服从于经济和金融市场体系的一般
规则，如果社会养老保险监管中有任何重大失误，如基金流失、
滥用、投资或财务危机，则意味着政府财政不得不投入巨额资
金。因而，稳健、谨慎和全面的养老保险监管具有十分关键的
意义。
第二，要有效处置风险。
社会保险基金监管应注重妥善处理几种主要的风险 ：
（1）投
资组合风险。包括非系统或可转移风险、系统风险或市场风险。
有效的投资组合，在有助于保险基金安全营运的前提下，实现
基金保值增值，有效防范通货膨胀风险。（2）代理风险。管理
者和资产经营未能充分代表基金会成员利益时会出现代理风险，
如对基金的侵吞，隐瞒投资收入。有效的监管将有助于克服代
理风险。（3）系统风险。由于社会保险基金将以不同形式融入
金融市场，而金融市场将会导致社会保险的系统风险。因而，
有效的社会保险基金监管体系，还应包括保护设施和再保险安
排，以确保社会保险目标的顺利实现。
第三，要谨慎选择社会保险基金营运机构。
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政府社会保险监管部门选择社会保险基金营运机构，受各
国具体的经济、政治、法律和金融条件的制约。如社会保险制
度发达、金融市场较健全的欧美发达国家，对选择补充养老保
险营运机构的条件较宽松，允许银行、信托投资公司、基金会
和保险公司在满足有关条件后，均有资格从事养老基金的营运
机构。而商业保险市场不发达和金融市场不够完善的拉美及东
欧国家如智利、阿根廷、波兰、匈牙利等国，则严格限制养老
金营运机构的准入条件，或是成立专门的少数养老保险基金管
理公司。或许在金融市场和保险市场稳健发展若干年之后，可
以逐步放松管制，允许保险以外的行业介入养老保险领域。但
在最初阶段，严格控制是这些国家提供的可资借鉴的国际经验。
我国银行业、信托业、基金会和金融市场欠发达的现状要求政
府组建专门的社会保障银行或养老保险基金管理公司，负责投
资营运。对补充养老保险金营运，可采取组建养老保险金管理
公司和允许部分国内人寿保险公司介入的方式。
第四，要制定监管规则和规范投资组合限额。
为实现社会保险基金有效的投资营运，各国严格制定社会
保险的监管规则和投资组合限额。其主要内容主要包括 ：
（1）
对社会保险金营运机构的责任权限予以严格规定 ；
（2）规定投
资最高限额、投资各类项目的比例，禁止或限制投资项目，投
资准备金的规模与安全预警线等各项具体投资规则。国际经验
表明，在不同的经济、金融和保险市场环境下，社会保险基金
的投资限额差异甚大。大多数国家的社会基本养老保险基金大
都投资于政府公债，而对投资于股票、债券、房地产的投资项
目则有严格限制。对补充养老保险而言，欧美发达国家投资于
股票的限额较宽松，如德国规定投资于欧盟股票不得超过资产
的 30%。一些拉美国家投资限额略有放松，如 1998 年智利 29%
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的资产投资于股票，39.4% 的资产投资于政府公债，1997 年至
1998 年，秘鲁 37.3% 的资产投资于股票、政府公债 3.8%，较为
冒进。而东欧国家投资于政府公债的比例均为 5% 左右，投资股
票比例在 10% 左右，而东南亚和非洲一些国家，社会保险基金
主要投资于政府公债和定期存款。如印度 80%（1998）、坦桑尼
亚 90%、马来西亚 63%（1980—1990）、韩国 89%（1997）。严格
投资规则和投资组合限额是在成熟的金融市场运行条件下，实
现基金保值增值、有效营运的重要经验。
第五，要注重构建社会保险基金营运的保护机制。
一方面，多层次社会保险模式为基金的投资营运、保值增
值提供了广阔的空间。但另一方面，经济、金融环境的波动、
投资决策的失控、监管的失效、企业经营自身的问题等，很可
能使社会保险基金的营运面临某种程度的营运风险。因而，政
府养老保险的监管还必须包括建立健全保护机制，政府对基本
养老保险计划，无疑承担着最后担保人的责任。但明智的决策
更在于通过建立政府出资、各养老保险缴费的社会养老保险的
特别再保险机制，转嫁可能出现的较大风险。对企业补充养老
保险计划，则可以通过限制养老保险投资收益的最低限额和最
高限额，防止过度竞争引起的风险或行业垄断，建立专门的投
资风险基金或破产保险计划。目前，美国、德国、瑞典、芬兰
等国已建立起此类保险，以确保计划的安全营运。
第六，要重视营运机构内部约束与控制机制的构建。
构建我国社会保险基金营运机构的内部约束与控制机制
是我国社会保险基金监管体系的重要组成部分。按照国际经
验，营运机构通常有三大类，其一是普遍存在于与欧美发达
国家的由养老保险基金保管人、委托人、基金管理机构及经
理人在委托—代理关系下形成的营运机构 ；其二是近年来拉
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美国家和东欧国家实行的严格准入、严格监控的养老保险基
金管理公司 ；其三是东南亚国家实行的隶属于国家财政部的
少数几家集中管理的基金营运机构，如马来西亚的员工公积
金（Employees’ProvidentFund） 占 全 国 公 积 金 资 产 的 85.6%
（1996）、养老金信托基金总资产的 5.6%。究竟应当选择哪种类
型的营运机构，应根据我国的经济、社会、金融及制度文化条
件，广泛征求各方面的意见后，谨慎决策。
当前，我国新成立的社会保障基金理事会，可以视为集中
管理基本养老保险基金的机构和负责协调基金营运事宜的机构，
在理事会下可设人事财政委员会、计划委员会，协调处理有关
部门，理事会下设一个总经理、两位副总经理、几个管理部门，
依法集中管理基本养保险基金的投资事宜。对补充养老保险基
金而言，可参照拉美和东欧国家的经验，建立少数养老保险基
金管理公司，严格规定最低资本金条件，规定基金管理公司与
基金账户的分别管理程序，严格审核基金公司总经理的任职资
格，规定基金公司的投资限额、投资组合、最低准备金限额、
最低和最高盈利限制，建立内部审计制度。允许适度竞争，限
制无序和过度竞争，逐步形成基金公司的内部约束与控制机制。
第七，要重视信息披露与社会监督机制的构建。
为实现社会保险基金营运的有效监管，基金营运公司的信
息披露和社会监督是不可缺少的重要环节。营运机构需要遵循
有关重要规则，如资产评估规则、资产评估频率，向社会及基
金委员会公布基金收益、成本、资本及准备金水平等。在不同
国家，不同的养老保险监管模式下，对信息披露有不同的要求。
对基本养老保险管理的信息披露较为全面、详细和系统。对补
充养老保险而言，经合组织国家对信息披露的要求不十分严格，
有些国家虽然要求提供有关部门信息，仅仅限于年度报告书，
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有些国家并无法律要求。拉美国家要求广泛而详细的信息披露，
如提供日常资产价值信息，每年提供几次会计报告，公布由监
管部门规定若干详细信息。在竞争性、营运性的补充养老保险
运作模式下，社会公众需要获得尽可能详细的信息以便作出合
理选择。建立健全外部审计和社会监督体系对实现社会养老保
险的监督具有重要意义。在法治和市场机制欠发达的国家，外
部审计的作用通常受到忽视，外部审计的法律职责较为模糊。
因此，在构建我国社会养老保险监管的外部审计和社会监督体
系中，应当高度重视外部审计和社会监督体系，尤其是对基本
养老保险金的营运和管理，不但要建立外部审计制度，而且有
必要建立特派审计员制度，直接对基本养老保险实施监督。对
补充养老保险的监管，也应逐步完善外部审计制度。