2/20/24, 2:22 AM “调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制——以粤港澳大湾区为例

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华南理工大学学报（社会科学版） 2019, Vol. 21 Issue (3): 11-19 DOI:10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.03.002 0

三、“粤港澳”区域合作的模
式演变 引用本文
Contents Abstract Full text Figures/Tables PDF
1. 第一阶段(1978年至 文宏, 吕映南, 林彬. “调适性互
1991年)：市场经济形成 动”:我国地方政府间合作的现实
的交易关系模式 模式与机制——以粤港澳大湾区
2. 第二阶段(1992年至
调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制——以粤港澳大湾区为
“
为例[J]. 华南理工大学学报（社
2000年)：资源配置驱动 例 会科学版）, 2019, 21(3): 11-19.
的产业互补模式 文宏 1,2, 吕映南 1,2, 林彬 1,2 DOI: 10.19366/j.cnki.1009-
3. 第三阶段(2001年至 摘要：从粤港澳三地政府合作的演进史中，凝练出阶段性的合作模式，并发掘其中驱动合作成效提升的内在机制。 055X.2019.03.002.
2007年)：区域分工合作
具体而言：划分出市场经济形成的交易关系模式、资源配置驱动的产业互补模式、区域分工合作的协议调整模式和 WEN Hong, LV Ying-nan, LIN
的协议调整模式 空间发展导向的整体治理模式四种合作模式；与之相匹配的合作机制分别为单一中心的功能性结合、多元主体的结 Bin. "Adaptive Interaction": The
4. 第四阶段(2008年至 构性调整、地方主导的制度性合作和国家战略的嵌入性推动。概言之，地方政府间的合作关系并非稳定不变，地方 Realistic Model and Mechanism
今)：空间发展导向的整 政府能够根据出现的新问题开展调适性互动，触发治理模式和治理机制的动态变化，促进现有制度安排的逐步完善 of Local Government
体治理模式 与渐次调整，以期实现合作共赢的良好局面。 Cooperation in China—A Case
四、区域合作的机制创新 关键词：区域治理 府际合作 调适性 粤港澳大湾区 of the Guangdong-Hong Kong-

1. 单一中心的功能性结
Macao Greater Bay Area[J].

合 "Adaptive Interaction": The Realistic Model and Mechanism of Local Journal of South China

2. 多元主体的结构性调
University of Technology (Social
Government Cooperation in China—A Case of the Guangdong-Hong
整 Kong-Macao Greater Bay Area
Science Edition), 2019, 21(3):
11-19. DOI:
3. 地方主导的制度性合 WEN Hong1,2, LV Ying-nan1,2, LIN Bin1,2
10.19366/j.cnki.1009-
Abstract: From the history of the cooperation between the governments of Guangdong, Hong Kong and Macao, 055X.2019.03.002.
we have condensed a phased cooperation model and explored the internal mechanism that drives the
effectiveness of cooperation. Specifically speaking, we have divided four types of cooperation models:the
基金项目
transaction relationship model formed by the market economy, the industry complementation model driven by
教育部社科重大攻关项目
resource allocation, the agreement adjustment model based on regional cooperation, and the overall governance
（18JZD042；16JZD023）；
model oriented by spatial development. And the matching cooperation mechanisms are a functional combination of
广州市羊城青年学人重点项
a single center, a structural adjustment of multiple entities, a local-led institutional cooperation, and an embedded
目“大数据驱动的广州特大城市
strategy of national strategy. In summary, the cooperation between local governments is not stable. In order to
风险治理研
achieve a good situation of win-win cooperation, local governments could take adaptive interactions based on
究”（17QNXR16）；中央高校
emerging problems, trigger dynamic changes in governance models and mechanisms, and promote the gradual
基本科研业务费专项资金资助
improvement and sequential adjustment of institutional arrangements.
（z2bjC2180160）
Keywords: regional governance intergovernmental cooperation adaptability the Guangdong-Hong Kong-
作者简介
Macao Greater Bay Area
文宏(1981-), 男, 博士, 教授, 博
现阶段，区域治理不仅包括区域经济一体化的发展，还涵盖区域性公共事务的合作治理。更高层次区域治理目 士生导师
政府治理
, 主要研究方向为地方

标的实现，有赖于区域内地方政府间的良性竞争与紧密协作关系。如“津京冀城市群”“长三角一体化”和“粤港澳大湾
区”的建设，已经与国家发展战略形成高度契合关系。其中粤港澳大湾区，拥有超过7 000万人口的庞大城市群、世界 文章历史
级规模的港口群和广阔经济腹地，尤属区域治理的典型样本。区域治理的各个地方政府如何实现竞合发展？这需要 收稿日期：2019-03-29
从现实和理论层面作出机理性的阐释，以期为实现地方政府利益追求与区域公共利益之间的共融，提供相应的理论
解释和可鉴经验。
一、问题的提出
随着经济全球化、区域一体化的推进，国家之间、地区之间的联系愈发紧密，跨行政区划的经济合作和公共事
务治理需求越发强烈。地区的经济发展和社会进步离不开资源要素的流动、跨地区的互补与合作，如何打造区域性
合作平台以提高区域整体竞争力，成为各国政府亟须回应的现实问题[1]。在我国，地方政府在横向维度上并没有行
政上的管理权限，地方政府间关系成为影响区域发展(包括经济发展、公共服务供给、公共事务治理)的关键性因素。
党的十九大报告强调“建立更加有效的区域协调发展新机制”；2018年国务院政府工作报告提出“出台实施粤港澳大湾
区发展规划”。可见，形成政策规划引领、实现横向府际的协调与合作，对于区域治理至关重要。本文将问题聚焦于
地方政府间的合作模式和机制，探讨地方政府如何超越行政区划的限制，摆脱本位主义的束缚，实现协调有效的合
作；借以归纳梳理出地方政府建立长效合作治理模式的内在逻辑。
府际关系是指国家内部不同层级、不同地区政府之间的关系网络，本质是政府之间的权力配置和利益分配。按
照隶属种类，府际关系可划分为中央与地方政府之间的纵向关系和不同地方政府之间的横向关系。由于不同层级的
“调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制——以粤港澳大湾区为例
政府有着各自的利益格局，相互的竞争与合作通常是在调适互动中形成的；因此当前有关府际关系视角下的区域合
文宏 , 吕映南 , 林彬
作研究多是关注地方政府自主竞合关系形成的制度性及结构性因素。通常而言，可简要概括为政府管控与市场调
节、央地间的集权与放权的调整促使地方政府在自主竞争与合作之间的动态变化；其逻辑在于中央与地方关系直接
影响和制约着府际关系的基本格局。可以结合我国的集权和分权特征，探讨区域治理对经济发展和政局稳定的作
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用；尤其是不存在隶属关系的地方政府横向互动，基本可以概括为竞争与合作两种状态。其中，我国府际竞争中的
权力互动与利益博弈，主要可从财政、行政和政治关系三个维度进行考量。在财政维度，财政分权是地方政府出现
竞争的主要动因。改革开放以来，我国历经1980—1984年实行的“划分收支，分级包干”、1985年的“利改税”改革、
1987年的“财政大包干”以及1994年推行的“分税制”改革[2]，体现了“分灶吃饭”的财政分权思路。财政分权导致地方政
府表现出“财政联邦主义”的自利倾向，地方政府具有利益主体特性。为了实现更大的相对竞争优势，在行政维度，地
方政府会采取各种有效措施，创造更好的营商环境。在政治维度，中央政府具有绝对的人事任免权力，中央政府设
立地方发展目标，地方政府官员为了追求个人职位的晋升，通常会通过追求GDP增长而获得晋升机会[3]。以上研究
认为地方政府竞争难以避免，且大量存在；地方政府间的竞合关系趋向于竞争还是合作，受纵向的财政分权程度、
官员人事任免等要素的影响。
地方政府间的竞合关系将会产生何种治理效果，则与地方政府行为选择及合作模式密切相关。从现实运行的状
况而言，地方政府具有双重角色，它不仅是中央政府的代理人，也是行政辖区利益的代表者。针对地方官员的“选择
性执行”情况[4]，有学者从地方政府的能动性或自主性加以解释。地方自主性的政府创新和新区域主义的相关研究，
强调结构化的制度和权力关系并非决定地方政府行为的唯一因素，肯定了地方在改革中的主动作用；认为地方政府
会自发根据自身资源禀赋及约束条件采纳新项目或政策[5]，并将地方创新进行扩散和制度化[6]；同时关注一些因
素，如观念、文化和政治历史状况等，认为它们也会塑造地区间的发展差异[7]。总体而言，多是强调地方政府间的
竞争与合作是利益驱使的结果，虽存在竞争的必然性，但自主发展的能动性驱动着地方政府间合作和创新的可能性
[8]。地方政府在发展方面的自主性，督促其发展经济，确保改善民生和实现社会稳定。然而，地方政府由于自身能

力的有限性和资源的稀缺性，为达成一定的地区发展目标，通常需要相邻地区的支持和协同。尤其是跨行政区经济
合作、公共问题治理越发频繁，极大地加深了地方间的依赖和联系；因此，地方政府会倾向于利用自主权发展良好
的府际关系，以促进地区经济社会发展[9]。
已有研究表明，地方政府自主发展、自利竞争的特征，导致其各个横向层级实质处于竞争与合作的交织状态。
上级政府“绩效锦标赛”的考核机制，必然促使地方政府积极参与利益竞争；而区域发展的协同与外溢效应，则督促其
趋向于合作利益的最大化，倾向于实现区域治理与合作。但以往研究多是聚焦于中央与地方关系，重点突出中央政
府集权和分权的影响因素，从纵向维度分析了中央政府如何调控地方政府之间的关系以及相应的成效，但对地方政
府的横向关联研究较少。本文重点关注地方政府间的横向关系，试图从地方政府之间合作关系的演进过程中梳理地
方政府间关系的特征，从中找区域合作的规律。与此同时，地方政府也具有显著的动态特征[10]，能够作出适应性的
变化，这为发掘其演进的驱动机制奠定了逻辑基础。
通过有效合作改善区域的治理绩效和整体竞争力、促进区域合作与协同，是达成地方政府共赢的理性选择。本
文以地方政府横向府际关系为视角，分析地方政府间的合作关系及发展脉络。重点分析粤港澳大湾区区域合作的现
实运行情况，揭示区域发展与治理形成的内在逻辑；重点关注区域合作中的趋利避害和不良竞争行为，以及区域各
个主体的协同发展。文章将具体梳理区域发展过程中的阶段特征和合作模式，提出各阶段面临的突出问题；在整体
演变进程中，提出驱动地方政府合作的内在机制，以期从政府横向关系上破解地方政府合作的鸿沟和壁垒。
二、文献回顾与理论框架
地方政府间合作的模式与机制
1.

遏制地方政府的过度竞争、实现区域内横向政府间的合作与协同，是促进区域发展、形成多方共赢的理性选
择。区域经济的自然发展受政府行政区划的限制，为促进区域经济发展的整体性，对区域内横向政府间关系的建设
与协调的区域行政研究油然而生[11]。在政府主导型市场经济背景下，区域合作的实现不能仅强调市场逻辑或单纯坚
持行政逻辑，而在于如何实现协作共治[12]。区域内横向政府间关系可以被看作是地区之间受竞争与协商的动力所驱
动而形成的地方政府间关系协调、政府间合作与竞争的分散体系[13]。依据构成主体间的行政体制关系，可将城市群
府际关系归纳为四种基本模式：跨省+市(直辖市)不同行政等级城市群模式、跨省不同行政等级城市群模式、同一省
内不同行政等级城市群模式和同一省内相同行政等级城市群模式。签订的合作规则是地方政府之间的共识，呈现出
相互竞争、横向合作和跨部门协同等关系，良好的合作治理效果包括网络、伙伴关系、联盟和整合四种样态[14]。但
从更宏观的角度来看，中华人民共和国成立至今，竞争关系大致经历“间接竞争—非理性竞争—同质化竞争—错位竞
争”四个阶段，与之相关的合作关系也经历“被动合作—试探性合作—单线合作—网状合作”的演进过程[15]。总体而
言，地方政府间关系的形成受政治、经济和公共三方面利益的驱动：经济利益激发竞争, 政治利益兼顾合作, 公共利
益促成合作。正因为地方政府间关系会随着社会发展而具有动态变化特点，所以探究不同类型的区域发展与合作模
式、驱动机制成为可能。
2. 调适性互动的理论分析框架

中国社会具有高度的复杂性和不确定性，政府治理需要不断强化其调适性。中国经济社会发展面临不少危机和
困境却仍能取得举世瞩目的成绩，原因在于党和政府对市场和社会的变化保持敏感性，能针对环境变化作出恰如其
分的反应。有学者将政府改革的回应性调适概括为国家与社会的互动过程，延续“社会需求—政治互动—国家供给—
政治发展”的演进逻辑。党和政府对社会保持较高敏感性，不断通过调适、学习、回应来满足社会需求，以此来推动
制度变迁和政治转型。调适性理论强调政治体制所具有的弹性和调适性，重点关注政府转型过程中自身的适应性调
整；相似的提法还有“行政修补”(administrative tinkering)、“治理适应型的渐进式改革”模式等[16]。该理论突破了国家
与社会关系二元割裂分析模式，将之概括为“国家与社会互动论”[17]2-3。其中包含“社会需求导向下的国家供给”，即
中国政府转型的回应性；以及“国家供给是根据社会需求变化”的调适性，其中的关键因素在于党和政府敢于直面和回
应来自国内外的严峻挑战，并在回应性中逐渐强化政治体系的调适性[18]。这一解释框架的形成与中国政权合法性来
源有关。中国特色政治体制需要不断提升政府政绩，回应民众对经济发展的需求，而这个过程需要关注不同社会阶
层、利益格局以及政治文化的多元分化，动态调整并提高政绩，借以应对复杂环境的外在挑战。
“调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制——以粤港澳大湾区为例
综观中国政府治理体系的转型与发展，相关领域发生了诸多变化。国家与社会的关系从高度一体化到适度分
文宏 , 吕映南 , 林彬
离，政府权力从中央高度集权到中央与地方的相互协调，国家从闭关自守到全面对外开放 [19]
，治理体系从经营性政
府行为转变为以公共服务为本 ，这些都体现了中国政府治理的调适性特征。具体分析领域，学者聚焦于发展进程
[ 20 ]

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的现象描述和动力分析两方面，总结中国改革具有分解式改革的特征，改革的不同时期有不同的改革主体目标，大
致遵循先经济改革、后社会改革、再政治改革的过程。在政治变迁方面，细分为改革之前的伦理经济时期、改革开
放初期的市场社会时期和21世纪以来的社会市场时期[21]；在公共财政领域，将改革之后的发展阶段细分为1978—
1992年的经济建设性政府战略阶段、1992—2003年的向公共服务型政府转变阶段和2003—2020年的建立公共服务
型政府阶段[17]12。可见，政府治理的调适性理论，为我国区域合作模式的动态调整提供了理论依据。由此可以得出
相应的理论框架，见图 1。

图 1 调适性互动的理论分析框架

三、“粤港澳”区域合作的模式演变
粤港澳大湾区包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆珠三角九市，以及香港、澳门两
个特别行政区，是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。在粤港澳大湾区内部，香港、澳门地区在经济制
度、行政制度和货币发行制度等方面相对独立，地方政府横向关系是典型的“非对称府际关系”。在基础设施建设和产
业结构发展方面出现过重叠竞争；在经济发展程度、权力结构、制度安排等方面存在明显差异的政府间关系下，政
府间合作难度非常大。“珠江三角洲—大珠江三角洲—粤港澳大湾区”的合作历程，其反映出的不仅仅是现实模式的概
念史，更是区域合作或府际合作的演进史。
1. 第一阶段(1978年至1991年)：市场经济形成的交易关系模式

改革开放初期，市场化改革强化了不同地区的交易关系，形成区域合作的交易关系模式。1978年的改革开放，
打通了珠三角地区与港澳地区供需互补的正常通道。从香港地区的供需情况来看，香港面临着产业升级、制造业外
迁等现实问题，却存在城市空间不足和成本急剧上升等困难。珠三角作为香港的腹地市场，能够较为容易地消化香
港的过剩产能，接纳其转移的制造业，帮助实现香港的产业更新，并能够较为便利地获得香港方面的信息、人才以
及技术资源。深圳、珠海等地被设立为经济特区，具备更加灵活的投资和贸易自主权，与香港、澳门可以实现对
接。珠三角地区具备相对廉价的土地和劳动力，珠江东岸的深圳、东莞和惠州，以及西岸的珠海、中山和江门都大
力发展“三来一补”，主动对接香港、澳门的产业转移，实现大量制造业落地；内地依靠成本优势形成以加工业为主体
的经济形态，使珠三角吸收消化大量的农民务工人员，造就了中国新一波工业化和经济上的跳跃式发展。
早期的区域合作主要依赖于市场驱动，是民间自发根据市场需求展开的“非正式制度”合作。在此阶段，国家政
策、地方自主性以及劳动生产要素等方面的变化，打开了区域市场交易的大门，逐渐形成了以香港为龙头的态势，
拉动了珠三角经济的迅速繁荣，区域内各个城市经济呈现出合作伙伴的特征。市场开放带来的人、财、物的交流，
强化了各个城市在经济、社会等领域的联系。粤港澳三地之间同根同源，通用粤语且文化差异较小，能在经济发展
与社会融合上形成共同体。这一阶段，市场机制驱动下难以要求珠三角作为整体的统一和协同，更多是地方独立利
益主导下的松散经济联系。在珠三角内部，地方独立利益主导下并没有形成城市间强有力的经济联系[22]；外在表现
为由区域内影响力相对较高的地方政府发起，其他相关地区参与的模式[23]。具体体现为改革开放初期，珠三角各个
城市借助政策和市场优势，倚重廉价的劳动力和土地成本，通过强烈的市场需求，驱动地区间的经济合作联系。由
于加工业产业附加值较低，内地各个城市容易因利益收缩而带来恶性竞争。
2. 第二阶段(1992年至2000年)：资源配置驱动的产业互补模式

中央的放权让利改革赋予地方政府较大的改革权力，促使地区政府强化了经济方面的合作。当时发生了几个里
程碑意义的事件：一是1991年11月，中国以主权国家身份、中国香港以地区经济体名义正式加入亚太经合组织
(APEC)；自1993年，APEC从部长级会议升格到经济体领导人非正式会议，发展进程加快，客观上促进了内地与香
港、澳门的交往。二是1992年邓小平同志南方谈话，回应了改革进程中的迷茫，作出了发展战略理论上的澄清，再
次找准了自身的发展定位。随后，在中国共产党第十四次全国代表大会上，确定了经济体制改革的目标是建立社会
主义市场经济体制。三是1994年开始实施的分税制改革，重新调整央地关系，发挥中央和地方两方面的积极性，促
使地方政府成为更为显著的利益主体。
受劳动力和土地成本的快速上涨与地方招商环境不佳的影响，各地方政府展开了较为明显的相互竞争。如以加
工业为主体的经济形态出现了难以为继的问题，为形成秩序良好的珠三角地区经济发展和规划，广东省政府开始注
重珠三角经济发展的规划和秩序问题。1994年，广东省政府开始规划珠江三角洲经济区，成立规划领导小组统一进
行规划、分工和协调。1995年公布的《珠江三角洲经济区城市群规划》，明确了“以珠三角有机协调的城市群为整
体，以广州为核心，以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区”。
放权型政府操作模式使得珠三角区域内资源流动更加频繁[12]，一些优势产业实现了跨地域发展。同时，市场资源的
优化配置和经济结构的互补，卓有成效地推动了珠三角经济活动上的快速发展，使之逐步确立了制造业在世界版图
中的重要位置。
高度外向型的经济发展模式带来较高的竞争性，给产业链的分工与合作体系的整体性构建造成了一定困难。中
心竞逐发展模式在促进珠三角地区经济和市场化高速发展中发挥了积极作用；然而，面对日趋激烈的外部竞争，碎
片化的弊端也逐渐显现。一方面，在产业分工上，区域内各城市自主模仿式发展，很快形成全面的竞争发展格局, 出
现了争资源、争中心的恶性竞争现象，在很大程度上加剧了地区间的分割性和无序性；另一方面，省内一些地区具
有特殊的行政格局，深圳作为计划单列市、广州为副省级省会城市、深圳和珠海为高度自主的特区，这致使省级层
面的规划领导小组、协议或规划纲要起到的协调力度有限[12]。究其本质，还是与前两个阶段珠三角地区间合作局限
于经济发展领域有关。经济领域数量和边界的扩张，并未触动政府间关系发生结构性变化，也欠缺相应的制度对各
“调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制 ——以粤港澳大湾区为例
地政府进行有效约束。市场失灵的固有缺陷，加上缺乏强有力的组织协调机制，致使该模式未能达到预期目标。
文宏 , 吕映南 , 林彬
3. 第三阶段(2001年至2007年)：区域分工合作的协议调整模式

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在广东省政府的强力推动和各市政府的积极参与下，政府主导的区域合作模式已初步成形。随着1997年香港回
归、1999年澳门回归，“一国两制”正式在香港、澳门特别行政区实行。2001年12月11日我国正式加入世界贸易组
织，为从地区合作走向区域分工、缓解合作矛盾奠定了基础。区域各方面临着不同的历史任务：广东各个地市亟须
各方面创新，摆脱粗放发展模式，实现产业升级、“腾笼换鸟”；香港需要应对产业空心化，实现金融服务业与制度业
的融合发展，提升专业服务品质和能力；澳门需要实现旅游业、博彩业的协同发展，摆脱博彩业一家独大的状况。
这些都亟须区域范围内的人力、资本和技术的全要素流动，形成粤港澳三地之间的大市场。
具体而言，广东省政府进一步强化珠三角区域的合作决心与工作部署，在2005年2月公布了《珠江三角洲环境保
护规划纲要(2004—2020年)》；2005年8月公布了《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020年)》；2008年底
公布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》。以上政策强调了珠三角各城市要继续完善城际间轻
轨、公路等基础设施的建设，要向着信息交流更紧密、产业配套更完备的方向发展。与此同时，地方城市层级的相
互合作在此阶段更加凸显，如2009年2月27日，深圳、惠州与东莞签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协
定》；2009年3月19日，广州与佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协定》；2009年4月17日，珠海、中
山与江门签订了《推进珠中江区域紧密合作框架协定》。上述协定反映了珠三角一体化的深入发展和推进，标志着
地区之间合作已经进入实质性阶段。
各地方政府之间、政府部门之间直接协商与协议的开展，较为直接地推动了地区之间的沟通、协调与合作。各
城市根据自身的不同发展现状，分别作了重新定位，更富针对性的互补错位协调发展格局初步形成。由此很大程度
上避免了传统行政区划边界限制造成的沟通不足、恶性竞争问题，也在流域治理、城市规划等诸多具体事项的协作
上取得了突出的成效。但这些城市间的相互合作，大多存在整体性和长远性不足的缺陷，合作领域也是遵循先易后
难的治理原则；不同地区应对压力型体制时，更多地表现出对短期政绩的追求，缺乏在城市规划、社会保障等基础
性领域的深度合作；相应合作协议的约束性及强制力存在较大的弹性。各地方政府虽意识到区域合作的重要性，且
积极参与区域协调与合作；然而，区域合作领域及范围较为狭隘，只是区域公共管理制度的基本框架。该模式虽然
在一定程度上缓解了地方政府间冲突，却没有从全局考虑整个区域经济社会的协调发展，无法完全实现地方政府利
益追求与区域公共利益之间的共融，也即无法完全实现区域公共利益的最大化[24]，容易导致因地方政府间利益竞争
而产生的对公共利益的背离，从而削弱了区域合作的绩效。
4. 第四阶段(2008年至今)：空间发展导向的整体治理模式

从珠江三角洲一体化到跨地区的湾区发展，空间拓展的实践也意味着区域整体治理模式的推进。随着2008年世
界金融危机的爆发，珠三角缺乏质量内涵的粗放型发展模式已然难以为继。突破香港、澳门以及广东各地市共有的
瓶颈，关键在于对珠三角进行整体性的产业升级，即把粤港澳大湾区打造成一个国家级平台参与国际竞争。具体而
言，广东省编制的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》把珠三角九市统一纳入规划，首提“湾区”概
念。2010年粤港澳三地政府联合制定了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《环珠三角宜居湾区建设重点
行动计划》等政策，以落实上述跨界地区合作。深圳市政府较早提出“湾区”概念，在2014年政府工作报告中，正式把
深圳发展湾区经济列为重点工作。同年底，深圳市委也出台了《关于大力发展湾区经济建设21世纪海上丝绸之路桥
头堡的若干意见》，明确提出发展高质量湾区经济。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部三部委联合发布了
《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横
琴、福建平潭等开放合作区作用，深化和港澳台合作，打造粤港澳大湾区”，至此，粤港澳大湾区建设逐步提升至国
家战略布局层面。
该阶段着力于实现跨地区的空间拓展，强化约束性保障，从体制机制层面破解地方自主合作难题。就此而
言，“粤港澳大湾区”是地方“湾区”概念的加强版，旨在提升广东、香港和澳门三地在整体上的竞争力；隐含的是从一
个地区提议逐步上升至国家战略的政策过程，以及由此所展现的良好的政策图景与引导效力。2016年，国家“十三
五”规划提出“推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，强调“携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城
市群”，粤港澳大湾区开始提升至国家战略层面；2017年党的十九大、政府工作报告中多次提及研究制定粤港澳大湾
区城市群发展规划。从开始的地方发展政策上升到国家重点规划，标志着粤港澳大湾区的战略地位得到了强化；中
央政府的介入和规划建设也已提上日程，从根本上弥合了地方政府自主合作流于形式的困境。
粤港澳大湾区国家战略的提出，可以有效促成地方政府间合作，不仅可以输入行政权威、制度规则和法律规范
营造出任务环境，而且可以充分发挥我国特色体制的优势，充分发挥政策激励的宏观引导能力，搭建配套平台，实
现利益协调。地方政府在制定规则时，也会有国家战略强有力的监督效力，确保地方利益让位于整体目标，能够兼
顾利益协调与资源整合，使得合作更富有成效。这种模式并非要地方摒弃市场竞争带来的自主活力，而是更加强调
整体目标对地方自主发展的超越，实现府际间的有序竞争，从“零和博弈”走向“竞合博弈”。
四、区域合作的机制创新
机制(mechanism)或机理是指某个现象或问题出现的原理，如区域合作中各主体之间的相互联系。在上述阶段和
模式的演进过程中，大致呈现出以下几种政府间的合作机制：功能性结合、结构性调整、制度性合作和嵌入性推
动：
1. 单一中心的功能性结合

改革开放初期，粤港澳三地之间开展的产业合作，是在市场经济驱动下自发形成的功能性整合与优势互补。珠
三角地区的深圳、珠海被设立为经济特区，具备更加灵活的投资和贸易自主权。而此时香港、澳门发展却面临城市
空间不足和产业转型升级等时代需求，大量劳动密集型港资企业亟须向具有廉价土地、劳动力的珠三角地区拓展。
由此，珠三角地区东岸的深圳、东莞和惠州等承接了大量香港转移出来的制造业，大量加工工业落地。西岸的珠
海、中山和江门一方面主动接受香港的产业转移，实现与澳门产业布局的协同；另一方面利用自身较好的国有工业
“调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制——以粤港澳大湾区为例
基础发展乡镇和个体经济，在珠三角地区形成了
文宏 , 吕映南 , 林彬
“前店后厂”的地域分工模式[25]。在此阶段中，香港是珠三角经济发
展的引擎，各个城市经济呈现出高度的外向型特征；而各城市主要是在经济上形成关联，形成了以香港为中心点的

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区域经济合作伙伴关系。因此，在1978—1993年形成的市场经济形成的交易关系模式，实质是以香港为单一中心的
功能性结合，带动相邻沿海城市发展。
2. 多元主体的结构性调整

地方政府受“放权让利”改革的影响，在财政和行政事务方面拥有了更大的自主支配权力，在经济发展导向下开展
了产业结构上的调整。1993年广东启动“撤县改市”改革，新增县级市能够在地区规划、土地使用、招商引资上享有一
定的优惠政策，较大程度上摆脱了行政层级的束缚。与此同时，1994年推行的分税制改革，将财政压力下放至地
方，地方政府亟须加大力度扩大本级财政，引进更多资源强化本地基础设施建设和招商引资工作。随着区域经济一
体化进程加快，香港服务业向珠三角各个城市渗透，粤港原有的“前店后厂”合作模式开始逐渐转变。深圳发展迅速，
在诸如物流、金融等生产性服务业，部分取代了香港的“店”的功能。“后厂”向内地扩展，“后店”呈现本地化，珠三角
逐渐形成了“后店后厂”的格局。此阶段珠三角呈现多极化“拼图式”的区域格局，三地处于“普遍繁荣、分散决策、全面
竞争”的关系，地缘关系逐步从过去的互补性转变为竞争性的共存。此时，城市政府之间已经成为实力接近的多元竞
争主体，区域经济发展提升的背后，反映的是地方政府间话语权的转化，珠三角各个地方政府间开始步入多点驱动
发展的雏形。
3. 地方主导的制度性合作

为避免地区之间竞争的升级与恶化，上级政府开展了建立健全区域内协调与沟通的制度性合作。经过多年的改
革进程，此时珠三角地区整体市场初步形成，工业化与城镇化发展迅速，但行政壁垒限制区域整体实力提升、地区
发展不协调的问题日益凸显。为缓解区域市场分割和地方之间的竞争矛盾，政府开始推行“撤县(市)设区”改革。前
期“撤县设市”目的在于增加行政主体，以提高地方竞争力和促进经济发展；而“撤县(市)设区”是上级政府的集权性改
革，通过改变行政区划的手段以集中权力和优化资源的配置。2002年，经国务院批准，广东省调整佛山市行政区
划，原来的顺德市、南海市、三水市、高明市四个县级市撤销，组建“大佛山”格局。同时，地方政府也在不断探索通
过制定区域规划以实现制度性合作，推动区域协调常态化发展，如相继签订了《珠江三角洲城镇群协调发展规划》
《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》等，构建整体性的区域产业链，推进各个城市的分工与合作，并逐
步拓展合作范围，将合作议题从经济产业领域扩展至基础设施、社会民生、科技教育等领域。此阶段，粤港澳三地
的合作机制表现为框架协议当中的制度性合作，依靠区域协调对话机制，一定程度上加强了区域内地方政府的协作
共治。但稍显不足的是，区域自主发起的合作并未能破解区域合作的自利性困境。
4. 国家战略的嵌入性推动

国家战略强化了制度性工具供给的力度，有效引导和约束地方政府间形成良性竞争。由于先前区域协议框架下
的探索积累了一定经验，在某些领域的区域合作也取得了成效；通过地方自主探索的协议协商方式，在理论上有其
必要性，但仍面临理论与实践之间的落差[26]。地方政府主导的制度性合作，一定程度上通过协调促进了政府间合
作，但地方政府“谋利型政权经营者”的角色，仍倾向于地区自身利益的最大化[27]，由此造成局部与区域整体利益之
间的偏差。上述协调地方政府间关系和规范地方政府间竞争，都只是在地方层面上解决了部分合作关系协调的问
题，并没有从制度上约束与规范行为主体的自利行为。囿于地方政府层级的限制，地方层面的制度性合作无法解决
诸多本源性问题。因此，要理顺地方政府间的关系，必须在国家层面构建区域政策共同体，充分发挥其审批和指导
等功能，提升对区域集体行动指挥和协调的权威性，强化统筹协调和监督约束，推动地方政府间实现更加务实的合
作，从整体上提高区域合作的绩效。因此，国家战略更加突出区域治理在制度上的整体性，为区域治理提供了制度
上和法理上的依据。
五、结论与讨论
阐释某一现象或问题的机制，需要遵循从现象描述到本质探索的路径。本文聚焦于横向府际关系视角下的区域
合作模式与机制这一现实问题，分析地方政府间合作模式的动态演进，关注其内在演化逻辑及驱动因素。在2019年
国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》之际，回顾珠三角一体化到粤港澳大湾区的形成历程，发现其动态演进
过程不仅是一个经济概念，而且是体制创新、区域整合这个层面的概念。市场经济受利益驱动，人、财、物等资源
的相互匹配，自然会促进不同主体间的相互合作；而粤港澳大湾区则是有意促成的产物，中央政府在宏观层面进行
顶层设计，协调利益主体，推进体制机制创新。粤港澳大湾区有不同的发展阶段，包括市场经济形成的交易关系模
式、资源配置驱动的产业互补模式、区域分工合作的协议调整模式和空间发展导向的整体治理模式四种合作样态。
与之相匹配的合作机制为：单一中心的功能性结合、多元主体的结构性调整、地方主导的制度性合作和国家战略的
嵌入性推动(见表 1)。

表 1 粤港澳大湾区区域合作的现实模式与驱动机制

从珠三角洲一体化到粤港澳大湾区，不仅是市场逻辑还是行政逻辑，都推进区域合作向深层次迈进。地方政府
间合作的内在逻辑是区域整体利益包含了地方政府局部利益，各方通过合作，可以有效确保不同主体的利益达到最
优。行政地位的权力抗衡、行政区划的政绩竞争、产业结构的同质化竞争等命题，都能通过地方政府的互动调适，
促进各项资源的融合与投入，在相互合作的利益共享中实现消解，实现相互合作的“螺旋式上升”的结果；不断驱动战
略逐步提升，直至进入国家战略的规划层面。
地方政府间的合作关系并非稳定不变，因环境、资源的变化而造成政府间合作的固有局限，必然会影响相应的
“调适性互动”:我国地方政府间合作的现实模式与机制 ——以粤港澳大湾区为例
合作绩效。地方政府的
文宏 , 吕映南“调适性互动
, 林彬 ”能够根据出现的新问题而展开适应性的调整，触发治理模式和治理机制的动态变
化，促进现有制度安排的逐步完善与渐次调整，以期实现合作共赢的良好局面。

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