外交学院 2020 届

博士研究生学位论文

大国竞争与区域合作
——以中美日在大湄公河次区域的制度
竞争为例

专业名称: 国际关系
研究方向: 当代国际关系
指导老师: 魏玲教授
姓 名: 黄冰

答辩日期：2020 年 6 月 5 日
 独 创 性 说 明
本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研

究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢

的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不

包含为获得 外交学院 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材

料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了

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学位论文作者签名： 导师签名：

签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月
 摘要
国际关系研究一般认为，大国竞争会导致合作困难、体系动荡，甚至国际冲
突。但是对大湄公河次区域的经验观察发现：虽然大国竞争日趋激烈，但是该区
域却出现了整体上合作与发展不断扩大和深化的良好局面。为什么大湄公河次区
域的大国竞争能够促进地区合作呢？大国竞争在什么条件下能够促进体系层面
的合作?又是如何促进合作的？
现实主义从根本上认为国家间利益是冲突的，大国竞争会带来负面效应。自
由制度主义对于大国竞争带来的各种制度现象持一种辩证分析的态度，但未能具
体解释大国竞争何时促进合作、何时阻碍合作以及二者之间如何转化。自由建构
主义和社会学等认为大国竞争在一定程度上可以促进合作，却没有具体回答合作
是如何得以推进的。总之，既有文献各有灼见，但关于大国竞争与国际合作的学
理研究仍有待进一步发展。
在继承与发展既有研究的基础上，本文拟提出大国竞争促进区域合作的理论
模型。该模型的前提条件是大国无战争以及全球化与复合相互依赖的国际政治现
实与时代背景。该模型涉及的核心概念是“制度竞争”
。制度竞争是当前大国竞
争的主要表现形式，是在上述前提下，大国通过发起、主导和维持国际制度，来
追求获得更大相对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项国家战略。本文
认为，国际制度具有多重性，其既是一种大国为实现自身私利而推行的战略工具，
又是一种服务于区域公共利益、满足小国公共需求的国际公共产品，并且可以在
实践过程中重新塑造和界定所有参与国的身份、偏好和利益。正是因为国际制度
的这种多重性，大国之间才可以国际制度为载体展开对区域合作主导权与区域影
响力的争夺，制度竞争也有了持续发挥促进区域合作效用的可能。
该模型的具体作用机制包含两个过程。过程一：小国对于公共产品的需求随
着自身发展与现实情况的改变而不断发生变化，由于大国竞争的存在，相关大国
得以敏锐感知到这种需求的变化，并结合自身相较于其他大国的比较优势积极迎
合需求，从而推动了制度竞争情境的出现。过程二：制度竞争可以通过调动和激
发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而促进区域合作；小国能动性是指
小国平衡大国和借重大国的能力；大国被社会化意味着大国逐渐内化了地区合作
规范，重新界定了自己的身份和利益，尤其是将自身私利转变为区域公共利益，
实现了私利与公利的认同；制度建设包括制度化、制度之间的良性互动以及务实
合作。在制度竞争过程中，制度建设与大国社会化是相互影响、相互建构的，在
循环往复的过程中，区域合作与发展得以不断前进。
本文以中国、美国和日本在大湄公河次区域的竞争为案例，对该理论模型进
行了检验。冷战结束以来，湄公河地区的跨境水资源开发、非传统安全以及经贸
与基础设施建设等主要公共需求随着时间更迭、区域发展以及重大突发事件等不
断发生变化。通过发挥比较优势感知与迎合这种公共需求变化，中国参与并主导
了澜湄综合执法安全合作中心以及澜湄合作等国际机制，美国发起并主导了湄公
河下游倡议与湄公河下游之友等国际机制，日本参与并主导了 GMS 合作机制与日
湄峰会。中美日与湄公河国家的双向互动共同推动了湄公河地区制度竞争情境的
出现。
2010 年湄公河流域爆发重大旱灾，将该地区跨境水资源管理需求推向前台。
在这次突发自然灾害中，美国和日本以此为机，渲染“中国大坝威胁论”和“中
国环境威胁论”。中国则反应迅速，采取多项措施尽力缓解负面影响。而湄公河
国家既借美日之手向中国施加压力，又没有因此疏远中国，同时通过召开国际会
议明确传达了自己希望通过多方合作共同推动跨境水资源管理进展的需求。该事
件使中国、美国和日本充分认识到了水资源管理的重要性和紧迫性，纷纷调整了
各自的政策和利益认知。中国、美国和日本相继发起并建立了澜湄水资源合作中
心、湄公河水数据倡议以及绿色湄公河论坛等专门的水资源管理合作机制，
并积极与湄公河国家开展多项务实合作。最终，大国制度竞争推动了大湄
公河次区域跨境水资源管理议题的发展，使该领域区域合作得到加强。
未来，大湄公河次区域的大国竞争仍将持续存在，仍然不乏产生分歧
和冲突的可能，但是被社会化后的中美日已不再仅是各自为政，而是已经
开始开展大国彼此间的协调和沟通。制度竞争在促进区域合作方面仍然有
持续发挥作用的可能。

关键词：大国竞争 制度竞争 区域合作 大湄公河次区域 跨境水资源

管理
 Abstract
International relations studies generally believe that great power competition will
lead to cooperation difficulties, system instability and even international conflict.
However, the experience of the Greater Mekong Subregion shows that despite the
increasingly fierce competition among great powers, the region as a whole has
witnessed a sound situation of expanding and deepening cooperation and development.
Why can great power competition in the Greater Mekong Subregion promote regional
cooperation? Under what conditions can great power competition promote
cooperation at the system level? And how does it promote regional cooperation?
Realism fundamentally believes that the interests of countries are in conflict and
great power competition will bring about negative effects. Liberal institutionalism
takes a dialectical and analytical attitude towards various institutional phenomena
brought about by great power competition, but it fails to explain specifically when
great power competition promotes cooperation, when it hinders cooperation and how
they transform. Liberal constructivism and sociology believe that great power
competition can promote cooperation to some extent, but they do not specifically
answer how cooperation can be promoted. All in all, the existing literatures have their
own insights, but the theoretical research on great power competition and
international cooperation still needs to be further developed.
On the basis of inheriting and developing the existing research, this paper
proposes a theoretical model of great power competition promoting regional
cooperation. The prerequisite of this model is the international political reality and the
background of the times that great powers without wars and globalization and
complex interdependence. The core concept involved in this model is “institutional
competition”. Institutional competition is the main form of great power competition at
present, it is a national strategy in which great powers seek greater relative benefits,
enhance institutional power and increase their influence by initiating, leading and
maintaining the international institutions in the context of great powers without wars,
globalization and complex interdependence. The international institution is
multidimensional. It is not only a strategic tool for great powers to realize their own
interests, but also an international public good that serves regional public interests and
meets the public needs of small countries. In addition, it can reshape and define the
identity, preferences and interests of all participating countries in the process of
practice. It is precisely because of the multiplicity of the international institution that
the international institution can be used as a carrier for great powers to compete for
the dominance and influence of regional cooperation and the institutional competition
has the potential to continuously play its role in promoting regional cooperation.
The specific action mechanism of the model includes two processes. Process Ⅰ:
The small countries’ demand for public goods constantly changing with their own
development and the change of the reality, under the background of great power
competition, great powers jointly promote the emergence of regional institutional
competition situation by perceiving demand, giving play to comparative advantages,
and meeting the development and changes of the public demand of small countries.
Process Ⅱ: By stimulating the initiative of small countries, institutional competition
promotes the socialization of great powers and institutional construction, and
promotes regional cooperation and development. The initiative of small countries
refers to the ability of small countries to balance and leverage great powers. The
socialization of great powers means that it has gradually internalized the norms of
regional cooperation and redefined its own identity and interests. In particular, it has
transformed its own private interests into regional public interests and realized the
identification of private interests and public interests. Institutional construction
includes institutionalization, positive interaction between institutions and practical
cooperation. In the process of institutional competition, institutional construction and
the socialization of great powers influence and construct each other, and regional
cooperation and development can move forward in the cyclical process.
This paper takes the competition between China, the United States and Japan in
the Greater Mekong Subregion as an example to test the theoretical model.Since the
end of the cold war, the major public needs in the Mekong region, such as
transboundary water resources development, non-traditional security and economic,
trade and infrastructure construction, have changed over time, regional development
and major emergencies. Through exerting the comparative advantage and meet the
demand of the change of public needs, China has launched and dominate
“LM-LECC” and “Lancang-Mekong Cooperation”; the United States establish and
dominate “Lower Mekong Initiative” and “Friends of the Lower Mekong”; Japan
participate in and dominate the GMS cooperation mechanism and Japan-Mekong
Cooperation. The two-way interaction between China, the United States and Japan
and the Mekong countries has jointly promoted the emergence of institutional
competition in the Mekong region.
A major drought in the Mekong river basin in 2010 brought the region's
transboundary water management needs to the fore. In this sudden natural
disaster, the United States and Japan took this opportunity to preach the “China
dam threat” and the “China environmental threat”. China, on the other hand,
has launched crisis management to mitigate the negative impact. The Mekong
countries have not only exerted pressure on China through the United States
and Japan, but also not alienated China. At the same time, they have clearly
conveyed their desire to promote the progress of transboundary water
management through multi-party cooperation in the international
conferences.The incident made China, the United States and Japan fully realize
the importance and urgency of transboundary water resource management and
adjust their respective policies and perception of interest.China, the United
States and Japan have successively initiated and established specialized
cooperation mechanisms on transboundary water resources management, such
as the Lancang-Mekong Water Cooperation Center, the Mekong Water Data
Initiative and the Green Mekong Forum and actively carried out a number of
practical cooperation with the Mekong countries. Finally, institutional
competition among great powers has promoted the development of
transboundary water resource management issues in the Greater Mekong
Subregion and strengthened regional cooperation in this field.
In the future, great power competition in the Greater Mekong Subregion will
continue to exist, and there are still many possibilities for differences and conflicts.
However, after socialization, China, the United States and Japan are no longer just
running their own affairs, but have begun to coordinate and communicate with each
other. Institutional competition still has the potential to play a sustained role in
promoting regional cooperation.

Key words: Great Power Competition; Institutional Competition; Regional

Cooperation; the Greater Mekong Subregion; Transboundary Water Resources
Management
 目录

导论 ............................................................... 1
一、研究背景：东亚区域主义与区域合作 .............................. 1
二、研究问题：大国竞争可否促进区域合作 ............................ 3
三、理论框架和研究设计 ............................................ 4
四、研究方法 ...................................................... 8
第一章 文献综述：大国竞争的体系后果 ............................... 10
第一节 现实主义：冲突分歧与合作困难 .............................. 11
第二节 制度主义：关于阻碍或促进合作的综合分析 .................... 16
第三节 规范、过程与网络：合作进化与小国能动性 .................... 25
本章小结 ......................................................... 32
第二章 理论模型：制度竞争与区域合作 ............................... 34
第一节 大国无战争、全球化与复合相互依赖 .......................... 34
第二节 制度竞争的概念辨析与界定 .................................. 44
第三节 制度竞争促进区域合作的作用机制 ............................ 53
本章小结 ......................................................... 62
第三章 地缘、进程与需求概况：GMS 公共需求分析 ...................... 63
第一节 GMS 的地缘意义与概况 ...................................... 63
第二节 GMS 开发合作的历史进程与公共需求发展变化 .................. 75
第三节 GMS 公共需求概览及域内合作机制 ............................ 84
本章小结 ......................................................... 93
第四章 中美日博弈：GMS 制度竞争情境的出现 .......................... 95
第一节 中国的和平崛起与澜湄合作 .................................. 95
第二节 亚太再平衡与美湄合作 ..................................... 102
第三节 美日同盟、政治大国梦想与日湄合作 ......................... 108
本章小结 ........................................................ 116
第五章 跨境水资源管理：GMS 制度竞争与区域合作 ..................... 118
第一节 GMS 跨境水资源管理议题分析 ............................... 118
 第二节 2010 年重大旱灾、中美日竞争与 GMS 国家能动性 .............. 124
第三节 中美日制度竞争与 GMS 水资源管理发展合作 ................... 131
本章小结 ........................................................ 138
第六章 区域发展与大国协调 ........................................ 140
一、中美日竞争背景下的 GMS 区域发展 .............................. 140
二、大国协调与未来议程 .......................................... 143
三、 结论 ....................................................... 144
参考文献 ......................................................... 149
致谢 ............................................................ 165
 导论

传统理论一般认为大国竞争会带来分歧、矛盾、合作困难，甚至造成体系动
荡和冲突，但是经验观察发现，在大湄公河次区域，中国、美国、日本等大国日
趋凸显和激烈的竞争在整体上促进了次区域的合作与发展。我们该如何解释这种
现象？大国竞争是如何促进区域合作的？

一、研究背景：东亚区域主义与区域合作

本文的研究问题是大国竞争如何促进区域合作，关注的是中国、美国和日本
等国家在大湄公河次区域的竞争现象，以及该区域合作与发展的过程。要回答好
这个问题，必须对相关的研究背景有所了解。对研究背景的介绍与分析，主要是
为了帮我们更好地理解区域合作。由于大湄公河次区域从属于东亚地区，因此本
文重点阐释东亚区域主义与区域合作的相关背景。
学界普遍认为，现代区域主义的起源是第二次世界大战结束之后，为了防止
法西斯主义复活和美苏两大集团对抗，西欧地区开启的一体化进程。欧洲区域合
作和一体化取得的重大进展催生了一系列相关研究和理论。冷战结束以来，东亚
地区的区域主义也进入快速发展阶段，但是欧洲的区域主义理论并不能拿来解释
东亚的现实。与区域合作的成功典型欧盟相比，东亚地区复杂的地缘政治现实决
定了其不能按照欧盟方式展开合作进程。首先，东亚各国政治、历史文化、宗教
信仰与种族各不相同，地区内国家间发展差距较大、彼此间关系复杂。其次，中
国综合国力的不断增强带来了域外力量的介入，使该区域充满了博弈与竞争。最
后，除政治安全与经济发展外，东亚地区还存在多种复杂的非传统安全因素，囿
于自身能力的不足，需要域内外国家合作应对。因此，东亚区域主义有其鲜明的
特点。
冷战结束以来，国际权力结构的变化、经济全球化的发展以及东亚国家发展
战略的调整为东亚地区发展新区域主义提供了条件。1997 年 12 月 15 日,首次东
盟与中日韩领导人会议在马来西亚吉隆坡举行，“10+3”合作机制的确立可以看

1
作是东亚新区域主义与区域主义的分水岭。除了被广泛讨论的“东盟方式”（协
商一致、灵活性原则以及政府间合作）外，东亚新区域主义还具有以下特征。
第一，开放性。开放性与封闭性相对，封闭性的区域主义往往只强调地理毗
邻、文化紧密的区域内部国家的合作，拒绝与区域外的世界有过多联系。这种方
式无形中把世界分割为了“我们”与“他们”
。然而全球化与相互依存的发展使
得这种封闭性的存在空间被无限压缩。仅凭某一区域的内部合作不能完全满足区
域内国家的利益需求，若想充分利用全球自由配置的资源，需要对世界开放，接
受域外国际行为体的加入。1东亚区域主义具有明显的开放性，接纳了域外国家、
国际组织以及各种非政府组织的参与。需要说明的是，东亚区域主义的开放性是
建立在区域整体性基础上的。
第二，竞争性。东亚区域主义的竞争性表现在两个方面。一方面，大国将东
亚地区当做了“博弈场”，在该地区争夺区域影响力、合作主导权以及规则制定
权。东亚的地区秩序从地区层次来看是中日对地区领导权的争夺，而从国际体系
层次来看，则是中美之间的大国博弈。2另一方面，自冷战结束以来，在东亚区
域主义进程中，始终存在着各种竞争性的观念。比如，在政治安全领域，有美日、
美韩、美菲等双边联盟合作，也有以东盟地区论坛为代表的多边合作；在经济领
域，有基于亚洲太平洋、或更太平洋的“亚太经济合作组织”，也有基于东亚地
区、或更为亚洲的“东亚经济论坛”。3
第三，广泛性。比约恩·赫特勒（Bjorn Hettne）和安德拉斯·英勒泰（Andras
Inotai）在界定新区域主义概念时指出，“新区域主义在反对旧区域主义的特定
内容及其狭隘性方面表现出了综合性和多样性。”4这种新区域主义的特征反映在
东亚的现实上，我们可以将之概括为任务范围的广泛性。传统区域主义往往局限
于政治安全目标或经济目标。但是随着社会现实和全球化的发展，环境、公共卫
生、难民、防灾减灾等非传统安全问题的重要性在不断上升，也被纳入东亚区域

1
王学玉：《论地区主义及其对国际关系的影响》，载《现代国际关系》，2002 年第 8 期，第 29-35 页。
2
Christopher M. Dent，China, Japan and Regional Leadership in East Asia，Edward Elgar Publishing,
2008；Christopher M.Dent, “Ｒegional Leadership in East Asia： Japan and China as Contenders，”
in Mark Beeson and Ｒichard Stubbs，eds．，Ｒoutledge Handbook of Asian Ｒegionalism，Ｒoutledge，
2012，pp．236－274.
3
阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，北京·新华出版社，2002
年版，第 19 页。
4
Bjorn Hettne and Andras Inotai, The New Regionalism：Implications for Global Development and
International Security, UNU World Institute for Development Economics Research, 1994.
2
主义的目标之中。区域主义者任务范围的拓展，也带了区域性联系的增多。1比
如，东亚区域出现了不断增多的涉及各种议题的跨国社会和文化网络。
第四，过程主导性。东亚地区的同质性程度较低、缺乏清晰的权力结构和观
念结构、没有高制度化的安排，同时，东亚地区处在地区社会转型、高度动态发
展变化之中。在这种情况下，保持东亚地区多边主义合作的过程比取得立竿见影
的结果更重要。以过程为主的东亚区域主义通过规范的扩展和对主要国家的社会
化，有助于维持地区稳定、促进合作。因此，东亚区域主义的过程主导性主要指
通过一体化过程实现渐进式的社会化和吸引主要国家参与过程。2
综上，东亚新区域主义的特征有助于我们更好地理解区域合作。本文所界定
的区域合作是一种广泛意义上的区域合作，它既包括区域内国家之间的合作，也
包括以区域国家为整体与域外行为体的合作。区域合作的表现形式包括制度建
设、集体认同与社会化过程以及各领域的务实合作。

二、研究问题：大国竞争可否促进区域合作

大湄公河次区域地缘意义显要，自冷战结束以来，区域内外大国、国际金融
机构、政府间国际组织以及非政府组织等相关利益主体纷纷将目光投向这一区
域。尤其是美国、日本、印度、俄罗斯等区域外大国的介入，使得该地区大国竞
争的激烈程度日益加剧。大湄公河次区域大国竞争的直接表现形式是大国各自推
动建立符合自身偏好的国际制度。大国主导建立的国际制度与大湄公河次区域小
国团体、政府和非政府国际组织建立的其他相关机制一起形成了机制多层重叠的
现象。一方面，传统现实主义国际关系理论倾向于认为大国竞争容易引发冲突、
牺牲小国利益；另一方面，制度主义的相关理论认为大国竞争导致了区域制度过
剩、机制拥堵等弊端，阻碍了区域合作。这些理论描述和预测符合大湄公河次区
域的现实发展吗？

1
阿米塔•阿查亚：《地区主义和即将出现的世界秩序:主权、自治权、地区特性》，载《世界经济与政治》，
2000 年第 2 期，第 63-69 页。
2
参见：秦亚青：《关系与过程：中国国际关系理论的文化建构》，上海·上海人民出版社，2012 年版；秦
亚青： 《关系本位与过程建构：将中国理念植入国际关系理论》，载《中国社会科学》，2009 年第 3 期，第
80—86 页。

3
 通过观察大湄公河次区域自冷战结束以来的发展实践，我们发现，该区域过
去三十年来发生了深刻的变化，虽然偶有分歧和冲突，但整体上保持了地区稳定
与合作进展。而且近年来随着大国制度竞争的加剧，大湄公河次区域的合作与发
展不但没有受阻，反而不断增强。譬如，大湄公河次区域的基础设施互联互通深
入推进、国家间贸易与投资持续增长、跨境游人次屡创新高、经济走廊与产业园
区建设蓬勃发展以及非传统安全合作逐渐制度化。我们该如何理解这一现象呢？
诚然，大国竞争的确可能会带来冲突，历史上霸权国与崛起国之争大多还引发了
区域或世界性大战。但是权力转移和权力结构变化是一个相对较长的过程，在这
个过程中，大国竞争也有促进区域合作与发展的一面，而这个过程和这些积极影
响往往被忽视了。综上，本文拟提出的研究问题为：大国竞争是如何促进区域合
作的？在此基础上，我们可以进一步思考：区域小国是如何应对大国竞争的？大
国和小国是如何互动的？

三、理论框架和研究设计

大国竞争可能带来冲突，也可以促进合作。要分析大国竞争如何促进
区域合作，就要首先对大国竞争促进区域合作理论模型的作用前提进行分
析，即，当代国际关系大国无战争与全球化和复合相互依赖的特征和趋势。其
中，大国无战争是根本前提，在此基础上，大国之间可以通过制度竞争这种相对
温和的方式来争夺区域影响力和区域合作主导权。全球化与复合相互依赖进一步
维持了区域体系的相对和平与稳定，为区域合作提供了平台和内容，为小国参与
国际政治活动搭建了场所。
其次，论文对相关核心概念进行了辨析与界定。通过折中分析，本文认为国
际制度具有多重性。国际制度既是一种大国为实现自身私利而推行的战略工具，
又是一种服务于区域公共利益、满足小国公共需求的国际公共产品，并且可以在
实践过程中重新塑造和界定所有参与国的身份、偏好和利益。正是因为国际制度
的这种多重性，大国之间才可以国际制度为载体展开区域合作主导权与区域影响
力的争夺，制度竞争也有了持续发挥促进区域合作效用的可能。制度竞争是指，
在大国无战争以及全球化与复合相互依赖背景下，大国通过发起、主导和维持国
4
际制度，来追求获得更大相对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项国家
战略。
再次，本文搭建了一个在大国竞争背景下，大国通过制度竞争促进区域合作
的作用机制模型，该作用机制分为两个步骤。过程一是关于制度竞争如何出现的
情境。在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求的互动可以推动制度
竞争。即，小国对于公共产品的需求随着自身发展与现实情况的改变而不断发生
变化，由于大国竞争的存在，相关大国得以敏锐感知到这种需求的变化，并结合
自身相较于其他大国的比较优势积极迎合需求，从而推动制度竞争。过程二，制
度竞争可以通过调动和激发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而促进区
域合作。小国能动性是指小国平衡大国的战略能力和小国借重大国的能力。大国
被社会化意味着大国逐渐内化了地区合作规范，重新界定了自己的身份和利益，
尤其是将自身私利转变为区域公共利益，实现了私利与公利的认同。制度建设包
括制度化、制度之间的良性互动以及务实合作。在制度竞争过程中，制度建设与
大国社会化是相互影响、相互建构的。
最后，论文以中国、美国和日本在大湄公河次区域的竞争为案例，对论文提
出的理论模型进行了检验。第一，本文对大湄公河次区域的公共需求进行了整体
分析。湄公河地区具有极大的开发潜力，但是囿于自身能力，无法独立开发，这
为域外大国参与该地区开发合作提供了条件。大湄公河次区域公共需求的发展变
化是理解大国如何实现产品供给的关键。第二，本文分析了中国、美国与日本是
如何感知需求、发挥比较优势、迎合需求进而推动制度竞争在湄公河地区出现的。
第三，跨境水资源管理是大湄公河次区域的关键需求，也是一个极易引发冲突的
领域，本文选取该议题来说明制度竞争是如何促进区域合作的。第四，本文简要
概括了中美日竞争对大湄公河次区域合作与发展的积极影响，并分析了当前大国
协调的进展概况。大国协调对于未来制度竞争持续发挥促进合作的作用影响重
大。
本文的结构框架和主要内容大致安排如下：
第一章：大国竞争的体系后果。本章的主要工作是对大国竞争与区域合作相
关既有研究的回顾与批判。本文的研究问题是大国竞争是如何促进区域合作的。
本文的逻辑链条是，在一定条件下，大国竞争带来了区域制度竞争，制度竞争在

5
一定程度上促进了区域合作。这其中涉及到几个关键因素：大国竞争、国际制度、
区域小国以及区域合作。因此，文献回顾围绕着如下问题展开：大国竞争可以促
进区域合作吗？如果可以，是如何促进的，如果不能，是为什么？多元多重的国
际制度可以促进合作吗？如果可以，是如何促进的；如果不能，是为什么？区域
小国在大国竞争和制度竞争中扮演了什么样的角色？他们是丧失自主性，还是可
以积极发挥能动性？通过文献梳理，本文发现：第一，所有这些相关的理论没有
真正建立起一个大国竞争促进区域合作的理论模型；第二，在这些研究中，国际
制度与制度竞争本身的自主性被忽视了；第三，既有研究要么偏重对大国的解释，
要么从小国出发，都仅从一个方向努力，缺乏对大国与小国互动进程的考察。
第二章：制度竞争与区域合作。本章是论文的理论框架部分，主要从作用机
制前提、核心概念界定以及作用机制模型三个方面展开。首先，大国无战争为制
度竞争促进区域合作模型提供了根本前提，使得大国之间的博弈可以制度竞争这
种相对温和的方式开展；全球化与复合相互依赖有助于维持一个相对和平与稳定
的区域体系，并为小国提供了参与国际政治的活动场所，为区域合作提供了平台
与内容。其次，国际制度具有多重性。制度竞争是大国通过发起、主导和维持国
际制度来追求获得更大相对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项国家战
略；制度竞争具有自身独特的内涵、策略选择、表现形式和结果影响。最后，在
大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求的互动推动了制度竞争；而制
度竞争可以通过刺激小国能动性，推动大国社会化与制度建设，进而促进区域合
作与发展。
第三章到第五章是案例分析，将以中国、美国和日本在大湄公河次区域的竞
争为例，检验在大国竞争背景下，大国产品供给与小国公共需求互动推动制度竞
争，制度竞争又促进区域合作的过程。第三章：大湄公河次区域概况及公共需求
分析。本章的主要内容是对湄公河地区的概况以及公共需求进行时间和空间上的
整体分析，由三个部分组成。第一节，阐释大湄公河次区域的概念与地缘意义，
自然地理特征，自然资源概况，社会环境、经济与人文状况，以及湄公河五国概
况与水资源需求侧重。第二节，概述大湄公河次区域自第二次世界大战结束以来
开发合作的进程，以期通过梳理全面理解和认知 GMS 公共需求在时间轴上的发展
变化。第三节，在以上两节论述的基础上，对大湄公河次区域的公共需求进行整

6
体概括和简要分析，并对 GMS 内部国家的合作机制进行简要介绍。
第四章：中国、美国和日本在大湄公河次区域的制度竞争。本章的任务是分
析中国、美国和日本通过感知需求、发挥比较优势进而迎合需求的制度供给与竞
争过程。第一节将分析中国参与大湄公河次区域开发合作的战略考量，以及中国
根据大湄公河次区域公共需求的发展变化与之进行互动，积极发挥自身比较优
势，主导建立黄金四角合作机制、澜湄综合执法安全合作中心以及澜湄合作等国
际机制的过程。第二节将分析美国的“亚太再平衡”战略与其在大湄公河次区域
的具体表现，以及美国在大湄公河次区域建立并主导“湄公河下游倡议”与“湄
公河下游之友”等合作机制的过程。第三节将分析日本加大对大湄公河次区域开
发合作参与力度的经济、政治和安全层面的战略考量，以及日本参与 GMS 合作机
制与发起并主导日湄合作的过程。
第五章：GMS 水资源管理领域中的大国制度竞争与区域合作。跨境水资源管
理是大湄公河次区域最为主要也较易引发冲突的公共需求之一，本章以中国、美
国和日本在湄公河地区该议题领域的制度竞争为例，检验大国竞争促进区域合作
模型中过程二的机制，即，制度竞争通过激发小国能动性，推动大国社会化与制
度建设，进而促进区域合作。第一节将对大湄公河次区域的跨境水资源管理进行
介绍与分析。第二节将分析在湄公河流域 2010 年重大旱灾事件中，中国、美国
和日本之间的竞争与湄公河国家发挥能动性的表现与应对。第三节将阐释，经过
2010 年旱灾事件后，中国、美国和日本充分认识到了跨境水资源管理议题的重
要性和紧迫性，在制度竞争中被社会化，调整了各自的政策和利益认知，开展了
制度建设，进而推动了次区域在跨境水资源管理和环境保护领域的区域发展与合
作。
第六章：区域发展与大国协调。首先，中国、美国和日本在大湄公河次区域
的竞争推动了次区域在各个领域的发展与合作，湄公河地区的国家和人民得到了
实在收益，本章将对此进行简要概括。其次，大国竞争有其积极的、促进合作与
发展的一面；但同时，大国竞争的出发点是争夺地区影响力和合作主导权，因此
必然也有其不利的一面。未来大湄公河次区域的大国竞争仍将持续存在，仍
然不乏产生分歧和冲突的可能。除大国关系发展与权力结构变化的因素外，
大国竞争促进区域发展合作的程度也取决于大国协调的进展实践。因此，

7
本章也将对目前中国、美国与日本在湄公河地区已开展的协调工作进行简
要介绍。最后，本章将简要回顾本文的论点、论证和案例分析，指出本项研究
的理论和实践意义，以及与本项研究相关的尚待解决的问题和进一步研究的方
向。

四、研究方法

首先，本文采取了折中主义的分析方法。折中主义是指，“试图辨析、转化
并有选择地使用不同理论和叙事中的概念、逻辑、机制、解释等要素的研究方式；
这些理论源自不同范式，但讨论的均与既有学术意义又有实际意义的实质性问题
相关的内容”。1分析折中主义具有三个明显的特征。第一，分析折中主义提出的
研究问题尽量如实、客观反映社会现象的复杂性和多面性。第二，分析折中主义
关注因果机制和过程的多重性、异质性以及他们之间的互动。第三，分析折中主
。2本文的研究问题来源于对大湄
义构建的理论与叙事要与真实社会“实际对接”
公河次区域中国、美国和日本等大国竞争现象与区域合作进程关系的观察，在此
基础上结合国际关系理论抽象提炼出了大国竞争背景下，大国通过推动制度竞争
促进区域合作的作用机制模型。在分析本文的核心概念制度竞争时，本文采用了
现实主义与自由主义折中的方法；在阐释制度竞争促进区域合作的作用机制时又
借鉴了建构主义的相关论点。本文既无意于构建普适性理论，也不尝试编织特殊
性叙事，而是希望通过分析折中主义的方式增加对现实问题的解释力。
其次，本文通过案例研究对文章提出的理论进行了检验。案例研究检验理论
的方式有三种：受控比较、相符性程序和过程追踪。本文主要采用过程追踪法，
即通过考察案例的初始条件如何转化为案例结果来探究系列事件或决策的过程。
过程追踪包括三个步骤：
（1）陈述理论；
（2）如果理论有效，我们应预言在案例
中观察到什么现象，如果理论无效，我们应预言在案例中观察到什么现象；（3）
考察案例以便发现预言与观察之间是否一致。3本文的研究问题是，大国主观上

1
【美】鲁德拉•希尔、彼得•卡赞斯坦：《超越范式：世界政治中的分析折中主义》，秦亚青、季玲译，上
海•上海人民出版社，2013 年版，第 9 页。
2
同上，第 17-20 页。
3
【美】斯蒂芬•范埃弗拉： 《政治学研究方法指南》，陈琪译，北京•北京大学出版社，2006 年版，第 53-63
8
为追逐区域合作主导权和争夺区域影响力而进行的大国竞争如何在客观上促进
了区域合作。虽然自冷战结束以来，中国、美国、日本、印度、俄罗斯等区域内
外大国纷纷涌入大湄公河次区域，但是学界普遍认为，东亚的地区秩序从地区层
次来看是中日对地区领导权的争夺，而从国际体系层次来看，则是中美之间的大
国博弈。1因此，在案例选择上，本文选取了具有代表性与说服力的中国、美国
和日本参与大湄公河次区域的开发合作实践为案例。此外，在案例研究中，文章
主要采用了文献分析法，即利用相关国家和国际组织的公开档案、官方文件、数
据报告等一手资料进行考察和分析。

页。
1
Christopher M. Dent，China, Japan and Regional Leadership in East Asia，Edward Elgar Publishing,
2008；Christopher M．Dent, “Ｒegional Leadership in East Asia：Japan and China as Contenders，”in
Mark Beeson and Ｒichard Stubbs，eds．，Ｒoutledge Handbook of Asian Ｒegionalism，Ｒoutledge，
2012，pp．236－274.
9
 第一章 文献综述：大国竞争的体系后果

自冷战结束以来，中国、美国、日本、俄罗斯等区域内外大国纷纷涌入大湄
公河次区域，参与该次区域的开发合作进程，使得区域大国竞争的激烈程度日益
加剧。大湄公河次区域大国竞争的直接表现形式是大国各自推动建立符合自身偏
好的国际制度。通过考察该地区的发展实践，我们发现，大国主导的制度竞争在
一定程度上促进了该区域的合作，大国竞争是如何促进区域合作的？既有的国际
关系理论可以就这一问题给出满意答案吗？从该问题出发，本章对既有研究进行
了文献回顾和梳理，分析了其合理和不足之处。
本文的逻辑链条是，在一定条件下，大国竞争带来了区域制度竞争，制度竞
争在一定程度上促进了区域合作。这其中涉及到几个关键因素：大国竞争、国际
制度、区域小国以及区域合作。要解释大国竞争如何促进区域合作，首先要回答
这样一个问题，大国竞争可以促进区域合作吗？如果可以，是如何促进的，如果
不能，是为什么？通过回顾既有研究，本文发现，对这一问题的回答整体上可以
分为三类：否定、中立和肯定。这三类不同的解释又可基本归于三大范式内：现
实主义从根本上上认为国家间利益是冲突的，大国竞争会带来合作困难，甚至冲
突分歧；自由制度主义虽然总体上认为合作是可以实现的，但是对于大国竞争带
来的各种制度现象持一种比较谨慎的态度；自由建构主义和社会学等认为大国竞
争在一定程度上可以促进合作。因此，本章的文献回顾整体上沿着这三个方向展
开。需要指出的是，该分类的重点在于对大国竞争影响区域合作的回答，并非完
全严格按照三大范式，譬如对一些折中主义的研究本文会按照其观点进行归类。
在此基础之上，就上文提到的“制度竞争”和“区域小国”两个因素来说，
文献回顾中还涉及这样几个问题：多元多重的国际制度可以促进合作吗？如果可
以，是如何促进的；如果不能，是为什么？区域小国在大国竞争和制度竞争中扮
演了什么样的角色？他们是丧失自主性，还是可以积极发挥能动性？此外，鉴于
学界关于大湄公河次区域的中层理论比较匮乏，而这一次区域在地理和政治范畴
内从属于东南亚和东亚，因此本文在文献回顾中会重点考察以东亚地区作为实证
案例的相关研究。

10
 第一节 现实主义：冲突分歧与合作困难

新现实主义接受国际体系处于无政府状态的假定，并认为国家利益决定国家
行为。以肯尼思·华尔兹（Kenneth N. Waltz）为代表的结构现实主义关于国际
合作的基本观点是，合作是理性国家为了追求自我利益，权衡成本收益后的行为
选择，只有当收益大于成本时，国家才会选择合作。但是由于国家重视相对收益
远胜于绝对收益，并且，新现实主义认为，从根本上讲国家间的利益是冲突的，
因此合作是困难的。整体来看，现实主义语境下关于大国竞争可能会带来的影响，
根据激烈程度的不同，可以分为冲突分歧与合作困难两类。

一、冲突分歧说
传统理论认为大国竞争存在不稳定性，容易诱发冲突甚至战争。肯尼思·华
尔兹认为当国际体系中存在多个主要强国时，大国竞争会使国际秩序充满复杂性
和不确定性。强国如此之多，致使一国永远无法完全确定他国的意图，无法清晰
而固定地区分盟友和对手；同时，强国的数量又不够多，致使任何一国的变节都
会造成严重的影响。他由此指出，由于减少了不确定性、降低了对盟友的军事依
赖以及联盟领袖可以自由制定和执行政策等原因，两极均势要更加稳定。即便如
此，两极均势的显著特征也仍然是危机和冲突的反复出现以及紧张压力的持续存
在。同时，无论体系内存在的强国数量多寡，大国竞争都使小国变得无关紧要、
小国的利益被忽视、小国要被迫进行选边站队。1在此理论基础上，一些学者针
对冷战以来东亚地区的大国竞争进行了研究。
有学者认为，2010 年以来，中国、美国和日本正在进行一场危险的权力游
戏，以便在东亚地区建立新的地区秩序。随着美国霸权地位的衰落，权力真空正
在形成；美国遏制俄罗斯和中国的政策已经难以为继，中国正在寻求单方面填补
权力真空。而作为对中国崛起的回应，日本正转向右倾，并在美国的支持下积极
发展军备、增强军事实力。大国竞争再加上地区中小国家的领土纠纷问题使东亚

See Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, McGraw-Hill Higher Education，1979,

1

pp.161-194; Kenneth N. Waltz, “The Stability of a Bipolar World,” Daedalus, Vol. 93, No. 3,
1964, pp. 882-883; Robert Jervis，Systemns Affects：Complexity in Political and Social Life,
Princeton University Press, 1997, pp. 118-122.
11
地区很有可能爆发军事冲突。并且从长远来看，中美日之间的竞争将迫使该地区
的中小国家选边站队。1
罗伯特·罗斯（Robert S. Ross）认为极（Polarity）并不是大国动态的唯
一决定因素，地理因素也发挥了重要作用，他从地缘政治的角度对东亚地区的大
国竞争做了深入分析。罗斯指出，东亚的地理位置通过影响大国利益和缓和安全
困境，抵消了走向危机、军备竞赛和局部战争的两极趋势。东亚两极化有利于稳
定的地区国际秩序的建立,中美与其他国家的实力差距使他们能够接受小国的搭
便车行为和承担在各自势力范围内的负担,小国也不会去挑战大国的利益。但罗
斯同时指出，美国和中国不会成为战略伙伴，相反，他们将是战略竞争对手，会
在东亚地区为国家安全与地区影响力展开争夺。作为两个在地缘政治上占主导地
位的地区角色，中国和美国分别掌控着各自独立却又相互补充的区域影响力范
围。他断言，东南亚的海上国家（印度尼西亚、新加坡、马来西亚、文莱等）将
会与美国结盟，而东南亚的大陆国家（主要是与中国陆地接壤的国家，如中南半
岛等国）则会选择和中国站在一起。中美两国在地理位置、国家利益和军事实力
的差异和演变，使得任何一方都不太可能向对方的势力范围内投射力量。2毫无
疑问，从罗斯的研究来看，大国竞争加深了小国分歧，导致了地区分化可能的出
现。
罗斯的研究引起了广泛关注和讨论，相关学者纷纷对他的研究做出了批评和
修正，这些研究大都认为罗斯的研究忽视了对东亚中小国家自主性和能动性的关
注。3其中，香农·道（Shannon Tow）具体以东南亚国家为案例对罗斯的理论做
了详细检验。作为连接东亚大陆和海上的桥梁，东南亚历来是大国争夺区域主导
地位的热点地区。中国和美国积极在东南亚地区培养各自的影响力，中国试图为
自己的“新安全观”争取支持，而美国则在“东亚沿海地区”力求获得额外准入
和基础设施协议。香农指出，尽管东南亚国家寻求与他们认为在某个特定时期处

1
Euikon Kim, “Rising China and Turbulent East Asia: Asianization of China,” Pacific Focus，
Vol. XXIX，No. 1，April 2014，pp. 1-7.
2
Robert S. Ross, “The Geography of the Peace ： East Asia in the Twenty-First Century,”
International Security, Vol. 23, No. 4, 1999, pp. 81-118.
3
See Gaye Christoffersen, “The Role of East Asia in Sino-American Relations,” Asian Survey,
Vol. 42, No. 3, May/June 2002, pp. 369-396; Avery Goldstein, “Balance-of-Power Politics：
Consequences for Asian Security Order,” in Muthiah Alagappa, ed., Asian Security Order ：
Instrumental and Normative Features, Stanford University Press, 2002, pp. 188-195; Amitav
Acharya，“Seeking Security in the Dragon's Shadow：China and Southeast Asia in the Emerging Asian
Order,” Institute of Defence and Strategic Studies, 2003, pp. 17-21.
12
于地缘政治主导地位的大国建立密切关系，但他们实际上并没有与这个大国结
盟。相反，东南亚国家试图最大限度地调动自己的机动性，避免被任何一个国家
所控制。虽然这种政策取向为小国提供了充分的杠杆和战略空间，但前提是他们
相信中美之间可以形成稳定合作。1香农的研究虽然增加了对小国机动性的关注，
但本质上接受了关于东亚两极化的假定。
以上研究虽然对大国竞争可能带来的冲突和风险的程度认知不一，但无一都
认为大国竞争会牺牲掉小国利益，尤其是在地区层面上，会迫使小国选边站队，
从而加剧小国分歧，造成地区分化。但是在大湄公河次区域这两种情况都没有出
现，湄公河五国的利益得到了尊重，湄公河五国也没有因为刻意亲近某一大国从
而疏远其他大国。

二、合作困难说
合作困难说的观点认为，大国竞争使合作变得更困难了，阻碍了地区治理的
进展。“霸权稳定论”是该类观点的典型代表。霸权稳定论认为国际经济秩序与
霸权国之间存在正相关关系，当霸权国占有绝对优势时，国际经济秩序趋向于稳
定；当霸权国实力衰落或体系内不存在霸权国时，国际经济秩序就会失序。霸权
国对自由稳定的国际经济秩序如此重要，是因为只有霸权国才有能力有意愿为国
际社会提供公共产品。霸权国建立国际机制并维护国际机制的权威性，承担了国
际社会“稳定器”(stabilizer)的作用。2由于霸权稳定论认为霸权国有且仅有
一个时才是最佳状态，最接近国内社会，因此从该理论视角出发，一个由单一霸
权国领导的统一的地区合作架构更有利于促进地区合作，而大国竞争则可能引发
合作困难。相关的代表性研究还有面条碗效应、多重地区主义、制度过剩、机制
拥堵等。

1
Shannon Tow, “Southeast Asia in the Sino-U.S. Strategic Balance,” Contemporary Southeast Asia，
Vol. 26, No. 3, December 2004, pp.434-459.
2
金德尔伯格最早阐述了关于国际经济秩序需要领导者（leadership）的思想，吉尔平和克拉斯纳的研究
将之进一步变为一个更偏向 IPE 的问题，基欧汉率先使用了“霸权稳定论”这个概念。相关文献参见：Charles
P. Kindleberger，“Dominance and Leadership in the International Economy：Exploitation, Public
Goods, and Free Rides，” International Studies Quarterly, Vol.25, No.2, Symposium in Honor of
Hans J.Morgenthau, Jun., 1981 ， pp. 242-254 ； Robert Gilpin ， Power and the Multinational
Corporation：The Political Economy of Foreign Direct Investment， Basic Books，1975；Stephen
D.Krasner，“State Power and the Structure of International Trade，” World Politics，Vol. 28，
No. 3，1976，pp. 317-347；Robert Keohane，“The Theory of Hegemonic Stability and Changes in
International Economic Regimes 1967-1977，” in Ole R.Holsti，Randolph M.Siverson and Alexander
George eds.，Change in the International System， Westview Press，1980，pp. 131-162.
13
 贾格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）针对东亚地区重叠交错的 FTA
现象，最早提出了“意大利面条碗效应”（Spaghetti bow effect）这一概念，
并指出这种情况不利于贸易自由化，同时可能会导致国际贸易体系混乱1。巴格
瓦蒂的论断产生了深刻影响，带动了随后一系列相关研究的出现，2虽然这些研
究案例涉及北美、欧盟和东盟自贸区，但近年来的研究尤以东亚地区居多，“亚
洲面条碗”也几乎成为了一个负面的词汇。“面条碗综合症”（Noodle Bowl
Syndrome）主要从国际和地区贸易发展的角度讨论了大国竞争引发的经济合作困
难现象。理查德·鲍德温（Richard E. Baldwin）指出，大量单边、双边、多边
和多重协议的混乱组合不利于管理世界贸易体系。在多边贸易谈判中，互惠原则
和最惠国待遇，以及多个大国的存在，限制了拥有较大市场的国家的力量，迫使、
哄骗小市场国家接受不完全公平的交易。3具体到东亚地区，中国于 2000 年首先
暗示对东盟自由贸易区感兴趣的举措引发了多米诺骨牌效应。这一特殊行为加强
了被排除在外的国家(尤其是日本和韩国)支持自由贸易协定的政治力量。其结果
是带来了一系列的自由贸易协定，而每一个协定又都有助于进一步加强该地区所
有国家支持自由贸易协定的力量。东盟-日本自由贸易区、韩国-东盟自由贸易区、
日本-韩国自由贸易区是对中国-东盟自由贸易区的直接回应。在此基础上，数十
个甚至数百个贸易协定正在被讨论、谈判或已经签署，即使把范围限制在已经签
署或即将签署的协议上，东亚地区主义也带有明显的“面条碗综合症”特征。鲍
。4国内学者沈铭辉更具
德温由此认为东亚区域主义是脆弱的，缺乏“顶层管理”
体地指出，为了推动东盟自由贸易区的建立，东盟采取了“大国平衡”战略。各
个经济体在与东盟签订 FTA 的过程中，由于大国博弈、竞相避免落后或被赶超，
再加上没有成熟的 FTA 范本可以借鉴，因此没有更多顾及 FTA 协议的全面性。这

1
Jagdish Bhagwati,“US Trade Policy：The Infatuation with FTAs，” Discussion Paper Series No.
726，April 1995；Jagdish Bhagwati，Termites in the Trading System: How Preferential Agreements
Undermine Free Trade，Oxford University Press，2008.
2
See Tumbarello P ， “Are Regional Trade Agreements in Asia Stumbling or Building Blocks?
Implications for the Mekong-3 Countries，” IMF Working Paper NO. 0753，2007，PP. 11-13；James
w. E，“Rules of Origin in Emerging Asia-Pacific Preferential Trade Agreements：Will PTAs Promote
Trade and Development?” Asia-Pacific Research and Training Network on Trade Working Paper Series，
No. 19，2006，pp. 27-28； Manchin M. and Balaoing A. O. P，“Rules of Originand the Web of East
Asian Free Trade Agreements，” World Bank Policy Research Working Paper 4273, 2007，pp. 2-22.
3
Richard E. Baldwin，“Multilateralising Regionalism: Spaghetti Bowls as Building Blocs on the
Path to Global Free Trade,” The World Economy, 2006, pp. 1451-1518.
4
Richard E. Baldwin, “Managing the Noodle Bowl：the Fragility of East Asian Regionalism,” The
Singapore Economic Review, Vol. 53, No. 3, 2008, pp. 449-478.
14
导致各个 FTA 协议在“贸易开放内容、降税步骤、原产地规则、商品例外等条款
”1
存在较大的差异，因而不可避免地恶化了东亚地区的‘意大利面条碗’效应。
肖恩•布雷斯林（Shaun Breslin）在研究中国与东亚的地区主义时，提出了
“多重地区”(multiple regions)和“多重地区主义”(multiple regionalisms)
的概念。他指出，东亚的一体化进程充满了竞争性，中国在崛起过程中，积极与
东亚国家进行接触，进行相关机制建设。日本不会坐视中国在该地区获得无可匹
敌的领导地位，将以自己的接触战略做出回应。再加上美国、俄罗斯、印度、澳
大利亚和新西兰等国也被纳入东亚峰会，大国的相互竞争造成了地区“供给过
度”。这将削弱地区共识建立和地区合作。2在此基础上，有学者提出了“制度
过剩”与“机制拥堵”等概念来描述大国竞争引发的地区合作困境。
“制度过剩”
是指区域体系中的制度和机制在数量上超越了推动区域合作的需要，表现为制度
在数量上的多余和在发展水平上的低下。李巍通过考察东亚经济地区主义，指出
东亚区域治理的多元多层多重制度实际上形成了制度过剩的局面。相关大国在东
亚地区竞争角逐领导权，各自推动符合自己偏好的制度建设，同时又没有哪个制
度能够完全占据压倒性的优势，是东亚地区制度过剩局面出现的重要原因。他认
为制度过剩提高了国家间的交易成本、不利于成员国对一个统一的集团身份认同
构建的努力、加剧了主要行为体区域经济政策偏好的分散，从而对地区合作造成
了障碍。3“机制拥堵”具体指，冷战后中国、美国、日本、俄罗斯、印度等国
纷纷涌入大湄公河地区，建立了众多由大国主导的合作机制，而这已经超出了该
地区的实际需求。大国竞争带来了不确定性因素，加剧了湄公河地区开发合作的
复杂性。各种国际机制存在相互掣肘、彼此牵制的现象，阻碍了该地区进一步的
4
合作开展。
认为大国竞争可能会导致合作困难的观点更偏重自由贸易与地区经济发展
方面的研究，鲜少关注政治、非传统安全、文化教育、环境保护等领域的合作实
践。而区域合作和区域治理应该是全方位的，该类研究无法解释大湄公河次区域

1
沈铭辉：《应对 “意大利面条碗”效应——兼论东盟在东亚合作中的作用》，载《亚太经济》，2011 年第
2 期，第 14-19 页。
2
Shaun Breslin，“Comparative Theory, China, and the Future of East Asian Regionalism(s) ，”
Review of International Studies， Vo. 36， 2010， pp. 709-729.
3
李巍：《东亚经济地区主义的终结？——制度过剩与经济整合的困境》，载《当代亚太》，2011 年第 4 期，
第 6-32 页。
4
毕世鸿： 《机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作》 ，载《国际安全研究》，2013 年
第 2 期，第 58-73 页。
15
自冷战结束以来在各领域取得的显著合作进展。譬如，大湄公河次区域的基础设
施互联互通互深入推进，逐渐形成包括公路、铁路、航空和水路在内的交通网络；
禁毒与替代种植、人口拐卖等非传统安全领域的合作制度化程度加深；旅游业发
展迅速，次区域入境游人次不断攀升等。此外，在该类研究中，制度本身的自主
性被忽视了，沦为了大国竞争的工具。大国竞争确实导致了多元多重制度的出现，
但该类研究仅回答了这种制度现象可能存在的弊端以及为什么多元多重制度没
能做更多，却不能解释多元多重制度已经做了什么。再者，虽然他们大都提出了
要建立统一框架、构建顶层管理、加强大国协调等类似应对政策建议，却没有阐
释具体的实现路径。东亚地区的现实是，大国竞争与多元多重制度的现象短期内
不可能出现实质变化。

第二节 制度主义：关于阻碍或促进合作的综合分析

区别于上述大国竞争会引发冲突或导致合作困难等单方面观点，相关制度主
义研究的新进展更多的是从一种合作与分歧相互转化的综合视角来分析国际政
治出现的新变化。霸权合作论存在一个推理上的缺陷，即，在不存在霸权或霸权
衰落的国际体系中国际合作还会产生和继续吗？不同于现实主义的制度供给论，
制度主义提出了制度需求说。新自由制度主义认为国际体系虽然处于无政府状
态，但并非混乱状态，而是存在组织和秩序。国家同样重视绝对收益，信息不足
和交易成本过高阻碍了合作，而国际制度可以提供信息和降低交易成本，从而促
1
进合作。 该类研究的一个前提假定是，大国爆发战争风险的降低与复合相互依
赖致使大国竞争的表现形式从军事竞赛向争夺国际规则与规范、国际法律和国际
制度的制定权和主导权转变。
在最新的研究进展中，制度互动、国际机制复杂性、国际机制复合体、制度
制衡、制度均势以及现实制度主义等与本文的研究问题密切相关。需要指出的是，
该类研究从宏观角度探讨了大国竞争、国际制度以及国际合作三者之间的关系。
与前两类更多直接从大国竞争视角出发的研究不同，该类研究更多将国际制度作

1
【美】罗伯特•基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和、信强、何曜译，上海•上
海人民出版社，2001 版，第 104-133 页。
16
为研究的起点，探讨随着国际制度密度的增加，不同国际制度之间如何互动，如
何对国际合作以及国内政治进程产生影响、产生什么样的影响。这对我们下章关
于制度竞争的分析具有重要参考价值。

一、制度互动（institutional interaction/ institutional interplay）

第二次世界大战结束以来，随着国际议程上新问题的出现，对国际制度的需
求也随之而来，国际制度如雨后春笋般不断涌现。国际制度密度的增加引起了一
些 学 者 对 不 同 国 际 制 度 之 间 互 动 的 关 注 。 制 度 互 动 （ institutional
interaction/ institutional interplay）理论就此产生。“制度互动”可以理
解为制度之间因任务和行动而产生的有意或无意的相互关联和影响。1国际制度
互动的成因、分类以及有效性等是制度互动研究关注的重点。
奥兰·扬（Oran R. Young）较早对制度互动进行了权威性的研究，他在早
期的研究中也曾使用“制度联系”
（institutional linkages）这个概念。奥兰·扬
对制度互动分类的研究被广泛引用，他从两个维度区分了四种不同形式的制度联
系。首先，奥兰·扬根据国际制度“互动的作用”（role of interaction）将制
度联系分为功能性联系和政治性联系两种。功能性联系主要指相关制度在实际运
行过程中对彼此有效性产生直接影响的联系；政治性联系是指行为体出于自身利
益的考虑有意将不同制度关联在一起所形成的制度联系。其次，奥兰·扬根据国
际制度“互动的层次”（level of interaction）将制度联系区分为水平互动
（horizontal interplay）和垂直互动（vertical interplay）。水平互动是指
在同一社会组织层面上的制度互动，比如，在国际层面上不同制度之间的互动；
垂直互动指的是类似于国际和国内等不同社会组织层面上的制度互动。其中水平
互 动 又 包 括 嵌 入 式 制 度 （ embedded institutions ）、 嵌 套 式 制 度 （ nested
institutions ）、 集 束 式 制 度 （ clustered institutions ） 以 及 交 叠 式 制 度
（overlapping institutions）四种不同的类型。此外，奥兰·扬还对不同类型

1
See Leslie A. King, “Institutional Interplay: Research Questions,” A Report for Institutional
Dimensions of Global Change, International Human Dimensions Programme on Global Environmental
Change, Draft, University of Vermont, September 20, 1997; Vinod K. Aggarwal，Institutional
Designs for a Complex World：Bargaining，Linkages，and Nesting, Cornell University Press, 1998,
pp.1-23. Thomas Gehring and Sebastian Oberthür, “ Interplay ： Exploring Institutional
Interaction,” in Oran R. Young, Leslie A. King and Heike Schroeder，eds.， Institutions and
Environmental Change：Principal Findings, Applications, and Research Frontiers, MIT Press, 2008,
pp. 187-224.
17
的制度互动的原因、动力、过程、以及其对国家政策制定的影响进行了分析。他
指出，制度联系或制度互动往往受到寻求促进其自身利益的行为体的有意操纵。
1

此后，在奥兰·扬研究的基础上，一些学者对国际制度互动进行了进一步的
研究和探索。其中，德国学者托马斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂安·奥
波斯赫 （Sebastian Oberthür）提出了系统分析国际制度互动的概念框架，对
构建国际制度互动理论做出了重要贡献。该理论框架重点探讨了国际制度如何对
彼此的发展和效力产生因果性的影响。首先，格林和奥波斯赫指出，只有当一个
制度（源制度：the source institution）对另一个制度（目标制度：the target
institution）的发展和效力产生影响时，制度互动才会存在，否则我们看到的
仅是两个或两个以上制度的平行发展。在制度互动框架中，自变量是源制度，因
变量是目标制度，源制度与目标制度之间的因果关系是该项研究的重点。其次，
制度互动的有效性可能发生在三个层次上，分别为输出（output）、结果（outcome）
和影响（impact）。输出层次上的制度互动，是指治理制度通过集体知识，或规
定、禁止和允许性行为规范等方式发挥作用。结果层次上的制度互动是指输出可
能带来的相关行动者的行为变化。影响层次上的制度互动则指行动者的行为变化
对最终治理目标产生影响。再者，格林和奥波斯赫确定了四种不同类型的制度互
动 因 果 机 制 ， 分 别 为 认 知 互 动 （ Cognitive Interaction ）、 承 诺 性 互 动
（Interaction through Commitment）、行为互动（Behavioural Interaction）
和影响层次互动（Impact-level Interaction）。这四种因果机制分别发生在不
同的有效性层次上，如图 1-1 所示。最后，制度互动的结果可能是有利、不利或
中性的。制度互动的主要影响发生在目标制度中，因此可以根据该制度的主要目
标进行评估。如果制度互动的效果支持目标制度的目标，那么所涉及的两个制度
之间将产生协同作用。如果制度互动的效果与目标制度的目标相抵触，则可能会
造成混乱。如果制度互动的效果没有明显地妨碍或加强目标制度的目标，那么制
度互动的结果将是不确定的或中性的。2

1
相 关 研 究 参 见 ： Oran R. Young ，“ Institutional Linkages in International Society: Polar
Perspectives，” Global Governance, Vol. 2, No. 1, Jan.-Apr. 1996, pp. 1-23； Oran R. Young, The
Institutional Dimensions of Environmental Change：Fit, Interplay, and Scale， MIT Press， 2002；
【美】奥兰·扬：《世界事务中的治理》，陈玉刚、薄燕译，上海·上海人民出版社，2007 年版。
2
Thomas Gehring and Sebastian Oberthür ， “The Causal Mechanisms of Interaction between
International Institutions，” European Journal of International Relations， Vol. 15(1)， pp.
18
 图 1-1

二、国际机制复杂性（international regime complexity）

近年来，国际协议的数量、详细程度和主题都呈指数级增长。从维持和平到
电信标准，从监测选举到保护濒危物种，似乎现在每一个政策问题都是多项跨界
协定的主题。国际协定的激增使与任何国际合作决定有关的行为体和规则的数目
成倍增加。国际机制的日益增多导致了各种协定之间的重叠、国际义务之间的冲
突以及对什么是国际和双边义务所涵盖的问题的混淆。制度主义学者们及时关注
到了现实世界的这种变化，并对其进行了反思。他们发现，仅从制度互动的角度
来分析是不够的，这种复杂的国际机制现象应该被抽象化和概念化，将其作为一
个整体或者说单一对象来进行研究。为此，2009 年，美国知名的政治学期刊《政
治学展望》（Perspectives on Politics）专门召开了学术研讨会讨论了国际机
制复杂性对政治的影响，并出版了专刊。相关学者分析了国际机制复杂性如何影
响贸易、人权与贸易的联系、知识产权、安全、难民和选举监督等特定问题领域
的政治。
凯伦·阿伦（Karen J. Alter）和苏菲•莫尼耶（Sophie Meunier）的综述
性文章对国际机制复杂性进行了定义，并对其可能影响国际合作的机制进行了阐
述。国际机制复杂性（international regime complexity）是指嵌套的、部分

125-156; Thomas Gehring and Sebastian Oberthür,“Interplay：Exploring Institutional Interaction，”

in Oran R. Young, Leslie A. King and Heike Schroeder， eds.， Institutions and Environmental Change：
Principal Findings, Applications, and Research Frontiers, MIT Press， 2008， pp. 187-224.
19
重叠的、平行的、不按等级顺序排列的国际机制并存的现象。尽管国内领域也存
在规则复杂性，但国际机制复杂性与其的显著区别在于等级制度的缺乏。凯伦和
苏菲认为，国际机制复杂性在如何影响行为体的战略和动态互动方面具有重要的
因果作用。他们具体提出了五种不同的路径，其中，相关学者对国机制复杂性可
能带来的反馈效应进行了探讨。1第一，国际机制复杂性造成了国际制度和行为
体之间的竞争。竞争可能产生负面影响，譬如，争夺势力范围和协调努力的失败；
竞争也可以产生积极的影响，譬如，增加总体资源和分散风险等；竞争也增加了
受援者的选择，使得他们可以挑选能够满足其需求的组织。第二，国际机制复杂
性增加了无意中产生影响的机会，即一个制度内发生的变化可能会在平行领域产
生影响。第三，国际机制复杂性使确定哪个制度或行为体应对某个问题负责变得
更加困难，因此可能会削弱问责制。第四，国际机制复杂性可以增加忠诚值，因
为国家在某个领域的行为将影响其在其他领域的认知。最后，国际机制复杂性增
加了行为体通过不遵约、机制转移或退出国际组织等方式的退出机会。2
丹尼尔·德雷兹内（Daniel W. Drezner）最后总结认为，国际机制复杂性
很可能创造更有利于强国的动力，使强国比其他行为体更加受益。首先，在一个
关注焦点不断扩散的充满不确定性的世界中，强国可以利用他们的观念和物质能
力来制造其他行为体对其意图的猜想。当然，非政府组织和实力较弱的参与者也
会尝试这么做。然而，由于强国拥有更大的制度创建、监督和制裁能力，因此，
相对于由单一国际机制定义的世界，国际机制复杂性赋予了强国额外的议程设置
和强制执行的权力。第二，相互重叠和矛盾的法律条令可能会削弱所有行为体的
法律义务感，这种情况使实力较强的参与者获得了特权，而削弱了实力较弱的参
与者。当国家可以为谈判带来相互冲突的法律判例时，执行能力较强的行为体将
具有讨价还价的优势。最后，全球治理结构的复杂性增加了所有参与者的遵从性

1
Karen J．Alter and Sophie Meunier，“The Politics of International Regime Complexity，”
Perspectives on Politics， Vol. 7， Issue 1， March 2009， pp. 13-24.
2
See Christina L. Davis,“Overlapping Institutions in Trade Policy,” Perspectives on Politics，
Vol. 7， Issue 1， March 2009， pp. 25-31; Emilie M. Hafner-Burton，“The Power Politics of Regime
Complexity： Human Rights Trade Conditionality in Europe,” Perspectives on Politics， Vol. 7，
Issue 1， March 2009， pp. 33-37; Alexander Betts，“Institutional Proliferation and the Global
Refugee Regime，” Perspectives on Politics， Vol. 7， Issue 1， March 2009， pp. 53-58; Stephanie
C. Hofmann，“Overlapping Institutions in the Realm of International Security: The Case of NATO
and ESDP，” Perspectives on Politics， Vol. 7， Issue 1， March 2009， pp. 45-52; Laurence R.
Helfer，“Regime Shifting in the International Intellectual Property System，” Perspectives on
Politics, Vol. 7, Issue 1, March 2009, pp. 39-44.
20
交易成本。谈判众多的全球治理结构和条约需要大量与当前问题领域相关的法律
培训和技术专长，尽管这些交易成本对拥有成熟官僚机构的大国来说似乎微不足
道，但在许多发展中国家，专业的人力资本是一种相对稀缺的资源。1

三、国际机制复合体（international regime complex /complexes）

“国际机制复合体”与“国际机制复杂性”是两个联系紧密的概念，二者关
注的都是国际社会出现的复杂机制现象，并且其研究议程几乎是同时推进的。不
同的是，一些学者认为“国际机制复杂性”的概念不能清晰表明其究竟是仅反映
了要素制度的总和，还是可以指代其本身存在。因此，
“国际机制复合体”成为
了一项独立的研究议题。
托马斯·格林（Thomas Gehring）与本杰明·福德（Benjamin Faude）认为，
国际机制复合体可以被理解为是联系和组织各种基本制度的系统。它产生于相关
国际行为体的活动，一方面现有国际制度的问题领域可能会扩大，从而与其他现
有制度产生重叠；另一方面相关国家群体创建新的制度，这些制度会与现有制度
相适应，并在其边缘产生重叠。基本制度之间的竞争构成了机制复合体的核心特
征。通过对大量案例的系统分析表明，基本制度之间的竞争除了可能会导致冲突
之外，还存在许多制度间协同作用和相互适应的现象；即，基本制度之间的竞争
可能会产生完善的劳动分工，并且这不一定仅主要有利于大国。不过作者也指出，
目前仍然不太了解机制复合体如何以及在何种条件下可以从基本制度之间的公
开冲突转向制度间的劳动分工，以及这种转移对全球治理的影响。2
罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）和大卫·维克多（David G. Victor）
在对全球气候治理研究时发现，在不同时代背景下，不同的行为体集团在该领域
创建了治理内容不尽相同的各种国际机制。由于利益各异、高度不确定性和联系
多变，这些国际机制不是综合的、全面的，也没有明确的层次结构，因而形成了
一个联系松散的国际机制复合体。他们认为国际机制复合体是位于某一连续体
（continuum）中间某处的松散耦合的各种安排，是特定和相对狭窄的机制之间
的联系，由于缺乏整体架构或层次结构而无法形成整体集合。追求一个全面综合

1
Daniel W. Drezner, “The Power and Peril of International Regime Complexity，” Perspectives
on Politics，Vol. 7, Issue 1， March 2009， pp. 65-70.
2
Thomas Gehring and Benjamin Faude,“The Dynamics of Regime Complexes：Microfoundations and
Systemic Effects，”Global Governance, Vol. 19, No. 1, Jan.-Mar.2013, pp. 119-130.
21
的单一制度的目标是难以实现的，与其相比，国际机制复合体更具灵活性和适应
性。国际机制复合体不是理想的机制建设，而是现实世界政治、组织和信息约束
的结果。松散联系的国际机制复合体是否比制定单一综合制度更有效，部分取决
于它们在多大程度上符合基欧汉提出的六个标准:一致性、责任性、确定性、可
持续性、认知价值性以及公平性。1
卡尔·劳斯迪亚（Kal Raustiala）和大卫·维克多（David G. Victor）通
过对植物遗传资源（plant genetic resources，简称 PGR）议题领域的国际合
作进程研究发现，PGR 的管理机制并非是单一的、独立的，相关条例（作者称之
为基本机制，elemental regime）存在于至少五个国际法律协议集群以及关键国
家的国家规则中。这些基本机制在范围、主题和时间上有所重叠，相互影响。卡
尔与大卫把这些要素的集合称之为机制复合体（regime complex），即，一组管
理某一特定问题领域的、部分重叠的、无等级的制度。具体来讲，机制复合体存
在若干由不同的行为体在不同的论坛上制定的法律协定。这些基本机制中的规则
在功能上是重叠的，但在解决规则之间的冲突方面没有一致的等级结构。国际法
律制度中的分散决策意味着在一个论坛达成的协议不会自动扩展到，或明显胜过
在其他论坛达成的协议。作者进一步对机制复合体提出了四种猜想。第一，机制
复合体将展示路径依赖，即，各种基本机制中现存的安排将限制和引导新规则的
创建过程。第二，多种不同谈判论坛的存在将促使行为体寻求最能实现其利益的
论坛。第三，机制复合体将导致法律上的不一致性。第四，国家将如何通过解释
和实施的过程来应对这种不一致性。总之，在人权、知识产权和食品安全等方面
的国际规范变得更具严苛性和侵入性（demanding and intrusive），对国家政策
制定产生了影响。国际制度密度的日益增加，也伴随着政治进程的转变。精英主
导的治理体系让位给更多模式，随着越来越多的国家机构、跨国组织和专家参与
决策和执行，政策过程变得更加复杂。卡尔与大卫的研究重点阐释了机制复合体
中规则的演进过程。2

四、制度制衡（institutional balancing）

1
Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” Perspectives
on Politics, Vol. 9, No. 1, March 2011, pp. 7-23.
2
Kal Raustiala and David G. Victor, “The Regime Complex for Plant Genetic
Resources，”International Organization，Vol. 58, No. 2, Spring 2004, pp. 277-309.
22
 除了以上关于国际制度互动、国际机制复杂性和国际机制复合体的等自由制
度主义研究的进展外，一些学者在分析大国竞争与国际制度时采用了现实主义与
自由主义折中的方法。比较有代表性且与本文相关的是制度制衡理论。
贺 凯 对 制 度 制 衡 的 研 究 做 出 了 重 要 贡 献 ， 他 认 为 ，“ 制 度 制 衡 ”
（institutional balancing）是指国家在无政府状态下，为了追求国家安全而
采取的一种通过发起、利用和主导多边机制来应对压力或威胁的现实主义战略。
制度制衡包含两种形式：包容性制衡（inclusive balancing）和排他性制衡
（exclusive balancing），前者指的是在国际制度中约束目标国家，而后者指的
是将目标国家排除在外。在包容性制度制衡中，国家通过建立规范/规则来约束
其他国家的行为或控制和操纵议程，以解决在多边机构中涉及自身利益的问题。
在排他性制衡中，国家通过巩固其政治和经济的统一性来抵抗来自外部的压力。
在贺凯搭建的制度制衡理论模型中，自变量是国家间经济相互依赖的程度和国际
体系中的权力分配，因变量是国家行为（军事制衡或制度制衡）。它具体规定：
第一，高度的经济相互依存性使各国倾向于选择制度制衡，而不是传统的军事联
盟来应对来自体系的威胁或压力；第二，区域体系中的权力分配决定了国家选择
何种形式的制度制衡，包容性的或者是排他性的。
制度制衡模式并不一定意味着国家可以通过制度进行合作，相反，它预测了
国际制度内国家之间的斗争、对抗、讨价还价、谈判、妥协和平衡等各种可能的
策略选择和行为。具体到东亚的案例，贺凯认为，战略上的不确定性，即美国的
承诺、中国的崛起、以及模糊的地区权力分配，致使东盟国家重新定义了他们在
后冷战时代的安全挑战。该地区日益增强的经济相互依赖，以及国际贸易和外国
投资，使得传统的军事制衡在处理东盟的安全关切方面显得不足。因此，东盟国
家选择使用制度制衡来追求安全，即依靠多边制度来约束和限制目标挑战者，或
利用制度来抵消潜在威胁的压力。1
在该研究的基础上，祁怀高针对中美在东亚地区的互动和竞争，提出了“中
美制度均势”的概念，即，“中美两国在经济相互依存加深的背景下通过国际制
度对彼此实施的机制化制衡”。国家选择使用权力均势战略还是制度均势战略，

1
Kai He，“Institutional Balancing and International Relations Theory：Economic Interdependence
and Balance of Power Strategies in Southeast Asia，” European Journal of International Ｒ
elations，Vol. 14， No. 3， 2008, pp. 489－518.
23
取决于国际体系中的权力分布和国家间的经济相互依存。决策者对相互依存的感
知越强烈，国家采取制度均势行为的可能性就越大。制度均势包含三种可能的类
型，分别是容纳、排斥或二者皆有，国家对国际体系中权力分布的不同感知决定
了其会做出何种抉择。该研究认为国际制度既是国家合作的框架，也是大国竞争
的平台。但是作者没有具体解释大国竞争表现出的制度均势行为具体对地区合作
形成了何种影响。1
综上，除了制度制衡理论外，该类研究整体上沿着自由制度主义的路径展开，
它们都基于近年来国际政治中国际制度密度不断增加这样一个社会现实。这些研
究都从根本上承认，国际制度的扩散对于国际社会形成基于规则的治理是有意义
的，不过就整体分析来看，他们对于这些新兴的复杂国际制度现象在促进国际合
作方面的效用持一种比较审慎的态度。相关学者们既看到了以上国际制度现象因
各种原因而引发分歧的可能，又在对大量实证案例的系统分析中观察到其能够促
进国际合作的方面。不过，这些研究不足以解释本文提出的研究问题。
首先，虽然该类研究都采取了一种综合分析的视角，但是对于这些国际制度
现象具体在何种情况下促进合作、如何促进合作；在何种情况下引发分歧、如何
解决分歧等方面的研究有待进一步加强。第二，制度互动、国际机制复杂性和国
际制度复合体等研究的出发点是这些概念本身。导致这些现象出现的原因可能是
国际议题增多、协议扩散、多方行为体博弈或者大国竞争，不同的起源对于国际
制度呈现出来的表现形式是不一样的，该类研究并没有具体解释因为大国竞争而
带来的多元多重国际制度有什么特点以及对区域合作可能产生怎样的影响。第
三，制度制衡和制度均势理论虽然涉及到了大国竞争现象，但是他们研究的重点
是大国在何种情况下使用军事制衡，在何种情况下选择制度制衡。而其对于制度
制衡的特点，制度制衡的影响，制度制衡能否以及如何促进合作解释力不足。最
后，该类研究当前的进展主要集中在理论层面，有试图建立和形成相关问题理论
群的趋势，对于实证分析、尤其是地区层面的实证分析尚且不足。特别是国际机
制复杂性和国际制度复合体等研究，基本集中关注气候、环境、知识产权、难民
等某一特定国际议题领域的复杂机制现象，对地区层面综合议题的讨论仍有待进

1
祁怀高:《冷战后中美在东亚的制度均势及对中国的启示》，载《世界经济与政治》，2011 年第 7 期，第
94-110 页；祁怀高：
《构筑东亚未来：中美制度均势与东亚体系转型》，北京•中国社会科学出版社，2011
年版。

24
展。

第三节 规范、过程与网络：合作进化与小国能动性

建构主义和社会学的相关研究对大国竞争和区域合作整体上持一种相对乐
观的态度，认为行为体之间的互主性实践可以重新界定和建构行为体的身份和利
益，塑造有利于区域合作的区域文化。此外，上文两类研究基本忽视了对小行为
体的关注，该类研究则对小国能动性做了比较充分地讨论。下文拟从区域合作和
小国能动性两个方面展开回顾。

一、建构主义与区域合作
建构主义认为国际体系文化的性质决定了合作能否真正存在和持久，下文首
先对建构主义这一根本观点作简要介绍。进而对建构主义相关流派关于东亚地区
合作的代表性研究进行回顾和梳理。
（一）无政府文化
社会建构主义同意理性主义关于“身份决定利益，利益决定行为”的判断，
但是以亚历山大·温特（Alexander Wendt）为代表的自由建构主义学派认为，
身份不是给定的，而是由观念结构塑造的。同理，国家利益并不外生于体系结构，
而是由体系结构建构的。首先，建构主义定义的结构是社会意义上的结构，其最
根本的因素是共有知识或文化。共有知识是指行为体在一个特定社会环境中共同
具有的理解和期望，共有知识建构行为体的身份和利益。其次，建构主义并不否
认物质因素的意义，但物质因素只有通过社会结构才能对行为体的行为产生影
响。最后，社会结构的形成和存在是行为体社会实践的结果，即，行为体之间的
互动造就了社会建构，行为体之间这种互动过程是社会结构存在的基本条件。因
此，建构主义关于合作的基本观点是，国际体系文化的性质决定了合作能否真正
存在和持久。
而无政府状态就是一种建构起来的国际体系文化。现实主义和自由主义都接
受了“国际体系处于无政府状态”这个前提假定，但温特认为“无政府状态是国

25
家造就的”
，他具体总结了三种不同的无政府状态或者说三种国际体系文化：霍
布斯无政府文化、洛克无政府文化和康德无政府文化。霍布斯无政府文化的角色
身份是敌人，角色结构是敌意。霍布斯无政府文化的特征是，不承认自我作为独
立的行为体存在的权利，不会自愿限制对自我使用暴力的程度。霍布斯无政府状
态的逻辑是所有人反对所有人的战争。行为体的行为原则是不顾一切的保全生
命，杀戮或是被杀。霍布斯无政府状态是真正的“自助”体系。洛克无政府文化
的角色身份是对手，角色结构是竞争。洛克无政府文化的特征是承认主权，尊重
对方“生命和自由”的权利，不会试图征服或统治对方。洛克无政府状态的逻辑
是生存和允许生存。行为体对待相互的主权持维持现状的态度，重视未来收益和
绝对收益，即使因为争端导致战争，行为体也会限制自己的暴力行为。康德无政
府文化的角色身份是朋友，角色结构是友谊。在康德无政府文化中，国家期望相
互遵守两条规则，即，非暴力原则（不使用战争和战争威胁方式解决争端）和互
助原则（如果一方的安全受到第三方的威胁，双方将共同作战）。康德无政府状
态的逻辑是，“一人为大家，大家为一人”。1
温特认为，自威斯特伐利亚体系以来，国际体系的主导文化是洛克文化。因
此，按照自由建构主义的观点，即使存在大国竞争，区域合作也是可以存在的。
并且区域合作的进程和性质可以通过行为体之间的互动和实践活动进行重新建
构。在自由建构主义理论的基础上，建构主义学者结合其他相关社会学理论，对
东亚地区的大国竞争和区域合作进程做了详尽分析。
（二）安全共同体
建构主义在区域化和地区合作研究方面的代表人物之一是阿米塔·阿查
（Amitav Acharya）。阿查亚以安全共同体为分析框架对东亚地区合作、东盟在
地区秩序中发挥的作用和阻力进行了分析。阿查亚将安全共同体界定为一种主权
国家组成的跨国区域，在该区域内，人们保持对“和平变革”的期望。安全共同
体具有两个特征，第一，安全共同体内没有战争；第二，安全共同体内没有针对
成员国的大规模的、有组织的战争准备。同时，安全共同体的概念具有两方面的

1
相 关 研 究 参 见 : Alexander Wendt, “The Agent-Structure Problem in International Relations
Theory，”International Organization, Vol. 41, 1987, pp. 335 -370；Alexander Wendt, Social Theory
of International Politics, Cambridge University Press, 1999；亚历山大·温特：《国际政治的社会
理论》，秦亚青译，上海·上海人民出版社，2004 年版。

26
重要意义。一方面，国家通过相互作用和社会化管理无政府状态，甚至避免安全
悖论是可能的；另一方面，这一概念为研究国际制度（包括区域制度）如何推动
国际关系中的和平变革提供了一种理论分析框架。在这一概念基础上，东盟地区
主义被概念化为一种建构安全共同体的过程，在这个过程中，国家以和平方式处
理地区问题，致力于追求共同利益和形成区域认同。
阿查亚通过对制度、规范和认同这三个概念的分析，详细阐释了安全共同体
建构的主体互动性（inter-subjective）过程。制度（正式或非正式的）或许不
是安全共同体的必要条件,但是它们对于安全共同体的发展来说也是积极有益
的。虽然自由制度主义也认识到规则的重要性，但是安全共同体理论更注重探讨
那些框定国际关系规则的深层次影响。规则不仅“规定”国家的行为，并且重新
塑造国家利益和形成国家认同，并有助于集体认同的发展。规范在建构主义的定
义里具有“常规性”和“构成性”双层属性，二者对国家行为的影响相互交融。
规范不仅规定和指导行为(常规性影响),规范也界定和构成认同(构成性影响),
也就是说，规范不仅建立了对有关特殊行为体行为的期望,而且也“指导”国家
行为,使国家行为受规范、新的利益以及认同的影响。认同是一种互主性观念。
国家利益不仅是由物质力量和物质关系组成的,观念、文化和认同等主体互动性
(inter-subjective)因素在国家对外政策互动中起着决定性作用。1
因此，根据东盟建构安全共同体理论，区域层面上大国竞争的性质并不是唯
一的，而是可以通过大国与与区域国家的互动重新建构的。中国、美国、日本等
大国在大湄公河次区域主导建立的多元、多重的制度，也可以被理解为是一种建
构区域认同的社会过程。这些制度可以重新界定国家利益，进而指导国家调整行
为。从该理论出发，大国竞争促进区域合作是可行的。
（三）过程建构主义
秦亚青提出的过程建构主义探讨了国际体系层面的因素是如何影响国际体
系单位行为的，其核心要素是体系过程。过程建构主义认为世界不仅是物质性的
存在，更重要的是社会性建构，并且相信社会进化原则。过程建构主义坚持过程

1
相关研究参见: Amitav Acharya，“Do norms and identity matter? Community and power in Southeast
Asia's regional order，” The Pacific Review，Volume. 18， Issue. 1, 2005, pp. 95-118； Amitav
Acharya ， Constructing a Security Community in Southeast Asia：ASEAN and the Problem of Regional
Order， Routledge, 2001； 阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，
北京·新华出版社，2002 年版。

27
本体，过程与行为体共生共在，相互建构，并且过程建构主体间性。过程建构主
义的核心是关系，过程就是指产生社会意义的持续的实践互动关系。关系的运动
使过程本身可以产生动力。并且过程具有自在性，不以结果和为结果而界定。在
国际关系中，过程的作用在于可以通过互主性实践关系孕育规范，培育集体情感，
并因此催生集体认同。总之，过程理论认为过程既是目的也是手段，维持过程与
通过过程获得结果具有同等重要的意义。因为，维持过程就有可能获得预期的结
果；即使不能获得预期的结果，也可以通过关系的运动，调整相关行为体的利益
和认知，培育集体情感和认同，从而获得比较好的结果。
根据过程建构主义，秦亚青在对东亚地区合作进行实证研究时提出了过程主
导模式假定。即，东亚地区的同质性程度较低、缺乏清晰的权力结构和观念结构、
没有高制度化的安排，同时，东亚地区处在地区社会转型、高度动态发展变化之
中。在这种情况下，保持东亚地区多边主义合作的过程比取得立竿见影的结果更
重要。以过程为主的东亚地区多边主义通过规范的扩展和对主要国家的社会化，
有助于维持地区稳定，促进经济合作。通过一体化过程实现渐进式的社会化和吸
引主要国家参与过程的能力是这个模式的精髓。在东亚地区，过程主导的地区合
作模式产生了多元多重多样的合作机制。秦亚青认为，这些合作机制虽然显得紊
乱，但却共同维持着一种地区合作的过程，维持着参与国之间的合作关系；它们
既产生推动合作的积极动力，又不以硬性的规定约束过程的参与者。如果以此来
考察大湄公河次区域的国际制度的话，那么大国竞争引发的制度建设和制度竞争
对于区域合作也是有积极意义的。1

二、小国能动性：东盟引领与东盟中心
建立东盟共同体的目标和过程引起了东南亚地区内外的极大关注，东盟的发
展使其在国际社会中处于突出地位，这种现象被描述为“东盟中心”（ASEAN
centrality）。学界有关小国能动性的研究，在对“东盟中心”的讨论中得到充
分体现。关于东盟在东亚地区安全架构和地区合作中的“指挥官”、“领导者”、
“驾驶员”地位，理性主义也有一些文章讨论，不过相对来说，还是建构主义范

1
参见：秦亚青：《关系与过程：中国国际关系理论的文化建构》,上海·上海人民出版社，2012 年版；秦
亚青： 《关系本位与过程建构：将中国理念植入国际关系理论》，载《中国社会科学》，2009 年第 3 期，第
80—86 页。
28
式内的探讨比较深入。上文提到的安全共同体理论和过程建构主义对这一问题就
有所涉及。此外，近年来一些研究的新进展还结合英国学派、关系主义和社会网
络理论等探讨了这一问题。为求文献回顾的全面，下文重点对此作简要梳理和介
绍。
（一）东盟引领
理查德•斯塔布斯（Richard Stubbs）在考察东盟在东亚地区制度建设中的
领导作用时，对什么是领导力进行了分析和界定。他认为必须将领导力
（leadership）与霸权（hegemony）区分开来。霸权是一个国家在全球层面或地
区层面上通过武力或说服拥有的一般性优势。而领导力被认为是一个进程，在这
个进程中，国际体系中的一个国家或一组国家根据体系中若干其他国家的利益和
期望，提出建议并协助执行一系列行动方针，以促进问题的解决。东盟的领导力
就是这样一种领导者与追随者互动的过程。东盟成员国中没有一个可以被视为主
要的经济或军事强国，但是通过东盟，它们可以一直处在东亚地区主义关键进展
的核心。
首先，东盟愿意承担领导角色并发展了组织成功的区域协商的宝贵能力。其
次，东盟扮演了知识领袖的角色。东盟发展了一套各国在区域关系中相互对待的
规范和准则，并且可以影响和塑造讨论问题的方式。最后，与强大的邻国相比，
东盟的一个明显优势恰恰是其结构性的弱点。在东盟内部，没有一个成员国可以
被视为地区霸权或地区大国，东盟成员国即使是联合起来也不能对其任何邻国构
成威胁。因此，大国之间虽然彼此不信任，但它们都可以信任东盟，这既是因为
东盟奉行的准则，也是因为东盟成员国不能单独或集体地支配该地区的任何其他
国家。除此之外，斯塔布斯还强调了一点，即虽然东盟一直是东亚制度建设的领
导者，但不应期望东盟及其成员国在该地区关注的所有问题上都能发挥领导作
用。1
罗伯特·耶茨（Robert Yates）借鉴建构主义和英国学派的新进展，提出了
一个社会角色的概念框架，来对东盟的驾驶员地位进行分析。社会角色由三个要
素构成:身份、地位和功能。行动者通过达成角色交易（role bargain）来扮演
社会角色。角色交易是更广泛理解什么是秩序(它的物质和规范基础)、在秩序中

1
Richard Stubbs，“ASEAN’s leadership in East Asian region-building: strength in weakness，”
The Pacific Review, Volume 27, Issue 4, 2014, pp. 523-541.
29
要实现什么目标以及如何管理秩序(需要执行什么秩序功能以及由谁执行)的一
个关键方面。行动者需要就他们各自的合法身份、他们在社会中的地位以及他们
在谈判和管理秩序方面的合法职能达成协议。因此，可以将角色交易定义为一种
互惠安排，即行动者或含蓄或明确地同意在履行秩序职能方面进行分工，这种分
工符合他们各自的身份和地位，并在当前的社会和政治范围内满足他们的利益。
在此基础上，耶茨提出了角色协商（role negotiation）分析框架。角色协商包
括角色概念化（role conceptualisation）、角色主张（role claiming）和角色
执行（role enactment）三个阶段。行动者首先需要概念化他们想要表演的角色
(身份、地位、功能)，定为一个已经存在的角色或者概念化一个新角色。然后行
动者需要主张这个角色。如果行动者的角色主张得到认可，那么他们就可以通过
执行与角色相关的功能合法地扮演该角色。如果其他人对行动者的角色主张提出
异议，那么行动者就需要放弃或者重新定义角色并重新主张。
耶茨认为，通过分析东盟与大国之间的社会角色交易，我们可以更好地理解
东盟在区域分工上的贡献。东盟作为东南亚秩序的“主要管理者”和亚太秩序的
“地区指挥者”，发挥了重要的社会作用，这是东盟与大国达成互惠角色交易的
结果。这些角色交易确立了一种分工，以履行维护地区秩序的职能。罗伯特·耶
茨具体分析了这些角色交易是如何在一些从冷战早期到现在的关键时刻达成的。
冷战期间，东盟在与美国和中国的角色交易确立了一种分工，大国提供安全的公
共产品，但外交领导的关键大国职能却转移到了东盟。随后，东盟在东南亚的外
交领导地位为其在冷战后的不确定性中创造“地区指挥者”角色奠定了基础，并
将其嵌入与美国“离岸大国担保者”和中国“负责任的地区大国”的新角色交易
中。东盟之所以能够在秩序谈判和管理方面保持其突出地位，是因为它不断地在
与大国的讨价还价中重新定义、主张和谈判其不断演变的社会角色。此外，耶茨
也指出，东盟维持其角色的能力依赖于维持大国所能接受的角色交易。或者说，
东盟未来角色的问题取决于东盟是否有能力应对大国竞争的压力，并继续与大国
1
进行讨价还价。
（二）东盟中心
梅里·卡巴莱罗·安东尼（Mely Caballero-Anthony）对“东盟中心”的研

1
Robert Yates，“ASEAN as the ‘regional conductor’
： understanding ASEAN's role in Asia-Pacific
order，” The Pacific Review， December 2016， pp. 1-19.
30
究源于对两个现实问题的思考。第一，东盟作为一个小国集团，是否确实有能力
领导包括全球大国(美国、中国、日本和俄罗斯)在内的更广泛的亚太地区？第二，
鉴于东盟有限的能力和制度上的制约，它是否真正能够在更广泛的区域内影响区
域主义的进程？安东尼首先承认，东亚地区的多个合作机制构成了社会网络，东
盟与之密切联系且深处网络之中。接着，他以社会网络分析法（social network
analysis）为概念框架，讨论了东盟中心性的概念基础。安东尼在文章中指出，
东盟的中心地位源于其与东亚区域主义制度网络中其他参与者的紧密联系，更重
要的是源于其作为连接这些不同网络节点的地位，东盟在密集网络中处于中心点
和桥节点。也就是说，尽管东盟缺乏物质力量，但正是东盟在其已建立的密集网
络和与其有联系的网络中所处的结构性地位，解释了东盟在亚洲地区主义中的中
心作用。这种高度中间性（betweenness）的条件使得东盟能够在大国默许的情
况下在区域进程中发挥影响力。除了关注行为体如何获得中心性，安东尼还进一
步探讨了行为体如何维持中心性的问题。即，在继续推进东南亚和更广泛的地区
主义进程中，东盟在多大程度上能够维持其中心性、如何维持。保持协商一致、
采取集体行动和实现既定目标的能力是东盟继续维持其中心性的关键。1
关系主义认为关系具有本体意义，是分析世界政治的基本单位。关系确定身
份，行为体根据关系理性权衡利益采取行动。过程因运动中的关系而产生自身动
力，具备了“化”的能力。2社会学理论认为，社会网络可以理解为相对稳定的
系统，由行为体之间的社会关系所构成。3在这一基础上，一些学者结合国际关
系理论与社会网络理论将东亚地区的多元多重机制概念化为“关系网络”，并以
此来分析东盟的中心性。董贺认为，在东亚区域合作中，东盟、中国、日本、韩
国、澳大利亚、新西兰、印度、美国、俄罗斯等主要行为体，与“东盟+N”、中
日韩峰会、东亚峰会、区域全面经济伙伴关系、东盟地区论坛以及亚太经济合作
4
组织等机制主体一起构成了“行为体—合作机制”关系网络。 他通过使用

1
Mely Caballero-Anthony，“Understanding ASEAN’s centrality：bases and prospects in an evolving
regional architecture”， The Pacific Review， 2014， Vol. 27， No. 4， pp. 563-584.
2
相关研究参见：秦亚青：《关系本位与过程建构：将中国理念植入国际关系理论》，载《中国社会科学》，
2009 年第 3 期，第 80—86 页；秦亚青： 《国际政治的关系理论》，载《世界经济与政治》 ，2015 年第 2 期，
第 7—9 页；秦亚青： 《国际政治关系理论的几个假定》，载《世界经济与政治》，2016 年第 10 期，第 19—28
页。
3
Barry Wellman，“Structural Analysis：From Method and Metaphor to Theory and Substance，” in
B.Wellman and S.Berkowitz，eds．， Social Structures：A Network Approach， Cambridge University
Press， 1988， pp.19－61．
4
董贺：《关系与权力：网络视角下的东盟中心地位》，载《世界经济与政治》，2017 年第 8 期，第 88-105
31
UCINET 软件建构关系网络并测量节点中心性得出结论，
“东盟的中心地位不仅建
立在对区域合作机制的参与或主导上，也体现在东盟与各国在政治、安全、经济
等领域的互动之中。
”东盟的中心性带来了其在合作进程的主导、议程和规范的
塑造以及主体间关系与利益的协调等方面的权力。而这种权力，是一种关系性权
力。关系性权力体现了过程的动态性，它并不局限于某一具体领域，其建构也不
是一个短期议题，而是基于国际行为体长期互动形成的关系网络。东盟中心性带
来的这种关系性权力，使其可以将在某个领域中的权力外溢到其他领域。1
建构主义关于区域合作和小国能动性的讨论对本文接下来的研究提供了诸
多借鉴，不过该类研究在解释本文研究问题方面仍然存在一些不足。首先，建构
主义关于区域合作的研究忽视了权力和物质的重要性，在大湄公河次区域，国际
制度是由大国主导建立的，大国是主要出资方。因此，我们对区域合作的研究不
能绕开大国、权力和物质因素。其次，本文承认建构主义关于国际制度具有构成
性（constitutive）作用的观点，但是在大湄公河次区域合作中源于大国竞争而
建立的相关国际制度，具有明显的工具属性。最后，既有文献关于小国能动性的
讨论基本都集中在对东盟成功经验的观察和研究上，东盟虽然由小行为体构成，
但其本身已经是一个成熟的国际组织。而湄公河流域的越南、老挝、缅甸、柬埔
寨和泰国等国目前尚没有形成一个理论意义上的稳定区域组织，那么在这种情况
下，小国如何发挥其能动性呢？

本章小结

通过考察该地区的发展实践，我们发现，大国主导的制度竞争在一定程度上
促进了该区域的合作，大国竞争是如何促进区域合作的？既有的国际关系理论可
以就这一问题给出满意答案吗？从该问题出发，本章对既有研究进行了文献回顾
和梳理。要解释大国竞争如何促进区域合作，首先要回答这样一个问题，大国竞
争可以促进区域合作吗？如果可以，是如何促进的，如果不能，是为什么？通过
回顾既有研究，本文发现，对这一问题的回答整体上可以分为三类：否定、中立

页。
1
董贺：
《东盟的中心地位：一个网络视角的分析》
，载《世界经济与政治》，2019 年第 7 期，第 77-105 页。
32
和肯定。
首先，本章在现实主义范式内，对肯尼思·华尔兹、罗伯特·罗斯、香农·道、
贾格迪什·巴格瓦蒂、肖恩•布雷斯林、李巍、沈铭辉等国内外相关学者的代表
性研究进行了回顾与分析。分析发现，现实主义从根本上上认为国家间利益是冲
突的，大国竞争会带来合作困难，甚至冲突分歧，而这显然不能解释大湄公河次
区域的发展现实。
紧随其后，本章在制度主义范式内考察了制度互动、国际机制复杂性、国际
机制复合体、制度制衡、制度均势以及现实制度主义等与本文研究问题密切相关
的各种议题的国内外研究最新进展。相关学者们既看到了以上国际制度现象因各
种原因而引发分歧的可能，又在对大量实证案例的系统分析中观察到其能够促进
国际合作的方面。但是对于这些国际制度现象具体在何种情况下促进合作、如何
促进合作；在何种情况下引发分歧、如何解决分歧等方面的研究有待进一步加强。
并且该类研究当前的进展主要集中在理论层面，有试图建立和形成相关问题理论
群的趋势，对于实证分析、尤其是地区层面的实证分析尚且不足。
最后，建构主义和社会学的相关研究对大国竞争和区域合作整体上持一种相
对乐观的态度，认为行为体之间的互主性实践可以重新界定和建构行为体的身份
和利益，塑造有利于区域合作的区域文化。文章从区域合作和小国能动性两个方
面对此展开回顾。该类文献对本文接下来的研究提供了诸多借鉴，不过其在解释
本文研究问题方面仍然存在一些不足。其仍然没有回答在大湄公河次区域这样被
物质和权力因素深刻影响的案例中，合作是如何得以推进的。
综上，既有研究对大国竞争、小国行为、国际制度以及国际合作的讨论各有
灼见，给本文以很大的启发。但这些研究不足以完全解释本文提出的研究问题。
因此，在既有研究的基础上，本文拟提出大国竞争通过制度竞争促进区域合作的
作用机制模型，下文将对此详细阐释。

33
 第二章 理论模型：制度竞争与区域合作

本章是论文的理论框架部分，主要从作用机制前提、核心概念界定以及作用
机制模型三个方面展开。首先，大国无战争为制度竞争促进区域合作模型提供了
根本前提，使得大国之间的博弈可以制度竞争这种相对温和的方式开展；全球化
与复合相互依赖有助于维持一个相对和平与稳定的区域体系，并为小国提供了参
与国际政治的活动场所，为区域合作提供了平台与内容。其次，国际制度具有多
重性。制度竞争是大国通过发起、主导和维持国际制度来竞争国际合作主导权与
提高自身影响力的一项国家战略；制度竞争具有自身独特的内涵、策略选择、表
现形式和结果影响。最后，在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求
的互动推动了制度竞争情境的出现；而制度竞争可以通过激发小国能动性推动大
国社会化与制度建设，进而促进区域合作。

第一节 大国无战争、全球化与复合相互依赖

大国之间的竞争并一定总是以制度竞争的形式表现出来，制度竞争也不是在
任何条件下都能促进区域合作，本文提出的制度竞争促进区域合作的作用机制依
赖于两个客观前提。即，当代国际关系大国无战争与全球化和复合相互依赖的特
征和趋势。其中，大国无战争是根本前提，在此基础上，大国之间可以通过制度
竞争这种相对温和的方式来争夺区域影响力和区域合作主导权。全球化与复合相
互依赖进一步维持了区域体系的相对和平与稳定，为区域合作提供了平台和内
容，为小国参与国际政治活动搭建了场所。下文对此作出详细分析。

一、大国无战争
第二次世界大战结束以来，国际体系出现的一个明显变化是，大国战争变得
十分罕见，国际社会进入大国无战争时代。罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）
指出，之所以用“战后（postwar）”这个词来形容二战以后的世界，就是因为二

34
战结束以来国际体系出现了史无前例的长期和平，大国之间没有再爆发战争。1大
国无战争改变了大国传统的权力竞争模式，为大国制度竞争促进区域合作模型提
供了根本前提。关于大国竞争的传统解释是什么？国际政治的哪些变化推动了大
国无战争？为什么大国无战争是制度竞争促进区域合作模型的根本前提？这些
问题是下文阐释的重点。

（一）修昔底德陷阱与战后和平
现实主义国际关系理论关于守成国和崛起国“注定一战”的论断可追溯至古
希腊历史学家修昔底德对为什么伯罗奔尼撒战争无法避免的解释——“雅典实力
的增长以及因此而引起的斯巴达的恐惧”。2格雷厄姆·艾莉森（Graham Allison）
将这一现象命名为修昔底德陷阱，即，当崛起国对守成国的地位构成威胁时，会
引起严重的结构性压力。在这种情况下，即使是国家间的一些寻常事件，也能轻
易引发大规模冲突。3对此，现实主义各流派的讨论已十分详尽。代表性的有，
权力过渡论（power transition）认为，当守成国与其他非主导大国实力不均衡
时，国际体系最能够保持和平；当崛起国实力接近守成国时，国际体系最不稳定，
最容易爆发战争。4进攻性现实主义的核心思想是：国际政治是大国政治, 大国
为了生存和自身安全会不停地追逐地区霸权与全球霸权；因此，大国政治的历史
就是修正主义国家(revisionist states)间不断冲突的过程，大国竞争是零和博
弈，大国关系最本质的因素是激烈地安全竞争，而终结性因素则是战争。5总之，
崛起大国随着实力的增长会谋求在体系中更符合自身实力的地位、承认和尊重，
要求增加特权和利益；而守成大国自然不肯让与既得利益，且在面临“衰落”的
威胁时，会不断放大自身的威胁感和不安全感，从而导致大国冲突乃至战争不可
避免。但是，我们当前仍然处在一个大国战争无法避免的时代吗？

1
Robert Jervis, “The Utility of Nuclear Deterrence,” in Robert J. Art and Kenneth N. Waltz,
eds., The Use of Force，6th edition， Rowman & Littlefield Publishers, 2004, p. 94.
2
Thucydides， The Peloponnesian War, Robert B. Strassler, ed.， Rich Crawley， trans.， Free
Press, 1996.
3
【美】格雷厄姆•艾利森：《注定一战：中美能避免修昔底德陷阱吗？》,陈定定、傅强译，上海•上海人
民出版社，2019 年版，第 53 页。
4
参见：A. F. K. Organski and Jacek Kugler, The War Ledger, The Universitu of hicago Press, 1980,
pp. 19-22； A. F. K. Organski, World Politics, Alfred A. Konpf, Inc. 1968,转引自 Organski and
Kugler, The War Ledger, p. 19。
5
【美】约翰•米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海•上海人民出版社，2003 年版，
第 1-41 页。
35
 哈佛大学的修昔底德陷阱项目对自 15 世纪后期以来的国际关系历史回顾后
发现，在过去 500 多年以来共有 16 起崛起大国挑战守成大国的案例，有 12 起以
战争告终，4 起没有引发战争。而其中两起守成国和崛起国无战争的案例，分别
是冷战时期美国和苏联对全球大国地位的争夺，以及 20 世纪 90 年代以来英国和
法国与德国之间对欧洲政治影响力的竞争。1回顾第二次世界大战结束以来的历
史不难发现，尽管战争没有消亡，世界范围内的局部地区仍有冲突动荡，但是大
国之间直接爆发冲突和战争的现象变得十分稀少。也就是说，当代国际关系史的
一个鲜明特征是，大国无战争。为什么自 1945 年以来国际体系进入了事实上的
大国无战争时代？
（二）核武器因素
首先，核武器的出现及发展使大国之间能够相互确保摧毁，“核威慑”
、“核
恐怖平衡”抑制了大国直接爆发战争的可能。2具体来讲，鉴于很难衡量军队、
武器、战略使用和领导者素质等因素的相对优劣，所以使用常规武器进行的战争
非常复杂，其结果难以预测。战争结果的不确定性使国家领导人更容易以可承受
的代价幻想胜利。相反，在有可能使用核武器的情况下，人们对战争的注意力就
不会集中在赢得胜利的可能性上，而是集中在毁灭的可能性上。由于使用核武器
带来的灾难性后果显而易见，各国领导人会因为恐惧而不敢发起核战争。
此外，部署和维持对核武器的完美防御几乎是难以实现的，因此，在核世界
里，任何拥核国家都会被另一个拥核国家的第二次打击力量所威慑。而这，与国
家的拥核数量也不成绝对比例关系。3正如亨利·基辛格在回顾古巴导弹危机时
所言，“苏联只有 60 件左右真正的战略武器，而我们（美国）有大约 2000 件导
弹和炸弹。但是在苏联的部分运载工具幸存下来的情况下，苏联可以对美国造成
巨大的破坏。”4也就是说，美国不能确定他的 2000 件武器会彻底摧毁苏联的 60

1
【美】格雷厄姆•艾利森：《注定一战：中美能避免修昔底德陷阱吗？》，陈定定、傅强译，上海•上海人
民出版社，2019 年版，第 320-367 页。
2
相关研究参见： Robert J. Art and Kenneth N. Waltz, “Technology, Strategy, and the Use of
Force，”in Robert J. Art and Kenneth N. Waltz, eds., The Use of Force, University Press of America,
1983， p. 28； Robert I.O, Connell，“War：Institution Without Portfolio，” in Richard W. Bulliet,
eds., The Columbia History of the 20th Century, Columbia University Press, 1998, pp. 253-258；
詹姆斯•费伦：《两极格局的形成与国际政治的不平等：对话肯尼斯•沃尔兹》，载《国外理论动态》，2013
年第 2 期，第 4 页。
3
Kenneth N. Waltz, “Nuclear Myths and Political Realities，” The American Political Science
Reviere, Vol. 84, No. 3，1990，pp. 731-745.
4
Henry Kissinger, “Kissinger's Critique,” Economist February, 1979.
36
件武器。因此，即使在数量极其不成比例的情况下，核武器使得实力相对弱小的
一方也能强烈抑制实力较大的一方。总之，尽管战争的可能性依然存在，但核武
器大大降低了拥有核武器的大国之间爆发战争的可能性。并且随着军事高新技术
突飞猛进的更新换代，现代战争，尤其是大国战争的成本和代价已经变得非常高
昂。特别是国内观众成本也对国家领导人是否做出参战抉择发挥了重要作用。1总
之，战争不再是理性国家的优先选择。
（三）社会生产方式与国际贸易
其次，第二次世界大战结束以来，社会生产方式、国家内部经济结构以及外
部贸易联系等因素的变化和发展改变了国家间冲突的性质，对大国战争爆发起到
了缓和作用。一方面，工业化以来，社会生产方式和国内政治结构都发生了根本
性的变化。这些变化对战争的潜在收益和成本产生了巨大影响。土地作为一种资
源的重要性大大降低，而类似于机器、建筑物、交通、通讯和城市生活的基础设
施等有形资本，以及各级劳动者的综合知识和技能等无形的人力资本变得相对重
要起来。这意味着仅获得领土本身并不能有效地控制其上的资源，特别是至关重
要的人力资源。第一次世界大战和第二次世界大战的破坏性远远超过以往任何一
次。参战国大量有形资本的损失是大战经济代价的一个因素，但却不是最重要的
因素。生命的损失、特别是那些服兵役的年轻人，是重大的。尤为关键的是，这
些损失不是暂时的、一次性的；把这些本来可以创造新的有形资产和人力资本的
资源转用于战争，会造成未来几年的经济增长损失。因此，社会生产方式的巨大
变化增加了大国作出战争选择时的谨慎性。2
另一方面，世界范围内不断增加的贸易流动、自由市场和民主的传播，应该
会限制国家使用武力的动机。这一观点在一定程度上可以追溯到康德关于永久和
平3的论述。特别是关于国家间外部贸易联系的增多会缓和国家间冲突的论断对
二战后欧洲的政治安排产生了极大地影响：欧洲贸易一体化进程的主要目标就是
防止两次世界大战的杀戮和破坏再次发生。因为对于理性国家来说，贸易收益是

1
See James D. Fearon ， “Domestic Political Audiences and the Escalation of International
Dispute,” American Political Science Review, Vol. 88, No. 3, 1994, pp. 577-592; Michael
Tomz,“Domestic Audience Costs in International Relations: An Experimental Approach,”
International Organization, Vol. 61, No. 4, October 2007, pp. 821-840.
2
Carl Kaysen，“Is War Obsolete? A Review Essay” International Security, Vol. 14, No. 4，
Spring 1990, pp. 42-64.
3
【德】伊曼努尔•康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，北京•商务印书馆，1990 年版。
37
其在决定发动战争时必然要考虑在内的因素。国家倾向于放弃与敌对国的贸易，
特别是在战争爆发时。双方的冲突会减少双边贸易，导致两国失去贸易收益。为
了防止损失这些潜在的贸易收益，贸易国会变得更加合作，从而减少他们之间的
敌意。相关实证研究表明，双边贸易较多的两个国家由于增加了双边战争的机会
成本，因而发生双边战争的可能性较低。贸易流动的全球化改变了冲突的性质，
降低了全球冲突的可能性。此外，促进区域和双边贸易流动的相关协定可以对国
家间政治关系产生积极影响，且随着多边贸易流动的增加，这些协定的积极政治
影响可能变得更加重要。1
（四）社会进化、规范扩散与观念转变
国际政治的进化、国际规范的扩散、国家民主化的发展等使得理性国家不再
以战争作为获取利益的唯一和重要手段，两次世界大战的惨痛记忆也改变了人们
对于战争的认知和价值判断，和平与发展逐渐成为时代主题。2首先，国际政治
一直是一个不断进化发展的体系，即使该体系的某些特征(如无政府状态)保持不
变，该体系的基本性质也会发生变化。在第一次世界大战之前，国际政治的规范
是“征服的权利”（right to conquest）。“征服权”直到二战后才被非法化，
同时尊重其他国家的主权逐渐成为新的规范。一个国家一旦获得法律上的独立并
得到国际社会的承认，尊重该国的领土完整就成为一种准则。主权的兴起为民族
主义的兴起和蔓延提供了客观基础，因为民族主义在很大程度上取决于对核心领
土的占领。民族主义的兴起和蔓延进一步将国家体系固化为防御性的现实主义体
系。3
其次，国际社会中的国家不断向着民主化迈进。而民主管理或解决冲突问题
的能力、鼓励和平解决争端以及建立在宽容和尊重基础上的政治文化，对于缓和
冲突具有重大影响。最后，人们对战争的传统态度发生了改变。1914 年之前，
战争几乎被普遍认为是可以接受的或不可避免的，对许多人来说，战争是解决国

1
See Philippe Martin，Thierry Mayer and Mathias Thoenig，“Make Trade Not War？” Review of
Economic Studies, 2008, pp. 865-900; Solomon Polachek and Jun Xiang，“How Opportunity Costs
Decrease the Probability of War in an Incomplete Information Game，”International Organization，
Volume 64， Issue 01， January 2010, pp. 133-144.
2
See John Mueller, The Remnants of War, Cornell University Press, 2004; Michael Mandelbaum, “The
Ideas That Conquered the World: Peace, Democracy, and Free Markets in the Twenty-first Century， ”
Public Affairs, 2002, pp. 121-122.
3
Shiping Tang, “Social Evolution of International Politics：From Mearsheimer to Jervis，”
European Journal of International Relations, Vol. 16, No. 1，2010, pp. 31-55.
38
际分歧的可取方式。1一些政治家、历史学家以及严肃作家把战争描述为可取的、
不可避免的、自然的、进步的和必要的。比如法国知识分子欧内斯特·勒南(Ernest
Renan)称战争“是进步的条件之一，是阻止一个国家陷入沉睡的鞭子，迫使满足
平庸的人放弃冷漠”。2然而，两次世界大战结束后，这样的人变得极为罕见。
大规模的血腥屠杀、战胜国和战败国付出的惨重代价、战争本身可怕的非人道等
都导致了人类对战争的反感，对战争的厌恶情绪明显上升。3
两次世界大战的悲惨记忆和经验给人类社会带来三个可能的教训：第一，集
体安全必须以某种方式取代自助；第二，军事准备，包括更新更强大的武器，必
须维持在足以阻止战争的水平；第三，冲突必须通过谈判解决，而不是通过战争
解决。总之，自第二次世界大战结束以来，尽管权力仍然很重要，但世界似乎一
直在向着更加以规范和制度为基础的方向发展，这对大国战争起到了极大地抑制
作用。
（五）大国无战争的前提意义
正是因为上述国际政治发生的重大变化，不少学者对大国战争可能消亡作出
了乐观判断。4约翰·刘易斯·加迪斯（John Lewis Gaddis）更是直接将第二次
世界大战结束以来的这段时期称为“长和平”（the long peace）时期。5大国无
战争的重要意义在于，虽然大国争夺区域合作主导权和影响力的竞争可能会非常
激烈，会因为利益分配产生分歧甚至冲突，但是大国会进行自我克制，将冲突约
束在一定范围内。否则我们看到的就是大国在次区域为争夺领土和地盘而进行的
军事战争了。霍布斯世界里的合作是难以想象的，只有在洛克文化占比更多的世
界里，合作才得已开展。制度竞争相较于武力威胁或军备竞赛是一种更加温和的

1
Michael Howard，The Causes of Wars and Other Essays, 2d ed., Harvard University Press, 1984,
p. 9.
2
类似的言论和观点参见：John Mueller, Retreat from Doomsday: The Obsolescence of Major War, Basic
Books, 1989, chap. 2； Roland N. Stromberg, Redemption by War: The Intellectuals and 1914, Regents
Press of Kansas, 1982.
3
John Mueller，“War Has Almost Ceased to Exist：An Assessment，”Political Science Quarterly，
Volume 124，Number 2，2009，pp.297-321.
4
See John Keegan, A History of Warfare，Knopf, 1993, p.59； Martin van Creveld，The Transformation
of War, Free Press, 1991, p. 2； Michael Howard, The Lessons of History, Yale University Press,
1991, p. 176； Michael Mandelbaum，“Is Major War Obsolete?” Survival, Vol. 40, No. 4，1998/1999,
p.20； Robert Jervis, “Theories of War in an Era of Leading-Power Peace，” The American Political
Science Review, Vol. 96，No. 1, 2002, p. 1.
5
See John Lewis Gaddis, The Long Peace: Inquiries into the History of the Cold War, Oxford
University Press, 1987； John Lewis Gaddis, “The Long Peace: Elements of Stability in the Postwar
International System,” International Security, Vol. 10, No. 4, 1986, pp. 99-142.

39
大国行为；也是一种大国在没有彻底激化矛盾变得对立前，相对稳定和长期的竞
争方式。因此，大国无战争为大国之间的制度竞争提供了一个最根本的前提。只
有在相对稳定的区域体系下，制度竞争才会最大限度地发挥其促进合作的作用。

二、全球化与复合相互依赖
全球化与复合相互依赖是制度竞争模型的另一个重要前提和现实背景。严格
来说，全球化与复合相互依赖是两个相互联系又有所区别的概念和状态。但是在
当前的国际政治现实以及本文的案例中二者是同时存在，同时发挥作用的。为了
更好地理解二者的联系与区别，下文将先分别阐述全球化与复合相互依赖的概
念、特征及其对国际政治进程带来的影响；再进一步说明二者结合在一起对于制
度竞争促进区域合作模型的前提意义。

（一）复合相互依赖
通常来说，依赖（dependence）是指为外力所支配或受其巨大影响的一种状
态，相互依赖（interdependence）即彼此之间的相互依赖（mutual dependence）。
世界政治中的相互依赖指的是以国家之间或不同国家的行为体之间相互影响为
特征的情形。这些影响来自于跨国界的商品、人员、货币和信息流动等国际交往。
这些交往所产生的需要相关行为体付出代价的相互影响至关重要。只有在交往带
来显著的需要相关行为体都“付出代价的结果（costly effects）”时，相互依
赖才会出现，否则只是相互联系。相互依赖不一定是完全互利的，也不局限于均
衡的彼此依赖。国际政治中存在经济、军事、生态等多种类型的相互依赖。罗伯
特·基欧汉和约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）在此基础上提出了复合相互依赖
（complex interdependence）模型。复合相互依赖是一种理想模式，并不一定
完全真实地反映客观世界的政治现实，但是在多数情况下可以更好地解释国际政
1
治的现状。
复合相互依赖具有三个基本特征。第一，各社会之间存在多渠道的联系，包
括国家间联系、跨政府联系和跨国联系。第二，国家间的外交议程变得更为多元、
更加广泛。国家政府所关注的一系列与对外政策相关的问题之间变得没有等级之

1
【美】罗伯特•基欧汉、约瑟夫•奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京•北京大学出版社，2012 年版，
第 9-18 页。
40
分。第三，军事力量的作用有所下降，而类似于经济福利、良好生态环境等目标
的重要性在上升。这三个基本特征对国际政治进程产生了显著影响。首先，军事
安全不一定总是国家的首要目标，国家目标因问题领域而异。军事力量仍然很重
要，但是适用于具体问题领域的权力资源最为相关，强国实行联系战略将更加困
难。其次，国际议程的设置并不总是受军事和安全的影响，国际机制的地位、跨
国行为体的重要性等也会发挥作用。更多的国内和国际问题进入了讨论视野。最
后，国际组织将在国际政治中发挥重要作用，并为弱国参与政治活动提供了场所。
1

（二）全球化
基 欧 汉 和 奈 对 全 球 化 （ globalization ） 的 定 义 起 始 于 对 “ 全 球 主 义
（globalism）”的探讨。全球主义是一种可以增加或减少的世界状态，涉及到
多边、跨越大陆的相互依赖网络。这种联系通过资本、商品、信息、观念、人员
以及环境和生物相关物质(如酸雨或病原体)的流动和影响而产生。全球化和去全
球化即指全球主义的增加或减少。全球主义也是相互依赖的一种类型，但具备两
个特征。首先，全球主义指的是具有多重关系、多边连接的网络，而非单一联系。
比如，我们可以说美国和日本之间存在经济或军事相互依赖，但不能说美国和日
本之间存在全球主义。美国日本的相互依赖是当代全球主义的一部分，但它本身
并不是全球主义。
其次，一个关系网络要被认为是“全球性的”，其距离必须是跨越大陆
（multicontinental）的，而不仅仅是区域网络。全球化是指距离在很大程度上
的缩小，与地区化（regionalization）不同。比如，亚太经济合作论坛（the Asia
Pacific Economic Cooperation）的国家之间的关系可以被称为跨大陆相互依赖，
因为这些国家包括美洲国家、亚洲国家以及澳大利亚。但是像东南亚国家联盟
（the Association of Southeast Asian Nations）成员国之间的联系就是区域
性的。
全球主义与相互依赖一样都是多维度的概念。虽然它常常被划归为经济术
语，但其实全球主义还有几种同样重要的形式。经济全球主义涉及商品、服务和
资本的长距离流动，以及伴随着市场交换带来的信息和观念；军事全球主义指的

1
同上，第 22-35 页。
41
是包含武力、武力威胁或武力承诺在内的远程相互依赖网络；环境全球主义涉及
跨越大气或海洋、影响人类健康和福祉的病原体或遗传物质等生物物质的长距离
传播；社会和文化全球主义包括思想、信息、图像和人的运动。
当代全球主义的发展不仅在程度上而且在性质上正在发生三种变化:网络密
度（density of networks）的增加、“制度速度（institutional velocity）”
的增长以及跨国参与（transnational participation）的加强。
首先，随着相互依赖和全球主义的加深，不同网络之间的系统关系变得更加
重要，将产生“网络效应”和“溢出效应”。强烈的经济相互依赖影响着社会和
环境的相互依赖，而这些联系反过来又会影响经济关系。问题的关键在于，相互
依赖的网络密度的日益增长，带来的不仅仅是程度上的差异，还有性质的改变。
它意味着不同的相互依赖关系在更多的点上有更深的交集。因此，发生在某一地
理范围、某一维度的事件，可以在其他地理区域、其他维度上产生深远的影响。
其次，信息技术革命迅速发展，但与此同时，制度速度的加快甚至超过了信息发
展的速度。这种现象的真正变化是：制度速度不仅反映了个体之间的联系，也反
映了网络之间和网络内部的相互联系。最后，跨国参与的增加（全球网络参与者
的数量和种类大幅增加）对复合相互依赖产生了深刻影响。比如，传播媒介和大
量非政府组织所造成的跨国界、跨大陆的接触渠道的大规模扩展，有助于扩大上
文提到的复合相互依赖的特征:把社会联系在一起的各种问题和联系渠道。越来
越多以前被认为是国家内政的问题上升为国际问题。
总之，全球化是全球主义日益增长的过程，全球化与复合相互依赖紧密相关。
当代国际政治发展的现实在很多方面越来越趋向于全球化与复合相互依赖模型。
1

（三）全球化与复合相互依赖的前提意义
日益加深的全球化与复合相互依赖是制度竞争促进区域合作模型的另一前
提。首先，日益加深的全球化与复合相互依赖有助于营造一个相对稳定的区域体
系。大国无战争是区域稳定的根本前提，为大国之间的制度竞争提供了契机。但
是在一个区域网络中，除了大国之间的竞争外，还包括大国与小国、小国彼此之
间的交往与互动。尤其是小国彼此之间可能也会因为历史、宗教、种族、领土等

1
Robert O. Keohane, Joseph S. Nye and Jr.，“Globalization: What's New? What's Not? ( And So
What? )，” Foreign Policy, No. 118, Spring 2000, pp. 104-119.
42
之间的差异和矛盾产生冲突。全球化和相互依赖增加了国际制度的密度，在此基
础上产生的国际机构是在多边原则的基础上形成的，它们重视市场和信息，军事
竞争的重要性有所下降。此外，特别是经济上的相互依赖（包括资本、贸易与货
币等方面的相互依赖），有助于抑制军事冲突、减少国家间争端、维持和平。1
其次，日益加深的全球化与复合相互依赖为区域合作提供了平台和内容。国
家间存在多渠道的联系，地理概念上的距离被大幅缩短，跨越洲际的互动与交往
愈发频繁，这些相互依赖的特征使得地理意义上区域外的国家更普遍地参与到特
定区域的开发合作中。越来越多的国内问题上升为国际问题，军事与安全不再是
国际议程的唯一关注点，贸易、人文交流、环境保护、灾害治理、基础设施建设
等议题的重要性在上升。因此，区域合作的内容不断扩大，不断萌发新的增长点。
最后，日益加深的全球化与复合相互依赖为小国提供了活动场所。正在发生
的信息革命具有均化效应（leveling effect），由于其降低了成本、规模经济和
进入市场的壁垒，因此会趋向于减少大国的权力，增加小国和非国家行为体的权
力。2信息流动极大地增加了跨国接触渠道的数量和深度，小国和非国家行为体
有更大的机会组织和宣传他们的观点。国际组织重要性的加深，也使其倡导的社
会、经济公平和国家平等等规范更加深入人心，有助于对大国形成约束和声誉压
力。并且小国在通过推行联系战略以实现自身利益方面有了更大的施展空间。因
此，在一个全球化与复合相互依赖的世界里，小国不再纯粹是区域合作的被动接
受者，而是具备了发挥自身能动性的可能。
概而言之，大国无战争为制度竞争促进区域合作模型提供了根本前提，使得
大国之间的博弈可以制度竞争这种相对温和的方式开展。全球化与复合相互依赖
叠加大国无战争效应，有助于维持一个相对和平与稳定的区域体系。随着相互依
赖和全球化的加深，国家政策的目标和手段、制定议程和联系问题的过程以及国
际组织的重要性，都会有所不同。这些国际政治进程的不断变化为小国提供了参
与国际政治的活动场所，为区域合作提供了平台与内容。

1
Erik Gartzke, Quan Li and Charles Boehmer，
“Investing in the Peace: Economic Interdependence
and International Conflict，” International Organization, Vol. 55, No. 2, Spring 2001, pp.
391-438；Erik Gartzke and Quan Li, “War, Peace, and the Invisible Hand: Positive Political
Externalities of Economic Globalization，” International Studies Quarterly, 2003, pp. 561-586.
2
Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr.，“Power and Interdependence in the Information Age，”
Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5, Sep.-Oct., 1998, pp. 81-94.

43
 第二节 制度竞争的概念辨析与界定

本节的主要任务是对文章的核心概念“制度竞争”进行界定和解释，由三个
部分构成。首先，文章厘清了何为国际制度，并阐述了国际制度具有多重性。其
次，文章对容易与制度竞争产生混淆的相关概念（制度互动与制度制衡）进行了
梳理和辨析。最后，在综合分析基础上，文章将制度竞争界定为：在大国无战争
以及全球化与复合相互依赖背景下，大国通过发起、主导和维持国际制度来竞争
国际合作主导权与提高自身影响力的一项国家战略；并进一步对制度竞争的内
涵、策略选择、表现形式和结果影响作了探讨。

一、国际制度的概念和多重性

（一）国际制度的概念
20 世纪 70 年代，约翰•杰拉德•鲁杰（John Gerard Ruggie）和厄恩斯特•
伯纳德•哈斯（Ernst Bernard Haas）最早对国际制度与国际机制进行了学理研
究。1 经过此后几十年的发展，国际制度理论逐渐成为国际关系理论的重要分支
之一。所有国际合作的努力都是在某种制度情境内进行的，这种制度情境可能促
进合作也可能不利于合作。因此，为了更好地理解区域合作与冲突，我们必须首
先对什么是国际制度有一个清晰认知。综合来看，对国际制度概念的认知主要存
在两个问题：第一，国际制度（ international institutions）与国际机制
（international regime）的区别；第二，国际制度与国际组织的异同。
首先，国际制度与国际机制是两个很容易混淆的概念，有时该领域的权威学
者对此也各执一词。比如，约翰•杰拉德•鲁杰、约瑟夫·奈和罗伯特·基欧汉在
研究中更倾向于使用国际制度这个概念；而斯蒂芬·克拉斯纳和奥兰·扬等则将
之称为国际机制。目前学界普遍认为关于国际机制的权威定义来自于卡拉斯纳，
即，“一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，行为体对某个既定国
际关系领域(问题)的预期围绕着他们而汇聚在一起。原则是对事实、因果关系和

Ernst B. Haas, “On Systems and International Regimes,” World Politics, Vol. 27, No. 2, Jan.
1

1975, pp. 147-174.

44
诚实的信仰；规范是指根据权利和义务定义的行为标准；规则是对行动的具体规
定和禁止；决策程序是普遍流行的决定和实施集体选择政策的习惯。” 1不过这
一定义也逐渐受到一些批评和质疑，奥兰·扬认为该定义仅列出了一系列组成元
素或元件（elements），并且这些元素（指原则、规范、规则和决策程序）在概
念上彼此模糊和重合。因此，在将该概念应用到具体的国际关系现实时会产生很
大的弹性，也无法与更大的观念系统联系在一起。2
其次，国际组织是“国际社会中两个以上的行为主体基于特定的目的和任务,
以一定的协议的形式而设立的各类机构。”3与国际机制（根据克拉斯纳的定义）
相比，国际组织能够对发生的事件作出反应。而国际机制只是一系列被国家接受
的原则、规范、规则和决策程序，并不具有行动能力。而且国际组织的行动范围
不局限于特定的问题领域。4国际组织的设置是为了执行和监督行为体之间达成
的规定和协议，因此，我们可以将国际组织的产生理解为是国际机制安排的结果。
最后，什么是国际制度？国际制度是指持续的、相互关联的正式与非正式规
则体系，这些规则体系可以界定行为规范、制约国家活动、帮助国家的期望值趋
同。5根据罗伯特·基欧汉的观点，广义上的国际制度包括三种形式: 第一，有
着明确规定的规则和章程的政府间国际组织和非政府组织，比如联合国和国际红
十字会；第二，国际规则，即政府之间经过协商同意和达成的、涉及某一问题领
域的明确规则，如海洋法、国际货币体系等；第三，国际惯例，即有着非明确规
定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为，达到期望值趋同的非正式制度，
譬如未以明文确定下来之前的外交豁免、非世贸组织国家之间相互给予最惠国待
遇的国际互给行为等。6
综上，也就是说，广义上的国际制度包含国际机制和国际组织。国际机制更
像是国际制度中的规范系统；而国际组织则类似于国际制度的组织系统，是物质
载体。因此，本文核心概念“制度竞争”中的“制度”选择的是广义上的国际制

1
Stephen D. Krasner ， “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening
Variables，” International Organization, Vol. 36, No. 2, 1982, pp. 185-205.
2
Oran Young，“International Regimes To award a New Theory of Institutions，” World Politics,
1986, Vol. 39, p. 106.
3
朱建民：《国际组织新论》，台北中正书局印行，1976 年版, 第 3 页。
4
Andreas Hasenclever， et al., Theories of International Regimes, Cambridge University Press,
1997， pp. 10-11.
5
秦亚青： 《国际制度与国际合作——反思新自由制度主义》，载《外交学院学报》，1998 年第 1 期，第 40-47
页。
6
Robert O. Keohane， International Institutions and State Power, Princeton UP，1986, pp. 2-11.
45
度这一概念，即，一系列可以界定行为规范、制约国家活动、帮助国家的期望值
趋同的持续的、相互关联的正式与非正式规则体系，包括国际组织、国际机制和
国际惯例等形式。
（二）国际制度的多重性
相较于国际制度的概念，不同国际关系理论流派对国际制度的认知差异更多
的体现在国际制度的功能和性质上。下文将对此进行简要分析并指出，国际制度
具有多重性。
新现实主义主张国际制度供给论或者说霸权稳定论。首先，国际制度是由霸
权国建立并主导的。一个自由的国际政治经济秩序需要霸权国的领导，只有霸权
国才有能力有意愿建立国际制度、为国际社会提供公共产品。霸权国建立国际制
度并维护国际制度的权威性，对国际社会的稳定发挥了至关重要的作用。1其次，
国际政治中的行为体创建或参与国际制度都是为了更好更多地谋取政治经济利
益以及其他各种类型的利益。各个行为体之间的利益难免产生冲突，但是权力最
大的一方总是受益者。即，尽管国际制度为所有参与其中的行为体设定了规则和
约束，但是为这个国际制度所奖罚的各个行为体却只符合该国际制度中权力最大
的那部分成员的利益,至少在该国际制度创建之初时如此。2最后，国际制度在创
建和维持过程中主要体现了霸权国的意志，权力发挥了关键作用。比如，约翰·伊
肯伯里（G. John Ikenberry）指出，虽然战后的西方秩序在历史上是独一无二
的，以美国为首的国际秩序比帝国主义更自由、更容易加入，也更具合法性和持
久性；但是任何由强权国家主导的国际秩序都是建立在胁迫和同意的基础上的。
3

新自由制度主义在新现实主义的基础上提出了国际制度需求说。罗伯特·基
欧汉承认霸权在解释国际制度的创立上扮演着重要地位，甚至是关键地位。但是
他对霸权稳定论的核心命题之一—国际秩序的维持需要霸权国的持续存在—提

1
See Charles P. Kindleberger ， “Dominance and Leadership in the International Economy ：
Exploitation, Public Goods, and Free Rides，”International Studies Quarterly, Vol.25, No.2,
Symposium in Honor of Hans J. Morgenthau, Jun. 1981，pp.242-254； Robert Gilpin，Power and the
Multinational Corporation：The Political Economy of Foreign Direct Investment， Basic Books，
1975； Stephen D.Krasner，“State Power and the Structure of International Trade，”World Politics，
Vol. 28，No. 3，1976，pp. 317-347.
2
【美】罗伯特•吉尔平：《世界政治中的战争与变革》，武军、杜建平、松宁译，北京•中国人民大学出版
社，1994 年版，第 9-10 页。
3
John Ikenberry，“The Rise of China and the Future of the West，” Foreign Afairs, Vol. 87, No.
1, 2008, pp. 23-37.
46
出了质疑。基欧汉认为，国际制度虽然由霸权国主导建立，但是由于共享和共同
利益的存在等激励性因素，促使国际制度在霸权之后仍然被需要。1并且，除了
霸权国的意志外，国际制度的建立需要制度参与国的认同和接受，就规则来说，
各参与国拥有平等的发言权。在新自由制度主义看来，国际制度具有权威性、制
约性和关联性三个属性。即，第一，国际制度是国际社会成员认可或达成的规则，
具有权威性，在大多数情况下对于大多数国家是有效的；第二，国际制度对制度
参与国具有制约作用，目的是使国家行为符合国际制度规范；第三，随着国际社
会复合相互依赖的增加，国际制度会不断扩展、形成国际制度网络体系。此外，
国际制度可以提供信息、降低交易成本和减少国际政治中的不确定现象；通过惩
罚故意违规行为、纠正违心不合作行为以及奖励合作行为来促成和促进合作。2所
以，大多数参与国际制度的行为体是可以利用国际制度的相关规则获得利益的。
建构主义强调思想、规范、知识、文化和争论在国际政治中的重要性，尤其
是集体持有的或主体间的观念和理解在社会生活中的作用。因此，建构主义认为
国际制度的主体间性是第一位的；并将制度视为基本的观念现象，包括集体成员
所共有的观念。建构主义通常认为国际制度是由一系列规范组成的。规范，在建
构主义的话语里被定义为共有的理解和期望，或给定身份的行为者适当行为的标
准。规范有两种类型，一种是常规性(regulatory or prescriptive)规范。这些
规范与理性主义概念所强调的规则相似，对行动者的行为进行了规定和约束。然
而，不同于正式规则，它们或多或少在本质上具有可评估性和道义性。另一种是
构成性（constitutive）规范，这些构成性规范可以赋予行动者某些能力和权力，
塑造其身份、利益和偏好，并且界定社会活动和行动类别。3在这一观点中，不
能仅把偏好看作是外来的，他们还受到制度安排、普遍规范和历史话语的影响，
这些话语是在人们追求其目标和解决他们自己定义的问题时产生的。也就是说，
国际制度不仅反映了组成制度的行为体的偏好和权力，制度本身也塑造了这些偏

1
参见：【美】罗伯特•基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和、信强、何曜译，上
海•上海人民出版社，2001 版，第 49 页、第 104-133 页。
2
秦亚青： 《国际制度与国际合作——反思新自由制度主义》，载《外交学院学报》，1998 年第 1 期，第 40-47
页。
3
See Martha Finnemore ， “Norms, Culture, and World Politics ： Insights from Sociology’s
Institutionalism，” International Organization，Vol. 50, No. 2, Spring 1996, pp.325-347； Matha
Finnemore and Kathryn Sikkink ， “International Norm Dynamics and Political Change ， ”
International Organization ， Vol. 52, Autumn 1998 ， pp. 887-917 ； John Duffield ，“ What Are
International Institutions?” International Studies Review, Vol. 9, No. 1, Spring 2007, pp. 1-22.
47
好和权力。国际制度对行为体具有构成性的作用，反之亦然。国际制度和制度参
与国相互加强、相互建构。1
通过以上分析可以发现，国际关系理论的不同范式对于国际制度的功能和属
性的理解是不一样的，但是这并不代表彼此之间是不可通约的。本文采取折中主
义的分析方法，在笔者看来，对国际制度的认知不应该非此即彼。而是要结合具
体的国际政治现实来理解，只有这样，理论才能有更大的解释力。首先，新现实
主义与新自由制度主义本质上并不矛盾，新自由制度主义基本接受了新现实主义
的前提假定，只是提出了新的解释，弥补了新现实主义某些理论上的不足。国际
制度的建立离不开霸权或者说大国的支持和推动，只有大国才有这个能力，尤其
是物质能力。大国创建国际制度自然是为了实现自身利益，因此国际制度具有一
定的工具属性。但是国际制度的建立也需要其他参与国的同意，国际制度本身必
然要能给所有参与国都带来收益和好处，才能长久维持下去。国际制度本身既是
国际合作的条件又是国际合作的产物。一旦国际制度能够长期运行，其本身内含
的规范也会发挥重新塑造和界定行为体身份、利益以及偏好的作用。此外，在国
际公共产品的研究中，国际制度普遍被认为是一种国际公共产品。综上，本文认
为，国际制度具有多重性。国际制度既是一种大国为实现自身私利而推行的战略
工具，又是一种服务于区域公共利益、满足小国公共需求的国际公共产品，并且
可以在实践过程中重新塑造和界定所有参与国的身份、偏好和利益。正是因为国
际制度的这种多重性，大国之间才可以国际制度为载体展开区域合作主导权与区
域影响力的争夺，制度竞争也有了持续发挥促进区域合作效用的可能。

二、制度竞争的概念辨析

制度竞争是本文的核心概念，那么，什么是制度竞争？我们首先对与之相关
且容易产生混淆的概念进行梳理和辨析。制度竞争涉及到多个国际制度并存且相
互影响的现象。国际机制复杂性、国际机制复合体、制度互动与制度制衡等都涉
及到在某一问题领域或某一范围内多个国际制度并存的情况，本文在第一章文献
回顾时对上述几种研究进展做过简要回顾。其中国际机制复杂性和国际机制复合

1
Robert O. Keohane， “International Institutions: Two Approaches，” International Studies
Quarterly, Vol. 32, No. 4, Dec. 1988, pp. 379-396.
48
体与制度竞争较容易区分，在此不再赘述。我们重点辨析与本文相关性较高的制
度互动和制度制衡。

（一）制度互动与制度竞争
自从对国际制度的分析超越了其独立于其他制度而不受影响的假设以来，制
度间的相互作用现象已经成为全球治理和国际制度理论学者越来越感兴趣的问
题。尽管不同学者在具体研究中的定义多少有所差别，但关于制度互动的基本概
念 没 有 太 大 争 议 。 制 度 互 动 （ institutional interaction/ institutional
interplay）旨在研究不同制度之间因任务和行动而产生的有意或无意的相互影
响。比如，奥波斯赫和斯托克（Sebastian Oberthür，O.S. Stokke）认为制度
互动可以被定义为一种制度影响另一种制度的发展或表现的所有情况，制度间的
相互作用可能在相关行动者知情或不知情的情况下发生。1莱斯利·金（Leslie A.
King）将制度互动界定为制度之间发生的因任务和行动所产生的无意识后果或者
包含在制度设计里的有意识关联。2当前，对制度互动的研究主要集中于制度互
动的分类、相互作用、后果、因果机制以及有效性上。奥兰·扬对制度互动理论
的研究具有权威性和代表性，他从两个方面对制度互动进行了分类。一方面，在
互动的作用上，制度互动分为功能性互动和政治性互动两种。功能性互动是指一
个制度在运行过程中通过一些实质性的联系直接影响到另一个制度的有效性。政
治性互动则指相关行为体为了各自或共同的利益和目标有意把两个或多个制度
联系在一起所形成的制度互动。另一方面，在互动的层次上，制度互动分为水平
互动（即在同一社会组织层面上的制度互动，比如，在国际层面上不同制度之间
的互动）和垂直互动（指的是类似于国际和国内等不同社会组织层面上的制度互
动）。3
通过以上简要回顾，我们可以总结出制度互动与制度竞争的三个主要差别。

1
Sebastian Oberthür and Olav Schramm Stokke，Managing Institutional Complexity： Regime Interplay
and Global Environmental Change, MIT Press，2011， p. 4.
2
Leslie A. King，“Institutional Interplay: Research Questions,” A Report for Institutional
Dimensions of Global Change, International Human Dimensions Programme on Global Environmental
Change, University of Vermont, September 1997, p. 3.
3
奥兰•扬在研究中交替使用过“制度联系”和“制度互动”两个术语，本文在此统一以“制度互动”指代。
相 关 研 究 参 见 ： Oran R. Young ， “Institutional Linkages in International Society: Polar
Perspectives，” Global Governance, Vol. 2, No. 1, Jan.–Apr. 1996, pp. 1-23； Oran R. Young,
The Institutional Dimensions of Environmental Change：Fit, Interplay, and Scale，MIT Press，
2002；【美】奥兰•扬：《世界事务中的治理》（陈玉刚、薄燕译），上海•上海人民出版社，2007 年版。
49
首先，制度互动研究的切入点是不同制度的相互作用，也就是说，制度互动研究
是直接以制度互动本身作为研究对象的。关于制度互动现象出现的原因则是另外
需要讨论的问题，制度互动可能是行为体有意推动的，也可能是两个或多个制度
在实践过程中无意间的彼此影响。但是制度竞争是大国有意发起和推动的，制度
竞争研究的出发点是大国行为，制度竞争是大国竞争的表现形式。第二，制度互
动研究中的制度包含国际制度和国内制度两种，而制度竞争中的制度仅指国际制
度。第三，制度互动涉及到水平互动和垂直互动，但制度竞争特指不同国际制度
发生在同一社会层面上的竞争。
（二）制度制衡与制度竞争
“制度制衡”
（institutional balancing）是指国家在无政府状态下，为了
追求国家安全而采取的一种通过发起、利用和主导多边机制来应对压力或威胁的
现实主义战略。制度制衡包含两种形式：包容性制衡和排他性制衡。在贺凯搭建
的制度制衡理论模型中，自变量是国家间经济相互依赖的程度和国际体系中的权
力分配，因变量是国家行为（军事制衡或制度制衡）。它具体规定：第一，高度
的经济相互依存性使各国倾向于选择制度制衡，而不是传统的军事联盟来应对来
自体系的威胁或压力；第二，区域体系中的权力分配决定了国家选择何种形式的
制度制衡，包容性的或者是排他性的。制度制衡模式内国家之间可能发生合作、
斗争、对抗、讨价还价、谈判、妥协和平衡等各种行为。1
首先，制度制衡是一种国家为了应对压力和威胁、追求自身安全而选择的对
外战略，它不局限于国家类型，使用这一战略的国家可能是大国也可能是中小国
家或国家集团。而制度竞争则主要是一种大国行为，并且大国也不一定是为了应
对紧迫的压力或威胁，可能只是为了谋取自身或共同利益。其次，制度制衡理论
关注的是国家在什么情况下选择军事制衡或制度制衡，以及在什么条件下选择哪
种方式的制度制衡。对于制度制衡会会导致什么后果，如何导致各种不同的后果
则没有过多关注。制度竞争关注的则是在一定前提下大国的制度竞争可以促进区
域合作，并探讨其促进合作的作用机制。最后，在制度制衡理论看来，国际制度
仅具有工具性；而制度竞争中的国际制度则具有上文所讨论的多重性。

1
Kai He，“Institutional Balancing and International Relations Theory：Economic Interdependence
and Balance of Power Strategies in Southeast Asia，”European Journal of International Ｒelations,
Vol. 14, No. 3, 2008, pp. 489－518.
50
 综上，在容易与制度竞争产生混淆的两个概念中，制度互动关注的是制度之
间的相互影响和作用，制度制衡分析的是国家的战略行为选择。而制度竞争则是
希望将大国和小国的互动行为与国际制度综合起来探讨。大国推动的制度竞争，
其主观目的往往是增强大国自身实力和影响力，是一种私利行为，可能引发冲突
分歧，也有可能在最后形成共利的结果，在客观上促进区域合作。制度竞争关注
在这个过程中到底发生了什么，导致出现冲突或合作的现象。

三、制度竞争（institutional competition）

（一）制度竞争的概念与内涵
冷战结束以来，国际政治的发展出现了两个重要的变化：大国无战争以及全
球化与复合相互依赖的加深。因此，和平与发展逐渐成为时代主题。这使得军事
力量的因素逐渐降低，国家之间的共同利益逐渐增多，较之冷战时期，国家的战
略选择开始向发展经济与提升综合国力的方向偏移。国家之间，尤其是大国之间
的竞争仍然是常态，但是竞争的方式更具多样化，较之传统的军备竞赛也相对温
和。制度竞争就是大国竞争的重要表现形式和战略选择之一。国际制度具有多重
性，既具有工具维度，也服务于参与国的利益，并且对身处其中的行为体发挥了
构成性作用。
综合前文的研究与辨析，本文将制度竞争界定为：在大国无战争以及全球化
与复合相互依赖背景下，大国通过发起、主导和维持国际制度，以期获得更大相
对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项国家战略。首先，制度竞争需要
实力支撑。国际制度的建立和维持需要国家实力作为支撑，尤其是在促进区域发
展方面，国家的综合实力、特别是经济实力至关重要。虽然大国可能主观上将国
际制度作为其争夺地区影响力、巩固自身势力范围的工具，但是对于处在合作开
发起步和发展阶段的地区来说，只有大国具备提供区域公共产品的能力和意愿。
其次，制度竞争需要服务于公共利益，需要大国实行一定程度的自我约束。国际
制度的建立和维持需要得到所有制度参与国的同意和支持，因此，国际制度必须
要服务于公共利益，使参与国能够从中获得切实的物质收益。大国作为国际制度
的主导国需要考虑和迎合参与国的公众需求，提供必要的国际公共物资, 使制度

51
参与国切实从制度竞争中得到好处。再次，制度竞争的结果可能走向良性发展，
也可能走向恶性竞争。制度竞争的良性发展需要大国协调。在相互依存日益加深
的世界中，区域治理乃至全球治理面临的任务复杂多变，大国协调对于国际制度
发展的重要性愈发凸显。国际制度的构成性作用有望在实践过程中重新塑造和界
定大国的身份、利益和偏好，使大国在竞争过程中也能考虑大国协调，推动制度
竞争良性发展。最后，制度竞争是大国之间、大国与参与国之间的互动实践，制
度竞争本身是一项社会过程。
（二）制度竞争的策略、形式与影响
制度竞争具有哪些策略选择、表现形式和结果影响？就策略选择来说，制度
竞争战略包括制度内竞争和制度间竞争。制度内竞争是指两个或两个以上大国都
是某一国际制度的成员国，大国在同一国际制度内为争夺规则制定权、话语权或
赢得其他参与国的支持而进行竞争。制度间竞争是指不同国际制度之间的竞争，
本文重点关注制度间竞争。制度间竞争分为两种不同的策略选择，一种是对大国
各自主导的、已有的国际制度进行改革、发展和完善；另一种是大国根据国际实
践的发展变化发起建立新的国际制度。
制度竞争、主要是制度间竞争呈现出几种不同的表现形式。就成员国来说，
制度竞争具有明显的参与国交叠特征，即，在某一区域内，国际制度主导国不同，
但国际制度其他参与国交叠或部分交叠。比如在大湄公河次区域，
“湄公河下游
倡议”（Lower Mekong Initiative,简称 LMI）的制度主导国是美国，制度参与
国是缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南等湄公河五国；
“日湄峰会”的制度主导
国是日本，但制度参与国也是上述湄公河五国。就议题领域来看，制度竞争呈现
出议题分离和议题重叠两种不同的情形。议题分离是指大国在各自擅长或区域有
所需求的不同议题领域建立和发展国际制度，议题重叠是指大国各自主导的国际
制度在合作内容上出现议题重叠的现象。
最后，制度竞争可能带来的结果或影响有三种，分别为：互补性的、混合性
的以及互斥性的。互补性的结果是指虽然在某一区域内不同大国发起或主导了多
个国际制度，但是这些国际制度整体上相互协调、在各自专注的议题领域内发挥
作用，共同推动了区域合作进展。制度竞争的互补性影响类似于托马斯·格林与

52
本杰明·福德所描述的——实现完善的国际分工和国际规则一致性趋同。1混合
性影响是一种互补、冲突和竞争并存的情形。即不同国际制度之间既有相互协调
促进的一面，也有彼此竞争甚至冲突的情况。这两种不同的制度竞争结果其实在
整体上都可以促进合作，只不过在促进合作的程度上有所差别。互补性更像是一
种制度互动的理想状态，而现实中常见的情况是混合性的。互斥性的结果则是指
不同制度之间彼此排斥、对抗，从而导致合作困难甚至区域分裂的情况。
此外，需要注意的是，制度竞争过程中有时也会出现分歧和冲突，但是多数
情况下这只是制度竞争的某一阶段，是相关行为体或国际制度彼此的相互试探与
适应。随着时间的推移，相关行为体与国际制度最终会达成一种妥协或平衡。如
果最终没能达成这种妥协或平衡，那么制度竞争的影响就是互斥性的。当制度竞
争的最终结果或影响是彼此排斥、相持不下时，就表明大国竞争的程度已经非常
激烈，在这种情况下，大国很可能要考虑将战略手段从制度竞争升级为军事或经
济相威胁等。总之，制度竞争可以走向国际冲突，也可以走向国际合作。本文重
点研究的是制度竞争在何种条件下、如何促进国际合作。

2
第三节 制度竞争促进区域合作的作用机制

大国竞争可能带来冲突，也可以促进区域合作。本文重点解释大国竞争如何
带来了制度竞争情境的出现，制度竞争又如何促进了区域合作。本节任务即搭建
该作用机制模型，该作用机制分为两个步骤，如图 2-1、图 2-2 所示。过程一，
在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求的互动推动了制度竞争情境
的出现。即，小国对于公共产品的需求随着自身发展与现实情况的改变而不断发
生变化，由于大国竞争的存在，相关大国得以敏锐感知到这种需求的变化，并结
合自身相较于其他大国的比较优势积极迎合需求，从而推动了制度竞争情境的出
现。过程二，制度竞争可以通过调动和激发小国能动性推动大国社会化与制度建

1
Thomas Gehring and Benjamin Faude，“The Dynamics of Regime Complexes：Microfoundations and
Systemic Effects，”Global Governance，Vol. 19, No. 1, 2013， pp. 119-130.
2
在制度竞争中大国往往是制度主导国，而中小国家多为制度参与国。在本文的案例中，大湄公河下游五
国（越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国）相对于中国、美国、日本来说皆为普遍意义上的小国。为叙述方
便，下文统一以“大国”指代制度主导国，以“小国”指代制度参与国。
53
设，进而促进区域合作。小国能动性是指小国平衡大国的战略能力和小国借重大
国的能力。大国被社会化意味着大国逐渐内化了地区合作规范，重新界定了自己
的身份和利益，尤其是将自身私利转变为区域公共利益，实现了私利与公利的认
同。制度建设包括制度化、制度之间的良性互动以及务实合作。在制度竞争过程
中，制度建设与大国社会化是相互影响、相互建构的，在循环往复的过程中，区
域合作与发展得以不断前进。

一、过程一：双向互动与制度竞争

制度竞争是大国为争夺国际合作主导权与提高自身影响力，而采取的一项迎
合参与国公共需求、提供公共产品和服务于公共利益的对外战略。对大国竞争和
国际制度的传统研究出现了两极分化的情况，一类关注大国为什么以及如何创建
制度，大国主导的制度竞争如何塑造了国际秩序演进；另一类则侧重分析小国应
对大国竞争的战略选择。然而，作为制度主导国的大国与制度参与国（通常是中
小国家）是天平的两端，二者缺一不可。国际制度的建立和维持既需要大国的实
力支撑，也需要小国的同意和支持，尤其在大国竞争的情况下，小国的重要性更
为突显。同理，国际制度作为一种公共产品，既要有供给，也要有需求。
因此，本文始终强调分析的重点应该是大国与小国的双向互动。图 2-1 想要
解释的是大国供给与小国需求的互动推动了制度竞争的发展，当然这种互动实践
受到了大国竞争的强烈激发。

图 2-1

54
 （一）大国产品供给
在国际公共产品理论和制度经济学理论中，国际制度普遍被认为是一种国际
公共产品。萨缪尔森关于公共产品的经典理论包括三个主要论点，即公共产品产
生的外部性、非排他性和非竞争性以及集体行动提供增加福利的机会。1其中，
公共产品因其外部性而不可避免地具有供给不足的倾向。2大国竞争通过大国供
给与小国需求互动推动的制度竞争弥补了这一缺陷。此外，从市场经济出发，只
要仍有利可图，处于竞争关系中的产品供给者（大国）会选择以压低价格、提高
质量等方式赢得竞争。压低价格的方式可以指供给者（大国）降低自己从公共产
品中的收益或弱化消费者（小国）对自己的不对称依赖；提高质量则指供给者设
计和提供更符合消费者逻辑的产品。3具体来讲，大国竞争背景下的大国产品供
给包含三个阶段。
首先，需求感知。由于大国和小国敏感性和脆弱性的不同，在单一大国占有
绝对优势的情况下，大国往往不能及时感受到小国公共需求的变化。或者即使发
现了变化，也不以为意。大国竞争的存在迫使大国能够时刻保持警惕，敏锐感知
公共需求的变化，以作为后续调整自身战略的参考。其次，发挥比较优势。由于
国情、国力和实践经验的差别，不同的大国在不同领域、不同时间段内具有比较
优势。比如日本有成熟的开发援助经验，中国近年来在公路、铁路等基础设施建
设上发展迅速等。为了使自身主导的国际制度看起来更具优势和吸引力，大国会
结合公共需求、在制度安排上突出自身优势。这是制度竞争突显互补性的关键。
最后，需求迎合。由于大国拥有显著的权力和资源优势，因此大国倾向于设计符
合自身偏好，有利于自身私利的国际制度。这就导致国际制度安排在规则和收益
上趋向于向大国倾斜。大国竞争迫使大国为了赢得小国支持而适当让渡自身利
益，在国际制度制定和执行上更照顾小国的公共需求，并尽力填补公共需求的空
白。
（二）小国公共需求
国际制度本身可以被看作是国际合作的结果。国际合作作为政策协调过程的

1
Paul A. Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditures，”The Reviewe of Economics and
Statistics, Vol. 36, No. 4, 1954, pp. 387-389.
2
曲博：
《国家政策偏好与地区公共产品供给不足——以东亚货币合作为例》，载《复旦国际关系评论》，第
九辑，上海•上海人民出版社，2009 年版，第 246-247 页。
3
王逸舟主编：《国际公共产品：变革中的中国与世界》，北京•北京大学出版社，2015 年版，第 27 页。
55
结果，一个国家实际实行的政策应当被相应的国家看成有助于实现他们自己的政
策目标。1因此，国际制度的建立和维持首先是一种集体行动,需要照顾和满足所
有参与国的利益。制度竞争包含两种不同的策略选择，一种是对大国各自主导的、
已有的国际制度进行改革、发展和完善；另一种是大国根据国际实践的发展变化
发起建立新的国际制度。同理，无论哪一种策略，大国在实施过程中都要考虑到
区域公共利益，越是能够给予参与国实在利益的国际制度往往越能够赢得“民
心”。如何才能更好地服务于制度参与国的公共利益？在这里，本文引入“公共
需求”的概念，也就是说，大国制度竞争需要充分考虑参与国的公共需求，只要
这样才能在制度竞争中占据优势。
那么，什么是公共需求，我们又该如何理解公共需求呢？公共需求是相应公
共产品而生的概念，用来指制度参与国对公共产品或公共服务的共有需求。2首
先，小国通常根据自身的身份位置进行小国内部的制度安排，以小团体的方式一
致处理对外战略，增强自身的自主权和重要性。因此，小国的公共需求往往反映
了区域的公共需求。其次，公共需求不是一成不变的，会随着时间更迭、区域发
展以及重大突发事件等发生变化。同时，公共需求的内容是不断拓展的，并且在
不同时间段内，轻重缓急有所不同。比如，对于一些不发达地区，在区域开发起
步阶段，发展经济、解决民众温饱是其首要需求；而随着经济发展与社会进步，
环保、文化、教育等方面需求的重要性会有所加强。此外，诸如洪水、地震、海
啸等重大自然灾害或恶性刑事案件等，也往往会反映出一些国家或地区在处理此
类事件时技术、经验和专业人员等方面的不足，这些不足也折射出相应地公共需
求变化。总之，大国只有在自身私利和公共需求之间进行权衡，使之保持恰当平
衡时，国际制度才能富有生命力和竞争力。制度竞争本身反映了这种权衡。
（三）规范性因素
需要额外说明的是，以上关于大国供给与小国需求推动制度竞争发展的探讨
更多的是基于理性主义的分析，但其实一些规范性的因素也混合其中，并发挥了
一定作用。正如穆扎卡(Muzaka, V.)所认为的那样，国际制度应当被看作是一种
过程，它寻求定义、安排、规定和稳定特定的意义、原则、信仰、观念和规范，

1
Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition,
Little Brown, 1977, pp. 8-32.
2
罗仪馥：《从大湄公河机制到澜湄合作：中南半岛上的国际制度竞争》，载《外交评论》，2018 年第 6 期，
第 119-156 页。
56
而这些特定的意义、原则、观念和规范是由一些行动者在一个特定的问题领域中
所持有的。1因此，从具体的议题领域到更广泛的区域概念，既有国际制度的改
革和新国际制度的建立也体现或代表了该区域或特定议题项目的未来愿景。此
外，地区文化和规范对制度竞争的形成和发展也产生了一定的影响。由于制度竞
争涉及到多个国际制度（往往包含大量非正式机制）的建立和发展，所以在非正
式规范和协商一致而非合同和法律义务所界定的区域，制度竞争更容易发生。

二、过程二：制度竞争与区域合作

过程二是关于制度竞争具体如何促进区域合作的解释，如图 2-2。制度竞争
可以通过调动和激发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而促进区域合
作。小国能动性是指小国平衡大国的战略能力和小国借重大国的能力。大国被社
会化意味着大国逐渐内化了地区合作规范，重新界定了自己的身份和利益，尤其
是将自身私利转变为区域公共利益，实现了私利与公利的认同。制度建设包括制
度化、制度之间的良性互动以及务实合作。在制度竞争过程中，制度建设与大国
社会化是相互影响、相互建构的，在循环往复的过程中，区域合作与发展得以不
断前进。

图 2-2

（一）小国能动性
小国能动性是制度竞争促进区域合作步骤中的重要干预变量。制度竞争激发
了小国能动性，小国能动性推动了大国社会化与制度建设。本文所界定的小国能

1
Muzaka V., “Linkages, contests and overlaps in the global intellectual property rights
regime,” European Journal of International Relations, Vol. 17, No. 4, 2011，pp. 755-776.
57
动性是指小国平衡大国的战略能力和小国借重大国的能力。
首先，制度竞争为小国实施大国平衡战略提供了契机。结构现实主义认为相
对权力决定了国家之间的关系。拥有较多权力的国家相对拥有较少权力的国家是
安全的，并且可以支配较小的国家。因此，较弱的国家通常通过寻求结盟来平衡
被统治的威胁。不过，国际体系的深刻变化，即大国关系相对稳定与经济相互依
赖为小国提供了更好的生存环境，创造了更多的战略选择空间。小国的自主性获
得了重大提升空间。而当某一区域出现多个大国制度竞争的局面时，小国便可以
使用平衡战略以最大化谋取自身利益和维护区域稳定。以东南亚地区为例，自冷
战结束以来，制衡和追随强者都没有在该地区出现，东南亚国家普遍选择了大国
平衡战略。对此，学界的讨论已十分充分。既有研究分别在现实主义、制度主义、
建构主义、社会网络理论以及关系主义等范式内提出了权力平衡、制度平衡、规
范平衡、关系平衡以及网络中心等大国平衡理论。无论哪种平衡，其核心都是小
国力图在大国之间保持等距离外交，与各个大国均发展友好关系，表面上不附庸
任何一个大国，从而使相关大国在相关区域形成利益和力量的彼此交织，最终形
成大国力量相对平衡的地区格局。
其次，制度竞争为小国发挥借重大国的能力提供可能。制度竞争中多个国际
制度的存在允许小国在一个区域国际制度网络中掩盖他们的偏好。通过加入由不
同大国支持的多个国际制度，参与者（小国）获得了更大的战略灵活性，可以建
立更广泛的政策网络。并且小国也因此在地区对话中获得了更多发言权，从而得
以超越自身的影响力。比如湄公河下游五国既加入了由美国、日本、中国等各自
主导的美湄、日湄、澜湄合作机制；也积极与印度、俄罗斯等国谈判其他合作议
程。大国为了遏制对方以及增加自身的吸引力，往往会更加尊重小国的利益。如
此，小国虽然绝对自身能力较小，但却可以借重大国的力量发展自己并推动区域
合作。
综上，从某种意义上来讲，区域内大国竞争的存在其实也是区域小国有意引
导而为之。以本文案例为例，“不干涉内政”是湄公河下游五国一直以来坚持的
核心规范，外部主导与自主权始丧失始终是湄公河下游五国威胁感和不安全感的
来源。大湄公河次区域内的小国不希望看到大国在该区域爆发激烈冲突，但却希
望大国之间能够彼此牵制、适度竞争。而中、美、日等大国竞相在该区域进行制

58
度竞争，则为小国充分发挥外交智慧、积极提高自身能动性提供了战略空间。这
对于区域合作与区域治理具有重要意义。
（二）大国社会化
制度竞争推动大国社会化体现在大国与小国的双向互动上。制度竞争本身既
是制度化过程，也是社会进程。过程本身既是手段也是目的，过程可以孕育合作
规范并催生集体认同，过程给予制度竞争发展动力。1在制度竞争这一社会过程
中，大国与小国均参与其中，小国充分发挥自身的能动性调动和协调大国，大国
逐渐被社会化。一方面，社会化是将国际制度和规范与国家或其内部团体和机构
联系起来的关键机制。另一方面，社会化是一个学习的过程，在这个过程中，规
范和观念从一方传到另一方，这个过程的终点就是规范的内化。2大国被社会化
意味着大国逐渐内化了地区合作规范，重新界定了自己的身份和利益，尤其是将
自身私利转变为区域公共利益，实现了私利与公利的认同。同时，大国社会化也
会影响制度建设，促使制度建设良性发展，二者循环往复，相互建构。如此，制
度竞争原本是大国为了自身私利而做出的行为，反而在客观上促进了区域合作，
并催生地区合作的集体认同。
（三）制度建设
制度竞争通过激发和调动小国能动性，具体从三个方面推动了制度建设，分
别是：制度化、制度之间的良性互动以及务实合作。在制度竞争过程中，制度建
设与大国社会化是相互影响，相互建构的。
第一，制度化。制度化可以理解为是制度的发展，是一个动态过程，是制度
本身的制度化。鲁杰分析了制度化（institutionalization）的三个层次：第一，
纯粹的认知，即“认知共同体”
；第二，一系列的相互期望，一般商定的规则、
规定和计划，以及根据这些期望分配管理资源和资金的承诺，即“国际机制”；
第三，国际组织。3也就是说，当一系列准则上升成为机制，共同预期发展成为
4
明确的规则或机制进一步发展成为组织,就可以认为制度化的程度有所加深。

1
秦亚青、魏玲： 《结构、进程与权力的社会化——中国与东亚地区合作》，载《世界经济与政治》，2007 年
第 3 期，第 7 页 。
2
Jeffrey T. Checkel，“International Institutions and Socialization，”ARENA Working Papers，
https://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-working-papers/1994-2000/199
9/wp99_5.htm，访问时间：2019 年 11 月 15 日。
3
John Gerard Ruggie ， “International Responses to Technology: Concepts and Trends ， ”
International Organization, Vol. 29, No. 3, 1975, pp. 557-583.
4
Robert O. Keohane， “Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics,” in Robert
59
制度竞争可以推动已有制度的改革、完善以及新制度的建立，有助于促进制度建
设。
第二，制度之间良性互动。在制度竞争情境中，存在多个大国主导的国际制
度，如果这些国际制度各自为政、相互排斥，就会放大制度竞争的一些负面影响。
但是在小国能动性的推动和引导下，不同制度之间却有可能向着良性互动发展。
一方面，由于小国几乎参加了所有大国主导的国际制度，因此制度竞争为相关行
为体和不同制度提供了对话和沟通的平台。重叠的行为体在不同的国际制度中频
繁见面、交流、争论，有助于增进对彼此关切的认知和理解。小国会尽量引导不
同制度向着共同的区域合作的方向前进。并且制度竞争可以增加行为体直接获取
信息的渠道，避免间接信息带来的不确定性。这使得不同的国际制度不是独立封
闭的个体，而是处于相互影响、共存共在的情境中。另一方面，由于大国被社会
化后，调整了自己的利益认知和对区域合作的理解，因此也会主动推动不同制度
间的协调，促使其良性互动，进而促进区域合作。
第三，务实合作。合作不仅反映在机制上的改革完善，也不只是停留在谈判
桌上的观点和倡议，更重要的是切实可见的成果以及实在的物质收益。制度竞争
促进的务实合作非常广泛。包括但不限于大国对区域发展的专项投资、医疗援助、
扶贫支教、救灾减灾、人力资源开发；以及双边或多边基础设施建设、产业园区
经营、仓储物流衔接、文旅双向开放等。
最后，需要说明的是，本文提出的制度竞争促进区域合作作用机制是一个理
想模型。正如上文所述，现实中制度竞争带来的结果往往是混合性的。即使是在
制度竞争促进区域合作的过程中，制度竞争仍不可避免地会带来一些诸如机构冗
余、战略碰撞、彼此掣肘等弊端，但是目前来看，总体上制度竞争是有益的，积
极作用要大于负面影响，推动了区域合作的进展。制度竞争有助于对区域国家的
意图和行为产生稳定预期，提高小行为体的自主性和影响力，为行为体分享知识
和协调政策提供平台。尤其是对于充满历史问题、政治敏感性和利益冲突的地区，
制度竞争可能有助于各国走向稳定的平衡。大国竞争带来的每一项新的制度倡议
都可能引起怀疑，特别是引起其他竞争者的怀疑。但与此同时，制度竞争可以促
进交流和对话，这种实时互动可能是保持最低限度信任的唯一途径，可以防止地

O. Keohane ed., International Institutions and State Power：Essays in International Relations

Theory, Westview Press, Inc., 1989, pp. 3-7.
60
区紧张局势升级。在区域和全球相互依赖日益加深的今天，众多国际事务有赖于
国家间的协调与合作。制度竞争的走向取决于大国竞争的激烈程度，而大国协调
对于未来制度竞争的良性发展至关重要。
（四）合作评估
最后，如何判断大国竞争通过制度竞争促进了合作？在这里，合作是否促进
与制度竞争是否发挥作用要结合来看。国际制度一方面要服务于制度主导国的私
利目标，另一方面要满足制度参与国的公共利益，同时制度竞争推动了小国能动
性与大国社会化的互动。因此，对于是否促进合作的评估从三个方面展开。第一，
作为制度主导国的大国是否重新界定了自己的私利，弱化短期物质利益考量，强
化长远战略思维，将促进区域合作与治理界定为自己的长远战略利益？第二，小
国的公共需求是否在一定程度上得到满足？第三，制度主导国与制度参与国的关
系是否得到改善和加强？由于本文的研究议程主要在于考察大国竞争是否促进
了区域合作，因此评估更多关注大国竞争是不是为次区域提供了更多的公共产
品，促进了次区域政治、经济和社会发展。
为了使合作的概念更具体、更具可操作性，结合相关理论与大湄公河次区域
合作的现实，本文采用四个主要指标来衡量合作促进与否。即分别以政治安全、
经济合作、社会文化和非传统安全四个领域的合作项目来界定，当合作项目数量
稳定增长时，就说明合作得到了强化。( 如图 2-3 所示)

图 2-3

61
 本章小结

在继承与发展既有研究的基础上，本章提出了大国竞争促进区域合作的理论
模型。该模型的前提条件是大国无战争以及全球化与复合相互依赖的国际政治现
实与时代背景。该模型涉及的核心概念是“制度竞争”
。制度竞争是当前大国竞
争的主要表现形式，是在上述前提下，大国通过发起、主导和维持国际制度，来
追求获得更大相对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项国家战略。本文
认为，国际制度具有多重性，其既是一种大国为实现自身私利而推行的战略工具，
又是一种服务于区域公共利益、满足小国公共需求的国际公共产品，并且可以在
实践过程中重新塑造和界定所有参与国的身份、偏好和利益。正是因为国际制度
的这种多重性，大国之间才可以国际制度为载体展开对区域合作主导权与区域影
响力的争夺，制度竞争也有了持续发挥促进区域合作效用的可能。
该模型的具体作用机制包含两个过程。过程一：小国对于公共产品的需求随
着自身发展与现实情况的改变而不断发生变化，由于大国竞争的存在，相关大国
得以敏锐感知到这种需求的变化，并结合自身相较于其他大国的比较优势积极迎
合需求，从而推动了制度竞争情境的出现。过程二：制度竞争可以通过调动和激
发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而促进区域合作；小国能动性是指
小国平衡大国和借重大国的能力；大国被社会化意味着大国逐渐内化了地区合作
规范，重新界定了自己的身份和利益，尤其是将自身私利转变为区域公共利益，
实现了私利与公利的认同；制度建设包括制度化、制度之间的良性互动以及务实
合作。在制度竞争过程中，制度建设与大国社会化是相互影响、相互建构的，在
循环往复的过程中，区域合作与发展得以不断前进。

62
 第三章 地缘、进程与需求概况：GMS 公共需求分析

大湄公河次区域既是一个地理概念，也是一个国际政治概念。该次区域内的
国家被一条重要的国际河流——湄公河紧密连接在了一起。大国竞争背景下的大
国供给与小国需求互动推动了区域制度竞争的进展。本章的任务在于通过梳理和
回顾大湄公河次区域的地区概况以及开发合作的历史，来全面分析该次区域的公
共需求。本章内容主要从三个方面展开。第一，大湄公河次区域地缘意义显要、
自然资源丰富、社会环境复杂，这是大湄公河次区域开发合作的重要物质基础。
与此同时，湄公河流域国家近代以来饱经战乱，经济多以农业为主、内生性不足，
工业基础薄弱。大湄公河次区域巨大的开发潜力与次区域国家自身开发能力的欠
缺，为流域外行为体参与大湄公河次区域的开发合作提供了条件。第二，在制度
竞争作用机制模型中，公共需求会随着时间更迭、区域发展以及重大突发事件等
发生变化。同时，公共需求的内容是不断拓展的，并且在不同时间段内，轻重缓
急有所不同。通过回顾大湄公河次区域自第二次世界大战结束以来开发合作的历
史，可以对次区域公共需求的发展变化有一个综合、全面的了解。第三，在上述
两部分分析的基础上，概述大湄公河次区域的主要公共需求。大湄公河次区域开
发合作的主要需求可以分为跨境水资源开发、非传统安全以及经贸与基础设施建
设等。此外，由于小国通常根据自身的身份位置进行小国内部的制度安排，以小
团体的方式一致处理对外战略，增强自身的自主权和重要性。因此有必要对次区
域国家的内部制度安排进行简要分析。

第一节 GMS 的地缘意义与概况

大湄公河次区域是一个由湄公河连接在一起的自然经济区，既是一个地理概
念，也是一个国际政治概念。湄公河作为一条重要的国际河流，“一河连六国”，
将中国（主要是西南地区）、越南、老挝、缅甸、柬埔寨和泰国紧密联系在一起
（见图 3-1）。该次区域独特的地缘环境与自然社会概况是其开发合作的物质基
63
础。本节以湄公河为线索从五个部分展开，第一，阐释大湄公河次区域的概念及
其地缘意义；第二，介绍湄公河的自然地理特征；第三，叙述湄公河流域的自然
资源概况；第四，分析大湄公河次区域的社会环境、经济与人文状况。第五，简
要概括湄公河五国概况与水资源需求侧重。

一、大湄公河次区域的地缘意义

大湄公河次区域(The Greater Mekong Subregion, GMS)是一个由湄公河连

接在一起的自然经济区，面积为 260 万平方公里，总人口约 3.26 亿。GMS 国家
包括中国(主要是云南省和广西壮族自治区)、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国和越南。
1
为加强该地区各国之间的经济关系，1992 年，在亚洲开发银行的援助下，这六
个国家共同参加了大湄公河次区域（GMS）经济合作机制。此后，随着该合作机
制在促进区域经济合作一体化、推动区域社会发展方面不断取得进展和成效，催
生了一系列与之相关的国际关系研究，大湄公河次区域作为一个地缘和国际政治
的概念也被广泛流传开来。需要说明的是，大湄公河次区域的概念与广义上的中
南半岛概念在地理上多有重合。中南 半岛旧称印度支那半岛（Indo-China
Peninsula），一般认为中南半岛包括越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国以及马来
西亚西部地区。但湄公河作为该地区的生命动脉，对流域国家（尤其是湄公河下
游五国）的政治、经济和社会发展影响重大；且近年来的地区和国际合作多围绕
湄公河的开发展开；各种国际机制和国家战略规划里也频繁涉及到湄公河和大湄
公河次区域的概念；因此本文选取大湄公河次区域概念作为案例研究的对象。
大湄公河次区域特殊的地缘战略区位使其地缘意义显要。首先，就自然地理
因素来看，大湄公河次区域在陆路地缘上连接东北亚、东南亚和南亚地区，海上
东临南海，西面靠近孟加拉湾、安达曼海和马六甲海峡，太平洋和印度洋在其南
部交汇。大湄公河次区域成为串联起亚洲、非洲、欧洲以及大洋洲之间的海上必
经之地，是名副其实的“十字路口”。其次，在历史文化方面，大湄公河次区域
在近代史上曾经历了长期西方殖民时期，冷战期间又因大国对抗而长期动荡。此
外，大湄公河次区域位于中华文化圈与印度文化圈的交汇处，近代以来又受到伊

1
亚洲开发银行官方网站：https://www.adb.org/countries/gms/main,访问时间：2020 年 2 月 23 日。

64
斯兰文化与西方文明的冲击，加之其多民族、多族群和多宗教的本土文化影响，
使得该地区的社会文化环境非常复杂。最后，冷战结束以来，大湄公河次区域的
国家经济发展较快、积极加入地区一体化进程，显示出良好的开发潜力，吸引了
各方势力的关注。概括来讲，大湄公河次区域对于中国在东南亚、南亚地区推动
共建“一带一路”，维护国家周边安全至关重要。而美国自奥巴马政府任期以来，
高调提出“重返亚洲”，实施“亚太再平衡”战略，以维护美国地区霸权秩序。
日本积极建设“东西经济走廊”、“南部经济走廊”，除维护在该地区的经济利益
外，还进一步谋求提升国际影响力，并配合美国的“亚太再平衡”战略，制衡中
国崛起。此外，近年来“印太战略”的提出，也使印度、澳大利亚等国纷纷加强
在大湄公河次区域的存在感。多种因素并存，使一度被边缘化的次区域中小国家
重新被重视起来，新兴大国与守成大国、陆权国与海权国的地缘博弈和结构性矛
盾逐渐显著。总之，大湄公河次区域在国际政治中的地缘重要性日益加深，该地
区的大国竞争愈发凸显。

二、湄公河自然地理1

湄公河（Mekong）是一条重要的国际河流，依次流经中国、缅甸、老挝、泰
国、柬埔寨和越南，最后注入南海。在这段旅程中，湄公河的部分河段分别形成
了中国和缅甸、缅甸和老挝以及老挝和泰国的边界线。老挝首都万象和柬埔寨首
都金边都坐落在湄公河河岸上。湄公河在中国境内被称为澜沧江，出中国境后被
称作湄公河，学界一般统一以湄公河指代该河流。湄公河全长约 4909 公里，就
长度来说，是东南亚最长的河流和世界第 12 长河。地理学概念上，自青藏高原
东部流域至湄公河三角洲，湄公河流域总流域面积达 79.5 万平方公里，就体量
来说，是世界第十大河。湄公河大约四分之三的流域位于湄公河下游流经的四个
国家——老挝、泰国、柬埔寨和越南。湄公河流域包括七个具有不同地形、水系
模式和地貌特征的地貌区域。青藏高原、三江流域和澜沧江盆地构成湄公河上游

1
相关资料参见大英百科全书与湄公河委员会网站：
http://www.mrcmekong.org/mekong-basin/physiography/；
https://www.britannica.com/place/Mekong-River/Economy；
访问时间：2020 年 2 月 23 日。

65
盆地。北部高地、呵叻高原（Khorat Plateau）、洞里萨河盆地和湄公河三角洲
构成了湄公河下游盆地。
湄公河流域面积广阔，部分区域包括一些重要的支流。湄公河干流及其支流
几乎将整个半岛连成一片。湄公河上游发源于萨尔温江和长江之间的青藏高原，
贯穿中国西南部的山脉和高原，流经一个狭长的河谷，河谷面积约占湄公河总面
积的四分之一。湄公河上游水流湍急，峡谷陡峭，河段漫长，支流很小。湄公河
下游则相对平缓，自北部高地起水域逐渐变宽。北部高地包括老挝北部和泰国北
部的高地地区，较大的支流包括左岸的南塔河（Nam Ta）
、南乌河（Nam Ou）、南
松江（Nam Soung）和南康河（Nam Khan），右岸的南梅角（Nam Mae Kok）和南
梅江（Nam Mae Ing）。呵叻高原是一个被抬升和倾斜的流域，它坐落在平均海平
面以上约 300 米的地方。在呵叻高原的下游，干流的右岸是缓慢倾斜的松克拉姆
河（Songkhram River）与蒙河（Mun River），左岸是湍急的南卡丁河（Nam Ca Dinh）、
色邦非河(Se Bang Fai)以及色邦祥河（Se Bang Hiang）
。湄公河洞里萨河盆地
的主要支流包括塞山河(Sesan)、斯雷博克河(Srepok)以及西公河(Sekong)。洞
里萨湖(Tonle Sap Lake)位于柬埔寨西部，是东南亚最大的淡水湖，通过洞里萨
河与湄公河相连。洞里萨湖是湄公河的天然蓄水池，旱季时，湖水会流入湄公河；
雨季 6 月到 11 月湄公河水位上涨时河水又倒流回洞里萨湖。湄公河三角洲始于
柬埔寨金边附近，终于越南南部，是东南亚地区最大的平原，最大的支流巴塞河
在此分出。湄公河和巴塞河分成的其他许多较小的支流，形成了一个被称为“九
龙”（Nine Dragons）的区域。
湄公河南北纵穿近 25 个纬度，几乎囊括了所有气候带类型。湄公河流域位
于亚洲热带季风区，主要受季风气候的影响，干湿两季分明。湄公河的流量主要
来自其下游盆地的降雨，降雨量随季风季节性波动。降雨在时间和空间上分布不
均，是湄公河部分地区洪涝和干旱交替发生的原因之一。通常在每年 4 月份，湄
公河的河水流量最低。在 5 月或 6 月，当带有降雨的南部季风到达时，河水流量
开始增加，在东部和北部高地变化尤其迅速。湄公河的最高水位最早出现在每年
8 月或 9 月的上游，最晚出现在 10 月的南部地区。通常自 11 月开始，在南部地
区，东北季风带来干燥的天气并持续至翌年 5 月。此外，湄公河流域的年平均气
温在 25-27℃范围内变化，较为均匀。

66
 图 3-11

三、湄公河流域自然资源2

湄公河流域的地理区域和气候带范围广阔，自然资源丰富多样。在世界上所
有的河流流域中，只有亚马逊河流域的动植物种类比之更为丰富。湄公河流域被
认为是全球生物多样性热点地区，湄公河流域国家是印度-缅甸生物多样性热点

1
图片来源：“State of the Basin Report 2018”，Mekong River Commission.
2
湄公河委员会网站：http://www.mrcmekong.org/mekong-basin/natural-resources/，访问时间：2020
年 2 月 23 日。

67
的重要组成部分。湄公河下游地区此前确定了大约 32 个环境热点。这些生态敏
感地区具有重要的国家、区域或国际意义，包含丰富的生物多样性、大量濒危重
要物种以及对迁移物种或支持关键生态过程具有重要价值的地区。这些地区包括
10 个拉姆萨尔湿地、3 个生物圈保护区、12 个保护区、
29 个重要的鸟区(Important
Bird Areas)和 4 个大湄公河次区域热点地区。近年来，越来越多的拉姆萨尔湿
地被宣布。由于认识到自然资源对流域社会的价值，湄公河下游流域拥有世界上
最广泛的保护区网络之一。1湄公河流域为大量珍稀濒危野生动物物种提供了栖
息地，如绿孔雀、滇金丝猴、亚洲象、犀鸟等重点保护和特有物种，是世界生物
资源的宝库。湄公河水系还是世界上最重要的淡水鱼类生态区域之一。最近对大
湄公河地区生物群的评估认为，该地区包括多达 1148 种鱼类、20000 种植物、
430 种哺乳动物、1200 种鸟类、800 种爬行动物和两栖动物。
湄公河流域涵盖从高地到沿海水域的 12 种生境类型，包括泥炭沼泽、地下
溪流和火山口湖。约平均每秒钟 1.5 万立方米的水量从周边流域流入湄公河干
流，这足以满足 10 万人的日常需求。湄公河水源灌溉着大片的森林和湿地，这
些森林和湿地可以供应建筑材料、药品和食物，并为成千上万的物种提供栖息地。
湄公河流域包含许多各式各样的湿地，功能广泛，具有重要的社会、经济和文化
价值。一方面，湿地在维持流域居民的生计，为农业、水产养殖、捕捞渔业、非
鱼类水产品和旅游收入提供生产环境方面发挥着重要作用；另一方面，天然湿地
还具有同等重要的间接效益，如防洪、蓄水和污水处理等。
湄公河地区存在由一系列重要的森林类型构成的 14 个生态区，包括混合的
湿常绿、干常绿、落叶和山地森林，喀斯特石灰岩地貌的灌木地和林地，以及红
树林等。大湄公河次区域的森林面积超过 120 万平方公里，约占整个次区域面积
（257 万平方公里）的 47%，湄公河下游盆地的森林生态系统服务价值估计高达
641.9 亿美元。2非木材森林产品也为当地农村人口提供了重要的收入来源，并向
市场供应大量的动植物产品，包括食品、药品、溢泌物和染料等。该流域已知的
矿产资源包括金、铜、铅、锌、磷、钾、石油和天然气、煤和宝石(主要是刚玉，
包括红宝石和蓝宝石)；且其矿产潜力仍有待开发。湄公河流域还是世界上柚木、

1
“State of the Basin Report 2018”，Mekong River Commission.
2
WWF-Greater Mekong, “The Economic Value of Ecosystem Services in the Mekong Basin: What We
Know, and What We Need to Know,” Gland, Switzerland, October 2013, p. 10.
68
檀香、橡胶、棕榈油、咖啡、茶叶和大米的重要来源地之一。

四、湄公河流域社会环境

湄公河流域是一个多民族、多族群交汇的地区。从民族语言系属来说，汉藏
语系、南岛语系以及南亚语系等在该地区都有分布。就民族来说，约有 90 个不
同的民族或族群生活在湄公河流域，1比如傣族、苗族、壮族、布依族、哈尼族、
独龙族、阿昌族以及京族等。此外，湄公河流域还是世界上跨界民族分布最为集
中和广泛的地区之一。在该地区，多民族跨界而居的现象非常普遍。譬如，瑶族
和哈尼族在中国、越南、老挝、缅甸和泰国均有分布；中国境内的景颇族和细甸
的克钦族是跨界而居的同一民族；彝族是中国、越南和老挝三国的跨界民族,在
越南和老挝被称为倮倮族等。2总之，各民族在湄公河流域国家形成了大杂居、
小聚居的态势。在漫长的历史发展中，每个民族都形成了自己的传统文化、宗教
信仰以及利用自然资源的方式。这对于湄公河流域的地区安全、国家间关系以及
开发合作也产生了深刻影响。
湄公河流域丰富的自然景观和自然资源孕育了该地区独特的社会文化，并深
刻影响着流域居民的生活方式。大约有 6500 万人生活在湄公河下游地区中。泰
国和越南各占湄公河次区域人口的三分之一以上，其余是老挝和柬埔寨。整个湄
公河下游地区的人口分布有很大的差异。老挝境内的河流区域山区面积大，人口
稀少，人口密度相对较低。柬埔寨的人口密度几乎是老挝的两倍，泰国略高一些，
越南在湄公河流域的人口密度也相对较高。湄公河下游地区的这些人口，约有
40%生活在距湄公河 15 公里的走廊内，大多数生活在距主流 5 公里之内。湄公河
流域的环境、社会和经济效益比世界上任何其他河流流域的都要大。其中，湄公
河系统带来的经济效益遍及水和与水相关的领域，包括农业、渔业、林业、航运
和旅游业等。在这些领域中，包括水产养殖在内的渔业是目前湄公河下游地区中
最大的经济效益来源，其次是低地农业，主要是水稻和玉米。水电目前对整个湄
公河流域的经济效益来说贡献较小，但具有巨大的开发潜力。湄公河流域独特的

1
Harold Houba, Kim Hang Pham Do and Xueqin Zhu，“Saving a river: a joint management approach
to the Mekong River Basin，”Environment and Development Economics，Volume 18，Special Issue 1，
February 2013, pp. 93-109.
2
刘稚：《中国一东南亚跨界民族发展研究》，北京•民族出版社，2007 年版，第 51-85 页。
69
自然风光和人文景观也吸引着越来越多的游客，使得该地区旅游业的发展也非常
迅速。毫无疑问，湄公河是该地区的高速公路与生命动脉，为贸易、粮食安全和
居民生计提供了通道。1
随着湄公河流域在区域和全球市场上存在感的加强，河流社区正在经历一个
快速变化的时期。湄公河流域国家的人民在享受河流馈赠的同时，也不可避免地
面临着发展问题。首先，湄公河流域居民对水资源以及相关资源的依赖程度非常
高，极易受其影响，洪涝与干旱是其中最为明显的两个。严重的水灾会造成大量
人口伤亡，破坏农业、财产和基础设施，并破坏整个流域的社会和经济活动。仅
柬埔寨和越南就占该地区每年洪水损失总额的大约三分之二。干旱可能会制约农
业生产，特别是水稻产业受其影响严重，并可能导致其他农作物、牲畜和渔业的
全面损失。湄公河下游发生严重干旱的频率相对较高，其相关成本现在和将来都
将高于洪水。其次，湄公河流域人口以农民为主，仍有数百万人生活在缺乏清洁
饮用水、公共卫生和电力等基础设施的环境中。加强灾害管理、农业灌溉、水电
开发和跨境水运等项目的建设对于流域居民至关重要。充分了解自然资源的潜
力，以促进经济发展和改善人民的生计，仍将是湄公河流域国家现在和将来战略
规划的重点。2

五、湄公河五国概况及水资源需求侧重

湄公河流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南六个国家，关于湄公河
上下游国家的分类有两种看法。一种认为中国和缅甸是上游国家，其余四国是下
游国家；一种认为中国是绝对上游国，其余五国都是下游国家。受地缘政治因素
的影响，大湄公河次区域的开发合作形成了以越、老、缅、柬、泰五国为核心的
态势。综合来看，湄公河五国具有以下特点：第一，自然资源丰富，开发潜力较
大；第二，在国际社会中属于不发达或发展中国家，但近年来经济增速保持稳定；

1
“State of the Basin Report 2018”，Mekong River Commission.
2
参见湄公河委员会官方网站：
http://www.mrcmekong.org/topics/people/；
http://www.mrcmekong.org/topics/flood-and-drought/；
访问时间：2020 年 2 月 23 日。

70
第三，公路、港口、电力等基础设施比较缺乏。总之，大湄公河次区域具有较大
的开发潜力，但湄公河五国独立开发能力不足。此外，湄公河五国在历史、政治、
经济、自然地理等方面的差异，也使其对于湄公河开发的需求侧重有所不同。
（如
图 3-2 所示）下文对此进行简要阐述。

图 3-21

（一）缅甸
缅甸位于中南半岛西北部，西南濒临安达曼海与孟加拉湾，西北毗邻印度与
孟加拉国，东北与中国接壤，东南与老挝和泰国交界。缅甸拥有悠久的历史和文
明，曾是中南半岛的强国，但近代以来曾长期遭受西方殖民。19 世纪，英国占
领缅甸并将其划归英属印度；1937 年，缅甸脱离英属印度受英国总督直接统治；
1942 年，缅甸被日本占领，后于 1945 年光复；1948 年，缅甸脱离英联邦，宣布
独立；2011 年，缅甸正式更名为缅甸联邦共和国。缅甸总人口约 5390 万，以农
村人口为主，城市人口约占总人口的 35.2%。缅甸民族众多，官方统计在内的有
135 个。其中主要的民族包括:缅族、掸族、克钦族、若开族等。缅甸国内 85%
以上的人信奉佛教，约 8%的人信奉伊斯兰教。缅甸国内种族宗教关系错综复杂，
对缅甸参与次区域合作产生了一定的不利因素。
缅甸自然环境优越，矿产资源、林业资源和水力资源较为丰富。缅甸属于发

1
国土面积、需求等详见下文分析及注释，其他数据参考文献：World Water Assessment Programme ( WWAP) ，
Water: A Shared Ｒesponsibility，New York: Berghahn Books， 2006， p. 307; Nantana Gajaseni et
al.，“The Mekong Ｒiver Basin: Comprehensive Water Governance”，in Matthias Finger et al. ，
eds. ，The Multi－Governance of Water: Four Case Studies， State University of New York Press，
2006， p. 46。

71
展中国家，2017/2018 财年，国内生产总值约 690 亿美元，人均约 1300 美元。
缅甸的国土面积为 676,578 平方公里，是湄公河五国中面积最大的国家，但缅甸
只有 4.08% 的国土处于湄公河流域范围之内。缅甸对湄公河水资源的利用主要
集中在航运开发上。例如，缅甸参与的湄公河“中国—缅甸—老挝—泰国”四国
航 运 通 道 项 目 于 2002 年 正 式 开 通 。 此 外 ， 缅 甸 在 其 《 可 持 续 发 展 计 划
（2018—2030）》中提出，要优先快速发展发电厂、道路和港口等最基本的经济
基础设施建设；要建立以自然资源和环境为基础的国家繁荣。1
（二）泰国
泰国位于中南半岛中南部，东南临泰国湾，西南濒安达曼海，与柬埔寨、老
挝、缅甸和马来西亚接壤，是一个具有两千多年佛教史的文明古国。6 世纪以后，
泰国曾先后遭到葡萄牙、荷兰、美国和法国等国家的入侵。1896 年，英法签订
条约，泰国成为缓冲国，从而逃离了沦为殖民地的命运。1932 年 6 月，泰国建
立君主立宪政体并延续至今。泰国全国总人口约为 6900 万，其中城市人口占全
国人口的 52.7%；全国共有 30 多个民族，泰族为主要民族，占人口总数的 40%。
泰国对湄公河水资源的公共需求主要体现在农业灌溉和水电上。泰国国土面
积约 51.3 万平方公里，其中位于湄公河流域的国土面积约 19.4 万平方公里，泰
国国土的 37.8%位于湄公河流域内。湄公河在泰国主要流经东北部的呵叻高原，
这些地区相对较不发达，并且旱季干旱缺水，与此同时，这里拥有泰国可耕地面
积的约一半。泰国是传统农业国，是东南亚地区最大的稻米出口国之一。为解决
农业灌溉问题，泰国实施了调水计划：位于泰国东北部的“湄公河—栖河—穆恩
河（Kong—Chi—Moon）分水方案”，以及北部的“谷河—因河—永河—南河
（Kok—Ing—Yom—Nan）分水方案”。此外，泰国是湄公河五国中经济发展较好
的一个，对电力的需求较大。但泰国自身的水电开发不能满足国内的发展需求，
且泰国国内的非政府组织反对水电开发，对开发工作造成了一定阻碍。因此泰国
长期面临缺电困境，电力资源主要从周边国家，尤其是老挝进口。2

1
相关文献参见：祝湘辉、孔鹏、杨祥章： 《缅甸国情报告（2019）》 ，北京·社会科学文献出版社，2019 年
版；外交部网站：
https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1206x0_676790/，
访问时间：2020 年 2 月 23 日。
2
相关文献参见：郭延军、任 娜： 《湄公河下游水资源开发与环境保护—各国政策取向与流域治理》，载《世
界经济与政治》，2013 年第 7 期，第 136-154 页；吕星、王科： 《大湄公河次区域水资源合作开发的现状、
问题及对策》,载《大湄公河次区域合作发展报告（2011～2012）》,北京·社会科学文献出版社，2012 年
版，第 109-111 页；外交部网站：
72
 （三）老挝
老挝位于中南半岛北部，属于内陆国家，北部与中国接壤，南部与柬埔寨相
邻，东部与越南交界，西北邻缅甸，西南连泰国。老挝曾于 19 世纪末被法国占
领，沦为保护国，1940 年又被日本侵略。1946 年日本战败后，老挝再次遭受法
国的入侵。1954 年 7 月，法国在奠边府战役中失败，被迫签署日内瓦协议，承
认老挝独立并撤军。1975 年 12 月，老挝召开全国人民代表大会宣布废除君主制，
成立老挝人民民主共和国。老挝人口数量约为 700 万，其中城市人口约占 40.7%，
全国有约 50 个民族，老挝族占全国人口的 53.2%。老挝宗教信仰较为复杂，佛
教是其主要宗教。老挝是世界上最不发达国家之一，经济以农业为主，工业、服
务业基础薄弱。
老挝水能潜力巨大，对湄公河水资源的公共需求主要是水电开发。老挝国土
面积约 23.68 万平方公里，位于湄公河流域内的国土面积约 19.8 万平方公里，
流域面积占国土面积的 83.61%。老挝境内的河流大多处于待开发状态，据电力
勘察设计部门评估，老挝境内水电资源理论蕴藏总量约为 3000 万千瓦，技术可
开发总量为 2347 万千瓦，其中湄公河干流为 1225 万千瓦（国际界河按 1/2 分摊
水资源），约占全国技术可开发量的 52.2%，湄公河支流及其他支流为 1122 万千
瓦，约占全国技术可开发量的 47.3%。为此，老挝在其社会经济发展计划草案中
强调要大力开展水电站建设。老挝的水电能源除用于国内建设外，还向周边国家
出口，水电创汇占其对外贸易的首位。因此，老挝高度重视大湄公河次区域的开
发合作，提出了要发展成为“中南半岛蓄电池”、“东南亚电池”等目标。1
（四）柬埔寨
柬埔寨位于中南半岛南部，西部及西北与泰国交界，东北部与老挝毗邻，东
部及东南与越南接壤，南部紧邻泰国湾。柬埔寨古称“高棉”，历史悠久。19 世

https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676932/1206x0_676934/，访
问时间：2020 年 2 月 23 日。

1
相关文献参见：吕星、王科：《大湄公河次区域水资源合作开发的现状、问题及对策》,载《大湄公河次
区域合作发展报告（2011～2012）》,北京·社会科学文献出版社，2012 年版，第 109-111 页；中国驻老挝
使馆经商处，“老挝水电资源及其开发情况调研报告”，
http://la.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201011/20101107267580.shtml；访问时间：2020 年 2 月 23 日；
外交部网站：
https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676644/1206x0_676646/，访
问时间：2020 年 2 月 23 日。

73
纪末，柬埔寨遭遇法国入侵，1940 年被日本占领，1945 年日本战败投降后再次
被法国侵略。1953 年 11 月，柬埔寨宣布独立，但此后柬埔寨国内依旧动荡，先
后与美国、越南等抗争，经历了几十年的战乱。直至 1993 年 9 月，柬埔寨颁布
新宪法，成立柬埔寨王国政府。柬埔寨全国人口约 1480 万，其中高棉族占总人
口的 80%，华人华侨约 110 万。柬埔寨支持信仰自由，佛教为官方宗教，信众占
全国人口的 96.9%。柬埔寨是传统农业国，全国约 80%的人口从事农业活动，工
业基础薄弱，依赖外援外资，贫困人口约占总人口的 14%。
柬埔寨对湄公河水资源的公共需求主要是渔业和水电开发。柬埔寨国土面积
约 18 万平方公里，位于湄公河流域的国土面积约 15.84 万平方公里，流域面积
占国土的 87. 49%。洞里萨湖除了对湄公河具有水能调节功能外，在渔业方面也
发挥着不可替代的作用。洞里萨湖是世界上淡水渔业资源最丰富的湖泊之一，柬
埔寨流域内居民有超过 300 万人口直接或间接以渔业为生。柬埔寨国内人口 70%
以上的动物蛋白摄入量来自淡水鱼，渔业对柬埔寨粮食安全和国民就业举足轻
重。此外，柬埔寨水电潜能巨大，发电水力资源约 1 万兆瓦,但目前开发利用率
极低，电网建设落后，电力供应长期无法满足国内基本电力需求。因此保护流域
内湖泊与湿地的生态系统、优先发展电力是柬埔寨的国家利益所在。1
（五）越南
越南地处中南半岛东部，北部与中国交界，西部与老挝、柬埔寨接壤，东部
南部濒临中国南海，东部与泰国湾相接。越南曾于 19 世纪末遭受法国侵略，沦
为保护国，1945 年独立，1954 年越南北方解放，南方先后由法国和美国支持下
的政权统治，1973 年越南战争结束，1976 年 7 月，越南统一，建立越南社会主
义共和国。越南全国人口约 9620 万，其中城市人口占 34.9%；越南为多民族国
家，有 54 个民族，京族占总人口的 85.3%。越南宗教信仰人群较小，全国大部
分人无宗教信仰。越南系发展中国家，近年来经济发展较快，被评为潜力巨大和

1
相关文献参见：周雪：《柬埔寨》,载《“一带一路”国家语言状况与语言政策（第一卷）》,2015 年版,第
15 页；郭延军、任 娜： 《湄公河下游水资源开发与环境保护—各国政策取向与流域治理》，载《世界经济
与政治》，2013 年第 7 期，第 136-154 页；中国驻柬埔寨经商参处， “柬埔寨国家电力电网建设现状分析”，
http://cb.mofcom.gov.cn/article/zwrenkou/201508/20150801082421.shtml，访问时间：2020 年 2 月 23
日；
外交部网站：
https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676572/1206x0_676574/，访
问时间：2020 年 2 月 23 日。

74
对外国投资者最具吸引力的新兴市场。
越南对湄公河水资源的公共需求集中在农业灌溉上。越南国土面积约
329556 平方公里，位于湄公河流域的国土面积约 38200 平方公里，流域面积占
国土面积的 11.59%。湄公河三角洲是越南南方最大的平原，同时也是越南的粮
仓，是越南水稻和渔业的重要产地。湄公河三角洲的经济对越南 GDP 贡献很大，
越南约 90%的出口稻米产于该地区。近年来，湄公河水量下降，河流水补给失衡
导致海水倒灌侵入三角洲，带来该地区土地盐碱化威胁，进而对越南的农业生产
和经济发展造成严重伤害。因此，越南对从湄公河取水灌溉农田以及保护湄公河
流域生态环境格外重视。1

第二节 GMS 开发合作的历史进程与公共需求发展变化

本节将概述大湄公河次区域自第二次世界大战结束以来开发合作的进程，以
期通过梳理全面理解和认知 GMS 公共需求在时间轴上的发展变化。回顾将围绕三
条线索展开：一是国际和地区政治形势的演变；二是次区域国际合作机制的建立
和发展；三是大湄公河次区域公共需求的变化。综合看来，GMS 开发合作的进程
自二战结束以来可以划分为萌芽起步（1947-1975）
、相对停滞（1976-1989）、蓬
勃发展（1990-2006）与大国竞争（2007-至今）四个阶段。

一、GMS 开发合作的萌芽起步阶段（1947-1975）

1947 年至 1974 年是大湄公河次区域开发合作的萌芽阶段。大湄公河次区域

的开发合作始于跨境水资源管理，尤其是流域国家联合防洪的愿望。第二次世界
大战结束后，亚洲地区民生凋敝、百废待兴。为帮助亚洲战后重建，尤其是为促
进亚洲经济的发展，1947 年 3 月 28 日，联合国经社理事会做出决议，决定建立

1
郭延军、任 娜： 《湄公河下游水资源开发与环境保护—各国政策取向与流域治理》，载《世界经济与政治》 ，
2013 年第 7 期，第 136-154 页；吕星、王科： 《大湄公河次区域水资源合作开发的现状、问题及对策》,载
《大湄公河次区域合作发展报告（2011～2012）》,北京·社会科学文献出版社，2012 年版，第 109-111 页；
外交部网站：
https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677292/1206x0_677294/，访
问时间：2020 年 2 月 23 日。
75
亚洲及远东经济委员会（Economic Commission for Asia and the Far East，
ECAFE），当年 6 月，亚远经委会在中国上海成立。1亚远经委会在大湄公河次区
域早期的开发合作中担当了重要角色，提供了诸多支持和帮助。由于亚洲特别是
东亚地区水灾频仍，1948 年，亚远经委会设立了下属机构—远东防洪局（Bureau
of Flood Control of Economic Commission for Asia and Far East，BFCECAFE），
以开展亚洲地区的水资源治理工作。湄公河在此时成为了远东防洪局关注的重
点。远东防洪局成立初期便着手对湄公河进行了考察和勘测，并于 1952 年发布
了《对国际河流湄公河洪水控制和水资源开发相关技术问题的初步报告》。这份
报告除提出了具体的防洪措施建议外，还对湄公河灌溉、水电以及航运等领域的
水资源管理做出了分析。在该报告的基础上，亚远经委会有意推动老挝、柬埔寨、
泰国和南越等湄公河流域国家开展国际合作，也得了相关国家的响应。但由于彼
时越南、老挝、柬埔寨等国深陷第一次印度支那战争，次区域局势动荡，因此亚
远经委会没有进一步的行动，合作开发计划暂时被搁置了起来。
1954 年 5 月，第一次印度支那战争以法国的失败告终，日内瓦会议召开，
会议承认了柬埔寨和老挝独立，以及越南南北分治。次区域动荡局势的暂时缓解
为湄公河开发合作工作的继续提供了条件。1956 年 4 月，亚洲及远东经济委员
会派遣的专家组联合老挝、柬埔寨、泰国和南越等国专家一起组成湄公河下游流
域调查协调委员会，对湄公河下游再次进行了实地勘测和调查。该委员会于 1957
年 3 月发布了《湄公河下游流域水资源开发》的报告，报告提出了对湄公河地
区实施“流域综合开发模式”的建议，并得到亚远经委会第 13 次会议的通过。
1957 年 5 月，亚远经委会在该报告的基础上，提出由老挝、柬埔寨、泰国和越
南四国建立“湄公河下游流域调查协调委员会” 的建议并得到相关各国的同意。
1957 年 10 月，湄公河下游流域调查协调委员会（Committee for Coordination
of Investigations of the Lower Mekong Basin，现在普遍称之为老湄委会）
在柬埔寨金边举行了首次会议，正式宣布成立。当时，这是联合国最大的单一发
展项目，湄公河被认为是世界上最大的未开发河流之一。亚远经委会也因其在老
湄公河下游流域调查协调委员会成立过程中发挥的重要作用，被誉为湄公河开发

1
亚远经委会于 1974 年 3 月更名为亚洲及太平洋经济社会委员会(Economic and Social Commission for
Asia and the Pacific，ESCAP)，并沿用至今。参见 ESCAP 官方网站：
https://www.unescap.org/about/history，访问时间：2020 年 2 月 23 日。

76
合作的“发起者”、“创建者”和“培育者”。1
湄公河下游流域调查协调委员会的成立具有重要意义，它是大湄公河次区域
第一个国际合作机制，是该次区域国际开发合作萌芽阶段的代表。并且，湄公河
下游流域调查协调委员会在接下来的 37 年里，一直是湄公河地区合作的中心机
构。该委员会于 1965 年更名为“LMB 综合开发协调委员会”（Committee for
Coordination of Comprehensive Development of the LMB，以下简称老湄委会），
监督了对湄公河下游盆地的广泛研究和若干计划的制定。老湄委会初期的组织宗
旨、组织机制和议事方式等对后来次区域的区域合作影响深远。根据成立时所签
署的《湄公河下游调查协调委员会章程》，老湄委会的宗旨是促进、推动、协调
和监督湄公河下游水资源开发项目的规划和调查。而湄公河开发计划旨在，“为
了湄公河流域全体人民的利益，不分国籍、宗教信仰或政见，寻求在水电开发、
防洪、排涝、航运以及水供给等相关领域的湄公河干流和支流水资源综合开发。”
老湄委会由委员国大会、秘书处、咨询委员会以及国家湄公河委员会组成。根据
老湄委会的程序规则，委员国大会每年召开 3 次全体成员国代表参加的会议，
通过“全体协商一致”决策程序做出决定。
“全体协商一致”是指，老湄委会的
任何决定都须经过四个成员国的一致同意。
“全体协商一致”原则有助于尊重和
维护成员国的国家主权和国家利益，促进流域国家相互依赖。为了使工作方式更
加灵活、避免公开对抗，除特殊原因外，委员会规定所有会议一律采取闭门会议
的形式。“全体协商一致”是一把双刃剑，它虽然可能会带来效率低下，但同时
维持了参与国政府之间的良好关系，孕育了各国代表间无关政治、种族与宗教，
基于充分信任的协作精神。这种重要的观念和规范也因之被称为“湄公精神”

1
相关文献参见：A．Ｒashid Ibrahim，“ECAFE and Economic Cooperation in Asia，”The Pakistan
Development Ｒeview，Vol． 1，No．3，1961，p．16；C. Hart Schaaf and Russell H. Fifield， The
Lower Mekong: Challenge to Cooperation in Southeast Asia, Van Nostrand, 1963, pp．82－92；
Committee for Co-ordination of Investigations of the Lower Mekong Basin, “Programme of Studies
and Investigations for Comprehensive Development of the Lower Mekong River Basin,” report issued
by R.A. Wheeler, Chairman ； DECAFE, “ Statute of the Comnittee for the Coordination of
Investigations of the Lower Mekong Basin Established by the Governments of Cambodia, Laos,
Thailand and the Republic of Vietnam in Response to the Decision Taken by the Jnited Nations”,
October 31, 1957, United Nations, 1958；郑先武：《亚远经委会区域合作实践与“亚洲方式”初创》，
载《世界经济与政治》
，2016 年第 12 期，第 38-67 页。

77
( Mekong spirit) 或“湄公方式”（Mekong way）。1
在大湄公河次区域开发合作的萌芽阶段，对于历经战乱、疮痍满目、独立不
久的次区域国家来说，首要任务是发展经济和改善民生。反映在次区域国际开发
合作的公共需求上主要是治理水患和水电开发。该阶段以老湄委会为核心的大湄
公河次区域开发合作主要落实在两个领域上。一是水文信息以及其他相关数据，
工程调查、可行性研究、社会和经济分析等的收集和整理。2由于此前关于湄公
河的相关信息几乎是一片空白，而湄公河开发需要建立在科学专业的基础上，因
此老湄委员成立后的一个主要工作就是相关信息的收集整理以及设施建设。到
1975 年，老湄委会发表了多领域比较全面的分析报告，建立了约 400 座水文监
测站，并初步完成了洪水预警系统。二是具体的工程建设，主要包括水坝、水电
站和航道疏浚等。至 1975 年，老挝境内的南俄水电站和下砸洞水电站、泰国境
内的南彭水电站和南邦水电站等十几个大型水电项目建成或开工建设。流域国家
的农业灌溉、发电、水运等得到了相应改善。
以上各项工作的开展都需要大量的资金、技术人员和专业知识，而这些是次
区域国家自身所不具备的。因此，该阶段老湄委会各项成果的取得离不开相关国
家政府、各种联合国机构、基金会以及一些私人公司的技术援助和资金支持。譬
如，在信息数据收集方面，美国提出为该流域提供一个水文网络，建立测量基准
面，并对主要水道进行水文测量，估计费用超过 200 万美元；加拿大表示愿意对
干流和主要支流进行空中调查和测绘，费用约为 130 万美元；日本也对主要支流
进行调查，以确定开发的重大可能性；澳大利亚在主要水坝场址进行了地质制图；
法国进行了土壤和矿物调查；意大利开展了相关法律和司法研究；一些北欧国家
3
也参与实施了森林调查。 在水利水电工程方面，以老挝境内的南俄水电站为例，
该水电站 1966 年开工，1971 年竣工，7 个援助国给予了总数约 2281.5 万美元的
捐助。其中，美国（1206.5 万美元）、日本（400 万美元）、荷兰（330 万美元）、
加拿大（200 万美元）、丹麦（60 万美元）、澳大利亚（50 万美元）、新西兰（35

1
P. K. Menon, “Some Legal Aspects of the Committee for Coordination of Investigations of the
Lower Mekong Basin，” Netherlands International Law Review，Volume 18，Issue 02，August 1971,
pp. 197-216.
2
Committee for the Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin―Annual Report 1965；
in English and French；255 pages；Unesco Publishing Center；1966.
3
W.R.Derrick Sewell,“The Mekong Scheme： Guideline for a Solution to Strife in Southeast Asia， ”
Asian Survey, Vol. 8, No. 6, 1968, pp. 448-455.
78
万美元）。1此外，联合国粮农组织牵头在次区域国家建立了农业试点站；世界卫
生组织开展了血吸虫病研究项目。虽然各个国际行为体的参与行为皆出于自身的
利益和战略考量，但这些援助确实推动了大湄公河次区域早期的开发合作。大湄
公河次区域的国际合作和援助从一开始就是在多边而不是双边的基础上进行的，
即使只有少量外国援助项目的国家也有机会参与。次区域国家力求减少对任何单
一国家的依赖，并尽量减少任何一个大国集团的影响。这为日后次区域大国竞争
埋下了伏笔。

二、GMS 开发合作的相对停滞阶段（1976-1989）

1975 年至 1989 年，是大湄公河次区域开发合作的相对停滞阶段，主要表现

在三个方面。第一，地区局势动荡不安，政治格局波谲云诡。1973 年，美国与
越南当时各方政府代表在巴黎签署《关于在越南结束战争、恢复和平的协定》。
根据协定，美国保证尊重越南的独立、主权、统一和领土完整，并在 60 天内从
越南南方撤军。1975 年初，越南南方军民在北越的支持下发起自卫反击，于 4
月 30 日解放西贡，粉碎傀儡政权，越南南境解放。1976 年 6 月 24 日至 7 月 3
日，越南召开第六届国会，宣告南北实现统一，越南社会主义共和国成立。1975
年，老挝宣布废除君主制度，成立老挝人民民主共和国。与此同时，柬埔寨人民
武装力量于 1975 年 3 月向朗诺集团发动最后进攻，并于 4 月 17 日解放金边，取
得民族解放战争胜利。1976 年，柬埔寨颁布和实施了新宪法，建立民主柬埔寨。
然而，统一后的越南地区霸权主义扩张，妄图建立“印支联邦”。一方面，越南
在老挝强行驻军，并在老挝党、政、军内部安插“顾问”，实行严密监控；另一
方面，越南在苏联的支持下，于 1978 年 12 月发动了对柬埔寨的军事入侵，并在
次年扶植韩桑林建立了“柬埔寨人民共和国”傀儡政权。同期，泰国和缅甸的国
内斗争也异常激烈，政局艰难；国际层面上，以美苏为首的两大阵营之间的竞争
也愈演愈烈。总之，该阶段大湄公河次区域动荡不安的局势从根本上阻碍了区域

1
“Announcement of Pledges to Mekong River Project”, White House press released dated March
16, DSB, April 4, 1966, p. 522.

79
开发合作的进程。1
第二，国外援助大幅减少，开发经费不足，技术难题凸显。大湄公河次区域
虽然开发潜力巨大，但是湄公河流域国家囿于自身能力的不足，不能完全独立开
发，而是需要国际资金援助与技术支持。在大湄公河次区域开发的第一个阶段，
虽然地区局势也不是十分稳定，但是各种域外力量出于各自的考量给予了重要的
帮助。美国一度是湄公河计划最大的援助国。但是 1975 年后，大湄公河次区域
的政治局势发生了翻天覆地的变化，北越统一越南，老挝与柬埔寨国内共产主义
力量上台。这使得美国改变了对该地区的政策。美国国会通过的援助法案，直接
禁止美国向越南、老挝和柬埔寨提供援助。2同时，美国还向其他西方国家或盟
友施加压力，禁止其向湄公河地区提供援助。在一些区域或国际机构中，一些对
湄公河地区援助的提案也遭到了美国的否决。除此之外，一些金融机构鉴于地区
局势不稳，也处于观望状态，暂时停止了援助。而湄公河流域国家自身由于深陷
战争泥沼，也无力拿出多余经费和精力用于地区的开发合作。虽然也有一些北欧
国家提供了适当援助，但该时期临时湄委会的预算大大减少，平均每年只有 500
万到 800 万美元左右，而在老湄委会时期，平均每年约有 2000 万美元。开发经
费的大幅减少以及技术难题的掣肘，不仅使得区域合作的新项目无法开展，一些
原本建设中的项目也被迫搁置了起来。
第三，老湄委会一波三折、举步维艰，湄公河开发转向流域国家内部。地区
局势动荡不稳、国际援助撤离以及两极对抗的压力，也严重影响了地区合作机制
的开展，老湄委会遭遇了成立以来最大的危机。1975 年至 1977 年，受意识形态
等因素的影响，泰国和越南中断外交关系，红色高棉统治下的柬埔寨退出老湄委
会。老湄委会委员大会在 1976 年和 1977 年期间没有召开会议，老湄委会工作陷
入停顿。1978 年，尽管在意识形态上亲西方的泰国和共产主义的越南与老挝仍
然互相对立，但彼此之间重新建立了外交关系。恢复湄公河合作机制的时机已经
成熟。在联合国亚太经社会的帮助下，来自老挝、泰国和越南的代表于同年 5
月签署了临时宣言，宣布建立“临时湄公河下游协调调查委员会”(Interim
Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong，简称

1
王春良、祝明等主编：《世界现代史（下册）》，济南•山东人民出版社，1985 年版，第 336-363 页。
2
Joseph U. Zasloff and Mac Alister Brown, Communist Indochina and U.S. Foreign Policy: Postwar
Realities, Boulde, Westerview Press, 1978, p. 26.
80
IMC)。在红色高棉统治下的柬埔寨奉行“独立自主”政策，不愿加入湄公河委员
会等国际组织。而临时湄委会之所以使用“临时”一词，也是因为希望柬埔寨有
朝一日能重新回归湄委会。此外，根据 1978 年的宪章，临时湄委会的职责是“促
进（promote）
”湄公河下游流域水资源的开发；而 1957 年的宪章是，
“促进、协
调、监督和控制水资源的规划和调查”。临时湄委会的职能和权力相较于老湄委
会时期被削减了。这意味着临时湄委会的主要作用仅是获得捐助国的援助。1
总之，受诸多因素影响，该阶段大湄公河次区域的开发合作处于相对停滞阶
段。次区域公共需求依然存在，但却得不到满足，域内外国家对此都无暇顾及。
不过，虽然一些大型的水利水电项目无法继续进行，但临时湄委会还是表现出了
“湄公精神”，在力所能及的范围内竭力开展了洪水预报、农业项目和大坝可行
性研究等方面的规划，并且开始注意到可持续开发与环境保护的重要性。尽管权
限受制，困难不断，但临时湄委会的存在为国家间对话提供了平台，使得次区域
合作精神得以延续。

三、GMS 开发合作的蓬勃发展阶段（1990-2006）

1990 年至 2006 年是大湄公河次区域开发合作的蓬勃发展阶段。首先，国际

与区域局势的转变为次区域开发合作提供了前提，大湄公河次区域的经济社会发
展需求上升，政治需求下降。20 世纪 80 年代末 90 年代初，戈尔巴乔夫实施外
交新思维，对苏联外交政策做了全面调整。戈尔巴乔夫在第三世界采取了明显的
收缩政策，减轻同美国的对抗，尊重第三世界国家选择自己的发展道路，反对外
来干涉。1991 年底苏联解体标志冷战最终结束，国际局势翻天覆地的变化对湄
公河地区局势缓和起到了积极作用。1989 年 9 月，越南宣布从柬埔寨全面撤军，
1990 年 8 月，最后一批越南军队撤离柬埔寨，同时，柬埔寨国内各派势力逐步
实现停火。1991 年，全面政治解决柬埔寨问题的和平协议在巴黎国际会议中心
签署，柬埔寨迎来和平曙光。1993 年 5 月，柬埔寨首次制宪会议克服重重困难
2
如期举行，9 月柬埔寨新政府成立。 与此同时，老挝和越南国内开启了以市场为

1
Greg Browder and Leonard Ortolano，“The Evolution of an International Water Resources Management
Regime in the Mekong River Basin，” Volume 40，Issue 3， Summer 2000，pp. 499-531.
2
方连庆、王炳元、刘金质主编：《国际关系史（战后卷）下册》，北京·北京大学出版社，2006 年版，第
732-744、862-864 页。
81
导向的经济改革，泰国总理差猜·春哈旺（Chatichai Choonhavan）多次提出通
过经济一体化实现次区域和平繁荣的愿景，
“当不同的国家和人民在彼此的土地
上投资、进行贸易，并从广泛的共同经济活动中获利时，他们就不再有动机拿起
武器反对彼此”。11995 年，美国和越南恢复外交关系，大湄公河次区域局势回归
正常化的最后一个障碍消除，停滞多年的次区域开发合作重新焕发活力。
其次，该阶段的一个明显变化和特征是各种区域内外开发合作机制的建立，
以及域外国际行为体的纷至沓来。1992 年，由亚洲开发银行发起，中国、越南、
老挝、柬埔寨、缅甸和泰国六国参加的大湄公河次区域合作机制正式成立。GMS
合作机制是次区域内最重要的合作机制之一，为次区域经济社会发展做出了重大
贡献。1993 年，由泰国提出倡议，与老挝、缅甸以及中国云南部分地区建立“黄
金四角经济合作区”。1995 年，经过两年多的谈判，在联合国开发计划署的帮助
下，柬、越、缅、泰四国签署《湄公河流域可持续发展合作协定》
，成立了湄公
河委员会，老湄委会与临时湄委会被取代。1996 年 6 月，东盟十国和中国的部
长级会议通过了《东盟—湄公河流域开发合作框架协议》，由东盟发起的“东盟
—湄公河流域开发合作”（Asean-Mekong Basin Development Cooperation，简
称 AMBDC）机制正式成立。印度在“东向战略”的指导下，积极投身 GMS 开发合
作，分别于 1997 年和 2000 年牵头成立了“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”
组织（BIMSTEC）与“湄公河—恒河经济合作组织”
。此外，次区域内国家还相继
在 1999 年和 2003 年发起了“发展三角”与“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河
流域经济合作战略”倡议。伴随着各种合作机制的建立，次区域外的各种国际行
为体也加入到 GMS 的开发合作中来。国家行为体主要有美国、日本、印度、法国、
德国、澳大利亚、瑞典、瑞士、荷兰等；国际组织主要包括欧盟、东盟、亚洲开
发银行、联合国开发计划署、联合国亚太经济社会委员会、国际自然保护联盟与
世界自然基金会等。
最后，该阶段 GMS 开发合作的内容不断拓宽，公共需求向着多元化方向发展。
受地区局势与经济技术相对落后等因素的制约，早期 GMS 开发合作的主要内容基
本以防洪抗灾、水电开发为主。随着开发合作的深化，域外投资的增加以及合作

1
See H.E. General Chachai Choonhavan, “Thailand in a Changing Southeast Asia,”Keynote Address
to the Conference on International Security in Southeast Asia: Current Problems and Prospects
for Resolution， 3 July 1989；Donald E. Weatherbee，“Thailand in 1989: Democracy Ascendant in
the Golden Peninsula，” Southeast Asian Affairs, 1990, pp. 337-359.
82
机制的发展，GMS 开发合作范围逐渐涵盖交通、能源、通信、基础设施、贸易与
投资、非传统安全、旅游与人力资源开发等多个领域。开发合作的理念也由原来
的一味追求经济利益，变得更加重视科学、环保与可持续发展；同时，也更加注
重人文关怀。

四、GMS 开发合作的大国竞争阶段（2007-至今）

2007 年至今，是大湄公河次区域开发合作的大国竞争阶段，主要表现为中
国、美国、日本以及印度等国在大湄公河次区域的博弈与竞争。就内部原因来说，
冷战结束以来，次区域国家政治相对趋于平稳，改革开放力度加大，经济发展较
快，展现出良好的区域发展潜力。这使得域外行为体、尤其是大国意识到进一步
发掘区域潜能有助于增进自身国家利益。就外部原因来说，2007 年中国超过日
本成为东盟第一大贸易伙伴，中国不断上升的综合国力以及在东亚地区存在感的
加强，引起美国和日本的警惕。东亚地区始终存在着地区层面上的中日之争以及
国际层面上的中美之争。大湄公河次区域在地缘上与中国毗邻，美国和日本不希
望该区域倒向中国的辐射范围。内外因的结合提升了大湄公河次区域的地缘战略
价值，使之成为大国竞争的场所。
该阶段主要显现出三个特点。第一，大国由开发合作的参与者变为倡导者、
发起者和主导者。大湄公河次区域开发合作的每个阶段都有大国参与的身影，但
以往大国往往是作为援助者的形象出现，该阶段大国开始主动发起倡议，建立由
自身主导的国际合作机制。中国、美国和日本分别发起和建立了“澜湄合作”、
“美湄合作”以及“日湄合作”
。第二，公共需求增加，合作内容更加多元，碎
片化机制开始出现整合。近年来，大湄公河次区域的公共需求不断增加，合作内
容逐渐拓宽，域外国家和国际组织纷纷加入，伴随而来的是多层重叠国际制度的
出现。早期的制度红利开始显现出效率不足、掣肘发展的一面，中美日等国与湄
公河国家一道开始将多元合作内容与碎片化机制整合，纳入统一规划。第三，分
歧与合作并存。与大湄公河次区域开发合作的大规模和高速度相伴而生的是围绕
着开发合作的冲突也逐渐增多。这种冲突尤其表现在与水资源相关的问题上。
2010 年，老挝在湄公河下游干流建设的沙耶武里水电站项目遭到柬埔寨和越南

83
的强烈反对；2011 年，中国投资建设的密松水电站被缅甸政府单方面叫停；2015
年，泰国为缓解东北部的旱情而提出的湄-黎-栖-蒙河调水计划招致越南和柬埔
寨的激烈抗议。不过目前这些冲突基本都控制在一定范围内，没有从根本上影响
国家间的关系，各国都保持了一定的克制。科学规划经济发展与环境保护以及公
1
平合理利用湄公河上下游水资源成为未来 GMS 开发合作关注的重点。

第三节 GMS 公共需求概览及域内合作机制

大国产品供给与小国公共需求互动，推动了制度竞争的出现，对小国公共需
求的把握是理解大国产品供给的关键。本章第一节分析了 GMS 开发合作的物质基
础及 GMS 国家概况与水资源需求侧重；第二节梳理了 GMS 开发合作的进程与公共
需求的发展变化。在以上论述的基础上，本节将对大湄公河次区域的公共需求进
行整体概括和简要分析。此外，小国通常根据自身的身份位置进行小国内部的制
度安排，以小团体的方式一致处理对外战略，从而增强内部团结与自主性，将国
家的公共需求以区域整体需求的形式表现出来，以更好吸引投资和支持。因此，
本节还将对 GMS 内部国家的合作机制进行简要介绍。

一、GMS 的主要公共需求

综合来看，大湄公河次区域合作的公共需求可以分为跨境水资源开发、非传
统安全治理以及经贸与基础设施等。需要说明的是，这些领域的划分并非是完全
独立的或非此即彼的，而是彼此间联系广泛。本文为更清晰明了地理解 GMS 的开
发合作重点，故作此划分。

（一）跨境水资源开发2

1
李昕蕾、华冉： 《国际流域水安全复合体中的安全秩序建构：基于澜沧江－湄公河流域水冲突－合作事件
的分析》，载《社会科学》，2019 年第 3 期，第 17-34 页。
2
该部分相关资料与数据参见：Chheang Vannarith，“An Introduction to Greater Mekong Subregional
Cooperation，” CICP Working Paper， No. 34， March 2010，pp. 1-22； KAMOTO Minoru and Muanpong
JUNTOPAS，“Lower Mekong Basin: Existing Environment and Development Needs，” Geographical Review
of Japan， Vol. 80, No. 12, 2007， pp. 704-715。
84
 大湄公河次区域开发合作的重点基本围绕着湄公河展开，本章第一节对湄公
河及其流域蕴含的巨大开发潜力做了简要阐释，在此不再赘述。所有湄公河流域
国家最紧迫的优先任务都是实现更高水平的经济和社会发展，而合理利用和开发
水资源是实现这一目标的基本途径。湄公河跨境水资源开发的主要领域涵盖水力
发电、灌溉与农业用水、渔业、航运与旅游等。
1.水力发电
湄公河干流及其支流是水电和水坝建设的潜在资源。据估计，湄公河流域总
水电潜力约为 5.3 万兆瓦，预计开发水平不到十分之一。其中，湄公河上游（澜
沧江流域）的水电潜力约为 2.3 万兆瓦，约 13%(3000 兆瓦)正在开发；湄公河下
游流域的水电开发潜力约为 3 万兆瓦，已开发或正在开发的仅 7%（2000 兆瓦）。
水电在大湄公河次区域发展中发挥着重要作用。第一，具有规模经济的水电站是
流域国家政府的重要收入来源；第二，提供可靠和充足的电力是建立 GMS 有利投
资环境的一个基本因素，便利的投资环境可以作为区域经济快速增长的平台；第
三，完善的电力供应系统可以解决流域农村家庭的用电问题。不过，不合理的水
坝建设会对流域生态环境产生一定影响，可能会带来水质下降、水流性质改变、
生物多样性丧失、渔业受损、泥沙流动受阻、人口重新定居等问题。因此，水电
开发牵涉到上下游国家如何合理分配和利用水资源的问题，是 GMS 开发过程中最
易引发国家间矛盾的领域，需统筹发展。
2.灌溉与农业用水
湄公河流域的国家基本以农业为基础，或至少居住在该流域周围的数百万人
口是农民。在宏观经济方面，农业生产是 GMS 国家经济增长的重要动力。当然，
水资源在农业生产过程中必不可少。柬埔寨的洞里萨湖流域、老挝的 Xebangfai
河流域以及泰国的 Mun 河流域等湄公河支流或亚流域地区是农作物的主要产地。
湄公河流域的灌溉设施覆盖率和利用率较低，仍有进一步发展的潜力。灌溉和农
业用水的两个优先发展领域分别是：在需要灌溉的地区扩大生产性灌溉以及在灌
溉高需求地区提高用水效率。农业用水管理问题往往涉及用水、含盐量、水涝、
洪水风险和与种植方式有关的水流/质量把控。这意味着需要建立现代化的灌溉
系统和实施先进的管理技术。

85
 3.渔业
湄公河流域拥有世界上最大的内陆渔场，渔业对湄公河沿岸国家的经济做出
了重大贡献。据估计，湄公河每年的鱼类收获价值约为 20 亿美元。不过，这一
估计低估了渔业部门对宏观经济的意义，这个数字仅统计了鱼类的首次出售价
值，不包括转售、出口或相关工业所产生的增值。此外，在湄公河流域约有 4000
万人直接或间接从事渔业，渔业是流域居民蛋白质摄入的主要来源，在为许多贫
困的农村家庭提供粮食保障和艰苦收入方面发挥着至关重要的作用。湄公河渔业
资源开发的几个优先领域包括保护捕捞渔业、发展水库渔业和水产养殖等。发展
水产养殖已经成为 GMS 国家农村发展与减贫战略政策的重要组成部分。与此同
时，日益增加的人口压力和经济发展正日益威胁到湄公河渔业的可持续性。科学
规划与合理开发是未来渔业发展努力的方向。
4.航运
河流运输为流域国家的人员往来与货物运输提供了有效途径，并将次区域与
全球市场联系起来。在过去三十年中，GMS 的贸易有了巨大增长，交易成本的降
低是贸易发展的关键因素之一。对于发展中国家来说，低下的运输能力是掣肘贸
易增长的一大障碍。此外，通过改善和发展航运，可以将生产所需的原材料（通
常是偏远地区）与加工地和销售地连接起来，进而增加就业机会、改善流域人民
生活水平并减轻贫困。航运开发的核心是提高通航能力，涉及改善港口、河工和
疏浚水道等，需要专业知识和技术支持。
（二）非传统安全治理
冷战结束以来，非传统安全问题日益引起世界各国的关注，事实上，许多学
者指出，它们将成为 21 世纪的主要安全挑战。非传统安全问题一般被定义为对
人民和国家的生存与福祉造成的挑战，这些挑战主要产生于非军事来源，如气候
变化、传染病、自然灾害、非法移民、粮食短缺、人口贩卖、毒品走私以及其他
形式的跨国犯罪等。除了非军事性质外，非传统安全问题还具有一些其他的共同
特点：第一，非传统安全问题的范围是跨国界、跨区域的；第二，非传统安全问
题可能在极短的时间内出现，并由于全球化和通信革命而迅速传播；第三，非传
统安全问题不能完全避免，但可以通过应对机制减轻；第四，仅凭国家往往不足
以充分应对这些问题和挑战，因此区域和多边合作必不可少；最后，非传统安全

86
问题威胁的对象不仅是国家(国家主权或领土完整)，而且是人民—他们在个人和
社会两级的生存、福利和尊严。1
虽然非传统安全问题日趋复杂化和全球化，但是对于大多数国家来说，直接
对其切身利益造成严重威胁的非传统安全挑战通常是区域性的而非全球性的。2
大湄公河次区域的国家在历史文化、自然地理、政治、经济、民族、宗教等多方
因素的合力下，面临着比较鲜明和复杂的非传统安全问题。大湄公河次区域的非
传统安全问题类的公共需求主要包括：环境治理、毒品和跨国犯罪、自然灾害、
公共卫生以及其他社会民生需求。
1.环境治理
随着大湄公河次区域开发合作的深入，环境治理已经成为该地区的主要公共
需求之一。大湄公河次区域是一个非常依赖自然资源的地区，该地区人们的生产
和生活与水资源、湿地和森林等息息相关。随着人类活动的增加，自然环境不可
避免地受到了影响，主要表现在：不断增多的人口和市场经济对自然资源的过度
开采和掠夺，大型水电工程对生物多样性、流域生态造成的破坏，以及因环境保
护与开发合作协调不充分而引发的种族冲突和国家间矛盾等。因此，生物多样性
保护、自然资源保护、绿色扶贫、流域环境监测等领域的环境治理对于大湄公河
次区域未来的可持续发展至关重要。
2.毒品和跨国犯罪
毒品和跨国犯罪问题给大湄公河次区域带来了严重危害，世界三大毒源地之
一的“金三角”就位于该区域。
“金三角”是指泰国、缅甸和老挝三国交界处所
形成的一个三角区域，地理范围涵盖泰国的清迈北部、清莱和夜丰颂府，缅甸的
克钦邦、掸邦东部以及萨尔温江两岸，老挝的琅勃拉邦省西部、南塔、丰沙里与
乌多姆塞省，越南西北部的小部分边境地区也包括在内。“金三角”地区总面积
约 20 万平方公里，大部分地区是山区地貌，人烟稀少、交通不便，遍布着大小
3000 个左右的村镇。与此同时，这里土地肥沃、物产丰富，特殊的自然地理条

1
See Mely Caballero-Anthony, “Non-Traditional Security Challenges, Regional Governance, and
the ASEAN Political-Security Community (APSC) , Asia Security Initiatives Policy Studies,
Working Paper No. 7， Centre for Non-Traditional Security Studies，2010; Caballero-Anthony M.,
Emmers R., & Acharya A. Eds.，Non-Traditional Security in Asia: Dilemmas in Securitization，
Ashgate，2006.
2
俞正梁：《国际关系与全球政治》，上海·复旦大学出版社，2007 年版，第 239 页。

87
件加之历史原因使该地区一百多年来罂粟种植泛滥。因此，大湄公河次区域面临
严峻的毒品形势。首先，“金三角”地区贫困落后，当地居民对毒品种植的经济
依赖很大，在地区禁毒工作已经取得积极进展的情况下，毒品种植面积仍然居高
不下。其次，除传统的鸦片、大麻、海洛因外，近年来，该地区不断出现苯丙胺
类与安非他明类新型合成毒品。再次，大宗贩毒不断增加，地区毒品犯罪向着集
团化、专业化、网络化等方向发展，并且贩毒集团与当地武装势力纠结在一起，
极大增加了治理难度。最后，毒品问题引发了一系列社会安全问题，并且向周边
国家渗透。总之，大湄公河次区域的毒品问题不仅对区域内的政治稳定、经济发
展以及社会和人民安全造成了严重伤害，并且其蔓延和渗透速度之快、范围之广
也跨越区域，成为全球性问题。1
除毒品问题外，大湄公河次区域的其他跨国犯罪问题也不容乐观。贫困落后、
多民族聚集、种族宗教冲突等滋生了一系列跨国犯罪问题，主要包括偷运枪支、
人口贩卖、非法移民、网络诈骗、赌博与洗钱等。以人口贩卖为例，据联合国儿
童基金会的研究，大湄公河次区域内各国边境地区是跨国人口贩卖的主要来源
地、中转地和目的地，该地区跨国人口贩卖约占全球同类型犯罪的三分之一，尤
以妇女和儿童为甚。2这些不同类型的跨国犯罪与毒品相关犯罪纠缠在一起，极
大增加了该地区的社会治理难度。
3.自然灾害
受自然地理环境影响，大湄公河次区域是自然灾害频发地区，主要灾害类型
为地质灾害（泥石流、滑坡、水土流失等）和气象灾害（暴雨、风灾、洪水、干
旱、内涝等）。地质灾害与气象灾害往往相伴发生，给次区域内社会经济发展与
人口安全带来严重伤害。次区域内一些国家的全球气候风险指数（CRI）排名较
高，其中缅甸（2）
、越南（8）、泰国（10）、柬埔寨（13），普遍易受极端气候事
件影响。举例来说，2008 年，缅甸遭遇热带风暴纳尔吉斯袭击，特强气旋风暴
登陆时最高时速超过 190 公里，风暴所经地区人口稠密、地势低洼，同时又是水
稻产区，造成死亡和失踪人数约 14 万人，财产损失约 110 亿美元。据统计，平
均单次洪水对泰国和柬埔寨的影响人口分别 76 万人和 74 万人,平均单次干旱对

1
相关研究参见，牛何兰：
《“金三角”毒情与中国国家安全》,载《国际禁毒蓝皮书：国际禁毒研究报告（2019）》,
北京·社会科学文献出版社，2019 年版；刘稚： 《大湄公河次区域国际禁毒合作的现状与前景》,载杨先明、
柴瑜、陆建人主编：《大湄公河次区域经济合作研究》,北京·社会科学文献出版社，2007 年版。
2
联合国毒品与犯罪问题办公室：《2016 全球人口贩运报告》，第５页、第 102 页。
88
泰国的影响人口为 382 万人；泰国平均每次洪灾事件损失 5.93 亿美元, 平均每
次旱灾事件经济损失 3.39 亿美元。除人口伤亡外，自然灾害还会带来房屋损毁、
道路阻断、农业减产等一系列相关损失。因此，防灾减灾救灾也成为大湄公河次
区域的主要公共需求之一。1
4.公共卫生
世界卫生组织曾对全球公共卫生安全（global public health security）
做了如下定义：为最大限度地减少严重公共卫生事件的脆弱性所主动或被动地采
取的必要活动，这些事件危及到跨越地理区域和国际边界的人口的集体健康。全
球卫生安全可能对经济与政治稳定、贸易、旅游、获得商品和服务的机会产生影
响，如果这种情况一再发生，还可能对人口稳定产生影响。2大湄公河次区域面
临严重的公共卫生威胁，涉及跨境传染病、慢性非传染性疾病、妇幼保健以及公
共卫生医疗系统等多个领域。譬如，次区域内的国家存在较高的疟疾、登革热、
艾滋病和鼠疫发生率，其中缅甸的疟疾发生率为亚洲最高；次区域的孕妇死亡率
和儿童死亡率也高于东南亚平均水平。更为严重的是，次区域内国家医疗设施匮
乏、医疗资源不足、医疗技术相对落后以及医疗人员素质有待提高。这些现象在
一些偏远的农村地区表现的尤为明显。因此，大湄公河次区域内部国家存在迫切
的公共卫生治理需求。3
（三）经贸与基础设施等其他需求
除跨境水资源开发与非传统安全两个特征明显和比较易于归类的领域外，大
湄公河次区域开发合作的公共需求还包括经贸与基础设施等其他领域的需求，主
要是：贸易和投资、基础设施建设、交通、通讯、能源 、旅游以及人力资源开
发等。通过贸易和投资，GMS 可以发展成为一个独立的市场和区域生产基地或网
络，成为吸引区域内外投资者的投资目的地。基础设施建设是 GMS 开发合作的重

1
相关文献参见，陈兴茹、王兴勇、白音包力皋： 《湄公河流域洪旱灾害损失分析》，载《水利经济》 ，2019
年 1 月，第 37 卷第 1 期，第 54-58 页；张洁： 《近年亚太各国灾难外交活动综述》,载《亚太地区发展报告
（2009）》, 北京·社会科学文献出版社，2009 年版；王朋岭、周波涛、许红梅、徐影： 《“一带一路”沿
线国家气候风险评估及对策建议》,载《应对气候变化报告（2017）》，北京·社会科学文献出版社，2017
年版。
2
World Health Organization，“The world health report 2007：a safer future : global public health
security in the 21st century”，https://www.who.int/whr/2007/whr07_en.pdf，访问时间：2020 年 2
月 23 日.
3
张业亮：
《美国的全球卫生安全政策—以大湄公河次区域为例的国际政治分析》
，载《美国研究》，2014 年
第 3 期，第 9-38 页。

89
点领域之一，涉及港口、公路、铁路、厂房医院等。其中，南北廊道和东西廊道
是大湄公河次区域公路衔接和一体化的两大支柱，通过基础设施连接，有利于经
济走廊的形成。电信通过降低通信成本、政策协调和信息共享，在推动经济一体
化方面发挥着重要作用，GMS 信息高速公路网正在建设之中。大湄公河次区域优
美的自然风光与良好的人文环境为发展旅游业提供了得天独厚的条件，跨境游已
经成为 GMS 国家的主要财政收入之一，并且仍然具有进一步开发的潜力。缺乏人
力资源是制约该区域发展的主要因素，GMS 国家有必要在教育和培训方面加大投
入，支持知识转移和经验引领，以提高该区域劳动力技能，为可持续发展增加竞
争力。
总之，大湄公河次区域开发合作涉及诸多领域，既有明显的区域特色，也有
地区经济和社会发展的普遍需求。GMS 国家的公共需求是随着区域的发展进程逐
步发展起来并受到重视的。多样化的公共需求也为大国竞争提供了平台，大国得
以选择各自具有比较优势的领域作为开发合作的重点，通过需求感知和需求迎合
开展制度竞争。

二、GMS 内部合作机制

在制度竞争促进区域合作的作用机制过程一中，大国产品供给与小国公共需
求互动，促进了制度竞争的出现。其中，小国的公共需求往往反映了区域的公共
需求。因为小国通常根据自身的身份位置进行小国内部的制度安排，以小团体的
方式一致处理对外战略，以增强自身的自主权和重要性以及促进内部团结。湄公
河五国在大湄公河次区域开发合作过程中建立了多元化的五国内部合作机制。这
些合作机制的建立初衷、合作重点以及参与国各不相同，虽然存在多重机制叠床
架屋的弊端，但是基本反映了次区域内具体公共需求与合作状况的复杂现实。下
文选取湄公河五国当前发展比较稳定和有代表性的小国内部合作机制进行简要
介绍。这些合作机制不仅促进了湄公河五国之间的沟通与了解，更是区域外国家
提供支持和援助的合作平台。

（ 一 ）“ 柬 老 越 发 展 三 角 区 ”（ Cambodia-Laos-Vietnam Development

90
Triangle Area，简称 CLV-DTA）
“柬老越发展三角区”位于越南、老挝和柬埔寨的交界处，包括位于柬埔
寨东部的拉达那基里（Ratanakiri）、上丁（Stung Treng）、蒙多基里（Mondulkiri）
和桔井省（Kratie）；位于老挝南部的阿速坡（Attapu）
、沙拉湾（Salavan）
、塞
贡（Sekong）和占巴塞省（Champasak）；以及位于越南中部高地的昆嵩（Kon Tum）、
嘉莱（Gia Lai）、达乐（Dak Lak）、多农（Dak Nong）和平福省（Binh Phuoc）。
“发展三角区”涵盖范围 143948 平方公里，人口约 700 万。建立“发展三角区”
的倡议最早由柬埔寨首相洪森于 1999 年在万象举行的柬埔寨、老挝和越南三国
总理高级会议上提出。“发展三角区”旨在促进三国毗邻省份的经济社会发展。
合作领域涉及交通、能源、贸易与投资、教育与培训等各个方面。“发展三角区”
协调机制包括首脑峰会和联合协调委员会。“发展三角区”联合协调委员会由经
济小组委员会、社会与环境小组委员会、省协调小组委员会、安全与外交小组委
员会四个小组委员会组成。协调委员会由发展三角地区有关部委、机构和身份的
代表组成，每个国家指派一名部长作为联合主席和协调委员会的成员。联合协调
委员会年度会议由参与国轮流举行。“发展三角区”成立以来，在安全、政治、
经贸、教育等领域合作取得了积极成果，缩小了地区发展差距。2018 年 3 月，
柬老越发展三角区第十届峰会在越南举行，越南政府总理阮春福、老挝总理通伦
和柬埔寨首相洪森共同签署了《柬老越发展三角合作联合宣言》，并对如何进一
步促进制度协调、基础设施衔接以及民心相通做了详细探讨。1
（二）“伊洛瓦底江-湄南河-湄公河经济合作战略框架”（Ayeyawady-Chao
Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy，简称 ACMECS）
ACMECS 是柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南之间的合作框架，旨在利用成
员国的各种优势，促进次区域的平衡发展。2003 年 4 月 29 日，在泰国曼谷举行
的东盟特别首脑会议上，泰国总理他信最早提出了与柬埔寨、老挝和缅甸建立当
时被称为“经济合作战略”的构想。2003 年 11 月 12 日，柬埔寨、老挝、缅甸
和泰国领导人在缅甸蒲甘举行首次会晤，会议通过了《蒲甘宣言》（Bagan
Declaration），宣布正式建立该合作机制。会议还批准了《经济合作战略行动计

1
相关资料参见：CLV-DTA 官网，
http://clv-development.org/en/Pages/Introduction_of_Development_Triangle.aspx, 访问时间：2020
年 2 月 23 日; “10th CLV Development Triangle Area Summit held in Hanoi”，
https://en.vietnamplus.vn/Utilities/Print.aspx?contentid=128813, 访问时间：2020 年 2 月 23 日。
91
划》，计划中列出了 46 个共同项目和 224 个双边项目。2004 年 5 月，越南正式
加入 ACMECS。ACMECS 框架峰会每两年举办一次，合作范围覆盖贸易投资、工业
与能源、农业、旅游、交通、人力资源发展、卫生和环境等八个优先领域。ACMECS
的目标包括：
（1）提高竞争力，促进边境地区的经济增长；
（2）推动农业和制造
业向比较优势地区转移；
（3）创造就业机会，缩小国家之间的收入差距；
（4）以
可持续的方式增进参与国的和平、稳定和共同繁荣。参与国认为，ACMECS 将充
当催化剂的角色,建设现有的区域合作项目以及补充双边合作框架，这种合作不
仅有利于五国，也有利于东盟及其团结。因此，该合作框架将发挥基石作用，在
自力更生和共同繁荣的基础上，推动东盟以更平稳的步伐向前发展。1
（三）
“柬老缅越合作峰会”
（Cambodia-Lao PDR-Myanmar-Viet Nam，CLMV）
“柬老缅越合作峰会”
（也有译称“柬老缅越四国峰会”）是次区域较不发达
的柬埔寨、老挝、缅甸和越南四国之间的合作机制。自 20 世纪 90 年代初以来，
尽管有许多国际发展援助项目，包括东盟援助湄公河三角洲国家的倡议，CLMV
四国仍面临着追赶东盟其他六个国家的艰难前景。为此，2003 年 12 月，在日本
东京举行的日本-东盟峰会上，柬埔寨、老挝、缅甸和越南四国领导人提出了建
立 CLMV 合作机制的构想。2004 年 11 月，首届柬老缅越合作峰会正式举行。CLMV
合作机制的合作范围涵盖贸易投资、工业与能源、旅游、农业、交通、人力资源
发展等六个领域。CLMV 峰会每年举办一次，包括领导人峰会和经济部长会议。
为了会议筹备和落实、以及各合作领域工作的开展，CLMV 合作机制下设六个工
作小组具体负责六个合作领域，参与国认领相关小组的工作。CLMV 合作机制的
主要目的是缩小柬埔寨、老挝、缅甸和越南四国与东南亚地区其他国家的发展差
距，促进大湄公河次区域与东盟一体化的进程。同时，CLMV 合作机制的两项主
要功能，一是促进和加强四国之间的政策协调与沟通，以促进经济发展；二是为
东盟以及其他域内外发达国家对 CLMV 四国提供支持和援助搭建平台。2
（四）湄公河委员会（Mekong River Commission，简称 MRC）

1
ACMECS 网站：http://www.mfa.go.th/acmecs/en/organize, 访问时间：2020 年 2 月 23 日。
2
“CLMV EMM 11-Joint Media Statement”，
https://asean.org/storage/2019/09/CLMV-EMM-11-Joint-Media-Statement-CLMV-EMM-11-Final-5-Sept
ember-2019.pdf, 访问时间：2020 年 2 月 23 日;
“Joint Media Statement of the Tenth CLMV Economic Ministers’ Meeting”，
https://asean.org/wp-content/uploads/2018/08/CLMV-EMM-10-Joint-Media-Statement-FINAL1.pdf,
访问时间：2020 年 2 月 23 日;
CLMV 网站，https://www.clmv.org/,访问时间：2020 年 2 月 23 日。
92
 湄公河委员会是大湄公河次区域历史最悠久、最重要的区域组织之一，成员
国包括柬埔寨、越南、老挝和泰国，中国和缅甸是湄委会的对话伙伴国。1995
年，在 1957 年“湄公河下游流域调查协调委员会”和 1978 年“临时湄公河下游
协调调查委员会”的基础上，柬、老、泰、越四个国家的全权代表，在泰国清迈
签署了《湄公河流域可持续发展合作协定》(《湄公河协定》)和《湄公河委员会
成立和启动议定书》），正式建立湄公河委员会。湄公河委员会成员国之间合作的
最终目标是促进湄公河流域的最佳和平衡发展，同时确保与流域水和有关资源相
关的所有用户公平分享利益，建立一个经济繁荣、社会公正、环境良好的湄公河
流域；同时防止任何可能妨碍湄公河系统正常运作的有害影响，以确保湄公河流
域为其全体人民带来的长久利益得以延续。湄公河委员会的合作领域涉及与可持
续开发、利益、管理和保护湄公河水资源的各个方面，包括但不限于灌溉、水电、
航运、防洪、渔业、娱乐和旅游等。湄公河委员会由理事会、联合委员会以及秘
书处等三个常设机构组成。湄公河委员会每五年对湄公河流域发展战略进行一次
调整和更新，以确定未来五年面向发展工作的总体战略框架。新湄委会自成立以
来，已制定了多项合理和公平利用湄公河系统水域的基本程序、相关技术指导方
针以及发展战略，并逐步得到成员国的批准以供执行。1

本章小结

本章的主要内容在于通过梳理和回顾大湄公河次区域的地区概况以及开发
合作的历史，来全面分析该次区域的公共需求。
首先，大湄公河次区域是一个由湄公河连接在一起的自然经济区，既是一个
地理概念，也是一个国际政治概念。该次区域地缘意义显要、自然资源丰富、社
会环境复杂，这是大湄公河次区域开发合作的重要物质基础。与此同时，湄公河
流域国家近代以来饱经战乱，经济多以农业为主、内生性不足，工业基础薄弱。
大湄公河次区域巨大的开发潜力与次区域国家自身开发能力的欠缺，为流域外行

1
Mekong River Commission，“1995 Mekong Agreement and Procedural Rules”，
http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/policies/agreement-Apr95.pdf, 访问时间：2020 年 2
月 23 日。
93
为体参与大湄公河次区域的开发合作提供了条件。
其次，在制度竞争作用机制模型中，公共需求会随着时间更迭、区域发展以
及重大突发事件等发生变化。同时，公共需求的内容是不断拓展的，并且在不同
时间段内，轻重缓急有所不同。本章回顾了大湄公河次区域自第二次世界大战结
束以来开发合作的历史，以期对次区域公共需求的发展变化有一个综合、全面的
了解。围绕国际和地区政治形势的演变、次区域国际合作机制的建立和发展以及
大湄公河次区域公共需求的变化等三条线索，GMS 开发合作的进程自二战结束以
来 可 以 划 分 为 萌 芽 起 步 （ 1947-1975 ）、 相 对 停 滞 （ 1976-1989 ）、 蓬 勃 发 展
（1990-2006）与大国竞争（2007-至今）四个阶段。
最后，在上述两部分分析的基础上，本章概述了大湄公河次区域的主要公共
需求。大湄公河次区域开发合作的主要需求可以分为跨境水资源开发、非传统安
全以及经贸与基础设施建设等。此外，由于小国通常根据自身的身份位置进行小
国内部的制度安排，以小团体的方式一致处理对外战略，增强自身的自主权和重
要性。因此本章还对湄公河国家建立的“柬老越发展三角区”“伊洛瓦底江-湄
南河-湄公河经济合作战略框架”
“柬老缅越合作峰会”以及湄公河委员会等内部
制度安排进行了简要分析。

94
 第四章 中美日博弈：GMS 制度竞争情境的出现

在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求互动推动了区域制度竞
争的发展。冷战结束以来，随着东亚地区经济高速发展与权力格局转变，大湄公
河次区域的战略价值也变得日益显要。中国、美国与日本纷纷加入到大湄公河次
区域开发合作的进程中。总体来看，中美日三国在该地区展开大国竞争的目的都
是为了增强自身在次区域的影响力，争夺次区域合作主导权，但具体到每个国家，
各自的战略考量又有所不同。下文分别讨论了中国、美国和日本参与大湄公河次
区域开发合作的战略考量与制度竞争过程。三国在大国竞争背景下，敏锐地感知
次区域公共需求的发展变化、结合自身比较优势，进而迎合次区域公共需求，各
自开展了中湄合作、美湄合作与日湄合作。

第一节 中国的和平崛起与澜湄合作

在大国竞争的背景下，中国出于政治安全、经济发展以及非传统安全治理等
战略考量，积极参与了大湄公河次区域的开发合作，与美国和日本等国展开了制
度竞争。中国参与大湄公河次区域的开发合作经历了从作为成员国参与到局部地
区合作再到主导建立合作机制的循序渐进、不断发展的过程。在此过程中，中国
根据大湄公河次区域公共需求的发展变化与之进行互动，积极发挥自身比较优
势，主导建立了黄金四角合作机制、澜湄综合执法安全合作中心以及澜湄合作等
国际机制。

一、战略考量

大湄公河次区域在地缘上与中国水陆相连，在历史和文化上与中国关系密
切。中国积极参与 GMS 开发合作的战略考量主要有政治安全、经济发展以及非传
统安全等因素。同时，我们需要结合中国对东南亚的总体地缘政治战略来分析中
国对大湄公河次区域的战略考量。
95
 （一）政治安全因素
积极参与大湄公河次区域开发合作是中国实现在东南亚地区地缘政治目标
不可缺少的战略选择。首先，大湄公河次区域对中国的周边地区安全至关重要，
中国需要加强与 GMS 国家关系，赢得其支持和信任。自中国实施改革开放政策后，
经济高速发展、综合国力不断加强，尤其是冷战结束以来，中国积极参与国际事
务，国际影响力不断提升。这难免引发周边国家对中国和平崛起的疑虑，因此增
信释疑历来是中国周边外交的重点方针。进入 21 世纪以来，中国为加强与东盟
国家的政治关系采取了积极政策。2002 年，中国和东盟双方发表了《南海各方
行为宣言》
，中国重申了在处理南海岛屿争端时的克制、不使用武力与和平解决
争端的准则。2003 年 10 月，中国成为东南亚以外第一个签署《东盟友好合作条
约》的大国。中国还与东盟签署了《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系
联合宣言》
。中国成为东盟的第一个战略伙伴，东盟成为中国第一个建立战略伙
伴关系的地区组织。这一系列举措表明了中国与东盟成员国（包括 GMS 国家在内）
建立可信赖关系的意愿。其次，积极参与 GMS 开发合作，是中国进一步巩固其在
东南亚地区的影响力，发掘潜在领导力的关键。中国希望在次区域合作中发挥更
加全面的作用，有效发挥中国的主动性和规则制定能力。最后，中国加大在 GMS
开发合作，还对确保通往印度洋的海上交通自由、保证重要能源进口以及推动共
建“一带一路”具有重要意义。所有这些因素都对中国的和平发展至关重要。
（二）经济因素
中国—东盟自由贸易区(ACFTA)一直是中国地缘政治经济政策的基石。在推
进中国—东盟自贸区建设的过程中，需要高度重视与湄公河国家的经济关系。一
方面，中国的西南省份与其他地区相比一直不太发达，国内经济的快速增长进一
步加剧了中国西南地区与东部沿海地区的发展差距。中国的云南省和广西壮族自
治区与大湄公河次区域接壤，或者说被囊括其中。中国希望寻求利用外部联系来
发展西南地区，平衡国内经济发展。云南与广西两省通过与边境城镇发展贸易关
系、紧密产业联系以及完善基础设建设，已发展成为中国和东南亚之间的经济门
户。另一方面，自加入世贸组织以来，中国对西方国家的出口面临严重的贸易争
端。中国试图通过鼓励国有企业在东南亚建立制造基地，并在那里出口产品来规
避这些争端。中国经济的持续繁荣离不开跨国公司的支撑，中国的政策逐渐表现

96
出创建具有国际竞争品牌的热情。大湄公河次区域是中国实施“走出去”战略的
重点区域之一，有助于缓解过度的国内竞争，并为扩大海外市场的业务运作和创
新来源提供机会。1与此同时，随着中国国内企业的转型升级，中国与 GMS 国家
在经济结构上的互补性日益增强，有助于双方在经贸上实现互利共赢。
（三）非传统安全因素
协力应对非传统安全治理是中国参与 GMS 开发合作的战略考量之一。非传统
安全问题日趋复杂化和全球化，是当前全球治理的主要挑战。非传统安全问题具
有跨国性、多样性、易传播性，并会与各种社会问题结合在一起，给国家和地区
的社会经济发展带来严重的威胁。尤其是对于大多数国家来说，直接对其切身利
益造成严重威胁的非传统安全挑战通常是区域性的而非全球性的。2中国和 GMS
国家面临的共同非传统安全问题包括但不限于：毒品、偷运枪支、人口贩卖、非
法移民、网络诈骗、赌博、洗钱以及疾病等。中国和大湄公河次区域边境相连，
这些非传统安全问题给中国的西南边陲安全带来很大影响。比如，中国是缅甸主
要的人口贩卖目的地，而部分中国西南地区的妇女也会经缅甸被拐卖至泰国。中
国商船在湄公河流域遭遇持枪抢劫、敲诈勒索的事件也时有发生。毒品以及毒品
加剧的艾滋病扩散问题也使中国云南边境深受其害。此外，由于非传统安全问题
的外溢性，双边和多边关系极易恶化，阻碍次区域合作和一体化进程。3因此，
积极参与 GMS 开发进程，并在非传统安全领域展开合作，对于稳定中国边境与国
家安全至关重要。

二、中国与 GMS 合作

中国参与大湄公河次区域的开发合作经历了从作为成员国参与到局部地区
合作再到主导建立合作机制的循序渐进、不断发展的过程。在此过程中，中国根
据大湄公河次区域公共需求的发展变化与之进行互动，积极发挥自身比较优势，
与其他域内外大国进行了制度竞争。中国在 GMS 合作进程中的制度竞争主要包括

1
Hidetaka Yoshimatsu，“The Mekong Region, Regional Integration, and Political Rivalry among
ASEAN, China and Japan，” Asian Perspective, Vol. 34, No. 3, 2010, pp. 71-111.
2
俞正梁：《国际关系与全球政治》，上海·复旦大学出版社，2007 年版，第 239 页。
3
陈锴：《中南半岛非传统安全隐患及中国的应对之策》，载余潇枫主编：《中国非传统安全研究报告》，北
京·社会科学文献出版社，2012 年，第 107 页。
97
黄金四角合作机制、澜湄综合执法安全合作中心以及澜湄合作等。

（一）早期参与
在 GMS 开发合作进程中，早期中国主要以主体参与和局部合作为主，一边参
与区域合作，一边借机学习和借鉴国际制度建设与实践经验。1992 年，中国加
入由亚洲开发银行牵头建立的“大湄公河次区域经济合作机制”，这是中国参与
的与东盟国家之间最早的区域合作机制。虽然在正式文件中，中国是作为一个国
家整体参与的，但是在具体区域合作方面，主要是中国云南省和广西壮族自治区
直接参与。1993 年，针对地区合作开发处于起步探索阶段的客观现实，由泰国
首先发起倡议，中国、老挝、缅甸和泰国在小范围内（四国毗邻地区）成立了“黄
金四角合作（Golden Quadripartite Economic Cooperation）”。四国在合作
初期将交通和旅游业作为该机制合作的重点，并在随后的发展中，将合作范围日
益扩大到航运资源开发、水电资源开发、旅游资源开发、交通道路建设、生态环
境保护、贸易与投资以及替代种植等。1995 年，泰国、老挝、越南和柬埔寨成
立了湄公河委员会。湄委会是大湄公河次区域最重要的区域内部合作机制，一直
是域外国家和国际组织与 GMS 国家进行对话与合作的主要平台。中国虽然没有直
接加入湄委会，但于 1996 年成为湄公河委员的对话伙伴国。湄委会的工作重点
是次区域跨境水资源管理，2002 年为回应湄公河下游五国对水安全关切的公共
需求，中国与湄公河委员会签署了《关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江
—湄公河汛期水文资料的协议》，并在 2008 年续签了该协议。
（二）澜湄综合执法安全合作中心
湄公河地理环境复杂，水流湍急，多暗礁急弯，搁浅与触礁事故也经常出现。
与此同时，湄公河流经多个国家，各段河道在不同国家境内管理状况不一，尤其
在各国河道交界处，缺乏明确法律机制，治安状况较差。世界三大毒源地之一的
“金三角”就位于湄公河流域，毒品问题与走私、人口贩卖、非法枪支等交混在
一起，加剧恶化了湄公河的航运安全状况。往来于湄公河的商船遭遇打劫、敲诈
以及勒索等事件时有发生。2011 年 10 月 5 日，中国籍商船“华平号”与缅甸籍
商船“玉兴 8 号”在航行至湄公河老挝河段时遭遇劫持，最终 13 名中国船员被
杀害。其间，犯罪嫌疑人曾将 92 万颗冰毒放入商船，在逃亡至泰国于老挝流域

98
时，与泰国军方发生了短暂交火。该事件最终以糯康武装犯罪集团的伏法告终。
“湄公河惨案”涉及毒品、跨境犯罪、非法武装等一系列问题。这一重大突发事
件直接将湄公河流域对地区非传统安全的公共需求放在了迫切位置。中老缅泰四
国意识到仅靠一国在一段流域内加强执法是不够的，湄公河流域的航道安全需要
建立统一的国际机制，中国顺时应势推动并主导了这一过程。
2011 年 10 月 31 日，由中国发起倡导，中国、老挝、缅甸和泰国四国在北
京召开了“湄公河流域执法安全合作会议”，共同探讨了“加强湄公河流域安全
合作、打击跨国犯罪、维护国际航运安全的措施”1。会议通过了《湄公河流域
执法安全合作会议纪要》，发表了《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联
合声明》，决定正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。2011 年 11 月
25 日至 26 日，中老缅泰四国执法安全部门代表在北京举行了“中老缅泰湄公河
联合巡逻执法部长级会议”，发表了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议
联合声明》，决定设立中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部，并于当年 12
月实现首次联合巡航执法。随着大国竞争的加剧、实践发展以及公共需求变化，
中国积极引导改革和完善该合作机制。2013 年 3 月,湄公河流域“平安航道”联
合扫毒行动启动仪式在北京举行。2015 年,湄公河流域执法安全合作部长级会议
在北京召开,倡议建立澜沧江-湄公河综合执法安全合作，打造湄公河流域执法安
全合作升级版。2017 年在原合作机制基础上澜沧江-湄公河综合执法安全合作中
心（LM-LECC，简称澜湄执法中心）正式成立。
澜湄执法中心是湄公河流域第一个综合性的执法安全合作类政府间国际组
织。澜沧江-湄公河流域执法安全合作部长级会议是澜湄执法中心的决策机构，
每两年举行一次会议或视情指派高级别代表召开年度会议。部长级会议决定中心
活动的大政方针、审议中心工作计划、报告和人事、预算等重要事项。澜湄执法
中心下设湄公河联合巡逻执法指挥部、情报融合与案件协查部、联合行动协调部、
执法能力建设部、综合保障部。澜湄执法中心首席执行官为秘书长,任期为 3 年,
负责中心日常运营,并向湄公河流域执法安全合作部长级会议报告工作。各成员
2
国各自派 1 名代表担任中心副秘书长协助秘书长工作,任期为 4 年。 澜湄执法中

1
中华人民共和国公安部，《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，
https://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253537/c4139980/content.html，访问时间：2020 年 3
月 1 日。
2
澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心网站，http://www.lm-lesc-center.org/pages_77_179.aspx，访
99
心从最初的联合执法合作，发展成为致力于协调湄公河地区预防、打击跨国违法
犯罪，融合交流情报信息，专项治理联合行动，加强执法能力建设的综合平台。
1
澜湄执法中心成立以来，已开展了多次联合缉毒、打击非法贩运与跨境人口贩
卖、联合巡航以及培训交流活动，为改善次区域安全发挥了积极作用。在这一制
度竞争过程中，中国逐渐被社会化，实现了最初重点保护本国船民人身安全与澜
沧江航道安全的自身私利，与后来积极服务于整个澜湄流域综合安全的地区公利
的认同。
（三）澜湄合作
大湄公河次区域虽然存在众多国际制度，但是随着形势的发展变化，原有的
合作机制已难以满足湄公河下游国家全面深化合作的需求和愿望。一方面，多层
重叠机制既是次区域特殊情势的客观反映，但也难免存在各自为政、效力不足的
弊端，次区域出现了整合合作机制的需求；另一方面，日本与美国相继于 2008
年、2009 年建立了与 GMS 国家直接对话合作的“日湄合作”与“美湄合作”机
制。在感知到这种需求变化的同时，为了迎合该地区对建立一个更加全面综合的
合作架构的需求，同时也为了在日趋激烈的大国竞争中站稳脚跟，中国在经过精
心筹备后推出了“澜沧江-湄公河合作（Lancang-Mekong Cooperation）”。
2014 年 11 月，中国总理李克强在第 17 次中国-东盟领导人会议上首先倡议
建立澜沧江-湄公河合作机制，得到了湄公河各国的积极响应。2015 年 4 月，澜
沧江-湄公河对话合作外交高官对话会在北京举行，会议主题为“六个国家，一
个命运共同体：建立澜沧江-湄公河对话合作机制，促进次区域可持续发展”。
中国外长王毅在会上表示，“澜沧江-湄公河对话合作具有明显的相互需求和良
好的双边基础。这一地区的和平稳定、发展繁荣，不仅符合六国共同利益，也将
有力促进东盟共同体建设以及东盟一体化进程。”与会国家也认为，“湄公河国
家与中国建立对话合作机制，有利于湄公河国家实现可持续发展，缩小东盟国家
发展差距，助力东盟共同体建设。”22015 年 11 月 12 日，澜湄合作首次外长会
在中国云南省景洪市举行，会议发表了《澜湄合作概念文件》与《首次外长会联

问时间：2020 年 3 月 1 日。
1
澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心官方网站，http://www.lm-lesc-center.org/list2.aspx，访问时
间：2019 年 11 月 15 日。
2
中国中央政府门户网站，“中国举办首次澜沧江—湄公河对话合作外交高官会”，
http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/06/content_2843213.htm，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
100
合新闻公报》，澜沧江-湄公河合作进程正式启动。12016 年 3 月 23 日，澜湄合
作首次领导人会议在海南三亚成功举行。本次会议主题为“共饮一江水，命运紧
相连”，会议发表了《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造面
向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体》，澜湄合作机制正式建立。
澜湄合作的宗旨是：促进澜湄沿岸各国经济社会发展，促进各国人民福祉，
缩小本地区国家发展差距，支持东盟共同体建设，并推动落实联合国 2030 年可
持续发展议程，促进南南合作。建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，树
立以合作共赢为特征的新型国际关系典范。澜湄合作的运作模式为政府引导、多
方参与、项目为本。澜湄合作在合作领域上提出了“3+5 合作框架”，即，以政
治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大支柱，以互联互通、产能、跨境经
济、水资源、农业和减贫领域为五大优先方向。澜湄合作的合作架构包括领导人
会议、外长会、高官会和各领域工作组会，各成员国外交部门成立澜湄合作国家
秘书处或协调机构。其中，领导人会议每两年举行一次，并根据需要举行领导人
特别会议或非正式会议；外长会每年举行一次，负责规划和协调合作政策；外交
高官会和工作组会根据需要举行，商讨具体领域合作。中国将设立澜湄合作专项
基金、优惠性质贷款和专项贷款，用于推进澜湄合作。2
澜湄合作是目前大湄公河次区域最新出现的国际合作机制，较之以往，具有
两方面特点。首先，澜湄合作虽然是由中国首倡的，但却强调共同主导，湄公河
下游五国的能动性得到了充分发挥。并且这是首个由共处湄公河流域的六个国家
全部独立参加的区域合作机制。其次，较之以往的区域合作机制，澜湄合作在制
度化水平上更高，在合作领域上更加全面具体，基本覆盖了次区域的全部公共需
求。不同于次区域内的其他合作机制，澜湄合作目前完全由中国提供资金。中国
于 2016 年在首次澜湄领导人会议上宣布设立澜湄合作专项基金，在此后五年内
提供３亿美元，用于支持成员国的中小型合作项目。2020 年 2 月，澜湄合作第
五次外长会在老挝举行，会议积极评价了《<澜湄合作五年行动计划> 2019 年度
进展报告》，认为 2019 年度澜湄合作专项基金项目取得积极进展。这些以项目
为主、惠及民生的基础设施建设是中国相较于其他域外大国的比较优势。综上，

1
澜沧江-湄公河合作网站，“澜沧江-湄公河合作首次外长会联合新闻公报”，
http://www.lmcchina.org/zywj/t1511257.htm，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
2
澜沧江-湄公河合作网站， 《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造面向和平与繁荣的澜湄
国家命运共同体》，http://www.lmcchina.org/zywj/t1511256.htm，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
101
在大国竞争的背景下，中国通过感知大湄公河次区域公共需求的发展变化，结合
自身国情发挥比较优势，进而迎合需求，与其他大国开展了制度竞争。

第二节 亚太再平衡与美湄合作

冷战结束初期，美国一度对 GMS 开发合作投入疲软，随着奥巴马政府实施“亚

太再平衡”政策，大湄公河次区域对于美国的战略价值有了明显提升。为了“对
冲”中国在湄公河地区的影响力，防止次区域变为中国的“势力范围”；同时也
为了确保美国在该地区的航行自由、商业自由以及促进次区域的民主和人权；美
国于 2009 年之后加大了对 GSM 的参与力度。美国在大湄公河次区域的制度竞争
主要由建立并主导“湄公河下游倡议”与“湄公河下游之友”合作机制构成。

一、战略考量

在大湄公河次区域开发合作的萌芽阶段，美国曾积极参与次区域的投资与援
助。但自越南战争结束以后，美国逐渐减少了在东南亚地区、尤其是大湄公河次
区域的存在。受历史尤其是战争因素的影响，GMS 国家对美国的军事需求不像其
他东南亚国家那么强烈，仅泰国是美国的盟友。冷战后，出于对经济发展和援助
的需求，湄公河下游五国对于美国在湄公河地区的存在基本持欢迎态度。不过，
美国国内战略的综合考量以及 1997 年爆发的亚洲金融危机使美国一度对湄公河
地区投入疲软。这一情况在大湄公河次区域开发合作的第四个阶段发生了明显改
变。随着中国综合国力的提升、亚太地区局势的演变以及奥巴马的上台，美国重
新将目光焦点投向亚洲。2009 年以后，美国加大对 GMS 开发合作参与力度的战
略考量主要是服务于其亚太再平衡战略。

（一）亚太再平衡战略
进入 21 世纪以来，亚洲已经成为美国最大的进口来源地和仅次于北美地区
的第二大出口市场。作为世界上人口最多和经济增长最快的地区，预计亚洲在未
来对美国经济将变得更加重要，这一预期致使奥巴马政府寻求跨太平洋伙伴关系
102
建设，并使亚洲国家成为其国家出口计划的中心。亚太地区(尤其是马六甲海峡
和中国南海)贸易流量的增加以及一些亚太国家、尤其是中国军事力量的增长，
增强了美国在该地区的安全利益。总之，奥巴马政府相信，美国外交政策、国家
安全和经济利益的重心正在向亚洲转移，美国的战略重点需要做出相应调整。美
国调整亚太外交的表现分别是：加强其与亚太盟友的关系、与新兴伙伴建立更深
层次的关系、深化与亚太多边机构的接触以及积极提高美国在东亚外交的知名度
和存在感。在美国前国务卿希拉里·克林顿任职的前三年，其访问东亚和太平洋
国家的次数远超过她的三位前任。1
2009 年 7 月，美国与东盟签署了《东南亚友好合作条约》，宣告“重返”东
南亚。22009 年 11 月，奥巴马在日本东京发表了其关于亚洲政策的演讲。他在演
讲中强调美国是一个“太平洋国家”，美国和亚太地区的命运紧密相连，美国希
望更广泛、更深入地介入和接触亚洲事物。32011 年 11 月，希拉里在夏威夷大学
发表演讲时提出了“转向亚洲”（Pivoting to Aisa）的战略。奥巴马政府后来
用“再平衡”一词取代了“转向”一词。2012 年 6 月，美国时任国防部长里昂·帕
内塔在当年新加坡香格里拉会议上首次将其命名为“亚太再平衡”
（Rebalancing
to Aisa）战略。奥巴马总统在 2011 年 11 月向澳大利亚议会发表的讲话中详细
阐释了其关于亚太再平衡战略的思想。他指出，美国过去是，将来也永远是一个
太平洋国家。作为一个太平洋国家，美国将通过坚持核心原则和与美国的盟友及
朋友保持密切的伙伴关系，在塑造该亚太区及其未来发展方面发挥更大的长期作
用。美国削减国防开支不会以牺牲亚太地区为代价。美国在规划和预算未来时，
将分配必要的资源以维持其在亚太地区的强大军事存在。4
（二）GMS 与亚太再平衡
2009 年之前，东南亚国家的外交官经常指出，包括中国和日本在内的其他
国家对东盟会议的外交承诺要比美国高得多。事实上，对于一些东南亚国家来说，

1
CRS Report for Congress，“Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s
‘Rebalancing’Toward Asia，” https://fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf，访问时间：2020 年 2
月 23 日。
2
张蕴岭、沈铭辉编： 《东亚、亚太区域合作模式与利益博弈》，北京•经济管理出版社，2010 年版，第 330
页。
3
Remarks by President Obama on Issues Affecting Asia-Pacific Nations，Suntory Hall, Tokyo, Japan，
November 14, 2009.
4
The White House Office of the Press Secretary, “Remarks By President Obama to the Australian
Parliament,” November 17, 2011.

103
与美国双边关系的最大障碍之一是，美国被认为没有充分参与多边机构。因此，
在亚太再平衡战略的指导下，自 2009 年以来，奥巴马政府一直将大量的时间和
重点放在积极参与东南亚地区多边机构和加大对地区投入上。大湄公河次区域作
为东南亚地区地缘意义日益重要的组成部分，为美国推行亚太再平衡战略提供了
新的战略空间，也有助于加强美国与东盟的关系。
简要来说，美国加大对 GMS 开发合作的战略考量主要有以下几点。第一，服
务于美国的亚太再平衡总体战略，制衡中国在大湄公河次区域日益增长的影响
力，维护美国的优势和主导地位。可以说，在一定程度上，GMS 国家在美国政策
议程上的重要性是由亚太地区权力向中国转移所驱动的。第二，确保美国在该地
区的基本利益，包括区域稳定、航行自由、商业自由以及促进民主和人权。其中，
推动 GMS 国家实现可持续民主是美国发展援助政策的主要考量。第三，改善美国
在该地区的形象，促使 GMS 国家对美国建立信心，进而避免美国对其盟友和伙伴
的条约保证受到怀疑。最后，美国也希望利用大湄公河次区域的市场和资源推动
国内经济发展。不过，“对冲”中国在该地区的影响力，防止次区域变为中国的
“势力范围”仍然是美国最主要的战略考量。

二、美湄合作

冷战结束以来，在 GMS 开发合作的进程中，中国和日本基本都是先从参与区

域制度开始，进而逐步发展到建立新的合作机制从而开展制度竞争。但美国则有
所不同，如上文所述，在奥巴马政府出台“转向亚洲”战略之前，美国对大湄公
河次区域合作机制的参与度较小。当美国把注意力重新投入到大湄公河次区域
时，中国和日本已经比较深入地参与到区域合作机制中。因此，2009 年之后，
美国直接着手建立新的以美国为主导的美湄合作机制，以应对次区域的大国竞
争。美湄合作主要由“湄公河下游倡议”和“湄公河下游之友”两个合作机制构
成。

（一） 湄公河下游倡议
2009 年 7 月，美国国务卿希拉里在参加东盟外长会议期间，与越南、老挝、

104
柬埔寨和泰国等湄公河流域国家召开了首届“美国-湄公河下游国家部长会
议”，并首次提出了建立“湄公河下游倡议”合作机制（Lower Mekong Initiative,
简称 LMI）。在该次会议上，美国表示将从预算中为湄公河流域的开发提供专款，
2010 年，美国即宣布提供 1.87 亿美元用于支持该倡议。1在 2011 年 7 月举行的
湄公河下游倡议部长会议上，缅甸被邀请作为观察员出席会议。2012 年 7 月举
行的第五次湄公河合作会议为美湄合作提供了新的动力。在此次会议上，美国国
务卿希拉里宣布了一项新的计划，将历时多年的《湄公河下游 2020 倡议》纳入
一个处理双边和跨国问题的新的综合区域平台，即“亚太战略参与倡议”( the
Asia-Pacific Strategic Engagement Initiative ，APSEI)。APSEI 的侧重领
域在于区域安全合作、民主发展、跨国威胁与经济一体化等。希拉里承诺将在三
年内提供 5000 万美元，以补充和扩大现有努力，增强区域应对具体跨境挑战的
能力。此外，此次会议批准缅甸作为正式成员国加入“湄公河下游倡议”。至此，
美国建立并主导了包括全部湄公河下游五国在内的合作机制。
湄公河下游倡议的宗旨和目标是，通过促进互联互通与合作应对区域跨界发
展和政策挑战，实现 GMS 五国间公平、可持续和包容的经济增长。具体来讲，即，
通过区域能力建设活动、建立对话平台和增加促进专业知识交流机会来促进可持
续增长；通过在多边机构、公共和私营部门以及湄公河地区人民与美国之间建立
联系，加强区域互联互通；通过与湄公河下游国家和国际捐助者合作，确定应对
关键地区挑战的解决方案，重点关注水、能源和粮食安全的关系，以及性别平等
与妇女权益。湄公河下游倡议由六个支柱组成，来管理属于这六个支柱的政策和
项目活动。每个支柱由湄公河下游国家和美国共同主持，分别为：环境与水(由
越南和美国联合主持)，卫生(由柬埔寨和美国联合主持)，农业(由缅甸和美国联
合主持)，互联互通(由老挝和美国联合主持)，教育(由泰国和美国联合主持)以
及能源安全(由泰国和美国联合主持)。湄公河下游倡议目标是通过分属于这六个
支柱中的某个或某两个交叉领域中的技术援助、教育交流、私营部门伙伴关系、
第三国培训以及其他项目实现的。2 为加强湄公河下游倡议下的信息共享、外联
和与利益相关方的合作，LMI 于 2012 年 7 月在柬埔寨金边举行的 LMI 部长级会

1
Simon Roughneen,“US dips into Mekong politics”，Asia Times Online，August 14，2010，http：
//www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/LH14Ae01. Html,访问时间：2019 年 11 月 20 日。
2
“The Lower Mekong Initiative (LMI)”，
https://www.lowermekong.org/about/lower-mekong-initiative-lmi，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
105
议上成立了“LMI 协调中心”（The LMI Coordination Hub）。这些利益相关方
包括：合作伙伴国家、捐助者、区域机构、私营部门合作伙伴以及民间社会组织。
与此同时，美国还注重加强在湄公河下游倡议框架内的其他项目机制建设。
截至目前，湄公河下游倡议发起和建立了四个合作机制项目。分别为，
（1）湄公
河水数据倡议（The Mekong Water Data Initiative），该机构旨在开发一个先
进、安全的平台，以加强湄公河委员会在共享数据、改善洪水和干旱预报方面的
作 用 ；（ 2 ） 可 持 续 基 础 设 施 伙 伴 关 系 （ The Sustainable Infrastructure
Partnership），旨在为环境友好的基础设施、清洁能源、土地和水的使用提供技
术和科学援助；
（3）LMI 品质基础设施培训项目（The LMI Quality Infrastructure
Training Program），旨在提高公共部门的能力，使项目设计达到国际标准；
（4）
LMI 青年科学家项目（The LMI Young Scientist Program），旨在研究解决虫媒
传播疾病的创新方案。 1 此外，2010 年 5 月，美国力促密西西比河委员会
（Mississippi River Commission）与湄公河委员会（Mekong River Commission）
签署姊妹河合作协议，加强两河流域在可持续发展与预防灾害等领域的交流与合
作。
为了更加适应湄公河地区的公共需求，增加合作的有效性，湄公河下游倡议
于 2017 年着手进行改革和讨论精简机制。在 2018 年举行的第 11 次部长会议上，
湄公河下游倡议通过了新的联合计划，将以前的工作流程合并为两大支柱：（1）
水、能源、食物和环境关系；
（2）人类发展与互联互通（(包括但不限于与连通、
健康和教育相关的活动）。同时，成员国将把性别平等、妇女权益、互联互通和
公私伙伴关系等主题纳入 LMI 所有活动。
（二）湄公河下游之友
在创建湄公河下游倡议的同时，美国认为仅凭这一机制并不足以实现其平衡
中国在大湄公河次区域影响力的目的。并且随着越来越多的域外国家和国际组织
加入到大湄公河次区域的开发合作中，美国意识到需要建立一个单独的对话平台
来协调美国的盟友和伙伴对大湄公河次区域的合作与援助。2011 年３月，美国
和 GMS 国家共同起草并通过了《湄公河下游倡议》概念文件和行动计划，该《倡
议》的具体目标之一即宣布创建“湄公河下游之友” （Friends of the Lower

1
U.S. DEPARTMENT of STATE， “Strengthening the U.S.-Mekong Partnership”，
https://www.state.gov/strengthening-the-u-s-mekong-partnership/，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
106
Mekong，FLM）合作机制。同年，美国主导召开了湄公河下游之友外长会议，该
会议与 LMI 同期举行。2012 年，在第二届湄公河下游之友外长会议上，除美国
和湄公河五国外，日本、韩国、澳大利亚、新西兰和欧盟也参加了该次会议。随
后，世界银行与亚洲开发银行也加入了进来。
湄公河下游之友的工作机制通过两个主要途径进行。第一，成员国外交部就
非传统安全问题开展年度政策对话，包括湄公河地区面临的发展挑战、增强妇女
权益和改善次区域的性别平等等。第二，伙伴国家发展机构和多边发展机构之间
进行捐助者对话，以便扩大信息交流，加强伙伴国家对项目的所有权，以及支持
大湄公河次区域的新兴捐助国。湄公河下游之友的活动促进了 GSM 国家与捐助
者、国际金融机构和多边组织的广泛合作与协调；在提高工作效率，查明并填补
方案和资源缺口，避免活动冗余和重叠方面发挥了积极作用。在美国华盛顿特区，
亚洲捐助国工作组（the Asia Donor Working Group）每月举行一次会议，就湄
公河次区域规划的最新进展向 FLM 的伙伴国、国际机构以及美国代表团通报最新
情况。1总之，一方面，湄公河下游之友是一个重要的召集平台和机制，旨在改
善捐助者在规划湄公河下游次区域发展援助方面的协调工作。推动成员国参与区
域发展、促进国际政策协调和增大跨国私营部门参与。另一方面，湄公河下游之
友是一个由美国和与其志同道合的捐助者组成的联盟。美国希望将更多的国家和
国际机构拉入由其主导的美湄合作中。
大国在感知区域公共需求的过程中，往往注重将多样化的需求与自身国情相
结合，发挥比较优势，选择最有利于自身战略考量实现的领域迎合需求。在大湄
公河次区域的制度竞争过程中，日本的比较优势是官方发展援助与贸易，中国的
比较优势是利用地缘毗邻和跨境运输促进投资与贸易以及基础设施建设。相较于
中国和日本，美国在 GMS 国家所占的贸易额和投资额整体较小。经济并不是美国
参与大湄公河次区域开发合作的优先和重点领域。美湄合作伊始，美国选择了在
其他两国还没有重点关注、而自身有成熟技术和经验的一些“低政治”领域，主
要是非传统安全问题方面作为突破。具体来讲，美国对大湄公河次区域政策的重
2
点集中在对环境保护、公共卫生、教育以及灾害管理等领域上的投入上。 比如，

1
Lower Mekong Initiative: Friends of the Lower Mekong,
https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1861/FLM%20Factsheet%20June%202013.pdf，
访问时间：2020 年 2 月 23 日。
2
参见美国国务院发布的 LMI 公报，https://www.state.gov/lower-mekong-initiative/，访问时间：2019
107
在 2009 年的美湄合作中，美国提供了 700 万美元用于环境项目；1.38 亿美元用
于艾滋病毒/艾滋病、疟疾、耐多药结核病以及流感的预防和治疗；并向 GMS 国
家的 500 多名学生和研究人员提供了约 1600 万美元的奖学金，用于教育交流项
目。2010 年，在越南河内举行的 LMI 合作部长级会议上，美国承诺将次区域的
卫生规划总预算增加至 1.47 亿美元，重点是预防可能发生的流行病。另外美国
还为环境方案提供了 2200 万美元的资金，与此同时，美国同意再提供 1500 万美
元以促进改善湄公河流域国家的粮食安全。1此后，虽然每年投入的资金分配会
有所变化，但美湄合作的重点领域仍然集中在上述非传统安全问题上。美国政府
在制定外交政策时，往往把以民主、人权、良治和法治为代表的具体理想付诸实
现。美国选择在这些美湄合作领域提供发展援助，也是为了在大湄公河次区域推
进实现可持续民主与社会治理，宣传西方的价值和理念，以平衡中国的影响。

第三节 美日同盟、政治大国梦想与日湄合作

冷战结束以来，日本出于经济、政治和安全因素的战略考量，加大了对大湄
公河次区域开发合作的参与力度。在于中国和美国的大国竞争过程中，日本及时
感知次区域的公共需求发展变化，结合自身在官方发展援助与经贸合作方面的比
较优势，积极推进日湄合作，迎合次区域的发展需求。日湄合作主要包括 GMS
合作机制与日湄峰会。

一、战略考量

日本参与大湄公河次区域开发合作的战略意图需要放在日本在整个东亚战
略布局的框架下分析。日本在东亚地区的战略重点是，依托美日同盟，争取东亚
国家的支持，并以此保持日本在东亚地区持续的经济影响力和话语权，从而主导
东亚区域合作的方向。随着东亚共同体、东盟自贸区建设的日益进展，大湄公河
次区域的地缘战略价值逐渐上升，吸引了大国在该区域博弈竞争，而大国竞争反

年 11 月 20 日。
1
LE Van My，“The United States and the Lower Mekong Initiative，” East Asian Policy，2016.
108
过来又进一步提升了 GMS 的地缘重要性。GMS 在日本战略布局中的地位提升或者
说日本加大参与 GMS 开发合作的力度主要出于经济、政治和安全层面的考量。

（一） 经济因素
第二次世界大战结束以后，日本奉行“经贸立国”政策，把恢复和发展经济
作为最优先的国家战略，经贸实力成为日本综合国力的重要体现。面对国内市场
狭小、资源和能源紧缺的状况,日本选择了扩大海外商品市场、拓宽海外能源与
资源进口渠道的发展道路。由于失去了中国这个其战败前的主要资源供给基地,
地理相近、市场广阔、资源丰富的东南亚便成为日本外交的主要目标地区。1因
而日本一直积极倡导东亚地区经济合作，大湄公河次区域亦成为日本争取合作的
重要对象。GMS 国家与日本的产业结构具有很强的互补性，GMS 国家具有相对廉
价的劳动力和丰富的原材料并且需要日本的工业品，日本可以转移国内部分产业
至此，使之成为日本商品的销售市场。自 20 世纪 50 年代起至今，日本在该地区
的经济合作经历了贸易合作与对外直接投资、货币金融合作与日元国际化、自由
贸易协定和经济伙伴关系协定建设。2除此之外，从经济层面来讲，日本也努力
防范和遏制中国在湄公河地区占据经济主导地位。新时期以来，为应对中国提出
的南北经济走廊建设，日本大力支持东西经济走廊建设。总之，随着现代交通网
络的建设和发展，大湄公河次区域可以融入附近更大的消费市场。持续的经济增
长、巨大的人口红利、国内消费的增长以及互联互通水平的提高，使该地区得以
吸引“作为生产基地和出口平台或消费市场的全球投资”。大湄公河次区域在经
济发展、自然资源和地理位置方面为日本提供了巨大的商机。3
（二） 政治因素
简要来说，日本的政治考量是改善与大湄公河次区域国家的关系，获得 GMS
五国对日本在国际事务上的支持，提升政治地位与政治影响力。恢复、改善和加
强日本与 GMS 五国的关系始终是日本战后外交的重要政策之一。战后初期，日本

1
Rajaram Panda，“Emerging Security Architecture in Southeast and East Asia： Japan and Asean，”
Institute of Peace and Conflict Studies, 2013，https://www.jstor.org/stable/resrep09114,
访问时间：2020 年 2 月 23 日。
2
贺平： 《区域性公共产品与东亚的功能性合作——日本的实践及其启示》 ，载《世界经济与政治》，2012 年
第 1 期，第 34-48 页。
3
Zhang Jiye and Niu Jusheng，“Abe Goverment's Development Aid Strategy towards the Greater Mekong
Subregion，” CIR，Vol. 26， No. 3，May/June 2016.
109
主要通过战争赔偿和对外援助等方式修复战时破损的双边关系，消除 GMS 国家的
反日情绪。1957 年日本首相岸信介出访东南亚时，也对一些 GMS 国家进行了访
问，强调要走和平发展的路线，希望赢得这些国家的信赖。1977 年 8 月，日本
首相福田赳夫在访问当时的东盟各国时发表了名为《我国的东南亚政策》的演讲，
这次演讲内容后来被称为“福田主义”。
“福田主义”的三个核心要点是不做军事
大国、建立相互信赖的关系以及积极提供合作。1“福田主义”对于指导日本的
东南亚政策影响深远，日本希望“通过以平等的方式对待东南亚国家，填补美国
撤出越南后在东南亚留下的政治‘空白’，增加日本在这一地区的政治影响力”2
20 世纪 70 年代以来，日本希望获得与自身经济地位相匹配的政治地位，以
期塑造地区政治大国形象。为此，冷战结束后，日本进一步将经济外交政策向政
治与安全方面倾斜。20 世纪 90 年代，日本积极参与联合国柬埔寨维和行动，通
过推动柬埔寨和平进程，日本首次实现了向海外派遣自卫队员的目的并加强了其
在该地区的政治影响。1997 年，日本首相桥本龙太郎出访东南亚，发表题为《为
迎接日本—东盟新时代而进行改革：建立更广更深的伙伴关系》的演讲，“桥本
主义”随即出台。“桥本主义”提出要与东南亚国家在首脑对话、文化交流以及
解决全球问题方面加强合作。日本旨在通过协调外交政策，与东南亚国家建立更
平等更全面的外交关系，以增加政治安全方面的合作。进入 21 世纪后，日本谋
求政治大国地位的诉求具体落实到争取成为联合国常任理事国议题上。GMS 国家
自然也被日本划入了“选票外交”的争取范围。总之，对于日本来说，确立自身
在东亚的主导地位，谋求发挥更大的地区和国际作用以及提升地区和国际影响力
等都需要获得 GMS 国家的支持。这是其参与大湄公河次区域开发合作的政治层面
的战略考量。
（三） 安全因素
深化日美同盟、防范和遏制中国崛起是日本在安全层面的战略考量。自战后
向东南亚国家提供战争赔款以来，日本一直将该地区视为自己的势力范围，并给
予其比中国更多的援助。21 世纪以来，日本面临的主要挑战是如何应对中国在
亚太地区迅速发展的经济、外交和安全力量。通过参与大湄公河次区域开发合作
赢得 GMS 国家的支持，对日本基本的国家安全战略非常重要。首先，由于海上安

1
日本国际问题研究：《国际年报》第 19 卷, “日本国际问题研究”, 1977 年,第 260 页。
2
廉德瑰：《日本对东南亚的政治 “切入”》，载《日本学刊》，2010 年第４期，第 36 页。
110
全是一个影响国际海上贸易的问题，确保海上交通通道的安全是所有国家最优先
考虑的问题。而日本被海洋包围，它需要的大部分资源来自海洋或通过海洋。日
本对海上贸易的依赖巨大，任何海上中断都会对其经济产生不利影响。在日本政
府看来，“保持亚洲海洋的绝对开放、自由与和平是日本永恒的国家利益。
” 无
论是在商业上还是战略上，维持贯穿东亚以及中国东海和南海的海上通道对日本
来说都特别重要。因此，获得包括 GMS 国家在内的东盟成员国的支持以应对海上
挑战是日本新安全战略的一个标志。
其次，大湄公河次区域在地缘上与中国水陆相连，在历史和经济上与中国关
系紧密，日本不希望该地区倒向中国，被纳入中国的势力范围。因此，作为日本
外交政策的“价值外交”表现之一，从 2006 年安倍政府第一次上台,日本就表示
意图建立一个“自由与繁荣之弧”支持“民主的马拉松之旅”。通过发展与越
南、老挝和柬埔寨的亲密关系来达到“围堵中国”的目的。
最后，中国近年来综合国力的不断提升与在国际舞台上愈发自信的表现，促
使相关大国重新确定自己的外交政策重点，并重新定义彼此之间的关系。美国奥
巴马政府上台后提出了“亚太再平衡战略”
。事实上，美国长期以来一直在推动
日本提升其在该地区的安全角色，主要途径是升级日本的军事力量，并放松对日
本可以参与何种行动的限制。出于对朝鲜核试和中国崛起的担忧，双方进一步深
化了业已存在的日美同盟关系。日本是美国重返亚太战略的关键支持者。可以说，
在美国在该地区的所有盟友和合作伙伴中，日本对美国的战略调整做出了最积极
的反应。在美国也加强对 GMS 关注的情况下，日本加大对大湄公河次区域开发合
作的力度，有了更深层的安全意义。1

二、日本在 GMS 的制度竞争

大国在制度竞争过程中，会根据小国的公共需求变化感知需求、发挥比较优

1
See Rajaram Panda，“Emerging Security Architecture in Southeast and East Asia： Japan and
Asean，” Institute of Peace and Conflict Studies , 2013，
https://www.jstor.org/stable/resrep09114,
访问时间：2020 年 2 月 23 日；H. D. P. Envall，“Japan’s ‘Pivot’ Perspective Reassurance,
Restructuring, and the Rebalance，” Security Challenges, Vol. 12, No. 3, 2016, pp. 5-19；
Chien-Peng Chung，“Japan's Involvement in Asia-Centered Regional Forums in the Context of
Relations with China and the United States，” Asian Survey, Vol. 51, No. 3, May/June 2011, pp.
407-428.
111
势并迎合需求，然后或进行国际制度的自我改革和完善，或建立新的制度。冷战
后，日本在大湄公河次区域参与和主导的最重要的国际制度分别是 GMS 合作机制
和“日湄合作”（或“日湄峰会”），其中后者是日本制度竞争的直接表现。

（一）日本与 GMS 合作机制

冷战结束后，国际和地区局势的变化使 GMS 国家的政治需求下降，经济和社
会发展需求上升。日本出于以上战略考量，敏锐感知到这种需求变化，并通过亚
开行牵头成立 GMS 合作机制进一步加强在该地区的影响力。
1992 年，在亚洲开发银行的援助下，柬埔寨、中国(特别是云南省和广西壮
族自治区)、老挝、缅甸、泰国和越南参加了旨在加强经济关系的 GMS 经济合作
项目（the Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program）。在亚
开行和其他捐助方的支持下，大湄公河次区域计划支持在农业、能源、环境、卫
生和人力资源开发、信息和通信技术、旅游、交通、运输和贸易便利化以及城市
发展等领域实施高度优先的次区域项目。为实现次区域繁荣、和谐与一体化的愿
景，GMS 计划采取了“三管齐下”的战略（也称 3C 战略）: 通过基础设施可持
续发展和交通走廊向跨国经济走廊转型增强连通性（connectivity）；通过有效
促进人员和货物的跨境流动以及市场、生产过程和价值链的整合来提高竞争力
（competitiveness）；通过实施解决社会和环境问题的项目和计划建立共同体意
识（community）。
日本虽然不是 GMS 合作机制的成员国，但是对其发挥了主导作用。GMS 合作
机制由亚开行牵头成立，亚开行在 GMS 经济合作进程中不仅是协调者，还是出资
方和融资方。亚洲开发银行成立于 20 世纪 60 年代初，是一个亚洲性质的金融机
构，由 68 名成员国组成，其中有 49 名来自亚洲和太平洋地区。亚开行的资金来
源主要由普通基金、亚洲开发基金、技术援助基金和日本特别基金构成。其中，
用于亚开行硬贷款业务的普通基金中，日本认缴股本最多，是最大的出资方。
而亚开行的决策以认缴股金多少来决定投票权, 称为国家投票权，因此日本
在亚开行中拥有最大的投票权。此外，亚开行的行长对相关议程和管理工作具有
实际操控作用，而自成立以来，亚开行的行长职位一直由日本人担任。亚开行的
主要职能是为亚太地区的发展中成员国提供技术支持和贷款援助,帮助协调其在

112
经济贸易和发展方面的政策。因此，GMS 合作机制是日本向次区域国家提供发展
援助的一个制度化平台，有助于日本各层面战略考量的具体落实，也为其在制度
建设与制度竞争方面积累了操作经验和发展动力。1
GMS 合作机制早期运营的重点是以基础设施建设为主加强次区域间经济联
系，随着次区域公共需求的发展变化，GMS 合作机制也不断拓宽合作领域并完善
自身制度建设。GMS 合作机制在成立初期即编写了《大湄公河次区域经济发展规
划》，优选出超过 100 个合作项目。1998 年 9 月，第七届 GMS 合作机制部长级会
议在菲律宾马尼拉举行，该次会议第一次将禁毒加入了合作领域。2001 年 11 月，
在缅甸仰光举行的第十届 GMS 合作机制部长级会议决定将农业列为新的合作领
域。2002 年 11 月，GMS 合作机制举行了首届领导人会议，会议批准了第十一届
部长级会议提交的大湄公河次区域未来 10 年发展战略框架，同意优先实施该框
架提出的 11 组旗舰项目。即，东西经济走廊、南北经济走廊、南部经济走廊、
电讯骨干网、电力网、跨境贸易与投资、私营企业参与、环境保护、防洪与水资
源管理、人力资源开发以及旅游等。2011 年 12 月，在缅甸内比都举行的第四届
湄公河次区域领导人峰会通过了《2012-2022 年大湄公河次区域经济合作战略框
架》。该《战略框架》将 GMS 项目从传统的基础设施建设扩展到旨在促进经济走
廊发展的多部门投资，包括加强跨部门联系，更好地考虑区域经济发展的空间，
使更多的地方利益相关者参与，以及建立健全更有效的监测和评估。2018 年 3
月 31 日，GMS 合作机制第六届哈诺伊峰会通过了《哈诺伊行动计划》和《2022
年区域投资框架》，为次区域优先项目提供了中期规划。该计划和框架呼吁通过
扩大经济走廊建设促进国家之间、城乡中心之间的互联互通，确保经济增长的效
2
益得到更广泛的分配。
长期以来，GMS 机制普遍被认为是湄公河地区最成熟的制度之一，世界银行
认为其具有国际影响和意义，是发展中国家开展“南南合作”的成功典范。但随
着中美在湄公河地区影响力的不断提升，仅凭 GMS 合作机制已经不能满足日本对
次区域的战略目标需求，同时湄公河下游五国也有进一步加大开发合作力度的公
共需求。因此，在发展 GMS 合作机制的进程中，日本决定另起炉灶，着手准备建

1
参见罗仪馥： 《从大湄公河机制到澜湄合作：中南半岛上的国际制度竞争》 ，载《外交评论》 ，2018 年第６
期，第 119-156 页；黄志勇、邝中、颜洁： 《亚洲开发银行的运行分析及其对筹建亚洲基础设施投资银行的
启示》，载《东南亚纵横》，2013 年 11 月，第 3-11 页。
2
GMS 网站， https://www.greatermekong.org/strategy，访问时间：2020 年 2 月 27 日。
113
立一个将中国排除在外的新的合作机制，以应对次区域愈发激烈的大国竞争趋
势。
（二）日湄合作
2003 年 12 月，日本与东盟 10 国在东京举行了“日本—东盟特别首脑会议”,
会议发表了《东京宣言》和《日本—东盟行动计划》，提出了关于建立东亚共同
体的设想。也正是在此次会议召开之际，日本公布了《湄公河区域发展新理念》
（“New Concept of Mekong Region Development”），明确表明了日本关于大湄
公河次区域开发合作的愿景、合作领域与具体行动支柱。这三个愿景分别为：加
强区域一体化、实现经济可持续增长以及促进环境和谐。扩大合作的三个方面是：
扩大促进贸易、投资和人员交流的途径，扩大湄公河区域发展的合作行动者，扩
大软件开发援助的合作领域。日本的目标是通过经济合作和贸易投资便利化措施
的综合办法扩大其合作的各个方面。落实具体行动的三大支柱分别是：第一，加
强经济合作、确定优先合作领域，日本提出预计未来三年在对区域发展产生有效
影响的适当项目方面的合作将达到约 15 亿美元；第二，促进贸易和投资，日本
将促进日本企业在湄公河地区的贸易和投资活动，协助培育新成员国的私营部
门，并帮助 GMS 国家发展自己的债券市场；第三，加强磋商协调，日本将进一步
与东盟国家以及亚洲开发银行等国际组织合作，通过“10+3”领导人会议、东盟
外长扩大会议和东亚开发倡议部长会议加强与 GMS 国家的政策沟通协调。1
2005 年 9 月，日本与越南、老挝、缅甸和柬埔寨举行了首次经济部长会议，
这次会议讨论了如何具体落实上述《湄公河区域发展新理念》内容，日本做出了
相关援助承诺。以往日本与 GMS 国家的制度对话都是在其它合作机制的框架内，
而这是日本第一次单独与 GMS 国家进行正式对话。这既反映了日本要加大对大湄
公河次区域开发的参与力度，也显露出日本欲意“另起炉灶”建立新制度的端倪。
2007 年，日本通过了《日本-湄公河伙伴关系计划》，提出了日本关于 GMS 开发
合作的三大目标。即，加强日本与 GMS 国家的伙伴关系，促进 GMS 国家经济可持
续发展，确保 GMS 国家人民的生存、生活和尊严。2008 年，日本与缅甸、老挝、
泰国、柬埔寨和越南等国召开了首次外长会议。2009 年，首届“日本—湄公河

1
Ministry of Foreign Affairs of Japan ， “New Concept of Mekong Region Development，”
https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/year2003/summit/mekong_2.html，访问时间：2020
年 2 月 27 日。
114
地区首脑会议”举行。此后，“日湄合作”形成了包含首脑峰会、外长与经济部
长会议以及高官会议在内的稳定合作机制。其中，“日湄首脑峰会”每三年在日
本举行一次，在不在日本举行会议的另外两年内，日本和湄公河国家领导人将在
东盟首脑会议期间举行会议。
“日湄合作”机制的建立，是日本在大国竞争背景下，感知区域公共需求，
发挥比较优势，最终迎合需求的表现。随着东亚一体化进程与东亚共同体建设的
推进，次区域国家与其他东盟国家的发展差距表露明显。无论是 GMS 国家还是日
本都存在平衡地区发展的需求。“日湄合作”内容体现了 GMS 区域需求与日本比
较优势的结合。首届“日湄首脑峰会”发表了《日本和湄公河地区国家政府首脑
首次会议东京宣言 2009》与《日湄行动计划 63》
。《东京宣言 2009》表明了日本
和大湄公河次区域国家未来合作的愿景与指导原则，
《日湄行动计划 63》列出了
双方为落实《东京宣言 2009》而将采取的 63 项行动和措施。这些行动和措施涉
及三个层面，十项优先合作领域。即，在促进湄公河地区全面发展方面包括：①
进一步发展硬、软基础设施建设，②促进公私合作，③支持跨区域经济规则和体
系的发展。在关于确保人的尊严的社会建设方面包括：①关注环境与气候变化、
开展“绿色湄公河十年”计划，②克服脆弱性，③维护地区稳定，④出台日本对
GMS 国家的官方发展援助政策。在扩大合作与交流方面包括：①增加人员交流，
②促进旅游，③保护文化遗产。1
日本有着成熟的发展援助经验与知识技术，在“日湄合作”中也充分发挥了
这一优势。在 2009 年的日湄首脑峰会中，日本提出将湄公河地区作为优先发展
区域，继续扩大官方发展援助(ODA)的政策范围，向整个湄公河地区尤其是柬埔
寨、老挝和越南提供官方发展援助。日本承诺在未来 3 年内提供 5000 多亿日元
的官方发展援助，以促进湄公河地区的进一步繁荣。这一承诺在一定程度上促进
了私人投资的流动，将充分调动日本的知识和资金，并导致以更有效的方式促进
《东京宣言》所述的各项措施。而湄公河地区各国领导人也申明将致力于有效和
适当地利用来自日本的官方发展援助。截至 2019 年，“日湄峰会”已成功召开
11 届，“日湄外长会议”已连续举办 12 届。日湄双方根据次区域公共需求的变

1
Ministry of Foreign Affairs of Japan，“Mekong-Japan Action Plan 63”，
https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/mekong/summit0911/action.html，访问时间：2020 年 2 月
27 日。
115
化，不断调整合作领域和合作方式，以促进制度建设和制度框架下各项合作的开
展。2019 年，第 11 届“日湄首脑峰会”在泰国曼谷举行，会议发布了《第十一
届日湄首脑会议联合声明》，通过了《日湄关于 2030 年可持续发展目标的倡议》。
这次会议，日湄合作强调了“可持续发展”理念，提出了“在自然和人力资源都
丰富的湄公河地区实现持久繁荣”以及“实现可持续发展目标不仅是为了‘我们’，
也是为了子孙后代”的宗旨。双方将优先合作领域调整为：环境和城市问题、可
持续自然资源管理和利用以及包容性增长。1日湄双方通过该制度框架，增强了
彼此的沟通与交流，改善了双方关系，也促进了大湄公河次区域在多领域的发展。

本章小结

冷战结束以来，随着东亚地区经济高速发展与权力格局转变，大湄公河次区
域的战略价值也变得日益显要。中国、美国与日本纷纷加入到大湄公河次区域开
发合作的进程中。在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求互动推动
了区域制度竞争的出现。本章的主要内容是考察和阐释中国、美国和日本通过发
挥比较优势感知与迎合这种公共需求变化，推动湄公河地区制度竞争情境出现和
发展的过程。
中国出于政治安全、经济发展以及非传统安全治理等战略考量，积极参与了
大湄公河次区域的开发合作，与美国和日本等国展开了制度竞争。中国参与大湄
公河次区域的开发合作经历了从作为成员国参与到局部地区合作再到主导建立
合作机制的循序渐进、不断发展的过程。在此过程中，中国根据大湄公河次区域
公共需求的发展变化与之进行互动，积极发挥自身比较优势，主导建立了黄金四
角合作机制、澜湄综合执法安全合作中心以及澜湄合作等国际机制。
冷战结束初期，美国一度对 GMS 开发合作投入疲软，随着奥巴马政府实施“亚
太再平衡”政策，大湄公河次区域对于美国的战略价值有了明显提升。为了“对

1
Ministry of Foreign Affairs of Japan，“The Mekong-Japan Initiative for SDGs toward 2030”，
https://www.mofa.go.jp/files/000535957.pdf，访问时间：2020 年 2 月 27 日。
116
冲”中国在湄公河地区的影响力，防止次区域变为中国的“势力范围”；同时也
为了确保美国在该地区的航行自由、商业自由以及促进次区域的民主和人权；美
国于 2009 年之后加大了对 GSM 的参与力度。美国在大湄公河次区域的制度竞争
主要表现在建立并主导“湄公河下游倡议”和“湄公河下游之友”等合作机制上。
日本参与大湄公河次区域开发合作的战略意图需要放在日本在整个东亚战
略布局的框架下分析。日本在东亚地区的战略重点是：依托美日同盟，争取东亚
国家的支持，并以此保持日本在东亚地区持续的经济影响力和话语权，从而主导
东亚区域合作的方向。日本在大湄公河次区域参与和主导的最重要的国际制度分
别是 GMS 合作机制和“日湄合作”（或“日湄峰会”），其中后者是日本制度竞争
的直接表现。
总之，虽然中国、美国和日本各自的战略考量有所不同，但其在湄公河地区
展开大国竞争的目的都是为了增强自身在次区域的影响力，争夺次区域合作的主
导权。中美日与湄公河国家的双向互动共同推动了湄公河地区制度竞争情境的出
现。

117
 第五章 跨境水资源管理：GMS 制度竞争与区域合作

随着世界用水紧张问题越来越凸显，水资源管理议题的重要性在不断上升。
跨境水资源管理已经深刻影响到了国家间关系，极易引发国家间冲突。大湄公河
次区域同样面临着如何妥善处理跨境水资源管理中的冲突与合作等难题，并且因
为大国竞争的存在变得更为棘手，因而多年来一直进展平平。2010 年湄公河流
域爆发重大旱灾，在这次突发自然灾害中，美国和日本以此为机，指责中国在澜
沧江流域建设水坝的行为应对此次事件负责，渲染“中国大坝威胁论”和“中国
环境威胁论”。对此，中国反应迅速，采取多项措施尽力缓解负面影响。湄公河
国家在此次灾害事件的大国竞争中，充分展现了其小国能动性的一面，既借美日
之手向中国施加压力，又没有因此疏远中国，同时通过召开国际会议明确传达了
自己希望通过多方合作共同推动水资源管理进展的需求。2010 年旱灾事件将大
湄公河次区域对于跨境水资源管理的公共需求推向了前台。中国、美国和日本充
分认识到了水资源管理的重要性和紧迫性，纷纷调整了各自的政策和利益认知。
最终，中美日在制度竞争中被社会化，转变了以往的开发合作模式，变得更加注
重湄公河国家的利益和诉求，各自开展了制度建设，进而推动了次区域在跨境水
资源管理和环境保护领域的区域发展与合作。

第一节 GMS 跨境水资源管理议题分析

水资源已经成为决定世界未来发展的关键因素之一。随着人口增长、经济发
展以及全球气候变化，世界用水紧张问题愈发凸显，因水而引发冲突的可能性在
升高。而跨境水资源更是已经深刻影响了国家间关系，跨境水资源管理成为国际
社会关注的重点领域之一。跨境水资源管理不仅事关如何公平合理分配用水、治
理洪旱灾害等问题，更涉及到国家主权、外交关系、边界管理、跨境民族社区稳
定以及地区经济合作等因素，因而议题复杂性颇高。大湄公河次区域同样面临着
如何妥善处理跨境水资源管理中的冲突与合作等难题，并且因为大国竞争的存在
变得更为棘手。
118
 一、水资源

我们世界的未来将由几个关键因素决定，其中之一是充分获取自然资源。围
绕自然资源而产生的日益激烈的地缘政治竞争，已经使一些战略资源变成了权力
斗争的引擎。水、矿石以及煤、石油和天然气等化石燃料是最重要的战略资源。
它们是人类发展的关键，就水资源而言，也是人类生存的关键。粮食生产与水和
能源紧密相连，而水和能源又息息相关。水对于能源的提取、加工和生产必不可
少，而能源对于水的处理、分配和供应则至关重要。此外，水与气候变化密切相
关。人类活动引起的水文循环变化导致了气候变化和全球变暖，这些改变反过来
又对水资源产生了影响，比如干旱和洪水，这一过程形成了一个恶性循环。
在全球范围内，与水的数量和质量有关的淡水短缺正在增加。这种短缺的主
要决定因素是不断增加的世界人口对水的使用。虽然在全球范围内，人口增长正
显示出减缓的迹象，但根据联合国中期变化预测，世界人口仍将在今后半个世纪
内保持增长，从目前的 60 多亿人口增加 50%以上，达到 93 亿人口以上。仅这样
的增长就已经对淡水资源造成了巨大的压力。1与此同时，生活方式和饮食习惯
的改变也促使人均用水量不断增加。淡水虽然是一种可再生资源，但它是一种有
限商品，其数量自人类文明出现以来几乎一直保持不变。事实上，世界上只有不
到 1%的水是可用的，因为 97.5%的水是海水，而另外 1.6%的水则隐埋在极地冰
盖、冰川与永久冻土层中。根据联合国水组织发布的《2019 年世界水发展报告》，
自 20 世纪 80 年代以来，受人口增长、社会经济发展和消费模式变化的共同推动，
全世界的用水量正在以每年约 1%的速度增长。预计到 2050 年，全球水需求将继
续以类似的速度增长，比目前的用水水平高出 20-30%，这主要是由于工业和家
庭部门的用水需求不断增长。超过 20 亿人生活在用水紧张的国家，大约 40 亿人
在一年内至少有一个月经历严重缺水。随着对水的需求增加和气候变化的影响加
剧，用水压力水平将继续增加。2
亚洲现在是世界上经济增长最快的地区。然而，亚洲的崛起伴随着对自然资

1
Juha I. Uitto and Alfred M. Duda，“Management of Transboundary Water Resources: Lessons from
International Cooperation，” The Geographical Journal, Vol. 168, No. 4, Water Wars? Geographical
Perspectives, 2002, pp. 365-378.
2
UN Water, “The United Nations world water development report 2019: leaving no one behind,”
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000367306，访问时间：2020 年 3 月 8 日。
119
源的过度攫取，由而引发了亚洲各经济体之间日益激烈的资源竞争。尽管亚洲国
家能够从其他地区获取化石燃料、矿石和木材，但却无法进口对其社会经济发展
最重要的资源——水。水基本上是本地的，而且跨洋运输的成本极高，令人望而
却步。亚洲出现了世界上最严重的水污染和水资源短缺问题。 一个鲜为人知的
事实是，世界上“用水紧张/水威胁”
（water stress）最严重的大陆是亚洲，而
不是非洲。国际上对“用水紧张/水威胁”的定义是人均每年可获得的水量少于
1700 立方米。亚洲不仅是世界上人均水资源占有量最低的大陆，而且其水资源
压力也因经济的迅猛增长而加剧。高速的经济增长，再加上快速的城市化和亚洲
人生活方式的改变，使原本就很困难的水资源状况更加恶化。未来世界城市人口
扩张的很大一部分预计将发生在亚洲，预计全球城市人口的比例将从现在的略高
于一半，升至 2050 年的逾三分之二。1亚洲快速的城市化正在推动城市供水和工
业以及农业用水需求的增长。2
总之，随着全球气候变化导致的降水变异性加大，对水资源的需求日益增加，
水资源变得越来越稀缺，水资源冲突的频率也越来越高。32009 年联合国发布的
《世界水资源发展报告》指出,水资源问题将对 21 世纪全球经济与社会发展造成
严重制约,并易导致国家间冲突。4

二、跨境水资源管理

跨境水资源/国际水域（transboundary waters/ international waters）

是指由两个或两个以上国家共同享有的湖泊、河流流域以及含水层。当前，在世
界范围内，有超过 263 个河流流域和 300 个含水层跨越了两个或多个国家的政治
边界，可以被视为跨境水资源。其中，国际河流流域的地理面积占地球表面积的
45.3%，占全球河流流量的 80%左右；145 个国家在跨界湖泊或河流流域内拥有领
土，30 个国家完全位于这些区域内；世界上约 40%的人口受其影响。5由于跨境

1
U.N., World Urbanization Prospects: The 2011 Revision, U.N., April 2012.
2
Brahma Chellaney,“Water, Power, and Competition in Asia，” Asian Survey, Vol. 54, Number 4,
pp. 621-650.
3
Juha I. Uitto and Alfred M. Duda,“Management of Transboundary Water Resources: Lessons from
International Cooperation for Conflict Prevention,” The Geographical Journal, Vol. 168, No. 4,
Water Wars? Geographical Perspectives, 2002, pp. 365-378.
4
See UN World Water Development Report 3, Water in a Changing World, UNESCO, 2009.
5
UN Water， “Transboundary Waters”，
120
水资源被用于一系列生计活动，不同国家的人口被跨界盆地和含水层内在地联系
在一起，使他们不仅在水文上而且在经济和社会上相互依存。
虽然跨境水资源管理往往被归类于低政治领域或非传统安全领域，但其实在
如何公平合理地分配使用跨境水资源方面极易产生冲突，其对于国家间关系的影
响是巨大的。例如，上游国家对水资源的过度开采，可能会大大减少下游国家的
河流流量，导致下游人民和生态系统的用水短缺；给河流流域造成严重破坏的污
染物可能经由水域从一个国家扩散到另一个国家，对流域居民的生计和健康产生
恶劣影响。跨境水资源的管理方式影响到一国境内和境外的可持续发展。更有甚
者，在有争议的国际水域，国家之间可能会为了争夺水资源和维护国家领土与主
权而爆发军事冲突，乃至战争。因此有研究认为，在中东、南亚和中亚等水资源
稀缺地区，跨境水资源管理正在演变成一个“高政治”领域问题，发生与水有关
的暴力事件的可能性正在增加。1
不过，虽然共享水资源往往会导致国家之间的紧张关系，但这反过来也为国
家间对话提供了一个平台，并定期提供某种形式的联合管理。事实上，随着时间
的推移，国际流域出现了一种既冲突又合作的普遍模式。2自 1948 年以来，历史
上只有 37 起关于水的严重冲突事件，而在同一期间，谈判和签署了大约 295 项
国际水协定。国家重视这些协议，因为它们可以使与水有关的国际关系变得更加
稳定和可预测。对跨境水资源的有效管理可以为生活在共同流域或使用共同含水
层的人民带来好处。与此同时，也应看到，各国在社会经济发展、用水目标、管
理能力和政治体制方面的差异会使有效管理跨境水资源非常困难。加之跨境水资
源管理涉及国家主权、外交关系、边界管理、跨境民族社区稳定、地区经济合作
3
等多方面因素，因而议题复杂性颇高。 目前，在世界上 263 个跨界河流流域中，
仍有 158 个(约 60%)缺乏合作管理的框架。4而农业、工业、能源、航运、供水和

https://www.unwater.org/water-facts/transboundary-waters/，访问时间：2020 年 3 月 2 日。
1
Peter H. Gleick, “Water and Conflict，” International Security, Vol. 18, No. 1, Summer 1993,
pp. 79-112.
2
AT Wolf，“International Waters: Conflict, Cooperation, and Transformation，” Encyclopedia
of the Anthropocene，https://doi.org/10.1016/B978-0-12-809665-9.09444-1，访问时间：2020 年 3
月 2 日。
3
何大明等：《跨境水资源的分配模式、原则和指标体系研究》，载《水科学进展》，第 16 卷第 2 期，2005
年 3 月，第 255-262 页。
4
Food and Agriculture Organization of the United Nations,“Land & Water”，
http://www.fao.org/land-water/water/water-management/transboundary-water-management/en/，访问
时间：2020 年 3 月 2 日。
121
卫生等严重依赖水的各个部门需要在超国家一级进行合作。
由于流域内不同的经济、生态系统、气候、政治和文化所造成的复杂性，跨
境水资源管理可以被认为是一种冲突管理和(或)冲突预防的类型。成功的跨境水
资源管理必须考虑到潜在冲突的各个方面。学者们已经确定并分析了跨境水冲突
的主要原因。最近，鉴于跨境水资源的冲突历史，重点已转向确定未来水政治冲
突的风险。气候变化造成的水文变化、人口增长带来的新的水资源开发、灌溉、
水坝建设和改道以及缺乏有效的机构能力来管理这些变化，可能会导致未来的冲
突。这些传统的跨境水资源冲突可能导致新的冲突，而且可能有新的形式。与此
同时，相关研究也指出了有效管理跨境水资源的关键因素，即全面纳入利益相关
者，利益相关者的多层次参与，数据与信息共享，培育国家和国际组织之间的信
任等。为此，各方应积极参与解决冲突的流域机制，并与邻国一道致力于制度建
设。系统、全面的跨境水资源管理可以为更多的用户提供机会，以满足他们的基
本需求，并使他们在面对管理方面的任何新变数时具有弹性，从而增加水安全。
1

三、GMS 与跨境水资源管理

湄公河作为一条重要的跨境河流将沿岸国家紧密联系在了一起，奠定了大湄
公河次区域这个政治概念的地缘基础。湄公河地区开发合作的始点和重点就是针
对湄公河河流本身以及与之相关的一系列跨境水资源管理问题。湄公河委员会作
为大湄公河次区域成立最早、历史最久的流域水资源管理组织，经过多年发展与
改革，其合作领域基本涵盖了次区域跨境水资源管理的各个方面。湄公河委员会
支持以综合水资源管理(IWRM)原则为基础的全流域规划进程，通过 12 个具有广
泛主题领域的项目开展工作。分别为：农业和灌溉、盆地发展计划、气候变化和
适应行动、干旱管理、环境、防洪管理与缓解措施、渔业、湄公河水资源综合管
理、可持续水电、资讯和知识管理、综合能力建设以及航道建设。正是由于各利
益相关方在以上领域的不同利益和不同认知，导致湄公河与世界上其他国际河流
一样，也面临着跨境水资源管理带来的冲突与合作问题，不过略微有所不同的是，
该地区因为大国竞争和各种国际组织的介入，变得更加复杂。并且，相较于其他

1
Jacob D. Petersen-Perlman, Jennifer C. Veilleux and Aaron T. Wolf，“International water conflict
and cooperation: challenges and opportunities，” Water International，2017.
122
跨境流域，湄公河流域的水争端主要不是由国际水域的数量(即能够满足不断增
长的水需求的重要水源)引起的，而是由国际水域的质量(即改变生态系统和由于
河流的快速发展而对河流产生的环境影响)引起的。
如何公平合理地分配和利用水资源，是湄公河地区跨境水资源管理需要解决
的一大难题。如果按域内域外划分的话，当前大湄公河次区域面临的跨境水资源
管理问题主要分为 GMS 国家内部争端，以及 GMS 国家与域外大国（主要是中国）
的矛盾和分歧。本文在第三章第一节详细分析了湄公河流域各国概况以及各国对
湄公河水资源的公共需求。简要来说，缅甸对湄公河水资源的需求重点是航运，
泰国对湄公河水资源的需求重点是农业灌溉和水电，老挝对湄公河水资源的需求
重点是水电，柬埔寨对湄公河水资源的需求重点渔业和水电，越南对湄公河水资
源的需求重点农业灌溉。需求重点的不同导致了各国可能因公平合理用水问题而
产生分歧或冲突。比如，2012 年，老挝和泰国合作计划在老挝境内建造沙耶武
里水电站以满足两国的水电需求。但是此举遭到了越南和柬埔寨的强烈反对，其
认为该项目会对两国境内的农业和渔业产生严重影响。其他流域外国家和各种国
际环保组织也对该事件持不同态度，导致项目建设举步维艰。
因各国利益和立场不同，GMS 国家与域外大国也会因跨境水资源管理问题产
生矛盾和分歧。这种分歧主要表现在中国与 GMS 国家间，这一方面是因为大国竞
争的存在，域外大国推波助澜；另一方面是由于上下游的权力不对称关系给下游
小国带来的威胁感。中国位于湄公河的绝对上游，对湄公河水资源的利用主要是
水电。中国在澜沧江流域建设水电站的行为遭到了湄公河下游国家的一些误解。
其实，水电作为一种清洁能源一直是中国国内建设和国外发展援助着力的重点领
域之一。自 20 世纪 80 年代以来，中国开始在世界范围内参与水坝建设和水电开
发，到目前为止，中国已参与了超过 62 个国家的 260 多个水坝的水电建设。中
国的水利水电建设已经具备了足够的知识、技术和其他材料能力，可以根据东道
国的需要建造任何类型的水电站。中国公司也有能力交付自己的建筑材料(如混
凝土、钢材、沙子)、建筑设施(如推土机、起重机、卡车)和合格的工人(如技术
1
工程师、水文学家、律师)，确保从规划到运营的建设过程全阶段。

1
Richard Grünwalo，“Role of the Water Security in International Relations: The Mekong River
Basin Case Study”,
https://www.researchgate.net/publication/333489466_Role_of_the_Water_Security_in_Internation
al_Relations_The_Mekong_River_Basin_Case_Study?enrichId=rgreq-9d735fdd0cf3d8410739424d3b6861
123
 当前中国企业（基本为国有企业）参与他国水电开发主要采取两种方式，一
种是工程设计、采购和施工(Engineering Procurement Construction，EPC) 模
式，另一种为建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，BOT)模型。EPC 模式
代表了特殊的合同安排，涉及施工的所有方面(即从初步规划和调查到技术设计
和建筑材料，再到确保技术和法律程序)，目的是适应东道国的需求。BOT 模式
的工作原理是，中国公司建造特定的水基础设施项目，然后在一段时间后(通常
是 20-50 年)，免费将所有权完全交给东道国政府。虽然 EPC 模式参与近年来越
来越多，但从合同数量来看，BOT 模式仍然占主导地位。湄公河流域水资源丰富，
水电开发潜力巨大，中国在参与大湄公河次区域开发合作过程中也以上述形式参
与了当地水电开发。
中国在国外建造的水电站通常被设计成一个大型的具有多重功能的基础设
施，以帮助被援建国家促进经济社会发展。中国国有企业的高竞争力主要来自国
家的集中资助和灵活的贷款要求，这些贷款要求主要关注商业机会和满足技术要
求，而不干涉敏感的政治问题，如人权保护或政治稳定等。而其他大国出于大国
竞争的原因，有时片面强调或曲解法治、环境保护、人的发展等概念，给中国在
次区域的工程项目，甚至中国在本国境内的水电项目带来了负面影响。如何协调
经济社会发展与环境保护，如何妥善处理公平合理利用水资源问题，如何把握次
区域内部国家与域外国家的关系，成为大湄公河次区域跨境水资源管理需要面对
的挑战。

第二节 2010 年重大旱灾、中美日竞争与 GMS 国家能动性

受地理因素和全球气候变化影响，近年来，湄公河流域洪旱灾害频发，已经
成为该地区的主要灾害形式。2010 年，湄公河流域爆发近二十年来最为严重的
干旱灾害，湄公河水位降至 1992 年来的最低点，中国西南地区和湄公河下游国
家均受到旱情影响，当地经济和社会活动遭到严重破坏。多年来 GMS 一直进展平

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D%3D&el=1_x_2&_esc=publicationCoverPdf，
访问时间：2020 年 3 月 2 日。
124
平的跨境水资源管理议题在这次突发事件中被推向了公共视野。美国和日本以此
为机，指责中国在澜沧江流域建设水坝的行为应对此次事件负责，渲染“中国大
坝威胁论”和“中国环境威胁论”。对此，中国反应迅速，采取多项措施尽力缓
解负面影响。湄公河国家在此次灾害事件的大国竞争中，充分展现了其小国能动
性的一面，既借美日之手向中国施加压力，又没有因此疏远中国，同时通过召开
国际会议明确传达了自己希望通过多方合作共同推动水资源管理进展的需求。

一、GMS 2010 年重大旱灾

湄公河流域地处亚洲热带季风区的中心，受来自印度洋潮湿气流（西南季风）
的影响，每年的 6 月至 10 月为雨季，潮湿多雨；受来自大陆东北季风的影响，
每年的 11 月至次年 4 月为旱季，干燥少雨。这些因素加之全球气候变化的影响，
导致湄公河地区旱灾洪灾频发。近几十年来，洪旱灾害是湄公河地区自然灾害的
主要形式。1对于湄公河流域来说，干旱和洪水是两个密切相关的因素，洪灾和
旱灾带来的影响差异巨大。
严重的洪水灾害会造成人员伤亡，损毁房屋与基础设施，毁害庄稼并危及粮
食安全，甚至会破坏整个流域的社会和经济活动。仅柬埔寨和越南就占该地区每
年洪水损失总额的大约三分之二。虽然每年洪水灾害给湄公河流域居民和社会带
来严重损失，但洪水在农业和渔业中也发挥着重要作用。首先，每年的洪水脉冲
维持着世界闻名的湄公河淡水渔业的生产力。其次，洪水储存起来可供旱季使用，
特别是用于灌溉。再次，洪水沉积的沉积物改善了湄公河流域洪泛区的土壤肥力。
最后，洪水冲刷和稀释停滞与被污染的水，可以补充地下水位，保持河流的形态。
据评估，在湄公河下游流域，因洪水带来的损失的年平均成本约在 6000 万到 7000
万美元之间，但如果算总账的话，洪水效益的年平均价值约为 80 至 100 亿美元。
因此，洪水管理的目标和挑战是在保持效益的同时降低洪水的成本和影响。通过
各种形式的土地利用、开发和建筑控制、区域洪水应急规划和改进准备工作，洪
2
水风险可以最小化。

1
陈兴茹、王兴勇、白音包力皋： 《湄公河流域洪旱灾害损失分析》，载《水利经济》，第 37 卷第 1 期，2019
年 1 月，第 54-58 页。
2
Mekong River Commission，Flood & Drought，
http://www.mrcmekong.org/topics/flood-and-drought/，访问时间：2020 年 2 月 9 日。
125
 每年的洪水本身不是一种危险，总的来说是有益的。只有当洪水量和洪峰流
量大大超出或远远低于预期的正常范围时，才会产生负面影响。而洪水量远远低
于预期范围时就可能会引发干旱。但与洪水不同，干旱几乎没有任何益处。在湄
公河流域，干旱会破坏农业，特别是影响水稻生产，并可能导致其他农作物、牲
畜和渔业的全面损失。此外，干旱还可能带来粮食危机以及导致相关疾病发生。
湄公河下游盆地发生严重干旱的频率相对较高，其相关成本现在和将来都将高于
洪水。旱灾已经给 GMS 国家带来了严重威胁，增加了流域居民的脆弱性。
2010 年初，湄公河流域遭遇近 20 年来最为严重的旱情，湄公河水位下降至
近 20 年来的最低水平，部分地区的水位仅有 33 厘米。湄公河 2010 年的洪水流
量比正常水平低 40%以上，是有记录以来最低的一次。该次旱情致使泰国、越南、
老挝、柬埔寨等国的粮食生产、渔业、水电、航运和旅游受到不同程度的影响。
泰国和越南在此次旱情中受灾尤为严重。泰国的稻米生产受到严重冲击；此外，
由于泰国的经济发展对电量需求较大，旱灾给水电带来的影响也使泰国的工业受
到一定程度损害。在越南，全国范围的干旱导致河床干涸，局部地区引发了森林
火灾，持续 38 摄氏度的高温使当地许多居民因此感染相关疾病，高温和潮湿引
发了一场昆虫和蠕虫的虫灾，吞噬了数千公顷的稻田。湄公河三角洲的土壤盐碱
化程度也进一步恶化。
与此同时，中国西南地区也经受了百年难遇的干旱事件，旱灾给中国西南地
区的生态系统和人类社会带来了严重的不利影响，如缺水、作物歉收和经济损失
等。中国此次受旱灾波及的省市主要是云南、广西、四川、贵州以及重庆。部分
省份的旱情自 2009 年末就已经开始发生，截至 2010 年 3 月 31 日，此次旱灾共
造成中国西南五省（区、市）、 58 个市（地 区、自治州）、443 个县（市、区）
的 6910.6 万人受到灾害影响；576.6 万公顷农作物受灾，其中 118.2 万公顷绝
收；1975.8 万人、1336.8 万头牲畜发生临时饮水困难。此次旱灾带来的直接经
济损失高达 266.2 亿元，其中云南省受到的影响最大，经济损失为 179.1 亿元。
旱情还导致部分地区地表水域缩减、森林火灾频发、珍稀物种濒危以及有害生物
1
增加等恶劣影响。

1
黄新会、李小英、穆兴民等：《2010 年中国西南特大干旱灾害：从生态学视角的审视》
，载《水土保持研
究》，第 20 卷第 4 期，2013 年 8 月，第 282-286 页。
126
 二、中美日在旱灾事件中的应对与竞争

洪旱灾害属于跨境水资源管理的范畴，大湄公河次区域对跨境水资源管理的
公共需求由来已久。早在第二次世界大战结束以后，大湄公河次区域开发合作的
初始动机就源于流域国家联合防洪抗旱的愿望。自 20 世纪 90 年代起，GMS 合作
机制和湄公河委员会就对该议题进行了相关的研究和协调工作。但是鉴于初期地
区经济社会发展的迫切性以及跨境水资源管理本身的复杂性，该议题一直进展平
平。随着 2007 年前后大国竞争的加剧，以及 2008 年大湄公河流域洪灾的爆发，
大湄公河次区域的水资源管理议题逐渐升温，并成为大国用来攻讦的工具。2010
年湄公河的特大干旱事件和中美日在该次自然灾害中的博弈，则彻底将跨境水资
源管理议题推向了公众视野。2010 年湄公河流域重大旱灾爆发后，中国、美国
和日本对此反应不一，以此为爆发点在大湄公河次区域展开了竞争与博弈。
美国和日本借此机会，对中国进行攻击和指责，企图破坏中国和湄公河下游
国家的友好关系，破坏中国在该地区的形象。美、日等国内媒体、智库和一些有
两国背景的国际非政府组织将矛头直指中国，称中国在大湄公河上游的建坝活动
导致了本次旱情，并编造和渲染“中国水威胁论”和“中国大坝威胁论”。时任
美国国务卿希拉里公开呼吁，湄公河的大坝建设需要进行专业的科学考察评估，
需审慎对待。美国“外交政策”网站发表了“中国霸占水资源”的文章，指出美
国应重点关注大湄公河次区域的发展，采取措施遏制中国在该地区的“扩张”。1
美联社片面引述了联合国环境署的一份报告，指责中国“大肆修建水坝”对湄公
河流域的未来发展构成了严重威胁，致使湄公河“河水流量发生变化、水质恶化、
2
生物多样性降低”。 美国智库史汀生中心发布研究报告称，中国在澜沧江的水
电站建设活动“严重影响了湄公河下游国家的经济发展”，
“威胁了湄公河流域的
生态环境”
，并呼吁美国对此应积极介入。日本媒体也发表了相关报道。此外，
日本还积极对湄公河地区的干旱事件提供了相关援助，借此宣传日本的正面形
象，表现日本对环境保护、水资源可持续发展等问题的关心。
此外，受历史、政治与文化等各种因素影响，东南亚地区活跃着大量非政府

1
http://www.foreigmpolicy.com/articles/2010/08/23/chinas_water_grab，访问时间：2020 年 2 月 10
日。
2
http://www.hydropower.org.cn/info/shownews.asp?newsid=1053,访问时间：2020 年 2 月 10 日。
127
国际组织，其主要诉求为人权、民主、慈善以及环境保护。这些非政府国际组织
大多有西方国家背景（包括美国和日本，以美国为主）
，或受其资助，或受其指
导。特别是自 20 世纪 80 年代以来，湄公河地区迅速发展起一批以“保护湄公河
与地方社群权利、反对水电大坝”为目标的非政府组织。1既包括“缅甸河流网”、
“拯救湄公河”、“湄公河观察”等次区域非政府组织，也有“国际河流组织”、
“日本平台”、“绿色和平”等国际非政府组织。在美国和日本的推动下，2010
年旱灾事件成为了一个导火索，被无限扩大化了。非政府组织利用媒体宣传、游
行示威等方式，渲染“中国环境威胁论”，发动跨国倡议网络，抵制中国在大湄
公河次区域的大坝以及其他基础设施建设。在中国参与投资建设的密松水坝、莱
比塘铜矿等项目停工事件中，非政府组织在西方国家的推波助澜下对事件的发酵
起到了催化剂的作用。
面对此次突发事件，中国紧急做了多项工作缓解负面影响。中国先是通过各
种官方场合和专业机构发表声明，表示此次旱情与中国上游建坝无关。中国气象
局国家气候中心组织专家对此次旱情进行了科学分析，研究结果表明，
“2010 年
湄公河流域的旱情是在全球气候变暖背景下大气环流异常导致的一次极端干旱
气候事件。湄公河径流的变化主要由降水变化所驱动，中国在澜沧江上的水电站
建设对湄公河下游的水流量变化并无明显影响。”22010 年 4 月 2 日，中国水利部
国际合作与科技司巡视员陈明忠在华欣会议上发言表示，中国在澜沧江流域修建
水电站不会增加湄公河下游发生洪旱灾害的几率,相反还会缓解和控制应对洪水
与干旱的能力，“中国已建的漫湾、大朝山、景洪水电站均为日调节水电站，没
有调蓄能力，出入库水量平均；在建的小湾水电站进入枯水期后一直未蓄水；经
科学合理调度，澜沧江水电站可实现削峰补枯的功能，为下游防洪抗旱发挥积极
作用。
” 中国水利部表示，愿在平等协商、互惠互利的基础上加强与有关各方的
沟通和协调，共同应对这场罕见的旱灾。3
与此同时，中国还采取了切实的行动以应对此次危机。2010 年 4 月，中国
派出由外交部副部长宋涛率领的代表团参加在泰国华欣举行的首届湄公河委员

1
韩叶：《非政府组织、地方治理与海外投资风险——以湄公河下游水电开发为例》，载《外交评论》，2019
年第 1 期，第 81-112 页。
2
人民网，“高温少雨湄公河水位下降 并非受澜沧江水电站影响”，
http://society.people.com.cn/GB/41158/11333045.html，访问时间：2020 年 2 月 10 日。
3
中国政府网，“水利部：湄公河干流水位下降主因是区域性干旱气候”，
http://www.gov.cn/jrzg/2010-04/03/content_1572496.htm，访问时间：2020 年 2 月 10 日。
128
会峰会，与湄公河下游国家积极就该问题进行协商。宋涛在会上表示，“湄公河
水位降低与中国澜沧江水电开发无关”，对中国的这种指责“既无科学依据，也
与事实不符”。会议期间，宋涛还与湄委会首席执行官杰里·伯德、越南自然资
源和环境部长范魁元以及泰国外长甲西等官员举行会谈，表示中国愿与湄公河国
家积极合作，共同促进次区域可持续发展。自 2010 年 3 月 22 日起，中国决定向
湄公河委员会提供中国云南境内的景洪和曼安两个水文站的旱季水文资料。此
外，中国还邀请湄公河下游国家参观中国云南境内的景洪大坝，以消除其对中国
水坝的误解和疑虑。此外，对于湄公河国家的普通民众来说，他们大多从媒体和
非政府组织的渠道获取相关信息。一些片面的、非客观的信息给中国在湄公河国
家普通民众心中造成了不良影响。为此，中国对舆论也进行了积极引导。比如，
中国驻相关国家的使馆召开了情况说明会，邀请当地媒体记者和部分民众参与，
主动沟通、解释详情并释放善意。中国的一系列举措，取得了较为积极的成效，
一定程度上缓和了外界的猜疑。中国与湄公河国家的双边关系也并未因此受到过
多影响。

三、湄公河国家的应对与主动塑造

小国能动性对于大国主导的制度竞争过程发挥了重要干预作用，在这个过程
中推动大国社会化，推动制度建设。湄公河下游国家在此次事件中的表现则充分
显示了其发挥小国能动性的一面。
一方面，洪水和干旱等自然灾害使湄公河下游国家受到了直接和切身的伤害
与损失，上下游天然的不对称性依赖加剧了其身为小国的脆弱性和敏感性，湄公
河下游国家希望借美日之手给中国施加压力，促使中国承担更多责任。因此，湄
公河下游国家的一些媒体和社会组织在指责“中国水威胁”、
“中国大坝威胁”舆
论事件中起到了推波助澜的作用。对此，湄公河国家在一定程度上是采取了默许
甚至纵容态度的。比如，越南顺化农林大学网站发表文章称，中国境内的水电工
程在上游对湄公河河水进行了拦截，导致了越南及周边国家的河流水量减少，加
剧了旱情。2010 年 2 月，泰国《曼谷邮报》发表了题为“中国大坝扼杀湄公河”
的社论，发表了“中国在上游建坝行为引发了此次旱情 ”的相关言论，对当地

129
民众产生了误导作用，引发部分民众对中国的不满。12010 年 3 月 17 日,湄公河
地区一个名为“拯救湄公河联盟”的激进环保组织发表声明称，20 世纪 90 年代
初就有研究认为“中国在澜沧江流域进行水电站建设导致了湄公河水文和河床含
沙量发生变化”。该组织表示,中国的建坝行为“使湄公河下游的泰国、缅甸和老
挝等国家的农业和渔业受到破坏，影响了湄公河地区的经济发展和当地人民的生
活。”
另一方面，湄公河下游国家并不想因此而彻底疏离中国，他们深知若想跨境
水资源管议题取得进一步的进展离不开中国的参与，大湄公河次区域其他领域的
开发合作也需要中国继续给予合作和支持。因而，湄公河国家通过政府官员、国
际组织以及专业机构对此次旱情进行了客观的表态。2010 年 4 月 6 日，柬埔寨
首相洪森在金边表示，中国也是此次旱灾的受害者，不应把旱灾的责任推给中国，
湄公河水位下降以及下游国家的旱情与中国无关。泰国国家灾害预警中心主任史
密斯·达玛萨洛纳公开声明，2010 年的湄公河流域旱情与中国在湄公河上游建
设水坝没有关系，是全球气候变化的结果。湄公河委员会秘书处首席执行官杰
里·伯德发表声明说：“根据目前的水量记录，没有证据表明上游的这些水坝导
致了河流水量减少。相反，事实上，如果没有这些水坝，湄公河很可能在今年 1
月就出现缺水问题。”2泰国自然资源与环境部长素威在会见中国驻泰国大使管
木时表示，
“感谢中国在发生旱情的关键时刻提供及时的水文气象数据，这将极
大地促进中国与湄公河国家的相互了解。”3湄公河委员会出具专业的研究报告显
示，该次干旱事件与中国上游的水坝建设活动没有关系，是 2009 年潮湿季节提
前结束和降雨量太小导致的。2010 年湄公河地区的西南季候风来得非常晚，因
4
此汛期被大大推迟了，加剧了旱情的爆发。
2010 年 4 月 5 日，湄公河国家在泰国华欣举行了首届湄公河委员会首脑峰
会。紧急应对湄公河水位下降和湄公河流域严重旱灾成为当年首脑峰会的主要议
题之一。在首脑峰会举行之前，湄公河下游国家召集相关领域的高级专家召开了

1
人民网，“中国邀各国参观水坝 湄公河大旱与中国无关”，
http://energy.people.com.cn/GB/11258623.html，访问时间：2020 年 2 月 10 日。
2
人民网，“国际河成纷争新源头：全球‘水破产’将引发冲突？”，
http://energy.people.com.cn/GB/11267023.html, 访问时间：2020 年 2 月 10 日。
3
中国政府网，“综述:多国专家称湄公河次区域旱灾与中国建坝无关”，
http://www.gov.cn/jrzg/2010-04/03/content_1572625.htm，访问时间：2020 年 2 月 10 日。
4
Mekong River Commission ，“Annual Mekong Flood Report 2010”.
130
一次国际会议，会议发表了名为《变化世界中的跨境水资源管理》的声明，该声
明随后被提交给首脑峰会。这份声明讨论了粮食、技术、能源、气候变化等跨境
水资源管理涉及的方面。《声明》指出，水电和基础设施建设可以带来新的经济
发展机遇，但需要妥善处理其可能给社会和生态系统带来的影响；极端干旱和洪
水事件预计将变得更加频繁，为了尽量减少这些事件的潜在负面影响，有必要将
灾害风险管理与气候变化适应战略相结合；流域组织需要找到可持续的融资机
制，以支持流域管理的核心职能。尤为值得一提的是，
《声明》中写道，
“跨界河
流管理方面正在出现的全球经验表明，从关注相互竞争的国家利益转向最大限度
地实现共同利益和分担风险将使真正的跨界水安全得以实现和维持。”1最终，首
届湄公河委员会首脑峰会发表了《湄公河委员会华欣宣言》，该《宣言》的主题
为“满足需要，保持平衡：面向湄公河流域的可持续开发”。《宣言》指出，湄
委会的任务是促进和协调水资源以及相关资源的可持续管理和发展，谋求湄公河
国家的共同利益和人民福祉。湄公河下游国家将自己的公共需求明确公开地表达
了出来，传达了自己的声音。这直接影响了后来中美日等国在跨境水资源管理领
域与湄公河国家的合作。

第三节 中美日制度竞争与 GMS 水资源管理发展合作

中国、美国和日本在湄公河 2010 年干旱事件中的表现，只是大国在大湄公

河次区域竞争的一个缩影。这次事件也反映出中美日三国在迎合湄公河国家公共
需求时侧重点的不同。日本重视官方发展援助和基层的民计民生，中国一般通过
政府和国有企业开展大型基础设施建设。而美国一直以“环境保护”作为美湄合
作的重点领域，对湄公河的水电开发持反对态度。这其中既表现了中国、美国和
日本对于援助和发展理念的不同理解，也反映了中美日三国希望通过发展在不同
领域的优势提高自身的影响力，并防范遏制其他国家。
2010 年旱灾事件将大湄公河次区域对于跨境水资源管理的公共需求推向了

1
“Transboundary Water Resources Management in a Changing World”，
http://www.mrcmekong.org/news-and-events/events/transboundary-water-resources-management-in-
a-changing-world-2/，访问时间：2019 年 11 月 27 日。

131
前台。中国、美国和日本充分认识到了水资源管理的重要性和紧迫性，纷纷调整
了各自的政策和利益认知。美国和日本意识到单凭语言和舆论攻讦并不能真正离
间中国和湄公河下游国家的关系，若想增加自身在该议题领域的权威性和话语
权，必须做出让湄公河下游国家切实感受到收益的事情。中国也进一步认识到强
化自身与湄公河下游国家的共同利益和相互认同，有利于夯实周边战略基础，更
好地应对大国竞争。于是，各国相继加快了在该议题领域建设的步伐。最终，中
美日在制度竞争中被社会化，转变了以往的开发合作模式，变得更加注重湄公河
国家的利益和诉求，各自开展了制度建设，进而推动了次区域在跨境水资源管理
和环境保护领域的区域发展与合作。

一、中国的社会化与制度建设

中国推动大湄公河次区域跨境水资源管理的制度建设是从首先加强国内自
身对于水资源管理的研究开始的。2010 年以来，中国通过了一批关于跨境水资
源管理的自然科学和人文科学项目，进行了自我筹备和“充电”。等到 2016 年澜
湄合作机制正式启动时，水资源被作为五大优先方向之一单独列了出来，足见对
其的重视程度(澜湄合作机制五大优先领域分别为：互联互通、产能、跨境经济、
水资源和农业减贫合作)。2016 年 3 月 23 日，首届澜湄合作领导人会议在中国
三亚召开，会议发表了《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造
面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体》。
《三亚宣言》中写道，将“通过各种活
动加强澜湄国家水资源可持续管理及利用方面的合作，
”并提议在中国建立澜湄
流域水资源合作中心，将之作为“澜湄国家加强技术交流、能力建设、旱涝灾害
管理、信息交流、联合研究等综合合作的平台。”1中国总理李克强在会议上的讲
话中也表示，“中方愿与湄公河国家共同设立澜湄水资源合作中心和环境合作中
心，加强技术合作、人才和信息交流，促进绿色、协调、可持续发展。”2
在宣言和讲话精神的指导下，中国与湄公河国家相继在澜湄合作框架下成立
了专门的澜湄水资源合作联合工作组、澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心

1
澜沧江-湄公河合作， 《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言——打造面向和平与繁荣的澜湄国家
命运共同体》，http://www.lmcchina.org/zywj/t1511256.htm，访问时间：2019 年 12 月 24 日。
2
澜沧江-湄公河合作，《李克强在澜沧江—湄公河合作首次领导人会议上的讲话》，
http://www.lmcchina.org/zywj/t1511259.htm，访问时间：2019 年 12 月 24 日。
132
以及全球湄公河研究中心。2018 年 11 月，中国牵头召开了首届澜湄水资源合
作论坛，旨在打造水资源政策对话、技术交流和经验分享平台。 1并且该论
坛 将 长 期 定 期 召 开 。 2018 年 通 过 的 《 澜 沧 江 — 湄 公 河 合 作 五 年 行 动 计 划
（2018－2022）》中，决定制定“水资源合作五年行动计划”，以协商解决
中国与 GMS 五国共同关心的问题。 2此外，中国在 2011 年牵头成立的中老
缅泰湄公河流域执法安全合作机制，也于 2017 年 12 月升级为澜沧江-湄公
河综合执法安全合作中心，加强了中国与湄公河国家在水安全方面的合作。
制度竞争不仅推动了中国与湄公河国家在跨境水资源管理领域的制度建设，
并且也使中国调整了自身的认知和政策，实现了社会化。基础设施仍然是中国在
与美国和日本的竞争中具有比较优势的领域。
“湄公河国家处在工业化、城镇化、
农业现代化快速发展阶段，都有建设水利等基础设施的迫切需求。中国拥有性价
比高的水利电力装备和工程建设力量，在大型水利枢纽、平原打井、山区中小型
水库等建设方面经验丰富，适合湄公河国家需求。”不过，中国当前也特别强调，
要按照可持续发展理念，统筹处理好经济发展和生态保护的关系，
“澜湄合作因
水而生，也必将因水而兴”。3此外，中国也加强了在民心沟通与人文交往领域的
合作，积极开展各种水利技术合作交流与跨境水资源的培训和考察学习活动。比
如，2018 年，中国水利部与教育部合作启动“‘一带一路’水利高层次人
才培训项目”。中国水利部还与河海大学合作，向缅甸、泰国、越南、柬
埔寨和老挝等湄公河国家水利领域的政府官员和技术人员提供奖学金，资
助其来华参加水文及水资源、水利水电工程等领域的培训。
此外，2016 年中国的“补水外交”行动也充分说明了在制度竞争中大
国被社会化。2015 年年底至 2016 年年初，受厄尔尼诺现象影响，湄公河
流域再次爆发严重旱情。澜沧江河段降雨量降低，入流流量减少；湄公河
下游流域也经历了异常干旱、高温少雨的情况。湄公河水位下降到最低水
平，对该地区的农业生产造成了相当大的破坏，影响了沿岸居民的生活和
生计。中国在本身也遭受干旱的情况下，决定牺牲掉部分自身利益，通过

1
“首届澜湄水资源合作论坛在昆明开幕”，水利部国际合作与科技司，
http://gjkj.mwr.gov.cn/jdxw/201811/t20181105_1054205.html，访问时间：2019 年 11 月 24 日。
2
澜沧江-湄公河合作，《澜 沧 江 — 湄 公 河 合作五年行动计划（2018－2022）》，
http://www.lmcchina.org/zywj/t1524906.htm，访问时间：2019 年 12 月 24 日。
3
澜沧江-湄公河合作，《李克强在澜沧江－湄公河合作第二次领导人会议上的讲话》，
http://www.lmcchina.org/zywj/t1524913.htm，访问时间：2020 年 2 月 24 日。
133
增加云南景洪水库的水量，从澜沧江的梯级大坝向湄公河实施应急补水，
以帮助湄公河下游国家缓解旱情。2016 年 3 月 9 日至 5 月 31 日期间，中
国分三次实施了应急供水。（2016 年 3 月 9 日至 4 月 10 日，日均水量不低
于 2000 立方米/秒；2016 年 4 月 11 日至 4 月 20 日，流量不低于 1200 立
方米/秒；2016 年 4 月 21 日至 5 月 31 日，流量不低于 1500 立方米/秒。）
中国在一个具有挑战性的时期对湄公河国家实施了紧急补水，这其实已经
影响了中国自身在部分地区的家庭供水和农业生产。
事后，中国水利部和湄委会的专家对此次补水行动进行了联合观察和
科学评估。本次科学评估全面而详尽，评估内容包括：(1)温度、降雨、流
量、土壤湿度和用水紧张等因素引起的澜沧江-湄公河流域干旱；(2)澜沧
江梯级水库运行对湄公河枯水期水量的总体影响；(3) 2016 年应急补水对
湄公河干流水位、流量的水文影响；(4)应急补水对湄公河流量的净贡献；
(5)补 水 过 程 中 湄 公 河 干 流 水 位 和 流 量 的 变 化 ； (6)沿 主 流 流 动 传 播 ； (7)
应急补水期间湄公河三角洲盐度变化等。根据观测站的观测结果，湄公河
三角洲的最高含盐度分别降低了 15%和 74%，最低含盐度分别降低了 9%和
78%。中国紧急补水增加了湄公河干流的水位和流量，降低了湄公河三角洲
的盐度入侵，此次补水行动对于缓解湄公河流域的旱情发挥了积极作用。 1
此外，湄委会也表示，在联合考察评估过程中，湄公河委员会秘书处与中
国进行了真诚、热情友好的讨论与交流。双方相互尊重，相互理解，培育
了良好的合作精神。湄公河下游国家也通过领导人讲话、官方表态以及媒
体报道等形式对中国此次补水行动表示感谢和支持。中国此次“补水外交”
取得了积极成效，增进了中国与湄公河国家的双边关系与相互信任。

二、美国的社会化与制度建设

环境保护本就是美湄合作的重点领域之一，2010 年重大旱灾事件后，
美国进一步加大了具体在跨境水资源管理领域的制度建设，并且在制度竞
争促进的社会化过程中，美国更加考虑湄公河国家的需求和利益，开展了

1
Mekong River Commission and Ministry of Water Resources of China，“Joint Observation and
Evaluation of the Emergency Water Supplement from China to the Mekong River，”2016.
134
多项务实合作。
2010 年，美国推动湄公河委员会与密西西比河委员会建立了“姐妹河
伙伴关系”，旨在加强湄公河下游国家的技术能力和机构能力建设。这两
个委员会签署了一份意向书，强调要通过促进各国之间的合作解决气候变
化和自然灾害带来的问题，并确保人民的供水安全和粮食安全。越南的芹
苴大学（Can Tho University）被指定为湄公河世界标准知识中心，以及
大湄公河次区域人力资源开发研究和教学中心。湄委会与密西西比河委员
认为有必要通过对湄公河国家进行人力资源培训，在该次区域的所有合作
与发展活动中体现湄公河精神，以实现多年愿景。2011 年，为加强湄公河
下游国家的灾害管理能力，美国联合越南共同举办了“湄公河下游灾害管
理”国际研讨会。在研讨会上，美国和湄公河下游国家分享了其在洪水管
理、适应和应对自然灾害、缺水和粮食短缺以及公共卫生等领域的专业知
识和经验。该研讨会是 LMI 加强次区域合作的一部分，目的是更好地适应
教育、环境、卫生和基础设施方面的共同挑战和机遇。 1
2017 年，美国在美湄合作框架下发起“湄公河水数据倡议”
（ the Mekong
Water Data Initiative，简称 MWDI）。该倡议的参与者主体是美国与柬埔
寨、老挝、缅甸、泰国和越南等湄公河下游国家，还包括欧盟、澳大利亚、
日本、新西兰、韩国、世界银行（统称为发展伙伴）以及湄公河委员会等
行为体。湄公河水数据倡议旨在通过协调各方参与者共同加强努力，为可
持续管理与水有关的资源和减少与极端事件有关的风险提供可靠、充分和
及时的数据。湄公河水数据倡议的合作领域和努力方向包括但不限于以下
内容：加强湄委会收集和分析全球可访问数据库、遥感和其他实时数据的
能力，以支持洪水、干旱和极端事件预测；在湄公河下游国家以及发展伙
伴的支持下，审查现有的数据政策和国家数据管理框架；增加数据收集(现
场和遥感)和数据服务以及相关研究和创新活动的投资，包括相关的社会经
济信息；确保关键数据功能的人员和资源配置适当；建立跨部门的数据访
问、数据共享和数据使用机制；提高湄公河国家在水文模型和预报方面的
能力水平；在发展伙伴的支持下，加强湄公河下游国家建立实时水位和降

1
LE Van My, “The United States and the Lower Mekong Initiative,” East Asian Policy, 2016.
135
雨观测站以及升级预警系统的能力等。 1
此外，美国也积极发挥自身优势，协助湄公河下游国家建立了“湄公河流域
水资源开发规划途径” (Planning Approaches for Water Resource Development
in the Lower Mekong Basin)、“生态亚洲水资源及治理方案” (ECO-Asia Water
and Governance Program)、
“海平面评估表和地平标记网”(Surface Evaluation
Tables and Marker Horizons Network Component)、“预测湄公河”（ Forecast
Mekong）等一系列水资源科学管理平台。同时，美国还派遣本国环境科学方面的
专家对湄公河下游国家的相关技术人员进行培训。比如，2017 年美国国务院
东亚太平洋事务局宣布启动“青年科学家交流项目”，该项目将通过人员交
流、联合研究和研讨会等方式，为 LMI 成员国青年科学家之间的合作创造
机会，提高湄公河国家在应对跨境水资源管理与环境保护等领域的人才储
备。2019 年 8 月，在“湄公河下游倡议”第十二次部长会议上，与会各国回顾
了 LMI 成立 10 周年以来取得的合作成果，肯定了 LMI 框架下美国为提高湄公河
地区各国的水资源可持续管理能力做出的贡献。

三、日本的社会化与制度建设

鉴于中国和美国在大湄公河次区域跨境水资源管理领域竞相发力的态
势，日本也加快了与湄公河国家在日湄合作框架下的制度建设。跨境水资
源管理与环境保护原本也是日湄合作的领域之一，但并不突出，2010 年之
后，日本将其作为了重点议题。
2010 年 7 月，在东盟地区论坛会议召开间歇，日本与湄公河下游国家举行
会议，讨论筹备“绿色湄公河”计划。2011 年 6 月，第一届“绿色湄公河论坛”
（Green Mekong Forum）在泰国曼谷召开，日本、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸和
越南等国的代表参加了此次会议。会议重点讨论了水资源管理、可持续森林管理、
防灾和救灾以及保护生物多样性等问题，提出了《实现绿色湄公河十年行动
计 划 》（“ Action Plan for ‘A Decade toward the Green Mekong’

1
US Department of State，“Joint Statement To Strengthen Water Data Management and Information
Sharing in The Lower Mekong，”
https://www.state.gov/joint-statement-to-strengthen-water-data-management-and-information-sh
aring-in-the-lower-mekong/，访问时间：2020 年 2 月 24 日。
136
Initiative”）。12013 年，日本和湄公河区域国家举行了“经济发展和环境保
护”会议，重点讨论了如何在促进经济发展的同时考虑到环境问题。截至 2019
年，绿色湄公河论坛已成功举办 6 界，
“减少灾害风险和水资源管理”每次都
被作为一个重要议题单独拿出来讨论。绿色湄公河论坛已经发展成为日本与湄公
河国家在跨境水资源管理与环境保护领域的主要合作机制。日本在社会化的过程
中也展现了自身的优势和特点，日本特别强调公共和私营部门合作在解决湄
公河地区水资源管理、环境问题和气候变化方面的重要性。因此，绿色湄
公河论坛每次召开，都会分享和交流来自国家政府机构、地方政府以及私
营部门和企业的参与者的意见。
2015 年举行的“日湄首脑峰会”发布了《新东京战略 2015》
，该报告列出了
日湄合作的四大支柱，“可持续发展与绿色湄公河”是其中之一。该支柱的具体
合作领域为：防灾减灾、气候变化、水资源管理以及水生渔业资源(包括鲸类)
的保护和可持续利用。日湄双方认为，“可持续管理和开发湄公河水资源对于该
地区来说至关重要；为此，双方重申支持湄公河委员会，决心进一步加强水资源
管理合作。”22018 年，日本和湄公河国家在东京举行了第十届日湄峰会，会议通
过了《日湄合作东京战略 2018》（“Tokyo Strategy 2018 for Mekong-Japan
Cooperation”）。在此次会议上，日湄双方进一步调整了合作机制，将日湄合作
更新为三大支柱，分别为：积极有效的互联互通（Vibrant and Effective
Connectivity），以人为本的社会（People-Centered Society）以及实现绿色湄
公河（Realization of a Green Mekong）
。绿色湄公河的具体合作领域包括：减
少灾害风险和气候变化、水资源管理、循环经济以及水生渔业资源的保护和可持
3
续利用 。值得一提的是，
《东京战略 2018》中除强调了可持续利用和管理水资源
的重要性外，还特别强调了在该领域与湄公河下游倡议合作机制协调的必要性。
这也体现了日本对美国“亚太再平衡”战略的支持。
总之，在次区域水资源管理领域的大国制度竞争过程中，日本被社会

1
“Green Mekong Forum (Overview)”，
https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/mekong/gmf1106.html，fangwenshijian ，访问时间：2019
年 11 月 25 日。
2
Ministry of Foreign Affairs of Japan，“New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”，
https://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html，访问时间：2020 年 2 月 25 日。
3
Ministry of Foreign Affairs of Japan ，“Tokyo Strategy 2018 for Mekong-Japan Cooperation，”
https://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page4e_000923.html，访问时间：2020 年 2 月 25 日。
137
化并积极推动了与湄公河国家的制度建设。日本表示，湄公河的水资源管
理，对湄公河地区的发展至关重要。为确保次区域的可持续发展，日本将
与湄公河国家以及包括湄公河委员会在内的国际组织合作处理与水相关的
问题。日本将支持灌溉设施的开发和技术运作；加强在湄公河数据收集、
调查、环境监测、洪水和干旱管理等方面的合作；通过扩大水处理设施和
完善配水网络，发展供水服务；促进水基础设施建设并监测废水管理；支
持污水处理工作的发展，并向湄公河国家提供技术援助。日本所做的努力
也被湄公河国家所接受，湄公河国家表示感谢日本对大湄公河次区域在水
资源管理方面提供的技术支持与资金援助。 1

本章小结

制度竞争可以通过调动和激发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而
促进区域合作。本章以中国、美国和日本在湄公河地区跨境水资源管理领域的制
度竞争为例，对此进行了检验与说明。
水资源已经成为决定世界未来发展的关键因素之一。随着世界用水紧张问题
越来越凸显，水资源管理议题的重要性在不断上升。跨境水资源管理不仅事关如
何公平合理分配用水、治理洪旱灾害等问题，更涉及到国家主权、外交关系、边
界管理、跨境民族社区稳定以及地区经济合作等因素，因而议题复杂性颇高。大
湄公河次区域同样面临着如何妥善处理跨境水资源管理中的冲突与合作等难题，
并且因为大国竞争的存在变得更为棘手，因而多年来一直进展平平。
2010 年湄公河流域爆发重大旱灾，在这次突发自然灾害中，美国和日本以

1
Ministry of Foreign Affairs of Japan，“The Mekong-Japan Initiative for SDGs toward 2030”，
https://www.mofa.go.jp/files/000535957.pdf，访问时间：2020 年 2 月 25 日。
138
此为机，指责中国在澜沧江流域建设水坝的行为应对此次事件负责，渲染“中国
大坝威胁论”和“中国环境威胁论”。对此，中国反应迅速，采取多项措施尽力
缓解负面影响。湄公河国家在此次灾害事件的大国竞争中，充分展现了其小国能
动性的一面，既借美日之手向中国施加压力，又没有因此疏远中国，同时通过召
开国际会议明确传达了自己希望通过多方合作共同推动水资源管理进展的需求。
2010 年旱灾事件将大湄公河次区域对于跨境水资源管理的公共需求推向了
前台。中国、美国和日本充分认识到了水资源管理的重要性和紧迫性，纷纷调整
了各自的政策和利益认知。美国和日本意识到单凭语言和舆论攻讦并不能真正离
间中国和湄公河下游国家的关系，若想增加自身在该议题领域的权威性和话语
权，必须做出让湄公河下游国家切实感受到收益的事情。中国也进一步认识到强
化自身与湄公河下游国家的共同利益和相互认同，有利于夯实周边战略基础，更
好地应对大国竞争。于是，各国相继加快了在该议题领域建设的步伐。
中国成立了专门的澜湄水资源合作联合工作组、澜湄水资源合作中心、澜湄
环境合作中心以及全球湄公河研究中心，并在 2016 年湄公河流域再次爆发重大
旱情之际开展了“补水外交”行动。美国发起了“湄公河水数据倡议”，并
协助湄公河下游国家建立了“湄公河流域水资源开发规划途径”“生态亚洲水资
源及治理方案”
“海平面评估表和地平标记网”
“预测湄公河”等一系列水资源科
学管理平台。同时，美国还派遣本国环境科学方面的专家对湄公河下游国家的相
关技术人员进行培训。日本在日湄合作框架下建立了“绿色湄公河论坛”。截
至 2019 年，绿色湄公河论坛已成功举办 6 界，“减少灾害风险和水资源管理”
每次都被作为一个重要议题单独拿出来讨论。绿色湄公河论坛已经发展成为日本
与湄公河国家在跨境水资源管理与环境保护领域的主要合作机制。
总之，在跨境水资源管理这样一个极易产生冲突的议题领域，在大国
制度竞争的过程中，湄公河国家充分发挥能动性促使中美日等国社会化，
并推动了大湄公河次区域在水资源管理与环境保护领域的制度建设。在一
系列务实合作中，中美日各自与湄公河国家的关系也得到了改善和加强。

139
 第六章 区域发展与大国协调

本章的内容主要由三部分组成。第一，简要概括中国、美国和日本在大湄公
河次区域的竞争带来的积极影响。第二，简要分析目前中美日在湄公河地区的大
国协调状况。第三，结论部分，回顾并总结本文的研究问题、理论框架、研究意
义以及局限性。

一、中美日竞争背景下的 GMS 区域发展

中国、美国和日本出于各自的战略考量，自冷战结束以来在大湄公河次区域
展开了大国竞争，这种竞争在 2008 年以后以明显的制度竞争的方式表现了出来。
大国在制度竞争过程中的重点关注领域、发展理念和具体操作模式不尽相同。美
国推崇在湄公河地区实现可持续民主、人权与环境保护；日本重视官方发展援助、
公私伙伴关系合作与民计民生；中国主张务实合作，通过开展地区发展急需的基
础设施建设带来实际利益。这其中既有大国想要发挥自身比较优势的因素，也有
中美日以此为契机相互竞争、试图给对方造成掣肘的考量。各国采取的政策不同，
带来的具体效果也有所差异。但就目前发展和整体评估来看，中国、美国和日本
在大湄公河次区域的竞争推动了次区域在各个领域的发展与合作，湄公河地区的
国家和人民得到了实在收益。

（一）中国与 GMS 区域发展

冷战结束以来，中国积极参与了大湄公河次区域的开发合作，在制度竞争过
程中，通过参与或主导 GMS 合作机制、黄金四角经济合作、澜湄综合执法安全
合作中心以及澜湄合作，与 GMS 国家在多个领域实现合作，并促进了各领域的发
展。中国自 1992 年参与 GMS 合作机制以来，一直积极参与该计划，并逐渐增大
投入。2005 年 3 月，中国出资 2000 万美元，在亚行设立区域合作与减贫基金。
这只基金意义重大，它是亚行发展中成员国建立的首只基金，也是中国与国际机
140
构建立的首个融资渠道。在第一个 GMS 发展计划(1994-2007 年)中，亚行占了 34
个项目中的 34.7%，价值 987 万美元，中国占了 27.2%。在 2008 年 3 月第三届
GMS 峰会批准的第二份 GMS 发展规划(2008-2012 年)中，在 110 个项目中亚行的
资本比例降至 22.1%，约 1545 万美元，中国的占比率升至 32.2%。1澜湄综合执
法安全合作中心成立以来，联合老挝、缅甸、柬埔寨等国联合开展了多项打击跨
境人口贩卖、打击易制毒化学品非法贩运、湄公河联合巡逻执法等多项专项行动，
为维护次区域安全做出了积极贡献。
澜湄合作“3+5 合作框架”启动以来，研提了两百多个务实合作项目，涉及
互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫等多个领域。2017 年中国同
GMS 五国贸易总额达 2200 亿美元，同比增长 16%。中国累计对 GMS 五国各类投资
超过 420 亿美元，2017 年投资额增长 20%以上。中国设立的第一批专项贷款已完
成授信承诺 52.5 亿美元，超额完成 50 亿美元授信评审计划。2中国参与合作的
中老铁路、中泰铁路、越南永新火电站、老挝南欧江流域梯级水电站项、柬埔寨
暹粒新机场等大型基础设施和工业化项目相继开工。中国主办的“湄公河光明行”
活动，让湄公河国家上千名白内障患者重见光明。此外，上万名湄公河国家学生
与技术人员获得中国政府奖学金，赴华学习或参加短期研修培训。澜湄合作从五
个优先领域拓展到教育、媒体、医疗卫生、青年交流等领域，形成官产学多点发
力的局面。中国与湄公河国家的合作意识不断增强，了解与信任日益加深。
（二）美国与 GMS 区域发展
奥巴马政府上台后，相继抛出“转向亚洲”、
“亚太再平衡”等战略概念，近
年来美国又提出“印太战略”，大湄公河次区域越来越成为其重点关注的大国竞
争场所。在制度竞争过程中，美国主导建立了湄公河下游倡议与湄公河下游之友
等美湄合作机制。自 2009 年美湄合作合作启动至 2018 年的 10 年里，美国有关
机构向湄公河流域国家提供了 35 亿多美元的援助。美国在湄公河地区的直接投
资从 10 年前的 100 亿美元增加到 2017 年的 170 亿美元。2018 年，美国与 GMS
国家的双边贸易额达 1090 亿美元。仅 2018 年一年，湄公河地区就有约 3.3 万多
名学生进入美国高校学习。美国于 2013 年 12 月在菲律宾马尼拉正式启动的“东

1
Hidetaka Yoshimatsu，“The United States, China, and Geopolitics in the Mekong Region，” Asian
Affairs: An American Review, 2015, pp. 173-194.
2
刘稚：《澜湄合作：进展与趋势》，载《中国-东盟命运共同体与澜湄合作》,北京•社会科学文献出版社，
2019 年版。
141
南亚青年领袖行动计划”已使 72000 名来自 GMS 国家的青年获益。与此同时，自
1999 年以来，美国对湄公河国家的出口在电子、农产品和机械等行业也为美国
创造了 140 多万个就业机会。
在湄公河下游倡议启动以来的过去十年中，LMI 合作机制对于帮助湄公河国
家在多个领域更好地应对跨界挑战发挥了积极意义，包括水安全、智能水电、公
共卫生、妇女权益、能源和基础设施规划，以及 STEM 教育。湄公河地区 34 万人
因此获得清洁饮用水，27000 人卫生条件得到改善，1000 名教师与 8 万名学生参
加了 STEM 课程培训，3800 名官员、教师和学生受益于技术英语培训项目，美国
与新加坡合作的第三国培训项目，针对有关互联互通和可持续发展的监管问题培
训了 1200 名湄公河国家官员。美国发起的三个创业中心为湄公河地区数百名女
企业主提供了支持和帮助。通过由美国陆军工程兵部队组织的年度太平洋灾害应
对演习和交流，大湄公河次区域应对紧急情况和从紧急情况中恢复的能力得到提
高。1旨在研究解决病媒传播疾病创新方案的 LMI 青年科学家项目；旨在提高公
共部门的能力，使项目设计达到国际标准的 LMI 质量基础设施培训项目；旨在为
环境友好的基础设施、清洁能源、土地和水的使用提供技术和科学援助的可持续
基础设施伙伴关系项目等在其中发挥了积极作用。美湄合作为湄公河地区人民的
生活带来了切实的改善，对于促进次区域发展与合作正面意义重大。
（三）日本与 GMS 区域发展
20 世纪 90 年代初期以来，日本曾通过 GMS 合作机制给湄公河地区给予了大
量多边援助和技术支持。日湄合作启动后，伴随着日湄首脑峰会的召开，日本以
三年为一个周期，定期推出日本对湄公河地区的发展援助与合作计划。2009 年
11 月，首届日湄首脑峰会在东京举行，日本宣布将大湄公河次区域列为其重点
开发援助地区，会后发表的《东京宣言 2009》研提了 63 个项目的行动计划，并
决定今后三年内向湄公河国家提供 5000 亿日元的开发援助。此后，《东京战略
2012》决定未来三年内向湄公河地区提供 6000 亿日元的官方发展援助；2015 年
2 月日本内阁通过《发展合作宪章》，承诺未来三年对湄公河地区的官方发展援
助增加至 7500 亿日元。除金融贸易、基础设施建设、互联互通以及水资源管理
等规模较大领域的区域合作外，日本还非常重视通过与非政府组织以及私营企业

1
The US Department of State，“Strengthening the U.S.-Mekong Partnership，” August 2, 2019，
https://www.state.gov/strengthening-the-u-s-mekong-partnership/，访问时间：2020 年 3 月 13 日。
142
合作促进在湄公河地区民计民生的改善。日湄双方一致同意加强在教育、医疗、
农业和粮食相关产业、妇女赋权等领域开展人力资源开发的重要性，特别是在卫
生保健领域，双方重申决心在认识到实现全民健康覆盖至关重要的基础上，努力
提高传染病、妇幼卫生和卫生系统建设等卫生保健质量。日本还在扫除地雷和处
理未爆炸弹药、残疾援助、灾难和紧急医疗护理等领域向湄公河国家提供了支持
和援助与之开展合作。最后，通过一系列艺术和文化项目，日湄双方在电影、表
演、文化遗产、体育、日语学习等领域进行了友好合作与交流，增进了双方的理
解与认同。1

二、大国协调与未来议程

通过经验观察和理论分析，本文发现大国竞争不一定会直接带来冲突，或给
区域发展带来负面影响；相反，大国之间的制度竞争在一定条件下可以促进区域
发展与合作。本文重点解释了大国制度竞争如何促进区域发展合作这个问题。案
例研究表明，中国、美国与日本在大湄公河次区域的制度竞争，使大湄公河次区
域相关国家获得了大量的援助、投资、技术支持和知识培训等，湄公河下游五国
的经济发展和基础设施建设由此受益，大湄公河次区域的居民社会环境、卫生医
疗条件、减灾减贫以及水资源保护等区域治理得到改善。大湄公河次区域制度化
进程蓬勃发展，合作观念得以深化，大湄公河次区域认同逐渐形成，相关大国被
社会化，湄公河下游五国的利益得到尊重。
以上都是大国竞争积极的、促进合作的一面；但同时我们必须要看到，大国
竞争的出发点是争夺地区影响力和合作主导权，因此必然也有其不利的一面。大
国往往倾向于将对湄公河地区的发展承诺与本国利益联系起来，而竞争使这种倾
向复杂化，这就导致了相互重叠的合作机制、集体和双边项目的出现。当前，中
国、美国和日本在湄公河地区的合作重点领域与发展理念不尽相同，这一方面起
到了制度互补的效果，使湄公河地区得到更为全面的支持和帮助；另一方面，如
果大国彼此之间缺乏协调、竞争态势不断上升，势必带来的负面影响也会越来越

1
该部分内容参见日本外务省网站历年日湄首脑峰会联合宣言，
https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/mekong/cooperation.html，访问时间：2020 年 3 月 13 日。
143
大。目前来看，中美日三国对此也已有了较为清醒的认识，在被制度竞争社会化
的过程中，大国也认识到放任竞争加剧缺乏沟通，对自身与次区域的利益都会造
成损害。因此，中美日三国也进行了相应地大国协调工作。
日本和美国的协调主要在湄公河下游之友框架下进行，日本本身就是该合作
机制的成员国之一，并且配合美国“亚太再平衡战略”遏制中国在湄公河地区的
权力增长也是日本的主要战略考量。因此，美日比较容易达成共识，并且在一些
涉及人权、法治、良治的领域相互配合。比如，美国和日本在防灾、救灾、妇女
赋权、帮助女企业家等不同领域开展了一系列具体合作项目。中国和日本则自
2008 年起举行了共计 6 次“湄公河地区中日政策对话” 会议。2019 年 9 月 10
日，第六届湄公河地区中日政策对话在日本东京举行。会上，中日两国介绍了他
们在 2014 年 12 月最后一次会议后在湄公河区域合作方面所做的努力。日本介绍
了 2018 年 10 月举行的第十届日湄首脑会议通过的《东京战略 2018》框架下日
湄合作的进展情况。中国介绍了 2016 年提出的澜沧江-湄公河合作纲要，以及澜
沧江-湄公河合作进展情况。双方认为，加强与湄公河国家自身倡议、其他支持
该地区国家以及国际机构的协调对促进湄公河地区发展具有重要意义。双方也决
定将于 2020 年在中国举行第七次会晤。1
未来，大湄公河次区域的大国竞争仍将持续存在，仍然不乏产生分歧
和冲突的可能，但是被社会化后的中美日已不再仅是各自为政，而是已经
开始开展大国彼此间的协调和沟通。制度竞争在促进区域合作方面仍然有
持续发挥作用的可能。当然，我们也应看到，除大国关系发展与权力结构
变化的因素外，大国竞争促进区域发展合作的程度也取决于大国协调的进
展实践。

三、 结论

（一）研究总结与回顾
本文从近年来中国、美国与日本等域内外大国在大湄公河次区域日趋

1
日本外务省，“The Sixth Meeting of the Japan-China Policy Dialogue on the Mekong Region”，
https://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page22e_000917.html，访问时间：2020 年 3 月 1 日。
144
凸显和激烈的制度竞争现象出发，试图对大国竞争如何促进区域合作进行
理论研究。论文首先对相关文献进行了回顾与梳理，发现既有研究不能充
分回答本文提出的问题，没有真正建立起大国竞争促进区域合作的理论模
型。因此，在理论分析与经验观察的基础上，本文给出了自己的解释。
论文首先对大国竞争促进区域合作理论模型的作用前提进行了分析，
即，当代国际关系大国无战争与全球化和复合相互依赖的特征和趋势。其中，大
国无战争是根本前提，在此基础上，大国之间可以通过制度竞争这种相对温和的
方式来争夺区域影响力和区域合作主导权。全球化与复合相互依赖进一步维持了
区域体系的相对和平与稳定，为区域合作提供了平台和内容，为小国参与国际政
治活动搭建了场所。
其次，论文对相关核心概念进行了辨析与界定。通过折中分析理论，本文认
为国际制度具有多重性。国际制度既是一种大国为实现自身私利而推行的战略工
具，又是一种服务于区域公共利益、满足小国公共需求的国际公共产品，并且可
以在实践过程中重新塑造和界定所有参与国的身份、偏好和利益。正是因为国际
制度的这种多重性，大国之间才可以国际制度为载体展开区域合作主导权与区域
影响力的争夺，制度竞争也有了持续发挥促进区域合作效用的可能。制度竞争是
指，在大国无战争以及全球化与复合相互依赖背景下，大国通过发起、主导和维
持国际制度，来追求获得更大相对收益、提升制度权力和增加自身影响力的一项
国家战略。
再次，本节搭建了一个在大国竞争背景下，大国通过制度竞争促进区域合作
的作用机制模型，该作用机制分为两个步骤。过程一是关于制度竞争如何出现的
情境。在大国竞争的背景下，大国产品供给与小国公共需求的互动可以推动制度
竞争。即，小国对于公共产品的需求随着自身发展与现实情况的改变而不断发生
变化，由于大国竞争的存在，相关大国得以敏锐感知到这种需求的变化，并结合
自身相较于其他大国的比较优势积极迎合需求，从而推动制度竞争。过程二，制
度竞争可以通过调动和激发小国能动性推动大国社会化与制度建设，进而促进区
域合作。小国能动性是指小国平衡大国的战略能力和小国借重大国的能力。大国
被社会化意味着大国逐渐内化了地区合作规范，重新界定了自己的身份和利益，
尤其是将自身私利转变为区域公共利益，实现了私利与公利的认同。制度建设包

145
括制度化、制度之间的良性互动以及务实合作。在制度竞争过程中，制度建设与
大国社会化是相互影响、相互建构的，在循环往复的过程中，区域合作与发展得
以不断前进。
最后，论文以中国、美国和日本在大湄公河次区域的竞争为案例，对论文提
出的理论模型进行了检验。结果表明，大国竞争虽然存在一定的负面作用，但是
就目前整体分析来看，也可以带来一定的积极影响。第一，大湄公河次区域基本
保持了相对稳定的地区环境，没有因为大国竞争或跨境水资源冲突而爆发战争。
中美日与越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国等湄公河下游五国的双边关系，湄公
河下游五国彼此之间的关系从整体上得到了缓和、改善和加强。第二，大湄公河
次区域相关国家获得了大量的援助、投资、技术支持和知识培训等，湄公河下游
五国的经济发展和基础设施建设由此受益，大湄公河次区域的居民社会环境、卫
生医疗条件、减灾减贫以及水资源保护等区域治理得到改善。第三，大湄公河次
区域制度化进程蓬勃发展，合作观念得以深化，大湄公河次区域认同逐渐形成，
相关大国被社会化，湄公河下游五国的利益得到尊重。
未来，大湄公河次区域的大国竞争仍将持续存在，仍然不乏产生分歧和冲突
的可能，但是被社会化后的中美日已不再仅是各自为政，而是已经开始开展大国
彼此间的协调和沟通。制度竞争在促进区域合作方面仍然有持续发挥作用的可
能。大国协调的程度和发展状况对大国竞争促进区域发展合作的程度影响
深远。
（二）本项研究的意义
1.理论意义
本文提出了在一定条件下大国竞争促进区域合作的理论模型，并以中国、美
国和日本在大湄公河次区域的制度竞争为案例对此进行了检验。论文具有重要的
理论意义，主要体现在以下几个方面。第一，本文关于大国竞争的讨论给国际关
系史上经久不衰的关于守成国与崛起国互动行为的分析提供了新的观察视角。在
特定条件下，守成国与崛起国可以和平共处，共同推动国际合作。如本文第一章
所述，既有研究对大国竞争的讨论基本集中在为什么守成国与崛起国难以避免
“修昔底德陷阱”或守成国与崛起国有无可能避免战争、如何避免战争。但是权
力转移和权力结构变化是一个相对较长的过程，在这个过程中，大国竞争也有促

146
进区域合作与发展的一面，但是这个过程和这些积极作用被忽视了。第二，近年
来国际制度的扩散推动了各个流派制度主义理论的进展，机制复杂性、机制复合
体、制度互动等概念被广泛讨论。本文为机制复合体内基本国际制度如何从冲突
走向互补、如何从竞争转向完善的劳动分工提供了一条可能的分析路径。此外，
本文采取折中主义提出的制度竞争理论也是对国际制度理论的补充和发展。第
三，当某一区域成为大国竞争的焦点时，区域合作与区域治理该何去何从？本文
的案例是对大湄公河次区域大国竞争的考察，这对从次区域层面来分析区域合
作、区域主义与区域治理提供了新的思路。
2.实践意义
本文是为数不多的全面考察分析大国在大湄公河次区域制度竞争的博士论
文，具有重要的实践意义。首先，有利于大湄公河次区域的合作与发展。本文分
析了在大国竞争背景下，大国产品供给与小国公共需求互动推动制度竞争，制度
竞争激发小国能动性促使大国社会化与制度建设，进而促进区域合作的过程。这
对于促进大湄公河次区域合作和发展具有一定的实践意义。其次，有利于东亚地
区合作与东亚共同体建设。大湄公河次区域从属于东亚地区，大国以及东盟积极
参与次区域开发合作的原因之一就是湄公河国家与东盟其他国家之间出现了发
展差距。湄公河地区的发展对于东亚地区合作与东亚共同体建设至关重要，本文
在这方面具有一定的实践意义。最后，本项研究对于相关国家的战略制定具有一
定的政策意义。对于湄公河国家来说，若想持续获得大国竞争给区域发展带来的
红利，就要思考如何更好地发挥能动性，调动和协调大国。对于中国来说，其他
大国通过利用自身比较优势推动制度建设与务实合作从而赢得小国支持的实践
值得我们借鉴。比如，中国在参与区域合作的过程中，除政府渠道外，可以更加
重视通过民营企业、社会团体以及非政府组织开展公共外交，在民计民生领域加
强与区域居民的民心沟通与理解。此外，中国在次区域基础设施建设中需要加大
对自身可持续发展与绿色基建的形象塑造。可以预见，未来随着权力转移，大国
争夺大湄公河次区域合作主导权的竞争将更加激烈，中国如何塑造良好的周边环
境，如何在区域合作中更好地推进“一带一路”倡议等都是重大而迫切的现实问
题。因此本文对相关国家的政策制定也具有一定的实践意义。
（三）本项研究的局限

147
 本项研究还存在一定的局限性。首先，在理论方面，本文对相关概念的界定
以及作用机制模型的搭建还有待进一步深化。本文对制度竞争的概念、表现形式、
策略以及类型等内容的讨论，只是初步的探索，还需要对相关概念辨析进行更深
层的挖掘。本文重点阐释了大国竞争促进区域发展合作的整体效果，但并没有进
行横向对比来分析哪种方式的效果更好，成本收益更大。
其次，本文在案例研究上也存在一定的局限性。大国竞争是一个比较漫长而
复杂的过程，本文选取了冷战后至今中美日在大湄公河次区域的竞争案例，就目
前发展来看，大国竞争的积极作用大于负面影响。但是，是否能以现在的进展来
预判以后的发展，能否以某一区域的现实来预测其他地区的发展，仍是一个值得
讨论的问题。湄公河地区二十多年的大国竞争案例肯定不完善，不足以解释所有
问题，但是它应该具有一定的建设性，对于我们理解大国竞争与区域合作有一定
的帮助。

本文对大国竞争与区域合作进行了初步的学理研究，取得了一些进展，但仍
然一些未完成的问题需要进一步讨论。大国竞争可能引发冲突，也可能带来合作，
本文重点讨论了在大国无战争和全球化与复合相互依赖前提下，大国竞争如何促
进区域合作的一面。大国带来的冲突与和合作之间是否会发生转化，在什么条件
下会发生转化?大国竞争促进区域合作的程度与合作内容有关系吗，在高低政治
领域的合作有何不同？近年来，美国提出要将美湄合作纳入印太战略框架，印度
也表现出积极参与湄公河地区竞争的态势。新的战略概念与新的行为体的加入是
否会对该地区大国竞争的局势产生影响也值得持续关注。

148
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164
 致谢

岁月倏忽，寸暑难留。博士论文至此暂告一段落，博士生涯、乃至学生生涯
也即将落幕。是结束，也是起点。回望来时路，万般感慨，我能取得今天的成绩，
有太多人需要感谢。
感谢我的博士生导师魏玲教授。能够成为魏老师的学生，是我此生为数不多
的幸运之一。三年来，我学业上的每一个点滴进步，都离不开魏老师的指导与帮
助。入学伊始，魏老师便制定了专业的教学计划，博一一年的文献探讨与学习，
为我此后的论文研究与写作打下了坚实基础。博二这一年我开始真正意义上写作
自己的第一篇学术论文，这篇论文修改了很多次，每次完成一稿发给魏老师，她
都会认真批注修改，提出改进意见。我清楚地记得，去岁五月某日，我在深夜
11 点多收到了魏老师邮件返回的修改意见。我也曾在清晨收到过魏老师发来的
参考文献。魏老师虽行政事务与学术研究繁忙，仍能认真对待学生的每一个问题。
这使我深受感动，有时亦不免歉疚，深怕自己顽石一块，不堪琢磨，辜负老师的
付出。本篇博士论文选题、开题、写作以及定稿的每一个阶段，魏老师也都付出
了很大心血，给予了专业、细心的修改和建议。魏老师真正做到了传道受业解惑，
我也因此明白了到底该怎样做一篇规范的学术研究。总之，魏老师对学术的严格
谨慎、对工作的认真负责、对学生的关怀备至以及其为人处世的方方面面都如春
雨润物般无声中深刻影响了我。于我而言，魏老师是人生榜样与标杆，我当以之
为目标，努力追赶。
感谢秦亚青教授。我与秦老师并不相识，只是在校期间有幸参加过他主持的
一些学术会议、讲座以及与学生的座谈。但是秦老师对我的影响极为深远。一来，
秦老师学术造诣极深，著作、译作颇丰，他总是能将晦涩的国关理论和方法论讲
解的深入浅出，平实而生动。正是经由秦老师之笔，我得以进入丰富多彩、广袤
瑰丽的国际关系世界。尤其是秦老师提出的过程建构主义和世界政治的关系理论
对我起到了重要的引导作用，明确了我的学术研究方向。再者，秦老师平易近人、
谦和儒雅、思维敏锐的气质和品质也让我看到一名真正学者的大师风范。而对我
影响最为深刻的，是秦老师对待学术的态度。
《权力·制度·文化》是我阅读的
关于国际关系学的第一本书，秦老师在该书的序言中这样写道，“不唯书，不唯

165
上，只唯真，这是学问的精神。”
“有多少文章是应景文章？有多少文章是经过认
真的思考和小心的求证？”“我们生活在一个变革的时代，功利和浮躁是会毁灭
学术精神的。”
“还有我们的学术理想。我们是为了什么在做学问？我们需要面对
现实。如若无视现实，我们就会碰壁。但是，因为我们是人，所以我们必须有理
想，没有理想，现实就会僵硬，思想就会贫瘠。”多年过去，这些话我仍然铭记
在心，并时常返躬内省，以之自勉。秦老师永远是我的灯塔。
感谢我的硕士研究生导师曲博副教授。曲老师是我进入国关领域以来的第一
个导师，在他的引领下，我奠定了最初关于如何看待和学习国际关系学的基础认
知。曲老师学识渊博，为人正直、乐观和善良，在我读研读博以及博士论文写作
期间，给予了诸多帮助、关心和指导。
感谢周永生教授、赵怀普教授、凌胜利副教授等外交学院国际关系研究所的
老师们，无论是专业课上的教学还是平时的交流都使我受益匪浅。同时也感谢他
们对我国关求学之路的帮助与鼓励。
感谢中国社会科学院的袁正清研究员，中国国际问题研究院的赵青海研究
员，外交学院的陈志瑞研究员、孙吉胜教授与卢静教授。以上专家对本论文的开
题报告提出了宝贵建议，并对该项研究的意义和价值给予了肯定，使我坚定了论
文撰写信心并进一步厘清了研究设计思路。
感谢答辩委员会的专家在新冠肺炎疫情下克服苦难、百忙中抽出时间评阅该
论文并参加我的论文答辩。
感谢外交学院。硕士生两年、博士生三年，五年来，得益于外交学院搭建的
高水平、高层次平台以及提供的诸多宝贵机会与资源，我开拓了视野、积累了知
识、获得了进步的机遇。
感谢我的博士生同门李垣萤博士。同窗三载，幸得其相伴。我们一起交流阅
读文献的心得体会，共同探讨对方读书报告与学期论文的优点和不足，在学习陷
入困境时相互纾解开导彼此的压力和负面情绪。尤其是在博士论文确定选题初
期，我们经常给对方讲解自己的研究问题和研究设计，正是在一遍遍的讨论中我
们愈发明晰了自己的研究思路，确定了写作方向。真诚无私的彼此相待不仅促使
我们在学术上共同成长和进步，也为艰苦的学习和写作过程增添了许多乐趣。嘤
其鸣矣，求其友声。这段相携而过的同门时光会成为珍贵的回忆。

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 感谢我的师兄齐尚才博士，三年来他对我的学习和论文写作提供了很多实用
的建议和指导。
感谢我的朋友刘茜、赵萌、文玉婷、郭安娜、赵原、李笑月、孙舒和常玉洁
等人，这一路走来的求学与成长离不开他们的鼓励、支持和陪伴。
感谢我的亲人和家人在疫情期间尽力为我的论文写作创造学习环境。
最后，感谢我的母亲曹玉青女士，感谢她多年来的辛苦付出，感谢她无微不
至的关怀，感谢她对我人生选择的尊重与理解，感谢她对我求学之路的坚定支持。
她无私的爱是我为之奋发前行的动力泉源，希望我所有一切的努力能使她略感欣
慰。
还有更多我无法一一列出名字的老师、朋友和同学们，所有帮助与善意我都
镂骨铭肌，感谢所有相遇。
真诚祝愿所有关心我的亲朋师友顺利、平安、幸福！
回望来时路，幸逢江上清风与山间明月；也曾竹杖芒鞋、披荆斩棘，穿一蓑
烟雨，破浪乘风。所有不好的、黯淡的就让它们成为铺路的阶石；所有美好的、
明亮的皆已化作心里的光。凡所过往，皆是成长。真理无穷，进一步有进一步的
欢喜，我会努力成为更好的人。

黄冰
2020 年 5 月 23 日

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