國立成功大學都市計劃學系

112 學年度第一學期
土地使用分區管制 LAND USE ZONING
期末專題報告

檢視我國浮動分區管制之效果—以台南科學工業園區

特定區計畫為例

國立成功大學都市計劃學系
蔡丞惟
F24106018

113 年 1 月 2 日

目錄
壹、 緒論 ..................................................... 1

貳、 浮動分區發展緣起 ......................................... 1

參、 南科特定區計畫土地使用管制要點............................ 3

肆、 結論 ..................................................... 6

伍、 參考資料來源 ............................................. 7
 壹、緒論
在本學期土地使用管制課程中，土地使用管制的發展變遷內容，有提到許
多各式各樣的彈性分區管制方式，而其中的浮動分區令我印象深刻，在其他課
程中有提及南部科學工業園區特定區計畫，即是採用此種管制方式，但除了南
科特定區之外，在我國並沒有其他都市計畫採取此種管制手段，土管要點仍是
以較嚴格、剛性的直接管制方式。
因此我想藉由本次作業我將以「臺南科學工業園區特定區計畫（不含科學
園區部分）案」之內容來分析，深入了解浮動分區的土地使用管制要如何落
實，與在南科所發布實施之土管要點是如何限制與指導浮動分區之劃設，以及
國際所推行的浮動分區管制方式與目前國內案例之目標與選擇原因，來對浮動
分區的管制概念有更深入的了解。
第二章的部分藉由本課堂授課的內容，與閱讀的文獻資料做整理，了解浮
動分區的發展緣起與功能，並參考國外針對浮動分區所提出的土地使用管制規
則與其所期望的目的，來針對浮動分區做通盤性了解。第三章將藉由檢視我國
現行已發布實施之台南科學工業園區特定區計畫（不含科學園區部分）案之土
管要點內容，從前章節所整理之內容做審視，並就其至今的開發與推行狀況提
出看法。

貳、浮動分區發展緣起
一、彈性分區發展緣起

美國在 1940 年代後的土地使用管制，雖然實施土地使用管制的必要性逐漸

被大眾接受與認可，但也逐漸衍生出不論是管理方式、管制法令、警察權、公
平性等種種問題，也因此提出有許多對土管的反思浮現，過往較強制的分區管
制詳列出各式土地的使用方法與限制，並對其嚴格管制，這些強制性的管制可
能因此束縛了土地的發展彈性，且較多強調在土地的開發方面做規定，可能忽
略了人為使用後對環境的影響與考量周邊環境的特性，認為過去強硬式的土地
使用分區管制無法對基地的整體環境與人為使用做符合個別特性的通盤考量。
為達更有效率的土地使用與充分發揮土地的使用效益且適宜的生活環境，引此
提出彈性土地使用分區的概念。這些彈性分區中為改良傳統分區的僵化缺點，
提出像是績效管制、計畫單元整體開發、混合使用、重疊分區等種種彈性分區
管制方式，也受到英國規劃許可制的影響，加入許可制的審議規範等等。

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二、浮動分區之概念

浮動分區的概念在 1940 年代首度被提出，被視為彈性分區的一種手段，允

許多樣性的土地使用開發，即在原先舊有的
而浮動分區的概念也是為達成彈性分區管制而設計，是結合績效管制與分
區總量管制的作法，並加入開發許可的審議方式。浮動分區是由主管機關制定
規則與法令，劃定出實施浮動分區的規模地區，並且設立申請標準與浮動分區
內容許土地使用項目或是明定需要提供或設置的設施與使用項目，而計畫擬定
不用先劃定細部土地使用分區與界線，僅以類似 Master Plan 的管制，在土管
中設立出分區，但沒有劃定分區界線，並加入土地開發作業標準或是績效管
制。其餘將一切的細部規劃、區位分配與開發時程、方式一切回歸市場機制，
待大環境的發展與開發時機的成熟，由開發者自行視基地實際發展需要與區位
調配，擬定浮動分區內的詳細規劃後遵照前擬之浮動分區指導與審議方式，來
提出申請，並經許可後即可像一般的再分區一樣來提供開發。但須注意的是若
全由個人在浮動分區內單獨提出申請，要避免造成設施演變成點狀使用分區，
故其發展型態的限制、績效標準與審核條件是需要在浮動分區規劃擬定中清楚
地事先設定與考慮的。
浮動分區的主要優點是使得空間與分區的規劃能與開發做結合，並達到符
合都市動態的發展，且是經過嚴謹有程序的市場評估與審議過程，為特定的開
發類型設定門檻與要求，同時並保留給私人開發單位彈性，可以將一些高價值
或是高效益之使用類型上，像是購物中心的規劃若規劃之初即擬定出其區位與
哪一塊商業區土地，可能造成該區域周邊的土地藉此增值，或其他地區居民認
為缺乏公平性，而若運用浮動分區的概念，可將購物中心的選址交由開發商以
市場機制來決定，或是在決定過程中加入民眾參與，由區域內居民共同商討出
其合適的選址。雖然其最終開發後價值是不易於開發前精準預估或有其他補償
方案來彌補公平性，但市場機制仍是公平的裁決者，回歸市場機制也可以確定
土地使用分區計畫在公共利益上多賞受到保障。

三、美國浮動分區的執行

由於單一強制性的土地使用分區帶來的種種議題，加上在原有土管規則
下，申請土地使用分區變更案之條件複雜且過程手續極為繁瑣，並且通過率不
高，促使許多地區開始突破原有的土地使用分區管制規則，浮動分區等較為彈
性的分區也隨之被採用與發展，最早於 1947 年起即開始實施浮動分區的土地使
用管制方式。

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 美國浮動分區的設立主要可分為兩步驟，第一步驟在原本的土地使用分區
中設定浮動分區的土地分區，但沒有實際劃設確定區位，待民眾有需求時申
請，像是允許在住宅區內設立小型零售等需求，再向政府申請來將住宅區域劃
設浮動分區，接下來第二步驟為舉辦公聽會，聽取民眾意見並經過審議裁定是
否通過設立浮動分區。浮動分區能藉此吸引、開拓新的經濟發展機會，並增加
土地再開發利用的效率，也同時允許混合使用或是其他土管規則。美國原先的
土管較為單一與嚴格，此浮動分區也被大量使用在像是住宅區內設置零售、農
業區內的商業使用與新市鎮的大規模開發等等，從相關法令中也可看出，浮動
分區的設立並非取代原先舊有的土地使用分區，而是在現行的分區與土管下，
增加新的管制規則與申請及審議條件，來提高土地的利用。
而浮動分區的土管內容，大多數僅針對分區使用或環境維護等做原則性的
規劃指導，像是路寬、最小開發面積、住宅區規模、必要的設施等等，而審議
的程序則需要舉辦公聽會，繳交的資料包含敷地計畫、交通計畫、對周邊的環
境影響、土地使用分區的內容架構與授權法令、新開發的公益性、實質設計等
等，可見浮動分區的設置需經過審慎合理的檢視，來確定其正當性與合法性。

參、南科特定區計畫土地使用管制要點
一、南科特定區實施浮動分區背景

南科特定區為提供南部科學園區在為來有足夠的發展腹地與提高其周邊的
發展機能，故劃設面積 2177 公頃之特定區範圍，包含南科園區範圍、未來園區
擴充區及其周邊的都市發展用地與發展許可區。而特定區範圍要以區段徵收來
取得土地，而用地之大的徵收費用負擔並非地方政府能夠承受，要全部徵收預
計需要 15 年 254 億才可取得所有土地，加上整個特定區跨越三個行政區，分期
開發誰先誰後也引起地方間的輿論爭議。
而為使南科特定區能順利開發，台南縣府並尋找其他土地開發方式，提出
將第一期發展地區共 890 公頃的土地劃分為 15 個浮動分區，且沒有設定開發順
序，以區段徵收的方式取得土地，再輔以開發許可制的審議過程來確保開發計
畫的品質，期望引進民間資金的方式，來解決龐大開發經費的政府負擔，由民
間與政府一同推動特定區發展。最終「擬定台南科學工業園區特定區計畫案」
於民國 91 年發布實施，成為我國第一個使用浮動分區進行土地開發的個案。

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圖 1 變更臺南科學工業園區特定區計畫（不含科學園區部分）
(主要計畫及細部計畫分離專案通盤檢討)主要計畫案示意圖

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二、南科特定區浮動分區

第一期發展的都市發展用地共劃分為 A、B、C……O，共 15 個區塊，每一

發展區面積約 50-60 公頃，依據民國 91 年 7 月 16 日內政部都委會第 538 次會
議決議內容，針對特定區內後續辦理細部計畫之主要指導事項摘錄如下：
（一）本特定區計畫內所劃設之產業支援區及生活服務區係屬主要計畫使用分
區，原則以區段徵收方式開發，惟為使計畫之擬定能配合將來各區塊整體開發
之確切期程，並求計畫之彈性，在細部計畫尚未擬定及整體開發可行性未評估
前，先行於主要計畫圖保留劃為農業區，標示供將來產業支援區及生活服務區
之劃設，於計畫書內載明其規劃示意圖，及其使用管制暫依本計畫案農業區管
制規定辦理。
（二）生活服務區及產業支援區應俟臺南縣政府擬定細部計畫、辦理整體開發
可行性評估及經縣都委會審定後，檢具主要計畫書、圖報由內政部逕予核定，
免再提會審議；惟如涉及主要計畫變更者，則應再提會討論。

從以上當時第一次發布實施時的審議紀錄，可了解到南科特定區中浮動分
區開發區塊的是為了將現況之農業區在未來變更為產業支援區與生活服務區，
以區段徵收的方式開發，而在還沒開發前仍保留為農業區的使用，而要實施浮
動分區的開發則是需要另行擬定細部計畫。
以最新發布之細計通檢報告書「變更臺南科學工業園區特定區計畫（不含
科學園區部分）(主要計畫及細部計畫分離專案通盤檢討)(土地使用分區管制要
點)細部計畫案」(110 年 8 月)，而翻閱其土地使用管制規章，則能對於其浮動
分區的規範更加明瞭。第一點即為針對浮動分區的管制，說明在開發前仍保持
農業區的土管規定，另說明在另行擬定細部計畫時，得以劃設細分區與不同程
度的土地使用管制，並說明農業區（供申請變更開發為產業支援區）與農業區
（供申請變更開發為生活服務區）的興辦的使用項目，也訂定其開發後的容積
率與建蔽率。
而其浮動分區的審議方式，則撰寫於附錄一 台南科學工業園區特定區計畫
新市區建設地區擬定細部計畫及申請開發審查作業要點：
三、本計畫新市區建設地區得採以下方式之一辦理細部計畫：
（一）由縣府辦理公開甄選開發廠商，由該廠商負責籌措經費，協助縣
府擬定細部計畫並辦理開發。
（二）由開發區塊內私有土地所有權人五分之三，其所有土地面積超過
範圍內私有土地總面積三分之二之同意，申請辦理細部計畫，並負責籌
措經費，協助縣府辦理開發。
（三）由縣府主動擬定細部計畫，自行籌措經費及辦理開發。

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 在以上第三點中，可以看到浮動分區的興辦主體可為市府公開徵選的開發
廠商，縣府協助擬定細部計畫，或是由縣府來辦理開發與擬定細計。而參與浮
動分區開發之民間廠商，也可在完成區段徵收與開發後，優先取得部分土地購
買權與相關優惠政策。
後續第五點中也指導浮動分區中應回饋之公共設施用地面積、計算方式與
學校、滯洪設施等公共建設劃設的標準依據，並規定繳交審查時需要的開發時
程、開發成本攤還或剩餘土地處分方式等，針對要如何來對浮動分區做開發做
詳細的規範，也針對 A 至 O 共 15 處浮動分區的應擬土地使用面積做詳細的規範
明細。
肆、結論
綜上所述，可以看到南科特定區作為我國第一個實施浮動分區之計畫案，
其在土管內容的制訂上有大致符合先前說明之浮動分區發展理念與美國的實施
辦法，來訂定特定區內的土地使用管制內容，與後續浮動分區開發許可的審議
標準，並藉由市場機制來引導未來的開發。
但也不難發現，南科特定區的浮動分區劃設的主要原因在於地方政府無法
負擔全部的區段徵收補償費以及分期分區後的開發時程過長，只好借助民間資
金與技術的引入來想辦法開發，進而衍生出此種與民間合作共同開發之浮動分
區劃設，在此緣起下南科特定區之浮動分區是以政府主導劃設的方式，事先決
定好個浮動分區的位置與開發方向、內容、開發規模與可能的公共設施等，如
此與美國最初之浮動分區全由開發單位或民間自行提出劃設有差異，南科特定
區之所以採用浮動分區，多少包含政策與行政因素，隱含政府辦理開發的推進
意涵。但如此一來也減少了浮動分區的開發不確定性過高的問題，可以先了解
未來開發後能帶來的總量與大致活動，也多少提高了開發效率。
但回顧台灣至今也僅僅南科特定區採用此浮動分區之開發方式，我想或許
是因為浮動分區的方式仍存在著些許模糊的問題，像是法令規範上的不完善，
南科特定區實施浮動分區之法令依據僅僅能認可為內政部都委會之會議決議，
加上本案南科特定區計畫其特殊性，無法複製應用於一般都市計畫區內，故實
施浮動分區之風險與如何管理、審議等較無國內的參考依據。加上南科特定區
15 個浮動分區發展至今，最初期的 L、M 區(光電城)有民間機構願意投資加入
開發行列，其餘像是 H、I、J、K 的樹谷園區，以及正在開發中之 FG 生活服務
區，與目前正在審議的期於浮動分區細部計畫擬定，都仍屬於由台南市政府主
導開發與擬定細計，可見民間財團對於此種合作模式與浮動分區的開發模式信
任度或許有一定程度的存疑。近期擬定細計的 A、B、C、D、E、N、O 地區也自
民國 91 年特定區劃設以來，至今才開始研擬開發，可能也與南科整體的發展息
息相關，但這也達到了浮動分區的回歸市場機制的效果，待土地使用效益與開
發效益能符合市場時再進行開發。
而綜觀本次作業針對浮動分區的研究，我覺得浮動分區的立意能為空間規
劃帶來部分好的效果，其回歸市場機制以及將規劃與開發合為一的精神，或許

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能減少身為開發者對土地的期待與現實開發上的落差，若有制訂完善的浮動分
區規則，能促進土地的開發效率。又或者能將其視為都市空間再開發的手段之
一，像是位於舊城區如果需要大規模的更新，全由民間自提的方式能促進民眾
參與，為自己的土地來找到可能的發展價值，並經由政府的配合來在浮動分區
的體制下進行許可審議與開發，一方面能達到再開發的效果，另一方面也不會
因此侵害原土地的使用型態與管制，也可省去都計區土地分區個案變更的麻
煩，但需要克服的是其較高的不確定性，以及需要審慎的訂定遊戲規則。

伍、參考資料來源
 鄭竹雅（2007）。浮動分區開發模式之研究。﹝碩士論文。國立政治大學﹞
 賴宗裕（2014）。102 年度我國合理土地使用分區管制與使用管理制度之研
究，國立政治大學，國家發展委員會委託。
 擬定台南科學工業園區特定區計畫案（2002）
 變更臺南科學工業園區特定區計畫（不含科學園區部分）(主要計畫及細部計
畫分離專案通盤檢討)(土地使用分區管制要點)細部計畫案（2020)
 擬定臺南科學工業園區特定區計畫（不含科學園區部分）（新市區建設地區開
發區塊 F 及 G）細部計畫 (2021)