1121_空間政治經濟學

期末報告書
尺度與領域政治下市港合一的發展變革：

以基隆港區發展為例

第六組：柯宏儒、莊笙揚、蔡丞惟

時間：2024/01/05
 目錄

第一章 緒論 ............................................................................................................ 1
第一節 研究動機與目的 ............................................................................................... 1
第二節 理論回顧 ............................................................................................................ 2
第三節 研究設計 ............................................................................................................ 3

第二章 基隆港區空間策略實證分析 ................................................................. 5

第一節 戰後基隆港區發展-北台灣與世界的接口(~1990) ................................. 5
第二節 基隆港區空間策略轉變(1990~2016)........................................................ 6
第三節 市港合一方針下的嶄新基隆(2016~) ......................................................... 7
第四節 中央對基隆港區的定位 .................................................................................. 7

第三章 市港合一與地方化空間發展 ................................................................. 9

第一節 市港合一的發展 ............................................................................................... 9
第二節 港務管理單位調整 ....................................................................................... 10
第三節 商港法修訂..................................................................................................... 13

第四章 結論 ......................................................................................................... 19
第五章 參考文獻 ................................................................................................. 20

表目錄

表 1-1 臺灣港務管理單位變革表 ............................................................................................ 13

圖目錄

圖 1-1 基隆港之發展現況配置 ................................................................................................... 2

圖 1-2 基隆港未來發展藍圖 ....................................................................................................... 8

I
 第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

閱讀完本門課本組導讀論文（謝承霖(2010)。國家轉型下的的空間重塑-以高雄
港區發展為例），針對國家轉型與國家政策對高雄港的空間形塑與政策轉變，並以尺
度政治與領域政治之理論來分析，我們了解到各不同權責管理機關，對於港區的定位
衝突，以及國家或地方對於港區的尺度定位與政策規劃，引導著港口之空間形塑與發
展。據此，我們想藉此脈絡來檢視自日治時代以來位於北台灣的重要港口—基隆港，
研究基隆港的轉變及與高雄港轉型與空間塑造上的異同。

基隆港憑藉優越地理位置及天然良港的優勢，作為北台灣轉出口貿易的重要港
口，隨著戰後台灣的經濟發展，在 80 年代曾躍身世界前 10 大貨櫃港，但在 1990 年
代後逐漸受到中國與東南亞的崛起競爭，又因港口腹地狹小面臨轉型困境，加上台北
港的興起取代北台灣海運樞紐的定位。2000 年後基隆港也大力推動港埠轉型，發展
郵輪觀光，近年來的市港再生標竿計畫中，大舉更新港灣腹地與轉型。

現況整體基隆港區範圍包含東西岸貨櫃碼頭、散貨碼頭、客運與郵輪碼頭、軍用
碼頭、造船廠區以及正濱漁港等，而基隆港位於基隆市的中心，為基隆市自古以來的
重要發展脈絡，基隆市之產業活動與生活也與基隆港港口經營的相關產業息息相關，
港口與都市的關係密不可分，但在基隆港發展受限與相關競爭相繼出現後，逐漸失去
海運貨物樞紐的定位，確實也讓基隆市之發展出現停滯，人口大量外移且失去工作機
會，造成現在之基隆市人口多以至北部都會區通勤就業的現況，基隆市的發展定位也
不再那麼依靠基隆港，轉成為台北都會區的重要衛星城市，提供相關居住與物流需求。

如此港口與市政發展密不可分的情形下，而在戰後我國的行政制度下，港口與航
政的管理卻落在中央主管機關手中，為促進港口的發展與減少不同部門對於港區的規
劃與定位衝突，市港合一的議題也是備受討論的議題，包含市港合一的推行與否，以
及要如何落實。因此，本組欲從文獻中探索基隆港的發展歷程，以及其在面對港市分
離與港市合一之時間線與願景，並針對港口管理的相關法規與歷史發展變遷，梳理港
市合一於空間發展及領域政治、尺度政治間可能遇到的衝突，來理解基隆港相關發展
與政策，以及市港合一推行的重要性。

1
 圖 1-1 基隆港之發展現況配置

資料來源：維基百科

第二節 理論回顧

本篇就尺度政治與領域政治作為主要研究理論，以分析基隆港自建造之初到現今
的發展歷程中有哪些尺度政治與領域政治的衝突，以下為尺度政治與領域政治之理論
回顧。

一、尺度政治

尺度的政治為論述政治，具有一定的意識形態，來對尺度重組論述的政治
學 ( 林 子 新 ， 2011) ， 透 過 尺 度 的 移 轉 ， 尺 度 政 治 深 刻 領 導 區 域 的 發 展 。
Brenner(2003)認為國家空間計畫與國家空間策略背後的政治與空間關係的互

2
 動過程，空間關係是更加複雜的，並不只是空間分工及國家領導尺度的調節與
重構，國家與地方關係的轉變，形構了全球、國家與地方間的尺度政治(張哲綸，
2014)。也多用於國家在面對全球化競爭下去國家化、去中心化，再造尺度與形
構國家空間的力量。而在台灣國家轉型與政治經濟的發展歷程中，民主的深化
與地方自治的興起，逐漸改變過去中央集權的治理形式。進而逐步湧現中央與
地方的尺度政治，造成政策與空間上的形塑產生變化(謝承霖，2010)。

二、領域政治

領域政治為在相同空間領域中，各空間決策管理者之間對管轄權的權力角
力，進而影響空間形塑的力量。而如同前段尺度政治所述，在台灣逐漸轉型的
的基礎下，國家與地方間也包含在領域政治上的衝突，針對特定區域內的資源
分配，中央以國家尺度進行空間選擇的治理，與地方間各權責機構形成的地方
間競爭的領域衝突(謝承霖，2010)。而在政策或是法律制度下，亦為形成領域
政治衝突的因素，帶動國家權力關係內領域政治的改變，也造成港口城市的發
展在針對市港合一與其執行上的種種衝突。

第三節 研究設計

一、研究提問

針對對於基隆港發展基礎與尺度政治及領域政治的檢視，將研究主要提問
聚焦於以下三點：

1.台灣自戰後國家權力對於基隆港區的形塑過程為何？

2.基隆港是否存在尺度政治與領域政治的治理與衝突？

3.市港合一於基隆港的重要性？商港法的角色轉變？

研究後續將藉由閱讀基隆港相關論文與文獻資料，及檢視梳理港區空間的
發展計畫與相關權責單位間的主管法律梳理，來針對以上問題做分析與討論。

3
二、研究方法

採用文獻分析法，文獻的來源分別為研究論文、執行政策與計畫，以及法
條檢視與立法相關文獻紀載。研究論文為針對基隆港的相關論文，作為實證分
析資料與基隆港發展背景的通盤了解，從中了解基隆港的歷史脈絡與發展策略，
並以尺度政治與領域政治的關係帶入分析，試著了解基隆港區域的發展衝突。
執行政策與計畫為關於基隆港近年來之政策方針或是各相關部門所提出的發展
計畫做檢視，其中包含基隆市政府之市港合一標竿計畫、交通部對於港區的整
體策略規劃等等，來盤點基隆港區域不同領域間是否存在衝突與其權責機構間
的互動模式。法條檢視將以引導港區權責指導的商港法做檢視，了解其法的修
法沿革與時空背景下如何配合國家政策與地方需求之發展，來如何推動港市合
一，將於後續章節中進行分析。

作為實證參考的研究論文以下列幾本為主要參考：

1.葉明勳（2007）。基隆港市合一的政策分析─網絡治理觀點

2.林桓如（2007）
。從基隆港論我國港務局行政法人化之研究-以市港合一為中心

3.張心穎（2018）。基隆港區域發展與市街地景變遷

4.陳怡蓁（2023）。營造「基隆經驗」：設計治理作為都市轉型戰術？

4
 第二章 基隆港區空間策略實證分析

第一節 戰後基隆港區發展-北台灣與世界的接口(~1990)

本節主要聚焦在 1990 年前基隆港區之發展歷程，以此釐清基隆港是如何一步步

走到 1980 年代的經濟巔峰時期，並在釐清其發展過程的同時探討其背後的國家策略
如何引導基隆港區的空間發展。

一、基隆市港合一的空間雛型

基隆港自 1863 年開港通商後開始成為北台灣對外貿易主要港口，同時也

是北部地區與東部地區轉運貨物之重要港口，而日治時期更因基隆港為距離日
本本土最近之大型港口，因此將基隆視為「帝國玄關」(陳凱雯，2005）
，對基
隆投入大量資源建設並展開土地徵收與調查，總督府對基隆除了港口本身的規
劃外，也擬定了以基隆港為發展核心的基隆都市計畫，基隆市市港緊密合一的
雛形也在此時定下。

二、在國家政策及國際潮流引導下走向巔峰的基隆港

戰後台灣的發展由中央集權下的國家機器所主導，在美援時期的國家建設
計畫下為應付進口替代時期大量的進出口需求而展開擴建計畫(張心穎，
2018）
，此時國民黨政權對內形構侍從主義 (clinetalism) 的政商關係，使一些
與國民黨關係良好的地方派系得以介入地方都市計畫及公共工程(王振寰，
1996)。對外部分由於 1970 年代在外交方面面臨台美斷交等外交困境，在經濟
方面則面臨到石油危機，國民黨政府也亟須尋求統治正當性，因此促成包含十
大建設在內的許多重大建設計畫。在 1980 年前後基隆港配合國際貨櫃運輸潮
流，進一步加速港埠基礎設施的建置，使得基隆港區在 1980 年代的基礎建設
及聯外交通陸續到位，迎來基隆港以貨櫃運輸為主力的全盛時期。

三、經濟發展背後的隱憂

到了 1980 年代基隆港被國家賦予了國家門戶及經濟發展重要節點的地位，
其周邊的港埠經濟也因基隆港的興隆而盛極一時。此時在國家政策引導下的基
隆港區以發展經濟並盡可能運輸更多的貨物為主，港區擴張以及外來人口移入

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 使得基隆天生腹地不足的問題在此階段逐漸浮上檯面。而在強力發展貨運的方
針下，聯外鐵公路對基隆市精華區的空間切割也使得本就擁擠的基隆城市空間
變得更為破碎。

第二節 基隆港區空間策略轉變(1990~2016)

本節主要討論 1990 年代後基隆港發展開始走下坡的時期，為解決基隆港面臨之

內憂外患，政府對港區的空間策略有何轉變。

一、基隆港區的衰微

1990 年代面臨中國、東南亞崛起與台灣產業轉型，一方面貨運吞吐量受到
周邊國家或其他本國港口(如高雄港)競爭，一方面又受產業轉型所導致的內需
市場萎縮，基隆港的經濟重要性開始降低，而隨著港埠經濟式微，原本隱藏在
繁華表面的基隆問題也一一浮上檯面。基隆先天腹地狹小，然而市中心平地精
華區於都市計畫中多為港埠用地及商業區，在過去基隆港蓬勃發展的過程中，
勞動人口被迫居住至更外圍的山坡地，使基隆市直至今日仍面臨多數住宅不符
合現行法規於山坡地之開發規定，並須注意山坡地水土保持等問題。再者，港
埠經濟式微也影響基隆的工作機會減少，居民不得不轉往台北市區尋求工作，
使得基隆對台北的依賴程度逐漸升高。而土地使用計畫方面，市中心精華地段
在基隆港貨運量衰落後，湧現的是港埠用地與地方期望的發展衝突的情況。

二、空間策略轉變

中央政府於 1990 年代後對基隆港區的規劃開始轉變為觀光為導向之港口，

並提出與市港合一有關之願景，然此時基隆市政府卻因主管機關權責複雜與港
區土地所有權分割，使得港埠規劃與都市規劃難以有效整合，同時又面臨財政、
人口流失等問題，致使基隆市政府難以與港務局取得市港合一策略之共識。在
2000 年後由於基隆港遠洋貨櫃功能轉移至台北港，基隆港得以有空間著重發展
郵輪觀光，此時基隆市政府再度與港務局對基隆港區空間配置展開協商，配合
觀光需求重新檢討港區空間配置，包含軍港西遷、交通轉運站及旅運中心等規
劃。

1990 年代是台灣民主化浪潮風起雲湧的時代，地方首長民選與政黨政治的

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 出現使得地方政府的自主性提高，然而於此同時中央政府對於資源的配置仍為
高度中央集權，因此湧現出尺度政治間的衝突。基隆港在衰落後面臨空間策略
轉變之急迫性，此時從中央政府角度來看，1990 年代貨櫃運輸尚未有台北港可
協助負擔，北部仍仰賴基隆港的貨運功能，因此並不希望港埠用地馬上進入使
用項目變更的程序。相對的在地方政府這邊，基隆市政府積極推動以基隆市民
為服務對象的都市規劃，兩者之間就空間規劃上產生尺度政治間的衝突，而，
主管機關權責複雜、腹地狹小、財政困難等因素更使推動市港合一的難易度更
加提升。

第三節 市港合一方針下的嶄新基隆(2016~)

基隆市港合一的推行在 2010 年代後由於郵輪產業發展逐漸成熟、中央政府補助

款、市府與港務公司協商有成等因素終能有實質計畫推行。於 2016 年推行之「基隆
市港再生標竿計畫」以市港合一為願景，基隆港區周邊的空間再利用、空間活化為目
標，實質以大型設施之興建與整修為主，因應基隆市整體發展現況調整港區空間配置，
而不再只有基隆港本身需求。

「基隆市港再生標竿計畫」之內容具體包含基隆內港之行人動線縫合，以完善行
人動線串聯車站、旅運中心、國門廣場以及基隆市商業區；商場規劃及連結垂直動線
的「基隆塔」建設計畫等，而要使基隆內港空間釋出就必須徵得港務局及軍方同意，
將近洋貨櫃碼頭轉移至基隆外港，並把軍港遷移至港區西北側之船槽。

「基隆市港再生標竿計畫」屬於尺度政治間的衝突化解的良好案例，中央政府希
望的貨運功能透過部份轉移至台北港，得以使基隆內港空間釋出，以此滿足地方對基
隆港區空間再塑造之規劃。而「基隆市港再生標竿計畫」內容主打的「將基隆從服務
貨的城市轉變為服務人的城市」使原本被港口佔據的市中心空間得以釋出為開放空
間，打破以往港與市間的隔閡，打造真正市港合一的願景。

第四節 中央對基隆港區的定位

交通部自民國 84 年起，以每 5 年一期進行「商港整體發展規劃」

，作為我國商港
整體發展之上位指導計畫，另依前開計畫內容，通盤考量各商港經營環境、資源需求、

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港口發展需要及相關政策，分別訂定各國際、國內商港之「未來發展及建設計畫」，
而翻閱最新交通部委託交通部運輸研究所研究之「商港整體發展規劃(111～115 年)」
，
近年來因應台北港的崛起加上基隆港腹地及港口空間不足，無法容納近年來貨船大型
化之趨勢，雖然台北港自成立以來即隸屬於基隆港之輔助港，至今管理單位也同為基
隆港務分公司，如今台北港與基隆港共同為北部區域的核心港，但其中但兩港可發展
不同主體業務，對內合作、共同對外競爭。臺北港為北部貨運區域核心港、基隆港為
北部客運區域核心港(交通部運輸研究所，110)。

而從中央國營港務公司基隆分公司對於基隆港區提出的基隆港未來發展藍圖
(115 年)，港務公司的藍圖也多配合基隆市政府對於港市再生標竿計畫，像是旅運與
觀光遊憩等區域集中在市區碼頭，與港口轉型中觀光與發展成為郵輪母港等政策配
合。由上可略之，中央機關之交通部對於基隆港區的發展定位與基隆市協調得宜，與
基基隆市政府所提出的願景能相互配合。但究港務公司所提出的實質計畫，僅對於港
務相關的發展計畫做說明，推測在遊憩空間的營造上主要是由基隆市所規劃，港務公
司相照應，朝向市港共榮和一的方向。

圖 1-2 基隆港未來發展藍圖
資料來源：台灣港務股份有限公司基隆分公司

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 第三章 市港合一與地方化空間發展
從上章節可以看到，市港合一的願景很好，基隆港現今也正朝著這個目標邁進，
期許可以為居民帶來更好的生活品質並提升基隆港的競爭力，市港合一好似可以解決
尺度政治以及領域政治的衝突，但真是如此嗎？這之中還有什麼是有可能會導致市港
合一無法發揮作用的呢？在這個章節我們將深入剖析「市港合一」政策當中牽涉到尺
度政治與領域政治的問題，分為市港合一的發展、商港法的修訂、港務管理單位的調
整為主要討論項目。

第一節 市港合一的發展

在「基隆港市合一的政策分析—網絡治理觀點」葉明勳（2007）中作者將台灣市
港合一政策的發展歷程分成五個時期，分別是：

1.港市合一政策反對期—民國七十年代

2.港市合一政策討論期—民國八十年代初期至中期

3.港市合一政策實踐期—民國八十年代中期至晚期

4.港市合一政策中斷期—民國九十年代初期

5.港市合一實質建設期—民國九十年代中期迄今

在發展歷程中，不難看出港市合一受到「政治」很大的影響，所以我們就港市合
一政策中斷期進行深入探討，了解執政黨與在野黨、中央與地方各自在意的重點與利
益衝撞的部份。

一、執政黨與在野黨

港市合一政策的中斷，要歸因於 1997 年縣市長選舉、1998 年直轄市市長

暨市議員選舉及立法委員選舉、1998 年 12 月 21 日臺灣省虛級化以及 2000
年總統選舉政黨輪替，港市合一政策在這段時間內被劇烈討論，還有一連串執
政黨、在野黨互相惡鬥的情形發生，這樣的情形從港市合一相關的施政質詢更
可知悉兩黨的堅持與惡性競爭。

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 2001 年 5 月 17 日的施政質詢中因省虛級化交通部航港司的調整與市港合
一的訴求，交通部提出應設置「國際商港管理委員會」去接收民眾、地方對商
港的看法、需求，但因為兩黨的惡性競爭與不願彼此了解導致港務局的預算仍
被凍結且四項公私人法案也未被列入討論，當時市港合一的行動因為這樣而中
斷，被影響的反而是商港所在的縣市與民眾，使得市港合一願景被推遲。

二、中央與地方

無法達到市港合一的原因之一是中央政府和地方政府由同一政黨執政，在
國會有絕對優勢，幾十年下來無法落實市港合一。在 2000 年政黨輪替後，陳
水扁總統注重落實地方自治，也是在這時市港合一的討論變的激烈。因為當時
都市與港區各自規劃發展的情形已經開始產生反效果，都市與港區也無法密切
配合，使得地方民眾希望能拆除港與市間的藩籬，適度開放親水空間。但以中
央的立場來看，施政質詢上許多委員便開始擔心這樣國際商港的軍事、國家地
位重大的國際商港是否適合全權交給地方政府管呢？一個是顧及國家安全，一
個是地方的需求，這樣的衝突便是尺度政治衝突的最佳展現。

三、小結

市港合一發展至今終於有了共識，高雄港與基隆港首當其衝漸漸在達成市
港合一的目標，但嚴格來說基隆港跟高雄港的定位仍有所不同，高雄港是事關
國家安全、國際貿易的貨櫃港，中央政策或計畫多為國際尺度的規劃，搭配地
方政府的努力高雄港正朝著目標邁進；反觀基隆港因為自身條件的限制而變成
觀光港、郵輪港，政府政策好似沒有太多針對基隆港跟台北港的規劃。中央、
地方、立委、議員的變化除了影響政策的導向，還因為精省、行政體系調整這
些變化產生港務管理單位的調整，下節將由此切入以管理單位的改變檢視基隆
港尺度政治與領域政治的衝突是否有因為這些調整有所改變，亦或是產生更多
問題？

第二節 港務管理單位調整

欲講述港務管理單位的調整，就要先了解基隆港區中央目的事業主管機關的職
責，再藉由特別事件的剖析說明港務管理單位調整的事由與對市港合一的影響。

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一、中央目的事業主管機關職責

國際商港的規劃、建設、管理、經營、安全及汙染防治牽涉到交通部、國
發會、國防部、臺灣港務股份有限公司等單位。就政策面而言，基隆港定位問
題是由中央政府所決定的，其中國發會與交通部的角色最為重要。國家發展委
員會(簡稱國發會)，前身為行政院經濟建設委員會(經建會)與行政院研究發展考
核委員會，是中華民有關國家發展規劃的最高主管機關，身為國際商港的基隆
港，須兼顧港口的營運狀況與競爭力，此為國發會業務之一。再者，國際商港
就如同國際機場一般，對國防部來說有關防的問題，使得港區的開發議題備受
限制。臺灣港務股份有限公司則是業務單位，管轄基隆港的經營及管理業務，
航港局職航政及港政等涉公權力業務(改寫更新自(葉明勳,2007)內容)。

二、港務管理單位調整是否促進市港合一

港務管理單位管轄著港口的營運與建設，自日治時期至今已有多次變革。
日治時期，日本當局在基隆港所在的台北州設立「港務部」作為基隆港的營運
機關，並由台灣總督府交通局海務部監督，但因為台北與基隆的發展相差甚遠
所以台北州港務部是否能算地方自治，是否能回應當地實際情形有待商榷。
1934 年，當時臺灣處於戰時體制，日本當局為統一港口的管理事宜，成立直屬
於臺灣總督府的基隆港務局，將港口管理的事權統合起來，自此基隆港的管理
收至中央，此舉影響後續中華民國時期對基隆港的機關建制。

1945 年，臺灣進入中華民國時期，中華民國政府維持基隆港務局的機關建
制，並將其先後配署於臺灣省行政長官公署與臺灣省政府交通處之下，成為臺
灣省的省營事業機構之一，這時期港務仍由中央把持。1998 年精省後，基隆港
務局連同其他 3 個臺灣省營的港務局改隸中央(交通部)管轄。

精省後，各部會一直在討論市港合一的可能性，在 2001 年 5 月 17 日施政

質詢時許添財委員說：
「今天港市合一的是經營權、所有權，因為交通部在高雄市的行政轄區裡有一
個特區，但由於財產不是高雄市的，所以管不到；經營權不是高雄市的，所以
沒辦法利用資源發揮其經濟的互動效果。……所以基於地方繁榮的需要也基於台
灣經濟發展瓶頸問題之克服，港市合一是有必要的。」

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各政黨、民間團體對高雄、基隆、台中、花蓮港是否要港市合一提出許多討論。
2000 年政黨輪替由民進黨執政後，在市港合一的法案部份終於有了推進：「港
務局設置及監督條例草案」、「交通部組織法第四條、第七條修正草案」、「交通
部航政局組織法修正草案」、「交通部航政局所屬分局組織通則草案」等航港管
理體制改革四個法案於 2001 年 3 月 21 日已轉報大院審查。此四法案是為了
改革商港管理體制並達成「航政歸中央，港務獨立自主管理與經營」
，成立航政
局主管行政及全國性港務業務，港務局則依前述的雙重目標，改組為獨特自主
的公法人組織，並藉由政府法令束縛的鬆綁，來發揮最有效率的企業化經營管
理。但此四法案卻始終未進入院討論，故交通部便想出過渡期的解方—成立「國
際商港管理委員會」，葉菊蘭部長於施政質詢時說：
「本部為應地方政府及民眾對落實『市(縣)港合一』殷切之企盼，規劃以符合現
行法令規範之行政職權處理措施方式，在『港務局設置及監督條例草案』未完
成立法程序前，依據交通部組織法第二十六條規定及行政程序，參照公法人理
事會之作法，訂定『國際商港管理委員會設置要點』
，以成立過渡性質之『國際
商港管理委員會』，作為管理體制改革過程的緩衝功能。」
國際商港管理委員會的成立爭議點在本章第一節第一項中已充分說明，此處不
再重提。從公私人組織

為了強化台灣港口的競爭力，中華民國交通部實施「政企分離」的航港體
制改革，將原由各港務局掌管的港埠經營、以及航務之政府管理事務，分由國
營的臺灣港務公司、以及交通部航港局來施行。依此措施，基隆港務局在 2012
年 3 月 1 日改制為「臺灣港務股份有限公司基隆港務分公司」。

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表 1-1 臺灣港務管理單位變革表

時期 年分 營運機關 備註

交通局海務部(臺灣總督府)
日治時期 初期 港務部(台北州)
監督
日治時期 1934 年 基隆港務局 直屬於臺灣總督府

中華民國時期 1945 年 基隆港務局 直屬於臺灣省政府交通處

1998 年
中華民國時期 基隆港務局 改隸中央交通部管轄
(精省)
臺灣港務股份有限
國營，港埠經營及管理
中華民國時期 2012 年 公司基隆港務分公司
交通部航港局 航政及港政等涉公權力之業務

資料來源：維基百科

第三節 商港法修訂

商港法可謂是商港最高法，商港之規劃、建設、管理、經營、安全及汙染防治皆
依該法規定，所以在討論市港合一問題時，商港法便會被重新提起，也是因為商港法
遲遲未修法，導致市港合一也沒有合情合理的法源可以背書。該法民國 62 年制定，
期間經歷中央主管機關、港務管理單位的調整，截至民國 112 年共進行 10 次修正，
並於民國 100 年進行全文修正。其中該法最令人疑惑的便是「商港法」是否為「都市
計畫法」的上位法？基於此點疑惑，本節將藉由整理 69 年 5 月 2 日制定、92 年 1 月
2 日修正、100 年 12 月 30 日全文修正三次商港法重大變革間的關係與其在解決尺度
政治與領域政治衝突上法條的詮釋。

一、商港經營及管理組織
1. 69 年 5 月 2 日制定

「§3 國際商港，由交通部主管。」

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§3 商港，由交通部主管。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§2 本法之主管機關為交通及建設部。

一、國際商港：由主管機關設國營事業機構經營及管理；管理事項涉及公權力部

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分，由交通及建設部航港局（以下簡稱航港局）辦理。」

4.分析

商港經營及管理主管機關仍舊是中央交通部（100 年修正為交通及建設
部是為，配合行政院及所屬機關組織調整），但在 100 年的修法中因配合政
企分離而建立之臺灣港務公司和航港局而修法，從此可以看出臺灣港務公司
與航港局之職責不同，為市港合一奠基管理機構的規範。

二、國際商港區域的劃定
1. 69 年 5 月 2 日制定

「§4 國際商港之指定，由交通部報請行政院公告之；區域之劃定，由交通部會商
內政部及有關機關後，報請行政院核定之；輔助港亦同。」

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§4 國際商港之指定，由交通部報請行政院核定後公告之；商港區域與管轄地區
之劃定，由交通部會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之；輔助港，亦
同。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§4 國際商港之指定，由主管機關報請行政院核定後公告之；商港區域之劃定，由
主管機關會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之。」

4.分析

在 100 年的修法，將輔助港之規定刪除是因為當時已無輔助港之設。而交通部修正
為主管機關也是基於港務管理機關分成臺灣港務公司及航港局而修正字詞。

三、國際商港規劃、興建
1. 69 年 5 月 2 日制定

「§6 國際商港區域之規劃、興建，由交通部擬訂計畫，報請行政院核定施行。」

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§6 商港區域之規劃、興建，由交通部擬訂計畫，報請行政院核定施行。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§6 商港區域之整體規劃及發展計畫，由商港經營事業機構、航港局或指定機關徵
詢商港所在地直轄市、縣（市）政府意見擬訂，並報請主管機關或層轉行政院核
定。」

14
 4.分析
過去商港的規劃、興建是由中央交通部直接擬定計畫便施行，此舉便是
阻撓市港合一最主要的法源，故 100 年時修正成「由商港經營事業機構、航
港局或指定機關徵詢商港所在地直轄市、縣（市）政府意見擬訂」將地方之
需求列入考量，希望藉由國營事業、中央主管機關、或其他目的事業主管機
關間的配合達成拆除「港」與「市」之間的藩籬，適度開放親水空間，利用
商港空間建設親水設施。

四、國際商港需用之土地
1. 69 年 5 月 2 日制定

「§8 商港需用土地，得依土地法及有關法律徵收之。
商港建設計畫有填築新生地者，應訂明其權屬，於填築完成後依照計畫辦理登記，
並由商港管理機關使用收益。」

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§8 商港需用土地，得依土地法及有關法律徵收之。
商港建設計畫有填築新生地者，應訂明其權屬，於填築完成後依照計畫辦理登記，
並由商港管理機關使用收益。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§7 國際商港需用之土地，其為公有者，得由商港經營事業機構依法申請讓售取
得，或由航港局依法辦理撥用；其為私有者，得由航港局依法徵收，或由商港經營
事業機構與所有權人協議價購或以其他方式取得使用權利，協議價購或以其他方式
取得使用權利已達計畫新增用地面積百分之五十，而其他新增用地無法價購或取得
使用權利時，得依法申請徵收。

商港建設計畫有填築新生地者，應訂明其所有權屬，於填築完成後依照計畫辦理登
記。

前項填築之新生地登記為航港局管理者，得作價投資商港經營事業機構所有或由商
港經營事業機構申請讓售取得。」

4.分析

從 100 年的修法可看到，商港需用土地的使用限制被放寬，使得商港經
營事業機構並不會因為中央機關的阻撓而降低土地使用。

15
五、商港區域內建築物及設施

(一) 興建、增建、改建、拆除
1. 69 年 5 月 2 日制定

「§9 商港區域內各種建築物及設施之興建、增建、改建或拆除，除各種專業區及
加工出口區、自由貿易區與商港管理有關者，應經商港管理機關*同意外，其餘均
應經商港管理機關之許可；未經許可擅自建造、設置者，商港管理機關得逕行拆除
之。」
*商港管理機關：交通部港務局

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§9 商港區域內各種建築物及設施之興建、增建、改建或拆除，除各種專業區及
加工出口區、自由貿易區與商港管理有關者，應經商港管理機關同意外，其餘均應
經商港管理機關之許可；未經許可擅自建造、設置者，商港管理機關得逕行拆除
之。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§9 商港區域內建築物及設施之興建、增建、改建或拆除，除經航港局或指定機關
公告之區域外，應經航港局或指定機關核准；未經核准擅自建造、設置者，應由航
港局或指定機關依法拆除。」

4.分析
過去商港管理機關(交通部港務局)有絕大權利，但自 100 年修法後，除
了中央機關亦有指定機關共同為監督核准，非單獨一單位有絕大權利。

(二) 管理經營
1.69 年 5 月 2 日制定

「§11 交通部為管理國際商港，於各港設商港管理機關。

商港區域內劃設之各種專業區及加工出口區、自由貿易區，由各目的事業主管機關
管理或專設機構管理經營之。」

「§12 商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，
應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要由公私事業機構以約定方式興建或租
賃經營，並以中華民國船舶運送業，貨櫃集散站經營業為優先。

前項由公私事業機構興建之商港設施，由投資人與商港管理機關約定使用年限。但
產權應屬商港管理機關所有。」

2. 92 年 1 月 2 日修正

「§11 交通部為管理商港，於各港設商港管理機關。

16
商港區域內劃設之各種專業區及加工出口區、自由貿易區，由各目的事業主管機關
管理或專設機構管理經營之。」

「§12 商港區域內各項商港設施，除工程鉅大或與船舶出入港及公共安全有關者，
應由商港管理機關興建自營外，其餘得視需要，由公私事業機構以約定方式興建或
租賃經營。

前項由公私事業機構使用商港區域內之公有土地投資興建之商港設施，投資人得使
用之年限，由投資人與商港管理機關按其投資金額與獲益報酬約定，報請商港主管
機關核定之，不受土地法第二十五條之限制。但其產權，應屬商港管理機關所
有。」

3. 100 年 12 月 28 日全文修正

「§7 航港局經管之公有財產，得以出租、設定地上權或作價投資之方式，提供商
港經營事業機構開發、興建、營運使用，不受土地法第二十五條、國有財產法第二
十八條及地方政府公產管理法令之限制。

前項之公有財產，供國際商港公共設施或配合政府政策使用者，得無償提供商港經
營事業機構使用。

航港局依第四項規定出租或設定地上權予商港經營事業機構之收入，應繳交航港建
設基金。但航港局經管地方政府所有之公有財產盈餘，應繳交地方政府。

第四項財產提供使用之方式、條件、期限、收回、權利義務及其他應遵行事項之辦
法，由主管機關定之。」

4.分析
從過去公私事業機構以約定方式興建或租賃經營，並以中華民國船舶運
送業，貨櫃集散站經營業為優先到 92 年刪除了特定條件業別的優先條件，增
加商港的其他營運的可能性。100 年時，原本依土地法第二十五條、國有財
產法第二十八條及地方公產管理法令之規定，港區公有財產，原則上不得為
處分或收益，為利國際商港之開發、興建及營運，爰參考國際機場園區發展
條例第十一條第二項規定，於第四項規定港區之公有財產得以出租、設定地
上權或作價投資之方式提供商港經營事業機構開發、興建、營運使用。此舉
有助於港區能更加活用港區之土地，達到港區與城市共好的目標。

六、小結

從上述各階段法條的變化中可看出，商港法有漸漸朝市港合一的政策邁進，
但在法中仍為提到商港法與都市計畫法間的關係，因為關連都市計畫導致更多
的相關事業主管機關加入，對港區的影響亦利亦弊，若兩方無法達到共識那應
該如何處理？所以我們認為商港法的制定應該針對與都市計畫相關連處做更細

17
緻的處理，並根據不同港口之特性有更因地制宜的規範才不至於讓港區與城市
的發展停滯，或互相影響。

18
 第四章 結論
本文藉由整理基隆港自 1980 年來以來之相關文獻及研究論述，企圖理解國家與
地方間政策對於基隆港區的變遷與改變過程，並從基隆港之相關發展歷史脈絡來看，
都足以說明基隆港對於基隆市之密切關係，而這些也都是基隆市想進一步整合都市與
港口，推動市港合一來促進港都發展的首要目標。

然而從相關文獻整理論述中可以發現，1990 年後基隆港發展受限逐漸衰落，亟
待轉型計畫的發展，但當時其輔助港台北港仍在開發階段，仍需仰賴基隆港的貨運運
輸量能，此階段基隆市政府、基隆港務局以及基隆港國軍單位，對於基隆港區的發展
策略與計畫，意見無法有效整合，基隆市要推動港區的土地需要經過港務局得核可，
彼此間的溝通尚不順遂，加上中央政府的國家重大政策，相較於高雄港出現像是亞太
營運中心的大型政策計畫，基隆港的定位並沒有受到國家尺度的尺度政治所指導，也
間接導致基隆港在此階段的發展仍停滯。

市港合一的發展目標也逐漸出現於基隆市，在 2000 總統選舉造成政黨輪替前後，

也不斷的出現各方論述，是中央與地方皆逐漸努力的變革目標，雖因為兩黨間的惡性
競爭而經歷一段中斷期，但此時基隆市政府與港務局的對話仍持續進行並相繼取得共
識，將基隆港發展定位轉型為觀光客運與辦理郵輪業務，加上中央對於商港法的多次
討論與修正，市港合一的發展逐漸受到法律的協調，商港法的修法與落實，一定程度
上為港區發展與領域政治的衝突上得到解方，但其與都市計畫法間優位性的爭議仍未
被解決。

市港合一並不是一蹴可就的目標，需多方討論、達到共識、為地方共好，都市與
港口的藩籬才有機會被破除，今天基隆港的變化大家都有目共睹，希望未來在經歷了
高雄港與基隆港的這樣努力過程下，其他港口與縣市在共思市港合一的辦法時能少走
一些錯誤的道路，並透過法律更詳細的訂定去解決不同單位、機關間的溝通誤差，使
得尺度政治與領域政治的衝突減少。

19
 第五章 參考文獻
1. 謝承霖（2010）。國家轉型下的空間重塑─以高雄港區發展為例。﹝碩士論文。
國立臺灣大學﹞
2. 張哲綸（2014）。尺度政治下的都市治理──以 2012 南韓麗水世博會為例。
﹝碩士論文。國立臺灣師範大學﹞
3. 葉明勳（2007）。基隆港市合一的政策分析─網絡治理觀點。﹝碩士論文。國立
暨南國際大學﹞
4. 陳凱雯（2005）。帝國玄關─日治時期基隆的都市化與地方社會。﹝碩士論文。
國立中央大學﹞臺灣博碩士論文知識加值系統。
https://hdl.handle.net/11296/2kjyx5。
5. 張心穎（2018）。基隆港區域發展與市街地景變遷。﹝碩士論文。國立東華大
學﹞臺灣博碩士論文知識加值系統。
https://hdl.handle.net/11296/euk5pa。
6. 王振寰（1996)。《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權力結構》。臺北：巨流
出版。
7. 李永展、藍逸之、莊翰華（2005)。全球經濟變遷，發展型國家與台灣城鄉規
劃之重探，地理學報，40，69-97。
8. 交通部運輸研究所（2021）。商港整體發展規劃(111～115 年)。
9. 台灣港務股份有限公司基隆分公司－整體規劃。
網址：https://kl.twport.com.tw/chinese/cp.aspx。 查詢日期：2024/1/4

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