Michał Ciozda, rok IV, 291459

Zasady Budżetowe w Regulacji Konstytucyjnej

§ 1. Uwagi wstępne:

Powszechnie znanym faktem jest, iż konstytucja stanowi źródło najważniejszych zasad

ustrojowych umożliwiających danemu państwu sprawne funkcjonowanie, zwłaszcza w sytuacjach
nieuregulowanych przez ustawy, gdzie zapisy konstytucyjne stanowią twardą podporę dla tworzenia
spójnego systemu prawnego i podejmowania właściwych decyzji przez ustawodawców. Tezą
poniższego eseju jest twierdzenie, iż Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej 1 zawiera w swej treści
wszystkie niezbędne do poprawnego funkcjonowania systemu finansowego zasady dotyczące
uregulowań finansowych. Celem pracy jest omówienie i analiza znajdujących się w tekście
Konstytucji zasad budżetowych przy jednoczesnym zestawieniu ich z definicjami doktrynalnymi
wyprowadzanymi przez pracowników naukowych jak i tymi zamieszczonymi w publikacjach
organów państwowych. Naturalnie celem przeprowadzenia powyższych wywodów nieodzowne
będzie skorzystanie z tekstu Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, dalej
zwaną konstytucją, oraz tekstami naukowymi rozmaitych autorów.

§ 2. Przybliżenie zasad budżetowych:

Zanim jednak można będzie zająć się analizą porównawczą regulacji zasad budżetowych
należy przybliżyć naturę i charakterystykę tychże zasad. Zgodnie z zapisami Leksykonu
Budżetowego Sejmu RP2 nie istnieje formalnoprawna definicja zasady budżetowej. Leksykon
wskazuje jednak na definicję doktrynalną, która cechuję zasady budżetowe jako postulaty nauki
dotyczące prawidłowego gospodarowania finansami publicznymi. Wspomina się również, że celem
ich utworzenia była optymalizacja procesu opracowania, uchwalania i wykonywania budżetu.
Mimo, iż nie jest to definicja formalnoprawna, widać jasne powiązanie pomiędzy istotą zasad
budżetowych jak i konstytucją jako aktem prawnym – zarówno zasady jak i konstytucja stanowią
pewnego rodzaju ramową bazę do dalszego skutecznego prawodawstwa poprzez nakreślenie
podstawowych wytycznych dla prawidłowego funkcjonowania odpowiednich dla siebie systemów.

1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.,

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19970780483/U/D19970483Lj.pdf, dostęp 22.12.2021
2 Leksykon Budżetowy, Archiwum Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Piotr Russel
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=32AE9B34A56C5CD4C1257A75003B6309&litera=Z, dostęp 22.12.2021
Michał Ciozda, rok IV, 291459

Pierwszą, prawdopodobnie najważniejszą ze strony podatnika i zwyczajnie obywatela

zasadą jest zasada jedności formalnej. Zasada ta mówi o potrzebie objęcia wszelkich dochodów i
wydatków budżetowych w ramach jednego aktu normatywnego. Jest to na tyle istotne, że dzięki
takim ustaleniom obywatele mogą w sposób bardziej przejrzysty zrozumieć jak wydawane są środki
budżetowe uzyskane z podatków. Prawdą jest, że nawet takie rozwiązanie nie jest niezawodne –
zasada ta nie daje gwarancji, że ustawa będzie zrozumiała dla przeciętnego obywatela
niezaznajomionego z nomenklaturą prawną, jednakże ułatwia odnalezienie niezbędnych informacji.
Łatwość w zrozumieniu ustawy wskazana jest jednakże w innej zasadzie budżetowej –
zasadzie przejrzystości. Wskazuje ona na potrzebę prezentacji finansów publicznych w układzie
przejrzystym, czytelnym, tak aby widoczny był ściśle określony podział zadań i kompetencji. 3 Nie
zmienia to jednak faktu, że zasada obejmuje wymogiem jasności jedynie podział zadań i
kompetencji a nie całokształt aktów finansowych. Pomimo prawdopodobnie poprawnych zamierzeń
autora powyższej definicji, zostawia ona możliwość pozostawienia innych części aktów, takich jak
chociażby rozliczenia z dochodów i wydatków budżetowych, nieczytelnymi dla osoby nieobeznanej
z tematyką prawa finansowego.
Dalsze utrudnienie w zrozumieniu tekstu powodować może, zasada jedności materialnej.
Nie jest to naturalnie zamierzenie tejże zasady, jako że jej głównym zamysłem jest niewiązanie
określonych dochodów budżetowych z konkretnymi zadaniami finansowanymi z budżetu. Zapisowi
temu trudno odmówić logiczności, niewyobrażalnym byłoby przeznaczanie konkretnych dochodów
budżetowych na konkretne zadania – oczywistym jest, że mogło by to doprowadzić do nadużyć,
niedofinansowań, przekazania zbyt dużych środków na dane cele lub, w najlepszym przypadku,
spowodować znaczne zamieszanie w chwili rozdzielania części budżetu na poszczególne cele.
Z powyższą zasadą łączy się zasada zupełności, zwana również zasadą powszechności.
Stanowi ona, iż do budżetu państwa włączyć należy wszelkie dochody i wydatki państwa w pełnych
kwotach, stosując finansowanie jednostek sektora finansów publicznych metodą brutto. Zasada ta
zdaje się stać na straży przeciwko wszelkim nadużyciom i niedociągnięciom budżetu, dzięki czemu
zrozumienie ilości dostępnych środków i skali planowanych w danym roku wydatków może być
pewniejsze do zrealizowania bez jakichkolwiek problemów.
Najprostszą wymienianą powszechnie zasadą budżetową jest zasada roczności, według
której to budżet musi być opracowywany i uchwalany na okres jednego roku. Mimo swojej
pozornej prostoty zasada ta nadaje uchwałom budżetowym a także pracom nad nimi stały rytm,
ułatwiający w dłuższej perspektywie uregulowanie wszelkich niedociągnięć budżetu z lat
3 Leksykon Budżetowy, Archiwum Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Piotr Russel
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=32AE9B34A56C5CD4C1257A75003B6309&litera=Z, dostęp 22.12.2021
Michał Ciozda, rok IV, 291459

poprzednich.
W ciekawej sytuacji za to znajduje się zasada równowagi budżetu, mówiąca o dopasowaniu
dochodów i wydatków tak by kwota planowanych wydatków nie była większa od kwoty
oczekiwanych dochodów. Interesujące w tej zasadzie jest to, że faktycznie, nie jest ona możliwa do
zrealizowania, jako że równość dochodów i wydatków jest możliwa jedynie teoretycznie.
Fascynującą cechą tej zasady jest to, że nie powstała ona po to aby każdy budżet był z nią
całkowicie zgodny, a to, że każdy budżet powinien dążyć do jak najpełniejszego i
najdokładniejszego zastosowania się do tej zasady.

§ 3. Konstytucyjne ujęcie zasad budżetowych:

Konstytucja RP nie zawiera wszystkich zasad budżetowych i z pewnością nie wyraża ich
wprost, nie trudno jednak zauważyć, iż biorąc pod uwagę istotę dokumentu, nie wszystkie materie
mogły zostać omówione. Stąd też konstytucja zawiera w sobie najistotniejsze, fundamentalne
zasady budżetowe. Wszelkie zapisy dotyczące zasad budżetowych znajdują się w rozdziale
dziesiątym konstytucji, zatytułowanym „Finanse Publiczne”.
Pierwszą zasadą wyrażoną w tekście konstytucji jest zasada roczności. Artykuł 219 określa
jasno, że budżet uchwalany jest przez Sejm na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.
Ponadto, punkt trzeci tegoż artykułu wyraźnie określa, że w przypadkach wyjątkowych dochody i
wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym.
Interesującym jest fakt, iż mimo jasnego ustalenia przez autorów konstytucji roczności budżetu,
umożliwili oni na ustalenie prowizorium budżetowego na okres krótszy. Świadczy to o
elastyczności powyższych regulacji prawnych, służących dostosowaniu zapisów normatywnych do
rzeczywistości i jej nieprzewidywalnego charakteru. Świadczy to o przezorności i pomimo
teoretycznej niezgodności z zasadą jednoroczności budżetu, można postulować, iż taki zapis
stanowi swoisty zawór bezpieczeństwa, aby w sytuacji niepewności budżetowej ustalenie
prowizorium budżetowego mogło stanowić tymczasowe rozwiązanie do czasu uregulowania prac
nad usprawnionym budżetem państwa. Podobną funkcję spełniają zapisy punktu czwartego tego
samego artykułu. Pozwalają one na stosowanie zapisów projektu ustawy o prowizorium
budżetowym w sytuacji, kiedy to ustawa budżetowa, bądź ustawa o prowizorium budżetowym nie
wchodzą w życie z dniem rozpoczęcia roku budżetowego. Stanowi to kolejny zawór
bezpieczeństwa, dzięki któremu niemożliwa jest sytuacja, kiedy to państwo wchodzi w nowy rok
budżetowy bez odpowiedniej ustawy, bez możliwości wykonywania nieuchwalonego budżetu.
Michał Ciozda, rok IV, 291459

Niebezpośrednie wyrażenie w konstytucji znajduje również zasada jedności formalnej. Z

zapisów ustawy zasadniczej jasno wynika, iż w jednym czasie w życie wprowadzona zostać może
tylko jedna ustawa budżetowa bądź ustawa o prowizorium budżetowym. Jest to na tyle istotne, że
przepisy jasno stanowią, iż ustawodawca nie może dopuścić do sytuacji, kiedy to w państwie nie
obowiązuje żadna ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym. Nawet w sytuacji
niesporządzenia uprzednio odpowiedniej ustawy zapisy konstytucji nakazują Radzie Ministrów
prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie przedłożonego uprzednio projektu ustawy.4

§ 4. Uwagi końcowe:
Jak więc można zauważyć, Konstytucja RP daje wyraz nie wszystkim doktrynalnym
zasadom budżetowym. Pomimo to, pewnym jest, iż istniejące już zapisy zapewniają systemowi
budżetowemu niezbędną stabilność do funkcjonowania w równowadze z ustawami budżetowymi i
innymi szczegółowymi aktami prawnymi regulującymi kwestie budżetowo-finansowe. Wyraz
otrzymały bez wątpienia zasady roczności i jedności formalnej, dzięki czemu społeczeństwo może
mieć pewność, że ustawodawca będzie zmuszony dotrzymywać terminów tworzenia ustaw
budżetowych bez względu na wszelkie zawirowania polityczne i niedociągnięcia w trakcie
tworzenia ustaw i wykonywania budżetu, z racji umieszczenia jasnych zapisów w tekście ustawy
zasadniczej.

4 Art. 219 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.,

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19970780483/U/D19970483Lj.pdf, dostęp 22.12.2021
Michał Ciozda, rok IV, 291459

Bibliografia:
1. Konstytucyjne Uwarunkowania Tworzenia i Stosowania Prawa Finansowego i
Podatkowego, red. P. J. Lewkowicz, J. Stankiewicz, Białystok 2010
2. Prawo Finansowe Wybrane Zagadnienia, Red. Antoni Hanusz, Warszawa 2019
3. Procedura Budżetowa we Współczesnym Prawie Konstytucyjnym – Analiza porównawcza
na przykładzie państw UE, Grzegorz Kuca, Warszawa 2018
4. Finanse Publiczne w Świetle Konstytucji RP, K. Pawłowska, Częstochowa 2016
5. Leksykon Budżetowy, Archiwum Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej,
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=32AE9B34A56C5CD4C1257A75003B6309&litera=Z, dostęp 22.12.2021
6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.,
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19970780483/U/D19970483Lj.pdf,
dostęp 22.12.2021