Cechy składki zdrowotnej jako daniny publicznej

Rozpoczynając należy zastanowić się nad szeroką definicją daniny publicznej

w rozumieniu świadczenia na rzecz państwa lub innego związku publicznoprawnego. Pojęcie
danin publicznych wskazano w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach
publicznych1, jedynie w art. 5 ust. 2 pkt. 1. Należy wskazać, że w piśmiennictwie wyznacza
się jako już wielowiekowe, a nawet zamierzchłe 2. Natomiast w przepisach Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej3 w art. 84 i art. 217 podkreślono powszechność ciężarów
publicznych, a także przymusowość z uwagi na konieczność nałożenia obciążeń w drodze
ustawy. Rodzaje danin publicznych nie wymieniono enumeratywnie w ustawie zasadniczej,
dlatego akcentuje się obligatoryjność sprawdzania cech materialnych poszczególnych
świadczeń oraz ustalenia celu prawodawcy w związku z jego zalegalizowaniem 4.
Przedstawienie definicji daniny publicznej należy analizować właśnie w oparciu o jej liczne
cechy, czyli to świadczenie przymusowe, rzeczywiste oraz z charakterystyczną zasadniczą
bezzwrotnością o jawnym przeznaczeniu w postaci utrzymania państwa czy innego podmiotu
z osobowością publicznoprawną5. Trzeba więc przeanalizować wyróżniki składek
zdrowotnych w celu zbadania możliwości przyporządkowania do kategorii ciężarów
publicznych. Kwestia sporna to fakt, że charakteru prawnego składki na ubezpieczenie
zdrowotne nie wskazano wyraziście w piśmiennictwie, mimo istnienia w polskim systemie
ochrony zdrowia od 1 stycznia 1999 roku. Jednak z uwagi na swoje swoiste cechy można
bowiem dostrzec przypisanie do grupy danin publicznych.
Składkę zdrowotną uważa się za podstawę subsydiowania zadań państwa –
„Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy
dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych” 6. Na
podstawie atrybutu powszechności trzeba uwzględnić wspomnianą składkę do klasyfikacji
ciężarów społecznych w rozumieniu art. 84 Konstytucji, wprowadzającego zasadę obowiązku
dla każdego w kwestii zobowiązań na rzecz związków publicznoprawnych . Należy tutaj

1
Art. 5 ust. 2 pkt. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. 2013.885).
2
T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010,
s. 129.
3
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997.78.483).
4
A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w orzecznictwie TK. Najnowsze tendencje, „Przegląd Sejmowy”
2012, nr 1, s. 51.
5
T. Dębowska-Romanowska, op. cit., s. 129.
6
Art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1
zaznaczyć, że w większości przypadków samego podmiotu ubezpieczonego nie wyznaczono
jako płatnika składek, czyli brak obowiązku ich samodzielnego odprowadzenia na rachunek
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznano pracodawcę za kompetentną osobę w kwestii
obliczania, pobierania oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne odnośnie
swoich pracowników, zleceniobiorców, a także osób wykonujących pracę związaną z umową
agencyjną lub umową o świadczenie usług7. Kolejny wyznacznik wskazano jako istotny do
przeanalizowania na gruncie art. 217 Konstytucji i uwidoczniono wymóg istotnie ogólnego
przeznaczenia poszczególnych świadczeń do powiązania z grupą danin publicznych,
ponieważ należy zaznaczyć, że wtedy są uważane jako główne źródło dochodów budżetu
państwa i jednostek samorządu terytorialnego odnośnie finansów publicznych8.
Omawianą składkę nie uznaje się odnośnie charakteru generalnego czy ogólnego w
obecnie obowiązującym systemie ochrony zdrowia w Polsce, jedynie akcentuje się powinność
wskazania ściśle określonego celu wyznaczonego jednoznacznie w ustawie o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych 9. Przyjmuje się za obligatoryjne
wystąpienie celu w postaci ostatecznego przeznaczenia na całość dochodów i wydatków
budżetu państwa, aby uznać dane świadczenie za daninę publiczną i dlatego w kontekście
rozpatrywania tego aspektu składki zdrowotnej nie można by odznaczyć za desygnat danin
publicznych z art. 217 Konstytucji. W każdym razie, jak w piśmiennictwie przyjmuje się,
daniny wyróżniające się charakterem celowym, czyli na przykład składka na ubezpieczenie
zdrowotne, należy dołączyć do ciężarów publicznych wskazanych szeroko w zgłębianym
przepisie ustawy zasadniczej, ale jednak tylko pod pewnymi warunkami. W przypadku
wprowadzania celowych świadczeń pieniężnych na programy lub założenia, będące
przedmiotem pracy wszelkich związków publicznoprawnych, w tym państwa, powinno to się
odbywać na potrzeby konieczne do wykonania i spełnienia oraz odzwierciedlające charakter
doniosły10. Podkreśla się wyraźnie imperatyw przeznaczania danin celowych na zobowiązania
państwa skupiające się na wartościach konstytucyjnych, czyli przykładowo zabezpieczenie
społeczne i ochrona zdrowia, oraz wyłącznie na ustawowo zatwierdzony cel publiczny
należący do zadań państwa, a pochodzący bezpośrednio z interpretacji przepisów

7
Art. 85 ust. 1 i 4 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
8
A. Gorgol, Ordynacja podatkowa czy daninowa?, „Państwo i Prawo” 2013, nr 4, s. 8.
9
Art. 15 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
10
A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w orzecznictwie TK Najnowsze tendencje, „Przegląd Sejmowy”
2012, nr 1, s. 49.

2
Konstytucji11. Jako kolejny wymagany wyznacznik zalegalizowania danin celowych
eksponuje się ich wzajemność w oparciu o zasadę solidaryzmu społecznego – przymus ich
ponoszenia w korelacji z wzajemnym obowiązkiem przypadającym związkom
publicznoprawnym w odniesieniu do podmiotu obarczonego daniną.
Przez prawny aspekt składki zdrowotnej należy podkreślić, że zobowiązaniem jej
odprowadzania objęto osoby fizyczne uzyskujące określone przychody pod rygorem braku
możliwości uchylenia od powyższego obowiązku w zakresie wysokości wraz z terminami.
Trzeba podkreślić występowanie ustawowego katalogu podmiotów opłacających składki
z budżetu państwa12, bez konsekwencji w postaci utraty właściwości powszechności. Należy
wspomnieć o przymusowości analizowanej składki, wynikającego z faktu podlegania
powszechnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu13. Przyjęto, że wspomniany przymiot składki
zdrowotnej dotyczy zaistnienia ustawowych przesłanek jej obliczania, pobierania
i odprowadzania na rachunek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych względem ściśle
sprecyzowanych podmiotów objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym – pobiera
się składkę z uzyskiwanego przez nich dochodu w wysokości określonej w ustawie 14. Warto
dodać, iż w obowiązującym systemie prawnym uściślono także krąg zobowiązanych do
obliczenia i odprowadzenia składki ubezpieczeniowej we własnym zakresie, na przykład
przedsiębiorcy, pod kontrolą uprawnionych instytucji 15. W przypadku braku dobrowolnego
uiszczenia wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne jest przewidziane powołanie
organów egzekucyjnych16. Za oczywistą cechę składki na ubezpieczenie zdrowotne,
pozwalającą na przyporządkowanie do kategorii danin publicznych, uważa się jej
bezzwrotność jako ostateczny przychód Narodowego Funduszu Zdrowia. Należy wyraziście
podkreślić brak okoliczności do skutecznego dochodzenia zwrotu składki pomimo jej
niewykorzystania na finansowanie nieudzielonych świadczeń17. Zabrania się zwrotu

ubezpieczonym pod żadnymi warunkami bez skupiania uwagi na fakt skorzystania z

przysługujących świadczeń zdrowotnych będących do dyspozycji u któregokolwiek ze
11
T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie podatków i innych danin publicznych w świetle konstytucji, [w:] Księga
jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W.
Miemiec, Wrocław 2009, s. 119.
12
Art. 86 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
13
Art. 66 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
14
D. Lach, Zasada równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, Kraków 2011, s. 294–295.
15
Art. 90 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
16
Art. 24 ust. 2 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. 1998 Nr 137
poz. 887).
17
J. Jończyk, Składka na ubezpieczenie zdrowotne, „Praca i zabezpieczenie społeczne” 2007, nr 8, s. 4.

3
świadczeniodawców gwarantujących ochronę zdrowia na podstawie zawartej umowy z
Narodowym Funduszem Zdrowia w związku z przeznaczeniem składek zdrowotnych na
całokształt wydatków zaplanowanych w planie finansowym związanych z finansowaniem
świadczeń zdrowotnych. Za następny istotny aspekt należy przyjąć charakter pieniężny
składek – ustala się jej wysokość z przemnożenia fundamentu wymiaru składki określonego
w walucie polskiej przez procentową stawkę składki. Jednakowoż narzuca się analizowaną
wysokość ustawowo i w znacznym stopniu uzależnia się od wysokości otrzymywanych na
konto ubezpieczonego przychodów18.
Analizując wszystkie charakterystyczne, a zarazem jednoznaczne kryteria należące do
właściwości ciężarów publicznych przyjęto, że składkę na ubezpieczenie zdrowotne
klasyfikuje się jako danina publicznoprawna w rozumieniu art. 217 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącą przymusowe, bezzwrotne, generalne i powszechne
świadczenie pieniężne, nakładane na podstawie przepisów prawa powszechnie
obowiązującego oraz przeznaczane na realizację zadań publicznych wynikających
bezpośrednio z ustawy zasadniczej i o nadrzędnych wartościach konstytucyjnych z zakresu
ochrony zdrowia19. Należy uznać, że rozpatrywaną składkę stwierdzono za samodzielną
instytucją prawną o wyróżniającej się konstrukcji odłączanej od podatku z punktu widzenia
swojego celowego charakteru, co trzeba niewątpliwie wskazać jako przeznaczenie w całości
na funkcjonowanie tylko jednego istotnego zadania państwa, czyli zapewnienie ochrony
zdrowia swoim obywatelom. W literaturze zauważa się jej powszechny i fiskalny charakter
pod kątem obligatoryjności opłacania składki od każdego z tytułów ubezpieczeniowych
z osobna, czyli warto wskazać wielokrotność opłacania składki, a także możliwość odliczenia
jej od podatku dochodowego20. Jednakowoż przez obowiązek opłacania składki w terminach
i wysokości przewidzianej w ustawie upatruje się cechę odpłatności i podkreśla się obecność
w publicznym systemie opieki zdrowotnej oraz gwarancję dostępu do świadczeń
zdrowotnych, dlatego powinno się pamiętać o powinności odprowadzenia składki pod
rygorem zagrożenia sankcjami karnymi21. Co prawda charakter prawny składki, a niekiedy
nawet i samą konstrukcję poddaje się nieustannej krytyce, głównie ze względu na brak

18
J. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz – Gdańsk 2007, s. 14-15
i n.
19
P. Lenio, Charakter prawny składki na ubezpieczenie zdrowotne jako źródła finansowania świadczeń opieki
zdrowotnej, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3608, „Przegląd Prawa i Administracji” 2014, nr XCVII,
s. 104-114.
20
M. Iżycka-Rączka, Składki na ubezpieczenie zdrowotne, „Przegląd ubezpieczeń społecznych i
Gospodarczych” 1999, nr 6, s. 26-29.
21
A. Malanowski, Ubezpieczenia zdrowotne — znaki zapytania i wątpliwości, „Przegląd ubezpieczeń
społecznych i Gospodarczych” 1999, nr 5, s. 14.

4
powszedniości zatrudnienia oraz wgląd obciążenia przychodów ubezpieczonych. Ustalono
również, że kwestią sporną objęto fakt opłacania składek z budżetu państwa za osoby
nieosiągające jakichkolwiek przychodów. Mimo wszystko w piśmiennictwie oraz
w obowiązującym systemie prawnym zgodnie potwierdza się przynależność składek na
ubezpieczenie zdrowotne do kategorii danin publicznych z punktu widzenia spełnienia
szeregu omówionych jej wyróżników pozwalających na zakwalifikowanie jako grupa
ciężarów publicznych22.

Bibliografia
Dębowska-Romanowska T., Pojęcie podatków i innych danin publicznych w świetle
konstytucji, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie
i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009.
Dębowska-Romanowska T., Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną,
Warszawa 2010.
Gliniecka J., Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz – Gdańsk
2007.
Gorgol A., Ordynacja podatkowa czy daninowa?, „Państwo i Prawo” 2013, nr 4.
Huchla A., Konstytucyjne uwarunkowania tworzenia i stanowienia prawa finansowego i
podatkowego, red. P.J. Lewkowicz, J. Stankiewicz, Białystok 2010.
Iżycka-Rączka M., Składki na ubezpieczenie zdrowotne, „Przegląd ubezpieczeń społecznych
i Gospodarczych” 1999, nr 6.
Jończyk J., Składka na ubezpieczenie zdrowotne, „Praca i zabezpieczenie społeczne” 2007,
nr 8.
Krzywoń A., Podatki i inne daniny publiczne w orzecznictwie TK Najnowsze tendencje,
„Przegląd Sejmowy” 2012, nr 1.
Lach D., Zasada równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, Kraków 2011.
Lenio P., Charakter prawny składki na ubezpieczenie zdrowotne jako źródła finansowania
świadczeń opieki zdrowotnej, Acta Universitatis Wratislaviensis No 3608, „Przegląd Prawa
i Administracji” 2014, nr XCVII.
Malanowski A., Ubezpieczenia zdrowotne — znaki zapytania i wątpliwości, „Przegląd
ubezpieczeń społecznych i Gospodarczych” 1999, nr 5.

22
A. Huchla, Konstytucyjne uwarunkowania tworzenia i stanowienia prawa finansowego i podatkowego, red.
P.J. Lewkowicz, J. Stankiewicz, Białystok 2010, s. 139 i n.

5
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
1997.78.483).
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998
Nr 137 poz. 887).
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych (Dz.U. 2004 Nr 210 poz. 213).
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013.885).