prof. dr hab.

Jerzy Stelmasiak

Wykłady prawo administracyjne

I wykład

1. Pojęcie materialnego prawa administracyjnego i jego klasyfikacje;

2. Materialny stosunek administracyjne prawny;
3. Zasady ogólnie materialnego prawa administracyjnego (konstytucyjne i poza konstytucyjne);
4. Źródła materialnego prawa administracyjnego;
5. Normy materialnego prawa administracyjnego i ich konkretyzacja (normy stosowane bezpośrednio, normy konkretyzowane
przez zewnętrzny akt administracyjny i czynności materialno techniczne o charakterze zewnętrznym);
6. Działy materialnego prawa administracyjnego;
7. Materialnoprawna podstawa do wydawania zewnętrznych aktów administracyjnych i czynności materialno - technicznych o
charakterze zewnętrznym;
8. Obszary specjalne w materialnym prawie administracyjnym;
9. Nakazy, zakazy i ograniczenia w materialnym prawie administracyjnym a sankcja administracyjna;

Materialne prawo administracyjne zawiera normy prawne ujęte w przepisach aktów normatywnych powszechnie obowi
ązujących, które określają treść praw i obowiązków tych podmiotów, które w ramach stosunku administracyjnoprawnego, czyli po
dległe podmiotom posiadającym władztwo administracyjne. Materialne prawo administracyjne jest nieskodyfikowane i obejmuje
ok. 600 ustaw oraz prawo wtórne UE, w szczególności dotyczący to rozporządzeń i dyrektyw. Specyfiką prawa materialnego adm
inistracyjnego jest również to, że jest regulowana przez prawo międzynarodowe (art. 89 i 90 Konstytucji). Należy zaznaczyć, że n
akładanie obowiązków i uprawnień w materialnym prawie administracyjnym nie może być realizowane za pomocą przepisów pod
ustawowych, lecz wymaga to normy ustawowej lub np. rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego. Tak zwana prywatyzacj
a zadań publicznych, która nastąpiła po 1990 r. polega na tym, że przekazywane są podmiotom prywatnym zadania, które dotychc
zas dokonywały organy administracji publicznej łącznie, jeżeli jest to konieczne z przymusem administracyjnym, W przypadku us
ług o charakterze niematerialnym dotyczy to świadczeń w zakresie opieki zdrowotnej, nauki, kultury i notariatu. W ramach materi
alnego prawa administracyjnego należy wyodrębnić grupę przepisów o charakterze nie materialnym, która z woli ustawodawcy m
oże być realizowana przez podmioty niepubliczne posiadające odpowiednie zezwolenia i certyfikaty. Oznacza to, że świadectw uk
ończenia szkoły średniej o charakterze nie publicznym, jeżeli szkoła taka wprowadzona jest do rejestru właściwego kuratora jest u
znawana jest tak jak świadectwo szkoły publicznej.

dr Anna Ostrowska

II wykład

1. Organizacja przestrzeni
a. planowanie i zagospodarowanie przestrzeni
b. prawo budowlane
c. gospodarka nieruchomościami (wybrane zagadnienia: wywłaszczenie nieruchomości, wieczyste użytkowanie, podział n
ieruchomości)
2. Pomoc społeczna
3. Dostęp do informacji publicznej
4. Osobowe prawo administracyjne (dowody osobiste, dokumenty paszportowe, akty stanu cywilnego)

Najważniejszym aktem dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzeni jest ustawa z 27 marca 2003 r. o plano
waniu i zagospodarowaniu przestrzeni. Ustawa reguluje kwestie zasad planowania przestrzennego oraz instrumenty prawne tego p
lanowania. Celem ustawy jest osiągniecie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Ład przestrzenny to funkcjonalność, b
ezpieczeństwo przestrzeni, ekonomika. Zrównoważony rozwój oznacza równowagę pomiędzy potrzebami jednostki a potrzebą oc
hrony pewnych wartości takich jak przyroda, zabytki, dobra kultury i inne względy interesu publicznego.

1
 Wartości, które należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni
 walory krajobrazowe;
 walory architektoniczne i urbanistyczne przestrzeni;
 potrzeby ochrony środowiska w tym ochrony wód, gruntów rolnych i leśnych;
 potrzeby ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego;
 wymagania ochrony zdrowia w tym potrzeby osób niepełnosprawnych;
 potrzeby bezpieczeństwa i obronności;
 walory ekonomiczne przestrzeni;
 prawo własności;

Regulacje z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego ograniczają własność nieruchomości. Ograniczeni

a te nie mogą jednak naruszać istoty prawa własności.

System organów planowania przestrzennego w Polsce

Podstawowym prawnym instrumentem kształtującym przestrzeń jest akt planowania. Jest to szczególna prawna forma d
ziałania administracji. Akt planowania zawiera zarówno ustalenia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a także indywidual
nym i konkretnym.
Podstawowym szczeblem planowania przestrzennego jest gmina. Następnym ogniwem planowania przestrzennego jest
województwo samorządowe. Na szczeblu powiatu nie są sporządzone żadne akty planowania przestrzennego. Najwyższym szcze
blem jest poziom ogólnokrajowy.
Jeżeli chodzi o gminę wyróżniamy trzy istotne akty: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenn
ego gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała reklamowa. W województwie samorządowym zasad
niczym aktem są plan zagospodarowania przestrzennego województwa oraz audyt krajobrazowy. Na szczeblu ogólnokrajowym za
ś mówimy o koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.
W gminie wszystkie akty planowania uchwalane są przez Radę Gminy lub Radę Miasta. W województwie jest to Sejmi
k Województwa, a na poziomie ogólnokrajowym koncepcje przyjmuje Rada Ministrów.

Planowanie przestrzenne w gminie

Studium jest aktem obligatoryjnym w każdej gminie. Obejmuje ono obszar całej gminy. Studium jest aktem kierownict
wa wewnętrznego i nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, nie wiąże mieszkańców gminy. Wiąże ono organy gminy
przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Projekt Studium opracowuje organ wykonawczy gmin
y. Oznacza to, że projekt ten sporządza zespół planistów z różnych dziedzin, zatrudnionych przez wójta, burmistrza, prezydenta m
iasta. Procedura uchwalania Studium jest wieloetapowa i bardzo sformalizowana oraz skomplikowana. Jest analogiczna jak proce
dura uchwalania planu miejscowego.
W treści Studium znajdują się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy oraz kierunki zagospodarowan
ia przestrzennego gminy. Pierwsza część ma charakter opisowy i informacyjny, druga zaś powinna mieć charakter nakazów, zaka
zów, ograniczeń i przyzwoleń. Studium składa się z części tekstowej i części graficznej. Obie te części muszą się uzupełniać i nie
może być pomiędzy nimi sprzeczności. Wystąpienie takiej sprzeczności skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie
Studium w całości lub części. Nadzór nad uchwałą w sprawie Studium sprawuje wojewoda. Istnieje spór co do tego, czy sąd admi
nistracyjny może uwzględnić skargę na Studium. Najczęściej sądy oddalają skargę na studium, gdyż uznają, że Studium jako akt
wewnętrzny nie może naruszyć interesu prawnego jednostki.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest najważniejszym aktem planowania przestrzennego w Polsce.
Jest to akt planowania, który jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Jest to akt prawa miejscowego i jest podstawą kształ
towania praw i obowiązków jednostek. Plan miejscowy uchwalany jest fakultatywnie. Z reguły plany miejscowe obejmuje część o
bszaru gminy, czasami zdarza się, że sporządzany jest dla jednej działki. Miejscowe plany uchwala się da tych terenów, na któryc
h planuje się inwestycje, chce się je rozwinąć albo zapobiec degradacji. Niekiedy gminy nie maja funduszy na uchwalenie miejsco
wego planu. Na skutek uchwalenia planu z budżetu gminy często trzeba wypłacić odszkodowanie właścicielowi nieruchomości, n
a co gmin po prostu nie stać.
prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak

III wykład

Nawiązanie stosunków materialno prawnych następuje z mocy prawa (ex lege), na mocy ostatecznej decyzji lub
postanowienia wydawanego w trybie KPA lub OP oraz w drodze czynności materialnotechnicznej. Nawiązanie tego rodzaju
stosunków administracyjnoprawnego następuje wyłącznie na drodze przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia Rady UE,
2
czyli nie może to nastąpić w drodze przepisów podustawowych, jak i oczywiście źródeł prawa wewnętrznego zarówno
konstytucyjnych, jak i pozakonstytucyjnych. Jest to także ściśle związane z rodzajami norm prawa materialnego, biorąc pod
uwagę sposób ich konkretyzacji w zakresie nałożonych obowiązków lub przyznanych uprawnień i ich adresatów. Tego rodzaju
stosunek jest nawiązywany, np. w zakresie służby wojskowej, obowiązku szkolnego czy szczepień ochronnych dla dzieci, a także
w przypadku obowiązków uczestnika ruchu drogowego bez potrzeby wydania indywidualnego aktu administracyjnego, czyli aktu
stosowania prawa (normy prawa materialnego w tym przypadku stosowane bezpośrednio, bez potrzeby zewnętrznego aktu
administracyjnego).
Stosunek materialnoprawny nawiązywany jest również w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego w formie decyzji
lub postanowienia wydawanego na podstawie przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia Rady lub Parlamentu UE, przy
zastrzeżeniu, że decyzje w tym zakresie mogą mieć charakter z jednej strony przyznające określone uprawnienia (koncesje,
zezwolenia, itp.), wprowadzające określone ograniczenia (decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia, itp.) czy też decyzje nakładające
obowiązki natury rzeczowej (obowiązek określonych świadczeń rzeczowych w stanie klęski żywiołowej itp.), decyzje o
charakterze finansowym (decyzje podatkowe itp.), czy też decyzje nakazujące zaniechanie określonych czynności (decyzja
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o wstrzymaniu dalszej działalności gospodarczej ze względu na zagrożenie
zdrowia i nawet życia ludzi czy też zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach itp.). Normy prawa materialnego są
konkretyzowane przez zewnętrzny akt administracyjny, który również musi być regulowany przepisami rangi ustawowej, a nie
tylko przepisami podustawowymi. System materialnego prawa administracyjnego w Polsce jest oparty na ciągłości tych
przepisów z okresem PRLu, przy zastrzeżeniu przyjęcia trzech kryteriów: wprowadzenia nowego ustroju społeczno –
gospodarczego i politycznego państwa, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych oraz materialno
prawo administracyjne UE, a także ratyfikowane umowy międzynarodowe dotyczące materialnego prawa administracyjnego.
Materialne stosunki administracyjnoprawne muszą być oparte o zasadę praworządności materialnej, a nie tylko formalnej. W
1990 r., po nowelizacji konstytucji z 22 lipca 1952 r., ustawodawca III RP przyjął zasadę ciągłości prawnej, w tym zachowania
dotychczasowych uprawnień i obowiązków nałożonych z mocy prawa lub decyzji administracyjnej, czy postanowienia, jeżeli
ustaw szczególne nie stanowiły inaczej oraz było to zgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak i
zasadą praworządności materialnej. Zakończenie tego etapu przejściowego nastąpiło z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z
dnia 2 kwietnia 1997 r.
Normy prawa materialnego mogą być również konkretyzowane w drodze czynności materialnotechnicznej, np.
zameldowanie, sporządzenie protokołu z oględzin. Odmowa podjęcia niektórych czynności materialnotechnicznych, np.
dotyczących wymeldowania, nie może nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna. Tego rodzaju czynności
materialnotechniczne w sferze zewnętrznej, jeżeli wykonują określone skutki prawne i faktyczne muszą mieć także ustawowe
umocowanie.

IV wykład

Zasady ogólne prawa administracyjnego

Możemy podzieli je na zasady konstytucyjne i poza konstytucyjne.
 zasada demokratycznego państwa prawnego – art. 2 K
 zasada praworządności – art. 7 K
 zasada równości wobec prawa – art. 33 K
 zasada proporcjonalności
 zasada jawności administracji
 zasada dostępu do informacji publicznej
 zasada bezstronności działania administracji publicznej
 zasada wolności gospodarczej – art. 22 i 20 K

W oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności materialnej już w okresie od 1990 –1997
, czyli do wejścia i w życie Konstytucji RP, dokonano w oparciu o orzecznictwo TK przebudowę materialnego prawa administrac
yjnego z okresu PRL - u do nowego ustroju społeczno – gospodarczego i politycznego RP. Powyższe zasady zostały wprowadzon
e już w ówczesnej Konstytucji RP w 1990 r. Proces przebudowy materialnego prawa administracyjnego obejmował również w ty
m okresie wymagania wynikające z układu stowarzyszeniowego RP ze wspólnotami europejskimi, który został ratyfikacji przez p
olski parlament s 1991 r.
Proces przebudowy prawa w latach 1990 - 97 oparty był również o zasadę ciągłości prawnej z okresu PRL, a konieczna
nowelizacja w zakresie była dokonana rewolucyjnie, czyli przy odrzuceniu koncepcji tak zwanej ustawy derogate na wzór, np. Es
tonii. Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. dalszy etap przebudowy materialnego prawa administracyjnego był oparty w sz
czególności na rozdziale II Konstytucji dotyczących wolności praw i obowiązków człowieka i obywatela oraz oczywiście w dniu
1 mają 2004 r. Polska przystąpiła do UE, co wiązało się z implementacją do prawa krajowego także norm materialnego prawa ad
3
ministracyjnego UE. W obecnym stanie prawnym w świetle orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, nakładane na obywatela
obowiązki i uprawnienia wymagają każdorazowo formy ustawowej.
W oparciu o powyższe zasady należy wyprowadzić zasady szczegółowe:
 lex retro non agit
 zasada ochrony praw słusznie na danych
 zasada prawa do dobrej administracji
 zasady te kształtują treść norm prawa materialnego w korelacji z zasadą równości wobec prawa i zasadą proporcjonalnoś
ci

Zasada proporcjonalności materialnej w odróżnieniu od formalnej stanowi, że normy prawa materialnego oparte są na o
kreślonej aksjologii oraz zobowiązaniach międzynarodowych, które zostały recypowane do prawa polskiego po ratyfikacji stosow
nych umów międzynarodowych, np. Europejska konwencja i podstawowych prawach człowieka i obywatela w oparciu o którą or
zeka Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
Nowelizacja materialnego prawa administracyjnego rangi ustawowej, jak i podstawowej w przypadku gdy jest to objęte
wyłącznie lub współregulacją prawa unijnego, nie może być oczywiście dokonane bez uprzedniej nowelizacji przez odpowiednie
organy UE, np. w przypadku prawa ochrony środowiska 60%. Należy podkreślić, że w przypadku rozporządzenia (...) uchylenia
wszystkich przepisów prawa krajowego, nie tylko sprzecznych z nim, ale też powtarzających jego normę. Natomiast w przypadku
dyrektywy wymaga to co w prawie polskim uchylenia nowej ustawy lub ustaw, odpowiedniej nowelizacji po upływie okresu vaca
tio legis. W demokratycznym państwie prawnym oraz zgodnie z zasadą praworządności materialnej nabyte prawa w drodze (...) lu
b aktu stosowania prawa powinno być a możliwość jego modyfikacji powinna być ściśle określoną przez ustawodawcę. Łączy się
to również z zasadą zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli w rozumieniu art. 8 KPA.
Lex retro non agit, co w świetle tej zasady oznacza, że nie należy stosować norm prawnych, także z prawa materialneg
o administracyjnego, który nakazują stosowanie norm nowo ustanowionych od zdarzeń powstałych przed wejściem w życie norm
y prawne nie ciążyły dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. Zasada równości w rozumieniu art. 30 K. oznacza
również równość wobec prawa na etapie stanowienia prawa jak i jego stosowania, równości w prawie, co oznacza, że nie może za
wierać norm prawnych, które faworyzują lub dyskryminują określone grupy obywateli. Należy jednak zauważyć, że ochrona praw
każdego człowieka nie jest równoznaczna z ochroną (…) praw każdego człowieka. Prawo w imię zasady równości powinno bowi
em (…) sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej. W prawie unijnym
zasada równości jest określana jako zasada niedyskryminacji we względu na obywatelstwo. W przypadku zasady świadczenia usł
ug, zakaz dyskryminacji łączy się z miejscem zamieszkania a nie z obywatelstwem. Zasada równości wobec prawa nie ma zastoso
wania do (…) norm materialnego prawa. Zasada jawności administracji oznacza prawny obowiązek wykonywania administracji p
ublicznej w sposób jawny, który zapewnia możliwość kontroli społecznej. Zasada ta łączy się z zasadą dostępu do informacji publ
icznej, w tym również dostępu do informacji o środowisku oraz zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznych.

dr Anna Ostrowska

V wykład

Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy:

1. Nie jest aktem prawa miejscowego- jest to akt prawa wewnętrznego
2. Akt wiążący gminy przy uchwalaniu planów miejscowych
3. Akt o charakterze obligatoryjnym- każda gmina musi go uchwalić
4. Uchwalany jest zawsze dla całego obszaru gminy
5. Ma charakter ogólny
6. Określa m.in:
 Uwarunkowanie zagospodarowania gminy, jej przestrzennego zagospodarowania(jak wygląda faktyczny stan
zagospodarowania gminy)
 Kierunki zagospodarowania gminy( określa kierunki, jakie zagospodarowanie ma wyglądać)
7. Studium pod względem formy składa się z:
 Tekstowa- przepisy prawa muszą być ze sobą spójne
 Graficzna- mapka w odpowiedniej skali
8. Studium uchwalane jest przez Radę Gminy ( nie powinna być bardzo szczegółowe, bardziej ogólne)

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jako najważniejszy akt:

1. Bezpośrednio ingeruje w prawo własności nieruchomości nie ruchomości, ograniczając tą własność tak, że określa
przeznaczenie każdej objętej nim działki gruntu a także sposób jej zagospodarowania w tym zabudowy
4
2. Jest aktem planowania miejscowego( powszechnie obowiązującego) , akt stanowiący podstawę obowiązków i praw
właścicieli nieruchomości które są objęte owym planem
3. Uchwalanie jego jest fakultatywne ( uprawnienie a nie obowiązek)
4. Z uwagi na wysoki stopień szczegółowości, plan nie obejmuje między całego obszaru całej gminy a jedynie jej fragment
5. Uchwalany jest jeżeli jest potrzebny chce się dany teren uporządkować
6. Plan składa się z części:
 Tekstowej- przepisy prawa muszą ze sobą współgrać
 Graficznej- mapa w odpowiedniej skali
7. Uchwala go Rada Gminy

Procedura uchwalania miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego:

1. Uchwalany jest przez Rade Gminy, uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego
2. Wójt( burmistrz, prezydent miasta) ogłasza w prasie miejscowej poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w
danej miejscowości o podjęciu uchwały z pkt 1 , określając jednocześnie miejsce i termin składania wniosków do planu.
Każdy kto chce może zgłaszać swoje pomysły do planu , propozycje te wójt musi rozpatrzeć
3. Wójt zawiadamia organy i instytucje które będą w przyszłości opiniowały i uzgadniały o podjęciu uchwały z pkt 1
4. Wójt sporządza projekty planu po rozpatrzeniu wniosków ( wójt przed radą gminy jest odpowiedzialny , zatrudnia
odpowiednich ludzi wykwalifikowanych do opracowania takiego planu)
5. Wójt sporządza prognozę skutków finansowych uchwalania plany
6. Wójt występuje do właściwych organów i instytucji o uzgodnienie projektu planu lub jego zaopiniowanie
 Uzgodnienia a opnie – różnią się w ten sposób że uzgodnienie zawsze wiąże organ które się o nie zwrócił, opinia nie ma
charakteru wiążącego organ może się z nią zgodzić lub nie
7. Wójt wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień i opinii
8. Wójt ogłasza analogicznie jak w pkt 2 , wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyznacza termin na składanie,
zgłaszanie uwag do projektu planu( na piśmie lub ustnie do protokołu w organie, wójt ma obowiązek wszystkie uwago
rozpatrzyć) ( uwaga to krytyka planu)
9. Wójt wprowadza zmiany wynikające z rozpatrzonych uwag
10. Wójt przekazuje projekt uchwały w raz z nie uwzględnionymi uwagami radzie gminy
11. Rada Gminy podejmuje uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Podstawowe elementy planu

1. Określenie przeznaczenia każdej objętej planem działki gruntu
2. Określenie zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, zabytków, dóbr kultury współczesnej, następnie określeniem
wymagań kształtowania przestrzeni publicznej
3. Określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w tym: maksymalna i minimalna intensywność zabudowy,
maksymalna wysokość obiektów budowlanych, minimalna liczna miejsc parkingowych, gabaryty obiektów, linie zabudowy,
geometria dachu
4. Zasady budowy, modernizacji, systemów komunikacji i infrastruktury technicznej- wszelkie środki łączności, media, sieć
ciepłownicza ciepłownicze, kanalizacyjna, wodociągowa

Po uchwaleniu przez rade gminy wójt przekazuje plan wraz z cala dokumentacja planistyczna wojewodzie. Jeżeli
wojewoda stwierdzi że treść plan miejscowego w sposób istotny narusza prawo albo ze plan został uchwalony z istotnym
naruszeniem procedury jego uchwalania, albo ze nastąpiło naruszenie organów ich właściwości przy uchwalaniu planu, wojewoda
stwierdza nieważność uchwały plany w całości lub w części, to ma skutek ex tunk ( z mocą wsteczna, tak jak by te przepisy nie
były uchwalane). Każdy czyj interes prawny został naruszony ustaleniami planu może wnieść skargę na uchwałę w sprawie planu
do sądu administracyjnego- sąd bada te same aspekty co wojewoda, sąd tez może stwierdzi nieważność w drodze wyroku , w
całości lub w części. Obowiązek publikacji planu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uchwała reklamowa to nowy instrument planowania przestrzennego który wszedł w życie 11.09. 2015r , ( uchwała ok
reślająca warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych obiektów małej architektury, i ogrodzeń, a także ich standardy jakoś
ciowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane ) ma szczególną rangę prawna, jest aktem ,akt prawa m
iejscowego, podejmuje ja Rada Gminy w procedurze zbliżonej do procedury uchwalania planu miejscowego, uchwalenie tej uchw
ały jest fakultatywne, uprawnienie a nieco obowiązek, obejmuje ona obszar całej gminy z wyjątkiem terenów zamkniętych( istotn
e z obronności państwa, PKP, poligony). Uchwala ta może dzielić obszar gminy na pewne fragmenty, obszary na których obowiąz
ują zróżnicowane regulacje.
5
 dr Marcin Roliński

V wykład

Pierwszymi regulacjami dotyczącymi prawa wodnego były regulacje ze starożytnego Rzymu. Obecnie charakterystycz
ną instytucją prawa wodnego jest pozwolenie wodnoprawne. Istotną regulacją jest ustawa z 19.09.1922 r. prawo wodne. Uregul
owaniem powojennym z zakresu prawa wodnego była ustawa z 24.10.1974 r. prawo wodne. Obowiązywała ona do 2001 r. Kolejn
ą ustawa została uchwalona18.07.2001 r. Zgodnie z art. 1 niniejszej ustawy stosuje się ją do morskich wód wewnętrznych i morza
terytorialnego, chociaż wyłącznie w zakresie ochrony przed ich zanieczyszczeniem ze strony źródeł lądowych oraz ochrony przed
powodzią. Problematykę ochrony środowiska morskiego reguluje ustawa z 16.03.1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza
przez statki. Ustawa prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Niniejsza ustaw
a reguluje także ochronę zasobów wodnych, korzystanie z tych zasobów oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Ponadto powyższa
ustawa reguluje kwestię własności wód oraz gruntów pokrytych wodami. Inną kwestią jest podział na dorzecza. Zarzadzanie zaso
bami wodnymi jest realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne. Ustawa ustala następu
jące dorzecza: Wisły, Odry, dorzecza znajdujące się na terytorium RP części międzynarodowych dorzeczy. Zgodnie z dyspozycją
art. 5 niniejszej ustawy wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Z kolei wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i m
orskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. Natomiast śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące, do któ
rych zalicza się wody: w kanałach oraz źródłach, z których cieki biorą początek; znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalny
ch zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie; znajdujące się w sztucznych zbiornikach
wodnych usytuowanych na wodach płynących,; stojące, do których zalicza się wody: znajdujące się w jeziorach oraz innych natur
alnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio w sposób naturalny z powierzchniowymi wodami płynącymi. Zgodnie
z art. 10 ustawy wody stanowią własność skarbu państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Kolejną instytucją jest kor
zystanie z wód. Zgodnie z art. 4 ustawy prawo ochrony środowiska, powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy pr
awa każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska bez użycia instalacji w celu zaspokojenia potrzeb osobistych lub gospodarstw
a domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu. Prawo wodne wyróżnia 3 rodzaje korzystania z wód: powszechne, zwykłe,
szczególne. Powszechne korzystanie z wód nie obejmuje wydobywania kamienia, żwiru, piasku, wycinania roślin. Zwykłe korzys
tanie z wody przysługuje właścicielowi, a mianowicie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód, kt
óre stanowią jego własność oraz z wód podziemnych. Ustawa mówi również, że nie stanowi zwykłego korzystania z wód nawadn
ianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni; pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większe
j niż 5 m3. Korzystaniem szczególnym będzie to wykraczające poza korzystanie powszechne i zwykłe.
Pozwolenie wodnoprawne to decyzja administracyjna wydawana na czas oznaczony i na wniosek. Mamy 3 rodzaje poz
woleń: zintegrowane, pobór wody, odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Pozwolenie to wydaje starosta, a dla przedsięwz
ięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko będzie to marszałek województwa.

prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak

VI wykład

Źródła materialnego prawa administracyjnego oparte są w szczególności na rozdziale 2 Konstytucji, dotyczące

podstawowych praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela. Specyfiką źródeł prawa materialnego jest to, że w
niektórych jego działach nawet 60 lub więcej regulacji jest objętych prawem wtórnym UE, np. rozporządzeniami Rady i
Parlamentu Europejskiego. Ponadto wykładnia przepisów prawa UE jest dokonywana nie tylko przez sądy krajowe, lecz także
przez Trybunał Sprawiedliwości UE, np. odpowiadając na pytania prejudycjalne państwa członkowskiego, czy też jeżeli państwo
członkowskie nie wdroży dyrektywy, w tym zakresie skarży Komisja Europejska.
W świetle dwóch wyroków TK dotyczących relacji prawo UE i prawo polskie należy podkreślić, że w tym zakresie nie
może zachodzić sprzeczność konstytucjalna biorąc pod uwagę dyspozycję art. 91 ust. 3 K. Implementacja prawa UE do prawa
polskiego nie może nastąpić za pomocą żadnych źródeł prawa wewnętrznego zgodnie z art. 92 K., jaki i nawet tylko wydanego na
podstawie upoważnienia ustawowego rozporządzenia w rozumieniu tego samego art. K. Natomiast w przypadku rozporządzenia
Parlamentu lub Rady UE w przypadku prawa polskiego należy uchylić nie tylko sprzeczne z nimi przepisy ustawowe, lecz nawet
powtarzające się przepisy tego rozporządzenia UE. W przypadku rozporządzenia Parlamentu i Rady UE jego przepisy
funkcjonują bezpośrednio w krajowym porządku prawnym, co oznacza, że właściwe organy wydają decyzje, która będzie miała w
materii materialnego prawa administracyjnego, a następnie po wyczerpaniu środków zaskarżenia decyzja ostateczna jest
poddawana kontroli WSA, a następnie nieprawomocny wyrok WSA skardze kasacyjnej do NSA. W przypadku braku
implementacji dyrektywy przez państwo członkowskie UE nie można nałożyć obowiązku (…) na adresata zewnętrznego w tym
zakresie, np. wyrok SA, który nie jest precedensem sądowym nie może zastąpić nowelizacji odpowiedniej ustawy czy ustaw tym
zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Natomiast w przypadku uprawnienia wynikającego z nieimplementowanej dyrektywy
6
zarzut taki może być podniesiony do skargi do WSA. Sąd oceni czy w tym zakresie można dokonać wykładni pro unijnej
przepisów ustawowych biorąc pod uwagę ratio legis dyrektywy. W przeciwnym przypadku może zawiesić postępowanie sądowe i
zadać pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości UE.
W świetle art. 91 K. i orzecznictwa TK zachodzi nadrzędność prawa unijnego nad prawem krajowym, tak jak w
zakresie dotyczącym prawa międzynarodowego, co oznacza, że np. RP nie powinna ratyfikować umów międzynarodowych
sprzecznych z prawem pierwotnym i wtórnym UE. Normy techniczne także implementowane do prawa polskiego jako normy
europejskie nie są to przepisy prawne tylko dokumenty techniczne dotyczące jakości danego produktu i warunków dopuszczenia
go do obrotu gospodarczego na obszarze UE. Dlatego też część tych norm technicznych zgodnie z ustawa z 2002 r. o normalizacji
zostało przyjęte przez RP poprzez ich implementowanie w języku angielskim (…). Wymagana jest przy nim znajomość języka
anielskiego. W ustawowych źródłach prawa materialnego podlegają wykładni gramatycznej, językowej, funkcjonalnej,
systemowej przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa SA. Katalog źródeł prawa materialnego obok źródeł wymienionych a
art. 87 K. obejmuje również prawo pierwotne i wtórne UE. Materialne prawo administracyjne obejmuje również swoiste źródła
prawa administracyjnego, które mają charakter poza konstytucyjne.
dr Anna Ostrowska

VII wykład

Na szczeblu województwa powstaje plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Jest to akt prawa
wewnętrznego i nie wywołuje bezpośrednich skutków wobec mieszkańców województwa. Plan wojewódzki wiąże organy gminy
przy uchwalaniu studium i plan miejscowego w zakresie inwestycji celu publicznego o zasięgu wojewódzkim, bądź krajowym. W
pozostałym zakresie plan wojewódzki ma charakter aktu o charakterze politycznym. Jego ustalenia są ogólnikowe, dlatego ma on
stosunkowo niską rangę. Plan wojewódzki uchwalany jest przez sejmik województwa, a zarząd sporządza projekt. Dnia 11
września 2015 r. weszły w życie przepisy, które wprowadziły nowy instrument gospodarki przestrzennej w województwie –
audyt krajobrazowy. Jest to dokument mający charakter aktu prawa miejscowego, sporządzany w każdym województwie co
najmniej raz na 20 lat, jego projekt sporządza zarząd województwa, natomiast uchwala go sejmik. Celem audytu jest ochrona
krajobrazu na obszarze województwa, w tym krajobrazów priorytetowych (szczególnie cenne przyrodniczo czy kulturowo), a
także krajobrazów zwyczajnych.
Na szczeblu ogólnokrajowym powstaje koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. W Polsce obecnie
obowiązuje koncepcja z 2011 r. i obowiązywać ma do 2030 r. Jest ona przyjmowana przez Radę Ministrów i przedstawiana
Sejmowi do zatwierdzenia. Jest to akt prawa wewnętrznego. Akt ten wiąże organy województwa przy uchwalaniu planu
wojewódzkiego w zakresie inwestycji celu publicznego o charakterze krajowym. Koncepcja ma charakter polityczny i
informacyjny.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Decyzja ta określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to decyzja administracyjna, akt indywidualny wydawany na wniosek konkretnego
inwestora. Wyróżnia się dwa rodzaje decyzji lokalizacyjnej:
 decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
Wydawana dla inwestycji celu publicznego, czyli inwestycja o charakterze lokalnym, regionalnym, ogólnokrajowym
lub międzynarodowym wymieniona w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od tego,
kto tą inwestycję organizuje lub finansuje. Przykłady: budowa dróg, mostów, kolei, linii energetycznych, lotnisk użytku
publicznego, szpitali. Decyzje tę wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a na terenach zamkniętych wojewoda (ważny ze
względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, np. poligony wojskowe, tereny lotnisk itp.). Ta decyzja nie rodzi żadnych praw
do terenu. Jej uzyskanie nie powoduje powstania żadnych praw do terenu, dlatego też decyzja ta może być wydana wielu
wnioskodawcom w stosunku do tego samego terenu. Decyzję lokalizacyjną jest dużo łatwiej uzyskać niż decyzję o warunkach
zabudowy.

 decyzja o warunkach zabudowy

Wydawana dla pozostałych celów. Decyzje tę wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a na terenach zamkniętych
wojewoda. W pozostałym zakresie cechy są takie same jak dla decyzji lokalizacyjnej. Jednak inne są przesłanki wydania decyzji.
Konieczność spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa jest najważniejszą przesłanką wydania tej decyzji. Chodzi tu o to, żeby
planowana przez inwestora inwestycja nawiązywała funkcją, charakterem, wyglądem i parametrami do zabudowy na co najmniej
jednej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ta zasada nie obowiązuje przy inwestycjach celu publicznego.

W dniu 9 października 2015 r. Sejm uchwalił ustawę o rewitalizacji. Jej celem jest rewitalizacji obszarów
zdegradowanych, czyli polepszenie stanu przestrzeni na obszarach zdegradowanych. Na tych obszarach występują różne
7
problemy przestrzenne, w tym techniczne i społeczne. Każda gmina w Polsce może wyznaczyć obszary rewitalizacji w drodze
uchwały Rady Gminy. Dla obszaru rewitalizacji Rada Gminy uchwala miejscowy plan rewitalizacji, który jest szczególnym
rodzajem planu miejscowego, a zatem aktem powszechnie obowiązującego prawa.

prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak

VIII wykład

Zasada praworządności materialnej oznacza, że ustawodawca uchwalając akty normatywne musi uwzględniać także
podstawowe wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela w zakresie unormowanym w rozdziale II Konstytucji, jak i w
prawie UE oraz prawie międzynarodowym, np. w aspekcie równości wobec prawa (art. 32 K), prawa do informacji publicznej (ar.
61 K), a także wolności zgromadzeń, wolności religijnej, jak i ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego oraz przy
zastrzeżeniu, że pozbawienie wolności może nastąpić na podstawie aktu rangi ustawowej. Ponadto materialne prawo
administracyjne musi także uwzględniać wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturowe, a w szczególności ochronę prawa
własności (art. 64 K) oraz ochronę zdrowia (art. 68 K) i ochronę środowiska (art. 68 ust. 4 K). Dlatego też powyższe wymagania
ujęte w Konstytucji RP muszą być uwzględniane w ustawach, także z zakresu materialnego prawa administracyjnego oraz przy
zastrzeżeniu, że nie mogą być sprzeczne z prawem pierwotnym i wtórnym UE. Dlatego zewnętrzne granice regulacji prawa
materialnego administracyjnego określa prawo materialne UE, inne gałęzie prawa, normy aksjologiczne, prawo sędziowskie
(swoiste źródła prawa administracyjnego), a także ekonomizacja prawa administracyjnego. W drodze ustawy z 30 listopada z
2000 r. o utracie mocy aktów normatywnych wydanych bez upoważnienia ustawowego i niektórych innych aktów prawnych
nastąpiła z mocy prawa ich derogacja. W szczególności dotyczyło o samoistnych aktów normatywnych, np. uchwały RM,
wytycznych, instrukcji, okólników czy pism okólnych wydawanych jako akty normatywne powszechnie obowiązujące przez
właściwe wówczas organy administracji państwowej. Było to konieczne w celu uporządkowania źródeł materialnego prawa
administracyjnego zgodnie z art. 87 – 94 K, które całkowicie wykluczyły tego rodzaju akty normatywne, jako źródło prawa
powszechnie obowiązującego (art. 87 i 92 K). Prawo sędziowskie, jako swoiste źródło prawa, nie ma jednak charakteru
precedensu sądowego tak jak w systemie common law, co oznacz że jego oddziaływanie jest pośrednie w zakresie prawidłowej
wykładni norma prawa materialnego (dotyczy to w szczególności oddziaływania orzecznictwa NSA i WSA, przy zastrzeżeniu, że
w przypadku norm prawa UE obowiązujących w polskim porządku prawnym, sądy administracyjne działają jako sądy unijne,
dokonując prounijnej wykładni tych przepisów. W żadnym przypadku tak zwane prawo sędziowskie, jaki i źródła prawa
wewnętrznego w rozumieniu art. 93 K nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania zewnętrznych aktów
administracyjnych. W zakresie ekonomizacji norm materialnego prawa administracyjnego należy zwrócić uwagę, że ustawodawca
musi obecnie brać po uwagę również skutki finansowe przyjętych rozwiązań prawnych, np. dotyczących opłat czy kar
administracyjnych w ramach szeroko rozumianej gospodarki rynkowej. Nieskodyfikowane prawo administracyjne jest jednak
podzielone w drodze ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, co oznacza że danym działem, w rozumieniu
art. 5 tej ustawy, kieruje właściwy rzeczowo minister. Oznacza to, że ustawa ta reguluje tylko zakres działania właściwych
organów centralnych, podczas gdy ich zadania i kompetencje są już unormowane w ustawodawstwie z materialnego prawa
administracyjnego samodzielnie lub razem z odpowiednimi przepisami rozporządzeń, dyrektyw z wtórnego prawa UE.

IX wykład

Ustawa o działach administracji rządowej reguluje zakres działania poszczególnych ministrów kierujących jednym
lub kilkoma działami wymienionymi a art. 5 ustawy. Oznacza to, że zadania i kompetencje tych organów centralnych są już
uregulowane w odrębnych ustawach szczególnych. Szczegółowy zakres działania ministra kierującego danym działem lub
działami reguluje wykonawcze rozporządzenie premiera, a nie Rady Ministrów na podstawie art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Radzie
Ministrów. Ustawodawca wprowadza jedynie, że ministrem finansów kieruje 3 działami: budżet, finanse i instytucje finansowe.
Dotyczy to również ministra spraw zagranicznych, który kieruje działem sprawy zagraniczne oraz członkostwem RP w UE. W
odniesieniu do pozostałych działów, rozstrzyga o tym władczo premier w drodze rozporządzenia. Tylko minister kierujący danym
działem może wydawać rozporządzenia w rozumieniu art. 92 K., czyli kompetencji w tym zakresie nie posiada żaden organ
centralny działający pod nadzorem lub bezpośrednio podległy premierowi lub ministrowi kierującemu danym działem. Ustawa o
działach w poszczególnych jej przepisach reguluje treść tych działów, np. administracja publiczna (art. 6), sprawy wewnętrzne
(art. 29). Ustawa o działach zawiera ich uregulowanie w oparciu o kryterium funkcjonalne, a nie resortowe tak jak w okresie PRL
(np. minister przemysłu maszynowego, minister przemysłu chemicznego itp.). Ustawa o działach nie może w żadnym przyadku
stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania zewnętrznych aktów administracyjnych wydawanych w trybie KPA lub OP.
W świetle art. 29 ust. 4 minister właściwy ds. wewnętrznych sprawuje za pośrednictwem kierownika urzędu centralnego nadzór
nad działalnością Policji, Straży Granicznej, Straży Pożarnej, Obrony Cywilnej Kraju, Szefa Urzędu ds. cudzoziemców,
Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej oraz BOR (odpowiednio Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży
8
Granicznej, Komendant Główny Państwowej Straż Pożarnej, Szef Obrony Cywilnej Kraju  Komendant PSP, Szef KCIK, Szef
BORu). W świetle art. 30 dział wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne również kieruje minister spraw
wewnętrznych i administracji.

dr Anna Ostrowska

X i XII wykład

Prawo budowlane

Ustawa prawo budowlane zostało uchwalona 7 lipca 1974 r. (Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.). Prawo budowalne to
podstawowa i najważniejsza ustawa regulująca prawo budowlane. Trwają pracę nad przygotowaniem Kodeksu Urbanistycznego.
Ustawa prawo budowlane reguluje projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, a także
kompetencje organów administracji w tym zakresie. Podstawową zasadą w prawie budowlanym jest zasada wolności zabudowy.
Polega na tym, że każdy ma prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem, że ma do niej tytuł prawny i pod
warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Centralnym pojęciem prawa budowlanego jest obiekt
budowlany, czyli budynek, budowla lub obiekt małej architektury stanowiący całość techniczo – użytkową. Budynek to obiekt
budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych posiadających fundamenty i dach. Budowla jest obiekt
budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury, np. droga, most, lotnisko, wiadukt, cmentarz. Obiekt małej
architektury są z reguły zwolnione z ograniczeń prawa budowlanego, są to obiekty niewielkie, takie jak obiekty architektury
ogrodowej (wodotryski, posągi ogrodowe, fontanny itp.), obiekty codziennej rekreacji i utrzymania porządku (trzepaki,
piaskownice, zsypy na śmieci) i obiekty kultu religijnego (krzyże, kapliczki). Roboty budowlane to wzniesienie obiektu
budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, nadbudowa, rozbudowa obiektu budowlanego oraz przebudowa, montaż,
remont i rozbiórka obiektu budowlanego. W prawie budowlanym budowa to nie tylko wzniesienie obiektu budowlanego w
określonym miejscu, ale także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Przebudowa jest to zmiana parametrów technicznych obiektu
budowlanego, za wyjątkiem parametrów charakterystycznych takich jak długość, szerokość, wysokość i liczba kondygnacji, np.
zmiana układu pomieszczeń budynku połączona z wyburzaniem ścian i wstawianiem nowych. Remont jest to coś mniej niż
przebudowa. Polega na odtworzeniu stanu pierwotnego z możliwością zastosowania materiałów innych niż pierwotne.
Szczególnie istotne jest rozróżnienie pomiędzy budową a innymi rodzajami robót budowlanych, ponieważ budowa jest przez
ustawodawcę najsurowiej i wiąże się z nią najwięcej ograniczeń prawnych, dlatego że budowa w najistotniejszy sposób wpływa
na kształt przestrzeni, w tym na bezpieczeństwo przestrzeni (ponieważ w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja
budowlana).

Organy właściwe w sprawach budowlanych

Pierwszy rodzaj organów to organy administracji architektoniczno – budowlanej. Organem I instancji jest starosta.
W miastach na prawach powiatu funkcję tę pełni prezydent miasta. Organem odwoławczym jest wojewoda. Wyjątkowo w kilku
przypadkach, wojewoda jest organem I instancji. Wówczas, gdy wojewoda jest organem I instancji organem odwoławczym jest
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Drugi pion to organy nadzoru budowlanego. W I instancji organem jest
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w II instancji to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a wyjątkowo
WINB jest organem I instancji, a wówczas organem odwoławczym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organy administracji architektoniczno – budowalnej działają co do zasady na etapie do rozpoczęcia robót

budowlanych, zaś organy nadzoru budowlanego już po rozpoczęciu robót budowlanych oraz na etapie przystąpienia do
użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego.
Inwestor jest to podmiot, który organizuje i finansuje proces budowlany. Nie musi być on właścicielem nieruchomości,
na której zamierza zrealizować roboty budowlane. Jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może
bowiem wynikać zarówno z własności, z użytkowania wieczystego, z ograniczonych praw rzeczowych, a także ze stosunków
zobowiązaniowych.

Ograniczenia wolności budowlanej

1. Pierwsza kategoria ograniczeń (na etapie poprzedzającym roboty budowlane)
 pozwolenie na budowę

9
 Jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy bądź innych robót budowlanych. W
prawie budowlanym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę jest zasadą. Zamknięty katalog robót budowlanych
zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawiera art. 29 ustawy o prawie budowlanym. Większość robót w
art. 29 jest objęta obowiązkiem zgłoszeni, co wynika z art. 30 ust. 1.
Jest ono wydawane w procedurze administracyjnej uregulowanej głównie w KPA. Jest wydawane zawsze na wniosek
inwestora. Ustawa ściśle określa jakie dokumenty musi inwestor do wniosku dołączyć. Pozwolenie na budowę jest decyzją
związaną (przeciwieństwo decyzji uznaniowej), ponieważ prawo ściśle określa przesłanki jego wydania i spełnienie wszystkich
tych przesłanek przez inwestora obliguje organ do wydania pozwolenia, zaś niespełnienie choćby jednej z nich obliguje organ do
odmowy wydania pozwolenia. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uczestniczy zawsze zatem organ i
inwestor, natomiast jeżeli planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie udział w tym postępowaniu biorą
również właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiedniej. W postępowaniach w sprawach pozwoleń na
budowę dla inwestycji mogących znacznie oddziaływać na środowisko mogą brać również udział organizacje ekologiczne. Do
pozwolenia na budowę dołącza się projekt budowlany, który sporządza architekt. Dodatkowo dołącza się oświadczenie o
prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(tylko wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy), decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (tylko w
sytuacji, gdy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko), pozwolenia, uzgodnienia i opnie innych
organów wymagane przepisami odrębnych ustaw. Uzgodnienie wiąże organ, który się o nie zwrócił. Natomiast opinia nie ma
charakteru wiążącego, organ może ją uwzględnić, ale nie musi. Organ powinien rozpatrzyć pozwolenie na budowę w ciągu 65
dni. Dodatkowo za każdy dzień zwłoki organ wyższego stopnia nakłada karę 500 zł. Ten termin liczy się od momentu organ
dysponuje kompletem dokumentacji w sprawie. Elementy decyzji o pozwolenie na budowę zawiera art. 107 KPA i elementy
dodatkowe w art. 36 ustawy prawo budowlane.

 zgłoszenie robót budowlanych

W prawie budowlanym obowiązek zgłoszenia robót budowlanych jest wyjątkiem. Obejmuje obiekty o
nieskomplikowanej strukturze. Zamknięty katalog robót zostatał wymieniony w art. 30 ustawy prawo budowlane. Zgłoszenie
robót budowlanych do starosty lub Prezydenta Miasta nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niego
przepisów KPA. Organ ma na rozpoznanie zgłoszenia 30 dni i jeżeli w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji
wówczas inwestor może przystąpić do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Jest to tak zwana milcząca zgoda. Ten 30 –
dniowy termin liczony jest od daty, w której organ dysponuje kompletem dokumentów. Co do zasady do zgłoszenia nie trzeba
dołączać projektu budowlanego ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania kraju. Wystarczy opis planowanej
inwestycji oraz szkice, które może wykonać sam inwestor. O ile postępowanie o pozwolenie na budowę oprócz inwestora
stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej
inwestycji (art. 28 ust 2 ustawy prawo budowalne), o tyle w postępowaniu oprócz organu występuje jedynie inwestor. Decyzja o
sprzeciwie jest decyzją administracyjną. Od tej decyzji inwestor może odwołać się do wojewody.

2. Druga kategoria ograniczeń (etap po zakończeniu „budowy”)

 zawiadomienie o zakończeniu budowy
Jest to kompetencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od jego decyzji przysługuje odwołanie do
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zamknięty katalog robót zawiera art. 55 ustawy prawo budowlane. Inwestor,
który zakończył budowę zawiadamia o jej zakończeniu. Organ nadzoru budowlanego wysyła pracowników na kontrolę i organ
ma od momentu zawiadomienia ma 21 dni na wydanie decyzji o sprzeciwie wydania zawiadomienia. Tutaj również występuje
koncepcja milczącej zgody.
 pozwolenie na użytkowanie
Jest to typowa decyzja administracyjna. W postępowaniu stosuje się KPA. Ta decyzja musi zawierać wszystkie
elementy z art. 107 KPA.

Samowola budowlana
W znaczeniu szerokim jest to każde naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane. O znaczeniu wąskim mówią art.
48 – 49b prawa budowlanego. Kolejny rodzaj samowoli reguluje art. 50 i 51 (postępowanie naprawcze) oraz inne naruszenia
przepisów prawa budowlanego. Odpowiedzialność za naruszenie samowoli budowlanej jest obiektywna, czyli sprawca ponosi
konsekwencje prawne jej popełnienia niezależnie od istnienia winy czy wystąpienia szkody. Najdalej idącą sankcją
administracyjną za popełnienie samowoli budowalnej jest nakaz rozbiórki obiektu albo nakaz przywrócenia obiektu do stanu
poprzedniego. Właściwymi organami w tych wszystkich spraw są organy nadzoru budowlanego. Postepowania prowadzone są na
podstawie przepisów KPA i kończą się wydaniem decyzji administracyjnej.
Samowola uregulowana w art. 48 – 49b to jest budowa obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego
prawem pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia, bądź wbrew sprzeciwowi do zgłoszenia. Do lipca 2003 r. popełnienie takiej
10
samowoli zawsze skutkowało nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Od lipca 2003 r. istniej możliwość
legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że samowolnie wzniesiony obiekt lub jego część nie naruszają przepisów z
zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno – budowlanych. W ramach postepowania
legalizacyjnego organ wstrzymuje budowę, jeżeli nie została ukończona i nakłada na sprawcę samowoli obowiązek
przedstawienia tych wszystkich dokumentów, które musiałby przedstawić składając wniosek o pozwolenie na budowę bądź
dokonując zgłoszenia. W sytuacji, gdy inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty wówczas organ nakłada obowiązek
uiszczania opłaty legalizacyjnej. Jeżeli inwestor nie uiści opłaty legalizacyjnej wówczas organ nakazuje rozbiórkę samowolnie
wzniesionego obiektu lub jego części. Jeżeli inwestor uiści opłatę wówczas organ wydaje decyzję zezwalającą na wznowienie
budowy i zatwierdzającą projekt budowlany bądź decyzję zatwierdzającą projekt budowlany w sytuacji, gdy budowa została już
zakończona. Od września 2015 r. istniej możliwość ubiegania się przez inwestora o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub
części, rozłożenie jej na raty lub odroczenie terminu jej płatności.

prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak

XI wykład

Ustawa o działach reguluje wyłącznie problematykę zakresu działania ministra kierującego danym działem, natomiast
zadania i kompetencje są już unormowane w poszczególnych ustawach z prawa materialnego administracyjnego, stąd nie należy
w żadnym przypadku utożsamiać tych pojęć. Pojęcie zakres działania obejmuje swoim zakresem przedmiotowe zadania, a te
ostatnie pojęcie kompetencji, któremu odpowiada właściwość miejscowa i rzeczowa danego organu do załatwienia sprawy z
zakresu administracji publicznej. W obecnym stanie prawnym konstytucyjny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
kieruje działem administracja publiczna, jak i sprawy wewnętrzne, a także wyznania religijne, natomiast wyodrębniony Minister
Cyfryzacji kieruje działem informatyzacji. Natomiast ministra kierującego danym działem określa się jako, np. ministra
właściwego do spraw administracji publicznej. W świetle ustawy działowej oraz art. 92 K rozporządzenia wydawane na
podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy może wydawać tylko minister kierujący danym
działem, czyli kompetencji w tym zakresie nie posiada żaden organ centralny działający pod nadzorem takiego ministra lub
podległy mu czy też podległy bezpośrednio Prezesowi RM lub działający pod jego nadzorem, np. Komendant Główny Policji
może wydawać tylko zarządzania w rozumieniu art. 93 K, a nie rozporządzenia. Jeżeli dany organ centralny nie mieści się w
ramach działu kierowanego przez właściwego ministra wówczas podlega on lub sprawuje nad nim nadzór Prezes RM, np. Prezes
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Ustawa o działach w żadnym przypadku nie może zmieniać zadań i kompetencji
organów centralnych i terenowych w ramach danego działu administracji rządowej, które unormowane są odrębnymi ustawami
szczególnymi. Ponda to nie reguluje również postępowania przed tymi organami czy rozstrzygania indywidualnych spraw z
zakresu administracji publicznej w trybie KPA lub OP. Także tryb powołania i odwołania organów centralnych podległych lub
nadzorowanych bezpośrednio przez Prezesa RM, ministra działowego regulują także odrębne ustawy z zakresu administracji
publicznej, np. ustawa z 9 lipca 1990 r. o Policji stanowi, że Komendanta Głównego Policji powołuje i odwołuje Prezes RM na
wniosek ministra właściwego ds. wewnętrznych. Ustawa o działach, biorąc pod uwagę jej poszczególne przepisy, które regulują
poszczególne działy administracji rządowej (np. art. 29 – dział sprawy wewnętrzne), musi być zgodna z umiejscowieniem zadań i
kompetencji organów centralnych i terenowych w ramach danego działu administracji rządowej. Oznacza to, że ustawodawca z
prawa materialnego w dalszym ciągu ma wyłączność co do ustalania zadań i kompetencji tych organów, przy zastrzeżeniu nawet
daleko idącej specyfiki przyjętych rozwiązań prawnych, np. Prezydent RP nadaje obywatelstwo w drodze zewnętrznego aktu
administracyjnego, który nie podlega żadnej kontroli instancyjnej w trybie KPA, jaki i kontroli ze strony WSA i NSA.

XII wykład

Pojęcie sankcji administracyjnej jest pojęciem doktrynalnym. Pojęcie doktryny prawa administracyjnego oznacza, że są
nakładane na adresatów zewnętrznych w drodze aktu stosowania prawa przez właściwe organy administracji publicznej oraz w
ramach stosunku administracyjnoprawnego ujemne skutki prawne dla tych adresatów, którzy dobrowolnie nie zrealizują
nałożonych obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa (obowiązek nałożony z mocy prawa lub w
drodze ostatecznej decyzji administracyjnej). Sankcje administracyjne można podzielić na administracyjne kary pieniężne,
opłaty (opłaty podwyższone) lub cofnięcie określonego uprawnienia (koncesje, zezwolenia, zgoda). Doktryna prawa
administracyjnego dzieli na sankcje o charakterze pieniężnym oraz niepieniężnym (opisowe określenie dolegliwości; cofnięcie
zezwolenia, cofnięcie koncesji; odmowa wyrażenia zgody). Sankcja administracyjna jest związana również z tymi elementami
rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, takimi jak klauzule dodatkowe w postaci terminu, warunku lub zlecenia.
Specyfika sankcji administracyjnej może wystąpić również wobec decyzji, która przyznaje stronie uprawnienia w
postaci możliwości, np. wygaśnięcia pozwolenia na budowę, cofnięcia lub ograniczenia koncesji bądź zezwolenia na skutek
wprowadzenia działalności naruszającej osnowę takiej decyzji, np. w zakresie terminu, warunku lub zlecenia. Jednak w żadnym
11
przypadku nie można stosować w takich sprawach środków egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym i
niepieniężnym, ponieważ jest to decyzja o charakterze uprawniającym a nie zobowiązującym.
Należy bezwzględnie odróżnić pojęcie kary wymierzonej w pieniądzu, którą regulują przepisy KK i KW, KKS, czy też
innych ustaw zawierających przepisy karne, od sankcji administracyjnych regulowanych przepisami materialnego prawa
administracyjnego. W pierwszym przypadku jest to grzywna, w rozumieniu KK czy KW, natomiast w drugim przypadku jest to
administracyjna kara pieniężna lub opłata za naruszenie danego deliktu administracyjnego. Ponadto w przypadku grzywny
wymierzana jest przez sąd powszechny, zaś w drugim przypadku wymierzana jest przez właściwy organ administracji służb
publicznych i poddany następnie kontroli po wniesieniu skargi przez właściwy miejscowo WSA. Rozwiązania normatywne
przyjęte w ustawodawstwie polskim wprowadzają zasadę odpowiedzialności osób fizycznych, i wyjątkowo osób prawnych, jeżeli
stanowi tak ustawodawca. Oznacza to, że podmiotem odpowiedzialnym jest najczęściej podmiot, który dokonał danego deliktu
administracyjnego objętego sankcją administracyjną , jeżeli nie uwolni się od odpowiedzialności administracyjnej.
Odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym oznacza, że w ramach tej odpowiedzialności warunkiem
wymierzenia sankcji administracyjnej jest stwierdzenie naruszenia nałożonego obowiązku administracyjnego z mocy prawa lub
ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie mają znaczenia okoliczności naruszenia tej normy prawnej zagrożonej
sankcją administracyjną takie jak niedbalstwo, nieumyślność. W ostatnim okresie pod wpływem orzecznictwa TK ustawodawca
może wprowadzić wyłącznie tej odpowiedzialności administracyjnej w sytuacjach nadzwyczajnych, to jest analogicznych do
kontratypów w prawie karnym. W systemie materialnego prawa administracyjnego nie ma obecnie jednolitej regulacji w zakresie
przedawnienia sankcji administracyjnej. Można wskazać przykłady, w których taka instytucja zachodzi, jak i ustaw, w których nie
ma takich rozwiązań prawnych w zakresie materialnego prawa administracyjnego.

XIII wykład

W ramach odpowiedzialności administracyjnej środku egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze

pieniężnym lub niepieniężnym mogą być tylko nakładane na adresatów, którzy dobrowolnie nie wykonali nałożonego obowiązku
administracyjnego z mocy prawa lub ostatecznej decyzji administracyjnej po wszczęciu postępowania w rozumieniu ustawy z
17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast jeżeli jest to decyzja uprawniająca, czyli niepodlegająca
egzekucji administracyjnej to w takim przypadku sankcja może polegać na ustawowo określonej „dolegliwości”, np. ograniczenie
lub cofnięcie koncesji. Tylko ustawodawca, a nie w akcie podustawowym może regulować tak zwane „widełki” w ramach,
których po przeprowadzeniu postępowania dowodowego nalicza lub wymierza administracyjną karę pieniężną lub tak zwaną
opłatę podwyższoną. Ponadto tylko ustawodawca może wprowadzić dodatkowe kryterium miarkowania jej wysokości, co
zachodzi, np. w sprawach antymonopolowych, biorąc pod uwagę takie kryteria jak wielkość dochodu osiąganego w określonym
czasie przez przedsiębiorcę ponoszącego taką odpowiedzialność prawną, czy nawet stopień zawinienia tego obowiązku.
Postępowanie w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej jest zawsze wszczynane z urzędu, a w przypadku opłat w
prawie ochrony środowiska dopiero wówczas, gdy zobowiązany do ich uiszczenia podmiot dobrowolnie nie zapłaci takiej opłaty
w ustawowo określonym terminie.
W obecnym stanie prawnym w materialnym prawie administracyjnym nie ma jednolitych reguł dotyczących
odroczenia, umorzenia, zwolnienia, czy zniesienia tego rodzaju sankcji administracyjnej, co jest szczególnie istotne jeżeli
postępowanie toczy się w tej sprawie, np. naliczenie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w trybie KPA, a nie OP,
dlatego też pod wpływem orzecznictwa TK i NSA ustawodawca w prawie materialnym określa powyższe wymagania, np.
dotyczy to ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie naliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie
drzew lub krzewów bez zezwolenia. Wpływy z orzekanych kar lub opłat z woli ustawodawcy mogą stanowić dochód skarbu
państwa, JST lub nawet innych podmiotów, np. Narodowy i Wojewódzki Instytut Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Wymierzenie sankcji administracyjnej następuje w trybie KPA lub OP, przy czym ustawodawca może wprowadzić przepisy
szczególne, tak zwane postępowania hybrydowe dotyczy to także wymierzonej sankcji administracyjnej. W świetle
orzecznictwa sądów administracyjnych i TK najczęściej występująca problemy związane ze stosowaniem kar administracyjnych
są następujące: w świetle orzecznictwa TK określanie dopiero w aktach podustawowych elementów materialnych sankcji
administracyjnej, które zawarte są następnie w osnowie decyzji administracyjnej w tej sprawie w świetle art. 107 KPA; w świetle
orzecznictwa TK zgodnie z art. 46 K orzekanie przez ustawodawcę o możliwości wydawania decyzji przez właściwy organ
administracji publicznej o przepadku danej rzeczy; naruszenie zakazu lex retro non agit w odniesieniu do tych deliktów
administracyjnych, które zostały popełnione kiedy obowiązywały jeszcze poprzednie przepisy ustawy będące korzystniejsze w
stosunku od podmiotów, który dopuścił się naruszenia normy prawnej zagrożonej sankcją administracyjną w nowym stanie
prawnym; naruszenie zakazu podwójnego karani, jeżeli za ten sam czyn sprawca ponosi odpowiedzialność karną i
administracyjną, przy założeniu tożsamości tego deliktu administracyjnego co do jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego;
problematyka nieproporcjonalności sankcji administracyjnej za popełniony delikt administracyjny.

XIV wykład
12
 Pojęcie obszaru specjalnego, które oznacza określony wycinek terytorium państwa, na którym, obowiązuje specjalny
reżim prawny ograniczający lub nawet wyłączający powszechnie obowiązujące prawodawstwo biorąc pod uwagę cel utworzenia
danego obszaru specjalnego. Swoim zakresem przedmiotowym obejmuje on różne reżimy prawne w postaci obowiązujących na
ich terenie zakazów, nakazów czy ograniczeń, przy zastrzeżeniu, że muszą być one wprowadzone w formie ustawy lub
rozporządzenia Rady lub Parlamentu UE, które bezpośrednio obowiązują w krajowym porządku prawnym po upływie okresu
vacatio legis. Pojęcie obszar specjalny jest każdorazowo regulowane poprzez określoną nazwę w odpowiedniej ustawie z
materialnego prawa administracyjnego, przy zastrzeżeniu, że na danym terenie mogą nakładać się reżimy prawne różnych
obszarów specjalnych, np. parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Reżim prawny obowiązujący na ternie obszaru
specjalnego musi być uwzględniony jeśli obowiązuje na danym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
przy czym ustawodawca niekiedy może nakładać obowiązek uchwalenia danego organu miejscowego, np. zachodzi to w
przypadku parku kulturowego. Każdorazowo cel utworzenia danego obszaru specjalnego determinuje treść reżimu prawnego,
który powinien obowiązywać w jego obrębie, np. w rezerwacie ścisłym może występować zakaz wstępu do danego obszaru dla
osób trzecich, a z kolei zakaz zabudowy na terenie parku krajobrazowego czy obszaru chronionego krajobrazu może być
wprowadzony 100 m od zbiornika wodnego w zakresie zabudowy mieszkaniowej.

Klasyfikacja obszarów specjalnych:

 obszary specjalne o charakterze ekologicznym;
Są to, np. służące ochronie przyrody: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego
krajobrazu, obszary Natura 2000, użytek ekologiczny, zespół przyrodniczo – krajobrazowy. Należy wyróżnić te obszary
specjalne, które są tworzone wokół źródeł zanieczyszczeń dla środowiska, czyli są to obszar ograniczonego użytkowania i strefa
przemysłowa. Trzeba także wyodrębnić strefę ochroną i obszar ochronny wokół źródeł i ujęć wody. Wszystkie prawne formy
ochrony przyrody są unormowane w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

 obszary specjalne do spraw bezpieczeństwa państwa;

Przykładami są strefa graniczna i pas drogi granicznej. W pasie drogi granicznej obowiązuje całkowity zakaz wstępu
dla osób trzecich, czyli nieposiadających odpowiedniego zezwolenia, przy zastrzeżeniu Schengen.

 obszary specjalne o charakterze gospodarczym (ekonomicznym);

 obszary związane z ochroną dóbr kultury i dziedzictwa kulturowego;

Na terenie określonych obszarów specjalnych nie można utworzyć innych obszarów specjalnych, jeżeli jest to w kolizji
z ich wiodącą funkcją przynależną do danego wycinka terytorium państwa, np. specjalnej strefy granicznej czy pasie drogi
granicznej nie mogą być utworzone obszary o charakterze ekologicznym. Utworzenie obszaru specjalnego następuje zawsze w
formie prawnej określonej przez ustawodawcę, a nie akt podustawowy nawet rangi rozporządzenia RM.

XV wykład

Obszar specjalny jest tworzony dla realizacji nadrzędnych zadań państwa na oznaczonym i wyodrębnionym terenie.
Jest to środek bezpośredniego gospodarowania przestrzenią. Ponadto istotna jest funkcja jaką ma realizować dany obszar
specjalny, która nie może istnieć w kolizji z innymi funkcjami przynależnymi do danej przestrzeni. W obrębie obszaru
specjalnego zachodzą kolizje w relacji interes publiczny – interes grupowy, który realizują organizacje społecznie, takie jak
stowarzyszenia, - interes indywidualny.
Każdorazowo utworzenie obszaru specjalnego następuje w interesie publicznym, stąd ochrona innych interesów
prawnych w tym również interesów indywidualnych właścicieli jest realizowana za pomocą środków ustawowo określonych,
takich jak wezwanie sejmiku województwa w pierwszej kolejności do usunięcia naruszenia prawa w zakresie utworzonego parku
krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu w odniesieniu do wprowadzonych zakazów na terenie nieruchomości
skarżącego właściciela. Natomiast jeżeli to wezwanie nie zostanie uwzględnione służy skarżącemu wniesienie skargi do WSA.
Utworzenie czy rozszerzenie parku narodowego czy rezerwatu przyrody każdorazowo łączy się w obecnym stanie prawnym z
wywłaszczeniem takich nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reżim
prawny obowiązujący na terenie obszaru specjalnego oznacza, że w jego obrębie obowiązuje z dniem wejścia w życie aktu
normatywnego tworzącego ten obszar specjalny odpowiedni katalog zakazów i ewentualnych odstępstw od tych zakazów, który
musi mieć zawsze ustawowe umocowanie, np. wynikające z ustawy o ochronie przyrody, która wprowadza taki katalog w art. 15
w odniesieniu do parków narodowych, a do parków krajobrazowych w art. 17. W obecnym stanie prawnym zakazy wymienione
w ustawie o ochronie przyrody w odniesieniu do poszczególnych obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym nie mogą być
modyfikowane na nakazy lub ograniczenia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tego rodzaju zakazy muszą
także uwzględniać zasadę proporcjonalności w relacji interes publiczny – interes indywidualny.
13
 XVI wykład

Pojęcie obszarów specjalnych i obszarów ochronnych są pojęciami doktrynalnymi. Oznacza to, że każdorazowo dany
obszar specjalny jest unormowany w odpowiedniej ustawie z materialnego prawa administracyjnego, np. park narodowy czy
rezerwat przyrody w ustawie o ochronie przyrody. Cel utworzenia obszaru specjalnego musi być oparty na ustawowych
wymaganiach dotyczących ochrony zasobów przyrodniczych występujących na tym terenie, np. parku krajobrazowego. Obszary
specjalne są najczęściej tworzone w formie aktu prawa miejscowego po jego wejściu w życie. Wojewoda może stwierdzić
nieważność w całości lub części tego rodzaju aktu prawa miejscowego dopiero po jego wejściu w życie działając jako organ
nadzorczy w terminie do 30 dni od dnia przesłania mu tego aktu przez właściwy organ. Po upływie tego terminu wojewoda może
już tylko wystąpić ze skargą do właściwego miejscowe WSA. Obowiązujący na terenach obszarów specjalnych reżim prawny jest
zróżnicowany co do jego ostrości biorąc pod uwagę ustawowe wymagania dotyczące rodzaje danego obszaru specjalnego, np. o
charakterze ekologicznym. W tym celu ustawodawca dopuszcza nawet zakaz wstępu dla osób trzecich, jeżeli jest to rezerwat
ścisły lub w przypadku parku narodowego tego rodzaju zakazy są najostrzejsze wobec zakazów obowiązujących na terenie parku
krajobrazowego czy obszaru chronionego krajobrazu (art. 6 ustawy o ochronie przyrody). Ustawodawca dopuszcza różnorodne
organy, jako właściwe do tworzenia obszarów specjalnych, np. o charakterze ekologicznym (zarządzenie regionalnego dyrektora
ochrony środowiska o utworzeniu …  akt prawa miejscowego). Park krajobrazowy i obszar chronionego krajobrazu są
tworzone w formie uchwały sejmiku województwa będącej aktem prawa miejscowego. Skutki prawne utworzenia obszaru
specjalnego są determinowane ostrością specjalnego reżimu prawnego obowiązującego na jego ternie, a ponadto należy odróżnić
adresatów rzeczywistych (właściciele czy użytkownicy wieczyści) od adresatów potencjalnych (czasowo przebywających na tym
terenie). Zasięg przestrzenny obszarów specjalnych jest zróżnicowany biorąc pod uwagę cel priorytetowy jego utworzenia, np.
park narodowy musi mieć co najmniej 1000 ha. Obszarem specjalnym zarządza z wolu ustawodawcy określony organ lub jeżeli
go nie ma jest za np. odpowiedzialny organ tworzący, np. Dyrektor parku narodowego. Utworzenie obszaru specjalnego także o
charakterze ekologicznym, które występuje w interesie publicznym wyklucza jednak automatyczną nadrzędność jego nad
interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku kolizji tych interesów powinien rozstrzygać właściwy organ w
oparciu o wykładnię także celowościową i systemową, a nie tylko językową, odpowiednich przepisów materialnego prawa
administracyjnego. Wszelkie tego rodzaju zakaz występujące na terenie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym muszą
być uwzględniane w obowiązujących na ich terenach miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

XVII wykład

Materialne prawo administracyjne zawiera regulacje dotyczące nakazów, zakazów, ograniczeń lub bodźców, które
zachęcają adresatów jego normy. Materialne prawo administracyjne wytycza granice działania organów administracji publicznej
wobec jej adresatów zewnętrznych. Normy prawa materialnego określają zakres działań administracji wobec jednostki, zakres
swobody i dowolności tych działań oraz ochronę praw jednostki. Z drugiej strony normy te wprowadzają w koniecznym zakresie
regulacje dotyczące sankcji administracyjnych osób trzecich, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych. Sankcje
administracyjne wobec osób trzecich nie mogą naruszać zasad zawartych w rozdziale. 2 Konstytucji, np. zasadę równości wobec
prawa. W tym zakresie należy wykorzystać orzecznictwo TK, NSA, WSA i SN, np. w aspekcie naruszenia zasady
proporcjonalności. Dotyczy to także reguły dotyczącej reguły podwójnego karania w relacji sankcji administracyjnej do karnej
wymierzanej za ten sam czyn (delikt administracyjny). Sankcją administracyjną o charakterze materialnym jest też cofnięcie
zezwolenia lub innego uprawnienia, czy też jego wygaśnięcie, przy zastrzeżenia dodatkowej sankcji, np. w postaci zakazu
ubiegania się przez e lata od wydania decyzji o cofnięcie koncesji, o ponowne jej wydanie. W ostatnim przypadku nie dotyczy to
jednak sytuacji, w której nastąpiła zmiana zakresu koncesji, jeżeli ustawodawca nie stanowi inaczej. Przedmiotowa decyzja o
cofnięciu koncesji jest odrębną instytucją prawa, która nie może być utożsamiany z uchylenie lub zmianą decyzji w rozumieniu
art. 154 i 155 KPA, czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia w odniesieniu do pierwotnej decyzji przyznającej koncesję. W
odniesieniu do tej sankcji materialnoprawnej przesłanki cofnięcia koncesji lub zezwolenia muszą być ustawowo określone, a
decyzja w tym zakresie, co do jej podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego i faktycznego, podlega kontroli w trybie KPA, a
następnie sądowoadministracyjnym. W doktrynie prawa administracyjnego wyodrębnia się w tym zakresie następujące rodzaje
sankcji: akty prawne, które ustalają uprawnienia, z których adresat może, lecz nie musi korzystać, co oznacza, że naruszenie lub
działanie bezprawne będą związane z sankcją (np. cofnięcie koncesji). Tego typu akty uprawniające nie mogą być objęte sankcją
egzekucji administracyjnej.
Udzielenie odpowiedniej ochrony prawnej określonemu aktowi administracyjnemu o charakterze zewnętrznym, który
nakłada określony obowiązek na adresatów zewnętrznych, co pociąga za sobą zastosowanie sankcji, w tym również środków
egzekucji administracyjnej, i obowiązkowo o charakterze pieniężnym i niepieniężnym, np. nakaz rozbiórki samowoli budowlanej,
decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości.
Wyżej wymienionych sankcji nie należy utożsamiać z sankcjami związanymi z aktami wewnętrznymi administracji w
postaci, np. poleceń służbowych, instrukcji, zarządzeń wewnętrznych, co skutkuje odpowiedzialnością służbową i dyscyplinarną.
14
 Doktryna prawa administracyjnego podkreśla, że zgodnie z zasadą równości wobec prawa jest to szczególnie ważne,
gdy właściwy organ wydaje decyzję o charakterze uznaniowym. Zdaniem SN w wyroku z dnia 28.11.1990 r., należy w tym
zakresie uwzględniać następujące kryteria. Po pierwsze, jeżeli przedmiotowe zróżnicowanie jest konieczne z tej przyczyny, że
wynika z różnej sytuacji faktycznej, a której są adresaci takiej decyzji uznaniowej. Wynika to z odmiennego traktowania tych
adresatów zewnętrznych, czyli ich zróżnicowanego, który normuje materialnie prawo administracyjne. Interes publiczny
(społeczny) wymaga odmiennego potraktowania poszczególnych adresatów, a jest to jednoznacznie u normalne w materialnym
prawie administracyjnym. Jest to także ważne w przypadku, np. o wydanej koncesji, co łączy się z promesą koncesji, będą swego
rodzajem przyrzeczeniem publicznym. Do sankcji materialnoprawnej o charakterze administracyjnym należy zaliczyć również
sankcje o nałożenie dodatkowych opłat, czego przykładem są opłaty podwyższone w związku z korzystaniem ze środowiska, czy
też za nieuiszczenie opłaty związanej z parkowaniem pojazdów w strefie płatnego parkowania. Normy materialnego prawa
administracyjnego z woli ustawodawcy mogą wprowadzać sankcje w postaci opłaty, opłaty podwyższonej oraz administracyjnej
kary pieniężnej. W przypadku nałożenia tego rodzaju sankcji, jeżeli następuje to w trybie KPA, a nie OP, to KPA nie reguluje w
ogóle problematyki przedawnienia, rozłożenia na raty, odłożenia płatności, czy nawet umorzenia zaległości w odróżnieniu od OP,
dlatego też w przypadku tego rodzaju sankcji administracyjnych, do których stosuje się przepisy KPA w.w. kwestie muszą
regulować normy prawa materialnego rangi ustawowej. Podejmowanie i prowadzenie określonej działalności na obszarach
specjalnych, np. o charakterze ekologicznym, może być objęte zakażenia zawartym w akcie tworzącym dany obszar specjalny
(uchwała sejmiku województwo o utworzeniu parku krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu, która musi zawierać
odpowiedni zakazy dotyczące jego zagospodarowania). Gwarancje prawne są pojęciem szerszym od sankcji prawnej, ponieważ są
to środki służące realizacji prawa, ustalone przez ustawodawcę i przybierające postać określonych nakazów i zakazów prawnych.
Realizacji gwarancji prawnych służą także inne instytucje niż sankcje prawne, tj. środki nadzorcze, kontroli, bodźce ekonomiczne,
nagrody, wyróżnienia czy oznaczenia. Podejmowanie działań w postaci sankcji administracyjnoprawnej jest powzięcie
wiadomości przez właściwy organ o faktach będących podstawą nałożenia danej sankcji, np. w oparciu o ustalenia protokołu
kontroli, czy zarządzenia pokontrolne.

Opracowanie Dorota Janczura, rok akademicki 2015/2016

15